POSITION COMMUNE du 4 mars 1996 définie par le Conseil sur la base de l'article K.3 du traité sur l'Union européenne, concernant l'application harmonisée de la définition du terme «réfugié» au sens de l'article 1er de la convention de Genève, du 28 juillet 1951, relative au statut des réfugiés (96/196/JAI)

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur l'Union européenne, et notamment son article K.3 paragraphe 2 point a),

considérant que, aux termes de l'article K.1 point 1 du traité, la politique d'asile est considérée comme une question d'intérêt commun pour les États membres;

considérant l'objectif d'harmonisation des politiques des États membres en matière d'asile, fixé par le Conseil européen de Strasbourg des 8 et 9 décembre 1990, et développé par le Conseil européen de Maastricht des 9 et 10 décembre 1991 et le Conseil européen de Bruxelles des 10 et 11 décembre 1993 ainsi que par la Commission dans sa communication sur les politiques d'immigration et d'asile en date du 23 février 1994;

soulignant l'importance que, fidèles à leur tradition humanitaire commune, les États membres attachent au fait de garantir aux réfugiés une protection appropriée, conformément à la convention de Genève, du 28 juillet 1951, relative au statut des réfugiés, telle que modifiée par le protocole de New York du 31 janvier 1967, ci-après dénommée «convention de Genève»;

ayant constaté que le guide du Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) constitue pour les États membres un instrument utile aux fins de la détermination de la qualité de réfugié;

considérant qu'il est indispensable pour l'harmonisation des politiques d'asile dans les États membres d'harmoniser l'application des critères de détermination de la qualité de réfugié,

A DÉFINI LA PRÉSENTE POSITION COMMUNE:

- Les orientations, figurant ci-après, pour l'application des critères de reconnaissance et d'admission en tant que réfugié sont approuvées.

- Ces orientations seront communiquées aux organes administratifs compétents pour la reconnaissance de la qualité de réfugié, qui sont invités à s'en inspirer, sans préjudice de la jurisprudence des États membres en matière d'asile et de leurs dispositions constitutionnelles régissant cette matière.

- La présente position commune est adoptée dans les limites des pouvoirs constitutionnels des gouvernements des États membres; elle ne lie pas les organes législatifs et n'affecte pas les décisions des autorités judiciaires des États membres.

- Le Conseil examine une fois par an l'application de ces orientations et, le cas échéant, les adapte à l'évolution de la demande d'asile.

1. Reconnaissance en tant que réfugié

La détermination de la qualité de réfugié est effectuée sur la base des critères en fonction desquels les organes nationaux compétents décident d'accorder à un demandeur d'asile la protection prévue par la convention de Genève. Le présent document porte sur l'application des critères, tels qu'ils sont énoncés à l'article 1er de ladite convention. Il ne préjuge en rien des conditions dans lesquelles un État membre peut, selon son droit interne, autoriser à se maintenir sur son territoire une personne dont la sécurité ou l'intégrité physique seraient menacées en cas de retour dans son pays pour des motifs auxquels la convention de Genève ne s'applique pas, mais qui constituent une contre-indication au renvoi dans le pays d'origine.

2. Détermination individuelle ou collective de la qualité de réfugié

Chaque demande d'asile est examinée sur la base des faits et circonstances invoqués dans chaque cas individuellement et compte tenu de la situation objective prévalant dans le pays d'origine.

Dans la pratique, il peut arriver qu'un groupe de population soit exposé à des persécutions. Dans de tels cas également, l'examen de la demande se fait à titre individuel, même s'il peut, dans des cas spécifiques, se limiter à la détermination de l'appartenance de l'intéressé au groupe en question.

3. Détermination des faits qui justifieraient la reconnaissance de la condition de réfugié

Le facteur déterminant pour accorder le statut de réfugié conformément à la convention de Genève est l'existence d'une crainte fondée d'être persécuté pour des raisons de race, de religion, de nationalité, d'opinion politique ou d'appartenance à un groupe social donné. La question de savoir si cette crainte d'être persécuté est fondée doit être déterminée à la lumière des circonstances de chaque cas. Il appartient au demandeur de présenter les éléments nécessaires à l'appréciation de la réalité des faits et des circonstances invoqués. Il faut comprendre que, une fois que la crédibilité des déclarations du demandeur aura été suffisamment établie, il ne sera pas nécessaire de chercher la confirmation détaillée des faits invoqués et il faudrait accorder au demandeur le bénéfice du doute, à moins que de bonnes raisons ne s'y opposent.

Le fait que l'intéressé a déjà subi des persécutions ou qu'il a été directement menacé de persécution constitue une indication sérieuse de risque de persécution sauf si, depuis lors, il s'est produit un changement radical dans son pays d'origine ou dans ses relations avec son pays d'origine.

Le fait que l'intéressé, avant son départ du pays d'origine, n'a pas subi des persécutions ou qu'il n'a pas été directement menacé n'implique pas, par lui-même, que l'intéressé ne puisse invoquer, dans la procédure d'asile, une crainte fondée de persécution.

4. La notion de persécution au sens de l'article 1 A de la convention de Genève

La notion de persécution, telle qu'elle est utilisée dans ce document, provient de l'article 1 A de la convention de Genève.

Ce terme n'est pas défini dans cette convention. On ne trouve pas non plus de définition unanimement acceptée dans les conclusions du Comité exécutif du HCR, ni dans la doctrine. Les lignes directrices du présent document ne constituent pas une définition.

Toutefois, il est généralement admis que, pour que l'on puisse parler de persécution au sens de l'article 1 A, il faut que les faits subis ou redoutés:

- soient suffisamment graves, par leur nature ou par leur répétition: ou bien qu'ils constituent une atteinte essentielle aux droits de l'homme, par exemple la vie, la liberté ou l'intégrité physique, ou bien qu'au vu de tous les éléments du dossier ils ne permettent manifestement pas la poursuite de la vie de la personne qui les a subis dans son pays d'origine (1)

et

- trouvent leur origine dans l'un des motifs énoncés à l'article 1 A: race, religion, nationalité, appartenance à un certain groupe social donné, opinions politiques. Les motifs de persécution peuvent se chevaucher et seront souvent cumulés chez un même individu. Le fait que ces motifs soient réels ou simplement imputés à l'intéressé par l'auteur des persécutions est indifférent.

Les modes de persécution peuvent se cumuler, et l'addition d'événements qui, chacun en lui-même, ne constituent pas une persécution peut, selon les circonstances, résulter en une persécution effective ou être regardée comme un motif sérieux de craintes de persécution.

Les principes directeurs énoncés ci-après sont à considérer par référence à la notion de persécution telle qu'elle est conçue à la présente section.

5. Origines de la persécution

5.1. Persécution par l'État

Les persécutions sont généralement le fait d'un organe de l'État (État central ou États fédérés, pouvoirs régionaux et locaux), quel que soit son statut au regard du droit international, ou des partis ou organisations qui ont la mainmise sur l'État.

Outre le cas où la persécution revêt la forme de la force brutale, la persécution peut aussi s'exercer par le biais de mesures administratives et/ou judiciaires qui soit revêtent les apparences de la légalité en la détournant à des fins de persécution, soit sont exécutées en violation de la loi.

5.1.1. Mesures légales, administratives et de police

a) Mesures générales

Les pouvoirs publics d'un pays sont parfois amenés à prendre des mesures générales visant à maintenir l'ordre public, à sauvegarder la sécurité de l'État, à préserver la santé publique, etc. En fonction des nécessités, ces mesures peuvent comporter des restrictions à l'exercice de certaines libertés. Elles peuvent également s'accompagner de l'usage de la force sans que pour autant ces restrictions ou cet usage soient, en eux-mêmes, suffisants pour que la qualité de réfugié soit reconnue aux personnes sur lesquelles ils s'exercent. Cependant, s'il s'avère que ces mesures sont mises en oeuvre d'une manière discriminatoire pour l'un ou plusieurs des motifs énoncés à l'article 1 A de la convention de Genève et peuvent avoir des conséquences suffisamment sérieuses, elles peuvent justifier, chez ceux qui sont victimes de leur application abusive, une crainte individuelle de persécution. Tel est notamment le cas lorsque des mesures d'ordre général sont utilisées pour camoufler des mesures d'ordre individuel à l'encontre de personnes qui, pour les raisons mentionnées à l'article 1 A, sont susceptibles d'être inquiétées par leurs autorités.

b) Mesures catégorielles

Des mesures visant une ou des catégories déterminées peuvent être légitimes dans une société, y compris lorsqu'elles imposent des sujétions particulières ou des restrictions à certaines libertés. Elles peuvent, en revanche, être de nature à justifier l'existence de craintes de persécution, notamment lorsqu'elles poursuivent un objectif réprouvé par la communauté internationale, ou lorsqu'elles sont manifestement disproportionnées aux fins recherchées, ou lorsqu'elles donnent lieu, dans leur mise en oeuvre, à de graves abus visant à infliger à un groupe donné un sort différent et plus défavorable que celui de l'ensemble de la population.

c) Mesures individuelles

Toute mesure administrative prise à l'égard d'un individu, en dehors de toute considération d'intérêt général tel qu'évoqué ci-dessus, pour l'un des motifs énoncés à l'article 1 A, qui est suffisamment grave selon les critères énoncés dans la section 4 de la présente position commune, peut être regardée comme une persécution, en particulier lorsqu'elle présente un caractère intentionnel, systématique et durable.

Il importe, en conséquence, de tenir compte de toutes les circonstances qui entourent la mesure individuelle dont le demandeur fait état pour apprécier le bien-fondé de ses craintes de persécution.

Dans tous les cas visés ci-dessus, il convient d'examiner s'il existe un ou des recours effectifs permettant de mettre un terme à la situation d'abus. En règle générale, la persécution sera caractérisée par le fait qu'il n'existe pas de recours, ou, si les voies de recours existent, que le ou les individus concernés sont privés de la possibilité d'y avoir accès, ou par le fait que les décisions de l'autorité compétente ne sont pas impartiales (point 5.1.2) ou restent sans effet.

5.1.2. Poursuites judiciaires

Bien qu'elles présentent les apparences de la légalité, des poursuites judiciaires ou des peines infligées par des tribunaux peuvent constituer des persécutions lorsqu'elles comportent un élément discriminatoire et lorsqu'elles sont suffisamment graves selon les critères énoncés dans la section 4 de la présente position commune. Tel est notamment le cas dans les situations suivantes:

a) En cas de poursuites discriminatoires

Il s'agit d'une situation où la disposition pénale est applicable à tous, mais où seules certaines personnes font l'objet de poursuites du fait de caractéristiques susceptibles de conduire à l'octroi du statut de réfugié. C'est donc l'élément discriminatoire dans la mise en oeuvre de la politique en matière de poursuites qui est essentiel pour la reconnaissance de la qualité de réfugié.

b) En cas de peine discriminatoire

La peine ou la menace de peine sur la base d'une disposition pénale applicable à tous sera discriminatoire si les personnes qui enfreignent la loi sont punies mais que certaines personnes se voient infliger une peine plus lourde en raison de caractéristiques susceptibles de conduire à l'octroi du statut de réfugié. L'élément discriminatoire dans la peine infligée est essentiel. Il peut y avoir présomption de persécution dans le cas de peines disproportionnées à condition qu'il y ait un lien avec l'un des motifs de persécution mentionnés à l'article 1 A.

c) En cas d'infraction à une disposition pénale du fait des motifs de persécution

L'infraction délibérée à une disposition pénale, qu'elle soit applicable à tous ou à certaines catégories de personnes, du fait des motifs de persécution, doit résulter clairement de déclarations ou de la participation à certaines activités dans le pays d'origine ou encore être objectivement la conséquence de caractéristiques du demandeur d'asile susceptibles de conduire à l'octroi du statut de réfugié. Les éléments déterminants sont la nature de la peine, la gravité de la peine par rapport au délit commis, le système juridique et la situation en matière de droits de l'homme dans le pays d'origine. On examinera si l'infraction délibérée à la disposition pénale peut être considérée comme ayant été inévitable compte tenu de la situation individuelle de la personne et de la situation qui règne dans le pays.

5.2. Persécution par des tiers

On considérera que les persécutions commises par des tiers sont comprises dans le champ d'application de la convention de Genève lorsqu'elles se fondent sur les motifs de l'article 1 A de cette convention, qu'elles ont un caractère personnalisé et qu'elles sont encouragées ou autorisées par les pouvoirs publics.

Lorsque les pouvoirs publics restent inactifs, ces persécutions doivent donner lieu à un examen particulier de chaque demande du statut de réfugié, conforme aux jurisprudences nationales, au regard notamment du caractère volontaire ou non de l'inaction constatée. Les personnes concernées pourront être éligibles en tout état de cause à des formes appropriées de protection conformes au droit national.

6. Guerre civile ou autres situations de conflit interne violent ou généralisé

La seule référence à une situation de guerre civile ou de conflit interne violent ou généralisé et aux dangers qu'elle présente ne suffit pas à justifier la reconnaissance de la qualité de réfugié. La crainte de persécution doit toujours être fondée sur l'un des motifs de l'article 1 A de la convention de Genève et avoir un caractère personnalisé.

Les persécutions peuvent, dans ces situations, émaner soit des autorités légales ou de tiers encouragés ou tolérés par celles-ci, soit d'autorités de fait qui contrôlent une partie du territoire à l'intérieur de laquelle l'État ne peut accorder sa protection à ses ressortissants.

En principe, l'emploi de la force armée ne constitue pas une persécution s'il respecte les règles internationales du droit de la guerre et les usages internationalement reconnus. Toutefois, il devient persécution lorsque, par exemple, après l'établissement d'une autorité sur une zone déterminée, les attaques de cette autorité contre les opposants ou contre la population répondent aux critères de la section 4.

Dans d'autres cas, on pourra mettre en pratique d'autres formes de protection selon les législations nationales.

7. Les motifs de persécution

7.1. Race

La notion de race doit s'entendre dans un sens large et inclure l'appartenance aux différents groupes ethniques. À titre principal, il y a lieu de considérer que la persécution se fonde sur un motif de race lorsque l'auteur des persécutions regarde l'objet de sa persécution comme appartenant à un autre groupe racial que le sien du fait d'une différence réelle ou supposée et qu'en cela réside le motif de son action.

7.2. Religion

Le concept de religion peut être compris au sens large et inclure des croyances théistes, non théistes ou athées.

La persécution pour des motifs religieux peut revêtir diverses formes, allant de l'interdiction totale de l'exercice du culte et de l'enseignement religieux à des mesures gravement discriminatoires à l'encontre de personnes appartenant à tel ou tel groupe religieux. On se trouve en présence de persécution dès lors que les atteintes et les préjudices sont suffisamment graves selon les critères énoncés dans la section 4 de la présente position commune. Tel peut être le cas lorsque l'État, au-delà des mesures indispensables pour faire régner la paix publique, interdit ou sanctionne les activités de caractère religieux jusque dans la sphère privée.

On peut se trouver également en présence de persécutions inspirées par des motifs religieux lorsque de telles atteintes visent une personne qui entend ne professer aucune religion, refuse d'embrasser une religion donnée ou n'entend pas se soumettre à tout ou partie des rites et coutumes liés à une religion.

7.3. Nationalité

La nationalité ne doit pas s'entendre exclusivement au sens de citoyenneté, elle désigne également l'appartenance à un groupe déterminé par son identité culturelle ou linguistique ou encore par sa parenté avec la population d'un autre État.

7.4. Opinions politiques

Le fait d'avoir des opinions politiques différentes de celles du gouvernement n'est pas en soi un motif suffisant pour justifier la reconnaissance de la qualité de réfugié; le demandeur d'asile doit faire apparaître:

- que les autorités ont connaissance de ses opinions politiques ou lui en imputent,

- que ces opinions ne sont pas tolérées par le pouvoir,

- qu'il a une crainte fondée d'être persécuté en raison de ses opinions, compte tenu de la situation qui règne dans son pays.

7.5. Groupe social

Un groupe social particulier est normalement composé de personnes qui sont du même milieu, qui ont les mêmes habitudes ou le même statut social, etc.

La crainte de persécution invoquée à ce titre peut souvent recouper la crainte de persécution invoquée à d'autres titres, par exemple la race, la religion ou la nationalité.

L'appartenance à tel groupe social peut être simplement prêtée à la personne ou au groupe qui est victime de persécutions par ceux qui en sont les auteurs.

Dans certains cas, le groupe social n'est pas préexistant mais peut être déterminé par les caractéristiques communes des personnes persécutées parce que l'auteur des persécutions les considère comme un obstacle à la mise en oeuvre de ses objectifs.

8. Possibilité de s'établir ailleurs dans le pays d'origine

Lorsqu'il apparaît que les persécutions sont clairement limitées à une portion déterminée du territoire, il peut être nécessaire, pour vérifier qu'est effectivement remplie la condition de l'article 1 A de la convention de Genève selon laquelle l'intéressé «ne peut ou, du fait de cette crainte fondée de persécution, ne veut se réclamer de la protection des autorités de son pays», d'examiner si l'intéressé peut trouver une protection efficace dans une autre partie de son propre pays, où l'on peut raisonnablement s'attendre à ce qu'il se rende.

9. Réfugié sur place

La crainte de persécution ne doit pas nécessairement avoir existé au moment du départ du pays d'origine. Une personne qui n'avait pas à craindre de persécution au moment où elle a quitté son pays d'origine peut devenir, à un moment ultérieur de son séjour à l'étranger, un «réfugié sur place». Le bien-fondé de la crainte de persécution peut procéder d'une situation nouvelle dans le pays d'origine depuis le départ de l'intéressé, ayant pour lui des conséquences graves, ou des activités qu'il déploie.

Quoi qu'il en soit, les caractéristiques du demandeur d'asile susceptibles de conduire à l'octroi du statut de réfugié doivent être connues ou pouvoir être connues des autorités du pays d'origine pour justifier la crainte individuelle de persécution.

9.1. Craintes résultant d'une situation nouvelle dans le pays d'origine depuis le départ de l'intéressé

Des changements politiques dans le pays d'origine peuvent justifier la crainte de persécution, mais uniquement si le demandeur d'asile peut démontrer que, en conséquence de ces changements, il aurait personnellement une crainte fondée de persécution en cas de retour dans le pays d'origine.

9.2. Craintes du fait d'activités déployées à l'étranger

La qualité de réfugié peut être reconnue lorsque les activités qui sont à l'origine de la crainte de persécution constituent l'expression et la poursuite de convictions existant déjà dans le pays d'origine ou encore sont objectivement la conséquence de caractéristiques du demandeur susceptibles de conduire à la reconnaissance de la qualité de réfugié. Toutefois, une telle continuité ne peut être exigée lorsque l'intéressé, en raison de l'âge qu'il avait dans le pays d'origine, n'était pas en mesure de se forger des convictions.

En revanche, si la manifestation de ses convictions a clairement comme but principal de créer les conditions de son admission au statut de réfugié, les activités qu'il déploie ne peuvent, en principe, pas conduire à l'octroi du statut de réfugié, sans préjudice du droit que l'intéressé a de ne pas être renvoyé dans un pays dans lequel sa vie, son intégrité physique ou sa liberté sont en danger.

10. Objection de conscience, insoumission et désertion

La crainte de se voir infliger une peine pour objection de conscience, insoumission ou désertion est examinée individuellement. Elle ne peut, à elle seule, justifier la reconnaissance de la qualité de réfugié. La sanction doit être évaluée notamment selon les principes exposés au point 5.

En cas d'insoumission ou de désertion, la qualité de réfugié devra être reconnue à l'intéressé si les conditions dans lesquelles s'accomplissent ses obligations militaires constituent en elles-mêmes une persécution.

De même, la qualité de réfugié peut être reconnue, compte tenu de toutes les autres exigences de la définition, en cas de sanction visant l'objection de conscience, l'insoumission ou la désertion délibérées pour un motif de conscience si l'accomplissement de ses obligations devait avoir pour effet de conduire l'intéressé à participer à des actions relevant des clauses d'exclusion de l'article 1 F de la convention de Genève.

11. Cessation du statut de réfugié (article 1 C)

La décision de retrait éventuel du statut de réfugié sur la base de l'article 1 C de la convention de Genève est toujours examinée individuellement.

Les États membres s'efforcent autant que possible, par échange d'informations, d'arriver à une harmonisation en matière d'application des critères de retrait du statut de réfugié sur la base de l'article 1 C.

Les circonstances sur la base desquelles peut être appliqué le motif de retrait du statut de réfugié en vertu de l'article 1 C doivent avoir un caractère fondamental et être déterminées de façon objective et vérifiable. Des informations du Centre d'information, de réflexion et d'échanges en matière d'asile (CIREA) et du HCR peuvent jouer un rôle important dans la décision.

12. Article 1 D de la convention de Genève

Une personne qui se soustrait délibérément à la protection et à l'assistance visées à l'article 1 D de la convention de Genève ne tombe pas automatiquement de droit sous le coup des dispositions de cette convention. Dans ces cas, la qualité de réfugié est en principe établie en application de l'article 1 A.

13. Article 1 F de la convention de Genève

Les clauses de l'article 1 F de la convention de Genève visent à exclure de la protection de cette convention les personnes qui ne peuvent bénéficier d'une protection internationale en raison de la gravité des crimes qu'elles ont commis.

Elles peuvent également être appliquées lorsque les faits sont connus postérieurement à l'admission au statut de réfugié (point 11).

Étant donné les conséquences graves d'une telle décision pour le demandeur d'asile, l'article 1 F doit être utilisé avec circonspection et après un examen approfondi, et selon les modalités prévues par le droit national.

13.1. Article 1 F a

Les crimes visés par l'article 1 F a sont définis dans les instruments internationaux auxquels les États membres ont adhéré et dans des résolutions adoptées par les Nations unies ou par d'autres organisations internationales ou régionales dans la mesure où ils ont été acceptés par l'État membre concerné.

13.2. Article 1 F b

La gravité de la persécution à laquelle il faut s'attendre doit être considérée par rapport à la nature du crime dont l'intéressé est soupçonné.

Les actions particulièrement cruelles, même si elles sont commises avec un objectif prétendument politique, pourront recevoir la qualification de crimes graves de droit commun. Cela vaut tant pour les participants au crime que pour les instigateurs de celui-ci.

13.3. Article 1 F c

Les buts et principes visés par l'article 1 F c sont, en premier lieu, ceux qui sont inscrits dans la charte des Nations unies, qui fixe les obligations des États parties dans leurs relations entre eux, notamment en vue de la préservation de la paix, et au regard des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

L'article 1 F c s'applique aux cas de violation de ces principes et vise notamment les titulaires de hautes fonctions de l'État qui, du fait de leurs responsabilités, ont ordonné ou couvert des agissements contraires auxdits buts et principes, ainsi que les personnes qui, du fait de leur appartenance aux forces de sécurité, ont été amenées à assumer une responsabilité personnelle à l'accomplissement de tels agissements.

Les États membres devraient tenir compte, pour apprécier si une action peut être qualifiée de contraire aux buts et principes des Nations unies, des conventions et des résolutions adoptées à ce sujet dans le cadre de l'Organisation des Nations unies.

Fait à Bruxelles, le 4 mars 1996.

Par le Conseil

Le président

P. BARATTA

(1) Cette formulation est sans préjudice du point 8: «si l'intéressé peut trouver une protection efficace dans une autre partie de son propre pays . . .».