FR Journal officiel de l'Union européenne L 325/63

DÉCISION (UE) 2016/2069 DE LA COMMISSION

du 1er octobre 2014

concernant les mesures SA.14093 (C 76/2002) mises à exécution par la Belgique en faveur de Brussels South Charleroi Airport et Ryanair

[notifiée sous le numéro C(2014) 6849]

(Le texte en langue française est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa (1),

vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément auxdits articles (2) et vu ces observations,

considérant ce qui suit:

1. PROCÉDURE

(1) À la suite d'informations parues dans la presse belge au mois de juillet 2001 et à la réception d'une plainte en janvier 2002, la Commission a été informée que la Belgique avait octroyé des mesures d'aide au bénéfice de la compagnie aérienne Ryanair Ltd (ci-après «Ryanair») pour l'exploitation de services aériens sur l'aéroport de Charleroi. Par lettres des 21 novembre 2001, 13 juin 2002 et 4 juillet 2002 et à l'occasion d'une réunion le 9 octobre 2002, la Belgique a communiqué des informations à ce sujet à la Commission.

(2) Par lettre du 11 décembre 2002 (3) (ci-après la «décision d'ouverture»), la Commission a informé la Belgique de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, du TFUE (ci-après la «procédure formelle d'examen») à l'encontre de ces mesures. La Belgique a transmis ses observations le 14 février 2003.

(3) La décision d'ouverture a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne (4). La Commission a invité les intéressés à présenter leurs observations sur les mesures en cause dans un délai d'un mois à compter de la date de publication.

(4) La Commission a reçu des observations de la part des intéressés. Elle a transmis les observations à la Belgique par lettres des 19 mars et 22 avril 2003 en donnant à la Belgique la possibilité de les commenter. La Commission a reçu les commentaires de la Belgique par lettres datées des 16 et 27 mai 2003.

(5) À la demande de la Commission, trois réunions ont eu lieu avec les autorités belges le 24 juin 2003 ainsi que les 23 et 25 juillet 2003. Ces réunions ont été suivies de l'envoi le 27 août 2003 de renseignements complémentaires demandés par la Commission.

(6) Le 19 décembre 2003, la Belgique a envoyé à la Commission un courrier contenant des informations complémentaires. Dans ce courrier, les autorités belges demandaient une nouvelle réunion avec la Commission; cette réunion s'est tenue le 16 janvier 2004.

(7) La Commission a adopté une décision finale partiellement négative le 12 février 2004 (5) (ci-après la «décision de 2004»).

(8) Cette décision a été annulée par un arrêt du Tribunal le 17 décembre 2008 (6) (ci-après l'«arrêt de 2008»), obligeant la Commission à prendre une nouvelle décision finale concernant les mesures en cause. Le Tribunal a considéré que le défaut de la Commission d'examiner ensemble les mesures octroyées en faveur de Ryanair par la Région wallonne (ci-après la «Région») et par le gestionnaire de l'aéroport de Charleroi, la société anonyme Brussels South Charleroi Airport (ci-après «BSCA»), et de vérifier si, considérées ensemble, ces deux entités s'étaient comportées comme des opérateurs rationnels en économie de marché, était entaché d'une erreur de droit. L'arrêt de 2008 a eu pour effet la réouverture de la procédure formelle d'examen qui avait été clôturée par la décision finale de 2004.

(9) Par courrier du 23 juillet 2010, la Commission a donné à la Belgique, ainsi qu'aux parties ayant présenté des observations dans le cadre de la procédure formelle d'examen initiée le 11 décembre 2002, la possibilité de présenter de nouvelles observations dans le cadre de la procédure formelle d'examen rouverte suite à l'arrêt de 2008. À la demande de la Commission le 20 avril 2011, les autorités belges ont envoyé des renseignements complémentaires par lettres des 14 juillet et 21 septembre 2011.

(10) Par lettre du 21 mars 2012, la Commission a informé la Belgique de sa décision d'étendre à de nouvelles mesures la procédure formelle d'examen (ci-après la «décision d'extension de 2012»).

(11) La décision d'extension de 2012 a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne (7). La Commission a invité les intéressés à présenter leurs observations sur les mesures en cause.

(12) La Belgique a communiqué ses observations le 22 mai 2012. Les observations du 22 mai 2012 ne contenaient pas le tableau de synthèse figurant à l'annexe I de la décision d'extension de 2012. Celui-ci a été communiqué le 5 juin 2012.

(13) Le 9 août 2012, la Commission a demandé des renseignements complémentaires concernant notamment les charges supportées par la Société Wallonne des Aéroports (ci-après la «SOWAER») du fait des investissements de celle-ci pour l'aéroport de Charleroi et de ses missions en faveur de BSCA. Les autorités belges ont transmis, le 3 septembre 2012, les comptes annuels de la SOWAER pour les années 2001 à 2004 et des informations complémentaires les 9 et 18 octobre 2012.

(14) Le 26 octobre 2012, suite à une réunion, la Commission a demandé des informations complémentaires. La Belgique a transmis ces informations le 9 novembre 2012.

(15) La Commission a reçu des observations de la part des intéressés suivants: — les observations de la partie intéressée C ont été reçues le 14 septembre 2012, — les observations du Board of Airline Representatives ont été reçues le 17 septembre 2012, ainsi que les observations d'Air France, de Association of European Airlines et de Brussels Airport Company, — les observations de Brussels Airlines ont été reçues le 18 septembre 2012, — les observations de BSCA ont été reçues le 4 octobre 2012, — Ryanair a transmis ses observations le 3 octobre 2012, faisant référence aux observations transmises les 30 septembre 2011, 13 avril 2012 et 4 juillet 2012. Ryanair a transmis des observations complémentaires les 10 avril 2013, 20 décembre 2013, 17 et 31 janvier 2014.

(16) La Commission a transmis ces observations à la Belgique les 2 juillet et 29 octobre 2012, 3 mai 2013, 22 janvier et 24 février 2014, en lui donnant la possibilité de les commenter. Elle a reçu les commentaires de la Belgique par lettres des 17 juillet 2012, 14 décembre 2012 et 5 juin 2013.

(17) Le 14 janvier 2014, la Commission a demandé des informations complémentaires à la Belgique, notamment en vue d'appliquer le test de l'opérateur en économie de marché aux mesures en faveur de BSCA. La Belgique a répondu par courriers transmis les 7 et 24 février 2014. Ces réponses étant néanmoins incomplètes, la Commission a adressé une lettre de rappel à la Belgique le 10 mars 2014 afin de lui indiquer les réponses manquantes et de lui demander d'y répondre. Des éléments supplémentaires ont été transmis par la Belgique le 24 mars 2014.

(18) Le 7 février 2014, la Commission a demandé des informations complémentaires à la Belgique, notamment concernant les mesures en faveur de Ryanair. Les 18 et 24 mars 2014, la Belgique a transmis une partie des réponses aux questions posées.

(19) Le 7 février 2014 également a eu lieu à l'aéroport de Charleroi une réunion entre les représentants de la région wallonne, de la SOWAER et de la BSCA d'une part et les services de la Commission d'autre part.

(20) Les 25 février et 11 mars 2014, la Commission a demandé à la Belgique des informations complémentaires et notamment des clarifications sur les éléments apportés par la Belgique les 7 et 24 février 2014 concernant les mesures de la Région et de la SOWAER en faveur de BSCA. La Belgique a répondu par courriers transmis les 25 mars et 4 avril 2014 (annexes transmises le 9 avril 2014).

(21) Les 17 et 19 mars 2014, suite à l'adoption des lignes directrices sur les aides d'État aux aéroports et aux compagnies aériennes (ci-après les «lignes directrices aviation») (8), la Commission a invité la Belgique et les parties intéressées à formuler leurs observations sur l'application des lignes directrices aviation dans la présente affaire. En outre, le 15 avril 2014, une notice a été publiée, invitant les États membres et parties intéressées à soumettre leurs commentaires, y compris dans la présente affaire, à la lumière de l'entrée en vigueur des lignes directrices de l'Union européenne sur les aides d'État aux aéroports et aux lignes aériennes. La Commission a reçu des observations de Brussels Airport Company, de Brussels Airlines, de Board of Airlines Representatives, d'Air France, de l'association Transport et environnement. Elle a transmis ces commentaires à la Belgique le 26 mai 2014. Cette dernière a fait part de ses observations le 26 juin 2014.

(22) Une nouvelle réunion a eu lieu entre les services de la Commission d'une part et la Belgique, BSCA et la SOWAER d'autre part le 11 avril 2014. Suite à cette réunion, la Belgique a fait parvenir des documents, ainsi qu'une note datée du 5 mai 2014 sur les missions de service public confiées à BSCA.

(23) Le 5 mai 2014, la Commission a adressé une nouvelle demande d'informations à la Belgique, à laquelle cette dernière a répondu le 13 mai 2014.

(24) Par courrier du 7 mai 2014, la Belgique a accepté que dans le cadre de la présente affaire, compte tenu de l'engagement pris par les services de la Commission de lui communiquer aussi rapidement que possible une traduction de la décision en langue néerlandais, la Commission puisse, à titre exceptionnel, lui notifier en vertu de l'article 297 du TFUE la décision en langue française. La Belgique a accepté que seule la version en langue française de la décision fasse foi et que la décision prenne effet par sa notification en langue française.

(25) Le 2 juillet 2014, Brussels Airlines a fait parvenir une version actualisée des commentaires qu'il avait fournis le 25 septembre 2013 suite à la publication du projet de lignes directrices sur les aides d'État aux aéroports et aux compagnies aériennes. Ces commentaires ont été transmis à la Belgique le 4 juillet 2014 et cette dernière a fait part de ses observations le 18 juillet 2014.

2. ÉLÉMENTS DE CONTEXTE RELATIFS AUX MESURES EXAMINÉES

2.1. Création de BSCA et de la SOWAER — Historique des engagements de la Région wallonne et de la SOWAER relatifs à Brussels South Charleroi Airport

2.1.1. Réforme institutionnelle de 1980

(26) Suite à la loi de réforme institutionnelle du 8 août 1980, les régions belges se sont vues doter des compétences nécessaires pour l'équipement et l'exploitation des aérodromes et aéroports publics situés sur leur territoire à l'exception de l'aéroport de Bruxelles-National, pour lequel l'État fédéral belge a conservé les compétences en question.

(27) Selon la Belgique (9), le gouvernement wallon a alors décidé d'utiliser les potentialités économiques présentées par de telles infrastructures de transport et d'effectuer progressivement les investissements requis. Le 2 mai 1989, le gouvernement wallon a entériné une note du ministre des transports prévoyant que: «l'objectif premier de l'Exécutif wallon est donc de tout mettre en œuvre pour que les aéroports et aérodromes wallons atteignent rapidement leur seuil de rentabilité. Pour atteindre ce but, plusieurs actions doivent être menées conjointement et notamment en matière d'infrastructures.»

2.1.2. Création de BSCA et convention Région/BSCA de 1991

(28) En 1991, la Région a créé BSCA, afin de gérer l'aéroport de Charleroi Bruxelles Sud (ci-après l'«aéroport de Charleroi»).

(29) Par une convention en date du 9 juillet 1991 (ci-après la «convention Région/BSCA»), la Région a accordé à BSCA pour une durée de cinquante ans: — une concession de service pour la gestion commerciale du domaine public de l'aéroport de Charleroi, — une concession domaniale portant sur l'utilisation permanente et exclusive de la zone aéroportuaire.

(30) La convention Région/BSCA — y inclus le cahier des charges annexé à la convention (ci-après «le cahier des charges») — fixe le partage des charges entre la Région wallonne et BSCA: a) Pour ce qui concerne la concession de service, la convention Région/BSCA (10) prévoit que BSCA «assume à ses frais» les obligations liées à la gestion technique et commerciale de la zone aéroportuaire. Néanmoins, en application de l'article 25 du cahier des charges, la Région prendra en charge «le coût des services incendie (11) et entretien (12)» jusqu'au 1er janvier 1997. b) Pour ce qui concerne la concession domaniale, la convention prévoit que la Région a la charge de la mise en état, de même que tous travaux d'aménagement, d'installation et d'équipement de la zone concédée (13), alors que BSCA demeure responsable du nettoyage et de l'entretien de la zone concédée […] (14). Le cahier des charges (15) prévoit en outre un programme annuel ou pluriannuel d'équipement, proposé par BSCA et arrêté en concertation avec la Région, dont le financement incombera à l'autorité concédante.

(31) Concernant les redevances, la convention (16) prévoit que: — BSCA est autorisé à percevoir les redevances liées au trafic aéroportuaire, ainsi que celles correspondant à toute prestation de services qu'il serait amené à fournir, — en contrepartie de la concession, BSCA paie à la Région une redevance annuelle égale à 35 % des redevances aéronautiques perçues par BSCA l'année précédente. Cette redevance est affectée à un fonds pour le règlement financier des problèmes d'environnement nés de l'exploitation de l'aéroport.

2.1.3. Mesures relatives au versement de la subvention «incendie-entretien» par la Région à BSCA de 1997 à 2002

(32) En application de l'avenant no 2 au cahier des charges, la prise en charge du «coût des services incendie et entretien» par la Région a été prorogée jusqu'au 1er janvier 2000.

(33) La Région a également pris en charge le coût des services incendie et entretien au titre des années 2000 (17) et 2001 (18).

(34) Pour ce qui concerne l'année 2002, la Belgique fait valoir que bien qu'il ait toujours été prévu par la Région de poursuivre l'octroi d'une compensation pour ces coûts, la création de la SOWAER et la mise en place d'un nouveau cadre juridique ont entraîné un retard dans la formalisation de la prolongation de cette compensation. Selon la Belgique, le maintien de cette prise en charge fut confirmé par un courrier du 5 juillet 2001 adressé par BSCA à l'administration wallonne des transports et équipements détaillant les grandes lignes du budget 2002 de BSCA consacrées aux coûts liés à ces services, suite à une conversation téléphonique au cours de laquelle aurait été confirmée la prise en charge de ces services par la Région pour 2002.

2.1.4. Fondements du plan d'investissements pour l'aéroport de Charleroi en 1999-2000

(35) A la fin des années 90, un certain nombre d'études relatives aux possibilités de développement de l'aéroport de Charleroi ont été réalisées par des consultants externes. Ainsi, la Région a commandé à Tractebel une étude stratégique de développement de l'aéroport de Charleroi, clôturée en avril 2000 (19). Simultanément, une étude de Roland Berger International Management Consultant de juillet 2000 a porté sur le développement d'une stratégie aéroportuaire pour la Wallonie (20). Enfin, dans le contexte des négociations avec la Région dès le début 2001 en vue d'une entrée éventuelle dans le capital de BSCA, Grands Travaux de Marseille a commandé une étude sur le développement potentiel de l'aéroport (21).

(36) Selon la Belgique, avant même ces études et en raison des contraintes techniques liées à l'infrastructure existante (22), il était certain qu'une nouvelle aérogare devait être construite sur la zone nord du site. Certains terrains avaient déjà été expropriés par l'Intercommunale Igretec chargée de la création de l'aéropôle. La Région a procédé elle-même à des expropriations dans le courant des années 90 et l'Intercommunale lui a rétrocédé, en 1999, des terrains qu'elle avait expropriés. C'est sur ces terrains que fut construit le nouveau terminal passagers, actuellement opérationnel.

(37) Lors d'une séance du 20 juillet 2000, la Région wallonne a approuvé les orientations d'un accord-cadre portant sur un programme d'investissement pluriannuel sur l'aéroport de Charleroi, mentionnant en particulier «le concept d'une nouvelle aérogare passagers», pour un budget global de 113,74 millions d'EUR. Tableau 1 Investissements d'infrastructure prévus par l'accord-cadre du 20 juillet 2000 (en millions) 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Total BEF Total EUR Terrains 145 38 183 4,54 Infrastructures 340 613 601 1 044 412 100 923 372 4 405 109,20

(38) Le 8 novembre 2000, la Région a adopté une décision en exécution de sa décision du 20 juillet 2000, modifiant les hypothèses du programme d'investissement pluriannuel et portant le coût global d'investissement à 121 millions d'EUR. Néanmoins, selon la note attachée à cette décision, «les investissements relatifs à la nouvelle aérogare et à ses infrastructures d'accompagnement ne verront leur réalisation s'effectuer qu'au fur et à mesure de l'évolution des besoins spécifiques. La prise en charge de ces investissements devant être examinée en fonction du développement des activités». La note précise l'évaluation à ce stade des coûts engendrés par une nouvelle aérogare: «si les besoins réels de l'aéroport le nécessitent (…), la réalisation de la nouvelle aérogare et des infrastructures d'accompagnement qui lui sont liées pourrait engendrer un investissement de l'ordre de 1 514 millions de BEF», soit environ 37,5 millions d'EUR, sans toutefois détailler le calendrier de mise en œuvre de cette somme (voir tableau 9). À cette date, les modalités de financement du programme d'investissement de l'aéroport de Charleroi n'étaient pas encore déterminées (23). Tableau 2 Investissements d'infrastructure prévus par la note jointe à la décision du 8 novembre 2000 (en millions) 2000 2001 2002 2003 2004 Post 2004 Total BEF Total EUR Total A 93 160 15 38 306 7,59 Total B 12 729 709 548 319 743 3 060 75,86 Aérogare 0 0 1 514 1 514 37,53 Total 105 889 2 238 548 357 743 4 880 120,97 A: financement direct par la Région; B: subventions d'investissement.

2.1.5. Création de la SOWAER au 1er juillet 2001

(39) Le 1er juillet 2001, la Région a constitué une société sous son contrôle exclusif, la Société Wallonne des Aéroports (ci-après «SOWAER»), pour développer les infrastructures aéroportuaires de la Région, mettre ces infrastructures à disposition des sociétés gestionnaires des aéroports concernés et les maintenir dans un état opérationnel en prenant en charge les gros entretiens et réparations.

(40) Au préalable, dans une décision du 23 mai 2001 ayant pour objet la «mise en place d'un mécanisme financier et [la] création d'une société spécialisée», la Région avait approuvé les statuts et le plan financier de la SOWAER pour les années 2001 à 2004 (24), et notamment un montant d'investissements total sur l'aéroport de Charleroi de 3 753 millions de BEF, soit environ 93 millions d'EUR, dont 28 millions d'EUR pour la nouvelle aérogare (voir tableau 3). Tableau 3 Investissements d'infrastructure prévus par le plan financier de la SOWAER, approuvé par la Région le 23 mai 2001 (en millions) 2001 2002 2003 2004 Total BEF Total EUR Terrains 253 15 0 38 306 7,59 Infrastructures 741 709 548 319 2 317 57,44 Aérogare 10 500 500 120 1 130 28,01 Total 1 004 1 224 1 048 477 3 753 93,03

(41) Un plan financier plus détaillé et reprenant les dernières évolutions des programmes d'investissements de Liège et de Charleroi a été présenté au conseil d'administration de la SOWAER en mars 2002 (25). Ce plan a ensuite été réactualisé à intervalles réguliers (environ une fois par an).

(42) Egalement aux termes du plan financier de la SOWAER approuvé le 23 mai 2001, la contribution au fonds environnement a été plafonnée à 75 millions de BEF (1,86 million d'EUR) pour l'année 2002. Ce plan financier mettait également en recettes de la SOWAER le solde du fonds environnement, au titre de ses missions déléguées.

2.1.6. Convention SOWAER/BSCA du 15 avril 2002 et avenant no 3 à la convention Région/BSCA du 29 mars 2002

(43) Le 15 avril 2002, la SOWAER, qui avait repris le 29 mars 2002 la concession domaniale accordée à BSCA en 1991, a conclu une convention de sous-concession domaniale avec BSCA (ci-après la «convention SOWAER/ BSCA de 2002») en vertu de laquelle: a) BSCA peut utiliser jusqu'en 2040 de façon exclusive la zone aéroportuaire aux fins de son exploitation. Sur cette zone aéroportuaire, la SOWAER s'engage à réaliser un programme d'investissements (ci-après le «programme d'investissements»), détaillé dans la convention SOWAER/BSCA et identique au programme mentionné au considérant 40 ci-dessus. La SOWAER s'engage en outre à effectuer les grosses réparations et gros entretiens relatifs aux terrains, constructions et infrastructures. b) En contrepartie de la mise à disposition de la zone aéroportuaire, de la réalisation du programme d'investissement et de la réalisation des gros entretiens, BSCA doit payer une redevance de concession constituée: — d'une partie variable annuelle égale à 35 % des redevances aéronautiques avec un plafonnement destiné à évoluer au cours du temps (ci-après la «redevance variable plafonnée»), — d'une redevance forfaitaire annuelle destinée aussi à évoluer au cours du temps (ci-après la «redevance forfaitaire»).

(44) Quasi simultanément, le 29 mars 2002, la Région et BSCA ont conclu un avenant modifiant la convention Région/BSCA. Selon cet avenant — avenant no 3 à la convention Région/BSCA (26) —, la Région s'engageait à verser à BSCA: — une subvention lui permettant d'assumer les coûts supportés pour la mise à disposition par la SOWAER des terrains, constructions et infrastructures aéroportuaires. Cette subvention correspondait à la redevance forfaitaire mentionnée dans le considérant 43, si bien que BSCA ne supportait finalement que la redevance variable plafonnée, — une subvention remboursant les dépenses (charges et investissements) engagées par BSCA pour les services «entretien et incendie». L'avenant no 3 modifie également l'article 25 du cahier des charges en prévoyant notamment dans le compte d'exploitation relatif au coût des services incendie et entretien l'inclusion des coûts des investissements et/ou charges d'amortissements des investissements.

2.1.7. Révision du programme d'investissements du 3 avril 2003

(45) Le 3 avril 2003, le gouvernement wallon a pris acte d'une révision du programme d'investissements. Cette révision prévoyait notamment de modifier la capacité du nouveau terminal par rapport au niveau décidé dans la version initiale du programme d'investissements. En effet, au lieu d'une capacité de 2 millions de passagers, il était désormais prévu de construire un terminal d'une capacité de 3 millions de passagers, ainsi qu'un parking voitures plus grand que prévu à l'origine. Cette révision représentait un montant d'investissements supplémentaires de 33 millions d'EUR.

2.1.8. Convention SOWAER/BSCA du 4 avril 2006 et avenant no 5 à la convention Région/BSCA du 10 mars 2006

(46) La convention SOWAER/ BSCA de 2002 a été remplacée le 4 avril 2006 par une nouvelle convention (ci-après la «convention SOWAER/BSCA de 2006»). Cette dernière reprend l'essentiel des dispositions de la convention SOWAER/BSCA de 2002 en précisant le contenu de certains services que rend la SOWAER à BSCA en sus des services définis par la convention SOWAER/BSCA de 2002. De plus, elle modifie les modalités de calcul du montant des redevances de concession que BSCA doit payer à la SOWAER.

(47) La convention Région/BSCA a parallèlement été modifiée par son avenant no 5 le 10 mars 2006. L'article 3.2.2 de la convention Région/BSCA prévoit désormais que: — font l'objet d'une compensation de la Région les coûts engagés par BSCA pour les services liés à la protection contre l'incendie et à la sécurité du trafic au sol et du site aéroportuaire, — cette compensation est plafonnée. Le plafond, fixé à 5 774 000 EUR pour 2006, est indexé annuellement.

(48) L'avenant précise également que le montant de la compensation financière doit être révisé avant juillet 2009.

2.1.9. Avenant no 6 à la convention Région/BSCA du 15 janvier 2008

(49) La convention Région/BSCA a été à nouveau modifiée le 15 janvier 2008 (avenant no 6). En application de cet amendement: — la Région confie à BSCA, outre l'exécution des services liés à la protection contre l'incendie et à la sécurité du trafic au sol et du site aéroportuaire, l'exécution des services liés au suivi et à l'enregistrement des vols, à la planification des vols prévisionnels (27), au marshaling (28) et à la sûreté (29) [ces missions étaient auparavant assurées directement par la Région (30)], — la subvention de la Région couvre désormais non seulement les coûts de BSCA relatifs à l'incendie et à la sécurité du trafic au sol et du site aéroportuaire (avec le maintien du plafonnement), mais aussi ceux relatifs à la sûreté, au suivi et à l'enregistrement des vols, à la planification des vols prévisionnels et au marshaling.

2.2. Développement de l'aéroport de Charleroi

(50) Pratiquement dépourvu d'utilisateurs réguliers jusque-là, l'aéroport de Charleroi a accueilli, à partir du 1er mai 1997, la compagnie Ryanair, initialement pour l'exploitation d'une ligne Dublin-Charleroi. En avril 2001, Ryanair a ouvert sa première base continentale à Charleroi en y installant, dans un premier temps, deux avions, et en ouvrant de nouvelles destinations (Shannon, Glasgow, Pise, Venise et Carcassonne).

(51) De 2000 à 2013, le trafic de Charleroi est passé d'environ 200 000 à près de 7 millions de passagers. Tableau 4 Statistiques annuelles de trafic à l'aéroport de Charleroi Année Passagers Année Passagers 2000 255 317 2007 2 458 980 2001 773 431 2008 2 957 026 2002 1 271 596 2009 3 937 187 2003 1 804 287 2010 5 195 372 2004 2 034 140 2011 5 901 007 2005 1 873 651 2012 6 156 427 2006 2 166 915 2013 6 786 979

(52) Ryanair a toujours représenté plus de [70-80] (*1) % du trafic de l'aéroport de Charleroi.

2.3. Statut et actionnariat de BSCA

(53) L'actionnariat de BSCA a été remodelé à de nombreuses reprises depuis 2001. À la fin de l'année 2000, BSCA était en effet détenu à plus de 80 % par Sambrinvest (31), et dans une moindre mesure par Cockerill Sambre, Igretec (32) et quelques autres actionnaires.

(54) Une première refonte est intervenue sur le fondement d'une décision du gouvernement wallon du 8 février 2001. Par cette décision, le gouvernement a chargé la Sogepa (33), une société contrôlée par la Région, de racheter 2 680 actions de BSCA (soit 43,79 % du capital) détenues par Sambrinvest, les actions propres détenues par BSCA, ainsi que les parts que souhaiteraient vendre les «actionnaires privés». En outre, le gouvernement a chargé dans la même convention le ministre responsable de la gestion aéroportuaire de «préparer une convention d'actionnaires liant SOWAER, Sambrinvest et éventuellement Igretec, qui organisera entre elles la coordination des pouvoirs au sein de BSCA tant à l'assemblée générale qu'au conseil d'administration et au comité de direction».

(55) La Région a également décidé d'engager parallèlement une augmentation de capital de BSCA: le principe d'une telle recapitalisation apparaît en mai 2001 dans une décision du gouvernement wallon (34). Cette augmentation de capital, d'un montant total de 3 941 300 EUR, a été réalisée le 3 décembre 2002; la SOWAER a apporté en numéraire la somme de 3 808 660 EUR, contre 49,23 % des parts du capital de BSCA. Tableau 5 Évolution de la composition de l'actionnariat de BSCA (35) (en %) Année BSCA SOWAER Sogepa Sambrinvest Igretec Belgian airport Autres 2000 6,21 — 0,00 82,84 2,29 0,00 8,66 2001 0,00 — 55,07 39,05 2,29 0,00 3,59 2002 0,00 49,23 27,01 19,16 2,32 0,00 2,28 2003 0,00 48,89 27,65 19,16 2,32 0,00 1,99 2004 0,00 48,89 27,65 19,16 2,32 0,00 1,99 2005 0,00 48,89 27,65 19,16 2,32 0,00 1,99 2006 0,00 48,89 27,65 19,16 2,32 0,00 1,99 2007 0,00 48,89 27,65 19,16 2,32 0,00 1,99 2008 0,00 48,89 27,65 19,16 2,32 0,00 1,99 2009 0,00 22,56 27,65 19,16 2,32 27,65 0,67 2010 0,00 22,56 27,65 19,16 2,32 27,65 0,67 2011 0,00 22,56 27,65 19,16 2,32 27,65 0,67 2012 0,00 22,56 27,65 19,16 2,32 27,65 0,67 2013 0,00 22,56 27,65 19,16 2,32 27,65 0,67 Les chiffres sont valables au 31 décembre de l'année indiquée.

(56) De 2002 à 2008, la SOWAER a géré une part d'environ 49 % du capital de BSCA. Selon les autorités belges, cette gestion a été effectuée pour le compte du gouvernement wallon.

(57) En 2009, BSCA a ouvert son capital à un partenaire privé. Le consortium Belgian Airports (ci-après «Belgian Airports»), composé du groupe italien SAVE et de la société belge Holding Communal SA (36), a ainsi acquis 27,65 % des parts du gestionnaire d'aéroport. Belgian Airports dispose d'un droit de véto sur un certain nombre de décisions importantes, y inclus les accords commerciaux avec Ryanair.

3. DESCRIPTION DES MESURES

(58) Deux types de mesures font l'objet de la présente décision: — les mesures de la Région et de la SOWAER en faveur de BSCA (section 3.1), — les mesures de la Région, de la SOWAER et de BSCA en faveur de Ryanair (section 3.2).

3.1. Mesures de la Région et de la SOWAER en faveur de BSCA

(59) Les mesures en faveur de BSCA visées par la procédure sont les suivantes: — en application de la convention SOWAER/BSCA et des décisions d'investissements, la mise à disposition de BSCA des terrains et infrastructures de l'aéroport de Charleroi et la réalisation d'un programme d'investissements destinés à moderniser et agrandir celles-ci, ainsi que la prestation de certains services par la SOWAER incluant les grosses réparations de l'infrastructure, en contrepartie d'une redevance payée par BSCA (section 3.1.1), — en application de la convention Région/BSCA, l'octroi par la Région d'une subvention pour certains services liés à l'activité aéroportuaire (section 3.1.2), — la souscription le 3 décembre 2002 par la SOWAER d'une augmentation du capital social de BSCA (section 3.1.3).

3.1.1. Mise à disposition des terrains et infrastructures de l'aéroport de Charleroi, y compris des infrastructures réalisées grâce au programme d'investissements, et prestation de certains services notamment les grosses réparations, en contrepartie d'une redevance de concession

3.1.1.1. Mise à disposition des terrains et infrastructures de l'aéroport de Charleroi, y compris des infrastructures réalisées grâce au programme d'investissements et prestation de certains services notamment les grosses réparations

(60) En application de la convention SOWAER/BSCA de 2002, la SOWAER: — octroie à BSCA jusqu'en 2040 une sous-concession domaniale portant sur l'utilisation permanente et exclusive de la zone aéroportuaire aux fins de son exploitation, — met à disposition de BSCA de nouveaux investissements. Le programme d'investissements, qui inclut notamment la construction d'une nouvelle aérogare, l'allongement de la piste, la construction d'un taxiway et d'un parking pour les avions additionnels et des équipements pour l'aide à la navigation, représente un montant de 93 millions d'EUR (37): Tableau 6 Programme d'investissements annexé à la convention SOWAER/BSCA de 2002 (en millions) 2001 2002 2003 2004 Total BEF Total EUR Terrains 253 15 0 38 306 7,59 Infrastructures 741 709 548 319 2 317 57,44 Aérogare 10 500 500 120 1 130 28,01 Total 1 004 1 224 1 048 477 3 753 93,03 — effectue les grosses réparations et gros entretiens relatifs aux terrains, constructions et infrastructures aéroportuaires se trouvant sur la zone concédée.

(61) Le programme d'investissements a été révisé annuellement. Ces révisions ont inclus à la fois des actualisations liées à des surcoûts qui n'avaient pas été anticipés en avril 2002 et des décisions portant sur de nouveaux investissements. Notamment, le 3 avril 2003, le gouvernement wallon a pris acte d'une révision du programme d'investissements approuvée par le conseil d'administration de la SOWAER. Cette révision (38) prévoyait en particulier un nouveau terminal d'une capacité plus grande que celle envisagée à l'origine (3 millions au lieu de 2 millions de passagers) et un parking voitures plus grand que prévu à l'origine. Elle impliquait un montant d'investissements supplémentaires de 33 millions d'EUR.

(62) Le programme d'investissements a été révisé annuellement jusqu'en 2009 (39). Le coût total du programme d'investissements de la SOWAER à Charleroi pour 2002-2010, tel que revu lors de sa dernière actualisation par le Conseil d'administration de la SOWAER en 2009, s'élève à 219 103 435 EUR (40). Bien que ce programme d'investissements ait été intitulé «Programme d'investissements pour 2002-2010», les dépenses étaient prévues jusqu'en 2017. Tableau 7 Coûts totaux du programme d'investissement de la SOWAER à Charleroi, tel que revu par le Conseil d'administration de la SOWAER en 2009 (en EUR) Type d'investissements Investissements classiques [180 000 000 -210 000 000 ] Dont terrains [4 000 000 -5 000 000 ] Dont parking avion [36 000 000 -40 000 000 ] Dont nouvelle aérogare [80 000 000 -100 000 000 ] Dont tour de contrôle [10 000 000 -13 000 000 ] Anciens engagements [1 000 000 -2 000 000 ] Investissements générant des recettes [3 000 000 -4 000 000 ] Sécurité — Sûreté — Environnemen [8 000 000 -11 000 000 ] Entretiens extraordinaires [4 000 000 -6 000 000 ] Total 219 103 435 Source: annexe 7 de la lettre des autorités belges du 21 septembre 2011.

(63) Outre les grosses réparations et entretien, en application de la convention SOWAER/BSCA de 2006, la SOWAER s'est engagée à fournir des services additionnels pour le compte de BSCA, à savoir notamment des services de conseil de toutes natures (juridique, environnemental, financier, administratif, etc.), l'analyse et les recommandations concernant les nuisances sonores liées à l'aéroport et la définition et la mise à jour d'un système d'information géographique (SIG).

3.1.1.2. Redevance de concession due par BSCA à la SOWAER

(64) En contrepartie des éléments décrits dans la section 3.1.1.1, BSCA paie à la SOWAER une redevance de concession.

i) Dispositions contractuelles

a) Période du 15 avril 2002 au 31 décembre 2005

(65) En application de la convention SOWAER/BSCA de 2002, BSCA paie à la Région une redevance de concession constituée: — d'un montant annuel variable (ci-après la «redevance variable plafonnée»), égal à 35 % des redevances aéronautiques perçues durant l'année en cours, avec un plafonnement fixé à 883 689 EUR en 2002 et majoré de 2 % par an de 2003 à 2006; ce plafonnement est porté à 2 650 000 EUR en 2007, majoré de 2 % par an, et revu à partir de 2015 (41). Cette redevance est affectée à un fonds pour le règlement financier des problèmes d'environnement nés de l'exploitation de l'aéroport, — d'un montant annuel forfaitaire (ci-après la «redevance forfaitaire»), fixé à 9 371 000 EUR pour 2002 et par la suite indexé. Ce montant est porté à 13 525 000 EUR à partir de 2010 et indexé (42).

(66) Néanmoins, aux termes de la convention de concession Région/BSCA telle que modifiée le 29 mars 2002, BSCA bénéficie d'une subvention de la Région destinée à lui permettre «d'assumer des missions de service public dans le cadre de l'exploitation de l'aéroport de Charleroi, à savoir les frais liés à l'utilisation des terrains, constructions et infrastructures aéroportuaires mis à sa disposition par la SOWAER». Cette subvention est égale à la redevance forfaitaire plafonnée, de sorte que seule la redevance variable plafonnée est réellement à la charge de BSCA. De plus, en application de la convention SOWAER/BSCA de 2002, BSCA est exemptée du paiement de la redevance forfaitaire en cas de non-perception de la subvention de la Région (43).

b) Période à partir du 1er janvier 2006

(67) La convention SOWAER/BSCA de 2002 a été révisée par la convention SOWAER/BSCA de 2006, applicable au 1er janvier 2006. Aux termes de cette convention (44), BSCA verse à la SOWAER: — un montant annuel variable, fixé à 1,5 EUR par passager et 8 EUR par tonne de fret, indexés sur la base de l'indice des prix à la consommation de la Belgique (45). Ce montant variable a été plafonné contractuellement à 956 533 EUR (46) pour 2006, puis à 2 651 067 EUR à partir de 2007, ce montant étant majoré à partir de 2008 de 2 % composés par an, — un montant annuel forfaitaire de 10 094 000 EUR, majoré de 2 % annuellement.

(68) Parallèlement, la convention de concession de services entre la Région et BSCA du 10 mars 2006 modifie les termes de la subvention de la Région destinée à couvrir la part fixe des redevances de BSCA à la SOWAER (47) et reprend la clause d'exemption visée au considérant 66 ci-dessus (48).

(69) Enfin, par l'avenant no 1 du 27 mai 2009 à la convention SOWAER/BSCA de 2006, BSCA et la SOWAER ont convenu qu'un montant annuel additionnel de […] EUR par mètre carré supplémentaire (49) est versé par BSCA à la SOWAER depuis 2009 en date en vue de l'acquisition de nouveaux terrains par la SOWAER et de l'extension corrélative du périmètre de la convention de services. Ces sommes supplémentaires s'élevaient à 1 206 EUR en 2010, 1 230 EUR en 2011, 1 255 EUR en 2012 et 1 280 EUR en 2013 (50).

ii) Montants des redevances versées par BSCA à la SOWAER

(70) Au vu de ces éléments, les montants des redevances effectivement versées par BSCA à la SOWAER sont synthétisés dans le tableau 8, en tenant compte des compensations versées par la Région à BSCA pour transfert à la SOWAER. Tableau 8 Redevances versées par BSCA à la SOWAER (51) (en EUR) Année Part fixe Part variable Redevances totales Redevances nettes 2002 9 371 000 883 689 10 254 689 883 689 2003 9 558 420 901 363 10 459 783 901 363 2004 9 749 588 919 390 10 668 978 919 390 2005 9 944 580 937 778 10 882 358 937 778 2006 10 094 000 956 532 11 050 532 956 532 2007 10 262 000 2 651 067 12 913 067 2 651 067 2008 10 478 000 2 704 088 13 182 088 2 704 088 2009 10 150 000 2 758 170 12 908 761 2 758 761 2010 10 150 000 2 813 333 12 964 539 2 814 539 2011 10 353 000 2 869 600 13 223 830 2 870 830 2012 10 353 000 2 926 992 13 281 247 2 928 247 2013 10 353 000 2 985 532 13 339 812 2 986 812 Outre les parts fixe et variable, les redevances totales intègrent le montant additionnel lié à l'extension du périmètre de la convention de services à partir de 2009 visé au considérant 69. Les redevances nettes prennent en compte la subvention de la Région à BSCA.

3.1.2. Subvention versée par la Région pour certains services liés à l'activité aéroportuaire

3.1.2.1. Dispositions contractuelles

a) Période du 29 mars 2002 au 31 décembre 2005

(71) L'avenant no 3 du 29 mars 2002 à la convention de concession Région/BSCA modifie l'article 3.2 de la convention Région/BSCA et prévoit que la Région wallonne rembourse les dépenses inhérentes aux services incendie et entretien: — le service incendie est défini par référence aux normes de l'Organisation de l'aviation civile internationale (52), — le service d'entretien est défini comme «le service technique d'entretien des bâtiments, des pistes, des abords, du charroi, etc.» (53) ainsi que «l'entretien des terrains, bâtiments et équipements des bâtiments et des matériels incorporés à la concession ou mis à sa disposition de manière à ce qu'ils conviennent toujours à l'usage auxquels ils sont destinés» (54).

(72) L'avenant no 3 du 29 mars 2002 modifie également l'article 25 du cahier des charges et prévoit que le concessionnaire soumet à l'autorité concédante le budget relatif aux rubriques incendie et entretien et qu'il tient un compte d'exploitation distinct qui pourra à tout moment être analysé et contrôlé par l'autorité concédante. «Sont notamment imputés à ce compte d'exploitation: — le coût complet du personnel chargé de la protection incendie et de l'entretien du site aéroportuaire et de l'encadrement de ce personnel, y compris les charges patronales et les provisions y afférentes (activités nouvelles), — les coûts des services et biens divers (en ce compris les sous-traitantes éventuelles), — les coûts des investissements et/ou charges d'amortissements des investissements [ (55)], — les dépenses éventuelles de sous-traitance en matière d'entretien et de protection incendie.»

b) Période du 10 mars 2006 au 31 décembre 2007

(73) L'avenant no 5 du 10 mars 2006 à la convention de concession Région/BSCA modifie l'article 3.2.2 de la convention Région/BSCA comme suit: «Font l'objet d'inscriptions annuelles au budget de la Région wallonne: (…) la compensation financière accordée par la Région wallonne à BSCA pour les coûts d'exécution des services liés à la protection contre l'incendie, à la sécurité du trafic au sol et du site aéroportuaire, dans le respect des conditions posées par l'article 25 du cahier des charges annexé à la présente convention.»

(74) L'avenant no 5 modifie également l'article 25 du cahier des charges. L'article 25 modifié prévoit que «les services liés à la sécurité du trafic au sol et du site aéroportuaire incluent l'entretien courant du site aéroportuaire, le service technique d'entretien des bâtiments, des pistes, des abords et du charroi, les petits travaux d'asphaltage, d'entretien courant et de réparation de la piste et des accès, l'entretien et la maintenance opérationnelle de l'éclairage et du balisage de la piste, les travaux de fauchage, le dégommage de la piste et son marquage, le déneigement et tout autre service garantissant la sécurité du trafic au sol, du site aéroportuaire et des infrastructures à l'exception des espaces commerciaux de la zone aéroportuaire».

(75) En application de l'article 25 du cahier des charges, la compensation financière est plafonnée à 5 774 000 EUR pour 2006. Ce plafond est indexé annuellement jusqu'au 31 décembre 2009. Le montant de la compensation financière doit être révisé au plus tard au second semestre 2009.

(76) De plus l'article 25.7 du cahier des charges, introduit par l'avenant no 5 du 10 mars 2006, prévoit que le montant de la compensation ne peut dépasser les coûts réels supportés par BSCA et que toute surcompensation des coûts fera l'objet d'une compensation budgétaire effectuée à charge de l'inscription budgétaire de l'année suivante.

c) Période à partir du 1er janvier 2008

(77) L'avenant no 6 du 15 janvier 2008 à la convention de concession Région / BSCA modifie l'article 25.1 du cahier des charges et ajoute aux services dont l'exécution est déjà confiée à BSCA (56) le suivi et l'enregistrement des vols, la planification des vols prévisionnels, le marshaling et la sûreté.

(78) Le suivi et l'enregistrement des vols consistent à compléter la base de données de l'administration wallonne en reprenant les informations relatives aux vols (nombre de passagers, immatriculation, nom du pilote, type d'avion, nature du vol, provenance, poids de l'avion, etc.). La planification des vols porte sur les communications, les plans de vol, les slots, les annonces radio et la gestion des parkings avions. Le suivi et l'enregistrement des vols et la planification des vols sont assurés par le «bureau de navigation».

(79) Le marshaling comprend deux tâches, soit le marshaling sur «stand» qui est réalisé par le coordinateur de zones lors de chaque arrivée d'un avion et le «follow me» qui consiste dans le guidage de l'avion par une voiture utilisée uniquement pour les pilotes qui ne connaissent pas l'aéroport (aviation d'affaires) ou les gros porteurs, code D. À l'aéroport de Charleroi, ce nombre d'opérations est très limité (maximum 100 par an).

(80) Les services de sûreté sont définis par l'article 25.2 modifié du cahier des charges tel que modifié par l'avenant no 6 du 15 janvier 2008: «l'inspection filtrage, la télésurveillance, les rondes et patrouilles de surveillance, le contrôle d'accès et la délivrance des badges visiteurs.» BSCA délègue l'exécution des services de sûreté à la société anonyme de droit public BSCA Security. Les missions de BSCA Security sont définies en référence au décret du 23 juin 1997 relatif à la création des aéroports de la région wallonne (57). BSCA security est détenue à 51 % par la région wallonne et à 49 % par BSCA.

(81) Les modalités de la compensation financière sont fixées comme suit par l'article 25.1 du cahier des charges modifié: — pour ce qui concerne les services liés à la protection contre l'incendie et à la sécurité du trafic au sol et du site aéroportuaire, la Région prend en charge les coûts liés à leur exécution selon les mêmes modalités que celles définies par l'avenant no 5 (voir considérant 75) et ce jusqu'au 31 décembre 2009; les parties doivent procéder à une réévaluation du montant de la compensation au plus tard au cours du second semestre 2009, — pour ce qui concerne les services liés au suivi et à l'enregistrement des vols, à la planification des vols prévisionnels, au marshaling et à la sûreté (58), la Région prend à sa charge les coûts de ces services pour les années 2008 et 2009. À partir du 1er janvier 2010, la prise en charge est plafonnée au montant indexé de la compensation versée pour l'année précédente.

(82) L'article 25.7 du cahier des charges est modifié et prévoit que le montant de la compensation ne peut dépasser les coûts réels supportés par BSCA après déduction des redevances éventuellement perçues auprès des usagers pour couvrir ces services.

3.1.2.2. Montant de la subvention versée par la Région wallonne

(83) Le tableau 9 récapitule les subventions versées par la Région wallonne à BSCA et BSCA Security, hors subvention «mission publique» compensant la redevance forfaitaire annuelle. Tableau 9 Subventions versées par la Région à BSCA ou BSCA Security (59) de 2001 à 2013 (hors subvention «mission publique» compensant la redevance forfaitaire annuelle) Incendie, sécurité, entretien Sûreté et sécurité Bureau de navigation, y compris marshalling Total 2001 2 892 612 — — 2 892 612 2002 3 201 000 — — 3 201 000 2003 4 184 964 — — 4 184 964 2004 5 182 000 — — 5 182 000 2005 5 525 000 — — 5 525 000 2006 5 774 000 — — 5 774 000 2007 5 774 000 — — 5 774 000 2008 5 993 000 9 233 984 317 000 15 544 054 2009 6 148 000 13 512 788 417 324 20 078 112 2010 6 148 000 13 596 515 419 909 20 164 424 2011 6 148 000 13 703 323 533 323 20 384 646 2012 6 148 000 14 013 621 454 381 20 616 002 2013 6 148 000 14 013 621 454 381 20 616 002 Total 69 266 576 78 073 852 2 596 388 149 936 816 Source: annexe 9 de la lettre de la Belgique transmise le 6 février 2014, modifiée pour la subvention Giro par la réponse de la Belgique transmise le 25 mars 2014.

3.1.3. Augmentation de capital souscrite par la SOWAER

(84) Dans le cadre de ses projets de développement, et notamment de la négociation des accords de 2001 avec Ryanair, une note stratégique soumise au conseil d'administration de BSCA du 31 juillet 2001 indiquait que «BSCA devrait, au terme des trois prochaines années accumuler 164 millions de pertes. Ses fonds propres au 31 décembre 2003 devraient dès lors être réduits à 23 millions de francs [belges], soit moins de 20 % du capital actuel de 153 millions de francs [belges]. C'est pourquoi, une augmentation de capital de 5 millions d'EUR doit être prévue afin d'éviter de se retrouver dans une situation précaire».

(85) De fait, dans sa décision du 23 mai 2001 relative au plan financier de la SOWAER, la Région avait déjà validé le principe d'injections de capital successives dans les sociétés de gestion des aéroports wallons (60). Le plan financier de la SOWAER à cette date prévoyait «une prise de participation dans BSCA à hauteur de +/- 60 millions de BEF (…) et ensuite réparti sur 3 ans, 3 fois 30 millions (capital de 600 millions et participation SOWAER 25 % soit 150 millions)», soit une injection de capital de 3,718 millions d'EUR répartie sur trois ans.

(86) L'augmentation de capital a finalement été réalisée en une fois, le 3 décembre 2002. Le capital souscrit a été entièrement libéré; la SOWAER a donc apporté en numéraire la somme de 3,809 millions d'EUR contre 49,23 % des parts du capital de BSCA (61).

3.2. Mesures de la Région et BSCA en faveur de Ryanair (62)

3.2.1. Les accords de 2001

(87) Sera désigné sous les termes «les accords de 2001» l'ensemble formé par: — l'engagement du gouvernement wallon du 6 novembre 2001, — le contrat entre BSCA et Ryanair du 2 décembre 2001 (ci-après le «contrat de 2001»), — la convention Promocy du 12 décembre 2001 et le contrat entre Promocy et Leading Verge du 31 janvier 2002, pour lesquels la décision a été prise au conseil d'administration de BSCA du 31 juillet 2001 (63).

3.2.1.1. L'engagement du gouvernement wallon du 6 novembre 2001

(88) La Région a conclu le 6 novembre 2001 un accord avec Ryanair. Cet accord prévoyait une redevance d'atterrissage de 1 EUR par passager partant pour Ryanair, soit une réduction de l'ordre de 50 % de la redevance d'atterrissage par rapport au montant fixé et publié par le gouvernement wallon et qui procédait d'une autre méthode de calcul (64) (à cette époque en effet, les charges aéroportuaires facturées aux compagnies aériennes étaient déterminées selon une grille tarifaire arrêtée et publiée par le gouvernement wallon et non BSCA). En outre, la Région s'est engagée à indemniser Ryanair pour les pertes que la compagnie viendrait à subir directement du fait d'une modification éventuelle du niveau des taxes aéroportuaires ou des horaires d'ouverture de l'aéroport durant les années 2001 à 2016, sauf si ces changements étaient dictés par l'Union européenne, l'État fédéral, l'Organisation de l'aviation civile internationale ou d'autres exigences de droit international.

3.2.1.2. Le contrat de 2001, y compris les dispositions relatives à Promocy

(89) En vertu du contrat de 2001 entre BSCA et Ryanair, BSCA a fixé un prix pour l'assistance en escale pour Ryanair de 1 EUR par passager (65), soit 10 fois moins que le prix affiché en 2001 par BSCA pour les autres utilisateurs.

(90) BSCA s'était également engagé à contribuer financièrement et par diverses prestations de service aux dépenses liées à l'ouverture de la base de Ryanair à Charleroi (66). Cette contribution était à hauteur de: — 250 000 EUR pour les frais d'hôtel et de subsistance du personnel de Ryanair, — 160 000 EUR par nouvelle route ouverte, à concurrence de trois routes maximum par avion basé, soit un maximum de 1 920 000 EUR, — 768 000 EUR pour participer aux frais de recrutement et d'entraînement des pilotes et des équipages affectés aux nouvelles destinations desservies par l'aéroport, — 4 000 EUR pour l'achat d'équipements de bureau.

(91) BSCA a dû parallèlement mettre gratuitement à disposition de Ryanair 100 mètres carrés de bureaux et 100 mètres carrés d'«engineering store», et garantir un droit d'accès non-exclusif à une salle de formation. BSCA a aussi dû fournir ses bons offices afin que Ryanair obtienne un coût minimum ou nul pour l'utilisation d'un hangar dédié à la maintenance d'avions.

(92) Par ailleurs, selon les termes du contrat de 2001, Ryanair et BSCA ont constitué une société de promotion commerciale conjointe, dénommée Société de Promotion de Brussels South Charleroi Airport (ci-après «Promocy»). L'objet social de Promocy était le développement de Charleroi et de sa région par l'exploitation commerciale de l'aéroport (67) (Promocy finançait par exemple une partie du prix des billets promotionnels de Ryanair). BSCA et Ryanair devaient contribuer dans les mêmes proportions au fonctionnement de Promocy (68). Ainsi BSCA et Ryanair ont souscrit à parts égales le capital social de Promocy, s'élevant au total à 62 500 EUR. En outre, BSCA et Ryanair versaient chacun une contribution de 4 EUR par passager transporté par Ryanair au départ de l'aéroport de Charleroi.

(93) Les redevances par passager partant applicables aux opérations de Ryanair en vertu du contrat de 2001, ainsi que les contributions au financement de Promocy, sont synthétisées dans le tableau 10. Tableau 10 Redevances applicables à Ryanair aux termes du contrat de 2001 (69) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Redevance d'atterrissage 1 1 1,1 1,13 1,13 1,13 1,26 1,3 1,3 1,3 1,3 1,3 Redevance par passager 7 7 7,38 7,5 7,88 8 8 8 8 8 8 8 Assistance en escale 1 1 1,1 1,13 1,13 1,13 1,26 1,3 1,3 1,3 1,3 1,3 Promocy – 4 – 4 – 4 – 4 – 4 – 4 – 4 – 4 – 4 – 4 – 4 – 4 Total net payé par Ryanair 5 5 5,58 5,76 6,14 6,26 6,52 6,6 6,6 6,6 6,6 6,6 Les tarifs du contrat de 2001, variant au 1er avril, font l'objet d'une application au prorata pour être comparables sur une base annuelle (1er janvier-31 décembre).

(94) En contrepartie, la compagnie Ryanair s'est engagée vis-à-vis de BSCA à baser un certain nombre d'avions (entre deux et quatre) à Charleroi, et à opérer au moins trois rotations par jour et par avion au départ de Charleroi sur la période de 15 années (2001-2016) couverte par le contrat. La compagnie irlandaise assurait ainsi au gestionnaire de l'aéroport un trafic passager qui lui permettait d'espérer des recettes, que ce soit au titre des taxes aéroportuaires ou des activités autres qu'aéronautiques. Selon le contrat, si Ryanair avait cessé ses opérations à Charleroi au cours des cinq premières années du contrat, la compagnie aurait été tenue de rembourser à BSCA la participation aux dépenses liées à l'ouverture de la base de Ryanair et la contribution marketing. À compter de la cinquième année d'existence du contrat, le montant du remboursement est fixé de manière dégressive (70).

3.2.2. L'arrêté ministériel du 11 juin 2004 et la lettre de BSCA du 24 juin 2004

(95) Selon la Belgique, en application du droit national, la décision de 2004 avait rendu de facto nuls les accords de 2001. Aussi la Région a-t-elle décidé d'adopter le 11 juin 2004 un arrêté ministériel portant réduction, à titre promotionnel, des redevances dues pour l'atterrissage des aéronefs à l'aéroport de Charleroi. Cet arrêté est entré en vigueur rétroactivement le 13 février 2004. Il prévoyait qu'à titre promotionnel, pour toutes les compagnies aériennes, la redevance due pour l'atterrissage d'un aéronef assurant une ligne régulière était fixée à 1 EUR par passager (c'est-à-dire le tarif dont bénéficiait Ryanair en application des accords de 2001). Cette réduction générale ne valait que pour une durée de trente-six mois à compter de l'entrée en vigueur de l'arrêté ministériel.

(96) Par lettre du 24 juin 2004 (71), BSCA s'est engagée auprès de Ryanair à poursuivre l'application des termes des accords de 2001 jusqu'au 31 mars 2006, en garantissant notamment à la compagnie un coût total d'utilisation des services de l'aéroport de 5 EUR par passager au départ, correspondant au niveau qui aurait résulté de l'application des accords de 2001 s'ils avaient continué à s'appliquer en 2005 et 2006 (voir tableau 10). Ce cadre commercial provisoire était conditionné par le non-dépassement d'un plafond de 2 millions de passagers annuels pour l'ensemble de l'activité aéroportuaire (72); néanmoins, malgré le léger dépassement de ce plafond enregistré en 2004 (73), les conditions offertes à Ryanair n'ont pas été modifiées en 2004 et 2005.

3.2.3. L'avenant de 2005

(97) Par décret du 3 février 2005, la Région a délégué aux gestionnaires d'aéroports, dont BSCA (74), la compétence de fixation des tarifs de redevances aéroportuaires.

(98) À partir du 1er avril 2006, le tarif général des redevances d'atterrissage facturées par BSCA a été porté à 2 EUR par passager partant; ce tarif de 2 EUR est indexé. En outre, un système de remises annuelles en fonction du nombre de passagers partants a été mis en place conformément au tableau 11. Tableau 11 Remises sur redevances d'atterrissage applicables à toutes les compagnies opérant sur l'aéroport de Charleroi à partir du 1er avril 2006 (75) Remises sur base annuelle Pourcentage de remise (en %) De x passagers partants À y passagers partants 0 0 15 000 5 15 001 35 000 10 35 001 50 000 25 50 001 100 000 35 100 001 200 000 50 200 001 —

(99) Le 9 décembre 2005, BSCA a proposé à Ryanair, qui l'a accepté, un nouvel accord commercial en date du 9 décembre 2005 (ci-après l'«avenant de 2005») pour la période du 1er avril 2006 au 31 décembre 2015.

(100) Aux termes de l'avenant de 2005: — les redevances d'atterrissage dues par Ryanair sont calculées sur la base du tarif général, ce dernier prévoyant une remise de 50 % au-delà de 200 000 passagers (voir tableau 11), — les tarifs d'assistance en escale («handling») applicables aux opérations de Ryanair sont fixés jusqu'en 2015 conformément au tableau 12, — Ryanair est assujetti à une nouvelle redevance, libellée «infrastructure access fee», — le contrat ne prévoit plus de versement de BSCA à Promocy. Tableau 12 Redevances applicables à Ryanair aux termes de l'avenant de 2005 (76) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Redevance d'atterrissage [1-1,2] [1-1,2] [1-1,2] [1-1,2] [1-1,2] [1-1,2] [1-1,2] [1-1,2] [1-1,2] [1-1,2] Redevance par passager 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Assistance en escale [4-6] [4-6] [4-6] [4-6] [4-6] [4-6] [4-6] [4-6] [4-6] [4-6] Accès à l'infrastructure [0-0,5] [0-0,5] [0-0,5] [0-0,5] [0-0,5] [0-0,5] [0-0,5] [0-0,5] [0-0,5] [0-0,5] Total net payé par Ryanair [5-7] [5-7] [5-7] [5-7] [5-7] [5-7] [5-7] [5-7] [5-7] [5-7] Différence avec le Contrat de 2001 [0-0,5] [0-0,5] [0-0,5] [0-0,5] [0-0,5] [0-0,5] [0-0,5] [0-0,5] [0-0,5] [0-0,5] Les valeurs de la redevance d'atterrissage sont fondées sur les projections de passagers de Ryanair au moment de la signature de l'avenant de 2005.

(101) La Commission constate que les montants par passager payés par Ryanair conformément au tableau 12 sont, à l'exception de l'année […], identiques à ceux qui étaient prévus par le contrat de 2001 (77) (voir tableau 10).

(102) Enfin, le contrat de 2005 prévoit que pour une période d'au moins 6 mois suivant le début de l'utilisation du nouveau terminal, Ryanair base à Charleroi 4 avions avec un minimum de [25-32] rotations journalières. À défaut, Ryanair paiera une surcharge de [10-25] %.

3.2.4. L'Avenant de 2010

(103) Au 1er janvier 2009, BSCA a introduit une redevance additionnelle par passager, payable par toutes les compagnies aériennes opérant de l'aéroport de Charleroi, au titre des Passagers à Mobilité Réduite (ci-après la «redevance PMR»). L'avenant no 7 à la convention Région/BSCA autorise en effet BSCA à fixer une telle redevance, ce qui selon la Belgique est conforme au droit de l'Union (78). La redevance PMR a été fixée à 19,5 centimes d'EUR par passager partant en 2009 (79).

(104) Un avenant au contrat entre BSCA et Ryanair a été conclu par échange de courriers entre BSCA et Ryanair le 6 décembre 2010 (ci-après l'«avenant de 2010»). Il prévoit: — une dérogation au niveau général de la redevance PMR, aux termes de laquelle Ryanair paiera [10-30] centimes d'EUR par passager au titre de l'année allant du 1er février 2009 au 31 janvier 2010; de plus, les modalités d'indexation de la redevance PMR prévoient une réduction du tarif proportionnelle à l'augmentation du trafic généré par Ryanair (80), — une réduction de [10-50] centimes d'EUR par passager à Ryanair sur la tarification de l'assistance en escale.

3.2.5. Cession des parts de BSCA dans Promocy

(105) Le 31 mars 2010, BSCA a cédé à Ryanair sa participation de 50 % dans Promocy (81). BSCA a vendu les actions à leur valeur comptable pour un montant total de 31 100 EUR (soit 100 EUR par action). L'intégralité des risques et devoirs a été transférée à l'actionnaire unique, en l'occurrence Ryanair.

(106) Selon la Belgique, au moment de cette cession, la trésorerie de Promocy s'élevait à 261 073 EUR (solde de l'actif, déduction faite du capital et de la réserve légale) (82). BSCA a donc cédé la moitié du capital de Promocy a un prix bien inférieur à la moitié de la valeur de la trésorerie.

4. OBSERVATIONS DES INTÉRESSÉS

4.1. Observations des intéressés relatives aux mesures en faveur de BSCA

4.1.1. Brussels Airport Company (ci-après «BAC»)

a) Observations reçues en septembre 2012 suite à l'adoption de la décision d'extension de 2012

(107) BAC estime que toutes les mesures accordées à BSCA telles que décrites dans la décision d'extension de 2012 constituent une aide d'État qui ne saurait être déclarée compatible avec le marché intérieur.

(108) Selon BAC, aucun des investissements décrits dans la décision d'extension de 2012 n'a fait l'objet d'une décision juridiquement contraignante avant le 12 décembre 2000.

(109) BAC estime qu'aucun des investissements dans les infrastructures ne concernait l'exercice de la puissance publique, étant donné qu'ils sont tous des éléments essentiels pour les activités économiques de l'exploitant, y compris les travaux visant à améliorer le fonctionnement de l'aéroport (comme les systèmes d'atterrissage ou l'extension de la piste) ou à favoriser son développement économique (parkings pour véhicules, voies d'accès ou halls de maintenance).

i) Paiement par BSCA de la concession et des infrastructures

(110) BAC fait valoir qu'aucune des mesures accordées à BSCA telles que décrites dans la décision d'extension de 2012 n'est conforme au principe de l'investisseur en économie de marché (ci-après «PIEM»). Au vu des pratiques du secteur, le retour sur investissement perçu par la Région/SOWAER est nettement inférieur à ce à quoi s'attendrait un investisseur privé (83).

(111) Selon BAC, aucune aide à l'investissement accordée à BSCA n'était limitée au minimum nécessaire. Cela s'explique par le fait que la somme versée par BSCA pour la concession et les infrastructures est restée constante entre 2002 et 2010, à l'exception d'une augmentation en 2007, alors que le nombre de passagers et les revenus ont augmenté au cours de la même période. De ce fait, la valeur nette moyenne des infrastructures a augmenté pour BSCA, alors que les paiements nets moyens ont diminué.

ii) Services fournis par la SOWAER à BSCA et services remboursés par la Région

(112) En ce qui concerne les services fournis par la SOWAER à BSCA et les services remboursés par la Région à BSCA, BAC déclare que mis à part les services publics tels que la police et la douane, l'État belge n'intervient pour aucune autre activité à l'aéroport de Bruxelles. BAC prend en charge le coût des services incendie, de la sécurité et de l'entretien. Les services liés au suivi, à l'enregistrement et à la planification des vols sont payés directement à Belgocontrol par les compagnies aériennes qui utilisent l'aéroport de Bruxelles. À l'aéroport de Charleroi, les compagnies aériennes ne doivent pas payer pour bénéficier de ces services. En tant que tels, les services remboursés par la Région wallonne à BSCA ne sont pas liés à l'exercice de la puissance publique.

(113) BAC estime que ces services ne constituent pas des services d'intérêt économique général, car ils sont inhérents à l'exploitation d'un aéroport et aux aspects essentiels des activités économiques d'un aéroport et ne remplissent pas les critères de l'arrêt Altmark.

(114) BAC considère que les paiements effectués pour rembourser BSCA dans le cadre de ces services ne sont pas conformes au PIEM et constituent une aide au fonctionnement. Les paiements effectués par BSCA à la Région pour l'utilisation des infrastructures étant inférieurs à ce qu'un investisseur privé jugerait acceptable, un tel investisseur ne consentirait pas à des paiements supplémentaires pour des services sans bénéficier d'un rendement correspondant.

(115) BAC souligne que les aides au fonctionnement ne peuvent être déclarées compatibles que dans des circonstances exceptionnelles et dans des conditions strictes dans des régions défavorisées. Aucune de ces conditions n'est remplie dans le cas de l'aéroport de Charleroi et l'aide ne peut être considérée comme compatible avec le marché intérieur.

iii) Participation de la SOWAER à l'augmentation de capital de BSCA

(116) BAC doute que l'augmentation de capital de BSCA du 3 décembre 2002 ait eu lieu conformément au PIEM. BAC souligne en outre que pour évaluer si un investisseur privé aurait procédé à l'augmentation de capital, les autres aides dont bénéficie BSCA ne devraient pas être prises en compte.

iv) Incidence sur la concurrence

(117) BAC fait valoir que les aides ont permis à l'aéroport de Charleroi de renforcer sa position concurrentielle par rapport à d'autres aéroports et d'autres moyens de transport, comme le train à grande vitesse, car elles permettent à BSCA d'appliquer des redevances aéronautiques peu élevées. Il en résulte un écart conséquent entre les redevances appliquées à Bruxelles et celles appliquées à Charleroi, notamment en raison des différences entre les redevances par passager et les redevances liées à la sécurité. Les redevances aéronautiques perçues par BSCA sont inférieures au prix du marché par rapport à l'aéroport de Bruxelles et à d'autres aéroports comparables situés dans la zone de chalandise de l'aéroport de Charleroi (comme Eindhoven, Lille et Cologne/Bonn).

(118) Selon BAC, cette différence a entraîné une perte de 2,5 millions de passagers entre 2004 et 2011. L'essor de l'aéroport de Charleroi n'est pas dû uniquement au trafic supplémentaire que l'aéroport de Bruxelles n'aurait pas généré, comme l'atteste le fait que la croissance annuelle moyenne d'un échantillon de référence d'aéroports européens était de 20,5 % entre 2005 et 2011 alors que le trafic à Bruxelles est resté constant. En outre, l'augmentation des destinations et des fréquences à Charleroi a été de pair avec la suppression ou la réduction des fréquences à Bruxelles pour ces destinations.

b) Observations reçues en mai 2014 suite de la publication des lignes directrices aviation sur les aides publiques en faveur des aéroports et des compagnies aériennes

(119) BAC estime que tant les aides à l'investissement que les aides au fonctionnement dont a bénéficié BSCA sont des aides d'État qui ne peuvent être considérées comme compatibles avec le marché intérieur. L'entrée en vigueur des lignes directrices aviation renforce selon eux cette conclusion.

i) Aides à l'investissement

(120) BAC est d'avis que les aides à l'investissement dont a bénéficié BSCA constituent des aides d'État qui doivent être considérées comme incompatibles avec le marché intérieur car ces dernières ne sont pas proportionnelles aux objectifs d'intérêt commun (Bruxelles international n'était pas congestionné) et ne sont pas limitées au minimum nécessaire.

ii) Aides au fonctionnement

1. Présence d'aides d'État aux termes de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE

(121) Selon BAC, la décision d'ouverture s'est essentiellement concentrée sur la différence de traitement dans le financement de ces activités entre Charleroi et d'autres entreprises au sein du même État membre, et d'autres aéroports tels que l'aéroport de Bruxelles-National. À cet égard, BAC estime que le remboursement par la région wallonne à BSCA des coûts de ces services constitue des aides d'État et une discrimination entre BAC et BSCA au sein de l'État belge car BAC devait quant à elle supporter seule ces coûts.

2. Compatibilité des mesures d'aides d'État aux termes de l'article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE

(122) Le point 137 des lignes directrices aviation sur les aides d'État aux aéroports et aux compagnies aériennes (84) (ci-après les «lignes directrices aviation») établit qu'un certain nombre de critères doivent être remplis afin que les aides au fonctionnement passées soient considérées comme compatibles avec le marché intérieur. Selon BAC, les aides au fonctionnement dont BSCA a bénéficié ne remplissent pas ces critères.

a) L'aide ne contribue pas à la réalisation d'un objectif d'intérêt commun clairement bien défini

(123) En effet, alors que Charleroi et Bruxelles-National sont en concurrence dans la même zone de chalandise, les aides accordées à BSCA ont, selon BAC, conduit à un double emploi des capacités aéroportuaires disponibles en Belgique. Ainsi, les capacités de Charleroi auraient été étendues, alors même que celles de l'aéroport de Bruxelles n'étaient pas saturées. Ainsi la somme du nombre de passagers à Charleroi et à Brussels Airport s'élevait à 25,4 millions en 2012, soit un nombre encore inférieur à la capacité d'accueil maximale que Brussels Airport est en mesure d'offrir.

b) Absence de nécessité de l'intervention de l'État

(124) BAC souligne que le trafic annuel de Charleroi excédait 1 million de passagers en 2001-2002 et 3 millions de passagers en 2008-2009. Au regard des catégories établies par les lignes directrices aviation, BSCA aurait dû pouvoir supporter seul la majorité, voire la totalité, des coûts occasionnés à l'aéroport de Charleroi pendant la période considérée par l'enquête de la Commission.

(125) Selon BAC, aucune aide au fonctionnement ne doit pouvoir être accordée à BSCA depuis l'entrée en vigueur des lignes directrices aviation puisque le trafic annuel de passagers a largement dépassé le seuil des 3 millions depuis 2009.

c) L'aide n'est pas appropriée et son montant disproportionné

(126) Selon BAC, les montants payés par BSCA concernant les services suivants auraient pu être plus appropriés: celui pour la mise à sa disposition d'infrastructures aéroportuaires, celui en retour des services rendus par la SOWAER, ou encore le remboursement par la région wallonne de certains services. Selon BAC, les aides d'État accordées à BSCA n'ont pas été limitées au minimum nécessaire et des politiques portant moins atteinte à la concurrence étaient à la disposition de la Région wallonne et de la SOWAER.

d) L'aide génère des effets négatifs sur la concurrence et les échanges

(127) Au préalable, BAC souligne que contrairement à ce que préconise le point 131 des lignes directrices aviation, le plan d'affaires de BSCA n'a pas étudié la question de l'impact du développement de leur activité sur le trafic à Brussels Airport.

(128) De plus, BAC attire l'attention de la Commission sur le fait que l'affaire en question ne peut être comparée à celle de l'aéroport de Groningen où la Commission a considéré l'aide au fonctionnement comme compatible avec le marché intérieur. En effet, dans cette affaire, la Commission avait reconnu la nécessité de décongestionner l'aéroport de Schiphol et le fait que les aéroports étaient suffisamment éloignés; deux éléments non pertinents pour le cas d'espèce.

(129) Ces aides qui ont permis à BSCA de baisser artificiellement le montant des redevances aéroportuaires a eu sur BAC les impacts négatifs suivants: une baisse significative de sa fréquentation par les passagers et une réduction des fréquences voire la suppression des lignes desservies aussi à l'aéroport de Charleroi.

(130) S'agissant de la baisse du volume de passagers à Bruxelles-National, BAC souligne que son origine relève essentiellement d'un phénomène d'absorption de sa clientèle par BSCA. Ainsi, selon BAC, alors que la plupart des aéroports européens ont vu leur fréquentation augmenter entre 2005 et 2013, celle de Bruxelles-National a stagné tandis que simultanément le volume de passagers augmentait à Charleroi.

(131) Selon BAC, le phénomène d'absorption de sa clientèle explique lui aussi la suppression de lignes à Bruxelles-National et la baisse de fréquence de certains vols. BAC établit notamment une correspondance entre les vols supprimés à l'aéroport de Bruxelles-National suite à la mise en place de vols équivalents à l'aéroport de Charleroi.

(132) BAC préconise que la Commission, dans sa future décision concernant ces aides déclare, conformément aux seuils établis par les nouvelles lignes directrices, (i) que plus aucune aide au fonctionnement et à l'investissement ne puisse être accordée à BSCA à partir de l'entrée en vigueur des nouvelles lignes directrices, (ii) que les services aéroportuaires à Charleroi soient taxés à un niveau suffisant pour couvrir les coûts marginaux générés.

4.1.2. Brussels Airlines

a) Existence d'une aide à BSCA

i) Activité économique

(133) Brussels Airlines affirme que les services incendie, d'entretien, de sûreté et de sécurité, ainsi que les services liés à l'atterrissage, au décollage et aux infrastructures ne relèvent pas de sa mission de service public mais font partie de l'activité économique consistant à gérer un aéroport et ne devraient pas être subventionnés de manière discriminatoire. Ces services ne sauraient être considérés comme des services d'intérêt économique général. Brussels Airlines avance que d'autres secteurs en Région wallonne financent leurs propres services incendie et que c'est aussi le cas de l'aéroport de Bruxelles. Étant donné que la Région wallonne couvre les coûts liés à la sécurité à l'aéroport de Charleroi, BSCA ne les récupère pas auprès des compagnies aériennes, alors que l'aéroport de Bruxelles n'a bénéficié d'aucune compensation à cet égard. Les passagers au départ de Bruxelles sont également assujettis à la redevance de l'Autorité belge de l'aviation civile, ce qui n'est pas le cas des passagers au départ de l'aéroport de Charleroi.

ii) Avantage

(134) Brussels Airlines ne pense pas que la Région/SOWAER se comportaient en tant qu'opérateur privé dans une économie de marché lorsqu'elles aidaient BSCA. La rentabilité de BSCA semble gonflée par les subsides, les subventions et les mesures compensatoires, sans lesquels sa marge bénéficiaire aurait été constamment négative. Brussels Airlines se demande aussi si la rentabilité combinée de BSCA et de la SOWAER reflète des pratiques tournées vers le marché. Brussels Airlines fait valoir que la Région n'agit pas en tant qu'investisseur privé dans la mesure où un tel investisseur n'investirait pas dans une société structurellement déficitaire.

iii) Distorsions de concurrence

(135) Entre 2004 et 2012, alors que la fréquentation de Charleroi par les passagers du court courrier a triplé, celle de l'aéroport de Bruxelles a stagné puisque son taux de fréquentation en 2012 est le même qu'en 2004. Brussels Airlines ajoute qu'en ce qui concerne sa compagnie, le nombre de passagers est passé de […] millions à […] millions. Compte tenu de ces constations, et du fait que considérées ensemble, les fréquentations des aéroports ont augmenté de 34 %, Brussels Airlines en déduit que toute la croissance a bénéficié à l'aéroport de Charleroi. Brussels Airlines constate que de 2004 à 2007, d'autres aéroports européens ont connu de fortes croissances (plus de 20 %), mais celle de Charleroi ne s'explique pas seulement par une augmentation du trafic, mais aussi par le fait qu'un grand nombre de passagers qui habituellement fréquentaient l'aéroport de Bruxelles lui auraient préféré l'aéroport de Charleroi. Brussels Airlines estime cette perte à […] millions de passagers par an au bénéfice de l'aéroport de Charleroi, soit une perte de revenus estimée à plus de […] millions d'EUR par an.

b) Base légale sur laquelle apprécier la compatibilité des aides à BSCA

(136) Selon Brussels Airlines, la Commission ne dispose pas de base légale pour autoriser une aide au fonctionnement qui: i) a été accordée avant l'entrée en vigueur des lignes directrices aviation; et ii) étaient incompatibles avec le marché intérieur au moment où elle a été accordée. Une application rétroactive des lignes directrices aviation est contraire aux principes généraux du droit et en particulier, comme c'est ici le cas, quand les conditions pour autoriser les aides au fonctionnement sont comparativement moins strictes que dans le passé.

(137) Tout d'abord, les principes de sécurité juridique et de non rétroactivité de la législation européenne écartent la possibilité pour une règlementation de l'Union de prendre effet avant sa publication sauf circonstances exceptionnelles. En l'espèce, selon Brussels Airlines, nous ne sommes pas en présence de circonstances exceptionnelles.

(138) Deuxièmement, dans la Communication de la Commission sur la détermination des règles applicables afin d'évaluer les aides illégales, il est énoncé que la Commission doit toujours évaluer la compatibilité avec le marché intérieur d'une aide illégale au regard des critères des instruments juridiques en vigueur au moment où l'aide a été accordée. Dès lors, la Commission, selon Brussels Airlines, ne peut s'éloigner de ses propres règles sans contrevenir aux principes généraux du droit (égalité de traitement, confiance légitime). Selon Brussels Airlines il n'y a donc pas de raison légitime de ne pas appliquer cette Communication dans le cas d'espèce.

(139) Enfin, les aides au fonctionnement sont par nature incompatibles avec le marché intérieur. Selon Brussels Airlines, ce principe a clairement été énoncé dans les lignes directrices de 2005.

(140) Brussels Airlines estime l'approche de la Commission d'autant plus inacceptable dans cette affaire que: — la Commission avait auparavant proscrit les mesures concernées dont Charleroi avait bénéficié, — dans sa décision d'extension de 2012, la Commission a étendu le champ des mesures faisant l'objet de la procédure d'examen, — d'après la décision d'extension, les mesures examinées sont manifestement incompatibles avec le marché intérieur.

(141) Par conséquent, selon Brussels Airlines, la région wallonne et BSCA étaient parfaitement au courant de la réglementation en vigueur en matière d'aides d'État. L'interdiction des aides n'irait dès lors pas à l'encontre du principe de confiance légitime. Au contraire, il serait particulièrement injuste de justifier rétroactivement leur comportement illicite au détriment de tiers, et en particulier au détriment de ceux qui ont respecté les règles. L'équilibre des intérêts en présence nécessite clairement l'interdiction des aides concernées.

(142) Selon Brussels Airlines, en appliquant rétroactivement les lignes directrices aviation aux aides au fonctionnement passées manifestement incompatibles, la Commission reconnaît implicitement une telle incompatibilité.

c) Compatibilité de l' aide à BSCA sur la base des nouvelles lignes directrices aviation

i) Objectif d'intérêt général

(143) Brussels Airlines attire l'attention de la Commission sur le fait que les effets positifs attendus des politiques d'aides publiques tels que le développement et l'accessibilité des régions sont incertains.

(144) Le phénomène de phagocytisation du trafic des aéroports établis au bénéfice des aéroports régionaux entraîne selon Brussels Airlines, plusieurs autres conséquences négatives: — premièrement, comme des capacités sont créées alors que d'autres restent disponibles, on assiste à la duplication inefficace d'infrastructures. À l'appui de cet argument, Brussels Airlines souligne que pendant la période considérée (2000-2012), la capacité disponible à l'aéroport Bruxelles-National était suffisante pour accueillir davantage de passagers. À titre d'exemple, en 2011, la capacité d'accueil de l'aéroport de Bruxelles était de maximum 28 millions de passagers alors que seuls 18,8 millions de passagers l'avaient fréquenté. Dans le même temps, Charleroi accueillait quant à lui 5,9 millions de passagers quand sa capacité d'accueil s'élevait à 6-7 millions. La somme des capacités d'accueil des deux aéroports en 2011 est égale à 24,7 millions, soit une capacité totale inférieure à la capacité maximale du seul aéroport de Bruxelles, — deuxièmement, Brussels Airlines souligne que le développement de l'activité de l'aéroport de Charleroi au détriment de celle de l'aéroport de Bruxelles-National et de Brussels Airlines aurait un impact social et économique négatif. Brussels Airlines compare la valeur ajoutée directe et indirecte des aéroports de Bruxelles et de Charleroi de 2007 à 2009. La valeur ajoutée de l'aéroport de Charleroi s'élèverait à 38 millions d'EUR tandis que celle de l'aéroport de Bruxelles-National s'élèverait à 358 millions d'EUR. Brussels Airlines se réfère également au nombre d'emplois créés directement et indirectement par les aéroports entre 2007 et 2009. Alors que l'emploi à l'aéroport de Charleroi a augmenté pendant cette période de 589 ETP (équivalent temps plein), celui à l'aéroport de Bruxelles a baissé de 1 057. Alors que le nombre de passagers à l'aéroport de Charleroi a beaucoup augmenté entre 2007 et 2009 contrairement à celui de Bruxelles-National, le niveau d'emploi direct et indirect n'a pas augmenté au point de compenser la baisse d'emplois à l'aéroport de Bruxelles, — troisièmement, selon Brussels Airlines, le phénomène de phagocytisation, a eu une incidence négative sur la rentabilité des compagnies traditionnelles au bénéfice des compagnies low cost dont la rentabilité est majoritairement due aux subventions. Selon Brussels Airlines, alors que la rentabilité moyenne de l'AEA (Association of European Airlines) est faible voire négative sur toute la période considérée (le bénéfice avant intérêts et impôts s'élevait à 0,9 milliard d'EUR en 2000 et à – 0,4 milliard d'EUR en 2012), celle de Ryanair est substantielle (le bénéfice avant intérêts et impôts s'élevait à 84 millions d'EUR en 2000 et à 617 millions d'EUR en 2012). Néanmoins, selon Brussels Airlines, cette rentabilité est accrue par les subventions reçues dans les aéroports. Selon Brussels Airlines, sans ces aides (évaluées à 720 millions d'EUR en 2011), la rentabilité de Ryanair aurait été substantiellement amoindrie, voire négative.

(145) En outre, Brussels Airlines souligne le fait que les aides au fonctionnement ont été accordées à l'aéroport de Charleroi alors que: i) cet aéroport est localisé dans la même zone de chalandise que l'aéroport de Bruxelles-National; et ii) ce dernier disposait encore de capacités disponibles. Par conséquent, selon Brussels Airlines, un plan d'affaires fondé sur des prévisions de trafic de frêt et de passagers aurait dû identifier l'impact potentiel du développement de cet aéroport sur le trafic de l'aéroport de Bruxelles. Brussels Airlines souligne que cette évaluation n'a jamais été faite. Dans tous les cas, si une telle évaluation avait été faite, elle aurait montré une augmentation du trafic à l'aéroport de Charleroi au détriment de celui de l'aéroport de Bruxelles. Selon Brussels Airlines, ce résultat aurait correspondu à la réalité: une hausse des parts de marché de l'aéroport de Charleroi, corrélé à un déclin des parts de marché de l'aéroport de Bruxelles-National et à la baisse de fréquence et/ou à la fermeture de plusieurs lignes de Brussels Airlines. Dès lors, Brussels Airlines réaffirme que les aides au fonctionnement accordées à BSCA n'ont pas contribué à la réalisation d'un objectif d'intérêt commun. Bien au contraire, ces mesures ont conduit à une mauvaise utilisation et un gaspillage des ressources.

ii) Nécessité des aides

(146) Brussels Airlines rappelle que pour bénéficier d'aides au fonctionnement, les lignes directrices aviation disposent que le trafic annuel d'un aéroport ne doit pas dépasser 3 millions de passagers. Brussels Airlines souligne que ce seuil a été dépassé dès 2009. De plus, Brussels Airlines constate que les aides au fonctionnement dont a bénéficié BSCA n'ont pas évolué entre 2002 et 2008 alors qu'en théorie, BSCA aurait dû être capable de couvrir une portion grandissante de ses coûts de fonctionnement. De plus, depuis 2009, l'aéroport de Charleroi aurait dû être en mesure de couvrir ses coûts de fonctionnement et n'était pas éligible pour recevoir d'autres aides au fonctionnement.

iii) Caractère inapproprié de l'aide

(147) Selon Brussels Airlines, quand bien même on prouverait que les aides au fonctionnement étaient encore nécessaires à l'aéroport de Charleroi en 2008, il est en revanche certain que le financement public de BSCA via des aides d'État était une politique inappropriée puisque l'aéroport de Charleroi n'était pas rentable. De plus, Brussels Airlines souligne que les mesures en question présentent toutes un caractère inapproprié en raison du fait que la région wallonne n'a pas, à sa connaissance, cherché à comparer a priori ses mesures d'aides avec des mesures susceptibles de moins entraver la concurrence.

iv) Distorsion de concurrence

(148) Brussels Airlines rappelle que l'aéroport de Charleroi est localisé dans la même zone de chalandise que l'aéroport de Bruxelles et que ce dernier disposait encore de capacité disponible pendant la période examinée. De plus, Brussels Airlines souligne que si le nombre de passagers a augmenté à l'aéroport de Charleroi, celui de l'aéroport de Bruxelles-National a stagné voire décliné ces dernières années malgré le fait que le trafic aérien ait globalement augmenté dans tous les pays européens.

4.1.3. Association des représentants des compagnies aériennes (BAR)

a) Observations reçues à la suite de la décision d'extension de 2012

(149) BAR avance qu'à l'aéroport de Bruxelles, les coûts pour les services terminaux (redevances), les coûts liés à la sécurité et certains coûts en matière de sûreté et les coûts pour les services incendie sont supportés par ses utilisateurs, alors que dans les aéroports régionaux, ils sont pris en charge par les autorités aéroportuaires ou régionales. Selon BAR, il s'agit là d'un avantage substantiel pour les aéroports régionaux.

b) Observations reçues à la suite de la publication des lignes directrices aviation sur les aides publiques en faveur des aéroports et des compagnies aériennes.

i) Concernant la distorsion de concurrence provoquée par les aides au fonctionnement en faveur de Brussels South Charleroi Airport (BSCA)

(150) BAR rappelle brièvement la nature des aides en question: des aides au fonctionnement perçues par BSCA versées par la Région wallonne, «vraisemblablement transférées à Ryanair, du moins en partie».

(151) BAR dénonce le fait que la Commission, en annonçant qu'elle souhaitait appliquer les principes énoncées dans les lignes directrices aviation «dans toutes les affaires portant sur des aides au fonctionnement accordées à des aéroports, même si l'aide a été octroyée avant le 4 avril 2014» va à l'encontre du principe de sécurité juridique et adopte une approche opposée à celle qu'elle préconisait en 2002 dans sa communication sur la détermination des règles applicables à l'appréciation des aides d'État illégale puisque selon BAR, il y est précisé que les aides doivent être examinées «au regard des dispositions en vigueur à la date d'octroi de l'aide». De plus, BAR estime que ce changement de politique de la Commission enfreint également le principe de motivation car la Commission n'explique pas pourquoi l'évolution du secteur de l'aviation aurait un impact sur l'examen des aides au fonctionnement passées, ni pourquoi seules ces dernières sont concernées et non pas aussi les aides au démarrage ou à l'investissement passées. À cet égard, BAR souligne que dans l'hypothèse où la Commission déclarerait une aide octroyée par le passé comme étant compatible avec le marché intérieur alors qu'il en avait été jugé autrement auparavant, cela contreviendrait non seulement aux principes généraux précités mais également aux principes de bonne administration et de confiance légitime.

(152) Selon BAR, les mesures d'aides concernées, y compris celles octroyées par le passé à BSCA, ne sont pas compatibles avec le marché intérieur, même examinées au regard des dispositions des lignes directrices aviation pour les raisons suivantes: — les mesures d'aide ne sont pas nécessaires: BSCA a dépassé le seuil du million de passagers puisqu'il en accueille 6 millions et doit dès lors être en mesure de supporter ses coûts d'exploitation. Dans tous les cas, les aides au fonctionnement ne peuvent être déclarées compatibles puisque BSCA a enregistré 3 millions de passagers, ni nécessaires au cours de la période qui a précédé puisque BSCA aurait dû être à même de supporter ses frais d'exploitation, — l'aide est et était anticoncurrentielle: selon BAR, étant donné que BSCA est situé dans la même zone de chalandise que l'aéroport de Bruxelles-National qui disposait de capacités de réserve, la Région wallonne aurait dû en tenir compte lors de l'octroi de l'aide, ce qui n'a pas été le cas.

ii) Remarques complémentaires concernant les conditions de concurrence équitables

(153) Selon BAR, si BSCA estime que des aides destinées à la prestation de certains services publics à l'aéroport doivent être autorisées, il faut que ces derniers soient comparés aux mêmes services prestés à l'aéroport de Bruxelles-National. Pourtant, BAR souligne que certains services prestés à BSCA sont considérés comme des services publics tandis qu'ils ne le sont pas à l'aéroport de Bruxelles-National.

(154) BAR insiste sur le fait que la perception des redevances aéroportuaires ne doit pas mener à une situation de discrimination entre les usagers. En particulier BAR fait référence aux réductions dont Ryanair bénéficie sur les charges aéroportuaires et dont ne bénéficient pas les autres compagnies implantées dans cet aéroport, et au fait que les redevances aéroportuaires à l'aéroport de Bruxelles-National sont beaucoup plus élevées.

(155) BAR rappelle que depuis que l'aéroport de Bruxelles a été privatisé, ses prestations de services ne sont expressément plus considérées comme relevant de la sphère publique. Ces prestations constituent des «activités régulées» pour lesquelles les redevances dont s'acquittent les usagers ou les passagers de l'aéroport sont contrôlées conformément à une formule.

(156) En outre, BAR attire également l'attention de la Commission sur l'hypothèse de subventions croisées car Ryanair exerce son activité à la fois à Charleroi et à l'aéroport de Bruxelles-National. Si une telle hypothèse se vérifiait, on serait clairement en présence d'une distorsion de concurrence.

4.1.4. Association des compagnies européennes de navigation aérienne (AEA)

a) Observations reçues à la suite de la décision d'extension de 2012

(157) L'AEA fait valoir que les subventions accordées aux aéroports régionaux ne sont acceptables que si elles profitent à tous les utilisateurs de l'aéroport sans discrimination et ne créent pas de distorsions entre les aéroports dans une même zone de chalandise. L'AEA reconnaît que les aéroports peuvent adapter leurs infrastructures pour répondre aux besoins d'utilisateurs spécifiques, tant que les principes de transparence, de rapport avec les coûts et de non-discrimination sont respectés.

4.1.5. Air France

a) Observations reçues à la suite de la décision d'extension de 2012

(158) Air France demande à la Commission de ne pas approuver ce qu'elle considère comme des aides au fonctionnement faussant la concurrence entre les transporteurs aériens et entre les aéroports. Air France estime que la Commission devrait procéder à une comparaison exhaustive des redevances appliquées à l'aéroport de Charleroi avec celles appliquées dans les aéroports de la même zone de chalandise, en particulier à l'aéroport de Bruxelles-National.

(159) De plus, Air France conteste l'application rétroactive des lignes directrices aviation aux affaires portant sur des aides à l'exploitation aux aéroports, même si ces aides ont été versées préalablement à leur publication, pour plusieurs raisons: — selon Air France, l'application rétroactive des lignes directrices aviation favorise les acteurs non vertueux en légitimant des comportements qui n'étaient pas conformes aux règles applicables à l'époque où ils ont été mis en œuvre. À l'opposé, cette approche pénalise les acteurs qui se sont conformés aux précédentes lignes directrices en s'abstenant de recevoir des fonds publics, — l'application rétroactive des lignes directrices aviation aux aides à l'exploitation accordées aux aéroports est contraire aux principes généraux de droit et à la jurisprudence européenne.

(160) Air France prétend que les nouvelles directrices auront pour effet de favoriser les nouveaux opérateurs au détriment des opérateurs historiques. En effet, en permettant à une nouvelle compagnie aérienne de ne payer que le coût incrémental lié à son activité, elles discriminent les opérateurs historiques de l'aéroport qui sont soumis à des redevances plus élevées.

(161) Enfin, Air France rappelle que si la condition d'accessibilité non discriminatoire à l'infrastructure d'un aéroport peut paraître facilement remplie en théorie, la pratique est tout autre, certains modèles d'exploitation étant sciemment défavorisés.

4.1.6. BSCA

a) Observations reçues à la suite de la décision d'extension de 2012

(162) BSCA invite la Commission à clôturer son enquête en raison de l'absence d'aide d'État en sa faveur ou en faveur de ses partenaires commerciaux.

(163) A titre liminaire, BSCA estime que le temps écoulé depuis le début de l'affaire est de nature à faire naître une confiance légitime dans le chef de BSCA et de ses usagers. BSCA rappelle que la Commission avait déjà été informée, lors de sa première enquête ayant abouti à la décision de 2004, du mécanisme mis en place par la Région wallonne et BSCA en 1991 dans le cadre du contrat de concession et de ses modifications ultérieures. BSCA conteste dès lors l'extension du champ des mesures faisant l'objet de l'examen de la Commission.

(164) BSCA attire l'attention de la Commission sur l'importance des aéroports régionaux au regard du développement économique et social, de l'accessibilité de la région ainsi que du tourisme. BSCA estime que la libéralisation du transport aérien a fait apparaître une nouvelle catégorie de passagers axés sur les city trips et les voyages de courte durée pour raisons familiales, ainsi que de nouveaux modèles économiques à bas coûts répondant à cette nouvelle demande. BSCA estime, dès lors, n'être qu'en très faible concurrence avec l'aéroport de Bruxelles-National. À cet égard, BSCA souligne l'impact plus que limité de l'ouverture par le passé d'une ligne entre Dublin et l'aéroport de Charleroi Bruxelles Sud sur l'aéroport de Bruxelles-National (85). BSCA justifie son succès par la politique dynamique mise en place par les autorités wallonnes ces dernières années ainsi que par la flexibilité de son infrastructure et le dynamisme des équipes de l'aéroport.

(165) S'agissant des services d'intérêt général, BSCA rappelle qu'il reçoit depuis 1991 une compensation pour des services d'intérêt général tels que définis par l'article 25 du cahier des charges conclu avec les autorités publiques wallonnes. BSCA conteste l'analyse faite par la Commission dans sa décision du 21 mars 2012, réfutant le caractère non économique de ces activités. Le gestionnaire estime qu'il s'agit là, d'une part, d'un revirement de position opéré par la Commission par rapport à sa pratique décisionnelle existante et, d'autre part, d'une méconnaissance des règlementations internationales et européennes en matière de sûreté et de sécurité dans les transports. BSCA rappelle à la Commission que le transfert de ces services d'intérêt général préalablement exercés par l'administration a été motivé par un souci de bonne gestion et de flexibilité. Ainsi, la compensation versée par les autorités wallonnes est plafonnée, justifiée sur la base des coûts et n'engendre aucun bénéfice pour BSCA. Un système de contrôle est instauré pour éviter toute surcompensation.

(166) S'agissant de l'augmentation de capital, BSCA rappelle que la Commission n'avait soulevé aucun doute à l'occasion de la première enquête et estime qu'elle est conforme au principe de l'investisseur privé en économie de marché. Le gestionnaire ajoute que cette augmentation a été décidée sur la base d'un plan d'affaires crédible et réaliste et qu'elle était justifiée par ses besoins dans le cadre du développement considérable de ses activités. À cet égard, BSCA souligne que la Commission avait déjà noté en 2004 que les résultats attendus pour 2003 étaient supérieurs à ceux escomptés au regard du plan d'affaires de 2001. De même, le nombre de passagers ayant transité par BSCA ainsi que le produit d'exploitation en 2011 dépassent les estimations prévues par ce même plan d'affaires. Enfin, le développement des activités de BSCA en partenariat avec Ryanair aurait, selon BSCA, permis à la SOWAER de profiter des bons résultats obtenus par BSCA pour dégager une plus-value substantielle à l'occasion de la vente d'une partie de ses actions en 2009.

4.2. Observations des intéressés relatives aux mesures en faveur de Ryanair

4.2.1. Britannia

(Observations reçues à la suite de la décision d'ouverture de 2002.)

(167) La compagnie aérienne Britannia considère qu'il est normal que des aéroports puissent offrir un soutien marketing et des réductions en fonction du volume des passagers apportés par les compagnies, surtout s'il s'agit d'aéroports qui ne sont pas encore bien établis. Toutefois, ces avantages doivent rester proportionnels, réalistes et limités dans la durée. Britannia s'inquiète de l'inégalité créée entre compagnies aériennes concurrentes dans le cas d'espèce. Les taxes aéroportuaires sont inégales et irréalistes, alors que les compagnies à bas coût utilisent de la même manière que les autres compagnies les pistes, les terminaux ou les dispositifs de sécurité.

4.2.2. Scandinavian Airlines

(Observations reçues à la suite de la décision d'ouverture de 2002.)

(168) SAS rappelle que la dérégulation du ciel européen a donné naissance à une concurrence accrue entre les compagnies aériennes traditionnelles et qu'elle a également permis la création de nouvelles compagnies qui ont développé de nouveaux concepts d'entreprise. Il est fondamental que cette concurrence soit conforme à un acquis réglementaire appliqué de manière transparente et non discriminatoire.

4.2.3. KLM Royal Dutch Airline

(Observations reçues à la suite de la décision d'ouverture de 2002.)

(169) KLM explique que les compagnies à bas prix et les compagnies traditionnelles offrent des produits différents et qu'elles ont chacune leur «raison d'être», tant sur le plan commercial qu'opérationnel. Les compagnies à bas prix évitent généralement les grands aéroports dont la logistique peut être lourde et les coûts d'utilisation élevés: elles optent pour des plates-formes régionales qui leur permettent d'opérer des rotations rapides à moindre coût. Ces évolutions ne devraient pas être remises en cause, mais ne peuvent justifier des aides. Selon KLM, les avantages reçus par Ryanair à Charleroi vont bien au-delà de ce qui est permis dans le cadre de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, et la contrepartie consentie par Ryanair consistant à baser un certain nombre d'avions à l'aéroport de Charleroi ne change rien à cet état de fait.

4.2.4. Air France

(Observations reçues à la suite de la décision d'ouverture de 2002.)

(170) Air France considère que la réduction des charges applicables à Ryanair et leur prise en charge par la Région wallonne et BSCA créent un désavantage pour les concurrents de Ryanair qui assurent des liaisons sur le marché intra-communautaire. La réduction de la redevance d'atterrissage permet à Ryanair de réduire ses coûts d'exploitation et la rend, de fait, plus compétitive que ses concurrents non seulement sur les vols qu'elle exploite au départ ou à destination de Charleroi mais également sur l'ensemble du réseau Ryanair. L'engagement d'indemnisation donné par la Région wallonne est également considéré comme un avantage qui garantit à Ryanair la stabilité des conditions d'exploitation alors que «la pratique de l'utilisation d'une quelconque plate-forme aéroportuaire démontre que l'environnement commercial et réglementaire n'est jamais figé. Ainsi le montant des taxes aéroportuaires peut facilement évoluer à la hausse si le gestionnaire se voit contraint de financer des mesures spécifiques, éventuellement pour accommoder d'autres transporteurs qui souhaitent s'implanter à Charleroi; par ailleurs l'évolution des mesures environnementales peut également modifier les conditions d'utilisation d'un aéroport».

4.2.5. Austrian Airlines

(Observations r