Décision de la Commission

du 12 juillet 2000

concernant le régime d'aides intitulé "Mesures destinées à améliorer la qualité de l'environnement intérieur" que la Suède envisage de mettre à exécution

[notifiée sous le numéro C(2000) 2239]

(Le texte en langue suédoise est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

(2000/733/CE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,

vu le règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE(1),

vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

vu la décision de la Commission du 18 janvier 2000(2) d'ouvrir une procédure conformément à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE à l'égard de l'aide C 2/2000,

après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations(3), et vu ces observations,

considérant ce qui suit:

1. PROCÉDURE

(1) Par lettre du 19 novembre 1999, enregistrée le 22 novembre 1999, la Suède a notifié à la Commission l'aide envisagée en faveur de sociétés de logement privées et communales ainsi que de propriétaires d'immeubles.

(2) Par lettre du 29 février 2000, la Commission a informé la Suède de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE à l'égard de cette aide.

(3) La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes(4). La Commission a invité les intéressés à présenter leurs observations sur l'aide en cause.

(4) La Commission a reçu des observations de la part des autorités suédoises par lettre du 19 mai 2000, enregistrée le 25 mai 2000. Elle n'a pas reçu d'autres observations.

2. DESCRIPTION DÉTAILLÉE DE L'AIDE

(5) La mesure notifiée est une modification d'un régime d'aides à l'investissement en faveur de l'environnement, approuvé le 20 juillet 1999 sur la base de l'encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement(5). L'objectif général du régime est d'inciter les communes et les entreprises à réaliser des projets qui contribuent, sur le plan écologique, à promouvoir un développement durable au bénéfice de la société suédoise. Ce régime restera en vigueur jusqu'à la fin de 2001 et le nombre de bénéficiaires est de 101 à 500.

(6) L'aide est accordée sous la forme de subventions. Ouvrent droit à ces subventions:

- les projets réalisés directement par une commune,

- les projets qu'une commune fait réaliser par voie d'appel d'offres conformément à la réglementation applicable,

- les projets destinés au développement de l'activité économique d'une manière générale, et

- les projets réalisés par des entreprises individuelles.

(7) Le régime initial définissait six objectifs. Les projets ouvrant droit à une aide devaient réduire la pression sur l'environnement, accroître l'efficacité au niveau de l'utilisation de l'énergie et des ressources naturelles, favoriser l'utilisation de matières premières renouvelables, accroître le recyclage, la réutilisation et la récupération, contribuer à préserver et à renforcer la diversité biologique et préserver les valeurs liées à l'environnement ou, enfin, contribuer à améliorer le cycle des substances nutritives des végétaux.

(8) Pour ouvrir droit à une aide, les investissements doivent avoir une incidence bénéfique sur l'environnement qui dépasse sensiblement les normes imposées par la loi ou toute autre réglementation; les coûts ouvrant droit à une aide sont des coûts d'investissement en terrains, bâtiments et équipements de nature à conduire à une amélioration sensible de l'environnement. Ces coûts sont strictement limités aux investissements supplémentaires nécessaires pour atteindre les objectifs environnementaux. L'intensité brute de l'aide est de 30 % des coûts ouvrant droit à l'aide. Les projets seront également censés promouvoir l'emploi.

(9) Le budget total s'élève à 6,8 milliards de couronnes suédoises (SEK) (environ 791 millions d'euros) pour la période 1998-2001. Selon les autorités suédoises, le reliquat des fonds disponibles s'élève à environ 1 milliard de SEK. Aucune ressource supplémentaire ne sera affectée au financement de la modification décrite plus haut. Les subventions au titre de l'amélioration de la qualité de l'environnement intérieur devraient représenter 5 % environ du reliquat budgétaire, soit 50 millions de SEK (6 millions d'euros environ).

2.1. Modification faisant l'objet de la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE

(10) Les autorités suédoises proposent d'ajouter un septième objectif au régime. Elles souhaitent accorder des subventions aux particuliers ainsi que directement aux communes et aux sociétés de logement communales ou privées et aux propriétaires d'immeubles qui rénovent des bâtiments dans le but de réduire la présence de substances ou de matériaux allergisants ou présentant d'autres risques pour la santé. Le but visé est de réduire la prévalence de maladies pouvant être liées à la mauvaise qualité de l'environnement intérieur. Il peut être dangereux de séjourner dans des locaux qui contiennent, par exemple, du radon, qui sont insuffisamment ventilés ou qui sont humides.

(11) Une subvention ne sera accordée qu'à la condition que le projet de rénovation à lui seul ou en combinaison avec d'autres mesures contribue à la réalisation d'un au moins des six objectifs environnementaux initiaux. On doit également pouvoir attendre du projet qu'il contribue à améliorer l'emploi. Comme pour le reste du régime, les coûts ouvrant droit à une aide sont strictement limités aux investissements supplémentaires nécessaires pour satisfaire aux objectifs environnementaux et l'intensité brute de l'aide est de 30 % des coûts ouvrant droit à celle-ci.

(12) Exemples de mesures ouvrant droit à des subventions au titre du nouvel objectif:

- réfection de systèmes de ventilation déficients,

- réparation des dommages causés aux bâtiments par l'humidité et les moisissures,

- élimination du radon en excès dans les bâtiments (des subventions sont déjà disponibles pour les logements privés).

(13) Exemples de la manière dont une mesure relevant du nouvel objectif peut également satisfaire à certains objectifs environnementaux déjà couverts par le régime:

- lors de la réfection d'un système de ventilation, la présence de substances dangereuses pour la santé peut être réduite tout en permettant d'améliorer l'efficacité énergétique,

- lors de la réparation de dommages causés par l'humidité et les moisissures, le choix peut se porter sur des matériaux et des méthodes de construction qui favorisent l'utilisation de matières premières renouvelables ou facilitent la réutilisation ou le recyclage.

(14) Exemples de mesures n'ouvrant pas droit à une aide au titre de cet objectif:

- travaux sur des bâtiments neufs,

- frais courants d'exploitation et d'entretien, tels que le nettoyage des conduits de ventilation,

- réaménagement n'ayant pas d'effets dans le domaine de la santé ou de l'environnement, comme par exemple la modification de l'agencement intérieur,

- mise aux normes édictées par la loi ou par d'autres réglementations.

(15) La Commission doutait que les mesures notifiées soient compatibles avec le traité CE pour les raisons suivantes:

- les investissements destinés à améliorer l'environnement à l'intérieur des bâtiments ne sont pas expressément mentionnés dans l'encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement. Cet environnement repose sur le principe du pollueur-payeur et vise les effets des processus de production sur l'environnement extérieur, comme le montrent les exemples d'investissements ouvrant droit à une aide cités au point 1.5.1 de l'encadrement, à savoir la réduction des émissions, l'élimination des déchets et le recyclage,

- les subventions accordées aux sociétés de logement et aux propriétaires d'immeubles en vue du financement de travaux de rénovation peuvent constituer des aides au fonctionnement plutôt que des aides à l'investissement. Les aides au fonctionnement sont des aides qui évitent aux entreprises d'assumer des frais de fonctionnement courants qu'elles doivent normalement supporter dans le cadre de leurs activités(6). En l'espèce, on peut considérer que le fait de maintenir les bâtiments qu'elle possède dans un état tel qu'ils ne constituent pas un risque pour la santé fait partie de l'activité normale des sociétés de logement ainsi que des autres propriétaires d'immeubles.

3. OBSERVATIONS DE LA SUÈDE

3.1. Encadrement des aides à l'environnement

(16) Les autorités suédoises reconnaissent que l'environnement intérieur n'est pas expressément mentionné dans l'encadrement des aides à l'environnement. Elles admettent également que cet environnement a été introduit pour une période transitoire - jusqu'à ce que le principe du pollueur-payeur soit pleinement mis en oeuvre - afin de permettre aux États membres d'accorder des aides à l'investissement pour la protection de l'environnement. Toutefois, le fait que l'encadrement ne mentionne pas expressément l'environnement intérieur ne doit pas être interprété comme signifiant l'exclusion d'aides ayant cette finalité. Ces mêmes autorités font valoir que le principe du pollueur-payeur ne couvre pas les dommages aux personnes, lesquels sont couverts par la responsabilité civile. Or, la protection de l'environnement au sens de l'encadrement vise également à réduire l'émission de polluants nocifs pour la santé humaine. La mesure notifiée vise le même objectif, à savoir la protection de la santé humaine par une réduction de la présence de substances allergisantes ou nocives pour la santé dans l'environnement intérieur.

3.2. Aide au fonctionnement ou aide à l'investissement

(17) Pour certaines substances nocives pour la santé, comme le radon, il existe des normes obligatoires, ce qui implique que les aides ne peuvent être octroyées que pour des investissements permettant de ramener les concentrations à des niveaux inférieurs à ces normes. Pour d'autres substances, telles que les moisissures et les autres émissions organiques, il n'existe pas de normes précises. Le propriétaire du bâtiment n'est donc pas obligé de remédier au problème. Il est pourtant évident que des concentrations élevées de ces substances constituent un problème pour les personnes qui souffrent d'asthme ou d'allergies.

(18) Les subventions constitueraient une aide au fonctionnement si elles étaient accordées pour les entretiens de routine et pour des mesures que les propriétaires sont dans l'obligation légale de prendre. Les entretiens de routine ne peuvent bénéficier d'aucune aide. Étant donné que les aides ne peuvent être octroyées que pour des mesures pour lesquelles il n'existe aucune norme contraignante, ou pour des mesures conduisant à un dépassement de ces normes, il ne s'agit pas d'aides au fonctionnement.

3.3. Santé publique

(19) Pour prévenir les maladies et autres inconvénients liés à l'environnement, il est important que l'environnement intérieur soit bon et salubre. Les allergies, l'asthme et les autres problèmes respiratoires sont en augmentation. Il est évident que l'environnement intérieur affecte les asthmatiques, les allergiques et les personnes qui surréagissent et l'on se demande actuellement si une mauvaise qualité de l'environnement intérieur ne peut pas être l'une des causes de la fréquence accrue des allergies. Certains indices montrent qu'il est particulièrement important que l'environnement intérieur des enfants, à savoir les maisons, les écoles et les crèches soit de bonne qualité. Les pollutions intérieures telles que le radon et la fumée du tabac conduisent en outre au cancer. Une bonne ventilation réduit l'exposition à ces substances cancérigènes. Pour ces raisons, les investissements conduisant à améliorer la ventilation, essentiellement dans les logements, les écoles et les crèches sont particulièrement importants pour la santé publique.

4. ÉVALUATION DE L'AIDE

4.1. Applicabilité de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE

(20) Dans la mesure où les subventions au titre de ce nouvel objectif sont accordées pour des projets réalisés directement par les communes ou versées directement aux particuliers, sans lien avec une quelconque activité économique, elles ne sont pas couvertes par l'article 87, paragraphe 1, du traité CE. Les subventions versées aux sociétés de logement et aux propriétaires d'immeubles pour effectuer des travaux de rénovation sont quant à elles visées par l'article 87, paragraphe 1, du traité CE, dans la mesure où elles confèrent à leurs bénéficiaires un avantage économique susceptible d'affecter les échanges entre États membres.

4.2. Compatibilité de l'aide avec l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE

(21) La Commission continue d'estimer que l'encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement ne peut pas s'appliquer aux aides destinées à l'environnement intérieur. Elle est néanmoins arrivée à la conclusion que les aides à l'investissement notifiées peuvent être approuvées sur la base de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE, dans la mesure où elles contribuent à la santé publique, à la protection de la santé et de la sécurité des travailleurs ainsi que de l'environnement, qui sont des objectifs communautaires d'intérêt commun (voir les articles 137, 162 et 174 du traité).

4.2.1. Applicabilité de l'encadrement des aides pour la protection de l'environnement

(22) La Commission nourrissait certains doutes sur la question de savoir dans quelle mesure l'encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement(7) ne couvre que l'environnement extérieur, ou s'il pouvait servir de base permettant d'approuver, en vertu de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE, des aides destinées à améliorer l'environnement intérieur.

(23) Dans leurs observations, les autorités suédoises reconnaissent que l'encadrement des aides pour la protection de l'environnement a été adopté pour permettre aux États membres d'accorder des aides en faveur de la protection de l'environnement durant une période transitoire avant que le principe du pollueur-payeur ne soit pleinement mis en oeuvre. Elles prétendaient également que l'objectif ultime de l'encadrement est identique à celui des aides en question, à savoir la protection de la santé humaine.

(24) Après avoir examiné ces aides et tenu compte des justifications présentées par les autorités suédoises, la Commission est parvenue à la conclusion que l'objectif essentiel des aides est d'améliorer directement la santé publique, sans amélioration préalable de l'environnement extérieur. L'encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement n'est donc pas applicable.

4.2.2. Aide au fonctionnement ou aide à l'investissement

(25) La Commission s'est demandée dans quelle mesure les aides aux sociétés de logement et aux autres propriétaires d'immeubles visant à financer des travaux de rénovation ne constituaient pas une aide au fonctionnement plutôt qu'une aide à l'investissement comme il était indiqué dans la notification.

(26) Les autorités suédoises prétendent que ces aides doivent être considérées comme des aides à l'investissement dans la mesure où les investissements sont réalisés en l'absence de normes environnementales obligatoires ou pour obtenir des résultats dépassant ceux qu'exigent les normes en question. Les aides à l'investissement visant à atteindre des normes obligatoires seraient des aides au fonctionnement. La Commission n'accepte pas cette manière d'opérer une distinction entre les deux types d'aide. Selon l'actuel encadrement des aides pour la protection de l'environnement, il est possible dans certaines conditions d'accorder des aides à l'investissement pour permettre aux entreprises de s'adapter plus facilement à de nouvelles normes environnementales.

(27) Selon la définition établie par la Cour de justice des Communautés européennes(8), les aides au fonctionnement sont des aides qui permettent aux entreprises de ne pas avoir à assumer des frais généraux d'exploitation qu'une entreprise doit supporter dans le cadre de ses activités normales, tels que les salaires et les paiements financiers courants. Bien que les propriétaires de bâtiments soient tenus de maintenir ceux-ci en bon état pour pouvoir continuer à exercer leur activité, l'aide est accordée pour des investissements ponctuels. La Commission en conclut donc qu'il ne s'agit pas d'aides au fonctionnement.

4.2.3. Autres dispositions pertinentes du traité CE

Article 137

(28) Cet article prévoit que la Commission soutient et complète l'action des États membres afin d'améliorer le milieu de travail pour protéger la santé et la sécurité des travailleurs. Cette disposition peut être pertinente en l'espèce dans la mesure où les aides à l'investissement sont accordées pour les bâtiments d'une entreprise qui constituent des lieux de travail. Selon la notification, les aides ne seront accordées que pour des travaux de rénovation ayant une incidence à la fois sur la santé et sur l'environnement, et une entreprise ne peut bénéficier d'une aide que si son projet entraîne des améliorations significatives.

Article 152

(29) Selon cet article, l'action de la Communauté, qui complète les politiques nationales, porte sur l'amélioration de la santé publique et la prévention des maladies et des affections humaines et des causes de danger pour la santé humaine. La communication de 1993 de la Commission concernant le cadre de l'action dans le domaine de la santé publique(9) prévoyait huit programmes d'action. Les actions concernant les maladies liées à l'environnement y étaient considérées comme prioritaires pour la Communauté. Les maladies imputables aux modifications de l'environnement et aux milieux de travail étaient citées parmi les défis de santé publique posés aux États membres. Il y était notamment indiqué qu'un certain nombre de problèmes de santé sont dus à des modifications de l'environnement qui résultent de l'évolution économique et technique. Il était également rappelé que la fréquence accrue des maladies respiratoires et de certaines formes de cancers notamment pouvait être imputable à ces modifications.

(30) Le 8 juin 1999 et le 18 novembre 1999 le Conseil a adopté deux résolutions dans le domaine de la santé publique(10). Les facteurs de santé conditionnés par l'environnement y sont cités comme l'un des principaux défis auxquels sont confrontés les États membres et ceux-ci sont invités à tenir compte des effets sur la santé lorsqu'ils coordonnent leurs propres politiques dans divers domaines.

(31) Le 29 avril 1999, le Parlement européen et le Conseil ont adopté la décision 1296/1999/CE portant adoption d'un programme d'action communautaire relatif aux maladies liées à la pollution, dans le cadre de l'action dans le domaine de la santé publique (1999-2001)(11). L'objectif général du programme est l'adoption de mesures contre les maladies provoquées ou aggravées par la pollution de l'environnement. Au point 6 de l'exposé des motifs, il est indiqué que la prévention des maladies liées à la pollution doit inclure des mesures visant les sources et les concentrations de polluants ainsi que la limitation des expositions.

(32) Le 16 mai 2000, la Commission a adopté une communication au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions sur la stratégie de la Communauté européenne en matière de santé ainsi qu'une proposition de décision du Parlement européen et du Conseil adoptant un programme d'action communautaire dans le domaine de la santé publique (2001 à 2006)(12). Le programme contribuera à améliorer la santé de la population et à réduire la mortalité précoce dans la Communauté en s'attaquant aux causes sous-jacentes d'une mauvaise santé par des mesures efficaces de promotion de la santé et de prévention de la maladie. L'importance du lien entre santé publique et environnement s'y trouve soulignée.

(33) La mise en oeuvre de l'article 152 montre que la prévention des maladies, au premier rang desquelles les maladies imputables tant à l'environnement externe qu'à l'environnement intérieur constitue une priorité communautaire. En l'espèce, c'est la politique nationale d'environnement qui contribue à la protection de la santé des personnes conformément au principe de subsidiarité et à la résolution du Conseil du 18 novembre 1999.

Article 174

(34) Selon cet article, la politique de la Communauté dans le domaine de l'environnement contribue à la protection de la santé des personnes.

5. CONCLUSIONS

(35) La mesure promouvra le développement de la santé publique, à l'instar de la politique communautaire dans ce domaine. Compte tenu par ailleurs de la modicité du budget prévu pour le financement de cette mesure et du fait que les coûts ouvrant droit à l'aide et l'intensité de celle-ci sont les mêmes que pour les éléments déjà autorisés du régime, on peut en conclure que ces aides faciliteront le développement de certaines activités économiques sans affecter les échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun. La Commission décide donc de clore la procédure formelle par une décision positive fondée sur l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

L'aide d'État que la Suède envisage de mettre à exécution pour améliorer l'environnement intérieur des bâtiments sur la base du règlement portant modification du règlement (1998:23) relatif aux aides d'État aux programmes d'investissement locaux qui contribuent, sur le plan écologique, à promouvoir un développement durable au bénéfice de la société suédoise est compatible avec le marché commun au titre de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE.

La mise à exécution de cette aide est par conséquent autorisée.

Article 2

Le Royaume de Suède est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le 12 juillet 2000.

Par la Commission

Mario Monti

Membre de la Commission

(1) JO L 83 du 27.3.1999, p. 1.

(2) Lettre à la Suède du 29 février 2000, publiée au JO C 110 du 15.4.2000, p. 9.

(3) JO C 110 du 15.4.2000, p. 9.

(4) Voir note 3 de bas de page.

(5) JO C 72 du 10.3.1994, p. 3.

(6) Affaire C-278/95 P, Siemens SA contre Commission des Communautés européennes, Rec. 1997, p. I-2507.

(7) Voir note 5 de bas de page.

(8) Affaire C-278/95 P, Siemens SA contre Commission des Communautés européennes, Rec. 1997, p. I-2507.

(9) COM(93) 559 final.

(10) Résolution du Conseil du 8 juin 1999 concernant l'action communautaire future dans le domaine de la santé publique (JO C 200 du 15.7.1999, p. 1). Résolution du Conseil du 18 novembre 1999 concernant la garantie de la protection de la santé dans toutes les politiques et actions de la Communauté (JO C 86 du 24.3.2000, p. 3).

(11) JO L 155 du 22.6.1999, p. 7.

(12) COM(2000) 285 final.