DÉCISION (UE) 2019/115 DE LA COMMISSION

du 10 juillet 2018

relative à l'aide d'État SA.37977 (2016/C) (ex 2016/NN) mise à exécution par l'Espagne en faveur de la Sociedad Estatal de Correos y Telégrafos, SA

[notifiée sous le numéro C(2018) 4233]

(Le texte en langue espagnole est le seul faisant foi)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,

vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément audit article (1) et vu les observations transmises,

considérant ce qui suit:

1. PROCÉDURE

(1) Le 9 décembre 2013 et le 10 avril 2014, la Commission a été saisie de deux plaintes anonymes contre l'État espagnol en ce qui concerne l'octroi présumé d'aides illégales et incompatibles avec le marché intérieur à Sociedad Estatal Correos y Telégrafos SA (ci-après dénommée «Correos»). Les deux plaintes soulevaient les questions suivantes au sujet de Correos: i) une surcompensation présumée accordée à Correos pour l'exécution de l'obligation de service universel (OSU) depuis 1998; ii) les exonérations fiscales prétendument incompatibles avec le marché intérieur accordées à Correos; et iii) le non-paiement présumé de cotisations de sécurité sociale pour les fonctionnaires employés par Correos.

(2) Le 14 février 2014, le 26 février 2014 et le 15 juillet 2014, la Commission a remis la version non confidentielle des deux plaintes aux autorités espagnoles.

(3) Le 11 avril 2014 et le 18 septembre 2014, les autorités espagnoles ont répondu à ces plaintes.

(4) Le 10 juillet 2014, le 22 octobre 2014 et le 4 décembre 2015, la Commission a demandé des renseignements complémentaires aux autorités espagnoles.

(5) Celles-ci ont répondu aux demandes le 7 août 2014, le 19 décembre 2014, le 19 janvier 2015 et le 21 décembre 2015, respectivement.

(6) Par lettre du 11 février 2016, la Commission a informé l'Espagne de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, du traité concernant diverses mesures accordées à Correos. La décision de la Commission d'ouvrir cette procédure (ci-après la «décision d'ouverture de 2016») a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne (2).

(7) Par lettre du 21 avril 2016, la Commission a reçu les premières observations de l'Espagne sur la décision d'ouverture.

(8) Par lettre du 11 mai 2016, la Commission a reçu les observations de Correos sur la décision d'ouverture.

(9) Par lettre du 12 mai 2016, la Commission a reçu les observations d'un tiers sur la décision d'ouverture.

(10) Le 8 juin 2016, la Commission a transmis à l'Espagne les observations reçues.

(11) Par lettre du 6 juillet 2016, l'Espagne a présenté ses observations sur les commentaires présentés par des tiers intéressés.

(12) Au cours de la procédure, la Commission a reçu des observations supplémentaires de la part de l'Espagne le 24 octobre 2017 et le 23 mai 2018.

(13) Par lettre du 20 mars 2018, la Commission a reçu des observations supplémentaires de la part d'un ancien concurrent de Correos, Unipost.

2. DESCRIPTION DÉTAILLÉE DE L'AIDE

2.1. LE MARCHÉ POSTAL ESPAGNOL

(14) Avant l'adhésion de l'Espagne à la Communauté économique européenne (CEE) en 1986, les services postaux espagnols étaient gérés par l'administration générale. Le décret no 1113/1960 du 19 mai 1960 relatif à l'ordonnance postale (Ordenanza Postal), exécuté par le règlement concernant les services postaux (Reglamento de los Servicios de Correos), adopté par le décret no 1653/1964 du 14 mai 1964, définissait le service postal et chargeait la direction générale de «Correos y Telégrafos» de son exécution. L'adoption de l'ordonnance postale et de son règlement d'exécution a marqué le début de la libéralisation du marché postal espagnol: le monopole de «Correos y Telégrafos» a été restreint aux lettres et aux cartes postales internationales et interurbaines, tandis que les services urbains de correspondance et de livraison de colis ont été entièrement libéralisés. Au cours des années 1970, les premiers grands opérateurs privés sont entrés sur le marché postal espagnol.

(15) À la suite de l'adhésion de l'Espagne à la CEE, les services postaux ont connu une libéralisation progressive entre 1998 et 2010. Plus précisément, la directive 97/67/CE du Parlement européen et du Conseil (3) a été transposée en 1998 dans l'ordre juridique espagnol par la loi no 24/1998 du 13 juillet 1998 relative au service postal universel et à la libéralisation des services postaux (Ley 24/1998 del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales), la «loi postale de 1998», laquelle confiait à Correos, pour la première fois, l'exécution de l'obligation de service universel (4) (ci-après dénommée «OSU»). La loi énonçait une liste restreinte de services inclus dans l'OSU (5) qui étaient réservés à Correos en tant que fournisseur du service postal universel (ci-après dénommé le «secteur réservé»), tandis que tous les autres services postaux étaient libéralisés (ci-après dénommés le «secteur non réservé»).

(16) La libéralisation des services postaux en Espagne s'est poursuivie avec la transposition dans le droit espagnol de la directive 2002/39/CE du Parlement européen et du Conseil (6) par la loi 53/2002 du 30 décembre 2002 portant mesures fiscales, administratives et d'ordre social (Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social), laquelle a modifié la loi postale de 1998 susmentionnée et restreint davantage le champ d'application du secteur réservé.

(17) En 2010, le secteur postal a été entièrement libéralisé par l'intermédiaire de la loi 43/2010 du 30 décembre 2010 sur le service postal universel, les droits des utilisateurs et le marché postal (la loi postale de 2010), laquelle a incorporé à l'ordre juridique espagnol la directive 2008/6/CE du Parlement européen et du Conseil (7). La loi postale de 2010 a redéfini le champ d'application de l'OSU (par exemple, le service de mandat postal a été exclu de l'OSU) et a supprimé le secteur réservé.

2.2. BÉNÉFICIAIRE

2.2.1. CORREOS

(18) Correos est une société d'État, et la société mère de Grupo Correos; son unique actionnaire est la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI). La SEPI est une société publique de portefeuille détentrice de participations de l'État.

(19) Correos fournit des services postaux, parmi lesquels des services universels, des services de courrier et d'autres services (par exemple, des services liés aux services postaux et aux activités connexes, y compris les services de mandat postal et de transferts monétaires, de philatélie, entre autres). En 2016, Correos a réalisé un chiffre d'affaires d'environ 1,761 milliard d'EUR, a effectué 2,774 milliards d'envois postaux (colis compris) et employait 49 785 personnes.

(20) Correos est le plus important fournisseur de services postaux en Espagne; la société disposait de 8 787 points de contact postaux en 2016. À l'exception des services de livraison de colis, la société détient la plus grande part de marché des services postaux en Espagne, ce qui en fait le leader du marché postal espagnol. Jusqu'en 2017, Unipost SA était le principal concurrent de Correos sur le marché postal espagnol; la société a toutefois connu des difficultés financières et a été mise en liquidation le 19 février 2018. D'autres opérateurs postaux européens (par exemple Deutsche Post, TNT, La Poste, UPS, CTT Correios Portugal et Royal Mail) détiennent d'importantes parts de marché dans les services de livraison de colis.

2.2.2. CADRE JURIDIQUE APPLICABLE À CORREOS

(21) En Espagne, le service postal est directement administré par l'État depuis 1716. Correos faisait partie de l'administration publique et était intégrée à divers ministères, tels que le ministère de l'intérieur et, par la suite, le ministère des transports et des communications.

(22) L'institution autonome «Correos y Telégrafos» a été créée en vertu de la loi 31/1990 du 27 décembre 1990 sur le budget général de l'État (Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado). Elle a été constituée en 1992 et rattachée au ministère des transports, du tourisme et des communications.

(23) «Correos y Telégrafos» est devenue une entité économique publique rattachée au ministère des travaux publics en vertu de la loi 6/1997 du 14 avril 1997 sur l'organisation et le fonctionnement de l'administration générale de l'État (Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado).

(24) La loi 14/2000 du 29 décembre 2000 portant mesures fiscales, administratives et d'ordre social (Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social) a adopté le cadre juridique de «Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, SA», et la société a été constituée en juin 2001. Le 5 juin 2012, toutes les entreprises appartenant à Grupo Correos (c'est-à-dire Correos et ses filiales Correos Express, Nexea et Correos Telecom) ont été incorporées à la SEPI, qui en est devenue l'unique actionnaire.

2.3. DESCRIPTION DES MESURES PUBLIQUES PRISES EN FAVEUR DE CORREOS

2.3.1. COMPENSATIONS OCTROYÉES À CORREOS POUR L'EXÉCUTION DE L'OBLIGATION DE SERVICE UNIVERSEL (OSU)

(25) En 1998, Correos s'est vu confier l'exécution de l'OSU en vertu de la loi postale de 1998. En compensation de l'exécution de l'OSU, Correos a reçu un financement public entre 1998 et 2010. Par la suite, la loi postale de 2010 a confié à Correos un mandat concernant la fourniture du service universel pour une période de quinze ans à compter du 1er janvier 2011.

2.3.1.1. Compensations pour l'OSU octroyées en vertu de la loi postale de 1998

(26) À partir du 11 mars 2000, la loi postale de 1998 a été complétée d'un «Plan de Prestación» (ci-après dénommé le «Plan de Prestación de 2000»), qui établit le mécanisme de compensation permettant de calculer le coût net supporté par Correos pour s'acquitter de son obligation en tant que prestataire du service universel (PSU) ainsi que les critères de qualité en vue de l'exécution de l'OSU.

(27) De 2000 à 2010, la compensation pour l'OSU a été accordée à Correos sur la base d'une méthodologie élaborée par les autorités espagnoles (la «méthodologie espagnole»), qui est détaillée dans le Plan de Prestación de 2000. D'autre part, le Plan de Prestación de 2000 contraint Correos à tenir une comptabilité analytique, assortie d'une séparation des comptes, conformément à l'article 29 de la loi postale de 1998.

(28) La méthodologie espagnole permettant de calculer le coût net de la charge indue que suppose l'OSU était composée des étapes suivantes: a) ÉTAPE 1: déterminer les recettes et les coûts unitaires de chaque produit/service et de chaque centre de coûts sur la base des informations concernant la comptabilité analytique de Correos. Pour chaque produit/service, les centres de coûts dans lesquels les coûts unitaires sont supérieurs aux recettes unitaires sont considérés comme déficitaires. Les autres centres de coûts, dans lesquels les recettes unitaires sont supérieures aux coûts unitaires, sont considérés comme excédentaires; b) ÉTAPE 2: pour chaque service réservé (SR), déterminer au moyen d'une évaluation les centres de coûts qui sont déficitaires/excédentaires en raison de la prestation de ce service et calculer les pertes/bénéfices cumulés enregistrés par ces centres du fait de ladite prestation (pertes/bénéfices SR). Le coût net des services réservés correspond à la différence entre la somme des pertes SR et la somme des bénéfices SR; c) ÉTAPE 3: pour chaque service non réservé (SNR), déterminer au moyen d'une évaluation les centres de coûts qui sont déficitaires en raison de la prestation de ce service et calculer les pertes cumulées enregistrées par ces centres induites du fait de ladite prestation (pertes SNR). Le coût net des services non réservés correspond à la somme des pertes SNR; d) ÉTAPE 4: la compensation pour l'exécution de l'OSU couvre le coût net des services réservés et non réservés, calculé conformément aux étapes 2 et 3.

(29) Le tableau 1 dresse la liste des compensations accordées à Correos pour l'exécution de l'OSU pendant la période 2004-2010, calculées sur la base de la méthodologie espagnole. Tableau 1 Compensations accordées à Correos pour l'exécution de l'OSU (en Mio EUR) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Coût net SR 46,171 40,435 39,558 80,823 101,783 176,559 152,521 Coût net SNR 44,859 47,294 55,199 39,441 40,863 45,919 43,812 Compensation pour l'OSU 91,030 87,729 94,757 120,264 142,646 222,478 196,333

2.3.1.2. Compensations pour l'OSU octroyées en vertu de la loi postale de 2010

(30) La loi postale de 1998 a été remplacée par la loi postale de 2010, laquelle est entrée en vigueur le 1er janvier 2011. La loi postale de 2010 a confié à Correos la prestation du service postal universel pendant une période de quinze ans à compter de la date de son entrée en vigueur, c'est-à-dire à partir du 1er janvier 2026.

(31) Les articles 27 et 28 de la loi postale de 2010 prévoient que le prestataire du service postal universel peut recevoir une compensation équivalente au coût net encouru par celui-ci du fait de l'exécution de ses obligations. Le coût net doit être calculé conformément à la méthode du coût net évité et correspond à la différence entre le coût net supporté par le PSU en raison de l'exécution de l'OSU et le coût net supporté par le PSU qui n'est pas chargé d'exécuter l'OSU. Ce calcul tient compte de tous les autres éléments pertinents, y compris les bénéfices immatériels et les avantages commerciaux dont le prestataire de services postaux désigné pour fournir le service universel a bénéficié, le droit de réaliser un bénéfice raisonnable ainsi que les mesures d'incitation à l'efficacité économique, à la lumière de l'annexe 1 de la directive 2008/6/CE.

(32) Conformément à l'article 22, paragraphe 3, ainsi qu'à l'article 27, paragraphe 2, point b), de la loi postale de 2010, la méthode du coût net évité décrite au considérant 31 devait être élaborée dans le cadre d'un nouveau Plan de Prestación. Toutefois, à cette date, ce nouveau Plan de Prestación n'a pas encore été adopté. Par conséquent, depuis 2011, aucune méthodologie permettant de calculer le coût net de l'OSU n'est disponible.

(33) Selon les autorités espagnoles, Correos n'a reçu aucune compensation officielle pour l'OSU depuis 2011, bien qu'elle ait bénéficié d'avances partielles à titre provisoire pour les années 2011-2017. Le coût net réel correspondant à ces années devra être calculé une fois que le nouveau Plan de Prestación aura été adopté et que la méthode du coût net évité aura été définie. La Commission évaluera les compensations pour l'OSU en vertu de la loi postale de 2010 dans le cadre d'une autre décision.

2.3.2. EXONÉRATIONS FISCALES ACCORDÉES À CORREOS

(34) Conformément à l'article 19, paragraphe 1, point b), de la loi postale de 1998, le PSU bénéficie de l'exonération de toutes les impositions grevant son activité liée aux services réservés, à l'exception de l'impôt sur les sociétés. L'article 22, paragraphe 2, de la loi postale de 2010 a maintenu cette exonération fiscale et l'a étendue à la totalité de l'OSU.

(35) Selon les autorités espagnoles, le seul impôt susceptible de relever du champ d'application de cette exonération, outre la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), serait l'impôt sur les activités économiques (IAE), puisqu'il s'agit d'une imposition qui porte sur l'exercice d'une activité économique et qui est liée à la prestation du service postal universel. D'autres impôts, tels que l'impôt sur les transmissions patrimoniales, l'impôt sur les constructions, l'impôt sur la plus-value des terrains urbains et l'impôt sur les véhicules à traction mécanique, ne relèvent pas du champ d'application de l'exonération, car ils ne sont pas liés à l'activité économique de l'exécution de l'OSU.

(36) Les autorités espagnoles ont expliqué que Correos a bénéficié d'une exonération partielle de l'IAE, puisqu'elle ne paie que 50 % du montant d'impôt final.

(37) En ce qui concerne l'impôt sur les biens immobiliers (ci-après dénommé l'«IBI»), les autorités espagnoles ont expliqué qu'il s'agit d'un impôt qui n'est pas prélevé sur l'activité liée à l'exécution de l'OSU ou à d'autres services postaux, mais sur les biens immobiliers, de sorte qu'il demeurerait hors du champ d'application des deux lois postales. Toutefois, entre 2008 et 2013, Correos a présenté, en se basant sur son interprétation de l'article 19, paragraphe 1, point b), de la loi postale de 1998 et sur l'article 22, paragraphe 2, de la loi postale de 2010, plusieurs demandes en faveur de l'exonération de l'IBI pour un ensemble de bureaux se trouvant dans différentes communes. Plusieurs administrations et juridictions locales ont répondu favorablement à la demande de Correos d'être exonérée de l'IBI et ont remboursé à la société les impôts déjà payés.

2.3.2.1. Exonération de l'impôt sur les biens immobiliers (IBI)

(38) L'IBI est un impôt local du système fiscal espagnol; il est régi par le décret royal législatif 2/2004 du 5 mars 2004. Selon l'article 60 dudit décret, l'impôt susmentionné est un impôt direct à caractère réel qui est prélevé sur la valeur des biens immobiliers, dans les conditions prévues par ledit décret. Le fait générateur de l'IBI est la titularité de tout droit prévu à l'article 61 du décret royal législatif 2/2004 sur les biens immobiliers ruraux et urbains ainsi que sur les biens immobiliers présentant des caractéristiques particulières. L'IBI n'est pas prélevé sur une activité, mais sur la valeur des biens.

(39) Entre 2008 et 2013, Correos a présenté, en se basant sur son interprétation de l'article 19, paragraphe 1, point b), de la loi postale de 1998 et sur l'article 22, paragraphe 2, de la loi postale de 2010, plusieurs demandes en faveur de l'exonération de l'IBI, en vertu des lois postales, pour un ensemble de bureaux se trouvant dans différentes communes. Plusieurs administrations et juridictions locales ont répondu favorablement à la demande d'exonération de l'IBI présentée par Correos. Selon les autorités espagnoles, les remboursements effectivement versés à Correos s'élèvent à 752 840,50 EUR.

(40) Ces interprétations faites par les juridictions des lois postales de 1998 et de 2010, qui ont permis au PSU d'être exonéré de l'IBI, ont été rejetées par la Cour suprême espagnole en 2013, à la suite d'un pourvoi en cassation introduit par les autorités locales du conseil provincial de Huesca. Dans sa décision, la Cour suprême a considéré que l'article 22, paragraphe 2, de la loi postale de 2010 devait être interprété de manière restrictive. Selon la Cour suprême, les exonérations fiscales prévues par ledit article sont uniquement applicables aux impôts qui grèvent les activités directement liées à l'exercice de l'OSU et, par conséquent, ne pouvaient pas s'appliquer à l'IBI, qui est directement prélevé sur la valeur des biens.

(41) Les exonérations de l'IBI accordées à Correos entre 2008 et 2013 n'ont fait l'objet d'aucune récupération. En effet, dans le cadre du système juridique espagnol, le pourvoi en cassation dans l'intérêt de la loi a un caractère extraordinaire et subsidiaire visant exclusivement à déterminer la jurisprudence ou la doctrine juridique, et ne peut donc pas avoir d'effets sur l'objet du pourvoi en cassation (c'est-à-dire, en l'espèce, qu'il ne permet pas d'annuler les résolutions et décisions relatives aux exonérations fiscales).

2.3.2.2. Exonération de l'impôt sur les activités économiques (IAE)

(42) L'IAE a été établi dans la loi 39/1988 du 28 décembre 1988, laquelle a été remplacée par le décret royal législatif 2/2004 du 5 mars 2004. En vertu de l'article 78 dudit décret, les entreprises qui exercent des activités commerciales, professionnelles ou artistiques sont assujetties à cet impôt.

(43) Conformément à l'article 78 du décret royal législatif 2/2004, l'IAE est un impôt direct à caractère réel, dont le fait générateur est constitué par le simple exercice, sur le territoire national, d'activités commerciales, professionnelles ou artistiques, que celles-ci soient exercées ou non dans un local déterminé et soient spécifiées ou non dans les tarifs d'imposition.

(44) Les tarifs de l'IAE ont été approuvés dans le décret royal législatif 1175/1990 du 28 septembre 1990. L'activité postale est répertoriée dans le groupe 847 «Services postaux et de télécommunications intégraux» depuis 1999. Ce groupe comprend la prestation de services postaux qui consistent en la levée, l'admission, le tri, le traitement, l'acheminement, le transport, la distribution et la livraison d'envois de correspondance et d'envois postaux dans toutes leurs modalités. Toutefois, la note 3 du groupe de tarifs 847 établit que l'entité économique publique Correos a le droit de s'acquitter de 50 % seulement du montant indiqué pour ce groupe. Selon les autorités espagnoles, cela signifie que Correos bénéficie d'une exonération d'un montant de 8 113,66 EUR par an depuis 2004. Les autorités espagnoles ont confirmé que Correos continue de bénéficier de l'exonération partielle de l'impôt établie à la note 3 du groupe de tarifs 847.

2.3.3. LES TROIS AUGMENTATIONS DE CAPITAL ACCORDÉES EN 2004, 2005 ET 2006

(45) Au cours de la période analysée, Correos a bénéficié de trois augmentations de capital, pour un montant total de 48 081 000 EUR: a) une augmentation de capital d'un montant de 16 027 000 EUR accordée le 13 décembre 2004; b) une augmentation de capital d'un montant de 16 027 000 EUR accordée le 25 novembre 2005; c) une augmentation de capital d'un montant de 16 027 000 EUR accordée le 24 novembre 2006.

(46) Selon les autorités espagnoles, ces augmentations de capital faisaient partie du plan stratégique de Correos pour la période 2004-2006, en vue de compenser le ralentissement du marché postal. Les principales orientations stratégiques de ce plan étaient les suivantes: a) garantir la viabilité future de l'activité postale, en mettant l'accent sur l'efficience; b) renforcer les activités en croissance à moyen terme en encourageant les services financiers et la livraison de colis en tant qu'axes de croissance principaux de Correos; c) élargir le portefeuille de possibilités de croissance futures en développant la gestion de bases de données, de services de mailroom ou de livraison de colis ainsi que le commerce électronique; d) moderniser les capacités de Correos et adapter le modèle de gestion au contexte actuel du marché, en renforçant la diversification.

2.3.4. COMPENSATION OCTROYÉE À CORREOS POUR LA DISTRIBUTION DES IMPRIMÉS ÉLECTORAUX

(47) La loi organique 5/1985 du 19 juin 1985 sur le régime général des élections («LOREG») et ses modalités d'application régissent la procédure électorale en Espagne et reconnaissent le droit de voter en personne ou par correspondance.

(48) L'article 22 de la loi postale de 1998 et l'article 22, paragraphe 5, de la loi postale de 2010 prévoient que l'État peut imposer certaines obligations aux prestataires du service universel désignés dans le cadre des procédures électorales. L'article 22, paragraphe 5, de la loi postale de 2010 dispose que l'imposition d'obligations de service public supplémentaires doit faire l'objet de compensations.

(49) En vertu de la disposition additionnelle première de la loi postale de 2010, Correos est le PSU désigné pour la prestation de divers services dans le cadre des différentes élections espagnoles (élections générales, régionales, européennes et municipales).

(50) Les obligations de service public imposées à Correos concernant l'organisation des procédures électorales en Espagne sont les suivantes: a) la gestion du vote par correspondance (y compris la mise à disposition, l'admission, l'envoi et la livraison par courrier recommandé et express) dans les cas suivants: 1) vote par correspondance des électeurs résidant en Espagne; 2) vote par correspondance des électeurs résidants absents; 3) vote par correspondance des électeurs provisoirement absents; 4) vote par correspondance du personnel embarqué; 5) vote du personnel des forces armées embarqué ou se trouvant dans des situations exceptionnelles liées à la défense nationale; et 6) vote par correspondance des détenus d'établissements pénitentiaires; b) la gestion des envois postaux des imprimés électoraux des candidats aux élections: admission, puis distribution d'envois de publicité électorale des candidats aux élections à un prix symbolique de 0,006 EUR par envoi; c) la gestion d'autres envois réalisés par le bureau du recensement électoral (par exemple les cartes d'électeur, les listes électorales de consultation pour les mairies, entre autres); d) la collecte de la documentation électorale dans les bureaux de vote après l'achèvement du scrutin, ce qui inclut la collecte, la conservation et la livraison ultérieure de l'enveloppe contenant le rapport et la documentation pertinente de chaque bureau au conseil électoral correspondant.

(51) Les autorités espagnoles ont expliqué que compte tenu des limitations de temps liées à la procédure électorale, Correos se voit obligée de privilégier les activités mentionnées au considérant 50, au détriment d'autres activités postales. Le nombre élevé d'envois à distribuer, leur concentration importante en quelques jours seulement et l'obligation de livrer la majeure partie des documents en personne (dans le cas du courrier recommandé, par exemple lors du vote par correspondance) requièrent la mise en œuvre d'importants efforts supplémentaires. Par conséquent, Correos se doit de renforcer provisoirement son personnel ainsi que d'autres ressources (par exemple, en matière de transports, de sécurité, entre autres).

(52) Correos reçoit des compensations (voir le tableau 2) pour les diverses obligations qui lui sont imposées au regard de l'organisation des élections depuis 2004: Tableau 2 Montants de la compensation octroyée à Correos pour l'organisation des élections (en EUR) Année Domaine électoral Compensation pour la distribution des imprimés électoraux 2004 National 27 182 926 2005 Régional 3 670 281 2006 Régional 4 528 376 2007 National/régional 19 536 604 2008 National/régional 19 609 632 2009 National/régional 14 603 021 2010 Régional 4 620 588 2011 National/régional 40 092 858 2012 Régional 14 268 978 TOTAL 148 113 264

3. MOTIFS JUSTIFIANT L'OUVERTURE DE LA PROCÉDURE FORMELLE D'EXAMEN

(53) La Commission a décidé d'ouvrir la procédure formelle d'examen car elle a des doutes sérieux quant à la compatibilité avec le marché intérieur de plusieurs des mesures accordées à Correos depuis 2004: a) les compensations pour l'OSU octroyées à Correos en vertu de la loi postale de 1998; b) l'exonération de l'IBI et l'exonération partielle de l'IAE; c) les trois augmentations de capital accordées en 2004, 2005 et 2006; d) et la compensation accordée à Correos pour la distribution des imprimés électoraux.

(54) La Commission exprime notamment des doutes sur les points suivants: a) le niveau de la compensation reçue par Correos pour l'exécution de l'OSU entre 2004 et 2010, qu'elle considérait a priori comme une aide d'État, et l'existence éventuelle d'une surcompensation de l'opérateur; b) la compatibilité avec le marché intérieur ou le caractère d'aide existante de l'exonération de l'IBI et de l'exonération partielle de l'IAE qui, de son avis, constituaient a priori une aide d'État; c) la conformité des augmentations de capital accordées en 2004, 2005 et 2006 au principe de l'investisseur en économie de marché (ci-après dénommé «PIEM»); d) la compatibilité ou le caractère d'aide existante de la compensation octroyée à Correos pour la distribution des imprimés électoraux, qu'elle considérait a priori comme une aide d'État.

4. OBSERVATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES

(55) La Commission a reçu les observations de deux parties intéressées: la bénéficiaire présumée des mesures d'aide, Correos, et un tiers (ci-après dénommé le «tiers anonyme»), qui a demandé à ce que son identité demeure confidentielle.

4.1. OBSERVATIONS DE CORREOS

4.1.1. LA COMPENSATION POUR L'OSU NE CONSTITUE PAS UNE AIDE D'ÉTAT INCOMPATIBLE AVEC LE MARCHÉ INTÉRIEUR

(56) Selon Correos, la compensation pour l'OSU qui lui a été octroyée au cours de la période 2004-2010 ne constitue pas une aide d'État. Correos estime en particulier que la compensation ne constitue pas un avantage, puisqu'elle remplit les quatre critères établis dans l'affaire C-280/00 (ci-après dénommées les «critères Altmark») (8). Correos réfute la conclusion établie dans la décision d'ouverture, selon laquelle la compensation pour l'OSU ne remplit ni le troisième ni le quatrième critère Altmark.

(57) Correos affirme que conformément au troisième critère Altmark, la compensation reçue au titre de la prestation d'un service public ne doit pas excéder le coût net, entendu comme les coûts, déduction faite des recettes y relatives, majorés d'un bénéfice raisonnable. Correos estime que le troisième critère Altmark est inextricablement lié à l'analyse de compatibilité avec le marché intérieur des services d'intérêt économique général, conformément à la communication de la Commission (ci-après dénommée «encadrement SIEG de 2012») (9). Correos affirme notamment que la compensation reçue pour l'OSU observe la méthode du coût net évité énoncée au point 27 de l'encadrement SIEG de 2012, de sorte qu'il convient de considérer qu'elle remplit le troisième critère Altmark.

(58) Correos explique que la méthodologie espagnole employée pour déterminer sa compensation repose sur le rapport que la Commission a commandé à la société de conseil «National Economic Research Associates» (rapport NERA) (10). Selon Correos, la méthode de calcul de la compensation qui figure dans le rapport NERA constitue une application valide de la méthode du coût net évité.

(59) Correos estime en outre que le respect du troisième critère Altmark s'appuie sur le principe de confiance légitime. Selon la société, la publication du rapport NERA, qui reconnaissait la validité de la méthode du coût net évité pour le calcul de la compensation de la prestation du service postal universel, a entraîné une confiance légitime.

(60) Selon Correos, le fait que la méthode du coût évité n'ait pas été appliquée avant l'entrée en vigueur de l'encadrement SIEG de 2012 n'entre pas en ligne de compte en ce qui concerne le respect du troisième critère Altmark.

(61) La société considère en outre que les compensations pour l'OSU qui lui ont été octroyées remplissent le quatrième critère Altmark. En l'absence de procédure de marché public, le niveau de compensation reçue serait adéquat, sur la base d'une analyse des coûts qu'encourrait une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée dans le même secteur, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable pour l'exécution des obligations de service public.

(62) Selon Correos, l'étude de Frontier Economics présentée par l'Espagne démontre que les coûts supportés par la société sont inférieurs à ceux d'une entreprise moyenne du secteur postal. Correos conteste les doutes émis par la Commission quant aux conclusions du rapport de Frontier Economics: a) en premier lieu, dans ses décisions relatives aux aides d'État, la Commission n'a pas conclu que les prestataires de l'OSU de Grèce et d'Italie étaient inefficaces en matière de coûts, de sorte que l'inclusion de ces opérateurs postaux dans l'échantillon d'entreprises analysées par Frontier Economics afin de démontrer l'efficacité économique de Correos ne devrait pas être considérée comme problématique; b) en second lieu, le fait que l'étude de Frontier Economics ait été élaborée a posteriori n'est pas significatif, à la lumière de la jurisprudence pertinente et de la pratique de la Commission, qui a reconnu avoir examiné, dans le passé, des études élaborées après l'adoption d'une mesure; c) enfin, l'allégation de la Commission selon laquelle la méthodologie de calcul des coûts employée par l'Espagne ne tiendrait compte d'aucune considération d'efficacité est également en contradiction avec le fait que la méthode de calcul du coût net évité de l'OSU repose sur le rapport NERA publié par la Commission. La méthode doit donc nécessairement être jugée conforme au droit de l'Union.

(63) Correos déclare en outre que, si la Commission venait à conclure que la mesure constitue une aide d'État, celle-ci devrait être considérée comme compatible avec le marché intérieur conformément à l'article 106, paragraphe 2, du traité.

(64) La société réitère que la méthode de compensation employée par les autorités espagnoles et reprise dans le rapport NERA constitue une application valide de la méthode du coût net évité et doit être acceptée par la Commission. Elle estime en outre n'avoir reçu aucune surcompensation pour l'exécution de l'OSU au cours de la période 2004-2010, la compensation ayant été calculée sur la base de la méthode du coût net évité, sans inclure aucun bénéfice raisonnable.

(65) Correos insiste sur le fait que, dans le cas où la Commission conclurait que la mesure peut constituer une aide d'État incompatible avec le marché intérieur, elle devrait considérer les dividendes versés à l'État au cours de la période 2004-2010 comme une réduction de la compensation qui a été octroyée à la société.

4.1.2. EXONÉRATIONS DE L'IMPÔT SUR LES BIENS IMMOBILIERS (IBI) ET DE L'IMPÔT SUR LES ACTIVITÉS ÉCONOMIQUES (IAE)

(66) En ce qui concerne l'exonération fiscale de l'IBI, Correos explique en premier lieu que pour examiner ces mesures, il convient de ne pas tenir compte de la loi postale de 1998, ni de la loi postale de 2010, mais de se référer directement à la réglementation relative à chaque impôt.

(67) Correos estime en outre que la mesure, n'étant pas imputable à l'État, ne constitue pas une aide d'État. Aucune disposition réglementaire ne prévoit d'exonération fiscale. Seules certaines administrations fiscales locales et un nombre restreint d'instances judiciaires locales ont appliqué l'exonération fiscale à 94 entités locales de Correos, sur un total de 13 000. La Cour suprême espagnole, dans son jugement du 7 octobre 2013, a conclu que l'article 22, paragraphe 2, de la loi postale de 2010 ne prévoyait aucune exonération fiscale de l'IBI.

(68) Correos estime en outre que l'exonération de l'IBI ne peut pas être récupérée, puisque la décision est passée en force de chose jugée. Conformément à la jurisprudence des instances juridictionnelles de l'Union (11), si la décision a conclu à l'existence d'une aide d'État, le principe de l'autorité de la chose jugée doit être respecté. Correos estime que la Cour suprême espagnole, dans sa décision, applique le droit de l'Union et fait référence à l'existence d'une aide d'État. Par conséquent, le principe de l'autorité de la chose jugée doit être respecté et, en l'espèce, la récupération doit être exclue.

(69) D'autre part, Correos est d'avis que l'autorité de la chose jugée doit être considérée comme un principe général du droit de l'Union, lequel doit être respecté lorsque la récupération s'avère impossible en raison de l'existence d'une décision finale ayant déterminé l'existence d'une aide.

(70) En ce qui concerne l'exonération de l'IAE, Correos prétend que l'exonération partielle de cet impôt ne constitue pas une aide d'État. La société souligne en particulier que l'exonération partielle de l'impôt n'est pas sélective, puisqu'elle est justifiée par la logique du régime fiscal de l'IAE. Selon Correos, la nature ou la logique intrinsèque de l'IAE est d'imposer les activités économiques en vue d'intervenir dans la production ou la distribution de biens et de services. Correos réalise des activités économiques qui consistent à produire des biens et des services, mais elle fournit également d'autres services publics, tels que l'OSU, qui ne répondent pas à la finalité susmentionnée. L'exonération partielle de l'IAE serait précisément justifiée par la réalisation de ces autres activités.

(71) En outre, Correos estime que l'exonération partielle de l'IAE constituerait, en tout état de cause, une aide existante. Cette exonération fiscale était déjà en vigueur avant l'adhésion de l'Espagne à la CEE. Le «droit de licence» («Cuota de Licencia»), modalité de l'impôt sur les activités et bénéfices commerciaux et industriels (Impuesto sobre Actividades y Beneficios Comerciales e Industriales), a été adopté au moyen du décret 3313/1966 du 29 décembre 1966. En vertu de la loi 39/1988 du 28 décembre 1988, l'IAE est venu remplacer l'impôt sur les activités et bénéfices commerciaux et industriels dans sa modalité de «droit de licence». Selon Correos, le fait générateur de la taxe n'a subi aucune modification substantielle depuis 1966.

4.1.3. AUGMENTATIONS DE CAPITAL RÉALISÉES EN 2004, 2005 ET 2006

(72) Correos affirme que les augmentations de capital réalisées en 2004, 2005 et 2006 sont conformes au PIEM et ne lui confèrent aucun avantage.

(73) De son avis, l'analyse des investissements réalisés en raison des augmentations de capital entre 2004 et 2006 démontre que l'État espagnol a effectué lesdites augmentations en sa qualité d'actionnaire et que ces investissements pourraient avoir été réalisés par n'importe quel investisseur privé.

(74) Correos affirme que les augmentations de capital répondent à la nécessité de réaliser des investissements d'un montant supérieur au niveau d'investissement habituel de la société. La finalité des augmentations de capital est attestée dans le rapport sur la comparution de Correos devant le Congrès des députés le 4 octobre 2005. Ce rapport établit un lien entre les augmentations et la nécessité de procéder à de nouveaux investissements au sein de la société. Les augmentations de capital visaient à mener à bien un processus de modernisation au sein de Correos, en augmentant l'efficacité et la qualité des services fournis par la société.

(75) Correos affirme que la rentabilité de l'investissement démontre que n'importe quel investisseur privé aurait réalisé un investissement similaire, puisque le taux de rendement interne des augmentations dépassait le coût en capital de Correos.

(76) Correos déclare en outre que le respect du PIEM ne requiert pas nécessairement l'existence d'une évaluation préalable de la rentabilité, dès lors qu'il s'agit d'un opérateur qui fournit un SIEG tel que l'OSU. Cet opérateur devrait nécessairement tenir compte de l'obligation de fournir le SIEG de l'entreprise dans sa décision de réaliser ou non un investissement.

(77) Dans ces circonstances, il suffirait de démontrer, sur la base de preuves objectives et vérifiables, qu'un investisseur privé, confronté à la même obligation de service public, aurait œuvré de la même manière.

(78) Selon Correos, la Cour de justice est parvenue à cette conclusion dans les affaires Chronopost I (12) et Chronopost II (13), à l'issue desquelles il a été accepté que le taux de rendement interne calculé a posteriori constituait un moyen adéquat de déterminer si l'augmentation de capital était conforme au PIEM.

4.1.4. COMPENSATIONS POUR LA DISTRIBUTION DES IMPRIMÉS ÉLECTORAUX

(79) Correos affirme que la distribution des imprimés électoraux des candidats des partis politiques dans le cadre de l'organisation des élections doit être considérée comme faisant partie des prérogatives de l'État.

(80) En particulier, la société estime que la distribution des imprimés électoraux constitue une fonction essentielle de l'État, dans la mesure où elle fait partie du régime électoral général et présente un lien avec la fonction constitutionnelle des partis politiques, et où les membres du personnel de Correos qui réalisent cette activité agissent en tant qu'agents publics.

(81) De l'avis de Correos, la distribution des imprimés électoraux par les candidats aux élections, de par son objet, sa nature et sa réglementation, est donc étroitement liée à l'exercice de l'autorité publique par l'État. Par conséquent, il ne s'agit pas d'une activité économique, et Correos ne doit donc pas être considérée comme une entreprise au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité.

(82) Quand bien même la Commission considèrerait que la distribution des imprimés électoraux des candidats aux élections est une activité économique, Correos estime que celle-ci ne lui confère aucun avantage sélectif. Correos a été chargée de cette activité par l'État car elle est l'unique opérateur capable de fournir un service présentant les caractéristiques et la qualité requises. En ce qui concerne la distribution des imprimés électoraux des candidats aux élections, Correos ne se trouve par conséquent pas dans une situation factuelle et juridique comparable à celle d'une quelconque autre entreprise du secteur postal.

(83) Quand bien même la Commission conclurait que la mesure constitue une aide d'État, Correos affirme que celle-ci devrait être considérée comme une aide existante. L'existence d'un tarif réduit pour les envois des imprimés électoraux des candidats aux élections est en vigueur depuis les élections qui se sont tenues le 15 juin 1977. Ces élections ont été convoquées en vertu du décret royal 20/1977 du 18 mars 1977, lequel a déterminé pour la première fois un tarif spécial pour l'envoi des imprimés électoraux.

(84) Correos explique que le montant exact du tarif réduit (une peseta, ce qui équivaut à 0,006 EUR) était également réglementé par un arrêté ministériel de 1977. Selon Correos, ce tarif réduit a été maintenu depuis lors. La Cour suprême espagnole, dans son arrêt du 2 octobre 2006 (14), a décidé que le tarif réduit existant appliqué aux envois des imprimés électoraux des candidats aux élections, qui s'élève à une peseta (0,006 EUR), resterait en vigueur.

(85) Le décret royal 20/1977 a par la suite été remplacé par la loi organique 5/1985 du 19 juin 1985 sur le régime général des élections («LOREG»), qui a conservé la même formulation en matière de tarifs réduits appliqués aux envois postaux de publicité électorale.

(86) Correos estime également que dans le cas où la Commission conclurait que la mesure constitue une aide d'État, celle-ci devrait être déclarée compatible avec le marché intérieur.

(87) En premier lieu, la mesure en question constitue un véritable service d'intérêt économique. L'article 22 de la loi postale de 1998 tout comme l'article 22, paragraphe 5, de la loi postale de 2010 prévoient que le prestataire du service postal universel est susceptible de se voir imposer des obligations liées à la distribution des imprimés électoraux afin d'assurer le déroulement normal des processus électoraux. En outre, l'article 22 de la loi postale de 2010 reconnaît que cette imposition d'obligations supplémentaires doit faire l'objet de compensations.

(88) Correos considère que la mesure est compatible avec le marché intérieur, conformément à la décision SIEG de 2012 (15). Selon la société, la décision SIEG de 2012 est applicable, compte tenu du fait que la moyenne annuelle de la compensation qui lui a été octroyée est inférieure à 15 millions d'EUR.

4.2. OBSERVATIONS DU TIERS ANONYME

(89) Le tiers anonyme souscrit aux conclusions préliminaires de la Commission dans le cadre de la décision d'ouverture en ce qui concerne les mesures suivantes: a) les compensations octroyées à Correos pour l'exécution de l'OSU; b) les exonérations de l'impôt sur les biens immobiliers (IBI) et de l'impôt sur les activités économiques (IAE); c) les augmentations de capital accordées à Correos en 2004, 2005 et 2006; d) la compensation concédée à Correos pour la distribution des imprimés électoraux.

(90) Le tiers anonyme appuie également la décision d'axer l'examen en cours sur les mesures énoncées au considérant 89.

(91) En revanche, il attire l'attention de la Commission sur plusieurs mesures que celle-ci n'a pas abordées dans la décision d'ouverture de 2016 et qui, de son avis, devraient également faire l'objet d'une évaluation.

(92) Selon le tiers anonyme (16): — Correos aurait reçu des aides d'État d'un montant d'au moins 794 millions d'EUR entre 1998 et 2003; — Correos aurait hérité gratuitement d'un réseau postal de 9 054 points d'attention au public qui découle de la prestation du service postal universel et octroie à la société un avantage compétitif pour la livraison de colis pesant jusqu'à 20 kilogrammes (17). — Correos aurait bénéficié de certains droits exclusifs ou immatériels, par exemple la conclusion de contrats avec l'administration publique, le droit d'authentifier les communications postales, le droit d'utiliser le terme «España», la cession du domaine public ainsi que certains privilèges dans le secteur douanier; — Correos aurait bénéficié de compensations octroyées par l'État afin de financer ses campagnes de publicité et de communication; — le fait que les autorités espagnoles siègent au sein des organes de direction de Correos entraînerait un certain nombre d'avantages et de privilèges pour cette dernière, l'un de ces avantages étant que Correos n'a jusqu'ici pas été tenue par la loi d'appliquer la méthode correcte de compensation. Au cours de la période 2011-2016, Correos aurait reçu une compensation d'un montant d'environ 1,3 milliard d'EUR en appliquant la méthode de compensation contestée par la Commission dans la décision d'ouverture (18); — Correos n'appliquerait pas la TVA à certains services postaux qui sont régis par des accords négociés individuellement, ce qui constituerait une aide d'État incompatible avec le marché intérieur; — Correos aurait réalisé des augmentations de capital au sein de Correos Express, une filiale de Grupo Correos, en vue de couvrir des pertes d'un montant approximatif de 233 millions d'EUR, ce qui constituerait une aide d'État en faveur de Correos Express; — Correos recourt à une politique de prix d'éviction qui découle des mesures d'aide d'État dont elle bénéficie.

5. OBSERVATIONS DE L'ESPAGNE

5.1. OBSERVATIONS DE L'ESPAGNE CONCERNANT LA DÉCISION D'OUVERTURE DE 2016

5.1.1. COMPENSATIONS POUR L'OSU OCTROYÉES EN VERTU DE LA LOI POSTALE DE 1998

(93) L'Espagne considère que la mesure ne constitue pas une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité. En particulier, les autorités espagnoles affirment que la mesure n'octroie aucun avantage économique à Correos, compte tenu du fait que les compensations pour l'OSU remplissent les critères établis dans l'arrêt Altmark (19). Les autorités espagnoles expliquent en outre que la mesure en question n'a pas été notifiée parce qu'il a été considéré qu'elle observait l'ensemble des exigences de l'arrêt Altmark.

(94) Les autorités espagnoles soutiennent que la mesure remplit le troisième critère Altmark, selon lequel la compensation pour l'OSU ne doit pas dépasser le coût net (c'est-à-dire la différence entre les coûts et les recettes y relatives, majorée d'un bénéfice raisonnable) de l'obligation de service public. L'Espagne affirme avoir appliqué une méthode de compensation valide, qui correspond à la méthode du coût net évité établie en vertu de la directive 2008/6/CE. Les autorités espagnoles ajoutent qu'elles ont recouru à la méthodologie résultant du rapport NERA, que la Commission a commandé à la société de conseil National Economic Research Associates. Selon les autorités espagnoles, cette méthodologie constitue une application valide de la méthode du coût net évité. La Commission assumerait à tort que la surcompensation, y compris à la lumière de l'arrêt Altmark, ne saurait être calculée autrement qu'en recourant à la méthode de comptabilité analytique, ce qui conduit à la conclusion selon laquelle, pendant la période 2004-2010, la compensation perçue par Correos a dépassé le montant pouvant être considéré comme nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l'exécution de son OSU.

(95) Les autorités espagnoles ajoutent en outre que la mesure remplit le quatrième critère Altmark. Le quatrième critère Altmark prévoit qu'en l'absence de procédure de marché public, le niveau de la compensation reçue est adéquat s'il repose sur une analyse des coûts qu'aurait encourus une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée dans le même secteur, en tenant compte des recettes y relatives, majorées d'un bénéfice raisonnable, pour l'exécution de l'obligation de service public. Selon les autorités espagnoles, la comparaison peut uniquement être effectuée par rapport à des entreprises du même secteur, en l'occurrence le secteur postal. L'Espagne conteste les doutes soulevés par la Commission en ce qui concerne les conclusions obtenues dans le rapport de Frontier Economics, selon lesquelles la mesure était conforme au quatrième critère Altmark. De l'avis des autorités espagnoles, la Commission n'a démontré dans aucune de ses décisions l'inefficacité des opérateurs postaux de Grèce et d'Italie. L'Espagne considère en outre que le fait que l'étude ait été réalisée a posteriori n'entre pas en ligne de compte en ce qui concerne le respect du quatrième critère Altmark. Dans des décisions antérieures, la Commission a jugé que le fait qu'une étude soit réalisée a posteriori ne constituait pas un obstacle à l'admission de ce critère. En particulier, l'Espagne se réfère à la décision de la Commission du 21 octobre 2008 relative à Poste Italiane (20). En outre, de l'avis de l'Espagne, la jurisprudence constante a accepté les rapports élaborés a posteriori. Plus précisément, l'Espagne mentionne l'affaire Chronopost-La Poste (21), dans laquelle le Tribunal a validé un rapport élaboré a posteriori.

(96) Les autorités espagnoles estiment que si la mesure devait être considérée comme une aide d'État, elle devrait être déclarée compatible avec le marché intérieur conformément à l'article 106, paragraphe 2, du traité. Elles considèrent, en particulier, que la mesure respecte les critères de compatibilité de l'encadrement SIEG de 2012.

(97) Les autorités espagnoles réfutent les doutes soulevés par la Commission au regard de l'exhaustivité du mandat précisant les obligations de service public et les méthodes de calcul de la compensation. Selon les autorités espagnoles, le mandat peut revêtir la forme d'un ou plusieurs actes juridiques contraignants. Le choix de la forme spécifique du mandat relève de l'État membre. En outre, il n'est pas non plus nécessaire que l'acte soit spécifiquement qualifié de «mandat». Les autorités espagnoles estiment notamment que la mesure satisfait à l'exigence visée au point 16 e), de l'encadrement SIEG de 2012, selon laquelle le mandat doit inclure un mécanisme destiné à éviter et à récupérer les éventuelles surcompensations. En témoigne le fait que la surcompensation accordée en 2005 a ensuite été récupérée au cours des exercices ultérieurs.

(98) En ce qui concerne la possibilité de recourir à la méthode du coût net évité pour calculer la compensation, les autorités espagnoles précisent que le point 69 de l'encadrement SIEG de 2012 se limite à établir l'absence d'obligation d'appliquer la méthode du coût net évité, et n'interdit d'aucune manière aux États membres de recourir à cette méthode. Par ailleurs, le point 184 du guide relatif à l'application aux services d'intérêt économique général, et en particulier aux services sociaux d'intérêt général, des règles de l'Union européenne en matière d'aides d'État, de «marchés publics» et de «marché intérieur» (22) précise que la déclaration de non-applicabilité de la méthode du coût net évité énoncée au point 69 de l'encadrement SIEG de 2012 vise à empêcher que les États membres soient confrontés à une difficulté supplémentaire dans le cas des mesures qui existaient avant l'obligation de recourir à la méthode du coût net évité. Par conséquent, les autorités espagnoles estiment que cette méthode, appliquée par l'Espagne, est valide et peut être légitimement utilisée pour calculer les compensations octroyées avant 2012.

(99) Comme le précise le considérant 94, les autorités espagnoles estiment que la méthodologie espagnole appliquée au calcul de la compensation de l'exécution de l'OSU, qui reposait sur le rapport NERA, équivaut à la méthode du coût net évité. Elles considèrent à cet égard que le fait que la méthodologie espagnole ne tienne compte ni de mesures d'incitation à l'efficacité économique ni de bénéfices immatériels ne saurait entrer en ligne de compte, dans la mesure où ces deux critères n'existaient pas à l'époque où l'Espagne a appliqué la méthodologie. Ces critères ont été introduits ultérieurement en vertu de la directive 2008/6/CE et de l'encadrement SIEG de 2012.

(100) Les autorités espagnoles réfutent la méthodologie et les critères appliqués par la Commission en matière de bénéfice raisonnable dans la décision d'ouverture de 2016. Elles soutiennent qu'il ne devrait pas exister de niveau de bénéfice raisonnable applicable à la totalité des opérateurs postaux et que chaque cas devrait être évalué en fonction de ses caractéristiques spécifiques. Le niveau de bénéfice raisonnable de référence appliqué par la Commission dans sa décision du 25 janvier 2012 (23), relative à bpost, ne devrait pas servir de référence pour d'autres opérateurs postaux. En premier lieu, l'affaire bpost diffère considérablement du cas de Correos, dans la mesure où elle ne se rapporte pas à l'exécution de l'OSU, mais à d'autres SIEG. En second lieu, la Commission n'a pas appliqué de manière cohérente le niveau de bénéfice raisonnable de référence établi dans la décision bpost, puisqu'elle a autorisé des marges supérieures dans d'autres de ses décisions (24).

5.1.2. EXONÉRATION DE L'IMPÔT SUR LES BIENS IMMOBILIERS (IBI) ET DE L'IMPÔT SUR LES ACTIVITÉS ÉCONOMIQUES (IAE)

(101) En ce qui concerne l'exonération fiscale de l'IBI, les autorités espagnoles déclarent que la loi postale de 1998 et la loi postale de 2010 n'exonéraient pas Correos du versement de l'IBI. Toutefois, un certain nombre de juridictions espagnoles ont estimé, sur la base de l'interprétation qu'elles ont faite des deux lois postales, que l'exonération de l'IBI était applicable à Correos. Les autorités espagnoles expliquent que l'exonération fiscale est rarement appliquée. En effet, seuls 94 bureaux de Correos, sur 13 000 entités existantes, se sont vu appliquer effectivement cette exonération.

(102) Les autorités espagnoles estiment que les exonérations fiscales ne peuvent pas être imputables à l'État, car elles découlent de résolutions des instances juridictionnelles espagnoles en vertu desquelles Correos s'est vu rembourser l'IBI qu'elle avait versé précédemment.

(103) En ce qui concerne l'exonération de l'IAE, les autorités espagnoles estiment qu'elle doit être considérée comme une aide existante. Cette exonération fiscale serait en vigueur depuis la période précédant l'adhésion de l'Espagne à la CEE. Selon les autorités espagnoles, l'exonération de l'IAE remonte à l'adoption, en 1966, de l'impôt sur les activités et bénéfices commerciaux et industriels par le décret 3313/1966 du 29 décembre 1966. En vertu de la loi 39/1988 du 28 décembre 1988, cet impôt a été remplacé dans sa modalité de droit de licence par l'impôt sur les activités économiques (IAE). Selon les autorités espagnoles, il n'a subi aucune modification substantielle depuis 1966, en dépit du fait que Correos bénéficiait d'une exonération totale lorsqu'elle était un organisme administratif en raison de sa nature.

5.1.3. AUGMENTATIONS DE CAPITAL RÉALISÉES EN 2004, 2005 ET 2006

(104) Les autorités espagnoles estiment que les augmentations de capital réalisées en 2004, 2005 et 2006 ne constituent pas une aide d'État, car elles respectent le PIEM.

(105) Elles soulignent que ces augmentations ont été précédées d'évaluations économiques ex ante comparables à celles que n'importe quel investisseur privé aurait réalisées. Les augmentations de capital étaient prévues dans les plans d'action pluriannuels approuvés par l'État en tant qu'actionnaire et figuraient dans le budget général de l'État, qui reflétait à son tour les plans stratégiques de la société élaborés en vue d'élargir ses secteurs commerciaux les plus prometteurs et d'améliorer l'efficacité de l'entité dans un contexte de ralentissement prononcé du marché postal.

(106) Plus précisément, les plans stratégiques de la période 2001-2006 établissaient des actions visant à achever le processus de modernisation de l'entreprise, en poursuivant les objectifs suivants: a) garantir la viabilité future de l'activité postale en améliorant l'efficacité, par la promotion des lignes commerciales présentant la valeur ajoutée la plus élevée; b) renforcer les activités présentant les meilleures perspectives de croissance à moyen terme; c) promouvoir le développement technologique dans la gestion de bases de données, de «mailroom», etc.; d) moderniser et adapter le modèle de gestion de Correos au contexte du marché.

(107) Selon les autorités espagnoles, la société devait, pour mettre en œuvre ces objectifs, se doter de ressources supplémentaires en vue de réaliser les investissements nécessaires. Une fois analysée la stratégie de l'entreprise, l'actionnaire a décidé de réaliser trois augmentations de capital, d'un montant total de 48,08 millions d'EUR (16,027 millions d'EUR pour chacune), à appliquer aux exercices 2004, 2005 et 2006. Cette capitalisation a été considérée comme un élément essentiel en vue d'atteindre les ratios de rentabilité prévus dans les plans d'action de la société et reflétés dans les évaluations réalisées par l'actionnaire unique. En effet, les augmentations de capital répondaient à la nécessité de réaliser des investissements «différentiels» ou supplémentaires par rapport à ceux que la société réalisait habituellement.

(108) Les autorités espagnoles soutiennent en outre que l'évaluation s'inscrivait dans un cadre de perspectives commerciales et de résultats lié à la capitalisation et élaboré sur un horizon de cinq ans, ce qui constitue un délai raisonnable pour évaluer le bien-fondé des décisions d'investissement. Ces projections se reflétaient dans les plans d'action pluriannuels (PAP), qui étaient à leur tour intégrés dans le budget général de l'État. Le PAP approuvé pour l'exercice 2004 montrait une croissance du chiffre d'affaires annuel de 3,6 % et une amélioration du résultat net positif, avec des marges moyennes de près de 5 % par an, par rapport à un scénario statique en cas de non-capitalisation. Ces résultats se fondaient sur l'hypothèse d'une réalisation d'apports en capitaux équivalents en 2004, 2005 et 2006, permettant ainsi la pleine mise en œuvre des lignes d'actions prévues dans les plans stratégiques en matière d'investissements.

(109) Les prévisions inclues dans le PAP et intégrées au budget général de l'État s'avèrent être parfaitement comparables à celles qu'un investisseur privé dans une économie de marché aurait réalisées. Elles constituent la base sur laquelle l'État, en tant qu'actionnaire, s'est appuyé pour adopter la décision de réaliser trois augmentations du capital social d'un montant total de 48 081 000 EUR.

(110) Ces prévisions ex ante figurent dans le tableau 3. Tableau 3 PAP 2004 2005 2006 2007 2008 Montant net du chiffre d'affaires (en milliers d'EUR) 1 897 475 1 975 031 2 047 873 2 115 371 Croissance du chiffre d'affaires 3,4 % 4 % 3,6 % 3,2 % Résultat net de l'exercice (en milliers d'EUR) 78 092 97 214 106 038 113 403 Marge nette prévue 4,1 % 4,9 % 5,1 % 5,3 %

(111) Les autorités espagnoles expliquent que les PAP constituent de solides analyses ex ante des projections économiques et financières. Les prévisions qu'elles contenaient montraient des niveaux de rentabilité équivalents à ceux qu'aurait exigés un investisseur privé, de sorte que la décision d'augmenter le capital social en vue de permettre à la société de réaliser les investissements nécessaires pour atteindre les marges prévues est pleinement justifiée. Selon les autorités espagnoles, ces marges de rentabilité auraient amené n'importe quel investisseur privé à adopter une décision similaire.

(112) L'Espagne indique qu'elle a pris la décision d'augmenter le capital social et de réaliser l'apport en capitaux d'un montant de 16,027 millions d'EUR le 13 décembre 2004, sur la base du PAP de l'exercice 2004 incluant les projections financières favorables indiquées dans le tableau 1. En outre, les décisions de réaliser les augmentations successives, adoptées par l'actionnaire le 5 décembre 2005 et le 29 décembre 2006, respectivement, reposaient également sur les PAP correspondants. L'Espagne signale par ailleurs que l'évolution réelle des paramètres appliqués dans les PAP s'est avérée être nettement plus positive que les projections financières, ainsi que l'indique le tableau 4. Tableau 4 Données réelles 2005 2006 2007 2008 Montant net du chiffre d'affaires (en milliers d'EUR) 1 940 000 2 014 400 2 106 600 2 141 000 Résultat net de l'exercice 9,1 % 7 % 4,9 % 3,6 % Marge nette 4,3 % 9,1 % 7 % 4,9 %

(113) En vue de compléter ce qui précède, les autorités espagnoles ont en outre présenté un test de l'investisseur privé ex post réalisé par Ernst & Young, qui conclut que le taux de rendement interne (TRI) des augmentations de capital examinées a augmenté jusqu'à atteindre 9,29 %, avec un coût du capital du marché de cet investissement de 7,87 %.

(114) À cet égard, les autorités espagnoles estiment que les observations émises par la Commission dans la décision d'ouverture de 2016 sur la base de l'affaire Commission/EDF (25), quant à la nécessité de réaliser l'analyse de rentabilité préalablement à l'investissement, ne tiennent pas compte du fait qu'une évaluation économique ex ante a été réalisée, le critère de l'investisseur privé inclus dans le rapport servant d'élément complémentaire pour confirmer la validité du PIEM appliqué.

(115) Plus précisément, les autorités espagnoles contestent la pertinence, en l'espèce, du jugement rendu dans l'affaire Commission/EDF, car EDF fonctionnait dans des conditions de marché normales, tandis que Correos était chargée d'exécuter l'OSU. Elles affirment que lorsque les mesures adoptées au sujet d'une entreprise publique qui fonctionne dans un secteur doté d'une OSP sont examinées, une analyse de rentabilité ex post ne peut pas être réputée non valide, compte tenu du fait que la prestation du service économique général ne répond pas à une stricte logique commerciale, et qu'il est donc nécessaire, en l'espèce, de tenir compte de toutes les données objectives et vérifiables disponibles.

(116) En suivant cette logique, les autorités espagnoles estiment que les affaires Chronopost I (26) et Chronopost II (27), dans lesquelles la Cour de justice de l'Union européenne a entériné l'analyse, effectuée par la Commission dans la décision 98/365/CE (28), dans les deux jugements qu'elle a rendus à la suite des appels introduits contre cette décision, constitueraient une jurisprudence plus pertinente. Dans la décision susmentionnée, la Commission s'était attachée à déterminer si le comportement de l'opérateur postal français (La Poste) en tant qu'actionnaire de SFMI-Chronopost se justifiait d'un point de vue commercial au regard du critère de l'investisseur privé dans une économie de marché, et avait comparé le taux de rendement interne (TRI) découlant des augmentations de capital réalisées par l'État en faveur de La Poste au coût des fonds propres sur une base ex post.

(117) Enfin, les autorités espagnoles expliquent que, dans le cas où la Commission estimerait que les augmentations de capital ne respectent pas le PIEM, celles-ci devraient être examinées à la lumière de l'article 106, paragraphe 2, du traité, car elles constituent des ressources consacrées à la couverture du service public et ne sauraient en aucun cas être considérées comme d'éventuelles aides au fonctionnement, que ce soit en raison de la destination ou de la nature des fonds.

5.1.4. LA DISTRIBUTION DES IMPRIMÉS ÉLECTORAUX DES CANDIDATS AUX ÉLECTIONS

(118) Les autorités espagnoles estiment que la distribution des imprimés électoraux effectuée par Correos ne constitue pas une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité. La totalité des activités réalisées par Correos dans le contexte de l'organisation des élections et, notamment, la distribution de publicité électorale relative aux candidats aux élections ne constituent pas des activités économiques, compte tenu du fait qu'elles font partie des fonctions de l'État.

(119) En particulier, pour ce qui est de la distribution de la publicité électorale des candidats, les autorités espagnoles n'acceptent pas les conclusions établies dans la décision d'ouverture, selon lesquelles la mesure constitue une activité économique. Elles affirment que l'État n'a introduit aucun mécanisme de marché visant à veiller à ce que tous les électeurs éventuels reçoivent un envoi de publicité électorale de la part des candidats aux élections. Une procédure électorale est composée d'un ensemble d'activités, qui sont toutes nécessaires, interconnectées et axées sur un but essentiel: garantir le droit de vote fondamental. Par conséquent, cette activité doit être considérée comme une fonction de l'État.

(120) Selon les autorités espagnoles, quand bien même la mesure serait considérée comme un aide, il s'agirait d'une aide existante, puisqu'elle est antérieure à l'adhésion de l'Espagne à la Communauté économique européenne en 1986. La compensation octroyée aux candidats aux élections pour la distribution d'imprimés électoraux est en vigueur depuis 1977 et n'a connu aucune modification substantielle. L'article 44, paragraphe 3, du décret-loi royal 20/1977 du 18 mars 1977 relatif aux normes électorales prévoyait que les tarifs postaux spéciaux pour les envois de publicité électorale des candidats aux élections seraient déterminés par ordre ministériel. En vertu de l'ordre ministériel du 3 mars 1977 et de l'ordre ministériel du 4 mai 1977, le tarif applicable aux envois d'un poids maximal de 50 grammes a été fixé à une peseta, tarif qui n'a pas été modifié depuis lors.

(121) L'article 59 de la loi organique 5/1985 du 19 juin 1985 sur le régime général des élections a réitéré l'obligation de déterminer par ordre ministériel les tarifs spéciaux applicables aux envois postaux de publicité électorale. En vertu de l'article 1er de l'ordre ministériel du 30 octobre 1985, les tarifs spéciaux déterminés dans l'ordre ministériel du 3 mai 1977 demeuraient d'application. Par la suite, l'article 1er de l'ordre ministériel du 30 avril 1986 a établi que les tarifs spéciaux visés à l'article 1er de l'ordre ministériel du 30 octobre 1985, c'est-à-dire les tarifs spéciaux prévus dans l'ordre ministériel du 3 mai 1977, demeuraient d'application. Ni l'article 12 du décret royal 605/1999 du 6 avril 1999 ni les lois postales de 1998 et de 2010 n'ont modifié le tarif spécial applicable aux candidats aux élections,qui est aujourd'hui établi en vertu de l'article 59 de la loi organique 5/1985 du 19 juin 1985 sur le régime général des élections, lequel fait référence aux tarifs spéciaux établis dans l'ordre ministériel du 3 mars 1977.

(122) En outre, les autorités espagnoles affirment que, si la mesure venait à être considérée comme une aide d'État, elle devrait être déclarée compatible avec le marché intérieur conformément à l'article 106, paragraphe 2, du traité.

(123) Compte tenu du délai de prescription de dix ans envisagé dans la décision d'ouverture (du 14 février 2004 au 14 février 2014), les autorités espagnoles soutiennent qu'il conviendrait d'examiner la période 2004-2012, aucun processus électoral n'ayant eu lieu en 2013.

(124) L'attribution d'un service d'intérêt économique général pendant la période 2004-2011 a été établie par un ordre ministériel incluant le contenu, le champ d'application et la durée des obligations de service public. L'attribution du service d'intérêt économique général pendant les années 2011 et 2012 a été établie par un accord du Conseil des ministres pour chaque élection. Ces accords mentionnent la nature, le contenu, le champ d'application et la durée du service d'intérêt économique général. D'autre part, le tableau 5 atteste que dans tous les cas, la compensation totale reçue par Correos pour l'envoi de publicité électorale pendant les élections qui ont eu lieu entre 2004 et 2012 n'a pas dépassé les coûts encourus. Tableau 5 Sous-compensation de Correos pour l'envoi de publicité électorale (en EUR) Année Domaine électoral Coûts totaux Recettes 0,006 EUR par envoi Compensation par distribution des imprimés électoraux Recettes + compensation coûts totaux 2004 National […] (*1) […] 27 182 926 […] 2005 Régional […] […] 3 670 281 […] 2006 Régional […] […] 4 528 376 […] 2007 National/Régional […] […] 19 536 604 […] 2008 National/Régional […] […] 19 609 632 […] 2009 National/Régional […] […] 14 603 021 […] 2010 Régional […] […] 4 620 588 […] 2011 National/Régional […] […] 40 092 858 […] 2012 Régional […] […] 14 268 978 […] 2013 Sans objet […] […] […] TOTAL […] […] 148 113 264 […]

5.2. OBSERVATIONS DE L'ESPAGNE SUR LES COMMENTAIRES PRÉSENTÉS PAR DES TIERS INTÉRESSÉS

(125) Tout d'abord, les autorités espagnoles soulignent que la plaignante dont la lettre est à l'origine de la présente procédure n'a présenté aucune observation concernant la décision d'ouverture de 2016. Les autorités espagnoles notent que les seuls tiers à avoir présenté des observations sont l'entité Correos y Telégrafos, SA et une partie anonyme représentant le secteur de la livraison de colis, comme le laisse entendre le contenu des observations formulées.

5.2.1. OBSERVATIONS SUR LES COMMENTAIRES PRÉSENTÉS PAR LE TIERS ANONYME

(126) Les autorités espagnoles se réfèrent aux observations qu'elles ont émises sur la décision d'ouverture de 2016 en ce qui concerne un certain nombre de questions à l'égard desquelles le tiers anonyme n'apporte aucun argument supplémentaire.

(127) En outre, les autorités espagnoles formulent un certain nombre d'observations supplémentaires sur les questions suivantes:

5.2.1.1. Prolongation de la période d'examen

(128) Les autorités espagnoles estiment que la demande de prolongement de l'examen à la période de prescription est inadmissible et incohérente, compte tenu du fait que, conformément à la jurisprudence constante de la Cour de justice, la Commission ne soumet à la procédure formelle d'examen prévue à l'article 108, paragraphe 2, du traité que les mesures soulevant des doutes sérieux en matière de compatibilité, dès lors que celles-ci ont été exécutées en dehors de la période de prescription de dix ans. En outre, les autorités espagnoles observent que la partie anonyme a reconnu ce point dans ses observations, affirmant que: «Il est clair que ces montants ne sauraient être soumis à la procédure d'examen, dans la mesure où la période de prescription du contrôle a expiré.»

(129) Les autorités espagnoles estiment en outre que la demande de prolongement de l'examen à la période postérieure à 2010 est infondée, compte tenu du fait que l'État espagnol s'est limité à verser des avances qui feront l'objet de l'ajustement nécessaire une fois que le coût net aura été déterminé, après la notification du nouveau Plan de Prestación et l'émission de l'avis de la Commission européenne sur celui-ci.

(130) Elles sont d'avis que ce tiers reconnaît implicitement que la détermination du coût net ne pourra être réalisée qu'après l'adoption du nouveau Plan de Prestación, puisqu'il mentionne dans ses observations l'annexe aux comptes annuels de Correos pour l'exercice 2014, qui énonce les éléments suivants: Une résolution de la CNMC (commission nationale des marchés et de la concurrence) (29) concernant le calcul du coût net du SPU pour les exercices 2011, 2012 et 2013 qui diffèrerait de celui qui figure dans le budget général de l'État pourrait éventuellement avoir une incidence sur les montants inscrits aux comptes. Il serait impossible de calculer cette incidence finale avant l'entrée en vigueur du nouveau Plan de Prestación, qui définira la méthodologie et les concepts à appliquer au calcul du coût net.

5.2.1.2. Avantages présumés liés à l'exonération de la TVA

(131) Les autorités espagnoles expliquent que l'exonération de la TVA est établie par la réglementation espagnole, en pleine conformité avec la directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée, qui régit ce domaine. Les autorités espagnoles rappellent en outre que la condition essentielle d'imputabilité n'est pas remplie lorsque la mesure nationale transpose un acte communautaire qui n'est pas soumis à une quelconque marge de discrétion, ainsi qu'il a été déterminé dans l'arrêt de la Cour de justice du 23 avril 2009 dans l'affaire C-460/07, Puffer (30).

5.2.1.3. Compensations prétendument accordées par l'État afin de financer ses campagnes de publicité et de communication

(132) Les autorités espagnoles nient que Correos ait pu bénéficier d'aides en vue de financer ses campagnes de publicité et de communication.

(133) En particulier, elles précisent que les plans de publicité et de communication institutionnelle («Planes de Publicidad y Comunicación Institucional») mentionnés par le tiers anonyme comme constituant un indice de l'existence de cette aide incluent l'ensemble des actions réalisées par les organes de l'administration générale de l'État et des entreprises publiques dans ce domaine, à des fins statistiques, mais que les coûts de publicité de Correos figurant dans ces plans ont toujours été financés sur le budget de cette dernière.

(134) Les autorités espagnoles expliquent que, comme l'indique le plan lui-même, la commission de la publicité et de la communication institutionnelle («Comisión de Publicidad y Comunicación Institucional»), un organe collégial administratif, inclut dans ledit plan toutes les campagnes institutionnelles que l'administration générale de l'État et ses entités rattachées prévoient d'organiser. Comme toute autre entreprise publique, Correos y Telégrafos, SA développe ses propres plans de publicité, financés sur ses propres ressources, et inclut ceux-ci dans le plan susmentionné à de simples fins statistiques.

5.2.2. OBSERVATIONS SUR LES COMMENTAIRES PRÉSENTÉS PAR CORREOS

(135) Les autorités espagnoles souscrivent aux observations présentées par l'entité Correos y Telégrafos, SA.

(136) Elles souhaitent nuancer la demande présentée par cette entité dans ses observations écrites, selon laquelle les dividendes distribués devraient être attribués à une réduction de la surcompensation indiquée dans la décision d'ouverture de 2016, réitérant qu'à cette date, l'existence d'une quelconque surcompensation n'a pas été confirmée.

(137) Toutefois, l'Espagne renouvelle également ses observations visant à souligner la nécessité de prendre en compte le versement de ces dividendes en vue de réduire toute aide éventuelle susceptible d'être déterminée à l'issue de la procédure formelle d'examen. Ces dividendes, consentis de manière extraordinaire et non récurrente par Correos à l'État, doivent, selon les autorités espagnoles, être comptabilisés dans le calcul des ressources publiques mises à disposition de Correos, conformément à la décision «Statsbaner» de la Commission (31).

5.3. OBSERVATIONS COMPLÉMENTAIRES DE L'ESPAGNE

5.3.1. APPROCHES ALTERNATIVES DU CALCUL DE LA SURCOMPENSATION DE L'OSU AU COURS DE LA PÉRIODE 2004-2010

(138) Tout en réitérant que les compensations pour l'OSU octroyées à Correos au cours de la période 2004-2010 ne constituent pas une aide d'État et que, si tel était le cas, elles devraient être considérées comme compatibles avec le marché intérieur, les autorités espagnoles estiment que même si elles acceptaient l'approche adoptée par la Commission dans la décision d'ouverture de 2016 sur le recours à la méthode de répartition des coûts (32), le calcul des surcompensations éventuelles devrait uniquement reposer sur les principes suivants:

(139) En premier lieu, le secteur réservé et le secteur non réservé doivent être traités séparément: le secteur réservé correspond aux services postaux universels fournis dans le cadre d'un régime de monopole; le secteur non réservé comprend les services postaux universels. En outre, la compensation dans le secteur réservé est calculée sur la base d'une méthode dont les résultats équivalent de manière parfaitement identique à ceux de la méthode de répartition des coûts, tandis que le secteur non réservé se voit appliquer la méthode du coût net évité; la compensation pour chaque secteur est calculée séparément. Par conséquent, ces secteurs doivent être considérés comme deux SIEG distincts, qui font l'objet de deux évaluations séparées et se voient appliquer des méthodes de compensation différentes. Conformément à la méthodologie espagnole, la compensation dans le secteur réservé correspond à son coût net comptable (différence entre les coûts totaux et les recettes), tandis que la compensation dans le secteur non réservé est calculée grâce à une méthode du coût net évité, en comptabilisant uniquement la somme des pertes des segments déficitaires du secteur non réservé, sur la base de l'hypothèse que tout opérateur privé non soumis à des obligations de service public cesserait de fournir les services déficitaires.

(140) Conformément à cette logique, sur un total d'environ 955,237 millions d'EUR correspondant à la compensation totale pour l'OSU octroyée à Correos au cours de la période 2004-2010, environ 637,850 millions d'EUR (la perte comptable du secteur réservé) seraient attribués au secteur réservé et le reste (317,387 millions d'EUR), au secteur non réservé (voir le tableau 6). Tableau 6 Compensations pour l'OSU dans les secteurs réservé et non réservé (en Mio EUR) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Total Secteur réservé 46,171 40,435 39,558 80,823 101,783 176,559 152,521 637,850 Secteur non réservé 44,859 47,294 55,199 39,441 40,863 45,919 43,812 317,387 Total 91,030 87,729 94,757 120,264 142,646 222,478 196,333 955,237

(141) Les autorités espagnoles estiment que les deux compensations doivent être évaluées séparément, ce qui mène à un résultat différent de celui auquel la Commission parvient dans la décision d'ouverture de 2016.

5.3.1.1. Évaluation des compensations octroyées au secteur réservé de l'OSU

(142) Les autorités espagnoles proposent d'évaluer les compensations octroyées au secteur réservé du service universel en appliquant la méthode de répartition des coûts ainsi qu'une marge d'exploitation (33) (ci-après dénommée «MDE») de référence de 4,8 % (référence utilisée dans l'affaire bpost pour les mandats à faible risque).

(143) Cette approche révèle une nette sous-compensation de Correos pour la prestation de ce SIEG, compte tenu du fait que les aides octroyées au secteur réservé du service universel correspondent exactement à son coût comptable net, comme le montre le tableau 7, la sous-compensation équivalant au montant du bénéfice raisonnable non comptabilisé. Tableau 7 Sous-compensation du secteur réservé de l'OSU (en Mio EUR) Secteur réservé de l'OSU 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Total Recettes […] […] […] […] […] […] […] […] Coûts […] […] […] […] […] […] […] […] Coût net = coûts – recettes […] […] […] […] […] […] […] […] Bénéfice raisonnable (hypothèse d'une MDE de 4,8 %) […] […] […] […] […] […] […] […] Coût net + bénéfice raisonnable […] […] […] […] […] […] […] […] Compensation maximale susceptible d'être octroyée à Correos […] […] […] […] […] […] […] […] Compensation octroyée à Correos 46,171 40,435 39,558 80,823 101,783 176,559 152,521 637,850 Sous-compensation = compensation maximale – compensation octroyée […] […] […] […] […] […] […] […]

(144) Les autorités espagnoles expliquent que compte tenu du fait que Correos a été sous-compensée pour la prestation des services universels réservés et que les autres exigences de l'encadrement SIEG de 2012 sont remplies, la compensation accordée pour ces services devrait être considérée comme compatible.

5.3.1.2. Évaluation des compensations octroyées au secteur non réservé de l'OSU

(145) Les autorités espagnoles estiment qu'en ce qui concerne les services non réservés de l'OSU, il convient d'appliquer la valeur de référence utilisée dans l'affaire bpost pour les mandats à risque élevé.

(146) Toutefois, dans cette hypothèse, les autorités espagnoles reconnaissent que le secteur non réservé de l'OSU présenterait un coût net négatif à chaque exercice, à savoir, un bénéfice net qui ne permettrait pas d'accorder un quelconque type de compensation, ainsi que le montre le tableau 8. Tableau 8 Surcompensation du secteur non réservé de l'OSU (en Mio EUR) Secteur non réservé de l'OSU 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Total Recettes […] […] […] […] […] […] […] […] Coûts […] […] […] […] […] […] […] […] Coût net = Coûts – recettes […] […] […] […] […] […] […] […] Bénéfice raisonnable (hypothèse d'une MDE de 7,4 %) […] […] […] […] […] […] […] […] Coût net + bénéfice raisonnable […] […] […] […] […] […] […] […] Compensation maximale 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 Compensation octroyée 44,859 47,294 55,199 39,441 40,863 45,919 43,812 317,387 Surcompensation = compensation octroyée – compensation maximale 44,859 47,294 55,199 39,441 40,863 45,919 43,812 317,387

(147) Conformément à cette approche, la compensation attribuée au secteur non réservé de l'OSU pourrait être considérée comme incompatible avec le marché intérieur dans la mesure où elle a compensé Correos de manière excessive. Toutefois, les autorités espagnoles soulignent également que les dividendes doivent être pris en compte, car ils réduisent de fait le montant de la compensation octroyée à Correos, ainsi qu'il est expliqué aux considérants 148 à 152.

5.3.2. DIVIDENDES

(148) Les autorités espagnoles expliquent que Correos a versé des dividendes au cours de la période 2004-2010. Tableau 9 Dividendes versés par Correos (en Mio EUR) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Total Dividendes versés 0,000 0,000 29,775 30,576 51,958 38,966 0,000 151,275

(149) Les autorités espagnoles expliquent que ces dividendes ne doivent pas être considérés comme une rémunération de l'actionnaire, puisqu'ils ont plutôt joué le rôle d'un mécanisme implicite de remboursement qui permet aux autorités espagnoles, compte tenu des circonstances particulières de l'espèce, de réduire d'éventuels excès de financement en récupérant des ressources auprès de la société. L'État, en tant qu'autorité budgétaire, a décidé d'inclure cette mesure dans chacun des budgets généraux de l'État adoptés au cours de la période 2005-2008 afin de corriger d'éventuels excès de financement détectés sur l'exercice précédant celui où ces décisions budgétaires ont été adoptées. Cette décision n'a pas été adoptée lors des exercices 2009 et 2010, compte tenu du fait que les prévisions signalaient que la société enregistrerait des pertes au cours de ces années.

(150) En premier lieu, les autorités espagnoles expliquent que la décision de distribuer des dividendes demeure imputable à l'État espagnol en tant qu'autorité budgétaire, et non à la direction de Correos. À cet égard, elles fournissent l'explication suivante: a) la disposition concernant le paiement de dividendes par Correos est reflétée dans le budget général de l'État, dans le chapitre «Capital de la société» tout comme dans le chapitre «Recettes non fiscales de l'État». Le budget général de l'État est adopté au moyen d'une proposition de loi, qui est approuvée par le Conseil des ministres et soumise au parlement espagnol pour son adoption définitive; b) la nécessité d'effectuer des ajustements de financement par l'intermédiaire des dividendes dépend des résultats de la société sur l'année qui précède celle où ils sont reflétés dans le budget général de l'État, car ces résultats sont les seuls disponibles au moment de l'adoption de la proposition de loi budgétaire, au mois de septembre de chaque exercice; c) Correos, en tant que société, n'avait aucun intérêt à payer des dividendes à l'État, qui s'était de toute façon engagé à verser la compensation pour le SPU jusqu'en 2010.

(151) En second lieu, les autorités espagnoles expliquent qu'en raison des circonstances, les dividendes constituaient l'unique modalité disponible pour moduler un financement éventuellement excessif sur certaines années, et ce pour les raisons suivantes: a) en 2000, l'Espagne a souscrit un contrat avec Correos, lequel établissait une compensation payable automatiquement, sur la base d'un calcul prédéfini, jusqu'à l'exercice 2010; b) si les autorités espagnoles n'ont réalisé aucun examen formel en vue de déterminer d'éventuelles surcompensations, elles étaient néanmoins conscientes du fait que la situation financière particulièrement favorable de la société démontrait qu'il était possible que, pour certaines années, une partie du financement n'ait pas été nécessaire; c) dans ces circonstances, la distribution de dividendes constituait l'unique moyen légal dont disposait l'État pour réduire l'éventuel excès de financement octroyé à Correos, le contrat mentionné ne faisant mention d'aucun mécanisme alternatif. Dans ce cas précis, les dividendes ont en quelque sorte servi de mécanisme de modulation; d) les autorités espagnoles soulignent en outre que Correos n'a tiré aucun avantage économique particulier de ces éventuels excès de financement ni de leur remboursement au moyen de dividendes. La société présentait un taux de rentabilité élevé à cette époque, ne nécessitant aucun financement supplémentaire pour garantir son fonctionnement; elle n'a recouru à aucun emprunt bancaire (de sorte qu'elle n'a pas tiré parti de son degré de solvabilité plus élevé) et n'a acquis aucune autre entreprise.

(152) Conformément à ce qui précède, les autorités espagnoles expliquent que les dividendes versés au cours de l'année N ont été décidés au cours de l'année N – 1, sur la base des résultats comptables de l'année N – 2. Par conséquent, ces dividendes visent à moduler la surcompensation de l'année N – 2, comme le résume le tableau 10. Tableau 10 Dividendes et surcompensation (en Mio EUR) Montant des dividendes Année de versement Année de surcompensation correspondante Montant de la surcompensation de l'année correspondante Surcompensation ajustée de l'année correspondante 29,775 2006 2004 44,859 15,084 30,576 2007 2005 47,294 16,718 51,958 2008 2006 55,199 3,241 38,966 2009 2007 39,441 0,475 0,000 2010 2008 40,863 40,863 0,000 2011 2009 45,919 45,919 0,000 2012 2010 43,812 43,812 Total 151,275 317,387 166,112

6. OBSERVATIONS SUPPLÉMENTAIRES PRÉSENTÉES PAR UNIPOST

(153) Le 20 mars 2018, Unipost a fait savoir à la Commission qu'elle avait été mise en liquidation le 19 février 2018 et qu'elle estimait que l'aide d'État incompatible avec le marché intérieur octroyée à Correos avait eu une incidence importante sur sa faillite.

(154) Selon Unipost, cette aide incompatible avec le marché intérieur a permis à Correos de pratiquer des prix moins élevés sur les marchés non réservés, en appliquant une politique des prix qui ne correspondait pas à ses coûts sur ces marchés.

7. APPRÉCIATION DES MESURES

7.1. COMPENSATIONS POUR L'OSU OCTROYÉES EN VERTU DE LA LOI POSTALE DE 1998

7.1.1. AIDE D'ÉTAT AU SENS DE L'ARTICLE 107, PARAGRAPHE 1, DU TRAITÉ

(155) Conformément à l'article 107, paragraphe 1, du traité, «sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions».

(156) Il résulte de ce qui précède que pour qu'une mesure financière puisse être considérée comme une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité, la totalité des conditions suivantes doit être remplie: i) la mesure doit être imputable à l'État membre et être accordée au moyen de ressources d'État; ii) elle doit conférer un avantage économique à l'entreprise; iii) l'avantage doit être sélectif.

7.1.1.1. Mesure imputable à l'État et accordée au moyen de ressources d'État

(157) Pour qu'une mesure constitue une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité, elle doit être accordée par l'État ou au moyen de ressources d'État. Le terme «ressources d'État» s'entend comme la totalité des ressources du secteur public (34), y compris les ressources d'entités interétatiques (décentralisées, fédérées, régionales ou d'autre nature) (35).

(158) Les compensations pour la prestation du service postal universel prévues par la loi postale de 1998 sont versées directement à partir du budget général de l'État; elles sont par conséquent clairement imputables à l'État et accordées au moyen de ressources d'État.

7.1.1.2. Avantage économique sélectif conféré à une entreprise

A. Sélectivité

(159) Pour relever du champ d'application de l'article 107, paragraphe 1, du traité, une aide accordée par un État doit favoriser «certaines entreprises ou certaines productions». Par conséquent, seules les mesures qui favorisent les entreprises qui procurent un avantage de manière sélective relèvent de la notion d'aide d'État.

(160) Les compensations pour l'OSU sont clairement sélectives, compte tenu du fait qu'elles avantagent une seule entreprise: Correos

B. Notion d'entreprise

(161) L'octroi de ressources d'État à une entité ne peut être qualifié d'aide d'État que si cette entité est une «entreprise» au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité. La Cour de justice de l'Union européenne («Cour de justice») a défini à plusieurs reprises les entreprises comme étant des entités exerçant une activité économique (36). La qualification d'une entité en tant qu'entreprise dépend donc de la nature de son activité, indépendamment du statut juridique de cette entité ou de son mode de financement (37). Une activité doit généralement être considérée comme ayant un caractère économique dès lors qu'elle consiste à offrir des biens et des services sur un marché (38). Une entité qui exerce des activités à caractère tant économique que non économique est considérée comme une entreprise uniquement en ce qui concerne le premier type d'activité (39). Le simple fait qu'une entité ne poursuive pas de but lucratif ne signifie pas nécessairement que ses activités n'ont pas un caractère économique (40).

(162) En l'espèce, Correos propose des services postaux en échange d'une rémunération sur le marché espagnol et en concurrence avec d'autres fournisseurs. L'offre de services postaux sur ce marché suppose par conséquent une activité économique. Les compensations pour l'OSU sont octroyées à Correos pour la prestation de certains de ces services postaux et, par conséquent, pour une activité économique. Correos doit dès lors être considérée comme une entreprise en ce qui concerne les activités financées au moyen des mesures en question.

C. Avantage économique

(163) Un avantage au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité est un avantage économique qu'une entreprise n'aurait pas obtenu dans des conditions normales de marché, c'est-à-dire en l'absence d'intervention de l'État (41). Seul l'effet de la mesure sur l'entreprise est pertinent, et non la raison ni l'objectif de l'intervention de l'État (42). Un avantage existe dès lors que la situation financière d'une entreprise est améliorée du fait de l'intervention de l'État.

(164) Les compensations pour l'OSU visent à couvrir la totalité ou une partie des coûts nets supportés par Correos dans le cadre de l'exécution de l'OSU. Sans l'intervention de l'État, Correos devrait supporter elle-même ces coûts. La mesure en objet exempte Correos d'une partie des coûts de ses activités économiques et améliore ainsi sa situation financière. Par conséquent, et sans préjudice de la question de savoir si la mesure remplit les conditions fixées par l'arrêt Altmark, cette dernière confère a priori un avantage à Correos.

D. Respect des critères Altmark

(165) La compensation pour service public octroyée à une entreprise qui remplit les quatre conditions établies par la Cour de justice dans son arrêt Altmark est considérée comme ne conférant aucun avantage économique et, par conséquent, comme ne constituant pas une aide d'État (43). Ces quatre conditions sont les suivantes: a) «[…] Premièrement, l'entreprise bénéficiaire doit effectivement être chargée de l'exécution d'obligations de service public et ces obligations doivent être clairement définies […]. b) […] Deuxièmement, les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation doivent être préalablement établis, de façon objective et transparente […]. c) […] Troisièmement, la compensation ne saurait dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l'exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable […]. d) […] Quatrièmement, lorsque le choix de l'entreprise à charger de l'exécution d'obligations de service public, dans un cas concret, n'est pas effectué dans le cadre d'une procédure de marché public permettant de sélectionner le candidat capable de fournir ces services au moindre coût pour la collectivité, le niveau de la compensation nécessaire doit être déterminé sur la base d'une analyse des coûts qu'une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée en moyens de transport afin de pouvoir satisfaire aux exigences de service public requises, aurait encourus pour exécuter ces obligations, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable pour l'exécution de ces obligations.»

(166) En ce qui concerne la compensation octroyée à Correos au cours de la période examinée, la Commission confirme les avis exprimés dans la décision d'ouverture de 2016 (44), selon lesquels ni la troisième ni la quatrième condition de l'arrêt Altmark ne sont remplies.

Le troisième critère Altmark

(167) Dans sa décision du 25 janvier 2012 relative à bpost (45), la Commission a déterminé un niveau de bénéfice raisonnable de référence applicable à tous les opérateurs postaux de l'Union. La Commission a déterminé ce niveau de bénéfice de référence sur la base de trois études réalisées par des experts (WIK Consult, Deloitte et Charles River Associates, respectivement). Le niveau de bénéfice de référence applicable à tous les opérateurs postaux au sein de l'Union (exprimé en MDE) est basé sur la rentabilité observée chez un ensemble d'entreprises comparables dans le secteur postal et de la livraison de colis dans plusieurs pays. Plus précisément, les cas où un opérateur postal est exposé à un niveau de risque important se voient appliquer la fourchette [MDE 5,4-7,4 %], tandis que la fourchette [MDE 3,6-4,8 %] correspond aux cas de faible risque (46).

(168) Dans la décision d'ouverture de 2016, la Commission avait fait part de ses doutes quant à la possibilité selon laquelle Correos aurait reçu une compensation excessive sur la base du calcul suivant (voir le tableau 11), en utilisant la MDE de référence la plus élevée déterminée dans l'affaire bpost. Tableau 11 Possible surcompensation de Correos (en Mio EUR) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Total Recettes OSU […] […] […] […] […] […] […] […] Coûts OSU […] […] […] […] […] […] […] […] Coût net = coûts – recettes […] […] […] […] […] […] […] […] Bénéfice raisonnable (hypothèse d'une MDE de 7,4 %) […] […] […] […] […] […] […] […] Coût net + bénéfice raisonnable […] […] […] […] […] […] […] […] Compensation maximale susceptible d'être octroyée à Correos […] […] […] […] […] […] […] […] Compensation octroyée à Correos 91,030 87,729 94,757 120,264 142,646 222,478 196,333 955,237 Possible surcompensation = compensation octroyée – compensation maximale […] […] […] […] […] […] […] […]

(169) Les autorités espagnoles et/ou Correos (47) ont formulé un certain nombre d'observations sur les doutes exprimés par la Commission (voir les sections 4.1.1 et 5.1.1): a) la méthode du coût net évité peut être utilisée afin de vérifier si le troisième critère Altmark est rempli; b) la méthodologie espagnole constitue une application valide de la méthode du coût net évité; c) les compensations octroyées à Correos correspondent au coût net évité de l'OSU, de sorte qu'il ne peut y avoir aucune surcompensation et que le troisième critère Altmark doit être considéré comme rempli; d) le principe de confiance légitime s'applique à l'observance du troisième critère Altmark en recourant à la méthode du coût net évité et, par conséquent, à la méthodologie espagnole; e) les autorités espagnoles ont également proposé une solution alternative à l'application de la méthode de répartition des coûts, laquelle mène à un résultat qui diffère de celui de la Commission.

(170) Ces affirmations sont analysées ci-après.

— La méthode du coût net évité peut être utilisée afin de vérifier si le troisième critère Altmark est rempli.

(171) Les autorités espagnoles et/ou Correos estiment que l'observance du troisième critère Altmark peut être vérifiée grâce à la méthode du coût net évité (c'est-à-dire que l'absence de surcompensation exigée par le troisième critère Altmark peut être vérifiée en comparant le coût net évité du SIEG et la compensation accordée au fournisseur du SIEG).

(172) La Commission rappelle que l'arrêt Altmark a été rendu le 29 juillet 2003. Il ne fait aucun doute qu'au moment de l'adoption de cet arrêt, la seule méthode applicable au calcul du coût net des SIEG était la méthode de répartition des coûts. L'arrêt Altmark lui-même se réfère aux coûts encourus et aux recettes, ce qui relève sans le moindre doute de la méthode de répartition des coûts, tandis que le coût net évité repose essentiellement sur le concept des «coûts évités» (qui sont, par définition, des coûts non encourus).

(173) La méthode de répartition des coûts a été incluse dans l'encadrement SIEG de 2005 (48), applicable du 29 novembre 2005 au 31 janvier 2012, et a servi de base à diverses décisions de la Commission sur la compensation de l'OSU au cours de cette période (49). C'est également cette méthode qui doit être utilisée en vertu de l'encadrement SIEG de 2012 dans le cas où la méthode du coût net évité ne pourrait être appliquée (50). Ce n'est que dans la directive 2008/6/CE (qui est entrée en vigueur le 1er janvier 2011) et dans l'encadrement SIEG de 2012 (qui est entré en vigueur le 31 janvier 2012) que la Commission a officiellement introduit cette méthode en tant que méthode valide de calcul du coût net de l'OSU.

(174) La Cour de justice de l'Union européenne a précisé que le concept d'aides d'État est un concept objectif et juridique défini directement par le traité (51). Il semble par conséquent erroné de modifier au fil du temps la méthode utilisée pour évaluer l'existence d'aides d'État conformément à l'arrêt Altmark afin de l'ajuster aux options choisies par la Commission dans l'encadrement SIEG de 2012, lequel décrit les conditions de compatibilité de certaines compensations pour SIEG. Dans tous les cas, comme l'indique le considérant 172, cette interprétation s'oppose à la formulation de l'arrêt.

(175) Par conséquent, la Commission n'estime pas que la méthode du coût net évité puisse être utilisée pour vérifier la conformité avec le troisième critère de l'arrêt Altmark.

— La méthodologie espagnole constitue une application valide de la méthode du coût net évité

(176) Les autorités espagnoles et/ou Correos font valoir que la méthodologie espagnole constitue une application valide de la méthode du coût net évité précitée, reconnue comme méthode adéquate pour calculer le coût net de l'OSU dans la directive 2008/6/CE et