Avis du Conseil

du 21 janvier 2003

relatif au programme de stabilité actualisé de la France pour la période 2004-2006

(2003/C 26/04)

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques(1), et notamment son article 5, paragraphe 3,

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

Le 21 janvier 2003, le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé de la France, qui couvre la période 2003-2006. Cette actualisation est le premier programme présenté par le nouveau gouvernement entré en fonction en juin 2002. Elle expose une stratégie budgétaire destinée à assurer une croissance forte et durable de l'activité et de l'emploi. Le programme est conforme aux exigences du code de conduite révisé concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence. Le Conseil estime que ce programme est partiellement conforme aux recommandations des grandes orientations des politiques économiques pour 2002.

Le Conseil, ayant observé un dérapage significatif en 2002 dans l'évolution des finances publiques par rapport aux projections présentées dans l'actualisation 2001 du programme de stabilité, et considérant que ce dérapage n'est pas corrigé dans les projections pour 2003, a adopté, le 21 janvier 2003, une recommandation en vue de donner rapidement l'alerte à la France pour empêcher l'apparition d'un déficit excessif. Conformément à cette recommandation: i) le gouvernement français doit prendre toutes les mesures nécessaires pour garantir que le déficit des administrations publiques ne dépasse pas le seuil de 3 % du produit intérieur brut (PIB) en 2003; ii) l'adoption de mesures propres à améliorer la position budgétaire corrigée des variations conjoncturelles d'au moins 0,5 point de pourcentage du PIB permettrait non seulement de réduire le risque que le déficit des administrations publiques dépasse le seuil de 3 % du PIB en 2003, mais aussi de relancer le processus d'assainissement budgétaire en vue de parvenir à une position budgétaire proche de l'équilibre à compter de 2003; iii) il conviendra de procéder en permanence à des ajustements de la position budgétaire sous-jacente d'au moins 0,5 % du PIB par an également au cours des prochains exercices, afin de parvenir à une position budgétaire à moyen terme proche de l'équilibre ou excédentaire d'ici 2006.

Les finances publiques ont connu une forte dégradation en 2002. Le programme de stabilité actualisé fournit pour 2002 une estimation du déficit public de 2,8 % du PIB, soit un niveau plus élevé que celui recommandé dans l'avertissement préventif et nettement supérieur à la projection de 1,4 % du PIB qui figurait dans l'actualisation précédente. Le Conseil note qu'une grande partie du dérapage en 2002 est imputable à une détérioration du solde sous-jacent, principalement sous l'effet d'un emballement des dépenses. Le budget pour 2003 prévoit un déficit des administrations publiques de 2,6 % du PIB. Cette projection est compatible avec une réduction du déficit corrigé des variations conjoncturelles de 0,2 % en 2003, pour atteindre 2,6 % du PIB(2).

L'hypothèse macroéconomique sur laquelle a été bâti le budget, qui prévoit une augmentation du PIB réel de 2,5 % en 2003, doit être considérée comme optimiste. Il y a donc un risque que le déficit public franchisse la valeur de référence en 2003. Une dégradation supplémentaire de la position budgétaire en 2002, que l'on ne peut exclure, ou un éventuel dérapage du budget en 2003 pourraient aussi contribuer à pousser le déficit des administrations publiques au-delà du seuil de 3 % du PIB en 2003. Dans ses prévisions d'automne, la Commission avait projeté une augmentation du déficit public de 0,2 point de pourcentage entre 2002 et 2003 sur la base d'une hypothèse de croissance du PIB réel de 2 %. Enfin, il n'est pas exclu que le ratio de la dette publique franchisse la valeur de référence de 60 % du PIB en 2003.

Pour la période 2004-2006, les projections macroéconomiques de l'actualisation 2002 sont fondées sur deux scénarios: un scénario "prudent", avec une croissance annuelle du PIB réel de 2,5 % sur la période, et un scénario "favorable" dans lequel la croissance du PIB atteint 3 % par an. Les projections du scénario "favorable" comportent des risques de surestimation et il convient donc de prendre le scénario "prudent" comme référence pour l'évaluation des évolutions budgétaires. Selon les projections de ce scénario "prudent", le déficit public devrait baisser de 0,5 point de pourcentage par an à compter de 2004 pour atteindre 1 % du PIB en 2006, ce qui suppose que l'objectif à moyen terme d'un budget proche de l'équilibre ou excédentaire ne pourra être atteint durant la période couverte par le programme. Selon le scénario "favorable", le déficit public atteindrait une position budgétaire proche de l'équilibre en 2006.

Le Conseil note que l'essentiel de l'effort d'assainissement budgétaire est projeté à partir de 2004. L'effort prévu pour 2003 est de 0,2 point de pourcentage du PIB, et, entre 2004 et 2006, l'amélioration de la position budgétaire sous-jacente est de 0,5 point de pourcentage par an. Le Conseil demande instamment aux autorités françaises de s'efforcer d'améliorer la position budgétaire sous-jacente d'au moins 0,5 % par an, de manière à réduire le risque d'un dépassement du seuil de 3 % du PIB par le déficit public et d'atteindre une position budgétaire proche de l'équilibre d'ici 2006.

La lenteur de l'assainissement budgétaire est partiellement imputable aux allégements fiscaux consentis à compter de 2003, pour un montant de l'ordre de 0,2 à 0,3 point de pourcentage du PIB chaque année, dans un contexte où il est prévu que les dépenses s'accroissent au même rythme que dans l'actualisation 2001. Bien que considérant une réduction de la pression fiscale comme positive dans la mesure où elle contribue à renforcer la croissance de la production potentielle, le Conseil regrette que la présente actualisation ne confirme pas la subordination de la réduction de la pression fiscale après 2003 à l'obtention d'une position budgétaire proche de l'équilibre.

La stratégie budgétaire de l'actualisation 2002 du programme de stabilité reste basée sur la définition d'objectifs encadrant la progression des dépenses publiques exprimées en termes réels. Dans ses avis sur les précédentes actualisations du programme, le Conseil s'est déjà félicité de l'adoption de cette stratégie. Sur la période 2004-2006, il est prévu que les dépenses réelles s'accroîtront de 3,9 % en termes réels. Compte tenu notamment des récentes évolutions économiques et budgétaires, le Conseil considère que des réformes ambitieuses devraient être rapidement mises en oeuvre afin d'assurer que cet objectif puisse être atteint. Le Conseil se réjouit des mesures structurelles visant à contenir les dépenses dans le secteur de la santé qui ont été récemment adoptées, ainsi que des actions visant à améliorer le contrôle de l'exécution budgétaire dans le secteur public. Il se félicite également de l'engagement à prendre des mesures correctrices en cours d'année dans le secteur de la sécurité sociale en cas de dérapage des dépenses. Le Conseil estime que ces réformes devraient permettre à la France de mieux se conformer aux normes de dépenses pluriannuelles définies ex ante.

Sur la base des politiques actuelles, le risque de finances publiques ingérables compte tenu du vieillissement de la population ne peut être écarté. Pour que la réduction de la dette contribue de manière notable à couvrir les coûts budgétaires liés au vieillissement de la population, il est essentiel d'atteindre une position budgétaire équilibrée d'ici 2006. Cet objectif devrait s'inscrire dans le cadre d'une stratégie ambitieuse sur trois fronts pour faire face aux conséquences budgétaires à long terme du vieillissement de la population, et il faudra peut-être prévoir de dégager des excédents. La bonne gestion des finances publiques à long terme permettra de réduire de manière significative le ratio de la dette avant que l'incidence du vieillissement de la population sur le budget ne se fasse sentir. Le Conseil se félicite de l'intention des autorités françaises de réformer les systèmes de retraite et de santé compte tenu du vieillissement de la population et les encourage vivement à procéder sans tarder à ces réformes, compte tenu du peu de temps qu'il reste pour s'y préparer.

(1) JO L 209 du 2.8.1997.

(2) Ces calculs sont basés sur la méthode de la fonction de production approuvée par le Conseil.