TABLE DES MATIÈRES Points

I.Introduction 1.1 - 1.7

II.Le cadre général des interventions en matière d'infrastructures de transport 2.1 - 2.28

La place des infrastructures de transport dans la politique communautaire 2.1 - 2.9

Les dispositions réglementaires 2.10 - 2.18

Les financements 2.19 - 2.28

III.La mise en oeuvre des dispositions afférentes au financement des infrastructures de transport d'intérêt communautaire 3.1 - 3.31

La programmation 3.2 - 3.5

La gestion, le suivi et le contrôle 3.6 - 3.25

L'évaluation 3.26 - 3.31

IV.L'additionnalité 4.1 - 4.4

V.La coordination et les orientations envisagées 5.1 - 5.26

La coordination: remarque générale 5.1 - 5.19

La coordination entre instruments de la politique communautaire 5.3 - 5.12

La coordination entre la Commission et les États membres et entre États membres 5.13 - 5.16

La coordination entre la Commission et les Pays tiers 5.17 - 5.19

Les orientations envisagées 5.20 - 5.26

VI.Conclusions et recommandations 6.1 - 6.17

Pages

Réponse de la Commission 15 - 23

RAPPORT SPÉCIAL No 1/93 sur le financement des infrastructures de transport accompagné des réponses de la Commission

I. INTRODUCTION

1.1. L'instauration d'une politique commune des transports est une des actions définies par le traité de Rome qui concourt à la réalisation de la Communauté économique européenne(1). À cet effet le titre IV de la deuxième partie du traité portant sur les fondements de la Communauté est entièrement consacré aux transports.

1.2. Toutefois, jusqu'en 1982, aucun crédit communautaire spécifique, sous forme de subventions, n'a été alloué aux infrastructures de transport. Aussi, la réalisation de celles-ci était de la compétence et à la charge des États membres, lesquels pouvaient compléter les financements nationaux par des prêts de la Banque européenne d'investissements (B.E.I.) instituée également par le traité de Rome.

1.3. C'est donc dans le cadre d'autres politiques communautaires que la politique des transports, et principalement, depuis 1975, de la politique régionale et de ses actions de développement régional, que des fonds importants ont été alloués à la réalisation d'infrastructures de transport.

1.4. À ces interventions, s'ajoutent depuis 1982, inscrits au budget général des Communautés européennes, «des soutiens financiers des projets en matière d'infrastructures des transports». Cette ligne budgétaire spécifique créée, dans le cadre de la politique des transports, a pour objectif d'encourager les États membres à s'engager dans la réalisation d'infrastructures de transport présentant un intérêt communautaire ou à en accélérer l'exécution. Il s'agit essentiellement des infrastructures qui favorisent le développement des transports entre les États membres.

1.5. Les infrastructures de transport peuvent donc au niveau communautaire bénéficier de trois possibilités de financement. Les deux premières, sous forme de subventions, proviennent pour l'une du Fonds européen de développement régional (FEDER)(2) depuis 1975 et pour l'autre de la ligne spécifique transport depuis 1982. La troisième, sous forme de prêts, est assurée depuis l'origine de la Communauté par la B.E.I. et occasionnellement par la Communauté européenne du Charbon et de l'Acier (CECA).

1.6. La Cour des comptes, dans ses rapports annuels, a déjà traité à deux reprises le thème des infrastructures de transport. La première fois, dans le chapitre Feder du rapport annuel relatif à l'exercice 1987(3) qui traitait de l'utilisation des infrastructures subventionnées. La seconde dans le chapitre transport du rapport annuel relatif à l'exercice 1988(4) qui portait plus spécifiquement sur les infrastructures de transport d'intérêt communautaire.

1.7. Le présent rapport spécial traite dans un premier temps de l'ensemble des financements et des dispositions réglementaires afférentes aux infrastructures de transport en général. Ensuite, il se consacre plus particulièrement à la mise en oeuvre des dispositions relatives au financement des infrastructures de transport d'intérêt communautaire ainsi qu'aux problèmes que pose la coordination des actions.

II. LE CADRE GÉNÉRAL DES INTERVENTIONS EN MATIÈRE D'INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT

La place des infrastructures de transport dans la politique communautaire

2.1. En l'absence d'inscription au budget général des Communautés européennes de crédits spécifiques aux infrastructures de transport, les États membres ont, jusqu'en 1975 date de création du Feder, assuré le financement du développement des infrastructures de transport, sans subvention communautaire.

2.2. Pour ce qui concerne la politique des transports ce n'est qu'après de longues discussions, qu'une proposition de règlement du Conseil concernant un soutien à des projets d'infrastructures de transport d'intérêt communautaire est présentée par la Commission, le 5 juillet 1976(5). Cette proposition avait un double objectif:

- apporter un appui sélectif à un nombre limité de projets importants,

- créer un comité en matière d'infrastructures de transport (C.I.T.) qui aurait pour objet de procéder à l'examen des projets présentés par les États membres.

2.3. Cette première proposition n'a conduit dans la pratique qu'à la création en 1978 du C.I.T.(6) composé de représentants des États membres et présidé par un représentant de la Commission. Ce comité procède à:

a)l'échange d'informations sur les communications relatives aux plans et programmes élaborés par les États membres en vue du développement d'infrastructures de transport,

b)l'examen de toute question relative au développement du réseau d'intérêt communautaire de voies de communication.

2.4. Le Feder, à partir de 1975, a permis d'apporter un soutien financier qui avait pour objectif de corriger les principaux déséquilibres régionaux dans la Communauté par une participation au développement et à l'ajustement structurel des régions en retard de développement et à la reconversion des régions industrielles en déclin. Ainsi, entre 1975 et 1986, 81 % des concours du Fonds ont été attribués à des projets d'infrastructures dont plus de la moitié à des infrastructures de transport.

2.5. Si, en matière de développement régional, des financements importants ont permis la réalisation de nombreux projets d'infrastructures de transport concourant au développement régional, la situation s'est développée beaucoup plus lentement et avec beaucoup plus de difficultés en ce qui concerne les infrastructures de transport présentant un intérêt communautaire.

2.6. C'est dans la procédure d'élaboration du budget 1982 que le Parlement européen, agissant en tant qu'autorité budgétaire, a inscrit pour la première fois un crédit spécifique en vue de financer des infrastructures de transport. Pour pouvoir assurer l'utilisation de ces crédits, la Commission a présenté au Conseil une proposition de programme expérimental en matière d'infrastructures de transport(7). Toutefois, le Conseil ne se prononça pas sur le sort à réserver au programme présenté par la Commission et se limita à prendre une décision permettant uniquement d'utiliser pour l'année en cause les crédits opérationnels inscrits au budget et ce en faveur de projets nommément désignés dans la décision.

2.7. Une situation analogue s'est répétée jusqu'en 1990, les crédits inscrits au budget à l'initiative du Parlement européen étant mis en oeuvre par des décisions du Conseil de portée annuelle ou pour deux ans. Le 20 novembre 1990, le Conseil a arrêté un règlement d'une durée de trois ans et relatif à la mise en oeuvre d'un programme d'action dans le domaine des infrastructures de transport, en vue de la réalisation du marché intégré des transports de 1992(8). Ce règlement prévoit également en son article 11 la transmission par la Commission, au Parlement européen et au Conseil, au plus tard le 31 décembre 1991, d'un rapport portant sur l'expérience acquise dans l'exécution des règlements adoptés depuis 1982. Ce rapport établi par la Commission, le 11 juin 1992, consiste essentiellement en une description des financements alloués et ne fournit que peu d'indications utiles pour l'avenir, en ce qui concerne l'expérience acquise(9).

2.8. En ce qui concerne les financements accordés sous forme de prêts par la Banque européenne d'investissements à des projets d'infrastructures de transport, il a été constaté qu'ils se mettent en place aussi facilement que ceux accordés dans le cadre de la politique de développement régional et qu'ils sont affectés à un nombre important de projets représentant une enveloppe financière conséquente.

2.9. C'est dans ce cadre où les financements sont d'un côté importants et rapidement mis en place et de l'autre plus limités et difficilement mis en place que s'est développé progressivement un cadre juridique doté de dispositions spécifiques pour chacune des sources de financement.

Les dispositions réglementaires

2.10. Pour les crédits des fonds structurels comme pour ceux de la ligne spécifique consacrée aux infrastructures de transport, le cadre juridique et plus précisément les dispositions réglementaires ont évolué progressivement pour aboutir à la réglementation actuelle.

2.11. Les financements de la B.E.I. intervenant sous forme de prêt sont régis par la réglementation spécifique de la banque et mis en oeuvre selon les modalités y relatives.

2.12. À ces dispositions purement réglementaires et bancaires s'ajoute, au niveau de l'instruction des projets, un examen non seulement du montage financier de l'opération, mais également de sa faisabilité voire de son impact prévisible en termes de développement économique.

2.13. Les subventions communautaires accordées depuis 1975 dans le cadre du Fonds européen de développement régional, ont été successivement mises en oeuvre selon trois grandes séries de règlements adoptés respectivement en 1975, 1984 et 1988(10).

2.14. Dans le premier règlement du Feder, le financement d'infrastructures n'était admis que comme condition immédiate ou préalable aux investissements directement productifs. À partir de 1979, le critère d'éligibilité a été élargi à des projets «d'infrastructures qui contribuent au développement de la région ou de la zone dans laquelle ils se situent pour autant que les programmes de développement régional le justifient». Les règlements entrés en vigueur en 1989 maintiennent une approche analogue en considérant comme éligibles les actions qui s'intègrent dans le cadre communautaire d'appui, et ils fixent les critères d'éligibilité et les taux de modulation des concours communautaires.

2.15. Les crédits budgétaires alloués aux infrastructures de transport d'intérêt communautaire ont été mis en oeuvre au travers de plusieurs règlements du Conseil. Le premier règlement (CEE) no 3600/82 du Conseil, du 30 décembre 1982(11) a permis d'utiliser les premiers crédits opérationnels concernant un soutien financier de 10 Mio ECU. Le deuxième règlement (CEE) no 3620/84 du Conseil, du 19 décembre 1984(12) a permis l'utilisation des crédits inscrits au budget de 1983 et de ceux inscrits au budget de 1984. Les règlements ultérieurs du Conseil, (CEE) no 4059/86, du 22 décembre 1986(13) et no 4070/87, du 22 décembre 1987(14) ont permis l'utilisation des crédits budgétaires respectivement des exercices 1985, 1986 et 1987. Le règlement (CEE) no 4048/88 du Conseil, du 19 décembre 1988(15) a permis l'utilisation des crédits inscrits au budget de 1988 et autorisé un soutien financier à des projets d'infrastructures de transports dans la limite des crédits qui seraient accordés pour l'exercice budgétaire 1989.

2.16. Le 20 novembre 1990, le Conseil a arrêté le règlement (CEE) no 3359/90, «relatif à la mise en oeuvre d'un programme d'action dans le domaine de l'infrastructure de transport, en vue de la réalisation du marché intégré des transports en 1992». Ce règlement, actuellement en vigueur, introduit pour la première fois la notion de «déclaration d'utilité européenne» et en fixe les conditions d'octroi(16). Cette déclaration d'utilité européenne n'a jusqu'à ce jour jamais été ni demandée ni dès lors octroyée.

2.17. Ce dernier règlement apparaît comme la première base en vue de l'établissement d'un cadre juridique permettant une programmation des financements. Jusqu'en 1990, l'absence de cadre juridique n'autorisait que le financement de projets ponctuels adoptés pour chaque budget. En outre, au cours de la procédure budgétaire, l'absence de programmation ne permettait pas une évaluation globale et pluriannuelle des actions et de leurs implications en termes financiers. Une autre conséquence de la situation a été la prise d'engagements budgétaires tardifs qui ont conduit à des retards importants dans l'utilisation des crédits approuvés.

2.18. Toutefois, malgré les observations formulées par la Cour dans le chapitre transports du rapport annuel relatif à l'exercice 1988 et l'adoption du règlement de 1990 relatif à la mise en oeuvre d'un programme d'actions dans le domaine de l'infrastructure de transport, peu de choses avaient changé lors des contrôles de la Cour à la fin de l'exercice 1991.

Les financements

2.19. Les moyens financiers mis en oeuvre, au titre de la politique des transports, depuis la création d'une ligne budgétaire spécifique en 1982, ne s'élèvent qu'à environ 700 Mio ECU, dont 350 pour la seule période 1989-1992.

2.20. Par ailleurs, pour les soutiens financiers octroyés dans le cadre du Fonds européen de développement régional, les données disponibles permettent d'estimer que depuis 1975 le total des crédits d'engagement réservés aux infrastructures de transports est de l'ordre de 16 000 Mio ECU. À ce total il conviendrait d'ajouter les montants provenant de la ligne budgétaire additionnelle réservée aux Programmes intégrés méditerranéens (PIM).

2.21. Pour ce qui est des concours accordés par la B.E.I. sous forme de prêts individuels le montant est de l'ordre de 14 000 Mio ECU. Ce montant inclut les ressources du nouvel instrument communautaire (NIC).

2.22. Au total, depuis 1975, l'ensemble des soutiens financiers communautaires accordés aux infrastructures de transport sous forme de prêts ou de subventions se monte donc à environ 31 000 Mio ECU dont plus de 50 % provenant du seul Fonds européen de développement régional. La répartition des interventions communautaires par origine de fonds et par mode de transport est présentée dans le tableau 1 pour la période 1982-1991.

2.23. L'ensemble des soutiens financiers communautaires accordés à la réalisation des infrastructures de transport est dès lors important et les méthodes appliquées, pour déterminer quels projets doivent être retenus en fonction de l'intérêt qu'ils représentent et pour apprécier l'impact qu'ils peuvent exercer, doivent être attentivement examinées.

2.24. La Cour, dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1987(17), a constaté, sous le chapitre traitant du Fonds européen de développement régional (Feder), que l'impact des infrastructures en général et des infrastructures de transport en particulier, sur le développement régional, restait souvent faible, même après la période de démarrage suivant la mise en service.

Tableau 1 - Financements communautaires accordés aux infrastructures de transport

"(Mio ECU)

>(201)()(201)()(201)()""> ID="3">47,6 > ID="4">7,4 > ID="6">15,0 > ID="7">3,0 > ID="8">43,3 > ID="9">128,5 > ID="10">30,2 > ID="11">60,8 > ID="12">111,7 > ID="13">41,3 > ID="14">201,1 > ID="15">286,1 > ID="16">28,6 > ID="17">303,3 > ID="18">115,6 > ID="19">41,5 > ID="20">204,1 > ID="21">259,1 > ID="22">38,7 > ID="23">203,0 > ID="24">514,3 > ID="25">37,9 > ID="26">203,0 > ID="27">596,3 > ID="28">104,0 > ID="29">203,0 > ID="30">1 063,7 > ID="31">4 892,1"> ID="3">334,6 > ID="4">2,5 > ID="6">380,8 > ID="7">12,0 > ID="8">774,0 > ID="9">539,9 > ID="10">41,5 > ID="11">722,2 > ID="12">588,0 > ID="13">47,7 > ID="14">895,5 > ID="15">804,4 > ID="16">21,3 > ID="17">871,8 > ID="18">598,9 > ID="19">22,0 > ID="20">1 256,6 > ID="21">817,1 > ID="22">23,8 > ID="23">722,3 > ID="24">924,3 > ID="25">20,0 > ID="26">722,3 > ID="27">660,2 > ID="28">24,0 > ID="29">722,3 > ID="30">280,9 > ID="31">12 830,9"> ID="3">28,2 > ID="6">12,6 > ID="8">83,1 > ID="9">11,6 > ID="10">8,1 > ID="11">66,1 > ID="12">49,2 > ID="13">1,0 > ID="14">93,1 > ID="15">53,0 > ID="17">59,2 > ID="18">82,3 > ID="20">55,5 > ID="21">73,0 > ID="23">50,7 > ID="24">155,5 > ID="25">0,1 > ID="26">50,7 > ID="27">76,0 > ID="29">50,7 > ID="31">1 059,7"> ID="3">10,3 > ID="6">74,2 > ID="8">31,2 > ID="9">74,6 > ID="11">25,3 > ID="12">192,2 > ID="14">58,6 > ID="15">142,7 > ID="17">53,4 > ID="18">351,9 > ID="20">22,8 > ID="21">404,3 > ID="23">45,1 > ID="24">675,0 > ID="26">45,1 > ID="27">1 084,4 > ID="29">45,1 > ID="30">354,9 > ID="31">3 691,1"> ID="6">49,6 > ID="8">10,0 > ID="9">31,7 > ID="11">2,0 > ID="12">14,0 > ID="14">5,2 > ID="15">37,6 > ID="16">0,1 > ID="17">22,1 > ID="18">51,8 > ID="20">0,3 > ID="21">79,6 > ID="23"> > ID="24">260,7 > ID="26"> > ID="27">142,9 > ID="29"> > ID="31">846,8"> ID="12">8,7 > ID="16">3,0 > ID="18">47,3 > ID="21">40,2 > ID="23"> 46,4 > ID="24">41,1 > ID="25">2,0 > ID="26"> 46,4 > ID="27">48,5 > ID="29"> 46,4 > ID="30">79,4 > ID="31">270,2"> ID="2">581,3 > ID="5">412,0 > ID="31">993,5"> ID="1">0 > ID="2">581,3 > ID="3">420,7 > ID="4">9,9 > ID="5">412,0 > ID="6">532,2 > ID="7">15,0 > ID="8">941,6 > ID="9">786,3 > ID="10">79,8 > ID="11">876,4 > ID="12">963,8 > ID="13">90,0 > ID="14">1 253,5 > ID="15">1 323,8 > ID="16">53,0 > ID="17">1 309,8 > ID="18">1 247,8 > ID="19">63,5 > ID="20">1 539,3 > ID="21">1 673,3 > ID="22">62,5 > ID="23">1 067,5 > ID="24">2 570,9 > ID="25">60,0 > ID="26">1 067,5 > ID="27">2 608,3 > ID="28">128,0 > ID="29">1 067,5 > ID="30">1 778,9 > ID="31">24 584,1 ""T.: Subventions accordées au titre de la politique des transports (DG VII).

F.S.: Subventions accordées au titre des Fonds structurels FEDER (DG XVI).

>

2.25. La Cour notait également «qu'une des conséquences de cette situation est que les fonds employés pour la réalisation des projets ont une rentabilité très faible comparée au coût des ressources financières engagées».

2.26. Dans le chapitre transports du rapport annuel relatif à l'exercice 1988, la Cour observait que la subvention communautaire accordée aux infrastructures de transport d'intérêt communautaire, même si elle était sans aucun doute accueillie favorablement par l'État membre, ne constituait pas un facteur déterminant de la décision nationale d'entreprendre le projet(18).

2.27. De même, la Cour formulait également des observations sur le faible taux de soutien financier de la subvention communautaire limitée réglementairement à 25 % du coût du projet. Les contrôles ont montré que le taux de soutien accordé aux projets variait entre 10 et 22,9 % pour des raisons qui n'apparaissent pas clairement, ce qui ne semble guère encourager les États membres à s'engager dans des projets d'infrastructures de transport qui présentent un intérêt communautaire ou à en accélérer la réalisation(19).

2.28. L'ensemble des données financières des points 2.19 à 2.22 traduit l'importance des infrastructures de transport dans le budget communautaire. Il faut éviter toute dispersion des objectifs et des moyens, ainsi qu'une dilution des responsabilités pouvant découler de l'absence d'une vue d'ensemble actuelle et future des besoins en infrastructures de transport, notamment d'intérêt communautaire, même si des programmes ont été préparés par la Commission et que des schémas directeurs par mode de transport sont envisagés à partir de 1993.

III. LA MISE EN OEUVRE DES DISPOSITIONS AFFÉRENTES AU FINANCEMENT DES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT D'INTÉRÊT COMMUNAUTAIRE

3.1. Les contrôles sur pièce et sur place de la Cour, à la Commission et dans les États membres, ont montré que le financement des infrastructures de transport d'intérêt communautaire a souffert de l'ensemble des contraintes générales indiquées aux points 2.24 à 2.27 et n'a pas été exempt de difficultés.

La programmation

3.2. La programmation suppose une bonne connaissance de ce qui existe, ainsi qu'une vision globale et prospective des besoins et instruments en matière d'infrastructures de transport, vision déterminée en fonction d'objectifs précis et quantifiables. Cela implique l'existence d'un observatoire communautaire permanent agissant en coopération étroite avec les organismes nationaux et internationaux compétents dans le domaine des transports.

3.3. Une telle structure de programmation n'existe pas dans les Institutions communautaires. Cette situation a conduit jusqu'ici à une planification sous forme de programmes, plans ou schémas directeurs d'infrastructures de transport par mode de transport. Une approche plus globale pourrait permettre la mise en oeuvre d'un concept inter-modal et aboutir à repenser la programmation dans son ensemble.

3.4. Même si, depuis plusieurs années, et notamment depuis 1991 des réflexions sont menées dans ce sens, ce n'est qu'en 1992 que la Commission, suite à une résolution du Conseil du 30 octobre 1990, a élaboré un document sur la création d'un réseau européen de transports combiné(20). De même, elle a élaboré le 11 juin 1992 des communications et propositions de décision du Conseil, relatives au réseau routier trans-européen ainsi qu'au réseau européen des voies navigables(21). Pour le développement d'un réseau européen de trains à grande vitesse, une résolution du Conseil(22) a été adoptée le 17 décembre 1990 suite à une proposition de la Commission.

3.5. Même depuis l'adoption du règlement de 1990 et malgré les efforts fournis par la Commission, le financement communautaire continue à porter sur des projets définis par les règlements, souvent déjà inscrits dans les plans ou schémas directeurs nationaux d'infrastructures de transport et qui n'ont pas toujours un effet incitatif en fonction des besoins communautaires.

La gestion, le suivi et le contrôle

3.6. Dans son rapport annuel 1988, la Cour a souligné les difficultés rencontrées par la Commission en matière de suivi des projets. Cette situation ne s'est pas améliorée et la Commission éprouve toujours les mêmes difficultés à connaître l'état d'avancement physique et financier des projets bénéficiant d'un financement.

3.7. En application des règlements du Conseil, la Commission est tenue d'effectuer, en liaison avec les États membres, des contrôles sur place des projets bénéficiant de financements communautaires. De même, les décisions de financement invitent les États membres à justifier toute demande de versement d'avance ou de solde par des rapports intermédiaires ou finals circonstanciés.

3.8. Les contrôles sur pièce et sur place de la Cour ont permis de constater que les documents justificatifs remis par les États membres en vue d'obtenir les versements d'avances ou de soldes, ne permettaient pas à la Commission d'autoriser ces paiements en toute connaissance de cause et qu'une meilleure vérification sur place s'avère nécessaire.

3.9. Pour le projet ferroviaire Saragosse-Barcelone, des retards avaient été constatés par la Cour en 1988. Ces retards se sont encore aggravés, les autorités espagnoles attendant les résultats de l'étude relative au TGV Madrid-Séville pour décider de la poursuite ou de l'arrêt du projet. De ce fait, les 4 Mio ECU versés au titre de la première avance sont en compte au Trésor espagnol depuis 1988 sans que les services gestionnaires de la Commission aient, d'une façon quelconque, réagi à cette situation.

3.10. Lors de contrôles sur pièces et sur place effectués en France, la Cour a constaté que deux projets routiers ayant fait respectivement l'objet de décisions de financement de la Commission en 1986 et 1988 et bénéficié à ces dates du versement automatique de la première avance (2 Mio ECU au total), avaient été purement et simplement abandonnés sans que le service gestionnaire n'ait été informé, dans un premier temps, du retard de mise en oeuvre et, ensuite, de la décision d'abandon des projets.

3.11. En Belgique, en R.F. d'Allemagne, en Grèce, en France, en Irlande, et au Royaume-Uni, une vingtaine de projets décidés antérieurement à 1986 ne sont toujours pas soldés (plus de la moitié).

Tableau 2 - Situation des projets et études ayant dû être terminés avant le 31 décembre 1991

""" ID="1">3 > ID="2">1 > ID="3">0 > ID="4">4 > ID="5">100 %"> ID="1">2 > ID="2">2 > ID="3">1 P> ID="4">3 > ID="5">75 %"> ID="1">3 > ID="2">2 > ID="3">1 P1 E> ID="4">3 > ID="5">60 %"> ID="1">17 > ID="2">0 > ID="3">2 P> ID="4">15 > ID="5">88 %"> ID="1">5 > ID="2">1 > ID="3">0 > ID="4">6 > ID="5">100 %"> ID="1">13 > ID="2">1 > ID="3">4 P1 E> ID="4">9 > ID="5">64 %"> ID="1">5 > ID="2">0 > ID="3">1 P> ID="4">4 > ID="5">80 %"> ID="1">7 > ID="2">1 > ID="3">2 P1 E> ID="4">5 > ID="5">63 %"> ID="1">3 > ID="2">0 > ID="3">1 P> ID="4">2 > ID="5">67 %"> ID="1">4 > ID="2">1 > ID="3">2 P> ID="4">3 > ID="5">60 %"> ID="1">1 > ID="2">1 > ID="3">0 > ID="4">2 > ID="5">100 %"> ID="1">9 > ID="2">1 > ID="3">6 > ID="4">4 > ID="5">40 %"> ID="1">0 > ID="2">4 > ID="3">0 > ID="4">4 > ID="5">100 %"> ID="1">72 > ID="2">15 > ID="3">23 > ID="4">64 > ID="5">75 %">

3.12. Un examen approfondi des dossiers à la Commission a permis de constater que sur 141 dossiers instruits depuis l'adoption du premier règlement, le 30 décembre 1982, seuls 23 étaient réellement clos à la date du 31 décembre 1991. En outre sur les 87 projets et études pour lesquels l'échéancier de réalisation figurant dans la décision de financement prévoyait une date de fin de réalisation antérieure à fin 1991, seuls 23 étaient considérés comme effectivement clos à cette date. Le tableau 2 qui présente par État membre la situation des projets, montre l'importance des retards dans l'exécution des opérations.

3.13. Exprimée en termes financiers, la situation est tout aussi préoccupante puisque, par rapport au montant total de l'intervention communautaire accordée pour ces 87 projets, soit 247,6 Mio ECU, le montant restant à payer est de 93,1 Mio ECU. Le tableau 3 dresse, par État membre, l'état d'exécution financière des projets retracé à partir des dossiers financiers de la Commission.

3.14. Cette situation a conduit les services de la Commission à réagir. Fin 1991, il était envisagé de dresser un «état des lieux» sur la base duquel un programme de contrôle sur place devait être établi au début de l'année 1992.

3.15. Le cloisonnement entre les services de la direction générale des transports rend difficile le suivi de l'exécution physique et financière des projets. En effet, en application de l'article 5 du règlement (CEE) no 1108/70 du Conseil, du 4 juin 1970 modifié(23), instaurant une comptabilité des dépenses afférentes aux infrastructures de transport par chemin de fer, par route et par voie navigable, les États membres communiquent chaque année à la Commission les résultats de la comptabilité des dépenses d'infrastructures de l'année précédente conformément aux schémas annexés au règlement. Ces documents à finalité spécifique n'ont pas été exploités à des fins de suivi des projets, alors qu'ils présentent par type d'infrastructure l'état d'avancement des projets et la situation des dépenses en investissement et fonctionnement.

3.16. Les documents indiqués au point précédent et transmis par les États membres n'ont d'ailleurs pas non plus été exploités pour les finalités du règlement (CEE) no 1108/70. Alors que la Commission, en application de l'article 9 § 3 de ce règlement, est tenue de présenter au Conseil un rapport annuel de synthèse indiquant les principaux résultats de la comptabilité des infrastructures, ce n'est qu'en septembre 1991 qu'un premier rapport de synthèse triennal couvrant les années 1984-1985-1986 a été publié. La Commission a entrepris de rattraper le retard et elle envisage de présenter en 1992 un autre rapport de synthèse couvrant les années 1987-1988-1989.

3.17. La Cour souligne les retards accumulés et constate la volonté manifestée par la Commission de les combler. Elle l'invite à mettre en oeuvre les mesures nécessaires pour que les États membres adressent les documents manquants dans les meilleurs délais, ainsi que pour améliorer, par une meilleure collaboration interservice, la qualité du suivi.

Tableau 3 - Situation financière des projets et études ayant dû être terminés avant le 31 décembre 1991

"(1 000 ECU)

""" ID="1">4 > ID="2">8 800 > ID="3">3 270 > ID="4">5 530 > ID="5">63 %"> ID="1">4 > ID="2">9 350 > ID="3">7 460 > ID="4">1 890 > ID="5">20 %"> ID="1">5 > ID="2">10 200 > ID="3">7 380 > ID="4">2 820 > ID="5">28 %"> ID="1">17 > ID="2">70 270 > ID="3">36 118 > ID="4">34 152 > ID="5">49 %"> ID="1">6 > ID="2">19 800 > ID="3">12 990 > ID="4">6 810 > ID="5">34 %"> ID="1">14 > ID="2">26 960 > ID="3">13 618 > ID="4">13 342 > ID="5">49 %"> ID="1">5 > ID="2">12 580 > ID="3">7 930 > ID="4">4 650 > ID="5">38 %"> ID="1">8 > ID="2">35 432 > ID="3">22 882 > ID="4">12 600 > ID="5">36 %"> ID="1">3 > ID="2">6 570 > ID="3">4 438 > ID="4">2 132 > ID="5">32 %"> ID="1">5 > ID="2">7 150 > ID="3">3 980 > ID="4">3 170 > ID="5">44 %"> ID="1">2 > ID="2">2 250 > ID="3">1 350 > ID="4">900 > ID="5">40 %"> ID="1">10 > ID="2">37 390 > ID="3">32 596 > ID="4">4 794 > ID="5">13 %"> ID="1">4 > ID="2">900 > ID="3">570 > ID="4">330 > ID="5">37 %"> ID="1">87 > ID="2">247 652 > ID="3">154 582 > ID="4">93 120 > ID="5">38 %">

3.18. Pour ce qui concerne le contrôle effectué par les services gestionnaires, voire par les services de la direction du contrôle financier, la situation n'est pas meilleure. Sur les 141 projets et études ayant bénéficié d'un financement depuis 1982, les contrôles sur place effectués par la direction générale des transports jusqu'à la fin de 1991 ont porté sur les 23 dossiers clos et soldés. La direction du contrôle financier (DG XX) a pour sa part effectué quelques contrôles sur place dans ce domaine.

3.19. Le dernier règlement (CEE) no 3359/90 du Conseil prévoit en son article 5 § 4 que le soutien budgétaire communautaire «ne peut dépasser 25 % du coût total du projet ou de la partie du projet bénéficiant du soutien». Le règlement ne prévoyant pas le moment auquel ce taux doit être respecté, la Commission considère qu'il doit s'appliquer à la fin du projet sur la base du coût définitif.

3.20. Dans ces conditions, le taux exact de subvention reste imprécis pendant toute la durée du projet. C'est ainsi que pour le projet relatif à l'aménagement de la ligne Athènes-Patras, le soutien budgétaire communautaire accordé à la date de la décision, avec visa du contrôleur financier, s'élève à 4 Mio ECU soit un taux de soutien de 27,58 %, supérieur à ce moment au plafond réglementaire. Dans un cas analogue pour les liaisons routières transpyrénéennes et plus précisément le tunnel du Somport, si en termes globaux le taux de subvention communautaire est inférieur à 25 %, cela n'est pas vérifié pour la partie française du projet bénéficiant du soutien. En effet, la décision relative à cette partie autorise un soutien communautaire de 14 Mio ECU pour un coût total estimé à 42 Mio ECU soit un taux de soutien de 33,33 % de nouveau supérieur à ce moment au plafond réglementaire.

3.21. De l'avis de la Cour, une telle application n'est pas régulière. En l'absence de toute disposition dans le règlement, le respect du plafond de subvention devrait être vérifié au moment de la décision et au moment du décompte final. Un système de contrôle interne devrait être mis en place afin d'éviter la répétition des situations signalées.

3.22. Les règlements ne précisent pas non plus à partir de quelle date une dépense est éligible au projet. Face à cette imprécision, la Commission a introduit dans ses décisions de financement une date prévisionnelle de début et de fin des travaux, qui ne sert toutefois pas de terme de référence en matière d'éligibilité des dépenses.

3.23. C'est ainsi que les contrôles sur place effectués par la Cour ont montré que des États membres introduisaient, lors de la demande de versement de la deuxième avance ou du solde, des dépenses effectuées antérieurement à la date prévisionnelle de début des travaux indiquée dans la décision sans que cela n'influe sur le versement de l'avance ou sur le règlement du solde. En Irlande, les six projets contrôlés par la Cour présentaient des justificatifs de dépenses relatifs à des travaux effectués jusqu'à cinq ans avant la date de début des travaux figurant dans la décision de financement. En France, pour le projet ferroviaire Bayonne-Hendaye dont la décision de financement du 23 décembre 1986 prévoyait un début des travaux en 1987, le contrôle sur place des pièces justificatives a permis de constater que des dépenses de 1984 étaient comptabilisées au titre du projet.

3.24. Une telle application ne favorise pas l'effet incitatif de l'aide communautaire et conduit à une utilisation croissante de celle-ci pour le remboursement de dépenses nationales déjà effectuées.

3.25. Les insuffisances constatées en matière de gestion, de suivi et de contrôle des projets s'expliquent, malgré l'existence d'un Comité des infrastructures et les initiatives des services gestionnaires, par l'absence de structure formelle de suivi, de contrôle et surtout de coordination des investissements infrastructurels.

L'évaluation

3.26. Le manque d'indicateurs pertinents, identifiables et mesurables, en termes d'exécution physique, financière et d'impact, ne permet pas une évaluation efficace des projets d'infrastructures de transport. Dans ces conditions, il n'existe pas de moyen de confirmation et de justification des décisions prises.

3.27. La Cour regrette que les études économiques ou d'impact réalisées, notamment en France et en R.F. d'Allemagne, par les autorités nationales ou des organismes spécialisés en matière d'infrastructures de transport ne soient pas systématiquement prises en compte par la Commission, sur base d'une méthodologie d'analyse.

3.28. Dans le domaine de l'environnement notamment, où il est communément admis que les transports en général et les infrastructures de transport en particulier sont rarement écologiquement neutres, les études d'impact font souvent défaut et quand elles existent elles sont insuffisamment prises en compte par les instances communautaires dans le processus de sélection des projets d'infrastructures de transport.

3.29. L'absence d'éléments d'appréciation définis ex ante rend d'ailleurs difficile voire impossible toute évaluation ex post. Les contrôles effectués par la Cour ont permis de constater qu'aucune évaluation ex post n'avait été assurée ni par les États membres ni par les services de la Commission, même en ce qui concerne les 23 projets clos.

3.30. La Cour a toutefois constaté que les services de la Commission s'efforcent de réaliser des progrès en matière d'évaluation, en s'entourant d'avis d'experts spécialisés et en s'attachant à élaborer une méthodologie d'évaluation alimentée par des indicateurs. Des progrès en la matière sont d'autant plus nécessaires que, dans l'optique du traité de Maastricht, le domaine des infrastructures de transport, comme moyen de réalisation de la cohésion économique et sociale, prend une importance plus grande et nécessite donc un suivi et un contrôle plus précis fondé sur une évaluation pertinente.

3.31. Une exploitation opérationnelle optimale de la méthodologie d'évaluation ainsi élaborée devrait servir à l'ensemble des services impliqués dans la réalisation et le financement d'infrastructures de transport.

IV. L'ADDITIONNALITÉ

4.1. Le soutien financier communautaire accordé à des projets d'infrastructures présentant un intérêt communautaire a pour but d'encourager les États membres à réaliser ou à accélérer la réalisation de travaux d'infrastructures. Cela suppose que pour être efficace le soutien financier accordé ne se substitue pas à un financement national déjà prévu mais au contraire lui soit additionnel.

4.2. Les règlements pris dans ce domaine jusqu'au dernier règlement de 1990 ne mentionnent pas explicitement ce principe. De même, les décisions de financement prises en application de ces règlements restent muettes sur ce sujet. Ce n'est qu'à partir de 1990 qu'apparaît le concept d'additionnalité dans les décisions de financement de la Commission.

4.3. Les contrôles effectués dans les différents États membres ont montré clairement que le soutien communautaire malgré le peu d'importance qu'il représente au niveau national dans le financement des projets d'infrastructures de transport n'a en général pas eu le caractère additionnel souhaité mais au contraire a été plutôt utilisé à titre de remboursement des fonds nationaux.

4.4. Ainsi, en R.F. d'Allemagne et en Irlande, les contrôles ont permis de constater que la situation observée dans le chapitre transport du rapport annuel relatif à l'exercice 1988 ne s'est pas améliorée et qu'il n'existe toujours pas de lien démontrable entre la réception des fonds communautaires et l'augmentation des dépenses relatives aux projets d'infrastructures de transport d'intérêt communautaire. L'adoption du règlement de 1990 ne modifie en rien cette situation. Les contrôles effectués par la Cour en 1991 ont montré que les subventions communautaires octroyées pour les infrastructures de transport restaient dans la trésorerie des États membres et que de ce fait l'additionnalité ne pouvait se démontrer. Le bénéficiaire final de la subvention ignorait souvent l'existence de la participation communautaire.

V. LA COORDINATION ET LES ORIENTATIONS ENVISAGÉES

La coordination: remarque générale

5.1. Les infrastructures de transport constituent un élément important pour la réalisation des objectifs globaux du grand marché et de la cohésion économique et sociale. Cela suppose pour l'élaboration des programmes pluriannuels une coordination entre les différentes politiques communautaires.

5.2. L'examen des différents dossiers montre que dans la pratique, la coordination, que ce soit entre les instruments de la politique communautaire, entre la Commission et les États membres voire entre États membres, entre la Commission et les Pays tiers, présente des lacunes importantes et n'offre que des succès limités.

La coordination entre instruments de la politique communautaire

5.3. La coordination a pour objet de combiner les différents instruments de la politique communautaire de façon à ce qu'ils concourent à la réalisation des objectifs généraux communs. Ceci implique nécessairement que la convergence des objectifs des différentes politiques vers l'objectif majeur de réalisation du marché unique et de cohésion économique et sociale se traduise par une approche cohérente au niveau des instruments.

5.4. La coordination entre la ligne spécifique transport et le Feder est restée souvent au plan formel sans une véritable coopération interservices en vue de construire des réseaux infrastructurels - par mode de transport ou combinant les modes de transport - qui tiennent compte, de manière optimale, de l'ensemble des préoccupations.

5.5. L'insuffisance de la coordination résulte en pratique de relations entre les services gestionnaires fondées uniquement sur des aspects formels. Même sur ce plan, la Cour dans son rapport annuel en 1988(24), observait déjà qu'il était étonnant que la Commission n'ait pas développé de liens opérationnels plus clairs entre le programme d'infrastructures de transport et certaines politiques connexes.

5.6. Les contrôles effectués en 1991 confirment ces faits et conduisent même à constater une détérioration de la situation notamment depuis la réforme des fonds structurels et l'élaboration des cadres communautaires d'appui (CCA). En effet, lors de la phase de consultation inter-services des CCA, la Direction générale des transports, si elle a été systématiquement consultée, par la Direction générale du Feder, n'a quasiment jamais formulé de réponse pour ce qui concerne les infrastructures de transport, même lorsqu'elles pouvaient présenter un intérêt pour le réseau communautaire.

5.7. Ainsi, en Irlande la majorité des projets d'infrastructures de transport, à l'exception de l'axe ferroviaire Dublin-Belfast, se retrouve dans le programme opérationnel résultant de la négociation du cadre communautaire d'appui de la réforme des fonds structurels en matière de développement régional sans que la Direction Générale des transports ait donné formellement son avis.

5.8. En Espagne, la Cour a constaté que sur l'axe routier Madrid-Burgos divers financements communautaires intervenaient en même temps. Un examen des dossiers a permis d'observer que cet axe avait été divisé en 12 tronçons. Deux de ces tronçons à savoir Lerma-Sarracin et Carabias-Milagros bénéficiaient d'un soutien financier au titre des infrastructures de transport d'intérêt communautaire, la majorité des autres tronçons bénéficiait d'un financement au titre du PNIC Autovias dans le cadre du développement régional. Malgré l'existence de ces divers financements, les dossiers d'instruction et d'exécution des projets ne font pas état d'une coopération et coordination accrues entre les Directions Générales concernées.

5.9. La coordination avec la B.E.I. et les autres instruments financiers existants est prévue par les règlements mais sa mise en oeuvre n'est pas aisée. La B.E.I. consulte systématiquement la Commission sur l'intérêt communautaire de tout projet d'infrastructures de transport pour lequel elle envisage d'octroyer un financement. L'examen de la documentation disponible montre toutefois que les vérifications restent très limitées et ne comportent même pas un rapprochement avec les financements d'autres sources.

5.10. L'absence d'une réelle structure de coordination a des effets négatifs non seulement au plan de la définition de réseaux communautaires de transports mais également à celui de la mise en oeuvre des différentes sources de financement. En effet, chacune des directions générales s'attache à pratiquer une gestion budgétaire et un contrôle propres et indépendants sans réelle concertation avec les autres directions générales et sans optimisation des moyens financiers mis en oeuvre.

5.11. Cette situation est encore accentuée par le fait que, comme la Cour l'a déjà signalé dans les chapitres de ses rapports annuels consacrés au Feder, des incohérences existent entre les conditions de financements, d'éligibilité et de taux d'aide fixés dans les règlements Feder et celles accordées dans les règlements spécifiques pris annuellement jusqu'en 1990 en faveur des infrastructures de transport d'intérêt communautaire.

5.12. Une coordination accrue s'avère nécessaire notamment dans l'hypothèse où la mise en oeuvre du Fonds de cohésion impliquerait l'intervention de plusieurs Directions Générales de la Commission.

La coordination entre la Commission et les États membres et entre États membres

5.13. Avec les États membres le niveau de coordination reste également faible et devrait être renforcé. L'examen des projets présentés par les États membres montre que, au travers du Comité des infrastructures, la coordination n'est qu'apparente puisqu'elle n'intervient en fait que dans la phase d'exécution des règlements et non dans la phase de définition des plans et programmes d'infrastructures de transport d'intérêt communautaire. Les autorités irlandaises ont reconnu lors du contrôle sur place ne pas avoir de contacts avec la direction générale des transports en matière de coordination ou de gestion des projets d'infrastructures de transport.

5.14. Les tentatives de coordination posent d'ailleurs souvent des problèmes difficiles. Il faut concilier la mise en place des réseaux d'intérêt communautaire avec les priorités et contraintes des plans nationaux. Les États membres, habitués à élaborer de manière autonome leurs programmes d'infrastructures, n'acceptent pas toujours facilement que les «schémas directeurs» d'infrastructures de transport aient un caractère plus contraignant.

5.15. À cette difficulté majeure de la coordination s'ajoutent deux autres éléments significatifs. Le premier porte sur la diversité voire la divergence des priorités affectées aux infrastructures de transport dans les États membres. Cette difficulté est encore plus grande lorsqu'il existe de grandes différences de priorités entre deux pays voisins. Dans l'optique de la définition d'un réseau d'infrastructure d'intérêt communautaire, il est difficile de concilier dans un document commun ces divergences notamment dans une vision transfrontalière des réseaux. Le deuxième porte sur l'hétérogénéité du niveau d'équipement des différents modes de transports dans chacun des États membres et des priorités nationales qui leurs sont affectées. Le rôle des schémas directeurs d'intérêt communautaire restera faible si leurs orientations ne sont davantage intégrées par les États membres dans leurs priorités.

5.16. Suite au traité de Maastricht, le C.I.T. devrait voir ses compétences élargies notamment au plan de la programmation et de la coordination des travaux avec les autorités nationales. Dans cette perspective des contacts sont déjà pris en vue d'améliorer ce type de coordination.

La coordination entre la Commission et les Pays tiers

5.17. L'évolution des relations avec les pays de l'Association Européenne de libre Échange (AELE) et de l'Europe centrale et orientale, au cours des dernières années, a rendu nécessaire une approche commune des problèmes liés aux infrastructures de transport. De louables efforts ont déjà été entrepris en ce sens et sont à encourager. Toutefois, la prise en compte des problèmes transeuropéens nécessite un travail supplémentaire et une coordination accrue.

5.18. La conférence pan-européenne des transports qui s'est tenue à Prague en novembre 1991 a confirmé cette nécessité absolue de coordination à tous les niveaux et traduit la prise de conscience collective du phénomène.

5.19. L'élément général essentiel qui se dégage au plan de la coordination est que de nombreux efforts sont entrepris mais de façon trop désordonnée pour être pleinement efficaces. Aussi, il est important que les aspects coordination soient fortement renforcés et qu'une instance de coordination soit spécifiquement désignée.

Les orientations envisagées

5.20. Le traité sur l'Union européenne signé à Maastricht le 7 février 1992 définit les principales orientations de la Communauté dans le domaine des infrastructures de transport. En son article 129B, il précise que la Communauté, en vue de réaliser les objectifs du traité - assurer la cohésion économique et sociale et établir progressivement le grand marché intérieur - «contribue à l'établissement et au développement de réseaux transeuropéens dans les secteurs des infrastructures du transport...».

5.21. Déjà en 1990(25) la Commission, dans une communication au Conseil et au Parlement européen, proposait un programme d'action communautaire dénommé «Vers des réseaux transeuropéens». Cette communication répond au mandat confié à la Commission par le Conseil européen (lors de ses réunions de décembre 1989 et juin 1990), lequel «invite la Commission à proposer les mesures appropriées en prenant en compte les possibilités d'étendre ces actions à l'ensemble de la Communauté et en portant une attention particulière aux situations périphériques dans le contexte de la cohésion économique et sociale».

5.22. Cette communication, après avoir analysé la dimension géographique, le contenu et les problèmes environnementaux liés aux infrastructures des réseaux transeuropéens, présente les principaux éléments d'un programme d'actions communautaires. La dynamique créée par cette communication s'est traduite concrètement par l'inclusion d'un nouveau titre sur les réseaux transeuropéens dans le traité de Maastricht.

5.23. Pour le financement des réseaux transeuropéens, la communication souligne le rôle privilégié que le financement privé est appelé à fournir dans l'émergence des réseaux. Pour que ces opérateurs privés apportent leur participation financière, il est nécessaire de mettre en place un contexte favorable en assurant la maîtrise des risques, en intégrant le concept de rentabilité et en affichant la volonté politique de réaliser ces réseaux transeuropéens.

5.24. La déclaration d'intérêt européen (D.I.E.)(26) constitue pour la Commission l'expression concrète de l'engagement de la Communauté à l'égard d'initiatives clairement définies. Elle a donc pour objet de permettre aux milieux financiers d'accéder au financement du ou des projets couverts par la D.I.E.

5.25. Pour que la D.I.E. accordée par la Commission soit crédible auprès des milieux financiers, il faut que la sélectivité des projets susceptibles de faire l'objet d'un tel appui soit rigoureuse et fondée sur des critères d'évaluation significatifs et d'impact économique pertinents. Une telle grille d'analyse n'est pas encore élaborée.

5.26. Cette D.I.E. fait suite à la «déclaration d'utilité européenne» (D.U.E.) - prévue par le règlement (CEE) no 3359/90 du Conseil du 20 novembre 1990, laquelle peut être adoptée par la Commission assistée du C.I.T. sur base des projets inscrits dans les priorités dudit règlement. Cette nouvelle D.I.E. doit se substituer à la D.U.E., qui n'avait pas eu les résultats escomptés, et sera reprise dans le règlement prolongeant, à partir du 1er janvier 1993, le règlement (CEE) no 3359/90.

VI. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

6.1. Le domaine des infrastructures de transport a une importance significative pour la mise en oeuvre de la politique des transports et pour celle des autres politiques communautaires. En ce sens, il constitue un élément fondamental pour la réalisation du marché unique et le développement de la cohésion économique et sociale.

6.2. Les infrastructures de transport bénéficient de financements importants du Feder, dans le cadre des Fonds structurels et de la BEI sous forme de prêts individuels. Au titre de la politique des transports, les subventions accordées sont faibles et dispersées. Une telle situation ne permet pas de garantir la complémentarité des interventions ni de créer d'éventuelles synergies. La diversité de ces financements requiert un cadre général approprié et une coordination efficace.

6.3. Plus de 95 % des interventions communautaires - que ce soit sous forme de subventions du Feder (52 %) ou sous forme de prêts bancaires de la B.E.I. (45 %) - bien que faisant l'objet d'une consultation formelle de la direction générale des transports ne donnent pas lieu à un examen approfondi de la part de celle-ci.

6.4. Pour renforcer l'efficacité de son action, la Communauté doit définir non seulement d'une manière claire et précise les objectifs à assigner à ses interventions dans le domaine des infrastructures de transport mais également les priorités à mettre en oeuvre de façon coordonnée.

6.5. À ce propos, le titre XII du nouveau traité relatif aux réseaux transeuropéens et le titre XIV traitant de la cohésion économique et sociale sont un bon point de départ qu'il convient de traduire de façon opérationnelle par une structure appropriée.

6.6. Les objectifs et les priorités ainsi définis, les instruments et moyens financiers adéquats doivent être recherchés. Face à l'ampleur des moyens financiers existants et disponibles, une meilleure coordination s'avère nécessaire de façon à optimiser leur efficacité et garantir la complémentarité et l'additionnalité des actions et des financements.

6.7. Sur cette base, et en application du principe de subsidiarité, la dimension internationale prise par les infrastructures de transport nécessite un renforcement de la collaboration et de la coopération entre les différents partenaires. Ainsi, des procédures de concertation voire une structure de coordination deviennent nécessaires pour que le rôle de la Communauté dans le domaine des infrastructures de transport d'intérêt communautaire soit renforcé.

6.8. La mise en oeuvre des actions ainsi envisagées repose sur une programmation physique et financière préalable et donc exige le renforcement de l'approche par programme telle qu'elle apparaît pour la première fois dans le règlement (CEE) no 3359/90 du Conseil.

6.9. L'optimisation de la programmation passe par la recherche d'un meilleur diagnostic des besoins et de sélection des projets les plus aptes à satisfaire les besoins. Aussi, les services de la Communauté doivent-ils se doter des moyens d'observation et de pilotage permettant d'améliorer les synergies potentielles existantes.

6.10. Ces moyens devraient permettre non seulement une meilleure programmation et coordination mais également un suivi et un contrôle plus efficace. Les faiblesses importantes constatées par la Cour, lors de ses contrôles sur pièce et sur place tant à la Commission que dans les États membres, doivent être éliminées si l'on veut que les développements attendus puissent être réalisés.

6.11. Il est important que dans ce domaine la Commission établisse une méthodologie de suivi et de contrôle des projets tout en développant parallèlement les opérations de vérification sur place des infrastructures de transport.

6.12. Pour l'évaluation des projets décidés et mis en oeuvre ainsi que pour la mesure de l'impact des infrastructures de transport, la situation est également insatisfaisante. Un travail d'approfondissement et la recherche d'une méthode d'évaluation sont nécessaires en complément aux efforts déjà développés par les services de la Commission dans ce domaine.

6.13. Les règles en matière d'éligibilité doivent être claires. Or, les règlements actuellement en vigueur sont insuffisants sur ce point, ce qui rend difficile la gestion, le suivi, le contrôle et l'évaluation des projets. Le prochain règlement du Conseil devrait lever cette difficulté. En l'absence de telles dispositions réglementaires toute forme de contrôle interne ou externe ne peut s'exercer efficacement.

6.14. Le principe d'additionnalité qui fait son apparition dans les décisions prises en 1991 par la Commission en application du règlement (CEE) no 3359/90 n'est pas encore concrètement d'application. Afin de donner un caractère effectif à ce principe, essentiel en termes de bonne gestion financière, il est nécessaire d'en faire une norme réglementaire, faute de quoi les États membres continueront comme par le passé à considérer les subventions communautaires comme remboursement des dépenses nationales. Une politique d'infrastructures de transport d'intérêt communautaire, ayant une portée et des répercussions beaucoup plus grandes que celle actuellement en vigueur, ne peut se fonder que sur une application effective du principe d'additionnalité.

6.15. La Commission doit veiller, notamment dans l'application du principe de subsidiarité ainsi que dans le cadre d'un partenariat actif, d'une part à moduler les modalités d'application de son intervention et d'autre part à préciser et renforcer les attributions des services responsables nationaux et communautaires, de façon à assurer un suivi et un contrôle efficace, garantie d'une maîtrise de l'action au niveau de la Communauté.

6.16. La proposition de règlement (CEE) du Conseil du 11 juin 1992 qui, à partir du 1er janvier 1993, doit prolonger le règlement (CEE) no 3359/90 actuellement en vigueur, ne constitue pas le progrès attendu au plan des dispositions réglementaires et ne semble pas prendre en compte les observations antérieures de la Cour déjà formulées en 1988.

6.17. La pression des échéances, l'évolution rapide de l'environnement social, économique et politique accentuent encore l'urgence des mesures à prendre pour donner aux infrastructures de transport le rôle et le poids nécessaires à la construction européenne à la lumière du traité de Maastricht.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 21 janvier 1993.

Par la Cour des comptes André J. MIDDELHOEK Président

RÉPONSE DE LA COMMISSION

I. INTRODUCTION

La Commission a examiné le projet de rapport spécial du 8 octobre 1992 de la Cour des Comptes sur le financement des infrastructures de transport. Avant de répondre aux critiques relatives à la gestion des instruments destinés à financer spécifiquement des projets d'infrastructure de transport, la Commission souhaite formuler quelques observations liminaires de caractère général.

Les infrastructures de transport constituent un élément essentiel de la politique commune des transports. Toutefois, les États membres n'ont pas donné à la Communauté, jusqu'à présent, les moyens juridiques et financiers pour développer une stratégie cohérente et à long terme portant sur les investissements à effectuer dans ce domaine. La Cour relève d'ailleurs ce fait à plusieurs reprises dans son rapport.

Les décisions d'investissements en matière d'infrastructure de transport appartiennent aux autorités nationales et régionales compétentes. Elles sont élaborées sur la base de considérations le plus souvent nationales et régionales. La Communauté, au cours des années passées, s'est efforcée d'intégrer la dimension communautaire dans le processus de décision national en mettant en évidence les problèmes d'interconnexion des réseaux nationaux et d'interopérabilité des différents modes de transport au-delà des frontières.

C'est à la lumière de cette situation qu'il faut apprécier l'intervention passée de la Communauté, son caractère subsidiaire et son impact limité. Ceci ne signifie pas que la Communauté doive se résigner à une telle situation. La croissance du trafic international, la mise en place du marché intérieur et la nécessité de la cohésion économique et sociale rendent toujours plus nécessaire le besoin de concertation des États membres dans le domaine des transports.

La Commission qui vient d'adopter une importante communication [COM(92) 494 du 2 décembre 1992] sur le développement futur de la politique commune des transports entend d'ailleurs développer des réseaux de transport interconnectés et interopérables dans une perspective multimodale en vue d'assurer une mobilité durable des personnes et des biens. Mais les États membres demeureront toujours les maîtres d'oeuvre de leurs infrastructures de transport. En matière de financement de ces infrastructures, la stratégie proposée par la Commission n'est pas fondée sur une prise en charge, beaucoup plus significative qu'actuellement, par le budget communautaire du coût des investissements nécessaires. Par contre, des mécanismes destinés à faciliter ces financements doivent être mis au point. L'invitation du Conseil européen d'Édimbourg (11-12 décembre 1992) au Conseil Ecofin et à la BEI d'envisager d'urgence la création d'un nouveau mécanisme temporaire de prêt de 5 milliards d'Écus au sein de la BEI et d'un Fonds européen d'investissement afin d'offrir des garanties s'inscrit parfaitement dans ce contexte. En particulier, le déploiement d'une vision globale et cohérente du développement des systèmes de transport de la Communauté devrait constituer un facteur important de prévisibilité pour les investisseurs potentiels.

Le projet de Traité sur l'Union européenne, tout en mettant en avant le domaine des réseaux transeuropéens de transport, a d'ailleurs établi les limites de l'intervention communautaire en énumérant les différentes tâches qui incombent à la Communauté (article 129C). Sur le plan du financement des infrastructures, cette intervention est encore mieux circonscrite puisqu'elle doit se concentrer principalement sur des études de faisabilité, des bonifications d'intérêts et des garanties d'emprunts.

II. LE CADRE GÉNÉRAL DES INTERVENTIONS EN MATIÈRE D'INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT

La place des infrastructures de transport dans la politique communautaire

2.7. Il est exact que le rapport contenu dans le document COM(92) 231 relatif aux infrastructures de transport se concentre sur les aspects descriptifs d'utilisation des moyens budgétaires au cours de la période 1982-1992, sans émettre un jugement qualitatif. L'analyse des effets économiques, en termes d'efficacité du secteur transport, et la mesure de leur influence sur les priorités nationales sont prévues en 1993.

Les dispositions réglementaires

2.16. La nouvelle proposition de la Commission, évoquée aux points 5.24 et 5.26, sur la déclaration d'intérêt européen(27) a pour objet de redéfinir cet instrument afin de le rendre plus attractif, tant pour les autorités publiques que pour les investisseurs privés.

2.18. Si jusqu'en 1990, les engagements tardifs s'expliquent par la date des décisions du Conseil (fin de l'année seulement), par contre en 1991 et surtout en 1992, la situation s'est améliorée. De fait, le Comité d'infrastructure a pu donner son avis dans la première partie de l'année tandis qu'une coordination beaucoup plus approfondie avec les autres services de la Commission et les États membres s'est mise en place, notamment grâce au nouveau mécanisme d'établissement des schémas directeurs, en anticipation des dispositions prévues par le titre XII du traité signé à Maastricht.

Les financements

2.19. Bien que les moyens financiers mis en oeuvre au titre de la politique des transports ne se sont élevés qu'à 700 Mio ECU en dix ans, ils ont permis néanmoins:

- de débloquer certains projets d'intérêt communautaire,

- d'influencer certaines priorités nationales,

- d'inciter ou de compléter des études de faisabilité pour les projets d'intérêt communautaire dont le financement est toujours très difficile à assurer.

2.24. Il est délicat d'estimer à court terme l'impact régional de la réalisation d'infrastructures de transport. Dans son rapport annuel sur l'exercice 1987, point 6.70, la Cour relevait elle-même à juste titre que «si l'existence d'infrastructures est une des conditions nécessaires et indispensables du développement régional, elle est loin d'être suffisante.»

2.27. Les interventions financières de la Communauté s'inscrivent dans les limites du plafond de 25 % prévu par la réglementation. La modulation de ce taux résulte notamment du nombre élevé de demandes de financement introduites par les États membres.

2.28. Deux considérations différentes fondent les interventions communautaires: (i) la politique régionale et (ii) l'intérêt communautaire présenté par des projets situés sur les corridors transfrontaliers. En conséquence, une vision d'ensemble sera rendue possible par l'approche «réseaux transeuropéens» qui doit intégrer tous les aspects concernant les infrastructures de transport y inclus les connexions avec les réseaux capillaires.

III. LA MISE EN OEUVRE DES DISPOSITIONS AFFÉRENTES AU FINANCEMENT DES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT D'INTÉRÊT COMMUNAUTAIRE

La programmation

3.2. Le défaut d'informations statistiques comparables et fiables a souvent été relevé, en dépit des efforts effectués par Eurostat, et il ne peut être comblé qu'avec le soutien actif des États membres. Des initiatives publiques et privées sont en cours de développement pour résoudre ces difficultés réelles. C'est ainsi que la Commission appuie les initiatives prises pour assurer une coordination des observatoires nationaux existants ou pour mettre sur pied un Centre d'Analyse prospective pour les Infrastructures, comme le propose la Table Ronde des Industriels. Des actions dans le cadre du programme de recherche EURET sont également en cours à cette fin.

3.3 - 3.4. Le premier schéma directeur a été proposé par la Commission en décembre 1990 et concernait le Train à grande Vitesse. Depuis lors, d'autres schémas ont été proposés (Transport combiné, routes et voies navigables) en juin 1992, à la suite d'importants travaux de préparation réalisés depuis 1990.

Des orientations pour les autres modes (maritime, aérien, rail) sont en cours de préparation. L'intérêt de l'approche globale évoquée par la Cour n'a donc pas échappé à la Commission qui s'est engagée à présenter avant fin 1994 les orientations pour un système multimodal qui intègre les schémas modaux déjà proposés ou en voie de l'être.

3.5. Il faut veiller à ce que les projets spécifiques supportés par la Commission s'inscrivent dans la logique des projets et plans conçus par les États membres. Il est donc normal, et conforme au principe de subsidiarité, que les interventions de la Communauté continuent à porter sur les projets «inscrits dans les plans ou schémas directeurs nationaux d'infrastructures de transport». L'intérêt communautaire est par ailleurs défini dans la décision 78/174/CEE du Conseil établissant le Comité d'Infrastructures de Transport (CIT) et dans le règlement (CEE) no 3359/90 relatif au programme d'action dans le domaine des infrastructures de transport.

La gestion, le suivi et le contrôle

3.6 - 3.8. La Commission a mis en place des systèmes de contrôle pour connaître l'état d'avancement des projets. Comme l'évoque la Cour au point 3.14, tout au long de l'année 1992, la Commission a sensibilisé les États membres à la nécessité de fournir des informations sur les projets en cours et elle a procédé à des missions d'inspection dans les douze États membres afin de contrôler sur place l'état des travaux et des dépenses y afférentes. C'est ainsi que plus de 100 projets, bénéficiant d'un soutien financier, ont fait l'objet d'un examen visuel et comptable.

Les projets en retard d'exécution ont été plus particulièrement visés. Les enseignements de ces contrôles seront tirés prochainement et soumis au CIT. En outre, ils pourront inspirer des dispositions plus précises dans la réglementation future.

3.9. Pour l'axe ferroviaire Zaragoza-Barcelone, la décision C(88) 2410 du 20 décembre 1988 a donné lieu au paiement d'une première tranche de 40 %, conformément à la réglementation.

Le calendrier prévisionnel des travaux porte sur la période 1989-1994. La Commission examine avec les autorités espagnoles comment ce projet se développe et elle prendra les dispositions prévues par la réglementation au cas où le projet ne serait pas réalisé dans les délais.

3.10. L'inspection faite en France en octobre 1992 confirme la situation décrite par la Cour. La Commission va procéder à un réexamen du dossier en vue d'en tirer les conséquences.

3.11. Les visites effectuées sur place, en 1992, en Belgique, en Allemagne, en France, en Grèce, au Royaume-Uni et en Irlande, ont permis de solder 16 de ces projets, à savoir: Port d'Ostende (B), Autoroute A4 (DE), Axios-Gallikos, Klidi-Axios, Inofita-Schimatari, Ritsona-Thiva, Solomos-Nemea (EL), le Fayet-les-Houches, Calais-A 26 et A 26-Marck (F), Newry, Maidstone-Ashford (2 projets) (UK), Wexford, Shankill-Bray, Tallaght-Galway (IRL). Pour le solde des projets visés par la Cour, les travaux d'inspection se poursuivent.

3.12 - 3.14. La nature des projets d'infrastructure implique de longs délais de préparation et d'exécution sur lesquels la Commission n'a pas de prise. Une fois la décision arrêtée par la Commission de financer un projet, l'exécution de celui-ci se trouve subordonnée au rythme qui lui est imprimé par l'autorité compétente et aux difficultés inhérentes à sa réalisation.

À la fin de l'année 1992, et à la suite des inspections effectuées dans tous les États membres, un grand nombre de projets ont pu être clôturés, de sorte qu'il ne reste plus que 41 projets ou études qui auraient dû être terminés au 31.12.1991 et un solde à payer de 49,632 Mio ECU (voir tableaux 2 et 3).

3.15. Le règlement (CEE) no 1108/70 a un but statistique et fiscal, lié à la recherche de l'imputation des coûts d'infrastructures dans les différents modes de transport terrestre. Ces informations ne sont pas destinées par nature à la mise en oeuvre du règlement sur le financement communautaire des infrastructures.

Il est toutefois évident que les renseignements recueillis au titre du règlement (CEE) no 1108/70 qui pourraient avoir un intérêt pour le financement des infrastructures seraient pris en compte.

3.16 - 3.17. S'agissant de l'obligation réglementaire imposée à la Commission de présenter chaque année un rapport au Conseil, il convient de noter que si la Commission n'a pas satisfait à cette obligation entre 1983 et 1989, cette carence ne lui est pas imputable. En effet, dans la mesure où les informations nécessaires à l'établissement du rapport de synthèse ne lui sont pas communiquées par les États membres, elle se trouve dans l'impossibilité matérielle d'établir un rapport homogène comportant des données complètes, comparables et globales.

Hormis l'envoi de nombreuses lettres de rappel (40 lettres environ ont été envoyées aux États membres au cours des trois dernières années), le seul moyen dont dispose la Commission pour obtenir des États membres les renseignements requis, est l'ouverture d'une procédure d'infraction contre l'État membre récalcitrant. La Commission a eu parfois recours à une telle procédure (par exemple contre le Luxembourg, la France, la Belgique, les Pays-Bas... ) et elle en fera encore usage à l'avenir si nécessaire.

Afin de rattraper le retard accumulé, la Commission procède par regroupement d'années.

3.18. Comme déjà indiqué à propos des points 3.12 à 3.14, un grand nombre de projets a été inspecté et contrôlé au cours de l'année 1992, de sorte que sur les 141 projets et études financés entre 1982 et 1991, plus de 100 projets ont été inspectés et contrôlés.

3.19 - 3.20. Il est exact que le règlement (CEE) no 3359/90 ne prévoit pas le moment auquel le plafond du soutien communautaire, limité à 25 % du coût total d'un projet, doit être calculé: dans ces conditions, la Commission considère que le coût du projet, au démarrage, est estimatif et qu'il est donc susceptible d'être dépassé en cours d'exécution, de sorte que le coût total du projet réalisé pourra être quelquefois supérieur au coût total estimé avant les travaux. Dans le cas du projet Athènes-Patras, le fait que le montant maximal de 4 Mio ECU du soutien financier constitue, avant l'exécution des travaux, 27,58 % du coût estimé des travaux, n'aura pas d'influence sur le calcul définitif et final du soutien financier puisque le plafond le plus bas prévaudra: soit le montant maximal de 4 Mio ECU, soit le pourcentage maximal de 25 % du coût des travaux.

En ce qui concerne le projet de tunnel du Somport, au travers des Pyrénées, il doit être considéré comme un projet unique bien qu'il fasse l'objet, pour des raisons strictement juridiques et indépendantes de la géographie du projet de deux décisions, l'une en faveur de la France et l'autre en faveur de l'Espagne. Le coût total du projet, parties française et espagnole confondues, s'élève à 126 Mio ECU et le soutien financier s'élevant à 29 Mio ECU demeure largement inférieur à 25 %. Ayant pris connaissance de la décision du tribunal administratif de Pau du 2 décembre 1992 qui affecte l'exécution de ce projet, la Commission a immédiatement demandé au gouvernement français de lui faire part de ses intentions précises à l'égard de celui-ci.

3.21. La Commission prend note de l'avis de la Cour. Elle examinera, lors de la prochaine proposition législative visant à mettre en oeuvre le traité de Maastricht, comment elle pourra remédier à l'imprécision actuelle concernant le moment auquel le plafond de 25 % du soutien communautaire doit être apprécié.

3.22 - 3.23. Le règlement (CEE) no 3359/90 (à l'instar des règlements antérieurs) prévoit que le soutien budgétaire communautaire représente une partie du coût total du projet (article 5.4). Le coût total du projet, à partir duquel le niveau de la subvention communautaire est donc déterminé, comprend toutes les dépenses effectuées pour mener à bien le projet, depuis les études préliminaires jusqu'à l'exécution des travaux proprement dits en passant par les acquisitions foncières. Par conséquent, toutes les dépenses éligibles (voir point 3.18) sont celles relatives au projet, quel que soit le moment où la dépense a été exposée, avant ou après la décision de la Commission d'octroyer un soutien financier. L'indication dans la décision d'un calendrier (date de début et de fin des travaux) a pour seul objet de mettre en évidence l'engagement du bénéficiaire de réaliser le projet dans un délai identifié, l'intérêt de la Communauté étant de voir le projet se réaliser dans les délais compte tenu de son importance pour le réseau communautaire.

Les contrôles effectués par la Commission doivent donc porter sur la relation des dépenses exposées avec le projet auquel le soutien est accordé sans qu'il soit tenu compte de la date de cette dépense. En ce qui concerne les projets cités par la Cour au point 3.23, les contrôles effectués ont démontré que les dépenses antérieures à la date prévisionnelle de début des travaux étaient afférentes au projet financé.

3.24. Pour la Commission, l'effet incitatif de l'aide communautaire est réel. En effet, le règlement (CEE) no 3359/90 fixe comme assiette de l'intervention communautaire le coût total du projet. Il permet dès lors de prendre en compte toutes les dépenses y afférentes. Or, cette prise en compte permet d'accélérer le paiement de la seconde tranche et du solde et donc la mise à la disposition du projet de moyens financiers additionnels. Quant à la prise en considération des dépenses antérieures à la décision de financement, elle ne se pose que dans les seuls cas où les projets financés ont déjà atteint un certain degré d'avancement. En aucun cas, il ne s'agit d'un remboursement de dépenses passées. Au contraire, par ce mécanisme, des moyens nouveaux sont plus rapidement mis à disposition du projet d'intérêt communautaire et permettent d'en accélérer la réalisation.

3.25. La Commission a mis en place les moyens nécessaires pour assurer le suivi, le contrôle et la coordination des investissements en matière d'infrastructures de transport.

L'évaluation

3.26 - 3.27. Chaque demande de financement est accompagnée d'indications sur la rentabilité socio-économique du projet. S'il est vrai que des études économiques et d'impact sont effectuées dans certains États membres, leur utilisation ne peut être généralisée en raison du recours à des critères différents. Signalons par ailleurs que dans le cadre des schémas directeurs en cours d'élaboration la Commission a commencé à entreprendre des études globales d'impact de l'ensemble du réseau (par exemple TGV).

3.28. Pour l'étude d'impact sur l'environnement, le respect de la directive 85/337/CEE est exigé pour les demandes de soutien communautaire. L'examen de celles-ci se fait de manière telle que les fonds communautaires ne peuvent pas financer des projets sans que l'étude d'impact correspondante ait été dûment prise en compte.

3.29 - 3.31. L'examen ex-post des projets est prévu par l'article 10.5 du règlement (CEE) no 3359/90 qui précise que la Commission y procède «en temps utile après la réalisation des projets». Un tel examen requiert une concertation approfondie avec les États membres concernés qui doivent fournir les éléments d'appréciation.

Un tel examen ne peut être vraiment utile que s'il porte sur des projets qui s'inscrivent dans un programme cohérent, à caractère pluriannuel, comme celui qui porte sur la période 1990-1992 et qui relèvent des réseaux transeuropéens.

La Commission a l'intention de procéder à un premier examen global portant sur les projets financés de 1982 à 1992 et va en outre travailler sur la mise au point de méthodes d'analyse socio-économique des projets d'infrastructure.

De plus, l'élaboration de schémas directeurs, évoquée aux points 3.3 - 3.4, est de nature à fournir un cadre de référence solide pour procéder à de telles évaluations.

IV. L'ADDITIONNALITÉ

4.4. Dans les décisions individuelles d'octroi du soutien financier, la Commission stipule que «toute déviation de la subvention communautaire pour les dépenses autres que d'infrastructure de transport devra faire l'objet d'une restitution».

La Commission admet donc que les États membres bénéficiaires disposent d'une certaine latitude sur le plan interne pour assurer que le soutien financier communautaire atteigne son objectif.

Par ailleurs, les décisions de la Commission précisent que «les autorités responsables sont tenues d'informer le public du soutien financier accordé par la Communauté par affichage sur le chantier».

Les services de la Commission, chargés de l'inspection sur place, vérifient toujours ce point.

V. LA COORDINATION ET LES ORIENTATIONS ENVISAGÉES

La coordination: remarque générale

5.1. La Commission partage le sentiment de la Cour selon lequel il importe d'intensifier la coordination entre les différents instruments communautaires. En témoigne notamment le document COM(92) 231 «Infrastructure de transport».

Coordination entre les instruments de politique communautaire

5.4. La coordination ne peut s'effectuer indépendamment des modes respectifs de fonctionnement des instances concernées. Le FEDER fonctionne selon une approche par programmes opérationnels présentés par les régions éligibles, alors que le programme d'infrastructure de transport se concentre sur certains types de projets présentés par les États membres.

Dans sa réponse au rapport de la Cour des Comptes relatif à l'exercice 1990, au point 7.33, la Commission observait déjà que «le lien parfois difficile à opérer entre interventions structurelles et infrastructures de transport s'explique par le fait que l'approche programmatique exclut l'examen spécifique de chaque projet individuel concerné».

5.7. Il est vrai qu'en Irlande la majorité des projets d'infrastructures de transport se retrouve dans le programme opérationnel résultant des cadres communautaires d'appui. Ceux-ci sont élaborés par la Commission et ne souffrent pas d'absence de consultation.

5.8 - 5.11. Tout projet, qu'il soit traité dans le cadre du Feder, de la BEI ou du programme relatif aux infrastructures de transport, fait l'objet, comme il se doit, de consultations internes. La Commission rappelle qu'en ce qui concerne la mise en oeuvre du programme d'action dans le domaine des infrastructures de transport, les décisions sont prises après coordination interne. Le CIT visé par l'article 9 du règlement est consulté. Si les États membres siègent au sein de ce Comité, il faut aussi noter que les différents services concernés de la Commission ainsi que la BEI participent à ses travaux. Ensuite, l'avis de tous les services concernés directement par les projets (par exemple pour les aspects environnement) est sollicité et discuté de façon approfondie. Pour ce qui est de la coordination avec la BEI, elle s'organise suivant les pratiques habituelles.

La coordination entre la Commission et les États membres et entre États membres

5.13 - 5.14. Les orientations pour les réseaux, qui définiront les objectifs, les priorités, les grandes lignes et identifieront les projets d'intérêt commun, permettront au CIT de jouer un rôle accru de coordination, d'autant plus qu'il sera aussi impliqué dans la définition des orientations.

5.16. Un examen du rôle futur du CIT est en cours et il y aura lieu de prévoir les modalités de son fonctionnement à l'avenir, dans la perspective du développement des réseaux transeuropéens.

La coordination entre la Commission et les Pays tiers

5.17 - 5.19. La coordination avec les pays tiers doit être poursuivie. Les concertations bilatérales et la collaboration avec d'autres instances supranationales doivent permettre d'identifier les actions les plus efficaces. La conclusion d'accords de coopération visant spécifiquement les transports avec les pays tiers est de nature à permettre une coordination efficace avec ces pays, notamment pour le développement des réseaux transeuropéens.

Les orientations envisagées

5.25. Le projet de règlement énumère les conditions d'éligibilité des projets pouvant faire l'objet de la déclaration d'intérêt européen. Ces conditions comprennent notamment la production de toutes les études de faisabilité technique et économique et les études d'impact sur l'environnement. En outre, les projets doivent s'inscrire dans les orientations établies pour les réseaux de transport. Des modalités plus précises d'application de ce règlement pourront être arrêtées après son adoption.

VI. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

6.2. Les travaux entamés en 1989 sur la mise en place de réseaux transeuropéens, notamment de transport, et qui ont donné lieu à un Titre spécifique dans le projet de traité sur l'Union européenne, fournissent maintenant à la Commission la possibilité d'un cadre d'action cohérent, permanent et suffisamment contraignant pour pouvoir répondre à la plupart des critiques généralement formulées par la Cour à l'encontre des actions menées jusqu'à présent dans le domaine des infrastructures de transport.

En outre, la présentation le 2 décembre 1992 par la Commission d'une Communication sur le développement futur de la politique des transports après 1992 permet de situer le domaine des infrastructures dans le cadre plus large de cette politique et vise à donner aux mesures prises dans tous les secteurs la possibilité de contribuer à l'efficacité des systèmes de transport.

Ces deux éléments sont, de l'avis de la Commission, les garants d'une politique cohérente et surtout plus globale à l'avenir. Ils fourniront aussi aux autres instruments communautaires que sont le Feder, le futur Fonds de Cohésion, la BEI et les instruments de prêts CECA, les références nécessaires et indispensables pour mieux apprécier la portée communautaire des projets qui leur sont soumis par ailleurs.

6.3 - 6.5. Un examen approfondi de projets individuels suppose l'existence d'un cadre défini permettant de situer un projet par rapport à d'autres et d'évaluer son intérêt par rapport aux objectifs poursuivis. Ce cadre est en train d'être mis en place, au travers de l'élaboration des schémas directeurs et des orientations déjà évoqués.

6.6. Selon la Commission, le traité de Maastricht entend aussi promouvoir une nouvelle complémentarité des instruments financiers disponibles sur le plan communautaire dans le domaine des infrastructures de transport. Ceci ressort des objectifs définis au Titre XII du Traité.

Le nouveau cadre législatif décrit ci-avant devrait faciliter la coordination préconisée par la Cour. Cette coordination s'appliquera aux interventions du Feder, dans le cadre des Fonds structurels, du Fonds de cohésion, de la BEI et des autres instruments financiers dans le domaine des infrastructures de transport d'intérêt communautaire (par exemple CECA).

6.7. L'élaboration des schémas directeurs et des orientations visés aux points 3.3 et 3.4 implique déjà la participation de toutes les parties concernées (États membres, BEI, les Directions générales de la Commission en charge de l'environnement, de la politique régionale et de l'industrie, les milieux industriels, les opérateurs de réseaux, etc.) dans un partenariat permanent et dynamique. Cette association précoce des parties directement concernées renforce à la fois le caractère consensuel des orientations et la cohérence des actions qui seront entreprises ultérieurement sur leur base.

6.8 - 6.9. Les développements relatifs aux réseaux transeuropéens de transport vont dans le sens d'une programmation accrue, au travers de l'établissement d'objectifs précis, de priorités et de l'identification de projets d'intérêt commun. En outre, une programmation financière à moyen terme doit être établie.

Dans sa tâche, la Commission s'appuiera sur tous les éléments disponibles et notamment ceux qui résulteront des initiatives mentionnées au point 3.2.

6.10 - 6.12. La Commission a déjà évoqué aux points 3.29 - 3.31 les initiatives qu'elle a prises et qu'elle compte développer pour assurer un meilleur suivi et un examen ex-post des projets financés.

Plus concrètement, la Commission recourra à des études et à l'assistance technique pour le suivi des projets. Le cas échéant, elle mettra en place des comités de suivi spécialisés en coopération avec les États membres concernés. Il est aussi envisagé de développer, dans la mesure du possible, des audits de la Commission dans les États membres concernés mais aussi de faire appel à des firmes spécialisées afin d'assurer et de renforcer le suivi et le contrôle du financement communautaire. La Commission fera des rapports périodiques sur les résultats obtenus à l'attention du Parlement européen, du Conseil et, le cas échéant, des milieux intéressés.

6.13. La Commission partage le sentiment selon lequel les règlements futurs devraient fournir des précisions sup- plémentaires à cet égard, conformément à la remarque déjà formulée par la Commission sous le point 3.21.

6.16. La proposition de modification du règlement (CEE) no 3359/90 revêt un caractère transitoire entre le régime actuel (programme 1990 à 1992) et la mise en vigueur de la nouvelle réglementation à mettre en place après la ratification du traité sur l'Union européenne. Le progrès souhaité par la Cour devrait intervenir avec la mise en oeuvre de cette nouvelle législation.

Tableau 2 - Situation au 15/12/1992 des projets et études qui auraient dû être terminés avant le 31 décembre 1991

""" ID="1">3 > ID="2">1 > ID="3">1 P> ID="4">3 > ID="5">75 %"> ID="1">2 > ID="2">2 > ID="3">1 P> ID="4">3 > ID="5">75 %"> ID="1">3 > ID="2">2 > ID="3">2 P 1 E> ID="4">2 > ID="5">40 %"> ID="1">17 > ID="2">0 > ID="3">7 P> ID="4">10 > ID="5">59 %"> ID="1">5 > ID="2">1 > ID="3">4 P> ID="4">2 > ID="5">33 %"> ID="1">13 > ID="2">1 > ID="3">7 P 1 E> ID="4">6 > ID="5">42 %"> ID="1">5 > ID="2">0 > ID="3">4 P> ID="4">1 > ID="5">20 %"> ID="1">7 > ID="2">1 > ID="3">3 P 1 E> ID="4">4 > ID="5">50 %"> ID="1">3 > ID="3">2 P> ID="4">1 > ID="5">33 %"> ID="1">4 > ID="2">1 > ID="3">2 P> ID="4">3 > ID="5">60 %"> ID="1">1 > ID="2">1 > ID="3">1 P> ID="4">1 > ID="5">50 %"> ID="1">9 > ID="2">1 > ID="3">8 P 1 E> ID="4">1 > ID="5">10 %"> ID="1">- > ID="2">4 > ID="3">0 > ID="4">4 > ID="5">100 %"> ID="1">72 > ID="2">15 > ID="3">46 > ID="4">41 > ID="5">47 %">

Tableau 3 - Situation financière au 15/12/1992 des projets et études qui auraient dû être terminés avant le 31 décembre 1991

"(1 000 ECU)

">(601)(602)"> ID="1">4 > ID="2">8 800 > ID="3">4 110 > ID="4">4 690 > ID="5">53 %"> ID="1">4 > ID="2">9 350 > ID="3">8 660 > ID="4">690 > ID="5">7 %"> ID="1">5 > ID="2">10 200 > ID="3">9 480 > ID="4">720 > ID="5">7 %"> ID="1">17 > ID="2">70 270 > ID="3">55 623 > ID="4">14 647 > ID="5">21 %"> ID="1">6 > ID="2">19 800 > ID="3">17 880 > ID="4">1 920 > ID="5">10 %"> ID="1">14 > ID="2">26 960 > ID="3">19 278 > ID="4">7 682 > ID="5">28 %"> ID="1">5 > ID="2">12 580 > ID="3">11 380 > ID="4">1 200 > ID="5">29 %"> ID="1">8 > ID="2">35 432 > ID="3">24 632 > ID="4">10 800 > ID="5">30 %"> ID="1">3 > ID="2">6 570 > ID="3">5 688 > ID="4">882 > ID="5">13 %"> ID="1">5 > ID="2">7 150 > ID="3">3 980 > ID="4">3 170 > ID="5">44 %"> ID="1">2 > ID="2">2 250 > ID="3">2 025 > ID="4">225 > ID="5">10 %"> ID="1">10 > ID="2">37 390 > ID="3">36 064 > ID="4">1 326 > ID="5">3 %"> ID="1">4 > ID="2">900 > ID="3">570 > ID="4">330 > ID="5">37 %"> ID="1">87 > ID="2">247 652 > ID="3">199 370 > ID="4">48 282 > ID="5">19 %"" >

(1)Article 3 alinéa e) du traité de Rome.

(2)Règlement (CEE) no 724/75 du Conseil du 18 mars 1975 (JO L 73 du 18.3.1975, p. 1).

(3)JO C 316 du 12.12.1988 - Chapitre 6 p. 97.

(4)JO C 312 du 12.12.1989 - Chapitre 10 p. 137.

(5)JO C 207 du 2.9.1976, p. 9.

(6)Décision du Conseil no 78/174 CEE du 20.2.1978 (JO L 54 du 25.2.1978, p. 16).

(7)Document COM (82) 828 final.

(8)JO L 326 du 24.11.1990, p. 1.

(9)Doc COM(92) 231 Final du 11 juin 1992 p. 30.

(10)Voir endote no 2. JO L 35 du 9.2.1979, p. 1. JO L 169 du 28.6.1984, p. 1. JO L 185 du 15.7.1988, p. 9. JO L 374 du 31.12.1988, p. 1 et p. 15.

(11)JO L 376 du 31.12.1982, p. 10.

(12)JO L 333 du 31.12.1984, p. 58.

(13)JO L 378 du 31.12.1986, p. 24.

(14)JO L 380 du 31.12.1987, p. 33.

(15)JO L 356 du 24.12.1988, p. 5.

(16)Annexe du règlement (CEE) no 3359/90 du 20 novembre 1990 (JO L 326 du 24.11.1990, p. 5).

(17)JO C 316 du 12.12.1988, point 6.69.

(201)(): Données calculées: moyenne annuelle du total des cadres communautaires d'appui (CCA) objectif no1 pour les années 1989 et suivantes.

(18)Rapport annuel relatif a l'exercice 1988 - JO C 312 du 12.12.1988 - Chapitre 10 - Point 10.9.

(19)Rapport annuel relatif a l'exercice 1988 - JO C 312 du 12.12.1988 - Chapitre 10 - Points 10.17., 10.18. et 10.20.

(20)Document COM (92) 230: Communication de la Commission sur la création d'un réseau européen de transports combiné et les conditions de son fonctionnement.

(21)Document COM (92) 231 final du 11 juin 1992.

(22)Résolution du Conseil 91/C 33/01 du 17 décembre 1990 (JO C 33 du 8.2.1991, p. 1).

(23)JO L 130 du 15.6.1970, p. 4.

(24)JO C 312 du 12.12.1989, chapitre X, p. 137.

(25)Document COM (90) 585 final du 10 décembre 1990.

(26)JO C 71 du 20.3.1992, p. 7 (COM (92) 15 final présenté par la Commission le 24 février 1992).

(27)Voir projet de règlement du Conseil relatif à une déclaration d'intérêt européen pour faciliter la réalisation des réseaux transeuropéens dans le domaine des transports - document COM(92) 15.

(602) U.K.: Le projet de 1986: Route A.120 contournement de Braintree, projet achevé mais le dernier paiement (1,050 MECU) est bloqué en raison d'une procédure d'infraction en cours.

(601) Irlande: Les derniers paiements des 3 projets terminés (Wexford - 1984; Saukiel Bray - 1985 et périphérique de Dublin - 1987) seront effectués en janvier 93.