FR Journal officiel de l'Union européenne C 66/12

AVIS DU CONSEIL

du 10 mars 2009

concernant le programme de stabilité actualisé de Malte pour 2008-2011

(2009/C 66/03)

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) no 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques (1), et notamment son article 5, paragraphe 3,

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

(1) Le 10 mars 2009, le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé de Malte, qui couvre la période 2008-2011.

(2) Si la crise financière a eu peu d'impact sur Malte jusqu'ici, l'activité économique, en particulier dans le secteur extérieur, devrait pâtir du ralentissement général de l'économie qui en résulte. La contraction significative du déficit public observée sur la période 2004-2007 s'est interrompue momentanément en 2008, année durant laquelle le déficit aurait augmenté pour atteindre 3,5 % du PIB selon les estimations, en raison de décisions spécifiques qui ont eu pour effet d'accroître les dépenses. La stratégie budgétaire consiste à reprendre le processus d'assainissement des finances publiques à partir de 2009. Quelques mesures ont été prises, dans le cadre de la stratégie globale, afin de répondre au ralentissement de l'activité en augmentant l'investissement public (en partie financé par des fonds de l'UE), en stimulant le pouvoir d'achat et en apportant un soutien direct et ciblé à l'industrie, au tourisme et aux PME. Les principaux défis auxquels Malte est confrontée consistent à retrouver la voie de l'assainissement budgétaire tout en continuant à diversifier l'économie et à promouvoir le secteur de l'exportation en renforçant la compétitivité. Bien que Malte applique une stratégie consistant à encourager la compétitivité autrement que par les prix en favorisant le passage à des activités à forte valeur ajoutée, la compétitivité des coûts demeure un élément primordial pour une croissance alimentée par l'exportation.

(3) Selon le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme, la croissance du PIB réel devrait s'essouffler pour passer de 2,8 % en 2008 à 2,2 % en 2009 avant de revenir à 2,7 % en moyenne sur le reste de la période de programmation. Sur la base des informations actuellement disponibles (2), ce scénario repose sur des hypothèses de croissance particulièrement optimistes dans la mesure où il mise sur une relance substantielle des exportations. Les projections du programme en matière d'inflation paraissent optimistes pour 2009 mais crédibles pour les années suivantes. La possibilité que les salaires en général augmentent au-delà des gains de productivité pourrait conduire à une évolution de la compétitivité de Malte moins favorable que prévu dans le programme de stabilité actualisé.

(4) Pour 2008, les prévisions intermédiaires des services de la Commission de janvier 2009 tablent sur un déficit public de 3,5 % du PIB, contre un objectif de 1,2 % du PIB dans le programme précédent (3). La différence reflète principalement une croissance des dépenses plus rapide que prévu, principalement sous l'effet: i) de coûts exceptionnels non inscrits au budget et liés à l'octroi de plans de retraite anticipée pour les travailleurs des chantiers navals (1 % du PIB); ii) des dépenses supplémentaires liées aux subventions dans le domaine de l'énergie (0,8 % du PIB) et iii) d'une augmentation plus importante que prévu de l'enveloppe des salaires en raison de recrutements supplémentaires et d'augmentations des salaires, en particulier dans le secteur de la santé (0,5 % du PIB).

(5) Selon le programme, le déficit public devrait tomber à 1,5 % du PIB en 2009 (des ventes de terrains constituant des opérations exceptionnelles ayant pour effet de réduire le déficit devraient correspondre à 0,3 % du PIB). Le déficit structurel pour 2009 est en diminution. L'incidence budgétaire des mesures de soutien à l'économie (qui devrait atteindre 1,5 % du PIB) est plus que compensée par l'effet de contraction du déficit entraîné par la diminution des subventions dans le secteur de l'énergie et dans d'autres domaines, la disparition des coûts exceptionnels liés aux plans de retraite anticipée pour les travailleurs des chantiers navals et une augmentation des droits d'accises couplée à une augmentation des recettes fiscales (provenant d'entreprises internationales), ce qui représente environ 2,25 % du PIB.

(6) La stratégie budgétaire à moyen terme exposée dans la version actualisée du programme vise à poursuivre l'assainissement budgétaire tout au long de la période de programmation, dans le but principal de parvenir à l'objectif à moyen terme (OMT) d'une position budgétaire en équilibre en termes structurels (corrigée des variations conjoncturelles et hors éléments exceptionnels et autres mesures temporaires) d'ici 2011, soit un an plus tard que prévu dans le programme de stabilité de 2007. Le déficit devrait encore se contracter pour atteindre 0,3 % du PIB en 2010, avant de faire place à un excédent de 1,2 % du PIB en 2011, bien que le programme ne donne aucune indication quant aux mesures qui sous-tendent cette trajectoire. L'assainissement envisagé sur la durée du programme résultera principalement d'une restriction des dépenses, avec une diminution du ratio des dépenses de 3,2 points de pourcentage du PIB, tandis que les recettes devraient progresser de 1,2 point de pourcentage. Les restrictions des dépenses s'appuient sur une diminution des subventions et des allocations sociales (deux mesures dont l'application est avancée à 2009) ainsi que de la consommation de l'administration (reportée à 2010-2011). Pour l'essentiel, la progression des recettes durant la période de programmation résultera d'une augmentation attendue des recettes fiscales directes, que le programme attribue à l'augmentation du nombre d'opérateurs internationaux inscrits à Malte. La dette publique brute, estimée à 62,8 % du PIB en 2008, devrait reculer de 3 points de pourcentage d'ici 2010 et de nouveau de 3,5 points de pourcentage en 2011, principalement sous l'effet de l'accroissement de l'excédent primaire à partir de 2009.

(7) Des risques pèsent sur les résultats budgétaires tout au long de la période de programmation. Ils sont principalement liés à l'optimisme du scénario macroéconomique, à la dépendance à l'égard de recettes volatiles (progression incertaine des taxes directes provenant des sociétés internationales) et à la possibilité de dérapages des dépenses alors qu'il est envisagé de retarder les restrictions de consommation de l'administration. Pour 2010 et 2011, l'absence d'informations concernant les mesures qui sous-tendent le processus d'assainissement constitue un facteur de risque supplémentaire, notamment en ce qui concerne l'intention de continuer à limiter l'enveloppe des salaires dans la fonction publique. Compte tenu des risques qui pèsent sur les projections en matière de déficit, le taux d'endettement pourrait être plus élevé que ce que prévoit le programme. En outre, sur la base des informations actuellement disponibles, la liquidation des chantiers navals maltais en 2009 pourrait entraîner une augmentation de la dette.

(8) L'incidence budgétaire à long terme du vieillissement de la population est nettement inférieure à la moyenne de l'UE, et les dépenses pour les retraites diminuent en pourcentage du PIB à long terme, selon des projections effectuées en 2005. Néanmoins, la réforme des retraites de 2006, qui vise à la fois à relever l'âge de départ à la retraite et à améliorer le niveau des retraites, devrait entraîner une augmentation des dépenses à long terme. En outre, le niveau actuel de la dette brute est supérieur à la valeur de référence du traité. Dans la position budgétaire de 2008 telle qu'elle est estimée dans le programme, qui est plus mauvaise que la position de départ figurant dans le programme précédent, l'écart de viabilité est accentué par l'incidence budgétaire du vieillissement de la population. L'amélioration de la position budgétaire contribuerait à réduire les risques moyens qui pèsent sur la viabilité des finances publiques.

(9) Si les montants effectifs des dépenses durant la période 2004-2007 étaient inférieurs aux montants inscrits au budget, l'expérience de 2008 a montré que les dépenses publiques font encore l'objet de décisions discrétionnaires dans la phase d'exécution du budget dans la mesure où ce dernier ne s'inscrit pas encore dans une stratégie claire à moyen terme. Le programme n'envisage aucune amélioration dans ce domaine. De plus, l'efficacité et l'efficience des dépenses dans l'éducation et la santé semblent être faibles.

(10) En octobre 2008, le gouvernement a annoncé une augmentation de la garantie sur les dépôts bancaires de 20 000 à 100 000 EUR. Jusqu'ici, il n'a pas été nécessaire de prendre d'autres mesures pour stabiliser le système financier.

(11) La politique budgétaire en 2009, dans l'ensemble, contribue à l'assainissement budgétaire, ce qui s'avère adéquat et conforme au plan européen pour la relance économique adopté en décembre 2008 par le Conseil européen, compte tenu de l'importance du déficit et de la dette ainsi que du défi de la compétitivité. Toutefois, conformément au plan, Malte a adopté plusieurs mesures en vue de soutenir l'économie en 2009. La plupart de ces mesures sont prises au moment opportun et ciblées, et concernent les secteurs qui seront sans doute les plus durement touchés par la crise économique, comme le tourisme et l'industrie manufacturière. À l'exception de l'investissement public, qui ralentira en pourcentage du PIB en 2011, les mesures semblent présenter un caractère permanent. Un certain nombre de mesures structurelles, qui s'inscrivent dans le programme de réformes à plus long terme, devraient contribuer à relever les défis liés à la crise en renforçant le potentiel de croissance. En particulier, la libéralisation prévue des transports publics rendra le secteur plus efficient et plus compétitif, tandis que la mise en œuvre de la feuille de route pour la flexicurité contribuera à assurer une offre adéquate de compétences dans des secteurs émergents de haute technologie. De plus, le programme envisage d'accroître les dépenses d'infrastructure et les dépenses consacrées aux projets environnementaux. Les mesures sont liées au programme de réformes à moyen terme et aux recommandations spécifiques pour chaque pays proposées par la Commission le 28 janvier 2009 dans le cadre de la stratégie de Lisbonne pour la croissance et l'emploi.

(12) Selon le programme, le solde structurel recalculé par les services de la Commission sur la base des informations contenues dans le programme devrait encore s'améliorer de 1,25 point de pourcentage du PIB par an en moyenne en 2010-2011. Si l'on tient compte des risques importants qui pèsent sur les objectifs budgétaires, l'orientation du programme n'offrirait pas une marge de sécurité suffisante pour éviter de dépasser le seuil d'un déficit de 3 % du PIB avant la fin de la période de programmation. L'assainissement prévu pour les dernières années de la période devrait s'appuyer sur des mesures concrètes. Tenant compte des risques qui planent sur les projections en matière de dette, le taux d'endettement semble se replier à un rythme satisfaisant vers la valeur de référence à moyen terme, en dépit d'une légère augmentation à court terme selon les prévisions de la Commission, en tenant compte de la contraction significative du ratio durant la période 2004-2007.

(13) En ce qui concerne les exigences en matière de données du code de conduite relatif aux programmes de stabilité et de convergence, le programme contient toutes les données obligatoires et la plupart des données facultatives requises (4).

En conclusion, dans le contexte du ralentissement de la croissance économique et du déficit qui dépasse la valeur de référence de 3 % du PIB en 2008, le programme envisage un retour à l'assainissement budgétaire à partir de 2009, grâce à des restrictions des dépenses et, dans une moindre mesure, à un accroissement des recettes. Ceci est conforme au plan européen pour la relance économique et semble adéquat compte tenu de l'importance du déficit et de la dette et du défi de la compétitivité. Toutefois, des risques pèsent sur la réalisation des objectifs en matière de déficit et de dette tout au long de la période de programmation, en raison du scénario macroéconomique optimiste, de la dépendance à l'égard de recettes volatiles, de la possibilité de dérapages des dépenses et du manque d'information concernant les mesures d'assainissement pour les dernières années de la période. Le taux d'endettement, qui devrait diminuer progressivement au cours de la période de programmation pour passer sous la valeur de référence de 60 % du PIB mais sur lequel pèsent les risques mentionnés ci-dessus, semble se replier à un rythme satisfaisant en direction de la valeur de référence à moyen terme, en dépit d'une légère augmentation à court terme selon les prévisions de la Commission, en tenant compte de la diminution significative du taux durant la période 2004-2007. Malgré l'amélioration observée ces dernières années, le manque de diversification de l'économie accentue l'exposition de Malte aux chocs extérieurs, notamment dans le contexte actuel de récession économique. De plus, la compétitivité reste fragile, surtout si les salaires, d'une façon générale, progressent plus rapidement que la croissance de la productivité.

Compte tenu de l'évaluation qui précède, le Conseil est d'avis que Malte devrait:

i) reprendre le processus d'assainissement budgétaire tel que le programme le prévoit, de façon à ce que le ratio du déficit au PIB soit ramené à moins de 3 % en 2009 comme prévu, et faire en sorte que le taux d'endettement diminue en conséquence, en définissant les mesures qui sous-tendent l'assainissement prévu durant les dernières années de la période de programmation en vue de la réalisation de l'OMT;

ii) renforcer le cadre budgétaire à moyen terme et accroître l'efficience et l'efficacité des dépenses publiques, notamment en accélérant l'élaboration et la mise en œuvre d'une vaste réforme du secteur des soins de santé.

Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

2007 2008 2009 2010 2011 PIB réel (variation en %) PS déc. 2008 3,7 2,8 2,2 2,5 2,8 COM jan. 2009 3,9 2,1 0,7 1,3 n.d. PC nov. 2007 3,5 3,1 3,2 3,4 n.d. Inflation IPCH (%) PS déc. 2008 0,7 4,5 2,7 2,3 2,0 COM jan. 2009 0,7 4,6 1,9 2,2 n.d. PC nov. 2007 0,9 2,5 2,3 2,1 n.d. Écart de production (5) (% du PIB potentiel) PS déc. 2008 0,0 0,1 – 0,3 – 0,5 0,5 COM jan. 2009 (6) 1,1 1,2 0,0 – 0,6 n.d. PC nov. 2007 – 0,8 – 0,1 0,5 1,9 n.d. Emprunts/prêts nets vis-à-vis du reste du monde (% du PIB) PS déc. 2008 – 5,5 – 5,1 – 3,1 – 2,7 0,7 COM jan. 2009 – 4,6 – 5,5 – 5,5 – 5,3 n.d. PC nov. 2007 – 0,5 0,2 3,2 5,5 n.d. Recettes des administrations publiques (% du PIB) PS déc. 2008 40,6 40,6 41,7 41,8 41,9 COM jan. 2009 40,4 40,7 41,1 41,2 n.d. PC nov. 2007 41,0 40,9 39,9 39,5 n.d. Dépenses des administrations publiques (% du PIB) PS déc. 2008 42,4 43,9 43,2 42,1 40,7 COM jan. 2009 42,2 44,2 43,7 43,8 n.d. PC nov. 2007 42,7 42,2 40,0 38,5 n.d. Solde des administrations publiques (% du PIB) PS déc. 2008 – 1,8 – 3,3 – 1,5 – 0,3 1,2 COM jan. 2009 – 1,8 – 3,5 – 2,6 – 2,5 n.d. PC nov. 2007 – 1,6 – 1,2 – 0,1 0,9 n.d. Solde primaire (% du PIB) PS déc. 2008 1,6 0,0 1,9 3,0 4,3 COM jan. 2009 1,6 – 0,2 0,8 0,8 n.d. PC nov. 2007 1,7 2,0 2,9 3,8 n.d. Solde corrigé des variations conjoncturelles (5) (% du PIB) PS déc. 2008 – 1,8 – 3,4 – 1,4 – 0,1 1,0 COM jan. 2009 – 2,2 – 4,0 – 2,6 – 2,3 n.d. PC nov. 2007 – 1,3 – 1,2 – 0,3 0,3 n.d. Solde structurel (7) (% du PIB) PS déc. 2008 – 2,4 – 3,7 – 1,7 – 0,2 0,9 COM jan. 2009 – 2,8 – 3,3 – 2,9 – 2,3 n.d. PC nov. 2007 – 2,1 – 1,4 – 0,5 0,1 n.d. Dette publique brute (% du PIB) PS déc. 2008 62,2 62,8 61,9 59,8 56,3 COM jan. 2009 61,9 63,3 64,0 64,2 n.d. PC nov. 2007 62,9 60,0 57,2 53,3 n.d. Programme de stabilité (PS); prévisions intermédiaires de janvier 2009 des services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission.

(1) JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Les documents mentionnés dans le texte figurent sur le site:

http://ec.europa.eu/economy_finance/sg_pact_fiscal_policy/fiscal_policy528_fr.htm.

(2) L'évaluation tient compte notamment des prévisions des services de la Commission de janvier 2009, mais également d'autres informations mises à disposition depuis lors.

(3) Le programme estime le déficit de 2008 à 3,3 % du PIB, confirmant le montant indiqué dans la notification d'octobre 2008 dans le cadre de la PDE. Compte tenu du dépassement annoncé de la valeur de référence du traité, la Commission a établi un rapport au titre de l'article 104, paragraphe 3, du traité le 18 février 2009.

(4) Il omet notamment des données relatives à l'évolution de la dette publique, en particulier des données sur l'ajustement stock-flux concernant les différences entre la comptabilité de caisse et la comptabilité d'exercice, l'accumulation nette d'actifs financiers, l'accumulation nette d'actifs financiers — résultats de privatisations, les effets de l'évaluation et autres, les actifs financiers liquides et la dette financière nette, pour la période 2007-2011.

(5) Soldes corrigés des variations conjoncturelles et écarts de production selon les programmes, tels que recalculés par les services de la Commission sur la base des informations contenues dans les programmes.

(6) Sur la base d'une croissance potentielle estimée respectivement à 2,3 %, 2 %, 1,9 % et 1,9 % sur la période 2007-2010.

(7) Solde corrigé des variations conjoncturelles hors éléments exceptionnels et autres mesures temporaires. Selon le programme de stabilité de 2008, les éléments exceptionnels et autres mesures temporaires s'élèvent à 0,6 % du PIB en 2007, 0,3 % en 2008, 0,3 % en 2009 et 0,1 % en 2010, et ils ont tous pour effet de réduire de déficit, tandis que selon les prévisions intermédiaires de janvier 2009 des services de la Commission, ils s'élèvent à 0,6 % du PIB en 2007, -0,6 % en 2008 et 0,3 % en 2009.

Sources:

Programme de stabilité (PS); prévisions intermédiaires de janvier 2009 des services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission.