RAPPORT SPÉCIAL N° 13/98 relatif à l'audit de l'utilisation des techniques d'analyse de risque dans les contrôles douaniers et le dédouanement des marchandises accompagné des réponses de la Commission (présenté en vertu de l'article 188 C, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE) (98/C 375/02)

1. INTRODUCTION

1.1. Le budget communautaire est partiellement financé par les droits de douane et les prélèvements agricoles, dénommés «ressources propres traditionnelles». Les ressources propres traditionnelles prévues par le budget 1997 s'élevaient à quelque 14,2 Mrd ECU, soit environ 17,7 % du budget total. La perception de ces ressources relève des États membres (1). Les premiers intervenants à cet égard sont les services douaniers des 15 États membres. En plus de la perception des ressources propres, ces services douaniers sont chargés, entre autres, de mettre en oeuvre des mesures de politique économique, de protéger la Communauté de l'importation de produits prohibés ou dangereux et de drogues illégales, de superviser les échanges commerciaux portant sur des espèces menacées dans le cadre de la convention CITES (2), et de contrôler les exportations qui ont une incidence financière sur le budget communautaire dans le cadre de la politique agricole commune.

1.2. L'achèvement du marché unique le 1er janvier 1993 s'est accompagné de l'entrée en vigueur du code des douanes communautaire, établi par le règlement (CEE) n° 2913/92 du 12 octobre 1992 (3). L'élaboration du code et de ses dispositions d'application (4) visait à consolider la réglementation communautaire existante dans le domaine des douanes, dont l'un des objectifs est de garantir une application uniforme de la législation douanière dans l'ensemble de la Communauté. Ces textes et leurs modifications ultérieures définissent précisément la nature des contrôles que les autorités douanières doivent opérer pour protéger les intérêts financiers de la Communauté et sont conçus de manière à assurer l'application correcte de la législation douanière.

1.3. Pour mieux saisir le rôle des services douaniers de l'Union européenne, il est nécessaire de comprendre la nature de l'environnement dans lequel ces services doivent travailler. Leurs tâches sont dictées par la réglementation communautaire, elle-même reprise dans chaque État membre par la législation et des instructions nationales. Chaque année, ils doivent traiter quelque 30 millions de déclarations d'importation, un volume équivalent de déclarations d'exportation et quelque 20 millions d'opérations de transit communautaire. Ils appliquent la nomenclature combinée TARIC (5), qui contient plus de 30 000 positions de produits, comportant souvent différents taux selon le pays d'origine du produit. La législation douanière, qui s'applique à des produits spécifiques, est constamment mise à jour par la modification des taux des droits et prélèvements et par l'application de droits antidumping et de contingents tarifaires. Tous ces facteurs, auxquels s'ajoute la volonté des opérateurs de réaliser des profits maximaux, se combinent de telle manière qu'un certain risque pèse sur la perception en temps voulu des droits et prélèvements exacts.

2. LA NÉCESSITÉ DE L'ANALYSE DE RISQUE

2.1. Compte tenu de cet environnement et de la volonté qu'ont tous les États membres de réduire le coût de leurs services publics, il est devenu évident qu'il fallait mettre en place des mesures garantissant l'efficience des contrôles douaniers, tout en veillant à ce que ces services restent efficaces dans la protection des intérêts de la Communauté.

2.2. À cet effet, et en raison de l'ouverture imminente du marché unique le 1er janvier 1993, l'Institut européen d'administration publique de Maastricht a réalisé, à la demande de la Commission, une étude sur «1992 et l'organisation des administrations douanières des États membres et de la Communauté». Le comité des questions douanières (6) a estimé que la recommandation formulée dans l'étude, concernant l'amélioration des méthodes de travail des services douaniers méritait d'être approfondie. Un groupe ad hoc d'experts constitué à cette fin a centré ses travaux sur l'utilisation de l'analyse de risque dans les contrôles douaniers.

2.3. Le 23 novembre 1992, le Conseil ECOFIN a approuvé l'utilisation de l'analyse de risque pour cibler les contrôles financiers. Il a demandé à la Commission d'adopter, avant la fin de 1993, des mesures permettant d'appliquer le principe d'audits ciblés sur le risque à tous les secteurs soumis au contrôle. Cependant, dans le code des douanes communautaire et ses dispositions d'application, le recours aux techniques d'analyse de risque était limité au contrôle des marchandises importées par voie aérienne ou maritime dans le cadre des procédures simplifiées. Le règlement qui régit le contrôle, lors de l'exportation, de produits agricoles bénéficiant d'une restitution (7), exige également l'utilisation des techniques d'analyse de risque lorsque le taux de contrôle est inférieur à 5 %.

2.4. De plus, il existe une obligation légale imposant aux autorités douanières d'utiliser les techniques d'analyse de risque pour déterminer les modalités et le lieu de l'accomplissement de leur mission de contrôle:

Décision 210/97/CE du Parlement européen et du Conseil, du 19 décembre 1996, portant adoption d'un programme d'action pour la douane dans la Communauté (Douane 2000) (8), qui fait suite à l'action pilote «Douane 2000» lancée en décembre 1993, lorsque les chefs des administrations douanières des États membres ont indiqué leur intention d'améliorer la coopération entre les services douaniers pour mettre en oeuvre des contrôles et des procédures d'efficacité équivalente en tout point de la frontière extérieure du territoire douanier communautaire; la décision stipulait que:

«Le programme d'action est dénommé programme "Douane 2000" et est mis en oeuvre pour la période allant du 1er janvier 1996 au 31 décembre 2000.» (article 1er, paragraphe 2)

«Le cadre commun d'objectifs prévu à l'article 1er, paragraphe 3, au sein duquel la Commission et les États membres établissent des plans et des priorités en vue de définir et de mettre en oeuvre une action coordonnée pour garantir l'adéquation de l'action douanière aux besoins du marché intérieur de la Communauté, vise à:

1) garantir une application du droit communautaire qui assure des résultats équivalents en tout point du territoire douanier de la Communauté afin:

- . . .

- de protéger les intérêts, notamment financiers, de la Communauté, . . .» (article 4).

«Conformément aux objectifs définis à l'article 4, point 1, les États membres et la Commission:

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4) adaptent, pour la réalisation de ces objectifs, les méthodes de travail, les équipements et les moyens matériels de renforcer l'efficacité des contrôles; favorisent, en particulier, le développement des techniques de ciblage, d'analyse de risques et de contrôle a posteriori et, lorsque ce sera nécessaire, déterminent la nature des contrôles en vue d'obtenir des résultats équivalents; . . .» (article 5).

2.5. Cependant, il existe plusieurs documents et déclarations communautaires encourageant ou préconisant l'utilisation de l'analyse de risque, ou encore exprimant le souhait que les administrations douanières de la Communauté agissent «comme si elles ne faisaient qu'une». Les plus importants de ces textes sont les suivants:

a) la communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil (9) définissant un plan d'action pour le transit en Europe;

b) la résolution du Conseil du 23 novembre 1995 relative à l'informatisation des régimes de transit douanier (10);

c) le règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil (11) relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes;

d) la résolution du Conseil du 25 octobre 1996 sur la simplification et la rationalisation des réglementations et procédures douanières de la Communauté (12);

e) les réponses de la Commission aux observations formulées par la Cour dans ses rapports annuels 1993 et 1996 (13);

f) la résolution du Parlement européen du 25 novembre 1995 (14);

g) le «Deuxième rapport sur le fonctionnement du système de contrôle des ressources propres traditionnelles» du 11 décembre 1997 (15);

h) la résolution du Conseil du 18 décembre 1997 (16) portant fixation des priorités de la coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures pour la période allant du 1er janvier 1998 à la date d'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam.

2.6. Tous les documents mentionnés au point 2.5 soulignent la nécessité de recourir aux techniques douanières les plus avancées et à des méthodes de travail plus performantes, comme l'informatique, l'analyse de risque et les contrôles ciblés en fonction de profils de risque, une politique commune et coordonnée en matière de gestion des risques, par exemple le contrôle par niveau de risque, harmonisé sous les aspects qualitatif et quantitatif, ainsi que les systèmes d'audit modernes. Ils insistent également sur le fait que les services douaniers nationaux devraient agir comme s'ils ne faisaient qu'un. Les États membres sont invités à coopérer étroitement et à coordonner leurs efforts en vue de réaliser ces objectifs communs. La Commission constate le manque d'homogénéité des techniques d'inspection entre les différents États membres et exprime sa conviction que le développement de méthodes d'analyse de risque peut permettre de remédier à cette situation. Dans le cadre du programme «Douane 2000», elle envisage d'établir des «profils de risque» à l'échelle communautaire. S'agissant de certains régimes douaniers, elle invitera les États membres à intégrer systématiquement les méthodes d'analyse de risque dans leurs mesures de contrôle.

3. QU'EST-CE QUE L'ANALYSE DE RISQUE?

3.1. L'analyse de risque peut être définie comme un processus systématique de prise de décision fondé sur la réunion et l'analyse structurées d'informations, ainsi que sur l'identification et l'analyse structurées du risque, afin de cibler l'intervention sur les risques les plus graves et d'apprécier l'efficacité du ciblage dans la réduction ou l'élimination des risques. L'analyse de risque peut aussi être définie comme un système d'identification et d'utilisation, cohérent et transparent, d'informations de gestion appropriées permettant de déceler, de documenter et d'évaluer complètement le risque. Le système devrait permettre de réduire au minimum les risques par la coordination d'efforts de contrôle prioritaires. Il devrait comprendre des informations sur la performance, permettant de suivre l'évolution de la situation et de réexaminer efficacement l'ensemble du système.

3.2. Tout système d'analyse de risque doit respecter certains principes fondamentaux pour que les objectifs dont la réalisation est souhaitée par le Parlement européen, le Conseil, la Commission et les chefs des administrations douanières puissent être atteints (voir point 2.5). Ces principes sont notamment les suivants:

a) le contexte dans lequel l'analyse de risque est effectuée doit être clairement défini comme étant le territoire douanier de l'Union européenne en tant que marché unique. Il faut, en conséquence, reconnaître le caractère fragmenté des administrations douanières de la Communauté et entreprendre les actions de coordination propres à pallier cette situation;

b) du fait de la liberté de mouvement accordée aux marchandises au sein du marché unique, les risques auxquels il faut faire face au niveau de la Communauté dans son ensemble ou au niveau purement local doivent être identifiés. Cette identification dépend fortement de la facilité avec laquelle les informations et les autres renseignements utiles sont partagés par tous les services concernés;

c) l'accès aux informations sur les risques identifiés doit être assuré pour la Communauté dans son ensemble, de sorte qu'une analyse de risque adéquate et coordonnée puisse être effectuée. Tout résultat des analyses de risque opérées dans un État membre devrait être partagé avec tous les autres États membres, et les travaux d'analyse devraient être coordonnés en vue d'éviter les doubles emplois et le gaspillage de ressources précieuses;

d) la hiérarchie relative des risques identifiés doit être établie pour que leur traitement uniforme soit possible en tout point du territoire, des ressources suffisantes devant être consacrées à l'élimination des plus importants pour les ressources propres de la Communauté;

e) enfin, aucun système structuré ne serait complet sans une procédure de suivi et de réexamen efficace, permettant de s'assurer que toutes les informations qui sous-tendent les hypothèses et les décisions prises sont exactes, actualisées et pertinentes. Ce suivi doit être opéré dans un esprit de collaboration par tous les services douaniers de la Communauté. Le réexamen doit s'appuyer sur les informations obtenues en retour et aboutir à une actualisation de l'analyse et de la hiérarchie des travaux de contrôle.

4. COORDINATION DES ACTIVITÉS D'ANALYSE DE RISQUE ENTREPRISES À CE JOUR

4.1. Le groupe ad hoc d'experts (voir point 2.2) a entamé ses travaux sur l'analyse de risque en mars 1991. Avec l'aide des services de la Commission et des contributions de la plupart des États membres, il a établi des lignes directrices applicables en la matière dans l'ensemble de la Communauté.

4.2. En février 1993, le groupe a soumis un projet de lignes directrices à la Commission. Avant l'adoption d'une version définitive, plusieurs projets ont été communiqués aux États membres, qui ont été invités à les appliquer en l'état. En octobre 1997, des lignes directrices non contraignantes ont été communiquées à l'ensemble des États membres. Elles doivent constituer l'élément central d'un projet-pilote à mettre en oeuvre dans six États membres jusqu'au 31 décembre 2000.

5. L'ENQUÊTE DE LA COUR

5.1. L'enquête menée par la Cour a été centrée sur l'utilisation de l'analyse de risque dans le cadre des contrôles douaniers, à savoir l'inspection physique des marchandises et la vérification documentaire des déclarations d'importation, qui ont une incidence sur les ressources propres communautaires.

5.2. Malgré l'absence de base réglementaire globale imposant l'utilisation de l'analyse de risque, la Commission a plaidé en faveur de l'application de cette technique dans le cadre des contrôles douaniers du fait «qu'il est matériellement impossible d'effectuer des contrôles systématiques, physiques ou documentaires, de tous les chargements de marchandises» (17). En outre, étant donné que ce ne sont pas les marchandises, mais les opérateurs qui fraudent, il importe que l'analyse de risque soit centrée sur ces derniers. La Cour a estimé que quelque six ans après le lancement du programme d'analyse de risque et quatre ans après l'ouverture du marché unique, le moment était venu de procéder à un audit de la situation en matière de mise en oeuvre des techniques d'analyse de risque dans les États membres.

5.3. Prenant comme modèle un système d'analyse de risque conforme aux principes exposés au point 3.2, l'enquête a été centrée sur les méthodologies adoptées dans huit États membres pour identifier et prévenir les risques encourus par les ressources propres communautaires, sur le rôle de contrôle et de coordination joué par les différents services de la Commission, ainsi que sur la gestion et l'efficacité des techniques appliquées, l'exploitation des sources de renseignement et la portée des mécanismes d'information en retour existants. Lorsqu'aucune technique formelle d'analyse de risque n'était appliquée, la Cour a essayé d'évaluer l'efficacité des autres méthodes utilisées pour protéger les intérêts financiers de la Communauté.

5.4. Dans les huit États membres visités (Belgique, Danemark, Allemagne, Espagne, France, Italie, Pays-Bas et Royaume-Uni), la Cour a collecté des informations concernant:

a) les politiques et les instructions nationales en matière de contrôle. La Cour a également essayé d'évaluer le degré d'utilisation de l'analyse de risque;

b) le rôle joué par les systèmes informatiques des services douaniers nationaux dans la sélection des déclarations en douane en vue d'un contrôle spécifique, y compris la capacité du système à isoler certaines opérations par l'utilisation de profils (filtrage);

c) les sources d'information et la méthode appliquée pour collecter des données relatives au risque;

d) la méthode mise en oeuvre pour analyser les données relatives au risque et affecter des ressources permettant de faire face aux risques les plus importants;

e) les systèmes utilisés pour communiquer les données concernant les risques au personnel douanier sur le terrain et pour obtenir des informations en retour sur l'exploitation de ces données.

5.5. La Cour a examiné l'application de la méthodologie en question par plusieurs bureaux de douane dans chacun des États membres visités.

5.6. La Cour a sélectionné un échantillon de communications adressées aux États membres par la Commission conformément au règlement (CE) n° 515/97 du Conseil du 13 mars 1997 relatif à l'assistance mutuelle (18) afin d'examiner la manière dont les États membres utilisent ces communications et la mesure dans laquelle ces dernières sont mises à la disposition du personnel douanier sur le terrain.

6. CONSTATATIONS

6.1. La Cour reconnaît qu'un certain nombre d'États membres se sont pleinement engagés à développer, à l'échelle communautaire, une méthodologie d'analyse de risque à appliquer dans le cadre des contrôles douaniers, et soutiennent les initiatives allant actuellement dans ce sens. Les observations formulées dans le présent rapport devraient permettre de faciliter les efforts déployés par ces États membres.

Constatations de caractère général

6.2. Dans la plupart des États membres, la nécessité de recourir aux techniques d'analyse de risque est reconnue. Les agents des douanes sur le terrain ont accès, dans des conditions satisfaisantes, aux informations concernant les risques. Dans la majorité des cas, ces informations ne sont cependant pas analysées et utilisées d'une manière qui permette d'affecter des ressources aux domaines présentant le risque le plus élevé.

6.3. À l'exception de la communication d'informations relatives aux cas de fraude détectés, qui s'inscrit dans le cadre de l'assistance mutuelle, il n'existe aucun réseau structuré de communication de nature à garantir que les États membres et la Commission échangent les informations ou les renseignements sur les risques communs.

6.4. Les informations diffusées dans le cadre de l'assistance mutuelle sont utilisées par les États membres essentiellement pour le contrôle a posteriori d'opérations douanières. Les services douaniers n'y ont recours qu'à titre exceptionnel, comme source d'information sur les risques potentiels auxquels sont exposées certaines importations en cours ou à venir.

6.5. Dans ses lignes directrices, la Commission admet explicitement que «les personnes fraudent, pas les marchandises»; cependant, l'analyse de risque est actuellement centrée presque exclusivement sur les marchandises à risque. Par ailleurs, les États membres ne déploient aucun effort particulier pour coordonner les opérations d'identification des marchandises en question. Bien que les opérateurs et les régimes douaniers présentent par nature plus de risques, aucune initiative n'est prise pour essayer d'en faire les éléments centraux de l'analyse de risque.

6.6. Dans la plupart des États membres, le processus d'information en retour a consisté à fournir des données financières détaillées sur les montants perçus à la suite de contrôles a posteriori. Dans la majorité des cas, il n'était pas possible de savoir si les contrôles ayant entraîné la perception de droits supplémentaires avaient été effectués sur la base d'une analyse de risque, et les données communiquées par les bureaux de recette ne précisaient pas les circonstances et la nature des risques spécifiques ayant entraîné la perception de droits supplémentaires.

6.7. Les taux de contrôles physiques et documentaires divergent sensiblement entre les États membres. Dans trois d'entre eux, les instructions nationales prévoient que 100 % des déclarations en douane directes font l'objet d'un contrôle documentaire; dans un État membre visité, aucune donnée statistique concernant les contrôles documentaires n'était disponible. Dans les autres États membres visités, le taux de contrôle documentaire varie entre 17 % et 70 %. Dans un certain nombre d'États membres, il n'a pas été possible de déterminer de manière précise le niveau des contrôles physiques portant sur les marchandises importées directement. Selon les estimations réalisées par la Cour auprès des bureaux de douane visités, le taux de contrôle physique allait de 1,4 % à 10,3 %.

Constatations spécifiques

6.8. Tous les États membres visités prétendent appliquer les techniques d'analyse de risque dans le cadre de leurs activités de contrôle douanier, affirmation qu'ils étayent en présentant leurs programmes ou leurs instructions de contrôle nationaux. Chacun d'eux met cependant plus ou moins l'accent sur les différents domaines à risque que sont les marchandises, les opérateurs et les régimes douaniers. Ces différences dans la hiérarchisation des risques sont encore plus marquées en raison du degré variable de participation des administrations centrales au processus de gestion du risque.

6.9. Dans quatre des États membres visités, les bureaux de douane locaux sont entièrement responsables des opérations d'analyse de risque, tandis que dans les autres, la méthode adoptée s'appuie sur des données émanant de services locaux, centraux ou régionaux.

6.10. La plupart des États membres ne font aucune distinction entre l'identification du risque [voir point 3.2 sous b)] et l'analyse de risque [voir point 3.2 sous c)]. Ce manque de clarté, qui est patent dans l'administration centrale, se retrouve sur le terrain du fait de l'absence de lignes directrices nationales claires ou d'actions de formation.

6.11. La Cour n'a pu trouver que dans deux États membres des éléments attestant l'application constante de techniques d'analyse de risque concernant l'importation de marchandises dans la Communauté. Dans un autre État membre, le système est censé fonctionner sur la base d'une analyse de risque; cependant, aucun élément probant n'est venu confirmer cette affirmation. Dans trois autres États membres, les informations relatives aux marchandises à risque sont largement diffusées, principalement dans le cadre de l'assistance mutuelle, mais aucune disposition ne prévoit véritablement une analyse des risques existants pour garantir le ciblage des produits présentant le risque le plus élevé.

6.12. Dans trois des États membres visités, toutes les déclarations en douane, à l'exception de celles présentées dans le cadre de procédures simplifiées, doivent faire l'objet d'un contrôle documentaire avant le dédouanement définitif des marchandises importées. Dans l'un d'eux, l'analyse de risque sert à sélectionner les déclarations devant faire l'objet de contrôles physiques et documentaires au moment du dédouanement. D'autres déclarations sont soumises à un contrôle documentaire a posteriori.

6.13. Le fait que les États membres où le taux de contrôle atteint 100 % soient aussi ceux qui prétendent recourir à l'analyse de risque dans leurs procédures de contrôle pose la question de savoir dans quelle mesure les autorités douanières se fient à la qualité de l'analyse de risque effectuée. Selon la Commission, «des contrôles systématiques porteraient atteinte à la fluidité du trafic commercial légitime et obéreraient de manière disproportionnée les ressources humaines et financières des administrations douanières» (19).

Utilisation de systèmes de filtrage

6.14. Les systèmes de filtrage sont une solution de substitution au contrôle systématique des déclarations. Ces systèmes s'appuient sur l'élaboration de profils ou de paramètres de filtrage. Ils ne peuvent être mis en oeuvre efficacement que si les opérations de dédouanement sont informatisées. Les systèmes de dédouanement de l'ensemble des États membres visités offrent certaines possibilités de filtrage permettant de déterminer si les déclarations sélectionnées doivent faire l'objet d'un contrôle physique ou documentaire. Dans un État membre, les informations concernant le filtrage ne sont cependant accessibles qu'aux seuls bureaux de douane connectés au système de dédouanement informatisé et, lorsque c'est le cas, le contrôle des déclarations sélectionnées n'est même pas obligatoire.

6.15. Le degré d'efficacité, de sophistication et de fiabilité des systèmes de filtrage varie d'un État membre à un autre. Le filtrage des déclarations en douane s'opère moyennant l'établissement de profils des opérations à risque et la programmation du système de dédouanement de manière à isoler les opérations correspondant à ces profils. Dans deux États membres, l'élaboration des profils relève de la responsabilité de l'administration centrale des douanes, tandis que dans cinq autres, les bureaux de douane ont la possibilité d'ajouter des profils relatifs à des risques identifiés au niveau local.

6.16. Dans un État membre, l'administration centrale dispose des moyens nécessaires pour établir des profils mais, actuellement, ils ne sont pas utilisés pour sélectionner les importations à soumettre à des vérifications physiques. S'agissant des contrôles documentaires, le critère retenu est celui de la valeur en douane, seules les opérations d'un montant supérieur à 12 500 ECU étant retenues. Cette méthode entraîne la sélection d'un nombre si élevé de déclarations que l'application de critères fondés sur des risques locaux, s'ils existent, est pratiquement impossible. Certains bureaux n'ont pas recours à des critères locaux, d'autres les appliquent selon les principes définis au point 3.2. Le pré-dédouanement des marchandises sur la base de documents commerciaux (20), avant leur enregistrement dans le système informatique, peut mettre les services douaniers dans l'impossibilité de procéder aux vérifications requises par le système et, par conséquent, rendre le processus de contrôle inégal.

6.17. Dans un autre État membre, le système ne permet pas d'utiliser plus de trois types de paramètres, sur les huit applicables, pour l'élaboration des profils. Du fait de cette restriction, la sélection s'effectue sur la base de catégories larges, ce qui explique que très peu de profils nationaux ou centraux soient utilisés. Composé d'un module d'enregistrement et de dédouanement, le système permet aux opérateurs bénéficiant de procédures simplifiées dans cet État membre d'échapper facilement à une sélection par profil, mais tous les opérateurs peuvent l'éviter s'ils font dédouaner les marchandises auprès d'un bureau de douane autre que celui d'origine. Les profils locaux ne font l'objet d'aucune harmonisation, d'où l'impossibilité d'assurer l'homogénéité des contrôles effectués par les bureaux de douane.

6.18. Dans un troisième État membre, les profils établis au niveau national visent essentiellement à isoler les déclarations qui, conformément à la réglementation communautaire, doivent obligatoirement faire l'objet d'un contrôle douanier. Seuls les profils locaux sont censés être fondés sur l'analyse de risque. L'harmonisation des critères définis au niveau local est faible et, de ce fait, des déclarations présentant un risque similaire sont traitées différemment par les bureaux de douane. La révision et la mise à jour régulières des profils établis au niveau local ne s'appuient pas sur l'analyse de risque.

6.19. Dans un autre État membre, le système d'établissement de profils, dont la mise en oeuvre relève d'un service central, est principalement axé sur les risques liés aux activités intermittentes de petits importateurs. Un système «à la carte» est utilisé pour le contrôle des opérateurs les plus importants. Les profils nationaux, qui ne donnent que rarement lieu à des inspections physiques obligatoires, laissent aux bureaux de douane locaux le soin de déterminer le niveau physique et de contrôle documentaire en s'appuyant sur des facteurs de risque locaux.

6.20. Dans un autre État membre encore, le système, géré au niveau central, fait appel à des critères de risque préétablis et obligatoires, ainsi qu'à un algorithme mathématique (facteur aléatoire) pour sélectionner les déclarations à soumettre à un contrôle physique. La mise à jour des critères relatifs aux profils en vigueur ne s'effectue pas sur la base d'une analyse de risque continue, car ils sont prévus par la législation et revêtent un caractère général.

Contrôles aléatoires

6.21. Les lignes directrices de la Commission préconisent l'intégration de contrôles aléatoires dans la méthodologie générale d'analyse de risque pour détecter des risques nouveaux ou non décelés jusque-là. Des éléments attestant dans une certaine mesure la sélection aléatoire des déclarations aux fins de contrôle n'ont pu être obtenus que dans trois États membres. Tel qu'il est conçu, le système en vigueur dans l'un des États membres visités comporte une part de hasard dans son mode de sélection. Dans un autre, les agents des douanes locales ne sont pas incités à pratiquer des tests aléatoires.

6.22. Même le système d'analyse le plus rigoureux ne permet pas d'éliminer le risque de non-détection de nouveaux facteurs de risque importants, ni d'empêcher des opérateurs ou des agents mal intentionnés de découvrir les critères appliqués. Il importe donc que les procédures de sélection de tous les systèmes d'analyse de risque comportent un facteur aléatoire.

Efficacité des filtres

6.23. L'efficacité des filtres est largement tributaire de la qualité des travaux d'analyse effectués lors de l'élaboration des profils. Si ces derniers ne sont pas suffisamment affinés, il n'est pas certain que les déclarations sélectionnées présentent un risque en soi, ce qui est contraire aux objectifs premiers de la méthode des profils. Ce problème a été illustré précédemment par des exemples relatifs à deux États membres (voir points 6.15-6.16).

6.24. Pour évaluer de manière satisfaisante l'efficacité du processus de filtrage, il importe de disposer de données appropriées et pertinentes. En d'autres termes, les informations relatives aux types de déclarations sélectionnées par filtrage et aux résultats des contrôles correspondants (valeur et conditions), ainsi que l'interprétation de ces informations doivent être communiquées en retour au service responsable de l'analyse de risque pour que celui-ci puisse les utiliser dans le cadre des procédures d'établissement de profils à venir.

6.25. Aucun élément probant attestant l'existence d'un système satisfaisant de communication des résultats du processus de filtrage n'a pu être obtenu dans les États membres visités. Dans deux d'entre eux, les agents des bureaux de douane locaux sont habilités à ne pas prendre en considération les profils établis au niveau national, sans même devoir en rendre compte. Dès lors, les données et les statistiques nationales relatives à l'efficacité du filtrage ne sont pas fiables.

6.26. Là où les agents des douanes procèdent à des contrôles pour faire face à des facteurs de risque locaux, aucun dispositif formel n'est généralement prévu pour enregistrer ces facteurs en vue de l'utilisation ultérieure des données au niveau local ou national. Dans deux États membres, le système comporte, outre une composante «analyse de risque», un volet consacré à l'enregistrement de données sur l'incidence des contrôles décidés au niveau local. Le système en question prévoit également la diffusion des résultats concernant des cas graves de fraude ou d'irrégularité.

6.27. Dans un bureau de douane d'un État membre, des droits supplémentaires représentant 22,5 Mio ECU ont été recouvrés au titre de montants sous-déclarés et initialement apurés sans vérification dans le cadre du système d'analyse de risque. Le solde de 15 Mio ECU recouvré correspondait à des déclarations sélectionnées par le système comme étant à risque. La Cour est préoccupée par le fait qu'une somme aussi importante ait pu être perçue sur la base de déclarations jugées au départ comme présentant un «faible risque».

6.28. En tout état de cause, l'absence de système d'information en retour satisfaisant place les administrations centrales dans l'impossibilité de confirmer que la couverture des contrôles douaniers est réellement homogène sur leur propre territoire douanier. Comment serait-il dès lors possible de garantir pareille homogénéité au niveau communautaire?

Taux de contrôles effectués dans le cadre de systèmes de filtrage

6.29. Il n'a été possible de connaître ni le nombre de contrôles effectués dans l'ensemble des États membres visités, ni leur ventilation par opérateur ou par marchandise à risque.

Procédures simplifiées dans le cadre d'un système de filtrage

6.30. L'application de systèmes de filtrage dans le cadre de procédures de dédouanement simplifiées est problématique en ce sens que ces procédures limitent les possibilités de contrôle physique des marchandises par les autorités douanières. D'une part, la procédure simplifiée d'entrée directe des données par le déclarant via un système informatique d'échange d'informations ne laisse qu'un court délai aux autorités douanières pour faire connaître leur intention d'effectuer un contrôle physique des marchandises avant qu'elles ne soient plus sous le contrôle de la douane. La procédure en question permet aux autorités douanières de s'opposer à l'enlèvement des marchandises, mais, dans la pratique, la pression à laquelle sont soumis les agents des douanes chargés d'effectuer les contrôles sur le terrain, souvent dans des endroits retirés, pose des problèmes logistiques. D'autre part, les contrôles physiques de marchandises importées par des opérateurs autorisés à présenter des déclarations périodiques, c'est-à-dire une déclaration mensuelle de l'ensemble des marchandises importées au cours du mois de référence, sont dans le meilleur des cas difficiles. En l'occurrence, la seule solution possible consiste à soumettre les opérateurs en question à des contrôles à l'importation après dédouanement.

6.31. Dans un État membre, les instructions nationales en vigueur depuis plusieurs années prévoient expressément le recours à l'analyse de risque pour ce qui concerne le contrôle des importations effectuées par des opérateurs importants bénéficiant de procédures simplifiées. La Cour a cependant constaté que la sélection des opérations d'importation en vue d'un contrôle sur place est opérée au jour le jour, apparemment sans mise en oeuvre de techniques d'analyse de risque.

Points forts et faiblesses des systèmes de filtrage

6.32. En principe, les systèmes de filtrage contribuent à la mise en oeuvre de contrôles appropriés des ressources propres communautaires. Cela n'est cependant vrai que si ces contrôles s'appuient sur une analyse satisfaisante des risques identifiés et si les bureaux de douane locaux disposent d'une autonomie suffisante pour traiter les résultats fournis par de tels systèmes.

6.33. Dans les États membres, un certain nombre de facteurs nuisent à l'efficacité et à l'efficience des systèmes de filtrage. Il s'agit notamment de l'absence d'harmonisation des profils au niveau transnational, de l'absence de véritable analyse de risque dans plusieurs domaines, de l'absence d'information en retour concernant les résultats des contrôles, de déficiences affectant certains systèmes informatiques et, dans certains cas, de la mauvaise compréhension, par manque de formation, des objectifs et de la finalité d'un système de ciblage. Dans un cas, la Cour a constaté que la déclaration utilisée comme profil de risque avait donné lieu au paiement des droits les plus élevés, alors que le choix aurait plutôt dû se porter sur celles pour lesquelles l'application de taux préférentiels était demandée.

6.34. Ces déficiences peuvent avoir pour conséquence:

a) la non-identification de marchandises ou d'opérateurs à risque du fait de l'insuffisance des informations communiquées en retour;

b) la prise en considération insuffisante des risques réels due à l'application de critères de portée générale, par exemple une valeur minimale (voir point 6.15);

c) la possibilité pour les opérateurs d'échapper, fortuitement ou délibérément, aux contrôles par filtrage en raison du manque de souplesse des procédures et des systèmes informatiques (voir point 6.16);

d) des incohérences dans le traitement de risques similaires, non seulement sur le territoire douanier communautaire mais aussi dans chaque État membre. Cela peut résulter de l'utilisation, comme profils locaux, de facteurs de risque qui, vu leur importance, auraient dû être pris en considération au niveau national, voire communautaire - comme c'est le cas dans les deux États membres où aucune harmonisation des critères de risque appliqués n'est opérée au niveau des bureaux de douane.

Contrôles à l'importation après dédouanement et analyse de risque

6.35. Au niveau national et s'agissant de l'efficacité du contrôle des ressources propres communautaires, l'évaluation et l'attribution d'un coefficient de risque approprié pour les opérateurs revêtent la plus haute importance.

6.36. Il ressort clairement des travaux d'audit effectués par la Cour dans le cadre de la DAS, dans l'ensemble des États membres au cours de ces dernières années, qu'une part significative des ressources propres provient d'un petit nombre de gros opérateurs. La plupart d'entre eux présente des déclarations en douane mensuelles, dans le cadre du système de déclaration périodique. Dans ses lignes directrices, la Commission préconise la mise en oeuvre de techniques d'analyse de risque pour la sélection des opérateurs à soumettre à un contrôle.

6.37. Tous les États membres visités procèdent à des vérifications sur place après dédouanement pour compléter les contrôles opérés au moment de l'importation ou pour contrôler les opérateurs bénéficiant de procédures simplifiées.

6.38. Dans un État membre, le programme de contrôle annuel du service chargé de l'évaluation et du contrôle comptable ne s'appuie pas sur une analyse de risque formelle. Les normes nationales fixant le nombre d'inspections à effectuer ne sont pas respectées.

6.39. Le programme de contrôle national établi par le service des douanes d'un État membre prévoit le recours à l'analyse de risque pour les contrôles à l'importation après dédouanement. Ces derniers sont effectués par un service d'inspection de niveau national et régional sur la base de critères financiers prédéterminés. Bien que les opérateurs à contrôler dans le cadre des programmes annuels doivent être sélectionnés au moyen de techniques d'analyse de risque, les critères appliqués dans des cas spécifiques examinés n'ont pu être communiqués à la Cour. Celle-ci a constaté que lorsque les contrôles à l'importation après dédouanement opérés conformément à ces programmes faisaient apparaître que les droits perçus étaient inférieurs au montant dû, les procédures en vigueur ne permettaient pas d'étendre le contrôle jusqu'à une date récente, un nouveau contrôle devant, le cas échéant, être effectué dans le cadre du programme suivant. Elles peuvent donc empêcher que des droits supplémentaires soient constatés dès la première occasion.

6.40. Dans un État membre, il apparaît que l'autorisation d'utiliser les procédures simplifiées n'est accordée aux opérateurs qu'après réalisation d'une analyse de risque s'appuyant sur l'ensemble des données fiscales les concernant. Conformément aux instructions nationales, chaque opérateur doit faire l'objet d'une visite de contrôle (un audit) annuelle et des visites extraordinaires sont prévues si nécessaire. Dans ce dernier cas, la sélection des opérateurs ne fait pas formellement intervenir l'analyse de risque.

6.41. Dans un État membre, les programmes de contrôle prévoient de sélectionner les opérateurs à soumettre à un contrôle a posteriori sur la base des pertes qu'ils sont susceptibles d'occasionner au niveau des ressources propres. L'objectif d'un système fondé sur la quantification des recettes présentant un risque est de donner l'assurance «que tout écart entre ce qui devrait se passer et ce qui se passe réellement est acceptable». Le système en question, qui cible les opérateurs et les régimes douaniers à très haut risque, a récemment fait l'objet d'un examen par une institution de contrôle nationale et, par suite, il est actuellement en révision. Les critiques formulées à l'encontre de ce système sont les suivantes: le facteur de risque est ajusté pour que le volume des travaux d'audit atteigne le niveau souhaité; le système manque de souplesse; les évaluations des systèmes sont incomplètes; les analyses sont insuffisantes; la formation et les lignes directrices fournies dans le cadre du système devraient permettre de mieux comprendre les techniques et les principes de l'audit; l'affectation des ressources n'évolue pas ni ne reflète les risques; le fait que d'autres objectifs de l'administration des douanes soient visés dans le même temps peut se traduire par un degré d'assurance moindre.

6.42. Dans un autre État membre, les programmes de contrôle douanier concernant les opérateurs autorisés à ne présenter que des déclarations périodiques doivent être établis sur la base de procédures formelles d'analyse de risque. Cette disposition est respectée dans la plupart des cas, même si certaines incohérences ont été relevées dans plusieurs bureaux de douane visités.

6.43. Dans un autre État membre, le programme de contrôle national prévoit l'utilisation de l'analyse de risque pour sélectionner les opérateurs à contrôler; cependant, rares étaient les éléments probants permettant de conclure à l'adoption d'une approche formelle fondée sur l'analyse de risque. Au cours de la procédure de sélection, les bureaux de douane visités tenaient compte des informations disponibles sur place concernant les opérateurs, mais de manière informelle.

6.44. Dans un État membre, les autorités douanières ont largement recours aux contrôles à l'importation après dédouanement pour faire face aux risques. Le système mis en oeuvre se caractérise par un processus informatisé de sélection de risque s'appuyant sur des facteurs de risque préétablis. Un programme annuel de contrôle des opérateurs est ainsi élaboré. La Cour a cependant constaté que les données sous-tendant l'analyse de risque n'étaient pas mises à jour et que la première évaluation du risque réalisée pour les nouveaux opérateurs variait suivant la circonscription douanière. S'agissant des circonscriptions visitées lors du contrôle, la Cour a observé que le taux de contrôle prévu n'était pas atteint et que les résultats des audits précédents n'étaient généralement pas utilisés pour mettre à jour les facteurs de risque pris en considération dans le processus de planification.

6.45. Il est difficile de se faire une idée précise de la manière dont les procédures appliquées dans les États membres visités et destinées à garantir la sélection des opérateurs à risque dans le programme de contrôle annuel permettent d'identifier les opérateurs qui, bien que procédant à des opérations douanières importantes, introduisent leurs déclarations auprès de différents bureaux de douane, tant dans leur pays que dans les États membres limitrophes.

Programmes de contrôle nationaux

6.46. L'existence de programmes de contrôle nationaux cohérents est la condition sine qua non d'une approche homogène du contrôle douanier dans l'ensemble de la Communauté.

6.47. Tous les États membres disposent de programmes, de stratégies ou d'instructions de contrôle au plan national; cependant, des éléments probants attestant l'existence d'une programmation formelle des contrôles au niveau national n'ont pu être trouvés que dans trois d'entre eux. En dépit de cela, l'audit de la Cour a clairement montré que la diversité des pratiques de contrôle observées résultait de l'absence de coordination satisfaisante, au niveau central, des données locales ou régionales enregistrées dans le système de planification.

Problèmes liés aux contrôles à l'importation après dédouanement

6.48. La Cour a déjà examiné la question des contrôles à l'importation après dédouanement dans les États membres dans son rapport relatif à l'exercice 1993, où elle faisait observer que plusieurs États membres recouraient à l'analyse de risque pour élaborer leurs programmes de contrôle.

6.49. Cinq ans plus tard, la Cour constate que les progrès accomplis en ce qui concerne l'application de techniques d'analyse de risque aux fins d'identification des opérateurs à risque ont été très limités. En réalité, même dans les États membres où l'analyse de risque est formellement appliquée, les observations formulées ci-dessus montrent la nécessité pressante d'un ciblage plus précis dans ce domaine.

6.50. Dans de nombreux cas, les critères de risque sont ajustés de manière à correspondre à l'affectation des ressources telle qu'elle a été préalablement décidée. Dans le cadre d'un véritable système d'analyse de risque, les risques devraient, comme cela a été dit en introduction, être identifiés, évalués et classés par degré de priorité avant l'affectation des ressources.

Examen d'un échantillon de déclarations douanières correspondant aux communications diffusées conformément aux dispositions applicables en matière d'assistance mutuelle

6.51. Dans tous les cas, les États membres procèdent à un examen rétrospectif des opérations correspondant aux communications et, le cas échéant, mettent en oeuvre des procédures de recouvrement de droits après dédouanement. Les constatations de la Cour sont cependant plus contrastées en ce qui concerne l'utilisation de ces informations comme base pour une analyse de risque permanente.

6.52. Dans trois États membres, les informations contenues dans les communications relevant de l'assistance mutuelle sont largement diffusées aux bureaux de douane. Cependant, le personnel des bureaux de douane de chacun de ces trois États membres doit compter sur sa mémoire pour cibler les déclarations correspondant aux critères concernés. Dans l'un de ces systèmes, les déclarations font l'objet d'un contrôle documentaire, mais elles sont également susceptibles d'être sélectionnées pour un contrôle physique grâce au mécanisme de sélection aléatoire intégré dans le système.

6.53. Dans trois autres États membres, les informations contenues dans les communications font l'objet d'une analyse visant à déterminer si les profils nationaux devraient faire partie intégrante du système de filtrage des déclarations.

6.54. Dans un autre État membre, les informations obtenues dans le cadre de l'assistance mutuelle ne sont pas utilisées pour l'élaboration de profils nationaux. Elles font l'objet d'une diffusion sélective, mais non fondée sur l'analyse de risque.

6.55. Un des États membres visités n'adresse les communications relevant de l'assistance mutuelle qu'aux bureaux de douane où des problèmes ont affecté certaines opérations dans le passé. Toutes les circonscriptions ne disposent donc pas de ces informations pour les analyses de risque suivantes.

7. CONCLUSION

7.1. Le Parlement européen, le Conseil, la Commission et les responsables des administrations douanières ont exprimé le souhait de voir les services douaniers de la Communauté agir comme s'ils ne faisaient qu'un par le biais d'actions coordonnées visant à obtenir des résultats équivalents sur l'ensemble du territoire douanier de la Communauté et d'une application efficace, efficiente et homogène de la réglementation communautaire. Force est cependant de constater que ce souhait est loin d'être réalisé (voir points 6.2 et 6.6).

7.2. La volonté de favoriser l'application de techniques d'analyse de risque dans les services douaniers est largement partagée; cependant, l'absence de coordination, notamment pour l'identification des marchandises et des circonstances à risque rendent vaine une part non négligeable des contrôles effectués au niveau local (voir points 6.4 et 6.14-6.19).

7.3. Un nombre suffisant d'éléments probants atteste que la plupart des informations relatives aux sujets à risque sont communiquées aux services douaniers sur le terrain. Toutefois, en l'absence d'analyse véritablement efficace pour déterminer la valeur potentielle d'un risque et pour établir s'il concerne chaque poste frontière, le fait de disposer de cette masse considérable d'informations ne contribue en rien à améliorer l'affectation des ressources disponibles pour le contrôle (voir points 6.9, 6.32 et 6.50).

7.4. Il y a autant de méthodes d'analyse de risque que d'États membres visités au cours de l'enquête. Bien que la nécessité d'une méthodologie d'analyse de risque soit unanimement reconnue et que les lignes directrices de la Commission aient bien balisé le chemin en vue de leur mise en oeuvre, l'application de la réglementation communautaire semble actuellement manquer de coordination et d'uniformité [voir points 6.6, 6.33 sous d), 6.46 et 6.49].

7.5. Cinq ans après la réalisation du marché unique et six ans après le lancement du programme Matthaeus (21), on s'attendrait à ce que les programmes de formation et d'échange mis en oeuvre se traduisent par une plus grande cohésion. Par ailleurs, la création d'unités ou de services communs spécialisés au niveau communautaire, par exemple pour la planification et le contrôle, entraînerait une certaine intégration des administrations douanières, susceptible d'améliorer la coordination entre les États membres (voir point 6.2).

7.6. Il reste beaucoup à faire pour garantir le fonctionnement d'un système d'analyse de risque efficace, efficient et homogène dans tous les États membres. La Commission devrait:

a) faire en sorte que ses lignes directrices soient intégrées dans des règlements contraignants et articulées de manière à garantir une protection optimale de la Communauté. Il conviendrait de modifier sans délai la réglementation communautaire relative à l'ensemble des activités et des contrôles douaniers afin de rendre obligatoires l'application de méthodes d'analyse de risque et le ciblage des contrôles;

b) faire en sorte que ses services disposent des ressources nécessaires pour assurer une coordination efficace des travaux d'analyse de l'ensemble des données à utiliser dans tous les États membres, notamment dans le domaine des marchandises et des régimes douaniers à risque. La Commission devrait en particulier entreprendre de coordonner l'analyse de risque et les programmes de contrôle correspondants pour ce qui concerne les opérations intracommunautaires et les opérateurs actifs dans plusieurs États membres;

c) prendre des mesures pour que tout nouveau projet de règlement ne contienne aucune disposition inappropriée (peu pratique ou inapplicable) entraînant une augmentation des risques. La Commission devrait également assurer la supervision constante et efficace des nouvelles dispositions législatives adoptées dans les États membres, qui, dans certains cas, portent modalités d'application de la réglementation communautaire, et ce pour veiller à ce que cette législation nationale ne crée pas de nouveaux risques;

d) faire en sorte que les activités de ses services d'inspection et de suivi soient planifiées en fonction d'une analyse de risque, pour garantir que les contrôles effectués dans l'ensemble des États membres soient équivalents et d'un niveau satisfaisant;

e) adopter les mesures nécessaires pour inclure dans ses lignes directrices et dans ses règlements les nombreuses initiatives novatrices et efficaces prises par les États membres, par exemple l'analyse centralisée des produits à risque, l'analyse des risques inhérents aux régimes douaniers, l'utilisation d'unités de renseignement sur le fret, la technique de sélection aléatoire par l'application d'algorithmes de risque. Il importe que les meilleures innovations soient combinées pour former une solide barrière de protection des ressources propres communautaires;

f) harmoniser les taux de contrôle documentaire dans les États membres. La Cour a constaté que ces taux variaient entre 17 % dans deux États membres et 100 % dans trois autres. Il est clair que lorsque le taux de contrôle atteint 100 %, la mise en oeuvre de techniques d'analyse de risque constitue un gaspillage de ressources et peut occasionner un relâchement de l'attention nécessaire aux contrôles à réaliser. Dans ces conditions, ce sont souvent les contrôles à l'importation après dédouanement qui en pâtissent. Il convient d'insister sur les avantages qui peuvent être tirés d'une harmonisation des contrôles et, donc, d'une répartition équilibrée de la charge de contrôle sur l'ensemble des opérateurs économiques de l'Union;

g) aider les États membres à concevoir des systèmes d'analyse de risque mieux structurés et plus scientifiques, en leur fournissant des connaissances techniques ainsi que des moyens de formation, de recherche et de coordination.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion des 16 et 17 septembre 1998.

Par la Cour des comptes

Bernhard FRIEDMANN

Président

(1) Décision 94/728/Euratom, CE du Conseil, du 31 octobre 1994, relative au système des ressources propres des Communautés européennes (JO L 293 du 12.11.1994, p. 9).

(2) Convention sur le commerce international des espèces menacées d'extinction (CITES).

(3) JO L 302 du 19.10.1992.

(4) Règlement (CEE) n° 2454/93 de la Commission du 2 juillet 1993 fixant certaines dispositions d'application du règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil établissant le code des douanes communautaire (JO L 253 du 11.10.1993, p. 1).

(5) Règlement (CEE) n° 2658/87 du Conseil relatif à la nomenclature tarifaire et statistique et au tarif douanier commun (JO L 256 du 7.9.1987, p. 1), récemment modifié par le règlement (CE) n° 2086/97 du 14 novembre 1997 portant modification de l'Annexe I au règlement (CEE) n° 2658/87 du Conseil (JO L 312 du 14.11.1997, p. 1).

(6) Le comité des questions douanières est composé des chefs des administrations douanières des États membres et du directeur général de la DG XXI.

(7) Règlement (CEE) n° 386/90 du Conseil, du 12 février 1990, relatif au contrôle lors de l'exportation de produits agricoles bénéficiant d'une restitution ou d'autres montants (JO L 42 du 16.2.1990, p. 6).

(8) JO L 33 du 4.2.1997, p. 24.

(9) JO C 176 du 10.6.1997, p. 3.

(10) JO C 327 du 7.12.1995, p. 2.

(11) JO L 312 du 23.12.1995, p. 1.

(12) JO C 332 du 7.11.1996, p. 1.

(13) JO C 327 du 24.11.1994, p. 295 et JO C 348 du 18.11.1997, p. 39.

(14) JO C 308 du 20.11.1995, p. 57.

(15) COM(97) 673 final du 11.12.1997.

(16) JO C 11 du 15.1.1998, p. 1.

(17) Question écrite n° 951/96 de Viviane REDING à la Commission. Problèmes liés aux contrôles douaniers (JO C 322 du 28.10.1996, p. 16).

(18) JO L 82 du 23.3.1997, p. 1.

(19) Question écrite n° 951/96 de Viviane REDING à la Commission. Problèmes liés aux contrôles douaniers (JO C 322 du 28.10.1996, p. 16).

(20) Article 76 du code des douanes communautaire.

(21) Décision 91/341/CEE du Conseil, du 20 juin 1991, portant adoption d'un programme d'action communautaire en matière de formation professionnelle des fonctionnaires des douanes (programme Matthaeus) (JO L 187 du 13.7.1991, p. 41).

RÉPONSES DE LA COMMISSION

1. INTRODUCTION

Les observations de la Cour, tout en contribuant à la transparence de la situation de fait en matière de contrôle douanier, basent leurs conclusions sur une conception de gestion de l'Union douanière qui anticipe sur la phase finale de l'exécution du programme «Douane 2000» et va même au-delà.

1.2. S'il est vrai que les États membres ont, sur un plan général, une obligation de contrôler, il est clair aussi que l'opportunité leur est donnée d'apprécier les modalités selon lesquelles les contrôles sont exercés à titre général et dans le cas concret.

En matière de contrôle de l'exportation de produits agricoles, le Conseil a prévu des règles en ce qui concerne les méthodes de contrôle; bien que dans ce cas les procédures douanières d'exportation soient en cause le caractère particulier de la réglementation en question est dicté par la finalité du FEOGA dans laquelle elle s'insère. Les modalités de contrôle dans les domaines qui touchent à la perception des droits à l'importation n'ont cependant été déterminées que dans un seul cas, celui des bananes.

Le règlement (CE) n° 89/97 de la Commission du 20.1.1997 a introduit un article 290 bis et une annexe 38 ter aux dispositions d'application du code qui fixe les modalités de contrôle des bananes mises en libre pratique. Les circonstances à la base de cette réglementation sont cependant particulières et il est clair que son adoption ne peut être interprétée comme une preuve de la volonté de la part des États membres d'accepter désormais que ce domaine soit géré d'une façon horizontale par la réglementation communautaire.

1.3. La décision «Douane 2000» détermine l'environnement institutionnel dans lequel les administrations douanières nationales sont requises d'opérer. L'objectif de cet acte est de définir un équilibre entre les rôles respectifs des institutions communautaires et des États membres, de maintenir cet équilibre tout en acceptant l'idée d'une unité dans le partenariat. Un rapport sur la mise en oeuvre et sur l'impact du programme «Douane 2000» sera prochainement présenté par la Commission au Parlement européen et au Conseil.

2. LA NÉCESSITÉ DE L'ANALYSE DE RISQUE

2.3. Si le Conseil ECOFIN a souligné en 1992 l'importance des méthodes d'analyse de risque pour les contrôles financiers, le cadre en ce qui concerne la matière douanière a été fixé par la décision «Douane 2000» de 1996. Celle-ci couvre la réglementation douanière dans son entièreté, de sorte qu'il n'est plus nécessaire, sans l'exclure toutefois, d'insérer des références à ces méthodes de travail dans le dispositif du code. En ce qui concerne les méthodes de contrôle moderne, la décision «Douane 2000», ne laisse aucun doute quant au rôle de la Commission: celui-ci consiste à «soutenir» ou «encourager» des actions qu'il appartient aux États membres de définir et de mettre en oeuvre (article 9, point 1).

2.6. Dans le cadre d'action qui lui est fixé, la Commission a mis au point en 1997 des «lignes de conduite» qui servent à établir des «profils de risque».

6. CONSTATATIONS

6.1.-6.55. L'absence de lignes structurées de communication entre les États membres et la Commission, et le défaut d'informations partagées qui en résulte, s'expliquent par le fait que l'union douanière n'est pas gérée par une administration douanière unique: elle manque d'une structure appropriée.

La mise au point des «lignes de conduite» par la Commission en 1997 est le moyen d'encourager le processus de convergence des méthodes de travail qui, comme la Cour dans la partie des constatations factuelles de ses observations a constaté, relève du futur. Les méthodes de travail pratiquées dans les États membres restent encore largement déterminées par d'autres facteurs, qu'il s'agisse de l'organisation des services, de la formation du personnel, de la disponibilité des ressources et du degré d'informatisation des procédures.

7. CONCLUSION

7.2. Les conditions pour une meilleure coordination devraient être les plus favorables lorsque les procédures douanières seront informatisées. L'évolution sur ce plan dans les différents États membres est actuellement relativement différente. Le développement de procédures douanières à structure transnationale comme ce sera le cas avec le NCTS (New computerized transit system) devrait contribuer à la coordination recherchée, pour autant qu'un système d'identification de marchandises basé sur un code de nomenclature soit retenu.

7.3. La transmission intensive et non-structurée de toutes sortes d'informations aux bureaux de douanes périphériques représente certes un problème de méthode à examiner et à résoudre. Celui-ci pourra être abordé à l'avenir au sein des enceintes appropriées appelées à mettre en oeuvre la décision «Douane 2000».

7.5. Les programmes de formation et d'échanges de fonctionnaires tels que prévus dans le cadre de «Matthaeus» favorisent en général l'ouverture des esprits et la convergence des comportements. A terme, l'harmonisation des méthodes de travail nationales devrait également y gagner même si, pour l'instant, elles sont largement déterminées par une série d'autres facteurs (voir point 6 ci-dessus).

La création d'unités spécialisées au niveau communautaire n'aurait de sens que si celles-ci avaient une fonction opérationnelle. Une telle fonction représenterait sans doute une structure propre à un système d'administration douanière unique, concept qui dépasse clairement l'objectif de l'instrument de gestion basé sur le partenariat qui est préconisé par «Douane 2000».

En revanche, il pourrait être envisagé que les États membres constituent entre eux une structure chargée de cette fonction opérationnelle.

7.6. Les remarques quant aux limites inhérentes à la décision «Douane 2000» (voir introduction) s'imposent également à la recommandation de la Cour visant à rendre obligatoires les «lignes de conduite» (point 7.6a) ainsi que les initiatives innovatrices de certains États membres (point 7.6e). En ce qui concerne les contrôles documentaires dont l'importance diverge d'un État membre à l'autre (point 7.6f), il conviendrait sans doute de distinguer entre une opération de contrôle approfondi et une opération ayant pour but de procéder à une première sélection. La dernière de ces opérations semble en effet devoir continuer à être effectuée par des ressources humaines tant qu'un environnement procédural informatisé n'existe pas.

En ce qui concerne finalement la nécessité d'examiner les projets législatifs quant aux risques qu'ils pourraient représenter (point 7.6c), la Commission attache une importance particulière à cet aspect.

Lors de l'élaboration de son programme annuel de contrôle identifiant certains thèmes prioritaires, la Commission se base sur une série de critères objectifs, reposant sur une analyse des risques liés aux procédures douanières et comptables considérées comme les plus sensibles pour ce qui est de leur incidence sur les ressources propres traditionnelles. Ces contrôles donnent souvent lieu à des contrôles supplémentaires par les États membres et contribuent donc à l'équivalence de la nature et du niveau des contrôles par les États membres (point 7.6d).

Avant-propos concernant le rapport spécial n° 13/98 relatif à l'audit de l'utilisation des techniques d'analyse de risque dans les contrôles douaniers et le dédouanement des marchandises et le rapport spécial n° 20/98 sur l'audit des contrôles physiques opérés sur les produits agricoles bénéficiant de restitutions à l'exportation (98/C 375/01)

1. La Cour a opéré des audits des contrôles douaniers sur les importations donnant lieu au versement de ressources propres en faveur du budget de l'UE et les exportations de produits agricoles bénéficiant de restitutions financées par ce même budget. Ces deux audits ont été centrés sur l'utilisation de l'analyse de risque pour le ciblage des contrôles douaniers.

2. Il est apparu nécessaire d'établir deux rapports distincts en raison des dispositions réglementaires sensiblement différentes qui s'appliquent aux contrôles à l'importation et à l'exportation. S'agissant des contrôles douaniers à l'importation, qu'ils soient concomitants ou a posteriori, ces dispositions sont facultatives et, en matière d'utilisation de l'analyse de risque, elles restent limitées. Pour ce qui concerne les contrôles douaniers à l'exportation de produits agricoles bénéficiant de restitutions à l'exportation, la réglementation prévoit des contrôles concomitants (y compris physiques) et a posteriori obligatoires; si l'analyse de risque est obligatoire dans ce dernier cas, elle demeure facultative pour la sélection des marchandises en vue de contrôles physiques.

3. Dans ces conditions, la Cour a donc dû formuler une définition précise de l'analyse de risque utilisée pour le ciblage des contrôles douaniers à l'importation. Naturellement, cela s'est traduit également par la formulation de recommandations plus spécifiques visant à améliorer l'efficacité des contrôles opérés sur les restitutions à l'exportation. Cependant, les audits ont abouti à un certain nombre de conclusions communes, et en particulier à la nécessité de rendre obligatoire l'analyse de risque, le suivi de l'exécution des contrôles, l'information en retour des responsables, l'évaluation des prestations et la coordination des contrôles physiques et des contrôles a posteriori sur le territoire douanier de l'UE.

4. Dans le contexte de la protection des intérêts financiers de l'UE, il est illogique de limiter l'utilisation obligatoire de l'analyse de risque aux restitutions à l'exportation. L'analyse de risque est un outil de gestion des ressources qui permet de faciliter la mise en oeuvre de contrôles efficaces. C'est pourquoi l'UE a besoin d'un cadre réglementaire plus large utilisable par les États membres, qui garantirait que les administrations nationales ne ciblent pas seulement les opérations à l'intérieur des régimes douaniers ou de tout autre régime communautaire, mais qu'elles affectent leurs ressources de contrôle aux différents régimes douaniers ou communautaires en se fondant sur les risques comparatifs pour le budget de l'UE. Dans le même temps, les États membres doivent être rendus davantage responsables de la qualité du ciblage et de l'exécution des contrôles.

5. La publication conjointe des deux rapports vise donc à attirer l'attention sur le fait qu'il faut envisager l'applicabilité de l'analyse de risque à tous les contrôles douaniers des régimes affectant le budget de l'UE. Compte tenu des circonstances, la Commission devrait s'efforcer d'adopter une stratégie globale pour mettre en oeuvre les recommandations de la Cour, en essayant d'assurer la cohérence la plus grande possible dans des domaines aussi étroitement liés que ceux des contrôles à l'importation et à l'exportation.