Décision de la Commission

du 13 mai 2003

relative à l'aide d'État accordée par l'Allemagne en faveur de Kahla Porzellan GmbH et de Kahla/Thüringen Porzellan GmbH

[notifiée sous le numéro C(2003) 1520]

(Le texte en langue allemande est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

(2003/643/CE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,

vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément aux dispositions précitées(1), et après avoir tenu compte des observations reçues,

considérant ce qui suit:

I. PROCÉDURE

(1) Le 16 novembre 1998 et le 24 mars 1999, la Commission a reçu des plaintes de concurrents alléguant l'emploi abusif d'aides d'État accordées par le Land de Thuringe en faveur de Kahla Porzellan GmbH (Kahla I) et de Kahla/Thüringen Porzellan GmbH (Kahla II), deux sociétés sises en Thuringe (Allemagne).

(2) Le 15 novembre 2000, après un échange de courriers abondant et de nombreuses rencontres avec des représentants de l'Allemagne, la Commission a engagé la procédure formelle d'examen concernant des aides ad hoc accordées auxdites entreprises et elle a enjoint à l'Allemagne de lui fournir les informations nécessaires pour lui permettre d'établir si certaines de ces aides étaient conformes aux régimes d'aide approuvés au titre desquels elles ont prétendument été accordées.

(3) La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes(2). La Commission a invité les parties intéressées à lui présenter leurs observations au sujet de l'aide en cause. Le 31 juillet 2001, elle a reçu des observations de Kahla II qu'elle a transmises à l'Allemagne par lettre du 7 août 2001.

(4) Par lettre du 26 mars 2001, l'Allemagne a répondu à l'injonction en fournissant des informations au sujet des aides et en informant la Commission de nouvelles aides en faveur de l'entreprise, dont l'existence n'avait pas été notifiée auparavant. Le 28 mai 2001, la Commission a demandé des renseignements complémentaires qu'elle a obtenus le 30 juin 2001 et le 9 août 2001.

(5) Par courrier du 30 novembre 2001, la Commission a informé l'Allemagne qu'elle avait étendu la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE aux aides qui n'étaient pas conformes aux régimes d'aide approuvés au titre desquels elles avaient été prétendument accordées, ainsi qu'aux aides qui n'avaient pas été notifiées auparavant à la Commission.

(6) Le 10 décembre 2001, l'affaire a été discutée de manière approfondie avec des représentants de l'Allemagne et de l'entreprise.

(7) La décision de la Commission relative à l'extension de la procédure a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes(3). La Commission a invité les parties intéressées à lui présenter leurs observations au sujet de l'aide en cause. Elle a reçu du bénéficiaire de l'aide (Kahla II) des observations qu'elle a transmises par lettre du 6 mars 2002 à l'Allemagne, donnant ainsi la possibilité à celle-ci de faire part de ses propres observations.

(8) Le 30 janvier 2002, l'Allemagne a répondu à la décision d'extension de la procédure et a communiqué des informations détaillées. La Commission lui a demandé des renseignements complémentaires par lettre du 30 avril 2002 à laquelle l'Allemagne a répondu par lettre du 29 mai 2002 enregistrée le même jour.

(9) Par courrier de Kahla II daté du 28 février 2002, la Commission a reçu des observations qu'elle a transmises à l'Allemagne le 6 mars 2002. Le 18 mars 2002, elle a reçu une nouvelle plainte alléguant que Kahla II avait perçu d'autres aides. La Commission a transmis ces informations à l'Allemagne le 30 avril 2002, et celle-ci y a répondu par lettre arrivée le 29 mai 2002.

(10) Le 24 juillet 2002, l'affaire a été une nouvelle fois discutée avec des représentants de l'Allemagne. Après cette rencontre, le 7 août 2002, l'Allemagne a fourni des explications complémentaires. Le 30 juillet 2002, Kahla II a maintenu la thèse qu'elle avait développée précédemment. Par lettre du 1er octobre 2002, enregistrée le même jour, l'Allemagne a communiqué de nouvelles observations.

II. DESCRIPTION DE L'AIDE

A. L'entreprise

(11) Kahla II est l'entreprise qui a succédé à Kahla I. Ces deux entreprises, qui ont pour activité la production de vaisselle et d'objets en porcelaine, sont situées dans une région où des aides peuvent être accordées en application de l'article 87, paragraphe 3, point a), du traité CE.

Kahla I

(12) Conformément au décret allemand relatif à la transformation des combinats, entreprises et installations d'État en sociétés de capitaux (décret "Umwand VO"),l'entreprise a été constituée le 1er mars 1990 par la transformation de VEB Vereinigte Porzellanwerke Kahla en deux "GmbH" (sociétés à responsabilité limitée de droit allemand). L'une de ces sociétés était KAHLA I. Le 23 avril 1991, la Treuhandanstalt (THA) a privatisé Kahla I par cession à M. Hoffmann (75,1 % du capital social) et à M. Ueing (24,9 % du capital social) moyennant le prix de 2 DEM. L'entreprise a été adjugée aux seuls soumissionnaires à s'être manifestés après que la THA eut publié le projet de cession par inscription au catalogue des entreprises qu'elle mettait en vente (Hoppenstedt) et adressé des demandes à des organisations professionnelles du secteur de la porcelaine et aux chambres de commerce. Aux dires de l'Allemagne, la liquidation de l'entreprise aurait coûté plus cher à la THA. Selon les renseignements fournis par l'Allemagne, le contrat de privatisation n'a pris effet que le 11 décembre 1992.

(13) Les données économiques suivantes ont été communiquées par l'Allemagne (chiffre d'affaires et résultat d'exploitation.

Tableau 1

>TABLE>

(14) L'entreprise s'étant déclarée en faillite le 9 août 1993, la procédure de liquidation a été engagée le 29 septembre 1993.

(15) D'après les indications de l'Allemagne, le liquidateur judiciaire a cherché, dès l'ouverture de la procédure de liquidation, des investisseurs susceptibles de reprendre les actifs et il estime que le meilleur prix a été obtenu pour les actifs parce que l'entreprise a été cédée comme une entreprise poursuivant son activité.

Kahla II

(16) En novembre 1993, une nouvelle société, Kahla II, a été créée par un investisseur privé, M. G. Raithel. En janvier 1994, le liquidateur judiciaire a cédé à ce dernier les terrains, machines et installations ainsi que les valeurs en stock de l'entreprise Kahla I en liquidation. L'investisseur a repris 380 salariés.

(17) Initialement, le prix total s'élevait à 7,391 millions de DEM. Le 5 octobre 1994, le contrat a été modifié en ce sens que le prix de 2,05 millions de DEM pour les installations, qui devait être financé par une subvention de 2,5 millions de DEM (voir mesure 15), a dû être acquitté à la signature du contrat modifié. Les droits, marques, modèles déposés et savoir-faire ont été transférés pour 1 DEM, tandis que le fichier clients et le carnet de commandes ont été transférés à titre gratuit. Le prix de 2,136 millions de DEM demandé pour les stocks devait être acquitté en dix versements à partir du 1er mars 1994. Quant aux biens immobiliers, ils devaient être cédés, en franchise de droits, pour la somme de 3,205 millions de DEM payable sous quinze jours.

(18) L'Allemagne déclare que des paiements partiels ont été effectués jusqu'en 1996 et qu'une somme de 1 million de DEM a finalement été payée en 1999, après que le liquidateur judiciaire eut donné mainlevée d'une dette garantie par une hypothèque sur une partie des biens immobiliers. Le prix total payé en fin de compte s'est élevé à 6,727 millions de DEM. D'après les indications de l'Allemagne, le prix des stocks a été minoré de 0,664 million de DEM en raison de dommages constatés postérieurement à la vente. Les informations disponibles montrent que la cession a été financée essentiellement par des aides d'État, tandis que les ressources propres ne comportant pas le moindre élément d'aide n'ont été que de 55000 DEM.

(19) La cession des biens immobiliers a été approuvée le 18 juillet 1994(4) par la THA et le 19 octobre 1995 par l'organisme qui lui a succédé, à savoir la Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben (ci-après: BvS).

(20) Par ailleurs, le contrat de vente prévoyait que Thüringer Industriebeteiligungs GmbH & Co. KG (TIB), une entreprise publique constituée par le Land de Thuringe et par une fondation contrôlée par celui-ci, prendrait une participation tacite de 49 % dans le capital de Kahla II, ce qui fut fait le 5 mars 1994.

(21) L'Allemagne a communiqué les informations suivantes sur les activités de l'entreprise (chiffre d'affaires et résultat d'exploitation).

Tableau 2

>TABLE>

B. Mesures financières

a) Mesures financières en faveur de Kahla I

(22) Les pouvoirs publics ont accordé les mesures financières suivantes à Kahla I, de sa constitution jusqu'à sa mise en faillite.

Tableau 3

>TABLE>

(23) Mesure 1: garantie à l'exportation constituée avant la privatisation, mais qui, aux dires de l'Allemagne, n'a jamais été utilisée.

(24) Mesures 2 et 3: reprise par la THA des dettes nées des crédits accordés par la Dresdner Bank AG avant le 1er juillet 1990 et des prêts accordés par la THA avant la privatisation.

(25) Mesure 4: l'Allemagne indique que ces garanties de la THA avaient été constituées pour couvrir des investissements, la résorption des pertes et les crédits de la Dresdner Bank AG. L'entreprise a constitué différentes sûretés pour ces garanties, mais après l'ouverture de la procédure de liquidation, la THA a renoncé à les faire jouer. À titre de sûreté complémentaire, la THA s'est vu réserver le droit d'exploiter les terrains de l'entreprise dont celle-ci n'avait pas immédiatement besoin pour fonctionner. Ces terrains ont été évalués à 13,3 millions de DEM. Les produits retirés de leur exploitation devaient être affectés au remboursement des crédits garantis par la THA. L'Allemagne admet que les crédits cautionnés par ces garanties n'ont jamais été remboursés, et ce avec l'accord de la THA. À la date de leur mobilisation, ces garanties s'élevaient à un montant total de 24,9 millions de DEM, intérêts compris.

(26) Mesure 5: au mois de décembre 1991, l'entreprise a obtenu du Land de Thuringe des subventions à l'investissement de 1,825 million de DEM.

(27) Mesure 6: le 5 octobre 1992, la THA a accordé un prêt de 4,2 millions de DEM à l'entreprise afin de lui éviter l'insolvabilité.

(28) Mesure 7: le 1er décembre 1992, toujours pour éviter l'insolvabilité, la THA a accordé un nouveau prêt de 1,8 million de DEM.

(29) Mesure 8: les produits retirés de l'exploitation des terrains de l'entreprise (mesure 3) se sont élevés à 5,676 millions de DEM au total. En 1993, sur ce total, une somme de 3,4 millions de DEM a été mise à la disposition de Kahla I au lieu d'être affectée au remboursement des crédits cautionnés par la Treuhand. L'Allemagne indique que le paiement de cette somme à la THA a certes été différé, mais que cette dernière n'a pas renoncé au remboursement, puisque le montant total de 5,676 millions de DEM a été repris dans la masse de la faillite. Il s'ensuit que le total des fonds de la THA dont l'entreprise a profité, mais qui n'ont pas été affectés au remboursement de crédits, s'est élevé à 5,676 millions de DEM. L'Allemagne n'a pas contesté ce fait.

(30) Mesure 9: deux crédits de la Kreis- und Stadtsparkasse d'Iéna pour un total de 3,9 millions de DEM. Ces crédits, dont les taux d'intérêt étaient respectivement de 13,25 % et de 17,25 %, ont été garantis par une hypothèque immobilière d'un montant de 10 millions de DEM.

(31) Mesure 10: de 1992 à 1995, des primes fiscales à l'investissement ont été versées pour un montant de 0,035 million de DEM.

(32) Au total, Kahla I a obtenu des pouvoirs publics un soutien financier de 115,736 millions de DEM. Malgré cela, la procédure de liquidation a été engagée le 29 septembre 1993. L'Allemagne indique que la THA a inscrit 41,2 millions de DEM de dettes à la masse de la faillite. Ce montant comprend les mesures 3, 6, 7 et 8, intérêts compris.

(33) Le 27 septembre 1993, la THA a décidé de renoncer à faire jouer les sûretés constituées par l'entreprise pour les garanties concernant la mesure 4. Le 18 juillet 1994, la THA, et plus précisément la BvS qui lui a succédé, a renoncé à la reprise des biens immeubles qui lui étaient juridiquement garantis par titre. L'Allemagne a indiqué que cela aurait entraîné le versement d'indemnités compensatrices à d'autres créanciers et donc des frais supplémentaires.

b) Mesures financières en faveur de Kahla II

(34) Les pouvoirs publics ont accordé les mesures financières suivantes à Kahla II, depuis sa constitution jusqu'en 1999.

Tableau 4

>TABLE>

(35) Mesure 11: en mars 1994, TIB a acquis 49 % du capital de Kahla II moyennant paiement de 1,975 million de DEM. Le 31 décembre 1999, elle a cédé sa participation dans l'entreprise à M. G. Raithel et à son fils, M. H. Raithel, pour la somme [...](5).

(36) Mesure 12: en mars 1994, TIB a consenti un prêt participatif de 6 millions de DEM qui, d'après les indications de l'Allemagne, ne confère pas de droits de vote supplémentaires. Le taux d'intérêt était de 12 %, le montant des intérêts étant limité à 50 % du bénéfice de l'exercice. La Commission apprend que ce n'est qu'à partir de 1996 que Kahla II a commencé à afficher de modestes bénéfices. Aucune prime de risque n'a été convenue. L'Allemagne indique que ce prêt, majoré des intérêts pour 1,631 million de DEM, a été remboursé le 29 décembre 1999.

(37) Mesures 13 et 23: en mars 1994, le Land de Thuringe a constitué une garantie de bonne fin à 90 % pour des crédits d'investissement à hauteur de 13,5 millions de DEM. Lorsque les crédits ont finalement été apportés, la garantie faisant l'objet de la mesure 13 a couvert les prêts 18 à 22. La garantie de la mesure 23 a couvert un prêt de 1 million de DEM consenti en février 1996 par une banque privée au taux d'intérêt de 6,1 %.

(38) Mesure 14: toujours en mars 1994, le Land de Thuringe a constitué une autre garantie de bonne fin à 90 % sur des crédits d'exploitation d'un montant de 6,5 millions de DEM qui ont en fait été versés en septembre 1995 par une banque privée au taux d'intérêt de 8,5 %. De nature dégressive, cette garantie a pris fin le 31 décembre 1999.

(39) Pour ces garanties, l'entreprise a acquitté un droit annuel de 0,75 % qui a été ramené à 0,5 % à partir du juin 1995.

(40) Mesure 15: subvention aux petites et moyennes entreprises (PME) d'un montant initial de 2 millions de DEM, puis de 2,5 millions de DEM, accordée le 10 mai 1994.

(41) Mesure 16: prêt pour constitution de capitaux propres (prêt EKH) de 0,2 million de DEM accordé en juin 1994 à l'investisseur, M. Raithel, dans le cadre de la constitution de Kahla II, prétendument au titre d'un régime d'aide(6). D'après ce régime, l'investisseur était tenu d'allouer ce montant à l'entreprise sous forme de capitaux propres. L'Allemagne précise que le prêt a été remboursé le 30 septembre 2001.

(42) Mesure 17: prêt de 1,8 million de DEM accordé en mai 1994, prétendument au titre du programme PRE pour la création d'entreprises(7).

(43) Mesure 18: prêt d'investissement de 2 millions de DEM accordé en mars 1995, prétendument au titre du programme PRE pour la construction(8).

(44) Mesure 19: prêt d'investissement de 1 million de DEM accordé en mars 1993 par la Kreditanstalt für Wiederaufbau(9).

(45) Mesure 20: prêt d'investissement de 1,73 millions de DEM accordé en avril 1995 au titre du programme de la DtA pour l'environnement.

(46) Mesure 21: prêt d'investissement de 3,45 millions de DEM accordé en avril 1995, prétendument au titre du programme PRE pour l'environnement(10).

(47) Les taux d'intérêt du marché ayant chuté, le montant restant à rembourser sur les prêts accordés dans le cadre des mesures 18 à 21 a été converti à hauteur de 7,329 millions de DEM en prêt du marché de la Hypovereinsbank le 30 mars 1998. Fixé à 5,9 %, le taux d'intérêt de ce nouveau prêt était donc supérieur au taux de référence en vigueur, soit 5,49 %. La Commission constate cependant que la garantie à 90 % de la mesure 13 a été maintenue pour ce nouveau prêt du marché.

(48) Mesure 22: prêt d'investissement de 2 millions de DEM consenti en mars 1996, prétendument au titre du programme PRE pour la construction(11).

(49) Mesure 23: voir considérant 37.

(50) Mesure 24: en octobre 1994, Kahla II a obtenu du Land de Thuringe des subventions à l'investissement de 3,36 millions de DEM pour des investissements effectués de 1994 à 1996(12).

(51) Mesure 25: de 1994 à 1996, l'entreprise a bénéficié de primes fiscales à l'investissement d'un montant de 0,838 million de DEM(13).

(52) Mesure 26: subventions en faveur de l'emploi d'un montant de 1,549 million de DEM de 1994 à 1996.

(53) Mesure 27: de 1994 à 1996, l'entreprise a obtenu les subventions suivantes: 122414 DEM pour la participation à des foires et expositions, 0,03 million de DEM pour la publicité, 0,318 million de DEM pour la recherche et le développement et 0,021 million de DEM pour l'insertion de travailleurs.

(54) Mesure 28: d'autres subventions à l'investissement, d'un montant de 1,67 million de DEM, ont été accordées en décembre 1996 pour les années 1997 à 1999.

(55) Mesure 29: L'entreprise a bénéficié de primes fiscales à l'investissement d'un montant de 0,365 million de DEM pour les exercices 1997 à 1999.

(56) Mesure 30: un prêt de 2,32 millions de DEM a été accordé en mai 1999 par une banque privée et a également été couvert par la garantie de bonne fin à 90 % que le Land de Thuringe avait constituée en mars 1994 pour des crédits à l'investissement à concurrence de 13,5 millions de DEM (voir mesures 13 et 23). Ce prêt a été consenti au taux d'intérêt de 4,6 %.

(57) Mesure 31: nouvelles subventions en faveur de l'emploi d'un montant de 0,851 million de DEM.

(58) Mesure 32: d'après les rapports annuels, l'entreprise a perçu de 1997 à 1999 un montant de 342910 DEM de subventions pour la participation à des foires et expositions, la publicité et l'insertion de travailleurs ainsi que des subventions de 8602 DEM pour frais de personnel dans le cadre des activités de recherche et de développement. Le montant total des subventions s'est donc élevé à 0,352 million de DEM.

(59) Par ailleurs, après l'extension de la procédure formelle d'examen, l'Allemagne a déclaré que l'entreprise avait eu recours à un régime permettant d'amortir les investissements pour un montant plus élevé au début, puis de réduire ce montant au fil des ans (Sonderabschreibung - amortissement spécial). L'Allemagne admet qu'en fait, cette mesure a conféré un avantage à l'entreprise, en ce sens qu'elle a non seulement entraîné des pertes durant les premières années, mais aussi une réduction des impôts à payer. La perte de recettes occasionnée à l'État par cette fiscalité réduite doit elle aussi être considérée comme une mesure de financement de l'État en faveur de Kahla II (mesure 33).

C. Le projet

(60) L'Allemagne déclare qu'un plan de financement des besoins de Kahla II a été établi le 25 mars 1994. Les coûts initialement prévus ont été très légèrement réduits, et ce d'environ 2 millions de DEM. Déduit des informations communiquées par l'Allemagne, le tableau 5 en donne la liste détaillée.

Tableau 5

>TABLE>

(61) Pour couvrir ces coûts, un plan de financement a été établi en mars 1994. Par la suite, ce plan a été modifié à plusieurs reprises. Le tableau 6 a été déduit des informations communiquées par l'Allemagne. Les mesures indiquées en italiques concernent des capitaux prétendument privés.

Tableau 6

>TABLE>

(62) Il est établi qu'en 1995, la participation de TIB (mesure 11) a été majorée de 0,25 million de DEM par rapport au montant initialement prévu. Il est en outre établi que le plan initial prévoyait un prêt de 13,5 millions de DEM. Le Land a constitué des garanties à 90 % (mesures 13 et 14) pour ces prêts, mais aussi pour un crédit d'exploitation de 6,5 millions de DEM accordé par une banque privée en 1994. Les prêts d'un montant total de 13,5 millions de DEM ont été consentis en 1995 (mesures 18 à 22) et effectivement couverts par la garantie à 90 %.

(63) En ce qui concerne les capitaux prétendument privés, il est établi que la contribution de l'investisseur initialement fixée à 2,555 millions de DEM a été ramenée à 2,055 millions de DEM, soit une réduction de 0,5 million de DEM. Or la "subvention PME" (mesure 15) a été majorée de 0,5 million de DEM, soit très exactement le montant de la réduction de la contribution de l'investisseur. Lorsque le prétendu apport de l'investisseur a été effectué, il a en outre comporté une somme en numéraire de 0,055 million de DEM provenant des propres ressources de l'investisseur et deux prêts d'un montant de 2 millions de DEM consentis par des banques publiques au titre de régimes d'aide approuvés (mesures 16 et 17).

(64) La Commission constate que le tableau 6, tel qu'il a été communiqué par l'Allemagne, ne mentionne pas les subventions accordées dans le cadre des mesures 26 et 27 ni le régime d'amortissement spécial auquel, selon l'Allemagne, l'entreprise a pu avoir recours (mesure 33). Dans un tableau séparé remis le 30 janvier 2002, l'Allemagne a indiqué que les investissements amortis en 1994 et 1995 se sont élevés à 3,603 millions de DEM au total.

(65) L'Allemagne a également communiqué le tableau suivant qui donne différents investissements que l'entreprise a effectués en 1997 et 1998.

Tableau 7

>TABLE>

(66) Le détail du financement de ces coûts est donné dans le tableau 8, tel qu'il a été communiqué par l'Allemagne.

Tableau 8

>TABLE>

(67) La Commission constate que le tableau 8, tel qu'il a été communiqué par l'Allemagne, ne mentionne pas les subventions accordées dans le cadre des mesures 31 et 32. En revanche, pour le financement des coûts du tableau 7, l'Allemagne indique que l'entreprise a amorti des investissements à hauteur de 0,743 million de DEM dans le cadre du régime spécial d'amortissement (mesure 33). La Commission suppose que ce dernier montant est contenu dans le poste "Origines diverses" du tableau 8.

(68) Par ailleurs, l'Allemagne a communiqué un autre plan d'investissement(14) qui donne le détail des investissements effectués de 1994 à 2000 ainsi que de ceux à effectuer entre 2000 et 2003. Ce plan cite surtout un grand nombre de machines et d'installations dans lesquelles l'entreprise a investi. Le tableau 9, tel qu'il a été communiqué par l'Allemagne, donne les coûts totaux pour la période 1994-2000.

Tableau 9

>TABLE>

(69) La Commission constate que le plan d'investissement cité en dernier regroupe une partie des investissements mentionnés dans les tableaux 5 à 8. À ce propos, les investissements effectués de 1994 à 1996 s'élèvent à un total de 14,977 millions de DEM, ce qui correspond aux investissements indiqués dans le tableau 5 au poste "Renouvellement de machines" et effectivement réalisés. Le montant total des investissements concernant 1997 et 1998 correspond à ceux qui ont été effectués d'après le tableau 7.

D. Étude du marché

(70) Kahla I et Kahla II produisent de la vaisselle et des articles ménagers en porcelaine. Kahla II s'est développée et produit désormais aussi pour le secteur professionnel, et notamment pour l'hôtellerie et la décoration. Elle exporte également ses produits.

(71) Dans le secteur de la vaisselle et de la céramique à usage ornemental, il existe de forts courants d'échanges entre les États membres. Alors que la céramique à usage ornemental est produite un peu partout en Europe, la production de vaisselle est plus concentrée régionalement, surtout dans le nord de la Bavière (Allemagne), le Staffordshire (Royaume-Uni) et le Limousin (France). À côté d'une multitude de PME, il existe également de nombreuses grandes entreprises. Parmi ces dernières figurent Villeroy & Boch (Allemagne/Luxembourg), Hutschenreuther et Rosenthal (Allemagne) ainsi que Royal Doulton et Wedgewood (Royaume-Uni) qui, ensemble, représentent plus d'un tiers de la production totale de la Communauté. Les besoins particuliers du secteur de l'hôtellerie-restauration ont entraîné la création de la branche "vaisselle pour l'hôtellerie", une vaisselle spéciale très résistante. Le Royaume-Uni, l'Allemagne et l'Italie sont les principaux pays producteurs et utilisateurs. Avec son large éventail de produits, ce secteur à forte intensité de main-d'oeuvre se caractérise notamment par les rapports étroits avec le client final et la nécessaire concurrence sur le plan de la création. Les ventes à des pays tiers sont légèrement supérieures aux importations de la Communauté, encore que les importations soient supérieures en volume aux exportations, en raison surtout des prix extrêmement bas des produits en provenance de Chine(15).

(72) Le secteur de la porcelaine connaît des surcapacités. De 1984 et 1991, la fabrication et la consommation ont affiché une croissance soutenue, suivie d'un fléchissement en 1992 et 1993. La reprise attendue pour 1994 n'a pas été au rendez-vous. Si la balance commerciale des dernières années a été positive, la part des importations a cependant augmenté de manière sensible, surtout dans le domaine de la vaisselle à usage domestique. La progression des exportations ne parvient pas à compenser la pression concurrentielle dans ce secteur. Au contraire, avec les surcapacités existantes, la situation tendue de la concurrence risque de s'aggraver en raison de l'arrivée sur le marché de nouveaux concurrents venus d'Asie du Sud-Est et d'Europe orientale (surtout de République tchèque et de Hongrie) qui tirent parti des accords commerciaux qu'ils ont conclus avec l'Union européenne(16).

III. MOTIFS D'OUVERTURE ET D'EXTENSION DE LA PROCÉDURE FORMELLE D'EXAMEN

(73) Lors de l'ouverture de la procédure formelle d'examen, la Commission a examiné les mesures financières en faveur de Kahla I et Kahla II à la lumière de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE et de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE. Les mesures ont comporté des ressources d'État et ont faussé ou menacé de fausser la concurrence entre les États membres et ont conféré des avantages à ces entreprises. Dans son appréciation préliminaire, la Commission a estimé que Kahla I et Kahla II étaient des entreprises en difficulté. En outre, elle a douté que l'État se soit comporté comme un investisseur dans une économie de marché lorsqu'il a accordé des concours financiers à ces entreprises. Dans l'appréciation préliminaire, ces mesures ont été considérées comme une aide d'État.

(74) Étant donné que la Commission nourrissait des doutes sérieux quant à la compatibilité de ces aides avec le marché commun, elle a ouvert la procédure formelle d'examen au sujet des aides ad hoc octroyées à Kahla I et Kahla II. Par ailleurs, l'Allemagne a soutenu que de nombreuses mesures d'aide avaient été octroyées au titre de régimes d'aide approuvés. D'après les informations dont elle disposait, la Commission n'était pas en mesure de décider si ces mesures étaient conformes aux régimes d'aide approuvés au titre desquels elles avaient prétendument été accordées. C'est pourquoi, dans le cadre de l'ouverture de la procédure formelle d'examen, la Commission a délivré à l'Allemagne une injonction de fournir des informations afin d'éclaircir ce point.

(75) Les informations fournies en réponse à cette injonction ne dissipent les doutes de la Commission que dans le cas de quelques mesures prétendument accordées au titre d'un régime d'aide autorisé, en ce sens qu'il s'agit d'aides existantes. Par ailleurs, pour plusieurs mesures, la Commission a constaté des détails dont elle n'avait pas été informée auparavant. En conséquence, elle a élargi la procédure formelle d'examen de manière à évaluer les mesures qui, manifestement, ne sont toujours pas conformes aux régimes d'aide approuvés ainsi que les mesures dont elle n'a été informée qu'après l'ouverture de la procédure formelle d'examen.

IV. OBSERVATIONS DE L'ALLEMAGNE

(76) Dans sa lettre du 11 novembre 1999, l'Allemagne soutient qu'aucune des mesures financières susmentionnées ne devait être notifiée à la Commission. Elle fait valoir que Kahla II avait été nouvellement créée en février 1994 et que l'activité de Kahla I n'avait pas été poursuivie. L'Allemagne estime que Kahla II n'est pas en difficulté, un point de vue qu'elle a maintenu tout au long de la procédure. Pour étayer sa thèse, elle a d'abord remis deux rapports de consultants, l'un du 29 novembre 1993, l'autre du 11 janvier 1994. Ensuite, après l'extension de la procédure formelle d'examen, elle a communiqué un rapport établi par un autre consultant le 21 janvier 2002.

(77) En premier lieu, l'Allemagne déclare que la majorité des mesures financières des organismes publics ne doivent pas être considérées comme des aides, parce que l'État s'est comporté comme un investisseur dans une économie de marché lorsqu'il a promis un soutien financier à Kahla II. Elle estime que les autres mesures financières en faveur de Kahla II, qui ne relèvent pas du principe du comportement d'un investisseur privé dans une économie de marché, sont couvertes par des régimes d'aide approuvés ou alors doivent être considérées comme des aides de minimis. L'Allemagne a communiqué des documents et des renseignements détaillés.

(78) Après l'ouverture de la procédure formelle d'examen, l'Allemagne a reconnu que certaines mesures pouvaient constituer des aides et que d'autres pouvaient ne pas relever de régimes d'aide approuvés ou de la règle de minimis énoncée dans la communication de la Commission relative aux aides de minimis(17) et le règlement (CE) n° 69/2001 de la Commission du 12 janvier 2001 relatif à l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides de minimis(18). Elle a cependant estimé que, dans ce cas, l'aide devait être considérée comme une aide à l'investissement respectant les plafonds d'aide régionaux. Par ailleurs, l'Allemagne a communiqué plusieurs plans d'investissement ainsi que des renseignements complémentaires sur cette question, dont une estimation de l'intensité d'aide des mesures.

(79) Finalement, l'Allemagne expose que si la Commission n'accepte aucun des arguments avancés - notamment pour la mesure 26 -, il lui faudra vérifier si l'aide ne pourrait pas être considérée comme une aide à l'emploi compatible avec le marché commun.

(80) Dans sa lettre du 1er octobre 2002, l'Allemagne déclare, contrairement à tout ce qu'elle avait avancé jusque-là, que si la Commission devait considérer Kahla II comme une entreprise en difficulté, elle devrait apprécier les mesures d'aide en cause comme des aides à la restructuration au regard des lignes directrices communautaires pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté(19) (ci-après: les lignes directrices "restructuration").

V. OBSERVATIONS DE TIERS INTÉRESSÉS

(81) Après l'ouverture et l'extension de la procédure, la Commission a reçu de Kahla II des observations qu'elle a transmises à l'Allemagne par lettres des 7 août 2001 et 6 mars 2002. Les arguments développés par Kahla II concordent largement avec ceux de l'Allemagne.

(82) Par ailleurs, la Commission a reçu une nouvelle plainte alléguant que de nouvelles aides ont été accordées à Kahla II. Par lettre du 30 avril 2002, cette information a été communiquée à l'Allemagne, laquelle y a répondu le 29 mai 2002 en affirmant que l'entreprise n'avait pas obtenu d'autres subventions que celles dont la Commission avait été informée.

(83) Le 30 juillet 2002, Kahla II a communiqué à la Commission de nouvelles observations qui ne contiennent ni preuves ni faits nouveaux, mais par lesquelles l'Allemagne maintient ses thèses antérieures déclarant que l'entreprise n'a jamais été en difficulté, que certaines mesures ne devaient pas être considérées comme des aides et que les aides ad hoc devaient être considérées comme des aides à finalité régionale compatibles.

VI. APPRÉCIATION

A. L'entreprise

(84) Lors de l'ouverture de la procédure formelle d'examen, les informations disponibles n'ont pas permis à la Commission de déterminer si Kahla I et Kahla II étaient des entreprises indépendantes ou si Kahla II devait être considérée comme le successeur d'une entreprise ou comme une solution de continuation (Auffanglösung). C'est pourquoi la Commission a enjoint à l'Allemagne de fournir des informations suffisantes pour expliciter ce point.

(85) Dans l'extension de la procédure d'examen, la Commission a conclu que Kahla I et Kahla II étaient des personnes morales distinctes. Kahla II a été considérée comme une société de continuation, puisque M. G. Raithel l'a constituée comme une société d'opportunité aux fins de la poursuite des activités de la société Kahla I en liquidation et de la reprise de ses actifs. Dans les documents disponibles, Kahla II est souvent appelée la société de continuation, et la Commission a constaté qu'il y avait eu modification du contrôle, de la composition du capital et de la personnalité juridique, ce que l'Allemagne n'a pas contesté.

(86) La cession des actifs à Kahla II n'a pas eu lieu dans le cadre d'une procédure d'appel d'offres ouverte et inconditionnelle. L'Allemagne déclare que les acteurs du marché avaient été informés de la mise en vente de ces actifs et qu'à l'issue de négociations avec deux investisseurs potentiels, le liquidateur judiciaire avait retenu M. G. Raithel comme étant le plus offrant. D'après les indications du liquidateur, ce choix avait été motivé par l'expérience du soumissionnaire sur le marché de la porcelaine, mais aussi par le fait que son offre était nettement plus élevée que celle de l'autre soumissionnaire qui, au dire de l'Allemagne, avait offert le mark symbolique. Or la Commission constate que si M. G. Raithel a effectivement offert plus de 1 DEM, le prix qu'il a proposé devait cependant être financé au moyen de ressources d'État. Il ressort quand même des informations disponibles que M. G. Raithel a apporté 55000 DEM sur ses propres ressources et donc plus de 1 DEM. À partir des informations disponibles, la Commission se rallie au point de vue de l'Allemagne selon lequel M. G. Raithel était le soumissionnaire le plus offrant.

(87) La Commission reconnaît que la valeur des biens immobiliers de Kahla I reposait sur une expertise effectuée par des experts indépendants. L'Allemagne déclare que la valeur des installations et des stocks - quelque 3,5 millions de DEM au total - n'a pas été calculée sur la base d'une expertise en raison de problèmes pratiques et du mauvais état d'une grande partie des installations, qui a imposé de les remplacer. Au vu de ces faits, la Commission conclut qu'il n'y a pas lieu de douter que le prix payé pour les actifs de Kahla I ne correspondait pas au prix du marché.

(88) En ce qui concerne la cession par TIB de sa participation de 49 % dans Kahla II, la Commission examine dans les paragraphes qui suivent la question de savoir si cette cession correspond au comportement d'un investisseur dans une économie de marché. La Commission constate cependant que la cession de cette participation à M. G. Raithel et à son fils le 31 décembre 1999 n'a pas eu lieu dans le cadre d'une procédure d'appel d'offres ouverte, transparente et inconditionnelle.

(89) TIB est un établissement financier appartenant au Land. La Commission considère, en application de la jurisprudence constante de la Cour de justice des Communautés européennes et de sa propre politique, que le prix de vente d'une participation publique ne contient pas d'éléments d'aide d'État dès lors que la participation est proposée dans le cadre d'une procédure d'appel d'offres ouverte, inconditionnelle et non discriminatoire. Toutefois, les États membres ne sont pas tenus de suivre cette procédure pour la cession de participations publiques.

(90) Faute d'une telle procédure, le prix de vente est susceptible de contenir des éléments d'aide d'État et c'est ce qui autorise la Commission, le cas échéant, à vérifier si le prix de vente correspond bien à la valeur de la participation publique. À ce propos, la Commission constate que le prix des parts cédées à M. G. Raithel et à son fils était plus élevé que celui que TIB avait payé près de six ans auparavant. Il est en outre établi que ces parts représentaient une participation minoritaire. Enfin, il convient de souligner que lors de l'ouverture ou de l'extension de la procédure formelle d'examen, aucun tiers intéressé ne s'est plaint d'avoir été arbitrairement écarté de la cession et aucun tiers ne s'est porté acquéreur de la participation en remettant une offre. En conséquence, la Commission estime que la vente de cette participation ne présente aucun indice de l'existence d'une aide.

B. Aides au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE

(91) Des aides financières ont été accordées à Kahla I et Kahla II au moyen de ressources d'État qui ont favorisé deux entreprises par rapport à leurs concurrents. Les faits contenus dans les documents montrent que les activités des organismes contrôlés par l'État qui accordent des prêts et détiennent des participations dans des entreprises privées, comme la TIB dans Kahla II, sont clairement imputables à l'État. À ce propos, il est fait référence au rapport d'un consultant du 29 novembre 1993 selon lequel il convenait de considérer l'intégralité du plan de restructuration de Kahla à la lumière des efforts du gouvernement régional pour sauvegarder les emplois chez Kahla(20). Étant donné que le marché de la porcelaine est un marché de produits européen fortement concurrentiel et affligé de surcapacités, les avantages financiers qui favorisent une entreprise par rapport à ses concurrents menacent de fausser la concurrence et affectent les échanges entre États membres.

(92) En ce qui concerne Kahla I, la Commission conclut, dans l'extension de la procédure formelle d'examen, que les mesures 2, 3 et 9 ne constituent pas des aides. Les autres mesures octroyées par l'Allemagne continuent à être considérées comme des aides au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE. L'Allemagne n'ayant pas contesté ce point de vue, celui-ci est donc maintenu.

(93) En ce qui concerne Kahla II, l'Allemagne estime encore et toujours qu'il s'agit d'une nouvelle entreprise qui n'assure pas la continuité de l'entreprise Kahla I et qui n'a jamais été en difficulté. C'est pourquoi, en accordant son soutien financier, la puissance publique a agi comme un investisseur dans une économie de marché. La Commission commencera par vérifier si les organismes publics qui ont apporté un soutien financier à Kahla II ont agi comme des investisseurs dans une économie de marché. Ensuite, elle se penchera sur la question des difficultés de l'entreprise.

Investisseur dans une économie de marché

(94) À l'appui de sa thèse selon laquelle les organismes publics qui ont accordé un soutien financier à Kahla II ont agi comme des investisseurs rationnels dans une économie de marché, l'Allemagne a remis deux rapports émanant de consultants.

(95) Comme on l'a vu au paragraphe 91, le premier rapport du 29 novembre 1993 propose un plan de restructuration pour la société de continuation, compte tenu des efforts du gouvernement régional pour sauvegarder les emplois chez Kahla(21). D'un coût total prévisionnel de 18,779 millions de DEM, la restructuration devait durer de 1994 à 1997. Le seuil de rentabilité devait être atteint en 1996 avec un résultat positif de 0,101 million de DEM.

(96) Le deuxième rapport a été réalisé pour TIB le 11 janvier 1994, c'est-à-dire avant que celle-ci n'acquière 49 % du capital de l'entreprise. Il précise que l'objectif de TIB est la sauvegarde et la création d'emplois en Thuringe(22). L'étude indique que le retour à la rentabilité ne peut se faire que par une restructuration assortie du soutien des pouvoirs publics et que le seuil de rentabilité devrait être atteint en 1996 avec un résultat positif de 1,394 million de DEM. Par ailleurs, cette étude souligne que le soutien de l'État en faveur de Kahla II est extrêmement risqué et elle écarte toute possibilité de remboursement d'un concours financier par l'entreprise avant 1998.

(97) Au vu de ces rapports, la Commission conclut qu'en promettant un soutien financier à Kahla II, les établissements financiers publics - et notamment TIB - n'ont pas agi comme des investisseurs dans une économie de marché. En effet, ces rapports montrent clairement que l'objectif du gouvernement régional et de ses établissements financiers consistait à sauvegarder des emplois, ce qui n'est pas l'objectif principal d'un investisseur en économie de marché. De surcroît, les rapports prévoient au moins deux exercices déficitaires et n'envisagent aucune contrepartie éventuelle à la participation des autorités, comme cela aurait été le cas pour n'importe quel investisseur dans une économie de marché.

(98) En ce qui concerne plus particulièrement la participation de TIB, la Commission ne peut que maintenir sa thèse selon laquelle cette participation n'est pas conforme au principe du comportement d'un investisseur dans une économie de marché et doit donc être considérée comme une aide. Le fait que TIB ait cédé sa participation cinq ans plus tard aux associés majoritaires, G. Raithel et son fils, pour un prix plus élevé que celui qu'elle avait payé en 1994, ne change rien à cette conclusion. Le comportement de TIB doit être examiné ex ante en fonction des risques potentiels et des recettes escomptées. Si l'on en juge d'après les rapports de l'époque, ces risques étaient élevés(23), mais rien n'a été fait pour y parer. Il n'a pas non plus été procédé à une analyse des recettes futures. Qui plus est, le bénéfice réellement dégagé par TIB est fort mince.

(99) Contrairement aux déclarations de l'Allemagne, les conditions de la participation de TIB ne sont pas comparables aux conditions de l'investisseur privé Raithel. En effet, Raithel a prétendument investi 2,055 millions de DEM dans l'entreprise, mais en prenant seulement 0,055 million de DEM sur ses propres ressources. Les 2 millions de DEM restants provenaient de ressources d'État sous la forme de deux prêts consentis à Raithel (mesures 16 et 17), dont l'un (mesure 16) était inclus dans une garantie donnée par l'État à la Deutsche Ausgleichsbank, qui avait accordé le prêt, et l'autre (mesure 17) était garanti par une dette de premier rang garantie par une hypothèque sur les biens immobiliers de Kahla II(24). En revanche, TIB a mis 1,975 million de DEM de ses propres ressources à la disposition de l'entreprise sous la forme d'une participation. Ce montant représente des capitaux propres qui, en cas d'insolvabilité, deviennent des dettes de rang inférieur. Le risque assumé par TIB est donc nettement plus grand que celui de l'investisseur privé. Comme on le verra au paragraphe 111, M. G. Raithel avait également le droit de résilier le contrat si la participation de TIB et/ou d'autres mesures n'étaient pas appliquées, alors que TIB ne disposait pas de ce droit. Par conséquent, la participation de TIB n'est pas conforme au principe de l'investisseur privé.

(100) En ce qui concerne les autres mesures exécutées par l'Allemagne, au vu de la situation particulière de l'entreprise et du fait que celle-ci poursuit son activité sur un marché caractérisé par des surcapacités structurelles, un investisseur dans une économie de marché n'aurait accordé un soutien financier qu'en le subordonnant à des conditions tenant compte de ces faits.

(101) La Commission commencera par examiner les crédits consentis par TIB et des banques publiques et qui sont regroupés dans le tableau 10.

Tableau 10

>TABLE>

(102) Le tableau 10 prouve que les établissements financiers publics n'ont pas agi comme des investisseurs dans une économie de marché. En ce qui concerne notamment le prêt participatif de TIB (mesure 12), il est établi que le taux d'intérêt avait été fixé à 12 %, mais que le montant des intérêts était plafonné à 50 % du bénéfice de l'exercice concerné. Les rapports avaient déjà souligné qu'au moins les deux premiers exercices de Kahla II seraient déficitaires, et ce fut effectivement le cas. Aucun taux d'intérêt majoré n'a été fixé pour compenser les années où le paiement d'intérêts était peu probable. Force est de constater que TIB a délibérément consenti un prêt participatif auquel n'étaient pas attachés des droits de vote supplémentaires, sans exiger les moindres sûretés et avec un taux d'intérêt de 0 % pendant deux ans au moins. Aucune prime de risque n'a été prévue pour compenser les risques prévus dans le rapport sur la base duquel ce prêt participatif (et la participation) a été accordé. En ce qui concerne les autres prêts, le tableau montre qu'ils ont tous été consentis à un taux d'intérêt inférieur au taux de référence. Par ailleurs, pour autant que des sûretés aient été constituées, elles l'ont été par les pouvoirs publics ou alors ce sont les mêmes éléments d'actif qui ont servi de sûreté à répétition pour tous les prêts. Ces éléments d'actif n'ayant pas été évalués par un expert indépendant, leur valeur réelle est douteuse. Signalons enfin, pour mémoire, qu'ils ont été financés avec le soutien de l'État.

(103) Le contrat de cautionnement prévoyait que M. G. Raithel constituerait subsidiairement une garantie d'un montant de 0,7 million de DEM, sauf s'il pouvait être prouvé qu'il s'était porté caution personnellement pour le prêt "EKH" (mesure 16). Or le contrat de prêt pour la mesure 16 ne mentionne pas la constitution d'une garantie personnelle, mais d'une garantie de l'État, et la Commission n'a pas été informée que cette garantie de 0,7 millions de DEM ait jamais été constituée. Bien au contraire, selon les informations dont elle dispose, le prêt a été garanti par l'État, et non par la constitution d'une garantie personnelle. Et quand bien même une telle garantie aurait été constituée, elle serait de rang inférieur à toutes les autres sûretés et ne couvrirait qu'une partie infiniment plus petite du risque de défaillance potentiellement grand. De ce fait, la Commission ne peut que conclure que les banques et établissements financiers publics n'ont pas agi comme des investisseurs dans une économie de marché. À cela s'ajoute que l'Allemagne qualifie d'aide les prêts des mesures 16 à 22(25), même si c'est comme aide existante. Comme l'Allemagne, la Commission estime que ces mesures constituent des aides. La question de savoir s'il s'agit d'aides existantes est examinée dans les paragraphes qui suivent.

(104) En ce qui concerne les subventions (mesures 15, 24 à 29, 31 et 32), la Commission estime qu'aucun investisseur dans une économie de marché n'aurait accordé des subventions non remboursables. Du reste, l'Allemagne n'a pas contesté ce fait. En ce qui concerne les garanties du Land à hauteur de 90 % (mesures 13, 14, 23 et 30), l'Allemagne admet finalement qu'il s'agit d'aides. Compte tenu du risque élevé qui s'y rattache et de l'absence de prime de risque adaptée, la Commission adhère totalement à ce point de vue. Il est donc inutile de poursuivre l'examen de cette question. Aux dires de l'Allemagne, ces garanties relèvent de la règle de minimis. On en trouvera l'examen au chapitre D.

(105) Au vu de ce qui précède, la Commission ne peut conclure que les établissements financiers publics ont accordé leur soutien à Kahla II dans des conditions comparables à celles qu'aurait imposées un investisseur dans une économie de marché. Il s'ensuit que toutes les mesures de l'Allemagne sont encore et toujours considérées comme des aides au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE.

Entreprise en difficulté

(106) Kahla II est une solution de continuation, c'est-à-dire une société nouvellement créée qui a repris les actifs d'une société en liquidation. Bien qu'il s'agisse d'entreprises nouvellement créées, les solutions de continuation - une formule propre à l'est de l'Allemagne - ne peuvent pas être considérées comme des entreprises en difficulté, parce que ces sociétés d'opportunité reprennent les actifs d'une société en liquidation et poursuivent l'activité de celle-ci, ordinairement sans procéder auparavant à la moindre restructuration acceptable. En fait, les solutions de continuation "héritent" d'une série de défauts structurels et ont besoin de modifications substantielles pour pouvoir s'adapter à une économie de marché. Parmi ces modifications, citons les investissements pour le remplacement et la modernisation de vieilles machines et installations, la réorganisation de l'entreprise (il s'agissait généralement de grands conglomérats qui opéraient dans le cadre d'une économie planifiée), la réduction des effectifs (les conglomérats de l'est de l'Allemagne ont généralement des effectifs pléthoriques), la réorientation des produits, la commercialisation, etc. De plus, il faut rétablir la confiance des clients, des fournisseurs et des banques, puisque les sociétés de continuation prennent la suite d'entreprises qui ont échoué. En ce sens, elles ne sont pas comparables à d'autres entreprises nouvellement créées.

(107) En règle générale, l'adaptation se fait au moyen d'une restructuration qui comprend, dans la plupart des cas, des aides d'État. Compte tenu de la situation particulière des nouveaux Länder, la Commission a accepté un concept flexible et libéral qui permet aux solutions de continuation d'avoir recours, jusqu'à la fin de 1999, à des aides à la restructuration. Ce mode opératoire est codifié dans la note 10 des lignes directrices de 1999(26). En raison de leurs spécificités, les sociétés de continuation constituent une exception à la règle qui veut qu'en vertu des lignes directrices, les entreprises nouvellement créées n'entrent pas en ligne de compte pour les aides au sauvetage et à la restructuration.

(108) Dans le cadre d'une autre procédure(27), l'Allemagne avait explicitement constaté par lettres des 5 mars et 6 mai 1999 que Kahla II était une entreprise en difficulté. Or deux ans plus tard, par lettre du 26 septembre 2001, l'Allemagne contredit ses informations antérieures et constate que Kahla II n'a jamais été en difficulté. Concernant la présente procédure, l'Allemagne estime que Kahla II ne peut être considérée comme une entreprise en difficulté, car les conditions énoncées dans les lignes directrices ne sont pas toutes remplies.

(109) La Commission observe que les lignes directrices ne donnent pas de définition précise d'une entreprise en difficulté, mais des signes habituels de cette situation. Dans le cas de Kahla II, la condition générale du paragraphe 2.1 des lignes directrices (1994) qui permet de déterminer si une entreprise est en difficulté est remplie: une entreprise en difficulté est "incapable d'assurer son redressement avec ses propres ressources ou avec des fonds obtenus auprès de ses actionnaires ou par l'emprunt" Cette situation est constatée dans les rapports disponibles à l'époque de la constitution de Kahla II et au moment de l'octroi de l'aide (moment pertinent pour l'appréciation)(28), qui considèrent Kahla II comme une entreprise en difficulté et préconisent une restructuration pour assurer le retour à la rentabilité(29). Cela est confirmé après coup par le fait que, d'après les informations disponibles, l'entreprise n'a jamais obtenu de concours financiers de banques sans aide d'État(30).

(110) En réalité, certains des indicateurs précisés dans les lignes directrices ne sont pas prévus pour les sociétés de continuation, car il s'agit de sociétés nouvellement créées dont on ne peut évidemment pas examiner le parcours passé. De ce fait, elles ne présentent pas, au moment de leur constitution, des signes comme la baisse de rentabilité ou le niveau croissant des pertes, la diminution du chiffre d'affaires, le gonflement des stocks, la diminution de la marge brute d'autofinancement, l'endettement croissant, etc. À ce propos, la Commission rappelle que la société de continuation est l'exception à la règle selon laquelle une entreprise nouvellement créée ne peut être considérée comme une entreprise en difficulté et ne peut donc obtenir des aides à la restructuration.

(111) En revanche, d'autres indicateurs s'appliquent concrètement aux sociétés de continuation, et notamment la faible valeur de l'actif net. En ce qui concerne Kahla II, la Commission rappelle que cette société a succédé à une entreprise en liquidation et a donc vraisemblablement perdu la confiance d'une série de clients, de fournisseurs et d'établissements financiers. Même l'acquisition des éléments d'actif dépendait du soutien de l'État, puisque le contrat de vente des actifs de Kahla I prévoyait que le nouvel investisseur, M. G. Raithel, avait le droit de résilier le contrat si le financement, qui comportait divers concours de l'État (comme la participation de TIB et des prêts), n'était pas assuré(31). De surcroît, Kahla II a repris les actifs de Kahla I, laquelle n'avait jamais entrepris une restructuration réussie, ce qui l'a amenée à déposer son bilan. Il est évident, après coup, que Kahla II a hérité des problèmes structurels puisque, sans le soutien de l'État, elle n'a pu obtenir le moindre financement privé.

(112) Un autre indicateur réside dans les effectifs pléthoriques. Étant donné qu'en règle générale, le soutien de l'État accordé aux sociétés de continuation est lié à la sauvegarde des emplois, il ajoute pendant un certain temps la difficulté supplémentaire du maintien obligatoire d'un certain nombre d'emplois. Comme le montrent les rapports cités au considérant 91, le gouvernement régional avait pour objectif principal de sauvegarder des emplois. Étant donné que Kahla II a réduit son effectif au cours des années qui ont suivi, on peut en déduire que les salariés étaient en surnombre au début.

(113) Comme les sociétés de continuation sont également tenues de procéder à une restructuration afin de pouvoir s'adapter à l'économie de marché, les premiers exercices sont déficitaires et n'enregistrent aucune augmentation de la marge brute d'autofinancement et les investissements nécessaires provoquent un endettement élevé. Ce fut également le cas pour Kahla II. Si l'Allemagne n'a jamais qualifié le processus vécu par Kahla II de restructuration d'une entreprise en difficulté, la Commission constate cependant que les deux rapports de novembre 1993 et janvier 1994 préconisaient une restructuration qu'ils jugeaient nécessaire au retour à la viabilité de l'entreprise. Par ailleurs, dans un rapport de Projekt Management Eschbach (PME) présenté par l'Allemagne dans le cadre d'une autre procédure(32), Kahla II est décrite comme une entreprise en cours de restructuration jusqu'en 1996 au moins(33). La Commission conclut qu'il s'agit là d'un processus qui n'est pas caractéristique d'une entreprise saine.

(114) Par ailleurs, l'Allemagne estime que les pertes accusées par Kahla II au cours des premières années sont imputables exclusivement à l'application d'un régime spécial d'amortissement (mesure 33). La Commission considère cependant que l'application de ce régime d'amortissement a peut-être entraîné des pertes plus élevées, mais que, sans le soutien de l'État, l'entreprise aurait subi des pertes nettement plus élevées et aurait probablement disparu du marché. Elle constate que les rapports de 1993 et 1994 présentés par l'Allemagne considèrent que le soutien de l'État est décisif pour l'existence de l'entreprise et le retour à la viabilité.

(115) Pour étayer sa thèse selon laquelle Kahla II n'a jamais été en difficulté, l'Allemagne a présenté un rapport établi le 21 janvier 2002 par un consultant.

Tableau 11

>TABLE>

(116) La Commission constate que le tableau 11 présente une évaluation ex post de l'historique de l'entreprise. Il lui paraît utile d'observer que les prévisions les plus importantes des rapports disponibles en 1994 étaient exactes, puisque au moins les deux premiers exercices devaient être déficitaires. La Commission doit cependant effectuer son appréciation ex ante pour vérifier si, depuis 1994, l'Allemagne a rempli l'obligation que lui impose le traité CE et a notifié les aides. Si l'Allemagne avait respecté ses obligations, la Commission aurait effectué son appréciation sur la base des rapports disponibles à l'époque. Comme on l'a vu aux paragraphes 95, 96 et 113, ces rapports partaient de la prémisse que l'entreprise devait rétablir sa viabilité et ont conclu que le soutien de l'État était absolument déterminant pour la réalisation de cet objectif. Au vu de ces rapports, la Commission aurait, en vertu de sa pratique constante, considéré Kahla II (une solution de continuation) comme une entreprise en difficulté. Cette conclusion ne peut être modifiée ex post par le fait que ces difficultés ont été surmontées grâce à l'octroi d'aides substantielles sur une période raccourcie.

(117) Au total, à partir des rapports disponibles au moment pertinent, la Commission conclut que Kahla II était incapable d'assurer son redressement avec ses propres ressources ou avec des fonds obtenus aux conditions du marché. La Commission constate notamment que l'Allemagne avait déjà expressément admis ce fait en 1999. Qui plus est, sans le soutien de l'État, l'entreprise aurait probablement disparu du marché. Le fait que les indicateurs mentionnés dans les lignes directrices ne s'appliquent pas tous à Kahla II importe peu, puisque ces lignes directrices contiennent une liste non exhaustive de signes habituels et non une liste exhaustive et cumulative de conditions.

(118) En conséquence, la Commission maintient son point de vue selon lequel Kahla II était une entreprise en difficulté de 1994 à fin 1996, jusqu'à ce qu'elle ait enregistré pour la première fois un résultat légèrement positif et que la part des capitaux propres ait commencé à augmenter, fort probablement grâce à l'aide octroyée. La Commission estime que les données disponibles ainsi que le défaut de financement privé en l'absence de soutien de l'État renforcent ce point de vue.

C. Aides relevant prétendument de régimes d'aide approuvés

(119) Une partie des mesures d'aide en faveur de Kahla I et Kahla II a été prétendument accordée au titre de régimes d'aide approuvés. Étant donné que la Commission a nourri des doutes sérieux quant à la conformité de ces mesures avec les régimes d'aide invoqués, elle a enjoint à l'Allemagne, en application de l'article 10, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE(34), de lui fournir tous les documents, informations et données nécessaires à l'appréciation de l'espèce. Si l'Allemagne communique des informations insuffisantes pour conclure que ces mesures sont conformes au régime invoqué, la Commission est habilitée à statuer sur la base des renseignements disponibles.

(120) Dans l'extension de la procédure formelle d'examen, la Commission a conclu que les mesures 1, 4, 5, 6, 7 et 10 en faveur de Kahla I sont des aides existantes qu'il est inutile de réexaminer. En revanche, elle persiste à penser que la mesure 8 n'a pas été accordée au titre d'un régime d'aide autorisé et doit être considérée comme une aide ad hoc.

(121) En ce qui concerne Kahla II, la Commission conclut dans l'extension de la procédure que les mesures 28 et 29 en faveur de Kahla II sont des aides existantes qu'il est inutile de réexaminer. Elle maintient son point de vue selon lequel les mesures 11, 12 et 20 n'ont pas été accordées au titre d'un régime d'aide autorisé. En ce qui concerne les autres mesures prétendument accordées au titre d'un régime d'aide autorisé, la Commission va vérifier en partie les évaluations préliminaires effectuées lors de l'ouverture et de l'extension de la procédure.

(122) Mesures 13, 14, 23 et 30: ces garanties de l'État à hauteur de 90 % relèvent d'un régime qui n'a jamais été notifié à la Commission. Enregistré sous le numéro NN 46/97, ce régime n'a jamais été approuvé par la Commission. Comme indiqué dans la décision d'extension de la procédure, ces garanties doivent donc être examinées comme des aides ad hoc. Par ailleurs, dans sa décision relative à la réglementation des garanties du Land de Thuringe(35), la Commission impose à ce dernier de cesser l'application de ce régime non notifié.

(123) En ce qui concerne l'élément d'aide de ces garanties, l'Allemagne affirme qu'en vertu d'un accord qu'elle a conclu avec la Commission, il s'élève à 0,5 % du montant couvert par la garantie. La Commission observe cependant que cet accord concerne les garanties de l'État à hauteur de 80 % qui sont conformes à des régimes d'aide approuvés. Or les garanties en cause sont supérieures de 10 % à ce plafond et n'ont pas été accordées au titre d'un régime d'aide autorisé, mais au titre d'un régime non notifié que la Commission n'a jamais autorisé. Par ailleurs, l'accord précité exclut de son champ d'application les entreprises en difficulté. Par conséquent, contrairement à ce que soutient l'Allemagne, le taux de 0,5 % ne peut être appliqué à ces garanties.

(124) En ce qui concerne les garanties faisant l'objet des mesures 13, 14 et 23, la communication de la Commission sur l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides d'État sous forme de garanties(36) énonce ceci: "Lorsque, au moment du prêt, la probabilité de défaillance de l'emprunteur est très élevée, par exemple, parce qu'il est en difficulté financière, la valeur de la garantie peut aller jusqu'au montant effectivement couvert par cette garantie". Comme on l'a vu à la section B (considérants 106 à 118), au moment de l'octroi de ces mesures, Kahla II était une entreprise en difficulté, ce qui signifie que l'élément d'aide des garanties constituées jusqu'en 1996 peut représenter 90 % des crédits correspondants.

(125) En ce qui concerne la mesure 30 qui a été accordée à un moment où l'entreprise n'était plus en difficulté, l'Allemagne réitère sa thèse selon laquelle, en vertu de l'accord signé avec la Commission et rappelé au considérant 123, l'équivalent subvention doit être fixé à 0,5 %. La Commission rappelle toutefois que cet accord concerne les garanties de l'État à hauteur de 80 % qui ont été accordées au titre de régimes d'aide approuvés. Or, en l'espèce, la garantie excède de 10 % le plafond de 80 % et n'a pas été accordée au titre d'un régime d'aide approuvé. Par conséquent, l'équivalent subvention de 0,5 % ne peut lui être appliqué. À l'époque où il a constitué cette garantie, le Land de Thuringe avait accepté que les garanties soient subordonnées à la décision de la Commission relative à la réglementation des garanties du Land de Thuringe(37), en vertu de laquelle l'élément d'aide doit être fixé entre 0,5 % et 2 % pour les garanties à 80 % constituées au titre de régimes d'aide approuvés. Bien que ladite décision concerne elle aussi des garanties à 80 % relevant de régimes d'aide approuvés, la Commission juge approprié d'appliquer ce régime à la présente affaire par analogie. Mais compte tenu du fait que la garantie couvrait une grande partie des risques inhérents aux prêts, ce que reflète le faible taux d'intérêt fixé par la banque privée, la Commission appliquera le taux maximum de 2 % que ce régime autorise pour les garanties.

(126) De même, la Commission juge approprié d'appliquer un élément d'aide de 2 % à la garantie à 90 % de la mesure 13, et ce à partir du 30 mars 1998, date à laquelle les prêts des mesures 18 à 21 ont été convertis en prêt du marché au taux de 5,90 %. Avant la conversion, le taux d'intérêt de ces prêts se situait entre 6,5 % et 6,75 %. Les prêts consentis sur des ressources d'État ont donc été convertis en prêt privé juste au moment où l'entreprise a eu la possibilité d'obtenir sur le marché, pour un prêt privé, un taux d'intérêt inférieur à ceux qu'elle a dû payer pour les prêts publics. À cet égard, la Commission rappelle que la conversion n'a été possible que grâce à la constitution, pour ce nouveau prêt, d'une garantie de l'État à hauteur de 90 %.

(127) L'Allemagne considère que ces garanties relèvent de la règle de minimis, règle dont l'application est examinée à la section D.

(128) Mesure 15: une subvention de 2,5 millions de DEM a été prétendument accordée au titre d'un régime d'aide autorisé(38). Dans l'extension de la procédure formelle d'examen, la Commission a observé par erreur que ce régime ne s'appliquait qu'aux petites et moyennes entreprises, mais l'Allemagne a très justement indiqué que les grandes entreprises pouvaient elles aussi bénéficier d'aides au titre de ce régime, sous réserve de certaines conditions. En revanche, ce régime écarte explicitement de son champ d'application les entreprises en difficulté.

(129) Dernièrement, la Commission a adopté une décision négative au sujet de ce régime en raison de son emploi abusif, car il avait été appliqué, entre autres, à des entreprises en difficulté(39). Dans sa décision, la Commission a expressément établi que l'Allemagne avait compté Kahla II parmi les entreprises en difficulté ayant eu recours à ce régime, contrairement aux dispositions particulières approuvées par la Commission. Dans sa décision relative au régime précité, la Commission a déclaré qu'elle statuait indépendamment de sa décision dans la présente affaire, dans le cadre de laquelle l'application individuelle a été examinée. Dans la présente décision, la Commission estime que Kahla II était une entreprise en difficulté à l'époque de l'octroi de cette mesure d'aide. C'est pourquoi elle persiste à dire qu'il s'agit d'une aide nouvelle.

(130) Mesure 16: un prêt de 0,2 million de DEM a été prétendument accordé au titre d'un programme d'aide à la constitution de capitaux propres approuvé(40). Ce programme s'adressait exclusivement aux PME. Or, étant donné que Kahla II employait plus de 250 salariés et n'était donc pas une PME au moment de l'octroi de cette mesure, l'aide n'est manifestement pas conforme au régime. Il y a peu, l'Allemagne a indiqué que le prêt n'avait pas été consenti à l'entreprise, mais à M. G. Raithel. Dans l'approbation du régime au titre duquel le prêt a été consenti, la Commission a observé que les investisseurs n'obtiennent ce type de concours qu'à la condition qu'ils l'apportent en capital à l'entreprise. C'est ce qu'a fait M. G. Raithel. Par conséquent, bien qu'il ait été accordé directement à un particulier, ce prêt avait pour objet de soutenir une entreprise et il doit donc être considéré comme une aide nouvelle en faveur de Kahla II.

(131) Mesures 17, 18, 19 et 22: lors de l'examen de ces mesures, la Commission a conclu que les conditions fixées dans le régime au titre duquel ces prêts ont été consentis(41) étaient remplies en l'espèce. Il s'agit donc d'aides existantes que la Commission n'a pas à réexaminer.

(132) Mesure 21: ce prêt a été prétendument accordé au titre d'un régime d'aide autorisé(42). Or ce régime prévoyait des prêts plafonnés à 2 millions de DEM pour les entreprises des nouveaux Länder. Comme le prêt en cause excède ce plafond, la Commission ne peut conclure au respect des conditions énoncées dans le régime. Compte tenu des taux d'intérêt avantageux, de la valeur minorée des sûretés constituées et de l'octroi d'une garantie à 90 % couvrant la quasi-totalité du risque de défaillance, la Commission estime qu'au moment de son octroi, ce prêt a peut-être constitué une aide dans sa totalité.

(133) Les mesures 24 et 25 ont été octroyées au titre de régimes d'aide approuvés, pour le financement des investissements détaillés dans le tableau 5. En outre, il ressort des renseignements communiqués par l'Allemagne qu'une partie de l'aide à l'investissement accordée au titre du régime spécial d'amortissement (mesure 33) a également servi à financer ces investissements. L'Allemagne a prouvé que toutes ces mesures étaient conformes aux régimes au titre desquels elles ont prétendument été accordées. Par conséquent, les mesures 24, 25 et 33 constituent des aides existantes que la Commission n'a pas à réexaminer.

(134) Mesure 26: les subventions en faveur de l'emploi qui sont associées à des investissements de protection de l'environnement et sont prétendument accordées au titre d'un régime autorisé ne sont pas considérées comme des aides(43). Toutefois, comme la Commission l'a observé dans l'extension de la procédure d'examen, le régime a été prévu - en ce qui concerne ses éléments environnementaux - pour l'élimination des risques écologiques dans les entreprises publiques. De toute évidence, ces subventions ne sont pas conformes à ce régime. Par lettre du 29 juillet 1994(44), l'Allemagne a expliqué à la Commission la manière dont cette disposition devait être interprétée, en précisant que ces mesures ne pouvaient être exécutées que dans des communes, villes, etc. De même, les entreprises de la Treuhand étaient éligibles à cette aide avant leur privatisation, puisqu'elles étaient à considérer comme des entreprises publiques jusqu'à ce moment-là(45). La Commission avait estimé que ces mesures ne constituaient pas des aides, puisqu'elles n'avaient favorisé aucune entreprise(46).

(135) Or, au moment de l'octroi de ces subventions, Kahla II était une entreprise privée; elle n'était donc pas admissible au bénéfice de l'aide. Par ailleurs, la Commission rappelle qu'une partie des subventions a été accordée par le Land de Thuringe, alors que, d'après le régime correspondant, seule la Bundesanstalt für Arbeit (Direction de l'emploi) était habilitée à les octroyer. C'est pourquoi la Commission ne peut pas conclure que ces mesures constituent des aides existantes(47).

(136) Après l'extension de la procédure, l'Allemagne a modifié son argumentation en soutenant que ces mesures n'avaient pas favorisé l'entreprise. Au début, elle avait déclaré que les subventions avaient été octroyées pour l'élimination de vieilles installations, en alléguant que c'était important pour l'environnement. Mais la Commission ne peut pas admettre que l'élimination de vieilles installations n'a pas favorisé l'entreprise, car enfin, des travaux de cette nature ont nécessairement permis une extension de la surface disponible et un accroissement de la valeur de l'entreprise.

(137) Il y a peu, l'Allemagne a affirmé que ces subventions avaient été prévues pour l'élimination des risques environnementaux existant en juillet 1990. D'après la pratique de la Commission, les mesures de cette nature ne constituent pas une aide. Toutefois, l'Allemagne n'a pas fourni la preuve de l'existence de risques quelconques survenus avant juillet 1990 et, qui plus est, ces risques avaient théoriquement été éliminés par Kahla I, puisque celle-ci avait déjà eu recours à ce soutien en 1991 (mesure 2) à hauteur de la somme nécessaire pour éliminer les risques. L'Allemagne n'a jamais fourni la preuve que les risques environnementaux n'étaient toujours pas éliminés à la date de cession des actifs de Kahla I. Même s'ils l'avaient été, l'acquéreur aurait dû s'assurer que les actifs étaient exempts de ce genre de risques. Si les risques n'étaient pas éliminés, l'acquéreur n'a pas fait preuve de la prudence qui s'imposait et il est donc inacceptable qu'il ait ultérieurement recours au soutien de l'État à cet effet. Si une vérification convenable avait été effectuée, l'existence de ces risques et la nécessité de mobiliser des fonds en vue de leur élimination auraient été prises en compte dans le prix de vente et n'auraient pas donné droit ultérieurement au soutien de l'État.

(138) L'Allemagne ajoute que si l'entreprise avait su que ces subventions constituaient des aides, elle n'aurait peut-être pas exécuté les travaux en cause ou alors elle aurait fait appel à son propre personnel ou à un personnel moins nombreux ou différent. Aux dires de l'Allemagne, le fait que la Commission n'a pas qualifié d'aides le régime en cause et l'a approuvé était suffisant pour susciter l'attente légitime que les mesures ne constituaient pas des aides. La Commission ne saurait adhérer à cette thèse, puisqu'elle a approuvé le régime sur la base de la notification et des informations complémentaires fournies par l'Allemagne. L'Allemagne ne peut donc délibérément agir contrairement à la notification et exciper du non-respect d'attentes légitimes. Le bénéficiaire ne peut, lui non plus, faire valoir ces attentes dès lors que le régime allemand précise que ces subventions ne peuvent être accordées dans l'intérêt d'une seule entreprise et que seule la Bundesanstalt für Arbeit est habilitée à les accorder, alors qu'en l'espèce, elles ont été apportées en partie par le Land de Thuringe.

(139) Enfin, l'Allemagne déclare que ces subventions constituent une mesure générale dont peuvent bénéficier toutes les entreprises d'Allemagne sans distinction, mais la Commission constate que cette déclaration contredit toutes les informations communiquées auparavant. En effet, il ressort clairement des dispositions de la loi allemande (article 249h AFG) et de tous les documents fournis à la Commission, et qui ont permis à celle-ci de ne pas qualifier d'aide le régime en cause et de l'autoriser, que les entreprises ne peuvent pas toutes profiter de ces mesures. Au contraire, la loi allemande et tous les documents que l'Allemagne a communiqués, et qui devaient permettre à la Commission d'apprécier les dispositions, concernent les personnes morales de droit public et écartent expressément les mesures en faveur d'une seule entreprise. Cette disposition recèle une composante très nettement sélective qui ne permet pas de considérer la mesure en cause comme une mesure générale.

(140) Mesure 27: subventions accordées à des fins diverses en 1995 et 1996. Aucune base juridique n'ayant été indiquée, la Commission a provisoirement qualifié ces subventions d'aides nouvelles. Ensuite, l'Allemagne a affirmé que des subventions pour la recherche et le développement de 0,318 million de DEM avaient été accordées au titre d'un régime d'aide autorisé(48). Les informations disponibles montrent que les aides sont conformes à ce régime et constituent donc des aides existantes qui n'ont pas à être réexaminées.

(141) En ce qui concerne les subventions de 0,021 million de DEM destinées à l'insertion de travailleurs, l'Allemagne estime qu'elles ne constituent pas des aides au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE, car elles étaient seulement prévues pour favoriser l'emploi de personnes handicapées. La Commission rappelle cependant que les seules mesures ne constituant pas des aides au regard des lignes directrices concernant les aides à l'emploi(49) (ci-après: les lignes directrices "emploi"), sont celles qui s'appliquent à des personnes physiques selon des critères objectifs et sans favoriser certaines entreprises ou certaines productions. Malgré l'injonction de fournir des informations concernant particulièrement ce point-là, l'Allemagne n'a fourni aucune preuve. Par conséquent, au vu des renseignements obtenus, la Commission conclut que ces mesures constituent des aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE.

(142) Les autres subventions de 0,122 million de DEM pour la participation à des foires et expositions et les subventions de 0,030 million de DEM pour la publicité relèvent prétendument de la règle de minimis. Ce point est examiné ci-après.

(143) Mesures 28 et 29: comme indiqué dans la décision d'extension de la procédure formelle d'examen, au vu des informations disponibles, ces mesures sont qualifiées d'aides existantes. En outre, il ressort des renseignements communiqués par l'Allemagne qu'une partie de l'aide à l'investissement octroyée au titre du régime spécial d'amortissement (mesure 33) a aussi servi à financer ces investissements. L'Allemagne a prouvé que toutes ces mesures étaient conformes aux régimes au titre desquels elles ont prétendument été accordées. Il s'agit donc d'aides existantes que la Commission n'a pas à réexaminer.

(144) Mesure 31: autres subventions en faveur de l'emploi accordées au titre d'un régime d'aide autorisé(50). D'après les informations communiquées par l'Allemagne, la Commission considère que ces subventions sont conformes au régime au titre duquel elles ont été accordées. Par conséquent, il s'agit d'aides existantes que la Commission n'a pas à réexaminer.

(145) Mesure 32: subventions à des fins diverses. Aucune base juridique n'ayant été indiquée, la Commission a provisoirement qualifié ces subventions d'aides nouvelles. Ensuite, l'Allemagne a affirmé que des subventions pour la recherche et le développement de 0,009 million de DEM avaient été octroyées au titre d'un régime d'aide autorisé(51). Or ce régime s'adresse exclusivement aux PME. D'après les informations disponibles, Kahla II n'a jamais pu être qualifiée de PME entre 1997 et 1999, essentiellement parce qu'elle a toujours franchi le seuil des 250 salariés, même déduction faite des stagiaires. De toute évidence, ces aides ne relèvent pas du régime au titre duquel elles ont prétendument été accordées et doivent donc être considérées comme des aides nouvelles.

(146) En ce qui concerne les subventions destinées à l'insertion de travailleurs, l'Allemagne maintient qu'il ne s'agit pas d'aides au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE, car elles étaient destinées à favoriser l'emploi de personnes handicapées. Mais, comme dans le cas des subventions de la mesure 27, l'Allemagne n'a fourni aucune preuve à l'appui de ses dires, malgré l'injonction de fournir des informations spécialement sur ce point. D'après les indications figurant dans les rapports annuels de la société(52), les subventions destinées à l'insertion des travailleurs se sont élevées à 0,119 million de DEM pour les années 1997 et 1998, et, pour 1999, à une partie inconnue des subventions pour la participation à des foires et expositions et pour l'adaptation au travail figurant dans le rapport annuel 1999 pour un montant de 0,121 million de DEM. La Commission conclut donc, à partir des renseignements disponibles, que ces subventions constituent une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE.

(147) Les autres subventions de 0,294 million de DEM pour la participation à des foires et expositions et les subventions pour la publicité de 0,103 million de DEM pour 1997 et 1998, ainsi que, pour 1999, une partie inconnue des subventions pour la participation à des foires et expositions et pour l'adaptation au travail figurant dans le rapport annuel 1999 pour un montant de 0,121 million de DEM, relèvent prétendument de la règle de minimis. Ce point est vérifié à la section D.

(148) Au vu des explications qui précèdent, les mesures 17, 18, 19, 22, 24, 25, une partie de la mesure 27, les mesures 28, 29, 31 ainsi que la mesure 33 constituent des aides existantes que la Commission n'a pas à réexaminer.

D. Mesures relevant prétendument de la règle de minimis

(149) Les mesures 13, 14, 23, une partie de la mesure 27, la mesure 30 et une partie de la mesure 32 relèvent prétendument de la règle de minimis(53). D'après cette règle, le montant maximal total d'aide de minimis est de 100000 euros sur une période de trois ans débutant au moment de la première aide de minimis. Ce montant couvre toute aide publique octroyée au titre d'aide de minimis et n'affecte pas la possibilité pour le bénéficiaire d'obtenir d'autres aides sur la base de régimes approuvés par la Commission. Les périodes en cause vont du 25 mars 1994 au 25 mars 1997 et du 25 mars 1997 au 25 mars 2000.

(150) Durant la première période de 1994 à 1997, les mesures 13, 14, 23 et une partie de la mesure 27 relèvent prétendument de la règle de minimis.

(151) Même si la partie des subventions de la mesure 27 qui relève prétendument de la règle de minimis, à savoir les subventions de 122000 DEM pour la participation à des foires et expositions et les subventions de 30000 DEM pour la publicité, s'élève à 152000 DEM (77716 euros) au total, ce montant devrait être cumulé avec l'équivalent subvention des garanties constituées dans le cadre des mesures 13, 14 et 23. Comme on l'a vu au considérant 124, la valeur de la garantie peut être aussi élevée que le montant qu'elle couvre(54). Autrement dit, au moment de l'octroi des garanties, leur élément d'aide peut être de 90 % des crédits correspondants, ce qui est très nettement supérieur à la règle de minimis. Par conséquent, la Commission ne peut accepter que toutes ces mesures relèvent de la règle de minimis.

(152) Pour la période 1997 à 2000, la garantie de la mesure 30 et une partie de la mesure 32 relèvent prétendument de la règle de minimis.

(153) En ce qui concerne la garantie de la mesure 30, l'élément d'aide peut être fixé à 41760 DEM si, comme indiqué au considérant 125, on applique un équivalent subvention de 2 %. La partie de la mesure 32 qui relève prétendument de la règle de minimis comprend des subventions de 294000 DEM pour la participation à des foires et expositions et des subventions de 114000 DEM pour la réduction des coûts. Il faudrait ajouter à cela la nouvelle valeur de la garantie visée à la mesure 13 à partir de la date à laquelle elle a couvert les prêts du marché. Comme on l'a vu au considérant 47, ces prêt se sont élevés à 7,329 millions de DEM au total. Si l'on applique, là encore, un équivalent subvention de 2 % au montant couvert par la garantie, on obtient un élément d'aide de 131922 DEM. Le total des mesures prétendument accordées au titre de la règle de minimis durant la période 1997 à 1999 s'élève donc à 581682 DEM, soit un montant très nettement supérieur au plafond de la règle de minimis.

(154) Compte tenu de ce qui précède, la Commission ne peut pas accepter que toutes ces mesures relèvent de la règle de minimis. En conséquence, elles constituent des aides au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE.

E. Aides nouvelles

(155) Au vu des explications qui précèdent, la mesure 8 en faveur de Kahla I ainsi que les mesures 11, 12, 13, 14, 15, 16, 20, 21, 23, 26, 27, 30 et 32 en faveur de Kahla II sont considérées comme des aides nouvelles. À partir des renseignements disponibles, la Commission ne peut conclure à leur conformité avec des régimes d'aide approuvés.

F. Compatibilité avec le marché commun

(156) Le traité CE prévoit certaines dérogations au principe de l'incompatibilité générale des aides d'État avec le marché commun. Les dérogations énoncées à l'article 87, paragraphe 2, du traité CE ne s'appliquent pas en l'espèce, puisque les mesures en cause ne sont ni des aides à caractère social octroyées aux consommateurs individuels, ni des aides destinées à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou par d'autres événements extraordinaires, ni des aides octroyées à l'économie de certaines régions de la République fédérale d'Allemagne affectées par la division de l'Allemagne. Les possibilités de dérogation à l'incompatibilité de principe avec le marché commun sont énoncées à l'article 87, paragraphe 3, points a) et c), du traité CE. En effet, l'article 87, paragraphe 3, point a) autorise la Commission à approuver les aides destinées à favoriser le développement économique de certaines régions, tandis que l'article 87, paragraphe 3, point c) prévoit l'approbation des aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun. La Commission a publié différentes lignes directrices qui précisent les conditions auxquelles des aides peuvent être approuvées sur la base de cette disposition.

Aides octroyées jusqu'à la fin de 1996

(157) En ce qui concerne les aides accordées en faveur de Kahla I, bien que cette entreprise ne fût pas située dans une région admissible au bénéfice d'aides à finalité régionale conformément à l'article 87, paragraphe 3, point a), du traité CE, l'Allemagne ne conteste pas que ces aides doivent être appréciées au regard des lignes directrices "restructuration" de 1994, puisque leur objectif primordial n'était pas à caractère régional, mais concernait le rétablissement de la viabilité à long terme d'une entreprise en difficulté. Le Commission rappelle à ce propos que seule l'aide accordée au titre de la mesure 8 est à examiner.

(158) En ce qui concerne Kahla II, l'Allemagne affirme que l'objectif des mesures considérées comme des aides qui ne relèvent pas de régimes d'aide approuvés ou de la règle de minimis, présente un caractère régional. La Commission rappelle à ce propos que les aides ad hoc à apprécier comprennent les mesures 11, 12, 13, 14, 15, 16, 20, 21, 23, 26, 27, 30 et 32.

(159) La Commission estime que, pour l'examen de la compatibilité avec le marché commun des aides accordées de 1994 à 1996, les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale(55) (lignes directrices "aides régionales") ne sont pas applicables. En effet, à la note 10 de ces lignes directrices, il est précisé ce qui suit: "En ce qui concerne les aides ad hoc en faveur d'entreprises en difficulté, ces aides sont régies par des règles spécifiques et ne sont pas conçues comme des aides régionales en tant que telles." Les règles spécifiques en question sont les lignes directrices "restructuration".

(160) La Commission déclare que les lignes directrices "aides régionales" en vigueur n'étaient pas applicables à l'époque où l'aide a été accordée. Toutefois, les règles en vigueur à cette époque, qui sont indiquées à la note 2 de ces lignes directrices, précisent clairement elles aussi qu'une aide de cette nature ne peut être accordée si cela constitue une infraction aux règles spécifiques concernant les aides en faveur des entreprises en difficulté. Comme on l'a vu à la section B (considérants 106 à 118), la Commission conclut que jusqu'en 1996, Kahla II était une entreprise en difficulté. En conséquence, les aides ad hoc ne peuvent pas être examinées au regard de ces dispositions. Du reste, cela ressort aussi de la nature des coûts qui ont été financés par les aides. La Commission rappelle le tableau 5, d'après lequel 80 % des dépenses ont été consacrées au renouvellement de machines et au fonds de roulement; il s'agit là de dépenses typiques d'une restructuration, mais pas d'un projet d'investissement.

(161) Compte tenu de ce qui précède, la Commission ne peut conclure que la totalité des aides ad hoc octroyées en faveur de Kahla II jusqu'en 1996 sont à considérer comme des aides régionales compatibles avec le marché commun.

(162) L'Allemagne a récemment déclaré que les subventions de la mesure 26 devaient être considérées comme des aides à l'emploi. Les lignes directrices concernant les aides à l'emploi(56) prévoient des aides à la création d'emplois. L'Allemagne déclare que les subventions ont été consacrées à l'élimination d'une partie des installations de Kahla II et que ces travaux ont été exécutés par des chômeurs et ont donc permis l'emploi temporaire de chômeurs. En revanche, ils n'ont pas débouché sur un emploi durable. De même, cette aide ne peut être considérée comme une aide à la sauvegarde d'emplois, puisque l'entreprise a procédé à une réduction substantielle de son effectif (de 380 salariés en 1994 à 327 en 1996). En outre, les explications de l'Allemagne au sujet de l'utilisation de l'aide, à savoir l'emploi temporaire de chômeurs, viennent conforter la thèse selon laquelle aucun emploi n'a été sauvegardé chez Kahla II. [C'est pourquoi la Commission estime que, en vertu des lignes directrices concernant les aides à l'emploi, la mesure 26 ne saurait être approuvée comme aide à l'emploi. Du reste, ce point de vue de la Commission vaut également pour les aides octroyées avant l'entrée en vigueur des lignes directrices concernant les aides à l'emploi, puisque celles-ci ne font qu'entériner une pratique existante et qu'en tout état de cause, une aide à l'emploi ne saurait être approuvée s'il n'y a ni création ni sauvegarde d'emplois.]

(163) Étant donné que l'entreprise était en difficulté au moment de l'octroi des aides ad hoc, il convient de vérifier si l'aide en faveur de Kahla II jusqu'en 1996 et l'aide en faveur de Kahla I peuvent être jugées compatibles avec le marché commun au regard des lignes directrices "restructuration". En effet, la Commission estime qu'aucune des autres lignes directrices communautaires, par exemple celles qui concernent les aides à la recherche et au développement, la protection de l'environnement, les petites et moyennes entreprises ou la formation, ne sont applicables. Étant donné que toutes les mesures d'aide ont été accordées avant l'entrée en vigueur de la version remaniée des lignes directrices "restructuration", ce sont celles du 23 décembre 1994 qui sont à appliquer(57). La Commission examine dans l'ordre si les principales conditions fixées dans ces lignes directrices ont été remplies.

(164) En règle générale, les aides à la restructuration associent les aides au fonctionnement pour la résorption des pertes, les coûts sociaux, le fonds de roulement, etc. et les investissements corporels. Cela peut être clairement examiné à la lumière de l'objet des mesures d'aide en faveur de Kahla I et des mesures qui ont été accordées jusqu'en 1996 en faveur de Kahla II(58).

(165) En ce qui concerne les aides en faveur de Kahla I, la Commission confirme ce qu'elle avait déjà souligné dans l'ouverture et l'extension de la procédure formelle d'examen, à savoir qu'aucun plan de restructuration ne lui a jamais été présenté. Or, en l'absence de plan, les conditions nécessaires à l'approbation de la restructuration conformément aux lignes directrices "restructuration", et notamment l'existence d'un plan cohérent de restructuration au moment de l'octroi de l'aide, ne sont pas remplies(59). L'aide octroyée au titre de la mesure 8 doit donc être considérée comme incompatible avec le marché commun.

(166) Quant aux aides qui ont été accordées en faveur de Kahla II de 1994 à 1996, la Commission a observé dans les décisions d'ouverture et d'extension de la procédure qu'il existait des signes montrant que l'entreprise avait entrepris une restructuration. Les rapports communiqués par l'Allemagne décrivent certaines mesures devant permettre de rétablir la viabilité: réorientation des produits, réduction de l'effectif, remplacement de vieilles machines et installations, fermeture d'installations de production, investissements permettant d'assurer le respect des normes techniques et environnementales, et mise en place d'un réseau de distribution. Durant la procédure d'examen, l'Allemagne a indiqué que ces mesures faisaient partie du premier plan stratégique, qui a été développé par la suite, et a refusé de les qualifier de plan de restructuration. Dans sa lettre du 1er octobre 2002, l'Allemagne a finalement déclaré que si la Commission considérait Kahla II comme une entreprise en difficulté, ces mesures seraient à considérer comme un plan de restructuration.

(167) Il est cependant difficile de savoir lequel des documents communiqués doit être considéré comme le plan de restructuration pertinent. La Commission prend acte que le premier rapport a été élaboré avant la réalisation de la cession des éléments d'actif et était de surcroît destiné exclusivement à TIB pour lui permettre de déterminer l'opportunité de la prise d'une participation dans l'entreprise. Bien que les deux eussent proposé une série de mesures qui étaient nécessaires à la viabilité de l'entreprise, l'Allemagne indique que l'investisseur a développé ces mesures plus avant. Si l'on considérait ces rapports comme un plan de restructuration, il est clair que les mesures proposées ne constituent pas la version définitive du plan, notamment pour l'analyse du coût des mesures proposées. Le premier rapport prévoyait un coût total de 30,945 millions de DEM comprenant des investissements, l'acquisition des actifs, la résorption des pertes et les intérêts de prêts. Le deuxième rapport proposait des mesures de restructuration d'un montant total de 27,727 millions de DEM comprenant des investissements (dont la reprise des actifs), la résorption des pertes et le fonds de roulement. Ni les coûts prévus dans le premier rapport ni ceux qui sont prévus dans le deuxième rapport ne concordent avec les coûts décrits par l'Allemagne dans le "plan d'investissement" et les coûts détaillés dans le tableau 5, au titre desquels l'aide a été prétendument accordée. Dans les deux rapports, la liste des mesures prévues pour le financement de ces coûts omet de nombreuses aides qui ont effectivement été accordées à l'entreprise (tableau 4), ce qui s'applique aussi au "plan d'investissement" (tableau 5). S'il fallait considérer l'un de ces documents comme étant le plan de restructuration, la Commission ne peut que conclure que ce plan n'était pas définitif ou alors que l'entreprise a perçu un excédent d'aides.

(168) Même si ces documents pouvaient passer pour un plan de restructuration, ils ne peuvent pas être considérés comme la version définitive de ce plan. En outre, il est difficile de savoir à quel point les mesures proposées ont effectivement été exécutées.

(169) Pour établir si les conditions énoncées dans les lignes directrices "restructuration" ont été remplies, la Commission a d'abord besoin de renseignements précis sur la nature des mesures de restructuration qui ont été appliquées pour rétablir la viabilité à long terme de l'entreprise(60). Malgré les injonctions réitérées de la Commission, l'Allemagne n'a jamais communiqué la version définitive d'un plan de restructuration pour Kahla II ni indiqué quelles mesures de restructuration avaient effectivement été exécutées. En l'absence de plan, il est impossible d'examiner les critères de ces lignes directrices.

(170) Ensuite, la Commission établit que la contribution privée au coût total ne peut être considérée comme importante. Il faut rappeler que la Commission a enjoint à l'Allemagne de communiquer des informations sur toute contribution apportée ou à apporter par un investisseur privé. Dans sa lettre du 1er octobre 2002, l'Allemagne décrit le prétendu financement privé d'après le rapport du 29 novembre 1993. Il s'agit d'une participation de 2,055 millions de DEM de M. G. Raithel, de 0,986 million de DEM d'intérêts sur les prêts consentis à M. G. Raithel, de 2,217 millions de DEM de marge brute d'autofinancement et des 7,975 millions de DEM de l'apport de capital de TIB.

(171) La prétendue contribution de l'investisseur se compose de deux prêts bonifiés de l'État (mesures 16 et 17) d'un montant total de 2 millions de DEM et d'une somme de 0,055 million de DEM que l'investisseur a apportée sur ses propres ressources à l'entreprise au titre des capitaux propres. Seul ce dernier apport présente un caractère purement privé. Le prêt de 0,2 million de DEM faisant l'objet de la mesure 16 était couvert par une garantie de l'État, tandis que le prêt de 1,8 million de DEM de la mesure 17 était couvert par une hypothèque sur les biens immobiliers de Kahla II. L'achat des actifs concernés a été financé par des aides d'État. Étant donné que ces prêts ont été accordés au moyen de ressources d'État et compte tenu des sûretés constituées, il est évident que les prêts des mesures 16 et 17 ne peuvent pas être considérés comme la contribution d'un investisseur privé. Quant aux nouveaux intérêts de 0,986 million de DEM prétendument payés, la Commission n'a jamais obtenu le moindre renseignement à ce sujet. Elle suppose qu'il s'agit des intérêts payés par M. G. Raithel pour les deux prêts des mesures 16 et 17. Or ces intérêts ne financent aucun coût de restructuration. En ce qui concerne la marge brute d'autofinancement, la Commission déclare que le bénéfice prévisionnel que l'entreprise devait dégager ne peut être considéré comme une contribution importante au sens des lignes directrices "restructuration". De surcroît, la Commission ne sait pas si cette marge brute d'autofinancement a bel et bien été dégagée et si elle a servi à financer des coûts de restructuration.

(172) L'entreprise commençant à devenir légèrement bénéficiaire, l'investisseur a converti, le 30 mars 1998, une partie des prêts publics en prêts privés. Toutefois, cette contribution était incertaine au moment de l'octroi de l'aide et n'a été faite qu'après la restructuration. Il est donc permis de supposer que la contribution suivante n'a été possible qu'en raison de l'amélioration de la situation financière de l'entreprise grâce aux aides d'État. La Commission ajoute que la contribution n'a été possible que grâce à une garantie cautionnant ces prêts à 90 %(61). En outre, cela s'est produit après l'achèvement de la restructuration et la nature des ressources employées à cet effet n'était pas claire au moment de l'octroi des aides, pas plus qu'elle ne l'est maintenant. Enfin, en l'absence de relevé exact des coûts de restructuration, il n'est pas possible de dire que la contribution privée a été importante.

(173) Les aides à la restructuration ne peuvent être accordées que sur la base d'un plan de restructuration réaliste comportant également des mesures de compensation des conséquences défavorables éventuelles de l'aide, ainsi qu'une contribution importante au moyen de ressources privées. Étant donné que, malgré l'injonction de fournir des informations, rien ne prouve que l'aide a été accordée dans ces conditions, on peut donc effectivement penser que ces conditions ne sont pas remplies. Par conséquent, les aides ad hoc accordées à Kahla II jusqu'en 1996 constituent des aides à la restructuration qui sont incompatibles avec le marché commun.

(174) Au vu de ce qui précède, la Commission ne peut conclure que les aides ad hoc accordées à Kahla II jusqu'en 1996 peuvent être jugées compatibles avec le marché commun.

Aides octroyées en faveur de Kahla II après 1997

(175) Au vu des modestes résultats d'exploitation positifs enregistrés, la Commission considère qu'à partir du 1997, Kahla II ne peut plus être considérée comme une entreprise en difficulté. Pour faire suite à la demande de l'Allemagne, la Commission examine les aides octroyées en faveur de Kahla II au regard des lignes directrices "aides régionales". Elle rappelle toutefois que cela ne concerne que les mesures 30 et 32 qui doivent être examinées comme des aides ad hoc, puisque les autres mesures constituent des aides existantes.

(176) En vertu des lignes directrices "aides régionales", une aide individuelle ad hoc accordée à une seule entreprise peut avoir un effet important sur la concurrence dans le marché, tandis que son effet sur le développement régional risque d'être trop limité. De telles aides s'inscrivent généralement dans le cadre de politiques industrielles ponctuelles ou sectorielles et s'écartent souvent de l'esprit de la politique des aides régionales en tant que telle. Par conséquent, jusqu'à preuve du contraire, ces aides ne remplissent pas les conditions mentionnées dans les lignes directrices "aides régionales". La Commission constate que le marché de la porcelaine est saturé et que le secteur de la porcelaine souffre de surcapacités. Ces éléments viennent compléter les hypothèses négatives concernant les aides ad hoc, car toute aide à l'investissement avait probablement un effet négatif sur le secteur.

(177) L'aide régionale a pour objet soit l'investissement productif (investissement initial), soit la création d'emplois qui est liée à l'investissement. On entend par investissement initial un investissement en capital fixe se rapportant à la création d'un nouvel établissement, à l'extension d'un établissement existant ou au démarrage d'une activité impliquant un changement fondamental dans le produit ou le procédé de production d'un établissement