Communication concernant la mise en oeuvre de l'article 171 du traité (96/C 242/07)

1. L'article 171 du traité tel que modifié par le traité de l'Union européenne, introduit la possibilité d'infliger des sanctions à l'État membre qui n'a pas exécuté un arrêt en constatation de manquement.

La décision ultime sur l'imposition de ces sanctions revient à la Cour de justice des Communautés européennes. Cependant la Commission, en tant que gardienne des traités, joue en amont un rôle déterminant dans la mesure où il lui appartient d'entamer la procédure prévue à l'article 171 et, le cas échéant, de saisir la Cour de justice tout en se prononçant sur l'imposition d'une somme forfaitaire ou d'une astreinte d'un montant déterminé.

2. S'agissant d'un mécanisme nouveau qui complète la procédure en manquement existante, la Commission croit nécessaire, dans un souci de transparence, de se prononcer publiquement sur les critères qu'elle compte appliquer pour demander à la Cour l'imposition de ces sanctions pécuniaires. Ce faisant, la Commission tient à faire remarquer que, tant le choix de ces critères que leur application seront déterminés par la nécessité d'assurer une application effective du droit communautaire. Enfin c'est l'application au cas par cas des critères généraux indiqués ci-après ainsi que l'évolution de la jurisprudence de la Cour de justice à ce sujet, qui permettront à la Commission de développer progressivement sa doctrine dont la présente communication constitue seulement la première ébauche.

3. Selon l'article 171, si un État membre n'a pas pris les mesures nécessaires pour exécuter un arrêt de la Cour de justice dans le délai prévu dans l'avis motivé qui lui a été adressé par la Commission, celle-ci pourra saisir la Cour de justice. À cette occasion la Commission indique «le montant de la somme forfaitaire ou de l'astreinte à payer par l'État membre concerné qu'elle estime adapté aux circonstances».

Dans le cadre de cette procédure, la Commission dispose d'un pouvoir discrétionnaire pour décider la saisine de la Cour de justice, mais si elle en décide ainsi, il lui incombe de prendre position sur la sanction et son montant lors de la présentation de sa requête.

Cependant, de l'avis de la Commission, ceci ne signifie pas qu'elle doit obligatoirement demander qu'une sanction soit infligée dans tous les cas. Lorsque les circonstances le justifient (caractère mineur de l'infraction, absence de risque de récidive, etc.), la Commission peut s'abstenir de demander l'imposition d'une sanction; dans ce cas, elle doit néanmoins justifier cette position.

4. L'article 171 offre une possibilité de choix entre deux types de sanctions pécuniaires, la somme forfaitaire et l'astreinte. En tenant compte de l'objectif fondamental de l'ensemble de la procédure d'infraction qui est d'aboutir le plus rapidement possible à la mise en conformité, la Commission considère que l'astreinte est l'instrument le plus approprié pour atteindre ce but.

Ceci ne signifie pas pour autant qu'elle abandonne la possibilité de demander l'imposition d'une somme forfaitaire.

5. La détermination du montant de la sanction doit être guidée par l'objectif même de cet instrument, à savoir, assurer l'application effective du droit communautaire. La Commission estime que le montant doit être calculé en fonction de trois critères fondamentaux:

- la gravité de l'infraction,

- la durée de celle-ci,

- la nécessité d'assurer l'effet dissuasif de la sanction elle-même pour éviter les récidives.

6. En ce qui concerne la gravité, une infraction correspondant à la non-exécution d'un arrêt est toujours d'une gravité certaine. Mais, pour les besoins spécifiques de la fixation du montant de la sanction pécuniaire, la Commission tiendra compte aussi de deux paramètres étroitement liés à l'infraction de fond qui a donné lieu à l'arrêt non exécuté, à savoir: l'importance des règles communautaires ayant fait l'objet de l'infraction et les conséquences de cette infraction sur des intérêts généraux et particuliers.

6.1. Pour évaluer l'importance des dispositions communautaires ayant fait l'objet de l'infraction, la Commission prendra en considération la nature et la portée de celles-ci davantage que la hiérarchie de la norme dont le manquement a été établi. Ainsi, par exemple, une infraction au principe de non-discrimination devra être toujours considérée comme très grave, que l'infraction résulte de la violation du principe établi par le traité lui-même ou de la violation du principe tel que repris dans un règlement ou une directive. D'une manière générale, par exemple, les atteintes aux droits fondamentaux et aux quatre libertés fondamentales consacrées par le traité devraient être considérées comme graves et faire l'objet d'une sanction pécuniaire adaptée à cette gravité.

6.2. Les effets des infractions sur des intérêts d'ordre général ou particulier devront être mesurés au cas par cas. À titre d'exemple, peuvent être mentionnés une diminution des ressources propres résultant d'une infraction ou les effets particulièrement dommageables d'une pollution découlant d'un comportement violant le droit communautaire. Toujours en ce qui concerne les effets de l'infraction sur des intérêts généraux, il faudra tenir compte de l'impact de celle-ci sur le fonctionnement de la Communauté. Il est évident que l'interdiction non justifiée de la commercialisation dans un État membre d'une marchandise fabriquée dans un autre État membre, a un impact immédiat et manifeste sur le fonctionnement du marché commun, mais d'autres mesures moins radicales, voire même parfois l'inaction d'un État membre, peuvent avoir des effets tout aussi importants sur le fonctionnement de la Communauté.

6.3. Plus concrètement, en prenant en considération les intérêts des particuliers pour calculer le montant de la sanction, la Commission n'entend pas obtenir réparation des dommages et préjudices subis par les victimes de cette infraction puisqu'une telle réparation peut être obtenue par le biais de procédures prévues devant les tribunaux nationaux. Ce que la Commission entend par l'utilisation de ce paramètre, c'est prendre en considération les effets de l'infraction pour les particuliers et opérateurs économiques; ainsi, par exemple, les effets ne sont pas les mêmes au cas où l'infraction concerne soit un cas ponctuel de mauvaise application (non-reconnaissance d'un diplôme), soit l'absence de transposition d'une directive sur la reconnaissance mutuelle des diplômes qui porterait atteinte aux intérêts de toute une catégorie professionnelle.

7. La Commission tiendra aussi compte de la durée de l'infraction pour fixer le montant de la sanction. S'agissant de procédures visant à la constatation de la non-exécution d'un arrêt de la Cour de justice, la durée sera en règle générale non négligeable.

8. Du point de vue de l'efficacité de la sanction, il est important de fixer des montants appropriés pour assurer son caractère dissuasif. L'imposition de sanctions purement symboliques ôterait à cet instrument complémentaire de la procédure d'infraction tout effet utile et irait à l'encontre de l'objectif ultime de cette procédure qui est celui d'assurer la pleine application du droit communautaire.

La décision de demander l'imposition d'une sanction dépendra des circonstances de l'espèce, comme indiqué au point 3. À l'inverse, à partir du moment où il aura été jugé qu'une sanction s'impose, le caractère dissuasif de celle-ci suppose, notamment, d'en augmenter le poids s'il y a risque de répétition (ou répétition établie) du manquement en vue d'annuler les avantages économiques éventuellement tirés par l'État membre de la situation infractionnelle en l'espèce.