RAPPORT SPÉCIAL N° 5/98 relatif à la reconstruction en ex-Yougoslavie (période 1996-1997) accompagné des réponses de la Commission (présenté en vertu de l'article 188 C, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE) (98/C 241/01)

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PRÉAMBULE - CONDITIONS PRÉVALANT EN EX-YOUGOSLAVIE

1. La reconstruction en ex-Yougoslavie concerne principalement deux pays: la Bosnie-Herzégovine et, dans un moindre degré, la Croatie.

La Bosnie-Herzégovine

Les institutions de Bosnie-Herzégovine créées par Dayton

2. L'accord de paix a divisé la Bosnie en deux entités, chacune dotée d'une large autonomie: la Fédération de Bosnie-Herzégovine, réunissant des populations musulmanes et croates et la République Srpska, rassemblant les populations serbes. Dans la Fédération, dix cantons ont été créés qui constituent un niveau de gouvernement intermédiaire entre l'entité et la municipalité.

3. Comme la Bosnie n'était pas un État indépendant avant les hostilités, il fallait créer de nouvelles institutions à tous les niveaux de l'État, des entités et des cantons. La fragilité des institutions naissantes de Bosnie-Herzégovine, les tensions entre les représentants des communautés ethniques au sein des appareils de l'État et de la Fédération et l'éclatement des responsabilités entre l'État, les entités, les cantons et les municipalités ont singulièrement compliqué la recherche d'interlocuteurs responsables pour les actions engagées par les bailleurs de fonds y compris la Commission européenne pendant toute la période 1996-97.

Situation économique

4. En Bosnie, les destructions directement causées par les combats ont été estimées entre 15 150 et 30 300 Mio ECU (1). L'état des infrastructures du pays, déjà mauvais avant le conflit, s'était encore détérioré du fait de leur insuffisance d'entretien. En 1995, la production industrielle n'atteignait plus que 10 % de son niveau d'avant-guerre, tandis que l'économie exigeait de profondes réformes. À la fin de 1995, 80 % de la population dépendait de l'aide humanitaire.

5. Fin 1997, la situation en Bosnie restait préoccupante. Le PIB qui avait, en 1996, connu une croissance de 50 % pour atteindre 554 ECU/habitant avait crû de 35 % en 1997 mais demeurait toujours très bas (2). En effet, la production industrielle ne représentait encore que 20 % de son volume d'avant-guerre (3). À cette même date, environ 20 % de la population avait encore besoin d'aide alimentaire et les soins de santé dépendaient toujours de l'aide internationale (4).

Situation des réfugiés et personnes déplacées

6. Sur une population d'avant-guerre de quatre millions d'habitants, 250 000 avaient été tués, un million déplacés à l'intérieur du pays et 1,3 million s'étaient réfugiés à l'étranger. D'une façon générale, les réfugiés sont originaires des villes de Bosnie-Herzégovine tandis que les personnes déplacées ont quitté les villages pendant la guerre pour trouver une sécurité relative dans les villes, en occupant le plus souvent les habitations délaissées par les personnes qui s'étaient réfugiées à l'étranger. Pour permettre le retour de réfugiés, il fallait au préalable aider les personnes déplacées à réoccuper leurs habitations dans les zones touchées par les combats.

7. Fin 1997, 800 000 personnes étaient encore déplacées en Bosnie-Herzégovine tandis que 200 000 réfugiés seulement y étaient rentrés; 612 000 réfugiés se trouvaient toujours à l'étranger, parmi lesquels 263 000 dans les États membres de l'UE dont 220 000 en Allemagne, sans qu'une solution durable ait été trouvée (5) (6).

La Croatie

8. En Croatie, le programme de reconstruction a été concentré sur la Slavonie orientale, région la plus détruite du pays et placée sous le contrôle administratif temporaire des Nations unies [UNTAES (7)] au cours de la période 1996-1997. Les destructions dues directement à la guerre y étaient évaluées à environ 1 000 Mio ECU. Le processus de rattachement de cette région à la République de Croatie, qui exige un retour pacifique des Croates tout en sauvegardant les droits des populations serbes, s'est imposé comme une contrainte forte pour les opérations de reconstruction (voir tableau A).

Contexte de l'intervention communautaire

9. La Cour des comptes estime nécessaire de rappeler les conditions dans lesquelles les actions de reconstruction ont été lancées et qui ont fortement conditionné leur mise en oeuvre. Le contexte de l'intervention a ainsi été caractérisé par:

a) le degré d'urgence dicté par la situation politique et les impératifs de la reconstruction à entreprendre dès le début de 1996;

b) la situation politiquement instable sur le terrain, marquée par l'obstruction à l'application des accords de paix par certaines parties;

c) les difficultés pour obtenir l'accord des autorités gouvernementales des différentes entités (conditions découlant de la réglementation communautaire) qui ont conduit à des retards dans la mise en oeuvre des actions;

d) des instruments juridiques et financiers complexes et peu flexibles impliquant l'utilisation simultanée de deux règlements et de plusieurs lignes budgétaires. Le règlement reconstruction (1628/96) a été adopté fin juillet 1996, par le Conseil après avis du Parlement européen. La transposition dans ce règlement des mêmes procédures et seuils de passation des marchés que pour le programme Tacis n'était pas adaptée à la situation spécifique de l'ex-Yougoslavie. Le règlement (CE) n° 851/98 adopté par le Conseil le 20 avril 1998 (8), après avis du Parlement européen et suite aux critiques formulées à l'égard de l'aide à l'ex-Yougoslavie, suit en grande partie les propositions présentées par la Commission pour assouplir les procédures et accélérer la mise en oeuvre.

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1. INTRODUCTION

1.1. Dans le prolongement des accords de paix de Dayton et de Paris de la fin 1995 (9), l'Union européenne (UE) a réservé une enveloppe financière indicative de 1 000 Mio ECU pour la reconstruction de l'ex-Yougoslavie au cours de la période 1996-1999 (10) (voir tableau 1). L'essentiel de ce montant constitue la contribution de l'UE au programme de reconstruction prioritaire de 5 100 Mio USD (3 880 Mio ECU) arrêté pour la Bosnie-Herzégovine dès la fin 1995 par la communauté internationale (11). L'annexe 1 présente un aperçu de l'articulation budgétaire de l'aide de l'UE ainsi que de la répartition des tâches entre les services de la Commission.

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1.2. Dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1996, la Cour des comptes avait attiré l'attention sur la très faible mobilisation du programme de reconstruction. Devant une situation jugée alarmante (12), elle a, dès la fin de 1996, entrepris une étude dont elle expose les résultats dans le présent rapport. Tout au long de son enquête, la Cour a tenu la Commission informée de ses constatations.

1.3. Le tableau 2 montre qu'au cours de la période 1996-1997, la Bosnie-Herzégovine a été le principal bénéficiaire de l'aide à la reconstruction.

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1.4. Le contrôle de la Cour a eu pour objectifs d'évaluer la gestion de la Commission pour l'aide à la reconstruction en Bosnie-Herzégovine et en Croatie et d'examiner les effets concrets de ces aides à la fin de 1997, c'est-à-dire à mi-chemin du programme 1996-1999 (13). Quatre missions de contrôle sur place ont été conduites en 1997 ainsi que deux visites dans les États membres à la fin de 1996, auprès des agences d'approvisionnement chargées du programme de fournitures à la Bosnie (14). Ces visites ont été complétées par une analyse des comptes et dossiers auprès des services centraux de la Commission.

2. RÉSUMÉ DES PRINCIPALES OBSERVATIONS

2.1. Engagé dans l'urgence à la fin de 1995, le programme de reconstruction de l'ex-Yougoslavie avait, deux ans plus tard, été mis en oeuvre pour l'essentiel dans la Fédération croato-musulmane de Bosnie-Herzégovine (voir point 1.3 et point 2 du préambule) et son degré de mobilisation demeurait faible (voir point 3.30).

2.2. Alors que dans quatre communications, elle avait annoncé une stratégie très ambitieuse (voir point 3.1), la Commission n'a pas élaboré par la suite, de plan de mise en oeuvre sectoriel, pratique et échelonné pour permettre une application coordonnée de cette stratégie (voir point 3.3) notamment avec les aides d'ECHO et ce malgré des lignes directrices claires (voir point 3.11). Un tel plan de mise en oeuvre aurait été particulièrement utile pour coordonner les actions qui conditionnent le retour des réfugiés.

2.3. Après avoir confié, sans préparation suffisante, à deux agences d'approvisionnement, un programme de fourniture d'équipements de 125 Mio ECU à la Bosnie-Herzégovine, la Commission a dû, ensuite, en interrompre l'exécution parce qu'elle avait surestimé les capacités de gestion des administrations bénéficiaires (voir point 3.5).

2.4. Ayant orienté ses interventions sur un grand nombre de secteurs d'activités (voir points 3.4-3.6), la Commission ne s'est pas donné les moyens de ses ambitions et n'a pas redéployé en faveur de ses services opérationnels, tant au siège que sur place, les effectifs nécessaires à la bonne conduite d'une multitude d'actions (voir points 3.13-3.25). Par ailleurs, les procédures de ces mêmes services n'ont pas été assez réexaminées pour tenir compte de l'urgence, ce qui a ralenti non seulement le processus de prise de décision mais aussi le rythme d'exécution des actions (voir points 3.28-3.37, 3.41, 3.46-3.50).

2.5. La coexistence de trois règlements régissant les lignes budgétaires utilisées pour le financement des actions de reconstruction a conduit à l'application de règles différentes pour des opérations semblables et alourdi les procédures de gestion de l'Union européenne (voir points 3.36-3.37).

2.6. Le recours au HCR pour mettre en oeuvre des projets de reconstruction d'habitations a ajouté un maillon coûteux à la chaîne des intervenants sans pour autant apporter de savoir-faire particulier (voir point 3.55). En outre, les modalités de collaboration que la Commission cherche à imposer au HCR sont incompatibles avec l'approche globale retenue par ce dernier pour le financement de ses propres programmes (voir point 5.7). Enfin, la Commission n'a pas pu obtenir, sur les opérations du HCR, la maîtrise qu'elle souhaitait et s'est trouvée confrontée à plusieurs reprises à des situations de fait accompli lorsque des actions ont été abandonnées ou réduites (voir point 4.13).

2.7. Bien que les mines continuent à faire un nombre considérable de victimes et ralentissent le programme de reconstruction, les fonds consacrés par la Commission au déminage ont été limités et leur utilisation a été particulièrement lente (voir point 3.32). De plus, les crédits 1997 prévus pour cette activité sont restés inutilisés.

2.8. La reconstruction des habitations s'est heurtée à de multiples obstacles lorsque les projets n'ont pas été étudiés, dès l'origine, avec un soin suffisant et le nombre des ménages réinstallés a été plus faible que prévu (voir point 4.13). À plusieurs reprises, des habitations ayant bénéficié de réhabilitations sont restées inoccupées soit parce que les travaux ont été interrompus, soit parce que les conditions de sécurité ou les conditions de vie (y compris le marché de l'emploi) ne l'ont pas permis (voir point 4.18). L'insuffisance du nombre des habitations réhabilitées freine la réinstallation des personnes déplacées et le retour des réfugiés qui demeurent pourtant un objectif majeur de l'Union européenne (voir points 3.8 et 4.8 et annexe 3).

2.9. Les reconstructions d'infrastructures dans les secteurs de la santé et de l'éducation ont en général eu des effets visibles. Dans ces deux secteurs, des réformes institutionnelles restent nécessaires pour pérenniser le fonctionnement des services (voir points 4.22 et 4.26).

2.10. À la fin de 1997, les interventions dans le domaine de l'énergie n'avaient eu encore que peu d'effet (voir points 4.29-4.30). La Commission ne s'était pas assurée de la mise en place des équipements livrés dans le cadre de son programme d'aides essentielles (voir point 4.28), et les autres projets n'avaient connu aucun début d'exécution en raison de retards dans la préparation des appels d'offres (voir point 4.30).

2.11. Des sommes importantes ont été mobilisées dans le secteur des transports bien que les actions engagées n'aient qu'un lien indirect avec la question du retour des réfugiés (voir point 4.33). Toutefois, le caractère visible des aides destinées à la réouverture de lignes de transports publics à Sarajevo a permis d'affirmer la présence de l'Union européenne (voir point 4.34).

2.12. Malgré l'importance du secteur en termes d'emplois, l'appui de la Commission à l'agriculture est demeuré modeste (voir point 4.49). Ce n'est qu'à partir de la mi-1997 que quelques actions convaincantes ont été entreprises dans les régions d'Una Sana et de Banja Luka (voir points 4.25 et 4.53). De même, la Commission n'a apporté que peu d'assistance au secteur industriel (voir points 4.54-4.56).

2.13. Hormis la création d'un bureau d'assistance fiscale et douanière (CAFAO) dont l'efficacité est manifeste (voir point 4.58), la Commission n'a pas attaché assez d'importance à la réforme de l'administration publique malgré les énormes besoins des institutions de Bosnie-Herzégovine (voir point 3.7).

3. CONCEPTION ET MISE EN OEUVRE DES PROGRAMMES D'AIDE

Stratégie de la Commission

3.1. Parallèlement aux accords de Dayton, la Commission a énoncé sa stratégie pour la reconstruction de l'ex-Yougoslavie dans quatre communications complémentaires à la fin de 1995 (15).

Planification des interventions de la DG IA

3.2. Le règlement (CE) n° 1628/96 (16) fixe au programme de reconstruction l'objectif d'«appuyer le processus de reconstruction, de favoriser le retour des réfugiés, la réconciliation et la coopération économique régionale et de créer les conditions économiques et sociales constituant la base du développement des pays bénéficiaires». Ces objectifs confirment ceux de la communication évoquée au point a) de la note 15.

3.3. La Commission n'a pas arrêté de plan de mise en oeuvre sectoriel, pratique et échelonné pour appliquer sa stratégie. Dans le cadre de la coordination internationale prévue dans la communication citée au point d) de la note 15 elle aurait dû préparer un programme reposant sur une évaluation de ses propres forces et faiblesses et tenant compte de celles des autres donateurs pour déterminer dans quels secteurs elle serait susceptible d'apporter la meilleure contribution. Dans cette même communication, la Commission indiquait que la coordination devait garantir «l'utilisation de l'expertise et du know how propres aux différents bailleurs de fonds». Même entre ses propres services, la Commission n'a pas dressé de plan de mise en oeuvre coordonné, et les approches retenues par la DG IA et par ECHO n'ont pas toujours été assez complémentaires.

3.4. Ainsi que le montrent les annexes 2.1 et 2.2, la Commission a choisi de grands domaines d'intervention qui lui permettaient de répondre à toutes sortes de demandes et qui l'ont finalement conduite à une dispersion de ses actions qu'elle n'a pu maîtriser en raison de l'insuffisance des ressources humaines qu'elle a mobilisées.

3.5. En 1996, la primauté a été donnée à un programme d'aides essentielles (PAE) de 125 Mio ECU consacré à des fournitures d'urgence pour relancer l'économie de Bosnie-Herzégovine en répondant aux besoins prioritaires dans neuf secteurs (17). La Commission a engagé cette opération alors qu'elle ne disposait que d'une expérience limitée des programmes de fournitures dans un contexte de reconstruction. Elle a ainsi fourni des équipements médicaux et scolaires sans tenir compte des interventions d'ECHO dans ces mêmes domaines. Pour le PAE (fournitures), la Commission s'est largement reposée sur les autorités locales pour l'identification et la distribution des biens. Ayant surestimé les capacités de gestion des autorités de la Bosnie-Herzégovine, elle n'a pas assuré le soutien technique et la supervision qui auraient été nécessaires. Les difficultés de mise en oeuvre ont ainsi conduit la Commission à interrompre le PAE en novembre 1996 après avoir engagé 83 Mio ECU et à en utiliser le solde de 42 Mio ECU pour des aides mobilisées sous forme de projets de type classique dont elle garde la responsabilité jusqu'à la remise finale des travaux, à la différence des opérations de livraison de fournitures.

3.6. Pour 1997, le programme de la DG IA a compris trois domaines qui, ensemble, couvraient encore pratiquement tous les secteurs, à savoir:

a) le développement du secteur privé et le renforcement institutionnel;

b) le soutien au secteur social (réfugiés, logement, santé et éducation);

c) les infrastructures (énergie, transports, télécommunications, distribution d'eau).

3.7. Au cours de la période 1996-1997, la Commission n'a pas joué de rôle marqué dans le domaine des réformes économiques et du renforcement institutionnel (voir points 4.54 et 4.57), notamment dans les secteurs de la santé et de l'éducation où les besoins étaient particulièrement pressants (voir 4.22 et 4.26).

3.8. Face à l'importance que les États membres de l'UE attachent au retour des réfugiés, la Commission aurait dû faire de cette question une de ses priorités dès l'origine de son intervention en 1996. Cela aurait été d'autant plus logique que les deux autres principaux bailleurs de fonds (USAID et Banque mondiale) n'apportent qu'une aide limitée dans le secteur du logement. La Commission, qui reste libre de l'affectation des tâches entre ses propres services, aurait dû charger ECHO plutôt que la DG IA de la question du retour des réfugiés en raison de l'expérience acquise par ECHO dans les secteurs sociaux pendant les années de guerre. En effet, ECHO est non seulement le partenaire privilégié du Haut commissariat aux réfugiés (HCR), lui-même responsable de la coordination des aides aux réfugiés (18) mais les ONG avec lesquelles ECHO a conclu des accords de partenariat, sont aussi le plus souvent chargées de la mise en oeuvre des projets en faveur des réfugiés. Par ailleurs, les procédures de l'aide humanitaire permettent à ECHO une gestion plus rapide des actions urgentes de réhabilitation qu'à la DG IA (voir point 3.31) notamment en ce qui concerne l'accord des autorités locales, les mises en concurrence et le niveau des avances versées aux partenaires (jusqu'à 80 % du montant des opérations).

3.9. S'agissant des infrastructures, l'Union européenne, contrairement aux autres donateurs, ne dispose ni de procédures assez rapides, ni des compétences techniques nécessaires pour aboutir à un réel impact dans des délais acceptables.

Planification des interventions d'ECHO

3.10. Alors que la DG IA bénéficie d'un cadre financier pluriannuel qui lui permet de planifier ses opérations de réhabilitation, ce n'est pas le cas pour ECHO (voir tableau 1) et si l'aide humanitaire traditionnelle peut s'accommoder de dotations annuelles, l'aide à la réhabilitation nécessite des perspectives plus longues. En réalité ECHO ne peut même pas effectuer de prévisions annuelles et le budget initial de la ligne B7-214 n'a pas permis de couvrir toute l'année 1997 (annexe 1, point 3). Alors qu'en 1996, il a fallu faire largement appel à la réserve budgétaire d'urgence (chapitre B7-910), en 1997 des crédits supplémentaires ont été prélevés sur le programme PHARE au cours de la seconde moitié de l'exercice (19).

3.11. Malgré les intentions affichées par la Commission dans sa communication au Conseil et au Parlement sur «les liens entre l'aide urgence, la réhabilitation et le développement» (20) aucun dispositif n'a été arrêté conjointement par la DG IA et par ECHO quant au désengagement progressif de l'Office humanitaire au cours de la période 1996-1999. De même, le groupe de travail (task force), composé d'agents chargés de l'aide humanitaire et d'agents des services d'aide au développement qui aurait dû coordonner la mise en oeuvre de la transition, n'a pas été chargé de l'élaboration des programmes d'aide.

3.12. En 1996, ECHO est peu intervenu dans le secteur du logement, ses actions ayant été concentrées sur les infrastructures sociales de base (bâtiments scolaires et médicaux en particulier) et sur les infrastructures de distribution d'eau et d'électricité. Les projets proposés par les ONG ont été instruits sans établir de critères pour que la sélection soit systématique et transparente. En revanche, pour les projets de 1997, ECHO a retenu une approche intersectorielle et un ensemble de critères cohérents qui devraient accroître l'effet de ses aides, en particulier dans le secteur du logement où ses interventions ont été renforcées.

Organisation des services de la DG IA

3.13. L'inaptitude de la Commission à redéployer les ressources humaines nécessaires aux opérations de reconstruction a constitué la principale pierre d'achoppement du programme en faveur de l'ex-Yougoslavie. Le montant de 1 000 Mio ECU a été arrêté au plan politique sans réelle évaluation préalable des capacités de gestion de la Commission. Dans sa communication «Reconstruction en ex-Yougoslavie: Gestion de l'aide de l'Union européenne et coordination de l'aide internationale», la Commission avait d'ailleurs insisté sur le fait que ses services étaient «insuffisants» et déclaré qu'elle prendrait les mesures correctrices nécessaires [note 15, point d)].

3.14. Malgré cette déclaration d'intention et en dépit de l'importance financière et politique du programme, tant le développement des orientations sectorielles que la gestion des projets et leur suivi sur place n'ont été assurés en 1997 que par cinq gestionnaires des services centraux dont aucun n'était agent permanent de la Commission et dont les contrats viennent pour la plupart à échéance à la mi-1998. La délégation de la Commission à Sarajevo a aussi manqué de personnel pour le suivi du programme de reconstruction auquel elle n'a affecté que deux agents auxiliaires sous la supervision du chef de délégation et de son adjoint. En Croatie, la Commission n'a ouvert le bureau qu'en avril 1997. En septembre 1997, il ne comptait encore qu'un envoyé spécial assisté de personnel local (21). En Bosnie et en Croatie, contrairement aux autres donateurs, la Commission n'a pas fait appel à des agents locaux pour le suivi des programmes et comme elle le fait elle-même pour ses délégations dans les pays PHARE.

3.15. À titre de comparaison, pour la Pologne qui dispose d'une enveloppe financière annuelle comparable à celle de la Bosnie, la délégation de Varsovie comprend 18 agents de catégorie A dont 10 agents locaux.

3.16. En 1996, le financement du bureau de la Commission à Sarajevo a été largement improvisé. Une partie substantielle de ses coûts a été couverte par le programme d'aides essentielles (PAE): personnel (463 582 ECU), équipements (282 000 ECU), frais de fonctionnement (157 000 ECU), alors que de telles dépenses auraient dû être mises à la charge de la partie A (fonctionnement) du budget de la Commission (22). La couverture de ces frais de fonctionnement a été assurée à partir des avances de trésorerie versées par la Commission aux agences d'approvisionnement auxquelles l'exécution du programme avait été confiée. Cette procédure irrégulière, outre son opacité, a rendu le bureau de la Commission indûment dépendant des agences qu'il était par ailleurs chargé de surveiller. De plus, la Commission a dû verser aux agences 5 000 écus d'honoraires d'intermédiaire pour de simples transferts de fonds.

3.17. En Slavonie orientale, la DG IA a également eu recours à des procédures non orthodoxes pour le financement de ses dépenses administratives. Dans ce cas, elle s'est servie d'une ONG, placée sous la surveillance d'un expert sous contrat, comme écran pour employer 27 agents à Vukovar afin de concevoir et de mettre en oeuvre son programme de reconstruction (23). Même après l'ouverture du bureau de sa représentation à Zagreb en avril 1997, la Commission a maintenu sans changement son «antenne» de Vukovar. Pour l'Union européenne qui collabore dans la région avec les autres bailleurs de fonds et la mission des Nations unies (UNTAES), et alors que la Commission est le bailleur de fonds le plus important en Slavonie orientale, de semblables arrangements ne sont pas acceptables, même s'ils constituent un pis-aller pour la mobilisation de l'aide.

3.18. La pénurie de personnel au sein de la délégation de la Commission à Sarajevo et ses pouvoirs de décision limités ont réduit ses possibilités de coordination locale avec les autres donateurs. Ainsi, bien que le bureau du haut représentant en Bosnie (OHR) (24) ait mis en place un système de groupes de travail sectoriels composés de représentants des différents donateurs et destiné à en promouvoir la coordination, la Commission, faute de moyens sur place, ne préside aucun de ces groupes de travail et n'est pas en mesure de leur apporter de contribution significative.

3.19. Bien que la gestion du programme PHARE soit largement décentralisée et que le règlement (CE) n° 1628/96 (25) prévoie que l'aide de la Commission sera, autant que possible, mise en oeuvre de façon décentralisée, en Bosnie, la gestion du programme est restée fortement centralisée (26). Dans ces conditions, la délégation de la Commission à Sarajevo n'a joué qu'un rôle marginal parce que souvent mal défini.

3.20. Si les difficultés rencontrées par le PAE (fournitures) expliquent en partie l'approche centralisée de la Commission (voir point 3.5), cette centralisation a elle-même été source de problèmes, non seulement lors de la négociation des accords de financement avec les autorités de la Bosnie-Herzégovine, mais aussi lors de la fixation du contenu des projets. Dans les autres pays d'Europe centrale et orientale, la Commission a mis en place un système d'unités de gestion de programme (UGP) pour mobiliser ses aides PHARE. Ce système, mis en oeuvre en tenant compte des recommandations formulées par la Cour dans son rapport spécial sur la gestion décentralisée du programme PHARE (27), c'est-à-dire en limitant le nombre d'UGP et en centralisant dans l'une d'elles la gestion financière du programme, aurait constitué en Bosnie un moyen terme entre la décentralisation et l'excessive centralisation qui a été retenue. Les UGP sont placées auprès des ministères des pays bénéficiaires et sont composées à la fois d'agents nationaux et de consultants étrangers, ces derniers étant financés par le programme PHARE. Les UGP sont supervisées par la délégation de la Commission dans le pays. Ce système établit un intermédiaire important entre la Commission et les ministères qui facilite le dialogue sur la mise en oeuvre de l'aide.

3.21. En Bosnie, pour gérer l'aide internationale qu'elle coordonne, la Banque mondiale a mis en place des structures comparables aux UGP dans les différents ministères des deux entités. Ces structures ont été peu utilisées par la Commission. Comme à la fin de 1997 la Banque mondiale estimait qu'elle aurait rapidement déboursé l'essentiel des fonds qu'elle devait consacrer à la reconstruction, la Commission devrait reprendre le rôle de chef de file en fournissant à ces structures une assistance technique au titre du renforcement institutionnel nécessaire à un redressement durable en Bosnie.

3.22. La lenteur des procédures de mobilisation des aides (voir points 3.28-3.50) est une autre conséquence de l'insuffisance de décentralisation au profit de la délégation de la Commission à Sarajevo. Cette situation est en franche opposition avec celle retenue pour le programme de reconstruction de l'Union européenne à Mostar où trente-neuf agents (civils) expatriés avaient été affectés, sur place, à l'administration du programme.

3.23. Dans ce même contexte, il faut noter que le Bureau d'assistance fiscale et douanière (CAFAO) (28) qui constitue l'une des opérations de la Commission les plus réussies en Bosnie (voir points 4.58-4.59), est dirigé d'une manière fortement décentralisée par la DG XXI (29). Ainsi, le bureau qui comprend environ 25 personnes fonctionne sous l'autorité du représentant local, consultant de la DG XXI. Celui-ci jouit d'une grande autonomie et assure, sans interventions excessives du siège, la responsabilité de la mise en oeuvre de son programme.

3.24. En 1996, la Banque mondiale a également opté pour une large décentralisation de ses opérations en Bosnie. Elle y dispose d'une douzaine d'agents expatriés et d'une vingtaine d'agents locaux. De même, l'USAID, troisième donateur, a mis en place à Sarajevo un bureau doté d'une vingtaine d'agents expatriés et d'une centaine d'agents locaux couvrant l'ensemble de la Bosnie.

3.25. Le défaut de plan de mise en oeuvre, à la fois pour la répartition des aides et pour le renforcement et la réorganisation des services de la DG IA, est en partie lié à l'instabilité des directeurs affectés à la reconstruction en ex-Yougoslavie. À l'origine et jusqu'en octobre 1996, deux directions distinctes ont été chargées, au sein de la DG IA, de la gestion du programme de reconstruction: la première pour PHARE et la seconde pour les autres lignes budgétaires. Les deux directeurs ont été remplacés fin 1996, par un directeur unique qui, à son tour, a fait l'objet d'une mutation à la mi-1997 sans que son remplaçant ne soit nommé avant novembre 1997. Cette absence de continuité dans la conduite du programme a été cause de lenteurs dans les prises de décision et d'atermoiements dans la poursuite des actions.

Organisation des services d'ECHO

3.26. Contrairement à la DG IA, pratiquement tout le personnel ECHO affecté à la Bosnie est en poste dans le pays. Ainsi, en septembre 1997, 17 agents, dont 16 experts sous contrat, étaient répartis en cinq bureaux régionaux. Ces bureaux régionaux ont considérablement augmenté les performances d'ECHO en matière d'identification des projets susceptibles de satisfaire les besoins sur place. Cependant, les procédures insatisfaisantes pour la reconduction des contrats du personnel expérimenté mais non statutaire risquent de compromettre cette organisation.

3.27. Tandis qu'en termes de personnel, les opérations d'ECHO sont bien décentralisées en Bosnie, ses procédures d'autorisation des projets, des contrats et des paiements restent centralisées. Dans ces domaines, la décentralisation pourrait conduire à une mobilisation encore plus rapide des fonds, quitte à instituer un système de seuils au-delà desquels une autorisation des services centraux serait nécessaire.

Mise en oeuvre des programmes

Taux d'utilisation des crédits

3.28. Le tableau 3 indique les principales lignes budgétaires relatives à la reconstruction en ex-Yougoslavie ainsi que leur taux d'exécution au 31 décembre 1997.

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3.29. Le défaut de plan de mise en oeuvre, le manque de personnel, la centralisation excessive et les faiblesses institutionnelles des autorités locales ont ralenti la mobilisation des crédits affectés par l'UE à la reconstruction et ont conduit la Commission à virer en 1997, 130 Mio ECU de crédits de paiements (soit 59,1 % des crédits initiaux) des lignes budgétaires pour l'ex-Yougoslavie vers d'autres postes du budget. Les prêts BEI et l'assistance macrofinancière n'ont pas été utilisés tandis que la coopération avec la BERD est restée très limitée.

3.30. Au 31 août 1997, dernière date à laquelle des chiffres comparables sont disponibles pour tous les donateurs, le rythme des paiements du programme de reconstruction de l'UE (29 %) était faible comparé à celui des autres donateurs, dont la moyenne avoisinait 52 % (voir tableau 4). Cette faiblesse apparaît assez largement due aux modalités de mise en oeuvre des aides de l'UE. Au 31 décembre 1997, ce taux d'exécution n'atteignait encore que 31 % (voir tableau 3). Abstraction faite du PAE (fournitures), les paiements ne représentaient plus que 17 % des engagements.

>TABLE>

3.31. Les procédures internes d'ECHO sont quant à elles conçues pour une mobilisation rapide de l'aide humanitaire (paiement d'avances représentant jusqu'à 80 % du montant des contrats d'opération) ce qui a permis un meilleur rythme de mise en oeuvre (taux d'exécution des engagements contractés de 74 %). De plus, les aides d'ECHO ne sont pas assujetties à l'autorisation préalable des autorités gouvernementales du pays bénéficiaire pour chaque plan d'action. Le risque accru que suscite le versement d'avances importantes est toutefois tempéré par des relations assez stables entre ECHO et ses partenaires, encadrées par des contrats de partenariat (30).

3.32. Bien qu'en Bosnie les mines tuent ou blessent en moyenne 35 personnes chaque mois (31) et que les opérations de déminage aient souvent été un préalable aux projets de reconstruction, l'aide limitée des donateurs dans ce secteur a été mobilisée lentement et la coopération de la Bosnie-Herzégovine est restée très insuffisante faute de volonté de mobiliser les ressources nécessaires. S'agissant de l'Union européenne, aucun paiement n'a été effectué à partir de la ligne budgétaire spécifique réservée au déminage (6,7 Mio ECU; B7-615) en 1996, en raison des difficultés rencontrées pour identifier des contractants susceptibles de mener à bien les travaux. En 1997, les fonds consacrés à cette ligne budgétaire (B7-661) ont été ramenés à 2,4 Mio ECU et aucune opération n'avait encore été engagée au 31 décembre 1997.

Préparation des projets

3.33. S'agissant des aides PHARE et des aides à la reconstruction (B7-54), la présence sur place très limitée de la Commission a réduit ses capacités d'analyse et a fait obstacle à une identification et à une instruction complète des projets dans des délais raisonnables. Trop souvent, des propositions ont été établies à l'issue de courtes missions de consultants ou d'agents de la Commission ne disposant ni d'une connaissance détaillée des contraintes locales, ni de relations stables avec les administrations nationales, toutes deux nécessaires à l'élaboration de bonnes propositions de projets. La réorientation du projet de reconstruction de Vukovar (5,3 Mio ECU) en juillet 1997, un an après son approbation, constitue une bonne illustration de ce phénomène (voir point 4.6).

3.34. Bien que l'International Management Group (IMG), créé en 1993 sous l'égide du HCR (32), emploie environ 140 agents étrangers et locaux dans l'ensemble de la Bosnie et qu'environ 60 % de son budget soient financés par l'Union européenne, la DG IA n'a eu recours à ses services que de façon sporadique, tandis qu'ECHO y a souvent fait appel. L'intervention de l'IMG est particulièrement utile pour l'examen des propositions et des cahiers des charges présentés par les consultants ou les ONG lors de la soumission de leurs projets techniques. Le recours à l'IMG, agissant sous une forme plus opérationnelle sous l'autorité d'un représentant unique de la Commission responsable de toutes les actions financées par le budget de l'UE, est une voie qui mériterait d'être rapidement explorée.

3.35. L'approche de la Commission repose trop sur les propositions des ONG (cette approche peut être considérée comme «NGO demand driven»). Ce faisant, l'UE délègue ses responsabilités à des ONG sur lesquelles elle n'exerce pas un contrôle suffisant. Ceci est confirmé par la manière dont la Commission a réuni des dizaines d'ONG, le 23 janvier 1998, en leur demandant, sans plus de précisions, de lui présenter pour le 19 février 1998 des projets favorisant le retour des réfugiés (montant concerné 70 Mio ECU). En 1996 et 1997, les procédures administratives séparant la soumission des projets des ONG de la signature des contrats de la DG IA ont en général demandé six mois. Dans certains cas, les délais administratifs ont conduit à ce que les projets initialement conçus soient remis en cause par les événements.

Passation des contrats

3.36. L'existence de deux réglementations (annexe 1, point 2) pour des opérations semblables (33) a pesé sur la gestion de la Commission. Ainsi, à la fin 1997, les contrats étaient-ils encore instruits par deux services en fonction de la source de financement retenue (34) malgré la similitude des actions concernées.

3.37. Les conditions générales des contrats PHARE ne sont pas conçues pour un programme prioritaire de reconstruction mais pour une assistance technique à l'appui d'opérations de restructuration économique. Pour tenter de remédier à cette contrainte, la Commission a introduit une dérogation pour le PAE, de sorte que les marchés ont été passés après appels d'offres restreints. Une description des procédures d'attribution de ces marchés figure au tableau 5.

>TABLE>

3.38. Dans le cadre du PAE, des contrats d'un montant de 73 Mio ECU (voir point 3.5) ont été conclus par deux agences d'approvisionnement avec des entreprises des États membres ou des pays PHARE. La Commission a prélevé 3,7 Mio ECU sur les fonds du programme pour rémunérer ces intermédiaires.

3.39. L'examen d'un échantillon de 76 contrats représentant 71 % des achats effectués dans le cadre du PAE (fournitures) a mis en évidence les défaillances suivantes:

a) les dossiers des agences d'approvisionnement ne comprenaient aucune explication écrite des critères de choix des soumissionnaires inscrits sur les listes restreintes. Dans nombre de cas, les entreprises ainsi sollicitées n'ont pas remis de proposition parce qu'elles ne produisaient pas le type de marchandises demandé;

b) en moyenne, il a été reçu moins de deux offres conformes aux cahiers des charges techniques des marchés. Ce faisant, la concurrence sur les prix est restée excessivement réduite;

c) dans 46 % des cas examinés, l'offre la moins disante a dépassé le budget de l'opération conduisant à l'abandon d'autres opérations. Les agences d'approvisionnement étant rémunérées en proportion des marchés conclus, elles n'avaient en effet aucun intérêt à ce que les prix offerts soient les meilleurs possibles;

d) dans 39 % des cas, les entreprises consultées n'ont pas disposé du temps minimal pour remettre leur offre (voir tableau 5);

e) une des agences s'est refusée à verser aux adjudicataires les avances de 60 % que le règlement PHARE prévoit pour les contrats de fournitures, ce qui a réduit le nombre d'offres reçues et permis à l'agence de conserver en banque des fonds importants pendant une période prolongée;

f) l'autre agence n'a pas été en mesure de montrer qui avait participé au comité d'examen des offres. En outre, pour les deux agences, les déclarations d'impartialité n'ont pas été signées par les membres du comité;

g) les agences d'approvisionnement se sont à plusieurs reprises adressées à des entreprises peu susceptibles d'être intéressées par l'offre dans le seul but d'établir un équilibre géographique entre les soumissionnaires d'un marché donné;

h) le principal contrat du secteur de l'électricité (4,9 Mio ECU, porté par avenant à 6,4 Mio ECU) a été attribué à la seule entreprise ayant soumis une offre pour chacun de ses 19 lots. Les approvisionnements auraient pu être sensiblement moins onéreux (35) si les marchés avaient été attribués lot par lot, comme cela a été le cas pour d'autres contrats. Toutefois, une telle approche aurait été administrativement plus coûteuse pour l'agence d'approvisionnement dont la rémunération aurait, de ce fait, été inférieure au titre de cette opération;

i) dans le cas de trois marchés concernant des approvisionnements destinés à l'agriculture et d'une valeur de 990 385 ECU, les contrats ont été attribués soit à des entreprises qui n'avaient pas offert le meilleur prix, soit à des entreprises dont les offres étaient inacceptables.

3.40. Tandis que la Croatie a accès aux marchés financés sur la base du règlement (CE) n° 1628/96, elle n'a pas eu accès aux contrats PHARE et s'est trouvée exclue du PAE bien qu'elle soit toujours restée le fournisseur principal de la Bosnie. Par ailleurs, tandis que le règlement PHARE ouvre l'accès à ses marchés à tous les pays participant à son programme, ces mêmes pays n'ont pas accès aux marchés financés sur la base du règlement (CE) n° 1628/96. De telles distinctions sont absurdes.

3.41. Pour accélérer la mise en oeuvre du programme de reconstruction, le règlement n° 1628/96 permet le recours à l'entente directe pour les contrats de services inférieurs à 200 000 ECU. Toutefois, le règlement ne comprend aucune dérogation semblable pour les marchés de fournitures et de travaux, alors même qu'une fraction beaucoup plus importante des aides est mobilisée sous ces formes.

3.42. Fin 1997, seuls 11,3 % en valeur des marchés passés par la DG IA en dehors du PAE avaient été attribués après appels d'offres (voir tableau 6). En effet, 88,7 % des marchés avaient été conclus avec des organisations à but non lucratif (ONG, organismes publics, organisations internationales) ou dans d'autres conditions pour lesquelles le règlement financier (article 118.2) autorise les ententes directes. Tous les marchés ECHO ont aussi été passés avec des ONG ou des organisations internationales mais selon les procédures réservées aux aides humanitaires (36). Toutefois, pour des raisons de transparence et étant donné la concurrence que se livrent ces organisations pour obtenir des subventions de l'UE, le choix de chaque opérateur devrait être justifié par une note écrite des services opérationnels de la Commission rappelant notamment les travaux antérieurs de l'organisation et la qualité de ses prestations (37).

>TABLE>

3.43. Nombre de contrats conclus avec les ONG ou les organisations internationales comprennent une large part de travaux sous-traités à des entreprises de construction, en principe après appels d'offres. Jusqu'en août 1997, les contrats entre la Commission et les ONG ont exigé des appels d'offres internationaux pour les opérations de plus de 10 000 ECU, ce qui a ralenti les opérations. Pour PHARE, les procédures de mise en oeuvre des contrats de travaux n'ont été arrêtées qu'en novembre 1997.

3.44. La DG IA n'a pas cherché à limiter les honoraires versés aux ONG et aux organisations internationales et ne s'est pas entendue avec ECHO pour que des opérations semblables soient abordées de la même façon par la Commission (38). Ainsi, la DG IA accepte des honoraires sensiblement plus élevés qu'ECHO pour des opérations identiques. En outre, ces honoraires montrent, suivant les cas, des différences considérables [entre 2 566 et 12 100 ECU par mois (39)].

3.45. En ex-Yougoslavie, les barèmes d'ECHO pour les honoraires mensuels des agents locaux sont de 280 ECU, ce qui est un niveau bien trop bas pour permettre aux ONG de recruter et de conserver un personnel local de qualité (40). Les contrats d'opération d'ECHO se sont avérés peu adaptés aux projets relativement complexes de réhabilitation en ce sens qu'aucune version finale des cahiers des charges des projets n'a été établie et qu'aucune règle n'a été arrêtée pour fixer tant les périodes de garantie des travaux que les retenues à opérer avant leur acceptation définitive.

Paiements

3.46. Des projets ont souvent été retardés en raison de lenteurs dans le versement des avances. Un examen des contrats financés au titre du règlement n° 1628/96 a montré que dans 40 % des cas, aucune avance n'avait encore été payée par la Commission à l'issue des trois premiers mois d'exécution des contrats, ce qui est tard pour des contrats dont la durée est souvent limitée à six mois et s'agissant d'organisations bénéficiaires dont la trésorerie est généralement réduite.

3.47. Dans la moitié des cas, les retards ont été dus à une insuffisance de forme des demandes présentées par les ONG. Pour la DG IA, la forme des garanties bancaires a causé de nombreux retards, alors qu'ECHO n'exige pas de garanties pour des opérations semblables.

3.48. Dans d'autres cas, la raison du retard réside dans les procédures administratives internes de la Commission. Les demandes de paiement d'avance doivent ainsi être approuvées par des services opérationnels déjà surchargés. Cette approbation purement formelle est inutile dès lors que le contrat a été régulièrement conclu (41). Des retards sont aussi survenus du fait des lenteurs de traitement des dossiers dans les services de la Commission malgré l'urgence des opérations en cause.

3.49. Le cas de la réhabilitation d'une petite partie du bâtiment du Parlement national de Bosnie, tout à fait discutable en soi (la réhabilitation portant sur le seul premier des cinq étages du bâtiment mais pas sur l'hémicycle central de ce premier étage) cofinancé avec la Banque mondiale, constitue une bonne illustration des difficultés qu'engendrent les retards de paiement. Alors que l'achèvement du projet avait été prévu pour fin octobre 1996, les contrats concernant la contribution de l'Union européenne n'ont été signés qu'en avril 1997, avec août 1997 pour nouvelle date d'échéance (soit un retard de dix mois). Malgré ce premier retard, le contrôle financier (DG XX) a bloqué la demande de paiement d'avance déposée en mai 1997, considérant que l'avance devait être versée en écus et non en Deutsche Mark, malgré les clauses de la convention de financement et du contrat. En raison de l'insistance de la DG XX pour que la convention de financement et le contrat soient modifiés, le paiement de l'avance n'a été exécuté qu'en octobre 1997. Cette première avance a permis d'engager les travaux, mais les retards de la Commission pour les paiements suivants en ont encore ralenti l'exécution. Ainsi, en attendant que les travaux à la charge de la Commission permettent l'achèvement du volet de la Banque mondiale qui était presque terminé en février 1997, le Parlement de l'État de Bosnie-Herzégovine s'est réuni dans d'autres bâtiments remis en état par un autre donateur.

3.50. Dans le cadre du PAE (fournitures) la progression des projets dans le secteur du logement a été gênée par le retard des paiements que l'agence d'approvisionnement devait faire aux entreprises de Bosnie-Herzégovine. Certaines entreprises ont dû interrompre ou ralentir leurs travaux pour éviter de suspendre leurs paiements. Cette situation a été le résultat des procédures inefficaces mises en place conjointement par la Commission et l'agence et a été aggravée par les faiblesses du système bancaire en Bosnie-Herzégovine.

Suivi et évaluation des projets

3.51. En dehors des aides humanitaires, aucun dispositif cohérent n'existe pour le suivi et l'évaluation des activités de reconstruction (B7-50 et B7-54). Les propositions de financement de la Commission ne sont pas préparées selon la méthode du cadre logique, contrairement à la pratique retenue pour les autres aides extérieures. Par ailleurs, aucun des bureaux de la Commission en Bosnie ou en Croatie n'est équipé pour entreprendre un suivi sérieux des opérations.

3.52. Pour la surveillance du PAE (fournitures), la Commission a engagé des consultants en mai 1996, quatre mois après le début du programme. Leur efficacité initiale a été réduite car leur mandat entrait en conflit avec celui des agences d'approvisionnement qui disposaient de leurs propres représentants en Bosnie. Aucune procédure n'a été instituée par la Commission pour qu'une suite rapide soit donnée aux observations et recommandations des consultants. Une évaluation du PAE (fournitures) a été financée par la Commission en octobre 1997. Les résultats de cette évaluation ne devraient pas être connus avant avril 1998. Leur publication doit être suivie d'un audit comptable du programme financé par la Commission.

3.53. La Commission n'a pas porté assez d'attention à certains aspects financiers du PAE:

a) dans le secteur agricole, la Commission n'a pas arrêté de procédures pour la gestion des fonds de contrepartie (42) engendrés par la vente des fournitures (motoculteurs: 4,6 Mio ECU; pesticides 0,25 Mio ECU) (voir point 4.51);

b) aucun contrôle des intérêts perçus par les agences d'approvisionnement sur les avances de trésorerie versées par la Commission n'a été organisé bien que les intérêts en cause aient au moins atteint 1,21 Mio ECU fin 1997;

c) enfin, la Commission n'a pas instauré les contrôles comptables les plus élémentaires sur ses avances en exigeant, par exemple, un rapprochement régulier entre les fonds versés, les dépenses effectuées et les disponibilités bancaires. Ainsi, la Cour a constaté que le montant des avances figurant dans la comptabilité d'une des agences était inférieur de 89 527 ECU aux versements enregistrés par la Commission.

3.54. En dehors du PAE, la DG IA a mis en place, au cours du deuxième semestre 1997, un système de suivi pour le secteur du logement en Bosnie mais elle n'a pas organisé de surveillance continue du reste du programme de reconstruction qui représente pourtant 70 % de l'ensemble des fonds engagés au 31 décembre 1997.

3.55. Bien que le HCR ait également été rémunéré par la Commission pour surveiller l'utilisation des 45 Mio ECU des projets de reconstruction que la DG IA et ECHO ont financés par son intermédiaire, plusieurs difficultés ont été relevées dans la gestion des opérations:

a) le HCR met généralement en oeuvre des projets de reconstruction en recourant aux mêmes ONG que la Commission. L'UE rémunère le HCR pour contrôler les aspects techniques des opérations alors que ce dernier n'a que peu de compétence dans ce secteur. Un meilleur rapport coût/efficacité serait obtenu par la Commission si elle mettait en oeuvre elle-même directement les projets de reconstruction de logements avec les ONG;

b) dans plusieurs cas (43), les fonds de l'UE ont été affectés par le HCR au financement d'autres projets que ceux prévus dans les contrats conclus entre la Commission et le HCR. Mise en situation de fait accompli, la Commission a systématiquement approuvé les modifications a posteriori. Dans d'autres cas, les montants alloués à certains sous-projets ont été sensiblement augmentés au détriment d'autres sous-projets, sans que la Commission en ait été informée avant la fin du contrat;

c) la Commission n'a pas exigé du HCR la communication des accords de sous-traitance signés avec ses partenaires. Cette absence d'information rend pratiquement impossible toute surveillance sérieuse par les services de la Commission (44);

d) pour un contrat de remise en état d'habitations financé par la Commission par l'intermédiaire du HCR dans le canton d'Una Sana, il n'a pas été possible à la Cour de s'assurer de la mise en oeuvre de matériaux de 459 000 DM facturés au titre de la réparation d'appartements à Velika Kladusa.

4. EFFET DES ACTIONS

Répartition géographique

Entités constituant la Bosnie-Herzégovine

4.1. La Fédération a reçu environ 90 % des aides. S'il était prévu d'allouer 30 % des fonds à la République Srpska, le non respect des conditions politiques posées par l'Union européenne et certains aspects des accords de Dayton a conduit, tant en 1996 qu'en 1997, à la suspension de l'aide à diverses reprises, notamment pour tenter d'obtenir la traduction en justice des criminels de guerre. En revanche, l'aide n'a pas été subordonnée, dans chaque entité, à des progrès à accomplir dans les réformes économiques.

4.2. En termes de projets, peu de choses ont été réalisées en faveur du rapprochement entre entités. Dans ce domaine, la principale intervention a été l'établissement de liaisons téléphoniques (4.46). Certains projets de réparation d'habitations ont aussi engendré des échanges commerciaux limités entre les entités, notamment en Posavina.

Sarajevo

4.3. La mobilisation des 65 Mio ECU alloués par la DG IA à Sarajevo en 1996 et en 1997 est demeurée extrêmement lente et avait eu peu d'effets fin 1997. Les principales raisons en sont les difficultés rencontrées par la Commission pour établir un dialogue constructif avec les autorités de Sarajevo et le fait qu'au sein de la DG IA un seul gestionnaire ait été désigné à la fois pour le programme «l'Europe pour Sarajevo» et pour celui concernant le retour des réfugiés.

Una Sana (Fédération)

4.4. Bien que prioritaire en raison du fort potentiel que ce canton présente en termes de retour de réfugiés en provenance des États membres de l'UE (45), les interventions y sont toutefois restées modestes. En août 1996, une proposition de programme de 39,5 Mio ECU a été soumise à la Commission pour le canton par les autorités de la Fédération après consultation de l'Allemagne (46), mais la Commission n'a pas estimé possible de traduire cette proposition en plan de financement. Fin 1997, aucun plan d'ensemble n'avait encore été arrêté et aucun programme intégré n'avait été proposé.

Brcko (République Srpska)

4.5. Ce n'est qu'après le report, en février 1997, de la décision d'arbitrage sur l'avenir de la ville que la communauté des donateurs a choisi de faire de cette zone une priorité en matière d'aide à la reconstruction. Fin 1997, en dehors des opérations humanitaires soutenues par ECHO dans l'ensemble de la région (2 Mio ECU), aucune action significative de la Commission n'avait encore été réalisée. En effet, alors que 2 Mio ECU avaient été alloués à un programme intégré de rapatriement vers Brcko en novembre 1996 dans le cadre de la réorientation du PAE, le contrat de mise en oeuvre de cette action n'avait toujours pas été conclu fin 1997.

Croatie

4.6. Malgré un programme de 5,29 Mio ECU approuvé en juillet 1996 par la Commission en faveur de la ville fortement détruite de Vukovar, l'aide de la Commission n'a eu que très peu de résultats en 1996 en raison de la mauvaise préparation du projet dont la réorientation a été nécessaire en juillet 1997 (voir point 3.33). Fin 1997, les financements pour la réparation d'appartements et des réseaux de distribution d'eau et d'électricité commençaient à produire leurs effets.

4.7. Un important plan de reconstruction de logements dans les villages de la ligne de front en Slavonie orientale (2,7 Mio ECU) qui devait être réalisé par le HCR a été bloqué pendant plus d'un an à la suite de l'obstruction des autorités croates. Ici encore, la préparation des projets par le HCR avait été largement insuffisante (voir point 3.55). Le gouvernement croate fournit lui-même un effort significatif de reconstruction dans la région et cherche à donner la priorité à la réinstallation des populations croates par rapport aux populations d'origine serbe.

Répartition sectorielle

Logement et retour des réfugiés

4.8. Le retour des réfugiés en Bosnie est une priorité majeure des programmes de l'UE. Dans ces conditions, l'appréciation de l'effet des opérations de remise en état des habitations ne doit pas seulement porter sur l'ampleur et la qualité des réhabilitations, mais aussi sur leur incidence sur le retour des réfugiés. L'attention d'ECHO s'est portée sur les personnes déplacées à l'intérieur du pays et sur celles directement touchées par la guerre. Ses interventions ont cherché à compléter celles de la DG IA.

4.9. Selon le HCR, les retours de réfugiés ont été bien plus faibles que prévu tant en 1996 qu'en 1997. En 1996, 88 000 réfugiés ont été rapatriés alors que l'objectif était de 200 000 et en 1997, 106 000 réfugiés sont rentrés alors que les prévisions étaient de 200 000. De même que les lenteurs du processus de reconstruction, les problèmes politiques et de sécurité dont souffre encore le pays pèsent de façon sensible sur les intentions de retour des réfugiés (47). Par ailleurs, ce sont les personnes les plus qualifiées dont les retours sont les plus difficiles à organiser ce qui retarde encore la reprise économique.

4.10. Dans le secteur du logement, les destructions ont été estimées à 4 000 Mio USD (48). La guerre a endommagé environ la moitié des 1,3 Mio d'habitations, lesquelles étaient à 80 % des propriétés privées. Les financements de la Commission ont représenté environ 32 % des engagements de l'ensemble des donateurs mais seulement 8 % de leurs paiements pour la période 1996-1997.

4.11. La reconstruction des habitations au titre de la première tranche du PAE a débuté juste avant l'hiver 1996/1997. À cette époque, la Commission a hésité entre la simple fourniture de matériels et la réalisation de projets complets. Les autres opérations de reconstruction de logements (hors PAE) n'ont en général commencé qu'au cours de la seconde moitié de 1997, d'abord à cause des délais d'instruction des projets inhérents aux procédures communautaires (voir point 3.35) et ensuite en raison des difficultés rencontrées par les ONG pour identifier des bénéficiaires et des maisons répondant aux préoccupations des accords de Dayton concernant le retour des réfugiés et acceptables pour les autorités locales.

4.12. Au 31 décembre 1997, la Commission avait financé la réparation d'environ 10 700 maisons individuelles, dont 6 300 étaient terminées, soit 2 % de l'ensemble des réparations à effectuer. Pour des raisons d'efficacité, les travaux avaient systématiquement porté, jusqu'à cette date, sur les habitations les moins touchées car les moins onéreuses à reconstruire. Le tableau 7 récapitule les principales opérations de réhabilitation d'habitations privées engagées par la Commission.

>TABLE>

4.13. À plusieurs reprises, les remises en état d'habitations prévues par les contrats n'ont pu être entièrement exécutées. Ainsi:

a) à Gorazde (49), 400 habitations devaient être réparées dans le cadre du PAE pour un coût total de 2,33 Mio ECU. Seuls 42 logements ont été terminés. Les travaux concernant 334 autres habitations ont été abandonnés laissant deux tiers de ces maisons dans un état inhabitable. Enfin, les réparations des 24 derniers logements n'ont pas été entamées. L'ONG responsable du projet a versé à l'entreprise de construction 787 000 DM de trop qui n'ont jamais été récupérés par la Commission. Ces difficultés sont survenues malgré la surveillance du projet par trois intervenants: l'agence d'approvisionnement, l'ONG chargée de la coordination des travaux et le bureau de consultants chargé de la surveillance du PAE;

b) à Bosanska Krupa (Una Sana), un projet confié au HCR pour la réparation complète de 400 maisons a été transformé en projet de remise en état de 500 toitures, la municipalité s'étant engagée vis-à-vis du HCR à exécuter le reste des travaux. Finalement, seuls 435 toits ont été réparés et la municipalité n'a pas tenu ses engagements, si bien qu'en septembre 1997, la moitié des maisons restaient inoccupées car inhabitables en l'état;

c) à Stolac (région de Mostar), 100 maisons devaient être réparées (0,9 Mio ECU) pour accueillir des réfugiés musulmans. Seules 66 maisons ont été remises en état, et une vingtaine d'entre elles étaient habitées en septembre 1997. En effet, l'opposition croate à la réinstallation des réfugiés était vive et deux des maisons réparées avaient été incendiées;

d) en Slavonie orientale, 2,7 Mio ECU avaient été confiés au HRC en octobre 1996 pour rebâtir 600 maisons dans deux villages pilotes de la ligne de front (Antunovac et Ernestinovo). En septembre 1997, aucune maison n'avait été remise en état, et seuls 20 dossiers avaient été acceptés par les autorités croates. Ce n'est qu'en octobre 1997 que le HCR avertit la Commission des difficultés qu'il rencontrait et proposa de ramener à 325 le nombre des habitations à réparer. Les sommes ainsi dégagées devaient être consacrées à la réhabilitation de bâtiments publics (écoles, centres de santé, etc.).

4.14. Les 67,4 Mio ECU mobilisés par la Commission pour les logements (voir tableau 7) doivent à terme bénéficier à environ 10 000 réfugiés accueillis dans les États membres de l'UE ainsi qu'à 37 500 autres bénéficiaires, surtout des personnes déplacées. Fin 1997, le nombre des personnes ainsi réinstallées était estimé par la Cour à 5 000 réfugiés et à 22 500 personnes déplacées. En 1996, comme aucun programme de logement donnant la priorité aux réfugiés n'avait été arrêté par la Commission, la grande majorité des bénéficiaires des reconstructions ont été des personnes déplacées à l'intérieur du pays. Par la suite, et pour la plupart des projets financés en 1997, la Commission a cherché à ce que 50 % des ménages bénéficiaires soient des réfugiés en provenance d'un État membre de l'UE, sans toutefois inscrire systématiquement cette condition dans les contrats de mise en oeuvre des projets. La Commission s'est limitée à 50 % pour ne pas risquer d'attiser les ressentiments de la population restée en Bosnie pendant la guerre.

4.15. La question se posait de savoir quels réfugiés devaient bénéficier des projets de reconstruction de la Commission et deux solutions étaient envisageables:

a) n'engager des travaux que pour des réfugiés préalablement identifiés et décidés au retour sous réserve de disposer d'un logement;

b) reconstruire dans des régions susceptibles d'être réoccupées par des réfugiés et attribuer les habitations parmi les familles déjà rentrées en Bosnie de façon à inciter au retour celles restées dans des pays d'accueil.

Il a finalement été difficile de suivre la première approche en raison des délais qu'exige l'identification des réfugiés dans les États membres. Toutefois, dans la seconde approche qui a été largement suivie, il n'est pas possible d'établir une relation de cause à effet entre les réhabilitations et le retour des réfugiés.

4.16. Compte tenu du nombre très important des réhabilitations nécessaires et de la limitation des ressources disponibles, le nombre des habitations remises en état aurait été plus grand si les fonds avaient été affectés en priorité aux personnes les plus défavorisées, en général restées en Bosnie pendant la guerre. Il aurait alors fallu associer aux aides gratuites un dispositif de prêts bonifiés pour les personnes plus favorisées que sont en général les réfugiés.

4.17. La politique en cette matière est en fait restée assez floue. Ce n'est qu'en octobre 1997 qu'un système de crédits a été mis au point en collaboration avec Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW). Par ailleurs, alors que pour les projets de la Commission confiés au HCR la sélection des bénéficiaires reposait sur des critères sociaux et économiques (50), ces mêmes critères n'ont généralement pas été repris dans les contrats conclus directement entre la Commission et les ONG de sorte que les conditions du choix des bénéficiaires ont fortement varié d'une ONG à l'autre.

4.18. Les projets ont finalement eu des effets moindres que ce qu'indique le nombre des réparations car nombre de maisons remises en état sont restées inoccupées. Ainsi par exemple, pour le projet de 1996 à Una Sana, 40 % des maisons remises en état demeuraient inoccupées en août 1997. Leur inoccupation était souvent due au fait que les travaux n'avaient pas été engagés dans le cadre de projets englobant également les infrastructures sociales, la distribution d'eau et d'électricité ainsi que la création d'emplois.

4.19. La plupart des projets concernant la remise en état d'immeubles collectifs ont été limités à la réparation des toitures, vitrages et parties communes des bâtiments. Fin décembre 1997, environ 6 270 appartements, dont 75 % à Sarajevo, avaient bénéficié de telles réparations sur les budgets 1996 et 1997. Les bénéficiaires étaient principalement des personnes occupant déjà les appartements concernés. Alors qu'en Bosnie la réparation des parties privatives des immeubles avait à peine commencé fin 1997 en raison de difficultés relatives à l'établissement des droits de propriété, à Vukovar, les réparations ont en revanche couvert la totalité de la reconstruction de deux immeubles comprenant ensemble 142 appartements individuels qui devaient être terminés pour la fin 1997 (coût: 3,4 Mio ECU). À Vukovar, le recours à un comité paritaire d'attribution des logements, financé par la Commission, a constitué un instrument de clarification appréciable.

Éducation

4.20. Les combats ont sérieusement endommagé ou détruit la moitié des écoles et l'éducation n'a bénéficié d'aucun budget régulier depuis l'année 1991-1992. Les écoles restées ouvertes manquaient de professeurs, de matériel et de fournitures. En 1996-1997, les engagements et paiements de la Commission ont représenté respectivement 29 et 21 % de ceux de l'ensemble des donateurs.

4.21. Dans le cadre du PAE, 2 Mio ECU ont été alloués au secteur de l'éducation pour la fourniture de meubles aux écoles. Ce programme a couvert environ 20 % des besoins des écoles primaires de la Fédération. Les meubles ayant été fournis par une entreprise locale, ce programme a appuyé le redémarrage de l'économie du pays. Toutefois, les meubles étaient de qualité médiocre et les critères utilisés pour désigner les écoles bénéficiaires sont restés obscurs. Les fonds de la DG IA auraient été mieux dépensés en les attribuant en priorité aux écoles réparées par ECHO et dont le choix était justifié.

4.22. Les projets de réhabilitation d'écoles engagés par ECHO ont eu un effet assez net puisque fin 1997, environ une centaine d'écoles avaient été réparées dans le cadre des programmes 1996 et 1997. Toutefois, de nombreuses écoles manquaient encore de professeurs et de matériel à cette date. Comme ces problèmes débordent le champ d'action d'ECHO, il aurait été souhaitable que la DG IA fournisse une assistance technique pour soutenir et réformer le système scolaire.

Santé

4.23. Selon les régions, entre 35 et 50 % des infrastructures de santé ont été touchées par la guerre et les services ont perdu environ la moitié de leurs effectifs. Des pénuries de médicaments et de fournitures de base menaçaient encore à la fin de 1997. En 1996-1997, les engagements et paiements de la Commission en faveur de ce secteur se sont élevés respectivement à 15 et 20 % de l'aide de l'ensemble des bailleurs de fonds.

4.24. Malgré son expérience des réformes du secteur de la santé en Europe centrale et orientale, la Commission a engagé peu de projets dans ce secteur en Bosnie. La faiblesse des financements est en partie due à la volonté d'oeuvrer en partenariat avec le Ministère fédéral de la Santé, dont l'efficacité est minée par les conflits internes d'origine ethnique. Un montant de 6 Mio ECU a été consacré en 1996 à l'achat d'équipements médicaux et d'ambulances dans le cadre du PAE, mais les listes de distribution ont été dressées par le ministère sans consultation des hôpitaux et cliniques. Ainsi, certains des biens livrés n'étaient pas adaptés aux besoins locaux (51). Par ailleurs, des dissensions au sein du ministère ont conduit à un entreposage prolongé des équipements à Sarajevo. Fin mars 1997, des équipements d'une valeur d'environ 2,5 Mio ECU se trouvaient encore dans les entrepôts de Sarajevo alors que les distributions avaient commencé en décembre 1996. Le ministère n'a pas été en mesure de fournir à la Commission la liste complète des distributions. Comme pour le secteur de l'éducation, compte tenu de l'expérience acquise par ECHO dans le secteur de la santé pendant la guerre, une coordination entre les services de la Commission aurait été utile pour diriger notamment les matériels vers les installations de santé remises en état par ECHO.

4.25. Dans le cadre d'un projet (2 Mio ECU) financé sur les fonds résiduels du PAE, la Commission devait équiper un laboratoire pour le contrôle de qualité des médicaments. Le ministère ayant tergiversé à propos de la localisation du laboratoire (zone croate ou zone musulmane), il a fallu un an avant que la décision d'implantation soit prise.

4.26. L'aide d'ECHO a eu un effet significatif au travers d'un programme diversifié de réparation d'environ 70 dispensaires. Toutefois, le système de santé reste menacé et sa réforme est nécessaire. En effet, l'essentiel de ses dépenses continue à être couvert par des aides humanitaires, domaine dans lequel ECHO reste le donateur le plus important. Une bonne coordination des services de la Commission aurait permis à la DG IA d'engager des actions d'assistance technique pour contribuer à la réforme du secteur de la santé.

Énergie (électricité et gaz)

4.27. La moitié des capacités de production d'électricité et 60 % des lignes de transmission ont été endommagées pendant la guerre tandis que le réseau de distribution était en grande partie détruit. Les gazoducs ont également été détériorés et 54 000 branchements de gaz sauvages et dangereux ont été réalisés à Sarajevo. En 1996-1997, les engagements et paiements de la Commission ont représenté respectivement 22 et 13 % de l'ensemble des aides des bailleurs de fonds.

4.28. Le secteur de l'énergie constitue le volet le plus important du PAE, mais son efficacité a été considérablement réduite parce que la Commission s'est contentée de fournir des équipements et des pièces de rechange sans s'assurer de leur mise en place. Lors de visites sur place diverses déficiences ont été relevées:

a) comme les sociétés d'électricité locales ne disposaient pas des ressources nécessaires, certains équipements sont restés inutilisés. Ainsi, 0,9 Mio ECU ont été consacrés à la réhabilitation de transformateurs et de lignes à haute tension pour la desserte de 10 000 personnes dans la région de Turbe en Bosnie centrale, mais les équipements n'ont pas été installés alors que la population recevait à peine assez d'électricité pour l'éclairage;

b) les fournitures d'équipement ont rarement été intégrées à des plans de remise en état des réseaux et les livraisons sont souvent intervenues avec retard, ou sans que les autorités bénéficiaires en soient informées. Ainsi, le principal contrat conclu en faveur du secteur de l'électricité (4,9 Mio ECU), signé en septembre 1996, prévoyait la fin des livraisons pour décembre 1996 [voir point 3.39 h)]. À cette date, seuls 20 % des fournitures avaient été livrées. Ce n'est qu'en juin 1997 qu'elles ont été achevées. Dans le secteur gazier, des retards dans la fourniture des tuyaux (0,265 Mio ECU) pour la réparation du réseau de Sarajevo ont conduit à la mise en place de canalisations provenant d'autres sources;

c) la Commission a laissé à la compagnie centrale d'électricité le soin de déterminer les caractéristiques des équipements à fournir à ses succursales locales. Cependant, comme les succursales n'ont pas été correctement consultées alors qu'elles étaient chargées des réparations, certaines d'entre elles n'ont finalement reçu qu'une partie des équipements qui leur étaient nécessaires;

d) malgré un contrat passé avec un consultant (voir point 3.52), la Commission n'a pas exercé de suivi systématique des équipements livrés et elle ne disposait, en avril 1997, d'aucun inventaire des équipements effectivement installés.

4.29. Dans le secteur de l'énergie, les effets du PAE demeurent inégaux:

a) le PAE a contribué à la restauration d'une production minimale d'électricité pour l'enclave musulmane de Gorazde. Six transformateurs ont été fournis mais 40 autres étaient encore nécessaires en avril 1997 pour subvenir aux besoins courants;

b) des équipements et pièces de rechange ont été livrés pour la réparation des générateurs dans les deux plus importantes centrales thermiques de la Fédération à Kakanj et Tuzla (2,2 Mio ECU). Le PAE a contribué à environ 12 % du financement total. Toutefois, dans le cas de Tuzla, la taille et l'âge de la centrale posent la question de la justification économique des investissements, et c'est pour cette raison que la Banque mondiale a refusé de se joindre au projet;

c) en 1996, le PAE a contribué pour environ 25 % aux financements de l'ensemble des donateurs dans les charbonnages qui alimentent les centrales électriques et a contribué au redressement de la production. Ainsi, sur la période décembre 1996-mars 1997, la production de lignite de la compagnie minière de Tuzla est passée de 133 000 tonnes à 193 000 tonnes par mois (soit une augmentation de 45 %);

d) une aide a été accordée pour la réparation du réseau de distribution de gaz à 4 000 ménages dans le quartier de Novi Grad à Sarajevo. Ce projet comprenait la fourniture de compteurs, essentiels pour permettre la facturation des consommations et la viabilité financière du distributeur. En revanche, le projet a également distribué gratuitement 4 000 cuisinières et 4 000 radiateurs (0,9 Mio ECU) alors que la Banque mondiale avait estimé que la plupart des ménages pouvaient en faire l'acquisition eux-mêmes.

4.30. En dehors du PAE et hormis les interventions d'ECHO, les effets des aides de la Commission sont restés limités dans le secteur de l'énergie. Bien qu'en décembre 1996, 13,5 Mio ECU aient été engagés (ligne B7-541) dans le secteur de l'électricité, l'appel d'offres n'a été lancé qu'en novembre 1997 en raison de l'ampleur du projet, des lenteurs de la Commission et des difficultés à traiter avec trois compagnies de distribution différentes (52). Les 7 Mio ECU ajoutés à ce même projet à partir de fonds réaffectés du PAE en novembre 1996 n'avaient pas non plus été mobilisés. Ainsi, aucun élément du programme 1997 n'avait encore connu de début d'exécution fin 1997.

4.31. En ce qui concerne le programme de 13,5 Mio ECU, la décision de la Commission d'affecter 4,5 Mio ECU à chacune des trois «Elektropriverda» ne correspond pas aux dispositions de l'annexe 9 des accords de Dayton. En effet, celle-ci avait prévu la réunification des entreprises publiques de distribution morcelées entre les trois groupes ethniques dans le secteur de l'électricité, de l'eau, des transports et des télécommunications. En raison de l'opposition des autorités locales, cette annexe n'a pu être mise en oeuvre que progressivement par la communauté des donateurs. Pour ce programme, alors que les donateurs avaient décidé en novembre 1996 d'entreprendre une étude stratégique du secteur, l'étude n'a été engagée qu'en octobre 1997. Elle est particulièrement importante pour la reconstruction, car il faut cerner les changements survenus depuis la guerre dans la structure de la demande avant d'engager de nouveaux investissements.

Transports

Généralités

4.32. En janvier 1996, 28 % du réseau routier principal exigeaient une réparation immédiate. Aucun des dix ponts entre la Bosnie et la Croatie n'était utilisable et 70 autres ponts importants à l'intérieur du pays étaient sérieusement endommagés ou détruits. Les transports publics fonctionnaient avec peine et l'aéroport de Sarajevo était fermé aux vols civils en raison de l'état des pistes, des terminaux et de la tour de contrôle. En 1996-1997, les engagements et paiements de la Commission représentaient respectivement 26 et 15 % de ceux de l'ensemble des donateurs.

4.33. Le secteur des transports constitue le deuxième pôle bénéficiaire des crédits de reconstruction de la Commission. Dans ce domaine, les besoins sont étendus et susceptibles d'absorber une masse importante de crédits. Il n'a pas été possible d'évaluer l'effet indirect de ces interventions sur les intentions de retour des réfugiés.

Transports urbains

4.34. La fourniture d'autobus et la réparation des lignes de tramway à Sarajevo ont constitué les éléments les plus visibles du PAE. À la fin de la guerre, il ne restait que 20 autobus en état de marche à Sarajevo sur les 300 circulant en 1991. La fourniture de 33 bus dans le cadre du PAE a permis la réouverture, à cadence réduite, de 75 % du réseau. Toutefois, la compagnie de transports publics de Sarajevo manquait encore de ressources en avril 1997 pour assurer son fonctionnement.

Ponts

4.35. Le pont de Bosanski Samac, sur la Sava qui sépare la Croatie de la Bosnie, devait être réparé dans le cadre du programme de reconstruction de 1996 (10 Mio ECU). Pour la Bosnie, il s'agit d'un projet prioritaire car ce pont constitue une liaison vitale entre Budapest et la mer Adriatique via la Croatie et Sarajevo. La décision de financement avait été prise en décembre 1996 et la durée des travaux devait être de 18 mois. Fin 1997, les travaux de réparation n'avaient pas commencé. En effet, le déminage de la zone n'avait débuté qu'en août 1997 et une controverse ayant surgi sur le choix de l'entreprise qui devait concevoir le nouveau pont, le contrat n'avait été signé qu'en août 1997. En raison des retards, la date d'achèvement du projet a été reportée de 18 mois (fin 1999). Selon un rapport de consultants de décembre 1997, le coût du projet doit être porté de 10 à 11,5 Mio ECU en raison de l'érosion subie par les fondations du pont depuis sa destruction. Un nouveau retard de décision de la part de la Commission reporterait au-delà de l'an 2000 l'ouverture de cet axe particulièrement important.

Routes

4.36. Le principal projet (3 Mio ECU) du volet routier du programme de reconstruction 1996 porte sur la réhabilitation de 23 km du corridor nord reliant l'est à l'ouest de la République Srpska. Il est considéré comme une priorité par les autorités serbes parce qu'il évite de traverser la Fédération. Malgré une décision prise en novembre 1996, l'appel d'offres pour les travaux n'a été lancé qu'en novembre 1997.

4.37. Le programme routier 1997 (5,45 Mio ECU) comprenait aussi deux autres projets concernant la République Srpska. D'abord, un projet de 1,35 Mio ECU pour la réhabilitation de la route entre Pale et Lukavica (53), siège de la représentation serbe dans le triumvirat de la présidence de l'État de Bosnie-Herzégovine. Ensuite, un projet de 1,35 Mio ECU pour la réfection d'une autre route dans l'est de la République Srpska (de Ustipraca à Foca) et qui permettrait d'éviter la route principale qui, elle, traverse l'enclave musulmane de Gorazde. Fin 1997, la Commission s'interrogeait sur le devenir de ces deux projets dont l'exécution était suspendue.

4.38. Dans le cadre du PAE, des équipements d'entretien routier ont été fournis à 18 brigades dans l'ensemble du pays. Ces fournitures n'ont cependant eu que des effets réduits d'une part parce que le ministère des transports avait mal défini les caractéristiques techniques des équipements et d'autre part à cause du budget de fonctionnement très limité dont disposent les brigades d'entretien. Ainsi par exemple, la capacité des machines d'asphaltage (cinq pour 347 170 ECU) et des rouleaux-compresseurs (cinq pour 332 665 ECU) répondait mal à l'ampleur des travaux de réfection à entreprendre. En outre, un laboratoire routier mobile remis à la République Srpska (107 459 ECU) demeurait inutilisé en avril 1997 parce que le bénéficiaire ne disposait, ni des moyens de transport, ni du savoir-faire nécessaires.

Aviation civile

4.39. Dans le domaine de l'aviation civile, la Commission a participé à la réhabilitation du terminal passagers de l'aéroport de Sarajevo (6,8 Mio ECU) qui constitue l'un des éléments d'un projet de remise en état de l'ensemble de l'aéroport auquel la plupart des donateurs occidentaux participent depuis la mi-1996.

4.40. Malgré un devis remis par IMG en novembre 1996, les premiers travaux d'urgence n'ont commencé qu'en octobre 1997. En raison de l'hiver, le gros des travaux ne pourra pas débuter avant avril 1998. Pour ce projet, la coordination insuffisante entre les donateurs n'a pas permis de concevoir la réhabilitation de l'aéroport comme une seule opération organisée dans le cadre d'un cofinancement.

Gestion des eaux et des ordures ménagères

4.41. Fin 1995, il était estimé que 60 % des réseaux de distribution d'eau souffraient de fuites suffisamment graves pour empêcher une distribution normale. Les systèmes d'épuration avaient été largement détériorés et le ramassage des ordures n'était plus assuré. En 1996-1997, les engagements et paiements de la Commission dans ce secteur représentaient respectivement 23 et 13 % de ceux de l'ensemble des donateurs.

4.42. Le PAE a eu peu d'effets dans le secteur de la distribution d'eau. Le programme a pourtant fourni des équipements et des matériaux à 62 des 69 municipalités de la Fédération, mais la Commission n'a pu intervenir dans les plans de distribution et garantir que les livraisons étaient effectuées comme prévu. En effet, les fournitures ont été en partie distribuées au terme d'arbitrages politiques, certains des principaux bénéficiaires se situant dans la zone croate, là où les besoins étaient les moins aigus. En outre, les équipements fournis n'ont pas toujours été adaptés aux besoins locaux, car d'un niveau de technologie souvent bien plus avancé que celui des matériels utilisés avant-guerre. Ainsi, les donateurs ont-ils livré des appareils modernes de détection des fuites bien au-delà des besoins de la Bosnie, de sorte que ces appareils restent en grande partie inutilisés. Enfin, les compagnies locales de distribution d'eau manquaient souvent de ressources pour mettre en place ou utiliser les équipements reçus et leur restructuration était nécessaire pour mener à bien les programmes de réparation et d'entretien.

4.43. En dehors du PAE, et hormis les aides à caractère humanitaire (6 Mio ECU), les aides à la reconstruction de l'UE (20,6 Mio ECU) ont peu amélioré la distribution de l'eau car priorité a été donnée à la conception et à la préparation des appels d'offres pour des projets dont la portée dépassait le cadre des remises en état d'urgence. Pendant ce temps, dans certaines régions, comme à Sarajevo, la détérioration du réseau de distribution s'est poursuivie et le taux des pertes a parfois atteint 70 %. Cependant, une base solide était en voie de constitution pour les interventions à conduire en 1998.

4.44. Dans le domaine de la gestion des ordures, ni la Commission, ni d'autres donateurs n'ont entrepris d'actions d'envergure et des risques sérieux menacent la santé publique. Une décharge financée par ECHO dans le canton d'Una Sana (0,7 Mio ECU) a été mise en chantier sans concertation avec les autorités locales; mal construite elle n'est pas utilisée. En raison de ses contrats d'opération peu adaptés aux projets de réhabilitation, ECHO éprouve des difficultés pour exiger de l'ONG les mesures correctrices qui s'imposent. Pour Sarajevo, une évaluation des besoins a été financée au cours du premier trimestre 1997. Elle devait être suivie de la fourniture d'équipements en décembre 1997.

Télécommunications

4.45. Une étude réalisée en 1996 par la BERD a évalué le total des destructions de la guerre dans le secteur des télécommunications à 176 Mio ECU (54). Dans ce secteur, les donateurs n'ont réalisé aucun progrès en 1996 en raison des intérêts opposés des deux entités. En 1996-1997, les engagements et paiements de la Commission ont représenté respectivement 33 et 16 % de l'aide internationale. Toutefois, les engagements effectifs des donateurs n'avaient atteint que 17 % (30 Mio ECU) des prévisions établies pour la période.

4.46. En septembre 1997, un pas décisif a toutefois été franchi avec le rétablissement des liaisons téléphoniques entre les entités (mais avec une capacité très faible de 30 lignes saturées à la fin 1997), grâce à la mobilisation de 4,7 Mio ECU sur les crédits 1996. L'objectif de porter à 90 lignes le nombre des liaisons interentités n'a pas pu être atteint avant la fin de 1997 en raison des problèmes de sécurité en République Srpska.

4.47. Les aides accordées à la Fédération (4 Mio ECU) au titre du budget 1996 pour la réhabilitation du réseau téléphonique dans les zones de retour des réfugiés n'avaient pas encore été mobilisées à la fin 1997. La Fédération s'y opposait car elle n'avait pas obtenu gain de cause quant à la manière dont les liaisons entre les deux entités avaient été rétablies.

4.48. Les progrès enregistrés dans le rétablissement des liaisons téléphoniques entre les entités sont en partie le résultat de la pression politique très forte exercée par la Commission et relayée par les autres donateurs. Cette pression qui contraste avec l'attitude adoptée dans d'autres secteurs a également permis d'aboutir à ce que les trois services de télécommunications signent un «Mémorandum d'accord de principe» qui doit préfigurer une loi commune sur les télécommunications. Les trois compagnies participent en outre à un programme commun de formation financé par la Commission (0,7 Mio ECU) lancé en septembre 1997.

Agriculture

4.49. Avant-guerre, 40 % de la population de Bosnie-Herzégovine dépendait en tout ou en partie de l'agriculture. Le conflit a détruit environ 80 % des équipements mécaniques et 70 % du cheptel (55). Dans ce secteur, la contribution des bailleurs de fonds (y compris la Commission) est pourtant restée modeste (56) et l'agriculture n'a pas été comprise dans les programmes intégrés. Ainsi, en 1996-1997, les engagements et paiements de la Commission se sont élevés respectivement à 24 et 20 % de ceux de l'ensemble des donateurs.

4.50. Selon les rapports du bureau de surveillance engagé par la Commission il a été livré dans le cadre du PAE:

a) 1 300 motoculteurs (57) dans les trois régions de la Fédération (4,6 Mio ECU);

b) des engrais et pesticides pour les deux entités (2,1 Mio ECU);

c) des équipements pour le secteur laitier dans la Fédération (0,4 Mio ECU).

4.51. Les distributions ont eu lieu trop tard pour avoir des effets en 1996. Par la suite, une part significative des produits s'est avérée inadaptée aux conditions locales, ce qui en a réduit l'utilité. Ainsi, le petit modèle de motoculteur (5-7 kW) n'était pas assez puissant pour les terrains montagneux de deux des trois régions: Gorazde et Mostar. D'un autre côté, la capacité de la plupart des appareils de réfrigération du lait excédait de loin les possibilités de production des exploitations de la région. Enfin, dans la principale région bénéficiaire (Tuzla) les engrais et pesticides qui devaient être distribués gratuitement aux exploitations ont été vendus et le produit des ventes a échappé à tout contrôle.

4.52. À côté du PAE, la principale aide de l'UE a porté sur un programme d'importations de 3 Mio ECU accompagné d'un programme d'assistance technique en faveur des régions d'Una Sana (Fédération) et de Banja Luka (République Srpska). Bien que la proposition de projet ait été soumise en novembre 1996, les discussions avec l'ONG concernée n'ont abouti qu'en mai 1997 et les équipements, principalement 60 tracteurs et remorques, n'ont été livrés qu'entre mi-septembre et mi-octobre 1997. Le matériel est ainsi arrivé trop tard pour la saison agricole 1996/1997. Toutefois, des associations d'utilisation de matériel agricole regroupant 440 fermiers locaux ont été créées par l'assistance technique pour permettre, en 1998, la location aux fermiers des tracteurs et de leurs accessoires.

4.53. Dans le courant du second semestre 1997, les opérations ont été renforcées et la Commission a organisé l'importation de 560 bovins dans les deux mêmes régions. Les premières livraisons ont eu lieu fin septembre 1997. En décembre 1997, 5 000 moutons avaient été distribués en Bosnie centrale (600 000 ECU).

Développement du secteur privé et revitalisation économique

4.54. Malgré un taux de chômage d'environ 60 % tempéré toutefois par une économie informelle (58) et malgré la nécessité de faire passer l'économie du pays d'un système socialiste à un système de marché, la Commission est peu intervenue dans ce domaine et n'a pas arrêté de plan directeur pour ses interventions futures. En 1996-1997, les engagements et paiements de la Commission ont représenté respectivement 13 et 7 % de ceux de l'ensemble de l'aide internationale.

4.55. Fin 1997, les deux plus grandes opérations de la Commission, à savoir, un programme de relance économique (16,5 Mio ECU) et un Fonds européen de garantie à l'investissement en Bosnie-Herzégovine (10,5 Mio ECU) avaient à peine commencé. Fin 1997, le Fonds n'avait encore accordé aucune garantie. S'agissant de garanties, la technique budgétaire permet la mise en place de systèmes de couverture sans mobilisation immédiate de crédits. En l'occurrence, la Commission aurait pu consacrer les 10,5 Mio ECU à des projets concrets sans pour autant renoncer à sa participation au Fonds de garantie.

4.56. Un autre projet à été engagé en faveur de la Zica Wire Drawing Factory à Sarajevo qui a reçu une subvention d'investissement d'un Mio ECU. Cette entreprise fabrique des câbles pour l'industrie de la construction. Il s'agit là de la seule intervention de la Commission en faveur d'une entreprise industrielle importante. Cette opération par laquelle la Commission entendait stimuler les créations d'emplois est demeurée isolée.

Soutien à l'administration publique

4.57. Dans le domaine de l'administration publique, les donateurs n'ont que l'embarras du choix tant les nouvelles institutions créées au niveau de l'État, des entités et des cantons sont nombreuses et tant l'insuffisance de formation des anciens comme des nouveaux fonctionnaires est grande. Bien que dans ce domaine, l'aide puisse rendre les représentants des autorités locales mieux à même de participer à la mise en oeuvre du programme de reconstruction, la Commission n'a consacré à ce volet qu'un montant relativement faible, concentré sur les institutions au niveau de l'État plutôt qu'à celui des entités et des cantons.

4.58. La principale intervention de la Commission a été la mise en place d'un Bureau d'assistance fiscale et douanière (Cafao) qui dépend de la DG XXI (voir point 3.23). Ce bureau a eu des effets très nets au travers de la création et ultérieurement du soutien apporté au service des douanes de la Fédération dont les opérations ont débuté en avril 1996. Les droits de douane fournissent environ 80 % des ressources budgétaires de la Fédération (59). Sans l'intervention du Cafao, il est peu probable que le service des douanes puisse fonctionner, notamment en raison des rivalités ethniques. Depuis le début de 1997, une aide a également été apportée au service des douanes de la République Srpska. Dans les deux entités, le Cafao qui enquête sur les fraudes a communiqué au Haut représentant des dossiers de détournements atteignant 53 Mio DM en 1997. Au début de 1998, les ressources fiscales détournées n'avaient pas été récupérées. De plus, 1 150 agents des douanes des deux entités participent à un programme de formation.

4.59. Le Cafao a préparé une loi douanière temporaire qui prévoit un territoire douanier unifié en Bosnie-Herzégovine, mais cette loi n'est pas encore appliquée. La Commission a également financé la préparation de lois adoptées en juin 1997 et portant sur le commerce extérieur et l'investissement. Elle a par ailleurs fourni un support institutionnel à la banque centrale nouvellement créée (1 Mio ECU) ainsi qu'au bureau de l'Ombudsman (0,75 Mio ECU) et aux services de statistiques (0,1 Mio ECU).

5. CONCLUSION

5.1. La stabilité politique des Balkans constituant une question préoccupante pour l'Union européenne, le Conseil et le Parlement ont placé la Commission au premier rang des bailleurs de fonds dans le processus de reconstruction de l'ex-Yougoslavie en lui confiant la mobilisation de 1 000 Mio ECU pour la période 1996-1999. À ce montant, s'ajoutent les aides à caractère humanitaire décidées annuellement par l'autorité budgétaire et qui ont atteint 315 Mio ECU entre le début de 1996 et la fin de 1997.

5.2. Dès la signature des accords de paix en décembre 1995, la Commission a souligné l'importance d'une action de reconstruction rapide et coordonnée avec les aides des autres bailleurs de fonds pour appuyer la mise en place d'institutions nouvelles favorisant la réconciliation entre les trois communautés ethniques de Bosnie-Herzégovine (voir la note 15). Elle a ainsi préconisé le déploiement de ressources suffisantes par chaque donateur dans des domaines correspondant le mieux à l'expérience et aux capacités de chacun d'eux.

5.3. Alors qu'au plan politique, les aides de l'Union européenne ont été décidées dans des délais très brefs en réaction à une situation d'urgence, leur mobilisation concrète se heurte à une série d'obstacles d'organisation technique et administrative que la plupart des autres donateurs connaissent moins. Ainsi, à la fin de 1997, la mobilisation des aides de l'Union européenne demeure lente (voir point 3.30), la question du retour des réfugiés hébergés dans plusieurs États membres se pose encore en des termes inacceptables pour ces États (voir point 3.8) et à de rares exceptions près, les interventions de l'Union européenne restent peu visibles (voir point 4.34). Par ailleurs, en raison des interruptions successives du programme d'aides en faveur de la République Srpska, les retards de mise en oeuvre du programme de reconstruction sont particulièrement accentués dans cette entité (voir points 1.3 et 4.1).

5.4. Malgré des déclarations d'intention qui ne laissaient aucun doute (voir points 3.1 et 3.3), la Commission n'a pas réussi à redéployer des effectifs suffisants en faveur de la reconstruction en ex-Yougoslavie, tant dans ses services centraux que sur place, dans les zones à reconstruire (voir points 3.13 et 3.14). Dans ce domaine, elle a peu tiré parti de l'expérience acquise à Mostar et qui avait mis en évidence quelques mois auparavant, l'importance qu'il y avait à déployer sur le terrain un personnel qualifié en nombre suffisant (60). De plus, la DG IA a peu bénéficié non seulement des expériences d'ECHO avec lequel sa coopération est demeurée distante (voir points 3.8 et 3.11), mais aussi des travaux que l'International management group (IMG) a conduits depuis 1993 en Bosnie-Herzégovine dans la perspective de la reconstruction (voir point 3.34). De même, la coordination sur place avec le Haut représentant (OHR) est restée trop limitée pour qu'en pratique la place de l'Union européenne corresponde à l'ampleur des fonds dont elle avait décidé la mobilisation (voir point 3.18).

5.5. La Commission n'a pas élaboré de plan de mise en oeuvre sectoriel, pratique et échelonné propre à garantir la mise en route d'opérations coordonnées selon des axes prioritaires correspondant à l'expérience acquise par ses services dans le passé (voir point 3.3). Ce faisant, les aides mobilisées ont été dispersées sans atteindre une taille suffisante pour obtenir des effets sectoriels sensibles (voir point 3.4). Un tel plan devrait en particulier refléter l'importance attachée à la question du retour des réfugiés. À cet égard, une collaboration plus concrète de ses services avec ceux des États membres, avec les représentations du HCR dans chaque pays et avec les autorités municipales des zones concernées par les retours de réfugiés serait souhaitable.

5.6. L'insuffisance de préparation du programme d'aides essentielles (fournitures), la méconnaissance des faiblesses des autorités de la Fédération de Bosnie-Herzégovine et de la République Srpska ainsi que la hâte avec laquelle la Commission en a confié la mise en oeuvre à des agences d'approvisionnement qui n'étaient pas en mesure de s'assurer, sur place, du bien fondé des distributions aux bénéficiaires, a conduit à son interruption en novembre 1996 et à sa transformation en projets de type classique (voir point 3.5) avec pour conséquences de nouveaux retards de mise en oeuvre. Pour les autres projets, l'inadaptation des règlements existants et les délais d'adoption des règlements de base permettant la mobilisation des nouvelles lignes budgétaires (voir annexe 1, point 3) n'ont pas été les seules causes des retards. Ainsi, les lenteurs administratives des procédures de décision internes de la Commission ne sont pas admissibles dans un contexte d'urgence et les services de la Commission n'ont pas eu systématiquement recours aux procédures des actions d'urgence alors que les opérations de reconstruction s'accommodaient mal des procédures classiques suivies pour les appuis à la restructuration économique (voir points 3.33-3.35).

5.7. Le recours au HCR pour la mise en oeuvre de projets de reconstruction d'habitations est peu probant (voir point 3.55). Il induit des délais d'instruction supplémentaires sans pour autant garantir une meilleure mise en oeuvre des actions par les ONG auxquelles il sous-traite les travaux. En effet, les modalités retenues par le HCR pour la mise en oeuvre des projets ainsi que les lacunes de ses procédures de reddition de comptes empêchent la Commission de conserver la maîtrise des opérations. Dans ce contexte, si le financement du HCR par la Commission devait être considéré comme incontournable, il serait administrativement plus efficace d'apporter une contribution globale à ses appels de fonds car les résultats obtenus n'en seraient pas modifiés. En effet, le contrôle spécifique demandé par la Commission est un leurre en raison de la fongibilité des financements du HCR (61).

5.8. Les retours de réfugiés sont restés bien plus faibles que prévu, tant en 1996 qu'en 1997 (voir point 4.9). Dans ce contexte, les politiques parfois discriminatoires des autorités locales, les mauvaises conditions de sécurité (voir point 4.9) et les modalités d'exécution des travaux de réparation des habitations comme des infrastructures (voir point 4.11) ont constitué des contraintes très lourdes. À la fin 1997, les demeures d'environ 6 300 réfugiés et personnes déplacées avaient été remises en état par la Commission, ce qui constitue un résultat encore très modeste (voir point 4.12). Des habitations réparées sont souvent restées inoccupées parce que les travaux n'avaient pas été engagés dans le cadre de projets comprenant aussi les infrastructures sociales, la distribution d'eau et d'électricité ainsi que la création d'emplois (voir point 3.11).

5.9. Dans les domaines de la santé et de l'éducation l'effet des aides d'ECHO a été assez net. En revanche, la DG IA n'a pas mobilisé, dans ces secteurs, les appuis nécessaires au bon fonctionnement des administrations chargées de leur gestion. En outre, les actions d'ECHO et de la DG IA ont été peu coordonnées (voir points 4.21, 4.22 et 4.26). Dans le secteur de l'énergie, les fournitures du PAE ont été mal suivies (voir point 4.28) et l'efficacité des aides est restée inégale. Dans le secteur des transports, hormis de sensibles améliorations dans le fonctionnement des autobus et tramway de la ville de Sarajevo (voir point 4.34), les appuis de la Commission ont eu peu d'effets car ses projets ont connu de graves difficultés (voir points 4.35-4.40). Enfin, dans les domaines de l'administration publique et des réformes économiques, les avancées sont restées timides (voir points 3.7, 4.54-4.57).

5.10. Deux ans après les accords de Dayton et de Paris, l'aide à la reconstruction mobilisée par l'UE reste très en deçà des intention affichées. Cette situation tient non seulement au contexte difficile de l'ex-Yougoslavie, mais aussi à l'incapacité de la Commission à redéployer des ressources humaines adéquates et à faire collaborer entre eux ses propres services.

5.11. Une coordination pratique trop limitée avec les principaux bailleurs de fonds et avec le bureau du Haut représentant a conduit à une dispersion des aides de l'UE sur un nombre excessif de secteurs. Ce phénomène a en outre été amplifié par la volonté de répondre aux demandes des autorités centrales des entités de Bosnie-Herzégovine qui ont eu tendance à répartir les aides communautaires entre leurs principales composantes. Dans ces conditions, il importe que la Commission, tout en déconcentrant sa gestion, oriente ses interventions sur un nombre plus limité de secteurs de façon à mieux répondre aux besoins pressants ressentis dans certaines régions ou par certaines communautés particulièrement intéressées par la question du retour pacifique des réfugiés.

5.12. Il importe enfin que pour asseoir sa crédibilité auprès des autorités locales, la Commission apporte une attention particulière à la visibilité de ses interventions sans laquelle sa présence sur place risque bien de rester insoupçonnée des populations bénéficiaires. Un premier pas dans ce sens pourrait déjà être réalisé en présentant clairement les interventions de la Commission comme étant financées par l'UE et non seulement par ECHO, PHARE, CAFAO, EAP ou Obnova (62).

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 7 mai 1998.

Par la Cour des comptes

Bernhard FRIEDMANN

Président

(1) Source: Banque mondiale: Programme prioritaire de reconstruction, Novembre 1996, volume 3.

(2) Voir tableau A à la fin du