FR Journal officiel de l'Union européenne C 68/6

AVIS DU CONSEIL

du 10 mars 2009

concernant le programme de stabilité actualisé de l'Irlande pour 2008-2013

(2009/C 68/02)

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) no 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques (1), et notamment son article 5, paragraphe 3,

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

(1) Le 10 mars 2009, le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé de l'Irlande (2), qui couvre la période 2008-2013.

(2) Après avoir connu pendant plus de dix ans une croissance économique soutenue, alimentée de plus en plus par la demande intérieure, l'Irlande subit aujourd'hui une grave récession. Ce revirement de conjoncture, causé à l'origine par la correction brutale du marché du logement, s'est étendu depuis à l'ensemble de l'économie, aggravé par la crise financière mondiale et la récession qui frappe les principaux partenaires commerciaux de l'Irlande. Cette situation a également conduit à une détérioration très nette des finances publiques (le solde des administrations publiques passant d'un léger excédent en 2007 à un déficit de 6,3 % du PIB en 2008). Les autorités ont réagi en adoptant des mesures d'assainissement en différentes étapes à partir de la mi-2008, dans le cadre desquelles des dispositions ont également été prises en vue de renforcer le pouvoir d'achat et de favoriser un ajustement sans heurt du marché immobilier, tout en réorientant les investissements publics vers des projets essentiels. Le défi majeur des années à venir consistera à mettre en œuvre une stratégie d'assainissement budgétaire crédible et durable, de nature à rétablir la confiance du marché, tout en réorientant les ressources destinées à la construction pour les affecter à des secteurs plus productifs et en relançant la compétitivité par des mesures propices à la croissance de la productivité et par des politiques salariales appropriées. La fragilité persistante du secteur financier risque d'entraver le processus d'ajustement à court terme et de renforcer la pression sur les finances publiques. Pour améliorer la viabilité à long terme des finances publiques, la réforme du système de retraite constitue un autre défi important.

(3) Selon le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme, la baisse de 1,4 % du PIB réel en 2008 devrait être suivie de nouvelles diminutions, à raison de 4 % en 2009 et 0,9 % en 2010, avant une reprise de la croissance au rythme moyen de 2,9 % pendant le reste de la période de programmation. Sur la base des informations actuellement disponibles (3), ces hypothèses de croissance paraissent globalement plausibles jusqu'en 2010. À partir de 2011, les prévisions de croissance économique semblent relativement optimistes. Les projections du programme concernant l'inflation paraissent réalistes. Il en va de même pour les perspectives en matière de déficit extérieur et de compétitivité.

(4) Dans leurs prévisions intermédiaires établies en janvier 2009, les services de la Commission tablent, pour 2008, sur un déficit des administrations publiques de 6,3 % du PIB, contre un objectif de 0,9 % dans la mise à jour précédente du programme de stabilité (4). Ce résultat nettement inférieur aux attentes s'explique à la fois par une grande faiblesse des recettes fiscales et par des dépassements de dépenses (5). Les objectifs en matière de recettes fiscales n'ont pas été atteints en raison de l'érosion durable des recettes générées par l'expansion du marché du logement et, plus généralement, par une activité économique inférieure aux prévisions. Malgré les mesures arrêtées en juillet 2008 pour limiter l'augmentation des dépenses, celles-ci ont crû plus vite que prévu, en particulier les transferts sociaux, les dépenses d'intérêt et les investissements publics. Les transferts sociaux jouent leur rôle de stabilisateurs automatiques, comme en témoigne la hausse des dépenses liées au chômage.

(5) Le déficit des administrations publiques devrait se creuser à 9,5 % du PIB en 2009, principalement sous l'effet de la récession économique. Le gouvernement a procédé à un resserrement discrétionnaire équivalant à près de 3 % du PIB. Simultanément, des mesures ont été adoptées afin de soutenir l'économie face au ralentissement économique, à raison de quelque 0,5 % du PIB. Dans l'ensemble, cela implique un resserrement global de l'ordre de 2,5 % du PIB. Ce resserrement comprend un train de mesures annoncé dans l'addendum, sans fournir toutefois d'informations précises, si bien qu'il n'en a pas été tenu compte dans les prévisions intermédiaires des services de la Commission. Selon les estimations de la Commission, cela devrait entraîner en 2009 un gain net atteignant quelque 0,8 % du PIB, c'est-à-dire légèrement en dessous du 1 % du PIB annoncé par le gouvernement (6). Malgré ce resserrement budgétaire, le déficit structurel (tel qu'il a été recalculé par les services de la Commission sur la base des informations contenues dans le programme) devrait augmenter de 2 points de pourcentage du PIB, en raison de la perte de recettes fiscales liée à la correction que subit actuellement le marché du logement, de la difficulté d'infléchir suffisamment vite la croissance des dépenses, ainsi que de la nette révision à la baisse du potentiel de croissance.

(6) La stratégie budgétaire à moyen terme du gouvernement consiste à ramener le déficit global au-dessous de la valeur de référence de 3 % du PIB d'ici à 2013. La résorption du déficit commencerait en 2010 pour s'accélérer à partir de 2011. Le programme ne prévoit pas d'échéance pour la réalisation de l'objectif à moyen terme (7). Un objectif d'assainissement annuel représentant un effort cumulé de quelque 7 % du PIB en termes nominaux est annoncé à partir de 2010, sans que des mesures précises soient cependant exposées. Les projections indicatives figurant dans l'addendum envisagent une stratégie d'assainissement principalement axée sur les dépenses. Au cours de la période de programmation, une légère augmentation du ratio des recettes est prévue (0,75 point de pourcentage du PIB), tandis que le ratio des dépenses primaires devrait connaître un net recul (d'environ 5,25 points de pourcentage), notamment dans le secteur des transferts sociaux et de la consommation publique. Les dépenses d'intérêt en pourcentage du PIB devraient tripler au cours de la période de programmation, passant à 3,5 % du PIB. L'augmentation rapide du déficit, la contraction du PIB nominal et l'important ajustement stock-flux de 2008, en combinaison avec un renforcement volontaire des liquidités, contribuent au doublement du ratio de la dette entre 2007 et 2009 et au franchissement de la valeur de référence de 60 % du PIB à partir de 2010.

(7) Les résultats budgétaires sont susceptibles d'être revus à la baisse pendant toute la période de programmation. En premier lieu, des risques importants sont à craindre en raison du manque d'informations sur la stratégie d'assainissement prévue après 2009, notamment en ce qui concerne la trajectoire des dépenses et des recettes, compte tenu en particulier du rôle non négligeable dévolu à la limitation des dépenses (8). En deuxième lieu, les prévisions de croissance du scénario économique pourraient être optimistes, surtout en ce qui concerne les dernières années de la période de programmation. Au vu des risques pesant sur la réalisation des objectifs de déficit, l'évolution du taux d'endettement pourrait elle aussi être moins favorable que prévu par le programme. Il existe enfin des risques particuliers liés aux passifs potentiels que pourrait engendrer la crise financière: nouvelles injections de capitaux dans les banques (dette), recours aux garanties bancaires du gouvernement (déficit et dette, si les garanties sont appelées).

(8) À long terme, les effets du vieillissement de la population sur le budget sont nettement supérieurs à la moyenne de l'UE, principalement en raison de l'augmentation relativement importante que devraient connaître les dépenses consacrées aux retraites durant les prochaines décennies. Dans la position budgétaire de 2008 estimée dans le programme, qui est nettement moins bonne que la position de départ du programme précédent, l'écart de viabilité est accentué par l'incidence budgétaire du vieillissement de la population. Si la position budgétaire de 2009 telle qu'elle figure dans les prévisions intermédiaires des services de la Commission était prise comme point de départ, l'écart de viabilité s'élargirait sensiblement. Si le Fonds national de réserve pour les retraites a accumulé des actifs afin d'assurer le préfinancement partiel des futures dépenses de retraite, la dette brute devrait dépasser la valeur de référence du traité pendant la période de programmation. La réduction de l'important déficit primaire à moyen terme, ainsi que le prévoit le programme, et la mise en œuvre de réformes de nature à ralentir l'augmentation significative des dépenses liées à l'âge contribueraient à réduire les risques élevés qui pèsent sur la viabilité des finances publiques. Les risques évoqués plus haut en rapport avec les mécanismes de stabilisation du secteur financier mis en place par l'Irlande pourraient avoir une incidence négative sur la viabilité à long terme des finances publiques, principalement par leurs répercussions sur la dette publique, si le coût des interventions de l'État n'est pas entièrement récupéré à l'avenir.

(9) Le cadre budgétaire à moyen terme de l'Irlande présente quelques faiblesses. Ainsi, les objectifs budgétaires pour les années au-delà de la période couverte par le budget, notamment les enveloppes de dépenses, sont susceptibles de modification dans les budgets ultérieurs. Comme le montre l'expérience récente, il est de ce fait plus difficile pour les responsables politiques de maintenir une politique budgétaire prudente en présence (persistante) de recettes imprévues. Qui plus est, cela pourrait limiter leur capacité à s'engager de manière crédible dans une stratégie d'assainissement en période de difficultés. Bien que ces questions ne soient pas directement abordées dans le programme, le gouvernement a créé une commission de la fiscalité et un groupe d'étude spécial sur les dépenses et les effectifs du secteur public, qu'il a chargés de formuler des recommandations en vue d'améliorer, respectivement, le système fiscal et les programmes de dépenses publiques. Ces groupes doivent remettre leur rapport dans le courant de l'année 2009, et les autorités nationales ont précisé que les recommandations seraient prises en considération dans le processus de décision concernant les budgets des années 2010 et suivantes.

(10) L'Irlande a adopté plusieurs mesures pour garantir la stabilité du secteur financier. Le plafond légal du système de garantie des dépôts a été porté à 100 000 EUR par déposant. Des garanties en faveur des banques concernées ont été mises en place pour un montant estimatif de 400 milliards EUR. Un programme de recapitalisation de trois grandes banques à concurrence de 10 milliards EUR (5 % du PIB) a été annoncé en décembre. Son financement devait être assuré, du moins en partie, par le Fonds national de réserve pour les retraites. Toutefois, on a plutôt opté par la suite pour la nationalisation d'une des banques concernées. Les injections de capitaux (7 milliards EUR annoncés le 11 février pour les deux autres banques) doivent être financées à partir du Fonds national de réserve pour les retraites et des contributions qui y seront apportées à l'avenir.

(11) En 2009, la politique budgétaire procède à un assainissement global du budget, ce qui est approprié et conforme au plan européen pour la relance économique approuvé par le Conseil européen en décembre 2008, compte tenu du déficit élevé et de la forte hausse de l'endettement. En outre, conformément au plan européen pour la relance économique, l'Irlande a adopté un certain nombre de mesures destinées à soutenir l'activité économique et à intensifier les réformes structurelles. Ce train de mesures constitue une réponse adéquate à la situation macrobudgétaire. Les mesures prises par les autorités irlandaises, visant essentiellement à soutenir le pouvoir d'achat des ménages et l'investissement, sont opportunes et ciblées. Des mesures spécifiques ont été prises pour accompagner le processus d'ajustement du marché du logement, point de départ du ralentissement économique actuel, tandis que d'autres mesures, dont un paquet social, sont axées plus particulièrement sur les groupes les plus vulnérables qui risquent d'être le plus durement touchés par la crise. Il s'agit plutôt de mesures permanentes, et non provisoires, mais il faut tenir compte du fait que la stratégie budgétaire tend globalement à réduire le déficit. De plus, la relance serait favorisée par des mesures structurelles, telles que la poursuite des investissements publics importants effectués dans le cadre du plan de développement national pluriannuel de l'Irlande (présentant une intensité annuelle d'environ 4,5 % du PIB sur l'ensemble de la période de programmation) et les avantages fiscaux pour les activités de R&D et les petites entreprises en phase de démarrage. Ces mesures sont liées au programme de réforme à moyen terme et aux recommandations spécifiques adressées au pays par la Commission le 28 janvier 2009 dans le cadre de la stratégie de Lisbonne pour la croissance et l'emploi.

(12) Après la nouvelle détérioration anticipée en 2009, le déficit devrait se réduire progressivement. Pour ramener le déficit global en deçà de 3 % du PIB d'ici à 2013, comme le prévoit le programme, il faudra cependant répondre aux risques importants qui pèsent, comme on l'a vu, sur les objectifs budgétaires et se préparer à prendre, s'il y a lieu, des mesures supplémentaires. Les plans d'assainissement budgétaire devraient s'accompagner de mesures concrètes.

(13) En ce qui concerne les prescriptions du code de conduite relatives à la présentation et au contenu des programmes de stabilité et de convergence, le programme omet certaines données obligatoires et facultatives (9).

En conclusion, après une détérioration très brutale en 2008, le déficit des administrations publiques devrait continuer à se creuser en 2009, pour atteindre 9,5 % du PIB. Les mesures d'assainissement budgétaire et les mesures de soutien à l'économie peuvent être considérées comme opportunes et adéquates compte tenu du déficit élevé et de la forte hausse de l'endettement. Elles sont également conformes au plan européen pour la relance économique. Après la dégradation de la situation budgétaire en 2009, le programme prévoit une réduction du déficit, qui repasserait sous la valeur de référence de 3 % du PIB d'ici à 2013, tandis que la dette franchirait la valeur de référence de 60 % du PIB à partir de 2010. Cette situation s'inscrirait dans le contexte d'un redressement rapide de l'activité économique après 2010. Les résultats budgétaires sont susceptibles d'être revus à la baisse pendant toute la période de programmation, principalement en raison i) du manque d'informations sur les mesures d'assainissement envisagées après 2009 et ii) des perspectives macroéconomiques optimistes, en particulier pour les dernières années de la période de programmation. D'autres risques résultent des mesures mises en place pour soutenir le secteur financier. Il est nécessaire de regagner de la compétitivité au moyen de mesures renforçant la hausse de la productivité et de politiques salariales appropriées. Pour ramener le déficit global en deçà de 3 % du PIB d'ici à 2013, comme le prévoit le programme, il faudra répondre aux risques importants qui pèsent sur les objectifs budgétaires et se préparer à prendre, s'il y a lieu, des mesures supplémentaires. Par ailleurs, en vue d'améliorer la viabilité à long terme des finances publiques, les plans d'assainissement budgétaire devraient s'accompagner de mesures concrètes.

Eu égard à l'évaluation qui précède, l'Irlande est invitée:

i) à limiter le creusement du déficit en 2009 ainsi qu'à définir et mettre en œuvre avec rigueur des efforts nationaux de grande portée dans le cadre d'un programme d'assainissement budgétaire à large assise pour 2010 et au-delà;

ii) afin de limiter les risques pesant sur l'ajustement, à renforcer le caractère contraignant du cadre budgétaire à moyen terme et à surveiller attentivement le respect des objectifs budgétaires tout au long de l'année;

iii) compte tenu de l'augmentation significative que devraient connaître les dépenses liées au vieillissement, ainsi qu'à l'augmentation prévue de la dette, bien que faible au départ, au cours de la période de programmation, à améliorer la viabilité à long terme des finances publiques en mettant en œuvre de nouvelles mesures de réforme des retraites parallèlement à la poursuite de l'assainissement budgétaire.

Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 PIB réel (variation en %) PS jan. 2009 6,0 – 1,4 – 4,0 – 0,9 2,3 3,4 3,0 COM jan. 2009 6,0 – 2,0 – 5,0 0,0 n.d. n.d. n.d. PS nov. 2007 4,8 3,0 3,5 4,1 n.d. n.d. n.d. Inflation IPCH (%) PS jan. 2009 2,8 3,1 0,5 1,5 1,8 1,8 1,8 COM jan. 2009 2,9 3,1 0,7 1,8 n.d. n.d. n.d. PS nov. 2007 2,8 2,4 2,0 1,8 n.d. n.d. n.d. Écart de production (10) (% du PIB potentiel) PS jan. 2009 4,4 0,5 – 3,5 – 4,1 – 3,4 – 1,6 – 0,5 COM jan. 2009 (12) 4,4 0,1 – 4,5 – 4,2 n.d. n.d. n.d. PS nov. 2007 – 0,5 – 1,3 – 1,5 – 0,7 n.d. n.d. n.d. Emprunts/prêts nets vis-à-vis du reste du monde (% du PIB) PS jan. 2009 – 5,4 – 6,3 – 4,2 – 3,5 – 3,4 – 3,0 – 2,8 COM jan. 2009 – 5,4 – 5,7 – 3,3 – 3,2 n.d. n.d. n.d. PS nov. 2007 – 4,4 – 3,9 – 3,5 – 3,1 n.d. n.d. n.d. Recettes des administrations publiques (% du PIB) PS jan. 2009 35,7 33,6 33,7 34,4 34,6 33,9 34,4 COM jan. 2009 35,7 33,7 33,7 33,9 n.d. n.d. n.d. PS nov. 2007 36,6 36,1 35,8 35,4 n.d. n.d. n.d. Dépenses des administrations publiques (% du PIB) PS jan. 2009 35,4 39,9 43,3 43,4 41,0 38,7 37,0 COM jan. 2009 35,4 40,0 44,7 46,9 n.d. n.d. n.d. PS nov. 2007 36,1 37,0 36,9 36,5 n.d. n.d. n.d. Solde des administrations publiques (% du PIB) PS jan. 2009 (11) 0,2 – 6,3 – 9,5 – 9,0 – 6,4 – 4,8 – 2,6 COM jan. 2009 0,2 – 6,3 – 11,0 – 13,0 n.d. n.d. n.d. PS nov. 2007 0,5 – 0,9 – 1,1 – 1,0 n.d. n.d. n.d. Solde primaire (% du PIB) PS jan. 2009 1,2 – 5,2 – 7,3 – 6,4 – 3,5 – 1,7 0,7 COM jan. 2009 1,2 – 5,2 – 8,7 – 10,3 n.d. n.d. n.d. PS nov. 2007 1,4 0,0 – 0,1 0,0 n.d. n.d. n.d. Solde corrigé des variations conjoncturelles (10) (% du PIB) PS jan. 2009 – 1,5 – 6,5 – 8,1 – 7,4 – 5,0 – 4,1 – 2,4 COM jan. 2009 – 1,5 – 6,3 – 9,1 – 11,3 n.d. n.d. n.d. PS nov. 2007 0,7 – 0,4 – 0,5 – 0,7 n.d. n.d. n.d. Solde structurel (13) (% du PIB) PS jan. 2009 – 1,7 – 6,2 – 8,1 – 7,4 – 5,0 – 4,1 – 2,4 COM jan. 2009 – 1,5 – 6,3 – 9,4 – 11,3 n.d. n.d. n.d. PS nov. 2007 0,5 – 0,4 – 0,5 – 0,7 n.d. n.d. n.d. Dette publique brute (% du PIB) PS jan. 2009 24,8 40,6 52,7 62,3 65,7 66,2 64,5 COM jan. 2009 24,8 40,8 54,8 68,2 n.d. n.d. n.d. PS nov. 2007 25,1 25,9 27,6 28,7 n.d. n.d. n.d. Programme de stabilité (PS); prévisions intermédiaires de janvier 2009 des services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission.

(1) JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Tous les documents auxquels il est fait référence dans ce texte figurent sur le site:

http://ec.europa.eu/economy_finance/sg_pact_fiscal_policy/fiscal_policy528_fr.htm

(2) Y compris l'addendum présenté le 9 janvier 2009.

(3) L'analyse tient compte notamment des prévisions de janvier 2009 des services de la Commission, mais également d'autres informations rendues disponibles depuis lors.

(4) Selon l'addendum, le déficit pour 2008 devrait s'établir à 6,3 % du PIB. Eu égard au dépassement annoncé de la valeur de référence du traité, la Commission a élaboré le 18 février 2009 un rapport au titre de l'article 104, paragraphe 3, du traité.

(5) Les dépenses supérieures aux prévisions s'expliquent par i) des transferts sociaux plus importants que prévu, ii) des dépenses d'intérêt plus élevées et iii) des investissements en capital hors budget, parmi lesquels l'achat du pont à péage Westlink, dont le coût s'élève à 0,3 % du PIB.

(6) Au début du mois de février, le gouvernement a apporté des précisions sur ce train de mesures, qui comprend un prélèvement de retraite sur les salaires du secteur public (provisoirement estimé à 0,5 % du PIB en année pleine, compte tenu de la déductibilité fiscale du prélèvement), une nouvelle réduction des investissements publics (0,2 % du PIB) et d'autres mesures de moindre ampleur visant à diminuer les dépenses (équivalant au total à 0,2 % du PIB en année pleine).

(7) Pour la première fois, le programme comprend une quantification de l'OMT, à savoir un solde structurel (c'est-à-dire le solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et temporaires) de l'ordre de -0,5 % à 0 % du PIB. Auparavant, il évoquait une position «proche de l'équilibre».

(8) Les autorités nationales ont annoncé que les budgets ultérieurs prévoiront l'adoption de décisions visant à fixer la répartition de l'effort d'assainissement entre les dépenses et les recettes.

(9) En ce qui concerne les données obligatoires, seuls manquent le taux de change nominal effectif, la croissance du PIB de l'UE et la croissance de certains marchés étrangers. Pour ce qui est des données facultatives, il manque notamment les soldes par secteur et les dépenses des administrations publiques par fonction.

(10) Écarts de production et soldes corrigés des variations conjoncturelles selon les programmes et recalculés par les services de la Commission sur la base des informations contenues dans les programmes.

(11) Les objectifs concernant le solde des administrations publiques tiennent compte de mesures d'assainissement annuel supplémentaires non encore précisées équivalant à 2 % du PIB en 2010, 2 % en 2011, 1,75 % en 2012 et 1,5 % en 2013. L'explication des mesures d'assainissement supplémentaires pour 2009 (1 % du PIB) est en cours d'élaboration.

(12) Sur la base d'une croissance potentielle estimée à 4 %, 2,2 %, -0,4 % et -0,4 %, respectivement, sur la période 2007-2010.

(13) Solde corrigé des variations conjoncturelles hors éléments exceptionnels et autres mesures temporaires. Les éléments exceptionnels et autres mesures temporaires s'élèvent à 0,3 % du PIB en 2008 (de nature à accroître le déficit) selon la version la plus récente du programme et à 0,3 % en 2009 (de nature à réduire le déficit) selon les prévisions intermédiaires de janvier des services de la Commission.

Sources:

Programme de stabilité (PS); prévisions intermédiaires de janvier 2009 des services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission.