RAPPORT SPÉCIAL N° 4/95

relatif à la gestion des dépenses du FEOGA, section «orientation», au Portugal de 1988 à 1993, accompagné des réponses de la Commission

(95/C 345/01)

(Observations au titre de l'article 188 C paragraphe 4 deuxième alinéa du traité CE)

TABLE DES MATIÈRES

Numéro Page

INTRODUCTION GÉNÉRALE 3

PARTIE I - LE PROGRAMME SPÉCIFIQUE DE DÉVELOPPEMENT DE L'AGRICULTURE AU PORTUGAL 3

CHAPITRE 1 - INTRODUCTION 1.1-1.4 3

CHAPITRE 2 - MISE EN OEUVRE DU PROGRAMME 2.1-2.9 4

CHAPITRE 3 - GESTION DU PROGRAMME 3.1.1-3.3.5 5

3.1. Sélection des projets 3.1.1-3.1.2 5

3.2. Suivi par les autorités portugaises 3.2.1-3.2.10 6

3.3. Suivi par la Commission 3.3.1-3.3.5 7

CHAPITRE 4 - ÉVALUATION DU PROGRAMME 4.1.1-4.3.5 7

4.1. Retards dans la mise en oeuvre 4.1.1-4.1.5 7

4.2. Choix des opérations à financer 4.2.1-4.2.4 8

4.3. Incidence des autres politiques 4.3.1-4.3.5 9

CHAPITRE 5 - CONCLUSIONS 5.1-5.9 10

PARTIE II - AUTRES MESURES RELEVANT DU FEOGA, SECTION «ORIENTATION» 11

CHAPITRE 6 - INTRODUCTION 6.1-6.4 11

CHAPITRE 7 - MESURES D'AIDE À LA TRANSFORMATION ET À LA COMMERCIALISATION DE PRODUITS AGRICOLES 7.1.1-7.2.18 12

7.1. Présentation succincte des procédures administratives et de contrôle 7.1.1-7.1.6 12

7.2. Contrôle et constatations de la Cour 7.2.1-7.2.18 13

Remarques générales 7.2.1.-7.2.4 13

Évaluation des demandes d'aide, des informations financières présentées et des registres de rentabilité 7.2.5-7.2.8 14

Caractère approprié des plans de commercialisation présentés 7.2.9-7.2.12 14

Caractère approprié du plan de commercialisation et contrôle de la capacité maximale de production dans le cas d'un grand projet 7.2.13-7.2.18 15

CHAPITRE 8 - MESURES DESTINÉES À AMÉLIORER LES STRUCTURES AGRICOLES 8.1.1-8.2.13 17

8.1. Présentation succincte des procédures administratives et de contrôle 8.1.1-8.1.5 17

8.2. Contrôle et constatations de la Cour 8.2.1-8.2.13 17

Aides aux investissements et indemnités spéciales aux jeunes agriculteurs 8.2.1-8.2.7 17

Indemnités compensatoires 8.2.8-8.2.13 19

CHAPITRE 9 - PROGRAMMES OPÉRATIONNELS APPROUVÉS DANS LE CADRE DE L'OBJECTIF N° 1 DE LA RÉFORME DES FONDS STRUCTURELS 9.1.1-9.2.16 20

9.1. Présentation succincte des procédures administratives et de contrôle 9.1.1-9.1.4 20

9.2. Contrôle et constatations de la Cour 9.2.1-9.2.16 20

Programme opérationnel «Réforme foncière» et «Arrêt de l'activité agricole» 9.2.2-9.2.4 21

Programme opérationnel «Assistance aux exploitants agricoles victimes de la sécheresse» 9.2.5-9.2.7 21

Programme opérationnel «Aide aux exploitants agricoles victimes des intempéries» 9.2.8-9.2.11 21

Programme opérationnel «Mesures en faveur de la sylviculture» 9.2.12-9.2.16 23

CHAPITRE 10 - GESTION ASSURÉE PAR LA COMMISSION 10.1-10.11 24

CHAPITRE 11 - CONCLUSIONS 11.1-11.12 25

Tableaux 1 et 2 28

Sommaire des abréviations utilisées 29

Annexes I à VII 30

Réponses de la Commission 35

INTRODUCTION GÉNÉRALE

Le présent rapport résume les résultats d'un audit spécial effectué par la Cour entre juin et novembre 1994, en réponse à la demande du Président du Parlement européen de février 1994 (1), qui souhaitait qu'il fût procédé à un contrôle de la gestion des dépenses du FEOGA, section «orientation», au Portugal depuis 1988. Comme cela est indiqué à l'annexe I, le montant total des engagements effectués pour le Portugal au titre du FEOGA, section «orientation», s'est élevé à 1 457 Mio ECU pour la période en question. Les principaux domaines de dépenses ont été le «Programma Especifico de Desenvolvimento da Agricultura Portuguesa» (PEDAP) pour le développement de l'agriculture portugaise après l'adhésion, des mesures visant à améliorer les structures agricoles, la transformation et la commercialisation de produits agricoles, et des programmes opérationnels (PO) adoptés dans le cadre de l'objectif n° 1 (promotion du développement et de l'ajustement structurel des régions en retard de développement) du programme global établi à l'occasion de la réforme des Fonds structurels en 1988. La présente enquête a couvert l'ensemble des mesures précitées, lesquelles ont représenté plus de 95 % du total des engagements relatifs aux dépenses relevant du FEOGA, section «orientation», au Portugal pendant la période considérée.

Compte tenu des objectifs spécifiques du PEDAP, à savoir améliorer la compétitivité de l'agriculture portugaise, l'enquête en question a été centrée en particulier sur l'évaluation du degré de réalisation de ces objectifs. C'est pourquoi les résultats du contrôle sont présentés dans la partie I tandis que ceux relatifs aux autres mesures structurelles figurent dans la partie II du présent rapport.

Dans les chapitres suivants, l'aide communautaire approuvée pour des projets spécifiques est exprimée en escudos, avec mention entre parenthèses des montants indicatifs en écus. Cela tient essentiellement au fait que les montants inscrits dans les décisions d'agrément des projets étaient exprimés en escudos. Il est difficile de convertir de façon précise ces montants en écus, car cette opération dépend du taux de change officiel applicable au cours du mois où l'aide communautaire était due par la Commission. Les taux de change en vigueur au début de chaque année et les taux moyens applicables pendant chaque année, ainsi que pendant toute la période examinée, figurent à l'annexe II. Les montants indicatifs mentionnés pour chaque projet sont calculés simplement sur la base du taux de change moyen en vigueur au cour de la période correspondante.

PARTIE I LE PROGRAMME SPÉCIFIQUE DE DÉVELOPPEMENT DE L'AGRICULTURE AU PORTUGAL

CHAPITRE 1 INTRODUCTION

1.1. Le traité d'adhésion de l'Espagne et du Portugal prévoyait la mise en oeuvre d'un programme spécifique sur tout le territoire portugais en vue de faciliter l'insertion de l'agriculture portugaise dans la Communauté. Doté d'un montant de quelque 700 Mio ECU, ce programme, qui devait s'étaler sur dix ans (du 1er janvier 1986 au 31 décembre 1995), visait:

- l'amélioration de l'ensemble de la situation structurelle du secteur agricole, des conditions de production et de commercialisation, du cheptel et des structures foncières,

- le développement des infrastructures rurales et agricoles, de la vulgarisation agricole, de la formation et de la recherche,

- la réorientation de la production,

- la correction du déséquilibre de la pyramide des âges de la population agricole.

1.2. C'est le règlement (CEE) n° 3828/85 du Conseil, du 20 décembre 1985, qui a institué le programme spécifique de développement de l'agriculture au Portugal prévu par le traité d'adhésion [Programa Específico de Desenvolvimento da Agricultura Portuguesa ou PEDAP (2)]. Ce règlement détaille les mesures pouvant être financées sous forme de sous-programmes (3), et fixe pour chaque mesure le taux de financement. Ce règlement a été modifié trois fois, en 1987 (4), 1988 (5) et 1989 (6). Le règlement modificatif de 1987 a institué le «Comité de suivi» du PEDAP, et celui de 1988 a presque généralisé le taux de cofinancement du FEOGA à 75 %.

1.3. Il était prévu que le PEDAP commence en 1986, mais aucune aide communautaire n'a été versée au cours de cette année. Le tableau 1 présente les paiements effectués par la Commission au titre du PEDAP de 1987 à 1994 compris, dont le total s'est élevé à 538 Mio ECU. Compte tenu d'un montant estimé à 101,1 Mio ECU qui sera payé sur 1995 et 1996, on peut penser que l'enveloppe fixée par le Traité d'adhésion (700 Mio ECU) ne sera probablement pas atteinte, pour des raisons essentiellement imputables à la Commission (voir point 2.9).

1.4. La Cour a effectué plusieurs missions auprès des services compétents de la Commission et des autorités portugaises, à Lisbonne et dans les régions de l'Alentejo, de la Beira Litoral, de Madère et de Trás-os-Montés, où quelque 60 projets (sur 13 sous-programmes représentant plus de la moitié de l'aide approuvée au 31 décembre 1993) ont été examinés. La sélection des régions, puis des projets, a été effectuée en vue de couvrir les aspects les plus représentatifs de l'activité agricole au cours de la période considérée.

CHAPITRE 2 MISE EN OEUVRE DU PROGRAMME

2.1. Les sous-programmes sont présentés par les autorités portugaises et approuvés par la Commission après avis du Comité permanent des structures agricoles, remplacé en 1989 par le Comité des structures agricoles et du développement rural (comité STAR). Depuis le début de la mise en oeuvre du PEDAP, 32 sous-programmes ont été adoptés, qui ont ensuite fait l'objet de 93 modifications. Ces sous-programmes, qui doivent respecter le principe d'additionnalité, peuvent concerner une partie ou la totalité du territoire portugais pour une durée variable. Plus de 36 000 projets ont été approuvés dans le cadre de ces sous-programmes, dont l'élaboration et la gestion sont du ressort des seules autorités portugaises. L'aide est octroyée aux autorités portugaises par la Commission en deux versements annuels:

- une avance, représentant 80 % des dépenses prévues pour une année et généralement versée au cours de cette même année,

- le solde dans le courant de l'année suivante au vu de la déclaration des dépenses réelles de l'année.

2.2. Le PEDAP était initialement géré par les services centraux et régionaux du Ministère de l'agriculture. La réforme des Fonds structurels («la réforme») mise en oeuvre à partir du 1er janvier 1989 a modifié le mode de gestion du PEDAP, ainsi que le système de financement. Depuis 1993, la gestion du programme a été déléguée à l'institut agricole autonome IEADR (Instituto de Estruturas Agrárias e Desenvolvimento Rural). Les paiements sont effectués par l'IFADAP (Instituto Financeiro de Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas).

2.3. L'indexation des cadres communautaires d'appui (CCA) a constitué un facteur d'incohérence supplémentaire dans la mise en oeuvre du PEDAP. L'article 12 du règlement (CEE) n° 2052/88 (7), règlement de base de la réforme, a prévu le doublement des Fonds structurels en termes réels entre 1987 et 1993. L'échéancier global des Fonds ayant été établi à prix constants, la Commission en a tiré la conséquence qu'il était nécessaire d'indexer les dotations annuelles des CCA et des programmes opérationnels (PO) en leur appliquant un coefficient d'inflation approprié ou «déflateur». Mais les mesures en vigueur avant la réforme, dotées en écus à prix courants - comme le PEDAP -, ne devaient pas être indexées. Malgré cette disposition, la dotation du PEDAP a aussi été indexée, ce qui a permis de réduire le déficit au niveau du financement du programme. Dans l'ensemble, les changements susmentionnés se sont traduits par une absence totale de transparence dans la gestion des fonds affectés au PEDAP.

2.4. Le Comité de suivi du CCA était chargé de veiller à la consommation des ressources du CCA selon le rythme prévu, en ajustant périodiquement les dotations entre les programmes en fonction de leur rythme d'exécution. En conséquence, les dotations du PEDAP ont été modifiées à deux reprises. Il est toutefois difficile de suivre sur toute la période du premier CCA le montant réservé au PEDAP et, en particulier, de rapprocher les documents du Comité de suivi et le document d'indexation du CCA pour 1991 (du fait que pour cette année-là les effets de l'indexation et ceux des modifications de la dotation décidée par le Comité de suivi sont mélangés).

2.5. Il était prévu que les actions pluriannuelles en vigueur avant l'adoption de la réforme ne seraient pas affectées (8) et que la Commission ne pourrait appliquer certaines dispositions de la réforme aux anciennes mesures qu'avec l'accord préalable de l'État membre concerné (9).

2.6. Pourtant, la deuxième phase du sous-programme forestier et le sous-programme agro-pastoral des Açores, parties intégrantes du PEDAP du point de vue financier, ont été adoptés en 1991 sous la forme de PO relevant de la réforme. Les deux projets de sous-programmes présentés par le Ministère de l'agriculture portugais ont été retournés par la Commission au motif que «l'adoption des sous-programmes présentés dans le cadre du PEDAP suivrait désormais les procédures relatives à la réforme des Fonds structurels».

2.7. S'agissant du sous-programme relatif aux mesures forestières, la décision susmentionnée de la Commission s'est avérée particulièrement inopportune pour les autorités portugaises, qui ont été contraintes de suspendre l'examen des projets présentés en vue d'un financement. Cette interruption des procédures d'évaluation a été jugée nécessaire pour garantir le financement des projets déjà approuvés dans le cadre de la première phase, mais qui n'auraient pu être financés dans le cadre de la deuxième phase en raison de la stricte séparation des dotations financières de chacune des phases. Malgré la suspension de toute décision d'agrément, les ressources disponibles étaient encore insuffisantes. La Commission a donc accordé une rallonge de 51 Mio ECU - ce qui correspond à plus qu'un doublement de la dotation initiale de 41 Mio ECU approuvée au titre du sous-programme - sans consultation du comité STAR ni décision formelle de modification de la première phase. Cette rallonge s'est ensuite avérée excessive et un transfert de 13 Mio ECU a été effectué au profit d'un PO sans rapport avec le PEDAP. Si la deuxième phase avait conservé la forme habituelle des sous-programmes du PEDAP, on aurait pu financer l'achèvement des projets de la première phase sur la dotation de la deuxième en évitant ces complications. Les ajustements susmentionnés démontrent un manque manifeste de précision dans l'estimation des ressources prévues pour le sous-programme en cause, ainsi que dans le suivi de leur utilisation ultérieure.

2.8. Loin d'accepter la transformation des sous-programmes en PO, les autorités portugaises avaient manifesté à plusieurs reprises leur préférence pour les anciennes procédures et souligné les inconvénients de la formule imposée par la Commission. Le Portugal a finalement accepté de mettre en oeuvre le système de la Commission, mais cette dernière a en partie fait machine arrière par la suite, puisqu'après l'adoption des deux PO de 1991 trois sous-programmes ont de nouveau été approuvés sous la forme antérieure.

2.9. Enfin, la Commission a décidé que le Portugal ne pourrait plus engager de nouveaux projets PEDAP après le 31 décembre 1993, mais que les paiements relatifs aux projets approuvés jusqu'à cette date pourraient être honorés jusqu'au 31 décembre 1995. Cette décision représente un raccourcissement de deux ans de la durée prévue du PEDAP, car la période couverte par un programme communautaire est généralement comprise comme se rapportant aux engagements et non aux paiements. Ce raccourcissement constitue une violation du traité d'adhésion, qui prévoyait une durée de 10 ans, s'achevant le 31 décembre 1995.

CHAPITRE 3 GESTION DU PROGRAMME

3.1. Sélection des projets

3.1.1. L'avis du comité STAR et la décision de la Commission sur chaque sous-programme présenté par les autorités portugaises sont émis sur la base d'une proposition de la Commission précisant la nature des mesures envisagées, les conditions d'éligibilité et les moyens de financement. Les propositions en question sont cependant très succinctes, ne donnent aucune indication concernant les pièces justificatives présentées à l'appui des programmes et n'évaluent ni le contenu de ces derniers, ni l'opportunité et la faisabilité des mesures proposées.

3.1.2. Pour beaucoup de sous-programmes, le choix des projets n'a pas été assez sélectif en raison de l'abondance de ressources. En conséquence, rares ont été les projets rejetés, car aucun critère qualitatif n'a été ajouté aux conditions formelles d'éligibilité. Ainsi, dans la Beira Litoral, toutes les coopératives ayant présenté un projet PROAGRI éligible ont été retenues. Presque tous les projets du sous-programme bananier ont été acceptés (5 rejets pour 77 approbations), de même que ceux des sous-programmes «production de matériel de propagation végétative» et «recherche». En revanche, s'agissant d'autres sous-programmes - comme par exemple dans le Trás-os-Montès -, 30 % seulement des demandes pour des projets olivicoles ont été satisfaites et des demandes au titre du sous-programme forestier ont été rejetées, en raison du manque de ressources disponibles. De même, en mai 1994, il y avait 140 projets PROAGRI approuvés et 100 candidatures en attente de décision. Enfin, si, à Madère, pratiquement toutes les demandes d'électrification ont été satisfaites, dans l'Alentejo, il reste 3 000 demandes qui, au rythme actuel, ne pourraient être satisfaites qu'en 5 ou 10 ans. Les exemples exposés ci-dessus montrent que la répartition des ressources entre les sous-programmes n'a pas été optimale, ce qui jette un doute sur l'efficacité des comités de suivi. Bien qu'il faille reconnaître que les disparités au plan de la sélection résultent parfois de l'autonomie relative des régions, comme dans le cas de Madère, une évaluation préalable et approfondie des besoins, ainsi qu'une meilleure définition des priorités avant l'adoption des sous-programmes individuels, auraient permis d'améliorer considérablement la répartition des ressources entre les régions.

3.2. Suivi par les autorités portugaises

3.2.1. Des procédures administratives efficientes devraient prévoir une évaluation appropriée de toutes les demandes relatives à des projets et une motivation explicite des approbations et des rejets dans les dossiers correspondants du service gestionnaire qui prend la décision. Cette obligation garantirait mieux l'objectivité des choix. En fait, les dossiers examinés par la Cour ne contenaient aucun rapport d'évaluation, les approbations et les rejets n'étant indiqués que par une simple signature datée sur les formulaires de demande. S'agissant de trois projets examinés, il a en outre été constaté qu'aucune évaluation indépendante n'avait été effectuée avant approbation, bien que les bénéficiaires fussent proches ou fissent partie des services agricoles régionaux.

3.2.2. La fiche - sur laquelle est établi le budget du projet - n'était souvent ni datée ni signée. De plus, le suivi de la mise en oeuvre des projets était insuffisant, car les gestionnaires ne déduisaient pas toujours l'avance annuelle initiale de leurs demandes de paiement successives et n'inséraient pas dans leurs dossiers les informations détaillées concernant les paiements effectués dans leurs dossiers, ce qui ne facilite pas le suivi de l'exécution financière des projets.

3.2.3. Quoique généralement pluriannuels, les projets sont tantôt décomposés en budgets annuels tantôt encadrés pour toute la période par un budget global. Cette deuxième formule est préférable, car elle évite une dérive inflationniste. La comparaison des budgets annuels et des dépenses d'un groupement de défense sanitaire dans la Beira Litoral montre une exagération des prévisions annuelles. Au lieu des 484 Mio ESC prévus dans les budgets (quelque 2,7 Mio ECU), les dépenses réelles se sont élevées à 385 Mio ESC (environ 2,2 Mio ECU), ce qui représente un dépassement des prévisions globales de départ (293 Mio ESC, soit environ 1,6 Mio ECU) de quelque 30 %.

3.2.4. Il arrive que les directions régionales de l'agriculture soient à la fois ordonnateurs et payeurs, en dépit du principe de séparation des fonctions, particulièrement important pour le contrôle interne. Ainsi, la direction régionale de l'agriculture de Madère gère le PEDAP, et reçoit des fonds de l'IFADAP pour payer les bénéficiaires. Le même système est utilisé pour les directions régionales continentales de l'agriculture pour certains programmes publics dans lesquels l'administration est maître d'oeuvre et paie elle-même les adjudicataires de travaux.

3.2.5. Aux Açores, c'est la Secrétairerie régionale de l'agriculture et de la pêche qui, après avoir reçu de l'IFADAP (Lisbonne) les montants du FEOGA, section «orientation», les verse à la Délégation régionale de l'IFADAP, laquelle paie les bénéficiaires. Pour les projets à bénéficiaire public, la Secrétairerie régionale préfinance le paiement aux bénéficiaires, et en obtient le remboursement auprès de l'IFADAP.

3.2.6. Il y a donc eu, dans les cas ci-dessus (3.2.4-3.2.5), cumul des rôles normalement séparés d'ordonnateur et de payeur. Toutefois, le système général de gestion du PEDAP présentait cette supériorité sur les autres programmes du FEOGA, section «orientation», que l'IFADAP, organisme payeur, ne remplissait pas en même temps le rôle d'ordonnateur, qui restait de la compétence des services de l'agriculture. Les gestionnaires ne pouvaient cependant passer outre à un avis négatif de l'IFADAP sur la régularité du paiement. Il convient toutefois de noter que, depuis la mise en oeuvre du deuxième CCA, l'IFADAP a participé aux décisions de gestion, aux niveaux tant national que régional, de sorte que la séparation qui devrait exister entre les fonctions d'ordonnateur et celles de payeur n'est plus assurée.

3.2.7. Des retards excessifs affectent certains paiements effectués par l'IFADAP. Ainsi, en novembre 1994, la coopérative de Mangualde (Beira Litoral) n'avait pas encore reçu son avance de 4,8 Mio ESC (environ 27 000 ECU) pour l'année 1994 - qui aurait dû être versée en décembre 1993 - malgré plusieurs rappels. De même, après paiement de l'avance de 20 %, le solde du projet d'électrification n° 620-00-016, à Madère, a été payé en une fois (35,6 Mio ESC, soit environ 200 000 ECU), en novembre 1992, quelque trois ans après réception des travaux. Enfin, le coût du projet d'école professionnelle agricole de Vila Nova De Foz Coa a été de 52,8 % supérieur aux prévisions, en partie en raison de l'application de formules de révision de prix due à des retards de paiements. Le dépassement représentait environ 0,3 Mio ECU.

3.2.8. La réglementation nationale exige la régularisation de l'avance d'une année avant la fin de celle-ci. Ces régularisations sont normalement comptabilisées au moment d'effectuer les derniers paiements de l'année, mais, parfois, elles sont déduites des paiement finals de l'année suivante. Il serait préférable de prévoir une régularisation plus précoce des avances pour que les excédents de trésorerie ne soient pas affectés à des projets et pour réduire le risque de non-comptabilisation d'avances avant la fin de l'année.

3.2.9. L'IFADAP paie les bénéficiaires après réception d'une demande de paiement accompagnée d'une liste de pièces justificatives, mais sans voir ces dernières (sauf à de rares exceptions, notamment pour de très grands projets et pour Madère). De telles procédures ne sont pas satisfaisantes, car les contrôles indépendants inhérents à la séparation des tâches ne peuvent fonctionner.

3.2.10. Seuls des contrôles a posteriori systématiques pourraient pallier les faiblesses du contrôle a priori, (notamment le paiement par l'IFADAP sans examen des pièces justificatives). Alors qu'il a indiqué que ses services ont contrôlé environ 40 % des projets de certains autres programmes du FEOGA, section «orientation», l'IFADAP a tiré prétexte de sa responsabilité réduite dans la gestion du PEDAP pour limiter ses contrôles à environ 3,3 % des quelques 33 700 projets approuvés pour la période 1986-1993. En outre, s'agissant des quelques projets contrôlés, l'IFADAP n'a pas transmis à l'IEADR ses rapports de contrôle, qui s'appuyaient sur un nombre limité de contrôles sélectifs opérés par la direction générale de l'audit du Ministère de l'agriculture. De plus, hormis une évaluation assez limitée des choix stratégiques effectuée par le Ministère de l'agriculture, peu d'éléments attestent l'évaluation des sous-programmes a posteriori.

3.3. Suivi par la Commission

3.3.1. La publicité donnée aux décisions de la Commission relatives aux sous-programmes n'a cessé de se réduire. Jusqu'en avril 1989, ces décisions étaient publiées intégralement au Journal officiel des Communautés européennes. Ensuite, elles n'y ont fait l'objet que d'une simple mention. Depuis février 1992, plus aucune mention n'en a été faite. Dans l'intérêt de la transparence, il est indispensable que la Commission reconsidère sa politique.

3.3.2. Jusqu'en 1988, le PEDAP faisait l'objet d'une ligne particulière dans le budget. À partir de 1989, les commentaires du budget ne le mentionnent même plus. Depuis 1991, il n'est plus possible de déterminer le montant des dépenses budgétaires concernées, car le PEDAP est inscrit sur une ligne budgétaire comprenant plusieurs autres mesures relevant du FEOGA, section «orientation». Cette présentation des dépenses budgétaires est commune à l'ensemble des dépenses du FEOGA, section «orientation», mais elle s'avère particulièrement mal adaptée compte tenu des objectifs spécifiques du programme PEDAP, qui consistent à imputer les dépenses sur une ligne budgétaire commune comprenant aussi tous les autres programmes relevant de l'objectif n° 1, tous pays confondus.

3.3.3. Malgré la décision 88/169/CEE de la Commission, du 28 janvier 1988 (10), qui prévoit qu'à partir de la sixième année de financement des groupements de défense sanitaire, les bénéficiaires supporteront 20 % des dépenses éligibles, des contrats supplémentaires ont été accordés aux groupements de Macedo De Cavaleiros (Trás-os-Montès) et de Oliveira de Azemeis (Beira Litoral) pour permettre le financement de ces groupements une sixième année, jusqu'à la fin de 1993, mais à un taux de 85 %.

3.3.4. Les bénéficiaires redevables de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) peuvent la déclarer comme dépense éligible, tandis que ceux qui peuvent se la faire rembourser ou la répercuter doivent déclarer des dépenses hors taxe. Or, de 1988 à 1993, la plus grande confusion a régné pour savoir à quel régime les groupements de défense sanitaire devaient être assujettis. En conséquence, tantôt la TVA a été incluse dans les déclarations de dépenses déclarées éligibles, tantôt elle ne l'a pas été. Dans les cas où elle a été incluse, la Commission devrait en demander le remboursement au gouvernement portugais.

3.3.5. La Commission paie l'IFADAP sur la base des déclarations de dépenses, qui ne sont accompagnées d'aucune pièce justificative (et sans même la liste des projets). En outre, ces déclarations sont établies par l'IFADAP sans examen des pièces justificatives (voir point 3.2.9). Malgré les insuffisances des procédures nationales de vérification et l'absence de présentation de pièces justificatives aux différents niveaux de vérification, la Commission n'a effectué que très peu de contrôles sur place. À ce jour, la DG VI-G5 n'a opéré que deux contrôles, l'un conjointement avec la DG XX en 1988, l'autre dans les deux régions autonomes en 1993. En 1992, le service du contrôle financier de la Commission a effectué deux autres missions. Les résultats de ces contrôles confirment largement les résultats de ceux effectués par la Cour (le point 2 de l'annexe V présente en détail les résultats des contrôles effectués précédemment par la Cour). Enfin, bien que le protocole du traité d'adhésion dispose que la Commission doit présenter au Conseil, avant le 1er janvier 1991, un rapport d'évaluation concernant l'exécution du PEDAP, aucun rapport de cette nature n'a été établi.

CHAPITRE 4 ÉVALUATION DU PROGRAMME

4.1. Retards dans la mise en oeuvre

4.1.1. La mise en oeuvre du programme PEDAP devait commencer immédiatement après l'adhésion du Portugal, mais les premiers sous-programmes n'ont été approuvés qu'en novembre 1986 (11). Dans la plupart des cas, la Commission a mis beaucoup trop de temps pour approuver les sous-programmes présentés par le Portugal. Sur 74 sous-programmes ou modifications de sous-programmes, il a fallu de trois à cinq mois dans 21 cas, six mois dans 16 cas, de sept à 10 mois dans 27 cas, de 11 à 14 mois dans neuf cas et 16 mois dans un cas. Ces délais, imputables surtout à la lenteur des procédures d'évaluation appliquées par la Commission, sont l'une des principales causes des retards affectant la mise en oeuvre du PEDAP et du caractère limité de son efficacité globale.

4.1.2. De tels retards ont occasionné une grande confusion en ce qui concerne la période pendant laquelle les dépenses étaient éligibles. En effet, les propositions portugaises sont conçues pour être appliquées sur une base pluriannuelle, mais, étant donné que les décisions de la Commission sont adoptées au terme d'un délai de plusieurs mois et qu'elles sont habituellement rétroactives, elles entraînent un raccourcissement de la période de mise en oeuvre. En outre, les décisions ne mentionnent jamais l'échéance de la période d'éligibilité. Dans l'ensemble, ni la Commission ni les autorités portugaises n'ont pu indiquer avec précision si le démarrage tardif a entraîné une prolongation ou un raccourcissement de la période en question.

4.1.3. La plupart des sous-programmes applicables aux deux régions autonomes de Madère et des Açores n'ont en réalité pu prendre leur essor qu'en 1991, après que la Commission eut accepté de transformer les montants financiers maximaux en montants indicatifs. En effet, dans ces deux régions insulaires, les coûts sont souvent nettement plus élevés que sur le continent, et peu de candidats ont été intéressés à investir sur la base des conditions financières de départ, identiques à celles du continent.

4.1.4. Aux retards de la Commission s'ajoutent les retards de mise en oeuvre des sous-programmes par les services portugais. Les groupements de défense sanitaire, approuvés en janvier 1988, n'ont vraiment démarré qu'en 1990. Les centres de formation de conseillers agricoles, dont la création devait s'effectuer en deux phases, n'ont été terminés qu'à la fin de 1994 alors que l'achèvement des travaux était initialement prévu pour la fin 1992. Les nouveaux systèmes collectifs d'irrigation, approuvés en février 1989, devaient être terminés à la fin 1993, mais, à cette date, les travaux de la plupart des 52 projets approuvés n'étaient cependant pas commencés. Prévu dès 1986, le projet de centre de techniciens supérieurs de Coimbra n'a été approuvé que dans le cadre de la deuxième phase (1990-1992) du sous-programme «Centres de formation de conseillers agricoles» et il n'était pas terminé en novembre 1994. De même, le chemin rural de Lousa (Beira Litoral), commencé en 1987, n'a été achevé qu'en 1993.

4.1.5. Malgré le caractère ambitieux des objectifs globaux fixés dans le cadre du PEDAP, ce sont les sous-programmes les plus innovants et les plus dynamisants qui ont été les moins nombreux et qui ont été présentés le plus tardivement par les autorités portugaises. Par exemple, le sous-programme relatif aux écoles professionnelles agricoles n'a été présenté qu'en 1989 et ceux concernant la recherche, le développement expérimental et la démonstration ne l'ont été qu'en 1990. En décembre 1992, une refonte de la réglementation applicable à PROAGRI (qui tendait à renforcer les coopératives), a retardé le sous-programme, une proportion importante des projets en cours ayant été redéfinie. En mai 1994, cette reformulation était encore en attente pour une quarantaine de projets. Le sous-programme NOVAGRI, dont le thème était «restructuration et innovation», n'a été présenté qu'en 1991, parmi les tout derniers sous-programmes. Le sous-programme relatif à la normalisation des produits et à la promotion des ventes n'a donné lieu qu'à un nombre très limité de demandes. Enfin, aucun des sous-programmes ne prévoyait de mesures collectives en matière de réforme foncière, bien que cette dernière fît partie des objectifs globaux du PEDAP. Les exemples précités montrent que le type de réformes nécessaires à la réalisation de ces derniers n'a guère suscité un élan d'enthousiasme.

4.2. Choix des opérations à financer

4.2.1. L'attribution d'aides à de très petites exploitations absolument non viables ou à de grandes exploitations déjà suffisamment fortes pour réaliser leurs projets sans aucune subvention n'a pas d'effet bénéfique perceptible. S'agissant des exploitations de très petite dimension, il aurait été plus utile de s'orienter vers le remembrement et l'organisation collective, bien que ce type de réforme bute sur des obstacles souvent plus psychologiques et juridiques que financiers. En outre, les propriétaires qui confient leurs terres à des régisseurs sont généralement de gros propriétaires financièrement indépendants. Sur un échantillon représentatif d'exploitations visitées par la Cour, quelque 50 % étaient tenues par des régisseurs salariés et quelque 70 % pouvaient être considérées comme grandes par rapport à la moyenne régionale. L'application de critères d'éligibilité maximale et minimale aurait entraîné une meilleure utilisation des ressources limitées disponibles.

4.2.2. Les autorités portugaises ont pris conscience qu'il existe un besoin urgent de former à nouveau les agriculteurs et de les inciter à modifier leurs méthodes, notamment en leur confiant certaines responsabilités de service public. Ainsi, dans la Beira Litoral, l'utilisation du Centre de formation des agriculteurs de Viseu, financé par le PEDAP, a été concédée gratuitement pour cinq ans à une coopérative. Cette dernière n'a cependant pas respecté les dispositions de la convention. En fait, elle a réduit son programme de formation et elle a utilisé les locaux du centre pour diverses activités sans rapport avec cette mission de service public, allant même jusqu'à faire payer la location des salles à d'autres centres de formation similaires qui en avaient besoin.

4.2.3. Certains sous-programmes financent non seulement des dépenses de fonctionnement, mais aussi des investissements en capitaux. Ainsi, aux Açores, le sous-programme «Centres de formation des agriculteurs» a financé non seulement la construction des bâtiments et les équipements, mais aussi les salaires et les frais relatifs aux activités de formation. Le sous-programme PROAGRI finance des postes de salariés qui ont été créés: dans une coopérative du Beira Litoral près des trois quarts du financement (62,4 Mio ESC, soit environ 0,2 Mio ECU) correspondaient à des dépenses de fonctionnement récurrentes. L'essentiel des dépenses des groupements de défense sanitaire financées par le PEDAP est constitué par des dépenses de fonctionnement, qui continueront à être financées au cours du deuxième CCA par le FEOGA, section «orientation». Cette manière d'affecter des ressources communautaires revient simplement à accorder une aide permanente au budget de l'État. En outre, malgré l'importance des montants en jeu, les demandes de remboursement de dépenses, qui sont acceptées et payées sans pièces justificatives à l'appui, hormis de simples déclarations des bénéficiaires, ne font jamais l'objet de vérifications ou de contrôles indépendants. Suite aux recommandations de la Cour, les autorités portugaises ont entrepris d'instaurer des contrôles indépendants à l'avenir.

4.2.4. L'exode rural [de 1988 à 1991 la population a baissé de 6,6 % dans la zone littorale et de 13,7 % dans les régions intérieures (12)] et le vieillissement des exploitants, qui n'ont bien souvent aucune perspective de relève, sont d'une gravité extrême et nécessitent les contre-mesures les plus efficaces. Si la plupart des sous-programmes prévoient effectivement une priorité ou des conditions financières plus favorables pour les jeunes agriculteurs (moins de 40 ans), ces incitations à caractère limité sont loin de pouvoir traiter efficacement un problème d'une telle ampleur.

4.3. Incidence des autres politiques

4.3.1. Avant l'adhésion, l'agriculture portugaise était très protégée et l'ouverture des frontières, même progressive, a eu une incidence considérable entre 1991 et 1993. Par exemple, le prix des pommes de terre importées au Portugal était si bas qu'il ne couvrait même pas les frais de transport. Le sous-programme de semences de pommes de terre a été stoppé devant l'afflux de semences venant d'autres pays de l'Union. Dans le Trás-os-Montès comme dans la Beira Litoral, les agriculteurs ont abandonné presque toute production céréalière. Et Madère se trouve dans une position très difficile face à la concurrence des bananes canariennes, sud-américaines ou des pays ACP. Au Portugal, le niveau peu élevé des prix des produits agricoles provenant d'autres États membres tient dans une large mesure au fait que le marché portugais est considéré comme marginal par certains autres producteurs de la Communauté, qui l'utilisent donc pour écouler leurs excédents à bas prix tout en protégeant leurs principaux marchés.

4.3.2. De même, le développement de grands centres commerciaux aggrave les effets négatifs sur la commercialisation des produits agricoles portugais, en raison de leurs besoins de grandes quantités de produits normalisés et de qualité élevée. Étant donné que les organisations agricoles portugaises ne sont pas encore efficacement structurées, ces établissements commerciaux importent presque toutes leurs marchandises de l'étranger. En dépit des mesures tardives prises dans le cadre de NOVAGRI afin de promouvoir les fruits portugais, ce type d'actions promotionnelles devrait être multiplié pour obtenir les résultats voulus, à savoir trouver des débouchés pour les produits agricoles portugais.

4.3.3. De plus, la politique de l'escudo fort a maintenu des taux d'intérêt à des niveaux exceptionnellement élevés (de l'ordre de 17 % à 21 %), ce qui a pénalisé en particulier les agriculteurs les plus dynamiques, qui ont emprunté pour s'équiper.

4.3.4. Par ailleurs, alors que des sommes considérables ont été versées au titre des Fonds structurels, et notamment du FEOGA, section «orientation», pour permettre au Portugal de rattraper son retard de développement et d'augmenter le revenu agricole moyennant l'augmentation de la production ou de la productivité, d'autres mesures, généralement liées au FEOGA, section «garantie», dissuadent les exploitants d'accroître leur production, par exemple en limitant le nombre d'animaux pouvant bénéficier de la prime pour perte de revenu, comme dans le cas de la viande ovine et caprine, en imposant des restrictions par le biais du régime de quota de transformation du tabac, en limitant les paiements compensatoires aux producteurs de produits à haute teneur en protéines, et par les primes accordées aux producteurs de bananes qui cessent leurs activités. Les objectifs contradictoires des deux sections du FEOGA pèsent très lourdement sur le secteur agricole portugais et ils réduisent considérablement l'efficacité des mesures du PEDAP censées permettre de les atteindre. En réalité, le déficit de la balance agro-alimentaire du Portugal s'accroît continuellement.

4.3.5. Enfin, à la demande de la Commission, le Portugal a accepté le raccourcissement de la période transitoire prévue par le traité d'adhésion pour les marchés agricoles. Bien que reconnaissant «le retard particulier constaté au Portugal dans la constitution d'organisations de producteurs», le règlement (CEE) n° 746/93 du Conseil, du 17 mars 1993 (13), posait le principe de «la suppression anticipée d'une grande partie des mécanismes protégeant à titre transitoire le marché . . . portugais». Une série de règlements du Conseil (14) procédait à l'alignement immédiat sur le prix commun de différents produits (riz, lait écrémé en poudre, huile d'olive, fruits et légumes). En outre, la nouvelle OCM de la banane (15) est muette sur le régime transitoire dont bénéficiait jusqu'alors la banane de Madère. Le règlement n° 746/93 précité prévoit certes un accroissement des aides en faveur du renforcement des organisations de producteurs. Mais la clôture anticipée de la période transitoire a un effet immédiat alors que les aides compensatoires, agissant sur les structures, ne peuvent manifester leur efficacité qu'à moyen ou à long terme.

CHAPITRE 5 CONCLUSIONS

5.1. Comme cela est expliqué dans l'introduction générale au présent rapport, le contrôle du programme PEDAP effectué par la Cour a été centré en particulier sur une évaluation de la bonne gestion financière des ressources communautaires destinées au programme. Eu égard aux objectifs spécifiques du programme PEDAP, cette approche est considérée comme étant spécialement appropriée pour déterminer si les fonds ont été dépensés en tenant dûment compte des critères d'économie, d'efficience et d'efficacité.

5.2. En se référant aux trois critères dans leur ensemble, la Cour conclut que si certains sous-programmes ont permis d'atteindre des résultats positifs (par exemple les groupements de défense sanitaire de l'élevage), même si le contrôle financier des opérations correspondantes n'a guère été satisfaisant (voir point 4.2.3), les résultats de certains sous-programmes importants sont loin de correspondre aux besoins ou aux objectifs (voir tableau 2). Si l'on considère en particulier l'efficacité des mesures, les résultats globaux ont été quelque peu décevants.

5.3. L'efficacité du programme a été compromise par l'absence ou par le développement tardif des initiatives les plus dynamiques et les plus susceptibles d'amener les exploitants agricoles à se tourner davantage vers le progrès. À cet égard, les mesures qui ont reçu le soutien promotionnel et financier le plus marqué visaient trop souvent le maintien des systèmes de production existants plutôt que l'incitation à un changement plus fondamental de l'activité agricole. Si cette approche a pu partiellement répondre aux exigences immédiates de la communauté agricole, elle n'a pas su insuffler le dynamisme nécessaire à l'élimination des déficiences structurelles fondamentales.

5.4. Il est particulièrement regrettable de constater que les mesures nécessaires à une réorganisation, à une réorientation et à une restructuration efficientes des activités agricoles soit n'ont pas été prévues de manière appropriée, soit ont été mises en place trop tard, alors que les ressources disponibles étaient déjà limitées. La réorganisation plus efficace des activités agricoles passe obligatoirement par le développement d'un mouvement coopératif plus dynamique et plus vaste donnant aux petits producteurs l'espoir d'accéder aux canaux de commercialisation appropriés. En ce qui concerne la réorientation du secteur agricole, il convient de noter que l'accent indispensable sur la recherche n'a été mis qu'à un stade relativement tardif de la mise en oeuvre globale du programme (par exemple, le sous-programme NOVAGRI). En ce qui concerne la restructuration des exploitations agricoles, le programme PEDAP ne comprenait même pas un sous-programme de réforme foncière, tandis que le programme opérationnel adopté à cette fin n'a guère été couronné de succès à ce jour (voir chapitre 9, points 9.2.2-9.2.4).

5.5. Au plan de l'efficacité, on peut observer que si le PEDAP était l'occasion d'obtenir un grand nombre de résultats utiles, voire essentiels, son incidence positive a été sensiblement réduite pour un certain nombre de raisons, à savoir notamment:

i) la période de mise en oeuvre plus courte que prévu du fait du démarrage tardif (voir point 4.1.1) et de l'arrêt prématuré (voir point 2.9);

ii) la réduction du financement (voir point 1.3);

iii) les retards affectant l'adoption de mesures suffisamment dynamiques (voir point 5.3).

5.6. À cela s'ajoute le fait que les contraintes imposées à l'agriculture par les limites de production dans le cadre des dépenses du FEOGA, section «garantie», réduisent les possibilités d'accroissement de la productivité dans ce secteur au Portugal. En outre, l'ouverture du secteur agricole portugais à la concurrence d'autres États membres a encore restreint les possibilités de croissance d'un secteur fragile et mal préparé.

5.7. Même si la responsabilité première de la mise en oeuvre de ces programmes incombe aux autorités nationales, les services de la Commission chargés de superviser le développement de l'agriculture portugaise doivent également partager la responsabilité de la situation peu satisfaisante exposée aux points 5.2-5.5 ci-dessus.

5.8. En ce qui concerne l'utilisation économique des ressources communautaires, il convient de noter que si la Commission a effectivement limité les montants maximaux pouvant être versés pour chaque sous-programme, la Cour considère que la décision d'accepter l'utilisation de ressources budgétaires pour le financement de dépenses opérationnelles est inappropriée. En particulier, le fait d'accepter jusqu'à 80 % des frais de fonctionnement permanents relatifs aux salaires, aux charges administratives et aux services de formation, doit être considéré comme une subvention directe au budget national et comme une réduction importante des ressources déjà modestes destinées à d'authentiques mesures structurelles.

5.9. Malgré ses mérites, le PEDAP ne pouvait résoudre à lui seul tous les problèmes de fond de l'agriculture portugaise. Avec sa faiblesse d'organisation, notamment commerciale (voir point 4.3.2), des structures foncières caractérisées par le morcellement des petites exploitations et une productivité insuffisante, l'agriculture portugaise est en danger. Le revenu agricole y baisse plus rapidement que dans les autres États membres. L'âge moyen des exploitants est élevé et la relève par les jeunes n'est pas garantie (voir point 4.2.8). Cette position précaire risque de ne pas résister au choc des agricultures très performantes de certains États membres et même de pays tiers (voir point 4.3.1). Il en résulte un dépeuplement alarmant d'une fraction importante des zones rurales, phénomène qui pose un immense problème d'aménagement du territoire (voir point 4.2.6).

PARTIE II AUTRES MESURES RELEVANT DU FEOGA, SECTION «ORIENTATION»

CHAPITRE 6 INTRODUCTION

6.1. Afin que le champ d'investigation soit le plus large possible, il a été décidé de visiter trois régions. Compte tenu de leurs particularités, les régions de Ribatejo e Oeste (où la taille des exploitations est proche de la moyenne nationale de 7 ha et où l'on pratique une agriculture de type intensif), de l'Entre Douro e Minho (petites propriétés familiales à structure complexe, où l'agriculture est souvent une activité exercée à temps partiel) et de l'Alentejo [où l'on pratique une agriculture de nature extensive et où il n'est pas rare de trouver des exploitations agricoles de plus de 1 000 ha («latifundia»)] ont été sélectionnées pour cette partie du contrôle. S'agissant des mesures retenues, l'ensemble des régions en question représentait quelque 55 % du total des engagements effectués au cours de la période examinée (1988-1993).

6.2. Le contrôle a été fondé sur une analyse des systèmes comprenant, en particulier, une évaluation de la fiabilité globale du système de contrôle interne mis en place pour la gestion et le contrôle des fonds communautaires. Cette approche supposait un examen et une vérification des procédures nationales pour une large série d'opérations (321) - tant des paiements individuels que des projets complets - sélectionnées de manière aléatoire, ainsi que le contrôle physique sur place d'un nombre limité (21) de projets bénéficiant d'une aide, pour vérifier que les projets subventionnés ont été correctement mis en oeuvre et que les bénéficiaires ont respecté les conditions d'octroi de l'aide communautaire. L'objectif du contrôle était de vérifier un échantillon représentatif d'opérations plutôt que de se concentrer sur des opérations spécifiques dont l'éligibilité à l'aide communautaire avait déjà été mise en doute.

6.3. Le contrôle a été effectué auprès des services centraux de l'organisme payeur chargé de la gestion du FEOGA, section «orientation», au Portugal - à savoir l'«Instituto Financeiro de Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (IFADAP)» - ainsi qu'auprès de services régionaux sélectionnés. Les contrôleurs se sont également rendus auprès des organes administratifs responsables de mesures spécifiques sélectionnées pour le contrôle, tant au niveau central que régional. En l'occurrence, il s'agissait principalement de l'«Instituto de Estruturas Agrárias e Desenvolvimento Rural» (IEADR), de l'«Instituto dos Mercados Agrícolas e Industria Agro-Alimentar» (IMAIAA), des directions régionales de l'agriculture (DRA) et de l'Institut de la sylviculture.

6.4. L'audit comportait en particulier:

i) un examen des procédures d'agrément des projets en vue de l'octroi d'une aide nationale ou communautaire;

ii) un examen des procédures administratives et de contrôle appliquées au niveau central et local avant le paiement de l'aide et permettant de s'assurer que les projets approuvés étaient mis en oeuvre en pleine conformité avec les prévisions;

iii) un examen des procédures d'agrément définitif et de paiement de l'aide communautaire;

iv) le cas échéant, une évaluation des dispositions en vigueur pour vérifier que les conditions fixées pour l'octroi de l'aide communautaire étaient respectées en permanence;

v) un rapprochement entre les montants dont les autorités portugaises, tant au niveau central que régional, ont déclaré le paiement et ceux comptabilisés dans les registres de la Commission;

vi) une évaluation du suivi des PO sélectionnés assuré par les États membres et par la Commission.

CHAPITRE 7 MESURES D'AIDE À LA TRANSFORMATION ET À LA COMMERCIALISATION DE PRODUITS AGRICOLES

7.1. Présentation succincte des procédures administratives et de contrôle

7.1.1. Avant la réforme des fonds structurels en 1988, ces mesures étaient régies par les dispositions du règlement (CEE) n° 355/77 du Conseil (16). En vertu de ce règlement, les États membres étaient tenus d'établir des programmes spécifiques pour le développement des marchés agricoles et, en particulier, pour la mise en place de mesures communes visant à faciliter le développement ou la rationalisation des entreprises de traitement, de transformation ou de commercialisation de produits agricoles. Les activités de vente au détail étaient exclues des projets soumis à la Commission pour approbation.

7.1.2. En vue d'élaborer ces programmes, les autorités portugaises ont fait réaliser, en 1984/1985, une étude approfondie de l'état des installations de transformation de produits agricoles au Portugal. L'étude a porté sur des aspects tels que les capacités des installations de transformation existantes, ainsi que leur état technique et sanitaire. Les résultats de cette étude qui a porté sur les principaux marchés agricoles, ont servi de base à l'établissement tant des programmes spécifiques prévus par le règlement (CEE) n° 355/77 du Conseil que des programmes sectoriels prévus par la réforme des fonds structurels à une date ultérieure.

7.1.3. Les autorités portugaises ont soumis 10 programmes spécifiques à l'approbation de la Commission: au total, 235 projets individuels qui ensuite ont fait l'objet d'une demande d'aide communautaire au titre du règlement (CEE) n° 355/77 et pour lesquels un financement communautaire total de 94 Mio ECU a été approuvé. Le taux maximal d'aide a été fixé à 50 % des dépenses éligibles, sous réserve que l'État membre fournisse une subvention nationale minimale de 5 % des dépenses éligibles approuvées, le solde étant apporté par les promoteurs des projets, soit sous forme de prêt bancaire, soit de fonds propres. La contribution minimale requise des promoteurs dont les projets bénéficient d'une aide est fixée à 25 % des coûts éligibles. La responsabilité de l'évaluation de l'éligibilité des projets a été confiée à l'IFADAP sous réserve de l'approbation définitive de la Commission.

7.1.4. Depuis la réforme des fonds structurels, l'aide communautaire à la transformation et à la commercialisation des produits agricoles est régie par les dispositions du règlement (CEE) n° 866/90 du Conseil (17). Avec l'adoption de ce règlement, la responsabilité de l'approbation des projets spécifiques, qui devaient être incorporés dans les programmes opérationnels établis dans le cadre des programmes sectoriels, a été confiée aux autorités nationales désignées. Néanmoins, la Commission a conservé la responsabilité de l'approbation finale des programmes sectoriels et des programmes opérationnels individuels adoptés en conséquence, bien que les informations mises à sa disposition à cet effet fussent d'un caractère plus général que dans le passé.

7.1.5. Les autorités portugaises ont présenté à la Commission, qui les a approuvés, un total de 12 programmes sectoriels (18) couvrant les principales activités du secteur agricole portugais. Au cours de la période considérée, 15 programmes opérationnels ont été approuvés, comportant 301 projets individuels pour un financement communautaire approuvé de 137 Mio ECU au total.

7.1.6. L'IFADAP assume la responsabilité première de la réception des demandes d'aide relatives aux mesures susmentionnées, ainsi que de l'évaluation et de l'approbation des projets, du contrôle de leur exécution et du versement des aides nationales et communautaires. L'IFADAP compte quelque 500 agents travaillant au siège central à Lisbonne, auprès des sept directions régionales et de deux délégations régionales à Madère et aux Açores dans un réseau de 20 bureaux régionaux. L'IMAIAA est responsable de l'évaluation technique des projets et dispose de quelque 200 agents, dont 50 sont spécialisés dans l'appréciation de l'éligibilité et du bien-fondé économique des projets faisant l'objet d'une demande d'aide nationale et communautaire.

7.2. Contrôle et constatations de la Cour

Remarques générales

7.2.1. Dans les trois régions visitées, 65 projets relatifs à l'aide communautaire à la transformation et à la commercialisation de produits agricoles ont été examinés au total. Douze de ces projets, représentant une aide communautaire totale de 1 506 Mio ESC [8,43 Mio ECU] avaient été approuvés dans le cadre du règlement (CEE) n° 355/77 du Conseil, et 53, représentant une aide communautaire totale de 6 482 Mio ESC [36,27 Mio ECU] l'avaient été dans le cadre du règlement (CEE) n° 866/90 du Conseil.

7.2.2. Dans les trois régions visitées, les procédures de contrôle général et administratif appliquées étaient généralement conformes aux instructions administratives diffusées par l'IFADAP. Néanmoins, certains éléments essentiels au bon fonctionnement du système faisaient défaut ou n'étaient pas suffisamment vérifiés dans tous les cas. Dans une large mesure, les insuffisances du système étaient dues au manque de personnel au sein des bureaux régionaux de l'IFADAP chargés de la gestion du régime, chaque région visitée ne disposant que d'un seul agent responsable à plein temps. En conséquence, les possibilités d'analyse en profondeur des demandes d'aide et des demandes de paiement présentées étaient limitées. De plus, les possibilités de vérification approfondie sur place des demandes d'aide étaient également restreintes.

7.2.3. Les principales observations résultant du contrôle sont les suivantes:

i) les demandeurs n'étaient pas tenus de fournir des comptes contrôlés portant sur les exercices antérieurs, sauf dans les cas régis par l'article 262 du «Código das Sociedades Comerciais», disposition qui n'était d'ailleurs pas toujours respectée, si bien que la fiabilité des chiffres à l'appui de la viabilité des entreprises bénéficiaires sollicitant l'aide ne pouvait être établie de manière indépendante;

ii) de plus, en ce qui concerne cinq des projets examinés (19), les résultats antérieurs ou prévus mentionnés dans la demande d'aide pouvaient être considérés comme un facteur de risque pour la viabilité du projet, ce qui n'a pas empêché ces derniers d'être approuvés sans condition spécifique tenant compte de ces résultats; à cet égard, des chiffres irréalistes (relatifs aux résultats passés) et des projections non étayées des résultats futurs sont souvent présentés et acceptés sans que leur vraisemblance soit suffisamment évaluée;

iii) en ce qui concerne les projets examinés, si toutes les factures et tous les documents à l'appui du paiement des montants demandés sont soumis pour vérification au bureau de l'IFADAP, un très petit nombre (dans la plupart des cas, deux ou trois seulement) a pu être retracé dans les comptes de l'entreprise au cours des visites sur place, le risque étant que des montants initialement versés mais remboursés ultérieurement et non déclarés comme tels par les bénéficiaires ne soient pas détectés;

iv) dans l'ensemble, on constate un manque de sélectivité dans l'approbation des projets, donnée strictement en fonction de critères d'éligibilité formels et non de critères commerciaux plus rigoureux visant à garantir la viabilité du projet à long terme;

v) en particulier, on ne s'est pas suffisamment attaché à vérifier que la production accrue résultant des projets trouverait des débouchés sur le marché comme prévu, ou si l'entreprise concernée disposait d'un programme formel de commercialisation ne se résumant pas à l'expression de vagues attentes concernant le marché local ou les marchés à l'exportation;

vi) dans certains programmes sectoriels, par exemple les abattoirs, les tomates transformées, la production d'huile d'olive, l'octroi de l'aide à de nouvelles capacités de production était subordonnée à l'absence d'augmentation de la capacité globale de production; cependant, il ne ressort pas des dossiers examinés que le respect de cette disposition importante avait été vérifié ou que cette condition avait été respectée dans tous les cas;

vii) dans certains secteurs, en particulier dans celui des fruits et légumes, les producteurs avaient éprouvé des difficultés à trouver des débouchés pour leurs produits; si ces problèmes ont été sans aucun doute aggravés par l'ouverture du marché portugais aux échanges intracommunautaires, certaines difficultés sont imputables au fait que l'on n'a pas su adapter les débouchés traditionnels aux exigences actuelles du marché; en conséquence, il apparaît que les producteurs portugais ont perdu une part significative du marché, en raison par exemple de leur incapacité à fournir les nouvelles chaînes de supermarchés; il semble donc qu'il faille encourager sans délai la création de nouveaux systèmes de commercialisation des produits agricoles par l'adoption d'un programme sectoriel conçu à cet effet;

viii) bien que les investissements concernant les travaux commencés plus de six mois avant la date à laquelle la Commission reçoit la demande d'aide soient expressément exclus de l'aide communautaire, aucune disposition ne prévoit la réalisation de visites sur place avant l'approbation des projets visant à vérifier le respect de cette condition; par suite, une occasion précieuse est également perdue de formuler un avis plus concret sur la viabilité du projet proposé et sur la clairvoyance commerciale des promoteurs.

7.2.4. Les exemples présentés dans les points suivants illustrent quelques-unes des insuffisances dans les observations générales ci-dessus.

Évaluation des demandes d'aide, des informations financières présentées et des registres de rentabilité

7.2.5. Bien que l'IMAIAA fournisse des statistiques qui indiquent qu'à ce jour 106 demandes, représentant 16 % des demandes présentées par l'IFADAP, ont été rejetées par ses services pour motif technique, aucune statistique de ce type n'était disponible auprès des bureaux régionaux de l'IFADAP visités. L'explication donnée résidait dans le fait que les rejets au niveau régional sont très rares, car tout est fait pour encourager la reformulation des demandes douteuses afin d'en assurer l'acceptabilité.

7.2.6. Un projet représentant un investissement total de 373 Mio ESC (2,09 Mio ECU) et bénéficiant d'une aide communautaire approuvée de 102 Mio ESC (0,57 Mio ECU) concernait la construction d'une usine de transformation de viande. Dans sa demande, l'entreprise indiquait des pertes cumulées de 80 Mio ESC (0,44 Mio ECU) pour les exercices 1984-1986, ne fournissait aucun résultat financier pour 1987-1989, indiquait une perte prévisible de 31 Mio ESC (0,17 Mio ECU) pour 1990 et ne prévoyait un retour au profit qu'en 1992 [31 Mio ESC (0,17 Mio ECU)]. Les chiffres susmentionnés témoignaient d'une situation financière précaire compromettant dès le départ la viabilité du projet proposé. De plus, la demande d'aide a été élaborée en 1987 et, même si le projet n'a finalement été approuvé par la Commission qu'en 1991, l'on n'a pas cherché à obtenir des chiffres actualisés. L'important retard qui a affecté l'approbation de ce projet et le fait que l'on n'ait pas cherché à obtenir des informations financières actualisées sont contraires aux dispositions du règlement (CEE) n° 355/77 du Conseil au titre duquel ce projet avait été soumis à l'origine. Les autorités portugaises ont indiqué que le projet avait été achevé en mai 1994 et que le versement final de l'aide communautaire avait été effectué en octobre 1994.

7.2.7. Les comptes présentés en ce qui concerne un projet approuvé relatif à la construction d'une huilerie [aide communautaire de 323 Mio ESC (1,81 Mio ECU)] font apparaître une perte d'exploitation de 40 Mio ESC (0,2 Mio ECU) pour la première année. Selon les explications fournies par l'agent responsable, il se peut que ces pertes prévues aient été établies sur la base d'une comptabilité de caisse et non sur la base d'une comptabilité d'exercice. Ce type de pratique comptable jette un doute sur la fiabilité des autres informations financières fournies à l'appui du projet. De plus, le dossier ne contenait aucun élément attestant que les dispositions relatives à la capacité globale de production d'huile, dont le programme sectoriel n'autorise pas l'augmentation, ont été respectées.

7.2.8. Un projet concernant la construction d'installations de stockage et de calibrage de fruits produits localement, et représentant un investissement total de 187 Mio ESC (1,05 Mio ECU) et une aide communautaire de 90 Mio ESC (0,5 Mio ECU), doit faire face à de sérieuses difficultés financières, ce qui jette un doute sur la viabilité globale du projet dès le départ. De plus, une visite sur place a fait apparaître que l'entreprise utilise les installations à d'autres fins que celles prévues, notamment pour conditionner parfois des légumes importés. Elle ne respecte donc pas une condition essentielle régissant l'octroi de l'aide communautaire.

Caractère approprié des plans de commercialisation présentés

7.2.9. Un projet concernait une activité de démarrage de la production et de la commercialisation de vin. L'investissement total correspondant s'élevait à 262 Mio ESC (1,47 Mio ECU), l'aide communautaire approuvée étant de 131 Mio ESC (0,74 Mio ECU) au total. Les informations disponibles dans le dossier contenaient une analyse superficielle de la viabilité et, en particulier, ne renfermaient pas de véritable évaluation des débouchés commerciaux, en l'occurrence indiqués en des termes très généraux (marché intérieur), ni de la vraisemblance des ventes ou des résultats financiers prévus. Bien que les autorités portugaises aient indiqué ultérieurement que le projet était mis en oeuvre avec succès, il n'en demeure pas moins que l'évaluation initiale n'était pas suffisamment complète.

7.2.10. Un autre projet, représentant un investissement total de 804 Mio ESC (4,5 Mio ECU) et bénéficiant d'une aide communautaire approuvée de 215 Mio ESC (1,2 Mio ECU), concernait la construction d'installations de stockage et de calibrage des pommes de terre. Malgré le caractère ambitieux de ce projet, qui prévoyait une production annuelle de quelque 30 000 tonnes dans une phase de démarrage, aucun programme de commercialisation n'a été demandé ou fourni. Même si, à la date du contrôle, aucune aide n'avait encore été versée, le montant de l'aide communautaire approuvé pour le projet représente une obligation légale de paiement de l'aide. Les autorités portugaises ont indiqué que le retard affectant le démarrage du projet était dû au fait que le promoteur éprouvait des difficultés à se procurer sa propre part du financement du projet, point crucial qui aurait dû être clarifié avant d'approuver l'aide en faveur du projet. Dans ce cas particulier, il se peut que les faibles taux et aides communautaires et nationales accordés (26,7 et 8,2 % respectivement) aient contribué aux difficultés financières susmentionnées. Lorsque la viabilité de grands projets en capitaux de ce type est douteuse, il est préférable de refuser les aides communautaires et nationales plutôt que d'approuver des montants insuffisants. La Cour recommande que la viabilité de ce projet soit réévaluée compte tenu des retards affectant sa mise en oeuvre et des difficultés financières rencontrées par le promoteur.

7.2.11. Un autre projet bénéficiait d'une aide visant à financer une nouvelle entreprise coopérative prévoyant de traiter et de vendre 3 000 tonnes de fruits sur le marché local à court terme, sans fournir de précisions sur les moyens qui seraient utilisés pour y parvenir. Le projet représentait un investissement total de 593 Mio ESC (3,32 Mio ECU) et une aide communautaire d'un total de 296 Mio ESC (1,66 Mio ECU).

7.2.12. Un investissement de 300 Mio ESC (1,68 Mio ECU) assorti d'une aide communautaire de 148 Mio ESC (0,83 Mio ECU) a été approuvé pour le calibrage et la commercialisation de kiwis. Ce projet fait partie d'un certain nombre de projets d'investissement approuvés dans ce secteur en développement depuis peu, pour lesquels aucune indication claire de débouchés n'est fournie, l'accent étant mis sur la croissance continue des capacités de production des producteurs européens avec de vagues références à des perspectives générales de croissance du marché. En l'occurrence, les débouchés, attendus en trop grand nombre, ne se sont pas concrétisés malgré les besoins non négligeables de ce secteur en importations, si bien que ce projet et d'autres projets relatifs aux kiwis connaissent des difficultés financières graves, entraînant l'effondrement des entreprises concernées et le gaspillage de l'aide communautaire.

Caractère approprié du plan de commercialisation et contrôle de la capacité maximale de production dans le cas d'un grand projet

7.2.13. En ce qui concerne deux projets connexes ayant bénéficié d'une aide pour la construction d'un nouvel abattoir et représentant un investissement total de quelque 2 000 Mio ESC (11,19 Mio ECU), dont 913 Mio ESC (5,11 Mio ECU) au titre de l'aide communautaire, il convient de formuler les observations spécifiques suivantes:

i) le projet a été présenté par l'IFADAP à la Commission en deux phases, la première en 1989, en vertu du règlement (CEE) n° 355/77 du Conseil, et la seconde en 1992, en vertu du règlement (CEE) n° 866/90; alors que le service local de l'IFADAP avait recommandé le report de la seconde phase au motif que la région en question disposait déjà d'une capacité suffisante et que les intentions déclarées de la majorité des actionnaires ne servaient pas au mieux les intérêts du projet (20), le comité de direction de l'IFADAP a approuvé le projet; en réalité, ce dernier a été mis en oeuvre de manière intégrée, par le report de la première phase jusqu'à ce que l'approbation de la seconde phase ait été donnée;

ii) bien que le projet en cause ait entraîné un accroissement considérable de la capacité de production disponible, les dossiers mis à la disposition des contrôleurs de la Cour ne contenaient aucun document probant attestant le contrôle et le respect de la condition fixée par le plan sectoriel, à savoir l'interdiction d'augmenter la capacité globale. Les discussions ultérieures avec les agents nationaux ou communautaires n'ont pas permis de clarifier la situation;

iii) le projet présenté par les promoteurs ne donnait pas d'indication claire concernant l'origine des animaux et la création de débouchés pour la production, si ce n'est un plan initial visant à fournir aux opérateurs locaux des possibilités d'abattage des animaux et devant permettre la consolidation des ressources de l'entreprise pour développer d'autres marchés; il est étonnant qu'une entreprise d'une telle dimension, qui permet de traiter 60 boeufs, 240 moutons et 240 porcs à l'heure et qui a nécessité un investissement aussi important, ait été approuvée sur la base de plans de production et de commercialisation aussi vagues; il convient de noter que la Commission était responsable de l'agrément final puisque la première phase du projet en question a été approuvée en vertu du règlement (CEE) n° 355/77 du Conseil; pour plus d'informations, voir point 7.2.16 iv);

iv) lors d'une visite de contrôle dans les locaux de l'entreprise, il a été constaté que:

a) l'abattoir en cause ne fonctionnait qu'à 50 % de sa capacité, sa principale utilité étant de mettre à la disposition des bouchers locaux l'équipement nécessaire à l'abattage des animaux;

b) les responsables du projet attribuaient leurs problèmes au maintien en activité des abattoirs locaux que leur entreprise aurait dû remplacer; il en est résulté une augmentation de la capacité de production globale non conforme aux dispositions du plan sectoriel;

c) le projet prévoyait la construction et l'équipement de deux salles d'équarrissage et de désossement modernes, qui n'ont jamais été utilisées à ce jour. Cela n'a rien d'étonnant puisque le marché censé absorber la production est limité aux besoins des bouchers locaux en matière d'abattage;

d) les agents de l'IMAIAA ont fait observer que la viabilité du projet en question apparaissait comme assurée dès le départ, car le groupe de promoteurs comprenait plusieurs entreprises de produits transformés à base de viande qui s'étaient engagées à faire abattre les animaux dans les locaux du nouvel abattoir (21). Dans ces conditions, il est préoccupant de constater que les promoteurs en cause n'ont pas été tenus de respecter leurs engagements par la suite.

7.2.14. S'agissant de la construction d'abattoirs modernes, il convient de noter que les autorités portugaises ont lancé un programme, convenu avant l'adhésion, visant à créer un réseau national d'abattoirs (Rede Nacional de Abate). Ce programme, mis en oeuvre sous l'égide de l'«Instituto Regulador e Orientador dos Mercados Agricolas» (IROMA) a également démarré avant l'adhésion. Comme cela est indiqué à l'annexe III, un total de 31 abattoirs a bénéficié d'une aide communautaire. Les documents probants disponibles donnent cependant à penser qu'aucun suivi ni contrôle rigoureux de l'évolution de la capacité globale n'ont été effectués et que les installations existantes ont été autorisées à poursuivre leurs activités aux côtés des nouvelles. Un certain nombre d'abattoirs ayant bénéficié d'une aide rencontre actuellement des difficultés économiques résultant soit de déficiences du système de commercialisation, soit d'une surcapacité dans les secteurs respectifs.

7.2.15. Les points précédents montrent que l'absence d'évaluation appropriée de la viabilité économique des projets a constitué l'une des faiblesses majeures des procédures administratives.

7.2.16. Le caractère non satisfaisant de cette situation tient notamment aux raisons suivantes:

i) peu nombreux, les agents responsables de l'évaluation des projets au sein des services régionaux de l'IFADAP ne sont pas en mesure d'effectuer des évaluations suffisamment approfondies dans les délais impartis, et il est possible qu'ils ne possèdent pas l'expérience professionnelle nécessaire ou qu'ils n'aient pas reçu une formation appropriée dans ce domaine important. Pour remédier à ces insuffisances, il est essentiel que les services centralisés de l'IFADAP s'engagent davantage à fournir un complément d'assistance spécialisée;

ii) dans la phase initiale de développement du marché portugais après l'adhésion, les besoins pressentis en matière de transformation et de commercialisation étaient tels que l'on avait cru à l'existence de débouchés sûrs pour l'ensemble des projets éligibles; la présence d'un marché pour certains produits ne peut cependant constituer en soi une garantie de succès pour un projet industriel donné;

iii) bien que les responsabilités spécifiques des services respectifs de l'IFADAP et de l'IMAIAA en matière d'évaluation des projets soient fixées par la législation nationale, l'application des dispositions correspondantes s'est manifestement caractérisée par un manque de clarté; l'IFADAP s'est largement fié à la décision d'agrément adoptée par l'IMAIAA qui, à son tour, a considéré que ses compétences étaient strictement limitées à l'évaluation technique des projets présentés;

iv) il y a eu également une grande confusion au plan des responsabilités respectives des autorités nationales et de la Commission, en particulier pour ce qui concerne les projets approuvés dans le cadre du règlement (CEE) n° 355/77 du Conseil; en l'occurrence, les premières ont estimé que la responsabilité finale en matière d'agrément ou de rejet d'un projet incombait à la Commission; en revanche, la seconde, qui ne dispose que de ressources limitées pour effectuer des évaluations approfondies des projets présentés, s'est fiée dans une large mesure à l'approbation préalable des différents projets par les autorités nationales.

7.2.17. Malgré les insuffisances constatées et la possibilité de confusion des rôles au niveau des procédures relatives aux projets approuvés en vertu du règlement (CEE) n° 355/77, il est clair, depuis l'adoption du règlement (CEE) n° 866/90, que la responsabilité première incombait aux autorités nationales. Les résultats du présent contrôle montrent qu'il est nécessaire d'améliorer très sensiblement les dispositions actuellement en vigueur en matière d'agrément et de contrôle de la mise en oeuvre des projets.

7.2.18. Dans leur réponse, les autorités portugaises ont reconnu ne pas avoir toujours accordé toute l'attention voulue à l'évaluation du potentiel commercial des nouveaux projets dans le contexte du premier cadre communautaire d'appui. S'agissant de la mise en oeuvre du deuxième cadre communautaire d'appui, elles se sont efforcées d'introduire des critères d'évaluation plus rigoureux.

CHAPITRE 8 MESURES DESTINÉES À AMÉLIORER LES STRUCTURES AGRICOLES

8.1. Présentation succincte des procédures administratives et de contrôle

8.1.1. L'ensemble des mesures communautaires visant à améliorer l'efficacité des structures agricoles avait initialement été intégré dans le règlement (CEE) n° 797/85 du Conseil (22). Avec l'adoption du règlement (CEE) n° 2328/91 du Conseil (23), ces mesures ont été consolidées et étendues.

8.1.2. Les principales mesures reprises dans le règlement (CEE) n° 2328/91 peuvent être résumées de la manière suivante:

- retrait des terres arables (article 2),

- extensification de la production (article 3),

- reconversion de la production vers des produits non excédentaires (article 4),

- régime d'aide aux investissements dans les exploitations agricoles (article 5), comprenant:

- des aides aux investissements sous forme de subventions en capital ou de bonifications d'intérêt (article 7),

- une aide à la première installation des jeunes agriculteurs n'ayant pas atteint l'âge de 40 ans (article 10),

- une aide supplémentaire aux investissements accordée aux jeunes agriculteurs (article 11),

- mesures d'accompagnement en faveur des exploitations agricoles, comprenant:

- un régime d'encouragement à l'introduction de la comptabilité,

- une aide accordée aux groupements reconnus,

- une aide destinée à contribuer à la couverture des coûts de gestion des associations agricoles (article 15),

- mesures spécifiques, sous forme d'indemnités compensatoires, en faveur de l'agriculture de montagne et de certaines zones défavorisées (article 19),

- mesures forestières dans les exploitations agricoles (article 25),

- adaptation de la formation professionnelle aux besoins d'une agriculture moderne (article 28).

À l'exception des mesures de retrait des terres agricoles (financées par le FEOGA, section «garantie») le coût des mesures susmentionnées est imputé aux ressources budgétaires du FEOGA, section «orientation».

8.1.3. Au cours de la période examinée, les dépenses relatives aux mesures précitées se sont élevées à 468 Mio ECU au Portugal. Le contrôle de la Cour a porté sur les dépenses au titre des aides aux investissements (article 7), de l'aide à l'installation des jeunes agriculteurs (article 10), de l'aide supplémentaire aux investissements en faveur des jeunes agriculteurs (article 11) et des indemnités compensatoires (article 19). Les mesures contrôlées, qui représentent quelque 90 % des dépenses totales encourues dans le cadre des règlements (CEE) n° 797/85 et (CEE) n° 2328/91 pendant la période considérée, sont gérées par l'IFADAP, qui est également l'organisme payeur désigné.

8.1.4. Pour être éligible à l'aide aux investissements, l'exploitant agricole doit:

a) exercer l'activité agricole à titre principal et en tirer au moins 50 % de son revenu global;

b) posséder une capacité professionnelle suffisante;

c) présenter un plan d'amélioration matérielle de son exploitation;

d) s'engager à tenir une comptabilité simplifiée.

8.1.5. Les directions régionales de l'agriculture (DRA) sont responsables de la certification de l'éligibilité des demandeurs, dès lors que ceux-ci remplissent les conditions définies aux points a) et b) ci-dessus.

8.2. Contrôle et constatations de la Cour

Aides aux investissements et indemnités spéciales aux jeunes agriculteurs

8.2.1. Dans les régions visitées, quelque 90 dossiers relatifs à des projets d'investissement ont été examinés. Suivant la situation personnelle des bénéficiaires, l'aide de base aux investissements prévue à l'article 7 du règlement a été complétée par une aide à la première installation aux jeunes agriculteurs (article 10) et/ou une aide supplémentaire aux jeunes agriculteurs (article 11).

8.2.2. S'agissant de la certification de l'éligibilité des bénéficiaires par les DRA, il a été constaté que:

i) les DRA ne disposaient d'aucune information leur permettant de certifier que l'activité agricole constituait la principale source de revenu des demandeurs;

ii) l'obligation pour les demandeurs de disposer d'une formation ou d'une expérience suffisantes était interprétée de manière assez large et, une fois encore, sans informations appropriées. Dans certains cas examinés, l'on pouvait donc douter de l'éligibilité des bénéficiaires, en particulier lorsqu'il s'agissait de nouveaux venus dans le secteur agricole.

8.2.3. Le cas d'un viticulteur illustre parfaitement la mauvaise application de ce dernier critère d'éligibilité. À la mort d'un oncle, le candidat, un enseignant vivant à Porto, a repris la ferme familiale située à 60 km de là. L'agent de l'IFADAP s'est montré surpris de ce changement soudain de profession et a émis des doutes quant à l'expérience du candidat dans le secteur agricole et à son aptitude à remplir les conditions prévues par le régime. Alors qu'elle ne disposait d'aucun document justificatif, la direction régionale de l'agriculture a cependant certifié que le candidat avait une expérience de plus de quatre ans dans le domaine agricole, le dispensant ainsi de l'obligation de suivre une formation de base en agriculture. Bien que le candidat ait participé à un stage de courte durée sur la viticulture et qu'un contrôle sur place ait montré que le projet avait effectivement été mis en oeuvre, le laxisme en matière d'application des conditions fixées pour l'obtention de l'aide communautaire est préoccupant, dans le cas exposé comme dans d'autres. En outre, dans plusieurs cas examinés par la Cour, il a été constaté que les dossiers avaient été clôturés alors qu'ils ne contenaient aucun document attestant que l'obligation de suivre sérieusement la formation prévue avait été respectée.

8.2.4. Des dispositions administratives et de contrôle mises en oeuvre par l'IFADAP appellent les observations générales suivantes:

i) la législation nationale portant modalités d'application des mesures communautaires prévoit également des mesures supplémentaires financées exclusivement par le budget national, qui sont soumises à des critères d'éligibilité différents; cette confusion des critères d'éligibilité (voir point 8.2.7), ainsi que les retards affectant l'approbation par la Commission des fréquents amendements apportés à la législation nationale applicable, compliquent les opérations de contrôle;

ii) compte tenu de la nature des conditions d'éligibilité à ces aides communautaires, un haut niveau d'inspections physiques est absolument nécessaire pour en assurer le respect; la délégation des principales tâches administratives et de contrôle aux services régionaux de l'IFADAP, dont les ressources en personnel sont insuffisantes compte tenu du nombre de demandes d'aide reçues, a pour conséquence de limiter le plus souvent le contrôle des demandes à des vérifications sur pièces; malgré tout, le nombre réduit de contrôles physiques effectués (l'IFADAP a indiqué un taux de 38 %) a permis de mettre à jour des irrégularités dans 5 % des cas examinés, ce qui a entraîné l'annulation d'un nombre important de contrats (807) et montré la nécessité d'étendre les contrôles de cette nature;

iii) dans deux cas examinés concernant la première installation de jeunes agriculteurs, une très petite parcelle de terrain (1 ha) a été cédée au demandeur par un membre de sa famille, et ce avec un minimum de formalités; outre le caractère fâcheux de telles pratiques, qui encouragent le morcellement des exploitations agricoles en petites exploitations non viables, que d'autres mesures communautaires essaient justement de contrecarrer, dans ces deux cas les conditions contractuelles attachées au bénéfice de l'aide communautaire n'étaient pas pleinement respectées, ce qui indique que les procédés de cette nature ont été conçus essentiellement pour obtenir le maximum d'aides communautaires; depuis 1991, la pratique des cessions gratuites n'est plus acceptée par les autorités portugaises;

iv) comme pour d'autres mesures, l'attention accordée aux aspects commerciaux des investissements subventionnés est insuffisante; en conséquence, alors que la capacité de production résultant de ces derniers est fréquemment effectivement créée, l'absence de plans de commercialisation fondés garantissant des débouchés pour des produits souvent périssables empêche certains projets bénéficiant d'une aide d'atteindre leur potentiel maximal; dans certains cas, ce manque d'attention pour un élément aussi essentiel et la confiance injustifiée dans les marchés locaux peuvent mettre en péril la viabilité globale des projets (voir point 8.2.5 ci-dessous);

v) dans trois cas, des bénéficiaires ont, en violation de la réglementation communautaire, perçu une aide pour un nombre de projets dépassant le maximum prévu, à savoir deux projets par période de six ans; les autorités portugaises ont indiqué que les projets supplémentaires étaient financés par des ressources nationales dans le cadre de la législation nationale en soulignant à nouveau l'incompatibilité entre les critères d'éligibilité nationaux et les critères communautaires [voir point i) ci-dessus];

vi) bien que cinq dossiers examinés aient fait apparaître des écarts importants entre les superficies déclarées au titre de l'aide et celles déclarées dans le cadre d'autres mesures nationales (par exemple les réductions de taxe sur le diesel) ou communautaires (par exemple les indemnités compensatoires), ces écarts n'ont pas fait l'objet d'enquêtes;

vii) dans sept cas spécifiques, le respect de l'ensemble des conditions liées à l'obtention d'une aide n'a pas fait l'objet d'un suivi suffisant, en particulier pour ce qui concerne la participation aux cours de formation, comme cela est requis, ou la communication en temps utile d'autres documents essentiels (par exemple titre de propriété); par ailleurs, dans pratiquement tous les cas, aucune vérification n'a été effectuée concernant l'exigence de tenue d'une comptabilité; en ce qui concerne l'engagement de disposer d'un système comptable, les autorités portugaises s'appuient sur le système de contrôle général en vigueur et sur la procédure qui veut que l'acceptation d'un second projet pour un bénéficiaire individuel soit subordonnée à la preuve qu'un système comptable est mis en place.

La Cour a communiqué tous les détails concernant les cas particuliers exposés ci-dessus aux autorités portugaises et à la Commission, en leur recommandant de prendre les mesures nécessaires en matière de suivi.

8.2.5. Le cas relaté ci-après illustre le peu d'attention consacré aux aspects commerciaux des projets bénéficiant d'une aide. Le projet en question, doté d'une aide communautaire de 59 Mio ESC (0,33 Mio ECU), concernait la construction de serres pour la production de tomates et de salades essentiellement. Bien qu'un contrôle sur place ait montré que le projet avait été mis en oeuvre de façon convenable et que la capacité de production avait été correctement déterminée, les problèmes liés à la commercialisation de la production ont une fois encore été sous-estimés. En fait, l'arrivée à maturité d'une quantité aussi importante de produits périssables presque au même moment a posé des problèmes considérables d'écoulement sur le marché local, unique débouché en l'occurrence. Dans de pareils cas, il faut absolument s'assurer de l'instauration de systèmes de commercialisation plus efficaces afin de réduire les pertes de production et de garantir la viabilité commerciale à long terme des investissements.

8.2.6. Dans quatre cas examinés au cours du contrôle, y compris celui exposé au point 8.2.7 ci-après et dans le cas d'une visite sur place, il a été considéré que l'aide communautaire payée devait être recouvrée soit parce que les bénéficiaires n'avaient pas respecté les conditions requises, soit parce que les projets n'avaient pas été mis en oeuvre conformément aux plans agréés. Les informations détaillées correspondantes ont été communiquées aux autorités portugaises et à la Commission.

8.2.7. Dans un cas - projet n° 88.63.6261.5, admis au bénéfice de l'aide communautaire le 16 août 1988 -, le service local de l'IFADAP ayant constaté au cours d'un contrôle sur place que les conditions liées à l'octroi de l'aide n'avaient pas été remplies, a estimé que le montant de l'aide versée aurait dû être recouvré. Or, bien qu'en l'occurrence l'aide communautaire ait été annulée par l'IFADAP le 8 octobre 1992, elle n'a pas été remboursée par le bénéficiaire, mais au lieu de cela transformée à cette même date en une aide nationale. De telles pratiques ne contribuent en rien à décourager ceux qui ne respectent pas les conditions nécessaires à l'octroi de l'aide et contrecarrent les objectifs des mesures, à savoir l'amélioration des structures agricoles et, dans ce cas précis, l'installation de jeunes agriculteurs.

Indemnités compensatoires

8.2.8. L'article 17 du règlement (CEE) n° 2328/91 du Conseil stipule que «dans les régions qui figurent sur la liste communautaire des zones agricoles défavorisées établie conformément à la directive 75/268/CEE (24), les États membres peuvent octroyer en faveur des activités agricoles une indemnité compensatoire annuelle qui est fixée en fonction des handicaps naturels permanents décrits à l'article 3 de ladite directive, dans les limites et conditions prévues aux articles 18 et 19 du présent règlement». Les indemnités compensatoires sont dues soit sur la base de l'importance du cheptel détenu pendant une période de rétention fixée, soit en fonction de la superficie de l'exploitation agricole, mais le règlement prévoit un montant maximal par hectare ou par exploitation.

8.2.9. Pratiquement tout le territoire portugais est classé en zone agricole défavorisée, mais avec différents niveaux de handicaps naturels. Le régime est géré et contrôlé par les DRA, l'IFADAP se chargeant du paiement des montants approuvés.

8.2.10. Au cours de la période examinée, les engagements au titre des indemnités compensatoires se sont élevés à 176 Mio ECU, soit 12 % du total des engagements communautaires en faveur du Portugal (voir annexe I). Au plan régional, les dépenses principales ont été encourues dans le Trás os Montes (30 %) et l'Entre Douro e Minho (21 %) au nord, dans la Beira (Litoral et Interior) au centre (20 %), dans l'Alentejo au sud (13 %) et aux Açores (12 %), les dépenses étant marginales dans les autres régions.

8.2.11. S'agissant du nombre total de bénéficiaires, des écarts considérables ont été constatés selon les années. Il en a été de même pour ce qui concerne le total des unités de gros bétail (UGB) et des unités de surface (ha) ayant fait l'objet d'une demande d'aide, ainsi que le total des montants payés (voir annexe IV). Les variations observées entre 1988 et 1989, ainsi qu'entre 1992, 1991 et 1993 respectivement, étaient particulièrement importantes.

8.2.12. La Cour ayant déjà procédé à un contrôle approfondi dans ce domaine en 1990, l'examen effectué dans le cadre de la présente enquête s'est limité à une vérification sur pièces d'un petit échantillon de 62 opérations relatives à des paiements effectués en 1993 dans les régions d'Entre Douro e Minho (37 opérations) et d'Alentejo (25 opérations).

Les constatations appellent les observations suivantes:

i) les dossiers de paiement contenaient un minimum de pièces justificatives à l'appui, d'une part, des paiements effectués en faveur des zones agricoles ayant bénéficié d'indemnités ou, d'autre part, de l'éligibilité de tous les animaux; en outre, la documentation disponible variait considérablement d'une région à l'autre;

ii) bien que les demandeurs soient tenus de présenter les cartes sanitaires des animaux au moment de la confirmation de la demande dans l'Alentejo (sauf pour les ovins et les caprins), les fichiers ne contenaient aucun élément probant permettant de vérifier que les documents en question avaient été effectivement présentés ou de connaître la nature des contrôles effectués;

iii) alors que les contrôleurs étaient informés du prélèvement d'un échantillon de paiements d'indemnités compensatoires aux fins de contrôle physique, aucune donnée statistique précise n'a été fournie; en outre, les fichiers sélectionnés ne contenaient aucun élément attestant que les contrôles physiques aient été effectués;

iv) bien qu'il existe des moyens permettant de confirmer le caractère globalement raisonnable des demandes d'aide (notamment les contrôles physiques et les sondages effectués par les services vétérinaires dans le cadre de programmes d'éradication de certaines maladies), ces derniers ne sont pas utilisés; en particulier, une liaison entre la base de données relatives aux contrôles vétérinaires et les demandes d'indemnités compensatoires permettrait d'effectuer automatiquement un contrôle de faisabilité des demandes et rendrait le système beaucoup plus fiable;

v) la mise en oeuvre définitive du système intégré de gestion et de contrôle, conformément au règlement (CEE) n° 3887/92 du Conseil (25), permettra d'améliorer le contrôle des indemnités compensatoires; l'absence de cadastre, en particulier dans le nord du Portugal et dans les îles, risque cependant de retarder considérablement la mise en place d'un système intégré de contrôle fiable;

vi) il a été particulièrement difficile de rapprocher les montants déclarés à la Commission de ceux figurant dans les fichiers informatisés disponibles au niveau régional. En particulier, des différences importantes ont été constatées, pour l'année 1993, entre les montants totaux déclarés à la Commission par l'IFADAP et les données disponibles tant auprès des services régionaux de l'IFADAP que des DRA visités. Les explications fournies ultérieurement par l'IFADAP indiquent que certaines différences résultaient de corrections apportées par les services centraux de l'IFADAP sans en informer les services locaux. D'autres différences tiennent apparemment au fait que les paiements effectués en 1993 au titre des exercices précédents n'étaient pas mentionnés séparément dans la demande de remboursement adressée à la Commission.

8.2.13. Le contrôle de la Cour dans le domaine en question a par force été limité, mais les résultats montrent qu'il faut améliorer considérablement la gestion et le contrôle du régime. À cet égard, rien n'indique que les insuffisances mises en évidence par la Cour dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1990 (chapitre 9) aient été corrigées (voir annexe V).

CHAPITRE 9 PROGRAMMES OPÉRATIONNELS APPROUVÉS DANS LE CADRE DE L'OBJECTIF N° 1 DE LA RÉFORME DES FONDS STRUCTURELS

9.1. Présentation succincte des procédures administratives et de contrôle

9.1.1. En vue de la mise en oeuvre de la réforme des Fonds structurels, l'ensemble du Portugal a été déclaré zone éligible au titre de l'objectif n° 1 - promotion du développement et ajustement structurel des régions en retard de développement.

9.1.2. Au cours de la période examinée, un total de 23 PO a été approuvé dans le cadre dont il est fait état ci-dessus, correspondant à une valeur totale en termes d'engagements de quelque 229 Mio ECU (voir annexe VI).

9.1.3. Le contrôle de la Cour a consisté à examiner quatre PO comptant parmi les principaux du point de vue financier. Il s'agissait des PO suivants:

- réforme foncière et arrêt de l'activité agricole,

- assistance aux exploitants agricoles victimes de la sécheresse,

- aide aux exploitants agricoles victimes des intempéries,

- mesures en faveur de la sylviculture.

Au total, ces quatre PO représentaient 167 Mio ECU, soit 73 % des engagements totaux prévus pour les opérations relevant de l'objectif n° 1. Le concours communautaire au titre de ces PO allait de 50 à 75 % des dépenses éligibles, le solde étant à la charge du budget national.

9.1.4. Les mesures sélectionnées sont gérées et contrôlées par divers organismes nationaux, en particulier par les services de l'IEADR pour ce qui concerne les mesures structurelles, de l'IFADAP pour ce qui concerne les mesures financières ayant trait aux bonifications d'intérêts et de l'Institut de la sylviculture pour ce qui concerne les mesures prévues dans le cadre du PO «Mesures en faveur de la sylviculture». Mais c'est l'IFADAP qui est l'organisme payeur pour toutes les dépenses liées aux PO.

9.2. Contrôle et constatations de la Cour

9.2.1. Le contrôle de la Cour a comporté une évaluation des procédures administratives et de contrôle en vigueur pour les mesures sélectionnées en vue du contrôle. Un total de 103 dossiers de paiement a été examiné: 40 dossiers concernant le PO «Intempéries», 44 dossiers concernant le PO «Sécheresse», 18 dossiers concernant les «Mesures en faveur de la sylviculture», y compris 10 paiements effectués en vertu des dispositions du règlement (CEE) n° 797/85 du Conseil, et une mesure collective portant sur la «Réforme foncière». En outre, huit projets examinés ont fait l'objet d'un contrôle sur place.

Programme opérationnel «Réforme foncière» et «Arrêt de l'activité agricole»

9.2.2. La Cour a constaté que les ressources financières affectées à ce PO avaient été considérablement réduites, passant d'un montant initial de 24,5 Mio ECU à 14,7 Mio ECU et que l'élément principal du PO initial, la mesure portant sur la réforme foncière, avait été réduit presque de moitié, passant de 18,4 Mio ECU à 10,9 Mio ECU. Mais, en même temps, la part de financement communautaire du programme était passée de 65 à 75 %. Une réduction encore plus importante a été enregistrée au niveau de l'exécution du programme: sur un total de 70 actions initialement prévues, le rapport d'exécution de 1993 n'en mentionnait que 20 comme ayant été entreprises. Cette importante réduction d'activité est surprenante compte tenu des besoins constatés et généralement admis en matière de réforme foncière au Portugal, notamment dans les régions du Nord.

9.2.3. La mesure collective portant sur la réforme foncière qui a fait l'objet de l'examen concernait Valença dans la région Entre Douro e Minho. Le projet, qui consistait dans le regroupement de 296 ha était, pour l'essentiel, achevé au moment du contrôle. En général, il a été constaté que le projet avait été exécuté de façon satisfaisante; il ne fait aucun doute qu'il avait été facilité par l'homogénéité des terres situées dans une plaine sur les rives d'un grand fleuve. Il a toutefois été constaté qu'un nombre important de nouvelles parcelles de terre présentaient une superficie totale inférieure à un hectare, ce qui contribuait à réduire l'efficacité générale de la mesure du point de vue de l'encouragement à utiliser des moyens mécaniques sur les exploitations regroupées.

9.2.4. Le coût total de la mesure collective de Valença s'élevait à 356 Mio ESC (2 Mio ECU), ce qui représente un coût moyen à l'hectare de 1,2 Mio ESC (0,007 Mio ECU), hors coûts d'études préliminaires ou d'élaboration générale du projet. Étant donné la nature relativement simple du projet, les coûts supportés dont il est fait état ci-dessus apparaissent particulièrement élevés comparés aux coûts estimatifs communiqués pour trois autres projets actuellement en cours (repris à l'annexe VII).

Programme opérationnel «Assistance aux exploitants agricoles victimes de la sécheresse»

9.2.5. Ce PO était destiné à traiter les problèmes liés à la longue période de sécheresse qui a frappé le Portugal au cours de l'année 1991 et qui, pour de nombreux exploitants agricoles, a conduit à la perte de leur récolte, les mettant ainsi dans l'impossibilité de rembourser leurs dettes. Telle est la raison pour laquelle un pourcentage très élevé des fonds mis à disposition pour le PO (à savoir 88 % sur un montant total de 39 Mio ECU) a été affecté au paiement de bonifications d'intérêt. Le PO comportait également les volets suivants:

- des mesures d'encouragement à la culture du sorgho

et

- des mesures d'encouragement à la construction de retenues d'eau.

9.2.6. S'agissant des mesures d'encouragement à la culture du sorgho, il a été constaté que:

- un nombre restreint de visites sur place a été opéré pour vérifier que les bénéficiaires avaient respecté les conditions fixées pour les mesures,

- alors que certains bénéficiaires ont présenté des factures de négociants en semences pour étayer leur droit à l'aide communautaire, d'autres bénéficiaires ont perçu l'aide moyennant une déclaration aux termes de laquelle ils avaient utilisé des semences qu'ils avaient eux-mêmes produites; par conséquent, aucune pièce probante indépendante n'a pu être fournie pour étayer le droit à percevoir l'aide, hormis une attestation d'ordre général délivrée par l'agent local de la direction régionale de l'agriculture,

- en outre, en cas d'utilisation par les producteurs de céréales produites par leurs soins, les dispositions des directives communautaires relatives à la certification des semences n'ont pas été respectées; par ailleurs, compte tenu du fait que l'aide communautaire a été versée à ce type de producteurs, il aurait été bon de préciser que seuls les coûts correspondant à des semences certifiées seraient remboursés afin d'améliorer les chances de succès des récoltes replantées.

9.2.7. Enfin, en ce qui concerne les mesures relatives aux retenues d'eau, le PO prévoyait la réalisation d'un projet d'irrigation collective consistant dans la construction d'un canal entre les fleuves Odivelas et Sado. Toutefois, le projet a été annulé faute d'engagements disponibles, le montant initialement affecté à ce projet ayant été utilisé pour payer les bonifications d'intérêt. Dans ces conditions, il est regrettable qu'une mesure authentiquement structurelle, qui aurait allégé les effets de sécheresses ultérieures, ait dû être annulée pour satisfaire à des obligations à court terme. En outre, il est difficile d'admettre que le poids de la dette pesant sur les exploitants agricoles résultait de la période de sécheresse dans la mesure où les ressources financières ont dû être affectées aux bonifications d'intérêt sur une période de six ans.

Programme opérationnel «Aide aux exploitants agricoles v