Décision de la Commission

du 22 décembre 1999

concernant le régime d'aides C 39/99 (ex E 2/97) du Royaume-Uni, "English Partnerships (EP) dans le cadre du Partnerships Investment Programme (PIP)", ci-après dénommé régime "EP/PIP"

[notifiée sous le numéro C(1999) 5208]

(Le texte en langue anglaise est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

(2000/389/CE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,

vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations(1), conformément aux dispositions précitées, et vu ces observations,

considérant ce qui suit:

I. PROCÉDURE

(1) Par lettre du 9 janvier 1995, le Royaume-Uni a notifié à la Commission, conformément à l'article 88, paragraphe 3, du traité CE, le programme d'aides offert dans le cadre du "Single Regeneration Budget" (SRB) (N 31/95). Cette notification couvrait plusieurs régimes, dont celui d'English Partnerships (EP) dans le cadre du Partnerships Investment Programme (PIP) (Régime EP/PIP), régime de développement régional portant sur le financement public de projets de réhabilitation en Angleterre.

(2) Par lettre adressée au Royaume-Uni le 4 mai 1995 [SG(95) D/5602], la Commission a autorisé le SRB en se fondant sur l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité concernant les aides destinées au développement de certaines régions économiques. Dans sa décision, la Commission a déclaré qu'un certain nombre de mesures contenues dans le SRB ne tombaient pas sous le coup de l'article 87, paragraphe 1, du traité. La "rénovation urbaine (activités d'EP)" était au nombre de celles-ci.

(3) Les autorités britanniques ont appliqué le régime en partant du principe qu'aucun programme géré par EP concernant le financement de projets de réhabilitation ne comportait d'aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité.

(4) Après l'autorisation du SRB, l'attention de la Commission a été attirée par certains cas dans lesquels les bénéficiaires de l'aide d'EP étaient aussi des entreprises en concurrence dans les échanges intracommunautaires.

(5) Lors d'une réunion en janvier 1996, la Commission a demandé aux autorités britanniques de lui fournir des éclaircissements sur le fonctionnement réel du régime.

(6) Différents aspects de la question ont été discutés et analysés plus en détail lors de réunions et dans des échanges de lettres entre janvier 1996 et février 1998. La Commission a d'abord annoncé son intention de proposer des mesures utiles sur la base de l'article 88, paragraphe 1, du traité, au cours d'une réunion avec les autorités britanniques en septembre 1997. Une visite au siège d'EP à Londres a eu lieu en octobre 1997 afin de pousser plus avant les recherches et les discussions concernant un échantillon de cas, pour mieux définir les mesures utiles à proposer.

(7) Enfin, par lettre de juillet 1998 [SG(98) D/06108], la Commission a proposé aux autorités britanniques, en application de l'article 88, paragraphe 1, du traité, des mesures utiles concernant l'un des programmes d'investissement d'EP, à savoir le régime EP/PIP.

(8) Les autorités britanniques ont été priées de donner leur accord aux mesures proposées dans un délai de vingt jours ouvrables. En avril 1999, les autorités britanniques ont envoyé une réponse officielle aux mesures utiles proposées, dans laquelle elles ne consentaient pas pleinement aux mesures proposées par la Commission.

(9) Par conséquent, en mai 1999, la Commission a décidé d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité, à l'égard du régime EP/PIP. La réponse officielle des autorités britanniques a été adressée par lettre du 29 juillet 1999. La notice relative à la décision de la Commission a été publiée au Journal officiel le 28 août 1999(2). Onze parties intéressées avaient présenté leurs observations dans le délai prescrit d'un mois à compter de cette publication. La Commission a également reçu des observations de nombreuses autres parties intéressées après ce délai.

II. DESCRIPTION DU RÉGIME EP/PIP

Nature et historique d'EP

(10) EP a été constitué le 10 novembre 1993 en vertu de pouvoirs conférés par la Partie III du Leasehold Reform, Housing and Urban Development Act 1993. Il est devenu vraiment opérationnel le 1er avril 1994.

EP (dans cette loi: "Urban Regeneration Agency") est un organisme public permanent non ministériel responsable devant le secrétaire d'État chargé de l'environnement (Secretary of State for the Environment). Les fonds versés à EP proviennent d'une ligne de crédit du SRB. Ses ressources comprennent une subvention du Department of Environment (ministère de l'environnement) ainsi que les revenus qu'il tire de ses activités, au nombre desquelles figure la vente d'actifs (surtout le portefeuille de biens repris d'"English Estates", agence dont il a pris la succession).

Objectif général d'EP(3)

(11) Selon EP"l'objectif général de l'agence est d'assurer la réhabilitation de zones en difficulté par la remise en état, l'aménagement ou le réaménagement de terrains et de bâtiments. Tout en faisant porter le plus gros de ses efforts principalement sur la réhabilitation de terrains, elle déploie, à chaque fois que cela est possible, des activités de réhabilitation dans un cadre plus vaste, en travaillant avec des partenaires locaux et régionaux, dans le but de s'attaquer aux problèmes d'une zone dans leur globalité. Son programme visé à pourvoir au besoin de terrains à diverses fins, y compris le logement, les locaux industriels et commerciaux, l'attraction d'investissements étrangers, les infrastructures, les loisirs et l'amélioration de l'environnement".

Zones couvertes par le financement d'EP

(12) EP définit ses propres zones prioritaires en élaborant chaque année des documents de stratégie régionale sur la base d'une appréciation des données pertinentes et après avoir consulté les partenaires régionaux. Parmi d'autres indicateurs, cette analyse prend en considération les taux de chômage, les résultats du dernier Derelict Land Survey, etc.

Il s'agit des zones suivantes:

a) zones des objectifs européens n° 1 et n° 2;

b) zones de fermeture de bassins houillers (cible importante des activités d'EP), pas forcément situées dans des zones assistées. En raison de la taille modeste et, souvent, de l'isolement géographique de ces zones par rapport aux bassins d'emploi (le module de base de la carte des aides à finalité régionale du Royaume-Uni en vigueur jusqu'au 31 décembre 1999), les autorités britanniques ont argué qu'il était malaisé de les incorporer à la carte);

c) "City Challenge" et autres zones de centre-ville;

d) zones rurales souffrant de handicaps économiques sévères, principalement des zones de l'objectif européen n° 5 b);

e) autres régions assistées.

Comme le mentionnait la notification du 9 janvier 1995, "la liste visée ci-dessus n'est pas classée par ordre de priorité et EP est suffisamment souple pour répondre aux besoins urgents hors de ces zones et aux changements structurels dans l'économie locale"; EP est donc, en principe, capable de financer des activités n'importe où en Angleterre.

Moyens d'action dans le cadre du régime EP/PIP en particulier

(13) EP agit dans le cadre de différents programmes d'investissement. Les informations mentionnées ci-dessus au sujet de l'objectif d'EP et des zones géographiques concernées s'appliquent à tous les programmes gérés par EP en général.

(14) Toutefois, la présente décision ne vise que le PIP, dans le cadre duquel EP agit en partenariat avec des promoteurs venant essentiellement du secteur privé.

(15) Le financement effectué dans le cadre d'EP/PIP s'adresse aux promoteurs ayant un lien économique fort avec le terrain à aménager, notamment de propriété. Les autorités britanniques ont souligné que le terrain par excellence visé par le régime appartient à un propriétaire privé. C'est la principale raison pour laquelle aucune procédure d'appel d'offres public ne peut être organisée pour l'allocation de fonds publics pour son aménagement. Le lien économique entre le promoteur et le terrain est donc à la base du modus operandi du régime: les candidats présentent leur propre proposition de réhabilitation à EP et négocient avec ce dernier le partage des risques, des coûts et des bénéfices. Cette négociation doit en pratique déboucher sur un accord concernant le montant des fonds nécessaires aux coûts de l'aménagement, désigné sous le terme de "financement de la différence" (considérant 19).

(16) Dans la pratique, l'aide peut revêtir différentes formes, tels que conseils professionnels et techniques, garanties locatives accordées aux promoteurs, subventions et autres formes d'investissement en partenariat avec les promoteurs, entreprises communes avec des promoteurs, prêts et garanties de prêts accordés aux promoteurs.

Modalités et niveau de l'aide dans le cadre d'EP/PIP

(17) Selon les autorités britanniques, c'est surtout le modèle d'aménagement du PIP qui permet à EP d'obtenir un rapport qualité-prix satisfaisant. Les projets soumis sont rigoureusement évalués (du point de vue de leur complémentarité, de leurs modalités pratiques, de l'absence de fraude et de l'effet de levier exercé par le secteur privé) pour veiller à ce que les objectifs d'EP soient réalisés au moindre coût pour les finances publiques.

(18) Les autorités britanniques ont mis l'accent sur leur engagement résolu envers le maintien d'une démarche de partenariat avec le secteur privé. Le modèle PIP est nécessaire en raison de la particularité alléguée du marché de l'immobilier anglais, où beaucoup de terrains sous-utilisés ou à l'abandon appartiennent à des propriétaires privés. L'application du "Direct Investment Programme", qui est l'alternative actuelle au PIP, signifierait qu'EP doive à chaque fois acheter les terrains privés et assumer intégralement le rôle de promoteur. Les autorités britanniques se sont engagées à réduire le recours au "Direct Investment Programme" car il entraîne, paraît-il, une hausse importante du niveau des dépenses publiques.

Le régime EP/PIP présente les caractéristiques suivantes

Financement de la différence

(19) Le financement d'EP vise strictement à couvrir la différence entre les coûts prévisionnels de l'aménagement et la valeur finale estimée du site. Cette position repose sur l'hypothèse selon laquelle, du fait de la nature des projets entrepris, la valeur finale estimée du site une fois achevé est par définition inférieure aux coûts prévisionnels de l'aménagement et qu'un financement de cette différence sera toujours nécessaire.

Marge bénéficiaire "raisonnable" (bénéfice autorisé) pour le promoteur

(20) Dans les coûts estimés de l'aménagement, il est tenu compte d'une marge bénéficiaire "raisonnable" pour le promoteur et celle-ci est donc financée par EP dans le cadre du financement de la différence. EP évalue l'estimation du bénéfice "raisonnable" en se basant sur le niveau de risque du projet et sur toutes les comparaisons de marché possibles. Plus précisément, le bénéfice autorisé est le minimum que le promoteur est disposé à accepter pour mener le projet à bien. Le chiffre en est atteint après négociation entre EP et le promoteur et correspond à un jugement professionnel porté par le service d'évaluation interne d'EP sur les taux de profit du marché réalisés par des types de projets analogues dans des endroits similaires.

Clause de récupération

(21) Une clause de récupération est fixée pour récupérer les bénéfices excédentaires (souvent au moins 50 % des montants excédentaires), alors que les pertes (dépassements de coût) doivent être intégralement supportées par le promoteur. De cette façon, la plus grande partie du risque est assumée par le promoteur, y compris tout échec ultérieur dans la réalisation de la valeur finale estimée.

Évaluation des coûts et de la valeur

(22) Tous les coûts et toutes les valeurs sont évalués de façon à s'assurer qu'ils reflètent les conditions du marché. Là encore, EP fait sa propre analyse du marché. Les autorités britanniques considèrent que les observations d'EP sur la structure du marché de l'immobilier anglais ne divergent pas des analyses élaborées par des experts immobiliers indépendants ou par les organismes professionnels qui représentent les géomètres-experts immobiliers en Angleterre.

Selon les autorités britanniques, ce système garantit que les utilisateurs finals ne perçoivent aucune aide de l'État, car ils acquittent des prix d'achat et de location qui sont les prix du marché. Pour déterminer le financement de la différence, ces prix sont naturellement inclus dans la valeur finale et, à cette fin, sont estimés par le service d'évaluation interne d'EP.

Il convient également d'insister sur la manière dont fonctionne le régime EP/PIP: la combinaison d'intérêts entre les différents opérateurs qui y prennent part (propriétaires fonciers, promoteurs, utilisateurs finals) doit être considérée comme la règle, étant donné la préférence déclarée d'EP d'aider "un promoteur ayant un intérêt permanent pour le site en tant que propriétaire initial ou qu'utilisateur final". Cette condition en particulier pose à la Commission un problème de transparence en ce qui concerne l'identification du bénéficiaire réel de l'aide apportée par EP ainsi que la quantification du montant de l'aide que celui-ci perçoit réellement.

III. MESURES UTILES PROPOSÉES PAR LA COMMISSION SUR LA BASE DE L'ARTICLE 88, PARAGRAPHE 1, DU TRAITÉ

(23) Dans un souci d'exhaustivité, il sera fait brièvement référence aux mesures que la Commission a proposées en juillet 1996 dans le cadre de la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 1, du traité, pour aider les autorités britanniques à rendre le régime compatible avec les règles en matière d'aides d'État.

Concepts opérationnels

(24) Dans un esprit de collaboration entre les autorités nationales et la Commission dans le cadre de la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 1, du traité, et après avoir examiné le fonctionnement du régime, la Commission avait mis en lumière deux concepts opérationnels pour, essentiellement, mettre en évidence les circonstances dans lesquelles des aides, au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité, peuvent être accordées dans le cadre d'EP/PIP. Ces concepts sont les suivants:

a) promotion pour compte d'autrui: lorsque la promotion du site a été conçue pour les besoins d'un utilisateur final connu au moment où les travaux d'aménagement ont été entrepris;

b) promotion spéculative: lorsque le site doit être aménagé pour répondre à différents usages non déterminés au moment où la décision de promouvoir le site a été prise.

(25) La raison qui a poussé la Commission à proposer ces concepts est que la manière dont le régime est actuellement appliqué ne permet pas toujours d'identifier avec certitude le bénéficiaire réel de l'aide. La Commission est partie du principe que le bénéficiaire de l'aide était l'utilisateur final dans le cas d'une promotion pour compte d'autrui et le propriétaire foncier/promoteur dans le cas d'une promotion spéculative, étant donné le lien économique fort qui existe entre promoteur et terrain.

(26) Les autorités britanniques n'ont pas contesté ces concepts et hypothèses opérationnels, qui ont formé la base de toutes les discussions ultérieures.

Le concept d'"anomalies du site"

(27) Aux stades avancés des discussions, les autorités britanniques ont spécialement insisté sur le fait que le régime EP/PIP s'adressait principalement aux sites ayant subi un dommage environnemental grave imputable à des pollueurs inconnus. Elles donnent une définition générique des "anomalies du site" en citant les problèmes d'infrastructure et d'environnement qui rendent ce site particulier invendable. Le financement nécessaire pour corriger les "anomalies du site" ne saurait être considéré comme une aide d'État, selon elles, car il se limite au montant nécessaire pour rendre le site commercialisable.

(28) La Commission a proposé un certain nombre de mesures utiles.

(29) Les autorités britanniques se sont vu demander d'appliquer le régime EP/PIP comme un régime d'aides régionales, conformément aux règles pertinentes en matière d'aides d'État, aux lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale(4) et à la carte britannique des régions assistées. Il a ainsi été suggéré que le régime EP/PIP leur permettrait d'accorder une aide d'État à finalité régionale correspondant au montant du financement de la différence. Pour ce qui est de la promotion pour compte d'autrui, l'aide serait octroyée directement à l'utilisateur final, alors que pour la promotion spéculative, elle serait accordée au promoteur/propriétaire foncier.

(30) La Commission a suggéré que toutes les évaluations portant sur les coûts, les valeurs finales estimées, les prix de vente/de location aux utilisateurs finals qui sont jugées faire partie du financement de la différence, ainsi que le calcul de la récupération éventuelle soient effectués par des experts immobiliers indépendants.

(31) Selon la Commission, le régime ne confère aucune aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité, si l'investisseur (propriétaire foncier ou utilisateur final) exerce sur le site des activités qui n'intéressent pas les échanges intracommunautaires.

(32) La Commission suggère que les cas où le propriétaire foncier, le promoteur ou l'utilisateur final sont des entreprises présentes dans des secteurs soumis à des règles communautaires particulières en matière d'aides d'État fassent l'objet d'une notification individuelle.

(33) Les possibilités offertes par l'encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement pourraient être exploitées, de l'avis de la Commission, afin notamment de soumettre le financement public des corrections des "anomalies du site" aux règles applicables aux aides d'État.

(34) Dans leur réponse aux mesures utiles proposées, les autorités britanniques ont accepté que leur propre définition restreinte de la promotion pour compte d'autrui soit soumise aux règles en matière d'aides à finalité régionale.

(35) En ce qui concerne la promotion spéculative, elles ont soutenu que le financement d'EP ne faisait intervenir aucune aide d'État, puisque le produit en question (terrains à l'abandon en Angleterre) ne donnait pas lieu à des échanges entre États membres.

(36) À ce stade, la Commission a estimé que les arguments avancés par les autorités britanniques n'avaient pas eu raison de ses doutes quant à l'existence d'aides d'État dans le régime EP/PIP et à sa compatibilité avec le marché commun. Elle a donc décidé d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité.

IV. OBSERVATIONS DES AUTORITÉS BRITANNIQUES

(37) Les autorités britanniques ont répondu par lettre du 29 juillet 1999 à la lettre de la Commission les informant de l'ouverture de la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité. Dans leur lettre, elles modifient certains points de la position qu'elles avaient défendue dans leur réponse à la proposition de mesures utiles.

La position globale des autorités britanniques peut maintenant se résumer comme suit:

Promotion pour compte d'autrui

(38) Les autorités britanniques acceptent de mener ces opérations d'aménagement conformément aux lignes directrices publiées par la Commission et aux cartes actuelles et futures des régions assistées. Elles incluent dans la notion de promotion pour compte d'autrui tous les usages industriels et la plupart des usages de bureaux. Le bénéficiaire de l'aide, en cas de projets de promotion pour compte d'autrui, sera l'utilisateur final du site.

Si l'utilisateur final d'un projet de promotion pour compte d'autrui est une entreprise présente dans des secteurs soumis à des règles communautaires spéciales en matière d'aides d'État, une notification individuelle sera transmise à la Commission.

Les formes d'aide autres que les subventions dans le cadre du régime EP/PIP, seront explicitées pour permettre à la Commission de mesurer l'élément d'aide qu'elles contiennent.

Les règles spéciales en matière d'aides d'État accordées aux entreprises en difficulté, aux petites et moyennes entreprises, pour la protection de l'environnement et aux secteurs sensibles seront respectées. Les secteurs des transports, de l'agriculture et de la pêche ne sont pas concernés par ce régime.

(39) Les autorités britanniques ont également proposé de modifier la procédure d'évaluation actuellement effectuée en interne par l'un des services d'évaluation professionnels d'EP. Elles proposent que, à l'avenir, chaque évaluation faite par EP soit enregistrée et signée de la même manière qu'une évaluation indépendante, en conformité avec les pratiques courantes dans la branche (telles que définies par l'organisme professionnel du Royal Institute of Chartered Surveyors), ce qui rend le géomètre professionnel personnellement et professionnellement responsable de la manière dont il a mené son évaluation. Pour les régimes où la valeur estimée du projet de promotion immobilière dépasse 5 millions de livres sterling, une deuxième évaluation indépendante sera exigée.

(40) À l'avenir, il sera en outre exigé du promoteur (pas uniquement pour les projets classés comme promotion pour compte d'autrui) qu'il lance un appel d'offres pour tous les contrats de "travaux". Si le prix de la soumission offrant le meilleur rapport qualité-prix est inférieur au montant des coûts calculés pour l'évaluation du projet, EP remplacera ce montant par le prix de soumission, recalculera les besoins en financement et modifiera en conséquence le contrat d'aménagement.

Promotion spéculative

(41) Les autorités maintiennent leur position selon laquelle il n'y a pas d'aide d'État. Elles font valoir que la Commission est tenue, selon la jurisprudence de la Cour de justice [affaires jointes 296/82 et 318/82: Royaume des Pays-Bas et Leeuwarder Papierwarenfabriek BV contre Commission des Communautés européennes(5)], de déterminer les circonstances dans lesquelles les échanges intracommunautaires sont affectés en cas de financement de projets de promotion spéculative. Pour ce faire, la Commission doit, selon les autorités britanniques, examiner le marché en cause, la place de la production en question sur ce marché et la structure des échanges entre les États membres pour le produit en question. Dans le cas présent, les autorités estiment que la Commission ne pourra pas faire ce que lui impose la Cour en raison du caractère négligeable du marché intracommunautaire de la promotion immobilière.

Application potentielle de l'encadrement des aides d'État pour la protection de l'environnement

(42) Les autorités britanniques ont affirmé leur souhait d'examiner si certains aspects du programme EP/PIP relèvent de l'encadrement précité(6) dans le but de couvrir le financement des "anomalies du site" dans la promotion pour compte d'autrui comme dans la promotion spéculative.

V. OBSERVATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES

(43) Les parties citées ci-après ont présenté des observations avant l'échéance du 28 septembre 1999: English Partnerships, North West Development Agency, Durham County Council, Newcastle City Council, Derwentside District Council, City of Sunderland, One NorthEast, Local Government Association, Advantage West Midlands, Association of North East Councils, East of England Development Agency. De nombreuses autres parties ont fait des observations après ce délai. Notons d'emblée que toutes les parties qui se sont manifestées sont des collectivités publiques intéressées et des agences de développement local ou régional et que leurs observations coïncident en grande partie avec celles du gouvernement.

Les principales observations reçues peuvent se résumer comme suit:

(44) Le régime EP/PIP a été un programme de réhabilitation très réussi. Il s'est avéré très efficace, comparé au Direct Investment Programme, et s'est montré d'un bon rapport qualité-prix. Sans le partenariat du secteur privé et l'acceptation d'EP de fournir le financement de la différence prévue, bien des projets n'auraient pas vu le jour. Les règles en matière d'aides à finalité régionale ne se prêtent pas aux projets de réhabilitation, puisque elles soumettraient le financement apporté par EP aux plafonds d'intensité des aides régionales et aux régions assistées, ce qui, partant, limiterait en grande partie les montants en cause et les domaines d'action. Les parties craignent que certaines friches industrielles qui peuvent maintenant se développer grâce aux fonds d'EP ne figurent peut-être pas sur la carte des aides régionales à cause des règles en vigueur concernant la méthode à appliquer pour dessiner cette carte.

(45) Le système du financement de la différence vise à corriger une défaillance du marché et à rendre commercialisables des actifs qui étaient invendables jusqu'ici. Il n'est pas conçu pour aider des entreprises spécifiques, mais est axé sur l'"aide aux projets". De plus, le concours apporté pour le financement de la différence représente le minimum nécessaire pour que le projet soit réalisé. Pour calculer ce financement, EP évalue le projet dans son ensemble et sa capacité à être commercialisé ultérieurement et veille à laisser au candidat un "bénéfice normal qu'il serait en droit d'attendre autre part".

(46) Le régime EP/PIP ne restreint pas la concurrence, mais l'aiguise. C'est un programme de financement ouvert à tous les types de candidats.

(47) Une partie intéressée a souligné que les mesures proposées par la Commission ne disent pas clairement quels sont les types de bénéficiaires (promoteurs, investisseurs, propriétaires fonciers, utilisateurs finals) ni quelles sont les catégories de terrains qui sont appelées à être aménagées. L'application de ces propositions en l'état poserait un problème pour les projets dits "mixtes" qui comprennent des infrastructures, une promotion spéculative et une promotion pour compte d'autrui.

(48) La plupart des parties intéressées demandent l'octroi d'une période de transition pour les projets actuellement en phase d'évaluation et de réalisation.

VI. APPRÉCIATION DE L'AIDE

Existence d'une aide

(49) Précisons tout d'abord que les circonstances suivantes, invoquées par le gouvernement britannique ou par les parties intéressées ou par les deux à la fois, n'excluent pas d'office l'existence d'aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité, et ne s'opposent donc pas à une réflexion sur l'existence d'aides d'État conformément à l'article précité:

a) le fait que le partenariat entre les secteurs public et privé soit d'un rapport coût-efficacité satisfaisant, en ce sens que l'application du programme selon ce modèle revient moins cher pour les deniers publics que le "Direct Investment Programme". Notons en outre que selon la manière dont le régime est géré, il n'y a théoriquement pas de limite réelle quant au montant du financement qui peut être accordé dans chaque cas ou, en d'autres termes, quant au financement de la différence par rapport aux coûts de l'investissement;

b) le fait que le financement est accordé pour corriger une défaillance du marché: tenter de remédier à une défaillance du marché grâce à des financements publics accordés à des entreprises individuelles n'exclut pas que des entreprises en concurrence pour des aides intracommunautaires puissent recevoir une aide au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité;

c) le financement se limite au minimum nécessaire pour que le projet puisse démarrer. Cette allégation ne tient pas compte du fait que, dans certains cas, (par exemple celui des grandes entreprises situées dans des régions non assistées), aucune aide d'État, en application de l'article 87, paragraphe 1, du traité, n'est possible.

(50) La Commission doit donc encore examiner, en tenant compte des arguments avancés par le gouvernement et les parties intéressées au cours de la procédure, si les conditions d'application de l'article 87, paragraphe 1, du traité, sont remplies. Sauf indication contraire, l'analyse suivante s'applique aux deux catégories de promotion, pour compte d'autrui et spéculative.

(51) "Aide": le financement offert par EP fournit une incitation financière quantifiable à un promoteur pour lui permettre d'effectuer des travaux de promotion immobilière sur un site qui, selon les termes d'EP, présente "un problème en raison de son état ou de son emplacement, qui n'encourage pas les investisseurs privés". Cela est souligné à plusieurs reprises dans les documents présentés par les autorités britanniques:

- "les investisseurs reçoivent des incitations pour choisir les sites prioritaires d'EP",

- "ces zones n'auraient guère bénéficié d'investissements sans l'action de l'agence",

- "l'aide fournie par EP sert à libérer l'investisseur privé d'un actif invendable".

(52) Le montant correspondant au financement de la différence est proposé, à l'origine, par le promoteur lui-même et est finalement déterminé au terme de la procédure d'évaluation interne d'EP. Ce montant est finalement considéré comme répondant aux besoins de financement du promoteur (en couvrant une partie des coûts du projet et en incluant un bénéfice "raisonnable" pour le promoteur) pour entreprendre le projet proposé. La Commission considère par conséquent que la totalité du montant destiné à financer la différence constitue l'incitation nécessaire à la mise en route du projet, c'est-à-dire l'aide en question.

(53) En ce qui concerne les utilisateurs finals, l'assurance donnée par les autorités qu'ils paient les prix du marché ne peut exclure la possibilité d'une aide que si ces prix sont déterminés par des services d'évaluation objectifs et selon des critères objectifs.

(54) "Aides accordées par les États membres ou au moyen de ressources d'État": EP est un organisme public financé par le Department for the Environment et qui poursuit des objectifs d'intérêt public ou de politique générale. Le fait que certains principes définis comme étant d'économie de marché, tels que la recherche du rapport coût-avantages optimal, soient intégrés dans la philosophie du fonctionnement d'EP n'a pas d'effet sur son statut public. De par ce statut, EP peut être incité à financer un projet d'aménagement risqué, non lucratif ou inintéressant pour des investisseurs privés, pour la raison que ce projet répond à des objectifs d'intérêt public ou de politique générale. On n'attend pas des organismes de financement privés qui fonctionnent dans des conditions de marché normales qu'ils intègrent des objectifs d'intérêt public ou de politique générale dans la motivation de leurs décisions.

(55) "Sous quelque forme que ce soit": EP offre "une large gamme de mécanismes de financement", principalement des subventions, mais aussi des garanties locatives, des opérations menées conjointement avec des promoteurs sous la forme d'une participation en capital dans une société à responsabilité limitée, des prêts et des garanties de prêts aux promoteurs. La Commission considère que, quelle que soit la forme que prend cette aide, elle relève de l'article 87, paragraphe 1, du traité.

(56) "Les aides favorisent certaines entreprises"; critère de sélectivité: EP accorde son aide sélectivement à certains promoteurs après avoir examiné un grand nombre de projets. Le promoteur est actuellement le bénéficiaire direct de cette aide et est parfaitement identifiable, puisque c'est de lui qu'émane la proposition d'aménagement. Le critère de sélectivité se trouve également rempli par le fait que l'aide fournie par EP est de préférence accordée aux promoteurs qui possèdent le terrain en question dans certaines zones prioritaires.

(57) Dans ces circonstances, la Commission considère qu'EP/PIP est de nature à placer certaines entreprises dans une position plus favorable que d'autres et, ce faisant, de tomber sous le coup de l'article 87, paragraphe 1, du traité(7).

(58) Les aides faussent la concurrence "dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres". Selon la Cour de justice, la question de savoir si une aide d'État affecte les échanges entre États membres ne dépend pas des fins auxquelles l'aide est accordée, mais de ses effets(8).

(59) L'analyse de la Commission suit la ligne de l'arrêt rendu par la Cour dans l'affaire 248/84: République fédérale d'Allemagne contre Commission des Communautés européennes(9), qui concerne un régime d'aides similaire à celui d'EP/PIP et non un cas individuel, et où la Cour a déclaré ce qui suit:

"Dans le cas d'un programme d'aides, la Commission peut se borner à étudier les caractéristiques du programme en cause pour apprécier si, en raison des montants ou pourcentages élevés des aides, des caractéristiques des investissements soutenus ou d'autres modalités que ce programme prévoit, celui-ci assure un avantage sensible aux bénéficiaires par rapport à leurs concurrents et est de nature à profiter essentiellement à des entreprises qui participent aux échanges entre États membres."

(60) Le régime EP/PIP est un programme d'aides ayant pour finalité la réhabilitation et de l'aménagement de terrains et il est ouvert à tous les secteurs, à l'exception des entreprises actives dans les secteurs des transports, de l'agriculture et de la pêche. En outre, en ce qui concerne la promotion pour compte d'autrui, la pratique a révélé des cas dans lesquels les bénéficiaires de financement d'EP étaient des entreprises participant aux échanges entre États membres. Ce régime finance également les opérations de promotion spéculative menées par n'importe quelle entreprise sans restrictions sectorielles, sauf celles susmentionnées pour ce qui est de la promotion pour compte d'autrui. La Commission est convaincue que les opérateurs affectés par le financement discrétionnaire d'EP sont des entreprises qui conçoivent et mettent à exécution des projets de promotion immobilière, activité qui peut très facilement se déplacer d'un État membre à un autre, et non uniquement des entreprises qui ont pour activité la vente de terrains à l'abandon en Angleterre. Étant donné les caractéristiques générales du programme, la Commission estime que ce régime peut potentiellement bénéficier à des entreprises participant aux échanges entre États membres aussi bien pour ce qui est de la promotion pour compte d'autrui que de la promotion spéculative.

(61) Il ressort de ce qui précède que toutes les conditions d'application de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE, concernant l'existence d'une aide d'État au sens de cet article sont réunies, tant pour la promotion pour compte d'autrui que pour la promotion spéculative.

(62) Pour ce qui est du bénéficiaire de l'aide, à l'exception des cas où l'une des parties exerce des activités dans un secteur soumis des règles particulières en matière d'aides d'État, la Commission considère que, tout au moins dans le cas des règles applicables aux aides à finalité régionale, il peut ne pas être essentiel d'identifier laquelle des parties, utilisateur final ou propriétaire foncier/promoteur est le bénéficiaire de l'aide. Dans les deux cas, les règles applicables aux aides à finalité régionale devront être respectées. Dans ces circonstances et aux fins de l'application du régime, la Commission considère que l'on peut considérer que le bénéficiaire de l'aide est l'utilisateur final dans le cas de la promotion pour compte d'autrui (proposition ayant recueilli l'accord du Royaume-Uni) et le propriétaire foncier/promoteur dans le cas de la promotion spéculative. Dans les cas douteux, lorsque la détermination du bénéficiaire de l'aide a d'autres conséquences en vertu des règles applicables aux aides d'État, une notification individuelle pourra être faite. Lorsque l'une des parties exerce des activités dans un secteur soumis à des règles particulières en matière d'aides d'État, la Commission exige une notification distincte en vertu de l'article 88, paragraphe 3, du traité et réserve son analyse quant à l'identité du ou des bénéficiaire(s) de l'aide.

Compatibilité de l'aide

(63) Comme il est établi que le régime EP/PIP contient des aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité, le seul moyen de rendre ce régime compatible avec le marché commun est de l'appliquer d'une manière conforme aux dérogations prévues à l'article 87, paragraphe 3, points a) et c), du traité.

(64) À cette fin, le régime, dans le cas aussi bien de la promotion pour compte d'autrui que de la promotion spéculative, doit être appliqué conformément aux règles pertinentes en matière d'aides d'État, notamment aux lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale(10), à l'encadrement multisectoriel des aides à finalité régionale en faveur de grands projets d'investissement(11), à la communication de la Commission concernant les éléments d'aide d'État contenus dans des ventes de terrains et de bâtiments par les pouvoirs publics(12), à l'encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement(13), aux lignes directrices pour les aides au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté(14), à l'encadrement communautaire des aides d'État aux petites et moyennes entreprises(15), aux règles en matière d'aide aux quartiers urbains défavorisés(16) et aux règles régissant l'appréciation des aides sectorielles aux secteurs sensibles (fibres synthétiques, automobile, construction navale, sidérurgie, industrie charbonnière, transports, pêche, agriculture).

(65) En ce qui concerne la promotion pour compte d'autrui, les autorités britanniques ont accepté de soumettre le régime aux règles en matière d'aides d'État à finalité régionale et aux autres règles pertinentes dans le domaine des aides d'État. Dans cette mesure, l'aide accordée à la promotion pour compte d'autrui dans le cadre du régime EP/PIP devient compatible avec le marché commun.

(66) Toutefois, les autorités britanniques n'ont pas accepté la proposition de notification suggérée par la Commission lorsque l'un des opérateurs (autre que l'utilisateur final) participant au projet (propriétaire foncier ou promoteur) est présent dans les secteurs soumis à des règles communautaires particulières en matière d'aides d'État.

(67) En ce qui concerne la promotion spéculative, le régime est appliqué comme s'il ne comportait pas d'aides d'État. Il est donc incompatible avec le marché commun, car sa mise en oeuvre ne tient aucun compte des règles applicables à ces aides,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

Le régime EP/PIP, tel que modifié par l'acceptation partielle des mesures utiles (comme indiqué au considérant 65) est compatible avec le marché commun sous réserve que:

- la partie du régime relative à la promotion spéculative soit soumise aux règles en matière d'aides d'État (indiquées au considérant 64),

- les autorités britanniques notifient, sur la base de l'article 88, paragraphe 3, du traité, aussi bien pour la promotion pour compte d'autrui que pour la promotion spéculative, tous les cas où l'un des opérateurs intéressés exerce des activités dans les secteurs sensibles (indiqués à la fin du considérant 64).

Article 2

La présente décision met fin à l'autorisation, par la Commission, du régime EP/PIP, dans le cadre du régime N 31/95 (Single Regeneration Budget), telle que communiquée au Royaume-Uni par lettre du 4 mai 1995. Les projets pour lesquels une demande officielle au moins a été présentée avant la date d'adoption de la présente décision seront traités comme ils le sont normalement dans le cadre du régime N 31/95.

Article 3

Le gouvernement britannique communique, à la Commission, dans un délai d'un mois à compter de la date d'adoption de la présente décision, les mesures qu'il aura prises pour s'y conformer.

Article 4

Le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le 22 décembre 1999.

Par la Commission

Mario Monti

Membre de la Commission

(1) JO C 245 du 28.8.1999, p. 9.

(2) Voir note 1 de bas de page.

(3) Rapport annuel portant sur l'exercice se terminant le 31 mai 1997 (états financiers - avant propos).

(4) JO C 74 du 10.3.1998, p. 4.

(5) Recueil 1985, p. 809.

(6) JO C 72 du 10.3.1994, p. 3.

(7) Affaire C-241/94: France contre Commission, Recueil 1996, I-4551, points 22 à 24 des motifs.

(8) Affaire 173/73: Italie contre Commission, Recueil 1974, p. 709, point 13 des motifs.

(9) Recueil 1987, p. 4013.

(10) JO C 74 du 10.3.1998, p. 4.

(11) JO C 107 du 7.4.1998, p. 1.

(12) JO C 209 du 10.7.1997, p. 3.

(13) JO C 72 du 10.3.1994, p. 3.

(14) JO C 288 du 9.10.1999, p. 2.

(15) JO C 213 du 23.7.1996, p. 4.

(16) JO C 146 du 14.5.1997, p. 6.