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DÉCISION DE LA COMMISSION

du 21 décembre 1988

relative aux aides accordées par le gouvernement grec à l'industrie cinématographique pour la production de films grecs

(Le texte en langue hellénique est le seul faisant foi.)

(89/441/CEE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES, vu le traité instituant la Communauté économique européenne, et notamment son article 93 paragraphe 2 premier alinéa,

après avoir mis les intéressés en demeure de présenter leurs observations conformément audit article 93 et compte tenu de ces observations,

considérant ce qui suit:

I

À la suite des demandes réitérées de la Commission, notamment par ses lettres du 13 octobre 1986 et du 27 novembre 1986, le gouvernement grec a informé tardivement celle-ci par lettre du 30 décembre 1986 de l'existence d'une loi d'aide en faveur de l'industrie cinématographique grecque (loi 1597 du 12 mai 1986 mise en vigueur le 21 mai 1986).

Les aides prévues aux termes de la loi comprennent:

- d'une part, des subventions automatiques (article 7 de la loi) égales à la taxe sur les spectacles publics perçue lors de l'exploitation des films dans les salles, selon un pourcentage de 12 % à Athènes et à Salonique et de 8 % ailleurs. Les subventions cessent d'être versées si elles atteignent un montant égal au coût de production;

- d'autre part, une aide sélective sous forme de participation à la production de films ou de financement de l'État par la voie d'avances octroyées par le centre grec de la cinématographie à la production de films grecs (article 18 de la loi). La participation à la production de films est de l'ordre de 50 % du coût du film, le financement de l'ordre de 25 %. Sur vingt-cinq films de long métrage produits en Grèce en 1987, quinze films l'ont été avec la participation financière de l'État, qui devient une subvention à fond perdu chaque fois que les recettes du film sont insuffisantes pour couvrir les coûts de production.

Des prix et des mentions récompensant la qualité et assortis d'une somme d'argent sont accordés en outre aux films grecs dont la production a été achevée au cours de l'année précédente (article 8). La loi précise les éléments essentiels de ces prix; il appartient néanmoins au ministère de la culture d'arrêter les modalités d'application.

L'octroi de prêts ou de financements, sous quelque forme que ce soit, consentis par des banques pour la production de films grecs est effectué à un taux d'intérêt qui ne peut pas être supérieur à celui applicable aux crédits à l'industrie (article 10 paragraphe 1).

En outre, les aides octroyées aux exploitants des salles de cinéma constituées par des subventions représentant un pourcentage de la taxe sur les spectacles sont liées à la programmation obligatoire dans ces salles (article 7 paragraphe 4 de la loi) de films grecs.

Or, les subventions automatiques, l'octroi des prix récompensant la qualité, les conditions des prêts ou de financement concernant la production et la règle de la programmation obligatoire, sont incompatibles avec le traité CEE puisqu'ils sont liés à une condition de nationalité qui est discriminatoire à l'égard des ressortissants des autres États membres. De même, la Commission estime que le soutien sélectif prévu à l'article 17 de la loi en faveur de la production de films, dont ont bénéficié en 1987 quinze films sur une production annuelle de vingt-cinq, est vraisemblablement accordé, du moins dans la pratique, à des films répondant à la définition de film national grec donnée à l'article 5 de la loi. Ce soutien est par conséquent discriminatoire et incompatible avec le marché commun.

Les fonds nécessaires à l'aide, gérés par le centre grec de la cinématographie, proviennent de la taxe perçue lors de l'exploitation dans les salles de cinéma de tout film en Grèce. Son produit est de l'ordre de 600 à 650 millions de drachmes grecques par an en moyenne, soit 3,6 à 3,9 millions d'écus.

Un pourcentage de cette taxe (article 7 de la loi) initialement fixé à 50 %, mais pouvant être graduellement augmenté jusqu'à 100 %, est affecté au développement de l'art cinématographique, au soutien du cinéma grec, à l'étude et à la mise en oeuvre de la politique nationale culturelle dans le domaine de la cinématographie.

Parmi les conditions d'octroi définies par la loi, certaines constituent des restrictions fondées sur la nationalité: ainsi à l'article 5 chapitre 1, il est établi que l'admission aux aides d'un film ne peut être prévue que si:

a) sa production a été réalisée par des Grecs ou par une personne juridique ayant son siège en Grèce et comme représentant légal un Grec résidant en Grèce;

b) la version originale du film est la langue grecque et le texte (scénario) et les dialogues sont écrits en grec par un auteur grec ou de descendance grecque;

c) le metteur en scène est grec ou de descendance grecque;

d) les techniciens, les acteurs et les musiciens exécutants sont grecs pour les trois quarts des personnes de chaque catégorie;

e) la production du film a été réalisée pour la plus grande partie en Grèce;

f) le développement négatif et le tirage des exemplaires positifs destinés à la Grèce et à Chypre ont été effectués en Grèce;

g) tous les ouvriers sont grecs et assurés auprès de l'Institut de la sécurité sociale ou d'un autre organisme public d'assurance. Cette condition constitue une obligation pour chaque entreprise nationale ou étrangère productrice de films qui emploie de la main-d'oeuvre en Grèce.

À titre exceptionnel, dans certains cas prévus à l'article 5 paragraphes 2 et 3, par décision du ministre de la culture et après avis conforme du conseil consultatif de la cinématographie, un film ne remplissant pas les critères ci-dessus peut néanmoins être considéré comme grec. Cette dérogation ne permet pas de conclure à la compatibilité desdits critères. Les droits garantis par le traité ne sauraient être soumis à des conditions supplémentaires non prévues par celui-ci, même si l'on peut y déroger par décision d'une autorité administrative.

II

Les aides en cause, qui assurent une partie considérable du financement autrement à la charge du producteur, facilitent la production notamment de films de long métrage; elles sont de nature à affecter les échanges intracommunautaires dans un secteur en difficulté et sont susceptibles de fausser la concurrence au titre de l'article 92 paragraphe 1 du traité CEE.

La Commission a considéré de manière constante les aides à la cinématographie, à cause du caractère particulier de cette activité économique et culturelle à la fois, comme pouvant bénéficier des dispositions dérogatoires dudit traité CEE en vertu de l'article 92 paragraphe 3 point c) à condition cependant qu'elles respectent toutes les prescriptions du traité, en particulier celles relatives à la libre circulation des personnes et à la libre prestation des services (articles 7, 48, 52 et 59).

Or, les mesures d'aides grecques prévoient des conditions discriminatoires vis-à-vis des ressortissants des autres États membres et ne respectent pas les articles 7, 48, 52 et 59 du traité CEE. De ce fait, elles ne sont pas de nature à bénéficier des clauses dérogatoires prévues à l'article 92 du traité CEE.

Depuis que la Commission a eu connaissance de la loi 1597/1986 non notifiée, elle a informé le gouvernement hellénique, notamment par sa lettre du 13 février 1987, des motifs d'incompatibilité avec le traité de certaines de ses dispositions et lui a demandé de procéder aux modifications nécessaires.

Puisqu'aucune réponse fournie par les autorités grecques ne laissait prévoir une modification de la loi à bref délai susceptible d'être conforme aux exigences du traité, la Commission a décidé, le 21 décembre 1987, d'ouvrir au sujet de ladite loi, la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2 premier alinéa du traité CEE.

III

Dans sa réponse à l'ouverture de la procédure susmentionnée, le gouvernement hellénique, par lettre du 12 avril 1988, a souligné la particularité de la production cinématographique, celle-ci étant l'expression de valeurs culturelles nationales dont la sauvegarde rend nécessaire le maintien de certains critères fondés sur la nationalité. Il a cependant admis que tous les critères mentionnés à l'article 5 ne sont pas indispensables à cette fin. Il s'est déclaré disponible à modifier certains points, voire à supprimer les points d) et g), tout en considérant qu'une « marque quelconque » attribuant au film son identité culturelle devra subsister. Le gouvernement n'a toutefois indiqué ni le délai dans lequel les modifications seraient introduites ni leur portée exacte et n'exclut pas qu'une ou plusieurs restrictions fondées sur la nationalité seront maintenues pour des motifs d'identité culturelle. À cet égard, il faut constater que ces remarques ne sont nullement pertinentes lorsqu'il s'agit des aides automatiques aux producteurs de films, ni de celles aux exploitants des salles et des prêts et financements consentis par les banques. Par ailleurs, la Commission estime qu'en l'espèce les motifs avancés ne peuvent justifier une limitation à la libre circulation des personnes et à la libre prestation des services, droits fondamentaux garantis par le traité CEE.

Malgré une certaine évolution de la position grecque, la Commission ne peut donc pas conclure que toute restriction fondée sur la nationalité dans la définition des films grecs pouvant bénéficier des aides sera supprimée. Or, ce n'est que par une pleine assimilation des nationaux des autres États membres aux nationaux grecs, contenue dans les textes législatifs, que pourra être assurée la compatibilité de l'article 5 de la loi 1597 avec le traité CEE.

Il faut constater que, malgré les délais consentis par la Commission depuis le 13 février 1987, malgré les réunions bilatérales d'éclaircissement qui ont eu lieu entre les services de la Commission et les représentants grecs avant et après l'ouverture de la procédure de l'article 93 paragraphe 2, la loi d'aide en question n'a pas été modifiée à ce jour. Par ailleurs, dans une lettre du 5 décembre 1988, le ministre grec de la culture informait la Commission qu'elle avait chargé un comité d'experts de rédiger un projet de loi du mois de février 1989. À ce jour, aucun projet n'a été communiqué à la Commission.

IV

Pendant la procédure, et notamment dans leur lettre du 9 novembre 1987, les autorités grecques ont fait valoir que les aides profitent à l'art cinématographique. C'est pourquoi elles estiment que dans la mesure où il ne résulte d'aucune disposition communautaire une interdiction pour les États membres d'aider l'art national, il n'y a pas de violation des règles communautaires.

Le traité CEE, et notamment les règles de concurrence et de libre circulation des personnes, des services et des capitaux, s'applique sans exception à toute activité rémunérée qu'elle ait un caractère économique, culturel, social ou autre. La cinématographie en tant qu'activité rémunérée remplit les conditions d'application du traité CEE. Au demeurant, conformément aux programmes généraux du 18 décembre 1961, le Conseil a adopté pendant la période transitoire les directives 63/607/CEE (1), 65/264/CEE (2), 68/369/CEE (3) et 70/451/CEE (4) dans le domaine cinématographique. En particulier, l'article 3 paragraphe 2 point b) de la directive 70/451/CEE prévoit, quant au producteur, la suppression de la condition de nationalité pour pouvoir bénéficier du régime d'aides à la production cinématographique.

La Commission ne conteste pas l'appréciation du gouvernement grec selon laquelle, en raison de la situation propre au cinéma et notamment à l'industrie cinématographique des États - comme la Grèce - dans lesquels la production est moins importante sous l'aspect quantitatif, les aides d'État sont essentielles pour le maintien et le développement de l'industrie cinématographique.

La Commission pourrait par conséquent envisager d'examiner les mesures d'aide en question sous l'angle de l'article 92 paragraphe 3 point c) du traité et des dispositions dérogatoires qu'un tel article prévoit.

La loi en question, toutefois, ne se limite pas à assurer une aide à la cinématographie grecque, mais elle restreint, sans que cela soit nécessaire aux fins de l'aide, la possibilité pour les ressortissants des autres États membres d'exercer l'activité de producteur et de participer à la réalisation des films aidés.

Or, l'action de la Commission vise à assurer que les ressortissants des autres États membres puissent bénéficier pleinement de la libre circulation des personnes et de la libre prestation des services.

Il n'est nullement question d'imposer l'obligation que l'équipe artistique et technique soit composée de ressortissants de tous ou de certains États membres. Il appartient au producteur et, éventuellement, au réalisateur de décider la composition de cette équipe. Ce choix ne doit cependant pas être limité par des dispositions discriminatoires qui subordonnent l'octroi de l'aide à la condition de réserver certaines fonctions à des nationaux.

La Commission rappelle également que, dans le respect des dispositions communautaires, tout soutien à la cinématographie de nature sélective ou automatique peut être subordonné à la condition que le film soit produit dans des studios et laboratoires situés dans l'État octroyant l'aide.

Par ailleurs, limiter la libre circulation des personnes et la libre prestation des services aux seuls films ne bénéficiant pas d'aides étatiques reviendrait à exclure la majeure partie de la production cinématographique nationale du champ d'application du traité CEE.

Par contre, la production cinématographique consoliderait sa position face à la concurrence des pays tiers si elle faisait un recours croissant - et non limité artificiellement par les législations nationales - aux ressources artistiques, intellectuelles, techniques et financières d'autres États membres.

La Commission estime que l'obligation d'établir une version originale du film en grec [(article 5 paragraphe 1 point b)] répond à un souci légitime de préserver la langue nationale. Néanmoins, notamment par la technique de la post-synchronisation, il doit être permis à tout ressortissant ne connaissant pas la langue grecque de participer éventuellement à la réalisation du film. Si une telle possibilité n'était pas admise, l'obligation de tournage en langue grecque constituerait une nouvelle discrimination indirecte ou cachée contraire au traité CEE.

Par la modification de l'article 5 de la loi en question suivant les critères ci-dessus, le soutien prévu à l'article 7 paragraphe 3, les prix et mentions récompensant la qualité (article 8), ainsi que les prêts et financements des banques pour la production de films grecs (article 10) deviendraient compatibles avec le marché commun. Pour que l'aide en faveur des exploitants des salles devienne compatible avec le marché commun, il est nécessaire d'assimiler les films des autres États membres aux films grecs au cas où les autorités grecques envisageraient de maintenir le système de la programmation obligatoire. La nécessité d'une telle assimilation était déjà soulignée dans la directive 63/607/CEE et notamment à son article 5.

Par ailleurs, le régime de soutien sélectif prévu à l'article 17 peut être basé, dans le respect du droit communautaire, sur des critères d'évaluation culturelle et artistique. Cependant, l'admission à l'aide ne saurait être soumise aux conditions - actuellement prévues à l'article 5 - relatives à la nationalité grecque du producteur ou à la participation aux films d'un certain nombre de nationaux. Si un législateur national estime qu'une forme d'aides doit répondre à des conditions à la foi d'ordre culturel et quantitatif, pour ce dernier aspect, les ressortissants des autres États membres doivent être pleinement assimilés aux nationaux.

Non seulement de telles discriminations basées sur la nationalité ne doivent pas figurer, d'une façon plus ou moins explicite, dans les textes législatifs et dans les mesures d'application, mais elles ne doivent pas non plus constituer un critère appliqué dans la pratique lors de l'octroi d'aides.

V

Compte tenu des considérations qui précèdent, la Commission est d'avis qu'il y a lieu de conclure que:

a) la loi 1597 du 12 mai 1986 est incompatible avec le marché commun au sens de l'article 92 paragraphe 1 du traité CEE du fait que l'octroi des aides est soumis à des conditions relatives à la nationalité incompatibles avec les articles 7, 48, 52 et 59 du traité CEE;

b) compte tenu de la gravité des restrictions en cause, les dispositions de ladite loi doivent être modifiées dans un délai très bref à savoir avant le 15 mai 1989; au-delà de ce délai aucune aide ne pourra être octroyée dans la mesure où les restrictions en cause ne seraient pas éliminées;

c) compte tenu du caractère impératif des obligations découlant des articles 7, 48, 52 et 59 du traité, toutes aides éventuellement octroyées après le 15 mai 1989 dans les conditions discriminatoires introduites par ladite loi sont illégales et doivent dès lors être supprimées par voie de récupération,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

1. Le régime d'aide à la cinématographie introduit par la loi 1597 du 12 mai 1986 est incompatible avec le marché commun au sens de l'article 92 paragraphe 1 du traité CEE du fait que l'octroi de l'aide est soumis à des conditions relatives à la nationalité incompatibles avec les articles 7, 48, 52 et 59.

2. Le gouvernement hellénique est tenu de modifier le régime d'aide visé au paragraphe 1 afin d'éliminer les restrictions fondées sur la nationalité, et ce avant le 15 mai 1989.

Au-delà de ce délai aucune aide ne pourra être octroyée dans la mesure où les restrictions en cause ne seraient pas éliminées.

3. Au cas où le gouvernement hellénique ne devait pas se conformer aux obligations découlant du paragraphe 2, toutes aides éventuellement octroyées après le 15 mai 1989 sont illégales et doivent être supprimées par voie de récupération.

Article 2

Le gouvernement hellénique communique à la Commission les mesures prises pour se conformer à la présente décision, et ce avant le 15 mai 1989.

Article 3

La République hellénique est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le 21 décembre 1988.

Par la Commission

Peter SUTHERLAND

Membre de la Commission

(1) JO no 159 du 2. 11. 1963, p. 2661/63.

(2) JO no 85 du 19. 5. 1965, p. 1437/65.

(3) JO no L 260 du 22. 10. 1968, p. 22.

(4) JO no L 218 du 3. 10. 1970, p. 37.