RAPPORT SPÉCIAL N° 21/98 sur la procédure d'agrément et de certification appliquée dans le cadre de l'apurement des comptes 1996 relatifs aux dépenses du FEOGA-Garantie, accompagné des réponses de la Commission (présenté en vertu de l'article 188 C, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE) (98/C 389/01)

SYNTHÈSE

De nouvelles procédures en matière d'agrément des organismes payeurs et d'apurement des comptes relatifs aux dépenses du FEOGA-Garantie ont été appliquées pour la première fois dans le cadre de l'exercice 1996. La Cour a examiné et évalué les travaux des services de la Commission et a vérifié que les nouvelles règles avaient été appliquées de manière satisfaisante. Il convient d'évaluer les nouvelles procédures non seulement sur la base des résultats enregistrés au cours de leur première année d'application, mais aussi à la lumière des initiatives prises entre-temps par la Commission et les États membres pour améliorer la situation.

Les États membres devaient agréer leurs organismes payeurs pour le 16 octobre 1995; cependant, au début de l'exercice financier FEOGA 1996, cela n'avait été le cas que pour 50 d'entre eux sur un total de 66. En 1997, 90 organismes payeurs ont finalement été agréés, dont certains n'étaient responsables que de dépenses modestes. Certains États membres devraient consentir davantage d'efforts pour limiter le nombre d'organismes payeurs.

L'audit effectué par la Cour en 1997 a révélé que nombre d'organismes payeurs visités présentaient des déficiences, notamment au niveau du contrôle interne et de la sécurité des systèmes informatiques, ainsi qu'en matière de suivi des délégations de services par les organismes payeurs et de comptabilité. Cela aurait dû conduire les États membres concernés à prendre les mesures correctrices nécessaires. Les comptes certifiés devaient être communiqués pour le 10 février 1997, mais dans de nombreux cas, la Commission a constaté des retards ou des insuffisances. Deux États membres (le Royaume-Uni et la Grèce) n'ont présenté aucun compte certifié dans les délais prévus. S'agissant de l'Espagne, l'organisme de certification n'a pas été en mesure d'exprimer en temps voulu un avis sur la majeure partie des dépenses effectuées au niveau local, qui ont par la suite été contrôlées par des auditeurs externes du secteur privé.

Afin d'assister les organismes de certification dans leurs tâches, la Commission a élaboré des lignes directrices relatives à la certification des comptes, mais trop tard (en septembre 1996, quand la majeure partie de leurs travaux de contrôle devait déjà être commencée). Si elles avaient été diffusées à temps, un certain nombre de malentendus et de retards auraient pu être évités.

En raison des insuffisances et des retards dans certains États membres, la décision d'apurement du 5 mai 1997, qui, conformément à la réglementation, aurait dû être adoptée le 30 avril 1997 au plus tard, ne couvrait que 33 % des dépenses. Le solde a été apuré dans le cadre de la décision du 30 juillet 1997, au terme de travaux de contrôle supplémentaires effectués par les différents organismes payeurs.

L'ensemble des comptes certifiés a finalement été apuré par la Commission, malgré la qualité variable des comptes présentés. En adoptant cette décision, la Commission n'a cependant tenu aucun compte de la plupart des réserves exprimées dans les certificats, qui représentaient un montant total de 43,3 Mio ECU au minimum. En outre, les corrections financières (77,3 Mio ECU) opérées précédemment par la division financière de la Commission dans le cadre de sa gestion courante des dépenses relevant du FEOGA-Garantie ont été ramenées à 55,1 Mio ECU dans la décision d'apurement.

Les décisions d'apurement des comptes de la Commission relatives aux dépenses de 1996 n'empêchent nullement celle-ci de refuser ultérieurement le financement de montants sur la base d'audits de conformité effectués par la suite. Il importe que la Commission mette en place des procédures de contrôle interne appropriées pour faire en sorte que les corrections soient correctement documentées et que les insuffisances constatées fassent l'objet d'un suivi systématique au cours de l'audit de conformité effectué par la suite.

1. INTRODUCTION

Cadre réglementaire

1.1. En 1996, les nouvelles procédures de certification des comptes relatifs aux dépenses du FEOGA et d'agrément des organismes payeurs ont été appliquées pour la première fois. Dans ce contexte, tant les États membres que la Commission ont dû déployer d'importants efforts pour s'adapter aux nouvelles dispositions réglementaires. Il conviendrait de ne pas évaluer les nouvelles procédures uniquement sur la base des résultats de la première année. La Commission a poursuivi ses efforts pour obtenir des certificats de meilleure qualité, notamment en organisant des réunions avec les organismes payeurs et en diffusant de nouvelles orientations pratiques. Ces mesures devraient avoir une incidence positive dans les années à venir.

1.2. Les organismes payeurs sont les autorités des États membres habilitées à gérer les mesures relevant du FEOGA-Garantie et à effectuer les paiements correspondants en faveur des bénéficiaires. Conformément au règlement (CEE) n° 729/70 du 21 avril 1970 (1), la Commission rembourse mensuellement les dépenses déclarées par les organismes payeurs, qui se sont élevées à 39 010,9 Mio ECU en 1996.

1.3. Une décision d'apurement des comptes détermine le montant des dépenses effectuées dans chaque État membre et imputables au FEOGA, section «garantie». Elle prend également en considération les éventuelles réductions et suspensions d'avances au titre de l'exercice concerné (2), y compris les réductions pour dépassement des délais de paiement prévues à l'article 4, paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement (CE) n° 296/96 (3).

1.4. Les nouvelles procédures ont été appliquées pour la première fois dans le cadre de l'apurement des comptes du FEOGA de l'exercice 1996 (4). Le règlement (CE) n° 1287/95 du Conseil, du 22 mai 1995 (5) [modifiant le règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil] et le règlement (CE) n° 1663/95 de la Commission du 7 juillet 1995 (6) ont instauré les nouvelles règles suivantes (7):

a) seules les dépenses encourues par les organismes payeurs agréés sont éligibles au financement communautaire;

b) le nombre d'organismes payeurs doit être limité au minimum dans chaque État membre; si plus d'un organisme payeur est agréé, un organisme de coordination doit être désigné;

c) les autorités compétentes (8) des États membres étaient tenues d'agréer leurs organismes payeurs avant le début de l'exercice FEOGA 1996; au préalable, elles devaient s'assurer qu'ils remplissaient les conditions requises (9);

d) l'organisme payeur doit offrir suffisamment de garanties quant au bon fonctionnement de sa structure administrative, de son système de contrôle interne et de ses principes organisationnels; un service d'audit interne doit assurer le fonctionnement efficace du système de contrôle interne et un service technique est chargé de vérifier les faits générateurs des paiements aux ayants droit;

e) un organisme de certification fonctionnellement indépendant de l'organisme payeur et de l'organisme de coordination doit être désigné; il est tenu de certifier la véracité, l'intégralité et l'exactitude des comptes annuels de l'organisme. Il doit effectuer son examen conformément à des normes d'audit admises sur le plan international. En vertu de l'article 3 du règlement (CE) n° 1663/95 de la Commission, le certificat s'appuie sur un examen des procédures ainsi que sur l'examen d'un échantillon d'opérations. Il doit porter sur la conformité des paiements avec les règles communautaires seulement en ce qui concerne la capacité des structures administratives des organismes payeurs d'assurer que la conformité avec ces règles a été vérifiée avant qu'un paiement ne soit réalisé;

f) la décision d'apurement n'empêche nullement la Commission de refuser ultérieurement le financement de dépenses qui, selon elle, n'ont pas été effectuées conformément aux règles communautaires. Les éventuels refus de financement font en principe l'objet d'une décision séparée de la Commission prévoyant l'exclusion des dépenses non conformes aux règles communautaires (décision de conformité). Ce type de décision ne peut cependant porter sur les dépenses encourues antérieurement aux 24 mois ayant précédé la communication écrite adressée par la Commission aux États membres à cet égard.

1.5. Conformément à la réglementation, les comptes annuels du FEOGA-Garantie, les certificats et les rapports des organismes payeurs devaient être communiqués à la Commission avant le 10 février de l'année suivante. Cette dernière devait informer les États membres, le 31 mars 1997 au plus tard, des résultats de ses vérifications des informations transmises et adopter sa décision d'apurement des comptes avant le 30 avril. Pour l'exercice 1996, deux décisions d'apurement ont cependant été adoptées par la Commission, l'une le 5 mai 1997 (10) et l'autre le 30 juillet 1997 (11), certains organismes payeurs et organismes de certification n'ayant pas été en mesure de respecter les délais prévus pour la présentation de leurs comptes certifiés et la Commission ayant demandé à certains organismes de certification d'effectuer des travaux supplémentaires. Cette évaluation des travaux réalisés par les organismes de certification est indispensable pour pouvoir s'appuyer avec une certaine assurance sur les travaux de ces autres auditeurs. Dans le cadre du nouveau système, aucune décision n'a encore été adoptée concernant d'éventuels refus de financement de dépenses non conformes aux règles communautaires.

Étendue de l'audit effectué par la Cour

1.6. La Cour a vérifié que les nouvelles dispositions en matière d'agrément des organismes payeurs et de certification des comptes avaient été appliquées correctement. Une attention particulière a été accordée au respect des critères d'agrément par les États membres, au fonctionnement du service d'audit interne des organismes payeurs, ainsi qu'aux certificats délivrés par les organismes compétents. La Cour a en outre procédé à l'examen et à l'évaluation des travaux réalisés par les services de la Commission dans le cadre de ses deux décisions d'apurement des comptes relatives à l'exercice 1996.

2. AGRÉMENT DES ORGANISMES PAYEURS

Évolution du système des organismes payeurs

2.1. Tous les organismes payeurs auraient dû être agréés avant le 16 octobre 1995; or, à cette date, seuls 50 d'entre eux sur un total de 66 l'avaient été et, pour la plupart, à titre provisoire. S'agissant des paiements de l'exercice 1996, 80 organismes ont finalement reçu l'agrément, bien que certains d'entre eux n'aient été responsables que de montants très peu élevés. Un organisme payeur n'a déclaré aucune dépense en 1996 et deux autres ont déclaré des montants inférieurs à 100 000 ECU (12). Près de la moitié du total des dépenses a été déclarée par cinq organismes payeurs (13) et plus de 90 % l'ont été par 25 organismes payeurs (voir tableau 1).

2.2. La limitation du nombre d'organismes payeurs agréés constituait l'un des objectifs de la nouvelle réglementation. En 1997, leur nombre était cependant de 90. La Cour estime que les efforts déployés pour atteindre cet objectif auraient dû être plus importants, notamment pour ce qui concerne l'agrément d'organismes payeurs additionnels au niveau régional dans un certain nombre d'États membres.

2.3. Dans certains cas, les ministères de l'agriculture ont agréé des unités internes (comme en Belgique, dans certains Länder allemands, dans la plupart des régions espagnoles, en Irlande, en Autriche et en Finlande). La France (à l'exception des services déconcentrés) et les Pays-Bas ont maintenu un système d'organismes payeurs centralisés pour les différents secteurs agricoles. L'Allemagne a mis en place des organismes payeurs dans chacun des Länder, dont certains en ont même agréé plusieurs (14). En 1996, l'Espagne a agréé 17 organismes payeurs régionaux supplémentaires (15). Le Royaume-Uni a procédé à l'agrément d'organismes payeurs distincts pour l'Angleterre, le Pays de Galles (deux organismes), l'Écosse et l'Irlande du Nord. Certains États membres, tels que la Belgique et l'Autriche (voir tableau 1), n'ont régionalisé qu'une petite partie des dépenses de garantie. Dans pratiquement tous les États membres, même si les paiements sont effectués au niveau central, les autorités régionales jouent un rôle important en matière de contrôle et de gestion des divers régimes d'aides.

2.4. Conformément au règlement (CE) n° 1287/95 du Conseil [modifiant le règlement (CEE) n° 729/70], l'organisme payeur effectue les paiements en faveur des ayants droit. Aucune délégation n'est prévue. Bien que cinq Länder allemands (Bade-Wurtemberg, Brandebourg, Hesse, Basse-Saxe et Saxe) aient agréé leur ministère de l'agriculture respectif en tant qu'organisme payeur, la majeure partie des paiements a été effectuée par d'autres organes publics au sein de l'administration des Länder. Le FEGA (organisme payeur espagnol) a déclaré des paiements effectués en réalité directement par certaines autorités régionales non agréées en tant qu'organisme payeur en 1996. En France, l'organisme payeur central, à savoir les «Services déconcentrés du Trésor et du ministère de l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation», n'effectue aucun paiement au niveau central, ceux-ci étant exécutés au niveau régional par chacun des «Départements», qui ne sont pas agréés.

2.5. Conformément aux dispositions de l'annexe II du procès-verbal de la réunion du Conseil de ministres, du 26 janvier 1995 (16), les organismes payeurs des Länder allemands sont habilités à déléguer l'exécution de certains paiements, notamment pour ce qui concerne les mesures d'accompagnement, à d'autres régisseurs d'avances («Vorschußverwalter»). Le règlement (CE) n° 1663/95 de la Commission ne prévoit cependant pas la possibilité de déléguer la fonction d'exécution des paiements à d'autres organes.

Critères d'agrément importants

2.6. Les États membres désignent les autorités compétentes pour accorder l'agrément. Ni l'autorité compétente, ni l'organisme payeur ne doivent recevoir l'aval de la Commission (17). Le règlement (CE) n° 1663/95 de la Commission stipule que le non-respect d'un critère important au vu des opérations effectuées par l'organisme payeur entraîne l'application de l'article 4 du règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil. Conformément aux dispositions de l'article en question, les autorités compétentes n'accordent pas ou ne maintiennent pas l'agrément lorsqu'une ou plusieurs conditions nécessaires à son octroi ne sont pas ou plus remplies, à moins que l'organisme payeur n'ait procédé à des ajustements, dans un délai à fixer, à l'instar de la durée de l'agrément provisoire, par l'autorité compétente à la lumière des problèmes constatés. Le règlement ne fixe aucun délai précis.

2.7. Les critères importants évoqués ci-dessus sont définis dans un document de travail de la Commission destiné à aider les organismes de certification et les autorités responsables de l'agrément dans leur appréciation de la gravité des déficiences constatées (18), telles que:

a) l'absence de procédures écrites;

b) l'absence ou l'insuffisance de séparation des tâches;

c) l'incapacité à mettre en oeuvre des contrôles avant paiement;

d) l'absence de procédures de paiement et de comptabilisation satisfaisantes;

e) le caractère non satisfaisant des procédures comptables, par exemple l'absence de piste d'audit, les déficiences affectant la tenue du grand livre des débiteurs et la comptabilité relative aux stocks d'intervention;

f) les insuffisances en matière de sécurité informatique;

g) le mauvais fonctionnement de l'audit interne;

h) l'absence de convention régissant les fonctions d'ordonnancement et/ou les services techniques.

Insuffisances constatées en matière d'agrément

2.8. La décision d'agrément ne nécessite pas une approbation formelle de la part de la Commission. Afin de vérifier si les conditions nécessaires ont été respectées pour l'exercice 1996, la Commission a visité 36 organismes payeurs, en se concentrant sur les plus importants d'entre eux (plus de 80 % des dépenses ont été couvertes). Les contrôles sur place ont permis de mettre à jour des insuffisances qui auraient dû se traduire par des refus d'agrément. Les insuffisances le plus souvent constatées (19) concernaient les systèmes comptables et informatiques, qui étaient soit inadéquats, soit déficients sur le plan de la sécurité, ainsi que les procédures et les contrôles internes. Le tableau 2 présente les faiblesses relevées à cet égard.

2.9. Les critères importants n'ont pas été officiellement communiqués aux États membres avant septembre ou octobre 1996, c'est-à-dire un an après le délai initialement fixé pour l'agrément, à un moment où l'exercice FEOGA était pratiquement clôturé et où les organismes payeurs avaient déjà été agréés. Cela n'excuse cependant en rien les autorités compétentes des États membres de ne pas avoir assumé correctement leurs responsabilités.

2.10. Parmi les problèmes mentionnés, nombreux sont ceux qui n'avaient pas encore été résolus en 1997. À la fin de 1997, seule l'Italie avait retiré l'agrément d'un organisme payeur (20), qui n'était responsable que d'une seule mesure. Cette responsabilité a ensuite été confiée à l'organisme payeur central (AIMA) de manière à remplir les conditions requises en matière d'organisation.

2.11. L'audit effectué par la Cour en 1997 a permis de confirmer les constatations de la Commission (voir tableau 3). Bien que les systèmes mis en place par les organismes payeurs aient en général été améliorés, la quasi-totalité de ceux qui ont fait l'objet d'un contrôle sur place présentaient encore des déficiences majeures. Il a été constaté que le contrôle interne était insuffisant, que la sécurité des systèmes informatiques n'était pas assurée, que le suivi des services délégués par les organismes payeurs n'était pas satisfaisant et que la comptabilité posait des problèmes. Ces manquements auraient dû amener les États membres en cause à appliquer les dispositions de l'article 4, paragraphe 4, du règlement (CEE) n° 729/70, qui prévoient le retrait de l'agrément par les autorités compétentes, à moins d'une action correctrice immédiate de la part de l'organisme payeur concerné.

3. CERTIFICATION DES COMPTES

Organismes de certification

3.1. Le statut légal des organismes de certification varie sensiblement d'un État membre à l'autre. Des institutions nationales de contrôle, d'autres organismes publics, des services d'audit interne ainsi que des cabinets d'audit externes et privés ont été désignés comme organismes de certification (voir tableau 1).

3.2. L'indépendance des auditeurs responsables de la certification constitue une exigence fondamentale des normes internationales de contrôle. Conformément au règlement (CE) n° 1663/95, l'organisme de certification doit être fonctionnellement indépendant de l'organisme payeur. Le service d'audit interne de l'organisme payeur danois a cependant été désigné comme organisme de certification. La même approche a été adoptée par plusieurs organismes payeurs allemands et autrichiens. Or, par définition, le service d'audit interne n'est pas indépendant de l'organisme payeur dont il fait partie, notamment lorsque ce service est intégré dans la structure hiérarchique. La Commission a toutefois accepté cette situation.

Lignes directrices de la Commission

3.3. Le règlement (CE) n° 1663/95 de la Commission fixe des critères très généraux pour les certificats et les rapports d'audit correspondants. La Commission n'a communiqué des lignes directrices détaillées relatives à ces critères qu'à l'occasion d'une réunion d'un groupe d'experts en septembre 1996. La version finale n'a cependant été transmise dans toutes les langues aux organismes payeurs qu'en décembre 1996, à un moment où une partie des travaux d'audit avait déjà été effectuée (21). L'incidence de ces lignes directrices - que les organismes payeurs considèrent comme très utiles - sur les certificats de 1996 est donc restée limitée; cela explique partiellement les insuffisances constatées dans de nombreux rapports d'audit et le caractère non satisfaisant des travaux de certification relatifs aux comptes de l'exercice 1996. Les problèmes relevés sont exposés ci-après.

Problèmes et retards affectant l'obtention de comptes certifiés

3.4. Le règlement (CE) n° 1663/95 prévoit que les comptes certifiés sont communiqués à la Commission pour le 10 février 1997. Ce délai a été respecté par la plupart des organismes payeurs, mais, dans de nombreux cas, les informations étaient incomplètes ou l'étendue des audits était insuffisante. La Commission ne pouvait dès lors s'appuyer sur les certificats et/ou les rapports d'audit pour étayer sa décision d'apurement des comptes. Elle a donc demandé que de nouveaux travaux d'audit soient entrepris, ce que plusieurs organismes payeurs et leurs organismes de certification n'ont pas été en mesure de faire dans les délais prévus pour la première décision d'apurement, du 5 mai 1997. La Commission a alors fixé un nouveau délai expirant à la fin juin 1997, et une seconde décision a été adoptée le 30 juillet 1997.

3.5. En Allemagne, conformément à la ligne directrice interne relative à l'audit de certification dans les Länder, l'échantillon de contrôle pouvait ne couvrir que certaines catégories de dépenses. Bien que ce document ait été communiqué à la Commission au début de 1996, celle-ci n'a pas réagi sur le moment. Les comptes et les certificats ont finalement été acceptés par la Commission, des travaux d'audit supplémentaires ayant été effectués à sa demande et achevés à temps pour la première décision d'apurement, à l'exception des comptes de la Saxe et de la Rhénanie-Palatinat, qui ont été apurés dans le cadre de la seconde décision.

3.6. En octobre 1997, la Cour a procédé à un audit des comptes de trois Länder allemands (Basse-Saxe, Saxe-Anhalt et Schleswig-Holstein), qui a fait apparaître des problèmes de rapprochement dans le domaine des mesures cofinancées. En outre, s'agissant du Land de Saxe-Anhalt, un certificat sans réserve a été délivré alors que l'organisme de certification avait mis en doute l'éligibilité d'un montant de 13,8 Mio DEM (± 6,8 Mio ECU) dans son rapport.

3.7. Les comptes certifiés de la Grèce n'ont été communiqués qu'à la mi-avril 1997. Les dépenses correspondantes n'ont dès lors pas pu être prises en considération dans la première décision d'apurement du 5 mai. Les comptes ne reflétaient pas les résultats de l'audit de certification. Aussi la Commission les a-t-elle corrigés, puis apurés dans le cadre de la seconde décision du 30 juillet.

3.8. S'agissant de l'Espagne, les rapports de certification ont fait apparaître de graves problèmes, qui ont conduit la Commission à demander la réalisation de travaux d'audit supplémentaires:

a) dans le cas de l'organisme payeur FEGA (dont les dépenses déclarées s'élevaient à 4 196,4 Mio ECU), des montants significatifs n'ont pas été certifiés, l'organisme de certification n'ayant pu examiner les procédures appliquées dans le cadre de paiements effectués au niveau régional pour le compte de l'organisme payeur (507 000 Mio ESP, soit ± 3 165 Mio ECU). En outre, aucune information n'était disponible concernant les contrôles relatifs aux restitutions à l'exportation et aux services techniques;

b) s'agissant des organismes payeurs DGDR et FROM (dépenses déclarées: 43,6 Mio ECU et 2,0 Mio ECU respectivement), l'organisme de certification n'a pu exprimer une opinion sur les dépenses effectuées par les régions pour le compte des organismes payeurs;

c) pour ce qui concerne la région de Catalogne (dépenses déclarées: 71,2 Mio ECU), la Commission a demandé la réalisation de travaux d'audit supplémentaires ainsi que la prise en compte d'un échantillon de contrôle plus important (22).

3.9. Après avoir reçu d'autres lettres de confirmation de la part des autorités espagnoles, la Commission a finalement apuré tous les montants dans le cadre de sa seconde décision d'apurement.

3.10. Pour faire face aux problèmes liés aux dépenses déclarées par le FEGA, le FROM et la DGDR, mais gérées et/ou payées au niveau régional, les autorités espagnoles avaient chargé un cabinet d'audit privé de contrôler d'autres opérations au niveau régional en juin 1997. Sur la base du rapport final de ce dernier, daté du 7 juillet 1997, toutes les dépenses déclarées ont été certifiées par les autorités espagnoles les 11 et 15 juillet 1997. Le contrôle effectué par la Cour en septembre 1997 a cependant montré qu'aucun élément probant n'attestait qu'un rapprochement avait été opéré entre les paiements définitifs effectués par les régions autonomes, les données figurant dans les comptes du FEGA et les montants demandés à la Commission sur la base des fonds transférés aux régions.

3.11. En France, l'organisme de certification n'a été opérationnel qu'en octobre 1996 et, même à ce moment-là, ses effectifs étaient insuffisants. Le premier certificat s'appuyait sur l'examen de rapports relatifs aux systèmes, mais pas sur l'examen d'un échantillon d'opérations, contrairement à ce que prévoit le règlement (CE) n° 1663/95. Les autorités françaises ont attiré l'attention de la Commission sur cet état de fait. Cette dernière a donc demandé que des travaux d'audit complémentaires fondés sur l'analyse d'opérations soient réalisés. Les rapports correspondants ont été présentés dans les délais pour la seconde décision d'apurement.

3.12. En Italie, la Commission a demandé aux organismes de certification de procéder à des travaux d'audit supplémentaires pour trois organismes payeurs (AIMA, DCCC et IGFOR). Après révision, les rapports établis en juin 1997 ont fait apparaître deux problèmes majeurs concernant:

a) l'exactitude des stocks d'alcool déclarés par l'AIMA;

b) pour la DCCC, la taille de l'échantillon sélectionné - déterminée sur la base d'un degré de confiance de 95 % -, qui devait correspondre, selon le rapport révisé, à 1 112 opérations. Ce nombre initial avait été réduit à 93 (pour les raisons et dans les proportions ci-après: 20 % du fait des contrôles existants, 20 % au titre de la longue expérience acquise par les agents, 20 % en raison du professionnalisme des agents, 20 % compte tenu de l'existence de contrôles internes et 12 % du fait de l'utilisation de moyens informatiques). La Commission n'a pas remis ces calculs en cause et a apuré les comptes certifiés.

3.13. En outre, l'Italie a déclaré des dépenses au nom du ministère de l'agriculture, qui ne comptait pas parmi les organismes payeurs agréés. La Commission a néanmoins accepté le montant déclaré de 1 895 331 293 ITL (997 977,43 ECU) dans le cadre de sa seconde décision d'apurement des comptes.

3.14. Les comptes présentés par l'AMA (organisme payeur autrichien) ont été apurés au terme de travaux d'audit supplémentaires. L'audit effectué par la Cour en octobre 1997 a cependant fait apparaître des insuffisances et des problèmes concernant le rapprochement entre les montants déclarés dans le cadre des dépenses relevant du FEOGA-Garantie et ceux figurant sur les comptes bancaires, par suite du recouvrement de divers montants par compensation. Il importe d'établir une distinction entre les recouvrements opérés par compensation dans les comptes communautaires, d'une part, et nationaux, d'autre part.

3.15. La Commission a également demandé à l'organisme de certification portugais de procéder à des travaux d'audit supplémentaires pour n'avoir contrôlé, par manque de temps, que 30 % des opérations de l'échantillon sélectionné. Au terme des contrôles supplémentaires opérés par l'organisme de certification, les montants ont finalement été apurés.

3.16. Les organismes payeurs du Royaume-Uni n'ont pas été en mesure de présenter un état de rapprochement des comptes annuels et, par conséquent, l'organisme de certification n'a pu établir de certificat dans les délais prévus. Les documents en question ont été communiqués à la Commission en juin 1997 et suivis d'un complément d'information en juillet 1997. Les organismes payeurs n'avaient pas opéré les ajustements de comptes jugés nécessaires par l'organisme de certification; la Commission a donc corrigé les comptes des organismes payeurs dans le cadre de sa décision d'apurement.

3.17. L'audit effectué par la Cour en septembre 1997 (23) a permis de confirmer la persistance des insuffisances constatées par l'organisme de certification dans les systèmes comptables des organismes payeurs, notamment:

a) l'absence de comptes séparés pour ce qui concerne les dépenses imputées au FEOGA;

b) le fait que chaque organisme payeur ne présente pas d'états récapitulatifs périodiques des dépenses, et n'adresse pas davantage de déclarations mensuelles à la Commission (24);

c) l'absence de grands livres des débiteurs, ainsi que de procédures efficaces garantissant le reversement immédiat à la Commission de tous les montants correspondant à des paiements non suivis de virement, à des chèques non encaissés ou à des recouvrements. L'organisme payeur écossais n'a pas recrédité les comptes de la Commission du montant des chèques non encaissés. Aucun registre comptable spécifique n'étant disponible, les sommes en question n'ont pu être chiffrées.

Difficultés liées à l'obtention de données concernant les montants à recouvrer

3.18. Conformément aux orientations annexées au règlement (CE) n° 1663/95 de la Commission, les débiteurs doivent être inscrits dans les comptes. Il s'agit là d'un critère d'agrément. En 1996, la plupart des organismes payeurs n'étaient pas en mesure d'indiquer le total des montants à recouvrer, soit parce qu'ils ne disposaient pas d'un grand livre des débiteurs, soit parce que les informations n'étaient pas centralisées.

3.19. La Commission a alors demandé aux États membres de joindre à la déclaration de dépenses d'avril 1997, un tableau («tableau 105») reprenant les montants à recouvrer. L'Allemagne, la Finlande et le Portugal n'ont fourni aucune information à ce sujet. Celles communiquées par les Pays-Bas et par le Royaume-Uni étaient incomplètes (dans le premier cas, il manquait un organisme payeur et, dans le second, ce sont les données relatives aux cinq principaux organismes payeurs qui faisaient défaut) (25). L'AMA (organisme payeur autrichien) a pu quantifier les montants recouvrés, mais pas ceux restant à liquider. Le montant à recouvrer le plus élevé a été signalé par l'organisme payeur italien DCCC, à savoir 443 150 254 004 ITL (environ 220 Mio ECU), dont 98 % correspondent à des cas faisant l'objet de procédures judiciaires.

4. DÉCISIONS RELATIVES À L'APUREMENT DES COMPTES DE L'EXERCICE 1996

Première décision de la Commission relative à l'apurement des comptes

4.1. Dans le cadre de sa première décision relative à l'apurement des comptes (26), la Commission a accepté l'ensemble des dépenses déclarées par la Belgique, le Danemark, l'Irlande, le Luxembourg, les Pays-Bas, l'Autriche, la Finlande et la Suède, ainsi que la plupart de celles déclarées par l'Allemagne. S'agissant de l'Italie, seules les dépenses déclarées par un petit organisme payeur (Ente Risi) ont été acceptées, tandis qu'en Espagne les comptes apurés se sont limités à ceux des régions de Navarre et du Pays basque. Pour ce qui concerne les autres organismes payeurs, soit les travaux d'audit supplémentaires demandés par la Commission étaient toujours en cours, soit les comptes n'avaient pas été communiqués à temps.

4.2. La première décision de la Commission concernant l'intégralité, l'exactitude et la véracité des comptes n'a donc couvert qu'un montant de 12 931,9 Mio ECU, soit quelque 33 % du total des dépenses des organismes payeurs au titre de l'exercice 1996.

Seconde décision de la Commission relative à l'apurement des comptes

4.3. La décision relative à l'apurement des comptes des autres organismes payeurs (représentant 67 % du total des dépenses déclarées) a été adoptée le 30 juillet 1997 (27). À l'exception des quelques ajustements et corrections mentionnés ci-après, la Commission a apuré tous les comptes certifiés. Dans la plupart des cas cependant, la Commission n'a pas inclus dans les montants rejetés les réserves formulées dans les certificats, qui portaient sur un total de 43,3 Mio ECU au minimum. Le tableau 4 présente l'analyse des déficiences décelées par les organismes de certification auprès des organismes payeurs.

4.4. Les deux décisions n'empêchent nullement la Commission de refuser ultérieurement le financement de montants sur la base d'audits de conformité effectués par la suite. Un tel refus ne peut porter sur des dépenses effectuées antérieurement aux 24 mois ayant précédé la communication écrite de la Commission relative aux résultats de ses contrôles. À ce jour, la Commission n'a encore adopté aucune décision d'apurement des comptes sur la base de cet audit de conformité.

Modification des montants déclarés

4.5. Les seules modifications apportées aux montants figurant dans les déclarations annuelles et prises en considération par la Commission ont consisté en:

a) des ajustements au niveau des déclarations annuelles, destinés à faire correspondre les montants déclarés aux montants certifiés;

b) des corrections financières opérées par la division financière responsable de la Commission et portant sur:

i) des retards de paiement,

ii) divers postes de dépenses inéligibles repris dans les déclarations mensuelles.

4.6. En outre, les corrections financières (28) ont dans certains cas fait l'objet de nouvelles modifications par le service de la Commission responsable de l'apurement des comptes (29). Dans le cadre d'un système faisant intervenir plusieurs services de la Commission pour des corrections successives, l'absence de procédure bien définie a entraîné une certaine confusion et un manque de transparence.

Ajustement des déclarations annuelles

4.7. Les comptes des États membres ont été ajustés par la Commission de la manière suivante:

a) s'agissant de la Grèce, la Commission a porté en déduction un montant de 148 393 325 GRD (± 480 000 ECU), principalement en raison de différences quantitatives en matière de stockage public. Il s'agit d'une déduction largement supérieure aux corrections suggérées par l'organisme de certification (21 202 319 GRD, soit ± 68 000 ECU);

b) dans le cas de l'Espagne, une majoration de 10 219 598 ESP (± 60 000 ECU) est intervenue pour tenir compte d'un montant dont les autorités nationales avaient déclaré qu'il correspondait à une correction apportée à la déclaration annuelle;

c) pour ce qui concerne les Pays-Bas, 411 675 NLG (± 190 000 ECU) ont été portés en déduction pour faire correspondre les montants déclarés aux montants certifiés;

d) s'agissant du Portugal, la Commission a rejeté une demande de versement d'intérêts d'un montant de 294 990 678 PTE (± 1,5 Mio ECU) présentée au titre du règlement (CE) n° 2975/95, au motif que la base juridique sur laquelle elle s'appuyait n'était plus valable;

e) dans le cas du Royaume-Uni, des ajustements négatifs représentant 7 411 866,51 GBP (± 10,9 Mio ECU) ont été effectués de manière à faire correspondre les données des organismes payeurs aux comptes certifiés et à prendre en considération différents montants antérieurement considérés comme inéligibles par la Commission.

Corrections financières apportées par la division financière responsable

Corrections pour retards de paiement

4.8. Conformément au règlement (CE) n° 296/96 de la Commission, les avances versées aux États membres au titre de dépenses payées au-delà des délais prévus dans la réglementation applicable en la matière doivent être réduites d'un pourcentage compris entre 10 % et 100 %, suivant l'importance du retard. Une marge de 4 % a été fixée, en deçà de laquelle il n'est procédé à aucune réduction. Dans des circonstances exceptionnelles ou pour des raisons dûment justifiées, la Commission peut cependant effectuer des réductions moins élevées. Des contrôles relatifs au respect des délais sont opérés trois fois par an (31 janvier, 30 avril et 31 août), sur la base des déclarations présentées par les États membres. Cependant les dépassements intervenus en septembre ou au cours de la première quinzaine d'octobre doivent être pris en considération lors de la décision d'apurement des comptes, sauf s'ils peuvent être constatés avant la dernière décision d'avance de l'exercice (30) et s'ils ne peuvent donc être comptabilisés que dans les comptes de l'exercice «n+1». Cette procédure est contraire au principe de l'annualité du budget. Le montant en cause s'élève à 4,5 Mio ECU.

4.9. Le tableau 5 montre les corrections financières relatives aux paiements tardifs de 1996 dont il a été tenu compte dans la seconde décision d'apurement.

4.10. S'agissant de l'Italie, la Commission a pris l'engagement, dans une lettre datée du 23 décembre 1996, de ne pas appliquer de sanctions en cas de dépassement des délais de paiement dans le domaine des aides à l'hectare (représentant un montant total de 66 634 270 561 ITL, soit ± 33,5 Mio ECU), les retards éventuels résultant de la mise en oeuvre de contrôles supplémentaires à la demande de la Commission (31).

4.11. Pour ce qui concerne le Royaume-Uni, la Commission a procédé à une correction négative d'un montant de 177 583,03 GBP (± 0,3 Mio ECU) pour dépassement des délais de paiement. Il convient de noter que le résultat de ce calcul a pu être influencé par le fait que le Royaume-Uni a déclaré ses dépenses sur la base des financements accordés et non sur celle des paiements réels, qui sont effectués plus tard.

Corrections relatives à divers postes de dépenses inéligibles

4.12. Des dépenses à hauteur de quelque 27,3 Mio ECU ont été rejetées le 14 juillet 1997, alors qu'une décision aurait pu être prise plus tôt et, en tout état de cause, avant la première décision d'apurement des comptes (32). D'autres dépenses ont été rejetées en 1996. La décision d'apurement devrait faire apparaître ces montants; cependant, l'audit effectué par la Cour a montré que cela n'était pas toujours le cas. Le tableau 6 donne un aperçu des corrections financières effectuées dans le cadre de la décision d'apurement des comptes.

4.13. S'agissant du Danemark, une correction négative d'un montant de 2 873 870,96 DKK (± 380 000 ECU) opérée le 14 juillet 1997 et concernant le stockage public de blé panifiable n'a pas été portée en déduction dans la décision d'apurement, les comptes danois ayant déjà été apurés dans le cadre de la décision du 5 mai 1997. La Commission a donc omis de procéder à une correction dans le cadre de la seconde décision d'apurement.

4.14. S'agissant du stockage public en Italie, certains doutes planaient sur les montants exacts à prendre en considération dans le cadre de la décision d'apurement. Il est possible que le montant total des dépenses soit inférieur de quelque 0,4 Mio ECU à celui remboursé par la Commission. Il conviendrait d'effectuer un audit de conformité pour déterminer le montant exact (33).

4.15. L'évaluation des différents calculs et montants finalement pris en considération dans le cadre de la décision d'apurement des comptes a montré que l'approche appliquée avant l'adoption de la décision n'a pas toujours été cohérente. En outre, il semble que la seconde décision d'apurement des comptes n'ait pas été étayée par des pièces justificatives suffisantes, en partie du fait de délais extrêmement contraignants et du nombre limité d'agents affectés à cette tâche. Enfin, les montants déclarés ont été apurés, malgré l'existence de certificats avec réserves ou les insuffisances exposées dans les rapports d'audit.

4.16. Les refus de financement de dépenses («corrections financières») ont été essentiellement fondés sur des décisions prises antérieurement par la division financière dans le cadre de sa gestion quotidienne des dépenses du FEOGA-Garantie. Pour 1996, les corrections négatives et positives de cette division ont porté sur un montant total de 77,3 Mio ECU, dont seulement 55,1 Mio ECU ont cependant été pris en considération dans le cadre de la décision d'apurement (voir tableau 6).

4.17. Le tableau 7 présente en détails, à savoir par organisme payeur et par montant, les décisions d'apurement des comptes des 5 mai et 30 juillet 1997.

5. CONCLUSION

5.1. Tant les États membres que la Commission ont déployé des efforts importants pour se conformer à la nouvelle réglementation. L'audit effectué par la Cour a cependant montré qu'un certain nombre d'organismes payeurs agréés présentaient des insuffisances majeures (voir point 2.11).

5.2. S'agissant de la conformité des dépenses financées par le FEOGA aux règles communautaires, aucune décision prévoyant le refus de financement de dépenses non conformes aux règles communautaires n'a encore été prise dans le cadre du nouveau système (voir point 1.5). Une telle décision ne peut porter sur des dépenses encourues plus de 24 mois avant la communication écrite de la Commission [voir point 1.4, lettre f)]. À ce stade, les conséquences financières ne peuvent être appréciées de manière définitive.

5.3. La décision du 5 mai 1997 relative à l'apurement des comptes ne couvrait que 33 % des dépenses, certains comptes certifiés ayant été communiqués tardivement ou considérés comme non satisfaisants (voir point 4.2). Dans certains cas, le certificat et le rapport à l'appui de ce dernier n'étaient pas satisfaisants, ce qui a contraint la Commission à demander que des travaux d'audit complémentaires soient effectués (voir points 3.4-3.17). La réglementation devrait être modifiée de manière à prévoir la possibilité d'appliquer des sanctions lorsque des certificats ou des comptes certifiés sont présentés hors délai ou sont incomplets.

5.4. S'agissant de la seconde décision d'apurement des comptes, du 30 juillet 1997, une partie des informations n'a été communiquée à la Commission qu'en juillet; elle n'a donc eu que très peu de temps pour examiner ces informations en détail et pour les documenter de manière satisfaisante (voir points 3.10, 3.16 et 4.14).

5.5. L'évaluation des différents calculs et montants finalement pris en considération dans le cadre des décisions d'apurement des comptes a montré que l'approche appliquée dans ce contexte n'était pas toujours cohérente (voir points 4.10-4.11 et 4.13).

5.6. Il importe que les insuffisances identifiées fassent l'objet d'un suivi systématique dans le cadre de la procédure d'apurement fondée sur les tests de conformité (voir points 4.6 et 4.15).

5.7. La Commission a communiqué tardivement des documents importants aux États membres. S'ils l'avaient été plus tôt, un certain nombre de malentendus et de problèmes liés à la certification des comptes auraient pu être évités (voir points 2.9 et 3.3). Les décisions prises sur la base du règlement (CE) n° 296/96 doivent être adoptées plus rapidement, pour pouvoir être prises en considération dans le cadre de la décision relative à l'apurement des comptes (voir point 4.12).

5.8. Dans certains cas, la certification est effectuée par le service d'audit interne de l'organisme payeur, qui n'est, par définition, pas indépendant. Cette situation est contraire tant aux dispositions du règlement (CE) n° 1663/95 (voir point 3.2) qu'aux normes internationales d'audit généralement admises.

5.9. Alors que la qualité des comptes certifiés présentés par les organismes payeurs était variable, la Commission a accepté tous les comptes communiqués par les États membres au titre de l'exercice 1996, et ce malgré les réserves exprimées dans les certificats. La Commission prétend que la conformité des dépenses peut faire l'objet d'une décision d'apurement ultérieure, en vertu des dispositions de l'article 5, paragraphe 2, point c), du règlement (CEE) n° 729/70. À ce jour, la Commission n'a adopté aucune décision de ce type sur la base de l'audit de conformité (voir point 4.3-4.4).

5.10. L'objectif du règlement (CE) n° 1287/95 du Conseil [modifiant le règlement (CE) n° 729/70 du Conseil] consistait à réduire le nombre d'organismes payeurs au minimum. Or, des unités de taille très réduite totalement incapables de remplir les conditions fixées par la réglementation ont parfois même été mises en place. Il conviendrait de déployer des efforts plus importants pour limiter le nombre d'organismes payeurs (voir points 2.1-2.3).

5.11. S'agissant des corrections pour retards de paiement [règlement (CE) n° 296/96 de la Commission], le fait d'appliquer deux procédures distinctes, l'une pour les corrections relatives aux avances accordées jusqu'en août, l'autre pour celles effectuées en septembre et en octobre dans le cadre de la décision d'apurement n'est pas conforme à la règle de l'annualité (voir point 4.8).

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion des 14 et 15 octobre 1998.

Par la Cour des comptes

Bernhard FRIEDMANN

Président

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(1) JO L 94 du 28.4.1970, p. 13.

(2) Voir le règlement (CE) n° 896/97 de la Commission, du 20 juin 1997, modifiant le règlement (CE) n° 1663/95 de la Commission (JO L 182 du 21.5.1997, p. 8).

(3) JO L 39 du 17.2.1996, p. 5.

(4) 16.10.1995-15.10.1996.

(5) JO L 125 du 8.6.1995, p. 1.

(6) JO L 158 du 8.7.1995, p. 6.

(7) Voir également l'avis n° 5/94 de la Cour des comptes, du 15 décembre 1994 (JO C 383 du 31.12.1994).

(8) L'autorité compétente est celle qui accorde l'agrément. Dans la plupart des États membres, il s'agit du ministère de l'agriculture. En Allemagne et en Espagne, les autorités des Länder ou des régions autonomes ont également été considérées comme des autorités compétentes.

(9) L'agrément peut être accordé provisoirement lorsque les conditions d'agrément ne sont pas complètement remplies. Le cas échéant, l'autorité compétente doit fixer un délai en fonction de la gravité du/des problème(s), pour permettre de le/les résoudre.

(10) Décision 97/316/CE de la Commission (JO L 138 du 29.5.1997, p. 24).

(11) Décision 97/609/CE de la Commission (JO L 245 du 9.9.1997, p. 25).

(12) Allemagne - Bavière: StMLU, Autriche - Vorarlberg: Landesamt, Pays-Bas: MVO.

(13) En termes de dépenses déclarées au titre de l'exercice 1996, les organismes payeurs les plus importants ont été l'AIMA (Italie), le FEGA (Espagne), l'ONIC (France), l'IBEA (Royaume-Uni) et le GEDIDAGEP (Grèce).

(14) Les autorités des Länder allemands sont également habilitées à agréer leurs organismes payeurs (annexe II du document 4427/95 du Conseil relatif à la réunion du Coreper du 18 janvier 1995, déclarations).

(15) Trois des 17 nouveaux organismes étaient déjà opérationnels en 1996 (Catalogne, Pays basque et Navarre); les autres n'ont commencé leurs activités en tant qu'organismes payeurs qu'à partir de l'exercice 1997.

(16) Le Conseil, Agrifin 12, Fin 30, 4427/95 du 26.1.1995: résultat des travaux du Comité des représentants permanents du 18 janvier 1995.

(17) La suggestion de la Cour n'a pas été prise en considération (voir avis n° 5/94 du 15 décembre 1994, JO C 383 du 31.12.1994).

(18) Document de travail VI/5168/96 (rev.1), ACC 83 c.

(19) Document de travail VI/8950/96 du 19 novembre 1996: Rapport sur l'application des dispositions du règlement (CE) n° 1663/95 relatives à l'agrément des organismes payeurs.

(20) Les responsabilités de l'organisme payeur IGFOR (Ministero del Tesoro) ont été transférées à l'AIMA.

(21) Conformément aux lignes directrices de la Commission relatives aux certificats concernant les dépenses des organismes payeurs au titre de l'exercice 1996, le seuil de signification doit être compris dans une fourchette allant de 0,5 % à 1 %, avec un degré de confiance de 95 %. Le montant minimal correspondant au seuil de signification et devant être mentionné dans le rapport d'audit a été fixé à 50 000 ECU.

(22) Le certificat initial avait été établi sur la base de 40 opérations. Le second document, qui faisait suite aux travaux d'audit supplémentaires était fondé sur 1 661 opérations.

(23) L'audit effectué par la Cour a concerné les organismes payeurs suivants: le SOAFD (Écosse), le MAFF (Angleterre) et l'«International Board» (Royaume-Uni).

(24) Les autorités du Royaume-Uni ont déclaré qu'il n'était permis de présenter des demandes séparées qu'à partir de l'exercice FEOGA 1998.

(25) Le montant total des dettes des organismes payeurs qui ont communiqué leurs enregistrements comptables s'est élevé à 489 Mio ECU.

(26) Décision 97/316/CE de la Commission (JO L 138 du 29.5.1997, p. 24).

(27) Décision 97/609/CE de la Commission (JO L 245 du 9.9.1997, p. 25).

(28) Division DGVI/G/2: Gestion des dépenses du Fonds de garantie.

(29) Division DGVI/A1/3: Apurement des comptes.

(30) Article 4, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 296/96 de la Commission.

(31) L'engagement pris par la Commission ne s'est traduit par aucune provision dans ses comptes (observation déjà formulée par la Cour dans le cadre de la DAS 1996).

(32) Il s'agit de corrections visant le Danemark (-2 873 870,96 DKK, soit ± 0,4 Mio ECU), la France (-2 540 376,36 FRF, ± 0,4 Mio ECU), la Grèce (-1 577 481 460 GRD, ± 5,1 Mio ECU) et l'Italie (-41 350 131 560 ITL, soit ± 21,4 Mio ECU), et représentant un montant total de -27,3 Mio ECU environ.

(33) S'il subsistait des doutes quant à la nécessité des corrections déjà partiellement ou totalement anticipées au regard de la déclaration annuelle, aucune décision d'apurement des comptes n'aurait dû être adoptée avant l'obtention de clarifications supplémentaires. L'alternative aurait consisté à ne se prononcer définitivement que dans le cadre de l'audit de conformité.

RÉPONSES DE LA COMMISSION

REMARQUES GÉNÉRALES

Le rapport de la Cour concerne l'apurement des comptes du premier exercice affecté par la réforme de la procédure d'apurement des comptes (1).

Il est inévitable que des difficultés surgissent au cours de la première année suivant une réforme importante. Certains organismes payeurs n'ont procédé que tardivement aux changements requis pour répondre aux critères d'agrément figurant à l'annexe du règlement (CE) n° 1663/95. Quelques-uns n'ont pas préparé leurs comptes en temps voulu. Certains organismes de certification n'ont pas achevé leurs audits dans les délais prescrits ou les travaux d'audit entrepris se sont révélés insuffisants quant à leur volume ou leur étendue.

Durant la majeure partie de cette première année, la Commission a supervisé avec une attention particulière les procédures d'agrément appliquées par les États membres pour veiller à ce que les critères fassent l'objet d'une application uniforme et que les organismes payeurs effectuent les améliorations, souvent très importantes, s'avérant nécessaires dans des délais raisonnables, conformément à l'article 4, paragraphe 4, du règlement (CEE) n° 729/70.

Dès la fin de la première année, la Commission s'est davantage employée à contrôler les travaux des organismes de certification. Elle s'est efforcée de garantir le fonctionnement hautement professionnel de tous les organismes concernés, l'uniformité des travaux d'audit et l'évaluation de l'impact financier des conclusions des contrôleurs. La Commission a tenu à ce que les travaux d'audit requis soient achevés avant de proposer l'apurement des comptes concernés, si bien que les comptes de nombreux organismes payeurs n'ont pu être apurés que trois mois après l'expiration du délai fixé par le règlement.

Les efforts considérables déployés par tous les services concernés par les nouvelles procédures dans les États membres et par la Commission ont porté leurs fruits en 1997 car la quasi-totalité des organismes payeurs ont été agréés, tous les comptes et les rapports ont été communiqués en temps voulu et tous les comptes ont été apurés dans les délais prescrits. La Commission poursuit ses efforts en 1998 pour garantir le succès de la réforme, en espérant que l'amélioration des contrôles entraînera un plus grand respect des règles communautaires, ainsi qu'un taux d'irrégularité aussi faible que possible dans l'environnement complexe de la PAC.

RESUMÉ DES POINTS ESSENTIELS

Conformément aux nouvelles règles, chaque organisme payeur assume la responsabilité totale des paiements qu'il exécute et doit veiller à ce que les demandes soient correctement vérifiées avant l'autorisation. Si, pour des raisons propres à l'État membre concerné, un organisme payeur n'est pas en mesure d'assumer cette responsabilité pour une catégorie de dépenses, un service apte à le faire doit être désigné en tant qu'organisme payeur; il est alors tenu de respecter les critères d'agrément. Grâce à la réforme, les structures de contrôle de chaque État membre sont désormais moins fragmentées et beaucoup plus transparentes, et les responsabilités des services concernés sont clairement définies, ce qui ne signifie pas pour autant qu'il n'y a plus de possibilité de réduire le nombre d'organismes payeurs et la Commission continuera d'encourager les États membres à maintenir leur nombre au strict minimum.

La Commission tient à ce que les organismes de certification rendent compte, dans leur rapport de contrôle relatif à l'exercice suivant, des mesures de correction qui doivent être prises par chaque organisme payeur. Si un risque de perte subsiste, elle prendra une décision appropriée dans le cadre de la procédure de conformité. Comme il est apparu lors de la vérification des comptes de 1997, on a pu remédier à un grand nombre de lacunes initialement observées.

Les États membres ont respecté plus scrupuleusement les dispositions légales dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes pour l'exercice 1997 et les comptes de la quasi-totalité des organismes payeurs ont été apurés dans les délais prescrits. Les lignes directrices évoquées par la Cour ont été examinées avec les représentants de chaque État membre en septembre 1996, suffisamment à l'avance pour être utiles aux auditeurs. L'étroite surveillance des procédures d'agrément assurée par la Commission avait jusqu'alors empêché d'accorder une attention suffisante à la procédure de certification.

Le fait qu'un organisme payeur ne réponde pas pleinement aux critères d'agrément ne s'oppose pas en soi à l'apurement de ses comptes. Des délais doivent être donnés à chaque organisme concerné afin qu'il effectue les corrections requises, les irrégularités causées par les lacunes doivent être rectifiées et les éventuelles conséquences financières sont à tirer dans le cadre de la procédure de conformité prévue à l'article 5, paragraphe 2, point c), du règlement (CEE) n° 729/70. Les États membres communiquent en permanence de nouvelles informations donnant lieu à la révision des corrections appliquées à chaque étape des différentes procédures.

La Commission surveille étroitement l'efficacité des mesures de correction exigées des organismes payeurs, ainsi que le recouvrement de tous les montants versés indûment en raison des lacunes. Si un risque de perte pour le FEOGA subsiste, elle prendra une décision appropriée dans le cadre de la procédure de conformité. Il a été porté remède à un grand nombre de lacunes.

2. AGRÉMENT DES ORGANISMES PAYEURS

Evolution du système des organismes payeurs

2.1-2.3. La Commission constate avec regret que tous les organismes payeurs n'étaient pas encore agréés par les États membres au 16 octobre 1995, date d'entrée en vigueur de la réforme. Refuser les paiements aux organismes payeurs qui n'avaient pas respecté ce délai aurait cependant été disproportionné par rapport à l'effet recherché. La Commission a considéré qu'il était plus important de procéder à l'examen approprié des procédures préalables à l'agrément, même si elle a dû pour cela reporter l'agrément officiel à une date ultérieure.

Avant la réforme, de nombreux organismes payeurs se contentaient de centraliser les informations comptables qu'ils recevaient de la part de services ou d'organismes sur lesquels ils n'exerçaient aucun pouvoir de contrôle ou d'enquête (ceux de Grèce, d'Espagne, d'Italie et du Royaume-Uni notamment). La Cour a elle même dénoncé cette situation peu satisfaisante dans son rapport annuel de 1990. Conformément aux nouvelles règles, chaque organisme payeur assume l'entière responsabilité des paiements qu'il exécute et doit veiller à ce que les demandes soient correctement examinées avant l'autorisation. Si, pour des raisons propres à l'État membre concerné, un organisme payeur n'est pas en mesure d'assumer cette responsabilité pour une catégorie de dépenses, un service apte à le faire doit être désigné en tant qu'organisme payeur et doit respecter les critères d'agrément. En Allemagne et en Espagne par exemple, la constitution confère des pouvoirs autonomes aux gouvernements régionaux qui doivent être respectés par les administrations publiques nationales. Les organismes payeurs établis au niveau national ne peuvent répondre des demandes gérées par les autorités régionales, de sorte que ces régions sont tenues de désigner des services aptes à remplir cette tâche. Elles doivent veiller à ce que ces services respectent les critères d'agrément et que leurs comptes annuels soient certifiés. Afin d'atteindre l'objectif visant à limiter le nombre d'organismes payeurs au minimum, chaque État membre est néanmoins encouragé à ne désigner qu'un seul organisme payeur dans chaque région indépendante.

Grâce à la réforme, les structures de contrôle de chaque État membre sont désormais moins fragmentées et beaucoup plus transparentes, et les responsabilités de chaque service concerné sont clairement définies, ce qui ne signifie pas pour autant qu'il n'y a plus de possibilité de réduire le nombre d'organismes payeurs et la Commission encouragera les États membres à maintenir leur nombre au strict minimum.

2.4. Chaque État membre a développé des structures différentes pour la mise en oeuvre et le contrôle des régimes de garantie du FEOGA. Dans la mesure du possible, la Commission a cherché à concilier ces différentes structures à condition que les objectifs fixés dans les lignes directrices relatives à l'agrément soient atteints.

2.5. La Commission n'a accepté l'agrément des organismes payeurs qui autorisent les paiements par des régisseurs d'avances qu'à la condition que les montants concernés soient limités et que le service central puisse émettre des instructions contraignantes, qu'il tienne une comptabilité centrale détaillée et qu'il puisse superviser la mise en oeuvre au moyen de services techniques et de contrôles internes.

Critères d'agrément importants et insuffisances constatées en matière d'agrément

2.6-2.11. La Commission analysera attentivement les conclusions de la Cour présentées au tableau 3. Comme l'indiquent certains des commentaires de ce tableau, des améliorations importantes ont été réalisées en 1997 et en 1998. La Commission souligne que l'apurement des comptes de 1996 est fondé sur la certification des comptes. L'impossibilité de répondre à tous les critères d'agrément ne fait pas obstacle en soi à la délivrance d'un certificat de conformité.

La Commission a constaté qu'il y avait encore en 1996 des lacunes majeures dans un certain nombre d'organismes payeurs. Dans les cas où de sérieuses insuffisances sont apparues, la Commission a envoyé des lettres aux États membres les invitant à appliquer au besoin l'article 4, paragraphe 4, du règlement (CEE) n° 729/70 et à l'informer des mesures prises pour y remédier et des délais fixés pour chacune d'elles. Certaines des actions nécessaires, telles que la conclusion de protocoles avec d'autres organismes en cas de délégation de tâches, le recrutement de contrôleurs internes supplémentaires et leur formation, ainsi que le développement de nouveaux systèmes de comptabilité, ne peuvent être accomplies du jour au lendemain. Dans ces cas, il n'a souvent été accordé qu'un agrément provisoire et la Commission a continué de superviser les activités des organismes payeurs pour veiller à ce que des progrès soient réalisés et que les délais soient respectés. On a pu observer une nette amélioration de la situation lors de l'apurement des comptes pour 1997.

3. CERTIFICATION DES COMPTES

Les organismes de certification

3.2. La Commission reconnaît qu'en principe l'organisme de certification devrait être totalement indépendant de l'organisme payeur. Toutefois, pour les organismes payeurs plus modestes, elle a accepté que la charge administrative soit limitée et elle n'a pas imposé la création de services séparés chargés d'effectuer les contrôles internes ainsi que la certification des comptes. Dans tous ces cas, la Commission a exigé des États membres des assurances supplémentaires au sujet de l'indépendance des services chargés de la certification des comptes. Pour l'heure, rien n'indique que des organismes de certification aient déformé la situation en ce qui concerne les comptes et le bon fonctionnement de ces organismes payeurs. La Commission a suivi de près les travaux de ces organismes de certification et, s'il devait s'avérer que certains d'entre eux ne se comportent pas correctement (en s'abstenant par exemple de signaler des problèmes dans les rapports qu'ils adressent à la Commission), la désignation de nouveaux contrôleurs sera exigée. Pour l'instant, en dépit d'un grand nombre de visites de contrôle, rien n'indique que tel est le cas.

Lignes directrices de la Commission

3.3. Le règlement (CE) n° 1663/95, accompagné de son annexe, constitue le cadre légal des audits visant les comptes du FEOGA. Les nombreuses missions effectuées par la Commission dans le cadre de la procédure d'agrément ont fourni l'occasion d'aborder les questions d'audit avec les organismes de certification désignés par les États membres.

Sur la base des expériences acquises lors de ces missions, la Commission a jugé opportun de mieux informer les organismes de certification quant à leur mission, notamment les organismes plus modestes et établis récemment qui n'avaient pas encore fait l'objet d'audits de la Commission. Ainsi, un groupe d'experts pour les organismes de certification s'est réuni le 9 septembre 1996, avant que l'essentiel des travaux d'audit pour la certification des comptes n'ait été accompli. À cette occasion, les lignes directrices qui sont évoquées par la Cour ont été communiquées et examinées lors d'une discussion avec les représentants des organismes de certification. La Commission examine régulièrement les moyens d'améliorer la procédure de certification.

Problèmes et retards affectant l'obtention des comptes certifiés

3.4. La Commission a tenu à recevoir des comptes fiables et la garantie que les travaux d'audit étaient satisfaisants avant de procéder à l'apurement des comptes, même si elle a dû pour cela différer sa décision concernant un certain nombre d'organismes payeurs. Les délais pour l'apurement des comptes de 1997 ont été respectés et une seule décision a été prise (le 29 avril 1998) en vue de l'apurement concret des comptes de tous les organismes payeurs.

3.5-3.17. La Commission souligne le fait qu'elle n'a apuré les comptes de tous les organismes payeurs qu'après avoir obtenu des preuves suffisantes, le cas échéant au moyen de missions de contrôle supplémentaires, de ce que ces comptes étaient matériellement exacts, complets et précis. S'agissant des commentaires relatifs à l'Italie au point 3.13, la Commission a inclus ce montant, après vérification, dans les dépenses négatives déclarées par le ministère de l'agriculture et estime qu'il s'agit d'une solution raisonnable. En 1997, ces dépenses n'étaient plus déclarées par le ministère mais par un organisme payeur dûment enregistré.

3.18-3.19. Le tableau évoqué par la Cour au point 3.19 ne constitue pas encore une obligation légale pour les États membres. Après une période d'essai, la Commission a l'intention de légiférer pour rendre obligatoire la déclaration des dettes afin de disposer ainsi de chiffres fiables sur les créances communautaires.

La situation concernant l'enregistrement et le recouvrement des dettes demeure insatisfaisante dans de nombreux organismes payeurs. La Commission a établi de nouvelles lignes directrices sur ce sujet et a engagé des discussions internes sur la possibilité d'appliquer des corrections en cas de dettes anciennes. Les missions d'audit effectuées en 1998 se sont davantage concentrées sur cet aspect.

4. DÉCISIONS RELATIVES À L'APUREMENT DES COMPTES POUR L'EXERCICE 1996

Première décision de la Commission relative à l'apurement des comptes

4.1-4.2. Les retards observés pour l'exercice 1996 ne se sont pas reproduits lors de l'apurement des comptes de l'exercice 1997, lequel a fait l'objet d'une décision, pour la quasi-totalité des organismes payeurs, dans le délai réglementaire.

Seconde décision de la Commission relative à l'apurement des comptes

4.3. En vertu des dispositions relatives à la discipline budgétaire, seules les dépenses qui ont été engagées en violation manifeste des dispositions légales peuvent être exclues de l'apurement des comptes. Les réserves évoquées par la Cour ont été, ou seront suivies par la Commission, et si nécessaire, des corrections financières seront proposées dans le cadre de la procédure prévue à l'article 5, paragraphe 2, point c), du règlement (CEE) n° 729/70.

4.4. Le délai de 24 mois pour l'application de corrections dans les cas de non-conformité commence à courir à partir de la communication des conclusions de la Commission. Pour tous les cas pertinents, des lettres ont été adressées aux États membres. Elles sont suivies de discussions bilatérales puis, au besoin, de l'établissement d'un rapport par l'organisme de conciliation. Cette procédure, qui doit garantir que les corrections proposées par la Commission sont justes et équitables, et conférer aux États membres un droit de réponse approprié, est très longue.

Modification des montants déclarés

4.5-4.6. La Commission reconnaît que certaines difficultés sont apparues lors de la première année d'application en raison du chevauchement des nouvelles et des anciennes procédures. La situation a été améliorée et continue de l'être. En outre, les États membres communiquent en permanence de nouvelles informations donnant lieu à la révision des corrections appliquées à chaque étape des différentes procédures.

Ajustement des déclarations annuelles

4.7.a) À la suite d'une mission de contrôle, la Commission s'est déclarée insatisfaite de certaines des preuves produites. Les comptes ont donc fait l'objet d'une nouvelle réduction.

4.7.b) La majoration relative à la déclaration espagnole faisait partie du montant certifié par l'organisme de certification et a donc pu être acceptée par la Commission.

4.7.e) La Commission a examiné soigneusement les nombreux ajustements opérés dans les comptes des organismes payeurs du Royaume-Uni et a refusé toutes les dépenses insuffisamment justifiées.

Corrections financières apportées par la division financière responsable

4.8. Les contraintes légales imposées par les règles de discipline budgétaire signifient que les réductions faisant suite à des paiements tardifs en septembre et au cours de la première moitié d'octobre ne peuvent être décidées en temps voulu pour être comptabilisées dans le même exercice.

4.11. Compte tenu des réalités comptables, les critères d'agrément autorisent les organismes payeurs à comptabiliser les dépenses jusqu'à cinq jours avant leur exécution. Si ces cinq jours se situent à la fin d'un mois, cette pratique peut avoir pour effet de modifier le mois de référence pour le calcul des corrections applicables aux paiements tardifs. Le Royaume-Uni ne devrait pas dépasser cette limite.

4.12-4.13. Les corrections effectuées en application de l'article 7, paragraphe 6, du règlement (CE) n° 296/96 concernent les comptes de stockage public, envoyés à la Commission comme treizième déclaration le 20 décembre, en application de l'article 5, paragraphe 2, dudit règlement, et qui sont établis pour tout l'exercice.

Conformément à l'article 7 du règlement (CE) n° 1663/95, les corrections apportées aux comptes des États membres, telles que celles mentionnées par la Cour, leur sont notifiées le 31 mars de l'exercice suivant et la décision de la Commission y relative est établie au plus tard le 30 avril. Les notifications concernant les dépenses de 1996 étaient tardives mais les délais ont été respectés dans la procédure d'apurement pour l'exercice 1997.

Ces corrections, que les États membres ont répercutées ou n'ont pas pu répercuter lors de la déclaration d'apurement comptable, peuvent concerner tant des aspects comptables que de conformité relevés lors de l'exercice ou du contrôle de la treizième déclaration.

Dans le cas où la déclaration d'apurement de l'État membre ne reflète pas ces corrections, elles sont confirmées dans le cadre de l'apurement comptable si celui-ci a lieu après la décision prise dans le cadre du règlement (CE) n° 296/96. Tel a été le cas de la Grèce, de la France et du Portugal.

Si, par contre, l'État membre n'a pas répercuté ces corrections alors que la décision d'apurement comptable est déjà intervenue, les conséquences financières sont de toute manière répercutées sur les comptes du même exercice, sur la ligne budgétaire qui la concerne et non pas sur la ligne relative à l'apurement. C'est notamment le cas pour le Danemark (voir point 4.13). La déduction des avances a eu lieu en août 1997 et sera confirmée dans le cadre de la procédure de conformité.

4.14. La Commission suivra l'affaire dans le cadre des contrôles de conformité.

4.15. Toutes les réserves concernant les comptes ont été soigneusement examinées dans le bref laps de temps disponible (voir réponse au point 4.3); des corrections ont été, ou seront, effectuées en cas de preuve manifeste de non-conformité. Lorsque les réserves se fondaient sur une évaluation incorrecte des organismes de certification ou que des preuves supplémentaires étaient nécessaires, aucune correction n'a été effectuée dans le cadre de cette décision d'apurement, toutefois sans préjudice de décisions ultérieures sur la conformité.

4.16. Les États membres communiquent constamment de nouvelles informations donnant lieu à la révision des corrections appliquées à chaque stade des différentes procédures. Les États membres principalement concernés par la réduction des corrections effectuées dans les avances mensuelles et la décision annuelle ont été le Danemark et l'Italie. Une réponse concernant le Danemark figure au point 4.13. Le cas italien, exposé dans les observations de la Cour au point 4.10 (remboursement de 33,5 millions d'écus), s'explique par les nombreux ajustements à apporter aux déclarations de l'Italie concernant ses dépenses de stockage public.

5. CONCLUSION

5.1. Toutes les lacunes majeures relevées en 1996 ont été analysées de manière approfondie, notamment en ce qui concerne les montants versés indûment, et les mesures requises ont fait l'objet d'un étroit suivi. De nettes améliorations ont pu être observées lors de l'apurement des comptes pour 1997.

5.2. Comme indiqué dans la réponse au point 4.4, la procédure prévue pour l'application de corrections est longue en ce sens qu'elle doit respecter le droit de réponse des États membres et leur possibilité de faire appel à l'organisme de conciliation. On s'attend à ce que les corrections relatives à l'exercice 1996 soient du même ordre de grandeur que les années précédentes. Si la réforme est couronnée de succès, le nombre de corrections devrait diminuer dans les prochaines années, à mesure que les États membres veillent à se conformer davantage aux règles communautaires.

5.3-5.4. Deux décisions d'apurement ont dû être prises pour l'exercice 1996. Cependant, compte tenu de la réforme radicale des règles applicables à la procédure d'apurement, du fait que des audits de certification ont eu lieu pour la première fois et des résultats de l'analyse des rapports de certification et des comptes, un certain nombre d'organismes payeurs ont été invités à effectuer des audits supplémentaires. Comme l'apurement des comptes ne peut être proposé que si leur exactitude est attestée par des preuves satisfaisantes, il a fallu examiner attentivement toutes les informations reçues avant de tirer des conclusions.

Il convient de préciser que la décision d'apurement pour l'exercice financier 1997 a été prise le 29 avril 1998 et qu'elle couvrait les dépenses de la quasi-totalité des organismes payeurs. Un règlement autorisant l'application de pénalités dans le cas de documents d'apurement incomplets ou présentés tardivement est en préparation.

5.5. La Commission estime que chaque cas a été traité dans les règles au vu des informations disponibles au moment de chaque décision et renvoie à ses réponses aux points pertinents de la présente réponse.

5.6. La Commission tient à ce que les organismes de certification rendent compte, dans leur rapport de contrôle de l'année suivante, des mesures de correction prises par chaque organisme payeur; si un risque de perte pour le FEOGA subsiste, elle prendra une décision appropriée dans le cadre de la procédure de conformité.

5.7. Les documents évoqués par la Cour étaient des lignes directrices destinées aux organismes de certification et aux autorités d'agrément qui ont été examinées avec leurs représentants respectifs en septembre 1996, suffisamment à l'avance pour être utiles aux auditeurs. Le suivi étroit des procédures d'agrément assuré par la Commission avait jusqu'alors empêché d'accorder une attention suffisante à la procédure de certification.

5.8. La Commission n'accepte que le même organisme effectue des audits internes et certifie les comptes des organismes payeurs qu'à la stricte condition que les audits de certification soient effectués de manière professionnelle et indépendante, que ces audits soient suffisamment étendus et que le rapport les concernant soit complet. La Commission a suivi de près les travaux de ces organismes de certification et, s'il s'avère que certains d'entre eux ne se comportent pas correctement (en s'abstenant par exemple de signaler des problèmes dans leurs rapports à la Commission), la désignation de nouveaux contrôleurs sera exigée. Pour l'instant, en dépit d'un grand nombre de visites de contrôle, rien n'indique que tel est le cas.

5.9. En cas de besoin, des corrections financières seront proposées au titre de la procédure de conformité prévue à l'article 5, paragraphe 2, point c), du règlement (CEE) n° 729/70. Le délai de 24 mois pour l'application de corrections dans les cas de non-conformité commence à courir à partir de la communication des conclusions de la Commission. Dans tous les cas pertinents, des lettres ont été adressées aux États membres. Elles sont suivies de discussions bilatérales, puis, au besoin, d'un rapport de l'organisme de conciliation. Cette procédure, qui doit garantir que les corrections proposées par la Commission soient justes et équitables, et conférer aux États membres un droit de réponse approprié, est très longue.

5.10. Conformément aux nouvelles règles, chaque organisme payeur assume l'entière responsabilité des paiements qu'il exécute et doit veiller à ce que les demandes soient correctement vérifiées avant l'autorisation. Si, pour des raisons propres à l'État membre concerné, un organisme payeur n'est pas en mesure d'assumer cette responsabilité pour une catégorie de dépenses, un service apte à le faire doit être désigné en tant qu'organisme payeur et doit respecter les critères d'agrément. Grâce à la réforme, les structures de contrôle de chaque État membre sont désormais moins fragmentées et beaucoup plus transparentes, et les responsabilités de tous les services concernés sont clairement définies, ce qui ne signifie pas pour autant qu'il n'y a pas de possibilité de réduire le nombre d'organismes payeurs et la Commission encouragera les États membres à maintenir leur nombre au strict minimum.

5.11. Les contraintes légales imposées par les règles de discipline budgétaire signifient que les réductions opérées à la suite de paiements tardifs en septembre et au cours de la première moitié d'octobre ne peuvent être décidées en temps voulu pour être comptabilisées dans le même exercice.

(1) Règlement (CE) n° 1287/95 du 22 mai 1995 (JO L 125 du 8.6.1995) modifiant le règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil et règlement (CE) n° 1663/95 du 7 juillet 1997 de la Commission (JO L 158 du 8.7.1995).