FR Journal officiel de l'Union européenne L 147/1

DÉCISION DE LA COMMISSION

du 24 janvier 2007

relative à l'aide d'État C 52/2005 (ex NN 88/2005, ex CP 101/2004) octroyée par la République italienne sous forme de subvention à l'achat de décodeurs numériques

[notifiée sous le numéro C(2006) 6634]

(Le texte en langue italienne est le seul faisant foi)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

(2007/374/CE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2,

vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément auxdits articles (1),

vu les observations transmises,

considérant ce qui suit:

I. PROCÉDURE

(1) Le 11 mai 2004, la société Centro Europa 7 s.r.l. («Europa 7») a déposé une plainte concernant des aides d'État aux termes de l'article 4, premier alinéa de la loi no 350, du 24 décembre 2003 (loi de finances 2004). L'auteur de la plainte a fourni d'autres informations et observations dans une lettre du 10 février 2005 dans laquelle il affirmait que le gouvernement italien avait refinancé la mesure au paragraphe 211 de la loi no 311/2004 (loi des finances 2005) et demandait à la Commission d'ouvrir une procédure formelle d'examen. Le 3 mai 2005, la société Sky Italia s.r.l. («Sky Italia») a également déposé une plainte aux termes des deux articles cités. Le 22 juin 2005, a eu lieu une réunion entre les services de la Commission et Sky Italia. Le 31 août 2005, cette plaignante a transmis d'autres informations concernant des modifications de la loi du 3 mai 2004«Normes de principe en matière d'organisation de la radiodiffusion et de la télévision et de la RAI — Radiotelevisione italiana S.p.a., et délégation au Gouvernement pour la promulgation du texte unique relatif à la radiotélévision» («loi Gasparri») qui régit le secteur télévisuel en Italie. Le 31 octobre 2005, enfin, Sky Italia a demandé à la Commission — dans l'attente d'une décision — d'enjoindre le gouvernement italien de suspendre la mesure en vertu de l'article 11, paragraphe 1, du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil portant modalités d'application de l'article 88 du traité CE (2).

(2) Par lettres datées du 13 octobre 2004, du 21 avril 2005 et du 15 juillet 2005, la Commission a demandé des informations au gouvernement italien. Les informations ont été fournies le 5 novembre 2004, le 13 mai 2005 et le 12 septembre 2005 à la suite d'une courte prolongation du délai de réponse. Le 6 juin 2005 a eu lieu une réunion entre les services de la Commission et l'Italie.

(3) Par lettres datées du 20 septembre 2005 et du 16 novembre 2005, l'Italie a informé la Commission de son intention de ne pas proroger le régime sous la même forme.

(4) Par lettre datée du 21 décembre 2005, la Commission a communiqué à l'Italie sa décision d'ouvrir la procédure formelle d'examen prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE concernant l'aide en question (ci-après: «décision d'ouverture de la procédure»). La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée dans le Journal officiel de l'Union européenne (3). La Commission a invité les parties intéressées à transmettre leurs observations sur les mesures soumises en question.

(5) À la suite de la prolongation du délai, par lettre du 13 février 2006, l'Italie a répondu à la demande de présentation d'observations formulée dans la décision d'ouverture de la procédure. La Commission a, en outre, reçu les observations des parties concernées suivantes: Fédération nationale des entreprises électrotechniques et électroniques (ANIE) par lettre du 19 juin 2006, Europa 7 par lettre du 19 juin 2006, European Satellite Operator Association (ESOA) par lettre du 20 juin 2006, Mediaset S.p.A. par lettre du 20 juin 2006, RAI — Radio Televisione Italiana par lettre du 23 juin 2006 et Sky Italia par lettre du 26 juin 2006. Par lettre du 12 juillet 2006, la Commission a transmis ces observations à l'Italie qui n'a formulé aucun commentaire à ce sujet.

II. DESCRIPTION DÉTAILLÉE DE L'AIDE

II.A DESCRIPTION DE L’AIDE

(6) L'article 4, paragraphe 1, de la loi no 350/2003 (loi de finances 2004), le décret interministériel du 30 décembre 2003, «Subvention pour la télévision numérique terrestre et pour l'accès à Internet à large bande aux termes de l'art. 4, paragraphes 1 et 2 de la loi no 350 du 24 décembre 2003» et le paragraphe 211 de la loi no 311/2004 (loi de finances 2005) font l'objet de la procédure formelle d'examen.

(7) L'article 4, alinéa 1, de la loi de finances 2004 prévoit l'octroi d'une subvention publique égale à 150 euros aux utilisateurs qui achètent ou louent un appareil de réception dénommé «set up box» ou «décodeur» (ci-après: «décodeur») permettant la réception de signaux télévisuels en mode numérique terrestre et l'interactivité qui y est associée, avec une dotation totale de 110 millions d'euros. Il faut noter que la subvention ne peut être accordée pour les décodeurs qui ne reçoivent pas de signaux numériques terrestres même s'ils permettent la réception et l'utilisation des services interactifs. Le texte de l'article en question est le suivant: «Pour l'année 2004, est versée une subvention publique de 150 euros à chaque utilisateur du service de radiodiffusion, en règle pour l'année en cours en matière de paiement de la redevance d'abonnement correspondante, qui achète ou loue un appareil permettant la réception, en clair et sans aucune charge pour l'utilisateur et pour le fournisseur de contenus, des signaux télévisuels numériques terrestres (T-DVB/C-DVB) et de l'interactivité qui y est associée. Le plafond de la subvention accordée est de 110 millions d'euros».

(8) L'article 4, paragraphe 4, précise que la subvention pour l'achat ou la location des décodeurs C-DVB est versée à condition que l'offre commerciale indique clairement à l'utilisateur les fournisseurs de contenus avec lesquels les titulaires de la plate-forme câble ont convenu des termes et des conditions de répétition via le câble du signal numérique terrestre (T-DVB).

(9) Selon l'Italie, la subvention est accordée aux consommateurs pour l'achat ou la location d'un décodeur permettant la réception d'un signal numérique non crypté «sans aucune charge pour l'utilisateur et le fournisseur de contenus». Toujours selon ce que déclare l'Italie, par «réception du signal numérique non crypté» on entend la capacité du décodeur à exécuter tout service interactif fourni par n'importe quel diffuseur. Ce serait donc une expression générique pour spécifier que le décodeur doit permettre les fonctions interactives non cryptées (c'est-à-dire doit être non seulement «interactif» mais doit aussi permettre l'«interopérabilité»). Il s'agit d'un décodeur avec standard ouvert pour l'interface de programme d'application (API) dont la Multimedia Home Platform (MHP) constitue quasiment l'unique exemple.

(10) Le paragraphe 211 de la loi de finances 2005 refinance la mesure dans la même limite de dotation de 110 millions d'euros, mais la subvention pour le décodeur est réduite à 70 euros. Le régime en question n'est plus en vigueur à compter du 1er décembre 2005.

(11) La mesure a remporté du succès pour deux raisons. Apparemment, environ 2 millions de citoyens italiens ont acheté un décodeur en bénéficiant de la subvention. Ce chiffre correspond à la moitié des décodeurs vendus fin novembre 2005 tandis que l'autre moitié des ventes a été faite à des consommateurs qui n'ont pas recouru à la subvention, même si les décodeurs achetés étaient du type propre à en bénéficier. En outre, grâce aux économies d'échelle dans la production que cette augmentation de la demande a permis de réaliser, le prix pour les consommateurs des décodeurs interactifs est descendu de 300/350 euros à 150 euros environ.

(12) En 2006, les deux mesures en examen ont été suivies d'une mesure similaire visée à l'article 1, paragraphe 572, de la loi no 266/2005 du 23 décembre 2005 (loi des finances 2006) qui prévoit une subvention en faveur des utilisateurs de Sardaigne et du Val d'Aoste qui achètent un décodeur (4), de 90 euros pour les achats effectués entre le 1er et le 31 décembre 2005 et de 70 euros à compter du 1er janvier 2006.

(13) Concernant les mesures prévues en 2004/2005 la loi de finances 2006 associe directement la subvention à l'interopérabilité des décodeurs sans exclure à priori les décodeurs non terrestres.

(14) Dans la décision du 11 mai 2006, l'«Autorità italiana garante della concorrenza e del mercato» (AGCM) a rejeté (5) une plainte émise à l'encontre des dispositions de l'article 1, paragraphe 572 de la loi de finances 2006, affirmant que cette mesure favorisait des sociétés liées à la famille de M. Berlusconi. La procédure était fondée sur la loi no 251, du 20 juillet 2004 sur le conflit d'intérêts.

II.B RAPPEL DES FAITS

II.B.1 LES AUTEURS DE LA PLAINTE

(15) Europa 7 est une entreprise italienne titulaire d'une concession de radiodiffusion analogique depuis 1999. L'entreprise n'a toutefois pas encore pu opérer sur le marché de la radiodiffusion en mode analogique en raison — selon elle — du comportement des autorités italiennes qui n'ont pas encore assigné les fréquences dont Europa 7 a besoin pour transmettre.

(16) Sky Italia est une télévision à péage, émettant via le satellite qui appartient à News Corporation. L'entreprise a été constituée à la suite de l'acquisition, par News Corporation, du contrôle de Telepiù S.p.A. et de Stream S.p.A. en 2003, une concentration qui a été approuvée sous condition de certains engagements (affaire no COMP/M.2876 Newscorp/Telepiù). En conséquence de ces engagements, il a été demandé à Sky Italia de céder ses activités sur plate-forme terrestre: l'entreprise ne peut plus opérer en Italie comme opérateur terrestre de réseau ou comme opérateur terrestre de télévision à péage.

II.B.2 LE CONTEXTE

(17) La mesure en question doit être envisagée dans le cadre de la numérisation de la radiodiffusion qui a une incidence sur toutes les plates-formes de transmission disponibles actuellement, c'est-à-dire le câble, le satellite et la transmission terrestre. Ci-après, par «DVB-T» on désigne radiodiffusion télévisuelle numérique par réseau terrestre; les autres formes de radiodiffusion télévisuelle numérique sont DVB-S (via satellite) et DVB-C (via le câble). L'avantage principal du passage au numérique, par rapport à la radiodiffusion analogique est l'augmentation de la capacité de transmission sur toutes les plates-formes obtenue par une utilisation plus efficace du spectre des radiofréquences (6). C'est particulièrement important pour la télévision terrestre compte tenu de la disponibilité limitée du spectre. Entre 2002 et 2005, la Commission a démontré qu'elle soutenait activement la transition vers la radiodiffusion télévisuelle numérique, en adoptant de nombreuses communications en la matière (7). Dans ces communications, la Commission a, en outre, soutenu la diffusion de technologies numériques dites à «normes ouvertes», c'est-à-dire de technologies qui permettent l'interactivité avec les consommateurs finals et l'«interopérabilité par interfaces de programmes (API) ouvertes», en d'autres termes, la possibilité pour différents producteurs et consommateurs d'être connectés entre eux grâce à une technologie unique, librement utilisable par tous les opérateurs présents sur le marché.

(18) Pour regarder des programmes transmis en numérique avec les appareils de télévision les plus répandus il faut utiliser un décodeur (même si dans certains appareils de télévision de fabrication plus récente le décodeur est déjà intégré). Sur le marché, existent différents types de décodeurs numériques qui peuvent être classés, grosso modo, comme suit, sur la base de leurs caractéristiques et fonctions: a) simple décodage de programmes numériques sur plate-forme terrestre ou satellite; b) interactivité (la possibilité d'envoyer des informations aux diffuseurs); c) accès sous conditions (la possibilité de décoder des services de télévision à péage); d) interopérabilité (la possibilité d'utiliser les mêmes décodeurs pour recevoir des programmes transmis par des diffuseurs différents sur la même plate-forme). L'interopérabilité peut être facilement obtenue grâce à l'adoption de normes ouvertes par les diffuseurs et à l'utilisation des interfaces ouvertes correspondantes dans les décodeurs. Ou alors, l'interopérabilité nécessiterait que les détenteurs de technologies propriétaires non ouvertes acceptent de mettre à disposition les spécifications techniques nécessaires. Bien qu'en théorie un décodeur puisse offrir une série de combinaisons des fonctions précédemment décrites, en pratique les catégories de décodeurs les plus répandues sont les suivantes: a) les «zappers» (fonction de simple décodage); b) les décodeurs propriétaires de Sky (interactifs, avec accès sous conditions, mais pas «ouverts») et c) les décodeurs subventionnés (interactifs, avec accès sous conditions et «ouverts»).

(19) En Italie, il existe quatre plates-formes de radiodiffusion télévisuelle: i) via satellite, sur laquelle sont disponibles les principales chaînes en clair plus les chaînes de Sky Italia, aux programmes desquels il est possible d'accéder en s'abonnant ou moyennant des accords de télévision à la carte; ii) télévision hertzienne terrestre (8), sur laquelle en décembre 2005 opéraient 6 diffuseurs nationaux, à savoir la RAI (en clair), Mediaset (9) (en clair et en télévision à la carte), Telecom Italia MEDIA/La 7 (en clair et en télévision à la carte), Holland Coordinator & Service Company Italia (HCSC) qui est propriétaire de Prima TV/DFree, Gruppo l'Espresso et Television Broadcasting Systems (en clair) (10). On compte en outre presque 500 opérateurs locaux de radiodiffusion terrestre analogique et 78 (11) opérateurs locaux de télévision numérique; iii) via le câble, sur lequel opère Fastweb (en clair et services payants); et iv) X-DSL, sur lequel opèrent Fastweb et Rosso Alice de Telecom Italia (en clair et services payants).

(20) Sky Italia est une télévision à péage par satellite qui occupe une position presque monopolistique sur le marché italien de la radiodiffusion par satellite de programmes télévisuels payants, mais qui, comme on l'a déjà rappelé, ne peut opérer en Italie comme opérateur terrestre de réseau ou comme opérateur terrestre de télévision à péage.

(21) Les transmissions par câble sont pratiquement inexistantes en Italie, quoique Fastweb — propriétaire d'un réseau câblé et opérateur de télévision à péage présent dans quelques villes italiennes — ait acquis, en mars 2004, environ 140 000 utilisateurs TV utilisant une infrastructure à fibres et DSL.

(22) La réception télévisuelle en Italie continue à se faire principalement par voie terrestre avec une pénétration du marché d'environ 19 millions de familles sur un total de 22 millions. Les principaux opérateurs sur le marché sont le diffuseur du service public (RAI), avec trois chaînes, et le diffuseur commercial Mediaset, disposant lui aussi de trois chaînes. Les deux opérateurs regroupent environ 85 % des téléspectateurs en Italie. Dans une décision du 11 mars 2005, l'Autorité italienne pour les garanties dans les communications (ci-après: «AGCOM») a examiné le marché télévisuel à la lumière de la loi no 112/2004. Elle est parvenue à la conclusion que les deux opérateurs occupent une position globale dominante sur ce marché (12) et leur a imposé une série d'obligations (13) pour garantir le pluralisme du marché. En outre, le 27 juin 2006, l'AGCOM a notifié à la Commission la définition des marchés importants dans le marché de la télévision analogique terrestre et l'évaluation du pouvoir significatif de marché, concluant que la RAI et Mediaset détenaient une position globale dominante sur ce marché. L'AGCOM n'a toutefois pas communiqué les mesures correctives applicables à cette situation. Le 27 juillet 2006, la Commission a envoyé à l'AGCOM ses observations conformément à l'article 7, paragraphe 3, de la directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (directive «cadre») (14). Tout en souscrivant, pour l'essentiel, aux conclusions de l'AGCOM, la Commission lui demandait une analyse plus approfondie et l'invitait à lui communiquer le plus rapidement possible les mesures correctives. Enfin, la Commission examine actuellement une plainte selon laquelle la loi no 112/2004, qui régit le passage (switch-over) du mode de radiodiffusion analogique au mode numérique terrestre, fait obstacle à l'entrée de nouveaux concurrents sur les marchés de la publicité télévisuelle et des services de transmission. Après avoir demandé à l'Italie de présenter ses observations quant à la plainte et après avoir transmis une demande d'informations tant à l'Italie qu'aux entreprises concernées par les mesures, le 19 juillet 2006 une lettre de mise en demeure a été adressée à l'Italie concernant la violation des directives 2002/21/CE citée, 2002/20/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 relative à l'autorisation de réseaux et de services de communications électroniques (directive «autorisation») (15) et 2002/77/CE de la Commission du 16 septembre 2002 relative à la concurrence dans les marchés des réseaux et des services de communications électroniques (16). L'Italie a répondu le 15 septembre 2006. À la suite de l'envoi de cette dernière réponse, la Commission a reçu de l'État italien un exemplaire du projet de loi de réforme de la réglementation italienne dans le secteur de la radio et de la télévision, réforme qui se propose de régler les questions soulevées dans la lettre de mise en demeure: ce projet de loi est actuellement examiné par la Commission.

(23) En juin 2005, le taux global de pénétration de la télévision numérique correspondait à 34,5 % des familles avec un total d'environ 7,3 millions de spectateurs. Ce chiffre comprend les spectateurs de la télévision numérique terrestre, de la télévision par satellite et de la télévision câblée/ADSL. Les spectateurs de la télévision numérique terrestre constituaient 10 % des familles. Plus d'un tiers d'entre eux (0,8 million) étaient également spectateurs de contenus télévisuels à la carte (17). Au moment de la publication de la présente décision, toutefois, les deux types d'offre de télévision numérique — terrestre et par satellite — devraient couvrir une zone de service similaire (5 millions de spectateurs pour le satellite et 4 millions pour le numérique terrestre).

(24) La pénétration de la télévision par satellite est limitée: en juin 2005 environ 16 % des familles (4,8 millions de personnes) possédaient une antenne parabolique. Environ quatre cinquièmes de ces familles ont un abonnement à la plate-forme DTH (satellite) de Sky Italia: cette dernière comptait environ 3,3 millions de clients en juin 2005 et, selon les estimations, avait atteint les 3,9 millions d'abonnés à la fin de la même année. Sky Italia est donc le troisième opérateur de télévision en Italie (18).

(25) Pour lutter contre la piraterie, depuis fin 2004, Sky a commencé à codifier son signal selon la technologie dite propriétaire NDS, appartenant, pour le marché italien, à une filiale du Groupe Newscorp qui est la société mère de Sky. Il s'agit d'un type de technologie propriétaire et «fermée», vu que l'accès aux décodeurs NDS requiert la disponibilité d'accès à la technologie ou à certains composants des décodeurs, contrairement à ce qui se produit avec les décodeurs à interface commune ouverte. Sky loue à ses abonnés des décodeurs qui utilisent cette technologie «fermée»: quand elle a décidé d'adopter la technologie NDS, la société a remplacé tous les décodeurs en possession de ses abonnés.

(26) Les diffuseurs numériques terrestres, par contre, utilisent aujourd'hui une technologie dite «ouverte», c'est-à-dire une technologie qui utilise des normes ouvertes pour l'interactivité. Il s'agit de la seule technologie permettant, actuellement, la réception simultanée de toutes les chaînes de télévision numérique terrestre avec un décodeur unique — reproduisant donc la situation actuelle de la technologie analogique — plus l'interactivité et les fonctions d'accès conditionnel qui permettent l'utilisation de cartes prépayées pour la télévision à la carte.

(27) La mesure d'aide en examen est destinée aux décodeurs qui permettent la réception de transmissions en numérique terrestre dans lesquelles sont fournis des services interactifs. La technologie numérique peut permettre la transmission d'un plus grand nombre de chaînes de télévision, dans la même fréquence, par rapport à la technologie analogique. Les avantages découlant de l'utilisation d'interfaces ouvertes ont déjà été exposés plus haut.

(28) L'Italie a lancé le processus de numérisation avec la loi no 66, du 20 mars 2001 qui disposait que le passage au numérique («switch-over») serait achevé et la transmission par le système analogique serait suspendue (ce que l'on appelle le «switch-off») avant décembre 2006. À compter de la fin de l'année 2003, les transmissions en numérique (T-DVB) ont été effectuées en même temps que les émissions en mode analogique (la phase dite de coexistence [simulcast]). Le décret-loi no 273, du 22 décembre 2005, a reporté à 2008 la date du switch-off. Le 30 août 2006, ensuite, le ministre des Communications, M. Gentiloni, a déclaré que le switch-off était différé au 30 novembre 2012 (19).

(29) Entre-temps, sur la base de la loi no 112/2004 qui régit le secteur en Italie, seuls les diffuseurs qui transmettent déjà en mode analogique peuvent demander des autorisations pour les transmissions numériques expérimentales et/ou des concessions pour les transmissions en numérique. Les opérateurs analogiques n'ont pas l'obligation formelle de libérer les fréquences — qui n'ont jamais été réaffectées ou soumises à une vente réglementée par l'Italie — utilisées pour les transmissions en mode analogique après le passage au numérique. Les nouveaux concurrents ne peuvent avoir accès au marché qu'en acquérant des fréquences auprès d'opérateurs déjà présents sur ce marché. En décembre 2005, les autorisations pour 7 multiplex (blocs de fréquences contenant un ou plusieurs programmes) avaient déjà été concédées pour le numérique terrestre. La RAI et Mediaset ont deux multiplex tandis que Telecom Italia/TV International, D-Free et Gruppo l'Espresso ont un multiplex chacun. Sur la base du système de réglementation italien, les opérateurs de réseau qui détiennent plus d'une concession pour la radiodiffusion en numérique doivent concéder l'accès à 40 % de leur propre largeur de bande à des fournisseurs de contenu indépendants. En 2006, Telecom Italia et l'opérateur mobile H3G, ayant obtenu des infrastructures et des autorisations d'opérateurs analogiques régionaux et locaux déjà présents, ont fait leur entrée sur le marché du numérique terrestre et entrepris la création de deux nouveaux multiplex avec la numérisation des réseaux acquis.

(30) La distinction entre diffuseurs et opérateurs de réseau n'est pas très significative pour les principaux diffuseurs italiens dans le secteur de la télévision terrestre car tant la RAI que Mediaset, LA7 et D-Free ont leur propre filiale pour la transmission terrestre. Il faut faire remarquer que le marché télévisuel italien se caractérise par une forte intégration verticale entre opérateurs de réseaux et diffuseurs. L'obligation de la séparation juridique entre les deux types de sociétés n'a été introduite par l'AGCOM qu'avec sa décision 435/01/CONS de 2001, mais uniquement en ce qui concerne la télévision numérique. Les opérateurs de réseau dans la télévision par satellite ne sont par contre pas intégrés avec les diffuseurs.

(31) En ce qui concerne la couverture en termes de T-DVB — selon l'AGCOM (20) — en 2004, plus de 50 % de la population étaient effectivement couverts par au moins 2 multiplex, tandis que 60 % étaient potentiellement couverts par 3 multiplex. Selon la tendance du marché, la couverture devrait augmenter considérablement. D'après l'Italie, 85 % des familles pourraient potentiellement être couvertes par au moins 2 multiplex après le passage au numérique terrestre. D'autre part, la radiodiffusion par satellite pourrait couvrir pratiquement 100 % de la population.

(32) En ce qui concerne les programmes, selon l'Italie, en juin 2005 23 chaînes nationales et environ 250 programmes locaux étaient transmis en clair sur les fréquences numériques terrestres. Dix de ces chaînes nationales étaient transmises en simulcast avec la télévision terrestre analogique (transmission simultanée en mode analogique et numérique); quatre chaînes avaient été créées spécialement pour la radiodiffusion numérique; les autres chaînes étaient transmises en diffusion simultanée moyennant des transmissions par satellite.

(33) Comme on l'a déjà rappelé, le marché télévisuel était caractérisé dans le passé par la grande diffusion de la télévision en clair transmise par voie terrestre analogique et par l'offre de télévision à péage par satellite. L'introduction de la télévision numérique terrestre et le développement de la télévision câblée et d'Internet modifient ce modèle. En effet, à compter de janvier 2005, Mediaset et Telecom Italia (par le biais de La7) ont lancé sur T-DVB un service de télévision à péage pour les matches de football de la série A sur la base d'un système de cartes prépayées. Dans le même temps, TF1 (qui détient 49 % du diffuseur D-Free) a déclaré être potentiellement intéressée par le lancement de chaînes à péage sur son multiplex T-DVB. Les services de télévision à péage sont rendus possibles, avec le système des cartes prépayées, par la technologie numérique interactive contenue dans les décodeurs subventionnés par la mesure en question.

(34) Le total des recettes recueillies sur le marché télévisuel en 2005 s'élevait à 6 851 millions d'euros, dont environ 57 % (3 885 millions d'euros) provenant de la publicité et 21 % de la redevance radio et télévision versés à la RAI et de l'offre de télévision à péage (respectivement 1 483 et 1 437 millions d'euros). Les recettes de la télévision à péage sont représentées par les 1 199 millions d'euros des abonnements (avec une augmentation de 26,4 % depuis 2004) et par les 238 millions d'euros de la télévision à la carte (avec une augmentation de 65 % depuis 2004): une part considérable (45 millions d'euros) de ce dernier chiffre est représentée par les recettes des nouveaux services de télévision numérique terrestre.

II.C MOTIFS JUSTIFIANT L'OUVERTURE DE LA PROCÉDURE

(35) Dans la décision d'ouverture de la procédure, la Commission a fait remarquer, avant tout, que la mesure décrite semblait répondre à l'ensemble des critères visés à l'article 87, paragraphe 1 et pouvait par conséquent être considérée comme une aide d'État. En particulier, l'aide en question créait une discrimination entre les diffuseurs terrestres et les opérateurs de réseau câblé déjà présents sur le marché, d'une part, et les opérateurs satellite et autres diffuseurs terrestres qui ne pouvaient pas, alors, exercer leur activité, d'autre part. La Commission a fait remarquer que les bénéficiaires reçoivent un avantage indirect et a demandé aux parties concernées de suggérer des méthodes pour évaluer cet avantage avec précision.

(36) La Commission a en outre exprimé des doutes quant à la compatibilité de l'aide avec le traité CE. Ni les dérogations à l'interdiction générale des aides faisant l'objet de l'article 87, paragraphe 2, du traité CE, ni la dérogation visée à l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE se semblent s'appliquer à l'affaire en question. La Commission juge particulièrement problématique le fait que l'objectif poursuivi par l'Italie — c'est-à-dire la diffusion de normes ouvertes pour la télévision numérique — ait été atteint en portant un préjudice disproportionné à la concurrence et par une violation inutile du principe de la neutralité technologique.

(37) Enfin, la Commission a ouvert la procédure formelle d'examen pour offrir au gouvernement italien et aux parties concernées la possibilité de formuler leurs observations sur l'évaluation provisoire par la Commission de la mesure en examen et de transmettre à la Commission toutes les informations en la matière.

III. OBSERVATIONS DES PARTIES

(38) En général, tant les autorités italiennes que Mediaset ont réaffirmé que la mesure en examen ne constitue pas une aide et que, si tel était le cas, il s'agirait d'une aide compatible. La RAI a déclaré avoir dû agir dans les limites imposées par ses obligations légales et donc ne pas avoir pu bénéficier de la mesure. Les auteurs de la plainte et l'ESOA ont, par contre, confirmé qu'à leur avis la mesure constitue une aide illégale.

III.A OBSERVATIONS DE L'ITALIE, DE MEDIASET ET DE LA RAI

(39) En premier lieu, les autorités italiennes et Mediaset se réfèrent à la décision de l'AGCOM (21) de rejeter une plainte déposée contre le dispositif de l'article 1, paragraphe 572, de la loi de finances 2006, c'est-à-dire contre la disposition qui remplace la mesure en examen. L'auteur de cette plainte soutenait que l'article 1, paragraphe 572, de la loi de finances 2006 favorisait les décodeurs distribués par des sociétés associées à la famille de M. Berlusconi. La procédure était fondée sur la loi relative au conflit d'intérêts concernant des membres du gouvernement (22).

(40) Les observations des autorités italiennes les plus directement liées au contenu de la décision d'ouverture de la procédure sont les suivantes: la mesure ne constitue pas une aide parce que: a) les bénéficiaires ne reçoivent pas un avantage et b) il n'y a pas de distorsion de la concurrence. Même si la mesure constituait une aide, elle serait compatible en vertu des dérogations visées à l'article 87, paragraphe 2, point a), du traité CE et à l'article 87, paragraphe 3, points b), c) et d), du traité CE. Les autorités italiennes conviennent qu'elle ne constitue pas une aide aux producteurs de décodeurs et que les opérateurs de réseau et les diffuseurs doivent être mis sur le même plan. Mediaset a souligné des points identiques tout en utilisant, parfois, des arguments différents.

III.A.1 LA MESURE NE CONSTITUERAIT PAS UNE AIDE

III.A.1.1 L'avantage sélectif ne serait pas prouvé

(41) L'Italie soutient qu'il n'y a pas de certitude raisonnable que les bénéficiaires ont dû prendre en charge les coûts subventionnés par l'État par la mesure en examen, vu qu'il n'existe aucune preuve que ces bénéficiaires ont subventionné l'achat des décodeurs par les consommateurs. Elle soutient que, à la différence de ce qu'a décidé la Cour dans l'affaire Pays-Bas/Commission (23) citée au point 30 de la décision d'ouverture de la procédure, il n'y avait même pas, pour les bénéficiaires, d'incitant économique à subventionner les consommateurs, car a) ces bénéficiaires sont les opérateurs déjà présents sur le marché et n'ont aucun intérêt à mener à bien le passage au numérique parce que, une fois ce passage réalisé, ils devront faire face à une concurrence plus forte vu que les consommateurs dotés de la technologie numérique pourront s'adresser à un nombre bien supérieur de concurrents; b) le marché de la télévision à la carte était de dimensions trop réduites pour compenser une perte éventuelle de ce type et ne peut constituer l'unique motif pour subventionner l'achat de décodeurs par les consommateurs, si l'on tient compte du pourcentage de recettes dérivant de la télévision à la carte en 2004 et en 2005; c) l'échéance fixée pour la cessation des transmissions en mode analogique («switch-off») n'était pas suffisamment réaliste car, en l'absence d'une certaine quantité de consommateurs, ce switch-off n'était pas possible.

(42) Il serait impossible de déterminer le montant des ressources d'État transférées aux bénéficiaires en question. Dans l'affaire de l'aide d'État C 25/2004 faisant l'objet de la décision 2006/513/CE (24), la Commission a exclu T-System du nombre des bénéficiaires parce qu'il n'était pas possible d'établir l'existence et le montant d'un transfert de ressources en faveur de cette société.

(43) En second lieu, Mediaset confirme que les diffuseurs terrestres et les diffuseurs par satellite ne sont pas des sociétés comparables: les opérateurs de télévision numérique terrestre, en effet, sont seulement tenus de réaliser la numérisation et d'encourager le passage au numérique par étapes progressives (avec le simulcast et le switch-off) et, par conséquent, les diffuseurs terrestres sont soumis à des obligations spécifiques de service public — avec pour objectif de garantir la disponibilité de la radiodiffusion terrestre sur tout le territoire italien — et sont tenus d'utiliser des technologies ouvertes. Selon Mediaset, le régime se proposait de faciliter la transition du mode analogique au mode numérique et de promouvoir le développement de normes ouvertes dans un contexte où un délai légal avait été fixé pour le passage obligatoire de la radiodiffusion en mode analogique à la radiodiffusion en mode numérique — le «switch-over» numérique — qui imposait de lourdes charges spécifiques aux opérateurs de télévision terrestre numérique (les coûts des infrastructures pour Mediaset étaient très élevés). Mediaset conteste en outre les affirmations formulées dans la décision d'ouverture de la procédure, soutenant qu'il n'existe aucune protection contre l'entrée sur le marché de nouveaux concurrents par l'achat d'infrastructures de radiodiffusion (Mediaset cite par exemple H3G, entrée sur le marché grâce à l'achat d'un diffuseur local), et que les nouveaux concurrents ne doivent pas supporter les coûts du simulcast.

(44) De même, la RAI affirme que la position de la Commission ne tient pas compte des obligations qui lui incombent en tant qu'organisme public de télédiffusion et qui, selon la RAI, annulent les avantages prétendument obtenus sont annulés. Cela est dû au fait que i) la RAI ne peut effectuer le passage au numérique (vu qu'elle est l'organisme de service public) que si le taux de pénétration de la télévision numérique terrestre atteint celui de la télévision analogique; et ii) la RAI est tenue de choisir ses investissements dans le secteur de la radiodiffusion en numérique terrestre en fonction de ses obligations légales et non pas en fonction de critères de marché, vu qu'elle était dans l'obligation de préparer avant le 1er janvier 2005 deux multiplex, pour une couverture totale d'au moins 70 % de la population, afin de réaliser rapidement le passage au numérique, aidée en cela par les subventions aux décodeurs. Les coûts totaux se montaient à 150 millions d'euros. Vu l'échéance prévue pour le passage au numérique, le fait que la RAI ne transmette que des programmes en clair, le nombre très limité de spectateurs et l'exclusion des frais de la numérisation de la redevance annuelle pour 2004, 2005 et 2006, les seuls coûts assumés par la RAI sont ceux de la technologie (fréquences et infrastructures), coûts que l'entreprise publique devrait prendre en charge sans la subvention en question, alors que l'accélération du passage au numérique ne garantissait pas de recettes supplémentaires.

III.A.1.2 Distorsion de la concurrence

(45) En premier lieu, l'Italie affirme que les opérateurs terrestres et les opérateurs par satellite ne sont pas des concurrents sur le même marché de la télévision à péage car ils couvrent des segments différents, à savoir la télévision en clair et la télévision à péage. De plus, les offres de télévision à la carte n'ont commencé que durant la seconde moitié de 2005. La séparation des deux marchés est également valable pour les opérateurs de réseau, comme l'a confirmé l'AGCOM dans l'une de ses décisions (25), conformément à la décision RAI/Rami d'azienda (26) et à l'enquête sur le secteur de la télévision de l'Autorité garante de la concurrence et du marché (27).

(46) En outre, le coût du décodeur n'a qu'une incidence marginale sur le choix du consommateur entre les deux plates-formes différentes. L'absence de distorsion de la concurrence est confirmée par le fait que durant le premier semestre 2005 les abonnements de Sky ont enregistré une augmentation de 7,4 %.

(47) Mediaset a avancé des arguments similaires affirmant que la mesure en question n'est pas sélective puisque l'aide est accordée aux consommateurs et que le caractère de sélectivité dérive du choix commercial de Sky d'utiliser la technologie NDS: c'est cette dernière qui fait la différence et qui permet à Sky de faire payer l'abonnement pour récupérer le coût des décodeurs. Tous les opérateurs, s'ils le désirent, peuvent utiliser la technologie qui leur donne le droit de bénéficier des subventions en question.

III.A.2 COMPATIBILITÉ

(48) L'Italie souligne, comme observation à caractère général, que la Commission reconnaît les avantages de l'interopérabilité et que l'exclusion des décodeurs satellitaires du bénéfice est due au fait que, au moment où la mesure d'aide a été introduite, il n'existait pas de décodeurs satellitaires aptes à permettre l'interopérabilité. En outre, après la loi de finances 2006 qui incluait aussi les décodeurs satellitaires, Sky n'a pas modifié les caractéristiques de son décodeur pour bénéficier de la subvention en examen.

III.A.2.1 Article 87, paragraphe 2, point a), du traité CE

(49) L'Italie soutient que le pourcentage de 50 % des familles disposant d'un décodeur avant la fin 2006 ou la fin 2008 — indiqué par l'AGCOM et mentionné par la Commission au point 55 de la décision d'ouverture de la procédure (28) — est faible, surtout si l'on tient compte de l'objectif qui est de diffuser les décodeurs interactifs et les plus coûteux. La réduction de prix résultant des économies d'échelle déterminées par les subventions permettrait aussi aux familles pauvres d'acheter le décodeur.

III.A.2.2 Article 87, paragraphe 3, point b), du traité CE

(50) La mesure en examen encouragerait la réalisation d'un projet d'intérêt commun européen — le passage au numérique (ou switch-over) — qui fait partie d'un programme transnational soutenu par différents États membres, conformément à la jurisprudence existante (C-62/87 et C-72/87, point 22); quant à l'exclusion du satellite, elle s'explique par l'observation à caractère général citée précédemment.

III.A.2.3 Article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE

III.A.2.3.a Aide conçue de façon adéquate

(51) L'existence d'un délai fixé par la loi ne suffit pas à garantir la cessation des transmissions en mode analogique si la demande n'est pas encouragée: les consommateurs, en effet, ne seraient pas prêts, vu que les diffuseurs terrestres présents sur le marché n'ont aucun intérêt à subventionner l'achat du décodeur par le consommateur dans un contexte où la majeure partie des consommateurs utilise la télévision analogique terrestre.

(52) La subvention accordée aux consommateurs pour le numérique terrestre se justifierait parce que, sur le numérique terrestre, ils n'ont à supporter aucun frais supplémentaire pour voir les programmes en clair, à la différence de ce qui se produit pour la télévision par satellite qui requiert du consommateur l'achat de l'antenne parabolique et le versement d'un abonnement pour le service de télévision à péage. Dans le cas de la télévision câblée, les autorités italiennes ont justifié les subventions aux décodeurs, malgré l'existence de frais supplémentaires, car ces frais ne sont pas directement liés aux services télévisuels et parce que, en général, l'Italie souhaitait promouvoir le développement de la bande large.

(53) L'Italie conteste l'avis de la Commission selon lequel la mesure en examen a une incidence sur la concurrence entre les plates-formes, mais juge qu'à l'avenir, la nouvelle plate-forme numérique augmentera la concurrence entre les différents segments du marché de la télévision au bénéfice des consommateurs.

(54) L'affirmation de la Commission selon laquelle les opérateurs existants reçoivent déjà une compensation pour le passage au numérique, vu que la technologie numérique permet une capacité supérieure de transmission à des coûts moindres, ne tiendrait pas compte du rapport réel coûts/bénéfices de ce passage, étant donné que les opérateurs de réseau déjà présents sur le marché qui détiennent plus d'une concession pour la radiodiffusion en numérique doivent concéder l'accès à 40 % de leur propre largeur de bade à des fournisseurs de contenu avec lesquels ils n'entretiennent pas de rapports de propriété.

(55) Les principaux bénéficiaires du passage au numérique (les nouveaux concurrents sur le marché) ne sont pas ceux qui en supportent les coûts (les consommateurs et, surtout, les opérateurs existants). Vu que la concurrence accrue à laquelle ils doivent faire face n'est pas compensée par une réduction des coûts, les opérateurs déjà présents sur le marché ne sont pas encouragés à cesser les transmissions en mode analogique. En outre, même s'ils recevaient un avantage quelconque, cet avantage devrait être considéré comme une compensation pour les coûts supportés. Mediaset fait valoir le même argument.

(56) Mediaset affirme en outre qu'imposer simplement aux opérateurs terrestres de supporter les coûts des décodeurs en plus des coûts entraînés par le passage au numérique, ne permettrait pas d'obtenir une couverture suffisante et exposerait Mediaset au risque d'être «parasité» («free riding») par d'autres sociétés vu que les décodeurs «à technologie ouverte» pourraient être utilisés par le consommateur pour regarder des chaînes concurrentes.

(57) Quand la mesure en question a été appliquée, l'interactivité des décodeurs satellitaires était très limitée en raison de l'utilisation d'une technologie propriétaire sans normes API ouvertes. L'Italie souligne que, à ce jour, aucun décodeur satellitaire «interopérationnel», n'est disponible sur le marché même après les modifications introduites dans la loi de finances 2006. Mediaset souligne aussi la nécessité d'encourager la disponibilité de services interactifs.

III.A.2.3.b Éviter les distorsions inutiles de la concurrence

(58) L'Italie souligne que le marché de la télévision à la carte est différent de celui de la télévision par satellite: il s'agit de deux produits distincts. Dans chaque cas, l'aide en question permet aux nouveaux concurrents d'avoir accès au marché de la télévision à péage, ce qui devrait impliquer plus d'avantages pour les consommateurs.

(59) Mediaset affirme qu'aucune distorsion inutile de la concurrence n'a été introduite car i) la discrimination n'est que la conséquence des choix commerciaux de Sky; ii) la télévision terrestre transmet les chaînes locales, tandis que 80 % des programmes locaux ne sont pas transmis par le satellite vu que les recettes des chaînes locales ne sont pas suffisantes pour supporter les coûts de transmission (le satellite n'est pas comparable à la radiodiffusion en clair); et iii) le dysfonctionnement du marché ne concerne que les décodeurs pour le numérique terrestre et non pas les décodeurs satellitaires, dès lors que la télévision par satellite est fondée sur un système d'abonnements et peut récupérer les coûts encourus en fournissant les décodeurs à ses clients et vu que, en outre, Sky, en tant que monopoleur, n'est pas exposé au phénomène du parasitisme.

III.A.2.4 Article 87, paragraphe 3, point d), du traité CE

(60) Dans la décision 2006/513/CE (29), la Commission a déclaré que l'aide n'était pas compatible aux termes de l'article 87, paragraphe 3, point d), du traité CE parce qu'elle n'a aucun lien avec un contenu culturel déterminé et n'était pas destinée à de petits opérateurs locaux qui, sinon, seraient exclus de la plate-forme terrestre. En Italie, il existe de nombreux diffuseurs terrestres locaux qui transmettent un produit culturel clairement identifié que l'Italie entend protéger. Vu que le satellite — y compris de l'avis d'experts qui travaillent pour la Commission — ne se prête pas efficacement à la fourniture de services locaux, les décodeurs satellitaires ne doivent pas être admis au bénéfice de la subvention en question.

III.A.3 RÉCUPÉRATION

(61) La Commission ne devrait pas exiger la récupération de l'aide si, ce faisant, elle allait à l'encontre d'un principe général de droit communautaire. Cela a lieu quand on sait, dès le début, qu'il est impossible de procéder à la récupération (30). Dans le cas en examen, il est impossible de déterminer quel diffuseur a bénéficié d'un transfert de ressources d'État et quel en est le montant: par conséquent, la Commission ne devrait pas demander la récupération de l'aide. L'Italie, en outre, affirme que les diffuseurs ne pouvaient en aucune façon s'opposer à la subvention; ainsi donc, même si les bénéficiaires avaient adopté un comportement diligent, ils n'auraient pas pu la refuser. La Commission a adopté un raisonnement de ce type dans la décision 2006/513/CE (31).

III.B OBSERVATIONS DE SKY ITALIA, DE L'ESOA ET D'EUROPA7

(62) Sky Italia, ESOA et EUROPA 7 conviennent avec la Commission que la mesure en examen constitue une aide en faveur des opérateurs de télévision numérique terrestre. Elles ne contestent pas, en outre, la conclusion préliminaire selon laquelle la mesure ne constitue pas une aide en faveur des producteurs de décodeurs: les deux auteurs de la plainte, en particulier, ne contestent pas cette conclusion, quoique dans les plaintes présentées par Sky Italia, cette dernière ait déclaré le contraire.

(63) Sky Italia concentre son analyse sur les retombées positives de la mesure, selon ce qu'elle affirme, pour les opérateurs de télévision numérique terrestre, c'est-à-dire principalement Mediaset et Telecom Italia. Selon ce que soutient Sky, à l'époque de la concentration Telepiù/Newscorp, la Commission avait établi une liste d'obstacles à l'accès au marché et à l'expansion des opérateurs de télévision numérique terrestre qui demandaient des mesures correctives (32). Contrairement à ce qu'avait supposé la Commission, grâce aux subventions, les nouveaux concurrents — qui étaient, en réalité, les opérateurs déjà présents sur le marché de la télévision analogique — ont permis une rapide expansion de la télévision numérique terrestre.

(64) Les subventions en question ont conféré à Mediaset et à Telecom Italia un triple avantage: avant tout, vu que l'accès aux décodeurs du numérique terrestre et l'accès aux diffuseurs de télévision numérique terrestre sont complémentaires, la réduction des prix des décodeurs a entraîné une augmentation de la demande tant de décodeurs que de diffuseurs — il est en effet normal que des diffuseurs de numérique terrestre créent une base pour leur plate-forme, comme l'a fait Sky, en supportant des coûts qu'ils n'ont pas encore récupérés — et les subventions sont versées aux opérateurs de numérique terrestre pour convaincre les consommateurs de passer à leur nouvelle offre de télévision. La mesure a, en outre, contribué à éviter le problème du parasitisme dans la création d'une base de clientèle.

(65) En second lieu, selon une étude de Global Equity Division de la Deutsche Bank (33), «les subventions permettraient à Mediaset de faire son entrée avec peu de risques et à bas coût sur le marché de la télévision à péage». Les subventions ont réduit les coûts de financement pour Mediaset et Telecom Italia: a) directement, car pour obtenir le même effet qu'avec les subventions, les sociétés de télévision numérique terrestre auraient dû réaliser des investissements de 100 millions, c'est-à-dire la moitié des coûts totaux des investissements dans des infrastructures, supportés par Mediaset en janvier 2005; et b) indirectement, car elles ont réduit l'incertitude quant à la réussite du passage au numérique.

(66) Enfin, vu la nature «bilatérale» du marché, une vaste clientèle, en mesure d'obtenir des contenus d'appel à prix réduit, confère également un avantage sur le marché de la publicité.

(67) Sky affirme que les avantages susmentionnés sont sélectifs, du fait que sa liberté commerciale était limitée vu que son taux de croissance était faible, ce qui entraînait une augmentation de ses coûts en capital. La société fournit une série de chiffres pour étayer ses affirmations selon lesquelles l'augmentation des ventes de décodeurs pour le numérique terrestre — ventes subventionnées par l'État — a eu des effets négatifs sur les ventes de son budget «Premium Sports».

(68) Europa7 soutient également qu'un avantage a été conféré aux diffuseurs et à d'autres opérateurs dans le secteur de la télévision numérique terrestre. Europa7 cite l'Autorité garante de la concurrence et du marché qui a reconnu que la mesure a eu les conséquences suivantes: la moitié des décodeurs a été achetée en utilisant la subvention; la diffusion du numérique terrestre durant le premier semestre 2005 a doublé grâce à la télévision numérique terrestre à péage tandis que la télévision par satellite payante a enregistré une augmentation d'un seul point de pourcentage.

(69) L'avantage conféré est sélectif dès lors que la subvention n'a pas favorisé l'accès au marché d'Europa7, à laquelle n'ont pas encore été attribuées les fréquences de transmission, mais a simplement permis à Mediaset et à la RAI de saturer la demande et les investissements et d'étendre leur pouvoir de marché au secteur de la télévision numérique.

(70) En second lieu, Europa7 affirme que la mesure n'est justifiée par aucun motif d'intérêt général, car i) les incitations aux consommateurs pour l'achat de décodeurs pour le numérique terrestre sont liées à l'accès à des activités commerciales; ii) le passage au numérique a déjà été différé et iii) si la mesure favorise la concurrence dans le sens où elle limite le pouvoir de marché de Sky, elle est plutôt favorable aux opérateurs oligopolistiques déjà présents sur le marché de la télévision analogique qui sont titulaires de concessions.

(71) Enfin, Europa7 souligne que la récupération est la conséquence logique de la suppression de l'aide et que les difficultés à quantifier cette dernière ne justifient pas la non récupération de cette aide. S'il s'avérait impossible de quantifier l'aide avec précision, l'Italie pourrait verser une compensation aux concurrents.

(72) L'ESOA soutient que la plate-forme satellite a été désavantagée — tout en étant mieux placée en matière d'utilisation du spectre des radiofréquences pour la radiodiffusion télévisuelle — et que ce sont les opérateurs satellite qui ont entièrement supporté les charges de l'introduction de la radiodiffusion en mode numérique. Par conséquent, l'ESOA estime que les subventions en question, ayant pour effet de favoriser la télévision numérique terrestre, constituent des aides illégales et non proportionnées au dysfonctionnement du marché auquel elles étaient censées remédier.

III.C OBSERVATIONS DE L'ANIE

(73) L'ANIE n'a pas présenté d'observations spécifiques sur la mesure en question, mais a envoyé une copie d'une plainte contre Sky Italia pour abus de position dominante, à l'Autorité garante de la concurrence et du marché qui ne s'est pas encore prononcée à ce sujet.

(74) Selon ce qu'affirme l'ANIE, quelques producteurs de décodeurs ont demandé à Sky de délivrer des licences relatives à certains aspects de la technologie NDS utilisée pour crypter les signaux satellite, technologie dont Sky est propriétaire et utilisatrice exclusive en Italie. Ces licences sont fondamentales pour pouvoir fabriquer des décodeurs munis de l'«interface ouverte», c'est-à-dire apte à décoder les signaux numériques tant terrestres que provenant de satellites si la technologie NDS est utilisée.

(75) À compter de 2005, Sky a commencé à codifier son signal exclusivement avec le système NDS. Le propriétaire de cette technologie pour le marché italien est une société contrôlée du groupe Newscorp, qui est la société mère de Sky. Sky soutient qu'elle est passée à la technologie NDS afin de contrer la piraterie. Il s'agit d'un type de technologie propriétaire et «fermée» vu que l'accès aux décodeurs NDS requiert la mise à disposition d'accès à la technologie ou à certains composants des décodeurs, contrairement à ce qui se passe avec les décodeurs à interface commune.

(76) Sky loue à ses abonnés des décodeurs dans lesquels est intégrée cette technologie «fermée». Quand elle a décidé d'adopter la technologie NDS, donc, la société a remplacé tous les décodeurs en possession de ses abonnés.

(77) Sky refuse de partager la technologie dont elle est propriétaire avec les producteurs de décodeurs à interface commune, au motif que, selon elle, l'accord qui en résulterait ne la protégerait pas suffisamment contre la piraterie. Selon ce qu'affirme l'ANIE, le motif invoqué par Sky, c'est-à-dire la crainte d'éventuels actes de piraterie, n'est pas fondé, et l'utilisation de décodeurs «propriétaires» par la société est plutôt liée à la défense de sa position monopolistique sur le marché de la télévision à péage. Ce choix de Sky aurait pour effet de permettre à cette entreprise d'attirer ses clients et, en outre, limiterait les possibilités de marché y compris pour les producteurs de décodeurs et, par conséquent, ferait obstacle aux développements technologiques dans ce secteur (34).

III.D RÉPONSE DU GOUVERNEMENT ITALIEN

(78) L'Italie n'a formulé aucun commentaire sur les observations présentées par des tiers.

IV. ÉVALUATION JURIDIQUE

IV.A ÉVALUATION CONCERNANT L’AIDE D’ÉTAT AU SENS DE L’ARTICLE 87, PARAGRAPHE 1, DU TRAITÉ CE

(79) La Commission a examiné si la mesure en question doit être considérée comme une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE qui indique une série de conditions permettant d'établir l'existence d'une aide d'État. Premièrement, il doit s'agir d'une intervention de l'État, ou au moyen de ressources d'État. Deuxièmement, l'intervention doit offrir un avantage économique sélectif au bénéficiaire. Troisièmement, l'aide doit fausser ou menacer de fausser la concurrence. Quatrièmement, elle doit être susceptible d'affecter les échanges entre États membres.

IV.A.1 RESSOURCES D'ÉTAT

(80) La mesure en question est contenue dans les lois de finances 2004 et 2005 et est financée par le budget de l'État: par conséquent, elle est clairement imputable à l'État et comporte l'utilisation de ressources d'État comme cela a déjà été souligné dans la décision d'ouverture de la procédure. La Commission confirme par conséquent l'évaluation précédente selon laquelle le critère des ressources d'État est satisfait. Cette conclusion n'est contestée ni par l'Italie ni par les tiers.

IV.A.2 AVANTAGE ÉCONOMIQUE

(81) Dans la décision d'ouverture de la procédure, la Commission affirme que, même si les bénéficiaires directs de la subvention sont les consommateurs finals, la mesure peut constituer un avantage indirect pour i) les diffuseurs de télévision qui opèrent sur des plates-formes numériques terrestres et par câble; ii) les opérateurs des réseaux qui transmettent le signal; iii) les producteurs de décodeurs.

(82) Dans la décision d'ouverture de la procédure, la Commission a disposé qu'un avantage indirect peut entrer dans le champ d'application de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE et s'est référée à la jurisprudence allant dans ce sens (35). En ce qui concerne les diffuseurs qui utilisent le T-DVB/C-DVB, la Commission a jugé que la mesure en question aide ces diffuseurs à constituer et à développer leur propre audience (c'est-à-dire le nombre de téléspectateurs), car elle leur permet d'éviter un coût qu'ils auraient normalement eu à supporter s'ils avaient voulu développer jusqu'au même niveau leur audience numérique, et, en plus, de réduire les frais que les diffuseurs qui transmettent en simulcast devraient normalement engager. Dans le cas des opérateurs de réseau, l'avantage consiste dans l'augmentation potentielle de la demande déterminée par les diffuseurs qui utilisent la plate-forme «privilégiée». La Commission, enfin, après avoir reconnu que l'avantage sélectif n'est pas facilement quantifiable, a invité toutes les parties à présenter des observations sur la quantification éventuelle ou sur la méthode utile pour estimer l'avantage dérivant de la mesure pour les différents bénéficiaires indirects.

(83) Après avoir reçu les observations des parties concernées, la Commission reste d'avis, pour les motifs indiqués dans la suite de la présente décision, que la mesure en question comporte un avantage sélectif en faveur des opérateurs de télévision terrestre et câblée à péage.

(84) L'avantage qui en résulte pour les diffuseurs consiste principalement dans la possibilité de développer une audience, notamment en ce qui concerne l'augmentation des activités de télévision à la carte: sans la mesure, l'audience numérique ne se serait pas développée au même rythme, à moins que ces diffuseurs n'aient financé les coûts de réception de leurs spectateurs potentiels. Le développement d'une audience représente une partie essentielle de l'activité commerciale pour une télévision à péage ou pour un diffuseur désirant augmenter ses services de télévision payante, vu que le nombre de clients (c'est-à-dire de spectateurs) est un facteur fondamental pour produire des recettes et pour pouvoir fixer des prix bas pour les offres de télévision à la carte. En sont également la preuve les coûts supportés par les opérateurs satellite pour constituer et développer cette base de clientèle, puis, une fois passés à la technologie numérique, les autres coûts supportés pour la conserver (36). Par exemple, l'un des auteurs de la plainte, Sky Italia, affirme avoir fourni gratuitement à ses abonnés un décodeur et une antenne parabolique.

(85) On pourrait également ajouter que la conséquence principale de la mesure a été la réduction de prix des décodeurs qui permettent l'interactivité. Leur prix s'est, en règle général, rapproché de celui des «zapper». Le type de décodeurs subventionnés par l'aide en examen permet aux consommateurs de bénéficier de l'offre standard de chaînes de télévision en clair actuellement disponible en mode analogique ainsi que de l'offre de télévision à péage et de services interactifs fournie par toute une série de diffuseurs et de fournisseurs de contenu. Parmi les services interactifs peuvent être inclus des services d'administration en ligne [E-government] auxquels il est possible d'accéder grâce à une «carte à puce» («smart card») (37). Par conséquent, la subvention permet aux consommateurs de disposer d'une offre nettement plus large au même prix que celui auquel, précédemment, ils ne pouvaient acheter qu'un décodeur beaucoup plus simple permettant l'accès à un moins grand nombre de services.

(86) Il s'ensuit que la mesure en examen a incité les consommateurs à passer du mode analogique au mode numérique terrestre. Cela a profité aux diffuseurs, notamment en ce qui concerne les services qui n'étaient pas disponibles en mode analogique. La subvention d'État, en d'autres mots, a permis aux diffuseurs T-DVB d'éviter le coût d'une pratique commerciale (le subventionnement des décodeurs) répandue sur le marché et utile à la création d'une audience.

(87) La confirmation indirecte de la pertinence de cet argument est fournie par le document de la Deutsche Bank (38) qui explique et propose aux investisseurs les revenus éventuels dérivant de l'achat d'actions Mediaset. Le département recherche de la Deutsche Bank montre comment, grâce à sa position particulière, aux conditions favorables du marché, à sa stratégie de marché et aux subventions concédées aux consommateurs, Mediaset «peut développer la télévision numérique terrestre comme instrument à faible risque et à bas coût pour faire son entrée sur le marché de la télévision à péage».

(88) Un autre avantage dérivant de la mesure pour les opérateurs terrestres déjà actifs sur le marché, c'est qu'elle leur permet de consolider leur présence déjà acquise sur la plate-forme numérique terrestre en termes de positionnement de l'image de marque et de fidélisation de la clientèle: l'avantage concerne les nouveaux services — en particulier de télévision à péage — qui sont offerts sur la plate-forme numérique. La mesure en examen peut donc renforcer les effets de la législation en vigueur, c'est-à-dire le fait que les principaux diffuseurs contrôlent les opérateurs de réseau et qu'il est possible d'obtenir une concession pour la radiodiffusion en mode numérique uniquement si elle est liée à une concession déjà valide pour la radiodiffusion en mode analogique. Les opérateurs déjà présents sur le marché peuvent convertir facilement leurs concessions analogiques en concessions numériques tandis que les nouveaux concurrents doivent d'abord obtenir des concessions analogiques sur le marché pour pouvoir ensuite effectuer la radiodiffusion en mode numérique. Le handicap des nouveaux concurrents en matière de temps, peut être ultérieurement aggravé par des mesures telles que celle qui est en examen, qui augmentent l'audience des opérateurs déjà présents sur le marché.

(89) Les arguments exposés précédemment ne sont pas applicables aux services déjà fournis sur la plate-forme analogique et que les consommateurs connaissent déjà. En outre, il est improbable qu'un passage anticipé à la plate-forme numérique ait déterminé une augmentation de proportions significatives du nombre total (analogique plus numérique) de spectateurs de ces programmes/services.

(90) L'argument avancé tant par l'Italie que par Mediaset, à savoir qu'il n'existe pas d'avantage parce que sans la subvention d'État les bénéficiaires n'auraient pas subventionné l'achat de décodeurs par les consommateurs, n'est pas convaincant. Si l'on admet que les consommateurs n'auraient pas été disposés à acheter les décodeurs «ouverts» sans les subventions en question, ou que le marché de la télévision à la carte était de taille trop réduite, la conséquence de la concession de la subvention est précisément la constitution d'une base de clientèle pour les diffuseurs terrestres qui sinon ne se serait pas développée. Si les diffuseurs terrestres n'avaient pas subventionné l'achat de décodeurs «interopérables» — les seuls qui, actuellement, permettent de recevoir les programmes de télévision à péage selon la modalité dite à la demande avec le système des cartes de prépaiement — dans la crainte d'actions de parasitisme de la part d'autres diffuseurs, il s'en serait suivi un retard dans le lancement des services de télévision à péage. La mesure en examen, par conséquent, est offerte aux diffuseurs terrestres pour échapper à une semblable externalité et pour créer une opportunité commerciale.

(91) En outre, la Commission conteste l'affirmation selon laquelle la disposition ou l'intérêt des bénéficiaires à reproduire les effets dérivant de l'aide, même en l'absence de cette aide, constituent des critères pertinents pour décider si la mesure en examen confère ou non un avantage. Dans le cas d'espèce, en effet, l'avantage conféré aux diffuseurs terrestres est simplement le résultat d'un effet de la mesure. Le comportement des bénéficiaires, une fois la mesure introduite, vise simplement à optimiser les profits dans la situation qui a été ainsi créée, en parvenant à une expansion de leur activité commerciale qui n'aurait pas été possible sans la subvention. C'est ce qui s'est produit également dans le cas en examen, vu que, selon le Rapport annuel de l'AGCOM (39), en 2005, l'augmentation des recettes dérivant des offres de télévision à péage, en particulier de la télévision numérique terrestre à la carte, a été très importante, tout en se maintenant, en termes absolus, à un niveau peu élevé.

(92) Pour la jurisprudence constante, afin de déterminer l'existence d'un avantage, sont décisifs et pertinents les effets de la mesure qui, dans le cas de bénéficiaires indirects, a été confirmée par la Cour de justice dans son arrêt relatif à l'affaire Allemagne/Commission (40).

(93) La Commission conteste également les arguments avancés par l'Italie et par les autres parties concernées selon lesquels il n'existe aucun avantage. En premier lieu, la Commission conteste l'affirmation de l'Italie selon laquelle il n'y a aucun avantage parce qu'il est impossible de déterminer le montant des ressources d'État transférées aux bénéficiaires. Dans la décision 2006/513/CE (41), citée par l'Italie, la Commission n'a pas nié l'existence d'un avantage indirect en faveur de certains bénéficiaires (les opérateurs de réseau) mais a simplement exclu ces derniers de l'exécution de l'obligation de remboursement car il n'était pas possible de déterminer s'il y avait eu transfert de ressources d'État.

(94) La Commission rejette également les arguments avancés tant par Mediaset que par la RAI qui affirment que la situation des diffuseurs terrestres et celle des diffuseurs par satellite ne sont pas comparables car les opérateurs de télévision terrestre sont tenus de réaliser le passage au numérique dans un délai fixé par la loi et doivent prendre en charge les frais du simulcast: par conséquent, la mesure en examen ne conférerait pas d'avantage sélectif.

(95) Le motif principal pour lequel aux opérateurs terrestres a été imposé le passage au numérique est que la radiodiffusion terrestre occupe une portion du spectre des radiofréquences qui présente une valeur très élevée (42). En effet, la quantité élevée de radiofréquences nécessaire à la radiodiffusion en mode analogique a opposé une barrière technique à l'entrée de nouveaux concurrents sur le marché de la radiodiffusion terrestre, ce qui a contribué à protéger le duopole constitué par la RAI et Mediaset. L'usage intensif que les opérateurs terrestres font d'une ressource limitée — le spectre des radiofréquences — justifie la différence des obligations qui leur ont été imposées par rapport aux opérateurs d'autres plates-formes. L'utilisation des radiofréquences n'appartient pas de droit aux diffuseurs quoiqu'ils puissent être certains que l'allocation et l'assignation des radiofréquences par les autorités nationales de réglementation sont fondées sur des critères objectifs, transparents, non discriminatoires et proportionnés (43). Enfin, la mesure n'est pas conçue de façon à être proportionnelle aux coûts du passage au numérique. En effet, en premier lieu, il ne semble pas à la Commission qu'une aide aux consommateurs puisse être facilement fixée afin d'être proportionnelle aux coûts éventuellement supportés par les entreprises lors de la procédure de switch-over. En second lieu, la charge de la preuve de la proportionnalité de la mesure incombe à l'État membre. Toutefois, l'Italie n'a pas fourni d'estimation claire des coûts relatifs au switch-over, et n'a pas donné d'indications précises sur la proportionnalité des avantages qui dérivent de la mesure pour les diffuseurs.

(96) Dans la mesure où la radiodiffusion requiert l'utilisation de services de transmission fournis par des opérateurs de réseau, le développement de la télévision numérique terrestre pourrait aussi conférer à ces derniers un avantage indirect. On peut penser que la disposition d'un diffuseur à payer pour utiliser les services de transmission dépend, entre autres, des recettes supplémentaires qu'il peut réaliser grâce à sa présence sur une plate-forme particulière, ce qui dépend du nombre de téléspectateurs présents sur cette plate-forme. Vu que la mesure en examen affecte le nombre de consommateurs de services de télévision numérique terrestre, il pourrait se produire un effet positif indirect y compris sur les opérateurs de réseau.

(97) Il n'est toutefois pas possible d'être certain que la mesure a déjà influencé le choix des diffuseurs en ce qui concerne leur présence sur les différentes plates-formes de transmission et de quantifier le prix que lesdits diffuseurs seraient disposés à payer en l'absence de cette mesure. En outre, les liens de propriété entre diffuseurs et opérateurs de réseau sur la plate-forme numérique terrestre rendent moins pertinente et importante une distinction entre les deux types de bénéficiaires: même l'Italie convient de ce point. On considère toutefois que si la mesure en examen était répétée dans le temps et favorisait continûment le passage des spectateurs de l'offre actuelle de télévision en mode analogique vers la plate-forme numérique terrestre, cette mesure affecterait la taille des audiences des différentes plates-formes au point d'influencer également le choix des diffuseurs quant à leur présence sur une plate-forme déterminée. Par conséquent, la répétition éventuelle de la mesure conférerait un avantage aux opérateurs de réseaux numériques terrestres, au détriment des opérateurs des réseaux satellitaires.

(98) Enfin, il y a des opérateurs de réseau qui ne se limitent pas simplement à vendre des services de transmission aux diffuseurs mais qui commercialisent la prestation de services de télévision directement au public. L'un d'eux est, par exemple, Fastweb, un opérateur «triple play» (44) via le câble qui, entre autres, est également un fournisseur de télévision à péage. Dans ce cas, l'opérateur de réseau bénéficie d'un avantage similaire à celui dont bénéficient les diffuseurs, déjà expliqué aux points 84-88.

(99) Ainsi que cela a déjà été souligné dans la décision d'ouverture de la procédure, l'avantage indirect pour les producteurs de décodeurs est la possibilité de vendre une plus grande quantité de décodeurs par rapport à ceux qu'ils auraient pu vendre si la mesure n'avait pas été appliquée. En fait, la subvention a pour effet de rendre plus économiques pour les consommateurs les décodeurs faisant l'objet de la mesure, ce qui permet aux producteurs d'augmenter leurs ventes sans abaisser le prix du produit ou d'augmenter le prix sans perdre de clients.

IV.A.3 SÉLECTIVITÉ

(100) L'avantage que la mesure en examen confère aux diffuseurs terrestres et aux opérateurs câble de télévision payante est sélectif. Tous les diffuseurs ne peuvent pas tirer un avantage indirect de la mesure: il y a des diffuseurs présents exclusivement sur la plate-forme satellite qui ne pourront pas tirer profit de l'augmentation du nombre de spectateurs de télévision numérique entraînée par la subvention en question.

(101) Il s'agira aussi d'un avantage sélectif en faveur du secteur des fabricants de décodeurs.

IV.A.4 DISTORSION DE LA CONCURRENCE

(102) Diffuseurs

(103) Dans la décision d'ouverture de la procédure, la Commission a disposé que l'avantage conféré aux diffuseurs et aux opérateurs de réseaux terrestres se fait au détriment des diffuseurs qui utilisent des plates-formes technologiques différentes ou des diffuseurs qui, pour le moment, ne peuvent pas transmettre.

(104) La radiodiffusion numérique terrestre n'est pas en concurrence seulement avec l'offre analogique en clair mais aussi avec la télévision à péage: l'aide permet aux opérateurs T-DVB et C-DVB d'accéder aux marchés liés à la télévision à péage à un coût moindre et d'entrer en concurrence avec les opérateurs déjà présents (tels que Sky Italia). Cela est confirmé par les conclusions du Rapport de l'AGCOM (45) selon lesquelles la subvention en examen est déterminante pour le développement de l'audience des diffuseurs qui utilisent T-DVB, ainsi que par l'enquête de l'Autorité garante de la concurrence et du marché qui souligne l'importance du principe de la neutralité technologique (46).

(105) Après avoir reçu les observations de l'Italie et des parties concernées, la Commission reste convaincue que les avantages sélectifs conférés par la subvention peuvent fausser la concurrence. En premier lieu, les affirmations selon lesquelles les opérateurs terrestres et les opérateurs satellite ne sont pas concurrents sur le marché de la télévision à péage et selon lesquelles le coût du décodeur n'affecte que marginalement le choix du consommateur entre les deux plates-formes différentes, semblent discutables: la conclusion tirée de ces affirmations, à savoir que la mesure ne fausse pas la concurrence, est donc également rejetée.

(106) Au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE, il suffit que l'aide menace de fausser la concurrence en conférant un avantage sélectif. Bien que pour le moment l'offre de télévision numérique terrestre payante ne soit pas comparable à celle de la télévision à péage disponible sur le satellite, que ce soit du point de vue du type de service (télévision à la carte par rapport à l'abonnement mensuel) ou que ce soit en termes de dimensions économiques (en 2005, la télévision par satellite récoltait presque 95 % des recettes provenant des abonnés), il existe toutefois un certain degré de substituabilité entre les deux types d'offre. Une fois que la plate-forme numérique terrestre aura lancé et affirmé sur le marché avec succès les services de télévision à péage — y compris grâce aux subventions aux décodeurs — elle sera en mesure d'entrer en concurrence avec les services analogues fournis sur des plates-formes alternatives.

(107) Les développements enregistrés dans d'autres États membres viennent confirmer ce modèle: par exemple, au Royaume-Uni où, dans le cadre de l'enquête déjà citée sur BskyB, l'Office of FAIR Trading (OFT) est arrivé à la conclusion que les matches de la Football Association Premier League transmis en direct constituent un seul marché important étendu à toutes les plates-formes de télévision. Il est donc évident que, selon le niveau de développement des marchés de la télévision à péage, l'offre télévisuelle de la plate-forme numérique terrestre peut entrer en concurrence avec celle qui est disponible sur satellite.

(108) En outre, les subventions ont été octroyées dans une phase critique, c'est-à-dire à un moment où de nombreux spectateurs de télévision analogique terrestre doivent faire face à la transition vers la télévision numérique et peuvent choisir d'investir dans un appareil de réception de transmissions terrestres ou de transmissions par satellite. Étant donné que les subventions réduisent le coût de l'investissement dans un appareil de réception pour la télévision terrestre (c'est-à-dire le décodeur), il est évident qu'elles influencent ce choix. Compte tenu des coûts pour passer d'une plate-forme à l'autre, une fois le choix effectué, les subventions pourraient avoir un effet de distorsion assez prolongé.

(109) On peut en outre rappeler que l'Autorité italienne garante de la concurrence et du marché, dans la disposition (47) avec laquelle elle a évalué l'existence d'un possible conflit d'intérêts, pour décider si les subventions aux décodeurs mentionnées dans l'objet de la mesure entraîneraient un conflit d'intérêts en faveur d'entreprises appartenant au Premier ministre, n'a pas souligné la séparation des marchés de la télévision terrestre et de la télévision par satellite, mais a examiné le marché de la télévision à péage et, au point 52, a déclaré que Mediaset, Telecom Italia, Sky et Fastweb peuvent être considérés comme des concurrents potentiels sur le marché de la télévision à péage, malgré le type différent d'offre de télévision à péage.

(110) L'argument avancé par l'Italie et par Mediaset selon lequel le caractère de sélectivité et l'effet de distorsion de la concurrence de la mesure dérivent du choix commercial de Sky d'utiliser la technologie NDS ne peut pas être accepté parce que la formulation de la loi a exclu les décodeurs satellitaires du bénéficie de la mesure, y compris dans le cas où les opérateurs satellite auraient eu l'intention d'adopter des décodeurs munis de la technologie «ouverte» pertinente. N'est pas pertinent non plus le fait que, après les modifications introduites dans la loi de finances 2006 afin de permettre la subvention de tous les décodeurs «interopérables» abstraction faite de la plate-forme, Sky Italia n'ait pas abandonné les décodeurs à technologie «fermée» pour adopter les décodeurs qui pouvaient bénéficier de la subvention. Il s'agit en effet d'une stratégie qui peut dépendre de nombreux facteurs, par exemple des investissements réalisés antérieurement par la société et du choix d'attendre la décision de la Commission au sujet de la compatibilité de la nouvelle mesure.

(111) La confirmation indirecte du fait qu'accéder au marché de la télévision à péage à coûts réduits a pour effet de fausser la concurrence, peut être déduite de la recherche de la Deutsche Bank (pages 18 et suivantes), qui analyse les scénarios financiers dérivant pour Mediaset du développement de la transmission des matches de football à la télévision à la carte en les faisant dépendre de la clientèle qui ne serait pas acquise par Sky Italia, influençant donc les taux de croissance de la télévision à péage DTH. D'autre part, les chiffres fournis par Sky Italia — visant à démontrer que le taux de croissance des abonnés à Sky Italia est influencé par la vente des décodeurs subventionnés — tendent aussi à corroborer l'opinion selon laquelle il existe une certaine concurrence à l'intérieur du marché de la télévision à péage.

(112) La distorsion de la concurrence ne se produit pas seulement au niveau des diffuseurs mais pourrait également avoir lieu au niveau des opérateurs de réseau. En décembre 2005, en Italie, on comptait environ 4,8 millions de spectateurs de télévision par satellite, mais seulement 3,5 millions d'abonnés à Sky: les 1,3 million de spectateurs restants étaient donc intéressés par l'offre de télévision en clair disponible sur le satellite. Cela indique que la télévision en clair par satellite peut représenter pour les consommateurs une alternative à la télévision numérique terrestre et à la télévision câblée. Mais cela peut également contribuer à faciliter le processus de transition vers la télévision numérique. Comme elle exclut la plate-forme satellitaire des subventions en cause et destine ces dernières de façon sélective aux décodeurs numériques terrestres et aux décodeurs par câble, la mesure risque d'orienter les téléspectateurs vers les diffuseurs qui utilisent des opérateurs de réseaux terrestres et câblés au détriment des opérateurs satellite.

IV.A.5 INCIDENCE SUR LES ÉCHANGES ENTRE LES ÉTATS MEMBRES

(113) Les marchés des services de radiodiffusion et des services de réseau sont ouverts à la concurrence internationale. Dès lors que certains opérateurs de réseau ou certains diffuseurs sont favorisés de façon sélective, la concurrence est faussée au détriment d'opérateurs économiques qui pourraient provenir d'autres États membres. Les exemples des opérateurs satellite ou de l'un des auteurs de la plainte, Sky TV, sont très éloquents en la matière. Par conséquent, la mesure en examen favorise certaines entreprises par rapport aux concurrents sur le marché commun.

(114) La conclusion à laquelle est parvenue la Commission, c'est-à-dire que la distorsion de la concurrence entre les diffuseurs de télévision et entre les opérateurs de réseau est propre à porter préjudice aux échanges entre les États membres, n'a été contestée par aucune des parties concernées. Par conséquent, la Commission confirme la conclusion contenue dans la décision d'ouverture de la procédure selon laquelle la mesure affecte les échanges entre les États membres.

IV.A.6 CONCLUSION

(115) En résumé, quoique les principaux bénéficiaires ne retirent de la mesure en examen qu'un avantage indirect, la Commission considère qu'elle constitue une aide d'État en faveur des opérateurs de télévision à péage qui utilisent le T-DVB, aide qui leur permet surtout de constituer une base de clientèle et, donc, de fournir de nouveaux services et d'accéder à faible coût au marché de la télévision à péage. Ceci est aussi valable pour les opérateurs par câble qui fournissent des services de télévision à péage et sont, par conséquent, des opérateurs de télévision à péage.

(116) La Commission juge que la mesure en examen constitue une aide indirecte car le régime d'aide a eu comme conséquence principale de conférer un avantage indirect aux bénéficiaires indiqués, quoiqu'ils n'aient pas de lien direct avec les entreprises fabriquant le produit subventionné.

(117) La présence d'une aide d'État dans le cas d'espèce n'est pas mise en doute par l'application éventuelle de l'arrêt Altmark (48) à une compensation éventuelle des coûts d'exécution d'obligations de service public. Aucun des quatre critères qui y sont spécifiés (définition et adjudication du service d'intérêt économique général, établissement préalable des paramètres pour le calcul de la compensation, aucune surcompensation, choix d'un fournisseur efficace dans le cadre d'une procédure de marché public ou estimation des coûts supplémentaires nets encourus par une entreprise bien gérée) n'est satisfait.

(118) L'observation de la RAI selon laquelle la mesure ne constitue pas une aide en faveur de cette même RAI ne peut donc pas être acceptée car cette dernière était tenue de réaliser des investissements spécifiques dans la télévision numérique en considération de ses obligations de service public.

(119) En ce qui concerne les opérateurs de réseaux numériques terrestres, la Commission — tout en considérant que la mesure en cause a potentiellement faussé la concurrence en leur faveur — n'est pas en mesure d'affirmer avec une certitude raisonnable que dans leur cas l'avantage s'est déjà produit durant la période d'application de la mesure: par conséquent, elle conclut que lesdits opérateurs de réseau ne sont pas bénéficiaires d'une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE.

(120) Enfin, la Commission fait remarquer que dans la décision d'ouverture de la procédure, outre les diffuseurs de télévision et les opérateurs de réseau, elle avait identifié une troisième catégorie de bénéficiaires potentiels indirects de la mesure, celle des producteurs de décodeurs.

(121) Dans la décision d'ouverture de la procédure, la Commission émet des doutes sur le fait que la mesure constitue une aide en faveur des producteurs de décodeurs, vu que la subvention est octroyée pour des décodeurs contenant la norme MHP, c'est-à-dire une API ouverte qui est à disposition gratuitement de tout producteur. L'aide est destinée à des consommateurs pouvant choisir entre les décodeurs de tous les producteurs. Il semblait par conséquent que l'aide ne favorisait de manière sélective aucun type de producteur de décodeurs sur la base du lieu de production. Il ne semblait pas non plus qu'il y eût des producteurs spécialisés dans la production des décodeurs faisant l'objet de la subvention en question et qui auraient pu être favorisés par rapport aux producteurs d'autres modèles. Il ne semblait pas que les producteurs de décodeurs fussent en concurrence avec des opérateurs d'autres secteurs qui ne pouvaient pas bénéficier de la mesure. Enfin, il ne semblait pas que la mesure en examen fût destinée, de par son objet ou sa structure générale, à créer un avantage pour les producteurs de décodeurs.

(122) D'autre part, la Commission fait remarquer que les producteurs de décodeurs jouissent d'un avantage sectoriel dont ne peuvent pas bénéficier d'autres secteurs de l'économie et qui détermine une distorsion dans la répartition des ressources dans le cadre de l'économie. La Commission juge — quoiqu'aucune des observations reçues dans le cadre de la décision d'ouverture de la procédure ne suggère l'existence d'une aide en faveur des producteurs de décodeurs — qu'il n'est pas possible d'exclure complètement l'existence d'une distorsion de la concurrence au niveau de ces producteurs.

(123) Toutefois, la Commission considère également que, dans le cas d'espèce, il n'est pas nécessaire d'établir si la mesure en examen confère ou non une aide aux producteurs de décodeurs au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE. L'effet indirect de la mesure en termes d'augmentation des ventes de décodeurs est inhérent à toute mesure — même la plus neutre du point de vue technologique — que les autorités publiques décident de prendre en faveur du développement de la télévision numérique. Comme cela a été expliqué plus haut, dans la section IV.B, si elle constituait une aide aux producteurs de décodeurs, la Commission la jugerait compatible en vertu de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE.

IV.B ÉVALUATION DE LA COMPATIBILITÉ

(124) Dans la décision d'ouverture de la procédure, la Commission a émis des doutes quant au fait que la mesure en cause constituait une aide compatible avec le marché unique selon les dispositions de l'article 87, paragraphe 2, point a), de l'article 86, paragraphe 2, et de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE, après avoir exclu l'application au cas d'espèce des autres exceptions prévues par l'article 87 du traité CE. Dans les observations de l'Italie et de Mediaset, toutefois, sont proposés des arguments visant à rejeter les objections formulées par la Commission dans la décision d'ouverture de la procédure, affirmant que la mesure en examen est compatible au sens de l'article 87, paragraphe 2, point a), et de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE. L'Italie, en outre, a affirmé que, à son avis, sont applicables au présent cas les dérogations prévues à l'article 87, paragraphe 3, point b), et à l'article 87, paragraphe 3, point d), du traité CE. Après avoir reçu les observations de l'Italie et des parties concernées, la Commission reste d'avis que l'aide en question n'est pas compatible avec le marché commun, pour les raisons indiquées dans la suite de la présente décision.

IV.B.1 ARTICLE 87, PARAGRAPHE 2, POINT A), DU TRAITÉ CE

(125) Dans la décision d'ouverture de la procédure, la Commission avait jugé que l'expression «caractère social» devait être interprétée de façon restrictive et que, par conséquent, selon la pratique de la Commission, cette expression devait concerner des aides destinées à satisfaire les besoins de catégories défavorisées de la population: la décision d'ouverture de la procédure citait l'exemple des Lignes directrices relatives aux aides d'État dans le secteur de l'aviation (49), sur la base desquelles les aides à caractère social doivent, en principe, ne couvrir que des catégories spécifiques de passagers. La Commission a fait valoir que, dans le cas de la mesure en examen, la loi ne contient aucune référence au statut social et à la situation économique du bénéficiaire et s'est référée à une enquête effectuée par l'AGCOM sur la présence sur le marché de décodeurs à des prix abordables qui semble indiquer que la totalité de la population n'a pas besoin de l'aide pour passer à la télévision numérique: la tendance de marché était telle, en effet, que plus de 50 % des familles auraient eu un décodeur d'ici 2006, selon un scénario «optimiste», ou début 2008 selon un scénario «pessimiste» (50).

(126) L'affirmation de l'Italie selon laquelle la proportion, avancée par l'AGCOM, de 50 % des familles disposant d'un décodeur d'ici la fin 2006 ou la fin 2008 est faible si l'on tient compte des prix plus élevés des décodeurs «interopérables», ne modifie pas l'évaluation de la Commission parce que l'Italie n'a avancé aucun argument prouvant que l'aide n'est destinée qu'aux catégories de la population qui en ont besoin ou que c'est toute la population qui a besoin d'une telle aide.

(127) De même, l'affirmation selon laquelle la mesure aurait un effet indirect en faveur des familles pauvres, déterminé par la réalisation d'économies d'échelle qui impliqueraient une réduction de prix des décodeurs, ne peut être acceptée par la Commission pour deux raisons. En premier lieu, les dérogations à la règle générale de l'incompatibilité des aides avec le marché commun sont interprétées de façon restrictive. Il en va de même pour le concept des aides à caractère social, lesquelles doivent être interprétées comme des aides destinées exclusivement et directement à des catégories défavorisées de la population. En second lieu, accepter l'argument avancé par l'Italie équivaudrait à accepter l'affirmation selon laquelle une aide éventuelle accordée à l'ensemble de la population présente un caractère social car elle est également favorable aux classes de la population qui ont besoin de l'aide. En partant d'un tel raisonnement, donc, il faudrait penser que toutes les aides indirectes, octroyées par l'intermédiaire des consommateurs ou des investisseurs, sont des aides compatibles, ce qui est une façon d'éluder le caractère restrictif des dérogations à l'interdiction générale d'octroyer des aides d'État.

(128) En conclusion, il semble que la mesure n'a pas un caractère social et que la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 2, point a), du traité CE n'est pas applicable.

IV.B.2 ARTICLE 87, PARAGRAPHE 3, POINT B), DU TRAITÉ CE

(129) Dans la décision d'ouverture de la procédure, la Commission a jugé que la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, lettre b), du traité CE ne s'applique pas à l'aide en question. Toutefois, dans ses observations, l'Italie soutient que, dès lors que le passage au numérique (ou switch-over) constitue un projet d'intérêt européen commun intégré dans un programme transnational soutenu par différents États membres, la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point b), du traité CE devrait être appliquée, conformément aux arrêts de la Cour de justice relatifs à l'affaire Exécutif régional wallon et SA Glaverbel/Commission (51).

(130) Dans ces deux affaires, l'exécutif régional wallon avait fourni une aide à Glaverbel, une société qui investissait dans des secteurs de technologie de pointe tels que celui du développement de cellules photovoltaïques en couches minces, figurant dans le Programme stratégique européen de recherche et de développement dans les technologies de l'information (Esprit): c'est justement sur cette base que l'exécutif wallon avait déterminé que l'aide était compatible aux termes de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point b), du traité CE. Esprit était un programme institué par la Communauté européenne. La Cour a décidé que la Commission avait exercé son pouvoir discrétionnaire en la matière et que les parties n'avaient pas démontré que la mesure avait encouragé la réalisation d'un projet d'intérêt européen commun.

(131) Dans l'affaire en question, la Commission ne considère pas que les dispositions prises par l'Italie pour encourager la vente des décodeurs entrent dans le cadre de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point b), du traité CE. La mesure constitue une initiative individuelle d'un État membre qui, comme cela sera expliqué dans la suite de la présente décision, entraîne une distorsion inutile de la concurrence. Il n'est pas possible de la considérer comme faisant partie d'un projet bien défini, convenu ou coordonné avec d'autres États membres afin de prévenir tout effet négatif sur les échanges et sur la concurrence et de garantir la réalisation d'un intérêt européen commun. Quant à l'observation de l'Italie selon laquelle «exécuter le passage au numérique vise un intérêt communautaire» et qu'un nombre croissant d'État membres soutient la poursuite de cet objectif, l'argument est traité dans la section suivante où sont examinées les motifs éventuels de compatibilité de la mesure au sens de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE.

IV.B.3 ARTICLE 87, PARAGRAPHE 3, POINT C), DU TRAITÉ CE

(132) Dans la décision d'ouverture de la procédure, la Commission a déclaré ne pas être convaincue du fait que l'aide aux diffuseurs pourrait être considérée comme compatible au sens de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE. La Commission reste du même avis même après avoir reçu les observations des parties concernées.

(133) Pour être compatible au sens de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE, une aide doit poursuivre un objectif d'intérêt commun à des fins nécessaires et proportionnées. La mesure devrait en particulier être évaluée en tenant compte des aspects suivants: a) la mesure d'aide est-elle destinée à poursuivre un objectif d'intérêt commun bien défini? b) l'aide est-elle conçue de façon adéquate pour atteindre l'objectif d'intérêt commun, à savoir: l'aide proposée vise-t-elle à régler une situation de dysfonctionnement du marché ou à atteindre un autre objectif? En particulier: i) la mesure d'aide est-elle un instrument adapté, c'est-à-dire, existe-t-il d'autres instruments plus appropriés? ii) existe-t-il un effet d'incitation, c'est-à-dire, l'aide modifie-t-elle le comportement des entreprises? iii) la mesure d'aide est-elle proportionnée, c'est-à-dire, le même changement de comportement pourrait-il être obtenu avec une aide moindre? c) Les distorsions de la concurrence et les effets sur les échanges sont-ils limités, de sorte que le bilan global soit positif?

IV.B.3.1 Objectif d’intérêt commun

(134) Dans la décision d'ouverture de la procédure, la Commission a déclaré que le passage au numérique entraîne des avantages importants — une utilisation plus efficace du spectre des radiofréquences et une augmentation des capacités de transmission — avec amélioration consécutive des services et élargissement de l'offre aux consommateurs. Par conséquent, dans la même décision d'ouverture de la procédure, elle a jugé que le passage de la radiodiffusion en mode analogique à la radiodiffusion en mode numérique et la diffusion de normes ouvertes pour l'interactivité doivent être considérés comme des objectifs d'intérêt commun. Dans les observations présentées, l'Italie est d'accord avec la Commission sur ce point. Europa7, toutefois, a réitéré les observations faites par Sky Italia dans sa plainte, en soulignant qu'aucun intérêt général n'est en jeu car, dans la phase actuelle, l'achat de décodeurs numériques est lié à des activités purement commerciales et l'avantage dérivant du passage au numérique a déjà été différé à 2012.

(135) La Commission conteste les arguments avancés par Europa7. Avant tout, comme elle l'a déjà déclaré dans la décision d'ouverture de la procédure, la Commission soutient activement le passage au numérique dont elle a souligné les avantages dans le plan d'action eEurope 2005, dans les deux communications relatives au passage au numérique (52) et dans la communication intitulée «e2010 — Une société européenne de l'information pour la croissance et l'emploi» (53). La réglementation ne devrait ni prescrire ni favoriser l'utilisation d'une plate-forme numérique spécifique, c'est-à-dire en d'autres termes, elle devrait se conformer au principe de la «neutralité technologique», bien que, selon la directive 2002/21/CE (54), il soit possible d'envisager des interventions quand il est nécessaire de corriger les échecs du marché concernant spécifiquement une certaine plate-forme. En dernière analyse, ce sont les plates-formes qui offrent le plus d'avantages aux consommateurs qui devraient s'imposer sur le marché.

(136) Dans la communication sur l'interopérabilité des services de télévision numérique interactive (55), la Commission souligne aussi l'importance de l'«interactivité» et de l'«interopérabilité». Dans la communication il est précisé que «La Commission s'efforce de faire en sorte que les citoyens européens aient à leur disposition une gamme de plus en plus large de services de télévision numérique interactive, accessibles sur un nombre croissant de plates-formes de transmission». La télévision interactive ajoute en effet à la télévision numérique, outre la vidéo, une série de capacités qui pourraient être exploitées à l'avenir non seulement à des fins commerciales mais aussi pour réaliser des fonctions de E-government destinées également à la catégorie de la population qui connaît les plus grandes difficultés avec l'informatique.

(137) Dans les communications, la Commission relève, en outre, que l'absence d'interopérabilité (qui concerne des questions tant d'interopérabilité technique que d'accès) et les limitations éventuelles de choix des consommateurs pourraient affecter le libre flux d'informations, le pluralisme des moyens d'information et la diversité culturelle. Ces préoccupations pourraient être résumées comme suit: les consommateurs ne pourraient pas acheter un appareil de réception standardisé universel, apte à recevoir tous les services interactifs de la télévision en clair et de la télévision à péage et pourraient être obligés d'utiliser des appareils de réception plus coûteux contenant des API propriétaires. Les diffuseurs seraient confrontés à certains obstacles pour développer et fournir des services interactifs, car ils devraient négocier avec des opérateurs de réseau intégrés verticalement et qui contrôlent des technologies API propriétaires. Les API ouvertes facilitent l'interopérabilité, c'est-à-dire, la transportabilité des contenus interactifs entre les mécanismes de fourniture en conservant pleine et intacte la capacité des contenus. La Commission souligne également que la norme MHP est, actuellement, la norme API ouverte la plus avancée en Europe et qu'en outre, la Commission adoptera des mesures supplémentaires pour promouvoir la mise en œuvre volontaire. Une façon de réduire les frais supplémentaires pour les consommateurs des appareils dotés de moteurs d'exécution standard, tel que le MHP, consiste à subventionner l'achat au niveau des consommateurs. Et elle conclut que les États membres peuvent, par conséquent, offrir des subventions d'État aux consommateurs.

(138) En second lieu, même si nombre des avantages décrits ci-dessus — notamment en ce qui concerne ceux qui ne sont pas liés à des activités commerciales — ne seront réalisés qu'à l'avenir, ce n'est pas un motif suffisant pour penser que la mesure en examen ne contribuera pas à la réalisation d'un objectif d'intérêt commun. La Commission, d'autre part, ne pense pas non plus que le fait que les seuls bénéfices observables, actuellement, soient liés à des activités commerciales implique qu'aucun objectif d'intérêt commun ne soit en jeu. Au contraire, les avantages pour les consommateurs non seulement représentent une composante essentielle de toute politique de la concurrence, mais l'effet positif d'une intervention de l'État et l'augmentation du bien être des consommateurs peuvent sans aucun doute entrer dans la définition de l'intérêt commun.

(139) Par conséquent, la Commission confirme que la mesure d'aide en question vise à poursuivre un objectif d'intérêt commun bien défini.

IV.B.3.2 Aide conçue de façon adéquate

(140) Dans la décision d'ouverture de la procédure, la Commission a reconnu que le passage au numérique peut être entravé par certaines situations de dysfonctionnement du marché et par certains problèmes de cohésion sociale et que, en principe, les subventions octroyées aux consommateurs sont un moyen acceptable de favoriser ce passage, à condition qu'elles le soient dans le respect du principe de la neutralité technologique.

(141) La Commission a exprimé préalablement son avis sur la mesure en examen en ce qui concerne les différentes possibilités (56) de dysfonctionnement du marché ou les divers problèmes sociaux et notamment les marchés relatifs aux diffuseurs de télévision, c'est-à-dire: a) Le développement de la radiodiffusion numérique terrestre peut être entravé par un problème de coordination entre les opérateurs du marché. b) La mesure représente une compensation pour les consommateurs qui doivent adapter leurs appareils analogiques. c) L'existence d'un pouvoir de marché peut empêcher que la concurrence entre les opérateurs bénéficie pleinement au marché. d) Le passage au numérique peut entraîner des externalités positives grâce à une meilleure utilisation du spectre des radiofréquences. e) La mesure encourage l'innovation et le développement de nouveaux services ce qui constitue un type particulier d'externalités.

(142) Concernant l