RAPPORT ANNUEL relatif à l'exercice 1996 (96/C 348/01)

Le rapport, accompagné des réponses des institutions aux observations de la Cour, a été transmis aux autorités responsables de la décharge et aux autres institutions.

Bernhard FRIEDMANN (Président)

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Barry DESMOND

Patrick EVERARD

Armindo de Jesus de SOUSA RIBEIRO

Antoni CASTELLS

Jan O. KARLSSON

Hubert WEBER

Aunus SALMI

Jørgen MOHR

Kalliopi NIKOLAOU

François COLLING

Maarten B. ENGWIRDA

Jean-François BERNICOT

VOLUME I RAPPORT SUR LES ACTIVITÉS RELEVANT DU BUDGET GÉNÉRAL ET DES 6e ET 7e FONDS EUROPÉENS DE DÉVELOPPEMENT

TABLE DES MATIÈRES

Page

Introduction générale 6

Partie I Ressources propres

Chapitre 1 Ressources propres 12

Partie II Politique agricole commune

Introduction 46

Chapitre 2 Gestion budgétaire 49

Chapitre 3 Organisation des marchés - Produits végétaux 64

Chapitre 4 Organisation commune de marché - Produits animaux - Régimes de primes aux producteurs de viande bovine et examen de certaines mesures liées à la crise de l'ESB 99

Chapitre 5 Différents aspects des procédures applicables en matière de restitutions à l'exportation sur la viande bovine 125

Partie III Actions structurelles

Introduction 138

Chapitre 6 Fonds européen de développement régional 143

Chapitre 7 Fonds social européen 175

Chapitre 8 Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «orientation» (FEOGA-Orientation) 198

Chapitre 9 Politique commune de la pêche et de la mer 220

Page

Partie IV Politiques internes

Introduction 238

Chapitre 10 Recherche 239

Chapitre 11 Politiques industrielles - MEDIA 255

Partie V Actions extérieures

Introduction 269

Chapitre 12 Fonds européens de développement 271

Chapitre 13 Coopération avec les pays en voie de développement et les pays tiers (à l'exception des pays d'Europe centrale et orientale) 293

Chapitre 14 Actions en faveur des pays de l'Europe centrale et orientale, des nouveaux États indépendants (ex-Union soviétique) et de la Mongolie 317

Partie VI Dépenses administratives

Introduction 345

Chapitre 15 Commission 349

15.1 Subventions de caractère général 351

15.2 Office des publications officielles des Communautés européennes 353

15.3 Organismes communautaires décentralisés 360

15.4 Régime commun d'assurance maladie 361

Chapitre 16 Cour des comptes 383

Chapitre 17 Comité économique et social et Comité des régions 385

Partie VII Instruments financiers et activités bancaires

Chapitre 18 Instruments financiers et activités bancaires 391

Annexe I Rapports et avis adoptés par la Cour des comptes pendant les cinq dernières années 409

NB: Les illustrations graphiques sont regroupées dans l'annexe II à la fin du présent rapport (volume II).

RÉPONSES DES INSTITUTIONS

Page

Partie I Ressources propres

Chapitre 1 Ressources propres 37

Partie II Politique agricole commune

Introduction 48

Chapitre 2 Gestion budgétaire 59

Chapitre 3 Organisation des marchés - Produits végétaux 91

Chapitre 4 Organisation commune de marché - Produits animaux - Régimes de primes aux producteurs de viande bovine et examen de certaines mesures liées à la crise de l'ESB 118

Chapitre 5 Différents aspects des procédures applicables en matière de restitutions à l'exportation sur la viande bovine 135

Partie III Actions structurelles

Introduction 142

Chapitre 6 Fonds européen de développement régional 164

Chapitre 7 Fonds social européen 189

Chapitre 8 Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «orientation» (FEOGA-Orientation) 214

Chapitre 9 Politique commune de la pêche et de la mer 233

Partie IV Politiques internes

Chapitre 10 Recherche 249

Chapitre 11 Politiques industrielles - MEDIA 263

Partie V Actions extérieures

Chapitre 12 Fonds européens de développement 287

Chapitre 13 Coopération avec les pays en voie de développement et les pays tiers (à l'exception des pays de l'Europe centrale et orientale) 312

Chapitre 14 Actions en faveur des pays de l'Europe centrale et orientale, des nouveaux États indépendants (ex-Union soviétique) et de la Mongolie 337

Page

Partie VI Dépenses administratives

Chapitre 15 Commission 373

15.1 Subventions de caractère général 373

15.2 Office des publications officielles des Communautés européennes 374

15.3 Organismes communautaires décentralisés 376

15.4 Régime commun d'assurance maladie 378

Chapitre 16 Cour des comptes

Chapitre 17 Comité économique et social et Comité des régions 388

Partie VII Instruments financiers et activités bancaires

Chapitre 18 Instruments financiers et activités bancaires 406

INTRODUCTION GÉNÉRALE

0.0. TABLE DES MATIÈRES Points

Structure du rapport 0.1

Gestion budgétaire 0.2 - 0.6

Administration et contrôle 0.7 - 0.27

Justification des dépenses 0.7

Principales observations 0.8 - 0.27

Recettes communautaires 0.9 - 0.10

FEOGA-Garantie 0.11 - 0.13

Mesures structurelles 0.14 - 0.18

Programmes gérés par la Commission 0.19 - 0.24

Autres dépenses 0.25 - 0.27

Coordination 0.28

Évaluation 0.29

Déclarations d'assurance 0.30 - 0.33

Mesures correctrices prises par la Commission 0.34 - 0.36

Réglementation financière 0.37

Portée de l'audit 0.38

STRUCTURE DU RAPPORT

0.1. La structure de ce rapport annuel 1996 est différente de celle des années passées; son volume I reflète la structure des perspectives financières et le volume II comprend les déclarations d'assurance et les chapitres correspondants tant pour le budget général que pour le Fonds européen de développement.

GESTION BUDGÉTAIRE

0.2. Une dotation généreuse en crédits budgétaires peut inciter à la dépense ou, pour le moins, n'encourage pas à pratiquer une gestion financière rigoureuse. Les chapitres 2, 3 et 4 attirent l'attention sur la façon dont une réglementation qui ne prend pas en considération les prix sur le marché mondial se traduit par des dépenses inutiles dans le secteur agricole. Des contrôles opérés dans le cadre de l'apurement des avances aux États membres permettent de détecter et de corriger des erreurs et des irrégularités, mais n'empêchent pas la création ou le maintien de niveaux d'aide excessifs qui ne peuvent être considérés comme reflétant une bonne utilisation des fonds publics. Les montants en cause sont considérables: le chapitre 3 signale 3 000 Mio ECU de surcompensation pour les céréales et le chapitre 4 plus de 800 Mio ECU pour les producteurs de viande bovine. Le rapport spécial n° 4/97 montre que les paiements compensatoires et les restitutions accordés par le FEOGA dans le cadre des mesures relatives à la réunification allemande comportent aussi des surcompensations considérables et des dépenses superflues.

0.3. Les avances accordées aux États membres pour les dépenses structurelles sont traitées comme des dépenses définitives au niveau communautaire, sans modalités satisfaisantes en matière de comptabilité et de contrôle, et sans système d'apurement approprié. Cela facilite la maximisation des transferts aux États membres sans garantir l'utilisation rigoureuse et en temps voulu des fonds dans le respect des objectifs communautaires. Le chapitre 6 attire l'attention sur les retards considérables qui ont affecté la clôture des programmes d'investissement pour la période de financement allant de 1989 à 1993. Les chapitres 6, 7 et 8 mettent en relief la mauvaise définition des objectifs et de la teneur des programmes, le défaut de cofinancement et le manque persistant d'informations sur l'état d'avancement des actions. Des montants considérables restent pendant de longues périodes entre les mains d'instances intermédiaires au lieu d'être transmis aux bénéficiaires finals. Un nombre élevé d'erreurs et de problèmes de légalité et de régularité ont été relevés dans des programmes qui ont été officiellement clôturés.

0.4. De même, dans le cas de PHARE et de TACIS, les crédits étaient supérieurs au niveau de financement susceptible d'être réellement utilisé. Le chapitre 14 analyse l'accroissement constant des engagements restant à liquider de 1990 à 1996 et les difficultés auxquelles est confrontée la Commission pour mettre en oeuvre et convertir en obligations contractuelles les programmes qu'elle a arrêtés et traduits en engagements budgétaires. Le rapport spécial n° 3/97 sur le système décentralisé de mise en oeuvre du programme PHARE indique que la volonté de la Commission d'engager intégralement les budgets annuels - ajoutée aux faibles capacités d'absorption des pays bénéficiaires et à l'éventail excessivement large des programmes - fait que des avances d'un montant de 497 Mio ECU (38 %), versées de 1990 à 1995, se trouvaient encore sur les comptes bancaires des administrations nationales bénéficiaires à la fin de 1995. Le rapport n° 6/97 sur les subventions TACIS à l'Ukraine attire aussi l'attention sur la lenteur de l'utilisation des crédits et sur l'inutilité de la mobilisation des fonds.

0.5. En général, dans un système financier communautaire faisant largement appel aux avances, par ailleurs traitées comme des dépenses budgétaires dans la comptabilité centrale, le taux d'utilisation des fonds au niveau du bénéficiaire final n'apparaît pas clairement. Un tel système ne peut être considéré comme répondant à l'exigence de bonne gestion financière et ne permet que difficilement de mesurer l'adéquation des ressources communautaires mises à disposition.

0.6. L'absence de crédits d'engagement crée aussi des problèmes. Par exemple, le chapitre 13 montre comment, à la suite du plafonnement dans la partie correspondante des perspectives financières, la Commission a dû reporter l'engagement des montants requis pour des projets dont les décisions de financement avaient déjà été prises (y compris les projets relevant des programmes MEDA et un grand projet en Inde). Le fait de reporter l'engagement de cette façon est contraire à un principe de base des actions pluriannuelles. Le récent avis de la Cour relatif au règlement financier (voir point 0.37) aborde cette question.

ADMINISTRATION ET CONTRÔLE

Justification des dépenses

0.7. Dans le cadre des systèmes d'aide actuels, la charge normale de la preuve par laquelle le bénéficiaire doit justifier pleinement l'utilisation des deniers publics est très souvent inversée. Les difficultés que la Commission éprouve à contrôler les aspects de légalité, de régularité et de bonne gestion financière des finances de l'Union sont telles qu'elle n'est pas en mesure d'assumer correctement son rôle central en matière de gestion du budget. Les problèmes sont particulièrement évidents en ce qui concerne les Fonds structurels, et notables en matière de politique agricole commune. La Commission avance des fonds communautaires et ne peut les recouvrer ou les réaffecter que si elle peut prouver qu'ils ont été mal utilisés. Cela serait parfaitement acceptable si les bénéficiaires et toutes les organisations intermédiaires disposaient de systèmes comptables et de contrôle permettant de justifier pleinement les dépenses par des preuves suffisantes et pertinentes, et s'ils étaient tenus de présenter à la Commission ou de mettre à sa disposition les éléments probants que les services de cette dernière pourraient alors dûment examiner. La décentralisation de la gestion des fonds communautaires ne s'est malheureusement pas accompagnée de la création de systèmes d'information de gestion et de comptabilité appropriés, permettant aux autorités communautaires d'exercer, dans l'intérêt général, leur fonction globale de supervision. La mise au jour d'erreurs et d'irrégularités s'en trouve donc sérieusement entravée, et la bonne utilisation des financements communautaires est incertaine. Les critiques et recommandations formulées par la Cour reflètent naturellement cette déficience structurelle fondamentale de la gestion des finances communautaires.

Principales observations

0.8. Presque tous les chapitres de ce rapport (et cinq rapports spéciaux à prendre en considération pour la décharge 1996) contiennent des observations relatives à des insuffisances de la gestion et du contrôle qui montrent à quel point l'élaboration de systèmes de gestion comptable et financière appropriés, notamment dans les États membres, est restée en deçà du développement des activités communautaires et de leur diversification.

Recettes communautaires

0.9. Le chapitre 1 attire l'attention sur les risques qui pèsent sur les ressources propres dans le cadre du fonctionnement des zones franches douanières et du régime du perfectionnement actif. Il signale également l'utilisation fréquente de faux certificats d'origine en vue de bénéficier des tarifs douaniers préférentiels; la lenteur des enquêtes concernant les certificats présumés faux se traduit trop souvent par un dépassement des délais légaux, ce qui entraîne des pertes pour la Communauté. Dans le but d'éviter tout retard dans la mise à disposition des ressources propres et de façon à assurer une perception correcte et harmonisée de ces ressources, la Commission devrait fixer un cadre précis d'examen des réserves exprimées sur le calcul des ressources TVA et PNB.

0.10. Le rapport spécial n° 5/97 sur la gestion des échanges dans le secteur des céréales fait état de difficultés persistantes affectant le recouvrement des restitutions versées, alors que les exportateurs ont accepté les réclamations des acheteurs concernant des quantités manquantes à la livraison.

FEOGA-Garantie

0.11. Les chapitres consacrés au FEOGA-Garantie traitent des problèmes liés à la réforme de 1992 relative à la politique agricole commune dans les secteurs des céréales et de la viande bovine. Les systèmes de gestion et de contrôle intégrés, indispensables à une gestion financière satisfaisante, n'ont toujours pas été pleinement mis en oeuvre. En ce qui concerne les céréales, le fonctionnement du système des stabilisateurs est compromis par l'imprécision de la réglementation, et la documentation des États membres ne fournit pas la piste de vérification indispensable. Certains États membres n'ont pas respecté les dispositions de la réglementation concernant l'analyse de risque, l'inspection des surfaces et des cultures ainsi que la communication d'informations. Dans le secteur de la viande bovine, l'adaptation des mécanismes nationaux a connu des retards et d'autres améliorations doivent être apportées au registre du cheptel, au document administratif et aux bases de données.

0.12. Le contrôle du programme d'aide aux importations de viande bovine à destination des îles Canaries a été insuffisant, et la législation nationale nécessaire n'a pas été promulguée. De même, les contrôles douaniers et vétérinaires sur la réimportation de viande bovine exportée et refusée par les autorités vétérinaires égyptiennes ont été insuffisants.

0.13. Pour ce qui concerne le marché vitivinicole, l'efficacité des amendes récemment introduites pour sanctionner la communication, par les bénéficiaires, d'informations incorrectes et incomplètes destinées à alimenter le système d'informations de gestion reste à prouver, et les cadastres viticoles n'ont toujours pas été correctement mis en place. De plus, compte tenu de la complexité du régime d'aide au tabac, il est regrettable que les agences de contrôle des États membres prévues par la réforme de 1993 n'aient pas été créées.

Mesures structurelles

0.14. Les chapitres relatifs aux mesures structurelles contiennent tous, comme lors des années précédentes, de sévères critiques portant sur les déclarations de dépenses des États membres, qui sont souvent peu fiables ou inexactes. Les systèmes comptables et d'information doivent être améliorés afin qu'il existe une piste de vérification satisfaisante, des versements de la Commission aux dépenses du bénéficiaire final, en passant par les multiples niveaux de collecte et de certification des données.

0.15. Le chapitre 6 fait état de nombreux problèmes de légalité et de régularité affectant les actions qui relèvent des programmes de la période 1989-1993 ayant été officiellement achevés et clôturés. La Commission et les États membres doivent disposer de systèmes permettant de veiller à ce que le budget communautaire ne finance pas des dépenses inéligibles.

0.16. Le chapitre 7 attire l'attention sur le fait que les États membres doivent mettre en place un programme de contrôle des bénéficiaires finals fondé sur l'analyse de risque et que la Commission devrait attacher plus d'importance à l'examen des déclarations des bénéficiaires finals, pour s'assurer que les conditions d'octroi du concours du FSE, notamment l'existence d'un cofinancement national, sont respectées.

0.17. Le chapitre 8 signale des cas pour lesquels soit les dépenses déclarées ne peuvent être retrouvées dans les enregistrements comptables, soit les montants versés aux exploitants agricoles individuels sont différents de ceux qui ont été déclarés. Les autorités nationales ont approuvé des demandes d'aide en faveur d'entreprises industrielles de transformation de produits agricoles sans que celles-ci aient démontré l'existence de débouchés commerciaux suffisants ou la viabilité de leur entreprise; des déclarations de dépenses inexactes ont également été acceptées.

0.18. La gestion décentralisée de l'instrument financier d'orientation de la pêche (chapitre 9) nécessite de la part de la Commission un suivi plus rigoureux, particulièrement en ce qui concerne les contrôles sur place de la légalité, de la régularité et de la réalité des dépenses déclarées. Le suivi du rapport spécial de la Cour n° 3/93 relatif à la mise en oeuvre des mesures visant la restructuration des flottes de pêche de la Communauté confirme que les systèmes d'information de gestion envisagés pour assurer un suivi et un contrôle effectifs ne permettent toujours pas une attribution efficiente des aides.

Programmes gérés par la Commission

0.19. La gestion des dépenses assurée directement par la Commission s'avère également peu satisfaisante dans de nombreux domaines.

0.20. Pour ce qui est de la participation des petites et des moyennes entreprises aux programmes de recherche, de développement technologique et de démonstration, le chapitre 10 conclut que les déficiences affectant les systèmes comptables des PME, associées à la complexité des règles applicables, se traduisent par la production de relevés de dépenses inexacts; il est nécessaire que la Commission multiplie ses audits pour étayer ses actions de recouvrement des paiements indus et dissuader les auteurs de demandes d'aides irrégulières. En règle générale, la Communauté doit améliorer et simplifier ses procédures, et élaborer des mesures spécifiques pour répondre aux besoins des PME.

0.21. En ce qui concerne le programme MEDIA I, relatif aux aspects industriels de la politique audiovisuelle de la Communauté (chapitre 11), l'imprécision des dispositions contractuelles relatives aux organisations de soutien, l'insuffisance du contrôle de ces organisations et le manque d'instructions concernant la gestion des capitaux-risques ainsi que le recouvrement des prêts en cours ont eu des conséquences défavorables.

0.22. La mise en concurrence, pendant la période 1988-1993, pour les marchés de travaux financés par le FED (chapitre 12) souffre de nombreuses imperfections décelées dans la réglementation et dans son application, qui ont eu une incidence tant sur l'élaboration et l'approbation des appels d'offres que sur les procédures de détermination de la conformité et de clarification des offres.

0.23. Le chapitre 13 est consacré à la gestion par un établissement financier régional public d'un fonds renouvelable destiné aux prêts à des entreprises tournées vers l'exportation en Amérique centrale. Ce fonds a été mis en place en 1991, alors que la Cour venait d'informer la Commission des manquements notables de ce même établissement financier régional dans la gestion d'un autre projet de grande ampleur. Bien que la Commission ait inclus des conditions plus strictes dans la convention de financement pour le projet de fonds renouvelable, l'établissement financier n'a pas observé bon nombre de celles-ci et la Commission n'a pas pris de mesures efficaces pour en assurer le respect.

0.24. En ce qui concerne le soutien à la réforme agricole dans les pays PHARE et TACIS, le chapitre 14 mentionne l'incapacité de la Commission, lors de l'examen des propositions de programmes, de prendre suffisamment en considération l'organisation administrative ou le cadre institutionnel et législatif des pays bénéficiaires.

Autres dépenses

0.25. Le chapitre 15 met en relief la nécessité d'améliorer la définition de l'affectation des subventions aux organismes d'intérêt européen et de délimiter le champ des dépenses et des activités éligibles au financement communautaire. Il attire également l'attention sur des problèmes liés à la présentation budgétaire, aux systèmes comptables et au contrôle interne des organismes décentralisés de la Communauté. Ces derniers devraient, tout en préservant leur autonomie, coopérer avec la Commission pour améliorer leur gestion financière.

0.26. Le chapitre 17 décrit certaines insuffisances du système de remboursement des frais et indemnités de voyage aux membres et aux suppléants du Comité économique et social et, dans une moindre mesure, du Comité des régions.

0.27. Le chapitre 18 - «Instruments financiers et activités bancaires» - conclut qu'à l'avenir toute opération comparable aux prêts assortis de bonifications d'intérêts accordés à l'Italie après le séisme intervenu en 1980 devra être contrôlée par la Commission de façon que l'organisme gestionnaire prenne des mesures correctrices lorsque les bénéficiaires des prêts ne respectent pas leurs engagements.

COORDINATION

0.28. Un manque de coordination a souvent des conséquences néfastes sur la gestion et le contrôle. Les chapitres 6, 7, 10, 11 et 14, ainsi que le rapport spécial relatif aux aides humanitaires (n° 2/97), mentionnent à cet égard des cas dignes d'attention. Les chapitres 3 et 4 révèlent que l'élaboration d'un système intégré de gestion et de contrôle pour l'agriculture a été entravée par des retards dans le développement de systèmes informatiques appropriés. Au sein des services mêmes de la Commission, cinq ans après avoir décidé d'affecter des ressources non négligeables à l'élaboration d'un système d'information de gestion pour la coopération au développement, l'audit a révélé que ce projet de première importance n'avait pas été géré correctement.

ÉVALUATION

0.29. L'évaluation est l'un des facteurs clés qui permet de garantir la bonne utilisation des fonds publics. Des faiblesses dans l'évaluation des résultats du financement communautaire sont décrites aux chapitres 6 (en particulier en matière d'aide aux PME) et 14, ainsi que dans les rapports spéciaux relatifs aux aides humanitaires, à PHARE et à TACIS. En l'absence d'objectifs et d'indicateurs de la performance clairs, l'évaluation de l'efficience et de l'efficacité des dépenses structurelles est très sérieusement entravée. L'évaluation, réalisée par la Cour, de l'incidence de l'aide à la réforme agricole en Europe centrale et orientale (chapitre 14) a montré que les effets en étaient, dans le meilleur des cas, limités. Le rapport spécial n° 2/97 conclut que les aides humanitaires semblent avoir atteint les bénéficiaires visés, même si ce fut parfois avec un certain retard. Chaque proposition législative ou décision de financement qui implique des dépenses importantes doit comprendre des dispositions appropriées permettant d'apprécier la réussite ou l'échec en fonction d'objectifs précis et d'une situation de référence donnée. Ce n'est que de cette façon que les intérêts du contribuable peuvent être protégés contre le gaspillage. Enfin, comme le rappelle le rapport spécial n° 2/97, l'indépendance de la fonction d'évaluation par rapport aux services opérationnels de la Commission est indispensable aussi bien pour l'utilisation effective des ressources que pour favoriser l'objectivité.

DÉCLARATIONS D'ASSURANCE (VOLUME II)

0.30. Les chapitres 19, 20 et 21 concernent la déclaration d'assurance relative aux activités relevant du budget général et les informations à l'appui. Pour le budget général, la Cour conclut que, globalement, sous réserve des exceptions mentionnées dans sa déclaration d'assurance, les comptes de 1996 donnent une image fidèle des recettes et des dépenses de l'Union pour l'exercice, ainsi que de sa situation financière à la fin de celui-ci.

0.31. En raison de l'étendue des problèmes révélés par son audit des opérations sous-jacentes aux paiements effectués sur les crédits du budget général, la Cour ne peut donner une assurance globale positive sur la légalité et la régularité de ces opérations pour l'exercice 1996.

0.32. En ce qui concerne les dépenses du FEOGA-Garantie, les améliorations intervenues dans l'audit opéré a posteriori doivent s'accompagner de la mise en place définitive de contrôles de gestion efficaces dans les marchés agricoles. En ce qui concerne les Fonds structurels, les taux élevés d'erreurs substantielles et formelles confirment une fois encore la nécessité d'apporter des améliorations considérables aux dispositions comptables et de contrôle.

0.33. Le chapitre 22, concernant la déclaration d'assurance relative au FED, conclut que, globalement, sous réserve des exceptions mentionnées dans sa déclaration d'assurance, les comptes donnent une image fidèle des recettes et des dépenses pour l'exercice écoulé ainsi que de la situation financière à la fin de l'année, et que les opérations sous-jacentes sont légales et régulières.

MESURES CORRECTRICES PRISES PAR LA COMMISSION

0.34. Dans ses réponses aux rapports de la Cour, la Commission a réagi positivement à de nombreuses constatations en reconnaissant souvent la nécessité de prendre des mesures et elle a, dans certains cas, indiqué très précisément ses intentions pour les mesures correctrices à mettre en place. Elle essaye, par ailleurs, de résoudre nombre de problèmes et de déficiences dont la Cour a fait état en mettant en oeuvre l'initiative SEM 2000 destinée à améliorer la gestion financière, aussi bien au sein de ses propres services qu'en collaboration avec les autorités nationales qui manient et sont responsables des fonds communautaires.

0.35. Si elle réussit à renforcer les systèmes d'information et de gestion indispensables à l'amélioration de la gestion financière, cela se traduira par une baisse du taux d'erreurs et d'irrégularités détectées par les auditeurs. Le présent rapport annuel et les rapports spéciaux n'apportent que peu d'éléments attestant la réalisation de progrès. Un taux élevé d'erreurs et d'irrégularités a encore été relevé en 1996, notamment dans le domaine des activités gérées dans les États membres, autres que celles relevant de la garantie agricole. En ce qui concerne cette dernière, quelques signes témoignent, toutefois, de l'incidence bénéfique des nouvelles dispositions relatives à la procédure d'apurement des comptes.

0.36. D'autres évolutions encourageantes ont été notées. La définition de critères d'éligibilité pour les subventions versées dans le cadre des Fonds structurels a été considérablement améliorée (même si le chapitre 7 attire l'attention sur certaines difficultés d'interprétation qui demeurent dans le domaine des actions relevant du Fonds social). Des définitions plus précises devraient diminuer, à l'avenir, le risque d'erreurs et d'irrégularités, mais elles devront être assorties d'améliorations significatives en matière d'informations comptables et de gestion ainsi qu'en matière d'audit des opérations (voir chapitre 7). La gestion financière décentralisée et la possibilité de modifier un programme en remplaçant un élément présent à l'origine par un nouveau au cours de la mise en oeuvre du programme font qu'il n'existe pas de sanction effective lorsque les déclarations de dépenses des États membres sont inexactes. Comme cela a déjà été discuté au sein d'autres institutions, une sanction réelle, qui prendrait la forme d'une correction financière nette effectuée par la Commission, serait appropriée dans les cas graves de déclaration incorrecte.

RÉGLEMENTATION FINANCIÈRE

0.37. L'avis n° 4/97 de la Cour modifiant le règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes conclut qu'il est temps, pour la Commission, de procéder à un réexamen général de la réglementation financière des Communautés, en redéfinissant d'abord clairement les principes fondamentaux sur lesquels elle doit reposer. De nombreuses expressions vagues et des zones d'indétermination juridique doivent être clarifiées, et la terminologie doit être scrupuleusement unifiée. Un grand nombre de facilités qui vont à l'encontre de la rigueur et compliquent énormément la gestion comptable et financière ne sont pas indispensables; certaines sont irrégulières. L'avis donne la liste des principes et des dispositions qu'une nouvelle réglementation financière devrait inclure; ils concernent le budget, l'établissement des états financiers et l'exercice de la fonction du contrôle interne au sein de l'institution. L'annexe à l'avis de la Cour présente de manière plus circonstanciée les recommandations générales de celle-ci en vue de l'établissement d'une réglementation financière rénovée. La Cour accueille favorablement de récentes indications selon lesquelles la Commission aurait l'intention de proposer une refonte générale du règlement financier qui tiendrait compte de l'avis de la Cour.

PORTÉE DE L'AUDIT

0.38. En l'état actuel des dispositions comptables et financières, la portée financière de l'audit est très élevée en termes d'identification de dépenses qui n'auraient pas dû être encourues, de montants potentiellement recouvrables et d'économies possibles à l'avenir. Le présent rapport fait état de dépenses considérables qui n'étaient pas utiles, mais qui n'étaient pas irrégulières (principalement une surcompensation en faveur des producteurs agricoles) et de nombreux exemples d'économies possibles qui ne sont pas facilement quantifiables. Par ailleurs, il faut prendre en compte l'effet non mesurable, mais relativement dissuasif de l'activité d'audit. Le contrôle des finances communautaires, qu'il soit effectué par la Commission, par des auditeurs des États membres ou par la Cour, est plus que jamais nécessaire pour protéger les intérêts du citoyen européen.

PARTIE I Ressources propres

CHAPITRE 1(1*) Ressources propres

1.0. TABLE DES MATIÈRES Points

Introduction générale 1.1

Exécution budgétaire 1.2

Ressources propres traditionnelles 1.3 - 1.119

Gestion financière 1.3 - 1.17

Suivi par la Commission des observations de la Cour 1.3 - 1.8

Gestion financière dans les États membres 1.9 - 1.17

Zones franches 1.18 - 1.43

Introduction 1.18 - 1.20

Désignation et délimitation des zones franches 1.21 - 1.24

Contrôle du flux des marchandises et agrément des activités des zones franches 1.25 - 1.33

Placement des marchandises en zone franche 1.34 - 1.35

Utilisation d'une note d'information 1.36 - 1.37

Droits de douane sur les marchandises manquantes dans les zones franches 1.38 - 1.40

Contrôles douaniers 1.41 - 1.42

Conclusion 1.43

Perfectionnement actif 1.44 - 1.64

Introduction 1.44 - 1.46

Conditions économiques liées à l'obtention d'une autorisation 1.47 - 1.53

Présentation des déclarations, constatation et mise à disposition 1.54 - 1.58

Taux de rendement 1.59 - 1.61

Compensation à l'équivalent et exportation anticipée 1.62 - 1.63

Conclusion 1.64

Constatation et recouvrement a posteriori des ressources propres traditionnelles 1.65 - 1.119

Introduction 1.65 - 1.67

Observations générales relatives au cadre réglementaire, aux procédures et aux systèmes 1.68 - 1.88

Observations relatives à la mise en oeuvre des dispositions en vigueur 1.89 - 1.116

Conclusion 1.117 - 1.119

Ressources propres provenant de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et du produit national brut (PNB) 1.120 - 1.156

Introduction 1.120 - 1.121

Rectifications des assiettes TVA et PNB 1.122 - 1.152

Contrôle par la Commission et établissement des réserves 1.122 - 1.126

Situation en matière de réserves et leur incidence financière 1.127 - 1.129

Inscription des réserves dans les comptes et leur suivi comptable 1.130 - 1.136

Suivi des créances liées aux réserves en vue de leur recouvrement 1.137 - 1.149

Absence d'application d'intérêts de retard en cas de mise à disposition tardive des ressources propres 1.150 - 1.152

Conclusion 1.153 - 1.156

INTRODUCTION GÉNÉRALE

1.1. Pour les ressources propres traditionnelles, l'examen de la Cour s'est concentré sur la gestion financière de la Commission et des États membres en matière de constatation et de recouvrement des créances communautaires, sur la mise en oeuvre de la réglementation communautaire douanière dans le domaine des zones franches, sur la gestion financière du régime douanier du perfectionnement actif (système de la suspension) ainsi que sur la constatation et le recouvrement a posteriori des ressources propres traditionnelles, notamment en cas de fraude et d'irrégularité. La Cour a également examiné le suivi des réserves émises par la Commission sur la gestion des ressources provenant de l'application d'un taux uniforme à l'assiette de la TVA et d'un taux fixé dans le cadre de la procédure budgétaire à la somme des PNB de tous les États membres.

EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

1.2. Le tableau 1.1 résume les recettes communautaires relatives à l'exercice 1996 et le graphique 1.1 fait ressortir que:

a) les recettes effectives de l'exercice 1996, en augmentation de 8,3 % par rapport à l'exercice 1995 (75 077,1 Mio ECU), ont été de 81 275,1 Mio ECU, soit 99 % des recettes prévues au budget définitif;

b) les ressources propres traditionnelles nettes, déduction faite des frais de perception (1 509,3 Mio ECU), se sont élevées à 13 583,6 Mio ECU, ce qui représente 16,7 % du total des recettes effectives; ces ressources, en diminution de 6 % par rapport à l'exercice 1995, se décomposaient en:

- droits de douane d'un montant brut de 13 069,1 Mio ECU, correspondant à 86,6 % des ressources propres traditionnelles brutes (15 092,9 Mio ECU)(2),

- droits agricoles d'un montant brut de 810,2 Mio ECU, correspondant à 5,4 % des ressources propres traditionnelles brutes,

- cotisations «sucre» et «isoglucose» d'un montant brut de 1 213,7 Mio ECU, correspondant à 8 % des ressources propres traditionnelles brutes;

c) la ressource propre provenant de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), compte tenu des soldes et des ajustements (858,2 Mio ECU), s'est élevée à 36 535 Mio ECU(3), soit 45 % du total des recettes effectives; la diminution de la recette effective par rapport à l'exercice 1995 (39 127,34 Mio ECU) est de 6,6 %;

d) la ressource PNB, compte tenu des soldes et ajustements ( P27 Mio ECU), s'est élevée à 21 058 Mio ECU(4) (dont réserves: 237,9 Mio ECU), soit 26 % du total des recettes effectives; cette ressource est en augmentation de 48,6 % par rapport à l'exercice précédent (14 172,6 Mio ECU);

e) l'excédent disponible de l'exercice précédent (9 215,19 Mio ECU) et les recettes diverses (915,93 Mio ECU) représentent 12,5 % du total des recettes effectives, soit une augmentation de 40,4 % par rapport à l'exercice 1995.

RESSOURCES PROPRES TRADITIONNELLES

Gestion financière

Suivi par la Commission des observations de la Cour

1.3. Dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1991(5), la Cour des comptes avait identifié, d'une part, des ressources propres traditionnelles non mises à disposition de la Commission pour un montant de 2 Mio ECU et, d'autre part, des droits mis à disposition tardivement pour plus de 2 000 Mio ECU pour lesquels les intérêts de retard dus avaient été estimés par la Cour à 25,72 Mio ECU. Après contrôle dans les États membres, la Commission a arrêté le montant des droits à récupérer à 6,5 Mio ECU et le montant des intérêts de retard à 25,0 Mio ECU. Au 1er mai 1997, seul un montant de 0,1 Mio ECU à recouvrer au titre d'intérêt ne l'était pas encore.

1.4. La Commission a recouvré les 37 253 ECU concernant les cas spécifiques mentionnés dans les rapports annuels de la Cour relatifs aux exercices 1992(6) et 1993(7). Les observations de la Cour relatives aux exercices 1994(8) et 1995(9) ont permis de recouvrer 3,1 Mio ECU et d'émettre des ordres de recouvrement supplémentaires pour 2,5 Mio ECU.

1.5. À la suite des contrôles de la Cour des comptes et de la Commission, 169 procédures de recouvrement ont été engagées et, au 1er mars 1997, 143 procédures restaient ouvertes, dont 117 pour lesquelles le montant de la créance n'était pas encore arrêté. Pour 21 ordres de recouvrement émis par la Commission pour un montant de 25 Mio ECU, l'échéance est dépassée au 1er mars 1997. Pour 12 de ces 21 ordres de recouvrement, l'échéance fixée sur l'ordre de recouvrement est dépassée depuis plus de un an.

1.6. En juillet 1995, la Cour des comptes a constaté que les autorités allemandes ont omis de mettre à la disposition de la Commission des ressources propres traditionnelles relatives aux mois de décembre 1993 et 1994 pour un montant de 19,4 Mio ECU. En août 1995, la Commission en a été informée. L'État membre a, de sa propre initiative, mis le montant principal à la disposition de la Commission sans intérêts de retard. Le 29 novembre 1996, soit presque quinze mois plus tard, l'ordonnateur a émis un ordre de recouvrement pour les intérêts de retard.

1.7. En mai 1995, le Danemark a informé la Commission que des droits antidumping pour un montant de 0,8 Mio ECU seraient mis à sa disposition avec un retard important. Une partie de ce montant (0,5 Mio ECU) avait été constatée avant 1991. En octobre 1995, la Commission a, pour l'ensemble de la période de retard, demandé l'application de l'article 11 du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil, du 29 mai 1989, concernant les intérêts de retard. Un mois plus tard, le Danemark invoque, par anticipation, pour les montants relatifs aux exercices antérieurs à 1991, la modification de l'article 7, paragraphe 2, du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil, du 29 mai 1989, par le règlement (Euratom, CE) n° 1355/96 du Conseil, du 8 juillet 1996, en voie d'adoption à l'époque. La modification invoquée introduit la prescription triennale des créances de la Commission auprès des États membres lorsque ces créances ne leur ont pas été notifiées auparavant. Au 31 janvier 1997, le recouvrement de la créance danoise en question était toujours en suspens.

Conclusion

1.8. La Commission éprouve des difficultés pour recouvrer à échéance les créances arrêtées à la suite des contrôles communautaires, notamment les intérêts de retard. En outre, la modification du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 risque de faire tomber sous la prescription triennale de nombreux recouvrements à effectuer à la suite des observations de la Cour, si ces recouvrements ne sont pas notifiés aux États membres dans les délais prévus.

Gestion financière dans les États membres

1.9. Dans le cadre de missions de contrôle centrées sur les travaux d'audit relatifs à la déclaration d'assurance et sur le contrôle des aspects développés ci-après, la Cour a examiné la constatation des droits de la Communauté, les procédures comptables et certains aspects spécifiques des procédures de perception dans tous les États membres.

Constatation tardive des ressources propres

1.10. Dans tous les États membres, la Cour a examiné dans quelle mesure les procédures nationales garantissaient la prise en compte des dettes douanières dans les délais impartis par la réglementation communautaire(10). La Cour a constaté que:

a) en ce qui concerne les droits de douane imposés aux opérateurs à la suite de contrôles a posteriori(11) en cas d'irrégularités donnant lieu à des poursuites judiciaires: au Royaume-Uni, les dettes douanières ne sont pas établies dès que les conditions de l'article 2 du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil sont remplies. Dans de nombreux cas, ces dettes sont établies avant l'engagement de procédures judiciaires. Néanmoins, l'achèvement des procédures judiciaires et l'aboutissement des poursuites prennent le pas sur la perception des arriérés;

b) en ce qui concerne les droits de douane imposés aux opérateurs à la suite de contrôles a posteriori concernant certains autres cas d'irrégularités: en Espagne, les procédures appliquées entraînaient des retards dans la constatation, la prise en compte et la mise à disposition des ressources propres, et n'étaient donc pas conformes, à cet égard, à la réglementation communautaire. En outre, en Allemagne et en Italie, les droits de douanes établis à la suite de contrôles a posteriori l'étaient avec parfois vingt-quatre mois de retard. En Belgique, et dans une certaine mesure en Allemagne, le retard était systématique;

c) en ce qui concerne les droits de douane exigibles dans le cas de déclarations incomplètes: dans sept États membres(12), les droits de douane constatés pour plus de 10 % des déclarations incomplètes n'étaient pas dûment pris en compte à la fin de la période prévue par la réglementation communautaire(13) pour permettre aux opérateurs de communiquer les énonciations manquantes. Les droits de douane en suspens ou constatés tardivement sur un échantillon de déclarations incomplètes en Belgique, en Espagne et en Irlande représentaient quelque 0,5 Mio ECU.

1.11. Au Royaume-Uni, le système comptable permettant de gérer les garanties en espèces exigées pour couvrir les dettes fiscales potentielles ne permet pas d'identifier séparément celles relatives aux ressources propres communautaires. En 1992, les autorités britanniques ont reconnu que cela constituait un problème(14). En 1996, elles ont declaré que leur système comptable ne permettait toujours pas d'identifier les garanties par type de recette ou par motif, et qu'il faut encore étudier le problème de manière plus approfondie pour voir s'il existe une solution d'un bon rapport coût/efficacité(15).

1.12. En Allemagne, les droits de douane correspondant à des déclarations périodiques(16) étaient très souvent comptabilisés avec trois à quatre mois de retard.

Comptabilité séparée ou comptabilité B

1.13. Les dettes douanières doivent être inscrites par les États membres dans la comptabilité communautaire. Cependant, les dettes douanières qui ont été communiquées au débiteur, mais qui n'ont pas encore été recouvrées et pour lesquelles aucune caution n'a été fournie, ou qui, bien que couvertes par des garanties, ont fait l'objet de contestations, doivent être inscrites dans une comptabilité séparée(17). En Italie, divers bureaux ne comptabilisent pas ces montants avant le recouvrement, alors que la réglementation communautaire en exige la comptabilisation lors de la communication au débiteur. Cette procédure n'est pas conforme à la réglementation communautaire.

Annulation de droits constatés

1.14. En Allemagne, un montant de 0,2 Mio ECU n'a pas été mis à la disposition de la Commission en application de l'article 17, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 1552/89, qui dispense les États membres de mettre à disposition les ressources propres si, dans des cas spécifiques, il s'avère qu'il est impossible de procéder au recouvrement pour des raisons qui ne sauraient leur être imputables(18). Cependant, dans le cas d'espèce, le non-recouvrement était dû à une erreur des autorités nationales, et le montant en cause aurait dû être mis à disposition en juin 1993.

Classification tarifaire

1.15. Au Royaume-Uni, une erreur était restée dans le tarif douanier pendant dix-sept ans. Les autorités britanniques ont constaté et mis à disposition (en mars 1995) la partie des droits non payés (3,36 Mio ECU) sur une période maximale de trois ans avant la date de la découverte de l'erreur (décembre 1991). Les droits dus et non recouvrés pendant la période de l'enquête nécessaire à la constatation et à la correction de l'erreur n'ont pas été mis à disposition (0,3 Mio ECU). Des intérêts de retard devraient s'appliquer à la partie des droits non payés mise à disposition avec plus de trois ans de retard.

Droits exigibles sur les bagages des passagers

1.16. Dans certains États membres, les droits de douane, les accises et la TVA sur les bagages des passagers sont appliqués à un taux forfaitaire. Les recettes perçues sont ensuite réparties, selon des procédures nationales, entre les différentes catégories de droits et taxes. Au Royaume-Uni, un pourcentage erroné a été utilisé pendant trois ans pour la répartition des ressources propres provenant des droits et taxes perçus sur les bagages des passagers. La perte correspondante sur les ressources propres traditionnelles a été de 3,9 Mio ECU pour les années 1993-1995. En 1996, ce montant a été mis à la disposition de la Commission. En Belgique, les procédures nationales appliquées pour le pourcentage de répartition ne sont pas revues périodiquement. Ce pourcentage, resté inchangé pendant dix-sept ans, doit être modifié pour tenir compte de l'évolution du tarif ou du trafic.

Conclusion

1.17. Les États membres sont responsables de la constatation correcte des ressources propres traditionnelles, de leur comptabilisation et de leur mise à la disposition de la Commission. Ils devraient veiller à ce que la réglementation communautaire soit correctement appliquée. De plus, ils sont habilités à conserver 10 % des ressources propres mises à disposition au titre des frais de perception. La Commission devrait, par le biais de ses contrôles et de ses vérifications sur place, s'assurer de la façon dont les États membres assument cette responsabilité. Sur un échantillon d'environ 3 000 déclarations examinées par la Cour, un montant de 3 Mio ECU au moins doit être recouvré au titre des ressources propres.

Zones franches

Introduction

1.18. Les zones franches et les entrepôts francs sont définis dans la réglementation communautaire(19) comme des parties du territoire douanier de la Communauté, séparées du reste de celui-ci, dans lesquelles:

a) les marchandises non communautaires sont considérées, pour l'application des droits à l'importation et des mesures de politique commerciale, comme ne se trouvant pas sur le territoire douanier de la Communauté, pour autant qu'elles ne soient pas mises en libre pratique, ni placées sous un autre régime douanier, ni utilisées ou consommées dans des conditions autres que celles prévues par la réglementation douanière;

b) les marchandises communautaires, pour lesquelles une réglementation communautaire spécifique le prévoit, bénéficient, du fait de leur placement en zone franche ou en entrepôt franc, de mesures se rattachant, en principe, à l'exportation des marchandises.

1.19. La réglementation communautaire(20) donne actuellement une liste de trente-trois zones franches désignées et opérationnelles dans dix États membres. En Allemagne, en Grèce et en Italie, les zones franches sont situées dans de grands ports nationaux. Malgré l'absence de statistiques fiables sur le volume des marchandises passant par des ports communautaires ayant des zones franches, on estime que ce volume ne dépasse pas 10 % du total des mouvements de marchandises pour l'ensemble des ports communautaires. La Cour a mené son enquête dans six États membres(21), et des visites ont été effectuées dans seize zones franches désignées.

1.20. Le principe fondamental sur lequel repose la notion de zone franche est que l'intégrité du territoire douanier est préservée par une série de périmètres de sécurité et de points d'entrée et de sortie, de manière à faciliter la surveillance par les autorités douanières à l'extérieur de la zone franche et d'empêcher que des marchandises n'en soient irrégulièrement enlevées. Les opérateurs autorisés sont tenus d'assurer l'enregistrement rigoureux, dans une comptabilité matières agréée, de toutes les marchandises entrant dans la zone franche.

Désignation et délimitation des zones franches

1.21. Les dispositions en matière de sécurité des zones franches dans les États membres visités vont de la quasi-non-existence dans le cas de l'Irlande à une très grande rigueur dans celui de l'Allemagne.

1.22. L'Irlande possède deux zones franches désignées, Shannon et Ringaskiddy. Dans l'une de ces zones (Ringaskiddy), formellement désignée en 1989, aucune activité propre à la zone franche n'a eu lieu. Alors que les deux zones franches sont clairement définies, aucune n'a de périmètre de sécurité ou de points d'entrée et de sortie qui faciliteraient la surveillance par les autorités douanières. Les périmètres n'ont pas été conçus afin d'exclure la possibilité de faire sortir les marchandises irrégulièrement des zones. Pour le contrôle des marchandises dans les zones franches, les autorités irlandaises ne s'appuient pratiquement que sur des vérifications des documents douaniers, sur la comptabilité matières tenue par les opérateurs des zones franches et sur les procédures de contrôle types appliquées aux opérateurs commerciaux.

1.23. La zone franche de Tilbury Freeport (Royaume-Uni) occupe l'intégralité du port de Tilbury et, bien qu'elle soit correctement définie, clôturée et protégée, elle est utilisée simultanément comme zone franche et comme port normal. Le port est placé sous surveillance douanière, mais la zone franche est une notion plus abstraite. Les marchandises sont «placées» dans la zone franche comme s'il s'agissait d'un régime douanier - jusqu'à quarante-cinq jours après le déchargement dans le cas de marchandises arrivant par mer - mais ne sont pas séparées des autres marchandises placées sous contrôle douanier ou mises en libre circulation dans le port. La notion de zone franche «virtuelle» comporte un risque pour les ressources propres communautaires, puisque des marchandises de la zone franche ont été enlevées pour être mises en libre circulation à partir de la zone, sans paiement des droits de douane correspondants. Lorsque l'enlèvement des marchandises a été découvert, les marchandises de la zone franche ont été remplacées par des marchandises similaires et extérieures au système de la zone franche. La réglementation ne prévoit pas le remplacement des marchandises enlevées pour être mises en libre circulation par des marchandises équivalentes. Conformément à l'article 201 du code, les droits de douane auraient donc dû avoir été perçus sur les marchandises enlevées.

1.24. En Italie, une zone franche désignée (Venise) n'a pas fonctionné en tant que telle depuis avril 1993. Un emplacement nouvellement désigné, n'ayant aucun opérateur autorisé, n'a pas été publié au Journal officiel des Communautés européennes comme le requiert la réglementation communautaire(22).

Contrôle du flux des marchandises et agrément des activités des zones franches

1.25. Tout opérateur qui veut exercer une activité dans une zone franche doit, dans la forme agréée par les autorités douanières, tenir une comptabilité matières(23) dans laquelle il est tenu de consigner toutes les données relatives aux marchandises qu'il a apportées dans la zone franche, de sorte que les autorités douanières puissent vérifier que la réglementation douanière est bien appliquée.

1.26. Les autorités douanières chargées de la surveillance des zones franches peuvent contrôler les marchandises qui y entrent, y séjournent ou en sortent par sondage(24) ou chaque fois qu'elles ont des doutes fondés quant au respect de la réglementation applicable en la matière.

1.27. Huit des zones franches opérationnelles visitées ont un accès direct à la mer(25). À l'exception de Cadix, ces zones comprennent les principales installations de manutention du port à l'intérieur duquel elles se situent. En conséquence, la majeure partie des marchandises (y compris les marchandises dans des conteneurs) sont déchargées dans ces zones pour être transportées vers une destination intérieure au territoire douanier de la Communauté.

1.28. Dans les zones franches d'Allemagne et d'Italie, ces marchandises, n'étant pas destinées aux zones franches concernées, ne figurent ni dans la comptabilité matières des zones franches, ni dans les registres des marchandises en dépôt temporaire prévus par le code(26). C'est le cas même si ces marchandises séjournent parfois dans la zone franche pendant plusieurs semaines en contournant les dispositions en matière de surveillance douanière.

1.29. La réglementation ne fait aucune distinction entre les marchandises placées dans les zones franches et celles entrant dans ces zones pour être transportées vers une autre destination communautaire. Ce fait, ajouté à la disposition du code(27), qui stipule que le stockage de courte durée inhérent au transbordement est considéré comme faisant partie du transbordement, signifie que les marchandises ayant une autre destination communautaire peuvent être décrites comme subissant une opération de transbordement et qu'elles bénéficient du système de la zone franche sans être soumises à ses règles.

1.30. En Allemagne (Brême et Bremerhaven), l'autorité portuaire qui fournit les installations pour la manipulation et le stockage des marchandises n'est pas formellement autorisée à agir en tant qu'opérateur de la zone franche et n'enregistre pas non plus les données relatives aux marchandises entrant dans la zone franche, y séjournant ou en sortant, dans une comptabilité matières agréée par les douanes.

1.31. En Grèce, lorsque des marchandises sont transportées dans des conteneurs, la comptabilité matières des opérateurs des zones franches (les autorités portuaires respectives) agréée par les douanes ne contient que le marquage permettant d'identifier le conteneur et une brève description des marchandises. Les dispositions de la réglementation, selon lesquelles la comptabilité matières doit permettre aux autorités douanières d'identifier les marchandises et de faire apparaître leurs mouvements(28), ne sont pas respectées.

1.32. Dans les zones franches de Trieste (Italie), les autorités douanières n'appliquent généralement pas la disposition qui veut que les opérateurs tiennent une comptabilité matières et, contrairement à la réglementation communautaire(29), ne s'assurent pas non plus que les opérateurs n'exerçant qu'une activité de stockage sollicitent leur aval pour travailler à l'intérieur des zones en présentant des demandes d'agrément de leurs comptabilités matières.

1.33. Dans la zone franche de Barcelone, la comptabilité matières de tous les opérateurs - ayant des activités d'entreposage - est tenue sur un système mis en place par l'autorité de la zone franche, à savoir un consortium d'organismes publics. Aucune des entreprises n'a demandé l'aval des autorités douanières pour exercer une activité dans la zone franche en présentant une demande d'agrément de la comptabilité matières, comme cela est prévu. Dans ces conditions, le consortium est la seule entité à laquelle les autorités douanières puissent s'adresser pour recouvrer les dettes douanières nées sur la base de l'article 205 du code.

Placement des marchandises en zone franche

1.34. La réglementation(30) permet le placement de marchandises dans une zone franche sans qu'il soit nécessaire de les présenter aux autorités douanières ni de déposer une déclaration en douane. Cependant, seuls les opérateurs exerçant une activité dans les zones franches ayant un accès direct à la mer peuvent se prévaloir de ce droit. Dans les autres zones franches communautaires, les marchandises non communautaires doivent d'abord passer par une autre partie du territoire douanier et donc être couvertes par un régime de transit approprié. Les systèmes de transit finissent invariablement par la présentation des marchandises et/ou de documents aux douanes.

1.35. En Irlande, les marchandises non communautaires sont «placées» dans la zone franche de Shannon au moyen d'une procédure assimilable à un «régime douanier» à leur arrivée sur le territoire national. Ces entrées de marchandises ne sont pas assorties de la garantie qui serait normalement requise pour le régime de transit sur le territoire douanier. Une procédure de transit n'est pas appliquée.

Utilisation d'une note d'information

1.36. La réglementation communautaire prévoit qu'une «note d'information» peut être utilisée par les capitaines pour faciliter l'identification des navires susceptibles de transporter des marchandises communautaires(31). Le même règlement contient cependant des dispositions incompatibles(32) pour l'utilisation obligatoire de la «note d'information» lorsque les navires transportent des marchandises non communautaires à destination d'autres ports communautaires et, à la place des procédures de transit communautaire externe, lorsque des marchandises non communautaires sont transportées par mer à destination de zones franches situées dans des ports communautaires. La note d'information, qui indique le nom du navire, le port et la date de départ ainsi que le port de destination et les ports dans lesquels le navire est susceptible de faire escale, ne donne aucun renseignement sur les marchandises transportées et ne stipule pas non plus si son utilisation est obligatoire ou optionnelle. Elle n'est délivrée qu'en un seul exemplaire, n'est ni numérotée ni enregistrée et, à la différence des procédures de transit habituelles, ne doit pas être apurée lors de l'arrivée à la destination indiquée. En raison du manque de cohérence et de clarté qui caractérise son utilisation, quatre des États membres visités (Allemagne, Grèce, Espagne et Italie) demandent les documents apportant la preuve du statut des marchandises quel que soit le port communautaire de chargement initial.

1.37. En conséquence, lorsqu'une note d'information est utilisée à la place des procédures de transit communautaire pour le «transport (de marchandises non communautaires) à destination d'une zone franche située dans un port», il existe un risque qu'elle soit présentée dans un autre port communautaire ou dans la partie hors zone franche d'un port désigné et qu'elle soit acceptée comme preuve du statut communautaire des marchandises (non communautaires) transportées, parce qu'elle a été authentifiée pour indiquer que le navire est parti d'un port communautaire avec son chargement initial.

Droits de douane sur les marchandises manquantes dans les zones franches

1.38. L'article 205 du code des douanes communautaire stipule qu'une dette douanière naît du fait de la consommation ou de l'utilisation, dans une zone franche, dans des conditions autres que celles prévues par la réglementation en vigueur, d'une marchandise passible de droits à l'importation. En cas de disparition de marchandises et lorsque cette disparition ne peut être justifiée de manière satisfaisante auprès des autorités douanières, celles-ci peuvent considérer que les marchandises ont été consommées ou utilisées dans la zone franche.

1.39. Dans les zones franches visitées en Allemagne, il est renoncé aux dettes douanières sur les marchandises ayant disparu des locaux des opérateurs de la zone franche à la suite de vols. En Italie (Trieste), les marchandises soumises à des droits de douane et dont la disparition ne peut être justifiée aux autorités douanières sont considérées comme ayant été réexportées à partir du territoire douanier sans qu'une dette douanière s'y attache.

1.40. En Grèce (Le Pirée), le seul opérateur de la zone franche (l'autorité portuaire) avait contesté les dettes douanières liées à la disparition de marchandises passibles de droits d'importation de la zone franche.

Contrôles douaniers

1.41. En général, les contrôles douaniers optionnels prévus par la réglementation(33) sont effectués par les autorités douanières des États membres visités. Cependant, dans certains cas, la gestion et l'efficacité de ces contrôles ou de ces audits n'étaient pas satisfaisantes.

1.42. En Irlande (Shannon), aucun rapport de contrôle n'était établi et aucune trace du résultat des contrôles ou du suivi ultérieur n'a été trouvée. En Italie (Trieste), les autorités douanières ont indiqué que leurs contrôles étaient effectués sans rapprochement avec la comptabilité matières ou d'autres documents. Les contrôles de la comptabilité matières des opérateurs dans la zone franche de Hambourg étaient effectués par les douanes allemandes, mais ces dernières ne cherchaient pas à s'assurer du caractère complet des registres par rapport aux documents de transport exigibles à l'entrée et à la sortie des marchandises. Dans la zone franche de Brême, des différences importantes sont apparues dans la comptabilité matières d'un opérateur, mais n'ont été détectées par les autorités nationales qu'après un changement de propriétaire de l'entreprise.

Conclusion

1.43. Les constatations faites par la Cour semblent indiquer que chaque zone franche fonctionne d'une manière presque unique. La Commission devrait faire en sorte que:

a) les informations relatives au statut et la définition des zones franches soient actualisées, exactes et claires, et que ces informations soient communiquées à toutes les autorités douanières responsables du contrôle des mouvements de marchandises entre les ports communautaires (voir points 1.22-1.24);

b) la réglementation prévoit la réalisation obligatoire de contrôles réguliers et systématiques, fondés sur l'analyse de risque, pour les marchandises situées dans des zones franches, la comptabilité matières et les documents relatifs à leurs mouvements à l'intérieur des zones franches (voir points 1.41-1.42);

c) les risques que fait peser sur les ressources propres communautaires le non-respect, dans les zones franches, de dispositions importantes de la réglementation communautaire soient éliminés (voir points 1.32 et 1.42);

d) des règles claires, protégeant les intérêts financiers de la Communauté, soient édictées pour toutes marchandises non communautaires qui entrent dans les zones franches (voir points 1.28-1.30 et 1.35);

e) les droits appropriés soient perçus lorsque des marchandises passibles de droits disparaissent des zones franches ou y sont indûment utilisées (voir points 1.39-1.40);

f) la réglementation relative au traitement douanier des marchandises transportées par mer, et en particulier les marchandises non communautaires transportées au départ de ports normaux de la Communauté à destination de ports possédant des zones franches(34), soit modifiée de manière à protéger les intérêts financiers de la Communauté tout en restant largement compatible avec le marché unique (voir points 1.36-1.37).

Perfectionnement actif

Introduction

1.44. Le perfectionnement actif est une procédure douanière qui permet l'importation de marchandises non communautaires, ci-après dénommées «marchandises d'importation», sans paiement des droits, en vue de la transformation et de l'exportation des produits finis (produits compensateurs) à partir du marché communautaire. Ce régime peut revêtir deux formes:

a) le régime de la suspension: dans ce cas, les droits exigibles sur les marchandises d'importation destinées à être réexportées sous forme de produits compensateurs sont suspendus à l'importation. Cependant, si certains produits finis ou marchandises d'importation sont mis sur le marché communautaire, les droits deviennent exigibles;

b) le régime du rembours: les droits applicables aux marchandises d'importation sont payés à l'importation et remboursés si les produits finis ou les marchandises importées sont ultérieurement réexportés à partir du marché communautaire.

Pour bénéficier du perfectionnement actif, l'opérateur doit obtenir une autorisation préalable délivrée par les autorités nationales compétentes.

1.45. En 1995, la Cour a contrôlé un aspect spécifique du régime, en se concentrant sur l'intérêt compensatoire exigible sur les marchandises mises en libre circulation après avoir été placées sous le régime de la suspension(35). En 1996, la Cour a examiné la mise en oeuvre du régime du perfectionnement actif, système de la suspension dans huit États membres(36). Le contrôle a porté sur l'incidence potentielle des modalités de fonctionnement du système de la suspension sur les ressources propres.

1.46. Dans les huit États membres visités, les autorisations délivrées aux opérateurs en 1994 représentaient environ 26 296,9 Mio ECU de marchandises importées(37). La même année, les autorisations délivrées dans les douze États membres représentaient 36 997,8 Mio ECU. Sur les quelque 1 200 autorisations opérationnelles au cours de la période 1995-1996 dans les 24 bureaux visités, un échantillon de 207 autorisations a été vérifié. Sur ces 207 autorisations, 94 présentaient des anomalies. La Cour a constaté des pertes de ressources propres estimées à 0,5 Mio ECU pour 25 des 207 autorisations.

Conditions économiques liées à l'obtention d'une autorisation

1.47. Pour obtenir l'autorisation d'appliquer le perfectionnement actif, l'opérateur doit prouver à l'administration compétente qu'il remplit les conditions économiques prévues par la réglementation communautaire(38). Ces conditions visent à protéger les intérêts des producteurs de la Communauté qui pourraient souffrir de l'utilisation de marchandises d'importation.

1.48. Les conditions économiques sont considérées comme remplies si la valeur de chaque espèce de marchandise importée, par opérateur et par année civile, se situe sous un certain seuil(39). Lorsque la valeur des marchandises dépasse ce seuil et que la nature de l'opération n'est pas qu'une simple manipulation, le demandeur doit fournir la preuve qu'il satisfait aux conditions économiques.

1.49. Lorsque la condition économique déclarée est qu'il n'est pas possible d'utiliser des marchandises communautaires en raison de leur prix, de leur qualité, etc., les États membres sont tenus de communiquer mensuellement à la Commission les informations sur l'autorisation en cause, de sorte qu'elle puisse informer les autres États membres. En ce qui concerne le lait, les produits laitiers et les animaux vivants, la Commission doit être informée dans tous les cas(40).

1.50. Dans les États membres visités, aucun cas de demande rejetée en raison du non-respect des conditions économiques n'a été constaté. Si une condition économique n'était pas applicable, une autre lui était substituée. De plus, aucun cas n'a été relevé où une condition économique aurait été refusée rétroactivement en raison d'une plainte d'un autre État membre consécutive à la notification par l'intermédiaire de la Commission.

1.51. En Irlande, lorsqu'un opérateur introduit une demande d'obtention du régime de perfectionnement actif et déclare une condition économique autre que le seuil (voir point 1.48), c'est ce dernier que les autorités irlandaises appliquent si la valeur de la marchandise y est inférieure. Toutefois, dans ce cas, l'autorisation ne fait pas apparaître que le seuil est la condition économique octroyée. Le bureau de surveillance douanière compétent n'est donc pas en mesure d'en superviser l'application.

1.52. Au Portugal, la condition économique qui est invoquée pour affirmer que l'utilisation de marchandises communautaires ne serait pas économique est examinée par le bureau de douane local. En cas de doute sérieux, le dossier est communiqué au niveau central pour décision. L'examen de cette condition économique devrait toujours être effectué au niveau central, où l'on a une connaissance suffisante des conditions générales du marché et des prix.

1.53. Lorsque la durée de validité d'une autorisation dépasse deux ans, les conditions économiques doivent être révisées à intervalles ne dépassant pas vingt-quatre mois(41). En Allemagne, les instructions nationales ne sont pas conformes à la réglementation communautaire, car elles prévoient que ce réexamen n'intervient que tous les trois ans.

Présentation des déclarations, constatation et mise à disposition

1.54. Lors de l'octroi de l'autorisation de perfectionnement actif, l'opérateur se voit accorder un délai pour la réexportation du produit fini (produit compensateur)(42). Au plus tard trente jours après l'expiration du délai de réexportation, l'opérateur doit fournir aux douanes une déclaration (décompte d'apurement) indiquant les marchandises importées et l'acquittement de la dette par l'exportation des produits finis, ou l'affectation à un traitement ou à un usage douanier approuvés(43). Si les marchandises sont mises sur le marché communautaire, le montant des droits applicables aux marchandises d'importation doit être acquitté(44) en même temps que l'intérêt compensatoire.

1.55. L'examen de 207 autorisations dans les huit États membres visités a permis de conclure que, dans quelque 20 cas, environ 14 Mio ECU ont été mis à la disposition de la Commission avec un retard atteignant jusqu'à sept mois, sauf en Espagne et en Allemagne, où les retards peuvent aller de un à sept ans et de trois à vingt-sept mois, respectivement.

1.56. La présentation régulièrement tardive de déclarations a été constatée dans le cas de quatre opérateurs dans trois États membres (Allemagne, Irlande et Italie), et, dans un grand district douanier aux Pays-Bas, la présentation tardive était systématique. Les autorités douanières néerlandaises ont accordé aux opérateurs quatre-vingt-dix jours pour présenter le décompte d'apurement et pour s'acquitter des droits, soit soixante jours de plus que ce que prévoit la réglementation communautaire. En Allemagne, une globalisation semestrielle a été accordée à un opérateur, à la place de la globalisation mensuelle ou trimestrielle prévue par la réglementation communautaire(45). L'octroi de cette globalisation semestrielle s'est traduit par un retard de trois mois dans la constatation et la mise à disposition des ressources propres.

1.57. En Allemagne, dans le cas d'un opérateur important, les produits compensateurs secondaires et les déchets n'étaient pas inclus dans le décompte d'apurement, et le montant des droits n'était pas acquitté sur leur détournement vers le marché communautaire. Les mêmes exportations étaient utilisées pour apurer plusieurs déclarations. En ce qui concerne un autre opérateur important, aucun contrôle formel n'avait été effectué pendant plus de trois ans.

1.58. En Belgique et en Allemagne, les délais octroyés pour la réexportation étaient prorogés de manière régulière et répétée sans que l'opérateur ne justifie la nécessité de cette prorogation. Dans certains cas, le délai de réexportation prorogé n'était pas respecté. Les droits n'étaient pas perçus sur les marchandises d'importation et non réexportées dans les délais autorisés.

Taux de rendement

1.59. Le taux de rendement, qui est défini comme la quantité ou le pourcentage de produits compensateurs obtenus par une opération de perfectionnement portant sur une quantité donnée de marchandise d'importation, devrait faire l'objet de vérifications a posteriori de la part des autorités douanières(46).

1.60. En Belgique, en France et au Portugal, les autorités douanières ne contrôlaient pas les taux a posteriori.

1.61. En Allemagne, un opérateur important a présenté des décomptes d'apurement qui étaient établis sur la base de taux de rendement dépassés, sans mise à jour ultérieure. Les différences entre les anciens taux et les taux réels allaient de 10 à 150 %. La réexportation de marchandises d'importation incorporées dans des produits compensateurs avait été surévaluée en 1995, ce qui a provoqué une perte de ressources propres que les autorités nationales doivent encore évaluer.

Compensation à l'équivalent et exportation anticipée

1.62. Un opérateur peut être autorisé à utiliser, à la place de marchandises d'importation, des marchandises obtenues sur le marché communautaire pour produire des produits compensateurs (compensation à l'équivalent). Il peut également être autorisé à exporter en dehors de la Communauté des produits compensateurs obtenus à partir de marchandises équivalentes avant l'importation des marchandises de substitution. On parle dans ce cas d'exportation anticipée. L'autorisation doit permettre la compensation à l'équivalent et l'exportation anticipée(47) et, dans le cas de cette dernière, doit spécifier le délai accordé pour l'importation des marchandises de substitution(48).

1.63. En Espagne, la compensation à l'équivalent avait, dans un cas, été acceptée dans le décompte d'apurement sans autorisation préalable. Aux Pays-Bas, la compensation à l'équivalent n'était pas appliquée selon les modalités prévues par la réglementation communautaire(49). En Allemagne et en Espagne, une exportation anticipée non autorisée avait eu lieu. Dans tous ces cas, des ressources propres auraient dû être perçues.

Conclusion

1.64. La Commission devrait:

a) évaluer l'efficacité de l'application des conditions économiques, prendre des mesures pour limiter le nombre de ces dernières à celles qui sont nécessaires à la protection des intérêts des producteurs communautaires et à leur suivi effectif (voir points 1.50-1.53);

b) veiller à ce que la réglementation communautaire soit correctement appliquée, en mettant en place un système de suivi rigoureux de la mise en oeuvre du régime suspensif du perfectionnement actif, en particulier pour ce qui concerne le contrôle de la présentation des décomptes d'apurement et de la mise à disposition des ressources propres en temps utile (voir points 1.55-1.58), la vérification a posteriori des taux de rendement (voir points 1.60-1.61) ainsi que l'octroi de la compensation à l'équivalent et de l'exportation anticipée uniquement sur la base d'une autorisation (voir point 1.63);

c) appliquer l'article 11 du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil, relatif au paiement d'un intérêt en cas de retard dans la mise à disposition des ressources propres, lorsque la dette douanière résulte d'une supervision insuffisante de la part des autorités nationales (voir points 1.55-1.58).

Constatation et recouvrement a posteriori des ressources propres traditionnelles

Introduction

1.65. La Cour a examiné en 1996, dans huit États membres(50), les procédures de constatation et de recouvrement a posteriori des ressources propres traditionnelles, notamment pour les cas de fraude ou d'irrégularité que les États membres ont traités, en concertation avec la Commission, dans le cadre de l'assistance mutuelle (AM)(51). La plupart des enquêtes effectuées dans ce cadre ont pour objet de vérifier la régularité des certificats d'origine émis dans des pays tiers bénéficiant de régimes tarifaires préférentiels. L'avantage financier découlant des régimes préférentiels accordés aux pays tiers est substantiel. Plus de la moitié des importations communautaires bénéficient d'un régime préférentiel. Bien plus de la moitié des cas de fraudes et des irrégularités sont commises dans le cadre des régimes préférentiels. L'examen de la Cour dans les États membres visait à compléter les résultats de l'enquête effectuée précédemment sur le même sujet dans les services de la Commission(52).

1.66. Du point de vue de la protection des ressources propres communautaires, la prescription est le point faible des procédures de constatation et de prise en compte (a posteriori) des ressources propres traditionnelles. Souvent, en effet, les enquêtes douanières sont complexes et se prolongent durant plusieurs années, notamment quand elles visent à statuer sur la régularité des certificats d'origine. Dans ce cas, hormis les cas de fraude dans lesquels les délais de prescription nationaux s'appliquent, la prescription intervient déjà après trois ans(53).

1.67. La Cour a dégagé ci-après les raisons essentielles les plus fréquentes qui entraînent régulièrement la perte de ressources propres traditionnelles pour cause de prescription. Dans les vingt-trois dossiers AM de l'échantillon que la Cour a examiné, cette perte peut être estimée à 80 Mio ECU. En janvier 1996, le nombre total de dossiers instruits depuis 1988 et toujours en cours relatifs à des cas de fraude ou d'irrégularité douanière était d'environ 700, et le montant des droits éludés en cause atteignait 1 000 Mio ECU selon une estimation de la Cour.

Observations générales relatives au cadre réglementaire, aux procédures et aux systèmes

Dispositions relatives à la protection des intérêts financiers de l'Union européenne

Absence de base juridique permettant la notification provisoire des droits et le cautionnement a posteriori

1.68. Dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1994(54), la Cour recommandait notamment d'insérer dans le code des douanes communautaire des dispositions autorisant la prise de garantie postérieure à la mainlevée ainsi que des dispositions permettant, dès le début d'une enquête, d'interrompre la prescription et de procéder à la prise en compte du montant estimé des droits éludés. Les cas, constatés par la Cour, dans lesquels les ressources propres sont déjà touchées par la prescription au moment de la conclusion définitive des enquêtes, ont confirmé le bien-fondé de ces recommandations (voir point 1.67).

1.69. En ce qui concerne la possibilité d'interrompre la prescription par une communication provisoire, la Commission a partagé le point de vue de la Cour et a soumis au Conseil une proposition(55) visant à compléter l'article 220 du code des douanes communautaire en vue de permettre la notification d'un montant des droits estimé. L'octroi aux autorités douanières de la faculté d'exiger une garantie a posteriori a fait aussi l'objet de discussions dans le cadre du comité du code des douanes à la suite desquelles cette possibilité a été abandonnée(56).

1.70. En mai 1996, le Conseil a demandé à la Commission de lui soumettre une proposition permettant en substance de renoncer au recouvrement des droits lorsque, dans le cadre des régimes préférentiels, les irrégularités constatées ont pour origine des actes des autorités des pays tiers que les opérateurs communautaires ne pouvaient raisonnablement pas déceler(57).

Possibilité limitée de suspendre l'application des accords en cas de coopération insuffisante des États tiers bénéficiaires

1.71. L'aboutissement des enquêtes portant sur l'application irrégulière ou frauduleuse des régimes préférentiels suppose la coopération des autorités des pays tiers qui émettent les certificats d'origine. La possibilité pour la Commission d'engager une procédure de retrait du bénéfice du régime, en cas de fraude et d'absence de coopération administrative, n'a été instaurée que récemment dans un seul de ces régimes, le système des préférences généralisées (SPG)(58).

1.72. Dans le cadre du dossier «Jus d'orange d'Israël», relevant d'un régime préférentiel conventionnel, la Commission a dû faire face au refus des autorités locales de coopérer quant au fond de l'affaire(59). Les autorités israéliennes acceptèrent de contrôler l'authenticité des cachets et des signatures figurant sur les certificats d'origine, mais en application de leur législation nationale refusèrent de faire porter le contrôle sur l'origine réelle du jus, bien que la Commission eût observé depuis 1993 que les quantités de jus d'orange israélien importées dans l'Union européenne étaient approximativement le triple des capacités de production d'oranges d'Israël.

1.73. Un allongement superflu des procédures et des délais de réponse peut aussi être assimilé à une entrave administrative au recouvrement des droits éludés.

1.74. Par exemple, une mission communautaire effectuée à la fin de 1991 en Côte d'Ivoire avait conclu au caractère non originaire du thon exporté par ce pays vers la Communauté depuis 1988. Les droits en jeu s'élevaient à environ 17 Mio ECU. Les autorités ivoiriennes, sans mettre en cause les conclusions de la mission communautaire, ont insisté pour que les États membres d'importation demandent individuellement, conformément aux dispositions de la convention de Lomé, le contrôle a posteriori des certificats d'origine les concernant avant d'entamer des mesures de recouvrement.

1.75. Les États membres concernés ont donc demandé, au cours de l'année 1992, aux autorités ivoiriennes l'invalidation formelle des certificats contrôlés durant la mission. Des réponses n'ont été fournies aux États membres qu'en septembre 1995(60) et contredisent en outre les constatations de la mission communautaire. En France, principal État membre d'importation, le dossier était toujours en suspens en juin 1996, bien que les douanes eussent dressé dès 1991 des procès-verbaux (voir point 1.107 et suiv.) pour un total de 8,7 Mio ECU de droits. L'avis rendu dans le cadre d'un recours administratif introduit par les importateurs concernés a conclu que seulement environ un tiers des certificats visés par les procès-verbaux seraient irréguliers.

1.76. Finalement, dans certains cas, les informations transmises par les pays tiers ne permettent guère de lever les doutes sur la régularité des certificats d'origine.

1.77. Ainsi, des produits textiles déclarés originaires de Jamaïque ont été importés en France en exonération de droits (environ 1,5 Mio ECU) de février 1989 à octobre 1991 sous couvert de 241 certificats d'origine présumés faux. Le contrôle des cachets, effectué par les douanes françaises, a montré que tous les cachets figurant sur les certificats étaient différents des specimens transmis officiellement par les autorités jamaïquaines(61); un cachet contenait même une erreur orthographique dans le nom de la capitale de la Jamaïque. Les autorités jamaïquaines ont néanmoins confirmé aux douanes françaises, en novembre 1994, la validité de tous ces cachets.

Dispositions inappropriées facilitant le contournement des droits antidumping

1.78. Certains règlements communautaires instaurant des droits antidumping imposent un droit variable fondé sur un prix minimal franco frontière; la différence entre ce prix minimal et le prix facturé, si ce dernier est plus bas, est perçue à titre de droit antidumping. Cependant, la réglementation communautaire(62) prévoit, en cas de ventes successives d'une marchandise dans le territoire douanier de la Communauté avant la mise en libre pratique, de retenir aux fins de l'évaluation en douane le prix de la dernière vente. Cette disposition offre aux opérateurs la possibilité de contourner l'application des droits antidumping en présentant aux fins de l'évaluation en douane des factures faisant état de prix à peine supérieurs aux prix planchers.

1.79. La Cour a examiné le dossier des importations communautaires d'espadrilles en provenance de Chine, passibles des droits antidumping instaurés en décembre 1990(63).

1.80. En octobre 1993, les autorités douanières ont dressé un procès-verbal pour un montant de 0,2 Mio ECU à charge d'un importateur communautaire qui avait dédouané ses marchandises sur la base de factures établies par un intermédiaire communautaire ressortissant d'un autre État membre(64). Ces factures mentionnaient un prix quasiment triple du prix facturé par l'exportateur chinois. Le prix franco frontière déclaré était finalement supérieur de seulement 0,0065 ECU par paire d'espadrilles au prix minimal requis pour la non-application des droits antidumping provisoires instaurés entre les dates de commande et de mise en libre pratique.

1.81. Les enquêtes douanières ont montré que l'intermédiaire communautaire avait émis en faveur de l'importateur des notes de crédit pour un montant total correspondant à environ 90 % de la différence entre sa propre facture et la facture de l'exportateur chinois. Les enquêtes douanières n'ayant pu établir de lien entre ces notes de crédit et la vente des espadrilles, les droits constatés ont été annulés en septembre 1994.

Application non uniforme des mesures de cautionnement

1.82. Lorsque les autorités douanières estiment lors du dédouanement que les contrôles qu'elles ont entrepris peuvent conduire à la détermination d'un montant de droits supérieur à celui résultant des énonciations de la déclaration, elles exigent la constitution d'une garantie suffisante pour assurer le recouvrement des droits dont les marchandises peuvent en définitive être passibles(65). Ce principe a été systématiquement transposé dans les différents accords instaurant des mesures tarifaires préférentielles ainsi que dans le système des préférences généralisées. Pour éviter qu'une mesure de ce type ne produise une modification injustifiée des courants commerciaux, elle doit être appliquée uniformément dans tous les États membres importateurs.

1.83. La Cour a constaté que, même en cas de doutes sérieux quant à la validité des certificats d'origine déposés, et en dépit des demandes de la Commission, certains États membres n'exigent pas le cautionnement des importations au moment du dédouanement.

1.84. En août 1995, la Commission a demandé aux États membres concernés de cautionner les droits et prélèvements sur les importations de jus d'orange concentré couvertes par des certificats d'origine israéliens (voir point 1.72) et d'envoyer systématiquement ces certificats en Israël pour contrôle a posteriori(66). Les mesures demandées ont été appliquées immédiatement en Belgique, en Grèce et en Italie, et seulement à partir de janvier 1996 en Allemagne et en Espagne. Les autorités danoises, françaises et britanniques n'envisageaient pas de recourir au cautionnement au moment de l'enquête parce qu'elles considéraient que les preuves étaient insuffisantes pour justifier une telle mesure. La réglementation communautaire ne permet pas à la Commission de décider les mesures nécessaires pour garantir une application uniforme du cautionnement.

1.85. Selon les données statistiques communautaires(67), la valeur totale des importations de jus d'orange d'Israël dans la Communauté était en augmentation de 52 % entre février et juin 1996. Durant la même période, les importations des cinq États membres ayant appliqué des mesures de cautionnement sont restées stables, ce qui indique que les importations ont été détournées vers les autres États membres.

Problème dû au caractère confidentiel des éléments de preuve recueillis

1.86. Aux termes de l'article 15 du code des douanes communautaire, «toute information de nature confidentielle, ou fournie à titre confidentiel, est couverte par le secret professionnel et n'est pas divulguée par les autorités douanières sans l'autorisation expresse de la personne ou de l'autorité qui l'a fournie; la transmission des informations est permise dans la mesure où les autorités douanières pourraient être tenues ou autorisées de le faire conformément aux dispositions en vigueur, notamment [...] dans le cadre de procédures judiciaires».

1.87. L'article 19 du règlement (CEE) n° 1468/81, relatif à l'assistance mutuelle(68), établit également le caractère confidentiel des renseignements échangés. Cet article prévoit aussi dans son paragraphe 2 l'utilisation des renseignements obtenus dans le cadre d'actions judiciaires ou de poursuites engagées par la suite pour non-respect des réglementations douanière et agricole. La stricte application des dispositions relatives au caractère confidentiel de certaines données peut faire échouer des mesures de recouvrement a posteriori.

1.88. En Allemagne, les autorités douanières avaient notifié à un importateur de cassettes vidéo de Macao (voir point 1.90) des droits de douane pour un montant de 0,1 Mio ECU et des droits antidumping pour un montant de 0,6 Mio ECU. À la suite du recours introduit par l'opérateur, les autorités allemandes ont déposé au tribunal tous les éléments de preuve. Les procédures judiciaires nationales prévoient cependant que le tribunal ne peut tenir compte que des pièces justificatives dont disposent les deux parties au litige. Le tribunal a par conséquent sollicité l'autorisation de la Commission de mettre à disposition de la partie adverse les pièces de preuve. La Commission a donné une réponse négative en se référant à l'article 15 du code des douanes communautaire relatif à la confidentialité des informations (voir point 1.86). Le tribunal a par la suite restitué les pièces justificatives aux autorités douanières en les informant que, dans ces conditions, l'avis de recouvrement des droits antidumping ne pourrait être maintenu.

Observations relatives à la mise en oeuvre des dispositions en vigueur

Retards dans l'évaluation juridique de certains dossiers par les services de la Commission

1.89. La Commission doit parfois se prononcer sur les aspects juridiques d'un dossier avant que puissent débuter les actions de recouvrement. Si cet examen prend des retards importants, il peut en résulter des pertes de ressources propres.

1.90. De tels retards ont été observés dans le traitement du dossier «cassettes vidéo de Macao». En vue de contourner les droits antidumping(69), le principal producteur de cassettes vidéo visé par l'enquête avait effectué des transferts successifs d'opérations, d'abord de Hong-kong vers la république populaire de Chine, et ensuite vers Macao.

1.91. Le comité du code des douanes (section de l'origine) a été saisi le 31 juillet 1992 en vue de décider si les cassettes vidéo de ce producteur importées avant avril 1991 et déclarées originaires de Chine ainsi que celles importées après cette date et déclarées originaires de Macao étaient passibles de droits antidumping, sur la base de l'article 25 du code applicable en cas de contournement des règles relatives à l'origine des marchandises. Au moment où le comité terminait, en février 1994, son examen du problème des droits antidumping pour conclure que ces droits s'appliquaient aux importations en provenance de Macao, la réponse concernant leur applicabilité aux importations venant de Chine ne présentait plus d'intérêt en raison de la prescription.

1.92. Si le comité du code des douanes avait adopté dans le délai utile une décision positive quant à l'applicabilité des droits antidumping aux cassettes vidéo déclarées originaires de Chine, un montant de ressources propres estimé par la Cour à plus de 4 Mio ECU aurait pu être préservé.

1.93. Une seconde décision du comité de mai 1994 précisait en outre que les cassettes déclarées originaires de Macao ne pouvaient bénéficier du schéma SPG.

Retards dans la mise à la disposition des États membres des résultats des enquêtes communautaires

1.94. Les informations en provenance de pays tiers concernés par les enquêtes parviennent habituellement aux États membres par l'intermédiaire de la Commission, qui, dans certains cas, a tardé à transmettre aux États membres des pièces indispensables pour entamer les recouvrements.

1.95. Ainsi, en ce qui concerne les importations dans la Communauté de poisson en provenance de Norvège, la Commission n'a transmis aux États membres que plus de deux mois après leur réception certaines listes de certificats d'origine non valides communiquées par les autorités norvégiennes.

Déficiences dans la mise en oeuvre des résultats des enquêtes par les États membres

Application non uniforme des mesures de constatation a posteriori

1.96. Dans l'enquête consacrée aux autoradios d'Indonésie, la mission communautaire sur place avait démontré que des autoradios importés dans la Communauté sous couvert de certificats d'origine ne répondaient pas aux critères SPG et que, de plus, les autoradios de certains fabricants étaient à considérer comme originaires de Corée du Sud, et de ce fait passibles de droits antidumping. En mars 1994, les autorités indonésiennes avaient confirmé l'invalidité des certificats émis par elles.

1.97. Pour la plupart, les États membres visités par la Cour ont décidé de constater a posteriori et de notifier aux importateurs aussi bien les droits de douane que les droits antidumping. Certains États membres ont cependant estimé que les preuves recueillies par la Commission étaient juridiquement insuffisantes pour recouvrer les droits antidumping.

1.98. Au Royaume-Uni, les droits antidumping ont été notifiés en juin 1994 au principal importateur pour un montant de 1,5 Mio ECU. En juin 1996, les autorités britanniques avaient été informées que les droits antidumping n'avaient pas été recouvrés dans tous les États membres. En août 1996, elles ont annulé les droits notifiés au principal importateur britannique et, en mai 1997, elles ont informé la Cour qu'elles envisageaient de rembourser les droits antidumping déjà acquittés par trois autres importateurs.

1.99. En Allemagne, seuls les droits de douane ont été notifiés; aucune mesure de recouvrement a posteriori des droits antidumping n'a été engagée, car les preuves disponibles n'étaient pas jugées suffisantes par les autorités allemandes. Le montant des ressources propres en cause a été estimé par la Cour à 2,5 Mio ECU.

1.100. En Espagne, les autorités compétentes ont déclaré n'avoir pris connaissance qu'en mars 1996 de la confirmation indonésienne de mars 1994. Entre avril 1993 et mars 1996, elles n'ont engagé aucune mesure de recouvrement a posteriori, car elles estimaient que le rapport de mission et les listes de certificats non valides étaient insuffisants à cet effet. En mars 1996, cependant, toutes les déclarations d'importation afférentes aux trente-six certificats mentionnés sur la liste de novembre 1993 étaient couvertes par la prescription. Les droits de douane et les droits antidumping prescrits sont estimés par la Cour à plus de 0,6 Mio ECU.

Autres exemples de retards et de carences dans la mise en oeuvre par les États membres des décisions prises au niveau communautaire

1.101. Dans certains cas, les actions de recouvrement n'ont pas été engagées ou ont connu des retards ayant causé la perte de ressources propres.

1.102. Le tableau 1.2 donne pour trois États membres le montant estimé des droits prescrits concernant le dossier des cassettes vidéo déclarées originaires de Macao. Dans le cadre du dossier «Poisson de Norvège», le montant des droits prescrits est estimé par la Cour pour trois États membres à 0,6 Mio ECU et, dans le cadre du dossier «Autoradios d'Indonésie», le montant pour quatre États membres(70) est de 1,1 Mio ECU.

1.103. La Cour a effectué des contrôles de corroboration approfondis dans un État membre, sur la base d'un échantillon de 285 déclarations d'importation de cassettes vidéo déclarées originaires de Macao et accompagnées de certificats d'origine émis par les autorités de Macao. Pour quinze de ces déclarations, les bureaux locaux compétents n'ont effectué aucune notification a posteriori et, dans onze autres cas, la notification est intervenue au-delà du délai de prescription. Dans six autres cas, l'enquête entamée en temps utile par un bureau régional est restée sans suite au niveau de la direction centrale des douanes.

Insuffisance du suivi comptable des constatations et des recouvrements

1.104. En Allemagne et en Grèce, l'administration centrale n'effectue aucun contrôle systématique de l'application par les niveaux locaux des consignes de recouvrement qu'elle diffuse. En Allemagne, le degré d'informatisation des opérations de dédouanement reste insuffisant et ne permet pas encore de garantir l'identification exhaustive des déclarations d'importation susceptibles de faire l'objet d'une constatation a posteriori. En Italie, l'administration centrale a déclaré suivre constamment l'avancement des enquêtes, mais n'a pu produire, lors de la mission sur place de la Cour, aucun état récapitulatif des constatations et des recouvrements effectués par les bureaux locaux.

Octroi de sursis de paiement non conformes au code des douanes

1.105. En application du code des douanes communautaire, le montant de la dette douanière doit être communiqué au débiteur dès qu'il a été pris en compte (article 221), et tout montant communiqué doit être acquitté dans le délai imparti, qui est normalement de dix jours (article 222).

1.106. Lorsque le montant de droits n'a pas été payé dans le délai fixé, les autorités douanières font usage de toutes les possibilités que leur accordent les dispositions en vigueur, y inclus l'exécution forcée (article 232). L'introduction d'un recours n'est pas suspensive de l'exécution de la décision contestée; l'octroi d'un sursis est, sauf circonstances exceptionnelles, subordonné à la constitution d'une garantie (article 244).

1.107. En Belgique et en France, l'établissement d'un procès-verbal équivaut à la communication du montant de la dette douanière et interrompt la période de prescription.

1.108. En France, les procès-verbaux dressés par les autorités douanières mentionnent le débiteur et le montant de la dette. Tant que la dette douanière n'est pas reconnue par le débiteur ou arrêtée par les tribunaux aucune mesure de recouvrement n'est engagée.

1.109. Il s'ensuit que les douanes françaises sursoient de facto à l'exécution de la procédure de recouvrement, sans que les conditions d'octroi d'un sursis, telles que prévues par l'article 244 du code, soient remplies. Pour un échantillon de vingt-six procès-verbaux examiné par la Cour, un montant d'environ 21 Mio ECU bénéficiait d'un tel sursis au moment de l'enquête. Les autorités françaises ont informé la Cour que des instructions seront données aux services concernés pour que l'invitation à payer la dette dans un délai de dix jours soit inscrite au procès-verbal.

1.110. En Belgique aussi, des délais parfois importants séparent les procès-verbaux des invitations à payer. L'échantillon de quinze procès-verbaux selectionné par la Cour portait sur un montant total d'environ 1 Mio ECU; les destinataires de ces procès-verbaux avaient bénéficié d'un sursis allant jusqu'à quatre ans, ou en bénéficiaient encore au moment de la visite de la Cour.

1.111. Au Royaume-Uni, les avis de recouvrement mentionnent systématiquement un délai de paiement de dix jours. Néanmoins, la Cour a constaté que les autorités britanniques sursoient en règle générale à l'exécution des mesures de recouvrement forcé sans exiger la constitution d'une garantie aussi longtemps que le recours est pendant devant les autorités douanières(71).

Controverses entre États membres au sujet de l'application des dispositions prévues en cas de non-apurement d'un transit communautaire externe

1.112. La Cour a contrôlé l'état d'avancement de l'enquête d'assistance mutuelle portant sur l'apurement avec de faux cachets, en Espagne (Irun), de 229 documents de transit T1 émis de juin 1991 à octobre 1992 par la douane d'Anvers pour des chargements de poudre de lait originaires d'Europe de l'Est et destinés à l'Espagne. Le montant total des droits agricoles éludés est estimé à plus de 9 Mio ECU.

1.113. Aux termes de l'article 215, paragraphe 1, du code des douanes communautaire et des articles 378 et 379 de ses dispositions d'application, les actions de recouvrement doivent être engagées par les autorités douanières compétentes du lieu où naît la dette douanière. En cas de non-apurement d'un transit, la dette prend naissance à l'endroit où les marchandises sont soustraites à la surveillance douanière; à défaut de connaître cet endroit, la soustraction est réputée avoir été commise dans l'État membre de départ.

1.114. Les autorités belges, qui ont averti la caution en mars 1993 et ont dressé un procès-verbal en janvier 1994 à l'encontre des trois principaux obligés concernés, n'ont cependant émis aucune invitation à payer. Elles s'appuient sur les conclusions des enquêtes menées depuis 1993 en Belgique, et aussi en France, selon lesquelles la soustraction des marchandises s'est produite sur le territoire espagnol.

1.115. Au moment de l'enquête de la Cour, les autorités espagnoles n'avaient pas non plus entamé de procédures de recouvrement à l'encontre des auteurs présumés de la fraude en Espagne, car, en vertu du droit national, la procédure administrative de recouvrement ne peut être engagée qu'après l'arrêt judiciaire établissant la culpabilité des auteurs. Les autorités espagnoles s'estiment également incompétentes pour entamer une action en recouvrement à l'encontre des principaux obligés belges, car il n'est pas suffisamment établi selon elles que la soustraction ait bi