RAPPORT EXPLICATIF DU SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU CONSEIL SUR LA SIMPLIFICATION DES TRAITÉS COMMUNAUTAIRES (1) (97/C 353/01)

1. L'objet du présent rapport est d'expliquer les résultats de l'opération de simplification des traités communautaires, entreprise par la Conférence intergouvernementale, tels qu'ils figurent dans la deuxième partie du traité d'Amsterdam (2) (articles 6 à 8). Le rapport compte certaines observations générales et un bref commentaire, article par article, des modifications apportées aux traités ainsi qu'un commentaire des articles 9, 10 et 11 du traité d'Amsterdam.

I. OBSERVATIONS GÉNÉRALES

2. Le but de l'opération était d'améliorer la lisibilité des traités communautaires en abrogeant et supprimant les dispositions caduques. Il s'agissait donc d'opérer «à droit constant» sans toucher à la situation juridique existante. La Conférence n'a en effet pas entendu procéder à une nouvelle rédaction des traités qui eut, sans doute, rendu ceux-ci plus lisibles, mais comportait tant le risque de mettre en cause l'acquis communautaire que celui de réouvrir des discussions sur des dispositions qui avaient fait par le passé l'objet de négociations approfondies. Aussi, les modifications rédactionnelles apportées sont-elles très limitées et sont entraînées par la nécessité d'adapter dans certains cas les formules utilisées par les traités en raison de la suppression de dispositions caduques. Ce n'est que dans des cas exceptionnels, qui sont signalés dans le présent rapport, que la Conférence a jugé utile de modifier, pour en améliorer la rédaction, certaines formulations des traités.

3. L'opération de simplification porte sur le traité instituant la Communauté européenne, le traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier et le traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique ainsi que les annexes et protocoles qui y sont annexés. Elle est effectuée par voie d'amendement et non de remplacement de ces traités par de nouveaux traités. En raison de leur nature, les déclarations contenues dans les différents actes finaux, lors de l'établissement de ces traités ou des différentes révisions, n'ont pas fait l'objet d'un examen. En effet, l'existence de ces déclarations est un fait historique et elles tirent fréquemment leur signification des dispositions des traités auxquelles elles se réfèrent. Dès lors qu'une de ces dispositions est supprimée en raison de sa caducité, la déclaration perd de sa signification. Il n'a donc pas paru utile à la Conférence de faire porter ses travaux sur ce point. De même, les traités d'adhésion ne sont pas touchés par l'opération et conservent leur existence propre. La lisibilité des traités n'aurait d'ailleurs pas été améliorée par l'insertion de dispositions des traités d'adhésion qui ont le plus souvent un caractère transitoire ou très spécifique.

4. En outre, afin de clarifier et de simplifier les textes existants relatifs aux institutions communautaires uniques, la convention du 25 mars 1957 relative à certaines institutions communes aux Communautés européennes et le traité du 8 avril 1965 instituant un Conseil unique et une Commission unique des Communautés européennes (traité de fusion) ont été abrogés. L'essentiel de leur contenu a été regroupé à l'article 9 du traité d'Amsterdam. Le protocole du 8 avril 1965 sur les privilèges et immunités des Communautés européennes, tel que modifié par le protocole n° 7 au traité instituant la Communauté européenne (qui ajoute la Banque centrale européenne et l'Institut monétaire européen à la liste des institutions et organes concernés), est maintenu, en dépit de l'abrogation du traité de fusion auquel il est annexé.

5. Il importait de préciser les effets horizontaux de la simplification. En effet, il fallait préciser que la simplification n'avait pas pour objet de modifier l'acquis. Il fallait, en outre, s'assurer que la suppression de dispositions caduques prescrivant des délais en vue de la réalisation de certaines actions de la Communauté ne puisse aboutir, au cas où la totalité des obligations prévues n'auraient pas été remplies, à l'impossibilité d'arguer du non-respect du délai devant la Cour de justice. Ce risque était d'autant plus grand que, pour des raisons politiques, on maintenait dans le traité CE la mention de certains délais, comme celui prévu à l'article 7 A ou ceux concernant l'Union économique et monétaire. Il s'agissait enfin d'éviter que la suppression des dispositions caduques ne puisse faire naître des doutes quant au maintien des actes de droit dérivé fondés sur ces dispositions. Ainsi, l'article 10 du traité d'Amsterdam prévoit que l'abrogation ou la suppression de dispositions caduques ou l'adaptation de certaines dispositions n'affecte pas:

- l'effet juridique de ces dispositions,

- les délais qui étaient prévus par celles-ci,

- les traités d'adhésion,

- l'effet juridique des actes adoptés sur la base de ces dispositions.

Il en résulte qu'on ne saurait interpréter les résultats de la simplification comme ayant pour conséquence de remettre en cause ces effets. De la sorte, l'article 10 permet d'écarter toute interprétation donnant à la simplification une portée qu'elle n'aurait pas. En outre, une déclaration relative à l'article 10 du traité d'Amsterdam précise la portée exacte de la simplification et exclut expressément toute remise en cause de l'acquis communautaire.

II. COMMENTAIRE, ARTICLE PAR ARTICLE, DES DISPOSITIONS SIMPLIFIÉES

A. Traité instituant la Communauté européenne (article 6 du traité d'Amsterdam)

Lorsqu'il est entré en vigueur le 1er janvier 1958, ce traité prévoyait, pour l'établissement du marché commun, une période de transition de douze ans, divisée en trois étapes de quatre ans chacune (échues respectivement les 31 décembre 1961, 31 décembre 1965 et 31 décembre 1969). La majeure partie de l'opération de simplification concernant ce traité a porté sur la suppression des dispositions relatives à cette période de transition initiale. L'approche générale a consisté à supprimer toute référence à des délais qui avaient expiré ou à des dispositions devenues caduques.

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B. Traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier (article 7 du traité d'Amsterdam)

Ce traité prévoyait diverses mesures transitoires pour la mise en place du marché commun du charbon et de l'acier, mesures regroupées dans une convention annexée au traité. Grâce à cette technique législative, le traité instituant la CECA comportait beaucoup moins de dispositions transitoires devenues caduques que le traité instituant la CE. La période transitoire prévue pour la mise en place du marché commun était de cinq ans dès l'entrée en vigueur du traité. Elle a donc expiré le 23 juillet 1957. Comme pour le traité CE, l'approche générale pour le traité CECA a consisté à supprimer toute référence à des délais qui avaient expiré ou à des dispositions devenues caduques. Cette opération de simplification ne revêt qu'un caractère technique. Elle ne préjuge pas d'éventuelles mesures qui seraient prises en vue de l'expiration du traité CECA le 23 juillet 2002, c'est-à-dire cinquante ans après son entrée en vigueur.

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C. Traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique (article 8 du traité d'Amsterdam)

Comme les autres traités, ce traité prévoyait un certain nombre de dispositions transitoires pour la mise en place de diverses mesures, dispositions transitoires regroupées principalement dans un titre (le titre VI) à la fin du traité. Grâce à cette technique législative, le traité Euratom comportait beaucoup moins de dispositions transitoires devenues caduques que le traité CE. Comme pour le traité CE, l'approche générale pour le traité Euratom a consisté à supprimer toute référence à des délais qui avaient expirés ou à des dispositions devenues caduques.

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III. COMMENTAIRE DES AUTRES DISPOSITIONS DU TRAITÉ D'AMSTERDAM RÉSULTANT DE LA SIMPLIFICATION DES TRAITÉS

A. L'article 9 du traité d'Amsterdam (institutions uniques)

Ainsi qu'il est indiqué ci-dessus, au point 4 des observations générales, afin de clarifier et de simplifier les textes existants relatifs aux institutions communautaires uniques, la convention du 25 mars 1957 relative à certaines institutions communes aux Communautés européennes et le traité du 8 avril 1965 instituant un Conseil unique et une Commission unique des Communautés européennes (traité de fusion) ont été abrogés. L'essentiel de leur contenu a été regroupé à l'article 9 du traité d'Amsterdam. Le protocole du 8 avril 1965 sur les privilèges et immunités des Communautés européennes, tel que modifié par le protocole (n° 7) du traité instituant la Communauté européenne (qui ajoute la Banque centrale européenne et l'Institut monétaire européen à la liste des institutions et organes concernés), est maintenu, en dépit de l'abrogation du traité de fusion auquel il est annexé. Cet article est commenté ci-après, paragraphe par paragraphe:

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Les dispositions restantes de la convention du 25 mars 1957 et du traité de fusion de 1965 ont été considérées comme étant caduques et n'ont pas été reprises dans l'article 9 du traité d'Amsterdam.

B. L'article 10 du traité d'Amsterdam (maintien des effets juridiques des dispositions supprimées et adaptées)

Ainsi qu'il est indiqué ci-dessus, au point 5 des observations générales, l'article 10 du traité d'Amsterdam a pour objet de préciser les effets horizontaux de la simplification, à savoir qu'elle n'a pas pour objet de modifier l'acquis, que la suppression de dispositions caduques prescrivant des délais pour la réalisation de certaines actions de la Communauté n'empêchera pas d'arguer du non-respect du délai devant la Cour de justice et qu'elle n'est d'aucun effet quant au maintien des actes de droit dérivé fondés sur ces dispositions. L'article 10 du traité d'Amsterdam prévoit donc que l'abrogation ou la suppression de dispositions caduques ou l'adaptation de certaines dispositions n'affecte pas:

- l'effet juridique de ces dispositions,

- les délais qui étaient prévus par celles-ci,

- les traités d'adhésion,

- l'effet juridique des actes adoptés sur la base de ces dispositions.

Il en résulte qu'on ne saurait interpréter les résultats de la simplification comme ayant pour conséquence de remettre en cause ces effets. L'article 10 permet ainsi d'écarter toute interprétation donnant à la simplification une portée qu'elle n'aurait pas. En outre, une déclaration relative à l'article 10 du traité d'Amsterdam précise la portée exacte de la simplification et exclut expressément toute remise en cause de l'acquis communautaire.

Cet article s'applique également en ce qui concerne l'abrogation de la convention du 25 mars 1957 relative à certaines institutions communes aux Communautés européennes et du traité du 8 avril 1965 instituant un Conseil unique et une Commission unique des Communautés européennes (traité de fusion).

C. L'article 11 du traité d'Amsterdam (compétence de la Cour de justice)

Cet article s'inspire de l'article 30 du traité de fusion qui prévoit que les dispositions des traités relatives à la compétence de la Cour de justice s'appliquent aux dispositions du traité de fusion et au protocole sur les privilèges et immunités des Communautés européennes. Il a été jugé nécessaire que cette compétence s'étende non seulement à l'article 9 qui reprend l'essentiel des dispositions relatives aux institutions uniques, mais également aux dispositions relatives à la simplification des traités (articles 6 à 8), à l'article 10 qui précise la portée et les effets de l'opération de simplification ainsi qu'à l'article 11 lui-même, relatif à la compétence de la Cour de justice.

IV. INSERTION DU TEXTE CONSOLIDÉ DU TRAITÉ CE ET DU TRAITÉ SUR L'UNION EUROPÉENNE EN ANNEXE DE L'ACTE FINAL DU TRAITÉ D'AMSTERDAM

Pour permettre au lecteur de se faire une idée précise du résultat des diverses modifications résultant du traité d'Amsterdam, tant les modifications de fond que celles opérées par la simplification, il a été décidé d'insérer, à titre illustratif, en annexe à l'acte final du traité d'Amsterdam une version consolidée du traité CE.

Une version consolidée du traité sur l'Union européenne figure également, à titre illustratif, en annexe à l'acte final.

Cette insertion est prévue par l'acte final.

(1) Ce rapport a été rédigé sous la responsabilité du Secrétariat général du Conseil de l'Union européenne.

(2) JO C 34 du 10. 11. 1997.