RAPPORT SPÉCIAL DE LA COUR DES COMPTES Relatif au régime communautaire de perfectionnement

Observations présentées conformément à l'article 206 bis du traité CEE

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes en sa réunion du 16 septembre 1982, en application de l'article 206 bis du traité CEE. Le 7 avril 1982, il a été transmis, pour commentaires, à la Commission dont les réponses figurent en annexe.

NB : Ce texte remplace celui publié au «Journal officiel des Communautés européennes» no C 286 du 4 novembre 1982, qui contenait des erreurs dans certaines versions linguistiques.

INTRODUCTION

1. Les marchés industriels de la Communauté sont protégés par un tarif douanier commun applicable aux importations en provenance de pays tiers. En ce qui concerne les marchés agricoles, la protection est assurée par un régime de prélèvements à l'importation complété, dans certains cas, par des droits de douane. Les droits et prélèvements représentent à l'heure actuelle la moitié environ des ressources servant à financer le budget général des Communautés.

Dans le cadre de diverses politiques industrielles, commerciales ou d'aide au développement, la Communauté a mis en place un certain nombre de dispositifs spéciaux modifiant le niveau de protection tarifaire, moyennant réduction, exonération ou suspension, en vue de la réalisation des objectifs économiques et sociaux qu'elle poursuit.

Ces régimes spéciaux sont générateurs de coûts (quoique non apparents) à la charge des Communautés, équivalant à la non-perception délibérée ou à la perception différée de recettes. C'est pourquoi, dans la mesure du possible, leur gestion doit répondre aux exigences non seulement de la légalité et de la régularité mais aussi de la bonne gestion financière.

Au nombre de ces régimes se trouve le régime communautaire de perfectionnement En vertu des dispositions qui lui sont applicables, les impositions à l'importation ne sont pas exigibles sur certaines marchandises importées de l'extérieur de la Communauté lorsque ces marchandises sont destinées à être transformées à l'intérieur de la Communauté et réexportées par la suite.

Dans le cadre du contrôle des recettes, la Cour des comptes a étudié le fonctionnement dudit régime dans la plupart des États membres. Les observations suscitées par cette étude sont présentées ci-après.

DESCRIPTION DU SYSTÈME

2. Avant l'instauration, en 1968, de l'union douanière, les pays prenaient couramment des mesures spéciales pour faire en sorte que les barrières douanières érigées en vue de protéger les marchés nationaux, fonctionnent de manière à ne pas gêner leurs propres industries exportatrices. Ces dernières étaient souvent confrontées à des difficultés d'approvisionnement de certaines matières produites dans le pays et étaient obligées de s'approvisionner à l'étranger. Il a été reconnu que, puisque les industries exportatrices devaient écouler leur production sur le marché mondial, il ne fallait pas que, du fait de la charge des droits de douane frappant les matières premières qu'elles étaient forcées d'importer, elles soient désavantagées par rapport aux industries concurrentes implantées dans d'autres pays. Les régimes douaniers dans le cadre desquels ces dispositions ont été prises furent appelés «régime de perfectionnement». Naturellement, au niveau national, ces dispositions visaient uniquement à protéger les intérêts du pays. Ainsi, par exemple, certains pays n'auraient pas accordé d'autorisation quand des matières de qualité indentique ou équivalente à celles faisant l'objet de la demande d'importation pouvaient être fournies à des conditions raisonnables chez eux.

3. La mise en place de l'union douanière n'a pas mis fin automatiquement à ces pratiques protectionnistes dans les États membres. Cependant, étant donné que leur persistance était en contradiction avec les objectifs du Marché commun, des études ont été entreprises en vue de mettre au point un système communautaire qui, tout en conservant les avantages des systèmes nationaux, substituerait les intérêts communautaires aux intérêts nationaux.

4. Ces études ont débouché sur l'adoption de la directive 69/73/CEE du Conseil (1) portant création, avec effet au 1er octobre 1969, d'un régime communautaire de perfectionnement destiné à remplacer les systèmes nationaux alors en vigueur. Son objectif était d'encourager les industries communautaires tournées vers l'exportation et de leur faciliter la tâche en autorisant l'importation en provenance de pays tiers de (1) JO no L 58 du 8.3.1969, p. 1. marchandises d'origine extracommunautaire et leur mise en oeuvre à l'intérieur de la Communauté, sans qu'elles supportent la charge des droits de douane ou des prélèvements agricoles «lorsque ces marchandises sont destinées à être exportées en dehors du territoire douanier de la Communauté en totalité ou en partie sous forme de produits compensateurs» (article 2). Au sens du présent rapport, on entend par «matières» les marchandises à mettre en oeuvre (y compris les marchandises partiellement transformées en vue d'un perfectionnement ultérieur) et par «produits» les marchandises résultant de la transformation desdites matières. Le «perfectionnement» comprend notamment l'ouvraison, le montage, l'assemblage ou la réparation des marchandises, ou l'utilisation de marchandises telles que catalyseurs, etc.

5. L'exonération peut être accordée selon deux modalités. La première consiste à placer les marchandises sous un régime suspensif des charges à l'importation pour la durée des opérations de perfectionnement et de ne procéder à leur perception que si et quand les produits sont dirigés sur le marché de la Communauté. L'État membre peut exiger une garantie de la part de l'importateur. La seconde prévoit la consignation des charges à l'importation sous réserve de leur remboursement au moment de l'exportation des produits.

6. Tous les États membres ont choisi de mettre en oeuvre le régime suspensif, mais certains d'entre eux appliquent aussi le régime de la consignation, conformément au choix de l'entreprise (1). Au Danemark toutefois, le régime de la consignation est obligatoire pour les produits industriels. Dans certains autres pays, le Royaume-Uni et les Pays-Bas notamment, les autorités refusent la mise en oeuvre du régime suspensif dans certains cas précis (par exemple lorsqu'elles estiment que le système comptable de l'entreprise ne permet pas un contrôle satisfaisant).

Dans ces cas, le régime de la consignation est autorisé.

7. La directive permet aux autorités compétentes des États membres d'octroyer le bénéfice du régime aux entreprises de transformation implantées sur le térritoire de la Communauté dans tous les cas où ce bénéfice contribue à créer les conditions les plus favorables à l'exportation des marchandises résultant du perfectionnement sans qu'il soit porté atteinte aux intérêts essentiels des producteurs communautaires. La directive énumère un certain nombre de cas dans lesquelles les conditions économiques justifiant l'utilisation de matières importées sont jugées remplies.

Il s'agit des cas où: a) les matières ne sont pas la propriété de l'entreprise de transformation, mais sont fournies en vue d'une opération de perfectionnement effectuée par ou pour le compte d'une personne établie dans un pays tiers;

b) l'utilisation des matières est rendue nécessaire en vue de respecter les marques de fabriques, les brevets, etc.;

c) les marchandises sont importées à des fins de réparation;

d) les matières ne sont pas produites dans la Communauté, ne sont pas produites en quantités suffisantes ou ne sont pas disponibles dans des délais convenables;

e) des matières de même nature produites dans la Communauté ne présentent pas les qualités requises, compte tenu des exigences formulées par les acheteurs de produits compensateurs;

f) les matières de qualité égale produites dans la Communauté ne peuvent être utilisées parce que leur coût est tel qu'il rend économiquement impossible l'opération commerciale envisagée.

Les autorisations entrant dans les catégories visées sous d), e) et f) font l'objet d'un examen au niveau communautaire visant à garantir l'application uniforme des critères économiques. À cette fin, les États membres sont tenus d'informer la Commission de tous les cas importants qui relèvent desdites catégories et pour lesquels ils ont accordé une autorisation, afin de permettre à un comité des régimes douaniers de perfectionnement, composé de représentants des États membres et de la Commission, de présenter ses observations.

En outre, la durée de validité initiale des autorisations accordées par un État membre dans les cas autres que ceux mentionnés sous a) à f) au paragraphe précédent ne peut excéder neuf mois. Avant la fin du septième mois, le Conseil peut, sur proposition de Commission, interdire le renouvellement de l'autorisation.

8. Avant d'accorder l'autorisation d'effectuer une opération de perfectionnement, les autorités doivent, notamment, s'assurer que les conditions économiques sont remplies, que les produits compensateurs sont destinés à l'exportation hors du territoire de la Communauté, que les taux de rendement de l'opération de perfectionnement sont corrects et que les dispositions de l'entreprise en matière de comptabilité sont satisfaisantes. L'autorisation précise entre autres choses, les matières à importer, la nature de l'opération de perfectionnement, les taux de rendement agréés et le délai au cours duquel l'opération doit être achevée et les produits réexportés. Ce délai est fonction de la nature de l'opération et est généralement compris entre plusieurs mois et un an. Le contrôle s'effectue sur la base des états périodiques transmis par l'entreprise de transformation aux autorités douanières, et de vérifications sur place de la comptabilité et des installations de l'entreprise. (1) En fait, nombreuses sont les entreprises qui optent pour le régime de la consignation, probablement en raison des conditions moins strictes en matière de comptabilité exigées en pareils cas par les autorités douanières.

9. Pour permettre une certaine souplesse en fonction des modifications des conditions du marché et «lorsque les circonstances le justifient», l'article 15 de la directive de base autorise la mise à la consommation sur le marché intérieur de la Communauté de matières importées sous couvert du régime de perfectionnement ou de produits qui résultent de leur perfectionnement. Dans le régime suspensif, ces mises à la consommation sont indiquées sur l'état périodique de l'entreprise ou dans une déclaration spécifique, et les droits sont payés à ce stade par référence aux matières importées à l'origine. En tout cas, si les produits ne sont pas exportés dans les délais fixés, ils sont considérés comme mis à la consommation sur le marché communautaire et les droits et taxes à l'importation relatifs à la composition des matières importées deviennent exigibles. En ce qui concerne les marchandises importées sous couvert du régime suspensif et mises à la consommation sur le marché de la Communauté, ces dispositions ont pour effet d'octroyer aux entreprises de transformation un délai supplémentaire pour le paiement des droits à l'importation en sus de celui généralement accordé aux autres importateurs.

Nouvelles propositions de la Commission

10. Dans le cadre de son programme général visant à rendre la législation douanière plus uniforme et à mieux l'asseoir juridiquement, la Commission a transmis au Conseil, le 20 janvier 1981, une proposition (1) visant à transformer la directive en un règlement qui serait directement applicable dans les États membres. Le règlement définira plus précisément, entre autres choses, les attributions des administrations nationales chargées de la mise en oeuvre du régime et réduira dès lors, à certains égards, les disparités constatées par la Cour. Quelques-unes des dispositions de la proposition sont abordées dans les paragraphes suivants.

INCIDENCES ÉCONOMIQUES

11. Une analyse des incidences économiques générales sortirait du cadre du présent examen. Néanmoins, lors de son étude, la Cour a non seulement tenu compte des aspects touchant la légalité et la régularité financières, mais s'est aussi demandée si le système permettait d'atteindre les principaux objectifs fixés, à savoir: a) créer les conditions les plus favorables à l'exportation de marchandises résultant du perfectionnement de matières importées;

b) protéger les intérêts essentiels des producteurs de la Communauté en général, en particulier ceux des producteurs de matières de type identique à celui des matières importées.

ABSENCE D'HARMONISATION DANS LE SYSTÈME EN VIGUEUR

12. L'étude du système à laquelle la Cour s'est livrée a révélé qu'une grande diversité de pratiques subsistait encore dans les États membres. Ces divergences ont des répercussions non seulement sur les ressources communautaires, mais aussi sur les conditions de concurrence pour une large part des activités industrielles de la Communauté. L'importance des montants en jeu, qu'il s'agisse de la perte potentielle de marchés pour les producteurs communautaires ou de la menace virtuelle qui pèse sur les ressources propres, est suffisamment attestée par le volume des marchandises admises sous couvert du régime de perfectionnement à savoir 14 050 millions d'unités de compte européennes en 1978, 14 125 millions d'unités de compte européennes en 1979 et 14 936 millions d'unités de compte européennes en 1980, soit respectivement 7,9 %, 6,5 % et 5,5 % des importations globales de la Communauté. Pour 1980, la ventilation des montants par État membre est la suivante: >PIC FILE= "T0034034"> (1) COM(80) 916 final.

Conditions économiques

13. Les conditions économiques mentionnées au point 8 visent à établir un équilibre entre les intérêts des exportateurs (obtenir des matières aux meilleures conditions et, si nécessaire, à l'extérieur de la Communauté) et ceux des producteurs de la Communauté (fournir aux industries de transformation, dans la mesure du possible, des matières communautaires en remplacement de matières importées). Bien que les ressources propres ne soient pas directement en cause, l'application correcte des critères économiques est la principale garantie des intérêts des producteurs de matières de la Communauté. À cet effet, les autorités nationales qui examinent les demandes doivent pouvoir disposer d'une source d'informations fiable sur la disponibilité des matières communautaires. La directive prévoit notamment l'instauration, au niveau communautaire, d'un échange d'information relatives à l'octroi ou au refus d'autorisation d'accès au régime de perfectionnement. Le comité des régimes douaniers de perfectionnement, dont il est fait mention au point 7, se réunit régulièrement pour procéder à des échanges de vues sur ces informations. Lorsqu'il se révèle que pour une opération précise les conditions d'octroi de l'autorisation n'étaient pas remplies, l'autorisation n'est pas renouvelée. Lors de discussions avec la Cour, des agents de la Commission ont fait observer que cette procédure, bien qu'elle représente un pas dans la bonne direction, est par trop timide : alors que certains représentants au sein du comité contribuent activement à l'échange d'informations et sont en contact permanent avec les industries intéressées, d'autres adoptent une attitude plus passive.

14. Afin d'améliorer la circulation des informations, la Commission propose de constituer un fichier alimenté par les renseignements communiqués par les États membres ainsi que par toute autre source utilisable. Le fichier fournirait: a) aux États membres, une source d'informations relatives aux matières communautaires, dont l'utilisation en remplacement des matières importées, pourrait être recommandée aux entreprises de transformation,

et

b) aux producteurs communautaires ou aux producteurs potentiels de matières, une source de données concernant les matières qui sont couramment importées sous le régime de perfectionnement.

Coexistence du régime suspensif et du régime de consignation

15. Par rapport au régime de consignation, le régime suspensif permet aux entreprises de transformation éligibles de bénéficier d'un supplément de fonds de roulement. Dans le régime de consignation, l'entreprise de transformation doit consigner la totalité des charges à l'importation lorsqu'elle importe des matières. Les charges lui sont remboursées si et au moment où les produits transformés sont exportés. L'entreprise de transformation qui applique le régime suspensif supporte certains frais supplémentaires liés à la tenue d'une comptabilité matières détaillée pour les besoins des services douaniers et, dans certains pays (voir point 24), à la constitution d'une garantie. Mais ces frais sont dérisoires par rapport aux frais financiers que comporte le régime de consignation. Le maintien de l'existence en parallèle des deux régimes, dans le cas où l'entreprise n'a pas le choix, est un aspect particulièrement critiquable. De toute évidence, le régime de consignation ne réunit pas les conditions optimales pour l'exportation de produits transformés.

Mises à la consommation sur le marché communautaire

16. La directive n'exige pas la communication à la Commission de statistiques relatives aux mises à la consommation et les États membres, pour la plupart, n'en établissent pas au niveau national. Néanmoins, grâce aux entretiens qu'elle a eus avec des responsables nationaux et à un examen par sondage des documents dans certains États membres, la Cour a pu se faire une idée de la situation qui suggère que l'absence de limites clairement définies dans la directive a conduit à l'adoption de pratiques nettement divergentes. En Allemagne, au Royaume-Uni, en France et en Italie, par exemple, les autorisations d'accès au régime de perfectionnement sont limitées aux importations de marchandises destinées à être exportées sous forme de produits compensateurs, et les mises à la consommation sur le marché intérieur sont inférieures à 20 %. Aux Pays-Bas, les mises à la consommation atteignent un maximum de 30 %. Pour ce qui concerne le Luxembourg, la moyenne est de l'ordre de 50 %. En Irlande, il est apparu que des autorisations sont accordées si une partie, même faible, des marchandises importées doit être exportée sous forme de produits compensateurs, bien qu'aucune statistique globale ne soit disponible. Dans certains cas, les mises à la consommation atteignent 90 %.

17. La mise à la consommation sur le marché intérieur de la Communauté de matières importées sous le régime de perfectionnement ou de produits résultant de la transformation de ces dernières était censée, dans l'esprit du législateur, être un fait exceptionnel justifié par la modification des conditions du marché. Dans le régime suspensif, les charges à l'importation frappant ces mises à la consommation deviennent dès lors exigibles par référence à la quantité ou la valeur, à la classification tarifaire des matières importées à l'origine et aux taux applicables à la date où elles ont été admises pour la première fois au régime de perfectionnement. Toutefois, la directive ne fixe ni critère ni limite à l'égard de ces dérogations. Il n'est guère concevable que le législateur ait eu l'intention de favoriser précisément les entreprises qui écoulent sur le marché de la Communauté des produits résultant de la transformation de matières premières en provenance de pays tiers, en leur accordant, aux dépens de la Communauté, un délai de plusieurs mois pour s'acquitter au paiement des charges à l'importation. Afin d'éviter ce résultat, il convient, soit d'instaurer une réglementation plus stricte en vue de réduire les mises à la consommation à un minimum, soit d'envisager, à titre de variante, la perception d'intérêts, tel que cela est proposé au point 19.

18. Dans l'hypothèse où les propositions de la Commission mentionnées au point 10 seraient adoptées, elles obligeraient les États membres à compiler des statistiques sur les taux de mise à la consommation et à les communiquer périodiquement à la Commission. Cependant, les propositions ne fixent pas de critères communautaires d'autorisation des mises à la consommation. Dans ces conditions, les distorsions des échanges et les retards affectant la constatation des ressources propres inhérents au système en vigueur sont, de l'avis de la Cour, susceptibles de persister.

Intérêts

19. L'article 15 de la directive autorise, sans toutefois l'exiger, la perception d'intérêts sur les droits à l'importation qui n'ont pas été perçus au moment de l'importation de matières mais qui deviennent exigibles lorsque les matières, ou les produits résultant de leur transformation, sont mis à la consommation. Sur les huit États membres examinés, seule l'Italie applique la disposition uniformément, mais en utilisant un taux d'intérêt sensiblement inférieur aux taux du marché. En France, des intérêts peuvent être perçus en cas d'abus manifeste. La Cour propose d'examiner la possibilité de rendre obligatoire, en pareils cas, la perception d'intérêts aux taux du marché, en tant que variante de la réduction du nombre des mises à la consommation. Cette disposition compenserait le supplément de fonds de roulement conféré par le système suspensif. Lors de l'écoulement de leur production sur le marché communautaire, les entreprises bénéficiant du régime du perfectionnement et les autres se trouveraient sur un pied d'égalité sans que les premières soient pénalisées lorsqu'elles exportent leurs produits en dehors du territoire douanier de la Communauté, ce qui est l'objectif explicitement visé par la directive.

Comptabilité et contrôle

20. Mises à part les dispositions prévoyant que l'entreprise de transformation est tenue de se prêter à toutes les mesures de surveillance prescrites par les autorités douanières (article 10), la directive ne contient aucune disposition touchant la comptabilité et le contrôle. En conséquence, les réglementations et les directives nationales en la matière ont été étudiées par la Cour et, sous réserve de ce qui suit, estimées satisfaisantes en règle générale.

21. Il a été constaté que, dans certains États membres, les contrôles sur place des comptes de l'entreprise étaient plutôt sporadiques, les agents chargés du contrôle ayant tendance à se fier principalement aux bonnes relations qu'ils entretiennent avec les entreprises concernées ou aux extraits détaillés de la comptabilité soumis par celles-ci. Étant donné que la Cour n'est pas habilitée à effectuer ses propres contrôles sur place auprès des redevables (1), il n'a pas été possible de vérifier de visu la qualité desdites pratiques.

En Irlande, où le système suspensif est exclusivement appliqué, un contrôle par sondage des dossiers des entreprises de transformation de la région de Dublin détenus par les autorités douanières a révélé que les paiements relatifs aux mises à la consommation étaient effectués de manière irrégulière. En plus de la suspension du droit jusqu'au moment de la mise à la consommation, la plupart des entreprises de transformation avait droit au délai de grâce supplémentaire accordé par la directive 78/453/CEE (2) du Conseil relative au report du paiement des droits. Ainsi, les droits frappant les mises à la consommation effectuées le mois «N» seraient exigibles le ou avant le 15 du mois «N + 1». En dépit de ces avantages, certaines entreprises se sont acquittées de leurs dettes avec plusieurs semaines de retard, et il a été observé que le service de perception des douanes montrait manifestement peu d'empressement à engager des poursuites. Les autorités irlandaises ont entre-temps informé la Cour que des mesures appropriées ont été prises afin de supprimer ces retards.

22. Le Danemark, qui applique le régime de la consignation dans le cas de produits industriels, ne dispose pas de système comptables à partir desquels il serait possible de déterminer directement le droit à percevoir par la Communauté sur les mises à la consommation de ces produits, mais la créance est calculée globalement mois par mois. Les méthodes (1) Déclaration no 2 annexée au traité de 1975 portant modification de certaines dispositions financières des traités instituant les Communautés européennes et du traité instituant un Conseil unique et une Commission unique des Communautés européennes. (2) JO no L 146 du 2.6.1978, p. 19. utilisées sont telles que la Cour est dans l'incapacité de vérifier l'exactitude du montant de la créance à une date précise. De plus, la législation communautaire applicable n'autorise pas les procédures globales. Il semble maintenant que la Commission étudie de près ce problème.

23. S'il est normal qu'une directive, de par sa nature, laisse aux États membres le soin de prendre des dispositions sur des questions comme celles qui sont évoquées plus haut (points 20 à 22), la Cour des comptes considère que la proposition de règlement, en tant qu'acte directement applicable, devrait viser à améliorer la situation à cet égard. En l'absence de dispositions à cet effet dans le règlement proprement dit ou dans ses modalités d'application, l'existence de pratiques nationales divergentes persistera dans des domaines tels que: a) la transmission d'états par les entreprises, les informations que ces états doivent contenir et la fréquence de ces derniers;

b) le nombre minimal des contrôles à effectuer;

c) le moment précis auquel les marchandises sont considérées avoir été mises à la consommation sur le marché communautaire.

Garanties

24. De nombreux États membres exigent une garantie supplémentaire de la part des entreprises qui appliquent le régime suspensif. Certains pays renoncent à exiger des garanties lorsque les autorités sont certaines que le risque de pratique abusive est minime. Le montant de la garantie est très variable. Au Luxembourg, par exemple, il couvre 100 % des charges à l'importation en jeu, et aux Pays-Bas, il peut ne pas dépasser 25 %. Le Royaume-Uni se borne à demander à l'entreprise une attestation écrite par laquelle elle s'engage à payer le droit à l'importation sur les marchandises mises à la consommation, pratique qui, apparemment, n'ajoute pas grand-chose à la sûreté du système, puisque l'entreprise a déjà une obligation juridique à cet égard. L'Allemagne n'exige pas de garantie, mais les autorités de ce pays ont affirmé qu'elles n'accordaient pas le bénéfice du perfectionnement si elles avaient des doutes sur la solvabilité de l'entreprise. Les dangers que l'absence ou l'insuffisance de garanties, dues à des défaillances ou à des faillites, comporte pour les ressources propres sont d'autant plus sérieux que les règles générales régissant la constatation des droits communautaires dans ces cas ne sont pas interprétées de manière uniforme dans les États membres. Certains constatent les ressources propres et les mettent à la disposition de la Communauté, tandis que d'autres, interprétant plus librement les dispositions de l'article 17 du règlement (CEE, Euratom, CECA) no 2891/77 du Conseil (1), considèrent les cas de cette nature comme des cas de force majeure, ce qui les dispense de l'obligation de procéder à la constatation. Les propositions de la Commission rendront obligatoire la constitution d'une garantie, sauf dans des cas, qui seront définis dans les modalités d'exécution, où l'entreprise est jugée solvable.

Conclusion

25. En cas d'adoption, la proposition mentionnée au point 10, visant à transformer la directive en règlement, apporterait de nettes améliorations dans les domaines: 1) de la circulation des informations relatives à la disponibilité des matières communautaires susceptibles d'être utilisées en remplacement de matières importées (point 14);

2) du contrôle, au niveau communautaire, des marchandises mises à la consommation sur le marché de la Communauté (point 18);

3) de la constitution de garanties (point 24).

Il faut espérer que la Commission, soit en modifiant ses propositions, soit en adoptant des modalités d'application, s'attaquera aux autres déficiences du système actuel mentionnées dans le présent rapport, à savoir: 4) les distorsions des échanges et l'inégalité de traitement résultant de la coexistence du régime suspensif et du régime de consignation (point 15);

5) l'absence de réglementations permettant de limiter efficacement les mises à la consommation sur le marché communautaire (points 16 à 18)

ou

6) en remplacement du point 5, la nécessité éventuelle d'une disposition prévoyant la perception obligatoire d'intérêts (point 19)

et

7) la diversité des pratiques au regard de la constatation et de la perception des ressources propres sur les produits mis à la consommation, et des dispositions prises par les entreprises de transformation en matière de comptabilité et de contrôle (points 20 à 23).

Le texte des observations qui précèdent a été arrêté par la Cour des comptes en sa réunion du 16 septembre 1982.

Fait à Luxembourg, le 20 octobre 1982.

Pour la Cour des comptes

Pierre LELONG

Président (1) JO no L 336 du 27.12.1977, p. 1.

ANNEXE RÉPONSES DE LA COMMISSION aux observations de la Cour des comptes relatives au régime communautaire du perfectionnement actif

6. En ce qui concerne l'observation selon laquelle les conditions en matière de comptabilité exigées par les autorités douanières seraient moins strictes en cas de consignation des charges à l'importation, la Commission souligne que l'utilisation de l'une ou l'autre des modalités prévues à l'article 3 de la directive 69/73/CEE ne peut avoir aucune influence en cette matière.

9. La Commission ne peut accepter la simple constatation de la Cour des comptes selon laquelle les dispositions relatives au paiement des charges en ce qui concerne les marchandises importées sous couvert du régime suspensif et mises en libre pratique «ont pour effet d'octroyer aux entreprises de transformation un délai supplémentaire pour le paiement de droits à l'importation en sus de celui généralement accordé aux autres importateurs». Elle attire l'attention de la Cour sur le fait que, bien que sur le plan formel, cet effet se produise, il ne constitue pas le seul élément à prendre en considération, le problème étant beaucoup plus complexe que la Cour ne semble le croire : la seule constatation de cet effet risque que d'autres aspects importants que la Commission signale au point 19 soient négligés.

12. À juste titre la Cour des comptes souligne l'importance du régime en cause. Toutefois, la Commission estime nécessaire, pour une meilleure compréhension de ce régime d'en souligner davantage l'impact économique.

Ainsi, les statistiques de 1979 et 1980 montrent que les exportations communautaires dans le cadre du perfectionnement actif constituent environ 8 % de la valeur totale des exportations vers tous les pays. La valeur de ces exportations est presque le double de la valeur des importations sous perfectionnement actif en provenance de tous pays. Cette valeur ajoutée comprend notamment la main-d'oeuvre communautaire et les parties et pièces détachées communautaires utilisées lors de l'ouvraison ou de la transformation. En termes absolus, elle peut être estimée à 18 000 millions d'unités de compte par an.

En outre, pour apprécier les véritables dimensions du trafic de perfectionnement actif, la Commission observe qu'il serait fallacieux de se baser uniquement sur les statistiques concernant tous les pays tiers, car une grande partie de matières premières et de produits semi-finis peuvent être importés dans la Communauté en exonération de droits de douane en vertu de préférences contractuelles ou autonomes et lorsqu'une exonération de droits de douane est prévue.

En ligne générale, l'opérateur n'a pas recours au régime douanier du perfectionnement actif lors de l'importation de ces matières premières en produits semi-finis.

De même, lorsqu'il s'agit d'exportations vers un pays lié à la Communauté par un accord qui prévoit des préférences tarifaires réciproques ainsi que la clause dite du no-drawback, l'opérateur communautaire qui importe les matières premières et les produits semi-finis pour les transformer et exporter les produits originaires obtenus vers ce pays ne fera pas recours au perfectionnement actif dans tous les cas.

Cela dit, pour déceler l'impact économique du perfectionnement actif il convient de se concentrer sur le commerce avec les pays tiers dont les matières premières et les produits semi-finis sont soumis aux droits de douane lors de l'importation : si l'on tient compte des statistiques de 1979 et 1980 relatives à certains de ces pays, on note que les exportations de la Communauté dans le cadre du perfectionnement actif peuvent atteindre environ 24 % des exportations et les importations sous perfectionnement actif environ 15 %.

Compte tenu de ce qui précède, la Commission estime qu'on ne peut pas étudier le système uniquement par rapport à «la perte potentielle de marchés pour les producteurs communautaires ou à la menace virtuelle qui pèse sur les ressources propres».

13. La Commission tient compte du fait que l'examen des éléments pris en considération pour l'octroi des autorisations est pratiqué dans des conditions assez inégales d'un État membre à l'autre et mettra tout en oeuvre pour que la procédure actuelle soit encore améliorée.

14. La Commission peut confirmer son intention de perfectionner la circulation des informations.

15. Pour ce qui concerne les modalités selon lesquelles le perfectionnement actif peut être octroyé actuellement sur la base de l'article 3 de la directive 69/73/CEE, la Commission estime que le choix d'une modalité plutôt que d'une autre ne peut pas avoir de répercussions substantielles et notamment ne peut pas donner des avantages injustifiés en ce qui concerne l'autorisation de mise en libre pratique, le moment où celle-ci est réalisée et la tenue de la comptabilité de l'entreprise. Il va de soi que le choix de la procédure doit être laissé à l'intéressé.

La Commission s'efforcera de faire admettre cette possibilité lors de l'adoption de la proposition de règlement relative au perfectionnement actif. Elle attire en outre l'attention de la Cour sur le fait que cette proposition réserve la fixation des modalités d'exécution, qui de par leur nature constituent des dispositions d'application, à la Commission dans le cadre de la procédure prévue à l'article 18 de cette proposition.

16. La Commission ne partage pas l'avis de la Cour des comptes selon laquelle «l'absence de limites clairement définies dans la directive a conduit à l'adoption de pratiques nettement divergentes». En effet, comme la Cour le fait remarquer dans le point suivant, la mise à la consommation doit demeurer un fait exceptionnel. En ce qui concerne l'application des dispositions en la matière par les États membres, la Commission veille à ce qu'elles soient respectées. La pratique irlandaise a fait l'objet d'un examen au sein du comité des régimes douaniers de perfectionnement et l'Irlande ne devrait plus l'appliquer.

17. La proposition de règlement de la Commission relative au perfectionnement actif fait apparaître clairement que la mise en libre pratique de produits compensateurs doit, tout comme sous l'empire de la directive 69/73/CEE, demeurer exceptionnelle. Cela ressort du contexte général de la proposition de règlement et notamment de son article 9 paragraphe 3 qui prévoit que les autorisations pour la mise en libre pratique peuvent être octroyées par dérogation à l'obligation générale d'exportation, lorsque les circonstances le justifient.

Tout le système du règlement est basé sur cette obligation de réexportation et sur le caractère exceptionnel de la mise en libre pratique.

18. Dans le cadre de la délégation de pouvoir ex article 155 du traité, les dispositions d'application pour établir quand les circonstances justifient la mise en libre pratique, seront arrêtées par la Commission conformément à l'article 18 de la proposition de règlement (1). Cela constituera un progrès par rapport à la directive 69/73/CEE qui ne prévoit pas la possibilité de réglementer cette question par dispositions d'application.

19. Pour ce qui concerne les intérêts moratoires, à juste titre la Cour des comptes souligne l'interdépendance entre le problème de ces intérêts et le caractère exceptionnel de la mise en libre pratique des produits compensateurs.

Ces intérêts n'ont pas été prévus dans la proposition de règlement relative au perfectionnement actif en partant de l'idée que la mise en libre pratique présente un caractère exceptionnel et que dès lors leur incidence est moindre. En outre, la situation dans les États membres étant celle décrite dans le rapport, les implications économiques d'une éventuelle introduction des intérêts moratoires, compte tenu du caractère exceptionnel de la mise en libre pratique, auraient pour effet économique d'augmenter le coût total de l'opération de perfectionnement, coût qui ne manquerait pas de se répercuter sur le prix des produits exportés lesquels ne sont pas actuellement (sauf en Italie) grevés de cette charge. (1) Dans d'autres cas déjà, la Commission a précisé par règlement d'application les circonstances qui peuvent justifier une décision des autorités gouvernementales comme par exemple l'article 7 de la directive 75/349/CEE portant application des articles 24 et 25 de la directive 69/73/CEE.

En conséquence, le perfectionnement actif lors de la conversion de la directive en règlement serait moins favorable aux exportateurs qu'auparavant. Enfin, la Commission tient aussi compte du fait que, la mise en libre pratique, lorsqu'elle est autorisée s'effectue dans certains États membres à certaines conditions relatives aux délais qui évitent de grandes discriminations, ainsi que les complications administratives qui découleraient de l'introduction des intérêts moratoires pour les administrations douanières. Cela sans compter l'effet que cette introduction aurait sur l'interprétation du caractère exceptionnel de la mise en libre pratique.

20. La Commission n'est pas favorable à ce que des dispositions détaillées en matière de contrôles soient prévues dans les actes de législation douanière communautaire. Elle estime que les contrôles à effectuer par les autorités compétentes doivent l'être de manière à s'assurer de l'application correcte du régime.

Pour ce qui concerne la comptabilité, la Commission estime que les dispositions qui seraient éventuellement nécessaires devraient être adoptées dans le cadre des dispositions d'application du règlement relatif au perfectionnement actif dès qu'il sera arrêté par le Conseil.

22. La Commission partage l'avis de la Cour des comptes sur l'impossibilité de vérifier l'exactitude du montant de la créance à une date précise dans le cadre du système appliqué au Danemark. Elle confirme que le problème est à l'étude.

En ce qui concerne les différences entre la procédure de constatation des ressources propres communautaires suivie par les différents États membres, la Commission rappelle qu'en force de l'article 1er du règlement (CEE, Euratom, CECA) no 2891/77, les ressources propres sont constatées par les États membres conformément à leurs dispositions législatives, réglementaires et administratives, ce qui n'exclut pas de la part de la Commission une action permanente vis-à-vis des administrations nationales pour une plus grande harmonisation de ces procédures. Une lettre a été adressée à tous les États membres par la Commission du 24 octobre 1980, qui précise d'une façon claire et définitive sa position pour la quasi-totalité des cas. Il est évident que les problèmes évoqués par la Cour des comptes relatifs aux procédures de constatation dans le régime communautaire du perfectionnement actif peuvent poser des questions particulières qui méritent un approfondissement au vu des informations fournies par le rapport.

La Commission est sur le point de tirer les conclusions d'une série de vérifications qui se sont déroulées auprès de tous les États membres afin de tenir compte des situations qui pouvaient éventuellement ne pas être couvertes par les solutions en matière de constatations uniforme proposées par la lettre déjà citée. Dès que ces conclusions seront disponibles et qu'elles seront approuvées par la Commission, la Cour en sera informée.

23. La Commission est d'avis que la proposition de règlement du Conseil relatif au régime du perfectionnement actif réserve à la Commission la possibilité d'adopter les dispositions d'application nécessaires pour réduire l'existence de pratiques nationales divergentes.

25. La Commission estime que la proposition de règlement est susceptible d'éliminer la quasi-totalité des insuffisances constatées dans la réglementation actuelle.