DÉCISION DE LA COMMISSION du 31 janvier 1996 concernant la recapitalisation de la compagnie Iberia (Le texte en langue espagnole est le seul faisant foi.) (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE) (96/278/CE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 93 paragraphe 2 premier alinéa,

vu l'accord instituant l'Espace économique européen, et notamment son article 62 paragraphe 1 point a),

ayant mis les parties intéressées, conformément aux dispositions des articles susmentionnés, en demeure de présenter leurs observations, et compte tenu de ces observations,

considérant ce qui suit:

FAITS

I

La compagnie Iberia Líneas Aéreas Españolas (Iberia LAE, ci-après dénommée «Iberia»), qui a transporté 13,6 millions de passagers en 1993, est de loin le premier transporteur aérien en Espagne. Elle est contrôlée par la société holding d'État Teneo qui possède 99,85 % des actions de la compagnie. À la compagnie Iberia elle-même s'ajoutent les sociétés Aviaco, Viva et Binter, compagnies aériennes filiales spécialisées dans l'activité charter ou affectées à l'exploitation de liaisons particulières. À la fin de 1993, Iberia employait 24 500 personnes et les quatre compagnies Iberia, Aviaco, Viva et Binter possédaient une flotte de 177 appareils (120 pour la seule Iberia).

Avec un chiffre d'affaires de 3,316 milliards de dollars des États-Unis en 1993, Iberia occupe une place moyenne parmi les compagnies nationales européennes. Le réseau de la compagnie couvre l'Espagne et l'Europe, s'étend au Moyen et à l'Extrême-Orient, dessert l'Amérique du Nord et surtout l'Amérique latine. Par ailleurs, Iberia a pris, depuis la fin des années quatre-vingt, d'importantes participations dans des compagnies sud-américaines: Viasa (45 %), Ladeco (38 %) et principalement Aerolíneas Argentinas (ci-après dénommée «Arsa») avec sa filiale Austral. Iberia détient directement 30 % des actions d'Arsa ainsi que la totalité du capital de la société holding de droit argentin Interinvest, laquelle possède à son tour 53,35 % des actions d'Arsa. Arsa, de son côté, détient directement une participation majoritaire de 90 % dans le capital de sa filiale Austral. Iberia possède également, à égalité avec les compagnies Air France et Lufthansa, 29,2 % du capital du système de réservation informatisé Amadeus.

En 1992, le groupe Iberia a bénéficié d'une mesure d'aide étatique sous la forme d'une injection de capital de 120 milliards de pesetas espagnoles, qui s'accompagnait d'un programme complet de restructuration et d'investissement intitulé «Plan stratégique du groupe Iberia 1992/1996» (ci-après dénommé «plan stratégique»). Le plan stratégique était ambitieux en termes de croissance et de développement d'Iberia. Il se fondait sur une bonne reprise générale du trafic après la chute brutale de l'activité observée en 1991 en raison de la guerre du Golfe. Outre une augmentation des parts de marché détenues par Iberia, il prévoyait principalement: le renouvellement et l'accroissement de la flotte de l'entreprise et des équipements; une réduction du personnel et une amélioration de la productivité; le développement des activités de la compagnie, en particulier vers l'Amérique latine où Iberia avait beaucoup investi entre 1989 et 1991. L'injection de capital visait également à rétablir la valeur du ratio «fonds propres sur dettes» qui s'était fortement détériorée. Le retour des bénéfices était attendu dès 1992.

Cette injection de capital de 120 milliards de pesetas espagnoles et le plan stratégique correspondant ont été notifiés à la Commission en février 1992. Par une décision du 22 juillet suivant transmise aux autorités espagnoles le 5 août 1992, la Commission a accepté l'aide sous réserve du respect de plusieurs conditions qui reprenaient des engagements souscrits dans ce cadre par le gouvernement espagnol. L'une de ces conditions était que l'aide soit la dernière pendant la durée du plan stratégique: «la ayuda será la última inyección de capital en forma de ayuda (aumento del capital o cualquier otra forma de ayuda) procedente de fondos públicos para la duración del programa (1989-96)».

En réalité, le plan stratégique de 1992 a été fortement affecté par la crise du secteur du transport aérien qui avait débuté avec la guerre du Golfe mais qui s'est poursuivie au cours des années 1992 et 1993 en raison de la récession économique. Alors que le plan stratégique prévoyait une augmentation du chiffre d'affaires de 19 % en 1992 et de 13 % en 1993 en monnaie courante, l'augmentation effective a été respectivement de 10,6 et de 4 %. Cette différence par rapport aux prévisions s'explique par une surestimation de l'intensité de la reprise de l'activité, qui a dû être corrigée par une diminution de l'offre en sièges-kilomètres, par la faiblesse des coefficients de remplissage (66,5 en 1992 et 1993 contre 67,3 et 69,1 respectivement envisagés) et surtout par une baisse substantielle de la recette unitaire qui, au cours des années 1992 et 1993, a diminué de 9,3 % par rapport à 1991.

Face à la crise des années 1992 et 1993, Iberia a principalement réduit son offre en sièges et ses investissements par rapport aux prévisions, et diminué ses coûts de façon supérieure à ce qui était prévu tout en améliorant sa productivité conformément au plan stratégique. À cet égard, outre une baisse des effectifs, les efforts ont porté sur l'assistance en escale et la maintenance des aéronefs, l'organisation interne de l'entreprise, l'amélioration des services offerts à la clientèle, la rénovation de la flotte et une réorientation du transport de fret vers des appareils non uniquement cargos. En termes de moyens de production, le groupe Iberia a atteint les objectifs de productivité qu'il s'était fixés avec, en 1993, un ratio de près de 1,5 million de sièges-kilomètres offerts par employé, représentant un accroissement de 24 % par rapport à 1991. Toutefois, la productivité d'Iberia, mesurée en sièges-kilomètres offerts par employé ou en passagers-kilomètres transportés par employé, restait, en 1993, plutôt inférieure à celle de ses principaux concurrents européens.

Par ailleurs, en matière de personnel, le groupe comptait, au 31 décembre 1993, 5 000 employés de moins qu'en 1991, ce qui représente une réduction du nombre d'employés supérieure de 2 066 personnes à celle prévue par le plan. Iberia a de même réduit son offre qui, en termes de sièges-kilomètres offerts s'est accrue de 3,6 % seulement entre 1991 et 1993 contre 21,4 % pour la moyenne des transporteurs européens. Joints à la faiblesse des coefficients de remplissage, ces chiffres traduisent une importante diminution des parts de marché de l'entreprise. Iberia a également revu à la baisse ses prévisions en matière de flotte, renonçant à maintenir à 120 le nombre de ses appareils en exploitation à l'horizon 1996, recourant de plus en plus au leasing et finalement, en 1994, annulant plusieurs commandes. Au total, les dépenses d'investissement se sont élevées respectivement à 40 et 22,3 milliards de pesetas espagnoles en 1993 et 1994 au lieu des 70,5 et 100,5 milliards initialement envisagés.

En dépit de ces mesures et en raison de la baisse de la recette unitaire ainsi que de l'insuffisance corrélative de la réduction des coûts, le résultat d'exploitation de l'entreprise (avant frais financiers et pertes exceptionnelles) est resté largement négatif en 1992 et 1993. Le déficit d'exploitation cumulé a ainsi atteint 28,9 milliards de pesetas espagnoles au cours de ces deux années, soit 3,3 % du chiffre d'affaires. Toutefois, grâce aux efforts réalisés depuis deux ans et à l'amélioration des conjonctures générale et sectorielle, le résultat d'exploitation a été excédentaire de 6 milliards de pesetas espagnoles en 1994.

Au cours des mêmes années, les résultats nets d'Iberia ont été plus négatifs que les résultats d'exploitation, s'établissant à - 35 milliards, - 70 milliards et - 41,5 milliards de pesetas espagnoles respectivement en 1992, 1993 et 1994, en raison à la fois de l'importance des frais financiers (de l'ordre de 20 milliards annuellement) mais surtout des pertes exceptionnelles résultant des participations en Amérique latine. Ainsi, en 1992 et 1993, ces seules pertes cumulées, qui découlent essentiellement des difficultés rencontrées dans le processus de privatisation d'Aerolíneas Argentinas, ont atteint 54,2 milliards de pesetas espagnoles.

Les pertes cumulées ont entraîné une dégradation sensible de la structure du bilan de la compagnie en dépit de l'injection de capital de 120 milliards de pesetas espagnoles dont celle-ci a bénéficié en 1992. Le ratio «dettes sur fonds propres» s'établissait ainsi à 4,99 à la fin de l'année 1993 et à 14,72 à la fin de l'année 1994. Sans apport de nouveaux capitaux, les fonds propres seraient vraisemblablement négatifs à la fin de 1995. La détérioration de la structure du passif du bilan d'Iberia, caractérisé par un surendettement, se traduit par une forte augmentation des frais financiers: le résultat financier (total des intérêts perçus diminué du total des intérêts versés) est ainsi négatif de quelque 24 milliards de pesetas espagnoles en 1994, soit 5,51 % du chiffre d'affaires.

En définitive, Iberia se trouvait dans une situation délicate à la fin de l'année 1994. La compagnie avait un urgent besoin de capitaux frais pour faire face aux échéances de remboursement de ses dettes et pour rétablir une structure de bilan convenable; mais ce dernier rétablissement serait inutile s'il ne s'accompagnait pas d'une restructuration profonde des activités de l'entreprise. À cet égard, outre les pertes découlant des investissements en Amérique latine, l'importance des déficits d'exploitation en 1992 et 1993 s'avérait préoccupante même si le résultat positif de 1994 témoignait d'un incontestable redressement.

C'est dans ce contexte que les autorités espagnoles ont présenté à la Commission un nouveau plan de redressement d'Iberia assorti d'une nouvelle augmentation de capital.

II

Par lettre en date du 23 décembre 1994, les autorités espagnoles ont notifié à la Commission, dans le cadre des dispositions de l'article 93 paragraphe 3 du traité, le programme des mesures destinées à adapter Iberia au nouvel environnement concurrentiel («Programa de Medidas de Adaptación de Iberia al Nuevo Entorno Competitivo», ci-après dénommé «programme d'adaptation»). Le programme s'accompagne d'une injection de capital de 130 milliards de pesetas espagnoles. Celle-ci n'est pas réalisée directement par l'État espagnol mais par la société holding d'État Teneo, actionnaire majoritaire d'Iberia. La notification a été enregistrée au Secrétariat général de la Commission le 23 décembre 1994 et l'affaire a reçu le numéro N 774/94.

Le 3 janvier 1995, les autorités espagnoles ont complété leur précédente notification en communiquant à la Commission les comptes d'Iberia pour les années 1992 et 1993, une note du Ministère espagnol des transports sur la libéralisation du transport aérien en Espagne ainsi qu'une attestation selon laquelle la clause de nationalité précédemment contenue dans l'article 5 des statuts d'Iberia avait été supprimée. Dans cette même correspondance, les autorités espagnoles ont ajouté qu'elles feraient parvenir dans les prochaines semaines à la Commission une version légèrement modifiée du programme notifié le 23 décembre 1994.

De fait, le 20 janvier 1995, le gouvernement espagnol a transmis à la Commission la version définitive du programme d'adaptation en cause qui a été enregistrée le 26 janvier suivant. Cette nouvelle version contient des changements peu importants par rapport à la version précédente. Elle prévoit également une augmentation de capital de 130 milliards de pesetas espagnoles.

Le programme notifié par Iberia à la Commission, élaboré avec l'aide d'un cabinet international réputé, concerne la seule compagnie Iberia LAE et non pas l'ensemble du groupe. Il vise à adapter l'entreprise au nouveau contexte concurrentiel caractérisé par de moindres recettes unitaires et à assurer à court terme sa viabilité. Il s'étend jusqu'en 1996, s'accompagne de projections financières jusqu'en 1997 et comprend un volet de gestion ainsi qu'un volet financier.

S'agissant en premier lieu du volet de gestion, le programme se fonde sur une analyse des marchés sur lesquels Iberia restera présente en consolidant ses positions, soit principalement le marché intérieur espagnol, le marché Espagne-Europe et le marché Europe-Amérique latine. À noter que dans son programme ainsi notifié à la fin de l'année 1994 et au début de l'année 1995, la compagnie considère que les perspectives sont désormais bonnes sur le marché Europe-Amérique latine. Elle entendait en conséquence maintenir toute sa stratégie latino-américaine qui a entraîné certains investissements supplémentaires, notamment, en 1994, une augmentation de sa participation de 30 à 83,35 % dans le capital d'Aerolíneas Argentinas à la suite d'une réduction de l'engagement de l'État argentin. Par ailleurs, elle continuera à desservir l'Amérique du Nord et l'Extrême-Orient. Seules quelques lignes déficitaires en Europe seront fermées.

Le chiffre d'affaires de la compagnie a été calculé sur une base annuelle jusqu'en 1996 en tenant compte, pour chaque marché, des perspectives de croissance à partir des données de l'IATA (Association du transport aérien international) et de l'AEA (Association des compagnies européennes de navigation aérienne), des parts de marché prévisibles d'Iberia (globalement en baisse sur la période), de ses coefficients de remplissage (en légère hausse) et de sa recette unitaire (en baisse). Ainsi, l'offre totale d'Iberia mesurée en sièges-kilomètres devrait, après la baisse déjà enregistrée en 1993, passer de 36,790 milliards en 1993 à 33,709 milliards en 1994 et à 35,858 milliards en 1996. Des estimations similaires ont été effectuées pour les revenus provenant du fret (en hausse), de l'assistance en escale (en baisse en monnaie constante) et de la maintenance (en baisse).

Le programme repose en fait sur une stratégie plus prudente et moins expansionniste que le plan stratégique de 1992. Alors que ce dernier prévoyait une croissance satisfaisante du trafic, surtout vers l'Amérique latine, et des recettes surpassant l'augmentation des coûts, le programme notifié au début de l'année 1995 se fonde principalement, pour assurer la viabilité de la compagnie, sur la baisse des coûts de production, le niveau d'activité de l'entreprise n'étant qu'en légère hausse. En effet, compte tenu des recettes attendues en faible progression, le programme prévoit, avant tout, trois grandes séries de mesures de réduction des coûts afin de restaurer un résultat d'exploitation nettement positif. La compagnie va tout d'abord comprimer ses frais de personnel. Ainsi, les effectifs d'Iberia vont diminuer de 3 500 employés entre 1994 et 1997 grâce à des mises à la retraite anticipées et des départs volontaires. Cette réduction des effectifs, qui représente 14 % du personnel actif dans l'entreprise à la fin de 1993, occasionnera des frais exceptionnels de 32,2 milliards de pesetas espagnoles, mais entraînera une baisse annuelle des coûts d'exploitation de 20,2 milliards. En outre, en matière salariale, les mesures suivantes sont prévues:

- une baisse des salaires au 1er janvier 1995 représentant 8,3 % du montant de la masse salariale, modulée entre 3 et 15 % en fonction des catégories de personnel (économies attendues: 9,7 milliards de pesetas espagnoles),

- le paiement aux employés, en janvier 1995 et 1996, de deux sommes de 5,3 milliards de pesetas espagnoles pour compenser le gel des salaires intervenu en 1993 et 1994,

- un gel des salaires pour 1995 et 1996,

- la remise en cause, à hauteur de 2,5 milliards de pesetas espagnoles d'économies annuelles, de plusieurs avantages non salariaux accordés au personnel.

Iberia va ensuite réduire de 15,4 milliards de pesetas espagnoles le montant de ses coûts «négociables» qui s'élèvent actuellement à 165,9 milliards par an, représentant 38 % du total des coûts d'exploitation de l'entreprise. Un programme spécifique de réduction de ces coûts, intitulé «Prega» (Programa de Reducción de Gastos), a été mis en place afin d'économiser respectivement 4,9 et 10,5 milliards de pesetas espagnoles en 1994 et 1995. Les coûts «négociables» sont les coûts contrôlables qui découlent de négociations avec des tiers, principalement pour la fourniture de biens et de services, comme les achats de carburant ou, en matières de services, l'hébergement du personnel navigant, le nettoyage des avions, la maintenance, etc. Le programme Prega a eu un effet significatif en 1994 puisque 315 millions de pesetas espagnoles d'économies supplémentaires par rapport à celles prévues ont même été réalisées.

À ces efforts de réduction des coûts s'ajoute enfin une meilleure gestion de la flotte d'Iberia avec, d'une part, un recours accru au leasing qui augmente la flexibilité de la structure de coûts et surtout, d'autre part, une diminution du nombre des appareils de la compagnie grâce à des annulations ou des reports de commandes. Ce nombre devrait passer de 120 en 1993 à 99 en 1995 puis 104 en 1997. Parallèlement à une réduction des coûts, le programme cherche à maximiser les recettes d'Iberia avec les actions suivantes:

- la mise en place de systèmes informatiques de gestion du réseau et des horaires permettant d'optimiser les recettes attendues à l'échelle du groupe et de ses filiales. Ces systèmes prennent en permanence en compte et adaptent en conséquence les tarifs, les places disponibles dans chaque appareil, les horaires, la configuration des réseaux, etc.,

- une amélioration de l'efficacité de la force de vente des représentations commerciales de l'entreprise grâce à des actions d'information, de motivation, de responsabilisation et de qualification du personnel de chacune de ces représentations.

Eu égard à l'ensemble des éléments précédents, le programme notifié à la Commission prévoit une amélioration substantielle du résultat d'exploitation d'Iberia qui serait positif à raison de 16,6 milliards de pesetas espagnoles dès 1995 et atteindrait 28,8 milliards en 1997. Le résultat net de la compagnie, quant à lui, ne redeviendrait très légèrement positif qu'en 1996 (+ 0,19 milliard) et s'établirait à + 7,92 milliards de pesetas espagnoles en 1997, en raison de la persistance de pertes exceptionnelles.

S'agissant en second lieu du volet financier, le programme prévoit principalement une injection de capital de 130 milliards de pesetas espagnoles de la part de la société holding Teneo en 1995, lorsque les mesures de réduction des coûts auront été effectivement mises en oeuvre. Selon les autorités espagnoles, cet apport de capital au profit d'Iberia est nécessaire, car la seule amélioration des résultats d'exploitation ne serait pas suffisante pour rétablir une structure financière saine. Par ailleurs, les actifs d'Iberia les moins en rapport avec le transport aérien ayant déjà été cédés par l'entreprise lors du plan précédent de 1991, la compagnie ne pourrait plus procéder à des cessions d'actifs supplémentaires sans porter atteinte à son activité principale (core business). Aussi, toujours selon les autorités espagnoles, seul un financement externe est possible. L'apport de 130 milliards de pesetas espagnoles permettra de mettre en oeuvre les mesures de gestion exposées ci-dessus et de restaurer la santé financière de l'entreprise. Il autorisera ainsi, à la fin du programme, l'entrée de capitaux privés dans la compagnie qui sera alors en mesure de distribuer des dividendes. Dès 1995 cependant, les salariés d'Iberia deviendront en partie actionnaires de l'entreprise.

Le montant de 130 milliards de pesetas espagnoles a été calculé afin d'atteindre en fait deux objectifs:

- d'une part, assurer le paiement des coûts du programme de réduction des effectifs d'Iberia, à hauteur de 32,2 milliards de pesetas espagnoles (voir ci-dessus),

- d'autre part, pour 97,8 milliards de pesetas espagnoles, assainir la structure financière de l'entreprise. Grâce à cet apport, le ratio «dettes sur fonds propres» aurait une valeur de 1,48 en 1996 et de 1,17 en 1997. Concomitamment, la réduction de l'endettement ramènera les frais financiers à l'intérieur de limites raisonnables puisque le ratio «frais financiers sur chiffre d'affaires» passerait de 7,4 % en 1994 à 3,6 % en 1996.

Il convient de noter que, à l'appui de la notification du programme d'adaptation d'Iberia, le gouvernement espagnol a présenté plusieurs arguments. Il fait tout d'abord valoir que l'entreprise a exécuté la totalité des mesures prévues par le plan stratégique de 1992. Le gouvernement espagnol souligne que les différentes conditions auxquelles la Commission avait soumis l'acceptation de cette aide ont été également satisfaites.

Les autorités espagnoles indiquent ensuite que les résultats d'Iberia ont été affectés au cours des années 1992 et 1993 par les circonstances suivantes, extérieures à l'entreprise et à sa gestion, exceptionnelles et imprévisibles:

- la récession économique, qui a accentué les effets de la guerre du Golfe dans le secteur du transport aérien, notamment en se traduisant par une baisse des tarifs, et qui s'est révélée particulièrement forte en Espagne,

- la crise du système monétaire européen, qui a entraîné depuis l'été 1992 une forte dévaluation de la monnaie espagnole,

- l'anticipation, sur le marché intérieur espagnol, de la libéralisation du transport aérien,

- les difficultés rencontrées dans le processus de privatisation des filiales sud-américaines (Aerolineas Argentinas principalement) de la compagnie.

Enfin, les autorités espagnoles soutiennent que le programme présenté à la Commission, qui a reçu l'approbation des partenaires sociaux, ne comporte pas d'éléments d'aide au sens de l'article 92 paragraphe 1 du traité dans la mesure où:

- il se fonde uniquement sur des critères de gestion qui garantissent à brève échéance la rentabilité économique et financière de l'entreprise,

- l'injection de capital dont il s'accompagne ne constitue pas un apport de fonds publics, car elle est réalisée par Teneo qui est une entité indépendante du budget de l'État. Ces différents arguments ont été davantage explicités dans un mémorandum adressé le 16 février 1995 à la Commission par les autorités espagnoles. Celles-ci y insistent particulièrement sur la crise structurelle du transport aérien et sur les aspects politiques et juridiques du dossier. Elles ajoutent que l'opération est, en tout état de cause, compatible avec le marché commun compte tenu de la restauration de la viabilité de l'entreprise, de la réduction de capacité prévue par le programme et du caractère nécessaire de l'injection de capital dont il s'agit.

Au regard de l'ensemble des éléments d'information accompagnant la notification de l'aide, la Commission a décidé, le 1er mars 1995, d'ouvrir la procédure prévue par l'article 93 paragraphe 2 du traité au sujet de la nouvelle augmentation de capital d'un montant de 130 milliards de pesetas espagnoles au profit de la compagnie Iberia. Cette ouverture de la procédure était motivée par la nature de l'injection de capital effectuée par la société holding Teneo, qui peut être qualifiée de ressource d'État au sens de l'article 92 paragraphe 1 du traité, et par les doutes sérieux de la Commission au sujet de:

- l'existence d'une aide, compte tenu des faibles chances de rémunérer d'une manière satisfaisante l'effort financier de Teneo,

- la possibilité d'accorder à une aide éventuelle le bénéfice de l'une des dérogations prévues par l'article 92 paragraphes 2 et 3 du traité. À cet égard, la Commission a émis de fortes réserves quant à l'existence éventuelle de circonstances exceptionnelles, imprévisibles et extérieures à l'entreprise susceptibles de remettre en cause la condition découlant de sa décision, du 22 juillet 1992, sur l'absence de toute nouvelle aide avant l'achèvement du plan stratégique prévu pour 1996. De plus, la Commission a constaté qu'elle ne disposait pas, en tout état de cause, des éléments lui permettant de conclure que les conditions, auxquelles elle subordonne généralement son acceptation à une aide à la restructuration, étaient en l'espèce réunies.

Dans sa décision d'ouverture de la procédure, la Commission a également explicitement indiqué qu'elle ferait appel à un ou plusieurs consultants afin de recueillir des éléments lui permettant de porter une appréciation finale sur plusieurs des questions sur lesquelles elle avait émis des doutes ainsi que sur le cadre général de cette affaire.

Par une lettre du 9 mars 1995, la Commission a porté sa décision d'ouverture de la procédure à la connaissance du gouvernement espagnol et l'a mis en demeure de présenter ses observations. Cette lettre a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes (1) et les autres États membres ainsi que les parties intéressées ont également été invités à présenter leurs observations conformément aux dispositions de l'article 93 paragraphe 2 du traité.

III

Par courrier du 10 avril 1995, les autorités espagnoles ont présenté leurs observations à la suite de la lettre de la Commission du 9 mars 1995 les informant de la décision d'ouverture de la procédure. Ces observations portent sur la présentation des faits telle qu'elle figure dans la lettre en cause, sur l'existence d'éléments d'aide, sur les possibilités de recevoir une seconde aide, enfin sur la compatibilité avec le marché commun de l'augmentation de capital prévue.

En premier lieu, s'agissant de la présentation faite par la Commission dans sa lettre du 9 mars 1995, les autorités espagnoles rappellent que les recettes de la compagnie ne seraient pas sensiblement inférieures à la moyenne de celles de ses concurrentes européennes. Elles rappellent également que le déficit d'exploitation d'Iberia n'est vraiment apparu qu'au cours des trois dernières années et que, entre 1986 et 1994, les résultats d'exploitation de l'entreprise ont été globalement positifs à raison de 12,4 milliards de pesetas espagnoles.

Le gouvernement espagnol critique aussi la présentation du plan en ce qu'elle ne montrerait pas qu'Iberia réduira en fait son offre dans les prochaines années, qu'elle n'insisterait pas suffisamment sur les efforts de productivité et de réduction des coûts «contrôlables» et qu'elle ne ferait pas assez référence aux réductions de frais de personnel. Sur ce dernier point, les autorités espagnoles indiquent que les salaires nominaux chez Iberia en 1996 seront, pour chaque catégorie de personnel, inférieurs en définitive de 8,3 % à ce qu'ils étaient en 1992. Enfin, pour les autorités espagnoles, la productivité d'Iberia était, en 1993, comparable à celle de ses principaux concurrents européens.

En second lieu, s'agissant de l'existence d'éléments d'aide, le gouvernement espagnol reprend, en les développant, les deux arguments dont il a déjà fait état dans la notification pour nier en l'espèce l'existence d'une aide d'État au sens de l'article 92 paragraphe 1 du traité:

- d'une part, il soutient que les fonds provenant de Teneo ne peuvent être regardés comme une aide, car Teneo est une société anonyme entièrement soumise au droit privé qui gère les entreprises de son groupe de façon purement économique. Ainsi, selon le gouvernement espagnol, Teneo n'a reçu aucun apport de la part de l'État pour réaliser l'opération en cause et elle a pris seule la décision d'investissement,

- d'autre part, il indique que l'opération en cause s'inscrit dans la stratégie globale de Teneo, laquelle se comporte comme un holding en situation concurrentielle en gérant au mieux son groupe et en tenant compte de toutes les synergies dans la mesure où l'augmentation de capital s'accompagne d'un plan de restructuration cohérent, réaliste et viable.

En troisième lieu, s'agissant des possibilités de recevoir une seconde aide, les autorités espagnoles font tout d'abord valoir que la Commission ne saurait valablement se fonder sur l'absence éventuelle de circonstances exceptionnelles, imprévisibles et extérieures à la compagnie pour refuser une seconde aide. En effet, la décision de la Commission du 22 juillet 1992, relative à l'augmentation de capital de 120 milliards de pesetas espagnoles était fondée sur les critères établis par le mémorandum de 1984. C'est sur cette seule base que le gouvernement espagnol a pris en 1992 l'engagement de ne plus accorder d'aide à Iberia pendant la durée du programme. Aussi, toujours selon les autorités espagnoles, la Commission ne pourrait introduire brusquement de nouveaux critères, à savoir l'absence de circonstances exceptionnelles, imprévisibles et extérieures, sans méconnaître les principes fondamentaux de la sécurité juridique, de l'égalité, de la non-rétroactivité et de la confiance légitime. Les autorités espagnoles en concluent que la Commission doit continuer à se baser sur les critères du mémorandum de 1984 et qu'elle ne peut appliquer rétroactivement les lignes directrices élaborées en 1994, inapplicables au présent cas d'espèce. Elles soulignent de même qu'il appartient à la Commission d'exercer pleinement ses compétences et de considérer l'ensemble du nouveau programme sans s'arrêter à l'examen préalable de l'existence ou de l'absence de circonstances exceptionnelles, imprévisibles et extérieures à l'entreprise.

Le gouvernement espagnol soutient ensuite que les quatre circonstances qu'il a mises en avant remplissent en tout état de cause la triple condition dont il s'agit. Selon lui, le critère des circonstances exceptionnelles, imprévisibles et extérieures ne peut être confondu avec les conditions de compatibilité prévues par les dispositions de l'article 92 paragraphe 2 point b) du traité (dommages causés par les calamités naturelles ou par d'autres événements extraordinaires) et il présenterait un degré d'exigence moindre. Le gouvernement espagnol détaille également les raisons pour lesquelles il estime que la crise économique des années 1992 et 1993, la dévaluation de la peseta espagnole au cours des mêmes années, les difficultés rencontrées dans la privatisation d'Arsa et la libéralisation du marché espagnol présentent à ses yeux un caractère exceptionnel, imprévisible et extérieur à Iberia. Enfin, le gouvernement espagnol avance que, même au cas où aucune de ces quatres circonstances ne présenterait un caractère exceptionnel, extérieur et imprévisible, leur cumul et leur conjonction présenteraient par contre un tel caractère.

En dernier lieu, s'agissant de la compatibilité d'une aide éventuelle avec le marché commun, les autorités espagnoles estiment que le programme soumis à la Commission contient tous les éléments nécessaires pour démontrer que toutes les conditions posées par la Commission pour une exemption au titre de l'article 92 paragraphe 3 point c) du traité sont remplies.

IV

À la suite de l'ouverture de la procédure, les gouvernements britannique, danois, néerlandais, norvégien et suédois, plusieurs compagnies aériennes concurrentes d'Iberia, en particulier Air UK, American Airlines, British Airways et Euralair, ainsi que d'autres parties intéressées telles que Teneo, la SNECMA, la section syndicale SEPLA du personnel de la compagnie Viva Air et l'Association des compagnies aériennes de la Communauté européenne (ACE), ont présenté des observations sur cette affaire. Au total, dix-sept parties différentes, dont huit compagnies aériennes, ont produit leurs commentaires. Toutes ces parties, sauf Teneo et la SNECMA, ont approuvé la décision de la Commission d'ouvrir la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2 du traité et ont soulevé plusieurs questions liées aux doutes exprimés dans cette décision. Seule la société holding Teneo a indiqué que l'injection de capital ne constituait pas une aide en mettant, notamment, en avant sa stratégie de groupe ainsi que sa propre indépendance financière et son autonomie de gestion par rapport à l'État espagnol. Elle a également contesté le critère de l'existence de circonstances exceptionnelles, imprévisibles et extérieures, comme spécifique au secteur de l'aviation civile et contraire aux principes de non-rétroactivité et de sécurité juridique. Quant au motoriste SNECMA, qui est le fournisseur de grands fabricants d'aéronefs utilisés par les compagnies européennes, il a fait valoir que l'évolution de la conjoncture entre 1991 et 1994 avait bien été exceptionnelle et imprévisible en raison surtout de la lenteur de la reprise.

Dans leurs commentaires, les États ayant présenté des observations indiquent que les règles du traité en matière d'aides d'État doivent être appliquées strictement dans le secteur de l'aviation civile à la suite de l'entrée en vigueur, le 1er janvier 1993, des dispositions du troisième paquet de libéralisation [règlements (CEE) n° 2407/92, (CEE) n° 2408/92 et (CEE) n° 2409/92 du Conseil (2)]. Les Pays-Bas, en particulier, soulignent que les aides pénalisent les entreprises qui ont su se restructurer seules, sans recevoir aucune subvention étatique. De façon générale, les cinq États approuvent, dans le cas présent, l'ouverture de la procédure et ils partagent les doutes exprimés par la Commission lors de cette ouverture en faisant valoir:

- l'existence d'une aide d'État au sens de l'article 92 paragraphe 1 du traité dès lors, d'une part, que Teneo est une entreprise publique contrôlée par l'État et, d'autre part, qu'il n'a pas été satisfait en l'espèce au test de l'investisseur rationnel en économie de marché,

- l'absence de circonstances exceptionnelles, imprévisibles et extérieures à Iberia à l'origine des difficultés actuelles de cette dernière. À cet égard, le Royaume-Uni précise notamment que la récession des années 1992-1993 s'est inscrite dans un cycle normal, que les effets de la dévaluation de la peseta espagnole sur les comptes d'Iberia ne sont nullement démontrés et qu'il existe des techniques de hedging, que la libéralisation du transport aérien fut un processus continu et prévisible depuis les années quatre-vingts, qu'enfin les investissements d'Iberia en Amérique latine faisaient, dès l'origine, partie d'une stratégie à hauts risques,

- le fait que, dans ces conditions, la décision positive prise par la Commission en 1992 sur une première et dernière aide de 120 milliards de pesetas espagnoles s'oppose à l'octroi de toute aide supplémentaire.

Le Royaume-Uni et le Danemark ajoutent que la partie de l'aide qui serait versée pour des raisons sociales est également susceptible de fausser la concurrence. De plus, pour le Royaume-Uni, l'opération en cause serait de nature à altérer les conditions des échanges à l'intérieur de la Communauté dans une mesure contraire à l'intérêt commun, notamment sur le marché charter très important vers l'Espagne. Enfin, les Pays-Bas estiment que l'aide ne pourrait, en tout état de cause, être acceptée que si elle s'accompagnait de conditions strictes portant sur des cessions d'actifs, des réductions de capacité, l'interdiction d'investir dans d'autres compagnies aériennes, etc.

Ces différents points figurent également dans les commentaires fournis par les compagnies aériennes, la section syndicale SEPLA du personnel de Viva Air et l'ACE. British Airways, a en particulier, produit une étude réalisée par le cabinet de consultants Avmark tendant à démontrer l'absence de circonstances exceptionnelles, imprévisibles et extérieures à Iberia qui seraient à l'origine de ses difficultés. En outre, ces parties intéressées font état d'éléments supplémentaires pour demander à la Commission de s'opposer à l'injection de capital au profit d'Iberia. Ainsi, la compagnie Pan Air, la section syndicale SEPLA du personnel de Viva Air et l'ACE craignent-elles qu'Iberia n'utilise les sommes reçues à titre d'aide pour engager une guerre tarifaire. British Midland, British Airways, Euralair, American Airlines, SAS et la section syndicale SEPLA du personnel de Viva Air soutiennent quant à elles que le programme d'adaptation est peu crédible et insuffisant pour assurer à terme la viabilité d'Iberia. Elles insistent sur ses coûts de production élevés, sur les dangers de la stratégie latino-américaine, sur le non-sens économique que représenterait la reprise par Iberia des lignes régulières exploitées avec succès par Viva Air. La section syndicale SEPLA du personnel de cette dernière indique aussi qu'Iberia ne serait pas gérée suivant les principes de l'économie de marché. British Airways et Euralair estiment par ailleurs que l'aide n'apparaît pas indispensable à la réalisation des objectifs du programme dès lors qu'Iberia peut recourir à des cessions d'actifs ou réduire davantage ses coûts d'exploitation. En outre, l'ACE ainsi que les compagnies Air UK et Britannia soulignent qu'Iberia bénéfice déjà d'un traitement privilégié sur les aéroports espagnols en raison de son monopole en matière d'assistance en escale (handling), dont les prix seraient élevés par rapport à la qualité des prestations fournies. Elles ajoutent que l'arrivée de Viva Air sur le marché charter, prévue par le programme et conséquence de l'injection de capital, risque d'introduire d'importantes distorsions de concurrence sur ce marché très compétitif, notamment entre le Royaume-Uni et l'Espagne. Enfin, Euralair demande à la Commission de réouvrir le dossier de l'aide de 120 milliards de pesetas espagnoles acceptée en 1992 en mettant en avant le manque de respect du plan stratégique dont elle s'accompagnait.

Toutes les observations formulées par les États membres et les tierces parties intéressées ont été transmises par la Commission au gouvernement espagnol le 15 juin 1995. Par lettre du 29 juin 1995, les autorités espagnoles ont, à leur tour, présenté en réponse leurs commentaires sur les observations qui leur avaient ainsi été communiquées. Elles y contestent point par point tous les arguments développés par les États membres et les tierces parties intéressées autres que Teneo et la SNECMA, en particulier ceux mis en avant par British Airways et par Euralair, en explicitant les éléments déjà exposés dans leur courrier précité du 10 avril 1995. Elles produisent ainsi un rapport du consultant Natwest Markets selon lequel le programme prévu va substantiellement améliorer la compétitivité d'Iberia en éliminant pour l'essentiel les écarts de coûts et de compétitivité entre cette compagnie et ses principales concurrentes européennes. Elles produisent également un rapport d'Airbus Industrie qui, d'une part, insiste sur l'importance des commandes d'Iberia et de sa présence en Amérique latine pour la prospérité de l'industrie aéronautique européenne et, d'autre part, souligne le caractère exceptionnel et imprévisible des difficultés économiques survenues en 1992-1993. Le gouvernement espagnol ajoute, entre autres, que le critère des circonstances exceptionnelles, imprévisibles et extérieures ne saurait se confondre avec la force majeure, que l'incidence totale du caractère exceptionnel et imprévisible de la récession en Espagne sur les recettes d'Iberia s'élève à 59 milliards de pesetas espagnoles, qu'Iberia sera bientôt aussi compétitive que Viva Air et que cette dernière a sa place sur le marché charter, qu'enfin la Commission ne peut légalement imposer des cessions d'actifs à Iberia et qu'il n'existe aucune alternative à l'injection de capital prévue, car Iberia ne dispose plus de non essential assets.

V

Conformément à ce qu'elle avait annoncé dans sa lettre d'ouverture de la procédure adressée aux autorités espagnoles le 9 mars 1995, la Commission a fait appel, dès le mois d'avril 1995, à un consultant indépendant internationalement réputé (Deloitte & Touche) pour recueillir des renseignements sur plusieurs des questions sur lesquelles elle avait exprimé des doutes. Le consultant a ainsi reçu tout d'abord pour mission d'appliquer à l'opération en cause le principe de l'investisseur rationnel en économie de marché. Au cas où le consultant conclurait sur ce premier point que l'injection de capital proposée de 130 milliards de pesetas espagnoles ne relève pas du comportement d'un investisseur rationnel, il lui a été également principalement demandé:

- d'identifier les causes de l'échec du plan stratégique de 1992,

- de fournir des éléments d'appréciation sur le caractère exceptionnel, imprévisible et extérieur des quatre facteurs (récession, dévaluation, libéralisation intérieure anticipée et participations en Amérique latine) mis en avant par les autorités espagnoles pour expliquer les difficultés d'Iberia,

- d'évaluer la viabilité du programme d'adaptation ainsi que l'adéquation de la somme de 130 milliards de pesetas espagnoles aux objectifs de ce programme,

- d'envisager, le cas échéant, des solutions alternatives pour remédier à la situation d'Iberia.

Le consultant désigné par la Commission a pu effectuer sa mission en travaillant en coopération avec des représentants de l'État espagnol, de Teneo et d'Iberia, et en obtenant de la part de ceux-ci l'ensemble des informations nécessaires. Au cours de réunions tenues à Madrid les 26 et 27 juillet 1995 et réunissant, outre le consultant et les représentants de la Commission, les principaux dirigeants du groupe Iberia, ont en particulier été exposés tant la situation des différentes filiales d'Iberia que les principaux éléments de la stratégie de groupe poursuivie par cette dernière.

Le 10 août 1995, le consultant a déposé un projet de rapport final qui a été communiqué aux autorités espagnoles afin de recueillir leurs observations. Le consultant a tenu compte de celles-ci dans la mesure du possible et il a remis à la Commission son rapport final le 20 septembre 1995. Il ressort tout d'abord de ce rapport qu'un investisseur rationnel agissant selon les règles de l'économie de marché n'effectuerait pas en une seule fois une pareille injection de capital de 130 milliards de pesetas espagnoles au profit d'Iberia pour au moins deux raisons: d'une part, placé dans une situation comparable, un investisseur rationnel chercherait à minimiser le montant de son apport initial et procéderait à des versements ultérieurs par tranches au fur et à mesure que les objectifs du plan de redressement seraient atteints; d'autre part, l'opération s'avère financièrement trop risquée en raison des incertitudes qui entourent encore l'avenir du groupe, notamment en Amérique latine.

En ce qui concerne ensuite l'échec du plan stratégique de 1992, le consultant l'attribue à la fois aux surcoûts des investissements latino-américains et à la trop grande ambition de ce plan en termes de croissance attendue et de conquête de parts de marché, alors que la structure des coûts d'Iberia et l'insuffisance de sa productivité ne lui permettaient pas de faire face à la baisse non prévue de la recette unitaire. Le consultant estime également que, des quatre facteurs justificatifs mis en avant par le gouvernement espagnol, seul le caractère particulièrement grave de la récession économique en 1992 et 1993, et non pas la récession en tant que telle, pourrait être regardé comme un événement exceptionnel, imprévisible et extérieur à Iberia. La part de la récession présentant ce caractère n'aurait toutefois occasionné à la compagnie qu'une perte évaluée à 14 milliards de pesetas espagnoles. Par contre, toujours selon le consultant:

- la dévaluation de la peseta espagnole s'est en réalité révélée favorable à Iberia,

- la libéralisation anticipée du marché intérieur espagnol n'a eu qu'une faible incidence avant 1994 et était de toute façon prévisible,

- les difficultés rencontrées dans les participations en Amérique latine n'étaient ni imprévisibles, ni exceptionnelles, ni extérieures à Iberia puisque ces participations présentaient dès l'origine de grands risques commerciaux et que les pertes subies découlent principalement d'engagements souscrits par Iberia avant même le plan stratégique de 1992.

S'agissant par ailleurs des mesures prévues par le programme d'adaptation notifié pour la période 1994-1996 (amélioration de la productivité, diminution des coûts, etc.), le consultant estime que ces mesures vont dans le bon sens et que leur mise en oeuvre effective constitue une condition nécessaire pour assurer la survie d'Iberia et sa viabilité. Elles ne seraient cependant pas suffisantes pour garantir cette viabilité à long terme. En fait, il ne serait pas possible, à ce stade, de se prononcer sur les chances réelles de survie d'Iberia sur une longue période dès lors que les efforts devront se poursuivre après 1996, notamment en matière de réduction des coûts, dans un contexte de concurrence accrue. Le consultant ajoute que, si un apport rapide de fonds propres est effectivement nécessaire, les besoins immédiats de la compagnie sont cependant sensiblement inférieurs à 130 milliards de pesetas espagnoles.

Enfin, le consultant suggère, dans son rapport final, une solution qui combinerait une vente des actifs latino-américains d'Iberia, la prise en charge des frais de réduction de personnel par l'État espagnol et la subordination de futures injections de capital à la satisfaction d'indices de performance. À terme, la cession des activités de maintenance et d'assistance en escale de la compagnie serait également envisageable.

VI

Dans le cadre de l'ouverture de la procédure et parallèlement aux travaux effectués par le consultant désigné par la Commission, plusieurs réunions ont été tenues au cours des mois de juin, de juillet, d'août et de septembre 1995 entre la Commission, d'une part, et le gouvernement espagnol, Teneo et Iberia, d'autre part. À la suite de ces consultations et compte tenu des commentaires fournis par les États membres et les autres parties intéressées ainsi qu'au vu des conclusions du rapport du consultant explicitées ci-dessus, le gouvernement espagnol a, au cours de l'été 1995, informé la Commission de sa volonté d'adapter la partie financière du programme notifié les 23 décembre 1994 et 20 janvier 1995. Celle-ci ne comprendrait plus une injection de capital de 130 milliards de pesetas espagnoles mais deux opérations distinctes: d'une part, la cession par Iberia de certains actifs latino-américains à une société nouvelle baptisée provisoirement «Newco», avec une option de rachat; d'autre part, une injection de capital effectuée par Teneo au profit d'Iberia. Teneo participerait au capital de «Newco», qui serait toutefois détenu majoritairement par des investisseurs privés. Arsa ferait partie des actifs cédés à «Newco».

Dès le mois de septembre 1995, la Commission a demandé au consultant désigné précédemment de lui fournir des éléments lui permettant de se prononcer, au regard du principe de l'investisseur en économie de marché, sur divers aspects de cette modification de la recapitalisation d'Iberia. Il a été principalement demandé au consultant de vérifier les quatre points suivants:

- les différentes transactions concernant la société «Newco» permettent-elles de réduire les risques liés aux engagements d'Iberia vis-à-vis d'Arsa,

- les différentes transactions concernant la société «Newco» sont-elles réalisées sur des bases commerciales,

- à quelles conditions l'exercice par Iberia de son option de rachat des participations cédées à «Newco» pourrait-il être soumis,

- s'agissant de l'augmentation de capital, le principe de l'investisseur en économie de marché peut-il être respecté, et à quelles conditions, à la suite des différentes opérations concernant la société «Newco»?

Après avoir obtenu toutes les informations nécessaires de la part de Teneo et des autorités espagnoles, le consultant a répondu à ces différentes questions dans le projet de rapport final qu'il a produit durant la seconde quinzaine de novembre 1995. Selon le consultant, les transactions concernant la société «Newco» permettent effectivement d'éliminer pratiquement tous les risques supportés jusqu'alors par Iberia à raison de son engagement dans Arsa. De plus, ces opérations semblent être effectuées sur des bases commerciales normales. Le consultant propose en outre de soumettre l'exercice par Iberia de son option de rachat à des conditions garantissant que la situation financière de la compagnie ne sera pas mise en danger.

S'agissant par ailleurs de l'augmentation de capital, le consultant estime que le groupe Iberia est potentiellement viable et recapitalisable. Toutefois, il considère également que les risques propres à ce groupe demeurent élevés en dépit de la mise à l'écart d'une partie des participations latino-américaines. Dans ce contexte, il est d'avis qu'un apport en capital de 48 milliards de pesetas espagnoles est suffisant pour assurer la survie de l'entreprise à court et moyen terme (minimum cash requirement). Des augmentations supplémentaires de capital pourraient intervenir à l'avenir, au vu de résultats démontrant la poursuite satisfaisante du redressement du groupe, afin d'améliorer la structure du passif du bilan. De plus, toujours selon le consultant, l'injection de capital à réaliser immédiatement devrait aussi offrir à l'horizon 1999 une perspective de rentabilité d'au moins 30 à 40 %, qu'il regarde comme le taux minimal de rendement annuel (hurdle rate) qu'exigerait, dans de telles circonstances, un investisseur placé en économie de marché. Sur cette base, le consultant a défini une fourchette de montants d'injection de capital respectant le principe de l'investisseur en économie de marché et variables en fonction des hypothèses retenues. Les autres principaux paramètres pertinents pour déterminer cette fourchette sont le taux de croissance moyen du cash flow d'Iberia après 1999 et la somme qu'Iberia retirera finalement de la vente d'Austral.

Le rapport final du consultant confirme l'ensemble de ces conclusions.

Parallèlement au travail effectué par le consultant, de nombreux contacts ont eu lieu entre Iberia, Teneo et le gouvernement espagnol, d'une part, et la Commission et son consultant, d'autre part, au cours des mois de septembre, d'octobre et de novembre 1995, notamment à Madrid les 6 et 7 novembre 1995. Ils ont permis à la Commission de connaître en détail les opérations de désinvestissement et de recapitalisation projetées. Ces contacts se sont poursuivis, en particulier lors d'une réunion tenue à Madrid les 23 et 24 novembre 1995, après que le consultant eut dégagé ses conclusions résumées ci-dessus. La Commission a ainsi été à même de connaître précisément la portée et l'incidence des différents paramètres pris en compte pour mesurer le caractère commercial des différentes opérations envisagées.

Le 18 décembre 1995, le gouvernement espagnol a officiellement transmis à la Commission le document explicitant les différents changements intervenus dans l'aspect financier du programme d'adaptation (Actualización del plan financiero del programa de adaptación de Iberia al nuevo entorno competitivo). Le document, dont certains points ont été précisés par les autorités espagnoles dans quatre correspondances adressées à la Commission le 21 décembre 1995 et les 15, 19 et 26 janvier 1996, fait état de trois modifications par rapport au programme initialement notifié.

En premier lieu, le coût du programme de réduction des effectifs d'Iberia a été révisé à la hausse en raison d'une sous-estimation, dans les prévisions initiales, de l'ancienneté acquise par les personnes susceptibles de bénéficier des mesures de mises à la retraite anticipées et de départs volontaires. Il s'élève maintenant à 36,685 milliards de pesetas espagnoles contre 32,2 milliards prévus initialement. La somme correspondante sera transférée par Teneo à Iberia sous la forme d'une dotation en capital (voir ci-dessous) dès que la Commission aura adopté une décision positive à cet égard. Iberia versera ensuite 29 milliards de pesetas espagnoles, correspondant au financement des mesures de préretraites, à un groupe d'assurance avec lequel elle a conclu un accord pour gérer la totalité du programme de mises à la retraite anticipées. Sur les quelque 8 milliards destinés par ailleurs au financement des mesures de départs volontaires, la moitié sera payée immédiatement et les 4 milliards restants seront progressivement versés au cours de l'année 1996.

En second lieu, Iberia va céder à la société Andes Holding BV (ex-«Newco») ses participations suivantes dans les compagnies sud-américaines: 13 % du capital de la compagnie chilienne Ladeco, 100 % du capital de la société argentine Interinvest SA, 10 % du capital ordinaire d'Arsa. Andes Holding BV est une société anonyme de droit néerlandais constituée dans le but d'acheter ces participations à Iberia, puis de les revendre à terme. Son capital, d'un montant de 10 millions de dollars des États-Unis, est détenu à 42 % par Teneo et à 58 % par [ . . . ] (3*) banques d'affaires américaines de premier rang, [ . . . ]. Andes Holding BV adopte ses décisions à la majorité simple, sauf pour les décisions fondamentales touchant principalement à son statut, à son objet, à sa dissolution et à la structure de son capital; de plus, les décisions de cession de ses actifs requièrent seulement le consentement des [ . . . ] banques actionnaires. Outre son capital, les ressources d'Andes Holding BV comprennent principalement un ajournement du paiement du prix d'achat d'Austral (voir ci-dessous) et deux emprunts lancés auprès de ses actionnaires. Le premier de ces emprunts, d'un montant bien supérieur à celui du capital d'Andes Holding BV, est souscrit à hauteur de 70 % par les actionnaires privés d'Andes Holding BV et à hauteur de 30 % par Teneo. D'une durée de [ . . . ] ans, il porte intérêt à un taux supérieur de [ . . . ] % au Libor à trois mois du dollar des États-Unis, calculé trimestriellement sur une base annuelle de 360 jours. Les dettes afférentes à ce premier emprunt (senior debts) sont «privilégiées» dans la double mesure où l'emprunt est gagé sur les actifs acquis par Andes Holding BV et où son remboursement est prioritaire par rapport à celui du second emprunt (junior debts). Ce second emprunt, ainsi «subordonné» au premier emprunt, d'un même montant que le précédent, est quant à lui souscrit à concurrence de 30 % par les actionnaires privés d'Andes Holding BV et de 70 % par Teneo. Sa durée est également de [ . . . ] années. Son taux s'établit à [ . . . ] % au-dessus du Libor à trois mois du dollar des États-Unis, calculé trimestriellement sur une base annuelle de 360 jours. La différence de taux avec le premier emprunt s'explique par le caractère subordonné et un risque en conséquence supérieur.

Préalablement à la cession à Andes Holding BV de sa participation dans Interinvest, Iberia va augmenter le capital de cette dernière par trois opérations: le transfert à Interinvest des créances (prêts) qu'Iberia possède sur Arsa; un apport d'argent frais; le transfert à Interinvest d'une partie des actions d'Arsa détenues directement par Iberia correspondant à 10 % du capital d'Arsa. L'apport d'argent frais sera effectué à l'aide de fonds provenant d'un prêt contracté par Iberia auprès d'Andes Holding BV ou sur le marché financier. Grâce à cet apport, Interinvest rachètera pour un montant identique les dettes d'Arsa détenues par des tiers, y compris celles garanties par Iberia. Puis, Interinvest réalisera un «apport irrévocable» au profit d'Arsa, épongeant ainsi en partie les dettes de cette dernière. Ces opérations préalables ont été exigées par les actionnaires d'Andes Holding BV afin que celle-ci achète à Iberia une société au capital assaini.

Le prix de vente des participations cédées à Andes Holding BV a été déterminé sur la base d'un rapport élaboré par la banque américaine [ . . . ]. La différence entre la valeur comptable des actifs cédés et le prix effectif de cession se traduit pour Iberia par une perte exceptionnelle de l'ordre d'une centaine de millions de dollars des États-Unis. Le produit de la vente est ventilé de la manière suivante: une première partie est affectée au remboursement du prêt de même montant contracté précédemment par Iberia; une deuxième partie, correspondant à un second paiement, sera versée à Iberia à l'expiration d'une période de due diligence, assortie d'une clause résolutoire, d'une durée maximale de quatre mois; une troisième et dernière partie, correspondant à la valeur d'Austral, ne sera versée à Iberia qu'après l'aliénation d'Austral par Andes Holding BV. La période de due diligence a pour objet de permettre à Andes Holding BV de vérifier l'exactitude des informations qui lui ont été fournies et de s'assurer que les opérations de recapitalisation préalables à la vente ont bien été effectuées. Le report du paiement de la partie correspondant à la valeur d'Austral s'explique, selon les autorités espagnoles, par les difficultés rencontrées par Andes Holding BV pour obtenir les financements nécessaires. Andes Holding BV devra cependant posséder Austral afin de faciliter la vente d'Arsa à un acheteur éventuel.

À la suite de la cession de 10 % du capital d'Arsa à Andes Holding BV, de l'augmentation du capital d'Interinvest, de l'apport irrévocable effectué par Interinvest dans Arsa et de la cession d'Interinvest à Andes Holding BV, le capital d'Arsa se répartira de la façon suivante: 80,33 % à Interinvest; 5,73 % à Andes Holding BV; 5,73 % à Iberia et 8,21 % à des tiers. À l'égard de la participation résiduelle qu'Iberia possède dans Arsa (5,73 %), Iberia donnera à Andes Holding BV un mandat de vente lui permettant de céder cette participation à des tiers simultanément à la cession de ses propres participations.

Par ailleurs, l'opération de cession à Andes Holding BV des actifs latino-américains d'Iberia précités, puis leur revente à terme par Andes Holding BV, comprend deux phases successives. La première débute avec la constitution d'Andes Holding BV, le lancement des deux emprunts et l'achat des actifs à Iberia. Elle a une durée maximale de deux années au cours de laquelle Iberia dispose d'une option de rachat à l'égard des actifs cédés à Andes Holding BV. L'option de rachat peut être exercée à l'égard de tous ou seulement partie de ces actifs. Le prix de rachat, prédéterminé lors de la cession des actifs, est calculé de façon à permettre, d'une part, le remboursement des deux emprunts contractés par Andes Holding BV avec les intérêts y afférents, et d'autre pat, le remboursement, aux actionnaires d'Andes Holding BV, du capital de cette dernière majoré d'une rémunération du capital fixée à un taux supérieur de [ . . . ] % au Libor du dollar des États-Unis.

La seconde phase, d'une durée maximale d'un an, n'aura lieu que dans le cas où Iberia n'exercerait pas son option de rachat au cours de la première phase. Durant cette seconde étape, Iberia ne disposera plus d'une option de rachat et les actifs latino-américains d'Andes Holding BV seront vendus sur le marché au meilleur prix, sans aucun prix plancher. Andes Holding BV donnera un mandat irrévocable à [ . . . ] pour négocier et mener à bien cette dernière transaction. Afin de permettre une cession rapide des actifs d'Andes Holding BV au cours de cette seconde phase, Andes Holding BV pourra, durant la première phase et en dépit de l'existence d'une option de rachat au profit d'Iberia, avoir tout contact utile avec des tiers.

Pendant ces deux phases, Iberia continuera à s'occuper de la gestion opérationnelle d'Arsa.

Andes Holding BV sera liquidée dès qu'auront été cédés, soit à Iberia soit à des tiers, les actifs latino-américains qu'elle a acquis d'Iberia et, normalement, au plus tard à l'expiration de la troisième année suivant sa création. Le capital social d'Andes Holding BV, après remboursement des emprunts en fonction de leur ordre de priorité, sera réparti entre les actionnaires au prorata de leurs participations.

Les autorités espagnoles font valoir que l'ensemble des transactions relatives à la société Andes Holding BV vont dans le sens souhaité par les États membres et les tierces parties intéressées qui, dans leurs observations, demandaient à Iberia de procéder à des cessions d'actifs et de réduire les risques liés à ses participations latino-américaines. Elles lèvent également l'un des principaux obstacles mis en avant par le consultant désigné par la Commission quant à la possibilité d'effectuer une injection de capital en respectant le principe de l'investisseur en économie de marché.

Enfin, les autorités espagnoles précisent avoir remis à la Commission l'ensemble des contrats et accords afférents à cette opération de cession de certains actifs latino-américains d'Iberia.

En troisième lieu, le montant de l'injection de capital à laquelle Teneo va procéder au profit d'Iberia a été ramené à 87 milliards de pesetas espagnoles au lieu des 130 milliards initialement notifiés et des 138 milliards un moment envisagés. Selon les autorités espagnoles, ce nouveau montant a été défini en tenant compte:

- de l'évolution favorable des résultats d'Iberia constatée jusqu'au mois d'octobre 1995 inclus. En effet, au cours des dix premiers mois de l'année 1995, Iberia a dégagé un résultat d'exploitation positif de 31,700 milliards de pesetas espagnoles, supérieur de 16,800 milliards à ce qui était prévu par le programme d'adaptation. Cette amélioration, qui témoigne du sérieux des prévisions sur lesquelles se fonde le programme, provient principalement d'une limitation accrue des dépenses et d'une meilleure adéquation de l'offre en dépit du fait que les réductions de personnel envisagées n'aient pu encore être menées à bien,

- des objectifs du programme d'adaptation tels qu'ils ont été notifiés au mois de décembre 1994, à savoir rétablir à brève échéance la rentabilité économique et financière de la compagnie, adapter sa structure financière au niveau de son activité, permettre à l'actionnaire d'obtenir un rendement satisfaisant de son investissement, attirer les capitaux privés et ouvrir des perspectives de privatisation partielle. Les autorités espagnoles soulignent que le contenu du programme d'adaptation notifié (mesures de réduction des coûts d'exploitation, des frais financiers, etc.) reste inchangé. Les projections financières ont toutefois été mises à jour en fonction des trois modifications décrites ci-dessus; elles ont, de plus, été prolongées de deux ans jusqu'en 1999,

- de la nécessité de financer la réduction des effectifs dont le coût s'élève à quelque 37 milliards de pesetas espagnoles (voir ci-dessus),

- de la nécessité de procéder à une recapitalisation minimale de l'entreprise et de réduire l'endettement d'environ 50 milliards de pesetas espagnoles (annulation de 26 milliards de dettes à court terme et de 24 milliards de dettes hypothécaires). L'injection de capital prévue constitue en effet l'apport minimal indispensable pour assurer la réussite du programme d'adaptation et pour éviter que la lourdeur des frais financiers n'hypothèque l'avenir de la compagnie. Elle n'est toutefois pas suffisante pour restaurer une structure de bilan (ratio «endettement sur fonds propres») comparable à celle des autres entreprises du secteur dès lors que les fonds propres d'Iberia étaient négatifs à la fin de l'année 1995, avant toute augmentation de capital,

- de l'incidence de la cession des participations d'Iberia dans Arsa, Austral et Ladeco.

Les autorités espagnoles ajoutent que la vente des actifs latino-américains, cédés à une société détenue majoritairement par des capitaux privés, et l'injection de capital, dont le montant est sensiblement inférieur à celui notifié initialement, sont conformes au principe de l'investisseur en économie de marché. S'agissant plus précisément de l'injection de capital, elles justifient son caractère rationnel en mettant en avant, d'une part, les bons résultats obtenus par Iberia en 1995 et surtout la disparition des risques liés aux participations sud-américaines et, d'autre part, des analyses financières selon lesquelles le rendement de cet investissement est très supérieur au minimum requis par un investisseur. Elles rappellent que Teneo est une société holding indépendante de l'État. Elles évoquent également l'évolution positive d'Iberia depuis le début de la mise en oeuvre du programme, voici deux ans, grâce aux efforts de réduction des coûts et au recentrage des activités de l'entreprise sur ses trois principaux marchés (marché intérieur espagnol, marché européen et marché latino-américain). De plus, se fondant en particulier sur les travaux effectués par leur consultant Natwest Markets, les autorités espagnoles contestent les conclusions du consultant désigné par la Commission selon lesquelles les besoins d'argent frais à court terme d'Iberia ne seraient que de 48 milliards de pesetas espagnoles.

Les autorités espagnoles indiquent, par ailleurs, que l'injection de capital en cause de 87 milliards de pesetas espagnoles constitue seulement la première étape d'un plan de recapitalisation d'Iberia portant sur un montant total évalué à 155 milliards. Ainsi, Teneo devrait procéder à une nouvelle injection de capital de 20 milliards de pesetas espagnoles au cours du premier trimestre de 1997 pour améliorer davantage la structure du passif et du bilan. De plus, un apport de 25 milliards de pesetas espagnoles, susceptible d'être effectué à l'avenir par des partenaires privés, devrait permettre de couvrir une partie des besoins supplémentaires.

S'agissant de l'augmentation de capital de 20 milliards de pesetas espagnoles prévue pour le premier trimestre de l'année 1997, les autorités espagnoles précisent que cette opération respectera également le principe de l'investisseur en économie de marché. En effet, elle ne sera effectuée qui si Iberia atteint les critères et les objectifs suivants dont le respect démontrera suffisamment, selon les autorités espagnoles, la rentabilité économique et financière de l'entreprise:

- résultat d'exploitation supérieur ou égal à + 16,626 et + 27,322 milliards de pesetas espagnoles, respectivement, en 1995 et 1996,

- cash flow généré par l'exploitation supérieur ou égal à + 43,471 et + 60,872 milliards de pesetas espagnoles, respectivement, en 1995 et 1996,

- résultat net après impôt supérieur ou égal - 47 et + 1,5 milliard de pesetas espagnoles, respectivement, en 1995 et 1996,

- ratio «résultat d'exploitation par employé» supérieur ou égal à + 0,72 et + 1,22 million de pesetas espagnoles par équivalent-employé, respectivement, en 1995 et 1996,

- ratio «résultat d'exploitation par tonnes-kilomètres offerts» supérieur ou égal à + 4,41 et + 6,80 pesetas espagnoles par tonnes-kilomètres offerts, respectivement, en 1995 et 1996,

- une réduction des coûts d'exploitation de 15,443 milliards de pesetas espagnoles en 1994 et 1995, conformément au programme Prega,

- une réduction des effectifs de 2 699 employés avant le 31 décembre 1996,

- ratio «tonnes-kilomètres offerts par employé» [le personnel de l'entreprise affecté à l'assistance en escale (handling) étant exclu du calcul] supérieur ou égal à + 0,24 et + 0,26 million de tonnes-kilomètres offerts par équivalent-employé, respectivement, en 1995 et 1996.

Afin que la Commission puisse vérifier le respect des critères ci-dessus, le gouvernement espagnol ajoute qu'il communiquera à la Commission les comptes d'Iberia pour les années 1995 et 1996, audités selon les règles prévues par le droit espagnol.

Enfin, dans sa communication du 18 décembre 1995, le gouvernement espagnol souligne expressément que les opérations dont il s'agit (cession de certains actifs latino-américains à Andes Holding BV et injection de capital de 87 milliards de pesetas espagnoles) sont assorties des conditions suivantes:

- dans l'hypothèse où Iberia serait en mesure d'exercer son option de rachat à l'égard des participations latino-américaines vendues à Andes Holding BV durant les deux premières années suivant leur cession, y compris pendant la période de due diligence, la compagnie s'engage à ne le faire que si a) la valeur vénale des capitaux propres de l'ensemble du groupe est supérieure ou égale à 30 % de la valeur d'entreprise du groupe («Groups entreprise value» comprise comme la valeur de la capacité de l'ensemble des actifs du groupe à générer des bénéfices) et si b) un investisseur privé participe, directement ou indirectement, de façon significative à l'opération. La même double condition s'appliquera durant la troisième année suivant la cession au cas où Iberia présenterait l'offre d'achat la plus intéressante. Elle ne s'appliquera toutefois pas si Iberia exerce son option de rachat en vue de revendre immédiatement les actifs en cause à des tiers,

- Teneo sera partie dans Andes Holding BV avec les mêmes droits et obligations que les autres actionnaires et financiers d'Andes Holding BV et selon les principes commerciaux. Les décisions concernant Andes Holding BV seront prises par la majorité de ses actionnaires, conformément aux accords passés entre les parties selon les droits néerlandais et anglais applicables. Au cas où, dans le futur, pour des raisons commerciales affectant Andes Holding BV, Teneo serait amenée à détenir certains actifs d'Andes Holding BV, le gouvernement espagnol s'engage à ce que Teneo cède postérieurement ces actifs à une partie tierce. En dehors des cas résultant de ses droits et obligations tels que décrits dans les textes des accords relatifs à Andes Holding BV, Teneo n'acquérera aucun des actifs d'Andes Holding BV,

- aucune entité ou entreprise publique espagnole autre qu'Iberia et Teneo ne sera engagée dans les transactions concernant Andes Holding BV ou n'acquérera des actifs d'Andes Holding BV,

- l'injection de capital telle qu'autorisée servira uniquement a) à couvrir les frais de réduction des effectifs ou b) à diminuer la dette. Un rapport sera transmis à la Commission sur l'exécution du plan de réduction des dettes. Ce rapport fera état de façon détaillée des prêts à rembourser et de l'utilisation des fonds rendus disponibles par la diminution des frais financiers. Les fonds provenant de l'injection de capital ne pourront en aucune façon être utilisés de manière à entraver le programme de réduction des coûts d'Iberia ou à permettre un changement significatif de sa stratégie globale de tarification et de la capacité de la flotte,

- les fonds nécessaires au paiement des frais de réduction des effectifs (36,685 milliards de pesetas espagnoles) seront transférés à Iberia immédiatement après la présente décision. Par contre, le reste de l'injection de capital ne sera versé à Iberia qu'à l'issue du second paiement du produit de la vente à Andes Holding BV d'Interinvest et de Ladeco (voir ci-dessus),

- Iberia et Tenero conviennent de ce que la réduction des coûts constitue un objectif fondamental du programme d'adaptation et ils regardent comme essentielle la poursuite des efforts de réduction des coûts au-delà de 1996,

- dans le cas où les objectifs du programme d'adaptation ne seraient pas atteints et où, par conséquent, Iberia aurait un besoin de capitaux supplémentaires, Teneo et Iberia satisferont ce besoin au moyen d'une réduction accrue des coûts, de désinvestissements ou d'injections de capital impliquant de manière significative des investisseurs privés.

Au regard de l'ensemble des éléments de fait résumés ci-dessus, la Commission est en mesure de porter une appréciation finale sur cette affaire.

APPRÉCIATION JURIDIQUE

VII

Aux termes de l'article 92 paragraphe 1 du traité et de l'article 61 paragraphe 1 de l'accord sur l'Espace économique européen (ci-après dénommé «l'accord»), sont incompatibles avec le marché commun et avec cet accord, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres et entre les parties contractantes, les aides accordées par les États ou au moyen des ressources d'État sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.

Le traité et l'accord posent le principe de neutralité à l'égard du régime de propriété dans les États membres et le principe d'égalité entre les entreprises publiques et privées (article 222 du traité et article 125 de l'accord). En vertu de ces principes, l'action de la Commission ne peut être ni préjudiciable ni avantageuse pour les entreprises publiques, notamment lorsque la Commission examine une opération au regard des dispositions de l'article 92 du traité et de l'article 61 de l'accord. Il convient, en conséquence, d'établir cas par cas si une transaction entre un État membre et une entreprise publique constitue une transaction commerciale normale ou bien si elle contient en tout ou en partie des éléments d'aide. Afin de déterminer si elle est en présence d'une aide d'État, la Commission doit fonder son jugement sur le principe de l'investisseur en économie de marché. En vertu de ce principe, il n'y a pas d'aide d'État lorsqu'il y a apport de capital neuf dans des conditions qui seraient acceptables pour un investisseur privé opérant dans les conditions normales d'une économie de marché (4). La Cour de justice a eu l'occasion de préciser par son arrêt du 21 mars 1991, dans l'affaire C-305/89, Italie contre Commission, que «si le comportement de l'investisseur privé, auquel doit être comparée l'intervention de l'investisseur public poursuivant des objectifs de politique économique, n'est pas nécessairement celui de l'investisseur ordinaire plaçant des capitaux en vue de leur rentabilisation à plus ou moins court terme, il doit, au moins, être celui d'un holding privé ou d'un groupe privé d'entreprises poursuivant une politique structurelle, globale ou sectorielle, et guidé par des perspectives de rentabilité à plus long terme» (5).

Dans le cas présent, il convient d'examiner, à la lumière de ce principe, les deux opérations relatives à la recapitalisation d'Iberia: d'une part, l'ensemble des transactions afférentes à la société Andes Holding BV, d'autre part, l'injection de capital de 87 milliards de pesetas espagnoles effectuée par Teneo. Cet examen final s'inscrit parfaitement dans le cadre de la procédure ouverte par la Commission le 1er mars 1995 dès lors que les adaptations apportées par les autorités espagnoles au volet financier du programme notifié tiennent compte des observations formulées par les États membres et les tierces parties intéressées à la suite de l'ouverture de la procédure. Les adaptations portent en effet sur des cessions d'actifs, sur une réduction des risques découlant des engagements d'Iberia en Amérique latine et sur une diminution du montant de l'injection de capital proposée, tous points soulevés par les États membres et les tierces parties intéressées dans leurs observations résumées dans la partie IV.

En ce qui concerne tout d'abord la création de la société Andes Holding BV et l'ensemble des transactions afférentes à cette société, il ressort des informations en la possession de la Commission, notamment du rapport du consultant désigné par la Commission, que Teneo et le gouvernement espagnol ont adopté en l'espèce une attitude comparable à celle d'un investisseur privé agissant sur des bases uniquement commerciales.

Ainsi, il apparaît en premier lieu que la structure même d'Andes Holding BV, fondée quant au financement sur un faible montant de capitaux propres par rapport aux ressources provenant de l'endettement, est similaire à celle qui prévaut généralement dans ce type d'opération. En effet, constituée uniquement pour acquérir puis céder des participations financières bien déterminées, Andes Holding BV est une société dont la durée de vie est en principe limitée à trois années au maximum et dans laquelle un apport élevé de capitaux propres n'est pas justifiée. En second lieu, des investisseurs privés contrôlent effectivement la société et interviennent de façon substantielle dans chacun des trois éléments de la structure de financement d'Andes Holding BV: respectivement à hauteur de 60 %, 30 % et 70 % dans les fonds propres, les junior debts et les senior-debts. À cet égard, il convient de rappeler que la Commission estime qu'une opération impliquant des fonds publics ne contient pas d'élément d'aide si des partenaires privés interviennent également dans cette opération de façon significative et dans des conditions comparables (6). En troisième lieu, les taux d'intérêt rémunérant les différentes sources de financement d'Andes Holding BV, à savoir le Libor majoré respectivement de [ . . . ] pour les capitaux propres, les junior debts et les senior debts ne sortent pas des limites constatées pour des opérations similaires. Du reste, la participation de banques d'affaires américaines à ces différentes opérations s'avère une garantie de ce que ces taux reflètent effectivement les prix du marché.

Il en est de même, en quatrième lieu, des prix payés par Andes Holding BV pour l'acquisition des participations financières dans Arsa, Interinvest, Austral et Ladeco. Le montant des participations financières dans Arsa et Interinvest a, en particulier, été déterminé sur la base de la valeur de la compagnie Arsa telle qu'elle a été estimée par la banque d'affaires [ . . . ]. Pour ce faire, la banque a utilisé une méthode essentiellement comparative. La valeur d'Austral a fait, en outre, l'objet d'une estimation spécifique de la part d'un cabinet d'audit internationalement réputé. Quant au prix de la cession de la participation de 13 % d'Iberia dans Ladeco, il reflète celui constaté lors des dernières transactions ayant concerné cette compagnie.

Par ailleurs, l'existence d'une option de rachat au profit d'Iberia participe d'un comportement rationnel de la part de Teneo dans la mesure notamment où elle peut faciliter la conclusion d'une alliance. Toutefois, la Commission a pris note de la volonté affichée par le gouvernement espagnol de soumettre l'exercice, par Iberia, de son option de rachat des différentes participations cédées à Andes Holding BV, y compris pendant la période de due diligence, à double condition, d'une part, que à la suite de cet éventuel rachat, la valeur vénale des capitaux propres de l'ensemble du groupe soit au moins égale à 30 % de la valeur d'entreprise du groupe et, d'autre part, qu'un investisseur privé participe également, directement ou indirectement, de façon significative à l'opération en question; sauf, toutefois, si Iberia exerce son option de rachat en vue de revendre immédiatement les actifs en cause à des tiers. La même double condition vaut durant la troisième année suivant la cession au cas où Iberia présenterait alors l'offre d'achat la plus intéressante. Cet élément tend à démontrer que l'ensemble des transactions relatives à la société Andes Holding BV vise à obtenir une réelle mise à l'écart des participations latino-américaines en cause et ne constitue pas un moyen déguisé de faciliter une injection de capital sans apporter en définitive de véritable changement à la composition du groupe. Il en est de même des engagements pris par les autorités espagnoles selon lesquels:

- Teneo sera partie dans Andes Holding BV avec les mêmes droits et obligations que les autres actionnaires et financiers d'Andes Holding BV et selon des principes commerciaux. Les décisions concernant Andes Holding BV seront prises par la majorité de ses actionnaires, conformément aux accords passés entre les parties selon les droits néerlandais et anglais applicables. Au cas où, dans le futur, pour des raisons commerciales affectant Andes Holding BV, Teneo serait amenée à détenir certains actifs d'Andes Holding BV, le gouvernement espagnol s'engage à ce que Teneo cède postérieurement ces actifs à une partie tierce. En dehors des cas résultant de ses droits et obligations tels que décrits dans les textes des accords relatifs à Andes Holding BV, Teneo n'acquérera aucun des actifs d'Andes Holding BV,

- aucune entité ou entreprise publique espagnole autre qu'Iberia et Teneo ne sera engagée dans les transactions concernant Andes Holding BV ou n'acquérera des actifs d'Andes Holding BV.

Enfin, il apparaît que les différentes transactions relatives à Andes Holding BV, si elles se traduiront dans l'immédiat par un apport net d'argent frais de seulement 16 milliards de pesetas espagnoles, permettront toutefois de réduire substantiellement les risques que présentait jusqu'alors pour Iberia son engagement dans Arsa. Elles éliminent, par là-même, l'un des principaux facteurs de risque inhérents à la situation d'Iberia aux yeux d'un investisseur en économie de marché. Les risques provenaient non seulement de la participation élevée (83,35 %) d'Iberia dans Arsa, mais aussi des prêts consentis à cette dernière par Iberia et des garanties d'emprunts accordées par Iberia à Arsa. Or, à la suite de ces transactions, Iberia ne possèdera plus qu'une participation minoritaire directe de 5,73 % dans le capital d'Arsa. En outre, les garanties apportées par Iberia à l'égard des emprunts contractés par Arsa ont disparu, à l'exception des garanties portant sur un montant d'emprunt de 75 millions de dollars des États-Unis gagé cependant sur deux Boeing 747 dont la valeur vénale correspond effectivement à ce montant. Il importe toutefois de remarquer que le paiement différé de la cession d'Austral comporte un risque pour Iberia dès lors que le montant du paiement effectif à intervenir sera au plus égal à celui de la revente éventuelle à des tiers. Il en est de même de la période de due diligence d'une durée maximale de quatre mois au cours de laquelle la cession des actifs latino-américains peut être remise en cause. Sur ce dernier point, toutefois, il convient de prendre en compte le fait que, selon les autorités espagnoles, s'agissant de l'injection de capital notifiée de 87 milliards de pesetas espagnoles, 36,685 milliards seulement seront versés par Teneo à Iberia immédiatement après la présente décision. Le surplus de l'injection de capital prévue, soit 50,315 milliards de pesetas espagnoles, ne sera transféré qu'à l'issue du second paiement du produit de la vente à Andres Holding BV d'Intervest et de Ladeco, postérieurement à l'expiration de la période de due diligence.

En ce qui concerne ensuite l'injection de capital de 87 milliards de pesetas espagnoles, la méthodologie retenue ordinairement pour mesurer le caractère rationnel d'un investissement consiste à comparer son montant à celui des revenus qu'il va générer. À noter que la circonstance que l'injection de capital en cause sert en partie à financer l'objectif social de réduction des effectifs, dont le coût est évalué à 36,685 milliards de pesetas espagnoles, est sans incidence sur l'appréciation que doit porter la Commission.

Comparer l'investissement initial de 87 milliards de pesetas espagnoles, au rendement attendu de cet investissement en application du principe de l'investisseur rationnel en économie de marché implique en l'espèce, d'une part, de déterminer la valeur du groupe Iberia à moyen terme et, d'autre part, d'évaluer le taux de rendement minimal qu'exigerait normalement un investisseur pour procéder à cet investissement. En effet, le rendement généré par l'injection de capital provient essentiellement de la plus-value acquise par l'entreprise au cours des prochaines années dès lors que la compagnie ne devrait pas distribuer de dividendes avant 1999. La plus-value est égale à la différence entre la valeur du groupe à moyen terme et sa valeur présente. Or, cette dernière est nulle, de l'avis des analystes financiers consultés. En conséquence, apprécier le caractère rationnel de l'investissement revient en l'espèce à comparer son montant avec la valeur probable de l'entreprise à moyen terme actualisée au moyen du taux de rendement minimal qu'exigerait un investisseur.

Afin de déterminer la valeur d'une entreprise, le calcul effectué habituellement pour ce genre d'opération consiste à multiplier le «cash flow en année type» par un coefficient actualisant l'ensemble des cash flow futurs. La valeur de l'actif ainsi déterminée doit ensuite être réduite du montant de l'endettement pour aboutir à la valeur des capitaux propres. Le coefficient multiplicateur appliqué au profit en année type est fonction à la fois du taux de croissance moyen du cash flow pour l'ensemble des années futures et du taux d'actualisation retenu. Ce dernier taux n'est autre que le coût moyen pondéré du capital (Weighted Average Cost of Capital) pour l'entreprise considérée, lequel tient compte à la fois du coût de l'endettement et du coût des capitaux propres. Si le coût de l'endettement s'avère assez aisé à apprécier puisqu'il suffit de se référer aux taux des emprunts consentis à l'entreprise, il n'en est pas de même du coût des capitaux propres (Cost of Equity). Ce dernier est estimé à l'aide du «Capital Asset Pricing Model» (CAPM). Selon ce modèle, le coût des capitaux propres est égal au taux sans risque sur le marché considéré, majoré de la prime de risque propre à ce marché multipliée par un coefficient «bêta». Le coefficient bêta (equity beta) correspond au rendement exigé par le marché dans un secteur particulier, directement mesuré en rapportant les résultats des entreprises de ce secteur à leurs valeurs boursières et corrigé par la structure de financement (gearing) propre à l'entreprise en cause. À noter que le coût moyen pondéré du capital ainsi défini ne tient pas autrement compte du risque particulier propre à chaque entreprise.

L'approche explicitée ci-dessus a été suivie par la Commission dans la présente affaire. En l'espèce, l'horizon à retenir pour estimer la valeur probable du groupe Iberia à moyen terme est l'année 1999, car l'entreprise dispose de projections financières jusqu'à cette date qui, d'une part, est assez éloignée pour permettre à l'injection de capital en cause de produire tous ses effets dans le cadre du processus de redressement et, d'autre part, assez proche pour réduire les incertitudes quant à la fiabilité des projections. Celles-ci reposent sur des hypothèses de croissance prudentes puisque les recettes d'exploitation d'Iberia ne devraient croître, selon ces projections, que de 4,6 % par an en monnaie courante de 1994 à 1999 pour atteindre 539,1 milliards de pestas espagnoles à cette dernière date. De telles hypothèses supposent qu'Iberia perdra des parts de marché au cours de cette période. À titre d'information, le taux de croissance annuel du transport aérien mondial, exprimé en passagers-kilomètres, s'est, respectivement, élevé à quelque 4,0 et 5,4 % au cours des cinq et dix dernières années, et les analystes prévoient une croissance moyenne de 6,0 % par an pour les quatre prochaines années. Toujours en 1999, le résultat d'exploitation d'Iberia s'établirait à + 55,5 milliards de pesetas espagnoles et son résultat net avant impôt à + 46,9 milliards de pesetas espagnoles. Ces résultats supposent la poursuite satisfaisante du processus de redressement axé sur la réduction des coûts d'exploitation.

À partir des comptes de résultats projetés pour 1999, adaptés et corrigés sur certains points, il a été possible de déterminer à cette date un bénéfice, puis un cash flow en année type. Cependant, faute de cotation boursière des actions d'Iberia, il n'est pas possible de déterminer directement la valeur du coefficient bêta de l'entreprise. Aussi le coefficient bêta retenu de 1,39 (equity beta) procède-t-il d'une analyse incluant une vingtaine de compagnies aériennes en Europe et dans le monde et tenant compte également de la structure financière d'Iberia en 1999 ainsi que des conséquences, sur cette structure, des cessions d'actifs à Andes Holding BV. À cet égard, la Commission considère qu'Iberia recevra en totalité le produit de la vente d'Austral postérieurement à sa cession par Andes Holding BV. Par contre, l'injection de capital de 20 milliards de pesetas espagnoles que Teneo se propose d'effectuer en 1997 n'a pas été prise en considération. Le taux sans risque sur le marché espagnol et la prime de risque propre à ce marché ont été fixés respectivement à 10,7 et 7 %. Sur ces bases, le coût des capitaux propres s'établit à 20,4 % et le coût moyen pondéré du capital d'Iberia à 14,42 % en 1999. En outre, le taux de croissance moyen du cash flow d'Iberia retenu par la Commission au-delà de 1999 varie entre 4 et 4,5 % en monnaie courante. C'est là une hypothèse raisonnable puisque, avec un taux moyen d'inflation estimé à 3 %, elle correspond à une croissance réelle légèrement supérieure à 1 % par an. Tous ces éléments ont permis de calculer la valeur vénale des capitaux propres (equity value) du groupe Iberia en 1999, soit 246 ou 267 milliards de pesetas espagnoles suivant le taux de croissance retenu de 4 ou de 4,5 %.

Par ailleurs, la Commission est d'avis que le taux annuel de rendement minimal (hurdle rate) qu'exigerait un investisseur agissant selon les lois du marché pour procéder à l'injection de capital en question est au moins de 30 % en raison de l'importance de la somme engagée et surtout des risques présentés par l'opération. Ce taux d'au moins 30 %, apparemment très élevé et bien supérieur aux taux constatés sur le marché, intègre en effet les probabilités non négligeables que le programme ne se déroule pas comme prévu et que le rendement réel ne se révèle en fin de compte plus faible. Du reste, le taux ne peut qu'être supérieur au coût des capitaux propres dès lors que ce dernier ne prend pas en compte tous les risques liés à la compagnie. Or, en dépit de la quasi-disparition des risques liés à son engagement dans Arsa et de l'amélioration substantielle de son résultat d'exploitation au cours de l'année 1994 et durant le premier semestre de l'année 1995, Iberia est une entreprise dont le risque spécifique demeure très élevé. Les incertitudes suivantes pèsent en particulier sur la poursuite du redressement de la compagnie, sur sa rentabilité à long terme et sur les projections financières à l'horizon 1999 sur lesquelles reposent les calculs de la valeur de l'entreprise à cette date:

- le programme d'adaptation n'est pas achevé; en particulier, les réductions d'effectifs prévues n'ont pas encore commencé,

- la compagnie a récemment connu des difficultés sociales, qui se sont traduites notamment par des grèves fréquentes des pilotes. Ces mouvements sociaux, outre leur coût direct sur les comptes d'Iberia, nuisent à l'image de la compagnie auprès de la clientèle et pourraient entraver les possibilités de réaliser les gains de productivité envisagés par les programme,

- le programme, dans sa forme présente, se termine à la fin de l'année 1996. À cette date, Iberia n'aura pas atteint les niveaux de productivité et d'efficience de ses principaux concurrents communautaires. Un nouveau plan de réduction des coûts devra alors être élaboré et négocié avec les partenaires sociaux. Le résultat de ces négociations ne peut être prévu à l'heure actuelle,

- les doutes quant à l'existence et aux modalités d'intervention de futurs partenaires extérieurs qui restent à choisir,

- les effets de la libéralisation des activités de transport aérien et de l'assistance en escale (handling) en Europe, sur la rentabilité à long terme d'Iberia, ne peuvent encore être appréhendés dans leur totalité.

Le consultant désigné par la Commission estime lui aussi que le taux annuel de rendement minimal tel que défini ci-dessus, qu'exigerait un investisseur dans le cas présent, est au moins de 30 % puisqu'il propose une fourchette de 30 à 40 %. La Commission est d'avis qu'un taux supérieur à 30 % pourrait être retenu par un investisseur agissant à court ou à moyen terme dans un cadre purement financier. Toutefois, conformément à la jurisprudence susmentionnée de la Cour de justice, la Commission doit tenir compte de ce que la société holding Teneo ne cherche pas à rentabiliser ses capitaux à court ou à moyen terme, mais poursuit en l'espèce une stratégie et des objectifs de politique économique à long terme à l'égard d'une entreprise dont elle entend valoriser les atouts et les potentialités dans un secteur en constante expansion, en particulier grâce à une alliance avec un partenaire extérieur. Ces atouts sont principalement: un savoir-faire technique et commercial; une marque connue dans le monde entier; un réseau axé sur l'Europe et l'Amérique latine; une forte présence en Espagne, pays qui génère le trafic de loisir le plus important d'Europe. De plus, l'amélioration constante du résultat d'exploitation d'Iberia depuis maintenant deux ans témoigne de l'efficacité et du sérieux du programme d'adaptation fondé principalement sur une réduction des coûts d'exploitation. À ce sujet, est particulièrement significative l'affirmation du gouvernement espagnol selon laquelle la réduction des coûts constitue un objectif fondamental du programme d'adaptation aux yeux d'Iberia et de Teneo, lesquelles regardent, de surcroît, comme essentielle la poursuite des efforts de réduction des coûts au-delà de 1996. Du reste, selon les informations en la possession de la Commission, les efforts de productivité et de réduction des coûts poursuivis par Iberia devraient lui permettre de réduire sensiblement à l'horizon 1998 l'écart la séparant encore à cette date de la moyenne des compagnies suivantes: British Airways, KLM, Lufthansa, Air France. En outre, l'engagement des autorités espagnoles selon lequel, si les objectifs du programme d'adaptation ne sont pas atteints, Teneo et Iberia satisferont un éventuel besoin de capitaux supplémentaires par une réduction accrue des coûts, par des désinvestissements ou par un recours à des investisseurs privés apparaît comme un facteur supplémentaire de diminution des risques.

En définitive, le montant de l'investissement de 87 milliards de pesetas espagnoles se situe dans la partie inférieure de la fourchette de la valeur des capitaux propres du groupe Iberia en 1999, estimée selon la méthode explicitée ci-dessus et actualisée sur une période de quatre années avec un taux de rendement annuel de 30 %. Il s'ensuit que le principe de l'investisseur en économie de marché doit être regardé comme satisfait par l'injection de capital dont il s'agit.

Subsidiairement et afin de parfaire son analyse, la Commission s'est également penchée en l'espèce sur les besoins d'Iberia en capitaux propres. À cet égard, il ressort des informations en la possession de la Commission qu'Iberia devra faire face dans les prochains mois au coût du plan social de réduction de ses effectifs et à plusieurs échéances de remboursement d'emprunts. Nonobstant l'amélioration constante du cash flow généré par l'exploitation, la situation de la trésorerie de la compagnie ne lui permet pas de faire face à l'ensemble de ces obligations et le besoin d'apport d'argent frais d'Iberia à court terme s'élève ainsi au moins à 48 milliards de pesetas espagnoles. Par ailleurs, le ratio «endettement sur fonds propres» de la compagnie est beaucoup plus élevé que celui des autres compagnies européennes, ainsi qu'il a été montré à la fin de la partie I. Il est à noter à ce sujet que les cessions d'actifs auxquels Iberia a procédé en cédant certaines de ses participations financières à Andes Holding BV, si elles ont dégagé un apport net d'argent frais, n'ont cependant pas permis de modifier sensiblement la structure du passif du bilan de la compagnie puisque ces cessions ont au contraire entraîné une perte nette comptable. Or, le surendettement d'Iberia et la faiblesse de ses capitaux propres commandent, pour au moins trois raisons, de retrouver une structure financière plus saine en augmentant les fonds propres. En premier lieu, il s'agit de rassurer les débiteurs actuels et futurs de la compagnie, notamment les banques, dont les financements sont vitaux pour la survie de l'entreprise et qui pourraient être tentés de se dégager brusquement ou d'exiger des taux d'intérêt prohibitifs dans une situation caractérisée par la faiblesse des capitaux propres. La Commission rappelle ici qu'elle regarderait comme une aide d'État illégale, car non notifiée, toute garantie de paiement qui serait explicitement ou implicitement accordée aux créanciers d'Iberia par Teneo ou par toute autre entité publique (7). En second lieu, le passif du bilan d'Iberia doit être assaini afin d'attirer à court ou à moyen terme des partenaires privés dans des conditions satisfaisantes pour la compagnie et pour son actionnaire Teneo. En dernier lieu, une injection de capital d'un montant supérieur aux besoins en trésorerie à court terme constitue une indication claire, en particulier vis-à-vis du personnel de l'entreprise rendu inquiet par plusieurs années de difficultés, de la confiance de Teneo dans l'avenir d'Iberia. Dans ces circonstances, compte tenu de ce que le gouvernement espagnol a explicitement indiqué que les fonds versés serviraient uniquement à couvrir les frais de réduction des effectifs ou à diminuer l'endettement sur une base commerciale, le montant de 87 milliards de pesetas espagnoles, qui couvre en tout état de cause les besoins à court terme d'Iberia, apparaît également conforme à la stratégie poursuivie à plus long terme par Teneo à l'égard de sa filiale.

Il convient également d'indiquer que, en dépit de l'augmentation de capital de 87 milliards de pesetas espagnoles, le ratio «intérêts financiers sur chiffre d'affaires» d'Iberia restera jusqu'en 1998 nettement supérieur à la moyenne de ceux de British Airways, KLM et Lufthansa. De même, le gearing d'Iberia défini comme le rapport entre la somme de l'endettement bancaire et du crédit-bail, d'une part, et le total des fonds propres, d'autre part, demeurera pendant la même période sensiblement plus élevé que la moyenne de ceux de ces trois compagnies concurrentes.

Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que les différentes transactions relatives à la société Andes Holding BV ainsi que l'injection de capital de 87 milliards de pesetas espagnoles réalisée par la société holding Teneo au profit de la compagnie Iberia ne constituent pas des aides d'État au sens de l'article 92 paragraphe 1 du traité et de l'article 61 paragraphe 1 de l'accord. Par suite, il y a lieu de ne pas soulever d'objection à l'égard de ces opérations et de clore la procédure. Dans la présente décision, il a été tenu compte, notamment, des engagements suivants du gouvernement espagnol:

- dans l'hypothèse où Iberia serait en mesure d'exercer son option de rachat à l'égard des participations latino-américaines vendues à Andes Holding BV durant les deux premières années suivant leur cession, y compris pendant la période de due diligence, la compagnie s'engage à ne le faire que si a) la valeur vénale des capitaux propres de l'ensemble du groupe est supérieure ou égale à 30 % de la valeur d'entreprise du groupe (Group's enterprise value) comprise comme la valeur de la capacité de l'ensemble des actifs du groupe à générer des bénéfices et si b) un investisseur privé participe, directement ou indirectement, de façon significative à l'opération. La même double condition s'appliquera durant la troisième année suivant la cession au cas où Iberia présenterait l'offre d'achat la plus intéressante. Elle ne s'appliquera toutefois pas si Iberia exerce son option de rachat en vue de revendre immédiatement les actifs en cause à des tiers,

- Teneo sera partie dans Andes Holding BV avec les mêmes droits et obligations que les autres actionnaires et financiers d'Andes Holding BV et selon des principes commerciaux. Les décisions concernant Andes Holding BV seront prises par la majorité de ses actionnaires, conformément aux accords passés entre les parties selon les droits néerlandais et anglais applicables. Au cas où, dans le futur, pour des raisons commerciales affectant Andes Holding BV, Teneo serait amenée à détenir certains actifs d'Andes Holding BV, le gouvernement espagnol s'engage à ce que Teneo cède postérieurement ces actifs à une partie tierce. En dehors des cas résultant de ses droits et obligations tels