Décision de la Commission

du 20 septembre 2000

sur le régime d'aides que l'Italie compte appliquer conformément à l'article 14 de la loi de la région de Sardaigne du 4 février 1998 "Norme per l'accelerazione della spesa delle risorse del FEAOG-Orientamento e interventi urgenti per l'agricoltura" (Règles relatives à l'accélération de la procédure d'affectation des ressources du FEOGA-Orientation et aux aides d'urgence en faveur de l'agriculture)

[notifiée sous le numéro C(2000) 2753]

(Le texte en langue italienne est le seul faisant foi.)

(2001/95/CE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,

après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément à la disposition susmentionnée et après avoir pris connaissance de ces observations(1),

considérant ce qui suit:

I

Procédure

(1) Par lettre du 18 mars 1998, l'Italie a notifié à la Commission les mesures d'aide qu'elle prévoyait d'octroyer conformément à la loi de la région de Sardaigne du 4 février 1998 (ci-après dénommée "loi régionale") "Norme per l'accelerazione della spesa delle risorse del FEAOG-Orientamento e interventi urgenti per l'agricoltura" (Règles relatives à l'accélération de la procédure d'affectation des ressources du FEOGA-Orientation et aux aides d'urgence en faveur de l'agriculture). Par lettres du 11 août 1998, du 9 décembre 1998 et du 4 mars 1999, l'Italie a fourni des informations supplémentaires à la Commission.

(2) Par lettre SG (99) D/3464 du 17 mai 1999, la Commission a communiqué à l'Italie sa décision d'entamer la procédure visée à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE à l'encontre des mesures d'aide visées à l'article 14 de la loi régionale. Par cette même lettre, la Commission a pris acte de l'engagement des autorités italiennes d'abroger les articles 10, 11, 12, 13, 15, 17, 19 et 21 de la loi régionale et elle a communiqué à l'Italie qu'elle ne formulait aucune objection contre les mesures d'aide visées aux articles 6, 16, 18, 20, 22 et 23.

(3) La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes(2). La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations sur les mesures en question.

(4) La Commission n'a pas reçu d'observations d'autres parties intéressées. L'Italie a présenté ses observations dans une lettre datée du 22 juin 1999.

II

Description des mesures d'aide

(5) En vertu de l'article 14, l'administration régionale est autorisée à octroyer des aides directes destinées à compenser les pertes encourues du fait de perturbations climatiques passées et de maladies affectant les animaux ou les végétaux, jusqu'à concurrence de 100 % des dommages subis. La loi prévoit expressément que lesdites mesures d'aide peuvent venir compléter celles déjà accordées dans le cadre de ces événements météorologiques. En cas de manque de crédits, les aides seront accordées en priorité aux exploitants qui ont contracté, ou sont sur le point de contracter, des prêts de désendettement, à savoir des prêts destinés à apurer les traites échues ainsi que les intérêts de retard qui n'ont pu être réglés en raison des pertes de production dues aux calamités.

(6) Dans leurs lettres, les autorités italiennes précisent que la mesure est destinée à compenser, d'une part, les dommages provoqués par vingt-quatre événements climatiques survenus en Sardaigne depuis 1988 - et qui sont résumés dans le tableau ci-après - et, d'autre part, les dommages causés par des épizooties apparues entre 1990 et 1997. Pour toutes les pertes, les autorités italiennes soulignent que les demandes d'indemnisation satisfont aux conditions habituellement appliquées par la Commission pour ce type d'aides et que celles-ci ont été dûment présentées et étayées à l'époque; toutefois, les aides n'ont pu être effectivement versées à cause d'insuffisances budgétaires.

>TABLE>

(7) Bien que ni l'article 87, paragraphe 2, point b), du traité ni la pratique communément suivie par la Commission en matière d'octroi d'aides destinées à couvrir les pertes dues à des événements climatiques assimilables à des calamités naturelles ne prévoient d'échéances précises pour le versement de ces aides, la Commission, sur la base des dispositions précitées, a toutefois retenu comme implicite, en décidant d'engager la procédure, que ce paiement devait s'effectuer dans un délai raisonnable après la survenance de l'événement climatique en question. Selon la Commission, octroyer une aide plusieurs années (en l'occurrence jusqu'à dix ans) après l'événement en question risque concrètement d'entraîner une distorsion des règles de concurrence. Dans le cas où les producteurs concernés auraient réussi à résorber les pertes subies du fait du sinistre climatique, les indemniser après plusieurs années aurait les mêmes effets économiques que ceux de l'octroi d'aides au fonctionnement. Si, par contre, les pertes occasionnées par le sinistre climatique n'ont pu être résorbées et continuent à poser des difficultés financières, la Commission estime qu'il convient de veiller à ce que l'octroi des aides soit conforme aux conditions rigoureuses établies dans les lignes directrices communautaires pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté(3). À cet égard, la Commission a constaté, dans ce cas précis, que si les crédits ne suffisent pas à couvrir tous les dommages encourus, la priorité n'est pas accordée aux opérateurs les plus durement frappés, mais à ceux ayant des prêts à rembourser. De l'avis de la Commission, dans ce contexte, il est pour le moins légitime de se demander si l'objectif premier de la mesure proposée n'est pas en fait d'aider les producteurs en difficulté financière.

(8) Par ailleurs, dans le cas d'aides directes destinées à compenser les dommages subis par les éleveurs à la suite d'épizooties, la Commission assortit normalement l'octroi de ces aides à certaines conditions. Celles-ci concernent, en particulier, l'existence de dispositions communautaires ou nationales qui autorisent les autorités compétentes à prendre des mesures adéquates visant à lutter contre les maladies en question (mesures d'éradication et, plus spécialement, mesures obligatoires soumises à indemnisation ou, dans un premier temps, mise en place d'un système de surveillance et d'alerte). Il en résulte que seuls les phénomènes infectieux affectant la santé publique, et non les cas auxquels les agriculteurs doivent raisonnablement répondre à titre individuel, peuvent donner lieu à des mesures d'aide. Dans sa décision d'engager la procédure, la Commission a invoqué que les autorités italiennes n'ont pas fourni les informations nécessaires permettant de vérifier si ces conditions ont été respectées.

(9) La Commission a décidé de ne pas formuler d'objections en ce qui concerne l'application de l'article 14 visant à compenser les pertes encourues par les producteurs de tomates de table du fait du virus de la frisolée jaune de la tomate dans les années 1994/1995, 1995/1996 et 1996/1997, estimant que ces aides peuvent bénéficier de la dérogation visée à l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité. Néanmoins, compte tenu du champ d'application général de l'article 14 de la loi régionale, la Commission a décidé que les éventuelles aides additionnelles visant à couvrir les pertes dues aux maladies des végétaux devaient être notifiées séparément, conformément à l'article 88, paragraphe 3, du traité.

III

Observations présentées par l'Italie

(10) Les autorités italiennes ont présenté leurs observations par lettre du 22 juin 1999, auxquelles des modifications ont été apportées dans un courrier daté du 15 juin 2000.

(11) Dans leur lettre du 22 juin 1999, les autorités italiennes prennent acte avec satisfaction de la décision de la Commission de ne pas formuler d'objections quant à l'aide destinée à couvrir les dommages causés par des maladies végétales, et annoncent le retrait des mesures d'aide visant à compenser les préjudices dus aux épizooties. Pour ce qui est de l'indemnisation des dommages imputables aux événements climatiques, les autorités italiennes apportent les commentaires suivants.

(12) La mesure d'aide visée dans ce cas-ci vient compléter celle déjà octroyée pour cause de sinistres et ne dépasse pas le préjudice financier réellement subi par les agriculteurs. D'une façon générale, l'aide est conforme aux règles fixées par la Commission(4), laquelle prévoit une indemnisation pouvant aller jusqu'à 100 % des dommages subis. En outre, elle est conforme à l'article 87, paragraphe 2, point b), du traité, qui ne fixe aucune limite, si ce n'est celle, implicite, concernant le montant des dommages. Étant donné qu'il s'agit d'une disposition du traité, il convient de considérer que celle-ci a une valeur égale à celle qui, selon les règles internes, échoit à la Constitution et, partant, jouit d'une primauté en vertu de la hiérarchie des sources. Dès lors, pour la région de Sardaigne, la législation communautaire ne devrait pas empêcher un État membre d'agir conformément à l'esprit de l'article 87, paragraphe 2, point b), du traité dans la mesure où les aides destinées à remédier, jusqu'à concurrence de 100 %, aux dommages causés par des calamités naturelles ou par d'autres événements extraordinaires sont compatibles avec le marché commun.

(13) Ni l'article 87, paragraphe 2, point b), du traité ni la pratique suivie jusqu'à présent par la Commission ne stipulent d'échéance pour le versement d'aides destinées à indemniser les dommages provoqués par des événements climatiques exceptionnels. Les autorités italiennes estiment que cette échéance devrait en principe être fixée au préalable, de façon à ce que tous les États membres soient sur un pied d'égalité et que le droit puisse être invoqué par tous. De plus, la notion de "délai raisonnable" proposée par la Commission est subjective: celle-ci ne favorise pas la sécurité juridique, peut donner lieu à une disparité au niveau du traitement et comporte le risque concret que les États membres agissent de façon différente. Cet élément est démontré par le fait que dans cette même lettre (partie relative à "l'indemnisation pour cause de maladies végétales"), la Commission dit ne pas juger "déraisonnable" le laps de temps s'écoulant entre la survenance du sinistre et le paiement de l'aide. Le sinistre est survenu dans les années 1994/1995, 1995/1996 et 1996/1997. La Commission reconnaît donc comme "raisonnable" une mesure prenant en considération des dommages survenus à partir de 1994. De toute évidence, les autorités italiennes partagent les remarques de la Commission en ce qui concerne l'indemnisation des dommages causés par le virus de la jaunisse de la tomate. Toutefois, sur un plan logique et dans un souci de traitement uniforme, la région de Sardaigne pensait que les aides complémentaires octroyées afin de couvrir les dommages causés par des calamités survenues à partir de 1994 auraient été considérées comme admissibles.

(14) Les autorités italiennes font, en outre, remarquer que l'article 15 du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE(5) stipule que les pouvoirs de la Commission en matière de récupération d'aides illicites sont soumis à un délai de prescription de dix ans. Si l'on en déduit alors que les entreprises agricoles doivent subir rétroactivement pendant dix ans les conséquences de l'octroi d'aides illicites, il n'y a aucune raison que celles-ci ne puissent pas profiter des effets positifs d'aides compatibles pendant un laps de temps identique. En conséquence, l'administration régionale estime que, vu l'appréciation de la Commission, une période de récupération de dix ans doit être jugée raisonnable et que, en tous les cas, un délai courant à partir de 1994 ne peut être considéré comme déraisonnable.

(15) S'agissant de l'inquiétude de la Commission concernant les effets d'une aide octroyée plusieurs années après l'apparition de l'événement, les autorités italiennes estiment que les arguments avancés par la Commission rendraient quasiment impossible le paiement d'aides dans le cas de calamités naturelles, et ôteraient toute substance à l'article 87, paragraphe 2, point b). Le dilemme se pose en fait à partir de l'année suivant celle durant laquelle l'événement climatique est survenu, au moment de déterminer si les pertes ont été résorbées ou non. Dans aucun des deux cas, cependant, l'octroi d'aides pour cause de calamités naturelles ne saurait se justifier, dans la mesure où celles-ci seraient assimilées à des aides au fonctionnement ou à des aides à des entreprises en difficulté. Sur le plan opérationnel, par ailleurs, les autorités italiennes estiment que l'adhésion à la thèse de la Commission serait gravement préjudiciable aux dispositions de l'article 87, paragraphe 2, point b), du traité, et favoriserait une bureaucratisation exagérée des mesures d'aide. En fait, il faudrait à chaque fois - à moins que l'aide ne soit pas octroyée durant l'année où le sinistre s'est produit - procéder à des enquêtes approfondies afin de déterminer si les pertes ont été résorbées ou non.

(16) En outre, les autorités italiennes soulignent que l'octroi d'aides dans le cas de catastrophes climatiques intervient en général assez longtemps après la survenance de celles-ci. En réalité, tout de suite après l'événement - qui du reste peut durer dans le temps -, les experts agricoles de l'Ersat ("Ente regionale di assistenza" ou organisme régional d'assistance) mesurent le pourcentage de dégâts occasionnés dans la zone géographique touchée ainsi que le pourcentage de pertes encourues par les producteurs par rapport à leur production brute commercialisable. Pour ce faire, les experts prennent comme base les niveaux normaux de production des trois dernières années. Ensuite, les experts rédigent un rapport qu'ils transmettent à la division de l'agriculture qui procède à son évaluation. Si l'on estime que les conditions légales sont réunies pour reconnaître l'événement comme exceptionnel, la division de l'agriculture propose au conseil régional de prendre une décision mentionnant les aides à octroyer, et cela dans un délai de soixante jours après l'événement. Ladite décision est alors transmise au ministère des politiques agricoles qui, s'il juge la proposition recevable, adopte un décret qui sera publié dans le Journal officiel de la République italienne. La division de l'agriculture adopte, pour sa part, un autre décret qui définit les bénéficiaires, le type d'aides à octroyer ainsi que le délai d'introduction des demandes, lequel est généralement de soixante jours à compter de la publication du décret au Bulletin officiel de la région. Une fois le délai de présentation des demandes expiré, celles-ci seront examinées une à une afin de déterminer si elles répondent aux conditions subjectives et objectives d'octroi des aides, et afin de fixer le montant de celles-ci. Les services chargés de gérer ces dossiers ne disposent pas en général d'un personnel nombreux, et s'occupent souvent également d'autres aides dans le domaine de l'agriculture. Lorsque les dossiers sont nombreux (les demandes, dans le cas d'événements à grande échelle, peuvent se chiffrer par milliers), les services compétents peuvent mettre des années à les traiter. De plus, les événements se chevauchent souvent et des retards peuvent survenir au niveau de l'allocation des subventions publiques dans la mesure où les documents fournis à l'appui ne répondent pas toujours aux exigences. Par conséquent, la période d'octroi des aides peut durer des années.

(17) Sur ce point, les autorités italiennes arrivent à la conclusion que, en l'occurrence, en admettant qu'il puisse exister des doutes concernant les aides au fonctionnement et aux entreprises en difficulté, on ne peut ignorer que les entreprises ont bel et bien subi un préjudice qui n'a pas été totalement dédommagé.

(18) De l'avis des autorités italiennes, c'est à la lumière de ce fait qu'il convient de mesurer le risque de distorsion des règles de concurrence, que la Commission craint. À la suite d'un sinistre, les entreprises non affectées se trouvent objectivement dans une position avantageuse et influencent en leur propre faveur le jeu de la concurrence. Cette distorsion involontaire de la concurrence disparaîtrait si les dommages encourus étaient intégralement indemnisés. Dans l'hypothèse où le dédommagement serait tardif, les entreprises indemnes bénéficieraient dès le départ d'un avantage concurrentiel par rapport aux autres, et cela pendant toute la durée du retard. Si, au contraire, le dédommagement devait se révéler partiel, les entreprises indemnes consolideraient leur avantage, ne fût-ce qu'en partie. Dès lors, pour les autorités italiennes, tout paiement tardif des aides en question - même après plusieurs années - doit être perçu comme un moyen, tardif lui aussi, de rétablir un équilibre qui, dès le départ, avait été faussé. Si au cours de cette période, les conditions de concurrence ont été perturbées, cela s'est fait uniquement aux dépens des entreprises touchées par les calamités. Aussi, réfuter l'indemnisation envisagée en invoquant les dispositions précitées revient-il à consolider des avantages injustement acquis. Certes, une limite dans le temps peut être imposée; à cet égard, comme elles l'ont souligné plus haut, les autorités italiennes jugent raisonnable un délai maximal de dix ans.

(19) Par ailleurs, les autorités italiennes soutiennent qu'intrinsèquement, l'indemnisation en question, telle que la conçoit l'article 87, paragraphe 2, point b), fait totalement abstraction de la situation économique et financière des exploitants agricoles. En d'autres termes, cette indemnisation n'est motivée que par le seul fait que le sinistre ait eu lieu. Ce même critère doit donc également être appliqué dans le cas d'indemnisations complémentaires, comme celle envisagée ici. Selon les autorités italiennes, ce raisonnement répond à des remarques faites par la Commission à propos de la priorité accordée aux exploitants disposant de crédits insuffisants et engagés dans une procédure de désendettement à un taux normal. Le problème est double. D'un point de vue opérationnel, il va sans dire que, vu les milliers de demandes potentielles, certaines seront traitées en premier et d'autres des années plus tard, cela en fonction de la charge de travail du personnel, du temps consacré aux vérifications et de la présence des documents requis. En ce qui concerne les ressources financières nécessaires, on ne peut savoir pour le moment quels crédits l'organe législatif régional pourra affecter à cette mesure. On peut toutefois prévoir que le besoin en crédits sera plus important selon les périodes, en tenant compte de l'état actuel des finances publiques. On peut aisément comprendre que, en cas de crédits partiels affectés à la mesure envisagée, l'octroi des aides sera interrompu une première fois dès l'épuisement du premier crédit.

(20) Les autorités italiennes font, en outre, remarquer que la réglementation interne dont il est question exclut un large éventail d'entreprises de l'indemnisation offerte en cas de dommages causés par des événements climatiques extraordinaires. En Italie, le seuil limite pour prétendre à l'indemnisation est fixé à 35 % de la production annuelle brute commercialisable, à savoir la production normale. Cette condition tient avant tout compte de la moyenne observée dans la zone géographique considérée; ce qui veut dire que certaines entreprises ayant subi des dommages importants peuvent ne pas bénéficier d'une indemnisation dans la mesure où les préjudices affectant la zone en question n'atteignent pas 35 % en moyenne. Deuxièmement, il est possible que des entreprises situées dans la zone affectée aient subi des pertes au niveau d'un segment donné de leur production sans pour autant atteindre 35 % de la production normale, et cela du fait d'une production diversifiée. Troisièmement, les indemnisations sont toujours partielles, que ce soit dans le cas de dommages causés aux investissements (l'indemnisation est alors de l'ordre de 50 ou de 100 %) ou, surtout, à la production (dans la majorité des cas, le dédommagement ne dépasse pas ici la somme modeste de 3 millions d'ITL). Dès lors, une partie des dommages, parfois très importante, demeure à charge des entreprises.

(21) Compte tenu de ces considérations, la décision a été prise de donner la priorité aux exploitants engagés dans une procédure de désendettement à taux normal. Cette décision est censée répondre aux problèmes climatiques et aux calamités naturelles qui frappent la Sardaigne de manière répétitive. Il a donc été estimé qu'une des solutions envisageables pour les entreprises, face à la récurrence des calamités naturelles et du caractère partiel et tardif des indemnisations, serait de recourir à des financements à moyen et à long terme, imposant des charges abordables, dans le but d'alléger les budgets annuels. Depuis des siècles, l'histoire de la Sardaigne, régulièrement frappée par des phénomènes climatiques violents (sécheresses saisonnières ou annuelles en particulier) engendrant des situations de pénurie, prouve que l'existence d'événements atmosphériques de ce type ne constitue pas en soi un prétexte à l'octroi d'aides. D'autre part, mis à part les événements isolés, le régime pluviométrique faible ou fortement irrégulier de la Sardaigne place celle-ci dans une situation d'infériorité permanente par rapport aux régions plus chanceuses de la péninsule italienne et de l'Europe du Nord et du Centre. Quoi qu'il en soit, le fait qu'une procédure de désendettement soit engagée semble témoigner de l'embarras causé par ces incidents climatiques répétés. Les autorités italiennes en concluent dès lors que le problème de la priorité est sans effet. Deux hypothèses sont en fait envisageables. Soit la mesure d'aide en question est compatible avec les dispositions qui régissent le traité, et il n'y a donc pas de raison d'interdire le principe de la priorité. Soit la mesure est incompatible et, partant, toute priorité est à exclure. De l'avis de la région de Sardaigne, il n'est absolument pas logique de subordonner la notion de compatibilité à l'existence ou non de priorités.

(22) Les autorités italiennes précisent en outre les raisons pour lesquelles il n'a pas été possible de verser du moins en partie le complément dû dans les années qui ont immédiatement suivi les événements en cause. Elles rappellent tout d'abord que la réglementation sur les calamités naturelles en vigueur en Italie est nettement plus rigide que celle appliquée dans la Communauté, aussi bien en ce qui concerne le seuil minimal d'éligibilité aux aides que l'indemnisation maximale pour les dommages causés aux cultures, indemnisation qui, dans la plupart des cas, n'excède pas 3 millions d'ITL et peut aller jusqu'à 10 millions d'ITL dans le cas de cultures protégées. Les dommages causés aux investissements sont indemnisés, selon les cas, à concurrence de 50 ou de 80 % des coûts affectés à la réhabilitation de l'investissement perdu. En raison de la sécheresse de 1994/1995, ces limites ont été révisées à la hausse en Sardaigne par une loi régionale, mais uniquement pour certaines cultures. Il convient dès lors de supprimer les limites légales existantes, ce qui peut se faire uniquement via une disposition législative, précisément comme celle visée à l'article 14 concernant la mesure d'aide en question. Si la Commission n'approuve pas cet article, il sera impossible de verser les indemnisations déjà octroyées comme par le passé.

(23) Dans un second temps, il faut tenir compte du fait que les crédits, nationaux ou régionaux, n'ont jamais été en mesure de satisfaire les exigences des entreprises et en particulier des plus petites, lesquelles auraient pu bénéficier des 3 millions d'ITL dans leur intégralité. Dans le cadre des paiements destinés à couvrir les dommages causés aux cultures, il a donc été décidé non pas de déterminer un pourcentage de l'indemnité due, mais de fixer des paramètres qui représentent en fait une partie des dommages subis. Il est dès lors clairement impossible d'indiquer, pour chacune des vingt-quatre mesures de récupération proposées, le pourcentage déjà versé de l'indemnité due.

(24) En conclusion, les autorités italiennes demandent donc à la Commission d'autoriser les aides complémentaires visées à l'article 14, étant bien entendu que la région de Sardaigne s'engage à réexaminer les dossiers cas par cas et à calculer la différence entre le montant accordé et le dommage encouru.

(25) Dans leur lettre du 15 juin 2000, les autorités italiennes proposent de modifier les conditions régissant les aides et de limiter l'octroi de celles-ci à la compensation des pertes de production liées aux périodes de sécheresse de 1988/1989, 1989/1990 et 1994/1995 (événements nos 1, 2 et 21 énumérés au considérant 6). Les autorités italiennes estiment en effet que, vu leur ampleur et leur durée, ces événements répondent aux conditions visées au point 11.1.2 des lignes directrices de la Communauté concernant les aides d'État dans le secteur agricole(6), conditions qu'elles considèrent d'application dans le cas d'espèce.

(26) D'après les autorités italiennes, les périodes de sécheresse ont concerné l'ensemble du territoire sarde et ont eu une grave incidence sur l'ensemble de la production agricole. Les entreprises touchées ont surtout ressenti cette incidence au niveau de leur production et de leur organisation. La répétition de ces vagues de sécheresse a non seulement porté un coup sévère à la productivité des cultures hivernales, mais a également perturbé la programmation des cultures irriguées qui, normalement, se vendent mieux. L'Italie ajoute que les périodes de sécheresse qui ont frappé la Sardaigne ont causé des dommages évalués officiellement à 1178 milliards d'ITL, dont seulement 433 milliards ont fait l'objet d'une indemnisation.

IV

Appréciation

(27) Aux termes de l'article 87, paragraphe 1, du traité sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions. Dans le cas en question, la Commission estime que les conditions d'application de l'article 87, paragraphe 1, restent valides. La Commission fait remarquer à ce propos que ce fait n'est d'ailleurs pas contesté par les autorités italiennes.

(28) L'article 14 de la loi régionale prévoit l'utilisation de ressources publiques pour indemniser les agriculteurs sardes contre les pertes subies à cause de problèmes climatiques. Les aides sont octroyées de façon sélective aux seuls agriculteurs ayant encouru des pertes évaluées à plus de 35 % de leur production brute commercialisable et favorisent donc ces derniers par rapport aux autres agriculteurs non éligibles aux aides. De plus, le régime fausse la concurrence et affecte les échanges entre États membres. Ce système offre un avantage gratuit aux agriculteurs bénéficiaires de ces aides par rapport aux autres, renforçant ainsi leur position commerciale. En outre, vu que les autorités italiennes ne fournissent aucune information contraire à ce sujet, la Commission estime qu'il est légitime de présumer qu'au moins certains de ces agriculteurs opèrent dans des secteurs caractérisés par d'importants échanges commerciaux intracommunautaires. En 1996, les produits agroalimentaires importés en Italie en provenance d'autres États membres s'élevaient à 28734 milliards d'ITL tandis que les exportations vers d'autres États membres équivalaient à 17821 milliards d'ITL(7).

(29) Toutefois, l'interdiction d'octroyer des aides d'État visée à l'article 87, paragraphe 1, peut faire l'objet de dérogations. En réponse à la lettre de la Commission du 17 mai 1999, les autorités italiennes ont soutenu que la mesure en question entrait dans le champ d'application de la dérogation visée à l'article 87, paragraphe 2, point b), du traité. Il convient dès lors de commencer cette appréciation par l'examen d'un tel argument.

(30) Aux termes de l'article 87, paragraphe 2, point b), du traité sont compatibles avec le marché commun les aides destinées à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou par d'autres événements extraordinaires.

(31) Dans la mesure où il déroge à l'interdiction générale d'octroyer des aides d'État visée à l'article 87, paragraphe 1, du traité, l'article 87, paragraphe 2, point b), doit être interprété dans un sens restrictif. Les événements naturels comme la grêle, les gelées, le verglas, la sécheresse, la pluie et le vent ne constituent pas en soi des calamités naturelles au sens de l'article 87, paragraphe 2, point b). Néanmoins, dans le domaine agricole, il est courant que la Commission, se basant sur les principes énoncés dans le document de travail VI/5934/86 des services compétents de la Commission - cité dans les observations présentées par l'Italie -, assimile des catastrophes climatiques de ce type à des calamités naturelles lorsque les pertes subies par le bénéficiaire atteignent une certaine intensité. Par exemple, la Commission a autorisé le versement d'aides au titre de l'article 87, paragraphe 2, point b), du traité afin de compenser les dommages dérivant de perturbations météorologiques telles que la grêle, les gelées, le verglas, la sécheresse, la pluie et le vent, lorsque les pertes subies par les bénéficiaires atteignent, dans les régions normales (20 % dans les zones défavorisées), le seuil minimal de 30 % de la production annuelle normale, définie comme la production moyenne enregistrée durant les trois années précédant celle où les perturbations météorologiques se sont produites. En cas de pertes de productivité au niveau des investissements, les dommages doivent dépasser 10 % la première année et, sur plusieurs années, les dommages globaux doivent dépasser 30 ou 20 % de la production annuelle normale. Le montant de l'aide ne doit pas dépasser les préjudices subis par chaque entreprise. Cette pratique a récemment été confirmée par les nouvelles lignes directrices de la Communauté concernant les aides d'État dans le secteur de l'agriculture(8).

(32) Dans un premier temps, les autorités italiennes avaient confirmé que l'article 14 de la loi régionale visait à autoriser le paiement d'aides destinées à compenser les dommages provoqués par vingt-quatre événements météorologiques (sécheresse, pluies, vents, grêle et gelées) ayant frappé la Sardaigne entre 1989 et 1996. Dans un deuxième temps, elles avaient proposé de limiter l'indemnisation à trois événements météorologiques (sécheresse) survenus entre 1989 et 1995. Par ailleurs, les autorités italiennes soulignent que l'octroi des aides est subordonné à une condition particulière, à savoir que les dommages atteignent au moins 35 % dans la zone géographique concernée et que les pertes subies à titre individuel par les producteurs s'élèvent au moins à 35 % de leur production brute commercialisable (définie comme la production annuelle totale pouvant être mise sur le marché), par rapport aux niveaux normaux de production en vigueur au cours des trois dernières années. Ce pourcentage dépasse les taux minimaux fixés par la Commission (20 % pour les zones défavorisées et 30 % pour les autres régions). En outre ne sera versé que le montant fixé à l'époque à laquelle la calamité naturelle s'est produite, à l'exclusion des intérêts.

(33) En conséquence, dans sa lettre du 17 mai 1999 par laquelle elle engage la procédure visée à l'article 88, paragraphe 2, du traité, la Commission a considéré que chacun des vingt-quatre événements climatiques énumérés au considérant 6 (tableau) répondait aux critères appliqués par elle lors de l'analyse des aides destinées à compenser les pertes causées par des perturbations météorologiques au sens de l'article 87, paragraphe 2, point b), du traité. La Commission a, dès lors, décidé de ne pas formuler d'objections à l'encontre des aides octroyées le passé conformément aux dispositions législatives mentionnées dans le tableau du considérant 6, à la deuxième colonne.

(34) L'article 14 de la loi régionale autorise le versement d'aides complémentaires aux agriculteurs déjà indemnisés dans le cadre de lois régionales précédentes. Les autorités italiennes ont donné la garantie (reconnue valable par la Commission) que le montant total de l'aide payée au titre des lois régionales antérieures et de l'article 14 ne dépasse pas la valeur totale des dommages effectivement subis par les agriculteurs, telle qu'elle a été déterminée par les fonctionnaires compétents de l'administration régionale au moment où s'est produit l'événement météorologique.

(35) Cependant, la Commission a estimé nécessaire d'entamer la procédure visée à l'article 88, paragraphe 2, du traité en raison des doutes subsistant quant au délai (jusqu'à dix ans) écoulé depuis la survenance des perturbations météorologiques en question et à l'impact d'une indemnité versée après plusieurs années sur les conditions de concurrence dans les secteurs concernés.

(36) Selon les observations présentées par les autorités italiennes, la Commission ne devrait pas tenir compte du laps de temps écoulé depuis l'apparition des perturbations météorologiques. L'article 87, paragraphe 2, point b), n'impose pas une telle limite de temps pour le paiement des aides. Une fois qu'il a été prouvé que les dommages subis par l'agriculteur dépassent le seuil minimal, les aides devraient être versées sans tenir compte du temps écoulé depuis l'événement en cause. En fixant une limite temporelle pour le paiement des aides, la Commission chercherait à imposer une condition supplémentaire non prévue par le traité.

(37) La Commission réfute cet argument. L'article 87, paragraphe 2, point b), déclare compatibles avec le marché commun "les aides destinées à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou par d'autres événements extraordinaires". Donc, avant d'autoriser une aide, deux conditions doivent être réunies: premièrement, il faut que le préjudice soit causé par une calamité naturelle et, deuxièmement, il faut que l'aide soit destinée à remédier aux dommages causés par celle-ci. Dans le cas présent, la Commission reconnaît que les agriculteurs ont subi d'importants dommages à cause des événements climatiques incriminés et admet les affirmations des autorités italiennes, lesquelles assurent que le montant des aides à verser n'excédera pas les pertes encourues. Toutefois, dans sa lettre du 17 mai 1999, la Commission a insisté sur le fait qu'il fallait vérifier que l'aide en question serve effectivement à remédier aux dommages causés par les perturbations météorologiques. À ce propos, la Commission a mis en exergue deux éléments donnant lieu à des doutes: d'abord, le laps de temps écoulé depuis la survenance des événements et, ensuite, le fait que le paiement des aides soit prioritaire pour les agriculteurs en difficulté financière et non pour ceux ayant été les plus durement frappés. En ce qui concerne le laps de temps écoulé depuis l'apparition des événements, la Commission n'a pas l'intention d'imposer une condition supplémentaire par rapport à celles visées dans le traité. La Commission confirme dès lors sa position, à savoir que, pour être considérée comme une mesure destinée à "remédier" aux dommages causés par un événement exceptionnel, toute aide doit être versée dans un délai raisonnable à compter de l'apparition de cet événement, en tenant compte de tous les facteurs pertinents.

(38) L'Italie souligne également que la notion de "délai raisonnable" est trop vague et subjective et se prête à des incertitudes juridiques. Les éventuelles limites de temps devraient être fixées à l'avance et pour une période bien définie.

(39) La Commission estime que ces remarques se fondent sur une mauvaise interprétation des doutes qu'elle a formulés à propos du régime d'aides. La Commission ne s'oppose pas au versement de ces aides simplement parce qu'un laps de temps s'est écoulé depuis la survenance des événements climatiques incriminés. Par contre, ces années écoulées constituent un facteur parmi d'autres conduisant la Commission à douter que la mesure d'aide notifiée ait pour véritable objectif de remédier aux dommages causés par ces événements climatiques. Ce facteur, allié aux autres, devrait être analysé en fonction du contexte spécifique du régime en question afin de voir si l'aide cadre avec les conditions de la dérogation visée à l'article 87, paragraphe 2, point b).

(40) C'est précisément pour cette raison que la Commission n'a pas cherché à définir le délai pouvant être jugé comme raisonnable. Dans le cadre du contrôle constant de l'ensemble des régimes d'aide en vigueur dans les États membres, la Commission stipule au point 11.1.2 de ses nouvelles lignes directrices concernant les aides d'État dans le secteur de l'agriculture que, en l'absence de justification spécifique, pour des raisons tenant, par exemple, à la nature et à la portée du fait générateur ou aux effets différés ou continus du dommage, elle n'approuvera pas les propositions d'aide présentées plus de trois ans après la survenance du fait générateur. En principe, ces lignes directrices sont entrées en vigueur le 1er janvier 2000; toutefois, pour des raisons de sécurité juridique et pour protéger le droit à la défense (l'ouverture de la procédure visée à l'article 88, paragraphe 2, a été décidée sur la base des pratiques précédentes de la Commission en la matière), la Commission ne juge pas opportun de les appliquer de manière rétroactive dans le cas présent.

(41) L'Italie propose de fixer à dix ans l'éventuel délai pour le versement des aides, à l'instar de la période maximale de dix ans établie par le règlement (CE) no 659/1999 pour la récupération des aides versées de manière illégale. En outre, l'Italie souligne l'incohérence de la Commission, laquelle n'a pas soulevé d'objections en ce qui concerne l'octroi d'aides destinées à compenser les dommages provoqués par le virus de la jaunisse de la tomate à partir de la campagne de commercialisation 1994/1995, alors que certains des événements climatiques visés à l'article 14 se sont produits après cette date. D'après les observations des autorités italiennes, la Commission devrait dès lors au moins autoriser le versement des aides pour les événements survenus pendant ou après 1994.

(42) Dans ce cas également, les commentaires des autorités italiennes reposent sur une mauvaise interprétation des doutes exprimés par la Commission à l'égard de la mesure en cause. Quoi qu'il en soit, la Commission réfute le parallèle opéré par les autorités italiennes avec le délai de dix ans fixé par l'article 13 du règlement (CE) no 659/1999 pour la récupération des aides illégales. Comme le souligne le considérant 14 du règlement, ce délai est instauré pour des raisons de sécurité juridique. La nature administrative du délai en question est, en outre, confirmée par l'article 13, paragraphe 2, en vertu duquel l'ouverture d'une procédure d'examen par la Commission en matiére d'aides illégales interrompt le délai de prescription.

(43) Par ailleurs, la Commission rejette l'accusation d'incohérence formulée contre elle pour avoir, d'une part, autorisé le versement d'aides destinées à compenser les dommages causés par une maladie végétale à partir de la campagne de commercialisation 1994/1995 et, d'autre part, exprimé des doutes sur le paiement d'aides destinées à remédier aux dommages causés par des événements météorologiques survenus après cette date. Rappelons tout d'abord que, d'après les explications fournies par les autorités italiennes, l'article 14 de la loi régionale avait pour finalité initiale d'autoriser l'octroi d'aides pour une série de vingt-quatre événements climatiques survenus entre 1988 et juin 1996, dont quatre seulement se sont effectivement produits pendant ou après 1994. Dès lors que tous les événements en question peuvent entrer dans le cadre de la mesure notifiée, la Commission estime que ceux-ci doivent être examinés dans leur totalité. Par ailleurs, fixer 1994/1995 comme date limite exclurait de l'indemnisation deux des trois périodes de sécheresse énumérées dans la dernière proposition italienne; sans compter que si la Commission cherchait à fixer une date limite ad hoc pour chaque événement - à partir de laquelle courrait la période d'admissibilité des aide -, cela reviendrait à faire ce que les autorités italiennes estiment qu'elle ne devrait pas faire, à savoir chercher à définir de manière arbitraire un délai pour l'application de l'article 87, paragraphe 2, point b).

(44) On peut également ajouter à cela que, en général, la Commission ne considère pas les maladies des végétaux et les épizooties comme des événements extraordinaires au sens de l'article 87, paragraphe 2, point b), du traité. En conséquence, la Commission a examiné les aides à la lumière de la dérogation visée à l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité et en a conclu que l'aide en question ne peut être considérée comme une aide destinée à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, sans altérer les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun. Dans cette analyse, les facteurs à prendre en considération sont très différents de ceux servant à déterminer si une aide vise à remédier aux dommages causés par des calamités naturelles ou par d'autres événements extraordinaires.

(45) Selon les observations des autorités italiennes, d'éventuels problèmes de distorsion de la concurrence surgiraient si le paiement des aides destinées à remédier aux dommages causés par des événements météorologiques était retardé ne fût-ce que d'une seule année. De plus, le fait que les pertes aient été ou non résorbées par l'agriculteur ne constituerait pas un critère pratique pour le versement des aides. Cependant, l'Italie ne conteste pas les propos de la Commission lorsque celle-ci affirme que plus le paiement est retardé, plus les risques de distorsion de la concurrence sont grands. En outre, la Commission n'a jamais dit que la capacité ou l'incapacité de l'agriculteur à remédier lui-même aux dommages, en puisant dans ses propres ressources ou en réduisant ses revenus, devait représenter un critère pour le paiement des aides. Les observations formulées dans ce sens par les autorités italiennes ne sont donc pas pertinentes.

(46) Pour ce qui est de la proposition des autorités italiennes de limiter l'indemnisation aux agriculteurs frappés par la sécheresse (qui concerne trois des vingt-quatre événements météorologiques), la Commission estime qu'une telle solution ne ferait pas disparaître les réserves qu'elle a formulées à l'égard de l'admissibilité de la mesure au sens de l'article 87, paragraphe 2, point b). Tout d'abord, deux des trois périodes de sécheresse remontent aux années 1988/1989 et 1989/1990. Ensuite, la proposition italienne ajoute un nouvel élément sélectif qui pourrait se révéler valable pour justifier l'indemnisation dans la seule et unique hypothèse où le dommage provoqué par la sécheresse pourrait être considéré comme durable, à la différence des autres événements météorologiques. Tout en admettant volontiers que les effets de la sécheresse sur la production agricole puissent, en théorie, durer plus longtemps que d'autres événements climatiques (par exemple, les inondations), la Commission estime toutefois que ce facteur dépend plus de l'intensité du dommage que de sa nature. Les autorités italiennes se sont limitées à décrire de façon générale l'impact de la sécheresse sur la situation économique des entreprises, sans évaluer les effets économiques pouvant perdurer jusqu'à douze ans.

(47) La Commission prend donc note de l'observation formulée par les autorités italiennes, selon laquelle un certain temps pourrait s'avérer nécessaire, peut-être des années, pour expédier tous les dossiers de demandes d'aides destinées à remédier aux dommages causés par une calamité naturelle ou par un autre événement extraordinaire. Néanmoins, en général, l'adoption de la décision d'octroyer des aides ainsi que les premiers crédits budgétaires interviennent en temps opportun, après l'événement en cause. Dans le cas présent, d'ailleurs, la Commission remarque que, sur les vingt-quatre calamités mentionnées par les autorités italiennes, dans vingt et un cas, les mesures régionales visant à octroyer une aide initiale ont été adoptées soit au cours de l'année durant laquelle l'événement s'est produit, soit l'année d'après. Les doutes nourris par la Commission à l'égard de la mesure en question viennent du fait que, alors qu'un laps de temps pouvant aller jusqu'à dix ans s'est écoulé depuis la survenance des événements, il est proposé aujourd'hui d'octroyer des aides supplémentaires qui dépassent les limites légales fixées au moment du versement de l'indemnité initiale.

(48) Aux doutes de la Commission concernant la priorité accordée aux agriculteurs engagés dans une procédure de désendettement à un taux normal, les autorités italiennes répondent en substance qu'un tel aspect est sans fondement dès lors qu'il est avéré que les agriculteurs concernés ont bien subi des pertes dues aux conditions météorologiques en question. En tous les cas, vu le nombre élevé de bénéficiaires et l'insuffisance probable des fonds disponibles, il conviendrait de donner la priorité à certains bénéficiaires, et les autorités régionales ont estimé que cette priorité revenait aux agriculteurs endettés.

(49) Pour les raisons précitées, la Commission rejette la thèse selon laquelle les agriculteurs pourraient prétendre à l'aide en vertu de l'article 87, paragraphe 2, point b), simplement parce qu'ils ont subi des dommages par le passé. Par ailleurs, la Commission n'est pas du tout convaincue par les explications fournies par les autorités italiennes à propos des raisons qui motivent la priorité accordée aux agriculteurs ayant contracté des prêts de désendettement. Dans leur courrier précédent à ce sujet, les autorités italiennes avaient souligné qu'immédiatement après les événements météorologiques les agriculteurs avaient introduit des demandes de dédommagement dûment documentées, lesquelles ont été vérifiées par l'administration avant le versement de l'aide initiale. Dès lors, il semble relativement simple d'évaluer le montant de la perte non compensée au départ et d'affecter les fonds disponibles en proportion.

(50) Dans leurs observations, les autorités italiennes écrivent:"Depuis des siècles, l'histoire de la Sardaigne, régulièrement frappée par des phénomènes climatiques violents (sécheresses saisonnières ou annuelles, en particulier) engendrant des situations de pénurie, prouve que l'existence d'événements atmosphériques de ce type ne constitue pas en soi un prétexte à l'octroi d'aides. D'autre part, mis à part les événements isolés, le régime pluviométrique faible ou fortement irrégulier de la Sardaigne place celle-ci dans une situation d'infériorité permanente par rapport aux régions plus favorisées de la péninsule italienne et de l'Europe du Nord et du Centre. Quoi qu'il en soit, le fait qu'une procédure de désendettement soit engagée semble témoigner de l'embarras causé par ces incidents climatiques répétés."

La Commission ne saisit pas le lien auquel - il est fait allusion dans ce passage - entre la procédure de désendettement et les événements météorologiques, qui constituent de toute évidence seulement une des causes éventuelles d'endettement des agriculteurs. En outre, la référence aux conditions climatiques générales de la Sardaigne tend à renforcer le doute de la Commission que la mesure en question ait pour objectif d'aider les agriculteurs en difficulté financière au lieu de remédier aux dommages causés par des problèmes climatiques ponctuels.

(51) Pour finir, en réponse à une question de la Commission, les autorités italiennes soulignent que la raison pour laquelle les agriculteurs n'ont pas été indemnisés intégralement dans le passé tient en partie à la carence des fonds publics disponibles et également aux limites maximales imposées par la loi en vigueur à l'époque, limites que la présente mesure supprimerait. Puisque la politique suivie par la Commission autorise le paiement de l'aide jusqu'à concurrence de 100 % des pertes encourues, dans le respect des seuils préétablis, la Commission ne voit aucune objection à la suppression de la limite maximale pour les indemnisations portant sur des pertes à venir. Toutefois, les explications fournies par les autorités italiennes ne dissipent pas les doutes de la Commission concernant l'application rétroactive de la mesure en question pour des aides destinées à remédier aux dommages causés par des problèmes météorologiques survenus plus de dix ans auparavant.

V

Conclusions

(52) Pour les motifs précités, les observations présentées par les autorités italiennes ne dissipent pas les doutes de la Commission quant au fait que l'article 14 de la loi régionale doit être considéré comme un moyen d'octroyer des aides à des agriculteurs dans une situation financière difficile, sans que soient satisfaites les conditions fixées par les lignes directrices de la Commission concernant le sauvetage et la restructuration des entreprises en difficulté, plutôt que comme une mesure destinée à remédier aux dommages causés par des événements météorologiques qui, selon la pratique communément admise par la Commission, peuvent être assimilés à des calamités naturelles au sens de l'article 87, paragraphe 2, point b), du traité. La Commission estime, dès lors, que la dérogation à l'interdiction d'octroi d'aides d'État visée à l'article en question n'est pas applicable à la présente mesure.

(53) Dans ses observations écrites, l'ltalie n'a pas proposé de base juridique alternative sur laquelle aurait pu se fonder l'éventuelle approbation de l'aide; du reste, la Commission n'a pas non plus été en mesure d'identifier cette base juridique de sa propre initiative. Les dérogations visées à l'article 87, paragraphe 2, points a) et c), et paragraphe 3, points b) et d), sont manifestement inapplicables. Par ailleurs, la mesure en question, au cas où elle constituerait une aide sectorielle destinée simplement à alléger les dettes des bénéficiaires sans aucune contrepartie, est interprétée, à la lumière des arrêts de la Cour de justice(9), comme une simple aide au fonctionnement, interdite dans le secteur agricole. Par leur nature, de telles aides peuvent interférer avec les mécanismes des organisations communes de marché qui prévalent sur les règles de concurrence fixées par le traité(10). En l'absence de preuve quant à son aptitude à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, la mesure ne peut bénéficier des dérogations visées à l'article 87, paragraphe 3, points a) ou c),

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

L'aide d'État que l'Italie entend mettre en oeuvre conformément à l'article 14 de la loi de la région de Sardaigne du 4 février 1998 "Norme per l'accelerazione della spesa delle risorse del FEAOG-Orientamento e interventi urgenti per l'agricoltura" (règles relatives à l'accélération de la procédure d'affectation des ressources du FEOGA-Orientation et aux aides d'urgence en faveur de l'agriculture), visant à compenser les pertes causées par des événements météorologiques passés, est incompatible avec le marché commun.

L'aide ne peut donc pas être mise à exécution.

Article 2

Dans un délai de deux mois à compter de la date de la notification de la présente décision, l'Italie informe la Commission des mesures qu'elle a prises pour s'y conformer.

Article 3

La République italienne est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le 20 septembre 2000.

Par la Commission

Franz Fischler

Membre de la Commission

(1) JO C 220 du 31.7.1999, p. 4.

(2) Voir note 1 de bas de page.

(3) JO C 288 du 9.10.1999, p. 2.

(4) Document de travail destiné au groupe de travail "Conditions de concurrence en agriculture" sur l'encadrement des aides nationales en cas de dommages affectant la production agricole ou les moyens de production agricole (doc. VI/5934/86 rév.2).

(5) Actuellement article 88. JO L 83 du 27.3.1999, p. 1.

(6) JO C 28 du 1.2.2000, p. 2.

(7) Source:

ministère des politiques agricoles.

(8) Voir note 6 de bas de page.

(9) Arrêt du Tribunal de première instance du 8 juin 1995 dans l'affaire T-459/93, Siemens contre Commission, Recueil 1995, p. II-1675, et jurisprudence citée.

(10) Arrêt de la Cour de justice dans l'affaire 177/78, Pigs and Bacon Commission contre McCarren, Recueil 1979, p. 2161.