RAPPORT SPÉCIAL n° 3/95

sur la mise en oeuvre des mesures d'intervention prévues par l'organisation de marché dans le secteur des viandes ovine et caprine

(95/C 285/01)

(Observations au titre de l'article 188 C, paragraphe 4, deuxième alinéa du Traité CE)

TABLE DES MATIÈRES

Points

INTRODUCTION1.1 - 1.4LE MARCHÉ DES VIANDES OVINE ET CAPRINE2.1 - 2.10 Le marché mondial2.1 - 2.2 Le marché intérieur2.3 - 2.7 Aspects particuliers de l'élevage2.8 - 2.10RÉGLEMENTATION COMMUNAUTAIRE3.1 - 3.16 Introduction3.1 - 3.2 Mesures sur le marché intérieur3.3 - 3.12 Primes3.3 - 3.8 Stockage privé3.9 - 3.12 Mesures afférentes aux échanges avec les pays tiers3.13 - 3.16OBSERVATIONS RELATIVES AUX EFFETS DU DISPOSITIF COMMUNAUTAIRE4.1 - 4.28 Le système de primes4.1 - 4.25 Les effets induits des primes4.2 - 4.7 Les tentatives de maîtrise de la production et des dépenses budgétaires4.8 - 4.20 Nécessité d'une plus grande sélectivité des primes4.21 - 4.25 Le stockage privé4.26 - 4.28OBSERVATIONS RELATIVES À LA GESTION ADMINISTRATIVE5.1 - 5.71 Rôle de la Commission5.2 - 5.7 Application du système de primes dans les États membres5.8 - 5.68 Relevé des prix de marché5.9 - 5.16 Contrôle administratif des demandes de primes5.17 - 5.23 Contrôle sur place auprès des producteurs5.24 - 5.49 Sanctions5.50 - 5.55 Paiement des primes5.56 - 5.58 Cas particulier de l'engraissement en carcasses lourdes5.59 - 5.65 Mise en place des limites individuelles de primes5.66 - 5.68 Application du régime du stockage privé5.69 - 5.71CONCLUSION6.1 - 6.14 Une aide plus sélective et efficace6.2 - 6.6 Le besoin d'éléments statistiques fiables6.7 - 6.8 Un système de relevé des prix de marché plus fiable6.9 Un renforcement du contrôle des primes6.10 - 6.12 Possibilité de supprimer le supplément de prime à l'engraissement en carcasses lourdes6.13 Renforcement du contrôle du stockage privé par les États membres6.14Page

ANNEXE 1: Évolution de l'OCM des viandes ovine et caprine30ANNEXE 2: Évaluation des économies budgétaires résultant de l'introduction du stabilisateur avec compensation partielle par introduction du supplément «monde rural»32Réponses de la Commission34

INTRODUCTION

1.1. L'Organisation Commune des Marchés (OCM) dans le secteur des viandes ovine et caprine a été mise en place en juin 1980 (1). Durant les premières années, les dépenses budgétaires de cette OCM, bien qu'en progression régulière, se sont maintenues en-dessous de 600 Mio d'ECU (tableau 1). En 1988, elles ont doublé, pour moitié en raison de l'adhésion de l'Espagne et du Portugal, et en 1991, elles ont connu une nouvelle explosion pour se situer à 2 000 Mio d'ECU, ce qui représente de l'ordre de 1,7 ECU par kilo de viande produite dans l'Union européenne. Ces dépenses concernent quasi exclusivement (99,8 %) les primes payées pour les brebis et les chèvres, soit 80 millions d'animaux (tableaux 2 et 3), que détiennent quelque 600 000 producteurs dont 17 % seulement peuvent être considérés comme spécialisés (2).

1.2. En 1984 la Cour avait publié un rapport spécial sur le fonctionnement de l'Organisation Commune des Marchés dans ce secteur (3) et avait à nouveau examiné la prime ovine dans le cadre de son rapport annuel sur l'exercice 1988 (4). En outre, l'«indemnité compensatoire» pour les brebis et chèvres détenues dans des zones défavorisées, octroyée par le FEOGA-Orientation, a fait l'objet d'observations dans le rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1990 (5).

1.3. L'objectif de l'enquête réalisée était d'examiner le fonctionnement de l'OCM sous l'angle de la bonne gestion financière depuis 1989 et la mise en application de la réglementation communautaire dans les différents États membres en assurant également un suivi des précédentes observations. Elle a donc été menée auprès de services de la Commission ainsi qu'auprès de services centraux et régionaux chargés de la gestion des instruments de l'OCM et auprès de bénéficiaires des mesures dans sept États membres représentant plus de 95 % des dépenses, à savoir la Grèce, l'Espagne, la France, l'Irlande, l'Italie, le Portugal et le Royaume-Uni.

1.4. Comme le montre l'examen de la gestion administrative des mesures prises dans le cadre de l'OCM, le système de primes comporte des risques d'irrégularités (points 5.8 - 5.68). La mise en place postérieure à l'enquête d'une identification des animaux et d'un registre par producteur est susceptible d'améliorer cette situation, encore que certaines recommandations doivent dès à présent être formulées (voir points 5.42 - 5.49).

LE MARCHÉ DES VIANDES OVINE ET CAPRINE

Le marché mondial

2.1. Le marché mondial des viandes ovine et caprine s'est caractérisé, jusqu'en 1990, par une croissance continue du cheptel et de la production des principaux pôles impliqués dans cet élevage, à savoir la Chine, l'Union européenne, l'ex-URSS, l'Australie, le Pakistan, l'Inde et la Nouvelle-Zélande. À partir de fin 1991, la production mondiale a diminué très légèrement, à cause d'une chute enregistrée dans l'ex-URSS et d'une légère réduction de la production dans l'ensemble des pays de l'Union (tableau 4).

2.2. Les principaux pays producteurs sont également les principaux consommateurs. La Nouvelle-Zélande et l'Australie, largement excédentaires, ont un poids prépondérant en matière d'échanges internationaux, la première exportant principalement vers l'Union européenne et la seconde vers le Moyen-Orient et l'Afrique du Nord (6). L'Union n'exporte quasiment pas de viande ovine.

Le marché intérieur

2.3. En 1992 (7), le cheptel ovin et le cheptel caprin de l'Union comptaient respectivement 98,6 Mio et 12,0 Mio de têtes contre 95,5 Mio (augmentation annuelle de 0,6 %) et 11,9 Mio (augmentation annuelle de 0,3 %) en 1987 (tableaux 2 et 3).

2.4. La production de l'Union a atteint 1,18 million de tonnes en 1992 et s'inscrit dans l'évolution décrite ci-dessus (voir tableaux 5 et 6). Les quatre principaux pays producteurs, à savoir par ordre d'importance, le Royaume-Uni, l'Espagne, la France et la Grèce, représentent 80 % de la production, le Royaume-Uni représentant à lui seul le tiers de celle-ci.

2.5. Depuis le début des années 1990, la consommation annuelle par habitant a dépassé 4 kilos, mais elle varie assez fortement en fonction de l'État membre, allant de 14 kilos en Grèce à moins d'un kilo au Danemark, en Allemagne et aux Pays-Bas. De même, le produit présenté diffère, le poids moyen à l'abattage passant de 10 kilos ou moins en Grèce, en Espagne, en Italie et au Portugal, à près de 20 kilos ou plus en Belgique, au Luxembourg, au Danemark, en Allemagne, en Irlande, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni, la France occupant une position intermédiaire avec 17 kilos. La moyenne communautaire s'établit à 14 kilos.

2.6. Le taux d'auto-approvisionnement est passé de 71 % lors de la mise en place de l'OCM en 1980 à 83 % en 1992, le solde de la consommation étant comblé essentiellement par l'importation de Nouvelle-Zélande d'environ 200 000 tonnes de viande en poids carcasse, soit 80 % du total importé annuellement. Cette viande est importée à 95 % sous forme congelée et s'adresse à un segment de marché différent de celui de la viande communautaire qui est vendue fraîche ou réfrigérée à un prix plus élevé de 50 à 60 %.

2.7. Au niveau des échanges intracommunautaires, le principal exportateur est le Royaume-Uni dont le niveau de prix est habituellement un des plus bas de l'Union et la France est le principal importateur (tableau 7).

Aspects particuliers de l'élevage

2.8. L'élevage ovin constitue souvent la seule activité significative dans de nombreuses zones où il est difficile d'implanter d'autres activités. Il y contribue par conséquent au maintien d'un certain peuplement humain.

2.9. Suivant les régions, les troupeaux ovins sont soumis à la traite, comme c'est quasi toujours le cas en Grèce et en Italie, ou servent exclusivement à la production de viande, comme c'est le cas en Irlande et au Royaume-Uni. Des situations mixtes existent en Espagne, en France et au Portugal. Jusqu'il y a peu, la laine, produit non couvert par l'OCM, constituait également un débouché important; l'utilisation de nouvelles matières textiles a cependant récemment conduit à l'accumulation de stocks mondiaux considérables de laine et à un effondrement des cours. En 1993, de nombreux producteurs européens n'ont même pas réussi à se débarrasser des produits de la tonte.

2.10. L'élevage caprin se retrouve généralement dans des zones plus difficiles encore, principalement en Grèce, en Espagne, en France, en Italie et au Portugal. Il est davantage orienté vers la production de lait destiné à la fabrication de fromage.

RÉGLEMENTATION COMMUNAUTAIRE

Introduction

3.1. L'OCM dans le secteur des viandes ovine et caprine est actuellement régie par le règlement (CEE) n° 3013/89 du Conseil, du 25 septembre 1989 (8). Le dispositif d'intervention est articulé autour de la fixation par le Conseil, pour chaque campagne (9), d'un prix de base exprimé par cent kilogrammes de carcasses d'ovins et ajusté pour chaque semaine de la campagne afin de tenir compte des variations saisonnières qui caractérisent le marché.

3.2. Les objectifs poursuivis par l'OCM sont de stabiliser les marchés et d'assurer un niveau de vie équitable à la population agricole intéressée (10). Les mesures prises au niveau du marché intérieur visant à faciliter l'adaptation de l'offre aux exigences du marché sont d'un côté l'octroi de primes aux producteurs et de l'autre l'intervention sous la forme d'aides au stockage privé de viande. Par ailleurs, un régime unique des échanges aux frontières extérieures contribue à stabiliser le marché communautaire en évitant que les fluctuations des prix sur le marché mondial ne perturbent les prix pratiqués à l'intérieur de l'Union (11).

Mesures sur le marché intérieur

Primes

3.3. En près d'une quinzaine d'années on est passé d'un système de primes dont les montants variaient par État membre ou groupe d'États membres à un système où le montant de chaque prime est identique pour toute l'Union (voir annexe 1). En dehors des primes prévues au titre de l'OCM examinée ci-après existent d'autres aides telles que l'indemnité compensatoire, financée au titre du FEOGA-Orientation, dont les dépenses annuelles en faveur des ovins et caprins correspondent à 5 à 10 % de celles de l'OCM (100 à 180 Mio ECU).

3.4. Selon la définition adoptée par le Conseil à partir de la campagne de 1993 (12), sont éligibles aux primes les femelles de l'espèce ovine et de l'espèce caprine ayant mis bas au moins une fois ou âgées d'un an au moins, pour autant que le producteur concerné en détienne au moins dix (13) et dans la limite du quota de droits à la prime qui lui a été attribué ou qu'il a acquis (voir points 4.14 - 4.16). Avant, les femelles ayant été saillies pour la première fois étaient aussi éligibles, mais celles destinées à la réforme étaient exclues (14); cependant, ces deux catégories étaient impossibles à discerner lors du contrôle sur place. Si la nouvelle définition adoptée est donc susceptible d'améliorer le contrôle, elle est par contre de nature à encourager le producteur à conserver plus longtemps de vieux animaux improductifs pour bénéficier des primes, ce qui ne peut que conduire à une dégradation de l'état sanitaire des troupeaux.

3.5. Le montant de la prime payée aux «producteurs d'agneaux lourds», c'est-à-dire ceux qui ne commercialisent pas de lait ou de produits laitiers de brebis, est d'abord fixé par la Commission après la fin de chaque campagne pour compenser la perte de revenu correspondant à l'écart entre le prix de base et le prix moyen pondéré constaté sur les marchés représentatifs de l'Union. Le montant de cette prime varie chaque année; il était de 17,790 ECU par brebis pour la campagne 1994 [1992: 18,616 ECU; 1993: 20,898 ECU (15)].

3.6. Cette prime est payée à concurrence de 80 % pour les autres catégories de producteurs (16), à savoir:

a) les «producteurs d'agneaux légers», c'est-à-dire ceux qui commercialisent du lait ou des produits à base de lait de brebis; cependant, s'ils peuvent prouver engraisser au moins 40 % des agneaux nés sur leur exploitation en carcasses lourdes, ils ont droit, sous certaines conditions, de recevoir la prime pleine à concurrence du nombre d'agneaux engraissés (voir points 5.59 - 5.65);

b) les producteurs de viande caprine, s'ils sont situés dans certaines régions (17).

3.7. Au titre des actions «monde rural» introduites par le règlement (CEE) n° 1323/90 du Conseil, du 14 mai 1990 (18), les producteurs situés dans certaines zones défavorisées reçoivent un montant supplémentaire de 5,5 ECU par animal éligible pour les producteurs d'agneaux lourds et de 3,8 ECU pour les producteurs d'agneaux légers ainsi que pour les producteurs de viande caprine (voir points 4.9 - 4.11).

3.8. Des primes sont ainsi payées pour environ 70 % des cheptels ovin et caprin totaux de l'Union (99 % du cheptel des agnelles saillies et brebis) (tableaux 2 et 3). Sur la base des informations transmises par les États membres à la Commission pour la campagne 1992, il apparaît que 22 % des 80 millions d'animaux pour lesquels les primes ont été demandées, appartenant à quelque 600 000 producteurs, font partie de troupeaux de moins de 100 animaux éligibles aux primes (4 % pour moins de 20 têtes), 54 % font partie de troupeaux de 101 à 500 animaux éligibles et 24 % de troupeaux de plus de 500 animaux. La gestion et le contrôle des primes est donc susceptible d'entraîner des coûts administratifs importants. Les autorités compétentes des États membres visités et la Commission ne détiennent pas d'informations à ce propos.

Stockage privé

3.9. L'aide au stockage privé consiste à verser à l'opérateur, en général un marchand de viande, une certaine somme destinée à lui permettre de différer, pour une durée variant entre 3 et 7 mois, l'introduction sur le marché de viande d'agneaux.

3.10. Lorsque le prix moyen pondéré hebdomadaire des carcasses d'ovins et le prix de marché d'une zone de cotation, c'est-à-dire d'un État membre ou de l'Irlande du Nord, se situent entre 90 % et 70 % du prix de base saisonnalisé, une aide au stockage privé peut être décidée par la Commission, dans la zone en question, sur la base d'un avis du «Comité de gestion ovins-caprins» (19). Cependant, en dessous de 85 % du prix de base, cette aide doit être décidée selon une procédure d'adjudication (20).

3.11. Si le prix de marché d'une zone de cotation est inférieur à 70 % du prix de base saisonnalisé pendant deux semaines consécutives, la Commission est alors obligée de décider l'ouverture d'une procédure d'adjudication. La décision quant au montant de l'aide et aux quantités acceptées se prend à nouveau sur la base d'un avis du «Comité de gestion ovins-caprins».

3.12. Postérieurement aux contrôles menés par la Cour dans les États membres, le Conseil a décidé de ne rendre la procédure d'adjudication nécessaire qu'en dessous de 70 % du prix de base saisonnalisé et de supprimer l'obligation d'ouverture de cette procédure, la Commission en appréciant à l'avenir l'opportunité en fonction de la situation du marché (21).

Mesures afférentes aux échanges avec les pays tiers

3.13. La réglementation communautaire prévoit que les importations de viande sur le territoire de l'Union soient frappées d'un prélèvement qui est cependant limité au montant fixé dans des accords d'autolimitation des quantités exportées vers l'Union ou dans des accords passés dans le cadre du GATT avec des pays-tiers (22).

3.14. Des accords d'autolimitation ont été signés avec douze pays et ont été renégociés à plusieurs reprises. En 1989 et 1990, les quantités exportables par certains d'entre ces pays ont été réduites et, pour les exportations de viande congelée, une procédure de surveillance des prix par rapport au prix de marché de l'État membre importateur (niveau de repère exprimé en pourcentage de celui-ci) a été convenue avec l'Argentine, l'Australie, la Nouvelle-Zélande et l'Uruguay. Les prélèvements à l'importation ont été supprimés pour les douze pays tiers alors qu'ils étaient de 10 % précédemment. Les quantités pouvant être exportées vers l'Union dans le cadre de ces accords sont de 275 000 tonnes de viande congelée, soit environ 20 % de la consommation annuelle de l'Union. Certains d'entre eux comprennent une sous-limite pour la viande réfrigérée.

3.15. Suite à la révision de l'accord GATT entrant en vigueur le 1er juillet 1995, les quantités exportables à droits nuls vers l'Union ont été généralement maintenues. Cependant, la sous-limite qui existait précédemment pour les viandes réfrigérées est supprimée. En dehors de ces accords, les importations dans l'Union sont libres, mais une tarification basée sur les prélèvements en vigueur durant la période 1986 - 1988 est appliquée.

3.16. Le règlement de base prévoit également que, dans la mesure nécessaire pour permettre l'exportation de produits régis par l'OCM, la différence entre les prix de ces produits sur le marché mondial et les prix dans l'Union puisse être couverte par une restitution à l'exportation pouvant être différenciée selon les destinations (23). En pratique, il n'y a pas de restitutions à l'exportation accordées pour les produits de l'OCM.

OBSERVATIONS RELATIVES AUX EFFETS DU DISPOSITIF COMMUNAUTAIRE

Le système de primes

4.1. Depuis la seconde moitié des années 1980, on observe la concomitance d'une baisse des prix à la production et d'une hausse des dépenses budgétaires de l'OCM des viandes ovine et caprine. Diverses mesures ont tenté de limiter ces tendances, jusqu'à aboutir à la mise en place d'un arsenal réglementaire visant à maîtriser les dépenses et la production.

Les effets induits des primes

Les primes, l'évolution des prix et de la production de viande

4.2. Au cours des vingt dernières années la production et la consommation des viandes ovine et caprine ont augmenté (voir tableau 5), et ceci dans un contexte de baisse des prix de marché. Le tableau 8 montre que le prix de base fixé par le Conseil est resté assez stable entre 428,0 ECU en 1984 et 418,5 ECU en 1993, sans suivre les variations du prix de marché moyen pondéré communautaire qui a évolué à la baisse, spécialement depuis 1987, avec en outre une accélération depuis 1989; depuis la création de l'OCM en1980, cette baisse de prix a été de 27 % et elle atteint plus de 37 % en Grèce et en Irlande. L'écart croissant entre les deux prix (prix de base supérieur de 15 % au prix moyen de marché en 1984 et de 62 % en 1993), combiné avec l'accroissement du nombre d'animaux primés, a conduit à l'explosion des dépenses communautaires.

4.3. L'OCM ne comportant pas de mécanisme de soutien du marché par des achats publics et le stockage privé n'ayant été mis en oeuvre que de manière très réduite (voir points 4.26 - 4.28), la viande produite doit trouver acheteur sur le marché, si nécessaire par des baisses de prix. Or, les primes, parce qu'elles constituent la compensation d'une perte de revenu (voir point 3.5), ont effacé en grande partie l'impact de ces baisses sur la production (graphique 1), laquelle a donc continué à augmenter régulièrement. La production croissante n'a pu être écoulée que moyennant de nouvelles baisses de prix à nouveau automatiquement compensées par l'augmentation du montant de la prime. Étant donné que le prix de base est resté stable, le mécanisme de fixation du montant des primes introduit donc un cercle vicieux - la prime et les prix s'influençant mutuellement - qui enlève au marché son véritable rôle d'équilibrage entre l'offre et la demande.

4.4. Le tableau 9 illustre ce mécanisme et montre que la consommation de ce type de viande a augmenté alors que celle de la viande bovine diminuait (24). Bien que les mesures communautaires concernent le marché primaire, c'est-à-dire celui qui détermine le prix payé par les abatteurs et commerçants aux producteurs, les baisses de prix évoquées ci-dessus n'ont pu que stimuler la consommation. En effet, le nombre d'intervenants dans la distribution de ces viandes est élevé dans les États membres grands producteurs, ce qui permet à la concurrence de jouer son rôle au niveau du marché de la consommation finale. À l'instar de ce qui a été constaté en France (25), les importantes baisses de prix à la production n'ont pu qu'améliorer la compétitivité des viandes ovine et caprine par rapport aux autres viandes, même si ces baisses n'ont pas entraîné de réductions de prix équivalentes pour le consommateur.

4.5. Par ailleurs, la dispersion des prix de marché entre les différents États membres est restée élevée (voir tableau 8), ce qui témoigne des conditions disparates de production et de consommation dans l'Union. L'écart type des prix de marché est passé de 73,5 en 1980 à 53,5 en 1992 (-27,2 %); en 1993 il était de 35,0 (-25,2 % supplémentaires), mais cette évolution est due aux réajustements monétaires intervenus en cours d'année plutôt qu'à une convergence des prix de marché. Or, dans le cadre de la réalisation d'un marché unique, la convergence des prix de marché est un des objectifs poursuivis dans le cadre de l'OCM (26).

Soutien accordé à la production des viandes ovine et caprine et revenus des producteurs

4.6. Comme indiqué au point 1.1, les dépenses budgétaires ont plus que triplé entre les premières années de l'OCM, période pendant laquelle elles sont restées sous les 600 Mio ECU, et 1993 où elles ont atteint 2 209,8 Mio ECU (tableau 1). Ces dépenses par kilo de viande produite sont actuellement de 1,7 ECU, soit plus du triple des dépenses exposées pour la viande bovine (0,55 ECU) et beaucoup plus que celles exposées pour la viande porcine (0,01 ECU) (tableau 10).

4.7. En ce qui concerne l'évolution des revenus des producteurs de viandes ovine et caprine sur les exercices 1986/1987 à 1991/1992, le tableau 11 montre que, pour l'ensemble de l'Union européenne, le revenu d'exploitation après subventions a augmenté de 59 % en ECU courants et de 18 % en ECU constants.

Les tentatives de maîtrise de la production et des dépenses budgétaires

4.8. À partir de la fin des années 1980, plusieurs mécanismes n'ayant connu qu'un succès mitigé ont été successivement mis en place dans le but de maîtriser la production et les dépenses budgétaires, ce qui a abouti à la mise en place d'un système de quotas de droits à la prime en vigueur depuis la campagne 1993.

Le stabilisateur et les suppléments de primes relatifs aux actions «monde rural»

4.9. En 1988, le Conseil a décidé (27) que, compte tenu des possibilités d'écoulement sur les marchés de l'Union ainsi que des engagements internationaux de cette dernière, il importait de ne pas encourager la production des viandes ovine et caprine dès que le troupeau dépassait un niveau établi. Ce niveau a été choisi comme étant celui du cheptel de brebis au 31 décembre 1987, soit 63,4 millions de têtes, ce qui correspond aux statistiques Eurostat publiées en mars 1988. En cas de dépassement, les primes devaient être diminuées proportionnellement (28). Ce mécanisme, connu sous le nom de stabilisateur, a conduit à réduire le montant du prix de base qui est comparé au prix moyen pondéré constaté sur les marchés représentatifs de l'Union pour calculer la perte de revenu que les primes compensent. Cependant, ayant été bloqué à 7 % du prix de base à partir de la campagne 1993 (29), le stabilisateur a perdu une partie de son efficacité.

4.10. À partir de la campagne 1991, de manière à ce que cette réduction n'ait pas de conséquence défavorable dans les zones définies à l'article 3 paragraphes 3, 4 et 5 de la directive 75/268/CEE du Conseil, du 28 avril 1975 (30) sur l'agriculture de montagne et de certaines zones défavorisées, les suppléments de primes tels qu'indiqués au point 3.7 furent accordés aux producteurs situés dans ces régions au titre des actions «monde rural», ce qui n'a pu que stimuler la production et faire baisser les prix de marché.

4.11. Si l'on compare d'une part les économies liées au stabilisateur et d'autre part les dépenses dues au supplément de prime au titre des actions «monde rural», il apparaît que des économies budgétaires mineures ont été réalisées; pour chacune des campagnes 1992 et 1993 par exemple, celles-ci peuvent être évaluées à environ 50 Mio ECU (voir annexe 2). Cependant, en 1992, le nombre d'animaux pour lesquels la prime avait été payée, le cheptel total de brebis et la production de viande s'étaient établis à un niveau supérieur à celui de 1987, de respectivement 21, 12 et 17 %.

Les limites de primes par producteur

4.12. En 1989, de nouvelles mesures ont été décidées afin de limiter la progression des dépenses budgétaires. Le paiement de la prime à taux plein a été limité à 1 000 animaux par producteur dans les zones défavorisées et 500 dans les autres régions (31). Au-delà, le producteur ne recevait que 50 % du montant des primes. Il convient cependant de préciser que le nombre d'animaux concernés par cet écrêtement n'était que de l'ordre de 2 % du total des animaux pour lesquels les primes ont été payées. La portée de la mesure ne pouvait donc qu'être assez réduite, même si, comme la Cour l'avait souligné dans son rapport annuel sur l'exercice 1991 (32), «la plupart des grands producteurs se sont organisés de façon à percevoir un montant aussi proche que possible du taux plein pour l'intégralité de leur troupeau».

4.13. Ces limites sont supprimées à partir de la campagne de commercialisation 1995 (33), une nouvelle réforme ayant été décidée face à la persistance de l'accroissement de la production.

Les limites individuelles ou «quotas» de droits à la prime

4.14. Dans le cadre de la réforme de la PAC de 1992, une limite individuelle de droits à la prime a été attribuée aux producteurs auxquels la prime a été octroyée au titre de la campagne 1991 et qui ont également présenté une demande pour la campagne 1992 (34). À partir de la campagne 1993, la prime est payée dans la limite du nombre d'animaux pour lesquels elle a été versée pour la campagne 1991. Cependant, en utilisant un coefficient de revalorisation, l'État membre peut augmenter ce nombre de droits en se référant à la campagne 1989 ou 1990, si le nombre de primes payées durant une de ces campagnes est plus important que celui des primes payées en 1991.

4.15. Conformément à la réglementation (35), chaque État membre doit constituer une réserve nationale initiale par prélèvement d'au moins 1 % et au maximum 3 % de la somme des limites individuelles des producteurs dont l'exploitation est située sur son territoire. Cette réserve est utilisée pour l'octroi de droits à certains producteurs et notamment à ceux qui n'ont pas présenté de demande en 1991 et ceux qui ont présenté pour la première fois une demande en 1993. Une réserve supplémentaire de 1 % de la somme des limites individuelles des producteurs des zones défavorisées a été ajoutée, chaque État membre utilisant cette réserve pour l'octroi de droits aux producteurs de ces zones.

4.16. Un système de transfert des droits à la prime a également été conçu (36). À l'époque où l'enquête de la Cour a été réalisée, ce système n'en était qu'à ses premiers pas et il n'a, de ce fait, pas pu être analysé dans le cadre du présent rapport.

4.17. À ce stade, il faut souligner que le nombre de droits à la prime ainsi mis en place dans l'Union est de l'ordre de 77 millions, correspondant d'une part à 69 millions de brebis, soit un niveau de 9 % supérieur à celui de 63,4 millions fixé en 1988 comme seuil au-delà duquel la production ne devait pas être encouragée (voir point 4.9) et, d'autre part, 8 millions de chèvres. Ceci constitue un recul important des objectifs poursuivis en matière de rééquilibrage du marché.

4.18. Le système des quotas implique un alourdissement de la gestion administrative des primes. Cependant, il devrait stabiliser les dépenses budgétaires, sauf si les prix de marché devaient diminuer. Les premières informations disponibles, bien qu'encore provisoires, révèlent une légère diminution des cheptels ovins et caprins communautaires entre 1992 et 1994 (tableaux 2 et 3). Il y aura cependant lieu d'observer ultérieurement, sur la base d'une tendance à plus long terme, dans quelle mesure les dépenses budgétaires auront été influencées par l'introduction des quotas.

4.19. Si le dispositif a pour objectif de limiter la production de viande, il n'en assure pas nécessairement la maîtrise. Il n'implique une limitation de la production que si le producteur estime que la prime est nécessaire à l'élevage de brebis ou de chèvres. Or, si la prime représente une recette de l'ordre de 50 % de la valeur de la viande produite annuellement par une brebis sur la base du prix moyen pondéré constaté sur les marchés représentatifs de l'Union, les producteurs sont confrontés à des prix de marché et des coûts de production très différents. De plus, dans certaines régions, ils tirent de l'élevage d'autres revenus que ceux découlant de la production de viande, ce qui influence fortement la rentabilité de leurs activités. En conséquence, même si la prime reste une source de revenus appréciable, les décisions du producteur peuvent être dictées par des facteurs autres qu'une limite individuelle de droits à la prime.

4.20. Ainsi, le revenu par brebis avant subventions correspond en moyenne, dans les exploitations avec production laitière, à 3,2 fois celui des exploitations sans production laitière (tableau 12). Une conclusion identique apparaît en ce qui concerne les exploitations caprines (tableau 13). Or, parmi les 80 millions d'animaux pour lesquels les primes ovine et caprine sont demandées chaque année, 30 % concernent des éleveurs d'ovins déclarant commercialiser du lait et 10 % concernent des éleveurs de caprins (voir aussi point 5.3).

Nécessité d'une plus grande sélectivité des primes

4.21. Si le système de quotas de droits à la prime peut conduire à une meilleure maîtrise des dépenses budgétaires, il reste que le niveau de celles-ci est très élevé, notamment lorsqu'il est comparé, par kilo de viande produite dans l'Union, avec celui atteint dans d'autres OCM dans les secteurs des viandes.

4.22. Pour nombre d'entre les producteurs, l'élevage ovin et caprin n'a qu'un caractère marginal puisqu'il n'est que le complément de l'élevage bovin, d'une activité laitière, céréalière, fruitière ou maraîchère, ce qui, dans ce cas, fait douter de la nécessité d'une aide telle que les primes comme soutien des revenus. Ainsi, en ce qui concerne les exploitations couvertes par le Réseau d'Information Comptable Agricole (RICA) ayant réalisé une production ovine ou caprine en 1991/1992, soit près de 600 000 exploitations, dans un tiers des cas la production ovine et caprine représente moins de 10 % de la valeur de la production agricole totale; pour près de 60 % de ces producteurs, elle en représente moins d'un tiers.

4.23. Par ailleurs, si on examine l'évolution sur la période 1986-1992 du nombre de brebis pour lesquelles la prime ovine a été payée (tableau 2) pour l'ensemble des États membres ayant moins de 50 % de brebis situées dans une zone défavorisée, on observe que le taux de croissance annuel de ce nombre est de 12,1 %. Pour l'ensemble des États membres ayant plus de 50 % des brebis situées dans une zone défavorisée, ce taux n'est par contre que de 5,7 %. Ceci montre qu'on assiste à un développement de la production ovine dans des États membres présentant proportionnellement plus de demandes dans les régions considérées comme non défavorisées.

4.24. Les primes, favorisant la baisse des prix de marchés, accroissent la concurrence exercée par ces viandes vis-à-vis notamment de la viande bovine et l'Union n'a pu écouler les excédents qu'à des coûts qui ont pesé lourdement sur le budget communautaire (37). La prime à la brebis devrait donc être moins incitative et viser essentiellement le soutien des revenus des producteurs se livrant à l'élevage ovin et caprin dans les régions où il n'est pas rentable de maintenir d'autres activités, notamment d'élevage.

4.25. La plus grande sélectivité des primes ovine et caprine se heurte par ailleurs aux critiques déjà formulées par la Cour, notamment dans son rapport annuel sur l'exercice 1990 (38), à savoir d'une part l'extension dans les États membres des zones déclarées comme défavorisées conformément à la Directive 75/268/CEE du Conseil, et, d'autre part, le fait que des zones défavorisées très larges recouvrent des situations très hétérogènes dont certaines ne justifiant plus nécessairement le statut de zone défavorisée. La Cour notait que, compte tenu des avantages financiers découlant du classement en zone défavorisée, «il est, dès lors, compréhensible qu'une pression se développe de la part des milieux agricoles et politiques des États membres pour une extension continue des zones défavorisées, visant plus à l'élargissement du nombre des bénéficiaires de certains avantages financiers qu'à la compensation de handicaps spécifiques».

Le stockage privé

4.26. L'aide au stockage privé joue un rôle marginal dans la gestion de l'OCM, comme en atteste le niveau des dépenses annuelles de l'ordre de 3,0 Mio ECU en moyenne de 1991 à 1993, pour des quantités de viande variant de 2 000 à 3 000 tonnes, soit de 0,2 à 0,3 % de la production annuelle communautaire.

4.27. L'intérêt des opérateurs du secteur des viandes ovine et caprine pour l'aide au stockage privé est très limité dans la mesure où la congélation de la viande en fait baisser le prix de l'ordre de 40 %. Par ailleurs, le Comité de gestion devant se prononcer sur ces opérations (voir point 3.10) a un avis mitigé sur l'utilité de cette mesure.

4.28. En pratique, même si une procédure devait être ouverte lorsque le prix de marché d'une zone de cotation était inférieur à 70 % du prix de base saisonnalisé pendant deux semaines consécutives (voir point 3.11), le Comité de gestion était libre quant à l'issue finale de la procédure, c'est-à-dire la conclusion effective d'opérations de stockage privé. C'est ainsi que la procédure d'ouverture était régulièrement lancée avec publication des règlements, remise des offres par des entreprises exerçant une activité dans le secteur du bétail et de la viande alors que le Comité de gestion ovins-caprins n'avait aucune intention de se prononcer en faveur de la mise en place d'une opération de stockage privé. Entre-temps la réglementation en la matière a été modifiée (voir point 3.12).

OBSERVATIONS RELATIVES À LA GESTION ADMINISTRATIVE

5.1. La mise en oeuvre de la réglementation par la Commission et par les États membres soulève un certain nombre d'observations qui sont examinées ci-dessous.

Rôle de la Commission

5.2. Malgré que la Commission dispose d'informations dans la base de données «Réseau d'Information Comptable Agricole» (RICA) qui permettraient un suivi de l'évolution des revenus des producteurs, elle n'exploite pas ces données, par exemple lors de la fixation du prix de base de chaque campagne par le Conseil, alors que l'objectif de l'OCM est notamment d'assurer un niveau de vie équitable à la population agricole intéressée.

5.3. La fixation du montant de la prime aux «producteurs d'agneaux légers» et de la prime aux producteurs de caprins à 80 % de celui accordé aux «producteurs d'agneaux lourds» ne repose sur aucune évaluation des prix de revient ou des prix de vente des produits commercialisés de ces spécialisations, alors que les marges des activités sont très différentes selon que le producteur se limite à commercialiser de la viande ou qu'il commercialise également des produits laitiers (voir point 4.20). Le supplément «monde rural» payé aux producteurs de certaines zones défavorisées (voir point 3.7) ne repose pas non plus sur une évaluation des revenus de ces producteurs.

5.4. Des insuffisances existent également en matière d'informations statistiques que les États membres doivent communiquer concernant les demandes de primes, avant le 31 juillet de chaque campagne, aux services de la Commission (39). Dans les faits, celle-ci ne dispose de toutes les données qu'avec un retard de plus ou moins un an.

5.5. Dans le cadre de l'entrée en vigueur de la réglementation sur les limites individuelles de droits à la prime, la Commission devait recevoir diverses informations quant aux limites allouées dans chaque État membre avant le 30 avril 1993. Ce n'est qu'au début 1994 qu'une vue globale des limites existant au niveau de chaque État membre, réserve nationale comprise, a commencé à se dessiner.

5.6. La Commission devait ensuite comparer ces données avec le nombre de primes octroyées suite à des demandes jugées recevables au titre de la campagne de référence (40).

5.7. Il est impératif que la Commission s'assure de la véracité du nombre de primes payées pour cette campagne sur la base des informations quant aux nombres d'animaux ayant bénéficié de la prime reprises dans les déclarations annuelles FEOGA-Garantie. Il a en effet été constaté que, considérées comme définitives, les informations quant au nombre de primes octroyées au titre d'une campagne sont régulièrement modifiées, plusieurs années après la clôture de la campagne. Comme l'atteste le rapport établi par la Commission sur la situation du marché de la viande ovine en novembre 1993 (41), soit après l'entrée en application des quotas de droits à la prime, des données relatives aux paiements des campagnes 1990 et 1991 étaient alors considérées comme provisoires ou étaient encore basées sur les demandes au lieu des paiements. Par ailleurs, pour certains États membres (Danemark, Irlande, Italie) et pour l'année retenue comme référence pour l'attribution des quotas, les chiffres résultant des enquêtes statistiques relatives aux troupeaux ovins et caprins sont nettement inférieurs à ceux détenus par la Commission en matière de nombre d'animaux pour lesquels les primes ont été payées (42). Cette anomalie qui se reproduit pour d'autres années, avait déjà été observée dans le cadre de l'enquête sur le maintien du troupeau de vaches allaitantes dont les résultats sont repris dans le rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1989 (43).

Application du système de primes dans les États membres

5.8. L'examen de la mise en application du système de primes dans les États membres débutera par l'examen du relevé des prix de marché et sera suivi des observations concernant les différentes phases de traitement des demandes, c'est-à-dire le contrôle administratif, le contrôle sur place des producteurs, les sanctions et les paiements. Enfin, deux points particuliers seront examinés, à savoir l'engraissement en carcasses lourdes et la mise en place des limites individuelles de droits à la prime.

Relevé des prix de marché

5.9. Les primes payées étant destinées à compenser une perte de revenu mesurée par la différence entre le prix de base fixé par le Conseil et le prix moyen pondéré constaté sur les marchés représentatifs de l'Union, le relevé des prix de marché est un élément de base du système.

5.10. Sur chaque marché représentatif de chaque zone de cotation, les prix de marché doivent être collectés (44) pour la qualité type communautaire des carcasses d'ovins fraîches ou réfrigérées, c'est-à-dire les carcasses d'agneaux de maximum 1 an à la date d'abattage, avec une teneur en graisse acceptable et un poids carcasse effectif ou estimé d'au moins 12 kilos (45); des sous-catégories sont parfois déterminées par l'État membre en fonction du poids carcasse, comme c'est le cas en Grèce, en Espagne, en France, en Italie et au Portugal; en France les catégories sont encore affinées par une classification suivant l'état d'engraissement et la conformation de la carcasse. Lorsque ce relevé est réalisé sur la base du poids vif des animaux, celui-ci doit être converti en poids carcasse au moyen d'un coefficient.

5.11. Le prix moyen de la zone de cotation est ensuite établi en fonction des pondérations adoptées préalablement entre catégories de carcasses et entre marchés représentatifs sur la base de l'importance de chacune et chacun.

5.12. Au plus tard le jeudi, pour la semaine précédente, ces prix sont communiqués à la Commission qui établit alors le prix moyen pondéré sur les marchés représentatifs de l'Union.

5.13. Dans la pratique, ces prix sont collectés de manières les plus diverses, lesquelles peuvent varier à l'intérieur d'un même État membre: ils peuvent être récoltés par un représentant permanent ou non d'une autorité publique auprès d'abattoirs comme la Cour l'a observé en Grèce, en Espagne et en Irlande; ils peuvent faire l'objet d'une confrontation au niveau de chaque marché représentatif dans une commission regroupant des intervenants à différents stades de la production comme c'est le cas en France, être collectés auprès d'éleveurs et d'intermédiaires par contact téléphonique comme prévu en Italie, être récoltés par un représentant d'une autorité publique sur un marché où se traitent des animaux vivants comme constaté au Portugal, ou enfin, être transmis à l'autorité chargée de leur collecte par la personne tenant la criée sur le marché, comme c'est le cas au Royaume-Uni.

5.14. Examinant le relevé des prix de marché pour quelques semaines choisies aléatoirement sur quelques marchés représentatifs, la Cour a constaté une absence de documents (Grèce et Italie) ou des documents ne permettant pas de reconstituer le prix d'un marché représentatif à partir des prix collectés sur ce marché (Espagne et Portugal). Dans ces conditions, il n'est pas possible de s'assurer rétrospectivement de l'existence d'une collecte effective des prix et des données communiquées.

5.15. En outre, des anomalies ont été constatées au niveau des prix réellement transmis à la Commission: confusion entre deux semaines en Grèce, erreur dans les prix calculés dans un abattoir en Irlande, prix reçus d'un abattoir réduits par le «Department of Agriculture» en Irlande avant d'être communiqués à la Commission, prix transmis par une chambre de commerce réduits par le «Ministero per il Coordinamento delle Politiche Agricole, Alimentare e Forestali» en Italie. Ces réductions des prix collectés sur les marchés représentatifs ont pour effet d'augmenter le montant des primes et par conséquent les dépenses à charge du budget communautaire.

5.16. Enfin, il est apparu que le système de collecte des prix de marché et leur communication à la Commission ne font pas l'objet d'un contrôle de l'une ou l'autre autorité communautaire ou nationale.

Contrôle administratif des demandes de primes

5.17. Les demandes de primes doivent être déposées, auprès de l'autorité dans le ressort territorial de laquelle se trouve l'exploitation, au cours d'une période, ou éventuellement de deux périodes, fixées entre le premier novembre précédant la campagne et le trente avril suivant. En ce qui concerne l'Italie, la réglementation prévoit que les demandes puissent être centralisées; dans ce cas, l'autorité dans le ressort territorial de laquelle se trouve l'exploitation doit recevoir une copie de chaque demande (46).

5.18. Le contrôle administratif des demandes est effectué dans un bureau régional ou local du Ministère de l'Agriculture de l'État membre, excepté en Italie où il est réalisé informatiquement par un consortium de plusieurs sociétés spécialisées en informatique agissant pour compte de l'organisme de paiement. Au Portugal les demandes sont parfois introduites auprès d'agences d'organismes financiers ou auprès de deux organisations professionnelles et sont transmises directement à l'organisme central de paiement, sans être communiquées aux autorités locales, ce qui n'est pas conforme à la réglementation (voir point 5.17) et implique que ces autorités restent écartées de leur contrôle administratif.

Contrôle de la propriété et de l'éligibilité des animaux

5.19. Le contrôle administratif se borne généralement à comparer le formulaire de demande à celui de l'année précédente et à vérifier son caractère complet, sans que rien ne puisse être vérifié quant à la propriété et l'éligibilité des animaux pour lesquels les primes sont demandées (voir aussi points 5.32 - 5.36).

5.20. Par ailleurs, dans aucune des régions visitées il n'a été possible de vérifier l'existence d'un contrôle de la non-commercialisation de lait ou de produits laitiers à base de lait de brebis par rapprochement avec les données fournies par les transformateurs ou les distributeurs au sujet de la commercialisation de ces produits, comme l'exige la réglementation communautaire (47). Or, comme indiqué aux points 3.5 et 3.6, le montant de la prime varie de 20 % suivant que le producteur commercialise ces produits ou non.

Contrôle de la situation en zone défavorisée

5.21. La situation de l'exploitation en zone défavorisée permet au producteur d'obtenir un supplément de prime au titre des actions «monde rural», comme indiqué au point 3.7. Un producteur est considéré comme étant en zone défavorisée si au moins 50 % de la superficie agricole utilisée pour la production ovine et/ou caprine (48) se trouvent dans les zones définies comme telles par les États membres conformément à la Directive 75/268/CEE du Conseil du 28 avril 1975 (49). Au cas où la totalité de l'exploitation ne se situe pas dans une zone défavorisée, il y a donc lieu de vérifier, non seulement le respect de la quotité de 50 %, mais également la propriété effective des parcelles ou la détention d'un droit de les utiliser. L'efficacité du contrôle dépendra notamment des informations à fournir dans le formulaire de demande et des documents probants à y joindre.

5.22. Or l'information que doit fournir le producteur dans sa demande varie suivant l'État membre. En Grèce, en France et en Italie, le producteur doit indiquer la superficie totale de son exploitation et il doit simplement déclarer si la superficie des terres utilisées pour l'élevage ovin et caprin est à concurrence de 50 % au moins en zone défavorisée. Au Royaume-Uni, le producteur doit indiquer le total de la superficie de l'exploitation située en zone défavorisée, sans autre détail. Dans ces différents cas, sauf information fournie en complément à la demande et dont il est question ci-dessous, il n'est par conséquent pas possible de vérifier, lors du contrôle administratif, le respect de la condition imposée pour bénéficier des avantages liés à la situation d'exploitation située en zone défavorisée lorsque cette exploitation se trouve à la limite d'une zone non défavorisée. Par contre, en Espagne, en Irlande et au Portugal, le producteur doit indiquer les différentes unités de production constituant son exploitation et, pour chacune d'elles, la superficie. Cependant, des documents complémentaires n'étant pas joints aux demandes, le contrôle ne permet pas de s'assurer de la véracité des informations fournies et notamment de la propriété effective de ces parcelles ou du droit de les utiliser.

5.23. En Écosse et en Irlande, il existe pourtant un contrôle plus approfondi de la situation en zone défavorisée d'au moins 50 % de la superficie de l'exploitation utilisée pour l'élevage ovin. Le producteur est en effet tenu de joindre à sa demande une copie d'un plan cadastral de son exploitation. En Écosse, il doit indiquer les zones défavorisées et non défavorisées et un calcul de la superficie utilisée pour l'élevage ovin est réalisé, excluant par exemple les constructions, routes, bois et autres surfaces non en rapport avec l'élevage.

Contrôle sur place auprès des producteurs

5.24. Le producteur doit maintenir sur son exploitation les animaux pour lesquels il a introduit sa demande, pendant 100 jours, à dater du dernier jour de la période de dépôt des demandes (50). Durant ce délai, les États membres procèdent aux inspections sur place pour vérifier la véracité des informations mentionnées par le producteur dans sa demande. Ces inspections doivent porter sur un nombre minimal de demandes que la Commission a fixé à 10 % du nombre des producteurs (51).

5.25. Dans tous les États membres visités, excepté l'Italie, les autorités chargées au niveau central de la gestion du système de primes disposent de statistiques détaillées par région du nombre d'inspections opérées.

5.26. Le contrôle sur place des producteurs est réalisé par des représentants des bureaux régionaux ou locaux du Ministère de l'Agriculture de chaque État membre. Il soulève les observations ci-après.

Organisation des contrôles sur place

5.27. La réglementation introduite en 1992 sur le système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d'aides communautaires (52) prévoit que les contrôles sur place doivent porter au moins sur un échantillon significatif des demandes déterminé notamment sur la base d'une analyse des risques. Ce système entrant en vigueur en 1994 pour les primes ovine et caprine, une évolution est apparue dans la manière de sélectionner les producteurs devant faire l'objet d'un contrôle sur place dans les États membres où les missions de contrôle de la Cour ont été réalisées en 1994.

5.28. La pratique de base est que des producteurs soient sélectionnés sur la base d'anomalies découvertes lors du contrôle administratif des demandes ou lors des précédentes campagnes. D'autres critères peuvent être pris en compte.

5.29. En Grèce, les inspecteurs des Directions de l'Agriculture des «nomos» contrôlent en outre un échantillon de producteurs sélectionnés aléatoirement sur la base de leur numéro d'identification. Un système identique a été mis en place en Irlande.

5.30. En Italie, à partir de la campagne 1993, des règles de sélection des producteurs à contrôler sur place ont été déterminées, lesquelles comprennent notamment une sélection sur la base du nombre d'animaux pour lesquels la demande a été introduite. Cependant, les producteurs à contrôler sur place y sont déterminés irrévocablement au niveau central, les bureaux locaux recevant les données relatives à ceux-ci mais ne disposant pas de celles relatives aux autres producteurs. Le système devrait prévoir un mécanisme permettant d'augmenter le nombre de contrôles lorsqu'un taux d'anomalies significatif est observé. De plus, alors que les producteurs à contrôler sur place ont été sélectionnés notamment sur la base des anomalies qui sont apparues dans la demande, celles-ci ont été ignorées lors des contrôles réalisés lors de la visite de la Cour. Les inspecteurs chargés du contrôle sur place n'ont pas entrepris de démarche pour y apporter une réponse.

5.31. Au Portugal, divers critères de sélection ont été mis en place, parmi lesquels la taille du troupeau et l'existence au sein d'une même exploitation d'unités de production situées dans des zones de compétence différentes en matière de contrôle. Mais, comme en Italie, l'augmentation du nombre de contrôles à réaliser localement lorsqu'un taux d'anomalies significatif est observé n'est pas prévue.

Vérification des informations fournies par le producteur

5.32. La propriété des animaux, en absence de tout système d'identification et de registre d'étable, doit se présumer: il y a en effet lieu de supposer que la personne présentant les brebis ou les chèvres lors du contrôle en est bien propriétaire. Il est cependant parfois permis d'en douter, en particulier lorsque les animaux se trouvent loin du bâtiment de l'exploitation, sur des parcelles non spécifiées dans la demande, contrairement à ce qu'exige la réglementation (53), ou lorsque le contrôleur de l'État membre doit reporter le contrôle parce que les animaux ne peuvent être présentés immédiatement.

5.33. Cependant, il existe dans certains États membres des pratiques qui réduisent ce risque. En Irlande, un grand nombre de troupeaux sont marqués par une tache ou des lettres de couleur portées à un ou plusieurs endroits spécifiques de l'animal. Le producteur est invité à décrire la marque de son troupeau dans la demande de primes. Au Portugal existe également un système de marquage des ovins. Le producteur est tenu d'indiquer dans sa demande la marque de son troupeau. Dans ces cas, il est par conséquent important que cette information soit utilisée avec rigueur lors du contrôle et que la présence d'animaux ne portant pas cette marque soit expliquée par le producteur. Lors de contrôles sur place, il est cependant apparu que des animaux non marqués sont acceptés par des contrôleurs nationaux, notamment après qu'un premier décompte des seuls animaux marqués ait conduit à un nombre d'animaux inférieur à celui pour lequel la prime avait été demandée.

5.34. L'éligibilité des animaux (voir point 3.4) ne peut pas être vérifiée de manière satisfaisante lors de leur comptage, la personne qui réalise les contrôles sur place devant souvent se fier, pour les mêmes raisons que celles évoquées au point 5.32, aux déclarations du producteur. En cas de doute, le contrôleur de l'État membre devrait toujours demander au producteur s'il tient un carnet d'agnelage ou tout autre document pertinent et déterminer, à partir de ce document, l'âge que les animaux atteindront le dernier jour de la période de rétention. Une telle pratique n'a pas été rencontrée. Il est arrivé en Italie et en Espagne que des agnelles trop jeunes ne soient écartées par le contrôleur qu'après que les auditeurs de la Cour lui ont rappelé ses obligations en la matière.

5.35. Le comptage des brebis est parfois difficile étant donné la difficulté de canaliser les animaux. Cette opération est cependant facilitée par des installations permettant d'immobiliser ceux-ci ou par la présence de chicanes facilitant leur comptage, ce qui a été le cas dans plusieurs exploitations visitées lors de l'enquête en Irlande et au Royaume-Uni. Sinon, il est souvent nécessaire que le contrôle soit réalisé par deux personnes et on peut estimer qu'une marge d'erreur de 1 à 2 % peut exister lors du comptage. Dans une région italienne, il est même arrivé que le contrôleur de l'État membre, après plusieurs tentatives, ne puisse compter une partie d'un troupeau et qu'il décrète approximativement le nombre d'animaux présents.

5.36. Par ailleurs, en Irlande, une oreille de l'animal est poinçonnée par l'inspecteur à un endroit précis communiqué dans les instructions de contrôle sur place et modifié chaque année. Au Portugal, lors du comptage, les animaux doivent être marqués par un spray d'une couleur spécifique. Ces procédures impliquent que chaque animal est considéré individuellement et que le contrôleur de l'État membre a, à cette occasion, réellement la possibilité d'évaluer l'éligibilité de l'animal.

5.37. En ce qui concerne la vérification de la situation en zone défavorisée d'au moins 50 % de la superficie de l'exploitation utilisée pour l'élevage d'ovins ou de caprins, alors que le contrôle administratif est généralement très faible (voir points 5.21-5.23), il a été constaté que cet aspect ne faisait pas non plus l'objet d'une vérification lors du contrôle sur place dans des cas examinés en Espagne, au Portugal et dans une partie du Royaume-Uni.

5.38. Par ailleurs, il a été constaté en Espagne, pour une demande émanant de six producteurs affirmant constituer un groupement et dont certaines terres appartenaient à une zone défavorisée et d'autres faisaient partie d'une zone non défavorisée, qu'un contrôle satisfaisant de l'existence dans les faits de ce groupement n'a pas été effectué. Ceci montre qu'il n'est donc pas impossible de réunir des producteurs dont les terres sont situées en zone non défavorisée et des producteurs dont les terres sont situés en zone défavorisée de manière à faire bénéficier tous les producteurs du supplément de prime payé au titre des actions «monde rural», en affirmant simplement dans la demande constituer un groupement de producteurs.

Caractère inopiné des contrôles sur place

5.39. La réglementation prévoit que les inspections sont effectuées de manière inopinée; un préavis limité au délai strictement nécessaire et ne pouvant dépasser les quarante-huit heures, peut être donné (54).

5.40. Dans la pratique, il s'avère que le contrôle réellement inopiné ne peut se faire que tôt le matin ou tard le soir, lorsque les animaux sont rentrés en bergerie. Durant la journée, le risque est grand de ne pas les trouver dans des pâturages proches; leur rassemblement et acheminement vers les installations du producteur, lequel est nécessaire pour les raisons invoquées au point 5.35, peuvent alors prendre de une à plusieurs heures. Ceci explique que dans de nombreux cas et spécialement dans les régions d'élevage extensif des zones défavorisées, les producteurs sont en général avertis la veille du contrôle, et que, régulièrement, une heure de rendez-vous soit fixée.

5.41. Dans la mesure où, jusque fin 1994, les contraintes réglementaires en matière de preuve de la propriété effective des animaux sont inexistantes, l'annonce du contrôle sur place en réduit considérablement l'efficacité.

Registre des mouvements

5.42. Ce n'est qu'à partir de la campagne 1995 que chaque exploitation devra obligatoirement tenir un registre des ovins et caprins (55). Celui-ci devra comprendre au moins:

a) le nombre total d'ovins et de caprins présents sur l'exploitation chaque année à une date à fixer par l'autorité compétente;

b) un relevé à jour du nombre de femelles de plus de douze mois ou ayant mis bas avant cet âge et présentes sur l'exploitation;

c) les mouvements des ovins et caprins (origine, destination, marque, date).

5.43. Auparavant, l'État membre qui avait mis en place un système de registre pouvait procéder aux contrôles sur place en dehors de la période de rétention, mais durant l'année concernée, pour un maximum de 50 % des inspections minimales requises (54). Parmi les États membres visités dans le cadre de l'enquête, seul le Royaume-Uni avait mis en place un tel système.

5.44. Outre que, combiné avec un système d'identification, le registre doit permettre de s'assurer de la propriété et de l'éligibilité des animaux pour lesquels la prime a été demandée, il doit également permettre, lorsque le contrôle est réalisé en dehors de la période de rétention, de s'assurer que les animaux ont bien été présents sur l'exploitation durant cette période.

5.45. L'examen réalisé, au Royaume-Uni, du système d'enregistrement permanent des mouvements du cheptel ovin a fait apparaître des lacunes au niveau du registre tenu et des difficultés quant à la réalisation du contrôle sur place.

5.46. Il est en effet apparu que, contrairement à ce qui était prévu par la réglementation, le registre utilisé ne comprenait pas d'informations sur le nombre d'animaux morts par circonstances naturelles ou force majeure; lorsque cette information est disponible, c'est qu'elle a été comptabilisée séparément par le producteur. Malgré l'absence de notification et de comptabilisation de ces pertes dans le registre, il est arrivé lors de contrôles postérieurs à la période de rétention que des animaux ne soient pas considérés comme manquants mais soient considérés comme morts par circonstances naturelles, sur simple affirmation du producteur.

5.47. En ce qui concerne la méthode de contrôle, il est apparu que les agents chargés du contrôle sur place n'avaient pas une méthode standard pour vérifier que le nombre de brebis pour lesquelles la prime avait été demandée correspondait au nombre d'animaux présents tout au long de la période de rétention. Il est arrivé que le contrôle soit incomplet et même que les conclusions soient erronées. Il y a en effet lieu, à partir du nombre d'animaux comptés sur l'exploitation et des mouvements enregistrés (naissances, achats, morts et ventes), de remonter le temps et de déterminer, non seulement à la date de fin de la période de rétention, mais également au début et tout au long de celle-ci, si le nombre d'animaux ayant fait l'objet de la demande correspond bien au nombre d'animaux présents sur l'exploitation. Il est certain que pour effectuer cette tâche qui a un caractère comptable, l'utilisation d'une feuille de réconciliation standard à établir à la date du début de la période de rétention et à la date de fin de cette période, améliorerait grandement la qualité du contrôle et permettrait par la suite de reconstituer les démarches entreprises.

5.48. Par ailleurs, certains inspecteurs se limitent au contrôle du registre des mouvements alors que d'autres étendent ce contrôle aux documents sous-tendant les chiffres repris dans le registre. Une vérification des documents sous-jacents (factures, reçus...) est cependant nécessaire pour assurer un contrôle satisfaisant.

5.49. Enfin, alors qu'au Royaume-Uni la tenue d'un registre conforme aux prescriptions de la réglementation était une condition nécessaire à l'octroi de la prime, il est apparu que lorsque le registre du producteur ne prévoyait pas la comptabilisation des cas de circonstances naturelles et qu'ils n'étaient pas comptabilisés dans un autre document, ce registre soit malgré tout déclaré comme satisfaisant par le contrôleur de l'État membre dans son rapport de contrôle. Il est également apparu que lorsque l'on découvre à l'occasion du contrôle sur place qu'un producteur ne tient pas de registre de mouvements, une période de grâce lui soit accordée pour lui permettre d'en reconstituer un alors qu'il serait normal que le contrôleur établisse lui-même une réconciliation sur la base des documents sous-jacents qui doivent être en possession du producteur lors du contrôle.

Sanctions

5.50. La réglementation communautaire prévoit que si le nombre d'animaux effectivement éligibles résultant du contrôle est inférieur à celui pour lequel la demande a été déposée, diverses sanctions modulées en fonction de l'ampleur de cet écart doivent être appliquées (56).

5.51. Cependant, en cas de pertes suite à des circonstances naturelles de la vie du troupeau, la prime est maintenue pour le nombre d'animaux effectivement éligibles, sans pénalités, à condition que le producteur ait informé par écrit l'autorité compétente dans les 10 jours de sa constatation de la perte. Dans la pratique, ce délai est difficile à vérifier dans la mesure où la constatation par le producteur de la perte reste très souvent difficile à contrôler.

5.52. En France, il existe un document émis par un tiers, le certificat d'enlèvement de la société d'équarrissage, permettant de déterminer la date à laquelle l'animal mort a été enlevé par l'équarrisseur. Il arrive cependant qu'en absence de notification de perte conformément aux exigences réglementaires, la communication de bons d'équarrissage au moment du contrôle sur place soit considérée comme valant notification, même si la date d'enlèvement figurant sur le bon est antérieure de plus de 10 jours à la date du contrôle sur place qui est dans ce cas la date de notification. Cette pratique signifie que, dans ce cas, des sanctions ne sont pas appliquées alors qu'elles auraient dû l'être.

5.53. Les autorités chargées de la mise en place du système de primes dans cet État membre ont cependant cherché à faciliter la notification de pertes suite à des circonstances naturelles en prévoyant la remise au producteur, en même temps que le formulaire de demande, de bordereaux de notification préimprimés sur lesquels doit notamment être indiqué le nombre de brebis perdues.

5.54. Une pratique semblable a été observée en Grèce. Cependant, dans les régions visitées, les notifications des pertes par circonstances naturelles sont très rares.

5.55. Au Royaume-Uni, comme expliqué au point 5.46, il est arrivé au cours de contrôles réalisés en dehors de la période de rétention, que le contrôleur de l'État membre, sur la base de la simple affirmation du producteur, considère des animaux manquants comme des pertes résultant de circonstances naturelles pour reconstituer le nombre d'animaux présents sur l'exploitation durant la période de rétention.

Paiement des primes

5.56. Avant la fin de chaque semestre, la Commission procède à l'estimation du montant prévisible de la prime et sur cette base, les États membres sont autorisés à verser un acompte semestriel de 30 % de la prime (57). Le montant définitif des primes est fixé après la fin de la campagne, l'année suivante, et les soldes de primes doivent alors être liquidés avant le 15 octobre (58).

5.57. Certains États membres versent des acomptes et d'autres n'en versent pas (Belgique, Danemark, Italie, Luxembourg, Pays-Bas). Ceci a évidemment une répercussion sur l'efficacité de la prime en tant qu'aide aux revenus et n'assure pas un traitement semblable des producteurs dans l'ensemble de l'Union.

5.58. L'examen des campagnes 1991 et 1992 montre de grandes divergences quant à la rapidité de paiement des producteurs. Si l'on considère les flux mensuels de paiements des États membres et que l'on effectue un calcul du délai moyen de paiement pondéré par les montants payés, il apparaît qu'entre les États membres payant le plus rapidement leurs producteurs, soit la France et l'Irlande, et ceux payant le plus tard, soit le Danemark et l'Italie, il y a en moyenne au moins huit mois de différence. Par rapport aux États membres les plus rapides, l'Espagne, le Portugal et le Royaume-Uni paient en moyenne d'un peu moins d'un mois à deux mois plus tard, l'Allemagne de trois à quatre mois plus tard et les autres États membres, soit la Belgique, la Grèce, le Luxembourg et les Pays-Bas, dans un délai variant de quatre à sept mois. Les producteurs des différents États membres ne bénéficient donc pas d'un traitement semblable.

Cas particulier de l'engraissement en carcasses lourdes

5.59. Comme indiqué au point 3.6, les producteurs d'agneaux légers reçoivent une prime inférieure de 20 % à celle perçue par les producteurs d'agneaux lourds, ceux-ci ne commercialisant pas de lait ou de produits laitiers à base de lait de brebis. Cependant, le système d'engraissement des agneaux en carcasses lourdes permet aux producteurs d'agneaux légers de percevoir malgré tout la prime à 100 % à concurrence du nombre d'agneaux engraissés en carcasses lourdes.

5.60. Afin que puisse être vérifiée la principale exigence imposée par le Conseil pour que des agneaux soient reconnus comme ayant été engraissés en carcasses lourdes, à savoir l'engraissement pendant au moins 45 jours et l'obtention d'un poids vif moyen minimal, au niveau du lot d'agneaux de 25 kilogrammes (59), les producteurs doivent respecter un certain nombre d'obligations de manière à éviter les abus (60):

a) chaque producteur doit présenter une déclaration de mise à l'engraissement pour chaque lot d'agneaux;

b) le détenteur des agneaux mis à l'engraissement, qu'il soit le producteur ou un engraisseur spécialisé, doit tenir à jour un registre d'engraissement comportant:

i) à l'entrée: le numéro du lot, le nombre d'agneaux, la date de mise à l'engraissement, la marque indélébile d'identification et l'exploitation d'origine;

ii) à la sortie: la date, le poids moyen et la composition du lot (nombre d'agneaux de chaque lot d'entrée faisant partie du lot de sortie).

5.61. De l'ordre de 800 000 primes sont payées chaque campagne au titre de ce régime particulier, principalement en France et en Espagne, mais également un peu au Portugal et en Grèce.

5.62. En France, lors de la visite d'un atelier d'engraissement, il n'a pas été possible de vérifier le respect des obligations réglementaires en matière de durée d'engraissement et de poids moyen des agneaux, étant donné l'absence de registre de sortie. Il a également été constaté que, lorsqu'un producteur vend ses agneaux pour engraissement à une société disposant d'ateliers dans différents départements, l'adresse mentionnée dans la déclaration d'engraissement était celle du siège social de cette société, ce qui ne permet pas d'assurer un contrôle ultérieur des agneaux ainsi engraissés puisque leur destination effective n'est pas connue.

5.63. En Grèce, les producteurs visités tenaient le registre spécifique pour la campagne en cours. Parmi ceux-ci, le seul ayant déjà pratiqué l'engraissement en carcasses lourdes au cours d'une campagne antérieure avait cependant alors obtenu le supplément de prime sans tenir ce registre.

5.64. Au Portugal, dans le seul cas examiné, celui d'une exploitation appartenant au Ministère de l'Agriculture et pratiquant ce type d'engraissement depuis plusieurs années, aucun registre n'était tenu.

5.65. Enfin, bien que les autorités locales contrôlant le système aient l'obligation d'inspecter les lieux d'engraissement d'au moins 10 % des déclarants par campagne, dans aucun des États membres où la Cour a examiné ce système, à savoir ceux cités ci-dessus, les autorités nationales ne disposaient de statistiques à ce propos. En France, il est même apparu que dans les deux départements visités, aucun contrôle sur place des engraisseurs se livrant à cette activité n'avait jusqu'alors été réalisé.

Mise en place des limites individuelles de primes

5.66. Dans chacun des États membres visités, la mise en place du système de quotas, alors en cours, s'avérait être laborieuse compte tenu de la masse d'informations à traiter et du nombre de notifications à réaliser, parfois en absence de tout système informatique. Ainsi, la notification des quotas aux producteurs, même dans les cas les plus aisés, c'est-à-dire ceux ne demandant pas à bénéficier de la réserve nationale ou de la réserve supplémentaire, n'a-t-elle pu être clôturée que rarement au moins 15 jours avant la fin de la période d'introduction des demandes de l'État membre, comme prévu par la réglementation (61).

5.67. En Grèce, où la période d'introduction des demandes se terminait tôt, le 15 février, les limites individuelles de droits à la prime ont été notifiées, dans les cas les plus aisés, par affichage aux valves des coopératives de producteurs dans les délais prescrits. En Espagne, dans les régions visitées, une première allocation des limites n'a été réalisée qu'en juin et juillet 1993, soit bien après la clôture de la période d'introduction des demandes. En France, la période d'introduction des demandes se clôturait le 15 février et ces limites n'ont été notifiées que durant les mois de mars et d'avril. En Irlande, la notification des quotas n'a pas débuté avant fin avril 1993 alors que la période d'introduction des demandes se terminait le 12 mars. En Italie, les quotas ont été notifiés provisoirement, dans les délais impartis, aux producteurs ayant introduit une demande en 1991, mais il fallait encore vérifier ultérieurement s'ils avaient introduit une demande en 1992. Au Portugal, de l'ordre de 20 % des producteurs n'avaient pas reçu leur quota à la clôture de la période d'introduction des demandes. Au Royaume-Uni, la notification n'a pas non plus été terminée avant la clôture de la période d'introduction des demandes.

5.68. Après avoir procédé à l'allocation des limites dans les cas les plus aisés, il restait encore à statuer sur les demandes d'émargement à la réserve nationale. Tout ceci implique que les États membres ont connu très longtemps des situations provisoires et parfois confuses qui ont entraîné des retards dans la gestion des demandes relatives à la campagne 1993 et le paiement des primes.

Application du régime du stockage privé

5.69. Malgré sa faible importance financière (voir point 4.26), le stockage privé a été examiné dans deux États membres (Espagne et Irlande). Différents problèmes ont été observés.

5.70. En Espagne, un contrôle auprès d'une entreprise a été réalisé par la Cour en dehors de la période de détention des viandes. Malgré les prescrits de la réglementation (62) et le fait que l'opération avait fait l'objet de trois inspections des agents de l'organisme de paiement, il est apparu que l'opérateur ne tenait pas de comptabilité-matière. La comptabilité devant entre autres indiquer, par contrat, l'identification des produits placés sous stockage privé, il était par conséquent impossible de s'assurer que les produits présentés par l'opérateur lors d'un contrôle réalisé pendant la période de détention des carcasses étaient bien ceux ayant fait l'objet de l'opération. Il était également impossible de vérifier les dates de mise en stock et de sortie de stock, et par conséquent le respect de la durée de détention des carcasses.

5.71. En Irlande, il a également été constaté que l'opérateur contrôlé ne tenait pas de comptabilité-matière. Lorsque la documentation relative à des contrats antérieurs avec le même opérateur a été examinée, il a été constaté que les dates figurant sur les documents avaient été raturées et modifiées et étaient parfois contradictoires, rendant impossible la vérification des prescrits réglementaires. Il a également été constaté, pour l'une des opérations examinées, que les numéros des scellés des camions au départ de l'atelier de désossage et à l'arrivée à l'endroit de stockage ne correspondaient pas. Les autorités responsables de l'État membre n'ont ultérieurement fourni que des informations partielles quant aux dates figurant sur les documents et elles ont justifié la discordance des numéros de scellés en expliquant que la viande avait dû être congelée en dehors des installations de stockage de l'entreprise, nécessitant par conséquent deux transports entre l'atelier de désossage et l'endroit de stockage.

CONCLUSION

6.1. Les observations qui avaient été formulées dans le rapport de la Cour sur l'exercice 1988 montraient essentiellement qu'un certain nombre de dispositions de la réglementation n'étaient adaptées ni aux réalités de l'élevage ovin, ni aux réalités pratiques du contrôle. Parmi celles-ci figurait la définition de la «brebis éligible» qui a été modifiée entre-temps. D'autres modifications ont été introduites, comme l'avait proposé la Cour: obligation de déclarer les cas de circonstances naturelles, gradation dans les sanctions, taux minimal de contrôle sur place et spécifications en matière de registre des mouvements des animaux.

Une aide plus sélective et efficace

6.2. L'explosion des dépenses budgétaires relatives aux primes ovine et caprine de moins de 600 Mio ECU durant les premières années de l'OCM à 1932 Mio ECU en 1994 a conduit depuis plusieurs années à la mise en place d'un arsenal de mesures visant à les maîtriser, dont le succès n'a été que mitigé (points 1.1 et 4.8 - 4.13). Les quotas de droits à la prime, susceptibles de stabiliser les dépenses budgétaires, sont entrés en vigueur à partir de la campagne 1993 et en constituent l'ultime étape (points 4.14 - 4.20). Cette évolution était inévitable, le prix de base restant stable et très écarté du prix moyen de marché: en 1993, le prix de base et le prix de base corrigé du stabilisateur correspondaient respectivement à 162 % et 150 % du prix moyen de marché. Elle s'explique en raison du mécanisme de fixation du montant des primes qui, par la compensation automatique de la baisse des prix, enlève au marché son rôle véritable d'ajustement entre l'offre et la demande. Ceci introduit un cercle vicieux qui revient à transférer à la charge du budget communautaire les baisses des prix à la production (points 4.2 - 4.4). La Cour recommande donc à la Commission de réexaminer un tel mécanisme qui s'avère inadapté particulièrement lorsque le prix de base ne suit pas de près le prix moyen de marché.

6.3. Par ailleurs, ce mécanisme, en favorisant la baisse des prix, contribue à accroître la concurrence exercée vis-à-vis de la viande bovine dont les excédents ont lourdement pesé sur le budget communautaire (point 4.24). En outre, les dépenses budgétaires par kilo de viandes ovine et caprine produite dans l'Union sont actuellement plus du triple de celles exposées pour la viande bovine (point 4.6). Enfin, on assiste à un développement, en termes relatifs, de la production ovine dans des États membres présentant proportionnellement plus de demandes de primes dans les régions considérées comme non défavorisées (point 4.23).

6.4. Considérant cette situation, il apparaît donc nécessaire que la Commission procède à une étude des alternatives au système actuel. Des objectifs plus précis doivent être poursuivis, clairement définis et évalués périodiquement (point 5.2), en limitant progressivement le bénéfice des aides accordées dans ce secteur au soutien des revenus des producteurs dont l'élevage est situé dans une région défavorisée où il n'est pas rentable de maintenir d'autres activités en matière d'élevage et où ces aides peuvent donc avoir un effet favorable sur le maintien d'une population rurale. Dans ce cadre, la Commission devrait également introduire des critères en matière de sauvegarde de l'environnement et d'aménagement du territoire.

6.5. En ce sens, il est essentiel que la Commission propose une redéfinition de la notion de «zone défavorisée» et qu'une grande rigueur soit accordée à l'attribution et au contrôle de ce statut. Les critères pour la définition de ces zones doivent faire l'objet d'une révision aussi rapide que possible pour prendre en compte les conditions concrètes dans lesquelles l'élevage est réalisé (point 4.25).

6.6. Le rôle des primes en tant que soutien des revenus des producteurs doit lui aussi être amélioré en assurant un paiement plus rapide de celles-ci, de grandes différences existant à cet égard entre États membres (points 5.56 - 5.58).

Le besoin d'éléments statistiques fiables

6.7. Les États membres doivent accorder plus d'attention aux informations statistiques transmises à la Commission et doivent veiller au respect des délais dans lesquels ces informations doivent être fournies. De son côté, la Commission devrait mieux contrôler le respect des obligations réglementaires des États membres en cette matière (point 5.4).

6.8. Dans le cadre de la mise en place des limites individuelles de droits à la prime, il est impératif que les divergences apparaissant entre les chiffres résultant des enquêtes statistiques et ceux relatifs au nombre d'animaux primés soient éclaircies. Il est aussi nécessaire que les services de la Commission chargés de la gestion du système de primes et de l'apurement des comptes correspondants fondent leur contrôle quant aux quotas distribués par chaque État membre pour la campagne 1993, sur les nombres d'animaux ayant bénéficié de la prime repris dans les déclarations annuelles FEOGA-Garantie des États membres pour l'année de référence qu'ils ont choisie (points 5.5 - 5.7).

Un système de relevé des prix de marché plus fiable

6.9. La mise en place du système de collecte des prix de marché, lequel est la base de la détermination du montant de la prime, s'est avérée déficiente. Étant donné les erreurs qui ont été constatées, il y a lieu à l'avenir que les autorités des États membres et la Commission exercent un contrôle sur cette collecte des prix, ce qui n'est actuellement pas le cas. Une formalisation minimale de celle-ci au niveau des marchés représentatifs est également nécessaire de manière à ce que l'on puisse remonter à la source de l'information et s'assurer qu'une réelle collecte des prix pratiqués sur les marchés est effectuée (points 5.9 - 5.16).

Un renforcement du contrôle des primes

6.10. Le système de primes, tel qu'il a été observé par la Cour, présente des procédures de gestion disparates et un contrôle interne faible dans la mesure où d'une part le contrôle administratif est très limité (points 5.17 - 5.23) et d'autre part, lors du contrôle sur place, les éléments attestant de la propriété des animaux ainsi que de leur éligibilité sont très rares (points 5.32 - 5.36); ces faiblesses sont aggravées par le fait que, dans la majorité des cas, ce contrôle sur place n'est pas effectué de manière inopinée (points 5.39 - 5.41); par ailleurs, les pertes par suite de circonstances naturelles de la vie du troupeau ne sont pas toujours notifiées ou sont parfois irrégulièrementacceptées (points 5.50 - 5.55). La mise en place généralisée en cours d'un registre par producteur et d'une identification des animaux est susceptible d'améliorer cette situation, encore que cette enquête et l'examen du système mis en place par le Royaume-Uni suggèrent dès maintenant certaines recommandations (points 5.42 - 5.49):

a) la Commission devrait s'assurer de la conformité du registre prescrit par chaque État membre avec la réglementation communautaire et ce registre devrait être unique au sein d'un même État membre;

b) la vérification du registre lors du contrôle sur place, à partir des documents justificatifs, doit être obligatoire de manière à s'assurer de la propriété, de l'éligibilité des animaux présentés, lesquels doivent être identifiés, et du nombre de cas de pertes par circonstances naturelles;

c) un rapport de contrôle sur place standard spécifiant clairement les étapes à suivre dans le cas où le contrôle sur place est réalisé en dehors de la période de rétention doit être utilisé.

6.11. Le contrôle de la situation des exploitations en zone défavorisée, lorsque celles-ci se trouvent à la limite d'une zone non défavorisée, devrait être amélioré en prévoyant que le producteur, d'une part, doive indiquer dans sa demande les différentes unités de production constituant son exploitation et pour chacune d'elles la superficie et, d'autre part, doive joindre à sa demande les justificatifs permettant de vérifier les informations données (points 5.21 - 5.23).

6.12. Enfin la Commission devrait prendre des initiatives visant à accroître la rigueur avec laquelle la réglementation est appliquée de manière à ce qu'un traitement semblable soit assuré à tous les éleveurs de l'Union.

Possibilité de supprimer le supplément de prime à l'engraissement en carcasses lourdes

6.13. Le système d'engraissement en carcasses lourdes est trop complexe et n'est pas bien respecté, ni par les producteurs ni par les autorités locales chargées de son contrôle. Par ailleurs, il permet à des producteurs de bénéficier, dans certaines limites, d'une prime à 100 % au lieu d'une prime à 80 % alors que les revenus issus de la commercialisation de la viande ne constituent pour eux qu'un élément accessoire par rapport aux revenus issus de la commercialisation de lait (point 4.20). La Commission devrait par conséquent examiner la possibilité de le supprimer (points 5.59 - 5.65).

Renforcement du contrôle du stockage privé par les États membres

6.14. Par ailleurs, même si les opérations mises en place sont peu fréquentes, il y a lieu de la part des États membres d'assurer un contrôle effectif, particulièrement en ce qui concerne la tenue d'une comptabilité - matière telle que prescrite par la réglementation, de manière à permettre de vérifier que les modalités de ces opérations ont effectivement été respectées (points 5.69 - 5.71).

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 14 septembre 1995.

Par la Cour des comptes

André J. MIDDELHOEK

Président

en son absence

Constantinos ANDROUTSOPOULOS

Membre de la Cour

FRJournal officiel des Communautés européennes

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Journal officiel des Communautés européennes

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(1) Règlement (CEE) n° 1837/80 du Conseil, du 27 juin 1980 (JO L 183 du 16. 7. 1980, p. 1).

(2) Il n'existe pas de définition du producteur spécialisé. Cependant, à titre d'information, on peut préciser que pour 17 % de l'ensemble des éleveurs d'ovins et de caprins de l'Union, cette activité contribue au moins à 75 % à la valeur de la production totale; ils ne sont plus que 11 % pour une contribution d'au moins 85 % [source: Réseau d'Information Comptable Agricole (RICA)].

(3) JO C 234 du 4. 9. 1984, p. 1.

(4) JO C 312 du 12. 12. 1989, points 6.74 - 6.107.

(5) JO C 324 du 13. 12. 1991, points 9.1 - 9.43.

(6) «Le marché des viandes et des produits avicoles. Les marchés des ovins», Office national interprofessionnel des viandes, de l'élevage et de l'aviculture (OFIVAL), 1993, pages 31-35.

(7) Les informations reprises aux paragraphes 2.3 à 2.7 sont basées sur les statistiques Eurostat (base de données CRONOS).

(8) JO L 289 du 7. 10. 1989, p. 1.

(9) Période courant du premier lundi du mois de janvier à la veille de ce jour l'année suivante.

(10) Considérant 3 du règlement (CEE) n° 3013/89 du Conseil, du 25 septembre 1989 (JO L 289 du 7. 10. 1989, p. 1).

(11) Considérant 8 du règlement (CEE) n° 3013/89 du Conseil, du 25 septembre 1989 (JO L 289 du 7. 10. 1989, p. 1).

(12) Règlement (CEE) n° 2070/92 du Conseil, du 30 juin 1992 (JO L 215 du 30. 7. 1992, p. 63) modifiant le règlement (CEE) n° 3493/90 du Conseil, du 27 novembre 1990 (JO L 337 du 4. 12. 1990, p. 7).

(13) Article 1er du règlement (CEE) n° 3493/90 du Conseil, du 27 novembre 1990, (JO L 337 du 4. 12. 1990, p. 7).

(14) Article 1er du règlement (CEE) n° 872/84 du Conseil, du 31 mars 1984 (JO L 90 du 1. 4. 1984, p. 40). Les femelles destinées à la réforme sont celles qui ne sont plus reproductrices et qui sont destinées à être vendues pour l'abattage.

(15) Il s'agit là des montants payés dans la majorité des États membres. Cependant, comme indiqué au point 3.3, le montant des primes n'était pas identique pour tous les États membres. C'est ainsi qu'en 1992 les producteurs d'agneaux lourds de certains États membres ou de parties d'entre eux ont perçu une prime de 23,130 ECU.

(16) Article 5 du règlement (CEE) n° 3013/89 du Conseil, du 25 septembre 1989 (JO L 289 du 7. 10. 1989, p. 1) tel que modifié par le règlement (CEE) n° 2069/92 du Conseil, du 30 juin 1992 (JO L 215 du 30. 7. 1992, p. 59).

(17) Conformément à l'article 5, paragraphe 5 du règlement (CEE) n° 3013/89 du Conseil, du 25 septembre 1989 (JO L 289 du 7. 10. 1989, p. 1), ces régions sont:

- tout le territoire de la Grèce et du Portugal (sauf les Açores et Madère) et certaines régions de France (Corse), d'Espagne (Andalousie, Aragon, Baléares, Castille-la-Manche, Castille et Léon, Catalogne, Estrémadure, Galice (sauf La Corogne et Lugo), Madrid, Murcie, La Rioja, Valence et les Canaries) et d'Italie (Latium, Abruzzes, Molise, Campanie, Pouilles, Basilicate, Calabre, Sicile et Sardaigne);

- les zones de montagne communiquées à la Commission par chaque État membre en vertu de l'article 3 paragraphe 3 de la directive 75/268/CEE du Conseil, du 28 avril 1975 sur l'agriculture de montagne et de certaines zones défavorisées (JO L 128 du 19. 5. 1975, p. 1).

(18) JO L 132 du 23. 5. 1990, p. 17. Les montants en vigueur sont ceux stipulés par le règlement (CEE) n° 1743/91 du Conseil, du 13 juin 1991 (JO L 163 du 26. 6. 1991, p. 44).

(19) Ce Comité est composé de représentants des États membres et est présidé par un représentant de la Commission. Il est institué et régi par les articles 29 à 31 du règlement (CEE) n° 3013/89 du Conseil, du 25 septembre 1989 (JO L 289 du 7. 10. 1989, p. 1).

(20) Les dispositions générales d'ouverture du stockage privé sont fixées à l'article 7 du règlement (CEE) n° 3013/89 du Conseil, du 25 septembre 1989 (JO L 289 du 7. 10. 1989, p. 1).

(21) Règlement (CE) n° 1886/94 du Conseil, du 27 juillet 1994 (JO L 197 du 30. 7. 1994, p. 30) modifiant le règlement (CEE) n° 3013/89 du Conseil, du 25 septembre 1989 (JO L 289 du 7. 10. 1989, p. 1).

(22) Articles 9 et 14 de règlement (CEE) n° 3013/89 du Conseil, du 25 septembre 1989 (JO L 289 du 7. 10. 1989, p. 1).

(23) Article 16 de réglement (CEE) n° 3013/89 du Conseil, du 25 septembre 1989 (JO L 289 du 7. 10. 1989, p. 1).

(24) Voir le rapport spécial 3/94 de la Cour sur la mise en oeuvre des mesures d'intervention prévues par l'organisation de marché dans le secteur de la viande bovine (JO C 356 du 14. 12. 1994, point 2.2 et graphique 2.4.).

(25) Voir le rapport de la Commission d'Enquête relative au fonctionnement du marché de la viande ovine et bovine, Assemblée Nationale française, Paris, p. 248.

(26) Initialement était prévue la fixation annuelle, non seulement d'un prix de base pour les carcasses d'ovins fraîches ou réfrigérées, mais également d'un prix de référence. Ce prix de référence intervenait dans la fixation du montant de la prime. Il avait été fixé à un niveau différent de celui du prix de base «afin d'instituer un prix de référence communautaire unique par la convergence des prix de référence nationaux selon des étapes égales pendant une période de quatre ans» [Article 3, paragraphe 4, point b du premier règlement de base de l'OCM, le règlement (CEE) n° 1837/80 du Conseil, du 27 juin 1980 (JO L 183 du 16. 7. 1980, p. 1)].

Le prix de base intervenait quant à lui pour le déclenchement des mesures d'intervention et pour la fixation du montant des prélèvements à l'importation.

Au terme de la période de quatre ans de convergence destinée à réaliser un ajustement progressif des structures de production et de commercialisation dans les différents États membres, les concepts de prix de référence unique et de prix de référence par région ont été supprimés [article 1er du règlement (CEE) n° 871/84 du Conseil, du 31 mars 1984 (JO L 90 du 1. 4. 1984, p. 35)] et le montant de la prime n'a plus été calculé que par référence avec ce prix de base qui par ailleurs était unique.

(27) Règlement (CEE) n° 1115/88 du Conseil, du 25 avril 1988 (JO L 110 du 29. 4. 1988, p. 36) modifiant le règlement (CEE) n° 1837/80 du Conseil, du 27 juin 1980 (JO L 183 du 16. 7. 1980, p. 1), premier règlement de base de l'OCM. Ce point est à présent repris à l'article 8 du règlement (CEE) n° 3013/89 du Conseil, du 25 septembre 1989 (JO L 289 du 7. 10. 89, p. 1).

(28) Cette diminution se calculait en réduisant la perte de revenu de 1 % du prix de base par tranche de 1 % de dépassement du niveau maximal garanti.

(29) Article 8 du règlement (CEE) n° 3013/89 du Conseil, du 25 septembre 1989 (JO L 289 du 7. 10. 1989, p. 1) tel que modifié par le règlement (CEE) n° 2069/92 du Conseil, du 30 juin 1992 (JO L 215 du 30. 7. 92, p. 59).

(30) JO L 128 du 19. 5. 1975, p. 1.

(31) Article 5, paragraphe 7 du règlement (CEE) n° 3013/89 du Conseil, du 25 septembre 1989 (JO L 289 du 7. 10. 89, p. 1).

(32) JO C 330 du 15. 12. 1992, points 2.103 - 2.105.

(33) Règlement (CEE) n° 233/94 du Conseil, du 24 janvier 1994 (JO L 30 du 3. 2. 1994, p. 9) modifiant le règlement (CEE) n° 3013/89 du Conseil, du 25 septembre 1989 (JO L 289 du 7. 10. 1989, p. 1).

(34) Article 5 bis du règlement (CEE) n° 3013/89 du Conseil, du 25 septembre 1989 (JO L 289 du 7. 10. 1989, p. 1) tel que modifié par le règlement (CEE) n° 2069/92 du Conseil, du 30 juin 1992 (JO L 215 du 30. 7. 1992, p. 59).

(35) Article 5 ter du règlement (CEE) n° 3013/89 du Conseil, du 25 septembre 1989 (JO L 289 du 7. 10. 1989, p. 1), tel que modifié par le règlement (CEE) n° 2069/92 du Conseil, du 30 juin 1992 (JO L 215 du 30. 7. 1992, p. 59).

(36) Le règlement (CEE) n° 3567/92 de la Commission, du 10 décembre 1992 (JO L 362 du 11. 12. 1992, p. 41) fixe les modalités d'application relatives aux limites individuelles, réserves nationales et transferts de droits.

(37) De 1991 à 1993, les dépenses budgétaires relatives à l'OCM dans le secteur de la viande bovine ont atteint 4 304, 4 416 et 3 894 Mio ECU contre 2 500 Mio ECU en moyenne pour la décennie précédente. Cette évolution est due à la forte augmentation des dépenses afférentes aux restitutions à l'exportation et au stockage public.

(38) JO C 324 du 13. 12. 1991, points 9.21 - 9.22.

(39) Article 3, paragraphe 4 du règlement (CEE) n° 3007/84 de la Commission, du 26 octobre 1984 (JO L 283 du 27. 10. 1984, p. 28) tel que modifié par le règlement (CEE) n° 3984/89 de la Commission, du 20 décembre 1989 (JO L 380 du 29. 12. 1989, p. 28). Ce règlement a été récemment remplacé et la disposition se retrouve à l'article 2 du règlement (CEE) n° 2700/93 de la Commission du 30 novembre 1993 (JO L 245 du 1. 10. 93, p. 99).

(40) Conformément à l'article 4 du règlement (CEE) n° 3567/92 de la Commission, du 10 décembre 1992 (JO L 362 du 11. 12. 1992, p. 41).

(41) COM(93) 601 final du 24 novembre 1993, annexe 1.

(42) Ces deux types d'informations sont transmises par des services différents des États membres, les premières à EUROSTAT et les secondes aux services de la Commission en charge de la gestion de l'OCM.

(43) JO C 313 du 12. 12. 1990, points 4.2.1 - 4.2.32.

(44) Conformément à l'article 4 du règlement (CEE) n° 3013/89 du Conseil, du 25 septembre 1989 (JO L 289 du 7. 10. 89, p. 1), les modalités d'application étant définies dans le règlement (CEE) n° 1481/86 de la Commission, du 15 mai 1986 (JO L 130 du 16. 5. 1986, p. 12).

(45) Règlement (CEE) n° 338/91 du Conseil du 5 février 1991 (JO L 41 du 14. 2. 1991, p. 2).

(46) Article 1er, paragraphe 2 du règlement (CEE) n° 2700/93 de la Commission, du 30 septembre 1993 (JO L 245 du 1. 10. 1993, p. 99) tel que modifié par le règlement (CE) n° 80/94 de la Commission, du 18 janvier 1994 (JO L 16 du 19. 1. 1994, p. 1).

(47) Article 4, paragraphe 2 du règlement (CEE) n° 2700/93 de la Commission, du 30 septembre 1993 (JO L 245 du 1. 10. 1993, p. 99).

(48) Article 2 du règlement (CEE) n° 3493/90 du Conseil, du 27 novembre 1990 (JO L 337 du 4. 12. 1990, p. 7).

(49) JO L 128 du 19. 5. 1975, p. 1.

(50) Article 1er, paragraphe 3 du règlement (CEE) n° 2700/93 de la Commission, du 30 septembre 1993 (JO L 245 du 1. 10. 1993, p. 99).

(51) Précédemment cette disposition avait fait l'objet d'une décision non publiée de la Commission; elle est à présent reprise à l'article 6, paragraphe 3 du règlement (CEE) 3887/92 de la Commission, du 23 décembre 1992 (JO L 391 du 31. 12. 1992, p. 36) portant modalités d'application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d'aides communautaires.

(52) Article 6, paragraphe 4 du règlement (CEE) n° 3887/92 de la Commission, du 23 décembre 1992 (JO L 391 du 31. 12. 1992, p. 36).

(53) Article 5, paragraphe 1 du règlement (CEE) n° 3887/92 de la Commission, du 23 décembre 1992 (JO L 391 du 31. 12. 1992, p. 36).

(54) Article 6, paragraphe 5 du règlement (CEE) n° 3887/92 de la Commission, du 23 décembre 1992 (JO L 391 du 31. 12. 1992, p. 36).

(55) Article 4, paragraphe 1, point b de la Directive 92/102/CEE du Conseil, du 27 novembre 1992 (JO L 355 du 5. 12. 1992, p. 32).

(56) Article 11 du règlement (CEE) n° 3887/92 de la Commission, du 23 décembre 1992 (JO L 391 du 31. 12. 1992, p. 36).

(57) Article 5, paragraphe 6 du règlement (CEE) n° 3013/89 du Conseil, du 25 septembre 1989 (JO L 289 du 7. 10. 1989, p. 1).

(58) Article 5, paragraphe 2 du règlement (CEE) n° 2700/93 de la Commission, du 30 septembre 1993 (JO L 245 du 1. 10. 1993, p. 99).

(59) Règlement (CEE) n° 3901/89 du Conseil, du 12 novembre 1989 (JO L 375 du 23. 12. 1989, p. 4).

(60) Règlement (CEE) n° 2814/90 de la Commission, du 28 septembre 1990 (JO L 268 du 29. 9. 1990, p. 35).

(61) Article 2, paragraphe 3 du règlement (CEE) n° 3567/92 de la Commission, du 10 décembre 1992 (JO L 362 du 11. 12. 1992, p. 41).

(62) Article 13, paragraphe 3 du règlement (CEE) n° 3446/90 de la Commission, du 27 novembre 1990 (JO L 333 du 30. 11. 1990, p. 39).

ANNEXE 1

ÉVOLUTION DE L'OCM DES VIANDES OVINE ET CAPRINE

1. Cheminement vers un système unique de primes

Le système de primes a connu une très grande évolution depuis sa création, en 1980, progressant petit à petit d'un système morcelé vers un système uniforme.

Initialement, six régions avaient été déterminées pour le calcul de la prime ovine:

1: Italie,

2: France,

3: Danemark, Benelux, R.F. d'Allemagne,

4: Irlande,

5: Royaume-Uni.

Suite à son adhésion à l'Union, la Grèce a été rajoutée à partir du 1er janvier 1981 (1).

En 1982, afin de ne pas devoir y appliquer la prime variable à l'abattage comme dans les autres régions du Royaume-Uni, l'Irlande du Nord (2) a été ajoutée comme septième région.

L'unité de la troisième région n'était qu'apparente puisque la prime payable par brebis y était calculée individuellement par État membre (3). Sur demande des intéressés, le montant de la prime en Grèce et en Italie pouvait être égal à celui déterminé dans la région deux si les agneaux n'étaient pas abattus avant l'âge de deux mois (4).

La prime était plafonnée pendant les périodes d'application de mesures de stockage public (5), et en cas d'application de la prime variable à l'abattage (6), le montant global de cette prime était soustrait du montant à distribuer dans chaque région. Cette prime à l'abattage n'a été appliquée que par le Royaume-Uni, dont l'Irlande du Nord a été exceptée comme indiqué ci-dessus.

En 1984, le nombre de régions fut ramené à six en élargissant la région un à la Grèce (7), mais, avec l'adhésion de l'Espagne et du Portugal, a été ajoutée une région supplémentaire comprenant ces deux nouveaux États membres à partir du 1er janvier 1986.

En 1988, une modification (8) très importante a été décidée par le Conseil en vue de l'établissement d'un marché unique. Elle comportait essentiellement la détermination d'un montant unique de la prime à octroyer aux producteurs, à partir d'une perte de revenu unique communautaire. Cette unification s'est faite avec une phase transitoire, le but étant d'atteindre un régime unique de prime pour la campagne 1993 au plus tard.

Au titre de mesures transitoires, le nombre de régions fut ramené à quatre pour la campagne 1990 et à deux pour les campagnes 1991 et 1992, le Royaume-Uni et le reste de l'Union. Il était également prévu une réduction progressive de la prime variable appliquée par le Royaume-Uni en Grande-Bretagne.

À compter du début de la campagne 1992, à sa demande, le Royaume-Uni fut autorisé à ne plus octroyer la prime variable à l'abattage des ovins et à appliquer exclusivement les autres primes (9).

2. Autres évolutions importantes

En dehors des évolutions mentionnées ci-dessus, le régime des primes a connu quelques autres évolutions significatives:

- l'introduction, dans certaines régions et à partir de la campagne 1986, de la prime aux producteurs de viande caprine (10);

- la modification, en 1992, des définitions de «brebis éligible» et de «chèvre éligible» pour en faciliter le contrôle (11);

- l'introduction d'un relevé des prix de marché pour la «qualité type communautaire» (12) et l'introduction d'une grille de classification des carcasses d'ovins (13);

- l'introduction d'une distinction entre producteurs d'agneaux légers, producteurs d'agneaux lourds et engraissement d'agneaux en carcasses lourdes (14).

(1) Règlement (CEE) n° 3446/80 du Conseil, du 22 décembre 1980 (JO L 359 du 31. 12. 1980, p. 16).

(2) Règlement (CEE) n° 1195/82 du Conseil, du 18 mai 1982 (JO L 140 du 20. 5. 1982, p. 22).

(3) Règlement (CEE) n° 899/81 du Conseil, du 1er avril 1981 (JO L 90 du 4. 4. 1981, p. 26).

(4) Règlement (CEE) n° 1195/82 du Conseil, du 18 mai 1982 (JO L 140, 20. 5. 1982, p. 22).

(5) La législation originelle prévoyait, outre le stockage privé, des achats effectués par les organismes d'intervention, mais uniquement dans les États membres où était mis en place un système de classification des carcasses [article 9 du règlement (CEE) n° 2644/80 du Conseil, du 14 octobre 1980 (JO L 275 du 18. 10. 1980, p. 8)]. Dans ce cas, les produits achetés ne pouvaient pas provenir de béliers, de brebis ou d'agnelles en gestation. Le prix d'intervention était fixé à 85 % du prix de base saisonnalisé. En pratique, le stockage public n'a été ouvert qu'en France, au tout début de la mise en place de l'OCM des viandes ovine et caprine. Il n'a plus été repris lors de la mise en place du nouveau règlement (CEE) n° 3013/89 du Conseil, du 25 septembre 1989 (JO L 289 du 7. 10. 1989, p. 1).

(6) Dans les régions où les achats par les organismes d'intervention n'étaient pas appliqués, l'État membre concerné pouvait octroyer une prime variable à l'abattage des ovins lorsque les prix constatés sur ses marchés représentatifs se situaient en dessous d'un niveau directeur correspondant à 85 % du prix de base. Cette prime correspondait à cette différence. Le montant de la prime était fixé chaque semaine par la Commission