RAPPORT SPÉCIAL N° 3/98 concernant la mise en oeuvre, par la Commission, de la politique et de l'action de l'Union européenne en matière de pollution des eaux accompagné des réponses de la Commission présenté en vertu de l'article 188 C, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE (98/C 191/02)

INTRODUCTION

1. L'article 130 R du traité instituant la Communauté européenne (CE) définit les objectifs poursuivis par l'Union européenne en matière d'amélioration de l'environnement, à savoir le contrôle, la réduction et la prévention de la pollution. Les politiques visant à atteindre ces objectifs doivent être conformes aux autres politiques communautaires et doivent les renforcer, et le principe du «pollueur-payeur» doit normalement s'appliquer.

2. Conformément aux dispositions du traité, la Commission détient un droit d'initiative en matière de proposition de directives visant la réalisation des objectifs de l'Union européenne dans le domaine de l'environnement. Après l'adoption de ces directives par l'Union européenne, celles-ci doivent être transposées dans les législations nationales par les États membres. L'absence de transposition dans les délais fixés par la directive fait peser sur l'État membre un risque de voir la Commission engager une procédure d'infraction devant la Cour de justice des Communautés européennes.

3. L'un des principaux objectifs de la politique de l'Union européenne dans le domaine de l'environnement est la réduction de la pollution de l'eau et l'amélioration de sa qualité. Depuis 1973, quelque 20 directives relatives à la qualité de l'eau ont été adoptées. Trois des directives les plus importantes en ce qui concerne la réduction de la pollution de l'eau sont les suivantes:

a) la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires (1), qui prévoit qu'en 2005 presque toutes les agglomérations de plus de 2 000 équivalents-habitants (EH) (2) de l'Union européenne seront équipées de systèmes de collecte et de stations d'épuration. Les informations disponibles montrent que plus de 40 000 stations d'épuration doivent être construites ou rénovées en vue de satisfaire aux nouvelles normes européennes en matière de pollution des eaux;

b) la directive concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles (directive «Nitrates»), qui reprend les objectifs de la réforme de la politique agricole commune (PAC) et les aspects liés à l'environnement, auxquels seront alloués au cours des prochaines années d'importants fonds issus du budget du FEOGA-Garantie (3);

c) la directive relative à la protection de l'environnement et notamment des sols, lors de l'utilisation des boues d'épuration en agriculture (la directive «Boues») (4), qui est directement en rapport avec l'augmentation du nombre de stations d'épuration, les boues d'épuration retraitées étant un sous-produit de ces stations.

4. La mise en oeuvre de ces directives induit des coûts substantiels. La directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires implique la construction de nombreuses installations de traitement des eaux, tâche qui relève normalement de la compétence des pouvoirs publics. La capacité des installations requises ne dépend pas seulement de la quantité des déchets ménagers mais aussi de la quantité des déchets non traités d'origine industrielle déversés dans le réseau d'assainissement. L'application du principe du «pollueur-payeur» impose soit l'élimination de la pollution de l'eau d'origine industrielle, soit le traitement de celle-ci à la source par l'industrie concernée, ou encore que l'industrie supporte au moins les coûts supplémentaires qu'elle fait peser sur les installations publiques de traitement des eaux. La directive «Nitrates» impose des conditions quant aux modalités et aux quantités pour l'utilisation de nitrates par les exploitants agricoles, en particulier pour prévenir la pollution des eaux superficielles et des eaux souterraines par les effluents issus des élevages. La directive «Boues» s'attache également à protéger le sol de la pollution résultant de l'utilisation agricole des boues d'épuration.

5. Il est très difficile d'évaluer le coût de la mise en oeuvre de la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires pour les budgets nationaux. Pour la France, ce coût est estimé à 12 355 Mio ECU environ (80 000 Mio FF) (5) pour les seules stations d'épuration, compte non tenu des systèmes de collecte. Pour la Grèce, il est estimé à 1 000 Mio ECU, pour le Portugal à 1 300 Mio ECU, pour l'Espagne à 5 500 Mio ECU (uniquement pour les régions de l'objectif n° 1) et pour l'Irlande à 550 Mio ECU (6). Une autre étude (7) a révélé que le coût de l'application de la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires dans neuf États membres pourrait avoisiner les 201 120 Mio ECU aux prix de mai 1995 (voir tableau 1).

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6. La directive «Nitrates» est une directive tout aussi importante en matière de lutte contre la pollution d'origine agricole. Son but est d'inciter les États membres à réduire la pollution des eaux provoquées ou induites par les nitrates d'origine agricole et à améliorer les méthodes d'exploitation agricole. Le coût de sa mise en oeuvre est estimé à environ 618 Mio ECU (4 000 Mio FF) pour la France (8).

7. Le financement des stations d'épuration se répercute sensiblement sur les quantités de boues générées. Les boues d'épuration étant traitées dans la même installation que les eaux usées, le coût de l'application de cette directive est couvert en partie par la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires. Le coût de l'application de la directive sur les boues d'épuration augmentera en fonction de la transposition de la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires. Cependant, une partie non négligeable des coûts (aménagement de champs d'épandage appropriés) viendra progressivement s'y ajouter. La Cour n'a trouvé aucune information financière fiable à ce sujet.

8. La Commission ne joue pas seulement un rôle prépondérant dans la fixation des normes de l'Union européenne et le suivi de leur application, elle contribue également financièrement de façon importante à la mise en oeuvre des politiques de l'Union européenne, principalement au titre des objectifs nos 1, 2 et 5 b) des Fonds structurels, ainsi qu'aux programmes et projets dont les objectifs sont liés à l'environnement. L'effort financier de l'Union européenne en faveur de l'environnement, et tout spécialement de la qualité de l'eau, n'est pas négligeable. Les dépenses des Fonds structurels en matière d'environnement ont doublé pour le nouveau Cadre communautaire d'appui - CCA. Les dépenses au titre des objectifs nos 1, 2 et 5 b) sont passées de 54 500 Mio ECU pour la période 1989-1993 à 107 000 Mio ECU pour la période 1994-1999 (voir tableau 2). Bien que les données relatives aux dépenses en matière d'environnement concernant la période 1994-1999 figurant dans le tableau 2 n'incluent pas les crédits Objectif 2 pour 1997-1998, les dépenses en matière d'environnement évoluent manifestement de manière proportionnelle dans le CCA et le PO (Programmes opérationels). Les dépenses en matière d'environnement représentent 9 % du budget de l'Union européenne dans les régions de l'objectif n° 1, 5,7 % dans celles de l'objectif n° 2 et 11,7 % dans celles de l'objectif n° 5 b), et prend en considération les participations du FEDER, du FSE et du FEOGA-Orientation. La part des dépenses consacrée à l'«eau» (y compris les réserves d'eau et les projets de traitement des eaux usées) s'élève à 7 % environ des dépenses totales des Fonds structurels. Toutefois, cette part représente l'essentiel des dépenses totales consacrées à l'environnement (aux alentours de 80 %).

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9. L'enquête qui fait l'objet du présent rapport a donc porté sur deux questions principales:

a) l'étendue de l'action de la Commission et des États membres dans la mise en oeuvre des trois directives, et

b) le concours ou non des installations de traitement de l'eau, etc., qui ont été construites avec des contributions financières de l'Union européenne, à la réalisation des objectifs des politiques de l'Union européenne tels que ceux-ci figurent dans les directives.

10. L'audit des projets a été réalisé dans différentes régions de sept États membres de l'Union européenne. Des visites ont eu lieu en Allemagne (Saxe), en Grèce (Attique, Crète et Macédoine), en Espagne (Andalousie, Asturies, Canaries, Cantabrique, Castille-la-Manche et Galice), en France (Bretagne et Corse), en Irlande (Dublin et Kerry), en Italie (Basilicate et Pouilles) et au Portugal (Alentejo, Centre et Madère).

CHAPITRE I MISE EN OEUVRE DES DIRECTIVES

11. Les principaux objectifs et conditions figurant dans les trois directives sont récapitulés dans les tableaux 1, 2, 3 et 4 de l'annexe technique jointe. Pour que ces directives soient mises en oeuvre de façon efficace, il est nécessaire de les transposer dans la législation nationale, d'élaborer des plans et des programmes pour la réalisation des objectifs (incluant les conditions relatives au comportement des opérateurs économiques et la construction d'installations visant à améliorer le traitement et la qualité de l'eau), et de communiquer les informations sur les progrès enregistrés en matière de réalisation de ces objectifs.

Transposition des directives dans la législation nationale

12. Les directives «Eaux urbaines résiduaires», «Nitrates» et «Boues» connaissent toutes des problèmes de transposition, et cela dans presque tous les États membres. Des retards importants ont été constatés: jusqu'à trois ans pour les directives «Eaux urbaines résiduaires» et «Boues», et quatre ans pour la directive «Nitrates». À la fin de 1996, certains États membres ne les avaient toujours pas transposées (9). D'autres États membres ont des difficultés de conformité et d'adaptation des lois régionales aux normes de qualité exigées par les directives.

13. Dans sa publication annuelle pour 1996 sur le contrôle de l'application du droit communautaire (10), la Commission signale de nombreux cas de non-conformité, de non-application ou encore de mauvaise application des directives, et doit donc lancer les procédures d'infraction prévues par l'article 169 du traité CE. Les actions prévues dans le cadre de cette procédure d'infraction ont été engagées contre le Portugal pour non-conformité et contre cinq États membres (Allemagne, Grèce, Espagne, Italie et Royaume-Uni) pour non-communication des mesures nationales de transposition de la directive «Eaux urbaines résiduaires». Dans ce cadre, la Cour de justice des Communautés européennes a été saisie par la Commission contre trois de ces six États membres (Allemagne, Grèce et Italie).

14. Cette procédure d'infraction a été engagée dans le cadre de la directive «Nitrates» contre la France, pour mauvaise application, et contre six États membres (Belgique, Grèce, Espagne, Italie, Pays-Bas, et Portugal) pour non-conformité; de plus, des avis motivés ont été adressés à ces États membres. Pour deux États membres (Autriche et Finlande), il est envisagé d'introduire cette procédure pour non-communication des mesures nationales de transposition. Enfin, dans le cadre de la directive 86/278/CEE relative aux boues d'épuration, cette procédure d'infraction a été engagée contre la France, à qui un avis motivé a été adressé.

15. Les retards dans la transposition des directives entraînent des retards dans la préparation par les États membres d'une série de rapports exigés par ces directives. Ces rapports servent par la suite de base aux évaluations que la Commission devrait effectuer pour vérifier l'état de pollution des eaux, et/ou les progrès réalisés dans la bonne application des directives. Ils permettraient à la Commission et aux États membres de revoir éventuellement leur politique de gestion et de financement en matière de qualité des eaux.

Présentation des rapports établis par les États membres

16. Le tableau 5 de l'annexe technique présente les obligations imposées par les directives du Conseil à tous les États membres, pour les rapports concernant la pollution des eaux uniquement. Une étude de la Commission (11) a montré que des problèmes pourraient se présenter en ce qui concerne la fréquence des rapports et les méthodes de surveillance utilisées. Pour la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires, la Cour a établi que la Commission n'a pas reçu de tous les États membres le programme de mise en oeuvre exposé à l'article 17. Par ailleurs, et d'après la réglementation communautaire en matière d'eaux (12) certaines de ces données devraient pourtant être communiquées d'office à la Commission.

17. La Cour a constaté que certains États membres ne fournissent pas les rapports de mise en oeuvre des directives examinées. C'est le cas notamment des rapports sur les programmes de mise en oeuvre de la directive 91/271/CEE, que les États membres sont tenus d'envoyer à la Commission conformément à l'article 17 de cette directive. Au mois de septembre 1996, sept États membres n'avaient toujours pas envoyé ces rapports. Dans le cadre de la même directive, c'est aussi le cas pour les rapports prévus par l'article 13, paragraphe 2, sur les rejets industriels, et par l'article 16 sur les rapports d'évacuation des eaux usées et des boues dans leur secteur. Il en résulte que la Commission n'a effectué ni les évaluations prévues par l'article 17, paragraphe 5, ni les comparaisons prévues par l'article 13, paragraphe 3.

18. Pour ce qui concerne les obligations en matière de présentation de rapports prévues par la directive «Boues», la Cour a également constaté que certains États membres n'avaient pas communiqué leurs rapports sur la mise en oeuvre de la directive à la Commission pour septembre 1996. À l'origine, ces rapports étaient prévus tous les quatre ans et depuis 1991 tous les trois ans. Les rapports déjà reçus sont incomplets, en particulier ceux concernant la période I (1987-1990). Pour ce qui concerne la période II (1991-1994), cinq États membres seulement avaient transmis des rapports de synthèse conformément à la directive 91/692/CEE relative à l'information. Dans les deux cas, ce n'est qu'avec des retards importants que les rapports ont été rédigés et adressés à la Commission.

19. En raison de la transmission tardive des rapports à la Commission, cette dernière n'a publié qu'un seul rapport le 27 février 1997 et n'a pas présenté aux États membres les propositions appropriées, comme le prévoit la directive «Eaux urbaines résiduaires». En conséquence, les États membres ne sont pas en mesure d'exploiter ces informations essentielles pour l'évolution de leurs politiques dans ce domaine.

20. Le règlement-cadre (CEE) n° 2052/88 des Fonds structurels, tel que modifié par le règlement (CEE) n° 2081/93 du 20 juillet 1993, prévoit que les plans de développement régional pour les régions des objectifs nos 1, 2 et 5 b) doivent contenir, entre autres, une appréciation de la situation environnementale actuelle et des priorités de développement, ainsi que des objectifs spécifiques quantifiés là où c'est possible. Son article 8 prévoit aussi que les cadres communautaires d'appui (CCA) pour les mêmes régions doivent contenir des objectifs de développement quantifiés et les progrès à réaliser comparés à la situation initiale.

21. En outre, le règlement de coordination des différents Fonds structurels, tel que modifié par le règlement (CEE) n° 2082/93, du 20 juillet 1993, et les clauses standard sur la mise en oeuvre des CCA et sur les tâches des comités de suivi des CCA prévoient les indicateurs comme moyen du suivi et d'évaluation continue des CCA. Sur cette base, la Commission, en concertation avec les États membres, a identifié toute une liste d'indicateurs, et a constitué une base de données pour le suivi des treize catégories principales de dépenses financées par les Fonds structurels (transport, énergie, eau, environnement, télécommunications, etc.).

22. La Cour a constaté que cette base de données couvre la période 1986-1991, dans les seules régions de l'objectif n° 1. Les données sur les indicateurs environnementaux et le traitement des eaux usées en particulier sont dans la plupart des cas inexistantes, et, lorsqu'elles sont disponibles, elles ne couvrent ni toutes les régions, ni tous les États membres.

23. Dans son document «Orientations pour l'Union européenne concernant les indicateurs environnementaux et la comptabilité verte nationale» (13), la Commission a accepté que soient élaborés, parallèlement à des indicateurs environnementaux, des indicateurs économiques. Dans le domaine des eaux usées, et relativement au traitement des eaux urbaines résiduaires, la Commission a seulement établi des indicateurs qualitatifs et des indicateurs fondés sur le rapport qualité/équivalent-habitants (EH). Toutefois, la directive présuppose qu'il existe déjà des indicateurs économiques et environnementaux. C'est aussi ce que suggère la directive 85/337/CEE, du 27 juin 1985, concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement telle qu'elle a été modifiée par la directive 97/11/CE (14).

État d'avancement par rapport au calendrier fixé

Directive «Eaux urbaines résiduaires»

24. Parmi les objectifs de la directive 91/271/CEE (article 4), il faut que, d'une part, vers la fin de l'an 2005, les villes dont l'équivalent-habitants (EH) est inférieur à 15 000 et, d'autre part, que vers la fin de l'an 2000, les villes dont l'équivalent-habitants est supérieur à 15 000 soient dotées d'une station d'épuration, qui - dans la majorité des cas - doit effectuer un traitement «secondaire» ou «tertiaire». Pour les zones sensibles, l'objectif a été fixé à 1998 (voir tableau 1 de l'annexe technique). La plupart des États membres visités ont des difficultés pour la réalisation de ces objectifs dans les délais prévus.

25. Plus de 40 000 stations d'épuration sont actuellement en fonctionnement dans les États membres, (voir tableau 6 de l'annexe technique). Bien que les données statistiques disponibles dans ce domaine ne soient pas homogènes et par conséquent difficilement utilisables, la Cour a estimé que près de 30 % des stations construites avant 1992 devraient être ainsi mises à niveau. Pour la Belgique et l'Italie, près de la moitié des stations existantes devraient également être remises à niveau (15). Pour les États membres n'ayant pas encore défini leurs zones sensibles (dans lesquelles il faut avoir des stations de type «traitement tertiaire»), le nombre de ces stations devrait être revu à la hausse.

26. Suivant les données disponibles (voir tableau 7 de l'annexe technique), le pourcentage de la population desservie par une station d'épuration était en moyenne de 69 % en 1990 (données d'EUROSTAT) et variait entre 10 % pour la Grèce et 98 % pour le Danemark. En tenant compte aussi des informations du point précédent et du fait qu'un grand nombre de petites municipalités doivent encore se doter de stations d'épuration, il faudrait prévoir la construction ou le renouvellement de près de 40 000 stations jusqu'à la fin de 2005.

27. À ceci s'ajoutent un grand nombre de projets de construction de systèmes de raccordement et de collecte des eaux usées avant traitement. Comme le montre le tableau 8 de l'annexe technique, le taux moyen de raccordement au système de traitement dans les États membres était de 76 % en 1994. Même si la directive ne précise pas les délais de réalisation des raccordements, il va de soi que ceux-ci doivent être terminés avant la fin 2005 pour que les stations soient conformes à la directive. La construction des raccordements et des systèmes de collecte implique des travaux parfois difficiles à réaliser et susceptibles de retards, étant donné que ces travaux se déroulent en majorité dans les centres urbains.

28. Dans tous les États membres que la Cour a contrôlés, les autorités ont confirmé le risque de retards dans l'accomplissement de leurs obligations réglementaires (construction des stations d'épuration) dans les délais prévus, et notamment pour les «petites» agglomérations, qui se trouvent en plus confrontées aux problèmes de financement des investissements. Le respect strict de ces délais, et l'accélération des réalisations qui en résulterait, comporterait un risque quant à la qualité des travaux. La Cour considère que cette question aurait dû être davantage considérée par la Commission, et longtemps avant les dates de mise en oeuvre de la directive.

Directive «Nitrates»

29. L'objectif principal de cette directive est la réduction de la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole. Le tableau 3 de l'annexe technique présente les principales obligations en matière de mise en oeuvre auxquelles les États membres doivent satisfaire. La définition d'un «code de bonne pratique agricole» et la mise en place de programmes de formation et d'information des agriculteurs s'inscrivent dans cet effort. Les notions de «zones vulnérables» (directive «Nitrates») et de «zones sensibles» (directive «Eaux urbaines résiduaires») sont étroitement liées et démontrent l'importance de la coordination entre les services de la Commission et ceux des États membres.

30. Des études financées par la Commission (16) indiquent que les problèmes de pollution des eaux par les nitrates sont importants dans certains États membres comme en Belgique, au Danemark, dans certaines régions d'Allemagne, en France, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni. La Bretagne (France) a été sélectionnée, principalement parce qu'elle reçoit des aides communautaires au titre des trois Fonds structurels, mais aussi parce que le problème de la pollution des eaux y est particulièrement aigu. Un examen des actions qui y sont entreprises permet de constater que de nombreux progrès restent à faire.

31. Les habitants de la région sont soumis à des teneurs en nitrates largement supérieures à 50 mg/litre [limite imposée par la directive «Nitrates» et par la directive 80/778/CEE - «Eau potable» (17)]. En 1990, l'État membre avait lancé le programme «Bretagne eau pure» doté d'un budget de 500 Mio FF avec l'objectif de stabiliser la quantité de nitrates dans l'eau et d'améliorer ainsi sa qualité. Mais plusieurs millions de porcs sont élevés dans cette région sans qu'il n'existe d'infrastructures efficaces ni pour le traitement ni pour la résorption du lisier.

32. Il faut noter l'incohérence des politiques communautaires. En effet, certaines cultures (herbe, trèfle, luzerne, protéagineux . . .) sont dites «pièges à nitrates» et pourraient contribuer utilement à la résorption des charges excessives du sol en nitrates. Mais l'aide communautaire est nettement plus importante pour le maïs-ensilage que pour ces cultures qui sont, dès lors, délaissés par les producteurs. C'est ainsi que, au titre du budget 1996, 55 Mio ECU ont été payés aux agriculteurs bretons pour subventionner la culture du maïs-ensilage (18). Par ailleurs, les actions de reconstitution du bocage, élément très important pour la prévention et l'élimination de la pollution des eaux par les nitrates, ne sont pas subventionnées par la Commission dans les zones de l'objectif n° 2, et notamment dans les Côtes d'Armor où les problèmes liés à ces substances se posent avec le plus d'acuité.

33. Une des coopératives que la Cour a visitée regroupe 1 500 éleveurs, qui élèvent près de 3 Mio de porcs par an. Parmi ces éleveurs, deux seulement ont été équipés de stations d'épuration. Pour cette même coopérative, une subvention de 72 000 ECU (504 600 FF) avait été prévue par le FEDER au titre de l'objectif n° 2 pour la construction d'une station d'épuration pilote qui, pour des raisons techniques et bactériologiques, a dû être abandonnée en cours de réalisation. Les aides du FEDER ont ainsi été réduites au prorata des dépenses éligibles à 62 784 ECU (440 011 FF).

34. Le programme d'action français concernant les zones vulnérables est encore en cours d'élaboration. Il aurait dû être terminé au 31 décembre 1995. Un programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA) a été mis en place, et une carte des cantons dits «en excédent structurel» (plus de 170 kg/ha de rejets organiques) a été dressée. Il faut néanmoins souligner que ne sont pris en compte dans ces statistiques, que les rejets actuels de déchets organiques en général et de nitrates en particulier, sans que soit considérée la vulnérabilité hydrologique des zones concernées, et sans qu'une étude n'ait été réalisée à ce sujet.

35. En Bretagne, les aides du FEDER, dans certains cas, consistent à financer des projets de nature expérimentale concernant l'industrie agro-alimentaire; certains d'entree eux se sont soldés, en raison de leur caractère expérimental, par un échec total ou partiel. La Commission aurait dû assortir le financement de ces projets de mesures d'échanges d'expériences et, en coordination avec l'État membre, s'assurer d'une meilleure divulgation des résultats de ces expériences, non seulement au niveau régional et départemental, mais aussi au niveau national.

36. En ce qui concerne plus spécifiquement les PO français de l'objectif n° 2, la Commission a systématiquement exclu tout projet de traitement des eaux urbaines, tout investissement à caractère agricole, et a critiqué le trop grand nombre de projets expérimentaux présentés par l'État membre. Le projet de Document Unique de Programmation (DOCUP) objectif n° 2 (période 1994-1996) présenté par la région de Bretagne était initialement concentré sur deux axes et sept mesures. Après les modifications faites par la Commission, il comportait vingt-sept mesures réparties sur cinq axes. Dans ces conditions, les projets financés sont de dimensions très réduites, et l'effet sur l'amélioration de l'environnement que l'on peut attendre de leur réalisation est extrêmement mince.

37. Ce saupoudrage des crédits FEDER sur des interventions de diverses natures, associé au faible volume des projets environnementaux financés par le FEDER dans la région et à l'absence d'une véritable politique de divulgation des résultats d'expériences pilotes déjà financées, vont à l'encontre des objectifs que la Commission souhaite atteindre en matière de qualité des eaux.

Directive «Boues»

38. La mise en oeuvre de la directive «Boues» est étroitement liée à celle de la directive «Eaux urbaines résiduaires», dans la mesure où l'augmentation du nombre de stations d'épuration aura pour conséquence l'augmentation de la quantité de boues produites. Le tableau 4 de l'annexe technique fait état des principales conditions à remplir par les États membres lors de sa mise en oeuvre. Selon une étude de la Commission réalisée en 1994 (19), 6,5 Mio t de boue sont produites chaque année dans l'Union européenne. Environ 40 % des boues produites dans l'Union européenne proviennent de 1,3 % des stations d'épuration des centres urbains de plus de 100 000 équivalents-habitants (voir tableau 9 de l'annexe technique). Il est donc nécessaire d'améliorer techniquement les stations d'épuration des grands centres urbains pour produire des boues traitées pouvant être utilisées comme engrais organique, compatibles avec les conditions définies par la directive.

39. Selon la qualité des boues produites par la station d'épuration, elles sont stockées dans des champs d'épandage spécifiques (40 %), utilisées dans l'agriculture (37 %) ou incinérées (11 %). Une partie de ces boues est déversée dans la mer (6 %), ce qui sera interdit après 1998 (20). La production de boue devrait atteindre 10,1 Mio t/an (soit une augmentation de 15,5 %) en 2005, en raison de l'application de la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires.

40. L'utilisation de boues traitées pour l'agriculture pose dans un grand nombre d'États membres des problèmes relatifs à la qualité et à la quantité, telles qu'elles sont définies dans la réglementation. En Bretagne (France), les boues sont utilisées en plus des engrais chimiques, ce qui va à l'encontre des objectifs de la directive en termes de limites de pollution. En Corse, les boues traitées et non traitées sont dispersées dans des sites désignés pour servir de décharges publiques. L'incapacité à mettre en oeuvre efficacement la mesure Envireg concernant l'élimination des déchets solides - pour laquelle 25 % seulement des crédits attribués ont été utilisés - a provoqué une détérioration de la situation concernant ce type de déchet solide dans l'île. C'est également le cas d'un projet au Portugal, où les boues étaient éliminées à l'air libre, ce qui aggrave la pollution.

41. À l'usine de traitement des eaux d'Alviela au Portugal, les boues non traitées étaient déversées près du centre d'une oliveraie. L'usine de traitement reçoit ses eaux usées d'un grand complexe industriel qui comprend des tanneries, les eaux contenant d'importantes quantités de mercure.

42. En Irlande, 15 % seulement du total des boues produites sont traités (32 000 t en 1993). Quelque 50 % des boues non traitées sont rejetées en mer, ce qui aggrave les problèmes de pollution côtière et marine. En Galice (Espagne) et en Corse (France), les boues sont également déversées sur des sites non surveillés et mal préparés, ce qui est dangereux pour la nappe phréatique.

43. La question de l'utilisation des boues dans l'agriculture prête encore à controverse. Dans certaines régions des États membres, par exemple en Saxe, leur utilisation dans l'agriculture est interdite aux exploitants agricoles participant au «programme d'agriculture écologique» et elles sont exportées vers d'autres régions. Dans d'autres cas, où les exploitants agricoles sont autorisés à les utiliser comme engrais, cette utilisation doit être mentionnée lors de la vente des produits. Cela a une incidence négative sur le marché, et les exploitants sont moins enclins à utiliser des boues traitées comme engrais même si elles leurs sont offertes gratuitement.

44. Comme dans le cas de la directive «Nitrates», des études que la Commission a pu réaliser sur ce thème n'ont pas fait l'objet d'une diffusion et d'une exploitation suffisantes, ni auprès de ses services, ni auprès des États membres. Les effets qui auraient pu résulter de l'utilisation, par les agriculteurs, des boues traitées comme engrais n'ont pas pu ainsi être démontrés.

CHAPITRE II DÉPENSES DE L'UNION EUROPÉENNE POUR L'AMÉLIORATION DE LA QUALITÉ DE L'EAU

Exécution budgétaire

45. Les contributions du budget de l'Union européenne sous la forme de projets d'infrastructure en matière d'environnement relèvent pour l'essentiel des Fonds structurels, la plus grande partie d'entre elles étant constituées de concours du FEDER (8 421 Mio ECU). Des crédits sont également mis à disposition au titre du Fonds de cohésion (3 791 Mio ECU) et du FEOGA-Orientation (331 Mio ECU). De plus, le Fonds social européen (FSE) offre une aide à l'éducation et à la formation aux questions d'environnement (692 Mio ECU) (21). LIFE, l'instrument financier pour l'environnement, apporte lui aussi son aide à des projets novateurs (292 Mio ECU).

46. La participation des Fonds structurels à ces projets d'infrastructure n'étant pas identifiée dans les différents PO, des informations exactes sur les projets et sur les dépenses relatives au traitement des eaux usées ne sont, en général, pas disponibles. Les chiffres indiqués au tableau 2 sont donc des estimations globales effectuées à l'échelon du cadre communautaire d'appui (CCA). La Cour n'a pratiquement pas pu trouver d'informations financières concernant les dépenses en matière d'environnement, en particulier dans le domaine des eaux usées dans le cinquième rapport annuel de la Commission sur les premiers résultats de la réforme des Fonds structurels (22). La Commission examine les premiers résultats de cette réforme. Le septième rapport relatif à la mise en oeuvre des Fonds structurels contient certaines données, même si ces dernières n'ont aucun caractère systématique ou spécifique pour ce qui est du traitement des eaux usées, et ce malgré l'importance de la politique menée et des montants en jeu.

47. Les dépenses du Fonds de cohésion concernant l'environnement (voir tableau 3) de 1993 à 1996 se sont élevées à 1 847 Mio ECU environ, soit 48,7 % des ressources du Fonds. Les montants engagés pour les projets de traitement des eaux ont été pour la même période de 1 502 Mio ECU, soit 39,6 % des engagements du Fonds destinés à l'environnement, ou 18,8 % de ses ressources totales disponibles.

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48. L'initiative communautaire Envireg s'est vu octroyer pour la période 1989-1993 une enveloppe de 500 Mio ECU (aux prix de 1990) destinés à financer des projets consacrés à l'environnement dans les régions les moins développées de l'Union européenne. Environ 70 % de ses ressources ont été attribuées à des systèmes de traitement des eaux usées (23). L'échéance formelle des paiements pour l'initiative Envireg était la fin de l'année 1995.

49. Le FEOGA-Orientation intervient dans le domaine du traitement de l'eau principalement dans le cadre des objectifs nos 1 et 5 b) des PO, et d'Envireg.

50. Tout comme pour les projets FEDER, la Commission connaît rarement le nombre de projets concernant le traitement des eaux usées en milieu rural. Une analyse du PO «Développement agricole» en Irlande du Nord montre que parmi ses quatre sous-programmes, l'un comporte une mesure relative au problème des eaux polluées en milieu rural pour un coût total de 25,1 Mio ECU dont 6 Mio ECU sont financés par le FEOGA-Orientation et deux autres mesures concernant le traitement séparé des eaux pluviales et celui des déchets. Ces mesures concernent respectivement 1 158 et 4 782 bénéficiaires. Cet exemple montre que la Commission a choisi de financer un grand nombre des petits projets. Ce choix augmente les difficultés de la Commission pour assurer le suivi efficace des projets qu'elle finance.

51. La ligne budgétaire B4-3 0 4 0 (cinquième programme en matière d'environnement) est destinée à financer un large éventail d'activités telles que les contrats d'études, les participations financières, les subventions, l'assistance technique, les publications, les conférences, etc. Toutes ces activités visent à faciliter la mise en oeuvre des objectifs du cinquième programme d'actions. Le tableau 4 montre que les dépenses afférentes à l'eau (y compris le traitement des eaux usées et les réserves en eau) ne représentent que 9 et 9,5 % respectivement du total des engagements et des crédits de paiement pour les trois années 1994, 1995 et 1996. De plus, 40 % seulement des engagements relatifs aux projets consacrés à l'eau ont été effectivement utilisés.

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Données déficientes

52. La terminologie utilisée par la Commission diffère sensiblement de celle des autres organisations sur certaines définitions contenues dans les directives et les règlements. L'usage d'une terminologie homogène est essentiel, non seulement pour des raisons scientifiques, mais aussi pour l'établissement d'inventaires de la pollution des eaux, inventaires exigés par la quasi-totalité des directives importantes.

53. Par ailleurs, l'absence de données précises est particulièrement importante dans le cas du Fonds européen de développement régional (FEDER), pour lequel la Commission (DG XVI) ne dispose d'aucune information détaillée relative au montant de ses contributions à l'amélioration du traitement des eaux urbaines résiduaires dans le premier cadre communautaire d'appui (CCA 1989-1993).

Absence de données spécifiques

54. Les données disponibles relatives à la protection de l'environnement ne se réfèrent qu'aux montants prévus dans l'ensemble des Fonds structurels, sans ventilation par type de Fonds et par région éligible. Les montants prévus dans les CCA de l'objectif n° 1 sont seulement ceux prévus dans l'axe spécifique «Environnement», et ne tiennent pas compte d'autres montants répartis dans d'autres axes qui peuvent contenir également des actions de protection de l'environnement. Les montant prévus dans les CCA des objectifs nos 2 et 5 b) sont difficiles à déterminer car ils sont répartis dans différents axes. Il n'y a pas de données pour les actions déjà en cours (Programmes intégrés méditerranéens (PIM), programmes nationaux d'intérêt communautaire (PNIC), hors-quota, etc.). Dans le cadre d'évaluations ex post du CCA 1989-1993, il n'y a pas eu une évaluation spécifique concernant le domaine de l'épuration des eaux résiduaires.

55. Dans le nouveau CCA 1994-1999, pour le domaine de l'épuration des eaux résiduaires, la situation est semblable à celle de l'ancien CCA. Il n'y a toujours pas de données disponibles pour les régions de l'objectif n° 1 de la Belgique, des Pays-Bas et du Portugal, pour les régions de l'objectif n° 2 en Belgique, en Espagne, en Italie, au Luxembourg, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni, ni pour l'ensemble de l'objectif n° 5 b). Les données disponibles ne sont pas ventilées par régions éligibles, sauf pour l'Italie et la France (objectif n° 2), et il n'y a pas de distinction entre mesures d'assainissement (eaux usées, littoral) et de distribution (irrigation, réseaux) pour l'Espagne et l'Italie (objectif n° 1). Ce n'est que dans le cadre de la nouvelle programmation (1994-1999) que la Commission a réalisé une série d'études pour déterminer à la fois les besoins en investissements d'infrastructure dans le domaine de l'épuration des eaux et le coût de la mise en oeuvre de trois directives environnementales, dont la directive 91/271/CEE (24). Néanmoins, ces études se sont heurtées à une carence de statistiques nationales et donnent lieu à des estimations disparates et incomplètes qui peuvent être difficilement exploitées par la Commission.

56. L'harmonisation des données devrait être l'une des préoccupations majeures des services de la Commission, en particulier lorsque ces informations doivent servir à démontrer les progrès accomplis et/ou la nécessité de nouveaux investissements. Des sources d'information différentes indiquent des pourcentages différents de population bénéficiant de systèmes d'épuration ou de collecte (voir tableaux 7 et 8 de l'annexe technique).

CHAPITRE III AUDIT DE LA MISE EN OEUVRE DES PROJETS

Conformité avec la directive «Eaux urbaines résiduaires»

57. L'article 7 du règlement (CEE) n° 2081/93 du Conseil sur les Fonds structurels et l'article 8 du règlement instituant le Fonds de cohésion (25) précisent que l'octroi d'une aide communautaire est conditionné par le respect de toute la réglementation communautaire en matière d'environnement. Ceci est accentué dans les projets d'épuration des eaux, pour lesquels les décisions d'octroi d'aide du Fonds de cohésion font souvent référence à la directive 91/271/CEE. Les mêmes références se retrouvent dans diverses mesures ou sous-programmes cofinancés dans le cadre des financements FEDER pour la période de programmation 1994-1999. Une telle clause est importante pour le respect du droit communautaire en matière d'environnement, mais elle n'a de sens que si les conditions suivantes sont remplies:

- la clause doit avoir une valeur coercitive;

- la Commission doit disposer de moyens pour contrôler son respect au niveau des projets cofinancés.

58. L'obligation pour les États membres de se conformer aux termes de la directive découle de son article 19, paragraphe 1, qui fixe le 30 juin 1993 comme date limite pour se conformer à cette directive. Cette disposition est valable tant pour les États membres qui ont transposé la directive que pour ceux qui ne l'ont toujours pas fait. Les projets cofinancés par l'Instrument financier et ensuite par le Fonds de cohésion doivent être conformes aux termes de la directive 91/271/CEE, étant donné que cette dernière et que le règlement (CEE) n° 792/93 du Conseil sur l'Instrument financier sont entrés en vigueur tous les deux dans le courant de l'année 1993.

59. En ce qui concerne l'Initiative communautaire (IC) Envireg, approuvée en mai 1990, il a été convenu dans le cadre de la négociation entre la Commission et les États membres que dans la mesure du possible les projets concernant les stations d'épuration seraient conformes aux termes de la directive 91/271/CEE. Toutefois, les projets suivants ne sont pas conformes:

a) le projet concernant l'émissaire sous-marin de La Coruña (Espagne) n'est qu'un pré-traitement alors que le type de traitement exigé par la directive est un traitement secondaire;

b) la station d'épuration de Funchal à Madère (Portugal) est insuffisamment dimensionnée (elle ne peut traiter que 60 à 70 % du volume des eaux usées de l'agglomération), et il ne s'agit que d'une station de type traitement primaire, alors que, suivant les termes de la directive, elle devrait être une station de type secondaire;

c) pour la station d'épuration de Mola di Bari (Italie), les rejets des effluents ne respectent pas les normes fixées par la directive.

La contribution communautaire pour ces projets s'élève à 12,7 Mio ECU.

60. Le même type de problème se pose pour d'autres projets financés par le FEDER (dans le cadre de l'ancien CCA 1989-1993) qui ont démarré dès 1990 et qui ont été finalisés après la date d'entrée en vigueur de la directive sans pour autant être en conformité avec celle-ci.

61. C'est le cas notamment des projets suivants:

a) «Assainissement intégral d'Arteixo» (Espagne) qui ne prévoit que des pré-traitements alors qu'un traitement secondaire est exigé;

b) «Collecteur et émissaire sous-marin de Nigran» (Espagne) pour lequel les rejets s'effectuent directement dans le milieu aquatique sans aucun pré-traitement, contrairement à ce qui est prévu dans l'article 4 de la directive 91/271/CEE;

c) la station d'épuration du cordon lagunaire de Biguglia (France) n'atteint pas les normes de qualité prévues dans l'annexe I de la directive. Pour ce projet, des investissements supplémentaires de l'ordre de 22 Mio FF devraient être envisagés pour atteindre la norme exigée par la directive.

La contribution communautaire pour les projets susmentionnés était de 7,2 Mio ECU. Des cas comparables se retrouvent dans le cadre du Fonds de cohésion: par exemple, en ce qui concerne le fonctionnement de la station d'épuration du Bassin d'Alviela (voir aussi point 41), dont la modernisation a été financée par le Fonds de cohésion. La Commission a été informée par les autorités portugaises que les critères de qualité fixés par la directive n'étaient pas encore respectés, et une nouvelle demande de reprogrammation a été introduite afin de respecter les paramètres exigés. En effet, cette station est sous-dimensionnée par rapport aux besoins réels de la zone qui compte une forte concentration d'usines de tannerie. La contribution communautaire pour ce projet s'élève à 4,9 Mio ECU.

62. En conclusion et comme la Cour l'a déjà signalé, il est regrettable que des travaux cofinancés aient été entrepris, pour de nouvelles stations d'épuration des eaux usées, sans tenir compte des prescriptions de cette directive (26). Des travaux complémentaires entraînant un accroissement du coût des investissements devront ainsi être réalisés à brève échéance pour rendre conformes aux normes requises par la directive ces stations pourtant récemment construites.

Exécution des projets

63. La Cour a contrôlé 67 projets de construction d'usines de traitement et de systèmes de collecte des eaux usées. Le coût total de ces projets est d'environ 467,7 Mio ECU et le cofinancement de l'Union européenne s'est élevé à 291,7 Mio ECU (voir tableau 5). Ils ont été cofinancés par le FEDER, par le Fonds de cohésion, le FEOGA-Orientation et par LIFE. L'apport de ces projets au regard des besoins des agglomérations visées, l'exactitude des estimations de coûts et l'éligibilité des dépenses présentées sont examinés dans les points suivants.

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Conception dépassée des projets

64. Un grand nombre de projets ont été conçus longtemps avant le démarrage de leur construction et n'avaient pas toujours été adaptés à l'augmentation de la population et de la pollution ou encore de l'évolution technologique.

65. Par suite, la dimension ou la capacité technique de ces usines de traitement des eaux sont souvent insuffisantes pour répondre aux besoins des agglomérations desservies. La Cour a relevé des cas de cette nature dans un certain nombre d'États membres. En Grèce, une station d'épuration a été construite sans tenir compte dès le départ de deux industries locales de transformation du cuir situées à proximité, d'un abattoir et des hôtels s'implantant dans la zone. Les effluents de ces industries, situées à 400 mètres de l'usine de traitement, étaient rejetés en mer sans aucun traitement. Il a été constaté que le bénéficiaire a demandé et obtenu des fonds supplémentaires pour relier les installations polluantes susmentionnées avec l'usine de traitement. Le coût de ce projet est d'environ 6,1 Mio ECU.

66. S'agissant de la construction d'une station d'épuration en Italie, les plans d'origine remontent à 1988, mais les aspects techniques du projet ont dû être révisés en raison de restrictions budgétaires, ce qui s'est traduit par la construction d'une station à la capacité de traitement insuffisante pour répondre aux besoins de la ville.

67. Le projet Funchal-SRESA au Portugal ne permettait de traiter que 60 à 70 % des eaux urbaines résiduaire. En outre, il a été conçu comme une station de traitement primaire, alors qu'il fallait une station de traitement secondaire. Le coût total de ce projet a été de 9,6 Mio ECU.

68. Dans le cas de la construction d'un système de collecte et d'une station d'épuration en Galice, les collecteurs prévus étaient insuffisants au regard du volume total des eaux pluviales reçues. De plus, l'eau de mer pénétrait dans le collecteur principal et occasionnait des problèmes de fonctionnement des stations de pompage, ce qui affectera ultérieurement le fonctionnement de la station proprement dite. Le coût du projet s'est élevé à environ 4,7 Mio ECU.

Prise en compte du problème des eaux pluviales et des eaux usées industrielles

69. Les projets d'assainissement doivent prendre en compte les problèmes posés par les eaux pluviales dans la collecte et le traitement des eaux résiduaires. Dans les cas de réseaux unitaires de collecte et dans les zones exposées aux risques d'inondations, les crues par temps de pluie peuvent produire le débordement des canalisations, des dysfonctionnements des stations d'épuration et des pollutions importantes du milieu aquatique.

70. En France, la législation n'oblige qu'à la collecte des eaux usées produites par temps sec, tout en laissant aux communes le soin de déterminer le flux de pollution apporté par temps de pluie et le choix de collecte et de traitement, en tenant compte du rapport coût/efficacité. Ainsi, dans le projet «Transferts des effluents vers la station d'épuration de la Marana» (PO Envireg-STRIDE 1990-1993), le réseau n'est pas séparateur, à cause des contraintes budgétaires, malgré le fait que la commune de Biguglia est située dans une zone soumise à des inondations périodiques (avec la route nationale agissant comme barrière à l'évacuation des eaux pluviales). Par voie de conséquence, les eaux pluviales sont évacuées par des fossés vers l'étang de Biguglia lui-même, sans aucun traitement.

71. L'exécution de la presque totalité des projets contrôlés en Espagne par la Cour se heurte à la non-existence de réseaux séparateurs pour les eaux pluviales, ce qui occasionne des problèmes de déversement des eaux résiduaires, de pollution et des problèmes de fonctionnement des stations d'épuration des eaux résiduaires. Les systèmes d'assainissement contrôlés par la Cour au Portugal sont également mixtes.

72. Toutefois, comme la Cour l'a constaté en Allemagne, certains systèmes d'assainissement sont séparateurs (ceux à la périphérie des villes) et mixtes, notamment pour ceux destinés à desservir les centres urbains.

73. Concernant le rejet des eaux usées industrielles dans les systèmes de collecte et les stations d'épuration des eaux urbaines résiduaires, la directive 91/271/CEE, dans son article 11, précise que les États membres doivent veiller à ce que ces rejets fassent l'objet de réglementations préalables et/ou d'autorisations spécifiques de la part des autorités compétentes. Ces eaux doivent être soumises, avant leur rejet dans le réseau public d'égouts, à des traitements adéquats et préalables afin d'avoir les mêmes caractéristiques que les eaux d'origine urbaine. Ceci est fait pour assurer le bon fonctionnement des stations d'épuration et empêcher leur endommagement, pour protéger la santé du personnel qui travaille dans les systèmes de collecte et les stations d'épuration, et finalement pour assurer que les rejets des effluents soient acceptables pour l'environnement. Ces traitements préalables doivent être assurés par les industries elles-mêmes, en application du principe du «pollueur-payeur».

74. Cependant les contrôles effectués par la Cour ont permis de constater que ces dispositions n'ont pas toujours été respectées. C'est le cas pour le projet espagnol «Réseau d'égouts de la zone industrielle de Sabón» (PO local objectif n° 1), qui prévoyait le raccordement de ce réseau au collecteur des effluents urbains de la ville d'Arteixo sans aucun pré-traitement. Tous les effluents sont déversés directement dans la mer par l'émissaire sous-marin de la Coruña. Le coût de ce projet est de 14,5 Mio ESP.

75. Un autre projet espagnol «L'aménagement intégral du Tage» à Tolède, d'un montant total de 2 540 Mio ESP, dont la contribution FEDER était de 1 000 Mio ESP, prévoyait, entre autres, la mise à niveau de la station d'épuration des eaux usées industrielles provenant de la zone industrielle de la ville. Ces eaux parviennent à la station d'épuration sans aucun traitement préalable de la part des industries concernées; un règlement communal d'assainissement des eaux industrielles existe, mais il n'a jamais été appliqué en pratique.

76. Le contrôle des déversements des eaux épurées, soit directement dans la nature (pour lesquels les normes communautaires sont directement applicables), soit dans les systèmes urbains de collecte et d'épuration est un élément important de la lutte contre la pollution des eaux. Un système national de contrôle des conditions des déversements est prévu dans les licences d'exploitation que les États membres accordent, a priori et pour chaque installation classée. Cependant, lors du contrôle d'un projet financé par le FEOGA-Orientation dans le domaine de l'industrie agro-alimentaire en Irlande, la Cour a constaté que les normes fixées par la licence n'étaient pas toujours respectées, sans que de réelles sanctions (pécuniaires ou administratives), pourtant prévues par la réglementation nationale, soient appliquées.

77. Ces contrôles sont de la compétence exclusive des autorités nationales. La Commission de son côté devrait, lors de ses contrôles dans les États membres, prévoir et effectuer de tels types de vérifications pour s'assurer que:

a) les stations d'épuration qui acceptent des eaux usées industrielles contrôlent sur une base permanente les propriétés chimiques des eaux usées reçues;

b) les autorités locales disposent des informations complètes sur les installations classées et les contrôles effectués sur leurs déversements; et

c) au cas où des financements communautaires sont accordés en faveur des entreprises privées ou publiques produisant des eaux usées, les résultats des contrôles effectués respectent les normes fixées par les licences et par les directives communautaires.

Coût des projets - comparaison entre les coûts prévus et les coûts réels des projets

78. Les insuffisances techniques constatées au niveau de la conception et de la programmation des projets se traduisent dans la plupart des cas par des prévisions inexactes concernant le coût des travaux à effectuer. Les coûts réels sont sensiblement plus élevés. Dans tous les États membres visités, et pour la grande majorité des projets contrôlés, des différences de coûts substantielles ont été observées. Les cas les plus importants de sous-estimation des dépenses éligibles constatés par la Cour sont exposés dans les points suivants.

79. À l'époque du contrôle sur place de la construction d'une station d'épuration de la région du grand Athènes à Psytalia (PO FEDER Attique axe 1.1), six grands contrats - représentant 77 % du coût du projet - avaient été exécutés pour un coût correspondant à près du double du montant prévu [environ 78,9 Mio ECU (22 400 Mio GRD) par rapport à environ 40,4 Mio ECU (11 500 Mio GRD) prévus].

80. En Espagne, le programme hydrologique général pour la Galice, établi par les autorités nationales en 1990, comportait des investissements de l'ordre de ± 19,6 Mio ECU (3 125 Mio ESP) en faveur du programme de lutte contre la pollution dans la Ria de La Coruña. En 1994, le plan régional révisé prévoyait environ 39,2 Mio ECU (6 245 Mio ESP) d'investissements pour le même programme, soit une augmentation de 100 % par rapport au programme initial. Malgré le fait que les différentes prévisions ne sont pas réellement comparables, car il faudrait tenir compte notamment de l'inflation, de l'inclusion de nouveaux projets et des exigences introduites par la directive 91/271/CEE, force est de constater qu'une grande partie des augmentations des coûts prévus est due à des retards importants dans l'exécution; retards générés par une multiplicité de raisons techniques, juridiques (expropriations) et budgétaires. Des écarts analogues ont été observés en ce qui concerne le programme de la Ria de Vigo, qui est passé de quelque 67,2 Mio ECU (10 700 Mio ESP) à environ 177,1 Mio ECU (28 200 Mio ESP), soit une augmentation de 163 %, et le programme de la Ria de Arousa, qui est passé de quelque 29,5 Mio ECU (4 697 Mio ESP) à environ 51,3 Mio ECU (8 167 Mio ESP), soit une augmentation de 73 %. Les augmentations concernant les coûts réels des projets sont examinées au point 86.

81. En Irlande, les dépenses définitives concernant la construction de la station d'épuration de Dingle (PO Envireg) ont été d'environ 6,1 Mio ECU (4,9 Mio IRL), alors que les dépenses prévues étaient de l'ordre de 4,1 Mio ECU (3,3 Mio IRL), soit une augmentation de quelque 45 % par rapport aux prévisions de coûts.

82. Dans le cas d'un projet français, le coût prévu pour la construction d'une station d'épuration de dimension réduite, financée par le FEOGA-Orientation (société d'abattage des porcs ABERA) était de 93 000 ECU (0,6 Mio FF). Le coût final de la station, après de nombreuses améliorations techniques, atteignait environ 0,9 Mio ECU (6 Mio FF), soit dix fois plus que l'estimation initiale.

83. Enfin, pour ce qui concerne la station d'épuration de Meißen en Allemagne (FEDER, PO Saxe), les coûts ont été «revus» à la hausse par les ingénieurs, en raison de travaux supplémentaires. Les modifications apportées restaient cependant inférieures à la limite de 10 % au-dessus de laquelle, conformément à la législation nationale (article 2, paragraphe 3.2, partie B de la réglementation des marchés publics de travaux), de nouveaux prix auraient dû être renégociés. La Cour considère cependant, contrairement à l'avis de la Commission, que s'agissant du même projet, des économies importantes auraient pu être réalisées sans nuire à l'efficacité de l'installation. En particulier, il est superflu et peu rationnel de construire une cave et un certain nombre de galeries sous l'ensemble de la station, pour assurer un accès direct à toutes les conduites et à tous les bassins (bassin d'oxydation/nitrification, etc.) par de grands couloirs bien chauffés. Il s'agit là de la seule station d'épuration visitée par la Cour qui dispose de telles commodités.

84. La Cour reconnaît qu'il est difficile de mettre en oeuvre de grands projets d'infrastructure sans augmentation de coûts. Les modifications de prix sont prévues et acceptées sous toutes les formes de programmation technique à court et à long terme. Généralement, l'augmentation des coûts n'a pas pour effet direct l'augmentation de l'aide communautaire. Mais une modification sensible des coûts est révélatrice d'une programmation et d'une gestion de projet déficientes, ainsi que de retards dans l'exécution des travaux. Le plus souvent, les retards engendrent des coûts supplémentaires.

Retards affectant l'exécution des projets - Incidence sur l'augmentation des coûts

85. Il existe une très forte corrélation entre les retards observés dans la mise en oeuvre des projets et l'augmentation des coûts de construction.

86. En France, un projet de lutte contre la pollution dans le «Cordon Lagunaire de Biguglia», financé par le programme intégré méditerranéen (PIM), a démarré en 1991, alors que les études initiales avaient été réalisées en 1986. Dans le même contexte et pour un autre projet financé par Envireg, certains travaux auraient dû être achevés en trois mois (septembre 1992). En fait, il l'ont été en vingt et un (juin 1994). Pour ce qui concerne ce projet, les travaux ont été attribués et la procédure d'appel d'offres a eu lieu après la date limite des engagements pour un montant de 0,7 Mio FF. La remarque vaut également dans le cas d'un autre projet financé par le programme opérationnel intégré (POI) Corse 1990-1993 pour un montant de 1,4 Mio FF, du moins en ce qui concerne les procédures d'appel d'offres. Le démarrage du projet de station d'épuration de la ville d'Ajaccio a également été différé. Bien que financées par le PO Envireg en 1991, les études préliminaires n'ont été commandées qu'en 1993. Les échéances d'achèvement de la première phase (1997) et, par conséquent, ceux de l'ensemble du projet (2000), ne seront pas respectés. Des retards importants ont affecté la réalisation d'études relatives au projet de station d'épuration de Bastia-sud financé par Envireg au début de 1991. Ces études ont été achevées en 1995 au lieu de 1993 comme cela était prévu, et la nouvelle station d'épuration ne pourra être terminée qu'au début de 1999. Les délais les plus importants concernent le projet de lutte contre la pollution sur la rive sud du golfe d'Ajaccio, les études initiales ayant été lancées en 1984 et la station d'épuration mise en service onze ans plus tard.

87. En Espagne, dans le cas du projet de «Collector GLI-3 Valladares-Lagares», le coût a augmenté de 26 % et le projet a accusé un retard de 28 mois. S'agissant du projet intégré de lutte contre la pollution d'Arteixo, l'écart était de 45 % par rapport aux coûts initiaux, et le projet a accusé un retard de 50 mois. En ce qui concerne la décontamination intégrale de Sada, l'écart était de 47 % et le retard de 15 mois. Pour ce qui concerne le projet intégré de lutte contre la pollution de Cabanas y Pontedeume - qui a été interrompu pendant 28 mois pour «améliorations techniques» et qui est encore en cours de construction -, les retards avaient déjà atteints 38 mois en février 1997, et le coût avait augmenté de 23 %. Pour ce qui concerne le projet intégré de lutte contre la pollution de Ribeira, qui est encore en construction, l'écart financier est déjà de 33,5 %. Enfin, s'agissant du projet de lutte contre la pollution de Rianxo, il existe déjà un dépassement de 30 % pour les coûts et, bien qu'achevée un an auparavant, l'usine de traitement des eaux ne fonctionnait pas en mars 1996.

88. Un retard de deux ans a été observé en ce qui concerne le projet d'émissaire sous-marin de la Coruña Ria. Le projet n'avait pas été officiellement accepté par les autorités locales avant novembre 1996. Dans de tels cas, l'entreprise de construction est responsable de l'entretien et de l'exploitation de la station. L'importance des pluies et l'absence de systèmes d'épuration séparés font qu'une grande partie des eaux usées ont été rejetées dans la mer sans avoir été traitées.

89. En Grèce, d'importants retards ont affecté tous les projets contrôlés par la Cour, principalement pour des raisons techniques et administratives. L'usine de traitement de Rethymnon a accusé un retard de 27 mois et les coûts ont augmenté de 257 %. Ce projet est encore insuffisant au regard des besoins de la ville. Le coût de la construction de la station de traitement de Veria a presque doublé et, à l'époque de la visite, le projet n'était pas encore terminé. Le coût total des deux projets atteint environ 6,1 Mio ECU.

90. En Italie, le projet à Brienza a démarré en juillet 1990 pour une durée de 12 mois. À la fin de 1995, le projet n'était pas encore terminé. Le projet de station d'épuration de Taranto a démarré en 1991, pour une durée prévue d'un an, mais n'était pas encore achevé à la fin de 1995.

91. Des projets irlandais ont également connu des retards pour les mêmes raisons que les autres États membres. Du fait des améliorations techniques qui lui ont été apportées, une partie du projet de Greystones, cofinancé par le FEDER, a démarré avec deux ans de retard. Des retards ont également été constatés pour le projet de drainage de Wexford, certains travaux ayant commencé avec trois ans de retard. Le projet n'a démarré qu'en septembre 1993.

Gestion des projets par les autorités compétentes

92. Le découpage des grands projets rend parfois difficile le respect des dispositions des règlements des Fonds structurels et de cohésion. Le règlement (CE) n° 1164/94 instituant le Fonds de cohésion, dans son article 1er, paragraphe 3, prévoit la possibilité de financement de phases de projets à condition qu'elles soient «techniquement et financièrement indépendantes». Néanmoins, dans certains cas, des projets en principe non susceptibles de division, ont été divisés de manière à pouvoir être financés d'abord par le FEDER, et ensuite par le Fonds de cohésion. C'est le cas des projets «Greystones Sewerage Scheme» et «Wexford Main Drainage Scheme», que la Cour a contrôlés en Irlande, où le même contrat avec l'entreprise chargée de la réalisation physique des projets a été financé en partie par le FEDER et, postérieurement, par le Fonds de cohésion. Par conséquent, ces phases de projets peuvent difficilement être considérées comme des projets indépendants; elles ne sont en réalité que des «phases de paiement», qui peuvent être définies dans la pratique comme la partie du projet qui n'a pas encore reçu de financement FEDER.

93. Cette pratique remet en question le respect et le suivi de la réglementation communautaire dans ce domaine. Par ailleurs, la ventilation des projets en phases risque de faciliter le découpage des marchés publics effectué afin d'éviter les plafonds prévus dans les différentes directives en la matière. Cette problématique avait déjà été soulevée par la Cour dans son rapport spécial n° 1/95 sur l'Instrument financier de cohésion (27).

94. Du point de vue des marchés publics, la Cour a encore constaté, et signalé à la Commission des problèmes liés à des remises excessives pour l'obtention des marchés, ou encore le recours par certaines administrations nationales à différentes possibilités offertes par leur législation - procédures d'urgence et autres - qui visent à limiter, ou parfois exclure la concurrence. Le découpage d'un projet en plusieurs sous-projets et en plusieurs marchés publics a contribué ainsi à créer cette situation. La Cour a constaté qu'un projet grec, financé par le FEDER (PO Attique, municipalité de Perama), a été divisé en 54 marchés publics. Le coût total de ce projet était de l'ordre de 457 207 ECU. De telles pratiques augmentent les retards ainsi que les coûts de réalisation et alourdissent la gestion des projets. La Cour a déjà mentionné cet état de fait dans ses rapports antérieurs (28).

95. La gestion des projets manque souvent de transparence. Ainsi, certains projets - notamment les grands - accumulent des subventions communautaires de sources différentes et devraient, suivant la réglementation en vigueur, tenir une comptabilité séparée. Au niveau du bénéficiaire final, ces différentes formes d'intervention sont principalement considérées comme des sources qui servent à financer, sans distinction, différentes phases du projet. C'est le cas notamment des interventions PIM (PIM première phase PIM-mesures connexes, PIM ligne additionnelle) ou POI des projets contrôlés en Corse: «assainissement lagunaire de Biguglia», «assainissement de la rive sud du golfe d'Ajaccio».

96. De même, la Cour a constaté qu'il n'était pas toujours possible de réconcilier les montants des dépenses déclarées par les administrations centrales à la Commission et ceux déclarés par les gestionnaires et/ou les bénéficiaires aux autorités nationales. La raison principale en est l'absence d'une comptabilité séparée ou d'une codification comptable adéquate, qui permettrait l'identification des dépenses déclarées pour le projet subventionné. C'est le cas des projets contrôlés en Espagne «Collecteur GLI-3 Valladares-Lagares» (PO Environnement) et «Émissaire sous-marin de la Coruña» (PO Envireg). Concernant la mesure «Assainissement des eaux résiduaires» du programme Envireg-Stride Corse, les dépenses déclarées n'ont en outre pas pu être réconciliées avec les justificatifs des paiements effectués par les bénéficiaires finals. Ces documents devraient pourtant constituer la base des certifications des dépenses.

Mauvais fonctionnement des stations d'épuration

97. La non-conformité des stations aux normes de qualité fixées par les directives (voir points 58-62) et la nécessité de nouveaux investissements destinés à mettre les stations au niveau exigé ont été évoquées précédemment. Il s'agit donc d'améliorer la qualité du traitement déjà effectué. Mais il y a également une autre série de problèmes: soit certaines stations déjà terminées ne fonctionnent pas encore, soit des problèmes de fonctionnement graves les rendent inefficaces. Dans les deux cas, l'impact du financement communautaire est compromis.

98. La Cour a pu constater en 1996 que cinq stations d'épuration sur six contrôlées en Italie, bien qu'étant terminées, ne fonctionnaient pas du tout, et certaines même depuis plusieurs mois. La raison en est notamment le refus de raccordement électrique par l'ENEL (Compagnie nationale d'électricité), faute de crédits disponibles. Ces mêmes stations présentaient d'autres problèmes, comme, pour certaines, le non-raccordement au réseau de canalisations, etc. De telles installations (équipements mécaniques, électroniques et bâtiments) n'étant pas utilisées, il y a de plus, un risque de dégradation. Les montants des crédits investis pour ces stations s'élèvent à ± 26,5 Mio ECU (55 125 Mio LIT).

99. En Galice (Espagne) sur trois stations d'épuration dont les travaux étaient achevés, une seule fonctionnait. Une seconde (Projet d'assainissement intégral de la ville de Sada) fonctionnait de manière insatisfaisante. La troisième (station d'épuration de Rianxo), mise à la disposition de la mairie en avril 1995, n'était pas en fonctionnement, en raison d'abord de son non-raccordement au réseau électrique et de l'absence d'une procédure d'appel d'offres pour son exploitation. L'objectif de réduction de la pollution fixé pour ce type de projets n'était pas atteint. Le coût total de ces deux projets s'élève à ± 8,4 Mio ECU.

100. Une étude cofinancée par Envireg (29), et consacrée à l'évaluation de quinze usines de traitement en Crète signalait que les installations ne fonctionnaient pas dans les conditions optimales et que la qualité des contrôles sur les eaux après traitement devait être améliorée. Enfin, des cas de mauvais fonctionnement des systèmes et des stations d'épuration ont été relevés dans tous les États membres visités.

101. Les cas déjà évoqués démontrent la multitude et la complexité des facteurs qui doivent être réunis afin d'obtenir des résultats satisfaisants en matière de qualité des stations et pour optimiser ainsi les financements communautaires. Ces financements ont certainement un rôle très important à jouer dans la mise en oeuvre d'une politique dans ce domaine. Dans le contexte du principe du partage des responsabilités, il appartient aux États membres d'assurer que le rendement de ces stations soit maintenu. Il s'agit principalement d'aspects tels que le fonctionnement des stations, l'entretien du réseau et les coûts qui leur sont associés, aspects également examinés notamment dans certains États membres.

L'initiative Envireg

102. En 1990, la Commission a lancé l'IC Envireg pour contribuer à la protection de l'environnement et pour promouvoir le développement économique. Les objectifs spécifiques étaient notamment:

- de diminuer la pollution des zones côtières,

- de promouvoir un aménagement des zones côtières,

- de contribuer à la maîtrise de la gestion des déchets industriels,

- de développer le savoir-faire en matière de conception et de gestion des installations de dépollution.

103. La contribution totale des Fonds structurels à l'IC Envireg pour la période 1990-1993 était de 500 Mio ECU (au prix de 1990). Les zones éligibles étaient les zones côtières des régions de l'objectif n° 1 et celles des objectifs nos 2 et 5 b) situées dans le bassin méditerranéen. En ce qui concerne les déchets industriels et l'assistance technique, toutes les régions de l'objectif n° 1 étaient éligibles.

104. Presque deux tiers des crédits ont été utilisés pour la diminution de la pollution dans les zones côtières de l'objectif n° 1 et ceci notamment à travers la construction ou la modernisation des infrastructures et des équipements destinés au traitement des eaux usées. Pour cette raison, la Cour a contrôlé l'utilisation des crédits FEDER, dans les régions de l'objectif n° 1, relatifs aux projets d'assainissement des eaux, le réseau d'assistance technique créé par la Commission pour le développement du savoir-faire et pour les échanges d'expériences, ainsi que l'évaluation ex post de l'IC Envireg.

Difficultés dans la mise en oeuvre de l'IC Envireg

105. L'IC Envireg a été approuvée en mai 1990, et la date limite des paiements était fixée au 31 décembre 1994 pour certains programmes et au 31 décembre 1995 pour d'autres. L'exécution de ces programmes a connu d'importants retards, la plupart des États membres concernés ayant présenté des demandes de prorogation des dates limites. À la fin de l'exercice 1996, deux ans après la date de clôture initiale pour certains programmes et un an après pour d'autres, il y avait seulement trois programmes sur treize qui étaient clôturés [Envireg Provence-Alpes-Côte d'Azur (PACA), Irlande du Nord et Portugal]. 17,9 % des engagements pour l'initiative restaient encore à liquider (voir tableau 6).

>TABLE>

106. L'Irlande n'avait pas demandé de prorogation des dates limites. La clôture tardive du programme a été due aux divergences existant entre la Commission et les autorités irlandaises sur la notion de bénéficiaire final de certains projets, dont ceux relatifs aux infrastructures d'assainissement des eaux résiduaires. L'Irlande a considéré comme bénéficiaire final le ministère de l'Environnement (administration responsable du financement des projets), et non les communes qui sont les maîtres d'ouvrage. Les autres États membres, quant à eux, considèrent comme bénéficiaires finals les maîtres d'ouvrage. Cela a eu comme conséquence que les déclarations des dépenses présentées par l'Irlande incluent des dépenses non payées au moment de la déclaration, des dépenses prévisionnelles, ou encore des dépenses payées avant la période d'éligibilité. La Commission devrait veiller à ce que le terme de «bénéficiaire final», comme défini dans les dispositions financières qui approuvent chaque PO, soit appliqué d'une manière uniforme pour tous les États membres et à ce que les déclarations de dépenses n'incluent que des dépenses effectivement encourues, comme prévu dans la réglementation en vigueur.

107. Le programme Envireg en Italie a rencontré des problèmes particulièrement importants dans son exécution, qui sont liés à l'exécution du CCA Italie 1989-1993. Dans le cas d'Envireg, la Cour a constaté une absence de suivi du programme, due notamment à un manque de transmission à la Commission des données financières et des rapports d'exécution, et à la tenue des comités de suivi dans des conditions souvent précaires (manque de données précises, parfois absence des représentants des régions ou manque de procès-verbaux). Ainsi, à la fin 1994, seulement 3,5 % des montants transférés par la Commission au titre des avances de 1991 (soit un montant de ± 3,1 Mio ECU (6 600 Mio LIT), avaient été dépensés. Les difficultés d'exécution du CCA Italie ont donné lieu à un accord général entre l'Italie et la Commission, par lequel le programme Envireg a été prorogé jusqu'au 31 décembre 1996 pour les engagements, et jusqu'au 31 décembre 1997 pour les paiements.

108. Dans le programme Envireg Irlande du Nord, 96 % des crédits étaient destinés à la diminution de la pollution des zones côtières. Quatorze projets relatifs à l'assainissement des eaux résiduaires étaient initialement prévus à cet effet. Toutefois, les difficultés de mise en conformité de ces projets avec les directives sur la qualité de l'eau et, notamment, avec la nouvelle directive 91/271/CEE rendaient impossible la réalisation de la moitié d'entre eux dans les délais prévus par le programme. Sept projets ont été remplacés par un grand projet relatif à la rénovation d'une des deux stations d'épuration de Belfast desservant 250 000 habitants. Ce projet - d'un coût total éligible de ± 16,5 Mio ECU (13,3 Mio UKL) financé entièrement avec des crédits nationaux - avait été déjà commencé en 1986 et a absorbé 68 % de la contribution FEDER à ce programme. Il faut souligner que les orientations pour les programmes opérationnels Envireg (30) ne prévoyaient que très exceptionnellement le financement des stations d'épuration des eaux des agglomérations de plus de 100 000 habitants. Dans ces conditions, les objectifs et priorités définis dans le cadre d'Envireg pour l'Irlande du Nord, et notamment en ce qui concerne le caractère innovateur des projets, n'ont été que partiellement atteints.

109. Pour la partie relative à l'Envireg Galice, l'État membre a inclus un nouveau projet relatif à l'émissaire sous-marin pour l'assainissement de La Coruña, représentant 32 % du total des dépenses éligibles pour cette communauté autonome, soit ± 8,8 Mio ECU (1,4 milliard ESP). Contrairement à ce qui est prévu par les orientations de la Commission (31), ce projet fait partie d'un ensemble qui ne comprend qu'un pré-traitement des eaux résiduaires de La Coruña, ville qui dépasse largement le nombre de 100 000 habitants. De plus, ce projet n'est pas conforme aux conditions de la directive 91/271/CEE (articles 4 et 6).

110. La situation a été différente selon les États membres. Ainsi, pour le Portugal, l'IC Envireg a permis de combler partiellement l'absence de mesures environnementales dans le CCA 1989-1993 et a bénéficié d'une augmentation de la contribution FEDER de 13 Mio ECU, provenant d'un transfert de crédits de l'Initiative REGEN. Ceci a permis d'inclure des projets additionnels.

111. Concernant Envireg Grèce, les montants éligibles ont été réduits par la Commission de 22 Mio ECU (soit 15,7 %), et par conséquent le cofinancement FEDER de 15 Mio ECU (soit 16 %) par rapport à la programmation initiale. Ceci a été dû à la mauvaise exécution de la mesure 1 du programme, concernant l'assainissement des eaux résiduaires, qui représentait 61 % des crédits. En effet, sur le total de 100 projets initialement prévus dans cette mesure, 32 ont dû être abandonnés. Par ailleurs, 40 des 68 projets qui restaient ont connu aussi des difficultés d'exécution, de sorte qu'ils n'ont pas pu être achevés dans le cadre du programme Envireg. La Grèce a demandé leur inclusion dans le nouveau CCA 1994-1999.

112. Le programme Envireg-Stride Corse a connu une diminution de 6,3 Mio ECU des coûts totaux éligibles (soit 14,5 %), tandis que le cofinancement FEDER a augmenté de 1,8 Mio ECU (soit 13,8 %). Ce montant provient du transfert de crédits non utilisés du PO Interreg Corse-Sardaigne, et a été utilisé pour le financement de la mesure 2 «Assainissement des eaux résiduaires». La diminution des coûts éligibles est due à l'échec partiel de la mesure 3 «Élimination des déchets solides», où moins de 25 % des crédits disponibles ont été utilisés, ce qui n'a pas été sans conséquences pour le traitement et l'élimination des boues provenant des stations d'épuration.

Réseau d'assistance technique «Ambiente e Regione» (AMBER)

113. Un des aspects novateurs de l'IC Envireg était le développement du savoir-faire et les échanges d'expériences dans les domaines qu'elle finance par le biais du réseau d'assistance technique AMBER (financé à concurrence de 1 006 573 ECU répartis sur trois ans). Ce réseau devait fournir sur demande des expertises techniques en matière de projets aux responsables de programmes et maîtres d'ouvrages, promouvoir l'échange d'informations ainsi que l'échange d'expériences et le transfert de savoir-faire entre les différentes administrations impliquées et assister la Commission notamment dans le suivi de l'IC. En matière d'épuration, le réseau devait apporter un appui technique au développement du savoir-faire dans la conception et le maintien des installations d'épuration des eaux usées.

114. L'analyse du réseau d'assistance technique AMBER a été considérée comme importante dans la mesure où la Cour avait constaté, dans le passé, que de nombreuses stations d'épuration des eaux ne fonctionnaient pas, surtout dans les régions de l'objectif n° 1, et que la Commission s'était engagée à suivre ce problème à l'avenir (32).

115. En juin 1991, la Commission a engagé par contrat un bureau d'études pour constituer ce réseau d'assistance technique. Un premier contrat a été signé pour une durée d'un an et a ensuite été renouvelé trois fois jusqu'au 20 décembre 1994.

116. Force est de constater que l'aspect «demandes d'expertises» n'a pas fonctionné; seulement 9 000 ECU ont été dépensés pour cet objectif. Cette situation a plusieurs origines, dont la principale est que deux des États membres (Espagne et Italie) ayant les programmes Envireg les plus importants (environ 60 % du total) n'ont pas utilisé le réseau. En outre, la connaissance du réseau a été principalement limitée au niveau central et les autorités locales n'ont eu que très peu d'informations en ce qui concerne le réseau. De plus, le réseau AMBER ne prévoit pas le paiement des honoraires des experts recrutés, et cela n'a pas motivé les autorités locales à recourir à ce réseau. Enfin, l'assistance technique était déjà assurée par l'administration nationale, ou par recours à des consultants externes.

117. Une des tâches du réseau a également été la préparation de bulletins d'information et de manuels pratiques pour les autorités locales, ainsi que l'organisation de conférences et d'ateliers sur les questions d'environnement. La diffusion de ces manuels a également connu des problèmes. Ce n'est qu'à la fin de 1993 qu'un effort d'envoi aux collectivités locales situées dans les zones éligibles à l'IC Envireg a eu lieu. Or, la période limite pour contracter des travaux était précisément le 31 décembre 1993 pour Envireg. Par ailleurs, sur un total de 5 000 exemplaires du manuel «Traitement des eaux usées», la Cour a pu constater que seuls quelque 900 avaient été distribués à ces collectivités.

118. L'organisation de conférences devait, quant à elle, permettre les échanges d'expériences et le transfert du savoir-faire, en encourageant notamment les coopérations bilatérales entre les différentes administrations impliquées. À l'exception de quelques cas, les coopérations entamées suite à ces échanges n'ont pas été poursuivies.

119. La troisième tâche du réseau a été l'assistance à la Commission, qui s'est surtout concrétisée par la réalisation d'études dont la portée allait bien au-delà des objectifs de l'IC Envireg et des termes du contrat d'assistance technique. La Commission avait déjà fait savoir à la Cour, dans ses réponses au rapport spécial sur l'environnement (33), son intention de ne plus limiter le réseau AMBER à la seule IC Envireg, mais d'élargir son champ d'application aux aspects environnementaux de l'ensemble des actions structurelles. Cet élargissement a été fait sur base d'un contrat limité aux programmes Envireg et sans procéder à un nouvel appel d'offres.

Évaluation ex post de l'Initiative communautaire Envireg

120. La Commission a passé un contrat, en décembre 1993, pour l'évaluation de l'IC Envireg, pour un montant de 276 500 ECU. L'évaluation d'Envireg devait se faire en deux phases et devait se terminer en décembre 1995. Les buts de la première phase étaient principalement l'évaluation des objectifs fixés et de la valeur ajoutée communautaire, ainsi qu'une analyse des procédures administratives et des systèmes de gestion de l'IC dans les États membres bénéficiaires. La seconde phase concernait l'impact économique de la réalisation de l'IC. Elle ne devait commencer qu'après que la Commission ait constaté que les travaux effectués dans la première phase étaient de qualité suffisante.

121. Cependant, un rapport final a été présenté à la Commission en octobre 1996, avec un retard de 25 mois par rapport à la date limite prévue pour la première phase (septembre 1994) et de 10 mois par rapport à celle de la deuxième phase (décembre 1995). Le coût total de cette évaluation a été de 211 887 ECU, et selon la Commission ce rapport fournissait déjà le maximum d'informations pour l'ensemble de l'évaluation de l'IC Envireg.

122. Toutefois, la Cour considère que ce rapport ne répond pas aux objectifs d'évaluation prévus et fixés dans le contrat, et notamment:

a) l'analyse des procédures administratives et des systèmes de gestion est purement descriptive et d'une qualité très inégale d'un État membre à l'autre;

b) il n'a été effectué ni comparaison des méthodes de programmation et de mise en oeuvre, ni évaluation des structures de gestion par rapport aux objectifs poursuivis;

c) des analyses n'ont pas été effectuées sur la réalisation physique des programmes et des projets cofinancés, ni des évaluations qui permettraient de mesurer l'impact de ces contributions sur base d'indicateurs appropriés (sauf pour le Portugal);

d) les analyses budgétaires et financières prévues n'ont pas étés réalisées;

e) l'impact de l'IC Envireg dans la solution des problèmes environnementaux sur lesquels son action était axée (pollution de l'eau, aménagement des zones côtières, etc.) n'a pas été suffisamment traité;

f) aucun lien entre Envireg et le développement économique et/ou touristique de la région concernée n'est établi.

Sur base des données contenues dans ce rapport, aucune conclusion sur l'impact de l'IC Envireg ne peut être tirée. Il conviendrait enfin de signaler que le comité scientifique d'évaluation n'a même pas été constitué.

123. En conclusion, et en ce qui concerne l'apport de l'IC Envireg, la Cour considère qu'elle n'a que partiellement atteint les objectifs initialement fixés. Dans le domaine du traitement des eaux résiduaires, le lien, en termes de qualité de projets, entre Envireg et la directive 91/271/CEE, sauf pour l'Irlande, n'a pas été suffisamment spécifié, de sorte que des projets non conformes à cette directive ont pu être cofinancés. De même, le principe du «pollueur-payeur» n'a pas été spécifié pour les projets d'assainissement, de sorte qu'on a pu financer des projets d'assainissement des eaux industrielles, alors que les industries polluantes n'avaient pas d'autorisation de déversement et ne procédaient à aucun traitement préalable de leurs rejets.

124. Le démarrage tardif de l'IC a limité aussi la période de sa mise en oeuvre, ce qui n'a pas encouragé la présentation de projets nouveaux, qui ne représentent qu'un faible pourcentage par rapport aux projets qui étaient déjà en cours de réalisation ou programmés avant l'IC. Les retards d'exécution ont été considérables, comme dans le cas de l'Italie, et ont conduit à l'abandon d'un grand nombre de projets, et/ou au non-achèvement de beaucoup d'autres, comme en Grèce, ou encore au changement substantiel des projets contenus dans le programme initial, comme pour l'Irlande du Nord.

125. Le développement du savoir-faire et les échanges d'expériences à travers des campagnes d'information, ainsi que l'utilisation de l'assistance technique ont également été très faibles.

Le programme LIFE

126. L'instrument financier pour l'environnement (LIFE) a été instauré par le règlement (CEE) n° 1973/92 du Conseil, du 21 mai 1992 (34), pour la période 1991-1995. Ce règlement a été modifié par le règlement (CE) n° 1404/96 du Conseil qui proroge LIFE pour une seconde période (1996-1999). L'instrument LIFE a été doté de 450 Mio ECU pour la période 1996-1999.

127. Les projets financés par LIFE sont essentiellement des projets de caractère novateur, qui visent à améliorer et à diffuser les connaissances spécifiques et techniques dans le domaine de l'environnement parmi les États membres. L'un des projets français LIFE contrôlé concernait la construction d'une petite installation de traitement de caractère expérimental. L'objectif de ce projet consistait à tester une méthode de traitement des eaux usées d'origine ménagère de 50 à 150 équivalents-habitants, à coût réduit. Ce projet a donné des résultats satisfaisants qui méritent d'être exploités par la Commission et les États membres conformément aux dispositions du règlement LIFE en ses articles 2, paragraphes 1, point b), et 3 concernant la diffusion des résultats des projets novateurs. La Cour a déjà mentionné ces points dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1994 (35).

CHAPITRE IV LE PROBLÈME DES CHARGES DE DISTRIBUTION D'EAU

128. Le coût de la mise en oeuvre de la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires n'est pas négligeable (voir chapitre I, points 21 à 23). La question se pose de savoir comment les États membres envisagent de supporter les frais de gestion et d'exploitation ainsi que les coûts de remplacement (de dépréciation). Le financement des coûts liés à la construction est essentiellement assuré par les budgets nationaux, le cas échéant par les subventions de la Communauté. Il convient de souligner que parallèlement aux investissements relatifs aux infrastructures de traitement des eaux usées, des investissements identiques sont effectués pour des projets relatifs à l'approvisionnement en eau et à l'élimination des déchets solides. Le financement des frais d'exploitation et d'entretien ainsi que des coûts en capital et de remplacement relèvent essentiellement de la responsabilité des autorités régionales, départementales, locales, ou municipales. Ces fonds proviennent des charges imposées et prélevées au niveau local, qui sont intégrées aux impôts locaux ou à la «facture de l'eau».

Charges de distribution d'eau

129. Les charges de distribution d'eau ainsi que leurs modalités et leur base de perception sont complexes et varient d'un État membre à l'autre. Les charges varient en fonction du type de rejet (36), du groupe d'utilisateurs, de la base de la charge et de l'organisme percepteur.

130. Une étude de la Commission attribue aux charges de distribution d'eau deux fonctions distinctes:

a) la fonction ou élément de financement, qui a trait au financement des coûts liés à la construction et à l'exploitation des stations de traitement collectif, et

b) la fonction ou élément d'incitation, qui se réfère à leur action d'incitation à une réduction de la pollution telle que les charges s'en trouvent réduites.

Tous les pays de l'Union européenne possèdent des systèmes de perception des charges à fonction de financement. Cependant, le niveau de couverture des coûts du traitement des eaux usées au niveau des communes est très inégal. Selon le rapport susmentionné, pour la période allant de 1988 à 1992, les charges versées par les utilisateurs ont couvert une proportion élevée des coûts au Danemark, en Allemagne, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni (Angleterre et Pays de Galles). Ces mêmes charges ont couvert une proportion relativement faible des coûts au Portugal et en Espagne, la Belgique, quant à elle, se situant à un niveau intermédiaire. Les informations concernant l'Irlande, la France, le Luxembourg, la Grèce et l'Italie étaient inexistantes ou incomplètes.

131. Les informations ne sont pas disponibles en quantité suffisante pour déterminer si les charges versées par les utilisateurs, telles qu'elles se présentent, couvrent l'ensemble des coûts et incitent suffisamment les pollueurs à réduire les charges qu'ils font peser sur le système.

132. Les fonctions de financement et d'incitation peuvent se combiner efficacement si la tarification est déterminée par les besoins de financement relatifs à la gestion de la qualité des eaux. Cela signifie que les coûts d'exploitation du système et tous les services auxiliaires, y compris l'amortissement des coûts en capital, doivent être facturés à l'utilisateur conformément au principe du «pollueur-payeur». Cette approche nécessite la prise en compte pour ce qui concerne les capacités prévisionnelles de la station de traitement non seulement de l'étendue de l'agglomération desservie mais aussi de la réduction de capacité escomptée résultant des incitations; dans le cas contraire, une surcapacité n'est pas à exclure.

133. Il est, par exemple, préoccupant de savoir que ces projets, et que les dispositions manifestement prises en vue de leur financement, n'ont pas tenu compte des variations saisonnières dans la capacité des installations; les installations situées dans des régions très touristiques n'ont donc pas pu répondre à la demande en haute saison touristique.

134. Il n'est pas certain que des politiques rationnelles de perception des charges, conformes au principe du «pollueur-payeur», aient suffisamment tenu compte de l'incidence des aides de l'Union européenne. Les coûts en capital de l'amélioration des installations de traitement des eaux usées et les coûts de maintenance correspondants sont tels que les États membres souhaitent naturellement les abaisser ou obtenir en tout cas toute l'aide possible, cela afin de réduire, d'une part, leur incidence sur le budget du secteur public et, d'autre part, l'effet de lourdes charges de distribution d'eau sur leurs électorats respectifs. Pour la plupart des projets contrôlés par la Cour, les autorités et les opérateurs publics connaissaient de sérieuses difficultés, notamment pour:

- avancer le capital (la part de la région dans le financement de l'investissement en capital), et

- fixer des tarifs «politiquement» et «socialement» acceptables pour leurs électeurs.

Par ailleurs, lorsque les installations sont cofinancées par les Fonds structurels [et notamment par le Fonds de cohésion, pour lequel les recettes générées par le projet doivent explicitement être prises en compte pour déterminer le montant de l'aide de l'Union européenne (voir article 7, paragraphe 2 du règlement relatif au Fonds de cohésion)], les éléments d'incitation politique et économique sont tels que les coûts liés à la lutte contre la pollution ne peuvent que trop facilement être transférés du pollueur au contribuable européen.

CONCLUSION

135. L'audit a montré que la Commission ne s'assure qu'avec difficulté de la mise en oeuvre d'une politique efficace de lutte contre la pollution des eaux dans l'ensemble de l'Union européenne. Lorsque toute action visant à prendre les mesures nécessaires au respect des directives relève de la compétence pleine et entière des États membres et de leurs administrations locales, l'audit a montré que des difficultés demeurent dans la transposition des décisions de la Communauté dans la législation nationale (voir points 12 à 15); que beaucoup reste à faire pour mettre en place les programmes nécessaires à la réalisation des normes fixées par les directives; et que les informations requises pour évaluer les progrès réalisés dans le respect de ces normes, et cela dans les délais fixés, sont souvent absentes. Ces problèmes apparaissent pour les trois directives examinées dans le présent rapport (voir points 16 à 19).

136. La situation n'est pas plus satisfaisante lorsque la Commission - au nom de l'Union européenne - contribue directement aux coûts des équipements nécessaires pour se conformer aux normes fixées par les directives. Une proportion élevée de projets visant à améliorer le traitement des eaux usées contrôlés par la Cour ne répond pas à ces normes (voir points 59 à 62 et 74 à 76).

137. De même, les progrès réalisés dans la réduction de la pollution de l'eau due à une exploitation agricole intensive ne sont pas non plus suffisants. Rien ne montre que les producteurs qui sont responsables de graves pollutions par les nitrates sont effectivement contraints par le biais d'interdictions ou de charges spécifiques liées à leurs activités ou par la mise en place d'incitations efficaces visant à résoudre ces problèmes. Cette question n'a pas encore été abordée de manière adéquate dans le cadre de la réforme de la PAC (voir points 30 à 36).

138. La situation est aussi peu satisfaisante en matière de boues d'épuration. La mise en oeuvre efficace de la directive «Eaux urbaines résiduaires» conduit inévitablement à de nouvelles difficultés liées à l'évacuation des boues d'épuration, mais la Commission n'a pas pour le moment réellement tenté de relever ce défi (voir points 38 à 44).

139. Une plus grande attention doit être portée à la mise en oeuvre efficace du principe du «pollueur-payeur» dans le domaine de la pollution de l'eau. En principe, les charges et les impôts doivent être fixés de sorte qu'un revenu suffisant soit disponible pour faire face aux coûts en capital et aux frais d'exploitation des équipements concernés et aussi qu'un nombre significatif de pollueurs soient incités à améliorer leurs pratiques de façon à réduire l'incidence des impôts ou des charges qu'ils devraient autrement payer. La Cour est préoccupée par le fait que la condition normale requise concernant les recettes générées par les projets qui doivent être prises en considération pour déterminer le montant du financement de l'Union européenne mis à disposition puisse s'avérer incompatible avec le principe du «pollueur-payeur»: pour pouvoir bénéficier d'une aide maximale de l'Union européenne, les autorités des États membres peuvent être dissuadées de garantir que les principaux pollueurs supportent leur propre part des coûts et reçoivent les incitations financières appropriées pour réduire la pollution à la source et ainsi diminuer la charge pesant sur les infrastructures publiques (voir points 128 à 134).

140. La coordination au sein de la Commission est susceptible d'être améliorée. La DG XI étant la principale responsable pour ce qui concerne la politique de l'environnement de l'Union européenne et les actions visant à la mise en application des directives, elle devrait renforcer ses liens avec les autres DG opérationnelles de la Commission pour s'assurer que les programmes et les projets dont elles sont responsables respectent tous les objectifs environnementaux de l'Union européenne (voir point 8).

141. Le cinquième programme d'action pour l'environnement, présenté au Conseil en février 1993, fixe les grandes lignes d'action communautaire à moyen et long terme, pour le développement de tous les secteurs d'activité économique, associé au développement durable et respectueux de l'environnement. Il fixe aussi un calendrier pour la réalisation de ses objectifs. En ce qui concerne l'épuration des eaux, les difficultés mises en évidence par la Cour dans le présent rapport sont de nature à compromettre l'achèvement des objectifs du cinquième programme à l'horizon de l'an 2000. Cette incertitude est partagée par la Commission et le Parlement qui constatent aussi le caractère insuffisant des progrès réalisés dans le domaine de la lutte contre la pollution des eaux. Des actions importantes doivent être entreprises par la Commission et les États membres, bien avant les délais prévus par les directives pour leur mise en oeuvre et ceci afin de remédier à la situation actuelle (voir points 3, 5, 24 à 28 et 51).

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 19 mars 1998.

Par la Cour des comptes

Bernhard FRIEDMANN

Président

(1) Directive 91/271/CEE du Conseil, du 21 mai 1991, relative au traitement des eaux urbaines résiduaires (JO L 135 du 30.5.1991, p. 40).

(2) L'équivalent-habitants est essentiellement une valeur de conversion dérivée par la comparaison des eaux usées d'origine commerciale ou industrielle avec les eaux ménagères usées, déterminée à l'aide de la quantité quotidienne d'eaux ou de substances résiduaires. Cette valeur se fonde sur ce qu'on appelle la demande biochimique en oxygène à cinq jours (BOD5), qui est mesurée au moyen d'un test (BOD à cinq jours) qui simule le processus d'oxydation biologique en laboratoire pendant une période supérieure à cinq jours afin de mesurer la quantité d'oxygène nécessaire à l'élimination de la pollution par référence à une norme. Cette définition est admise et appliquée par la Commission dans toutes ses mesures.

(3) Directive 91/676/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles (JO L 375 du 31.12.1991, p. 1).

(4) Directive 86/278/CEE du Conseil, du 12 juin 1986, relative à la protection de l'environnement et notamment des sols, lors de l'utilisation des boues d'épuration en agriculture (JO L 181 du 4.7.1986, p. 6).

(5) Source: ministère de l'Environnement (Service des eaux), Paris 1996.

(6) «Environmental Investment needs in the Lagging Regions - final report to the Community», juillet 1991 (ERL-ESPAÑA SA).

(7) «Transposition of the UWWT Directive and Nitrates Directives - Approaches in other Member States», National Rivers Authority (NRA), Bristol, mai 1995.

(8) Source: ministère de l'Environnement (Service des eaux), Paris 1996.

(9) La directive 91/271/CEE (UWWT Directive) n'a pas été transposée par l'Allemagne, la Grèce et l'Italie; la directive 91/676/CEE («Nitrates») ne l'a pas été par l'Autriche et la Finlande. Elle a été transposée de façon non conforme par la Belgique, la Grèce, l'Espagne, l'Italie, les Pays-Bas et le Portugal, et fait l'objet d'une mauvaise application en France.

(10) Quatorzième rapport annuel sur le contrôle de l'application du droit communautaire (JO C 332 du 3.11.1997, p. 184 et 185).

(11) «Final Report to the Commission on the comparability of quantitative data on waste water collection and treatment», European Water Pollution Control Association, avril 1995, Contrat No B4/3040/93/000924/JS/B1 avec la Commission.

(12) Article 17 de la directive 91/271/CEE relative au traitement des eaux urbaines résiduaires et décision 92/446/CEE de la Commission relative aux questionnaires pour les directives du secteur eaux, modifiée par la décision 95/337/CEE.

(13) Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen - Orientations pour l'Union européenne concernant les indicateurs environnementaux et la comptabilité verte nationale - Intégration des systèmes d'information économiques et environnementaux (COM(94) 670 final).

(14) Directive 97/11/CE du Conseil, du 3 mars 1997, qui entrera en vigueur en 1999, modifiant la directive 85/337/CEE concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement (JO L 73 du 14.3.1997, p. 5-15).

(15) Transposition des directives «Eaux urbaines résiduaires» et «Nitrates» (NRA 1995).

(16) Europe's Enviroment, The Dob Orí Os Assessment, Agence européenne pour l'environnement (Copenhague), 1995.

(17) Directive 80/778/CEE du Conseil, du 15 juillet 1980, relative à la qualité des eaux destinées à