FR Journal officiel de l'Union européenne L 239/24

DÉCISION DE LA COMMISSION

du 20 mars 2013

concernant les mesures SA.23425 (11/C) (ex NN 41/10) mises à exécution par l'Italie en 2004 et 2009 en faveur de SACE BT S.p.A.

[notifiée sous le numéro C(2013)1501]

(Le texte en langue italienne est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

(2014/525/UE)

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (ci-après «TFUE»), et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,

vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément aux articles susmentionnés (1),

considérant ce qui suit:

I. PROCÉDURE

(1) Par plainte déposée le 5 juin 2007 et enregistrée le 7 juin 2007, la Commission a été informée du fait que, durant le mois de mai 2004, SACE S.p.A. (ci-après «SACE») avait accordé une dotation en capital initial de 100 millions d'EUR à SACE BT S.p.A. (ci-après «SACE BT»), une filiale nouvellement créée (ci-après la «première mesure»).

(2) Par lettre du 6 novembre 2009, le plaignant a présenté des arguments complémentaires à l'appui de sa plainte et a informé la Commission d'une mesure supplémentaire accordée par SACE à SACE BT en 2009, sous forme de couverture de réassurance (ci-après la «deuxième mesure»).

(3) Au cours de l'enquête préliminaire, la Commission a relevé que SACE BT avait bénéficié de deux apports de capitaux octroyés par SACE le 18 juin 2009 et le 4 août 2009 (ci-après, respectivement, les «troisième mesure» et «quatrième mesure»).

(4) Par lettre du 23 février 2011, la Commission a informé l'Italie de sa décision d'ouvrir la procédure formelle d'examen visée à l'article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (ci-après la «décision d'ouverture de la procédure»), concernant les quatre mesures susmentionnées.

(5) La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne (2). La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations sur lesdites mesures.

(6) Toutefois, seule SACE a fait parvenir des observations à la Commission. À ses observations transmises le 5 mai 2011, SACE a annexé divers documents justificatifs, parmi lesquels figurent notamment: une nouvelle présentation du plan d'entreprise relatif à la période 2005-2008 pour l'exercice des activités d'assurance à court terme, élaboré par SACE avec l'aide du bureau externe de consultants KPMG et approuvé par le conseil d'administration le 18 mai 2004 (ci-après le «plan d'entreprise initial»); la lettre d'un consultant externe du 7 juillet 2004 précisant les services additionnels fournis (ci-après la «lettre du consultant»); les analyses supplémentaires effectuées en mars 2004 aux fins de l'établissement du plan d'entreprise, concernant le marché italien des informations commerciales, le marché italien du recouvrement des créances et ses principaux acteurs ainsi que le marché de l'assurance-crédit en Europe centrale et orientale (ci-après les «suppléments au plan d'entreprise»); la mise à jour du plan d'entreprise 2005-2008 approuvée le 19 novembre 2004 (ci-après le «plan d'entreprise actualisé»); des extraits des comptes rendus des réunions du conseil d'administration du 28 avril 2004 et du 18 mai 2004; un plan d'entreprise relatif à l'acquisition éventuelle d'Assicuratrice Edile S.p.A., daté de mai 2005 (ci-après le «plan d'acquisition d'Assedile»); le Revised budget [budget révisé] de SACE BT du 31 mars 2009; le plan d'entreprise de SACE BT pour la période 2010-2011, daté du 4 août 2009 (ci-après le «plan d'entreprise 2010-2011»).

(7) Le 5 mai 2011, les autorités italiennes ont transmis leur réponse à la décision d'ouverture de la procédure.

(8) La Commission a demandé des informations complémentaires le 23 juin 2011. Le 13 juillet 2011, une réunion s'est tenue entre les autorités italiennes et les représentants de la société. À la suite de cette réunion, la demande d'informations envoyée le 23 juin 2011 a été complétée par d'autres questions soulevées lors des entretiens. La demande d'informations supplémentaires a été envoyée le 4 août 2011 et les autorités italiennes y ont répondu par lettre du 15 septembre 2011, en joignant divers documents justificatifs. Parmi ces documents figuraient notamment une lettre d'invitation à soumissionner pour des services de conseil aux fins de l'élaboration d'un plan d'entreprise pour l'exercice d'activités d'assurance-crédit à l'exploitation à court terme dans les marchés industrialisés, datée du 17 décembre 2003 (ci-après la «lettre d'invitation»), d'autres documents élaborés par un consultant externe au sujet de l'acquisition éventuelle d'Assicuratrice Edile S.p.A., ainsi que les notes présentées au conseil d'administration de SACE BT durant la période comprise entre mai 2005 et septembre 2008, concernant diverses opportunités d'acquisitions internationales et d'autres formes d'expansion de l'entreprise à l'échelon international.

(9) Par lettre du 25 janvier 2012 (3), la Commission a demandé un complément d'informations. Les autorités italiennes ont transmis leur réponse à cette demande en date du 5 mars 2012, en y annexant les comptes rendus des réunions du conseil d'administration de SACE et de son prédécesseur, l'Istituto per i servizi assicurativi del commercio estero — SACE, du 21 novembre 2003, du 3 décembre 2003, du 10 novembre 2004, du 1er avril 2008, du 1er octobre 2008, du 28 novembre 2008, du 11 février 2009, du 1er avril 2009, du 26 mai 2009, du 1er juillet 2009 et du 9 septembre 2009, de même que d'autres documents concernant l'acquisition d'Assedile et une comparaison entre les projections relatives aux indicateurs financiers telles qu'elles figurent dans le plan d'entreprise initial et les chiffres réels.

(10) Étant donné que les arguments invoqués précédemment par les autorités italiennes tendaient à démontrer l'absence d'éléments d'aides dans les mesures accordées, les informations fournies au sujet de la compatibilité éventuelle de ces dernières, pour le cas où elles auraient été considérées comme des aides d'État, étaient limitées. Par lettre du 21 février 2012 (4), les services de la Commission ont demandé aux autorités italiennes de présenter des éléments complémentaires susceptibles de démontrer la compatibilité éventuelle des aides.

(11) En réponse à ladite lettre, les autorités italiennes ont présenté, le 30 mars 2012, une collection de documents internes de SACE, afin de démontrer que les mesures octroyées en 2009 (deuxième, troisième et quatrième mesures) se conformaient au critère de l'investisseur en économie de marché. Les documents fournis sont, pour l'essentiel, les suivants: a) le compte rendu de la réunion du conseil d'administration du 10 décembre 2008 et les annexes correspondantes, concernant les modifications apportées à la structure d'organisation en vue de renforcer le contrôle du risque; b) une synthèse des changements intervenus au niveau de la direction durant la période 2009-2012; c) le compte rendu de la réunion du conseil d'administration du 24 novembre 2011 et les annexes correspondantes concernant l'actualisation du plan d'entreprise 2011-2013; d) le rapport financier de fin d'année relatif à l'exercice 2011.

II. DESCRIPTION DES MESURES

II.1. SACE ET SON ENGAGEMENT DANS LE DOMAINE DES RISQUES CESSIBLES (5)

(12) SACE, la société mère de SACE BT, est une «società per azioni» [société anonyme] intégralement contrôlée par l'État italien. Il s'agit de l'agence italienne de crédit à l'exportation. Initialement constituée comme une entité de droit public, SACE a été convertie en société anonyme détenue à 100 % par l'État italien au début de l'année 2004. SACE assure les risques cessibles liés aux crédits à l'exportation à court et à long termes, au sens de la communication de la Commission relative à l'assurance-crédit à l'exportation à court terme (6) (ci-après la «communication sur l'assurance-crédit à l'exportation») avec la garantie de l'État.

(13) Aux termes de l'article 2, paragraphe 3, du décret législatif no 143 du 31 mars 1998 (7), qui a redéfini la garantie applicable à SACE en vertu de la loi no 227 du 24 mai 1977, les opérations et les catégories de risques cessibles — qui prennent en compte, notamment, l'aspect relatif à la couverture géographique — doivent être déterminées par le Comitato interministeriale per la programmazione economica [comité interministériel de programmation économique] (ci-après «CIPE»). Au plus tard le 30 juin de chaque année, le CIPE délibère sur les prévisions financières, décide des besoins financiers afférents à certains risques déterminés, puis fixe les limites globales des engagements pouvant être assumés par l'État à titre de garanties, en établissant une distinction entre les garanties selon que leur durée est inférieure ou supérieure à vingt-quatre mois.

(14) En 1997, la Commission a adopté la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation qui prévoit que l'octroi d'aides d'État à des organismes d'assurance-crédit à l'exportation n'est pas autorisé en ce qui concerne les risques cessibles et que les organismes publics d'assurance-crédit à l'exportation doivent, à tout le moins, «avoir une gestion séparée et tenir des comptes séparés pour les activités d'assurance des risques cessibles et des risques non cessibles exercées pour le compte ou avec la garantie de l'État, afin de prouver qu'ils ne bénéficient pas d'aides publiques dans le domaine de l'assurance des risques cessibles». Dans un souci de conformité à la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation, le conseil d'administration de SACE a décidé, lors de sa réunion du 7 juillet 1998, de mettre fin, à compter du 18 septembre 1998, à l'activité d'assurance des risques cessibles (telle que définie à l'époque, c'est-à-dire à l'assurance-crédit à l'exportation à court terme relative aux quinze États membres de l'Union européenne, EU-15) concernant les contrats d'assurance directe.

(15) Parmi les modifications introduites par la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation de 2001 (8), il y a lieu de citer le remplacement de la liste nominative des États membres qui figurait en annexe à la version de la communication de 1997 par une référence générale à tous les États membres de l'Union européenne, de manière à éviter que la communication ne doive à nouveau être modifiée lors des élargissements futurs de l'Union.

(16) C'est ainsi que, le 1er mai 2004, date d'adhésion de dix nouveaux États membres (EU-10), les risques à court terme non cessibles concernant ces dix États sont devenus cessibles. Il s'ensuit que, depuis cette date, les dispositions relatives aux risques cessibles contenues dans la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation s'appliquent aussi aux risques relatifs aux États membres de l'EU-10.

(17) L'article 6 du décret-loi no 269 du 30 septembre 2003 (converti en loi no 326 du 24 novembre 2003) — portant dispositions relatives à la transformation, à partir du 1er janvier 2004, de l'Istituto per i servizi assicurativi del commercio estero (SACE) en société anonyme (SACE S.p.A.) — a délimité les opérations de la société, en tenant compte de l'évolution du marché concerné. L'article 6, paragraphe 12, dispose notamment ce qui suit: «La société SACE S.p.A. peut exercer des activités d'assurance et de couverture des risques de marché, tels que définis par le droit de l'Union. Les activités visées au présent paragraphe sont exercées en tenant une comptabilité distincte de celle relative aux activités qui bénéficient de la garantie de l'État ou en constituant à cette fin une “società per azioni” [société anonyme]. Dans ce dernier cas, la participation détenue par SACE S.p.A. ne peut être inférieure à 30 % [et certains fonds injectés précédemment] ne peuvent être utilisés pour la souscription de son capital. [L'activité de couverture des risques cessibles] ne bénéficie pas de la garantie de l'État» [traduction libre].

(18) À l'occasion des modifications apportées au cadre législatif, telles qu'indiquées aux considérants 14 à 16, SACE a pris la décision de constituer la filiale SACE BT.

(19) Afin de se conformer aux dispositions de l'Union, SACE a décidé également d'adopter et de tenir une comptabilité séparée pour les risques cessibles (9) couvrant la période comprise entre la date à laquelle les risques concernés ont automatiquement été convertis en risques cessibles (1er mai 2004) et la date de constitution de SACE BT (27 mai 2004) (voir le tableau 1 figurant au considérant 19 de la décision d'ouverture de la procédure). Dans le cadre de cette comptabilité séparée, aucun capital n'a été affecté auxdites activités. Les comptes ont été séparés sur le fondement des dispositions juridiques italiennes. Les commissaires aux comptes font référence à ce point dans le rapport annuel 2004 de SACE, en donnant acte, au terme de l'exercice 2004, de la clôture de la gestion séparée des risques de marché (10).

II.2. LE BÉNÉFICIAIRE, SACE BT

(20) SACE BT a été constituée le 27 mai 2004 (11), avec un capital social de 100 millions d'EUR, intégralement libéré par SACE, à la suite de l'approbation du plan d'entreprise par le conseil d'administration de SACE, le 18 mai 2004. En outre, SACE (12) a procédé à un transfert de capital, pour un montant de 5,8 millions d'EUR, au fonds de réserve de SACE BT (communément désigné «fondo di organizzazione»), lequel a été utilisé par la suite pour amortir les pertes, dont celles enregistrées en 2004 et en 2005 (13). Le 3 juillet 2004, SACE BT a reçu l'autorisation d'exercer délivrée par l'Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo (ISVAP) [autorité italienne de surveillance du secteur des assurances privées et d'intérêt collectif]; la société a débuté ses activités le 15 octobre 2004.

(21) À l'heure actuelle, les activités de SACE BT s'articulent autour de trois axes: la branche «assurance-crédit» (54 % des primes en 2011); la branche «cautionnements» (30 %); d'autres secteurs concernant les risques de la construction (13 %).

(22) Dans le cadre de la branche «assurance-crédit», SACE BT est active dans le domaine de l'assurance-crédit à l'exportation à court terme pour ce qui concerne les risques cessibles, au sens de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation. La société propose, en outre, une couverture d'assurance-crédit pour les transactions effectuées en Italie (assurance des transactions commerciales nationales). Par ailleurs, SACE BT continue à consacrer une petite part de son portefeuille à la branche des risques non cessibles à court terme (voir tableau 1). Selon les informations communiquées par les autorités italiennes, cette activité est exercée aux conditions du marché et sans garantie de l'État, au même titre que les autres activités. Tableau 1 Répartition géographique des risques relatifs à l'assurance-crédit de SACE BT (%) 2005 (14) 2006 (14) 2007 (14) 2008 2009 2010 2011 Nationaux — territoire italien 42,5 47,5 55,4 67,3 73 76,7 77,4 Étrangers — cessibles 39,8 46,6 37,4 25,1 21 18,1 17,3 Étrangers — non cessibles 17,7 5,9 7,2 7,6 6 5,2 5,3

(23) La branche «cautionnements» de SACE BT s'est développée grâce à l'acquisition d'Assicuratrice Edile S.p.A. (ci-après «Assedile»). En 2005, SACE BT a acquis une première part représentant 70 % du capital d'Assedile. Le processus d'acquisition a été engagé en mars 2005. Spécialisée dans la branche «cautionnements», Assedile offrait des garanties pour les risques liés à la construction. Sa dénomination sociale a été changée en SACE Surety en janvier 2009. L'acquisition, par SACE BT, du reliquat des participations minoritaires de SACE Surety a entraîné la fusion par incorporation de cette dernière dans SACE BT, laquelle est ainsi devenue le propriétaire unique (15).

(24) SACE BT est l'actionnaire unique de SACE Servizi S.r.l., société ayant pour objet social la fourniture de services relatifs à l'acquisition et à la gestion d'informations commerciales. En 2011, SACE Servizi a entrepris par ailleurs une activité de recouvrement des créances pour le compte de SACE BT.

(25) Les fonctions d'audit interne, de gestion du risque et de contrôle de la conformité de SACE BT sont externalisées à la maison mère, SACE (16).

(26) Lors de la deuxième année qui a suivi sa constitution, SACE BT a enregistré un bénéfice modeste, avec un taux de rendement des capitaux propres (Return on equity; ci-après «ROE») de 0,11 %. La société a cependant commencé à accuser des pertes à partir de 2007, soit la troisième année d'activité (voir tableau 2). Tableau 2 ROE de SACE BT (%) Année ROE 2005 – 1,51 2006 0,11 2007 – 1,02 2008 – 38,0 2009 – 30,6 2010 – 4,4 2011 0,23 Source: états financiers de SACE BT.

(27) Plus précisément, SACE BT a enregistré des pertes notables tant en 2008 (environ 29,5 millions d'EUR) qu'en 2009 (environ 34 millions d'EUR). En 2009, les sinistres liquidés par SACE BT ont atteint 66,4 millions d'EUR, soit 42,6 % de plus que l'année précédente (17). Alors que les principales sociétés spécialisées dans l'assurance-crédit et dans les cautionnements ont réduit leurs volumes assurés en 2009, SACE BT a assuré, durant cette même année, des transactions pour un total de 20,4 milliards d'EUR, ce qui représente une augmentation de 34,2 % par rapport aux 15,2 milliards d'EUR assurés en 2008.

(28) La situation de la société s'est améliorée en 2010 — grâce à une diminution du ratio mixte (combined ratio) (18) qui est passé de 163 % en 2009 (voir tableau 5) à 108 % — ainsi qu'en 2011, exercice que la société a clos avec un modeste bénéfice (0,247 million d'EUR).

II.3. LA PLAINTE

(29) Dans sa plainte, le plaignant soutient que la dotation en capital initial de 100 millions d'EUR (la première mesure) que la société mère, SACE, a accordée à SACE BT en 2004 est imputable à l'État, n'est pas compatible avec le critère de l'investisseur privé en économie de marché et constitue une aide d'État incompatible (voir considérants 29 et 30 de la décision d'ouverture de la procédure). Le 6 novembre 2009, le plaignant a transmis des informations à la Commission concernant la couverture de réassurance accordée par SACE à SACE BT, en faisant valoir que celle-ci était aussi, selon toute vraisemblance, imputable à l'État et non compatible avec le critère de l'investisseur privé en économie de marché, et qu'elle constituait, dès lors, une nouvelle mesure d'aide incompatible avec l'article 107 du TFUE (la deuxième mesure).

(30) Le plaignant n'a formulé aucune observation à propos de la décision d'ouverture de la procédure.

II.4. DESCRIPTION DES MESURES APPRÉCIÉES DANS LE CADRE DE LA PRÉSENTE DÉCISION

(31) La procédure formelle d'examen ouverte par la Commission le 23 février 2011 concerne les quatre mesures octroyées par SACE à SACE BT (pour de plus amples informations à ce sujet, voir les considérants 33 à 41 de la décision d'ouverture de la procédure), à savoir: a) première mesure : la dotation en capital initial de 100 millions d'EUR, sous forme de capital social, et l'apport de capital au fonds de réserve («fondo di organizzazione») pour un montant de 5,8 millions d'EUR, effectués en 2004 (19); b) deuxième mesure : une couverture de réassurance en excédent de sinistre (20) accordée le 5 juin 2009 pour les risques cessibles de l'année 2009. SACE a accordé cette deuxième mesure à SACE BT car cette dernière ne parvenait pas à trouver, sur le marché privé, des réassureurs pouvant lui assurer une couverture intégrale. Alors que SACE BT obtenait sa réassurance essentiellement auprès d'opérateurs privés avant 2009, la société a été confrontée à des difficultés lorsqu'il s'est agi de renouveler les contrats de réassurance pour l'année 2009, du fait du contexte de crise financière. Quoique SACE BT ait pris contact avec un nombre considérable d'opérateurs présents sur le marché, seuls cinq réassureurs privés ont accepté de lui fournir une couverture équivalant à 25,85 % de la réassurance en excédent de sinistre relative aux risques cessibles pour 2009. Les polices de réassurance correspondantes ont été souscrites le 30 janvier 2009. Seize autres opérateurs sollicités par SACE BT et auxquels la société avait proposé des conditions identiques à celles des cinq opérateurs assumant la part de couverture susmentionnée ont refusé de participer à la couverture de réassurance. Les réassureurs devaient couvrir la part des sinistres excédant 5 millions d'EUR, jusqu'à concurrence de 40 millions d'EUR. Les cinq réassureurs privés qui ont participé à la réassurance en excédent de sinistre en 2009 sont les suivants: Hannover Rückversicherung AG (10 %), Sirius International Insurance Corporation (7,5 %), DEVK Rückversicherungs und Beteiligungs AG (3 %), Atradius Reinsurance Ltd. (2,5 %) et Assurisk S.A. (2,85 %). Le 5 juin 2009, la société mère, SACE, a souscrit le solde de la couverture — soit 74,15 % — aux mêmes conditions de priorité, de portée et de taux que celles acceptées par les réassureurs privés; c) troisième mesure : une recapitalisation de 29 millions d'EUR en date du 18 juin 2009 pour couvrir les pertes enregistrées en 2008; d) quatrième mesure : une recapitalisation de 41 millions d'EUR en date du 4 août 2009 (21).

(32) Le tableau 3 présente la chronologie des quatre mesures ainsi que des décisions et événements majeurs concernant SACE et SACE BT, telle qu'établie sur la base des informations et des documents produits à l'appui devant la Commission. Le tableau indique également les dates auxquelles certains documents — mentionnés infra dans la présente décision — ont été présentés ou discutés. Tableau 3 Ordre chronologique des quatre mesures et des décisions et événements majeurs concernant SACE et SACE BT 21 novembre 2003 — Étude menée par le bureau externe de consultants McKinsey concernant les divers scénarios relatifs au marché potentiel de SACE. 17 décembre 2003 — Lettre d'invitation à soumissionner pour des services de conseil aux fins de l'élaboration d'un plan d'entreprise pour l'exercice des activités d'assurance-crédit à l'exploitation à court terme de SACE. 1er janvier 2004 — Transformation de l'«Istituto per i servizi assicurativi del commercio estero — SACE» en société anonyme (SACE S.p.A.). Mars 2004 — KPMG procède à des analyses supplémentaires aux fins de l'établissement du plan d'entreprise, concernant le marché italien des informations commerciales, le marché italien du recouvrement des créances et ses principaux acteurs ainsi que le marché de l'assurance-crédit en Europe centrale et orientale. 28 avril 2004 — Calcul du capital disponible (free capital) de SACE. 1er mai 2004 — Adhésion de dix nouveaux États membres à l'Union européenne. — Les risques non cessibles à court terme pour l'EU-10 deviennent des risques cessibles. 18 mai 2004 — KPMG présente au conseil d'administration de SACE le plan d'entreprise contenant les principaux éléments à l'appui du rendement escompté pour la période 2005-2008. — Le conseil d'administration de SACE approuve le plan d'entreprise pour la période 2005-2008 concernant la constitution de SACE BT. 27 mai 2004 — Création de SACE BT. — Dotation en capital pour un montant de 105,8 millions d'EUR (première mesure). 3 juillet 2004 — SACE BT reçoit l'autorisation d'exercer des activités de réassurance de la part de l'Istituto nazionale per la vigilanza (ISVAP) [institut national pour la surveillance du secteur des assurances]. 15 octobre 2004 — Début des activités de SACE BT. 19 novembre 2004 — Le conseil d'administration de SACE BT approuve la mise à jour du plan d'entreprise pour la période 2005-2009. Mars 2005 — Lancement du processus d'acquisition d'Assedile (22). 15 avril 2005 — Présentation de l'évaluation relative à Assedile effectuée par le bureau externe de consultants KPMG (précédée de l'examen de la «salle des données» (data room). — Discussion du conseil d'administration de SACE BT au sujet de l'acquisition éventuelle d'Assedile. 18 avril 2005 — Première offre non contraignante de SACE BT pour l'acquisition de 70 % des parts d'Assedile. 30 mai 2005 — Présentation de l'addendum à l'évaluation d'Assedile par le bureau externe de consultants KPMG. 30 septembre 2005 — SACE BT signe le contrat définitif d'acquisition de 70 % du capital d'Assedile. 19 septembre 2006 — Plan d'entreprise — offre conjointe de SACE BT et SA Ducroire pour l'acquisition de 66 % du capital de KUP. Décembre 2006 — Rapport du consultant externe à SACE BT et SA Ducroire sur l'évaluation de 66 % du capital de KUP. Octobre 2007 — SACE BT et SA Ducroire acquièrent conjointement 66 % du capital de KUP. 6 mars 2008 — SACE BT acquiert les 30 % restants du capital d'Assedile. 30 janvier 2009 — SACE BT parvient à obtenir, auprès de cinq réassureurs privés, 25,85 % de la réassurance en excédent de sinistre relative aux risques cessibles. 25 février 2009 — SACE BT cède, à perte, sa participation de 33 % dans le capital-actions de KUP à la SA Ducroire. 26 mai 2009 — Le conseil d'administration de SACE approuve le versement de 29 millions d'EUR en faveur de SACE BT. 5 juin 2009 — SACE souscrit les 74,15 % restants de la réassurance en excédent de sinistre relative aux risques cessibles (deuxième mesure). 18 juin 2009 — L'assemblée ordinaire des actionnaires de SACE BT approuve la couverture des pertes enregistrées à la fin 2008 au moyen d'un versement de 29 millions d'EUR par SACE (troisième mesure) et en puisant dans les réserves du fondo di organizzazione à hauteur de 0,49 million d'EUR. 1er juillet 2009 — Le conseil d'administration de SACE approuve le versement en capital de 41 millions d'EUR en faveur de SACE BT. 4 août 2009 — L'assemblée ordinaire des actionnaires de SACE BT approuve le versement en capital de 41 millions d'EUR par SACE (quatrième mesure). — Le conseil d'administration de SACE BT approuve le plan d'entreprise pour la période 2010-2011. 7 décembre 2010 — Le conseil d'administration de SACE BT approuve un plan d'entreprise pour la période 2011-2013. 24 novembre 2011 — Réunion du conseil d'administration de SACE BT: mise à jour du plan d'entreprise pour la période 2011-2013. 23 février 2012 — Réunion du conseil d'administration de SACE BT: révision du modèle organisationnel de SACE BT.

II.5. MOTIFS DE L'OUVERTURE DE LA PROCÉDURE

(33) En ce qui concerne la première mesure, la Commission a expliqué, en premier lieu, que pour ce qui était de la dotation en capital initial, la qualification en tant qu'aide aurait pu être exclue si cette dotation avait été effectuée pour les risques non cessibles et/ou s'il s'était agi simplement d'un versement en capital en faveur de SACE BT déjà affecté aux activités d'assurance à court terme qui relevaient précédemment de SACE (y compris les risques auparavant non cessibles qui sont devenus cessibles à compter du 1er mai 2004). La Commission a souligné qu'elle ne disposait pas, lors de cette phase, d'informations suffisantes pour apprécier le respect des conditions susmentionnées.

(34) En second lieu, la Commission a émis des doutes quant au fait que l'Italie avait agi comme un investisseur privé l'aurait fait en pareilles circonstances, autrement dit quant au respect du critère communément dénommé «critère de l'investisseur privé en économie de marché» qui, lorsqu'il est satisfait, permet d'exclure l'existence d'un avantage pour le bénéficiaire de la mesure. a) Pour ce qui est de la première mesure, la Commission a dit douter, sur la base des informations fournies, que l'évaluation effectuée en 2004 — lors de la création de SACE BT — concernant le rendement escompté de cette filiale eût été suffisante pour convaincre un investisseur privé en économie de marché d'injecter des capitaux dans cette société. La Commission souligne que le seul et unique plan d'entreprise présenté à l'époque ne comportait des prévisions que pour la période 2005-2008 et prévoyait un rendement sur fonds propres moyens (Return On Average Equity; ci-après «ROAE») n'excédant pas 5 % en 2008 (après déduction de 1,1 million d'EUR affecté à la provision pour égalisation) (23). Il appert qu'aucune autre évaluation n'a été établie à l'époque quant à une possible augmentation du rendement aux fins de la couverture des pertes initiales et la Commission n'a pas eu connaissance d'une quelconque analyse du rendement potentiel d'acquisitions éventuelles dans le secteur. La Commission a invité les autorités italiennes à présenter des éléments complémentaires de nature à démontrer que l'investissement avait été effectué conformément aux conditions du marché. b) Eu égard à la deuxième mesure, la Commission — se fondant sur les informations communiquées par les autorités italiennes, qui illustrent les difficultés de la société à trouver sur le marché des opérateurs disposés à lui fournir la couverture de réassurance requise — a exprimé des doutes sur l'absence d'avantage conféré à SACE BT par la deuxième mesure. c) Quant aux troisième et quatrième mesures, la Commission était d'avis que, compte tenu des pertes enregistrées, SACE BT n'aurait pas pu trouver des capitaux d'un tel montant sur le marché.

(35) En troisième lieu, la Commission a indiqué que les mesures octroyées par SACE (entreprise publique) semblaient être imputables à l'État (critère des ressources d'État), sans adopter pour autant une position définitive sur cette question.

(36) Enfin, la Commission a émis des doutes sur la possibilité de considérer les mesures comme compatibles avec le marché intérieur, pour le cas où elles seraient qualifiées d'aides d'État, étant donné qu'aucune base juridique ne prévoit la compatibilité de pareilles aides.

III. OBSERVATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES

(37) Seule SACE a transmis des observations à la Commission.

IV. OBSERVATIONS SUR LA DÉCISION D'OUVERTURE DE LA PROCÉDURE ET DOCUMENTS SUPPLÉMENTAIRES PRODUITS PAR LES AUTORITÉS ITALIENNES ET PAR SACE

IV.1. IMPUTABILITÉ

(38) Les autorités italiennes et SACE ont soutenu qu'aucune des quatre mesures accordées par SACE n'est imputable à l'État italien. Dans leur réponse à la décision d'ouverture de la procédure, les autorités italiennes citent amplement les arrêts de la Cour dans les affaires Stardust Marine (24), Olympic Airways (25) et SIC-RTP (26). À la demande de la Commission, les autorités italiennes ont transmis une liste fournie par SACE, sur laquelle figuraient les noms des membres du conseil d'administration de SACE à l'époque où chacune des quatre mesures en cause a été adoptée par ledit conseil d'administration (27). À toutes fins utiles, SACE a indiqué le poste occupé dans l'administration publique par chacun desdits membres du conseil d'administration.

(39) Au sujet de la première mesure, les autorités italiennes ont soutenu, en outre, que l'investissement consenti dans SACE BT était de très faible ampleur au regard des dimensions de SACE. Cet élément démontrerait que l'État n'avait aucune raison de s'impliquer dans un investissement d'importance modeste et, partant, que la mesure ne pouvait être imputée à l'État.

(40) À propos de la deuxième mesure, les autorités italiennes ont précisé que le CIPE ne prend pas de décisions relatives aux activités de réassurance de SACE (28).

IV.2. LE CRITÈRE «AVANTAGE»: PREMIÈRE MESURE

(41) Dans les documents transmis après la décision d'ouverture de la procédure, les autorités italiennes et SACE ont affirmé que l'investissement effectué était conforme à la pratique du marché.

(42) En complément des documents produits précédemment, qui étaient constitués essentiellement du plan d'entreprise initial, les autorités italiennes et SACE ont présenté des pièces justificatives supplémentaires (voir considérants 6 à 9). En réponse à une demande complémentaire de la Commission, les autorités italiennes ont également fait savoir que l'ISVAP et SACE/SACE BT n'avaient échangé, à compter de 2003, aucun document contenant des estimations établies par SACE/SACE BT sur les exigences de fonds propres et sur le capital disponible, ni aucune évaluation à ce propos émanant de l'autorité de surveillance nationale (29).

(43) En premier lieu, SACE a souligné le fait qu'elle était une société rentable, caractérisée par une bonne gestion d'entreprise, de sorte qu'il n'y avait aucune raison de douter qu'elle avait investi dans SACE BT comme un investisseur privé normal l'aurait fait. À l'appui de ses affirmations, SACE a fourni des données attestant sa rentabilité au cours de la période 2004-2010, durant laquelle la société a enregistré un ROE supérieur à 6 % au cours de chacun des exercices ainsi qu'un ratio de distribution des dividendes oscillant entre 40 % et 95 % des bénéfices. Le montant global des dividendes s'est élevé à 2,1 milliards d'EUR et une part du capital équivalant à 3,5 milliards d'EUR a été remboursée à l'État en sa qualité d'actionnaire. SACE allègue, en outre, avoir procédé à l'investissement dans SACE BT au moyen de fonds propres inutilisés et disponibles (free capital), dont le montant était estimé à environ 250 millions d'EUR à la date du 28 avril 2004 (30). Les autorités italiennes affirment, de surcroît, que l'apport en capital était modeste par rapport aux activités exercées et aux bénéfices générés par SACE (le montant investi dans SACE BT en 2004 représente 1,2 % du capital de SACE et 20 % des bénéfices nets enregistrés par SACE en 2004) (31).

(44) Dans ce contexte, les autorités italiennes ont également précisé que la contre-garantie de l'État n'a pas bénéficié à SACE, étant donné que cette garantie avait plutôt pour but d'offrir une contre-garantie aux parties adverses de SACE. Lesdites autorités ont souligné, à cet égard, que la contre-garantie n'a jamais été mise à exécution durant la période 2004-2010 et que l'État n'a effectué aucun paiement en faveur de SACE au cours de cette période (32).

(45) En second lieu, SACE a déclaré que l'investissement visait à la diversification des risques assurés par le groupe SACE (en matière de couverture géographique et sectorielle). Par conséquent, la couverture du risque de crédit par le groupe SACE — qui était auparavant limitée aux pays où les risques sont considérés comme non cessibles — devait s'étendre à l'Italie et au secteur des risques cessibles liés aux crédits à l'exportation (risques à court terme au sein de l'OCDE). De plus, le champ des activités devait être élargi, en fusionnant d'autres branches d'activités dans lesquelles les trois principaux opérateurs du marché privé étaient actifs.

(46) En troisième lieu, SACE a fait valoir que, pour un nouvel opérateur tel que SACE BT, le marché offrait des opportunités importantes non exploitées et que celles-ci avaient été analysées avant de consentir l'investissement. En particulier, le marché intérieur italien présentait un rapport de pénétration du secteur de l'assurance-crédit nettement inférieur aux autres grands marchés européens. À cela s'ajoutait la possibilité d'opérer sur les marchés de l'EU-10 où les principaux opérateurs du marché de l'assurance-crédit n'étaient pas encore présents à l'époque. Avant de procéder à l'investissement, SACE a examiné très attentivement les opportunités de marché, de concert avec le bureau extérieur de consultants.

(47) En quatrième lieu, SACE a soutenu que le ROE de SACE BT ne peut pas être comparé à la moyenne du marché car SACE BT était une jeune entreprise (start-up) à l'époque, alors que les autres sociétés d'assurance-crédit à l'exportation à court terme avaient déjà une présence consolidée sur le marché.

(48) En cinquième lieu, SACE a affirmé qu'en 2004, lors de la création de SACE BT destinée à permettre à la société de s'insérer sur le marché du crédit à l'exportation à court terme, les organes de gestion s'attendaient à atteindre un niveau suffisant de rendement du capital investi, en se fondant sur une stratégie axée sur trois lignes directrices (33): la première visait une croissance endogène de la branche «assurance-crédit» (de type start-up, pour laquelle des prévisions sur quatre ans figuraient dans le plan d'entreprise initial); la deuxième était centrée sur les activités accessoires à l'assurance-crédit (autres branches et services), y compris les acquisitions éventuelles d'autres entreprises en Italie (diversification par ligne d'activité), tandis que la troisième prévoyait une expansion géographique par l'acquisition de sociétés opérant à l'étranger (diversification par zone géographique).

(49) Selon SACE, l'analyse effectuée par le bureau extérieur de consultants a confirmé les principes servant de fondement à cette stratégie (34).

(50) De l'avis de SACE, il devrait être évident que les prévisions économiques et financières élaborées en 2004 ne pouvaient inclure ou prévoir les effets des acquisitions futures auxquelles il a été procédé quelques années plus tard (35). En d'autres termes, les prévisions se basaient uniquement sur la croissance organique de SACE BT sur le marché italien de l'assurance-crédit (première ligne directrice visée au considérant 48) (36).

(51) Compte tenu du caractère de start-up de SACE BT, la société mère a choisi de procéder à une injection unique de capitaux, d'un montant élevé, lors de la phase initiale. Les autorités italiennes soutiennent que cette approche est comparable à celle d'un fonds de capital-investissement qui effectue des investissements anticipés dans la perspective d'opérations potentielles, étant entendu que ces investissements doivent, en tout état de cause, être soumis à des évaluations indépendantes et rester cohérents avec la stratégie préétablie (37).

(52) En outre, les autorités italiennes ont fait valoir que, même si le plan initial indiquait uniquement le taux de rentabilité relatif à la première ligne directrice, les deux autres lignes directrices ont aussi été mentionnées et prises en compte à l'époque. En effet, il en était déjà fait mention dans la lettre du 17 décembre 2003 invitant un bureau de consultants à présenter une offre pour l'élaboration d'un plan d'entreprise concernant les activités à court terme de SACE (38). En particulier, dans l'invitation à soumissionner transmise au bureau extérieur de consultants, SACE demandait à ce dernier de présenter un nombre limité de scénarios (2 au maximum), en prévision d'une croissance endogène de SACE fondée sur ses propres ressources et moyens ainsi que sur la collaboration avec d'autres entités, italiennes ou étrangères; diverses options étaient envisagées concernant ce dernier point, à savoir la collaboration avec l'un des principaux opérateurs du marché, la collaboration avec un opérateur secondaire (tel que CESCE en Espagne ou OND en Belgique) et la collaboration avec un opérateur italien présent dans un autre segment de marché ou un autre secteur financier.

(53) En ce qui concerne les relations possibles avec des tiers, il a été demandé au bureau de consultants de déterminer les avantages que la société pourrait retirer du partage des technologies et des compétences, des économies d'échelle, de la spécialisation et de l'intégration des activités en amont et en aval.

(54) Selon SACE, la période au cours de laquelle le conseil d'administration a commencé à discuter de ces opportunités coïncide avec celle de la création de SACE BT; pour étayer ses dires, SACE a fourni un plan préliminaire de collaboration avec OND (Belgique) et CESCE (Espagne) établi le 5 mars 2004, c'est-à-dire avant la mise à exécution de la première mesure (39).

(55) À titre de base pour la future expansion sur d'autres marchés et dans d'autres lignes d'activités, le bureau de consultants a fourni à SACE, en mars 2004, une analyse détaillée des opérateurs de marché actifs dans d'autres segments d'activités en Italie (services d'informations commerciales et recouvrement de créances) et dans le domaine de l'assurance-crédit en Europe centrale et orientale (40). À cette fin, le bureau de consultants a procédé à une analyse comparative (benchmarking) des pratiques de marché (notamment celles utilisées par les principaux opérateurs du marché) en matière de tarifs (par exemple, pour la fourniture d'informations commerciales et le recouvrement des créances) et de délais des opérations commerciales, ainsi qu'à un examen multiple des prix des acquisitions récentes dans le secteur de la fourniture d'informations commerciales et à l'analyse comparative des meilleures pratiques de marché — considérées comme telles en raison de la position de chef de file des opérateurs dans les segments de marché concernés — en matière de solutions commerciales opérationnelles.

(56) Les autorités italiennes rappellent que la stratégie d'acquisition a débuté moins d'un an après que SACE BT eut entrepris les activités (la première offre non contraignante de SACE BT pour le rachat de 70 % d'Assedile remonte au 18 avril 2005, alors que l'ensemble de la procédure a été engagée en mars 2005, soit cinq mois après le lancement des activités par SACE BT). En outre, les autorités italiennes ont transmis à la Commission diverses communications présentées au conseil d'administration de SACE BT durant la période 2006-2008, dans lesquelles les opportunités d'acquisition successives (41) étaient prises en considération (toutes ces initiatives avaient été élaborées sur le fondement des évaluations de consultants externes et du devoir de diligence normale, entre autres, même si toutes n'ont pas donné lieu à une issue positive pour des raisons diverses).

Projections financières

(57) Dans la lettre d'invitation à soumissionner pour des services de conseil, SACE imposait que des projections financières soient établies sur les trois années suivantes, c'est-à-dire pour la période 2005-2007, et demandait, entre autres, de quantifier les ressources financières (la capitalisation) nécessaires pour le développement d'activités à court terme et la rentabilité prévue (autrement dit, le taux de rendement du capital investi) (42).

(58) SACE a fait valoir que, dans la mesure où la société n'avait pas encore une vision claire des opportunités d'acquisition et ne disposait pas encore des évaluations correspondantes, le plan d'entreprise initial avait été établi — par mesure de prudence — uniquement sur la base de la première ligne directrice des activités (croissance endogène de la branche «assurance-crédit»). Celui-ci prévoyait une rentabilité certes limitée — puisqu'elle ne prévoyait pas les stratégies d'acquisition — mais, en tout état de cause, positive à partir de 2007 (troisième année d'activité) (43) ou de 2006 (deuxième année complète d'activité), si l'on tenait compte des synergies avec la société mère (SACE).

(59) Qui plus est, la mise à jour du plan d'entreprise pour la période 2005-2009 (44) a été débattue par le conseil d'administration (45) dès le mois de novembre 2004, soit un mois seulement après l'entrée en activité de SACE BT (ci-après le «plan d'entreprise actualisé»); celle-ci comportait une analyse des opérations de SACE BT au début de ses activités, de nouvelles hypothèses de développement, des simulations économico-financières et des scénarios de développement. La note d'accompagnement adressée au conseil d'administration indiquait clairement l'expansion prévue des activités sur le marché des cautionnements, de même que les limites du scénario évolutif par rapport à d'autres opportunités de croissance externe dans des secteurs où des synergies étaient possibles avec les activités de SACE BT, afin de réaligner le rendement de tous les capitaux investis dans SACE BT sur les paramètres de référence du marché.

(60) En particulier, le plan d'entreprise actualisé présentait de manière explicite les lignes directrices du développement futur des activités: croissance endogène des activités d'assurance-crédit (première ligne directrice, voir considérant 48); expansion vers d'autres segments d'activités en Italie (deuxième ligne directrice, voir considérant 48) et croissance externe, avec la mention «da sviluppare ulteriormente» [à développer ultérieurement] (deuxième et troisième lignes directrices, voir considérant 48, en fonction des activités de l'entreprise visée). Le montant total des capitaux nécessaires pour la première ligne directrice était estimé à 40,3 millions d'EUR. Pour ce qui est de la deuxième ligne directrice, seule l'expansion endogène au sein de la branche «cautionnements» était présentée de façon détaillée, avec des projections financières distinctes pour cette ligne d'activité; le capital requis était estimé à 3,7 millions d'EUR.

(61) Une analyse plus détaillée de la rentabilité en fonction des capitaux affectés aux branches «assurance-crédit» et «cautionnements» a été ajoutée par la suite: pour les deux premiers types de produits (assurance-crédit et cautionnements), le ROAE sur le capital requis de 44 millions d'EUR était estimé à 12,5 % (dont 40,3 millions d'EUR et 12,1 % pour la seule branche de l'assurance-crédit) (46). Il était précisé dans le document qu'il s'agissait d'une analyse préliminaire devant être ultérieurement affinée lors de la rédaction (prévue pour février/mars 2005) du plan d'entreprise actualisé aux fins de la réglementation.

(62) Selon les prévisions du plan actualisé, la société devait enregistrer 4,8 millions d'EUR de bénéfices en 2008, tandis que le ROAE relatif à l'ensemble du capital investi devait atteindre 4,4 % en 2009.

(63) Dans leurs observations du 15 septembre 2011 et du 5 mars 2012, les autorités italiennes ont communiqué le calcul de la rentabilité «implicite ex ante» effectué par SACE et incluant les synergies et les acquisitions de KUP et d'Assedile (voir tableau 4). Aux fins de cette analyse, les autorités italiennes ont pris en considération les évaluations ex ante disponibles à diverses périodes de temps, à savoir: lors de l'élaboration du plan d'entreprise initial, lorsque l'acquisition de 70 % du capital d'Assedile a été envisagée et évaluée, et lorsqu'il a été procédé à des évaluations en vue de l'acquisition de l'intégralité du capital d'Assedile (100 %) et de 33 % du capital de KUP. Les synergies prévues par les acquisitions sont présentées de manière distincte à la fin du tableau. L'analyse ne prend pas en compte les acquisitions entreprises et évaluées mais non finalisées. Les capitaux excédentaires non nécessaires pour les acquisitions visées au considérant 56, avant la détermination et l'évaluation de ces dernières, sont attribués uniquement à la branche «assurance-crédit»stand alone [autonome] (première ligne directrice). Tableau 4 Calcul de la rentabilité «implicite ex ante» de SACE Année de référence Montant du capital (en millions d'EUR) Bénéfice, après impôt, prévu au cours de l'exercice de référence (en millions d'EUR) ROE Situation au 18 mai 2004 Branche «assurance-crédit»stand alone, tel qu'il résulte du plan d'entreprise initial de mai 2004 2008 105 3,7 3,5 % 105 3,7 3,5 % (47) Rentabilité «implicite ex ante», après acquisition de 70 % du capital d'Assedile Acquisition d'Assedile (48) 2009 27 2,7 10,2 % Stand alone après acquisition d'Assedile 2008 78 3,7 4,7 % 105 6,4 6,1 % Rentabilité «implicite ex ante» après acquisition de 100 % du capital d'Assedile et de 33 % du capital de KUP Acquisition d'Assedile (70 % + 30 %) 2009 41,7 3,9 9,4 % Acquisition de KUP (33 %) (49) 2011 13,3 1,2 8,7 % Stand alone après acquisition d'Assedile et de KUP. 2008 50 3,7 7,4 % 105 8,8 8,3 Rentabilité «implicite ex ante» après acquisitions et produits des synergies inclus. Synergies SACE BT/SACE 1,9 Synergies SACE BT/Assedile 0,6 105 11,3 10,8 % (47)

(64) Quant au taux de rendement qu'un investisseur privé aurait exigé pour effectuer un investissement semblable («taux de rendement requis»), les autorités italiennes ont contesté le pourcentage fourni par le plaignant (ROE de 11,5 %). De l'avis des autorités italiennes, l'échantillon d'entreprises utilisé pour calculer le ROE n'était pas représentatif et la période de temps prise comme référence pour ce calcul n'était pas adéquate. SACE a soutenu que le taux de rendement correct pour la branche «assurance-crédit» en Italie devrait être établi sur la base de la rentabilité moyenne enregistrée par les sociétés opérant en Italie, à savoir Coface Italia (Viscontea Coface) et Euler Hermes SIAC, de 1998 à 2003. En prenant cette période comme référence, nous obtenons un pourcentage de 10,25 % sur la base d'une moyenne non pondérée. Il ressort des explications de SACE qu'Atradius (Italie) a été exclue du calcul dès lors qu'il est apparu, durant la période de référence, que sa volatilité était de nature à affecter sensiblement les résultats, au point de conduire à une valeur de référence (benchmark) négative (– 2,4 % en utilisant la simple moyenne, non pondérée) (50).

(65) Toutefois, les autorités italiennes ont préféré calculer le taux de rendement requis au moyen d'un taux moyen pondéré. Il résulte des documents produits par les autorités italiennes que SACE a calculé le taux moyen pondéré du ROE enregistré par Coface Italia et par Euler Hermes SIAC durant la période 1998-2003 en pondérant les ROE moyens relatifs à cette période par le pourcentage des primes brutes comptabilisées au cours de la même période pour la branche «crédit». Ainsi calculé, le taux de rendement est de 8,7 %.

(66) Les autorités italiennes soutiennent que la différence entre les taux de rendement calculés sur la base de moyennes non pondérées et ceux calculés sur la base de moyennes pondérées — autrement dit, la différence entre 10,25 % et 8,7 % — n'est pas suffisamment significative pour avoir des répercussions substantielles sur la décision d'un investisseur disposant d'un horizon temporel à moyen ou long terme. Néanmoins, elles ont estimé plus opportun d'utiliser le ROE moyen pondéré pour les deux raisons suivantes (51): a) la méthode de calcul se fondant sur la moyenne pondérée est préférable à celle fondée sur la moyenne non pondérée car le résultat obtenu exprime mieux le taux de rendement requis dans un secteur où deux opérateurs présentent, entre eux et d'une année à l'autre, des différences notables en matière de rendement et de chiffres d'affaires (52); b) comme base pour la pondération, les autorités italiennes ont utilisé les primes brutes comptabilisées dans la branche «assurance-crédit» afin de pouvoir comparer un échantillon homogène avec l'activité de la toute nouvelle société SACE BT, créée en 2004 (laquelle se limitait initialement à l'«assurance-crédit» et ne s'est étendue à d'autres activités connexes que par la suite). La branche «cautionnements» a été exclue de la base de calcul, dans la mesure où elle se caractérisait par des dynamiques différentes de celles de la branche «assurance-crédit». En 2004, seule la société Coface opérait dans le domaine des cautionnements (53).

(67) Les autorités italiennes ont affirmé, en outre, que le taux de rendement requis calculé sur la base des primes globales (et non sur la seule base des primes du crédit, comme expliqué précédemment) s'élèverait à 9,5 %.

IV.3. LE CRITÈRE «AVANTAGE»: DEUXIÈME MESURE

(68) SACE affirme que la mesure a été adoptée dans une optique de maximalisation des profits et qu'elle était, à ce titre, compatible avec une activité de réassurance conforme à la pratique du marché. L'entreprise souligne que les conditions principales de la couverture de réassurance fournie par SACE à SACE BT en 2009 étaient analogues à celles acceptées par les réassureurs privés quelques mois auparavant (voir considérant 31). A posteriori, il peut être conclu que seule la société mère, SACE, a bénéficié de cette mesure et qu'elle a reçu 1,56 million d'EUR (54) de primes encaissées, SACE BT n'ayant pas eu recours à la réassurance pour couvrir l'excédent de sinistre indiqué précédemment.

(69) En outre, les autorités italiennes affirment que, pour ce qui est des exigences de fonds propres calculées conformément aux règles «Solvabilité II» en vigueur en 2009 (caractéristiques techniques de la quatrième phase de l'étude d'impact quantitative; QIS4 Technical specifications), la deuxième mesure n'a pas eu pour effet d'assouplir lesdites exigences pour SACE BT. En particulier, SACE BT n'a en aucune manière bénéficié des couvertures en excédent de sinistre, puisque celles-ci ne sont pas reconnues dans le cadre de la formule standard utilisée par SACE BT comme méthode de quantification des exigences de fonds propres. Quant à l'impact sur l'intensité de capital, les autorités italiennes ont précisé que, par définition, toutes les formes de réassurance produisent des effets sur le niveau du capital, y compris donc la couverture de réassurance en excédent de sinistre (55). Le 4 janvier 2012, la Commission a demandé expressément aux autorités italiennes de quantifier les effets de l'assouplissement des exigences de fonds propres pour SACE BT, à la suite de la conclusion, en 2009, d'une couverture de réassurance en excédent de sinistre avec SACE. Les autorités italiennes n'ont pas fourni les informations demandées, se limitant à répéter que la couverture de réassurance en excédent de sinistre (excess of loss) ne donne lieu à aucun allègement (relief) des exigences réglementaires de fonds propres (56).

(70) SACE a cependant affirmé (57) qu'un des objectifs majeurs de la cession en réassurance est l'augmentation de la capacité de souscription de l'assureur cédant.

(71) En ce qui concerne l'application de la clause de sauvegarde prévue dans la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation (58), les autorités italiennes ont déclaré ne pas avoir estimé opportun d'accorder un soutien public à ce secteur et avoir décidé de ne pas se prévaloir de ladite clause (59). SACE a fait valoir l'absence de pertinence de la demande de la Commission de fournir des informations susceptibles de démontrer qu'aucune couverture des risques à l'exportation n'était disponible sur le marché (60).

IV.4. CRITÈRE «AVANTAGE»: TROISIÈME ET QUATRIÈME MESURES

(72) Selon les déclarations de SACE, l'objectif visé par l'adoption des troisième et quatrième mesures était de ramener SACE BT à l'«équilibre financier», de manière à garantir la solvabilité de l'entreprise, conformément aux exigences imposées par la législation sectorielle. Une fois la solvabilité de SACE BT garantie, il aurait alors été possible d'atteindre un niveau de rentabilité suffisant (61). SACE souligne, en outre, que de nombreux concurrents privés de SACE BT en Italie ont enregistré des pertes en 2008 et en 2009, ce qui a obligé leurs actionnaires à intervenir en procédant à d'importants apports en capital (au niveau international, la société Natixis Coface a, elle aussi, été recapitalisée deux fois en 2009 et au début de l'année 2010, tandis que les pertes enregistrées par Coface en 2009 se sont élevées à 163 millions d'EUR).

(73) SACE fait observer, de surcroît, que même si la crise économique a touché, en substance, tous les opérateurs du marché, elle a eu des répercussions particulièrement graves pour SACE BT qui se trouvait encore en phase de démarrage. C'est aussi pour cette raison que SACE BT n'a pas pu profiter de la provision d'égalisation (62) pour faire face aux contingences économiques et financières, puisque cette provision n'avait pas encore été constituée, alors que tous ses autres principaux concurrents — dont Coface — ont joui de cette provision durant la crise économique.

(74) En réponse à la demande de la Commission — présentée dans la décision d'ouverture de la procédure — de fournir une estimation des coûts qui auraient été supportés par SACE en cas de vente ou de liquidation de SACE BT, SACE a souligné que la liquidation de SACE BT était une éventualité purement théorique qui n'aurait pas pu être mise à exécution à l'époque. Les principaux motifs invoqués par SACE sont les suivants: a) l'absence d'avantage immédiat pour SACE en tant qu'actionnaire, étant donné que la liquidation aurait plutôt cristallisé les résultats négatifs obtenus dans le contexte de marché particulièrement défavorable qui prévalait à ce moment-là et aurait, en outre, causé un préjudice important à la réputation de SACE; b) la possibilité que cette action puisse être interprétée par les marchés comme une crise interne de liquidité touchant SACE elle-même; c) le risque que SACE BT soit vendue à un prix non raisonnable (63). En réponse à une autre demande d'éclaircissements de la Commission concernant l'exposition de SACE à l'égard de SACE BT avant l'octroi des deuxième, troisième et quatrième mesures, les autorités italiennes ont également indiqué que, d'un point de vue théorique, la cessation des activités et la mise en liquidation de l'actif de SACE BT durant l'exercice 2009 étaient susceptibles de mettre à risque l'ensemble du passif dont le montant total s'élevait à 2,09 millions d'EUR. Selon lesdites autorités, le solde net entre l'actif et le passif vis-à-vis de SACE était positif au terme de l'exercice 2008 et atteignait 8,43 millions d'EUR (64); en termes nets, SACE aurait donc été débitrice à l'égard de SACE BT.

(75) SACE fait valoir qu'il y a lieu, lors de l'application du critère de l'investisseur en économie de marché, de tenir compte également des exigences réglementaires. […] (65) La société soutient, en outre, qu'un investisseur ne prend pas en considération uniquement le rendement d'un investissement, mais tient compte d'autres aspects, telle que la protection de l'image du groupe auprès du public ou la réorientation des opérations correspondantes de l'entreprise (66).

(76) Les autorités italiennes ont affirmé que le montant de 70 millions d'EUR (troisième et quatrième mesures) avait été inclus dans les besoins en capitaux déterminés en mai 2009 par le département chargé de la gestion du risque (67), en vue de se conformer aux futures exigences de la directive Solvabilité II (68) (69). Cette simulation se fondait sur le budget révisé (Revised Budget) 2009.

(77) Selon SACE, les décisions relatives à la recapitalisation de SACE BT ont été adoptées dans une perspective de retour à la rentabilité et d'obtention du point d'équilibre en 2011 (70).

(78) Les autorités italiennes soulignent que les procédures organisationnelles, commerciales et de gestion de SACE BT ont été modifiées en profondeur à compter de 2009. Grâce à ces changements, la société a pu rétablir sa rentabilité à long terme et renouer avec les bénéfices en 2011, soit plus tôt que prévu selon les projections figurant dans le plan d'entreprise pour la période 2011-2013. Compte tenu de l'évolution des conditions économiques et de marché, le plan d'entreprise de SACE BT pour la période 2011-2013 a été actualisé, de manière à tenir compte de la crise en cours et à définir plusieurs initiatives visant à renforcer encore la rentabilité (voir tableau 5). Le plan d'entreprise actualisé pour la période 2011-2013 a été approuvé par le conseil d'administration de SACE BT en date du 24 novembre 2011. Le compte rendu de la réunion dudit conseil du 24 novembre 2011 (soit deux ans après les apports de capitaux) fait référence à l'objectif consistant à améliorer progressivement la rentabilité (mesurée sur la base du ROE) en vue d'atteindre la moyenne du secteur. Tableau 5 Données financières de SACE BT présentées dans le plan d'entreprise 2010-2011 et dans le plan actualisé 2011-2013 Données réelles Prévisions du plan d'entreprise 2010-2011 approuvé par le conseil d'administration le 4 août 2009 (72) Prévisions du plan d'entreprise actualisé 2011-2013 approuvé par le conseil d'administration le 24 novembre 2011 (73) En millions d'EUR 2008 (71) 2009 2010 Budget révisé 2009 Plan d'entre-prise 2010 Plan d'entre-prise 2011 2011 prévi-sions 2012 prévi-sions 2013 prévi-sions Primes brutes (74) 99,7 95,2 94,6 […] […] […] […] […] […] Frais techniques supportés par SACE (sinistres relevant de sa compétence) – 70,6 – 104,9 – 59,8 […] […] […] […] […] […] Frais généraux – 36,1 – 38,2 – 37,3 […] […] […] […] […] […] Résultat technique avant réassurance – 63,0 – 60,0 18,2 […] […] […] […] […] […] Résultat technique après réassurance – 39,3 – 56,4 5,0 […] […] […] […] […] […] Résultat avant impôt – 39,5 – 47,3 – 4,8 […] […] […] […] […] […] Résultat net – 29,5 – 34,1 – 4,8 [≤ 0] [≤ 0] [≤ 0] […] […] […] ROE brut (%) (75) n.d. – 41,7 % – 4,4 % n.d. n.d. n.d. […] […] […] ROE net (%) (76) – 38,0 % – 30,6 % – 4,4 % n.d. n.d. n.d. […] […] […] Rapport sinistres/primes (%) 131,0 % 119 % 67 % […] […] […] […] […] […] Rapport frais/primes (%) 44,6 % 43 % 41 % […] […] […] […] […] […] Ratio combiné (%) 175,6 % 163 % 108 % […] […] […] […] […] […]

(79) Lors du dernier envoi de documents du 30 mars 2012, les autorités italiennes ont répété que les mesures n'étaient pas imputables à l'État et se conformaient au critère de l'investisseur privé en économie de marché. En premier lieu, lesdites autorités ont expliqué qu'il s'agissait de décisions adoptées à l'intérieur du groupe afin de sauvegarder la réputation de celui-ci. Elles ont soutenu, en second lieu, que SACE agit comme un opérateur de marché et investit ses propres ressources dans le développement de la branche dans laquelle elle opère, sans compter en aucune manière sur un soutien public. Durant la crise, la société-mère, SACE, a maintenu sa rentabilité et a distribué des dividendes à l'État. C'est pourquoi les autorités italiennes ont fait observer que SACE n'a jamais estimé nécessaire d'élaborer un plan de restructuration à soumettre à la Commission en vertu de la communication de la Commission sur le retour à la viabilité et l'appréciation des mesures de restructuration prises dans le secteur financier dans le contexte de la crise actuelle, conformément aux règles relatives aux aides d'État (ci-après la «communication sur les mesures de restructuration») (77). Du reste, l'Istituto nazionale per la vigilanza, l'ISVAP, n'a pas non plus soulevé d'objections ou demandé des procédures particulières à la suite de la recapitalisation de SACE BT. Enfin, les autorités italiennes ont rappelé leur appréciation, de laquelle il ressortait qu'il aurait extrêmement difficile, à l'époque, de trouver un acquéreur potentiel pour SACE BT.

(80) Les autorités italiennes soutiennent que la crise de SACE BT ne résulte pas de processus internes, de variations de la demande ou d'autres facteurs qui imposeraient de repenser en profondeur le modèle commercial (business model) et de procéder à une restructuration en conséquence, mais s'explique plutôt par l'augmentation notable des sinistres due à la crise. À la lumière de cette situation, les autorités italiennes ont déclaré que c'est en toute autonomie et dans l'optique d'un investisseur opérant selon des logiques de marché que SACE a décidé d'injecter des capitaux supplémentaires et d'introduire les transformations requises dans l'organisation et dans la gestion.

IV.5. COMPATIBILITÉ DE L'AIDE

(81) Les autorités italiennes et SACE ont consacré la majeure partie de leurs observations concernant la décision d'ouverture de la procédure aux arguments selon lesquels les mesures sont conformes au critère de l'investisseur en économie de marché, ne sont pas imputables à l'État et, partant, ne constituent pas des aides. Pour le cas où la Commission estimerait néanmoins que lesdites mesures constituent des aides d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, SACE soutient que les mesures en cause devraient être reconnues et déclarées compatibles avec le marché intérieur (78). En ce qui concerne la deuxième mesure, SACE fait valoir que les doutes exprimés par la Commission quant à sa compatibilité sont purement spéculatifs (79). Pour ce qui est des troisième et quatrième mesures, SACE répète dans ses observations que les communications précitées de la Commission devraient, en tout état de cause, permettre de parvenir à un avis positif sur la compatibilité desdites mesures avec le marché intérieur, au sens de l'article 107, paragraphe 3, point b), du TFUE (80).

V. APPRÉCIATION DES MESURES

V.1. Existence d'une aide au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE

(82) Il convient d'apprécier si les quatre mesures visées à la section II.4 constituent des aides d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, lequel dispose que, sauf dérogations contraires, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.

(83) Pour qu'il puisse être conclu à l'existence d'une aide d'État, les trois conditions suivantes doivent être remplies: l'aide doit être imputable à l'État et financée par un État membre ou au moyen de ressources d'État; elle doit conférer un avantage sélectif à certaines entreprises ou à certains secteurs d'activité; elle doit fausser ou menacer de fausser la concurrence et peut avoir une incidence sur les échanges entre États membres.

(84) Ces trois conditions étant cumulatives, elles doivent toutes être satisfaites pour qu'une mesure puisse être qualifiée d'aide d'État. Inversement, si une seule de ces conditions n'est pas remplie, la mesure appréciée ne peut pas être considérée comme une aide d'État.

(85) Au considérant 61 de la décision d'ouverture de la procédure, la Commission a indiqué que la partie des mesures qui satisfait à un des deux critères d'exclusion suivants ne constitue pas une aide: a) les capitaux et la réassurance destinés aux risques non cessibles (au contraire des risques cessibles) (premier critère d'exclusion); étant donné qu'il n'existe pas de marché relatif à ce type de risques, l'octroi d'un financement public ne fausserait pas la concurrence entre les compagnies d'assurance et il y aurait donc lieu d'exclure la qualification d'aide; b) la portion des capitaux destinés à SACE BT qui avait déjà été implicitement attribuée aux risques (devenus) cessibles au sein de SACE (dans l'hypothèse où SACE aurait transféré ces capitaux à SACE BT en même temps que les activités que la société mère exerçait auparavant grâce à ceux-ci, il s'agirait de la poursuite des mêmes activités avec les mêmes capitaux mais sous une forme juridique différente. Par conséquent, le transfert desdits capitaux ne constituerait pas un avantage accordé auxdites activités et la qualification d'aide pourrait être exclue) (second critère d'exclusion).

(86) Eu égard au second critère d'exclusion, SACE a confirmé qu'aucun capital n'a été affecté aux risques non cessibles relatifs aux États membres de l'EU-10, qui sont devenus des risques cessibles avant la création de SACE BT (81). Cette déclaration est conforme à la ligne de pensée rappelée par les autorités italiennes, selon laquelle la société était une start-up (voir aussi les considérants 96 à 100).

(87) Quant au premier critère d'exclusion, il convient de relever que, dans sa réponse à la demande de la Commission d'établir une distinction entre les risques cessibles et les risques non cessibles (82), SACE a souligné que les risques non cessibles traités par SACE BT ne représentent que de très faibles volumes d'activités (83). Les autorités italiennes ont affirmé, en outre, que SACE BT gère les risques non cessibles selon les conditions du marché, c'est-à-dire sans garantie de l'État, et que cette activité n'est pas soumise à la limite établie chaque année par le CIPE pour les risques non cessibles inférieurs à vingt-quatre (24) mois (84).

(88) La Commission fait observer que la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation prévoit que les États membres qui entendent accorder des subventions aux activités d'assurance publiques des risques non cessibles doivent introduire une séparation comptable, afin de démontrer qu'il n'existe aucun flux d'aide en faveur des risques cessibles. En l'espèce, aucune des mesures prises par SACE ne visait spécifiquement à soutenir l'activité modeste d'assurance des risques non cessibles. Les autorités italiennes ne prétendent pas vouloir soutenir les activités relatives aux risques non cessibles et estiment que toutes les mesures ont été accordées à SACE BT comme un ensemble unique (et non à une activité spécifique) et selon les conditions du marché. Elles ne contestent pas le fait que, pour déterminer l'existence d'un avantage, toutes ces mesures doivent être analysées au regard du critère de l'investisseur privé en économie de marché.

(89) La Commission est d'accord avec les autorités italiennes et avec SACE sur le fait que les exclusions visées aux points 4.1.1 et 4.1.2 de la décision d'ouverture de la procédure ne s'appliquent pas à l'espèce. Par conséquent, la qualification d'aide des quatre mesures (ou de parties de ces quatre mesures) ne peut être exclue sur la base desdits critères d'exclusion. L'intégralité de la dotation en capital effectuée en faveur de SACE BT, d'un montant total de 105,8 millions d'euros (première mesure), et les autres mesures considérées dans leur ensemble pourraient constituer des aides et, partant, être soumises à appréciation.

V.1.1. Existence d'un avantage

V.1.1.1. Principes généraux pour l'appréciation de l'existence d'un avantage

(90) Comme indiqué aux considérants 80 à 82 de la décision d'ouverture de la procédure, il résulte de la jurisprudence consolidée que, en vue de déterminer si des apports de capitaux confèrent un avantage concurrentiel, il y a lieu d'apprécier si, dans des circonstances similaires, un investisseur privé d'une taille qui puisse être comparée à celle des organismes gérant le secteur public, aurait pu être amené à procéder à des apports de capitaux de la même importance (85), eu égard notamment aux informations disponibles et aux évolutions prévisibles à la date desdits apports (86).

(91) Le critère de l'investisseur privé en économie de marché devrait être appliqué ex ante; en d'autres termes, il conviendrait de déterminer si, à l'époque du projet d'investissement, il existait des éléments susceptibles de convaincre un investisseur privé opérant en économie de marché de procéder à un apport de capitaux de pareille ampleur. Un investisseur de ce type prendrait dûment en considération les risques liés aux investissements et veillerait à ce que les investissements les plus risqués aient un taux de rentabilité supérieur. Il tiendrait compte des contraintes prévues par le cadre législatif en vigueur, par exemple dans le secteur des services financiers. Si les exigences législatives imposées en matière de montant minimal du capital, de liquidités et d'autres aspects similaires devaient rendre l'investissement non rentable, un investisseur privé opérant en économie de marché ne procéderait pas à des investissements qui respectent lesdites exigences mais ne garantissent pas un niveau de rentabilité adéquat.

(92) Normalement, un investisseur privé ne se contente pas du fait qu'un investissement ne lui cause pas de pertes, ou qu'il lui rapporte des bénéfices limités. En effet, il cherchera une maximisation raisonnable du rendement de son investissement, en fonction des circonstances présentes et de la satisfaction de ses intérêts, y compris dans le cas d'un investissement dans une entreprise dans le capital social de laquelle il détient déjà une participation (87). Même si le rendement moyen du secteur ne constitue qu'un des éléments que la Commission peut prendre en considération, un investisseur privé avisé, dans son calcul de la rémunération appropriée à escompter pour son investissement, exigerait en principe un rendement minimal équivalant au rendement moyen du secteur concerné (88).

(93) Il découle de la jurisprudence récente (89) que, si un État membre invoque le respect du critère de l'investisseur privé en économie de marché, il lui incombe, en cas de doute, d'établir sans équivoque et sur la base d'éléments objectifs et vérifiables que la mesure mise en œuvre ressortit à sa qualité d'actionnaire, en démontrant qu'il a agi aux conditions normales du marché. Peuvent notamment être requis, à cet égard, des éléments faisant apparaître que cette décision est fondée sur des évaluations économiques comparables à celles que, dans les circonstances de l'espèce, un investisseur privé rationnel se trouvant dans une situation la plus proche possible de celle dudit État membre aurait fait établir, avant de procéder audit investissement, aux fins de déterminer la rentabilité future d'un tel investissement. Aux fins de l'application du critère de l'investisseur privé, les seuls éléments de preuve pertinents sont les informations qui étaient disponibles et les évolutions qui étaient prévisibles à la date à laquelle la décision d'effectuer l'investissement a été prise. Il en va ainsi, en particulier, lorsque — comme en l'espèce — la Commission examine l'existence d'une aide d'État par rapport à un investissement qui ne lui a pas été notifié et qui a déjà été réalisé par l'État membre concerné au moment où elle effectue son examen.

(94) Lors de l'appréciation du respect du critère de l'investisseur privé en économie de marché, il appartient à la Commission d'effectuer une appréciation globale prenant en compte, outre les éléments fournis par cet État membre, tout autre élément pertinent en l'espèce lui permettant de déterminer si la mesure en cause ressortit à sa qualité d'actionnaire en tant qu'investisseur opérant en économie de marché ou à celle de puissance publique dudit État membre. En particulier, peuvent être pertinents à cet égard la nature et l'objet de cette mesure, le contexte dans lequel elle s'inscrit, ainsi que l'objectif poursuivi et les règles auxquelles ladite mesure est soumise (90).

V.1.1.2. Existence d'un avantage dans la première mesure

(95) Aux considérants 95 et 96 de la décision d'ouverture de la procédure, la Commission a exprimé des doutes quant à la possibilité que la première mesure satisfasse au critère de l'investisseur privé en économie de marché. Dans ladite décision, la Commission a indiqué que le paramètre à vérifier à cet égard est la rentabilité de l'investissement, telle que prévue par le plan d'entreprise. En effet, selon la jurisprudence et la pratique consolidées (91), la société mère, SACE, avait la possibilité — au même titre qu'un investisseur privé opérant en économie de marché et dans des circonstances similaires — de ne pas affecter le capital, mais de le destiner à d'autres activités ou de le restituer à l'État sous forme de dividendes.

(96) Il y a lieu d'observer que SACE a appliqué un système comptable distinct pour les risques cessibles couvrant la période comprise entre la date à laquelle les risques concernés ont automatiquement été convertis en risques cessibles (1er mai 2004) et la date de constitution de SACE BT (27 mai 2004) (voir le tableau 1 figurant au considérant 19 de la décision d'ouverture de la procédure). Toutefois, il n'a été procédé à aucun transfert d'actif, de passif ou de contrat depuis les comptes consolidés distincts vers SACE BT [les contrats relatifs aux risques cessibles figurant dans la comptabilité séparée ont pris fin à l'échéance naturelle des contrats d'assurance ou du fait de la résiliation des contrats en cours, et les risques cessibles ont été progressivement couverts par de nouveaux contrats d'assurance établis par SACE BT (92)]. Cette dernière a entrepris ses activités en partant de zéro.

(97) En outre, il convient de souligner que SACE BT a été constituée en vue de se concentrer sur de nouvelles activités commerciales qui n'étaient pas couvertes, auparavant, par SACE. Avant même la création de SACE BT et l'apport à cette société d'un capital initial (plus précisément, dès la fin de l'année 2003), SACE recherchait des experts externes susceptibles de confirmer et de mieux analyser les opportunités commerciales répertoriées par SACE pour pénétrer le segment des risques cessibles. Les principales opportunités relevaient des segments de marché dans lesquels les acteurs majeurs du marché de l'assurance-crédit n'étaient pas encore présents à l'époque, à savoir l'offre de couvertures d'assurance-crédit en Italie pour les créances nationales et l'assurance-crédit à l'exportation pour les entreprises italiennes — et notamment les PME — qui exportaient vers des pays à risques cessibles.

(98) En outre, le plan d'entreprise de SACE BT se fondait sur une analyse comparative du marché et prévoyait la création ex novo de la structure de la société, plutôt que la poursuite d'activités commerciales appartenant au passé. En d'autres termes, le plan d'entreprise n'avait pas été établi sur la base des résultats obtenus (ou d'une restructuration des activités commerciales antérieures), mais en partant de zéro.

(99) Il s'ensuit que SACE BT ne représente pas la continuation d'activités déjà existantes à l'intérieur du groupe SACE, mais le fruit de la décision de SACE de constituer une start-up et de développer une activité économique qu'elle n'exerçait pas auparavant.

(100) Il peut, dès lors, être conclu que les éléments de fait fournis par les autorités italiennes et par SACE dans le cadre de la procédure formelle d'examen permettent à la Commission d'en déduire que SACE BT a été constituée en tant que start-up et non comme une société ayant simplement pour objet de poursuivre des activités déjà exercées au sein de SACE.

(101) La Commission estime que, dans le cas d'une start-up, le plan d'entreprise doit être élaboré sur la base d'une analyse minutieuse des opportunités commerciales offertes par le marché où la start-up entend opérer ainsi que du rendement probable; il doit, de surcroît, démontrer que ce rendement est réellement de nature à inciter l'investisseur à procéder à l'investissement initial.

(102) Il est néanmoins normal qu'il subsiste un certain degré d'incertitude et, partant, que l'entrepreneur dispose d'une certaine marge pour adapter et affiner le périmètre opérationnel et les projections financières, en particulier durant les premières années d'activité d'une entreprise. Par définition, les entreprises nouvellement créées n'ont pas derrière elles tout un passé de rentabilité financière pouvant servir de fondement à une évaluation; l'investisseur intéressé doit donc élaborer une méthode pour pouvoir évaluer l'entreprise par comparaison avec d'autres entreprises similaires (évaluation comparative) et sur la base de projections financières. Étant donné que les jeunes entreprises peuvent avoir besoin d'un certain temps avant de devenir rentables, il convient, aux fins de l'évaluation d'une start-up, de se concentrer sur les activités susceptibles de générer des bénéfices adéquats à l'avenir.

(103) Il existe des éléments de fait suffisants qui confirment que SACE a effectué une analyse du marché dans lequel SACE BT devait opérer, avant de prendre la décision de créer cette filiale et de la doter du capital initial. Les résultats des discussions initiales et les premiers éléments du plan d'entreprise relatif au développement des activités de SACE durant la période 2004-2006 ont été présentés lors des réunions du conseil d'administration de SACE (93) du 21 novembre 2003 et du 3 décembre 2003 (94). Au cours de la réunion du 21 novembre 2003, les membres du conseil d'administration de SACE ont débattu des nouvelles orientations de développement de l'entreprise et de la possibilité d'opérer dans le secteur de l'assurance-crédit à court terme dans les pays de l'OCDE, sur la base d'une étude préparée par un consultant externe et par SACE; ils sont parvenus à la conclusion qu'il y avait lieu de se fonder sur une étude de faisabilité pour définir les investissements, les ressources et les objectifs en matière de risques cessibles (95).

(104) Par la suite, le travail d'élaboration du plan d'entreprise a été confié à un consultant externe considéré comme fiable. Ce dernier avait notamment pour tâche de déterminer les opportunités liées, en particulier, aux risques à court terme dans les pays de l'OCDE [lesquels représentaient un marché évalué par SACE entre 2,5 et 5 milliards d'EUR (96)] et d'établir les modalités opérationnelles pour la création d'une nouvelle entreprise.

(105) Dans la lettre d'invitation à soumissionner du 17 décembre 2003, il était clairement indiqué que la start-up ne pourrait pas compter sur le moindre soutien public, que ce soit un soutien direct (aide financière) ou indirecte (utilisation de ressources affectées à l'activité d'assurance des risques non cessibles) (97).

(106) Le plan d'entreprise initial qui a été présenté le 18 mai 2004 contenait une évaluation comparative (benchmarking) (98) des pratiques du marché (établie, essentiellement, par comparaison avec les principaux acteurs du marché) concernant les prévisions en matière de prix, les charges afférentes aux sinistres et d'autres rapports de coûts, de même que des informations détaillées sur les modalités de constitution et de gestion de l'entreprise, conformément aux pratiques du marché. Ce plan aurait pu constituer une base solide pour conformer les activités d'une start-up aux pratiques du marché.

(107) À la lumière de ce qui précède, la Commission conclut que les procédures et les initiatives adoptées par SACE avant de prendre la décision d'investir le capital initial dans SACE BT étaient conformes aux pratiques du marché appliquées dans des circonstances similaires. Notamment, SACE a commandé une étude de faisabilité à un consultant externe avant de prendre une décision au sujet de l'investissement et, avant de procéder à cet investissement, elle a déterminé et évalué attentivement les principales opportunités de croissance sur le marché de l'assurance-crédit en Italie ainsi que les opportunités d'expansion ultérieure sur les marchés d'Europe centrale et orientale ou dans d'autres services liés à l'assurance-crédit.

(108) En ce qui concerne la période de temps limitée des projections financières contenues dans le plan d'entreprise initial (à savoir, quatre années allant de 2005 à 2008) et le taux de rentabilité également limité qui avait été fixé comme objectif à atteindre au terme de cette période, la Commission fait observer que cela est dû au fait que certains des éléments-clés devaient encore être affinés et que les projections financières figurant dans le plan ne concernaient qu'une partie des activités prévues (première ligne directrice; voir considérant 48).

(109) Dans ce contexte, la Commission relève que le plan d'entreprise actualisé, adopté formellement par le conseil d'administration de SACE un mois seulement après le début des activités de SACE BT, se fonde sur des hypothèses dont certaines ont été modifiées par rapport au plan initial ainsi que sur une période de temps étendue d'un an (jusqu'à 2009) pour les projections financières. Il présente, en outre, des estimations des besoins en capitaux et du taux de rentabilité de la branche de l'assurance-crédit, dans l'optique d'un développement endogène de cette branche (première ligne directrice). Pour cette branche, les besoins ont été estimés à 40,3 millions d'EUR au regard des primes prévues, tandis que le rendement escompté pour 2009 a été estimé à 4,8 millions d'EUR et le ROAE à 12,1 %. La note d'accompagnement adressée au conseil d'administration indiquait clairement l'expansion prévue des activités sur le marché des cautionnements, de même que les limites du scénario évolutif par rapport à d'autres opportunités de croissance externe dans des secteurs présentant des opportunités de synergies avec l'activité de l'assurance-crédit de SACE BT, dans une optique d'alignement du rendement de l'ensemble des capitaux investis dans SACE BT sur les paramètres de référence du marché. Il était précisé dans le document qu'il s'agissait d'une analyse préliminaire devant être ultérieurement affinée lors de la rédaction (prévue pour février/mars 2005) du plan d'entreprise actualisé aux fins de la réglementation.

(110) Les autorités italiennes et SACE ont également fourni des documents qui démontrent que le plan a fait l'objet d'un réexamen permanent. Cet élément prouve que le plan était effectivement suivi et utilisé par les organes de gestion, et qu'il était aussi régulièrement actualisé sur la base des informations nouvelles. Cette pratique semble être conforme à celle généralement suivie pour les entreprises en démarrage, pour lesquelles l'évaluation de la rentabilité future est incertaine et doit être adaptée après le lancement des activités.

(111) En ce qui concerne les autres lignes directrices de développement, à savoir l'expansion des opérations de SACE BT grâce à des acquisitions («stratégie de croissance externe»), la Commission relève que la société a défini dans un premier temps, avec l'aide d'un bureau externe de consultants considéré comme fiable (voir considérant 113), les opportunités offertes par d'autres segments de marché qui présentaient des synergies importantes avec l'activité fondamentale de l'assurance-crédit (tout en recensant les acquisitions potentielles). Compte tenu de la structure concentrée du marché en Europe occidentale, SACE a évalué la possibilité d'étendre ses activités sur les marchés d'Europe centrale et orientale où les trois principaux opérateurs de l'assurance-crédit étaient, à l'époque, nettement moins présents qu'en Europe occidentale.

(112) La Commission observe que, même si SACE BT a reçu un capital plus conséquent que nécessaire pour la croissance organique de sa branche «assurance-crédit» (première ligne directrice), les autorités italiennes et SACE ont fourni des documents qui démontrent qu'avant même la constitution de SACE BT (le 27 mai 2004), SACE avait déjà envisagé et analysé l'expansion nationale et internationale de SACE BT (respectivement, deuxième et troisième lignes directrices).

(113) En particulier, les deuxième et troisième lignes directrices ont été prises en considération dans la lettre du 17 décembre 2003 (voir considérants 52 et 53), par laquelle le bureau externe de consultants a non seulement été invité à analyser la croissance endogène de SACE, mais a reçu en outre pour mission d'évaluer les possibilités de collaboration avec d'autres entités, italiennes et étrangères (comme, par exemple, la collaboration avec l'un des principaux opérateurs du marché, avec un opérateur secondaire (tel que CESCE en Espagne ou OND en Belgique) ou avec un opérateur italien présent dans un autre segment de marché ou un autre secteur financier). Il appert en outre que, dès le mois de mars 2004, le bureau externe de consultants avait déjà fourni plusieurs analyses supplémentaires concernant le marché italien des informations commerciales, celui du recouvrement des créances et ses principaux acteurs ainsi que le marché de l'assurance-crédit en Europe centrale et orientale (suppléments au plan d'entreprise). Force est dès lors de constater que, même s'il n'avait pas été procédé, à l'époque où la première mesure a été accordée, à des projections financières précises quant à la rentabilité d'une expansion vers d'autres services en Italie et dans d'autres marchés géographiques au moyen d'acquisitions, SACE avait déjà demandé à un bureau externe de consultants jouissant d'une bonne réputation d'établir une analyse afin d'étayer la définition d'objectifs potentiels.

(114) La Commission reconnaît qu'il était raisonnable de s'attendre à un renforcement des positions des petits opérateurs de marché ainsi qu'à une probable privatisation des organismes d'assurance-crédit en Europe centrale et orientale. Elle comprend, par ailleurs, les difficultés rencontrées par SACE, en dépit de la méthode itérative utilisée, pour déterminer avec précision — sur le plan monétaire — le montant du capital devant être affecté aux futures acquisitions et les rendements susceptibles d'être générés par ces opérations, avant que les propriétaires des entreprises visées par les projets d'acquisition ne se décident à vendre et que les rendements escomptés de ces acquisitions soient évalués.

(115) À la lumière des considérations formulées par SACE avant l'investissement et de l'analyse détaillée demandée au bureau externe de consultants considéré comme fiable — qui a permis de déterminer, à titre préliminaire, les objectifs potentiels —, la Commission adhère à l'affirmation des autorités italiennes et de SACE selon laquelle, au moment d'investir des capitaux dans SACE BT, SACE avait déjà pris en considération les plans d'acquisition, même si elle n'était pas en mesure d'évaluer leur rentabilité et les synergies escomptées, faute d'avoir accès aux données internes des entreprises visées ou de pouvoir connaître leur prix de vente.

(116) Compte tenu de la vaste stratégie d'acquisition élaborée par SACE et commune au secteur, la Commission partage aussi l'argument invoqué par les autorités italiennes et par SACE, selon lequel le capital devant être utilisé pour les acquisitions futures peut être comparé à celui d'un fonds de capital-investissement. En effet, dans le cas d'un tel fonds, seul le taux de rendement escompté peut être défini à l'aide des paramètres de référence du marché (c'est-à-dire, en l'espèce, en calculant approximativement le taux de rendement requis sur la base de celui des trois principaux opérateurs du marché de l'assurance-crédit qui doivent leur expansion à des acquisitions); pour une évaluation plus spécifique, il convient d'attendre le moment de l'investissement, autrement dit qu'une opportunité se présente. Il se peut, en outre, que l'investissement de l'intégralité du capital ne connaisse quelque retard.

(117) Pour ce qui est de la rentabilité découlant des opérations d'acquisition, la Commission relève qu'il a toujours été fait appel à un bureau externe de consultants avant de procéder aux acquisitions. En ce qui concerne Assedile, le montant proposé a été soit inférieur à la fourchette de prix proposée par ledit bureau (pour la première acquisition de 70 % du capital d'Assedile), soit compris dans cette fourchette (pour l'acquisition combinée de 100 % du capital d'Assedile) (99). Pour ce qui est, en revanche, des investissements dans la société KUP réalisés en 2007 avec la collaboration de la SA Ducroire, le montant versé a été supérieur de 5 % à l'évaluation effectuée par le consultant (Rothschild). Il appert par ailleurs que SACE BT s'est défait de sa prise de participation dans KUP, dès qu'elle a pris conscience qu'il ne lui serait pas possible de restaurer la viabilité de KUP (100). Le 25 février 2009, SACE BT a cédé — à perte — sa participation dans KUP à la SA Ducroire, afin de réduire le plus possible les pertes futures (101).

(118) La Commission relève, en outre, que SACE — en tant qu'entreprise opérant dans le secteur de l'assurance-crédit à l'exportation à long terme — possède une certaine connaissance du marché quant aux risques liés à l'assurance-crédit. Il s'ensuit qu'elle n'a pas investi sans connaître le secteur.

(119) En résumé, la Commission constate que le plan d'entreprise a été établi ex ante et avec l'aide d'un bureau externe de consultants de bonne réputation, lequel a analysé les nouvelles opportunités de marché qui s'offraient à SACE avant la création de SACE BT. De plus, l'investissement était clairement destiné à une start-up et il a été étayé par un plan élaboré sur la base d'une analyse comparative détaillée des pratiques du marché, notamment en matière de coûts et de prix, et présentant de manière adéquate les opportunités commerciales de croissance et de développement. Enfin, il est à souligner, à titre d'argument supplémentaire, que le rendement de la start-up a fait l'objet d'une surveillance attentive de la part de la société mère ainsi que d'ajustements opportuns au cours de ses premières années d'activité.

(120) Compte tenu de toutes les circonstances exposées supra et, notamment, du niveau de rentabilité pouvant raisonnablement être escompté grâce aux deuxième et troisième lignes directrices définies pour les activités de SACE BT — et qui avait fait l'objet, à l'époque, d'une analyse approfondie —, il peut être conclu qu'il était réaliste et cohérent avec les pratiques du marché de s'attendre à ce que l'investissement initial, c'est-à-dire la première mesure, enregistre un rendement convenable.

(121) En conséquence, il y a lieu de conclure que, lorsque SACE a procédé à la dotation en capital initial en faveur de SACE BT, elle escomptait (comme les comptes rendus de réunions et les notes destinées au conseil d'administration le démontrent) et pouvait raisonnablement s'attendre à un niveau suffisant de retour sur investissement.

(122) En conclusion, la Commission estime que la première mesure n'a pas conféré un avantage à SACE BT. Il s'ensuit que celle-ci ne constitue pas une aide et qu'il n'est dès lors pas nécessaire d'apprécier les autres critères requis pour la qualification d'aide d'État.

V.1.1.3. Existence d'un avantage dans la deuxième mesure

(123) Au considérant 100 de la décision d'ouverture de la procédure, la Commission a exprimé ses doutes quant à la possibilité que la couverture de réassurance des opérateurs du marché et celle de la société mère, SACE, aient été proposées à des conditions comparables. Il appert, en effet, que la réassurance indirectement offerte par l'État (c'est-à-dire par l'intermédiaire de SACE, organisme public d'assurance-crédit à l'exportation) a généré artificiellement les capacités non disponibles sur le marché privé. Qui plus est, la Commission n'exclut pas, au considérant 103 de la décision susmentionnée, que la deuxième mesure ait conféré un avantage à SACE BT.

(124) Les autorités italiennes et SACE n'ont invoqué aucun fait nouveau qui soit de nature à modifier l'appréciation préliminaire exposée dans la décision d'ouverture de la procédure.

(125) Aux termes du point 4.2 de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation, les États membres ont été invités à ne plus octroyer certains types d'aides d'État, dans un délai d'un an à partir de la publication de ladite communication. Parmi ces aides, figurent les services de réassurance fournis par l'État, soit directement soit indirectement, par l'intermédiaire d'un autre organisme d'assurance-crédit à l'exportation public ou agissant avec le soutien de l'État, à des conditions plus favorables que celles du marché de la réassurance privée, dès lors que ces interventions entraînent une baisse exagérée du prix de la réassurance ou la création artificielle d'une capacité non disponible sur le marché privé [point 4.2 f)]. Ledit point 4.2 précise, en outre, que les systèmes publics complémentaires de réassurance existants restent autorisés pour une période transitoire, pour autant que, entre autres, l'État ne fournisse qu'une part minoritaire de la réassurance globale contractée par l'assureur et que la réassurance publique des risques cessibles soit accessible à tous les assureurs-crédit qui satisfont aux critères d'admission ordinaires. Il est patent que ces dernières conditions ne sont pas satisfaites en l'espèce, puisque l'État a assumé la majeure partie de la couverture de réassurance et n'a pas mis en place un régime de réassurance accessible à tous les assureurs-crédit.

(126) Aux fins de son appréciation de l'existence d'un avantage, la Commission démontrera: en premier lieu, que les autres opérateurs du marché n'auraient pas pu avoir accès à la mesure en cause; en second lieu, que SACE n'a pas agi au même titre qu'un réassureur privé; en troisième lieu, que le fait que SACE soit la société mère de SACE BT ne permet nullement d'en conclure que SACE a agi comme une entreprise privée l'aurait fait dans une situation analogue; en quatrième lieu, que la couverture de réassurance fournie par SACE a conféré un avantage à SACE BT.

(127) La Commission fait observer qu'aux fins du renouvellement, pour 2009, des contrats de réassurance relatifs aux risques cessibles, au 30 janvier 2009, SACE BT était parvenue à obtenir sur le marché 25,85 % de la réassurance en excédent de sinistre (102). SACE BT avait pris contact avec divers opérateurs présents sur le marché en les invitant à participer à la couverture de réassurance, mais seize d'entre eux ont décliné cette invitation et ont refusé de fournir la partie restante de cette couverture, en dépit de sa rentabilité présumée. Par conséquent, SACE BT a décidé, «après de nombreuses tentatives pour parvenir à un accord avec les opérateurs du marché» (103) [traduction libre], d'obtenir le solde de sa couverture de réassurance en excédent de sinistre auprès de SACE. SACE a souscrit les 74,15 % restants de la couverture de réassurance en excédent de sinistre le 5 juin 2009, aux mêmes conditions de priorité, de portée et de taux que celles pratiquées par les cinq réassureurs privés assurant les 25,85 % susmentionnés. Il est donc évident que les 74,15 % de la couverture de réassurance en excédent de sinistre mis à disposition par SACE n'auraient pas pu être obtenus auprès des autres opérateurs du marché (104).

(128) Pour vérifier si cette mesure constitue un avantage, il convient aussi d'établir si, en l'accordant, SACE a ou non agi comme un assureur privé l'aurait fait en pareilles circonstances. La Commission fait observer que les autorités italiennes et SACE ont reconnu que la crise financière mondiale avait eu des répercussions importantes sur le marché mondial de la réassurance en 2009 et avait conduit à l'instauration de conditions de réassurance plus sévères. Face à cette situation, certains réassureurs privés ont décidé de réduire considérablement leur capacité d'assurance-crédit, en diminuant leurs activités dans cette branche et en les réorientant vers d'autres branches plus rentables, ce qui n'a pas manqué d'avoir des incidences sur l'offre disponible sur le marché en matière d'assurance-crédit et de réassurance-crédit. Par ailleurs, le contexte financier difficile et les craintes exprimées au sujet de la situation de la société par plusieurs réassureurs privés participant aux discussions sur le renouvellement de la couverture de réassurance de SACE BT expliquent aussi que SACE BT ne soit pas parvenue à trouver sur le marché la couverture de réassurance requise. SACE BT avait enregistré des pertes importantes en 2008 (environ 29,5 millions d'EUR) et cette position de faiblesse induisait des risques majeurs en matière de réassurance (105). Le comportement des réassureurs qui ont participé à la réassurance démontre que, faute d'une commission nettement plus conséquente, un réassureur privé n'aurait assumé qu'une part limitée de cette réassurance risquée. Un réassureur privé n'aurait jamais accepté de couvrir une part de la couverture de réassurance aussi élevée (74 %) et aux mêmes conditions que celles imposées par les réassureurs pour une part de couverture beaucoup plus restreinte. Un investisseur raisonnable aurait exigé que la commission reflète le niveau supérieur de risque assumé (106). Par conséquent, la commission appliquée par SACE aurait dû, en réalité, être supérieure à celle appliquée par les cinq réassureurs privés pour une part de couverture de réassurance nettement moindre (107). La Commission estime donc que le montant de l'aide octroyée dans le cadre de la deuxième mesure correspond à la différence entre la commission de réassurance qu'un réassureur privé aurait appliquée pour une part de réassurance aussi élevée et celle supportée par SACE BT. Conformément à sa pratique décisionnelle (108), la Commission est d'avis que la commission relative à une part de réassurance et de risque aussi élevée aurait dû être supérieure d'au moins 10 % à celle appliquée par les réassureurs privés pour une part de réassurance et de risque inférieure. Pour la somme de 1,56 million d'EUR versée par SACE BT à SACE, le montant de l'aide à récupérer s'élève à 156 000 EUR. Enfin, la Commission relève que l'attribution d'une part de réassurance aussi élevée à une seule et unique société pourrait être non conforme