RAPPORT ANNUEL relatif à l'exercice 1996 (96/C 348/01)

Le rapport, accompagné des réponses des institutions aux observations de la Cour, a été transmis aux autorités responsables de la décharge et aux autres institutions.

Bernhard FRIEDMANN (Président)

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Barry DESMOND

Patrick EVERARD

Armindo de Jesus de SOUSA RIBEIRO

Antoni CASTELLS

Jan O. KARLSSON

Hubert WEBER

Aunus SALMI

Jørgen MOHR

Kalliopi NIKOLAOU

François COLLING

Maarten B. ENGWIRDA

Jean-François BERNICOT

VOLUME II DÉCLARATIONS D'ASSURANCE

TABLE DES MATIÈRES

Page

Partie I Déclaration d'assurance relative aux activités relevant du budget général

Chapitre 19 Déclaration d'assurance et informations à l'appui de celle-ci 5

Chapitre 20 Analyse relative aux dépenses dans les domaines du FEOGA-Garantie et de la pêche 21

Chapitre 21 Analyse concernant les dépenses au titre des Fonds structurels 31

Partie II Déclaration d'assurance relative aux activités des 6e et 7e Fonds européens de développement

Chapitre 22 Déclaration d'assurance et informations probantes concernant les 6e et 7e Fonds européens de développement 39

Annexe II (574) Informations financières relatives au budget général, au bilan financier de l'Union européenne et aux Fonds européens de développement

(575) Les illustrations graphiques sont regroupées dans cette annexe.

RÉPONSES DES INSTITUTIONS

Page

Partie I Déclaration d'assurance relative aux activités relevant du budget général

Chapitre 19 Déclaration d'assurance et informations à l'appui de celle-ci 16

Chapitre 20 Analyse relative aux dépenses dans les domaines du FEOGA-Garantie et de la pêche 29

Chapitre 21 Analyse concernant les dépenses au titre des Fonds structurels 36

Partie II Déclaration d'assurance relative aux activités des 6e et 7e Fonds européens de développement

Chapitre 22 Déclaration d'assurance et informations probantes concernant les 6e et 7e Fonds européens de développement 50

PARTIE I Déclaration d'assurance relative aux activités relevant du budget général

CHAPITRE 19(576*) Déclaration d'assurance et informations à l'appui de celle-ci

19.0. TABLE DES MATIÈRES Points

Déclaration d'assurance

Informations à l'appui de la déclaration d'assurance 19.1 - 19.40

Introduction 19.1

Étendue de l'audit 19.2 - 19.5

Fiabilité des comptes 19.6 - 19.25

Sous-estimation des montants dus par les États membres 19.6 - 19.7

Surestimation des créances sur les États membres liées à l'apurement des comptes du FEOGA-Garantie 19.8

Sous-estimation des soldes des comptes de trésorerie 19.9 - 19.11

Surestimation des engagements restant à liquider 19.12 - 19.18

Sous-estimation des engagements figurant dans les comptes budgétaires 19.19

Sous-estimation des engagements relatifs aux Fonds structurels 19.20

Omission d'engagements hors bilan relatifs à des obligations pluriannuelles pour les opérations PHARE et TACIS 19.21

Non-quantification des engagements en matière de pensions 19.22

Sous-évaluation des paiements budgétaires sous forme d'avances et d'acomptes 19.23 - 19.25

Légalité et régularité des opérations sous-jacentes 19.26 - 19.36

Erreurs affectant la légalité et la régularité des opérations d'engagement 19.26

Limitation des travaux d'audit relatifs aux paiements 19.27

Erreurs affectant la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes aux paiements 19.28 - 19.36

Normes, politiques et procédures comptables 19.37 - 19.40

Normes et politiques comptables 19.37 - 19.39

Procédures comptables 19.40

Déclaration d'assurance relative aux activités relevant du budget général pour l'exercice clos le 31 décembre 1996

I - La Cour des comptes a examiné les comptes consolidés de l'Union européenne pour l'exercice clos le 31 décembre 1996. Ces comptes, qui comprennent le bilan au 31 décembre 1996, le compte de gestion pour l'exercice clos à la même date et les notes annexes, ont été établis sous la responsabilité de la Commission conformément aux dispositions du règlement financier. Ils sont récapitulés dans le volume IV des documents présentés par la Commission aux autorités de décharge et, le 30 avril 1997, à la Cour des comptes(577). En vertu des traités(578), la Cour des comptes est tenue de fournir au Parlement européen et au Conseil une déclaration d'assurance concernant la fiabilité des comptes ainsi que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes.

II - La Cour a effectué le contrôle conformément aux normes internationales d'audit généralement admises, dans la mesure où celles-ci s'appliquent au contexte communautaire. L'audit des recettes a été réalisé sur la base des montants recouvrés par la Communauté et des montants effectivement versés à cette dernière. L'audit des dépenses a été réalisé sur la base des dépenses engagées et des paiements effectués. L'audit a comporté toute une série de procédures visant à examiner, sur la base de sondages, les éléments probants ayant trait aux montants et aux informations présentés dans les comptes consolidés ainsi qu'à la régularité et à la légalité des opérations sous-jacentes aux comptes. Il a également comporté une évaluation des principes comptables appliqués par des gestionnaires, les principales estimations réalisées par ces derniers, et de la présentation globale des comptes. La Cour a obtenu, par cet audit, une base suffisante pour étayer l'opinion exprimée ci-après.

* * *

Fiabilité des comptes

III - Le montant total des créances, représentant les montants dus par les États membres aux institutions communautaires, qui figure dans le bilan financier consolidé pour 1 981,6 Mio ECU, n'est pas correctement reflété dans les comptes:

a) l'une des principales composantes des créances est sous-estimée en raison de problèmes portant sur le caractère complet et sur l'évaluation du chiffre concerné. Cela concerne la comptabilité séparée tenue par les États membres, en vertu de la réglementation communautaire, pour enregistrer les droits de douane et les prélèvements agricoles constatés qui ne sont pas couverts par une garantie ou sont contestés. Le montant total inscrit au bilan était de 1 064,2 Mio ECU;

(voir points 19.6-19.7)

b) les créances liées à l'apurement des comptes du FEOGA-Garantie sont surestimées de 264,1 Mio ECU, parce que certains remboursements effectués par les États membres en 1996 n'ont pas été pris en compte.

(voir point 19.8)

IV - Les avoirs sur les comptes bancaires des Communautés, enregistrés au bilan pour une valeur de 11 696,7 Mio ECU, ne sont pas correctement reflétés dans les comptes:

a) les réapprovisionnements de comptes bancaires dans certains pays tiers, d'une valeur de plusieurs centaines de millions d'écus, sont enregistrés en dépenses au lieu d'être inscrits à l'actif du bilan;

(voir point 19.9)

b) des actifs communautaires d'au moins 25,9 Mio ECU, dont la gestion a été confiée à des tiers, n'apparaissent pas dans les comptes de trésorerie au bilan;

(voir point 19.10)

c) la Commission n'a pas opéré de rapprochements (39,3 Mio ECU) entre le grand livre et les confirmations des banques relatives aux régies d'avances des protocoles méditerranéens.

(voir point 19.11)

V - La valeur des engagements restant à liquider (47 489,2 Mio ECU) est sous-évaluée d'un montant net de 715 Mio ECU au moins. Ce chiffre comporte à la fois des surévaluations et des sous-évaluations:

a) la valeur totale des engagements sur crédits dissociés restant à liquider à la fin de 1996 est surestimée d'au moins 587 Mio ECU, parce qu'elle comprend des engagements qui n'étaient plus nécessaires pour couvrir de futurs paiements. De plus, aucune information n'a été fournie par la Commission pour démontrer qu'un autre montant de 466 Mio ECU d'engagements restant à liquider était nécessaire pour couvrir de futurs paiements;

(voir points 19.12-19.18)

b) la valeur de certains autres engagements restant à liquider à la fin de 1996, de même que celle des engagements de l'exercice, a été sous-estimée d'environ 1 302 Mio ECU, en raison de la pratique de la Commission consistant à inscrire dans les comptes des engagements inférieurs au montant total des engagements effectivement pris dans les domaines de la coopération et de la pêche. De plus, ces montants n'apparaissent pas dans le tableau des engagements hors bilan

(voir point 19.19)

VI - La présentation des obligations pluriannuelles en engagements hors bilan (91 134,5 Mio ECU) est inexacte:

a) l'exactitude du montant (88 500 Mio ECU) indiqué pour les obligations pluriannuelles liées aux Fonds structurels en tant qu'engagements hors bilan est douteuse, car il a été constaté que les calculs sous-jacents contenaient de nombreuses erreurs;

(voir point 19.20)

b) des obligations pluriannuelles représentant quelque 4 200 Mio ECU pour des opérations PHARE et TACIS n'ont pas été incluses dans les engagements hors bilan;

(voir point 19.21)

c) les obligations des Communautés relatives aux droits à pension acquis par leur personnel sont mentionnées dans les engagements hors bilan, mais n'ont pas été quantifiées.

(voir point 19.22)

VII - La valeur totale des avances ou acomptes enregistrés en cours d'année en tant que paiements budgétaires qui n'étaient pas définitifs à la fin de l'année est sous-évaluée d'un montant net de quelque 19 000 Mio ECU.

(voir points 19.23-19.25)

Légalité et régularité des opérations sous-jacentes

VIII - L'aspect substantiel de la légalité et de la régularité des engagements est affecté par les erreurs décrites au point V b) ci-dessus, parce que les montants effectivement engagés dépassent les limites fixées par les autorités budgétaires en matière de crédits d'engagement.

(voir points 19.26)

IX - L'estimation la plus probable du taux d'erreurs substantielles relatives aux opérations sous-jacentes aux paiements est d'environ 5,4 % des paiements budgétaires enregistrés, d'un montant total de quelque 77 000 Mio ECU.

(voir point 19.30)

X - L'audit a de nouveau révélé une fréquence élevée d'erreurs formelles affectant les paiements. Il s'agit de cas de non-respect de la réglementation et des autres conditions applicables.

(voir points 19.33-19.36)

XI - Dans un certain nombre de cas, qui, selon les estimations, représentent 4,3 % des paiements communautaires, il a été impossible à la Cour d'obtenir des éléments probants suffisants pour parvenir à une opinion fondée concernant l'utilisation correcte des fonds communautaires.

(voir point 19.27)

XII - - En dehors de l'incidence des faits résumés aux points III-VII ci-dessus, la Cour est d'avis que les comptes de l'exercice 1996 reflètent fidèlement les recettes et les dépenses de l'Union pour cet exercice ainsi que sa situation financière à la fin de l'exercice. - La Cour est d'avis que les opérations sous-jacentes aux recettes inscrites dans les comptes de l'exercice sont, dans leur ensemble, légales et régulières dans les limites indiquées aux points 19.4 et 19.5. - En dehors de l'incidence des fait exposés au point VIII ci-dessus, la Cour est d'avis que les opérations d'engagement pour l'exercice sont, dans leur ensemble, légales et régulières. - En raison de l'incidence des faits résumés aux points IX-XI ci-dessus, la Cour ne peut donner d'assurance globale positive sur la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes aux paiements de l'exercice.

16 octobre 1997

B. Friedmann

Président

Cour des comptes européenne 12, rue Alcide De Gasperi, L-1615 Luxembourg

INFORMATIONS À L'APPUI DE LA DÉCLARATION D'ASSURANCE

Introduction

19.1. Cette troisième déclaration d'assurance (dénommée DAS dans le présent rapport)(579) porte sur la fiabilité des comptes de la Communauté européenne ainsi que sur la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes pour l'exercice 1996.

Étendue de l'audit

19.2. Les opérations dans certains domaines contrôlés par la Cour font aussi l'objet de vérifications de la part d'autres autorités, en particulier dans le cadre de l'apurement des comptes du FEOGA-Garantie.

19.3. La DAS proprement dite ne porte pas d'appréciation sur le respect des principes de bonne gestion financière, que la Cour continue d'évaluer pour présenter des observations séparément dans le cadre de ses autres travaux.

19.4. Certaines irrégularités délibérées, commises au détriment des finances communautaires, notamment la non-déclaration d'importations passibles de droits, ne peuvent, en raison de leur nature, être détectées au moyen des procédures d'audit habituelles. La Cour n'est donc pas en mesure de donner une assurance sur la non-existence de cas de ce type. Cependant, dans le cadre de son audit financier des ressources propres, la Cour a effectué, en 1996, un contrôle spécifique des procédures de constatation et de recouvrement des droits de douane et des prélèvements agricoles dans les cas de fraude et d'irrégularité. Les résultats de ce contrôle sont exposés au chapitre 1 du présent rapport annuel.

19.5. En raison de la nature macroéconomique des données statistiques à la base des ressources propres PNB et TVA (qui constituent environ 80 % des ressources propres de la Communauté), l'examen de la Cour a porté sur l'évaluation du caractère adéquat des procédures appliquées pour établir ces données et en garantir la fiabilité. En ce qui concerne l'autre composante majeure des ressources propres, à savoir les droits de douane et les prélèvements agricoles (qui représentent environ 17 % des recettes de la Communauté), il n'a pas été possible de donner l'assurance que toutes les importations passibles de droits ont été effectivement déclarées et qu'elles ont généré les recettes correspondantes. Par suite, le contrôle de la Cour a été centré sur l'évaluation du caractère adéquat des procédures destinées à garantir que les droits de douane et les prélèvements agricoles revenant à la Communauté sont bien constatés dès que les conditions prévues par la réglementation douanière concernant l'inscription du droit dans les comptes et la notification au débiteur sont remplies.

Fiabilité des comptes

Sous-estimation des montants dus par les États membres [point III a) de la déclaration d'assurance]

19.6. Le bilan financier consolidé (poste III A) fait apparaître un total de 1 981,6 Mio ECU pour les créances, représentant les montants dus aux institutions communautaires par les États membres au 31 décembre 1996. Sur ce total, 1 064,2 Mio ECU (580) comprennent des droits de douane et des prélèvements agricoles que les États membres ont constatés et inscrits dans une comptabilité (recettes) séparée. L'article 6, paragraphe 2, point b), du règlement (CEE) n° 1552/89 du Conseil, du 29 mai 1989(581), fixe les critères selon lesquels les États membres utilisent la comptabilité séparée. Les États membres sont responsables de la tenue de cette comptabilité séparée et de la communication de rapports trimestriels sur ce sujet à la Commission.

19.7. Considérées dans leur ensemble, la Cour constate que les comptabilités séparées sont encore affectées par des erreurs significatives ayant une incidence non négligeable sur le caractère complet du chiffre indiqué dans le bilan financier consolidé pour le total des créances. La Cour constate en particulier l'insuffisance des procédures mises en place pour garantir l'inscription correcte, à une valeur appropriée dans la comptabilité séparée, de tous les droits de douane et prélèvements agricoles qui ont été constatés et qui ne sont pas couverts par une garantie ou sont contestés. La Cour n'est pas en mesure de quantifier la sous-évaluation des comptabilités séparées, ni donc celle du total des créances, mais elle estime que le montant de la sous-évaluation dans la comptabilité séparée peut être substantiel.

Surestimation des créances sur les États membres liées à l'apurement des comptes du FEOGA-Garantie [point III b) de la déclaration d'assurance]

19.8. Pour donner suite à une observation de la Cour, la Commission a remplacé les prévisions de créances liées à l'apurement des comptes établies en 1995 par des ordres de recouvrement. Toutefois, la créance totale ainsi reprise à l'actif du bilan au 31 décembre 1996 (792,2 Mio ECU) (582), fondée sur les données calculées à la fin de 1995, est surestimée de 264,1 Mio ECU, car il n'a pas été tenu compte des recettes effectivement encaissées sous forme de dépenses négatives déclarées par chaque État membre concerné dans sa déclaration pour le mois d'octobre 1996.

Sous-estimation des soldes des comptes de trésorerie (point IV de la déclaration d'assurance)

19.9. Dans le domaine de la coopération avec les pays d'Amérique latine, d'Asie et d'Europe centrale et orientale, les projets sont couverts par des conventions de financement passées avec les autorités des pays bénéficiaires. La Commission a pour pratique constante d'imputer au budget les transferts de crédits effectués pour réapprovisionner les comptes bancaires ouverts par les gestionnaires de projets dans les pays bénéficiaires. Les coûts des projets au niveau local sont ensuite payés à partir de ces comptes bancaires. Ces fonds restent la propriété de la Commission jusqu'à ce qu'ils soient dûment déboursés aux fins assignées. La Cour considère donc que la pratique de la Commission n'est conforme ni à la pratique comptable normale ni aux dispositions du règlement financier applicables aux actions couvertes par les conventions de financement. Ces dernières stipulent de plus en plus souvent que les soldes figurant sur les comptes bancaires considérés demeurent la propriété de la Communauté. De plus, l'article 111, paragraphe 7, du règlement financier stipule qu'«avant l'imputation définitive sur les crédits budgétaires des paiements réalisés dans la monnaie de l'État bénéficiaire, il est procédé à leur régularisation. La régularisation consiste dans le contrôle par la Commission de l'exactitude de la liquidation et de la régularité de l'ordonnancement et du paiement [...] suivant les prescriptions du présent règlement financier». Tout cela signifie que les montants réapprovisionnés mais non encore régularisés devraient se retrouver dans le bilan de la Commission. La Cour n'est pas en mesure d'évaluer les soldes en question, mais ils sont probablement de l'ordre de plusieurs centaines de millions d'écus. Le fait que la Commission ne partage pas l'interprétation de la Cour à propos des articles concernés du règlement financier semble indiquer qu'il est nécessaire, dans le cadre d'une révision générale dudit règlement, d'en clarifier le titre IX, qui porte expressément sur l'aide extérieure.

19.10. Dans le cadre des programmes MEDIA (ligne B3-2010), la Commission a transféré, à la fin de l'exercice 1996, une somme de 25,9 Mio ECU sur un compte bancaire ouvert par une société prestataire de services intervenant au titre de l'assistance technique dans la mise en oeuvre de ces programmes. Ce compte bancaire est par ailleurs destiné à recevoir les intérêts servis par la banque, de même que les remboursements effectués par les bénéficiaires auxquels des prêts sont consentis. Bien que ces fonds demeurent la propriété de la Communauté, ils n'apparaissent pas dans les comptes de trésorerie au bilan. Par ailleurs, et en conséquence de ce qui précède, l'utilisation de ces fonds échappe au dispositif de suivi et de contrôle communautaire, et n'est soumise qu'à l'approbation préalable d'agents de la DG X qui exercent de fait, en dehors des procédures prévues par le règlement financier, des fonctions cumulées d'ordonnateur et de comptable en violation avec ces mêmes dispositions.

19.11. À la demande de la Cour, la Commission a envoyé des questionnaires et des rappels en vue de rapprocher les soldes des comptes bancaires des données confirmées par les banques elles-mêmes. À ce jour, pour ce qui concerne l'aide aux pays méditerranéens, cinq banques sur un total de sept ont répondu, mais aucun rapprochement n'a été effectué par la Commission. En l'absence de tels rapprochements et compte tenu de l'importance de ces différences, l'exactitude des chiffres correspondants du bilan (39,3 Mio ECU) ne peut être confirmée.

Surestimation des engagements restant à liquider [point V a) de la déclaration d'assurance]

19.12. À la fin de 1996, les engagements restant à liquider sur crédits dissociés étaient au nombre de quelque 60 000 pour un total de 47 911,7 Mio ECU, dont 422,5 Mio ECU étaient couverts par des crédits de paiement reportés de 1996 à 1997.

19.13. La Cour a vérifié un échantillon de 173 en-gagements restant à liquider pour un montant de 982 Mio ECU, selectionné parmi les engagements restant à liquider antérieurs à 1995 auxquels aucun paiement n'a été imputé pendant deux exercices successifs. La population ainsi échantillonnée comprend 8 518 soldes pour une valeur de 6 212 Mio ECU, dont 2 060 soldes d'une valeur totale de 944 Mio ECU ayant leur origine avant 1992, auxquels aucun paiement n'a été imputé pendant les trois derniers exercices successifs.

19.14. Le résultat des vérifications de la Cour, auxquelles les services ordonnateurs de la Commission ont été directement associés, l'amène à considérer que, pour quelque 17,0 % des montants de ces engagements restant à liquider représentant 1 053 Mio ECU, la Commission n'a pas été en mesure d'apporter la justification qu'ils correspondaient encore à une obligation de procéder à des paiements ultérieurs. Parmi ces engagements la Cour estime également qu'au moins 9,4 % du montant des engagements, soit quelque 587 Mio ECU, ne correspondaient plus à une obligation de procéder à des paiements.

19.15. Par ailleurs, la Cour évalue à environ 14 % des engagements, pour une valeur d'environ 864 Mio ECU, les opérations bloquées pour raisons judiciaires, qui sont donc susceptibles de ne plus correspondre à des obligations effectives, mais pour lesquelles la Commission ne peut pas procéder à des dégagements.

19.16. Les dates limites d'exécution des engagements étaient souvent dépassées, parfois de plusieurs années. Sur l'ensemble des engagements restant à liquider à la fin de 1996, quelque 9 000 engagements sont concernés par un tel dépassement.

19.17. D'autres travaux de la Cour dans un domaine spécifique ont corroboré ces résultats. Ainsi, un contrôle orienté dans le domaine des programmes TACIS et PHARE sur une centaine des six cents opérations engagées entre 1990 et 1994 permet d'estimer que le montant des engagements restant à liquider de ces programmes ayant perdu leur justification à la fin de 1996 est de l'ordre d'une centaine de millions d'écus (voir volume I, points 14.12-14.15).

19.18. Bien qu'il y ait eu quelques améliorations apparentes dans certains domaines, la situation des engagements restant à liquider reste donc peu satisfaisante. Des mesures devraient être mises en place par les ordonnateurs et les services du budget et du contrôle financier pour garantir que les engagements restant à liquider reflètent désormais de manière fiable les obligations réelles de la Communauté. À cette fin, la Commission devrait, indépendamment d'une remise en ordre consistant à annuler tous les engagements ne correspondant plus à des obligations juridiques formelles, fournir dans ses états financiers une estimation du volume de ceux de ses engagements restant à liquider qui ne pourront très vraisemblablement pas donner lieu à paiement au cours des exercices ultérieurs. Cela permettrait de mieux évaluer les crédits de paiement à inscrire dans les budgets à venir.

Sous-estimation des engagements figurant dans les comptes budgétaires [point V b) de la déclaration d'assurance]

19.19. Dans certains domaines relevant de crédits dissociés, la Commission a adopté des pratiques incohérentes qui font que certaines obligations effectives ne se retrouvent pas dans les engagements enregistrés dans la comptabilité budgétaire. Cela est dû au fait que la Commission a décidé de s'engager pour des montants qui n'étaient pas couverts par les crédits d'engagement inscrits au budget. Il s'ensuit que les engagements restant à liquider à la fin de 1996(583), de même que le montant total des engagements de l'exercice 1996, accusent une sous-évaluation de 1 302 Mio ECU. Ce montant comprend:

a) 685 Mio ECU pour les décisions de financement concernant la coopération avec les pays méditerranéens et l'Inde (voir volume I, points 13.11-13.16),

b) et 617 Mio ECU relatifs aux accords de pêche internationaux (voir volume I, points 9.18-9.19).

Ces obligations pluriannuelles n'apparaissaient même pas dans le tableau des engagements hors bilan qui fait partie de la comptabilité (584).

Sous-estimation des engagements relatifs aux Fonds structurels [point V a) de la déclaration d'assurance]

19.20. Au 31 décembre 1996, la Commission a indiqué en engagements donnés (hors bilan) un montant de 88 513,9 Mio ECU pour les engagements relatifs aux Fonds structurels (aides programmées et non engagées pour la période 1994-1999, aux prix de 1996) comprenant un montant de 8 476,8 Mio ECU pour les initiatives communautaires. Ces montants représentent la différence entre la programmation des Fonds structurels pour la période de programmation 1994-1999 et les engagements cumulés pour la période 1994-1996 enregistrés en Sincom. Ces engagements comprennent, comme pour l'année précédente, des engagements correspondant aux périodes de programmation précédentes, qui, pour ce calcul, auraient dû être éliminés. Il en résulte une sous-estimation des montants inscrits en engagements hors bilan. Les données, qui sont à l'origine des montants inscrits dans les engagements hors bilan au titre des Fonds structurels et mis à la disposition de la Cour en vue de l'audit, appellent, par ailleurs, d'autres observations dont la plus importante est l'absence de rapprochement entre les chiffres retenus par les services comptables centraux et ceux des services ordonnateurs. L'impact total des anomalies constatées sur le montant inscrit dans les engagements hors bilan est une sous-estimation d'au moins 2 000 Mio ECU.

Omission d'engagements hors bilan relatifs à des obligations pluriannuelles pour les opérations PHARE et TACIS [point VI b) de la déclaration d'assurance]

19.21. Les obligations imposées par les programmes indicatifs pluriannuels dans le cadre des programmes PHARE et TACIS, et ne figurant pas encore en tant qu'engagements dans la comptabilité budgétaire, n'ont pas été reprises dans l'échéancier des engagements hors bilan qui fait partie de la comptabilité (585). Les montants en cause sont d'environ 2 900 Mio ECU pour PHARE et 1 300 Mio ECU pour TACIS au 31 décembre 1996. Dans le cas de PHARE, les programmes adoptés sont signés par la Commission et les pays tiers concernés. On pourrait même affirmer que ces obligations devraient être enregistrées comme engagements dans la comptabilité budgétaire, puisque les crédits dissociés sont destinés à couvrir les obligations pluriannuelles de ce type.

Non-quantification des engagements en matière de pensions [point VI c) de la déclaration d'assurance]

19.22. En 1996, la Commission a donné, pour la première fois, un aperçu global du fonctionnement du régime des pensions communautaires dans les notes explicatives sur les engagements hors bilan. Elle n'a toutefois pas donné d'indication chiffrée. Comparée à l'exercice 1995 (simple mention «pour mémoire» dans les engagements hors bilan), la présentation de 1996 constitue une amélioration. La Commission s'est engagée à faire procéder, dans le courant de 1997, à une évaluation actuarielle prenant en compte tous les éléments nécessaires en vue de la détermination et de l'incorporation, d'après les normes comptables internationales, du montant devant figurer dans les états financiers.

Sous-évaluation des paiements budgétaires sous forme d'avances et d'acomptes (point VII de la déclaration d'assurance)

19.23. Depuis 1995, à la suite des demandes de la Cour et du Parlement européen, la Commission distingue, dans son système comptable, les paiements de l'exercice faits à titre d'avance/d'acompte de ceux ayant un caractère définitif. Cela devrait permettre à la Commission d'établir dans son compte de gestion une situation des paiements non définitifs à la clôture de l'exercice(586).

19.24. En utilisant les paramètres identificateurs dans le système comptable Sincom, la Cour a calculé que le total des paiements non définitifs effectués au titre de l'exercice 1996 s'établit à 19 068 Mio ECU. Le chiffre de 1 736 Mio ECU publié par la Commission au compte de gestion 1996(587) est donc sous-estimé de quelque 17 000 Mio ECU en raison d'erreurs conceptuelles dans les systèmes de calcul et programmes informatiques utilisés par la Commission afin de produire ce chiffre (principalement l'exclusion des paiements non définitifs à la clôture de l'exercice des avances/des acomptes non encore imputés à des engagements soldés).

19.25. Par ailleurs, le résultat auquel parvient la Cour est affecté par le fait que, malgré les instructions en la matière données par les services du comptable et du contrôle financier, les ordonnateurs n'ont pas toujours procédé à l'identification des montants non définitifs. Des transactions pour un total d'au moins 2 000 Mio ECU, principalement dans les domaines des politiques externes et des actions structurelles, ne sont pas identifiées dans les comptes en tant que paiements partiels non définitifs et le total de ces derniers est en conséquence sous-estimé d'autant.

Légalité et régularité des opérations sous-jacentes

Erreurs affectant la légalité et la régularité des opérations d'engagement

Erreurs substantielles (588) de légalité et de régularité relatives aux engagements (point VIII de la déclaration d'assurance)

19.26. Les cas où les obligations effectives de la Commission ont dépassé le plafond des crédits d'engagement fixés par les autorités budgétaires sont exposés au point 19.19.

Limitation des travaux d'audit relatifs aux paiements (point XI de la déclaration d'assurance)

19.27. Dans un certain nombre de cas dans l'échantillon des paiements - représentant 4,3 % du budget communautaire en 1996 selon les estimations -, il a été impossible à la Cour d'obtenir des éléments probants suffisants pour parvenir à une opinion fondée concernant l'utilisation correcte des fonds communautaires. Les principales causes de l'absence d'assurance pour des opérations individuelles sont les suivantes:

a) dans le domaine du stockage public de produits agricoles, des problèmes de rapprochement entre les montants déclarés mensuellement et les pièces justificatives sous-jacentes, auxquels s'ajoutent des insuffisances générales des procédures d'inventaire, créent une incertitude quant au montant imputable au budget communautaire;

b) des impondérables d'ordre juridique ou physique dans les États membres, tels que la Cour n'a pas eu accès aux documents indispensables à son audit.

Erreurs affectant la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes aux paiements

Erreurs de légalité et de régularité substantielles relatives aux paiements (point IX de la déclaration d'assurance)

19.28. Comme la Cour l'a indiqué au point 1.32 de son rapport DAS 1994 (589), son audit doit couvrir tous les niveaux de la gestion des fonds communautaires, depuis les comptes centraux de la Commission jusqu'aux destinataires finals dans les États membres et ailleurs. Le contrôle effectué par la Cour à l'appui de la déclaration d'assurance vise à déterminer si le taux d'erreurs détectées dans son échantillon d'opérations vérifiées jusqu'au niveau des destinataires finals est suffisamment faible pour qu'elle puisse donner une assurance globale positive concernant la fiabilité des comptes ainsi que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes. Pour étayer ses conclusions, elle fournit, sur la base d'extrapolations des résultats de son échantillonnage, des estimations des taux d'erreurs substantielles détectées. Ces estimations doivent être considérées comme indiquant des ordres de grandeur compris entre des bornes supérieures et inférieures avec un taux de confiance de 95 %, plutôt que comme des mesures précises.

19.29. La valeur totale non extrapolée des erreurs substantielles concernant les paiements - compte tenu également des erreurs extérieures à l'échantillon - est de 273 Mio ECU. Ces erreurs ne résultent pas nécessairement d'une intention de fraude au détriment des Communautés. Elles peuvent aussi ne pas entraîner le recouvrement des montants indûment versés. Dans les cas relatifs au FEOGA-Garantie, les constatations de la Cour doivent être prises en compte par la Commission lors de l'apurement comparable des comptes annuels. Dans les cas relatifs aux Fonds structurels, où il n'y a pas de procédure d'apurement, l'erreur spécifique détectée peut être corrigée dans les comptes des programmes en cours. S'il est prouvé que le bénéficiaire n'a pas agi de bonne foi, il incombe aux autorités nationales de récupérer les montants en cause et de rembourser le budget communautaire. Parce qu'elle est une extrapolation des résultats de l'échantillon, l'estimation de la Cour concernant le volume d'erreurs substantielles le plus probable ne saurait naturellement permettre d'identifier des montants spécifiques à récupérer.

19.30. D'après les estimations, le taux global d'erreurs substantielles - erreurs mesurables affectant directement le montant des opérations sous-jacentes aux fonds communautaires déboursés - se situe dans une fourchette allant de 3,5 à 8,3 % du total des paiements: l'estimation la plus probable est de 5,4 % du volume total des paiements. À l'instar des deux dernières années, le taux d'erreur concernant le FEOGA-Garantie reste inférieur à la moyenne pour le budget général dans son ensemble. La Cour prend acte des mesures adoptées en vue d'améliorer la gestion financière dans ce domaine. Des améliorations analogues devraient être apportées dans le domaine des Fonds structurels, afin de donner une assurance suffisante concernant l'utilisation adéquate des ressources et de réduire ainsi le taux d'erreur, toujours supérieur à la moyenne pour l'ensemble du budget général. Les décisions de la Commission visant à améliorer d'application des articles 23 et 24 du règlement (CEE) n° 2082/93, (relatif aux Fonds structurels (590), vont dans le bon sens.

19.31. L'estimation concernant le niveau des erreurs affectant les opérations sous-jacentes aux paiements de l'exercice 1996 est si élevée que la Cour ne peut donner une assurance positive globale sur la légalité et la régularité des opérations en question.

19.32. La majorité des erreurs substantielles affectait l'éligibilité d'opérations financées par le budget communautaire. D'autres erreurs substantielles affectaient la réalité ou l'exactitude des dépenses pour lesquelles ce financement était demandé, l'exactitude du calcul du montant du concours communautaire et l'existence ou la qualité des pièces justificatives étayant les paiements. En termes d'impact sur les montants financés, dans la plupart des cas les erreurs se sont produites dans les États membres (90 %), principalement au niveau du bénéficiaire (60 %) et aussi à celui des autorités locales (20 %) et centrales (10 %) responsables de la gestion des opérations. Voir points 20.9-20.10 pour une analyse plus détaillée des erreurs constatées dans le domaine du FEOGA-Garantie et points 21.16-21.17 pour celles constatées dans le domaine des Fonds structurels. En ce qui concerne de ces derniers, la valeur estimée des erreurs n'affecte pas nécessairement les paiements effectués par la Commission sous forme d'avances. Cependant, les opérations sous-jacentes ayant été financées au moyen des fonds de l'UE, il existe un risque que le budget général soit affecté en permanence par ces erreurs si elles ne sont pas détectées et corrigées.

Erreurs formelles de légalité et de régularité concernant les paiements (point X de la déclaration d'assurance)

19.33. De nombreuses erreurs formelles - erreurs sans incidence directement quantifiable sur les montants des opérations sous-jacentes aux fonds communautaires déboursés - ont été constatées dans les principaux domaines de dépenses communautaires (FEOGA-Garantie et Fonds structurels - voir points 20.11-20.12 et 21.18-21.19, respectivement, pour une analyse plus détaillée), de même que dans d'autres domaines tels que la coopération au développement avec les pays du bassin méditerranéen, d'Amérique latine, d'Asie et d'Europe centrale et orientale ainsi que dans celui des dépenses administratives. La fréquence des erreurs formelles est plus particulièrement marquée dans le domaine des Fonds structurels.

19.34. Ces erreurs formelles sont, dans leur grande majorité (70 %), des cas ou il y a eu non-observation des conditions réglementaires fixées pour la mise en oeuvre ultérieure de l'action financée et, dans une moindre mesure (20 %) des cas de non-respect des procédures de gestion ou de contrôle prévues par les règlements communautaires. Considérées dans leur ensemble, ces erreurs trouvent pour la plupart leur origine au niveau des États membres (80 %), et principalement au niveau des organismes centraux (35 %) et locaux (25 %) chargés de la gestion des opérations.

19.35. Les erreurs formelles qui trouvent leur origine au niveau des institutions communautaires (20 %) sont pour l'essentiel des cas de non-respect des procédures de gestion et de contrôle.

19.36. Les erreurs formelles qui trouvent leur origine au niveau des États membres présentent les caractéristiques suivantes:

a) la majorité des nombreuses erreurs formelles concernent le respect de leurs obligations par les destinataires ou par les organismes intervenant dans la mise en oeuvre des actions, notamment en matière de tenue d'une comptabilité séparée pour les actions financées par le budget communautaire, ou de qualité des éléments probants à l'appui des déclarations de dépense;

b) les autres erreurs formelles concernent principalement les insuffisances en matière de mise en place et d'exécution des contrôles réglementaires incombant aux autorités responsables dans les États membres.

Normes, politiques et procédures comptables

Normes et politiques comptables

19.37. Dans de précédents rapports, et en particulier dans les rapports DAS relatifs aux exercices 1994 et 1995 (591), la Cour a souligné la nécessité de l'adoption de politiques comptables permettant de garantir le caractère complet et la cohérence des informations présentées dans les comptes consolidés (y compris le traitement uniforme par les différentes institutions) et d'en améliorer la valeur informative. Dans son rapport DAS relatif à l'exercice 1995, la Cour faisait référence à une étude extérieure réalisée pour le compte de la Commission sur les normes comptables susceptibles d'être appliquées aux comptes de la Communauté, étude dont les résultats n'avaient pas encore été mis à sa disposition. Ayant eu depuis l'occasion de l'examiner, la Cour note que cette étude relève certains domaines dans les comptes du bilan où une plus grand cohérence est nécessaire sur le plan comptable. Ces constatations confirment celles faites par la Cour elle-même pour les comptes de ces dernières années, y compris ceux de 1996. La Commission élabore actuellement un manuel pour la consolidation de ses comptes en vue de régler les problèmes identifiés.

19.38. La Cour estime qu'il faut encore formuler clairement les principes et les politiques comptables applicables aux comptes de la Communauté européenne, par exemple en indiquant le principe fondamental sur lequel repose le compte de gestion (par exemple, comptabilité de caisse ou comptabilité d'exercice), en définissant les principes applicables à l'évaluation des postes du bilan (en prévoyant notamment la dépréciation des immobilisations corporelles) et en déterminant un cadre qui permette un rapprochement adéquat entre ces deux types de comptabilité (budgétaire et patrimoniale). En établissant cette liste de principes comptables, la Commission devrait prendre en considération les directives applicables aux entreprises au sein de la Communauté ainsi que les normes promulguées par les organismes internationaux établissant des normes comptables, en particulier celles applicables aux comptes des organismes du secteur public.

19.39. L'élaboration de politiques comptables détaillées n'est pas une fin en soi. C'est le moyen de fournir un cadre de base pour la communication d'informations financières qui permette à la Commission de produire un ensemble d'états financiers répondant aux besoins de leurs utilisateurs, les autorités budgétaires. En particulier, la Commission devrait être en mesure de fournir aux autorités budgétaires des états financiers qui soient non seulement concis et facilement compréhensibles, mais aussi propres à améliorer la transparence de ses opérations et à donner une idée plus claire de sa situation financière au 31 décembre 1997.

Procédures comptables

19.40. La majorité des informations présentées dans le bilan financier et dans les engagements hors bilan est fondée sur des données qui ne sont pas produites par le système comptable lui-même, mais et qui sont fournies au comptable de la Commission de manière ponctuelle. Les observations de la Cour concernant la DAS, en particulier sur des postes tels que les actifs immobilisés et les engagements hors bilan, montrent que, trop souvent, ces procédures ne garantissent pas l'introduction d'informations complètes et exactes dans les comptes. La Commission devrait veiller à ce que des procédures comptables clairement définies soit prévues dans ces domaines, dont l'application fasse que les ordonnateurs des directions générales opérationnelles produisent les informations requises pour incorporation dans les comptes.

RÉPONSES DE LA COMMISSION

INFORMATIONS À L'APPUI DE LA DÉCLARATION D'ASSURANCE

Fiabilité des comptes

Sous-estimation des montants dus par les États membres [point III a) de la déclaration d'assurance]

19.7. La Commission estime que la tenue de la comptabilité B, introduite en 1990, s'est améliorée d'une façon significative une fois que les problèmes initiaux ont été résolus. En effet, des mesures appropriées ont été prises au niveau réglementaire pour rendre sa gestion plus transparente. Du fait que cette comptabilité est tenue au niveau local, il y a parfois des erreurs ponctuelles, dans la plupart des cas de nature formelle. Toutefois, l'existence de ces anomalies ne peut conduire à la conclusion générale que cette comptabilité manque de fiabilité.

La Commission partage l'avis de la Cour sur le fait que la comptabilité séparée peut ne pas reprendre toutes les créances communautaires. Par ailleurs, elle estime que cette comptabilité comprend également des éléments de surestimation des créances réelles de l'UE, car dans cette comptabilité figurent des montants inscrits depuis longtemps alors que leur recouvrement effectif est, en réalité, sans espoir.

Pour remédier à ce problème, la Commission a présenté, le 3 juillet 1997, une proposition de modification du règlement (CEE) n° 1552/89 visant à renforcer la procédure de mise en non-valeur, applicable aux créances non recouvrées dans un délai bien déterminé.

Surestimation des créances sur les États membres liées à l'apurement des comptes du FEOGA-Garantie [point III b) de la déclaration d'assurance]

19.8. Il est vrai qu'à la suite d'une erreur la créance totale a été surestimée de 264,1 Mio ECU au 31 décembre 1996. Toutefois, dès la constatation de l'erreur, les services de la Commission ont procédé à l'annulation des ordres de recouvrement concernés.

Les services du comptable mettent en place un système de suivi pour éviter la répétition de cette erreur.

Sous-estimation des soldes des comptes de trésorerie (point IV de la déclaration d'assurance)

19.9. Les dispositions de l'article 111, paragraphe 7, s'appliquent dans le contexte de protocoles financiers faisant intervenir un payeur délégué. Dans ce contexte, les avances de trésorerie effectuées sur les comptes de l'institution financière visées à l'article 111, paragraphe 7, du règlement financier sont reprises au bilan jusqu'à régularisation des avances de trésorerie par imputation budgétaire.

Toutefois, lorsque les aides sont accordées unilatéralement et non couvertes par un protocole financier, la procédure de l'article 111, paragraphe 7, ne s'applique pas et l'exécution budgétaire se réalise conformément aux dispositions des articles 40 à 53 du règlement financier, ainsi que le prévoient les dispositions de l'article 105 paragraphe 1, du règlement financier.

La Commission estime également qu'une rédaction plus claire du règlement financier éviterait les divergences d'interprétation constatées dans ce contexte. Elle s'efforcera d'y arriver lors de la refonte globale du règlement financier. À cet égard, elle tiendra compte des réflexions faites par la Cour dans son avis n° 4/97 relatif au septième train de modifications du règlement financier..

19.10. En 1996, la Commission (DG X) a signé un contrat avec une organisation intermédiaire (programme MEDIA assistance, PMA, spécialisée dans la gestion financière). Un compte bancaire a été ouvert à double signature:

- titulaire: MEDIA assistance SC;

- signatures: tout ordre de virement doit être paraphé par la Commission (DG X) et signé par le contractant. Il en résulte que toutes les opérations sur ce compte ne peuvent être effectuées par le titulaire sans l'intervention d'un représentant de la Commission (DG X);

- intérêts bancaires: doivent être transférés trimestriellement au compte bancaire de la Commission;

- l'ouverture, le transfert, la clôture ainsi que toute modification du fonctionnement de ce compte doit avoir un accord préalable et écrit de la Commission (DG X). Le titulaire s'engage à renoncer à exercer tout droit sur ce compte en cas de résiliation ou de fin de contrat.

Le cas relevé par la Cour s'apparente à la problématique générale des paiements effectués à des intermédiaires financiers, du type bureaux d'assistance technique, qui ensuite en assurent la distribution vers les bénéficiaires financiers. Les services du comptable souhaitent analyser ensemble avec les ordonnateurs et avec les services de la Cour des comptes la manière dont il conviendrait de traiter ces opérations à la fois en termes d'exécution des crédits budgétaires ainsi qu'au niveau de la présentation au bilan des fonds détenus par les intermédiaires financiers. Cette réflexion devra s'inscrire dans l'identification des principes comptables généraux applicables aux états financiers de l'Union que la Commission s'engage à identifier en préambule à la publication des états financiers consolidés pour 1997.

19.11. Les détails des rapprochements des soldes des comptes correspondants de la comptabilité générale ont été fournis au comptable à la mi-juillet 1997.

La Commission examine les mesures à prendre pour que le comptable dispose, en temps utile, des informations qui lui permettent de s'assurer que les montants inscrits dans les comptes soient fiables et que les éventuelles différences et anomalies soient corrigées.

Sous-estimation des «engagements restant à liquider» [point V a) de la déclaration d'assurance]

19.12 19.14. La Commission est consciente du problème des engagements restant à liquider et de la nécessité d'élaborer un suivi plus systématique. Les instructions du comptable des dernières années vont dans le même sens que les soucis de la Cour.

19.15. Comme indiqué aux points 19.12-19.14, la Commission partage l'avis de la Cour que lorsque des engagements ne correspondent pas à des obligations effectives il faut procéder à leur dégagement. Il n'est néanmoins pas toujours possible de procéder rapidement à ce dégagement.

En effet, comme le signale la Cour, lorsque les engagements sont bloqués pour raison judiciaire, la Commission doit attendre la décision de l'autorité judiciaire avant de procéder au dégagement.

Par ailleurs, dans certains cas, le dégagement ne peut intervenir qu'après la clôture du programme ou projet et seulement avec l'accord du bénéficiaire.

En outre, un certain nombre de cas ont été dégagés par la Commission de sa propre initiative au début de l'exercice suivant, ou l'ont été à la suite de l'enquête de la Cour

19.17. En début de cette année, une procédure de clôture des programmes expirés a été mise en place. Les programmes et les contrats expirés ont été identifiés, un programme d'audit et un plan de recouvrement des soldes bancaires non utilisés ont été élaborés. C'est ainsi que, jusqu'à la fin de juin 1997, 78 des programmes centralisés expirés ont été clôturés, 1 586 contrats centralisés expirés ont été analysés (dont 937 clôturés) et 148 dégagements (partiels et finals) pour un montant de 34 172,059 écus ont été faits. En ce qui concerne les programmes décentralisés, 21 audits finals ont été lancés et des ordres de recouvrement ont été émis pour un montant de plus de 2 millions d'écus. Les dégagements correspondant aux programmes expirés seront effectués après la réalisation des audits finals.

Ce travail de clôture ne pourra nécessairement se faire qu'avec les ressources humaines existantes. Un renforcement important de cette activité risque donc d'avoir des effets négatifs sur l'exécution d'autres tâches (par exemple allongement des délais de paiement).

19.18. Á la suite des instructions internes et de l'enquête de la Cour, la plupart des services concernés a effectué, pendant l'exercice 1997, un suivi intensif des restes à liquider et a procédé aux dégagements et clôtures nécessaires. Certains ordonnateurs ont même mis au point un programme spécial de nettoyage et de suivi systématique. La Commission veillera à ce que cet effort soit maintenu et qu'il s'inscrive dans les activités courantes des unités concernées.

Quant à l'idée de fournir dans les comptes une estimation des paiements qui n'auront probablement pas lieu, la Commission examinera la suggestion de la Cour.

Sous-estimation des engagements figurant dans les comptes budgétaires [point V b) de la déclaration d'assurance]

19.19. La Commission a indiqué, dans sa réponse aux points 13.11-13.16 et 9.18-9.19 du rapport annuel de la Cour des comptes 1996, les raisons pour lesquelles elle considère ces opérations régulières.

Elle est d'accord pour ces deux cas de présenter des informations dans une note au bilan.

Néanmoins, la Commission est consciente du problème général soulevé par la Cour. Elle se réserve la possibilité de revoir l'ensemble des dispositions applicables dans une prochaine refonte globale du règlement financier mentionnée au point 19.9.

Sous-estimation des engagements relatifs aux Fonds structurels [point VI a) de la déclaration d'assurance]

19.20. La Commission procède actuellement à un travail de rapprochement des chiffres de la programmation par objectif et par État membre avec les DG responsables des Fonds structurels dans le but de pouvoir procéder aux corrections qui s'imposent. Les différents tableaux leur ont été envoyés pour vérification et commentaires.

Omission d'engagements hors bilan relatifs à des obligations pluriannuelles pour des opérations PHARE et TACIS [point VI b) de la déclaration d'assurance]

19.21. Les MIP (multi-annual indicative programmes) ne sont juridiquement contraignant ni pour la Commission ni pour le pays partenaire et ne devraient donc pas être considérés comme des engagements budgétaires. L'information financière que les programmes contiennent est indicative. Le but des programmes indicatifs pluriannuels (MIP) est de servir de base aux plannings détaillés et aux discussions programmées entre la Commission et le pays partenaire. Ces discussions aboutissent à la préparation des programmes opérationnels nationaux annuels qui conduisent à des engagements budgétaires.

Dans la mesure où les programmes sont également convenus avec les pays bénéficiaires et comportent de ce fait un engagement de nature politique, la Commission examinera comment il conviendrait de faire apparaître, si approprié, ces éléments dans les informations hors bilan.

Non-quantification des engagements en matière de pensions [point VI c) de la déclaration d'assurance]

19.22. La Commission confirme son intention de faire apparaître, dans les états financiers au 31 décembre 1997, une estimation de l'obligation financière globale résultant des pensions.

Toutefois, les résultats définitifs de l'étude actuarielle ne seront disponibles que pour la fin de l'année 1998.

Sous-évaluation des paiements budgétaires sous forme d'avances et d'acomptes (point VII de la déclaration d'assurance)

19.23 19.24. Le tableau 15 du compte de gestion et du bilan financier consolidé est effectivement entaché d'erreurs. Ces erreurs sont dues à la définition des données au niveau des programmes d'extraction qui servent à la production de ces informations. Les programmes seront revus et corrigés en conséquence.

Légalité et régularité des opérations sous-jacentes

Erreurs affectant la légalité et la régularité des opérations d'engagement

Erreurs substantielles affectant la légalité et la régularité d'engagements (point VIII de la déclaration d'assurance)

19.26. Comme indiqué au point 19.19 la Commission considère que ces décisions sont régulières.

Limitation des travaux d'audit relatifs aux paiements (point XI de la déclaration d'assurance)

19.27. Tout comme la Cour, la Commission a aussi dans un certain nombre de cas été dans l'impossibilité de se former une idée claire sur les cas soulevés. Cette impossibilité résulte du fait qu'un certain nombre de lettres de secteur destinées aux États membres et leur signalant les cas examinés ont été envoyées par la Cour à une date trop tardive pour qu'il leur soit, selon eux, possible d'y répondre dans un délai raisonnable. Dans ces cas, la Commission ne dispose que des éléments fournis par la Cour sans connaître la position de l'État membre bénéficiaire qui est nécessaire pour lui permettre de fixer sa position ou de prévoir si une enquête sur place est éventuellement nécessaire. La Commission regrette que les résultats globaux auxquels la Cour arrive se fondent ainsi sur un certain nombre de cas sur lesquels la Commission n'a pas pu se prononcer en toute connaissance de cause.

a) En ce qui concerne le problème spécifiquement mentionné par la Cour, les remarques suivantes peuvent être faites.

L'article 3, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1663/95 exige des organismes de certification un rapport sur les déclarations des dépenses et des opérations d'intervention et sur la protection des intérêts financiers de la Communauté. Compte tenu des résultats de la procédure de certification pour 1996, la Commission a diffusé aux organismes de certification des États membres des orientations pour l'audit du stockage d'intervention en 1997, cherche à obtenir des améliorations dans la gestion des stocks d'intervention avec plusieurs organismes payeurs et a mis en oeuvre un exercice accordant une attention particulière aux procédures d'inventaire de fin d'année.

L'introduction de critères d'agrément pour les organismes payeurs et l'adoption récente du règlement (CE) n° 2148/96 (évaluation et contrôle des stocks d'intervention publique) devraient garantir des améliorations rapides dans la gestion et le contrôle des stocks d'intervention.

Erreurs affectant la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes aux paiements

19.28 19.36. La Commission prend acte des résultats globaux de la DAS. Elle partage l'avis de la Cour que le nombre d'erreurs est encore trop élevé. Elle estime qu'en raison du degré d'incertitude attaché à toute méthode statistique et du fait qu'il faudra plusieurs années avant que le contrôle DAS n'ait acquis une maturité suffisante pour permettre de déterminer les tendances précises dans les taux d'erreur les résultats de la Cour doivent être interprétés avec prudence.

Le taux d'erreur global relevé par la Cour recouvre des réalités bien distinctes. Il affecte à 90 % les opérations réalisées dans les États membres et à 10 % les opérations relevant de la responsabilité exclusive de la Commission.

Dans le domaine du FEOGA-Garantie, où les structures de gestion des fonds communautaires sont relativement simples, la Commission a pu mettre en oeuvre rapidement des réformes importantes qui semblent déjà porter leur fruits. D'ailleurs, la Cour atteste de ces améliorations (voir «Introduction» p. ).

Par contre, dans les Fonds structurels, la situation est plus complexe. Les nombreux niveaux d'intervention (Communauté, État national, région, commune, contractant...), les procédures multiples et la complexité des structures sont propices à un niveau d'erreurs plus élevé. Cependant, celui-ci n'est pas nécessairement significatif d'une plus mauvaise gestion. Par ailleurs, les conséquences financières de telles erreurs sur le budget communautaire ne sont, en général, ni certaines ni faciles à évaluer.

Malgré ces difficultés, la Commission se donne les moyens nécessaires à l'amélioration de leur gestion. C'est ainsi que, dans le domaine des Fonds structurels, elle a adopté, le 23 avril 1997, un document sur les règles d'éligibilité. Elle a également approuvé, le 15 octobre 1997, un règlement établissant des règles précises pour les États membres concernant le contrôle des Fonds structurels (voir point 21.6). Ces mesures devraient permettre de constater, dans un avenir rapproché, les améliorations recherchées.

Enfin, il serait utile, à partir du taux d'erreur décelé par la Cour, de pouvoir déterminer le niveau de performance auquel se situe la gestion de la Commission par rapport à celui d'autres administrations. Malheureusement, l'absence d'audit semblable à la DAS dans les États membres, de même que la spécificité des Fonds structurels, dont le système de la cogestion n'a pas d'équivalent, ne permettent aucune comparaison pertinente.

19.32. La Commission note et accepte l'observation de la Cour suivant laquelle, dans le cas des Fonds structurels, la valeur estimée des erreurs qualifiées par la Cour d'erreurs substantielles concernant les paiements n'affecte pas nécessairement les paiements effectués par la Commission sous forme d'avances. La Commission continue de considérer que les erreurs de ce type ne devraient pas être rangées dans la catégorie générale des erreurs substantielles. Toutefois, la Commission traite ces erreurs avec le sérieux qu'elles méritent et procède ou exige qu'il soit procédé à la correction de toutes les erreurs dont elle a connaissance.

La Commission note avec intérêt les cas soulevés par la Cour dans le domaine du FEOGA-Garantie. Dans la majorité de ces cas, les constatations de la Cour rejoignent celles de la Commission et des mesures de correction appropriées seront prises dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes. Il est dès lors raisonnable de considérer qu'aucune perte importante pour le budget communautaire ne subsistera.

Toutefois, la Commission souligne que le risque d'erreurs humaines est difficile à éliminer complètement à moins de vérifier chaque opération. Pour des raisons évidentes de coût/d'efficacité une telle approche n'est pas possible.

Normes, politiques et procédures comptables

Normes et politiques comptables

19.37 19.39. Tout comme la Cour le propose, la Commission est d'avis qu'il y a lieu de formaliser les principes comptables qui régissent l'établissement des comptes de l'Union européenne. La Commission établira effectivement sa politique comptable en tenant compte du caractère spécifique d'une institution publique, et s'inspirera des principes contenus dans les quatrième et septième directives et des standards internationaux lorsque ceux-ci sont transposables au secteur public ainsi que des pratiques définies par les organisations internationales. Dans ce contexte, les services du comptable de la Commission tiennent à remercier les services de la Cour pour la documentation qui leur a été transmise. L'objectif de la Commission est de fixer en accord avec la Cour les normes de référence et leur incidence au niveau de la structure et la présentation des états financiers en préambule du compte de gestion et bilan consolidé de l'exercice 1997.

Procédures comptables

19.40. La Commission, avec l'aide d'un consultant externe, a réalisé la préparation d'un manuel de consolidation. Le manuel sera soumis à l'approbation des autres institutions avant d'être appliqué pour l'établissement du bilan consolidé de l'Union européenne. Ce manuel permettra à la Commission de définir le périmètre de consolidation des comptes tant au sein de la Commission que pour l'ensemble des institutions au niveau des comptes consolidés et de présenter l'information selon une présentation normalisée en conformité avec la pratique comptable généralement admise.

CHAPITRE 20(592*) Analyse relative aux dépenses dans les domaines du FEOGA-Garantie et de la pêche

20.0. TABLE DES MATIÈRES Points

Informations introductives 20.1

Agrément des organismes payeurs et certification des comptes 20.2 - 20.5

Fiabilité des comptes 20.6 - 20.7

Analyse des constatations de la Cour relatives à la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes aux paiements 20.8 - 20.12

Erreurs substantielles 20.9 - 20.10

Erreurs formelles 20.11 - 20.12

Domaines où la Cour n'a pu obtenir qu'une assurance limitée 20.13

Identification d'un domaine présentant un risque particulier 20.14

Conclusions générales 20.15 - 20.17

INFORMATIONS INTRODUCTIVES

20.1. En 1996, les dépenses du FEOGA-Garantie et de la pêche ont représenté quelque 51,3 % du montant total des paiements budgétaires (environ 39 430 Mio ECU) et comporté l'intégralité des dépenses de la sous-section B1 - FEOGA-Garantie (39 081 Mio ECU), du titre B2-5 - Autres actions dans le domaine agricole (81 Mio ECU), du titre B2-9 - Autres actions dans le domaine de la pêche et de la mer (17 Mio ECU) et du chapitre B7-80 - Accords internationaux en matière de pêche (251 Mio ECU). Les dépenses relatives à la sous-section B1 - FEOGA-Garantie représentent 99 % du total des dépenses dans ce domaine et sont gérées exclusivement par les organismes payeurs dans les États membres. En 1996, les nouvelles règles applicables aux organismes payeurs sont entrées en vigueur et la nouvelle procédure d'apurement des comptes a été appliquée pour la première fois, conformément aux dispositions du règlement (CE) n° 1287/95 du Conseil, du 22 mai 1995(593), modifiant le règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil(594). Les modalités d'application correspondantes ont quant à elles été établies par le règlement (CE) n° 1663/95 de la Commission, du 7 juillet 1995(595).

AGRÉMENT DES ORGANISMES PAYEURS ET CERTIFICATION DES COMPTES

20.2. Dans la DAS relative à l'exercice 1995(596), la Cour a souligné l'importance des nouvelles procédures pour un suivi plus efficace des dépenses du FEOGA-Garantie. La certification des comptes et la décision d'apurement correspondante adoptée par la Commission portent sur «l'intégralité, l'exactitude et la véracité» des comptes et sont à l'origine de certaines corrections financières. L'évaluation complémentaire de la conformité par rapport à la réglementation communautaire effectuée par la Commission au niveau tant des organismes payeurs que des bénéficiaires finals - élément essentiel pour l'évaluation de la légalité et de la régularité des opérations sous-jacentes - se poursuivra à un stade ultérieur, et de nouvelles corrections financières peuvent intervenir concernant les dépenses encourues jusqu'à vingt-quatre mois avant la notification de ces corrections.

20.3. L'agrément formel des organismes payeurs par les États membres et la certification des comptes annuels par un organisme de certification sont les éléments clés de la nouvelle procédure. Les comptes annuels des dépenses imputées au FEOGA-Garantie ainsi que les certificats et les rapports établis par l'organisme payeur doivent être adressés à la Commission pour le 10 février de l'année suivant l'exercice concerné. Avant le 31 mars, la Commission est tenue de communiquer aux États membres les résultats de ses vérifications des données transmises, accompagnés d'éventuelles propositions de modification. La décision d'apurement des comptes doit être adoptée avant le 30 avril de la même année. Elle détermine le montant des dépenses reconnues à charge du FEOGA-Garantie.

20.4. Malgré l'obligation de respecter ces exigences, pour 1996 la Commission n'a adopté qu'une décision partielle le 5 mai 1997(597). À la date limite fixée par la réglementation, aucune décision définitive relative à l'apurement des comptes n'a en revanche pu être prise pour ce qui concerne:

a) les États membres dont les comptes certifiés n'avaient pas encore été communiqués (Royaume-Uni et Grèce);

b) les organismes payeurs pour lesquels l'évaluation du rapport de certification par la Commission ou un contrôle ultérieur dans leurs locaux ont fait apparaître soit le caractère insuffisant des travaux d'audit, soit des problèmes particuliers nécessitant une mise au point (cela concerne l'ensemble des organismes payeurs en France et au Portugal, trois organismes payeurs centraux et un régional en Espagne, les Länder allemands de Rhénanie-Palatinat et de Saxe ainsi que trois des quatre organismes payeurs italiens).

20.5. La décision de la Commission du 5 mai 1997 ne couvrait donc qu'un montant de 12 936,6 Mio ECU, soit quelque 33 % du total des dépenses du FEOGA-Garantie. Pour les autres organismes payeurs, qui assurent la gestion d'environ 67 % du total des dépenses déclarées, la décision définitive relative à l'apurement des comptes au titre des dépenses déclarées éligibles pour 1996 a été arrêtée le 31 juillet 1997(598). Le tableau 20.1 montre les montants correspondant à chaque décision d'apurement, y compris ceux des corrections financières.

FIABILITÉ DES COMPTES

20.6. La Cour a examiné l'incidence de la mise en oeuvre du nouveau système dans le cadre de la DAS. Le bon fonctionnement du système devrait améliorer la fiabilité des comptes. En outre, les procédures d'audit requises des organismes de certification pourraient permettre de mieux apprécier l'exécution des contrôles de légalité et de régularité, mais les informations concernant cet aspect des nouvelles procédures sont encore insuffisantes au stade actuel. Pour 1996, le système a été mis en oeuvre dans une certaine mesure, même s'il reste beaucoup à faire. Les organismes de certification d'un certain nombre d'États membres ont exprimé des opinions d'audit assorties de certaines réserves concernant un ou plusieurs organismes payeurs.

20.7. Par exemple, la Cour constate que les organismes payeurs du Royaume-Uni n'ont communiqué leurs comptes définitifs que le 22 mai 1997 à l'organisme de certification, qui a exprimé une opinion avec réserve. Des problèmes subsistaient en ce qui concerne le rapprochement entre les enregistrements figurant dans les systèmes opérationnels des organismes payeurs chargés de la gestion des différents régimes et les enregistrements comptables. De plus, les enregistrements comptables de certains organismes payeurs n'avaient pas fait l'objet d'un rapprochement avec ceux de l'organisme de coordination responsable des déclarations mensuelles à la Commission. Contrairement à ce que prévoit le règlement (CE) n° 296/96(599), ces déclarations continuent d'être présentées sur la base des avances versées aux organismes payeurs plutôt que sur la base des paiements réels effectués par ces derniers au profit des bénéficiaires. Il est improbable que ces problèmes soient entièrement résolus avant l'exercice 1998. Des difficultés en matière de certification ont également été constatées dans un certain nombre d'autres États membres et font actuellement l'objet d'investigations de la part de la Cour.

ANALYSE DES CONSTATATIONS DE LA COUR RELATIVES À LA LÉGALITÉ ET À LA RÉGULARITÉ DES OPÉRATIONS SOUS-JACENTES AUX PAIEMENTS

20.8. Étant donné qu'en 1996 les dépenses de garantie agricole représentent encore plus de la moitié du total des paiements effectués à partir du budget général, plus de la moitié des opérations examinées dans le cadre de l'échantillon de la Cour relevait de ce domaine. La Cour estime que, compte tenu d'autres informations pertinentes figurant dans son rapport annuel, et en particulier de son évaluation du régime d'aide aux superficies pour les cultures arables (voir points 3.1-3.79), elle dispose d'informations suffisantes pour tirer certaines grandes conclusions concernant les dépenses du FEOGA-Garantie dans son ensemble.

Erreurs substantielles

20.9. Une opération du FEOGA-Garantie sur dix dans l'échantillon contrôlé en 1996 était affectée par des erreurs substantielles. Cependant, la plupart de ces erreurs n'avait qu'une incidence relativement faible sur les montants payés, et le taux d'erreur le plus probable selon les estimations et en termes d'incidence sur le total des dépenses du FEOGA-Garantie est, pour 1996 et à l'instar des deux dernières années, moins élevé que celui constaté pour le budget général dans son ensemble (voir point 19.30). Toutes les erreurs détectées dans l'échantillon de la Cour avaient leur origine dans les États membres; en termes d'incidence sur les montants payés, environ 70 % des erreurs se sont produites au niveau des instances administratives et environ 30 %, au niveau des bénéficiaires finals.

20.10. Les principaux types d'erreurs détectées par la Cour, représentant la grande majorité des erreurs substantielles, sont les suivants:

a) erreurs relatives à l'éligibilité des dépenses. Ces erreurs concernent principalement:

i) des différences entre les données quantitatives (superficies des parcelles, produits ou cheptel) réelles et déclarées. Un nombre important d'erreurs (mais n'ayant qu'une incidence relativement faible sur les montants versés) a été constaté pour ce qui concerne les régimes d'aide aux superficies, dans le cadre desquels les bénéficiaires finals déclaraient des superficies plus importantes que celles effectivement ensemencées,

ii) des paiements concernant des produits ou des bénéficiaires ne répondant pas aux critères d'éligibilité,

iii) des opérations effectuées en dehors de la période d'éligibilité;

b) erreurs dans le calcul du montant de l'aide communautaire. Ces erreurs concernent principalement:

i) l'application de taux erronés (taux d'aide, taux de change, coefficients, etc.), des méthodes de calcul inexactes et des contributions de l'UE au financement de coûts totaux dépassant les limites maximales fixées. Les erreurs de cette nature n'ont eu qu'une faible incidence sur les montants versés,

ii) la non-application des réductions globales des taux d'aide requises par la réglementation. Ce type d'erreur s'est surtout produit en Espagne, où les autorités nationales n'ont pas appliqué les pénalités requises de 137 Mio ECU concernant les dépassements de la surface de base éligible à l'aide à l'hectare pour les cultures arables. Le 3 septembre 1997, la Commission, en application du règlement (CE) n° 1422/97 du Conseil, du 22 juillet 1997(600), a adopté le règlement (CE) n° 1716/97(601), qui dispensait rétroactivement l'Espagne d'appliquer ces pénalités au titre de la campagne 1995/1996;

c) absence ou non-fiabilité d'éléments probants essentiels à l'appui des paiements, tels que la preuve de l'arrivée des marchandises à destination finale dans le domaine des restitutions à l'exportation.

Erreurs formelles

20.11. L'incidence d'erreurs formelles dans le cadre des dépenses relevant du FEOGA-Garantie est significative, même si elle est jugée inférieure à l'incidence d'erreurs formelles dans les autres domaines du budget. La majorité des erreurs s'est produite au niveau des organismes payeurs, même si, dans certains cas, la promulgation tardive des règlements a joué un rôle.

20.12. Les types d'erreurs formelles les plus significatives concernent:

a) le non-respect des conditions réglementaires fixées pour l'exécution de la mesure financée par le budget communautaire:

i) non-respect des délais réglementaires en matière de paiement aux bénéficiaires ou de transfert de droits à prime,

ii) insuffisance des pièces justificatives (principalement dans le domaine des restitutions à l'exportation),

iii) non-respect d'autres règles communautaires (tenue de registres, contrats incomplets, déclarations inexactes concernant le respect des exigences de rendement minimal, etc.);

b) insuffisance en matière de mise en place et d'exécution des procédures de gestion et de contrôle réglementaires incombant aux organismes payeurs, en particulier pour ce qui concerne les contrôles sur place au niveau des bénéficiaires finals pour les régimes d'aide aux superficies.

DOMAINES OÙ LA COUR N'A PU OBTENIR QU'UNE ASSURANCE LIMITÉE

20.13. Comme le montre le point 19.27, les autorités responsables n'ont pas été en mesure, dans certains domaines, de fournir des éléments probants suffisants pour permettre à la Cour d'obtenir une assurance quant à l'utilisation correcte des fonds de la Communauté. À savoir, notamment:

a) dans le domaine du stockage public en Italie, en Irlande et au Royaume-Uni, les auditeurs de la Cour et les organismes de certification ont constaté des déficiences telles que le caractère inadéquat des contrôles physiques concernant les quantités. La Cour prend également acte du fait que les organismes de certification ont limité la portée de leurs opinions d'audit en ce qui concerne le stockage public en Espagne et au Portugal;

b) dans le domaine du stockage de sucre, des changements intervenus dans les méthodes d'estimation du niveau des stocks au Danemark ont entraîné des incertitudes concernant le montant imputable pour l'exercice, alors qu'en Suède le traitement incorrect des excédents et des déficits a eu une incidence sur les demandes de remboursement des frais de stockage;

c) dans le domaine des primes à la brebis et à la chèvre en Grèce, des déficiences dans le système de contrôle ont été observées, et la situation effective du cheptel n'a pas pu être vérifiée faute de registre fiable.

IDENTIFICATION D'UN DOMAINE PRÉSENTANT UN RISQUE PARTICULIER

20.14. Le règlement (CE) n° 2466/96 du Conseil(602) a reporté à janvier 1997 l'entrée en vigueur de la seconde phase du système intégré de gestion et de contrôle (SIGC), qui comportait la mise en place d'un système alphanumérique d'identification des parcelles agricoles éligibles aux concours relevant des régimes d'aide aux superficies. Des contrôles par recoupement fiables concernant les parcelles agricoles n'existaient que dans un très petit nombre d'États membres pour la campagne 1995/1996 (voir également points 3.1-3.79). Pour les régimes de prime aux animaux, des retards dans la mise au point des systèmes informatiques dans la plupart des États membres ont réduit l'efficacité des contrôles relatifs à l'éligibilité des demandes de concours (voir points 4.18, 4.45 et 4.82). La Cour constate donc que, pour les États membres qui n'avaient pas achevé la mise en oeuvre du SIGC pour la campagne 1995/1996, l'absence ou le caractère inadéquat de ce moyen de contrôle a laissé subsister le risque que des parcelles soient déclarées plus d'une fois ou que des demandes inéligibles concernant des animaux ne soient pas décelées.

CONCLUSIONS GÉNÉRALES

20.15. Les mesures de contrôle des dépenses du FEOGA-Garantie, caractérisées par une gestion hautement décentralisée, ont été systématiquement renforcées ces toutes dernières années, et les responsabilités de la Commission ainsi que des organismes payeurs ont été clairement définies. Néanmoins, l'audit de la Cour montre que la mise en oeuvre de ces procédures de contrôle, qui visent à détecter et à corriger les erreurs dans les déclarations des bénéficiaires avant le paiement effectif de l'aide, s'est parfois révélée insuffisante. Il est capital que les organismes payeurs concernés mettent en oeuvre et exécutent efficacement toutes les procédures de contrôle.

20.16. La Commission devrait continuer d'insister pour que la première phase de la nouvelle procédure d'apurement des comptes soit mise en oeuvre chaque année dans tous les États membres, dans les délais fixés par la réglementation. Le contrôle effectué par les organismes chargés de la certification est un élément clé du suivi, par la Commission, des prestations des organismes payeurs, et notamment du bon fonctionnement de leurs services d'audit interne et d'autres systèmes de contrôle interne. Il importe que la Commission réalise son objectif d'accélération de la mise en oeuvre de la seconde phase de la procédure d'apurement des comptes qui comprend l'évaluation, par ses propres services, du respect de la réglementation communautaire, étant donné qu'elle ne peut plus effectuer de corrections pour les opérations qui remontent à plus de deux ans.

20.17. Ces améliorations des systèmes d'audit a posteriori doivent s'accompagner de la mise en oeuvre complète de systèmes de contrôle de gestion efficaces dans tous les marchés agricoles concernés. Le système intégré de gestion et de contrôle dans le domaine des cultures arables et des primes aux animaux détenus doit être mis en oeuvre effectivement dans l'ensemble de l'UE, et les registres de propriété concernant d'autres cultures (vin, huile d'olive) doivent être achevés dans les plus brefs délais (voir également points 3.1-3.79). La réussite de ces différentes mesures représentera un progrès sensible dans la réduction des erreurs restantes et l'élimination des zones d'incertitude qui ont encore affecté les dépenses du FEOGA-Garantie en 1996.

RÉPONSES DE LA COMMISSION

AGRÉMENT DES ORGANISMES PAYEURS ET CERTIFICATION DES COMPTES

20.4 20.5. Le 31 juillet 1997, la Commission a été en mesure d'apurer les comptes de tous les organismes payeurs, les États membres ayant transmis les informations nécessaires et ayant effectué les travaux d'audit supplémentaires requis. Il est à souhaiter qu'avec l'expérience acquise au cours de la première année de la nouvelle procédure de certification les États membres prendront des mesures effectives pour présenter leurs comptes et certificats dans les délais fixés.

FIABILITÉ DES COMPTES

20.6 20.7. La première mise en oeuvre de la procédure de certification en 1996 a été encourageante et elle devrait s'améliorer encore et donner l'assurance croissante que les systèmes de contrôle des États membres fonctionnent efficacement. La Commission suivra attentivement cette question. Au cours des années précédentes, les comptes établis par les organismes payeurs des États membres n'étaient pas audités avant leur présentation à la Commission. La nouvelle procédure de certification, qui est fondée sur un audit des comptes selon des normes internationales avant leur présentation, a amélioré la crédibilité des comptes des organismes payeurs pour 1996.

Au cours de cette première année, la rigueur de la procédure de certification a également soumis les organismes payeurs à une discipline financière nouvelle et explicite appelant, dans de nombreux cas, des modifications du système actuel. Nombre de ces modifications avaient été introduites avant la fin de la procédure de certification, mais certaines nécessiteront plus de temps. Bien que certains rapports d'audit aient donné lieu à des réserves, aucune n'a justifié l'exclusion des comptes de la décision d'apurement. La Commission a déjà procédé à certaines corrections financières pour 1996. Les investigations effectuées lors de la phase de vérification de conformité de la procédure d'apurement des comptes pourraient aboutir à de nouvelles corrections financières.

Le Royaume-Uni a éprouvé des difficultés particulières dans l'établissement des comptes pour 1996 qui, en raison de la mise en oeuvre d'un nouveau système informatisé de comptabilité, n'avaient pas de rapport avec les nouvelles procédures de certification. La Commission suit de très près la situation, notamment en ce qui concerne le respect des critères d'agrément fixés par le règlement (CE) n° 1663/95 de la Commission. À compter du 16 octobre 1997, les organismes payeurs du Royaume-Uni présenteront des déclarations mensuelles des dépenses fondées sur les dépenses effectives.

ANALYSE DES CONSTATATIONS DE LA COUR RELATIVES À LA LEGALITE ET À LA RÉGULARITE DES OPÉRATIONS SOUS-JACENTES AUX PAIEMENTS

Erreurs substantielles et erreurs formelles

20.9 20.12. La Commission reconnaît que, comme les États membres sont responsables de l'exécution des paiements imputés au FEOGA-Garantie, les erreurs détectées se produisent dans les États membres. Un certain nombre d'erreurs dans les montants demandés et payés doivent être acceptées, car le coût d'une vérification complète portant sur 100 % des demandes de concours excéderait les avantages. Les instruments de l'Union européenne reposent donc beaucoup plus sur l'effet dissuasif de sanctions lorsque des demandes incorrectes sont découvertes et sur la récupération de demandes irrégulières assorties de pénalités. La Commission continue, au travers des deux étapes de la procédure d'apurement des comptes, de faire en sorte que les États membres mettent en oeuvre des procédures de contrôle efficaces et qu'ils appliquent les sanctions convenues lorsque des irrégularités sont détectées. Les résultats de l'audit DAS 1996 de la Cour pour la section «garantie» confirment, dans une certaine mesure, que les efforts de la Commission portent leurs fruits.

20.10. b) ii) L'Espagne n'avait en effet pas appliqué les pénalités liées aux dépassements de superficie de base. Toutefois le Conseil a, par son règlement (CE) n° 1422/97, prévu l'exemption rétroactive, dès la campagne 1995/1996, de ne pas appliquer le système de pénalité en cas de conditions climatiques exceptionnelles, ce qui a enlevé tout impact financier au budget communautaire. Par conséquent, aucune pénalité n'a été à appliquer pour ces régions. Les services d'apurement veilleront à l'application correcte de l'exemption accordée.

Domaines où la Cour n'a pu obtenir qu'une assurance limitée

20.13. Les contrôles de l'apurement comptable effectué par les organismes de certification de la comptabilité des organismes payeurs se sont prononcés sur les résultats obtenus à partir de l'analyse des dossiers des entrepôts de stockage public échantillonnés.

D'ores et déjà, les contrôles de l'apurement de la conformité des dépenses du FEOGA-Garantie ont révélé des déficiences en matière de stockage public et de primes ovines. Par ailleurs, un programme systématique de contrôles est en cours auprès de tous les États membres quant à l'inventaire des stocks de départ de l'exercice 1996 et finals de l'exercice 1997.

IDENTIFICATION D'UN DOMAINE PRÉSENTANT UN RISQUE PARTICULIER

20.14. La Commission surveille très attentivement l'introduction complète et effective du système de contrôle intégré. Les États membres qui n'ont pas été en mesure de mettre en place tous les éléments du système en 1996 ou en 1997 ont été invités à augmenter la proportion des demandes vérifiées sur place.

CONCLUSIONS GÉNÉRALES

20.15. Avec la modification du règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil et l'adoption du règlement (CE) n° 1663/95 de la Commission, la Commission a obtenu une réforme importante dans la gestion financière des crédits FEOGA par les organismes payeurs des États membres. En 1996, la Commission a coopéré étroitement avec les États membres en vue de renforcer les contrôles financiers et de préciser les responsabilités des organismes payeurs et des organismes de certification. Comme des améliorations (par exemple la fiabilité des contrôles de prépaiement, les procédures de contrôle interne et la fonction d'audit interne) ont été apportées au cours de 1996, la situation à la fin de l'année ne pouvait, globalement, qu'être meilleure par rapport au début de l'année. Il y a donc eu des progrès substantiels. Les exceptions, tant dans les systèmes de paiement que dans les systèmes de contrôle intégrés, seront étudiées attentivement par la Commission et les conséquences financières appropriées de non-observation tirées dans les décisions d'apurement des comptes.

20.16. La Commission a insisté pour que les États membres soumettent les comptes annuels de leurs organismes payeurs pour la date réglementaire du 10 février, par écrit et lors des réunions convoquées pour discuter de la procédure de certification avec les États membres. Pour 1997, la Commission annoncera aux états membres une mesure fondée sur une discipline budgétaire qui comportera le blocage des avances et sera déclenchée lorsqu'un organisme payeur omettra de soumettre ses comptes dans le délai fixé.

20.17. La Commission assiste activement les États membres concernés dans l'introduction de registres fonciers, par des observations aériennes et des systèmes d'identification sur le terrain. Les États membres qui ne respectent pas les délais prévus pour la mise en oeuvre de ces registres risquent de se voir refuser le financement de la partie des paiements exécutés en l'absence de contrôles de gestion efficaces.

Tableau 20.1 - Dépenses 1996 déclarées et approuvées par la Commission, présentées par organisme payeur

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CHAPITRE 21(603*) Analyse concernant les dépenses aux titre des Fonds structurels

21.0. TABLE DES MATIÈRES Points

Comptes des Fonds structurels 21.1 - 21.6

Systèmes régissant les opérations des Fonds structurels 21.7 - 21.15

Évaluation générale dans le cadre de la DAS 21.7

Systèmes de dépenses et risques d'erreur 21.8 - 21.14

Contrôle dans les États membres 21.8 - 21.9

Mise à disposition des informations sur les dépenses 21.10 - 21.11

Procédures de clôture 21.12

Définition de l'éligibilité 21.13

Incidence de la législation nationale 21.14

Volume des avances versées 21.15

Résultats de l'audit DAS 1996 21.16 - 21.19

Action correctrice 21.20 - 21.22

COMPTES DES FONDS STRUCTURELS

21.1. Les Fonds structurels et autres instruments à finalité structurelle représentent 24 426 Mio ECU environ, soit à peu près 31,8 % des paiements budgétaires totaux. Au cours de l'année 1996, les engagements effectués se sont élevés à 28 672 Mio ECU au total, dont 16 345 Mio ECU sont demeurés ouverts à la fin de l'année. Des détails complémentaires sur les montants budgétaires des principaux Fonds structurels figurent au volume I, points 6.2-6.3, 7.6-7.14 et 8.1-8.5.

21.2. L'essentiel des interventions au titre des Fonds structurels s'effectue sous forme de programmes opérationnels, approuvés par la Commission sur la base de propositions des États membres et dont la durée peut aller jusqu'à six ans. Les montants correspondants sont engagés selon des tranches annuelles pendant la période de programmation, conformément aux documents de programmation pertinents. Les opérations sont cofinancées, généralement par les administrations publiques des États membres.

21.3. Lorsqu'un programme opérationnel débute, le premier paiement de la Commission prend la forme d'une avance octroyée sans condition, qui représente un pourcentage donné (généralement 50 %) de la première tranche. Les avances suivantes sont versées une fois que les États membres ont déclaré à la Commission qu'une proportion donnée de l'(ou des) avance(s) antérieure(s) a été réellement utilisée conformément aux objectifs et aux règles fixés par la Commission. Aucune disposition réglementaire n'impose que ces déclarations indiquent le détail des dépenses. À la fin de la période de programmation, la Commission procède à la liquidation finale de tout solde éventuel, après examen du rapport d'exécution et de la déclaration finale de dépenses fournie par l'État membre, qui doit contenir le détail des dépenses. Les tranches annuelles intermédiaires sont également clôturées par le paiement d'un solde final. La clôture des tranches annuelles est décidée par la Commission sur la base de l'examen des rapports annuels sur l'état d'avancement des programmes, qui sont élaborés et présentés par les États membres. Ces rapports ne doivent pas obéir à des règles précises quant à leur fond ou à leur forme et à l'exception de ceux concernant le Fonds social européen, n'incluent généralement pas de détails sur les dépenses. La Commission n'est donc pas en mesure d'identifier, puis d'exclure les dépenses inéligibles sur la base de ces rapports.

21.4. Jusqu'en 1995, les comptes de la Commission n'établissaient aucune distinction entre les décaissements des Fonds structurels qui représentaient des avances et ceux qui correspondaient à des liquidations de solde. Le tableau 15 du compte de gestion, qui devrait à présent faire état de telles informations, n'est pas fiable, comme le reconnaît la Commission dans sa réponse aux points 19.23-19.25. Par ailleurs, étant donné que les engagements sont répartis en tranches annuelles, leur clôture dans les comptes n'implique ni la clôture du programme ni l'acceptation définitive des dépenses (qui ne porte que sur la clôture comptable de l'engagement concernant la dernière tranche, sauf pour les programmes relevant du Fonds social). Par ailleurs, la clôture dans les comptes d'engagements au titre des tranches annuelles est artificielle et trompeuse dans la mesure où la Commission impute, dans certains domaines (en particulier celui du FEOGA, section «orientation»), des paiements liés aux dernières tranches sur des engagements pour des tranches antérieures (les clôturant ainsi avant de verser le solde final) et/ou n'ajuste pas les engagements après reprogrammation (voir le rapport à l'appui de la DAS 1995, volume I, points 3.34-3.35). Finalement, les comptes annuels ne reprennent aucune information sur les différentes périodes de programmation ou tranches et ne font donc pas apparaître le degré d'exécution des programmes successifs. Aucun compte concernant les programmes ou les tranches clôturés n'est publié.

21.5. Il n'y a ainsi aucune relation directe entre les opérations au niveau des bénéficiaires et les décaissements effectués par la Commission, la plupart d'entre eux prenant la forme d'avances. Ce n'est qu'au moment où les liquidations finales interviennent que se dégage un rapport évident et définitif entre les dépenses déclarées et les décaissements totaux de la Commission.

21.6. La Cour a essayé d'obtenir une vue représentative des dépenses présentées comme sous-jacentes aux déclarations. Elle a utilisé des méthodes d'échantillonnage aléatoires pour contrôler les paiements aux destinataires finals. Les erreurs détectées sont, dès lors, liées principalement aux opérations effectuées au niveau des administrations intermédiaires ou des destinataires finals. Elles n'impliquent pas que les avances de la Commission soient nécessairement incorrectes, dans la mesure où les États membres déclarent dans de nombreux cas des montants supérieurs au minimum nécessaire pour justifier les avances. Dans un certain nombre de situations rencontrées au cours de l'audit, il était toutefois évident que le montant de la dépense éligible sous-tendant la déclaration de dépenses était insuffisant pour permettre le paiement effectué par la Commission au moment où elle l'a opéré. Dans certains cas, si les déclarations avaient été correctes, elles auraient entraîné le report des paiements de la Commission à une date ultérieure, mais, dans d'autres, où des liquidations de solde étaient intervenues, les erreurs ont une incidence directe sur les montants des paiements de la Commission.

SYSTÈMES RÉGISSANT LES OPÉRATIONS DES FONDS STRUCTURELS

Évaluation générale dans le cadre de la DAS

21.7. Dans ses rapports annuels successifs, ainsi que dans ses rapports DAS 1994 et 1995, la Cour a attiré l'attention sur des insuffisances au niveau des méthodes de planification, de gestion et de comptabilisation des opérations des Fonds structurels (voir les chapitres du volume I relatifs au Fonds européen de développement régional, points 6.9-6.42 en particulier, au Fonds social européen, points 7.35-7.57 et au FEOGA, section «orientation», points 8.6-8.69). Les objectifs n'ont pas été fixés de façon à permettre d'apprécier l'état d'avancement des programmes; un manque de précision a caractérisé la détermination des dépenses éligibles à l'aide communautaire; des systèmes comptables fiables n'ont pas été mis en place et les contrôles ont été insuffisants pour garantir que les déclarations de dépenses ne reflètent que les dépenses éligibles. La Commission prend actuellement des mesures importantes dans le cadre de l'initiative SEM 2000 pour résoudre ces problèmes: de nouvelles règles d'éligibilité ont été établies en accord avec les États membres, et la Commission vient d'adopter un règlement visant à améliorer le cadre comptable et celui du contrôle.

Systèmes de dépenses et risques d'erreur

Contrôle dans les États membres

21.8. Le nombre élevé des erreurs substantielles relevé dans l'échantillon DAS 1996 des paiements - erreurs qui apparaissent dans la plupart des États membres - confirme que les systèmes d'administration et de contrôle actuellement en place ne permettent pas de s'assurer que toutes les dépenses cofinancées par la Communauté sont éligibles et que les règles et la réglementation communautaires sont appliquées. Les États membres sont les principaux responsables du caractère approprié de la gestion financière et du contrôle. Néanmoins, la Commission, dans l'exercice de sa responsablité pour l'exécution du budget de l'Union européenne, doit s'assurer qu'ils mettent en place des systèmes et des contrôles adéquats appliqués de façon cohérente. Si cela n'est pas le cas, alors le contribuable européen ne peut avoir une assurance raisonnable que les fonds communautaires sont correctement utilisés.

21.9. Dans deux domaines de dépenses significatifs du FEOGA, section «orientation», la législation communautaire stipule que des inspections sur place doivent être réalisées auprès d'une proportion prédéterminée de bénéficiaires. Le travail d'audit de la Cour met en évidence des cas dans lesquels l'action prévue n'a pas été documentée ou bien même pas effectuée du tout (voir volume I, points 8.44-8.45 et 8.65).

Mise à disposition des informations sur les dépenses

21.10. Pour que les systèmes de contrôle et de suivi soient efficaces, des informations suffisamment détaillées sur les modalités d'utilisation des fonds doivent être disponibles. Or, la Cour a fréquemment découvert que de telles informations n'existaient pas dans le cadre des Fonds structurels, que ce soit aux niveaux régional, national ou communautaire. L'obligation de fournir de telles informations inciterait les destinataires finals ainsi que les personnes qui préparent les déclarations de dépenses à évaluer avec attention le type de dépenses pour lequel le financement de la Communauté est demandé et sa conformité avec les règles et les règlements.

21.11. Des informations pertinentes sur les dépenses rendraient possible l'identification d'un certain nombre d'erreurs, telles que les dépenses inéligibles, l'absence de cofinancement, la présentation des dépenses budgétisées ou prévues plutôt que des dépenses réelles et le financement multiple des mêmes projets. Par ailleurs, ces informations permettraient à la Commission et à la Cour d'examiner efficacement les dépenses déclarées sous l'angle du risque.

Procédures de clôture

21.12. Comme cela a été mentionné au point 21.3 ci-dessus, les dépenses liées aux programmes des Fonds structurels restent provisoires tant que les programmes opérationnels n'ont pas été clôturés, c'est-à-dire jusqu'au moment où des vérifications adéquates de l'ensemble des dépenses déclarées doivent avoir lieu. Cependant, les premiers résultats du travail d'audit détaillé de la Cour dans ce domaine concernant le Fonds européen de développement régional (voir conclusion, volume I, point 6.39) montre qu'il n'est pas possible, dans bon nombre de cas examinés, de se fier aux procédures de vérification dans les États membres pour mettre au jour et exclure les éléments inéligibles des dépenses précédemment déclarées. Il existe donc un risque sérieux que le type d'erreurs détecté dans les opérations sous-jacentes identifiées à partir des déclarations servant de base au versement des avances passe inaperçu dans les dépenses définitives, une fois les programmes clôturés, à moins que les procédures de contrôle ne soient considérablement améliorées, en particulier dans les États membres.

Définition de l'éligibilité

21.13. L'imprécision qui caractérise la définition des critères d'éligibilité a conduit, à l'occasion, à des interprétations divergentes de la part des États membres et, associée à l'absence de procédures de contrôle et de vérification efficaces, elle a conduit certains bénéficiaires à présenter des dépenses inéligibles. Des exemples de cette situation sont donnés pour le Fonds européen de développement régional (volume I, points 6.45 et 6.46) et le Fonds social européen (volume I, points 7.39-7.41 et 7.47). Un autre risque d'erreur provient du fait que les critères d'éligibilité sont diffusés au sein des États membres de manière incorrecte et inappropriée, comme on le constate pour le Fonds européen de développement régional (volume I, point 6.65).

Incidence de la législation nationale

21.14. Les activités cofinancées par les États membres sont souvent gérées et comptabilisées conformément à des dispositifs nationaux préétablis, qui sont parfois contraires à la réglementation communautaire en la matière. Il s'ensuit que les bénéficiaires déclarent aux fins de remboursement des dépenses qui, en vertu de la réglementation communautaire, peuvent ne pas être éligibles. Par ailleurs, la législation nationale permet d'imposer pour certains programmes opérationnels des droits et des commissions, qui devraient être exclus du financement communautaire.

Volume des avances versées

21.15. En règle générale, les paiements des premières avances représentent 50 % environ des dépenses totales d'une tranche annuelle donnée. Le document de programmation qui détermine le volume de chaque tranche peut surestimer la capacité d'un État membre à absorber rapidement les dépenses au début du programme; ainsi des avances sont plus importantes que nécessaire. Le volume de telles avances n'illustre pas seulement une mauvaise utilisation des fonds communautaires du point de vue de la trésorerie, mais peut aussi mener au non-respect de la législation communautaire relative aux délais en matière de virement de fonds des États membres aux destinataires. Les résultats de l'audit de la Cour dans le domaine du Fonds social reflètent cette situation (volume I, points 7.13 et 7.14). S'il devenait évident qu'un État membre n'est pas en mesure de mettre en oeuvre un programme conformément au calendrier fixé, les montants restants pourraient être reprogrammés sur des exercices ultérieurs, ce qui permettrait d'accélérer le paiement de la première avance au titre de la tranche suivante.

RÉSULTATS DE L'AUDIT DAS 1996

21.16. À l'instar des deux dernières années, le taux d'erreurs substantielles décelées dans le domaine budgétaire des Fonds structurels est, d'après les estimations, plus élevé que celui constaté pour le budget général dans son ensemble (voir point 19.30). Plus des neuf dixièmes en valeur des erreurs substantielles identifiées au cours de l'audit concernant les Fonds structurels provenaient des États membres, dont deux tiers à peu près se situaient au niveau des destinataires finals des fonds communautaires, la presque totalité du reste se situant au niveau local.

21.17. Pour l'essentiel, les erreurs substantielles détectées peuvent être classées dans les catégories suivantes:

a) les dépenses ne répondant pas aux critères d'éligibilité relatifs à la nature de l'action financée, au type de coûts déclarés ou à la période d'éligibilité;

b) les dépenses déclarées n'ayant pas été décaissées au moment de la déclaration.

21.18. Une fréquence très élevée d'erreurs formelles impliquant des infractions au cadre réglementaire et au cadre de contrôle applicab