RAPPORT ANNUEL 1998

(1999/C 300/01)

Strasbourg, février 1999

MONSIEUR JOSÉ MARÍA GIL-ROBLES GIL-DELGADO

Président du Parlement européen

Rue Wiertz B - 1047 Bruxelles

Monsieur le Président,

Conformément à l'article 138 E, paragraphe 1, du traité instituant la Communauté européenne et à l'article 3, paragraphe 8, de la décision du Parlement européen concernant le statut et les conditions générales d'exercice des fonctions du Médiateur, j'ai l'honneur de vous présenter ci-joint mon rapport pour l'année 1998.

Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'assurance de ma haute considération.

Jacob SÖDERMAN

Médiateur de l'Union européenne

SOMMAIRE

>TABLE>

1. AVANT-PROPOS

L'institution du Médiateur européen a été l'une des réalisations les plus importantes du traité de Maastricht liées à la citoyenneté de l'Union. La possibilité de saisir le Médiateur compte aujourd'hui parmi les droits que l'ordre juridique communautaire garantit aux citoyens européens. Dans mon premier rapport annuel, portant sur 1995, j'indiquais que je proposerais d'éventuelles réformes et modifications du mandat, des pouvoirs et des procédures du Médiateur dans le rapport annuel 1998, à la lumière de l'expérience qui aurait été acquise au cours des premières années d'une activité entamée en septembre 1995. Tel est donc, en grande partie, l'objet de cet avant-propos. Il s'agit de réfléchir aux compléments à apporter à la fonction du Médiateur afin que celle-ci puisse s'exprimer pleinement et servir au mieux les intérêts des citoyens d'Europe.

Le présent rapport a la même structure que les deux rapports couvrant une année entière qui l'ont précédé (1996 et 1997). Un changement important mérite, cependant, d'être signalé: il concerne le choix des plaintes passées en revue. Les rapports annuels précédents rendaient compte de toutes les affaires classées après enquête. Cette approche a été profitable pendant les premières années, car elle a permis de brosser un tableau complet des activités du Médiateur. Ce dernier étant appelé à se prononcer sur un nombre croissant d'affaires, il ne se justifie plus, au regard des besoins des citoyens, de toutes les inclure dans le rapport annuel: beaucoup ne font que reprendre des questions déjà traitées et ne sont pas véritablement significatives en termes d'intérêt général. C'est pourquoi j'ai ici adopté la pratique habituelle des médiateurs nationaux et procédé à une sélection; en maintenant mon rapport dans des limites raisonnables, j'espère en préserver la clarté et la lisibilité.

Toutes les affaires qui soulèvent des points de principe d'une certaine importance ont naturellement été retenues, de même que celles qui se rapportent de façon inédite aux compétences et aux procédures du Médiateur et celles qui comportent des considérations d'intérêt général. Les personnes qui souhaitent étudier l'ensemble des dossiers classés après enquête ont cette possibilité: les informations pertinentes sont disponibles, sous une forme nouvelle et détaillée, sur le site Internet du Médiateur, qui, depuis juillet 1998, contient toutes les décisions en anglais et dans la langue du plaignant. Une copie papier de toute décision peut être demandée, en outre, au service du Médiateur.

BILAN

Lors de l'examen du rapport annuel 1997 par le Parlement européen, quelques notes critiques ont été entendues, qui suggéraient que le Médiateur ne serait arrivé à ses fins que dans un faible pourcentage des cas. Cette opinion se fondait sur l'ensemble des plaintes présentées, dont celles qui ne relevaient pas du mandat du Médiateur. Je ne crois pas qu'il soit entièrement équitable d'évaluer ainsi les résultats de l'action du Médiateur. Que peut-on faire, lorsqu'une plainte n'entre pas dans le champ de compétence du Médiateur, sinon essayer d'orienter le plaignant vers une autre instance ou renvoyer la plainte à l'organe compétent? Nous y sommes parvenus dans 80 % des cas de cette nature.

En 1998, le service du Médiateur a traité au total 1617 affaires, dont 1372 nouvelles plaintes, reçues dans le courant de cette année. Pendant ce même exercice 1998, il a été procédé à une enquête d'initiative et 185 enquêtes ont été closes par une décision motivée. Dans 45 % de ces cas, l'affaire a été réglée par l'institution concernée, ou une solution à l'amiable a été obtenue, ou encore l'affaire a été classée assortie d'un commentaire critique. Le chiffre correspondant était de 35 % en 1996 et de 40 % en 1997. Dans 52 % des cas sur lesquels il s'est prononcé en 1998, le Médiateur n'a pas constaté de mauvaise administration. Une telle issue n'est pas nécessairement négative pour le plaignant: l'enquête conduit l'institution en cause à lui expliquer le comment et le pourquoi de son action; parfois, l'administration parvient même à convaincre l'intéressé du bien-fondé du comportement incriminé.

Tout organe de médiation se doit d'être particulièrement attentif aux résultats qu'il obtient dans l'optique du citoyen. Il reste beaucoup à faire dans ce domaine, même si les progrès sont constants quant aux dossiers menés à bon terme et au nombre d'affaires traitées. Notre objectif principal, au cours du prochain exercice, devrait être de réduire la durée des procédures. Nous nous sommes rapprochés, mais sans les atteindre, du délai d'un mois pour la décision sur la recevabilité et du délai d'un an pour la procédure d'enquête et la clôture des dossiers; il nous incombe désormais de respecter pleinement ces délais dans les années à venir.

Il est souvent possible d'obtenir de bons résultats grâce à des enquêtes d'initiative. L'examen quotidien des plaintes des citoyens peut mettre en évidence des problèmes spécifiques ou récurrents. Il arrive que je sois alors amené à enquêter de ma propre initiative dans tel ou tel domaine. En novembre 1998, j'ai ainsi ouvert une enquête d'initiative sur l'existence, au sein de chaque institution ou organe communautaire, d'un code, accessible au public, relatif au bon comportement administratif des fonctionnaires dans leurs relations avec le public.

Le Parlement européen a toujours été favorable à l'instauration d'un tel code. Après qu'un de ses députés, M. Roy Perry, chargé du rapport de la commission des pétitions sur les délibérations de cette commission pendant l'année parlementaire 1996/1997, eut préconisé l'établissement d'un code de bonne conduite administrative pour les institutions et organes communautaires, il soulignait que "ce code devra impérativement, pour des raisons d'accessibilité au public et de clarté, être, dans toute la mesure du possible, identique pour toutes les institutions et organes communautaires".

Des détails sur cette enquête d'initiative figurent au chapitre 2, point 2.2.2, ci-après. J'espère qu'un prochain rapport annuel en saluera le succès.

LA LIBRE CIRCULATION

Dans la proposition espagnole initiale visant à l'institution d'un Médiateur européen, celui-ci était appelé à veiller au respect des droits que l'ordre juridique communautaire confère aux citoyens européens. Cette mission de contrôle devait s'exercer à tous les niveaux de l'Union européenne, y compris les niveaux national, régional et local. Le nombre élevé de plaintes qui n'entrent pas dans le mandat du Médiateur - elles continuent de représenter quelque 70 % de l'ensemble - montre bien que les citoyens européens ne comprennent pas que la compétence du Médiateur se limite à l'action des institutions et organes communautaires.

De nombreuses plaintes qui échappent à la compétence du Médiateur mais se rapportent au droit communautaire ont trait à la liberté de circuler sur le territoire de l'Union. C'est ce qui ressort d'une analyse effectuée par M. José Martínez Aragón, conseiller juridique principal attaché à mon secrétariat, et commentée au chapitre 2. Le droit de circuler librement, garanti à l'article 8 A du traité, relève de la citoyenneté de l'Union. Ne conviendrait-il pas que le Médiateur fût en mesure d'aider les citoyens européens à faire valoir ce droit fondamental dont ils ont été investis?

Il me semble tout indiqué de souscrire au principe de subsidiarité et de promouvoir dans cet esprit l'idée que les Médiateurs nationaux et les institutions similaires devraient être encouragés à examiner les plaintes des citoyens européens concernant le droit communautaire et être soutenus dans cette tâche. Cela s'impose d'autant plus que l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam fera passer dans le domaine du droit communautaire les problèmes de visa et d'asile et autres questions liées aux droits des étrangers, matières classiques dont sont saisies au niveau national les autorités de médiation et instances analogues. D'autre part, il faudrait faire mieux connaître des citoyens le droit qui leur revient de présenter une pétition au Parlement européen, surtout lorsque sont en jeu des points de principe ou des sujets revêtant une dimension politique plus ou moins marquée.

Notre coopération avec les organismes nationaux et régionaux évolue si favorablement que je ne souhaite pas proposer en ce moment une quelconque modification du mandat du Médiateur européen, tel qu'il est défini dans le traité, mais intensifier mon action au niveau même de cette coopération.

Ce qui serait réellement utile aux citoyens européens, ce serait de trouver dans le traité une énumération claire et complète des recours que leur ouvre l'ordre juridique communautaire, de manière à être correctement informés de leurs droits en la matière. Dans une société fondée sur la prééminence du droit, les cours et tribunaux sont les premiers gardiens de l'État de droit. Cependant, il n'existe pas, à l'heure actuelle, de disposition informant les citoyens du rôle fondamental qui revient aux juridictions nationales en vue du respect du droit communautaire. Il importe, de surcroît, que le traité mentionne le droit des citoyens de saisir les Médiateurs nationaux ou de présenter des pétitions aux parlements lorsque des différends ressortissant au droit communautaire les opposent à l'administration. Chaque État membre devrait avoir l'obligation de mettre en place dans son système juridique un organe non judiciaire, capable de mener une action efficace et adéquate, auquel les citoyens pourraient soumettre ce type de différends.

Je tiens aussi à souligner que le traité devrait consacrer le droit du citoyen de l'Union de se plaindre à la Commission européenne en cas d'infraction présumée d'un État membre au droit communautaire. C'est là le seul moyen, semble-t-il, de garantir au citoyen la qualité de partie dans la procédure applicable et d'assurer le traitement correct et transparent des plaintes.

LA NÉCESSITÉ DE MODIFIER LE STATUT DU MÉDIATEUR

Le Parlement européen a pris une initiative visant à modifier le règlement financier afin de doter le Médiateur d'un budget autonome. Il y a tout lieu de se féliciter de cette initiative, pourvu que notre service dispose du temps nécessaire pour s'adapter et que l'examen des plaintes ne soit pas gêné. La mise en oeuvre d'un budget autonome à compter de l'année 2001 paraît une option réaliste à cet égard, et l'on aurait également le temps de modifier en conséquence le statut du Médiateur.

Un autre problème, plus substantiel, concernant le statut se rapporte aux limites que l'article 3, paragraphe 2, fixe aux pouvoirs d'enquête lorsqu'il prévoit que l'accès à un dossier peut être refusé "pour des motifs de secret dûment justifiés" et que les fonctionnaires et autres agents des institutions communautaires témoignant à la demande du Médiateur "s'expriment au nom et sur instruction de leurs administrations et restent liés par l'obligation du secret professionnel".

Je considère de telles limites comme inutiles et inopportunes. L'enquête ne prend sa pleine valeur que si les citoyens sont en droit de s'attendre à ce que le Médiateur ait accès à tous les faits et documents pertinents, même lorsque certaines informations ne peuvent pas être divulguées au public en raison de leur caractère confidentiel. En tout état de cause, les citoyens devraient savoir que les enquêtes du Médiateur se dérouleront sans restriction et que celui-ci pourra examiner tous les dossiers nécessaires et recevoir tous les témoignages requis.

Les limites mises à l'audition de témoins sont inadmissibles: interprétée littéralement, la disposition précitée pourrait signifier qu'un témoin serait tenu de mentir (par exemple, pour couvrir des agissements frauduleux) si instruction lui en était donnée par ses supérieurs hiérarchiques. Il n'est possible d'enquêter valablement qu'à la condition que les témoins soient tout simplement tenus de dire la vérité et de dévoiler les faits en cause. Les motifs sous-jacents à l'actuelle formulation du statut entravent en réalité l'instruction des affaires de corruption et de fraude qui mettent en cause l'administration européenne. L'objectif est-il que le Médiateur, en enquêtant sur la base des plaintes qui lui sont soumises ou de sa propre initiative, apporte sa contribution à la lutte contre d'éventuels cas de corruption et de fraude qui se produiraient au sein de l'administration? Si oui, ces limites inopportunes doivent être levées.

Dans la pratique, le Médiateur ne s'est pas encore vu refuser l'accès à un dossier, quoique les restrictions précitées aient été quelquefois à l'origine de discussions plus ou moins conflictuelles. Il n'a pas fallu procéder, jusqu'ici, à l'audition de témoins. Il serait préférable, néanmoins, de ne laisser planer aucun doute et de consigner explicitement dans le traité le droit du Médiateur d'avoir pleinement accès, pour les besoins de ses enquêtes, aux dossiers et documents détenus par les institutions et les organes communautaires et le devoir des fonctionnaires de témoigner devant lui sans rien taire ni déformer. Le Médiateur et son personnel resteraient soumis, bien entendu, à l'obligation que leur fait l'article 4, paragraphe 1, du statut de ne pas divulguer les informations ni les pièces dont ils ont connaissance dans le cadre de leurs enquêtes.

UNE COOPÉRATION FRUCTUEUSE

Les articles du règlement du Parlement européen relatifs au Médiateur ont été révisés dernièrement, et il n'y a presque rien à y redire. Il faudrait uniquement y insérer une disposition énonçant les modalités d'examen, par le Parlement, du rapport annuel et des éventuels rapports spéciaux du Médiateur; une seule et même commission du Parlement serait investie de la responsabilité première de cet examen, étant entendu que cette commission compétente au fond pourrait, le cas échéant, consulter d'autres commissions si des avis spécialisés se révélaient nécessaires eu égard aux sujets traités. Il existe déjà un projet de rapport dans ce domaine, de sorte que la question semble devoir être réglée avant la fin de la législature en cours. Si tel était le cas, toutes les procédures nécessaires seraient en place pour la seconde moitié de 1999, lorsque le Parlement nouvellement élu commencera à siéger.

Peut-être s'interrogera-t-on sur l'utilité d'une réglementation plus précise de la coopération entre le Parlement européen, sa commission compétente et le Médiateur. Cette utilité n'est pas évidente à mes yeux. La bonne volonté qui a présidé jusqu'à présent à notre coopération a produit des résultats positifs, et tout porte à croire que les parties continueront à faire preuve d'esprit constructif et de souplesse, rendant leur collaboration plus fructueuse encore. Une telle entente vaut mieux que toutes les règles, quelque précises et affinées qu'elles puissent être.

Je voudrais terminer en remerciant toutes les institutions et tous les organes communautaires pour leur participation efficace aux efforts du service du Médiateur. Qu'il me soit permis de mentionner spécialement, dans ce contexte, le Parlement européen et sa commission des pétitions, compétente dans notre domaine, qui n'ont pas ménagé leur peine, nous apportant un soutien constant dans l'édification de ce service afin qu'il puisse prêter aide et assistance aux citoyens d'Europe et promouvoir ainsi les relations entre ces citoyens, l'Union européenne et l'administration de l'Union.

Jacob SÖDERMAN

31 décembre 1998

2. PLAINTES ADRESSÉES AU MÉDIATEUR

La tâche la plus importante du Médiateur européen consiste à examiner les cas supposés de mauvaise administration dans l'action des institutions ou organes communautaires, à l'exclusion de la Cour de justice et du Tribunal de première instance dans l'exercice de leurs fonctions juridictionnelles. Ces cas sont portés à sa connaissance, pour l'essentiel, par le truchement des plaintes dont le saisissent les citoyens européens. Il est habilité, en outre, à mener des enquêtes de sa propre initiative (ci-après dénommées "enquêtes d'initiative").

Tout citoyen de l'Union ou toute personne résidant dans un des États membres peut présenter une plainte au Médiateur. Il en va de même pour les entreprises, associations et autres organismes ayant leur siège statutaire dans l'Union. Les plaintes peuvent être adressées au Médiateur directement ou par l'intermédiaire d'un député du Parlement européen.

Les plaintes adressées au Médiateur font l'objet d'un traitement public, sauf si le plaignant demande la confidentialité. Il importe à un double titre que le Médiateur exerce ses activités de manière aussi ouverte et transparente que possible: pour que les citoyens puissent suivre et comprendre son action et pour donner le bon exemple aux autres.

Le Médiateur a traité 1617 affaires en 1998, dont 244 reportées de 1997 et 1372 nouvelles plaintes; 1237 de ces dernières émanaient directement de particuliers, tandis que 63 avaient été envoyées par des associations et 60 par des entreprises, 9 autres ayant été transmises par des députés européens. Il convient d'ajouter à ces chiffres une enquête d'initiative.

Comme cela a déjà été indiqué dans le rapport annuel 1995, puis répété, il existe, entre le Médiateur et la commission des pétitions du Parlement européen, un accord prévoyant le renvoi mutuel de plaintes et de pétitions dans les cas appropriés. Trois pétitions ont ainsi été renvoyées au Médiateur en 1998, avec l'assentiment des pétitionnaires, pour être traitées comme des plaintes; le Parlement européen, pour sa part, s'est vu renvoyer, avec l'assentiment des plaignants, dix plaintes à traiter comme des pétitions. De plus, le Médiateur a recommandé, dans 80 cas, à des plaignants d'adresser une pétition au Parlement. (Voir annexe A. Statistiques.)

2.1. BASE JURIDIQUE DES ACTIVITÉS DU MÉDIATEUR

Le Médiateur exerce ses activités conformément à l'article 138 E du traité instituant la Communauté européenne, au statut du Médiateur(1) et aux dispositions d'exécution qu'il a lui-même adoptées en vertu de l'article 14 dudit statut. Le texte des dispositions d'exécution est disponible, dans toutes les langues officielles de l'Union, sur Internet (http://www.euro-ombudsman.eu.int) ; il peut également être obtenu au secrétariat du Médiateur.

Les dispositions d'exécution règlent le fonctionnement interne du service du Médiateur. On a voulu, cependant, en faire un document compréhensible et utile aux citoyens, ce pour quoi y ont été repris des éléments du statut du Médiateur relatifs à d'autres institutions et organes.

L'article 13 des dispositions d'exécution règle l'accès du public aux documents détenus par le Médiateur.

Le règlement du Parlement européen contient quelques dispositions sur les relations avec le Médiateur (articles 159, 160 et 161). En juillet 1998, le Parlement a adopté des modifications à l'article 161 sur proposition de sa commission du règlement (rapporteur: M. Brian Crowley)(2). La commission du règlement examine actuellement un projet de rapport proposant une nouvelle modification à l'article 161 (rapporteur: M. Johannes Voggenhuber); le nouveau texte confie clairement à une même commission compétente - dans la pratique, la commission des pétitions - le soin d'examiner tant le rapport annuel que les rapports spéciaux du Médiateur.

2.2. MANDAT DU MÉDIATEUR

Toutes les plaintes adressées au Médiateur sont enregistrées et font l'objet d'un accusé de réception. L'accusé de réception informe le plaignant de la procédure d'examen de sa plainte et mentionne le nom et le numéro de téléphone du juriste chargé du dossier. L'étape suivante consiste à déterminer si la plainte relève du mandat du Médiateur.

Le mandat du Médiateur, fixé à l'article 138 E du traité CE, habilite celui-ci "à recevoir les plaintes émanant de tout citoyen de l'Union ou de toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un État membre et relatives à des cas de mauvaise administration dans l'action des institutions ou organes communautaires, à l'exclusion de la Cour de justice et du Tribunal de première instance dans l'exercice de leurs fonctions juridictionnelles". Une plainte n'est donc pas de la compétence du Médiateur si:

1) elle est présentée par une personne non habilitée à saisir le Médiateur;

2) elle n'est pas dirigée contre une institution ou un organe communautaire;

3) elle est dirigée contre la Cour de justice ou le Tribunal de première instance dans l'exercice de leurs fonctions juridictionnelles

ou

4) elle ne se rapporte pas à un cas potentiel de mauvaise administration.

Qui est habilité à présenter une plainte?

En avril 1998, le Médiateur a été saisi d'une plainte émanant de l'Association de personnes ayant des biens immobiliers nationalisés, établie en Roumanie.

Cette plainte était dirigée contre une loi roumaine régissant la restitution de biens immobiliers nationalisés sous le régime communiste. L'association plaignante estimait que la loi en question légalisait dans une large mesure la nationalisation et enfreignait ainsi la Constitution roumaine de même que la convention européenne des droits de l'homme, ratifiée par la Roumanie en 1994. Elle demandait au Médiateur de convaincre les autorités roumaines de modifier la législation incriminée de manière à élargir le champ des restitutions.

Le Médiateur a informé l'association que, comme elle n'avait pas son siège dans un État membre de l'Union européenne, il n'était pas compétent pour examiner le dossier.

La plaignante ayant connaissance de la résolution adoptée par le Conseil de l'Europe dans le domaine considéré, il n'a pas paru nécessaire d'attirer son attention sur le fait qu'elle pouvait s'adresser à la Commission européenne des droits de l'homme.

Remarque:

Lorsque le plaignant n'est pas habilité à présenter une plainte, le Médiateur reste libre de se saisir du dossier en procédant à une enquête de sa propre initiative. Une telle enquête était cependant exclue en l'espèce, car la plainte ne portait pas sur un cas éventuel de mauvaise administration dans l'action des institutions ou organes communautaires.

(Plainte 398/98/HL)

Exemple de plainte non dirigée contre une institution ni un organe communautaire

En février 1998, M. D., employé au Centre technique de coopération agricole et rurale (CTA), a présenté au Médiateur une plainte dirigée contre la résiliation de son contrat de travail. Le plaignant, soulignant qu'il ne pouvait plus compter sur le comité du personnel constitué au sein du CTA, demandait en particulier au Médiateur de lui indiquer les moyens juridiques auxquels il pouvait recourir.

Le Médiateur a jugé que cette plainte ne relevait pas de son mandat dès lors qu'elle ne se rapportait pas à l'action d'une institution ni d'un organe communautaire (article 2, paragraphe 1, du statut du Médiateur). En effet, le CTA a été créé dans le cadre de la convention de Lomé, accord international conclu entre la Communauté européenne et les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), et, aux termes de l'article 53 de la quatrième convention de Lomé, il est placé sous la tutelle du Comité des ambassadeurs. Le Médiateur a informé M. D. en conséquence.

(Plainte 218/98/OV)

Quand est-ce que l'action de la Cour de justice et du Tribunal de première instance relève de l'exercice de leurs fonctions juridictionnelles?

Aux termes de l'article 138 E, paragraphe 1, du traité CE, le Médiateur est habilité à recevoir les plaintes relatives à des cas de mauvaise administration dans l'action des institutions ou organes communautaires, "à l'exclusion de la Cour de justice et du Tribunal de première instance dans l'exercice de leurs fonctions juridictionnelles".

En février 1997, M. Hartmut Nassauer, député au Parlement européen, a transmis au Médiateur une plainte dont l'auteur, M. L., accusait les greffiers de la Cour de justice et du Tribunal de première instance de mauvaise administration dans le traitement de ses demandes d'accès aux pièces relatives aux procédures qu'il avait engagées devant ces juridictions. L'intéressé soutenait que l'action des greffiers relève du domaine administratif, de sorte que les décisions sur l'accès à des documents ne sont pas des décisions prises par la Cour et par le Tribunal dans l'exercice de leurs fonctions juridictionnelles. Il avançait, en outre, que l'accès des citoyens aux pièces des procès auxquels ils sont parties représente un droit fondamental garanti par les Constitutions nationales ainsi que par la convention européenne des droits de l'homme et que le non-respect de ce droit enfreint les Constitutions des États membres, notamment l'article 103 de la Loi fondamentale allemande.

La Cour de justice est l'autorité suprême lorsqu'il s'agit de se prononcer sur des questions qui relèvent du droit communautaire, tel le point de savoir si une plainte de cette nature se rapporte à l'action de la Cour de justice et du Tribunal de première instance dans l'exercice de leurs fonctions juridictionelles.

Dans la cadre de l'enquête menée en l'espèce par le Médiateur, les présidents des deux juridictions ont déclaré que celles-ci agissent dans l'exercice de leurs fonctions juridictionnelles lorsqu'elles statuent sur des demandes d'accès à des pièces de procédure. Le Médiateur n'ayant pas, en conséquence, à poursuivre son enquête sur l'existence ou non d'un cas de mauvaise administration, il a classé l'affaire.

(Plainte 126/97/VK)

2.2.1. NOTION DE MAUVAISE ADMINISTRATION

Dans le rapport annuel 1995, le Médiateur a dressé une liste non exhaustive d'exemples de mauvaise administration. Le Parlement européen ayant souligné l'importance d'une définition précise de cette notion, le Médiateur en a présenté une dans le rapport annuel 1997, ainsi formulée:

Il y a mauvaise administration lorsqu'un organisme public n'agit pas en conformité avec une règle ou un principe ayant pour lui force obligatoire.

Lors de l'examen du rapport annuel 1997, le Parlement européen a jugé que cette définition, avec les explications qui l'accompagnent, délimite clairement les compétences du Médiateur, et il y a donné son assentiment dans la résolution adoptée à la suite du rapport pertinent de la commission des pétitions, établi par M. Edward Newman(3).

L'application de la définition donnée passe nécessairement par l'identification des règles et principes qui ont force obligatoire. Et cette identification serait grandement facilitée s'il existait un code de bon comportement administratif.

2.2.2. UN CODE DE BONNE CONDUITE ADMINISTRATIVE

Un code de bonne conduite administrative serait très utile aux fonctionnaires des institutions et organes communautaires appelés à se pencher sur des demandes ou des réclamations présentées par les citoyens. De plus, ce code, à condition d'être aisément accessible au public (en prenant la forme, par exemple, d'une décision publiée au Journal officiel des Communautés européennes), informerait les citoyens de leurs droits ainsi que des normes de gestion administrative au respect desquelles ils pourraient s'attendre.

Il y a eu, ces dernières années, une tendance générale à l'élaboration de codes et de listes de critères définissant le bon comportement administratif. S'inscrit dans cette évolution, notamment, la recommandation du Conseil de l'OCDE du 23 avril 1998 sur l'amélioration du comportement éthique dans le service public. L'Institut international du Médiateur a publié, en 1993, une liste très utile de critères de traitement administratif équitable. En ce qui concerne les États membres, on retiendra, en particulier, un récent projet de loi français visant à l'amélioration des relations entre les administrations et le public(4), une liste de critères d'éthique administrative établie en 1996 par le médiateur irlandais et un certain nombre de lois sur la procédure administrative (Belgique, Danemark, Finlande, Portugal).

Au niveau des institutions et organes communautaires, la seule initiative dont le Médiateur ait eu connaissance émane de la Commission européenne. En décembre 1997, le secrétaire général de cette institution lui a envoyé un premier projet de "Code de conduite du fonctionnaire de la Commission européenne dans ses relations avec le public". Le Médiateur a fait connaître son avis sur ce projet, quant au fond et à la forme, en janvier 1998 et a transmis à la Commission, à titre d'exemple, des codes nationaux de bon comportement administratif.

Sur la base de l'article C du traité sur l'Union européenne, les citoyens européens sont en droit de s'attendre à une démarche cohérente dans ce domaine, laquelle commande que soient évitées les différences arbitraires entre les institutions et organes quant à l'existence de tels codes et à leur accessibilité au public.

C'est pourquoi le Médiateur a entamé, en novembre 1998, une enquête d'initiative sur l'existence, au sein des institutions, organes et agences décentralisées de la Communauté, d'un code, aisément accessible au public, relatif au bon comportement administratif des fonctionnaires dans leurs relations avec le public. Il a demandé à l'ensemble de ces institutions, organes et agences de lui faire savoir s'ils avaient déjà adopté un tel code et, dans la négative, s'ils accepteraient d'en adopter un.

Le Médiateur a suggéré, à cette occasion, qu'un code de bonne conduite administrative pourrait comporter des règles générales de fond et de forme. Les règles de fond pourraient s'étendre, notamment, aux obligations suivantes:

- appliquer la loi ainsi que les règles et procédures fixées (principe de légalité),

- éviter les discriminations (principe de l'égalité de traitement),

- prendre des mesures proportionnées au but recherché (principe de proportionnalité),

- éviter les abus de pouvoir,

- garantir objectivité et impartialité (y compris l'obligation de s'abstenir lorsque sont en jeu des intérêts personnels),

- respecter les attentes légitimes (principe de sécurité juridique),

- agir avec équité,

- agir avec cohérence.

Les règles de forme pourraient, elles, inclure les obligations suivantes:

- répondre dans la langue utilisée par le citoyen (voir article 8 D du traité CE, tel que modifié par le traité d'Amsterdam),

- envoyer un accusé de réception s'il n'est pas possible de répondre immédiatement et indiquer les coordonnées du fonctionnaire chargé du dossier (nom et numéro de téléphone),

- renvoyer lettres et dossiers au service compétent,

- respecter le droit des personnes concernées par une décision à être entendues et à formuler des commentaires avant que cette décision ne soit prise (les droits de la défense),

- répondre/décider dans un laps de temps raisonnable (y compris pour les décisions implicites de rejet),

- prendre en considération tous les éléments pertinents et ne pas s'arrêter aux éléments non pertinents,

- motiver les décisions (individuelles), surtout lorsqu'elles sont défavorables,

- notifier les décisions aux personnes concernées,

- indiquer les possibilités de recours ou d'appel contre les décisions individuelles défavorables,

- tenir des archives adéquates.

Le code pourrait contenir également des règles s'appliquant aux contacts directs avec les citoyens et englobant les obligations suivantes:

- fournir des informations claires et intelligibles/conseiller correctement,

- répondre correctement au téléphone,

- se conduire avec courtoisie,

- présenter des excuses en cas d'erreur,

- promouvoir l'accès du public au code (mettre une brochure à la disposition des citoyens).

Cette enquête d'initiative s'adresse à dix-neuf institutions, organes et agences de la Communauté, qui ont été invités à faire connaître leur position au Médiateur pour le 28 février 1999 au plus tard.

2.3. LIBRE CIRCULATION ET MANDAT DU MÉDIATEUR

Le Médiateur a reçu un nombre croissant de plaintes quant aux obstacles rencontrés par beaucoup de citoyens dans l'exercice du droit de circuler librement sur le territoire de l'Union, par-dessus les frontières intérieures. Dans le vaste éventail des griefs, les plus fréquents ont trait à l'existence de contrôles aux frontières, aux problèmes à surmonter pour s'établir dans un autre État membre et y exercer une activité économique, aux difficultés inhérentes à l'obtention d'un permis de séjour lorsqu'on est étudiant, retraité, inactif, aux pratiques discriminatoires fondées sur la nationalité. Tout cela est source de confusion et de déception pour les citoyens.

Illustrons notre propos en passant en revue ci-après quelques-unes des plaintes dont le Médiateur a été saisi en 1998 dans ce contexte.

Entraves à la libre circulation: quelques exemples de plaintes en 1998

Entrée et séjour

M. K., citoyen allemand, accuse l'administration de son pays de ne pas lui avoir apporté toute l'aide nécessaire lorsqu'il a voulu quitter l'Allemagne pour s'installer en Irlande.

(Plainte 295/98/VK)

Ressortissant allemand vivant en France, le plaignant reproche à l'administration française de lui refuser un permis de séjour au motif qu'il n'a pas prouvé qu'il habite réellement dans le pays.

(Plainte 420/98/ADB)

Mme V. vit en Allemagne, et son mari en Italie. Elle se plaint que la police doive être mise au courant chaque fois qu'elle-même, des membres de la famille ou des amis ont l'intention de lui rendre visite.

(Plainte 512/98/ADB)

Études et accès à l'emploi

Mme F. C., de nationalité française, fait état d'une discrimination exercée contre sa fille, étudiante aux Pays-Bas. Celle-ci, dit-elle, ne bénéficie pas, en tant qu'étrangère, des mêmes avantages que les étudiants néerlandais, tels que la gratuité des transports en commun, ni du même régime de sécurité sociale.

(Plainte 869/98/ADB)

Une autre plaignante, elle aussi de nationalité française, a obtenu le diplôme d'institutrice maternelle en Belgique. De retour en France, elle a été soumise, dans l'enseignement du secteur privé, à une réglementation qui l'autorisait seulement à travailler pendant trois ans, sous contrat temporaire à renouveler chaque année. Pour être mise sur un pied d'égalité avec les autres enseignants du pays, elle devait passer un examen, entrer dans la fonction publique, suivre une formation d'un an.

(Plainte 5/98/XD)

Diététicienne néerlandaise souhaitant exercer en France, la plaignante n'a pas pu y obtenir la reconnaissance de son diplôme. Le ministère français de l'éducation nationale et celui de l'emploi ont déclaré l'un et l'autre ne pas pouvoir intervenir en la matière.

(Plainte 121/98/OV)

Mme S. est une kinésithérapeute qualifiée et expérimentée. On lui a offert un emploi au Royaume-Uni, à condition toutefois qu'elle obtienne la reconnaissance de son diplôme espagnol. Le Conseil britannique des professions paramédicales lui a refusé cette reconnaissance en arguant de différences importantes entre l'Espagne et le Royaume-Uni quant à la profession considérée.

(Plainte 298/98/XD)

Fiscalité et formalités administratives

M. P., citoyen finlandais, a travaillé en Suède. Il se plaint que sa pension suédoise soit imposée à la fois en Suède et en Finlande.

(Plainte 97/98/BB)

Le plaignant a déménagé d'Allemagne aux Pays-Bas. Il affirme que, pour immatriculer sa voiture dans ce dernier pays, il lui a fallu fournir toute une série de documents ainsi que les plaques d'immatriculation aux autorités néerlandaises. Il s'élève contre ces formalités, qui l'ont privé de son véhicule pendant plusieurs semaines.

(Plainte 291/98/VK)

M. C. A., portugais, a travaillé en France. Licencié pour raisons économiques, il a décidé de rentrer au Portugal et d'y recevoir ses allocations de chômage. Il ne comprend pas qu'il lui soit si difficile d'obtenir de France les documents nécessaires.

(Plainte 393/98/ADB)

M. A., de nationalité espagnole, a travaillé en France, puis en Suisse. Licencié en 1996 pour raisons économiques, il est retourné en Espagne, où il vit chez ses parents. Pour lui accorder le bénéfice des prestations de la sécurité sociale, les autorités espagnoles lui ont demandé de produire un document (E 301) que seuls peuvent obtenir les travailleurs qui ont exercé leur dernière activité dans un des États membres.

(Plainte 436/98/ADB)

Les entraves à l'exercice du droit de libre circulation des personnes sont souvent le résultat d'une mauvaise application du droit communautaire par les administrations nationales, régionales ou locales.

Pour évaluer les problèmes dénoncés par les plaignants et rechercher d'éventuelles solutions, le Médiateur s'est intéressé aux études effectuées ces dernières années dans ce domaine par d'autres institutions communautaires. Il a porté une attention particulière aux propositions du groupe de haut niveau sur la libre circulation des personnes(5) - un groupe d'experts constitué par la Commission en janvier 1996 - et sur le rapport que le Parlement européen a consacré à ces propositions(6). Les conclusions des deux documents en question sont proches de celles qu'il tire lui-même de son expérience.

Le Médiateur n'est pas habilité à enquêter sur des plaintes dirigées contre les administrations nationales, régionales ou locales. L'article 2, paragraphe 1, de son statut est clair sur ce point: "Dans les conditions et limites fixées par les traités [...], le Médiateur contribue à déceler les cas de mauvaise administration dans l'action des institutions et organes communautaires [...]. L'action de toute autre autorité ou personne ne peut pas faire l'objet de plaintes auprès du Médiateur."

Cette disposition a amené le Médiateur à déclarer "hors mandat" la plupart des plaintes dirigées contre des atteintes présumées à la libre circulation des personnes dans l'Union.

Le Médiateur n'en a pas moins développé une pratique consistant à suggérer aux plaignants de saisir d'autres institutions, habilitées, elles, à s'occuper des manquements des États membres au droit communautaire. Il arrive aussi qu'il transmette directement à ces institutions les plaintes qui s'y prêtent, pourvu que les plaignants y aient préalablement consenti. Ainsi, d'après la nature des problèmes soulevés et la solution apparaissant comme la plus efficace, il a renvoyé certaines affaires à d'autres institutions communautaires - comme la Commission, en sa qualité de "gardienne du traité", ou le Parlement européen, et plus précisément la commission des pétitions - ou à des institutions pouvant déployer une action comparable au niveau des États membres, tels les Médiateurs nationaux et régionaux.

Cette façon de procéder ne donne pas toujours entière satisfaction, car bon nombre de dossiers exigeraient une action rapide et concertée à la fois au niveau communautaire et sur le plan national. Or, généralement, les institutions communautaires n'ont pas les ressources ni l'équipement requis pour faire face à des problèmes ponctuels engendrés par des décisions administratives occasionnelles, tandis que le recours à des organes nationaux est malaisé lorsque sont en jeu des questions communautaires complexes.

Il serait souhaitable de mettre en place de nouveaux mécanismes qui, par la combinaison des efforts des organes communautaires et nationaux, permettraient de mieux réagir à la situation et favoriseraient des solutions rapides aux problèmes individuels. À cet égard, le Médiateur partage l'opinion du groupe de haut niveau selon laquelle "une bonne application du droit de libre circulation des personnes requiert l'implication de tous ceux qui sont concernés", y compris, comme le groupe le souligne lui-même dans son rapport, le Médiateur européen et les Médiateurs nationaux(7).

Une coopération plus étroite entre le Médiateur européen et les institutions similaires qui existent dans les États membres, que ce soit au niveau national, régional ou local, faciliterait et améliorerait l'échange d'informations quant aux problèmes spécifiques inhérents à la libre circulation des personnes en Europe et permettrait, en définitive, de peser avec plus d'efficacité sur les autorités administratives compétentes. La coopération envisagée pourrait s'étendre à la Commission européenne et à la commission des pétitions du Parlement européen.

Il semble nécessaire, par ailleurs, de définir les droits que confère aujourd'hui l'ordre juridique communautaire - définition qui engloberait notamment la portée du droit de libre circulation des personnes -, en s'arrêtant aux instruments disponibles pour la sauvegarde et la défense de ces droits. Il importe que chacun puisse prendre connaissance facilement des moyens susceptibles d'être mis en oeuvre pour la protection des droits qui lui sont dévolus en sa qualité de citoyen européen. Peut-être faudrait-il même prévoir une nouvelle disposition à cet effet dans le traité.

Le Médiateur entend rester attentif aux plaintes ayant pour objet la libre circulation des personnes dans l'Union et suivre l'évolution de la situation afin de pouvoir formuler ultérieurement des propositions plus précises en la matière.

2.4. RECEVABILITÉ DES PLAINTES

Une plainte relevant du mandat du Médiateur doit encore répondre à certaines conditions de recevabilité pour qu'une enquête puisse être ouverte. Ces conditions, énoncées dans le statut du Médiateur, sont les suivantes:

1) l'auteur et l'objet de la plainte doivent être identifiés (article 2, paragraphe 3, du statut);

2) le Médiateur ne peut intervenir dans une procédure engagée devant une juridiction ni remettre en cause le bien-fondé d'une décision juridictionnelle (article 1er, paragraphe 3);

3) la plainte doit être introduite dans un délai de deux ans à compter de la date à laquelle les faits qui la justifient sont portés à la connaissance du plaignant (article 2, paragraphe 4);

4) la plainte doit avoir été précédée de démarches administratives appropriées auprès des institutions et organes concernés (article 2, paragraphe 4);

5) les possibilités de demandes ou de réclamations administratives internes doivent avoir été épuisées préalablement à l'introduction des plaintes ayant trait aux rapports de travail entre les institutions et organes communautaires et leurs fonctionnaires ou autres agents (article 2, paragraphe 8).

Exemple d'irrecevabilité pour concomitance avec une procédure juridictionnelle

En février 1998, M. S., avocat, a adressé au Médiateur une lettre concernant une procédure juridictionnelle entamée par un de ses clients, la société PO. Cette société s'était plainte à la Commission, en mars 1997, au sujet de la fusion qu'envisageaient deux autres sociétés. La Commission avait refusé de procéder à une enquête en la matière, et PO avait attaqué ce refus devant le Tribunal de première instance.

M. S. demandait au Médiateur:

a) d'intervenir dans la procédure entamée devant le Tribunal de première instance;

b) d'examiner si la Commission avait agi équitablement en refusant d'ouvrir une enquête à la suite de la plainte de PO.

Quant à la première demande, l'article 1er, paragraphe 3, du statut du Médiateur précise que celui-ci "ne peut intervenir dans une procédure engagée devant une juridiction".

En ce qui concerne la seconde demande, l'article 138 E du traité CE prévoit que le Médiateur peut procéder à des enquêtes "sauf si les faits allégués font ou ont fait l'objet d'une procédure juridictionnelle".

Aussi le Médiateur a-t-il informé M. S. qu'il ne pouvait ni intervenir dans la procédure engagée devant le Tribunal de première instance ni enquêter sur la question de savoir si la Commission avait réservé ou non une suite équitable à la plainte dont PO l'avait saisie.

(Plainte 223/98/IJH)

2.5. JUSTIFICATION DES ENQUÊTES

Le Médiateur peut examiner les plaintes qui relèvent de son mandat et remplissent les conditions de recevabilité. L'article 138 E du traité CE précise que "le Médiateur procède aux enquêtes qu'il estime justifiées". Dans certains cas, l'enquête ne se justifie pas, même si la plainte est "techniquement" recevable. Lorsqu'une plainte a déjà été examinée en tant que pétition par la commission des pétitions du Parlement européen, le Médiateur estime généralement qu'il n'est pas justifié d'ouvrir une enquête, à moins que des éléments nouveaux ne soient produits.

Exemple de plainte ne justifiant pas une enquête

Mme B., fonctionnaire à la Commission européenne, a présenté au Médiateur, en février 1998, une plainte dirigée contre le fait que la Commission n'avait pas engagé une procédure en manquement contre la France après qu'elle se fut plainte auprès de cette institution du refus des services de la sécurité sociale de ce pays de rembourser à son père les dépenses inhérentes à trois mois de convalescence passés en Belgique. Selon la plaignante, ce refus était contraire aux dispositions du règlement (CEE) n° 1408/71.

Les documents fournis par la plaignante ont fait apparaître que la Commission avait décidé de suspendre l'examen du dossier en attendant les arrêts que la Cour de justice devait rendre dans deux affaires (C-120/95 et C-160/96) où intervenait la question de l'autorisation préalable prévue à l'article 22 du règlement (CEE) n° 1408/71, question qui était également déterminante pour la plainte de Mme B.

Il est apparu, d'autre part, que la Commission, avant de décider d'attendre les arrêts de la Cour pour poursuivre ses investigations, avait entamé l'examen du dossier, s'était renseignée auprès des autorités françaises et avait fait part à l'intéressée, en détail, des aspects juridiques de sa plainte. Dans ces conditions, le Médiateur a jugé qu'il n'existait pas d'éléments justifiant l'ouverture d'une enquête et a informé Mme B. en conséquence.

(Plainte 283/98/OV)

2.6. ANALYSE DES PLAINTES

Des 3693 plaintes enregistrées depuis l'entrée en fonctions du Médiateur, 15 % provenaient de France, 13 % d'Allemagne, 14 % d'Espagne, 11 % du Royaume-Uni et 12 % d'Italie. Une analyse détaillée de l'origine géographique des plaintes figure à l'annexe A. Statistiques.

Au cours de l'année 1998, l'examen des plaintes à l'effet de déterminer si elles entraient dans le mandat du Médiateur, remplissaient les conditions de recevabilité et justifiaient l'ouverture d'une enquête a été mené à bien dans 93 % des cas. Il est apparu que 31 % des plaintes relevaient du mandat du Médiateur. Parmi celles-ci, 212 remplissaient les conditions de recevabilité, mais 42 ne justifiaient pas l'ouverture d'une enquête. Une enquête a donc été ouverte dans 170 cas.

La plupart des plaintes qui ont donné lieu à une enquête visaient la Commission européenne (75 %). Comme la Commission est la principale institution à prendre des décisions ayant des répercussions directes sur les citoyens, il est normal qu'elle constitue la cible première de leurs doléances. Le Parlement européen a fait l'objet de 27 plaintes, et le Conseil de l'Union européenne, de 7.

Les allégations de mauvaise administration se fondaient essentiellement sur le défaut de transparence (69 cas), la discrimination (21 cas), les lacunes procédurales ou le non-respect des droits de la défense (25 cas), l'injustice ou l'abus de pouvoir (29 cas), les retards évitables (17 cas) et la négligence (38 cas), l'inobservation par la Commission de ses obligations en tant que "gardienne du traité" (11 cas) et l'erreur de droit (7 cas).

2.7. AVIS SUGGÉRANT LA SAISINE D'AUTRES INSTANCES ET RENVOIS

Si une plainte n'entre pas dans le mandat du Médiateur ou n'est pas recevable, le Médiateur s'efforce d'indiquer dans son avis au plaignant une autre instance susceptible d'en être saisie. Le cas échéant, le Médiateur, avec l'accord du plaignant, renvoie directement la plainte à un organisme compétent, pourvu que la plainte paraisse fondée.

En 1998, le Médiateur a suggéré la saisine d'une autre instance dans 600 cas, dont la plupart avaient trait à des questions de droit communautaire. Dans 259 cas, il a conseillé au plaignant de s'adresser à un médiateur national ou régional ou à un organisme analogue. Avec l'accord du plaignant, il a renvoyé directement 7 plaintes à un Médiateur national. Il a recommandé à 80 plaignants d'adresser une pétition au Parlement européen et a lui-même renvoyé à cette institution 10 plaintes, avec l'accord de leur auteur, pour qu'elles y soient examinées comme des pétitions. Les plaignants se sont vu conseiller dans 154 cas de prendre contact avec la Commission européenne; ce chiffre englobe un certain nombre de plaintes déclarées non recevables faute d'avoir été précédées des démarches administratives appropriées auprès de la Commission. Dans 107 cas, l'attention des plaignants a été attirée sur la possibilité de se tourner vers d'autres instances.

2.8. ENQUÊTES ET DÉCISIONS

Lorsque le Médiateur décide d'ouvrir une enquête sur une plainte, la première étape consiste à transmettre la plainte, avec ses annexes éventuelles, à l'institution ou à l'organe communautaire concerné en lui demandant de rendre un avis. Cet avis est ensuite transmis au plaignant, invité à faire part de ses observations. Ainsi qu'on le verra au point 2.10.2, le Médiateur ne peut tenir compte des informations communiquées par l'une des parties que si l'autre a eu l'occasion de les commenter.

Il arrive que l'institution ou l'organe concerné fasse le nécessaire pour régler spontanément l'affaire. Si c'est ce qui ressort de l'avis et des observations précités, l'affaire est classée au titre des "affaires réglées par l'institution". Il arrive également que le plaignant abandonne lui-même l'affaire, le Médiateur étant alors amené à clore le dossier.

Lorsque l'affaire n'est ni réglée par l'institution ni abandonnée par le plaignant, le Médiateur poursuit son enquête. Si l'enquête ne révèle pas de cas de mauvaise administration, le plaignant et l'institution ou l'organe en sont informés, et l'affaire est classée.

Quand son enquête révèle un cas de mauvaise administration, le Médiateur s'efforce de trouver, dans la mesure du possible, une solution à l'amiable pour y mettre fin et donner satisfaction au plaignant. Au cours d'une réunion tenue à Strasbourg le 21 octobre 1997, le Médiateur et le secrétaire général de la Commission, M. Carlo Trojan, sont convenus qu'une rencontre informelle pouvait constituer, dans certains cas, un moyen adéquat pour la recherche d'une solution à l'amiable à des affaires mettant en cause la Commission. Il y a eu une rencontre de ce genre en 1998, qui s'est soldée par un règlement amiable.

Si une solution à l'amiable n'est pas possible ou si la recherche d'une telle solution n'aboutit pas, le Médiateur clôt le dossier en adressant un commentaire critique à l'institution ou à l'organe concerné ou constate officiellement la mauvaise administration dans un rapport contenant des projets de recommandations.

Le commentaire critique est considéré comme l'option appropriée lorsque le cas de mauvaise administration n'a pas d'implications générales et qu'un suivi de l'affaire de la part du Médiateur n'apparaît pas comme nécessaire.

Lorsqu'un tel suivi s'impose (à savoir dans les cas de mauvaise administration relativement graves ou qui ont des implications générales), le Médiateur rend une décision assortie de projets de recommandations à l'intention de l'institution ou de l'organe concerné. En vertu de l'article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur, cette institution ou cet organe est tenu de lui faire parvenir un avis circonstancié dans un délai de trois mois. L'avis circonstancié peut porter acceptation de la décision du Médiateur et détailler les mesures prises en vue de la mise en oeuvre des recommandations.

Si l'institution ou l'organe communautaire n'apporte pas une réponse satisfaisante aux projets de recommandations, le Médiateur peut, en application de l'article 3, paragraphe 7, du statut, envoyer un rapport au Parlement européen ainsi qu'à l'institution ou à l'organe concerné. Ce rapport peut contenir des recommandations. La possibilité ainsi offerte au Médiateur de présenter un rapport spécial au Parlement revêt une importance inestimable. Certains Médiateurs nationaux n'ont conquis un droit comparable que de haute lutte. Aussi le recours au rapport spécial ne doit-il pas être trop fréquent, mais se limiter à des dossiers importants dans lesquels le Parlement peut apporter son concours au Médiateur conformément au statut.

Le Médiateur a présenté son premier rapport spécial le 15 décembre 1997, à la suite de son enquête d'initiative sur l'accès du public aux documents. Le Parlement en a délibéré en séance plénière en juillet 1998, sur la base d'un rapport de la commission des pétitions (rapporteur: Mme Astrid Thors)(8).

Le Médiateur a ouvert 171 enquêtes en 1998: 170 à la suite de plaintes qui lui avaient été soumises et une de sa propre initiative.

51 affaires ont été réglées spontanément par l'institution ou l'organe concerné (il sera expliqué au point 2.9 que certaines des affaires classées dans cette catégorie en 1998 auraient été classées différemment selon la pratique antérieure). Dans 96 cas, l'enquête du Médiateur n'a pas révélé de mauvaise administration.

Un commentaire critique a été adressé à une institution dans 29 cas. Une solution à l'amiable a été obtenue dans quatre affaires. Une décision a été assortie d'un projet de recommandation. (Pour plus de détails, voir l'annexe A. Statistiques.)

2.9. PLAINTES POUR DÉFAUT DE RÉPONSE

Un grief courant se rapporte au défaut de réponse de la part des institutions ou organes communautaires aux lettres qui leur ont été adressées. Il est vite apparu, après l'entrée en fonctions du Médiateur, qu'un coup de téléphone d'un de ses collaborateurs au service compétent suffisait souvent pour garantir une réponse immédiate au citoyen. Il n'y a pas lieu, dans des cas de cette nature, de poursuivre l'enquête.

Au cours d'une première phase, la pratique du Médiateur, lorsque son intervention amenait l'administration communautaire à répondre au plaignant, a consisté à informer ce dernier qu'une enquête ne se justifiait plus au titre de l'article 138 E du traité CE (voir point 2.5 ci-dessus). Dans les statistiques relatives aux exercices 1996 et 1997, ces affaires relevaient de la rubrique "ne justifiant pas une enquête". Cette façon de procéder a été modifiée en mars 1998, après que M. Edward Newman, rapporteur de la commission des pétitions pour le rapport annuel 1997, se fut interrogé sur le bien-fondé de cette classification. Désormais, les cas de ce type relèvent des "afaires réglées par l'institution"; il y en a eu 32 en 1998.

Exemples de plaintes pour défaut de réponse réglées par l'institution

Le 3 mars 1998, M. B. s'est plaint au Médiateur de ne pas avoir reçu de réponse de la Commission à une lettre du 2 décembre 1996 demandant des renseignements sur l'introduction de l'euro. Contacté à ce sujet par le Médiateur, le service compétent de la Commission a communiqué au plaignant lesdits renseignements le 18 mars 1998. La question ayant ainsi été réglée de manière adéquate, le Médiateur a classé l'affaire.

(Plainte 269/98/ADB)

En juin 1998, Mme V. a présenté au Médiateur, au nom du tribunal administratif de la région d'Uusimaa, une plainte reprochant à l'Office des publications officielles des Communautés européennes (OPOCE) d'avoir laissé deux lettres sans réponse. Dans la première de ces lettres, datée du 10 juin 1996 et rédigée en finnois, le tribunal s'inquiétait de ne pas avoir reçu l'édition spéciale 1994 du Journal officiel des Communautés européennes. La seconde lettre, datée du 14 avril 1997 et rédigée en anglais, était un rappel.

Après que le Médiateur l'eut invité par téléphone à répondre au tribunal d'Uusimaa, l'OPOCE a pris contact avec ce dernier et lui a envoyé les exemplaires manquants du Journal officiel des Communautés européennes, en langues finnoise et suédoise. La question ayant ainsi été réglée de manière adéquate, le Médiateur a classé l'affaire.

(Plainte 615/98/BB)

Naturellement, un coup de téléphone ne suffit pas toujours pour faire apporter une réponse satisfaisante à des lettres dont on ne s'est pas occupé jusque-là. Lorsque le service compétent n'est pas en mesure de retrouver les lettres auxquelles se réfère un plaignant, ou lorsqu'il n'est pas disposé à y répondre rapidement, le Médiateur écrit au président de l'institution concernée pour lui demander d'émettre un avis sur la plainte. Il agit de même s'il est fondé à penser que le défaut de réponse initial va au-delà de la négligence administrative isolée ou si la réponse tardive injustifiée constitue en elle-même l'essence de la plainte.

2.10. ACCÈS AUX DOCUMENTS

Au fil des mois, le Médiateur a eu à se pencher sur divers aspects du problème de l'accès aux documents. Il lui est apparu que les institutions et organes communautaires ne sont pas toujours pleinement conscients des règles et principes applicables. C'est pourquoi cette section du rapport tente d'éclairer les points sensibles et les solutions que dictent le traité et le statut du Médiateur.

2.10.1. PLAINTES DIRIGÉES CONTRE LE REFUS D'ACCÈS À DES DOCUMENTS

La plupart des institutions et organes communautaires ont établi un ensemble de règles régissant l'accès du public aux documents qu'ils détiennent. Ainsi, le Conseil et la Commission ont adopté, en 1993, un code de conduite commun concernant l'accès du public à leurs documents, code que ces institutions ont ensuite mis en oeuvre dans deux décisions distinctes(9). Dans le prolongement d'une enquête d'initiative ouverte par le Médiateur en 1996, d'autres institutions et organes communautaires ont adopté à leur tour de telles règles, dont la plupart sont analogues à celles du Conseil et de la Commission.

Conformément aux règles arrêtées par le Conseil et par la Commission, le citoyen qui s'est vu refuser l'accès à des documents peut formuler une demande confirmative. Le citoyen dont la demande confirmative est, elle aussi, rejetée a la possibilité soit de saisir le Médiateur, soit d'engager une procédure devant le Tribunal de première instance.

Ce qui importe en cas de saisine du Médiateur, c'est de savoir si le refus d'accès incriminé est ou non constitutif de mauvaise administration. En d'autres termes, la question déterminante dans l'optique d'une quelconque enquête est la suivante: l'institution ou l'organe concerné a-t-il appliqué correctement les règles qu'il a fixées concernant l'accès du public à ses documents et a-t-il agi dans les limites de son autorité légale en exerçant d'éventuels pouvoirs discrétionnaires?

Cette question en entraîne une autre, qui s'est posée dans le courant de 1998: que doit-il se passer si le Médiateur juge qu'une administration communautaire n'a pas appliqué correctement les règles qu'elle a elle-même arrêtées? Une réponse s'impose: il convient que l'administration concernée reconsidère sa position et respecte cette fois la réglementation. Bien entendu, le Médiateur ne peut pas lui enjoindre de le faire, pas plus qu'il ne peut annuler la décision prise. Cependant, en exposant son opinion dans un commentaire critique, il lui donne l'occasion de prendre les mesures nécessaires.

2.10.2. PRINCIPE DE PROCÉDURE ÉQUITABLE DANS LES ENQUÊTES DU MÉDIATEUR

Un autre problème qu'il a fallu trancher en 1998 est celui de l'attitude à adopter lorsque l'administration concernée transmet au Médiateur, dans le cadre de son avis, des documents contenant des informations susceptibles d'influer sur la décision de ce dernier, mais dont elle ne veut pas, pour des raisons de confidentialité, qu'il soit donné communication au plaignant.

Le Médiateur a fait valoir qu'un principe fondamental de procédure équitable lui interdit de tenir compte, au moment de prendre sa décision, d'informations contenues dans les documents fournis par l'une des parties si l'autre partie n'a pas eu l'occasion d'y réagir. Autrement dit, le Médiateur, en statuant sur une plainte, ne saurait prendre en considération les documents communiqués par l'institution ou l'organe concerné que dans la mesure où le plaignant a eu la possibilité de s'exprimer sur ces documents.

2.10.3. DROIT D'ACCÈS DU MÉDIATEUR AUX DOSSIERS

Le droit du Médiateur de consulter les dossiers détenus par les institutions et organes communautaires est un autre des thèmes débattus en 1998. Voici ce que dit, à cet égard, l'article 3, paragraphe 2, du statut du Médiateur:

"Les institutions et organes communautaires sont tenus de fournir au médiateur les renseignements qu'il leur demande et lui donnent accès aux dossiers concernés. Ils ne peuvent s'y refuser que pour des motifs de secret dûment justifiés.

Ils ne donnent accès aux documents émanant d'un État membre qui sont couverts par le secret en vertu d'une disposition législative ou réglementaire qu'après l'accord préalable de cet État membre. Ils donnent accès aux autres documents émanant d'un État membre après en avoir averti l'État membre concerné. [...]"

La règle généralement admise dans les États membres qui ont institué un médiateur national est que ce dernier peut examiner tout document détenu par l'administration s'il le juge utile dans le déroulement de son enquête; cette liberté s'étend aux documents dont l'accès est interdit aux citoyens.

Un tel droit d'accès revêt une importance essentielle, car il garantit au citoyen que le médiateur peut s'assurer en toute indépendance que les réponses de l'administration sont exactes et complètes. Il importe, dans ces conditions, que les limites fixées par l'article 3, paragraphe 2, du statut au droit du Médiateur d'accéder aux documents de son choix, aussi longtemps qu'elles subsisteront, soient interprétées de façon restrictive et que la preuve soit à la charge de l'institution ou de l'organe qui cherche à refuser l'accès.

Les trois institutions qui ont un rôle à jouer dans la procédure de révision du statut du Médiateur - le Parlement européen, le Conseil et la Commission - pourraient se demander si le fait de restreindre le droit d'accès du Médiateur aux dossiers est compatible avec une Union tout acquise à la démocratie, à la transparence et à une administration efficace et loyale.

Au demeurant, le droit d'accès du Médiateur est pondéré par une obligation de secret. Il découle de l'article 4 du statut du Médiateur que celui-ci et son personnel, lorsqu'ils consultent les documents que détient l'administration, sont tenus aux mêmes impératifs de confidentialité que l'administration elle-même. Ouvrir ses dossiers au Médiateur ne revient nullement à les communiquer au plaignant ni à personne d'autre.

L'opinion selon laquelle les règles fixées par les institutions et organes communautaires quant à l'accès du public à leurs documents pourraient être opposées au Médiateur en vue d'une limitation de ses propres possibilités d'accès aux documents repose donc sur une méconnaissance fondamentale de la nature du droit d'accès du Médiateur aux dossiers. Ce droit ne donne pas lieu à une communication au public des documents en question, mais vise uniquement à permettre au Médiateur de s'assurer du caractère véridique et exhaustif des réponses de l'administration aux allégations des plaignants.

3. DÉCISIONS CONSÉCUTIVES AUX ENQUÊTES

3.1. AFFAIRES DANS LESQUELLES IL N'A PAS ÉTÉ CONSTATÉ DE MAUVAISE ADMINISTRATION

3.1.1. PARLEMENT EUROPÉEN

REMBOURSEMENT DE FRAIS MÉDICAUX

Décision sur la plainte 1044/20.11.96/KP/JMA contre le Parlement européen

La plainte

Mme X. a présenté au Médiateur, en novembre 1996, une plainte dirigée contre le refus du Parlement européen de rembourser les frais qu'elle avait engagés pour sa fille au titre d'une cure pour enfants débiles.

Le Parlement avait rejeté la demande de remboursement en arguant que la cure avait été effectuée dans un centre médical "qui ne pouvait pas être considéré comme un établissement médical ou paramédical compétent". Une deuxième demande avait été rejetée au motif que le cas ne correspondait pas aux critères de cure pour enfants débiles.

La plaignante s'était adressée au secrétaire général du Parlement en décembre 1994, mais sans succès. La réponse du secrétaire général indiquait que la plaignante avait droit au remboursement de frais médicaux spécifiques exposés pendant la cure.

Dans la plainte présentée au Médiateur, Mme X. fait valoir:

a) que le Parlement n'a pas appliqué les procédures appropriées, puisque le comité de gestion du régime commun d'assurance maladie n'a pas donné son avis en la matière;

b) que le traitement suivi aurait dû être considéré comme le mieux adapté au cas de sa fille;

c) que sa demande de remboursement de frais médicaux spécifiques a été rejetée parce que le prix des prestations et la date de chacune des visites médicales n'y étaient pas précisés, pas plus que le nom et la qualité des médecins.

La plaignante demande au Médiateur de prendre les mesures nécessaires pour forcer le Parlement à rembourser toutes les dépenses exposées pendant la cure, y compris les frais de voyage.

L'enquête

L'avis du Parlement

La plainte a été transmise au Parlement, qui, tout en soulignant que la procédure normale dans un cas de ce type est le recours au Tribunal de première instance, a formulé, quant au fond, les commentaires récapitulés ci-après:

a) avant de prendre sa décision, l'autorité investie du pouvoir de nomination a demandé l'avis du comité de gestion du régime commun d'assurance maladie;

b) le centre médical choisi soigne généralement des enfants de moins de 16 ans; la fille de la plaignante avait plus de 17 ans lorsqu'elle y a commencé son traitement;

c) la demande de remboursement de frais médicaux exposés pendant la cure, telle que cette demande a été présentée par Mme X., ne respectait pas les règles applicables: elle était trop générale et englobait des dépenses non remboursables. De plus, les dispositions pertinentes excluent le remboursement des frais de voyage.

Les observations de la plaignante

Mme X. explique qu'elle avait décidé de ne pas présenter de recours au Tribunal de première instance.

Elle soutient que la facture du centre médical était correctement établie et que le coût du traitement a été calculé sur une base globale, ne permettant pas une ventilation des différentes prestations médicales. Elle estime que le Parlement, en refusant de la rembourser, fait preuve de rigidité et de mauvaise volonté.

Elle s'élève, d'autre part, contre la procédure d'examen des plaintes suivie par le Médiateur: il ne lui paraît pas juste que cette procédure débute par la transmission de la plainte, pour avis, à l'institution concernée.

La décision

1. La compétence du Médiateur en l'espèce

1.1. Selon le Parlement européen, la procédure normale en l'espèce serait la saisine du Tribunal de première instance.

1.2. Dans le cadre institutionnel érigé par les traités, la Cour de justice est l'autorité suprême en ce qui concerne l'interprétation et l'application du droit communautaire. Il appartient néanmoins au Médiateur de mener des enquêtes pour contribuer à déceler des cas de mauvaise administration dans l'action des institutions et organes communautaires.

1.3. Pour être recevable, une plainte adressée au Médiateur doit avoir été précédée de démarches administratives appropriées auprès des institutions et organes concernés. De manière comparable, lorsqu'une plainte a trait aux rapports de travail entre les institutions et organes communautaires et leurs fonctionnaires ou autres agents, le Médiateur ne peut en être saisi que si les possibilités de demandes ou de réclamations administratives internes, notamment les procédures visées à l'article 90, paragraphes 1 et 2, du statut des fonctionnaires, ont été épuisées par l'intéressé(10).

1.4. Une fois ces procédures internes épuisées, les fonctionaires ou autres agents des Communautés ont la possibilité d'introduire un recours devant le Tribunal de première instance ou, à défaut, de se plaindre auprès du Médiateur.

2. Les procédures du Médiateur

2.1. Dans ses observations, la plaignante considère qu'il n'est pas juste que le Médiateur entame son enquête en transmettant la plainte, pour avis, à l'institution concernée.

2.2. En vertu de l'article 3, paragraphe 1, de son statut, le Médiateur est tenu d'informer les institutions ou organes concernés des enquêtes auxquelles il procède sur d'éventuels cas de mauvaise administration, de sorte qu'ils puissent lui faire parvenir toute observation utile.

3. Les considérations d'ordre médical sur la cure adéquate

3.1. La réglementation relative à la couverture des risques de maladie des fonctionnaires des Communautés européennes prévoit, au titre XI ("Cures") de l'annexe I ("Règles régissant le remboursement de frais médicaux"), que les cures doivent être reconnues strictement nécessaires par le médecin-conseil du bureau liquidateur.

3.2. Dans le cas présent, le médecin-conseil a conclu de l'étude du dossier que la cure ne répondait pas aux exigences médicales. Il n'est pas apparu que le médecin-conseil, pour prendre sa décision, n'aurait pas appliqué correctement les critères pertinents.

4. Le remboursement des frais

4.1. Le Parlement a refusé de rembourser la totalité des dépenses relatives à la cure pour enfant débile, mais consenti à couvrir des frais médicaux spécifiques. Il n'a pas accepté, cependant, la facture présentée par la plaignante au motif que ces frais n'y étaient pas ventilés, mais inclus dans un montant global correspondant au tarif journalier du centre médical.

4.2. Les règles applicables prévoient le remboursement des seuls frais médicaux. Le Parlement a donc agi correctement en mettant pour condition au remboursement la détermination différenciée des frais médicaux.

4.3. Le titre XI des règles régissant le remboursement de frais médicaux ne prévoit pas le remboursement des frais de voyage.

Conclusion

Son enquête l'amenant à conclure qu'il n'y a pas eu en l'occurrence mauvaise administration de la part du Parlement, le Médiateur classe l'affaire.

DISPOSITIONS RÉGISSANT L'ADHÉSION AU RÉGIME DE PENSION COMPLÉMENTAIRE DU PARLEMENT EUROPÉEN

Décision sur les plaintes jointes 74/97/PD et 85/97/PD contre le Parlement européen

Les plaintes

En janvier 1997, M. M., député européen, a présenté au Médiateur une plainte accusant le Parlement européen de mauvaise administration relativement au régime de pension complémentaire de ses députés. Ce même mois de janvier 1997, un ancien député européen, M. B., faisait savoir au Médiateur qu'il souhaitait s'associer à la plainte de M. M.

Ces plaintes s'inscrivent dans le contexte esquissé ci-après. Par décision du 12 juin 1990, le bureau du Parlement a établi un régime de pension complémentaire (volontaire) à l'intention des députés européens. Ce régime fait l'objet de l'annexe IX (initialement annexe X) de la "réglementation concernant les frais et indemnités des députés du Parlement européen". À l'automne 1992, il a été décidé que les députés désireux d'adhérer au régime complémentaire devaient le faire dans un délai de six mois. Ni M. M. ni M. B. ne se sont affiliés dans le délai prescrit. Ils soutiennent qu'ils n'ont pas été informés de la fixation d'un délai.

Réélu au Parlement européen en 1994, M. M. a été autorisé à adhérer pour la période 1994-1999, mais non pour la période précédente. M. B., qui n'était plus député européen, ne pouvait prétendre à une affiliation au titre de la période 1994-1999, et il n'a pas été admis, lui non plus, pour les années antérieures.

M. M. a entrepris diverses démarches au sein du Parlement afin d'être autorisé à adhérer rétroactivement, pour la période antérieure à 1994. Ses arguments: il n'avait pas été informé du délai instauré en 1992, et le Parlement a appliqué ce délai de manière inéquitable et discriminatoire. Le 24 juillet 1995, une lettre lui était adressée à ce sujet par le président du fonds de pension établi dans le cadre du régime complémentaire, qui était en outre membre du collège des questeurs. Cette lettre renvoyait à la date limite fixée pour l'adhésion au régime et indiquait que la possibilité, prise un moment en considération, d'autoriser des contributions à effet rétroactif avait été rejetée en raison de son caractère peu pratique et difficilement justifiable en droit. S'y ajoutaient les commentaires suivants: "Permettez-moi, par ailleurs, de vous corriger sur un point concernant les délibérations du collège des questeurs du 24 avril relatives à M. L. Comme vous le constaterez à la lecture de l'extrait ci-joint du compte rendu de cette réunion, la discussion portait sur les régimes de pension français et italien gérés par le Parlement européen au nom des gouvernements de la France et de l'Italie. Il s'agit donc de l'annexe III de la réglementation concernant les frais et indemnités des députés européens, et non de son annexe X [actuellement, annexe IX], qui régit en réalité le régime de pension complémentaire volontaire de ces députés. De plus, M. L. ne souhaitait pas adhérer au régime en question, mais en obtenir une pension."

Les précisions suivantes figuraient dans l'extrait du compte rendu de la réunion du collège des questeurs évoqué dans cette lettre:

"[...] conformément aux dispositions régissant les retraites des députés de l'Assemblée nationale française, qui s'appliquent par analogie aux députés français du Parlement européen, les demandes de retraite doivent être présentées par écrit, dans un délai de six mois à compter de la date à laquelle le député, ou l'ancien député, peut faire valoir ses droits. Un ancien député français, qui n'avait pas été attentif à cette disposition, a présenté sa demande auprès du Parlement européen sept mois après cette date. Après une brève discussion, le collège:

autorise une exception à la réglementation en vigueur en faveur de M. L., afin de lui permettre de recevoir sa pension, bien qu'il n'ait pas présenté sa demande avant l'écoulement du délai de six mois;

charge l'administration de proposer un amendement, afin de mieux préciser les délais prévus à l'annexe III de la réglementation concernant les frais et indemnités des députés."

Dans la plainte qu'ils ont chacun adressée au Médiateur, M. M. et M. B. élèvent, en substance, les deux griefs suivants:

a) il n'y a pas eu d'information adéquate sur le délai fixé pour l'adhésion au régime de pension complémentaire;

b) il était inéquitable et discriminatoire de ne pas les autoriser à adhérer au régime rétroactivement.

L'enquête

L'avis du Parlement

Les plaintes ont été transmises au Parlement. Dans ses commentaires, celui-ci indique qu'il les a examinées sur la base d'un avis de son service juridique et qu'il a adopté une décision rejetant les allégations des intéressés.

Dans son avis, joint à la réponse du Parlement, le service juridique considère, pour l'essentiel, que l'affirmation des plaignants selon laquelle ils n'auraient pas été dûment informés des changements intervenus n'est pas fondée. M. M. a été informé par écrit, une communication lui ayant été envoyée tant à son adresse au Parlement qu'à son domicile privé. D'autre part, les procès-verbaux des décisions prises par le bureau ont été communiqués à tous les députés, qui, de surcroît, ont à nouveau disposé d'un délai de six mois après leur réélection pour adhérer au régime de pension complémentaire. Quant à M. B., il n'a pas fourni, écrit le service juridique, d'éléments ni d'indices d'où il ressortirait qu'il n'était pas au courant de la restriction relative au délai d'adhésion, et il n'existe aucune trace indiquant que M. B. aurait demandé à adhérer au régime avant la décision contestée du collège des questeurs ou les modifications apportées par le bureau à la réglementation.

En ce qui concerne la décision prise par le collège des questeurs le 28 octobre 1992 de fixer un délai maximal de six mois pour l'adhésion au régime, le service juridique estime que ce collège est tenu de respecter la règle générale qu'il a lui-même édictée, sous peine, s'il s'en écartait, d'enfreindre le principe d'égalité de traitement. Aussi le collège des questeurs a-t-il refusé l'adhésion à tous les membres qui en ont fait la demande après la date limite du 15 décembre 1992, à une exception près. Il s'agissait d'une exception très spécifique, fondée sur un engagement pris par le collège des questeurs avant qu'il ne soit question de limiter l'accès au régime de pension complémentaire. Cette exception ne saurait donc être assimilée à une exception générale à la règle et s'appliquer en l'espèce.

Le service juridique juge, enfin, que la décision contestée n'est pas arbitraire; elle est inspirée, notamment, par le triple souci suivant:

"1) celui d'assurer une saine gestion financière et de restaurer l'équilibre financier du fonds de pension complémentaire, qui, d'après un rapport de Coopers & Lybrand du 4 août 1992, était en déficit à ce moment-là;

2) celui de permettre aux comptables d'effectuer des calculs actuariels fiables s'imposant dans le cadre de la gestion financière, et aux autorités budgétaires de calculer des prévisions budgétaires plus circonstanciées;

3) celui de ne pas discriminer les membres ayant adhéré tout au début et dont la situation financière serait, en fait, moins favorable que celle des 'nouveaux adhérents' pouvant effectuer des contributions rétroactives."

Les observations des plaignants

M. M. et M. B. maintiennent leur plainte.

La décision

1. Le grief selon lequel il n'y aurait pas eu d'information adéquate sur le délai fixé pour l'adhésion au régime de pension complémentaire

1.1. Il n'existe pas de dispositions réglementaires permettant de dire ce qu'il conviendrait de considérer comme une information adéquate des députés européens. En particulier, le règlement du Parlement européen reste silencieux à cet égard.

1.2. La Cour de justice et le Tribunal de première instance ont jugé, relativement à l'article 173 du traité et aux articles 90 et 91 du statut des fonctionnaires, qu'une décision est dûment notifiée dès lors qu'elle est communiquée à son destinataire et que celui-ci est en mesure d'en prendre connaissance(11). Le juge communautaire a considéré, par ailleurs, qu'il appartient à l'administration de faire la preuve de la notification. Toutefois, cette jurisprudence ne semble pas transposable en l'espèce. Elle se rapporte à des décisions individuelles faisant grief à leur destinataire et dont il est essentiel de déterminer le moment exact de la notification en vue du calcul du délai dans lequel il peut être entamé une procédure juridictionnelle. Le cas présent concerne la communication d'une information générale ayant trait à une offre dont le destinataire est libre de faire usage ou non. Si le destinataire marque son souhait d'en faire usage mais s'en voit refuser la possibilité, c'est par rapport à ce refus que s'applique le délai de saisine du juge(12).

1.3. En ce qui concerne les pratiques administratives des institutions communautaires, il apparaît que c'est fréquemment par des communications générales que les fonctionnaires sont rendus attentifs à des droits susceptibles de s'appliquer à leur cas(13).

1.4. À la lumière de ce qui précède, il faut conclure que la communication adéquate d'informations aux députés européens est une question qui relève du pouvoir d'organisation interne du Parlement. Conformément à la jurisprudence du juge communautaire, il incombe au Parlement, lorsqu'il exerce ce pouvoir, d'agir dans l'intérêt d'une bonne administration(14). La question qui se pose est donc de savoir si le Parlement a agi de la sorte.

Le Parlement a envoyé aux députés, par son système de distribution interne, une communication sur l'instauration d'un délai dans la réglementation concernant le régime de pension complémentaire. Pour assurer une voie d'information supplémentaire, le Parlement a également expédié cette communication par courrier ordinaire au domicile privé de tous les députés. Chaque député a donc eu au moins deux occasions de prendre connaissance de la fixation d'un délai. Il n'est pas constaté, en l'occurrence, de cas de mauvaise administration.

2. Le grief selon lequel il y aurait eu traitement inéquitable et discriminatoire

2.1. La question de savoir si le refus d'admettre rétroactivement les plaignants au bénéfice du régime de pension complémentaire est inéquitable et discriminatoire s'analyse en deux temps. Premièrement: est-il inéquitable que la réglementation ne prévoie pas, d'une façon générale, une possibilité d'adhésion avec effet rétroactif? Deuxièmement: aurait-il fallu déroger, dans le cas des plaignants, au délai fixé pour l'adhésion au régime de pension complémentaire? Dans ce contexte, plaignants et Parlement s'accordent pour penser qu'une dérogation au délai fixé s'assimilerait en l'espèce à une adhésion avec effet rétroactif. Par conséquent, il est clair que, si la réponse à la première question était qu'il devrait exister une possibilité générale d'adhésion avec effet rétroactif, la seconde question deviendrait superfétatoire.

2.2. En ce qui concerne la première question, les plaignants et le Parlement s'accordent pour reconnaître que la réglementation ne contient aucune disposition permettant une adhésion avec effet rétroactif au régime de pension complémentaire. Reste donc à savoir s'il est équitable que le Parlement n'ait pas prévu une telle disposition. Il est apparu que le Parlement a fait ce choix pour des motifs liés au souci d'assurer une saine gestion financière du régime considéré. Il convient de relever, en outre, que le Parlement était libre de n'instaurer aucun régime de ce type. Il en découle que l'institution devait être libre, également, de fixer des limites pour les motifs précités.

En conséquence, le Médiateur estime que le fait que le Parlement n'ait pas prévu de possibilité générale d'adhésion avec effet rétroactif au régime de pension complémentaire ne constitue pas un cas de mauvaise administration.

2.3. En ce qui concerne la seconde question, relative à l'opportunité d'une dérogation au délai d'adhésion dans le cas des plaignants, il faut d'abord s'interroger sur l'éventuel caractère inéquitable du refus de déroger au délai, puis sur l'éventuel caractère discriminatoire de ce refus.

2.4. Pour ce qui est du caractère prétendument inéquitable du refus, il faut noter avant tout que la réglementation concernant le régime de pension complémentaire ne comporte aucune disposition permettant de déroger pour des raisons d'équité au délai fixé. Il y est simplement dit que "le député a un délai maximal de six mois après son élection ou sa réélection pour adhérer au régime de pension complémentaire".

2.5. En l'absence d'une disposition explicite permettant une dérogation au délai fixé, il importe de se demander s'il existe, dans le cadre du droit communautaire, un principe général en vertu duquel l'équité imposerait de déroger à des délais. Il n'existe pas de principe général de cette nature.

2.6. Compte tenu de ces éléments, et eu égard aux motifs liés à une saine gestion financière mis en avant par le Parlement, la stricte application du délai dans le cas des plaignants ne peut être considérée comme inéquitable.

2.7. Quant aux allégations faisant état d'une discrimination, il faut rappeler que le principe d'égalité de traitement exige que des situations identiques soient traitées de manière identique et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière identique.

2.8. Le fait a été invoqué qu'un autre député européen a été autorisé à adhérer au régime de pension complémentaire bien que la date limite fût dépassée. Il ressort de l'avis du Parlement que le député en question - la députée, pour être précis - avait, dès avant l'instauration d'un délai, reçu des assurances quant à son admission à ce régime. Cette députée ne se trouvait donc pas dans une situation identique à celle des plaignants.

2.9. A été invoqué, d'autre part, le fait que le Parlement a admis une exception sur le plan des délais dans un cas ayant trait à la pension de retraite, telle qu'elle est réglée à l'annexe III de la réglementation concernant les frais et indemnités des députés. Il s'agit du cas évoqué dans la lettre du 24 juillet 1995, précitée. Il y a lieu de faire observer à ce sujet que la demande afférente avait été présentée un mois après l'expiration du délai applicable, qu'elle portait sur un autre régime de pension, s'inscrivant dans un cadre financier différent, et qu'elle visait à obtenir la reconnaissance de droits à une pension pour laquelle le député concerné avait déjà versé des cotisations. De plus, les demandes de ce type faites en dehors des délais n'ont pas d'effet rétroactif; c'est ce qui découle de l'amendement que l'administration a proposé à la suite de la réunion du collège des questeurs dont le compte rendu a été cité précédemment. La situation est donc différente dans le cas présent.

2.10. En conséquence, le principe d'égalité de traitement ne semble pas avoir été violé. Cependant, le point de savoir s'il y a eu ou non violation du principe d'égalité de traitement ressortit au droit, et il faut rappeler que la Cour de justice est l'autorité suprême lorsqu'il s'agit de se prononcer sur des questions qui relèvent du droit communautaire.

Son enquête l'amenant à conclure qu'il n'y a pas eu en l'occurrence mauvaise administration de la part du Parlement, le Médiateur classe l'affaire.

3.1.2. CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE

EXAMEN DE DOCUMENTS EN VUE DE LA VÉRIFICATION DES MOTIFS AVANCÉS POUR EN REFUSER L'ACCÈS AU PUBLIC

Décision sur la plainte 1087/10.12.96/Statewatch/UK/IJH contre le Conseil

La plainte

La plainte se rapporte à quatre demandes de documents adressées au Conseil en juillet et août 1996 au titre de la décision de cette institution relative à l'accès du public à ses documents(15) (ci-après "décision 93/731/CE").

Le 30 juillet 1996, l'intéressé a demandé les copies de soixante et onze rapports examinés à des réunions tenues par le comité "K 4" en septembre, octobre et novembre 1994. Le 31 juillet 1996, il a demandé à avoir accès à six documents datant de 1992 et 1993. Le 13 août 1996, il a envoyé deux lettres au Conseil, demandant, dans la première, une copie d'un rapport de 1992 et, dans la seconde, les copies de vingt-six rapports examinés lors de la session du Conseil "justice et affaires intérieures" tenue à Luxembourg le 4 juin 1993, dont vingt-trois avaient été établis en 1996 et trois portaient des dates antérieures.

Le secrétariat général du Conseil a répondu à l'intéressé le 26 septembre 1996. Les demandes présentées étant, écrivait-il, des demandes répétitives qui portaient, en outre, sur de très nombreux documents, il avait trouvé une solution équitable au sens de l'article 3, paragraphe 2, de la décision 93/731/CE en ne prenant en considération que les documents produits en 1996 (soit vingt-trois des vingt-six documents demandés dans la seconde lettre du 13 août 1996). Il fournissait seize de ces documents et refusait l'accès aux sept autres.

Le 10 octobre 1996, l'intéressé a présenté une demande confirmative pour tous les documents dont l'accès lui avait été refusé. La présidence du Conseil lui a répondu le 20 novembre 1996, confirmant la décision initiale quant à la "solution équitable" retenue et ne s'arrêtant donc qu'aux sept documents en cause de 1996.

Au sujet de ces sept documents, le Conseil a affirmé qu'il a mis soigneusement en balance l'intérêt de son correspondant à y avoir accès et l'intérêt de l'institution à préserver le secret de ses délibérations et que le second l'emportait sur le premier, et de préciser:

"Les documents 7574/96, 6982/2/96 et 7753/96 rendent compte de façon circonstanciée des positions des divers États membres concernant, respectivement, une convention relative aux frontières extérieures, une recommandation portant sur l'emploi clandestin de ressortissants de pays tiers et une convention d'extradition. Ces textes sont encore à l'examen ou viennent seulement d'être adoptés.

Les documents 7717/1/96 et 7718/1/96 rendent comptent de façon circonstanciée des positions des divers États membres quant au budget de l'unité 'drogues' et du système informatique d'Europol.

Enfin, les documents 7788/96 et 7791/96 contiennent des références à des avis des services juridiques du Conseil sur l'interprétation jurisprudentielle de la convention Europol, auxquelles s'ajoutent les commentaires formulés dans ce domaine par certaines délégations."

Dans sa plainte au Médiateur, l'intéressé s'élève contre le caractère selon lui inéquitable, voire illégal, du traitement réservé par le Conseil à ses demandes d'accès à des documents.

L'enquête

L'avis du Conseil

La plainte a été transmise au Conseil, en même temps que cinq autres plaintes déposées par la même personne. En mars 1997, le Conseil envoyait au Médiateur une lettre contestant sa compétence pour examiner les plaintes en question. Le 15 avril 1997, le Médiateur confirmait sa décision première selon laquelle il était compétent et renouvelait au Conseil sa demande d'avis sur le fond.

Le Conseil donnait suite à la demande du Médiateur le 20 juin 1997. Il faisait observer, quant à l'application d'une "solution équitable", que le point de vue qu'il avait exprimé dans le cadre d'une autre plainte émanant du même plaignant (1053/25.11.96/Statewatch/UK/IJH) restait valable en l'espèce.

Les observations du plaignant

Le plaignant résume sa position ainsi:

- le Conseil n'était pas fondé à appliquer une "solution équitable" pour répondre aux quatre demandes de documents qu'il lui avait adressées,

- le Conseil n'a pas le droit de refuser l'accès à des documents au motif que leur adoption est récente ou qu'ils rendent compte de l'opinion des États membres.

L'examen, par le Médiateur, des documents refusés

Le Médiateur a jugé nécessaire d'examiner les sept documents auxquels le Conseil avait refusé l'accès sur la base de l'article 4, paragraphe 2, de la décision 93/731/CE.

Il a informé le plaignant de cette composante de l'enquête, qui, en vertu de l'article 4, paragraphe 1, du statut du Médiateur, ne pouvait donner lieu à une communication à l'intéressé ni des documents eux-mêmes ni d'une information quelconque y figurant.

L'examen des documents a été effectué le 2 octobre 1998 dans le bâtiment Justus Lipsius du Conseil, à Bruxelles. Les services du Conseil ont non seulement donné communication des documents, mais aussi proposé d'en fournir des copies aux collaborateurs du Médiateur s'ils en avaient besoin. À l'issue de l'examen des documents, les collaborateurs du Médiateur ont estimé que des copies n'étaient pas nécessaires.

La décision

1. La compétence du Médiateur

1.1. Le Conseil s'est fondé sur le double raisonnement suivant pour contester la compétence du Médiateur:

a) la compétence du Médiateur ne s'étend pas aux activités du Conseil qui relèvent de la coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures (le troisième "pilier")

et

b) les plaintes en cause se rapportent à des activités du Conseil relevant du troisième "pilier".

1.2. La décision du Médiateur selon laquelle il est habilité à examiner les plaintes repose sur l'opinion que la seconde branche du raisonnement précité est inexacte. Il ne lui incombe pas, dès lors, de se prononcer sur la première.

1.3. Les plaintes ont pour objet la suite réservée par le Conseil à des demandes d'accès à des documents. Ces demandes ont été présentées conformément à la décision 93/731/CE et c'est dans ce cadre qu'elles ont été examinées par le Conseil. La décision 93/731/CE a pour base juridique l'article 151 du traité instituant la Communauté européenne. La Cour de justice a confirmé par son arrêt dans l'affaire Pays-Bas contre Conseil(16), que cette décision produit des effets juridiques à l'égard de tiers en tant qu'élément du droit communautaire.

1.4. La décision du Conseil a été interprétée et appliquée par le Tribunal de première instance dans l'affaire Carvel et Guardian Newspapers contre Conseil(17), qui concernait, elle aussi, l'accès à des documents portant sur le troisième "pilier". Compte tenu des limites fixées à la juridiction de la Cour de justice par l'article L du traité sur l'Union européenne, le Tribunal de première instance n'aurait pas été compétent pour examiner cet aspect de l'affaire Carvel si l'accès aux documents relatifs au troisième "pilier" constituait lui-même une question relevant du troisième "pilier".

1.5. Il s'ensuit que l'interprétation et l'application correctes de la décision 93/731/CE relèvent du droit communautaire et non pas du troisième "pilier", même lorsque les documents demandés se rapportent à des activités entreprises au titre du troisième "pilier". Le Médiateur a informé le Conseil de cette décision le 15 avril 1997. [NB:

Dans son arrêt du 17 juin 1998 dans l'affaire Tidningen Journalisten(18), le Tribunal de première instance rejette sur cette même base l'exception d'incompétence soulevée par le Conseil.

]

2. L'application d'une "solution équitable"

2.1. Le plaignant soutient que l'article 3, paragraphe 2, de la décision 93/731/CE n'habilite pas le Conseil à appliquer une "solution équitable" pour répondre aux quatre demandes de documents qu'il lui a adressées.

2.2. Ainsi que le Conseil le relève dans son avis, la question à trancher quant à cet aspect de la plainte est identique à celle qui s'est posée dans le cadre d'une autre plainte émanant du même plaignant, la plainte 1053/25.11.96/Statewatch/UK/IJH. Aussi la décision que le Médiateur a prise sur cette dernière le 28 juillet 1998 s'applique également en l'espèce.

2.3. À la lumière de ladite décision, et en particulier des conclusions sur la signification à attacher aux termes "demandes répétitives" et "documents volumineux", il est clair que le Conseil n'était pas habilité à appliquer aux quatre demandes de documents ici en cause une "solution équitable" au sens de l'article 3, paragraphe 2, de la décision 93/731/CE.

3. Le refus d'accès aux documents fondé sur l'article 4, paragraphe 2, de la décision 93/731/CE

3.1. Le Conseil a refusé l'accès à sept documents en se référant à l'article 4, paragraphe 2, de la décision 93/731/CE, qui s'énonce comme suit: "L'accès à un document du Conseil peut être refusé pour protéger le secret des délibérations du Conseil."

Selon une jurisprudence constante, cette disposition impose au Conseil de mettre réellement en balance, d'une part, l'intérêt du citoyen à obtenir l'accès aux documents et, d'autre part, l'intérêt éventuel de l'institution à préserver le secret de ses délibérations.

3.2. Le plaignant soutient que, dans le champ d'application de l'article 4, paragraphe 2, de la décision 93/731/CE, le Conseil n'a pas le droit de refuser l'accès à des documents au motif que leur adoption est récente ou qu'ils rendent compte de l'opinion des États membres. Le Médiateur n'a pas connaissance d'une règle de droit ni d'un principe juridique qui imposerait au Conseil de ne pas prendre en considération l'un ou l'autre de ces éléments lorsqu'il met en balance les intérêts pertinents au titre de l'article 4, paragraphe 2.

3.3. L'examen des documents effectué par le Médiateur a confirmé que ceux-ci renferment les éléments auxquels le Conseil s'est référé dans sa motivation.

3.4. Il en résulte qu'il n'y a pas eu mauvaise administration de la part du Conseil quant à cet aspect de l'affaire.

Conclusion

En ce qui concerne l'application par le Conseil d'une "solution équitable", le commentaire critique du Médiateur relatif à la plainte 1053/25.11.96/Statewatch/UK/IJH (décision du 28 juillet 1998) vaut aussi pour les demandes de documents présentées en l'espèce.

En ce qui concerne le refus d'accès à sept documents fondé sur l'article 4, paragraphe 2, l'enquête du Médiateur n'a pas révélé de mauvaise administration de la part du Conseil.

En conséquence, le Médiateur classe l'affaire.

3.1.3. COMMISSION EUROPÉENNE

CONCURRENCE: RÉPONSE À DES OBSERVATIONS, COMPÉTENCE DU MÉDIATEUR

Décision sur la plainte 449/96/20.02.96/HKC/PD contre la Commission européenne

La plainte

En février 1996, le cabinet juridique danois HKC, agissant au nom de LF, un syndicat danois, a présenté au Médiateur une plainte dirigée contre la décision de la Commission d'accorder une dérogation aux règles de concurrence pour la conclusion d'un accord d'alliance entre deux compagnies aériennes employant des effectifs affiliés à LF. Selon le plaignant, cet accord était de nature à réduire au chômage des adhérents à LF. Le syndicat affirme que la Commission a l'obligation de prendre en considération les incidences en matière d'emploi des accords susceptibles de bénéficier de dérogations aux règles de concurrence. Un autre volet de la plainte se rapporte au fait que la Commission, après avoir invité LF à lui soumettre ses observations en application du règlement pertinent sur les dérogations, n'a pas répondu aux observations faites et n'en a même pas accusé réception.

L'enquête

L'avis de la Commission

La plainte a été transmise à la Commission. Dans son avis, celle-ci déclare que le Médiateur n'a pas compétence pour se prononcer sur le point de savoir si elle doit tenir compte, au moment de décider de l'octroi d'une dérogation aux règles de concurrence, des incidences de l'accord considéré sur l'emploi. En effet, dit-elle, cette question concerne un éventuel manquement au droit, par opposition à la mauvaise administration. D'autre part, l'institution soutient qu'elle n'est pas obligée de répondre aux observations qu'elle sollicite de parties tierces, telles que LF, car ces observations ne servent qu'à l'aider dans ses analyses.

Les observations du plaignant

Le plaignant maintient sa plainte et juge que le Médiateur est compétent pour en examiner tous les éléments.

La décision

1. Le Médiateur s'estime compétent pour examiner la question de savoir si la Commission avait l'obligation, au moment de décider d'autoriser ou non une dérogation aux règles de concurrence, de prendre en considération les incidences en matière d'emploi de l'accord qui lui était soumis. Il formule des remarques complémentaires à cet égard dans une lettre adressée au président de la Commission, lettre dont les points principaux sont repris plus loin.

2. Quant au fond, le Médiateur estime, sur la base des règles applicables et de la jurisprudence de la Cour de justice, qu'une telle obligation n'incombait pas à la Commission.

3. Sur le fait que la Commission n'ait pas répondu aux observations de LF, dont elle n'a pas accusé réception, le Médiateur relève que ce comportement n'enfreint pas le règlement applicable. Il n'empêche que, en invitant des parties tierces à lui soumettre leurs observations pour faciliter ses analyses, la Commission crée une situation dans laquelle les citoyens peuvent raisonnablement s'attendre à une réaction de sa part. Cela vaut spécialement en l'occurrence, puisque la décision que devait prendre la Commission touchait aux intérêts de LF, dont des adhérents risquaient d'être lésés. Le défaut de réponse à LF constitue, par conséquent, un cas de mauvaise administration.

Comme cet aspect de l'affaire a trait à des procédures relatives à des faits spécifiques appartenant au passé, il n'y a pas lieu de rechercher une solution à l'amiable. Aussi le Médiateur classe-t-il l'affaire.

Remarques complémentaires

Dans une lettre adressée au président de la Commission, jointe à la décision, le Médiateur formule les remarques complémentaires récapitulées ci-après.

Il sera toujours fait bon accueil aux observations de la Commission