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RAPPORT SPÉCIAL DE LA COUR DES COMPTES

sur la mise en oeuvre de la directive 77/435/CEE, du 27 juin 1977, consacrée au contrôle par les États membres des opérations faisant partie du système de financement du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section « garantie »

(Observations, article 206 bis du traité CEE)

(84/C 336/01)

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes en sa réunion du 11 octobre 1984, conformément à l'article 206 bis du traité CEE. Auparavant, le 13 juin 1984, il a été transmis pour commentaire à la Commission, dont les réponses sont jointes.

SOMMAIRE

1.2 // // Points // Introduction // 1.1 - 1.2 // La directive 77/435/CEE // 2.5 - 2.5 // Les principales considérations à la base de l'adoption de la directive // 2.1 - 2.3 // Le contenu de la directive // 2.4 // Les responsabilités de mise en oeuvre // 2.5 // La mise en oeuvre de la directive par les États membres // 3.1 - 3.17 // Une application lente de la directive par les États membres // 3.1 - 3.7 // Des difficultés pour appliquer la directive dès 1979 // 3.1 - 3.3 // Les premiers résultats apparents // 3.4 - 3.7 // Des faiblesses dans les systèmes de contrôle mis en place par les États membres // 3.8 - 3.17 // Limitation des contrôles aux seules grosses entreprises // 3.9 // Exclusion de fait des petites entreprises // 3.10 - 3.11 // Techniques de contrôle divergentes // 3.12 // Absence ou défaut de coordination // 3.13 // Exclusion des opérations de stockage public // 3.14 // Absence de complémentarité entre niveaux de contrôle // 3.15 - 3.17 // Le contrôle de l'application de la directive par la Commission // 4.1 - 4.12 // Une activité discontinue de la Commission // 4.1 - 4.2 // Défaut de réflexion sur les systèmes de contrôle // 4.3 // Conséquences de l'attitude de la Commission // 4.4 - 4.12 // Affaiblissement de la portée de la directive // 4.5 - 4.6 // Non-renforcement réel des contrôles communautaires // 4.7 - 4.12 // - défaut d'identification de techniques de contrôles optimales // 4.7 - 4.8 // - carence dans l'organisation d'une complémentarité des contrôles // 4.9 - 4.10 // - absence de progrès vers un régime dissuasif de sanctions // 4.11 - 4.12 // Conclusion // 5.1 - 5.2

Réponses de la Commission

INTRODUCTION

1.1. Le contrôle des opérations financées par le FEOGA, section « garantie », est, du fait du règlement (CEE) no 729/70 du Conseil du 21 avril 1970 (1), confié à la responsabilité première des États membres. La Commission s'est vu, quant à elle, reconnaître un rôle de supervision, animation et coordination en ce domaine. Elle a été ainsi amenée à faire adopter par le Conseil la directive 77/435/CEE du 27 juin 1977 (2) visant à harmoniser à partir de 1979 certaines conditions du contrôle des opérations financées par le FEOGA, section « garantie », en prévoyant la généralisation et la systématisation dans les États membres des contrôles effectués sur les documents commerciaux des bénéficiaires et/ou redevables du FEOGA, section « garantie ».

1.2. Dès son entrée en fonction en 1977, la Cour a eu son attention appelée sur l'importance de ce texte présenté comme une pièce maîtresse de la lutte contre les fraudes et irrégularités. En 1981, la Cour a émis une observation sur la carence de la Commission en matière de suivi de la mise en oeuvre de la directive dans les États membres (point 4.38 du rapport annuel 1980 publié au Journal officiel des Communautés européennes no C 344 du 31 décembre 1981, page 64). Devant la réponse insatisfaisante de la Commission, les services de la Cour des comptes ont, de 1981 à 1982, entrepris une enquête auprès des dix États membres afin de connaître dans quelles conditions y avait été opéré le renforcement des contrôles du FEOGA, section « garantie ». Ils ont actualisé les informations recueillies à l'occasion de travaux ultérieurs de contrôle. Le présent rapport a pour objet de:

a) présenter les principales faiblesses constatées dans les États membres;

b) déterminer dans quelle mesure la Commission aurait pu contribuer à une mise en oeuvre plus satisfaisante de la directive.

LA DIRECTIVE 77/435/CEE

Les principales considérations à la base de l'adoption de la directive

2.1. Il avait été constaté qu'un nombre limité d'opérateurs économiques était directement concerné par une part importante des subventions versées, ou des recettes perçues, au titre du FEOGA, section « garantie », et que, par ailleurs, la plupart des irrégularités déclarées à la Commission par les États membres avaient été découvertes grâce à des contrôles de documents commerciaux d'entreprises.

2.2. La méthode du contrôle des documents commerciaux, qui avait ainsi fait ses preuves, n'était pas développée de manière identique dans tous les États membres. La Commission proposa donc, en 1976, de la généraliser à l'ensemble des pays de la Communauté par la voie d'une directive communautaire.

2.3. Le choix de cet instrument juridique est la conséquence directe du système actuel en vertu duquel l'organisation et l'exécution des contrôles, ainsi que la détection et la lutte contre les fraudes et irrégularités incombent aux États membres eux-mêmes. Ce choix permet en effet, selon les termes de l'article 189 du traité CEE, de définir les résultats à atteindre, obligatoires pour les États membres, tout en laissant à ces derniers le choix des moyens à mettre en oeuvre.

Le contenu de la directive

2.4. Le contenu de la directive (texte des articles éclairé par le texte des principaux considérants) peut être résumé de la manière suivante.

a) L'objectif principal de la directive est d'amener les États membres à contrôler la réalité et la régularité des opérations faisant partie du système de financement par le FEOGA, section « garantie », sur la base des documents commerciaux des bénéficiaires et/ou redevables dénommés dans le texte de la directive « entreprises » (article 1er paragraphe 1).

b) Les contrôles ainsi mis en oeuvre doivent être:

i) systématiques, selon une étendue et une fréquence déterminées par les États membres eux-mêmes (article 2 paragraphe 1);

ii) représentatifs des opérations financées par le FEOGA, section « garantie » (cinquième considérant);

iii) significatifs, en portant chaque année sur « un nombre d'entreprises qui ne peut être inférieur à la moitié du nombre des entreprises dont les recettes ou redevances, ou la somme de celles-ci dans le cadre du système du FEOGA, section "garantie", ont été supérieures à 100 000 unités de compte (1) au titre de l'année précédant celle du contrôle » (article 2 paragraphe 2);

iv) complémentaires des autres contrôles déjà effectués par les États membres, notamment les contrôles physiques ainsi que, le cas échéant, le contrôle de la comptabilité matière (deuxième considérant).

c) La directive définit en outre la notion de documents commerciaux et prévoit des obligations concernant la confrontation des comptabilités matières spécifiques tenues par les entreprises avec leurs documents commerciaux, la conservation des documents commerciaux pendant au moins trois années civiles, les droits dont les agents contrôleurs doivent disposer et la possibilité que les documents commerciaux soient saisis, selon les dispositions nationales applicables, en cas de présomption d'irrégularité.

d) La directive prévoit une assistance mutuelle entre les États membres, souligne le caractère confidentiel des renseignements recueillis lors de sa mise en oeuvre et requiert des États membres qu'il fassent annuellement rapport sur l'application de la directive à la Commission.

e) Enfin, un délai de deux ans, courant jusqu'au 1er juillet 1979, était fixé pour sa mise en vigueur. Durant les deux premières années suivant 1979, à savoir 1980 et 1981, les contrôles systématiques pouvaient être limités à la moitié du nombre minimal découlant de l'application normale de la directive.

Les responsabilités de mise en oeuvre

2.5. Une fois la directive adoptée par le Conseil, sa mise en oeuvre dans les États membres dans le délai de deux ans impliquait deux types de responsabilités:

a) les États membres devaient s'organiser afin de pouvoir effectuer, sur leur territoire, à compter du 1er juillet 1979, des contrôles systématiques des documents commerciaux répondant aux prescriptions de la directive;

b) la Commission, quant à elle, devait veiller à la bonne introduction de la directive dans les États membres en surveillant les mesures prises par ces derniers, en aidant si nécessaire à l'adoption de ces mesures, et en s'informant des premiers résultats concrets relatifs à l'exécution des contrôles prévus par la directive.

LA MISE EN OEUVRE DE LA DIRECTIVE PAR LES ÉTATS MEMBRES

Une application lente de la directive par les États membres

Des difficultés pour appliquer la directive dès 1979

3.1. En 1979, la situation était très différente selon les États membres. Certains (Royaume-Uni, Allemagne) paraissaient avoir dès cette date rempli leurs obligations à l'égard de la directive. Un autre pouvait arguer d'une mise en oeuvre partielle (Danemark) et la majorité restante en était généralement à la phase préparatoire visant à mettre en oeuvre un cadre légal et administratif apte à satisfaire aux obligations de la directive.

3.2. Ce constat n'aboutit pas nécessairement à une distinction entre les États membres diligents et les autres.

a) Il met plutôt en évidence les difficultés nombreuses rencontrées par tout État membre mettant en place un régime nouveau de contrôle ou modifiant le régime existant. Les seuls États membres en mesure d'appliquer la directive le 1er juillet 1979 étaient ceux qui déclaraient l'appliquer de facto avant la date d'adoption de la directive.

b) La lenteur avec laquelle la mise en oeuvre de la directive s'est effectuée, ou s'effectue encore dans les États membres, serait moins critiquable s'il se révélait que les systèmes de contrôle mis en place en fin de compte offraient des garanties de qualité et d'efficacité certaines.

3.3. Toutefois, on ne peut passer sous silence le fait que certains États membres semblent n'avoir pris conscience que tardivement des obligations que leur imposait la directive et de l'intérêt communautaire qu'il y avait à la mettre en oeuvre. La carence relative de la Commission dans la période 1980/1981 n'a pas favorisé chez certains États membres une prise de conscience plus rapide.

Les premiers résultats apparents

3.4. À partir de 1981, la directive semble avoir connu un début d'application dans la majorité des États membres. À l'exception de la Grèce, qui constitue un cas spécial du fait de son adhésion récente (1), de l'Italie (2) et des Pays-Bas (3), tous les pays ont déclaré à la Commission un nombre de visites de contrôle conforme aux dispositions de la directive (voir tableau 1). Quant aux résultats des contrôles, c'est-à-dire les irrégularités décelées, ils sont encore peu importants et surtout très variables selon les États entrés réellement dans une phase opérationnelle. Il convient d'être très prudent en se livrant à leur analyse. Ces résultats, déclarés par les États membres eux-mêmes, sont difficilement comparables avec les données déclarées par ailleurs dans le cadre du règlement (CEE) no 283/72 (4), notamment parce que les États membres n'ont toujours pas la même conception des notions de fraudes et irrégularités.

3.5. Toutefois, on constate que:

a) dans certains États, les contrôles de la directive conduisent à des redressements peu nombreux;

b) en revanche, dans d'autres États, les résultats sont plus importants d'un point de vue quantitatif (en Allemagne, ce type de contrôle a permis de déceler 60 % des irrégularités constatées par ce pays).

3.6. L'explication de cette différence est difficile à fournir, mais les autorités nationales interrogées réagissent de la manière suivante:

a) dans les États où l'on déclare peu d'irrégularités au titre de la directive, on explique cela en disant qu'il existe deux niveaux de contrôle de nature différente (le premier étant constitué par des contrôles de type préventif, le second par les contrôles de la directive) et on estime que le premier niveau de contrôle se révèle si efficace que le second ne constitue plus qu'un filet de sécurité;

b) dans les autres États où l'on déclare plus d'irrégularités, on explique qu'il existe là aussi deux niveaux de contrôle, tous deux de type comptable, et que l'expérience acquise en cette matière est telle que les vérifications effectuées au titre de la directive y sont très performantes.

3.7. Une appréciation des résultats obtenus ne saurait se fonder telle quelle sur l'une ou l'autre de ces affirmations.

Il convient en fait d'examiner dans quelles circonstances concrètes sont effectués dans les États membres les contrôles prévus par la directive et d'identifier l'ensemble des éléments qui caractérisent les différents systèmes de contrôle en présence.

Des faiblesses dans les systèmes de contrôle mis en place par les États membres

3.8. La Cour a constaté dans les systèmes de contrôle mis en place par certains États membres des faiblesses qui affectent la portée de la directive à des degrés d'importance variable.

Limitation des contrôles aux seules grosses entreprises

3.9. Des États membres estiment que la directive n'impose de contrôle que sur des entreprises dépassant le seuil de 100 000 unités de compte.

a) Selon cette approche, seules ces entreprises devraient être contrôlées, et ceci une fois tous les deux ans.

b) Une telle approche correspond partiellement au texte de la proposition de directive déposée le 2 août 1976 devant le Conseil. La proposition prévoyait en effet que les États membres appliquaient les contrôles de la directive selon une fréquence qu'eux-mêmes déterminaient aux entreprises bénéficiaires ou redevables, et qu'en tout état de cause celles qui dépassaient le seuil de 100 000 unités de compte étaient contrôlées une fois tous les deux ans.

(1) JO no L 94 du 28. 4. 1970, p. 13.

(2) JO no L 172 du 12. 7. 1977, p. 17.

(1) 100 000 unités de compte = 120 895 Écus.

(1) Il est à noter toutefois qu'en adhérant, cet État s'engageait à mettre en oeuvre sur son territoire la directive communautaire (articles 143 et 145 du traité d'adhésion, JO no L 291 du 19. 11. 1979, p. 49 et 169) et se trouvait donc en 1982 confronté aux mêmes obligations juridiques que ses partenaires. En 1983, la loi modifiant le statut de l'Ydagep, l'organisme payeur grec, a finalement confié à cet organisme la responsabilité d'effectuer les contrôles prévus par la directive.

(2) L'Italie ne s'est mise en mesure de commencer à appliquer la directive qu'à partir de 1983.

(3) Dans le cas des Pays-Bas, ce pays a considéré qu'étant encore dans la phase de démarrage, il pouvait limiter le champ de contrôle à la moitié du champ normal de contrôle [voir point 2.4 sous e)].

(4) Règlement concernant les irrégularités et la récupération des sommes indûment versées, JO no L 36 du 10. 2. 1972, p. 1.

TABLEAU 1

Principaux résultats de l'application de la directive pour les années 1980 à 1982

(données déclarées à la Commission par les États membres)

1.2.3,6.7,8 // // // // // État membre // Année // Application de la directive 77/435/CEE // Application du règlement (CEE) no 283/72 (1) // // 1.2.3.4.5,6.7,8 // // // Nombre d'entre- prises au-dessus de 100 000 UC ou 120 895 Écus // Nombre de visites // Irrégularités déclarées // Irrégularités déclarées // // 1.2.3.4.5.6.7.8 // // // // // Nombre de cas // Montant (Écus) // Nombre de cas // Montant (Écus) // // // // // // // // // Belgique // 1980 1981 1982 // 250 269 248 // >125 140 160 // > 1 1 // > 2 025 243 12 156 // 4 1 1 // 5 078 691 177 910 210 074 // // // // // // // // // Danemark // 1980 1981 1982 // > 405 332 // > 1 200 600 // > 0 > // > 0 > // 11 32 19 // 92 782 349 421 131 255 // // // // // // // // // Allemagne // 1980 1981 1982 // 1 155 1 207 810 // 1 499 1 976 1 115 // 55 (2) 65 (2) 65 (2) // 7 000 000 (2) 7 000 000 (2) 5 000 000 (2) // 93 114 109 // 12 948 067 12 858 135 7 003 809 // // // // // // // // // Grèce // 1980 1981 1982 // > > > // > > > // > > > // > > > // > > > // > > > // // // // // // // // // France // 1980 1981 1982 // > 750 1 000 // 250 375 504 // 4 1 0 // 121 809 12 290 0 // 37 40 18 // 421 759 456 461 232 436 // // // // // // // // // Irlande // 1980 1981 1982 // 205 218 119 // 79 110 81 // > 0 1 // > 0 29 722 // 1 6 1 // - (3) 665 362 29 722 // // // // // // // // // Italie // 1980 1981 1982 // 1 040 (4) 1 040 (4) 1 040 (4) // > > > // > > > // > > > // 21 2 34 // 1 987 168 970 186 27 167 976 // // // // // // // // // Luxembourg // 1980 1981 1982 // > > 8 // > > 6 // > > 1 // > > <1 000 // 0 0 0 // 0 0 0 // // // // // // // // // Pays-Bas // 1980 1981 1982 // 150 463 < // 77 154 < // 7 8 < // 315 530 <8 000 < // 25 5 9 // 589 747 56 187 59 167 // // // // // // // // // Royaume-Uni // 1980 1981 1982 // >1 000 >2 700 >2 067 // 965 1 945 (5) 1 323 (5) // 13 16 8 // 606 070 150 670 > // 54 42 23 // 764 040 598 282 138 272 // // // // // // // // // Total sur base des informations existantes // 1980 1981 1982 // >4 290 >7 050 >6 000 // >2 995 >5 450 >3 239 // ±80 ±90 ±80 // ± ± ± ± ± ± // 246 242 390 // 21 482 254 16 111 944 36 634 217 // // // // // // // // 1.2 // (1) // Ces données, qui représentent l'ensemble des irrégularités déclarées par les États membres au terme de leurs diverses activités de contrôle (y compris les contrôles de la directive) sont fournies à titre purement indicatif, n'étant pas comparables entre elles (voir Rapport annuel 1982, point 4.50, JO no C 357 du 31. 12. 1983, p. 48). // (2) // Ces données correspondent à des valeurs approximatives, les autorités allemandes indiquant qu'environ 60 % des cas déclarés dans le cadre du règlement (CEE) no 283/72 ont été découverts en recourant aux contrôles comptables a posteriori. // (3) // Montant déclaré comme étant non connu. // (4) // Estimations 1975. // (5) // Dont environ 550 contrôles comptables directement liés à la gestion. // ± // Données non fournies par les États membres. // ± ± // Un total à partir de données comprenant trop d'imprécisions serait ici sans signification.

c) Mais le texte adopté définitivement est sensiblement différent. Il prévoit que les contrôles doivent être représentatifs des opérations financées par le FEOGA et porter sur un nombre égal au minimum à la moitié du nombre des entreprises situées au-dessus du seuil. Il s'agit là du mode de calcul d'un indicateur qui permet de connaître la taille de l'échantillon à contrôler, lequel doit être représentatif, c'est-à-dire concerner au prorata de leur importance en valeur dans le financement total toutes les catégories d'entreprises.

d) Les États qui ne contrôlent que des entreprises situées au-dessus du seuil de 100 000 unités de compte n'appliquent pas la directive à la lettre. Toutefois, il y a lieu de reconnaître que les entreprises situées au-dessus du seuil sont concernées par un volume de subventions et/ou perceptions représentant plus du quart de la dépense totale du FEOGA, section « garantie ».

e) C'est pourquoi, placés dans leur logique, ces États se devraient d'avoir un système de détection des entreprises situées au-dessus du seuil de 100 000 unités de compte absolument parfait. Or, il semble que les deux États dans cette situation font partie de ceux qui ont mis en place un système de saisie de l'information mal coordonné ne permettant pas de repérer les entreprises qui dépassent le seuil par cumul d'opérations gérées par des organismes différents (voir point 3.13).

Exclusion de fait des petites entreprises

3.10. À l'opposé, l'exclusion des petites entités bénéficiaires ou redevables dans certains États membres, que ces entités ne soient pas considérées comme entreprises et exclues du champ d'application de la directive, ou qu'elles ne soient pas astreintes à tenir une comptabilité, conduit à une situation où la représentativité des contrôles est là aussi largement atténuée. Les petits bénéficiaires et/ou redevables peuvent, dans certains secteurs (huile d'olive par exemple), être concernés par une large part des opérations financées par le FEOGA.

3.11. Toutefois, la même observation que sous le point 3.9 vaut, et il ne paraît pas contraire à l'esprit sinon à la lettre de la directive de considérer que l'effort, s'agissant des contrôles du type prévu par elle, doit s'appliquer prioritairement et systématiquement aux quelque 7 000 gros bénéficiaires. Au demeurant, il serait sans doute illusoire de se livrer à une lecture rigoureuse de la directive et d'imposer une obligation qui, dans les faits, ne pourrait pas être respectée, ce qui serait, compte tenu des traditions, souvent le cas de l'obligation de tenir une comptabilité imposée à un petit exploitant agricole.

Techniques de contrôle divergentes

3.12. Des divergences existent dans les techniques de contrôle parmi lesquelles certaines sont de nature à affaiblir considérablement la qualité des contrôles:

a) Absence de contrôle de la réalité financière

Ainsi, certains États membres s'abstiennent lors de leurs contrôles des documents comptables de s'assurer de la réalité financière des transactions en n'examinant pas les flux financiers réels des entreprises (absence de contrôle des documents bancaires par exemple), laissant ouverte la possibilité d'opérations fictives n'existant que « sur le papier ».

b) Absence de recoupement avec les tiers

La même remarque vaut pour les États membres qui s'abstiennent d'effectuer tout recoupement des données contrôlées avec des données détenues par des tiers (fournisseurs, acheteurs, transporteurs, etc.).

c) Non-séparation des fonctions de contrôle

Dans certains États membres, le principe d'attribution des compétences a conduit à confier l'exécution des contrôles prévus par la directive aux services déjà chargés d'effectuer les vérifications et/ou inspections de premier niveau, alors que dans d'autres États membres il a systématiquement été évité de confier ces types de contrôles différents aux mêmes services. Cette seconde approche est évidemment meilleure dans la mesure où elle renforce le caractère complémentaire des contrôles réalisés au titre de la directive [voir point 2.4 sous b) sous iv)].

Absence ou défaut de coordination

3.13. L'absence, ou le défaut, de coordination à l'intérieur de certains des États membres qui ont choisi de recourir à plusieurs services (douanes, organismes payeurs, services agricoles d'inspection, etc.) lors de la mise en oeuvre de la directive constitue une lacune assez souvent constatée. Cela affecte notamment le calcul du nombre minimal de vérifications à effectuer, la programmation des contrôles, leur exploitation et le suivi de leurs résultats. Par exemple, dans des situations où ces différents services des États membres calculent, chacun pour ce qui le concerne, le nombre des entreprises situées au-dessus du seuil de 100 000 unités de compte, les États ne peuvent assurer que toutes les entreprises situées au-dessus du seuil sont répertoriées (notamment lorsque des entreprises perçoivent ou payent des montants auprès d'organismes différents). Seule une approche statistique incluant un coefficient de probabilité, telle celle pratiquée par un État membre, permettrait d'évaluer de manière réaliste ce nombre d'entreprises. Il en résulte que certains de ces États contrôlent, de facto, moins d'entreprises qu'ils ne le devraient et que, en tout état de cause, il ne peut plus être considéré que les contrôles présentent un caractère systématique (notamment lorsque le défaut de coordination s'étend à la sélection des entreprises à contrôler).

Exclusion des opérations de stockage public

3.14. Plus graves sont les nombreuses divergences constatées en matière de prise en compte des opérations de stockage public.

a) Une majorité d'États membres ne prennent en considération que les opérations de vente à prix réduit qu'ils analysent en subventions, d'autres ignorent ces ventes, et presque tous ne considèrent ni les achats publics, ni les opérations de stockage comme relevant des contrôles de la directive.

b) L'absence de prise en considération de ces éléments revient à diminuer considérablement le nombre des entreprises situées au-dessus du seuil de 100 000 unités de compte et, par voie de conséquence, le nombre des contrôles à effectuer au titre de la directive.

c) On ne peut qu'être surpris d'une telle approche, surtout lorsqu'elle a pour effet d'exclure du contrôle les opérations en question. Les arguments présentés pour cette exclusion sont la participation des États membres au régime de financement du stockage public, le caractère contractuel des opérations d'achat, de stockage ou de vente, l'absence de bénéfice apparent en cas d'apport à l'intervention, ou de prestation de service en cas de stockage. Ces arguments sont sans valeur car:

i) d'une part, les opérations de stockage font partie du système de financement du FEOGA;

ii) d'autre part, une fraude sur un quelconque des éléments précités étant toujours chose possible, elle ne peut parfois être décelée ou quantifiée qu'à l'issue d'un contrôle des documents commerciaux, et en tout état de cause elle se ferait au détriment de la bonne gestion du FEOGA et des fonds communautaires.

d) Enfin et surtout, lorsque sont exclues du champ de contrôle de la directive les ventes à prix réduit des produits stockés, il y a là une anomalie difficilement admissible quand on sait que la réduction de prix est totalement prise en charge par le budget communautaire.

Absence de complémentarité entre niveaux de contrôle

3.15. La dernière divergence d'importance dans la mise en oeuvre de la directive, sans doute la plus lourde de conséquences, est celle qui s'apprécie au niveau de l'efficacité globale du système de contrôle obtenu après la mise en oeuvre de la directive.

a) Une majorité d'États membres se trouvent dans une situation où les opérations financées par le FEOGA sont soumises à deux niveaux de contrôles de nature différente. Le premier niveau, exercé sur l'ensemble des transactions avant paiement, est de type physique (prise d'échantillons, calcul de quantité, etc.) et administratif (contrôle de documents spécifiques). Le second niveau, effectué par sondage après paiement, porte sur les documents commerciaux (c'est le contrôle imposé par la directive).

b) En revanche, d'autres États membres se trouvent dans une situation où les opérations financées par le FEOGA, ou certaines d'entre elles, ne sont pas soumises à ce double contrôle complémentaire:

i) soit que, dans quelques rares cas, des États membres aient considéré que certains de leurs contrôles physiques et administratifs effectués antérieurement offraient des garanties telles qu'un second niveau de contrôle de type comptable était inutile;

ii) soit que, dans quelques autres cas, les États membres aient considéré que les uniques contrôles effectués antérieurement étaient de type comptable et répondaient aux conditions prévues par le dispositif de la directive et ont considéré qu'une répétition de ces contrôles était inutile;

iii) soit enfin que, dans d'autres États membres, tout en ayant un système où plusieurs niveaux de contrôles se superposent, il apparaît que les premiers niveaux de contrôle combinent des inspections de type physique souvent effectuées par sondage et des vérifications de transactions, là aussi souvent effectuées par sondage et fondées sur un examen de registres et documents commerciaux. Avec un degré de profondeur moindre, il s'agit alors de contrôles de même nature que ceux prévus par la directive.

3.16. L'esprit de la directive, à la lecture de son deuxième considérant, était de créer une situation où tous les États membres soumettaient les opérations financées par le FEOGA à un contrôle minimal par sondage venant s'ajouter aux contrôles déjà effectués par les États membres sur l'ensemble de la gestion courante du FEOGA. On peut en déduire que répondent seuls à ces objectifs les systèmes ayant conduit à l'instauration de deux niveaux de contrôles de nature différente, susceptibles de permettre des recoupements, et dont l'un au moins des niveaux concerne l'intégralité des opérations.

3.17. En tout état de cause, d'un point de vue d'efficacité, ce sont de tels systèmes où les contrôles physiques et administratifs sont doublés par des contrôles comptables qui permettent au mieux de:

a) déceler des opérations de type « carrousel » (présentation du même produit plusieurs fois à l'intervention).

En effet, réalisés seuls, des contrôles de type physique et administratif ne permettent pas de détecter de telles pratiques, car ils sont axés sur un contrôle des données matérielles. En revanche, les contrôles comptables combinés aux précédents sont plus à même de déceler ces opérations qui n'ont en principe aucune contrepartie commerciale (absence d'écritures, de factures, etc., dans les documents commerciaux);

b) déceler les opérations n'existant que « sur le papier ».

De telles opérations, qui impliquent une comptabilité totalement falsifiée, n'apparaîtront pas à l'issue des seuls contrôles comptables. En revanche, si ces derniers recoupent des contrôles physiques et administratifs, l'opération qui, par principe, n'a pas les contreparties matérielles alléguées, pourra être détectée.

LE CONTRÔLE DE L'APPLICATION DE LA DIRECTIVE PAR LA COMMISSION

Une activité discontinue de la Commission

4.1. Au cours de son enquête la Cour a constaté que:

a) de 1977 à 1980, les services de la Commission ont développé une activité certaine (séminaires, réunions d'experts, surveillance des mesures prises par les États membres, avec la mise en route, pour cinq États membres, des premières phases d'un contentieux qui s'est poursuivi jusqu'en 1983 pour deux États membres particulièrement en retard);

b) en 1981, ils ont marqué une pause dans leurs activités sous le prétexte que l'« expert national » auquel avait été au départ confié le dossier avait, par la suite, été rappelé par son administration d'origine, sans être immédiatement remplacé;

c) les services ont repris leurs travaux en 1982 [réunions d'experts, séminaires d'échange d'expérience, analyse des premiers rapports d'activité reçus des États membres, surveillance des États membres retardataires et adoption le 15 février 1983 d'un règlement (CEE) no 269/83 (1) prescrivant de contrôler certaines ventes de beurre à prix réduit selon les modalités de la directive];

d) en 1983, comme en 1981, l'activité des services a été à nouveau suspendue en raison du départ du second « expert national » mis à leur disposition;

e) début 1984, les services se sont concentrés sur d'autres actions et se sont limités à enregistrer les informations leur parvenant des États membres.

4.2. On ne peut qu'être frappé par le caractère discontinu de l'activité menée par la Commission. L'absence presque totale de suivi de l'introduction de la directive dans le droit des États membres au cours des années 1981 puis 1983 a bien évidemment affaibli la qualité d'ensemble des travaux menés par la Commission. Cet état de chose s'est traduit, à des moments où il importait de surveiller la mise en oeuvre de la directive dans les États membres, ne serait-ce qu'en matière d'interprétation, par des situations anormales. Des États membres étaient menacés de contentieux devant la Cour de justice au titre de l'article 169 du traité pour manquement aux obligations qui leur incombaient, alors qu'à cette époque (1982/1983) certains d'entre eux avaient pris des mesures destinées à mettre en oeuvre la directive.

Défaut de réflexion sur les systèmes de contrôle

4.3. Ce qui ressort de l'analyse de l'activité de la Commission, notamment à partir de 1981, c'est qu'elle est centrée sur l'application formelle du dispositif de la directive. Tant en ce qui concerne l'activité d'interprétation et d'assistance que de surveillance, les services de la Commission ont semblé ne pas examiner dans quelles conditions s'effectuaient réellement les vérifications comptables auprès des entreprises, ni comment s'insérait la directive dans le système global de contrôle des États membres.

Conséquences de l'attitude de la Commission

4.4. L'action discontinue et superficielle de la Commission, d'une part, a contribué à l'affaiblissement de la portée de la directive et, d'autre part, n'a pas permis d'en faire jusqu'à présent un moyen réel de renforcement des contrôles communautaires.

Affaiblissement de la portée de la directive

4.5. La tendance à exclure du champ de la directive les activités de stockage public (voir point 3.14) semble bien avoir été favorisée d'abord par les hésitations de la Commission au sein du groupe des experts chargés de l'application de la directive, en 1979, puis en 1980, et surtout par sa prise de position, lors d'une réunion de ce groupe en mars 1983, au cours de laquelle elle a indiqué qu'il n'existe « aucune obligation de contrôler la comptabilité d'un fabricant de produits qui sont achetés par l'organisme d'intervention ».

4.6. Par ailleurs, l'adoption le 1er février 1983 d'un règlement prévoyant que le contrôle lié à l'octroi de certaines aides serait désormais effectué conformément à la directive 77/435/CEE [voir point 4.1 sous c)] semble aller dans une direction où les contrôles de la directive deviendraient en quelque sorte les contrôles de base et ne seraient plus considérés comme des contrôles de deuxième niveau appelés à doubler les contrôles directement liés à la gestion. On perdrait ainsi l'effet « filet de sécurité » que contient initialement la directive. Quant à l'unique type de contrôle subsistant, il serait affaibli de manière notable puisque, « effectué conformément à la directive 77/435/CEE », il ne porterait plus que sur un nombre très réduit de bénéficiaires sélectionnés par sondage.

Non-renforcement réel des contrôles communautaires

Défaut d'identification de techniques de contrôle optimales

4.7. En examinant en profondeur les techniques de contrôle mises en place par les États membres dans le cadre de la directive, les services de la Commission n'auraient pas pu ignorer les plus intéressantes d'entre elles qui, combinées avec les pratiques de contrôle que l'on retrouve dans tous les États membres, pourraient constituer l'amorce d'un système optimal de contrôle.

4.8. Les éléments, que l'enquête de la Cour a permis de dégager, seraient à titre indicatif les suivants:

a) en cas de pluralité de services compétents pour le contrôle, création d'une cellule de coordination disposant des informations nécessaires pour déterminer l'échantillon à contrôler, superviser la sélection des entreprises et la programmation des contrôles, suivre l'exécution des contrôles, centraliser et superviser le suivi des résultats des contrôles;

b) connaissance exacte de la part de l'État membre du nombre d'entreprises à contrôler, à partir de l'exploitation si possible informatisée, de l'ensemble des données comptables par entreprises (ou mise en place d'un bon mécanisme de calcul statistique);

c) exécution des contrôles par des services différents de ceux ayant été impliqués dans les contrôles directement liés à la gestion du FEOGA ou, au minimum, lorsque la nécessité de spécialistes implique le recours aux services ayant participé aux contrôles précités, constitution d'équipes mixtes de contrôle;

d) utilisation de programmes, questionnaires, grilles de contrôle permettant de systématiser au mieux les approches de contrôles et d'en assurer la supervision (par les autorités hiérarchiques ou par les services de contrôle externe);

e) techniques de contrôle plus complètes impliquant:

i) des recoupements avec des données en possession de tiers (banques, fournisseurs, clients, transporteurs, etc.);

ii) des recoupements avec des éléments physiques directement vérifiables (contrôles de stocks, normes de qualité, etc.);

iii) des liaisons adéquates avec d'autres types de contrôles comptables existant dans l'État membre (exemple: contrôles fiscaux);

iv) des contrôles de vraisemblance (exemple: contrôle de la consommation d'énergie);

v) des contrôles d'éléments non directement liés au paiement mais situés en amont ou en aval des éléments liés au paiement (exemple: contrôle de l'utilisation des produits finis, en cas de contrôle de dénaturation d'un produit de base);

vi) des contrôles ne partant pas des seuls éléments de paiement-recette, mais procédant fréquemment de manière inverse en se fondant sur des éléments de départ extraits des activités de l'entreprise (exemple: partir d'un contrat d'exportation). Carence dans l'organisation d'une complémentarité des contrôles

4.9. En menant une réflexion d'ensemble sur la contribution de la directive au renforcement des contrôles dans les États membres, la Commission aurait noté que:

a) le renforcement avait principalement été obtenu dans les États qui connaissaient des contrôles de type physique et administratif effectués avant paiement-recette sur les opérations et qui ont vu s'y surajouter un deuxième niveau de contrôle par sondage;

b) en revanche, il avait été moindre dans les États qui, connaissant déjà les contrôles de type comptable et ignorant le concept de contrôle de type physique et administratif effectué avant paiement-recette sur les opérations, n'avaient pas modifié leur système de contrôle.

4.10. Dès lors, du fait de la complémentarité entre ces deux types de contrôle et afin d'atteindre les objectifs réels de la directive 77/435/CEE, elle aurait pu envisager de compléter la directive par une norme de même nature relative aux contrôles de type physique et administratif. Il s'agirait de fixer les conditions minimales auxquelles devraient répondre dans tous les États membres les contrôles auxquels, selon le deuxième considérant de la directive, viennent s'ajouter les contrôles des documents commerciaux. Une telle démarche aurait pu être l'occasion de:

a) mieux définir le principe du contrôle de type physique et administratif, si possible préalable aux paiements, effectué par des services différents de ceux réalisant les contrôles de type comptable;

b) fixer les modalités principales relatives aux conditions de contrôle d'échantillon en cas d'analyse, contrôles de qualité, etc.

Absence de progrès vers un régime dissuasif

de sanctions

4.11. En élargissant encore le champ de sa réflexion, la Commission n'aurait pas manqué de voir les inconvénients posés par les carences actuelles en matière de sanction des irrégularités. Certes, il existe de longue date des projets tendant à constituer un droit pénal économique (1), applicable aux infractions financières au détriment du FEOGA, afin que, dans tous les États membres, les sanctions des contrôles soient de même nature et d'efficacité comparable. Toutefois, dans l'attente d'un tel progrès du droit communautaire, le système de contrôle préventif représenté par la mise en oeuvre de la directive serait complété et renforcé si les États membres, tout en conservant la responsabilité de statuer sur les cas d'espèce selon leur droit propre, étaient incités à mettre en oeuvre un système dissuasif de sanction reposant sur un modèle unique.

4.12. Par exemple, les États membres pourraient étendre au FEOGA, section « garantie », les mécanismes qu'ils pratiquent déjà dans leur majorité (en matière fiscale ou douanière) aux termes desquels les redevables s'engagent personnellement sur la véracité et la validité des éléments qu'ils déclarent. Toute erreur substantielle dans la déclaration est alors constitutive d'une infraction et réprimée comme telle lorsqu'elle est découverte. De tels systèmes étendus aux demandes de subventions se révéleraient particulièrement dissuasifs notamment s'ils étaient assortis de sanctions adaptées et s'il leur était donné une publicité adéquate.

CONCLUSION

5.1. La directive a trouvé un cadre d'application dans la quasi-intégralité des États membres. Le début de sa mise en oeuvre effective est lent et les premiers résultats de contrôles ne sont pas quantitativement importants. Toutefois, on peut considérer qu'à terme, si la Commission devient plus active dans son rôle de surveillance et d'assistance, un niveau minimal de contrôle des documents comptables des entreprises concernées par le financement du FEOGA sera opéré dans tous les États membres. Mais pour que cet effort aboutisse à un résultat concret, il conviendrait que certains éléments de la mise en oeuvre de la directive soient sensiblement améliorés et que le renforcement des contrôles demeure un objectif prioritaire et fasse l'objet d'une réflexion permanente.

5.2 À cet égard:

a) l'identification des meilleures techniques de contrôle mises en oeuvre par les États membres afin de déterminer une méthode optimale de contrôle comptable,

b) la définition des conditions permettant d'atteindre au mieux la complémentarité entre niveaux de contrôle de nature différente,

c) et la recherche d'un système de sanction réellement dissuasif

paraissent les trois actions minimales que la Commission se doit d'entreprendre si elle souhaite aboutir à une meilleure prévention des fraudes et irrégularités, objectif principal de la directive 77/435/CEE.

Ces observations ont été adoptées par la Cour des comptes en sa réunion du 11 octobre 1984.

Fait à Luxembourg, le 17 octobre 1984.

Par la Cour des comptes

Pierre LELONG

Président

(1) JO no L 31 du 2. 2. 1983, p. 5.

(1) JO no L 222 du 22. 9. 1979, p. 2 et p. 13.

RÉPONSES DE LA COMMISSION

INTRODUCTION

La Commission se félicite de ce rapport de la Cour des comptes, qui présente un examen général de l'application dans les États membres de la directive 77/435/CEE relative au contrôle par les États membres des opérations faisant partie du système de financement du FEOGA.

Ce rapport comporte une analyse détaillée de certains aspects de l'application de la directive susvisée dans les différents États membres et met en lumière certaines faiblesses apparentes. Il convient toutefois de noter qu'un certain nombre de faiblesses de procédure exposées ne concernent, dans bien des cas, qu'un ou deux États membres et tiennent parfois à des déficiences historiques (sur ce point, la situation s'est améliorée entre-temps); elles se manifestent aussi dans certains cas où les procédures n'ont été introduites qu'à titre provisoire. Pour se faire une idée d'ensemble de l'application de la directive, il est nécessaire d'analyser les progrès réalisés dans chaque État membre en particulier. Il en résulte, de l'avis de la Commission, une situation généralement satisfaisante. Il est néanmoins manifeste que le rapport soulève un certain nombre de questions importantes et propose des améliorations aux méthodes appliquées, sur lesquelles les services compétents de la Commission devront se pencher afin de trouver le meilleur moyen de remédier aux faiblesses existant à l'heure actuelle.

Point 3.3

La Commission reconnaît la nécessité et la valeur d'un suivi permanent de l'application de cette directive et d'autres instruments juridiques similaires. Les efforts qui peuvent réellement être accomplis dépendent toutefois des disponibilités de personnel et des décisions prioritaires qui doivent être prises à l'avenant. Il convient cependant de souligner qu'il incombe aux États membres de mettre en oeuvre le droit communautaire en temps utile et conformément aux dispositions détaillées contenues dans les divers instruments juridiques.

Points 3.9 et 3.10

Lors des réunions du groupe d'experts des États membres et dans les documents élaborés dans ce contexte, la Commission a toujours souligné la nécessité de la représentativité et insisté sur le fait que la gamme entière des entreprises doit être soumise au contrôle au titre de la directive.

De même, la Commission a souligné que le seuil de 100 000 unités de compte doit être retenu pour déterminer le nombre minimal annuel d'entreprises à contrôler et ne constitue, par ailleurs, que l'un des paramètres à prendre en considération pour la sélection des entreprises de toutes catégories soumises au contrôle.

La Commission entend insister une fois de plus sur ces règles auprès des États membres.

Point 3.12 sous a) et b)

Les aspects visés sous ce point se rapportent aux usages en matière de contrôle et ils seront examinés par la Commission dans le cadre de discussions futures avec les États membres, en vue d'y apporter les remèdes éventuellement nécessaires.

Point 3.13

Tout en admettant les objections formulées par la Cour, la Commission rappelle que, si l'on se réfère aux chapitres particuliers réservés par les États membres à l'application de la directive, il y a tout lieu de croire que, dans certains cas, le contrôle porte sur un nombre d'entreprises bien supérieur au nombre minimal. Le problème n'a donc pas l'importance supposée en l'occurrence.

Point 3.14

Un certain nombre de questions sont abordées sous ce point. Avant de les commenter individuellement, il n'est peut-être pas inutile de formuler quelques observations de portée générale.

Tout d'abord, la Commission est d'avis qu'il doit y avoir une relation financière entre le FEOGA et l'entreprise contrôlée. S'il apparaissait, toutefois, à l'expérience que le champ d'application de la directive doit être étendu aux entreprises n'ayant pas de relation financière avec le FEOGA, il y aurait bien évidemment lieu de revoir le nombre d'entreprises visé à l'article 2 paragraphe 2 de la directive (qui détermine le nombre minimal d'entreprises à contrôler).

Ensuite, il convient de noter que, dans certains États membres où les dispositions nationales pertinentes existent déjà, les autorités compétentes procèdent à des contrôles comptables auprès des entreprises ayant un lien économique avec les bénéficiaires initiaux des ressources FEOGA - dans le cas, par exemple, de produits vendus sous un régime d'intervention.

a) Ventes de produits à prix réduit

La Commission estime que ces ventes - par exemple, celles de beurre - doivent être soumises à un contrôle au titre de la directive.

b) La directive ne définit pas la relation existant entre l'entreprise contrôlée et le FEOGA, section « garantie », en termes de type de financement; il est toutefois généralement présumé que cette rela tion se fonde sur les paiements directement exigibles du Fonds. Il n'y a donc pas obligation de contrôle dans le cas d'un producteur de produits relevant d'un régime d'intervention, bien que la législation nationale de certains États membres permette le contrôle de cette catégorie d'activités. Le contrôle de ce type d'opération est néanmoins indispensable dans les cas où les documents comptables d'une entreprise bénéficiant de versements directs paraissent suspects ou inadéquats et où des investigations complémentaires se révèlent nécessaires pour vérifier la régularité des opérations ouvrant droit à une aide.

c) Stockage des produits relevant de régimes d'intervention

Les dépenses de ce type, qui sont liées à la location de surfaces de stockage par les entreprises, sont considérées par la Commission comme ayant un caractère contractuel - à savoir, la rémunération d'un service rendu - et sont par conséquent exclues du champ d'application de la directive; elles peuvent cependant être soumises à des contrôles analogues, fondés, le cas échéant, sur d'autres dispositions.

Points 3.15 à 3.17

La Commission partage l'avis de la Cour des comptes selon lequel l'objectif de la directive est d'instituer un système de contrôle complémentaire. Il serait préférable que les contrôles du premier niveau, c'est-à-dire ceux qui sont effectués au moment même de l'opération, et les contrôles complémentaires prescrits par la directive soient effectués par des services différents. Il convient néanmoins de souligner que le cadre dans lequel s'exerce le contrôle est une directive, laquelle est contraignante quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens. Étant donné l'importance de l'organisation nécessaire (au cas où la proposition de la Cour des comptes serait mise à exécution) et la nature particulière de la gestion de certaines mesures, la Commission hésiterait à encourager la concrétisation de ces idées. Des mesures de cette nature devraient également respecter la réglementation en vigueur. La Commission renvoie notamment aux dispositions de l'article 8 paragraphe 1 du règlement (CEE) no 729/70, selon lesquelles il incombe aux États membres de prendre, conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales, les mesures nécessaires en la matière.

Points 4.1 et 4.2

La Commission admet l'argument de la Cour selon lequel des périodes d'activité réduite ou nulle peuvent entraîner des problèmes en ce qui concerne la mise en oeuvre correcte et rapide de la directive. De telles situations sont bien entendu peu souhaitables, mais il est immanquable, eu égard aux ressources administratives disponibles, qu'elles se produisent de temps à autre et, plus particulièrement, lorsque le niveau d'activité dépend, dans une certaine mesure, de la présence d'experts nationaux.

C'est la raison pour laquelle les travaux relatifs à la directive 77/435/CEE ont dû être ralentis à un moment donné, mais ils n'ont jamais été négligés; il n'y a jamais eu non plus « absence presque totale de suivi de l'introduction de la directive dans le droit des États membres ». Il convient de ne pas perdre de vue les contacts permanents entre les États membres et les services de la Commission; en outre, les demandes d'interprétation, dans le cadre des visites portant sur le contrôle des régimes et le règlement des comptes, alimentent considérablement l'ordre du jour des réunions, séminaires, etc. Enfin, les possibilités de dialogue direct avec la Commission, sur tous les points nécessitant une clarification, sont également exploitées par les États membres lorsque la nécessité s'en fait sentir.

Il convient également de noter que, depuis le début de 1984, les services de la Commission examinent la mise en oeuvre de la directive dans les États membres en vue d'identifier les domaines où des propositions d'amélioration ou de modification des procédures existantes seraient le plus susceptibles, aux yeux de la Commission, de déboucher sur des résultats tangibles. Il reste encore beaucoup à faire dans ce domaine, et bon nombre des points relevés par la Cour des comptes ne manqueront pas d'aider la Commission à se former une opinion avant de prendre des décisions relatives aux aspects sur lesquels la politique devrait se concentrer à l'avenir.

Point 4.3

La Commission ne partage pas l'avis de la Cour en ce qui concerne les objectifs poursuivis. En fait, les efforts accomplis, que ce soit dans les réunions d'experts, les séminaires ou au cours de discussions bilatérales avec les États membres, ne portent pas uniquement sur l'application formelle du dispositif de la directive, mais certainement aussi sur les possibilités réelles d'utilisation des moyens existants, compte tenu du contexte juridique et de la situation de fait dans les États membres.

Le séminaire organisé les 23, 24 et 25 novembre 1982 est un exemple des efforts réalisés pour établir un lien entre les dispositions de la directive et les problèmes pratiques et l'évolution dans ce domaine.

Point 4.6

En ce qui concerne le point de savoir si les contrôles prescrits par certains règlements, par exemple le règlement (CEE) no 1725/79, peuvent entrer en ligne de compte pour l'application de la directive, la Commission estime en principe que l'inclusion d'une proportion déterminée de ces vérifications est acceptable. Toutefois, pour les États membres, le critère de la représentativité doit être respecté - tant en ce qui concerne l'importance financière que la localisation de l'activité dans le secteur agricole. Pour autant qu'il soit satisfait à ce critère, la Commission consent à ne pas chercher à limiter trop étroitement la marge de manoeuvre des États membres pour la détermination du nombre minimal d'entreprises à contrôler et sur le point de savoir si les cas évoqués ci-dessus peuvent ou non être inclus.

La Commission admet, par ailleurs, que l'exercice d'un contrôle de premier niveau, fondé sur les méthodes prescrites par la directive, ne devrait pas dépasser un certain minimum afin de respecter le principe de la nature complémentaire des contrôles prévus par la directive.

Il convient toutefois de reconnaître que, dans le cas de certaines opérations, les méthodes prescrites par la directive sont les plus appropriées pour assurer la gestion correcte et le contrôle efficace des dépenses au titre du FEOGA. Dans ces cas, la Commission entend veiller à ce que la fréquence de ces contrôles soit suffisante.

Points 4.7 et 4.8

La Commission accueille avec intérêt les suggestions de la Cour des comptes qui pourraient conduire à une mise en oeuvre plus efficace de la directive. Il en est dûment tenu compte dans l'examen détaillé des pratiques adoptées par les États membres (évoquées aux points 4.1 et 4.2 ci-dessus), qui est actuellement en cours. Ces travaux comporteront des propositions analogues à celles faites par la Cour des comptes. Compte tenu du fait que c'est dans le cadre d'une directive et de la législation des États membres que la Commission aura à agir, celle-ci espère néanmoins qu'il sera possible de suivre, avec le concours des États membres, les domaines dans lesquels des possibilités d'amélioration existent réellement.

Points 4.9 et 4.10

Comme la Cour des comptes l'a déjà indiqué à un stade antérieur de son rapport, l'un des principaux objectifs de la directive était d'introduire un contrôle a posteriori de niveau complémentaire. Il convient toutefois de souligner qu'il incombe à chaque État membre de définir les modalités du contrôle exercé aux deux niveaux, lorsque des contrôles spécifiques ne sont pas prescrits par le droit communautaire. On se reportera, à ce propos, aux principales observations qui ont déjà été formulées à cet égard dans le cadre des commentaires relatifs aux points 3.15 à 3.17.

La Commission considère qu'elle a notamment le devoir d'encourager et de promouvoir les initiatives valables, comme elle l'a déjà indiqué aux points 4.7 et 4.8, de sorte que les idées exposées sous ces points du rapport seront bien entendu appréciées dans ce contexte.

Points 4.11 et 4.12

La Commission reconnaît qu'il existe un problème de sanctions en relation avec les contrôles, mais elle ne pense pas que la mise en oeuvre de la directive soit le cadre approprié pour discuter de ces questions.

CONCLUSION

L'un des objets principaux de cette directive était d'instaurer dans les États membres un type d'inspection dont on espérait qu'il permettrait une meilleure gestion des ressources FEOGA et qu'il renforcerait la lutte contre les irrégularités.

D'emblée, la directive a été considérée comme la forme la plus appropriée de réglementation, étant donné que la Communauté cherchait (à l'époque) à renforcer neuf systèmes nationaux, qui se fondaient sur des dispositions législatives, des services comptables et des approches disparates. La nécessité d'un délai d'adaptation - au plan des procédures, etc. - pour la mise en oeuvre des dispositions de la directive a été reconnue à l'article 11 de celle-ci. Il est vrai que, dans certains cas, les États membres y ont mis plus de temps que prévu; l'expérience a montré que la Commission et les États membres eux-mêmes s'étaient montrés trop optimistes en ce qui concerne le délai nécessaire pour l'application intégrale de la directive.

Au cours des premières années de la mise en oeuvre de cette directive, la Commission s'est intéressée, à bon escient, à des questions d'interprétation, à des problèmes juridiques et aux aspects les plus techniques de la directive. Cette démarche était nécessaire pour mettre en place les fondements appropriés du bon fonctionnement futur de la directive. Durant cette période, la Commission a eu essentiellement conscience qu'il convenait de permettre aux États membres d'organiser et d'exercer les contrôles requis, à l'intérieur du cadre juridique imposé par la directive, selon les modalités les mieux adaptées à l'organisation interne et aux méthodes des services compétents. La Commission estime cependant que, dans l'ensemble, des progrès raisonnables ont été accomplis. Il ne fait aucun doute que des améliorations peuvent être apportées dans certains domaines identifiés par le rapport. Comme elle l'a indiqué plus haut, la Commission entend évaluer les observations de la Cour en même temps que les résultats de ses propres recherches sur les pratiques des États membres et encourager, le cas échéant, l'adoption de méthodes meilleures.