FR Journal officiel de l'Union européenne C 68/28

AVIS DU CONSEIL

du 10 mars 2009

concernant le programme de stabilité actualisé des Pays-Bas pour 2008-2011

(2009/C 68/06)

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) no 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques (1), et notamment son article 5, paragraphe 3,

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

(1) Le 10 mars 2009, le Conseil a examiné la version actualisée du programme de stabilité des Pays-Bas, portant sur la période 2008-2011.

(2) En 2008, l'activité économique s'est considérablement ralentie alors que le fléchissement de la conjoncture mondiale et la crise financière frappaient la demande tant extérieure qu'intérieure. Si la croissance annuelle a encore atteint 1,9 %, cela était largement dû à un effet de report considérable de la forte demande intérieure enregistrée au second semestre 2007, résultant d'une croissance soutenue de la consommation privée. En 2009, l'activité économique devrait baisser de 2 %, selon les prévisions intermédiaires de janvier 2009 des services de la Commission. L'économie néerlandaise, très ouverte, sera plutôt durement touchée par le recul attendu du commerce mondial. Les principaux défis stratégiques dans ce contexte de récession consisteront, dans le secteur financier, à restaurer une confiance tombée à un niveau très bas et à remédier à la chute des actifs des fonds de pension, et dans l'économie réelle, à soutenir l'investissement et la compétitivité. Le ralentissement aura des effets substantiels sur les finances publiques, étant donné que l'excédent projeté en 2008 devrait se transformer en 2009 en un déficit qui augmentera encore en 2010. Ces prévisions tiennent également compte de l'incidence du plan d'aide présenté en novembre, qui prévoit notamment un soutien de l'investissement privé.

(3) Le 19 décembre 2008, les Pays-Bas ont présenté un addendum au programme de stabilité, qui comprend un plan de relance et une actualisation partielle du scénario macroéconomique. Cet addendum contient des chiffres beaucoup moins optimistes que ceux du programme, puisqu'il en annonce une croissance du PIB de -0,75 % en 2009 et de 1 % en 2010 et un déficit des administrations publiques de 1,2 % et 2,4 % du PIB. Toutefois, ces nouveaux chiffres ne seront pas utilisés comme référence pour l'évaluation, étant donné que le scénario macroéconomique n'a pas été entièrement développé et que les données sur les finances publiques n'ont été présentées que pour information, sans l'approbation officielle du ministère des finances.

(4) Le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme prévoit une décélération de la croissance du PIB réel, qui passerait de 2,25 % en 2008 à 1,25 % en 2009, avant de remonter à un taux moyen de 2 % pendant le reste de la période de programmation. Compte tenu de la détérioration rapide des perspectives macroéconomiques ces derniers mois, ce scénario, dont l'élaboration s'est achevée en septembre (2), semble fondé sur des hypothèses de croissance particulièrement optimistes par rapport aux prévisions intermédiaires de janvier 2009 des services de la Commission. Même le chiffre de croissance du PIB présenté dans l'addendum (-0,75 %) reste optimiste par rapport aux prévisions des services de la Commission qui font état d'une détérioration très rapide des perspectives économiques. En particulier, les informations disponibles les plus récentes indiquent un net recul de l'investissement imputable au resserrement des conditions de crédit, ainsi qu'une chute rapide des exportations, étant donné la faiblesse de la demande extérieure. L'impact budgétaire et économique (limité) du plan d'aide n'est pas répercuté dans le scénario macroéconomique. Les projections du programme relatives à l'inflation semblent être optimistes pour 2009, mais réalistes pour la période qui suit.

(5) Dans leurs prévisions intermédiaires de janvier 2009, les services de la Commission tablent pour 2008 sur un excédent budgétaire de 1,1 % du PIB, contre un objectif d'excédent de 0,5 % dans l'actualisation précédente du programme de stabilité. L'amélioration est principalement due à des résultats supérieurs aux attentes en 2007. De plus, la croissance des recettes en 2008 a été un peu plus élevée qu'escompté, étant donné que l'augmentation des revenus gaziers n'a été que partiellement compensée par la baisse des recettes fiscales due à la crise financière. L'augmentation des dépenses en 2008 a aussi été légèrement supérieure, principalement en raison de paiements d'intérêts et de dépenses en faveur de structures d'accueil pour enfants, qui ont dépassé les prévisions.

(6) L'objectif budgétaire pour 2009 figurant dans la version actualisée du programme est un excédent de 1,2 % du PIB, par rapport à un déficit projeté de 1,4 % du PIB selon les prévisions intermédiaires des services de la Commission. D'après les informations fournies dans la mise à jour du programme de stabilité et recalculé par les services de la Commission, le solde structurel devrait atteindre un excédent d'environ 1 % du PIB en 2009, contre un excédent de quelque 0,75 % en 2008. L'orientation budgétaire présentée dans le programme peut être considérée comme légèrement restrictive. Toutefois, les prévisions intermédiaires des services de la Commission prévoient pour 2009 une orientation budgétaire expansionniste accompagnée d'une détérioration du solde structurel d'1 % du PIB en raison de l'incidence budgétaire de mesures discrétionnaires prises pour réagir au ralentissement économique (qui pourraient ajouter jusqu'à 0,5 % du PIB) ainsi qu'une diminution des revenus gaziers et des recettes fiscales due à une croissance moindre et à une plus grande élasticité fiscale.

(7) L'objectif principal de la stratégie budgétaire du programme est d'atteindre un excédent structurel, c'est-à-dire un excédent corrigé des variations conjoncturelles et net de toute mesure exceptionnelle ou temporaire égal à 1 % du PIB à la fin de la période de programmation. De cette façon, les Pays-Bas respecteraient, sur toute la période de programmation, leur objectif budgétaire à moyen terme concernant la position budgétaire, à savoir un déficit structurel compris entre 0,5 et 1 % du PIB. Selon le programme, l'excédent budgétaire global devrait diminuer, passant de 1,2 % du PIB en 2009 à 0,8 % en 2010, puis remonter à 1,1 % du PIB en 2011. Quant au solde primaire, il devrait suivre une évolution similaire. La dette publique brute, estimée dans le programme à 42,1 % du PIB en 2008, devrait diminuer de 6 points de pourcentage sur la période de programmation. Toutefois, ces projections ont été parachevées avant les opérations menées par le gouvernement pour stabiliser les marchés financiers, qui ne sont donc pas prises en compte. Ces opérations, telles que l'acquisition de Fortis Bank Nederland et des recapitalisations bancaires, ont entraîné un accroissement du ratio de la dette au PIB d'environ 15 points de pourcentage en 2008. En particulier, d'après les prévisions intermédiaires des services de la Commission, le ratio de la dette au PIB, qui a atteint 57,3 % en 2008, et diminuera jusqu'à 53,2 % en 2009 grâce au remboursement d'un emprunt, avant de repasser à 55,2 % en 2010. D'après les indications fournies dans l'addendum de décembre 2008, le solde global attendu en 2009 et 2010 est désormais considéré comme très inférieur aux objectifs fixés dans le programme (qui indique un déficit respectif de 1,2 % et 2,4 %). Le solde prévu pour 2011 pourrait donc ne plus être d'actualité lui aussi.

(8) Des risques (considérables) pèsent sur les résultats budgétaires prévus dans le programme. Les perspectives macroéconomiques, et c'est là le plus important, reposent sur des hypothèses de croissance particulièrement optimistes, comme en attestent par exemple les données économiques peu encourageantes publiées récemment sur la production industrielle. La différence avec les prévisions intermédiaires des services de la Commission, en ce qui concerne la croissance économique, se monte à 3,25 % du PIB en 2009, ce qui implique des risques budgétaires substantiels et se reflète également dans la détérioration du solde des finances publiques annoncé dans l'addendum. En outre, les mesures de relance budgétaire n'ont pas encore été prises en compte dans les objectifs budgétaires du programme, même si leur incidence est très réduite. Hormis leur incidence budgétaire directe, les mesures de garantie comportent un risque indirect non négligeable, s'il est fait massivement appel à ces garanties. Enfin, les revenus gaziers peuvent constituer un risque pour la situation budgétaire étant donné qu'ils sont fondés, dans le programme, sur une hypothèse de prix pétroliers plus optimiste que dans les prévisions intermédiaires des services de la Commission. Compte tenu des risques pour les objectifs budgétaires et des garanties considérables données au secteur bancaire, il existe un risque élevé que l'évolution du ratio de la dette s'avère moins favorable que ne le prévoit le programme.

(9) L'incidence budgétaire à long terme du vieillissement de la population aux Pays-Bas est supérieure à la moyenne de l'UE. La hausse des recettes fiscales en pourcentage du PIB prévue pour le futur, du fait de l'imposition différée des pensions de retraite privées, devrait compenser en partie l'augmentation des dépenses publiques à long terme. La position budgétaire de 2008 estimée dans le programme, qui est meilleure que la position de départ du programme précédent, contribue à contrebalancer l'incidence budgétaire à long terme du vieillissement de la population, mais elle ne suffit pas à neutraliser complètement les pressions futures en matière de dépenses. En s'efforçant de dégager des excédents primaires plus élevés sur le moyen terme et de mettre en œuvre des mesures de réforme enrayant l'augmentation attendue des dépenses liées à l'âge, les Pays-Bas contiendraient plus facilement les risques moyens pesant sur la viabilité de leurs finances publiques. La crise financière peut également avoir une incidence négative sur la viabilité à long terme des finances publiques du fait des mesures de stabilisation du secteur financier (telles que des recapitalisations, des garanties) mises en place par les Pays-Bas, principalement par leurs effets sur la dette publique, si les coûts inhérents à l'aide publique ne sont pas totalement récupérés dans l'avenir.

(10) En 1994, les Pays-Bas ont introduit un cadre budgétaire fondé sur les tendances, qui s'est avéré une réussite (3). Bien qu'il ait été confirmé par le gouvernement actuel, celui-ci y a apporté certaines modifications mineures en 2007, en début de mandat (4). Plus récemment, en novembre 2008, la règle budgétaire a été modifiée de telle façon que toutes les dépenses possibles et les recettes non fiscales possibles résultant des interventions dans le secteur financier ne soient pas incluses dans le calcul du plafond de dépenses (5). De plus, si, à la suite de ces opérations publiques, la valeur signal (6) correspondant à un déficit de 2 % du PIB est atteinte, aucune mesure corrective ne sera prise. Cette règle budgétaire supplémentaire vise à réduire au minimum l'incidence des mesures prises en réaction à la crise financière sur le processus décisionnel budgétaire normal. Ce changement de règle n'est assorti d'aucune date d'expiration. Le gouvernement a aussi annoncé une réforme de la méthode de traitement budgétaire des recettes non fiscales issues de l'exploitation du gaz, à partir de 2012. Pour la période 2008-2011, le montant maximal des revenus gaziers pouvant être affecté aux dépenses a été fixé.

(11) Le gouvernement néerlandais a adopté une série de mesures afin de stabiliser le secteur financier. Premièrement, il a porté à 100 000 EUR le montant couvert par la garantie sur les dépôts. Deuxièmement, il a introduit un système de garantie du crédit d'un montant de 200 milliards EUR (soit 33 % du PIB) pour les instruments de créance à moyen terme utilisés par les banques. Ce système vise à améliorer leur accès aux sources de financement. Troisièmement, il a créé un fonds de 20 milliards EUR (3,3 % du PIB) pour la recapitalisation d'institutions financières. Enfin, le gouvernement a nationalisé une grande banque et fourni une ligne de crédit de substitution à une grande institution financière.

(12) Conformément au plan européen pour la relance économique approuvé en décembre par le Conseil européen, les Pays-Bas ont adopté des mesures visant à stimuler l'investissement privé par des allégements fiscaux et des garanties d'emprunts, à protéger l'emploi grâce à la possibilité de réduire temporairement la durée du travail, à améliorer l'offre de crédit par des garanties et à diminuer les cotisations sociales. Ces mesures sont prises en temps voulu et ciblées, conformément au plan européen pour la relance économique, et elles sont en partie temporaires. Elles ne devraient donc pas avoir d'incidence majeure sur la viabilité à long terme des finances publiques. Compte tenu des engagements substantiels pris dans les plans de sauvetage financier, du départ favorable du solde des finances publiques et de l'endettement, et de la gravité prévue de la récession, l'ampleur de l'ensemble des mesures fiscales de soutien budgétaire est modeste (0,5 % du PIB). La mise à jour du programme de stabilité comprend aussi une série de mesures structurelles, qui stimulent la demande, mais sont également incompatibles avec le programme de réformes à long terme. La diminution des cotisations sociales vise à dynamiser la demande tout en augmentant l'offre de main-d'œuvre. De plus, pour réduire les suppressions d'emploi et faciliter la transition sur le marché de l'emploi, des centres de mobilité fondés sur des partenariats public-privé sont mis sur pied. Les mesures sont liées au programme de réformes à moyen terme et à la recommandation spécifique au pays proposée par la Commission le 28 janvier 2009 en vertu de la stratégie de Lisbonne pour la croissance et l'emploi.

(13) L'orientation budgétaire, mesurée par l'évolution du solde structurel et compte tenu des risques qui pèsent sur les projections budgétaires, est expansionniste en 2009. Elle est conforme dans l'ensemble au pacte de stabilité et de croissance, qui précise que l'ajustement doit être plus élevé en période de conjoncture économique favorable, mais peut être plus limité en période difficile. Toutefois, compte tenu des risques non négligeables concernant l'évolution du solde et de l'endettement des administrations publiques, la détérioration des finances publiques risque d'avoir une incidence négative sur leur viabilité à long terme. Par ailleurs, la viabilité à long terme devrait profiter quelque peu des mesures prévues pour augmenter le taux de participation au marché du travail, telles que l'élimination progressive de la transférabilité du crédit d'impôt général et l'introduction d'un crédit d'impôt sur les revenus du travail visant à rendre le travail des personnes peu qualifiées plus rémunérateur. Enfin, compte tenu des risques évoqués ci-dessus, qui pèsent sur les projections en matière de dette, le taux d'endettement pourrait ne pas rester en deçà de la valeur de référence durant la période de programmation.

(14) En ce qui concerne les exigences en matière de données du code de conduite relatif aux programmes de stabilité et de convergence, le programme contient à la fois toutes les données obligatoires et la plupart des données facultatives requises.

La conclusion globale est que les Pays-Bas ont une situation budgétaire de départ saine. Cependant, en raison du fort ralentissement économique prévu, le solde des finances publiques redeviendra négatif après plusieurs années d'excédent. La dette publique brute a augmenté considérablement à la suite des mesures prises pour soutenir le secteur financier. Des risques élevés pèsent sur les objectifs budgétaires du programme à partir de 2009, en raison du caractère particulièrement optimiste du scénario économique sous-jacent, dont témoignent les données récentes (7).

Compte tenu de l'évaluation qui précède, les Pays-Bas sont invités à mettre en œuvre la politique budgétaire conformément au plan européen pour la relance économique et dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance afin de limiter les risques d'une plus grande détérioration substantielle et de revenir dès 2011 à l'objectif à moyen terme.

Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

2007 2008 2009 2010 2011 PIB réel (variation en %) PS déc. 2008 3,5 2,25 1,25 2 2 COM jan. 2009 3,5 1,9 – 2,0 0,2 n.d. PS nov. 2007 2,75 2,5 1,75 1,75 n.d. Inflation IPCH (%) PS déc. 2008 1,6 2,5 3,25 2 2 COM jan. 2009 1,6 2,2 1,9 1,8 n.d. PS nov. 2007 1,5 2,25 2 2 n.d. Écart de production (8) (% du PIB potentiel) PS déc. 2008 0,9 0,7 – 0,1 – 0,5 – 0,6 COM jan. 2009 (9) 2,1 2,1 – 1,2 – 2,2 n.d. PS nov. 2007 1,6 2,3 2,7 n.d. n.d. Emprunts/prêts nets vis-à-vis du reste du monde (% du PIB) PS déc. 2008 9,5 8,5 9,5 7,5 8,0 COM jan. 2009 9,4 7,7 5,9 5,4 n.d. PS nov. 2007 6,6 6,5 7,2 7,5 n.d. Recettes des administrations publiques (% du PIB) PS déc. 2008 45,6 46,6 46,3 46,1 46,3 COM jan. 2009 45,6 46,8 46,1 45,6 n.d. PS nov. 2007 45,9 46,9 46,9 47,2 n.d. Dépenses des administrations publiques (% du PIB) PS déc. 2008 45,3 45,4 45,1 45,3 45,2 COM jan. 2009 45,3 45,7 47,4 48,3 n.d. PS nov. 2007 46,3 46,4 46,3 46,5 n.d. Solde des finances publiques (% du PIB) PS déc. 2008 0,3 1,2 1,2 0,8 1,1 COM jan. 2009 0,3 1,1 – 1,4 – 2,7 n.d. PS nov. 2007 – 0,4 0,5 0,6 0,7 n.d. Solde primaire (% du PIB) PS déc. 2008 2,6 3,4 3,30 2,9 3,1 COM jan. 2009 2,6 3,5 1,2 – 0,2 n.d. PS nov. 2007 1,8 2,7 2,7 2,7 n.d. Solde corrigé des variations conjoncturelles (8) (% du PIB) PS déc. 2008 – 0,1 0,8 1,3 1,1 1,5 COM jan. 2009 – 0,8 0,0 – 0,7 – 1,5 n.d. PS nov. 2007 – 0,2 0,5 1,1 n.d. n.d. Solde structurel (10) (% du PIB) PS déc. 2008 – 0,1 0,8 1,0 1,1 1,5 COM jan. 2009 – 0,8 0,0 – 1,0 – 1,5 n.d. PS nov. 2007 – 0,2 0,5 0,7 n.d. n.d. Dette publique brute (% du PIB) PS déc. 2008 45,7 42,1 39,6 38,0 36,2 COM jan. 2009 45,7 57,3 53,2 55,2 n.d. PS nov. 2007 46,8 45 43 41,2 n.d. Programme de stabilité (PS); prévisions intermédiaires de janvier 2009 des services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission.

(1) JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Tous les documents auxquels il est fait référence dans ce texte figurent sur le site:

http://ec.europa.eu/economy_finance/sg_pact_fiscal_policy/fiscal_policy528_fr.htm

(2) L'évaluation tient notamment compte des prévisions intermédiaires des services de la Commission de janvier 2009, mais aussi d'autres informations disponibles depuis lors.

(3) Cela est démontré par le fait que depuis 1994, le déficit budgétaire moyen n'a été que de 1,1 % du PIB, tandis que la moyenne du déficit dans la zone euro atteignait 2,3 % du PIB. De plus, l'objectif budgétaire fixé dans les mémorandums budgétaires concernés n'a pas été atteint au cours de trois années seulement.

(4) Pour une description de ces mesures, voir l'évaluation macrobudgétaire du programme de stabilité des Pays-Bas (mise à jour de novembre 2007), partie 6.

(5) Aux Pays-Bas, les plafonds de dépenses comprennent les dépenses et les recettes non fiscales.

(6) La valeur signal du solde des administrations publiques a pour but d'éviter le franchissement du seuil de déficit de 3 % du PIB. Lorsqu'un déficit budgétaire dépassant cette valeur est attendu, des mesures correctives doivent être prises pour éviter un déficit excessif. La valeur signal a été introduite en 2004, à la suite du déficit excessif enregistré en 2003. À l'origine, elle avait été fixée à 2,5 % du PIB, puis a été ramenée à 2,0 % du PIB en 2007.

(7) Le Bureau néerlandais d'analyse de la politique économique (CPB) a publié le 17 février 2009 de nouvelles prévisions selon lesquelles la croissance économique se détériorerait de -3,5 % et de -0,25 % en 2010, tandis que le solde des finances publiques enregistrerait une baisse de -2,9 % du PIB en 2009 et de -5,4 % du PIB en 2010.

(8) Soldes corrigés des variations conjoncturelles et écarts de production selon les programmes, recalculés par les services de la Commission sur la base des informations contenues dans les programmes.

(9) Sur la base d'une croissance potentielle estimée respectivement à 1,7 %, 1,8 %, 1,3 % et 1,2 %, sur la période 2007-2010.

(10) Solde corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et temporaires. Les mesures exceptionnelles et autres mesures temporaires se montent à 0,3 % du PIB en 2009 et conduisent à une réduction du déficit, selon la dernière version actualisée du programme et les prévisions intermédiaires de janvier des services de la Commission.

Sources:

Programme de stabilité (PS); prévisions intermédiaires de janvier 2009 des services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission.