RAPPORT SPÉCIAL relatif aux pratiques en usage dans les institutions des Communautés européennes en matière de publication, d'impression et de reproduction des documents

TABLE DES MATIÈRES

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PRATIQUES EN USAGE DANS LES INSTITUTIONS DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES EN MATIÈRE DE PUBLICATION, D'IMPRESSION ET DE REPRODUCTION DES DOCUMENTS

1. INTRODUCTION

1.1. Objectifs et champ d'application

L'objectif du présent rapport est de mettre à l'examen les activités des institutions des Communautés européennes en matière de publication, d'impression et de reproduction (1) des documents, compte tenu en particulier de leur incidence financière et économique, et de formuler à leur sujet des recommandations. Le champ d'application du contrôle a été, dans chaque institution: - les situations qui expliquent les pratiques en question,

- les mesures de contrôle et les critères régissant la production de documents imprimés, les moyens de production dont les institutions disposent et l'utilisation faite de cette production (à usage interne aussi bien qu'externe),

- les coûts et la gestion de ces activités auxquelles une cinquantaine de millions d'unités de compte européennes sont consacrées chaque année,

- certaines applications dans des cas spécifiques.

1.2. Définitions

Une distinction s'impose entre «publications» et «documents». Le comité consultatif des publications (CCP) (2) de la Commission a arrêté des définitions fondées sur la destination de la production, selon qu'elle est distribuée en dehors (publications) ou à l'intérieur (documents) des institutions. Inévitablement, les deux catégories se recouvrent partiellement jusqu'à un certain point. Les deux termes seront utilisés dans le présent rapport.

1.3. Recommandations

Les principales recommandations de la Cour (section 10) sont que: - la Commission devrait arrêter dans le détail des critères et des procédures valables pour toutes les activités de communication et de publication (point 10.2.1),

- les contrôles du CCP devraient subir une extension (point 10.2.2),

- les listes des destinataires devraient être éditées et contrôlées systématiquement et il faudrait donner un meilleur ordre de priorité aux progrès à réaliser dans la voie d'une programmation informatique commune des listes des destinataires (point 10.3.1),

- il y aurait lieu de dresser des statistiques appropriées des coûts, des stocks détenus et des ventes (point 10.3.2),

- les décisions de gestion devraient être prises sur la base de données financières réalistes et les systèmes existants devraient être développés en fonction de cette nécessité (point 10.4.1),

- les prix d'acquisition des publications devraient se fonder sur les éléments réels des coûts (point 10.4.2),

- un groupe interinstitutionnel devrait être créé pour redéfinir les objectifs, coordonner le recours aux ateliers d'impression à usage interne et examiner la fonction de l'atelier de l'Office des publications (point 10.5.2),

- une meilleure prise de conscience des coûts devrait être favorisée chez les producteurs et les utilisateurs, tant des documents que des publications (point 10.5.3).

2. SITUATIONS

2.1. Généralités

2.1.1. Les institutions des Communautés (en l'occurrence la Commission, le Conseil, le Parlement européen, le Comité économique et social, la Cour de justice et la Cour des comptes) produisent chaque année un grand nombre de publications sur une foule de sujets généraux et spéciaux. On constate des variations importantes entre les objectifs, les besoins, la qualité, la quantité et la distribution des publications de chaque institution.

2.1.2. Compte tenu de l'évolution générale des institutions communautaires depuis 1978, année pour laquelle le total des dépenses de publications, etc. s'élevait à 45 millions d'unités de compte européennes par an, la Cour a calculé que le coût total des publications et des activités d'impression et de reproduction se situe maintenant à environ 50 millions d'unités de compte européennes par an, dont seuls 31,8 millions d'unités de compte européennes (voir annexe 1) figurent au budget ou dans les comptes communautaires sous des rubriques qui peuvent avoir un rapport direct avec ces activités. Ces coûts se divisent en deux grandes catégories. i) Les coûts de fonctionnement de l'Office des publications officielles (appelé par la suite l'Office) (voir point 2.2 ci-dessous) dont la totalité est inscrite à l'article 287 (3) du budget de la Commission. Au chapitre 92 (3) du budget de la Commission figure une recette pro forma qui est ensuite subdivisée au poste 2390 du budget de chaque institution. Pendant l'exercice, les travaux de l'Office sont imputés aux institutions par l'intermédiaire de factures, conformément à un système de détermination des prix de revient (voir point 7.2.2) mais aucune somme ne change de main et les comptes de clôture de l'exercice ne montrent pas le résultat de cette facturation. (1) À l'exclusion de la prise en microfilms et des ateliers des centres de recherche. (2) Voir point 3.4.4. (3) Et à l'annexe 1 du budget de la Commission.

ii) Pour l'impression du Journal officiel et de quelques autres publications, des contrats sont passés avec des imprimeurs indépendants. Pour l'essentiel, les coûts relatifs à ces contrats figurent respectivement aux articles 270 et 271 du budget de chaque institution et ne sont pas compris dans les frais de fonctionnement de l'Office.

Le solde des coûts supportés par les institutions et inscrits sous des rubriques de dépenses plus générales a été établi et calculé par la Cour sur les bases indiquées à la section 8, et ces coûts, ainsi que ceux relatifs à i) et ii) ci-avant, sont présentés en annexe II, en ce qui concerne l'exercice 1978, pour lequel le total s'est élevé à 45 millions d'unités de compte européennes.

2.2. Office des publications officielles

2.2.1. C'est un organe interinstitutionnel, l'Office des publications officielles, qui a la responsabilité d'assurer la publication, l'impression et la diffusion des publications des institutions ; c'est donc lui qui prend toutes les dispositions relatives à l'impression des publications. Il dispose de son propre atelier d'impression et peut donc assurer lui-même l'impression de publications, mais il peut également passer des contrats avec des imprimeurs indépendants.

2.2.2. L'article 2 de la décision portant installation de l'Office des publications officielles spécifiait ainsi ses fonctions: - assurer l'impression du Journal officiel (JO),

- assurer l'impression des autres publications des institutions des Communautés européennes ou d'autres organismes créés par les Communautés,

- procéder à la diffusion et la vente du Journal officiel et des autres publications.

2.2.3. Du point de vue administratif et budgétaire, l'Office fait partie intégrante de la Commission mais, au niveau de ses activités, il est au service de toutes les institutions. Il a à sa tête un comité de direction composé d'un représentant de chaque institution.

3. PUBLICATIONS

3.1. Procédure suivie par l'Office

3.1.1. La publication la plus importante de toutes est le Journal officiel des Communautés européennes qui est commun à toutes les institutions (il représente quelque 575 millions de pages DIN A 4 par an). L'Office doit en priorité surveiller sa publication et il entretient des relations étroites avec les imprimeurs indépendants à qui l'impression est confiée par contrat, pour un coût de 12 millions d'unités de compte européennes (chiffre de 1979).

3.1.2. Toutes les publications, à l'exception de celles qui sont dues à l'initiative des bureaux extérieurs (1), devraient passer par l'Office. Pour les publications de la Commission, l'Office est entièrement associé aux décisions relatives à la planification et décide en dernier lieu si telle ou telle publication doit être imprimée dans ses propres ateliers ou confiée à l'extérieur. Pour les autres institutions, ses pouvoirs se limitent à formuler des recommandations à propos de ce même choix et sur les résultats des procédures d'adjudication qu'il mène pour tous les contrats d'impression.

3.1.3. Néanmoins, une fois la décision prise, l'Office joue le rôle d'éditeur de manuscrits provenant de toutes les institutions et de traductions dans les six (maintenant sept) langues officielles. Il vérifie la conformité du travail de l'imprimeur avec les clauses du contrat puis corrige les épreuves ; en outre, toutes les liaisons avec l'imprimeur sont assurées par lui ou, au moins, passent par son intermédiaire. Les factures des imprimeurs sont vérifiées et certifiées en temps voulu par l'Office, celles qui concernent le JO sont payées par l'intermédiaire de l'Office mais imputées aux institutions, celles qui concernent d'autres publications sont directement payées par l'institution intéressée.

3.1.4. Des tests de contrôle ont montré que, dans certains cas exceptionnels, ces procédures n'étaient pas suivies et que les auteurs ou les responsables de la publication avaient totalement ou partiellement tenu l'Office à l'écart, quelquefois avec son accord.

3.2. Impression - procédures d'adjudication

3.2.1. Dans la majorité des cas étudiés par la Cour, il est apparu que des procédures d'adjudication appropriées sont appliquées. L'Office a toutefois indiqué que la sélection des soumissionnaires était parfois réduite en raison de deux problèmes particuliers : tout d'abord l'obligation de rester dans certaines limites géographiques en raison de délais très courts, deuxièmement l'impossibilité pour certains imprimeurs de répondre aux exigences techniques.

Dans ces cas, la sélection se fait à partir d'un nombre limité d'offres. La Cour a mis en évidence dix-sept cas importants, dans lesquels les facteurs mentionnés plus haut aboutissaient à limiter l'adjudication à des imprimeurs facilement accessibles depuis Bruxelles ou Luxembourg. L'Office a répondu qu'il avait considéré cette proximité comme nécessaire dans les cas où les phases de la correction et de la lecture des épreuves ne devaient pas entraîner de retards importants dans la publication.

3.2.2. Sur le total des publications confiées en 1978 à des imprimeurs indépendants, 47 % en valeur l'ont été à des imprimeurs belges (voir le tableau 1). Dans un petit peu plus de la moitié des cas, les comparaisons entre les imprimeurs offrant les mêmes ressources techniques ont été limitées par la priorité donnée à l'emplacement géographique. (1) Voir point 9.5.4.

TABLEAU 1 Répartition géographique des travaux d'impression

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3.3. Procédures d'impression et de production

En 1978, 1 193 millions de pages DIN A 4 de publications ont été produites par les institutions. La plus importante des publications (48 %) est le Journal officiel, qui a un caractère interinstitutionnel. Le tableau 2 indique où ces travaux ont été effectués.

TABLEAU 2

>PIC FILE= "T0033798"> 3.4. Procédures suivies par la Commission

3.4.1. La Commission produit la grande majorité des autres publications des Communautés (86 %). C'est la seule institution qui publie un programme annuel de publications.

3.4.2. En 1978, la part de la Commission représentait 532 millions de pages de publications. Son système de contrôle sur cette production s'appuyait sur: a) les auteurs pour le contenu [toutes les directions générales (DG)];

b) les ordonnateurs pour les dépenses (10 DG);

c) des services de spécialistes pour la publication (4 DG);

d) le comité consultatif des publications (CCP) (voir point 3.4.4);

e) l'Office des publications officielles.

3.4.3. Mis à part le comité consultatif des publications, ce sont les services des quatre directions générales assumant des tâches de publication qui effectuent la série de contrôles la plus poussée. Chaque service a sa propre spécialisation (à savoir statistiques, documents scientifiques, information et documents généraux) et bénéficie d'une autonomie considérable pour utiliser son propre système et les crédits budgétaires en vue du contrôle et de la supervision des opérations de publication et pour fixer les priorités dans les limites des possibilités budgétaires et des crédits à la disposition du comité.

3.4.4. Le comité consultatif des publications fut créé par une décision de la Commission, du 8 juin 1973 (2), avec mission de donner un avis sur toutes les publications paraissant sous l'égide de la Commission. La décision relative à l'organisation et au fonctionnement du comité consultatif des publications (3), du 7 mai 1975, fixe les principaux sujets sur lesquels le comité consultatif des publications peut exprimer un avis. Pour la Commission, ils englobent des publications et la procédure de contrôle.

3.4.5. La tâche principale du comité consultatif des publications consiste à étudier chaque année les propositions de publication présentées par les quatre directions générales ayant des activités d'édition. Sur la base de ces propositions, de sa propre opinion et de l'avis des auteurs et de l'Office, qui est représenté au comité consultatif des publications, ce dernier met au point les programmes et indique où les documents peuvent être imprimés dans les meilleures conditions, en fonction des crédits et des ressources de production disponibles ainsi que de la demande probable. Le comité consultatif des publications soumet ensuite ces programmes en bloc à la Commission pour adoption.

3.4.6. Différents critères ont été fixés par écrit en vue de déterminer quelles publications doivent être acceptées à l'impression, s'il convient de faire appel à un éditeur indépendant ou si une publication doit être vendue ou diffusée gratuitement. Toutefois, pour autant qu'il est possible à la Cour de l'établir, il n'existe pas de critères d'ensemble clarifiant, dans l'intérêt du comité consultatif des publications, des responsables de la publication et des auteurs, les questions fondamentales et connexes relatives à la sélection entre les documents qui doivent être publiés et ceux qui peuvent être diffusés par d'autres moyens.

3.4.7. Bien qu'aucune publication ne puisse être acceptée à l'impression sans avoir été d'abord approuvée par le comité consultatif des publications, des facteurs tels que l'importance du tirage, le nombre de pages, le >PIC FILE= "T0033799"> (2) SEC(73) 1948/3. (3) COM(75) PV 338. format, le coût et le prix de vente pour une publication donnée peuvent changer par la suite sans que le comité consultatif des publications soit consulté. Ces éléments sont fixés par l'auteur et les services de publication, en liaison avec l'Office. Il n'est procédé à aucune analyse comparative systématique faisant apparaître l'importance de ces changements sur une année.

3.4.8. Depuis 1977, le comité consultatif des publications a mis en place un système de comités de lecture chargés de procéder à un examen critique du contenu des textes mais pour le moment ces comités n'interviennent qu'a posteriori. Le comité consultatif des publications a l'intention d'augmenter progressivement leur efficacité et leur influence jusqu'à inclure, si possible, une appréciation préalable à la publication. Son premier rapport soulignait que les services qui produisent les textes devraient exercer un contrôle plus approfondi sur la valeur intrinsèque des publications.

3.5. Procédures suivies par les autres institutions

3.5.1. Les institutions autres que la Commission ont produit en 1978 86 millions de pages DIN A 4, dont la moitié est constituée par deux publications (le compte rendu des débats du Parlement et les recueils de la jurisprudence de la Cour de justice).

3.5.2. À la différence de la Commission, aucune de ces institutions ne dispose d'un comité des publications ou n'établit un programme annuel (sauf en matière budgétaire). Ce sont les secrétaires généraux (le greffier à la Cour de justice) qui prennent les décisions relatives aux publications.

3.6. Éditeurs indépendants

3.6.1. En dehors des voies normales, les institutions ont également la possibilité de persuader des éditeurs indépendants de se charger de la publication de certains documents, pour lesquels une diffusion commerciale peut être envisagée. Depuis 1975, la direction générale XIII de la Commission a fait publier environ 150 documents scientifiques et techniques de cette façon. Les accords passés avec les éditeurs indépendants variaient selon les cas, mais, pour l'essentiel, ceux-ci acceptaient le risque financier d'assurer l'impression et de couvrir les frais et la marge de profit par les ventes sur un marché dont l'importance leur était connue. Dans la plupart des cas, la Commission a reçu des droits d'auteur mais s'est également engagée à acheter un certain nombre d'exemplaires de la publication pour son propre usage ; dans certains cas, la Commission a joué le rôle de coéditeur. Habituellement, l'éditeur indépendant a été d'accord pour faire clairement apparaître sur la couverture la qualité d'auteur de la Commission.

3.6.2. L'avantage évident retiré par la Commission est de lui permettre de garantir une communication efficace de l'information en réduisant les frais au minimum. L'inconvénient pour la Commission est de ne publier que les ouvrages les moins intéressants financièrement.

3.6.3. Il a été remarqué que seule à la Commission la direction générale XIII avait fait publier des ouvrages de cette façon et que, pour autant qu'il est possible à la Cour de le déterminer, les autres institutions avaient rarement utilisé ce mode de publication. Il a été également remarqué que l'Office des publications n'intervenait ni dans les décisions de publication ni dans les accords passés avec les éditeurs indépendants, qui étaient normalement négociés par la direction générale XIII (voir aussi le point 7.3.4).

3.7. Périodiques d'information générale

La Commission publie un certain nombre de périodiques, émanant soit des services de Bruxelles, soit des bureaux extérieurs et contenant des informations générales relatives aux Communautés. En outre, les autres institutions, et en particulier le Parlement, publient des rapports réguliers sur les activités de la Communauté. La Cour ayant demandé pourquoi il n'existait pas de coordination en vue d'éditer des publications communes, comme ce fut le cas pour la récente élection du Parlement européen au suffrage universel direct, la Commission a répondu que les publications de la Commission et celles du Parlement différaient dans leur contenu, les unes et les autres étant adaptées aux différentes catégories de lecteurs auxquelles elles s'adressent.

4. DOCUMENTS

4.1. Production

Les documents peuvent se présenter sous la forme de documents définitifs numérotés, de documents de travail, de projets ou de copies comprenant des extraits de journaux, de livres, etc. En 1978, la production était la suivante:

TABLEAU 3

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4.2. Contrôles

Le degré de contrôle exercé sur la production des documents varie d'une institution à l'autre. Par exemple, à la Commission où il n'y a pas de service de coordination centrale et de contrôle, les services de reproduction ont accepté toutes les demandes sans poser de questions, sauf si elles occasionnaient un travail supplémentaire spécifique ou un travail à l'extérieur. Par contre, au Conseil et au Comité économique et social, ce service assure une fonction exécutive en fixant les quantités.

5. ATELIERS D'IMPRESSION INTERNES ET SERVICES DE REPRODUCTION

5.1. Justification et évolution

5.1.1. À l'exception de la Cour des comptes, chaque institution a créé son propre atelier d'impression, qu'elle utilise principalement pour la production de documents internes. Ces services d'impression se sont développés progressivement, à mesure que les institutions se sont élargies. Pour autant que la Cour ait pu s'en assurer, les institutions n'ont jamais formellement décidé de créer ces services. Cependant, en créant en 1969 l'Office des publications, les institutions ont fait une «déclaration interprétative» selon laquelle «il est entendu que les institutions n'accentueront pas de manière exagérée le matériel de leurs ateliers internes de reproduction». En fait, entre 1975 et 1979, la production totale des ateliers a augmenté de 34 % (voir tableau 4), et elle représente maintenant une activité très importante dont le coût atteint environ 10 millions d'unités de compte européennes par an.

5.1.2. La Commission a informé la Cour que l'objectif premier de ses ateliers (à Bruxelles et à Luxembourg) était simplement de répondre au besoin d'un service de reproduction. La Commission a justifié l'existence et l'organisation de ce service en invoquant deux raisons. a) Environ 60 % des documents internes produits par l'atelier de la Commission ont trait au budget ou à des questions de personnel qui revêtent un certain caractère confidentiel et ne peuvent être confiés à l'extérieur.

b) En raison de la façon dont le travail est organisé, il est souvent nécessaire de produire, la nuit ou le week-end, des documents qu'il serait coûteux ou peu pratique de confier à l'extérieur. En fait, le personnel de l'atelier est souvent employé en heures supplémentaires (au total 26 102 heures en 1979).

Les autres institutions ont mis l'accent sur la nécessité d'une production fiable et rapide des documents. Les documents représentent 89 % de la production des ateliers internes (à l'exception de l'Office des publications), et les travaux de publication sont généralement effectués pendant les périodes de ralentissement de l'activité.

5.1.3. La situation est quelque peu différente pour l'Office des publications, dont le siège et l'atelier d'impression sont situés dans le centre de la ville de Luxembourg. Le motif invoqué dans ce cas est la nécessité de disposer d'une installation complète sur laquelle on puisse compter dans l'éventualité où les imprimeurs extérieurs du Journal officiel ne seraient pas à même de respecter leurs contrats. En fait, le problème ne s'étant jamais posé, l'atelier de l'Office n'a jamais été utilisé à cette fin. Il l'est néanmoins pour l'impression d'autres publications et la réimpression du Journal officiel.

5.2. Sommaire des activités des ateliers

Les principales données concernant les activités des ateliers des institutions sont résumées au tableau 4.

TABLEAU 4

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5.3. Investissement en matériel

5.3.1. Le degré d'utilisation des capacités varie d'une institution à une autre. Ces différences sont le résultat naturel de la nécessité qu'ont les institutions d'investir dans un matériel de capacité suffisante pour satisfaire les demandes en période de pointe (par exemple réunions de la Commission et du Conseil, sessions parlementaires). La capacité totale de tous les ateliers est d'environ 951 millions de pages DIN A 4 (pour une équipe de jour), à comparer avec 793 millions en 1979 (voir tableau 4).

5.3.2. La Cour n'a pas trouvé trace d'une coordination interinstitutionnelle en matière d'investissement en matériel ou d'utilisation du matériel acquis. Un seul exemple d'utilisation commune d'installations a été constaté (à savoir travail effectué par la Commission et par le Comité économique et social). Individuellement, une institution peut avoir investi dans des équipements particuliers (par exemple photocomposition, reliure ou impression de qualité) ; ces équipements ne sont pas mis à la disposition des autres institutions, qui peuvent être contraintes d'accepter une qualité inférieure ou d'utiliser des services extérieurs. C'est ainsi que seuls le Parlement et l'Office des publications ont jugé nécessaire d'investir des sommes importantes dans du matériel de photocomposition, alors qu'en matière de reliure seuls le Parlement et le Conseil ont leurs propres services spécialisés, les autres institutions ayant recours à des entreprises extérieures. La Cour a également constaté que chaque institution produit ses propres documents ; l'Office des publications, qui a un caractère interinstitutionnel, n'est pas appelé à participer à ces activités et son atelier n'a jamais été utilisé pour d'autres documents que les siens propres.

6. TIRAGES, DIFFUSION ET VENTE DES PUBLICATIONS

6.1. Justification des tirages

6.1.1. Le volume du tirage d'une publication devrait être déterminé à partir de la diffusion gratuite telle qu'elle ressort des listes d'abonnés, de la vente escomptée et du stock à constituer.

6.1.2. Au cours du contrôle, il a été établi que les registres de diffusion étaient généralement analysés et mis à jour par chaque service d'édition sous la forme indiquée plus haut. La détermination définitive du volume d'un tirage s'effectue par le biais des opérations de contrôle dont il est question aux points 3.4, à 3.6 ci-dessus ; les propositions initiales sont faites par les auteurs ou par les éditeurs concernés. Les ateliers (ou l'Office des publications lorsqu'il est consulté pour un travail extérieur) ne sont généralement pas autorisés à modifier les demandes. Il n'existe pas non plus de procédure qui garantisse la consultation, par les éditeurs, du bureau de vente et des magasins, et qui aurait donc une influence décisive sur le volume des tirages. Afin d'essayer d'apprécier le degré d'exactitude atteint par les divers éditeurs de toutes les institutions, la Cour a examiné une sélection de dix-sept publications représentatives et analysé l'utilisation effective des tirages un an environ après publication. Les résultats de cette étude sont exposés au tableau 5.

TABLEAU 5 Pourcentage moyen de tirages

Distribution initiale:

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La Commission a informé la Cour qu'elle considérait qu'un niveau moyen d'excédent en stock de 20 % est raisonnable, compte tenu du fait que l'intérêt pour une publication peut continuer de se manifester pendant plusieurs années (voir cependant les points 9.4.2 et 9.4.3).

6.1.3. Le volume des tirages est en partie déterminé par le fait que, environ la moitié des publications sont imprimées en plus d'une langue officielle, et que beaucoup le sont dans les six langues (maintenant sept). La Cour n'a pas pu constater que des critères avaient été formellement adoptés, permettant de savoir s'il faut ou non imprimer en plus d'une langue, en dehors de la nécessité de publier les textes réglementaires dans les langues officielles appropriées. La Commission a déclaré qu'elle préfère que le comité consultatif des publications et l'Office des publications soient libres d'apprécier par eux-mêmes les besoins dans chaque cas. En 1978, 47 % des publications de la Communauté ont été produites dans la langue originale seulement et 35 % dans toutes les langues (JO non compris).

6.2. Diffusion et politique des ventes

6.2.1. En 1975, la Commission a approuvé (1) les orientations proposées par le comité consultatif des publications en matière de diffusion des publications. Ces orientations mettaient en lumière la nécessité d'atteindre un degré élevé de sélectivité dans la diffusion et la nécessité de bien notifier les nouvelles publications ou de les entourer d'une publicité suffisante. Elles définissaient également des critères de diffusion gratuite, ou de vente. selon le type de publication et la catégorie du destinataire.

6.2.2. Un principe établi par ces orientations était que les publications d'intérêt général seraient normalement diffusées gratuitement, alors que pour les publications spécialisées, la vente serait la règle. Les orientations contenaient la conclusion suivante : «Le comité est arrivé (1) COM(75) PV 362 et SEC(75) 3886.

à la conclusion qu'aucune diffusion gratuite systématique ne s'impose, excepté à quelques adresses des listes obligatoires et que les envois nominatifs doivent être évités dans toute la mesure du possible, compte tenu des changements fréquents de fonctions des individus.

Les autres destinataires de ces fichiers ne recevraient, le cas échéant, que la liste des publications de la Commission (et les fiches publicitaires) et seraient invités à demander des titres individuels. Les envois répondant à ces commandes seraient faits à titre gratuit ou payant selon les catégories de destinataires.»

À la section 9 du présent rapport, la Cour examine dans quelle mesure ces orientations ont été suivies, en étudiant les systèmes de distribution en vigueur et certaines applications spécifiques.

6.2.3. Avant de définir ces orientations, le comité consultatif des publications a signalé, dans son deuxième rapport annuel relatif à la période allant jusqu'au 31 mars 1975, l'importante différence entre la vente et la distribution gratuite, puisque les ventes ne représentent que 5 à 10 % du total des tirages. (Pour les 17 cas du tableau 5, la proportion moyenne de tirages affectés à la vente était de 11,3 %, mais il n'a pas été possible de calculer le chiffre des ventes réelles. Cependant, les cas sélectionnés font apparaître un excédent de 4,4 % à l'Office des publications. Il est donc possible de conclure que la différence de 6,9 % correspond aux publications vendues ou stockées par les bureaux de vente nationaux.) La Commission fait état d'une augmentation des ventes de 162 % entre 1973 et 1980.

7. SYSTÈMES D'INFORMATION DE GESTION

7.1. Généralités

La présente section du rapport a trait aux informations dont disposent les responsables en matière de prix de revient. Il sera fait état de l'utilisation ou de la non-utilisation de ces informations, ainsi que de domaines particuliers où d'autres informations seraient utiles à la prise de décisions. Enfin, l'ensemble des structures existant en matière de gestion et de coordination des publications et de l'impression sera examiné.

7.2. Étendue des systèmes de détermination du prix de revient

7.2.1. Les déclarations interprétatives datant de la création de l'Office des publications mentionnent la nécessité de fonder les décisions relatives à l'impression sur un système approprié de détermination du prix de revient. De plus, le règlement financier (1) mentionne une comptabilité analytique, mais il s'agit en l'occurrence de répondre à un besoin spécifique, à savoir la répartition des dépenses de l'Office entre les différentes institutions.

7.2.2. Le système de détermination du prix de revient de l'Office des publications semble avoir été conçu en premier lieu pour satisfaire cette dernière exigence plutôt que la première. Ce système est fondé sur les tarifs (coût unitaire normal par page ou taux horaire de la main-d'oeuvre), qui sont calculés en vue de recouvrer un niveau présumé de coûts de production (2) et de publication de l'Office (les activités afférentes à la gestion, aux appels d'offres, à la passation de contrats et aux ventes, soit environ 20 % du budget, sont exclues). Alors que ces tarifs sont utilisés pour la facturation, aux institutions, des travaux de publication et d'impression effectués pour leur compte par l'Office, ni l'Office ni les institutions ne font, en fin d'année, d'analyse détaillée des résultats effectifs, que ce soit du détail des coûts ou du niveau d'activité. Le système n'établit pas de comparaison entre les réalisations détaillées et des normes prédéterminées. Les montants des factures ne sont pas non plus utilisés en cours d'année par les institutions (à l'exception, dans une certaine mesure, du Conseil) pour mesurer et contrôler leurs demandes. Les comptes de fin d'année des institutions ne comportent aucun chiffre correspondant à leur quote-part dans les activités de l'Office, l'ensemble entrant dans les comptes de la Commission (voir point 2.1.2).

7.2.3. En d'autres termes, le système de détermination du prix de revient utilisé par l'Office des publications sert d'abord à établir des factures pro forma pour les institutions ; cette facturation est trop simpliste pour permettre des analyses ou des comparaisons très détaillées et, en fait, ces outils de contrôle normal de la gestion sont rarement utilisés. En réponse aux critiques de la Cour relatives à ces déficienses, l'Office a répondu qu'il jugeait actuellement irréalisable l'idée de mettre en oeuvre un système complet de détermination du prix de revient. Par ailleurs, le Conseil a estimé que, de par sa nature, l'Office devrait être géré de manière semi-commerciale et que le système actuel était critiquable, car:

« 1. Il ne permet absolument pas d'évaluer avec quelque précision l'utilisation des crédits budgétaires, dans la mesure où une charge non spécifiée doit toujours être ajoutée à l'estimation de l'Office.

2. Il ne permet absolument pas de vérifier les coûts réels d'une publication.

3. Il ne facilite pas la distinction entre les projets qui requièrent l'approbation de la commission consultative des achats et marchés (3), et ceux qui n'en ont pas besoin.

»

7.2.4. À l'atelier de la Commission à Bruxelles, le document de contrôle de chaque travail d'impression porte (1) JO no L 356 du 31.12.1977, titre X. (2) Les coûts de l'impression à l'extérieur ne sont pas pris en compte par ce système. Voir point 2.1.2. (3) Règlement financier, article 54. mention du matériel utilisé dans chaque cas ; les heures de travail ne sont pas comptabilisées, à moins que le travail ne doive être facturé. Les factures sont préparées sur la base de coûts normalisés. La Commission a déclaré qu'elle ne considérait pas non plus qu'il serait pratique de mettre en place un système complet de détermination du prix de revient et que, en tout cas, cela ne serait pas justifié puisque son atelier est suffisamment bien supervisé.

7.2.5. Le Parlement enregistre et impute les coûts en matériel (mais pas les heures de travail) des travaux effectués pour les groupes politiques, en spécifiant le détail. mais ne le fait pas pour les autres travaux.

7.2.6. La Cour n'a constaté l'existence d'aucun autre système de détermination de prix de revient des activités d'impression dans les institutions.

7.3. Utilisation, dans le processus de décision, des données relatives au prix de revient

7.3.1. La section 7.2 a illustré les systèmes limités existant en matière de détermination du prix de revient. Les paragraphes ci-après illustrent divers aspects des publications et de l'impression pour lesquels les décisions prises par les institutions pourraient être fondées sur une connaissance plus précise du contexte et des conséquences économiques.

7.3.2. La Cour a demandé à l'Office d'effectuer une comparaison des coûts de l'impression à l'extérieur avec ses propres tarifs sur un échantillon de 5 publications. Il est apparu que les coûts du tarif étaient de 18,2 % à 104,4 % supérieurs à ceux des travaux à l'extérieur. Même s'il se peut que ces tarifs surestiment les coûts de l'Office, les raisons que ce dernier avance pour expliquer les différences sont les suivantes: - le matériel de l'Office n'est utilisé que par une équipe de jour de huit heures, et un lourd investissement en matériel n'est donc pas utilisé avec le maximum d'économie,

- les coûts de personnel et d'administration des institutions sont élevés.

Voir également comparaison des coûts au tableau 6.

7.3.3. La Cour a estimé que le coût annuel (impression extérieure plus intervention de l'Office des publications) de la distribution d'un exemplaire de chaque série complète du Journal officiel à chaque abonné (L + C + S et tables) s'élevait à 35 000 francs belges. Le prix de l'abonnement fixé par le comité de gestion de l'Office était de 5 000 francs belges pour 1979 et de 5 700 francs belges pour 1980. Le Conseil, représenté au sein du comité de gestion de l'Office, a informé la Cour que le comité «savait parfaitement que le prix de l'abonnement n'avait que peu de rapport avec le coût réel du Journal officiel».

7.3.4. Le point 3.6 fait référence au coût et aux bénéfices résultant de l'utilisation d'éditeurs privés. Il convient de noter que ces informations détaillées n'ont été disponibles qu'au niveau du service d'édition de la direction générale XIII. La Cour n'a pu constater que le comité consultatif de l'Office, l'Office lui-même ou une autre institution ait jamais cherché réellement à chiffrer les bénéfices résultant de ces arrangements.

7.3.5. Le comité consultatif des publications a cependant admis l'inadéquation de l'ensemble des données relatives aux coûts utilisables dans le processus de décision. Elle a récemment conclu un marché avec un expert extérieur, qu'elle a chargé d'effectuer une étude coût/efficacité des publications qui devrait être terminée en 1981.

7.4. Structures de la gestion

Les principales structures de gestion et de coordination des publications et de l'impression sont le comité consultatif des publications (point 3.4.4), qui fonctionne pour le compte de la seule Commission, et le comité de gestion de l'Office, qui est interinstitutionnel, mais a pour unique objet d'assurer la production des publications (et non des documents). Il ne s'agit pas d'un organe de décision tel que le comité consultatif des publications. Il n'y a aucune coordination interinstitutionnelle concernant les installations d'impression internes, bien que, comme l'a fait remarquer la Commission, le matériel et les pratiques varient peu.

8. COÛT DES PUBLICATIONS EN 1978

8.1. Généralités

La présente section du rapport décrit la manière dont la Cour a abordé le calcul du coût, en 1978 (dernière année pleine au moment de l'enquête), des politiques de publication et d'impression des institutions. La Cour a essayé de quantifier tous les principaux éléments constitutifs des coûts, à l'exception des droits d'auteur et de la traduction, qui sont considérés comme une partie du total du coût fixe des institutions proprement dites (le coût de la traduction est estimé à 80 à 100 unités de compte européennes par page). Certains coûts administratifs liés aux publications peuvent aussi avoir été omis, parce qu'ils étaient insignifiants par rapport à la situation globale, ou parce qu'il était difficile de les isoler. Le calcul, qui figure à l'annexe II, donne une dépense totale de 45 millions d'unités de compte européennes. Les paragraphes ci-après ont trait aux principaux éléments pris en compte dans le calcul.

8.2. Coûts de l'impression à l'extérieur

La majeure partie de ces coûts, qui atteignent 19,4 millions d'unités de compte européennes au total, provient des publications, qui représentent 17,7 millions d'unités de compte européennes (voir annexe I) directement identifiables dans les comptes. Le montant de 1,7 million d'unités de compte européennes restant est classé dans les dépenses autres que de publication.

8.3. Coûts de l'Office des publications officielles

Les comptes montrent que le coût budgétaire de l'Office est de 9,7 millions d'unités de compte européennes inscrits à l'article 287 (voir annexe I).

8.4. Coûts en personnel

La Cour a constaté que, au 1er janvier 1979, les institutions (à l'exclusion de l'Office) employaient 553 personnes au total dans leurs ateliers, services de distribution et de publication (voir annexe IV), soit un coût annuel estimatif de 10,6 millions d'unités de compte européennes (6,886 + 2,775 + 0,898 millions d'unités de compte européennes).

8.5. Coûts de l'acquisition de matériel

En ce qui concerne le matériel d'atelier et de distribution au 31 décembre 1978, les institutions ont fourni des détails qui ont permis de calculer les coûts d'acquisition (3,3 millions d'unités de compte européennes). Sur cette base, la Cour a estimé que le coût total du remplacement de ce matériel (Office des publications exclu), était de 4,7 millions ; pour une durée moyenne de vie de six ans, la dépréciation annuelle est de 0,8 million d'unités de compte européennes (622 000 unités de compte européennes + 24 000 unités de compte européennes + 134 000 unités de compte européennes).

8.6. Loyers

8.6.1. Dans les immeubles loués par les institutions, le coût de la surface occupée par les ateliers et les services de distribution et de publication est estimé à 1,7 million d'unités de compte européennes par an (1 060 000 unités de compte européennes + 544 000 unités de compte européennes + 122 000 unités de compte européennes).

8.6.2. La Cour estime que la location du matériel de photocopie coûte 1 million d'unités de compte européennes par an.

8.7. Vente des publications

La principale source de revenus est la vente, pour le compte des institutions, de publications par l'Office des publications. Le total des ventes pour 1978 est de 1,7 million d'unités de compte européennes.

8.8. Récapitulation

Il faut noter que l'exercice de calcul des coûts ci-dessus ne semble pas avoir été effectué ailleurs dans les Communautés. Les données relatives à ces coûts n'étaient pas non plus disponibles directement ou centralisées dans les systèmes d'information des institutions.

En outre, la Cour a réparti ces coûts entre les trois activités de publication, documents et photocopies, et les centres de coût. Les résultats de ce travail sont résumés au tableau 6.

TABLEAU 6 Moyenne des coûts d'impression directs (1978)

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9. APPRÉCIATION DU CONTROLE DES PUBLICATIONS

9.1. Sondages

La Cour a effectué des sondages aléatoires destinés à mettre en lumière tout gaspillage éventuel dans les pratiques des Communautés. La Cour reconnaît que l'utilité de la publicité et de l'information (qu'il s'agisse de questions politiques, économiques, statistiques ou autres) ne peut être appréciée dans le cadre d'un contrôle. D'autres évaluations de qualité ou de valeur du contenu ne peuvent non plus être effectuées. Néanmoins, le résultat des sondages présenté ci-après peut renforcer les doutes concernant la qualité de la gestion financière. >PIC FILE= "T0033804">

9.2. Listes d'abonnés et systèmes d'abonnement

9.2.1. Chaque institution possède ses propres listes d'abonnés (1), à savoir:

TABLEAU 7

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9.2.2. Aucune comparaison ou vérification de ces listes d'abonnés ne semble avoir été entreprise sur une base interinstitutionnelle. À quelques exceptions près, la Cour n'a pas non plus constaté l'existence d'une procédure d'envoi systématique de circulaires, de confirmation et de contrôle garantissant l'utilité des listes d'abonnés de la Commission. Toutes les opérations d'édition ont été faites sur une base ad hoc, à l'initiative des différents éditeurs.

9.2.3. Dans son sixième rapport annuel (2), le comité consultatif des publications a déclaré ceci : «L'état actuel de nos listes d'abonnés, qui sont encore tenues manuellement, rend impossible une distribution efficace de documents gratuits. Les défauts du système (double emploi, manque de sélectivité, etc.) non seulement coûtent cher, mais sont aussi excessivement nuisibles à l'image d'éditeur de la Commission ; des contribuables qui reçoivent plus d'un exemplaire de la même publication sont prompts à dénoncer le gaspillage des deniers publics.» L'Office des publications ainsi que la Commission ont informé la Cour qu'ils étaient parfaitement conscients de la nécessité d'améliorer le contrôle des listes d'abonnés et qu'ils avaient l'intention, depuis 1976, d'intégrer ces listes dans un système informatique commun (SAGAP), mais que, pour un certain nombre de raisons, cela n'avait pas été fait. Ils espèrent que ce système pourra être mis en place au cours de 1981, et que des contrôles suffisants pourront y être incorporés de manière à éviter les cas de double emploi, de péremption et de tirage excessif. Malheureusement, entre-temps, l'édition systématique des listes a été effectivement différée, en prévision de la facilité d'accès que pourrait présenter l'informatisation.

9.3. Listes d'abonnés - Applications

9.3.1. La plus importante des listes de l'Office est celle qui concerne le Journal officiel. Le Journal officiel est tiré à environ 20 000 exemplaires, dont 9 300 vont à des abonnés payants, 4 200 aux institutions, le reste étant diffusé gratuitement (1 900), envoyé aux bureaux de vente (1 100) ou placé en stock (3 600).

9.3.2. Les 4 200 Journaux officiels à destination du personnel sont transmis en bloc par les imprimeurs à chaque institution, qui se charge ensuite de la distribution interne. Bien que le service de diffusion de chaque institution et de l'Office exige une demande écrite du chef de service pour accepter un nouvel abonné, dans aucun cas la Cour n'a trouvé trace d'une procédure systématique (par exemple annuelle) visant à obtenir confirmation de chaque service que les demandes de Journaux officiels sont pleinement justifiées par les besoins du travail, quoique la Commission ait affirmé que certaines vérifications régulières (non spécifiées) étaient opérées. L'annexe III montre comment le Journal officiel est distribué au personnel des institutions.

9.3.3. La majeure partie des destinataires des 1 900 Journaux officiels distribués gratuitement ont été acceptés, en raison de leurs fonctions, en tant qu'institutions (par exemple bibliothèques officielles, organismes gouvernementaux, universités) ou en tant qu'individus (directeur d'institutions, journalistes, etc.) ; aucun d'entre eux n'a été prié d'indiquer si tous les Journaux officiels devaient être envoyés en permanence. Certaines autres personnes ont demandé et obtenu une distribution gratuite en raison d'intérêts particuliers ; seules ces personnes ont été priées de confirmer annuellement leur souhait de continuer de recevoir les publications.

9.3.4. En ordre d'importance, la liste suivante est probablement celle qui concerne Euroforum, bimensuel de la direction générale X. Jusqu'en 1978, le tirage était d'environ 30 000 exemplaires. Ensuite, il a été décidé d'élargir la diffusion et le tirage a été plus que doublé. L'ensemble de la diffusion et des opérations d'entrée/contrôle relatives à la liste des abonnés est géré par la direction générale X à Bruxelles. Cinquante-huit mille plaques d'adressographe sont gérées à Bruxelles et 19 000 à Luxembourg. Toutefois, aucune liste physique des destinataires n'a jamais été produite, et la distribution à tous les destinataires est effectuée par l'Office des publications.

9.3.5. Une autre publication distribuée gratuitement est le Courrier du personnel, qui servait à l'origine aux communications administratives intéressant le personnel. Bien qu'il ne soit plus utilisé à cette fin, la Commission fait remarquer que c'est le seul magazine interne publié par les institutions. Le Courrier du personnel est tiré à 21 645 exemplaires, et distribué gratuitement à l'ensemble du personnel à raison d'un exemplaire par agent (annexe III), à tous les fonctionnaires à la retraite et à d'autres parties intéressées. Les coûts d'impression des onze éditions de 1979 sont estimés à 200 000 unités de compte européennes. La Commission explique la différence entre le nombre d'agents et le nombre d'exemplaires par la nécessité d'avoir une marge de sécurité qui garantisse que chaque agent reçoit bien un exemplaire. (1) La Cour des comptes n'en a pas encore. (2) SEC (79) 741.

9.4. Stocks de publications

9.4.1. Toutes les institutions détiennent des stocks de publications. Les principaux stocks de la Commission se trouvent à Zaventem (Bruxelles), au bâtiment Meis (Luxembourg) et à l'Office des publications (Luxembourg). Des enregistrements manuels des quantités stockées sont tenus en permanence à Zaventem et au bâtiment Meis, mais pas pour l'Office. Le Conseil, la Cour de justice et le Comité économique et social n'ont pas non plus de tels enregistrements. La Cour n'a pu constater l'existence d'enregistrements permanents au Parlement.

9.4.2. Les principaux stocks de Journaux officiels sont détenus par l'Office des publications. Des séries complètes ne sont conservées que pour les Journaux officiels des deux dernières années. La Cour a constaté qu'environ 17 % du tirage normal d'un Journal officiel étaient destinés aux stocks. Un échantillon aléatoire prélevé dans le cadre du contrôle des Journaux officiels de 1977 a révélé qu'une moyenne d'environ 10 % des tirages restaient en stock après deux ans (soit 59 % du stock initial). Pour un tirage moyen de 20 000 exemplaires, cela représente quelque 2 000 exemplaires (à 35 000 francs belges par exemplaire et par an).

9.4.3. En ce qui concerne les autres publications, les contrôles sur place des stocks et de certains bureaux extérieurs de la Commission ont révélé 41 cas où les quantités détenues semblent excessives par rapport aux stocks constitués à l'origine. En l'occurrence, en octobre/novembre 1979, il restait en moyenne 72 % des stocks originaux (constitués pour l'essentiel entre 1976 et 1978).

9.5. Ventes et tarification

9.5.1. La politique des ventes de la Commission est décrite à la section 6.2. En fait, la majorité des publications de la Commission est actuellement tarifée pour la vente, bien que les demandes émanant de clients payants soient minimes par rapport à l'importance de la diffusion gratuite. La justification avancée à cet égard est que le prix suggère une certaine idée de valeur chez le destinataire, même si ce dernier n'a rien payé.

9.5.2. À l'exception du Journal officiel (point 7.3.3), la base théorique de la tarification des publications adoptée par la Commission est égale à deux ou trois fois le coût de l'impression à l'extérieur. Un échantillon de 53 publications prélevé sur le programme de 1979 révèle qu'en moyenne ce coût est multiplié par 2,2, mais une analyse cas par cas montre une variation de 1,1 à 3,8 fois le coût en question. Cette variation s'explique par le fait que le prix est déterminé par l'auteur sur proposition de l'Office des publications. L'utilisation du seul coût externe comme base de tarification signifie qu'il n'est absolument pas tenu compte des coûts encourus par l'Office, qui devrait être en mesure de les quantifier grâce à son système de détermination du prix de revient.

9.5.3. Lorsqu'il doit déterminer le prix du Journal officiel, le comité de gestion de l'Office ne fait aucune tentative de rapprochement avec les coûts (voir également point 7.3.3), et l'on tient surtout compte de ce qui serait accepté sur le marché et du prix des publications similaires dans les États membres. L'Office envisage actuellement d'appliquer également cette méthode à d'autres publications ; il a proposé que, «à titre expérimental pour la durée du programme des publications de 1980, la Commission applique des critères de tarification et des techniques publicitaires adoptées aux conditions dominantes du marché».

9.5.4. En plus des informations diffusées par ses principaux centres, la Commission publie également des documents par l'intermédiaire de ses bureaux de presse et d'information dans les États membres et dans divers pays tiers disséminés dans le monde. La principale production de ces bureaux est leur magazine mensuel. En 1978, douze bureaux ont publié des magazines dont le tirage a atteint au total 2,1 millions d'exemplaires, pour un coût global (non compris les honoraires des journalistes) de 642 000 unités de compte européennes. Sur les douze magazines, quatre ont été mis en vente en abonnements annuels de 4,36 à 6,44 unités de compte européennes, mais les autres (et les quatre précités pour l'essentiel de leur diffusion) ont été distribués gratuitement. La Commission a déclaré que sa politique à cet égard consistait à distribuer la plupart de ces publications gratuitement ; mais certaines publications portent un prix de vente afin: a) de les faire bénéficier des tarifs postaux applicables aux publications destinées à la vente;

b) de les assimiler aux publications analogues vendues au numéro;

c) d'identifier leur valeur intrinsèque.

À cet égard, il convient de noter que, dans son rapport de décharge relatif aux comptes de 1978, le Parlement a mentionné la possibilité de faire payer ces publications (PE 62 208).

9.5.5. Dans sept États membres, l'office national des publications ou des fournitures fait fonction de bureau de vente et possède un dépôt permanent pour le compte de l'Office des publications ; la Cour a constaté que trois de ces offices seulement enregistrent les mouvements de stocks de manière à permettre à l'Office des publications de bien vérifier le produit des ventes. L'Office des publications a fait remarquer qu'il n'avait aucun moyen de s'assurer que les bureaux de vente nationaux appliquent des procédures de contrôle minimales.

10. OBSERVATIONS DE LA COUR DES COMPTES

10.1. Généralités

La Cour se rend compte que si l'édition est bonne, les publications de la Communauté peuvent être un instrument de publicité utile pour suivre pas à pas les objectifs communautaires, et que la législation communautaire doit être publiée (généralement au Journal officiel). La Cour se rend compte que cela devrait être l'objectif premier et l'essence même du rôle que jouent les institutions en matière de diffusion d'informations relatives aux activités et aux idées des Communautés. En décidant d'étudier les domaines de la publication, de l'impression et de la reproduction, la Cour a voulu apprécier la qualité de la gestion financière dans le cadre de cette fonction de communication, et utiliser les moyens existant aux meilleures fins possibles. Comme cela a été mentionné plus haut, le coût annuel présumé de ces activités est supérieur à 50 millions d'unités de compte européennes et le volume de la production a été de 1 887 millions de pages en 1978. L'augmentation du coût et du volume de cette production, la diversité et les objectifs des différents types et méthodes de reproduction sont autant de facteurs qui requièrent une gestion et un contrôle financier de haut niveau, et c'est dans cette optique que sont présentées les observations ci-après.

10.2. Politique et contrôles des publications

10.2.1. Comme cela a été dit au point 3.4.6, bien que diverses orientations, relatives à différents aspects des publications, aient été formulées à différents moments, de nombreuses questions sont encore laissées à la discrétion des auteurs, des éditeurs, de la commission consultative des publications ou de l'Office, qui doivent souvent prendre des décisions subjectives. La Cour considère que l'existence de critères et de procédures à tous les stades de la publication (du choix du type d'information à publier, du moyen de communication, du nombre de langues nécessaires, du volume du tirage à la sélection des destinataires qui recevront la publication gratuitement, de ceux qui devront payer au choix du prix), serait un instrument de contrôle de gestion supplémentaire mais néanmoins important. C'est pourquoi la Cour recommande que la Commission, en consultation avec les autres institutions, énonce en premier lieu les grands principes communs en matière de politique d'information et de publication, et qu'elle élabore ensuite des procédures et des critères détaillés et complets pour l'application au jour le jour.

10.2.2. Les critères et les procédures dont l'élaboration est suggérée ci-dessus ne devraient pas seulement servir à renforcer le rôle consultatif du comité consultatif des publications, mais également fournir le moyen d'assurer une fonction de contrôle plus forte que par le passé. La Cour propose que le contrôle actuel soit étendu à une évaluation a priori du contenu des publications par le comité consultatif et ses comités de lecture, et que des examens systématiques du résultat des programmes de publication soient entrepris chaque année. Les autres institutions devraient envisager d'adopter un système analogue de contrôle formel.

10.2.3. La Cour souhaiterait également que se manifeste une conscience plus aiguë de l'économie et des autres avantages qui pourraient résulter d'une combinaison ou de l'échange de matériel entre services et institutions.

10.3. Tirage et distribution des publications

10.3.1. Si l'objectif d'un bon service de publications est d'informer et d'influencer les parties intéressées, il n'en faut pas moins toujours prendre en considération l'aspect économique de ces activités. Les orientations arrêtées par la Commission en matière de distribution (point 6.2.1) ont effectivement tenu compte de cet aspect, mais il semble qu'elles n'aient pas toujours été suivies. Ainsi, la distribution systématique de publications gratuites est la règle plutôt que l'exception (point 6.1.2) et, sauf quelques cas (par exemple Journal officiel), les ventes représentent une très faible proportion des tirages (point 6.2.3). Des listes d'abonnés qui contiennent des adresses inexactes, faisant double emploi, ou encore périmées, sont source de gaspillage au niveau de la distribution. Ces listes ont été insuffisamment contrôlées, et cette lacune a été aggravée par la politique d'envoi sur demande plutôt que sur la hase d'une sélection bien réfléchie (points 9.2.2, 9.2.3 et 9.3.3). C'est pourquoi, afin de réduire le gaspillage et d'éviter les doubles emplois, la Cour recommande que chaque institution adopte: a) une procédure de contrôle systématique de la distribution au moyen de révisions régulières des listes des destinataires non payants;

b) un ensemble de contrôles formels et de critères stricts d'inscription de nouveaux abonnés sur les listes;

c) pour certaines publications même, un système de confirmation annuelle, par l'abonné, de la nécessité de prolonger l'abonnement.

Ces procédures devraient reposer sur les critères et procédures d'ensemble suggérés au point 10.2.1, et en faire partie intégrante. La majeure partie de ces procédures devrait résulter de la mise sur ordinateur des listes d'abonnés de la Commission, opération qui est en préparation depuis quatre ans. La Cour voudrait souligner l'importance qu'elle attache à la mise au point de ce système informatique qui devrait être étendu à toutes les institutions dès que possible.

10.3.2. Les tirages des institutions ne devraient pas seulement être fondés sur des listes fiables de demandes justifiées, mais aussi sur des estimations des besoins ne la vente et des stocks. La Cour a constaté que de telles estimations n'étaient et ne pouvaient pas être faites en raison du manque d'enregistrements de données historiques, par exemple de statistiques des ventes et, dans certains lieux, d'enregistrement des stocks. L'inadéquation des procédures et des enregistrements est à l'origine de l'impression de documents en trop grand nombre, comme en témoigne le volume excessif des publications encore en stocks après de longues périodes (points 9.4.2 et 9.4.3). La Cour recommande que des enregistrements appropriés des stocks de publications (toutes institutions) et des statistiques des ventes (Office des publications) soient établis pour servir de base de données de gestion dans la détermination des tirages futurs. La Cour suggère également que le volume des tirages soit réduit de manière à abaisser le niveau des stocks, notamment en ce qui concerne les périodiques coûteux.

10.4. Données relatives à la gestion et données financières

10.4.1. Les données relatives aux coûts et les données financières utilisées par la Cour dans le présent rapport proviennent de multiples sources à l'intérieur des institutions. Aucune toutefois n'a pu être fournie rapidement et directement par les systèmes d'information déjà existants, et la Cour et certaines institutions considèrent ce fait comme une faiblesse caractérisée. Le point 7.2 et le point 7.3.3. soulignent que là où il existe des systèmes de détermination des prix de revient, ils sont incomplets et n'ont d'ailleurs pas d'influence sur les décisions relatives à la gestion. Il existe à l'évidence plusieurs domaines dans lesquels ni décision, ni évaluation dans le domaine de la gestion ne devrait intervenir sans être fondée sur une connaissance approfondie des conséquences économiques probables ; ce sont par exemple le choix des méthodes de reproduction, le choix entre l'impression par des services communautaires ou des services extérieurs aux Communautés, l'efficacité des ateliers d'impression, le recours à des éditeurs indépendants. La Cour recommande que: a) les systèmes de détermination des prix de revient actuellement en usage soient revus à la lumière des commentaires de la Cour et sur la base d'une définition plus précise de l'information véritablement nécessaire aux tâches de gestion;

b) à l'avenir les responsables des décisions en matière de gestion ou les personnes ou organes intervenant à titre consultatif (à savoir les auteurs, les responsables de l'édition, le comité consultatif des publications, l'Office des publications, le comité de gestion ou tout autre nouveau groupe de coordination interinstitutionnelle) insistent pour que soient fournies toutes les données financières relatives aux projets avant que des décisions soient prises ou des avis donnés dans le domaine de l'édition, de l'impression ou de la reproduction.

10.4.2. La Cour a été particulièrement surprise de constater avec quelle imprécision étaient déterminés les prix de revient et les prix de vente des publications. Si, comme il a été suggéré, l'un des buts de cette étude est de donner aux destinataires conscience de la «valeur» de toute publication, la Cour estime que cet objectif sera davantage susceptible d'être atteint si le prix indiqué est réaliste. Cela devrait rendre les auteurs, responsables de l'édition et éditeurs également plus attentifs aux coûts, ce qui est déjà une fin valable en soi. C'est pourquoi la Cour recommande que, dans un avenir immédiat, toutes les décisions relatives à la fixation des prix des publications soient prises sur la base des données concernant les prix de revient, lesquelles devraient être progressivement améliorées (points 7.3.3, 9.5.2 et 9.5.3) et compte tenu de l'importance des subventions nécessaires.

10.4.3. Une amélioration du système de détermination des prix de revient à l'Office des publications aurait également comme effet secondaire une amélioration de l'estimation des coûts de production, qui devrait permettre à l'Office de mieux fonder le choix des moyens et des lieux de production. La Cour souhaite que ce système soit adopté et que toutes les institutions aient recours, avant de prendre leurs décisions, à l'avis de l'Office, qui est expert en la matière.

10.5. Investissement dans les équipements d'impression

10.5.1. Il est également urgent de rendre chacun conscient des prix de revient au niveau de la production de documents. Le paragraphe 5 rend compte de la croissance des activités dans les ateliers d'impression des institutions et de l'Office. Il souligne qu'il n'y a aucune trace de coordination interinstitutionnelle dans le domaine de la croissance et des investissements et aucune mise en commun des équipements. La méthode actuelle de l'autonomie couplée avec le recours à des imprimeurs, relieurs, etc. indépendants, ne peut être considérée comme l'optimum de la gestion financière des fonds communautaires.

10.5.2. À cet égard, la Cour rappelle que l'existence de l'atelier de l'Office a été justifiée par le besoin de prévoir des équipements supplémentaires pour l'impression du Journal officiel. Étant donné que l'atelier de l'Office n'a jamais été utilisé à cette fin, ni pour imprimer des documents, la Cour se pose des questions sur les objectifs actuels. Elle recommande la création d'un groupe interinstitutionnel chargé de recenser les équipements existant dans les différents ateliers d'impression et d'étudier: i) comment introduire un maximum de coordination dans l'utilisation des équipements;

ii) si un atelier central (celui de l'Office) est vraiment nécessaire et si, dans l'affirmative, il devrait être développé pour pouvoir effectuer la plus grande partie de l'impression des documents de toutes les institutions, seuls les travaux urgents étant pris en charge par les institutions;

iii) quel pourrait être le développement futur de tous les ateliers;

iv) quels sont les différents niveaux de production et prix de revient de ces ateliers, compte tenu de la variété de leurs objectifs.

10.5.3. La Cour espère qu'une attitude plus critique à l'égard des demandes internes auprès des services de reproduction se développera. Il peut être assez parlant de rappeler que les institutions impriment ou photocopient pour leur usage interne 694 millions de pages DIN A 4 par an - ce qui représente un peu plus de 3 millions de pages par jour ouvrable, soit 233 par agent et par jour (en fait, une partie en est distribuée aux parlementaires, conseillers, etc. aussi bien qu'aux agents). La Cour croit qu'il doit être possible de réduire les dépenses, qui s'élèvent à 12,7 millions d'unités de compte européennes par an pour les documents internes, sans aboutir à une perte d'efficacité. Elle recommande que: a) une publicité intensifiée soit faite à l'intérieur des institutions sur les coûts occasionnés, tels qu'ils apparaissent au tableau 6;

b) des contrôles sur place soient effectués sur les demandes (voir point 4.2) relatives tant à l'impression par les soins des institutions qu'aux photocopies;

c) il soit procédé à une réduction des tirages, ainsi qu'à un réexamen périodique en termes de gestion du niveau de gaspillage relatif aux documents régulièrement imprimés ou photocopiés.

Adopté par la Cour des comptes le 8 janvier 1981.

Michael N. MURPHY

Président de la Cour des comptes

ANNEXE I Coûts directement identifiables dans les comptes

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ANNEXE II Ensemble des coûts de 1978

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ANNEXE III Utilisation du Journal officiel et du Courrier du personnel par les institutions

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ANNEXE IV Effectifs employés à des tâches de publication dans les institutions

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