RAPPORT SPÉCIAL N° 4/98 relatif à l'importation à taux réduit dans la Communauté et à l'écoulement sur le marché de produits laitiers néo-zélandais et de fromage suisse, accompagné des réponses de la Commission (présenté en vertu de l'article 188 C, paragraphe 4, deuxième alinéa du traité CE) (98/C 127/01)

TABLE DES MATIÈRES

Points Page

1. INTRODUCTION . 1.1 - 1.7 2

Présentation générale . 1.1 2

Contingents annuels et incidence financière . 1.2 2

Origine des contingents et des taux de droits réduits appliqués au beurre néo-zélandais . 1.3 - 1.4 4

Contexte commercial . 1.5 4

Importations de fromage Cheddar néo-zélandais en formes entières standard . 1.6 - 1.7 4

2. PROCÉDURES ADMINISTRATIVES ET DE CONTRÔLE . 2.1 - 2.16 4

Conditions d'éligibilité au contingentement relatif au beurre de Nouvelle-Zélande . 2.1 4

Certification du beurre dans le cadre du contingentement . 2.2 - 2.5 4

Certificats d'importations . 2.6 5

Restrictions relatives à la commercialisation . 2.7 - 2.9 5

Restrictions relatives à l'usage à l'intérieur de la Communauté européenne . 2.10 - 2.11 5

Conditions d'éligibilité aux contingents de fromage . 2.12 - 2.14 6

Dispositions relatives au contrôle . 2.15 - 2.16 6

3. RÉSULTATS DE L'AUDIT . 3.1 - 3.41 6

Présentation générale . 3.1 - 3.2 6

Déclarations hebdomadaires des importations de beurre . 3.3 7

Contrôle des limites quantitatives . 3.4 - 3.6 7

Exactitude des déclarations de poids . 3.7 - 3.8 8

Dédouanement pour mise en libre pratique au départ des entrepôts de douane . 3.9 - 3.10 8

Respect des dispositions concernant la teneur maximale en poids de matières grasses . 3.11 - 3.21 8

Respect du critère de l'âge minimal . 3.22 9

Respect du critère de fabrication directe . 3.23 - 3.27 10

Écoulement . 3.28 - 3.36 10

Fromage destiné à la transformation - Produits éligibles à destination particulière . 3.37 - 3.39 11

Éligibilité aux restitutions à l'exportation du fromage transformé contenant du fromage en provenance de pays tiers . 3.40 - 3.41 11

4. EMMENTHAL SUISSE . 4.1 - 4.6 12

5. CONCLUSION . 5.1 - 5.8 12

Réponses de la Commission . 15

1. INTRODUCTION

Présentation générale

1.1. Le présent rapport est consacré à l'importation et à l'écoulement sur le marché, de 1990 à 1996, de produits laitiers en provenance de Nouvelle-Zélande importés aux taux réduits (1) autorisés par le règlement (CE) n° 1600/95 (2) de la Commission et par la législation antérieure. Les objectifs de l'audit ont consisté à examiner le respect des conditions d'éligibilité aux taux réduits prévues par la réglementation susmentionnée et des règles relatives à l'écoulement sur le marché définies par le règlement (CE) n° 3290/94 (3) du Conseil. Le rapport comporte également un chapitre consacré aux importations à taux réduit d'emmenthal suisse couvertes par une réglementation analogue.

Contingents annuels et incidence financière

1.2. Les taux de prélèvements pleins sont, comme les taux de restitution à l'exportation, très supérieurs aux taux réduits applicables aux importations en question. Si les conditions d'éligibilité aux taux réduits ne sont pas remplies, c'est le taux plein qui s'applique. Si les produits sont réexportés, le taux de restitution est limité au prélèvement à l'importation, le taux normal de restitution étant beaucoup plus élevé. Des montants considérables sont par conséquent en jeu si les conditions d'importation ou d'écoulement sur le marché ne sont pas respectées. En 1996 par exemple, le taux réduit était de 868,8 ECU par tonne pour le beurre, le taux plein atteignant 2 784 ECU par tonne (4), et le taux plein de restitution à l'exportation 1 561 ECU par tonne pour le beurre communautaire équivalent. Sur le contingent annuel pour cette année-là, qui s'élevait à 76 667 tonnes, la différence entre les taux plein et réduit atteint quelque 146,8 Mio ECU, l'écart entre le taux réduit et les restitutions à l'exportation étant de 53 Mio ECU. Les tableaux 1 à 3 retracent les valeurs et volumes annuels. Ces éléments ont été sélectionnés pour l'audit parce que, comme cela vient d'être montré, les montants en jeu étaient importants.

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Origine des contingents et des taux réduits appliqués au beurre néo-zélandais

1.3. Avant l'adhésion du Royaume-Uni à la CEE en 1973, le marché traditionnel pour le beurre de Nouvelle-Zélande était précisément le Royaume-Uni. Afin de permettre à la Nouvelle-Zélande de conserver l'accès à ce marché et de diversifier son économie, le protocole n° 18 de l'acte d'adhésion du Danemark, de l'Irlande et du Royaume-Uni a mis en place, au départ pour une période de cinq ans, des contingents pour les importations de beurre et de fromage en provenance de la Nouvelle-Zélande. Les importations dans le cadre de ces contingents étaient assujetties à l'application de prélèvements spéciaux. Aux termes du protocole n° 18, ces prélèvements étaient fixés à un niveau permettant d'écouler effectivement ces quantités de beurre et de fromage sans mettre en danger l'écoulement de beurre et de fromage de la Communauté. Cependant, si on les compare aux taux applicables aux importations de beurre et de fromage d'origine non communautaire, les prélèvements spéciaux appliqués au beurre et au fromage néo-zélandais ont été fixés à des niveaux moins élevés, ce qui équivaut finalement à l'application de taux de prélèvements réduits. Ceux-ci seront dénommés «taux réduits» dans la suite du rapport.

1.4. De 1978 au 30 juin 1995, les importations de beurre néo-zélandais se sont poursuivies dans le cadre du protocole n° 18. À compter du 1er juillet 1995, les contingents tarifaires pour le lait et les produits laitiers ont été fixés en vertu de l'accord agricole conclu lors des négociations commerciales multilatérales du cycle d'Uruguay s'inscrivant dans le cadre de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce/Organisation mondiale du commerce (GATT/OMC). Le contingent tarifaire pour le beurre néo-zélandais, qui faisait partie intégrante de cet accord, a été incorporé au règlement (CE) n° 1600/95 de la Commission, et les quantités éligibles à l'importation contingentaire ont été portées de 51 830 tonnes à 76 667 tonnes par an. Le beurre exporté par la Nouvelle-Zélande à destination de la Communauté représente encore quelque 32 % de la production totale de beurre de ce pays.

Contexte commercial

1.5. La majeure partie du beurre importé dans le cadre des contingents appliqués à la Nouvelle-Zélande est achetée au New Zealand Dairy Board (NZDB) par des filiales établies dans l'Union européenne. Le NZDB appartient en totalité aux producteurs laitiers néo-zélandais.

Importations de fromage Cheddar néo-zélandais en formes entières standard

1.6. Outre le beurre néo-zélandais, les dispositions du protocole n° 18, puis les accords du GATT/OMC, ont fixé des contingents à l'importation de fromage Cheddar néo-zélandais en formes entières standard. Le protocole n° 18 autorisait les contingents et les taux réduits de 1973 à 1977. En 1978 et 1979, il n'y avait pas de contingents pour la Nouvelle-Zélande. De 1980 au 30 juin 1995, les importations ont été soumises aux contingents tarifaires du GATT figurant dans la décision 80/271/CEE (5) du Conseil et la réglementation ultérieure. À compter du 1er juillet 1995, le contingent a été inclus dans l'annexe I du règlement (CE) n° 1600/95. Le contingent annuel d'importation de fromage Cheddar néo-zélandais en formes entières standard a été fixé à 6 500 tonnes jusqu'au 31 décembre 1995, date à laquelle il a été porté à 7000 tonnes par le règlement (CE) n° 694/96 (6), conformément à l'article XXIV.6 des négociations du GATT et suite à l'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède.

1.7. L'Union européenne importe également du Cheddar et d'autres fromages de Nouvelle-Zélande pour transformation, au taux réduit de 17,06 ECU par quintal au lieu du taux plein, qui est de 253,78 ECU par quintal. Le contingent autorisé à l'annexe I du règlement (CE) n° 1600/95, spécifiquement pour le fromage de Nouvelle-Zélande, était de 3 000 tonnes par an jusqu'au 31 décembre 1995, date à laquelle il a été porté à 4 000 tonnes par le règlement (CE) n° 694/96 de la Commission.

2. PROCÉDURES ADMINISTRATIVES ET DE CONTRÔLE

Conditions d'éligibilité au contingentement relatif au beurre de Nouvelle-Zélande

2.1. Contrairement au beurre traditionnellement fourni au marché britannique par la Nouvelle-Zélande, l'essentiel du beurre fabriqué et consommé dans le reste de la Communauté européenne est doux et d'une teneur en matières grasses généralement comprise entre 82 % et 85 %. Pour faire en sorte que le régime contingentaire permette effectivement de maintenir l'accès de la Nouvelle-Zélande à son débouché traditionnel au Royaume-Uni et de protéger simultanément les producteurs des autres États membres, une définition du beurre néo-zélandais éligible, correspondant au type traditionnellement importé au Royaume-Uni, a été introduite par le règlement (CEE) n° 858/81 du Conseil (7). Les conditions imposées étaient que le beurre en question:a) soit d'origine néo-zélandaise;

b) soit âgé d'au moins six semaines;

c) soit d'une teneur en poids de la matière grasse égale ou supérieure à 80 % et inférieure à 82 %;

d) soit fabriqué directement à partir de lait ou de crème de lait.

Certification du beurre dans le cadre du contingentement

2.2. Le document clé attestant l'éligibilité aux contingents et aux taux réduits était, de 1981 à juin 1995, le certificat relevant du protocole n° 18. Ce document était certifié par la Haute Commission de Nouvelle-Zélande, l'organisme de certification néo-zélandais agréé, et attestait que la quantité de beurre mentionnée dans le document respectait les conditions d'éligibilité aux contingents et les limites fixées pour la période concernée. Le certificat était présenté lors de l'importation à titre de pièce justificative venant à l'appui de la déclaration d'importation. Les dispositions du protocole n° 18 n'exigeaient pas que les importateurs fassent figurer les conditions d'éligibilité sur la déclaration d'importation, ce qui ne facilitait pas le contrôle douanier des documents.

2.3. À partir de juillet 1995, le certificat relevant du protocole n° 18 a été remplacé par le document IMA 1 (Inward monitoring arrangements) (8), qui certifie que les conditions d'éligibilité aux contingents sont remplies, et le NZDB a été agréé en tant qu'organisme émetteur du IMA 1.

2.4. L'article 28 du règlement (CE) n° 1600/95 de la Commission stipule qu'un organisme émettant ces certificats ne peut être agréé que:

a) s'il est reconnu en tant que tel par le pays exportateur;

b) s'il s'engage à vérifier les indications figurant sur les certificats;

c) s'il s'engage à fournir à la Commission et aux États membres, sur demande, tout renseignement utile et nécessaire pour permettre l'appréciation des indications figurant sur les certificats.

L'article 28 stipule également que l'annexe VII (9) est révisée lorsque la condition visée au point a) ci-dessus n'est plus remplie ou lorsqu'un organisme émetteur ne remplit pas l'une des obligations dont il s'est chargé.

2.5. Enfin, l'article 29 demande aux États membres de prendre les mesures nécessaires au contrôle du bon fonctionnement du régime des certificats prévu par le titre IV.

Certificats d'importation

2.6. Conformément à l'article 13, paragraphe 1 du règlement (CEE) n° 804/68 (10) du Conseil l'importation dans la Communauté de tout produit visé à l'article 1er (qui inclut le beurre) est soumise à la présentation d'un certificat d'importation. Ces certificats fixent le taux de prélèvements à appliquer et permettent à la Commission de contrôler les quantités importées.

Restrictions relatives à la commercialisation

2.7. Le protocole n° 18 et la réglementation complémentaire adoptée ensuite spécifiaient que le beurre néo-zélandais ne devait pas faire l'objet d'échanges intracommunautaires ou d'une réexportation à destination de pays tiers. Le 1er janvier 1993, la restriction relative aux échanges intracommunautaires a été retirée lorsque le règlement (CEE) n° 3841/92 (11) est entré en vigueur.

2.8. La restriction concernant la réexportation vers des pays tiers a également été supprimée dans ce même règlement. Toutefois, l'article 7, paragraphe 2 du règlement (CEE) n° 876/68 (12) du Conseil stipulait qu'en cas de réexportation de produits laitiers, la restitution devait être égale au prélèvement perçu lors de l'importation si celui-ci était égal ou inférieur à la restitution applicable le jour de l'importation et que, si le prélèvement perçu lors de l'importation était supérieur à la restitution applicable le jour de l'exportation, elle devait être égale à cette dernière. Cette règle a été reprise dans la réglementation ultérieure.

2.9. L'article 10 du règlement (CE) n° 1600/95 requiert qu'à tous les stades de sa commercialisation, le beurre de Nouvelle-Zélande porte l'indication de son origine néo-zélandaise. Même si elles ne sont pas spécifiées, cet article exige également que le Royaume-Uni informe la Commission des mesures prises à cet effet.

Restrictions relatives à l'usage à l'intérieur de la Communauté européenne

2.10. Conformément à l'article 7 du règlement (CEE) n° 858/81 du Conseil, le Royaume-Uni était tenu, entre autres, de prendre les mesures nécessaires afin d'assurer que le beurre néo-zélandais importé en vertu de ce règlement soit destiné non à la transformation, mais exclusivement à la consommation directe sur le territoire du Royaume-Uni. Le règlement (CEE) n° 1269/79 (13) du Conseil, a donné une définition de la «consommation directe» utilisée dans l'application de l'article 7. Cette restriction a été abrogée par l'article 4, paragraphe 2 du règlement (CEE) n° 3667/83 (14) du Conseil.

2.11. L'article 10, paragraphe 2 du règlement (CE) n° 1600/95 prévoit que le mélange de beurre néo-zélandais avec du beurre communautaire destiné à la consommation directe ne peut avoir lieu qu'au Royaume-Uni.

Conditions d'éligibilité aux contingents de fromage

2.12. Pour pouvoir bénéficier des taux réduits appropriés aux contingents de fromage néo-zélandais et autorisés par le règlement (CE) n° 1600/95 et la législation antérieure, le fromage Cheddar de Nouvelle-Zélande doit:

- être d'une teneur en matière grasse de 50 % ou plus dans la matière sèche;

- avoir été affiné depuis au moins trois mois.

2.13. Le fromage néo-zélandais importé dans le cadre des contingents de fromage destiné à la transformation n'est considéré comme transformé que s'il l'a été en produits relevant de la sous-position 0406 30 du tarif douanier commun (c'est-à-dire en fromage transformé), comme le stipule l'article 2 du règlement (CEE) n° 2967/79 (15) de la Commission.

2.14. Les importations de fromage Cheddar néo-zélandais doivent également être étayées par des certificats IMA 1 attestant que la quantité de fromage mentionnée se trouve dans les limites du contingent et que les normes de qualité soient respectées.

Dispositions relatives au contrôle

2.15. Une déficience du protocole n° 18 comme du règlement (CE) n° 1600/95 réside dans le fait que ni l'un ni l'autre n'obligent expressément les États membres à contrôler les quantités dans le cadre des contingents ou le respect des conditions d'éligibilité. Les seules dispositions en vigueur concernant le contrôle sont celles d'ordre général figurant dans le règlement (CEE) n° 2913/92 (16) du Conseil établissant le code des douanes. Le code, qui s'applique à tous les types d'importations, prévoit la vérification des déclarations d'importation et des pièces justificatives, la possibilité d'un examen physique et d'un prélèvement d'échantillons pour analyse en laboratoire, ainsi que la possibilité de contrôles ex post de la documentation commerciale. La responsabilité de l'exécution de ces contrôles incombe aux autorités douanières nationales.

2.16. Conformément au règlement (CEE) n° 3038/89 (17) et aux règlements ultérieurs (CEE) n° 3885/92 (18) et (CE) n° 3618/93 (19) de la Commission, les autorités du Royaume-Uni étaient tenues, jusqu'au 30 juin 1995, de communiquer à la Commission, au plus tard à la fin de chaque semaine, entre autres:

a) les quantités de beurre arrivées au Royaume-Uni la semaine précédente,

b) les quantités de beurre en stock au Royaume-Uni à la date la plus récente,

c) les quantités de beurre vendues sur le marché britannique pendant la semaine précédente,

d) les quantités cumulatives de beurre depuis le premier janvier de chaque année,

e) les quantités de beurre en cours de transport entre la Nouvelle-Zélande et le Royaume-Uni, avec indication de leur date d'arrivée probable,

f) les prix de vente du beurre pratiqués au stade de la première vente.

Cette obligation d'information s'appliquait au beurre de Nouvelle-Zélande destiné à bénéficier ou ayant bénéficié du régime spécial à l'importation (contingents).

3. RÉSULTATS DE L'AUDIT

Présentation générale

3.1. L'audit a révélé d'importantes déficiences affectant les systèmes de contrôle qui visent à garantir la conformité avec les conditions d'éligibilité aux taux préférentiels. Les principales constatations peuvent être résumées comme suit:a) Les autorités du Royaume-Uni n'ont exigé aucun certificat pour l'importation de beurre néo-zélandais durant toute la période d'application des dispositions du protocole n° 18 (22 ans et demi), estimant que la réglementation qui prévoit la délivrance et la présentation de certificats d'importation (règlement (CEE) n° 804/68 du Conseil) était juridiquement fondée sur les articles 42 et 43 du traité instituant la Communauté européenne, alors que les importations de beurre néo-zélandais relevaient du protocole n° 18 et des différents règlements du Conseil et de la Commission qui s'y rapportent. En juillet 1997, la Commission a indiqué qu'à son avis, les dispositions applicables dans le cadre du protocole n° 18 et de la réglementation complémentaire adoptée ultérieurement constituaient une dérogation au régime général de la Communauté applicable aux importations de produits agricoles, et que, par conséquent, le beurre néo-zélandais n'était pas visé par les dispositions du règlement (CEE) n° 804/68. La Cour estime que le protocole n° 18 et la réglementation complémentaire adoptée ultérieurement sont une exception, et qu'ils dérogent donc aux règles générales relatives à l'importation de beurre édictées par le règlement (CEE) n° 804/68 et ses modalités d'application, seulement pour ce qui concerne les questions qu'ils visent expressément. Ni le protocole n° 18, ni la réglementation adoptée ultérieurement ne traitent expressément des certificats d'importation, prévus par l'article 13 du règlement (CEE) n° 804/68; ils ne contiennent pas non plus de disposition contraire en la matière. De surcroît, les exceptions aux règles générales doivent, en principe, être interprétées restrictivement. Puisque les règles générales relatives aux certificats d'importation ont continué de s'appliquer à l'importation de beurre néo-zélandais, ces certificats auraient dû être exigés. Le fait de ne pas exiger de certificat d'importation est revenu à supprimer un élément essentiel du contrôle des contingents relatifs aux importations de beurre néo-zélandais. La régularité de l'ensemble des importations en provenance de Nouvelle-Zélande est par conséquent sujette à caution. L'argument de la Commission selon lequel le certificat prévu par le règlement (CEE) n° 858/81 (et la réglementation ultérieure) constituait une procédure d'importation générale prévue par le règlement (CEE) n° 804/68, qui requiert l'utilisation de certificats d'importation, ne tient pas compte du fait que la procédure spécifique en question n'existait pas entre 1973 et 1981, période au cours de laquelle des certificats d'importation n'étaient pas non plus exigés. De plus, un certificat analogue (certificat IMA 1) et des certificats d'importation coexistent depuis 1995, en vertu du règlement (CE) n° 1600/95. Cela confirme la différence entre les deux procédures, ce qui rend juridiquement impossible le fait qu'une procédure exclue l'autre;

b) Les services douaniers du Royaume-Uni n'ont jamais examiné si les limites des contingents avaient été respectées, ni au moment de l'acceptation des déclarations pour la mise en libre pratique des produits, ni ex post, en se fondant sur la documentation commerciale; cette grave lacune du contrôle a été justifiée par les autorités douanières du Royaume-Uni au motif qu'elles n'avaient aucune raison de douter de la véracité des certificats relevant du protocole n° 18 et des certificats IMA 1 délivrés par les organismes émetteurs;

c) Les douanes britanniques n'ont procédé à aucun contrôle en vue de vérifier l'exactitude des poids déclarés;

d) Les douanes britanniques n'ont prélevé aucun échantillon pour analyse en laboratoire en vue de vérifier les teneurs en matière grasse des produits importés;

e) Malgré les dispositions de l'article 78, paragraphe 2 du code des douanes concernant le contrôle a posteriori des déclarations, et en dépit des droits d'accès prévus par l'article 28, paragraphe premier, sous c) du règlement (CE) n° 1600/95, qui a pris effet le 1er juillet 1995, ni la Commission, ni les autorités britanniques n'ont demandé de renseignements au NZDB (en tant qu'organisme émetteur) au cours des six derniers mois de 1995, afin d'évaluer les indications figurant dans les certificats IMA;

f) Les services responsables de la Commission n'ont pas supervisé systématiquement les régimes d'importation préférentiels et n'ont jamais procédé à un examen des opérations qui en relèvent;

g) Les douanes britanniques n'ont jamais effectué de contrôles ex post des conditions d'éligibilité aux contingents.

3.2. Par suite de ces manquements, il n'existe aucune garantie que les termes et les conditions fixés pour l'importation de beurre et de fromage néo-zélandais à des taux préférentiels aient jamais été respectés. Les conséquences des principales déficiences observées sont développées dans les points ci-après. En fait, les douanes britanniques ont accordé une confiance totale aux certificats émis par les organismes néo-zélandais en vertu du protocole n° 18 et du règlement (CE) n° 1600/95.

Déclarations hebdomadaires des importations de beurre

3.3. Les informations que les autorités du Royaume-Uni étaient tenues de communiquer conformément aux règlements (CEE) nos 3038/89, 3885/92 et (CE) n° 3618/93 de la Commission ont été transmises à la Commission par le ministère britannique de l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation (MAFF). Le MAFF a obtenu ces informations de la New Zealand High Commission, sous forme de déclarations hebdomadaires établies sur la base d'informations fournies par la société importatrice. Ni le MAFF, ni la Commission n'ont effectué de vérifications systématiques quant à l'exactitude des informations figurant dans ces déclarations. Les douanes britanniques n'ont pas reçu copie de ces déclarations hebdomadaires.

Contrôle des limites quantitatives

3.4. À la fin du mois de mai 1995, le contingent de 25 915 tonnes de beurre néo-zélandais prévu par le règlement (CE) n° 3232/94 du Conseil (20) pour la période allant du 1er janvier au 30 juin 1995 avait déjà été atteint. En juin 1995, pourtant, 352,5 tonnes et 319,2 tonnes de beurre néo-zélandais ont été mises en libre pratique au taux réduit approprié au contingent en question. Les douanes britanniques n'ont pas remarqué que ces quantités dépassaient le contingent pour la période concernée.

3.5. Au 23 novembre 1995, les autorités britanniques n'avaient pas communiqué à la Commission les informations requises conformément à l'article 4 du règlement (CE) n° 3618/93 pour la semaine s'achevant le 2 juillet. Ces informations auraient dû comporter les chiffres cumulatifs du beurre néo-zélandais à déduire du contingent pour les six premiers mois de 1995, c'est-à-dire jusqu'au 30 juin de cette même année. Le 20 décembre 1995, à la suite d'une demande adressée par la Cour à la Commission en vue d'obtenir copie de ces informations, l'importateur a présenté une déclaration volontaire aux douanes britanniques leur signifiant que le contingent pour la période s'achevant le 30 juin 1995 avait été dépassé, et proposait d'effectuer son paiement au taux réduit de 868,8 ECU par tonne en vigueur depuis le 1er juillet 1995.

3.6. Le 2 février 1996, à la suite d'une visite effectuée par la Cour en janvier 1996, le deuxième importateur a également présenté une déclaration volontaire indiquant que le contingent avait été dépassé au cours de la période s'achevant le 30 juin 1995. L'importateur proposait d'effectuer son paiement au taux réduit en vigueur depuis le 1er juillet 1995. Cette proposition a été acceptée à l'époque par les douanes britanniques sans la moindre réserve. Depuis, des ordres de recouvrement ont toutefois été émis pour un montant de 1,3 Mio ECU calculé au taux plein de prélèvement.

Exactitude des déclarations de poids

3.7. Le poids de chaque carton de beurre est déclaré, dans le cadre des contingents, comme étant de 24, 25 ou 26 kg suivant le type d'emballage standard. En fait, les cartons accusent systématiquement une surcharge en raison des exigences commerciales réglementaires. Les données communiquées par le NZDB montrent que pour les liquides, l'excès de poids est en moyenne de 66 grammes pour 24 kg, alors qu'il est de 17 g pour 25 kg en ce qui concerne les solides. Dans le cas du fromage, cette surcharge atteint en moyenne 148 g pour un bloc de 20 kg.

3.8. Même si ces surcharges sont compréhensibles d'un point de vue commercial, le règlement (CEE) n° 2454/93 de la Commission (21) fixant certaines dispositions d'application du code des douanes de la Communauté européenne spécifie qu'il faut déclarer le poids net des produits importés. De plus, bien que ces surcharges soient insignifiantes si on les exprime en pourcentages, compte tenu des tonnages élevés en jeu, elles peuvent représenter des pertes importantes de prélèvements à l'importation. À ce jour, les douanes britanniques ont chiffré à quelque 209 000 ECU les prélèvements éludés sur les surcharges pour la totalité du contingent de fromage durant la période allant du 1er mars 1994 au 30 juin 1995. La quantification des surcharges de beurre se poursuit.

Dédouanement pour mise en libre pratique au départ des entrepôts de douane (22)

3.9. Les marchandises peuvent être dédouanées pour être mises en libre pratique directement à la sortie du navire, ou après avoir été placées sous contrôle douanier dans un entrepôt de douane. Le prélèvement est perçu lorsque les produits sont déclarés en vue de la mise en libre pratique. La plus grande partie du beurre et du fromage de Nouvelle-Zélande est initialement stockée dans un entrepôt de douane. Le beurre néo-zélandais est dédouané pour mise en libre pratique au moment où il sort du stockage en douane pour être déballé des cartons, au poids standard pour le beurre en cartons, soit 24, 25 ou 26 kg.

3.10. L'examen des registres de stocks et des déclarations en douane pour les opérations transitant par les entrepôts de douane a montré que du beurre qui avait été enregistré comme ayant séjourné dans ces entrepôts de décembre 1994 à février 1996 avait en fait été retiré et utilisé en mai 1995, sans versement de prélèvements. Les prélèvements en cause considérés comme non recouvrés représentent quelque 1,2 Mio ECU. Les douanes britanniques enquêtent actuellement sur ce cas.

Respect des dispositions concernant la teneur maximale en poids de matières grasses

3.11. En septembre 1995, les autorités douanières néerlandaises ont prélevé des échantillons sur une cargaison de 504 t de beurre néo-zélandais déclarée pour la mise en libre pratique aux Pays-Bas dans le cadre du contingent attribué à la Nouvelle-Zélande, en vue d'effectuer des analyses de laboratoire pour en déterminer la teneur en matières grasses. Les résultats ont montré que cette dernière était supérieure à 82 %. Le montant des prélèvements a donc été calculé sur la base du taux plein en vigueur et l'entreprise importatrice a dû payer un montant supplémentaire d'environ 1 Mio ECU destiné à compenser le poids de matières grasses non déclaré et l'inéligibilité des produits au régime des prélèvements réduits. L'importateur a fait appel de cette décision au motif que les modalités de l'échantillonnage n'étaient pas appropriées et que, par conséquent, les résultats des analyses n'étaient pas fiables.

3.12. Conformément aux dispositions du règlement (CEE) n° 1552/89 du Conseil (23), les autorités douanières néerlandaises auraient dû informer la Commission de l'irrégularité constatée, ce qu'elles n'ont fait qu'en avril 1997. Elles n'ont pas non plus communiqué cette information aux autorités douanières du Royaume-Uni, contrairement aux dispositions des articles 11 et 12 du règlement (CEE) n° 1468/81 du Conseil (24). La Commission n'a donc été en mesure ni de prévenir les autres États membres du risque entourant ces importations, ni d'entreprendre elle-même des contrôles.

3.13. Pour vérifier la qualité du beurre, produit par des laiteries indépendantes, le NZDB se réfère à des normes de fabrication, ainsi qu'à un manuel de procédures applicables en matière de contrôle de la qualité. Les normes en question prévoient des valeurs maximales pour ce qui concerne la teneur en eau, en sel et de matière sèche non grasse du lait, ainsi qu'une teneur minimale en matières grasses. Le manuel de procédures applicables en matière de contrôle de la qualité détermine la nature, les modalités et la fréquence des analyses de laboratoire à effectuer par les laiteries pour garantir la conformité aux normes de fabrication. En cas de non-respect des limites fixées, soit le NZDB refuse le beurre, soit il l'accepte moyennant le paiement d'une amende par la laiterie concernée.

3.14. Avant août 1995, les normes de fabrication du NZDB valables pour la majeure partie du beurre néo-zélandais exporté dans le cadre du contingent ne prévoyaient pas de teneur maximale en matières grasses. Le NZDB pouvait donc accepter que des lots de beurre d'une teneur en matières grasses supérieure au maximum autorisé dans le cadre du contingent soient expédiés à destination de l'UE.

3.15. Le NZDB a soutenu que l'interprétation du critère concernant la teneur en matières grasses n'avait jamais fait l'objet de discussions avec la Commission de l'Union européenne. Or, selon lui, cette condition signifie qu'en moyenne par an, le beurre importé dans l'UE doit respecter les critères de teneur en matières grasses. La Cour estime que cette interprétation est contraire aux dispositions d'application du règlement établissant le code des douanes communautaire, qui stipulent que la description des marchandises et leur nombre doivent se rapporter précisément aux données figurant dans la déclaration d'importation présentée en vue de la mise en libre pratique des marchandises en question.

3.16. La Cour a examiné un échantillon de 361 analyses effectuées entre 1991 et 1996 et sélectionnées de manière à couvrir les différents types de beurre fabriqués par le plus grand producteur néo-zélandais de beurre exporté vers l'UE dans le cadre du contingent. Il ressort de cet examen que, dans de nombreux cas (69 %), la teneur en matières grasses du beurre produit par cette laiterie au cours de la période 1991-1996 excédait la valeur maximale autorisée. D'autres documents et analyses montrent que ce problème touche d'autres laiteries néo-zélandaises.

3.17. Le contrôle opéré par la Cour ayant révélé un nombre élevé de cas où la teneur du beurre en matières grasses était égale ou supérieure à 82 %, elle a demandé au NZDB - et obtenu - la communication de l'ensemble des données relatives aux analyses de laboratoire portant sur le beurre produit par la laiterie en cause et mis en libre pratique dans le cadre du contingent néo-zélandais pendant la période allant du 1er janvier 1994 au 31 juillet 1996.

3.18. Il ressort de l'examen des données par la Cour que 65 % du beurre provenant de la laiterie en cause et expédié à destination de l'UE entre le 1er janvier et le 31 décembre 1994 ne respectaient pas le critère de la teneur maximale en poids de matières grasses fixé pour le beurre néo-zélandais par le règlement (CE) n° 3610/93 du Conseil, modifié par le règlement (CE) n° 3232/94 du Conseil. Pour ce qui concerne la période allant du 1er janvier au 30 juin 1995, ce pourcentage était de 54 %. L'excédent de matières grasses variait entre 0,1 % et 1,5 % en valeur absolue, ce qui représente entre 5 % et 75 % de la marge de 2 % autorisée pour le beurre importé dans le cadre du contingent néo-zélandais. Le NZDB a été invité à produire tout élément probant permettant de réfuter cette analyse, mais il ne l'a pas fait.

3.19. Le NZDB a estimé que les résultats en question ne pouvaient être pris en considération, étant donné que ni la Commission ni les autorités des États membres n'avaient examiné la question de la méthodologie et de la fréquence des analyses relatives à la teneur en matières grasses. Il a en outre considéré que, pour un certain nombre de raisons techniques, toute conclusion tirée à partir de ces résultats serait erronée. La Cour observe que les résultats en cause ont été obtenus au terme d'analyses effectuées suivant une méthodologie préconisée par le manuel des procédures applicables en matière de contrôle de la qualité établi par le NZDB, que cette méthodologie est identique à celle élaborée par la Fédération internationale de laiterie (FIL) et adoptée par l'UE comme méthode de référence, et que le NZDB s'appuie sur les résultats des analyses pour décider si, au regard des normes de fabrication, le beurre doit être accepté ou non.

3.20. Compte tenu du nombre de cas où, pour la période allant du 1er janvier 1994 au 30 juin 1995, la teneur en matières grasses était supérieure au maximum autorisé, un montant supplémentaire de quelque 67 Mio ECU aurait dû être perçu au titre des prélèvements sur le beurre produit par la laiterie concernée au cours de cette même période pour être vendu au détail dans l'UE, dont 65 Mio ECU sont encore recouvrables. Cette estimation est fondée sur le fait que si la teneur du beurre en matières grasses est égale ou supérieure à 82 %, même si l'écart est infime, c'est le taux de prélèvement plein, bien supérieur au taux réduit, qui s'applique. Si la teneur en matières grasses du beurre produit par les autres laiteries au cours de la même période a également atteint ou dépassé 82 %, le montant des prélèvements dus mais non perçus s'élèverait alors à quelque 24 Mio ECU supplémentaires. Le NZDB estime que les résultats obtenus par une laiterie ne peuvent être extrapolés à l'ensemble du beurre produit par les autres laiteries et exporté dans le cadre du contingent. Le NZDB a été invité à communiquer les données concernant les analyses de laboratoire relatives aux autres laiteries, mais il ne l'a pas fait. Si l'on applique le même raisonnement à l'ensemble du contingent de beurre néo-zélandais pour la période 1990-1993 - années pour lesquelles la prescription des faits empêche toute action de recouvrement -, le montant des prélèvements dus mais non perçus serait de l'ordre de 287 Mio ECU.

3.21. S'agissant des importations de cheddar néo-zélandais, les services douaniers du Royaume-Uni n'ont effectué aucun contrôle physique au moment de l'acceptation de la déclaration d'importation, ni aucune vérification ex post pour s'assurer du respect des conditions d'éligibilité. Il convient de noter en particulier qu'aucun échantillon n'a été prélevé en vue d'analyser la teneur en matières grasses. Les contrôles par sondages aléatoires effectués par la Cour n'ont cependant fait apparaître aucun élément permettant de conclure au non-respect du critère de la teneur maximale en matières grasses.

Respect du critère de l'âge minimal

3.22. À l'instar de ce qui s'est passé pour d'autres critères d'éligibilité, les autorités douanières du Royaume-Uni n'ont procédé à aucun contrôle pour s'assurer que le beurre importé satisfaisait au critère de l'âge minimal. La Cour a examiné une sélection de certificats relevant du protocole n° 18, ainsi que les listes de production correspondantes, pour le beurre mis directement en libre pratique au port de destination convenu. Il ressort de ces contrôles que, dans quatre des 98 cas examinés, le beurre ne semblait pas respecter le critère d'âge minimal. Dans l'un de ces cas, les documents d'expédition contenaient des éléments attestant de prime abord que les dates de fabrication déclarées étaient incorrectes, ce qui permettait au beurre en cause d'être accepté dans le cadre du contingent. Dans les trois autres cas, la date de fabrication mentionnée était exacte; cependant, les services douaniers du Royaume-Uni n'avaient pas vérifié si le critère de l'âge minimal était respecté.

Respect du critère de fabrication directe

3.23. L'un des critères d'éligibilité en matière d'importation de beurre est qu'il doit être fabriqué directement à partir de lait ou de crème. Cependant, depuis 1990, le beurre «à tartiner», qui est fabriqué à partir de beurre concentré, a été mis en libre pratique dans le cadre du contingent. Ce beurre est, selon la Commission, inéligible au contingent, en raison de son processus de fabrication indirecte et parce que son code de nomenclature combinée (NC) ne figure pas à l'annexe I du règlement (CE) n° 1600/95 modifié par le règlement (CE) n° 1170/96. Deux autres types de beurre fabriqués à partir de beurre concentré ont également été mis en libre pratique dans le cadre du contingent.

3.24. Le NZDB a soutenu auprès de la Commission de l'UE que le beurre fractionné est fabriqué directement à partir de lait ou de crème parce que le processus est continu. Cet argument a été rejeté par la Commission, qui estime - comme cela ressort des spécifications techniques de fabrication du NZDB lui-même - que le beurre est fabriqué en recombinant du beurre concentré avec de l'eau et/ou des produits laitiers.

3.25. Suite à un appel interjeté par l'importateur, le «UK VAT and Duties Tribunal» (tribunal britannique pour les questions afférentes aux prélèvements, à la TVA et aux accises) a examiné cette affaire en s'appuyant sur l'importation de deux prélèvements d'échantillons effectués sur les types de beurre en question fabriqués en 1996, après que le problème de la fabrication directe fut apparu entre l'UE et la Nouvelle-Zélande. Il se peut donc que ce beurre n'ait pas été fabriqué de la même façon et à partir de la même matière première que la totalité du beurre mentionné au point 3.23 ci-dessus. Le tribunal a déclaré que les beurres des deux prélèvements sont éligibles au titre du règlement (CE) n° 1600/95. Les Douanes du Royaume-Uni ont fait appel de cette décision.

3.26. Pour parvenir à cette décision, le tribunal a interprété les mots «fabriqué directement à partir de lait ou de crème» du règlement (CE) n° 1600/95. De plus, le tribunal fait observer que la décision ne concerne que les deux prélèvements et qu'elle ne saurait s'appliquer à du beurre fabriqué selon un procédé sensiblement diffèrent. L'importateur a également interjeté appel contre les prélèvements supplémentaires exigés par les services des droits et accises du Royaume-Uni sur le beurre importé avant le 1er juillet 1995. Sous réserve du résultat de ces appels, la Cour estime que les prélèvements non recouvrés pourraient s'élever à 29 Mio ECU.

3.27. La commission «litiges» de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) a également été saisie de cette affaire et doit se prononcer sur l'éligibilité de ces beurres au contingentement relevant des accords GATT/OMC, applicables à partir du 1er juillet 1995. Cet instance devrait rendre sa décision en septembre de cette année.

Ecoulement

3.28. Contrairement aux dispositions de l'article 10 du règlement (CE) n° 1600/95 de la Commission, les autorités britanniques n'ont pas informé la Commission des mesures prises pour contrôler la commercialisation et le mélange du beurre néo-zélandais. Par ailleurs, les douanes britanniques n'avaient jamais réalisé de contrôle relatif à l'écoulement du beurre néo-zélandais durant la période allant du 1er juillet 1995 au 30 juin 1996.

3.29. Au cours de son audit, la Cour a constaté que la quasi-totalité du beurre néo-zélandais importé en vue de la vente à des détaillants ou à des grossistes leur était effectivement vendue. Ayant estimé que le risque inhérent à de tels circuits d'écoulement, à savoir la réexportation ultérieure du beurre, était négligeable, la Cour n'a entrepris aucune autre vérification de ce type de commercialisation. À la demande de la Cour, les douanes britanniques ont contrôlé par sondage les petites quantités restantes, vendues essentiellement au secteur de la restauration. Aucune irrégularité n'a été décelée.

3.30. Le beurre importé à des fins industrielles a été vendu à des fabricants soit de fromage transformé soit de beurre concentré. Sur la base de son audit, la Cour considère qu'environ un tiers du beurre ainsi écoulé a été utilisé pour la fabrication de fromage transformé. Une petite quantité de ce fromage transformé a été exportée en bénéficiant de restitutions à l'exportation.

3.31. Environ 67 % du beurre importé à des fins industrielles ont été vendus à des fabricants de beurre concentré, qui l'ont utilisé, entre autres, dans le cadre du règlement (CEE) n° 570/88, recevant ainsi l'aide communautaire au beurre utilisé dans la fabrication de pâtisserie, etc. Le contingent de beurre néo-zélandais n'est pas exclu de ce dernier régime dans la mesure où il est utilisé pour la production de beurre concentré conforme aux conditions fixées par le règlement (CEE) n° 570/88.

3.32. Le montant de l'aide prévue par le règlement (CEE) n° 570/88 équivaut à 126 ECU par quintal de beurre. Le taux de prélèvement réduit perçu à l'importation sur le contingent de beurre néo-zélandais est de 86,88 ECU par quintal. En autorisant l'utilisation de beurre néo-zélandais dans le cadre de ce règlement, l'Union européenne verse pour le beurre une aide nette de 39,12 ECU par quintal. La Cour s'interroge sur les raisons qui ont justifié l'admission du beurre néo-zélandais au bénéfice du taux plein de l'aide prévue par le règlement (CEE) n° 570/88 (25). Selon les estimations, 10 500 tonnes de beurre néo-zélandais avaient déjà été utilisées, du 1er juillet 1995 au 30 juin 1996, dans le cadre des dispositions du règlement (CEE) n° 570/88, en bénéficiant d'une aide de quelque 13,2 Mio ECU, soit un coût net pour l'Union européenne de 7,7 Mio ECU par an (26).

3.33. À deux reprises, la Commission a proposé au comité de gestion l'adoption d'une règle posant le principe de l'origine communautaire du beurre utilisé dans le cadre du règlement (CEE) n° 570/88. Le comité a rejeté cette proposition, estimant qu'une telle condition entraînerait de trop nombreux problèmes au niveau du contrôle. La Cour ne partage pas cette opinion, dans la mesure où le règlement (CEE) n° 570/88 prévoit déjà des contrôles physiques et documentaires pour les matières premières et les produits finis.

3.34. L'audit a également révélé qu'une société italienne avait soit importé directement, soit acheté franco de douane en libre pratique 888 tonnes de beurre néo-zélandais en 1995 et 1 734 tonnes en 1996, quantités qui avaient été mises en libre pratique au taux réduit. La plus grande partie de ce beurre a été soit reconditionnée, soit mélangée à du beurre de l'Union européenne et vendue dans des cartons de 25 kg à des fins industrielles. L'indication de l'origine néo-zélandaise du beurre ou du mélange de beurre néo-zélandais et de beurre communautaire ne figure ni sur la facture ni sur l'emballage, contrairement aux dispositions de l'article 10, paragraphe 2 du règlement (CE) n° 1600/95.

3.35. La Commission a confirmé que le défaut d'indication de l'origine néo-zélandaise sur l'emballage constitue une infraction à l'article 10 du règlement (CE) n° 1600/95 et que la sanction pour ce type d'infraction relève de la compétence des autorités des États membres.

3.36. Enfin, 56 tonnes de beurre ont été retrouvées au Danemark, où elles avaient été utilisées pour la fabrication de butteroil pour être ensuite réexportées en Thaïlande en bénéficiant de restitutions à l'exportation supérieures au prélèvement perçu à l'importation. La transformation du beurre en butteroil ne modifie pas l'origine du beurre. Les restitutions à l'exportation de butteroil devraient donc être limitées au montant des prélèvements perçus à l'importation. Les restitutions qui apparaissent comme indûment versées et recouvrables dans ce cas s'élèvent à 57 000 ECU.

Fromage destiné à la transformation - Produits éligibles à destination particulière

3.37. Conformément à l'article 2 du règlement (CEE) n° 2967/79 de la Commission, le fromage importé au titre des dispositions relatives au fromage destiné à la transformation ne doit être considéré comme transformé que s'il l'a été en produits relevant de la sous-position 0406 30 du tarif commun douanier (c'est-à-dire en fromage transformé). Si le fromage est utilisé pour la fabrication de tout autre produit, le prélèvement doit être perçu au taux plein.

3.38. L'utilisation finale en vue de la transformation doit faire l'objet d'une autorisation écrite délivrée à l'importateur et à l'utilisateur final en vue de l'utilisation du fromage selon la destination particulière prévue. L'une des autorisations émises par les autorités britanniques concernait le fromage utilisé dans la fabrication de sauce à base de fromage, destination non autorisée par le règlement (CEE) n° 2967/79.

3.39. La Commission a confirmé l'opinion de la Cour selon laquelle la sauce à base de fromage ne constitue pas une destination particulière éligible. En conséquence, des prélèvements complémentaires sont estimés être dus pour un montant de 1,5 Mio ECU. Un ordre de recouvrement a été émis par les douanes britanniques, mais il a depuis été retiré en raison d'une erreur administrative. Dans ces conditions, le montant en cause devrait être mis à la disposition de la Communauté par les autorités britanniques.

Éligibilité aux restitutions à l'exportation du fromage transformé contenant du fromage en provenance de pays tiers

3.40. Le taux de restitution pour le fromage transformé varie entre 14 et 120 ECU par quintal en fonction de sa composition et de sa destination. Pour l'essentiel du fromage transformé, le taux est très supérieur au taux réduit, qui est de 17,06 ECU par quintal. Conformément à l'article 17, paragraphe 11 du règlement (CEE) n° 804/68, le taux de restitution applicable à la réexportation de produits laitiers provenant de pays tiers doit correspondre au plus bas des taux suivants: le taux de restitution et le taux de prélèvement perçu à l'importation. Cependant, la Commission n'ayant pas été à même de clarifier cette situation, le fromage transformé contenant du fromage en provenance de pays tiers importé à taux réduit peut bénéficier du taux plein de restitution à l'exportation.

3.41. L'utilisation de fromage néo-zélandais destiné à la transformation et la destination finale du produit fini ont été contrôlées auprès de cinq fabricants de fromage transformé. Trois d'entre eux avaient pris des dispositions pour que les produits provenant de pays tiers ne soient utilisés que dans la fabrication de fromage transformé destiné à la consommation dans la Communauté européenne. Deux avaient demandé des restitutions à l'exportation au taux plein pour des produits contenant du fromage néo-zélandais, même si, en l'occurrence, les quantités en cause étaient relativement modestes.

4. EMMENTHAL SUISSE

4.1. L'UE est traditionnellement le plus grand marché pour le fromage suisse. Des taux préférentiels réduits pour les prélèvements à l'importation existent depuis 1968. L'importation de l'emmenthal, du gruyère, du sbrinz et de l'appenzell de Suisse est actuellement régie par le règlement (CE) n° 1600/95 du Conseil; elle s'effectue à un taux de prélèvement réduit de 9,66 ECU par quintal au lieu du taux normal de 195,42 ECU par quintal. Ces fromages sont destinés à la consommation directe ou à la fabrication de fromage transformé.

4.2. Dans la mesure où il n'existe pas de contingent permettant de contrôler le volume des importations, les producteurs de l'Union européenne sont protégés par la condition qui veut que les prix minimaux franco frontière soient respectés. Les taux de prélèvement varient selon le niveau du prix minimal franco frontière. À titre d'exemple, le prix minimal pour le taux de prélèvement le plus bas, soit 9,66 ECU par quintal conformément au règlement (CE) n° 1600/95 du Conseil, a été fixé à 430,62 ECU par quintal.

4.3. Le règlement (CE) n° 1600/95 du Conseil et la réglementation antérieure imposent la présentation d'un certificat IMA 1 pour l'importation de fromage suisse à des taux de prélèvement réduits. L'organisme émetteur agréé est l'Union suisse de commerce de fromage (USF). En établissant le certificat IMA 1, l'Union suisse du fromage était tenue de certifier que les données figurant sur le formulaire étaient exactes, complètes et conformes aux dispositions communautaires en vigueur et que, pour les produits décrits, l'acheteur ne se verrait accorder aucune réduction, aucun remboursement ou autre forme de rabais tels que le produit en question aurait une valeur inférieure au prix minimal d'importation fixé. L'Union du fromage suisse est responsable non seulement de l'émission des certificats IMA, mais aussi de la vente d'une grande partie de la production de l'emmenthal aux clients de l'Union européenne.

4.4. Comme cela est indiqué dans le rapport spécial n° 1/94, l'audit réalisé par la Cour a débuté en France, sur la base des informations obtenues et de l'analyse des statistiques relatives aux importations. L'enquête menée ensuite par les autorités françaises à la demande de la Cour a montré que les prix minimaux franco frontière étaient exagérés dans les certificats IMA 1 et que les factures fournies à l'appui étaient fausses, de sorte que les produits semblaient éligibles au taux de prélèvement réduit. Le prix figurant sur la facture était ajusté ultérieurement, par le biais de différentes méthodes faisant intervenir l'Union suisse du fromage: émission de notes de crédit, paiements sur les comptes bancaires personnels des directeurs des sociétés importatrices, contributions versées par l'intermédiaire de tiers, etc.

4.5. Des enquêtes ultérieures en Italie, suggérées par la Cour et coordonnées par l'UCLAF, ont permis d'identifier quelque 42 Mio ECU correspondant à des prélèvements qui auraient été éludés. Des enquêtes réalisées par des organismes indépendants en Allemagne ont permis de déceler, quant à elles, quelque 1,2 Mio ECU de prélèvements qui n'auraient pas été perçus.

4.6. En mars 1997, environ trois ans après que ce cas eut été signalé pour la première fois à la Commission, le règlement (CE) n° 1600/95 du Conseil a été modifié par le règlement (CE) n° 503/97 de la Commission (27) concernant les importations de fromage en provenance de Suisse. La Suisse a été supprimée de la liste des pays et des organismes agréés pour l'émission des certificats IMA 1 qui figurait en annexe; il revient à l'importateur de déclarer que les prix minimaux franco frontière sont respectés; ce dernier est tenu de fournir aux autorités compétentes les informations nécessaires au contrôle de conformité et à l'audit des comptes; en cas de non-respect, le prélèvement est exigé au taux plein augmenté d'une amende de 25 %.

5. CONCLUSION

5.1. L'audit de la Cour relatif à l'importation et à l'écoulement des produits laitiers néo-zélandais importés à des taux préférentiels a permis de constater l'absence de contrôles appropriés et d'estimer à quelque 410 Mio ECU le manque à gagner qui en résulte au niveau des prélèvements pour non-respect des contingents et des conditions fixées, et à quelque 57 000 ECU les restitutions à l'exportation indûment versées. Sur ces montants, 118 Mio ECU environ sont recouvrables, comme cela ressort du tableau 4.

>TABLE>

5.2. Les douanes britanniques n'ont mis en oeuvre aucune procédure pour vérifier si les conditions spécifiques régissant l'importation à taux réduit de beurre et de fromage de Nouvelle-Zélande avaient été remplies et ne se sont pas assurées que les règles relatives à l'écoulement sur le marché étaient respectées. Les autorités du Royaume-Uni ont commencé à prendre les mesures nécessaires pour que les observations soulevées dans ce rapport fassent rapidement l'objet d'un suivi et que tout prélèvement constaté comme non perçu soit recouvré.

5.3. La Commission est responsable de la persistance de cette situation sur une période aussi longue. Elle ne s'est pas assurée que des procédures de suivi et de contrôle adéquates étaient en place et que les déclarations hebdomadaires d'importations de beurre étaient présentées et vérifiées.

5.4. Par ailleurs, la Cour conclut que le NZDB n'a pas respecté les conditions et les obligations imposées par le règlement (CE) n° 1600/95 du Conseil en matière de contingents tarifaires suite aux accords GATT/OMC. Le New Zealand Dairy Board doit donc être rayé de la liste des pays et des organismes agréés pour l'émission des certificats IMA 1, figurant en annexe VII, à l'instar des mesures prises à l'encontre de l'Union suisse du fromage. Les obligations pesant sur les importateurs et l'amende pour non-conformité introduite pour les importations en provenance de Suisse doivent être appliquées de la même façon aux importations de produits laitiers néo-zélandais relevant du règlement (CE) n° 1600/95 du Conseil.

5.5. Dans un contexte plus général et dans la mesure où le contrôle du respect des contingents et des conditions d'éligibilité repose largement sur l'émission des certificats IMA 1, la Cour se demande s'il est bon que les organismes émetteurs agréés aient un intérêt commercial/financier dans les opérations relatives aux contingents, puisque cela peut engendrer des conflits d'intérêts.

5.6. Enfin, la Cour invite la Commission:

- à prendre les mesures appropriées pour recouvrer les montants en cause;

- à fixer des conditions de caractère obligatoire plus efficaces pour contrôler les importations à taux réduit;

- à revoir la validité du système des certificats IMA 1;

- à mettre en place des contrôles approfondis des autres régimes contingentaires faisant intervenir des taux de prélèvement réduits;

- à proposer, à nouveau, une condition d'origine communautaire dans le cadre du règlement (CE) n° 570/88 et de régimes internes analogues;

- à clarifier les règles relatives à l'éligibilité des produits de pays tiers aux restitutions à l'exportation après transformation.

5.7. Le rapport de la Cour est fondé sur des faits. Les remarques générales de la Commission sont largement spéculatives et relèvent d'hypothèses sur ce que le New Zealand Dairy Board aurait pu faire si certains événements s'étaient produits. Elles laissent penser que la Commission s'est assurée du respect du règlement (CE) n° 1600/95 en s'appuyant sur les interprétations de l'industrie laitière et du gouvernement néo-zélandais plutôt que sur des contrôles effectifs. La Commission affirme que si les contrôles douaniers avaient permis de déceler les manquements plus tôt, les anomalies auraient pu être corrigées pour les exportations ultérieures. Les importations de beurre en question n'en doivent pas moins respecter les dispositions légales en premier lieu.

5.8. En outre, les remarques ne prennent pas en considération les situations parallèles concernant d'autres mesures, telles les restitutions à l'exportation. Chaque année, les autorités nationales détectent des cas où les produits ne sont pas conformes aux critères de composition pour les restitutions à l'exportation et, en conséquence, non seulement les entreprises en cause perdent l'éligibilité aux restitutions, mais elles se voient aussi infliger des amendes. Des exemples de ce type et des cas analogues ont été relevés par la Cour et exposés dans les rapports spéciaux 2/92 (28) et 7/93 (29), ainsi que dans le rapport annuel relatif à l'exercice 1995 (30). On ne saurait donc faire de la Nouvelle-Zélande un cas spécial.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion des 1er et 2 avril 1998.

Par la Cour des comptes

Bernhard FRIEDMANN

Président

(1) Bien que remplacé par le terme de «droit» dans le règlement (CE) n° 1600/95, c'est le terme de «prélèvement» qui est utilisé dans le présent rapport.

(2) JO L 151 du 1.7.1995, p. 12.

(3) JO L 349 du 31.12.1994, p. 105.

(4) Du 1er juillet 1995 au 30 juin 1996; du 1er juillet 1996 au 31 décembre 1996, le taux était de 2 607 ECU/tonne.

(5) JO L 71 du 17.3.1980, p. 1.

(6) JO L 97 du 18.4.1996, p. 18.

(7) JO L 90 du 4.4.1981, p. 18.

(8) Informations de base sur le régime des certificats IMA 1

Les certificats IMA 1 (Inward Monitoring Arrangements) ont été instaurés par le règlement (CEE) n° 1767/82 de la Commission, en particulier pour le fromage suisse devant être importé dans la Communauté européenne à taux réduit. Leur usage a depuis été étendu à d'autres produits laitiers en provenance d'autres pays tiers. Ils ont pour but de certifier que les conditions d'éligibilité aux taux réduits ont été remplies, et sont émis par les organismes agréés des pays tiers.

(9) L'annexe VII du règlement (CE) n° 1600/95 dresse la liste des organismes agréés pour l'émission de certificats IMA 1.

(10) JO L 148 du 28.6.1968, p. 13.

(11) JO L 390 du 31.12.1992, p. 1.

(12) JO L 155 du 3.7.1968, p. 1.

(13) L'article 1 sous a) du règlement (CEE) n° 1269/79 du Conseil définissait le «beurre pour la consommation directe» comme étant «le beurre acheté par des consommateurs finals privés dans le commerce de détail en vue de la consommation privée, y compris le beurre acheté par des hôtels, restaurants, cliniques, homes, internats, prisons et établissements similaires en vue de l'alimentation des personnes qui sont nourries dans ces établissements, et à l'exclusion du beurre acheté en vue de la vente sous forme d'autres produits au public par des pâtissiers, traiteurs, etc.»

(14) JO L 366 du 28.12.1983, p. 16.

(15) JO L 336 du 29.12.1979, p. 23.

(16) JO L 302 du 19.10.1992, p. 1.

(17) JO L 291 du 10.10.1989, p. 45.

(18) JO L 391 du 31.12.1992, p. 18.

(19) JO L 328 du 29.12.1993, p. 23.

(20) JO L 338 du 28.12.1994, p. 12.

(21) JO L 253 du 11.10.1993, p. 1.

(22) Un entrepôt de douane est un entrepôt dans lequel, moyennant le dépôt d'une garantie, les marchandises peuvent être stockées avant le paiement des prélèvements et la mise en libre pratique.

(23) JO L 155 du 7.6.1989, p. 1.

(24) JO L 144 du 2.6.1981, p. 1.

(25) Dans le cas des restitutions à l'exportation concernant les produits laitiers, le taux de restitution est égal au plus bas des taux suivants: le taux de prélèvement applicable le jour de l'importation ou le taux de restitution applicable le jour de l'exportation.

(26) Le beurre de l'Union européenne est supplanté par le beurre néo-zélandais dans le cadre du règlement (CEE) n° 570/88. Il doit donc trouver d'autres marchés, généralement avec l'aide de restitutions à l'exportation s'élevant à 160 ECU par quintal. Le coût additionnel net pour la Communauté européenne par quintal de beurre néo-zélandais bénéficiant des dispositions du règlement (CEE) n° 570/88 est donc la différence entre le taux réduit de prélèvement perçu à l'importation (86,88 ECU) et le taux équivalent de l'aide prévue par le règlement n° 570/88 (126 ECU), soit 39,12 ECU, plus la différence entre l'aide prévue par le règlement (CEE) n° 570/88 (126 ECU) et le taux des restitutions à l'exportation (160 ECU), soit 34 ECU.

(27) JO L 78 du 2.3.1997, p. 12.

(28) JO C 101 du 22.4.1992, p. 1.

(29) JO C 53 du 19.2.1994, p. 1.

(30) JO C 340 du 12.11.1996, p. 80.

RÉPONSES DE LA COMMISSION au rapport spécial de la Cour des comptes n° 4/98 relatif à l'importation à taux réduit dans la Communauté et à l'écoulement sur le marché de produits laitiers néo-zélandais et de fromage suisse (JO C 127 du 24 avril 1998) (1) (98/C 191/03)

REMARQUES GENERALES

Le rapport de la Cour des comptes est consacré aux graves lacunes du contrôle exercé sur deux des nombreux accords préférentiels conclus entre la Communauté et les pays tiers. Il importe de souligner que ces régimes n'ont qu'une portée limitée et ne couvrent qu'une partie des importations de certains produits provenant de pays donnés.

Dans le cas des importations de beurre néo-zélandais, le rapport porte essentiellement sur le taux réduit, ensuite appelé «droit», qui était octroyé à l'importation de quantités déterminées de beurre. Ce régime spécial visait à permettre la poursuite du commerce traditionnel de beurre salé entre la Nouvelle-Zélande et le Royaume-Uni, faute de quoi, celui-ci aurait cessé d'être rentable. Le beurre importé au taux réduit devrait remplir certains critères, qui reflétaient les propriétés des produits traditionnellement concernés. Ces propriétés étaient de nature technique et n'affectaient pas la description commerciale des marchandises. (Il existait également des régimes spéciaux pour certaines importations de fromage.) L'étroite collaboration qui régnait entre les institutions communautaires et le gouvernement néo-zélandais sur ce point était étayée par deux documents, le protocole n° 18 et la déclaration de Dublin. En outre, en 1994 commençaient les consultations annuelles relatives à la politique des échanges agricoles entre la Nouvelle-Zélande et la Communauté européenne. Dans ce contexte et vu qu'en raison de leur caractère politiquement sensible, les décisions concernant les contingents étaient prises à l'unanimité, il était jugé improbable que le New Zealand Dairy Board prenne ou autorise la moindre mesure mettant en danger la poursuite du régime.

En raison des lacunes en matière de contrôle décrites dans le rapport, les problèmes de fonctionnement du régime spécial ne sont apparues que tardivement. Au cours des six mois précédant l'introduction des contingents tarifaires prévus par l'accord OMC, les limites quantitatives à l'importation ont été dépassées. Cela a entraîné un manque à gagner de 1,3 millions d'écus en droits de douane et l'introduction d'une procédure pénale.

Il s'est également avéré que certaines marchandises aujourd'hui jugées inéligibles par les autorités britanniques avaient bénéficié de taux réduits. L'importation de beurre ayant une teneur en matières grasses plus élevée que prévu par la réglementation, par exemple, a provoqué un nouveau dépassement des contingents et, par conséquent, un manque à gagner au niveau des droits. Le Royaume-Uni a estimé à quelque 1,4 millions d'ECU par an l'avantage potentiel maximal ainsi obtenu par les sociétés importatrices.

Comme les règlements interdisent d'appliquer le taux réduit au beurre qui ne respecte pas les critères de teneur en matières grasses, les autorités compétentes sont en train de procéder à la constatation de dettes douanières considérables. Ces dettes, qui couvrent aussi d'autres questions d'éligibilité, sont évaluées à 200 millions d'ECU, c'est-à-dire la différence entre le taux réduit payé et le taux plein aujourd'hui considéré comme dû. Bien que ce montant puisse être qualifié de perte de ressources propres d'un point de vue juridique, il n'avait cependant jamais été prévu que cette somme soit inscrite au budget communautaire. Récupérer ces dettes reviendrait donc à infliger une sanction économique puisque, contrairement aux violations des limites quantitatives, les montants en cause ne reflètent pas exactement une perte de ressources propres anticipées ou un bénéfice potentiel pour les importateurs. À ce propos, il convient de tenir compte des éléments suivants:

- Il ne s'agissait pas de cas où des produits de qualité inférieure ont été substitués à des produits supérieurs. Les marchandises importées ne respectaient peut-être pas les exigences techniques spécifiques imposées par le régime d'allégement tarifaire concernant les matières grasses et la méthode de fabrication, mais elles étaient aussi commercialisables que les marchandises qui les respectaient. En outre, bien qu'il s'agisse d'exemples d'infractions aux exigences spécifiques des règlements, ces importations ont eu peu de conséquences sur le marché communautaire du beurre.

- Il est raisonnable de penser que, si des contrôles douaniers appropriés avaient décelé plus rapidement le non-respect des critères techniques, ces anomalies auraient été rectifiées pour les cargaisons suivantes. Dans ce cas, aucun droit n'aurait été dû, sauf sur la cargaison choisie pour subir les analyses du laboratoire.

- Si les modifications nécessaires avaient été impossibles, les importations auraient cessé puisque, sans taux réduit, ce commerce n'aurait pas été rentable. Par conséquent, là encore, il n'y aurait pas eu de ressources propres à recouvrer.

- Le gouvernement de Nouvelle-Zélande aurait également pu essayer de renégocier l'accord afin de refléter l'évolution des méthodes de production. S'il avait obtenu gain de cause, aucune ressource propre n'aurait été due.

Il est cependant possible que le budget communautaire ait subi une perte puisque, si les importations avaient cessé ou diminué, il aurait fallu moins d'argent pour soutenir les prix communautaires du beurre ou verser des restitutions à l'exportation. Peut-être les producteurs communautaires de beurre auraient-ils aussi bénéficié d'occasions accrues. Toutefois, ces «coûts» ont sûrement été pris en compte lorsque le régime a été adopté.

La situation décrite plus haut s'est produite en raison de la faiblesse des contrôles au Royaume-Uni. Il faut cependant reconnaître que ce régime n'est que l'un des nombreux systèmes préférentiels existants et que les contrôles douaniers ne peuvent qu'être sélectifs. Le Royaume-Uni utilise différentes techniques d'analyse du risque pour cibler ses contrôles. En l'occurrence, il s'agissait d'importations légales de marchandises autrefois introduites en franchise. Les montants en cause étaient limités (comparé à la valeur de l'allégement tarifaire consenti par d'autres régimes préférentiels). Il n'y avait toujours que deux entreprises impliquées dans les importations et elles étaient jugées dociles par les autorités britanniques. Par conséquent, ces importations étaient considérées comme étant à faible risque.

La Commission a également certaines responsabilités de suivi et de contrôle de l'allégement tarifaire. Ses ressources étant limitées, elle emploie aussi des techniques d'analyse du risque pour définir ses priorités. L'importance du régime pour l'industrie laitière néo-zélandaise et l'étroite coopération entre le gouvernement de ce pays et la Commission laissaient présumer le respect des engagements pris. En 1983 pourtant, dans le cadre de son action de suivi, la Commission avait adressé certaines questions relatives à d'éventuelles violations des limites quantitatives aux autorités du Royaume-Uni. Celles-ci l'avaient assurée que les contingents n'avaient pas été dépassés, ce qui avait été confirmé par de nouvelles vérifications. Plus le contingent baissait, plus la sensibilité du marché diminuait, de sorte que ce commerce était jugé à faible risque. Lors de ses inspections, la Commission s'efforce d'obtenir le plus d'assurances possibles et choisit donc d'étudier des sujets d'application globale, comme le système général des préférences tarifaires examiné au Royaume-Uni en 1993 par exemple.

Depuis la première notification des constatations de la Cour, la Commission suit le processus de constatation des dettes entamé à la suite des enquêtes des autorités britanniques. Celles-ci évaluent à 202 millions d'ECU environ le total des dettes qui pourraient être finalement constatées. Il convient toutefois de noter que toutes les dettes constatées jusqu'à présent font l'objet de recours devant les tribunaux.

1. INTRODUCTION

Contingents annuels et incidence financière

1.2. La Commission partage l'opinion de la Cour sur le risque qu'un dépassement du contingent implique pour les ressources propres. Cependant, dans ses remarques générales, elle a déjà fait une distinction entre les différentes conséquences, pour les ressources propres et le budget communautaire en général, d'une violation des limites quantitatives du contingent et d'un non-respect des autres critères techniques.

Origine des contingents et des taux réduits appliqués au beurre néo-zélandais

1.4. Il convient de noter que, bien que la base légale du régime d'importation ait été le protocole n° 18 jusqu'à l'adoption du règlement (CE) n° 1600/95, sa nature a fondamentalement changé à partir du 1er avril 1981. Les dispositions originales figurant au protocole n° 18 ont été prolongées par une série de règlements du Conseil jusqu'au 31 mars 1981. Le règlement (CEE) n° 858/81 du Conseil a introduit de nouvelles dispositions à partir du 1er avril 1981, qui ont ensuite été renouvelées avec quelques adaptations mineures jusqu'au 30 juin 1995.

L'expression «contingent tarifaire néo-zélandais» n'est pas entièrement exacte. L'accord comprenait un contingent tarifaire pour le beurre néo-zélandais qui remplaçait la concession autonome du régime spécial. Le contingent était fixé à 76 667 tonnes par an, en vertu de l'accord et en conformité avec les obligations de l'OMC, ce qui était supérieur à la quantité maximale pouvant être importée au titre du régime spécial de la période précédente, à savoir 51 830 tonnes par an. Le nouveau contingent tarifaire pour le beurre néo-zélandais a été ouvert par le règlement (CE) n° 1600/95 de la Commission.

2. PROCÉDURES ADMINISTRATIVES ET DE CONTRÔLE

Conditions d'éligibilité au contingentement relatif au beurre de Nouvelle-Zélande

2.1. Le règlement (CEE) n° 858/81 ne contient pas de référence explicite aux raisons de l'existence des spécifications techniques, en particulier de la teneur en matières grasses. Les considérants ne fournissent que deux explications pertinentes au sujet du type de beurre couvert par le contingent:

- il y a lieu d'instaurer un régime permettant à la Nouvelle-Zélande la poursuite d'exportations de beurre vers le Royaume-Uni à des conditions particulières; et- il convient de prévoir que le beurre néo-zélandais en question ne peut être destiné qu'à la consommation directe.

En outre, à la même époque, la gestion du système avait été considérablement simplifiée. Le système du prix minimum à l'importation, administrativement lourd à contrôler, était remplacé par un système à taux réduit, qui continuait à garantir une protection suffisante du marché. Le taux réduit était exprimé en pourcentage du prix d'intervention pour le beurre salé.

Afin de calculer ce taux réduit, il avait été décidé, au sein du Conseil, d'indiquer la teneur en graisse butyrique du beurre néo-zélandais en conformité avec la teneur en graisse butyrique du beurre salé éligible aux interventions au Royaume-Uni.

Le respect de cette disposition empêchait la Nouvelle-Zélande d'accroître artificiellement son contingent en exportant du beurre ayant une teneur en matières grasses supérieure à 82 %.

Certification du beurre dans le cadre du contingentement

2.2. Les certificats relevant du protocole n° 18 étaient émis par la Haute Commission de Nouvelle-Zélande à Londres, qui était l'autorité compétente choisie par le gouvernement néo-zélandais et agréée par les autorités britanniques. Cet organisme était chargé de limiter l'émission de certificats à la quantité convenue par règlement du Conseil et aux produits respectant les critères d'éligibilité. C'était donc lui qui était initialement responsable du contrôle. Les autorités douanières du Royaume-Uni se voyaient présenter quatre copies du certificat relevant du protocole n° 18, accompagnées d'une déclaration d'importation. Comme les deux documents devaient être présentés ensemble, il n'était pas exigé que les détails inscrits dans le certificat soient repris dans la déclaration d'importation.

Dispositions relatives au contrôle

2.15. Le fait que le règlement ne contienne pas de dispositions spécifiques de contrôle n'est pas propre à l'accord avec la Nouvelle-Zélande. Cela n'affranchit pas les États membres de l'application des procédures adéquates. Ces dernières, comme celles applicables à tous les types d'importation, doivent garantir la mise en oeuvre de contrôles sélectifs fondés sur une évaluation appropriée des risques.

3. RÉSULTATS DE L'AUDIT

Présentation générale

3.1. a) Étant donné la base juridique décrite ci-dessous, la Commission ne pense pas qu'il fallait recourir aux certificats d'importation. En 1980, lorsque la Commission a proposé d'étendre le contingent de beurre néo-zélandais à tous les États membres, elle a envisagé d'instaurer un système de certificats d'importation. À l'époque, le Conseil avait décidé de limiter les importations au Royaume-Uni et la Commission avait choisi de continuer à utiliser le certificat du protocole n° 18 pour contrôler les quantités et certifier le respect des critères d'éligibilité. En maintenant cette méthode, elle tenait aussi compte de la nature traditionnelle et du caractère national du régime spécial.

Le titre III du règlement (CEE) n° 804/68 définit le système général applicable au commerce des produits laitiers entre la Communauté et les pays tiers. Le protocole n° 18 et les règlements du Conseil qui ont successivement prolongé le régime spécial du beurre néo-zélandais ne réglementaient pas les échanges entre un pays tiers et la Communauté, mais autorisait un État membre à importer certaines quantités de beurre d'un pays tiers donné à condition (jusqu'en 1993) que le beurre ne fasse pas l'objet d'échanges au sein de la Communauté ou en soit exporté. Il s'agissait d'un régime spécial pour lequel des procédures spécifiques avaient été définies dans des règlements du Conseil dont la base juridique était le protocole n° 18. Du point de vue des procédures d'importation, il s'agissait donc d'une lex specialis. Alors que l'article 13 du règlement (CEE) n° 804/68 prévoyait en termes généraux que toute importation de produits laitiers était soumise à la présentation d'un certificat d'importation, l'article 4 du règlement (CEE) n° 858/81 (et les règlements ultérieurs) disposait que l'admission au régime particulier d'importation du beurre néo-zélandais était subordonnée à la présentation d'un certificat établissant que le beurre remplissait les critères d'éligibilité. Cette règle spécifique prévalait sur la règle générale.

e) Il n'existe aucune obligation de réaliser ce type de contrôles a posteriori.

f) En ce qui concerne la supervision de la procédure, la Commission a demandé aux autorités britanniques, en 1983, de vérifier ce qui semblait être un dépassement des limites quantitatives du contingent. Les données commerciales du Royaume-Uni indiquaient des importations de beurre provenant de Nouvelle-Zélande supérieures aux quantités prévues par le contingent. Cependant, selon les autorités britanniques, le NZDB leur avait catégoriquement assuré qu'il avait pris le plus grand soin de ne jamais, en quelque année que ce soit, commercialiser du beurre ou du fromage en sus des contingents. La Commission n'avait pas été convaincue par cet argument et avait exigé de nouvelles vérifications. Les douanes britanniques avait effectué d'autres contrôles qui avaient prouvé que les limites des contingents n'avaient pas été dépassées.

La Commission ne dispose que de ressources limitées pour réaliser des inspections dans les pays membres. Les thèmes à examiner sont donc sélectionnés en recourant à des techniques d'analyse du risque. Son objectif est d'obtenir le maximum d'assurances au cours des visites effectuées de sorte qu'en l'absence d'informations spécifiques (telles que celles évoquées au point 3.12 du rapport de la Cour), ce sont généralement les questions d'application générale qui sont sélectionnées. C'est ainsi que les procédures employées pour appliquer le système standard des préférences tarifaires a été inspecté en 1993 au Royaume-Uni comme dans d'autres pays membres. (Les régimes spéciaux concernant la Nouvelle-Zélande n'étaient pas inclus.) Le programme d'inspection de 1998 comprendra un examen du fonctionnement d'autres régimes préférentiels spécifiques.

Déclarations hebdomadaires des importations de beurre

3.3. La Commission souhaitait disposer d'informations détaillées pour des raisons de gestion du marché et les a utilisées à cette fin durant certaines périodes sensibles.

Contrôle des limites quantitatives

3.6. La Commission suit de près les actions entreprises par les autorités britanniques pour constater et recouvrer les montants dus. Selon les dernières informations, des procédures pénales ont été introduites pour les délits connexes. Les dettes sont couvertes par des garanties, mais celles-ci font actuellement l'objet de recours par les entreprises concernées. La Commission continuera de surveiller la progression de la procédure.

Exactitude des déclarations de poids

3.8. La Commission se maintient informée des actions entreprises par les autorités britanniques pour constater et recouvrer les montants dus. Elle a appris que certaines dettes fiscales concernant des importations de beurre et de fromage avaient été constatées. Ces dettes font l'objet de recours.

Dédouanement pour mise en libre pratique au départ des entrepôts de douane

3.10. La Commission continuera de suivre l'enquête complémentaire menée par le Royaume-Uni sur ce point.

Respect des dispositions concernant la teneur maximale en poids de matières grasses

3.15. À l'instar de la Cour, la Commission est d'avis que le critère de la teneur en matières grasses doit être respecté pour chaque cargaison et que le code des douanes est absolument clair sur ce point.

Tout en réservant sa position sur le passé, la Nouvelle-Zélande a accepté d'appliquer ce principe à l'avenir, mais a demandé des discussions techniques pour déterminer sur une base convenue en commun les méthodes de test et d'échantillonnage destinées à prouver le respect de cette règle. Ces discussions techniques sont en cours.

3.18 à 3.20. L'applicabilité des règles sur la teneur en matières grasses fait encore l'objet de procédures judiciaires. Le NZDB a répondu à la Cour des comptes qu'elle était dans l'impossibilité de communiquer d'autres détails de l'analyse parce que celle-ci influait directement sur des questions actuellement pendantes devant les tribunaux britanniques. Il a également précisé qu'il est disposé à communiquer ces informations au moment approprié, lorsque les procédures judiciaires seront terminées.

Ayant suivi de près les activités des autorités britanniques, la Commission a appris que certaines dettes douanières ont été constatées, sur la base des chiffres indiqués par la Cour, pour des importations de beurre jugé inéligible au contingent en raison de sa teneur en matières grasses. Les entreprises concernées ont fait un recours contre ces estimations. La Commission poursuivra son action de suivi.

3.19. Voir réponse au point 3.15.

Respect du critère de fabrication directe

3.25 à 3.26. La Commission note que les autorités britanniques ont 56 jours pour introduire un recours à partir du jugement du tribunal concernant les échantillons.

Écoulement

3.32. Le règlement (CEE) n° 570/88 de la Commission vise à accroître la demande de beurre afin d'améliorer l'équilibre entre l'offre et la demande sur le marché communautaire du beurre. Le beurre néo-zélandais fait partie de l'offre et du point de vue de la gestion du marché, le type de beurre utilisé à des fins industrielles importe peu. La Commission a toujours estimé le coût de la concession pour le beurre néo-zélandais à la somme nécessaire pour exporter une quantité équivalente de beurre vers des pays tiers après déduction du taux/droit réduit payé à l'importation.

3.34. La Commission suit de près une enquête qui est en cours au sujet d'un soupçon de reconditionnement de beurre néo-zélandais.

3.35. La Commission vient d'être informée par l'autorité nationale compétente qu'aucune sanction ne peut être appliquée pour une infraction de ce genre.

3.36. La Commission approuve les conclusions de la Cour et continue d'examiner ces cas.

Fromage destiné à la transformation - Produits éligibles à destination particulière

3.39. Se fondant sur les informations à sa disposition, la Commission pense, comme la Cour, que l'État membre concerné a une responsabilité financière. Elle prendra contact avec les autorités compétentes pour obtenir un complément d'information et lancera une procédure en recouvrement le cas échéant.

Éligibilité aux restitutions à l'exportation du fromage transformé contenant du fromage en provenance de pays tiers

3.40. Les services de la Commission examinent une proposition qui sera éventuellement soumise au Conseil, selon laquelle les restitutions aux exportations seraient seulement versées pour le lait et les produits laitiers intégralement produits dans la Communauté.

4. EMMENTAL SUISSE

Observation générale

Les cas mentionnés par la Cour sont tous en cours d'examen dans les pays membres concernés. La France, l'Allemagne et l'Italie ont même fait savoir qu'ils avaient constaté des dettes douanières en vertu des dispositions relatives à la communication des irrégularités qui figurent dans le règlement (CEE) n° 1552/89. La Commission assurera le suivi approprié de l'action en recouvrement ultérieure.

5. CONCLUSION

5.2. La Commission continuera de surveiller la procédure de recouvrement.

5.3. Selon la Commission, ce n'est pas à son niveau que les procédures de suivi et de contrôle étaient en place. Elle a utilisé les déclarations hebdomadaires dans le but pour lequel elle avait demandé les informations, c'est-à-dire pour gérer le marché, notamment afin d'assurer une commercialisation correcte du beurre néo-zélandais au Royaume-Uni.

5.4. Si cela s'avérait nécessaire, une proposition appropriée concernant l'organisme de certification sera envisagée, une fois tous les éléments connus.

5.5. La Commission tient à souligner que le fait que certains organismes émettent des certificats alors qu'ils ont un intérêt commercial et financier dans l'opération est une caractéristique qui peut se trouver dans tous les régimes préférentiels.

5.6. Premier tiret. La Commission conclut de son suivi des actions entreprises par les autorités britanniques qu'à ce jour, les dettes douanières constatées se montent à 128 millions d'ECU. Les enquêtes des autorités britanniques continuent. Selon leurs premières estimations, un montant supplémentaire de 74 millions d'ECU en droits éludés pourrait être exigé. Toutes les dettes constatées jusqu'à présent font l'objet de recours par les entreprises concernées.

Deuxième et troisième tirets. Une série de discussions techniques a été lancée, comme évoquée dans la réponse au point 3.15, afin de garantir le bon fonctionnement du système à l'avenir.

Quatrième tiret. Vu le nombre de régimes de ce genre, la Commission ne peut en aucun cas procéder elle-même à des examens approfondis de tous les systèmes en vigueur. (Elle dispose de ressources lui permettant d'organiser environ 25 visites par an.) Il est cependant prévu que le programme d'inspection des ressources propres pour 1998 porte aussi sur les régimes préférentiels, y compris certains régimes spécifiques. La Commission demandera toutefois aux États membres, qui sont principalement responsables du contrôle de ces dispositions, de donner la priorité à ces régimes lorsqu'ils procèdent à leurs propres vérifications.

Sixième tiret. Selon la Commission, les principes régissant l'éligibilité des produits de pays tiers au bénéfice des restitutions à l'exportation sont clairs. Si une transformation substantielle du produit dans la Communauté entraîne une modification de son origine et donc la création d'un nouveau produit qui est ensuite exporté, ce produit a droit aux restitutions à l'exportation de la manière classique. Si le produit importé est exporté sans transformation préalable, la restitution octroyée ne peut dépasser le droit versé au moment de l'importation, conformément à l'article 17, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 804/68 du Conseil.

À l'heure actuelle, la Commission travaille à préciser le contenu du terme «transformation substantielle».

(1) Lors de la publication du rapport spécial n° 4/98 de la Cour des comptes, les réponses de la Commission ont été publiées en anglais pour toutes les versions linguistiques du Journal officiel, les autres langues n'étant pas encore disponibles. Cette version française des réponses vient compléter le JO C 127 du 24 avril 1998.