DÉCISION DE LA COMMISSION du 25 juillet 1990 relative aux aides d'État prévues par les décrets-lois no 174 du 15 mai 1989 et no 254 du 13 juillet 1989, ainsi que par le projet de loi no 4230 portant régularisation des effets produits par les décrets-lois susmentionnés (Le texte en langue italienne est le seul faisant foi.) (92/389/CEE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté économique européenne, et notamment son article 93 paragraphe 2 premier alinéa,

après avoir mis les intéressés en demeure de présenter leurs observations conformément à l'article 93, et en avoir pris acte,

considérant ce qui suit:

I

Par lettre du 23 décembre 1988, le gouvernement italien a notifié à la Commission le projet de loi no 3435 intitulé « Misure fiscali per favorire la riorganizzazione delle strutture produttive industriali » (mesures fiscales visant à favoriser la réorganisation des structures de production industrielles).

Par lettre du 1er mars 1989 adressée aux autorités italiennes, la Commission a demandé les informations nécessaires pour l'examen dudit projet de loi.

Par lettre du 20 avril 1989, le gouvernement italien a répondu en partie aux questions qui lui étaient posées.

Ensuite, par lettre du 26 mai 1989, le gouvernement italien a fait parvenir à la Commission le texte du décret-loi no 174, publié dans la Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana du 15 mai 1989. Par télex du 14 juin 1989, la représentation permanente de l'Italie a achevé de répondre aux questions précédemment posées par la Commission.

Le décret-loi no 174 prévoit que les apports, à des sociétés existantes ou à constituer, d'actifs d'exploitation, d'ensembles d'actifs d'exploitation relatifs à des activités déterminées de l'entreprise, d'autres biens corporels ou incorporels amortissables, ainsi que de participations sous forme d'actions ou de parts, effectués avant le 31 décembre 1990 par des sociétés existant à la date d'entrée en vigueur dudit décret sont soumis au régime suivant: 75 % de la différence entre la valeur des actions ou des parts reçues et la valeur la plus récente des biens apportés ne font pas partie du revenu imposable des sociétés qui ont effectué l'apport en question, pour autant que cette plus-value soit inscrite au bilan et explicitement mentionnée dans une rubrique ou une annexe adéquate, jusqu'à ce qu'elle soit réalisée, distribuée aux associés, transformée en capital ou utilisée pour couvrir les pertes d'exploitation. En revanche, le montant résiduel fait partie du revenu de la société apportante qui peut soit l'imputer entièrement à l'exercice au cours duquel la plus-value est réalisée, soit le répartir en tranches égales sur trois exercices à compter de l'exercice en cours ou, au plus tard, du suivant.

Les apports susmentionnés doivent permettre une restructuration importante de l'industrie nationale et le développement de la production industrielle. C'est au CIPE (Comitato interministeriale programmazione economica ou Comité interministériel de programmation économique) qu'il appartient de décider si les objectifs susmentionnés sont atteints. De plus, l'augmentation du capital de la société existante ou le capital de la société à constituer doit être supérieur à 50 milliards de lires.

Le 13 juillet 1989, le gouvernement italien a adopté le décret-loi no 254, publié dans la Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana du 15 juillet 1989, dont le contenu est identique à celui du décret-loi no 174.

Les mesures en cause constituent une dérogation au principe général du système fiscal italien, en vertu duquel les plus-values réalisées sur des apports sont entièrement imposables.

Au demeurant, la nouvelle réglementation ne représente pas une modification permanente du système fiscal italien, puisqu'elle concerne exclusivement les opérations réalisées avant le 31 décembre 1990, pour autant que l'augmentation du capital de la société existante ou le capital de la société à constituer soit supérieur à 50 milliards de lires et qu'une décision du CIPE ait établi que les apports effectués répondent aux objectifs fixés par le décret-loi.

II

Après avoir examiné les informations reçues, la Commission, conformément à la jurisprudence de la Cour de justice (arrêt du 20 mars 1984, affaire 84/82) (1) qui lui impose d'entamer la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2 au cas où, après un premier examen, elle conçoit des doutes quant à la compatibilité du projet en cause avec le marché commun, a entamé ladite procédure à l'égard du décret-loi no 174. En effet, la Commission soupçonnait, à juste titre, que le bénéfice des mesures fiscales prévues par la réglementation en cause était réservé à un nombre très réduit d'entreprises, sinon à la seule entreprise Montedison dans le cadre de l'opération Enimont.

Le gouvernement italien a été informé de ce qui précède par lettre du 7 août 1989. La décision d'ouvrir la procédure a été publiée dans le Journal officiel des Communautés européennes du 7 novembre 1989 (2).

En même temps, la Commission a invité les autres États membres et les autres intéressés à présenter leurs observations au sujet des mesures en question.

Par télex du 12 septembre 1989, le gouvernement italien a informé la Commission de sa décision d'adopter un nouveau décret-loi afin de tenir compte des observations formulées par cette dernière dans sa lettre du 7 août 1989.

Par lettre du 18 septembre 1989, le gouvernement italien a transmis à la Commission le texte du décret-loi no 318 du 13 septembre 1989, intitulé « Misure fiscali urgenti per favorire la riorganizzazione delle strutture produttive industriali, nonché norme interpretative degli articoli 14 e 21 del decreto-legge del 2 marzo 1989, n. 69, convertito con modificazioni dalla legge 27. 4. 1989 n. 154 » (mesures fiscales urgentes visant à faciliter la réorganisation des structures de production industrielles, et règles d'interprétation des articles 14 et 21 du décret-loi no 69 du 2 mars 1989, modifié par la loi no 154 du 27. 4. 1989).

Par lettre du 24 octobre 1989, la Commission a informé le gouvernement italien qu'elle avait appris que le parlement italien s'était prononcé, le 27 septembre 1989, contre la conversion en loi du décret-loi no 318 et que, par la suite, le gouvernement italien avait présenté au parlement le projet de loi no 4230 portant régularisation des effets produits par les décrets-lois nos 174 et 254.

La Commission a également informé le gouvernement italien que, pour les mêmes raisons que celles qui avaient motivé l'ouverture de la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2 à l'égard du décret-loi no 174, elle avait étendu ladite procédure au nouveau projet de loi.

Par lettre du 3 novembre 1989, le gouvernement italien n'a pas contesté les arguments de la Commission, et s'est engagé à ce que soient présentées à bref délai - et en tout état de cause avant la fin de l'année -, des dispositions générales établissant le régime fiscal applicable aux opérations de réorganisation des structures de production dans le secteur industriel. Ces dispositions auraient été conformes aux règles de concurrence du traité CEE et se seraient, en outre, inspirées de la directive communautaire relative au régime commun applicable aux concentrations, aux scissions et aux apports d'actif, dont la procédure d'approbation par le Conseil était alors en cours.

Le gouvernement italien a affirmé en outre que la présentation immédiate au parlement du projet de loi no 4230 relatif à la régularisation des effets produits par les décrets-lois nos 174 et 254 ne serait pas en contradiction avec la position qu'il avait prise, étant donné que, selon une pratique constitutionnelle constante, elle était rendue obligatoire par la non-conversion des deux décrets-lois en cause.

Par lettre du 21 novembre 1989 adressée au gouvernement italien, la Commission a décidé d'étendre la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2 du traité CEE, ouverte le 7 août 1989, au projet de loi no 4230, soumis le 4 octobre au parlement italien et visant essentiellement à sauvegarder les dispositions adoptées ainsi que les effets produits par les décrets-lois nos 174 et 254 (3).

En même temps, la Comission a invité les autres États membres et les autres intéressés à présenter leurs observations au sujet des mesures en question.

Dans le cadre des deux procédures ouvertes à l'égard du décret-loi no 174 et du projet de loi no 4230, le gouvernement du Royaume-Uni, la société Montedison et le groupe CID-ITAL-Business ont présenté des observations, dont une copie a été envoyée au gouvernement italien.

Par lettre du 14 mai 1990, la Commission a fait remarquer au gouvernement italien qu'il n'avait présenté aucune observation à la suite de sa lettre du 21 novembre 1989. Elle l'a ensuite prié de lui faire parvenir ses observations éventuelles avant qu'elle n'arrête une décision définitive conformément à l'article 93 paragraphe 2.

Par télex du 18 juin 1990, le gouvernement italien a informé la Commission que le projet de loi no 4230 n'était pas encore inscrit au calendrier des travaux parlementaires et qu'il était par conséquent exclu qu'il soit approuvé assez tôt pour être applicable à l'opération Enimont. En effet, la société intéressée, Montedison, procédait alors à l'approbation des comptes annuels, après quoi elle aurait dû effectuer sa déclaration au titre de l'IRPEG (impôt sur le revenu des personnes morales).

La Commission constate que, n'ayant pas été convertis en loi par le parlement dans les délais prescrits, le décret-loi no 174 ainsi que le décret-loi no 254 adopté par la suite sont caducs et ne peuvent, par conséquent, produire d'effets juridiques en faveur des bénéficiaires potentiels. Dès lors, comme le régime d'aides instauré par les décrets-lois susmentionnés a pris fin, la Commission estime pouvoir clore la procédure ouverte à leur égard.

En revanche, la Commission estime qu'elle doit se prononcer sur le projet de loi no 4230, visant à sauvegarder les effets des décrets-lois nos 174 et 254 précités pour les opérations réalisées pendant la brève période au cours de laquelle ils étaient en vigueur, à savoir du 15 mai au 12 septembre 1989. En effet, si ce projet était approuvé par le Parlement et entrait en vigueur, les entreprises bénéficiaires des mesures instaurées par les deux décrets-lois en tireraient des avantages injustifiés.

III

À cet égard, il y a lieu de souligner que le projet de loi no 4230 du 4 octobre 1989 n'a pas de justification propre et a pour unique finalité de préserver les effets produits par les décrets-lois nos 174 et 254. les mesures fiscales qu'ils instaurent constituent des aides au sens de l'article 92 paragraphe 1, pour les raisons suivantes.

Aux fins de l'article 92 paragraphe 1 du traité CEE, la notion d'aide d'État peut couvrir les mesures fiscales.

Dans l'arrêt qu'elle a rendu le 23 février 1961 dans l'affaire 30/59 (4), la Cour de justice a établi le principe précité, confirmé du reste dans son arrêt du 10 décembre 1969, dans les affaires jointes 6/69 et 11/69 (5).

Les mesures fiscales instaurées par les décrets-lois nos 174 et 254, qui accordent certainement des avantages considérables aux entreprises bénéficiaires, sont structurées de telle sorte que leur application est réservée à un nombre très restreint d'opérations, sinon exclusivement à l'opération Enimont. Cette déduction est fondée sur les informations dont dispose la Comission et sur le fait que les autorités italiennes n'ont jamais formulé de démenti à ce sujet. À l'appui de cette thèse, la Commission souligne qu'une décision du CIPE a établi que les conditions requises par la réglementation étaient remplies en ce qui concerne l'apport effectué par la socété Montedison pour la constitution de la société Enimont. La Commission n'a connaissance d'aucune décision prise par le CIPE en faveur d'autres entreprises et le gouvernement italien ne lui a fourni aucune information à ce sujet.

Les dispositions que contient le décret-loi no 174 ont une portée limitée dans le temps. Elles concernent uniquement les opérations d'apport réalisées avant le 31 décembre 1990 et ne constituent pas par conséquent une modification permanente du régime fiscal italien.

Une seconde limite prévue par le décret-loi concerne la taille de la nouvelle société. L'augmentation du capital de la société existante ou le capital de la société à constituer doit effectivement être supérieur à 50 milliards de lires italiennes. De ce fait, l'allégement fiscal prévu ne constituera un avantage que pour quelques entreprises.

La Commission estime que les deux limites précitées réduisent sensiblement le champ d'application de la réglementation qui perd ainsi son prétendu caractère général et permanent.

Il convient de rappeler que, dans l'arrêt rendu le 2 juillet 1974 dans l'affaire 173/73 (6), la Cour de justice a déclaré qu'un allégement des charges sociales accordé aux entreprises d'un secteur industriel déterminé - en l'espèce, le secteur textile - constitue une aide au sens de l'article 92 du traité CEE. Un troisième élément amène la Commission à considérer que les dispositions en cause n'ont pas le caractère général propre aux régimes des autres États membres. En effet, les dispositions italiennes ne sont pas applicables automatiquement, le CIPE étant investi du pouvoir discrétionnaire d'établir, d'une part, que les apports effectués répondent aux objectifs de restructuration profonde de l'industrie nationale et de développement de la production industrielle et, d'autre part, qu'il a été dûment tenu compte du développement industriel des territoires du Mezzogiorno, du problème de l'emploi, ainsi que des objectifs de protection et de sauvegarde de l'environnement. Selon la Commission, ces tâches extrêmement délicates attribuées au CIPE indiquent à l'évidence que cet organisme jouit de larges pouvoirs discrétionnaires, incompatibles avec le principe de la transparence des aides et de l'égalité de traitement des entreprises intéressées.

En principe, la Commission considère favorablement les opérations de concentration, surtout s'il s'agit de concentrations transnationales, et elle ne s'y opposerait nullement si la législation italienne était alignée sur les législations des autres États membres qui, dans une plus ou moins large mesure, fixent, pour la réalisation des opérations de concentration, des conditions plus favorables que celles que prévoit la législation italienne.

Il n'appartient cependant pas à la Commission de se substituer au législateur italien, ni de critiquer les motifs qui ont amené ce dernier à se doter d'une législation susceptible de décourager les opérations de concentration.

La Commission n'entend pas davantage exprimer un jugement concernant l'opération de concentration réalisée par la création d'Enimont; il s'agit pour elle d'apprécier les aides qui, sous la forme d'allégements fiscaux, seraient accordées à la société Montedison à l'occasion de la constitution de la nouvelle société Enimont.

Ces allégements fiscaux, qui consistent en aides au fonctionnement, pourraient en effet procurer à la société Montedison des avantages de trésorerie considérables qui renforceraient sa position financière et influenceraient la concurrence, tant sur le marché national à l'égard des entreprises italiennes concurrentes présentes dans le même secteur industriel que, plus généralement, sur le marché communautaire.

La société Montedison améliorerait de ce fait la structure de son bilan et la rentabilité de son capital et, de plus, accroîtrait ses actifs de manière artificielle. L'avantage financier découle notamment de la suspension du paiement de l'impôt sur les plus-values. Pour l'année 1989, où les plus-values atteignaient 1 647 milliards de lires italiennes, l'impôt non payé représenterait 774 milliards de lires italiennes. Il convient de répéter que ces conclusions n'ont pas été démenties par le gouvernement italien et doivent donc être considérées comme valables.

La Commission considère comme non fondées, d'une part, l'objection selon laquelle la plus-value serait purement théorique, l'impôt étant dû au moment où la plus-value se concrétise sous la forme d'un revenu et, d'autre part, l'objection selon laquelle la mesure fiscale en cause ne procurerait aucune liquidité particulière à l'entreprise bénéficiaire, puisqu'elle lui éviterait seulement d'être soumise à un impôt de nature essentiellement patrimoniale. La Commission estime que la distorsion de concurrence découle du fait que la société Montedison serait ainsi dispensée du paiement d'un impôt, quelle qu'en soit la nature, auquel sont soumises les autres entreprises concurrentes exerçant leur activité sur le marché italien.

Enfin, la Commission ne partage pas l'opinion du gouvernement italien, selon lequel le projet de loi no 4230 serait un acte obligatoire du fait de la non-conversion par le parlement national des décrets-lois no 174 et no 254. En effet, l'article 77 de la constitution italienne prévoit que « les décrets sont frappés de nullité avec effet rétroactif s'ils ne sont pas convertis en loi dans les soixante jours qui suivent leur publication. Toutefois, les chambres peuvent adopter une loi régissant les rapports juridiques qui se sont créés sur la base des décrets non convertis. »

Les chambres disposent donc en la matière d'un pouvoir discrétionnaire et ne sont en rien obligées de légiférer pour consolider les effets provisoires produits par les décrets-lois non convertis. En second lieu, il s'agirait en l'espèce, comme il a été précisé précédemment, de réglementer des rapports juridiques créés sur la base de décrets-lois prévoyant l'octroi d'aides, non seulement illicites, car mises en oeuvre en violation de l'obligation prévue par l'article 93 paragraphe 3 du traité CEE, mais encore incompatibles avec le marché commun, car elles ne peuvent bénéficier d'une des dérogations prévues à l'article 92 paragraphe 3 dudit traité. Le pouvoir discrétionnaire dont jouissent les chambres ne pourrait donc être exercé pour rendre définitive dans un cas concret une violation du traité CEE.

Enfin, le gouvernement italien lui-même a confirmé implicitement que la conversion des décrets-lois en question ne constitue pas un acte obligatoire. En effet, dans son dernier télex du 18 juin 1990, il affirme que le projet de loi ne sera pas converti suffisamment tôt pour qu'il puisse produire des effets à l'égard de la société Montedison. Toutefois, il n'y a aucune garantie que cela ne se produira pas et le parlement pourrait à tout moment décider d'approuver le projet de loi. En outre, si ce projet n'a effectivement plus aucune valeur pratique, il devrait être retiré définitivement par le gouvernement.

Eu égard aux considérations qui précèdent, la Commission estime que la réglementation prévue par le décret-loi no 174 ne peut être considérée comme une mesure générale, mais qu'elle constitue au contraire une aide au sens de l'article 92 paragraphe 1, destinée à favoriser un nombre très réduit d'entreprises, voire la seule entreprise Montedison; selon les informations dont dispose la Commission, la société Montedison est la seule qui ait procédé, pendant la brève période de validité des décrets-lois nos 174 et 254, à une opération d'apport sur laquelle, du reste, le CIPE a donné un avis favorable.

Toujours aux fins de l'article 92 paragraphe 1, il y a lieu de rappeler que les activités du groupe Montedison dans le secteur chimique sont exercées par les sociétés suivantes: Montefluos, qui produit des fluorinates, des élastomères, des dérivés chlorofluorés, des peroxydes, la société Himont qui produit du polypropylène et d'autres polymères et la société SIR qui produit des résines, des polyesters, etc.

Ce groupe est, enfin, l'actionnaire principal de la société Enimont, qui exerce des activités de production dans presque tous les secteurs chimiques. Dans ces secteurs, la concurrence intracommunautaire est extrêmement intense et, souvent, on constate l'existence d'importantes surcapacités au niveau communautaire.

La Commission a pu constater qu'en 1987 l'Italie a exporté des produits chimiques pour 4 234 millions d'écus vers les autres États membres et pour 3 813 millions d'écus vers les pays tiers. En 1988, les exportations italiennes vers ces deux groupes de pays se sont élevées respectivement à 5 074 et 4 151 millions d'écus.

Les importations italiennes de produits provenant des autres États membres se sont élevées en 1987 et 1988 à 9 633 et 10 974 millions d'écus respectivement, tandis que les importations en provenance de pays tiers s'élevaient à 3 085 et 3 472 millions d'écus respectivement.

En 1988, le chiffre d'affaires du groupe Montedison était de 14 122 milliards de lires, dont 7 412 milliards (52,5 % du total) représentent des ventes effectuées en Italie et 2 964 milliards, soit 21 % du total, des ventes effectuées dans les pays d'Europe occidentale. De toute évidence, le groupe Montedison détient une partie considérable du marché italien et sa présence sur les marchés des autres États membres est également importante.

Même si l'on déduisait du chiffre d'affaires total de 14 122 milliards de lires celui des entreprises qui ont fait par la suite l'objet d'un apport à la société Enimont, la société Montedison conserverait un chiffre d'affaires considérable de 5 446 milliards de lires.

La Commission estime que, comme l'a décidé la Cour dans son arrêt du 17 septembre 1980 dans l'affaire 730/79 (7), lorsqu'une aide financière accordée par un État renforce la position d'une entreprise à l'égard d'autres entreprises concurrentes dans les échanges intracommunautaires, il y a lieu de considérer que ces échanges sont affectés par cette aide.

Dans ce contexte, il est hors de doute que l'octroi d'allégements fiscaux s'élevant à 774 milliards de lires renforcerait considérablement la position financière de la société Montedison. L'article 92 paragraphe 1 consacre le principe de l'interdiction générale des aides possédant les caractéristiques qu'il énumère et que présentent les aides accordées dans le cas d'espèce.

IV

Étant donné la nature et l'objet des aides en question, les dérogations au principe susmentionné, établies par l'article 92 paragraphe 2 du traité CEE, sont inapplicables en l'occurrence.

L'article 92 paragraphe 3 énumère les aides qui peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun. La compatibilité avec le traité doit être considérée au niveau communautaire et non au niveau d'un seul État membre. Pour préserver le bon fonctionnement du marché commun et tenir compte des principes établis par l'article 3 point f) du traité, les dérogations au principe énoncé à l'article 92 paragraphe 1, telles qu'elles sont définies au paragraphe 3 du même article, doivent être interprétées de manière restrictive.

Notamment, ces dérogations ne sont applicables que pour autant que la Commission ait pu établir que, en l'absence d'aides, le jeu des forces du marché ne suffirait pas à amener les bénéficiaires potentiels à agir de manière à contribuer à la réalisation d'un des objectifs d'intérêt commun fixés par les dispositions dérogatoires du paragraphe 3.

Accorder ces dérogations dans des cas où les aides ne contribuent pas à la réalisation d'un de ces objectifs, ou dans lesquels ces aides ne sont pas nécessaires à cette fin, équivaudrait à octroyer des avantages indus aux industries ou aux entreprises de certains États membres, dont la position financière serait ainsi renforcée, à modifier les conditions des échanges entre États membres et à fausser la concurrence, sans justification fondée sur l'intérêt commun prévue par l'article 92 paragraphe 3.

En l'espèce, le gouvernement italien et la Commission n'ont pas été en mesure, l'un, de fournir et, l'autre, de constater des éléments sur la base desquels les aides en question pourraient bénéficier d'une des dérogations prévues à l'article 92 paragraphe 3.

En effet, comme il s'agit d'aides au fonctionnement et non d'aides en faveur d'investissements productifs, les dérogations prévues à l'article 92 paragraphe 3 a) et c), relatives aux aides destinées à promouvoir ou à faciliter le développement de certaines régions, ne sont pas applicables.

Quant aux dérogations prévues à l'article 92 paragraphe 3 point b), il est évident que l'aide en question n'est pas destinée à promouvoir la réalisation d'un projet important d'intérêt européen commun ou à remédier à une perturbation grave de l'économie italienne.

En ce qui concerne la dérogation prévue à l'article 92 paragraphe 3 point c) pour les aides « destinées à faciliter le développement de certaines activités économiques », il y a lieu de rappeler que les interventions en cause sont des aides au fonctionnement et ne sont pas destinées par conséquent au financement d'investissements productifs. Les conditions du marché dans le secteur en question semblent pouvoir assurer un développement normal sans intervention du secteur public. L'intérêt commun ne peut donc être invoqué pour justifier les aides précitées,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

Le régime d'incitations fiscales prévu par le projet de loi no 4230 du 4 octobre 1989 est incompatible avec le marché commun en vertu de l'article 92 paragraphe 1 du traité CEE.

L'Italie est tenue de ne pas appliquer le régime susmentionné, et en particulier, de n'accorder aucun avantage fiscal aux opérations d'apport réalisées par la société Montedison et, le cas échéant, par d'autres entreprises, en vertu des décrets-lois nos 174, du 15 mai 1989, et 254, du 13 juillet 1989.

Article 2

L'Italie est tenue d'informer la Commission, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision, des mesures qu'elle aura adoptées pour se conformer aux dispositions de l'article 1er.

Article 3

La République italienne est destinataire de la présente décision. Fait à Bruxelles, le 25 juillet 1990. Par la Commission

Leon BRITTAN

Vice-président

(1) Allemagne contre Commission, Recueil 1984, p. 1451. (2) JO no C 281 du 7. 11. 1989, p. 9. (3) JO no C 48 du 28. 2. 1990, p. 6. (4) Gezamenlijke Steenkolenmijnen contre Haute Autorité, Recueil 1961, p. 40. (5) Commission contre France, Recueil 1969, p. 523. (6) Italie contre Commission, Recueil 1974, p. 709. (7) Philip Morris contre Commission, Recueil 1980, p. 2671.