RAPPORT SPÉCIAL No 4/97 sur le contrôle de certains aspects des mesures prises dans le cadre de la réunification allemande prévoyant des paiements compensatoires et des restitutions à l'exportation au titre du FEOGA, accompagné des réponses de la Commission (97/C 144/01)

(Présenté en vertu de l'article 188 C du traité instituant la Communauté européenne)

TABLE DES MATIÈRES

Points Page

1. INTRODUCTION .1.1 - 1.8 2

Historique des mesures .1.3 - 1.8 2

Leucose enzootique bovine .1.3 - 1.4 2

Restitutions à l'exportation .1.5

2

Abandon de la production laitière .1.6 - 1.8 2

2. OBSERVATIONS .2.1 - 2.17 3

Cumul des aides .2.1 - 2.5 3

Programme d'éradication de la leucose enzootique bovine - Land de Brandebourg .2.6 - 2.7 4

Éradication de la leucose enzootique bovine - Demandes douteuses .2.8 - 2.9 4

Contrôles sur place effectués par la Commission et portant sur les dépenses liées à l'éradication de la leucose enzootique bovine .2.10 - 2.14 4

Restitutions à l'exportation - Examen général des aspects liés à la qualité .2.15 - 2.17 4

3. CONCLUSIONS .3.1 - 3.3 6

Cumul des aides .3.1

6

Contrôle des dépenses liées à l'éradication de la leucose enzootique bovine .3.2

6

Restitutions à l'exportation .3.3

6

ANNEXE 1 - Exemple des aides versées au titre de l'abattage de la vache no 3409 . 7

TABLEAU 1 . 8

Réponses de la Commission . 9

1. INTRODUCTION

1.1. La réunification de l'Allemagne, le 3 octobre 1990, a suscité des problèmes pour la Communauté européenne en raison de l'éventualité d'excédents de production et de maladies animales. Par exemple, les nouveaux Länder comptaient, au 30 juin 1990, un cheptel d'environ 1,9 million de bovins, sur lequel 666 000 animaux environ présentaient un test positif à la leucose enzootique bovine (1), maladie virale entraînant le développement de tumeurs des ganglions lymphatiques. Selon les milieux vétérinaires, la viande et le lait des animaux contaminés (à l'exception de ceux chez qui les tumeurs se sont déjà développées) sont propres à la consommation humaine.

1.2. Un certain nombre de mesures ont été adoptées par la Communauté afin de traiter les problèmes des éventuels excédents de production et des maladies animales. Les observations figurant dans le présent rapport font suite à un audit qui a porté principalement sur la légalité et la régularité des restitutions à l'exportation accordées dans le cadre de la réunification de l'Allemagne. Cet audit a montré que des restitutions à l'exportation étaient octroyées au titre de produits provenant d'un secteur du marché et ayant bénéficié directement ou indirectement d'autres aides communautaires. Dès lors, le rapport ne reflète pas un audit exhaustif des mesures prises à la suite de la réunification de l'Allemagne. Il présente toutefois des observations sur des décisions qui ont conduit au cumul des aides dans le cadre de la réunification allemande et sur le contrôle par la Commission des paiements compensatoires liés à l'éradication de la leucose enzootique bovine dans les nouveaux Länder. Le tableau 1 reprend les mesures et indique les coûts à la charge du budget communautaire. Dans le contexte général des restitutions à l'exportation, il contient des observations relatives à l'octroi de restitutions à l'exportation pour des produits de qualité médiocre.

Historique des mesures

Leucose enzootique bovine

1.3. Dans l'ancienne République démocratique allemande (RDA), la production de lait et de viande bovine était concentrée dans des coopératives de production (Landwirtschaftliche Produktionsgenossenschaften), dont l'organisation prévoyait la répartition des animaux en troupeaux non contaminés par la leucose enzootique bovine, troupeaux regroupant un cheptel mixte (Sanierungsbestände) et troupeaux présentant un taux de 100 % de positivité à la maladie (Auffangstationen). Les animaux provenant des «Sanierungsbestände» qui présentaient un test positif à la maladie étaient généralement transférés vers les «Auffangstationen», où ils continuaient à produire du lait jusqu'à la fin de leur période de lactation.

1.4. La Communauté européenne avait mis en place des programmes d'éradication comportant le versement d'une compensation pour l'abattage des animaux contaminés, les coûts étant partagés entre le budget des États membres et le budget communautaire. Grâce à ces mesures, la Communauté n'avait pratiquement pas été touchée, en 1990, par la leucose enzootique bovine. Il était donc souhaitable que la République fédérale d'Allemagne mette en place un programme destiné à éradiquer la leucose enzootique bovine des troupeaux dans les nouveaux Länder, ce qu'elle a fait à compter du 3 octobre 1990. Ce programme était prévu pour durer trois ans. En vertu de la décision 90/424/CEE du Conseil (2) ainsi que de la décision 92/5/CEE de la Commission (3), la Communauté a participé aux coûts d'abattage de la totalité des animaux dans le cadre du programme après le 1er octobre 1991. Le coût à la charge du budget communautaire s'est élevé à 14,5 Mio ECU pour la période s'étendant du 1er octobre au 31 décembre 1991.

Restitutions à l'exportation

1.5. Les services de la Commission ont estimé souhaitable de ne pas écouler sur le marché intérieur communautaire la viande provenant d'animaux abattus dans le cadre du régime d'éradication, une telle mesure risquant d'entraîner une chute des prix. Les services responsables des questions vétérinaires de la Commission et leurs homologues allemands pensaient - et pensent toujours - que cette viande se prêtait à la consommation humaine. Un régime a donc été mis en place, qui était destiné à écouler cette viande auprès des anciens partenaires commerciaux des nouveaux Länder, moyennant une restitution à l'exportation, financée par le budget communautaire et s'accompagnant d'un complément financé par le budget fédéral allemand. Les restitutions spécifiques ont été autorisées par les règlements (CEE) n° 2762/90 (4) et (CEE) n° 2769/90 (5) de la Commission, à condition que les produits exportés aient fait l'objet d'accords conclus par l'ancienne RDA avec des pays tiers préalablement au 3 octobre 1990. Cette condition avait été imposée pour garantir l'exportation depuis l'ancienne RDA de viande bovine qui aurait sinon causé des problèmes sur le marché intérieur. Le régime prévoyait des contrats portant sur l'abattage de quelque 700 000 bovins. Ce chiffre a ensuite été ramené à 600 000. Cette opération devait être mise en oeuvre du 3 octobre 1990 au 31 décembre 1991. Le coût des restitutions à l'exportation à la charge de la Communauté au titre de la viande bovine provenant des nouveaux Länder et ayant fait l'objet d'un contrôle douanier à l'exportation après le 1er octobre 1991, date retenue pour la mise en oeuvre de la participation de la Communauté au régime d'éradication de la leucose enzootique bovine, était de l'ordre de 44 Mio ECU (6).

Abandon de la production laitière

1.6. La production laitière dans les nouveaux Länder a aussi posé des problèmes. En 1989, dernière année avant la réunification, les livraisons annuelles de lait étaient de l'ordre de 7,8 Mio tonnes. Le régime communautaire des quotas laitiers a dû être introduit, ce qui a entraîné une réduction des livraisons de lait fixée pour l'année civile 1989 à 20 % environ pour parvenir à limiter les livraisons annuelles à 6,2 Mio tonnes. Pour aider à respecter cette limite, le règlement (CEE) n° 3577/90 du Conseil (7), prévoyait que la quantité de référence de 1989 devait être réduite forfaitairement sans paiement de compensation pour atteindre une quantité de référence de base de 6,8 Mio tonnes. Le même règlement prévoyait une nouvelle réduction de 3 %, par abandon définitif de la production laitière, correspondant à 204 120 tonnes; cette réduction devait être réalisée au 31 mars 1991 moyennant le versement aux producteurs de 42 ECU de compensation par 100 kg de réduction. Le régime ne prévoyait pas l'abattage des animaux. La compensation était destinée à couvrir la perte de revenu entraînée par la réduction de la production laitière. Le coût de ce régime pour le budget communautaire s'est élevé à 72 Mio ECU pour la campagne se terminant le 15 octobre 1991 et à 11 Mio ECU pour la campagne suivante (8). Le règlement (CEE) n° 3776/90 de la Commission (9) établissait des règles détaillées concernant la fixation des compensations pour l'abandon définitif de la production laitière.

1.7. Outre la mesure d'abandon définitif, le règlement (CEE) n° 775/87 du Conseil (10) prévoyait la suspension temporaire dans les autres États membres d'une partie des quantités de référence contre paiement d'une compensation de 10 ECU par 100 kg, pour aboutir à 7 ECU au bout de cinq périodes de douze mois. Cette mesure a été étendue par le règlement (CEE) n° 3577/90 aux producteurs installés sur le territoire des nouveaux Länder. Le taux de compensation était fixé à 21 ECU par 100 kg. Le coût pour le budget communautaire de l'application de cette mesure sur le territoire des nouveaux Länder a été de 27 Mio ECU pour la campagne se terminant le 15 octobre 1991 et de 36 Mio ECU pour la campagne suivante (11). Cette mesure devait permettre d'obtenir une réduction de 306 180 tonnes.

1.8. De l'avis de la DG VI, le nombre de vaches nécessaire pour respecter le quota laitier de 6,293 Mio tonnes pour les nouveaux Länder était de 1,2 million. À la fin de juin 1991, le nombre réel était tombé à 1,4 million et à la fin de décembre 1991 à 1,2 million (12). La production laitière était de 5,8 Mio tonnes pour l'année civile 1991 et de 5,3 Mio tonnes (13) pour 1992.

2. OBSERVATIONS

Cumul des aides

2.1. La réduction de la production laitière nécessitait l'abattage de 390 000 vaches et l'éradication de la leucose enzootique bovine a entraîné l'abattage de 600 000 vaches en 1991. Les services de la Commission étaient conscients du danger de double compensation à une époque où, pour l'abattage d'un seul et même animal, des aides au titre de la réduction de la production laitière et de l'éradication de la leucose enzootique bovine, ainsi que des restitutions à l'exportation pouvaient être obtenues.

2.2. Les services de la Commission ont envisagé la possibilité d'introduire un système qui permettrait de réduire ce risque en versant d'abord une compensation pour l'abattage des animaux contaminés par la maladie, puis en versant une compensation pour toute nouvelle réduction du nombre d'animaux nécessaire pour respecter les quotas laitiers. Aucun document de l'époque ne montre pourquoi cette approche n'a pas été retenue.

2.3. L'ensemble de la réglementation autorisant les paiements liés à l'abandon définitif de la production laitière et à la suspension temporaire des quantités de référence, à savoir les règlements (CEE) n° 3577/90 du 4 décembre 1990 et (CEE) n° 3776/90 du Conseil du 19 décembre 1990 ainsi que la décision de la Commission 92/5/CEE du 3 décembre 1991 autorisant la participation financière de la Communauté au coût du programme d'éradication de la leucose enzootique bovine, ne faisait aucune référence au problème de la surcompensation.

2.4. Le contrôle sur place effectué par la Cour dans les nouveaux Länder a montré que de la viande provenant d'animaux abattus et ayant donné lieu à compensation dans le cadre du régime d'éradication de la leucose enzootique bovine était ensuite exportée en bénéficiant non seulement des restitutions communautaires, mais encore des aides nationales complémentaires accordées par l'Allemagne et autorisées par le règlement (CEE) n° 2762/90 de la Commission. Des entreprises qui bénéficiaient de compensations dans le cadre de l'éradication de la leucose enzootique bovine en recevaient également pour l'abandon définitif de la production laitière et pour la suspension temporaire d'une partie de la quantité de référence.

2.5. Dans de nombreux cas examinés dans le cadre de l'audit, le montant total des aides, ramené à un seul animal, est souvent supérieur à la valeur de celui-ci. Un exemple des aides versées comme conséquence directe ou indirecte de l'abattage d'un animal est donné à l'annexe 1. Le calcul des aides totales pour l'abattage de cette seule vache, dont la valeur est établie par les services vétérinaires allemands à 681 ECU, donne le chiffre de 1 081 ECU, dont 798 ECU provenaient du budget communautaire. Dans sa réponse, la Commission conteste la pertinence de l'annexe 1. Selon elle, la présentation de l'annexe 1 ne tient pas compte des différents objectifs et des conditions spécifiques de chaque mesure. La Cour estime que les points 2.1 à 2.5 fournissent des informations suffisantes sur ces objectifs et ces mesures. L'annexe 1 ne sert qu'à donner un exemple du montant total des aides pour une seule vache. La Commission ne conteste pas les chiffres indiqués.

Programme d'éradication de la leucose enzootique bovine - Land de Brandebourg

2.6. La décision de la Commission 92/5/CEE prévoyait que la Communauté prenne en charge une partie des coûts supportés par l'Allemagne, moyennant le versement d'une compensation aux propriétaires des nouveaux Länder qui abattraient le cheptel contaminé par la maladie. Un programme de deux ans, prenant effet au 1er octobre 1991, a été adopté.

2.7. Il est apparu, à l'examen des récapitulatifs des demandes étayant la participation communautaire pour la période du 1er octobre au 31 décembre 1991 concernant le Land de Brandebourg, que des animaux abattus avant la date d'entrée en vigueur du programme, donc avant le 1er octobre, avaient été incorrectement inclus dans certaines demandes. Cette erreur a maintenant été chiffrée à 1 335 animaux pour deux régions du Land, celle de Potsdam et celle de Francfort-sur-l'Oder, ce qui représente une surcompensation de 179 000 ECU environ versée par la Communauté européenne.

Éradication de la leucose enzootique bovine - Demandes douteuses

2.8. Dans un cas, des éléments indiquant à première vue que 129 animaux n'avaient pas été abattus, ce qui laissait supposer que de fausses listes d'abattage avaient été présentées pour étayer les demandes des coopératives de production, ont été découverts. L'absence d'abattage a également des conséquences graves quant à l'efficacité du contrôle de la maladie. Les autorités allemandes ont été informées par la Cour, qui les a invitées à examiner les éléments de preuve et à procéder à des recherches.

2.9. Dans les réponses qu'elles ont transmises entre-temps et dont la dernière est datée du 27 février 1996, elles ont indiqué qu'il ne s'agissait pas d'un cas isolé. D'autres cas ont été détectés dans le cadre du suivi des contrôles sur place opéré par la Commission (voir point 2.13 ci-dessous).

Contrôles sur place effectués par la Commission et portant sur les dépenses liées à l'éradication de la leucose enzootique bovine

2.10. L'article 24, paragraphe 7 de la décision 90/424/CEE du Conseil prévoit que la Commission doit procéder, en collaboration avec les administrations nationales compétentes, à des contrôles réguliers sur place pour s'assurer de la mise en oeuvre des programmes bénéficiant d'une participation financière de la Communauté.

2.11. Le 29 juin 1994, au moment où débutait l'audit de la Cour dans les services de la DG VI, aucun contrôle sur place n'avait été effectué concernant la participation communautaire de 14,5 Mio ECU au programme 1991 d'éradication de la leucose enzootique bovine en faveur des territoires des nouveaux Länder, autorisée au titre de la décision 92/5/CEE de la Commission.

2.12. Les services de la Commission ont estimé que la compensation moyenne par animal à abattre dans le cadre du programme d'éradication de la leucose épizootique bovine devrait s'élever à 199 ECU et non à 576 ECU, comme le proposait l'administration allemande. (Selon la demande présentée par l'Allemagne pour la période s'étendant du 1er octobre au 31 décembre 1991, la compensation moyenne s'élevait à 286 ECU par tête de bétail.) Ils ont mis en doute la nécessité de verser quelque compensation que ce soit pour les vaches de réforme. Aucun élément n'a été fourni à la Cour montrant que ces considérations aient fait l'objet d'un suivi avec les autorités allemandes, comme cela avait été proposé.

2.13. La Commission a par la suite réagi positivement. Des contrôles financiers sur place ont débuté en avril 1995. Ils ont confirmé les observations de la Cour présentées aux points 2.6-2.9 et ont permis d'établir que:

a) des montants demandés pour des animaux abattus avant le 1er octobre 1991 avaient été par erreur imputés au budget communautaire;

b) des demandes étaient présentées pour des animaux qui n'avaient pas été abattus;

c) des demandes étaient introduites deux fois pour l'abattage d'un même animal;

d) des demandes étaient présentées pour des animaux abattus après l'expiration du délai.

En conséquence, les autorités allemandes ont été invitées par la Commission à rembourser quelque 11 Mio ECU au budget communautaire moyennant une correction financière.

2.14. En outre, la demande de correction financière de la Commission se référait au fait que des demandes étaient introduites pour des animaux qui étaient abattus pour être exportés, leurs propriétaires bénéficiant à ce titre de restitutions à l'exportation, et donc d'une aide double.

Restitutions à l'exportation - Examen général des aspects liés à la qualité

2.15. Les services vétérinaires de l'ex-URSS ont décidé de stipuler dans les cahiers des charges relatifs aux marchés portant sur la fourniture de viande bovine dans leur pays que celle-ci devait provenir d'exploitations où aucun cas de maladie n'aurait été signalé au cours des six derniers mois. La Commission n'était pas au courant de ces dispositions contractuelles au moment où les règlements qu'elle avait élaborés et qui autorisaient des restitutions à l'exportation ont été adoptés, à savoir le 27 septembre 1990.

2.16. Or, des contrôles vétérinaires pratiqués dans l'ex-URSS ont montré que, contrairement à cette disposition contractuelle, des quantités importantes de viande bovine fournies à ce pays provenaient d'animaux atteints par la maladie. Les autorités ont alors introduit une plainte en indiquant que la viande en question n'était propre à la consommation qu'après transformation (par exemple, conserves, etc).

2.17. Outre le fait qu'elle provenait en grande partie d'animaux contaminés par la leucose enzootique bovine, la viande se classait aussi dans la catégorie la plus médiocre pour la qualité. Les photographies figurant à la fin du présent rapport permettent de comparer une carcasse de classe P représentative d'un grand nombre d'animaux que l'on trouvait dans l'ancienne RDA avec une autre de bonne qualité de classe E. La législation existante prévoit le versement du taux plein de restitution à l'exportation pour les produits, quelle que soit leur qualité commerciale, à condition qu'ils soient de qualité saine, loyale et marchande. La viande bovine de qualité supérieure vendue au plus haut prix bénéficie du même taux de restitution que la viande bovine de qualité médiocre décrite ci-dessus. Il est permis de se demander si c'est faire un bon usage des fonds communautaires que de financer des produits de qualité inférieure au même taux que des produits de bonne qualité.

>DEBUT DE GRAPHIQUE>

GRILLE COMMUNAUTAIRE DE CLASSEMENT DES CARCASSES DES GROS BOVINS

E - EXCELLENT P - MÉDIOCRE Tous les profils convexes à superconvexes: développement musculaire exceptionnel Tous les profils concaves à très concaves: développement musculaire réduit Cuisse: très rebondie Cuisse: peu développée Dos: large et très épais, jusqu'à la hauteur de l'épaule Dos: étroit avec os apparentsÉpaule: très rebondieÉpaule: plate avec os apparents Le tende de tranche déborde largement sur la symphyse (symphisis pelvis) Le rumsteak est très rebondi>FIN DE GRAPHIQUE>

3. CONCLUSIONS

Cumul des aides

3.1. Le coût des compensations à la charge du budget communautaire en 1991 était de 72 Mio ECU pour l'abandon définitif de la production laitière, de 27 Mio ECU pour la suspension temporaire des quantités de référence et de 14,5 Mio ECU pour l'abattage des animaux contaminés par la leucose enzootique bovine. Les services de la Commission ont proposé ces régimes tout en sachant parfaitement qu'avant l'intégration des nouveaux Länder dans la Communauté européenne, le 3 octobre 1990, des marchés avaient déjà été passés avec les anciens partenaires commerciaux de l'ancienne RDA concernant des livraisons de viande bovine financées en partie par des restitutions communautaires à l'exportation pour un montant total de 44 Mio ECU environ, qui supposaient l'abattage de 600 000 animaux environ. L'abattage d'un tel nombre d'animaux aurait pu jouer un rôle important dans la réduction du cheptel producteur de lait nécessaire pour atteindre le nombre de têtes prévu afin de respecter les quotas laitiers et, si tous les animaux abattus avaient été des bovins atteints par la maladie, dans l'éradication de la leucose enzootique bovine. Une fraction importante des 99 Mio ECU versés en 1991 au titre de la réduction de la production laitière et des 14,5 Mio ECU versés en 1992 au titre de l'abattage des animaux dans le cadre du programme d'éradication de la leucose enzootique bovine mis en oeuvre en 1991 aurait pu être économisée. En outre, le fait que le montant total des aides accordées directement ou indirectement pour l'abattage d'un animal en particulier dépassait largement sa valeur, comme l'ont montré les calculs des services vétérinaires allemands, est un exemple de mauvaise gestion des fonds communautaires. La Cour est consciente, à la lecture de la réponse de la Commission, des circonstances particulières auxquelles celle-ci était confrontée. La Cour est toutefois d'avis que le traitement du problème par la Commission présente un certain nombre de faiblesses, et ce pour les raisons suivantes:

a) le cumul des restitutions à l'exportation, de la prime à l'abattage dans le cadre de l'éradication de la leucose enzootique bovine et des primes à l'abandon de la production laitière, toutes aides qui se superposaient largement;

b) le fait que la Commission était pleinement consciente de ce cumul et souhaitait l'éviter;

c) le fait que les restitutions à l'exportation ont été octroyées pour des produits de qualité inférieure et, comme il est apparu par la suite, sans respecter les dispositions des contrats passés avec l'ex-URSS.

Contrôle des dépenses liées à l'éradication de la leucose enzootique bovine

3.2. La Commission n'a pas, dès le début, procédé à des contrôles sur place des dépenses liées à l'éradication de la leucose enzootique bovine, mais elle a changé de comportement, comme il est indiqué au point 2.13 ci-dessus et, par suite, l'Allemagne a été invitée à rembourser 11 Mio ECU. Ce fait souligne à quel point elle aurait dû remplir ses obligations sans attendre.

Restitutions à l'exportation

3.3. Dans le cadre de la réunification allemande, la Commission ne pouvait être consciente des problèmes de qualité éventuellement créés par les dispositions contractuelles, lorsqu'elle a proposé la réglementation autorisant les restitutions à l'exportation spéciales pour la viande bovine originaire des nouveaux Länder. La décision de la Commission relative à l'octroi de restitutions au moment où elle a été prise était raisonnable. Il est toutefois apparu, par la suite, qu'une quantité importante de cette viande bovine ne respectait pas les spécifications contractuelles dans le cadre du marché avec l'ex-URSS. De surcroît, et indépendamment de ce cas particulier, la Cour insiste sur le fait qu'elle avait déjà, dans son rapport spécial n° 7/93 (14), attiré l'attention sur le problème général des restitutions accordées à des exportations de produits de qualité inférieure ou déclassés. Dans ces conditions, la Cour suggère à la Commission de réexaminer sa politique en matière d'octroi de restitutions pour des produits de ce type.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes en sa réunion du 10 avril 1997.

Par la Cour des comptes

Bernhard FRIEDMANN

Président

(1) Source: données statistiques de l'Office pour les maladies virales des animaux (Bundesanstalt für Viruserkrankungen der Tiere).

(2) Décision du Conseil 90/424/CEE du 26 juin 1990 (JO n° L 224 du 18. 8. 1990).

(3) Décision de la Commission 92/5/CEE du 3 décembre 1991 (JO n° L 4 du 9. 1. 1992).

(4) Règlement (CEE) n° 2762/90 de la Commission du 27 septembre 1990 (JO n° L 267 du 29. 9. 1990).

(5) Règlement (CEE) n° 2769/90 de la Commission du 27 septembre 1990 (JO n° L 267 du 29. 9. 1990).

(6) Source: données relatives aux restitutions à l'exportation fournies sur support magnétique par HZA Hamburg-Jonas, l'organisme payeur responsable.

(7) Règlement (CEE) n° 3577/90 du Conseil du 4 décembre 1990 (JO n° L 353 du 17. 12. 1990).

(8) Source: déclarations de dépenses présentées par l'Allemagne à la Commission pour les lignes budgétaires B1-2 0 6 6 et B1-2 0 6 7 et pour les campagnes se terminant respectivement le 15 octobre 1991 et le 15 octobre 1992.

(9) Règlement (CEE) n° 3776/90 de la Commission du 19 décembre 1990 (JO n° L 364 du 28. 12. 1990).

(10) Règlement (CEE) n° 775/87 du Conseil du 16 mars 1987 (JO n° L 78 du 20. 3. 1987).

(11) Source: déclarations de dépenses présentées par l'Allemagne à la Commission pour les lignes budgétaires B1-2 0 6 6 et B1-2 0 6 7 et pour les campagnes se terminant respectivement le 15 octobre 1991 et le 15 octobre 1992.

(12) Source: Office statistique fédéral allemand (Statistisches Bundesamt), Wiesbaden.

(13) Source: Office statistique fédéral allemand (Statistisches Bundesamt), Wiesbaden.

(14) Rapport spécial n° 7/93 (JO n° C 53 du 19. 2. 1994).

ANNEXE 1

(mentionnée au point 2.5)

EXEMPLE DES AIDES VERSÉES AU TITRE DE L'ABATTAGE DE LA VACHE N° 3409

Caractéristiques

Lactation: 8 ans

Le poids vif était de 400 kg et le poids mort de 211 kg.

La viande était classée dans la catégorie P2 (correspondant à la qualité la plus basse dans la classification EUROP).

>TABLE>

>TABLE>

RÉPONSES DE LA COMMISSION

DÉCLARATION PRÉLIMINAIRE

1. Au préalable, il semble essentiel de rappeler le contexte politique très particulier dans lequel les mesures relatives à la réunification allemande ont été prises.

L'objectif politique arrêté par l'Allemagne, accepté par le Conseil et la Commission, était simple et clair: il fallait intégrer les cinq nouveaux Länder dans la Communauté, et donc dans la Politique Agricole Commune, dans des délais très brefs. Cela impliquait que toutes les règles de la PAC, avec ses avantages, ses contraintes et ses disciplines, soient appliquées aux nouveaux Länder sans transition aucune et même, dans le cas du lait, de façon rétroactive. C'est ce qui explique la décision de réduire de façon drastique la production de lait grâce à un programme combiné de cessation d'activité et d'abattage massif du cheptel.

Pour que cette volonté politique, très clairement exprimée au plus haut niveau, se traduise dans les faits dans les meilleures conditions possibles, la Commission a demandé à ses services que l'opération se fasse au moindre coût possible pour les finances communautaires (d'où, par exemple, la prise en charge, négociée par les services de la Commission, d'un complément national à la restitution normale); et qu'aucune perturbation ne soit apportée au marché communautaire (d'où la raison pour laquelle la Commission a soutenu une opération importante de ventes sur les pays tiers, l'URSS notamment, qui a encore été organisée par le gouvernement de l'ancienne RDA).

Au moment où la réunification s'est réalisée, dans les conditions politiques mentionnées, la Commission s'est trouvée confrontée à une situation de marché, surtout dans le secteur de la viande bovine, extrêmement grave. Il faut aussi bien tenir compte du contexte politique dans lequel la réunification allemande a été réalisée ainsi que du bouleversement entraîné, dans la gestion des marchés agricoles, par l'entrée immédiate dans la Communauté des nouveaux Länder.

L'impératif politique était en conséquence d'aider l'ancienne RDA à opérer sans délai les adaptations requises par l'appartenance à la Communauté et de réduire le plus possible les perturbations qui pourraient en résulter sur le marché communautaire. Il était indispensable de prendre les décisions très rapidement et dans une large entente avec le gouvernement allemand, lequel allait devoir faire face à des dépenses considérables. Bien qu'un certain nombre d'erreurs fussent apparues ultérieurement et qu'il eût fallu remédier à leurs conséquences, l'opération dans son ensemble a constitué un très beau succès.

2. Quant au suivi de l'application des mesures prises, la Commission n'est pas restée inactive: Une enquête a été effectuée au titre des dépenses vétérinaires pour les programmes leucose 1991/92/93, enquête qui a débouché sur une procédure de récupération (en instance). Des discussions ont encore eu lieu en octobre 1996 entre les services de la Commission et les autorités allemandes. Il s'agit donc d'un dossier non clos. En ce qui concerne le problème de double paiement ou de paiement indu pour l'abattage éradication leucose, les enquêtes de la Commission ont débouché sur des procédures pénales en Allemagne et l'envoi d'une lettre annonçant un ordre de recouvrement de 20 Mio DM.

Outre le sujet mentionné par la Cour, le FEOGA a, dès novembre 1991, initié et amené les autorités allemandes à collaborer à une enquête sur les exportations vers la Pologne d'animaux faussement déclarés reproducteurs de race pure. Cette action du FEOGA a abouti, dans l'apurement des comptes de l'exercice 1991, à une correction financière de 54 Mio DM.

Ainsi également, après que toutes les opérations d'exportation ancienne RDA ont été soldées, soit fin 1993, a débuté une autre enquête qui a porté spécifiquement sur le dossier objet du rapport des auditeurs de la Cour. Des corrections financières s'élevant à 30 DM, pour trois montants différents d'irrégularités relevées par la Commission dans cette opération d'exportations de viandes bovines vers l'ex-URSS, ont été imposées dans l'apurement des comptes 1992.

Cette activité montre, si besoin était, qu'en dépit de tout ce qui a été indiqué précédemment, s'agissant du contexte politico-économique de la réunification, la Commission a eu le souci majeur de protéger les intérêts financiers de la Communauté et de corriger les irrégularités constatées, bien que «les circonstances» pouvaient inciter à la clémence.

Restitutions à l'exportation

1.5. Pour les exportations de l'ancienne RDA, outre le paiement d'un complément à la restitution, la Commission a fixé, pour plusieurs produits, les quantités dépassant le stock normal visé à l'article 7 du règlement (CEE) n° 3577/90. Et c'est en conséquence de cela que, pour une quantité de viande bovine de 158 000 tonnes, considérée comme «stock normal», les restitutions à l'exportation qui ont été octroyées n'ont pas été financées par le FEOGA, mais prises en compte par le budget national allemand.

2. OBSERVATIONS

Cumul d'aides

2.1.-2.4. La Cour affirme que les services de la Commission étaient conscients du danger de cumul des aides pour les mêmes animaux. Même si, dans la pratique, de tels cas ont pu se produire, la Commission souligne qu'il s'agissait de mesures différentes, avec des objectifs différents, des conditions d'octroi différentes et qui étaient applicables à un nombre différent d'animaux.

- Les compensations prévues pour les producteurs de lait dans l'ancienne RDA aux annexes V et VI du règlement (CEE) n° 3577/90 du Conseil du 4 décembre 1990 n'ont pas eu pour objet d'indemniser le producteur pour l'abattage d'une vache laitière, mais de lui payer un certain montant pour la réduction de son droit de produire du lait sans paiement du prélèvement supplémentaire auquel les producteurs de l'ancienne RDA étaient soumis suite à la réunification. La Commission n'estime pas qu'il convienne de présenter, comme il est fait dans l'annexe 1 du rapport, cette indemnisation dans les calculs du montant qu'un producteur déterminé en Allemagne de l'Est a reçu pour une seule et même vache.

- En ce qui concerne particulièrement les restitutions à l'exportation, il faut noter qu'elles sont indépendantes des autres aides, leur octroi ayant pour seul objectif de dégager le marché communautaire de la surproduction afin de maintenir un niveau de prix de marché acceptable. D'un point de vue économique, cela ne change rien si ce sont les mêmes animaux qui ont été exportés pour lesquels une autre aide (comme le stockage privé, le stockage public, la cessation de la production laitière, etc.) a déjà été payée ou si ce sont d'autres animaux qui sont exportés. La restitution permet de dégager une augmentation rapide de l'offre qui n'a pas pu être absorbée par le marché interne.

La Commission ne voit pas d'objection à l'octroi, pour une seule et même vache, d'indemnités sous l'angle de la décision 90/424/CEE (programme d'éradication de la leucose) et des restitutions à l'exportation au cas où la viande de cette vache a été exportée vers un pays tiers par la suite. Tandis que l'indemnité prévue dans le cadre d'un programme d'éradication de maladie est octroyée au propriétaire de la vache, la restitution à l'exportation vise un but tout à fait différent et est donné non au propriétaire de la vache, mais à l'exportateur de viande pour permettre de dégager les excédents sur le marché de la viande.

Par ailleurs, les exportateurs allemands avaient un droit aux restitutions à l'exportation à partir du 3 octobre 1990 et toute solution restrictive en matière de viande bovine pour l'ancienne RDA aurait constitué une violation de l'égalité de traitement, principe qui est consacré dans l'ensemble des OCM.

Limiter l'indemnisation pour la réduction de la production de lait aux seules vaches indemnes de la leucose, mais néanmoins à abattre pour respecter les quotas laitiers, aurait constitué non seulement un traitement différent par rapport à ce que l'on avait fait dans l'ancienne Communauté, mais aurait aussi ignoré la différence fondamentale qui existe entre la valeur d'une vache et le droit de produire du lait sous le régime de quotas communautaire. Le droit de produire sans prélèvement supplémentaire vaut de loin plus qu'une vache laitière.

2.2.-2.3. La Cour des comptes a cherché à savoir s'il avait été tenu compte des diverses questions qui se posaient quant au financement du secteur de la viande bovine dans les nouveaux Länder. En la matière les négociations ont été menées et la politique mise en oeuvre au plus haut niveau par des responsables parfaitement avertis des problèmes. La Commission ordinairement ne garde pas trace des discussions qui se tiennent à haut niveau, mais seulement de leur résultat. Le montant accordé en l'occurrence a été considérablement inférieur à ce que demandaient initialement les autorités allemandes.

En outre, en ce qui concerne le financement de la réduction de la production laitière, la possibilité envisagée par les services de la Commission de financer d'abord l'éradication de la leucose bovine (citée au point 2.2) a été soulevée dans la foulée d'un processus négociateur très rapide et après que le Conseil a arrêté le règlement (CEE) n° 3577/90 du 4 décembre 1990, par lequel le régime des quotas applicable en ancienne RDA a été finalement mis en place et dont les mesures provisoires contenant ledit régime avaient déjà été adoptées par le règlement (CEE) n° 2684/90 du 26 septembre 1990.

Cette considération, dépassée donc par les événements, n'avait aucune chance d'être prise en compte étant donné qu'elle allait à l'encontre des différents objectifs fixés pour chaque action (voir réponse globale aux points 2.1-2.4). Sa prise en compte aurait entraîné un traitement discriminatoire vis-à-vis des producteurs de l'ancienne RDA par rapport à celui appliqué au reste des producteurs communautaires. Il est donc évident que d'autres considérations, conçues aussi pendant ce processus, ont prévalu, étant quant à elles plus en harmonie avec les normes et les pratiques communautaires.

2.5. La présentation à l'annexe 1 fait un cumul de chiffres dont la Commission conteste la pertinence, car la présentation ne tient pas compte des différents objectifs de chaque mesure et des conditions propres à chaque mesure qui étaient à respecter. La décision politique qui a été prise par la Commission a été de donner une priorité absolue à la réalisation rapide des objectifs alors fixés pour chaque mesure. La Commission, avec le recul du temps, a tout lieu d'être satisfaite que les objectifs fixés:

- réduction de la production du lait,

- diminution potentielle de la production bovine,

- éradication de la leucose bovine,

- stabilisation des prix de marché

et

- empêchement d'une augmentation importante des interventions

aient été pleinement atteints et ce à court terme, en limitant les dépenses communautaires au strict minimum et en évitant des dépenses supplémentaires et importantes à financer à charge du budget du FEOGA.

Programme d'éradication de la leucose bovine enzootique - Land de Brandebourg

2.7. Les erreurs établies par la Cour dans l'exécution de cette mesure ayant pour conséquence une sur-déclaration des dépenses au FEOGA, les recouvrements y relatifs seront poursuivis par les services de la Commission.

Éradication de la leucose bovine enzootique - Demandes suspectes

2.8.-2.9. Ce cas, comme d'autres semblables, fait l'objet d'un suivi par la Commission. Les autorités allemandes elles-mêmes ont, à l'instigation de la Commission, poursuivi judiciairement les fautifs.

La dernière réponse des autorités allemandes sur les exportations originaires de l'ancienne RDA date du 4 novembre 1996.

Contrôles effectués sur place par la Commission sur les dépenses relatives à l'éradication de la leucose bovine enzootique

2.11. La Commission a commencé ses contrôles sur place à partir d'avril 1995, les conclusions ont été communiquées aux autorités allemandes en décembre 1995 avec demande de recouvrer 20 Mio DM sur les années 1991 et 1992.

2.12. Dans sa réponse au point 2.4, la Commission a expliqué qu'il n'est pas gardé trace de la discussion tenue à haut niveau, mais seulement du résultat de celle-ci.

En outre, la Commission n'estime pas que l'on ne puisse pas cumuler les différentes aides et souligne que les compensations finalement demandées par l'Allemagne étaient de loin plus basses que ce qui était initialement demandé, et étaient estimées être en ligne avec la réalité du marché.

Restitutions à l'exportation - Examen général des aspects touchant la qualité

2.15.-2.16. La Commission n'a pas été consultée sur les clauses commerciales en cause, car elles ont été établies entre l'ancienne URSS et l'ancienne RDA à une date antérieure à la réunification.

Quoi qu'il en soit, le seul critère valable pour la Commission est celui selon lequel, pour l'octroi des restitutions à l'exportation, le produit en question doit être de qualité saine, loyale et marchande [article 13 du règlement (CEE) n° 3665/87]. Une restitution ne peut être octroyée ou refusée selon la portée des clauses contractuelles, indépendamment des critères de qualité applicables dans toute l'Union. En général, si le pays acheteur pose des conditions spéciales quant à la nature de la viande, des certificats vétérinaires peuvent être établis à sa demande ou à celle de l'exportateur. Cette demande n'a pas été faite, et les conditions dans les nouveaux Länder à cette date n'étaient pas des plus adéquates en vue de la réalisation de contrôles vétérinaires efficaces.

Étant donné l'avis vétérinaire sur l'aptitude à la consommation humaine de la viande en question, la Commission ne peut pas refuser le financement des restitutions éligibles au titre de l'article 13 du règlement (CEE) n° 3665/87.

2.17. Il serait en effet souhaitable en principe de moduler les restitutions à l'exportation en fonction de la qualité de la viande, mais il serait impossible de maintenir dans des limites raisonnables des dépenses de gestion et de contrôle y afférentes. La nomenclature actuelle des restitutions prévoit un montant différencié entre, d'une part, les gros bovins mâles et leurs viandes, et, d'autre part, les animaux femelles et leurs viandes. Cette distinction implique déjà une série de contraintes administratives ainsi que des mesures de contrôle assez lourdes. Pour différencier selon la qualité de la viande, il faudrait créer des lignes tarifaires pour chaque classement de carcasse et chaque coupe de viande, y attribuer des taux de restitution différenciés et introduire des mesures de contrôle supplémentaires, notamment en cas d'exportation de morceaux désossés, qui représentent plus de 80 % des exportations totales de viande bovine fraîche ou congelée.

3. CONCLUSIONS

Cumul d'aides

3.1. La Cour conclut que les services de la Commission n'ont pas montré le soin et la diligence nécessaires en proposant les mesures prises en ancienne RDA. Elle avance l'idée que la conclusion de contrats d'exportation entre l'ancienne RDA et ses partenaires commerciaux aurait pu résoudre tous les problèmes existants.

La Commission ne partage pas cette conclusion qui se base sur un cumul d'aides à objectifs différents et qui, de l'avis de la Commission, ne tient pas compte, ni de la situation complexe et chaotique dans laquelle l'on se trouvait, ni des différents objectifs à atteindre pour résoudre les problèmes auxquels l'Allemagne et la Commission étaient confrontées.

Par ailleurs, dans son point 2.16, la Cour rappelle des clauses contractuelles soviétiques qui réduisent la viande admissible à celle venant des LPG's exempts de leucose depuis six mois au minimum. Dans la mesure où les soviétiques revendiquaient de la viande venant des animaux exempts de leucose, il n'est pas réaliste de conclure que la restitution à l'exportation aurait pu rendre inutile l'octroi de la prime à l'éradication de la leucose. Par ailleurs, l'existence d'un contrat avec l'ex-URSS n'offrait en soi aucune garantie de l'exportation des quantités en cause, qui n'auraient pas été mobilisées sans les financements communautaires et nationaux.

En ce qui concerne l'allégation de mauvaise gestion de fonds communautaires, la Commission exprime son désaccord et renvoie aux réponses données sous les points 2.1 à 2.5.

Restitutions à l'exportation

3.3. En ce qui concerne la suggestion finale de la Cour, la Commission admet qu'il serait souhaitable d'appliquer la mesure en cause; elle estime toutefois qu'il est malheureusement irréaliste de subordonner les restitutions à l'exportation au degré de qualité du produit, car cela impliquerait des contrôles rigoureux portant sur la classification de toutes les viandes abattues dans l'Union européenne et sur l'entreposage et le transport de toutes les viandes dans l'hypothèse où l'on voudrait déterminer avec un minimum de certitude la qualité à l'exportation.

Il n'existe à l'heure actuelle aucun autre critère que celui qui exige une «qualité saine, loyale et marchande» du produit. Aller au-delà reviendrait à faire surgir plus de problèmes que l'on en résoudrait effectivement en termes de contrôle et de gestion du régime; cela irait de toute évidence à l'encontre de la tendance à la simplification que la Commission s'efforce de suivre en matière de restitutions à l'exportation; le dernier inconvénient, et non le moindre, c'est qu'il serait très difficile en pareil cas de déceler et de prévenir les tentatives visant à contourner ces conditions supplémentaires.

La Commission invitera toutefois les États membres à veiller tout particulièrement au respect de la condition de «qualité saine, loyale et marchande» lors de l'examen des documents présentés par les bénéficiaires aux fins de l'exportation.