Décision de la Commission

du 27 novembre 2002

concernant le système de primes aux organisateurs de voyages, en Grèce

[notifiée sous le numéro C(2002) 4488]

(Le texte en langue grecque est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

(2003/262/CE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,

vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément auxdits articles(1),

considérant ce qui suit:

I. PROCÉDURE

(1) Par lettre du 26 septembre 2001, enregistrée à la Commission le 1er octobre 2001, le ministère des finances de l'Allemagne a interrogé les services de la Commission concernant la présumée mise en oeuvre par la Grèce d'un système de primes aux organisateurs de voyages. En particulier, les autorités allemandes cherchaient à savoir si un tel système comportait des aides d'État et, le cas échéant, s'il avait été notifié par la Grèce.

(2) Par lettre D/54388 du 24 octobre 2001, adressée à la représentation permanente grecque, les services de la Commission ont formulé une demande de renseignements sur le système de primes susmentionné, en vue de procéder à son appréciation à la lumière des règles applicables en matière d'aides d'État. Par lettre du 21 novembre 2001 de leur représentation permanente, enregistrée à la Commission le 27 novembre 2001, ainsi que lors d'une rencontre bilatérale tenue le 11 février 2002, les autorités grecques ont répondu à cette demande. Puisque les informations communiquées à cet égard par les autorités grecques indiquent que le système en question serait entré en vigueur avant que la Commission ne se soit prononcée à son sujet, celui-ci a dès lors été inscrit au registre des aides non notifiées.

(3) Par lettre SG(2002) D/229610 du 26 avril 2002, la Commission a informé la Grèce que, après avoir examiné les informations fournies par les autorités grecques sur le système de primes aux organisateurs de voyages, elle a décidé, dans le cadre des articles 87 et 88 du traité CE et des articles 61 et 62 de l'accord EEE, d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité à son encontre. Par la même occasion, la Commission a invité la Grèce à présenter ses observations et à fournir toute information utile pour l'évaluation de la mesure concernée dans un délai d'un mois à compter de la date de réception de la lettre susvisée.

(4) La décision de la Commission d'ouvrir la procédure formelle d'examen à l'égard du système de primes aux organisateurs de voyages a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes(2). Les intéressés ont été invités à présenter à la Commission leurs observations sur la mesure en cause dans un délai d'un mois à compter de la date de cette publication.

(5) Par lettre du 7 juin 2002 de leur représentation permanente, enregistrée à la Commission le 13 juin 2002, les autorités grecques ont fait parvenir à la Commission leurs propres observations.

(6) La Commission n'a pas reçu d'observations des parties intéressées.

II. DESCRIPTION DE LA MESURE À L'ENCONTRE DE LAQUELLE LA COMMISSION A OUVERT LA PROCÉDURE

(7) Dans les termes du régime mis en vigueur par décision 503820/18-10-01 du président de l'office du tourisme hellénique (EOT), les organisateurs de voyages qui achemineraient des touristes étrangers en Grèce pendant les périodes comprises entre la mi-octobre et la fin novembre, ainsi qu'entre le début mars et la mi-avril de chaque année, se verront octroyer une prime de 40 euros par voyageur. Un tel système aurait été annoncé par des appels à manifestation d'intérêt sur les marchés pertinents pour le tourisme grec, et serait d'application depuis l'automne 2001 et jusqu'au printemps 2004. En outre, il pourrait éventuellement être étendu à l'ensemble de la "basse saison" au cas où le nombre de touristes transportés pendant l'hiver le justifierait.

(8) Selon les autorités grecques, la mise en oeuvre de ce régime viserait à pallier la saisonnalité de la demande touristique pour des destinations en Grèce, en misant sur un accroissement des entrées de touristes en périodes de "basse saison". Cela étant, les autorités grecques considèrent que son application devrait se traduire par une réduction des prix au consommateur, ce qui les amène à estimer que le système en cause n'impliquerait pas d'aide aux organisateurs de voyages. Dans ce contexte, les autorités grecques ont néanmoins indiqué qu'aucune prime n'aurait encore été versée.

(9) Eu égard aux caractéristiques du système de primes aux organisateurs de voyages susmentionné, la Commission a observé en premier lieu que les avantages éventuellement perçus par les entreprises bénéficiaires pourraient être appréciés à deux niveaux: celui des organisateurs de voyages eux-mêmes, et celui des opérateurs du secteur du tourisme en Grèce.

(10) Lorsque la mesure en question est appréciée au niveau des organisateurs de voyages, la Commission a remarqué en particulier que, d'une part, il ne semblait pas garanti que tous les voyagistes pourraient prétendre aux primes susmentionnées, ni qu'un tel bénéfice soit accordé indépendamment des moyens de transport utilisés. En effet, le régime en cause semblait s'adresser de façon spécifique aux organisateurs de voyages (package tour operators) proposant des circuits organisés dans certains marchés jugés pertinents; d'autre part, et puisque aucune convention entre l'administration compétente et les organisateurs de voyages concernés n'aurait été prévue à cet égard, il ne semblait pas non plus garanti que l'octroi de telles primes donne lieu à une réduction équivalente des prix demandés aux touristes. Cela étant, il ne pouvait pas être exclu, à un tel stade, que le régime en cause procure des avantages financiers directs à certaines entreprises.

(11) Lorsque la mesure en question est appréciée au niveau des opérateurs du secteur du tourisme en Grèce, la Commission a observé en particulier que, comme elle l'a souligné dans la décision 1999/99/CE qu'elle a prise à l'égard de la loi n° 25/93 de la Région Sicile portant mesures spéciales en faveur de l'emploi(3), les opérateurs du secteur du tourisme bénéficieraient en tout état de cause d'un avantage indirect, sous forme d'une demande accrue, grâce à l'octroi des primes susmentionnées. Ainsi, la Commission a considéré, à titre provisoire, que de telles primes pourraient renforcer la position financière et les possibilités d'action des opérateurs du secteur du tourisme en Grèce par rapport à leurs concurrents qui n'en bénéficient pas.

(12) Dans ces circonstances, et compte tenu du fait qu'il s'agirait d'aides qui auraient un caractère continu et se traduisent par une réduction des dépenses courantes des entreprises, la Commission a estimé, à ce stade, que les primes en question devraient être considérées comme des aides au fonctionnement. Or, les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale(4) consacrent le principe général de l'interdiction des aides régionales destinées à réduire les dépenses courantes des entreprises (aides au fonctionnement), tout en admettant des exceptions dans les régions bénéficiant de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point a), du traité, "à condition qu'elles soient justifiées en fonction de leur contribution au développement régional, de leur nature et que leur niveau soit proportionnel aux handicaps qu'elles visent à pallier" (point 4.15). En outre, et dans les termes de ces mêmes lignes directrices, il incombe à l'État membre de démontrer l'existence des handicaps et d'en mesurer l'importance. Enfin, ces aides au fonctionnement doivent être limitées dans le temps et dégressives.

(13) La Commission a alors estimé que les autorités grecques ne lui avaient fourni aucun élément d'information qui lui permettrait de considérer que les primes aux organisateurs de voyages en question sont justifiées en fonction de leur contribution au développement régional et de leur nature, ni que leur niveau est proportionnel aux handicaps qu'elles visent à pallier. De même, il paraissait difficile de considérer que la condition relative à la dégressivité des aides au fonctionnement est respectée. En outre, la Commission a encore remarqué que, au cas où une partie des primes susvisées resterait acquise aux organisateurs de voyages, et que ceux-ci seraient localisés en dehors de la Grèce, de telles aides pourraient éventuellement être accordées en faveur de régions non éligibles à la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point a), du traité CE. Par conséquent, la Commission n'a pas pu considérer, à ce stade, que le système de primes aux organisateurs de voyages était, sous ces aspects, compatible avec les dispositions pertinentes des lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale, ce qui l'a incité à douter de sa compatibilité avec le traité.

(14) Au demeurant, la Commission s'est interrogée également sur la compatibilité de ce système avec le principe général de l'interdiction des aides à l'exportation, par ailleurs réitéré au point 4.17 des lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale. En effet, les primes susmentionnées seraient perçues par des organisateurs de voyages qui proposent (directement ou indirectement, selon la nature des packages proposés) les produits offerts par des entreprises actives dans le secteur du tourisme en Grèce (notamment hôtels et restaurants) sur le marché international. Ainsi, compte tenu des effets escomptés de cette mesure (augmentation du nombre d'entrées touristiques et, partant, du montant des recettes des opérateurs du secteur du tourisme), il ne pouvait pas être exclu, à ce stade, que sa mise en oeuvre configure des aides octroyées à des intermédiaires actifs dans le secteur de la distribution (en l'occurrence, des organisateurs de voyages), par rapport aux résultats obtenus en matière d'exportation d'un certain produit (touristique).

III. OBSERVATIONS SOUMISES PAR LES AUTORITÉS GRECQUES

(15) Les observations soumises par les autorités grecques dans le cadre de la procédure formelle d'examen dont il est question commencent par souligner que la Grèce, bien que particulièrement développée sur le plan du tourisme, n'a toujours pas réussi à atténuer le caractère nettement saisonnier qui caractérise la demande touristique, et que sa dépendance à l'égard des organisateurs de voyages serait plus importante que celle des autres concurrents européens, notamment en raison de la distance qui sépare la Grèce de ses principaux marchés. Selon les autorités grecques, cela expliquerait par ailleurs que la mise en oeuvre d'actions visant à attirer la demande en dehors de la période touristique soit prévue par le programme opérationnel "Compétitivité", tel qu'approuvé par la Commission pour la période 2000-2006.

(16) Dans ce contexte, les autorités grecques mettent particulièrement en exergue que le système de primes aux opérateurs touristiques n'aurait pas été considéré, par ces mêmes autorités, comme susceptible de comporter des aides d'État, ce qui expliquerait que ce système n'ait pas été notifié à la Commission.

L'adoption d'un tel système serait absolument nécessaire pour faire face à la concurrence des pays tiers dans la région de la Méditerranée, étant donné que ceux-ci financeraient les organisateurs de voyages européens en vue de leur permettre d'offrir des paquets touristiques à des prix plus avantageux.

Toujours selon les autorités grecques, il ne serait pas possible de favoriser certaines entreprises étant donné que tous les voyagistes qui remplissent les critères d'éligibilité établis par ledit système auraient automatiquement accès aux primes susvisées, et que leur octroi intervient indépendamment des moyens de transport utilisés (à cet égard, les autorités grecques considèrent également que la réduction du prix des paquets touristiques s'effectuerait en faveur des consommateurs, puisque seul l'octroi de prix particulièrement bas permettrait de les orienter vers de nouvelles destinations).

(17) Bien qu'elles se soient déclarées persuadées qu'un tel système serait le seul à même de leur permettre d'atteindre les objectifs qu'elles se sont fixés, les autorités grecques ont cependant confirmé qu'aucune prime n'a encore été versée, tout en indiquant que les dettes entre-temps accumulées à l'égard des organisateurs de voyages concernés seraient honorées en conformité avec les conditions établies par le règlement (CE) n° 69/2001 de la Commission, du 12 janvier 2001, concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides de minimis(5).

IV. APPRÉCIATION

(18) La Commission a examiné les observations soumises par les autorités grecques dans le cadre de la procédure formelle d'examen dont il est question.

(19) En ce qui concerne la nature du système de primes aux organisateurs de voyages sous examen, la Commission considère que celles-ci concernent des aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE et de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE. Il s'agit en effet d'aides accordées au moyen de ressources d'État qui, compte tenu de leur champ d'application sectoriel, procurent un avantage sélectif aux entreprises qui exercent leur activité dans le secteur du tourisme en réduisant les dépenses qui grèvent normalement leur budget et qui, dans la mesure où l'activité touristique est ouverte à la concurrence internationale, sont susceptibles d'affecter les échanges entre États membres et menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises.

(20) À cet égard, la Commission note en particulier que toutes les décisions d'approbation d'interventions communautaires au titre des fonds structurels comportent une clause de non-préjudice en matière d'aides d'État. Cela étant, l'approbation d'un programme opérationnel ne décharge pas les États membres de leurs obligations à cet égard. En outre, les services de la Commission ont, par lettre du 16 juillet 2001, explicitement attiré l'attention des autorités grecques sur la nécessité d'assurer le respect des règles de concurrence lors de l'adoption et de la mise en oeuvre d'actions relatives à la réduction du caractère saisonnier de l'activité touristique (mesure 5.3 du programme opérationnel de la "Compétitivité").

Même si, comme le prétendent les autorités grecques, les préférences des touristes risquent d'être orientées vers des pays tiers en absence d'actions compensatoires de la part des États membres les plus affectés par la concurrence internationale, toute aide octroyée par un État membre dans le secteur du tourisme reste susceptible d'affecter les échanges entre États membres. En l'occurrence, et dans la mesure où les primes susvisées auraient pour effet d'influencer les choix des touristes, en les amenant à privilégier la Grèce comme lieu de séjour, les courants touristiques communautaires seraient modifiés.

L'absence de distinction entre plusieurs types de voyagistes n'enlève pas à la mesure en question sa nature sectorielle ni, partant, son caractère sélectif. En outre, et puisque aucune convention entre l'administration compétente et les organisateurs de voyages concernés n'aurait été prévue à cet égard, il ne peut pas être garanti que l'octroi des primes donne lieu à une réduction équivalente des prix demandés aux touristes. Cela étant, il ne peut pas être exclu que le système susvisé procure des avantages financiers directs à certaines entreprises.

(21) Dans ces circonstances, et compte tenu du fait qu'il s'agit d'aides qui auraient un caractère continu et se traduisent par une réduction des dépenses courantes des entreprises, la Commission considère que les primes en question constituent des aides au fonctionnement qui, même si elles sont octroyées dans une région qui est, jusqu'à la fin de 2006, entièrement éligible à la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point a), du traité CE, ne peuvent être autorisées que dans le respect des conditions établies par les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale. En particulier, elles doivent se justifier en fonction de leur contribution au développement régional et de leur nature, et leur niveau doit être proportionnel aux handicaps qu'elles visent à pallier. De même, elles doivent être, simultanément, limitées dans le temps et dégressives.

(22) Dans la mesure où les autorités grecques n'ont pas apporté à la Commission de nouveaux éléments d'appréciation de la pertinence des aides susvisées en termes de leur contribution au développement régional (notamment en vue de démontrer leur proportionnalité aux handicaps qui auraient été identifiés et d'établir leur dégressivité), et qu'elles se sont abstenues de soumettre des observations à l'égard des doutes que la Commission a exprimés, lors de l'ouverture de la procédure, en ce qui concerne les aspects relatifs aux effets du système de primes au niveau des opérateurs du secteur du tourisme, ainsi qu'en ce qui concerne l'éventuel octroi d'aides en faveur de régions non éligibles à la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point a), du traité CE, la Commission n'est toujours pas en mesure de considérer que l'octroi de ces aides est effectué en conformité avec les conditions établies par le point 4.15 des lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale. Par conséquent, la Commission ne peut pas considérer les aides susvisées comme compatibles avec le marché commun aux termes de la dérogation de l'article 87, paragraphe 3, point a), du traité.

(23) De même, la Commission ne peut pas considérer les aides susvisées comme compatibles avec aucune autre dérogation prévue par le traité CE. D'une part, compte tenu de leur nature d'aides au fonctionnement, de telles aides ne peuvent pas être considérées comme des aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, sans pour autant altérer les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun [article 87, paragraphe 3, point c)]. D'autre part, elles ne sont pas des aides à caractère social octroyées à des consommateurs individuels [article 87, paragraphe 2, point a)], ne sont pas destinées à remédier à des dommages causés par des calamités naturelles ou d'autres évènements extraordinaires [article 87, paragraphe 2, point b)], ne sont pas octroyées à l'économie de certaines régions de la république fédérale de l'Allemagne affectées par la division de l'Allemagne [article 87, paragraphe 2, point c)], ne sont pas destinées à promouvoir la réalisation d'un projet important d'intérêt européen ou à remédier à une perturbation grave de l'économie d'un État membre [article 87, paragraphe 3, point b)], ne sont pas destinées à promouvoir la culture et la conservation du patrimoine [article 87, paragraphe 3, point d)], et ne concernent pas d'autres catégories d'aides déterminées par le Conseil [article 87, paragraphe 3, point e)].

(24) Finalement, la Commission observe cependant qu'aucune prime n'a encore été versée, et prend acte de l'engagement pris par les autorités grecques en matière d'octroi des aides susvisées dans le respect des conditions établies par le règlement (CE) n° 69/2001. Dans ces circonstances, et compte tenu du fait que ce régime est susceptible d'avoir seulement des effets indirects et extrêmement diffus sur l'ensemble du secteur touristique grec, ce qui permet de considérer que les aides en question ne seraient pas directement liées aux quantités exportées, la Commission estime qu'il n'y a pas lieu de se référer à l'article 14 du règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE(6) qui prévoit que toute aide illégale pourra faire l'objet d'une récupération auprès de son bénéficiaire.

V. CONCLUSION

(25) La Commission constate que la Grèce a illégalement mis à exécution le système de primes aux organisateurs de voyages, en violation de l'article 88, paragraphe 3, du traité. En outre, sur la base de l'appréciation qui précède, et après les avoir examinées à la lumière des lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale, la Commission considère que les aides susvisées ne satisfont pas aux conditions établies pour qu'elles puissent être jugées compatibles avec le marché commun,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

Le système de primes aux organisateurs de voyages, mis à exécution par décision n° 503820 du 18 octobre 2001 du président de l'office du tourisme hellénique, est incompatible avec le marché commun.

Article 2

La Grèce est tenue de supprimer le régime d'aides visé à l'article 1er.

Article 3

La Grèce informe la Commission, dans un délai de deux mois à compter de la date de la notification de la présente décision, des mesures prises pour s'y conformer.

Article 4

La République grecque est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le 27 novembre 2002.

Par la Commission

Mario Monti

Membre de la Commission

(1) JO C 129 du 31.5.2002, p. 13.

(2) Voir la note 1 de bas de page.

(3) JO L 32 du 5.2.1999, p. 18.

(4) JO C 74 du 10.3.1998, p. 9, et JO C 258 du 9.9.2000, p. 5.

(5) JO L 10 du 13.1.2001, p. 30.

(6) JO L 83 du 27.3.1999, p. 1.