RAPPORT SPÉCIAL N° 17/98 relatif au soutien apporté aux sources d'énergie renouvelables dans le cadre des actions à frais partagés du programme JOULE-Thermie et des actions pilotes relevant du programme Altener, accompagné des réponses de la Commission (présenté en vertu de l'article 188 C, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE) (98/C 356/03)

1. ÉTENDUE DE L'AUDIT

1.1. Dans le cadre du programme JOULE-Thermie (1 039 millions d'écus), les actions à frais partagés (1) concernant les sources d'énergie renouvelables représentent environ 35 % du budget du programme. Les projets pilotes Altener (28,8 millions d'écus), qui représentent quelque 66 % du budget du programme (44 millions d'écus), couvrent des actions analogues à celles de JOULE-Thermie.

1.2. L'audit effectué par la Cour visait à déterminer si les objectifs, tels qu'ils sont définis par les décisions correspondantes du Conseil, sont réalisés de manière efficiente et efficace. À cette fin, il a été procédé à un examen des procédures et des structures de gestion des programmes et des projets dans les directions générales de la Commission Science, Recherche et Développement (DG XII) et Énergie (DG XVII). Pour examiner l'exécution du programme JOULE-Thermie, dix-neuf contractants dans six États membres (Belgique, France, Allemagne, Espagne, Suède et Royaume-Uni), participant à 30 projets sur un total d'environ 300, ont été sélectionnés pour l'audit. La sélection a été centrée sur les projets relatifs à l'énergie solaire et à la biomasse, même si certains projets relevant d'autres domaines ont été intégrés. La sélection des organisations et des projets contrôlés a d'abord été fondée sur l'importance des concours communautaires, mais visait également à inclure différents types de bénéficiaires (universités, instituts de recherche et entreprises privées, notamment PME). L'audit du programme Altener s'est appuyé sur l'examen de dossiers auprès de la DG XVII.

2. RÉSUMÉ DES PRINCIPALES OBSERVATIONS

2.1. Malgré la décision du Conseil visant à fondre le programme de recherche et développement technologique JOULE avec le programme de démonstration Thermie, la sélection des projets et les procédures de gestion des projets dans les deux directions générales responsables n'ont pas été harmonisées. L'objectif premier de la fusion, qui était de combler le fossé entre la recherche et la démonstration, n'a pas été atteint (voir points 3.4, 3.16, 3.24 et 3.29).

2.2. Si la procédure de sélection des projets Thermie manque de clarté, des progrès ont été constatés en ce qui concerne le volet JOULE du programme depuis le premier appel de propositions (voir points 3.15-3.16).

2.3. De nombreux projets de démonstration Thermie ne contenaient pas d'élément novateur majeur; leur dimension européenne était limitée et leur financement ne répondait pas à l'exigence d'une participation équilibrée de tous les partenaires (voir points 3.22-3.24).

2.4. La gestion et le suivi scientifiques et financiers des projets sont insuffisants dans les deux domaines, même si le recours fréquent à l'assistance extérieure pour Thermie garantit une supervision plus étroite que dans le cas de JOULE (voir points 3.26-3.29).

2.5. Des incompatibilités pourraient apparaître en matière de sélection, de gestion et de supervision des projets, tant pour ce qui concerne JOULE que Thermie (voir points 3.17-3.18 et 3.30-3.31).

2.6. La Commission ne réunit ni n'évalue les informations relatives aux coûts de la gestion du programme ou au coût de la sélection et de la gestion des projets. Au sein de la DG XII, plus de 50 % des emplois sont financés par des crédits budgétaires du programme JOULE-Thermie (voir points 3.21 et 3.41-3.43).

2.7. Un grand nombre de projets Thermie, en particulier dans le domaine de la biomasse, est fortement retardé, voire abandonné (voir points 3.56-3.58).

2.8. Un grand nombre de problèmes affectait les déclarations de coûts des contractants et le contrôle exercé par la Commission était insuffisant (voir points 3.32 et 3.48-3.55).

2.9. Les décisions de financement relatives au programme Altener n'ont pas été prises correctement (voir points 4.11-4.12).

2.10. La délégation, en faveur des États membres, d'une partie du processus de sélection dans le cadre du programme Altener, n'est ni coordonnée, ni orientée, ni supervisée par la Commission. En conséquence, le processus n'est pas transparent et une sélection équitable n'est pas assurée (voir points 4.8-4.10).

2.11. Le grand nombre de réseaux d'informations parallèles et de points de diffusion des informations concernant les programmes examinés nuit à l'efficience et à l'efficacité de la politique d'information (voir points 5.1-5.2).

2.12. Le défaut d'inventaire complet de l'ensemble des projets SER bénéficiant du soutien de la Communauté, en particulier dans le cadre des Fonds structurels, fait obstacle à une coordination efficiente entre les programmes et les services (voir points 6.2-6.4).

3. LE PROGRAMME JOULE-THERMIE

Cadre juridique et organisationnel

3.1. Avant 1994, le soutien offert par JOULE-Thermie s'articulait en deux programmes distincts. Le programme JOULE, l'un des programmes spécifiques du troisième programme cadre de recherche et de développement technologique (RDT) soutenait les actions de recherche (DG XII), tandis que les activités de démonstration étaient financées par le programme Thermie dans le cadre de la politique énergétique (DG XVII).

3.2. En vertu de l'article 130 F paragraphe 3 du traité de Maastricht, les projets de démonstration ont été intégrés dans le titre XV, régissant la recherche et le développement technologique. Cette disposition a eu pour conséquence logique que les projets de démonstration ont été incorporés dans le programme cadre de RDT. Il s'ensuit qu'avec le lancement du quatrième programme cadre, le volet démonstration de Thermie a été fusionné avec JOULE dans le cadre du programme JOULE-Thermie.3.3. Le programme JOULE-Thermie (1994-1998) est régi par la décision relative au quatrième programme cadre (2) et par la décision arrêtant le programme spécifique de recherche et de développement technologique, y compris de démonstration, dans le domaine de l'énergie non nucléaire (3).

3.4. Bien que JOULE-Thermie soit devenu un seul programme dans la réglementation, dans l'organigramme de la Commission, les deux volets qui existaient à l'origine (JOULE et Thermie) sont encore gérés par deux directions générales, les DG XII et DG XVII, sous l'autorité de deux commissaires. Au sein de la DG XII, le programme est géré par la direction F-Énergie, dont une unité distincte est responsable du domaine des énergies renouvelables. Au sein de la DG XVII, le programme est géré par la direction D-Technologie énergétique, dont l'unité D3 est responsable des projets relatifs aux énergies renouvelables.

Description et objectifs du programme

3.5. Les actions à frais partagés qui bénéficient d'un soutien sont généralement des projets exécutés par un consortium de contractants de différents États membres, ayant pour objectif d'effectuer des recherches ou de réaliser un projet de démonstration dans l'un des domaines suivants:

a) intégration des énergies renouvelables (recherche seulement);

b) énergie solaire photovoltaïque;

c) énergies renouvelables dans les bâtiments;

d) énergie éolienne;

e) énergie de la biomasse et des déchets;

f) énergie hydroélectrique (démonstration seulement);

g) énergie géothermique;

h) stockage de l'énergie et autres options (par exemple, piles à combustible et énergie solaire thermodynamique).

3.6. Les objectifs généraux du programme JOULE-Thermie consistent à promouvoir la sécurité énergétique, le développement durable, des technologies énergétiques propres et efficientes, la compétitivité industrielle et la cohésion sociale. Pour ce qui concerne les sources d'énergie renouvelables (SER), l'objectif principal est d'accroître la compétitivité financière et la fiabilité des projets, ainsi que la confiance des opérateurs concernés, en vue d'intégrer de manière substantielle les SER dans le système d'approvisionnement énergétique. Un autre objectif consiste à favoriser l'intégration des SER dans l'économie et dans la vie quotidienne.

3.7. Ces objectifs s'appliquent à l'ensemble du programme, mais la décision du Conseil définit également des objectifs distincts pour toutes les composantes du programme mentionné ci-dessus. Pour ce qui concerne JOULE, l'accent est placé sur les technologies de pointe qui, sauf exception, sont encore loin de pénétrer le marché. L'objectif des projets de démonstration Thermie est de prouver la viabilité technique d'une nouvelle technologie, et, le cas échéant, d'en faire valoir les avantages économiques potentiels.

3.8. Ces objectifs sont intégrés et traduits dans les tâches inscrites au programme de travail de la Commission relatif à JOULE-Thermie, programme qui figure dans la documentation de base fournie à toutes les parties qui souhaitent présenter une proposition de projet.

3.9. Les objectifs concernant les domaines et les sources d'énergie spécifiques sont relativement précis. Cependant, les objectifs revêtant un caractère plus stratégique, tels que l'amélioration de la compétitivité des industries européennes ou le renforcement de la cohésion économique et sociale, sont si vagues qu'ils ne peuvent servir de référence pour apprécier les résultats effectifs du programme.

Exécution budgétaire

3.10. Le tableau 1 montre que, si la quasi-totalité des crédits d'engagement de 1995 a été utilisée au cours de la première année du programme, l'exécution des paiements a démarré lentement, ce qui s'explique par la durée de la procédure de sélection des projets et de négociation des contrats. Le premier appel de propositions a été publié le 15 décembre 1994, avec une date limite de réception des propositions fixée au 24 mars 1995. Les premiers contrats n'ont été signés qu'en décembre 1995 et, pour l'essentiel, les avances n'ont donc été payées qu'au cours de l'exercice 1996.

3.11. La décision du Conseil régissant le programme JOULE-Thermie donnait une ventilation indicative du budget entre les deux volets JOULE et Thermie, et, à l'intérieur de chacun d'eux, entre les principaux domaines bénéficiant d'un soutien. De plus, elle affectait une partie du budget aux mesures d'accompagnement et aux dépenses administratives. Le tableau 2 montre dans quelle mesure les engagements effectifs au 31 décembre 1997 respectent la répartition indiquée par le Conseil (4).

3.12. En raison du défaut de projets SER acceptables lors du premier appel général de propositions en 1995, la répartition budgétaire indicative entre les différents thèmes (SER, combustibles fossiles et utilisation rationnelle de l'énergie) n'a pu être réalisée immédiatement. C'est pourquoi un appel de propositions supplémentaire, fortement soutenu par le Parlement européen et ouvert uniquement aux projets SER, a été lancé à la fin de 1995. Le tableau 2 montre que, suite à ce nouvel appel, le montant des crédits alloués aux SER au 31 décembre 1997, exprimé en pourcentage, s'approchait de l'objectif fixé à titre indicatif par le Conseil. Il n'en va pas de même pour les mesures spécifiques de soutien aux PME, qui, avec 1,28 % seulement, restent bien au-dessous de la limite de 5 %.

3.13. La répartition des fonds entre les différents thèmes à l'intérieur de JOULE et de Thermie est présentée aux tableaux 2, 3 et 4. Dans les listes de projets, un contrat JOULE de 4,5 millions d'écus sélectionné pour l'audit avait été reclassé en novembre 1996, passant du domaine des combustibles fossiles à celui des SER, et ce 11 mois après le démarrage du projet. Il s'agissait d'un projet de combustion mixte charbon-biomasse qui, dans le programme de travail comme dans la décision du Conseil, apparaissait clairement sous combustibles fossiles [programme de travail 1994-1995, chapitre 4. Combustibles fossiles: 4.1.1.A.2. Mélanges de combustibles: combustion combinée de mélanges de charbons et de charbon avec de la biomasse, des résidus et/ou des déchets. L'objectif visé doit porter sur un haut rendement de la conversion de la biomasse ou des déchets en électricité (c'est-à-dire plus de 40 %) pour les centrales à échelle commerciale, à des conditions économiquement attrayantes et avec des niveaux réduits d'émission de CO2 et d'autres polluants gazeux ou solides, les résidus solides étant neutres ou utiles. Décision 94/806/CE du Conseil: combustibles fossiles: 3.1 R & D - développement de procédés pour la gazéification (ou la combustion) combinée du charbon et de la biomasse]. S'agissant du programme JOULE, la reclassification de ce seul projet a entraîné une diminution de 9 % des engagements prévus dans le domaine des combustibles fossiles, et une augmentation de 3 % des engagements relatifs aux SER.

Gestion et contrôle du programme

Sélection des projets

3.14. L'élaboration d'une proposition de projet requiert un investissement non négligeable en temps et en argent de la part des candidats. Les informations fournies à ces derniers concernant la manière de rédiger une proposition ont été améliorées depuis le lancement du programme, en particulier dans le cas de JOULE, et les contractants ont reconnu que les propositions devaient être détaillées si l'on voulait que l'évaluation soit équitable. Cependant, la création de formulaires types informatisés pour les propositions, comme cela est déjà le cas dans d'autres programmes, permettrait d'accroître l'efficience de la procédure.

3.15. La procédure de sélection dans le cadre de JOULE, décrite en détail à l'annexe 2, suit les règles du 4e programme cadre et repose en grande partie sur l'avis d'experts extérieurs. Dans le cadre du premier appel de propositions (1995), le classement proposé dans le premier rapport avait été revu par les responsables du programme avant présentation au comité JOULE, ce qui s'était traduit par un recul pour 143 des 563 propositions dans le domaine des SER. Même si ces modifications étaient justifiées par une harmonisation des positions conférées en fonction de critères individuels par les différents experts et les points attribués dans le rapport final, le fait que cette harmonisation ait été nécessaire signifie que les instructions données aux évaluateurs et aux agents de la Commission qui ont présidé les groupes d'experts n'étaient pas suffisamment claires. Afin d'éviter que les problèmes connus lors du premier appel ne se reproduisent, la Commission a clarifié les instructions écrites destinées aux évaluateurs et à son propre personnel.

3.16. Bien que Thermie fasse partie du 4e programme cadre, il ne suit pas les mêmes procédures types. La procédure de sélection était moins formalisée, moins documentée et donc moins claire que dans le cas de JOULE. Au lieu d'être évaluées par six experts extérieurs, comme dans le cas de JOULE, les propositions relatives à Thermie le sont par deux experts extérieurs, un ou deux agents scientifiques à la Commission et, en théorie, par tous les membres du comité technique Thermie concernés. Les membres du comité Thermie sont des représentants des États membres. Leur participation ne se limite pas à un rôle de supervision, comme dans le comité JOULE, mais implique une participation réelle à l'évaluation technique de projets spécifiques. S'agissant d'une procédure de sélection qui vise à évaluer des propositions au regard de leurs seules qualités scientifiques, en dehors de toute pression politique, le système JOULE paraît préférable.

3.17. Dans le cas des comités JOULE comme des comités Thermie, certains États membres étaient représentés par des agents d'instituts de recherche publics ou semi-publics qui participaient également au programme en qualité de contractants. Bien que l'expérience scientifique et pratique de ces experts soit certainement appréciable dans les discussions, leur présence dans les comités semble donner à leurs instituts un avantage indu au plan de l'information par rapport à leurs concurrents.

3.18. Une autre incompatibilité peut apparaître dans le cas d'un contrat pour lequel l'expert extérieur qui évaluait la proposition était également désigné par la Commission pour assurer le suivi scientifique du projet en qualité d'agent technique Thermie. Quand un expert a d'abord évalué une proposition positivement, il peut lui être ensuite difficile de se montrer critique à l'égard de l'exécution du projet correspondant.

3.19. Entre la réception des propositions et la décision de financement de la Commission, il s'écoule en moyenne quatre mois. Il faut ajouter à cela quatre à cinq mois pour la phase de négociation entre la décision et la signature effective des contrats, période au cours de laquelle les termes et conditions spécifiques (principalement de caractère financier) du contrat sont négociés. Même si toutes les parties considèrent que la période de négociation est trop longue, bien souvent les discussions au sein des consortiums ou les réponses tardives de partenaires des consortiums aux questions de la Commission ont elles-mêmes été à l'origine de retards supplémentaires. Une réduction sensible de la période de négociation serait possible au moyen d'une révision des procédures, et plus particulièrement d'une clarification et d'une simplification du contrat type.

3.20. L'un des projets JOULE contrôlés en matière d'énergie solaire thermodynamique représentait en fait la première phase d'un projet beaucoup plus important. Les phases suivantes du projet en question feront l'objet d'une évaluation dans le cadre de nouveaux appels de propositions et risquent de ne pas être sélectionnées. Le projet ne pouvant produire de résultats intéressants que si toutes les phases sont exécutées, la Commission prend un risque considérable au plan financier. Dans les informations présentées au comité JOULE, la liste des priorités ne mentionne pas le fait que le projet portant sur un montant de 2 millions d'écus ne couvre que les deux premières années d'un projet d'une durée de six ans. Bien que la synthèse relative à cette proposition en fasse état, elle ne précise ni sur quel volet technique porte la première phase ni le montant total affecté à l'ensemble du projet. Cela signifie que les informations communiquées au comité JOULE ne permettaient pas d'apprécier la proposition de manière satisfaisante dans le contexte approprié. Le comité JOULE devrait être informé de manière plus détaillée des propositions concernant les différentes parties de projets. Un projet d'énergie solaire thermodynamique Thermie a été divisé en phases de la même façon, mais le comité Thermie a été informé de manière appropriée.

3.21. Le coût des experts qui évaluent une proposition JOULE représentait en moyenne quelque 655 écus, soit presque 2 600 écus par contrat et 3,2 % de la contribution moyenne à un projet. Le coût moyen des experts qui examinent une proposition Thermie était plus élevé que dans le cas JOULE, bien qu'une proposition Thermie ne soit examinée que par deux experts extérieurs contre un maximum de six pour JOULE. La Commission ne contrôlait ni n'évaluait les coûts de la procédure. Aucune information précise n'était disponible sur les coûts internes correspondants en matière de personnel et d'infrastructure. Ce défaut d'informations sur les coûts et de sensibilisation à ce problème ne concernait pas seulement la procédure de sélection, mais a été constaté dans l'ensemble de la gestion du programme, rien n'étant entrepris pour déterminer la pratique la plus efficace.

3.22. L'audit de treize projets Thermie a fait apparaître que l'application ou l'interprétation de plusieurs critères de sélection soulevaient des questions fondamentales. Sur treize projets des domaines de l'énergie solaire photovoltaïque et de la biomasse, six ne contenaient guère d'éléments novateurs. La brochure d'information Thermie 1994-1995 précise que les coûts éligibles sont ceux relatifs à la partie novatrice d'un projet; cependant, il s'est avéré que la Commission avait également financé les volets ne comportant aucun élément novateur. Ces projets se rattachaient en fait davantage à des projets de promotion ou d'investissement SER qu'à de véritables projets de démonstration tels que définis dans la décision du Conseil et dans le programme de travail Thermie. Dans deux des treize projets en question, le seul partenaire ne provenant pas du même État membre que les autres au sein du consortium était une entreprise associée jouant un rôle négligeable dans le projet. Dans six autres projets, le seul partenaire «étranger» était un simple fournisseur de pièces de série qui ne participait pas à la composante novatrice du projet, si tant est que cette composante existât. Le défaut de coopération internationale réelle et nouvelle montre que ces projets manquent de valeur ajoutée européenne. Cela signifie que les projets auraient dû être soutenus au plan national.

3.23. Les critères d'éligibilité définis dans la brochure d'information Thermie 1996 précisent, sous «collaboration transnationale», que «la collaboration ne doit pas être seulement symbolique et la proposition doit faire apparaître une participation significative et équilibrée entre les partenaires de projets». Au plan financier, cette règle n'est pas appliquée. Si, dans le cas des projets JOULE, tous les partenaires industriels contribuent à hauteur de 50 % à leurs propres coûts, tel n'est pas le cas pour Thermie. Dans tous les projets, la structure de financement était telle que le futur propriétaire/utilisateur de l'installation payait l'intégralité de la différence entre le coût total du projet (y compris les coûts de tous les partenaires de projets) et le concours de la Commission. Les partenaires qui construisaient les installations percevaient donc le remboursement intégral de leurs coûts sans contribuer financièrement au projet. Dans le cas de deux projets, un partenaire avait même demandé, pour l'exécution de ses travaux, le paiement du prix du marché au lieu du coût d'acquisition.

3.24. Les observations précédentes montrent que six des treize projets Thermie contrôlés n'avaient pas de caractère novateur et n'étaient donc pas éligibles au programme JOULE-Thermie. Ils auraient mieux trouvé leur place dans le programme de promotion des technologies énergétiques, que la Commission a proposé au Conseil sous la dénomination de Thermie-II (5), mais qui n'a pas été approuvé. Il ressort du formulaire d'évaluation lui-même que l'importance accordée aux aspects novateurs au cours de la procédure de sélection n'atteint pas le niveau auquel on s'attendrait pour un programme de RDT. Bien qu'il soit demandé aux experts externes qui remplissent les formulaires de présenter de manière synthétique «les objectifs et les aspects novateurs du projet concerné», le volet concernant l'«évaluation du projet» ne requiert pas de leur part une appréciation du caractère novateur. L'évaluation doit s'appuyer sur les critères suivants: activités antérieures, risque technique et financier, reproductibilité potentielle, viabilité économique, aspects liés à l'environnement et à la sécurité, et possibilités de diffusion. L'objectif visé par le Conseil avec la fusion de JOULE-Thermie - à savoir intégrer les actions de RDT et les phases de démonstration - n'a pas été réalisé. Si le programme JOULE a accru la participation de partenaires de projets industriels, Thermie n'a pas permis d'amener les résultats réellement novateurs des projets JOULE jusqu'à la phase de démonstration. Le programme Thermie continue de soutenir des installations qui ne sont guère novatrices, mais qui ont besoin d'une aide publique parce qu'elles ne sont pas économiquement viables. Un seul projet était le prolongement d'un projet JOULE II (3e programme cadre) antérieur.

3.25. L'application de critères de sélection dans le cas de projets d'énergie photovoltaïque a fait apparaître un problème spécifique. L'un des principaux critères d'éligibilité de Thermie est celui de la viabilité économique, l'un des objectifs de Thermie étant de démontrer les avantages économiques d'une nouvelle technologie. C'est pourquoi les formulaires types d'évaluation des propositions de projet comprennent la période de remboursement du projet. Dans toutes les propositions de projets relatifs à l'énergie photovoltaïque, la période de remboursement ou d'autres indicateurs financiers étaient mentionnés par les candidats, mais ces informations ne figuraient pas dans les résumés des évaluations correspondantes. Dans certaines propositions de projets relatifs à l'énergie photovoltaïque, les périodes de remboursement atteignaient 77, voire 121 ans, ce qui dépasse de beaucoup la durée de vie escomptée des installations. Le fait que les installations photovoltaïques connectées au réseau ne sont pas financièrement viables ne devrait pas être négligé. Compte tenu de ce qui précède, on peut se demander si, dans le domaine de l'énergie photovoltaïque, l'accent ne devrait pas être davantage placé sur la recherche fondamentale plutôt que sur la démonstration d'installations non économiques qui ont besoin d'une aide publique massive.

Gestion et contrôle des projets

3.26. La distribution des projets entre les agents scientifiques, qui sont responsables de la gestion et du suivi scientifique des projets, est très inégale. Le nombre de projets - y compris les contrats en cours provenant des programmes précédents - attribués à un agent scientifique varie de 5 à 90 pour JOULE et de 6 à 41 pour Thermie, avec une moyenne d'environ 30 par agent. De ce fait, le suivi effectif par les agents responsables d'un nombre de projets plus élevé que la moyenne est très limité, en particulier pour JOULE.

3.27. Les visites des agents scientifiques auprès des contractants sont très rares, et les services n'ont pas de nombre ou de pourcentage donné de contractants à visiter sur un an. Aucun des 19 contractants contrôlés par la Cour n'avait fait l'objet d'une visite en ce qui concerne le projet sélectionné. Sur les 125 projets SER de JOULE signés au 30 septembre 1997, 22 seulement avaient fait l'objet de visites; pour les projets SER de Thermie, les chiffres sont de 14 sur 182 au 31 décembre 1997. Les contractants rencontrent l'agent scientifique à Bruxelles, principalement à l'occasion de revues à mi-parcours dans le cadre desquelles tous les contractants sont réunis par domaine. Ces derniers estimaient que le temps consacré à l'examen de chaque projet était trop court.

3.28. Bien que les agents scientifiques n'aient pas visité un grand nombre de projets, le suivi est plus poussé dans le cas de Thermie que dans celui de JOULE, car pour 257 projets, les agents scientifiques sont assistés par 16 agents techniques Thermie. Cela signifie non seulement que le nombre de projets gérés par les agents scientifiques est moins élevé, mais aussi que les agents techniques Thermie se rendent sur place plus souvent et qu'ils assurent donc une supervision plus étroite. En règle générale, le rôle de ces agents est apprécié tant des contractants que des agents scientifiques, même si chacun d'entre eux doit être dirigé et supervisé par l'agent scientifique responsable du domaine technique concerné.

3.29. Ce n'est qu'en 1997 que les responsables du programme JOULE ont commencé à introduire un soutien externe pour les agents scientifiques. Les premiers «responsables de groupe» ont été sélectionnés après un appel à la concurrence, et chacun d'entre eux sera chargé du suivi d'un certain nombre de projets dans un domaine technique donné. Le rôle des responsables de groupe étant très proche de celui des agents techniques Thermie, on peut se demander pourquoi ces deux types d'assistance extérieure n'ont pas été harmonisés ou fusionnés. Si JOULE et Thermie ne faisaient appel qu'à un seul groupe d'experts extérieurs, cela contribuerait à combler le fossé entre recherche et démonstration.

3.30. Dans les programmes JOULE et Thermie, au moins trois agents scientifiques sous contrat temporaire étaient responsables de projets auxquels participaient leurs précédents employeurs. Même si rien n'indique que cela ait pu influencer la gestion et le contrôle de ces projets, il y a un risque de conflits d'intérêts.

3.31. Dans le cas d'un contractant, le bureau de l'agent technique Thermie - à savoir une agence semi-publique de suivi technique - non seulement travaillait pour le compte de la Commission, mais fournissait également, pour le même projet, un service de suivi technique au bénéficiaire. S'agissant du cas exposé aux points 3.17-3.18, la proposition de projet avait été évaluée par l'agent technique qui avait ensuite été chargé d'assurer le suivi de sa mise en oeuvre. Ces deux situations pourraient engendrer des conflits d'intérêts et auraient dû être évitées.

3.32. Les contrôles financiers se limitent à un examen de la vraisemblance des déclarations de coûts des contractants et de l'exécution du budget prévu pour le projet. Le grand nombre de problèmes décelés dans les déclarations de coûts des contractants contrôlés montre clairement qu'un examen approfondi des coûts fait défaut. Aucun des contractants sélectionnés par la Cour n'avait été contrôlé par la Commission. Selon celle-ci, 5 % seulement des contractants avaient fait l'objet d'un contrôle au cours de la mise en oeuvre du programme JOULE II précédent, ce qui montre que les chances qu'un audit soit opéré (1:20) sont très faibles pour les contractants JOULE. Un plus grand nombre de contractants a été contrôlé dans le cadre du précédent programme Thermie que dans le cadre de JOULE. Les résultats des audits de la Cour indiquent que le nombre de contrôles devrait être augmenté dans le programme actuel, en particulier pour le volet JOULE.

3.33. Le système informatique Ampere-AQUA, utilisé pour le suivi de l'exécution du programme et des projets JOULE, n'est pas un outil adapté à la gestion quotidienne. En raison du manque de convivialité du système, des informations importantes, telles que la réception des rapports techniques, nécessaires au contrôle de l'avancement du projet et du respect des conditions contractuelles, n'avaient pas été introduites. D'autres données utiles pour suivre le travail même de la Commission, telles que le temps écoulé entre la réception d'une déclaration de coûts et le paiement effectif, n'étaient pas disponibles.

3.34. Le système informatique local servant de support à la gestion du volet Thermie du programme et des projets par la DG XVII (Proman) est encore moins performant que le système utilisé dans le cadre du programme JOULE. Il ne contenait souvent aucune information sur la mise en oeuvre des différents projets, rendant nécessaire la consultation des dossiers correspondants. Le système JOULE permettait au moins d'obtenir des informations sur la répartition réelle de la contribution communautaire entre les différents partenaires d'un même contrat; dans le cadre du programme Thermie, la contribution en question n'apparaissait que sous la forme d'un montant global pour l'ensemble du projet concerné. S'agissant du programme Thermie, il en résulte, entre autres, que la Commission n'est pas en mesure de fournir des données fiables concernant la contribution réelle perçue par un contractant donné pour l'ensemble des projets auxquels il participe. Le système Thermie ne permet pas non plus de connaître le montant de la contribution versée à l'ensemble des partenaires d'une région ou d'un État membre donnés.

3.35. Dans le cadre d'une étude pilote sur la mise en oeuvre par la DG XII d'un manuel de gestion de la qualité pour les projets de RDT, l'unité responsable du programme JOULE enregistre et réexamine toutes les procédures administratives et de gestion. Cette tâche majeure comprend un projet d'amélioration et de développement des systèmes informatiques auxiliaires. La stratégie de gestion de la qualité constitue certainement une étape importante dans la voie de l'amélioration de l'efficience et de l'efficacité de la gestion du programme. Cependant, le fait que la moitié seulement du programme JOULE-Thermie soit concernée par cette évolution n'est guère satisfaisant. Pour gérer et suivre l'ensemble du programme JOULE-Thermie d'une manière véritablement harmonisée, il faut que les deux volets du programme avancent dans la même direction.

3.36. Bien que le même contrat type soit utilisé pour les programmes JOULE et Thermie, une différence notable demeure: la périodicité des déclarations de coûts est annuelle pour le premier et semestrielle pour le second. Étant donné que seulement 7 des 13 projets Thermie contrôlés satisfaisaient véritablement à cette obligation, on peut douter de l'utilité de deux déclarations par an. Ce fait est également révélateur de l'absence de suivi étroit concernant le respect des délais contractuels. Il serait opportun d'harmoniser les contrats Thermie avec les normes JOULE.

3.37. Dans 2 des 13 projets Thermie contrôlés, l'un des partenaires a déposé son bilan. Bien que le budget communautaire n'en ait subi aucun préjudice majeur, cela est révélateur du risque que représentent les projets donnant souvent lieu au paiement d'avances importantes à des entreprises de taille relativement modeste. Les deux cas en cause montrent également que la Commission n'a formellement établi aucune procédure lui permettant de réagir rapidement aux communications d'avis de faillites. Une procédure codifiée, faisant intervenir le service juridique, devrait être conçue de telle sorte que la Commission puisse prendre immédiatement les mesures nécessaires afin de réduire les risques pour la Communauté et pour les autres partenaires d'un projet réunis au sein d'un même consortium.

Suivi du programme

3.38. Conformément à la décision du Conseil, le programme JOULE-Thermie fait l'objet d'un suivi annuel par un panel d'experts indépendants. Alors que le premier rapport de suivi (1995) était centré sur le lancement du premier appel de propositions et sur la procédure de sélection, le rapport 1996 comportait également une évaluation de la gestion et du suivi des projets assurés par la Commission.

3.39. Conformément aux dispositions de l'article 4, paragraphe 2, de la décision du Conseil, il a été procédé à un suivi plus étroit dans le cadre de l'«évaluation quinquennale des programmes relatifs aux énergies non nucléaires», qui a fait l'objet d'un rapport publié en décembre 1996. Ce dernier comportait une évaluation des programmes JOULE et Thermie précédents, ainsi que de la première année de mise en oeuvre du programme JOULE-Thermie actuel. L'évaluation quinquennale et le suivi annuel avaient été effectués par des experts différents; pourtant, les conclusions et les recommandations relatives à la gestion étaient similaires.

3.40. Les observations et les recommandations formulées dans les rapports de suivi concernant la mise en oeuvre du programme viennent étayer les observations de la Cour. Les recommandations pourraient s'avérer utiles lors de la mise en oeuvre du cinquième programme cadre.

3.41. Bien que l'évaluation du rapport coût/efficacité de l'exécution du programme soit clairement mentionnée parmi les objectifs des actions de suivi, le rapport annuel et le rapport quinquennal ne contiennent que des commentaires très généraux à ce sujet. Sous le titre «Rapport coût/efficacité de la mise en oeuvre des programmes», l'évaluation quinquennale stipule que la gestion et l'administration du programme sont considérées comme étant d'un bon rapport coût/efficacité dès lors que le nombre d'agents de la Commission chargés de la gestion de l'ensemble des projets est relativement peu élevé et que la dotation budgétaire initialement prévue est respectée. Aucun de ces deux rapports ne présente une seule donnée concernant les coûts.

Frais de gestion du programme

3.42. Le contrôle des frais de gestion du programme ne peut être effectué que si les éléments de coût sont connus. Les services de la Commission responsables de la mise en oeuvre du programme n'ont aucune vue d'ensemble des dépenses administratives résultant de leurs activités. La Commission ne calcule pas le montant total des frais de gestion et n'établit pas non plus des indicateurs plus spécifiques, tels que les coûts par proposition et le montant total des frais de gestion ou de mission par projet, données indispensables pour déterminer si les coûts générés par la structure de gestion actuelle du programme représentent une part raisonnable du concours communautaire total. Cela limite les possibilités qu'aurait la Commission de faire une utilisation optimale des ressources.

3.43. La répartition annuelle provisoire des dépenses administratives dans le budget du programme (partie B du budget) entre les diverses catégories de coûts (personnel non statutaire, missions et réunions, informatique, publications, personnel statutaire) n'est pas complétée par une ventilation adéquate des coûts correspondants dans les mêmes catégories de la partie A du budget. La Commission veille au respect des limites fixées à l'annexe II de la décision du Conseil arrêtant le programme JOULE-Thermie en matière de dépenses de personnel et de dépenses administratives (2,85 % et 2,15 % du budget respectivement); il ne s'agit cependant que d'une procédure de contrôle de la partie B du budget, qui ne comporte aucun élément d'analyse du rapport coût/efficacité. S'agissant de la DG XII, la Cour a en outre constaté que 26 des 48 emplois financés à partir de la dotation de JOULE-Thermie étaient occupés par des agents dont les travaux ne relevaient pas de ce programme. Il est permis de conclure que le montant des dépenses administratives et des frais de gestion annuels reste inconnu.

Mise en oeuvre des projets

Coordination de projets par l'intermédiaire de groupements d'intérêt économique européens (GIEE)

3.44. La Commission encourage le recours à des groupements d'intérêt économique européens (GIEE) en tant que moyen de participation aux programmes de RDT. Selon la Commission, le fait de confier à un GIEE le soin de coordonner la présentation de propositions de projets pour le compte de consortiums composés des propres membres du GIEE peut contribuer à un traitement rapide des différentes phases administratives précédant le lancement d'un projet, et faciliter la gestion du projet concerné.

3.45. La coordination de six des 17 projets JOULE contrôlés était assurée par trois GIEE différents. Les partenaires au sein du consortium étaient satisfaits de la délégation des tâches administratives à des entités distinctes, dont deux avaient leur siège à proximité de la Commission; cependant, dans aucun des cas examinés le recours à des GIEE n'a facilité ou accéléré les négociations des contrats, entraînant au contraire de nombreux autres problèmes.

3.46. Les contrats dont la coordination est assurée par un GIEE sont signés par ce dernier, au nom de l'ensemble de ses membres. L'identité de ceux-ci n'apparaît qu'à l'annexe technique, qui ne contient cependant aucune information sur la répartition du concours communautaire entre eux. En d'autres termes, les formulaires de négociation des contrats constituent les seules sources d'information concernant le «budget» des différents membres. Les formulaires en question ne faisant pas partie intégrante des contrats proprement dits, les membres pourraient modifier la répartition des fonds entre eux, sans l'accord de la Commission. Une telle situation est de nature à affaiblir l'autorité de la Commission et elle limite en tout état de cause la transparence des contrats. La Commission devrait insérer le tableau «Répartition approximative des dépenses remboursables» dans tous les contrats passés avec un GIEE, de manière à faire apparaître la ventilation des fonds par membre participant.

3.47. Il ressort des lignes directrices internes de la Commission pour les GIEE que cette dernière n'accepte pas que, dans le cadre d'un même contrat, certains membres du GIEE opèrent suivant le modèle des coûts additionnels (6), tandis que d'autres appliqueraient la méthode du coût complet (7). Cette approche empêche une université (qui applique la méthode des coûts additionnels) et une entreprise privée (qui doit s'en tenir à la méthode du coût complet) de participer à un même projet en tant que membres d'un même GIEE. Si le contrat passé avec le GIEE montrait la répartition de la contribution entre les membres participants, un telle règle serait superflue.

Difficultés liées à la production de déclarations de coûts exactes

3.48. Le système des contrats à coûts réels exige la tenue d'une comptabilité analytique permettant d'établir les déclarations de coûts et d'éviter un mauvais emploi des fonds communautaires. S'agissant des contrats JOULE et Thermie contrôlés, la justification des dépenses déclarées n'était que rarement satisfaisante. Les constatations de la Cour ont confirmé les observations formulées dans de précédents rapports relatifs aux programmes de RDT, pour lesquels le même type de contrat est utilisé.

3.49. Huit des 19 contractants avaient demandé le paiement de coûts prévisionnels au lieu des coûts réels pour des taux de rémunération de la main-d'oeuvre et des taux appliqués aux frais généraux. En règle générale, l'application de taux prévisionnels est acceptable en cours d'année, pour autant qu'ils soient alignés sur les taux réels après le calcul de ces derniers et la clôture de l'exercice. Mais, dans la plupart des cas examinés, les contractants n'avaient pas l'intention d'ajuster leurs demandes précédentes et, dans deux cas, ils ne pouvaient ou ne voulaient pas calculer les taux appliqués aux frais généraux sur la base des coûts réels.

3.50. Le calcul et la justification des taux appliqués aux frais généraux déclarés dans le cadre de contrats à coût complet ont constitué un problème majeur. S'agissant des universités non dotées d'un système de détermination des coûts, ce problème ne se pose pas, puisque leurs contrats à coûts additionnels prévoient l'application d'un taux fixe aux frais généraux, correspondant à 20 % des coûts directs. Tous les autres contractants sont tenus de calculer le taux réel. Le contrat type ne fournit que quelques vagues orientations concernant la méthode à appliquer, ainsi que la nature des dépenses remboursables ou non au titre des frais généraux. Les taux appliqués aux frais généraux par les contractants contrôlés variaient entre 12 % et 210 % du montant des dépenses de personnel. Certains contractants incluaient dans leurs frais généraux des coûts manifestement inéligibles aux termes du contrat, tels que les frais de marketing. De nombreux autres ont par ailleurs fait montre d'une grande créativité en déclarant des dépenses dont l'inéligibilité n'était pas expressément établie dans le contrat type, mais qui ont fait grimper les taux jusqu'à des niveaux excessifs. Il s'agissait par exemple d'hommes/heures non directement liées aux projets ou de dotations aux amortissements d'équipements de production également utilisés dans le cadre de projets de RDT.

3.51. Deux contractants ne disposaient d'aucun système de comptabilisation des heures de travail fournies dans le cadre des projets. Cinq autres avaient mis en place des systèmes satisfaisant aux conditions fixées par le contrat, mais dont la fiabilité n'était pas totale. Un contractant avait déclaré un nombre considérable d'hommes/heures exercées en dehors de la période contractuelle éligible, à savoir au cours de l'établissement de la proposition de projet.

3.52. Les systèmes comptables de quatre contractants se sont avérés insuffisants, la ventilation des éléments de coût par projet n'y apparaissant pas de manière transparente. En outre, six contractants avaient déclaré des dépenses qui ne se justifiaient pas ou qui n'avaient pas directement trait au projet concerné.

3.53. Dans deux cas, il a été constaté que les coûts déclarés au titre des frais de déplacement comprenaient des dépenses résultant de voyages aux États-Unis d'Amérique pour lesquels aucun accord écrit n'avait été préalablement obtenu auprès de la Commission.

3.54. L'audit effectué par la Cour a montré que les déclarations de coûts de dix des 19 contractants sélectionnés comportaient des erreurs et des inexactitudes, dont le montant est estimé à quelque 0,6 million d'écus sur un total de 4 millions d'écus.

3.55. Compte tenu du nombre élevé d'erreurs, d'inexactitudes ou de surestimations des coûts relevées dans les déclarations, ainsi que du problème majeur posé par l'interprétation des modalités du contrat type en ce qui concerne la nature des frais généraux éligibles, il apparaît indispensable de renforcer le contrôle financier, y compris les contrôles sur place, et de clarifier et de simplifier le contrat type. La Commission devrait soit instaurer un taux forfaitaire applicable aux frais généraux par l'ensemble des contractants, soit définir exactement la méthode de calcul des frais généraux qu'elle juge acceptable.

Risque d'abandon de projets

3.56. S'agissant notamment du volet biomasse du programme Thermie, il a été constaté que le nombre de projets abandonnés était excessif. Trois des six projets sélectionnés en 1995 avaient été abandonnés et même rayés de la liste de projets, tandis qu'un quatrième accusait un retard très important. Sur les six projets retenus en 1996, un avait été abandonné, un deuxième était gelé et deux autres étaient considérablement retardés. Dans la plupart des cas, l'abandon ou les retards résultaient de la non-obtention du permis de bâtir nécessaire ou de difficultés liées au financement privé des équipements concernés. L'exploitation de la biomasse en tant que SER est encouragée, car elle est considérée comme respectueuse de l'environnement; cependant, l'obtention des permis de bâtir s'est avérée problématique en raison des émissions causées par les installations de traitement.

3.57. Le volet énergie photovoltaïque du programme Thermie présentait des cas similaires, quoique dans des proportions moindres. Il semble que les retards aient été causés par des problèmes de financement privé, par le refus d'octroyer un permis de bâtir pour le placement de modules photovoltaïques sur une façade «classée», ou par des retards dans la construction de la structure destinée à accueillir les modules photovoltaïques.

3.58. Le service responsable de la Commission n'a généralement aucune prise sur les problèmes de cet ordre; or, ceux-ci sont manifestement la cause d'un blocage inutile des fonds. Pour permettre le désengagement des crédits, il est donc nécessaire d'assurer un suivi plus rigoureux des retards affectant les projets et de décider plus rapidement la clôture des projets «gelés».

4. LE PROGRAMME ALTENER

Cadre juridique et organisationnel

4.1. En tant que programme de RDT, le programme JOULE-Thermie fait partie intégrante du quatrième programme cadre; en revanche, le programme Altener occupe une place à part. Cette situation résulte du passage, dans les années 80, d'une politique énergétique d'ordre purement économique à une politique accordant une place aux problèmes environnementaux. Doté d'un montant de 44 millions d'écus, ce programme a pour objectif de promouvoir les sources d'énergie renouvelables dans la Communauté.

4.2. Le premier programme Altener (1993-1997) était régi par les dispositions de la décision 93/500/CEE du Conseil du 13 septembre 1993 (8). Un programme de suivi appelé Altener II (1998-1999) et doté d'un budget de 22 millions d'écus pour les deux années est en passe d'être adopté par le Conseil (9).

4.3. Au sein de la DG XVII, le programme Altener est géré par une section ad hoc de l'unité C2, qui fait partie de la direction «Industries et marchés II: énergies non fossiles».

Description et objectifs du programme

4.4. Le programme Altener a pour objectif de soutenir quatre catégories d'actions visant à promouvoir les SER:

a) des études, des stratégies commerciales et des évaluations techniques permettant de définir des normes ou des spécifications techniques,

b) des mesures de soutien aux initiatives des États membres visant à élargir ou à créer des infrastructures, y compris des activités touchant à la formation et à l'information ainsi qu'une série d'actions sectorielles (projets pilotes),

c) des mesures d'aide à la création d'un réseau d'informations visant à promouvoir une meilleure coordination entre les activités nationales, communautaires et internationales et à permettre l'évaluation de l'incidence des différentes actions,

d) des études, des évaluations et d'autres actions visant à évaluer la faisabilité technique et les avantages pour l'économie et l'environnement découlant de l'exploitation industrielle de la biomasse à des fins énergétiques.

4.5. La contribution communautaire au financement des actions a généralement représenté 100 % pour les études et 60 % pour la diffusion d'informations. En ce qui concerne les projets pilotes, elle s'est située entre 30 et 50 % des coûts du projet, le montant moyen s'élevant à 95 000 écus environ.

4.6. L'audit a été centré sur les mesures de soutien relevant de la catégorie b), c'est-à-dire les actions pilotes. Conformément à la décision du Conseil, cette catégorie comprend des activités concernant la formation et l'information, ainsi que des activités sectorielles. Ces dernières s'articulent autour de quatre thèmes: les outils, la programmation, l'information/la formation et l'aspect financier. Un examen de la liste des projets a montré que ceux-ci portaient souvent sur l'élaboration de plans de mise en oeuvre d'études relatives aux sources d'énergie renouvelables, de stratégies ou d'études de faisabilité visant à promouvoir l'utilisation de certaines sources d'énergie renouvelables dans des secteurs, des régions ou des industries spécifiques. Plusieurs de ces projets auraient pu être également proposés dans le cadre du volet JOULE du programme JOULE-Thermie, notamment dans le domaine de l'«intégration des sources d'énergie renouvelables», ou encore comme action de type B dans le volet Thermie. La concentration du soutien sur un certain type d'action dans un seul programme permettrait d'en améliorer la transparence et l'efficacité.

4.7. La répartition des fonds Altener entre les États membres montre qu'il n'existe aucune corrélation entre le niveau des contributions octroyées dans le cadre de JOULE-Thermie, d'une part, et d'Altener, d'autre part. Cela signifie que certains États membres qui ne participent guère aux projets de RDT ou de démonstration financés par le programme JOULE-Thermie perçoivent des aides substantielles du programme Altener pour la promotion des SER.

Gestion et contrôle du programme

Sélection des projets

4.8. Les procédures appliquées pour la sélection des projets pilotes relevant du programme Altener, qui bénéficient de 66 % de l'ensemble des contributions, sont complètement différentes de celles en vigueur pour JOULE et pour Thermie. En l'occurrence, aucun appel de propositions n'est publié au Journal officiel, les propositions Altener devant être soumises au comité de gestion Altener par les représentants des États membres. Les catégories ou types de proposition qui peuvent être présentées annuellement sont définis dans des lignes directrices établies chaque année par la Commission en collaboration avec le comité précité. Ces lignes directrices ne donnent aucune indication concernant la manière dont les États membres doivent recueillir les propositions et ne précisent pas non plus si ceux-ci sont tenus ou non de procéder à une présélection. Les services de la Commission ne disposaient d'aucune information sur les procédures appliquées par les États membres en la matière.

4.9. Par la suite, chaque proposition est évaluée par deux agents de la Commission, qui établissent un bref rapport final sur la base duquel les responsables du programme dressent une liste des projets prioritaires ou de réserve, comportant des propositions de financement adressées au comité Altener.

4.10. La procédure de sélection manque de transparence et, en matière d'accès au financement communautaire, elle ne peut garantir l'égalité des chances et un traitement équitable des auteurs potentiels de propositions dans les différents États membres. Il est indispensable que les appels de propositions soient publiés, que les procédures de présélection fassent l'objet d'une harmonisation au niveau de l'ensemble des États membres et que la Commission assure un suivi rigoureux.

Procédure formelle de prise de décision

4.11. Conformément aux dispositions des articles 5 et 7 de la décision du Conseil, le comité Altener émet un avis sur la liste de projets proposée et la Commission statue sur la participation financière de la Communauté. Cependant, lorsque le comité Altener a rendu son avis, le directeur général de la DG XVII engage sur le financement des projets sélectionnés, sans que la Commission ait formellement adopté une décision de financement. Au 31 décembre 1996, un montant de 26,1 millions d'écus avait été engagé au titre des projets pilotes, sans une base légale satisfaisante.

4.12. Aux points 13-53 du rapport annuel relatif à l'exercice 1992 (10) ainsi qu'aux points 13-57 et suivants du rapport annuel 1993 (11), la Cour avait attiré l'attention sur ce type d'irrégularité, en soulignant qu'au point 17 de l'arrêt rendu dans l'affaire 16/88, Commission contre Conseil, la Cour de justice avait clairement établi une distinction entre le pouvoir d'une institution de prendre une décision et les pouvoirs de l'ordonnateur.

Gestion des projets

4.13. Les 273 actions pilotes (situation au 19 novembre 1997) sont gérées par trois agents scientifiques, y compris le responsable du programme. Le suivi de l'avancement des travaux et des résultats des projets est assuré par le biais de rapports intermédiaires et finals. Pendant la mise en oeuvre du programme, aucun contractant n'a fait l'objet d'une visite sur place.

4.14. Des insuffisances notables ont été constatées au niveau de l'organisation des dossiers et du système d'information relatifs aux projets. Du fait que les services technique, financier et informatique utilisent des codes d'identification différents, il est très difficile d'obtenir une vue globale de l'historique et de l'état d'avancement d'un projet. La plupart des projets pilotes sont mis en oeuvre par des consortiums regroupant plusieurs partenaires, mais le système d'information Altener n'enregistre que l'identité du coordinateur de chaque projet. La Commission ne dispose donc pas d'une vue d'ensemble des aides octroyées à un contractant.

4.15. Il a été constaté que les actions pilotes ne différaient guère des projets JOULE; cependant, le contrat type utilisé est différent. La contribution communautaire est versée en trois tranches: une avance, un paiement subordonné à l'acceptation du rapport intermédiaire et le versement du solde après adoption du rapport final, accompagné d'une déclaration de coûts. Le contrat type, qui est fondé sur le principe du remboursement des dépenses, ne définit ni les dépenses éligibles ni les méthodes valables de ventilation des coûts. Aucune pièce justificative n'est jointe aux déclarations de coûts et aucune demande présentée par un contractant n'a fait l'objet d'un contrôle par la Commission.

4.16. Il serait plus indiqué d'étendre au programme Altener l'utilisation du contrat type de JOULE-Thermie, y compris l'annexe 2, où sont repris les coûts éligibles. Les contrats étant relativement peu importants, la Commission pourrait aussi envisager de les simplifier, en instaurant par exemple des taux forfaitaires applicables aux frais généraux.

5. DIFFUSION DES INFORMATIONS

5.1. La Commission a déployé des efforts considérables pour diffuser les informations relatives aux programmes JOULE-Thermie et Altener. Les bénéficiaires potentiels peuvent les obtenir auprès de sources diverses: points focaux (notamment pour les PME), euro-info-centres, centres d'innovation, points de contact JOULE dans les États membres, organisation pour la promotion des techniques énergétiques, points de contact du réseau énergétique européen (Altener) et Cordis (Internet). Cependant, à l'exception de Cordis, les contractants contrôlés par la Cour connaissaient mal et n'utilisaient pas la plupart de ces sources.

5.2. La majeure partie des contractants contrôlés étaient bien informés sur les programmes. En réalité, ils disposaient soit de contacts directs à la Commission, soit de services spécialement chargés de collecter des informations provenant de différentes sources. L'existence simultanée d'une grande variété de sources d'information ne contribue donc pas véritablement à l'efficience et à l'efficacité de la politique d'information (12). La situation est d'autant plus confuse que plusieurs «points d'information» sont situés dans les mêmes agences semi-publiques de l'énergie. Chaque programme dispose de son propre réseau d'information dans les États membres, sans aucune harmonisation ni coordination de la politique dans ce domaine.

6. COORDINATION ENTRE LES PROGRAMMES JOULE-THERMIE ET ALTENER ET D'AUTRES MESURES DE SOUTIEN COMMUNAUTAIRES ET NATIONALES DANS LE DOMAINE DES SOURCES D'ÉNERGIE RENOUVELABLES

6.1. Le fait que la décision du Conseil et le programme de travail relatifs au programme JOULE-Thermie contiennent des références à d'autres programmes, tels que Altener ou AIR (13), montre que plusieurs programmes poursuivent des objectifs et traitent de sujets similaires. L'un des projets JOULE contrôlés était l'extension d'un ancien projet BRITE-EURAM (14), tandis qu'un autre se situait dans le prolongement d'un projet AIR antérieur. S'agissant du programme JOULE, le thème de la biomasse est de plus repris à la fois dans le volet relatif aux énergies renouvelables et dans celui des combustibles fossiles. La procédure de consultation intersectorielle instaurée par la Commission devrait prévenir le risque de financement d'une même activité par deux programmes; cependant, outre qu'elle sème la confusion chez les contractants potentiels et accroît les besoins en ressources de gestion, l'absence de séparation nette entre les différents programmes peut encore constituer un facteur de risque.

6.2. Bien que les Fonds structurels (notamment le FEDER et le FEOGA) (15) contribuent de manière significative au financement d'installations d'exploitation de SER [par exemple les centrales électriques alimentées par l'énergie de la biomasse et des déchets dans les régions relevant des objectifs n° 1 et n° 5b)], dans le cadre du soutien apporté au niveau régional aux projets d'infrastructures dans le domaine de l'énergie, la Commission n'a pas été en mesure de présenter une vue d'ensemble des projets SER bénéficiant d'une aide dans les différentes régions de l'UE. Des données chiffrées globales (16) n'étaient disponibles que pour cinq régions (en Italie, en Espagne, au Portugal, en Grèce et en Irlande) bénéficiant d'un programme énergétique spécifique. [Pour la période 1992-1997, le montant total du soutien apporté aux actions relatives aux sources d'énergie renouvelables dans le cadre de programmes énergétiques spécifiques relevant des Fonds structurels s'est élevé à 341,17 millions d'écus, soit 11,4 % des 3 000 millions d'écus affectés au secteur de l'énergie. S'agissant de la période de programmation précédente (1989-1993), l'initiative communautaire Valoren (17) a contribué à hauteur de 293,75 millions d'écus à la valorisation du potentiel énergétique endogène, soit 12,6 % du montant total de 2 331 millions d'écus affecté au secteur de l'énergie].

6.3. Étant donné qu'une catégorie entière de mesures prévues dans le cadre du programme Altener est consacrée à la mise en place d'un réseau d'information visant à promouvoir la coordination entre les activités nationales, communautaires et internationales, il est inadmissible qu'au terme d'Altener I, aucun aperçu général des projets SER soutenus par les différents programmes de la Commission, y compris dans le cadre des Fonds structurels, ne soit disponible.

6.4. Avant de décider l'octroi d'un soutien à des projets Thermie, la DG XVII consulte les DG responsables des Fonds structurels; du fait que ces dernières ne disposent pas d'informations détaillées concernant les projets, rien ne permet cependant de garantir avec certitude qu'un projet de démonstration Thermie n'est pas financé une seconde fois par le biais des Fonds structurels (18). Pour remédier à cela, l'élaboration d'une base de données reprenant l'ensemble des projets SER bénéficiant du soutien des Fonds structurels serait absolument nécessaire.

6.5. Dans sa proposition de décision du Conseil arrêtant un programme cadre pluriannuel pour des actions dans le secteur de l'énergie (1998-2002) (19), la Commission propose d'intégrer le suivi du programme Altener (Altener II) dans un programme cadre «Énergie». Ce dernier devrait regrouper des programmes relevant de la politique énergétique tels que Synergy, SAVE et Altener II. Il devrait également chercher à améliorer la coordination entre l'ensemble des autres programmes ou politiques énergétiques, y compris JOULE-Thermie, d'autres programmes de RDT, la coopération internationale (PHARE, TACIS et MEDA) et les Fonds structurels. L'initiative prise par la Commission montre qu'elle examine la possibilité d'une coordination et d'une harmonisation plus étroites. Une restructuration plus radicale des programmes, qui se traduirait par une définition précise des responsabilités, par une délimitation claire des frontières entre eux, ainsi que par la suppression des chevauchements, permettrait de réduire les besoins en matière de coordination et d'améliorer l'efficience et l'efficacité des programmes.

6.6. La coordination entre les programmes communautaires et les mesures de soutien propres aux États membres est censée être assurée par les représentants de ces derniers au sein des comités de gestion, ainsi que par les travaux du comité ad hoc chargé de la coordination entre les programmes de RDT concernant l'énergie non nucléaire de la Communauté et ceux des États membres, lequel rend compte au comité de la recherche scientifique et technique (CREST). S'agissant du programme Altener, les tâches de coordination sont étayées par des études très importantes, telles que le rapport TERES (The European Renewable Energy Study), qui donne un aperçu de la place occupée par les SER et des politiques ayant une incidence sur leur développement dans 30 pays européens.

6.7. Le fait que le degré de soutien aux SER, ainsi que les méthodes et les priorités en la matière, diffèrent sensiblement entre la Commission et les États membres, ne doit pas avoir d'incidence sur les mesures adoptées par la Commission. Il convient cependant de tenir compte de toute incompatibilité entre les objectifs d'un État membre et ceux de la Commission. S'agissant du soutien accordé dans le cadre de Thermie aux centrales photovoltaïques connectées au réseau de distribution de l'électricité, il faut souligner que le succès de ces installations est largement tributaire de la volonté politique des États membres concernés de permettre leur raccordement au réseau électrique et de proposer des taux de rachat de l'électricité intéressants. L'un des États membres visités menait une politique opposée aux centrales photovoltaïques reliées au réseau. Dans ces conditions, il est inutile que Thermie accorde son soutien à de tels équipements, les chances de reproduire le projet de démonstration sur une grande échelle étant trop faibles.

6.8. Il existe une différence notable entre les mesures de soutien de la Commission et celles des États membres, à savoir que Thermie continue d'octroyer des aides à des projets de démonstration alors que celles accordées au niveau national prennent de plus en plus souvent la forme d'incitations fiscales, de prêts à conditions de faveur et de taux garantis de rachat de l'électricité. Bien que ces incitations soient rarement limitées aux seuls équipements novateurs, elles créent des conditions de nature à stimuler l'innovation. Compte tenu du succès obtenu par certains régimes spécifiques, tels que celui instauré dans plusieurs États membres et qui prévoit un taux garanti de rachat de l'électricité produite grâce à l'énergie éolienne, une harmonisation des régimes d'incitation performants pourrait être envisagée au niveau de l'ensemble de l'UE. Le rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen (20) sur les exigences d'harmonisation des mesures d'incitation en faveur des SER dans le cadre du marché intérieur de l'électricité constitue un premier pas dans cette direction.

7. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

7.1. Il n'est pas possible de formuler une conclusion générale concernant le succès ou l'échec éventuels du programme Altener et du volet SER de JOULE-Thermie, parce que les objectifs globaux n'ont pas été définis avec suffisamment de précision pour servir de référence pour apprécier les résultats effectifs des programmes. L'absence d'objectifs clairs et quantifiés accroît le risque de voir un programme se prolonger pendant une longue période sans qu'il soit tenu compte de sa valeur économique ni de son potentiel réels (voir point 3.9).

7.2. La fusion entre JOULE et Thermie, dont l'objectif était d'intégrer les phases de RDT et de démonstration dans une stratégie cohérente couvrant l'ensemble du processus d'innovation, depuis la découverte scientifique jusqu'à sa diffusion, n'a pas été complètement réalisée. Un fossé sépare toujours les volets RDT et démonstration, principalement parce que Thermie soutient la construction d'unités de production de grande taille plutôt que celle d'équipements véritablement novateurs. Ce problème est aggravé par l'absence d'harmonisation des procédures de sélection, de gestion et d'administration des projets au niveau des deux programmes (voir points 3.2, 3.16, 3.24, 3.29 et 3.35-3.36).

7.3. Dans de nombreux cas, il a été constaté que les projets de démonstration relevant du programme Thermie ne comportaient aucun aspect novateur significatif; leur dimension européenne était modeste et leur structure de financement ne permettait pas de garantir des chances équitables de participation à tous les contractants. Il eût donc été préférable de les insérer dans le programme de promotion des technologies dans le secteur de l'énergie (Thermie II) proposé par la Commission en 1994, mais jamais adopté par le Conseil (voir points 3.22-3.24).

7.4. Aucune garantie ne peut être donnée quant au caractère satisfaisant de la gestion, du suivi et du contrôle scientifiques et financiers de l'ensemble des projets relevant des programmes JOULE, Thermie et Altener. Le fait que la DG XVII ait fréquemment eu recours à une assistance extérieure a permis un suivi plus rigoureux que dans le cas du programme JOULE. La désignation de responsables de groupe externes pour superviser des projets JOULE en 1997 est susceptible d'améliorer la situation. Les deux DG devraient essayer de définir ensemble le rôle des assistants externes. Il est indispensable que la Commission assure de manière appropriée le suivi des experts (voir points 3.26-3.35 et 4.14-4.17).

7.5. S'agissant du programme JOULE-Thermie, les évaluations annuelles et quinquennale effectuées par des experts indépendants (21) viennent étayer nombre d'observations formulées par la Cour. En matière de gestion, la Commission devrait en tenir dûment compte lors de la mise en oeuvre du cinquième programme cadre. Il conviendrait cependant d'étoffer la partie des rapports consacrée à l'évaluation technique et scientifique (voir points 3.38-3.41).

7.6. La Commission devrait éviter tout conflit d'intérêts en matière de sélection, de gestion et de supervision des projets (voir points 3.17-3.18 et 3.30-3.31).

7.7. Les nombreuses difficultés causées par les déclarations de coûts montrent que la Commission doit accroître le nombre de contrôles effectués auprès des contractants par ses propres services et par des auditeurs externes. La Commission devrait également envisager de mettre en oeuvre une politique prévoyant la fourniture, par le contractant, d'une attestation délivrée par un cabinet d'audit indépendant et certifiant l'exactitude des déclarations de coûts portant sur un montant supérieur à un seuil fixé. Les honoraires correspondants pourraient, le cas échéant, être acceptés comme dépenses éligibles (voir points 3.48-3.55).

7.8. S'agissant en particulier de contrats plus modestes, tels que ceux conclus dans le cadre du programme Altener, la Commission pourrait envisager d'instaurer une autre procédure de financement. L'utilisation d'un contrat simplifié, qui prévoirait par exemple l'application de taux forfaitaires aux frais généraux, fait partie des solutions possibles (22) (voir points 3.55 et 4.17).

7.9. La coordination de l'ensemble des services de la Commission intervenant dans le financement des mesures de RDT et de démonstration dans le secteur des SER est insuffisante et doit donc être renforcée. Les frontières entre les programmes doivent être délimitées de manière plus précise pour éviter les chevauchements, concentrer et rationaliser les travaux de l'UE dans ce domaine, et pour éviter de semer la confusion parmi les participants potentiels. Cette observation concerne plus particulièrement les Fonds structurels et la politique de diffusion des informations (voir points 5.1-5.2 et 6.1-6.8).

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 23 septembre 1998.

Par la Cour des comptes

Bernhard FRIEDMANN

Président

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(1) Les actions à frais partagés sont des actions de RDT ou des projets de démonstration dans le cadre desquels la Commission rembourse une partie des coûts du projet au contractant.

(2) Décision n° 1110/94/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 avril 1994 relative au quatrième programme cadre de la Communauté européenne pour des actions de recherche, de développement technologique et de démonstration (1994-1998) (JO L 126 du 18.5.1994, p. 1).

(3) Décision 94/806/CE du Conseil du 23 novembre 1994 arrêtant un programme spécifique de recherche, de développement technologique, y compris de démonstration, dans le domaine de l'énergie non nucléaire (1994-1998) (JO L 334 du 22.12.1994, p. 87).

(4) Un numéro de sous-compte propre n'ayant pas été attribué à toutes les catégories définies par le Conseil, les rapports et le système financier de la Commission ne permettent malheureusement pas de vérifier régulièrement et de manière satisfaisante si les limites fixées par le Conseil sont respectées. En outre, la classification des coûts en dépenses administratives, de diffusion, de soutien aux PME ou de projets est largement sujette à interprétation. Il est donc possible que les chiffres figurant dans le tableau 2 ne soient pas complètement fiables. Par exemple, le coût des experts chargés d'aider la Commission dans la sélection ou la gestion des projets est comptabilisé dans la catégorie «projets» au lieu de «dépenses administratives». Bien que le pourcentage correspondant à ces dernières (2 %) soit en deçà de la limite de 2,15 %, il n'en est donc pas moins inférieur à la réalité. Les dépenses reprises sous «autres» dans le tableau en question (2,07 %), qui représentent une sélection d'entrées enregistrées sous «projets» dans Sincom, concernent aussi en grande partie des dépenses administratives. Or, la somme de ces deux postes est supérieure à la limite de 2,15 %.

(5) JO C 158 du 9.6.1994, p. 6. Thermie II: Article 2.1: Aux fins du présent règlement, on entend par «projets de promotion de technologies énergétiques», ci-après dénommés «projets», les projets, non éligibles au titre des programmes spécifiques du 4e programme cadre, qui visent la mise au point, l'application et/ou la promotion de technologies énergétiques à caractère innovateur avancé et dont la mise en oeuvre présente une part importante de risque économique, telle qu'ils ne seraient très probablement pas réalisés sans un soutien communautaire. Article 2.2: Le soutien financier communautaire peut être accordé pour des projets visant à promouvoir, en vue de leur plus large utilisation, soit dans des conditions économiques ou géographiques différentes, soit avec des variantes techniques, des techniques, des procédés ou des produits innovateurs qui ont déjà fait l'objet d'une première application mais qui, en raison de risques subsistants, n'ont pas encore pénétré le marché.

(6) La méthode du coût additionnel est un mode de remboursement par lequel la Commission finance 100 % des coûts «additionnels» directement générés par le projet et non couverts par les fonds périodiquement alloués par les universités. En outre, la Commission verse une somme correspondant à 20 % des coûts directs pour couvrir les frais généraux. Cette méthode est réservée aux universités ne disposant pas d'un système de détermination des coûts.

(7) La méthode du coût complet est le système de remboursement courant par lequel la Commission rembourse 50 % du coût total du projet concerné, y compris le montant réel des frais généraux.

(8) JO L 235 du 18.9.1993, p. 41.

(9) Position commune (CE) n° 9/98 arrêtée par le Conseil le 19 janvier 1998 en vue de l'adoption de la décision du Conseil concernant un programme pluriannuel pour la promotion des sources d'énergie renouvelables dans la Communauté (Altener II) (JO C 62 du 26.2.1998, p. 31).

(10) JO C 309 du 16.11.1993.

(11) JO C 327 du 24.11.1994.

(12) La Cour a formulé des observations analogues au point 10.14 de son rapport annuel relatif à l'exercice 1996.

(13) Décision 94/805/CE du Conseil du 23 novembre 1994 adoptant un programme spécifique de recherche, de développement technologique et de démonstration dans le domaine de l'agriculture et de la pêche (y compris l'agro-industrie, les technologies alimentaires, la sylviculture, l'aquaculture et le développement rural) (JO L 334 du 22.12.1994, p. 73).

(14) Décision 94/571/CE du Conseil du 27 juillet 1994 adoptant un programme spécifique de recherche et de développement technologique, y compris de démonstration, dans le domaine des technologies industrielles et des technologies des matériaux (JO L 222 du 26.8.1994, p. 19).

(15) Fonds européen de développement régional et Fonds européen d'orientation et de garantie agricole.

(16) Source: réponse à la question parlementaire écrite n° E-1996/97.

(17) Règlement (CEE) n° 3301/86 du Conseil du 27 octobre 1986 instituant un programme communautaire relatif au développement de certaines régions défavorisées de la Communauté par la valorisation du potentiel énergétique endogène (programme Valoren) (JO L 305 du 31.10.1986, p. 6).

(18) Voir aussi les observations formulées par la Cour au point 10.12 de son rapport annuel relatif à l'exercice 1996.

(19) COM(97) 550 final du 18.11.1997, p. 16.

(20) COM(98) 167 final du 16.3.1998.

(21) Sources: rapport de suivi externe relatif au programme spécifique dans le domaine de l'énergie non nucléaire (JOULE-Thermie) couvrant la période allant de janvier à décembre 1995, décembre 1995; rapport de suivi externe relatif au programme spécifique dans le domaine de l'énergie non nucléaire (JOULE-Thermie) couvrant la période allant de janvier à décembre 1996, juillet 1997; évaluation quinquennale des programmes relatifs aux énergies non nucléaires, rapport établi par le panel d'experts, décembre 1996.

(22) Voir également les observations formulées par la Cour aux points 10.53, 9.8, 11.17 et 11.6 des rapports annuels relatifs aux exercices 1996, 1995, 1993 et 1990 respectivement.

ANNEXE 1

PLACE OCCUPÉE PAR LES SOURCES D'ÉNERGIE RENOUVELABLES DANS LES POLITIQUES COMMUNAUTAIRES

L'expression «sources d'énergie renouvelables» (SER) désigne les formes d'énergie naturellement et perpétuellement disponibles: l'énergie solaire, éolienne, hydraulique, géothermique ou végétale. L'énergie produite à partir de déchets est également considérée comme renouvelable. Dans la Communauté, la part des sources d'énergie renouvelables dans la consommation intérieure brute est très variable. En 1994, elle a cependant été estimée à 5,4 % au total. S'agissant de la production d'électricité à partir de sources d'énergie renouvelables, l'énergie hydraulique a représenté 91,1 %, la biomasse 6,8 % et l'énergie éolienne 1,1 %. La part des autres sources d'énergie renouvelables n'atteignait qu'un taux insignifiant de 1 % (1).

La promotion des SER est depuis très longtemps un objectif majeur de la politique énergétique de la Communauté. La résolution du Conseil du 16 septembre 1986 (2) fait de la promotion des SER l'un des objectifs centraux pour l'examen de la convergence et de la cohérence des politiques énergétiques des États membres. Cela a ensuite été confirmé dans la recommandation du Conseil du 9 juin 1988 (3), ainsi que dans la décision du Conseil du 13 septembre 1993 (4). Dans son livre blanc établissant une stratégie et un plan d'action communautaires - «Énergie pour l'avenir: les sources d'énergie renouvelables» (5) -; la Commission européenne s'est montrée ambitieuse en se fixant pour objectif indicatif de porter à 12 % la part des SER dans le total de la consommation intérieure brute d'énergie de l'UE d'ici 2010. L'importance accordée aux SER apparaît également dans le domaine de la recherche. Conformément à la décision 94/806/CE du Conseil du 23 novembre 1994 arrêtant un programme spécifique de recherche, dans le domaine de l'énergie non nucléaire, dans le cadre du quatrième programme cadre pour des actions de recherche, de développement technologique et de démonstration (RTD) (JOULE-Thermie 1994-1998) (6), 45 % des fonds, soit 435 millions d'écus, sont affectés aux énergies renouvelables. Les autres secteurs bénéficiant du soutien du programme JOULE-Thermie sont l'utilisation rationnelle de l'énergie et les combustibles fossiles.

La politique énergétique de la Commission avait pour objectif premier de réduire la dépendance à l'égard des importations d'énergie par la réduction de la consommation d'énergies d'origine fossile; depuis la conférence de Rio de 1992 consacrée à la réduction des émissions de CO2, une plus grande place est cependant accordée au problème de la protection de l'environnement. Dans le livre vert de 1996 intitulé «Énergies pour l'avenir: les sources d'énergie renouvelables», la Commission fixe d'autres objectifs, notamment la création d'emplois, le développement régional et la stimulation des exportations (7).

Dans le contexte communautaire, le thème des sources d'énergie renouvelables est traité dans le cadre de la politique énergétique (DG XVII) et de la recherche (DG XII). Les programmes correspondants comportent des actions de recherche, de développement, de démonstration et de soutien. Les autres domaines d'activité de la Commission directement ou indirectement concernés par la question des sources d'énergie renouvelables sont les Fonds structurels, la coopération internationale, l'environnement, l'agriculture et la CECA.

(1) Énergie pour l'avenir: les sources d'énergie renouvelables. Livre vert pour une stratégie communautaire [COM(96) 576 du 20.11.1996, p. 12 et 50].

(2) JO C 241 du 25.9.1986, p. 1.

(3) JO L 160 du 28.6.1988, p. 46.

(4) JO L 235 du 18.9.1993, p. 41.

(5) COM(97) 599 final du 26.11.1997.

(6) JO L 334 du 22.12.1994, p. 87.

(7) COM(96) 576 final du 20.11.1996, p. 5.

ANNEXE 2

PROCÉDURES DE SÉLECTION APPLIQUÉES AU VOLET JOULE DU PROGRAMME JOULE-THERMIE

La procédure de sélection dans le cadre de JOULE est une activité centralisée majeure, qui mobilise d'importantes ressources de la Commission et entre 90 (1997) et 170 (1995) experts extérieurs par appel. Chaque proposition que la Commission juge acceptable au regard des critères formels d'éligibilité est soumise à une évaluation technique et financière effectuée par trois experts au moins, qui ne connaissent pas l'identité de l'auteur de la proposition. Lorsque chacun a terminé son évaluation, ces experts, choisis en fonction du thème de la recherche, se réunissent sous la présidence de la Commission, qui fait office de modérateur, et rédigent un premier rapport. Les propositions jugées suffisamment intéressantes du point de vue technologique sont transmises à un groupe d'experts plus large, également présidé par la Commission en tant que modérateur, pour une évaluation stratégique de l'apport économique, social et environnemental des projets. Le président de chaque groupe élargi établit un rapport final comportant un classement définitif (1). Les résultats sont harmonisés pour tous les domaines couverts par le programme, et les possibilités de coordination sont examinées par un groupe de coordination composé du directeur et des chefs d'unité du programme concerné. La Commission vérifie ensuite la solvabilité des partenaires et procède à une consultation interprogramme afin de mettre au jour, notamment, tout chevauchement éventuel des propositions avec des projets existants dans d'autres programmes.

Le résultat final de la procédure est résumé dans un aperçu complet de toutes les évaluations et dans une courte liste de propositions auxquelles la Commission suggère d'apporter un soutien. Le comité JOULE, composé de représentants de tous les États membres, examine ces documents et émet un avis sur la base duquel la Commission statue.

(1) Les cotations appliquées sont A1, A, B ou C, A1 étant la plus élevée et C signifiant le rejet.

RÉPONSES DE LA COMMISSION

INTRODUCTION

JOULE

a) Il y a lieu de souligner que les volets JOULE et Thermie du programme spécifique «Énergies non nucléaires» du quatrième programme-cadre ont émergé de contextes historiques fort différents, caractérisés par des pratiques de gestion diverse. Il est à souligner également que la décision du Conseil du 23 novembre 1994 instaure deux comités de programme avec deux ventilations du budget (point 2.1.).

b) Pour ce qui est de la coordination avec les autres politiques, il y a lieu de rappeler les outils importants que sont les consultations interservices et les nouvelles actions en matière de monitoring et de diffusion de l'information prévues dans le cadre du livre blanc relatif aux énergies renouvelables. Cette coordination est destinée a être renforcée dans la perspective du cinquième programme-cadre (point 2.12).

c) La Commission a l'obligation de suivre de près le coût d'ensemble des programmes. La Commission exerce d'importants contrôles pour que la gestion des programmes s'effectue dans les limites des pourcentages pour dépenses administratives fixés par le Conseil. Le fait de réduire les coûts de gestion à un montant par projet, comme le fait la Cour, ne reflète pas la volonté de l'autorité législative. La Commission n'a aucune obligation de tenir une comptabilité par projet, qui, de surcroît, n'est pas un instrument significatif pour mesurer la qualité de la gestion d'un programme (point 2.6).

Dans sa gestion, la Commission met également l'accent sur les activités d'audit. Conformément aux engagements pris, la Commission a fortement augmenté le nombre de ses audits, y compris en cours de projet.

d) Le suivi scientifique des contrats est confié à des agents experts dans leurs domaines. Dès le moment de leur recrutement, par le biais de sélections générales largement diffusées dans le public, les administrateurs de la Commission sont tenus d'observer toutes les dispositions statutaires en matière de réserve et de confidentialité. La Commission veille à éviter tout conflit d'intérêt et prend toutes les mesures préalables nécessaires (point 2.5).

En application d'une politique visant à assurer le bon fontionnement des services horizontaux de la direction générale, un certain nombre d'agents statuaires rémunérés par le poste B6-7 1 5 1 «Énergies non nucléaires ou JOULE/Thermie» à la DG XII sont affectés à ces services. Par ailleurs, et à la suite de redéploiements et de mobilité internes, des agents statutaires travaillant pour d'autres programmes sont rémunérés par JOULE et, en compensation, des agents affectés au programme JOULE sont rémunérés par d'autres programmes. Cette situation sera corrigée en vue du lancement du cinquième programme-cadre en 1999 (point 2.6).

e) S'agissant des réseaux d'information, la Commission tient à rappeler que, dans le but de mieux coordonner les différentes sources d'information, les directions générales (DG) de recherche et développement technologique (RDT) envisagent d'élaborer avec les États membres un partenariat basé sur la mise en place de points de contact nationaux. (point 2.11).

f) Enfin, la Commission estime que les principales observations de la Cour communes à JOULE et Thermie ou relatives à JOULE en particulier ont trait à différents aspects du programme sans être de nature à remettre en cause la qualité de la gestion opérée par la Commission.

THERMIE

Au fil des différents programmes-cadres, la Commission a mis en place une série de procédures communes pour la sélection des projets et la négociation des contrats. Outre ces procédures communes, des guides d'évaluation spécifiques décrivent en détail les modalités de sélection et de prise de décision ainsi que le rôle des différents acteurs qui y prennent part. La clarté, la qualité et la précision de ces modalités ont été saluées par la plupart des candidats et par les groupes d'experts externes indépendants qui contrôlent chaque année les différents programmes spécifiques. (points 2.1 et 2.2).

Parmi les divers critères d'évaluation, le caractère novateur de la proposition est l'une des conditions sine qua non d'un éventuel soutien. Néanmoins, l'application novatrice de technologies parvenues à maturité a, aux yeux de la Commission, autant d'importance que le progrès technologique en lui-même. C'est pourquoi la Commission a accordé son soutien à un certain nombre de projets qui font appel à l'innovation dans l'intégration de composantes énergétiques préexistantes dans la sphère économique ou publique (point 2.3).

Pour faire son choix, la Commission tient compte de l'impact potentiel des projets sur le marché (à savoir leur mise en pratique et leur exploitation futures) et de l'aptitude de l'équipe de partenaires proposée à obtenir ce résultat. Lors de l'évaluation des propositions, la Commission prend également en considération la dimension européenne et l'ampleur des difficultés techniques à résoudre, ainsi que la compétence et la fiabilité technique des partenaires, qui devront apporter à ces problèmes des solutions de portée communautaire (point 2.3).

La Commission reconnaît qu'il serait possible d'intégrer encore davantage les phases de recherche et de démonstration. Cependant, elle considère l'intégration comme un problème réclamant une solution originale qui aille bien au-delà d'une possible redéfinition de la notion d'installations innovatrices. Dans ses prévisions pour le cinquième programme-cadre, la Commission illustre cette approche originale en concentrant les activités dans le domaine de l'énergie non nucléaire autour de deux actions clés, dans le cadre desquelles les progrès réalisés en amont et en aval visent la solution d'une série de problèmes communs (point 2.1).

ÉNERGIES RENOUVELABLES HORS RECHERCHE

Le rapport de la Cour des comptes analyse une période où la base légale, c'est-à-dire la décision du Conseil concernant le programme Altener (1993-1997), prévoyait en premier lieu le soutien de mesures de promotion au niveau des États membres, sans cependant mettre l'accent sur une véritable coordination au niveau communautaire, celle-ci n'ayant pas été considérée comme réellement prioritaire à l'époque.

Les enseignements tirés du programme Altener, ainsi que les initiatives du Parlement européen en la matière, ont débouché sur l'adoption en 1996 du livre vert sur les énergies renouvelables et l'adoption à la fin de 1997 du livre blanc où la Commission propose une stratégie communautaire et un plan d'action à l'horizon 2010 en insistant sur la nécessité d'une coordination accrue et sur un monitoring des actions et mesures prises aux niveaux communautaire et national.

De plus, la décision du Conseil concernant Altener II, adoptée le 18 mai 1998, a introduit des changements essentiels: outils de suivi et coordination, nouvelles procédures de sélection des projets, diffusion de l'information ciblée, etc. (2.10).

La Commission considère que les décisions en matière de financement, dans le programme Altener, ont été prises correctement.

La refonte du règlement financier, actuellement en cours, devrait pouvoir clarifier les responsabilités en la matière (2.9).

En ce qui concerne les chevauchements possibles entre le programme Altener et le programme JOULE-Thermie, en matière de diffusion de l'information, la Commission multipliera ses efforts pour assurer un ciblage rigoureux de l'information tant en ce qui concerne son contenu que le public auquel elle est adressée. Toutefois elle considère que l'utilisation de réseaux d'information communs par des programmes différents est tout à fait compatible avec le ciblage rigoureux susmentionné. L'utilisation d'un même réseau n'est donc pas synonyme de chevauchement (2.11).

LE CINQUIÈME PROGRAMME-CADRE

La Commission a choisi d'aborder un grand nombre de points soulevés par la Cour des comptes au cours de la préparation du cinquième programme-cadre: coordination entre JOULE et Thermie, délais d'évaluation et de négociation des projets, simplification du contrat-type, frais de personnel et frais généraux liés aux projets, procédure de sélection des experts pour le monitoring et réseaux d'information.

a) Dans sa proposition pour le cinquième programme-cadre, la Commission favorise par sa structure même l'intégration des deux dimensions R & D/démonstration, notamment par le contenu des deux actions clés relatives à l'énergie non nucléaire orientées vers la résolution des problèmes («problem-solving approach»). L'harmonisation des modalités et des procédures à travers les différents services assurera l'homogénéité du programme.

b) En vue du lancement du cinquième programme-cadre, la Commission examine tous les moyens qui pourraient réduire les délais d'évaluation et de négociation des projets. En ce qui concerne les contrats, les travaux menés actuellement au sein de la Commission visent à clarifier les dispositions contractuelles dans le respect des textes législatifs, qui en fixent les bases principales. À titre d'exemple, les propositions relatives aux nouvelles règles de participation et de diffusion prévoient la possibilité d'avoir recours à des taux forfaitaires pour les frais généraux.

c) La Commission examine la possibilité d'organiser une procédure commune de sélection des experts chargés du suivi technique des projets pour les volets concernant la recherche, le développement et la démonstration du programme. Cette seule procédure ne garantirait toutefois pas une réduction de l'écart entre recherche et démonstration mentionné par la Cour des comptes.

d) Dans le but de mieux coordonner les différentes sources d'information, les DG responsables de la RDT envisagent d'élaborer avec les États membres un partenariat basé sur la mise en place de points de contact nationaux. Cet organisme serait désigné par les États membres et chargé de diffuser l'information, en complément des services directs liés aux programmes tels que les «help desks». Il serait aussi chargé d'assurer la coordination au sein des États membres, notamment avec les instances régionales et locales chargées d'assister les candidats, notamment les petites et moyennes entreprises (PME), dans l'élaboration de propositions de recherche.

3. LE PROGRAMME JOULE/THERMIE

Exécution budgétaire

3.10. L'utilisation des crédits de paiement en 1995 a varié selon les domaines du programme. L'utilisation des crédits de paiement peut être influencée par plusieurs facteurs, dont l'hétérogénéité des partenariats en matière de démonstration, qui peut conduire à une phase de négociation contractuelle plus longue. Le problème de l'obtention des permis de bâtir doit également être mis en exergue.

3.12. Les montants indicatifs du budget précisés dans l'annexe II de la décision du Conseil sont destinés à couvrir toute la mise en oeuvre du programme et ne doivent pas être atteints pour chaque appel à propositions.

Les mesures de soutien aux PME ont débuté avec la phase de primes exploratoires engagées en 1995 et en 1996, avec des montants réduits pour chaque prime. La Commission prévoit que le pourcentage indicatif de 5 % pour les PME sera atteint à l'échéance du programme.

3.13. Étant donné la complexité thématique et l'intégration des domaines du charbon et de la biomasse, la Commission n'a pu se prononcer sur la nature définitive du projet mentionné par la Cour qu'au cours de sa mise en oeuvre.

Le reclassement de ce contrat, audité par la Cour, du domaine des combustibles fossiles vers celui des renouvelables est motivé par l'objectif principal de ce contrat, qui vise à résoudre les problèmes d'encrassement, de corrosion et d'émissions polluantes causés par l'utilisation de la biomasse, en cocombustion avec le charbon, permettant ainsi d'utiliser la biomasse comme matière première énergétique.

Pour mémoire, l'objectif du sous-domaine de la biomasse est «d'accroître l'utilisation de la biomasse pour la fourniture d'énergie dans l'Union européenne (UE) [. . .] la recherche et le développement visera à l'élaboration d'une nouvelle palette de technologies qui permettront l'utilisation de la biomasse . . .»

La Commission tient à souligner que le pourcentage d'augmentation de 3 % que mentionne la Cour se réfère uniquement aux engagements effectués dans le domaine des énergies renouvelables jusqu'au 31 décembre 1997 et non pas sur toute la durée du programme.

Gestion et contrôle du programme

Sélection des projets

3.14. La Commission partage l'avis de la Cour des comptes quant à la mise à disposition des formulaires sur support électronique: cette pratique est aujourd'hui partagée par plusieurs programmes, y compris JOULE/Thermie.

3.16. La Commission a établi une liste de modalités de sélection communes permettant de déterminer quelles propositions sont susceptibles d'obtenir le soutien communautaire. Ces modalités communes - telles que le recours à des experts externes pour l'évaluation des propositions, l'analyse des résultats d'évaluation lors de réunions de consensus et la publication des critères qui serviront à évaluer les propositions - témoignent de l'importance que revêtent la qualité et la précision dans la procédure de sélection. Compte tenu de la diversité des programmes de recherche et de développement technologique, on peut raisonnablement accepter certains écarts entre les procédures de sélection, pour autant que ces divergences cadrent avec les modalités communes et soient expressément et clairement décrites dans les manuels d'évaluation des programmes spécifiques. Le programme Thermie satisfait à l'ensemble de ces conditions.

3.17. La nomination des membres du comité de programme se fait sur la base des propositions des États membres. Selon l'article 6 - note 4 - du règlement du comité, «When an opinion of the Committee is requested . . ., the members of the EU Member States delegations should not have an interest in or connection with the legal entities involved». Cette règle est toujours rappelée par la présidence du comité, qui est tenue par la Commission.

3.18. Les personnes chargées de l'évaluation sont sélectionnées au regard de leurs compétences techniques éprouvées et leurs activités sont régies par les accords de confidentialité appropriés. Une fois établie l'indépendance d'un évaluateur et admise sa compétence technique, la Commission ne voit aucun inconvénient à lui confier la supervision technique d'un projet relevant de son domaine de compétence, et notamment d'un projet à l'évaluation duquel il aurait pu participer.

3.19. En vue du lancement du cinquième programme-cadre, la Commission examine tous les moyens qui pourraient réduire les délais d'évaluation et de négociation des projets. La Commission est favorable à la simplification du contrat type.

3.20. Le découpage du projet en trois phases est scientifiquement fondé, ne mène pas à la moindre incertitude quant à son devenir et permet de mieux préserver les intérêts financiers de la Communauté.

Il s'agit d'un projet de recherche de première qualité et de grande envergure, d'un coût total estimé à environ 12 millions d'écus, auquel participent trois centres de recherche européens, trois entités industrielles européennes et trois utilisateurs industriels.

Le consortium a choisi de présenter le projet en trois phases afin de refléter la nature des travaux au regard des différents types d'action soutenus par la Commission; les deux premières phases sont plutôt de la recherche et du développement, la dernière est proche des activités de démonstration.

Le découpage du projet permet à la Commission de passer à une phase ultérieure sur la base des résultats et des progrès de la phase précédente. La Commission peut ainsi réduire les risques de son engagement financier.

Le financement communautaire étant basé sur la qualité de la proposition, la Commission ne garantit à aucun consortium la pérennité de son soutien financier.

Par ailleurs, le comité JOULE a obtenu l'ensemble de l'information sur les projets, y compris le fait que ce projet constituait une première phase de la recherche à entreprendre.

3.21. Pour chaque programme spécifique de recherche et de développement technologique, l'autorité législative adopte un pourcentage indicatif maximal pour les dépenses administratives. La Commission exerce d'importants contrôles pour que la gestion des programmes s'effectue dans les limites de ces pourcentages. Des études par des experts extérieurs ont démontré que les coûts de gestion des actions de recherche et développement technologique communautaires se comparent favorablement avec le coût de gestion d'organismes effectuant des actions comparables dans les États membres.

La Commission a l'obligation de suivre de près le coût d'ensemble des programmes. Le fait de réduire les coûts de gestion à un montant par projet, comme le fait la Cour, ne reflète pas la volonté de l'autorité législative. La Commission n'a aucune obligation de tenir une comptabilité par projet, qui, de surcroît, n'est pas un instrument significatif pour mesurer la qualité de la gestion d'un programme.

La Commission dispose d'informations précises sur les différentes composantes du coût de ses évaluations. La Cour compare le montant du coût de l'évaluation par proposition à un coût d'évaluation par contrat conclu. Ce calcul n'est pas fondé, dans la mesure où les experts-évaluateurs n'interviennent pas au stade de la conclusion des contrats. Ils ont pour mission d'examiner l'ensemble des propositions et de les noter sur la base de critères de sélection préalablement établis, seules les meilleures propositions étant susceptibles de conduire à la conclusion de contrats.

3.22. Les observations de la Cour laissent entendre que les projets de démonstration apparaissent pauvres en éléments novateurs. La Commission tient à souligner que le dossier d'information exige, entre autres, la présence d'un certain nombre d'éléments technologiques novateurs qui ne sont pas spécifiquement liés aux équipements eux-mêmes. Il va sans dire que la Commission apprécie l'innovation dans les matériaux, les équipements et les composantes utilisés pour autant que celle-ci soit compatible avec les autres exigences énoncées dans le dossier d'information, telles que le potentiel de réduction des coûts, la fiabilité à long terme et le respect de l'environnement. Cependant, le caractère novateur de l'intégration de technologies parvenues à maturité dans l'ensemble du système énergétique lui semble tout aussi important pour l'évolution des secteurs audités.

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