RECOMMANDATION DU COMITÉ EUROPÉEN DU RISQUE SYSTÉMIQUE

du 27 juin 2019

concernant des vulnérabilités à moyen terme du secteur immobilier résidentiel au Luxembourg

(CERS/2019/6)

(2019/C 366/03)

LE CONSEIL GÉNÉRAL DU COMITÉ EUROPÉEN DU RISQUE SYSTÉMIQUE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne,

vu le règlement (UE) no 1092/2010 du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 relatif à la surveillance macroprudentielle du système financier dans l’Union européenne et instituant un Comité européen du risque systémique (1) , et notamment ses articles 3, 16, 17 et 18,

considérant ce qui suit:

(1) Le secteur de l’immobilier joue un rôle important dans l’économie et son évolution peut avoir une influence significative sur le système financier. Les crises financières passées ont montré qu’une évolution instable des marchés immobiliers peut avoir de graves répercussions sur la stabilité du système financier et de l’économie dans son ensemble, ce qui peut également donner lieu à des effets d’entraînement transfrontalier négatifs. Par le passé, les évolutions défavorables du marché de l’immobilier survenues dans certains États membres ont engendré de lourdes pertes de crédit ou ont eu des effets négatifs sur l’économie réelle. Ces effets illustrent l’interaction étroite entre le secteur de l’immobilier, les bailleurs de fonds et les autres secteurs économiques. De plus, les forts effets de réactions en boucle entre le système financier et l’économie réelle accentuent toute évolution négative.

(2) Ces liens sont importants car ils signifient que les risques émanant du secteur immobilier peuvent avoir une incidence systémique de nature procyclique. Les vulnérabilités du système financier tendent à s’accumuler lors de la phase d’essor du cycle immobilier. La perception d’un financement moins risqué et plus facile d’accès peut contribuer à une expansion rapide du crédit et de l’investissement, accompagnée d’une augmentation de la demande de biens immobiliers, ce qui exerce une pression haussière sur les prix de l’immobilier. Comme la valeur des garanties qui en résulte augmente et stimule encore davantage la demande et l’offre de crédit, cette dynamique auto-entretenue peut donner lieu à des effets d’ordre systémique. À l’inverse, pendant la phase de repli du cycle immobilier, le durcissement des conditions de prêt, l’accroissement de l’aversion au risque et les pressions baissières sur les prix de l’immobilier peuvent avoir des répercussions négatives sur la résilience des emprunteurs et des prêteurs, provoquant un ralentissement économique.

(3) Les vulnérabilités liées au secteur immobilier résidentiel peuvent être une source de risque systémique et peuvent affecter la stabilité financière à la fois directement et indirectement. Les effets directs sont des pertes de crédit sur des portefeuilles hypothécaires en raison de conditions économiques ou financières défavorables coïncidant avec des évolutions négatives du marché de l’immobilier résidentiel. Les effets indirects peuvent être liés à des ajustements de la consommation des ménages, entraînant d’autres conséquences sur l’économie réelle et la stabilité financière.

(4) Comme indiqué au considérant 4 de la recommandation CERS/2013/1 (2), l’objectif ultime de la politique macroprudentielle est de contribuer au maintien de la stabilité du système financier dans son ensemble, y compris en renforçant la résilience du système financier et en diminuant l’accumulation de risques systémiques, assurant ainsi une contribution durable du secteur financier à la croissance économique.

(5) À cette fin, les autorités macroprudentielles peuvent utiliser une ou plusieurs des mesures macroprudentielles se rapportant aux fonds propres prévues par la directive 2013/36/UE du Parlement européen et du Conseil (3) et le règlement (UE) no 575/2013 du Parlement européen et du Conseil (4), ou des mesures macroprudentielles se rapportant aux emprunteurs, lesquelles sont exclusivement fondées sur le droit national, en fonction de l’évaluation des risques. Alors que les mesures se rapportant aux fonds propres visent essentiellement à accroître la résilience du système financier, les mesures se rapportant aux emprunteurs peuvent être particulièrement adaptées pour prévenir une accumulation accrue de risques systémiques.

(6) De plus, la recommandation CERS/2013/1 recommande aux États membres d’établir un cadre juridique permettant aux autorités macroprudentielles de disposer d’un contrôle direct ou de jouir de pouvoirs de recommandation sur les instruments macroprudentiels identifiés dans ladite recommandation.

(7) En 2016, le Comité européen du risque systémique (CERS) a mené une évaluation, à l’échelle de l’Union, des vulnérabilités liées au secteur immobilier résidentiel (5). L’évaluation a permis au CERS d’identifier un certain nombre de vulnérabilités à moyen terme dans plusieurs pays comme étant des sources de risque systémique pour la stabilité financière, ce qui a donné lieu à l’émission d’alertes à destination de huit pays, parmi lesquels le Luxembourg (6).

(8) En 2016, les principales vulnérabilités identifiées du marché de l’immobilier résidentiel au Luxembourg concernaient l’augmentation rapide tant des prix de l’immobilier que des crédits hypothécaires, ainsi que le niveau élevé et croissant d’endettement des ménages. De plus, une part significative de débiteurs hypothécaires avait un niveau d’endettement élevé et supportait des coûts du service de la dette élevés par rapport à leurs revenus, ce qui les exposait au risque d’une éventuelle hausse des taux d’intérêt.

(9) Le CERS a récemment conclu une évaluation systématique et prospective, à l’échelle de l’Espace économique européen (EEE), des vulnérabilités liées au secteur de l’immobilier résidentiel (7).

(10) Concernant le Luxembourg, cette évaluation récente a révélé que, depuis 2016, une forte augmentation du crédit immobilier a continué à contribuer à l’endettement des ménages. Bien que l’augmentation des prix de l’immobilier ait ralenti, les dynamiques précédentes suscitent des inquiétudes concernant une potentielle surévaluation. De plus, les données les plus récentes concernant les critères d’octroi de prêts confirment qu’une part significative des ménages pourrait être vulnérable en cas de conjoncture économique ou financière défavorable ou d’une évolution défavorable du marché de l’immobilier résidentiel.

(11) Depuis 2016, et conformément aux recommandations émises par le Comité du risque systémique (l’autorité macroprudentielle luxembourgeoise) plusieurs mesures se rapportant aux fonds propres ont été mises en œuvre au Luxembourg: i) en 2016, s’agissant des expositions sur la clientèle de détail garanties par des biens immobiliers résidentiels situés au Luxembourg, la Commission de surveillance du secteur financier (CSSF) a introduit, une pondération de risque moyenne plancher de 15 % pour les établissements de crédit appliquant l’approche fondée sur les notations internes, en vertu de l’article 92 du règlement (UE) no 575/2013; et ii) en 2018, la CSSF a augmenté le taux de coussin de fonds propres contracyclique de 0 % à 0,25 %, à compter du 1er janvier 2020.

(12) Bien que les autorités nationales luxembourgeoises aient proposé la mise en place d’un cadre juridique régissant des mesures légalement contraignantes pour les emprunteurs, ces mesures ne sont pas encore disponibles au Luxembourg. Toutefois, les vulnérabilités identifiées, qui sont liées à l’augmentation des prix de l’immobilier et de l’encours des crédits hypothécaires ainsi qu’au niveau d’endettement croissant des ménages, rendent nécessaire la mise en œuvre de telles mesures.

(13) Bien que les facteurs cycliques jouent un rôle important dans l’accumulation des vulnérabilités identifiées au Luxembourg, il existe également des facteurs structurels qui les favorisent, aggravant encore le risque systémique. Ces facteurs comprennent: i) un manque d’offre de logements, ce qui exerce une pression haussière sur les prix de l’immobilier et un endettement des ménages qui achètent leur bien immobilier; et ii) la déductibilité fiscale des intérêts versés sur les prêts hypothécaires, qui peut inciter les ménages au surendettement.

(14) Le CERS a donc conclu que le Luxembourg dispose de mesures macroprudentielles partiellement adaptées et partiellement suffisantes pour pallier les vulnérabilités à moyen terme identifiées au Luxembourg. Par conséquent, d’autres mesures politiques sont nécessaires pour pallier ces vulnérabilités qui peuvent être une source de risque systémique. Les mesures proposées dans la présente recommandation visent à compléter les mesures macroprudentielles en vigueur au Luxembourg dans le but de renforcer la résilience. Il convient de ne pas les considérer comme des substituts aux mesures en vigueur se rapportant aux fonds propres qui demeurent importantes pour remédier aux vulnérabilités du portefeuille de prêts. Étant donné que les vulnérabilités découlent, dans une certaine mesure, de facteurs structurels qui sortent du champ de la politique macroprudentielle, d’autres politiques sont nécessaires pour compléter et soutenir les mesures macroprudentielles actuelles, dans le but de remédier de manière plus efficace et efficiente aux facteurs qui favorisent l’accumulation de risques systémiques dans le secteur de l’immobilier résidentiel au Luxembourg, sans engendrer de coûts excessifs pour l’économie réelle et le système financier du Luxembourg.

(15) La présente recommandation a pour objet de recommander la mise en place en droit luxembourgeois d’un cadre juridique régissant des mesures se rapportant aux emprunteurs légalement contraignantes, ainsi que leur mise en œuvre dès qu’elles sont adoptées en vertu du droit national. La présente recommandation a également pour objet de souligner la nécessité d’une action politique plus large visant à réduire les facteurs qui facilitent ou encouragent l’endettement des ménages.

(16) La présente recommandation est sans préjudice des mandats de politique monétaire des banques centrales de l’Union.

(17) Les recommandations du CERS sont publiées après que l’intention du conseil général de procéder à la publication a été portée à la connaissance du Conseil de l’Union européenne, et que celui-ci a eu la possibilité de réagir, et après que les destinataires ont été informés de l’intention de publication,

A ADOPTÉ LA PRÉSENTE RECOMMANDATION:

SECTION 1

RECOMMANDATIONS

Recommandation A — Cadre juridique régissant les mesures se rapportant aux emprunteurs

Il est recommandé au Luxembourg de mettre en place un cadre juridique régissant les mesures se rapportant aux emprunteurs comprenant au moins les mesures suivantes légalement contraignantes pour les emprunteurs:

a) des limites s’appliquant au ratio endettement-revenu;

b) des limites s’appliquant au ratio charges d’emprunt-revenu;

c) des limites s’appliquant au ratio prêt-valeur;

d) des limites s’appliquant aux échéances.

Recommandation B — Mise en œuvre de mesures se rapportant aux emprunteurs

1. Il est recommandé, dans l’attente de la mise en place du cadre juridique mentionné dans la recommandation A, que les autorités nationales luxembourgeoises chargées de l’application des mesures se rapportant aux emprunteurs appliquent aux emprunteurs des mesures légalement non contraignantes afin d’empêcher la formation: a) d’une part significative ou croissante d’emprunteurs contractant de nouveaux crédits hypothécaires qui pourrait ne pas être en mesure de rembourser sa dette ou de maintenir son niveau de consommation en cas de conjoncture économique ou financière défavorable ou d’évolution défavorable du marché de l’immobilier résidentiel; ou b) d’une part significative ou croissante de nouveaux crédits hypothécaires garantis par des biens immobiliers résidentiels, qui pourrait engendrer des pertes de crédit sur ces prêts en cas de défaillance et par suite, une baisse des prix de l’immobilier.

2. Il est recommandé, une fois établi le cadre juridique mentionné à la recommandation A, que les autorités nationales luxembourgeoises chargées de l’application des mesures se rapportant aux emprunteurs mettent en œuvre des mesures légalement contraignantes pour les emprunteurs afin de mieux répondre aux objectifs figurant à la sous-recommandation B, paragraphe 1).

Recommandation C — Changements structurels liés aux crédits hypothécaires et au secteur immobilier résidentiel

Il est recommandé au Luxembourg de revoir ses politiques dans le but de réduire les facteurs structurels ayant entraîné les vulnérabilités identifiées au Luxembourg comme source de risque systémique car elles incitent les ménages à contracter des crédits hypothécaires excessifs, ou entraînent une augmentation excessive des prix de l’immobilier et de la dette hypothécaire.

SECTION 2

MISE EN ŒUVRE

1. Définitions

Aux fins de la présente recommandation, on entend par:

a) «mesures se rapportant aux emprunteurs»: les mesures macroprudentielles visant les emprunteurs;

b) «contrôle direct»: une capacité réelle et effective à imposer et modifier, lorsque cela est nécessaire pour atteindre un objectif final ou intermédiaire, des mesures macroprudentielles applicables aux établissements financiers relevant de la compétence de l’autorité macroprudentielle correspondante;

c) «pouvoirs de recommandation»: la capacité à guider, par des recommandations, l’utilisation des instruments macroprudentiels, lorsque cela est nécessaire pour atteindre un objectif final ou intermédiaire;

d) «moyen terme»: à un horizon de trois ans;

e) «autorité macroprudentielle»: une autorité macroprudentielle nationale dotée des objectifs, accords, pouvoirs, responsabilités et autres caractéristiques exposées dans la recommandation CERS/2011/3 (8);

f) «mesures se rapportant aux emprunteurs légalement contraignantes»: des mesures se rapportant aux emprunteurs introduites par le biais d’actes légalement contraignants;

g) «ratio endettement-revenu» (ratio DTI): le rapport entre l’endettement total de l’emprunteur au moment du montage du prêt et le revenu annuel total disponible de l’emprunteur à ce même moment;

h) «ratio charges d’emprunt-revenu» (ratio DSTI): le rapport entre les charges d’emprunt annuelles totales et le revenu annuel total disponible de l’emprunteur au moment du montage du prêt;

i) «ratio prêt-valeur» (ratio LTV): le rapport entre la somme de tous les prêts ou tranches de prêts garantis par l’emprunteur concernant le bien immobilier au moment du montage du prêt et la valeur du bien à ce même moment;

j) «échéance»: la durée du contrat de prêt immobilier résidentiel exprimée en années au moment du montage du prêt;

k) «charges d’emprunt»: le total des intérêts et des remboursements de capital relatifs à l’endettement total d’un emprunteur sur une période donnée (généralement un an).

2. Critères de mise en œuvre

1. La mise en œuvre de la présente recommandation satisfait aux critères suivants: a) il convient de tenir dûment compte du principe de proportionnalité, en considérant l’objectif et le contenu de la recommandation A et de la recommandation B; b) l’application de la sous-recommandation B, paragraphe 2 est conditionnée par la mise en œuvre préalable de la recommandation A; c) lors de la mise en œuvre de mesures se rapportant aux emprunteurs en vertu de la recommandation B, il convient que leur calibrage et mise en œuvre progressive tiennent compte de la position du Luxembourg dans les cycles économique et financier, ainsi que de toutes les incidences possibles concernant les coûts et bénéfices associés; d) concernant la recommandation C, lors de changements de politique, il convient que la mise en œuvre progressive de telles mesures tienne compte de la position du Luxembourg dans les cycles économique et financier afin que ces mesures n’aient pas pour effet d’amplifier ou de déclencher la concrétisation des vulnérabilités accumulées dans le secteur immobilier résidentiel au Luxembourg; e) les critères particuliers de conformité à la recommandation A, à la recommandation B et à la recommandation C figurent à l’annexe I.

2. Les destinataires de la présente recommandation sont invités à communiquer au CERS et au Conseil les mesures prises pour donner suite à la présente recommandation ou à fournir une justification adéquate en cas d’inaction. Les rapports doivent au moins contenir: a) des informations sur le contenu et le calendrier des mesures prises; b) une évaluation des vulnérabilités liées à l’endettement des ménages, à la surévaluation des prix de l’immobilier et aux critères d’octroi de prêt pour les nouveaux crédits hypothécaires, y compris la répartition de nouveaux crédits hypothécaires en fonction de leurs ratios LTV, DTI et DSTI, et de leur échéance, les ratios pertinents étant calculés conformément à l’annexe IV de la recommandation CERS/2016/14 du Comité européen du risque systémique (9), ainsi qu’une évaluation du fonctionnement des mesures prises du point de vue des objectifs de la présente recommandation; c) une justification détaillée de toute inaction ou de tout écart par rapport à la présente recommandation, y compris les éventuels retards.

3. Calendrier du suivi

Les destinataires sont invités à communiquer au CERS et au Conseil les mesures prises pour donner suite à la présente recommandation ou à fournir une justification adéquate en cas d’inaction, conformément au calendrier figurant ci-dessous:

a) Recommandation A

i) Au plus tard le 31 octobre 2020, le destinataire de la recommandation A est invité à remettre au CERS et au Conseil un rapport intermédiaire sur la mise en œuvre de la recommandation À comprenant, pour le moins une déclaration précisant si la mise en œuvre de la recommandation A est planifiée et quel organe (ou quels organes) seront chargés de décider de la mise en œuvre et de l’application des mesures se rapportant aux emprunteurs prévues dans ladite recommandation. Le CERS peut donner son avis concernant le rapport intérimaire au destinataire de la recommandation A.

ii) Au plus tard le 31 mars, le destinataire de la recommandation A est invité à remettre au CERS et au Conseil un rapport final sur la mise en œuvre de la recommandation A.

b) Recommandation B

Au plus tard le 31 octobre 2020 et annuellement par la suite jusqu’au 31 octobre 2022, les destinataires de la recommandation B sont invités à remettre au CERS et au Conseil un rapport sur l’action menée concernant la mise en œuvre des mesures se rapportant aux emprunteurs ou de toutes autres mesures adoptées afin de pallier les vulnérabilités liées à l’endettement des ménages, à la surévaluation des prix de l’immobilier et aux critères d’octroi de prêt appliqués aux nouveaux crédits hypothécaires au Luxembourg. Lorsque plusieurs organes sont chargés de prendre des mesures pour remédier aux vulnérabilités identifiées, il convient de remettre un rapport commun.

c) Recommandation C

Au plus tard le 31 octobre 2022, le destinataire de la recommandation C est invité à fournir au CERS et au Conseil un rapport sur la mise en œuvre de la recommandation C. Lorsque plusieurs organes sont chargés de prendre des mesures pour remédier aux vulnérabilités identifiées, il convient de remettre un rapport commun.

4. Suivi et évaluation

1. Le secrétariat du CERS: a) prêtera assistance aux destinataires, en assurant la coordination des rapports, en fournissant les modèles adéquats et en donnant, le cas échéant, des précisions sur la procédure et le calendrier du suivi; b) vérifiera le suivi effectué par les destinataires, leur prêtera assistance sur demande, et soumettra les rapports de suivi au conseil général. Trois évaluations seront entreprises comme suit: i) au plus tard le 31 décembre 2020, concernant la mise en œuvre de la recommandation B; ii) au plus tard le 31 décembre 2021, concernant la mise en œuvre des recommandations A et B; et iii) au plus tard le 31 décembre 2022, concernant la mise en œuvre des recommandations B et C.

2. Le conseil général évaluera les mesures et les justifications communiquées par les destinataires, et, le cas échéant, pourra décider que la présente recommandation n’a pas été suivie et qu’un destinataire n’a pas donné de justification adéquate de son inaction.

Fait à Francfort-sur-le-Main, le 27 juin 2019. Chef du secrétariat du CERS, au nom du conseil général du CERS Francesco MAZZAFERRO

(1) JO L 331 du 15.12.2010, p. 1.

(2) Recommandation CERS/2013/1 du Comité européen du risque systémique du 4 avril 2013 sur les objectifs intermédiaires et les instruments de la politique macroprudentielle (JO C 170 du 15.6.2013, p. 1).

(3) Directive 2013/36/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de crédit et des entreprises d’investissement, modifiant la directive 2002/87/CE et abrogeant les directives 2006/48/CE et 2006/49/CE (JO L 176 du 27.6.2013, p. 338).

(4) Règlement (UE) no 575/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d’investissement et modifiant le règlement (UE) no 648/2012 (JO L 176 du 27.6.2013, p. 1).

(5) Voir «Vulnerabilities in the EU Residential Real Estate Sector» («Vulnérabilités du secteur immobilier résidentiel de l’Union européenne»), CERS, novembre 2016, disponible en anglais sur le site internet du CERS à l’adresse suivante: www.esrb.europa.eu.

(6) Alerte CERS/2016/09 du Comité européen du risque systémique du 22 septembre 2016 concernant des vulnérabilités à moyen terme du secteur immobilier résidentiel au Luxembourg (JO C 31 du 31.1.2017, p. 51).

(7) Voir «Vulnerabilities in the residential real estate sectors of EEA countries» («Vulnérabilités des secteurs immobiliers résidentiels des pays de l’EEE»), CERS, 2019, disponible en anglais sur le site internet du CERS à l’adresse suivante: www.esrb.europa.eu.

(8) Recommandation CERS/2011/3 du Comité européen du risque systémique du 22 décembre 2011 concernant le mandat macroprudentiel des autorités nationales (JO C 41 du 14.2.2012, p. 1).

(9) Recommandation CERS/2016/14 du Comité européen du risque systémique du 31 octobre 2016 visant à combler les lacunes de données immobilières (JO C 31 du 31.1.2017, p. 1).