RAPPORT SPÉCIAL N° 3/97 relatif au système décentralisé de mise en oeuvre du programme PHARE (période 1990-1995) accompagné des réponses de la Commission (présenté en vertu de l'article 188 C, paragraphe 4, deuxième alinéa du traité CE) (97/C 175/02)

TABLE DES MATIÈRES

Points Page

1. INTRODUCTION . 1.1 - 1.6 5

2. FONCTIONNEMENT DU SYSTÈME DE GESTION DÉCENTRALISÉ . 2.1 - 2.22 7

Analyse des taux d'exécution du budget PHARE . 2.1 - 2.3 7

Niveau des engagements budgétaires . 2.1 - 2.3 7

Retards dans la mise en oeuvre des programmes . 2.4 - 2.12 7

Retards affectant le programme PHARE dans son ensemble . 2.5 - 2.7 7

Retards enregistrés au niveau des procédures DIS . 2.8 - 2.12 9

Organisation des services de la Commission . 2.13 - 2.22 9

Rôle des délégations . 2.13 - 2.18 9

Rôle des services centraux de la Commission . 2.19 - 2.22 10

3. UNITÉS DE GESTION DES PROGRAMMES (UGP) . 3.1 - 3.34 11

Mise en place des unités de gestion . 3.1 - 3.4 11

Rôle de l'ordonnateur de programme . 3.1 - 3.3 11

Développement des unités de gestion . 3.4 11

Rôle des unités de gestion . 3.5 - 3.18 12

Principales caractéristiques des unités de gestion . 3.5 - 3.9 12

Rôle de l'assistance technique aux unités de gestion . 3.10 - 3.15 13

Manuel de procédures du DIS . 3.16 - 3.18 14

Coût des unités de gestion . 3.19 - 3.34 14

Coûts de fonctionnement des unités de gestion . 3.20 - 3.30 14

Coût de l'assistance technique étrangère appuyant les unités de gestion . 3.31 - 3.34 16

4. CLARTÉ DU SYSTÈME DE GESTION DÉCENTRALISÉ . 4.1 - 4.35 17

Passation des marchés . 4.2 - 4.10 17

Dépenses . 4.11 - 4.18 20

Recettes . 4.19 - 4.21 21

Rapports comptables et financiers . 4.22 - 4.28 21

Rapports sur l'efficacité des actions . 4.29 - 4.35 22

5. CONCLUSION . 5.1 - 5.24 23

Fonctionnement du système de gestion décentralisé (DIS) . 5.2 - 5.6 23

Unités de gestion des programmes . 5.7 - 5.15 24

Clarté du système de gestion décentralisé . 5.16 - 5.23 25

Conclusion d'ensemble . 5.24 26

ANNEXES 1-3 . 27-29

Réponses de la Commission . 30

1. INTRODUCTION

1.1. Le programme PHARE a été créé en décembre 1989 dans le cadre du règlement (CEE) n° 3906/89 du Conseil (JO n° L 375 du 23. 12. 1989), pour soutenir la Pologne et la Hongrie dans leur processus de réforme, en particulier par le financement de projets de restructuration économique (1). Depuis, le programme PHARE a été successivement étendu à la Bulgarie, la Tchécoslovaquie, et la Roumanie (2), puis à l'Albanie, l'Estonie, la Lettonie, la Lituanie (3) ainsi qu'à la Slovénie (4) et plus récemment, à la Croatie (5), la Bosnie-Herzégovine (6) et l'ancienne république yougoslave de Macédoine (7). Depuis le sommet d'Essen en décembre 1994, le rôle du programme PHARE s'est accru pour devenir le principal instrument financier de soutien à la stratégie de pré-adhésion des pays d'Europe centrale et orientale à l'Union européenne. Ainsi, au 30 juin 1996, c'est un montant total de 5 757 Mio ECU qui avait été engagé depuis 1990. Dans chaque pays, l'aide a été répartie sur un vaste ensemble de secteurs économiques comme le montre l'annexe 1.

1.2. Les États bénéficiaires des aides externes de la Communauté participent en général à la gestion des fonds qu'ils reçoivent, mais le degré et les procédures de décentralisation varient considérablement selon les programmes. Pour PHARE, un dispositif particulier appelé «Système décentralisé de mise en oeuvre» (8) a ainsi été mis en place.

1.3. Une proportion croissante de l'aide PHARE est acheminée selon ce système de procédures décentralisées. Ainsi, en 1990, alors que 38 Mio ECU, soit 22 % d'un total de paiements de 171 Mio ECU, avaient suivi des procédures décentralisées, en 1995, le montant correspondant s'élevait à 415 Mio ECU, soit 54 % des paiements. Le système décentralisé de mise en oeuvre constituait à la fin de 1995 le principal canal d'exécution du programme PHARE en Bulgarie, République tchèque, Roumanie, Slovaquie, Hongrie et Pologne (voir tableau n°1). Dans les autres pays PHARE, sa mise en place était prévue pour 1996 (9). Ainsi, la plus grande partie des 6 700 Mio ECU octroyés au programme PHARE par le Conseil européen, lors du sommet de Cannes en juin 1995 pour la période 1996-1999, sera mise en oeuvre via le DIS (10). Dans l'introduction de son manuel sur les procédures décentralisées, la Commission souligne que la décentralisation doit permettre une mise en oeuvre plus fluide des programmes et une mobilisation accélérée des ressources financières. Cette opinion selon laquelle la décentralisation des procédures serait un facteur d'accroissement du taux d'exécution des crédits budgétaires est assez largement partagée mais n'est pas confirmée par la pratique (voir points 2.2 et 2.3). En effet, la faiblesse institutionnelle des administrations des pays bénéficiaires freine encore considérablement la mise en oeuvre des programmes (voir point 3.2).

>TABLE>

1.4. C'est l'importance croissante du système décentralisé dans la mise en oeuvre du programme Phare qui a conduit la Cour à en examiner le fonctionnement. Le présent rapport porte donc sur le DIS au cours de la période 1990-1995. Il repose tant sur des missions sur place que sur des contrôles au siège de la Commission. On notera qu'il ne constitue en aucune manière une tentative d'évaluation des effets et de l'impact des programmes sectoriels dans les divers pays bénéficiaires.

1.5. Les caractéristiques principales du DIS et sa place dans la gestion globale des fonds PHARE sont reprises succinctement à l'annexe 2. Le DIS comporte deux niveaux de décentralisation:

a) au sein même de la Commission: son rôle de supervision est partiellement confié à ses délégations (11);

b) dans les pays bénéficiaires où les fonctions de passation de contrat et de paiement sont confiées à des unités de gestion sectorielles (12).

1.6. En mettant en place un système décentralisé de gestion, la Commission s'est fixée deux grands objectifs: concrétiser tout d'abord la volonté de traiter les pays bénéficiaires comme des partenaires et préparer leur candidature à l'Union européenne en faisant participer leurs administrations à la gestion des fonds PHARE; en second lieu, renforcer l'efficacité d'exécution du programme que n'aurait pas permis sa gestion centralisée, vu les ressources en personnel limitées de la Commission. Dans ce contexte, la Commission doit tenir compte des dispositions du règlement financier qui fixent une limite à la décentralisation en exigeant que les projets d'aide soient mis en oeuvre en collaboration étroite entre le bénéficiaire et la Commission, cette dernière conservant la responsabilité de l'utilisation des crédits (13).

2. FONCTIONNEMENT DU SYSTÈME DE GESTION DÉCENTRALISÉ

Analyse des taux d'exécution du budget PHARE

Niveau des engagements budgétaires

2.1. Le tableau n° 2 résume la situation des crédits PHARE de la période 1990 - 1995.

>TABLE>

Il ressort de ce tableau que la performance financière du programme ne peut être jugée à partir du taux d'exécution des seuls crédits d'engagement. En effet, les procédures de mise en oeuvre du programme PHARE sont telles que, pour une action donnée, un décalage normal de trois à quatre ans sépare l'engagement initial de l'achèvement de l'action.

2.2. Le taux des contrats conclus dans les pays appliquant essentiellement le DIS était de 59 %, alors que le taux correspondant dans les pays utilisant largement des procédures centralisées était plus élevé (70 %). Au 31 décembre 1995, 497 Mio ECU demeuraient en attente d'utilisation sur les comptes bancaires des UGP, ce qui représente environ 38 % des fonds acheminés par des procédures décentralisées (1 294 Mio ECU pour la période 1990-1995).

2.3. Ainsi, les données comptables relatives aux paiements, ne reflètent pas la réalité de l'exécution des programmes PHARE car les fonds versés par la Commission aux UGP à titre d'avances sont traités comme des paiements de dépenses finales. Un phénomène similaire caractérise la gestion comptable des fonds structurels de l'UE. Ici encore, les paiements relatifs aux contrats sont légèrement inférieurs dans le cadre du DIS à ceux de la procédure centralisée (68 % comparé à 73 %).

Retards dans la mise en oeuvre des programmes

2.4. Les facteurs qui ont ralenti la mise en oeuvre des programmes ne sont pas tous imputables au DIS. En effet, s'agissant d'un programme reposant sur une collaboration étroite entre la Commission et les pays bénéficiaires, la responsabilité des retards est bien souvent partagée.

Retards affectant le programme PHARE dans son ensemble

2.5. Lors de la définition du programme PHARE et de la fixation de ses budgets annuels, il n'a pas été tenu compte de la capacité des services de la Commission à le gérer. Ainsi, le programme PHARE a été inscrit à la partie B du budget de la Commission (dépenses opérationnelles) sans qu'aient été répercutés sur les crédits relatifs aux dépenses de fonctionnement les besoins en personnel nécessaires à une bonne gestion. Le programme PHARE n'a pas non plus été établi en fonction de la capacité d'absorption des pays bénéficiaires. On constate en effet qu'après l'engagement des crédits budgétaires annuels, ces pays tardent souvent à traduire les programmes cadres sectoriels en projets concrets, alors qu'en vertu du principe de «réponse à la demande» régissant PHARE, ils sont les premiers responsables du contenu des programmes. Enfin, les administrations nationales n'ont pas toujours arrêté de stratégie sectorielle ou n'ont pas mené à bien les réformes législatives préalables à la mise en oeuvre des programmes malgré l'assistance technique mise à leur disposition.

2.6. L'efficacité apparente de l'engagement au cours de l'année des crédits inscrits au budget a pu assez paradoxalement ralentir, par la suite, la mise en oeuvre de certains programmes. En effet, les propositions de financement (voir annexe 2, point A.2) ont été élaborées selon des calendriers trop serrés (voir point 2.2), ce qui a conduit à des programmes dont l'imprécision a retardé la mise en oeuvre des projets. Ce fut le cas du programme indicatif 1994 concernant la Pologne, approuvé seulement à la mi-octobre 1994, ce qui laissait à peine trois mois pour établir les quinze propositions de financement nécessaires à l'engagement des 174 Mio ECU du programme. Dans de telles conditions, soit des délais considérables sont encore nécessaires après l'engagement des fonds pour préciser les programmes, soit l'avancement des opérations est entravé par leur préparation hâtive.

2.7. Dans la mise en oeuvre du programme PHARE, la Commission n'a pas assez cherché à limiter le nombre des programmes, projets et contrats (14). De plus, le partage des fonds PHARE entre un trop grand nombre de ministères a entraîné dans chaque pays une dispersion des financements. Les fonds devraient être davantage concentrés sur un nombre limité de programmes correspondant à des priorités et objectifs clairement définis. Les divers programmes sont eux-mêmes souvent mis en oeuvre au travers de nombreux petits projets dont l'exécution exige de multiples contrats. Si la conclusion de petits contrats permet d'instituer une meilleure concurrence entre les grands et les petits cabinets de consultants, elle ne doit pas servir de prétexte au phénomène de dispersion actuellement constaté. Enfin, le seuil assez bas (50 000 ECU) (15) à partir duquel les contrats doivent faire l'objet d'un appel d'offres accroît le travail administratif des UGP comme celui de la Commission. Il en résulte un ralentissement du rythme de mise en oeuvre. Le tableau n° 3 donne, par année, un aperçu du nombre des programmes dans les pays dans lesquels le DIS constituait le principal canal d'exécution de PHARE (voir point 1.3).

>TABLE>

Retards enregistrés au niveau des procédures DIS

2.8. Avant la conclusion de contrats dans le cadre d'un programme sectoriel, un ordonnateur de programme (16) doit être nommé, une UGP créée et un programme de travail établi. Préparé par l'UGP et accepté par les services centraux de la Commission, le programme de travail contraint de fait les UGP à indiquer au préalable et sans ambiguïté, comment les fonds seront utilisés pendant sa période d'exécution, dont la durée est en général de six mois. Cette procédure, qui constitue une garantie majeure de la bonne gestion financière du DIS, a en pratique engendré des retards, tant lors de la présentation des programmes de travail par les UGP, que lors de leur approbation ultérieure par les services de la Commission.

2.9. L'examen a montré que la période séparant le début du programme (date de la décision de financement de la Commission permettant l'engagement des crédits) de l'approbation de la première avance par la Commission atteignait environ un an (voir tableau n° 4).

>TABLE>

2.10. Au cours du premier semestre 1994, la présentation de la version définitive du programme de travail n'était faite par l'ordonnateur national que 34 jours en moyenne après le début de sa période d'exécution. Pour les six premiers mois de 1995, la situation s'était améliorée dans la mesure où les programmes de travail étaient présentés en moyenne 7 jours avant le début de leur période d'exécution. Les retards demeurent cependant graves si l'on considère l'obligation faite par la Commission aux UGP de présenter leurs programmes de travail 90 jours avant le début de la période concernée. En effet, ce délai est réservé à l'examen et à l'approbation du programme par la Commission.

2.11. La période exigée par la Commission pour approuver le programme de travail tient à la lourdeur du processus même d'approbation (passage devant la délégation de la Commission, les services centraux opérationnels et financiers ainsi que devant le contrôleur financier). Au cours du premier semestre 1994, ce processus a demandé en moyenne 106 jours. Pendant le premier semestre 1995, le délai moyen a été ramené à 87 jours, ce qui demeure excessif. De ce fait, les programmes de travail n'ont en moyenne été approuvés qu'au cours de la seconde moitié de leur période d'exécution.

2.12. Une autre source importante de retards provient de l'obligation de soumettre les contrats supérieurs à 500 000 ECU à l'aval des services centraux de la Commission et ce en trois étapes: d'abord le dossier relatif à l'appel d'offres accompagné de la liste des soumissionnaires retenus, puis le rapport d'évaluation des offres reçues et enfin, le contrat lui-même. La procédure d'aval définitif de la part de la Commission demande, quant à elle, en moyenne sept semaines à partir de la signature du contrat par l'ordonnateur du programme. A plusieurs reprises, afin d'éviter l'approbation par les services centraux de la Commission, les UGP ont même découpé leurs contrats de telle sorte que leur montant soit inférieur à 500 000 ECU.

Organisation des services de la Commission (17)

Rôle des délégations

2.13. Les retards dans l'approbation des programmes de travail et des contrats sont dus dans une large mesure à l'intervention des services centraux de la Commission dans le fonctionnement courant du DIS malgré les dispositions des accords cadres conclus entre la Commission et les pays bénéficiaires qui soulignent le rôle des délégations de la Commission:

«S'agissant de questions concernant les mesures financées dans le cadre du présent accord, la Commission est représentée . . . par sa délégation . . . qui garantit, pour le compte de la Commission, que la mesure est mise en oeuvre dans le respect des bonnes pratiques financières et techniques» (18).

2.14. Le rôle que devrait jouer la délégation a été confirmé dans une note interne de la Commission du mois d'avril 1991 qui lui attribue «l'entière responsabilité de la mise en oeuvre des projets et des programmes dans son pays».

2.15. Dans plusieurs pays, les lenteurs de mise en place des délégations de la Commission ont compliqué l'introduction des procédures décentralisées (voir tableau n° 5).

>TABLE>

2.16. En outre, une fois installées, les délégations ont particulièrement souffert de la faiblesse des ressources en personnel qu'elles pouvaient affecter au programme PHARE. Ainsi, la nouvelle délégation ouverte en Slovaquie (mars 1995) ne comptait-elle que deux emplois permanents réservés à des expatriés, le chef de délégation et un conseiller économique. En Roumanie, les agents expatriés de la délégation n'étaient que trois depuis la mi-1994. En Pologne, ce n'est qu'en 1994 qu'un poste de conseiller agricole a été attribué à la délégation pourtant ouverte en 1990 et ce malgré l'importance de l'agriculture polonaise à laquelle 100 Mio ECU avaient été alloués entre 1990 et 1993. Pour faire face à cette situation, la Commission a eu largement recours à des agents locaux ainsi que le montre le tableau n° 6.

>TABLE>

2.17. Même lorsque des emplois existent au tableau des effectifs des délégations, des retards considérables peuvent survenir dans leur occupation. Ainsi, en Pologne, le poste de conseiller agricole, finalement créé en juillet 1994 moyennant la suppression de celui d'attaché de presse de la délégation, n'était toujours pas pourvu à la fin de l'année 1995 (voir point 2.16). Le poste de chef de délégation y est resté vacant pendant dix mois, de juillet 1994 à avril 1995, celui de conseiller économique de mai à septembre 1994 et celui d'attaché administratif de juillet à novembre 1994. En Roumanie, la délégation ouverte en octobre 1993 n'a disposé de ses deux conseillers qu'à la mi-1994.

2.18. Si les délégations ont bien suivi les procédures du DIS comme l'approbation des termes de référence des contrats, celle des listes de soumissionnaires, celle des programmes de travail ou des clauses contractuelles, elles ont négligé d'autres aspects essentiels de leur rôle. Elles n'ont ainsi consacré que peu de temps à la surveillance de l'exécution des projets, qu'il s'agisse des visites sur place auprès des bénéficiaires ou de l'examen des rapports déposés par les consultants. Ces contacts limités avec les bénéficiaires finals réduisent considérablement l'efficacité des délégations dans les pays PHARE.

Rôle des services centraux de la Commission

2.19. En avril 1991, la Commission a demandé à ses services centraux de définir les orientations relatives à la programmation des fonds, puis d'appuyer les délégations dans l'identification et l'instruction des divers programmes (voir point 2.14). Dans la pratique, le rôle joué par les services centraux de la Commission est beaucoup plus étendu. Dans le cas des programmes de travail, leur intervention fait double emploi avec celle des délégations pour le contrôle de leurs aspects techniques. De plus, les services centraux de la Commission engagent encore selon des procédures centralisées une partie des fonds attribués à des pays dotés du DIS (tableau n° 1).

2.20. En décembre 1995, la Commission a publié de nouvelles instructions concernant les rôles respectifs de ses services centraux et de ses délégations. Certes, ces documents représentent un progrès, mais leur valeur se trouve réduite par l'absence persistante de descriptions de postes dans les services centraux de la Commission. En outre, les responsabilités opérationnelles doivent encore être clarifiées. Ainsi, les chefs de délégation sont responsables des questions relatives à PHARE devant le directeur du programme au sein de la Direction générale (DG) I A et non devant les chefs d'unité géographique de la même DG auxquels il serait pourtant logique qu'ils fassent rapport. S'agissant des conseillers au sein des délégations, il n'est pas précisé si, pour les opérations PHARE, ils rendent compte au chef de délégation ou aux services centraux de la Commission. En outre, la Commission n'exige pas que les délégations rendent compte de la mise en oeuvre d'ensemble des programmes sectoriels.

2.21. La place importante tenue par les agents du siège de la Commission dans la mise en oeuvre courante des programmes est confirmée par la répartition des postes entre les services centraux et les délégations (19). Ainsi, pour PHARE, 70 agents de catégories A et B sont affectés aux trois unités géographiques des services centraux, alors que seulement 23 agents statutaires le sont dans les délégations. Les services centraux de la Commission comprennent en outre 19 agents affectés à une unité d'appui sectoriel, ainsi que 15 autres affectés à une unité chargée de questions de politique générale et de la coordination avec le G-24 (voir annexe 3). Comme les services centraux de la Commission doivent désormais consacrer plus d'attention aux accords européens et à la stratégie de pré-adhésion, la réduction de leur intervention dans le suivi quotidien du programme PHARE devient inévitable.

2.22. Le fait que l'ensemble du personnel spécialisé dans les questions contractuelles et financières soit affecté aux services centraux nuit au bon fonctionnement des délégations. La mise en place de postes réservés à des spécialistes des questions financières au sein des délégations, pour partie au moins par transfert de postes provenant des services centraux, augmenterait les possibilités réelles de décentralisation.

3. UNITÉS DE GESTION DES PROGRAMMES (UGP)

Mise en place des unités de gestion

Rôle de l'ordonnateur de programme

3.1. Conformément aux dispositions des articles 107 et 109 du règlement financier, la Commission a confié de larges responsabilités aux ordonnateurs de programmes (PAO) nommés par les pays bénéficiaires. Les premières lignes directrices opérationnelles publiées par la Commission en 1990 confient aux PAO la gestion des comptes bancaires des projets, celle des avances, le lancement des appels d'offres ainsi que la passation des contrats. Plus généralement, les ordonnateurs de programmes doivent:

«garantir la bonne exécution en temps voulu du projet et en particulier, de l'utilisation des fonds octroyés par la Communauté dans le respect des dispositions de la convention de financement et des principes de la bonne gestion financière, y compris ceux d'économie et d'efficacité en termes de coûts» (20).

3.2. La Commission n'a pas assez tenu compte des capacités des administrations locales, incapables généralement de s'acquitter de façon satisfaisante de fonctions aussi vastes, notamment parce que les pays PHARE n'avaient qu'une faible tradition de transparence de leurs pratiques comptables et de leurs marchés publics. En outre, la décentralisation a été conduite sans que la Commission ait une connaissance suffisante des procédures qui, dans les administrations nationales, doivent garantir la bonne gestion financière. Dans ce contexte, la décentralisation aurait dû être davantage précédée d'actions de formation des administrations locales.

3.3. En pratique, la fonction de PAO est souvent remplie par des fonctionnaires de haut rang, qui, en raison de leurs fonctions, ne peuvent pas intervenir dans la gestion courante des programmes. En effet, une étude réalisée en 1995 par la Commission a fait apparaître qu'en règle générale, un ordonnateur de programme ne pouvait consacrer que peu de son temps au programme PHARE. De ce fait, la planification détaillée des programmes et leur mise en oeuvre ont été déléguées aux UGP sans pour autant que les lignes directrices opérationnelles de 1990 en aient fait mention.

Développement des unités de gestion

3.4. L'affectation de fonds à une vaste gamme de secteurs a eu pour effet d'accroître le nombre des UGP car chaque fois qu'un programme a été lancé dans un nouveau secteur d'intervention, une nouvelle unité de gestion de programme a presque toujours été créée. Ainsi, comme le montre le tableau n° 7, la période 1990-95 a été caractérisée par un accroissement constant du nombre d'UGP, si bien qu'à la fin de 1995, leur nombre avait atteint 138. A cette époque, la Commission n'avait, pour sa part, adopté aucune stratégie visant à en maîtriser la multiplication.

>PICTURE>

Rôle des unités de gestion

Principales caractéristiques des unités de gestion

3.5. Le principe de la décentralisation présente l'avantage d'associer les pays bénéficiaires à la gestion des fonds PHARE. En pratique toutefois, les UGP ont fourni des prestations de qualité très variable. Dans tous les cas, un processus d'apprentissage des procédures PHARE et plus largement des méthodes de gestion des fonds publics a été engagé. Ce processus d'apprentissage a souvent pesé sur les programmes et s'est notamment traduit par des retards de mise en oeuvre (voir points 2.8-2.10), des difficultés dans la passation des contrats (voir points 4.6-4.9) ou dans la gestion financière (voir points 4.14-4.21), ainsi que dans les mécanismes de compte-rendus d'exécution (voir point 4.27).

3.6. Le grand nombre d'UGP aurait pu avoir un effet positif dans la mesure où les occasions de transfert de savoir-faire étaient multipliées. Toutefois, dans les faits, le développement de compétences de gestion s'est souvent révélé délicat. En effet, alors que dans les premières années, les UGP ont joué un rôle important de jonction entre la Commission et les ministères intéressés, elles ont souvent été mal intégrées dans ces ministères. Ce manque d'intégration a réduit le transfert de savoir-faire et a favorisé un certain démarquage des unités de gestion de programme vis-à-vis des politiques et des priorités nationales.

3.7. Les unités de gestion de programmes ont bien constitué un relais par rapport aux administrations nationales, mais il aurait été préférable de les envisager comme une solution temporaire, en attendant que la réforme des administrations publiques et l'expérience acquise par la Commission permettent l'insertion complète du programme PHARE dans les activités des ministères nationaux. Non seulement la Commission n'a pas suivi de stratégie d'intégration progressive des tâches des UGP dans les administrations nationales mais les pays bénéficiaires n'ont pas accordé non plus, au début du programme PHARE, une priorité suffisante à la réforme de l'administration publique.

3.8. Le développement de compétences de gestion dans les administrations publiques des pays PHARE a également été freiné par des contraintes budgétaires nationales ainsi que par des écarts de salaires considérables entre les traitements du secteur privé et ceux du secteur public. En d'autres termes, les autorités nationales n'ont pas pu doter les UGP des emplois appropriés, ni rémunérer ces emplois à un niveau suffisant pour conserver durablement un personnel de haut niveau. Le fonctionnement global du DIS s'en est trouvé affecté et la rotation du personnel au sein des unités de gestion de programmes a été forte. Les agents ayant bénéficié d'une formation dans le cadre du programme PHARE ont très souvent quitté leur poste pour un emploi mieux rémunéré dans le secteur privé. Cette ponction continuelle subie par les UGP a ralenti les transferts de savoir-faire vers les administrations.

3.9. En Pologne, les UGP ont souvent pris la forme de «fondations», ce qui a permis de contourner les difficultés de recrutement dues à la faiblesse des traitements versés dans le secteur public. En effet, ces organismes ne sont pas liés par les grilles de salaires de la fonction publique et peuvent accorder des traitements jusqu'à deux fois supérieurs à ceux de l'administration sans toutefois atteindre les barèmes du secteur privé. Atténuée, la rotation du personnel n'en est pas pour autant éliminée.

Rôle de l'assistance technique aux unités de gestion

3.10. Dans les pays PHARE l'assistance technique placée auprès des UGP a le plus souvent un double rôle. Elle doit d'une part, apporter un soutien administratif à la gestion des programmes sectoriels et d'autre part, fournir un appui opérationnel aux autorités nationales pour la formulation de leurs politiques sectorielles et la mise en oeuvre des actions financées par le programme PHARE. L'assistance technique a ainsi constitué pour les UGP le principal instrument de soutien du développement de leurs compétences de gestion. Elle est financée par PHARE et fournie par des consultants pour la plupart occidentaux.

3.11. Pour les raisons décrites aux points précédents, le transfert du savoir-faire de l'assistance technique vers le personnel des UGP demande en général plusieurs années. Ainsi, à la mi-1995, près des deux tiers des UGP fonctionnant depuis plus de trois ans et dont les programmes étaient encore en cours d'exécution, continuaient à bénéficier d'une assistance technique étrangère. Quoiqu'ayant pour raison d'être l'aide au personnel local, l'assistance technique a souvent constitué le principal élément de continuité dans la gestion décentralisée des programmes PHARE. Ce faisant, elle s'est rendue indispensable.

3.12. La plupart des contrats relatifs à ces assistances techniques sont conclus selon des procédures centralisées. Malgré les similitudes qui caractérisent les interventions de ces assistants techniques, il n'existe pas de mandat type dans leurs contrats. Ainsi, dans certains cas, les termes du contrat mettaient l'accent sur l'importance du transfert de savoir-faire tandis que dans d'autres, cette question n'était abordée que brièvement ou même pas du tout. Sur 30 contrats concernant l'assistance technique aux UGP en Roumanie, les clauses de quatre d'entre eux seulement comprenaient une mention claire relative autransfert de savoir-faire. Par ailleurs, non seulement les responsables de ces assistances techniques n'ont bénéficié d'aucune formation spécifique sur les procédures du DIS avant de prendre leurs fonctions dans le pays bénéficiaire, mais les résultats qu'ils ont obtenu n'ont fait l'objet d'aucun dispositif particulier d'évaluation ex-post par la Commission. Pourtant, ces assistances techniques jouent un rôle majeur dans le DIS.

3.13. Aucune procédure précise n'a été instituée pour instruire les cas de contrats arrivant à expiration. Leur prolongation était simplement approuvée par la Commission sur la base de demandes de maintien de l'assistance technique formulées par les ordonnateurs de programme. Les raisons invoquées par ces ordonnateurs se limitaient en général au constat selon lequel le transfert de savoir-faire n'avait pas été achevé dans les délais initialement prévus. Dans ces conditions, il existe un risque de voir les UGP chercher à prolonger des contrats, non parce que les consultants disposent de compétences techniques dont les UGP sont dépourvues, mais simplement pour disposer d'un personnel d'appoint. De leur côté, les cabinets de consultants ont un intérêt évident à obtenir une prolongation de leurs contrats (21).

3.14. La tâche des assistances techniques aux UGP a été compliquée par un manque de clarté dans la définition de leur rôle et dans les modalités de reddition des comptes. Il faudrait en particulier préciser si l'assistance technique doit exercer une fonction de contrôle sur les unités de gestion de programmes pour le compte de la Commission et dans quelle mesure elle a pour tâche de conseiller ces UGP dans la gestion de leurs programmes. Le fait que le mandat des assistants techniques soit en général élaboré par la Commission qui conclut ensuite leurs contrats prête à confusion car les UGP, comme les consultants eux-mêmes, considèrent fréquemment que l'assistance technique est davantage placée au service de la Commission qu'à celui de l'UGP. Ceci est souvent confirmé par les contrats qui exigent du consultant qu'il rende compte aux services centraux de la Commission.

3.15. Il est fréquent que les UGP tirent mal profit des possibilités de formation que leur offre l'assistance technique. En effet, elles n'incitent pas assez leurs agents à collaborer étroitement avec leurs homologues de l'assistance technique. Pour de nombreux agents des UGP, PHARE a constitué la première occasion de travailler avec des consultants occidentaux. L'absence d'expérience antérieure a cependant réduit l'efficacité de cette collaboration. Par ailleurs, les différences de rémunérations considérables entre les experts étrangers et le personnel national des UGP ont également nuit à cette collaboration.

Manuel de procédures du DIS

3.16. La Commission n'a pas assez fourni d'appui direct de formation et de conseil à ces unités. Ainsi, ce n'est qu'en 1994 qu'a été publié un manuel exposant les procédures décentralisées, alors qu'il s'agissait dès l'origine d'un moyen essentiel d'améliorer la gestion PHARE de la part des administrations nationales. A cette date, la partie V-A du manuel traitant des contrats n'était pas terminée et les chapitres manquants, en particulier celui sur les contrats de travaux, n'avaient toujours pas été publiés à la fin de l'année 1995. En outre, malgré l'importance de ce manuel pour les administrations nationales, la Commission ne l'avait pas fait traduire dans les langues des pays PHARE. La publication d'une édition révisée du manuel était prévue pour le début de 1997 mais ne sera probablement pas diffusée avant fin 1997, après que la Commission ait redéfini les orientations prioritaires de PHARE.

3.17. Une grande partie du travail d'élaboration du manuel diffusé en 1994 a été confiée à un cabinet de consultants dont le contrat a été passé en janvier 1993 par entente directe, bien que son montant (59 581 ECU) ait dépassé le seuil de 50 000 ECU autorisé pour de tels contrats. Alors que les travaux devaient commencer en octobre 1992 et le manuel être terminé en mars 1993, les consultants ont poursuivi leurs travaux jusqu'en mars 1994 et leur rémunération a été portée à 212 634 ECU.

3.18. Lorsque la version inachevée du manuel a été publiée dans les pays PHARE à la mi-1994, la Commission a organisé une semaine de formation au DIS dans chacun de ces pays. Hormis cette action limitée, la Commission n'a organisé que peu de formations complémentaires sur les procédures DIS: aucun agent des services centraux de la Commission n'a été chargé d'organiser de formation concernant le DIS au sein des UGP et de leur côté, les délégations n'ont pas disposé de suffisamment de temps pour assurer «sur le tas», la mise à niveau des agents des UGP.

Coût des unités de gestion

3.19. Les coûts des UGP sont répartis entre le programme PHARE et les pays bénéficiaires. Il n'est toutefois pas possible de connaître avec précision les coûts à la charge des pays PHARE car les conventions de financement ne les obligent pas à déclarer le montant de leur contribution financière à chaque programme. Il est de plus impossible d'établir le montant des coûts des UGP portés à la charge du programme PHARE lui-même, parce que la Commission n'a pas mis en place de cadre comptable suffisamment précis pour en permettre le recensement. En effet, les comptes de la Commission ne permettent pas d'identifier séparément les coûts de fonctionnement des UGP, ceux de l'assistance technique d'appui administratif et ceux de l'assistance technique d'appui opérationnel (voir point 3.10). Quant à la nomenclature utilisée, elle varie d'un programme sectoriel à un autre.

Coûts de fonctionnement des unités de gestion

3.20. Les contraintes budgétaires que connaissent les pays PHARE (voir point 3.8), alliées à la multiplication des UGP (voir point 3.4), ont exercé une pression telle sur la Commission qu'elle a contribué au financement des dépenses de fonctionnement des UGP alors même que le règlement PHARE (article 6) limitait le financement de ces dépenses:

«Les dépenses d'entretien et de fonctionnement peuvent être prises en charge pour les programmes de formation et de recherche ainsi que pour les autres projets, étant entendu que, pour ces derniers, la prise en charge ne peut intervenir que dans la phase de démarrage et de façon dégressive».

3.21. Dans ce domaine, plusieurs déficiences ont été constatées de la part de la Commission qui n'a pas défini ce qu'il fallait entendre par «dépenses de fonctionnement», ni précisé la durée de la «phase de démarrage», ni adopté de règle pour l'application du principe de dégressivité (22).

3.22. Ce défaut de politique d'ensemble et de lignes directrices applicables au financement des dépenses de fonctionnement du programme PHARE a favorisé l'adoption par la Commission d'attitudes au cas par cas. Ce n'est qu'au milieu de l'année 1995 que la Commission a engagé une étude sur l'organisation des UGP. Cette étude qui porte sur une centaine d'UGP a montré que ces dernières comptaient en moyenne 9 ou 10 agents, dont 57 % étaient à la charge de PHARE. Ce personnel financé par PHARE était lui-même composé de 1,2 experts étrangers et de 4,2 agents locaux. Le tableau n° 8 présente une analyse détaillée de la situation à la mi-1995.

>TABLE>

3.23. En Pologne, principal pays bénéficiaire de PHARE, les UGP sont à la fois nombreuses et étoffées. Elles emploient au total 430 agents (dont 87 % sont payés par PHARE), y compris des experts étrangers. En outre, dans 60 % de ces UGP, les coûts salariaux sont entièrement supportés par PHARE. Du fait de leur dépendance par rapport au financement PHARE, la viabilité à terme de ces UGP, dont la moitié sont des fondations (voir point 3.9), n'est pas assurée. Dans ce pays, les deux UGP bénéficiant le plus des aides de PHARE pour leurs dépenses de rémunération de personnel étaient:

a) l'Agence polonaise pour le développement régional (PARD), chargée de l'important programme STRUDER (23) (76,7 Mio ECU), dont les 90 agents locaux étaient rémunérés par le programme PHARE, soit 625 000 ECU en 1995;

b) la Fondation pour l'assistance aux programmes agricoles (FAPA), dans laquelle 49 agents locaux sur 53 étaient rémunérés par le programme PHARE, soit 600 000 ECU en 1995.

3.24. Dans les autres pays, la part des dépenses de personnel des UGP financée par PHARE, bien que moins importante, demeurait de l'ordre de 35 à 55 %. Les cas ci-après constituent des exemples d'UGP présentant un financement PHARE particulièrement élevé:

a) la Fondation pour la gestion internationale (FIMAN) est l'unité de gestion de programmes chargée de l'éducation en Roumanie où sur un total de 33 agents locaux, 32 étaient financés par PHARE en 1995 (350 000 ECU);

b) l'unité de gestion de programmes du ministère de l'industrie en Bulgarie, dont les sept agents locaux étaient financés à la charge du programme PHARE (35 000 ECU en 1995);

3.25. Le défaut de clarté des règles concernant les dépenses de fonctionnement peut également gêner la mise en oeuvre des programmes individuels. Ainsi, en Pologne, l'approbation des programmes de travail relatifs au programme de privatisation pour 1991 (50 Mio ECU) a été retardée en 1994 pendant que la Commission examinait le principe et l'étendue du financement des traitements du personnel de l'UGP et du ministère concernés. Dans ce pays, l'incertitude quant aux financements PHARE à venir a également contribué à une forte rotation du personnel.

3.26. La Commission a proposé de remédier au problème des niveaux de rémunération (voir point 3.8) en autorisant que PHARE complète les traitements du personnel des UGP sous réserve de l'accord officiel des administrations nationales. Cette méthode n'a pas été retenue en raison des tensions que de grandes disparités de salaires pourraient provoquer au sein des administrations nationales. Toutefois, de nombreuses UGP ont recours à des compléments de rémunérations indirects sous forme, par exemple, d'indemnités journalières versées aux agents lors de leurs déplacements. Ces indemnités, calculées à partir des barèmes des Nations unies, sont particulièrement élevées par rapport aux traitements mensuels moyens. Ainsi, en Roumanie, où le traitement mensuel des directeurs d'UGP était de l'ordre de 90 ECU en 1995, l'indemnité journalière s'élevait à 224 ECU.

3.27. Outre le financement des dépenses de personnel des UGP, PHARE a souvent pris en charge des acquisitions de véhicules automobiles et d'équipements de bureau, ainsi que des frais de fonctionnement (télécommunications, carburant et entretien des véhicules, loyers, frais de chauffage ou d'électricité). L'importance du financement PHARE dans ces domaines est difficile à cerner en raison de l'absence de plan comptable clair: l'étude des UGP réalisée par la Commission en 1995 ne peut en effet, être tenue pour fiable dans la mesure où elle ne reposait que sur des déclarations des unités de gestion. Il est cependant manifeste que, s'agissant de certaines unités de gestion, les dépenses d'investissement et les dépenses de fonctionnement non salariales ont été importantes. Par exemple, les coûts de fonctionnement non salariaux annuels des UGP chargées des trois principales interventions PHARE en Pologne (privatisation, agriculture et développement régional) étaient estimés à environ 1,1 Mio ECU en 1995 par l'expert chargé de l'étude par la Commission.

3.28. Les dépenses de fonctionnement ont été financées de deux façons: par les avances versées aux UGP après approbation des programmes de travail, ou par leur prise en charge dans les contrats d'assistance technique d'appui aux UGP. Or, ces financements indirects obscurcissent le suivi et le contrôle des coûts. Le contrôleur financier de la Commission a donc cherché à imposer le respect des dispositions de l'article 6 du règlement PHARE lors de l'approbation des demandes de paiement d'avance. Mais, ne participant pas aux procédures d'approbation des contrats, il n'a pas toujours pu empêcher ce type de dépenses de fonctionnement.

3.29. Le fait que, dans le dispositif actuel, les UGP soient toujours responsables non seulement de la gestion technique des programmes (identification des projets et établissement des mandats des contrats) mais aussi de leur gestion financière (paiements en faveur des sous-traitants, gestion de comptes bancaires) a considérablement accru leurs besoins en personnel.

3.30. Une autre façon d'envisager la décentralisation aurait pu consister à confier la gestion technique aux UGP, mais à réserver la gestion financière à un seul ministère ou à une seule agence dans chaque pays. Cette méthode est retenue dans une version modifiée du DIS applicable en 1997 dans les États baltes où se sont ouvertes des «Unités centrales de financement et de passation de contrats» (CFCU) (24). Dans cette nouvelle organisation, il est possible de réduire le nombre des agents spécialisés dans les questions financières, dont le coût est souvent élevé et le recrutement difficile. Cesystème présente également l'avantage de simplifier la gestion financière de la Commission, car les fonds ne sont gérés que par un seul interlocuteur par pays.

Coût de l'assistance technique étrangère appuyant les unités de gestion

3.31. L'assistance technique d'appui aux unités de gestion de programmes (voir point 3.10) est coûteuse. L'examen des assistances techniques fournies aux UGP montre que, tout en variant en fonction des services demandés, le coût moyen des contrats a été de l'ordre de 700 000 ECU (25). Il s'agissait le plus souvent d'une équipe de deux experts détachée pendant environ deux ans auprès d'une unité de gestion et assistée d'autres experts fournissant, pour de courtes périodes, des services spécialisés. Les honoraires moyens d'un expert étranger détaché auprès d'une unité de gestion se sont élevés à environ 12 000 ECU par mois. Ils se situaient rarement en-dessous de 10 000 ECU, mais ont atteint parfois 17 000 ECU.

3.32. L'analyse d'une trentaine de contrats financés par PHARE et passés avec des consultants individuels recrutés par l'AEC (26), a fait apparaître le versement d'honoraires mensuels moyens de 8 000 ECU, aucun consultant ne percevant plus de 10 000 ECU. Dans un cas où les services d'un consultant détaché pour de courtes missions auprès de l'unité de gestion chargée de la privatisation en Slovaquie avaient été facturés par son cabinet au taux mensuel de 20 000 ECU, la Commission, à l'échéance du contrat, a employé le même expert dans le cadre d'un contrat AEC à long terme pour des honoraires mensuels de 9 000 ECU. Outre la rémunération des experts détachés, les honoraires demandés par les cabinets de consultants couvrent le soutien qu'ils fournissent tout au long du contrat ainsi qu'une contribution à leurs frais généraux et à leur bénéfice. Toutefois, le soutien réel fourni par le cabinet est souvent limité et dans de nombreux cas, les prestations complémentaires d'appui sont facturées séparément. Ainsi, le principal service rendu par les cabinets de consultants consiste-t-il le plus souvent, en pratique, à recruter les experts et à les remplacer en cours de contrat s'ils viennent à quitter le projet prématurément.

3.33. Bien que les contrats d'assistance technique aux UGP soient passés après appels d'offres, la mise en concurrence des entreprises ne conduit pas toujours à une réduction des dépenses. Lors de l'évaluation des soumissions, la Commission met dans un premier temps l'accent sur la qualité technique des offres reçues. L'évaluation financière ne compte ensuite que pour 30 % de l'ensemble de l'évaluation et seules sont examinées les offres financières des entreprises dont l'évaluation technique se situe au-dessus d'un certain seuil (27). En raison du recours au système des listes restreintes, cette méthode réduit la concurrence au niveau des prix. Par ailleurs, la concurrence, mesurée en termes de nombre d'offres reçues, est en général faible au regard de l'importance des contrats en cause. Ainsi, sur un échantillon de 35 appels d'offres concernant l'assistance technique à des UGP, le nombre moyen d'offres reçues n'était que de 4,4 pour 7,6 entreprises invitées à concourir. La raison la plus fréquemment invoquée pour expliquer la différence entre le nombre des offres sollicitées et celui des offres reçues est que des entreprises retenues sur la liste des soumissionnaires sélectionnés se regroupent pour présenter une offre commune. Cette pratique est encouragée par la Commission qui communique la liste de toutes les entreprises admises à soumissionner lorsque l'appel d'offre est lancé. Le petit nombre d'offres reçues se répercute à son tour sur celui des offres dont la proposition financière est examinée (en moyenne, à peine 2,1 propositions financières ont été examinées par marché). Pour 29 % des appels d'offres, une seule proposition financière a été examinée. Dans de tels cas, il n'y a aucune concurrence au niveau des prix.

3.34. Près de 90 % des contrats d'assistance technique d'appui aux UGP ont donné lieu à une ou plusieurs prolongations au-delà de leur durée initiale. L'augmentation médiane de la valeur des contrats résultant de ces prolongations s'établissait à 67 %. Les cas suivants constituent autant d'illustrations du phénomène:

a) pour l'unité de gestion chargée de l'agriculture en Hongrie, le contrat initial (octobre 1990) de 0,6 Mio ECU, portant sur une période de 15 mois, a été étendu à trois reprises jusqu'en juillet 1995 et le montant des avenants a atteint 2,3 Mio ECU. Ce n'est qu'à cette date qu'un nouvel appel d'offres a été lancé pour un contrat supplémentaire de 1 Mio ECU;

b) pour l'unité de gestion chargée de la privatisation et de la restructuration en Hongrie, le contrat initial de 2,6 Mio ECU couvrait les programmes 1990 et 1991 et courait jusqu'en juin 1994. Il a été reconduit en deux fois jusqu'à la fin de l'année 1996 avec des avenants de 1,7 Mio ECU;

c) pour l'assistance technique chargée de l'environnement en Tchécoslovaquie, le contrat initial de 1 Mio ECU, portant sur une période de 18 mois à compter de mai 1991 a été prolongé en trois fois jusqu'en juin 1994 et son montant global porté à 2,6 Mio ECU;

d) pour le contrat d'appui à l'unité de gestion du ministère de l'industrie de Bulgarie, le contrat initial de 1,6 Mio ECU de juin 1991, d'une durée de 30 mois, a été prolongé de 12 mois avec un coût supplémentaire de 1 Mio ECU. Compte tenu d'autres avenants concernant le paiement d'agents locaux et d'experts engagés pour de courtes périodes, le coût total du contrat a atteint 2,9 Mio ECU.

4. CLARTÉ DU SYSTÈME DE GESTION DÉCENTRALISÉ

4.1. Si un système de gestion manque de clarté il peut s'avérer difficile, voire impossible, de déterminer la légalité et la régularité des opérations. C'est pourquoi, ce sont tout d'abord la clarté des procédures et les opérations qu'elles autorisent qui sont examinées dans ce chapitre. En deuxième lieu, ce sont les systèmes destinés à rendre compte de l'utilisation des fonds qui sont appréciés. Enfin, ce sont les dispositifs d'évaluation des résultats qui sont étudiés.

Passation des marchés

4.2. Environ 80 % des fonds PHARE gérés de façon décentralisée sont consacrés à des marchés de services (assistance technique), de fournitures ou de travaux. Les marchés de services sont prédominants. Leur passation est régie par l'article 118 du règlement financier et par l'article 7 du règlement PHARE. Le règlement financier prévoit que ces marchés sont, sauf exception, passés «après appel d'offres restreint». L'article 7 du règlement PHARE stipule pour sa part que:

«dans les cas de marchés d'un montant supérieur à 50 000 ECU, la participation aux appels d'offres et aux marchés est ouverte, à égalité de conditions, à toutes les personnes physiques et morales des États membres [et des pays PHARE]».

La Commission a privilégié l'article 118 du règlement financier en décidant que les marchés de services dont le montant dépasserait 50 000 ECU seraient soumis à appel d'offres restreint de sorte que l'«accès à égalité de conditions» exigé par l'article 7 du règlement PHARE n'a pas toujours été respecté.

4.3. Malgré l'importance attachée au respect du principe de mise en concurrence, il n'existe pas au niveau des services centraux de la Commission de système destiné à en vérifier globalement l'application par les délégations. L'examen par la Cour de listes restreintes concernant 320 appels d'offres de 1993 et 1994 a montré que, selon les pays PHARE, les entreprises originaires de certains États membres étaient retenues sur les listes plus fréquemment que celles d'autres pays. Dans certains pays PHARE, la tendance à surseoir à l'obligation d'«équilibre géographique raisonnable» (28) est particulièrement marquée. Ainsi, en Pologne et en Hongrie, les entreprises ayant des bureaux dans ces pays sont de très loin les plus consultées (voir tableau n° 9).

>TABLE>

4.4. La fréquence avec laquelle les entreprises sont retenues sur les listes est également déséquilibrée. Sur les 1 102 entreprises appelées à soumissionner pour les 320 marchés examinés, 818, soit environ les 3/4, n'ont été consultées qu'une seule fois. En revanche, un petit groupe de 24 entreprises, soit 3 % du total, a été consulté entre 10 et 31 fois (voir tableau n° 10).

>TABLE>

4.5. La question principale liée aux appels d'offres restreints est celle de la constitution des listes d'entreprises invitées à soumissionner (voir point 3.33). Dans le cadre du système décentralisé, les UGP sont chargées de l'établissement des listes qui sont ensuite soumises à la délégation de la Commission. Les lignes directrices initiales de 1990 restaient particulièrement vagues quant aux modalités d'établissement des listes puisqu'elles indiquaient seulement que «l'ordonnateur des programmes veillera à ce que des mesures appropriées soient prises pour favoriser une large participation aux appels d'offres et aux marchés». Le manuel de 1994 sur les marchés publics dans le cadre du système décentralisé a confirmé la nécessité d'assurer un «équilibre géographique raisonnable», tout en indiquant certains critères à prendre en compte (29).

4.6. Si la taille des cabinets de consultants affecte le nombre de marchés qu'ils peuvent accepter en même temps, elle ne peut toutefois constituer la seule explication aux déséquilibres constatés. Ceux-ci proviennent pour partie du fait que les UGP n'ont pas eu directement accès au registre central des consultants tenu par la Commission, registre qui contient toutes les données sur les entreprises souhaitant participer à des marchés PHARE. Dans ces conditions, les unités de gestion ont eu tendance à consulter de grandes sociétés internationales réputées dont les noms leur étaient familiers.

4.7. Le rôle important joué par les assistances techniques auprès des UGP dans l'établissement des listes restreintes ne doit pas non plus être ignoré, notamment lorsque ces unités ne disposent elles-mêmes que de peu d'informations quant aux entreprises susceptibles de convenir. Dans ces conditions, il existe un risque réel que le cabinet dont provient l'assistance technique recommande de porter sur la liste restreinte d'autres cabinets avec lesquels il est en bons termes (30). Il s'agit là d'une pratique dont l'ampleur est difficilement mesurable.

4.8. L'évaluation des offres elle-même manque de transparence. Ainsi, les procès-verbaux des comités d'évaluation des marchés PHARE, qui devraient expliquer comment le contractant a été choisi, sont habituellement succincts et peu explicites quant aux mérites et faiblesses des différentes offres, ou aux raisons pour lesquelles les appréciations des membres du comité varient sensiblement.

4.9. Le problème est dû en partie au fait que les comités d'évaluation sont essentiellement ou entièrement composés de ressortissants des pays PHARE dont l'expérience en matière d'évaluation d'offres est souvent limitée. En outre, les procédures DIS ne permettent pas de s'assurer que les membres des comités sont suffisamment indépendants ou qu'ils disposent bien des connaissances (linguistiques et techniques) nécessaires pour évaluer les mérites respectifs des offres.

4.10. Le manuel du système décentralisé prévoit qu'après la phase d'évaluation mais avant la finalisation du contrat, des négociations avec le soumissionnaire présentant l'offre la plus avantageuse sont entreprises si le taux des honoraires dépasse «l'ordre de grandeur normal» retenu pour les prestations de services. La Commission n'a toutefois donné aucune précision quant à cet ordre de grandeur.

Dépenses

4.11. Dans le DIS, les paiements sont effectués par les UGP sans contrôle préalable des services de la Commission (31). Cette mesure très importante de décentralisation a été prise par la Commission sans que celle-ci dispose d'informations suffisantes sur les procédures de contrôle en vigueur au niveau gouvernemental dans les pays bénéficiaires, ni sur les procédures établies par les UGP. Or, d'une part, les normes de gestion et de contrôle financier varient très largement d'une unité de gestion à l'autre et d'autre part, dans de nombreux cas, les contrôles administratifs de base comme la séparation des fonctions, la double signature des ordres de paiement et les rapprochements bancaires font défaut. En outre, la Commission n'a pas fourni d'instructions claires à ce propos aux UGP et même le manuel de 1994 ne traite que très partiellement des procédures de contrôle administratif et financier.

4.12. Dans le système décentralisé, la vérification des dépenses par la Commission a consisté:

a) en un examen des programmes de travail préalablement à leur adoption;

b) en un contrôle des termes de références et des dossiers d'appel d'offres;

c) en une vérification de l'attribution des contrats et des dossiers qui s'y rattachent, y compris les conditions applicables aux paiements; après signature pour les contrats inférieurs à 150 000 ECU et avant signature au-delà de ce seuil;

d) en un audit comptable a posteriori de différents programmes, dont l'exécution a été confiée à des professionnels indépendants.

4.13. Bien que les lignes directrices définies en 1990 par la Commission aient prévu des audits semestriels des programmes, ceux-ci n'ont été effectués que de façon ponctuelle et limitée entre 1990 et la fin 1994. Ainsi, avant 1995, seuls 34 des 108 programmes PHARE financés de 1990 à 1992 avaient été audités. Il s'agit là d'une faiblesse sérieuse du système de contrôle de la Commission. Ceci étant, une amélioration sensible est constatée depuis le début de 1995 et des audits réguliers sont maintenant effectués à mi-parcours des programmes, à leur échéance conventionnelle et à leur clôture. A la mi-1996, les résultats de ces audits restaient cependant peu exploités.

4.14. Une faille importante subsiste toutefois en ce qui concerne les procédures de paiements aux consultants. En effet, les UGP n'ont pas systématiquement vérifié que le consultant avait effectivement travaillé le nombre de jours indiqué dans le contrat. Il s'agit là encore d'un domaine qui, à tout le moins, manque de clarté et de rigueur.

4.15. Bien que la plupart des paiements PHARE couvrent des dépenses liées à des marchés déterminés, ils peuvent aussi concerner d'autres opérations comme par exemple les frais généraux des programmes. Ce sont des opérations à risque, puisque ces paiements sont effectués par l'unité de gestion en sa propre faveur. En principe, la Commission contrôle ces dépenses en demandant que chaque action soit inscrite dans les programmes de travail soumis à son approbation et qu'elle y soit décrite avec indication du calendrier et des coûts. Ce contrôle n'est pas suffisant pour les frais généraux. En effet, alors qu'un contrôle pourrait être exercé en comparant les dépenses aux prévisions budgétaires, il n'existe aucun plan comptable clair pour les frais généraux et pour certains programmes, pas même de dotation budgétaire. En outre, même lorsqu'un budget a été prévu pour les frais généraux, il arrive aux unités de gestion de le dépasser en imputant les paiements à d'autres programmes sans que la Commission s'en aperçoive puisqu'elle n'examine pas les imputations comptables, mais se contente de vérifier que les différents budgets des projets ne sont pas dépassés.

4.16. Le programme 1990 de privatisations en Pologne représentait un cas particulièrement net d'imputation de frais de fonctionnement à des budgets opérationnels. A ce titre, le budget du programme prévoyait un montant de 1,22 Mio ECU sur un total de 9 Mio ECU, mais un contrôle effectué par la Cour a montré que, sur la période 1991-1994, des dépenses portant au total sur 3,08 Mio ECU avaient été effectuées, essentiellement pour des salaires (1,35 Mio ECU), des équipements (0,8 Mio ECU) et des loyers (0,6 Mio ECU). Ces paiements avaient été, pour la plupart, imputés à des lignes budgétaires autres que celle des frais de fonctionnement.

4.17. L'absence de contrôle sur les paiements hors contrats a également permis des situations dans lesquelles l'assistance technique à une UGP se fait rembourser des frais déjà couverts par son contrat principal. Ce fut le cas de l'assistance technique à la Fondation hongroise pour la promotion des entreprises qui a reçu des paiements de l'unité de gestion de programme pour des postes tels que l'entretien et l'assurance de véhicules, des frais de secrétariat et de traduction, de télécommunication et d'impression, pour lesquels elle recevait déjà des indemnités dans le cadre du contrat. Des problèmes similaires ont été constatés pour le programme 1992 en faveur des petites et moyennes entreprises en Roumanie.

4.18. Des dérapages dus à l'insuffisance du contrôle interne dans certaines UGP sont apparus également à deux reprises en Pologne. Dans le premier cas, l'ancien président de la Fondation polonaise pour la privatisation s'est indûment fait verser, en 1992, 27 174 ECU. Les paiements en question ont été enregistrés en tant que frais financiers dans la comptabilité de l'UGP sans que la Commission ne prenne de dispositions pour que les fonds soient effectivement récupérés. Le montant a par la suite été remboursé par l'UGP en détournant de leur objet des intérêts perçus sur d'autres dépôts de fonds. Dans le second cas, 127 338 ECU ont, sans autorisation, été virés en décembre 1994 depuis le compte de l'unité de gestion de l'agence pour le développement industriel en Pologne sur un compte bancaire étranger. Le montant a été ultérieurement remboursé à l'unité de gestion par sa banque, après qu'il eut été établi que la fraude avait été commise par un employé de la banque.

Recettes

4.19. Les programmes PHARE encaissent des recettes provenant des intérêts bancaires engendrés par les fonds déposés sur les comptes bancaires des UGP. Les soldes très élevés de ces comptes s'expliquent par les délais qui séparent le transfert des fonds par la Commission de leur utilisation effective, phénomène dont la Commission ne tient pas assez compte. Entre le début du programme PHARE et le 31 décembre 1995, ces comptes avaient engendré des recettes de 34,7 Mio ECU. Dans les services de la Commission, le contrôle de ces intérêts reste très insuffisant, bien qu'ils représentent une augmentation importante des ressources du programme PHARE (32). Ce manque d'attention s'explique en partie par le fait que la Commission n'a pas à rendre compte des intérêts acquis par les programmes.

4.20. Le montant de 34,7 Mio ECU est certes élevé, mais il a été obtenu en laissant aux UGP le choix de la banque et la négociation des taux d'intérêt. Les fonds PHARE ont ainsi été fréquemment placés sur des comptes insuffisamment rémunérés.

4.21. L'article 5 du règlement PHARE prévoit que les recettes engendrées par les aides soient elles-mêmes utilisées pour le financement de projets. Il arrive toutefois fréquemment que de telles recettes contribuent à une plus grande couverture des frais généraux des unités de gestion. Ainsi, en Hongrie, les intérêts produits par les fonds du programme 1990 relatif aux PME ont été utilisés en fin de programme (décembre 1994) par l'unité de gestion pour acheter 26 nouvelles voitures pour un coût total de 198 430 ECU. En Pologne, tous les intérêts obtenus dans le cadre du programme de privatisation PHARE de 1991, qui s'élevaient à 1,6 Mio ECU à la fin de 1995, ont été affectés à des dépenses de fonctionnement y compris les salaires des agents de l'UGP. Par ce biais, les responsables de l'unité de gestion, lorsqu'ils ont demandé une réaffectation de fonds entre les composantes du programme au comité de gestion PHARE en juillet 1993, ont fait état d'une réduction de 0,4 Mio ECU du budget des frais de fonctionnement, alors qu'en réalité ces dépenses avaient augmenté de 1,2 Mio ECU.

Rapports comptables et financiers

4.22. La tenue par les UGP d'une comptabilité montrant clairement comment les fonds reçus ont été employés est nécessaire. De même, un système efficace et rapide de soumission de rapports financiers permettant aux services centraux de la Commission de superviser et de rendre compte de l'emploi des fonds sont des éléments-clés d'un système transparent de gestion décentralisée qui reste à mettre en place.

4.23. Conformément aux dispositions de l'article 16 des «conditions générales des conventions de financement» des programmes PHARE, les bénéficiaires doivent «tenir des registres et une comptabilité permettant d'identifier les travaux, les fournitures ou les services financés dans le cadre de la convention de financement, dans le respect des procédures comptables généralement admises». La tenue d'une comptabilité probante est essentielle dans la perspective d'un contrôle a posteriori. Dans les pays PHARE, les UGP ont éprouvé des difficultés à tenir une comptabilité en raison non seulement d'une méconnaissance des techniques de gestion financière, mais aussi de l'insuffisance des orientations pratiques et de la formation fournies par la Commission. Chaque assistance technique aux unités de gestion ayant élaboré son propre système comptable, il en est résulté, dans les pays PHARE, une cascade de doubles emplois. En outre, les systèmes mis en place n'ont que rarement reposé sur le principe comptable fondamental de la partie double. Compte tenu de la diversité des procédures juridiques et comptables, il est difficile d'appliquer exactement le même système de comptabilité informatisée dans chaque pays. Il aurait cependant été possible d'organiser une cohérence minimale au plan national en collaboration avec les coordinateurs nationaux et sur la base d'un tronc commun à l'ensemble des programmes PHARE.

4.24. Au cours des premières années de mise en oeuvre du programme PHARE, la Commission n'a pas assez prêté attention au dépôt de rapports financiers et à la mise en place de comptabilités probantes, ce qui handicape encore le DIS aujourd'hui. Ce n'est qu'à partir de 1992 qu'un système informatique commun (PHACSY) a commencé à voir le jour dans les unités de gestion. Le manuel DIS de 1994 stipule que «pour ce qui concerne la comptabilité, les unités de gestion de programmes seront opérationnelles et tiendront une comptabilité détaillée de l'ensemble des opérations effectuées pendant la durée du programme; cela doit être réalisé au moyen de PHACSY, le système d'établissement de rapports élaboré à cette fin par la Commission». Dans la pratique, ce système ne sert qu'à la présentation de décomptes financiers, car il s'est révélé inadapté aux travaux comptables.

4.25. PHACSY est inutilement complexe eu égard à la relative simplicité de son objet, qui est de rendre compte mensuellement à la Commission des contrats conclus et des fonds déboursés localement. Il est en outre d'une utilité limitée s'agissant de la communication d'informations détaillées de gestion. N'ayant pas été élaboré en concertation avec les unités de gestion de programmes, il répond mal à leurs besoins et entraîne des doubles emplois. En effet, les données doivent être enregistrées séparément dans le système comptable des UGP et dans PHACSY.

4.26. En 1994, la Commission a fait appel à des consultants (coût de l'opération: 614 200 ECU) pour résoudre ces problèmes de fonctionnement du système mais, suite aux résultats peu satisfaisants de ces premiers travaux, un autre contrat a été passé avec d'autres consultants en 1995 pour un montant de 188 770 ECU. Au total, c'est plus de 900 000 ECU qui ont été ainsi dépensés en contrats de conseil pour tenter d'améliorer PHACSY. Les faiblesses fondamentales du système sont cependant restées telles qu'à la fin de 1995, la Commission envisageait le remplacement de PHACSY par un nouveau système. A cet égard, il y a lieu de noter que d'autres services de la Commission (la DG VIII notamment) disposent déjà de systèmes comptables leur permettant de suivre l'exécution de chaque convention de financement contrat par contrat et paiement par paiement et que certains de ces systèmes font l'objet d'une mise en place décentralisée auprès des délégations.

4.27. Le manque de fiabilité des données enregistrées dans PHACSY a affecté le contrôle interne du système de gestion décentralisée. En effet, les données de PHACSY sont incomplètes, plusieurs unités de gestion n'ayant pas régulièrement rapproché leurs données avec celles des relevés bancaires. Les retards avec lesquels la Commission a reçu les rapports PHACSY ont été une source supplémentaire de difficultés. En juin 1995, 38 % des UGP n'avaient communiqué aucun rapport au cours du dernier mois, tandis que 15 % ne l'avaient plus fait depuis trois mois. En Slovaquie, ces fréquences atteignaient respectivement 57 % et 29 %. Au cours du second semestre de 1995, les délais de dépôt des rapports ont été notablement réduits.

4.28. Les insuffisances de fiabilité et de tenue à jour du système PHACSY ont une incidence sérieuse sur l'établissement des rapports relatifs au programme PHARE destinés aux tiers. Ceci concerne notamment les rapports trimestriels relatifs à l'exécution financière du programme adressés au Parlement européen. Avant la réduction récente des délais de dépôt des rapports, la valeur des contrats locaux s'est trouvée largement sous-évaluée. Dans ces rapports, l'analyse des contrats est effectuée par année. Cette pratique prête à confusion car les données ne correspondent pas à l'année au cours de laquelle les contrats sont conclus, mais à l'année pendant laquelle ils ont été comptabilisés. La mise en place de PHACSY n'ayant commencé qu'en 1992 et son installation effective dans les UGP ayant connu d'importants retards, l'arriéré d'enregistrement des informations n'a pu être finalement résorbé qu'en 1995.

Rapports sur l'efficacité des actions

4.29. La nécessité d'évaluer comment les fonds PHARE sont employés constitue un autre aspect de la clarté de la gestion. Dans le cadre de procédures décentralisées sur lesquelles la Commission ne peut exercer de contrôle quotidien, il est important d'évaluer les résultats des programmes. En l'absence d'éléments probants sur la réalisation des objectifs des programmes, le bon emploi des fonds n'est pas assuré; or il appartient à la Commission de mettre en place les procédures garantissant la bonne gestion des crédits budgétaires (33).

4.30. À maints égards, l'évaluation du programme PHARE est difficile dans la mesure où il porte sur un transfert de savoir-faire plutôt que, par exemple, sur des infrastructures dont la réalisation est plus aisément identifiable et quantifiable. Mais le caractère peu tangible des réalisations du programme PHARE rend encore plus nécessaire de vérifier que les fonds sont bien employés. À la fin de 1995, soit six ans après le commencement du programme PHARE, la Commission n'en était encore qu'au stade de l'élaboration d'un système d'évaluation susceptible de rendre compte du bon emploi des fonds (34).

4.31. Il est surprenant que la fonction d'évaluation ait été délaissée par la DG IA alors que la DG VIII, chargée des Fonds européens de développement, lui avait accordé une attention accrue dès la fin des années quatre-vingt. Elle avait renforcé considérablement l'unité responsable de l'évaluation, en adoptant la méthodologie du «cadre logique« (35) et en procédant systématiquement à des évaluations à mi-parcours et a posteriori pour l'ensemble des nouveaux programmes. Il s'agit là d'un autre cas dans lequel le programme PHARE aurait pu bénéficier des compétences et des techniques déjà mises au point par d'autres services de la Commission dans des domaines connexes.

4.32. À partir de 1991, les conventions de financement ont été assorties d'une annexe reprenant la méthode du «cadre logique», destinée à faciliter les opérations d'évaluation grâce à l'intégration des phases de planification, de supervision et d'évaluation, qui constituent le cycle des projets. Conformément aux dispositions du manuel, les UGP ont été tenues, à partir des programmes de 1993, d'établir un plan stratégique en début de programme, dont une partie importante reprenait le tableau matriciel détaillé du cadre logique. À ce propos, le manuel exige aussi que les unités de gestion établissent des rapports dits «de suivi et d'évaluation» (36) destinés à fournir annuellement une vision d'ensemble de l'exécution et des résultats de chaque programme, ainsi qu'une base pour la révision annuelle du plan stratégique.

4.33. Le manuel DIS donne quelques orientations pratiques concernant l'élaboration des tableaux matriciels du cadre logique; les unités de gestion de programmes ont d'ailleurs bénéficié d'une formation dans ce domaine lors de la première distribution du manuel. Néanmoins, la qualité des tableaux demeure très variable en raison de la complexité du système et des insuffisances des statistiques des pays PHARE. Ainsi l'identification d'indicateurs de résultats fiables s'est souvent révélée difficile.

4.34. Si les plans stratégiques ont été établis de manière presque systématique, il n'en a pas été de même des rapports de suivi et d'évaluation qui étaient censés suivre. À la fin 1995, 30 % seulement avaient été déposés.

4.35. Lors de la réorganisation des services centraux PHARE à la mi-1995, une étape importante a été franchie pour remédier à cette situation avec la création d'une unité de supervision et d'évaluation. Au cours du second semestre de 1995, cette unité a cependant eu pour principale activité de préparer un appel d'offres pour recruter des consultants en mesure de réaliser les évaluations pour la DG IA. En outre, étant donné la nécessité de mettre davantage l'accent sur le processus d'évaluation à tous les niveaux de la Commission dans le contexte de l'initiative SEM 2000 (37), le rôle de l'unité resterait à préciser par rapport à l'unité d'évaluation créée auprès de la nouvelle direction des finances de la DG IA.

5. CONCLUSION

5.1. Le programme PHARE a été mis en oeuvre dans des circonstances particulièrement difficiles en raison d'un contexte en constante évolution. Le nombre de pays et de secteurs couverts, ainsi que le volume d'aide ont augmenté rapidement (voir point 1.1). En même temps, la Commission a été conduite à engager l'intégralité du budget annuel du programme PHARE alors que son expérience des PECO était limitée et ses ressources humaines peu étoffées. Dans ce contexte, elle n'a pas tiré parti de son expérience des aides extérieures pour les évaluations ex-post (voir point 4.31) et pour le suivi comptable des projets (voir point 4.26).

Fonctionnement du système de gestion décentralisé (DIS)

5.2. L'une des priorités de la Commission a été l'engagement complet du budget PHARE, ce qui a été fait (voir point 2.2). Cependant, la passation des contrats et le déboursement des fonds n'ont pas connu le même rythme. Les procédures décentralisées ont plutôt ralenti qu'accéléré la passation des contrats (voir point 2.2). Le rapport de la Commission sur les taux de déboursement ne reflète pas la réalité des dépenses car au 31 décembre 1995, un solde de 497 Mio ECU, soit 38 % des fonds acheminés par le DIS, demeurait en attente d'utilisation sur les comptes bancaires des UGP (voir point 2.3).

5.3. Diverses caractéristiques générales du programme PHARE ainsi que certains aspects propres au DIS ont nui à la bonne progression des actions. Ainsi en est-il:

a) du fait que la Commission n'ait pas mis à disposition du programme PHARE suffisamment d'effectifs lors de son démarrage en 1990 (voir point 2.5);

b) de la faible capacité d'absorption des pays bénéficiaires (voir point 2.5);

c) de l'accent disproportionné mis sur l'engagement complet du budget annuel (voir point 2.6) qui a mobilisé des ressources au détriment de la préparation des projets individuels;

d) de la limitation insuffisante du nombre des programmes, projets et contrats pour tenir compte des ressources humaines réduites des services de la Commission (voir point 2.7);

S'agissant du DIS proprement dit, des retards importants ont affecté le dépôt et l'approbation des programmes de travail, ainsi que ceux des contrats par les services centraux de la Commission (voir points 2.10-2.12).

5.4. Les difficultés rencontrées sont révélatrices d'insuffisances dans la maîtrise du DIS par la Commission. La décentralisation au profit des délégations de la Commission est restée trop limitée, les services centraux conservant un rôle excessif dans la gestion quotidienne (voir points 2.19-2.22). Les délégations ont souffert d'un manque de personnel et de retards dans le pourvoi des postes (voir points 2.15-2.17).

5.5. Le suivi au jour le jour des actions du programme PHARE devrait être entièrement confié aux délégations, comme cela est en principe prévu. Mais, pour que les délégations puissent approuver la totalité des programmes de travail et des contrats, leurs effectifs devraient, en particulier, comprendre des spécialistes en matière de gestion financière et de contrats (voir point 2.22). Il conviendrait également d'accélérer le redéploiement des effectifs des services centraux de PHARE et d'autres délégations vers les délégations ouvertes dans les pays PHARE.

5.6. Les services centraux de la Commission devraient consacrer leurs efforts au développement des politiques et des procédures, ainsi qu'à la supervision et à l'évaluation d'ensemble des programmes (voir point 2.21). La Commission devrait veiller à limiter le nombre des programmes financés, comme celui des projets et des contrats à l'intérieur de chaque programme; cette réduction du nombre des opérations devrait permettre aux services d'en assurer un meilleur suivi.

Unités de gestion des programmes

5.7. Bien qu'elles n'aient pas été prévues au début du programme PHARE, les UGP se sont rapidement multipliées car la Commission n'a pas eu le souci d'en limiter le nombre (voir point 3.4). Les difficultés rencontrées lors de la décentralisation en faveur d'unités de gestion dont les capacités étaient réduites peuvent être considérées comme le résultat d'un compromis nuisant à l'efficacité de la mise en oeuvre à court terme. Mais, à moyen terme, les administrations nationales devraient affermir leurs compétences de gestion du fait de leur participation au programme PHARE (voir point 3.5).

5.8. L'acquisition d'une maîtrise des techniques de gestion par les administrations nationales a été limitée par la marginalisation de nombreuses UGP (voir points 3.6-3.7). De même, les contraintes budgétaires des pays bénéficiaires ont restreint les possibilités de pourvoi des postes et le recrutement durable d'agents de qualité (voir point 3.8).

5.9. La Commission a principalement eu recours à l'assistance technique occidentale pour appuyer les unités de gestion mais l'efficacité du transfert de savoir-faire a été réduite en raison:

a) d'une définition ambiguë du rôle des assistances techniques (voir point 3.14);

b) des conditions d'établissement des rapports des assistances techniques (voir point 3.14);

c) de l'absence d'évaluation ex-post des performances des assistances techniques (voir point 3.11);

d) d'un système peu encadré de prolongation des contrats d'assistants techniques (voir point 3.12);

e) du manque d'expérience et de formation des agents nationaux des UGP qui a pesé sur leur collaboration avec les assistances techniques occidentales (voir point 3.15).

5.10. La Commission a peu développé les autres formes d'appuis aux unités de gestion de programmes. Elle s'est bornée à publier un manuel relatif aux procédures décentralisées, lequel n'a été diffusé qu'en 1994 et n'a pas été traduit dans les langues des pays PHARE. Par ailleurs elle n'a fourni aux UGP qu'une formation restreinte sur les procédures décentralisées (voir points 3.16-3.18).

5.11. Comme les pays PHARE éprouvaient des difficultés à financer les dépenses de fonctionnement des UGP, la Commission en a pris en charge une partie afin d'assurer une mise en oeuvre correcte des programmes (voir point 3.20). La Commission n'a cependant pas défini de politique permettant de tenir compte des dispositions de l'article 6 du règlement PHARE, qui exigent qu'un tel financement soit non seulement limité à la période de lancement du programme mais aussi dégressif (voir point 3.21). Elle n'a pas non plus établi de plan comptable pour l'enregistrement, le suivi et le contrôle de ces dépenses (voir points 3.19 et 3.26-3.29).

5.12. Le recours intensif à l'assistance technique étrangère d'appui aux unités de gestion a été coûteux (voir points 3.31-3.34) et les procédures PHARE de mise en concurrence n'ont pas toujours conduit à une réduction de ces dépenses (voir point 3.33).

5.13. La question des coûts de fonctionnement des UGP doit être résolue. L'une des approches envisageables consisterait à faire inscrire dans les conventions de financement signées avec les pays bénéficiaires, un engagement de la part de ces derniers concernant le personnel à fournir et les autres coûts qu'ils prendraient à leur charge. Il faudrait aussi disposer d'un calendrier des augmentations de cette contribution pendant la durée du programme. La Commission devrait contrôler que cet engagement est respecté et agir fermement en cas de défaillance.

5.14. Il conviendrait aussi d'envisager, dans chaque pays, le transfert des fonctions financières à une unité centrale, par exemple le ministère des finances. L'application du principe d'unité de caisse réduirait les coûts administratifs des UGP tout en améliorant la gestion financière du programme PHARE (voir point 3.30).

5.15. De meilleures ressources humaines et une diminution du nombre des fonctions dévolues aux UGP devraient conduire à une réduction des besoins en assistances techniques et accélérer les transferts de savoir-faire. Il conviendrait en outre de renforcer la collaboration entre les UGP et les assistances techniques, en commençant par des actions de formation du personnel des UGP sur la manière de gérer les contrats et sur les techniques d'élaboration des mandats des consultants. Les UGP devraient recevoir systématiquement copie des contrats d'assistance technique. Il faudrait enfin établir des procédures claires pour l'évaluation des travaux des assistants techniques et pour le renouvellement de leurs contrats.

Clarté du système de gestion décentralisé

5.16. Les opérations de passation des contrats n'ont pas toujours été limpides. Alors que, pour la passation des marchés, le règlement PHARE exige des conditions d'égalité lors de la participation aux appels d'offres, les services centraux de la Commission n'ont pas toujours veillé à l'application globale de cette règle. Les appels d'offres examinés par la Cour montrent que certains pays et certains cabinets de consultants ont bénéficié de conditions d'accès aux marchés particulièrement favorables (voir points 4.2-4.7).

5.17. La révision, fin 1995, de l'article 118 du règlement financier relatif aux appels d'offres restreints (38), devrait améliorer la transparence des conditions de passation des contrats dans le cadre du DIS. La Commission doit cependant s'assurer que les nouvelles dispositions sont effectivement suivies par les UGP.

5.18. Depuis 1990, le contrôle exercé par la Commission sur les déboursements de fonds effectués par les UGP repose en principe sur leur vérification a posteriori (voir point 4.12). Ce n'est cependant qu'à la fin de 1994 que la Commission a fait procéder régulièrement à ces vérifications. L'exploitation du résultat de ces contrôles demeure encore limitée (voir point 4.13). Les contrôles portant d'une part sur la concordance du nombre de jours de travail fourni par les consultants avec leurs contrats et d'autre part sur les paiements effectués par les UGP pour couvrir leurs frais de fonctionnement demeurent inopérants (voir points 4.14-4.18).

5.19. Toutes les factures émanant des bureaux de consultants devraient être accompagnées de feuilles de temps avalisées par les unités de gestion. Les délégations devraient axer leurs contrôles financiers a posteriori sur cet aspect ainsi que sur les dépenses de frais de fonctionnement des UGP. Dans ce contexte, le recours à des auditeurs locaux pourrait s'avérer utile.

5.20. Au 31 décembre 1995, les soldes importants au crédit des comptes bancaires des UGP avaient engendré des intérêts de 34,7 Mio ECU. Toutefois, nombre d'UGP laissent leur trésorerie en dépôt sur des comptes bancaires insuffisamment rémunérés. Les délégations devraient contrôler davantage la rémunération des dépôts bancaires des UGP et les encourager à négocier conjointement, dans un même pays, l'obtention de taux de rémunération plus élevés en mettant en concurrence les différentes banques (voir points 4.19-4.20).

5.21. Comme la Commission n'a pas mis en place de systèmes comptables uniformes dans les UGP, chaque unité a supporté le coût du développement d'un système particulier (voir points 4.22-4.23). Le dispositif de reddition de comptes qui doit permettre à la Commission de contrôler la mise en oeuvre financière des programmes a été installé avec retard. Il a souffert de lacunes auxquelles de coûteuses interventions de consultants (plus de 900 000 ECU) n'ont que partiellement porté remède (voir points 4.24-4.27 ). La fiabilité des rapports déposés par la Commission s'en est ressentie (voir point 4.28).

5.22. Il conviendrait de remplacer le système actuel d'information financière PHACSY utilisé par la Commission pour suivre tant les contrats que les paiements des UGP, par un autre système qui répondrait mieux à leurs besoins et qui serait intégré à leur comptabilité (voir points 4.25-4.28).

5.23. L'absence d'objectifs clairement définis pour de nombreux projets financés par PHARE, combinée au fait que l'essentiel du budget est destiné à des activités d'assistance technique dont les résultats sont généralement peu tangibles, rend d'autant plus difficile l'appréciation de la bonne utilisation des fonds (voir point 4.30). Après six années de mise en oeuvre du programme PHARE, la Commission n'en était encore qu'au stade de l'élaboration d'un système d'évaluation. Il importe tout particulièrement de procéder à une appréciation soigneuse des résultats des programmes d'autant plus qu'il s'agit d'un système décentralisé sur lequel la Commission ne doit exercer qu'un contrôle à distance. Les dysfonctionnements du système d'évaluation annuelle des projets (voir points 4.32 et 4.34) ont conduit à une insuffisance d'éléments probants permettant de déterminer dans quelle mesure les différents programmes ont atteint leurs objectifs. Ce faisant, l'utilisation des fonds PHARE manque de clarté. La répartition des responsabilités en matière d'évaluation au sein des services de la Commission devrait être posée plus clairement. Chaque programme sectoriel devrait faire l'objet d'une appréciation systématique (voir points 4.29-4.34).

Conclusion d'ensemble

5.24. Dès lors que les conditions locales le permettent, la Cour souscrit au principe de la décentralisation, tant au niveau des délégations qu'à celui des Etats bénéficiaires, en particulier dans la perspective de la préparation des pays PHARE à l'adhésion. Toutefois, il apparaît essentiel que la mise en oeuvre de ce principe soit rationalisée par une meilleure définition des tâches et une réduction du nombre des programmes. Des tâches de supervision plus étendues doivent notamment être confiées aux délégations de la Commission dans le cadre de l'exécution des programmes sectoriels. Pour cela, leurs ressources humaines doivent être réappréciées. Par ailleurs, il conviendrait d'associer progressivement les pays bénéficiaires au financement des programmes et de pratiquer systématiquement des évaluations qui serviraient de base de répartition des fonds entre les différents pays et secteurs.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 19 mars 1997.

Par la Cour des comptes

Bernhard FRIEDMANN

Président

(1) L'article 3.1. second alinéa du règlement (CEE) n° 3906/89 du Conseil du 18 décembre 1989 (JO L 375 du 23. 12. 89) prévoit le financement de projets «notamment dans les domaines de l'agriculture, de l'industrie, des investissements, de l'énergie, de la formation, de la protection de l'environnement, ainsi que du commerce et des services».

(2) Règlement (CEE) n° 2698/90 du Conseil du 17 septembre 1990 (JO L 257 du 21. 9. 1990). Ce règlement prévoyait également une assistance PHARE pour la République Démocratique Allemande et la Yougoslavie. Toutefois, le règlement (CEE) n° 3800/91 du Conseil du 23 décembre 1991 (JO L 357 du 28. 12. 1991) a mis fin à l'aide octroyée à la RDA à la suite de l'unification allemande et l'assistance PHARE octroyée à la Yougoslavie a été suspendue en 1991 en raison de la guerre. À compter du mois de janvier 1993, deux programmes d'aide distincts ont été mis en place pour la République Tchèque et la Slovaquie à la suite de la scission de la Tchécoslovaquie.

(3) Règlement (CEE) n° 3800/91 du Conseil du 23 décembre 1991 (JO L 357 du 28. 12. 1991).

(4) Règlement (CEE) n° 2334/92 du Conseil du 7 août 1992 (JO L 227 du 11. 8. 1992).

(5) Règlement (CE) n° 1366/95 du Conseil du 12 juin 1995 (JO L 133 du 17. 6. 1995).

(6) Règlement (CE) n° 462/96 du Conseil du 11 mars 1996 (JO L 65 du 15. 3. 1996).

(7) Règlement (CE) n° 463/96 du Conseil du 11 mars 1996 (JO L 65 du 15. 3. 1996).

(8) Decentralised implementation system (DIS), renforcé en 1994 à l'occasion de la publication d'un nouveau manuel de procédures.

(9) Les pays où les contrats ont été conclus essentiellement ou entièrement via des procédures centralisées en 1995 sont les suivants: l'Albanie, l'Estonie, la Lettonie, la Lituanie, la Slovénie, l'ex-Yougoslavie.

(10) De son côté, le Parlement européen a toujours insisté pour que la gestion du programme Phare soit aussi décentralisée que possible (décharge 1994 rapport de Mme E. Kjer Hansen de mars 1996 - PE 215.707 point 2.1).

(11) Dans leurs recommandations et résolutions accompagnant la décharge 1994, le Conseil comme le Parlement européen ont insisté sur le renforcement du rôle des délégations de la Commission dans la gestion décentralisée du programme Phare.

(12) Unité de gestion de programme (Programme Management Unit: UGP).

(13) Article 107 du règlement financier du 21 décembre 1977 (JO L 356 du 31. 12. 1977) tel que modifié en dernier lieu par le règlement (CE, EURATOM, CECA) n° 2335/95 du Conseil du 18 septembre 1995 (JO L 240 du 7. 10. 1995, p. 12).

(14) Voir rapport annuel de la Cour des comptes pour 1990, point 12.77 (JO C 324 du 13. 12. 1991).

(15) A comparer, par exemple, à 300 000 ECU pour TACIS.

(16) Programme authorising officer (PAO).

(17) L'annexe 3 comprend un organigramme succinct des services du programme PHARE à la fin de 1995.

(18) Article 3 de l'accord cadre.

(19) Voir Rapport annuel de la Cour des comptes pour 1993, point 12.29 (JO C 327 du 24. 11. 1994).

(20) «Dispositions applicables à la mise en oeuvre du système de paiement d'avance».

(21) Voir rapport annuel de la Cour des comptes pour 1994 point 10.29 (JO C 303 du 14. 11. 1995).

(22) Voir rapport annuel de la Cour des comptes pour 1991 point 14.46 (JO C 330 du 15. 12. 1992) et rapport annuel pour 1993 point 12.10 (JO C 327 du 24. 11. 1994).

(23) Programme pour le développement structurel dans certaines régions.

(24) Central financing and contracting units.

(25) Compte non tenu des prolongations de contrats.

(26) Association Européenne pour la Coopération, association à but non lucratif mise en place et gérée par la Commission elle-même.

(27) En général 65 % des points soumis à évaluation.

(28) Manual for contract and procurement rules under the DIS - Part 2-A point 5.

(29) Éligibilité, compétence et expérience de l'entreprise en relation avec le secteur; expérience dans le ou les pays PHARE concernés ou dans des pays tiers; qualité des prestations dans le cadre de marchés antérieurs.

(30) Pour le programme 1991 «développement du secteur financier» en Bulgarie, un contrat de 28 770 ECU a même été conclu de gré à gré avec l'entreprise titulaire du contrat d'assistance technique auprès de l'UGP.

(31) Voir rapport annuel de la Cour des comptes pour 1993 point 12.45 (JO C 327 du 24. 11. 1994).

(32) Voir rapport annuel de la Cour des comptes pour 1991 point 14.52 (JO C 330 du 15. 12. 1992); rapport annuel pour 1992 point 11.96 (JO C 309 du 16. 11. 1993) et rapport annuel pour 1994 point 10.36 (JO C 303 du 14. 11. 1995).

(33) Article 2 du règlement financier du 21 décembre 1977 (JO L 70 du 16. 3. 1990).

(34) Voir rapport annuel de la Cour des comptes pour 1990 point 12.72 (JO C 324 du 13. 12. 1991); rapport annuel pour 1991 point 14.55 (JO C 330 du 15. 12. 1992); rapport annuel pour 1993 point 12.132 (JO C 327 du 24. 11. 1994) et rapport annuel pour 1994 point 10.62 (JO C 303 du 14. 11. 1995).

(35) Logical framework.

(36) «Monitoring and assessment» reports.

(37) Sound and Efficient Management.

(38) La révision porte sur la publication des prévisions des marchés de services au journal officiel des Communautés européennes, ceci pour mieux informer les soumissionnaires des possibilités de participation aux appels d'offres.

ANNEXE 1

>TABLE>

ANNEXE 2

ÉTAPES DE LA MISE EN OEUVRE DE PHARE SELON LA PROCÉDURE DÉCENTRALISÉE

>

REFERENCE A UN FILM>

ANNEXE 3

ORGANIGRAMME DE LA DGIA/B ET DES DÉLÉGATIONS AU 31. 12. 1995

>PICTURE>

>DEBUT DE GRAPHIQUE>

Notes:

1. Nombre de postes (A+B) entre parenthèses. Pour les divisions géographiques et les délégations, les postes concernent uniquement ceux comportant des responsabilités de la mise en oeuvre du programme PHARE.

2. À la fin 1995 la Commission ne disposait pas encore de délégations dans les pays baltes, en Croatie, en Bosnie et dans l'ancienne République yougoslave de Macédoine, ces trois derniers pays n'ayant fait partie de PHARE qu'à compter de 1996.>FIN DE GRAPHIQUE>

RÉPONSE DE LA COMMISSION

2. FONCTIONNEMENT DU SYSTÈME DE GESTION DÉCENTRALISÉ

Analyse des taux d'exécution du budget Phare

Niveau des engagements budgétaires

2.1 L'annexe n° 1 présente une ventilation des chiffres par année, qui reflète clairement le cycle de 3-4 ans des programmes.

2.2 Dans de nombreux pays, il y a une combinaison de programmes mis en oeuvre dans le cadre du DIS et de programmes utilisant des procédures centralisées (voir 2.7), ce qui complique la comparaison des taux d'exécution. A l'intérieur même d'un programme, il peut y avoir des éléments financés par le DIS et des éléments relevant de procédures centralisées.

En outre, dans le cadre du DIS, les programmes de travail, à l'intérieur desquels tous les projets devant faire l'objet d'un contrat sont identifiés et justifiés dans le contexte de la convention de financement, doivent être approuvés par la Commission avant que ne puissent être effectués l'appel d'offres et l'attribution du contrat et que les fonds ne puissent être transférés vers les pays. Il s'agit là d'une exigence qui ne s'applique pas aux projets gérés directement par les services centraux de la Commission. Ceci explique en partie la différence mentionnée par la Cour en ce qui concerne les taux d'exécution entre les programmes appliquant le DIS et les programmes à gestion centralisée.

2.3 Le système actuel est lié aux dispositions du règlement financier pour toute la comptabilité de la Commission. En ce qui concerne les paiements de dépenses finales effectués par les UGP, il existe un système interne qui mesure et enregistre ces paiements (PHACSY). En outre, il convient de noter que le montant final transféré aux UGP à titre d'avances est vérifié anticipativement par la Commission qui s'assure qu'il correspond autant que possible aux obligations réelles de paiement des UGP, sur la base des prévisions de dépenses effectuées par l'intermédiaire de programmes de travail.

Retards dans la mise en oeuvre des programmes

Retards affectant le programme Phare dans son ensemble

2.5 La Commission souscrit à la première observation de la Cour. Le budget global du programme Phare a été défini essentiellement en fonction de critères politiques et non en fonction de la capacité d'absorption des pays bénéficiaires. Les affectations budgétaires annuelles aux différents pays pour la période en question ont été définies par la Commission non seulement en fonction de paramètres économiques, de l'importance de la population, du progrès dans l'évolution vers une économie de marché, d'une évaluation globale des besoins, mais également en fonction de la capacité d'absorption.

Les programmes sectoriels annuels ont été définis essentiellement en fonction de la structure interne de prise de décision d'un pays donné, compte tenu du principe de réponse à la demande défini dans le règlement Phare. En conséquence, certains retards ont été enregistrés du fait que les programmes détaillés ne pouvaient être acceptés qu'après la conclusion d'un programme indicatif avec le gouvernement, suivie de la signature de la convention de financement.

2.6 Le cycle annuel de programmation et d'engagements appliqué avant l'introduction des programmes indicatifs pluriannuels en 1995 impliquait en pratique que ce cycle devait être lancé à partir de zéro au début de chaque année. Cette méthode débouchait en effet sur le schéma indésirable de la concentration des engagements pour une année donnée sur la dernière partie de l'année en question.

Le cadre de programmation pluriannuelle, introduit en 1995, a partiellement remédié à ce problème, en ce sens qu'il fonctionne dans le contexte de stratégies et d'objectifs nationaux définis dès le départ et assortis d'affectations budgétaires indicatives.

Le programme de 1994 pour la Pologne est cité à cet égard comme exemple: le programme indicatif annuel n'avait été approuvé qu'en octobre de cette année au moment de la conclusion des négociations avec le gouvernement, ce qui avait laissé à peine trois mois pour l'établissement des propositions de financement. Dans certains cas, la définition des priorités s'inscrit dans le cadre d'un dialogue permanent avec le pays partenaire et, dans le cas de la Pologne en 1994, nombre des programmes à financer avaient fait l'objet de discussions intenses avec les autorités polonaises dans les mois précédant octobre 1994, ce qui explique pourquoi les propositions de financement n'ont pu être établies que pendant la courte période restante, d'autant plus que certaines d'entre elles étaient en fait des phases de suivi de programmes approuvés les années précédentes. Les conventions de financement pour les programmes de 1994 ont été signées en février et mars 1995, ce qui a fourni trois mois supplémentaires pour l'élaboration des programmes concernés, avant l'accord légal entre la Commission et les autorités polonaises.

2.7 Les premières phases de la transition justifiaient une répartition sur un grand nombre de secteurs. De plus, il aurait été politiquement inacceptable pour la Commission de justifier que certains secteurs importants ne pouvaient pas être inclus dans un programme national donné en raison de contraintes au niveau du personnel de la Commission.

La Commission a pris conscience du fait que certains programmes sont mis en oeuvre au travers de nombreux contrats de petite et moyenne envergure, ce qui dans certains cas a entraîné une charge importante au niveau de l'administration et de la gestion tant pour les UGP que pour la Commission. Toutefois, le nombre de contrats enregistrés dans la base de données DESIREE de la Commission peut prêter à confusion parce que même les petites dépenses des UGP (p. ex. les communications, les petits achats, etc.) sont enregistrées comme des contrats individuels. Tout en reconnaissant que dans de nombreux cas, les petits contrats étaient justifiés en raison de leur flexibilité, leur volume n'a pas pu être maintenu. C'est pourquoi la Commission a introduit en août 1996 13 contrats-cadres sectoriels par l'intermédiaire desquels tous les projets d'un montant maximal de 300 000 écus devraient en principe être mis en oeuvre. Les contrats-cadres permettront de réduire de façon significative le nombre de petits contrats.

Le tableau n° 3 ne reflète pas le fait que dans de nombreux cas les programmes sont la continuation d'un programme d'une année précédente (ainsi par exemple, cinq des programmes pour la Hongrie sont respectivement les programmes en faveur de l'environnement de 1990, 91, 92, 93 et 94 gérés par la même UGP). La Commission estime que chaque UGP a géré en moyenne pendant la période en question 3 à 4 programmes. En outre, ce tableau comprend des programmes non gérés par l'intermédiaire du DIS, comme c'est le cas pour la Bulgarie où 15 des 56 programmes au total n'ont pas été mis en oeuvre au travers du DIS.

Retards enregistrés au niveau des procédures DIS

2.9 Il convient de noter que pour les programmes gérés par le DIS, la signature d'une convention de financement par le pays partenaire et la Commission constitue une étape intermédiaire et conditionnelle entre la décision de financement et le paiement de la première avance, ce qui explique en partie les retards.

2.10 Comme le montre l'observation de la Cour, l'introduction du manuel DIS fournissant des procédures claires pour les programmes de travail a eu un impact positif à partir de 1995.

2.11 Si la Commission reconnaît qu'un délai de traitement de 87 jours n'est pas optimal, elle a fait une évaluation réaliste du délai nécessaire, ce qui se traduit par l'introduction dans le manuel DIS de la règle qui veut que tous les programmes de travail soient présentés à la Commission par les UGP 90 jours à l'avance.

Dans le contexte du manuel DIS révisé, la procédure pour les programmes de travail sera harmonisée et simplifiée.

2.12