Avis du Conseil

du 10 février 2004

relatif au programme de stabilité actualisé de la France pour 2003-2007

(2004/C 43/04)

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil, du 7 juillet 1997, relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques(1), et notamment son article 5, paragraphe 3,

vu la recommandation de la Commission, après consultation du Comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

Le 10 février 2004, le Conseil a examiné l'actualisation de 2003 du programme de stabilité de la France qui couvre la période 2003-2007. Ce programme actualisé est en grande partie conforme au "code de conduite" révisé concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence. Même si elles ne sont pas impérativement requises par le code, la présence dans le programme de projections explicites concernant les catégories de recettes et de dépenses publiques sur une base comptable nationale aurait permis de réaliser une analyse plus approfondie de la qualité de l'ajustement budgétaire prévu.

Le 3 juin 2003, le Conseil a constaté, sur la base d'une recommandation de la Commission et conformément à l'article 104, paragraphe 6, du traité CE, l'existence d'un déficit excessif en France et adressé à ce pays une recommandation en vertu de l'article 104, paragraphe 7, du traité CE, l'invitant à mettre fin à cette situation en 2004 au plus tard. Le 8 et le 21 octobre 2003 respectivement, la Commission a adopté deux recommandations sur la base de l'article 104, paragraphe 8, et de l'article 104, paragraphe 9, respectivement, pour que le Conseil décide 1) que la France n'avait pris aucune action suivie d'effets en réponse à la recommandation du 3 juin et 2) de mettre la France en demeure de prendre les mesures nécessaires pour ramener le déficit public en deçà de 3 % du PIB en 2005 au plus tard. Le 25 novembre 2003, le Conseil n'a pas adopté les deux recommandations de la Commission, mais a approuvé en lieu et place une série de conclusions avalisant, entre autres, l'engagement pris par la France de réduire le déficit corrigé des variations conjoncturelles de 0,8 % du PIB en 2004 et de 0,6 % du PIB ou d'un montant supérieur en 2005, de manière à assurer que le déficit soit ramené à un niveau inférieur à 3 % du PIB en 2005.

Les projections à moyen terme du programme actualisé de 2003 reposent sur une stratégie budgétaire identique à celle des actualisations précédentes. La pierre angulaire de cette stratégie est la fixation d'objectifs pluriannuels encadrant la progression des dépenses publiques réelles, impliquant une réduction du ratio des dépenses et une contraction du déficit des administrations publiques. Le programme actualisé de 2003 introduit deux nouvelles règles budgétaires, qui viennent compléter cette stratégie. Ces règles disposent que 1) toute recette plus élevée que prévu du fait d'une amélioration de la conjoncture servira à réduire le déficit et 2) toute marge budgétaire créée par une hausse des dépenses moins importante que projeté sera allouée aux allégements d'impôt.

Une stratégie fondée sur des normes claires de progression des dépenses est appropriée, car elle étaye un ajustement budgétaire transparent. À cet égard, la capacité à maîtriser les dépenses de l'État qui a été mise en évidence en 2003 est positive, mais les objectifs de dépenses précédemment fixés pour l'ensemble des administrations publiques, en particulier pour la sécurité sociale, n'ont pas été atteints, loin s'en faut. Il conviendrait de prendre des mesures appropriées en vue de mieux se conformer aux objectifs de dépenses. Outre les conséquences sur les objectifs de déficit, le non-respect des plafonds de dépenses risque, s'il se répète, de mettre à mal la crédibilité globale de la stratégie budgétaire, car ces critères constituent un important point d'ancrage de cette stratégie. Afin de réaliser les objectifs, les autorités françaises devraient introduire un mécanisme assurant une compensation automatique sur plusieurs années des éventuels dépassements de dépenses enregistrés dans le secteur public. En ce qui concerne la première des nouvelles règles budgétaires, il conviendrait, en cas d'amélioration de la conjoncture, d'accélérer la réduction du déficit corrigé des variations conjoncturelles en mettant en oeuvre des mesures supplémentaires. Pour ce qui est de la seconde règle et compte tenu de la nécessité d'accélérer la réduction du déficit, toute marge budgétaire créée par une hausse des dépenses moins importante que projeté devrait servir à réduire le déficit. L'actualisation de 2003 table sur une accélération de la croissance du PIB réel, qui devrait passer d'un taux estimé à 0,5 % en 2003 à un taux de 1,7 % en 2004. Pour la période 2005-2007, les projections macroéconomiques reposent sur les deux scénarios déjà retenus dans les actualisations précédentes: un scénario "prudent", avec une croissance du PIB réel de 2,5 % en moyenne annuelle sur la période, et un scénario "favorable" dans lequel la croissance du PIB réel atteint 3 % par an. L'inflation des prix à la consommation devrait pour sa part rester modérée à 1,5 % durant toute la durée du programme. L'hypothèse de croissance pour 2003 est dépassée: les prévisions de la Commission d'une croissance du PIB réel de 0,1 % semblent plus plausibles. Les prévisions pour 2004 paraissent en revanche vraisemblables. Pour la période 2005-2007, les projections du scénario "prudent" paraissent réalistes. Ce scénario est donc considéré comme le scénario de référence pour l'appréciation des évolutions budgétaires.

Selon le programme actualisé, le déficit des administrations publiques devrait se chiffrer à 3,6 % du PIB en 2004 contre 4,0 % attendus en 2003. Pour 2005, 2006 et 2007, le déficit non corrigé est estimé à 2,9 %, 2,2 % et 1,5 % du PIB respectivement. Le solde primaire devrait s'améliorer, de 0,6 % du PIB en 2004 à 1,6 % du PIB en 2007. Si l'on se fonde sur les calculs établis par la Commission sur la base de la méthodologie commune, le déficit corrigé des variations conjoncturelles s'améliorerait de 0,6 point de pourcentage pour s'établir à 3,2 % du PIB en 2004. En 2005, 2006 et 2007, ce déficit atteindrait 2,6 %, 1,9 % et 1,3 % du PIB respectivement.

Sur la base d'hypothèses macroéconomiques et budgétaires plausibles, la trajectoire d'ajustement du programme semble insuffisante pour mettre fin à la situation de déficit excessif en 2005. En effet, plusieurs risques entourent la réalisation de cet objectif: 1) la croissance du PIB réel en 2003 a probablement été inférieure à celle projetée dans l'actualisation, de sorte que le déficit public pour 2003 pourrait s'avérer plus important que prévu, 2) il n'est pas certain que l'objectif de dépenses fixé pour 2004 soit atteint; il faudra pour cela que les mesures adoptées soient efficaces et pleinement mises en oeuvre et 3) l'amélioration du solde corrigé des variations conjoncturelles prévue pour 2005 est tributaire de mesures qui doivent encore être élaborées et mises en oeuvre, en particulier la réforme du système d'assurance-maladie. Étant donné que le déficit devrait être ramené juste en dessous du seuil de 3 % du PIB en 2005, la concrétisation d'un seul des risques susmentionnés compromettrait, si elle n'était pas compensée, la réalisation de cet objectif. Dans ce cas, la mise en oeuvre de mesures supplémentaires serait nécessaire pour mettre fin à la situation de déficit excessif en 2005 au plus tard. La France devrait mettre en oeuvre toutes les mesures nécessaires conformément aux conclusions du Conseil du 25 novembre 2003, en particulier pour faire en sorte que le déficit soit ramené en deçà de 3 % du PIB en 2005 au plus tard.

Si l'on se fonde sur les calculs établis par la Commission sur la base de la méthodologie commune, l'orientation budgétaire présentée dans le programme actualisé est insuffisante pour que l'objectif à moyen terme défini dans le pacte de stabilité et de croissance de parvenir à une position budgétaire proche de l'équilibre ou excédentaire soit atteint au cours de la période de programmation. De plus, selon cette même méthodologie, la France n'atteindra pas avant 2007 une position budgétaire fournissant une marge de sécurité suffisante pour que le déficit ne dépasse pas à l'avenir le seuil de 3 % du PIB dans des conditions macroéconomiques normales.

Selon les prévisions, le ratio de la dette ne commencera à diminuer qu'en 2006 et restera supérieur à la valeur de référence du traité de 60 % du PIB pendant toute la période couverte par le programme. Il pourrait connaître une évolution moins favorable que prévu compte tenu des risques pesant sur les objectifs de déficit mentionnés ci-dessus.

La France a récemment introduit une vaste réforme du système de retraites, qui allonge la période de cotisation ouvrant droit à une retraite complète, renforce les incitations financières à rester dans la vie active jusqu'à l'âge légal de départ à la retraite et au-delà et indexe les retraites du secteur public non plus sur les salaires mais sur les prix. Si, grâce à cette réforme, la France est désormais en bien meilleure position pour faire face aux coûts budgétaires du vieillissement de la population, des risques de déséquilibres à long terme ne peuvent être exclus. Il sera essentiel de dégager un excédent primaire adéquat pour placer les finances publiques sur une trajectoire viable. Ces efforts devraient être complétés par des mesures destinées à enrayer la spirale des dépenses, notamment dans le cadre de la réforme du système d'assurance-maladie, qui sera élaborée et mise en oeuvre dans le courant de 2004.

Les politiques économiques présentées dans l'actualisation de 2003 sont partiellement conformes aux recommandations formulées dans les grandes orientations de politique économique, en particulier celles ayant des incidences budgétaires. En effet, même si les plans budgétaires pour 2004 et 2005 prévoient une amélioration du solde corrigé des variations conjoncturelles supérieure au minimum de 0,5 point de pourcentage du PIB recommandé par le Conseil, l'amélioration cumulée de ce solde pourrait s'avérer insuffisante pour ramener le déficit nominal en dessous du seuil de 3 % du PIB, même en 2005. En outre, selon l'actualisation de 2003, la France n'atteindra pas une position budgétaire proche de l'équilibre ou excédentaire durant la période couverte par le programme. La France devrait donc assurer la poursuite de l'assainissement budgétaire après 2005, par une réduction constante du déficit budgétaire corrigé des variations conjoncturelles d'au moins 0,5 point de pourcentage du PIB par an, ou plus si nécessaire, de manière à atteindre l'objectif d'une position budgétaire à moyen terme proche de l'équilibre ou excédentaire, et à replacer le ratio de la dette sur une trajectoire descendante.

(1) JO L 209 du 2.8.1997.