RAPPORT SPÉCIAL N° 5/90 sur l'exécution du règlement (CEE) n° 815/84 du Conseil relatif à un soutien financier exceptionnel en faveur de la Grèce dans le domaine social accompagné des réponses de la Commission (90/C 331/01)

(Observations au titre de l'article 206 bis, paragraphe 4, du traité CEE)

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Introduction

1.1. Le règlement (CEE) n° 815/84 du Conseil, relatif à un soutien financier exceptionnel en faveur de la Grèce dans le domaine social

a été arrêté le 26 mars 1984. Il fait suite au mémorandum que la Grèce avait présenté le 19 mars 1982 concernant ses relations avec la Communauté, ainsi qu'à la réponse de la Commission à ce mémorandum en date du 29 mars 1983. Cette réponse reconnaissait la spécificité de l'économie grecque dans le contexte communautaire, sous l'angle de son niveau de développement et de ses structures.

1.2. Le règlement prévoit, pour la période allant du 1er janvier 1984 au 31 décembre 1988, l'octroi d'un concours total de 120 Mio ECU, destiné essentiellement à couvrir 55 % des dépenses publiques de construction, aménagement et équipement de centres de formation professionnelle ainsi que de centres pour la réhabilitation des malades et handicapés physiques et mentaux en vue de leur réinsertion professionnelle. Les centres de formation doivent être localisés dans la zone d'Athènes et le montant de 120 Mio ECU a été réparti par moitié entre les centres de formation et les centres de réhabilitation.

1.3. En fait, le règlement constitue une dérogation aux normes du Fonds européen de développement régional (Feder) qui, d'une part, excluent le concours de ce Fonds pour les investissements de caractère hospitalier et, d'autre part, ne comportaient pas d'intervention à l'époque pour la zone d'Athènes.

1.4. Les dispositions du règlement (CEE) n° 815/84 ont été ultérieurement modifiées par le règlement (CEE) n° 4130/88 du Conseil, du 16 décembre 1988

. Les modifications apportées concernent une extension de trois ans de la durée de réalisation des programmes, soit jusqu'au 31 décembre 1991, l'inclusion parmi les dépenses éligibles du coût d'acquisition de terrains ou bâtiments privés aux fins de construction, d'extension et/ou d'aménagement des centres, ainsi qu'un renforcement du suivi des programmes et projets.

2. L'exécution financière

2.1. Pour les exercices 1984 à 1989, la Commission a arrêté les sept décisions de concours regroupées dans le tableau 1 et qui correspondent à un engagement total de 96,4 Mio ECU.

2.2. Quant aux paiements, ils atteignent au 31 décembre 1989 un total de 32,5 Mio ECU, soit environ 18,3 Mio ECU pour la partie «centres de formation» et 14,2 Mio ECU pour la partie «centres de réhabilitation». Leur évolution a été la suivante au cours de la période de 1984 à 1989 (en Mio ECU):

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La majeure partie des paiements est constituée d'avances, les dispositions en vigueur prévoyant qu'un montant égal à 60 % du soutien financier accordé est payé à titre d'avance, dès que l'État membre certifie que la réalisation du projet a commencé.

2.3. Au 31 décembre 1988, date initialement prévue pour la fin de l'exécution des programmes, les engagements n'atteignaient donc que 84,5 Mio ECU, correspondant à environ 70 % de la dotation globale, et les paiements 28 Mio ECU, soit environ 23 % de la même dotation.

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2.4. Les pourcentages correspondants sont passés respectivement à 80 % et 27 % au 31 décembre 1989. Malgré les possibilités offertes par le règlement (CEE) n° 4130/88 en ce qui concerne la prise en charge de nouvelles catégories de dépenses éligibles pour les centres de réhabilitation, le rythme de l'exécution financière globale ne s'est donc pas accéléré en 1989, les engagements et les paiements au cours de cet exercice atteignant des montants inférieurs à la moyenne des exercices précédents.

3. Les programmes

3.1. L'article 2 du règlement (CEE) n° 815/84 énonce diverses précisions devant figurer dans les programmes et, particulièrement, le nombre et la localisation des centres et, pour chacun de ces derniers, le coût, le mode de financement et la durée de réalisation. Toutefois, les deux programmes présentés à la Commission par l'État membre en 1984, respectivement pour les établissements de formation et ceux de réhabilitation, n'ont guère respecté ces exigences.

3.2. Pour les centres de formation, le programme a essentiellement consisté en une répartition prévisionnelle du concours entre 14 organismes bénéficiaires, avec, pour chacun de ceux-ci, des indications d'ensemble quant aux réalisations prévues (coût, durée d'exécution, zone d'activité, etc.). Il n'était pas précisé si un ou plusieurs projets étaient envisagés pour chaque organisme bénéficiaire et aucune information n'était fournie quant à la source de financement, pour la partie non couverte par la Communauté. En réalité, dans la plupart des cas, la localisation exacte restait à décider, les études préalables devaient encore être effectuées.

3.3. Pour les centres de réhabilitation, le programme était encore plus vague. Il consistait en fait en des lignes programmatrices indiquant des axes d'intervention pour le développement d'une politique de santé en faveur des malades et handicapés physiques et mentaux, avec une répartition approximative de dépenses par type de service à offrir (établissements existants, nouveaux établissements, unités de traitement court, etc.). Il n'y avait donc pas de prévision individualisée par centre, par bénéficiaire ou par lieu, ni même d'indication précise quant à la nature des opérations envisagées, ni de référence aux possibilités de couverture financière. Une version révisée du document, élaborée en 1987, s'est avérée aussi peu opérationnelle.

3.4. De tels programmes témoignaient en réalité d'une grande improvisation et trahissaient l'absence de toute préparation précise des investissements à financer. En phase de procédure d'octroi du concours, la Commission s'est certes efforcée de présenter des fiches fournissant autant que possible une brève description des projets envisagés. Mais, comme on le verra sous les points ci-après, un tel travail n'a pu se faire dans de bonnes conditions et l'absence du cadre valable de référence que devaient former les programmes a constitué dès lors une des faiblesses fondamentales de toute l'opération.

3.5. Il est également regrettable que l'expérience et la connaissance importantes de la Commission en matière de financement de programmes d'infrastructure n'aient pas été davantage exploitées. Un meilleur recours aux pratiques habituellement suivies dans la gestion des fonds pour le financement des infrastructures aurait sans doute conduit à souligner davantage, lors de l'examen des programmes, l'exigence d'une préparation technique suffisante, la nécessité de disposer des terrains et autorisations requis en matière de construction et l'oligation de disposer des financemments indispenssables.

4. Le financement des projets

4.1. Pour les exercices 1984 à 1989, la Commission a décidé le financement de 290 projets, soit 93 pour les centres de formation et 197 pour les centres de réhabilitation. À ces décisions s'en sont ajoutées 251 autres, portant modifications des précédentes. Cinquante de ces modifications ont concerné la partie «formation» et ont consisté en un allongement des délais, tandis que les 201 autres ont porté sur la partie réhabilitation et ont consisté en une prorogation des délais (129 cas), un accroissement des montants (19 cas) ou une adaptation des deux (53 cas).

4.2. La répartition par exercices du nombre de projets financés peut se résumer comme présenté dans le tableau 2.

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4.3. En fait, le nombre des décisions et la répartition de celles-ci entre nouvelles décisions et modifications de décisions antérieures est peu significative car les projets couverts par les nouvelles décisions ne sont eux-mêmes, souvent, que des compléments, poursuites ou tranches supplémentaires d'opérations précédemment approuvées. La gestion sur ce point s'avère dès lors inutilement complexe, sans critères clairs de classement et sans qu'il soit toujours possible de s'assurer qu'à chaque concours correspond bien une étape de travaux, identifiable et contrôlable.

4.4. La dispersion des financements est élevée. Pour les 290 projets, et abstraction faite des modifications ultérieures, le concours octroyé est en moyenne de 330 000 ECU par projet. On observe 20 cas pour lesquels le concours est supérieur à 1 Mio ECU et 81 cas où il est inférieur à 110 000 ECU, montant qui correspond à un investissement de 200 000 ECU. Il faut noter que l'article 5 du règlement (CEE) n° 815/84 soulignait la nécessité de veiller à ce que le soutien financier de la Communauté «porte sur un nombre limité de centres».

4.5. Pour les centres de réhabilitation, le même article 5 du règlement étendait la possibilité d'octroi du soutien financier aux dépenses de projets pilotes destinés à mettre en évidence les méthodes les plus efficaces pour la mise en oeuvre du programme, ainsi qu'aux dépenses de stages pratiques d'adaptation des qualifications professionnelles pour le personnel médical, thérapeutique, paramédical et d'assistance sociale.

4.6. Dès lors, nombre de projets en matière de réhabilitation consistent, en totalité ou en partie, en des activités de fonctionnement et non en des travaux d'infrastructure. Les vérifications de la Cour ont montré que, dans certains cas, ces actions de fonctionnement avaient permis d'améliorer ou de prendre en charge la rémunération du personnel en place, mais sans apport véritable de nouvelle expertise et sans modification sensible des méthodes de soins.

5. L'exécution des projets

Les centres de formation

5.1 Pour les centres de formation, les vérifications sur place de la Cour des comptes, relatives à l'exécution des projets, ont confirmé la mauvaise préparation technique de ces derniers et les retards de réalisation. Certains projets, approuvés en 1984 et dont l'achèvement était prévu dans un délai de trois ou quatre ans, se trouvaient encore en phase de préparation technique en 1989. Dans d'autres cas, un engagement supplémentaire a été suivi ultérieurement d'un dégagement.

5.2. Pour essayer d'atténuer les inconvénients liés aux retards, quelques bénéficiaires ont procédé à l'acquisition des équipements, qu'ils utilisent à titre provisoire dans des bâtiments de location. Une des principales causes de retard réside dans la difficulté de trouver des sites pour les constructions ou dans le choix de sites non appropriés. L'inflation des prix provoque également des problèmes puisque, même si les concours sont octroyés en écus, les prévisions de dépenses des projets sont établies en drachmes et la dépréciation importante de celle-ci conduit, en cas de retard de réalisation, à des révisions successives des coûts.

5.3. Les vérifications sur place ont par ailleurs fait apparaître la difficulté de s'assurer du caractère éligible des dépenses, en l'absence de comptabilités structurées par opérations et faute également, parfois, d'indications claires permettant de vérifier que les dépenses ont bien été effectuées au cours de la période éligible.

5.4. Sous l'angle de leur utilisation future, certains centres ont une capacité qui dépasse sensiblement les besoins de formation interne du personnel des entreprises bénéficiaires, sans que des dispositions aient été envisagées pour la bonne utilisation des capacités excédentaires. Pour quelques centres, les cours prévus ne paraissent pas avoir été programmés en fonction des nécessités du marché de l'emploi et concernent des activités qui connaissent déjà une pléthore de main-d'oeuvre.

Les centres de réhabilitation

5.5. La situation est plus grave en ce qui concerne les centres de réhabilitation, qui, outre les problèmes analogues à ceux exposés ci-avant, connaissent des difficultés supplémentaires. Au niveau régional, aucune organisation véritable n'a été mise en place pour assurer l'exécution du règlement (CEE) n° 815/84 et au niveau central l'organisation est insuffisante. La coordination entre les centres et les services nationaux de santé reste faible et son contenu n'a pas évolué.

5.6. Six ans après l'adoption du programme, ce sont les orientations de base constitutives de ce dernier qui risquent de connaître une dérive. Le programme mettait l'accent sur une diminution du rôle de l'internement et des établissements psychiatriques dans les soins à donner aux malades, et visait un recours accru à des méthodes de traitement intégrées dans l'environnement social. Les réalisations qui connaissent une certaine progression (renforcement des structures en place, construction dans les ensembles psychiatriques existants) risquent au contraire de se traduire par une sorte de consolidation des anciennes méthodes de traitement. La situation à Leros, examinée aux paragraphes 5.7 à 5.14, illustre de telles difficultés, même si elle constitue un cas extrême.

Le cas de l'hôpital de Leros

5.7. L'île de Leros, dans le Dodécanèse, a été choisie en 1957 pour la création d'un asile psychiatrique, probablement à cause de l'existence de baraquements et autres installations inutilisées, appartenant à l'armée navale, laquelle reste actuellement encore propriétaire du domaine.

5.8. Le nombre maximum de patients a atteint jusqu'à 2 700. Bien que les nouvelles admissions aient été fortement réduites depuis 1982 et limitées aux cas d'ex-patients et de personnes provenant des îles, il restait encore à Leros, fin 1989, environ 1 127 malades, originaires de toutes les régions de la Grèce.

5.9. Le personnel occupé est d'environ 900 personnes, dont la moitié affectée à des tâches de surveillance ou d'entretien. Il s'agit presqu'exclusivement de personnel dépourvu de qualification théorique et recruté sur place, l'hôpital constituant l'activité essentielle de l'île, qui compte approximativement 7 000 habitants.

5.10. La situation des patients est bien connue et se caractérise par l'absence de traitement, un environnement dépourvu de stimulants et de contacts familiaux ou sociaux, des conditions physiques très pauvres et une complète passivité.

5.11. La Commission a octroyé le concours prévu par le règlement (CEE) n° 815/84 à cinq projets qui visaient essentiellement à préparer la modification des conditions des patients et leur réhabilitation, par l'expérience de la création de petites unités, une meilleure formation du personnel et la sensibilisation de la population locale aux nouvelles méthodes de réinsertion sociale et professionnelle des malades mentaux.

5.12. Les cinq projets approuvés s'analysent comme suit:

a) n° 27 de 1984: construction et équipement de deux bâtiments, chacun pour 10 personnes; modification et équipement de huit bâtiments destinés à accueillir chacun 8 à 10 personnes; action pilote pour la réhabilitation des malades, la formation du personnel et le transfert des patients dans les nouvelles installations. Le projet, qui devait se réaliser sur une période de 18 mois à partir d'octobre 1984, a été prorogé, d'abord, jusqu'au 31 décembre 1988 puis jusqu'au 31 décembre 1989. Le coût était estimé à 97 Mio DR, dont 53,35 Mio DR à charge de la Communauté, correspondant à 602 608 ECU;

b) n° 1 de 1986: établissement et fonctionnement d'une unité de 20 personnes. Sensibilisation de la population aux nouvelles méthodes et insertion de 20 patients dans des familles d'accueil. La durée prévue de réalisation était de 24 mois à dater du 1er décembre 1986 et le coût estimé à 36,8 Mio DR, dont 20,2 Mio DR, correspondant à 146 258 ECU, à charge de la Communauté;

c) n° 39 de 1986: adaptation et équipement d'un centre, devant servir de coopérative pour l'installation et la formation professionnelle d'une quarantaine de malades ou handicapés mentaux. Coût prévu: 290 Mio DR, dont 159,5 Mio DR d'aide communautaire, soit 1,04 Mio ECU. La période de réalisation, initialement prévue de juin 1986 à juin 1988, a été prorogée jusqu'en juin 1989. Ce projet, qui est le plus important (60 % de l'investissement total à Leros), n'avait pas encore démarré en décembre 1989;

d) n° 47 de 1986: construction et équipement de deux unités pour 8 à 10 personnes chacune. Durée de réalisation prévue: de juillet 1986 à décembre 1987. Coût estimé: 33 Mio DR, dont 18,2 Mio DR à charge de la Communauté, soit 131 123 ECU. Bien que l'article 8, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 815/84 précise que l'avance ne peut être payée que sur certification de début des travaux, l'hôpital a reçu une avance de 78 674 ECU au 31 décembre 1986 alors qu'en décembre 1989 aucun travail n'avait encore été réalisé;

e) n° 48 de 1986: aménagement et équipement d'un bâtiment pour 15 personnes. La durée de réalisation, initialement fixée de juin 1986 à décembre 1986 a été ultérieurement prorogée jusqu'en décembre 1988. Le coût était de 20 Mio DR et l'aide de 11 Mio DR, soit 79 468 ECU mais elle a été ultérieurement accrue e 18 641 ECU; le coût étant passé à 30 Mio DR..

5..113.. LL'exécution financière des cinq projets, à la date du 31 octobre 1989, est résumée dans le tableau 3.

5.14. Pratiquement, les quelques réalisations portent sur la restructuration ou l'aménagement de bâtiments existants. Sous l'angle général du traitement des patients, la situation est restée inchangée. La diminution du nombre de malades internés, enregistrée depuis quelques années, résulte de la mortalité et non de la mise en place de nouvelles méthodes de soins.

La nouvelle réglementation de 1988 et la situation en 1989

5.15. Les modifications apportées par le règlement (CEE) n° 4130/88, déjà mentionné sous le point 1.4 ci-avant, peuvent être résumées comme suit:

a) la période du 1er janvier 1984 au 31 décembre 1988, initialement considérée pour l'octroi du soutien financier, a été prorogée jusqu'au 31 décembre 1991;

b) lorsque des terrains ou bâtiments publics convenables ne sont pas disponibles, les dépenses exposées pour l'acquisition de terrains ou de bâtiments privés aux fins de construction, d'extension et/ou d'aménagement peuvent également, à titre exceptionnel, faire l'objet du programme de réhabilitation. Un financement communautaire, pouvant atteindre jusque 100 % des dépenses éligibles, peut également être accordé pour couvrir les opérations d'assistance technique, d'évaluation et de suivi des projets bénéficiant du concours communautaire et ce dans la limite de 2 % du soutien financier total prévu par le règlement (CEE) n° 815/84;

c) un comité de suivi des programmes est à instituer avant le 1er février 1989 par l'État membre en accord avec la Commission, qui y est représentée; le comité doit faire rapport à la Commission, au moins trois fois par an, sur l'état de réalisation des programmes;

d) un système de suivi, basé sur un mécanisme de collecte et de circulation des informations relatives à la réalisation des projets est à mettre en place avant le 1er avril 1989 par l'État membre, en accord avec la Commission.

5.16. Le comité de suivi a été institué le 1er juin 1989. Il s'est réuni en juin et en octobre 1989 et a soumis à la Commission deux rapports au cours de l'exercice 1989. Toutefois, les rapports traitent uniquement de l'exécution du programme des centres de formation, le comité de suivi n'ayant pas présenté de rapport pour l'exécution du programme des centres de réhabilitation.

5.17. Pour les centres de formation, un groupe de travail ad hoc a été créé dans le cadre du comité de suivi, mais aucun groupe de travail analogue n'a encore pu être constitué pour les centres de réhabilitation. Quant au système de suivi basé sur un mécanisme de collecte et de circulation des informations, il reste à créer.

5.18. Sur le plan de l'exécution financière, il a déjà été observé, sous le point 1.1 ci-avant, que l'exécution du règlement s'était plutôt ralentie en 1989. Pour cet exercice, l'État membre avait présenté des demandes de concours pour un total de 10,3 Mio ECU, soit 7,3 Mio ECU pour la formation et 3,1 Mio ECU pour la réhabilitation.

5.19. La décision de la Commission du 26 janvier 1990

a accordé un soutien total de 11,9 Mio ECU, exclusivement pour la partie formation, soit un montant supérieur à ce qui avait été demandé pour cette partie et même pour l'ensemble. La décision ne comporte aucune motivation d'un tel dépassement, qui s'explique probablement davantage par le souci de ne pas octroyer, en l'état actul des choses, de nouveaux concours en matière de réhabilitation, plutôt que par les perspectives existant en matière de centres de formation.

6. Conclusions

6.1. L'expérience décevante que constitue la mise en oeuvre du règlement (CEE) n° 815/84 aurait au moins en partie pu être évitée, si, dès le départ, l'État membre et la Commission s'étaient efforcés de mieux individualiser et d'affronter les faiblesses et les difficultés de l'action. Une meilleure prise en compte des obstacles aurait conduit à des prévisions plus réalistes et à une meilleure maîtrise des opérations.

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6.2. Pour les centres de formation, l'exécution des engagements et la clôture des projets restent lentes. Un effort considérable est nécessaire pour aboutir à la réalisation des investissements et pour assurer leur bonne utilisation ultérieure.

6.3. Pour la partie «réhabilitation», la poursuite du programme paraît actuellement compromise. À l'inexécution ou à la réalisation tardive des opérations, s'ajoute le risque d'une utilisation des projets qui serait contraire aux objectifs du programme et qui finirait par consolider des méthodes de traitement qu'il était prévu d'abandonner.

6.4. Les modifications décidées par la nouvelle réglementation de 1988 n'ont connu un début d'application, en 1989, qu'en matière de centres de formation. Pour la réhabilitation, aucune disposition n'avait encore été prise, à la fin de 1989, pour améliorer le suivi des opérations.

6.5. Le cas de l'hôpital psychiatrique de Leros focalise l'ensemble des risques et difficultés, en ce qui concerne tant la mauvaise préparation des projets que les conditions confuses de leur exécution et l'inefficacité des résultats.

6.6. Pour éviter toute déviation de l'action communau- taire concernant en particulier cet hôpital de Leros, il importe que les objectifs poursuivis par le programme, en matière de méthodes de soins, soient clairement réaffirmés et que la réalisation des engagements assumés soit conforme à ces objectifs.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 6 décembre 1990.

Par la Cour des comptes Aldo ANGIOI Président

RÉPONSES DE LA COMMISSION

I. Introduction

1.Dans sa réponse du 29 mars 1983 aux problèmes soulevés par le Mémorandum du Gouvernement hellénique du 19 mars 1982 sur les relations de la Grèce avec la Communauté, la Commission a reconnu les particularités de l'économie grecque dans le contexte communautaire, tant en ce qui concerne le degré de son développement que ses structures. Le règlement (CEE) n° 815/84 du 26 mars 1984 constitue une des mesures communautaires visant à porter remède aux insuffisances structurelles de la Grèce en matière a) de formation professionnelle dans la région d'Athènes, seule zone non couverte par le Feder à l'époque, et b) de réabilitation médicale, sociale et professionnelle des malades et handicapés mentaux dans l'ensemble du pays.

2.Le règlement (CEE) n° 815/84 recouvre ainsi deux volets qui correspondent à deux réalités bien différentes:

- d'une part, le volet a) qui consiste en un soutien financier visant à développer et à améliorer les structures de formation dans la région d'Athènes;

- d'autre part, le volet b) qui vise à créer les infrastructures nécessaires pour la mise en oeuvre d'un système de réhabilitation psychiatrique totalement nouveau par rapport aux grands asiles psychiatriques qui constituaient la seule forme de traitement existant avant 1984 en Grèce.

3.Les deux programmes du règlement sont donc très différents: dans le premier, la Communauté intervient à un stade plus ou moins avancé d'activités en cours, qu'il s'agit de renforcer et moderniser. Par contre, le second programme marque le début d'un processus de réforme radicale et l'aspect qualitatif de l'intervention communautaire est au moins aussi important que l'aspect quantitatif consistant en une simple augmentation du volume global d'activité. C'est d'ailleurs pourquoi le champ d'éligibilité du volet b) du règlement comprend des dépenses indispensables au démarrage du nouveau système (projets pilotes et stages pratiques du personnel), tandis que le volet a) ne prévoit que le financement des dépenses d'infrastructure (construction et équipement).

4.La Cour indique l'absence d'un cadre valable de référence comme une des faiblesses fondamentales de toute l'opération.

La Commission a dès le début adopté une stratégie claire en matière de règlement (CEE) n° 815/84: au lieu d'insister sur la présentation de programmes très élaborés du point de vue technique, ce qui aurait pour résultat le report du lancement des programmes grecs pour plusieurs mois ou même pour plusieurs années, la Commission a préféré permettre le démarrage des programmes, quitte à aider les autorités grecques à les améliorer au fur et à mesure de la progression des opérations.

5.La Commission a ainsi offert à la Grèce une assistance technique couvrant plusieurs domaines pendant toute la durée de réalisation de ses programmes, allant du niveau conceptuel (amélioration de la planification) jusqu'au niveau pratique de mise en oeuvre des opérations. Cette assistance technique, renforcée par les nouvelles dispositions du règlement (CEE) n° 4130/88, fut, depuis 1983, exceptionnelle par son ampleur, surtout si l'on songe que le développement des mécanismes d'évaluation et d'assistance technique est tout récent dans les Fonds structurels.

On trouvera en annexe des indications plus précises sur cette assistance technique de la Commission en matière de règlement (CEE) n° 815/84.

II. L'exécution financière

2.4. Le programme a) a maintenant atteint sa vitesse de croisière, puisqu'il est normal qu'à partir d'un stade suffisamment avancé de construction et d'équipement le taux d'utilisation des crédits disponibles s'accélère. Cette situation se reflète dans le taux d'utilisation des crédits d'engagement: si 11 % de la dotation globale était en moyenne utilisé annuellement pendant la période 1984-1988, la seule année 1989, première année de prorogation du règlement, a connu l'engagement de 20 % de l'enveloppe financière globale.

Ce fait est encore plus évident en ce qui concerne les crédits de paiements: si pendant la période 1984-1989 les paiements effectués annuellement représentaient en moyenne 5 % de la dotation globale, au cours du seul premier semestre 1990 15 % du montant total était consommé en crédits de paiements.

Le programme b) constitue un cas à part: vu les difficultés rencontrées dans l'exécution de la réforme psychiatrique (voir paragraphe 5.15 - 5.19, infra), l'agrément de nouveaux projets a été arrêté par la Commission en 1989 avec pour conséquence la non-utilisation de nouveaux crédits d'engagement disponibles.

Par ailleurs, il a été constaté que plusieurs projets agrées par la Commissionpendant la période 1984-1988 connaissaient des retards importants. Ces projets, qui n'avaient toujours pas démarré en date du 1er décembre 1990, ont été annulés et les crédits d'engagement y afférents seront dégagés.

III. Les programmes

3.1. Les programmes ont été considérablement améliorés grâce à l'assistance technique de la Commission. Le rapport du 29 mars 1984 sur «La réforme psychiatrique en Grèce», effectué par un groupe d'experts indépendants pour le compte de la Commission, était adopté dans son ensemble par le gouvernement grec et était considéré comme partie intégrante du programme b) soumis le 1er juin 1984 à la Commission.

Le programme a) qui, par sa nature même, était beaucoup plus précis quant au nombre, la localisation, le coût et la durée de réalisation des nouveaux centres, a été à son tour amélioré par le rapport n° 3 du 4 mars 1985 (voir annexe).

3.2. Pour la partie non couverte par la Communauté, il était entendu que le budget de l'État grec interviendrait à concurrence de 45 % du coût total des projets.

Le fait que tous les bénéficiaires faisaient partie du secteur public constituait une garantie supplémentaire quant à l'origine du financement. Les précisions contenues dans le programme, indiquant même au m2 près la surface totale à bâtir, étaient suffisantes de l'avis de la Commission et du comité de gestion du règlement.

3.3. On s'est déjà référé dans les remarques générales à la nature particulière d'un programme de réforme psychiatrique. À l'exception du problème de couverture financière, qui ne devait pas poser de difficultés particulières puisque l'État grec s'engageait à développer ses services de réhabilitation psychiatrique, il était impossible en 1984 de fournir des prévisions individualisées par centre, par bénéficiaire et par lieu, vu le grand nombre de nouvelles unités à créer. D'ailleurs, le fait même que le programme révisé de 1987 contenait un très grand nombre de données régionalisées avec à peu près les mêmes résultats, prouve, a contrario, que le problème réside ailleurs.

En effet, une des faiblesses principales de la réforme résidait dans la gestion déficiente du programme au niveau central, régional et local.

La Commission a plusieurs fois insisté auprès des autorités grecques pour que la structure administrative chargée de la mise en oeuvre du programme au sein du Ministère de la Santé soit renforcée et réorganisée de façon appropriée. La création récente pour la première fois d'une Direction de la Santé mentale constitue, de l'avis de la Commission, un pas dans la bonne direction.

3.5. En examinant les différentes alternatives en matière de procédures à adopter pour la gestion du règlement (CEE) n° 815/84, la Commission a tenu compte des procédures utilisées à l'époque par les différents instruments communautaires, y compris le Feder. Les procédures finalement adoptées étaient, de l'avis de la Commission, les mieux adaptées aux besoins spécifiques du règlement.

IV. Le financement des projets

La Commission a opté pour deux systèmes différents de financement des projets imposés par les différences de nature des deux programmes:

- pour le programme du volet a), qui consistait en un nombre relativement limité de centres de taille importante devant démarrer presque simultanément, la Commission a demandé aux autorités grecques la présentation des projets par tranches suivant l'avancement des travaux, chaque tranche correspondant à une demande de concours spécifique. En fonction du rythme d'utilisation des crédits agréés, le Ministère introduisait une nouvelle demande de concours correspondant à la tranche du projet de construction. Cette demande était approuvée par la Commission après examen;

- pour le programme du volet b), qui consistait en un grand nombre de centres de réhabilitation de dimensions plus réduites devant être développés progressivement, les autorités grecques ont présenté chaque année des demandes de concours financier correspondant à un projet complet de construction, d'équipement ou autre, qui était, le cas échéant, agréé par la Commission et les crédits correspondants engagés pour la totalité de la période de réalisation du projet.

Lorsqu'il s'avérait nécessaire, notamment à cause de retards intervenus dans la réalisation des projets, d'oc- troyer des crédits complémentaires et/ou de proroger la durée de réalisation initialement prévue, la Commission modifiait sa décision antérieure en conséquence.

4.3. En l'absence d'un système de financement par programme, non prévu par le règlement, la gestion des projets, expliquée ci-dessus, visait à assurer une gestion flexible et efficace.

4.4. L'approche d'ensemble des deux programmes, qui a été corroborée par des experts indépendants, était parfaitement claire dès le début du règlement: il s'agissait de créer des structures de formation et de réhabilitation de taille humaine, le plus près possible des besoins de la population locale.

4.6. Le volet b) du règlement était destiné au financement de:

(a)projets d'infrastructure (construction et équipement de nouveaux centres, aménagement et extension de bâtiments existants)

et

(b)projets de fonctionnement (expériences pilotes et stages pratiques du personnel médical, paramédical et soignant).

Les expériences pilotes terminées jusqu'à présent ont fait l'objet de rapports d'évaluation pour déterminer dans quelle mesure elles ont permis de mettre en oeuvre des méthodes nouvelles de réhabilitation. L'évaluation globale du programme en cours permettra de déterminer de façon plus précise si ces projets ont atteint leurs objectifs.

V. L'exécution des projets

Les centres de formation

5.1 5.3. La Cour signale, à juste titre, que plusieurs projets de création de nouveaux centres ont connu d'importants retards de réalisation à cause, entre autres, de la difficulté de trouver des sites appropriés. Il est également exact de relever les imperfections de la comptabilité tenue par les promoteurs, qui ne sont d'ailleurs pas propres aux projets bénéficiant du règlement (CEE) n° 815/84. La Commission a plusieurs fois indiqué aux autorités grecques que leur système de comptabilisation et de suivi devrait être amélioré.

5.4. Les centres ne s'adressent pas seulement au personnel des promoteurs participant au programme, mais également à la population générale, employée ou non, ayant besoin de formation professionnelle. Vu la demande de formation et le manque d'infrastructures dans la région d'Athènes, la pleine capacité de nouveaux centres sera certainement utilisée. Les qualifications futures prévues pour les nouveaux centres ne sont pas arrêtées de façon rigide. Elles seront continuellement adaptées, dans la mesure du possible, en fonction des besoins du marché du travail.

Les centres de réhabilitation

5.5. L'analyse de la Cour est exacte et la Commission a formulé depuis 1984 à l'attention des autorités grecques plusieurs suggestions et conseils techniques en ce sens.

5.6. Plusieurs centres extra-hospitaliers fonctionnent déjà (ou sont en train d'être achevés) avec le résultat que la réhabilitation des malades se fait en dehors des institutions psychiatriques. Les mécanismes de suivi et d'évaluation qui sont maintenant mis en place devraient favoriser l'abandon définitif des anciennes méthodes de traitement.

Le cas de l'hôpital de Leros

5.7 5.14. La description de la situation de Leros faite par la Cour est exacte. En effet:

a)le projet n° 27 de 1984 et le projet n° 48 de 1986 sont en cours de réalisation. Le premier projet, dont le délai de réalisation a été prorogé jusqu'au 31 décembre 1989, n'est pas encore terminé;

b)les projets n° 1 et n° 39, agréés en 1986, n'ont pas encore été commencés et cela malgré les prorogations des délais de réalisation consenties par la Commission. Le dégagement de crédits correspondants est actuellement effectué;

c)enfin, le remboursement de l'avance versée pour le projet n° 4 de 1986 sur base de certification du début des travaux par l'État membre a été demandé par les services de la Commission en date du 30 novembre 1989. Le recouvrement correspondant est effectué. En outre, la Commission a procédé le 7 mars 1990 au dégagement des crédits correspondants à la totalité de l'aide qu'elle avait accordée à ce projet (131 123 écus).

La Commission a toujours pensé qu'aucune mesure partielle n'est de nature à apporter une solution efficace si elle ne fait pas partie d'une stratégie globale avec les moyens de réalisation appropriés. Plusieurs offres d'assistance technique n'ont pas produit de résultats tangibles jusqu'à présent.

La Commission est en train d'examiner un nouveau projet pour Leros présenté le 31 juillet 1990 par les autorités grecques.

Il faut rappeler que le rôle de la Commission consiste en l'octroi de subsides, conseils et assistance technique, mais la responsabilité des conditions de vie et de traitement médical de l'ensemble des malades de Leros est nationale.

La nouvelle réglementation de 1988 et la situation en 1989

5.15 5.19. Malgré l'insistance et les multiples offres d'assistance technique de la Commission, les autorités grecques responsables du programme b) n'ont pas en effet respecté les nouvelles dispositions du règlement (CEE) n° 4130/88 relatives à la création d'un système et d'un comité de suivi et d'évaluation du programme. Les services de la Commission ont donc procédé à de nombreux contrôles. Ainsi en 1989, sur 178 projets qui avaient été agréés par la Commission et non retirés par les autorités helléniques, 135 ont fait l'objet d'un contrôle sur place.

Il est devenu évident que le programme révisé du 31 décembre 1987 était très imparfaitement appliqué et les nouvelles mesures prévues pour surmonter les difficultés du passé n'étaient toujours pas adoptées. Surtout, la situation de certains asiles psychiatriques, dont Leros constitue un cas extrême, demeurait en grande partie insatisfaisante.

Devant cette situation, la Commission a décidé en 1989 de reporter sine die l'agrément de nouveaux projets psychiatriques et a posé trois conditions pour la reprise du financement communautaire:

a)révision du programme avec des mesures concrètes et réalistes pour la réussite de la réforme en fonction d'un nouveau calendrier de réalisation;

b)mise en oeuvre d'un système de suivi et d'évaluation;

c)amélioration visible des conditions des malades de Leros.

Des efforts réels sont actuellement accomplis par les autorités grecques, avec l'aide de la Commission, dans le but d'apporter des réponses à ces points.

5.19. Les autorités nationales responsables du programme a) avaient présenté en mars 1989 des demandes de soutien financier d'un montant total de 8 Mio ECUS, limite imposée par la nécessité d'accorder le reste des crédits d'engagement disponibles au programme b). Quand il était apparu, en octobre 1989, que la Commission ne donnerait pas d'agrément aux projets du volet b), les autorités grecques ont concentré l'effort financier sur le volet a). Cette augmentation du montant initialement demandé a été jugée justifiée par la Commission et le comité de gestion du règlement du fait de l'augmentation correspondante de l'activité proposée pour agrément.

VI. Conclusions

La Commission souhaite nuancer la conclusion générale de la Cour des comptes, car les aspects décevants ne sauraient effacer les parties positives de certaines réalisations.

a. L'infrastructure de formation à Athènes

La Commission ne partage pas l'avis de la Cour concernant les centres de formation (6.2). La majorité des centres de formation sont en cours de réalisation selon un rythme satisfaisant. Seule une minorité (de l'ordre de 15 % environ) avance à un rythme inférieur aux prévisions initiales.

L'intervention de la Communauté en faveur du programme de construction de centres de formation à Athènes aura comme résultat la création de plus de 12 300

nouvelles places de formation.

Cette nouvelle infrastructure représente une augmentation de 61,5 % de la capacité de formation existante dans tout le pays, estimée à 20 000

places. Ce développement substantiel du potentiel grec de formation et l'opportunité d'offrir de nouvelles formations compatibles avec les normes européennes (systèmes CAD avancés, nouvelles applications bancaires, innovations pour l'industrie de télécommunications, etc.) et couvrant un domaine extrêmement large de l'économie grecque, est unique en son genre, surtout si l'on considère qu'il se réalise en l'espace de quelques années seulement. Sur les 37 nouveaux centres de formation qui seront créés au total, 16 centres sont déjà prêts (construits et/ou équipés) et fonctionnent, 6 centres seront achevés avant la fin 1990 et 15 centres seront terminés les années suivantes. Actuellement, 4 610 places de formation (37,5 % du total prévu ) sont déjà prêtes.

Le règlement (CEE) n° 815/84 a été également une occasion d'assurer une meilleure coordination entre les différents promoteurs s'occupant de formation professionnelle, d'encourager l'échange d'expériences et le transfert de Know-how à partir des pays les plus développés de la Communauté et de développer des plans de gestion des centres bien avant que les nouvelles structures soient prêtes.

b. La réforme psychiatrique

Concernant la partie «réhabilitation» (6.3), la Commission tient à souligner ce qui suit.

Le financement communautaire dans le cadre du programme de la réforme psychiatrique ne représente, selon certaines estimations, que 3 % environ du total des dépenses publiques pour la santé mentale pendant la période d'application du règlement. L'impact du programme, dans son rôle de catalyseur, devrait d'abord être apprécié en fonction de son influence sur une situation qui déborde largement du cadre du règlement lui-même.

La réforme a eu dans plusieurs cas des résultats positifs; dans d'autres, on constate des progrès et enfin, dans le cas de Leros, il s'agit d'un échec, qui ne peut cependant pas être généralisé.

Le volet b) du règlement (CEE) n° 815/84 prévoyait la création d'une nouvelle infrastructure de réhabilitation médicale, sociale et professionnelle. Les dépenses de simple amélioration des asiles psychiatriques étaient expressément exclues du champ d'application du règlement 815/84. Sans sous-estimer le besoin urgent d'améliorer les conditions de vie et de traitement des malades chroniques, la Commission a préféré concentrer les ressources budgétaires limitées sur la création d'un nouveau système qui aurait deux objectifs:

a)réussir la réinsertion sociale et professionnelle du plus grand nombre possible de malades restant souvent depuis des décennies dans les asiles;

b)offrir des soins médicaux et faciliter la réhabilitation sociale et professionnelle des personnes qui, sans le nouveau système, risquaient de devenir de nouveaux malades chroniques.

Ainsi, une contribution a été apportée à la création, en quelques années, de plusieurs nouveaux services: secteurs psychiatriques dans les hôpitaux généraux, centres de santé mentale, unités de réhabilitation professionnelle, pensions pour malades mentaux en ville, etc., dont les premiers résultats sont probants. À titre d'exemple, l'on mentionnera que, si la durée moyenne de séjour dans un hôpital psychiatrique grec était de 260 jours en 1980-1983, elle n'est plus actuellement que de 87 jours. Un effort a été fait pour augmenter les chances pour les malades de passer par un réseau de services, créés grâce au règlement (CEE) n° 815/84 et destinés à empêcher l'internement dans l'hôpital psychiatrique. L'on rappellera la quasi-inexistence de telles possibilités avant 1984.

En revanche, la Commission constate que la création de plusieurs nouveaux centres connaît toujours des retards importants, les nouveaux services sont souvent mal coordonnés et rencontrent des difficultés à repérer le personnel nécessaire; enfin, certains asiles (notamment Leros et Dafni) se sont très peu ou pas du tout améliorés.

En fonction des résultats de l'évaluation en cours effectuée par des experts indépendants, attendus pour le début de 1991, la Commission réexaminera la situation et adoptera les mesures nécessaires.

Règlement (CEE) n° 815/84 du Conseil du 26 mars 1984 relatif à un soutien financier exceptionnel en faveur de la Grèce dans le domaine social; JO L 88 du 31.3.1984, p. 1.

Règlement (CEE) n° 4130/88 du Conseil du 16 décembre 1988 modifiant le règlement (CEE) n° 815/84; JO L 362 du 30.12.1988, p. 1.

Décision de la Commission du 26 janvier 1990 relative aux demandes d'aide concernant un soutien financier exceptionnel en faveur de la Grèce (exercice 1989); JO L 35 du 7.2.1990, p. 24.

Fourth monitoring report - July 1990 by L. Owens, p. 4.

Study of Programme for development of training infrastructure in Athens area, 4 March 1985, p. 14

ANNEXE

ASSISTANCE TECHNIQUE DE LA COMMISSION DANS LE CADRE DU RÈGLEMENT (CEE) N° 815/84

Projets ayant fait l'objet d'un rapport

1.«La réhabilitation et la formation des handicapés en Grèce», Bruxelles, 23 juillet 1983, V/1510/83 (EN, F, D, GR).

2.«Réforme du secteur public de la santé mentale en Grèce», Bruxelles, 29 mars 1984, V/1147/84 (EN, F, D, GR).

3.«Étude sur le programme pour le développement de l'infrastructure de formation professionnelle à Athènes», Bruxelles, 4 mars 1985, (EN, F, GR).

4.«Report on a workshop in Athens to review progress on planning and development of training centres», Brussels, 14-18 April 1986 (EN).

5.«Rapport intérimaire sur le programme quinquennal relatif au développement de la formation professionnelle à Athènes», Bruxelles, 1er octobre 1986, V/1536/86 (EN, F, GR) in collaboration with Direktoratet For Ezhuerusuddannelse, Copenhagen.

6.«Évaluation du programme quinquennal sur le développement de la formation professionnelle à Athènes», Bruxelles, 1er mars 1987, V/1219/87 (EN, F, D, GR).

7.«Observations on the state of implementation of programme of psychiatric reform in Greece», Brussels, 31 Decembre 1987 (EN), (GR).

8.«Technical assistance for the Greek programme for the setting-up of vocational rehabilitation centres for the disabled», Copenhagen, August 1986 (EN).

9.«Technical assistance for Greece in the field of vocational rehabilitation: report on the activities from September 1987 to February 1988, including individual reports on 6 rehabilitation centres», co-ordination: SAHVA FONDEN, Copenhagen, February 1988 (EN).

10.«Proposals for the design of a monitoring system for the Greek programme of development of training infrastructure in the Greater Athens area», Dublin, November 1988 (EN).

11.«Study of a monitoring system for psychiatric reform programme under EEC Regulation 815/84», Athens, December 1988 (EN, GR).

12.«Report on study visits involving 7 beneficiaries of programme (a) of EEC Regulation 815/84: Ireland, United Kingdom, France, Belgium, Germany» Department of Labour, Athens, December 1988 (GR).

13.«Four monitoring reports of Programme «A» of EEC Regulation 815/84» Athens-Dublin, February 1989 - July 1990 (EN).

14.«De-institutionalisation in Greece: report on 1987 Leros seminar» Athens, December 1989 (EN).

15.«Révision du programme de réforme psychiatrique. Sec- tion A: gestion sectorisation, personnel (Section B: hôpitaux psychiatriques, réhabilitation, Section C: législation», étude commencée le 01.03.90; rapport final attendu pour le 30.09.90, Athènes (GR).

16.«Rapport de suivi de la réforme psychiatrique/règlement 815/84», projet de rapport final du 01.08.90, Athènes (EN, GR).

17.«Évaluation de la réforme psychiatrique grecque», Northampton, UK, Aarhus, DK, Groeningen, NL, projet de rapport final attendu pour le 31.12.1990 (EN, GR).