RAPPORT SPÉCIAL N° 2/87 sur LE RÉGIME DES QUOTAS ET DU PRÉLÈVEMENT SUPPLÉMENTAIRE DANS LE SECTEUR LAITIER accompagné des RÉPONSES DE LA COMMISSION ( Observations au titre de l'article 206 bis paragraphe 4 du traité CEE ) ( 87/C 266/01 )

TABLE DES MATIÈRES Points

1 . INTRODUCTION

1.1 - 1.72 . LE RÉGIME DES QUOTAS/PRÉLÈVEMENTS DANS LE SECTEUR LAITIER

2.1 - 2.33 . OBSERVATIONS RELATIVES À L'EFFICACITÉ DU RÉGIME DES QUOTAS/PRÉLÈVEMENTS EN MATIÈRE DE RÉÉQUILIBRAGE DU SECTEUR LAITIER

3.1 - 3.32 La situation du marché

3.1 - 3.9 Livraisons

3.1 - 3.3 Beurre et lait écrémé en poudre ( LEP )

3.4 - 3.6 Exportations

3.7 - 3.8 Résumé de la situation du marché

3.9 Le niveau des quotas

3.1 - 3.14 L'effet dissuasif du prélèvement

3.15 - 3.25 Incidence sur le producteur

3.15 - 3.19 Incidence sur la production totale

3.20 - 3.22 Modifications du système de calcul du prélèvement

3 .23 - 3.26 Le prélèvement et le financement de l'écoulement des excédents

3.27 - 3.324 . OBSERVATIONS SUR LA MISE EN OEUVRE PAR LES ÉTATS MEMBRES

4.1 - 4.23 Le choix de la formule

4.1 - 4.3 Le caractère approprié de l'application dans les États membres

4.4 - 4.23 Non-application par l'Italie

4.5 - 4.7 Mesures affaiblissant l'efficacité de l'application

4.8 - 4.23 Attribution de quotas en dépassement des quantités nationales par la RF d'Allemagne, les Pays-Bas et la Belgique

4.9 - 4.12 Dispositions prises pour réduire le prélèvement à payer

4.13 - 4.17 Restrictions en matière de transfert de quotas entre producteurs

4.18 - 4.21 Mesures de contrôle adoptées par les États membres

4.22 - 4.235 . OBSERVATIONS SUR L'EFFICACITÉ DU ROLE DE LACOMMISSION DANS LA GESTION DU RÉGIME DES QUOTAS/PRÉLÈVEMENTS

5.1 - 5.18 Introduction

5.1 - 5.3 L'efficacité des procédures suivies en cas de mauvaise application présumée des mesures

5.4 - 5.5 Le caractère approprié du contrôle sur place

5.6 - 5.8 Rôle du comité de gestion

5.9 Informations de gestion

5.10 - 5.13 Évaluation des propositions

5.14 - 5.16 Comptabilisation du prélèvement supplémentaire

5.17 - 5.186 . RÉSUMÉ DES PRINCIPALES CONCLUSIONS

6.1 - 6.12 Efficacité du régime des quotas/prélèvements en matière de rééquilibrage entre l'offre et la demande

6.1 - 6.6 Mise en oeuvre par les États membres

6.7 - 6.10 Efficacité du rôle de la Commission

6.11 Comptabilisation du prélèvement supplémentaire

6.12Pages TABLEAUX

17 - 20ANNEXE : Dilution du prélèvement - Illustration

21 RÉPONSES DE LA COMMISSION

22 - 26

1 . Introduction 1.1 . Le secteur laitier souffre d'un déséquilibre chronique depuis de nombreuses années, la tendance structurelle étant que la production augmente à un rythme plus rapide que la consommation intérieure et les exportations . Dans son ensemble, la Communauté a atteint une autosuffisance de 100 % en 1974 . Entre 1973 et 1981, la croissance des livraisons de lait a été de 2,5 % l'an, pour passer à plus de 3,5 % en 1983, alors que la croissance de la consommation intérieure de lait et de produits laitiers n'a pas dépassé 0,5 % l'an seulement . En moyenne, la production des produits d'intervention - beurre et lait écrémé en poudre ( LEP ) - pendant la même période a augmenté à un rythme légèrement plus rapide que les livraisons . L'accentuation du déséquilibre structurel a conduit à recourir davantage aux ventes à l'intervention, à l'écoulement subventionné sur le marché intérieur et aux ventes subventionnées à l'exportation sur un marché mondial fluctuant . Actuellement, le beurre et le lait écrémé en poudre produits dans la Communauté sont écoulés respectivement à concurrence de 35 et de 90 % avec une subvention du budget communautaire .

1.2 . Les conséquences budgétaires de la surabondance de l'offre sur le marché laitier sont sérieuses . Les dépenses brutes occasionnées par les restitutions à l'exportation, le stockage et les aides à la consommation et aux producteurs dans le secteur laitier sont passées de 3 821 Mio ECU en 1981 à 4 921 Mio ECU en 1983 et à 6 571 Mio ECU en 1985, et le coût marginal de l'écoulement supporté par le FEOGA pour 1 Mio tonnes de lait en excédent est estimé à 280 Mio ECU ( 1 ) par la Commission . Le secteur laitier représente actuellement 30 % environ des dépenses totales du FEOGA et 17 % du budget général total des Communautés .

1.3 . À la suite de l'accord intervenu entre les chefs de gouvernement à Stuttgart en juin 1983, suivant lequel la politique agricole commune devait s'adapter à la situation à laquelle la Communauté aurait à faire face dans un avenir prévisible ( 2 ), le Conseil des ministres du 31 mars 1984 a institué pour les cinq périodes consécutives de douze mois allant du 1er avril 1984 au 31 mars 1989 un régime de maîtrise de la production laitière fondé sur un prélèvement ( 3 ) dû par les producteurs de lait sur les quantités excédant une quantité annuelle de référence ( couramment appelée « quota »). Cette décision fait suite à une série de mesures, toutes infructueuses, arrêtées par la Communauté à partir de la fin des années 1970 en vue de rétablir l'équilibre entre la production et la consommation de lait et de produits laitiers . L'on estimait qu'un régime de prélèvements/quotas aurait une incidence plus directe sur la production que des réductions de prix, et que ses répercussions sur le revenu des producteurs seraient moins vives.

1.4 . Compte tenu de l'importance de cette politique, la Cour des comptes a décidé, en 1985, d'entreprendre un examen détaillé du régime des quotas/prélèvements . Le contrôle de la Cour avait pour objectif de s'assurer :

a ) que le régime des quotas/prélèvements :

( i ) constitue un moyen efficace de ramener l'équilibre sur le marché laitier, notamment en limitant la production, ce qui permet de réduire le coût budgétaire de l'écoulement des quantités en excédent;

( ii ) est mis en oeuvre de manière efficiente et économique;

( iii ) est mis en oeuvre conformément à la réglementation communautaire;

b ) qu'il existe un mécanisme approprié permettant la perception, la comptabilisation et l'utilisation du prélèvement .

1.5 . Dans le présent rapport, la Cour formule des observations générales sur le régime tel qu'il a été conçu et a fonctionné jusqu'à la fin de 1986 par rapport aux objectifs fixés .

1.6 . Le rapport montre que les principaux objectifs économiques et financiers n'ont pas été atteints . Bien que le régime des quotas/prélèvements ait, au départ, contribué à ralentir l'augmentation de la production, il souffrait de certaines insuffisances dans sa conception initiale, et fut progressivement affaibli par les modifications adoptées par le Conseil pendant les deux premières années de son fonctionnement . En conséquence, le régime n'a pu avoir d'incidence notable sur le problème des excédents laitiers . En outre, le produit du prélèvement est resté bien en-deçà du montant nécessaire au financement de l'écoulement des excédents persistants, si bien qu'en 1987 la Commission a présenté des propositions visant à financer l'écoulement par des moyens peu orthodoxes, que la Cour a critiqués dans un avis ( 4 ).

1.7 . L'inefficacité des dispositions décrites dans le présent rapport a été dans une certaine mesure reconnue par la Commission, le Conseil et le Parlement . Au cours de l'automne 1986, la Commission a présenté des propositions ( 5 ) au Conseil visant à éliminer les principales déficiences du système et, en décembre, le Conseil a adopté un certain nombre de modifications importantes dans le cadre d'un ensemble de mesures visant à recouvrer la maîtrise du secteur laitier ( 6 ). À l'heure actuelle, il n'est pas possible d'apprécier pleinement si ces modifications, qui concernent les deux dernières années du régime actuel - 1987/88 et 1988/89 - seront efficaces . Certaines observations doivent cependant être émises et sont incorporées dans le présent rapport aux endroits appropriés .

2 . Le régime des quotas/prélèvements dans le secteur laitier 2.1 . Les principaux éléments du régime sont exposés dans les paragraphes suivants .

a ) Chaque État membre dispose d'une quantité globale garantie ( ci-après dénommée « quantité nationale »). À l'origine, cette quantité correspondait aux livraisons aux laiteries ( les « livraisons ») en 1981, augmentées de 1 % ( à l'exception de l'Irlande et de l'Italie, où les livraisons de 1983 servaient de base ); à titre de mesure transitoire en 1984/85, ces quantités ont été augmentées de 1 % pour compenser une augmentation de 1 % du prélèvement linéaire de coresponsabilité . À la suite des décisions arrêtées par le Conseil en mars et décembre 1986, ces quantités ont été réduites de 6 % au total pour 1987/88, puis de 2,5 % supplémentaires pour 1988/89, au moyen d'une combinaison de réductions permanentes à opérer si possible par le biais d'un programme communautaire d'abandon de la production [voir ( f ) ci-après] et de suspensions temporaires pour lesquelles une compensation est versée aux producteurs .

b ) Les États membres peuvent choisir d'allouer un quota à chaque producteur ( formule A ) ou à chaque premier acheteur ( formule B ). La somme de tous les quotas individuels alloués ne doit pas dépasser la quantité nationale de l'État membre intéressé .

c ) Un quota de base est alloué aux acheteurs/producteurs en fonction de leurs livraisons pendant une année de référence donnée; un quota supplémentaire peut être accordé aux producteurs de manière à régler certains cas spéciaux . Les quotas supplémentaires ainsi alloués doivent également rester à l'intérieur de la quantité nationale de l'État membre et être prélevés sur une réserve nationale à l'intérieur de ladite quantité .

d ) Le transfert des quotas fait l'objet de certaines restrictions . Pour l'essentiel, un quota ne peut être transféré qu'en cas de vente, location ou transmission par héritage de l'exploitation, l'achat ou la location de quotas sans exploitation n'étant pas généralement autorisés .

e ) Pour 1984 /85, 1985/86 et 1987/88, dans le cadre de la formule A, le prélèvement dû par les producteurs sur les livraisons en dépassement des quotas est fixé à 75 % du prix indicatif du lait, alors qu'avec la formule B, le prélèvement dû par les acheteurs correspond à 100 % du prix indicatif . L'acheteur doit alors récupérer le prélèvement auprès des producteurs qui ont assuré les livraisons . À la suite des décisions du Conseil de décembre 1986, le prélèvement pour 1987/88 et 1988/89 dans le cadre des deux formules est de 100 % du prix indicatif, et les modalités de son recouvrement auprès des producteurs soumis à la formule B ont été modifiées .

f ) Les États membres sont autorisés à verser des indemnités aux exploitants abandonnant la production laitière . Le quota ainsi libéré est transféré à la réserve nationale et peut faire l'objet d'une redistribution . En mai 1986, le Conseil a adopté un régime communautaire de financement à l'abandon de la production permettant le rachat des quotas, qui ne peuvent alors faire l'objet d'une nouvelle affectation ( 7 ).

2.2 . Des dispositions analogues ont été prises pour la vente directe de lait et de produits laitiers au consommateur final : diverses dispositions s'appliquent aux transferts de quotas entre ventes directes et livraisons au niveau national et au niveau du producteur . Le présent rapport ne s'intéresse au régime que du point de vue des livraisons, la question des ventes directes n'étant abordée que dans la mesure où celle-ci ont une incidence sur les livraisons .

2.3 . Avant les décisions du Conseil de décembre 1986, le régime a été modifié à plusieurs reprises . Les modifications les plus importantes sont intervenues en 1985, pour répondre aux pressions des États membres visant à assouplir le dispositif :

a ) les États membres sont autorisés, dans chacune des périodes de douze mois, à réallouer, d'abord au sein des régions puis entre les régions, les quotas inutilisés des producteurs/acheteurs à ceux qui ont dépassé leurs quotas, compensant ainsi le prélèvement dont ceux-ci sont redevables ( 8 ) : c'est ce que nous désignons ci-après par la « compensation des quotas »; cet assouplissement du régime, qui portait à l'origine sur 1984/85 seulement, a été renouvelé ensuite pour 1985/86 et 1986/87 et, en dépit des propositions de la Commission visant à le supprimer, a été de nouveau repris par le Conseil dans ses décisions de décembre 1986 pour s'appliquer à 1987/88 et 1988/89;

b ) les États membres sont autorisés à utiliser le prélèvement perçu pour contribuer au coût du financement de programmes nationaux d'abandon de la production [voir point 2.1.(f ) ci-dessus] : cette disposition n'est applicable que dans la mesure où le prélèvement est dû sur des livraisons à l'intérieur de la quantité nationale, de sorte que l'ensemble du prélèvement sur les livraisons excédant la quantité nationale est versé à la Communauté ( 9 ); comme dans le cas ( a ) ci-dessus, cette disposition avait été adoptée à l'origine pour 1984/85 seulement, mais a ensuite été étendue aux quatre autres périodes de douze mois .

3 . Observations relatives à l'efficacité du régime des quotas/prélèvements en matière de rééquilibrage du secteur laitier LA SITUATION DU MARCHÉ

Livraisons

3.1 . Comme l'indique le tableau 1, le régime des quotas a eu un effet immédiat sur les collectes de lait des laiteries, du fait que les exploitants ont réduit leur cheptel et l'alimentation supplémentaire, et augmenté la consommation de lait au niveau de l'exploitation . Des conditions climatiques défavorables dans certaines régions de la Communauté ont également contribué à la baisse des livraisons . En 1984/85, une baisse de 5 % a été constatée par rapport aux niveaux maximums de 1983/84, cinq États membres présentant même une baisse supérieure à 5 %. Avec 99,5 Mio tonnes, les livraisons de l'Europe des Dix sont demeurées au total à l'intérieur de la quantité globale garantie de 99,9 Mio tonnes, comme cela apparaît au tableau 2 .

3.2 . Toutefois, en 1985 /86, les livraisons ont augmenté et sont passées à 100,4 Mio tonnes, soit 1,0 Mio tonnes de plus que la quantité globale garantie . Les livraisons ont été particulièrement élevées pendant le second semestre de 1985/86, phénomène qui s'est poursuivi en 1986/87 . Pendant les six premiers mois de 1986/87, les livraisons ont dépassé de 1 % celles du premier semestre de 1985/86 . Vers la fin de la période de douze mois, celles-ci ont cependant diminué de telle sorte que, d'après les dernières informations disponibles, elles ont - pour l'ensemble de la période 1986/87 - dépassé d'environ 0,2 % celles de 1985/86, soit quelque 1,1 Mio tonnes de plus que la quantité globale garantie .

3.3 . Le renouvellement de la tendance à l'augmentation qui a été constaté dans les livraisons de lait a coïncidé avec un affaiblissement du marché à l'exportation et une stagnation de la consommation intérieure . L'écart entre les possibilités de production et de consommation a été évalué par la Commission en novembre 1986 à 9,6 Mio tonnes de lait par an ( voir tableau 3 ). Ce chiffre comprend les ventes spéciales, fortement subventionnées, de beurre d'intervention exporté en U.R.S.S . et au Moyen-Orient, ainsi que les ventes sur le marché intérieur Beurre et lait écrémé en poudre ( LEP )

3.4 . La production de beurre et de LEP a suivi la même courbe que celle des livraisons . Après avoir sensiblement diminué pendant 1984 et le premier semestre de 1985, la production de beurre et de LEP a repris sa croissance pendant la seconde moitié de 1985 et s'est rapidement accélérée en 1986, à un rythme plus élevé que les livraisons de lait . De janvier à décembre 1986, les livraisons de lait ont augmenté de 1,4 %, la production de beurre de 7 % et celle de LEP de 9 %. La très forte croissance qui a ainsi marqué la production des produits d'intervention s'explique en grande partie par l'efficacité réduite du régime des quotas/prélèvements, mais elle a été également favorisée par certains éléments, comme les bonnes conditions climatiques, le resserrement des possibilités de vente des autres produits laitiers, en particulier sur les marchés à l'exportation et une chute temporaire de la consommation de produits à base de lait frais après la catastrophe de Tchernobyl .

3.5. En conséquence, les stocks de beurre et de lait écrémé en poudre ont atteint des niveaux exceptionnels ( voir tableau 4 ). En 1986, la situation s'est considérablement aggravée : entre janvier et décembre 1986, 647 000 tonnes de beurre, correspondant à 30 % de la production, ont été achetées par les organismes d'intervention, Les stocks publics de beurre sont passés de 1,0 Mio tonnes à 1,3 Mio tonnes; quant aux stocks de lait écrémé en poudre, ils sont passés de presque 520 000 tonnes en janvier à un maximum de 960 000 tonnes fin juillet, pour retomber à 772 000 tonnes à la fin de l'année . La quantité prise en charge à l'intervention a atteint presque 602 000 tonnes au cours de l'année 1986, soit 28 % de la production .

3.6 . Il n'y a aucune perspective de réduction sensible de ces stocks dans un proche avenir si l'on s'en tient aux moyens normaux d'écoulement . Cependant, en décembre 1986 la Commission a informé le Conseil de son intention de lancer un programme spécial d'écoulement de beurre visant à ramener les stocks à des niveaux qu'elle juge normaux . Ce programme, qui entraînera l'écoulement d'1 Mio tonnes de beurre en 1987 et 1988, n'est réalisable qu'au moyen de fortes subventions, dont la charge totale pour la Communauté est estimée à quelque 3 200 Mio ECU . La Commission a proposé au Conseil que le financement de ce programme soit étalé sur quatre ans à partir de 1989 Exportations

3.7 . La détérioration a été nette sur les marchés communautaires à l'exportation et les perspectives actuelles ne sont pas favorables . La situation s'est radicalement modifiée depuis la fin de la dernière décennie, époque où la Communauté pouvait élargir la part qui était la sienne sur un marché mondial en expansion, notamment pour ce qui concerne le beurre et le LEP . La CEE a pu alors réagir plus vite que ses concurrents à l'augmentation de la demande dans les pays de l'Europe de l'Est et dans les pays pétroliers : la production connaissait une croissance rapide, le niveau des prix n'était pas déprimé par des stocks importants pouvant menacer le marché et il était possible d'élargir la part du marché en offrant de fortes restitutions à l'exportation . Actuellement, les produits laitiers font l'objet d'une faible demande sur le marché mondial et les concurrents de la CEE cherchent de manière agressive à maintenir le niveau absolu de leurs ventes . Les prix sont nettement déprimés en raison de la menace que les stocks font peser sur le marché et sont généralement proches des niveaux minimums du GATT . En conséquence, la capacité de la CEE à accroître sa compétitivité en augmentant les restitutions à l'exportation est sérieusement limitée .

3.8 . S'il convient que la Communauté fasse feu de tout bois pour conserver, et si possible augmenter, sa part du marché des produits laitiers, il lui faut également faire preuve de réalisme quant au volume d'exportation susceptible de pouvoir être maintenu à moyen terme . Sur la base des quatre dernières années et dans les conditions actuelles, il est possible de parvenir à environ 12 Mio tonnes d'équivalent lait ( voir tableau 3 ). Cependant, même ce niveau sera difficile à atteindre avec les stocks abondants qui dépriment le marché, et le chiffre de 12 Mio tonnes doit donc être considéré comme un maximum dans les conditions actuelles du marché .

Résumé de la situation du marché

3.9 . Ainsi, pour résumer, l'introduction du régime des quotas n'a pas jusqu'ici apporté l'amélioration notable escomptée en matière d'équilibre entre l'offre et la demande . Bien que certains des éléments qui affectent cet équilibre depuis avril 1984 ne dépendent pas du régime des quotas, par exemple la chute en termes réels des prix de l'alimentation et l'affaiblissement continu du marché mondial, il existe un certain nombre de raisons qui expliquent pourquoi ce régime n'a pas atteint ses objectifs . Ces diverses raisons sont exposées dans les points suivants .

LE NIVEAU DES QUOTAS

3.10 . Dès le début, la quantité garantie pour la Communauté a été fixée à un niveau trop élevé . Le tableau 3 montre que même le niveau de 97,2 Mio tonnes indiqué dans le cinquième considérant du règlement ( CEE ) no 856/84 du Conseil comme le seuil à fixer pour cette garantie, « compte tenu de la consommation intérieure et des possibilités actuelles d'exportation », était d'au moins 5 Mio tonnes trop élevé au regard de l'expérience des quelques années antérieures et des perspectives connues . En l'occurrence, la quantité prévue pour la première année 1984/85 a été fixée à l'origine par le Conseil à 99,4 Mio tonnes, ce qui incluait 872 000 tonnes supplémentaires pour la première année d'application du régime, ainsi qu'une réserve communautaire de 393 000 tonnes . Le total effectif a été ensuite porté à 99,9 Mio tonnes pour 1984/85, quand des transferts nets de 500 000 tonnes des quantités de ventes directes aux livraisons ont été approuvés .

3.11 . En 1985/86, le retrait de l'ensemble des 872 000 tonnes supplémentaires admises pour 1984/85 était prévu; en fait, ce retrait a été transformé en une réduction de 445 000 tonnes seulement, en raison d'un autre transfert net de 427 000 tonnes des quantités de ventes directes aux livraisons, ce qui a porté le total à 99,5 Mio tonnes . De surcroît, la RF d'Allemagne, les Pays-Bas et la Belgique ont, contrairement à la réglementation, alloué aux producteurs des quotas supérieurs à leurs quantités globales garanties . Les quantités nationales, à savoir 23,4 Mio tonnes pour la RF d'Allemagne, 12,3 Mio tonnes pour les Pays-Bas et 3,2 Mio tonnes pour la Belgique, ont été respectivement dépasséesd'1 Mio tonnes, de 170 000 tonnes et de 55 000 tonnes ( voir points 4.9 . - 4.12 ci-après ). Ainsi, le quota global effectivement alloué en 1985/86 a atteint 100,8 Mio tonnes .

3.12 . En mars 1986, le Conseil est convenu de ramener la quantité garantie pour la Communauté ( réserve communautaire et Espagne non comprises ) en 1987/88 et 1988/89 à 97,1 et 96,1 Mio tonnes respectivement . Cependant, ces quantités se sont rapidement révélées excessives . C'est pourquoi le Conseil a décidé, en décembre 1986, de suspendre temporairement 4 % du quota en 1987/88 et, en fonction des perspectives de marché et de la situation des stocks, 1,5 % supplémentaire en 1988/89, avec une compensation financière au profit des producteurs pour les deux années . En conséquence, les quantités effectivement garanties pour la Communauté en 1987/88 et 1988/89 sont de 93,1 Mio tonnes et de 90,8 Mio tonnes respectivement ( réserve communautaire et Espagne non comprises ).

3.13 . Selon les estimations du bilan du secteur laitier pour 1982-1986 établies par la Commission et présentées dans les deux communications au Conseil de septembre et novembre 1986 ( voir tableau 3 ), la consommation intérieure moyenne de la Communauté est d'environ 85 Mio tonnes par an pour un volume d'exportations de 12 Mio tonnes par an . Ces deux chiffres comprennent les ventes spéciales de beurre d'intervention ( voir point 3.3 .) ainsi que les programmes réguliers d'écoulement subventionné de LEP et de beurre provenant tant des stocks d'intervention que du marché . Sur la base du niveau des importations et des ventes directes de 1985 et 1986, soit 2,4 Mio tonnes et 3,4 Mio tonnes, les livraisons doivent être ramenées à 91 Mio tonnes pour éliminer le déséquilibre structurel, sans nouvelle augmentation des subventions actuelles pour encourager la consommation sur le marché . Si l'on veut supprimer le recours aux ventes spéciales de beurre d'intervention, le niveau visé pour les livraisons devrait être ramené à 87 Mio tonnes environ .

3.14 . Reste à savoir si les diminutions de la quantité garantie pour la Communauté décidées en décembre 1986 ramèneront les livraisons effectives au niveau suffisant pour supprimer le déséquilibre structurel . Cela dépend dans une large mesure des éléments du régime des quotas examinés aux points 3.15 - 3.26 ci-après et en fonction desquels les livraisons tendent à être supérieures ou inférieures aux quotas .

L'EFFET DISSUASIF DU PRÉLÈVEMENT

Incidence sur le producteur

3.15 . Le prélèvement sur les livraisons supérieures au quota devait être suffisamment élevé pour dissuader les producteurs de dépasser leurs quotas individuels . Il a été fixé à 75 % du prix indicatif du lait en cas d'application de la formule A et à 100 % en cas d'application de la formule B . À l'origine, la raison de cette différence de taux est que, dans le cas de la formule A, le producteur paie le prélèvement directement sur ses livraisons individuelles excédentaires, alors qu'avec la formule B, l'acheteur paie en première instance sur l'excédent correspondant au solde net des livraisons en plus ou en moins de tous les producteurs. Dans le cadre du système adopté par tous les États membres appliquant la formule B ( à l'exception du Danemark ), quand le montant du prélèvement est recouvré auprès des producteurs excédentaires, le taux effectif du prélèvement par kilogramme payé par le producteur est inférieur à celui payé par l'acheteur . C'est ce qu'on appelle la dilution du prélèvement . Une illustration en est donnée en annexe I .

3.16 . L'on pensait que le prélèvement supérieur de la formule B aboutirait à peu près au même taux effectif de prélèvement pour les producteurs dans les deux formules, comme dans le troisième exemple de l'annexe . À 75 % du prix indicatif du lait, on escomptait également que le prélèvement aurait un effet particulièrement dissuasif, puisqu'il serait supérieur au revenu marginal d'une production en dépassement des quotas .

3.17 . En fait, le taux effectif du prélèvement payé par les producteurs ayant dépassé leurs quotas individuels en 1985/86 dans la plupart des États membres a été dilué de manière extraordinaire par deux facteurs :

a ) la distinction 75/100 % n'a pas du tout permis l'égalisation du taux effectif du prélèvement payé par les producteurs dans le cadre des deux formules;

b ) la modification apportée aux règlements autorisant, pendant une année donnée sous quota, les États membres à compenser les livraisons supérieures et inférieures aux quotas entre les producteurs ou les acheteurs, a permis à certains États membres sous formule A et B de diluer le taux effectif du prélèvement : en fait, cette modification a enlevé beaucoup de sa raison d'être à la différence entre les taux de prélèvement des deux formules .

3.18 . Le tableau 5 présente, dans l'état des données disponibles, l'incidence de la dilution du prélèvement sur les taux du prélèvement payé par les producteurs ayant dépassé leurs quotas individuels en 1985/86 . Ce tableau montre

a ) que la RF d'Allemagne et les Pays-Bas, tous deux sous formule A, n'ont pas appliqué la compensation des quotas en 1985/86 : leurs producteurs ont payé un prélèvement correspondant exactement à 75 % du prix indicatif;

b ) qu'en cas d'application de la formule B, les taux effectifs du prélèvement payé par le producteur ont varié sensiblement en fonction de la situation particulière du producteur en question : à l'extrême, si un acheteur n'a pas dépassé son quota, aucun prélèvement n'était dû, et les producteurs livrant à cet acheteur des quantités en dépassement de leurs quotas ont échappé totalement au prélèvement;

c ) que, pour les acheteurs redevables dans le cadre de la formule B, la dilution du prélèvement en faveur du producteur a été bien plus marquée que celle liée à la distinction de 100 %/75 % du prélèvement;

d ) que l'association de la formule B et de la compensation des quotas peut en fait réduire le prélèvement jusqu'à un taux très faible : au Royaume-Uni, les producteurs qui livrent du lait au Milk Marketing Board of England and Wales ont payé le prélèvement au taux effectif de 0,1341 pence/kg, soit moins de 1 % du prix indicatif du lait .

3.19 . Ainsi, en appliquant la formule B et/ou la compensation des quotas, les producteurs ont pu dans une large mesure éviter les effets du prélèvement . Dans ces conditions, l'incitation à ne pas livrer de quantités supérieures aux quotas est sensiblement atténuée .

Incidence sur la production totale

3.20 . La Cour a essayé d'analyser l'ampleur des livraisons excédentaires des producteurs individuels en 1985/86 de manière à déterminer dans quelle mesure une augmentation de la dilution du prélèvement réduit l'effet de dissuasion sur la production . Malheureusement, s'agissant de la formule B, les États membres ne sont pas tenus de rassembler des statistiques au niveau du producteur, et la RF d'Allemagne, qui a appliqué le prélèvement dans le cadre de la formule A directement sans dilution, ne centralise pas ses statistiques sur les quotas et livraisons par producteur, malgré les dispositions de l'article 12 du règlement ( CEE ) no 1371/84 de la Commission ( voir au point 5.12 les observations concernant le caractère approprié des informations de gestion ). Il est donc impossible de présenter une analyse complète . Toutefois, les données disponibles montrent que les producteurs ont eu tendance à dépasser nettement leurs quotas en cas de dilution importante du prélèvement . Au Royaume-Uni, au Danemark et en Belgique, 32 %, 44 % et 38 % des producteurs excédentaires sont allés jusqu'à dépasser leurs quotas de 10 % ou plus, alors qu'aux Pays-Bas, où il n'y avait pas dilution du prélèvement, 8 % seulement des producteurs étaient dans ce cas . Il semblerait également qu'en France, dans les régions où le taux effectif du prélèvement a été faible ou nul en 1985/86, les producteurs ont eu tendance à opérer des compensations en 1986/87 et ont assez rapidement augmenté leur production, alors que cette dernière n'a pas augmenté aussi vite dans les régions où le prélèvement était supérieur et où le revenu net des exploitants était sérieusement affecté .

3.21 . Aussi longtemps que la formule B et la compensation des quotas sont applicables, les producteurs peuvent escompter qu'il y aura toujours des livraisons inférieures aux quotas pour compenser au moins en partie leurs livraisons excédentaires . Ainsi, la formule B et la compensation des quotas profitent au producteur qui prend le risque calculé de procéder à des livraisons dépassant son quota, aux dépens de ceux qui prennent leurs dispositions pour respecter leur quota . L'on peut arguer qu'avec l'expérience qu'ils auront acquise dans le cadre du régime des quotas, de plus en plus de producteurs assurant des livraisons inférieures à leurs quotas s'attacheront à produire des quantités proches du plafond fixé, ce qui réduira l'effet de la compensation . Tel peut être le cas, mais nul ne sait à quel niveau les livraisons en moins vont se stabiliser . Nous trouverons toujours des producteurs dont les livraisons seront réduites pour des motifs personnels, en raison de l'état sanitaire du cheptel etc ., ou bien du fait de conditions climatiques régionales défavorables . De manière générale, en cas d'application de la formule B, plus l'acheteur est important, plus les perspectives de compensation des livraisons inférieures et supérieures aux quotas sont larges : ainsi, au Royaume-Uni, où les Milk Marketing Boards centralisés font office d'acheteurs, les producteurs ont tendance à être davantage favorisés que, par exemple, les producteurs français ou luxembourgeois . De manière analogue, à l'intérieur d'un même État membre, les producteurs livrant aux gros acheteurs ont tendance à profiter davantage du régime que ceux livrant à de petits acheteurs .

3.22 . En conséquence, la tendance structurelle des producteurs de lait est de produire plus que la quantité nationale si le taux du prélèvement qu'ils payent sur leurs livraisons individuelles excédentaires reste inférieur au revenu marginal tiré de la production laitière .

Modifications du système de calcul du prélèvement

3.23 . La décision prise en décembre 1986 d'adopter le système danois de calcul du prélèvement dont les producteurs sont redevables vise à favoriser le maintien de la production à l'intérieur de la quantité nationale . Dans le système danois, au lieu de répartir l'ensemble du prélèvement sur tous les producteurs ayant dépassé leurs quotas, avec la dilution du taux de prélèvement effectivement payé sur chaque kilogramme livré en dépassement des quotas ( voir point 3.15 et annexe ), en fin d'année les autorités calculent, en pourcentage, la proportion dans laquelle elles peuvent augmenter le quota des producteurs excédentaires en leur transférant temporairement les quantités inutilisées par les producteurs dont les livraisons sont inférieures aux quotas . Seuls les producteurs dont les livraisons sont encore supérieures au quota corrigé payent le prélèvement au taux plein et non dilué sur leurs livraisons hors quota corrigées . Ainsi, en 1985/86, le quota non utilisé au Danemark a été suffisant pour ajouter 34,3 % au quota initial des producteurs excédentaires : sur 17 700 producteurs ( 62 % des producteurs de lait danois) dont les livraisons dépassaient les quotas fixés à l'origine pour 1985/86, 326 producteurs seulement, dont les livraisons dépassaient de plus de 34,3 % les quotas initiaux, ont payé le prélèvement à 100 % du prix indicatif du lait sur leurs livraisons hors quota corrigées .

3.24 . Ce système présente l'avantage de concentrer le prélèvement sur les producteurs qui, proportionnellement, sont les plus excédentaires; en outre, en visant à faire en sorte que le prélèvement payé sur les livraisons hors quota corrigées supprime le revenu marginal résultant de ces livraisons, ce système tend, du moins en principe, à limiter les livraisons globales à la quantité nationale .

3.25 . Par ailleurs, ce mode de recouvrement du prélèvement a d'autres conséquences, par exemple :

a ) en raison des anomalies inévitables qui résultent de l'allocation de quotas dans des conditions variables et selon un ensemble de critères peu souples, certains producteurs ont été moins heureux que d'autres au regard du quota obtenu par rapport à leurs besoins : ces producteurs et ceux qui ont continué d'augmenter leur production de manière irresponsable pour tirer profit des faiblesses du système seront fortement pénalisés;

b ) la grande majorité des producteurs qui dépassent leur quota individuel ne payent aucun prélèvement;

c ) la notion de quotas individuels, déjà affaiblie par l'introduction de la compensation des quotas, l'est encore davantage, et celle de quotas nationaux est renforcée .

3.26 . La Cour a conscience que les États membres ayant opté pour la formule B et que ceux favorables au maintien de la compensation des quotas considèrent que la souplesse offerte dans les deux cas est essentielle pour assurer la poursuite de la restructuration du secteur laitier et pour éviter que le régime des quotas ne devienne trop rigide . De plus, comme il ressort de la présente section, la souplesse offerte peut être très variable et inégale d'un État membre à l'autre et à l'intérieur des États membres . Le niveau de souplesse nécessaire pourrait cependant être assuré de façon plus orientée dans le cadre d'un régime de quotas reposant exclusivement sur les producteurs ( c'est-à-dire sur la formule A ).

LE PRÉLÈVEMENT ET LE FINANCEMENT DE L'ÉCOULEMENT DES QUANTITÉS EN DÉPASSEMENT DES QUOTAS

3.27 . Bien que le prélèvement n'ai pas été conçu à l'origine comme un moyen d'obtenir des recettes, le premier considérant du règlement ( CEE ) no 857/84 du Conseil prévoit la couverture du coût budgétaire de l'écoulement des livraisons en dépassement des quotas par le produit du prélèvement . Quoique cet objectif continue à figurer au règlement, il n'a été que partiellement atteint du fait de la dilution du prélèvement liée à la formule B et des modifications apportées à la réglementation en 1985, qui autorisent, en premier lieu, la compensation des quotas et, en second lieu, les États membres à affecter le prélèvement perçu au financement de programmes nationaux d'abandon de la production, dans la mesure où les livraisons effectives ne dépassent pas la quantité nationale .

3.28 . Ces deux modifications signifient que la majeure partie du prélèvement, qui devait être à l'origine versé au FEOGA pour financer l'écoulement des excédents, est en fait conservée par les États membres . Dans le cas de la compensation des quotas, le prélèvement est en effet gardé par ceux qui effectuent des livraisons excédentaires et qui, sinon, l'auraient payé . Lorsque le prélèvement est perçu, il peut être utilisé pour financer des indemnités d'abandon de la production, ce qui revient à transférer le produit du prélèvement payé par les producteurs excédentaires à ceux qui cessent de produire, sans véritablement réduire le volume global de la production . On n'a pas empêché les États membres de redistribuer les quotas ainsi rachetés .

3.29 . En l'occurrence, seuls deux États membres, à savoir la RF d'Allemagne et les Pays-Bas, ont tiré parti de la disposition prévoyant le financement d'indemnités d'abandon de la production par le produit du prélèvement . Dans les deux cas, ils ont alloué des quotas supérieurs à leur quantité nationale, contrevenant ainsi à l'article 5 quater paragraphe 3 du règlement ( CEE ) no 804/68 du Conseil ( voir points 4.11 - 4.14 ). Ils ont utilisé le produit du prélèvement pour racheter le quota des exploitants qui abandonnent la production de manière à ramener le total alloué dans les limites de leur quantité nationale . Toutefois, pour l'un et l'autre, le quota alloué reste au-dessus de ces limites .

3.30 . Le tableau 6 présente les comptes budgétaires du produit du prélèvement et son emploi pour le financement des indemnités d'abandon de la production . Ce tableau montre que, sur le prélèvement perçu au titre de 1984/85 et de 1985/86, un montant de 81,2 Mio ECU a été utilisé pour financer ces indemnités et que 212,9 Mio ECU seulement ont pu servir à l'écoulement des excédents . Nous pouvons comparer ces chiffres au coût budgétaire de l'écoulement des 9,6 Mio tonnes de production laitière excédentaire en 1986, estimé à 2 668 Mio ECU au moins, ainsi qu'aux dépenses totales de 6 571 Mio ECU dans le secteur laitier en 1985 .

3.31 . La Commission estime que le coût budgétaire marginal de l'écoulement de la production laitière excédentaire équivaut à peu près au prix indicatif du lait, à savoir 278,4 ECU/tonne en 1986/87 . Selon le raisonnement de la Commission, il faut donc appliquer au producteur un taux de prélèvement effectif de 100 % du prix indicatif du lait si l'on veut couvrir le coût budgétaire de l'écoulement des livraisons supérieures au quota avec le produit du prélèvement . Dans ces conditions, les taux de prélèvement appliqués en 1984/85, 1985/86 et 1986/87, qui étaient censés représenter 75 % du prix indicatif dans le cadre de la formule A comme de la formule B ( voir points 3.15 et 3.16 ci-dessus ), ne suffisaient pas à couvrir l'intégralité du coût budgétaire marginal de l'écoulement . Dans ses décisions de décembre 1986, le Conseil a porté le taux de prélèvement à 100 % du prix indicatif du lait pour les deux formules.

3.32 . Les calculs de la Cour montrent qu'à l'heure actuelle, sur la base d'un certain nombre d'hypothèses concernant les débouchés potentiels et les délais de stockage des excédents sous forme de beurre et de lait écrémé en poudre, le coût budgétaire marginal peut dépasser 300 ECU/tonne d'équivalent lait .

4 . Observations sur la mise en oeuvre par les États membres LE CHOIX DE LA FORMULE

4.1 . À l'exception de la RF d'Allemagne, des Pays-Bas et de la Belgique, tous les États membres ont adopté la formule B . Le choix de la formule n'a entraîné aucune différence fondamentale quant à la méthode adoptée par les États membres pour allouer et gérer les quotas : dans tous les États membres, quelle que soit la formule adoptée, les quotas doivent être fixés au niveau de chaque producteur . Les raisons en sont les suivantes :

a ) les dispositions des règlements communautaires en matière d'allocation de quotas portent davantage sur les producteurs que sur les acheteurs;

b ) dans le cas de la formule B, les acheteurs sont tenus de répartir leur quota entre leurs producteurs de sorte que le prélèvement puisse être recouvré auprès de ceux-ci, comme le prévoit la réglementation.

4.2 . De même, tant dans le cas de la formule A que de la formule B, les laiteries remplissent un rôle administratif important dans la gestion des quotas, étant donné qu'elles disposent de la comptabilité matières des producteurs relative aux livraisons .

4.3 . Dans ces conditions, aussi bien au plan administratif qu'à celui de la gestion, il n'y a aucune raison convaincante qui puisse s'opposer à l'application de la formule A dans l'ensemble des États membres .

LE CARACTÈRE APPROPRIÉ DE L'APPLICATION DANS LES ÉTATS MEMBRES

4.4 . L'examen opéré par la Cour a montré qu'en général, les États membres ont consacré des moyens considérables aux niveaux national et local pour mettre en oeuvre le régime conformément à la réglementation, et les dispositifs adoptés satisfont à maints égards aux règlements actuels . Il existe cependant quelques exceptions dont les principales sont abordées brièvement ci-après .

Non-application par l'Italie

4.5 . L'Italie n'a pas encore mis en oeuvre le régime des quotas/prélèvements en arguant du fait qu'elle ne dispose pas des données statistiques de base ni des moyens administratifs nécessaires à son application, et ce en raison du très grand nombre de petits producteurs . La Commission a provisoirement estimé que les livraisons de 1984/85 étaient restées en-deçà de la quantité nationale de 8,8 Mio tonnes, mais qu'en 1985/86, elles la dépassaient de quelque 33 000 tonnes .

4.6 . Au cours de 1984 et de 1985, les autorités italiennes ont réalisé une étude sur les producteurs laitiers qui devrait constituer un premier pas vers la définition de modalités d'application nationales, mais jusqu'à présent, aucune résultat n'a été publié ni aucune modalité d'application adoptée .

4.7 . Avec 8,8 Mio tonnes en 1985/86, la quantité nationale de l'Italie en matière de livraisons aux laiteries correspond à environ 8 % du total de l'Europe des Dix - il s'agit du cinquième producteur laitier de la Communauté . L'Italie possède le quota de ventes directes le plus élevé, avec 1 116 000 tonnes, soit 33 % du total communautaire . Il est donc tout à fait regrettable que des modalités d'application n'aient pas été adoptées dans ce pays . La Commission a engagé une procédure d'infraction en vertu de l'article 169 du traité CEE .

Mesures affaiblissant l'efficacité de l'application

4.8 . Dans d'autres États membres, les règlements communautaires ont fait l'objet de manquements spécifiques qui ont abouti à l'affaiblissement de l'efficacité du régime des quotas . Les plus importants de ces manquements sont :

a ) l'attribution de quotas individuels en dépassement des quantités nationales garanties par la RF d'Allemagne, les Pays-Bas et la Belgique;

b ) certaines dispositions prises par la France et le Danemark pour réduire les prélèvements dont leurs producteurs sont redevables .

Attribution de quotas en dépassement des quantités nationales par la RF d'Allemagne, les Pays-Bas et la Belgique

4.9 . Le tableau 7 montre qu'en 1984/85 comme en 1985/86, la RF d'Allemagne et les Pays-Bas ont alloué aux producteurs individuels des quotas supérieurs aux quantités nationales . La Belgique a également dépassé son quota en 1985/86 . Dans le cas de la RF d'Allemagne, la quantité allouée dépassait de 1,2 Mio tonnes la quantité nationale de 23,5 Mio tonnes ( 5,0 %) en 1984/85, et de 1,1 Mio tonnes la quantité nationale de 23,4 Mio tonnes ( 4,6 %) en 1985/86 . S'agissant des Pays-Bas, la quantité allouée dépassait de 117 000 tonnes la quantité nationale de 12,1 Mio tonnes ( 1,0 %) en 1984/85 et de 170 000 tonnes la quantité nationale de 12,0 Mio tonnes ( 1,4 %) en 1985/86 . Dans le cas de la Belgique, la quantité allouée a été supérieure de 55 000 tonnes à la quantité de référence nationale de 3,2 Mio tonnes ( 1,7 %) en 1985/86 . Les quantités en dépassement ainsi allouées contreviennent à l'article 5 quater paragraphe 3 du règlement ( CEE ) no 804/68 du Conseil et à l'article 5 du règlement ( CEE ) no 857/84 du Conseil .

4.10 . Tant en RF d'Allemagne qu'aux Pays-Bas, ces quantités excessives ont été allouées car, après l'attribution initiale du quota de base aux producteurs, la réserve était insuffisante pour satisfaire aux « situations particulières » visées aux articles 3 et 4 du règlement ( CEE ) no 857/84 du Conseil . Au lieu de restreindre ces ajouts ou de réduire les quotas de base attribués, les États membres intéressés ont laissé les quantités allouées dépasser les quantités garanties . Dans le cas de la Belgique, l'attribution de quantités excessives a une explication technique et résulte du traitement incorrect, au niveau des autorités belges, d'une partie des quotas achetés dans le cadre du programme d'abandon de la production .

4.11 . Dans le cas de la RF d'Allemagne en 1985/86, l'un des effets de ce dépassement est que, tandis que les livraisons totales ont dépassé la quantité nationale de 296 000 tonnes, les livraisons individuelles supérieures aux quotas ne représentent que 269 000 tonnes . En vertu des règlements, ce sont les producteurs qui sont redevables du prélèvement sur leurs livraisons excédant les quotas, ce qui signifie qu'aucun producteur individuel précis n'est redevable de la différence de 27 000 tonnes 4.12 . Pour ce qui concerne la RF d'Allemagne et les Pays-Bas, la Commission a engagé une procédure d'infraction en vertu de l'article 169 du traité CEE, qu'elle a décidé de suspendre en mars 1987 à la suite des engagements pris par les autorités allemandes et néerlandaises concernant les années de quota de 1987/88 et 1988/89 . La Cour estime toutefois qu'étant donné que lesdits engagements permettent à ces deux États membres de maintenir des quotas en dépassement de leurs quantités nationales garanties, les raisons qui ont motivé le déclenchement d'une procédure d'infraction restent valables .

Dispositions prises pour réduire le prélèvement à payer

4.13 . Le Danemark et la France ont pris certaines dispositions qui s'écartent de la réglementation communautaire, l'effet direct de ces dispositions étant de réduire le prélèvement dont les producteurs de ces pays sont redevables . S'agissant du Danemark, la Fédération des laiteries danoises a créé en juin 1984 - avec effet rétroactif au 1er avril 1984 - un organisme faisant office d'acheteur unique pour toutes les livraisons de lait au Danemark, de manière à faire profiter au maximum les producteurs de la souplesse offerte par la formule B, y compris la dilution du prélèvement . La quantité globale garantie du Danemark sert de quota à ce seul acheteur, qui peut le répartir entre ses producteurs .

4.14 . L'examen effectué par la Cour sur le fonctionnement de cet acheteur unique montre que, sous sa forme actuelle, il ne correspond ni à la notion normale d'acheteur, ni à la définition figurant à l'article 12 du règlement ( CEE ) no 857/84 4.15 . Cependant, jusqu'à la fin de l'année 1986, l'article 4 bis est resté une disposition transitoire - dont la Commission a en fait régulièrement demandé la suppression - et s'il était aboli, l'acheteur unique permettrait au Danemark de continuer à limiter le prélèvement dont ses producteurs sont redevables . La Cour considère par conséquent que les motifs pour lesquels une procédure d'infraction a été engagée sont demeurés valables tout au long de la période considérée .

4.16 . En réponse aux observations de la Cour et de la Commission, les autorités danoises sont convenues d'adapter les fonctions de l'acheteur unique de telle façon qu'il joue à l'avenir un véritable rôle dans la commercialisation du lait . La Cour estime qu'il conviendrait que la Commission examine ces adaptations afin de déterminer si elles permettent ou non à l'acheteur unique de satisfaire aux exigences de l'article 12 du règlement ( CEE ) no 857/84 du Conseil et si, dans l'affirmative, la reconnaissance qu'il trouverait auprès des autorités danoises est conforme à l'article 25 du règlement ( CEE ) no 804/68 du Conseil, qui stipule que le droit exclusif en matière d'achat ne peut être accordé qu'après autorisation du Conseil sur la base des critères établis dans ledit article .

4.17 . Après la fin de l'année de quota 1985/86, la France a pris des mesures immédiates afin de réduire le prélèvement dont ses producteurs sont redevables en passant d'une année civile de douze mois, allant du 1er avril 1985 au 31 mars 1986, à une année de 52 semaines Restrictions en matière de transfert de quotas entre producteurs

4.18 . Conformément à la réglementation communautaire et en particulier à l'article 7 du règlement ( CEE ) no 857/84 du Conseil et à l'article 5 du règlement ( CEE ) no 1371/84 de la Commission, le quota ne peut normalement être transféré d'un producteur à un autre qu'avec l'exploitation correspondante, dans le cadre d'une vente, d'une location ou de la transmission par héritage de l'exploitation . Ces restrictions en matière de transfert visent à empêcher le développement d'un marché des quotas distincts de l'exploitation .

4.19 . Les États membres ont diversement réussi à mettre en oeuvre ces dispositions et à faire en sorte qu'elles ne soient pas éludées par le biais de subterfuges juridiques . Dans les États membres ( comme le Royaume-Uni, l'Irlande et les Pays-Bas ) où de fortes pressions s'exercent en faveur de ce qui constitue, en fait, un commerce des quotas, les autorités ont essayé de faire en sorte que les producteurs qui cherchent à acheter ou à louer un quota supplémentaire soient obligés d'acheter ou de louer simultanément une superficie appropriée . En outre, ces États membres ont pris des mesures pour mettre un terme aux subterfuges utilisés pour tourner les règles ( par exemple association de quotas importants à des superficies insignifiantes ). En dépit de ces mesures, la Cour a observé que le contrôle de l'authenticité des transactions foncières autorisées avec le transfert du quota ( par exemple occupation effective, par le locataire, des terres louées avec le quota ) était soit limité soit nul .

4.20 . De plus, au Royaume-Uni, où les intérêts des producteurs et les autorités ont favorisé l'assouplissement du système de transfert des quotas, le Milk Marketing Board a instauré un régime de « location de quota » pour 1986/87 . Ce régime vise à éluder les restrictions imposées par l'article 7 du règlement ( CEE ) no 857/84 du Conseil . Le Milk Marketing Board et les autorités du Royaume-Uni estiment que le MMB a la faculté de répartir son quota d'acheteur entre ses producteurs en vertu de l'article 8 du même règlement . Cependant, la Cour considère que le régime de location de quotas est contraire aux objectifs de la réglementation communautaire .

4.21 . En résumé, un certain nombre d'indices montrent que les restrictions imposées en matière de commerce de quotas sont, du moins dans une certaine mesure, éludées . Les quotas ont une valeur économique et, quand leur offre est faible, ils sont recherchés . Pour les exploitants qui n'ont pas réussi à obtenir un quota satisfaisant, ou pour ceux dont la production excède le quota pour d'autres raisons, la location ou l'achat de quotas peut apparaître comme le seul moyen d'éviter le paiement du prélèvement . À mesure que le régime des quotas s'est développé après 1983, année de base de l'attribution des quotas dans la plupart des États membres, la pression en faveur d'une plus grande souplesse s'est accentuée pour des raisons structurelles. Dans ces conditions, il est vraisemblable que les pressions visant à échapper aux restrictions actuellement imposées au transfert des quotas indépendamment de l'exploitation continueront de se renforcer . La Cour estime par conséquent qu'il conviendrait que la Commission et les États membres examinent conjointement la façon dont ce délicat problème devrait être traité .

Mesures de contrôle adoptées par les États membres

4.22 . De manière générale, les États membres ont établi des procédures appropriées de contrôle et d'audit pour veiller à la bonne application du régime . À diverses reprises depuis le lancement du régime en avril 1984, la presse a fait état de certaines tentatives visant à tourner les règlements de manière frauduleuse . Il s'agissait notamment

a ) de contrebande de lait aux frontières entre l'Irlande du Nord et l'Irlande et entre la Belgique et les Pays-Bas;

b ) d'une « banque de quotas » aux Pays-Bas, dans le cadre de laquelle les quotas devaient être illégalement transférés entre producteurs;

c ) de ventes de lait non enregistrées, en dehors du Milk Marketing Scheme et du régime de quotas au Royaume-Uni;

d ) du transfert de livraisons de lait de producteurs dépassant leurs quotas à des producteurs ne les atteignant pas à l'intérieur de la même laiterie, afin d'éviter les prélèvements dus ( par exemple au Danemark ).

4.23 . La Cour a examiné ces rapports de presse et les mesures arrêtées par les États membres pour y réagir . Dans chaque cas,

a ) d'après les informations reçues des autorités des États membres, il semble que l'ampleur des activités frauduleuses soit limitée;

b ) dans tous les cas connus de la Cour, les autorités des États membres ont agi avec diligence pour enquêter et mettre un terme à ces activités et, le cas échéant, ont pris des mesures pour récupérer les montants dus .

5 . Observations sur l'efficacité du rôle de la Commission dans la gestion du régime des quotas /prélèvements INTRODUCTION

5.1 . Comme la réglementation communautaire laisse aux États membres une très grande latitude pour mettre au point dans le détail les modalités d'application du régime, il importe que la Commission joue un rôle général de supervision de sa mise en oeuvre et veille à ce que les États membres demeurent dans le cadre globalement défini par les règlements, en donnant des conseils sur les difficultés accompagnant leur application et en oeuvrant activement pour que cette dernière soit uniforme .

5.2 . En résumé, dans le cadre du développement et de la gestion de l'exécution du régime, la Commission a joué le rôle suivant :

a ) mise au point des propositions concernant la politique à adopter;

b ) suivi de l'incidence du régime sur le marché laitier;

c ) élaboration des règlements communautaires;

d ) examen des réglementations nationales;

e ) conseil en cas de difficultés d'application, c'est-à-dire interprétation et clarification des règlements;

f ) contrôle de l'application par le biais de la procédure d'apurement des comptes .

La Commission a exercé son rôle au moyen des procédures normales ( par exemple en consultant le comité de gestion ).

5.3 . À certains égards, la Cour estime que le rôle général de la Commission consistant à superviser la mise en oeuvre du régime a été moins efficace qu'il n'aurait dû être . Les exemples les plus saillants sont présentés dans les points suivants .

L'EFFICACITÉ DES PROCÉDURES SUIVIES EN CAS DE MAUVAISE APPLICATION PRÉSUMÉE DES MESURES

5.4 . Si la Commission n'est pas à même de résoudre de façon satisfaisante les problèmes de mauvaise application présumée du régime au moyen d'un simple échange de correspondance, elle dispose de deux types de procédures formelles pour agir : la procédure d'infraction prévue à l'article 169 du traité CEE ou la procédure d'apurement des comptes . Ces deux procédures sont lentes, aussi est-il capital que la Commission agisse avec toute la diligence possible et évite tout retard superflu dans les différentes phases de la procédure appliquée .

5.5 . Dans certains cas relatifs à l'application du régime des quotas, la Commission a agi rapidement, par exemple au début de 1985, lorsque la plupart des États membres ne manifestaient guère d'entrain dans le recouvrement des acomptes sur le prélèvement prévus par la réglementation en vigueur à l'époque, et plus récemment quand la France est passée, pour 1985/86, à une année de 52 semaines . Toutefois, dans d'autres cas, la Commission n'a officiellement engagé de procédure d'infraction à l'encontre de plusieurs États membres qu'en juillet et en septembre 1986, en des matières sur lesquelles elle s'était renseignée dès 1984 ou 1985 .

LE CARACTÈRE APPROPRIÉ DU CONTROLE SUR PLACE

5.6 . Les services de la Commission directement responsables du régime des quotas n'ont entrepris sur place aucun examen systématique des modalités d'application adoptées par les États membres . En 1986, un programme de missions a été exécuté par les services d'apurement des comptes, mais il a été constaté qu'un agent de la division de la gestion du marché a été présent dans deux de ces missions seulement . La Cour a également observé que la préparation de ces missions a souffert d'un certain manque de coordination, les services d'apurement des comptes n'ayant pas tiré pleinement parti des documents et informations détenus par les services de gestion du marché .

5.7 . Dans le cadre de ses propres missions, la Cour a relevé un certain nombre de problèmes d'application et d'interprétation divergentes de la réglementation dont les services de la Commission n'ont pas eu conscience avant que la Cour ne les leur signale . À titre d'exemple, nous pouvons évoquer ce qui suit :

a ) les États membres ont adopté des définitions différentes du « producteur éligible » dans le cadre de l'attribution du quota de base, chacune de ces définitions pouvant être valablement prise en compte du fait de l'absence de définition précise dans les règlements : il en est résulté des anomalies pour certains producteurs, ce qui aurait pu être évité si une définition uniforme avait été utilisée;

b ) la France, la Belgique et les Pays-Bas n'appliquaient pas les dispositions de l'article 9 paragraphe 2 du règlement ( CEE ) no 1371/84 de la Commission alors en vigueur, selon lequel le prélèvement est augmenté si la teneur en matière grasse du lait dépasse une quantité spécifiée et que ce dépassement ne résulte pas des conditions normales de production ( c'est-à-dire en cas d'altération frauduleuse de la teneur en matière grasse ) : en France et en Belgique, la teneur en matière grasse ne faisait l'objet d'aucun contrôle dans le cadre du régime des quotas; aux Pays-Bas, le niveau déterminé au-delà duquel le producteur est tenu de justifier l'augmentation de la teneur en matière grasse était supérieur à celui visé au règlement;

c ) les Pays-Bas, la RF d'Allemagne et la Belgique n'appliquaient pas de la manière prescrite les dispositions de l'article 11 paragraphe 2 du règlement ( CEE ) no 1371/84 de la Commission, lequel prévoit certaines exigences en matière de documentation pour le commerce intracommunautaire de certains produits laitiers, de sorte que le lait ne puisse échapper aux règlements relatifs aux quotas en étant expédié par delà une frontière . Dans le cas de la RF d'Allemagne et des Pays-Bas, les autorités ont fait observer que les dispositions réglementaires n'étaient pas appropriées, et qu'elles avaient adopté un autre système pour contrôler le commerce intracommunautaire et assurer la comptabilisation correcte de tout le lait soumis aux règlements relatifs aux quotas . Cependant, dans le cas de la Belgique, les autorités n'ont mis en oeuvre aucune mesure de contrôle en application de cet article .

5.8 . La Commission aurait dû avoir conscience plus tôt de ces problèmes, ainsi que de divers autres, et elle aurait dû agir de manière à les résoudre de façon uniforme .

ROLE DU COMITÉ DE GESTION

5.9 . Bien que le comité de gestion ait joué un rôle important en examinant les projets de règlement de la Commission qui régissent la mise en oeuvre du régime des quotas/prélèvements et en rendant des avis en la matière, il n'a pas, jusqu'ici, offert le cadre satisfaisant à l'intérieur duquel les agents des États membres et de la Commission concernés par l'application au jour le jour du régime pourraient échanger leurs expériences et examiner sous un angle pratique les problèmes d'application communs . L'organisation périodique de telles réunions à caractère technique est nécessaire et contribuerait à améliorer la mise en oeuvre et l'uniformisation du régime .

INFORMATIONS DE GESTION

5.10 . Lorsque le régime des quotas a été instauré, la Commission s'est appuyée dans une large mesure sur les sources d'informations existantes concernant l'évolution du marché laitier pour apprécier l'incidence des mesures prises dans les États membres . Conformément à la réglementation, ces derniers étaient tenus de notifier à la Commission les diverses mesures prises à leur niveau pour mettre en oeuvre le régime, et de réunir certaines données concernant la situation des livraisons des acheteurs/producteurs par rapport à leurs quotas .

5.11 . Cependant, la Commission n'a pas défini, dès le départ, la forme précise sous laquelle les États membres devaient transmettre les informations sur la mise en oeuvre du régime, par exemple à l'expiration de chaque période de douze mois . En conséquence, lorsqu'un questionnaire détaillé a été adressé aux États membres par la Commission en juillet 1985, leur demandant des informations sur les résultats de 1984/85, un bon nombre d'entre-eux n'ont pas été en mesure d'y répondre de manière satisfaisante, les données dont ils disposaient se présentant sous une forme différente de celle requise par la Commission .

5.12 . Les données que les États membres appliquant la formule B sont tenus de centraliser accusent un certain nombre de lacunes regrettables, qui limitent les possibilités d'analyse de l'incidence du régime des quotas/prélèvements sur les producteurs . Par exemple, pendant les trois premières périodes de douze mois, les laiteries n'ont pas été tenues de fournir les données relatives au taux du prélèvement effectivement payé par les producteurs sur leurs livraisons excédentaires, bien qu'il s'agisse là d'un élément déterminant pour l'efficacité de l'ensemble du système . Les laiteries ne sont pas tenues de présenter une analyse des quantités livrées par les producteurs en dépassement de leurs quotas .

5.13 . La Cour considère donc que la Commission devrait, en concertation avec les États membres, définir les informations de gestion requises et établir les procédures de collecte des données nécessaires .

ÉVALUATION DES PROPOSITIONS

5.14 . Dans la ligne de l'observation précédente, la Cour a noté au cours de son contrôle que la Commission n'a pas toujours effectué d'évaluation détaillée des résultats potentiels de ses propositions, en utilisant des techniques telles que la simulation ou l'analyse de sensibilité . Ainsi, seule une analyse limitée a été effectuée pour déterminer les taux différentiels de prélèvement des formules A et B, analyse qui ne tenait pas compte d'une série d'hypothèses différentes qui auraient davantage mis en relief les effets potentiels de dilution du prélèvement dans le cadre de la formule B .

5.15 . De même, aucune simulation n'a été effectuée qui aurait montré au Conseil les effets potentiels de l'introduction de la compensation des quotas sur la production et les taux de prélèvement effectifs . Si l'on peut admettre que cet élément a d'abord été introduit à la hâte en 1985, plus tard, avant d'être renouvelé deux fois, les résultats d'une telle analyse auraient permis au Conseil de disposer des meilleures informations possibles au moment de prendre ses décisions .

5.16 . Étant donné les graves conséquences que les décisions en cours d'adoption à la Commission et au Conseil comportent pour le marché du lait et le budget, il importe que les résultats potentiels soient analysés sur la base d'informations de gestion adéquates et qu'ils soient évalués et examinés de manière approfondie au regard de différentes hypothèses . Cela renforce l'importance de la recommandation émise au point 5.13, selon laquelle la Commission devrait obtenir des informations adéquates des États membres .

COMPTABILISATION DU PRÉLÈVEMENT SUPPLÉMENTAIRE

5.17 . Dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1985 5.18 . Mis à part la question de savoir s'il faut ou non inscrire le prélèvement supplémentaire en dépense négative dans les comptes, pratique que la Cour a maintes fois critiquée, nous observons surtout que, lorsque le Conseil a autorisé les États à utiliser, dans certains cas, le produit dudit prélèvement supplémentaire pour financer des indemnités nationales d'abandon, aucune ligne de dépense n'a été ouverte dans le budget : au lieu de cela, les dépenses correspondantes sont directement déduites des recettes provenant du prélèvement, en violation flagrante de l'article 3 paragraphe 1 du règlement financier 6 . Résumé des conclusions EFFICACITÉ DU RÉGIME DES QUOTAS/PRÉLÈVEMENTS EN MATIÈRE DE RÉÉQUILIBRAGE ENTRE L'OFFRE ET LA DEMANDE

6.1 . Le régime des quotas qui a été appliqué entre le 2 avril 1984 et la fin de 1986 n'a pas atteint l'objectif fixé, à savoir améliorer l'équilibre entre l'offre et la demande dans le secteur laitier . La situation s'est considérablement détériorée au cours de 1986 ( points 3.1 - 3.9 ).

6.2 . À l'origine, la quantité garantie pour la Communauté a été fixée à un niveau trop élevé . Son rôle en matière de plafonnement de la production a été sensiblement atténué par l'addition d'une réserve communautaire et par les transferts nets de quantités garanties des ventes directes vers les livraisons aux laiteries . En décembre 1986, le Conseil a décidé de ramener la quantité effectivement garantie pour la Communauté pour 1987/88 et 1988/89 au moyen d'une combinaison de réductions permanentes et d'une suspension temporaire, à 93,1 et 90,8 Mio tonnes respectivement ( réserve communautaire et Espagne non comprises ). Reste à savoir si ces décisions supprimeront le déséquilibre structurel dans le secteur laitier . Les livraisons communautaires de lait doivent être ramenées à 91 Mio tonnes si l'on veut réaliser l'équilibre sans augmenter les subventions existantes, et à 87 Mio tonnes si les ventes spéciales de beurre d'intervention sur les marchés intérieur et extérieur, qui ne sont opérées qu'en raison du niveau élevé des stocks, sont exclues ( points 3.10 - 3.14).

6.3 . Au niveau du producteur, la compensation des quotas et la formule B ont permis une telle dilution du prélèvement en 1985/86 que ce dernier a perdu beaucoup de son effet dissuasif. Le Conseil est convenu de modifier les modalités de la compensation des livraisons inférieures et supérieures aux quotas au niveau des producteurs pour 1987/88 et 1988/89, afin de combler cette déficience du régime . Reste à savoir si ces modifications seront efficaces ( points 3.15 - 3.26 ).

6.4 . Les taux de prélèvement différentiels appliqués aux producteurs sous formule A et B n'ont pas atteint l'objectif qu'ils visaient, à savoir l'égalité de traitement de tous les producteurs . En particulier, les producteurs excédentaires soumis à la formule B et livrant à une laiterie qui n'a pas dépassé son quota total d'acheteur n'ont payé aucun prélèvement . Les décisions du Conseil de décembre 1986 visent à résoudre ce problème d'inégalité de traitement . Mais, même dans le cadre du régime modifié, les producteurs excédentaires livrant à des laiteries qui restent à l'intérieur de leur quota d'acheteur dans le cadre de la formule B continueront d'échapper au prélèvement ( points 3.15 - 3.19 ).

6.5 . L'inégalité de traitement des producteurs entre les États membres et à l'intérieur des États membres est inhérente à la formule B ( points 3.18 - 3.19 ).

6.6 . La dilution du prélèvement qu'entraînent la formule B et la compensation des quotas, associée à l'autorisation donnée aux États membres d'utiliser dans certains cas le produit du prélèvement pour financer des indemnités nationales d'abandon de production, s'est traduite par le fait que, pendant les trois premières périodes de douze mois, le prélèvement perçu sur les livraisons effectuées en dépassement des quotas a été nettement insuffisant pour couvrir le coût de l'écoulement des livraisons excédentaires . On estime que le coût budgétaire marginal de l'écoulement des excédents équivaut au prix indicatif du lait, soit 278,4 ECU/tonne . Le taux du prélèvement doit donc être fixé au moins à ce niveau si l'on veut qu'il couvre le coût budgétaire marginal de l'écoulement . Pour 1987/88 et 1988/89, le taux de prélèvement dans le cadre des deux formules sera de 100 % du prix indicatif ( points 3.27 - 3 .32 ).

MISE EN OEUVRE PAR LES ÉTATS MEMBRES

6.7 . Il n'y a, au plan administratif, aucune raison convaincante qui puisse s'opposer à l'application de la formule A dans l'ensemble des États membres ( points 4.1 - 4.3 ).

6.8 . Bien que les États membres aient consacré des moyens considérables à la mise en oeuvre du régime, des manquements importants à la réglementation ont été observés qui ont compromis l'efficacité du régime . On peut citer comme exemples significatifs :

a ) la non-application par l'Italie ( points 4.5 - 4.7 );

b ) l'attribution de quotas individuels en dépassement des quantités globales garanties par la RF d'Allemagne, les Pays-Bas et la Belgique ( points 4.8 - 4.12);

c ) les dispositions prises par la France et le Danemark pour réduire les prélèvements dont leurs producteurs sont redevables ( points 4.13 - 4.17 ).

6.9 . Certains États membres connaissent des pressions considérables et croissantes visant à échapper aux restrictions sur le transfert de quota entre producteurs sans lien avec l'exploitation . Il est nécessaire de réexaminer les dispositions réglementaires existantes en vue de leur éventuelle adaptation ( points 4.18 - 4.21 ).

6.10 . En général, les États membres ont adopté des procédures de contrôle et ont agi avec diligence pour enquêter et traiter les cas de fraude ou de tentative visant à échapper à la réglementation ( points 4.22 - 4.23 ).

EFFICACITÉ DU ROLE DE LA COMMISSION

6.11 . L'efficacité du rôle de la Commission a été limitée :

a ) dans certains cas par la lenteur de l'action et dans d'autres par l'absence d'action en matière de poursuites contre les États membres pour mauvaise application présumée des mesures ( points 5.4 - 5.5 );

b ) par l'absence de contrôle sur place systématique de la mise en oeuvre par les États membres ( points 5.6 - 5.8 );

c ) par le défaut d'organisation, au sein du comité de gestion, d'un forum où les agents des États membres et de la Commission pourraient échanger leurs expériences et examiner sous un angle pratique les problèmes d'application communs ( point 5.9 );

d) par les insuffisances et les lacunes des informations de gestion mises à la disposition de la Commission ( points 5.10 - 5.13 );

e ) par le défaut d'évaluation suffisante des résultats potentiels de ses propositions ( points 5.14 - 5.16 ).

COMPTABILISATION DU PRÉLÈVEMENT SUPPLÉMENTAIRE

6.12 . Le fait que le financement d'indemnités nationales d'abandon, opéré à partir du prélèvement supplémentaire, soit directement déduit du produit du prélèvement dans les comptes est contraire à l'article 3 paragraphe 1 du règlement financier et aux principes comptables généralement acceptés ( points 5.17 - 5.18 ).

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 15 juillet 1987 .

Par la Cour des comptes,

Marcel MART

Président

Tableau 1 : Collectes de lait, EUR-10 ( 1 ) 1983/84 - 1986/87 ( 1 000 t )

État membre1983/841984/85%

84/85

---

83/841985/86%

85/86

---

84/851986/87

( provisoire )%

86/87

---

85/86

Belgique3 2693 093 5,43 260+ 5,43 300(2 )+ 1,2Danemark5 2804 934 6,64 901 0,74 882 0,4RF d'Allemagne25 47223 543 7,623 719+ 0,723 981+ 1,1France26 24725 618 2,425 710+ 0,425 589 0,5Grèce429415 3,3446+ 7,5451(2 )+ 1,1Irlande5 4365 600+ 3,05 588 0,25 539 0,9Italie8 5418 285 3,08 351(2 )+ 0,88 451(2 )+ 1,1Luxembourg282292+ 3,5294+ 0,7290 1,4Pays-Bas12 92912 138 6,112 266+ 1,112 199 0,6Royaume-Uni16 78615 557 7,315 613+ 0,415 697(2 )+ 0,5

Total EUR-10

104 67199 475 5,0100 148+ 0,7100 379+ 0,2

( 1 ) Source : Eurostat Cronos .

Les données présentées dans ce tableau pour 1984/85 et 1985/86 diffèrent légèrement de celles figurant au tableau 2 pour les raisons suivantes :

a ) il existe des différences de définition mineures entre les données réunies par Eurostat à des fins statistiques et celles réunies aux fins de gestion du régime des quotas;

b ) les données pour 1984/85 figurant au tableau 2 couvrent la période du 2 . 4 . 1984 au 31 . 3 . 1985 ( à l'exception du Danemark et des Pays-Bas : 8 . 4 . 1984 - 6 . 4 . 1985 ), alors que celles figurant au tableau 1 portent sur la période du 1 . 4 . 1985 au 31 . 3 . 1985 .

( 2 ) Les données Eurostat Cronos ne sont pas disponibles pour l'ensemble des douze mois. Pour les mois manquants, le calcul a été effectué sur la base d'estimations de la Commission .

Tableau 2 : Livraisons/quotas 1984/85 et 1985/86 ( 1 ) ( 1 000 t )

État membre

1984/85 ( 2 )

Quantité

garantie ( 2 )

Livraisons

%

Diffé -

rence

1985/86

Quantité

garantie ( 2 )

Livraisons

( 3 )

%

Diffé -

rence

1985/86 -

1984 /85

% modifi -

cation

des livraisons

Belgique3 1633 071 2,93 161 3 223+ 2,0+ 4,9Danemark4 9324 912 0,44 882 4 884+ 0,0 0,6RF d'Allemagne23 48723 466 0,123 423 23 719+ 1,3+ 1,1France25 58325 542 0,225 494 25 778(3 )+ 1,1+ 0,9Grèce472440 6,8467 450 3,7+ 2,3Irlande5 5835 584+ 0,05 583 5 587+ 0,1 0,0Italie8 7988 760(4 ) 0,48 798 8 831(4 )+ 0,4+ 0,8Luxembourg293291 0,7290 294+ 1,4+ 1,0Pays-Bas12 05212 194+ 1,211 979 12 254+ 2,3+ 0,5Royaume-Uni15 55215 305 1,615 394,57415 406+ 0,1+ 0,6

Total EUR-10

99 91799 565 0,499 471,574100 426+ 1,0+ 0,9

( 1 ) Source : États membres ( voir note du tableau 1 ).

( 2 ) Avant transferts temporaires de la quantité de référence correspondant aux ventes directes attribuée en vertu du règlement ( CEE ) no 857/84 du Conseil, article 6 bis .

( 3 ) Livraisons du 1 . 4 . 1985 au 31 . 3 . 1986, c'est-à-dire non compris le passage à 52 semaines décidé par la France ( voir point 4.17 ).

( 4 ) Aucune information n'est disponible concernant les livraisons relatives au transfert de la quantité de référence de 475 000 tonnes des ventes directes vers les livraisons ( voir point 3.10 ). On estime provisoirement que ces livraisons équivalent au transfert .

Tableau 3 : Bilan du secteur laitier 1982-1986 ( 1 ) ( 1 000 t )

19821983198419851986 est .

Productions de lait107,7111,9109,2107,3108,3

A . Livraisons99,7103,7101,499,7100,5 Ventes directes 3,9 3,8 3,6 3,4 3,4 Exportations 2,6 2,5 2,4 2,4 2,4 Offre totale106,2110,0107,4105,5106,3

B . Consommation intérieure85,4 82,4 88,084,8 85,0 Exportations12,4 10,0 12,712,2 11,7 Demande totale ( 2 ) 97,8 92,4100,7 97,0 96,7

Excédents 8,4 17,6 6,78,5 9,6

( 1 ) Sources : COM(86 ) 510 final du 11 . 9 . 1986 et COM(86 ) 645 final du 14 . 11 . 1986 .

( 2 ) Y compris ventes spéciales de beurre d'intervention .

Tableau 4 : Stocks communautaires de beurre et de lait écrémé en poudre au 31 décembre 1980-86 ( 1 ) ( 1 000 t )

EUR-101980 ( 2 )

198119821983198419851986

Beurre - stockage public128 10113692841 9961 283 - stockage privé112137193161108 128 83

Total

2401473068539491 1241 366Lait écrémé en poudre230279576983617 519 772

( 1 ) Source : Commission CE .

( 2 ) EUR-9 .

Tableau 5 : Taux de prélèvement 1985/86 en % du prix indicatif du lait % du prix indicatif du lait

États sous formule A

Taux de prélèvement ( au niveau du producteur )

Taux

officiel

Taux effectif payé après

compensation des quotas

Belgique75,015,6RF d'Allemagne75,075,0Pays-Bas75,075,0

États sous formule B

Taux de prélèvement

Taux officiel

( au niveau de

l'acheteur )

Taux après

compensation

des quotas ( au

niveau de

l'acheteur )

Taux effective -

ment payé par

les producteurs

après compensa -

tion des quotas

et application

de la formule B

Danemark100,0 - ( 1 ) France Zones de montagne100,0 0,0 0,0 Autres zones100,00,0 - 84,3 ( 2)0,0 - 30,3 ( 3)Irlande100,028,6 0,0 - 10,2 Italie100,0sans objetsans objetLuxembourg100,0 - 15,4 - 60,1 Royaume-Uni Angleterre et pays de Galles100,026,4 0,8 Irlande du Nord100,026,4 6,0 Écosse 0,0 0,4 0,0

( 1 ) Le Danemark n'a pas calculé le prélèvement dilué . Au lieu de cela, il a calculé que les livraisons inférieures aux quotas et les quotas non utilisés pouvaient compenser les livraisons excédentaires à concurrence de 34,3 % au-dessus du quota . Les producteurs dont les livraisons sont inférieures à 134,3 % du quota n'ont pas payé de prélèvement; ceux dont les livraisons dépassent 134,3 % du quota ont payé l'intégralité du prélèvement sur leurs livraisons excédentaires dépassant le plafond de 134,3 %. Ainsi, 326 producteurs seulement sur les 17 700 ayant dépassé leur quota ont payé le prélèvement . Si les autorités danoises avaient réparti rétroactivement les livraisons inférieures aux quotas entre les producteurs excédentaires en proportion directe de ces dernières ( simple application du mécanisme de dilution ), le taux de prélèvement effectivement payé par l'ensemble de ces 17 700 producteurs aurait représenté 0,7 % du prix indicatif du lait .

( 2 ) Fourchette des valeurs après compensation des quotas : le taux de prélèvement moyen au niveau de l'acheteur est de 35,5 % du prix indicatif du lait .

( 3 ) Données complètes non disponibles : les autorités françaises ont appliqué la compensation des quotas de telle sorte qu'aucun producteur n'a payé un prélèvement supérieur à 0,60 FF/kg ( 30,3 % du prix indicatif ).

Tableau 6 : Prélèvement supplémentaire perçu et dépenses relatives aux programmes nationaux d'abandon de la production 1984-1986 EUR 10 ( 1 ) ( Mio ECU )

Poste/Sous-poste1984 ( 2)19851986Total 1984

à 1986

Poste 2071 49,52071.01Prélèvement supplémentaire 1984/85

Recettes à l'intérieur du quota

national ( 3 ) 27,7 3,8 81,0

2071.02Prélèvement supplémentaire 1985/86

Recettes à l'intérieur du quota

national ( 3 ) 0,1 58,1 58,2

2071.03Prélèvement supplémentaire 1986/87

Recettes à l'intérieur du quota

national ( 3 )- 0,0 0,0

2071.11Dépenses relatives aux programmes

nationaux d'abandon de la

production ( 1er programme ) 60,6 20,6 81,2

2071.12Dépenses relatives aux programmes

nationaux d'abandon de la

production ( 2e programme )---

2071.51Prélèvement supplémentaire 1984/85

Recettes au-delà du quota

national ( 3 ) 30,7+ 0,6 30,1

2071.52Prélèvement supplémentaire 1985/86

Recettes au-delà du quota

national ( 3 ) 124,8 124,8

2071Total net 49,5 2,1 165,5 212,9

( 1 ) Source : Comptes du FEOGA .

( 2 ) En 1984, le poste 2071 ne comportait pas de sous-poste .

( 3 ) Les recettes sont enregistrées en dépenses négatives .

Tableau 7 : Attribution de quotas en dépassement des quantités nationales en 1984/85 et 1985/86 par la RF d'Allemagne, les Pays-Bas et la Belgique ( 1 000 t )

RF d'Allemagne ( 1 )

1984 /85

1985/86

Pays-Bas ( 2 )

1984/85

1985/86

Belgique ( 3 )

1985/86

Quantité nationale23 48723 42312 05211 9793 161Allocation effective24 66624 50112 16812 1203 216Dépassement 1 179 1 078 117 170 55En % de la quantité nationale 5,0 4,6 1,0 1,4 1,7

( 1 ) Source : Bundesamt fuer Ernaehrung und Forstwirtschaft, RF d'Allemagne .

( 2 ) Source : Produktschap voor Zuivel, ministère de l'Agriculture, Pays-Bas .

( 3 ) Source : Office national du lait, ministère de l'Agriculture, Belgique .

RÉPONSES DE LA COMMISSION I . REMARQUES DE CARACTÈRE GÉNÉRAL 1 . La Commission tient à souligner que le régime des quotas et prélèvements dans le secteur laitier est un régime nouveau et qu'une certaine période d'observation et d'ajustement était nécessaire pour pouvoir fonctionner efficacement .

La Commission a, elle-même, constaté certaines faiblesses et disparités dans le régime des quotas/prélèvements dans le secteur laitier . Elle les a soit corrigées là où cela était possible, soit elle a proposé au Conseil les modifications nécessaires . Un accord du Conseil sur une modification de la réglementation existante est intervenu en date du 16 décembre 1986 .

La Commission continue de veiller à ce que le superprélèvement communautaire sur le lait et le système des quotas laitiers soit appliqué intégralement et de manière satisfaisante par tous les États membres et que le prélèvement soit correctement comptabilisé .

2 . Les résultats obtenus par le système des quotas/prélèvements n'ont pas seulement consisté à stopper une forte tendance antérieure à la hausse des livraisons de lait ( accroissement de l'ordre de 3 à 4 % dans les années précédant l'introduction du système ) mais ont aussi ramené les livraisons de lait, en 1984-1985 ( première période de 12 mois du système de prélèvement ) à un niveau inférieur de 5 % environ à celui de 1983-1984 . De plus, même si l'on a constaté un léger redressement de la production par la suite, les livraisons de lait en 1985-1986 et 1986-1987 sont restées inférieures d'environ 4 % au niveau de 1983-1984 . Il est clair que sans l'introduction du système des quotas/prélèvement ou de mesures équivalentes, les livraisons de lait au-raient atteint des niveaux considérablement supérieursaux niveaux actuels .

3 . La Commission a pris, au cours des deux années qui ont suivi le démarrage du nouveau système en 1984, les initiatives nécessaires en vue de faciliter l'adaptation progressive des producteurs et acheteurs au nouveau système . Les modifications les plus importantes ont été introduites par les règlements suivants :

- Règlement ( CEE ) no 590/85 du Conseil, du 26 février 1985, modifiant le règlement ( CEE ) no 857/84 :

- possibilité pour les États membres de réallouer, à la fin de la période de douze mois, les quantités de référence non utilisées par des producteurs ou acheteurs à d'autres producteurs ou acheteurs ( valable à l'origine, pour la première période de douze mois seulement; par la suite, le Conseil a décidé d'étendre cette disposition à des périodes successives de douze mois ),

- dispositions spéciales concernant les quantités de référence allouées aux producteurs qui font à la fois des livraisons à une laiterie et des ventes directes de lait aux consommateurs,

- assimilation d'un groupe de petites laiteries dans une région géographique particulière à un acheteur unique lorsque la formule B est applicable,

- Règlement ( CEE ) no 1305/85 du Conseil, du 23 mai 1985, modifiant le règlement ( CEE ) no 857/84 :

- perception du prélèvement sur une base annuelle en remplacement des versements trimestriels à titre d'acompte,

- assimilation de certains groupes de producteurs et leurs associations à des producteurs uniques, lorsque la formule A est applicable,

- Règlement ( CEE ) no 1298/85 du Conseil, du 23 mai 1985, modifiant le règlement ( CEE ) no 804/68 :

- possibilité pour les États membres d'affecter, à certaines conditions, une partie du prélèvement perçu au financement de mesures nationales d'abandon de la production laitière .

Alors que les modifications ci-dessus, adoptées en 1985, avaient pour projet de faciliter la mise en oeuvre du nouveau système, les mesures arrêtées par la suite étaient destinées à renforcer l'efficacité du système des quotas et prélèvements supplémentaires . À cet effet, les règlements suivants ont été adoptés :

- Règlement ( CEE ) no 1224/85 du Conseil, du 6 mai 1985, modifiant le règlement ( CEE ) no 804/68 et règlement ( CEE ) no 1343/86 du Conseil, du 6 mai 1986, modifiant le règlement ( CEE ) no 857/84 :

- réduction de 2 % de quantités globales garanties dans le cas de livraisons, à partir du 1er avril 1987, et réduction supplémentaire de 1 % à partir du 1er avril 1988,

- réduction de 2 % des quantités globales dans le cas des ventes directes, à partir du 1er avril 1987, et réduction supplémentaire de 1 % à partir du 1er avril 1988,

- Règlement ( CEE ) no 1336 /86 du Conseil du 6 mai 1986 :

- en liaison avec les réductions susvisées des quantités, introduction d'un régime communautaire d'abandon de la production laitière,

- Règlement ( CEE ) no 2969/86 de la Commission, du 26 septembre 1986, modifiant le règlement ( CEE ) no 1371/84 :

- renforcement des règles pour la prise en considération des modifications de la teneur en matière grasse du lait livré en vue du calcul du prélèvement .

En outre, la Commission a adressé, en septembre 1986, des propositions au Conseil concernant des « mesures urgentes dans le secteur du lait » ( COM(86 ) 510 ) et établi, en novembre 1986, un rapport intérimaire sur le système des quotas [COM(86 ) 645], qui proposait une série de mesures importantes destinées à renforcer l'efficacité du système et à adapter plus étroitement la production laitière aux besoins . Bien que le Conseil n'ait pas adopté, en décembre 1986, les propositions de la Commission visant à supprimer la formule B et les possibilités de réallocation des quantités de référence inutilisées comme souhaité par la Cour des comptes, il a néanmoins donné son accord sur des mesures destinées à réduire sensiblement les quantités de lait produites à l'intérieur des quotas et à renforcer les sanctions pour les livraisons hors-quotas .

4 . La Commission partage l'avis de la Cour des comptes à l'égard des lacunes constatées dans l'application du système dans les États membres . C'est ainsi qu'en janvier 1985, elle a engagé des procédures d'infraction contre tous les États membres, sauf l'Allemagne, la Grèce et l'Italie, pour la non-perception du prélèvement supplémentaire dans le délai imposé . Ces procédures ont été classées suite à une adaptation de la réglementation CEE . En outre, la Commission a, pour les cas les plus graves, ouvert des procédures d'infraction relatives aux mesures nationales d'application du régime communautaire du prélèvement supplémentaire contre l'Allemagne, les Pays-Bas, le Danemark, le Royaume-Uni, le Luxembourg ( deux cas ), la France ( trois cas ), la Belgique, l'Italie et la Grèce . Certains de ces cas ont été abandonnés en mars 1987, suite à l'accord du Conseil du 16 décembre 1986, sur la modification de la réglementation dans ce secteur [Allemagne, Pays-Bas, France ( un cas ), Luxembourg ( deux cas ), Danemark ]. Par contre, plusieurs autres procédures d'infraction ( contre la Belgique, la France, le Royaume-Uni et l'Italie ) sont toujours en cours .

La Commission a agi avec rapidité dans les cas où une mauvaise application du régime par les États membres a mis en cause son objectif de maîtrise de la production laitière, ou a provoqué des conséquences financières dues à la non-perception ou la non-récupération des prélèvements dus .

5 . Les systèmes de gestion des quotas laitiers et de la perception des prélèvements par les États membres ont été examinés dans le cadre des travaux d'apurement des comptes du FEOGA, à partir de l'exercice 1985, en vue de tenir compte d'éventuelles conséquences financières .

II . REMARQUES DE CARACTÈRE SPÉCIFIQUE LE NIVEAU DES QUOTAS

3.10 . Dans sa proposition initiale sur l'instauration du régime des quotas, la Commission avait proposé des quantités globales garanties à un niveau qui apparaissait à cette époque comme approprié . En outre, elle avait proposé un système de quotas plus strict au niveau des producteurs .

3.11 . Voir remarques générales - point 4 .

3.13 . Sur la base des prévisions disponibles, la Commission n'estime pas qu'il y ait lieu de procéder à la réduction des livraisons de lait à 87 mio de tonnespour atteindre l'équilibre du marché . Compte tenu de l'impact attendu des mesures décidées par le Conseil, en vue notamment de réduire la production de lait de 9,5 mio de tonnes sur deux ans, l'offre de lait devrait correspondre à la demande, sous réserve de maintenir la consommation à un niveau d'environ 85 mio de tonnes et les exportations à un niveau d'environ 12 mio de tonnes . Dans son rapport ( point 3.8 ), la Cour des comptes considère ce dernier chiffre comme une hypothèse réaliste, notamment dans la mesure où les stocks existants pourraient être ramenés à des niveaux raisonnables . Dans cette hypothèse, il n'y aurait pas d'augmentation structurelle de nouveaux stocks et des ventes spéciales de stocks à l'intervention ne seraient pas nécessaires . Toutefois, la Commission tiendra compte des conditions réelles du marché laitier pendant et après la période de deux années susvisée en prenant les mesures éventuelles nécessaires afin d'assurer la réalisation de son objectif de maîtrise de la production .

L'EFFET DISSUASIF DU PRÉLÈVEMENT

3.15 à 3.22 . La Commission admet, à la lumière de l'expérience des deux premières années du système de prélèvements, que l'application de la formule B et de l'article 4 bis du règlement ( CEE ) no 857/84 (« compensation des quotas ») a considérablement dilué l'effet dissuasif du prélèvement au niveau du producteur individuel .

Quoique l'application de l'article 4 bis du règlement ( CEE ) no 857/84 ait pu se justifier, comme mesure provisoire durant les premières années du système, pour permettre aux producteurs et aux laiteries de s'adapter aux quantités de référence, la Commission a proposé de mettre fin à cette facilité dans ses propositions de septembre 1986 concernant des « mesures urgentes dans le secteur du lait [COM(86 ) 510] ». Elle a renouvelé cette proposition en même temps qu'elle proposait de supprimer la formule B dans son rapport intérimaire au Conseil sur le système de prélèvements, de novembre 1986 [COM(86 ) 645 ]. Selon l'analyse de la Commission, la suppression de la formule B et de la compensation des quotas devait réduire le niveau des livraisons de lait à l'intérieur des quantités globales garanties d'environ 2,5 mio de tonnes . Toutefois, ces propositions n'ont pas été acceptées par le Conseil, qui a opté pour une solution de rechange consistant à obtenir de nouvelles réductions des livraisons de lait par la voie d'une suspension temporaire d'une partie des quantités de référence allouées à l'intérieur des quantités globales garanties . Le Conseil a toutefois accepté la proposition de la Commission visant à instaurer un taux uniforme de prélèvement fixé à 100 % du prix indicatif pour les deux formules A et B .

Modifications du système de calcul du prélèvement

3.25 ( a ). La Cour des comptes fait valoir qu'en raison d'anomalies dans l'allocation des quotas, le nouveau système danois d'application de la formule B du système des prélèvements pénalisera fortement les producteurs qui ont été moins heureux que d'autres au regard du quota qu'ils ont obtenu par rapport à leurs besoins .

La Commission souligne que cette situation n'est pas différente de celle d'un producteur comparable soumis à la formule A du système et, en outre, que cela n'est vrai que si l'État membre ne fait pas usage de la possibilité, prévue en vertu des nouvelles dispositions de la formule B, de réallouer en priorité à certains producteurs, les quantités disponibles [cf . la dernière phrase du second tiret de l'article 5 quater du règlement ( CEE ) no 804/68 modifié par le règlement ( CEE ) no 773/87 ].

4 . Observations sur la mise en oeuvre par les États membres

4.3 à 4.17 . Voir remarques générales - point 4 .

Dispositions prises pour réduire le prélèvement à payer

4.15 et 4.16 . L'article 4 bis du règlement 857/84/CEE ayant rendu l'acheteur unique superflu comme moyen d'éluder le prélèvement, une poursuite de la procédure d'infraction durant cette période n'aurait pas eu de résultat pratique . Il est devenu clair, dès décembre 1986, que l'article 4 bis serait applicable jusqu'en 1989 .

4.17 . Voir remarques générales - point 4 .

Restrictions en matière de transfert de quotas entre producteurs

4.21 . La Commission est toujours disposée à examiner les mesures qui faciliteraient la restructuration de la production laitière . Dans le cadre de cette réflexion, elle considère que l'adaptation du transfert des quotas aux réalités économiques doit être accueillie avec prudence pour les raisons suivantes :

- la mise en oeuvre de plans nationaux de cessation de la production laitière et de réserves nationales fournit déjà un moyen d'accorder un quota supplémentaire à certains producteurs pour faire face à leurs besoins de restructuration . Le bon fonctionnement de ces plans pourrait être mis en cause par l'introduction d'un dispositif plus flexible de transferts directs de quotas entre les producteurs,

- l'autorisation d'un système d'achat et de vente de quotas entre producteurs pourrait aboutir inévitablement à faire du système des quotas un élément permanent de l'organisation commune des marchés, ce qui ne serait pas conforme au caractère temporaire des décisions du Conseil sur le système des quotas,

- un système d'achat et de vente de quotas pourrait désavantager les jeunes argriculteurs et les petits producteurs ainsi que les régions financièrement moins prospères, ce qui ne serait pas sans conséquences sociales sérieuses .

5 . Observations sur l'efficacité du rôle de la Commission dans la gestion du régime des quotas/prélèvements

5.3 . La Commission a procédé à un examen minutieux des textes réglementaires adoptés par tous les États membres en vue de la mise en oeuvre du régime afin d'en vérifier la conformité avec les dispositions communautaires . De plus elle a mis en oeuvre, dans le cadre de l'apurement des comptes, un « audit system ».

L'EFFICACITÉ DES PROCÉDURES SUIVIES EN CAS DE MAUVAISE APPLICATION PRÉSUMÉE DES MESURES

5.5 . Voir remarques générales - point 4 .

Parmi les références faites par la Cour des comptes aux procédures engagées, celles de septembre 1986 se rapportent aux cas de surallocation par l'Allemagne et les Pays-Bas . Cette question a été examinée par la Commission au regard de tous les États membres, dès l'achèvement de la première période, le niveau final d'allocation des quotas n'ayant pu être déterminé auparavant . En cas de constatation de surallocation, la Commission a agi avec diligence .

LE CARACTÈRE APPROPRIÉ DU CONTROLE SUR PLACE

5.6 . Les contacts directs et sur place entre les services de la gestion des marchés et les opérateurs ne constituent pas une tâche principale de ces services . Par contre, ils recueillent les informations nécessaires sur le marché et le mise en oeuvre de la réglementation directement auprès des services des États membres à l'aide des échanges de vues réguliers dans les comités de gestion et les comités consultatifs. Les informations sur les règles d'application nationales reçues sont vérifiées régulièrement et mises à disposition des services d'apurement de la Commission .

5.6 à 5.8 . Le contrôle sur place de la mise en oeuvre et de l'application correcte de la réglementation communautaire entraînant des dépenses à charge du FEOGA est assuré par le service chargé de l'apurement des comptes . Dès 1986, les services de la Commission ( apurement des comptes, gestion du marché, contrôle financier ) ont contrôlé les dépenses relatives à l'exercice 1985 et, dans ce contexte, ont examiné, du point de vue de sa conformité à la réglementation communautaire, les systèmes de gestion et de contrôle instaurés par les États membres pour la mise en oeuvre du régime des quotas laitiers .

Les résultats de ces contrôles, qui confirment en général les constatations faites par la Cour des comptes sous les points 4.5 à 4.25, ont été communiqués aux États membres . Les services de la Commission examinent les éventuelles conséquences financières du non-respect de la réglementation communautaire .

Compte tenu de ce qui précède, la Commission ne partage pas les critiques exprimées sous les points 5.6 à 5.8 .

ROLE DU COMITÉ DE GESTION

5.9 . Les réunions régulières du comité de gestion du lait et des produits laitiers et de son groupe statistique fournissent, selon la Commission, une enceinte parfaitement adéquate pour la discussion des problèmes communs; en outre, elle est toujours disposée à examiner les points soulevés par les délégations soit lors des réunions du comité de gestion soit sur une base bilatérale . De plus, la Commission accorde énormément d'attention à la diffusion de notes interprétatives sur les aspects particuliers des règlements communautaires pour lesquels les délégations ont demandé des orientations ou des clarifications supplémentaires .

INFORMATIONS DE GESTION

5.11 . S'il est vrai, comme la Cour des comptes l'indique, que les États membres n'étaient pas tenus, à l'origine, de fournir à la Commission les données détaillées relatives aux quantités de référence et aux livraisons, il n'en reste pas moins que l'article 11 paragraphe 1 du règlement ( CEE ) no 1371/84, adopté le 6 mai 1984, oblige les acheteurs ( laiteries ) à tenir à la disposition de l'organisme compétent de l'État membre toute la comptabilité nécessaire relative aux livraisons des producteurs et aux quantités de référence pour les trois exercices précédents . De même, l'article 13 paragraphe 1 du même règlement exige que les informations correspondantes pour les ventes directes soient adressées directement à l'organisme compétent désigné par l'État membre . Dans le cas d'une application correcte de ces dispositions, les États membres et la Commission disposent donc de toutes les informations nécessaires .

Par la suite, les États membres ont été formellement invités, par le règlement ( CEE ) no 3005/85, du 29 octobre 1985, modifiant le règlement ( CEE ) no 1371/84, à transmettre à la Commission des informations détaillées sur les livraisons des producteurs/acheteurs .

5.12 et 5.13 . La Cour suggère que les laiteries devraient être tenues de présenter une analyse des quantités livrées par les producteurs en dépassement de leurs quotas . La Commission reconnaît certes qu'une telle information pourrait être utile d'un point de vue analytique, mais l'introduction d'une telle obligation ne serait pas conforme à l'économie du système des prélèvements dans sa formule B, où c'est l'acheteur qui est légalement responsable pour tout prélèvement qui pourrait être dû et non le producteur individuel .

Compte tenu des dispositions des règlements communautaires et des informations qu'elle recueille par l'intermédiaire du comité de gestion ou d'autres sources, la Commission estime qu'elle dispose d'une base statistique satisfaisante pour évaluer le fonctionnement du système des prélèvements .

ÉVALUATION DES PROPOSITIONS

5.14 . Comme la Cour des comptes, la Commission reconnaît l'intérêt de simulations détaillées ou d'analyses de sensibilité . Néanmoins, le nombre des variables à prendre en considération dans de telles analyses est presque illimité et, s'il est vrai que l'expérience du passé est de nature à fournir quelques indications pour l'avenir, la construction de modèles théoriques destinés à « prédire » les réactions probables des producteurs à un ensemble donné d'instruments de la politique risque d'aboutir à des conclusions aléatoires .

Ainsi, par exemple, que le degré de dilution du prélèvement résultant de la formule B ou de la compensation des quotas aura tendance à être plus élevé au cours des premières années du système des prélèvements et qu'il tendra à se réduire au cours du temps, à mesure que les producteurs adapteront leurs livraisons en hausse ou en baisse en fonction des niveaux des quotas . Cette tendance sera toutefois elle-même influencée, d'une année à l'autre par la modification des niveaux des quotas eux-mêmes (soit globalement soit au niveau individuel ), mais aussi par certains facteurs exogènes tels que les conditions climatiques, les maladies ou les accidents .

Dans son rapport intérimaire au Conseil, de novembre 1986, la Commission a clairement indiqué son évaluation de l'effet global de la formule B et de la compensation des quotas .

COMPTABILISATION DU PRÉLÈVEMENT SUPPLÉMENTAIRE

5.17 . Comme la Commission a déjà eu l'occasion de l'expliquer dans le cadre du rappor