RAPPORT SPÉCIAL N° 4/90 sur les Programmes Intégrés Méditerranéens (PIM) accompagné des réponses de la Commission (90/C 298/01)

(Observations au titre de l'article 206bis, paragraphe 4, du traité CEE)

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1. Introduction

1.1. Le règlement (CEE) n° 2088/85 du Conseil du 23 juillet 1985 () relatif aux programmes intégrés méditerranéens assigne comme but à ces derniers l'amélioration des structures socio-économiques de certaines régions méridionales de la Communauté, en Grèce, en Italie et en France. L'objectif visé est de permettre à ces régions de s'adapter, dans les meilleures conditions possibles, à la situation nouvelle créée par l'adhésion de l'Espagne et du Portugal à la Communauté.

1.2. Aux termes du règlement, les actions envisagées, d'une durée maximale de sept ans, portent notamment sur des investissements du secteur productif, la réalisation d'infrastructures, ainsi que la valorisation des ressources humaines. Ces actions doivent renforcer ou compléter celles déjà couvertes par les fonds structurels existants, qui continuent à s'appliquer normalement aux régions considérées. Les programmes intégrés méditerranéens sont à élaborer par les autorités, régionales ou autres, désignées par chaque État membre concerné et ils sont soumis à la Commission aux fins d'examen et de cofinancement.

1.3. L'article 10 du règlement (CEE) n° 2088/85 prévoit que le concours financier communautaire à la réalisation des PIM est assuré par

- une participation des fonds structurels (Fonds européen de développement régional, Fonds social européen, section «orientation» du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole), s'élevant à 2 500 Mio ECU;

- un effort budgétaire supplémentaire, s'élevant à 1 600 Mio ECU et fourni par les crédits d'une ligne budgétaire spécifique intitulée «Programmes intégrés méditerranéens - apport additionnel»;

- des possibilités de prêts de la Banque européenne d'investissements (BEI), sur ses ressources propres et sur les ressources du nouvel instrument communautaire, pour un total estimé à 2 500 Mio ECU.

Sur les 4 100 Mio ECU de ressources budgétaires, 2 000 Mio ECU sont à allouer au bénéfice des PIM présentés par la Grèce.

1.4. La principale caractéristique des PIM est une approche programmée et pluriannuelle des interventions nationales et communautaires dans les régions en cause, se traduisant par l'élaboration de programmes de développement formés d'actions interdépendantes et complémentaires relatives à l'ensemble des secteurs d'activité économique. L'intention est de provoquer l'intégration d'un ensemble de moyens nationaux et communautaires mis en oeuvre, en vue d'en accroître l'efficacité.

1.5. Le taux d'intervention communautaire pour le financement des actions PIM (concours des fonds structurels et apport additionnel confondus) ne peut excéder 70 % du coût total du projet ou de l'action. Ce taux peut être dépassé dans le cas de la Grèce, pour des infrastructures ayant un intérêt particulier et bénéficiant d'un financement partiel par prêt. Par contre, dans le cas de la France et de l'Italie, l'intervention communautaire ne peut être supérieure de plus de 10 points aux maxima appliqués par les fonds et, si elle est assurée uniquement par la ligne budgétaire spécifique, indiquée sous le deuxième tiret du point 1.3 ci-dessus, elle ne peut dépasser le plafond maximal en vigueur pour le Feder.

1.6. Par ailleurs, l'exécution des PIM doit avoir lieu au niveau géographique pertinent et faire l'objet de contrats de programmes entre les parties intéressées (Commission, États membres, autorités régionales ou toute autre autorité désignée par l'État membre) précisant les obligations respectives. Pour chaque PIM, un comité de suivi, mis sur pied d'un commun accord entre la Commission et l'État membre concerné, assiste les instances chargées de l'exécution du programme.

1.7. Le présent rapport résulte des vérifications effectuées par la Cour, tant auprès des services de la Commission que dans plusieurs régions des trois États membres concernés (Crète, Centre et Est de la Grèce, Languedoc-Roussillon, Toscane, Calabre). Il fait suite à une résolution du Parlement européen, du 13 juin 1985, qui a demandé à la Cour des comptes de présenter, après trois ans d'application des PIM, un rapport spécial sur l'efficacité de ces programmes ().

1.8. Une première partie du présent rapport traite de l'élaboration et du contenu des décisions elles-mêmes et une deuxième partie est consacrée à la phase initiale d'exécution.

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2. Première partie: les décisions PIM

2.1. La situation générale des décisions PIM

2.1.1. La situation générale des 29 PIM fait l'objet du tableau 1 ci-avant, qui indique, pour chaque programme, la date de présentation à la Commission, la date de décision de celle-ci, la période couverte, la date du contrat, les montants totaux des coûts et des concours communautaires, ainsi que les prévisions de prêts, tels qu'ils s'établissent au 31 décembre 1989.

2.1.2. Par pays, les prévisions des coûts, des concours et des prêts se présentent comme suit au 31 décembre 1989 (en Mio ECU)

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Pour ce qui concerne les prêts BEI, on voudra bien se référer aux explications fournies sous le point 2.7 ci-après.

2.1.3. Les prévisions de coûts et de concours résultent de diverses séries de décisions, un type différent de programmation financière ayant d'ailleurs été adopté pour chacun des trois pays. Pour les PIM français, le concours n'a initialement été octroyé (360,6 Mio ECU) que pour les années 1986-1988; pour la période ultérieure, de nouvelles décisions ont été prises à la fin de 1989 et elles ont comporté un concours de 422 Mio ECU. Les PIM grecs ont reçu, dès le début, un concours pour toute la période; les mesures n'ont toutefois été détaillées que pour les années 1986-1988 (1985-1987 dans le cas de la Crète), ce qui a comporté, pour les années ultérieures, l'exigence d'une révision; celle-ci est également intervenue en 1989 et elle s'est traduite par un concours complémentaire de 159,2 Mio ECU. Pour les PIM italiens, les financements sont prévus pour toute la période, mais avec la possibilité de mesures complémentaires qui restent à décider.

2.1.4. Le concours total alloué de 3 779,8 Mio ECU correspond à 92,2 % du montant global de 4 100 Mio ECU, prévu par l'article 10 du règlement (CEE) n° 2088/85. Une réserve de 320,2 Mio ECU subsistait au 31 décembre 1989, soit 307,8 pour les mesures complémentaires des PIM italiens et 12,4 Mio ECU restant à allouer pour les PIM grecs.

2.1.5. Aux délais variant de 6 à 18 mois, qui se sont écoulés entre l'adoption du règlement (CEE) n° 2088/85 et la présentation des programmes par les États membres, se sont ajoutées les périodes d'examen et d'approbation de ces programmes. Il en est résulté un démarrage tardif de l'exécution de l'action, illustré par la faible utilisation, au cours des exercices 1985 à 1987, des crédits budgétaires de la ligne spécifique 551 (voir point 3.1 ci-après), et qui n'a été que très partiellement compensé par la rétroactivité des décisions.

2.1.6. Chaque PIM est généralement subdivisé en une cinquantaine de mesures, elles-mêmes regroupées en plusieurs sous-programmes correspondant, grosso modo, aux opérations dans les domaines de l'agriculture, du tourisme, de l'industrie et artisanat, des zones internes et de l'infrastructure. Un sous-programme est en outre consacré aux aides pour réaliser l'organisation et la gestion du PIM lui-même.

2.1.7. Chaque mesure comprend un nombre variable de projets ou autres opérations, qui généralement ne sont pas individualisés dans le programme et dont le choix ou la définition relèvent des instances chargées d'exécuter le PIM. Pour chaque mesure, des fiches techniques fournissent des informations sur le déroulement prévu de l'action (contenu, calendrier, localisation, parties intéressées), le plan de financement et l'évaluation (indicateurs de suivi physique et, dans de nombreux cas, indicateurs d'impact socio-économique).

2.1.8. Pour chaque mesure, le programme indique le coût total prévu, généralement réparti par année, le montant et la provenance du financement communautaire, la part du financement public national, ainsi que le financement privé. A chaque mesure est alloué le concours d'un, voire de plusieurs fonds communautaires, ou celui de la ligne budgétaire 551, agissant seule ou en combinaison avec les fonds. Concernant les ressources de cette ligne, l'article 12 du règlement (CEE) n° 2088/85 prévoit qu'elles peuvent être utilisées notamment pour dépasser les seuils fixés par les dispositions régissant les fonds, ou pour intervenir au-delà des limites géographiques ou des restrictions qualitatives et quantitatives propres à ces fonds.

2.2. L'autonomie de fonctionnement des divers instruments financiers

2.2.1. D'après les sources de financement, l'ensemble des concours communautaires prévus dans les programmes se répartissent de la façon suivante au 31 décembre 1989 (en Mio ECU):

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2.2.2. Le règlement (CEE) n° 2088/85 dispose, en son article 3, que l'utilisation des divers fonds s'effectue dans le respect des règles qui leur sont propres, notamment en ce qui concerne les critères d'éligibilité et de priorité, et les taux de participation financière. L'article 12 du même règlement précise que, dans la mesure où le concours financier est assuré par les fonds, il est octroyé selon les formes prévues par les dispositions qui régissent chacun d'eux. L'article 14 ajoute que les engagements budgétaires, les avances et les paiements sont effectués selon les modalités propres à chaque instrument financier (pour les modalités applicables à la ligne budgétaire 551 on voudra bien se référer au point 3.2 ci-après).

2.2.3. Dans ces conditions, l'apport des fonds à la mise en oeuvre des PIM s'est réalisé en maintenant l'autonomie complète de fonctionnement des divers instruments financiers. Dès lors, bien que recouvrant des situations très variées, qui peuvent aller de la coordination des activités à la simple information réciproque des administrations gestionnaires, l'intégration n'atteint jamais, dans la conception comme dans l'exécution des PIM, le caractère d'une hiérarchisation des moyens mis au service d'un même objectif.

2.3. Les décisions PIM et les décisions spécifiques à chaque fonds

2.3.1. Le processus de préparation des décisions et d'octroi des aides s'est révélé complexe, puisqu'il comporte une phase d'ensemble du PIM, relevant plus spécialement des compétences de la Direction générale «Coordination des instruments structurels» et une phase individuelle propre au service gestionnaire de chacun des fonds. Cette phase individuelle a évidemment varié d'un fonds à l'autre, compte tenu de l'autonomie de fonctionnement de chaque instrument financier.

2.3.2. Pour la partie Feder, la décision PIM a été complétée, dans un délai qui va de deux semaines à quatre mois, par l'approbation d'un programme national d'intérêt

communautaire (PNIC) correspondant, approbation qui a donc surtout répondu à des exigences réglementaires.

2.3.3. Pour la section «orientation» du FEOGA, les projets ou autres opérations, même spécifiés et définis dans le PIM, ont fait l'objet d'une procédure séparée d'instruction et de décision qui s'est souvent prolongée pendant plus d'un an après l'approbation du programme intégré.

2.3.4. Pour le Fonds social, enfin, l'individualisation des opérations dans le PIM a été très vague et la détermination des projets a essentiellement lieu, année par année, au cours de la procédure habituelle d'instruction et de décision du concours du fonds. En ce qui concerne les prêts, on voudra bien se référer au numéro 2.7 ci-après.

2.3.5. L'adoption des PIM n'a donc pas conduit à rechercher des formes et des modalités d'instruction et d'approbation mieux unifiées. La collecte des informations financières des PIM et leur traitement varient d'après les instruments et portent, tantôt sur des données par projet, tantôt sur des données pour l'ensemble d'une mesure. La situation est très variable d'un fonds à l'autre et les services de la Commission, gestionnaires du Fonds social et du FEOGA-orientation, ne disposent pas de dossiers spécifiques pour les interventions PIM. Il est d'ailleurs parfois malaisé, au niveau communautaire et même au niveau national, de déterminer les opérations qui font partie de l'approche intégrée. En effet, les informations qui doivent permettre de distinguer les actions PIM et non PIM, relatives au même genre d'activité et coexistant dans une même zone et, parfois, dans une même mesure, ne sont pas toujours disponibles.

2.4. L'accroissement des aides en faveur des régions PIM

2.4.1. L'article 11 du règlement (CEE) n° 2088/85 a prévu que les augmentations en termes réels, qui s'appliquent aux fonds structurels au cours de la période 1986-1992, aident à financer les PIM, mais sans affecter négativement les transferts de ces fonds à d'autres régions prioritaires ou moins prospères. La croissance des concours dans les régions PIM aurait dû être plus grande que la croissance des fonds structurels, compte tenu notamment de l'apport de la ligne budgétaire additionnelle.

2.4.2. Il est regrettable que les informations disponibles pour chacun des fonds soient peu homogènes et insuffisamment régionalisées pour permettre une comparaison précise des concours totaux alloués, avant et pendant la période PIM, aux différentes régions bénéficiaires des interventions à finalité structurelle. Des données ont été élaborées par la Commission et diffusées en annexe à son rapport d'activité PIM pour 1987. Elles sont toutefois trop incomplètes pour servir de base à des comparaisons valables.

2.4.3. Des recoupements plus précis ne peuvent être effectués qu'en ce qui concerne la Grèce et, dans une certaine mesure, l'Italie, pays pour lesquels les programmes PIM couvrent la totalité ou une très vaste partie du territoire national. Pour ces deux pays, l'évolution des engagements des fonds structurels communautaires (y compris la ligne 551), comparée à l'évolution correspondante pour l'ensemble de la Communauté, dans sa composition à dix, s'établit comme suit:

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2.4.4. Pour les régions en cause, la mise en oeuvre des programmes intégrés n'a donc pas empêché une certaine stagnation du montant des aides à finalité structurelle pendant la période suivant l'élargissement des Communautés. Un accroissement supérieur à l'évolution pour la Communauté à dix ne s'observe pour la Grèce qu'à partir de 1988. Pour l'Italie, l'évolution des engagements des fonds structurels communautaires, y compris la ligne 551, est restée sensiblement inférieure à l'accroissement des engagements correspondants pour l'ensemble de la Communauté dans sa composition à dix.

2.5. La préparation des programmes

2.5.1. La préparation des programmes dans les États membres et leur examen au niveau communautaire se sont effectués dans des conditions difficiles. Les PIM impliquaient une gestion intersectorielle, d'aspect novateur. Par ailleurs, ainsi que le montrent les paragraphes ci-après, l'information et l'organisation mises en place ont parfois manqué d'efficacité.

2.5.2. Les espoirs des régions n'ont pas toujours été en rapport avec les réalités financières. L'ensemble des demandes présentées par les Etats membres prévoyait une dépense totale de 14 246 Mio ECU et un concours budgétaire de la Communauté de 6 112 Mio ECU, au regard d'une estimation de 4 100 Mio ECU fixée par le règlement (CEE) n° 2088/85.

2.5.3. Il a donc fallu redimensionner les propositions présentées et aboutir à une réduction substantielle des actions proposées. La réduction s'est souvent ajoutée à une adaptation analogue déjà réalisée entre le niveau régional et le niveau central des Etats membres: en Italie, l'ensemble des propositions initiales des régions, qui auraient comporté des demandes d'aides communautaires de près de cinq milliards d'ECU, avaient déjà été diminuées de moitié en vue de leur transmission à la Commission.

2.5.4. Il en est résulté des travaux successifs d'examen et d'instruction, parfois pour réaliser ce qui aurait déjà dû être effectué à d'autres niveaux administratifs.

2.5.5. Certes, il aurait été difficile d'attribuer, dès le départ, une dotation prévisionnelle à chacun des PIM. En

effet, l'article 6 du règlement (CEE) n° 2088/85 précise que, pour l'octroi du concours communautaire, il est également tenu compte de divers éléments tenant à des aspects qualitatifs des programmes et à l'importance de l'effort national fourni.

2.5.6. Toutefois, la fixation de plafonds indicatifs aurait permis d'éviter l'élaboration de programmations peu réalistes et elle aurait mieux répondu aux possibilités limitées de la Commission, qui était appelée à examiner 29 PIM en même temps. La fixation de tels montants aurait été d'autant plus appropriée que, dans la pratique, les préoccupations afférentes aux crédits disponibles ont constitué l'élément fondamental pour la fixation du concours, bien plus que les mérites propres des programmes. En toute hypothèse, l'existence d'une réserve permettait des aménagements ultérieurs, puisque tous les concours n'ont pas été attribués dès le début des programmes.

2.5.7. La complexité des travaux d'examen et d'instruction a eu pour effet d'allonger la durée de la procédure d'approbation des PIM. Si, conformément aux dispositions de l'article 5 du règlement (CEE) n° 2088/85, les diverses propositions de programme ont bien été présentées à la Commission par les États membres avant la fin de 1986, les décisions d'approbation et la signature des contrats se sont ensuite échelonnées pendant deux ans, jusqu'en novembre 1988.

2.5.8. Les décisions d'approbation des PIM ont rétroagi à la date de présentation par l'État membre du programme à la Commission et même au-delà dans le cas de quelques programmes grecs, qui ont repris une date proposée par l'État membre. Les périodes de rétroactivité ont permis d'atténuer certains inconvénients des retards, mais elles n'ont pas contribué à la clarté des situations et ont conduit par ailleurs à privilégier la réalisation des catégories de projets les moins dépendantes du financement communautaire.

2.6. Le concept d'interaction et de complémentarité des aides

2.6.1. L'objectif d'interaction et de complémentarité visait à accroître l'efficacité des aides par un meilleur agencement des opérations que financent les divers instruments communautaires. Cet objectif a été diversement perçu par les autorités communautaires, nationales et locales concernées. Des progrès ont été réalisés en ce qui concerne la meilleure connaissance réciproque des activités des divers services gestionnaires, mais la recherche de formes d'interventions permettant de mieux dégager des synergies et renforçant la coordination, la complémentarité et la hiérarchisation des moyens mis en oeuvre a peu progressé.

2.6.2. L'essentiel des programmes, surtout sous l'angle quantitatif, est basé sur la juxtaposition et la poursuite d'actions préexistantes. Des efforts ont été effectués, au niveau communautaire et au niveau central des Etats membres, pour améliorer l'agencement de ces actions et introduire des aspects nouveaux. Mais ces efforts se sont essentiellement concrétisés en nombre de réunions, discussions, informations, qui constituent un développement du partenariat mais dont l'impact véritable sur les conditions de la gestion proprement dite reste à assurer.

2.6.3. Même au niveau communautaire, toutes les actions relatives à une même zone n'ont pas été prises en considération dans l'élaboration du PIM. Tel est le cas, pour le Feder, des règlements STAR et VALOREN () qui ont été ignorés, même quand ils concernent les mêmes bénéficiaires que les PIM. C'est le cas également, dans le domaine agricole, des indemnités compensatoires pour les zones de montagne ou autres zones défavorisées, ou, dans le domaine social, du règlement (CEE) n° 815/84 () destiné à financer en Grèce des centres médicaux et de formation professionnelle, de nature analogue à certains investissements figurant dans les programmes PIM.

2.6.4. Même pour les fonds traditionnels, les PIM n'ont pas regroupé l'ensemble des opérations relatives à une même zone. Des financements non compris dans les PIM ont continué à être alloués aux zones faisant l'objet d'un programme intégré et parfois pour des montants supérieurs à ceux des PIM. Il n'est pas rare qu'une même opération ou une même infrastructure (routes, travaux hydrauliques,...) bénéficie à la même époque d'une aide communautaire PIM et d'une aide communautaire traditionnelle, non considérée dans l'approche intégrée.

2.6.5. Aux niveaux régional et local, les concepts en matière d'interaction et de complémentarité des aides n'ont pas été traduits sur le plan opérationnel par des finalités claires et des priorités. Pratiquement, au niveau local, l'objectif de la dépense (infrastructures, investissements industriels, recherche et innovation... ) est celui visé par le régime national éligible au concours communautaire. Il s'agit généralement d'objectifs sectoriels qui, jusqu'à présent, n'ont été que faiblement influencés par la procédure des programmes intégrés.

2.6.6. Vouloir accroître l'interaction et la complémentarité des aides est un but ambitieux et, dans de nombreux cas, sa réalisation sous-entend une évolution des habitudes et mentalités des services gestionnaires. Dans l'état actuel des choses, le processus a permis une meilleure sensibilisation quant au problème des interactions, mais la traduction en pratique reste limitée.

2.7. Les concours et les prêts

2.7.1. Pour les prêts de la BEI, les possibilités maximales avaient été estimées à 2 500 Mio ECU pour sept ans par l'article 10 du règlement (CEE) n° 2088/85. Les prévisions d'utilisation, qui au 31 décembre 1989 figurent dans les programmes pour un total de 1 537,9 Mio ECU, sont de nature très variable. Pour les PIM grecs, il s'agit de prévisions globales, mais qui ont été reprises dans les plans de financement, lesquels indiquent la part des programmes à financer par les prêts. Pour les PIM français et italiens, par contre, les prévisions de prêts figurent uniquement comme montants globaux, non repris dans les plans de financement, et il n'existe pas de lien entre le coût de chaque programme et la part à financer par les prêts, le bénéfice de ces derniers n'étant pas limité aux projets couverts par l'enveloppe globale du programme.

2.7.2. Le rapport d'activité PIM 1988 de la Commission fait état, à titre indicatif, d'une prévision d'utilisation globale des prêts de 1 542 Mio ECU, dont 180 Mio ECU pour la France (pour la première phase des programmes uniquement), 655 Mio ECU pour la Grèce et 707 Mio ECU pour l'Italie. L'utilisation effective, au 31 décembre 1988, a été nettement inférieure puisqu'elle s'élevait, pour la France, à 58,5 Mio ECU contre les 180 prévus et, pour la Grèce, à 35,1 Mio ECU contre une prévision de 254 pour la période 1986-1988, tandis que pour l'Italie un montant de 40,3 Mio ECU a été affecté sur prêts globaux. Le rôle des prêts dans les programmes PIM s'avère donc très faible.

2.7.3. Les PIM auraient pu fournir l'occasion d'une meilleure intégration des gestions communautaires en matière de concours et de prêts, mais en fait aucun progrès n'a été réalisé en ce sens. L'inclusion, même occasionnelle, des prêts dans les programmes a un caractère formel et ne se traduit pas par une approche commune dans l'élaboration des critères respectifs d'octroi des concours et des prêts, ni dans la recherche de formules comportant la meilleure combinaison des deux sources de financement.

2.7.4. Nombre de prêts sont d'ailleurs octroyés dans le cadre de systèmes préexistants de prêts globaux, dont la gestion est assurée par des organismes financiers nationaux ou régionaux qui souvent ignorent si une opération financée est comprise ou non dans un PIM. De tels prêts globaux se concilient difficilement avec la notion de programme intégré PIM.

2.8. Les périodes prévues d'exécution des programmes

2.8.1. Un échéancier précise, pour chaque mesure, la dépense communautaire annuelle envisagée, tant en engagements qu'en paiements. Cet échéancier couvre, à tout le moins, la première phase d'exécution des PIM (1986 à 1988), car, comme il a déjà été indiqué, pour la période ultérieure, la situation varie d'après l'Etat membre concerné.

2.8.2. Les données de temps figurant dans le programme ont une signification très relative puisque la période d'éligibilité est fixée, pour chaque fonds, par les règles propres à ce dernier. Cette période peut dès lors ne pas correspondre à celle de la durée du PIM, laquelle s'applique surtout, en pratique, aux financements de la ligne budgétaire 551, dont le rôle est examiné dans une partie ultérieure du présent rapport.

2.8.3. Pour l'ensemble des programmes français et grecs, et compte tenu des longues périodes de rétroactivité déjà indiquées sous le point 2.5.8, le contrat, qui est l'acte par lequel les autorités concernées se sont engagées à exécuter le PIM, n'a été signé qu'environ un an et demi après le début de la période d'exécution. Entre-temps, l'exécution, dans la mesure où elle a pu avoir lieu, s'est donc effectuée sans avoir été formellement régie, dès le début, par les dispositions PIM. Des délais et rétroactivités analogues se retrouvent dans le passage à la deuxième phase qui, prévue respectivement pour le 1er janvier 1988 et pour le 1er janvier 1989 en ce qui concerne, d'une part le programme Crète et, d'autre part, les autres programmes grecs et les programmes français, n'a été formalisée qu'à la fin de 1989, la transition s'effectuant entre-temps d'une manière pragmatique.

2.8.4. La fin de la durée des contrats n'est pas non plus définie de façon uniforme. Pour les programmes français et italiens, le contrat expire «au moment du constat par la Commission de la clôture des concours budgétaires de la Communauté», tandis que, pour les programmes grecs, il s'agit du «moment de la liquidation des engagements budgétaires au titre du PIM». Les deux formules sont équivoques, et ne lient pas la fin du contrat à la bonne exécution des opérations du programme.

2.8.5. Sous l'angle de la couverture budgétaire, l'article 11 du règlement (CEE) n° 2088/85 précise que les dotations budgétaires annuelles des fonds assurent le concours financier provenant de ces derniers «à partir de 1986 et jusqu'en 1992». L'article 19 du même règlement ajoute que ce dernier «expire le 31 décembre 1993, date limite des engagements de dépenses au titre des PIM». Aucune disposition n'existe pour la période postérieure à 1993, notamment en ce qui concerne les crédits et délais de paiement, ce qui témoigne d'une certaine carence quant à la prévision des difficultés pouvant se présenter dans la phase d'exécution des décisions.

2.8.6. Les délais repris sous le paragraphe précédent risquent par ailleurs d'être sans conséquence pratique pour les engagements à charge des fonds puisque, pour ceux-ci, la durée de validité des concours est soumise aux règles de fonctionnement de chaque fonds. Par contre, pour les dotations de la ligne budgétaire 551, aucun délai analogue n'est prévu par le règlement (CEE) n° 2088/85 pour l'inscription dans le budget.

2.8.7. Une délimitation beaucoup plus rigoureuse des périodes d'exécution et des conséquences de leur dépassement éventuel aurait probablement contribué à mieux maîtriser la mise en oeuvre des PIM. L'expérience des actions pilotes préparatoires, qui sont examinées sous le point suivant du présent rapport, montre qu'il ne faut pas minimiser le risque que, à la fin de la période prévue pour l'exécution des PIM, des engagements, à charge de la partie non encore utilisée de l'enveloppe financière, continuent à être assumés au niveau des différents fonds, sans être regroupés dans l'exécution du programme intégré.

2.9. L'expérience des actions pilotes préparatoires aux PIM

2.9.1. Pour contribuer à résoudre les difficultés inhérentes à la conception et à la réalisation des PIM, la Communauté avait procédé, au cours des exercices 1983 et suivants, à diverses études et s'était dotée d'un ensemble d'opérations expérimentales, appelées actions pilotes préparatoires aux PIM.

2.9.2. En principe, les actions pilotes auraient dû être clôturées en 1985, en temps utile pour que leurs leçons puissent être mises à profit dans la préparation des PIM. En fait pour 16 actions sur un total de 25, la situation financière n'était pas encore apurée à la fin de 1989 et les actions considérées comme terminées, en 1988 et 1989, l'ont été sur la base des justifications que les autorités régionales compétentes ont communiquées, pour les seules dépenses de la ligne budgétaire spécifique ouverte au budget pour un apport additionnel (ligne 550). Une telle procédure constitue la négation même du caractère intégré de l'action pilote. Cette dernière est en effet considérée comme clôturée sans que les informations requises soient disponibles au sujet de la réalisation des diverses composantes de l'action, financées par chacun des fonds.

2.9.3. Les échanges d'informations entre les services gestionnaires de la Commission, concernant les actions pilotes, ont été pratiquement inexistants et la Cour des comptes a souligné, dans le Rapport spécial qu'elle a consacré à l'approche intégrée () que la gestion de ces actions s'était de plus en plus confinée à celle des seuls crédits de la ligne supplémentaire spécifique.

2.9.4. Que ce soit sur le plan de l'intégration des interventions, de l'obtention des données de la part des diverses autorités communautaires, nationales, régionales ou locales, de l'exactitude et de l'échange des informations, de la longueur et du respect des procédures et des délais, de la complexité du système de décision, ainsi que du système financier d'avances, de remboursement et de couverture budgétaire, les actions pilotes préparatoires ont mis en évidence un ensemble de difficultés destinées à réapparaître, avec une dimension plus vaste, dans la gestion des PIM.

2.9.5. Ces difficultés n'ont toutefois guère conduit à améliorer les conditions de la gestion intégrée, par l'adoption, en temps utile, des dispositions nécessaires et aux niveaux appropriés. Les mesures à prendre au niveau des PIM ont trop souvent été confiées aux comités de suivi, eux-mêmes dépourvus de véritables moyens d'action pour modifier sensiblement la situation.

3. Deuxième partie: la phase initiale de réalisation des PIM

3.1. Les engagements et les paiements communautaires

3.1.1. Les tableaux n° 2 et n° 3 résument les engagements et les paiements effectués jusqu'à la fin de 1989 pour les concours communautaires octroyés aux PIM. A la fin de 1986, les engagements atteignaient 33,1 Mio ECU. A la fin de l'année suivante, ils s'élevaient à 441,33 Mio ECU soit 86 % du montant prévu pour le 31 décembre 1987. Ils sont passés à la fin de 1988 à un total cumulé de 1 077,31 Mio ECU, soit un peu moins de 91 % des engagements prévus pour cette date par les programmes. A la fin de 1989, le total des engagements est de 1 546,86 mio ECU, soit 77 % de la prévision correspondante.

3.1.2. Pour les paiements, le montant était de 14,86 Mio ECU au 31 décembre 1986 et de 235,72 Mio ECU au 31 décembre 1987, soit 81 % des paiements prévus pour cette dernière date; il est passé à 606,04 Mio ECU au 31 décembre 1988 et 949,89 mio ECU au 31 décembre 1989, soit respectivement 80 % et 72 % des paiements totaux prévus dans les différents PIM pour la fin de 1988 et la fin de 1989.

3.1.3. Les prévisions, tant d'engagements que de paiements, sont celles établies lors de la préparation des programmes et qui figurent dans les échéanciers des divers contrats. La comparaison de ces prévisions et des réalisations ne montre pas dès lors, de manière significative, le décalage intervenu dans le démarrage des PIM. Ce décalage est illustré par la sous-utilisation des crédits budgétaires de la ligne 551, principalement au cours des deux premiers exercices de leur inscription (1985 et 1986 pour les crédits d'engagement, 1986 et 1987 pour les crédits de paiement - voir tableau n° 4).

3.1.4. Le tableau n° 4 montre que, sur un total de 360 Mio ECU de crédits d'engagements ouverts aux budgets de 1985 et 1986 pour la ligne 551, un montant de 30 Mio ECU a été viré à d'autres lignes budgétaires, 104,5 Mio ECU ont été annulés et 210 Mio ECU subsistaient à la fin de 1986, l'utilisation n'ayant été que de 15,5 Mio ECU. Quant aux crédits de paiements de la même ligne, sur un total de 285,7 Mio ECU ouverts aux budgets de 1986 et 1987, les virements se sont élevés à 100 Mio ECU, les annulations à 6,5 Mio ECU, les paiements, au 31 décembre 1987, à 111,5 Mio ECU, et 67,7 Mio ECU ont été reportés à 1988.

3.1.5. Les engagements et les paiements au 31 décembre 1989 représentent respectivement environ 37,7 % et 23,2 % du concours total de 4 100 Mio ECU prévu par le règlement (CEE) n° 2088/85 pour l'ensemble de la période PIM. Leur répartition entre les divers instruments financiers s'établit comme suit (en Mio ECU):

>TABLE>

3.1.6. En 1989, les engagements et les paiements PIM, qui ont atteint au total 469,6 Mio ECU et 343,9 Mio ECU sont en diminution par rapport à l'année précédente, pendant laquelle ils s'étaient élevés à 636,0 et 370,3 Mio ECU. La situation est tout à fait préoccupante en ce qui concerne les PIM italiens, pour lesquels, pour la période allant du début des PIM jusqu'au 31 décembre 1989, il n'a été engagé et payé au total que, respectivement, 193,9 Mio ECU et 91,6 Mio ECU.

3.2. L'incidence des modalités d'engagement et de paiement

3.2.1. Les taux d'exécution des paiements, par rapport aux engagements correspondants des programmes, sont influencés par les modalités de comptabilisation appliquées pour la ligne budgétaire 551 ainsi que pour les programmes Feder, les données concernant ces deux instruments de financement représentant environ 74 % des engagements et 73 % des paiements au 31 décembre 1989.

3.2.2. Les dispositions en vigueur prévoient en effet, tant pour la ligne 551 que pour les programmes Feder, une procédure de comptabilisation des engagements sur la base des tranches annuelles globales fixées par les programmes, ainsi que la possibilité de paiements importants à titre d'avances pouvant atteindre 50 % de l'engagement pour la ligne 551 et jusqu'à 80 %, dans certains cas, pour le Feder. Le régime des avances, étendu à l'ensemble des fonds structurels depuis 1989, fait que, surtout en début d'exécution, les montants comptabilisés diffèrent parfois sensiblement de l'état réel d'avancement des investissements sur place.

3.2.3. A la fin de 1989, sur un total de paiements de 339,6 Mio ECU à charge de la ligne 551, seul un montant de 85,2 Mio ECU, soit 25 %, correspondait à des tranches annuelles soldées, le reste étant constitué d'avances. Pour la partie Feder, le taux s'élevait à un peu plus de 56 %, sur un total de paiements de 356,4 Mio ECU.

3.2.4. La procédure d'engagement par tranches annuelles a déjà été critiquée de manière répétée par la Cour,

notamment dans son rapport spécial relatif aux actions hors quota (). Cette procédure se traduit par l'élaboration de documents financiers qui ne tiennent pas compte de l'ensemble des dépenses afférentes aux programmes approuvés, seules étant prises en considération les tranches annuelles de ces programmes, au fur et à mesure de leur exécution.

3.2.5. L'anomalie de la situation actuelle en matière de comptabilisation des engagements est également illustrée par le cas des régions PIM qui, depuis le 1er janvier 1989, à la suite de la réforme des fonds structurels, ne sont plus considérées comme «régions en retard de développement» (soit le Latium, ainsi que les zones PIM françaises à l'exception de la Corse). Compte tenu des programmes en cours, la Commission continue, après le 1er janvier 1989, à comptabiliser, pour ces zones, à charge du Feder, des engagements qu'elle considère comme relatifs au «développement des zones rurales», lorsque la région est éligible à un tel objectif, ou qu'elle classe «hors zones» lorsque la région n'est éligible à aucun objectif du Feder. Il s'agit en réalité d'obligations qui ont été assumées avant le 1er janvier 1989, et qui auraient dû donner lieu, à ce moment-là, à une comptabilisation des engagements correspondants.

3.3. Les difficultés des comités de suivi et de la mise en place du système de monitorage

3.3.1. Le système de suivi des opérations fait une large place au comité de suivi constitué pour chaque programme. Le comité de suivi se réunit dans la région concernée par le programme; sa composition est déterminée dans le contrat de programme et comprend notamment un responsable de chaque sous-programme, un représentant de la Commission et, s'il y a lieu, de la BEI; pour l'exécution de ses tâches, le comité s'appuie sur les structures administratives de la région.

3.3.2. Ce comité est l'organisme essentiel de rencontre des diverses instances qui participent à la réalisation du PIM et, à ce titre, il a un rôle important à jouer dans les échanges d'information ainsi que dans la gestion, tant de l'ensemble du programme que de chacune des mesures qui composent ce dernier. Il doit donner une impulsion directe et promouvoir la bonne exécution du PIM, présenter des avis et formuler des propositions.

3.3.3. Toutefois, les comités de suivi, conçus comme instances consultatives et de proposition, n'ont pas toujours les moyens ni les pouvoirs de connaître, de manière suffisamment précise et complète, l'avancement des opérations, et d'influencer véritablement, au-delà des débats, l'activité des diverses instances concernées. L'exécution des PIM incombe à de nombreux services et relève souvent en cascade de plusieurs niveaux d'autorités dont la participation aux travaux des comités s'avère en général inégale.

3.3.4. Les circuits d'information et les transmissions de documents entre ces autorités et services dépendent souvent des habitudes, des circonstances, voire des dispositions statutaires qui régissent les organismes en cause et qui déterminent le type, la périodicité et le contenu des justifications à fournir. De telles procédures, même quand elles sont incompatibles avec les exigences des PIM, sont lentes à évoluer et restent peu influencées par les travaux des comités de suivi, même si ces derniers favorisent des examens et des réflexions en commun. Après les séances initiales, divers comités ont espacé leurs rencontres, à un moment où l'effort de coordination aurait, au contraire, dû se renforcer. Les procès-verbaux des réunions montrent la difficulté croissante de connaître et de faire progresser les réalisations, même dans les cas où la cause de ces difficultés a été individualisée.

3.3.5. Comme instance où doivent se rassembler les informations provenant des divers services gestionnaires, le comité de suivi a une tâche importante dans le fonctionnement du système dit «de monitorage». Les contrats de programme prévoient à ce sujet qu'à la fin de chaque trimestre un état des engagements et des paiements soit établi par les divers responsables des sous-programmes. Un état analogue est à transmettre au comité de suivi à la fin de chaque semestre, mettant en évidence, pour chaque mesure, les variations par rapport aux prévisions et justifiant les écarts importants. Des indicateurs physiques de l'état d'avancement ainsi qu'une évaluation de l'impact économique et social des réalisations devraient également être compris dans le système de monitorage.

3.3.6. Ce système, qui grâce à l'informatique aurait dû permettre un suivi presque instantané par tous les intervenants, n'a, jusqu'à présent, été que partiellement réalisé. Les programmes informatiques mis à la disposition des régions pour le monitorage ont dû être adaptés, afin de tenir compte de nécessités locales, matérielles ou d'organisation, ce qui a retardé ou limité leur utilisation. Par ailleurs, la partie du monitorage concernant l'avancement physique et l'impact économique et social des réalisations reste entièrement à effectuer et il n'a donc pas été donné suite, jusqu'à présent, à l'obligation de collecter et transmettre des données à ce sujet.

3.4. Le caractère peu fiable des données disponibles

3.4.1. Pour l'ensemble des programmes qui ont fait l'objet des vérifications sur place de la Cour, les données disponibles, manuellement ou par informatique, se sont avérées insatisfaisantes. Le nombre et la diversité des mesures, liées à différents niveaux de gestion, la durée des retards et des périodes de rétroactivité, la possibilité, en cours d'exécution, de modifier, dans certaines limites et conditions, le choix et le contenu des projets à financer, contribuent à la formation de données peu fiables ou recouvrant des concepts non homogènes.

3.4.2. Pour des projets d'adduction d'eau et de voirie dans le Centre et l'Est de la Grèce, il n'a pas été possible, lors des vérifications sur place de la Cour, de rapprocher les données transmises par le comité de suivi et les services ministériels compétents, des comptabilités des autorités municipales concernées, qui étaient censées les justifier. Il en a été de même pour certaines catégories de dépenses en faveur des petites et moyennes entreprises, relatives aux mêmes régions. Pour des travaux de caractère continu ou répétitif, la dimension et la durée des ouvrages pris en considération peut différer d'après les autorités ou faire l'objet d'estimations non documentées.

3.4.3. Toujours en Grèce, les vérifications sur place de la Cour ont conduit à observer le cas de montants considérés comme payés alors qu'il s'agissait d'avances versées à une autorité portuaire et restées inutilisées depuis plus d'un an au moment du contrôle (Port de Chania: 20 Mio de drachmes au 31.12.1986, 29,2 au 31.12.1987). Pour des projets dans le domaine de l'innovation, le coût total a été considéré comme une dépense publique pour laquelle un remboursement de 70 % est à charge de la Communauté, alors que 30 % des frais étaient financés par les firmes privées bénéficiaires (Crète: 30 % de 22,9 Mio de drachmes pour 1986 et 1987. Des dépenses analogues se retrouvent pour les autres exercices et les autres PIM grecs). Pour un projet relatif à la construction et à l'équipement de laboratoires, il s'est avéré qu'une part significative des dépenses concernait le fonctionnement de ce dernier (Crète: 128,7 Mio de drachmes sur 344,8 Mio de drachmes). Dans divers PIM grecs, au titre des frais de mise en oeuvre et plus particulièrement des «dépenses relatives à l'information auprès des bénéficiaires finaux», la Cour a noté l'achat d'un re-transmetteur de radio (3,9 Mio de drachmes), des frais de réparation de voiture (0,6 Mio de drachmes), voire l'octroi de subventions. Dans un autre cas, en Italie, une dépense d'investissement (2 000 Mio LIT) correspondait en fait à une prise de participation régionale dans le capital social d'un organisme, en vue d'en assainir la structure financière.

3.4.4. Les documents disponibles au niveau communautaire ne permettent pas de vérifications en la matière. Quant aux contrôles sur place de la Commission, ils sont très limités; des contrôles groupés des divers gestionnaires ne sont organisés ni par les services ordonnateurs de la Commission ni par ceux des États membres. Pour les dépenses mises à charge de la ligne 551 et jusqu'au début de 1990, des contrôles sur place proprement dits ont été effectués par le contrôleur financier de la Commission, mais non par les services gestionnaires. Par ailleurs, l'attribution de compétence aux directions générales de la Commission pour la coordination des PIM a connu de profondes modifications puisque, confiée à la DG XXII «Coordination des instruments structurels» jusqu'à la fin de 1988, cette coordination relève, depuis 1989, de la DG XVI «Politique régionale».

3.4.5. La Cour a également observé que, pour les PIM français, les dépenses, indiquées comme effectuées à la fin de 1988, avaient en réalité été calculées par la Commission sur la base de pourcentages prévisionnels de réalisations. De telles méthodes, jointes à la diversité des situations, aux étapes dans la communication des documents, au caractère global de ceux-ci, aux lacunes du contrôle, aux délais qui s'écoulent entre le temps de la gestion sur place et celui de l'examen de cette gestion au niveau de la Commission, ne contribuent pas à la formation de données exactes.

3.5. L'apport additionnel de la ligne budgétaire spécifique

3.5.1. L'apport additionnel de la ligne 551, qui représente près de 40 % du concours communautaire total, constitue une particularité essentielle de la programmation PIM puisque, en tant que facteur de complémentarité, il est de nature à accroître l'intégration et l'efficacité des interventions.

3.5.2. A concurrence d'environ 70 % (95 % en France et en Italie), l'apport additionnel a été octroyé seul, pour des opérations qui, par leur nature ou leur localisation, ne pouvaient être financées par les autres instruments financiers. Le reste, principalement en Grèce, a été alloué en complément aux concours d'un ou plusieurs fonds, soit pour accroître le taux de participation, soit pour couvrir d'autres catégories de coûts que celles éligibles aux financements traditionnels.

3.5.3. Au stade des décisions de programme, une certaine intégration a été recherchée, par l'agencement des instruments. En phase d'exécution cependant, une telle préoccupation s'est davantage atténuée. Les paiements de la ligne 551, qui ont pris essentiellement jusqu'à présent la forme d'avances globales, ont été versés indépendamment des fonds. Il n'est pas établi, par ailleurs, que les avances versées sont bien utilisées pour les mesures à financer par la ligne 551 et les vérifications sur place de la Cour, en Italie, ont montré le cas d'avances (4,9 Mio ECU au 31 décembre 1988), octroyées principalement pour des investissements productifs et qui avaient été surtout employées pour des travaux de protection forestière.

3.5.4. L'augmentation du taux de subvention, l'extension des zones éligibles et l'atténuation des conditions requises pour bénéficier des concours communautaires comportent également des risques et peuvent notamment aller à l'encontre de l'objectif général de plus grande concentration de l'aide. De telles modifications, de durée limitée, peuvent avoir, sur le fonctionnement des fonds, des effets négatifs. Par exemple, des concours pour la modernisation des exploitations agricoles, octroyés en France, à charge des crédits de la ligne 551, à des bénéficiaires qui ne remplissent pas les conditions exigées par le FEOGA-orientation pour la concession de tels avantages, risquent de rendre moins attractif le régime traditionnel, même lorsque les mesures temporaires du PIM auront cessé d'exister. Il en résulte une situation peu homogène qui mérite une attention vigilante.

3.5.5. Parmi les utilisations possibles des ressources particulières de la ligne budgétaire 551, l'article 12, 2o du règlement (CEE) n° 2088/85 avait prévu la possibilité d'«octroyer des aides remboursables ayant pour objet le financement d'investissements dans le secteur productif». Ces dispositions n'ont pas reçu d'exécution jusqu'à présent.

3.6. Les difficultés de financement

3.6.1. L'exécution des PIM a rencontré des difficultés financières non négligeables. Bien que les avances communautaires aient été versées dans des délais normaux après les dates des décisions, le retard et l'effet rétroactif de l'adoption de ces dernières ont eu généralement pour conséquence que la première année du programme et parfois même une deuxième année s'étaient pratiquement écoulées avant la réception des premiers financements communautaires. Par ailleurs, les circuits financiers pour la transmission des concours au niveau régional ont généralement une durée tout à fait anormale, dépassant six mois.

3.6.2. En Grèce, l'exécution des PIM a pris place dans un contexte général de résorption du déficit budgétaire national et donc de réduction sévère des crédits, surtout si on tient compte de la dépréciation annuelle de la drachme. Or, l'effort communautaire supplémentaire que représentent les PIM sous-entend un certain accroissement des dotations nationales correspondantes à consacrer aux projets. Dans l'état actuel des choses, le résultat immédiat de la mise en oeuvre des PIM dans cet Etat membre tient plutôt du transfert budgétaire, sans traduire un accroissement véritable des réalisations dans le secteur des investissements structurels, le programme d'investissements publics de l'Etat membre, au cours de la période 1985-1988, ne s'étant accru que dans une mesure comparable à la dépréciation de la drachme.

3.6.3. Des difficultés importantes de financement sont également apparues en Italie pour les régions autres que celles du Mezzogiorno, et ce à défaut d'une définition claire de la provenance des financements publics non communautaires nécessaires pour l'exécution des PIM. Les régions en cause considèrent qu'il doit s'agir de moyens supplémentaires exceptionnels à mettre à leur disposition par le budget national. L'autorité centrale, au contraire, estime que, au moins pour une large part, les moyens sont à prélever sur les dotations habituelles allouées pour le financement des budgets régionaux.

3.6.4. Le problème n'a pas été tranché, ni même semble-t-il affronté, lors de la préparation des programmes et il a entravé lourdement le lancement des opérations, compte tenu également des retards dans l'adoption des budgets nationaux et régionaux. Une répartition de 55 % à charge des régions et 45 % à charge de l'Etat n'a finalement été décidée qu'à la fin de 1989.

3.7. L'efficacité des PIM

3.7.1. Un des objectifs du financement par programmes, en général, et des PIM en particulier, est le renforcement de l'efficacité de l'aide et des procédures d'évaluation ont été dès lors prévues pour s'assurer des résultats des interventions. Les décisions quant aux opérations et projets à réaliser étant du ressort des autorités nationales et régionales, l'action des services communautaires est supposée se porter davantage et se concentrer sur la connaissance des modifications provoquées par ces opérations et projets et sur leur impact en termes de développement.

3.7.2. Pour chaque mesure PIM, le programme comporte au moins une ébauche d'indicateurs d'impact. Il s'agit d'éléments souvent limités à l'aspect physique des réalisations, mais qui précisés et complétés peuvent fournir une première approche pour l'appréciation des résultats. Au plan pratique, toutefois, et ainsi qu'il a déjà été indiqué au point 3.3.6, la collecte de telles données n'a pas encore été organisée et le système n'est donc pas d'application, privant ainsi la Commission et les administrations des États membres d'un instrument essentiel d'information quant à la réalisation des opérations.

3.7.3. Chaque PIM prévoyait également la nomination d'un évaluateur indépendant, désigné d'un commun accord par les partenaires du programme et chargé d'établir annuellement un rapport sur la réalisation des mesures et leurs effets. Pour les PIM grecs, la désignation des instances d'évaluation a eu lieu en mars, avril et mai 1989 et, pour les PIM français, elle s'est échelonnée d'août 1988 à juin 1989. Pour les PIM italiens, sept évaluateurs ont été désignés en 1989 et huit autres restaient à désigner au 31 décembre 1989. A cette dernière date, un premier rapport était disponible pour les PIM grecs et pour certains PIM français.

3.7.4. Le décalage avec lequel sont intervenues les désignations des évaluateurs, par rapport à la date de démarrage des programmes, a privé le système d'une part de son utilité, surtout en ce qui concerne les difficultés de la période initiale et les mesures à prendre, en temps utile, pour permettre les adaptations nécessaires à la poursuite des travaux. A l'examen des premiers rapports, il apparaît qu'une attention particulière doit être réservée au contenu des documents, pour veiller à ce qu'ils répondent bien à l'objectif d'évaluation et ne tendent pas à se limiter à une analyse de la gestion financière.

3.7.5. La Cour s'est particulièrement attachée, notamment à l'occasion de ses vérifications sur place, à examiner si la réalisation des programmes se déroulait dans des conditions répondant aux objectifs prévus. Les constatations effectuées à ce sujet montrent que les mesures nouvelles ou celles comportant des aspects plus innovatifs de réorientation rencontrent souvent des difficultés qui risquent de remettre en cause les résultats escomptés. L'avancement des opérations est plus important pour les infrastructures traditionnelles, tandis que les mesures d'accompagnement programmées par l'approche intégrée marquent le pas.

3.7.6. Des projets importants d'irrigation en Crète avaient pour but la reconversion de cultures, en vue de réduire la production d'huile d'olive, excédentaire sur le marché, au bénéfice de productions compétitives, fruitières ou horticoles, pouvant trouver de meilleurs débouchés commerciaux. Les prises d'eau et terrains irrigués examinés par la Cour servaient surtout aux oliveraies, ce qui risque d'avoir l'effet opposé à celui recherché par le programme. Pour les plantations d'avocats, initialement estimées à plus de 2 000 ha pour la période 1986-1992, les prévisions ont été ultérieurement réduites de près de 40 %; à la fin de 1987, les réalisations étaient évaluées à une quarantaine d'hectares et les perspectives restaient peu encourageantes.

3.7.7. En Crète également, une des mesures du programme prévoyait des aides à la construction ou modernisation d'hôtels dans des zones non saturées offrant un potentiel touristique. Mais les projets que la Cour a examinés n'étaient qu'occasionnellement situés dans des régions internes pour contribuer au développement de nouvelles formes d'activité; en majorité ils étaient situés au littoral, dans des zones connaissant déjà une activité touristique des plus intenses et où ils risquent d'accentuer les tendances spéculatives à court terme que connaît ce type d'investissement.

3.7.8. Pour une installation, construite en Languedoc-Roussillon, de traitement de graines oléagineuses et tourteaux destinés à l'alimentation du bétail, le programme prévoyait que les oléagineux à traiter devraient être de production locale ou à tout le moins communautaire. Ceci pour ne pas accroître les importations dans la Communauté et compte tenu également du souci de ne pas concurrencer indûment les importantes capacités de traitement déjà existantes dans les environs et qui travaillent essentiellement des produits importés. Au moment de la visite de la Cour, la production d'oléagineux n'offrait pas de perspective d'accroissement dans la région et tout portait à considérer que l'utilisation de l'investissement ne pouvait avoir lieu dans le respect des conditions initialement prévues.

3.7.9. Les mesures en faveur des petites et moyennes entreprises comportent des aides pour le développement, entre les opérateurs économiques, de nouvelles formes de relations financières, telles le «franchising» ou le «factoring». Diverses régions italiennes ont confié et réservé la mise en oeuvre de ces aides à des organismes publics para-régionaux. Une telle initiative risque de renforcer la constitution d'un secteur protégé d'opérations financières, plutôt que de contribuer au développement général du marché grâce à un recours accru à des formes nouvelles d'activités financières ouvertes aux différents opérateurs économiques.

3.7.10. Une des mesures du PIM grec pour les «Technologies de l'information» visait à constituer un réseau informatique intéressant quelques centaines de coopératives agricoles. Le programme prévoyait également, avec l'aide du Fonds social, la formation correspondante du personnel pour l'utilisation des équipements. Dans la coopérative visitée par la Cour, le matériel restait inutilisé, plusieurs mois après la livraison, à défaut de personnel ayant reçu la formation nécessaire pour l'exploiter. Aucune disposition immédiate n'était envisagée pour remédier à ce manque de formation. Informée d'une telle constatation, l'instance centrale chargée de la réalisation de la mesure a précisé que, dans certains cas, pour pallier une telle situation, elle avait tenté de faire transférer le matériel inutilisé vers d'autres organismes susceptibles de l'employer, mais qu'il en était résulté un litige portant sur la propriété des équipements.

4. Conclusions

4.1. Les PIM ont certainement constitué un cadre utile de référence, de contact et d'information et ils ont permis de rendre les services gestionnaires plus sensibles à la nécessité d'accroître l'efficacité des aides, de refléchir aux objectifs à atteindre et d'entreprendre des efforts en ce sens.

4.2. Les programmes témoignent d'une certaine recherche d'agencement, de complémentarité et même d'innovation, pour dépasser une présentation qui n'aurait été que la simple juxtaposition de mesures préexistantes. L'intégration de l'ensemble des moyens mis en oeuvre, pour accroître leur efficacité, constituait un des objectifs essentiels des PIM. Sous cet angle, toutefois, les modifications restent faibles, particulièrement en ce qui concerne la liaison entre les fonds et entre les concours de ces derniers et les prêts de la BEI.

4.3. De telles insuffisances n'ont pas été compensées, même partiellement, par un démarrage rapide des opérations, puisque les PIM n'ont été mis en place qu'avec des retards importants. Par ailleurs, un nouveau ralentissement apparaît en 1989 dans l'exécution financière et il faut noter que la durée des périodes d'exécution est prévue de manière ambiguë et, sous certains aspects, contradictoire.

4.4. Une part des problèmes s'explique par la complexité du système PIM, avec des procédures superposées et un nombre trop élevé de programmes et de mesures, système dont les difficultés de mise en oeuvre semblent avoir été sous-évaluées. Le choix d'un nombre plus limité de mesures aurait permis de mieux concentrer les interventions et de mieux s'assurer des résultats. Un tel choix aurait été d'autant plus indiqué que, dans la conception de la Commission, les PIM ne se sont pas substitués à la gestion des divers instruments traditionnels, ces derniers continuant leurs opérations dans les mêmes zones que celles visées par les programmes PIM et indépendamment de ces programmes.

4.5. En phase de réalisation, les progrès attendus des PIM sont jusqu'à présent peu perceptibles, le système prévu n'ayant été que très imparfaitement appliqué. Le suivi des opérations est lent, non homogène et insuffisamment surveillé par les services gestionnaires de la Commission. Des progrès importants sont à réaliser pour obtenir, en temps utile, une bonne connaissance des projets et opérations financés, notamment de leur nature exacte et de leur localisation.

4.6. Quant au système d'évaluation, d'ailleurs largement dépendant de la bonne connaissance des opérations, tout reste à faire pour sa mise en oeuvre et pour que celle-ci puisse s'effectuer dans des conditions satisfaisantes, tant en ce qui concerne les indicateurs d'impact et leur utilisation que pour ce qui se rapporte à l'action des évaluateurs.

4.7. Un véritable partenariat entre la Commission et les autorités régionales requiert des relations mieux définies, une réelle coopération, si on veut éviter, entre la Communauté et les autorités gestionnaires locales, des orientations et des conceptions divergentes pouvant se traduire à terme par une réduction de l'efficacité des instruments communautaires.

4.8. Près de cinq ans après le dernier élargissement de la Communauté, une part significative des actions, et notamment tous les programmes italiens, sont encore en phase de démarrage, alors que les PIM devaient contribuer à résoudre les problèmes liés à cet élargissement.

4.9. Plusieurs des caractéristiques principales prévues pour la gestion des PIM, comme le suivi, l'évaluation, le partenariat, se retrouvent, avec les adaptations nécessaires, dans le système établi par la réforme des fonds structurels. Une solution rapide, aux difficultés rencontrées dans la réalisation des PIM constitue dès lors un élément essentiel en vue de favoriser le succès de cette réforme.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 27 septembre 1990.

Par la Cour des comptes Aldo ANGIOI Président

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RÉPONSES DE LA COMMISSION

REMARQUE PRÉLIMINAIRE

À l'occasion de ce rapport, la Commission tient à souligner que la mise en oeuvre des PIM représente, par rapport au passé, un saut qualitatif et innovateur dans le contexte des interventions structurelles.

Les mécanismes retenus visent à assurer une transparence de gestion qui permet la recherche de solutions appropriées aux problèmes que celle-ci fait apparaître. Parallèlement, elle contribue aussi à mettre en lumière les difficultés de réalisation qui ont pu affecter les programmes PIM.

La Commission souligne que les PIM ont été l'occasion d'expérimenter l'approche qui a été officialisée dans la réforme des Fonds structurels et qu'ils ont été initiés avant qu'un nouvel encadrement réglementaire n'ait été défini et mis en oeuvre. L'expérience acquise avec les PIM a permis de mieux adapter la nouvelle réglementation des Fonds structurels avec les problèmes rencontrés dans le cadre de l'expérience PIM. Dans ces conditions, la mise en oeuvre des PIM fournit des indications indispensables pour la réalisation de la réforme des Fonds structurels.

2. Première partie: les décisions PIM

2.1. La situation générale des décisions PIM

2.1.5. Les délais d'instruction de la Commission ont été freinés par le contenu incomplet de certains programmes ou par les lenteurs de réaction des interlocuteurs nationaux et régionaux aux demandes complémentaires formulées par la Commission durant l'instruction.

La Commission s'étant montrée exigeante pour ce qui est de la qualité et de l'innovation des programmes n'a pas toujours pu en accélérer l'instruction. Les décisions de la Commission quant au contenu des programmes ont précédé, parfois de plusieurs mois, l'aboutissement des procédures formelles (contrats de programme) et les autorités régionales et nationales en étaient informées dans le cadre du partenariat très approfondi dans lequel l'instruction s'est effectuée.

2.2. L'autonomie de fonctionnement des divers instruments financiers

2.2.2. 2.2.3. La Commission prend note de la remarque de la Cour sur les conséquences, au niveau de l'intégration, du fonctionnement autonome des divers instruments financiers tel qu'indiqué à l'article 12 du règlement (CEE) n° 2088/85. Toutefois et malgré cet inconvénient, la ligne budgétaire additionnelle 551 a permis une plus grande intégration en renforçant ou en complétant les mesures liées à un objectif particulier.

2.3. Les décisions PIM et les décisions spécifiques à chaque fonds

2.3.2 2.3.4. La Commission souligne qu'il n'existait pas de règles de coordination des Fonds comme c'est le cas dans le cadre de la réforme des Fonds et que les observations de la Cour découlent de l'application normale de la réglementation en vigueur.

2.3.5. La réglementation PIM n'a pas modifié les processus décisionnels en vigueur pour chaque Fonds et instruments communautaires à l'inverse des dispositions issues de la réforme des Fonds qui sont d'application pour la seconde partie des PIM. Pour ce qui est de l'absence de formes et de modalités d'instruction et d'approbation mieux unifiées, la Commission fait valoir que:

- l'instruction des programmes a relevé de la responsabilité d'un service agissant comme chef de file;

- des structures de coordination (groupe technique PIM-GIC) ont été mises en place;

- la négociation des programmes s'est toujours faite conjointement avec l'ensemble des services concernés.

- la présentation des mesures relevant des différents Fonds s'est faite sous une forme standardisée.

Les opérations relevant des PIM, bien que n'étant pas individualisées au niveau des projets ou des bénéficiaires compte tenu que l'approche est celle d'un programme, sont toutefois identifiées par le FSE et le FEOGA-Orientation quelle que soit la présentation matérielle des dossiers. Par ailleurs, les comités de suivi procèdent régulièrement à une analyse du degré de réalisation physique et financière des opérations couvertes par une mesure, ce qui facilite une distinction des opérations propres aux PIM des opérations non-PIM.

2.4. L'accroissement des aides en faveur des régions PIM

La Commission est d'avis que les rapports d'activités concernant les PIM et les interventions de chacun des Fonds structurels, éventuellement complétés par les informations détenues par les services, seraient de nature à permettre d'évaluer l'évolution des interventions structurelles communautaires dans les régions concernées par les PIM.

Elle considère que, mis à part l'apport de la ligne 551, une croissance des concours dans les régions PIM plus grande que la croissance des Fonds structurels pour la Communauté à Dix aurait conduit à un transfert des concours des Fonds d'autres régions prioritaires ou moins prospères, hypothèse contraire à l'article 11 du règlement PIM.

En ce qui concerne la Grèce, la Commission constate d'ailleurs que les interventions des Fonds structurels ont progressé plus vite que dans l'ensemble des Fonds structurels et ce malgré le plan de stabilisation grec pour la période 1985-1987 qui a influencé le niveau des dépenses nationales et donc l'absorption des crédits communautaires.

2.5. La préparation des programmes

2.5.1 2.5.6. L'ajustement financier auquel il a dû être procédé lors de la préparation et de la négociation des programmes a conduit à un certain retard ainsi qu'à des arbitrages. La Commission fait valoir que l'instruction des programmes n'a pas porté exclusivement sur leur repositionnement financier mais aussi sur la définition plus précise des objectifs, l'identification ainsi que la qualité et la maturité des mesures qui répondent le mieux auxdits objectifs.

C'est essentiellement sur cette base que les enveloppes financières pour chaque PIM ont été fixées. L'attribution, dès le départ, d'un plafond indicatif pour chaque programme, comme indiqué par la Cour (point 2.5.6) aurait affaibli la portée qualitative des programmes. Leur caractère intégré a été sauvegardé grâce à un double effort de concentration, d'une part, des moyens disponibles sur certaines priorités et, d'autre part, au niveau géographique.

2.5.7 2.5.8. S'agissant de la rétroactivité des programmes, celle-ci n'a été effective au-delà de la date de présentation des programmes que pour certaines actions financées par le FEDER et conformément aux dispositions de ce règlement. Dans les autres cas, la rétroactivité couvrant la période séparant la présentation des programmes de leur adoption, tout en étant conforme au règlement et notamment aux dispositions de l'article 12 pour ce qui est des règlements dits de «paquet méditerranéen» du FEOGA-Orientation, n'a pas eu d'impact financier significatif car la Commission a veillé à ce que les tranches concernées portent sur des montants réduits compatibles avec un démarrage effectif des programmes.

La Commission n'a pu que respecter les dispositions complexes issues du règlement PIM, tel qu'adopté par le Conseil; si certaines de celles-ci, notamment en matière d'instruction et de mise en oeuvre, ont eu des conséquences non souhaitées sur l'exercice en cause. À l'initiative de la Commission, l'adoption de la seconde phase des PIM se fera sur la base de procédures harmonisées issues de la réforme des Fonds.

2.6. Le concept d'interaction et de complémentarité des aides

2.6.2. La Commission prend note de ce que la Cour reconnaît que des efforts ont été effectués au niveau communautaire et au niveau central des États membres pour améliorer l'agencement et introduire des aspects nouveaux. Elle tient à souligner que les réunions, discussions et informations ont contribué à atteindre de telles améliorations, y compris au niveau de la gestion.

2.6.3 2.6.4. Les PIM n'ont pas englobé toute autre forme d'intervention en faveur des régions concernées mais ils ont constitué, compte tenu de leurs limites financières, une forme d'intervention à côté des autres interventions classiques des Fonds structurels et des instruments communautaires. Pour les cas plus particulièrement cités, il est rappelé que le règlement (CEE) n° 815/84 concerne la construction de centres de formation professionnelle pour la ville d'Athènes et l'amélioration des hôpitaux psychiatriques, qui n'ont pas été reprises parmi les objectifs des PIM. Les actions STAR et VALOREN ont poursuivi des objectifs spécifiques et sectoriels sans recoupement avec les actions PIM. Les PIM ont, en général, mentionné au titre des mesures connexes d'autres actions financées dans le cadre du fonctionnement normal des Fonds et concourant à la réalisation des objectifs des PIM. La Commission remarque qu'elle a pris toute précaution pour qu'il y ait complémentarité des aides mais pas double financement.

2.6.5 2.6.6. L'approche intégrée n'exclut pas la recherche d'objectifs sectoriels mais ceux-ci ont été, dans le cadre des programmes, affinés au niveau de leur définition (interventions en matière d'ingénierie financière) ainsi qu'au niveau de leur application locale (définition de zones de concentration). Il est exact que la recherche de la complémentarité des aides implique une évolution des mentalités qui, suivant la Commission, serait facilitée par un processus décisionnel unique et par un effort de coordination aux niveaux régional et national, lors de la préparation des programmes, pour garantir une cohérence entre les moyens et les priorités. Ce principe s'est aussi heurté à la multitude des centres décisionnels et à l'éparpillement des compétences spécifiques à chaque service gestionnaire.

2.7. Les concours et les prêts

Les prévisions d'utilisation des prêts de la BEI ont été examinés, mesure par mesure, lors de l'instruction des programmes. Une plus grande mobilisation de la BEI se heurte à des difficultés objectives résultant de l'attractivité de ses prêts, de la couverture du risque de change et de la bonification des prêts nationaux. Par ailleurs, la disponibilité des prêts BEI, au demeurant indicative selon le règlement PIM, apparaît comme ambitieuse.

Cette demande de prêts dans le cadre des PIM a fait défaut pour plusieurs raisons:

- investissements de dimensions particulièrement modestes;

- spécificité des programmes PIM. Ceux-ci sont fortement orientés vers certains types de mesures de développement local (formation professionnelle, actions de conseil aux PME, etc.) dans lesquels une action de la BEI aurait du mal à s'insérer, du fait qu'on n'y discerne pas toujours de véritables investissements éligibles;

- nature des projets financés, impliquant normalement des subventions budgétaires importantes.

2.8. Les périodes prévues d'exécution des programmes

2.8.4 2.8.5. La durée maximale des PIM visée à l'article 1er du règlement (CEE) n° 2088/85 concerne la durée de la programmation. Ainsi le dernier exercice budgétaire, pour lequel une dotation au titre des Fonds structurels et/ou de la ligne additionnelle 551 est prévue, est l'année 1992, en conformité avec l'article 11 du règlement précité. L'échéance de 1992 ne concerne donc pas la durée des dépenses éligibles ni la durée des engagements et des paiements. La date du 31 décembre 1993 se rapporte, selon les dispositions de l'article 19, aux engagements de dépenses et les liquidations seront effectuées en vertu des dispositions réglementaires des Fonds et du règlement financier en vigueur. Par ailleurs, la Commission a fait part de son intention de ne pas proroger les programmes. Pour ce qui est de la durée indiquée dans les contrats de programme, celle-ci se réfère au mécanisme de suivi des PIM.

2.9. L'expérience des actions pilotes préparatoires aux PIM

La Commission a déjà eu l'occasion d'exprimer à la Cour sa position sur les actions préparatoires. Elle tient à rappeler les points suivants:

a)les actions pilotes ne doivent pas être assimilées aux PIM, s'agissant d'une expérience d'approche intégrée dépourvue de base juridique ad hoc;

b)sur la base de cette expérience des initiatives précises ont été prises pour remédier, dans la mesure du possible, aux imperfections constatées lors des actions pilotes, à savoir notamment:

- la création d'un groupe technique PIM au sein du groupe interservices,

- la mise en place de la structure du comité de suivi et de ses outils (monitorage, évaluation),

- la mise en place d'une cellule de contrôle relative au PIM au sein de la DG XX,

- la gestion plus rigoureuse et transparente des programmes.

S'agissant plus particulièrement de la collecte et du traitement des informations financières, les services de la Commission ont mis en place, au niveau local, un système de monitorage et développé récemment un système d'échanges d'informations conduisant, sur la base de l'identification des actions PIM, à une gestion coordonnée.

Pour les nouveaux programmes et dans le cadre de la réforme des Fonds, les efforts entrepris pour renforcer les moyens d'information, sur la base des expériences précédentes (actions-pilotes et PIM), consistent notamment en la mise en place:

- d'un système d'échange d'informations entre services sous la responsabilité du service chef de file, qui sera informatisé et permettra aux services gestionnaires d'avoir accès à toutes les informations concernant chaque intervention;

- d'une coordination au niveau de chaque État membre effectuée sous la responsabilité du service chef de file qui prend toutes les précautions s'agissant de secteurs comme l'environnement, les marchés publics, etc.

2.9.5. La Commission ne peut pas partager les conclusions de la Cour suivant lesquelles les difficultés constatées n'ont guère conduit à améliorer la situation. Quant à la remarque relative aux comités de suivi, elle se réfère aux réponses du paragraphe 3.3.

3. Deuxième partie: la phase initiale de réalisation des PIM

3.2. L'incidence des modalités d'engagement et de paiement

3.2.2 3.2.4. Il convient de noter que, en ce qui concerne les modalités d'engagement et de paiement, les tranches déjà soldées sont celles des premières années d'exécution des programmes (1986 et 1987) qui portaient sur des montants faibles.

Concernant l'observation de la Cour sur le mécanisme d'engagement par tranches annuelles que la Commission ne peut pas partager, celle-ci précise qu'en adoptant des programmes, elle rend publiques les disponibilités de concours qu'elle prévoit pour chaque programme ainsi que son intention de procéder à des engagements. Après l'engagement initial, lié à la décision d'adoption, les engagements suivants relèvent de démarches administratives liées au niveau d'exécution et aux progrès de réalisation des programmes. En revanche, des difficultés sont identifiées au niveau national où les procédures budgétaires ne garantissent pas toujours la disponibilité pluriannuelle des contreparties nationales.

3.2.5. Pour ce qui est des anomalies de comptabilisation des engagements, la Commission tient à souligner que selon les dispositions réglementaires, la réforme des Fonds n'affecte pas la poursuite des actions pluriannuelles qui ont été approuvées avant son entrée en vigueur. Il en résulte que des actions financées par les Fonds et localisées, à partir du 1er janvier 1989, dans des zones éligibles aux objectifs 1, 2 et 5b de la réforme, sont imputées aux enveloppes financières prévues au titre de ces objectifs en raison de la nature non additionnelle de la contribution des Fonds à la réalisation des PIM. Pour ce qui est des actions réalisées dans des zones qui ne sont plus éligibles, leur financement est assuré au titre des mesures transitoires.

3.3. Les difficultés des comités de suivi et de la mise en place du système de monitorage

3.3.3 3.3.4. La Commission, lors de la mise en place des comités de suivi, n'a pas cherché à superposer une nouvelle structure administrative ni à modifier le schéma administratif déjà existant. La composition et les compétences données aux comités de suivi font de ceux-ci des instruments précieux de pilotage investis non seulement de responsabilités d'impulsion mais aussi de pouvoir de décision et d'amendement des programmes dans le respect de certaines limites. À l'initiative de la Commission et dans le contexte de l'assistance technique, des outils concrets ont été mis à la disposition de ces comités de suivi pour remplir leurs fonctions. Parmi eux, il faut relever l'équipement informatique de chaque secrétariat de comité, l'élaboration d'un système de monitorage et d'aide à la mise en place effective ainsi que la désignation, de commun accord, d'une instance d'évaluation indépendante des programmes. Au-delà de ces actions, la Commission a également pris des initiatives pour renforcer le rôle et les pouvoirs du président et des membres des comités de suivi surtout en Grèce et pour assurer leur formation ainsi que l'information des bénéficiaires finals (mission d'appui).

3.3.5 3.3.6. Pour ce qui est de l'informatisation des systèmes de monitorage, au demeurant avancée, celle-ci ne peut se faire dans des délais très courts et les difficultés qui en découlent se trouvent être nécessairement renforcées dans le cadre des régions en retard que sont les régions PIM.

Ces mécanismes de par leur caractère innovateur ainsi que de par la transparence de gestion des crédits qu'ils garantissent, se sont heurtés parfois à des réticences dans la phase de leur mise en oeuvre.

3.4. Le caractère peu fiable des données disponibles

3.4.1 3.4.4. La Commission prend acte qu'il a été constaté, lors des vérifications sur place, que les pièces justificatives fournies par certains comités de suivi ne correspondaient pas au contenu des mesures. Elle tient à faire remarquer que le nombre de contrôles effectués pour les PIM n'est pas plus limité que ceux concernant les interventions des Fonds. S'agissant de la ligne 551, une cellule particulière de contrôle a été créée au sein de la DG XX qui a effectué de nombreux contrôles dont les services gestionnaires tiennent compte en vue d'améliorer la qualité du système.

3.4.5. La Commission souligne que certaines données relatives aux PIM français ont été, dans le contexte du rapport, évaluées sur des pourcentages prévisionnels de réalisation et qu'elles n'ont pas de portée financière ou comptable. Il s'agit d'informations pouvant être adaptées ultérieurement.

3.5. L'apport additionnel de la ligne budgétaire spécifique

3.5.3. S'agissant du cas cité, l'utilisation de concours de la ligne additionnelle pour financer des travaux de protection forestière éligibles au FEOGA relève d'une erreur de gestion commise au niveau national; les PMI prévoient des procédures de récupération pour faire face à cette situation. En outre, les programmes comportent des clauses d'adaptation permettant des modifications au cas où le niveau d'exécution des différentes mesures s'écarte des prévisions financières initiales.

3.5.4 3.5.5. L'augmentation des taux de subvention permet une modulation selon la priorité de la mesure et les capacités de financement de l'État membre et du promoteur de l'action. C'est dans cette optique que les taux de subvention varient de 10 à 70 %.

La Commission considère que l'«atténuation des conditions requises pour bénéficier des concours communautaires» peut garantir l'intégration d'actions qui se complètent et contribuent plus directement à la réalisation d'un objectif. Ainsi la Commission et ses partenaires ont constaté, par exemple, que la diversification des cultures agricoles nécessite parfois une modernisation des petites exploitations agricoles ainsi que des actions de commercialisation et de promotion non éligibles au titre du FEOGA-Orientation.

L'intervention de la ligne budgétaire additionnelle 551 a permis dans ce cas d'optimiser l'intégration et les synergies des mesures qui concourent à la réalisation des objectifs de reconversion.

Par ailleurs, la modulation des taux de subvention ainsi que l'élargissement des conditions d'éligibilité ont été consacrés par la réforme des Fonds structurels.

3.6. Les difficultés de financement

La Commission, préoccupée par les retards constatés dans la réalisation de plusieurs PIM, a plusieurs fois rappelé aux autorités nationales concernées leurs obligations stipulées dans les contrats PIM selon lesquelles les États membres s'engagent à prendre les mesures nécessaires tant administratives que financières afin de faciliter la mise en oeuvre efficace et prompte des PIM.

Par ailleurs, la Commission rappelle que le problème de l'additionnalité n'a été explicitement prévu qu'à partir de la réglementation issue de la réforme des Fonds.

S'agissant des circuits financiers (3.6.1), la Commission rappelle les initiatives qu'elle a prises en la matière pour améliorer la transmission des concours et le fonctionnement desdits circuits:

- recours à l'utilisation en Italie et en France de mécanismes type fonds de rotation ou fonds de trésorerie ou de roulement,

- retranscription dans le cadre du budget du programme des travaux publics en Grèce et dans les budgets régionaux en Italie des PIM au niveau de chaque mesure,

- établissement en France d'une ligne budgétaire auprès du ministère de l'intérieur pour garantir un transfert rapide des concours auprès des régions,

- nombreuses interventions, même durant la phase d'instruction, auprès des autorités italiennes pour ce qui est de la disponibilité de la contrepartie nationale.

3.7. L'efficacité des PIM

3.7.1 3.7.2. La Commission estime que toute évaluation de l'impact des PIM en termes de développement n'est possible qu'après une période de 3 à 5 ans suivant la clôture des PIM. En revanche, l'évaluation à laquelle il est procédé se fait durant la réalisation des programmes (évaluation «on going») et tend essentiellement à individualiser les écarts entre la programmation et la réalisation et à suggérer les actions correctrices nécessaires.

À côté du système de monitorage qui fonctionne sur la base d'une série d'indicateurs physiques et financiers, la mise en place d'un système d'évaluation permanent en tant qu'innovation significative dans la gestion des PIM s'est progressivement réalisée et de nombreux éléments témoignent de sa valeur pour une mise en oeuvre efficace des PIM.

3.7.3 3.7.4. La nomination d'une instance indépendante d'évaluation, dans le contexte des politiques structurelles, a impliqué une évolution nécessaire des mentalités tant au niveau national que local. Ces instances spécialisées sont désignées suite à des appels d'offres publics.

S'agissant des rapports, la Commission, suite aux premiers documents disponibles, a pris l'initiative d'organiser un séminaire dans chaque pays pour dégager un schéma méthodologique d'évaluation.

3.7.6 3.7.10. Pour les constatations liées aux cinq actions mentionnées, la Commission est en mesure d'apporter toutes explications d'ordre technique sur les faits relevés. D'une façon générale, ces constatations devraient aussi être situées dans un contexte plus global tenant compte de ce que ces projets contribuent à la réalisation d'objectifs programmés pour une durée de sept ans. Ce n'est qu'à plus long terme qu'il sera possible d'avoir un jugement définitif quant à la justification et à la cohérence des actions avec les objectifs du programme.

4. Conclusions

En complément des réponses données point par point aux observations de la Cour, la Commission précise les éléments suivants.

À l'instar de la Cour, la Commission est préoccupée par certains retards significatifs de réalisation de plusieurs PIM notamment dans le Mezzogiorno. À cet égard, elle prend les initiatives qui lui paraissent appropriées pour améliorer cette situation.

En ce qui concerne plus particulièrement les remarques de la Cour au point 4.9, les observations suivantes doivent être faites:

- les PIM ont apporté des éléments tels que le partenariat, la programmation, le suivi et l'évaluation, qui ont été repris dans le cadre de la réforme des Fonds. Toutefois, il convient de reconnaître qu'en raison de l'approche ambitieuse et innovatrice des PIM ainsi que par l'introduction de mécanismes de transparence et de rationalisation de gestion, certaines difficultés ont surgi, imputables aux délais nécessaires à l'évolution du comportement des administrations au niveau communautaire, national et régional. La Commission tient à souligner le caractère novateur de l'expérience PIM en matière d'intervention structurelle communautaire et le fait que ces PIM ont été mis en place sans un dispositif réglementaire aussi précis et avancé que celui retenu pour la réforme des Fonds.

Toutefois, la Commission considère que les solutions apportées progressivement aux difficultés de réalisation des PIM contribueront à assurer la réalisation des PIM et à faciliter la mise en oeuvre de la réforme des Fonds. Il s'agit notamment du renforcement de l'évaluation (ex-ante; on-going; ex-post), du suivi à deux niveaux (CCA et interventions opérationnelles), de la gestion coordonnée des interventions structurelles, des échanges d'information entre les services gestionnaires et de la mise au point de systèmes de gestion plus élaborés pour les D.G. gestionnaires des Fonds. De même, il convient de rappeler le renforcement du cadre législatif relatif au suivi, à l'évaluation et au partenariat.

Enfin, la Commission tient à faire remarquer que l'application du principe de subsidiarité, auquel elle est particulièrement attachée pour des raisons politiques mais aussi compte tenu de son efficacité économique, implique une définition du rôle et des responsabilités de chaque partenaire. À cet égard, l'exécution des programmes relève de la responsabilité des administrations nationales et régionales et en conséquence la Commission ne peut pas se substituer à ces dernières en cas de carences et de faiblesses quant à la réalisation des objectifs et des actions qui ont été initialement projetés. Les mécanismes actuellement mis en place tels que le suivi et l'évaluation mettent en lumière ces difficultés et placent ainsi les responsables de l'exécution des programmes devant leurs responsabilités.

() Règlement (CEE) n° 2088/85 du Conseil du 23 juillet 1985, JO L 197 du 27.6.1985, p. 1.

() Résolution du 13 juin 1985 portant avis du Parlement européen sur la proposition de la Commission relative à un règlement concernant les programmes intégrés méditerranéens (point 18), JO C 175 du 15.7.1985, p. 261.

() Règlements (CEE) n° 3300/86 et (CEE) n° 3301/86 du Conseil du 27 octobre 1986, instituant les programmes communautaires STAR et VALOREN, JO L 305 du 31.10.1986, p. 1 et p. 6.

() Règlement (CEE) n° 815/84 du 26 mars 1984 relatif à un soutien financier exceptionnel en faveur de la Grèce dans le domaine social, JO L 88 du 31.3.1984, p. 1.

() Rapport spécial de la Cour des comptes sur l'approche intégrée, JO C 188 du 18.7.1988, p. 1.

() Rapport spécial de la Cour des comptes relatif aux actions communautaires spécifiques hors quota, JO C 262 du 20.10.1986, p. 1, points 2.11 à 2.13.