RECOMMANDATION DE LA COMMISSION du 22 décembre 1969 à la République italienne au sujet de l'aménagement du monopole national à caractère commercial des allumettes (Le texte en langue italienne est le seul faisant foi) (70/119/CEE)

I 1. Le gouvernement italien, par lettre du 24 mars 1959, a fait connaître à la Commission de la Communauté économique européenne que les allumettes font en Italie l'objet d'un monopole national à caractère commercial au sens de l'article 37 du traité C.E.E.

En vertu de cette disposition, les États membres sont obligés d'aménager progressivement les monopoles nationaux présentant un caractère commercial de telle façon qu'à l'expiration de la période de transition soit assurée l'exclusion de toute discrimination dans les conditions d'approvisionnement et de débouchés entre les ressortissants des États membres.

2. L'arrêté royal nº 560 du 11 mars 1923 et la convention qui y est annexée ont supprimé le monopole d'État de la vente des allumettes, qui existait depuis 1916, en instituant à sa place un impôt de fabrication. En même temps, il a été constitué un consortium obligatoire de toutes les entreprises italiennes productrices d'allumettes, le «Consorzio Industrie Fiammiferi» (C.I.F.) avec lequel l'État a conclu la convention susmentionnée et auquel a été conféré le monopole de fabrication et de vente d'allumettes sur le territoire italien, et qui a reçu également pour tâche d'assurer le paiement à l'État de l'impôt de fabrication sur les allumettes.

L'importation est réservée à l'État, qui peut accorder des autorisations aux particuliers.

L'État s'est engagé à ne pas autoriser pendant la durée de la convention la création de nouvelles fabriques d'allumettes et de substituts. A l'occasion de l'un des renouvellements de la convention, il a été décidé que cette cette obligation se réfère également à l'ouverture d'usines dont la production serait exclusivement destinée à l'exportation (article 12 des dispositions d'exécution du décret législatif nº 525, du 17 avril 1948, portant renouvellement de la convention entre l'État et le C.I.F.).

La convention, qui venait à échéance le 31 mai 1932, a été prorogée à plusieurs reprises. En vertu de la dernière prorogation, par décret ministériel du 29 avril 1965, son expiration est prévue pour le 31 décembre 1974.

Pour ce qui est de la fabrication, le C.I.F. a la faculté de répartir entre les différentes entreprises membres du consortium la production de la quantité nécessaire pour couvrir les besoins du marché intérieur. Les allumettes sont ensuite vendues par les producteurs au C.I.F., qui les distribue par l'intermédiaire du réseau de l'Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (A.A.M.S.) (en effet, depuis le décret nº 396 du 5 avril 1925, les allumettes sont assimilées aux autres produits sous monopole).

Les prix de vente des allumettes sont fixés par décret du ministère des finances sur proposition d'une Commission dans laquelle le C.I.F. est représenté (article 6 du décret du 11 mars 1923). Il s'agit de prix maxima;

le C.I.F. peut, dès lors, pratiquer des prix plus bas (article 6 de la convention).

3. Depuis plusieurs années les besoins du marché italien sont couverts presque exclusivement par la production nationale (1 tonne a été importée en 1965 en provenance des États membres, les importations totales, c'est-à-dire toutes origines, étant de 3 tonnes) ; aucune importation n'a été effectuée en 1966 (importations totales : 1 tonne) ; 4 tonnes ont été importées en 1967 (importations totales : 4 tonnes), et 3 tonnes en 1968 (importations totales : 4 tonnes).

La Commission avait estimé que cette situation donnait lieu à des discriminations dans les conditions de débouchés au détriment des fournisseurs des autres États membres et, le 11 avril 1962, avait recommandé à la République italienne, en vertu de l'article 37 paragraphe 6: - de permettre l'importation et l'écoulement des allumettes provenant des autres États membres en assurant l'admission des fournisseurs de ces derniers à l'approvisionnement du réseau de distribution de l'A.A.M.S. ou par d'autres moyens appropriés à cette fin dans la limite d'une quantité égale pour l'année 1962, à 5 % de la production nationale de 1960, et d'augmenter annuellement cette quantité de 15 % au moins;

- de fixer les prix de vente aux consommateurs de telle façon que, hormis le droit de douane, une marge égale entre le prix de cession et le prix de vente soit appliquée aux marchandises importées des autres États membres et aux marchandises d'un même prix de cession;

- admettre la publicité en faveur des allumettes provenant des autres États membres dans les mêmes conditions que celles qui sont admises en faveur des produits nationaux.

Aucune mesure n'a été prise par le gouvernement italien afin de se conformer à cette recommandation. Par lettre du 13 mai 1963, le gouvernement italien se déclarait disposé à étudier la possibilité de solutions telles que celles recommandées par la Commission, à condition cependant que soient résolus en même temps les problèmes découlant des restrictions à l'importation existant en France et en Allemagne.

Ainsi qu'elle a déjà eu l'occasion de l'indiquer au gouvernement italien, en réponse à la note du 13 mai 1963, la Commission, tout en étant consciente de l'importance des problèmes évoqués par le gouvernement italien, estime que les difficultés qui pourraient se présenter en ce qui concerne l'instauration du marché commun ne pourront être résolues d'une façon équilibrée que si tous les États membres appliquent les dispositions du traité. Or, comme il a été rappelé ci-dessus, l'article 37 oblige la République italienne à exclure - à partir du 1er janvier 1970 - toute discrimination dans les conditions d'approvisionnement et de débouchés entre les ressortissants des États membres ; la même obligation s'impose à la République française, à laquelle la Commission adresse, en même temps qu'à la République italienne, une recommandation relative à l'aménagement du monopole des allumettes. Quant à la république fédérale d'Allemagne, elle peut invoquer l'application de l'article 37 paragraphe 5, en vertu duquel les obligations des États membres ne valent que pour autant qu'elles sont compatibles avec les accords internationaux existants. La Commission est prête, au cas où l'absence d'aménagement du monopole allemand provoquerait des difficultés pour l'Italie, à discuter ce problème avec les autorités italiennes, sur la base d'éléments concrets. La Commission rappelle à ce sujet qu'en vertu de l'article 37 paragraphe 3 alinéa 2 - au cas où un produit n'est assujetti que dans un seul ou dans plusieurs États membres à un monopole national présentant un caractère commercial - elle peut autoriser les autres États membres à appliquer des mesures de sauvegarde dont elle détermine les conditions et les modalités, aussi longtemps que l'aménagement prévu par le paragraphe 1 n'a pas été réalisé.

En considération de ce qui précède, l'obligation d'aménagement édictée par l'article 37 ne saurait être subordonnée à la solution des problèmes évoqués par le gouvernement italien.

La période de transition approchant de sa fin, il y a lieu maintenant d'adopter les mesures permettant d'assurer l'exclusion de toute discrimination dans les conditions d'approvisionnement et de débouchés entre les ressortissants des États membres.

L'article 37, qui fait partie du titre relatif à la libre circulation des marchandises et, plus particulièrement, du chapitre relatif à l'élimination des restrictions quantitatives entre les États membres, vise à obtenir, à la fin de la période de transition, et pour les produits soumis à un monopole national à caractère commercial (ou à un régime assimilé), le même résultat que celui atteint pour les autres produits par l'application des articles 30 à 34, c'est-à-dire la libre circulation des marchandises.

Toutefois, une procédure différente a été prévue afin d'atteindre ce résultat dans les secteurs couverts par des monopoles nationaux. Leur aménagement progressif a été prévu, d'une part, afin de tenir compte du fait qu'aux yeux des États membres concernés, les produits sous monopole posaient des problèmes particuliers et, d'autre part, afin d'éviter que l'élimination des restrictions quantitatives et des mesures d'effet équivalent dans ces secteurs reste sans conséquences pratiques. Il était en effet à craindre que la libéralisation des échanges pour les produits soumis à monopole ne se réalise pas si les monopoles, en vertu de leurs droits exclusifs d'importer, d'exporter et de commercialiser certains produits, restaient libres de décider dans quelle mesure et à quelles conditions les produits provenant des autres États membres peuvent être admis sur le marché national (ou, au contraire, dans quelle mesure les produits nationaux peuvent être exportés vers les autres États membres).

C'est pour cette raison que l'article 37 a prévu qu'à la fin de la période de transition «soit assurée, dans les conditions d'approvisionnement et de débouchés, l'exclusion de toute discrimination entre les ressortissants des États membres».

Il faut souligner que l'article 37 ne se limite pas à exiger la suppression des discriminations résultant directement des dispositions applicables aux produits sous monopole : cet objectif pourrait être atteint, en l'absence d'un article sur les monopoles nationaux, par d'autres dispositions du traité, notamment celles qui interdisent les taxes d'effet équivalant aux droits de douane et les mesures d'effet équivalant aux restrictions quantitatives. Il découle de ce qui a été dit ci-dessus, en ce qui concerne les caractéristiques propres aux monopoles nationaux et aux restrictions auxquelles ils peuvent donner lieu, que l'objectif de l'«aménagement» - c'est-à-dire assurer «l'exclusion de toute discrimination» - est d'exclure que puissent encore se produire, à la fin de la période de transition, les discriminations que peuvent entraîner certains pouvoirs particuliers dont les monopoles disposent en ce qui concerne l'importation et l'écoulement sur leur marché, ou l'exportation, de certains produits.

Tels étant les objectifs fixés par l'article 37, il incombe à l'Italie d'aménager le monopole des allumettes, avant la fin de la période de transition, de façon à les atteindre. Il appartient d'autre part à la Commission, outre son obligation générale de veiller à l'application du traité, de recommander, conformément au paragraphe 6 de l'article 37, les modalités de l'adaptation prévue audit article.

4. Comme il a été exposé ci-dessus sous 3, la réservation du marché italien à la production nationale constitue une discrimination au détriment des fournisseurs des autres États membres. Il faut souligner à ce sujet que l'introduction, sur le marché italien, d'une quantité donnée d'allumettes provenant des autres États membres, et l'augmentation progressive de cette quantité, ne suffiront pas pour réaliser l'objectif de l'article 37 aussi longtemps que, d'une part, l'État, en refusant les autorisations d'importation, pourra décider dans quelle mesure, et pour quelles qualités, les besoins du marché italien peuvent être couverts en ayant recours aux fournisseurs des autres États membres et aussi longtemps, d'autre part, que le C.I.F., étant seul autorisé à vendre les allumettes sur le marché italien, pourra empêcher lesdits fournisseurs de pénétrer sur ce marché.

Pour ces raisons il apparaît à la Commission que la solution la meilleure, parce que son efficacité est dès maintenant certaine, pour atteindre l'objectif fixé par l'article 37, consiste dans la suppression de la réservation à l'État de l'importation, ainsi que du droit exclusif, dont dispose le C.I.F., de commercialiser les allumettes, pour autant que cette réservation et ce droit exclusif concernent le commerce entre États membres.

5. En vertu de l'article 90 alinéa 2, les entreprises présentant le caractère d'un monopole fiscal sont soumises aux règles du traité dans les limites où l'application de ces règles ne fait pas échec à l'accomplissement de la mission particulière qui leur a été impartie. Il est exigé d'autre part que le développement des échanges ne soit pas affecté dans une mesure contraire aux intérêts de la Communauté.

Les allumettes sont soumises en Italie à un impôt de fabrication ; on ne peut donc pas parler d'un monopole fiscal. Certes, le C.I.F. exerce une fonction fiscale : en tant que distributeur des vignettes fiscales et en raison du fait qu'il verse anticipativement l'impôt à l'État, il simplifie la tâche de perception des recettes fiscales. Cependant, il n'y a pas de liens nécessaires et directs entre l'imposition fiscale et le droit exclusif du C.I.F. de commercialiser les allumettes.

En considération, d'autre part, du nombre réduit des fabricants d'allumettes, la Commission estime que l'accomplissement de la mission impartie au C.I.F. de percevoir des recettes fiscales, ne serait pas mise en échec par le recours au système pur et simple de l'impôt de fabrication, tel qu'il existe d'ailleurs, en Italie comme dans d'autres pays, pour des produits dont l'importance, du point de vue du revenu fiscal, est beaucoup plus grande que celle des allumettes, et pour lesquels cependant aucun monopole n'a été institué.

II

Pour ces motifs, la Commission des Communautés européennes recommande à la République italienne de prendre, conformément à l'article 37 du traité C.E.E., les mesures suivantes: 1. Permettre, sans aucune restriction, toute importation d'allumettes en provenance des États membres. A cette fin, toute formalité nécessaire en vue de l'introduction de ces produits sur le marché italien doit pouvoir être effectuée directement par les acheteurs ou par les personnes désignées par eux, de telle façon qu'ils puissent en disposer immédiatement.

2. Permettre que puissent être effectuées librement toutes les opérations nécessaires en vue de la commercialisation des allumettes en provenance des autres États membres sur le marché italien. A cette fin, notamment: - permettre aux fournisseurs des autres États membres d'établir en Italie leur propre réseau de commerce de gros et d'y entretenir des stocks;

- permettre que les prix des produits en provenance des autres États membres puissent être librement convenus entre vendeurs et acheteurs aux différents stades de la commercialisation;

- permettre aux fournisseurs des autres États membres de faire librement la publicité pour leurs produits;

- prendre toutes mesures nécessaires afin d'assurer l'indépendance commerciale des détaillants à l'égard des pouvoirs publics.

Fait à Bruxelles, le 22 décembre 1969.

Par la Commission

Le président

Jean REY