RAPPORT SPÉCIAL N° 1/90 relatif à certaines opérations de stockage dans le secteur de la viande porcine accompagné des réponses de la Commission (90/C 76/01)

(Observations au titre de l'article 206 bis paragraphe 4 du traité CEE)

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1. Introduction

1.1. Le présent rapport a pour objet la présentation d'observations relatives, d'une part, aux opérations normales de stockage privé dans le secteur de la viande porcine et, d'autre part, aux mesures exceptionnelles de soutien du marché qui ont été prises pour des raisons sanitaires dans des régions frappées par des maladies épizootiques. Ces observations se fondent sur les constatations faites dans les trois États membres où des mesures exceptionnelles de soutien du marché ont été mises en place, à savoir la Belgique, l'Italie et les Pays-Bas. Ces trois États membres font aussi partie des principaux bénéficiaires de l'aide au stockage privé. Du fait que le stockage privé a été utilisé comme mesure exceptionnelle de soutien du marché et que les constatations ayant trait au stockage privé normal sont suffisamment importantes, il a été jugé opportun de les inclure dans ce rapport avec les constatations relatives aux mesures exceptionnelles de soutien.

Dépenses budgétaires

1.2. Les dépenses communautaires effectuées au titre de l'aide au stockage privé et celles relatives aux mesures exceptionnelles de soutien du marché sont actuellement reprises à l'article 231 du budget. Pendant ces six dernières années, elles ont représenté environ 50 Mio ECU par an, avec des variations considérables d'une année à l'autre, essentiellement liées à la mise en place ou non de mesures exceptionnelles de soutien du marché. Le tableau 1 présente les dépenses effectuées au titre de l'article 231 de 1983 à 1988, pour tous les États membres. Il ressort de ce tableau que les principaux bénéficiaires sont la Belgique, la RF d'Allemagne, l'Italie et les Pays-Bas. En 1987 et en 1988, et dans une certaine mesure en 1984, une grande partie des dépenses a également été effectuée au Danemark. Bien que le secteur de la viande porcine soit important en France, les dépenses relatives aux opérations de stockage sont peu élevées.

1.3. La partie la plus frappante de ce tableau réside dans l'augmentation des dépenses en Belgique, qui sont passées de 4,1 Mio ECU en 1984 à 52,3 Mio ECU en 1985 et à 54,6 Mio ECU en 1986. Ces chiffres reflètent le coût pour le budget communautaire des mesures exceptionnelles de soutien qui ont été prises à la suite d'une épidémie de peste porcine africaine en 1985. En revanche, on ne constate pas une semblable augmentation aux Pays-Bas et en Italie, où des mesures exceptionnelles de soutien financées par le FEOGA-Garantie ont été prises en 1983, 1985, 1986 et 1987.

2. Mesures normales de stockage privé

2.1. Le règlement (CEE) n° 2759/75 du Conseil établit la base juridique et les principes de l'aide au stockage privé(). Le règlement (CEE) n° 2763/75 du Conseil() définit les règles générales d'octroi de l'aide, dont les modalités d'application sont précisées dans les règlements d'application spécifiques chaque fois que des mesures d'aide sont adoptées. Le déclenchement et l'arrêt des mesures sont décidés par la Commission selon la procédure du comité de gestion(). L'établissement des listes des produits sur lesquels portent les mesures d'intervention et la fixation du montant de l'aide s'effectuent selon la même procédure.

2.2. Le déclenchement des mesures d'aide au stockage privé peut être décidé lorsque le prix communautaire de marché pour le porc abattu se situe à un niveau inférieur à 103 % du prix de base et est susceptible de se maintenir à ce niveau(). Le prix de base est fixé tous les ans par le Conseil. Il est prévu qu'il soit fixé à un niveau tel qu'il contribue à assurer la stabilisation des cours sur le marché tout en n'entraînant pas la formation d'excédents structurels dans la Communauté. Le prix communautaire de marché est fixé à partir des prix constatés dans chaque État membre sur les marchés représentatifs de la Communauté et pondérés par des coefficients exprimant l'importance relative du cheptel porcin de chaque État membre. Une grille communautaire de classement des carcasses de porc, obligatoire pour l'établissement des cotations de porc abattu, permet la comparaison.

2.3. Le stockage privé consiste en des opérations de conservation en entrepôt de produits déterminés par, pour le compte et aux risques des opérateurs avec lesquels les organismes d'intervention ont, contre versement d'une caution, conclu des contrats. En vertu de ces contrats, les détenteurs de produits s'engagent à les garder en stock pendant un certain temps contre paiement d'une aide qui est déterminée en fonction du type et du poids des produits, ainsi que de la durée du stockage. L'aide est versée par l'organisme d'intervention après constatation que les conditions du contrat ont été remplies. Le montant de l'aide peut être établi soit par adjudication, soit forfaitairement et à l'avance. Dans la pratique, c'est cette dernière méthode qui est toujours appliquée.

2.4. Le tableau 2 retrace par année, règlement et quantités, l'application des mesures communautaires d'aide au stockage privé depuis 1983. Les mesures visées à l'article 4 sont les mesures relatives au stockage privé normalement appliquées au sein de la Communauté, alors que celles prévues à l'article 20 sont les mesures exceptionnelles de soutien du marché pour raison sanitaire concernant les animaux, qui comportent des contrats de stockage privé. Les mesures prévues à l'article 20 sont étudiées au chapitre 3.

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2.5. Les observations formulées dans ce chapitre du rapport se divisent en deux parties. En premier lieu, deux problèmes ayant trait aux procédures de prise de décision de la Commission sont examinés, à savoir, d'une part, l'insuffisance des dispositions réglementaires régissant le déclenchement et la suspension des mesures normales de stockage privé visées à l'article 4, et, d'autre part, l'imperfection du calcul des montants de l'aide par unité. La seconde partie traite de la gestion administrative et du contrôle des mesures elles-mêmes par la Commission et les États membres.

Déclenchement des mesures de stockage

2.6. Les mesures de stockage privé dans le secteur de la viande porcine ne sont pas automatiques mais facultatives. Le règlement de base se caractérise par sa souplesse, qui laisse à la Commission le choix du moment du déclenchement et de l'arrêt de l'intervention, ainsi que du prix auquel les organismes interviennent sur le marché. En fait, le règlement ne fixe qu'une condition pour que la Commission puisse décider de déclencher les mesures relatives au stockage privé: le prix de marché du porc abattu doit se situer à un niveau inférieur à 103 % du prix de base et être susceptible de se maintenir à ce niveau.

2.7. Depuis 1982, le prix de base, qui a subi des augmentations successives lors de la fixation annuelle des prix, a été notablement supérieur au prix du marché communautaire et est devenu une valeur abstraite, détachée de la réalité du marché. Il a perdu sa fonction de référence pour le déclenchement des mesures relatives au stockage privé. Par voie de conséquence, la Commission s'est dotée d'un indice prix du porc/prix des aliments servant d'indicateur primordial de la situation du marché. L'évolution de cet indice est devenue un facteur déterminant pour le déclenchement des mesures. Ainsi, les décisions concernant le déclenchement et la suspension des mesures d'aide au stockage privé s'appuient sur un mécanisme qui n'est pas expressément prévu par la réglementation. Cela n'est pas satisfaisant, et la Cour estime que soit le prix de base devrait être réduit de sorte qu'il reflète la réalité du marché, soit, en l'absence d'une telle mesure, le règlement devrait être modifié pour permettre l'utilisation de l'indice prix du porc/prix des aliments comme mécanisme de déclenchement.

Calcul des montants de l'aide par unité

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2.8. Le montant de l'aide au stockage privé par unité appliqué est fixé en tenant compte de divers frais tels les coûts de location des entrepôts, de congélation, de main-d'oeuvre et autres coûts financiers. Or, on observe que le montant est resté inchangé depuis 1983, alors que les taux d'intérêts et les coûts de l'énergie, notamment, ont sensiblement baissé à partir de 1985, diminuant le coût à supporter par les stockeurs dans tous les États membres. Puisque l'aide constitue en partie un élément d'incitation au stockage, son montant devrait être modulé davantage en fonction des conditions du marché de la viande porcine et de l'évolution des coûts du stockage. Par ailleurs, la Commission n'a encore jamais appliqué la procédure d'adjudication - de même que celle de la fixation forfaitaire à l'avance - prévue par le règlement (CEE) n° 1092/80(), pour déterminer le montant de l'aide au stockage privé. Elle se prive ainsi d'une méthode qui lui donnerait la possibilité de fixer le taux de l'aide à un niveau plus économique.

Gestion administrative et contrôle

Gestion partagée

2.9. À l'instar de la plupart des mesures financées par le FEOGA, section «Garantie», celle qui concerne le stockage privé de la viande porcine est mise en oeuvre par le biais d'une gestion partagée et de systèmes de contrôle. Aux termes des règlements en vigueur, il incombe aux États membres eux-mêmes, et en particulier à leurs organismes d'intervention et à leurs services d'inspection technique, de contrôler au jour le jour le fonctionnement de la mesure. En conséquence, le fonctionnement du régime est largement tributaire des structures, règles et traditions nationales.

2.10. En outre, en ce qui concerne les systèmes de contrôle, les règlements laissent une grande liberté aux autorités des États membres pour la détermination du type, de la portée et de la fréquence des contrôles à opérer. En l'absence d'une orientation claire de la part de la Commission, des variations existent, dans la pratique, entre les États membres. Ces systèmes nationaux souffrent d'un certain nombre de faiblesses importantes, examinées aux points 2.13 - 2.25.

2.11. Comme la Cour l'a souligné dans des rapports antérieurs(), lorsqu'une responsabilité précise concernant la mise en oeuvre et le contrôle des mesures est confiée aux États membres, la Commission a un rôle essentiel à jouer dans le suivi et la supervision de la réalisation de ces tâches par l'État membre. La Commission devrait assurer la coordination nécessaire pour garantir un minimum d'homogénéité entre les systèmes de contrôle des États membres.

2.12. Néanmoins, la Cour a constaté que, malgré les dispositions de l'article 12 du règlement (CEE) n° 1092/80 de la Commission, les services de la Commission ne possèdent pas de description détaillée des systèmes de contrôle mis en place pour cette mesure dans les États membres. Les travaux d'apurement des comptes se sont limités à des contrôles sur pièces de contrats de stockage individuels. Ces contrôles n'ont pas été suffisants pour permettre aux services de la Commission de déceler les faiblesses des systèmes nationaux dont il est question dans les points suivants.

Contrôle dans les États membres

2.13. Les contrôles administratifs et les contrôles sur pièces des contrats de stockage privé et des demandes d'aide sont effectués par les sections de gestion économique ou de marché des organismes d'intervention. Ces services sont chargés d'autoriser le versement de l'aide au stockage privé aux contractants. La Cour estime qu'ils devraient être soumis à un contrôle indépendant opéré par un service financier, par exemple un contrôleur financier, ou par un service d'audit interne.

2.14. La Cour a cependant constaté que dans les trois États membres visités, le rôle des services financiers, au niveau de l'organisme d'intervention, était purement comptable et qu'il se limitait pratiquement au contrôle formel des autorisations de paiement émises par les sections du marché. Pendant les périodes examinées, il n'y avait eu aucun audit interne effectif des services autorisant le paiement. La Cour constate cependant qu'à la suite des observations détaillées qu'elle a adressées aux États membres intéressés, les autorités se sont engagées à apporter les changements nécessaires au niveau de l'organisation afin d'assurer un audit interne effectif de ces opérations. Dans le cas de la Belgique, une petite unité d'audit interne a déjà été mise en place.

Organisation de contrôles physiques

2.15. La Cour a constaté que, dans les trois États membres visités, il n'y avait pas suffisamment de moyens disponibles pour procéder aux inspections techniques et aux contrôles dans les entrepôts frigorifiques. Les services d'inspection intéressés, à savoir l'«Inspection Générale Économique» (IGE) en Belgique, le «Buitendienst» aux Pays-Bas et les «Ispettorati Provinciali dell'Agricoltura» (IPA) ou leur équivalent en Italie, ont de nombreuses autres tâches à accomplir, ayant trait à la fois aux mesures nationales et aux mesures communautaires. Le temps et le personnel prévus pour les contrôles relatifs au stockage privé de la viande porcine sont limités.

Opérations de stockage

2.16. Afin de garantir le respect des obligations incombant au stockeur en vertu des dispositions des réglementations communautaire et nationale, il est primordial d'assurer une surveillance complète des opérations de mise en stock. La Cour a constaté que cette surveillance ne pouvait être assurée pour les raisons suivantes:

a)les moyens disponibles pour effectuer ces contrôles sont insuffisants (voir point 2.15);

b)le nombre de livraisons partielles dans le cadre d'un même contrat est souvent très élevé: ces livraisons portent souvent sur de très petites quantités et se répartissent sur plusieurs jours, ce qui augmente les difficultés du contrôle;

c)l'organisme de contrôle n'est pas suffisamment informé au préalable des dates et des entrepôts où des quantités de viande porcine seront mises en stock, ces informations, souvent notifiées par téléphone, n'étant pas consignées par écrit;

d)souvent, il n'existe pas de preuve absolue de la présence d'un contrôleur lors de la mise en stock de produits. Cette preuve pourrait être fournie, par exemple, par des rapports pro forma dûment établis pour chaque livraison partielle (de tels rapports sont inexistants en Italie, sporadiques en Belgique et n'ont été introduits que récemment aux Pays-Bas) ou par une inscription dans les registres du contractant (pratique inexistante en Belgique et aux Pays-Bas et appliquée de façon sporadique en Italie).

2.17. La procédure de pesage du produit au moment de son entrée est particulièrement importante dans l'ensemble des procédures de stockage privé. En effet, c'est le poids qui détermine le montant de l'aide octroyée. La Cour a constaté les insuffisances suivantes dans l'application de cette procédure:

a)l'absence du contrôleur lorsque des quantités partielles sont mises en entrepôt signifie qu'il faut se fier aux informations fournies par le contractant, ce qui est inacceptable;

b)en outre, il est fréquent qu'aucun bon de pesage ne soit établi ou conservé par le contractant comme confirmation du poids; de tels bons ne sont pas exigés par les organismes de contrôle nationaux;

c)dans plusieurs cas, aucune preuve n'était fournie, que ce soit sous forme de scellés ou de plaques fixées et estampillées, que les balances avaient été agréées ou réexaminées par les autorités nationales des poids et mesures. Dans d'autres cas, cette certification remontait à plusieurs années.

Contrôles physiques au cours de la période de stockage

2.18. Conformément à la réglementation communautaire(), l'opérateur est tenu de stocker la totalité des produits sous contrat pendant la période stipulée dans le contrat, sans modifier, substituer ou déplacer les produits d'un entrepôt à un autre. Des contrôles intermédiaires devraient garantir le respect de cette disposition. À cet égard, la Cour a constaté les insuffisances suivantes dans les procédures des États membres:

a)aux Pays-Bas, les contrôles intermédiaires ne sont pas opérés de façon systématique;

b)en Italie, aucune preuve de contrôles intermédiaires sous la forme de rapports de contrôle n'a été fournie à la Cour;

c)en Belgique, il n'existe aucun contrôle intermédiaire.

2.19. Néanmoins, la Cour a constaté que, depuis 1984/1985, les produits mis en stockage privé en Belgique sont obligatoirement placés sous scellés. En Italie, cette pratique n'est pas uniforme - la Cour a constaté qu'elle était appliquée dans la région de Rome, mais pas dans celle de Modène. Aux Pays-Bas, aucun scellé n'est apposé. Bien que la réglementation communautaire actuelle n'impose pas cette procédure, la mise sous scellés est une méthode efficace, qui offre les garanties nécessaires pour éviter toute manipulation des produits stockés ou en cours de stockage.

2.20. À la fin de la période de stockage, les inspecteurs certifient, souvent sans autres détails, que les conditions du contrat ont été remplies. En général, on ne dispose d'aucun élément probant concernant la nature des contrôles effectués, et en particulier le résultat d'éventuelles opérations de pesage, ni d'informations sur les pertes de poids constatées suite à un stockage prolongé, (voir également point 2.23 a).

Conditions de stockage

2.21. L'article 3 paragraphe 2 sous d) et e) du règlement (CEE) n° 1092/80 de la Commission fait obligation au contractant d'entreposer les produits en lots facilement identifiables et de permettre à l'organisme d'intervention de contrôler à tout moment le respect de toutes les obligations prévues au contrat. Dans les entrepôts frigorifiques qu'elle a visités, la Cour a constaté que les conditions de stockage étaient souvent telles que des contrôles physiques ne pouvaient être correctement effectués dans un délai raisonnable. Les problèmes caractéristiques suivants ont été relevés:

a)l'absence totale d'allées entre les lots;

b)l'accumulation de palettes et de conteneurs obstruant - lorsqu'elles existaient - les allées entre les lots;

c)l'absence de plans indiquant l'agencement des entrepôts et la façon dont les lots sont stockés;

d)le défaut de séparation, dans les zones de stockage, entre les lots qui bénéficient et ceux qui ne bénéficient pas de l'aide communautaire.

2.22. En outre, la Cour a constaté que, dans de nombreux cas, il était impossible de peser à nouveau des lots particuliers pour les raisons suivantes:

a)des lots différents étaient mélangés dans les conteneurs;

b)les étiquettes attachées aux conteneurs ne comportaient aucune référence de poids (poids brut et tare);

c)il s'est avéré impossible d'établir une relation directe entre les documents des contrôleurs et les données figurant sur les étiquettes attachées aux conteneurs.

Rapports de contrôle

2.23. Un certain nombre d'insuffisances ont été relevées dans les rapports de contrôle:

a)des différences sont apparues entre les informations contenues dans les rapports de contrôle des inspecteurs et celles d'autres documents de référence. Ces différences portent, par exemple, sur le nombre de livraisons partielles, les dates des opérations de stockage et le poids;

b)il n'existe pas de normes à respecter en ce qui concerne le contenu des rapports de contrôle établis par les inspecteurs, et, dans la pratique, des différences considérables existent dans la façon dont ces rapports sont rédigés: dans certains cas, ils portent sur des points précis et dans d'autres, ils se bornent à certifier que le contractant a rempli ses obligations contractuelles sans fournir la moindre preuve des vérifications opérées;

c)en Italie, il a été noté que dans certains cas le procès-verbal final de la mise en stock était établi avec un retard important par rapport à la date de la dernière livraison. Mis à part la faiblesse que cela représente dans le contrôle, un tel décalage porte préjudice à l'opérateur dans la mesure où il ne bénéficie de l'aide qu'après la date de l'établissement du rapport.

2.24. Il est par ailleurs indispensable que l'ensemble des documents et pièces justificatives à l'appui d'un contrat de stockage privé et pouvant justifier la légalité et la régularité de l'aide octroyée soient regroupés et fassent obligatoirement partie intégrante des dossiers à tenir par l'organisme d'intervention. Ce n'est pas le cas en Belgique où, par exemple, les rapports d'inspection et les certificats vétérinaires sont conservés dans les bureaux de l'Inspection Générale Économique.

Comptabilité matières

2.25. En général, les entreprises ne tiennent pas de comptabilité matières reprenant, par contrat, un inventaire détaillé des marchandises mises en stock, qui permettrait à tout moment de retracer le mouvement des lots depuis leur arrivée jusqu'à leur sortie. Cela réduit la transparence et entrave le contrôle administratif et documentaire du régime auprès des entreprises. En Belgique et en Italie, les inspecteurs n'effectuent pas de contrôle administratif des documents commerciaux des entreprises et se fient exclusivement aux contrôles physiques. Il n'y a qu'aux Pays-Bas qu'il existe une combinaison des contrôles physique et administratif. Cela est rendu nécessaire par le fait que, dans ce pays, il arrive souvent que les contractants ne soient pas propriétaires des entrepôts frigorifiques. Dans de tels cas, une vérification des comptes de la partie contractante et de l'entrepôt frigorifique est prévue au moment du contrôle intermédiaire. Toutefois - cela a déjà été mentionné au point 2.18 - ces contrôles intermédiaires ne sont pas opérés de manière systématique.

Recommandations de la Cour concernant les mesures normales de stockage privé

2.26. La Cour estime que le fait d'indiquer les principaux aspects du contrôle qui doivent être observés par les services de contrôle des États membres dans le règlement communautaire portant modalités d'application du régime en question, assorti le cas échéant de lignes directrices élaborées par les services de la Commission, est tout à fait compatible avec les principes de la gestion décentralisée. En fait, la Cour considère que cela est essentiel au bon fonctionnement de la gestion décentralisée à l'échelle de l'ensemble de la Communauté.

2.27. La Cour recommande par conséquent que le règlement (CEE) n° 1092/80 de la Commission, complété par des lignes directrices, soit modifié afin de prévoir:

a)des exigences minimales concernant les contrôles physiques et les visites lorsque les produits sont mis en entrepôt, en cours de stockage, et lorqu'ils quittent l'entrepôt (points 2.16 - 2.20);

b)des exigences plus précises en ce qui concerne la notification préalable des dates, lieux et poids pour la mise en entrepôt (point 2.16 sous c));

c)l'application de limites aux possibilités qu'a un contractant de diviser une quantité faisant l'objet d'un contrat en unités plus petites dans la perspective de sa mise en stock (point 2.16 sous b));

d)la production à l'appui de toutes les visites de contrôleurs/inspecteurs d'un rapport de contrôle écrit précisant les éléments-clés ayant fait l'objet d'un contrôle: des exigences minimales concernant ces rapports de contrôle devraient être définies (points 2.16 sous d) et 2.20);

e)des procédures précises de certification du poids du produit mis en stock dans le cadre d'un contrat donné (point 2.17);

f)des exigences bien définies pour les contrôles intermédiaires effectués au cours de la période couverte par le contrat de stockage, exigences concernant des aspects tels que la fréquence, la représentativité de l'échantillon des contrats devant être contrôlés, les points à contrôler (points 2.18 - 2.20);

g)la mise sous scellés obligatoire des produits faisant l'objet de contrats de stockage privé (point 2.19);

h)la tenue d'une comptabilité matières en ce qui concerne les produits faisant l'objet de contrats de stockage privé (point 2.25);

i)des exigences minimales concernant les contrôles administratifs et la nécessité de rapprocher les données contenues dans les pièces justificatives afférentes au contrat et les comptes commerciaux des entreprises concernées (point 2.25).

3. Mesures exceptionnelles de soutien du marché pour raisons sanitaires concernant les animaux

Questions générales

3.1. L'article 20 du règlement (CEE) n° 2759/75 du Conseil stipule que des mesures exceptionnelles de soutien du marché peuvent être prises conjointement avec des mesures de contrôle vétérinaire limitant le commerce intra- communautaire ou les échanges avec les pays tiers, afin de combattre les maladies des animaux. L'article ne précise pas la forme que devraient prendre ces mesures, celle-ci devant être déterminée par la Commission, qui suit la procédure du comité de gestion pour prendre ses décisions cas par cas.

3.2. Pendant les années 1980, la peste porcine africaine et la fièvre aphteuse, qui sont des maladies hautement contagieuses, ont fait leur apparition à plusieurs reprises dans les États membres de la Communauté. Elles venaient s'ajouter aux problèmes endémiques de la peste porcine africaine dans la péninsule ibérique et en Sardaigne. La présence de la peste porcine africaine a été confirmée en Italie continentale en 1983, en Belgique en 1985 et aux Pays-Bas en 1986. La fièvre aphteuse est apparue au Danemark en 1982 et en 1983, et en Italie de 1984 à 1988.

3.3. Chaque fois qu'une épidémie s'est déclarée, des mesures strictes de contrôle vétérinaire ont été mises en vigueur, par exemple:

a)contrôles épidémiologiques visant à détecter tous les animaux contaminés, et à retrouver toutes les fermes directement ou indirectement en contact avec les animaux atteints;

b)abattage immédiat et destruction des carcasses d'animaux contaminés et des animaux se trouvant dans les fermes directement en contact avec les animaux contaminés;

c)contrôle sérologique des animaux se trouvant dans les zones d'infection définies par les autorités vétérinaires;

d)vaccinations;

e)restrictions sévères - dans certains cas interdiction totale - en matière d'abattage à des fins commerciales courantes et de mouvements de porcs et de viande porcine à l'intérieur et au travers des frontières des zones touchées.

3.4. Les coûts des opérations de contrôle vétérinaire (vaccinations, contrôles sérologiques, compensations versées aux éleveurs pour l'abattage obligatoire et la destruction des animaux atteints et des animaux en contact direct avec eux) sont financés en partie par des fonds nationaux, et en partie au moyen des fonds communautaires inscrits à l'article 380 (Dépenses ressortissant au domaine agricole, hors FEOGA).

3.5. En outre, des mesures de soutien du marché ont été appliquées dans les zones d'infection afin de compenser les perturbations du marché provoquées par les restrictions vétérinaires. En ce qui concerne ces mesures, il importe que les producteurs disposent d'un débouché contrôlé pour leurs animaux, et qu'ainsi ils n'aient pas la tentation d'éluder illégalement les restrictions imposées sur les mouvements et l'abattage.

3.6. Le tableau 2 retrace toutes les mesures exceptionnelles de soutien du marché prises en vertu de l'article 20. Il convient de remarquer qu'en 1983, lorsqu'une épidémie de fièvre aphteuse s'est déclarée sur l'île de Funen au Danemark, au lieu d'adopter en vertu de l'article 20 des mesures limitées à l'île de Funen, la Commission a mis en place une mesure de soutien du marché en vertu de l'article 4 (stockage privé normal) en faveur de l'ensemble du Danemark(). La situation sanitaire des animaux au Danemark était mentionnée dans les considérants du règlement comme justifiant cette mesure. Toutefois, le fondement juridique de ce dernier n'était pas correct du fait que les mesures prises en vertu de l'article 4 ne peuvent être appliquées qu'à l'ensemble de la Communauté et ne sont pas destinées à traiter une situation résultant de problèmes de santé des animaux. Une semaine après l'adoption de cette mesure, elle a été remplacée par une mesure de stockage normale concernant l'ensemble de la Communauté(), sans référence à la situation sanitaire des animaux au Danemark.

3.7. Bien que ces mesures soient directement liées aux mesures de contrôle vétérinaire destinées à contenir et à enrayer l'épidémie, leur coût est financé par le budget du FEOGA-Garantie, article 231. Les mesures appliquées dans les trois États membres examinés dans ce rapport étaient sensiblement différentes, tant en ce qui concerne les stratégies adoptées que les résultats atteints.

Application des mesures en Belgique

3.8. En Belgique, la peste porcine africaine a été diagnostiquée en mars 1985 dans une exploitation d'élevage et d'engraissement située en Flandre occidentale, c'est-à-dire dans la zone de production la plus importante du pays. Une série de mesures vétérinaires ont été prises - y compris l'abattage et la destruction - pour enrayer et venir à bout de la maladie, et des restrictions ont été appliquées aux mouvements de porcs et de viande porcine, aussi bien à l'intérieur de la Belgique qu'à travers ses frontières. Étant donné que la maladie est apparue dans une zone où la production de porc est très importante, et que les porcs et la viande porcine produits sont en grande partie vendus en dehors de cette zone, on a veillé avant toute chose à s'assurer qu'il n'y avait pas de mouvements non officiels ou illégaux de porcs ou de viande porcine susceptibles de communiquer la maladie au cheptel porcin de la Communauté.

3.9. Des mesures exceptionnelles de soutien du marché ont été adoptées en vertu de l'article 20 du règlement (CEE) n° 2759/75 du Conseil, en même temps que des dispositions spéciales visant à autoriser l'utilisation de viande porcine non contaminée provenant de zones touchées, dans des produits de viande porcine, après traitement thermique suivant une formule prescrite par le comité scientifique vétérinaire de la Commission(). Les mesures adoptées sont particulièrement importantes en raison de leur nombre, de leur diversité et de leur complexité.

Aide au stockage privé

3.10. Une semaine après la confirmation du commencement de l'épizootie le 8 mars 1985, la Commission a mis en place une mesure exceptionnelle de soutien du marché sous la forme d'aide au stockage privé(). Du fait que les autorités vétérinaires belges n'avaient pas encore délimité la zone contaminée et que les restrictions vétérinaires nationales portaient à l'époque sur l'ensemble de la Belgique, cette première mesure communautaire n'était pas axée sur les animaux se trouvant dans la zone contaminée, mais plutôt sur les produits à base de porcs élevés et abattus en n'importe quel point de la Belgique. Le taux de l'aide a été fixé aux niveaux normaux de l'aide au stockage privé, c'est-à-dire de manière à couvrir le coût moyen du stockage des produits pendant la durée du contrat. Les demandes relatives à cette mesure de caractère général ont été introduites entre le 18 mars et le 26 avril 1985 et ne concernaient que 1 992 t de viande porcine.

3.11. Le 26 mars, deux jours après que les autorités vétérinaires ont eu circonscrit l'épizootie dans des limites bien déterminées, et une semaine après la mise en place de la première mesure, la Commission a adopté une seconde mesure limitée à la zone vétérinaire dans laquelle l'épizootie avait été contenue(). Il s'agit d'une mesure parallèle à la première - qui n'a pas été suspendue - et pour laquelle les demandes ont dû être introduites entre le 27 mars et le 17 avril. Le taux de l'aide n'a été doublé que pour la seconde mesure, l'objectif étant d'en accroître l'efficacité. Des modifications complémentaires ont été apportées au régime du stockage privé à plusieurs reprises:

a)la zone contaminée a fait l'objet d'une nouvelle délimitation;

b)le délai afférent à la conclusion des contrats, initialement fixé à la période allant du 18 mars au 26 avril, a été prolongé jusqu'au 30 septembre 1985;

c)la période de stockage a été prolongée à différentes reprises en raison des grandes quantités de viande concernées, de la situation générale du marché, mais aussi à cause du temps nécessaire à la prise de décisions concernant la transformation de la viande et les exigences requises.

Achat de stocks privés par l'organisme d'intervention

3.12. Une semaine seulement après la mise en place du second régime de stockage privé, doté d'un taux d'aide accru, la Commission a adopté, le 2 avril 1985, un règlement visant à limiter les risques économiques des opérateurs participant à cette mesure(). Cela traduisait le souci que la persistance de cette situation sanitaire grave pouvait nuire à l'écoulement de la viande porcine stockée. Dans les cas où la viande ne pouvait être mise à la consommation qu'après avoir subi un traitement thermique suffisant pour empêcher une propagation ultérieure de l'épizootie, ou dans ceux où elle devait être détruite pour la même raison, le droit a été accordé aux opérateurs de vendre cette viande à l'organisme d'intervention à 110 % du prix du marché, moins 30 % (chiffre porté par la suite à 40 %) de l'aide au stockage privé octroyée à l'opérateur. Dans la majorité des cas, cette vente à l'organisme d'intervention ne s'est traduite que par un simple transfert de propriété de la viande au moyen d'inscriptions comptables sans transfert physique, 81 % de la viande ainsi vendue demeurant dans les mêmes entrepôts.

3.13. Par conséquent, un mois seulement après la confirmation de la manifestation de l'épizootie, le problème se posait de savoir si la viande placée en stockage privé pourrait être commercialisée. Toutefois, cela n'a pas conduit à une réévaluation de la stratégie de stockage de la viande contaminée.

3.14. Bien que le principe de la vente à l'organisme d'intervention ait été accepté le 2 avril 1985, il a fallu attendre le 19 juillet 1985, date de la publication de la directive 85/403/CEE spécifiant le nouveau traitement thermique à appliquer. Ce n'est qu'après cette date, le 29 juillet 1985(), que les modalités d'application relatives au rachat ont été définitivement arrêtées. Ce retard de quatre mois montre que la Commission n'était pas prête à mettre en application les mesures adoptées.

Aide spéciale

3.15. Pour essayer d'encourager les opérateurs à écouler leurs stocks de viande porcine sur le marché plutôt qu'auprès de l'organisme d'intervention, une aide spéciale, fixée en principe chaque mois par le biais d'une procédure d'adjudication, a été introduite par la Commission. Toutefois, 2,5 % seulement de la viande concernée ont été écoulés de cette façon.

Vente de produits rachetés

3.16. En octobre 1985() la Commission a décidé de vendre les viandes rachetées. Au départ, cette opération était réalisée sur la base d'adjudications mensuelles pour les produits destinés à la consommation humaine, les lots non écoulés selon cette procédure étant vendus à prix fixe. Par la suite, en raison du succès médiocre de la transformation et de la perte de qualité de la viande due à la période de stockage, la Commission a décidé, en décembre 1985, de mettre en vente les produits qui n'étaient alors destinés qu'à la destruction (c'est-à-dire la transformation en farine de viande, farine d'os et graisses non comestibles). Ce n'est qu'en mai 1986 que le système de ventes par adjudications mensuelles de produits destinés à la consommation humaine a été remplacé par celui des prix forfaitaires fixés à l'avance.

Restitution du prix de vente à l'acheteur

3.17. Enfin, pour clore ce récapitulatif des mesures appliquées, il convient d'indiquer que, conformément aux dispositions adoptées en novembre 1985(), le prix de vente de la viande d'intervention devait être restitué à l'acheteur par l'organisme d'intervention, quand l'acheteur constatait et que les autorités belges compétentes confirmaient que les produits après décongélation n'étaient plus aptes à l'alimentation humaine. La raison du défaut de qualité devait être établie par les autorités, qui devaient se retourner, le cas échéant, contre le stockeur initial. D'après les autorités nationales, la quantité totale refusée à la consommation de cette façon n'a atteint que 40,8 tonnes.

Enquête de la Commission sur les conditions de stockage

3.18. En dépit du caractère exceptionnel des mesures et des difficultés rencontrées lors de leur mise en oeuvre, et bien que la Commission ait reçu des informations concernant de possibles irrégularités et anomalies survenues fin 1985, ce n'est qu'en mars 1986 qu'elle s'est rendue sur place afin d'examiner la situation, lorsqu'elle a ouvert une enquête dans le cadre de l'article 9 paragraphe 2 du règlement (CEE) n° 729/70. Une équipe d'agents de la Commission et de l'État membre, assistée par des experts engagés à cet effet par la Commission, a effectué une enquête auprès de la moitié des 28 entrepôts frigorifiques concernés et de deux transformateurs. L'enquête, qui a comporté des analyses d'échantillons par des laboratoires spécialisés, a fait apparaître que les conditions de stockage de la majeure partie de la viande, en particulier des carcasses, n'étaient pas satisfaisantes: viande non emballée ou mal emballée, carcasses empilées, morceaux atteints de brûlure de congélation et souillés, conditions hygiéniques généralement médiocres.

3.19. L'absence, dans le règlement relatif aux mesures exceptionnelles, d'une disposition spécifique prévoyant le contrôle de la qualité lors du transfert de la viande à l'intervention publique, ne signifiait pas que les autorités concernées pouvaient se dispenser de contrôler les conditions de stockage public définies à l'article 2 paragraphe 1 du règlement (CEE) n° 3247/81(). Elles auraient donc dû déceler les problèmes mentionnés ci-dessus et, par exemple, refuser d'acheter la viande. Cependant, la Commission, après avoir tout d'abord proposé de rejeter les dépenses pour 9 entrepôts frigorifiques, a finalement refusé de financer les dépenses correspondant uniquement aux carcasses stockées dans les deux entrepôts frigorifiques dont les conditions étaient jugées totalement inappropriées. Un montant total de 7,7 Mio ECU a été refusé en ce qui concerne des dépenses en 1985 et 1986().

3.20. Toutefois, les résultats des analyses de laboratoire effectuées sur les échantillons prélevés dans le cadre de l'enquête ont montré que la qualité d'une grande quantité de viande s'était détériorée en raison du non-respect des conditions de stockage public. Malheureusement, les analyses ont été effectuées 6 à 8 semaines environ après le prélèvement des échantillons, et la Commission n'avait pas pris les précautions nécessaires afin de s'assurer que les échantillons étaient prélevés de façon à ce qu'il ne puisse pas y avoir de contestation, selon les procédures adoptées en accord avec l'État membre. En raison de cette omission, la Commission n'a pas été en mesure d'appuyer ses décisions de refus sur la totalité des résultats de l'enquête qu'elle a elle-même menée, y compris sur les résultats des analyses de laboratoire.

Coût des opérations pour le budget du FEOGA-Garantie

3.21. Sur les 40 956 t mises en stockage privé, 37 211 ont été achetées à l'intervention par l'organisme d'intervention, et l'aide spéciale a été octroyée pour 922 t. Les quantités restantes sont demeurées en stockage privé pour être écoulées par les opérateurs du stockage à leurs propres frais, parce qu'elles ne remplissaient pas toutes les conditions requises à l'intervention. Lors des ventes par l'organisme d'intervention, environ 11 500 t ont été écoulées pour la consommation humaine à un prix moyen de 800 ECU/t. La majorité toutefois, c'est-à-dire environ 25 500 t, a été envoyée à la destruction à un prix très bas se situant en moyenne à 12 ECU/t. Le coût net de l'ensemble de l'opération pour le FEOGA, compte tenu des refus décidés dans le cadre de l'apurement des comptes et consécutifs à l'enquête dont il a été question ci-dessus, s'est élevé à 95,8 Mio ECU (voir tableau 3), ce qui correspond à un coût unitaire net de 2 340 ECU/t de viande. Le coût total net a représenté 26,2 Mio ECU pour l'aide au stockage privé et 69,6 Mio ECU pour les coûts de stockage public (essentiellement les pertes sur ventes).

En outre, le coût des mesures de contrôle vétérinaire (poste 3 802, Actions vétérinaires ponctuelles) s'est élevé à 1,9 Mio ECU.

>TABLE>

Appréciation générale des mesures prises en Belgique

3.22. Cet examen des mesures exceptionnelles de soutien du marché en Belgique montre qu'elles n'ont permis d'utiliser les fonds communautaires ni de façon économique ni avec efficience. En tant que telle, la gestion financière de la Commission et de l'État membre n'était pas bonne. On aurait dû voir à l'époque que la stratégie dans son ensemble n'était pas réaliste. L'idée selon laquelle le marché pourrait être soutenu en stockant de la viande suspecte, alors que dès le départ il existait un doute quant aux possibilités de vendre finalement la viande aux prix du marché, présentait un défaut. Lorsqu'un mois après la confirmation de l'épizootie il est apparu clairement que la persistance de problèmes sanitaires chez les animaux pouvaient porter préjudice à la vente des produits stockés, il aurait fallu revoir la politique de stockage, afin, notamment, de sauvegarder les finances communautaires. Il n'est pas surprenant que la poursuite d'une politique de stockage dans ces conditions ait entraîné un coût moyen de 2 340 ECU/t à charge du budget communautaire, de loin supérieur au prix moyen du marché, de 1 725 ECU/t pour les carcasses de classe II sur le marché belge pendant cette période. Ces chiffres montrent que, alors que les producteurs de viande porcine bénéficiaient d'un soutien du marché dans la zone affectée par l'épizootie ainsi que cela était voulu, l'industrie de la transformation tirait aussi un profit considérable du budget communautaire.

3.23. En outre, la gestion de ces mesures dans l'État membre était insuffisante, mais lorsque la Commission a tenté d'évaluer les conséquences financières et de rejeter les dépenses en cause dans le cadre de l'apurement des comptes, l'enquête effectuée a été à la fois tardive et insuffisante, et la rectification financière insignifiante.

3.24. Les éléments particuliers qui viennent appuyer cette appréciation sont les suivants:

a)lorsqu'elle a pris ses premières décisions relatives au soutien du marché, la Commission ne savait pas ce qu'elle devait faire de la viande: dans l'attente, elle en a autorisé le stockage en grandes quantités et à grands frais, alors qu'il était peu vraisemblable que l'on pourrait écouler la viande aux prix du marché;

b)le traitement thermique n'a été accepté ni par les entreprises de transformation de la viande ni par les détaillants, qui craignaient que les produits de viande porcine belge perdent leur image de qualité. Il ne l'a pas non plus été par les organisations de consommateurs: l'Italie a en effet contesté ce traitement et elle a simplement fermé ses frontières à la viande porcine belge();

c)il n'y avait pas suffisamment d'installations frigorifiques convenables pour stocker la viande, ce qui aurait dû être constaté avant de décider de lancer le programme: en conséquence, une autorisation de stockage dans des entrepôts frigorifiques non conformes aux normes requises en matière d'hygiène a dû être accordée, ce qui a donné lieu à d'inévitables pertes de qualité;

d)le passage des stocks des entrepôts privés aux entrepôts d'intervention publique n'a pas fait l'objet de contrôles suffisants. En effet, lorsque les stocks sont passés d'un entrepôt à un autre (6 786 t), ils ont été dûment pesés et emballés sous le contrôle des autorités compétentes en matière d'intervention, et les poids constatés ont généralement été enregistrés; mais, pour les 30 425 autres tonnes qui sont restées dans le même entrepôt, aucun contrôle de poids ou de qualité n'a été effectué, les rapports de contrôle reprenant simplement les poids et autres caractéristiques consignés au moment de l'entrée en entrepôt privé().

3.25. En outre, les décisions relatives à la gestion financière n'ont pas été satisfaisantes:

a)les mesures de stockage privé autorisaient tant le stockage de carcasses que celui de quartiers à valeur ajoutée plus élevée tels que le jarret, l'épaule, et divers quartiers désossés, pour lesquels les primes au stockage privé sont plus élevées que pour les carcasses. En outre, les règlements stipulent que le prix du marché pour ces quartiers est égal au prix des carcasses de classe II multiplié par un coefficient variant de 0,87 à 1,62. Si l'on tient compte de la diversité des quartiers en question, le coefficient moyen pondéré peut être estimé à 1,2651. Dès lors, la Cour estime que le prix d'achat moyen était supérieur de 26,5 % au prix calculé uniquement sur la base du prix des carcasses de classe II. Ce supplément de valeur n'a pas été récupéré dans les prix de vente finaux;

b)même si le prix d'achat devait être assez attractif pour le commerce, en le fixant au prix du marché majoré de 10 % on l'a établi à un niveau trop élevé, puisqu'il était fondé sur un prix de marché artificiellement élevé à l'époque en Belgique en raison d'un manque d'offre imputable aux restrictions sur les mouvements de porcs;

c)les prix obtenus au moment de la vente des produits destinés à la consommation humaine n'étaient pas supérieurs à un tiers des prix qui auraient été normalement obtenus; les prix de vente pour les produits destinés à la destruction étaient dérisoires, et largement inférieurs aux prix en vigueur sur le marché pour ce type de produits.

3.26. Les deux points ci-dessus montrent que les autorités publiques ne se sont pas rendu compte du fait que l'opérateur serait plus qu'elles en mesure de fixer les termes d'une intervention aussi importante sur le marché. L'opérateur est inévitablement devenu conscient du fait que les autorités détenaient de grandes quantités de viande porcine à écouler rapidement, pour lesquelles il n'existait pas de possibilité sur le marché normal, et dont une grande partie était en mauvais état. Les industries de transformation qui avaient la faculté de transformer la viande en vue de la consommation humaine n'avaient pas la capacité nécessaire pour absorber 30 000 t sur une courte période; en outre, elles ont dû travailler sous contrôle continu, dans des conditions de travail très strictes. De plus, il n'y a pas eu de concurrence réelle au moment de l'écoulement, un petit nombre d'entreprises de transformation et de destruction ayant pris part aux opérations et remis des offres très basses dans le cadre de la procédure d'appel d'offres. Dans ces conditions, les autorités publiques ne pouvaient s'attendre à obtenir pour la viande des prix qui auraient été considérés comme «normaux».

Application des mesures aux Pays-Bas

3.27. Lorsque la contamination par la peste porcine africaine a été confirmée fin mars 1986 chez un engraisseur de la province de Hollande méridionale, la Commission, forte de l'expérience belge, a changé complètement de stratégie aux Pays-Bas en décidant de passer directement à l'abattage et à la transformation des porcs en cause en produits de faible valeur. Les mesures radicales adoptées aux Pays-Bas se sont avérées efficaces, moins onéreuses, faciles à gérer et n'ont pas posé de problèmes de stockage, de transformation ni d'écoulement. Si la même stratégie avait été appliquée en Belgique, elle aurait entraîné une réduction très substantielle des coûts pour le FEOGA.

3.28. Grâce aux mesures de contrôle vétérinaire strictes qui ont été prises, la source d'infection est restée limitée à une zone à très faible densité porcine. 7000 porcs, qui avaient été soit contaminés soit en contact avec des animaux contaminés, ont été abattus.

3.29. En ce qui concerne les mesures exceptionnelles de soutien du marché, entre le 21 avril et le 4 juillet 1986 l'organisme d'intervention a acheté les porcs de boucherie et les porcelets répondant à certaines conditions de poids en vue d'opérations de transformation en farine, farine d'os et graisse non comestible. Les opérations de transport et de transformation devaient être effectuées sous le contrôle des services vétérinaires. L'achat des porcs s'est fait aux prix du marché pour le porc abattu, affecté d'un coefficient de 0,83. Le prix d'achat pour les porcelets était fixé forfaitairement à l'avance (38 ECU/tête). L'entreprise de transformation a dû payer 29,76 ECU/t pour les marchandises qui lui ont été livrées().

Bilan des opérations

3.30. Durant les 11 semaines où les mesures ont été appliquées, 9 000 porcelets et 18 200 porcs, représentant un poids total de 2 372 t, ont été achetés par l'organisme d'intervention. Le coût net de l'opération s'est chiffré à 2,8 Mio ECU après déduction des recettes, inférieures à 0,1 Mio ECU, provenant de la vente à l'entreprise de transformation. Il en est résulté un coût net par tonne de 1 180 ECU (contre 2 336 ECU/t en Belgique). Le prix de vente des carcasses pour la transformation a représenté presque 2,5 fois celui obtenu en Belgique (29,76 ECU/t contre 12 ECU/t). Le coût des mesures de contrôle vétérinaire pour le budget communautaire s'est élevé à 0,3 Mio ECU (Article 380, Actions vétérinaires ponctuelles).

3.31. Bien que l'évaluation des mesures exceptionnelles de soutien du marché aboutisse essentiellement à des conclusions positives, il convient de formuler deux critiques:

a)la zone dans laquelle les mesures ont été mises en vigueur n'a pas été réduite progressivement comme prévu par le règlement;

b)il n'y a pas suffisamment de preuves spécifiques en ce qui concerne les activités de contrôle.

Zone d'infection

3.32. Le règlement (CEE) n° 1231/86 de la Commission prévoyait la réduction automatique de la zone couverte par les mesures exceptionnelles de soutien du marché dès que la zone d'infection serait réduite. Selon le règlement, si aucun résultat sérologique positif n'était constaté et si aucun nouvel élevage n'était contaminé, les autorités vétérinaires devaient informer la Commission des réductions intervenues dans la zone d'infection. En l'occurrence, malgré le fait que, dès le 2 mai 1986, les examens sérologiques étaient terminés et que, sur les 10 600 échantillons prélevés dans 463 troupeaux, aucun résultat positif n'avait été constaté, la zone d'infection n'a été modifiée qu'au mois de juin. La zone couverte par les mesures de soutien a été réduite en conséquence le 11 juin (). Une réduction plus rapide de la zone affectée aurait entraîné une diminution du coût des mesures exceptionnelles. Durant la période du 2 mai 1986 au 10 juin 1986, un total de 10 866 porcs de boucherie et de 1 753 porcelets ont donc été détruits, soit 59,7 % du nombre total de porcs et 19,5 % des porcelets achetés par l'organisme d'intervention au cours de la période d'application des mesures. Les dépenses correspondantes se sont élevées à 1,5 Mio ECU.

Manque de preuves concrètes des activités de contrôle

3.33. La totalité des opérations de chargement et de plombage lors du transport des porcs et des porcelets via le clos d'équarrissage, tout comme celles de destruction, se déroulaient sous la responsabilité des vétérinaires. Toutefois, seuls les bulletins de transport ont fourni une preuve concrète de l'activité des vétérinaires. Aucun procès-verbal de contrôle spécifique n'a été établi. Aucune preuve concrète de leur présence dans l'entreprise n'a pu être déduite à partir des registres de cette dernière. Les inspecteurs du Buitendienst qui avaient seulement certifié le nombre d'animaux au départ de la ferme sur le bulletin de transport, étaient chargés de contrôler les opérations de pesage effectuées auprès de la seule entreprise de destruction. Or, il a été noté que les bulletins de pesage ne portaient ni paraphe ni signature des agents de contrôle. Seuls ceux du livreur-chauffeur ou d'un ouvrier de l'entreprise y figuraient. Le fait que le Buitendienst attribue un numéro courant à chaque opération ne saurait constituer une preuve suffisante du contrôle rigoureux de la régularité des opérations (effectuées d'ailleurs sur une bascule dont le dernier contrôle remontait à 1984).

Application des mesures en Italie

3.34. De 1983 à 1987, une série de règlements communautaires ont été adoptés en Italie au moment de l'apparition de la peste porcine africaine (1983 et 1985) et de la fièvre aphteuse (1986 et 1987)(). Dans tous les cas, ils prévoyaient une aide au stockage privé.

Règlements communautaires régissant les mesures relatives au stockage privé

3.35. Les mesures exceptionnelles de soutien du stockage privé introduites en 1983 et en 1985 en ce qui concerne la peste porcine africaine ont été entièrement financées par la Communauté. Cependant, la réaction des producteurs a été très limitée. En 1983, 340 t de viande porcine ont été stockées dans le cadre de ces mesures, et 20 t seulement en 1985.

3.36. À la fin de l'année 1985, l'épidémie de fièvre aphteuse s'est rapidement répandue dans certaines provinces, affectant finalement des unités sanitaires locales() disséminées sur l'ensemble du territoire italien, à l'exception des îles. De nouveau, des mesures relatives au stockage privé ont été appliquées. Dès le début des difficultés sont apparues. La réglementation communautaire relative à ces mesures est devenue de plus en plus imprécise: à partir de fin septembre 1986 plus aucune définition nette des zones d'infection n'était donnée. La réglementation se limitait à stipuler que les produits bénéficiant de l'aide devaient provenir d'unités sanitaires locales dans lesquelles la fièvre aphteuse avait été constatée ou qui avaient une limite commune avec ces dernières. Le contrôle de la mise en oeuvre des mesures a été rendu difficile en raison de leur dispersion dans les unités sanitaires locales. Il incombait à ces unités de notifier au ministère de la Santé les foyers apparus, et le ministère informait les services vétérinaires de la Commission de toute modification de zone.

Aides nationales complémentaires à l'aide communautaire en 1986 et 1987

3.37. Les responsables italiens ont avancé que l'absence de réaction aux mesures exceptionnelles de soutien du marché de 1983 et de 1985 liées à l'épidémie de peste porcine africaine était due au fait que l'aide était insuffisante pour compenser les pertes subies par les producteurs. En conséquence, en septembre 1986, après l'épidémie de fièvre aphteuse, la Commission a offert à l'Italie la possibilité d'octroyer une aide nationale complémentaire à l'aide communautaire(). Le montant de cette aide nationale devait être fixé par l'État membre en accord avec la Commission. La mise en oeuvre assurée par les responsables italiens n'a pas été satisfaisante; en effet:

a)aucune concertation préalable sur le montant de l'aide nationale n'a eu lieu. La Commission n'a été informée que le 4 octobre 1986 de la décision du Comité Interministériel pour la Politique Agricole et Alimentaire (CIPAA) fixant l'aide nationale en date du 25 septembre 1986. En agissant de façon unilatérale, l'État membre n'a pas respecté l'obligation qui lui incombait en vertu de la réglementation communautaire;

b)l'aide nationale a été fixée à un taux uniforme qui, contrairement aux aides communautaires, n'avait pas été différencié selon la durée du stockage. En conséquence, sur un total de 8 986 t stockées en vertu du règlement (CEE) n° 2976/86, 7 827 t ont été stockées pendant la période minimale de 2 mois;

c)le montant de l'aide nationale représentait 30 % du prix de marché italien pour une période de stockage de deux mois et était 2,5 fois plus élevé que l'aide communautaire.

3.38. Malgré ce précédent, la Commission a de nouveau autorisé, en mai 1987, l'octroi d'une aide nationale complémentaire à l'aide communautaire(). Le montant de l'aide nationale devait cette fois être limité à 50 % de l'aide communautaire. Or, dès le 8 avril 1987, le CIPE (Comité Interministériel de la Programmation Économique) avait déjà arrêté les mesures qui ont fait l'objet d'une circulaire de l'AIMA datée du 6 mai 1987 (document n° 7668). Elles fixaient le montant de l'aide à un niveau dépassant largement la limite autorisée des 50 %. Une nouvelle fois ce montant avait été fixé de façon forfaitaire sans tenir compte de la durée du stockage. En conséquence, sur un total de 15 583 t stockées après la mise en vigueur du règlement (CEE) n° 1259/87 de la Commission, 11 570 t l'ont été pendant la période minimale de 4 mois.

3.39. Pas plus en 1986 qu'en 1987 l'Italie n'a respecté la réglementation communautaire régissant l'octroi d'une aide nationale complémentaire à l'aide communautaire au stockage privé. En conséquence, les montants de l'aide disponibles étaient particulièrement attractifs, ce qui a permis aux opérateurs d'obtenir le maximum d'aide avec un minimum d'engagement.

Coût budgétaire des mesures en Italie

3.40. Le coût budgétaire des mesures exceptionnelles de soutien du marché prises en 1983 et en 1985 à la suite des épidémies de peste porcine africaine a été négligeable, étant donné que seules de petites quantités de viande porcine ont été mises en stockage privé, et qu'elles ont été écoulées sans qu'il en résulte une dépense supplémentaire pour le budget communautaire.

3.41. En ce qui concerne les mesures relatives au stockage privé prises à la suite des épidémies de fièvre aphteuse de 1986 et 1987, le tableau 3 montre qu'il en a coûté 5,6 Mio ECU au budget communautaire en 1986 et 4,8 Mio ECU en 1987, pour un total de 34 368 t réparties sur les deux années, à un coût moyen d'environ 300 ECU/t. Toute la viande mise en stockage privé en application de ces mesures a été écoulée sur le marché de façon normale, sans autres frais pour le budget communautaire. Il n'est pas possible de déterminer dans quelle mesure les taux élevés de l'aide résultant des décisions des autorités nationales concernant le paiement d'un complément ont accru les quantités mises en stocks aux frais de la Communauté.

Bilan des opérations

3.42. Outre le caractère irrégulier des décisions prises par les autorités italiennes en matière d'aide nationale complémentaire, et l'absence de mesures efficaces prises par la Commission à cet égard, il est essentiel de souligner que les mesures exceptionnelles de soutien du marché arrêtées en 1986 et en 1987, et impliquant un stockage privé, n'ont pas rencontré les mêmes difficultés que les mesures prises en Belgique en 1985 et en 1986. Cela peut s'expliquer, entre autres, par le fait que les épidémies apparues en Italie étaient des épidémies de fièvre aphteuse qui, bien qu'étant une maladie grave, est mieux connue que la peste porcine africaine et moins néfaste pour le marché. On constate une moindre résistance de ce dernier vis-à-vis de la viande provenant de zones touchées par la fièvre aphteuse. En outre, il n'est pas nécessaire de soumettre la viande contaminée au même traitement thermique, controversé, que celui qui est appliqué à la viande provenant de zones affectées par la peste porcine africaine.

Rapport financier relatif aux mesures exceptionnelles de soutien du marché

3.43. Pendant la période examinée, les dépenses relatives aux mesures exceptionnelles de soutien du marché n'ont pas été inscrites séparément dans le compte de gestion de la Commission. Les déclarations de dépenses des États membres étaient cependant suffisamment détaillées pour permettre la ventilation du coût budgétaire total; celle-ci a été effectuée par la Cour pour la Belgique, l'Italie et les Pays-Bas, pour les années 1985 à 1988.

3.44. Toutefois, la Commission n'élabore normalement pas elle-même un récapitulatif du coût des mesures particulières. Elle n'établit pas non plus un relevé des dépenses relatives aux mesures de contrôle vétérinaire reprises elles-mêmes à l'article 380, et aux mesures exceptionnelles de soutien du marché. Au niveau de la gestion, elle n'a dès lors pas une idée claire du coût budgétaire des différentes mesures prises à la suite d'épidémies. Il est donc recommandé que la Commission recueille régulièrement des informations relatives à l'ensemble du coût budgétaire des mesures vétérinaires et de soutien du marché prises à la suite d'épidémies.

Conclusions relatives aux mesures exceptionnelles de soutien du marché

3.45. Selon la Cour, les mesures exceptionnelles de soutien du marché prises à la suite d'une épizootie ne devraient pas être financées par le budget du FEOGA-Garantie. Ces mesures font partie intégrante des mesures visant à prévenir la propagation de la maladie et devraient être financées au titre de l'article 380 du budget (mesures spécifiques de contrôle vétérinaire) comme faisant partie des dépenses diverses du secteur agricole. Dès lors, la Cour estime que les dispositions de l'article 20 du règlement (CEE) n° 2759/75 du Conseil devraient être supprimées ou au moins modifiées.

3.46. De même, la Cour estime qu'une certaine participation financière des États membres intéressés au coût de ces mesures exceptionnelles de soutien est plus susceptible de garantir le succès des mesures retenues, ainsi qu'une gestion plus efficiente et efficace par les services administratifs de l'État membre. L'article 380 est adapté à cette forme d'intervention financière.

3.47. En ce qui concerne le choix des mesures exceptionnelles de soutien du marché mises en vigueur à la suite de l'apparition d'une maladie, la Cour considère que dans le cas de l'épidémie de peste porcine africaine survenue en Belgique, l'adoption de mesures impliquant le stockage de viande en provenance des zones affectées n'était pas indiquée, et qu'en conséquence les fonds communautaires n'ont été utilisés ni de façon économique ni avec efficience. En tant que telle, la gestion financière de la Commission et de l'État membre n'était pas bonne. Par ailleurs, aux Pays-Bas, l'adoption de mesures radicales comportant la destruction immédiate et la transformation des animaux en produits de faible valeur dans la zone affectée s'est avérée rentable, et devrait servir d'exemple lors de l'apparition d'autres épidémies de peste porcine africaine dans les zones où l'on peut s'attendre à une réticence de la part des consommateurs à l'égard de la viande contaminée. Une approche différente peut cependant s'avérer nécessaire dans le cas de la fièvre aphteuse, ainsi que le montre l'expérience italienne. Quoi qu'il en soit, la Commission devrait disposer d'une stratégie bien définie, élaborée à l'avance, afin de faire face aux épidémies éventuelles.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 22 février 1990.

Par la Cour des comptes Aldo ANGIOI Président

RÉPONSES DE LA COMMISSION

Remarque générale

Le présent rapport de la Cour porte d'une part sur les mesures normales de stockage privé et d'autre part sur les mesures de soutien exceptionnelles pour raisons vétéri- naires.

En ce qui concerne les mesures normales de stockage privé, les dépenses se sont élevées à quelque 43 Mio ECU en 1988. Il s'agit d'une mesure de support de marché extrêmement importante ayant une influence sensible sur la stabilité du marché et entraînant une dépense relativement faible.

La Commission, ayant constaté également que la situation relative à la gestion administrative et le contrôle de ce type d'intervention, était différente selon les États membres concernés et quelquefois insatisfaisante, a pris l'initiative en mai 1989 d'établir des règles de contrôle plus précises. Les suggestions de la Cour ont été incluses dans le projet de modification du règlement (CEE) n° 1092/80 de la Commission qui est actuellement en préparation et dont l'adoption est prévue pour le début de 1990.

En ce qui concerne les mesures exceptionnelles de soutien de marché pour raisons sanitaires concernant les animaux, la Cour se concentre surtout sur les mesures prises en Belgique en 1985 et en 1986.

Il s'agissait de la première manifestation importante de la peste porcine africaine, très contagieuse pour les animaux, dans la Communauté. Les mesures adoptées par les autorités belges et par la Commission ont été efficaces car elles ont empêché la propagation, ce qui aurait entraîné des conséquences incalculables.

Quant à la destruction, la Commission estime qu'elle ne pouvait pas opter a priori pour cette alternative - à charge du budget communautaire - sans connaître, comme c'était le cas, la quantité de viande concernée ainsi que la possibilité de la destiner à la consommation humaine.

La Commission s'est appuyée sur l'expérience acquise en Belgique pour faire face à la peste porcine africaine apparue aux Pays-Bas en 1986 ainsi que dans le contexte de son éradication en Espagne et au Portugal.

2. Mesures normales de stockage privé

Déclenchement des mesures de stockage

2.7. La Commission estime qu'il est préférable d'aligner le prix de base sur la réalité économique. Il ne peut cependant en être ainsi que dans le cadre de la politique générale des prix agricoles, en tenant compte de la politique des prix pratiquée par la Communauté dans le secteur des céréales (notamment les prix de seuil) et dans le secteur de la viande bovine (prix d'orientation). Une réduction du prix de base est proposée dans le «paquet» des prix agricoles pour 1990.

De plus, le suivi de l'évolution du rapport entre le coût des aliments et le prix du porc dans le secteur de la viande porcine est actuellement à l'étude en vue de son inclusion par le Conseil dans la réglementation communautaire (COM 437/89 du 14 septembre 1989). Ce dispositif ira au-delà du déclenchement des mesures d'intervention; il déterminera, en fait, les niveaux supérieur et inférieur de prix qui déclencheront l'application de mesures spécifiques dans le secteur en question.

Calcul des montants de l'aide par unité

2.8. Les aides au stockage privé ne couvrent pas l'intégralité des coûts de stockage. Il n'est donc pas essentiel d'adapter les montants de l'aide en fonction de l'évolution à moyen terme de certains des éléments entrant dans le calcul. En outre, si le prix de l'énergie et les coûts financiers (taux d'intérêt) ont diminué, les frais de main-d'oeuvre, de transport ou d'investissement ont augmenté. Il est essentiel que l'aide reste attrayante pour les opérateurs de manière à ce que le stockage privé ait effectivement lieu lorsque cela répond à une nécessité du marché.

La Commission estime que les montants de l'aide ont toujours été calculés au niveau le plus approprié. Compte tenu de la situation particulière du marché de la viande de porc, l'application d'une procédure d'adjudication pourrait en fait déboucher sur des montants en moyenne plus élevés, étant donné que les opérateurs seraient tentés de faire augmenter les montants en leur faveur. En outre, des adjudications fréquentes pourraient accroître l'instabilité du marché.

Il convient de ne pas perdre de vue que le stockage privé est la mesure la plus efficace de soutien du marché dans le secteur de la viande porcine. Un montant de 70 millions d'écus d'aide au stockage privé pour 200 000 tonnes de viande de porc stockées en 1988 représente moins de 0,4 % de la valeur marchande de la production de viande porcine dans la Communauté, soit environ 17,7 milliards d'écus. L'effet de soutien du marché produit par l'aide au stockage privé est spectaculaire. En fait, les producteurs pourraient subir une chute de prix de 10 % chaque printemps si des mesures de stockage privé n'étaient pas appliquées. La stabilisation des prix est au demeurant bénéfique à l'ensemble du secteur agricole et au consommateur.

Gestion administrative et contrôle

2.9. 2.27. La Commission est elle-même arrivée à la conclusion qu'il existe des différences significatives entre les systèmes de contrôle appliqués par les États membres et que certains de ces systèmes ne sont peut-être pas adéquats. C'est pourquoi elle a pris l'initiative, en mai 1989, d'arrêter des règles communes sur les mesures de contrôle et de les intégrer dans le règlement (CEE) n° 1092/80 afin de donner des orientations claires aux États membres dans le cadre d'une révision générale du règlement de la Commission.

Toutes les observations formulées par la Cour aux points 2.26 et 2.27 ont déjà été intégrées dans le projet de révision du règlement (CEE) n° 1092/80 actuellement en préparation et qui devrait être adopté au début de 1990. Les nouvelles dispositions ne prévoient pas seulement la coordination et le suivi des mesures de contrôle, elles contraignent aussi les États membres à créer des structures administratives capables de mener à bien et de façon adéquate les contrôles nécessaires.

La Commission ne manquera pas d'attirer l'attention sur les observations de la Cour dans les discussions avec les États membres.

En ce qui concerne le point 2.12, il convient de noter que la plupart des États membres ont communiqué à la Commission des dispositions d'application détaillées, conformément au règlement (CEE) n° 1092/80. En ce qui concerne l'apurement des comptes, il n'a pas encore été procédé à une analyse des systèmes mis en place par les États membres dans ce secteur, la Commission s'étant fixé d'autres priorités dans l'application progressive de ce nouveau système de contrôle.

3. Mesures exceptionnelles de soutien du marché pour raisons sanitaires concernant les animaux

Application des mesures en Belgique

Observations générales

Le 8 mars 1985, la première apparition de la peste porcine africaine en Belgique a été confirmée dans une ferme d'élevage et d'engraissement de porcs à Hooglede (Flandre occidentale). Au cours du même mois, huit cas secondaires ont été confirmés, suivis de trois autres cas en mai, dont deux ont été détectés à la suite d'examens sérologiques effectués dans la zone d'infection. Il en ressort que la maladie peut être présente sans symptômes cliniques apparents et qu'un animal apparemment sain peut en fait être une source de contamination.

Le 18 mars 1985, la décision 85/192/CEE de la Commission a interdit l'exportation vers d'autres États membres de tous les produits à base de viande de porc provenant de Belgique, à l'exception de ceux ayant subi un processus de stérilisation complète conformément à l'article 4 paragraphe 1 sous a) de la directive 80/215/CEE, lequel a pour effet de donner un produit de faible valeur commerciale et dont la demande est limitée.

A la même date, une première mesure exceptionnelle de soutien du marché [règlement (CEE) n° 688/85] a été arrêtée pour l'ensemble de la Belgique, afin de stabiliser le marché de la viande porcine qui se trouvait paralysé: tout mouvement de porcs a été interdit dans la zone d'infection, qui couvrait la totalité de la Flandre occidentale et la moitié de la Flandre orientale, où se trouvaient concentrés 70 % de la population porcine belge.

Le marché belge de la viande de porc, qui se caractérise normalement par un taux d'auto-approvisionnement de 150 à 160 %, est devenu importateur net et les prix ont augmenté d'environ 10 % dans la zone non contaminée. C'est pourquoi 1 992 tonnes au total ont seulement été stockées au cours des six semaines pendant lesquelles ce règlement a été applicable.

Dans l'intervalle, l'interdiction de tout mouvement de porcs, y compris de ceux destinés à l'abattage, a créé des problèmes de plus en plus importants pour l'ensemble du secteur. Il est impossible de stopper la production: les porcs croissent rapidement, les porcelets sont mis à l'engrais et il faut finalement leur trouver un débouché pour éviter des difficultés sérieuses.

Bien que les autorités belges aient pris contact avec la Commission en vue d'obtenir l'autorisation de détuire tous les porcs normalement destinés à l'abattage dans la zone touchée (zone 1) aux frais de la Communauté, la Commission n'était pas disposée à accepter la destruction d'une quantité indéterminée de viande de porc. En réalité, il était impossible de savoir à ce moment si la maladie était jugulée et si la viande serait propre à la consommation humaine. Nul ne savait non plus si un traitement thermique, différent de la stérilisation totale, pouvait être appliqué.

Le 27 mars 1985, la Commission a autorisé, par règlement (CEE) n° 772/85, une aide au stockage privé, avec un doublement des montants de l'aide afin de compenser les risques du marché, et une avance de 80 % sur le montant des aides à verser a été prévue. Il est cependant apparu que les conditions fixées par le règlement n'étaient pas attrayantes: 589 tonnes seulement ont été proposées au stockage.

Le 3 avril 1985, la Commission a instauré le principe de la «garantie de bonne fin». Cette mesure prévoyait que la viande stockée entre le 3 et le 15 avril 1985 pourrait ultérieurement être achetée lorsque l'on saurait comment la viande pourrait être écoulée (ce qui n'a été le cas que le 19 juillet 1985, par décision de la Commission 85/403/CEE).

Après cette modification des mesures de soutien du marché, 20 771 tonnes ont été admises au stockage au cours d'une période de deux semaines, soit 55 % du volume total de stockage. Ce résultat a été obtenu par l'abattage de jour comme de nuit, dans les abattoirs existants. Aucune installation de destruction n'aurait été capable de traiter une telle quantité en une période aussi brève.

À l'intérieur de la zone géographique d'infection en réduction constante, 18 212 tonnes supplémentaires ont été admises au stockage dans les mêmes conditions au titre de divers règlements (978/1086/1477/1706/2008 et 2209/85), entre le 18 avril et le 20 septembre, afin d'aider les producteurs dans la zone considérée comme contaminée.

Achat de stocks privés par l'organisme d'intervention

3.13. Dès le moment où l'épizootie s'est déclarée, toutes les parties concernées (autorités nationales vétérinaires, services de la Commission et négociants privés) ont su que la viande ne pourrait pas être écoulée librement, étant donné que celle qui provenait d'animaux abattus au cours de la période d'incubation du virus et ne présentant donc aucun symptôme clinique de la maladie pouvait néanmoins être contaminée. En attendant les résultats des recherches sur la meilleure façon de traiter cette viande, il suffisait de proroger les mesures applicables à la zone affectée en réduction constante.

3.14. Le procédé de traitement thermique, et, partant, les mesures de déstockage ont été finalisés le 19 juillet 1985. Il convient de rappeler que c'est la première fois que la peste porcine africaine sévissait avec une telle virulence dans la Communauté. Les cas antérieurs enregistrés en Sardaigne et au Piémont étaient d'ampleur très limitée et s'étaient produits dans des régions non exportatrices. Lorsque des troupeaux de porcs espagnols et portugais avaient été contaminés par la peste porcine africaine, il y a environ vingt-cinq ans, l'épizootie n'avait pas été éradiquée et la maladie était devenue endémique, entraînant des frais incalculables. La préoccupation essentielle de la Commission a été d'éviter que cette situation ne se reproduise.

Dès avril 1985, le sous-comité scientifique du comité vétérinaire permanent a commencé à chercher le meilleur moyen de traiter la viande sans causer de préjudice inutile, et une solution acceptable a été trouvée (après consultation des services vétérinaires américains).

Enquête de la Commission sur les conditions de stockage

3.18 3.20. L'enquête a été menée lorsque la Commission a pris conscience de l'existence de sérieux problèmes de stockage. Comme on l'a vu plus haut (points 3.8 à 3.17), les autorités nationales responsables avaient l'intention, depuis le début, de résoudre le problème de la peste porcine africaine par la destruction de la viande aux frais du budget communautaire. Cela explique pourquoi une partie de la viande a été stockée sans soin, comme cela est apparu ultérieurement.

De plus, les négociants ont hésité à coopérer aux actions de vente. C'est essentiellement une seule société qui a traité 11 500 tonnes, soit 29 % du stock total, le reste étant détruit. Même dans le cas de la destruction, la quasi-totalité de la viande a été dirigée vers une installation de destruction, les autres opérateurs s'étant abstenus de participer aux adjudications pour ces produits. L'absence de concurrence pour les ventes a entraîné une baisse des prix dans la procédure d'adjudication, jusqu'au moment où la Commission a décidé de la remplacer par une action de vente à prix fixes.

Il a été démontré que le procédé spécial de traitement thermique de la viande étudié par la Commission était praticable et efficace. Il aurait pu limiter les dépenses budgétaires à un bien plus faible niveau s'il avait été appliqué de manière appropriée à la totalité de la viande stockée au titre de la mesure en question.

Les échantillons destinés aux analyses ont été prélevés par une société indépendante agréée sur les viandes frigorifiées en stock. Ils ont été stockés pendant huit semaines en Belgique, les services vétérinaires belges n'ayant pas autorisé, dans un premier stade, l'exportation des échantillons vers la France et l'Allemagne aux fins d'analyse.

En ce qui concerne l'appréciation des conditions de stockage, il faut remarquer que les défauts majeurs mentionnés concernaient deux entrepôts. Les contrôles dans les autres entrepôts frigorifiques n'ont pas révélé une situation semblable.

Dès lors, par suite du contrôle des conditions de stockage, la Commission ne pouvait adopter d'autre attitude que celle qu'elle a adoptée en refusant de prendre en charge le financement du stockage dans les deux entrepôts jugés insatisfaisants.

Par ailleurs, l'aménagement en cours du règlement sur le stockage privé prévoit l'insertion d'un dispositif limitant l'octroi d'aide aux «produits d'une qualité saine, loyale et marchande» «stockés en bonne et due forme». Ceci reflète, entre autres, les expériences faites en 1985 en Belgique.

Appréciation générale des mesures prises en Belgique

3.22 3.26. La Commission ne partage pas l'appréciation générale de la Cour sur ce point.

Les explications qui précèdent ont montré qu'il y avait incertitude tant en ce qui concerne l'ampleur de l'épizootie que sur les solutions à adopter pour faire face à cette situation. Nul ne savait quelles quantités de viande devraient être détruites, étant donné qu'au moment où les décisions ont dû être prises, il n'était pas possible de savoir si la maladie avait été enrayée. Si le régime de stockage privé avait été appliqué comme la Commission l'envisageait, il est possible qu'aucune quantité de viande de porc n'aurait dû être détruite.

L'expérience a montré, en Belgique, qu'il était possible d'obtenir des produits alimentaires valables à partir de viande susceptible d'avoir été contaminée par la peste porcine africaine.

Il convient aussi de noter que le traitement de la viande stockée en Belgique s'est heurté à des obstacles en raison de commentaires défavorables dans les médias, bien qu'il ait été prouvé en Espagne et au Portugal que la viande contaminée par la peste porcine africaine ne présente aucun risque pour la santé humaine.

L'interdiction, édictée par le gouvernement italien, d'importer de la viande en provenance de Belgique, à cette époque, constituait une infraction au droit communautaire et a fait l'objet d'une action devant la Cour de justice des Communautés européennes.

En ce qui concerne la critique formulée au point 3.25 concernant le prix d'achat, il convient de rappeler que les prix de divers quartiers de viande s'écartent du prix des carcasses; il eût été inapproprié de payer le même prix pour le jambon ou la longe, quartiers nobles dont les coefficients sont fixés à 1,45 et 1,62 par rapport au prix de la carcasse. Aucun produit de cette nature n'aurait été vendu volontairement au prix des carcasses entières et il y aurait eu un nouveau risque de commercialisation non contrôlée.

L'augmentation de 10 % du prix des carcasses par rapport au prix du marché de l'époque s'explique par le fait que 90 % de la viande de porc belge sont de qualité supérieure (classes E et I); de plus, la différence entre les prix du marché communautaire payés aux producteurs et les prix payés au niveau du commerce de gros est d'environ 8 %. Le fait de ne proposer que le prix du marché des carcasses de classe II payé aux producteurs aurait fait échouer l'ensemble de l'opération dès le départ, ce qui aurait certainement causé un préjudice bien plus important au secteur belge et même communautaire de la viande porcine.

Comme on l'a déjà vu, l'absence de concurrence a entraîné une chute des prix dans la procédure d'adjudication. C'est aussi pour cette raison que la procédure a été remplacée par une vente à prix fixes, lesquels ont même été relevés en fin de période, lorsqu'une concurrence s'est manifestée du côté de la demande à la suite de l'opération de destruction.

3.24 (c) La Commission est d'avis que, compte tenu de l'impossibilité de sortir la viande de la zone d'infection et en l'absence d'installations de stockage agréées suffisantes pour le stockage de viande, l'utilisation d'entrepôts frigorifiques qui ne sont normalement pas utilisés pour le stockage de viande devait être prise exceptionnellement en considération.

Application des mesures aux Pays-Bas

3.27. Bien que la maladie se soit déclarée dans une zone à faible densité porcine et que le risque de propagation ait été ainsi relativement peu élevé, il n'en reste pas moins que la production porcine aux Pays-Bas est deux fois plus importante qu'en Belgique et qu'elle est essentiellement concentrée à une distance peu éloignée de la zone en question. Il y avait donc un risque de pertes considérable, plus aigu encore qu'en Belgique, ce qui a influé sur la décision de destruction immédiate. De plus, le traitement de la viande dans des installations néerlandaises spécialisées aurait créé des problèmes supplémentaires pour la production néerlandaise normale de viande, qui est principalement orientée vers l'exportation (1,1 million de tonnes, soit 64 % de la production totale en 1986).

Bilan des opérations

Zone d'infection

3.32. C'est aussi la raison qui a incité le gouvernement néerlandais à ne pas réduire progressivement la zone; le risque de contamination a été considéré comme nettement prépondérant par rapport au montant relativement faible mis en jeu par la mesure de soutien du marché. 18 200 porcs de boucherie et 9 000 porcelets représentaient environ 1 800 tonnes, soit 0,1 % de la production néerlandaise de porcs en 1986.

Application des mesures en Italie

3.34. La Commission estime que des mesures de stockage privé peuvent être mises en oeuvre avec succès dans certains cas de maladies affectant les animaux, comme la Cour l'indique elle-même au point 3.42.

Si la Commission avait décidé de détruire les animaux en 1985, à la suite de l'apparition de la fièvre aphteuse en Italie, le coût aurait été le décuple du montant dépensé aux Pays-Bas. Le succès de l'opération, dans le cas de la fièvre aphteuse, s'explique en partie par le fait que, bien qu'elle présente le même risque de contamination que la peste porcine africaine, elle peut être prévenue par vaccination et donc plus facilement enrayée. De plus, les cas de peste porcine africaine se sont déclarés en Italie dans des régions à déficit de viande de porc, où la viande pouvait être utilisée sur les marchés locaux, ce qui excluait par conséquent un risque important de propagation.

Règlements communautaires régissant les mesures relatives au stockage privé

3.36. Il a été jugé approprié de suivre les foyers de fièvre aphteuse au niveau des unités sanitaires locales plutôt qu'au niveau des provinces ou même des régions, qui auraient été moins précises, sans compter que les zones dites d'infection auraient été bien plus étendues. Il en résulte que la situation, au niveau des zones sanitaires locales, se modifiait très rapidement et qu'il était, par conséquent, impossible de spécifier les zones d'infection dans les règlements instaurant un soutien du marché, qu'il aurait fallu modifier constamment, ce qui aurait entraîné des problèmes d'ordre pratique et administratif. La Commission a cependant été constamment informée des zones d'infection et a suivi l'évolution de la situation par l'intermédiaire du système d'information vétérinaire existant.

Au moment où l'épizootie s'est déclarée, la directive du Conseil 85/511/CEE du 18 novembre 1985 établissant des mesures communautaires de lutte contre la fièvre aphteuse, qui prévoyait l'harmonisation des mesures de contrôle, n'était pas encore entrée en vigueur en Italie. Cette directive améliorera à n'en pas douter la pratique administrative en cas de réapparition de la maladie.

Aides nationales complémentaires à l'aide communautaire en 1986 et 1987

3.37 3.39. La Commission a ouvert à l'égard de l'Italie la procédure d'infraction prévue à l'article 169 du traité CEE qui a fait l'objet d'un avis motivé en date du 29. 5. 1989. Cette procédure est actuellement close. Ainsi qu'elle en a informé les autorités italiennes, la Commission se réserve de tirer les conséquences financières éventuelles du manquement constaté, lors de l'apurement des comptes de l'exercice 1988.

Rapport financier relatif aux mesures exceptionnelles de soutien du marché

3.44. La Commission examinera la possibilité d'améliorer l'enregistrement du coût des mesures exceptionnelles de soutien du marché arrêtées en cas d'épizootie. Des informations détaillées sont déjà disponibles en ce qui concerne les paiements effectués au titre du Fonds d'urgence vétérinaire.

Conclusions relatives aux mesures exceptionnelles de soutien

3.45. La Commission ne partage pas l'avis de la Cour en ce qui concerne la ligne budgétaire appropriée pour l'inscription des dépenses relatives aux mesures exceptionnelles de soutien. Il ne s'agit pas de mesures de lutte contre les maladies. Il s'agit au contraire de mesures de soutien du marché, qui s'imposent en raison de la restriction de mouvements consécutive à l'apparition d'une maladie.

3.46. La Commission a elle-même envisagé, lors de la dernière modification de l'article 20 du règlement (CEE) n° 2759/75 [règlement (CEE) n° 1473/86], la possibilité d'un financement conjoint par la Communauté et l'État membre concerné, mais elle a renoncé à cette idée. Il apparaît que les mesures exceptionnelles ont, à l'égard du marché, le même effet de soutien que les aides normales au stockage privé et il ne conviendrait donc pas qu'elles soient financées différemment.

L'observation de la Cour concernant la participation financière des États membres, en cas d'épizootie, devrait s'appliquer, si elle était pertinente, à toute dépense d'intervention similaire dans tous les secteurs se rapportant aux animaux.

3.47. Compte tenu de la dimension exceptionnelle des problèmes causés par l'apparition de la peste porcine africaine en Belgique, la Commission ne peut pas accepter le jugement sévère de la Cour.

La Commission est d'avis que la pleine coopération de l'État membre concerné aurait certainement contribué à un résultat satisfaisant, bien que les conditions fussent exceptionnelles et peu favorables à une mise en oeuvre aisée.

La Commission a effectivement une stratégie bien définie pour aborder les problèmes qui se posent régulièrement en cas d'épizootie, comme le prouvent, par exemple, les mesures prises lorsque la fièvre aphteuse s'est déclarée en Italie. Il est toutefois évident que la Commission ne peut pas toujours être préparée à affronter des événements imprévisibles, tels que l'apparition de la peste porcine africaine en Belgique, et qu'il n'y avait pas forcément lieu de s'attendre à une réaction immédiate.

Il n'en reste pas moins que la propagation de la maladie a été évitée, ce qui représentait une priorité absolue. De plus, la Commission a tiré les conclusions de cette expérience, comme le montre la manière dont la situation a été traitée aux Pays-Bas, un an plus tard.

Il a été tenu compte des enseignements tirés de l'application des mesures adoptées en 1985 et 1986 dans le cadre de l'éradication des maladies; par exemple, la pratique systématique d'examens sérologiques a été retenue et appliquée pour la première fois lors de l'apparition de la maladie en Belgique, puis renouvelée avec succès en Espagne. Elle fait à présent partie intégrante de la stratégie d'éradication et de lutte contre les maladies des animaux.

En ce qui concerne la gestion du marché en période d'épizootie, l'expérience acquise a également été très précieuse. Il convient cependant d'étudier, dans chaque cas d'espèce susceptible de se produire à l'avenir, la stratégie la plus appropriée, compte tenu de la situation régionale de l'offre, de la densité de production et de l'ampleur de l'épidémie.

()Règlement (CEE) n° 2759/75 du Conseil, du 29 octobre 1975; JO n° L 282 du 1.11.1975.

()Règlement (CEE) n° 2763/75 du Conseil, du 29 octobre 1975; JO n° L 282 du 1.11.1975.

()Article 24 du règlement (CEE) n° 2759/75 du Conseil.

()Article 4 du règlement (CEE) n° 2759/75 du Conseil.

()Règlement (CEE) n° 1092/80 de la Commission, du 2 mai 1980; JO n° L 114 du 3.5.1980.

()Par exemple, rapport annuel relatif à l'exercice 1987, JO n° C 316 du 12 décembre 1988, point 4.133; rapport spécial n° 2/87 sur le régime des quotas et du prélèvement supplémentaire dans le secteur laitier, JO n° C 266 du 5.10.1987, points 5.1 - 5.18; rapport spécial n° 4/87 sur les mesures communautaires de distillation des vins, JO n° C 297 du 6.11.1987, points 6.1 - 6.5.

()Article 3 paragraphe 2 lettre a) du règlement (CEE) n° 1092/80 de la Commission, du 2 mai 1980.

()Règlement (CEE) n° 120/83 de la Commission, du 19 janvier 1983; JO n° L 16 du 21.1.1983.

()Règlement (CEE) n° 229/83 de la Commission, du 27 janvier 1983; JO n° L 27 du 29.1.1983.

()Un traitement thermique à 60o-70oC pendant quatre heures devrait garantir la destruction du virus.

()Règlement (CEE) n° 686/85 de la Commission, du 15 mars 1985; JO n° L 75 du 16.3.1985.

()Règlement (CEE) n° 772/85 de la Commission, du 26 mars 1985; JO n° L 86 du 27.3.1985.

()Règlement (CEE) n° 890/85 de la Commission, du 2 avril 1985; JO n° L 96 du 3.4.1985.

()Règlements (CEE) n° 2121/85 et 2122/85 de la Commission, du 29 juillet 1985; JO n° L 198/85 du 30.7.1985.

()Règlement (CEE) n° 2858/85 de la Commission, du 11 octobre 1985; JO n° L 274 du 15.10.1985.

()Règlement (CEE) n° 3287/85 de la Commission, du 25 novembre 1985; JO n° L 315 du 26.11.1985.

()Règlement (CEE) n° 3247/81 de la Commission, du 9 novembre 1981; JO n° L 327 du 14.11.1981.

()Rapport de synthèse relatif aux résultats du contrôle pour l'apurement des comptes du FEOGA, section «garantie», au titre de l'exercice 1986, du 15 juin 1988.

()Recours de l'Italie contre la Commission (affaire 289/85) et recours de la Commission contre l'Italie (affaire 11/86).

()Un avis de l'organisme d'intervention belge (OBEA) précisait que le poids constaté à la sortie devait servir de base pour établir le paiement final. La Commission, mise au courant par télex de ces procédures relatives à la prise en charge par l'OBEA, a estimé dans une première phase que celles-ci n'appelaient pas d'observation de la part du FEOGA à cause du caractère exceptionnel de la mesure. Elle devait toutefois réviser son opinion à la lumière des résultats de l'enquête du FEOGA.

()Règlement (CEE) n° 1231/86 de la Commission, du 28 avril 1986; JO n° L 112 du 29.4.1986.

()Règlement (CEE) n° 1809/86 de la Commission, du 11 juin 1986; JO n° L 157/86 du 12.6.1986.

()Règlement (CEE) n° 1116/83 de la Commission, du 6 juin 1983 (JO n° L 121 du 7.5.1983); règlement (CEE) n° 554/85 de la Commission, du 1 mars 1985 (JO n° L 63 du 2.3.1985); règlement (CEE) n° 165/86 de la Commission, du 27 janvier 1986 (JO n° L 21 du 28.1.1986); règlement (CEE) n° 666/86 de la Commission, du 7 mars 1986 (JO n° L 58 du 1.3.1986); règlement (CEE) n° 2976/86 de la Commission, du 29 septembre 1986 (JO n° L 279 du 30.9.1986); règlement (CEE) n° 107/87 de la Commission, du 15 janvier 1987 (JO n° L 14 du 16.1.1987); règlement (CEE) n° 1259/87 de la Commission, du 6 mai 1987 (JO n° L 119 du 7.5.1987); règlement (CEE) n° 1768/87 de la Commission, du 25 juin 1987 (JO n° L 167 du 26.6.1987).

()En matière vétérinaire, le gouvernement national italien joue un rôle central et établit les directives, les lois-cadres et les décrets. Les régions ont reçu délégation de pouvoirs en matière de contrôle des maladies, dont la mise en oeuvre incombe aux communes, qui, à leur tour, font appel aux unités sanitaires locales (U.S.L.). Il y a 600 U.S.L. en Italie.

()Article 1er, paragraphe 3 du règlement (CEE) n° 2976/86 de la Commission, du 29 septembre 1986; JO n° L 279 du 30.9.1986.

()Règlement (CEE) n° 1259/87 de la Commission, du 6 mai 1987; JO n° L 119 du 7.5.1987.