FR Journal officiel de l'Union européenne L 247/27

DÉCISION DE LA COMMISSION

du 11 décembre 2007

relative à une aide accordée par la commune d’Amsterdam en faveur de Glasvezelnet Amsterdam pour un investissement dans un réseau d’accès en fibre optique — Mesure d’aide C 53/06 (ex N 262/05, ex CP 127/04)

[notifiée sous le numéro C(2007) 6072]

(Le texte en langue néerlandaise est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

(2008/729/CE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,

vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément auxdits articles (1) et vu ces observations,

considérant ce qui suit:

I. PROCÉDURE

(1) En avril 2004, la commune d’Amsterdam a pris contact avec la Commission concernant les aspects d’un appel d’offres pour la construction d’un réseau d’accès de télécommunications FttH (Fibre-to-the-Home). La commune a en outre demandé à la Commission de confirmer que le projet ne contenait aucune aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité CE. Par lettre du 22 juillet 2004, la Commission a fait savoir à la commune d’Amsterdam qu’une telle confirmation ne pouvait être donnée qu’après notification de la mesure en cause par les autorités néerlandaises. Elle a adressé une copie de cette lettre aux autorités néerlandaises. Le 23 juillet 2004, la Commission a demandé aux autorités néerlandaises de lui communiquer toutes les informations nécessaires à l’appréciation de la mesure à la lumière de l’article 87, paragraphe 1, du traité CE. Les autorités néerlandaises ont introduit, en août 2004, une demande de prolongation du délai de réponse, laquelle leur a été accordée par la Commission le 7 septembre 2004.

(2) En septembre 2004, les autorités néerlandaises et la Commission ont tenu une réunion au cours de laquelle les plans de la commune d’Amsterdam ont été présentés et discutés. Le 7 octobre 2004, les autorités ont fait savoir, dans leur réponse à la lettre de la Commission du 23 juillet 2004, que le projet amstellodamois serait prochainement modifié. Par lettre recommandée datée du 17 mai 2005, les autorités néerlandaises ont finalement notifié le projet, à savoir la prise de participation de la commune d’Amsterdam dans une entreprise qui est chargée du développement du réseau et qui en est aussi le propriétaire. Les autorités ont souligné que la notification était motivée par des raisons de sécurité juridique et ont invité la Commission à confirmer que l’investissement effectué par la commune d’Amsterdam dans un réseau d’accès de télécommunications en fibre optique était bien conforme au principe de l’investisseur en économie de marché et ne constituait pas une aide d’État.

(3) Après la communication d’informations complémentaires par les autorités néerlandaises, le 23 juin 2005, et la tenue d’une réunion entre les représentants de la commune d’Amsterdam et la Commission en date du 28 juin 2005, la Commission est revenue, par lettre du 15 juillet 2005, sur la question de l’application du principe de l’investisseur en économie de marché et a invité les autorités néerlandaises à lui fournir un complément d’information.

(4) Dans une lettre reçue le 18 novembre 2005, les autorités néerlandaises ont déclaré que le planning avait pris du retard et qu’Amsterdam en était toujours à la phase de conception du projet et d’élaboration des conditions d’investissement. Les autorités ont fait savoir qu’elles avaient besoin de plus de temps avant de pouvoir fournir les informations demandées et ont invité la Commission à postposer son appréciation jusqu’au moment où elles seraient en possession de toutes les données disponibles.

(5) Par un courriel enregistré le 23 décembre 2005, la commune d’Amsterdam a ensuite fait savoir à la Commission que le conseil communal d’Amsterdam avait décidé à l’unanimité d’investir dans le développement du réseau FttH. Dans le même courriel, le représentant de la commune a également déclaré que les négociations avec BAM/DRAKA (pour la construction du réseau) et avec BBned (pour l’exploitation du réseau), ainsi que les négociations avec ING RE et cinq sociétés de logement social (co-investisseurs) se déroulaient comme prévu et seraient probablement clôturées en janvier 2006.

(6) Par lettre reçue le 27 décembre 2005, la Commission a été saisie d’une plainte de VECAI (association des câblo-opérateurs néerlandais, rebaptisé «NLKabel» en septembre 2007) (2) concernant le projet. UPC Nederland BV (un câblo-opérateur présent notamment à Amsterdam, ci-après dénommé «UPC») (3) avait déjà fait part de ses griefs à la Commission pour la première fois en mars 2005. Plusieurs réunions ont été organisées avec les deux plaignants qui ont fait valoir que la participation de la commune n’était pas conforme au principe de l’investisseur en économie de marché et représentait, par conséquent, une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité CE.

(7) Le 3 mars 2006, la Commission a envoyé aux autorités néerlandaises une lettre leur rappelant qu’elles avaient promis, en novembre 2005, d’envoyer de plus amples informations dès que la conception du projet aurait progressé, c’est-à-dire, selon les prévisions, dans le courant du printemps 2006. La Commission a en outre rappelé aux autorités néerlandaises l’interdiction de mise à exécution des mesures projetées visée à l’article 88, paragraphe 3, du traité CE.

(8) Le 3 avril 2006, les autorités néerlandaises ont répondu à la lettre de la Commission du 3 mars 2006 et ont transmis des informations complémentaires le 2 mai 2006. Le 19 mai 2006, la Commission a adressé une nouvelle lettre aux autorités néerlandaises par laquelle elle leur a signalé avoir reçu d’UPC des informations qui remettaient en cause l’application du principe de l’investisseur en économie de marché et leur a rappelé l’interdiction de mise à exécution des mesures projetées (4).

(9) D’autres informations ont été fournies par les autorités néerlandaises en mai et en juin 2006 (5), puis suivies de l’envoi de plusieurs autres plis (6) pour répondre à une nouvelle demande de renseignements de la Commission datée du 24 juillet 2006. Le 13 octobre 2006, afin d’accéder à une nouvelle demande de renseignements datée du 29 septembre 2006, les autorités néerlandaises ont sollicité une prolongation du délai de réponse.

(10) Le développement du réseau a officiellement démarré le 12 octobre 2006 (7). Au vu de cette évolution, la demande de prolongation de délai formulée par les autorités néerlandaises a été rejetée. Les autorités ont fait parvenir une partie de leur réponse avant la date ultime du 26 octobre. Un volume considérable d’informations a toutefois encore été transmis le 30 octobre et les 16, 20 et 21 novembre 2006.

(11) UPC a saisi le tribunal d’arrondissement d’Amsterdam en référé, requérant que soit imposée à la commune d’Amsterdam l’obligation de respecter l’interdiction de mise à exécution des mesures projetées visée à l’article 88, paragraphe 3, du traité CE et de suspendre le projet jusqu’au moment où la Commission aurait statué. Le tribunal d’arrondissement a rejeté la requête d’UPC, précisant dans son jugement du 22 juin 2006 qu’il était invraisemblable que la participation de la commune au projet soit considérée comme une aide d’État. De l’avis du tribunal, le fait que la commune ait pris l’initiative du projet ne peut suffire pour justifier une mesure d’aide. La Cour a par ailleurs conclu que les coûts initiaux supportés par Amsterdam (études, etc.) seraient remboursés par le groupement d’entreprises Glasvezelnet Amsterdam CV et ne constituaient dès lors pas une aide d’État.

(12) Par un courriel daté du 22 septembre 2006, UPC a fait savoir à la Commission qu’elle était allée en appel du jugement du tribunal d’arrondissement (8). En novembre 2006, UPC et la commune d’Amsterdam ont fait savoir à la Commission que le tribunal leur avait suggéré d’attendre la décision de la Commission avant de statuer. Les deux parties ont accepté cette suggestion (9).

(13) Par lettre du 20 décembre 2006, la Commission a fait savoir aux Pays-Bas qu’elle avait décidé d’ouvrir la procédure visée à l’article 88, paragraphe 2, du traité CE à l’encontre de la mesure d’aide notifiée.

(14) Par lettre du 8 janvier 2007, les autorités néerlandaises ont demandé l’accès aux divers documents qui avaient été présentés par UPC et qui sont cités dans la décision d’ouverture de la procédure. Par une lettre enregistrée en date du 13 février 2007, UPC a accepté que soit accordé aux autorités néerlandaises un droit de regard dans les documents demandés, que la Commission leur a ensuite fait parvenir.

(15) Le 18 janvier 2007, le tribunal d’Amsterdam (10) a rejeté le recours d’UPC Nederland contre la commune d’Amsterdam concernant l’interdiction de mise à exécution de toutes autres activités liées à la mesure. La Cour a estimé que si la Commission avait en effet exprimé des doutes, dans sa décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen, concernant la compatibilité avec le principe de l’investisseur en économie de marché, la commune d’Amsterdam était parvenue, par la diffusion d’informations plus précises, à laisser supposer que la mesure était compatible. Dans un tel contexte, le tribunal a estimé qu’il existait une chance légitime que la Commission conclue qu’il n’était pas question d’une aide d’État. Selon la Cour, la suspension de toutes activités en rapport avec GNA porterait préjudice aux intérêts de la commune, tandis que les activités préparatoires de la commune n’engendreraient aucun désavantage manifeste pour UPC.

(16) Par lettre du 5 mars 2007, UPC a demandé à la Commission l’autorisation d’accéder aux informations confidentielles qui avaient été présentées par les autorités néerlandaises et d’appliquer une procédure de «data room» (11) afin de lui permettre d’examiner les affirmations des autorités néerlandaises et d’ainsi mieux motiver sa plainte. Par lettre du 26 mars 2007, la Commission a fait savoir à UPC que les procédures d’aide d’État ne contiennent aucune disposition régissant l’accès des intéressés aux informations confidentielles demandées ou l’application d’une procédure de «data room».

(17) Par lettre enregistrée le 16 mars 2007, les autorités néerlandaises ont réagi à la décision de la Commission d’ouvrir une procédure formelle d’examen («décision d’ouverture»).

(18) Après un échange entre la Commission et les autorités néerlandaises portant sur des questions de confidentialité, la version publique de la décision d’ouverture a été envoyée aux plaignants le 23 avril 2007 et publiée au Journal officiel de l’Union européenne (12). La Commission a invité les intéressés à présenter leurs observations concernant la mesure.

(19) Après l’ouverture de la procédure, la Commission a reçu des observations de cinq intéressés, à savoir Liberty Global/UPC (13), Com Hem (14), Ono (15), France Telecom (16) et une autre partie qui a souhaité garder l’anonymat (17). Par lettre enregistrée le 30 juillet 2007, la Commission a transmis les observations de ces intéressés aux autorités néerlandaises. Celles-ci ont réagi par lettre du 17 septembre 2007.

(20) Les services de la Commission ont rencontré les représentants de Liberty Global/UPC le 5 juillet 2007 et les autorités néerlandaises le 5 novembre 2007. Les autorités néerlandaises ont soumis des informations complémentaires les 9 et 12 novembre 2007.

II. DESCRIPTION DE LA MESURE

(21) En 2004, la commune d’Amsterdam a décidé d’examiner les possibilités d’investir dans un réseau d’accès «Fibre-to-the-Home» (FttH) dans le domaine des communications électroniques (18) (Citynet Amsterdam). À l’issue de rapports, d’études de marché et de premiers contacts avec des investisseurs potentiels, la commune a décidé, en décembre 2005, de procéder officiellement à l’investissement et a fixé les conditions dans lesquelles cet investissement devrait être effectué.

(22) Le réseau d’accès en fibre optique amstellodamois desservira 37 000 ménages à Amsterdam, et en particulier dans les arrondissements de Zeeburg, Osdorp et Oost-Watergraafsmeer, qui représentent ensemble 10 % environ de la commune d’Amsterdam. Celle-ci a en outre fait savoir qu’elle a l’intention, à long terme, d’étendre le projet à d’autres parties de la commune de façon à toucher un total de 400 000 ménages raccordés. Cette éventuelle extension ne fait toutefois pas partie du projet à apprécier.

(23) Le projet amstellodamois repose sur un «modèle à trois couches», qui est reproduit schématiquement dans la figure 1. Figure 1 Présentation schématique simplifiée du projet Citynet Amsterdam

(24) La première couche est l’«infrastructure de réseau passive» qui comprend les tranchées pour câbles, les câbles en fibre optique et des armoires de raccordement de rue pour les appareillages.

(25) Cette infrastructure passive est activée au moyen d’appareils de télécommunication (la deuxième couche ou «couche active») par un opérateur «wholesale» qui gère et entretient le réseau et offre des services «wholesale» à des opérateurs «retail». La couche active englobe les systèmes de gestion, de contrôle et d’entretien qui sont indispensables pour exploiter le réseau tels que les commutateurs, les routeurs et les répartiteurs.

(26) L’opérateur «wholesale» offre aux opérateurs «retail» un accès libre et non discriminatoire à l’éventail de services de télévision, de large bande, de téléphonie et d’internet divers destinés aux utilisateurs finaux (troisième couche ou «couche de services»). Afin de pouvoir offrir ces services, les fournisseurs de services «retail» doivent notamment investir dans des appareils, gérer le contenu et exploiter leur propre plate-forme de services (entretien, service à la clientèle et facturation).

(27) Le propriétaire et gestionnaire de l’infrastructure passive est le groupement Glasvezelnet Amsterdam CV («GNA») (19) dont les principaux actionnaires sont la commune d’Amsterdam, deux investisseurs privés, ING Real Estate («ING RE») (20) et Reggefiber (21), ainsi que cinq filiales de sociétés de logement social (22). Les parties ont passé un accord de coopération le 11 avril 2006 et signé la convention d’investissement («convention CV») le 26 mai 2006.

(28) L’investissement s’élève à un montant total de 18 millions EUR répartis comme suit: 6 millions EUR apportés par la commune d’Amsterdam, 3 millions EUR investis respectivement par ING RE et Reggefiber, un apport de 1,5 million EUR par trois sociétés de logement social et un apport de 750 000 EUR par chacune des deux autres sociétés de logement social (23). GNA a également obtenu un prêt d’un montant de […] (24) EUR (25) auprès de […]. Le coût total du projet est estimé à 30 millions EUR. Comme indiqué dans la figure 1, la commune d’Amsterdam possède un tiers des actions de GNA, les deux investisseurs privés, le second tiers et les filiales des sociétés de logement, le tiers restant.

(29) Le réseau passif de GNA sera activé et exploité par BBned (26) sur la base d’une convention entre GNA et BBned qui a été conclue le […]. BBned devra réaliser les investissements qui sont nécessaires pour acquérir l’accès «wholesale». BBned exploitera la fibre optique de GNA en crédit-bail et aura le droit […] (27) d’offrir aux opérateurs «retail», à ses propres risques, le transport «wholesale» et les services associés. BBned paiera à GNA, pour l’utilisation du réseau passif, une redevance par ménage raccordé.

(30) L’opérateur «wholesale» garantira aux opérateurs «retail» un accès libre et non discriminatoire leur permettant de fournir des services dans le domaine de la télévision, de la téléphonie et de l’accès internet à haut débit. Les services offerts par le biais du nouveau réseau concurrenceront l’offre existante des câblo-opérateurs et des sociétés de télécommunication telles que KPN et UPC. Selon une information publique, Bbned a passé des marchés avec divers fournisseurs de services «retail» qui ont déjà commencé à offrir des services «triple play» (28) à des utilisateurs finaux via le réseau de GNA. La Commission constate que BBned est également active au niveau «retail» par le biais de ses filiales Pilmo et Bbeyond.

III. MOTIFS D’OUVERTURE DE LA PROCÉDURE FORMELLE D’EXAMEN

(31) Le 20 décembre 2006, la Commission a décidé d’ouvrir la procédure formelle d’examen faute d’avoir obtenu des autorités néerlandaises des preuves suffisantes lui permettant d’apprécier si l’investissement de la commune d’Amsterdam dans GNA était conforme au principe de l’investisseur en économie de marché. La Commission a estimé indispensable d’ouvrir la procédure formelle d’examen pour des raisons tant de contenu que de procédure (29).

(32) La Commission n’était notamment pas convaincue de la «concomitance» de l’investissement de la commune d’Amsterdam dans GNA, autrement dit, de son exécution en même temps que les investissements privés d’ING RE et de Reggefiber. La Commission n’était, en outre, pas certaine que l’investissement dans GNA par la commune d’Amsterdam avait été réalisé dans les mêmes conditions que celui des autres parties. Ce doute s’expliquait principalement par le fait que la commune d’Amsterdam a investi des fonds dans le projet Citynet avant même que soit constitué GNA (les fameux «préinvestissements») (30). Sur la base de l’enquête préliminaire, la Commission doutait en outre de la faisabilité du plan d’entreprise de GNA. Il n’était donc pas possible, à ce moment-là, d’exclure la présence d’une aide d’État.

(33) En dehors de ces difficultés et de l’effet de l’éventuelle aide d’État sur les investissements de parties privées, l’ouverture de la procédure se justifiait également par le fait que les autorités néerlandaises n’avaient pas fourni toutes les informations requises pour pouvoir évaluer le projet.

(34) La Commission a enfin ouvert la procédure formelle d’examen afin d’offrir aux autorités néerlandaises et aux intéressés la possibilité de faire part de leurs observations sur l’appréciation provisoire de la mesure décrite et de lui transmettre d’éventuelles informations pertinentes en rapport avec la mesure.

IV. OBSERVATIONS DES INTÉRESSÉS

(35) UPC a transmis ses observations par une lettre qui a été enregistrée le 17 juillet 2007. L’entreprise s’en tient à la position qu’elle avait adoptée avant la décision d’ouverture de la Commission (31), en l’occurrence que le plan d’entreprise du projet Citynet se fonde sur des hypothèses économiques irréalistes, notamment en ce qui concerne le taux de pénétration et les tarifs «wholesale», et ne semble dès lors pas viable sur le plan commercial. Afin de soutenir ce point de vue, UPC a introduit un rapport portant sur une étude exécutée par une société de consultance, RBB Economics, qui est une version révisée d’autres études réalisées par la même société en la matière (32), qui avaient été présentées avant que soit ouverte la procédure formelle d’examen (33).

(36) En ce qui concerne la viabilité commerciale du projet, UPC fait valoir que le nouveau réseau en fibre optique ne permet pas aux opérateurs d’offrir des services manifestement différents de ceux qui sont déjà octroyés par les opérateurs actuels. Pour cette raison et compte tenu du fait que la pénétration de la large bande dans les parties de la commune qui seront desservies par GNA concerne déjà 65 % des ménages, le nouveau réseau ne pourrait attirer suffisamment d’utilisateurs pour garantir la viabilité du plan d’entreprise.

(37) Afin de soutenir cet argument, UPC a communiqué des informations sur les chiffres totaux de résiliation de raccordement (34) à son propre réseau câblé dans les régions où GNA offre déjà des services «triple play» (35). Ces chiffres de résiliation concernent la période du 1er janvier 2006 au 1er juin 2007 dans les régions où le réseau de GNA est construit. Les chiffres maximums montrent que la pénétration d’UPC pour la télédistribution analogique, l’accès internet, la téléphonie et la télévision numérique dans les régions concernées est restée stable ou a même augmenté en ce qui concerne l’accès internet. UPC fait dès lors remarquer qu’il n’existe aucune indication suggérant qu’une réduction manifeste du taux de pénétration pourrait se produire en raison de la présence de GNA.

(38) UPC affirme en outre que l’installation réussie du câble en fibre optique dans les localités néerlandaises de Nuenen et Hillegom (36), à laquelle les autorités néerlandaises ont fait référence, ne peut être comparée inconditionnellement au projet d’Amsterdam, étant donné que ces projets auraient bénéficié de subventions considérables du ministère néerlandais des affaires économiques, que les réseaux sont la propriété commune des habitants et des exploitants, que les projets sont à relativement petite échelle (37) et que les opérateurs de la large bande existants n’offraient aux deux endroits que des services de large bande généraux. Ceci est contraire à la situation à Amsterdam, où des services à haut débit sont déjà offerts par le biais des réseaux de câble et de télécommunication existants.

(39) Selon UPC, le plan d’entreprise de GNA n’est vraisemblablement pas réaliste; l’investissement de la commune d’Amsterdam dans GNA ne cadre pas avec le principe de l’investisseur en économie de marché et constitue donc une aide d’État. Se référant à la décision de la Commission dans l’affaire Appingedam (38), UPC maintient, comme elle l’a fait précédemment, qu’une éventuelle aide d’État comprise dans le projet ne peut être considérée comme étant compatible avec le traité parce qu’elle n’est ni indispensable ni proportionnelle.

(40) UPC doute en outre que l’investissement public dans GNA ait été effectué dans les mêmes conditions que les investissements des autres actionnaires de GNA. Selon UPC, le fait que la commune d’Amsterdam ait réalisé certains préinvestissements et que d’autres actionnaires de GNA aient décidé de participer au projet après l’exécution des études de durabilité sur ordre de la commune indique que l’investissement n’a pas été réalisé dans des conditions identiques par tous les actionnaires, ce qui remet encore plus en cause la conformité de la mesure avec le marché.

(41) UPC indique enfin que si le projet échoue, le réseau sera éventuellement vendu à un prix avantageux à un autre exploitant qui ne devra alors pas supporter les coûts d’investissement totaux. Cet exploitant pourrait donc renforcer sa position de concurrence en profitant d’un projet financé par les pouvoirs publics. UPC insiste en outre sur le précédent créé par la mesure. Si la Commission devait conclure que la mesure ne constitue pas une aide d’État, d’autres communes pourraient suivre l’exemple d’Amsterdam et implanter des réseaux FttH. UPC indique que le ministère néerlandais des affaires économiques et une entreprise technique, en l’occurrence Arcadis (39), ont déjà développé un modèle de calcul en ligne d’accès gratuit (40), qui encourage les communes à installer leur propre réseau FttH.

(42) ONO, un câblo-opérateur espagnol qui offre des services de télédistribution, de transmission et de télécommunication, estime que la Commission doit appliquer à la lettre l’approche de l’investisseur en économie de marché, étant donné que d’autres communes pourraient suivre l’exemple d’Amsterdam et invoquer, dans des projets similaires, le principe de l’investisseur en économie de marché de sorte qu’il en résulterait une prolifération de subventions publiques. ONO estime que l’aide publique ne doit être autorisée que dans des conditions bien déterminées, notamment en cas de défaillance de marché, afin de garantir la conformité de la mesure avec le principe de la neutralité technique dont il n’est clairement pas question dans la mesure en cause. ONO estime que si l’investissement d’Amsterdam devait constituer une aide d’État, celle-ci serait incompatible avec le marché communautaire parce que les conditions sont identiques à celles de l’affaire Appingedam (41) et qu’il conviendrait, dans ce cas, de réclamer une aide éventuellement décaissée. ONO fait référence au prétendu précédent de la décision en ce qui concerne la question de savoir si et dans quelles conditions le développement de réseaux FttH peut être soutenu par des fonds publics.

(43) France Telecom («FT»), l’opérateur de télécommunications établi pour le réseau fixe en France, défend le même point de vue qu’UPC et ONO. L’entreprise s’interroge sur la conformité de l’investissement de la commune d’Amsterdam dans le projet Citynet avec le principe de l’investisseur en économie de marché. FT se rallie à l’approche consistant à établir une distinction dans les mesures d’aides d’État entre les zones «blanches», les zones «grises» et les zones «noires», qui est appliquée par la Commission lorsqu’elle évalue la compatibilité d’une aide (42). FT fait valoir que l’aide d’État dans les zones «noires» (telles qu’Amsterdam) semble difficile à justifier, étant donné que ceci nuit gravement à la concurrence. Selon FT, ceci s’appliquerait en particulier à la mesure en cause, car le développement de réseaux d’accès en fibre optique exige d’importants investissements de la part des acteurs du marché.

(44) Les observations formulées par COM HEM, un câblo-opérateur suédois, rejoignent les positions des autres opérateurs. COM HEM doute, d’une manière générale, de la conformité avec le marché de l’investissement de la commune d’Amsterdam. Dans ses observations, COM HEM s’efforce d’expliquer que l’injection de fonds publics dans des projets de large bande dans des zones municipales est rarement conforme au principe de l’investisseur en économie de marché et peut largement perturber la concurrence. COM HEM se fonde en outre sur une application stricte de ce principe et insiste sur l’effet de précédent que l’affaire en cause aurait eu égard aux investissements qui pourraient être concédés à l’avenir par les communes et d’autres organes publics.

(45) Une autre partie, désireuse de rester anonyme, qui offre des services de télécommunications dans divers pays européens, approuve la décision de la Commission d’ouvrir la procédure formelle d’examen. Cette entreprise affirme que les initiatives de communes qui font usage de fonds publics et ont un effet de distorsion sur le marché mettent son investissement en péril. L’entreprise attend de la Commission qu’elle interdise l’utilisation de fonds publics dans le cadre du projet Citynet Amsterdam.

V. OBSERVATIONS DES AUTORITÉS NÉERLANDAISES

(46) Dans une lettre enregistrée en date du 16 mars 2007, les autorités néerlandaises ont réagi à la décision de la Commission d’ouvrir une procédure formelle d’examen. Elles ont en outre communiqué leurs observations sur les versions non confidentielles des études exécutées par RBB à la demande d’UPC.

(47) Les autorités néerlandaises maintiennent dans toutes leurs observations que l’investissement réalisé par la commune d’Amsterdam dans GNA est conforme au principe de l’investisseur en économie de marché et ne constitue dès lors pas une aide d’État.

V.1. Observations en rapport avec la décision d’ouverture de la procédure

(48) Les autorités néerlandaises affirment que de grands réseaux en fibre optique sont déjà aménagés aux États-Unis et en Asie et que l’Europe accuse un retard sur ce plan. Elles font valoir que des projets tels que celui qui est en cause sont particulièrement favorables à l’économie européenne et s’inscrivent pleinement dans le programme de Lisbonne (43).

(49) Les autorités soulignent en outre que le modèle d’entreprise de GNA encourage la concurrence et, à la différence du modèle fermé des câblo-opérateurs, offre un accès ouvert et non discriminatoire à tous les opérateurs «retail». Elles affirment de plus que le nouveau modèle d’entreprise favorise entre autres la concurrence dans le domaine des services, stimule l’innovation et aide à réduire le risque pour les fournisseurs de services en leur permettant d’utiliser des sources qui s’adaptent au profil de risque de chaque couche.

(50) Selon les autorités néerlandaises, la conformité avec le marché du financement de GNA ressort du contexte dans lequel évoluent les actionnaires du projet. Elles attirent l’attention sur le fait que deux investisseurs privés et les filiales commerciales des sociétés de logement social sont disposés à participer au projet aux mêmes conditions que la commune. Elles rappellent en outre les procédures de marché public pour le développement du réseau et pour les offres de services «wholesale» via le réseau. Elles font enfin remarquer que l’octroi d’un important prêt bancaire à GNA aux conditions du marché indique clairement que le projet et le plan d’entreprise sous-jacent sont conformes au marché.

(51) Les autorités néerlandaises avancent par ailleurs que de nombreux projets réussis comparables dans le domaine de la fibre optique, qui sont exécutés partout en Europe et notamment aux Pays-Bas (44) par des acteurs de marché, montrent à suffisance que de tels investissements peuvent avoir lieu dans des conditions de marché normales.

(52) En ce qui concerne les préinvestissements réalisés par la commune d’Amsterdam, la Commission a fait remarquer, dans sa décision d’ouverture, que la commune avait déjà pris, avant la constitution de GNA, des initiatives qui semblaient aller au-delà de ce que l’on entend ordinairement par «pratique de marché admise». La Commission s’est demandé si une partie du risque initial des activités sur lesquelles repose le plan d’entreprise de GNA avait peut-être déjà été absorbée par la commune d’Amsterdam avant qu’ING et Reggefiber procèdent à l’investissement dans GNA. Les informations communiquées par les autorités néerlandaises avant l’ouverture de la procédure formelle d’examen n’ont toutefois pas permis de déterminer clairement si tous les actionnaires de GNA avaient investi dans les mêmes conditions.

(53) Les autorités néerlandaises ont souligné dans leur réponse que tous les investisseurs s’étaient engagés, le 24 mai 2006, à investir dans GNA dans les mêmes conditions.

(54) En ce qui concerne les préinvestissements, qui se sont élevés à […] EUR, les autorités néerlandaises déclarent que tous les actionnaires de GNA sont convenus dès le début que les préinvestissements effectués par la commune d’Amsterdam devraient être remboursés par GNA. Les autorités néerlandaises soutiennent cette affirmation en faisant référence à la scission des préinvestissements en deux parties.

(55) En ce qui concerne la première partie, les autorités néerlandaises expliquent qu’alors que les conventions de constitution de GNA, par lesquelles toutes les parties se sont engagées à investir […], n’ont été signées que le 24 mai 2006, les futurs actionnaires de GNA avaient décidé ensemble, dans leur «letter of intention» [lettre d’intention] du […], d’avancer un montant de […] EUR (hors TVA) pour couvrir les coûts préparatoires du projet. Ce montant couvrait, entre autres, les coûts des procédures d’appel d’offres pour la sélection du constructeur du réseau (BAM/Draka) et de l’exploitant (BBNed), certains coûts en rapport avec la procédure d’enregistrement et certaines activités de terrassement.

(56) Pour ce qui est de la deuxième partie des préinvestissements, d’un montant de […] EUR, les autorités néerlandaises ont affirmé que ceux-ci sont totalement conformes à la pratique ordinaire du marché: des investisseurs privés prudents procéderaient de la sorte lorsqu’ils s’engagent dans des projets communautaires pour la simple et bonne raison que l’une des parties doit jouer le rôle de chef de file. Les autorités ont ensuite souligné que les préinvestissements de la commune ne réduisaient en rien le risque initial lié à l’investissement pour les autres actionnaires de GNA.

(57) Selon les autorités néerlandaises, les préinvestissements ne fournissaient, par ailleurs, un avantage à aucune des parties et ne pouvaient, dès lors, contenir aucune aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité CE. Ainsi a-t-on entamé certains travaux de terrassement parce que des travaux de génie civil étaient en cours d’exécution dans des régions présentant un intérêt pour le développement futur du réseau de GNA. Toutes les activités de terrassement étant coordonnées à Amsterdam, les activités en cause n’auraient pu avoir lieu quelques mois plus tard, ce qui se serait traduit pour GNA par un retard et par des coûts supplémentaires.

(58) Les autorités néerlandaises affirment en outre que tous ces coûts étaient repris dans le plan d’entreprise et qu’il n’existait aucun nouvel élément de coût dont les autres actionnaires de GNA n’avaient connaissance.

(59) Afin de confirmer ces points de vue, la commune d’Amsterdam a présenté un rapport établi par Deloitte, un cabinet d’audit comptable, en date du 18 janvier 2007, sur le contrôle du remboursement des préinvestissements. Il y est déclaré que fin 2006, GNA avait entièrement remboursé les préinvestissements susmentionnés d’un montant total de […] EUR, y compris les intérêts. Les autorités néerlandaises ont fait savoir à la Commission que le taux d’intérêt appliqué (45) s’élevait à […] % conformément à la législation néerlandaise (46). L’intérêt dû s’élevait à […] EUR et a été payé par GNA en date du […].

(60) Les autorités néerlandaises ne considèrent par ailleurs pas leurs propres études de faisabilité comme un volet des préinvestissements. Selon elles, tous les investisseurs de marché prudents devraient exécuter de telles études. Les autorités néerlandaises ne nient pas que ces études auraient réduit ou ôté une partie du risque initial pour les autres actionnaires de GNA, étant donné que les autres actionnaires potentiels doivent également se fonder sur leur propre jugement et évaluer eux-mêmes leurs risques et avantages en rapport avec le projet.

(61) De même, les études de faisabilité que les autres actionnaires de GNA tels qu’ING RE ou Reggefiber ont fait exécuter avant leur investissement dans GNA ont été financées par les différentes parties sans être refacturées à GNA.

(62) Les autorités néerlandaises constatent que le doute initial de la Commission en ce qui concerne «la concomitance» et les «conditions identiques» en rapport avec les préinvestissements de la commune d’Amsterdam est dûment levé par l’explication ci-dessus et le remboursement par GNA des coûts de préinvestissement susmentionnés.

(63) S’agissant du plan d’entreprise de GNA, les autorités néerlandaises affirment que les investissements réalisés par les pouvoirs publics répondent aux critères du principe de l’investisseur en économie de marché s’ils sont effectués dans les mêmes conditions que celles qui s’appliquent aux investisseurs privés. La présence d’investisseurs privés doit garantir que le projet se déroule dans les conditions de marché. Elles estiment dès lors qu’une analyse du plan d’entreprise de GNA par la Commission n’est pas vraiment nécessaire.

(64) Les autorités néerlandaises estiment deuxièmement que toutes les hypothèses contenues dans le plan d’entreprise de GNA ne sont pas optimistes, mais plutôt prudentes.

(65) Plus particulièrement en ce qui concerne les indicateurs financiers du plan d’entreprise, la Commission a comparé, dans la décision d’ouverture, les indicateurs financiers visés avec les données comparatives publiques en la matière, notamment les coûts moyens pondérés du capital («weighted average cost of capital» — WACC) (47) d’entreprises du même type (48). La Commission est arrivée à la conclusion provisoire que les objectifs financiers de GNA, pris dans leur ensemble, n’apparaissent pas irréalistes mais dépendent fortement des réalisations d’importants facteurs de réussite. La Commission a argumenté que les estimations des principaux facteurs de réussite du plan d’entreprise sont probablement très incertaines compte tenu de la nouveauté du projet amstellodamois en ce qui concerne la technologie utilisée (technologie à fibre optique), du modèle d’entreprise (modèle à trois couches), de la portée limitée du projet (en ne permettant que des économies d’échelle limitées) et de la demande escomptée en services de large bande à grande vitesse.

(66) Les autorités néerlandaises affirment que le taux interne de rentabilité (49) du projet ne doit pas être comparé aux WACC des entreprises à intégration verticale, ainsi que le fait la Commission dans sa décision d’ouverture, étant donné que ces chiffres reproduisent le risque des trois couches où ces opérateurs de réseau sont actifs. Or, GNA investit exclusivement dans le réseau passif, qui a une durée de vie économique escomptée de 30 ans (voire plus) et qui montre une plus grande similitude avec les investissements d’infrastructure dans lesquels les investisseurs doivent, d’une manière générale, se satisfaire d’un moindre rendement.

(67) En ce qui concerne le taux de pénétration visé, la Commission a conclu à titre provisoire, dans sa décision d’ouverture, que sur la base des données disponibles, la réalisation d’un taux de pénétration d’au moins […] % conformément au «scénario minimum» de GNA reste optimiste. L’objectif de pénétration de […] % de tous les ménages après […] mois semble par ailleurs très ambitieux et ne peut être atteint qu’en appliquant une stratégie de «tarif de pénétration» à grande échelle qui incite les clients existants d’autres entreprises à passer au réseau de GNA.

(68) Les autorités néerlandaises invoquent qu’un nombre de projets très réussis basés sur la fibre optique a déjà été exécuté aux Pays-Bas et a permis de réaliser des taux élevés de pénétration du réseau en fibre optique. Selon elles, la pénétration de la fibre optique en rapport, par exemple, avec Nuenen ou Hillegom était déjà supérieure à 80 % après un an. Elles affirment en outre que les pourcentages de pénétration existants de la large bande ne sont pas pertinents en l’espèce: les services offerts via les réseaux en fibre optique doivent être considérés comme un nouveau marché par rapport aux services de large bande qui sont proposés aujourd’hui par les opérateurs actuels. Les pourcentages existants de pénétration de la large bande ne doivent donc pas être utilisés comme points de référence. Selon les autorités néerlandaises, plusieurs nouveautés sur le plan des services et des applications (50) nécessitant des connexions rapides symétriques ne peuvent voir le jour que sur un réseau FttH. Par ces arguments, les autorités néerlandaises soulignent qu’un taux de pénétration d’environ […] % à […] dans des parties d’Amsterdam où le réseau est déjà déployé n’est pas seulement réaliste, mais doit aussi être considéré comme un objectif prudent.

(69) En ce qui concerne les tarifs «wholesale» que GNA facture à l’opérateur «wholesale», la Commission fait remarquer, dans sa décision d’ouverture, que s’il est vrai que les experts laissent entendre que les réseaux à fibre optique engendrent des coûts opérationnels moins élevés que les réseaux câblés et les réseaux cuivre existants, les tarifs «wholesale» pratiqués par GNA sont encore nettement inférieurs à ceux qui découlent des données du marché.

(70) Les autorités néerlandaises font remarquer que les réseaux en fibre optique ont des coûts opérationnels moindres et une durée de vie économique plus longue que les réseaux existants. Ceci permet d’appliquer des tarifs «wholesale» moindres que ce que laissent apparaître les données relatives aux réseaux existants. Cet avantage financier est suffisant pour permettre l’imposition de tarifs «wholesale» relativement faibles par rapport aux tarifs proposés sur les réseaux cuivre actuels.

(71) En ce qui concerne la validité des coûts d’investissement estimés, la Commission a conclu, dans sa décision d’ouverture, que les chiffres de référence indiquaient que les dépenses en capital par connexion qui sont estimées par GNA sont trop faibles par rapport aux informations sur le marché qui sont communiquées par d’autres sources.

(72) Selon les autorités néerlandaises, la faisabilité des coûts d’investissement estimés est soutenue par la topologie et les caractéristiques de la zone géographique dans laquelle le réseau est aménagé: les arrondissements d’Amsterdam impliqués ont une densité de population élevée et contiennent un grand nombre d’immeubles à appartements nouvellement construits ou rénovés, ce qui réduit les coûts de développement du réseau par ménage.

(73) Concernant le calcul de la valeur résiduelle du réseau, les autorités néerlandaises déclarent que l’estimation contenue dans le plan d’entreprise de GNA est réaliste puisque les réseaux en fibre optique ont une durée de vie économique qui peut atteindre trente ans, voire plus. Pendant cette période, aucun coût d’investissement ou d’entretien majeur n’est requis contrairement aux réseaux câblés et aux réseaux cuivre existants. Les autorités font en outre valoir que le réseau, tel qu’il a été agencé, aura une importante «valeur stratégique» grâce aux «caractéristiques de monopole naturel de réseaux d’accès en fibre optique» dont GNA profitera en tirant parti de l’«avantage du premier».

(74) Les autorités néerlandaises ont par ailleurs formulé des observations sur la conclusion provisoire à laquelle la Commission est arrivée, selon laquelle toutes les hypothèses sur lesquelles repose le plan d’entreprise semblaient optimistes et la réussite du projet serait mise en péril si l’un des objectifs (tels que le taux de pénétration) n’était pas réalisé.

(75) La faisabilité des hypothèses a été examinée et confirmée à la demande des autorités néerlandaises dans un rapport établi par Stratix Consulting/Technische Universiteit Delft (51). La faisabilité du taux de pénétration escompté y a aussi été appréciée. Sur la base d’un examen de projets similaires exécutés tant au sein qu’en dehors de l’Europe et notamment aux Pays-Bas, où la demande future du marché en réseaux symétriques à large bande (par exemple, réseaux en fibre optique) a également été évaluée, le rapport présenté a conclu que les chiffres de pénétration escomptés ne peuvent être considérés comme une estimation prudente. Le rapport indique en outre que compte tenu de la demande de marché accrue pour des services ne pouvant être offerts que par le biais des réseaux en fibre optique et vu l’effet stimulateur exercé par l’infrastructure ouverte sur la concurrence, la demande en réseaux en fibre optique augmentera peut-être plus vite et atteindra un niveau supérieur à celui qui était prévu quelques années auparavant.

(76) La principale conclusion de l’étude, que partagent les autorités néerlandaises, est que l’investissement de la commune d’Amsterdam est commercialement viable et donc conforme au principe de l’investisseur en économie de marché.

V.2. Commentaires en rapport avec les observations des intéressés

(77) Premièrement, les autorités néerlandaises réitèrent leur point de vue que le remboursement par GNA des sommes «avancées» a dûment levé le doute de la Commission concernant la «concomitance» et l’«égalité de conditions» des investissements auquel les préinvestissements effectués par la commune d’Amsterdam ont donné lieu. Elles maintiennent en outre que le plan d’entreprise de GNA est réalisable et réaliste et que l’investissement de la commune d’Amsterdam dans le projet de GNA répond dès lors pleinement au principe de l’investisseur en économie de marché.

(78) Deuxièmement, les autorités néerlandaises insistent à nouveau sur le fait que, selon elles, conformément à la jurisprudence existante (52) et aux décisions de la Commission (53), une participation importante d’investisseurs privés dans un projet aux mêmes conditions que l’investisseur public doit être considérée comme une «preuve concluante» qu’il est satisfait au principe de l’investisseur en économie de marché et qu’il ne peut en conséquence nullement être question d’une aide d’État.

(79) Se référant au règlement (CE) no 659/1999 du Conseil (54), les autorités néerlandaises affirment que si la position de concurrence d’une entreprise n’est pas directement affectée par la mesure concernée, cette entreprise ne peut être considérée comme une partie intéressée. Les autorités néerlandaises demandent dès lors à la Commission de ne pas tenir compte des remarques formulées par ONO, France Telecom (55) et Com Hem, étant donné que ces entreprises ne sont actives ni sur le marché néerlandais de la large bande ni a fortiori sur le marché de la large bande d’Amsterdam.

(80) Les autorités néerlandaises estiment que toutes les parties qui ont formulé des observations dans cette affaire n’ont pas tenu compte du fait que la simple implication d’investisseurs privés dans les investissements suffit pour conclure que l’investissement est conforme au principe de l’investisseur en économie de marché. Elles affirment en outre qu’en vertu de la jurisprudence pertinente de la Cour, une analyse du plan d’entreprise n’était pas nécessaire compte tenu de la participation de ces investisseurs privés.

(81) En ce qui concerne la déclaration d’UPC selon laquelle la pénétration de la large bande dans les zones à desservir par GNA a déjà atteint 65 % et que GNA ne pourrait donc pas atteindre le taux de pénétration visé, les autorités néerlandaises font remarquer que le marché pouvant être atteint est nettement plus large, étant donné que le réseau de GNA offrira non seulement des services de large bande, mais aussi des services de télévision, de téléphonie et d’autres services nouveaux. Quant aux pourcentages de résiliation avancés par UPC pour illustrer le manque d’intérêt pour les services pouvant être offerts via le réseau de GNA, les autorités néerlandaises avancent que ces données n’apportent rien en la matière puisque les services offerts via le réseau n’ont démarré qu’en mars 2007 et qu’aucune conclusion ne peut encore être tirée sur cette base (56).

(82) Pour les raisons invoquées sous le considérant 79, les autorités néerlandaises se demandent si les quatre entreprises peuvent être considérées comme des intéressés. Elles ajoutent que ces parties n’ont formulé que des remarques générales qui ne sont pas pertinentes pour l’évaluation de la mesure concernée. Les autorités néerlandaises ne jugent dès lors pas utile de réagir à ces remarques. Elles formulent encore moins de commentaires sur les remarques des intéressés en ce qui concerne la compatibilité de l’aide d’État éventuellement contenue dans la mesure. Selon les autorités, il est inutile d’examiner la compatibilité dans le cas présent parce que la mesure ne contient pas d’aide d’État.

VI. APPRÉCIATION À LA LUMIÈRE DES RÈGLES EN MATIÈRE D’AIDE D’ÉTAT

(83) La Commission a examiné si la mesure peut être considérée comme une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité CE, qui précise que «sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions». Une mesure ne peut être considérée comme une aide d’État que si toutes les conditions suivantes sont réunies: 1) la mesure doit être financée au moyen de ressources d’État ou est imputable à l’État, 2) elle doit fournir un avantage économique aux entreprises, 3) l’avantage doit être sélectif et fausser ou menacer de fausser la concurrence et 4) la mesure doit perturber les échanges intracommunautaires.

(84) Il convient, lors de l’appréciation de la mesure, de tenir compte des conditions de marché: le secteur de la communication électronique est complètement libéralisé en Europe depuis quelques années. Ainsi, ce sont souvent les entreprises privées qui prennent l’initiative lors d’investissements dans des réseaux à large bande dans les fameuses «zones noires», où divers services à haut débit sont offerts par le biais d’au moins deux réseaux d’infrastructure concurrents (tels que les réseaux de téléphonie et de télévision par câble) (57). La politique poursuivie par la Commission en la matière consiste à être plus stricte dans son appréciation de projets dans les domaines où des fonds publics sont impliqués compte tenu de l’effet contraire aux règles de la concurrence qui est exercé sur les activités des acteurs de marché privés (58).

VI.1. Ressources d’État

(85) Il convient premièrement d’évaluer si la mesure est financée directement ou indirectement au moyen de ressources d’État et est imputable à l’État (59).

(86) Dans la présente affaire, la commune d’Amsterdam investit 6 millions EUR dans le groupement GNA. Une commune étant considérée comme une composante des pouvoirs publics, l’investissement en cause doit être considéré comme un investissement réalisé avec des fonds publics au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité CE (60). Les autorités néerlandaises n’ont pas contesté la présence de fonds publics.

VI.2. Avantage

VI.2.1. Le principe de l’investisseur en économie de marché

(87) Afin de déterminer si l’investissement financier de l’État dans une entreprise peut être considéré comme un avantage au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité CE, la Commission applique le principe de l’investisseur en économie de marché conformément à la jurisprudence pertinente de la Cour. Selon ce principe, une transaction ne constitue pas une aide d’État si la mesure d’aide est consentie en même temps que l’investissement privé et dans des conditions qui seraient acceptables pour un investisseur privé opérant dans des conditions de marché normales (61).

(88) Selon la jurisprudence constante, les capitaux mis à la disposition d’une entreprise, directement ou indirectement, par l’État, dans des circonstances qui correspondent aux conditions normales du marché, ne sauraient être qualifiés d’aides d’État. Toutefois, lorsque les apports de capitaux d’un investisseur public font abstraction de toute perspective de rentabilité, même à long terme, de tels apports doivent être considérés comme des aides au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité CE (62).

(89) Ceci implique qu’il doit être considéré qu’un apport de capitaux sur fonds publics satisfait au critère de l’investisseur privé et n’implique pas l’octroi d’une aide d’État, entre autres, si cet apport a lieu concomitamment avec un apport significatif de capital de la part d’un investisseur privé effectué dans des conditions comparables (critère de la «concomitance») (63).

(90) Dans le cas présent, l’investissement de la commune d’Amsterdam s’effectue en même temps qu’un apport de capitaux de la part de deux investisseurs privés, ING RE et Reggefiber. La Commission commencera dès lors par examiner si l’investissement de la commune résiste à l’épreuve de l’investisseur en économie de marché puisqu’il est effectué concomitamment avec un important investissement privé. La Commission utilise pour ce faire les critères suivants:

(91) Premièrement, il convient de déterminer si ces investisseurs sont des investisseurs de marché et si les investissements des investisseurs privés ont un impact économique réel. Cet impact doit être évalué en termes absolus (une partie considérable de l’investissement total) ainsi que par rapport à la capacité contributive de l’investisseur privé impliqué.

(92) Deuxièmement, il convient d’examiner si toutes les parties impliquées ont effectué l’investissement simultanément («concomitance»).

(93) Troisièmement, il y a lieu de vérifier si les conditions d’investissement sont identiques pour tous les actionnaires.

(94) Quatrièmement, lorsque les autorités, les autres investisseurs ou le bénéficiaire entretiennent d’autres relations en dehors de cet investissement (par exemple, sous la forme d’une annexe dans laquelle une garantie publique est accordée), il peut exister des raisons de douter qu’il est satisfait comme tel à l’égalité des conditions d’investissement (64).

(95) En guise de soutien, la Commission examinera par conséquent aussi le plan d’entreprise de GNA, notamment au vu de l’affirmation de la plaignante Liberty Global/UPC et d’autres intéressés selon laquelle il n’existe aucun scénario d’activité tenable pour le réseau que GNA doit développer.

VI.2.2. Appréciation de la mesure à la lumière du principe de l’investisseur en économie de marché

VI.2.2.1. Participation importante d’investisseurs privés

(96) Comme la Commission l’a reconnu dans sa décision d’ouverture de la procédure (65), ING RE et Reggefiber peuvent toutes deux être considérées sans aucun doute comme des «investisseurs privés» (66). Les intérêts professionnels des deux entreprises s’inscrivent en outre bien dans le projet exécuté par GNA: ING RE investit dans l’immobilier et l’infrastructure et Reggefiber participe à de nombreux projets de réseaux en fibre optique aux Pays-Bas. La Commission constate en outre que les deux investisseurs privés peuvent apporter divers types de savoir-faire qui peuvent contribuer à la réussite du projet.

(97) En termes absolus, les entreprises investissent un montant considérable (3 millions EUR chacune) dans le groupement GNA. Bien qu’eu égard à la capacité financière tant d’ING RE que de Reggefiber, un investissement de 3 millions EUR ne représente, dans un sens relatif, qu’un moindre investissement, ce montant est assurément important compte tenu de la capitalisation totale de GNA et de l’apport en capitaux de la commune d’Amsterdam.

(98) Les deux investisseurs privés possèdent ensemble un tiers du capital d’actions total. Dans le cadre du présent projet, cette participation, sans attribuer aux deux entreprises le pouvoir total de contrôle sur GNA, constitue une part importante de l’investissement total. La Commission estime dès lors tant ING RE que Reggefiber comme étant les principaux actionnaires de GNA. Le plus grand actionnaire minoritaire (la commune d’Amsterdam) possède en effet 33 % du patrimoine de GNA. Le volume d’actions détenues tant par ING RE que par Reggefiber représente la moitié de celui du plus grand actionnaire minoritaire; ensemble, ils disposent donc du même volume d’actions que la commune. Les autres actionnaires, à savoir les cinq sociétés de logement social, disposent chacun d’un nombre d’actions inférieur à celui d’ING RE et de Reggefiber. Ceci a pour effet que dans le cadre de GNA, pas un seul actionnaire n’est susceptible d’exercer l’autorité majoritaire dans l’entreprise. Les deux investisseurs privés peuvent donc avoir séparément, mais encore plus conjointement, un rôle déterminant pour atteindre une majorité qui a l’autorité de contrôle au sein de GNA (67).

(99) La Commission fait ensuite remarquer que, selon le droit néerlandais des sociétés, un tiers des actions suffit pour constituer une minorité de blocage lors de la prise de décisions importantes par GNA. Les deux investisseurs privés peuvent donc former ensemble une minorité de blocage.

(100) En bref, tant ING RE que Reggefiber sont des investisseurs de marché et leurs investissements ont un impact économique réel en termes tant absolus que relatifs dans le contexte de la structure d’actionnariat de GNA.

VI.2.2.2. Concomitance

(101) La Commission a reconnu, dans sa décision d’ouverture de la procédure (68), que, vu sous l’angle formel, la commune a investi en même temps que les investisseurs privés dans le groupement GNA, mais elle a expliqué qu’elle doutait pour le moment encore de la concomitance de fait des investissements de l’ensemble des actionnaires de GNA, étant donné que la commune avait déjà pris des initiatives et avait déjà exécuté des investissements avant même qu’un accord définitif soit passé avec tous les autres investisseurs.

(102) La Commission a indiqué qu’en 2003 et 2004, la commune avait donné l’ordre d’exécuter diverses études afin de préparer le projet. La commune a par ailleurs aussi pris plusieurs initiatives qui semblent aller au-delà de ces mesures préparatoires. Alors qu’aucun investisseur privé ne s’était encore fermement engagé, la commune a procédé à la publication et l’organisation de marchés publics et a même négocié des marchés pour le développement et l’exploitation du réseau. La commune a en outre financé diverses activités de terrassement et a acheté les logiciels nécessaires au développement du réseau.

(103) Les autorités néerlandaises ont fourni des renseignements plus précis (contrôlés par Deloitte) concernant les préinvestissements et le remboursement des préinvestissements après l’ouverture de la procédure formelle d’examen. Selon le rapport du cabinet d’audit comptable Deloitte, les coûts avancés par l’ensemble des actionnaires représentaient […] EUR sur un montant total de préinvestissement de […] EUR. Les […] EUR restants ont été financés initialement par la commune exclusivement (69).

(104) Sur la base des nouvelles données qui ont été fournies lors de l’examen officiel, la Commission a pu constater les faits suivants. Premièrement, une partie considérable des activités et des préinvestissements ([…] EUR) a été arrêtée formellement dans les «lettres d’intention» que les futurs actionnaires de GNA ont signées et proportionnellement à la participation de chacun d’eux avant la constitution de l’entreprise parce que toutes les parties au projet l’ont estimé nécessaire pour contribuer sur un pied d’égalité aux coûts de préparation de GNA.

(105) Deuxièmement, tous les préinvestissements (y compris le montant de […] EUR qui a été exclusivement préfinancé par la commune d’Amsterdam) ont été repris dans le plan d’entreprise sur lequel reposaient les investissements. Une entente a été atteinte à ce sujet entre tous les actionnaires. Toutes les parties au projet ont donc considéré ces préinvestissements comme des démarches utiles pour préparer la constitution de GNA. Selon les autorités néerlandaises, tous les actionnaires sont convenus que GNA rembourserait la partie initialement financée par la commune. Autrement dit, la façon d’agir de la commune n’a ni gêné ni influencé le comportement des autres investisseurs du marché.

(106) Au vu de ce qui précède, la Commission estime que les préinvestissements limités exécutés par la commune d’Amsterdam préalablement à la constitution officielle de GNA ne s’opposent pas au principe de l’investisseur en économie de marché puisque tous les actionnaires avaient admis que ces préinvestissements devaient être remboursés à la commune d’Amsterdam.

VI.2.2.3. Conditions

(107) Dans la décision d’ouverture de la procédure (70), la Commission a initialement douté de l’égalité des conditions d’investissement pour tous les actionnaires. La Commission s’est notamment demandé si les préinvestissements réalisés par la commune d’Amsterdam avaient éventuellement ôté ou réduit, pour les autres investisseurs, une partie du risque initial qui était lié au projet.

(108) Ce doute initial découlait du fait qu’en dépit de la demande de présentation d’un relevé complet des coûts des préinvestissements (71), qui avait été formulée à plusieurs reprises par la Commission, et de la communication, par les autorités néerlandaises, de certaines informations sur les conventions passées en la matière entre Amsterdam, GNA et ses actionnaires, la clarté concernant toutes les activités de «préfinancement» de la commune, par exemple, sur les montants réellement libérés par la commune, n’était pas suffisante.

(109) Les documents qui ont été remis par les autorités néerlandaises jusqu’à l’ouverture de la procédure formelle d’examen n’ont pas permis à la Commission de calculer ou de contrôler le montant total de ces préinvestissements qu’elle a estimés à environ 1,5 million EUR. Par ailleurs, le mode de répartition de ces coûts entre les actionnaires et l’inscription de ceux-ci dans le plan d’entreprise de GNA n’étaient pas tout à fait clairs pour la Commission.

(110) La Commission redoutait notamment que les préinvestissements de la commune, qui avaient été réalisés en partie sans avoir obtenu l’autorisation explicite de certains autres investisseurs, aient pu réduire le risque, pour les autres investisseurs, de l’investissement dans GNA et éventuellement attiser leur promptitude à investir. Les informations transmises par les autorités néerlandaises après l’ouverture de la procédure formelle d’examen ont sans aucun doute ôté ce doute initial.

(111) Premièrement, il convient de souligner que, comme le montrent les renseignements fournis par les autorités néerlandaises concernant le remboursement des coûts des préinvestissements et le rapport du cabinet d’audit comptable, les préinvestissements totaux se sont élevés à […] EUR et peuvent être répartis en deux parties: un montant de […] EUR qui serait supporté par l’ensemble des futurs actionnaires de GNA pari passu, tel que ceci a été établi dans les «lettres d’intention», et un montant de […] EUR qui serait financé en premier lieu par la commune d’Amsterdam exclusivement. Tous ces coûts ont été dûment portés en compte à GNA, y compris les intérêts (72), tandis qu’aucun coût de projet supplémentaire ne semble avoir été ignoré.

(112) Deuxièmement, tous les coûts se rapportant aux préinvestissements ont été repris, depuis le début, dans le plan d’entreprise de GNA et aucun coût nouveau susceptible d’avoir modifié les conditions pour les autres actionnaires ne semble dès lors être apparu après la signature de la convention GNA. Ceci concorde avec la déclaration selon laquelle tous les actionnaires étaient convenus de rembourser les préinvestissements financés par la commune d’Amsterdam.

(113) Troisièmement, bien que la commune d’Amsterdam ait pris l’initiative et ait avancé une partie des coûts du projet, ces initiatives et investissements n’ont pu réduire le risque du projet pour les autres actionnaires. En dépit du doute initialement exprimé dans la décision d’ouverture, la Commission conclut que les investissements dans un prédéveloppement limité et l’acquisition de logiciels de programmation financés en premier lieu par la commune n’ont pu, compte tenu de leur nature et de leur moindre importance financière, modifier le profil de risque du projet. Il en est de même pour les préinvestissements dont les coûts seraient supportés par l’ensemble des futurs actionnaires, ainsi qu’il a été convenu par la signature des «lettres d’intention». Il ressort clairement de l’analyse du plan d’entreprise que les risques professionnels de l’investissement dans GNA dépendent du succès que rencontrera le projet au cours des prochaines années, notamment au sens du développement de marché, et non des premiers pas entrepris en vue de la préparation du projet.

(114) Quatrièmement, la Commission ne peut approuver l’argument d’UPC selon lequel les études de durabilité exécutées par la commune avaient quelque peu réduit le risque pour les autres actionnaires de GNA, étant donné qu’elles n’ont été réalisées qu’après avoir pris la décision d’investir dans GNA. La Commission souligne que dans un projet d’investissement, un investisseur de marché prudent évaluerait normalement lui-même la stratégie et les prévisions de rendement (73), dans une étude de faisabilité, sans que ceci soit considéré comme un moyen pour réduire les risques liés au projet au profit des autres investisseurs. Quoi qu’il en soit, si le projet devait échouer, tous les investisseurs devraient supporter ensemble les pertes qui découleraient des mauvais résultats d’exploitation ou de la faillite de GNA, dans le pire des cas.

(115) Sur la base de ce qui précède, la Commission conclut que tous les actionnaires de GNA ont investi dans les mêmes conditions.

VI.2.2.4. Autres relations

(116) UPC a invoqué qu’ING RE avait éventuellement décidé d’investir dans le projet GNA, non pas sur la base de considérations économiques, mais plutôt dans le cadre de sa stratégie de commercialisation dans le but d’entretenir de bonnes relations avec la commune d’Amsterdam, qui est, selon UPC, un important partenaire commercial d’ING RE.

(117) Il y a lieu de vérifier si, en dehors de la convention de coopération et d’investissement, il existait d’autres relations présentant un intérêt pour déterminer si l’investissement satisfait au principe de l’investisseur en économie de marché. La décision d’ouverture (74) fait référence au fait que les autorités néerlandaises ont déclaré qu’il n’existe aucune autre relation entre les parties, c’est-à-dire en dehors des conventions mentionnées, qui présentent un intérêt pour déterminer si l’investissement cadre avec le principe de l’investisseur en économie de marché.

(118) La propre enquête de la Commission et les informations communiquées par les parties intéressées n’ont révélé aucun élément permettant de conclure à l’inexactitude de la déclaration des autorités néerlandaises.

(119) La Commission conclut dès lors à la concomitance et à l’égalité de conditions de l’investissement de la commune d’Amsterdam et des montants en capitaux considérables des investisseurs privés.

(120) L’investissement de la commune d’Amsterdam est donc conforme au principe de l’investisseur de marché et ne constitue pas une aide d’État.

VI.2.2.5. Appréciation du plan d’entreprise

(121) La Commission a par ailleurs évalué le plan d’entreprise de GNA, notamment à la lumière du doute exprimé dans sa décision d’ouverture et des affirmations des entreprises intéressées, à savoir Liberty Global/UPC, ONO, FT, COM HEM et une partie anonyme (75).

(122) Dans la décision d’ouverture (76), la Commission a déclaré, après une première analyse du plan d’entreprise de GNA et compte tenu des remarques critiques formulées par UPC en la matière, partir du principe que tant les indicateurs de performance escomptés que toutes les hypothèses sur lesquelles se fondait le plan d’entreprise sont apparus optimistes. La Commission a en outre estimé que la non-réalisation des chiffres escomptés, tels que le taux de pénétration, ou la déviation de l’une des hypothèses sous-jacentes par rapport aux niveaux visés aurait des conséquences pour la réussite du projet.

(123) La Commission a reçu, tant des autorités néerlandaises que d’UPC, des remarques concernant l’analyse du plan d’entreprise qu’elle a présentée dans la décision d’ouverture, ce qui lui a permis de mener une enquête plus approfondie.

(124) La Commission se réfère au fait que le plan d’entreprise de GNA concerne une toute jeune entreprise, sans passé industriel, qui exerce ses activités dans un nouveau segment d’exploitation innovateur, en l’occurrence l’offre d’une technologie FttH sur la base d’un «modèle à trois couches» où l’infrastructure passive et l’infrastructure active sont exploitées et gérées distinctement, avec un accès libre et non discriminatoire pour tous les opérateurs «retail», tel que cela est décrit dans les considérants 21 à 30. Dans pareil cas, l’appréciation d’un plan d’entreprise d’une entreprise nouvellement constituée repose obligatoirement et inévitablement sur des prévisions de marché et des hypothèses concernant les développements présumés de la demande et de l’offre en services FttH.

(125) La Commission constate que la méthodologie du plan d’entreprise a été contrôlée et approuvée par PricewaterhouseCoopers (77), un cabinet d’expertise comptable indépendant. Après une première analyse de la première version du plan d’entreprise de GNA, PricewaterhouseCoopers a présenté quelques modifications afin d’éliminer certaines incohérences. Ces propositions ont été prises en considération dans le plan d’entreprise révisé de GNA. Après ces modifications, PricewaterhouseCoopers a déclaré que le modèle ne présentait aucun problème d’intégrité technique ou économique et le plan d’entreprise a été déposé auprès de la Commission.

(126) Après la décision d’ouverture de la Commission, les autorités néerlandaises ont communiqué un rapport établi par Stratix Consulting/Technische Universiteit Delft (78) qui examinait et confirmait la faisabilité du plan d’entreprise de GNA en se basant en particulier sur les hypothèses que la Commission avait qualifiées d’«optimistes» dans sa décision d’ouverture. Le rapport a conclu que le plan d’entreprise était réaliste et que les hypothèses sous-jacentes reposaient à juste titre sur les développements actuels du marché et devaient être considérées comme des estimations «prudentes».

(127) GNA a appliqué trois indicateurs de performance importants afin de mesurer la réussite du projet, notamment la future marge d’autofinancement, la rentabilité sur fonds propres et le taux interne de rentabilité («internal rate of return» — IRR).

(128) La Commission estime que le ratio IRR est le paramètre qui convient le mieux pour analyser le plan d’entreprise. L’IRR sert à prendre des décisions sur les investissements à long terme et à comparer divers projets d’investissement les uns avec les autres. L’IRR du plan d’entreprise de GNA s’élève à […] %.

(129) Vu qu’il s’agit d’un nouveau projet et que les marchés des télécommunications à large bande sont très dynamiques, il est difficile de procéder à une analyse comparative. La disponibilité publique de chiffres sur l’IRR tirés de projets comparables est limitée, essentiellement en raison du fait que ces chiffres sont considérés comme des secrets d’affaires et sont dès lors rarement publiés. Les données comparatives publiques les plus pertinentes sont celles qui concernent les coûts moyens pondérés du capital («weighted average cost of capital» — WACC) d’autres entreprises dans la même branche industrielle. Les données relatives au WACC peuvent constituer un critère utile, car on estime qu’un projet vaut la peine d’être exécuté lorsque l’IRR est supérieur au WACC. Sur la base des informations en la possession de la Commission, les chiffres des branches industrielles varient entre 8,1 % et 10,6 % (79). L’IRR semble dès lors se situer dans une marge acceptable.

(130) Dans ses remarques, UPC a fait valoir que l’IRR visé pour GNA, qui est par essence une entreprise en démarrage, doit, compte tenu de la nouveauté et du risque élevé du projet, être supérieur aux chiffres WACC d’une entreprise établie qui jouit déjà d’une grande clientèle et génère une marge d’autofinancement importante comme KPN ou UPC.

(131) Les autorités néerlandaises remettent l’appréciation de la Commission en question en ce qui concerne les critères utilisés pour évaluer l’IRR dans la décision d’introduction. Elles estiment que les chiffres avancés pour les WACC se rapportent à des entreprises à intégration verticale, alors que GNA investit uniquement dans un réseau passif, un investissement qui ressemble davantage à un investissement dans l’infrastructure où les investisseurs se satisfont généralement d’un rendement moindre.

(132) La Commission constate que l’IRR visé dans le plan d’entreprise semble être conforme aux attentes de marché des entreprises dans le secteur des télécommunications. La Commission reconnaît en outre que le projet d’investissement impliqué diffère de celui d’une entreprise à intégration verticale et présente les caractéristiques d’un investissement en infrastructure pour lequel un IRR moindre est exigé.

(133) La Commission a également examiné les indicateurs financiers alternatifs qui sont utilisés dans le plan d’entreprise tels que la future marge d’autofinancement positive et le rendement sur fonds propres. Compte tenu du manque de données publiques (80), la Commission n’a pu procéder à une étude comparative approfondie des indicateurs et a, dès lors, évalué ces informations en se fondant sur leur bonne qualité et sur la consistance interne avec le plan d’entreprise. Sur la base de cette analyse, la Commission conclut que les chiffres contenus dans le plan d’entreprise sont acceptables pour un investisseur en économie de marché.

(134) L’un des principaux aspects du plan d’entreprise est le taux de pénétration escompté. Étant donné que les revenus de GNA dépendront en grande partie du taux de pénétration réalisé, c’est-à-dire du pourcentage de ménages abonnés, la faisabilité du taux de pénétration escompté est vitale pour la réussite des activités de GNA.

(135) GNA entend réaliser un taux de pénétration de […] % de tous les ménages dans les […] mois (selon les prévisions, le niveau de pénétration sera saturé à ce niveau-là environ). En dehors de cela, […] (81).

(136) UPC a expliqué, dans les documents qu’elle a présentés, qu’elle doute sérieusement que le projet puisse acquérir une part de marché importante telle que le taux de pénétration escompté de 40 % qui est mentionné dans un rapport d’investissement (82). Sur la base du rapport RBB et des données concernant les chiffres totaux de résiliation dans les régions où GNA offre déjà des services «triple play», UPC affirme que la pénétration totale de la large bande dans les zones que GNA a l’intention de desservir est déjà de 65 % aujourd’hui. Pour être plus précis, le point de vue selon lequel les opérateurs «retail» qui se servent du réseau de GNA en passant par BBned ne pourront pas attirer suffisamment de clients est étayé, selon UPC, par la très forte concurrence dans la région et les nouvelles offres limitées qui sont disponibles sur le réseau en fibre optique de GNA.

(137) UPC souligne en outre que, d’une manière générale, elle ne voit pas, à l’heure actuelle, quel est l’avantage concurrentiel du nouveau réseau en fibre optique en ce qui concerne l’offre existante de services des exploitants actuels de la large bande en dehors de la fourniture de la large bande symétrique aux clients «retail», un service pour lequel il n’existe cependant aucune demande. UPC déclare en outre que le produit de la large bande le plus avancé du nouveau réseau en termes de large bande disponible (83) n’a pas rencontré de succès à ce jour et que les clients ont tendance, lorsque des produits plus progressistes sont offerts sur le marché, à choisir des produits meilleur marché et de moindre valeur.

(138) De leur côté, les autorités néerlandaises affirment que la connexion à large bande en fibre optique symétrique permet d’offrir des facilités telles que le partage de fichiers et d’autres applications «poste à poste», la HDTV et la télévision numérique, qui font partie d’un marché différent de celui des services qui sont offerts actuellement par le biais de connexions asymétriques. Se fondant sur une étude réalisée par Stratix Consulting et la Technische Universiteit Delft, les autorités néerlandaises soulignent en outre que divers exemples fructueux indiquent, non seulement aux Pays-Bas mais aussi aux États-Unis et au Japon, que le taux de pénétration visé est réaliste.

(139) La Commission a étudié les arguments des différentes parties. Elle constate que, pour définir la courbe du taux de pénétration, GNA […]. Ce modèle, avec lequel elle a estimé le taux de pénétration futur, reprend toutes les hypothèses requises telles que les rythmes d’exécution, la vitesse du rythme d’exécution et les pourcentages de réalisation, ainsi que les postulats qu’UPC a jugés importants pour apprécier la faisabilité du plan d’entreprise. Celui-ci contient dès lors des facteurs pertinents qui sont nécessaires pour estimer le taux de pénétration.

(140) Concernant la question de savoir si le taux de pénétration du plan d’entreprise est réalisable, la Commission fait remarquer que ceci dépendra en grande partie de l’évolution du marché, de la vitesse à laquelle les fournisseurs de services appliqueront les nouvelles applications et technologies pour lesquelles des connexions symétriques à large bande par fibre optique haut débit sont nécessaires et de la réaction des clients à ces nouvelles possibilités. Il n’est pas facile d’estimer convenablement ces facteurs à l’heure actuelle comme le montrent les points de vue divergents d’UPC, qui fait preuve de plus de scepticisme en ce qui concerne les prévisions de marché, et de Reggefiber, d’ING RE et de la Technische Universiteit Delft, qui partagent les estimations contenues dans le plan d’entreprise, d’une part, en tant qu’investisseurs et, d’autre part, en tant que consultants indépendants.

(141) En termes plus précis, la Commission constate, en ce qui concerne les chiffres de résiliation qui sont présentés par UPC pour montrer que le projet n’atteint pas un taux de pénétration important, que les chiffres introduits concernent la période du 1er janvier 2006 au 1er juin 2007, alors que les opérateurs «retail», qui utilisent le réseau de GNA, n’ont commencé à offrir leurs services à la clientèle dans des parties déterminées d’Amsterdam qu’en mars 2007. Vu le laps de temps très court qui s’est écoulé depuis que des services sont offerts via le réseau de GNA, la Commission n’est pas convaincue que les chiffres de résiliation peuvent déjà fournir aujourd’hui des informations importantes.

(142) S’agissant de l’argument d’UPC selon lequel il ne faut pas tenir compte des exemples réussis du développement de réseaux en fibre optique dans de petites localités néerlandaises telles que Hillegom et Nuenen (84) parce que ces villes ne sont, sur le plan de la taille, de la position de concurrence et des subventions, pas comparables au projet amstellodamois, la Commission estime que, bien qu’ils soient effectivement différents, ces projets renferment néanmoins, en tant qu’exemples de projets néerlandais en fibre optique, des informations utiles pour l’analyse comparable.

(143) Selon une analyse par branche industrielle (85), 20 à 25 % de la population en moyenne est prête à passer à un nouveau réseau. […].

(144) Sur la base des progrès actuels, il semble en outre que la demande en services fournis par le biais de réseaux en fibres optiques à grande largeur de bande augmente plus rapidement que ce que les experts du marché avaient prévu il y a quelques années. Les plans existants pour le développement de réseaux en fibres optiques, notamment aux Pays-Bas et dans d’autres pays européens (86), montrent que l’investissement dans les réseaux d’accès en fibres optiques est attrayant. Aussi n’est-il pas irréaliste qu’un taux de pénétration de […] % de tous les ménages puisse être atteint dans les […] mois.

(145) La Commission en conclut par conséquent qu’un investisseur en économie de marché devrait pouvoir investir dans le projet sur la base des niveaux de pénétration visés dans le plan d’entreprise, ainsi que l’ont fait Reggefiber et ING RE.

(146) Les tarifs «wholesale» par raccordement que BBned doit payer à GNA pour l’exploitation du réseau passif […].

(147) Selon les calculs d’UPC, GNA doit facturer au minimum 20 à 22 EUR par mois pour une connexion «wholesale» avec des services «triple play» sur son réseau. À ce niveau de prix, les tarifs pour le service «retail» final devraient forcément être supérieurs aux offres actuelles des opérateurs existants, ce qui, selon UPC, remet en question la faisabilité du taux de pénétration visé.

(148) À l’appui de ses arguments, UPC a transmis des calculs (87) des tarifs «wholesale» établis en se basant sur les tarifs des services «retail» qui sont offerts par les fournisseurs de services (88) sur le réseau de GNA. UPC estime qu’aux tarifs «retail» actuels, il est improbable que les trois couches (passive, active et détail) soient rentables en même temps.

(149) Les autorités néerlandaises avancent par contre que, pour la nouvelle technologie de la fibre optique, il est indispensable d’appliquer des calculs de coûts différents par rapport aux lignes du réseau cuivre et du réseau câblé traditionnels. Un réseau en fibre optique engendre, par exemple, des coûts opérationnels nettement moindres (entretien et gestion) et a également une durée de vie économique plus longue, autrement dit une durée d’amortissement plus longue (jusqu’à 30 ans).

(150) UPC a par ailleurs avancé que les trois couches (89) ne peuvent pas être rentables simultanément. La Commission fait remarquer qu’elle est en mesure d’apprécier les tarifs «wholesale» pour l’accès à la couche passive, car il s’agit de la couche qui est reprise dans le plan d’entreprise examiné et qui est, en partie, rémunérée à l’aide de ressources publiques. La Commission a conclu que ces tarifs «wholesale» ne sont pas irréalistes (90). La viabilité des deux autres couches, qui sont exploitées par des opérateurs privés, est influencée jusqu’à une certaine hauteur par les tarifs «wholesale» qui sont portés en compte pour l’utilisation de la couche passive. Étant donné que l’exploitation de la deuxième couche a été octroyée, dans le cadre d’une procédure de marché public, à BBned, étant donné qu’un accès libre non discriminatoire est offert à tous les opérateurs de la couche «retail» et que les tarifs «wholesale» de GNA sont en outre pris en considération, la Commission estime qu’il est improbable que les deux autres couches soient exploitées de manière non rentable.

(151) S’agissant des tarifs qui sont portés en compte par GNA pour l’accès «wholesale», il existe des indications selon lesquelles les réseaux en fibre optique entraîneront peut-être des coûts opérationnels moins élevés que les réseaux de télécommunication et de câble existants. Sur la base de ces considérations et compte tenu des chiffres de référence et des résultats du rapport de Stratix Consulting/Technische Universiteit Delft, la Commission conclut que les tarifs «wholesale» du plan d’entreprise ne sont pas irréalistes par comparaison avec les tarifs de services similaires qui sont offerts par d’autres opérateurs.

(152) La Commission a ensuite évalué les coûts d’investissement prévus. GNA calcule […]. Ceci correspond à un prix coûtant total pour la couche passive de […] EUR par ménage. Les chiffres de référence que la Commission a recueillis pour l’infrastructure complète (couches active et passive réunies) varient de 1 000 à 2 000 EUR (91), tandis que le rapport entre les besoins d’investissement pour un raccordement passif et un raccordement actif est environ de deux à un.

(153) UPC approuve l’avis provisoire de la Commission, tel qu’il est formulé dans la décision d’ouverture, selon lequel la viabilité du plan d’entreprise dépend en grande mesure des coûts d’investissement et l’entreprise attire l’attention sur le fait que les coûts calculés sont des estimations très basses. Les autorités néerlandaises affirment en revanche que les coûts d’investissement s’expliquent par la topologie des zones impliquées, la forte densité de population et la présence d’immeubles à appartements, ce qui réduit les coûts d’aménagement par ménage. Les autorités insistent en outre sur le fait que GNA a déjà conclu, en […] 2006, un contrat avec les entreprises techniques Van den Berg/BAM et Draka Comteq (92) à des conditions particulières qui doivent garantir que les coûts de développement restent dans les limites fixées dans le plan d’entreprise.

(154) Si l’on tient compte, en outre, de la topographie des régions impliquées (région à forte densité de population sur un terrain plat), le fait que les entreprises techniques avec lesquelles des contrats ont été passés aient accepté d’exécuter les activités pour un prix qui correspond au plan d’entreprise et aux chiffres de référence disponibles, la Commission constate que les chiffres d’investissement estimés semblent réalistes. Elle prend en outre bonne note de ce que GNA a effectué ses calculs en incluant une certaine marge au cas où les coûts d’investissement seraient dépassés, une procédure commerciale qui cadre avec le comportement d’un investisseur de marché prudent et qui montre une nouvelle fois que les estimations des coûts d’investissement sont solides.

(155) Conformément au plan d’entreprise de GNA, la valeur résiduelle estimée du réseau passif est essentielle pour atteindre les objectifs financiers et pour offrir aux investisseurs une garantie réelle. GNA base son calcul de la valeur résiduelle du réseau sur de nombreuses données. La valeur estimée du réseau en […] s’élève à […] EUR. Dans le plan d’entreprise de GNA, la valeur dépend exclusivement du taux de pénétration atteint. La Commission a également évalué la valeur résiduelle du réseau de GNA sur la base d’une méthode multiple alternative et est arrivée à une valeur de […] EUR avec un taux de pénétration de […] %, ce qui est comparable à l’estimation de GNA.

(156) Selon UPC, les chiffres de référence que la Commission a utilisés dans la décision d’ouverture (93) pour déterminer la valeur résiduelle du réseau sont trop optimistes, car ils se rapportent à une entreprise établie qui dispose de recettes et de clients récurrents. UPC estime en outre qu’en ce qui concerne la durée de vie économique escomptée du réseau, une estimation de 20 ans au maximum au lieu des […] avancés par GNA dans son plan d’entreprise semble raisonnable. UPC recommande en outre de contrôler la valeur résiduelle du réseau en partant d’une évaluation basée sur la marge d’autofinancement.

(157) Les autorités néerlandaises maintiennent que le calcul de la valeur résiduelle du réseau est réaliste selon le plan d’entreprise et repose sur une méthode correcte. Elles déclarent en outre que la durée de vie économique des réseaux en fibre optique peut s’élever à […], voire plus. Elles tentent par ailleurs de démontrer que lorsqu’il sera construit, le réseau aura une valeur résiduelle résultant de l’«avantage du premier» et du fait que le déploiement d’un second réseau similaire ne sera peut-être pas économiquement viable compte tenu du fait que les réseaux d’accès en fibre optique possèdent les caractéristiques d’un monopole naturel. Selon les autorités, ces derniers facteurs montrent qu’après son déploiement, le réseau aura une valeur considérable, même si les objectifs du plan d’entreprise ne sont pas totalement atteints.

(158) Étant donné qu’on ne disposait, pour ce paramètre, que de données pertinentes limitées concernant le marché, la Commission a analysé la valeur résiduelle du réseau sur la base de différentes méthodes alternatives telles qu’une évaluation fondée sur la marge d’autofinancement escomptée (94). Le point de vue des autorités néerlandaises selon lequel la durée de vie économique des réseaux en fibre optique peut atteindre […] est confirmé par les rapports de la branche industrielle (95). Sur la base des données disponibles, la valeur résiduelle ne diffère pas de la marge qui se dégage des données de référence. La Commission note en outre que le réseau, lorsqu’il sera matériellement actif, aura probablement une valeur considérable pour les actionnaires de GNA […] (96).

(159) Dans sa décision d’ouverture, la Commission a également formulé un nombre d’objections méthodologiques à l’égard du plan d’entreprise de GNA. Celui-ci ne tient, par exemple, pas compte de l’impôt des sociétés. Les autorités néerlandaises s’efforcent de démontrer que les actionnaires de GNA ont opté pour la forme juridique d’une «société en commandité simple» qui n’est pas tenue de payer un impôt sur les bénéfices. Les résultats de GNA seront, par conséquent, directement consolidés par ses actionnaires et le projet est apprécié sur la base des «résultats avant impôts».

(160) Après avoir examiné la mesure de plus près lors de l’enquête formelle, la Commission constate que les éléments qui appellent des objections méthodologiques présentent peu d’intérêt, se rapportent au choix méthodologique de GNA et ne mettent pas en péril la durabilité générale du plan d’entreprise. La Commission fait par ailleurs remarquer que tant les investisseurs privés que PriceWaterhouseCoopers, qui a contrôlé le plan d’entreprise, ont approuvé les choix méthodologiques sur lesquels repose le plan (97).

(161) La Commission indique que les autorités néerlandaises ont en outre communiqué un certain nombre d’analyses de sensibilité et de scénarios d’entreprise (98) afin de souligner davantage la robustesse du plan d’entreprise de GNA. Il est à nouveau ressorti de ces informations que le plan d’entreprise de GNA tient compte de tous les risques et de toutes les opportunités générés par le projet.

(162) Dans les documents qu’elle a présentés, UPC a en outre critiqué diverses hypothèses du plan d’entreprise de GNA qui ne sont pas citées explicitement dans l’appréciation du plan d’entreprise qui est reproduit dans les considérants 121 et suivants. Elle conclut que le plan n’est pas réalisable sur le plan commercial. La Commission souhaite répéter que ni UPC ni RBB, le cabinet de consultance qui a établi divers rapports pour le compte d’UPC dans le cadre de l’examen organisé dans l’affaire en cause, n’avaient accès au plan d’entreprise réel de GNA. Leurs analyses se fondaient dès lors sur des informations publiques et en particulier sur un rapport rédigé par des analystes concernant la faisabilité d’un projet de réseau d’accès en fibre optique à Amsterdam (99).

(163) La Commission constate que les principaux déterminants du plan d’entreprise sur lesquels UPC attire l’attention ont déjà été abordés par la Commission dans son appréciation du plan d’entreprise de GNA, tels le taux de pénétration, le pourcentage d’augmentation du nombre d’abonnés, le pourcentage de résiliation, les recettes «wholesale», les coûts d’investissement, la durée de vie escomptée du réseau et le calcul de la «valeur résiduelle», ou sont de moindre importance pour la présente appréciation, telle la méthode choisie dans le plan (100).

(164) UPC a en outre souligné que la Commission devait tenir compte non seulement des postulats distincts, mais aussi de leurs implications réciproques. UPC invoque, par exemple, que la combinaison d’une forte pénétration et de prix élevés est jugée impossible. La Commission a évalué la méthode et les chiffres sur lesquels le plan d’entreprise repose et a conclu qu’ils peuvent être considérés comme acceptables pour un investisseur privé qui opère dans des conditions normales d’une économie de marché.

(165) UPC déclare en outre n’avoir pas tenu compte, dans les calculs qu’elle a effectués en rapport avec le plan d’entreprise, du fait que GNA offrirait aux utilisateurs du réseau des réductions au cours des premières années, étant donné que ces informations n’avaient été notifiées que dans la décision d’ouverture de la Commission. UPC estime que cette contribution de GNA aux coûts de commercialisation de l’ensemble du projet affecte en outre le rendement financier du projet pour les investisseurs et montre une nouvelle fois que le plan d’entreprise de GNA ne tient pas la route. La Commission constate que l’offre de nouveaux services avec une réduction initiale visant à se constituer une certaine base de clientèle cadre avec la pratique normale du marché. L’impact financier de ces réductions a, par ailleurs, été pleinement pris en compte dans le plan d’entreprise qui a été analysé par la Commission.

(166) S’agissant du modèle Arcadis (101), qu’UPC considère comme un modèle possible pour le plan d’entreprise de GNA, la Commission souligne qu’il n’a pas été repris dans les documents présentés par les autorités néerlandaises et que celles-ci ont déclaré qu’il n’existait aucun lien entre le projet examiné et le modèle Arcadis.

(167) La Commission ne dispose par ailleurs d’aucun élément suggérant que le prêt de […] EUR qui a été concédé par […] n’a pas été attribué dans les conditions de marché. Le taux d’intérêt calculé par […] (102) et la valeur de garantie potentielle de l’actif constituent une preuve suffisante que l’emprunt a été attribué aux conditions de marché.

(168) Après l’examen formel et l’évaluation des informations complémentaires qui lui ont été transmises, la Commission conclut que le plan d’entreprise de GNA cadre avec le principe de l’investisseur en économie de marché.

(169) La principale prévision sur laquelle le plan d’entreprise se fonde est que le développement du marché des télécommunications et des médias aux Pays-Bas donnera lieu à une demande considérable de services de large bande rapides qui sera couverte en grande partie par des réseaux FttH. Les hypothèses concernant les tarifs et le taux de pénétration du réseau de GNA ressortent de cette prévision, qui a été confirmée par le rapport de Stratix Consulting/Technische Universiteit Delft. En même temps que d’autres hypothèses telles que les coûts d’investissement, ces facteurs amènent à conclure que le projet fournira une rémunération suffisante aux investisseurs.

(170) La Commission a évalué le plan et les hypothèses qu’il contient en le comparant à des projets similaires et en vérifiant la cohésion interne et la faisabilité des hypothèses. L’évaluation débouche sur la conclusion que le plan d’entreprise est correct sur le plan de la méthodologie et tient compte de tous les facteurs pertinents qui peuvent avoir une influence sur la réussite du projet.

(171) La Commission constate en outre que le plan d’entreprise de GNA ne contient manifestement aucune hypothèse erronée. Les postulats sur lesquels se fonde le plan sont réalistes si on les examine sous l’angle de la prévision principale concernant le développement du marché des télécommunications et des médias. Elles semblent en outre réalistes si on les compare à des projets similaires. Les objections qui peuvent être formulées pour des raisons de principe ou sur la base d’une autre prévision du futur développement des marchés pertinents par rapport à des hypothèses déterminées du plan d’entreprise ne sont pas importantes au point de porter atteinte à la crédibilité générale du plan. Ces divergences d’opinion sont inhérentes à la vaste marge d’appréciation qui est appliquée dans les décisions d’investissement des entrepreneurs.

(172) L’attention est attirée sur le fait que deux investisseurs privés, qui sont également spécialisés dans les investissements dans l’infrastructure de communication, en l’occurrence ING RE et Reggefiber, ont pris une participation manifeste dans le projet en se basant sur le plan d’entreprise. […] (103). Abstraction faite des produits financiers, il est fort possible que la valeur stratégique du projet en tant que très petit «projet pilote» visant à expérimenter le potentiel de la technologie FttH dans les zones à forte densité de population et le nouveau modèle d’affaires sous-jacent (104) aient encouragé les investisseurs tant publics que privés à prendre un risque relativement grand (105).

(173) Sur la base de ces considérations, la Commission conclut qu’un investisseur privé qui agit dans les conditions ordinaires d’une économie de marché pourrait investir dans GNA sur la base du plan d’entreprise. Ceci est confirmé par la présence au sein de GNA de deux acteurs de marché privés.

(174) Concernant les observations formulées par UPC, ONO, FT, COM HEM et la partie anonyme, qui demandent à la Commission d’appliquer à la lettre à l’affaire en cause le principe de l’investisseur en économie de marché compte tenu du prétendu «effet de précédent» du projet par rapport à d’autres investissements dans la large bande en Europe, la Commission souhaite souligner que l’application du principe de l’investisseur en économie de marché doit toujours s’effectuer dans le respect de la jurisprudence existante et de sa pratique décisionnelle en la matière.

(175) Pour résumer, la Commission conclut par conséquent que l’investissement de la commune d’Amsterdam ne constitue pas une aide d’État, étant donné qu’il est effectué en même temps qu’une contribution en capital considérable réalisée dans des conditions comparables par un investisseur privé. Il est en outre ressorti de l’examen du plan d’entreprise que l’investissement est conforme au principe de l’investisseur en économie de marché.

VII. CONCLUSION

(176) Après l’ouverture de la procédure formelle d’examen, les autorités néerlandaises ont levé de manière satisfaisante le doute exprimé par la Commission dans sa décision d’ouverture. Il convient notamment de constater que GNA a remboursé tous les préinvestissements qui ont été réalisés par la commune d’Amsterdam. La Commission constate que la commune d’Amsterdam investit dans GNA aux mêmes conditions que les acteurs privés impliqués dans le projet qui y investissent en se basant sur le plan d’entreprise de GNA.

(177) La Commission conclut par conséquent que l’investissement de la commune d’Amsterdam dans GNA ne constitue pas une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité CE, étant donné qu’il est conforme au principe de l’investisseur en économie de marché,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

L’investissement de la commune d’Amsterdam dans Glasvezelnet Amsterdam C.V. pour la construction d’un réseau d’accès en fibre optique à Amsterdam, notifié à la Commission le 17 mai 2005, ne constitue pas une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité CE.

L’exécution de cette aide est donc autorisée.

Article 2

Le Royaume des Pays-Bas est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le 11 décembre 2007. Par la Commission Neelie KROES Membre de la Commission

(1) JO C 134 du 16.6.2007, p. 9. Aide d'État C 53/06 (ex N 262/05) — Citynet Amsterdam: investissement de la ville d'Amsterdam dans un réseau d'accès en fibre optique — Invitation à présenter des observations en application de l'article 88, paragraphe 2, du traité CE.

(2) VECAI a fourni de plus amples informations par des courriels reçus les 27 décembre 2005, 11 janvier 2006 et 31 janvier 2006.

(3) UPC Nederland BV est une filiale de Liberty Global Inc. UPC Nederland BV opère aux Pays-Bas sous le nom d’UPC. Liberty Global Inc. («Liberty Global») est un câblo-opérateur international qui offre des services de vidéophonie, de téléphonie et d’accès internet. L’entreprise exploite des réseaux de communication à large bande dans divers pays.

(4) UPC a transmis ces renseignements par une lettre datée du 12 mai 2006 et enregistrée le 15 mai 2006.

(5) Les 19 et 31 mai et 1, 7 et 13 juin 2006.

(6) Les 18, 25 et 29 août 2006.

(7) Selon des sources publiques telles que les articles parus dans les quotidiens Het Parool (7 juillet 2006) et Trouw (13 octobre 2006).

(8) Ce courriel a été enregistré le 22 septembre 2006.

(9) Rapport du tribunal du 21 novembre 2006 no 200601252.

(10) Arrêt de la Cour du 18 janvier 2007 dans l’affaire 1252/06 KG.

(11) Les «data rooms» sont généralement utilisées, par exemple, lors de la phase d’enquête en «due diligence» lors de transactions de concentration et de reprise et permettent aux candidats potentiels d’accéder à des informations industrielles confidentielles.

(12) Voir la note 1 de bas de page.

(13) Par lettre du 17 juillet 2007, enregistrée à la même date.

(14) Par lettre du 16 juillet 2007, enregistrée à la même date.

(15) Par lettre du 17 juillet 2007, enregistrée à la même date.

(16) Par lettre du 17 juillet 2007, enregistrée à la même date.

(17) Par lettre du 17 juillet 2007, enregistrée à la même date, version non confidentielle reçue le 27 juillet 2007.

(18) La construction de réseaux d’accès en fibre optique est considérée comme la prochaine grande étape dans le secteur des communications électroniques. Par comparaison avec les réseaux cuivre existants (tels que l’ADSL ou le câble), les nouveaux réseaux en fibre optique garantissent des vitesses nettement supérieures et des services symétriques; ils devraient déboucher sur l’offre d’un grand nombre de nouveaux services novateurs et de nouvelles applications novatrices basés sur les technologies IP (IPTV, vidéo à la demande, télémédecine, etc.).

(19) Le marché pour la construction du réseau a été attribué à Van den Berg Infrastructuren (BAM)/Draka Comteq Telecom. Van den Berg est une filiale de BAM, une grande entreprise de construction, et Draka Comteq est un fabricant de câbles. Pour l’exploitation du réseau, c’est la société BBned qui a été sélectionnée (procédure d’appel d’offres 2005/S 79-076325).

(20) ING RE est une filiale d’ING, un conglomérat du domaine des services financiers (ba