DÉCISION DE LA COMMISSION

du 26 octobre 1999

relative aux dispositions nationales notifiées par le Royaume des Pays-Bas concernant la limitation de la mise sur le marché et de l'emploi du pentachlorophénol (PCP)

[notifiée sous le numéro C(1999) 3419]

(Le texte en langue néerlandaise est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

(1999/831/CE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 95, paragraphe 6,

considérant ce qui suit:

I. EXPOSÉ DES FAITS

1. Législation communautaire: la directive 91/173/CEE

(1) La directive 76/769/CEE du Conseil du 27 juillet 1976 concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la limitation de la mise sur le marché et de l'emploi de certaines substances et préparations dangereuses(1), modifiée en dernier lieu par la directive 1999/77/CE de la Commission(2), prévoit l'interdiction et la limitation de l'utilisation de certaines substances et préparations dangereuses. La directive 76/769/CEE est régulièrement modifiée par l'ajout, à son annexe, de substances supplémentaires, qui sont dangereuses pour l'homme ou l'environnement.

(2) La directive 91/173/CEE du Conseil(3), qui modifie pour la neuvième fois la directive 76/769/CEE, harmonise les règles régissant la mise sur le marché et l'emploi du pentachlorophénol (ci-après dénommé "PCP"), ainsi que de ses sels et de ses esters. La directive 91/173/CEE interdit la mise sur le marché et l'emploi du pentachlorophénol, de ses sels et de ses esters comme substances ou composants de préparations en concentration égale ou supérieure à 0,1 % en masse.

(3) Elle admet toutefois quatre exceptions. L'utilisation du PCP et de ses composés est autorisée dans les installations industrielles:

a) pour le traitement du bois. Cependant, les bois traités ne peuvent être utilisés à l'intérieur d'immeubles, ou pour la confection de conteneurs destinés à la culture et la confection d'emballages pouvant entrer en contact avec des produits destinés à l'alimentation humaine et/ou animale;

b) pour l'imprégnation de fibres et de textiles lourds non destinés à l'habillement ni à l'ameublement à des fins décoratives;

c) comme agents de synthèse et/ou de transformation dans des procédés industriels;

d) pour le traitement curatif in situ des charpentes et maçonneries attaquées par dry rot fungus (Serpula lacrymans) et cubic rot fungi sur les bâtiments relevant du patrimoine culturel, artistique et historique (sous réserve d'une autorisation accordée au cas par cas par l'État membre concerné).

En tout état de cause, le PCP utilisé en tant que tel ou comme constituant de préparations mis en oeuvre dans le cadre des dérogations visées ci-dessus doit avoir une teneur totale en hexachlorodibenzoparadioxine (H6CDD) inférieure à quatre parts par million (ppm). Ces substances et ces préparations ne peuvent être mises sur le marché que dans des emballages d'une capacité égale ou supérieure à 20 litres, ni être vendues au grand public; elles doivent, outre l'étiquetage requis par d'autres dispositions communautaires, porter d'une manière lisible et indélébile: "Réservé aux utilisateurs industriels et professionnels".

(4) La directive prévoyait que ces dérogations devaient être réexaminées en fonction de l'évolution des connaissances et des techniques au plus tard trois ans après la mise en application de la directive. Le premier réexamen de la directive a eu lieu dans le courant de 1995. Les discussions au sein du groupe de travail sur les limitations de la mise sur le marché et de l'emploi de substances et de préparations dangereuses ont abouti à la conclusion qu'il ne fallait pas modifier les dispositions de la directive 76/769/CEE concernant le PCP, dans la mesure où l'évaluation de possibles substances de remplacement n'avait pas donné de résultats acceptables et où une analyse plus approfondie s'imposait.

(5) Cette analyse a été conclue en 1998, lors d'un second examen qui a débouché sur l'adoption de la directive 1999/51/CE(4) portant entre autres adaptation au progrès technique des dispositions concernant le PCP, ses sels et ses esters. Conformément aux dispositions modifiées, la mise sur le marché et l'emploi du pentachlorophénol, de ses sels et de ses esters comme substances ou composants de préparations ne sont pas admis en concentration égale ou supérieure à 0,1 % en masse. Cela revient à interdire l'utilisation de substances ou de préparations auxquelles du PCP ou ses sels et esters auraient été intentionnellement ajoutés. Les nouvelles dispositions prennent effet le 1er septembre 2000. Par dérogation, la France, l'Irlande, le Portugal, l'Espagne et le Royaume-Uni peuvent continuer d'appliquer la législation antérieure jusqu'au 31 décembre 2008.

2. Dispositions nationales

(6) Le régime juridique néerlandais concernant le PCP est fondé sur quatre textes distincts: la loi sur les pesticides de 1962(5); le chapitre IX "Bois et liège" du règlement sur les emballages et des produits de consommation de 1980(6); le décret du 18 août 1992 pris en application de l'article 24 de la loi sur les substances dangereuses pour l'environnement de 1992(7) et le règlement sur le pentachlorophénol adopté en vertu de la loi sur les produits de base du 11 février 1994(8).

(7) Les dispositions établies par la loi sur les pesticides de 1962 et par la décision d'exécution relative à la composition, au classement, à l'emballage et à l'étiquetage des pesticides adoptée le 22 février 1980 [ci-après dénommée décision "SIVEB"(9)], ainsi que ses modifications ultérieures, prévoient une interdiction générale des substances visées, assortie d'un système d'autorisation délivrées cas par cas. La loi sur les pesticides concerne à la fois les pesticides à usage agricole et non agricole [article 1er, point 1 f)], qui ne peuvent être livrés, détenus, stockés, mis sur le marché ou utilisés aux Pays-Bas que s'ils sont approuvés conformément à la loi (article 2, point 1). L'article 3, point 1, définit les conditions générales qu'un pesticide doit remplir pour être autorisé (notamment ne pas avoir d'effets nocifs pour la santé humaine et les eaux souterraines, ni d'effets inacceptables pour l'environnement).

(8) Fondée sur la loi sur les pesticides, la décision SIVEB (qui constitue un règlement ministériel), fixe les concentrations d'agents actifs autorisées dans les pesticides. C'est sur cette décision que s'appuie le ministre compétent pour octroyer des autorisations (licences) pour l'emploi des pesticides qui relèvent de la loi sur les pesticides. Dans le cas du PCP, la décision SIVEB fixe la concentration maximale admise pour certaines impuretés: hexachlorobenzène (1 g/kg), hexachlorodibenzoparadioxines [10 mg/kg (= 10 ppm)], heptachlorodibenzoparadioxines (100 mg/kg), trichlorophénol (1 g/kg), dibenzofuranes chlorés (500 mg/kg). Toutes les autorisations accordées pour le traitement du bois avec des produits contenant du PCP ont expiré en 1989. La dernière autorisation concernant le traitement des textiles a expiré en 1992.

(9) Le règlement sur les emballages et les produits de consommation de 1980 prévoit, entre autres, que le bois et le liège utilisés comme emballages ou produits de consommation doivent être traités avec les substances énumérées à l'annexe de la décision relative aux emballages et produits de consommation(10). Les matières premières et les adjuvants autres que ceux qui sont spécifiés dans l'annexe ne peuvent être utilisés. Le PCP et ses sels et esters ne figurent pas dans la liste des produits de protection du bois autorisés et ne peuvent donc pas être employés.

(10) Le décret pris en application de l'article 24 de la loi sur les substances dangereuses pour l'environnement de 1992 interdit, de manière générale, la mise sur le marché et l'emploi du PCP, de ses sels et de ses esters pour quelque usage que ce soit, si leur concentration est supérieure à 0,1 %. Des dérogations sont accordées pour l'utilisation du pentachlorophénol et de ces composés comme intermédiaires dans des procédés industriels en circuit fermé, à condition que leur teneur en hexachlorodibenzoparadioxine soit inférieure à 4 ppm, et pour des recherches en laboratoire. Le décret prévoit, en outre, une interdiction complète de la vente aux consommateurs privés, un volume minimal des emballages de 20 litres et l'apposition obligatoire d'un étiquetage indiquant "Réservé aux utilisateurs industriels et professionnels".

(11) Le règlement sur le PCP adopté en vertu de la loi sur les produits de base de 1994 dispose que les biens traités avec du PCP ne peuvent être placés sur le marché néerlandais s'ils contiennent plus de 5 mg/kg de PCP.

3. Comparaison entre les dispositions nationales et la directive 91/173/CEE

(12) Il ressort de la comparaison entre la législation communautaire et les dispositions néerlandaises que les mesures nationales sont plus restrictives sur un point essentiel: la mise sur le marché et l'emploi de substances ou de préparations contenant du PCP, de ses sels ou de ses esters en vue du traitement du bois et de l'imprégnation de fibres ou de textiles lourds sont interdits par la législation néerlandaise, alors qu'ils sont permis par la directive.

(13) D'autre part, les dispositions néerlandaises sont potentiellement moins restrictives que les dispositions de la directive dans la mesure où la loi sur les pesticides de 1962 ne délimite pas clairement les domaines d'application pour lesquels une autorisation pourrait être accordée. Cette limitation n'est faite que dans les autorisations individuelles. Dès lors, les autorités néerlandaises pourraient autoriser l'utilisation du PCP pour des applications qui ne sont pas permises par la directive 91/173/CEE. Enfin, la valeur limite définie pour la teneur en hexachlorodibenzoparadioxine du PCP (dont l'usage pourrait théoriquement être approuvé) est de 10 ppm, et donc supérieure à la valeur limite de 4 ppm établie par la directive communautaire.

(14) Comme déjà signalé, les dispositions de la directive 76/769/CEE concernant le PCP ont été modifiées par la directive 1999/51/CE et doivent être appliquées par les Pays-Bas à partir du 1er septembre 2000. La législation des Pays-Bas pour laquelle l'approbation selon l'ancien article 100 A, paragraphe 4, a été demandée est alignée aux nouvelles dispositions communautaires.

II. PROCÉDURE

(15) La directive 91/173/CEE a été adoptée le 21 mars 1991. Les États membres devaient adopter les dispositions nationales nécessaires pour se conformer à la directive au plus tard le 1er juillet 1992 (article 2, paragraphe 1, second alinéa).

(16) Par lettre du 21 janvier 1992, la représentation permanente néerlandaise a informé la Commission que les Pays-Bas estimaient nécessaire de conserver ou d'adopter, conformément à l'ancien article 100 A, paragraphe 4, du traité, des dispositions nationales qui prévoient des mesures plus restrictives concernant l'emploi du PCP pour le traitement du bois et l'imprégnation des fibres et des textiles lourds [points a) et b) du point 23 de l'annexe à la directive 91/173/CEE] en vue de protéger l'environnement et la santé publique. Par lettre du 30 mars 1992, la représentation permanente néerlandaise a notifié un projet de règlement sur le PCP, adopté en vertu de la loi sur les produits de base, qui interdit la mise sur le marché et l'emploi de marchandises traitées avec du PCP; elle demandait une confirmation pour l'adoption de cette législation, conformément à l'ancien article 100 A, paragraphe 4.

(17) Par lettre datée du 27 avril 1992, complétée par une lettre du 26 juin 1992, la Commission a sollicité l'opinion des autres États membres sur la demande des autorités néerlandaises visant à appliquer au PCP des dispositions plus strictes. Elle a reçu la réponse de sept États membres: l'Irlande, le Danemark et l'Allemagne soutiennent la requête néerlandaise, tandis que la France, l'Espagne, la Grèce et le Portugal s'y opposent.

(18) L'Irlande informe la Commission qu'elle n'a pas d'objection à formuler à la requête des autorités néerlandaises.

(19) Le Danemark soutient la requête des Pays-Bas et estime, lui aussi, que le PCP est une substance dangereuse pour l'homme et l'environnement. Aux yeux des autorités danoises, la seule solution acceptable est une interdiction totale du PCP. Elles se réservent également le droit d'appliquer des dispositions nationales plus strictes.

(20) À l'appui de la position néerlandaise, l'Allemagne renvoie à sa propre demande introduite dans le cadre de l'ancien article 100 A, paragraphe 4.

(21) La France conteste la requête des Pays-Bas. D'après l'évaluation des autorités françaises, la justification donnée par les Pays-Bas n'est pas suffisante, les dispositions nationales ne respectent pas les règles de la proportionnalité et leurs conséquences économiques pour le fonctionnement du marché intérieur et les échanges avec les pays tiers sont importantes.

(22) L'Espagne est d'avis que les restrictions imposées par la directive 91/173/CEE sont suffisantes pour assurer la protection de l'environnement et de la santé du consommateur. Une décision favorable à la requête néerlandaise créerait un déséquilibre préjudiciable à l'achèvement du marché intérieur. L'Espagne suggère une révision générale de la directive comme étant la solution la plus raisonnable au problème.

(23) La Grèce estime que la directive 91/173/CEE devrait être mise en oeuvre correctement par l'ensemble des États membres, faute de quoi les répercussions des mesures nationales sur le marché intérieur seront considérables. Les mesures nationales ne sont justifiées que lorsqu'il peut être démontré que le niveau de protection de l'environnement et du consommateur prévu par la directive n'est pas adéquat.

(24) Le Portugal doute que les mesures néerlandaises soient conformes au principe de proportionnalité, les dérogations prévues par la directive ayant été jugées nécessaires à défaut de solutions plus sûres et aussi efficaces. Le Portugal est opposé à l'octroi d'une dérogation en faveur des Pays-Bas, dans la mesure où les autorités néerlandaises n'ont présenté aucune justification nouvelle par rapport à ce qui était connu au moment de l'adoption de la directive.

(25) Par lettre du 23 septembre 1993, la Commission a informé les autorités néerlandaises que, à son avis, le projet de règlement sur le PCP adopté en vertu de la loi sur les produits de base (notifiée par les Pays-Bas le 30 mars 1992) ne relevait pas du domaine d'harmonisation établi par les dispositions de la directive 91/173/CEE. En effet, ce projet concerne exclusivement les marchandises traitées avec du PCP. Les Pays-Bas ont exprimé leur désaccord avec cette interprétation par lettre du 4 mars 1994. Toutefois, la Cour de justice a avalisé la position de la Commission dans son arrêt du 1er octobre 1998, selon lequel "l'article 1er, paragraphe 1, de la directive 76/769/CEE, telle que modifiée par la directive 91/173/CEE, ne s'applique pas aux produits qui ont été traités avec du PCP, ses sels et ses esters ou avec une préparation réalisée à partir de cette substance, de sorte que les États membres demeurent en principe libres de fixer des valeurs limites autonomes pour de tels produits"(11).

(26) Par lettre du 8 novembre 1995, la Commission a informé les autorités néerlandaises que, au regard de la notification du 21 janvier 1992, elle entendait procéder à une évaluation des risques, pour l'homme et l'environnement, du PCP et de ses produits de remplacement. L'évaluation était attendue pour 1998 et pourrait, si cela était jugé nécessaire, déboucher sur une adaptation de la directive communautaire. Dans ces circonstances, la Commission ne jugeait pas opportun de prendre une décision définitive sur la notification présentée par les Pays-Bas.

(27) La révision s'est achevée en 1998, aboutissant à une adaptation des dispositions de la directive 76/769/CEE concernant le PCP par le biais de la directive 1999/51/CE (chapitre I). La directive modificatrice a supprimé en principe la dérogation prévue à l'origine dans la directive communautaire pour le traitement du bois et des textiles.

(28) Le 1er mai 1999 est entré en vigueur le "traité d'Amsterdam modifiant le traité sur l'Union européenne, les traités instituant les Communautés européennes et certains actes connexes", signé à Amsterdam le 2 octobre 1997. Par lettre du 22 septembre 1999, le secrétariat général de la Commission a fait savoir aux autorités néerlandaises que leur notification relative à la mise sur le marché et à l'emploi de la créosote était désormais prise en compte dans le cadre des nouvelles dispositions du traité.

III. ÉVALUATION

1. Règles applicables

(29) Le traité d'Amsterdam a modifié substantiellement les dispositions de l'ancien article 100 A du traité instituant la Communauté européenne, en remplaçant ses paragraphes 3, 4 et 5 par huit nouveaux paragraphes, numérotés de 3 à 10. L'article ainsi modifié est devenu, du fait de la nouvelle numérotation des articles, l'article 95 du traité instituant la Communauté européenne.

(30) Le traité d'Amsterdam ne comporte pas de dispositions transitoires spécifiques concernant les règles applicables aux notifications effectuées antérieurement à la date d'entrée en vigueur de ce traité, comme la notification néerlandaise qui fait l'objet de la présente décision.

(31) En l'absence de dispositions spécifiques prolongeant leur application, les anciennes dispositions de l'article 100 A, paragraphe 4, du traité CE sont considérées comme abrogées dès le jour de l'entrée en vigueur des nouvelles dispositions (1er mai 1999). À compter de cette date, les nouvelles dispositions du traité s'appliquent immédiatement à l'examen de cette notification.

2. Appréciation de la recevabilité

(32) La notification soumise par les autorités néerlandaises le 21 janvier 1992 vise à obtenir l'autorisation de maintenir des dispositions nationales incompatibles avec la directive 91/173/CEE, qui constitue une mesure d'harmonisation adoptée sur la base de l'ancien article 100 A du traité (actuellement l'article 95).

(33) L'article 95, paragraphe 4, du traité est libellé comme suit: "Si, après l'adoption par le Conseil ou par la Commission d'une mesure d'harmonisation, un État membre estime nécessaire de maintenir des dispositions nationales justifiées par des exigences importantes visées à l'article 30 ou relatives à la protection de l'environnement ou du milieu de travail, il les notifie à la Commission, en indiquant les raisons de leur maintien."

(34) La directive 91/173/CEE a été adoptée le 21 mars 1991. Les États membres devaient adopter les dispositions nationales nécessaires pour se conformer à la directive au plus tard le 1er juillet 1992. Les Pays-Bas ont notifié les dispositions de leur réglementation nationale qu'ils entendaient maintenir le 21 janvier 1992, donc avant la date prévue pour l'application des dispositions nationales transposant la directive.

(35) Les dispositions néerlandaises en question, la loi sur les pesticides, a été adoptée en 1962. Toutes les autorisations accordées pour le traitement des bois avec du PCP ont expiré avant 1989. Il a été décidé, le 26 mai 1989, que la dernière autorisation pour le traitement de textiles avec un ester de PCP arriverait à expiration le 1er juillet 1992. Par conséquent, la législation plus restrictive concernant l'utilisation du PCP pour le traitement des bois et des textiles a été adoptée avant la directive 91/173/CEE (le 21 mars 1991).

(36) Il est donc bien justifié de considérer que, dans le cas présent, les conditions prévues par l'article 95, paragraphe 4, du traité sont remplies, selon lesquelles les dispositions nationales notifiées, lorsqu'un État membre souhaite maintenir ces dispositions nationales après la mise en oeuvre d'une mesure communautaire d'harmonisation, doivent avoir été adoptées avant l'adoption de cette mesure.

(37) En outre, par lettre du 30 mars 1992, la représentation permanente néerlandaise a notifié un projet de règlement sur le PCP, adopté en vertu de la loi sur les produits de base, et demandé l'autorisation d'adopter cette législation, conformément à l'ancien article 100 A, paragraphe 4. Le règlement a finalement été adopté le 11 février 1994. Cependant, on a expliqué dans le chapitre précédent que les dispositions de cette réglementation nationale ne relèvent pas du champ d'application de la directive 91/173/CEE et ne tombent donc pas sous le coup de la présente décision.

(38) À la lumière de ce qui précède, la Commission estime que la demande de dérogation à la directive 91/173/CEE notifiée par le Royaume des Pays-Bas le 21 janvier 1992 au titre de l'ancien article 100 A, paragraphe 4, est recevable en vertu de l'article 95, paragraphe 4, du traité CE.

3. Appréciation du bien-fondé

(39) En vertu des dispositions de l'article 95 du traité, la Commission doit vérifier que toutes les conditions permettant à un État membre de faire usage des possibilités de dérogation prévues dans cet article sont réunies. Elle doit, en particulier, vérifier que les dispositions notifées par l'État membre sont jusitifiées par les exigences importantes visées à l'article 30 du traité ou relatives à la protection de l'environnement ou du milieu de travail. La Commission doit en outre vérifier, lorsqu'elle estime ces dispositions justifiées, si elles sont ou non un moyen de discrimination arbitraire ou une restriction déguisée dans le commerce entre États membres et si elles constituent ou non une entrave au fonctionnement du marché intérieur (article 95, paragraphe 6).

(40) Les autorités néerlandaises ont fondé leur demande de dérogation sur la nécessité de protéger l'environnement mais aussi la santé humaine. À l'appui de leur requête du 21 janvier 1992, elles ont soumis une analyse succincte des effets du PCP sur la santé et l'environnement, de brèves notes explicatives sur la législation nationale en vigueur ou en projet, ainsi que les textes de certaines questions parlementaires et leurs réponses concernant la mise sur le marché et l'emploi du PCP. Après de nombreux contacts avec les services de la Commission et afin d'étayer davantage sa demande de dérogation à la directive 91/173/CEE, le gouvernement néerlandais a présenté cinq études supplémentaires(12) dans une lettre datée du 26 avril 1994.

(41) La Commission a chargé un consultant externe d'une étude visant à analyser la situation des Pays-Bas en ce qui concerne la pollution par les dioxines, les furannes et l'utilisation du PCP(13). Des études supplémentaires, commandées par la Commission dans le cadre de demandes similaires présentées par l'Allemagne et le Danemark, ont également été exploitées. En outre, au cours du réexamen des dispositions de la directive 91/173/CEE, la Commission a préparé un rapport sur le fonctionnement de la directive et sur les possibilités de substitution du PCP(14); elle a également chargé des consultants extérieurs d'autres études sur les risques posés par le PCP(15) et d'éventuelles substances de remplacement pour le traitement des bois et des textiles(16). La Commission a consulté le Comité scientifique de la toxicité, de l'écotoxicité et de l'environnement sur la base de la dernière étude concernant les risques posés par le PCP. Le CSTEE a rendu son avis le 27 novembre 1998.

(42) Il faut remarquer que, compte tenu du délai introduit par l'article 95, paragraphe 6, qui n'existait pas dans l'ancien article 100 A, paragraphe 4, quand les Pays-Bas ont notifié leur demande, ces efforts considérables déployés par la Commission pour découvrir des éléments supplémentaires relatifs à la justification du maintien des dispositions nationales néerlandaises ne peuvent constituer un précédent pour l'avenir. Lorsque la Commission examine si les mesures nationales notifées en vertu de l'article 95, paragraphe 4, sont justifiées par des exigences importantes, elle doit se fonder sur les "raisons" avancées par l'État membre pour justifier le maintien de ses dispositions nationales. Cela signifie que, en vertu des dispositions du traité, la responsabilité de prouver que ces mesures sont justifiées incombe à l'État membre qui introduit la demande. Étant donné le cadre procédural institué par l'article 95, la Commission doit normalement se limiter à examiner la pertinence des éléments qui lui sont présentés par l'État membre qui introduit la demande, sans devoir elle-même chercher des éléments de justification.

3.1. Justification au regard d'exigences importantes

3.1.1. PCP - informations générales

(43) Le PCP est une substance chimique synthétique reconnue comme dangereuse pour l'homme et pour l'environnement. La classification et l'étiquetage du PCP sont harmonisés à l'échelle communautaire conformément à la directive 67/548/CEE du Conseil du 27 juin 1967 relatives à la classification, l'emballage et l'étiquetage des substances dangereuses(17), telle qu'elle a été modifiée pour la dernière fois par la directive 99/33/CE(18). Le PCP est:

- classé cancérogène de catégorie 3, c'est-à-dire une substance préoccupante pour l'homme en raison d'effets cancérogènes possibles mais pour lesquels les informations disponibles ne permettent pas une évaluation satisfaisante. Il existe des informations issues d'études adéquates sur les animaux mais elles sont insuffisantes pour classer la substance dans la deuxième catégorie des cancérogènes. Une telle substance est étiquetée avec la phrase de risque "R 40: substance pouvant causer des effets irréversibles",

- classé très toxique par inhalation et étiqueté "R 26: très toxique par inhalation",

- classé toxique par contact avec la peau et par ingestion et étiqueté "R 24/25: toxique par contact avec la peau et par ingestion",

- classé irritant pour les yeux, les voies respiratoires et la peau et étiqueté "R 36/37/38: irritant pour les yeux, les voies respiratoires et la peau",

- classé dangereux pour l'environnement et étiqueté "R 50: très toxique pour les organismes aquatiques".

(44) En tant que composé organohalogéné, le PCP est inclus dans la liste I de la directive 76/464/CEE du Conseil du 4 mai 1976 concernant la pollution causée par certaines susbstances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté(19), modifiée par la directive 91/692/CEE(20). Cette liste contient des substances qui ont été sélectionnées principalement sur la base de leur toxicité, leur persistance et leur capacité de bioaccumulation.

(45) Dans le but d'éliminer la pollution des différentes parties du milieu aquatique qui pourraient être affectées par le rejet de PCP, des valeurs limites ont été fixées par la directive 86/280/CEE du Conseil du 12 juin 1986 concernant les valeurs limites et les objectifs de qualité pour les rejets de certaines substances dangereuses relevant de la liste I de l'annexe de la directive 76/464/CEE(21).

(46) Le pentachlorophénol contient des impuretés dangereuses, notamment jusqu'à 0,1 % de polychlorodibenzodioxines et de 1 à 5 % de polychlorés phenoxyphénols. Le PCP seul et ces dernières impuretés contribuent à l'émission journalière de dioxines dans l'environnement. Les dioxines se diffusent lorsque les produits traités avec le PCP sont exposés au soleil et à la fin de leur vie lorsqu'ils sont incinérés. Le PCP se trouvant dans les boues d'épuration est également une source de dioxines.

(47) Le PCP est utilisé comme:

- agent de traitement du bois (action fongicide et agent antibleu),

- agent d'imprégnation des textiles industriels (action fongicide),

- bactéricide dans le tannage des peaux et l'industrie de la pulpe de papier,

- molluscide dans le traitement des eaux industrielles, en particulier des eaux de refroidissement

et parfois comme

- agent de stérilisation.

(48) En raison de sa toxicité, le PCP a été soumis à des restrictions diverses dans plus d'une trentaine de pays.

3.1.2. Position des Pays-Bas

(49) Dans leur notification du 21 janvier 1992, les autorités néerlandaises ont justifié l'application de mesures nationales plus strictes en invoquant des exigences essentielles liées à la protection de l'environnement et de la santé humaine.

(50) Selon les autorités néerlandaises, le PCP (ainsi que ses esters et ses sels) est faiblement dégradable dans l'environnement et toxique pour l'homme et les organismes aquatiques. Le PCP est relativement mobile et dispersé dans tous les milieux naturels.

(51) Le PCP s'accumulerait dans les tissus adipeux et donc tout au long de la chaîne alimentaire. Ses esters et ses sels, qui se décomposent en PCP, auraient des effets similaires. Le PCP, ses sels et ses esters sont contaminés par les dibenzodioxines et les dibenzofurannes chlorés. Ces composés se forment également quand les PCP sont incinérés dans des déchets. C'est pourquoi l'emploi du PCP constituerait aussi une importante source de pollution de l'environnement par les dibenzodioxines et les dibenzofurannes chlorés.

(52) Les autorités néerlandaises rappellent que les dangers du PCP pour le milieu aquatique ont été reconnus au niveau européen dès 1976: la directive 76/464/CEE prévoit en effet que les meilleures technologies disponibles doivent être employées pour prévenir les émissions de PCP dans les eaux de surface.

(53) Le paragraphe C de l'annexe 1B de la déclaration finale de la troisième conférence internationale sur la protection de la mer du Nord énumère le PCP parmi les substances dont l'utilisation dans les pesticides devrait être strictement limitée, voire abolie.

(54) Les autorités néerlandaises soulignent également que, en ce qui concerne la production d'eau potable, la présence de PCP dans les eaux souterraines et de surface en concentrations supérieures à 0,1 pg/l n'est pas acceptable. Elles rappellent, dans ce contexte, à la pollution du Rhin et de la Meuse dont les eaux servent également à la production d'eau potable aux Pays-Bas. Il conviendrait donc d'éliminer les émissions mesurables de cette substance dans l'eau, le sol et l'air en la remplaçant dans tous les cas par d'autres substances.

(55) En 1992, les principales émissions de PCP se sont produites dans l'atmosphère (48 tonnes par an) et provenaient essentiellement de bois traités. Environ 14 tonnes de PCP se déposent chaque année sur le sol et à la surface de l'eau provenant de l'atmosphère, dont 11,5 tonnes ont leur origine dans les bois traités.

(56) Le PCP est principalement utilisé comme agent de protection du bois. Cet emploi a été interdit en 1989 et les autorisations nécessaires n'ont pas été renouvelées. Mais avant cela, entre 1984 et 1987, la consommation avait déjà chuté, passant de 300 tonnes à 0,2 tonne par an. Le PCP est utilisé, dans une moindre mesure, pour la fabrication de colles, de textiles, de cuir, de pigments, de papier et de liquides de refroidissement. Les Pays-Bas n'ont jamais produit de PCP.

(57) Par lettre du 6 février 1995, les autorités néerlandaises ont communiqué à la Commission des calculs sur les émissions de dioxines montrant que l'utilisation du PCP par le passé constituerait, en l'an 2000, la principale source d'émission de dioxines (20 grammes sur un total de 58 grammes toutes sources confondues, y compris l'incinération des déchets), même si l'interdiction d'utilisation en vigueur était maintenue. Si l'utilisation du PCP était à nouveau permise, la situation n'en serait que pire.

3.1.3. Évaluation de la position des Pays-Bas

(58) Il ressort des arguments présentés dans le chapitre précédent que les autorités néerlandaises fondent leur demande de dérogation exclusivement sur des motifs liés aux effets généraux sur la santé et l'environnement du PCP et des impuretés qu'il contient. Elles n'invoquent pas une situation spécifique dans laquelle se trouveraient les Pays-Bas par rapport à d'autres États membres et qui réclamerait des mesures nationales plus restrictives.

(59) L'étude commandée par la Commission à un consultant externe(22) confirme également que, contrairement au cas de l'Allemagne, la situation des Pays-Bas ne présente aucune circonstance particulière. La réglementation néerlandaise ne saurait être justifiée par une nécessité spécifique de protéger la santé humaine puisque le niveau d'exposition au PCP dans ce pays est bien inférieur aux doses journalières admissibles. Cette constatation découle également de la documentation supplémentaire soumise par les autorités néerlandaises.

(60) L'étude conteste également les arguments des autorités néerlandaises concernant la protection de l'environnement: le PCP est volatil et susceptible de dégradation photochimique et de biodégradation; il n'est donc pas persistant(23). Le PCP est éliminé dans les urines et les excréments de tous les animaux et ne s'accumule donc pas dans les tissus adipeux et le long de la chaîne alimentaire. L'étude affirme également que les niveaux de pollution du milieu aquatique, illustrés par les documents néerlandais(24), sont bien inférieurs aux valeurs limites acceptables. L'étude n'a pas non plus découvert de corrélation entre les concentrations de dioxines et de furannes dans l'environnement ou dans le lait maternel et l'utilisation du PCP aux Pays-Bas. Aucun problème d'ordre plus général (pas de tradition de fabrication du PCP; usage très limité) n'est apparu.

(61) Toutefois, les dispositions de la directive 91/173/CEE imposent de réexaminer les dérogations à l'interdiction générale de l'emploi du PCP, de ses sels et de ses esters à la lumière de l'évolution des connaissances et des techniques. La directive communautaire ne prévoyait de dérogations à cette interdiction que dans les domaines où des solutions adéquates ou plus sûres n'ont pas pu être identifiées au moment de son adoption. Dans l'ensemble, les risques que présente le PCP pour l'homme et l'environnement avaient donc été clairement reconnus et traités à la lumière des connaissances disponibles.

(62) Déjà en 1994, la Commission a lancé un programme de réexamen concernant l'évaluation des risques associés à l'utilisation de substituts du PCP, en vue de renforcer les restrictions prévues dans la directive 91/173/CEE dans la perspective d'une interdiction totale(25). Ce programme a été bouclé en 1998 et il en est effectivement ressorti qu'il existait bien des substances de remplacement moins nocives.

(63) En outre, le comité scientifique, dans son avis du 27 novembre 1998 fondé sur un grand nombre d'informations disponibles dans le domaine public et sur l'étude réalisée par ERM(26), a conclu que, dans certains cas, l'exposition humaine se poursuivant même lorsque le PCP n'était plus employé. Aucun traitement adéquat n'a encore été découvert pour la décontamination des sols pollués par le PCP. Il peut exister un risque de pollution pour les milieux aquatiques par le PCP et les substances chimiques qui lui sont associées, du moins dans les "points chauds", notamment en cas de rejet localisé de PCP dans l'environnement.

(64) À la lumière du réexamen exhaustif et de l'évaluation des alternatives effectués dans la période de 1994 à 1998, la Commission et les États membres, dans leur souci d'atteindre un niveau élevé de protection de santé et d'environnement, ont considéré nécessaire d'adopter dans la directive 1999/51/CE des mesures pour la Communauté, qui sont équivalentes aux dispositions néerlandaises. Les États membres adopteront ces dispositions communautaires à partir de janvier 2000.

(65) Les restrictions de l'utilisation du PCP dans la législation néerlandaise sont jugées proportionnées par rapport à l'objectif poursuivi parce que les exceptions à l'interdiction du PCP établies dans la directive 91/173/CEE ne sont pas considérées comme acceptables si un niveau de protection de la santé et de l'environnement suffisamment élevé doit être garanti. Par conséquent, il peut être conclu que, bien que les Pays-Bas ne connaissent pas de circonstances spécifiques par rapport aux autres États membres, les mesures nationales plus restrictives peuvent être considérées comme justifiées.

3.2. Absence de discrimination arbitraire

(66) L'article 95, paragraphe 6, impose à la Commission de vérifier que les dispositions nationales en cause ne sont pas un moyen de discrimination arbitraire. Conformément à la jurisprudence de la Cour de justice, l'absence de discrimination implique de ne pas traiter de manière différente des situations similaires et de ne pas traiter de manière identique des situations non similaires.

(67) La réglementation néerlandaise s'applique à tous les produits sans distinction, qu'ils soient fabriqués aux Pays-Bas ou importés d'autres États membres. Il n'y a, par conséquent, pas de preuve que la réglementation néerlandaise a été utilisée comme moyen de discrimination arbitraire entre des agents économiques dans la Communauté.

3.3. Absence de restriction déguisée dans le commerce

(68) Des mesures nationales plus restrictives ayant pour but de limiter la mise sur le marché et l'emploi de produits et dérogeant aux dispositions d'une directive communautaire constituent normalement une entrave aux échanges. En effet, des produits qui peuvent être mis sur le marché légalement dans le reste de la Communauté ne peuvent être commercialisés dans l'État membre concerné. Le principe exprimé à l'article 95, paragraphe 6, vise à empêcher que des restrictions fondées sur le critère exposé au paragraphe 4 ne soient appliquées pour des raisons injustifiées, et constituent en réalité des mesures économiques adoptées pour entraver l'importation de produits provenant d'autres États membres afin de protéger indirectement la production nationale.

(69) La Commission a commandé une étude(27) afin d'analyser les effets sur le commerce et la concurrence du maintien par les Pays-Bas de leurs dispositions nationales plus strictes. Les auteurs de l'étude se sont attachés à collecter des informations sur le volume des échanges intracommunautaires qui sont affectés, l'intérêt éventuel que les Pays-Bas auraient à faire appliquer leur législation pour favoriser, à l'échelle nationale, l'utilisation de substituts du PCP, et l'intérêt éventuel que les Pays-Bas auraient à faire appliquer leur législation pour favoriser, à l'échelle nationale, l'utilisation de substituts des produits contenant du PCP.

(70) Selon l'étude, aucun État membre de l'Union européenne ne produit du PCP ou l'un de ses dérivés. Les substituts utilisés pour le traitement des bois ou des textiles doivent être agréés en vertu de la même législation que le PCP, qu'ils soient produits aux Pays-Bas ou dans d'autres États membres. La législation nationale sur le PCP ne crée donc aucun avantage direct pour les producteurs de substances de remplacement aux Pays-Bas.

(71) Il a été admis précédemment qu'il existait un réel problème relatif à la santé et l'environnement en ce qui concerne l'utilisation du PCP et des bois d'oeuvre traités. De plus, les dispositions nationales relatives au PCP s'intègrent dans une politique plus générale à l'égard des dioxines et des furannes. Dès lors, il n'y a pas de preuves que la protection de la santé et de l'environnement ne soit pas l'objectif véritable du maintien de la législation nationale.

(72) Globalement, la Commission estime donc qu'il n'existe pas de preuves permettant d'affirmer que la législation néerlandaise relative au PCP constitue une restriction déguisée dans le commerce entre les États membres.

3.4. Absence d'entrave au fonctionnement du marché intérieur

(73) Cette condition, énoncée à l'article 95, paragraphe 6, premier alinéa, du traité, n'existait pas dans le texte de l'ancien article 100 A, paragraphe 4. Son interprétation ne saurait conduire à interdire l'approbation de toute mesure nationale susceptible de nuire à l'établissement du marché intérieur. En effet, toutes les mesures nationales qui dérogent à une mesure d'harmonisation visant à l'établissement et au fonctionnement du marché intérieur constituent, en substance, des mesures susceptibles d'affecter le marché intérieur. Dès lors, pour préserver l'utilité de la procédure de dérogation prévue à l'article 95 du traité, la Commission estime que, aux fins du paragraphe 6, on doit entendre par "entrave au fonctionnement du marché intérieur" un effet disproportionné au regard de l'objectif poursuivi.

(74) Il n'y a plus eu aucun producteur de PCP dans la Communauté après que la dernière usine ait fermé ses portes en France en 1992. Les producteurs allemands, qui avaient commencé à produire en 1978, ont abandonné la production dès 1985. En raison des restrictions imposées aux niveaux européen et national, seuls trois États membres utilisent des quantités considérables de PCP pour le traitement des bois, ainsi que de petites quantités pour le traitement des textiles, de façon très limitée dans le domaine militaire. La consommation de PCP dans la Communauté européenne est passée de 8000 à 2000 tonnes entre 1986 et 1994.

(75) Durant la même période, la production mondiale de PCP a chuté de 26000 tonnes à 11000 tonnes. Les producteurs se trouvent aux États-Unis d'Amérique, en Inde et en Chine.

(76) Les importations néerlandaises de PCP pour le traitement des bois n'atteignaient déjà plus que 2 à 4 tonnes en 1987, donc avant l'expiration de la dernière autorisation, et 37,5 tonnes de laurate de PCP pour le traitement des textiles. Cela représentait déjà une très faible part du marché global dans la Communauté européenne. L'étude commandée par la Commission(28) a conclu, elle aussi, que l'incidence de la législation néerlandaise sur le marché était pratiquement négligeable.

(77) En outre, bien que les autorités néerlandaises aient continué à appliquer la législation nationale à la place de la législation communautaire depuis le 1er juillet 1992, aucun opérateur économique qu'il soit néerlandais ou étranger ne s'en est jamais plaint. Sachant que, dans l'intervalle, la législation communautaire a été adaptée au progrès technique et que, à compter du 1er septembre 2000 il n'y aura plus de distinction entre la législation néerlandaise et la législation communautaire, les répercussions globales sur le fonctionnement du marché intérieur sont jugées minimes.

(78) S'appuyant sur les observations qui précèdent, la Commission estime qu'aucun élément probant ne permet d'affirmer que les dispositions néerlandaises qui font l'objet de la présente décision constituent une entrave disproportionnée au fonctionnement du marché intérieur au regard des objectifs poursuivis.

IV. CONCLUSION

(79) À la lumière des considérations exposées ci-dessus, la Commission estime que les dispositions concernant l'emploi du pentachlorophénol, notifiées par le Royaume des Pays-Bas le 21 janvier 1992 en application de l'ancien article 100 A, paragraphe 4, et examinées en application du nouvel article 95, paragraphes 4 et 6, du traité:

- remplissent les exigences formelles prévues par les dispositions précitées et doivent être admises,

- peuvent être considérées comme justifiées, compte tenu d'une exigence importante de protection de la santé humaine et de l'environnement,

- ne constituent ni un moyen de discrimination arbitraire, ni une restriction déguisée dans le commerce entre les États membres, ni une entrave disproportionnée au fonctionnement du marché intérieur.

(80) La Commission considère par conséquent que les dispositions nationales notifiées peuvent être approuvées.

(81) Il faut relever que les dispositions néerlandaises concernant le PCP comprennent un système d'autorisation qui ne délimite pas clairement les domaines d'usage possible. En outre, la limite fixée dans la décision SIVEB de 1980 pour la teneur en hexachlorodibenzoparadioxines, impuretés du PCP, est supérieure à la limite établie par la directive communautaire. L'article 95, paragraphe 4, du traité n'autorise le maintien d'une législation nationale que si cela est justifié par des exigences importantes visées à l'article 30 ou relatives à la protection de l'environnement ou du milieu de travail. Il n'est donc pas possible d'approuver des mesures nationales garantissant un niveau de protection inférieur à celui qu'assure la directive. Dans ces circonstances, la législation néerlandaise ne peut être approuvée que dans la mesure où son application pratique montre qu'aucun produit contenant du PCP n'a été agréé en vue d'usages interdits par la directive communautaire ou s'il présentait une teneur en hexachlorodibenzoparadioxine supérieure à 4 ppm. Toute autre application de cette législation nationale ne pourrait être sanctionnée en vertu de l'article 95, paragraphe 4.

(82) Cette décision est sans préjudice de la mise en oeuvre par le Royaume des Pays-Bas des dispositions de la directive 1999/51/CE,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

Les dispositions de la loi sur les pesticides de 1962 sont approuvées pour autant qu'elles soient appliquées de façon qu'une autorisation ne puisse pas être accordée en vertu de l'article 2 de la loi précitée si sa portée dépasse celle de la directive 91/173/CEE en ce qui concerne les dérogations à l'interdiction de l'emploi du PCP ou la teneur en hexachlorodibenzoparadioxine.

Article 2

Le Royaume des Pays-Bas est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le 26 octobre 1999.

Par la Commission

Erkki LIIKANEN

Membre de la Commission

(1) JO L 262 du 27.9.1976, p. 201.

(2) JO L 207 du 6.8.1999, p. 18.

(3) JO L 85 du 5.4.1991, p. 34.

(4) JO L 142 du 5.6.1999, p. 22.

(5) Journal officiel des Pays-Bas n° 288/1962; loi modifiée par la loi du 15 décembre 1994 publiée au Journal officiel des Pays-Bas n° 4/1995.

(6) Journal officiel des Pays-Bas n° 18/1980.

(7) Journal officiel des Pays-Bas n° 455/1992.

(8) Journal officiel des Pays-Bas n° 35/1994.

(9) Journal officiel des Pays-Bas n° 43/1980.

(10) Journal officiel des Pays-Bas n° 558/1979.

(11) Affaire C-127/97, point 31.

(12) Integrated Criteria Document Chlorophenols. Rapport du RIVM n° 710401013, août 1991.

Assessment of the Integrated Criteria Document Chlorophenols. Rapport consultatif du comité sur l'évaluation des risques du Conseil de la santé publique des Pays-Bas.

Basisdocument dioxinen. Rapport RIVM n° 710401024, février 1993.

Emissies van dioxinen in Nederland. Rapport RIVM et TNO n° 770501003, avril 1993.

Besluit luchtemissies afvalverbranding. Instruction administrative générale comprenant une note explicative.

(13) C. Rappe, Concerning Pentachlorophenol and Dioxins. Rapport final, Institute of Environmental Chemistry, Umeå University, Umeå, décembre 1994.

(14) Rapport à la Commission sur le pentachlorophénol (PCP), Bruxelles, 14 décembre 1994. Le rapport a été établi après consultation de l'ensemble des États membres et des autres parties intéressées qui avaient été informées par le biais d'une note parue au JO C 315 du 12.11.1994, p. 4. Trois études réalisées par des consultants externes ont également été prises en considération.

(15) Environmental Resources Management, Assessment of the Risks Posed by Pentachlorophenol (PCP) through the Exposure of Man and the Environment to Dioxins. Rapport final, Londres, décembre 1997.

(16) Le consultant "Cabinet Paracelse" a préparé des évaluations de risque et des rapports concernant l'adéquation de cinq substances de remplacement du PCP pour le traitement des bois et des textiles. Les rapports finaux ont été présentés en septembre 1998.

(17) JO 196 du 16.8.1967, p. 1.

(18) JO L 199 du 30.7.1999, p. 57.

(19) JO L 129 du 18.5.1976, p. 23.

(20) JO L 377 du 31.12.1991, p. 48.

(21) JO L 181 du 4.7.1986, p. 16.

(22) Voir la note 12.

(23) Ce caractère est confirmé par le document de l'OMS Environmental Health Criteria Document 71, Pentachlorophenol, OMS, Genève, 1987.

(24) Voir la note 12.

(25) Cette intention a été annoncée dans la décision 94/783/CE de la Commission du 14 septembre 1994 relative à l'interdiction du pentachlorophénol (PCP) notifiée par l'Allemagne (JO L 316 du 9.12.1994, p. 43) et dans l'avis paru au JO C 315 du 12.11.1994 en vue d'une consultation des parties intéressées avant la rédaction du rapport sur le PCP.

(26) Voir la note 15 de bas de page.

(27) S. J. Davis, The Effects of the Retention by The Netherlands of its National Rules on Pentachlorophenol in Place of the Rules Established by Directive 91/173/EEC, Londres (RU), mai 1995.

(28) Voir la note 27 de bas de page.