TABLE DES MATIÈRES "" ID="1">0. Introduction générale> ID="2">0.1 - 0.2 "> ID="1">1. Règlement (CEE) no 4045/89 du Conseil> ID="2">1.1 - 1.11"> ID="1">2. Constatations relatives aux États membres> ID="2">2.1 - 2.72"> ID="1"> Sélection des entreprises dans le cadre des programmes de contrôle> ID="2">2.1 - 2.12"> ID="1"> Procédure> ID="2">2.1 - 2.12"> ID="1"> Informations utilisées lors de la sélection des entreprises> ID="2">2.13 - 2.18"> ID="1"> Données relatives au paiement des restitutions à l'exportation> ID="2">2.13 - 2.15"> ID="1"> Informations relatives aux irrégularités et aux fraudes> ID="2">2.16 - 2.17"> ID="1"> Évaluation des risques par les contrôleurs> ID="2">2.18"> ID="1"> Mesure des performances> ID="2">2.19 - 2.21"> ID="1"> Contrôle des entreprises transnationales> ID="2">2.22 - 2.48"> ID="1"> Inclusion des communications de paiement dans la population contrôlée> ID="2">2.26 - 2.28"> ID="1"> Demandes d'assistance mutuelle> ID="2">2.29 - 2.38"> ID="1"> Communication des informations de base lors des demandes de contrôle> ID="2">2.39 - 2.40"> ID="1"> Rapports et suivi> ID="2">2.41 - 2.43"> ID="1"> Entreprises ayant des documents commerciaux en dehors de la CEE> ID="2">2.44 - 2.48"> ID="1"> Préparation des contrôles> ID="2">2.49 - 2.58"> ID="1"> Informations concernant les paiements> ID="2">2.49 - 2.50"> ID="1"> Informations générales> ID="2">2.51 - 2.55"> ID="1"> Sélection des opérations> ID="2">2.56 - 2.58"> ID="1"> Étendue du contrôle> ID="2">2.59 - 2.72"> ID="1"> Définition des documents commerciaux> ID="2">2.59 - 2.60"> ID="1"> Étendue des contrôles> ID="2">2.61"> ID="1"> Classification des restitutions à l'exportation> ID="2">2.62 - 2.67"> ID="1"> Qualité saine, loyale et marchande et commercialisation des marchandises> ID="2">2.68 - 2.72"> ID="1">3. Le rôle de la Commission> ID="2">3.1 - 3.13"> ID="1"> Remarque préliminaire> ID="2">3.1 "> ID="1"> Programmes annuels> ID="2">3.2 - 3.5 "> ID="1"> Rapports annuels> ID="2">3.6 - 3.11"> ID="1"> Communications à la Commission prévues à l'article 7> ID="2">3.12 - 3.13"> ID="1">4. Le système de communication des cas de fraude et d'irrégularité et la lutte contre la fraude> ID="2">4.1 - 4.33"> ID="1"> Introduction> ID="2">4.1"> ID="1"> Dispositions du règlement no 595/91 en matière de communication et de recouvrement> ID="2">4.2 - 4.6 "> ID="1"> Coordination de la lutte contre la fraude> ID="2">4.7 - 4.8 "> ID="1"> Le système des communications> ID="2">4.9 - 4.25"> ID="1"> Remarques générales> ID="2">4.9 - 4.10"> ID="1"> Rôle des services de communication dans les États membres> ID="2">4.11 - 4.12"> ID="1"> Fiabilité des informations> ID="2">4.13 - 4.25"> ID="1"> Recouvrements> ID="2">4.26 - 4.29"> ID="1"> Poursuites et sanctions> ID="2">4.30 - 4.32"> ID="1"> Coopération entre les États membres> ID="2">4.33"> ID="1">5. Conclusion> ID="2">5.1 - 5.7 " ID="2">Page" ID="1">Annexe 1: Données clés concernant les restitutions à l'exportation> ID="2">23"> ID="1">Réponse de la Commission> ID="2">24">

RAPPORT SPÉCIAL No 7/93 sur les contrôles relatifs aux irrégularités et aux fraudes dans le domaine agricole (mise en oeuvre des règlements (CEE) 4045/89 et 595/91 du Conseil) accompagnées des réponses de la Commission (94/C 53/01)

0. INTRODUCTION GÉNÉRALE

0.1. Au cours de l'exercice 1992 du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), les dépenses communautaires au titre de la politique agricole commune se sont élevées à 30 000 Mio ECU. Un montant total de 10 600 Mio ECU a été versé au titre des restitutions à l'exportation. La complexité des mesures applicables relatives aux produits de base et le niveau des taux de restitutions à l'exportation par rapport aux prix du marché mondial créent un environnement propice aux irrégularités et facilitent la fraude. C'est pourquoi la Communauté doit faire en sorte que des moyens sûrs et d'un bon rapport coût/efficacité existent en matière de détection précoce des fraudes et irrégularités. Lorsqu'une irrégularité ou une fraude a été détectée, il conviendrait que le recouvrement des fonds communautaires se fasse rapidement et que des sanctions appropriées soient infligées.

0.2. Le présent rapport porte sur:

a)l'efficacité de l'un des principaux instruments communautaires de lutte contre l'irrégularité et la fraude dans le domaine du FEOGA, à savoir le contrôle a posteriori des documents commerciaux (règlement (CEE) no 4045/89 du Conseil);

b)le système d'information concernant les irrégularités et les fraudes commises au détriment du FEOGA (règlement (CEE) no 595/91 du Conseil);

c)le rôle de la Commission dans la coordination de la lutte contre la fraude.

1. RÈGLEMENT (CEE) No 4045/89 DU CONSEIL

1.1. Le règlement (CEE) no 4045/89(1) () du Conseil (dénommé ci-dessous «le règlement») a été adopté avec effet au 1er janvier 1990 afin de remplacer et de renforcer les obligations édictées par la directive 77/435/CEE(2) (). Il prévoit le contrôle des documents commerciaux des établissements recevant ou effectuant des paiements liés directement ou indirectement à la section «garantie» du FEOGA. Au cours de l'exercice 1990 du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA-Garantie), les dépenses relevant de ce règlement se sont élevées à 23 000 Mio ECU (85 % des dépenses totales de garantie). Le tableau 1 présente la ventilation par État membre de ce montant.

1.2. Le règlement stipule que la sélection des entreprises à contrôler doit tenir compte de leur importance financière ainsi que d'autres facteurs de risque. Il prévoit en outre l'exécution d'un nombre minimum de contrôles chaque année. L'étendue et la méthodologie du contrôle sont exposées dans leurs grandes lignes à l'article 3 du règlement(3) ().

1.3. L'élaboration des programmes annuels déterminant les entreprises à contrôler, l'exécution des contrôles ainsi que l'élaboration des rapports annuels concernant la mise en oeuvre du règlement incombent aux États membres.

1.4. Les dispositions de l'article 7 prévoient une assistance mutuelle entre États membres pour le contrôle des entreprises établies dans un État membre autre que celui où le paiement est intervenu, ainsi que la communication régulière de ce type de paiements.

1.5. Le rôle de supervision et de coordination de la Commission consiste en partie à veiller à ce que les programmes annuels de contrôle adoptés soient fondés sur des critères appropriés (voir chapitres 2 et 3).

1.6. La Cour a procédé au contrôle de la mise en oeuvre du règlement (CEE) no 4045/89 qui, fin 1992, avait donné lieu au troisième programme annuel.

1.7. L'objectif du contrôle de la Cour était d'évaluer l'efficacité du règlement et des contrôles correspondants effectués par les États membres, en s'attachant en particulier aux restitutions à l'exportation de produits laitiers. Les aspects examinés par la Cour ont été les suivants:

a)l'efficacité du règlement en tant que cadre du contrôle a posteriori des recettes et des dépenses du FEOGA;

b)l'efficacité de la Commission dans son rôle de supervision et de coordination;

c)la mesure dans laquelle les États membres ont assumé les responsabilités qui leur sont assignées par le règlement en matière de planification et d'exécution des contrôles requis.

Tableau 1 - Dépenses du FEOGA-Garantie soumises en 1990 à un contrôle dans le cadre du règlement (CEE) no 4045/89 ">État membre"> ID="1"> 0,75"> ID="1"> 0,94"> ID="1"> 4,12"> ID="1"> 1,47"> ID="1"> 1,82"> ID="1"> 5,05"> ID="1"> 0,53"> ID="1"> 3,97"> ID="1"> 0,00"> ID="1"> 2,74"> ID="1"> 0,25"> ID="1"> 1,67"> ID="1">23,31""Source: Rapport de la Commission concernant la mise en oeuvre du règlement (CEE) no 4045/89 (VI/5202/92).>

1.8. La Cour a effectué ses visites de contrôle auprès des services de la Commission ainsi qu'en Allemagne, au Danemark, en France, en Irlande, en Italie, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni, ces pays étant les principaux concernés par le paiement de l'ensemble des restitutions à l'exportation. En juillet 1992, la Cour a annoncé qu'elle effectuerait un contrôle. Celui-ci a été clôturé le 14 septembre 1992 à la Commission et en février 1993 dans les États membres.

1.9. Le contrôle était centré sur les points suivants:

a)dans les États membres:

- les informations mises à la disposition de l'unité responsable de l'élaboration du programme de contrôle annuel;

- les critères utilisés pour la sélection des entreprises à contrôler;

- la coordination des contrôles, y compris l'usage de l'assistance mutuelle;

- la méthodologie du contrôle;

- l'étendue du contrôle;

- le suivi des résultats du contrôle;

- les informations et les instruments à la disposition des contrôleurs;

b)auprès de la Commission:

- l'évaluation des programmes annuels des États membres;

- la coordination du contrôle des entreprises transnationales;

- l'évaluation de la mise en oeuvre du règlement;

- le suivi des résultats du contrôle.

1.10. Tout en évaluant la mise en oeuvre du règlement par les États membres et son suivi par la Commission, le présent rapport tient également compte des constatations que la Cour a faites en contrôlant de grands bénéficiaires de restitutions à l'exportation de produits laitiers.

1.11. Dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1987(4) () et dans deux rapports spéciaux, no 2/90(5) () et no 2/92(6) (), la Cour a formulé des observations sur les restitutions à l'exportation. Ces observations faisaient état de nombreuses insuffisances de la part des États membres pour ce qui concerne:

- la sélection des entreprises à contrôler,

- la fréquence des contrôles,

- l'étendue des contrôles,

- la méthodologie du contrôle,

- la sélection des opérations à vérifier,

- le contrôle de bénéficiaires importants/de dimension internationale,

- les informations et les instruments mis à la disposition des contrôleurs,

- la formation et les compétences des contrôleurs,

- le suivi des résultats,

- la coordination des contrôles,

- les sanctions,

- les pouvoirs des contrôleurs.

2. CONSTATATIONS RELATIVES AUX ÉTATS MEMBRES

Sélection des entreprises dans le cadre des programmes de contrôle

Procédure

2.1. L'article 2 paragraphe 2 du règlement stipule que les entreprises dont la somme des recettes ou redevances a été supérieure à 200 000 ECU dans l'année qui précède l'année du contrôle sont obligatoirement contrôlées au moins une fois tous les deux ans. Il prévoit en outre un nombre minimum d'entreprises à contrôler chaque année. Pour les raisons exposées ci-dessous, l'application de cette règle se traduit par un contrôle insuffisant des plus grandes entreprises, ce qu'illustre le tableau 2, qui présente, pour le Royaume-Uni, la ventilation par entreprise des versements de restitutions à l'exportation.

Tableau 2 - Ventilation par entreprise des versements de restitutions à l'exportation pour les produits laitiers au Royaume-Uni "" ID="1"> 1> ID="2">40 370 793> ID="3">41,01> ID="4">41,01"> ID="1"> 2> ID="2">22 283 641> ID="3">22,64> ID="4">63,64"> ID="1"> 3> ID="2">4 720 339> ID="3">4,79> ID="4">68,44"> ID="1"> 4> ID="2">3 662 921> ID="3">3,72> ID="4">72,16"> ID="1"> 5> ID="2">3 275 623> ID="3">3,33> ID="4">75,49"> ID="1"> 6> ID="2">2 232 017> ID="3">2,27> ID="4">77,75"> ID="1"> 7> ID="2">2 114 664> ID="3">2,15> ID="4">79,90"> ID="1"> 8> ID="2">2 107 067> ID="3">2,14> ID="4">82,04"> ID="1"> 9> ID="2">1 505 988> ID="3">1,53> ID="4">83,57"> ID="1">10> ID="2">1 275 700> ID="3">1,30> ID="4">84,87"> ID="1">11> ID="2">1 267 504> ID="3">1,29> ID="4">86,16"> ID="1">12> ID="2">1 205 664> ID="3">1,22> ID="4">87,38"> ID="1">13> ID="2">1 057 004> ID="3">1,07> ID="4">88,45"> ID="1">14> ID="2">942 024> ID="3">0,96> ID="4">89,41"> ID="1">15> ID="2">853 438> ID="3">0,87> ID="4">90,28"> ID="1">16> ID="2">811 184> ID="3">0,82> ID="4">91,10"> ID="1">17> ID="2">615 319> ID="3">0,63> ID="4">91,73"> ID="1">18> ID="2">485 325> ID="3">0,49> ID="4">92,22"> ID="1">19> ID="2">408 770> ID="3">0,42> ID="4">92,63"> ID="1">20> ID="2">404 054> ID="3">0,41> ID="4">93,05"> ID="1">21> ID="2">371 041> ID="3">0,38> ID="4">93,42"> ID="1">22> ID="2">328 782> ID="3">0,33> ID="4">93,76"> ID="1">23> ID="2">326 102> ID="3">0,33> ID="4">94,09"> ID="1">24> ID="2">306 044> ID="3">0,31> ID="4">94,40"> ID="1">25> ID="2">263 662> ID="3">0,27> ID="4">94,67"> ID="1">26> ID="2">228 040> ID="3">0,23> ID="4">94,90"> ID="1">27> ID="2">214 310> ID="3">0,22> ID="4">95,12"> ID="1">28> ID="2">201 330> ID="3">0,20> ID="4">95,32"> ID="1">29> ID="2">178 768> ID="3">0,18> ID="4">95,50"> ID="1">30> ID="2">171 546> ID="3">0,17> ID="4">95,68"> ID="1">31> ID="2">168 283> ID="3">0,17> ID="4">95,85"> ID="1">32> ID="2">156 099> ID="3">0,16> ID="4">96,01""Source: Chiffres 1990/1991 des restitutions à l'exportation au Royaume-Uni.

Analyse effectuée par la Cour des comptes.

(*) Classées par ordre décroissant d'importance du montant des restitutions.>

2.2. Il ressort de ce tableau que 90 % de l'ensemble des dépenses ont été alloués aux 15 premières entreprises, alors que les 17 entreprises suivantes par ordre d'importance n'ont représenté que 6 % du total. Compte tenu de la nécessité de se conformer à l'article 2 paragraphe 2, l'ensemble des 32 entreprises, situées au-delà du seuil «obligatoire», ont été traitées comme étant d'importance égale pour le contrôle.

2.3. L'article 2 paragraphe 2 a également eu un effet inverse à celui souhaité pour la qualité du contrôle. Au Royaume-Uni, la durée normale d'un contrôle s'est avérée ne pas dépasser un jour. L'effort consacré en matière de contrôle sur place auprès des deux principaux bénéficiaires ayant reçu respectivement 41 % et 22 % des restitutions pour les produits laitiers versées au cours de l'exercice FEOGA 1990/1991 ne représentait que 6 jours/hommes pour chaque entreprise, alors que l'effort consacré aux entreprises recevant un pourcentage total de subventions inférieur à 1 % était de 14 jours/hommes.

2.4. La répartition des versements de restitutions entre les bénéficiaires, telle qu'elle est illustrée par l'exemple du Royaume-Uni, correspond au schéma applicable à tous les marchés dans l'ensemble des États membres.

2.5. L'article 2 paragraphe 1 prévoit la prise en compte de l'importance financière de l'entreprise ainsi que d'autres facteurs de risque lors des procédures de sélection. Au cours des dernières années, l'utilisation de l'analyse des risques dans les techniques de contrôle s'est largement développée à la fois dans les secteurs public et privé. Il s'agit désormais d'un instrument essentiel de la sélection des activités et des entreprises à soumettre au contrôle et il est utilisé avec une efficacité croissante dans des domaines de contrôle tels que l'administration fiscale, notamment pour ce qui concerne la taxe à la valeur ajoutée.

2.6. L'analyse des risques attribue une pondération aux dépenses en fonction des risques constatés. Le tableau 3 ci-dessous montre combien il est important de sélectionner des produits pour lesquels de faibles variations de la composition peuvent avoir des conséquences financières considérables et indique, pour ce qui concerne les principaux produits laitiers exportés à partir d'un État membre donné au cours de l'exercice FEOGA 1989, le pourcentage de réduction du taux de restitution qui aurait résulté de la constatation d'un écart, même mineur, par rapport aux règles de classification.

2.7. Le fait que certaines restitutions à l'exportation diffèrent en fonction de la destination du produit comporte également certains risques. Ainsi, les restitutions versées pour l'exportation de Provolone aux États-Unis, où le taux de restitution est de 160 ECU par 100 kg, présentent un degré de risque plus élevé que les restitutions payées pour le même fromage exporté au Canada, destination pour laquelle le taux de restitution est de 120 ECU par 100 kg, notamment lorsque les marchandises destinées aux États-Unis sont expédiées par la voie maritime du St Laurent, qui offre un accès aisé à ces deux pays.

2.8. L'analyse des risques devrait être appliquée à l'ensemble des mesures du FEOGA, en tenant compte de facteurs tels que:

- l'étendue des contrôles antérieurs et leurs résultats,

- le risque inhérent au produit,

- l'importance financière,

- la complexité de la structure commerciale et des activités de l'entreprise,

- les précédents en matière d'irrégularités suspectées ou avérées.

2.9. Le principal objectif de l'utilisation de l'analyse des risques est de fournir la base la plus efficace possible permettant de sélectionner les entreprises les plus intéressantes du point de vue du contrôle, compte tenu de la nécessité première de prévenir et de traiter les irrégularités. L'analyse permet également de déterminer l'effort en matière de contrôle nécessaire à l'examen approprié de chaque entreprise et la fréquence souhaitable des contrôles.

2.10. Aucun État membre n'avait établi de procédure incluant l'ensemble des éléments ci-dessus. Au Danemark, en France, en Irlande, en Italie et au Royaume-Uni, hormis les contrôles obligatoires des entreprises recevant plus de 200 000 ECU, les seuls critères supplémentaires pris en compte systématiquement dans le cadre de la procédure de sélection concernaient l'importance financière et les contrôles antérieurs. Aucun État membre n'effectuait un calcul préalable, entreprise par entreprise, de l'effort requis en matière de contrôle. Seules les activités liées aux obligations visées à l'article 2 paragraphe 2 concernant le nombre d'entreprises à contrôler faisaient l'objet d'une planification préalable.

2.11. Seuls l'Allemagne et les Pays-Bas procèdent dans une certaine mesure à une analyse des risques:

- En Allemagne, pour les restitutions à l'exportation, les données sont interrogées afin de déterminer les entreprises exerçant le commerce de produits «à risque» à prendre en considération dans le programme annuel de contrôle. Toutefois, les autorités n'ont pas été en mesure de fournir une explication des critères de risque appliqués.

Tableau 3 - Réduction, en pourcentage, des taux de restitution résultant des écarts par rapport aux conditions de classification ">Produit"> ID="1">147> ID="2"> 30> ID="3">30> ID="4">écart m.g. = 2,5 % de réduction du taux"> ID="1">143> ID="2"> 29> ID="3">59> ID="4">lactosérum additionné = réduction en fonction des quantités additionnées"> ID="1">47> ID="2"> 9> ID="3">68> ID="4">écart m.g. = 1 % de réduction du taux"> ID="1">37> ID="2"> 7> ID="3">75> ID="4">écart m.g. = 10 % de réduction du taux"> ID="1">15> ID="2"> 3> ID="3">78> ID="4">écart m.g. = 20 % de réduction du taux"> ID="1">14> ID="2"> 3> ID="3">81> ID="4">écart m.g./m.s. = 20 % de réduction du taux"> ID="1">13> ID="2"> 3> ID="3">84> ID="4">écart m.g./m.s. = 30 % de réduction du taux"> ID="1">12> ID="2"> 2> ID="3">86> ID="4">écart m.g./m.s. = 100 % de réduction du taux""Légende: m.g. = teneur en matières grasses

m.g./m.s. = teneur en matières grasses dans la matière sèche

Source: Analyse, par la Cour des comptes, des chiffres relatifs aux restitutions à l'exportation fournis par un État membre en 1989/1990.>

- Aux Pays-Bas, est utilisée pour la troisième année une méthode qui consiste à analyser un éventail limité des types de restitutions à l'exportation. L'analyse tient compte des risques que présente le type de restitution à l'exportation en cause, des destinations «à risque» et des méthodes de fraude connues, des résultats des analyses des laboratoires des douanes, des structures des échanges et des liens interentreprises. Les entreprises sélectionnées au moyen de cette analyse sont incluses dans le programme de contrôle annuel. Une explication des risques ainsi que les documents nécessaires pour détecter les irrégularités liées à ce type de risques sont communiqués aux contrôleurs.

2.12. Malgré l'effort constaté en Allemagne et aux Pays-Bas, la Cour considère que l'absence générale d'une analyse des risques efficace dans les États membres constitue une grave insuffisance des procédures de contrôle.

Informations utilisées lors de la sélection des entreprises

Données relatives au paiement des restitutions à l'exportation

2.13. Les informations relatives aux paiements doivent être disponibles sous une forme aisément accessible afin de permettre l'identification des entreprises exerçant leur activité dans le domaine de produits «à risque» et exportant vers des destinations «à risque», et de sélectionner avec la plus grande efficacité les entreprises à contrôler. La Cour utilise ce type de données, qu'elle reçoit sur bande magnétique de tous les États membres, à l'exception de l'Irlande, tous les ans depuis 1989. Aucune raison technique valable ne saurait donc justifier le fait que les États membres n'aient pas effectué des progrès plus rapides dans l'utilisation de telles données pour la planification du contrôle des entreprises.

2.14. Dans les États membres visités (voir point 1.8), la Cour a constaté ce qui suit:

a)au Danemark, en France, en Italie et au Royaume-Uni, les données relatives aux paiements sont recueillies, mais non interrogées, par l'unité responsable de l'élaboration du programme annuel de contrôle;

b)en Allemagne et aux Pays-Bas, les données clés relatives aux paiements sont disponibles et utilisées, même si ce n'est que dans une faible mesure;

c)à l'heure actuelle, l'Irlande ne recueille pas les données clés par demande de restitution, mais les autorités procèdent à une étude de faisabilité sur ce point.

2.15. Les données de base concernant le versement des restitutions à l'exportation, que la Cour estime devoir être recueillies par les organismes payeurs et mises à la disposition des services responsables de la planification des contrôles, afin que ces derniers les utilisent pour sélectionner les entreprises et les opérations, figurent à l'annexe 1 du présent rapport.

Informations relatives aux irrégularités et aux fraudes

2.16. Les antécédents d'un opérateur en matière de respect des règles régissant les régimes FEOGA constituent un critère important dans la sélection des entreprises à contrôler. Ce type d'informations est souvent détenu par des administrations ou des divisions qui ne sont pas responsables du contrôle. Ainsi, les services des douanes détiendront les informations relatives aux irrégularités constatées lors des contrôles physiques effectués au titre du règlement (CEE) no 386/90(7) (); les laboratoires des douanes ou les laboratoires nationaux posséderont des informations sur les analyses de laboratoire des produits faisant l'objet de demandes de restitutions à l'exportation; les organismes payeurs disposeront des données relatives aux irrégularités décelées lors des contrôles sur pièces précédant les paiements ou par leurs contrôleurs internes; les services des douanes ou les services d'investigation des fraudes du ministère de l'Agriculture auront connaissance des entreprises suspectées ou convaincues de fraude, ainsi que des informations relatives à la façon dont les fraudes ont été perpétrées; les agents du ministère de l'Agriculture chargés de l'application des normes alimentaires et des normes d'hygiène dans les entreprises de production détiendront des informations sur les antécédents d'une entreprise donnée en matière de respect de ces normes.

2.17. La collecte de l'ensemble de ces renseignements au sein du service responsable de la sélection des entreprises à contrôler peut s'avérer difficile. Néanmoins, cela n'est pas impossible, comme l'atteste la base de données du Royaume-Uni, qui inclut la plupart des informations susmentionnées. Toutefois, rien n'indiquait qu'elle ait été utilisée au cours de la procédure de sélection. En Italie et en France, à l'inverse, aucune de ces informations n'était disponible. Dans d'autres États membres, les données disponibles dans les services de contrôle étaient très limitées. En tout état de cause, le seul exemple d'utilisation de renseignements appropriés dans le cadre de l'analyse des risques est celui des Pays-Bas, auquel se réfère le point 2.11.

Évaluation des risques par les contrôleurs

2.18. Les risques liés à la complexité de la structure commerciale d'une entreprise, le caractère adéquat des registres tenus et les résultats de contrôles antérieurs sont autant d'éléments essentiels pour la sélection des entreprises à contrôler. Ces informations devraient être disponibles suite aux contrôles déjà effectués. Cependant, en dehors du Royaume-Uni, aucun État membre n'a établi de procédures telles que ces informations soient évaluées par les contrôleurs et exploitées ultérieurement.

Mesure des performances

2.19. L'évaluation de l'exécution d'un programme de contrôle fait partie intégrante de l'analyse des risques. Il est important de vérifier si les facteurs de risque identifiés ont conduit à la détection d'irrégularités, de façon à utiliser ces connaissances dans l'élaboration des programmes ultérieurs.

2.20. Les Pays-Bas étaient les seuls à avoir effectué ce type d'évaluation et, même dans ce cas, au moment du contrôle de la Cour, il ne s'agissait que d'une analyse pilote (voir point 2.11). L'évaluation a produit des résultats impressionnants puisque plus de 25 % des contrôles issus de l'analyse des risques ont révélé des irrégularités dont l'importance financière s'élevait à 1,2 Mio ECU.

2.21. Il conviendrait que l'ensemble des États membres évaluent les résultats de leurs programmes annuels de contrôle au regard de leurs critères de sélection; de telles évaluations devraient être incluses dans les rapports annuels soumis à la Commission conformément à l'article 9 du règlement.

Contrôle des entreprises transnationales

2.22. La ventilation des versements de restitutions à l'exportation dans le secteur des produits laitiers illustre le fait qu'un nombre limité d'entreprises perçoit la majeure partie des paiements à ce titre. Le schéma est identique pour d'autres secteurs de produits. Les données informatisées reçues par la Cour de huit États membres montrent que, dans le secteur des produits laitiers, quelque 25 entreprises ou groupes d'entreprises représentent 60 % des restitutions versées. La plupart de ces entreprises opèrent dans plus d'un État membre. Les différents cas de figure sont les suivants:

- certaines entreprises perçoivent des paiements dans un État membre autre que celui où elles sont établies,

- elles perçoivent ces paiements par l'intermédiaire de sociétés «écran»(8) (),

- elles disposent de leurs propres sociétés indépendantes, inscrites au tribunal de commerce dans l'État membre qui effectue les paiements, mais une partie, voire l'ensemble de leurs registres commerciaux est tenu en dehors de cet État membre,

- le lieu de production se situe dans un État membre autre que celui où sont perçus les paiements,

- certains de leurs registres commerciaux sont tenus à l'extérieur de la Communauté.

2.23. L'article 7 du règlement prévoit:

- une assistance mutuelle entre États membres dans le cadre du contrôle, sur demande, dans les cas où une entreprise est établie dans un État membre autre que celui où les paiements sont effectués,

- la communication annuelle des paiements de ce type, par l'État membre les effectuant à l'État membre où l'entreprise est établie, une copie étant transmise à la Commission,

- la communication à la Commission d'une liste des entreprises qui bénéficient de fonds du FEOGA et sont établies dans des pays tiers.

2.24. Il est nécessaire de renforcer l'article 7 afin qu'il prévoie:

- une assistance mutuelle couvrant l'ensemble des cas de figure décrits au point 2.23,

- la coordination des contrôles visant les entreprises concernées,

- l'obligation pour un État membre recevant des informations dans le cadre de l'assistance mutuelle, non assorties d'une demande de contrôle, d'envisager néanmoins le contrôle de l'entreprise et des opérations en cause.

2.25. Les points ci-après contiennent les observations de la Cour relatives à la mise en oeuvre de l'article 7 par les États membres (voir aussi les points 3.12 et 3.13).

Inclusion des communications de paiement dans la population contrôlée

2.26. Dans tous les États membres, en l'absence de demande particulière de contrôle, les communications sont classées sans suite, même lorsque les entreprises en question figurent dans le programme de contrôle annuel. Les exemples qui suivent illustrent le manque de contrôle auquel cette situation a abouti:

- l'Italie a reçu une communication de la part de l'Allemagne concernant des paiements équivalant à un total de 5 Mio ECU en faveur d'une entreprise italienne. Cette entreprise figurait dans le programme de contrôle italien pour ce qui concerne des paiements effectués en Italie, pour un total de 500 000 ECU, mais les registres tenus en Italie concernant le produit auquel se rapportaient les paiements effectués en Allemagne n'ont été soumis à aucun contrôle de la part de l'administration italienne,

- la France a reçu une communication de la Belgique concernant une entreprise française qui avait reçu 3 Mio ECU en 1991. N'ayant présenté aucune demande de fonds du FEOGA en France, cette entreprise n'était pas enregistrée auprès des services douaniers français. La communication a été classée avec la mention «inconnu» et aucune suite ne lui a été donnée. L'entreprise en question était l'acteur principal de l'irrégularité décrite aux points 2.33-2.40 du présent rapport(9) (),

- l'Irlande a reçu des communications de la part des Pays-Bas concernant une entreprise irlandaise qui avait bénéficié de montants de 130 Mio ECU et de 12 Mio ECU, mais aucun de ces montants n'avait été inclus dans les contrôles effectués par l'Irlande,

- une communication de la France à l'Allemagne concernant des paiements s'élevant au total à 15 Mio ECU a été ignorée. Ces paiements ont également fait l'objet d'une demande de la Commission (voir point 3.12 ci-après),

- le Royaume-Uni a reçu une communication de l'Allemagne qui lui demandait de contrôler des versements équivalant à 1,5 Mio ECU en faveur d'une entreprise figurant déjà dans le programme de contrôle annuel du Royaume-Uni. Les paiements allemands n'ont pas été contrôlés. Une demande du même type, de la part de l'Italie, concernant des versements équivalant à 1 Mio ECU a également été classée sans suite,

- les Pays-Bas ont reçu une communication de la part de l'Allemagne concernant des versements équivalant à 22 Mio ECU, effectués en faveur d'une entreprise. Mais, là non plus, en dépit du fait que l'entreprise concernée figurait dans le programme de contrôle annuel, les paiements en question n'ont pas été vérifiés,

- le Danemark a reçu une communication de la part des Pays-Bas concernant des versements de restitutions à l'exportation en faveur d'une entreprise, qui représentaient 600 000 ECU pour l'exercice 1990 et un montant du même ordre pour 1991. Ces montants n'ont pas été examinés dans le cadre du contrôle, toujours en cours, portant sur cette entreprise.

2.27. Les communications ne font qu'indiquer le montant total des versements en faveur d'une entreprise pour l'année en question. Dans les cas où des contrôles ont également été demandés, le seul État membre à avoir sollicité des précisions concernant les paiements a été le Royaume-Uni. Ces paiements ne sauraient évidemment être correctement contrôlés sans la connaissance des opérations sous-jacentes.

2.28. Sur la base de ces observations, rien ne permettait d'affirmer, au moment de l'audit, que les montants visés à l'article 1er du règlement avaient tous été dûment inclus dans les paiements soumis au contrôle.

Demandes d'assistance mutuelle

2.29. Le 9 octobre 1990, les Pays-Bas ont demandé l'assistance mutuelle de la France dans le cadre de l'article 7 du règlement, concernant une entreprise établie aux Pays-Bas, mais dont certains documents commerciaux utiles se trouvaient en France. Les services administratifs français chargés de la coordination des demandes de ce type n'ont transmis la demande néerlandaise au service douanier compétent pour effectuer le contrôle en question que le 3 septembre 1991. Au niveau interne, la demande a été transmise à l'équipe de contrôle compétente le 29 octobre 1991, et aucune réponse n'a, à l'heure actuelle, été fournie par la France.

2.30. Le commerce international fait souvent intervenir, dans la chaîne d'approvisionnement qui relie le producteur au consommateur final, des entreprises établies dans différents États membres. Or, la Cour n'a trouvé qu'un seul cas de demande d'assistance mutuelle (voir le point 2.30 du présent rapport) dans lequel les fournisseurs et/ou les producteurs et/ou les documents commerciaux des entreprises intervenant dans cette chaîne se trouvaient dans un État membre autre que celui effectuant le paiement.

2.31. La Cour estime qu'il s'agit là d'une lacune considérable au niveau des contrôles a posteriori. Elle en a déjà fait état dans son rapport spécial no 2/92. Le cas typique rapporté ci-après illustre parfaitement les caractéristiques du commerce international et la nécessité d'améliorer la structure de contrôle.

2.32. L'article 43 du règlement (CEE) no 3183/80 de la Commission(10) () permet aux exportateurs de fixer le taux de restitution à l'avance, pour une période de 13 mois, à condition que leur contrat leur ait été attribué à la suite d'une procédure d'appel d'offres dans un pays tiers. L'utilisation du certificat de préfixation est limitée aux produits ayant fait l'objet de l'appel d'offres en question. Les certificats de préfixation sont normalement valables pour une période de six mois.

2.33. En juin 1987, une entreprise établie en France a demandé et obtenu un tel certificat pour l'exportation de 10 000 t de lait écrémé en poudre vers l'Algérie. Les droits correspondant à la quantité couverte par le certificat ont été répartis entre trois entreprises, établies l'une aux Pays-Bas et les deux autres en Allemagne. Le lait en poudre a été pour l'essentiel (9 000 t) produit par trois entreprises établies au Royaume-Uni, dans dix laiteries différentes. Les 1 000 t restantes ont été fournies par quatre laiteries situées en Allemagne. Le lait en poudre produit au Royaume-Uni a été expédié aux Pays-Bas, où il a été stocké dans des entrepôts en attendant d'être acheminé vers sa destination finale.

2.34. Entre janvier et juin 1988, la poudre stockée aux Pays-Bas a été chargée sur sept navires à destination de l'Algérie. En partant des ports néerlandais, les navires ne se dirigèrent pas vers l'ouest comme on aurait pu s'y attendre, mais vers l'est. Ils se seraient présentés au port allemand d'Emden où, conformément aux conditions de préfixation, la poudre aurait été déclarée d'abord pour l'importation en Allemagne, puis pour l'exportation assortie de restitutions, sans que les marchandises n'aient quitté le navire. Le registre maritime de Lloyds ne porte aucune trace du passage de ces navires par le port d'Emden.

2.35. Les demandes de restitution à l'exportation ont été présentées par les deux entreprises établies en Allemagne. L'achat du lait en poudre a été organisé par une société néerlandaise. Le lait a en partie été directement vendu par cette dernière à l'Algérie (2 000 t). Les 8 000 t restantes ont été vendues fob à deux entreprises, dont l'une est établie en Suisse et l'autre au Royaume-Uni.

2.36. Afin de vérifier l'exactitude de la déclaration en ce qui concerne la quantité indiquée et la classification des restitutions à l'exportation, et de confirmer l'arrivée et la commercialisation des marchandises en Algérie dans le cadre de l'appel d'offres prévu par le certificat de préfixation, la Cour a dû effectuer des contrôles en Allemagne, aux Pays-Bas, en France, au Royaume-Uni et en Suisse. Le contrôle a fait apparaître que le directeur général de l'entreprise concernée en France était également l'usufruitier des entreprises établies au Royaume-Uni et en Suisse, qu'aucune livraison n'avait été effectuée dans le cadre de l'appel d'offres prévu par le certificat de préfixation, et que, sur les restitutions de 15 Mio ECU en cause, plus de 2 Mio ECU avaient été versés dans des conditions irrégulières.

2.37. Lorsque la Cour a porté ce cas à la connaissance des États membres concernés, l'Allemagne a répondu qu'elle ne pouvait rien entreprendre étant donné qu'il s'agissait d'un cas de délivrance irrégulière d'un certificat par la France, alors que la France affirmait de son côté que, puisqu'il s'agissait d'une utilisation irrégulière du certificat, l'Allemagne seule pouvait agir. La Commission a entre-temps demandé le remboursement par l'entreprise allemande du montant en cause dans l'utilisation irrégulière du certificat. La Commission n'a toutefois pas cherché à étendre ses mesures de suivi à d'autres certificats délivrés à la même entreprise.

2.38. Le 12 février 1992, la Cour a invité les autorités françaises à étendre leur enquête afin d'englober d'autres certificats délivrés à l'entreprise française en question. Une réponse lui a été fournie le 25 mars 1992, indiquant que l'enquête était en cours. En fait, cette enquête n'a commencé qu'en mars 1993, à la suite de nouveaux contacts entre la Cour et les autorités françaises.

Communication des informations de base lors des demandes de contrôle

2.39. Aucun État membre ne joint à ses demandes de contrôle les informations de base dont il dispose concernant les entreprises visées. Lorsque des informations particulières existent concernant des fraudes présumées ou des risques connus, il est fondamental que toutes les informations pertinentes soient communiquées à ceux qui seront chargés d'effectuer le contrôle.

2.40. Seuls les Pays-Bas avaient identifié un certain nombre d'entreprises à contrôler à la suite de leur analyse pilote des risques, mais lorsque les entreprises à contrôler se trouvaient dans un autre État membre, les risques relevés n'étaient pas communiqués.

Rapports et suivi

2.41. Toute demande de contrôle devrait normalement recevoir une réponse, de préférence sous forme de rapport écrit. Le Royaume-Uni et l'Irlande ont été les seuls États membres à fournir systématiquement une copie des rapports de contrôle correspondants.

2.42. Aucun État membre n'a établi de procédure de suivi visant à assurer que sa demande bénéficie d'un traitement satisfaisant.

2.43. La Cour estime que les États membres ont adopté une approche plutôt minimaliste en ce qui concerne l'application de l'article 7 du règlement. Celui-ci ne pourra produire tous ses effets qu'à condition que les États membres adoptent une approche plus dynamique.

Entreprises ayant des documents commerciaux en dehors de la CEE

2.44. Le règlement ne contient aucune disposition concernant la présentation des registres par les entreprises dont les documents commerciaux nécessaires au contrôle se trouvent partiellement ou entièrement en dehors du territoire géographique de la Communauté européenne.

2.45. L'un des principaux bénéficiaires de restitutions à l'exportation en matière de produits laitiers, qui opère dans tous les États membres, vend 80 % des marchandises communautaires qu'il exporte à des pays tiers, par l'intermédiaire d'une société centrale établie en dehors de la Communauté. Cette société garde dans ses locaux en dehors de la Communauté les documents concernant le règlement par les clients de pays tiers, les registres relatifs aux réclamations concernant des marchandises qui ne seraient pas de qualité saine, loyale et marchande, ainsi que les pièces relatives au transport et les déclarations de sinistre. Ce fait a été souligné dans les rapports de contrôle de plusieurs États membres.

2.46. Étant donné l'établissement extra-communautaire de cette société centrale de vente, les États membres concernés n'ont pas effectué de contrôle intégral de l'ensemble des documents commerciaux relatifs aux demandes de restitution.

2.47. La Cour a voulu entreprendre un contrôle de cette société visant à examiner, en particulier, les documents commerciaux concernant les critères de qualité saine, loyale et marchande et la commercialisation des marchandises en question. Après négociation, la société a admis le bien-fondé de la demande de la Cour, qui, après avoir reçu l'autorisation du gouvernement du pays tiers concerné, a pu effectuer son contrôle. Certaines observations résultant de ce contrôle figurent au point 2.73 du présent rapport.

2.48. Les dispositions juridiques en vigueur sont insuffisantes dans la mesure où elles ne subordonnent pas l'octroi de fonds du FEOGA à l'obligation explicite, pour les bénéficiaires, d'autoriser l'accès des États membres et des institutions communautaires aux documents commerciaux utiles, quel que soit le pays où ils se trouvent. Il est nécessaire de remédier à cette situation afin d'éviter que des doutes subsistent concernant le droit de contrôle.

Préparation des contrôles

Informations concernant les paiements

2.49. Les contrôleurs doivent disposer des éléments à la base des opérations soumises à vérification, sous une forme susceptible de faciliter la sélection de ces opérations. Ces éléments devraient également être disponibles pour consultation dans les locaux de l'entreprise.

2.50. Aucun État membre, à l'exception du Danemark et en partie de l'Allemagne, n'a mis les données relatives aux paiements (numéro de la demande, date, produit, quantité, destination, taux, montant) à la disposition des contrôleurs sous une forme susceptible de faciliter une telle sélection. La Cour a constaté ce qui suit:

- en Italie, les contrôleurs ont appris auprès du service central de contrôle quel était le montant total annuel versé à l'entreprise. Ils ont ensuite dû reconstituer les informations de base en s'adressant à l'entreprise afin d'obtenir une liste reprenant l'ensemble des déclarations d'exportation, puis demander aux services douaniers auprès desquels les déclarations avaient été effectuées de leur en faire parvenir une copie,

- en Irlande, les contrôleurs ont dû examiner, voire copier manuellement des informations figurant dans des documents de base auprès de l'organisme payeur,

- aux Pays-Bas, au Royaume-Uni et, en grande partie, en Allemagne, les informations n'étaient disponibles que sous forme de listes informatiques, extrêmement difficiles à utiliser en vue d'une analyse des risques,

- en France, ce n'est pas auprès des organismes payeurs que les services douaniers obtenaient les informations relatives aux demandes, mais à partir de leur propre base de données statistiques sur les exportations, sous la forme d'une liste informatique fondée uniquement sur les huit chiffres de la nomenclature douanière combinée, alors que les restitutions sont différenciées à l'aide de trois chiffres supplémentaires conformément à la nomenclature des restitutions à l'exportation (voir également le point 2.63). Par ailleurs, le taux et le montant des restitutions n'apparaissaient pas dans la base de données des services douaniers.

Informations générales

2.51. La préparation d'un contrôle devrait toujours comporter une recherche des informations détenues par les autres organismes officiels impliqués dans le contrôle des fonds du FEOGA, telles celles mentionnées au point 2.16 du présent rapport. Cela devrait s'appliquer à la correspondance entre les organismes payeurs et les entreprises concernant des problèmes tels que la régularité des demandes, la preuve de l'arrivée des marchandises, la classification des restitutions, etc. Devraient également être examinés les résultats des analyses détenus par les laboratoires des douanes, ainsi que les rapports établis par les services d'enquête en matière de fraude sur des fraudes établies ou présumées.

2.52. La Cour a constaté que:

- lors de la préparation des contrôles, aucun organisme payeur dans les États membres n'avait fourni les informations susmentionnées à l'équipe de contrôle,

- dans aucun État membre, le laboratoire des douanes n'était systématiquement consulté au sujet du résultat des tests effectués sur les produits exportés par les entreprises visées.

2.53. Même lorsqu'une telle consultation est prévue, comme en Italie, où les contrôleurs consultent la Guardia di Finanza pour avoir des informations sur les enquêtes en matière de fraude concernant les entreprises à contrôler, cela n'entraîne pas nécessairement l'organisation immédiate d'une enquête, à l'instar de ce qui ressort du cas exposé ci-après.

2.54. Le 31 août 1989, la Cour a informé la Corte dei Conti italienne d'un cas éventuel d'irrégularité concernant des exportations de fromage Pecorino. Le 22 décembre 1989, la Cour a examiné ce cas avec la Guardia di Finanza à Rome, qui n'avait aucun élément nouveau à signaler. L'entreprise et un certain nombre d'opérations concernées ont été contrôlées le 25 mars 1991 par les services douaniers italiens, conformément aux dispositions du règlement (CEE) no 4045/89. Les contrôleurs n'ont rien trouvé concernant l'irrégularité présumée et ont estimé, sans examen des registres de production, que toutes les demandes étaient légales et régulières. Ce n'est que le 31 juillet 1991 que la Guardia di Finanza à Rome a demandé à l'unité de la Guardia compétente pour le contrôle de l'entreprise concernée d'effectuer une enquête. La Guardia a constaté que les demandes étaient irrégulières, et les restitutions indûment versées au cours de la période 1986-1989, représentant 15 000 ECU, ont été récupérées le 4 septembre 1992.

2.55. Il est également intéressant de constater que l'entreprise en question a exporté le même type de fromage, produit en Italie, via les Pays-Bas, où elle a présenté des demandes de restitution. Les tests du laboratoire des services douaniers néerlandais indiquaient une teneur en eau supérieure à celle déclarée dans la demande de restitution. Aucun échange n'a toutefois eu lieu à ce propos entre les services néerlandais et leurs homologues italiens, et du côté néerlandais aucune autre demande de restitution à l'exportation parmi celles présentées par cette entreprise pour le même produit (représentant 500 000 ECU en 1991) n'a été contrôlée.

Sélection des opérations

2.56. Le règlement ne prévoit pas que les opérations en tant que telles doivent être sélectionnées pour un contrôle en fonction du risque qu'elles présentent. Si la sélection des entreprises doit tenir compte non seulement de l'importance financière de l'entreprise dans le cadre du système de financement par le FEOGA, mais aussi d'autres facteurs de risque, la sélection des opérations devrait elle aussi prendre en compte les facteurs de risque. De l'avis de la Cour, les autres facteurs de risque à prendre en compte pour ce qui concerne les opérations de restitution à l'exportation devraient, pour le moins, correspondre à ceux utilisés pour la sélection des entreprises et mentionnés au point 2.8 de ce rapport.

2.57. La Cour a constaté ce qui suit:

- en Irlande, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni, la sélection des opérations a été effectuée par les contrôleurs de l'État membre concerné, en fonction de la valeur et de la représentativité du produit, ainsi que de la période couverte,

- en Italie, toutes les demandes ayant été contrôlées, il n'y avait aucune nécessité d'opérer une sélection en fonction des facteurs de risque. (Voir toutefois les observations sur l'étendue des contrôles qui figurent aux points 2.61 et suivants),

- en Allemagne et au Danemark, rien ne permettait de conclure à l'utilisation systématique des critères de risque lors de la sélection des opérations.

2.58. Dans un certain nombre de cas, le contrôleur, agissant de sa propre initiative lors de la sélection des opérations, a démontré la validité de l'analyse de risques. C'est ainsi qu'en Allemagne, un contrôleur a examiné l'activité d'une entreprise exportant, entre autres, du fromage Feta. En cas d'addition de caséine, ce produit ne peut bénéficier d'aucune restitution. Ayant établi que c'était au niveau de ce facteur que se situait le risque majeur, le contrôleur a effectué un examen approfondi des matières premières utilisées pour la fabrication de ce fromage. Il a ainsi réussi à démontrer qu'il y avait eu addition de caséine, et les restitutions indûment versées, s'élevant à un total de 45 000 ECU, ont par la suite été récupérées. Il est donc conseillé d'encourager l'esprit d'initiative des contrôleurs, parallèlement à la définition de critères précis pour l'analyse des risques.

Étendue du contrôle

Définition des documents commerciaux

2.59. Les dispositions de l'article 1er du règlement prévoient le contrôle de la régularité des opérations sur la base des documents commerciaux des entreprises. Aux termes de cet article, on entend par documents commerciaux «l'ensemble de livres, registres, notes et pièces justificatives, la comptabilité et la correspondance relatifs à l'activité professionnelle de l'entreprise ainsi que les données commerciales, sous quelque forme que ce soit, pour autant qu'ils soient en relation directe ou indirecte avec les opérations [FEOGA]». L'article 3 étend ce contrôle aux documents commerciaux des fournisseurs, des clients, des transporteurs ou d'autres tiers présentant un lien direct ou indirect avec les opérations effectuées dans le cadre du système de financement par le FEOGA.

2.60. Ces dispositions fournissent une bonne base pour la définition de l'étendue des contrôles. Au cours des contrôles effectués par la Cour, les États membres et les entreprises ont toutefois soulevé la question de savoir si les documents commerciaux incluent également les données relatives à la production et au contrôle de qualité. La Cour, quant à elle, y répond par l'affirmative. Il serait néanmoins souhaitable que la Commission et le Comité des mécanismes applicables aux échanges clarifient ce point, et que, en cas de besoin, le texte soit modifié de manière à exclure toute possibilité de doute.

Étendue des contrôles

2.61. Contrairement aux dispositions du règlement, qui établissent un champ de contrôle étendu, la Cour a constaté que la pratique des États membres reposait en fait sur une approche indûment limitée. Un certain nombre de déficiences concernant l'étendue des contrôles sont exposées aux points suivants. Elles sont groupées selon le critère de restitution à vérifier, et sont accompagnées d'une brève explication concernant l'importance du contrôle.

Classification des restitutions à l'exportation

2.62. Les taux de restitution à l'exportation varient en fonction de la composition et de la description du produit, conformément aux indications de la nomenclature des restitutions à l'exportation. Les conditions relatives à la composition concernent les matières premières et les caractéristiques chimiques du produit fini, telles que la teneur en eau ou en graisses dans la matière sèche. C'est ainsi qu'un fromage Cheddar dont la teneur en graisses dans la matière sèche est égale ou supérieure à 48 % bénéficie d'une restitution de 150 ECU/100 kg au maximum, alors qu'une teneur en graisses dans la matière sèche égale ou inférieure à 47,9 % ne donne droit à aucune restitution. La variation du taux de restitution à l'exportation en fonction de la description et/ou de la composition s'applique aux produits laitiers, à la viande bovine et aux céréales.

2.63. Les documents commerciaux au sens limité des commandes, des contrats, des bons de livraison, des documents de transport et des factures fournissent sans aucun doute une certaine garantie de l'exactitude de la description du produit en question. Aucun de ces documents ne pourra toutefois constituer une source de garantie suffisante pour ce qui concerne les matières premières utilisées dans la production, ou la composition chimique en termes de teneur en eau, en matières grasses, etc. Pour permettre une vérification de ces données, le contrôle doit porter également sur les registres de production de l'entreprise et sur les résultats des contrôles de qualité effectués sur le produit fini.

2.64. La Cour a constaté que les pièces relatives à la production et au contrôle de qualité n'ont été systématiquement vérifiées que dans deux États membres, à savoir en France et en Irlande. En Italie, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni, il est apparu que ces documents n'ont jamais été examinés par l'unité de contrôle. En Allemagne et au Danemark, cet examen a été rarement effectué. Dans ces conditions, on ne saurait être absolument sûr que les contrôles en matière de restitutions à l'exportation ont couvert de manière adéquate les éléments fondamentaux concernant la classification des restitutions à l'exportation.

2.65. L'importance que revêt l'examen des documents relatifs à la production et au contrôle de qualité, illustrée dans le rapport spécial no 2/92(11) (), apparaît une fois de plus dans le cas qui suit:

une analyse effectuée dans le laboratoire des services douaniers sur un échantillon de fromage Mozzarella exporté à partir du Royaume-Uni et bénéficiant de restitutions a fait apparaître que le produit, présentant une teneur en eau excessive, devait être reclassé et bénéficier d'un taux de restitution moins élevé. Les services douaniers du Royaume-Uni ont mené une enquête du type de celles concernant les cas de fraude. L'équipe chargée de l'enquête a obtenu les résultats des analyses effectuées par le laboratoire de l'entreprise sur le produit en question, résultats qui confirmaient ceux de l'analyse effectuée par les services douaniers, et a constaté que la déclaration inexacte touchait également de nombreuses autres opérations. Le montant indûment versé, qui s'élevait à 900 000 ECU, a été récupéré avec une amende en sus.

2.66. L'article 3 du règlement prévoit des contrôles physiques de la quantité et de la nature des stocks. Les contrôles physiques sont importants pour les raisons qui suivent:

- il s'agit de contrôles fondamentaux permettant de vérifier que l'entreprise a la capacité de fabriquer les produits en question,

- ils permettent au contrôleur d'identifier les documents de contrôle clés fournissant des indications quantifiées sur les ingrédients utilisés,

- ils permettent au contrôleur d'examiner les procédures de contrôle clés telles que la méthode utilisée pour déterminer les quantités,

- ils permettent au contrôleur d'identifier les matières premières, et donc d'en suivre l'utilisation.

2.67. La Cour a constaté que dans aucun État membre le contrôle physique des lieux de production, de stockage et d'expédition n'a systématiquement fait partie du contrôle. Le contrôle effectué par la Cour elle-même concernant les bénéficiaires de restitutions à l'exportation a clairement démontré l'utilité de ces contrôles:

- l'emballage plastique a été inclus dans le poids déclaré aux fins de restitution (40 000 ECU par an indûment versés à un bénéficiaire de restitutions),

- du babeurre a été utilisé au lieu de lait écrémé; les versements indus représentent un montant de 1,2 Mio ECU,

- des additifs tels que la caséine et le lactosérum n'ont pas été déduits du poids déclaré aux fins de restitution; les versements indus s'élèvent à 800 000 ECU. Ce cas, que les contrôles nationaux entrepris dans quatre États membres (France, Royaume-Uni, Pays-Bas et Allemagne) n'avaient pas permis de détecter, a fait l'objet de révélations volontaires de la part de l'entreprise concernée.

Qualité saine, loyale et marchande et commercialisation des marchandises

2.68. Conformément à l'article 13 du règlement (CEE) no 3665/87 de la Commission(12) (), aucune restitution n'est octroyée lorsque les produits ne sont pas de qualité saine, loyale et marchande et, si ces produits sont destinés à l'alimentation humaine, lorsque leur utilisation à cette fin est exclue ou considérablement diminuée en raison de leurs caractéristiques ou de leur état. L'article 5 du même règlement dispose que le paiement de la restitution est subordonné, en sus de la condition que le produit ait quitté le territoire douanier de la Communauté, à la condition que le produit ait été importé dans un pays tiers. En outre, les États membres peuvent exiger des preuves supplémentaires de nature à démontrer que le produit a été effectivement mis en l'état sur le marché du pays tiers d'importation.

2.69. Le but de ces dispositions est de faire en sorte que la Communauté ne subventionne pas de marchandise endommagée, ne présentant plus les qualités de conservation inhérentes à la notion de qualité marchande, impropre à la consommation humaine, ou pour laquelle il n'existe pas de véritable débouché commercial.

2.70. Les contrôles portant sur ces aspects peuvent s'avérer difficiles dans la mesure où les éléments probants correspondants risquent de ne se trouver que dans les documents commerciaux du client dans le pays tiers. La méthode de contrôle normalement suivie a consisté à vérifier que les marchandises avaient été intégralement payées, sur la base d'un examen de la comptabilité clients et des registres de règlement. Il existe néanmoins d'autres sources utiles d'informations probantes, telles que:

- les registres de réclamations des clients,

- les provisions et les radiations dans les comptes concernant les marchandises dont la commercialisation n'est pas possible ou qui n'ont pas été commercialisées,

- les notes de crédit,

- les déclarations de sinistre,

- les rapports de contrôle de qualité relatifs aux réclamations des clients.

2.71. A cet égard, la Cour a constaté ce qui suit:

- au Danemark, en Allemagne, en Italie, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni, aucun de ces documents n'était pris en compte lors des contrôles,

- en France, les contrôleurs tenaient compte des provisions et des radiations, mais non point des autres documents,

- en Irlande, les contrôleurs examinaient les déclarations de sinistre et les notes de crédit, mais aucun des autres documents.

2.72. Relevés par la Cour lors du récent contrôle d'un bénéficiaire, les exemples mentionnés ci-après permettent d'apprécier l'importance du contrôle des registres en question. Ces cas ont tous été mis en évidence au cours de l'examen des registres dont la liste figure au point 2.70:

- 250 t de lait entier en poudre ont été déclarées invendables en l'état en raison de leur goût rance,

- 85 t de lait entier en poudre ont été détruites par les autorités responsables de la Santé publique d'un pays tiers, les marchandises étant impropres à la consommation humaine en raison d'une fermeture défectueuse des boîtes,

- 617 t de lait condensé sucré ont été vendues à 50 % de leur prix et destinées à un usage industriel, une erreur de fabrication ayant donné au produit une viscosité trop importante pour le marché de destination,

- 42 t de crème ont été saisies et détruites par les autorités responsables de la Santé publique, les produits s'étant révélés impropres à la consommation humaine en raison d'un goût suret lié à une mauvaise stérilisation,

- 9,5 t de crème ont été totalement détruites lors d'une tempête en mer,

- 1 690 t de lait entier ont été jugées d'une qualité non conforme par un client et donc non susceptibles d'être commercialisées en l'état, le produit dégageant une odeur de moisi.

Le montant des restitutions correspondant aux cas précités s'élève à 2,65 Mio ECU.

3. LE RÔLE DE LA COMMISSION

Remarque préliminaire

3.1. Dans sa réponse, la Commission indique qu'après que la Cour a commencé son audit, elle a elle-même pris des mesures pour assurer le suivi de la mise en oeuvre du règlement (CEE) no 4045/89. La Cour constate avec satisfaction que les observations et les recommandations contenues dans son rapport spécial no 2/92, ainsi que les observations formulées lors de son contrôle relatif à la mise en oeuvre du règlement (CEE) no 4045/89, ont été prises en considération.

Programmes annuels

3.2. En vertu de l'article 10 paragraphe 2 du règlement, les États membres sont tenus de communiquer leurs programmes annuels à la Commission en indiquant le nombre d'entreprises qui seront contrôlées et leur ventilation par secteur sur la base des montants perçus, ainsi que les critères retenus pour l'élaboration du programme. La Commission doit faire connaître ses observations dans un délai de six semaines et, si elle n'en formule aucune, les programmes doivent être mis en oeuvre tels qu'ils ont été établis.

3.3. Au moment du contrôle effectué par la Cour auprès de la Commission, les programmes annuels des États membres relatifs aux exercices 1990/1991, 1991/1992 et 1992/1993 avaient été communiqués. Après réception des programmes en question, l'action de la Commission s'est limitée à une vérification arithmétique du calcul concernant le nombre d'entreprises à contrôler. La seule remarque formulée portait sur le programme du Royaume-Uni pour 1990/1991. Les programmes n'ont pas fait l'objet d'une évaluation concernant les critères de l'analyse des risques retenus pour la sélection des entreprises.

3.4. L'article 10 paragraphe 5 du règlement stipule que la Commission peut demander l'inclusion d'une catégorie particulière d'entreprises dans le programme d'un ou de plusieurs États membres. La Commission a usé de cette prérogative dans deux cas, en demandant à tous les États membres d'inscrire à leurs programmes 1992/1993 les restitutions à l'exportation pour la viande bovine et l'aide à la production d'huile d'olive. Toutefois, aucun élément probant n'atteste que la Commission ait pris des mesures de suivi pour s'assurer du traitement réservé à ses demandes.

3.5. Au sein de la Commission, c'est la direction générale de l'Agriculture (DG VI) qui est responsable de l'application du règlement. Bien que d'autres services de la Commission, tels que l'unité de coordination de la lutte antifraude (UCLAF), le contrôle financier (DG XX) et la direction générale de l'Union douanière et de la Fiscalité indirecte (DG XXI) détiennent des informations concernant l'évolution des cas d'irrégularité et de fraude, la DG VI ne consulte aucun des services précités lorsqu'elle examine les programmes de contrôle des États membres.

Rapports annuels

3.6. Conformément à l'article 9 du règlement, les États membres sont tenus de communiquer chaque année un rapport détaillé sur son application.

3.7. Le premier programme annuel élaboré dans le cadre du règlement (CEE) no4045/89 a été mis en oeuvre pendant la période allant du 1er juillet 1990 au 30 juin 1991. Conformément à l'article 9 paragraphe 1, les États membres étaient tenus de présenter, au plus tard le 1er janvier 1992, un rapport sur l'application du règlement proprement dit. En vertu de l'article 9 paragraphe 5, la Commission était soumise à la même obligation, la date limite de présentation de son rapport étant cependant fixée au 31 décembre 1991. Le règlement ne prévoit par ailleurs aucune disposition rendant le rapport de la Commission tributaire de la réception préalable des rapports des États membres. Au moment du contrôle, en septembre 1992, la Commission n'avait pas transmis le rapport requis. Il a été communiqué plus tard, en décembre 1992(13) ().

3.8. Lors du contrôle, aucune documentation interne de la Commission attestant l'évaluation des rapports des États membres n'a été mise à la disposition de la Cour, à l'exception de tableaux comparant le nombre de contrôles requis en vertu de l'article 2 paragraphe 2 et le nombre de contrôles opérés.

3.9. Dans son rapport annuel, la Commission est tenue d'apprécier les progrès réalisés dans la gestion des fonds visés à l'article 10 du règlement (CEE) no 729/70 du Conseil(14) ().

3.10. L'évaluation des progrès réalisés s'est limitée à une déclaration indiquant que les programmes pour 1990 avaient été reçus et mis en oeuvre, que la Commission avait proposé un format type pour la communication des programmes et que 2,4 Mio ECU ont été versés aux États membres en vertu des dispositions financières des articles 12-20 du règlement liées à l'amélioration de la qualité et de l'étendue des contrôles des États membres.

3.11. Au moment du contrôle, il s'est avéré que la Commission avait envisagé son rôle, à l'instar des États membres, au sens le plus restrictif pour ce qui concerne l'évaluation de l'application du règlement (CEE) no 4045/89 et l'établissement de rapports en la matière.

Communications à la Commission prévues à l'article 7

3.12. Comme cela a été indiqué au point 2.23 du présent rapport, les États membres sont tenus, conformément à l'article 7 paragraphe 2 du règlement, de communiquer annuellement à la Commission une copie des listes qu'ils s'échangent, mentionnant les entreprises établies dans un État membre autre que celui où le paiement ou le versement est intervenu. A une exception près, les communications adressées à la Commission en vertu des dispositions de l'article précité ont été classées sans suite. Pour ce qui concerne l'exception en question - la Commission demandait en l'occurrence à l'Allemagne d'inclure les paiements dans son programme annuel pour 1991 -, la Commission n'a pas assuré de suivi, et la Cour a constaté que les montants correspondants ne faisaient même pas l'objet d'un contrôle dans l'État membre en cause. Étant donné que l'objectif de l'article 7 est de faire en sorte que les montants communiqués fassent l'objet d'un contrôle, la Commission et les États membres devraient utiliser à cet effet les informations qui leur sont transmises.

3.13. Les seules dispositions de l'article 7 ne sont pas de nature à assurer le contrôle des opérateurs dont les registres commerciaux ou ceux de leurs fournisseurs et de leurs clients sont conservés, en tout ou en partie, dans un État membre autre que celui dans lequel le paiement ou la perception sont intervenus. Cette déficience doit être corrigée (voir également les points 2.24, 2.48 et 2.55).

4. LE SYSTÈME DE COMMUNICATION DES CAS DE FRAUDE ET D'IRRÉGULARITÉ ET LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE

Introduction

4.1. Les chapitres 1 à 3 du présent rapport ont porté sur l'examen du principal instrument dont dispose la Communauté pour déceler les fraudes et les irrégularités commises au préjudice du FEOGA. Le présent chapitre passe en revue les problèmes liés à la communication des cas de fraude et d'irrégularité détectés et le rôle de la Commission dans la coordination de la lutte antifraude. Le contrôle a été opéré au cours de la période allant de janvier 1991 à février 1992.

Dispositions du règlement (CEE) no 595/91 en matière de communication et de recouvrement

4.2. Dans son rapport annuel ainsi que dans plusieurs de ses rapports spéciaux, la Cour a critiqué l'inefficacité des actions entreprises par la Commission et les États membres pour lutter contre la fraude et les irrégularités, principalement dans le domaine des ressources propres et du FEOGA. Au début de 1991, la Cour a commencé une enquête approfondie visant à évaluer quelques-unes des protections communautaires contre la fraude et les irrégularités susceptibles d'avoir une incidence sur le FEOGA-Garantie. Dans le cadre de cette enquête, la Cour s'est rendue à la Commission et dans six États membres - le Royaume-Uni, l'Espagne, l'Allemagne, l'Italie, la Grèce et le Luxembourg. Les autres États membres (la France, la Belgique, les Pays-Bas, le Danemark, le Portugal et l'Irlande) étaient également concernés, mais les contrôles sur place ont été remplacés par l'envoi de questionnaires.

4.3. Afin de permettre la supervision non seulement des cas décelés mais aussi des mesures de suivi appliquées par les États membres, notamment les poursuites pénales, les sanctions et le recouvrement des montants indûment payés, le règlement (CEE) no 283/72 du Conseil(15) () a prévu l'organisation d'un système d'échange d'informations entre les États membres et la Commission. Ledit règlement a par la suite été remplacé par le règlement (CEE) no 595/91 du Conseil(16) (), dont l'objectif premier est de faire en sorte que les États membres et la Commission soient parfaitement informés des pratiques frauduleuses, facilitant ainsi leur détection et la mise en oeuvre de mesures préventives plus efficaces(17) ().

4.4. En vertu des dispositions du règlement (CEE) no 595/91 du Conseil(18) (), les États membres sont tenus:

a)de rendre compte à la Commission de l'application des dispositions nationales relatives à la mise en oeuvre du règlement en cause et de lui communiquer également une liste et une définition du rôle des services et des organismes chargés de la mise en oeuvre de ces mesures (article 2);

b)d'informer trimestriellement la Commission des procédures entamées à la suite des irrégularités constatées, ainsi que des changements significatifs intervenus dans ces procédures (articles 3 et 5);

c)de communiquer aux autres États membres concernés ainsi qu'à la Commission les irrégularités constatées ou soupçonnées dont il y a lieu de craindre qu'elles aient des effets en dehors du territoire de l'État membre (article 4).

4.5. La Commission est tenue:

a)d'examiner les communications des États membres (article 2);

b)d'informer les États membres concernés lorsqu'elle estime que des irrégularités ont été commises et de les inviter à procéder à une enquête (article 6);

c)d'entretenir avec les États membres les contacts appropriés aux fins de compléter les renseignements fournis et d'organiser des réunions d'information destinées aux États membres (article 8);

d)de saisir le comité du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole(19) () lorsque la nature de l'irrégularité laisse présumer que des pratiques identiques ou similaires pourraient avoir lieu dans d'autres États membres (article 8);

e)de communiquer trimestriellement une synthèse de l'ensemble des informations au comité du Fonds (article 9);

f)de faire état, dans le rapport annuel sur l'administration du Fonds, du nombre d'affaires qui ont été notifiées et de celles qui ont été classées, ainsi que du montant des sommes récupérées et de celui des sommes irrécupérables (article 9).

4.6. Le règlement (CEE) no 595/91 prévoit également des dispositions concernant:

a)la participation financière de la Communauté aux frais d'enquête, de justice et de recouvrement de montants indûment payés (article 7);

b)les droits et les obligations des agents de la Communauté participant à des enquêtes nationales (article 6);

c)l'amélioration de la qualité des informations à fournir à la Commission (article 8);

d)le caractère confidentiel des informations (article 10).

Coordination de la lutte contre la fraude

4.7. En réponse aux demandes formulées par le Parlement, le Conseil et la Cour, la Commission a créé, en 1988, une unité de coordination de la lutte antifraude (UCLAF) pour coordonner les ressources et les activités de la Commission visant à combattre la fraude et les irrégularités. Rattachée au Secrétariat général de la Commission, ladite unité a été placée sous la responsabilité directe du Président.

4.8. Le Conseil européen de Madrid de juin 1989 a adopté un plan de travail concernant la campagne de lutte contre la fraude, dont la réalisation a été confiée à l'UCLAF. Ce plan ne mentionnait aucun délai pour la mise en oeuvre des mesures prévues. Il est resté en vigueur jusqu'à ce que la Commission définisse de manière plus détaillée ses objectifs dans son rapport relatif à 1992 et dans son programme d'action pour 1993(20) () en matière de lutte contre la fraude. Ce dernier n'a pas été pris en compte dans le cadre du présent contrôle, car il est encore trop tôt pour en évaluer l'incidence. Le rôle de l'UCLAF dans le domaine du FEOGA est cependant de nouveau abordé aux points 4.20 et 4.23.

Le système des communications

Remarques générales

4.9. Ni le règlement (CEE) no 595/91, ni aucun autre instrument communautaire ne définit les notions de fraude ou d'irrégularité. Cherchant à définir le terme «irrégularité» et l'expression «premier acte de constat administratif ou judiciaire», ainsi qu'à arrêter certaines règles fondamentales en matière de communication des tentatives de fraude, la Commission a établi un document de travail qui a été transmis aux États membres en 1989(21) (), dans lequel le terme «irrégularité» est défini comme «le résultat d'un acte ou d'une omission d'un opérateur économique entraînant une infraction à la réglementation communautaire ou nationale... qu'elle soit délibérée ou non...». «Premier acte de constat administratif ou judiciaire» devrait être entendu comme «le premier rapport (même interne) émanant d'un organe administratif ou judiciaire et concluant à l'existence d'une irrégularité, même si cette conclusion doit être ultérieurement révisée ou retirée à la lumière du déroulement des procédures administratives ou judiciaires». Ces définitions n'ont cependant aucune légitimité juridique. Il conviendrait de modifier le règlement en cause et d'y inclure les définitions reconnues.

4.10. Les irrégularités et fraudes financières supposent des infractions à la loi et entraînent des pertes pour le budget communautaire, que leurs auteurs sont dans l'obligation de rembourser. Elles ne doivent toutefois pas être confondues avec l'exploitation de lacunes de la loi, qui apporte à ceux qui en profitent des avantages matériels non prévus par le législateur. Il n'en demeure pas moins que les États membres devraient accepter l'obligation de notifier à la Commission l'existence de faiblesses exploitables dans la législation communautaire, afin qu'elle puisse lancer une action de révision de la réglementation et, ce faisant, alléger à l'avenir le budget du coût généré par l'octroi injustifié d'avantages à des bénéficiaires non visés.

Rôle des services de communication dans les États membres

4.11. Conformément à l'article 2, chaque État membre doit désigner un service responsable de la communication des cas de fraude et d'irrégularité. Dans la plupart des États membres visités, les organismes payeurs ou les autorités douanières communiquent audit service des rapports de synthèse que celui-ci transmet ensuite à la Commission. Il est rare que les services des États membres établissent des statistiques concernant les fraudes et les irrégularités, ceux du Royaume-Uni et du Portugal faisant exception. Il n'existe aucune procédure de suivi au niveau central et aucun examen comparatif des fraudes et des irrégularités décelées n'est effectué en vue de cibler les enquêtes et de fixer des priorités pour l'avenir.

4.12. Comme cela a été indiqué dans la première partie du présent rapport, plusieurs services différents dans chaque État membre interviennent dans le contrôle des dépenses du FEOGA. Il est évidemment essentiel que leur action soit coordonnée aux plans national et régional.

Fiabilité des informations

4.13. Pour ce qui concerne la communication des cas de fraude et d'irrégularité, le Royaume-Uni, la Grèce et l'Italie n'ont pas systématiquement respecté le délai de deux mois suivant la fin de chaque trimestre (articles 3 et 5), à l'intérieur duquel la Commission doit être informée des cas relevés (article 3).

4.14. La Belgique transmet ses communications de manière irrégulière. Sur les six cas notifiés par cette dernière en 1989, deux ont été déclarés erronément comme se rapportant aux dépenses du FEOGA alors qu'il concernaient en réalité des recettes au titre des ressources propres. Pour 1990, le Portugal et la Belgique n'ont adressé que les communications relatives à un seul trimestre.

4.15. Bien qu'elle ait adhéré aux Communautés dès 1981, la Grèce n'a envoyé aucune communication avant 1989. En outre, du fait des insuffisances des procédures de communication dans cet État membre, la Cour des comptes n'a pas été en mesure de déterminer si tous les cas de fraude et d'irrégularité avaient été correctement notifiés à la Commission.

4.16. Les communications de l'Italie concernant le suivi des cas constatés sont rares. Dans cet État membre, le délai nécessaire à l'aboutissement de la procédure légale compromet la rapidité des communications.

4.17. Même à l'intérieur des États membres, les communications n'interviennent pas toujours rapidement. L'une des raisons invoquées par les États membres est la nécessité de préserver le caractère confidentiel des informations. En Italie, il a été constaté que, dans un cas, l'organisme payeur avait continué à effectuer des versements après la découverte de faits permettant de soupçonner un cas de fraude. Malgré la nécessité de conserver le secret dans de tels cas, afin de ne pas compromettre les investigations ou les procédures légales, il aurait fallu alerter au moins l'organisme payeur pour que d'autres paiements ne soient pas effectués avant la fin des enquêtes.

4.18. Les informations fournies par le biais des communications sont souvent incomplètes et vagues. Ces dernières ne contiennent pas toujours toutes les données requises, telles que les informations financières ou celles relatives aux recouvrements.

4.19. Pour ce qui concerne les communications des États membres relatives aux procédures entamées, visées à l'article 5, la Commission a fait état, en 1990(22) (), de 161 cas pour lesquels la dernière communication remontait à plus de dix ans et de 684 cas où ce délai était supérieur à deux ans. Pour la plupart, les dossiers correspondants étaient déjà clos, mais les résultats n'avaient pas été portés à la connaissance de la Commission, qui n'avait du reste pris aucune mesure pour s'informer de ce qui s'était passé.

4.20. La Commission devrait disposer d'un système permettant de rappeler aux États membres, le cas échéant, qu'ils n'ont pas respecté le délai prévu pour les communications visées à l'article 5. En outre, le comité du Fonds devrait être systématiquement informé de tous les cas de dépassement des délais.

4.21. Les États membres transmettent les informations relatives au FEOGA à la direction générale de l'Agriculture de la Commission (DG VI), laquelle les communique à l'UCLAF après avoir opéré une sélection. L'UCLAF ne reçoit aucune information concernant le FEOGA directement des États membres. La Cour a constaté que la coopération entre les deux services n'avait pas été bonne et que, en conséquence, l'UCLAF n'était pas à même d'assumer sa fonction de gestion et de coordination des informations qui lui étaient fournies.

4.22. La Commission introduit les informations relatives aux fraudes et irrégularités dans une base de données informatisée (baptisée COMA35), qui devrait constituer l'élément clé du suivi des irrégularités. Elle devrait également faciliter les analyses et être utilisée pour mettre en évidence des problèmes particuliers, ventilés par marché ou par État membre, en vue de réaliser d'autres enquêtes.

4.23. Des retards importants ont affecté l'introduction des données dans COMA35 par la Commission. C'est pourquoi la base de données était incomplète au moment du contrôle. Par exemple, ce n'est qu'à la fin de 1991 que les informations communiquées par la Grèce aux deuxième, troisième et quatrième trimestres de 1990, ainsi qu'au premier trimestre de 1991 ont été enregistrées dans COMA35.

4.24. Se fondant sur les informations présentées aux points précédents, la Cour conclut que la base de données de la Commission ne permet pas d'établir des statistiques fiables et ne lui est que d'une utilité limitée pour le contrôle et le suivi des irrégularités constatées dans les États membres. La Commission n'a jamais procédé à une évaluation de la mise en oeuvre du système de communication par les États membres.

4.25. Pour renforcer la détection des fraudes et des irrégularités grevant le budget communautaire, la Commission a mis au point un système, IRENE 3, auquel COMA35 sera intégré. Il s'agit d'une base de données gérée par l'UCLAF, laquelle devrait en fin de compte contenir des informations concernant tous les cas de fraude et d'irrégularité communiqués à la Commission par les États membres. Lorsque le système sera complètement opérationnel, les données enregistrées dans la base de données COMA35 entraîneront une mise à jour automatique des fichiers d'IRENE 3. En dépit d'un délai fixé au départ à la mi-1991, IRENE 3 n'était pas encore opérationnel à la fin de 1992. Bien que l'UCLAF soit responsable de la gestion de la base de données, elle ne disposera pas pour autant des éléments probants qui lui permettraient de vérifier l'exactitude et la fiabilité des données, ces informations étant conservées par la DG VI.

Recouvrements

4.26. Pour la période 1972-1991, les États membres ont fait état de 5 775 cas de fraude et d'irrégularité portant sur un montant total de 725,5 Mio ECU(23) (). Ce chiffre est sans doute sous-évalué, certains États membres n'ayant pas indiqué les montants correspondants dans leur communication. Le tableau 4 présente une synthèse de ces données, ventilées par État membre.

Tableau 4 - Cas de fraudes et d'irrégularités communiqués entre 1972 et 1991 ">1États membres(1)"> ID="1">91> ID="2">17,613> ID="3">1,251> ID="4">7,1> ID="5">0,008> ID="6">0> ID="7">16,353> ID="8">92,9"> ID="1">373> ID="2">18,645> ID="3">6,359> ID="4">34,1> ID="5">0,587> ID="6">3,1> ID="7">11,699> ID="8">62,8"> ID="1">1 653> ID="2">146,060> ID="3">26,685> ID="4">18,3> ID="5">2,100> ID="6">1,4> ID="7">117,274> ID="8">80,3"> ID="1">30> ID="2">0,816> ID="3">0,034> ID="4">4,2> ID="5">0> ID="6">0> ID="7">0,782> ID="8">95,8"> ID="1">137> ID="2">3,578> ID="3">0,488> ID="4">13,6> ID="5">0> ID="6">0> ID="7">3,090> ID="8">86,4"> ID="1">751> ID="2">26,885> ID="3">14,835> ID="4">55,2> ID="5">0,698> ID="6">2,6> ID="7">11,351> ID="8">42,2"> ID="1">121> ID="2">8,055> ID="3">2,238> ID="4">27,8> ID="5">1,102> ID="6">13,7> ID="7">4,714> ID="8">58,5"> ID="1">783> ID="2">452,605> ID="3">11,470> ID="4">2,5> ID="5">0,621> ID="6">0,1> ID="7">440,514> ID="8">97,4"> ID="1">1> ID="2">0,0> ID="3">-> ID="4">-> ID="5">0> ID="6">0> ID="7">0,0> ID="8">0"> ID="1">554> ID="2">27,681> ID="3">7,646> ID="4">27,6> ID="5">0,034> ID="6">0,1> ID="7">20,000> ID="8">72,3"> ID="1">66> ID="2">1,274> ID="3">0,641> ID="4">50,3> ID="5">0> ID="6">0> ID="7">0,632> ID="8">49,7"> ID="1">1 215> ID="2">22,270> ID="3">6,038> ID="4">27,1> ID="5">3,149> ID="6">14,1> ID="7">13,082> ID="8">58,8"> ID="1">5 775> ID="2">725,482> ID="3">77,685> ID="4">10,7> ID="5">8,299> ID="6">1,1> ID="7">639,491> ID="8">88,2""Source: Base de données de la Commission (COMA35) au 16 mars 1992 et analyse de la Cour des comptes.

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4.27. Au moment du contrôle, seuls les chiffres allant jusqu'en 1991 étaient disponibles. Il ressort des communications concernant les procédures entamées que 77,7 Mio ECU ont été recouvrés, soit exactement 10,7 % du montant global indiqué. Il restait donc 639,5 Mio ECU à récupérer, soit 88,2 % du total. Il s'agissait de cas dans lesquels l'obligation de recouvrement était établie et d'autres dans lesquels elle faisait encore l'objet de discussions entre la Commission et les États membres. Le montant considéré comme irrécouvrable s'élevait à 8,3 Mio ECU, soit 1,1 % du total. En principe, il revient à la Communauté de supporter les conséquences financières du non-recouvrement des sommes qui ne peuvent être récupérées, à moins que cette situation ne résulte d'une négligence imputable à un État membre. Dans de nombreux cas remontant à plus de vingt ans, la Commission et les États membres n'ont cependant pu trouver un accord en matière de responsabilité. La Commission avait accepté d'endosser la responsabilité pour 67 des 109 cas pour lesquels les États membres avaient considéré les montants correspondants comme irrécouvrables; les États membres avaient pris 7 cas à leur charge, et le reste était toujours à l'examen au 30 janvier 1991. Au début de 1992, la situation n'avait pas évolué.

4.28. Le fait que la Commission accepte de ne pas rendre un État membre responsable du non-recouvrement signifie qu'un montant qui aurait dû être récupéré est annulé, diminuant d'autant les recettes anticipées de la Communauté. En l'occurrence, l'article 29 du règlement financier prévoit l'intervention du contrôleur financier, laquelle consiste, dans la pratique, en un contact direct et informel avec l'ordonnateur sur la base duquel l'acceptation de la responsabilité financière par la Commission est approuvée. Cette procédure ne requiert ni communication officielle, ni cachet officiel. Le contrôleur financier ne tient aucune comptabilité des cas approuvés qui ont été acceptés par la Commission, pratique qui n'est pas acceptable.

4.29. Comme cela a été indiqué au point 4.20, les statistiques de la Commission en matière de recouvrement ne reflètent pas nécessairement la réalité. C'est pourquoi la Commission n'est parvenue ni à déterminer de manière satisfaisante les montants réels non encore récupérés, ni à établir une procédure lui permettant de s'assurer que les montants visés par un ordre de recouvrement sont récupérés dans un délai raisonnable.

Poursuites et sanctions

4.30. Les États membres sont responsables de la détection des fraudes et irrégularités, des enquêtes en la matière et de l'application des sanctions pénales ou autres prévues par la législation nationale. Les sanctions ne sont cependant pas appliquées de manière uniforme dans la Communauté. Au Royaume-Uni, en Irlande et en France, il n'existe en effet aucun code de sanctions administratives dans le cadre des régimes du FEOGA-Garantie. Ces pays n'appliquent des sanctions administratives que dans les rares cas où celles-ci sont expressément prévues par la réglementation communautaire. S'agissant des versements incorrects, il n'y a pas de politique homogène concernant l'application d'intérêts sur les montants dus. Cela tient notamment au fait que les notions de «fraude» et d'«irrégularité» ne sont pas définies de manière harmonisée par l'ensemble des législations nationales. La Cour a évoqué ce problème dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1986(24) (). La Commission reconnaît également que l'autonomie laissée aux droits nationaux peut se traduire par l'application de sanctions plus ou moins sévères pour une même infraction(25) ().

4.31. La Commission a déjà reconnu que la réglementation communautaire elle-même doit prévoir des sanctions administratives suffisamment sévères pour annuler tout avantage économique tiré d'une infraction, ce qui produirait un effet à la fois préventif et dissuasif(26) (). La Commission et le Conseil devraient s'efforcer de mettre en place sans délai la législation appropriée.

4.32. Les États membres et la Commission devraient donner la priorité absolue à l'instauration d'un système de paiement d'intérêts et de sanctions administratives en matière de fraudes et d'irrégularités commises au préjudice du FEOGA, ainsi qu'à la définition de critères communs visant l'harmonisation des sanctions infligées.

Coopération entre les États membres

4.33. Ni la Commission, ni aucun État membre contrôlé n'a mis en oeuvre un système de suivi des communications échangées entre les États membres, comme le prévoit l'article 4 du règlement (CEE) no 595/91. En conséquence, aucune information concernant ces documents n'était immédiatement disponible.

5. CONCLUSION

5.1. Le contrôle a montré que l'action de coordination de la Commission, sa manière de diffuser les informations relatives à la mise en oeuvre correcte du dispositif et son suivi des systèmes des États membres n'étaient pas appropriés. Des mesures sont actuellement prises pour remédier aux insuffisances et aux disparités constatées par la Cour dans les États membres en matière d'analyse des risques, d'information, d'étendue du contrôle, de coordination et de suivi. La Cour se félicite des initiatives présentées par la Commission dans sa réponse au présent rapport spécial.

5.2. Le caractère incomplet des données communiquées par les États membres, l'absence de suivi par la Commission pour ce qui concerne le recouvrement de certains montants et l'exploitation insuffisante des données transmises indiquent que, jusqu'au moment du contrôle, le rôle du règlement (CEE) no 595/91 en tant qu'instrument de la lutte contre la fraude avait été assez limité.

5.3. S'agissant de la coordination de la lutte contre la fraude dans le domaine du FEOGA, la Cour a constaté que les responsabilités n'étaient pas clairement réparties entre l'UCLAF et les autres services de répression des fraudes de la Commission et que son outil informatique, IRENE 3, n'était pas encore opérationnel.

5.4. La Commission a remédié à certaines insuffisances affectant le rôle et l'efficacité de l'UCLAF pour ce qui concerne le FEOGA et, en particulier, la mise en oeuvre des dispositions des règlements mentionnés dans le présent rapport. La Commission doit continuer à donner la priorité aux actions concrètes en matière de détection, d'investigation, d'analyse et de suivi des fraudes.

5.5. Compte tenu de l'importance des entreprises multinationales dans la commercialisation des produits agricoles, il est nécessaire que la Commission et les États membres accordent une plus grande attention au contrôle et au suivi des opérations transnationales portant sur d'autres États membres ou des pays tiers.

5.6. Des mesures devraient être prises pour faire en sorte que le paiement des montants dus soit subordonné à l'accès sans réserve, aux fins de contrôle, à tous les registres commerciaux correspondants des bénéficiaires, y compris aux registres de la production et du contrôle de la qualité, où qu'ils se trouvent.

5.7. En vue de renforcer les moyens de la lutte contre les irrégularités et contre la fraude touchant le secteur du FEOGA, la Commission et le Conseil devraient prendre sans délai les mesures nécessaires à la mise en place d'un système de sanctions administratives communautaires.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 9 décembre 1993.

Par la Cour des comptes André J. MIDDELHOEK Président

(1)() Règlement (CEE) no 4045/89 du Conseil du 21 décembre 1989 (JO L 388 du 30.12.1989).

(2)() Directive CEE/77/435 du Conseil du 27 juin 1977 (JO L 172 du 12.7.1977).

(3)() Article 3

1. L'exactitude des principales données soumises au contrôle est vérifiée, dans les cas appropriés, par le biais de recoupements en nombre adéquat, comprenant notamment:

- des comparaisons avec les documents commerciaux des fournisseurs, des clients, des transporteurs ou d'autres tiers présentant un lien direct ou indirect avec les opérations effectuées dans le cadre du système de financement par le FEOGA, section «garantie»,

- des contrôles physiques de la quantité et de la nature des stocks

et

- des comparaisons avec la comptabilité des mouvements financiers en amont ou en aval des opérations effectuées dans le cadre du système de financement par le FEOGA, section «garantie».

2. Plus particulièrement lorsque les entreprises sont obligées de tenir une comptabilité matière spécifique conformément aux dispositions communautaires ou nationales, le contrôle de cette comptabilité comprend, dans les cas appropriés, la confrontation de celle-ci avec les documents commerciaux et, le cas échéant, avec les quantités en stock de l'entreprise.

(4)() Rapport annuel relatif à l'exercice 1987 (JO C 316 du 12.12.1988).

(5)() Rapport spécial no 2/90, JO C 133 du 31.5.1990.

(6)() Rapport spécial no 2/92, JO C 101 du 22.4.1992.

(7)() Règlement (CEE) no 386/90 de la Commission du 12 février 1990 (JO L 42 du 16.2.1990).

(8)() Il s'agit de sociétés n'exerçant pas de véritable activité commerciale mais créée dans un tel contexte dans le seul but de présenter des demandes de restitution pour le compte d'autres entreprises connexes.

(9)() Voir également le point 3.1 i) du rapport spécial no 2/92 (JO C 101 du 22.4.1992).

(10)() Règlement (CEE) no 3183/80 de la Commission du 3 décembre 1980 (JO L 338 du 13.12.1980).

(11)() Point 3.1.

(12)() Règlement (CEE) no 3665/87 de la Commission du 27 novembre 1987 (JO L 351 du 14.12.1987).

(13)() Voir Doc. VI/5202/92.

(14)() Règlement (CEE) no 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970

(JO L 94 du 28.4.1970).

(15)() Règlement (CEE) no 283/72 du Conseil du 7 février 1972

(JO L 36 du 10.2.1972).

(16)() Règlement (CEE) no 595/91 du Conseil du 4 mars 1991

(JO L 67 du 14.3.1991).

(17)() Doc. DG VI/680/89, point 5.

(18)() Les articles auxquels il est fait référence entre parenthèses dans cette partie du rapport sont ceux du règlement (CEE) no 595/91.

(19)() Créé en vertu du règlement (CEE) no 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, le comité du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole est un organe consultatif pour ce qui concerne les opérations du FEOGA. Il est composé de représentants des États membres et de la Commission.

(20)() Com (93) 141 final du 20 avril 1993.

(21)() Document VI/680/89: la notion d'«irrégularité» au sens de l'article 3 du règlement (CEE) no 283/72 du Conseil.

(22)() Communication de la Commission aux États membres, à la suite de la réunion du groupe d'experts pour les irrégularités et l'assistance mutuelle (FEOGA), organisée le 19 juin 1990.

(23)() En 1992, 1 030 cas ont été signalés pour une valeur totale de 118 Mio ECU, y compris plusieurs cas communiqués en 1992 mais se rapportant aux années précédentes.

(1) Les différences mineures apparaissant dans les totaux tiennent au fait que certains montants ont été arrondis.(24)() Rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1986 (JO C 336 du 11.12.1986, point 6.17).

(25)() La lutte contre la fraude: Rapport sur les travaux et les progrès réalisés en 1990. SEC(91) 456 final.

(26)() Rapport sur l'harmonisation des contrôles dans le domaine de la PAC et de la pêche. SEC(90) 1381.

ANNEXE 1

DONNÉES CLÉS CONCERNANT LES RESTITUTIONS A L'EXPORTATION (voir points 2.13 - 2.15)

No d'identification du bénéficiaire

Nom du bénéficiaire

No de la demande

No de l'ordre de paiement

Date de paiement

No de la déclaration d'exportation

Date du contrôle douanier

Code du bureau de contrôle douanier

No de licence ou de certificat de préfixation

Date de la préfixation

Code de destination

Code d'origine

Code de restitution à l'exportation

Quantité

Taux

Code du mode de paiement

Montant du paiement

No de référence de la demande du bénéficiaire

Valeur fob

Poste du budget communautaire RÉPONSE DE LA COMMISSION

0. INTRODUCTION GÉNÉRALE

0.1. L'objectif général d'un contrôle financier efficace, tel qu'il est défini par la Cour, figure à l'article 8 du règlement (CEE) no 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune, modifié en dernier lieu par le règlement (CEE) no 2048/88. En effet, les États membres sont tenus, en vertu de ses dispositions, de prendre les mesures nécessaires pour s'assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le FEOGA, de prévenir et poursuivre les irrégularités et de récupérer les sommes perdues à la suite d'irrégularités ou de négligences.

0.2. Le contrôle a posteriori des documents commerciaux des entreprises qui fait l'objet du règlement (CEE) no 4045/89 du Conseil, est un instrument qui complète les vérifications faites avant le paiement. Le contrôle a posteriori n'est pas l'instrument principal du contrôle et n'est pas le seul instrument. L'importance des contrôles et vérifications de routine entrepris parallèlement dans le cadre des procédures d'approbation et d'autorisation des États membres est fondamentale pour le bon contrôle des recettes et des dépenses FEOGA. C'est dans ce contexte qu'il convient de considérer l'efficacité du contrôle a posteriori.

1. LE RÈGLEMENT (CEE) No 4045/89 DU CONSEIL

1.6. La Commission constate que la Cour a procédé au contrôle de l'application du règlement (CEE) no 4045/89 peu de temps après sa mise en oeuvre. S'il est important de corriger dès le départ les insuffisances, les anomalies, les erreurs dans l'application d'un texte, il est non moins important de porter un jugement avec un certain recul.

La Commission souligne que les conclusions des missions de contrôle relatives aux procédures d'apurement des comptes rejoignent les constatations faites par la Cour.

1.9. Le contrôle de la Cour ne prend pas en considération les aspects au jour le jour de la gestion et de l'organisation du contrôle a posteriori dont la qualité est un élément fondamental pour la bonne application du règlement (CEE) no 4045/89.

2. CONSTATATIONS RELATIVES AUX ÉTATS MEMBRES

Pour ce qui concerne les exemples choisis par la Cour à l'appui de sa démonstration, la Commission observe que certains cas soulevés par la Cour ont déjà été traités dans le cadre du rapport spécial 2/92 sur le contrôle des restitutions à l'exportation versées à de grandes entreprises sélectionnées dans le secteur des produits laitiers. Les autres cas identifiés sont similaires. Le résultat des enquêtes qui ont été réalisées ou des observations se rapportant à celles-ci a déjà été communiqué à la Cour et au Parlement.

Sur certains sujets traités dans ce chapitre comme l'analyse des risques, les organismes payeurs, etc., la Commission fait les observations ci-après.

2.8. La Commission reconnaît que l'analyse des risques est un instrument essentiel dans la sélection des bénéficiaires et des opérations en vue d'un contrôle a posteriori (cf. point 2.12).

2.9. Un contrôle a posteriori est un contrôle de deuxième ligne destiné à détecter des anomalies qui peuvent ne pas avoir été repérées par les premiers contrôles concomitants et de routine. Il n'a pas un caractère préventif.

2.10. Les États membres préparent l'exécution de leur programme de contrôle en fonction de leurs ressources disponibles.

2.12. Il est exact que l'on peut faire beaucoup pour développer l'application de l'analyse des risques aux deux types de contrôles concomitants et a posteriori. La Commission a oeuvré dans ce sens:

- un groupe spécial de travail constitué par des experts des douanes nationales, présidé par la Commission, est chargé de présenter un rapport sur ce sujet;

- lors de la cinquième réunion du «groupe d'experts» du règlement (CEE) no 4045/89 qui s'est tenue le 2 mars 1993, la Commission a fait une présentation de l'application de l'analyse des risques dans la sélection des entreprises en vue d'un contrôle a posteriori, en utilisant, entre autres, des techniques semblables à celles que la Cour a adoptées;

- la Commission a fait présentation similaire dans tous les États membres, à l'exception du Luxembourg, en se servant de données nationales et elle a obtenu des résultats encourageants. De fait, les autorités allemandes ont opéré leur sélection d'entreprises en vue du programme de contrôle 1993/1994 dans le domaine des restitutions à l'exportation en se fondant sur l'approche suggérée par la Commission;

- les modifications au règlement (CEE) no 4045/89 proposées par la Commission contiennent une disposition clé permettant aux États membres de déterminer l'ensemble de leurs programmes de contrôle sur la base de l'analyse des risques.

Informations utilisées lors de la sélection des entreprises

Données relatives au paiement des restitutions à l'exportation

2.13. Certains États membres ont éprouvé des difficultés techniques à résumer, par entreprise, les données relatives au paiement et aux recettes préparées par les différents organismes nationaux. La solution recommandée est d'attribuer une référence d'identification unique à chaque entreprise.

Informations relatives aux irrégularités et aux fraudes

2.16 - 2.21. La Commission a accepté que les facteurs de risque incluent les antécédents d'une entreprise en matière de respect de la législation applicable, une évaluation de la complexité de la structure commerciale d'une entreprise, le caractère adéquat de ses procédures de contrôle interne et les résultats de contrôles antérieurs et que l'exécution de programmes de contrôle soit évaluée par des unités spéciales des États membres et leurs partenaires de contrôle. Elle a encouragé les États membres à appliquer cette approche de manière systématique.

Contrôle des entreprises transnationales

2.24 et 2.43. La Commission reconnaît que l'assistance mutuelle entre États membres visée à l'article 7 du règlement (CEE) no 4045/89 s'est révélée décevante. C'est la raison pour laquelle la Commission, dans sa proposition de modification de ce règlem