RECOMM AND ATION DU CONSEIL
du 18 juin 2021
por tant avis du Conseil sur le prog ramme de conv ergence de la Suède pour 2021
(2021/C 304/28)
LE CON SEIL DE L’UNION EUR OPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne,
vu le règlement (CE) no 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renf orcement de la surveillance des positions 
budgéta ires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques (1), et notamment son article 9, 
paragraphe 2,
vu la recommandation de la Commission européenne,
vu les résolutions du Parlement européen,
après consultation du comité économique et financ ier,
considérant ce qui suit:
(1) Le 20 mars 2020, la Commission a adopt é une communication relative à l’activation de la clause déroga toire 
générale du pacte de stabilit é et de croissance. La clause dérogat oire générale, instaurée par l’article 5, paragraphe 1, 
l’article 6, paragraphe 3, l’article 9, paragraphe 1, et l’article 10, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1466/97 et par 
l’article 3, paragraphe 5, et l’article 5, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1467/97 du Conseil (2), facilit e la 
coordination des politiques budgétaires en période de grave récession économique. Dans cette communication, la 
Commission a exposé son point de vue selon lequel, comp te tenu de la grave récession économique attendue du fait 
de la pandémie de COVID-19, les conditions d’activation de la clause dérogat oire générale étaient rem plies. Le 
23 mars 2020, les ministres des finances des États membres ont marqué leur accord avec l’évaluation de la 
Commission. La clause dérogat oire générale a accordé aux États membres une certaine flexibilité budgéta ire pour 
faire face à la crise de la COVID-19. Elle a facilit é la coordination des politiques budgétaires en période de grave 
récession économique. Son activation permet à chaque État membre de s’écar ter temporairement de la traje ctoire 
d’ajustement conduisant à la réalisation de son objectif budgéta ire à moyen terme, pour autant que cela ne mette pas 
en péril sa viabilité budgétaire à moyen terme. Le 17 sept embre 2020, dans sa communication sur la straté gie 
annuelle 2021 pour une croissance durable, la Commission a annoncé que la clause dérogat oire générale reste rait 
active en 2021.
(2) Le 20 juillet 2020, le Conseil a adop té une recommandation (3) (ci-après dénommée «recommandation du Conseil du 
20 juillet 2020»). Il a été recommandé à la Suède de prendre, conf ormément à la clause dérogat oire générale, toutes 
les mesures nécessaires pour combattre efficacement la pandémie de COVID-19, soute nir l’économie et favori ser la 
repr ise. Il a également été recommandé à la Suède, lorsque les conditions économiques le permettront, de mener des 
politiques budgétaires visant à parvenir à des positions budgétaires à moyen terme prudent es et à garantir la 
sout enabilité de la dette , tout en favorisant les investissements.
(3) Next Generation EU, notamment grâce à la facilit é pour la repr ise et la résilience, garantira une repr ise durable, 
inclusive et équitable. Le règlement (UE) 2021/241 du Parlement européen et du Conseil (4), qui a établi la facilit é 
pour la repr ise et la résilience, est entré en vigueur le 19 févr ier 2021. La facilit é pour la repr ise et la résilience 
appor tera un soutien financier à la mise en œuvre de réformes et à l’investissement, créant ainsi une impulsion 
budg étaire financ ée par l’Union. Elle contr ibuera à la repr ise économique et à la réalisation d’inve stissements et de 
réformes durables et propices à la croissance, favorisant en particulier les transitions écologique et numér ique, et 
renf orcera la résilience et le potent iel de croissance des économies des États membres. Elle aidera également les 
finances publiques à retrouver à cour t term e une position plus favorable et contr ibuera au renf orcement de leur 
viabilit é, ainsi qu’à la croissance et à la création d’emplois, à moyen et à long terme.29.7.2021 FR Jour nal officiel de l'Union européenne C 304/131
(1) JO L 209 du 2.8.1997, p. 1.
(2) Règlement (CE) no 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concer nant 
les déficits excessifs (JO L 209 du 2.8.1997, p. 6).
(3) Recommandation du Conseil du 20 juillet 2020 concer nant le programme national de réforme de la Suède pour 2020 et portant 
avis du Conseil sur le programme de conv ergence de la Suède pour 2020 (JO C 282 du 26.8.2020, p. 177).
(4) Règlement (UE) 2021/241 du Parlement européen et du Conseil du 12 févri er 2021 établissant la facilit é pour la repr ise et la 
résilience (JO L 57 du 18.2.2021, p. 17).
(4) Le 3 mars 2021, la Commission a adopt é une communication qui fournit de nouvelles orientations visant à faciliter 
la coordination des politiques budgéta ires et l’élaboration des programmes de stabilit é ou de converg ence des États 
membres. L’orientation budgétaire globale, comp te tenu des budg ets nationaux et de la facilité pour la repr ise et la 
résilience, devrait continuer à soute nir l’activit é économique en 2021 et 2022. Cependant, une normalisation 
progressive de l’activit é économique étant attendue pour le second semestre de 2021, il conviendr ait que les 
politiques budgéta ires des États membres soient davant age diffé renciées en 2022. Ces politiques devraient tenir 
com pte de l’état de la repr ise, de la viabilité budgétaire et de la nécessité de réduire les dispar ités économiques, 
sociales et territoria les. Eu égard à la nécessité de favoriser une repr ise durable dans l’Union, les États membres 
présentant de faibles risques en matière de viabilité budgétaire devraient établir leur budget de manière à mainte nir 
une politique budgétaire de soutien en 2022, en tenant comp te des effets de la facilité pour la repr ise et la résilience. 
Les États membres affichant des niveaux d’endettement élevés devraient mener des politiques budgétaires prudent es 
tout en préser vant les investissements financ és par des ressources nationales et en utilisant les subventions octro yées 
au titre de la facilité pour la repr ise et la résilience afin de financer de nouveaux projets d’investiss ement et de 
nouvelles réformes structurelles de qualit é. Pour la période post érieure à 2022, les politiques budgétaires devraient 
continuer à prendre en comp te la vigueur de la repr ise, le degré d’incer titude économique et les considérations de 
viabilit é budgéta ire. Un recentrage des politiques budgéta ires en vue de parvenir à des positions budgéta ires 
prudent es à moyen terme, notamment en éliminant progressivement les mesures de soutien le moment venu, 
contr ibuera à garantir la viabilité budgétaire à moyen terme.
(5) Dans sa communication du 3 mars 2021, la Commission a estimé par ailleurs que la décision relative à la 
désactivation ou au maintien en vigueur de la clause dérogat oire géné rale devrait s’inscr ire dans le cadre d’une 
évaluation d’ensemble de l’état de l’économie, dont un critère quantitatif essentiel serait le niveau de l’activité 
économique dans l’Union ou la zone euro par rappor t aux niveaux atteints avant la crise (fin 2019). Sur la base des 
prévisions du printemps 2021 de la Commission, le 2 juin 2021, la Commission a considéré que les conditions 
requises étaient rem plies pour continuer à appliquer la clause dérogat oire générale en 2022 et pour la désactiver à 
partir de 2023. Les situations propres à chaque pays continueront d’être prises en considération après la 
désactivation de la clause dérogat oire générale.
(6) Le 30 avril 2021, la Suède a présent é son programme de convergence pour 2021, conf ormément à l’article 8 du 
règlement (CE) no 1466/97.
(7) En 2020, sur la base de données validées par Eurostat, le déficit public de la Suède s’élevait à 3,1 % de son produit 
intérieur brut (PIB), tandis que la dette des administrations publiques s’établissait à 39,9 % du PIB. La variation 
annuelle du solde budgéta ire primaire était de - 3,8 % du PIB, en tenant comp te de mesures budgéta ires 
discrétionnaires à haut eur de 3,3 % du PIB au soutien de l’économie et du jeu des stabilisate urs automat iques. La 
Suède a également mis en place des mesures de soutien à la trésorer ie des entrepr ises et des ménages (telles que des 
garanties et des repor ts d’impôt , qui n’ont aucune incidence budgéta ire directe et immédiate), estimées à 11,5 % du 
PIB; la Commission a estimé que le niveau réel d’activation des garanties publiques en 2020 était de l’ordre de 1 % du 
PIB
(8) Le 2 juin 2021, la Commission a publié un rappor t au titre de l’article 126, paragraphe 3, du traité. Ce rappor t traite 
de la situation budg étaire de la Suède, étant donné que son déficit public en 2020 a dépassé la valeur de référence de 
3 % du PIB prévue par le traité. Le rappor t a conclu que le critère du défic it était rem pli.
(9) Le scénar io macroéconomique sur lequel reposent les projections budg étaires est prudent en ce qui concer ne 2021 
et réaliste en ce qui concer ne 2022. Sur la base de données plus récente s, la Commission table, dans ses prévisions 
du printem ps 2021, sur un taux de croissance du PIB réel en 2021 supér ieur au scénar io de référence du programme 
de converg ence pour 2021.
(10) Dans son programme de conve rgence pour 2021, le gouver nement anticipe une détéri oration du déficit public, qui 
passerait de 3,1 % du PIB en 2020 à 4,5 % du PIB en 2021, et une stabilisation du ratio d’endett ement à 39,9 % du 
PIB en 2021. Selon le programme de conve rgence pour 2021, la variation du solde budgétaire primaire par rappor t 
au niveau enregistré avant la crise (2019) devrait représente r en 2021 - 5,2 % du PIB, comp te tenu des mesures 
budg étaires discrétionnaires de relance de l’économie, qui se montent à 5,0 % du PIB, et du jeu des stabilisate urs 
auto matiques. Ces projections concer nant le défic it public sont supér ieures aux prévisions du printem ps 2021 de la 
Commission, qui tablent sur un redressement plus rapide de l’activité économique et, partant, sur une baisse des 
dépenses consacrées aux mesures de soutien liées à la crise, notamment des mesures destinées à couvr ir le chômag e 
temporaire et les pertes de chiffre d’aff aires des entrepr ises fortement touchées par la crise.
(11) En réaction à la pandémie de COVID-19 et à la récession économique qu’elle a entraînée, la Suède a adopt é des 
mesures budgétaires pour renf orcer les capacit és de son système de santé, cont enir la pandémie de COVID-19 et 
venir en aide aux personnes et aux secteurs qui ont été particulièrement touchés. Cett e réponse énergique a atténué la 
contraction du PIB, ce qui a limité l’augmentation du déficit public et de la dette publique. Les mesures budgéta ires C 304/132 FR Jour nal officiel de l'Union européenne 29.7.2021
devraient maximiser le soutien à la repr ise sans compromettre les futures traject oires budgétaires. Il convient dès lors 
d’évite r qu’elles ne créent une charge permanente pour les finances publiques. Lorsqu’ils mette nt en place des 
mesures permanentes, les États membres devraient les financ er de manière appropr iée afin de garantir la neutralité 
budg étaire à moyen terme. Les mesures prises par la Suède en 2020 et 2021 ont été conf ormes à la recommandation 
du Conseil du 20 juillet 2020. Certaines des mesures discrétionnaires adop tées par le gouver nement au cours de la 
période 2020 et 2021 ne semblent être ni temporaires ni contrebalancées par des mesures de comp ensation. Au-de là 
de l’hor izon temporel des prévisions de la Commission, en 2023, l’incidence résiduelle cumulative de ces mesures 
non temporaires est provisoirement estimée à environ 1 % du PIB et est principalement liée à plusieurs mesures de 
dépenses ainsi qu’à des réductions de l’impôt sur le revenu.
(12) Le programme de converg ence pour 2021 n’inclut aucune dépense au titre de la facilit é pour la repr ise et la 
résilience. Les prévisions du printem ps 2021 de la Commission incluent, dans leurs projections budgétaires, les 
recett es prove nant des subventions au titre de la facilité pour la repr ise et la résilience, qui s’élèvent respectivement à 
1/11e et à 2/11e du total des subventions disponibles en 2021et en 2022, et supposent une intégration simplifiée et 
linéaire des dépenses financ ées par la facilité pour la repr ise et la résilience (5).
(13) Les indicateurs d’ajust ement budg étaire établis par le règlement (CE) no 1466/97 doivent être examinés au rega rd des 
circonstances actuelles. Premièrement, d’im portantes incer titudes subsistent quant à l’estimation des écar ts de 
production. Deuxièmement, la politique budgéta ire doit être en mesure de s’adap ter rapidement à l’évo lution de la 
pandémie de COVID-19 et de passer d’une aide d’urge nce à des mesures plus ciblées, une fois que les risques 
sanitaires auront diminué. Troisièmement, le cont exte actuel se caracté rise par l’am pleur des mesures de soutien à 
l’activit é économique prises par les pouvoirs publics. Lorsque les transf erts provenant du budg et de l’Union (tels que 
ceux qui proviennen t de la facilité pour la repr ise et la résilience) sont de taille imp ortante , les indicateu rs établis ne 
rendent pas pleinement comp te de l’impulsion donnée à l’économie par les politiques budgétaires. Par conséquent, le 
solde structurel ne semble pas adapt é dans les circonstances actuelles. Le critère des dépenses doit lui aussi être 
adap té (6) et complét é par des informations supplémentaires afin qu’il soit possible d’évaluer pleinement l’orientation 
de la politique budgéta ire.
(14) Comme dans l’approch e suivie dans l’évaluation des projets de plans budgéta ires pour 2021, les mesures d’urgence 
temporaires ont été exclues du total des dépenses. Ces mesures d’urge nce temporaires liées à la crise correspondent 
au soutien appor té aux systèmes de santé et à l’indemnisation des travailleurs et des entrepr ises pour les pertes de 
revenus résultant des mesures de confi nement et des perturbations de la chaîne d’appro visionnement ; leur abandon 
par les pouvoi rs publics dépend du retour à la normale de la situation sanitaire et économique. Pour pouvoi r évaluer 
l’orientation budgéta ire globale à ce stade, il convient d’inclure les transf erts importants provenant du budg et de 
l’Union (tels que ceux qui provie nnent de la facilit é pour la repr ise et la résilience) dans l’agréga t de dépenses 
concer né. L’orientation budgétaire globale est donc mesurée par la variation des dépenses primaires (déduction faite 
des mesures discrétionnaires en matière de recett es et en excluant les mesures d’urge nce temporaires liées à la crise), 
y compr is les dépenses financées par des subventions prove nant de la facilité pour la repr ise et la résilience et d’autres 
fonds de l’Union. Au-delà de l’orientation budgétaire globale, cette analyse vise aussi à déterminer si la politique 
budg étaire nationale est prudent e et si sa comp osition est propice à une repr ise durable com patible avec les 
transitions écologique et numér ique. C’est la raison pour laquelle une attention particulière est accordée à l’évolu tion 
des invest issements et des dépenses primaires courante s qui sont financés au niveau national.
(15) Dans son programme de converg ence pour 2021, la Suède prévoit que son déficit public diminuera pour atteindre 
1,0 % du PIB en 2022, conf ormément aux prévisions du printemps 2021 de la Commission, principalement en 
raison de la repr ise économique, associée à l’abandon des mesures de soutien temporaires adop tées en 2020 et 2021. 
La dette publique devrait diminuer pour atteindre 37,0 % du PIB en 2022, soit un ratio légèrement inférieur aux 
prévisions du printemps 2021 de la Commission, ce qui s’explique en partie par des effets de valor isation. Sur la base 
des prévisions du printem ps 2021 de la Commission, ainsi que de la méthode spécif ique qui tient comp te des défis 
susmentionnés, l’orientation budg étaire globale — y comp ris l’incidence sur la demande globale en 2022 des 
investissements financ és à la fois par le budget national et par le budg et de l’Union, en particulier par la facilit é pour 
la repr ise et la résilience — est estimée à - 0,2 % du PIB (7). La contr ibution positive des dépenses financées par les 
subventions de la facilité pour la repr ise et la résilience et d’autres fonds de l’Union devrait augmente r de 0,1 point de 
pourcentage du PIB. Les invest issements financ és au niveau national devraient avoir un effet neutre (8). Les dépenses 
primaires courante s financées au niveau national (déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes) 
devraient avoir un effet expansionniste de 0,1 point de pourcentage du PIB..29.7.2021 FR Jour nal officiel de l'Union européenne C 304/133
(5) Voir l'encadré 1.2.3 dans les prévisions économiques européennes du printemps 2021 de la Commission.
(6) En particulier , le lissage des investissements sur quatre ans utilisé pour le critère des dépenses ne permet pas d'évaluer correctement 
le soutien budgétai re appor té à la repr ise par les investissements financés au niveau national.
(7) Un signe négatif de l'indicateur correspond à un excédent de croissance des dépenses primaires par rappor t à la croissance 
économique à moyen terme, ce qui indique une politique budgétaire expansionniste.
(8) Les autres dépenses en capital financées au niveau national devraient avoir un effet neutre.
(16) La qualité des mesures budgétaires des États membres semble particulièrement importante. Des réformes budgéta ires 
structurelles visant à améliorer la compo sition des budgets nationaux peuvent soute nir la croissance potent ielle, 
créer les marg es budg étaires indispensables et contr ibuer à assurer la viabilité à long terme des finances publiques, eu 
égard, notamment, au chang ement climatique et aux défis à relever sur le plan sanitaire. Du côté des recettes, la crise 
de la COVID-19 a renf orcé l’imp ortance des réformes portant sur la mise en place de systèmes de recettes publiques 
plus efficients et plus équitables. Du côté des dépenses, il est devenu encore plus crucial d’accroître le niveau et la 
qualit é des invest issements durables et propices à la croissance, en cohérence avec les objectifs de renf orcement de la 
croissance potent ielle, de la résilience économique et sociale et de la double transition, écologique et numér ique. Les 
plans nationaux pour la repr ise et la résilience permettront d’améliorer la composition des budgets nationaux.
(17) Selon les plans budgétaires à moyen terme du programme de conve rgence pour 2021, l’excédent budgéta ire public 
devrait augmenter pour passer de 0,5 % du PIB en 2023 à 1,0 % du PIB en 2024. Le programme de converg ence 
pour 2021 ne contient pas les informations nécessaires pour estimer l’orientation budgéta ire globale en 2023 et 
2024. L’estimation actuelle de la croissance pote ntielle nominale moyenne sur 10 ans est de 4 % (9). Toutefois, cette 
estimation ne tient pas comp te de l’incidence des réformes qui font partie du plan pour la repr ise et la résilience et 
qui pour raient donc stimuler la croissance pote ntielle de la Suède.
(18) Le ratio de la dette publique devrait diminuer pour passer de 33,7 % du PIB en 2023 à 31,4 % du PIB en 2024. La 
Suède est considérée comme exposée à des risques faibles en matière de viabilité budg étaire à moyen terme, comme 
le montre la dernière analyse relative à la sout enabilité de la dette .
(19) Vu le degré encore excep tionnellement élevé d’incer titude qui prévaut, il convie nt que les orientations en matière de 
politique budgétaire restent de nature essentiellement qualitative. Des orientations quantifiées plus précises devraient 
être fournies en 2022 pour les années suivantes, si les incer titudes se sont suffi samment dissipées.
(20) Le Conseil a évalué le programme de convergence pour 2021 et les suites données par la Suède à la recommandation 
du Conseil du 20 juillet 2020,
RECOMMANDE À LA SUÈDE:
1.en 2022, de mainte nir une orientation budgétaire propre à soute nir l’activité économique, incluant notamment 
l’imp ulsion fournie par la facilité pour la repr ise et la résilience, et de préser ver les investissements financ és au niveau 
national;
2.lorsque les conditions économiques le permettront, de mener une politique budgéta ire qui vise à parvenir à des positions 
budg étaires prudent es à moyen terme et à garantir la viabilit é à moyen terme des finances publiques; dans le même 
temps, de renf orcer les investissements pour stimuler le potent iel de croissance;
3.d’accorder une attention particulière à la comp osition des financ es publiques, sur le plan tant des recett es que des 
dépenses, ainsi qu’à la qualit é des mesures budgéta ires, afin de garantir une repr ise durable et inclusive; de donner la 
priorité aux investissements durables et propices à la croissance, en particulier aux investissements qui favorisent la 
transition écologique et numér ique; de donner la priorité aux réformes structurelles budgétaires qui concour ront au 
financement des priorités des politiques publiques et contr ibueront à la viabilit é à long terme des financ es publiques, 
notamment, le cas échéant, en renf orçant la couver ture, l’adéquation et la viabilité des systèmes de santé et de prot ection 
sociale pour tous.
Fait à Luxembourg, le 18 juin 2021.
Par le Conseil
Le président
J. LEÃ O C 304/134 FR Jour nal officiel de l'Union européenne 29.7.2021
(9) Estimée par la Commission, conf ormément à la méthode commune.