DÉCISION DE LA COMMISSION du 31 juillet 1991 concernant une aide accordée par le Derbyshire County Council, à Toyota Motor Corporation, une entreprise produisant des véhicules à moteur (Le texte en langue anglaise est le seul faisant foi.) (92/11/CEE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté économique européenne, et notamment son article 93 paragraphe 2 premier alinéa,

après avoir, conformément à l'article susmentionné, mis les intéressés en demeure de lui présenter leurs observations (1) considérant ce qui suit:

I

Le 18 avril 1989, Toyota Motor Corporation (Toyota) et le gouvernement du Royaume-Uni ont annoncé que Toyota avait décidé de construire une nouvelle usine de production de voitures particulières sur un terrain de 280 ares situé à Burnaston, dans le Derbyshire, au Royaume-Uni. On envisageait de faire démarrer la production à la fin de 1992 avec un objectif initial de 100 000 véhicules par an, pour arriver finalement à 200 000, stade auquel l'usine devait employer directement 3 000 personnes. L'investissement total était estimé à 400 millions de livres sterling (570 millions d'écus). Cet investissement ne devait bénéficier d'aucune aide financière du gouvernement. Les collectivités locales du Derbyshire avaient proposé une aide modeste pour un certain nombre d'aspects du projet, tels que la préparation du terrain et l'accès par route. Il était précisé que si une telle aide nécessitait une notification à la Commission, le gouvernement britannique prendrait les mesures nécessaires. Le 26 avril 1989, les autorités britanniques ont écrit à la Commission pour confirmer qu'elles s'engageaient à une éventuelle notification.

Le 7 février 1990, les autorités britanniques ont écrit à la Commission pour l'informer que les discussions entre Toyota et le Derbyshire County Council (DCC) concernant l'adoption au niveau local d'un ensemble de mesures en faveur de Toyota arrivaient à leur terme. Ces mesures comprenaient différents éléments d'infrastructure extérieurs au site où Toyota devait s'implanter ainsi que divers autres services locaux découlant de l'implantation de Toyota. Selon les autorités britanniques, aucune de ces mesures ne contenait d'éléments susceptibles d'être considérés comme une aide d'État au sens de l'article 92 du traité CEE.

Vers cette époque, différents articles ont paru dans la presse indiquant que la superficie du terrain, qui était initialement de 280 ares, était passée à 580 ares, et que ce terrain avait été vendu à Toyota pour un prix inférieur à celui du marché. La plupart de ces articles s'inspiraient largement du procès verbal d'une réunion du Policy Committee du DCC (comité d'orientation), qui s'était tenue le 21 novembre 1989, qui avait également été communiqué à la Commission. Ce procès verbal révélait que le DCC avait donné son accord sur un ensemble de mesures pour la constitution et la préparation du terrain destiné au projet et vendu à Toyota un terrain principal de 280 ares, comme l'entreprise l'avait demandé à l'origine, ainsi qu'un terrain supplémentaire contigu de 300 ares, que Toyota avait demandé par la suite. Du point de vue financier, le DCC décomposait l'ensemble de ces mesures de la façon suivante:

- Vente de 280 ares au prix de 35 350 livres sterling par are: 9,9 millions de livres sterling - Vente de 300 ares au prix de 28 000 livres sterling par are: 8,4 millions de livres sterling Total 18,3 millions de livres sterling - Coût estimé pour la constitution du terrain: 13,4 millions de livres sterling - Coût net estimé pour l'installation des voies d'accès et des dessertes: 4,9 millions de livres sterling Total 18,3 millions de livres sterling

Les prix de vente du terrain étaient supposés refléter la valeur marchande d'un terrain de cette taille « soumis à d'importantes contraintes, notamment en ce qui concernait le plan » et couvrir l'ensemble des coûts de mise en place des voies d'accès et des dessertes. Ils étaient également supposés « répondre aux exigences de la Communauté économique européenne » selon lesquelles de tels investissements dans le secteur automobile ne devraient pas bénéficier d'aides.

Il y a eu ensuite un échange de correspondance et une réunion entre la Commission et les autorités britanniques destinés à établir les faits et chiffres utiles concernant le projet et les mesures offertes par le DCC. La Commission a écrit aux autorités britanniques les 9 et 26 février 1990 en faisant état des récents articles de presse prétendant que le terrain vendu à Toyota dans le Derbyshire l'avait été à un prix inférieur à celui du marché, et en demandant que toutes informations utiles lui soient transmises, notamment le rapport du District Valuer (expert) (2) sur la vente ainsi que les rapports du DCC sur la question avant d'organiser une réunion.

Les autorités britanniques ont écrit à la Commission le 26 février 1990 en joignant à leur courrier une note d'information sur les mesures offertes à Toyota par le DCC. Selon cette note, le DCC était en train de constituer un terrain de 580 ares pour le vendre à Toyota au prix de 18,3 millions de livres sterling (26,1 millions d'écus). Divers services d'infrastructure devaient être fournis gracieusement à Toyota, la plupart sur le site.

L'intention du DCC était de rentabiliser, dans la mesure du possible la transaction en faisant en sorte que le prix de vente du terrain entièrement aménagé couvre le coût d'achat des terrains et d'installation des infrastructures. La valeur marchande des terrains a dû faire l'objet d'une double évaluation: d'une part, un terrain principal de 280 ares appartenant aux pouvoirs publics et un autre terrain de 300 ares appartenant à différents propriétaires, essentiellement privés, et qui devaient faire l'objet d'expropriation. Le terrain principal a été évalué par l'expert du vendeur, un fonctionnaire de la ville, en juin 1989, à 12,6 millions de livres sterling (18 millions d'écus). Cette évaluation avait été examinée de façon informelle avec l'expert du district qui s'était déclaré satisfait de la base sur laquelle elle avait été établie.

Le 28 février, les autorités britanniques ont à nouveau écrit à la Commission en indiquant que l'avis de l'expert concernant la valeur du terrain avait été donné oralement, mais en joignant une correspondance émanant du DCC concernant la base de cette évaluation. Dans ce courrier, les autorités britanniques soutenaient qu'il serait plus logique de considérer la constitution et la vente du terrain de 580 ares de façon globale que de le séparer en deux opérations portant l'une sur un terrain principal de 280 ares et l'autre sur une extension de 300 ares.

À la même date, une réunion a eu lieu entre la Commission et les autorités britanniques. Ces dernières ont reconnu que, en raison de dépassements budgétaires, il était maintenant peu probable que le DCC atteigne son objectif initial de rentabilité pour l'ensemble de la transaction. La Commission a demandé des informations complémentaires par écrit, notamment une copie du contrat de vente original du terrain entre le DCC et Toyota, un document attestant que le prix de vente du terrain correspond au prix du marché ainsi qu'une attestation écrite de l'expert confirmant son avis. Le 10 mai, les autorités britanniques ont envoyé ces informations à la Commission.

Le contrat de vente du terrain conclu entre DCC et Toyota le 21 février 1990 prévoyait que Toyota achèterait à DCC les 280 premiers ares pour 9 900 000 livres sterling (14,1 millions d'écus), ce qui équivaut à un prix de vente moyen de 35 357 livres sterling par are, et la partie des 300 ares restants dont elle aurait besoin au prix de 28 000 livres sterling par are. Si Toyota décidait d'acheter la totalité de ce terrain, cela porterait le prix de vente de ce dernier à 8,4 millions de livres sterling (12 millions d'écus) et le prix de vente de l'ensemble des 580 ares à 18,3 millions de livres sterling (26,1 millions d'écus).

Les 280 premiers ares du terrain ont été officiellement évalués par l'expert du district de Derby à 12,6 millions de livres sterling (18 millions d'écus), ce qui équivaut à 45 000 livres sterling par are. Cette évaluation présumait qu'il s'agissait d'un terrain en pleine propriété comprenant un certain nombre de services à sa périphérie et elle avait été calculée au cours du marché, avec un rabais tenant compte du délai probable qui s'écoulerait avant qu'une infrastructure de ce type puisse être achevée. L'expert du district a reconnu que des terrains considérablement plus petits convenant au développement industriel dans cette région peuvent atteindre de 200 000 à 250 000 livres sterling par are, mais il a signalé qu'un rabais important devait être appliqué à la valeur par are pour les ventes de terrains très importants. Il faut aussi tenir compte, naturellement, des caractéristiques particulières à chaque terrain.

La Commission a admis qu'il faut appliquer un rabais au prix de vente quand on transpose les éléments de transaction relative à des petits terrains à des transactions portant sur de très grands terrains tout en notant le montant élevé (environ 80 %) du rabais appliqué dans le cas présent. Elle a toutefois noté que le terrain de 280 ares avait été vendu à Toyota à un prix moyen par are de seulement 35 357 livres sterling, soit 78,6 % de la valeur moyenne de 45 000 livres sterling par are qui lui avait été attribué par l'expert du district, en dépit de l'obligation légale qui pèse sur le DCC et toutes les collectivités locales de tirer le meilleur prix des ventes de biens immobiliers. La Commission a donc estimé que le prix de 45 000 livres sterling par are devait être le prix de vente minimal des 280 premiers ares. Sur cette base, le prix de vente des 280 premiers ares aurait dû être, au minimum, de 12,6 millions de livres sterling, soit 2,7 millions de plus que le prix facturé à Toyota.

La Commission a donc décidé, le 25 juillet 1990, d'engager la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2 du traité CEE en ce qui concerne les conditions de vente à Toyota par le DCC du terrain de 580 ares situé à Burnaston. Ces conditions semblent indiquer l'existence d'une aide d'État d'au moins 2,7 millions de livres sterling pour la vente de la partie du terrain d'une superficie de 280 ares. La Commission n'a pas eu connaissance d'une évaluation des 300 ares restants par l'expert du district. En ce qui concerne ces 300 ares, les autorités britanniques devaient fournir des informations supplémentaires permettant de clarifier la situation et de déterminer si la transaction devait être considérée comme deux ventes distinctes ou comme la vente d'un terrain unique. Si Toyota a eu la possibilité d'acheter le terrain à un prix inférieur à celui du marché, le fait qu'elle n'a pas dû supporter le coût intégral d'une telle acquisition dans des conditions commerciales normales constituerait une aide indirecte au sens de l'article 92 paragraphe 1.

Par lettre datée du 17 septembre 1990, la Commission a invité le gouvernement britannique à présenter ses observations dans un délai d'un mois et à fournir toutes les informations nécessaires à l'appréciation de l'affaire. Conformément à l'article 93 paragraphe 2 du traité CEE, les autres États membres et les parties intéressées ont également été invitées à présenter leurs observations.

II

Dans le cadre de la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2, le gouvernement du Royaume-Uni a soumis ses observations par lettres du 16 octobre 1990, du 1er février et du 17 mai 1991, ainsi que lors de réunions avec les services de la Commission qui ont eu lieu les 19 mars, 28 mai et 20 juin 1991. Des représentants de Toyota Motor Corporation ont également assisté à ces dernières réunions. Les observations des représentants de la société ont ensuite été transmises à la Commission par leurs représentants légaux, par lettre du 20 juin 1991. Dans tous ces commentaires, le gouvernement du Royaume-Uni a toujours soutenu que la vente du terrain par le DCC à Toyota ne comportait aucun élément d'aide.

Aucun autre État membre et aucune partie intéressée n'ont présenté d'observation dans le cadre de cette procédure.

III

Par lettre du 16 octobre 1990, le gouvernement britannique a répondu à la lettre de la Commission du 17 septembre 1990 concernant l'ouverture de la procédure. Il y soutenait que les transactions entre le DCC et Toyota, telles qu'elles ont été présentées dans de précédents courriers, constituaient l'issue de négociations commerciales normales et ne contenaient aucun élément d'aide d'État. Le gouvernement britannique invoquait notamment les arguments suivants:

- Le transfert des 580 ares doit être considéré comme une transaction unique couvrant l'ensemble du terrain. Bien que Toyota ait engagé les négociations avec le DCC en juin 1989 sur la vente du terrain principal de 280 ares, elle demandait au DCC dès le mois suivant d'envisager la possibilité de constituer un terrain global de 580 ares, et ce avant que les négociations sur le prix aient été engagées. À l'été 1989, Toyota avait pris la décision ferme d'acheter l'ensemble du terrain en bloc. Par conséquent, dès février 1990, le DCC partait du principe que ce n'était pas uniquement le terrain de 280 ares qui serait développé, mais que Toyota achèterait soit l'ensemble du terrain, auquel cas le prix de vente serait déterminé pour l'ensemble des 580 ares, soit achèterait le terrain principal, le DCC développant le reste du terrain pour une utilisation industrielle ou commerciale, auquel cas les 9,9 millions de livres sterling (14,1 millions d'écus) payés pour le terrain principal seraient justifiés en raison du caractère attractif de la présence de Toyota. Quoi qu'il en soit, le chiffre de 9,9 millions de livres sterling n'était plus qu'une « relique historique » des premiers temps de la négociation et n'avait plus de signification réelle. Le contrat de vente du terrain ne divisait la transaction en tranches que parce que les ordonnances d'expropriation nécessaires pour acquérir les 300 ares restants pouvaient être contestées jusque fin janvier 1990.

- Le prix de vente de 18,3 millions de livres sterling (26,1 millions d'écus) reflétait l'intention du DCC d'au moins rentabiliser ses investissements. Le DCC s'était rendu propriétaire du terrain par expropriation en mars 1990 et l'avait transmis à Toyota en juin 1990. Le prix d'achat total à verser par le DCC ne pouvait être déterminé tant que toutes les demandes d'indemnisation transmises dans le cadre de l'expropriation n'avaient pas été traitées. L'évaluation la meilleure était de 13,4 millions de livres sterling (9,1 millions d'écus), soit 11 millions de livres sterling versées au DCC pour le transfert du terrain principal de 280 ares et 2,4 millions de livres sterling d'indemnisation pour les 300 ares restants, ce dernier chiffre reflétant essentiellement l'absence de potentiel de développement du terrain avant l'arrivée de Toyota, en raison de l'absence de voie d'accès et de services.

- En ce qui concerne la différence entre le prix de vente à Toyota du terrain principal de 280 ares, soit 9,9 millions de livres sterling, et son évaluation par l'expert du district à 12,6 millions de livres sterling, plusieurs facteurs doivent être retenus. L'évaluation d'un terrain n'est pas une science exacte, particulièrement pour un terrain unique et exceptionnellement vaste comme celui-ci. Le prix de vente est le résultat de négociations serrées dans lesquelles Toyota occupait une position particulièrement forte. En outre, l'expert du district n'avait pas connaissance d'un certain nombre de contraintes pesant sur le coût de développement du terrain, que le DCC, lui, connaissait. Il s'agissait notamment de la pente du terrain, qui nécessitait des travaux de terrassement considérables pour le mettre à niveau, ainsi que de la nature du sol qui devait être consolidée par des pieux avant que les travaux de construction ne puissent commencer. Tous ces travaux devaient coûter à Toyota la somme de 16 millions de livres sterling.

Par lettre du 20 décembre 1990, la Commission a demandé de plus amples informations sur certains aspects de la transaction immobilière entre le DCC et Toyota, avant la tenue d'une réunion bilatérale organisée à la demande des autorités britanniques. Ces informations comprenaient notamment les dispositions réglementaires régissant les ventes de biens immobiliers par les collectivités locales, des exemples de transactions comparables réalisées au Royaume-Uni, le cas échéant, la tendance des prix des terrains ainsi que le nom d'autres acheteurs potentiels du terrain à Burnaston.

Le gouvernement britannique a répondu à la Commission par lettre du 1er février 1991, en fournissant d'autres informations sur le transfert du terrain, indiquant qu'il devait être considéré comme une transaction globale couvrant l'ensemble des 580 ares. Cette lettre citait également les dispositions y afférentes de la loi sur les collectivités locales de 1972 régissant les critères pour les ventes d'actifs.

Elles prévoient que les autorités locales ne sont généralement pas autorisées à céder des terrains pour un prix inférieur à celui qui peut être raisonnablement obtenu. Peu de preuves décisives sur des transactions immobilières comparables au Royaume-Uni ou sur l'existence d'un autre acheteur potentiel du terrain en question étaient disponibles ou envisageables. La lettre soulignait qu'en général, les conseils donnés à une collectivité locale par un expert de district n'étaient, d'un point de vue légal, ni obligatoires, ni contraignants.

Lors d'une réunion avec les représentants du gouvernement britannique qui a eu lieu le 19 mars 1991, la Commission a déclaré que, compte tenu des preuves et arguments avancés dans les plus récents courriers, elle acceptait désormais que la vente du terrain de 580 ares par DCC à Toyota soit considérée comme une transaction unique. Toutefois, pour établir si cette transaction contenait des éléments d'aide d'État, il était nécessaire de disposer d'une évaluation de l'ensemble du terrain. La Commission a donc demandé aux autorités britanniques de faire le nécessaire. La Commission a suggéré, sans toutefois insister sur ce point, que l'expert du district semblait le mieux à même de procéder à cette évaluation, pour des raisons de cohérence et compte tenu de son rôle officiel. Elle a également indiqué les conditions dans lesquelles elle souhaitait que se déroule l'évaluation. Les représentants britanniques n'ont pas émis d'objection à la réalisation de l'évaluation par l'expert du district, à condition qu'il soit disposé à le faire, ni aux conditions proposées.

Par lettre du 26 mars 1991, la Commission a confirmé aux autorités britanniques la demande d'évaluation du terrain de 580 ares ainsi que les modalités d'évaluation souhaitées:

« L'évaluation devrait suivre les postulats et les méthodes adoptés pour l'évaluation originale du terrain principal, si aucune raison majeure ne s'y oppose. Plus particulièrement, l'évaluation devrait être basée sur les valeurs en vigueur à la date de l'accord de vente, c'est-à-dire février 1990, et partir du principe que des services sont disponibles jusqu'au périmètre du terrain et que celui-ci est remis vide. Elle devrait ignorer les prétendus inconvénients liés à l'extension de 300 ares - par exemple l'accès et le potentiel de développement plus faible. Quelle que soit leur importance si cet élément du terrain était évalué isolément, ils sont négligeables si l'on considère l'ensemble des 580 ares comme un seul terrain vendu avec une autorisation de développement industriel. Enfin, nous n'estimons pas que l'évaluation devrait tenter de tenir compte des deux contraintes importantes que sont la pente du terrain et la nature défavorable du sol, que vous citez dans votre lettre du 16 octobre 1990. D'après notre expérience, ces "contraintes" apparaissent en effet souvent sur des grands terrains constitués à des fins de développement industriel. Les frais de consolidation sont également un élément courant pour les usines de montage de voiture situées en pleine campagne. »

Peu après, les autorités britanniques ont informé les services de la Commission que l'expert du district acceptait d'évaluer le terrain.

Par lettre du 17 mai 1991, les autorités britanniques ont envoyé le rapport de l'expert à la Commission en demandant qu'une réunion soit organisée dans les meilleurs délais, afin d'en discuter.

Dans son rapport, l'expert décrit en détail le terrain, ses précédents usages, l'autorisation d'aménagement accordée le 9 août 1989 pour la construction d'une usine de production et de montage de voitures avec les conditions y afférentes ainsi que le contrat de vente qui lui a été remis. Il prend ensuite acte des modalités de son évaluation et la décrit dans les termes suivants:

« Je voudrais donc préciser que mon évaluation constitue ma propre détermination du prix auquel la propriété pourrait raisonnablement avoir été vendue sur le marché à la date d'évaluation si le vendeur l'avait souhaité, et ce aux conditions du contrat de vente et avec une autorisation d'aménagement.

Pour éviter toute équivoque, elle tient compte de toutes les caractéristiques et des contraintes du terrain qui pourraient avoir influencé les vendeurs et les acheteurs lors de négociations commerciales normales sur le marché libre, »

Sur cette base, l'expert du district a estimé que la valeur du terrain était de 22,5 millions de livres sterling. Il a ajouté que des recherches poussées sur le plan national n'ont pas permis de trouver trace de transactions de cette taille qui seraient comparables et n'ont permis de dégager que peu de preuves utiles.

Lors d'une réunion entre les représentants du gouvernement britannique et la Commission qui a eu lieu le 28 mai 1991, les premiers ont fait valoir que le rapport de l'expert, bien que valable en soi, n'établissait toujours pas que le projet bénéficiait d'une aide d'État. Il n'y a aucune preuve d'une quelconque intention de Toyota de demander ou de recevoir une aide d'État. D'un point de vue technique, les représentants britanniques ont estimé qu'il aurait fallu demander à l'expert de baser son évaluation sur les prix des terrains en avril 1989 - lorsque les conditions de la vente ont été effectivement définies - et non en février 1990 - lorsque le contrat de vente a été officiellement signé. Enfin, même s'il y a eu aide d'État, le montant en est si négligeable qu'il n'affectera pas les échanges entre États membres.

Lors d'une autre réunion tenue le 20 juin, à laquelle participaient également des représentants de Toyota, certains documents ont été remis à la Commission. D'autres ont été évoqués et remis officiellement par lettre, dans la même journée, par les représentants légaux de Toyota. Ces documents comprenaient:

- le texte de l'intervention du principal représentant de Toyota,

- une comparaison des coûts des terrains en Galles du Sud, à Burnaston et dans la région de Humberside,

- une comparaison plus poussée des prix des terrains industriels non aménagés examinés par Toyota.

Les autres documents remis par les représentants britanniques comprenaient:

- une copie d'une lettre du 3 juin 1991, envoyée par l'expert du district en réponse à un courrier du ministère du commerce et de l'industrie demandant d'évaluer quelle répercussion pouvait avoir eu sur son rapport le fait de choisir avril 1989 plutôt que février 1990 comme date d'évaluation. Cette lettre précisait que les conditions du marché s'étaient en fait détériorées au cours de cette période et que l'expert était fermement convaincu que la valeur d'avril 1989 n'aurait pas été inférieure à celle indiquée pour février 1990. D'après lui, la valeur serait la même à ces deux dates,

- des copies de deux rapports, datés des 13 et 14 juin 1991, établis par un cabinet britannique de consultants en propriété privée, à la suite d'une demande présentée de sa propre initiative par le ministère du commerce et de l'industrie, le 7 juin. Le premier analyse l'évolution de la valeur des terrains entre avril 1989 et février 1990 dans la région de Derby, tandis que le second contient une évaluation des 580 ares pour février 1990. Ce dernier rapport, basé en partie sur des informations fournies par le ministère du commerce et de l'industrie, évalue le terrain à 19 millions de livres sterling. L'autre étude conclut que, abstraction faite de l'effet Toyota, l'augmentation de la valeur des terrains au cours de cette période de dix mois aurait été de 18 %,

- les tableaux où figure l'ensemble des prix des terrains industriels et des terrains destinés à l'entreposage au 1er avril 1989 et 1990, extraits du rapport sur le marché immobilier établi par l'office d'évaluation.

Au cours de la réunion, les représentants britanniques ont fait valoir que les prix des terrains en général avaient fortement augmenté entre avril 1989 et février 1990. En outre, l'évaluation d'un terrain étant inévitablement arbitraire et contenant un élément subjectif, les parties devraient plutôt se préoccuper d'établir une gamme de prix raisonnables plutôt qu'un prix unique ayant valeur absolue, d'autant plus que l'expert du district a lui-même reconnu qu'il avait peu, voire aucun, point de référence pour son évaluation.

Les représentants de Toyota ont souligné que dès le départ, ils ont publiquement fait savoir qu'ils avaient l'intention de réaliser le projet de Burnaston sans demander ni recevoir d'aide de l'État ou des collectivités locales. Ils ont précisé que leur évaluation d'autres terrains éventuels s'est faite sur des bases strictement commerciales et qu'ils avaient décidé de choisir le terrain de Burnaston parce qu'ils considéraient que le prix offert par le DCC représentait sa valeur commerciale. Ils se rangent à l'opinion des représentants britanniques selon laquelle il aurait mieux valu aborder le problème de l'évaluation en ayant pour objectif une gamme de prix plutôt qu'un prix unique.

À une lettre datée du 11 juillet 1991, les autorités britanniques ont joint un autre document interne préparé par Toyota sur la transaction. Elles ont demandé à la Commission de tenir compte des éléments qui y figurent, notamment des prix offerts à Toyota pour d'autres terrains au Royaume-Uni, tout en respectant la confidentialité de certaines de ces informations. Ce document répétait et développait également certains des arguments généraux avancés précédemment par le gouvernement britannique pour démontrer que la transaction ne comportait aucune aide d'État. En voici quelques-uns:

- comme ce pourrait être le premier cas où la Commission prend une décision sur des aides d'État concernant la vente de terrains publics, celle-ci ne devrait pas être « uniquement fondée sur une enquête superficielle et des preuves peu concluantes »,

- toute évaluation du terrain devrait tenir compte de tous les critères et objectifs des parties, y compris le fait que Toyota se trouvait dans une position de force par rapport au DCC, qui offrait un grand terrain non aménagé qui aurait pu s'avérer difficile à vendre par la suite et qui était également conscient des bénéfices financiers considérables qu'il retirerait si la vente était conclue,

- l'évaluation effectuée pour le compte des autorités britanniques souligne certains défauts du rapport de l'expert du district et confirme qu'il serait préférable d'adopter pour l'évaluation une gamme de prix allant, par exemple, de 16 à 24 millions de livres sterling, plutôt qu'un montant fixe.

IV

Toyota Motor Corporation est le plus important producteur de véhicules à moteur du Japon. En 1990, les ventes totales du groupe dans le monde se sont élevées à 4,4 millions d'unités, soit une valeur nette de 58 084 millions d'écus. Cette même année, les importations de voitures Toyota dans la Communauté européenne se sont élevées à 351 000 unités, soit 2,7 % des immatriculations de voitures dans la Communauté. L'investissement dans l'usine de Burnaston annoncé en 1989 s'inscrit dans la ligne d'une série d'opérations destinées à renforcer les liens de la société avec l'Europe. Selon ses propres termes, Toyota souhaite vivement devenir un membre à part entière de l'industrie automobile européenne.

Le marché des voitures particulières en Europe occidentale a connu une période de croissance rapide à la fin des années 1980, mais le marché a récemment connu un fort déclin, à l'exception de l'Allemagne, et les perspectives à court terme demeurent difficiles et incertaines. En ce qui concerne le moyen à long terme, il semble actuellement raisonnable de se fonder sur un retour à un taux de croissance annuel de l'ordre de 1 à 2 %.

V

En engageant la présente procédure, la Commission a déclaré que la question de l'existence ou de l'absence d'aides d'État dépend du point de savoir si les conditions de vente du terrain à Toyota par le DCC s'écartent des pratiques et critères commerciaux normaux à un point tel qu'elles constituent une aide d'État en faveur de Toyota au sens de l'article 92 paragraphe 1 du traité CEE. Cela reste le point de départ de tout examen du cas. La Commission admet parfaitement que le gouvernement britannique n'ait pas lui-même prévu qu'une aide soit accordée à ce projet. La Commission a également admis, dès le départ, que rien ne permettait de penser que Toyota avait demandé une aide d'État ou entendait bénéficier directement ou indirectement d'une aide d'État grâce aux conditions de transfert du terrain. Toutefois, cette absence d'intention de la part de Toyota ne signifie pas que la vente du terrain par le DCC n'a comporté aucun élément d'aide d'État. Il est également évident que le montant de l'aide concernée est faible en comparaison du coût total du projet et que Toyota aurait poursuivi ce projet de toute façon, même sans cette aide.

Le DCC était tenu, d'un point de vue légal, de vendre le terrain à Toyota aux meilleures conditions possibles. Dans la pratique, selon les autorités britanniques, il faut pour cela tenir compte de facteurs tels que la nature et la situation du terrain, de l'aménagement et d'autres contraintes de développement ainsi que du marché de l'immobilier. Cela est en accord avec le point de vue de la Commission qui estime que lorsque les pouvoirs publics souhaitent vendre un actif à une société commerciale exerçant des activités dans la Communauté, ils doivent se comporter comme un vendeur privé opérant dans des conditions de marché normales. La Commission a d'ailleurs adopté la même position sur les participations des pouvoirs publics dans le capital de société (3). Dans ces conditions, un vendeur privé examinerait la possibilité de recevoir d'autres offres d'achat et il vendrait le bien au plus offrant.

Si le vendeur estime qu'en raison de critères particuliers tels que, par exemple, la taille du terrain ou l'importance des conditions d'aménagement, il n'est pas possible d'envisager immédiatement d'autres acheteurs potentiels, et lorsqu'il ne possède aucune référence fiable pour évaluer le prix du bien sur le marché, il faudrait qu'il le fasse évaluer par des experts, en tenant compte de tous les critères qui s'y attachent et des conditions de vente autres que le prix, avant de le vendre. Il tenterait alors d'imposer le résultat de l'évaluation comme prix de vente à l'acheteur.

Dans le cas du terrain de Burnaston, le DCC n'a fait procéder à aucune évaluation avant d'offrir le terrain à Toyota en avril 1989. La seule évaluation à laquelle le DCC avait accès portait sur le terrain principal de 280 ares et avait été effectuée en juin 1989, c'est-à-dire après l'offre de prix à Toyota. Ainsi que la Commission le notait dans l'ouverture de la présente procédure, cette évaluation était supérieure de 2,7 millions de livres sterling au prix réclamé à Toyota, mais le DCC n'a pas tenté de réviser le prix de vente en tenant compte de cette différence. Le DCC n'a pas pris l'initiative de faire évaluer l'autre partie du terrain.

La Commission ne peut admettre que l'objectif de rentabilité recherché par le DCC dans l'offre globale soumise à Toyota, conformément au compte rendu du Policy Committee du DCC du 21 novembre 1989 cité ci-avant et confirmé lors de l'échange de correspondance ultérieur avec les autorités britanniques, soit conforme à l'attitude d'un vendeur commercial. Cette approche était fondée explicitement sur le coût estimatif de constitution du terrain et d'aménagement des accès et des services. Les « contraintes importantes en matière d'aménagement et autres » qui, selon le DCC, caractérisaient le site et influaient sur son prix, ne s'appliquaient pas à l'acheteur, Toyota. La Commission ne peut accepter l'argument selon lequel une estimation approximative du coût de constitution d'un terrain essentiellement agricole et de son aménagement peut valablement remplacer le prix du marché ou le meilleur prix que le DCC aurait pu raisonnablement obtenir, car elle n'a aucun rapport avec la valeur d'un terrain industriel (4).

Dans ces conditions, et compte tenu du fait qu'elle admet que la vente du terrain soit considérée comme une transaction unique, la Commission a considéré que la seule solution valable était de faire évaluer l'ensemble du terrain sur des bases identiques à celles utilisées lors de la première évaluation du terrain de 280 ares, et d'en comparer le résultat avec le prix payé par Toyota, afin d'établir si la transaction comportait ou non un élément d'aide. Les autorités britanniques ont accepté cette approche en mars 1991 et n'ont fait aucune objection aux modalités de référence proposées pour l'évaluation ni à la suggestion de faire effectuer celle-ci par l'expert du district.

En ce qui concerne les arguments présentés par le gouvernement britannique et par Toyota à la suite du rapport de l'expert du district, la Commission fait tout d'abord observer que ces arguments auraient été plus convaincants s'ils avaient été présentés avant que les autorités britanniques acceptent les modalités de l'évaluation réclamées par la Commission et la remise par l'expert de son rapport. En ce qui concerne l'argument particulier selon lequel l'évaluation aurait dû être fondée sur les prix d'avril 1989 et non de février 1990, l'expert a lui-même confirmé que cela n'aurait pas influé sur sa conclusion. En outre, la Commission n'estime pas les données sur les mouvements des prix des terrains au cours de cette période contenus dans l'étude effectuée pour le compte des autorités britanniques suffisantes pour permettre de mettre cette conclusion en doute.

En ce qui concerne l'argument du coût relatif aux contraintes dues à la pente du terrain et à la nature défavorable du sol, la Commission estime que ces coûts constituent une caractéristique commune des grands terrains constitués dans un but de développement industriel, notamment le battage de pieux dans le cas des usines de montage de véhicules automobiles à la campagne. Il n'était pas justifié que l'expert leur accorde une importance allant au-delà des « considérations particulières à la topographie » que son rapport a prises en considération.

En ce qui concerne les évaluations que les autorités britanniques ont fait faire de leur propre initiative après avoir reçu le rapport de l'expert du district et sa lettre confirmant que le fait de prendre en considération les prix de février 1990 n'affecterait pas sa conclusion, la Commission ne peut accepter de s'embarquer dans une nouvelle procédure parce que l'une des parties souhaite remplacer a posteriori un expert désigné officiellement par un expert privé, alors qu'il n'existe aucune raison valable pour ce faire. Les décisions de la Commission n'y gagneraient ni en équité, ni en cohérence. En outre, la Commission n'estime pas que le contenu de cette évaluation confidentielle justifie les critiques sur la méthodologie de l'expert du district faite ensuite par Toyota.

La Commission estime qu'aucun argument valable ne justifie, à un stade aussi avancé, de remplacer le prix unique contenu dans le rapport de l'expert du district par « une gamme représentative de prix », en l'absence de propositions précédentes à cet effet et de critères raisonnables permettant de délimiter une telle gamme. Tenter d'introduire une gamme de prix à ce stade reviendrait à introduire un élément d'incertitude et d'arbitrage non garanti qui serait contraire à l'équité et à l'objectivité que la Commission a toujours recherchées dans toute cette procédure. La Commission souligne d'ailleurs que le rapport d'évaluation réclamé par les autorités britanniques produit lui aussi un chiffre unique précis et non une gamme de prix dans les limites de laquelle on pourrait procéder à une « évaluation commerciale équitable ».

Enfin, la Commission a examiné les preuves confidentielles fournies par Toyota sur les autres offres de terrains, ainsi que les données sur les prix des terrains industriels établies par l'office d'évaluation et transmises par les autorités britanniques, et elle estime qu'elles confirment la conclusion selon laquelle la transaction entre le DCC et Toyota comporte une aide d'État de 4,2 millions de livres sterling.

Dans ces conditions, la Commission conclut que la différence de 4,2 millions de livres sterling entre l'évaluation du terrain présentée par l'expert du district, soit 22,5 millions de livres sterling, et le prix payé par Toyota, soit 18,3 millions de livres sterling, constitue une aide d'État accordée par le DCC à la société.

Les échanges intracommunautaires dans le domaine des voitures particulières sont très importants, puisqu'ils ont porté sur 6 398 000 unités en 1990, soit 48 292 millions d'écus. L'aide de 4,2 millions de livres sterling accordée par le DCC à Toyota affectera donc les échanges intracommunautaires de voitures et risque donc d'affecter la concurrence sur ce marché. Par conséquent, elle constitue une aide d'État en faveur de Toyota au sens de l'article 92 paragraphe 1 du traité CEE.

VI

Cette aide, qui n'entre pas dans le cadre d'un régime approuvé, aurait dû être notifiée à la Commission conformément à l'article 93 paragraphe 3 du traité CEE. En outre, l'activité commerciale concernée tombe sous le coup de l'encadrement communautaire des aides d'État dans le secteur de l'automobile (5), qui prévoit que « en ce qui concerne les aides qui doivent être accordées en dehors du cadre d'un régime autorisé, tout projet, quels que soient son coût et le niveau de l'aide, est naturellement soumis, sans aucune exception, à l'obligation de notification conformément aux dispositions de l'article 93 paragraphe 3 du traité CEE ».

Le gouvernement britannique n'ayant, dans ce cas, pas notifié l'aide à l'avance, la Commission n'a pas été en mesure de faire connaître son avis sur les mesures concernées avant qu'elles soient mises en oeuvre. L'aide est donc illégale, puisqu'elle a été accordée en violation des dispositions de l'article 93 paragraphe 3 du traité CEE.

À cet égard, il convient de rappeler que, compte tenu du caractère obligatoire des règles de procédure figurant à l'article 93 paragraphe 3 du traité CEE, qui présentent également de l'importance sur le plan de l'ordre public, et dont l'effet direct a été reconnu par la Cour de justice dans son arrêt du 19 juin 1973 dans l'affaire 77/72 (6), il n'est pas possible de remédier a posteriori au caractère illégal de l'aide en question.

VII

L'article 92 paragraphe 3 du traité CEE énumère les aides qui sont compatibles avec le marché commun. La compatibilité avec le traité CEE doit être déterminée pour la Communauté dans son ensemble, et non un seul État membre. Afin de sauvegarder le bon fonctionnement du marché commun et de tenir compte des principes énoncés à l'article 3 point f), les exceptions au principe de l'article 92 paragraphe 1 énoncées à l'article 92 paragraphe 3 doivent être interprétées de façon stricte lors de l'examen d'un régime d'aide ou d'une aide individuelle. Elles ne doivent notamment s'appliquer que lorsque la Commission estime que le seul jeu des forces du marché, indépendamment de l'aide, n'inciterait pas le bénéficiaire éventuel de l'aide à adopter une stratégie contribuant à la réalisation de l'un desdits objectifs.

En ce qui concerne les exceptions prévues à l'article 92 paragraphe 3 points a) et c) pour les aides destinées à favoriser ou à faciliter le développement de certaines régions, la commune concernée dans le cas présent, Burnaston, située dans le Derbyshire, ne se trouve pas dans une région habilitée à bénéficier d'une aide d'État en vertu de l'article 92 paragraphe 3 point a) ou c).

En ce qui concerne les exceptions prévues à l'article 92 paragraphe 3 point b), les faits concernés ne permettent en aucune manière de considérer que l'aide en question est destinée à promouvoir la réalisation d'un projet d'intérêt européen commun ou à remédier à une perturbation grave de l'économie du Royaume-Uni. D'ailleurs, le gouvernement britannique n'a fait valoir aucun argument de cette sorte pour justifier cette aide.

En ce qui concerne l'exception prévue à l'article 92 paragraphe 3 point c) du traité CEE en faveur des « aides destinées à faciliter le développement de certaines activités économiques », la Commission peut juger certaines aides compatibles avec le marché commun dans l'industrie automobile, à condition qu'elles remplissent l'un des critères positifs d'appréciation des cas d'aide - autres que les aides régionales - cités dans les lignes directrices pour l'appréciation des aides dans ce secteur. Celles-ci s'appliquent aux aides ayant les objectifs suivants: aides de sauvetage et aides à la restructuration, innovation ou rationalisation, recherche et développement, protection de l'environnement, formation professionnelle. Aucun de ces objectifs n'est applicable à l'aide et au projet en question, et le gouvernement britannique n'a pas fait valoir le contraire.

VIII

En cas d'incompatibilité d'une aide avec le marché commun, la Commission - faisant usage d'une possibilité qui lui est conférée par l'article 93 paragraphe 2 du traité CEE et par l'arrêt de la Cour de justice du 12 juillet 1973 dans l'affaire 70/72 (7), confirmé par l'arrêt du 24 février 1987 dans l'affaire 310/85 (8) - peut exiger des États membres qu'ils recouvrent auprès des bénéficiaires les aides versées. À cette fin, les autorités britanniques devront recouvrer, dans un délai de deux mois, l'aide incompatible accordée à Toyota par le Derbyshire County Council, ce recouvrement étant effectué conformément aux dispositions de la législation nationale, y compris celles relatives aux intérêts de retard sur les créances vis-à-vis de l'État, au cas où le remboursement aurait lieu au-delà du délai fixé par la Commission,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

L'aide sous forme de subventions à Toyota Motor Corporation, d'un montant de 4,2 millions de livres sterling, comprise dans la vente à cette société par le Derbyshire County Council, en février 1990, d'un terrain de 580 ares situé à Burnaston, est illégale car elle a été attribuée en violation des dispositions de l'article 93 paragraphe 3 du traité CEE. En outre, elle est incompatible avec le marché commun au sens de l'article 92 du traité CEE.

Article 2

Le gouvernement du Royaume-Uni doit faire en sorte que cette aide soit annulée par le remboursement d'une somme de 4,2 millions de livres sterling par Toyota au Derbyshire County Council, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision. Ce montant sera majoré des intérêts dont la société aurait illégalement profité au cas où le remboursement aurait lieu au-delà des deux mois prévus.

Article 3

Le gouvernement britannique est tenu d'informer la Commission, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision, des mesures prises pour s'y conformer.

Article 4

Le Royaume-Uni est destinataire de la présente décision. Fait à Bruxelles, le 31 juillet 1991. Par la Commission

Leon BRITTAN

Vice-président

(1) JO no C 326 du 28. 12. 1990, p. 8. (2) Le « District Valuer » est un fonctionnaire du Trésor chargé, entre autres, de procéder à des évaluations pour les collectivités locales. (3) Bulletin CE 9-1984. (4) Comme nous l'avons noté précédemment, les calculs sur lesquels est fondé cet objectif de rentabilité ont aujourd'hui peu de chance d'être respectés et la fourniture des services concernés coûtera beaucoup plus cher que prévu au DCC. (5) JO no C 123 du 18. 5. 1989, p. 3. (6) Recueil de la jurisprudence de la Cour, 1973, p. 611. (7) Recueil de la jurisprudence de la Cour, 1973, p. 813. (8) Recueil de la jurisprudence de la Cour, 1987, p. 901.