RAPPORT SPÉCIAL N° 20/98 sur l'audit des contrôles physiques opérés sur les produits agricoles bénéficiant de restitutions à l'exportation accompagné des réponses de la Commission (présenté conformément à l'article 188 C, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE) (98/C 375/03)

SYNTHÈSE

Contexte de l'audit

Pendant l'exercice FEOGA 1996, les restitutions à l'exportation versées aux exportateurs de produits agricoles pour compenser la différence entre le prix intérieur pratiqué dans l'UE et le prix sur le marché mondial, plus faible, se sont élevées à quelque 5 600 Mio ECU (13 % des dépenses communautaires dans le secteur agricole). Les taux de restitution à l'exportation varient selon la nature des produits concernés et sont appliqués aux quantités exportées. Bien que le financement provienne du budget de l'UE, les États membres sont responsables aussi bien de l'exécution des paiements que de la réalisation des contrôles destinés à confirmer la légalité et la régularité des restitutions à l'exportation.

Les services douaniers des États membres sont confrontés au difficile problème de la protection du budget communautaire au moyen de contrôles physiques, sans que cela entrave indûment le flux des échanges. Au cours de l'exercice FEOGA 1996 et à travers l'ensemble de l'UE, les services douaniers des États membres ont procédé à 100 000 contrôles physiques, appliquant ainsi le taux minimal de 5 % établi par la réglementation. Pour une part non négligeable de ces contrôles, des analyses de laboratoire étaient également obligatoires. Les coûts administratifs de ces vérifications pour les services douaniers et pour les opérateurs commerciaux sont considérables. Il est donc impératif que les contrôles soient ciblés de manière précise et exécutés avec efficacité. En 1994, le règlement (CEE) n° 386/90 a été modifié, essentiellement afin de permettre le recours à l'analyse de risque pour sélectionner les marchandises devant faire l'objet d'un contrôle physique. L'audit de la Cour dans les États membres a été centré sur le recours à l'analyse de risque et l'évaluation de l'efficacité des procédures de sélection des marchandises en vue du contrôle physique.

Principales observations

D'une manière générale, les contrôles physiques constituent un instrument essentiel pour les services douaniers, mais, selon la mesure en cause, ils ne sont peut-être pas toujours la méthode de contrôle la plus efficace et la plus appropriée. L'analyse de risque n'étant pas obligatoire, il existe des différences considérables entre les États membres au niveau des procédures de sélection des marchandises devant faire l'objet d'un contrôle physique. Le fait que la réglementation comporte l'obligation d'effectuer un pourcentage déterminé de contrôles physiques dans chaque bureau de douane, ainsi que le caractère insuffisant des bases de données des États membres, empêchent une utilisation optimale de l'analyse de risque. L'efficacité des procédures de sélection des marchandises en vue d'un contrôle n'a fait l'objet d'aucune évaluation, ni de la part des États membres, ni de la part de la Commission. Les contrôles a posteriori effectués par les États membres conformément au règlement (CEE) n° 4045/89 sont mal coordonnés.

Principales recommandations

La Commission devrait envisager la mise en place d'un cadre juridique prévoyant une combinaison équilibrée de contrôles physiques (au bureau de douane de sortie) et de contrôles a posteriori.

Il conviendrait d'inciter les États membres à prendre davantage en compte la qualité et l'efficacité des contrôles physiques plutôt que de se contenter de garantir le respect des taux de contrôle réglementaires. Pour améliorer l'efficacité des procédures de sélection des marchandises devant faire l'objet d'un contrôle physique, la Commission est invitée à examiner un certain nombre de recommandations. La Cour suggère avant tout de rendre le recours à l'analyse de risque obligatoire pour les États membres. Il conviendrait d'assouplir les dispositions réglementaires en matière de contrôles physiques, tout en faisant en sorte que les États membres assument des responsabilités accrues quant à l'efficacité de ces contrôles.

De façon plus générale, l'analyse de risque représente un instrument efficace de gestion des ressources. En limiter l'application aux restitutions à l'exportation est trop restrictif. Afin de gérer efficacement leurs ressources, les États membres devraient disposer d'un cadre juridique plus large concernant l'analyse de risque, leur permettant non seulement de cibler certaines opérations au sein des mesures, mais aussi d'affecter des ressources à différentes mesures en se fondant sur les risques respectifs pesant sur le budget de l'UE.

1. INTRODUCTION

Présentation générale

1.1. Les restitutions à l'exportation sont les montants versés aux exportateurs de produits agricoles pour compenser la différence entre le prix interne à l'UE et le prix inférieur sur le marché mondial. Les taux varient selon la description du produit et sont appliqués aux quantités exportées. Bien que les restitutions soient financées par le budget de l'UE, les États membres sont, par le biais de leurs organismes payeurs désignés, responsables de l'exécution des paiements. Ils sont également chargés de contrôler la légalité et la régularité de ces paiements, tâche qui relève en premier lieu de leurs services douaniers.

1.2. Bien qu'elles doivent être progressivement abandonnées dans le cadre de l'accord général sur les tarifs et le commerce/Organisation mondiale du commerce (GATT/OMC), les restitutions à l'exportation représentent encore quelque 13 % des dépenses de l'UE consacrées à l'agriculture. Pour l'exercice FEOGA 1996, elles se sont élevées à environ 5 600 Mio ECU. Le tableau 1 montre la ventilation des dépenses par secteurs de produits et le tableau 2 par État membre pour l'exercice en question.

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1.3. Les services douaniers des États membres doivent faire face à la difficulté de protéger le budget de l'UE par des contrôles physiques tout en entravant le moins possible le commerce international normal. Pour donner une idée de la dimension de ce problème, au cours de l'exercice FEOGA 1996 les services douaniers de l'UE ont traité quelque deux millions de déclarations portant sur des produits agricoles bénéficiant de restitutions à l'exportation. En appliquant le taux de contrôle minimal de 5 % établi par la réglementation, cela correspond à 100 000 contrôles physiques. Pour une part non négligeable de ces contrôles, des analyses de laboratoire doivent être effectuées. Le coût de ces analyses pour les administrations douanières et les opérateurs commerciaux est considérable. C'est pourquoi il est impératif que les contrôles soient bien ciblés et qu'ils soient exécutés de manière efficace.

Dispositions en matière de contrôle

1.4. Le système de contrôle des restitutions à l'exportation s'articule en trois phases. La première est prévue par le règlement (CEE) n° 386/90 (1) du Conseil relatif au contrôle lors de l'exportation de produits agricoles bénéficiant d'une restitution ou d'autres montants. Ce règlement stipule que les marchandises doivent faire l'objet, au moment de l'exportation, d'un contrôle physique permettant de vérifier que les produits et les quantités sont correctement déclarés. La seconde phase, prévue par le même règlement, est celle des contrôles documentaires qui doivent être réalisés par les organismes payeurs. La troisième phase, définie par le règlement (CEE) n° 4045/89 du Conseil (2), prévoit le contrôle a posteriori, notamment des opérations de restitution à l'exportation, sur la base des documents commerciaux des bénéficiaires. Ce règlement a fait l'objet du rapport spécial n° 7/93 (3).

1.5. Le règlement (CEE) n° 386/90 a été modifié par le règlement (CE) n° 163/94 du Conseil (4), essentiellement afin de permettre le recours à l'analyse de risque pour sélectionner les marchandises devant faire l'objet d'un contrôle physique. Le règlement (CE) n° 2221/95 de la Commission (5) définit les modalités d'application de ce règlement. Le règlement (CE) n° 3122/94 de la Commission (6) fixe des critères optionnels pour l'analyse de risque. Les principales dispositions sont résumées à l'annexe.

Étendue de l'audit

1.6. La Commission a contrôlé la mise en oeuvre du règlement (CEE) n° 386/90 dans les États membres. Dans le cadre de son audit, la Cour a donc évalué ces contrôles. L'audit de la Cour dans les États membres a été centré sur des points autres que ceux couverts par le contrôle de la Commission, en particulier le recours à l'analyse de risque et l'évaluation de l'efficacité des procédures de sélection des marchandises en vue du contrôle physique.

1.7. La Cour a réalisé son audit auprès de la Commission et dans les États membres suivants: Belgique, Danemark, France, Allemagne, Irlande, Italie, Pays-Bas, Espagne et Royaume-Uni. Ces États membres ont été sélectionnés parce qu'ils représentent environ 95 % des dépenses consacrées aux restitutions à l'exportation.

2. OBSERVATIONS RELATIVES AUX CONTRÔLES EFFECTUÉS PAR LA COMMISSION

Étendue et objectifs

2.1. Les contrôles opérés par la Commission dans les États membres visaient essentiellement à s'assurer du respect des taux de contrôle physique prévus et à évaluer la qualité de l'exécution de ces contrôles par les services douaniers des États membres.

2.2. La Commission n'a pas été à même d'évaluer l'efficacité générale des procédures de sélection des marchandises en vue des contrôles physiques, ni les résultats de ces contrôles en termes d'irrégularités détectées, puisque la majorité des États membres, comme la Commission elle-même, ne dispose d'aucune donnée enregistrée concernant le nombre et la valeur des irrégularités détectées dans le cadre des contrôles effectués au titre du règlement (CEE) n° 386/90. La Commission et les États membres n'ont pas non plus évalué en commun la fiabilité et la pertinence des critères de risque définis par le règlement (CE) n° 3122/94 afin de renforcer l'efficacité et le ciblage des contrôles physiques comme le requiert l'article 3 du même règlement.

2.3. Afin d'assurer globalement la cohérence de la stratégie de contrôle des restitutions à l'exportation, l'article 5 du règlement (CEE) n° 386/90 stipule que les États membres prennent des mesures pour coordonner et combiner les contrôles portant sur un même opérateur avec les vérifications réalisées dans le cadre du règlement (CEE) n° 4045/89. La Cour considère que cette cohérence n'a pas été assurée et recommande que la Commission porte une attention particulière à cet aspect dans ses contrôles relatifs à l'apurement des comptes.

2.4. Conformément à l'article 5, paragraphe 4 du règlement (CE) n° 2221/95, les services douaniers, dans le cadre de leur contrôle physique, prélèvent des échantillons représentatifs en vue des analyses de laboratoire dès lors que le taux de restitution du produit concerné dépend d'une teneur particulière. Le tableau 3, fondé sur les statistiques obtenues par la Cour auprès des États membres compare le nombre de contrôles physiques, qui, conformément à la réglementation, aurait dû conduire à une analyse en laboratoire et le nombre d'analyses effectivement réalisées. En Belgique, en France, en Allemagne et en Espagne, cet impératif n'a pas été respecté dans un grand nombre de contrôles physiques de produits laitiers et d'huile d'olive. Malgré l'absence de statistiques nationales en Irlande, l'unité d'audit interne du service douanier irlandais avait relevé des cas de non-respect de cette disposition. Les rapports de contrôle de la Commission concernant ces États membres n'indiquent pas que ce problème de non-respect ait été traité.

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Déficiences des contrôles nationaux constatées par la Commission

2.5. Les principales déficiences relevées par la Commission dans le cadre de son contrôle de la mise en oeuvre du règlement (CEE) n° 386/90 sont les suivantes:

- statistiques inexactes concernant les taux de contrôle physique (B, F, GR, IT, L, P, E et UK),

- qualité insuffisante des contrôles physiques (B et IT),

- défaut d'examen et d'installations de pesage appropriés (B, NL et E),

- notification préalable, aux exportateurs, de contrôles que les services douaniers ne devraient pas annoncer s'ils doivent être pris en compte dans le cadre du règlement (CEE) n° 386/90 (F et IT).

Mesures de suivi relatives aux déficiences

2.6. La Commission a adressé des lettres aux États membres pour leur signaler les déficiences constatées. Ces lettres, qui concernaient des contrôles opérés entre février 1996 et juillet 1997, ont été transmises entre décembre 1996 et octobre 1997. La Commission a reçu les réponses entre février 1997 et décembre 1997. À la date de la visite de contrôle finale de la Cour, c'est-à-dire en avril 1998, la Commission n'avait pas commencé à étudier les réponses, qui contestaient bien souvent ses propres constatations, et n'avait par ailleurs pris aucune autre mesure de suivi.

3. CONSTATATIONS DE LA COUR DANS LES ÉTATS MEMBRES

Analyse de risque

3.1. L'analyse de risque peut être définie comme l'exploitation de données pertinentes pour déceler les opérations qui présentent le plus haut risque d'irrégularités potentielles importantes. On peut y avoir recours pour affecter à bon escient des ressources limitées et coûteuses, de sorte que les opérations porteuses du risque d'irrégularités le plus élevé soient soumises à un contrôle plus poussé que les autres. Cela ne signifie pas que les contrôles ne doivent pas être effectués sur les opérations présentant un faible risque potentiel. Un certain pourcentage de contrôles aléatoires doit toujours être effectué, à la fois en tant que facteur dissuasif et que révélateur de nouveaux risques.

3.2. Les taux de restitution à l'exportation sont différents selon la description du produit. Certaines descriptions sont complexes et imposent une composition chimique précise. Parfois, des différences mineures entre la composition réelle du produit et celle requise par la nomenclature des restitutions à l'exportation (NRE) entraînent la perte totale de la restitution, tandis que dans d'autres cas, la perte est modulée. Par exemple, le fromage Cheddar d'une teneur en matières grasses égale ou supérieure à 48 % en poids de la matière sèche bénéficie du taux plein de restitution, soit 101,68 ECU par 100 kgs (7). Si cette teneur est de 47,9 %, le produit ne peut bénéficier de la restitution. En revanche, la poudre de lait entier d'une teneur en matières grasses égale ou supérieure à 25,1 % bénéficie d'un taux de restitution de 102,6 ECU par 100 kgs, et de 95,38 ECU pour une teneur en matières grasses de 24,9 %. De plus, les demandeurs de restitutions à l'exportation sont naturellement plus ou moins respectueux de ces dispositions. C'est pourquoi, indépendamment du fait que les États membres aient ou non choisi d'appliquer le taux global de contrôle lorsqu'ils ont recours à l'analyse de risque, il semble logique de cibler les contrôles physiques sur les produits et/ou les demandeurs présentant le risque le plus élevé d'irrégularités importantes.

3.3. Bien que cette possibilité soit prévue par la réglementation depuis le 1er février 1995, au moment du contrôle opéré par la Cour, quatre États membres seulement, à savoir le Danemark, la France, l'Allemagne et le Royaume-Uni, appliquaient le taux de 5 % de contrôle physique sur tous les secteurs de produits par bureau de douane associé à l'analyse de risque. En dehors de l'Italie, les autres États membres visités prétendent tous avoir recours, dans une certaine mesure, au critère de risque pour sélectionner les marchandises à soumettre à un contrôle physique.

3.4. Selon la réglementation en vigueur, le recours à l'analyse de risque est simplement facultatif. Les États membres appliquent donc des stratégies sensiblement différentes pour sélectionner les marchandises en vue de contrôles physiques. L'utilisation de l'analyse de risque devrait être rendue obligatoire.

3.5. Que les États membres aient ou non opté pour l'analyse de risque, l'existence de pourcentages minimaux de contrôle physique imposés par la réglementation fait que certaines sélections ne sont opérées que pour respecter les dispositions réglementaires en question, indépendamment des risques. Afin de garantir un pourcentage établi de contrôle annuel, des procédures administratives sont mises en place pour assurer un rythme de contrôle régulier tout au long de l'année. L'un des principaux objectifs visés est d'éviter ainsi tout rejet éventuel dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes (8) pour non-respect des niveaux imposés.

3.6. Le montant des restitutions demandées est l'un des principaux critères de risque mentionnés par le règlement (CE) n° 3122/94. Toutefois, ce règlement exige que le taux de contrôle soit fondé sur le nombre de déclarations présentées et non sur le montant des restitutions demandées. Cela provoque un certain déséquilibre des activités de contrôle. En effet, la majorité des déclarations d'exportation concerne des produits hors annexe II (9) qui, en fonction de leur poids, bénéficient de taux de restitution très inférieurs à ceux des produits de base. Par exemple, bien qu'environ 10 % des restitutions versées au Pays-Bas au cours de l'exercice FEOGA 1996 l'aient été pour des produits hors annexe II, ils ont donné lieu à environ 53 % des contrôles. En revanche, les restitutions à l'exportation de viande bovine pour la même année représentaient quelque 21 % des restitutions, mais seulement 6 % des contrôles. Comme le montre le tableau 4, un déséquilibre analogue peut être perçu dans les autres États membres.

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3.7. Lorsqu'un État membre opte pour l'analyse de risque, le taux de contrôle physique est de 5 % au minimum par bureau de douane et par année calendaire, avec un minimum de 2 % par secteur de produits. Les marchandises sont placées sous contrôle douanier non seulement dans les principaux ports, mais aussi dans les bureaux de douane intérieurs responsables des locaux où elles sont emballées pour l'exportation. La nature des échanges diffère considérablement entre les grands ports, où une grande diversité de produits provenant d'un large éventail d'exportateurs est placée sous contrôle douanier et les bureaux de douane intérieur, qui, bien souvent, ne traitent qu'une gamme de produits limitée provenant de quelques exportateurs. Pour ces bureaux de douane, la sélection de marchandises en vue du contrôle physique sur la base d'un échantillon statistiquement représentatif moins large pourrait être envisagée à la place du taux de 5 % obligatoire.

3.8. En vertu de la réglementation, l'analyse de risque devrait faire partie intégrante de la procédure de sélection, mais elle n'est parfois utilisée que comme information de base. Cependant, la place des analyses de risque dans la procédure de sélection pour les contrôles physiques varie. Au Royaume-Uni et, dans une certaine mesure, au Danemark, les critères de risque utilisés sont enregistrés pour chaque marchandise, et l'analyse de risque entraîne directement la recommandation d'un contrôle physique des marchandises. En Espagne, il n'y a pas d'analyse de risque formelle, mais, si un risque est décelé, par exemple à partir d'une irrégularité détectée par le biais d'une analyse de laboratoire, un filtre est appliqué qui entraîne la sélection automatique de déclarations d'exportation en vue d'un contrôle physique du produit et/ou de l'exportateur en cause. En Allemagne, l'analyse de risque a entraîné la fixation de taux de contrôle au niveau des secteurs de produits, à savoir viande bovine, produits laitiers, etc., la sélection des marchandises individuelles étant laissée à l'appréciation des douanes locales. Ce système est trop général pour être efficace. En Belgique et aux Pays-Bas, des analyses de risque n'ont été prévues que pour un petit nombre de produits et, au mieux, elles servent de note d'information pour les bureaux de douane. Tous ces États membres pourraient donc prétendre utiliser l'analyse de risque sous une forme ou sous une autre, bien que la méthode utilisée par le Royaume-Uni et, en partie, par le Danemark, soit plus transparente et qu'on puisse en rendre compte plus facilement.

3.9. Si l'on veut assurer un traitement uniforme, la solution idéale serait que les procédures de sélection soient centralisées au sein de chaque État membre, avec un certain apport au niveau local, puisque les mêmes produits peuvent être présentés par un même exportateur pour contrôle auprès de plus d'un bureau de douane d'exportation. Ce système particulier n'est en vigueur qu'en Espagne (cependant, voir point 3.20 ci-après).

3.10. Le règlement (CE) n° 3122/94 prévoit l'application de critères optionnels dans le cadre de la procédure de sélection des marchandises à soumettre à un contrôle physique. Ces critères portent sur les produits, les échanges, la nomenclature des restitutions à l'exportation, les exportateurs, les irrégularités, les régimes douaniers et les systèmes d'octroi de restitution à l'exportation. Mais ce règlement ne formule aucune recommandation quant à l'importance relative de ces critères.

3.11. Les procédures de sélection des marchandises sont plus ou moins élaborées selon les États membres. Certaines reposent sur une documentation fiable permettant d'identifier rapidement l'utilisation des critères (E, DK en partie et UK), tandis que d'autres sont informelles, les critères utilisés pour la sélection de marchandises particulières n'étant pas enregistrés (B, F, IRL et NL).

3.12. Des différences ont également été constatées entre bureaux de douane au sein de certains États membres. Par exemple, au Danemark, Vejle dispose d'un système informatisé transparent qui tient compte de critères tels que le risque lié à l'opérateur et au produit, le montant des restitutions, etc. Le système produit un classement automatique du niveau de risque en affectant des points à chacun des critères. Dans d'autres bureaux de douane au Danemark, comme à Esbjerg et Aalborg, les analyses de risque reposaient sur des critères et des informations plus limités. Des disparités ont également été observées entre les bureaux de douane irlandais.

3.13. Chaque bureau de douane d'exportation doit faire en sorte que l'application effective du taux de contrôle de 5 % puisse être vérifiée à tout moment. Aucune disposition réglementaire n'impose l'enregistrement du risque lié à chaque marchandise. Or, sans cette information, il est impossible d'apprécier si les sélections opérées ont un effet dissuasif sur les irrégularités ou si elles permettent de les détecter. L'Espagne, le Danemark en partie et le Royaume-Uni sont les seuls États membres à consigner le risque lié à chaque déclaration d'exportation au moyen d'un code ou d'un coefficient de pondération.

Utilisation des bases de données pour l'analyse de risque

3.14. Les informations relatives aux irrégularités affectant les restitutions à l'exportation, qu'elles résultent de contrôles opérés dans le cadre du règlement (CEE) n° 386/90 ou qu'elles soient obtenues par d'autres voies, sont utilisées pour l'analyse de risque, soit directement pour le calcul d'un facteur de risque propre à chaque marchandise, comme dans le système britannique, soit sous la forme d'une base de données qui peut être consultée (IRL, NL et E), soit encore sous la forme de notes d'informations (B, D et F).

3.15. Lorsque les informations peuvent être consultées sous forme de base de données ou de bulletin d'information, rien n'indique qu'elles ont bien été prises en considération pour la sélection des marchandises à soumettre à un contrôle physique.

3.16. Au Royaume-Uni (10), où l'occurrence mais non la valeur d'une irrégularité dans la base de données est prise en considération, 20 % au moins des irrégularités correspondaient à une présentation tardive des documents d'exportation et, dans de nombreux cas, il s'agissait d'erreurs purement matérielles n'ayant aucune incidence financière. 25 % des irrégularités correspondant à des descriptions erronées étaient des déclarations volontaires, 8 % comportaient une note indiquant l'absence de conséquence financière et, dans quelque 50 % des cas, la valeur de l'irrégularité n'avait pas été consignée. Si l'on considère les irrégularités qui, de par leur nature, ne doivent pas donner lieu à un contrôle physique, ou celles dont l'incidence financière est nulle, les taux de contrôle opérés à la fois sur les produits et les opérateurs concernés par les coûts connexes à charge des services douaniers et des entreprises sont excessivement élevés.

3.17. De même, aux Pays-Bas, où la base de données sur les irrégularités peut être consultée par les services douaniers, environ 14 % des irrégularités concernaient des différences de poids mineures (moins de 50 kgs). En outre, les codes de la nomenclature des restitutions à l'exportation déclarés et constatés n'étaient pas enregistrés de manière cohérente et la nature de l'irrégularité n'était pas toujours claire. Ces déficiences réduisent la valeur de la base de données en tant qu'instrument de sélection des marchandises en vue d'un contrôle physique.

3.18. Les irrégularités détectées dans le cadre d'analyses de laboratoire des échantillons douaniers sont enregistrées dans les données de base des États membres relatives aux irrégularités. Elles peuvent donc être prises en compte dans le cadre des procédures d'analyse de risque. En revanche, l'incidence de l'analyse des produits qui répondent aux conditions d'octroi des restitutions ne peut pas l'être. Les analyses de risque ne peuvent donc tenir compte de l'assurance positive obtenue par des résultats plusieurs fois satisfaisants.

3.19. Dans la plupart des États membres visités, les laboratoires des douanes gèrent les bases de données contenant les informations et les résultats relatifs à toutes les analyses effectuées; ces données devraient être mises à la disposition des services douaniers dans l'optique de l'analyse de risque.

Suivi et évaluation

3.20. Dans tous les États membres, le nombre de contrôles physiques effectués dans les bureaux de douane est enregistré. Cependant, dans les cas où, comme en Espagne et au Royaume-Uni, les recommandations concernant les contrôles physiques sont le fait d'un organisme central ou sont fondées sur des critères et des coefficients établis au niveau central, il n'existe pas de système garantissant que le contrôle recommandé a effectivement été réalisé, ou, s'il ne l'a pas été, qu'un document en explique les raisons. Dans un bureau de douane espagnol, par exemple, pendant la période allant du 1er mars au 30 juin 1997, 75 % des contrôles recommandés concernant les exportations d'huile d'olive n'ont pas été effectués, et pourtant, aucun document justifiant cette absence de contrôle n'était disponible et le bureau central chargé de définir les paramètres à l'origine des recommandations n'était aucunement informé de la suite donnée à ces dernières. De même, au Royaume-Uni en 1995, 37 % des contrôles physiques effectués correspondaient à la catégorie «non recommandé», 34 % à la catégorie «facultatif» et 29 % à la catégorie «recommandé» (11). En fait, ces 29 % ne représentaient que 3,8 % des articles des déclarations recommandés pour le contrôle. Il n'y avait ni document justifiant le non-respect des recommandations ni information en retour pour la gestion.

3.21. En Allemagne, le système centralisé d'analyse de risque consiste à affecter une valeur de risque élevée, moyenne ou faible à chaque groupe de produits et à lui associer un taux minimal de contrôle. Le système a été mis en place en 1997, mais ne prévoit pas de suivi des résultats. Une comparaison des taux de contrôle pour 1996 et 1997 réalisée dans un bureau de douane allemand a montré que les recommandations relatives au risque - élevé pour la viande bovine et moyen pour le lait et les produits laitiers - n'avaient pas fait sensiblement évoluer le «schéma de base» des contrôles dans la direction désirée.

3.22. Aucun des États membres visités n'avait évalué l'efficacité des sélections réalisées pour le contrôle physique. Même si les États membres avaient souhaité effectuer des évaluations, ils n'auraient pas eu les moyens de le faire, aucun d'entre eux ne disposant de systèmes d'information de gestion englobant les déclarations d'exportation, les catégories de risque, les contrôles effectués et les résultats des contrôles en fonction de la valeur des irrégularités détectées.

Efficacité des contrôles

3.23. Les données nécessaires faisant défaut, la Cour s'est trouvée dans l'impossibilité de procéder à une évaluation de l'efficacité des contrôles physiques. Néanmoins, s'agissant des États membres où les informations concernant les groupes de produits étaient disponibles au niveau national, la comparaison entre les taux de contrôle et les taux de détection d'irrégularités permet de douter de l'efficacité du ciblage des contrôles physiques par les États membres. Même à ce niveau, il apparaît clairement que les contrôles portent bien davantage sur des secteurs de produits pour lesquels la valeur des irrégularités détectées est sensiblement inférieure à celle d'autres secteurs. Au Royaume-Uni par exemple, en 1996, 57 % de l'ensemble des contrôles concernaient les produits hors annexe II et révélaient un taux d'irrégularités détectées correspondant à 16 % de la valeur totale des irrégularités, alors que 17 % des contrôles étaient effectués sur le lait et les produits laitiers, avec un taux d'irrégularités détectées représentant 43 %.

Irrégularités détectées dans le cadre des contrôles relevant du règlement n° 386/90

3.24. Chaque État membre visité a été invité à fournir des informations sur les irrégularités décelées dans le cadre des contrôles effectués au titre du règlement (CEE) n° 386/90 pour chaque secteur de produits au cours de l'exercice FEOGA clos le 15 octobre 1996. Seuls l'Irlande et le Royaume-Uni ont fourni les informations demandées, et, comme indiqué au point 3.16, les chiffres du Royaume-Uni provenaient d'une base de données comprenant des irrégularités qui correspondaient en fait à des déclarations volontaires. Les Pays-Bas, dans l'incapacité de ventiler les irrégularités par secteurs de produits, ont communiqué un chiffre global. Quant aux autres États membres, ils n'ont pas été en mesure de fournir des données chiffrées.

3.25. D'après les chiffres fournis par les trois États membres susmentionnés, la valeur des irrégularités détectées est faible, puisqu'elle représente 1,4 Mio ECU, soit 0,003 à 0,06 % des restitutions versées (environ 1 934 Mio ECU). Le tableau 5 présente une ventilation par État membre des restitutions versées, du nombre de contrôles effectués et des irrégularités détectées.

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3.26. Conformément au règlement (CEE) n° 595/91 (12) du Conseil, les États membres sont tenus d'informer la Commission de toutes les irrégularités excédant 4 000 ECU. Ces communications doivent également indiquer la façon dont les irrégularités ont été décelées, à savoir suite à des contrôles a posteriori, à des contrôles douaniers, à des contrôles fiscaux, à une enquête de la Commission, à des contrôles autres que douaniers ou à d'autres contrôles encore. Tous les États membres ne procèdent pas de la même façon pour décrire leurs méthodes de détection, et la Commission n'en vérifie pas la pertinence. Certains États membres, par exemple, considèrent la détection d'irrégularités suite à des analyses de laboratoire d'échantillons prélevés par les bureaux de douane comme des contrôles interservices, d'autres États membres comme des contrôles douaniers. C'est pourquoi il n'est pas possible, à partir de la base de données de la Commission (IRENE), d'identifier les irrégularités détectées lors de contrôles effectués au titre du règlement (CEE) n° 386/90.

3.27. Néanmoins, même en prenant le chiffre maximal figurant dans la base de données de la Commission, le niveau des irrégularités détectées dans le cadre des contrôles effectués au titre du règlement (CEE) n° 386/90 est bas en comparaison de celui obtenu au moyen d'autres méthodes de contrôle. En 1997, pour un ensemble de 563 cas d'une valeur totale de 34 Mio ECU, le chiffre maximal disponible était 121 cas (21,5 %) et correspondait à quelque 2 Mio ECU (5,9 %). Les irrégularités détectées lors de contrôles a posteriori représentent aussi environ 20 % du nombre de cas, mais 33 % de leur valeur. Le tableau 6 présente les irrégularités détectées par chaque État membre en matière de restitutions, ventilées par méthode de détection.

Tableau 6 Irrégularités concernant des restitutions à l'exportation, notifiées dans le cadre du règlement n° 595/91 en 1997

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3.28. Ce faible niveau de détection d'irrégularités au moyen du contrôle physique peut donner lieu à plusieurs interprétations. On pourrait en conclure que, d'une façon générale, les opérateurs respectent la réglementation communautaire ou que les contrôles constituent un instrument de dissuasion efficace. À l'inverse, on pourrait également en déduire que les contrôles physiques sont mal ciblés ou réalisés, et qu'ils sont donc inefficaces. Le niveau d'irrégularités concernant les restitutions à l'exportation détectées à l'aide d'autres méthodes, les constatations de la Commission sur le caractère adéquat des contrôles réalisés par les États membres et les constatations du présent rapport relatives au ciblage des contrôles plaident en faveur de la seconde hypothèse.

Coordination avec les contrôles relevant du règlement n° 4045/89

3.29. Les dispositions relatives à la coordination et à la combinaison des contrôles relevant du règlement (CEE) n° 386/90 et des contrôles a posteriori relevant du règlement (CEE) n° 4045/89 ne sont pas suffisamment précises. La plupart des États membres, en font une interprétation restrictive et les considèrent comme un échange de résultats entre les agents responsables. Pourtant, même cet échange n'est pas effectué de façon systématique. Dans certains États membres, les catégories de risque affectées aux exportateurs dans le cadre des deux règlements ne sont même pas échangées (DK, F, IRL, NL et UK).

3.30. Une stratégie de contrôle planifiée, conçue pour que les contrôles effectués en vertu des deux règlements soient complémentaires, pour déterminer la méthode de contrôle la plus efficace pour certains critères de restitutions à l'exportation et pour définir la mesure dans laquelle un contrôle peut en compenser un autre en évitant les doubles emplois, permettrait de gagner en efficacité. Cette stratégie serait particulièrement adaptée aux grands exportateurs procédant à des échanges réguliers, pour la plupart, des mêmes marchandises.

Analyses de laboratoire

3.31. Le contrôle physique de tous les produits dont le taux de restitution dépend de la composition doit comporter une analyse de laboratoire. La plupart des produits ne sont pas fabriqués spécialement en vue de respecter les critères de composition applicables en matière de restitutions à l'exportation. Ils sont fabriqués selon des normes commerciales destinées à garantir que le client reçoit ce qu'il demande. Ils font le plus souvent l'objet de procédures de contrôle de la qualité, mises en oeuvre par les producteurs, portant tant sur la quantité que sur la composition, et ce sur une échelle beaucoup plus grande que dans le cadre des contrôles douaniers. La Commission devrait envisager la mise en place d'une disposition visant à réduire les analyses de produits réalisées par les laboratoires des douanes pour autant que le laboratoire, les méthodes d'analyse et les registres du producteur soient reconnus par les services de douane et qu'ils soient combinés avec des sondages de conformité périodiques et inopinés. Ce système conviendrait particulièrement aux produits hors annexe II ainsi qu'au lait et aux produits laitiers.

3.32. La Commission devrait également se pencher sur un éventuel allégement de l'obligation de procéder à une analyse de laboratoire lorsqu'il existe une assurance positive fondée sur des résultats satisfaisants, obtenus de manière répétée, concernant le même produit du même exportateur. Au Royaume-Uni, par exemple, sur une période de deux ans, 6,6 % de l'ensemble des analyses de laboratoire réalisées pendant cette période, toutes satisfaisantes, correspondaient à une gamme de six produits d'un même exportateur. De même, aux Pays-Bas, des analyses effectuées sur une gamme limitée de produits hors annexe II d'un seul exportateur correspondaient à 25 % de toutes les analyses, avec un taux de détection d'irrégularités s'élevant à 0,7 %.

3.33. Les restitutions à l'exportation concernant le pecorino, fromage en provenance d'Italie, se sont élevées à quelque 14 Mio ECU pour l'exercice FEOGA 1996. Le taux de la restitution dépend en partie du fait de savoir si le fromage est ou non exclusivement fabriqué à partir de lait de brebis. Si le fromage est entièrement, ou en partie, composé de lait de vache, le taux de restitution est réduit de 30 % environ. La présence de lait de vache peut être détectée au moyen d'une analyse de laboratoire. Les règlements (CEE) n° 690/92 (13) et (CE) n° 1081/96 (14) de la Commission admettent l'application de méthodes de routine pour les analyses de laboratoire, pour autant que la limite de détection soit inférieure ou égale à 0,5 %. La méthode de routine utilisée par le laboratoire des douanes en Sardaigne, de 1992 à la première moitié de 1997, comportait une limite de détection d'1,25 % et n'était donc pas appropriée. C'est pourquoi il ne peut y avoir d'assurance que les restitutions versées à l'exportation de pecorino entre 1992 et la première moitié de 1997 sont régulières. Le montant maximal en jeu, si l'on se fonde sur les paiements effectués durant l'exercice FEOGA 1996, est de l'ordre de 4 Mio ECU par an.

3.34. Conformément à l'article 13 du règlement (CEE) n° 3665/87 (15) de la Commission, aucune restitution n'est octroyée lorsque les produits ne sont pas de qualité saine, loyale et marchande et, si ces produits sont destinés à l'alimentation humaine, lorsque leur utilisation à cette fin est exclue ou considérablement diminuée en raison de leurs caractéristiques ou de leur état. L'article 5, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 2221/95 stipule que le bureau de douane d'exportation veille au respect de cette disposition.

3.35. La conformité des produits aux normes légales en matière de santé peut être vérifiée au moyen d'analyses de laboratoire. Cependant, à l'exception d'un laboratoire des douanes situé en Allemagne, de telles analyses n'étaient ni exigées systématiquement par les services de douane des États membres ni exécutées de façon systématique.

4. CONCLUSION

4.1. D'une manière générale, les contrôles physiques sont un instrument essentiel pour les services de douane, mais selon la mesure en cause, ils ne sont peut-être pas toujours la méthode de contrôle la plus efficace et la plus appropriée. Étant donné le volume des exportations et la difficulté d'obtenir des échantillons représentatifs des marchandises transportées dans des conteneurs, les bureaux de douane ne peuvent guère réaliser des contrôles efficaces sans entraver indûment le flux des échanges. Il est par ailleurs nécessaire d'améliorer la coordination entre ces contrôles et ceux effectués au titre du règlement (CEE) n° 4045/89. C'est pourquoi la Commission devrait réfléchir à la possibilité de mettre en place un cadre juridique prévoyant une combinaison équilibrée des contrôles physiques et des contrôles a posteriori.

4.2. Les États membres sont invités à prendre davantage en compte la qualité et l'efficacité des contrôles physiques plutôt que de se contenter de garantir le respect des taux de contrôle réglementaires.

4.3. Les contrôles de la Commission dans les États membres ont été centrés sur le nombre et la qualité des contrôles physiques. Toutefois, la question de l'efficacité des procédures de sélection des marchandises devant faire l'objet d'un contrôle physique n'a pas été abordée. La Commission devrait procéder périodiquement à de telles évaluations.

4.4. La Commission est invitée à se pencher sur un certain nombre de recommandations en vue d'améliorer l'efficacité des procédures de sélection des marchandises devant faire l'objet d'un contrôle physique. Avant tout, la Cour suggère d'assouplir les dispositions juridiques régissant les contrôles physiques tout en faisant en sorte que les États membres assument des responsabilités accrues quant à l'efficacité de ces contrôles. Les principales recommandations liées au règlement (CEE) n° 386/90 sont les suivantes:

- le recours à l'analyse de risque par les États membres devrait avoir un caractère obligatoire. Lorsque la nature des échanges ne se prête pas à l'analyse de risque, il devrait être prévu que le contrôle physique soit fondé sur des échantillons statistiquement représentatifs,

- le fait que les taux de contrôle physique doivent être nécessairement fixés par des dispositions juridiques devrait être réexaminé. Il faudrait inviter les États membres à soumettre à l'approbation de la Commission des programmes de contrôle annuels stratégiques comprenant des analyses de risque et les taux de contrôles prévus par catégorie de risque,

- la Commission devrait éclairer les États membres sur la portée de l'utilisation de l'analyse de risque,

- des dispositions réglementaires devraient définir un système simple mais cohérent d'enregistrement du risque lié à chaque marchandise,

- les États membres devraient mettre en place des systèmes de suivi et de retour de l'information garantissant que les contrôles recommandés sont effectués ou que, dans le cas contraire, des explications satisfaisantes sont documentées,

- les États membres devraient être tenus de présenter des évaluations annuelles concernant l'exécution et l'efficacité des contrôles réalisés au titre du règlement (CEE) n° 386/90 (16),

- la méthode de détection des irrégularités concernant les restitutions à l'exportation devrait être enregistrée dans les bases de données des États membres et devrait faire ressortir, le cas échéant, le règlement de référence pour le contrôle. Ces mêmes informations devraient également figurer pour les irrégularités communiquées à la Commission dans le cadre du règlement (CEE) n° 595/91,

- l'article 5, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 2221/95 devrait être renforcé pour exiger un contrôle de routine de la qualité saine, loyale et marchande de tous les échantillons faisant l'objet d'analyses de laboratoire,

- les services de douane devraient être en mesure de réduire le niveau des analyses de laboratoire lorsque les procédures et les registres de contrôle de la qualité du fabricant sont fiables et reconnus, ou lorsque des résultats satisfaisants, obtenus de manière répétée, donnent une assurance positive.

4.5. De façon plus générale, l'analyse de risque est un instrument de gestion efficace des ressources. En limiter l'application aux restitutions à l'exportation est trop restrictif. Les bureaux de douane des États membres sont des organismes de contrôle d'autres mesures communautaires ayant une incidence financière, en particulier dans le domaine des ressources propres traditionnelles. Dans certains États membres, ils contrôlent également quelques mesures intérieures telles que les aides à la production. Afin de gérer leurs ressources efficacement, les États membres ont besoin d'un cadre juridique plus large concernant l'analyse de risque, leur permettant non seulement de cibler des opérations au sein des mesures, mais aussi d'attribuer des ressources aux différentes mesures sur la base d'une comparaison des risques pesant sur le budget de l'UE.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion des 14 et 15 octobre 1998.

Par la Cour des comptes

Bernhard FRIEDMANN

Président

(1) JO L 42 du 16.2.1990, p. 6.

(2) JO L 388 du 30.12.1989, p. 18.

(3) JO C 53 du 19.2.1994, p. 1.

(4) JO L 24 du 29.1.1994, p. 2.

(5) JO L 224 du 21.9.1995, p. 13.

(6) JO L 330 du 21.12.1994, p. 31.

(7) Les taux cités sont ceux en vigueur en décembre 1997.

(8) Ce sont les États membres qui financent d'abord les paiements aux bénéficiaires dans le cadre du FEOGA, à partir de leurs propres budgets; ensuite, ils sont remboursés par la Commission. L'audit de ces dépenses par la Commission constitue l'«apurement des comptes». À la suite de cet audit, la Commission peut rejeter des dépenses lorsque, par exemple, elle considère que les paiements ont été irréguliers ou que l'État membre n'a pas respecté ses obligations en matière de contrôle. Dans ce cas, les montants en cause sont à la charge du budget national et non du budget communautaire.

(9) Marchandises non reprises à l'annexe II du traité instituant la Communauté européenne visée à l'article 38 et qui sont en fait des produits transformés.

(10) Le système d'analyse de risque appliqué au Royaume-Uni étant décrit en détail et transparent, il suscite un plus grand nombre d'observations que les États membres où l'analyse de risque n'est pas utilisée ou pas transparente.

(11) Le Royaume-Uni ne conteste pas les chiffres mais attire l'attention sur le fait qu'un problème au niveau du système informatique peut avoir provoqué le positionnement par défaut d'un certain nombre d'articles de la catégorie «recommandé» sur la catégorie «non recommandé».

(12) JO L 67 du 14.3.1991, p. 11.

(13) JO L 74 du 20.3.1992, p. 23.

(14) JO L 142 du 15.6.1996, p. 15.

(15) JO L 351 du 14.12.1987, p. 1.

(16) Des programmes annuels sont exigés pour d'autres mesures de contrôle telles que celles mises en oeuvre dans le domaine des dépenses agricoles en général, dans le cadre du règlement (CEE) n° 4045/89, et dans le secteur de l'huile d'olive en particulier, dans le cadre du règlement (CEE) n° 27/85 de la Commission.

ANNEXE

PRINCIPALES DISPOSITIONS DES RÈGLEMENTS RELATIFS AU CONTRÔLE

Les principales dispositions de ces règlements sont les suivantes:

a) Contrôles physiques inopinés - Article 3 du règlement (CEE) n° 386/90

Les États membres procèdent à des contrôles physiques de manière inopinée lors de l'accomplissement des formalités douanières en respectant le taux de 5 % par secteur de produits et par bureau de douane. Ce taux peut être remplacé par un taux de 5 % par bureau de douane sur l'ensemble des secteurs, avec un taux minimal de 2 % par secteur de produits dans la mesure où le système de sélection des opérations à contrôler est fondé sur une analyse de risque. Le taux s'applique à un choix représentatif de déclarations d'exportation;

b) Prélèvements d'échantillons pour une analyse de laboratoire - Article 5, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 2221/95

Si le taux de la restitution dépend d'une teneur particulière, les États membres prélèvent, dans le cadre du contrôle physique, des échantillons des produits exportés pour une analyse de laboratoire qui déterminera s'ils concordent avec la description apparaissant dans la nomenclature des restitutions à l'exportation;

c) Contrôles de substitution - Article 3, point a), du règlement (CEE) n° 386/90

Lorsque les produits ont été soumis aux formalités douanières à un bureau de douane qui n'est pas le bureau de douane de sortie du territoire de la Communauté, le bureau de douane de sortie doit effectuer un contrôle de substitution au moins une fois par jour sur la base d'une analyse de risque si les scellements douaniers n'ont pas été apposés;

d) Qualité saine, loyale et marchande - Article 5, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 2221/95

Le bureau de douane d'exportation doit veiller à ce que les dispositions de l'article 13 du règlement (CEE) n° 3665/87 de la Commission (1) relatives à la qualité saine, loyale et marchande des produits soient respectées;

e) Vérification du taux de contrôle physique - Article 7, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 2221/95

Chaque bureau de douane d'exportation prend des mesures qui permettent de constater à tout instant si le taux de contrôle de 5 % a été atteint.

Chaque bureau de douane de sortie prend des mesures qui permettent d'identifier à tout instant le nombre de déclarations prises en compte pour le contrôle de substitution ainsi que le nombre de contrôles de substitution effectués;

f) Contrôle des demandes de paiement - Article 2, point b), du règlement (CEE) n° 386/90

Les États membres procèdent à un contrôle des demandes de paiement et d'autres pièces justificatives qui font foi pour l'octroi des paiements en question;

g) Coordination des contrôles - Article 5 du règlement (CEE) n° 386/90

Les États membres prévoient la coordination des contrôles portant sur un même opérateur et leur combinaison à ceux effectués en vertu du règlement du Conseil (CEE) n° 4045/89;

h) Critères relatifs à l'analyse de risque - Article premier du règlement (CE) n° 3122/94

Lorsque, conformément à l'article 3, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 386/90, les États membres utilisent l'analyse de risque, ils peuvent, notamment, prendre en considération les critères visés dans l'article premier du règlement (CE) n° 3122/94 pour sélectionner les déclarations d'exportation.

(1) JO L 351 du 21.12.1987, p. 1.

RÉPONSES DE LA COMMISSION

SYNTHÈSE

La Commission considère que le taux de contrôle doit continuer à être fixé par règlement, même lorsque les États membres utilisent l'analyse de risque. Un taux minimal de 2 % a été adopté pour le contrôle physique de chaque produit, de manière à ce qu'un nombre représentatif de toutes les exportations soit contrôlé. Chaque bureau de douane doit vérifier au moins 5 % de toutes les exportations; une application correcte de l'analyse de risque amène ainsi chaque bureau à vérifier 2 % de produits à faible risque et un pourcentage sensiblement plus élevé de produits à haut risque.

De manière générale, les États membres sont tenus de détecter et de prévenir la fraude. Par conséquent, les règlements relatifs aux contrôles physiques n'excluent pas d'autres contrôles plus efficaces dans certaines circonstances. La Commission s'efforce continuellement d'améliorer la coordination qui existe déjà entre les bureaux de douane et les services responsables des contrôles a posteriori. La Cour propose divers moyens pour obtenir l'information qui permet d'évaluer les procédures de sélection. La Commission examinera ces moyens et tâchera d'éviter un travail administratif excessif pour les États membres.

La Commission pense que la législation ne peut suffire à assurer l'équilibre voulu entre les différents contrôles. Elle veille à ce que la législation existante soit correctement mise en oeuvre par tous les États membres, qui, de leur côté, sont entièrement responsables de l'efficacité de leurs contrôles. Elle analysera toutes les recommandations de la Cour, en particulier celle qui consiste à rendre obligatoire la modulation des taux du contrôle en fonction du risque de chaque produit, ainsi que celle visant à répertorier les facteurs de risque.

La Commission reconnaît que la technique de l'analyse de risque devrait être mise en oeuvre dans tous les systèmes de contrôle et elle s'attachera à examiner comment étendre son usage. L'adoption de cadres législatifs doit être envisagée avec une certaine prudence, étant donné que l'analyse de risque doit toujours comporter des éléments de flexibilité, afin de tenir compte de la diversité des situations et de préserver le caractère imprévisible de la sélection des opérations de contrôle.

1. INTRODUCTION

Remarques générales

En matière de contrôle de régimes d'aide tels que les restitutions à l'exportation, la Commission convient que l'analyse de risque constitue un instrument de première importance. Qu'ils soient physiques ou administratifs, les contrôles doivent être réalisés aussi efficacement que possible.

Étendue de l'audit

1.6. Dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes, l'enquête de la Commission avait pour but de vérifier la mise en oeuvre du règlement (CEE) n° 386/90 par les États membres et par les services douaniers concernés pendant les années 1996 et 1997. L'audit de la Cour, dont la plupart des visites ont eu lieu après celles de la Commission, avait un caractère plus spécifique et se concentrait principalement sur les différents aspects de l'analyse de risque mise en oeuvre par les services douaniers.

Le Royaume-Uni a appliqué un système national d'analyse de risque au sens du règlement (CE) n° 3122/94 à partir du 1er janvier 1995. D'autres États membres ont introduit leur système d'évaluation des risques à une date ultérieure (l'Allemagne à partir du 1er janvier 1997 et le Danemark à partir du 1er juillet 1996).

2. OBSERVATIONS RELATIVES AUX CONTRÔLES EFFECTUÉS PAR LA COMMISSION

2.2. L'efficacité des procédures de sélection des exportations à contrôler n'a pas encore fait l'objet d'une évaluation globale, étant donné le manque d'informations disponibles. Or, pour analyser les risques, il est important de pouvoir évaluer les succès obtenus dans la détection des irrégularités par des contrôles physiques. Ce succès étant étroitement lié aux actions de lutte contre la fraude, il est particulièrement pris en compte aux fins de la mise en oeuvre du règlement (CEE) n° 595/91. Dans le cadre de sa stratégie antifraude, la Commission a toujours porté une attention particulière à l'analyse du risque. Les risques de fraude et d'irrégularités sont analysés par la task force «Coordination antifraude» (UCLAF) sur la base des informations disponibles. Cette analyse est examinée avec les États membres tant dans le cadre des réunions ad hoc sur des cas concrets que pendant les réunions plénières. Suite à ces analyses, des actions spécifiques, qui peuvent comprendre le renforcement des contrôles physiques et documentaires ainsi que la prise d'échantillons, sont suggérées aux État membres.

2.4. La Commission reconnaît qu'un contrôle normal des exportations implique une combinaison de contrôles physiques et de contrôles administratifs. Les deux types de contrôle sont complémentaires et les résultats obtenus d'un côté devraient déclencher un suivi de l'autre. D'après les constatations de la Commission au cours de diverses missions, les États membres prennent déjà des initiatives pour renforcer leurs structures de contrôle à cet égard. Pour améliorer la cohérence, l'unité chargée de l'apurement des comptes insiste beaucoup sur l'importance des échanges d'informations entre la douane et les services responsables des vérifications ex-post au titre du règlement (CEE) n° 4045/89, et cela d'autant plus que la douane effectue des vérifications ex post des restitutions à l'exportation dans la plupart des États membres. Cette question est soulevée au cours des réunions des groupes d'experts et examinée lors des contrôles sur place.

2.5. Les vérifications de la Commission se sont concentrées sur le contrôle d'un échantillon de déclarations à l'exportation concernant les produits les plus importants et provenant de certains bureaux de douane. Sa propre analyse de risque excluait une vérification générale de chaque secteur. Dans tous les bureaux de douane inspectés par la Commission, celle-ci s'est attachée à vérifier que tous les éléments du contrôle (y compris les analyses de laboratoires) avaient été effectués avant que ledit contrôle puisse être inclus dans l'échantillon des 5 %.

2.6-2.7. Le retard pris par la Commission pour achever le contrôle a été causé par d'autres priorités imprévues. Actuellement, la Commission se prépare à convoquer des réunions bilatérales avec tous les États membres concernés avant d'établir ses conclusions finales dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes. Il convient de relever que certaines de ces conclusions peuvent encore être modifiées pendant cette procédure, notamment en ce qui concerne la gravité de chaque déficience.

3. CONSTATATIONS DE LA COUR DANS LES ÉTATS MEMBRES

3.3. Le règlement (CE) n° 163/94 du Conseil prévoit la possibilité de remplacer le taux de contrôle de 5 % par secteur par un taux de 5 % global couvrant tous les secteurs si l'État membre applique un système de sélection sur la base d'une analyse de risque. À ce jour, sept États membres ont signalé à la Commission qu'ils avaient opté pour un système de sélection fondé sur une analyse de risque.

3.4. La Commission va examiner la demande de la Cour visant à rendre l'analyse de risque obligatoire.

3.5. D'après l'expérience de la Commission, les contrôles avaient pour but d'obtenir des assurances sur la régularité des exportations dans leur ensemble. La Commission reconnaît que la sélection ne doit pas viser uniquement à respecter le taux minimal d'inspection indépendamment des risques présentés par les différentes exportations.

Bien entendu, un nombre de vérifications réglementaires insuffisant entraîne un rejet; il en va de même si les contrôles ne sont pas répartis sur toute l'année, puisque le règlement (CEE) n° 386/90 exige qu'ils soient représentatifs.

3.6. Sur la base de la législation actuelle, même si un État opte pour l'analyse de risque, la structure des contrôles doit être telle que ceux-ci couvrent une sélection représentative de toutes les exportations (y compris les opérations de moindre valeur ou présentant de moindres risques). Le fait que chaque bureau de douane soit tenu de contrôler 5 % de toutes les exportations, avec un minimum de 2 % par secteur, entraîne une augmentation substantielle des efforts de contrôle des produits à haut risque. Plus de 5 % des produits à haut risque devraient être contrôlés.

La question du contrôle des produits hors annexe II a été traité dans les règlements (CE) n° 3122/94 et (CE) n° 2221/95, qui prévoient dans la plupart des cas une procédure distincte, simplifiée, avec un taux de contrôle de 2 %.

3.7. Même dans les cas mentionnés par la Cour, un certain risque subsiste parce qu'en général, les bureaux intérieurs couvrent un petit nombre d'exportateurs importants qui, de plus, bénéficient souvent de procédures simplifiées ou nationales et qui appliquent simultanément différents régimes douaniers couvrant leur différentes activités. Il se peut qu'ils présentent la déclaration à l'exportation à la douane après que les marchandises aient été chargées ou aient quitté les locaux. Des contrôles réguliers de la douane dans ces sociétés sont indispensables pour réduire le risque d'abus dans l'application des procédures adoptées. La Commission hésite à soumettre au Conseil des propositions qui mettraient fin à l'exigence d'un nombre minimal de contrôles dans chaque bureau de douane.

3.9.-3.10. Le fait que la législation considère certains aspects comme moins importants peut entraîner des effets contre-productifs sur le niveau de contrôle de ces aspects.

3.11.-3.22. La Commission n'est pas en mesure de répondre aux constatations de la Cour, parce que cet aspect n'était pas inclus dans son propre contrôle. La Commission examinera les réponses des États membres à la Cour après les avoir reçues.

La Commission examinera avec les États membres, au sein des comités de gestion appropriés, les différentes observations concernant l'analyse de risque présentées par la Cour des comptes. Un tel échange de vue permettra aux États membres de tenir compte des expériences acquises par d'autres et d'améliorer leur propre système. En même temps, les changements nécessaires de la législation apparaîtront. De manière générale, toutefois, il n'est pas souhaitable d'adopter des systèmes trop lourds ou trop sophistiqués, difficiles à appliquer ou peu flexibles en pratique.

3.24.-3.28. La Commission examine les possibilités pour améliorer la communication des méthodes de détection d'irrégularités communiquées par les États membres en application de l'article 3 du règlement (CEE) n° 595/91 et leur introduction dans la base de données IRENE, en particulier en vue de l'identification des irrégularités détectées lors de contrôles effectués en application du règlement (CEE) n° 386/90.

3.29.-3.30. La Commission convient que la coordination entre les contrôles physiques et les contrôles administratifs ex post pourrait être améliorée. En cas d'irrégularité décelée par l'une des procédures, une vérification par l'autre devrait suivre. Si des échantillons de fromage présentent des teneurs en matière grasse différentes, l'ensemble du lot de production et donc plusieurs opérations d'exportation pourraient être concernés. La fréquence avec laquelle un opérateur émet des notes de crédit en raison de différences de poids devrait inciter les services de la douane à intensifier les contrôles de quantité au moment de l'exportation. La Commission a insisté à maintes reprises sur ce point, en dernier lieu lors de la réunion du groupe d'experts concernant les services de contrôle ex post en juin 1998.

3.31.-3.32. La Commission ne peut accepter que, dans les circonstances décrites par la Cour, le nombre de contrôles douaniers officiels en laboratoire puisse être réduit par un système d'accréditation des laboratoires des producteurs, en raison des risques qu'implique la certification de la nature des exportations par l'exportateur lui-même. En ce qui concerne l'accès aux documents commerciaux, y compris ceux relatifs au contrôle des produits, tant le règlement (CE) n° 2221/95, à l'article 8, paragraphe 2, que le règlement (CEE) n° 4045/89, à l'article 1er, paragraphe 2, le prévoient déjà. En outre, le règlement (CE) n° 2221/95 prévoit en annexe un système de vérification flexible pour certains produits hors annexe II pour lesquels le prélèvement d'échantillons n'est pas obligatoire (voir point 3 a) bb), troisième alinéa).

3.34.-3.35. Cette question difficile et sensible est en cours de discussion entre la Commission et les États membres au sein du comité de gestion «Mécanismes des échanges».

4. CONCLUSION

4.1. La Commission convient qu'une combinaison de contrôles physiques et administratifs est nécessaire pour assurer un contrôle satisfaisant des exportations. Les deux types de contrôle sont complémentaires et les résultats de l'un devraient entraîner un suivi par l'autre. La Commission a pu constater au cours de diverses missions que les États membres prennent déjà des initiatives pour renforcer leurs structures de contrôle à cet égard.

Les contrôles sont mis en oeuvre par des administrations différentes dans chaque pays et les dispositions réglementaires et administratives nationales sont différentes également [article 8, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 729/70]. La Commission préfère que le niveau existant de subsidiarité soit maintenu, mais elle continuera d'insister pour que les États membres établissent ou approfondissent la coordination entre leurs différents organismes de contrôle.

4.2. La Commission fait des efforts considérables pour encourager l'amélioration des contrôles physiques à l'exportation.

4.3. Le contrôle effectué par la Commission avait pour but de déterminer comment les exigences du contrôle physique des exportations avaient été respectées pendant les années 1995 et 1996. L'analyse de risque, telle que définie dans la version modifiée du règlement (CEE) n° 386/90, autorisant en pratique une sélection des opérations à soumettre à un contrôle physique n'était pas, à l'époque, un système opérationnel dans la plupart des États membres. En général, la Commission a constaté que les services douaniers des États membres qui n'avaient pas encore introduit l'analyse de risque sélectionnaient et vérifiaient les diverses opérations d'exportation en pleine connaissance des critères de risque. Elle continuera de suivre attentivement toutes les procédures de contrôle douanier appliquées dans les États membres et d'en vérifier l'efficacité.

4.4. La Commission examinera soigneusement les recommandations de la Cour, en particulier celles concernant la constatation des données et l'établissement des rapports, tout en évitant une lourdeur excessive des systèmes qui pourrait les rendre inapplicables ou peu flexibles en pratique - voir réponse aux points 3.11 à 3.22. Les différentes structures en place dans les États membres et la nature des bénéficiaires et des exportations sont telles qu'il est indispensable de préserver la flexibilité de l'organisation et de l'exécution des contrôles. C'est la raison pour laquelle le règlement (CE) n° 3122/94 énumère toute une série de facteurs de risque, notamment ceux concernant les produits, les bénéficiaires, les procédures et les constatations antérieures, ce qui devrait permettre aux États membres de mettre sur pied des systèmes adaptés d'évaluation des risques. L'article 3 du règlement prévoit l'adaptation, sur la base de l'expérience acquise, des systèmes et des paramètres de sélection permettant de renforcer l'efficacité et le ciblage des contrôles physiques.

4.5. La Commission a établi, en collaboration avec les autorités douanières des États membres, des lignes directrices relatives à l'analyse de risque dans les contrôles douaniers. En outre, la Commission a organisé divers réunions et séminaires qui ont permis des échanges mutuels d'expériences sur les contrôles physiques et l'analyse de risque.

Les lignes directrices contiennent des définitions du risque, de l'analyse de risque, de l'évaluation du risque, des domaines de risque, des indicateurs de risque et des profils de risque.

Avant-propos concernant le rapport spécial n° 13/98 relatif à l'audit de l'utilisation des techniques d'analyse de risque dans les contrôles douaniers et le dédouanement des marchandises et le rapport spécial n° 20/98 sur l'audit des contrôles physiques opérés sur les produits agricoles bénéficiant de restitutions à l'exportation (98/C 375/01)

1. La Cour a opéré des audits des contrôles douaniers sur les importations donnant lieu au versement de ressources propres en faveur du budget de l'UE et les exportations de produits agricoles bénéficiant de restitutions financées par ce même budget. Ces deux audits ont été centrés sur l'utilisation de l'analyse de risque pour le ciblage des contrôles douaniers.

2. Il est apparu nécessaire d'établir deux rapports distincts en raison des dispositions réglementaires sensiblement différentes qui s'appliquent aux contrôles à l'importation et à l'exportation. S'agissant des contrôles douaniers à l'importation, qu'ils soient concomitants ou a posteriori, ces dispositions sont facultatives et, en matière d'utilisation de l'analyse de risque, elles restent limitées. Pour ce qui concerne les contrôles douaniers à l'exportation de produits agricoles bénéficiant de restitutions à l'exportation, la réglementation prévoit des contrôles concomitants (y compris physiques) et a posteriori obligatoires; si l'analyse de risque est obligatoire dans ce dernier cas, elle demeure facultative pour la sélection des marchandises en vue de contrôles physiques.

3. Dans ces conditions, la Cour a donc dû formuler une définition précise de l'analyse de risque utilisée pour le ciblage des contrôles douaniers à l'importation. Naturellement, cela s'est traduit également par la formulation de recommandations plus spécifiques visant à améliorer l'efficacité des contrôles opérés sur les restitutions à l'exportation. Cependant, les audits ont abouti à un certain nombre de conclusions communes, et en particulier à la nécessité de rendre obligatoire l'analyse de risque, le suivi de l'exécution des contrôles, l'information en retour des responsables, l'évaluation des prestations et la coordination des contrôles physiques et des contrôles a posteriori sur le territoire douanier de l'UE.

4. Dans le contexte de la protection des intérêts financiers de l'UE, il est illogique de limiter l'utilisation obligatoire de l'analyse de risque aux restitutions à l'exportation. L'analyse de risque est un outil de gestion des ressources qui permet de faciliter la mise en oeuvre de contrôles efficaces. C'est pourquoi l'UE a besoin d'un cadre réglementaire plus large utilisable par les États membres, qui garantirait que les administrations nationales ne ciblent pas seulement les opérations à l'intérieur des régimes douaniers ou de tout autre régime communautaire, mais qu'elles affectent leurs ressources de contrôle aux différents régimes douaniers ou communautaires en se fondant sur les risques comparatifs pour le budget de l'UE. Dans le même temps, les États membres doivent être rendus davantage responsables de la qualité du ciblage et de l'exécution des contrôles.

5. La publication conjointe des deux rapports vise donc à attirer l'attention sur le fait qu'il faut envisager l'applicabilité de l'analyse de risque à tous les contrôles douaniers des régimes affectant le budget de l'UE. Compte tenu des circonstances, la Commission devrait s'efforcer d'adopter une stratégie globale pour mettre en oeuvre les recommandations de la Cour, en essayant d'assurer la cohérence la plus grande possible dans des domaines aussi étroitement liés que ceux des contrôles à l'importation et à l'exportation.