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RAPPORT SPECIAL

( observations )

relatif à

L'APUREMENT DES COMPTES DU FONDS EUROPEEN D'ORIENTATION ET DE GARANTIE AGRICOLE , SECTION " GARANTIE "

Le système et son fonctionnement

Le présent rapport - été adopté par la Cour des comptes en sa délibération du 12 octobre 1982 , en application de l'article 206 bis paragraphe 4 du traité instituant la Communauté économique européenne . Il a été préalablement transmis à la Commission le 7 avril 1982 ; les réponses de cette dernière aux observations de la Cour sont reproduites en annexe .

Octobre 1982

SOMMAIRE

* Pages *

RESUME DES PRINCIPALES REMARQUES * 7 *

INTRODUCTION * 10 *

1.1 . Elaboration du rapport * 10 *

1.2 . Observations générales sur les réponses de la Commission * 10 *

1.3 . Raison d'étre de l'apurement * 10 *

1.4 . Données financières et comptables * 11 *

1.5 . Interventions de la Cour des comptes en matière d'apurement * 11 *

1.6 . Objet du rapport spécial sur le fonctionnement de la procédure d'apurement * 11 *

PREMIERE PARTIE - LA PROCEDURE ET SES DEREGLEMENTS * 12 *

UNE PROCEDURE COHERENTE DANS SON PRINCIPE * 12 *

2.1 . Le système de gestion et de contrôle budgétaire * 12 *

2.2 . Le système réglementaire d'apurement * 12 *

2.3 . La cohérence et la complémentarité des calendriers * 12 *

UN INSTRUMENT DE BONNE GESTION * 13 *

2.4 . Un moyen d'information et de compréhension * 13 *

2.5 . Une possibilité de réorienter l'exécution des politiques agricoles * 13 *

UNE PROCEDURE DEREGLEE DANS LES FAITS * 13 *

2.6 . Des décisions tardives * 13 *

2.7 . Des décisions non définitives et incomplètes * 14 *

a ) Le caractère provisoire des décisions * 14 *

b ) Le caractère partiel des levées de réserves * 14 *

c ) Le caractère incomplet des décisions * 14 *

2.8 . Des décisions contestées * 14 *

LES CAUSES DES DEREGLEMENTS * 15 *

2.9 . Trois types de causes * 15 *

DES METHODES DE TRAVAIL INADAPTEES * 15 *

2.10 . Un processus de travail conduisant à l'accumulation des retards * 15 *

2.11 . Un aide-mémoire tardif * 15 *

2.12 . La transmission des données par les Etats membres et les contrôles sur pièces contribuent au dérèglement du système * 16 *

a ) La transmission des données est tardive et incomplète * 16 *

b ) Les contrôles documentaires sur pièces à Bruxelles retardent encore le processus de vérification sur place * 16 *

2.13 . Les vérifications sur place * 16 *

a ) Organisation des vérifications sur place * 16 *

b ) Des méthodes de vérification imparfaites * 16 *

UNE PROCEDURE CONTRADICTOIRE TENDANT VERS LA NEGOCIATION * 17 *

2.14 . Une procédure conçue pour être contradictoire * 17 *

2.15 . Une négociation globale qui se prolonge * 17 *

DES DECISIONS QUI , POUR L'ESSENTIEL , REGLENT A POSTERIORI DES PROBLEMES D'INTERPRETATION * 17 *

2.16 . Double caractéristique des décisions * 17 *

2.17 . La dominance des problèmes d'interprétation * 17 *

2.18 . L'absence d'évaluation des systèmes nationaux de gestion et de contrôle * 17 *

LES CONSEQUENCES DES DEREGLEMENTS * 18 *

2.19 . Des conséquences multiples * 18 *

DETERIORATION DES CONDITIONS DE GESTION * 18 *

2.20 . Effets négatifs sur la gestion au niveau communautaire et national * 18 *

a ) Gestion compromise au niveau central * 18 *

b ) Détérioration du climat de coopération au niveau décentralisé * 18 *

2.21 . Incidence sur la gestion comptable * 18 *

a ) Défaut d'enchaînement des comptes annuels * 18 *

b ) Difficultés pour vérifier les soldes de trésorerie * 18 *

c ) Difficultés de prise en compte de l'apurement au niveau national * 18 *

MODIFICATION DE L'IMPACT DES DECISIONS D'APUREMENT * 19 *

2.22 . Modification dans deux sens opposés * 19 *

2.23 . Affaiblissement de la sanction * 19 *

2.24 . Renforcement disproportionné de la sanction * 19 *

AFFAIBLISSEMENT DU POUVOIR BUDGETAIRE * 19 *

2.25 . Difficulté d'apprécier la valeur des prévisions * 19 *

2.26 . Affaiblissement de la portée de la décharge * 19 *

DESORGANISATION DES DIFFERENTS TYPES DE CONTROLE DU FEOGA " GARANTIE " * 20 *

2.27 . Réalisation matérielle des vérifications plus difficile * 20 *

2.28 . Infléchissement du rôle du contrôleur financier de la Commission * 20 *

2.29 . Accentuation des contradictions entre systèmes de vérification communautaires et nationaux * 21 *

2.30 . Incidence sur le contrôle de la Cour des comptes des Communautés * 22 *

a ) Alourdissement de ses méthodes de travail * 22 *

b ) Portée amoindrie de ses contrôles * 22 *

DEUXIEME PARTIE - LA REFORME DE L'APUREMENT * 22 *

L'AVIS DE LA COUR RELATIF A LA REVISION TRIENNALE DU REGLEMENT FINANCIER * 22 *

3.1 . Une incitation au respect du calendrier réglementaire * 22 *

CONDITIONS DE L'AMELIORATION DE LA PROCEDURE D'APUREMENT * 23 *

3.2 . Trois conditions principales * 23 *

FACILITER LA PREPARATION DE L'APUREMENT * 23 *

3.3 . Mise à jour de l'aide-mémoire préalable à la gestion * 23 *

3.4 . Adaptation de l'aide-mémoire à une procédure d'apurement restaurée * 24 *

RATIONALISER LA TECHNIQUE DE VERIFICATION * 24 *

3.5 . Assurer une vérification continue * 24 *

3.6 . Adapter la nature des contrôles en conséquence * 24 *

3.7 . Surmonter les difficultés liées aux moyens limités de vérification * 25 *

INTERPRETER EN TEMPS UTILE LES REGLEMENTS * 26 *

3.8 . Règler les problèmes d'interprétation * 26 *

3.9 . Tentative de la Commission * 26 *

3.10 . Suggestion de la Cour : une procédure ad hoc * 26 *

FAISABILITE DE LA RESTAURATION DU SYSTEME D'APUREMENT * 26 *

3.11 . Coordonner les moyens de la Commission * 26 *

a ) Moyens en personnel * 26 *

b ) Procédures internes de coordination * 27 *

3.12 . Règler dans les Etats membres les problèmes de présentation des comptes récapitulatifs au 31 mars * 27 *

3.13 . S'assurer que le système préserve la qualité et la fiabilité des comptes * 27 *

CONCLUSION * 27 *

4.1 à 4.6 . L'échec du système porte préjudice à tous . Le respect de la procédure est d'intérêt général et suppose un effort commun * 27 *

4.7 . La liquidation du passé * 28 *

Liste des annexes * 29 *

RESUME DES PRINCIPALES REMARQUES

* Points *

a ) Pour les dix premières années de fonctionnement de l'actuel système de financement du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole , section " garantie " , ci-après dénommé " FEOGA " garantie " " , sur les 58 milliards d'unités de compte européenne déclarées par les Etats membres , seuls 15 milliards sont définitivement acceptés ( 26 % ) * 1.4 *

b ) Selon les textes en vigueur , la procédure et les décisions d'apurement , éléments essentiels du contrôle du FEOGA " garantie " s'intégrent avec cohérence dans la réglementation budgétaire et financière des Communautés * 2.1 à 2.3 *

c ) La procédure et les décisions d'apurement , en tant que moyens d'information , de compréhension et de réorientation des mesures de politique agricole , devraient être des instruments essentiels de la bonne gestion du FEOGA " garantie " * 2.4 et 2.5 *

d ) Il apparait en fait que les procédures fonctionnent mal et que les décisions d'apurement sont tardives , non définitives , incomplètes et contestées . Au total , aucun des exercices ayant fait l'objet d'une décision ne peut être considéré comme définitivement apuré * 2.6 à 2.8 *

e ) L'analyse du processus de travail des services de la Commission montre que la démarche actuelle conduit inévitablement à une accumulation des facteurs de retard * 2.9 et 2.10 *

f ) La mise à jour tardive de l'aide-mémoire destiné à permettre aux Etats membres de récapituler en fin d'exercice leurs données financières et statistiques amplifie les difficultés * 2.11 *

g ) Les Etats membres transmettent avec retard et de façon incomplète leurs comptes annuels récapitulatifs et les données annexes * 2.12 a ) *

h ) Les contrôles documentaires sur pièces à Bruxelles retardent encore le processus de vérification sur place et contribuent à la complexité de l'aide-mémoire * 2.12 b ) *

i ) Les méthodes de vérification employées jusqui'ici sont imparfaites et l'exploitation des sondages se fait en dehors de toute règle connue * 2.13 *

j ) Les suites des vérifications , discutées contradictoirement entre la Commission et les Etats membres , tendent à faire l'objet de négociations , ce qui contribue à accroître les retards au niveau de la décision * 2.14 et 2.15 *

k ) Les décisions règlent essentiellement a posteriori des problèmes d'interprétation de la réglementation sans prendre en considération la qualité de la gestion et des contrôles nationaux * 2.16 à 2.18 *

l ) Cette situation conduit à une détérioration des conditions de gestion du FEOGA " garantie " , le climat entre la Commission et les Etats membres va en se détériorant et l'apurement perd tout aspect pédagogique * 2.19 et 2.20 *

m ) La gestion comptable est affectée au niveau des enchaînements comptables et des soldes , et les décisions d'apurement sont difficiles à prendre en compte sur le plan national * 2.21 *

n ) L'impact des décisions d'apurement est déformé en sens contraire par l'inflation et par leur effet multiplicateur * 2.22 à 2.24 *

o ) Le pouvoir budgétaire est affaibli du fait d'un manque d'information préalable à l'autorisation budgétaire et d'une procédure de décharge portant sur des éléments ni certains ni actuels * 2.25 et 2.26 *

p ) Les différents types de contrôle sont désorganisés et , s'agissant du contrôle d'apurement lui-même , les vérifications matérielles sont rendues plus difficiles * 2.27 *

q ) L'intervention du contrôleur financier de la Commission aboutit à multiplier les contrôles sur place sans hâter ni consolider les décisions d'apurement * 2.28 *

r ) Les contradictions entre systèmes de vérifications communautaires et contrôles externes nationaux se trouvent accentuées * 2.29 *

s ) La Cour des comptes voit les moyens et la portée de ses contrôles affectés négativement par les retards d'apurement , notamment en vue de la procédure de décharge * 2.30 *

t ) La Cour des comptes a rendu , le 21 mai 1981 , un avis visant notamment à restaurer la procédure d'apurement en incitant au respect du calendrier réglementaire actuel . Cette mesure devrait être complétée par des mesures d'accompagnement qui constituent un " tout " logique * 3.1 et 3.2 *

u ) Il s'agirait d'abord de faciliter la préparation de l'apurement en mettant à jour avant la phase de gestion un aide-mémoire réellement adapté aux nécessités de l'apurement * 3.3 et 3.4 *

v ) La vérification serait rendue continue tout au long de la phase de gestion et la technique de vérification devrait être rationalisée en recourant d'une manière appropriée à l'audit des systèmes et aux vérifications par sondage * 3.5 à 3.7 *

w ) Les problèmes d'interprétation devraient être réglés dès qu'ils surgissent , de manière à sécuriser les Etats membres en localisant de façon claire la charge financière * 3.8 à 3.10 *

x ) La faisabilité d'une telle réforme implique un bon emploi des moyens de la Commission et un effort de la part des Etats membres pour présenter des comptes fiables au 31 mars * 3.11 à 3.13 *

y ) L'échec du système d'apurement porte préjudice à tous les partenaires de la gestion des fonds communautaires . Le respect de la procédure est d'intérêt général et suppose un effort commun * 4.1 à 4.6 *

z ) La liquidation du passé ( exercices clos non apurés et exercices en cours ) pourrait être accélérée à condition d'obtenir préalablement des garanties sur la mise en oeuvre de la réforme * 4.7 *

INTRODUCTION

1.1 . Elaboration du rapport

Le présent rapport a fait l'objet d'études poursuivies depuis 1980 et de discussions bilatérales organisées , en 1981 , avec les organismes supérieurs de contrôle et les administrations intéressées des Etats membres , puis avec les services de la Commission .

Le projet de rapport a été par la Cour des comptes le 1er avril 1982 et adressé officiellement à la Commission le 7 avril 1982 . A partir de cette date , de nouvelles discussions ont eu lieu avec la Commission , à tous les niveaux , notamment les 8 et 27 septembre et 11 octobre 1982 . Les réponses officielles de la Commission sont parvenues à la Cour le 6 octobre 1982 .

Le rapport a été définitivement adopté par la Cour des comptes le 12 octobre 1982 .

1.2 . Observations générales sur les réponses de la Commission

La Cour prend acte du texte des réponses de la Commission qui sont publiées à la suite du présent rapport .

Elle note que , dans certains cas , la Commission a répondu à des observations que la Cour n'a pas formulées , du moins dans les termes repris par la Commission .

La Cour veut souligner en particulier les faits suivants :

i ) La Cour ne pouvait avoir pour but , et son rapport ne saurait avoir pour effet , de " réduire le rôle de la Commission en tant que responsable de la gestion du FEOGA " garantie " comme de l'exécution de l'ensemble de son budget " .

ii ) La Cour n'a nulle part proposé à la Commission de " reléguer au second plan les opérations d'apurement " , et bien moins encore de " se fier entièrement aux mécanismes nationaux de gestion et de contrôle " .

iii ) La Cour n'a pas dit que " le contrôleur financier ne pourrait pas effectuer des contrôles sur place pour s'assurer , entre autres , de la bonne gestion des fonds communautaires par les Etats membres " . La conclusion que tire le rapport est que son intervention sur place dans les Etats membres n'a pas eu , jusqu'ici , d'effet positif notable dans le fonctionnement de la procédure d'apurement .

Les mesures de rattrapage suggérées in fine du rapport pourraient comporter effectivement une accélération et un allégement des contrôles pour le passé , mais elles supposent évidemment que l'ensemble de la pratique actuelle soit préalablement réformé de telle sorte que de meilleures garanties de bonne gestion financière soient acquises pour l'avenir .

Les réponses de la Commission devraient être appréciées à la lumière de ce qui précède .

1.3 . Raison d'être de l'apurement

La gestion financière du FEOGA " garantie " est caractérisée par le fait qu'elle est à la fois décentralisée et décomposée dans le temps . La Commission verse mensuellement les crédits du FEOGA " garantie " sous forme d'avances aux organismes payeurs qui , dans les Etats membres , procèdent aux paiements en faveur des particuliers . La Commission enregistre dans ses comptes les montants déclarés chaque mois par les Etats membres , puis récapitule annuellement l'ensemble dans le compte de gestion des Communautés . Mais elle ne peut à ce stade assurer l'exactitude des données comptabilisées .

L'apurement des comptes des organismes payeurs et des Etats membres permet seul de donner , a posteriori , une consistance plus définitive à cette gestion financière .

a ) Il s'agit , d'abord , d'une procédure de vérification qui permet à la Commission de savoir dans quelles conditions sont gérées et contrôlées , au cours d'un exercice donné , les opérations financées par le FEOGA " garantie " dans les Etats membres .

b ) L'apurement consiste , ensuite , en une décision par laquelle la Commission reconnaît celles des dépenses réalisées dans les Etats membres par les organismes payeurs qui peuvent être mises définitivement à la charge du FEOGA " garantie " au titre d'un exercice , puis en tire les conséquences au niveau de la trésorerie communautaire demeurée disponible dans les Etats membres au terme dudit exercice . A cet égard , la décision d'apurement , qui , selon les règlements en vigueur , est censée intervenir avant le 31 décembre de l'année suivant l'exercice à apurer , est l'ultime acte de gestion de la Commission , s'agissant de cet exercice .

c ) Par combinaison des deux éléments qui précédent , l'apurement des comptes apparaît comme une condition de l'exercice normal des pouvoirs budgétaires de la Communauté .

La connaissance exacte des opérations financées au titre des exercices les plus récents devrait permettre d'arrêter l'autorisation budgétaire pour les années à venir en appréciant au mieux les prévisions budgétaires . Elle devrait permettre aussi d'assurer un contrôle budgétaire effectif dans la mesure où la décharge sur les exercices antérieurs serait accordée en connaissance de cause , c'est-à-dire au vu de comptes définitfs .

1.4 . Données financières et comptables

Depus l'entrée en vigueur , début 1971 , de l'actuel mécanisme de financement de la politique agricole commune , sur les dix exercices qui auraient dû , en vertu des règles propres à ce mécanisme , être apurés à la date du 31 décembre 1981 ( exercices 1971 à 1980 ) , seuls les cinq premiers l'ont été .

Au titre de ces dix exercices , les dépenses déclarées mensuellement par les Etats membres et enregistrées dans les comptes de gestion des Communautés se sont montées à 58 085,2 millions d'unités de compte européennes . Les dépenses définitivement reconnues à charge du FEOGA " garantie " à l'issue des apurements successifs représentent à ce jour 15 026,6 millions d'unités de compte européennes , soit 26 % de l'ensemble ( voir annexes I et II ) . En outre , les vérifications préalables à l'apurement des dépenses des exercices 1976 et 1977 ont porté sur quelque 12 400 millions d'unités de compte européennes .

1.5 . Interventions de la Cour des comptes en matière d'apurement

Dans ses rapports successifs sur les comptes des exercices 1977 et 1978 ( 1 ) , la Cour des comptes a relevé l'importance des retards ( environ 5 à 6 ans ) avec lesquels intervenaient les décisions d'apurement . En contrôlant les comptes des exercices 1979 et 1981 ( 2 ) , elle a noté , en outre , que ces décisions n'étaient pas toujours définitives .

Les multiples inconvénients engendrés par cet état de choses ont amené la Cour , dans le cadre de l'avis ( 3 ) qu'elle a rendu le 21 mai 1981 sur la proposition de révision triennale du règlement financier des Communautés , à suggérer l'inclusion dans le corps du règlement financier de règles destinées à rendre aux procédures et décisions d'apurement la place qui leur revient dans l'ensemble du système de gestion et de contrôle du FEOGA " garantie " .

1.6 . Objet du rapport spécial sur le fonctionnement de la procédure d'apurement

Le présent rapport se limite essentiellement à une étude sur le fonctionnement du mécanisme d'apurement tel qu'il résulte des règles de financement de la politique agricole commune mises en place en 1970 . Il n'aborde l'analyse et la critique du contenu matériel des décisions d'apurement adoptées jusqu'à présent que pour illustrer le fonctionnement du système .

Cette étude a consisté d'abord à examiner comment les procédures et décisions d'apurement s'intègrent dans les système général de gestion et de contrôle du FEOGA " garantie " .

Puis , après avoir constaté un certain nombre de dérèglements , elle a tenté d'analyser les causes tenant aux méthodes de travail de la Commission et à l'état de ses relations avec les Etats membres .

Enfin , après avoir évalué les conséquences de cette situation , l'étude rappelle la proposition faite par la Cour dans le cadre de son avis du 21 mai 1981 et expose les réformes complémentaires qui , sur le plan des méthodes de travail , permettraient une restauration de la procédure d'apurement .

PREMIERE PARTIE

LA PROCEDURE ET SES DEREGLEMENTS

UNE PROCEDURE COHERENTE DANS SON PRINCIPE

2.1 . Le système de gestion et de contrôle budgétaire

a ) Le règlement financier du 21 décembre 1977 , le règlement financier agricole ( règlement ( CEE ) n * 729/70 du Conseil du 21 avril 1970 ) , ainsi que divers règlements d'application spécifiques , déterminent le système d'élaboration , d'exécution et de contrôle du budget en ce qui concerne les opérations de la section " garantie " du FEOGA .

b ) On rappellera principalement que :

- pour un exercice donné ( n ) , la gestion détaillée s'exécute dans les Etats membres , sous la responsabilité quotidienne de ces derniers selon un rythme mensuel , en utilisant des fonds versés sous forme d'avances par la Communauté ,

- la récapitulation de ces opérations , telles que déclarées par les Etats membres , est présentée dans le compte de gestion des Communautés le 1er juin de l'exercice suivant ( n + 1 ) ,

- la Cour des comptes émet un rapport dans les mois qui suivent , au vu notamment du compte de gestion ,

- le Parlement , avant le 30 avril de l'exercice suivant ( n + 2 ) , donne décharge à la Commission de l'exécution du budget , sur la base du compte de gestion et du rapport de la Cour des comptes .

2.2 . Le système réglementaire d'apurement

a ) L'article 5 ( 4 ) du règlement ( CEE ) n * 729/70 prévoit la transmission par les Etats membres de leurs comptes aux fins d'apurement et l'adoption des décisions d'apurement par la Commission après consultation du comité du FEOGA avant la fin de l'année suivant l'exercice à apurer .

b ) Ce calendrier est précisé de manière plus détaillée par le règlement ( CEE ) n * 1723/72 de la Commission du 26 juillet 1972 dont l'article 1er ( 5 ) prévoit que les Etats membres transmettent à la Commission , avant le 31 mars de l'année suivant l'exercice à apurer , les comptes annuels récapitulatifs et les rapports établis par les organismes payeurs .

c ) Enfin , l'article 8 ( 6 ) de ce même règlement précise le contenu et la portée de la décision d'apurement . Celle-ci comporte la détermination du montant des dépenses reconnues à la charge du FEOGA " garantie " ainsi que la détermination des moyens financiers restant disponibles dans chaque Etat membre après apurement .

2.3 . La cohérence et la complémentarité des calendriers

Ainsi qu'il ressort du tableau figurant en annexe III , les calendriers respectifs de la gestion , du contrôle budgétaire du FEOGA " garantie " et de l'apurement des comptes sont étroitement liés .

La combinaison et le respect de ces calendriers permettent au Conseil , puis au Parlement , d'effectuer leurs travaux relatifs à la décharge sur l'exécution du budget en disposant à la fois pour un exercice donné ( n ) :

- du compte de gestion de la Communauté au 1er juin ( n + 1 ) qui fait apparaître l'utilisation des avances et le montant des paiements aux particuliers ,

- du rapport annuel de la Cour des comptes au 30 novembre ( n + 1 ) ,

- de la décision d'apurement au 31 décembre ( n + 1 ) .

Prise à cette date , la décision d'apurement permet de connaître celles de dépenses inscrites au compte de gestion qui sont définitivement imputées à la Communauté . Quant à celles qui feront l'objet d'une récupération ( 7 ) auprès des Etats membres , elles seront transcrites dans le compte de gestion de l'année suivante ( compte de gestion de l'année ( n + 1 ) ) , arrêté le 1er juin ( n + 2 ) , et pourront être suivies à l'occasion de la procédure de décharge suivante .

UN INSTRUMENT LE BONNE GESTION

2.4 . Un moyen d'information et de compréhension

Dans le cadre de leurs missions de vérification , les agents mandatés par la Commission sont en mesure de s'informer sur l'ensemble des conditions de gestion et de contrôle du FEOGA " garantie " et de retransmettre cette information aux services intéressés de la Commission . En effet , selon le règlement ( CEE ) n * 729/70 ( article 9 paragraphe 2 ) , " ils ont accès aux livres et à tous autres documents ayant trait aux dépenses financées par le Fonds " afin de " vérifier la conformité des pratiques administratives avec les règles communautaires , l'existence des pièces justificatives nécessaires et leur concordance avec les opération financées par le Fonds , les conditions dans lesquel les sont vérifiées les opérations financées par le Fonds " .

2.5 . Une possibilité de réorienter l'exécution des politiques agricoles

L'exploitation des informations recueillies dans le cadre de l'apurement et une bonne compréhension des problèmes rencontrés sur le terrain par les Etats membres devraient normalement mettre les services de la Commission , lorsqu'ils participent au processus d'élaboration des réglementations agricoles et lorsqu'ils prennent des responsabilités de gestion , en position plus forte que s'ils ne disposaient que d'informations indirectes et abstraites ( avis des comités de gestion , statistiques , presse , etc . ) .

Une information à jour devrait être le gage que , en cas de réglementation inadaptée ou insuffisante , des initiatives seraient rapidement prises par la Commission pour réorienter la gestion ou la réglementation communautaire .

La procédure d'apurement constitue donc , si on veut bien l'utiliser ainsi , autant un instrument de la bonne gestion de la politique agricole qu'une opération d'arrêt définitif des comptes du FEOGA " garantie " .

UNE PROCEDURE DEREGLEE DANS LES FAITS

2.6 . Des décisions tardives

En fait , les retards enregistrés par la Commission dans la réalisation et l'achèvement des travaux d'apurement sont tels que la décision d'apurement est complètement déconnectée du calendrier normal de gestion et de contrôle du FEOGA " garantie " .

A chaque remarque faite par la Cour à ce sujet , depuis 1978 , la Commission a répondu avoir pris des mesures pour résorber ces retards ( 8 ) . Or , en 1982 , la Cour a constaté que la situation ne s'était toujours pas améliorée au niveau des décisions d'apurement .

Ainsi qu'il ressort du tableau comparatif repris en annexe V , la plus récente décision intervenue laisse encore apparaître un retard de 5 ans . Cela signifie donc que , si une telle situation devait se prolonger , les comptes de 1980 , qui auraient dû être apurés avant la fin de 1981 en vue de la décharge à donner en avril 1982 , ne le seraient qu'en 1986 .

2.7 . Des décisions non définitives et incomplètes

Par ailleurs , les décisions d'apurement intervenues jusqu'ici ne sont pas définitives et elles comportent des insuffisances qui affaiblissent encore leur portée .

a ) Le caractère provisoire des décisions peut prendre plusieurs formes et affecter leur contenu de diverses manières .

i ) Les refus provisoires quantifiés

Dans certaines décisions d'apurement ( république fédérale d'Allemagne : 1971 ; France : 1971 , 1972 , 1974 et 1975 ; Belgique : 1972 , 1973 et 1975 ; Pays-Bas : 1973 et 1974 ; Italie : 1973 et 1975 ) , la Commission a refusé provisoirement de mettre à la charge du FEOGA " garantie " des dépenses dont elle a clairement indiqué l'objet et le montant , et pour lesquelles les Etats membres ont disposé de la possibilité d'apporter la preuve de l'éligibilité au FEOGA " garantie " . Dans certains cas , la durée du refus est indéterminée , dans d'autres , le refus provisoire deviendra automatiquement définitif si , avant la plus proche décision d'apurement , les Etats membres concernés n'ont pu prouver l'éligibilité au FEOGA " garantie " des montants refusés .

ii ) Les acceptations provisoires non quantifiées

D'autres décisions d'apurement ( France , Belgique et Italie pour les exercices 1973 , 1974 et 1975 ) ont indiqué dans leurs considérants que des domaines de dépenses entiers ( par exemple : fruits et légumes et/ou produits laitiers ) étaient provisoirement mis à la charge du FEOGA " garantie " , mais pourraient faire l'objet de rectifications ultérieures en fonction des résultats d'enquêtes en cours , et cela sans que la date de levée de la réserve apparaisse .

b ) Le concept de décision provisoire s'est traduit dans les décisions ultérieures par l'inclusion de dispositifs rétroactifs visant à lever les réserves antérieures . Mais , il est à noter que , jusqu'à présent , ces levées de réserves n'ont été que partielles et qu'il n'apparaît pas clairement si le reste des montants refusés provisoirement doit être considéré comme refusé définitivement ou non .

c ) Enfin , les décisions d'apurement sont insuffisamment motivées , trop peu détaillées et parfois imprécises .

i ) Les considérants sont généralement insuffisants pour permettre au contrôleur externe et à l'autorité de décharge de connaître de manière précise et détaillée les opérations qui ont été reconnues à charge du FEOGA " garantie " ou celles qui ne l'ont pas été et , dans ce dernier cas , les raisons du refus de prise en charge .

ii ) Les décisions d'apurement et leurs annexes ne permettent pas de faire la distinction entre les diverses opérations que recouvrent les décisions d'apurement : absence de rectifications , rectifications en baisse ou en hausse .

iii ) Enfin , le dispositif des décisions ne permet pas toujours , d'un point de vue comptable , de mesurer l'incidence dans les comptes concernés des multiples réserves posées par la Commission . Certaines réserves , ou levées de réserve , apparaissent dans les considérants , mais aucune conclusion n'en est tirée quant aux montants des comptes qu'elles concernent ( Belgique en 1973 et 1974 ) .

Ou bien encore , les réserves sont formulées de manière telle que l'on ne peut , à la lecture , comprendre si les refus provisoires sont inclus dans les montants définitivement refusés ou non ( France en 1975 ) .

Au total , aucun des exercices ayant fait l'objet d'une décision d'apurement depuis l'entrée en vigueur du système de financement instauré par le règlement ( CEE ) n * 729/70 ne peut être considéré de façon certaine comme définitivement apuré .

2.8 . Des décisions contestées

Il n'est pas évident que l'existence de contentieux devant la Cour de justice soit directement liée aux dérèglements qui viennent d'être décrits . Toutefois , il est certain que le contentieux a tendance à se développer et qu'il contribue à faire peser sur les décisions d'apurement un élément supplémentaire de précarité .

Face à des décisions d'apurement qui comprennent , de facto , des sanctions financières à leur encontre , les Etats membres semblent naturellement incités à porter leurs différends devant la Cour de justice .

Toutefois , les arrêts rendus par la Cour de justice ( 9 ) , exception faite de l'arrêt dans l'affaire 18-76 du 6 février 1979 relatif à l'apurement des comptes de la république fédérale d'Allemagne , ont jusqu'ici confirmé les positions prises par la Commission .

On retiendra pour l'essentiel que la Cour de justice a considéré que les procédures suivies par la Commission offraient des garanties sérieuses aux Etats membres et que , dans le cas où plusieurs interprétations seraient possibles , les interprétations retenues par la Commission ne pouvaient pas , sauf irrégularité de sa part , être remises en question .

LES CAUSES DES DEREGLEMENTS

2.9 . Trois types de causes

La Cour des comptes considère :

i ) que la Commission n'a pas été en mesure de mettre au point une méthode de travail lui permettant de remplir ses obligations ;

ii ) que la procédure a été sensiblement détournée de sa conception originelle ;

iii ) que les décisions règlent a posteriori pour l'essentiel des problèmes d'interprétation , sans prendre en considération la qualité de la gestion et des contrôles des Etats membres .

DES METHODES DE TRAVAIL INADAPTEES

2.10 . Un processus de travail conduisant à l'accumulation des retards

Le travail de la Commission se déroule selon un processus qui implique , à propos du contrôle des comptes d'un Etat membre donné , qu'aucune phase ne peut être entamée avant l'achèvement de la précédente ( voir annexe VI ) .

Certaines phases ( aide-mémoire préalable aux vérifications , document de synthèse préalable aux décisions ) présentent un caractère multilatéral et constituent dès lors autant de phases d'attente pour l'ensemble des Etats membres , chaque phase multilatérale ne pouvant être entamée qu'après achèvement de l'ensemble des neuf procédures bilatérales précédentes .

En outre , la Commission a pris l'habitude , pour des raisons pratiques , de mener de front les procédures bilatérales . Les résultats de l'une peuvent avoir par analogie des répercussions sur la phase similaire dans les autres procédures bilatérales .

Un tel schéma de travail appliqué jusqu'ici à neuf ( et , à partir des comptes de 1981 , à dix ) Etats membres entraîne donc un phénomène d'accumulation des retards et n'offre guère de possibilité de récupération des temps perdus .

2.11 . Un aide-mémoire tardif

a ) L'aide-mémoire est un document de travail qui a été initialement préparé par la Commission , après examen au sein du comité du FEOGA , et transmis aux Etats membres afin de leur permettre d'établir leurs comptes annuels récapitulatifs en vue de l'apurement . Après chaque exercice , l'aide-mémoire fait , selon la même procédure , l'objet d'une remise à jour par la Commission . Le document comprend , outre une introduction générale , trois séries d'indications :

i ) il regroupe les spécimens de tableaux que les Etats membres sont invités à utiliser pour présenter leurs comptes et fournir des données annexes explicatives ;

ii ) il comprend , mesure d'intervention par mesure d'intervention , des rubriques expliquant selon quelles méthodes et quel degré de ventilation doit être effectuée la présentation de ces tableaux ;

iii ) le cas échéant , il précise , mesure d'intervention par mesure d'intervention , selon quelles règles doit être appliquée ou vérifiée la réglementation et de quelle manière doivent être présentés les dossiers regroupant , dans les Etats membres , les données individuelles de liquidation où figurent les pièces justificatives .

b ) Dans le système actuel , tant que les Etats membres ne disposent pas d'un aide-mémoire mis à jour , il leur est très difficile , voire impossible , de commencer à dresser leurs comptes annuels récapitulatifs . Généralement , la Commission procède à la mise à jour de l'aide-mémoire au début de l'exercice suivant l'exercice à apurer et organise la consultation sur la mise à jour en février-mars . Le document peut être considéré comme définitif vers le mois de mars , à un moment où il est déjà matériellement impossible aux Etats membres de présenter leurs comptes récapitulatifs annuels dans le délai réglementaire , c'est-à-dire avant le 31 mars . Pour 1981 , on note une légère amélioration puisque la mise à jour a été mise en discussion au sein du comité de FEOGA le 16 février 1982 .

c ) Il convient de relever que , plus tard interviennent ces mises à jour , plus difficile est la présentation des comptes par les Etats membres , notamment lorsque la modification de l'aide-mémoire vise à obtenir un type de données nouvelles ou différentes que les Etats membres , ou certains d'entre eux , n'avaient pas cru utile , sur la base des indications antérieures , d'enregistrer de manière séparée .

d ) Enfin , l'aspect quasi réglementaire de certaines des parties de l'aide-mémoire pose des problèmes propres . Au regard de la nature de ce document , on peut raisonnablement se demander s'il s'agit encore d'un outil destiné à faciliter le travail de vérification , ou bien plutôt de l'exercice de facto d'un pouvoir d'instruction comptable aux services administratifs .

2.12 . La transmission des données par les Etats membres et les contrôles sur pièces contribuent au dérèglement du système

a ) La transmission des données est tardive et incomplète

Les données en vue de l'apurement sont transmises par les Etats membres avec un certain retard , variable selon les Etats . Souvent la transmission s'effectue en plusieurs temps , parfois après rappel de la Commission .

En outre , certains Etats membres s'abstiennent systématiquement de fournir les rapports des organes de contrôle nationaux sur les organismes payeurs , ou sur les opérations financées par le FEOGA " garantie " , et ne présentent les descriptifs des systèmes nationaux de gestion et de contrôle resquis par l'article 5 du règlement ( CEE ) n * 1723/72 que de manière à tel point sommaire qu'il est impossible de savoir quelles garanties sont prises dans ces Etats membres , mesure par mesure , pour procéder au paiement des dépenses communautaires .

b ) Les contrôles documentaires sur pièces à Bruxelles retardent encore le processus de vérification sur place

Sur la base des données effectivement reçues des Etats membres , les services de la Commission réalisent à Bruxelles une première série de contrôles documentaires . Ces contrôles sont certes indispensables , mais ils engendrent , en l'état actuel des choses , deux types de dérèglements :

i ) insérés dans un processus de travail linéaire , ils empêchent , tant qu'ils ne sont pas achevés , le démarrage des phases ultérieures ;

ii ) ils tendent à devenir une phase de contrôle autonome distincte de la vérification sur place , amenant les services de la Commission à requérir des Etats membres des informations toujours plus détaillées .

2.13 . Les vérifications sur place

a ) Organisation des vérifications sur place

Devant l'impossibilité de vérifier de manière au si approfondie qu'ils le devraient l'ensemble des mesures d'intervention dans les Etats membres , et souhaitant combler ainsi une grande partie des retards , les services de la Commission ont recouru à une approche sélective du contrôle . Ils ont défini des ordres de priorité pour la programmation de leurs visites sur place .

Pour établir ces priorités , ils prennent en compte différents critères tels que le taux de progression ou le volume de la dépense , le caractère nouveau de la mesure ou des modifications la concernant , l'expérience de difficultés dans le passé , la sensibilité à la fraude et les risques de mauvaise interprétation , etc .

Dans les faits , les vérifications sur place dans les Etats membres représentent une part importante du travail d'apurement . Pour le contrôle des comptes de 1974/1975 , puis celui des comptes de 1976/1977 , les services chargés de l'apurement y ont consacré une moyenne de 527 jours/agents de vérifications auxquels s'ajoutent une moyenne de 88 jours/agents de présence des agents du contrôle financier de la Commission ( voir point 2.28 ) .

b ) Des méthodes de vérification imparfaites

i ) Le contrôle porte quasi exclusivement sur les organismes payeurs et les vérifications se limitent à l'examen des dossiers détenus par ces organismes .

ii ) De manière générale , ces vérifications sur place consistent davantage en des opérations de réconciliation comptable qu'en une analyse des conditions de gestion et de contrôle des réglementations communautaires . Quant à ces conditions de gestion et de contrôle , elles ne sont appréciées , lorsqu'elles le sont , qu'à travers l'examen de dossiers particuliers , sélectionnés par voie de sondage empirique , et non selon le recours à l'analyse des systèmes .

iii ) Quant à l'exploitation des résultats des vérifications effectuées par voie de sondage , elle se fait en dehors de toute règle reconnue . Parfois ne sont prises en considération que les opérations effectivement vérifiées . Parfois , il y a mise en cause de toutes les opérations du même type dès lors que les vérifications ne permettent pas de garantir une application intégralement conforme à la réglementation communautaire .

UNE PROCEDURE CONTRADICTOIRE TENDANT VERS LA NEGOCIATION

2.14 . Une procédure conçue pour être contradictoire

Une fois achevés les contrôles sur place auprès des organismes payeurs , la Commission entame avec les Etats membres un dialogue ( lettre d'observations , réponse des Etats membres , réunions bilatérales , informations écrites complémentaires ) qui , après une ultime phase multilatérale ( document de synthèse , consultation du comité du FEOGA ) , débouche sur l'adoption des décisions d'apurement .

2.15 . Une négociation globale qui se prolonge

Les informations recueillies par la Cour au cours des discussions approfondies menées dans les Etats membres montrent que , bien que répondant à une nécessité , le dialogue est allé en se détériorant ( la plupart des Etats membres ne le perçoivent plus que comme un " dialogue de sourds " ) et conduit à vider d'une part de leur contenu les décisions d'apurement et à en accroître les délais d'adoption .

Dans un tel contexte , il n'est pas surprenant de constater que , si les retards ont tendance à diminuer au niveau de l'exécution des vérifications sur place , ils vont en s'accroissant pour ce qui concerne la phase du dialogue et de la prise de décision finale ( annexe V ) .

Les Etats membres qui , au départ , avaient négligé cette phase du processus d'apurement sont amenés à s'y intéresser de beaucoup plus près pour se prémunir contre certaines des conséquences de la dégradation du système et notamment de l'effet multiplicateur lié aux retards ( voir point 2.24 ) .

DES DECISIONS QUI , POUR L'ESSENTIEL , REGLENT A POSTERIORI DES PROBLEMES D'INTERPRETATION

2.16 . Double caratéristique des décisions

On retiendra des décisions d'apurement qui interviennent à l'issue de ce processus qu'elles se fondent principalement sur une interprétation a posteriori des règlements et qu'elles ne font pratiquement aucune part à la qualité ou l'absence de qualité de la gestion administrative et financière , et des contrôles réalisés par les Etats membres .

2.17 . La dominance des problèmes d'interpretation

En dehors de quelques rectifications fondées sur l'inexistence ou la mauvaise qualité probante de pièces justificatives , sur des erreurs de cacul , matérielles ou autres , et sur des défauts de comptabilisation , les principales rectifications auxquelles donnent lieu les décisions d'apurement résultent de divergences d'interprétation .

Si le règlement de ces problèmes apparaît nécessaire à la bonne gestion du FEOGA " garantie " , il est fort regrettable qu'il intervienne a posteriori , avec des retards considérables , dans le cadre de l'apurement , perdant ainsi toute valeur propre en cours de gestion et engendrant même , de ce fait , des problèmes particuliers ( voir points 2.20 et 2.24 ) .

2.18 . L'absence d'évaluation des systèmes nationaux de gestion et de contrôle

Les décisions d'apurement ne prennent pas en compte , si l'on s'en rapporte à leurs considérants et aux travaux préparatoires , la qualité des systèmes nationaux de gestion et de contrôle .

Il en résulte que le processus qui aboutit aux décisions d'apurement permet difficilement de connaître les conditions exactes dans lesquelles s'exécutent les dépenses de garantie dans les Etats membres et , a fortiori , que la Commission peut rarement fonder des propositions visant à une harmonisation des conditions d'application du FEOGA " garantie " dans les Etats membres sur les résultats de ses vérifications d'apurement .

LES CONSEQUENCES DES DEREGLEMENTS

2.19 . Des conséquences multiples

Les dérèglements qui affectent la procédure et les décisions d'apurement créent de multiples inconvénients que rien ne vient contrebalancer . Ces dérèglements concernent les responsabilités de gestion , la portée de l'apurement , l'exercice du pouvoir budgétaire et l'organisation des différents types de contrôle .

DETERIORATION DES CONDITIONS DE GESTION

2.20 . Effets négatifs sur la gestion au niveau communautaire et au niveau national

a ) Gestion compromise au niveau central

La Commission n'est pas en mesure d'utiliser rapidement les informations qu'elle pourrait recueillir lors de l'apurement lorsqu'une réglementation présente un défaut qui la rend difficilement opérationnelle . Ce n'est qu'avec un grand retard , ou sur la base d'informations indirectes , qu'elle pourra faire les propositions réglementaires ou prendre les décisions de gestion nécessaires .

b ) Détérioration du climat de coopération au niveau décentralisé

Les services de la Commission soulignent volontiers la fonction pédagogique de l'apurement à l'égard des gestionnaires nationaux . Mais l'exercice de cette fonction ne peut que demeurer théorique dès lors que , l'apurement intervenant avec les retards que l'on sait , la majorité des réglementations en cause ont cessé d'exister ou ont été modifiées .

Au contraire , les Etats membres perçoivent encore plus l'intervention de la Commission en matière d'apurement comme une censure de leur action propre que comme une activité concourant à la bonne gestion du FEOGA " garantie " . Dès lors , leur attitude est simplement défensive . Quant aux gestionnaires dans les Etats membres , ils hésitent de plus en plus souvent à prendre leurs responsabilités . Dans certains Etats membres , leur responsabilité financière personnelle peut en effet être mise en jeu .

2.21 . Incidence sur la gestion comptable

a ) Défaut d'enchaînement des comptes annuels

Entre les retards , le caractère non définitif et les imperfections des décisions d'apurement ( voir points 2.6 à 2.8 ) , il est en fait matériellement difficile , actuellement , de vérifier si , depuis la mise en oeuvre du nouveau système de financement en 1970 , les comptes du FEOGA " garantie " dans les Etats membres s'enchaînent correctement d'une année sur l'autre . Les rectifications faisant suite à des arrêts de la Cour de justice , ou aux levées partielles de réserves , n'ont pas toujours été accompagnées des rectifications correspondantes dans les comptes de disponibilités annexés aux décisions d'apurement des exercices concernés . Il ne ressort pas directement de l'examen des derniers comptes apurés s'ils ont ou non pris en considération toutes les rectifications apportées aux comptes antérieurs .

b ) Difficultés pour vérifier les soldes de trésorerie

Dès lors , si la Commission réussissait à apurer tous les exercices actuellement en souffrance , elle pourrait avoir de grandes difficultés à rapprocher les comptes apurés de 1981 avec les situations de trésorerie des Etats membres à la fin de l'exercice 1981 tels qu'ils résultent de la comptabilité courante . Le contrôle externe de tels rapprochements serait en tout état de cause très problématique .

c ) Difficultés de prise en compte de l'apurement au niveau national

Les retards , ainsi que le caractère provisoire et partiel de l'apurement , rendent plus difficile la prise en compte de l'apurement par les systèmes budgétaires et comptables nationaux .

i ) Dans le système communautaire , la décision d'apurement a un effet immédiat . Il n'en va pas toujours de même pour les Etats membres dont les autorités exécutives doivent souvent se présenter devant l'autorité budgétaire afin de financer les montants refusés lors de l'apurement .

Dans certaines situations politiques internes , une telle requête fondée sur des faits qui se rapportent à des gestions anciennes peut se révéler fort délicate ( actuellement , plusieurs Etats membres doivent résoudre les problèmes posés par les apurements des comptes 1971 , 1972 et 1973 ) .

ii ) Une autre difficulté réside parfois dans la nécessité de rectifier les comptes de l'exercice concerné . Avec plusieurs années de retard , et souvent lorsque les autorités nationales supérieures de contrôle se sont elles-mêmes définitivement prononcées sur ces comptes , cela apparaît , dans certains contextes réglementaires nationaux , purement et simplement impossible .

MODIFICATION DE L'IMPACT DES DECISIONS D'APUREMENT

2.22 . Modification dans deux sens opposés

La sanction que constitue l'apurement , dès qu'il consiste à rejeter des dépenses , est affectée par les retards . Mais elle l'est dans deux sens opposés qui ne s'équilibrent pas .

2.23 . Affaiblissement de la sanction

Avec le temps qui passe , la Commission éprouve des difficultés à sanctionner des comportements irréguliers , notamment lorsque le comportement concerne des mesures suspendues par la suite , ou lorsque l'erreur a une ampleur telle que la sanction pourrait être difficilement supportable ( par exemple , lors de destruction systématique des pièces justificatives ) ( voir point 2.27 ) .

D'autre part , les retenues que comporte l'apurement sont décidées en valeur nominale , sans actualisation des montants . Dans le contexte d'inflation monétaire que connaissent nombre d'Etats membres , un retard de six ans peut aller jusqu'à engendrer de facto une réduction de 80 % du montant à récupérer . Il est à noter que , dans un tel cas , la perte de valeur est supportée par le budget de la Communauté .

2.24 . Renforcement disproportionné de la sanction

Inversement , le retard d'apurement porte en luimême un effet multiplicateur de la sanction . Le comportement visé par une décision d'apurement peut , surtout lorsqu'il résulte d'un comportement systématique , avoir produit les mêmes effets sur plusieurs années et ne pas avoir été corrigé aussi longtemps qu'il n'a pas été définitivement mis en cause .

Dans ces conditions , le poids financier de la sanction qui résulte d'une décision d'apurement peut s'apprécier par anticipation sur les décisions à venir en multipliant la sanction initiale par le nombre d'années de retard , et parfois même en l'affectant de coefficients prenant en compte l'inflation , ou l'accroissement annuel du volume des opérations concernées par la mesure . Pour une sanction initiale de 100 , le poids financier sera parfois de 1 000 . Ainsi , la sanction réelle pourra paraître disproportionnée par rapport au comportement mis en cause dans la mesure où il n'aura pas été décelé et critiqué en temps utile par la Commission .

AFFAIBLISSEMENT DU POUVOIR BUDGETAIRE

2.25 . Difficulté d'apprécier la valeur des prévisions

L'autorité budgétaire , ne disposant d'aucune donnée définitive sur les opérations financées par le FEOGA " garantie " et ne disposant de données quasi définitives que pour des exercices anciens , n'est pas informée exactement à l'instant où elle doit adopter le budget et fixer les grandes lignes de autorisations budgétaires pour les années à venir . En particulier , les colonnes " dépenses " des exercices antérieurs figurant dans le document budgétaire sont sujettes à révision dans des proportions indéterminées .

2.26 . Affaiblissement de la portée de la décharge

a ) Le non-respect du calendrier réglementaire a des incidences négatives sur la décharge budgétaire . A cet égard , les trois acteurs principaux de la décharge sont concernés .

i ) En ne respectant pas le calendrier de l'apurement , la Commission est dans l'impossibilité d'assumer toutes les responsabilités de sa gestion au moment où elle demande décharge de l'exécution du budget . En effet , les comptes qu'elle soumet aux deux branches de l'autorité budgétaire ne sont , pour la part rélative au FEOGA " garantie " , que des enregistrements comptables de données transmises par les Etats membres .

ii ) Dans ces conditions , la résolution du Conseil en vue de la décharge , s'agissant du FEOGA " garantie " , porte non pas sur des comptes de la Commission , mais en fait sur des données transmises , sous leur responsabilité , par les Etats membres qui le composent . Une telle ambiguïté ne peut pas être sans incidence sur le contenu de la résolution .

iii ) Quant au Parlement , en donnant décharge à la Commission de son exécution , il se prononce sur des données recouvrant , pour près des trois quarts du budget , les opérations financières dont la Commission n'a pas encore assumé la responsabilité et qui , de ce fait , sont susceptibles d'être modifiées sensiblement par la suite .

b ) En exonérant la Commission d'une responsabilité qu'elle n'a pas encore véritablement assumée , et en se prononçant sans disposer de tous les éléments d'appréciation , le Parlement est amené à rendre la décharge dans des conditions qui la vident de sa part la plus substantielle . La décharge apparaît alors comme un exercice largement théorique dans la mesure où elle porte sur des éléments qui ne sont ni certains ni actuels .

Ainsi , en 1982 , le Parlement a eu à examiner , dans le cadre des décharges successives , une gestion globale concernant , depuis la mise en oeuvre de l'actuel système de financement du FEOGA " garantie " , environ 58 milliards d'unités de compte européennes . A la même date , et pour la même période de gestion 1971-1980 , la Commission ne s'est elle-même définitivement engagée et prononcée que sur 15 milliards d'unités de compte européennes . Elle n'en a pas moins sollicité la décharge pour les 58 milliards d'unités de compte européennes ( voir point 1.2 ) .

c ) Quant à l'argument qui consiste à prétendre que le contrôle budgétaire pourrait s'exercer à l'occasion de la décharge rendue dans l'année qui suit l'adoption ( tardive ) des décisions d'apurement , il est plus que discutable . Cela revient à dire que , concrètement , le Parlement serait , à propos des comptes 1974 et 1975 , amené à exercer son pouvoir de contrôle budgétaire à l'occasion de la décharge relative à l'exercice 1981 , c'est-à-dire en avril 1983 .

DESORGANISATION DES DIFFERENTS TYPES DE CONTROLE DU FEOGA " GARANTIE "

2.27 . Réalisation matérielle des vérifications plus difficile

Les retards d'apurement ont des conséquences sur la mise en oeuvre même du processus d'apurement . En intervenant plusieurs années après , la Commission risque le plus souvent de ne pas avoir pour interlocuteurs les administrateurs qui ont effectué la gestion examinée . Lorsque ces agents sont demeurés les mêmes , il est nécessaire de faire appel à leur mémoire et , sur des sujets très complexes , cela peut être un handicap tant pour la Commission que pour ces mêmes administrateurs , compte tenu des enjeux .

Enfin , la recherche des pièces justificatives généralement archivées peut , dans un tel contexte , se révéler chose très difficile , voire impossible , notamment lorsque , en contradiction avec l'article 4 paragraphe 2 du règlement ( CEE ) n * 1723/72 , ces pièces ont été détruites ( 10 ) .

2.28 . Infléchissement du rôle du contrôle financier de la Commission

Les retards d'apurement ont paradoxalement favorisé une dispersion des moyens de contrôle de la Commission en amenant les services du contrôleur financier de la Commission à effectuer , en association ou non avec ceux de l'ordonnateur , des contrôles sur place dans les Etats membres .

a ) Dans le cadre du régime particulier applicable aux dépenses du FEOGA " garantie " , le contrôleur financier de la Commission doit donner notamment son visa sur les actes les plus essentiels de la gestion du Fonds , à savoir , d'une part , la mise à disposition des crédits sous forme d'avances aux Etats membres et , d'autre part , la mise à la charge définitive de la Communauté des dépenses déclarées par les Etats membres , c'est-à-dire la décision d'apurement . A cette dernière occasion , il est fondé , dans le cadre du système de contrôle interne de la Commission , à évaluer , sous l'angle de la bonne gestion financière , le travail effectué par les services responsables de la préparation des décisions d'apurement et dispose de la possibilité , dans cette perspective , de les accompagner dans leurs missions de vérification sous le couvert de la même qualité d' " agent mandaté " de la Commission ( article 9 paragraphe 2 du règlement ( CEE ) n * 729/70 ) .

b ) Or , devant l'importance des retards d'apurement , le contrôleur financier s'est trouvé , pendant toute la période initiale de fonctionnement du Fonds , dans la situation de n'avoir à donner son visa , après les décisions d'avances , que sur les seules opérations d'enregistrement que constituent les engagements détaillés et les imputations en paiement repris dans le compte de gestion . La Commission a alors décidé ( 11 ) que le contrôleur financier devrait se mettre lui-même en mesure d'apprécier le fonctionnement des procédures de gestion et de contrôle qui , dans les Etats membres , sous-tendent les déclarations de dépenses . Le contrôleur financier a donc pu organiser ses propres contrôles dans les Etats membres sous le couvert du pouvoir général conféré aux agents mandatés de la Commission , en agissant par " contrôles orientés " autonomes , indépendamment de l'association de ses agents à ceux de l'ordonnateur lors des vérifications d'apurement ( voir points 2.13 sous a ) et 2.28 sous a ) ) . Il est évident que cette démarche , qui constitue un infléchissement du rôle dévolu à l'origine au contrôleur financier , n'a pu trouver sa justification que dans les carences des services gestionnaires du FEOGA " garantie " .

c ) Mais cette extension des interventions sur place du contrôleur financier , quelle que soit la qualité des contrôles opérés , s'accompagne dans les faits de certains inconvénients .

i ) Elle conduit à une multiplication des contrôles dans les Etats membres . Les services contrôlés perçoivent mal le rôle respectif des entités exerçant les contrôles ( contrôles d'apurement , contrôles des fraudes et irrégularités , contrôles du contrôleur financier , contrôles de Cour des comptes ) , l'ensemble étant perçu comme la manifestation d'un seul type de contrôle , le contrôle communautaire .

ii ) Elle se traduit par une antériorité de l'action du contrôleur financier sur celle des services responsables de l'apurement , par un risque d'insuffisance de coordination entre services agissant habituellement dans le cadre de la séparation des fonctions et donc , inévitablement , par une confusion entre les responsabilités respectives de l'ordonnateur et du contrôleur financier .

iii ) Ce risque joue à sens unique en faveur de l'Etat membre contrôlé : si le contrôleur financier a critiqué , l'ordonnateur normalement devra reprendre la critique à son compte et la traduire dans sa proposition de décision ; mais si le contrôleur financier n'a pas critiqué , l'ordonnateur pourra difficilement le faire après lui sans courir le risque d'être aussitôt contesté .

En tout cas , l'expérience prouve que l'intervention du contrôleur financier n'a contribué jusqu'ici ni à hâter ni à consolider les décisions d'apurement .

2.29 . Accentuation des contradictions entre systèmes de vérification communautaires et nationaux

Les retards d'apurement amplifient les problèmes posés aux organes nationaux de contrôle externe par le contrôle des opérations financées par le FEOGA " garantie " dans les Etats membres .

Les situations , bien que diverses selon les mécanismes de contrôle externe existant dans les Etats membres , se traduisent par une accentuation de la position en " porte-à-faux " dans laquelle se trouvent ces organes à l'égard du contrôle du FEOGA " garantie " .

En effet , en tant qu'autorités de contrôle externe , ces organes sont amenés à contrôler les comptes du FEOGA " garantie " dans les Etats membres de manière indépendante . Qu'elles contrôlent a priori , ce qui a tendance à disparaître car les organes supérieurs de contrôle des Etats membres se détachent de plus en plus du contrôle de la gestion quotidienne , ou a posteriori ( c'est la majorité des cas ) , ces autorités supérieures de contrôle se trouvent amenées à prendre position sur la légalité et la régularité des opérations avant les services de la Commission .

Dans ces conditions , outre que , inévitablement , les services de la Commission retiendront parfois des solutions différentes de celles des organes de contrôle nationaux , le contrôle externe national ne sera pas en mesure de porter un jugement sur une gestion définitive dans l'Etat membre . Pour ceux des organes externes qui orientent leurs travaux en fonction des contrôles déjà réalisés , afin d'éviter les doubles emplois , ils ne seront pas en position de concentrer leurs activités sur les secteurs laissés dans l'ombre par les services d'apurement .

Il apparaît enfin que , bien qu'intervenant après les contrôles externes nationaux , les contrôles d'apurement ignoraient tout , jusqu'à une période récente , de cette activité de contrôle ( objet , champ , méthodes et résultats ) .

2.30 . Incidence sur le contrôle de la Cour des comptes des Communautés

Du point de vue de la Cour des comptes des Communautés européennes , la situation actuelle s'est traduite par de multiples inconvénients .

a ) Alourdissement de ses méthodes de travail

Dès son entrée en fonctions , il est apparu à la Cour des comptes que la procédure et les décisions d'apurement constituaient une pièce maîtresse du système de gestion et de contrôle du FEOGA " garantie " .

Ayant , pour des raisons d'économie de moyens , retenu comme méthode de travail l'audit des systèmes , la Cour pouvait espérer , en s'attachant prioritairement à une évaluation des procédures internes de contrôles de la Commission , appréhender rapidement la manière dont est géré et contrôlé le FEOGA " garantie " , tant à la Commission que dans les Etats membres .

Or , devant les carences de la Commission dans le domaine de l'apurement , la Cour des comptes s'est trouvée dans l'obligation de multiplier ses propres contrôles sur place dans les Etats membres .

b ) Portée amoindrie de ses contrôles

Les retards et le caractère non définitif des décisions d'apurement laissent la Cour devant des comptes qui ne permettent pas d'apprécier de manière totalement définitive les réalités du financement communautaire pour les exercices passés .

La Cour doit , dans le cadre de la procédure de décharge , fournir des appréciations sur les suites administratives , financières et comptables réservées aux décisions d'apurement . Elle n'a pu , jusqu'ici , le faire que pour des exercices anciens ( 1971 à 1975 ) , représentant ensemble 15 milliards d'unités de comptes européennes . Or , dans le cadre de la procédure de décharge relative à l'exercice 1981 , elle aurait dû , si le calendrier réglementaire avait été respecté , être en mesure de fournir des appréciations sur les suites des apurements concernant les exercices allant jusqu'à 1980 inclus , c'est-à-dire portant sur un montant d'environ 58 milliards d'unités de compte européennes ( voir points 1.2 et 2.26 ) .

DEUXIEME PARTIE

LA REFORME DE L'APUREMENT

L'AVIS DE LA COUR RELATIF A LA REVISION TRIENNALE DU REGLEMENT FINANCIER

3.1 . Une incitation au respect du calendrier réglementaire

Lorsque la Cour a été consultée , dans le cadre de l'article 209 du traité , sur la révision triennale du règlement financier du 21 décembre 1977 , elle a considéré que , à propos d'un règlement déterminant notamment les modalités relatives " à l'exécution du budget et à la reddition et à la vérification des comptes " , elle devait conseiller un moyen de restaurer la procédure d'apurement .

L'avis que la Cour a rendu le 21 mai 1981 ( 12 ) a visé , s'agissant de l'apurement , à regrouper et à inclure dans le règlement financier général des Communautés les dispositions relatives aux délais de présentation des comptes annuels par les Etats membres ( 31 mars de l'année n + 1 ) et aux délais d'adoption des décisions d'apurement ( 31 décembre de l'année n + 1 ) qui existaient par ailleurs dans les règlements ( CEE ) n * 729/70 et ( CEE ) n * 1723/72 , et à assortir le calendrier réglementaire de mécanismes incitatifs destinés à en assurer le respect .

Ces mécanismes consistent , d'une part , en une règle de présentation d'office des comptes récapitulatifs des Etats membres , lorsque ceux-ci ne respectent pas le délai du 31 mars , et , d'autre part , en un dispositif d'adoption tacite des décisions d'apurement en cas de non-respect de la date du 31 décembre par la Commission .

Le détail du dispositif proposé est repris en annexe VII .

CONDITIONS DE L'AMELIORATION DE LA PROCEDURE D'APUREMENT

3.2 . Trois conditions principales

Toutefois , compte tenu de tout ce qui précède , il apparaît que , sans une modification assez radicale de ses pratiques , la Commission ne sera jamais en mesure de réaliser un apurement des comptes des Etats membres qui permette à la gestion et au contrôle du FEOGA " garantie " de s'effectuer dans des conditions satisfaisantes . Aussi , la Cour souhaite-t-elle appeler l'attention sur les améliorations d'accompagnement qui devraient permettre de restaurer dans son ensemble la procédure d'apurement des comptes .

Ces améliorations devraient s'inscrire dans une démarche permettant de briser la linéarité du processus d'apurement , de réaliser certaines phases plus tôt dans le temps et de supprimer à la base les principaux obstacles sur lesquels bute l'apurement .

A cet égard , trois propositions principales , qui constituent un tout logique , peuvent être faites en vue de :

- faciliter la préparation de l'apurement par une amélioration de l'aide-mémoire ,

- accélérer et rationaliser la conduite des visites sur place ,

- régler dès la phase de gestion les difficultés d'interprétation .

FACILITER LA PREPARATION DE L'APUREMENT

3.3 . Mise à jour de l'aide-mémoire préalable à la gestion

L'opération de mise à jour de l'aide-mémoire constitue la première cause de retard dans le processus d'apurement . Compte tenu des éléments que contient ce document , rien ne ferait , semble-t-il , obstacle à ce qu'il fasse l'objet d'une mise à jour préalable à la gestion .

a ) Cette mise à jour serait à concevoir en deux temps .

i ) Chaque année , environ trois mois avant que ne débute la gestion , les Etats membres devraient être en possession d'un aidemémoire mis à jour de manière systématique . Une telle procédure périodique de révision générale permettrait d'éviter que ne demeurent dans l'aide-mémoire des spécifications qui n'ont plus de raison d'y figurer et permettrait de connaître en temps utile les éléments qu'il conviendra de réunir au cours de la gestion à venir , en vue de l'apurement .

ii ) Par ailleurs , préalablement à la mise en vigueur d'une réglementation nouvelle , ou d'une modification réglementaire , l'aidemémoire devrait faire l'objet de mises à jour ponctuelles . Il devrait être possible dans ce cadre , dès la préparation d'une réglementation nouvelle , ou de la modification d'une réglementation existante , de préparer les éléments de mise à jour de l'aide-mémoire :

- établissement des tableaux de données en vue de l'apurement ,

- modalités de présentation de ces données ,

- éventuellement , modalités de contrôle et de liquidation des demandes d'aides .

Un tel projet de mise à jour devrait accompagner la proposition de règlementation ( 13 ) . Après adoption de la réglementation , la fiche de mise à jour deviendrait définitive selon une procédure qui permette de prendre en considération les observations des services responsables de l'exécution des règlements dans les Etats membres .

b ) Une telle procédure , outre qu'elle éliminerait une première cause de retard dans le processus d'apurement , permettrait aux responsables de l'adoption des textes communautaires d'évaluer correctement les contraintes de gestion et de contrôle qu'ils imposent aux organismes payeurs et aux services d'apurement de la Commission . Il y aurait sans doute là un élément de rationalisation des décisions susceptible d'éviter l'adoption de réglementations trop compliquées , impliquant pour leur contrôle des conditions administratives anormales .

En outre , présentée en même temps que les règlements communautaires , elle serait disponible en principe dès le début de l'application de ces règlements et les Etats membres seraient en mesure dès l'origine de savoir , d'une part , comment organiser leurs propres contrôles et comment présenter leurs dossiers de liquidation ( quelles pièces justificatives y inclure ) et , d'autre part , quelles données collecter en vue de la présentation des comptes récapitulatifs .

c ) La combinaison de ces deux systèmes de mise à jour , faisant de l'aide-mémoire un véritable guide de gestion et non plus seulement un cadre de présentation des comptes , faciliterait l'élaboration des comptes et la récapitulation des données annexes ( quantités apportées à l'intervention , taux , variétés concernées , etc . ) qui seraient effectuées au fur et à mesure de la gestion . Les comptes pourraient alors être présentés dans les délais réglementaires ( avant le 31 mars de l'année suivant l'exercice ) .

3.4 . Adaptation de l'aide-mémoire à une procédure d'apurement restaurée

Une des difficultés rencontrées par les Etats membres à propos de la présentation avant le 31 mars ( année n + 1 ) des données récapitulatives annuelles réside dans le degré élevé de détail des informations statistiques et de certains éléments comptables souhaités par la Commission à l'appui des données purement financières .

a ) Sans vouloir ignorer l'utilité que présente en matière de gestion et de contrôle une information statistique détaillée , on peut se demander si le degré de détail des informations statistiques requises par la Commission n'est pas induit par la mise en oeuvre tardive des contrôles sur place et par l'organisation d'un important contrôle documentaire préalable . Il semble qu'il devrait être possible de parvenir à une simplification du contenu de l'aide-mémoire , limitant strictement les données requises aux besoins de la gestion et du contrôle , ce qui ne diminue en rien la nécessite du maintien d'une ventilation comptable assez poussée .

b ) Cette dernière est liée à la nomenclature budgétaire communautaire et reflète le besoin d'une certaine transparence comptable permettant de suivre au mieux , mesure d'intervention par mesure d'intervention , l'exécution du budget communautaire . Dans ce domaine comptable , l'important demeure toutefois que les Etats membres puissent connaître , avant le début de la gestion , le cadre comptable dans lequel devront être présentées les données financières .

RATIONALISER LA TECHNIQUE DE VERIFICATION

3.5 . Assurer une vérification continue

Une seconde cause de retard tient au démarrage tardif des visites sur place de l'ordonnateur en raison de l'habitude prise par la Commission de ne commencer les visites sur place qu'après réception des comptes annuels des Etats membres .

Or , dans le système réglementaire actuel , rien ne fait obstacle à un démarrage rapide des visites dans les Etats membres . Inversement , le calendrier réglementaire étroit et la nature même du contrôle d'apurement militent en faveur d'un contrôle le plus rapproché possible de l'acte de gestion décentralisé qu'il est censé appréhender . Concrètement , il paraît possible et souhaitable de commencer les contrôles d'apurement dès que débute l'exercice dont les comptes sont à apurer .

3.6 . Adapter la nature des controles en conséquence

a ) En réalisant en cours de gestion les visites sur place , les services de la Commission seraient en mesure de , et donc incités à , s'intéresser davantage aux systèmes de gestion et de contrôle du FEOGA " garantie " dans les Etats membres , notamment pour ce qui concerne l'application des nouvelles réglementations .

b ) Le recours à la technique du sondage ne serait prus un moyen de contrôler empiriquement un faible pourcentage de la dépense communautaire , mais , exploité de manière méthodique , il pourrait constituer l'outil normal de complément d'un bon contrôle des systèmes , afin de s'assurer de la conformité des pratiques au système mis en place et d'évaluer les conséquences des faiblesses décelées .

c ) Le contrôle sur pièces à Bruxelles continuerait à conserver son intérêt , mais il serait conçu comme un contrôle d'accompagnement et de recoupement et non comme un préalable aux visites sur place .

d ) Les problèmes de réconciliation comptable n'étant pas à négliger , il serait vraisemblablement nécessaire de compléter les premiers trains de visites par des visites faisant suite à la présentation des comptes annuels récapitulatifs par les Etats membres . Au cours de ces dernières visites , les services de la Commission , tout en poursuivant les contrôles du système de gestion relatifs aux comptes de l'exercice suivant , procéderaient aux ultimes rapprochements comptables leur permettant de faire la liaison entre les premières constatations sur place , les comptes annuels des organismes payeurs et les comptes récapitulatifs transmis pour le 31 mars à la Commission .

3.7 . Surmonter les difficultés liées aux moyens limités de vérification

a ) Par principe , le contrôle des systèmes implique une bonne connaissance de tous les systèmes concernés et de chacun de ces systèmes dans son intégralité ( gestion , contrôle , y compris processus de vérification sur place auprès des opérateurs économiques ) . Une telle approche implique aussi de pouvoir tester si nécessaire chacune des phases du processus .

Or , il ne faut pas sous-estimer la complexité de la gestion communautaire . Compte tenu du nombre des organismes payeurs impliqués dans la gestion du FEOGA " garantie " ( 14 ) , du recours qu'ils font , pour les vérifications sur le terrain , tantôt à leurs propres services , tantôt à d'autres administrations , des multiples règlements qui sont mis en oeuvre et des possibilités de combinaison entre ces différents facteurs , c'est vraisemblablement un millier de procédures de gestion et de contrôle ( 15 ) qui sont mises en oeuvre pour la gestion du FEOGA " garantie " .

b ) Dans un tel type de contrôle , la vérification par sondage sur échantillons est très importante et est à la base des résultats sur lesquels peut déboucher le contrôle du système .

La technique de contrôle à partir d'un échantillon est un instrument utile pour évaluer le fonctionnement d'un système et porter une appréciation d'ensemble sur une gestion , mais quand l'exploitation de l'échantillon contribue à asseoir une sanction financière , il peut se révéler délicat d'en étendre le résultat à l'ensemble des opérations similaires .

La Commission a déjà , dans le cadre de ses apurements , rencontré ce problème qui l'a gênée considérablement . Mais jusqu'ici , la taille des échantillons contrôlés , l'absence d'analyse approfondie des conditions dans lesquelles sont opérés la gestion ou les contrôles concernés et la forte sensibilité des organismes intéressés ont été autant d'entraves à l'exploitation des résultats lorsque ces derniers faisaient soupçonner une faiblesse dans la gestion ou le contrôle de la réglementation communautaire .

Cela c'est traduit , de facto , par une généralisation empirique des résultats , ce qui constitue évidemment une source de contentieux .

c ) Si l'on sounaite que la Commission assure un contrôle effectif de l'application des règlements dans les Etats membres , et si l'on estime que cela doit se faire dans le cadre de la procédure d'apurement , il est inévitable d'accepter le recours aux vérifications par sondage . Mais les méthodes suivies devraient être connues a priori par l'entité contrôlée et les modalités d'application , autant que faire se peut , convenues avec elle .

d ) Dans le cas où l'organisme contrôlé contesterait le résultat d'un contrôle sur échantillon , la Commission disposerait d'une faculté de " transaction " la conduisant soit à accepter les arguments des organismes contrôlés , soit à étendre ses vérifications en multipliant les tests dits de " matérialité " . En tout état de cause , lorsqu'elle s'estimerait en situation de généraliser ses résultats , elle serait toujours en mesure de le faire , de façon motivée , ce qui renforcerait le pouvoir d'appréciation de la Cour de justice .

INTERPRETER EN TEMPS UTILE LES REGLEMENTS

3.8 . Régler les problèmes d'interprétation

Dans le système actuel , l'apurement revient trop souvent à sanctionner après coup des interprétations erronées ou divergentes des textes . Les problèmes d'interprétation ainsi posés sont très difficilement réglés dans le cadre de la procédure d'apurement , car ils interviennent dans un contexte " empoisonné " par le fait que l'interprétation litigieuse a , parfois , prévalu dans l'Etat membre au cours de plusieurs exercices .

3.9 . Tentative de la Commission

La Commission , consciente de cette difficulté et du fait que , dans certains cas , le problème d'interprétation avait été ressenti assez tôt par l'Etat membre , au moment où celui-ci devait appliquer la réglementation concernée , a suggéré en 1978 ( doc . VI 241/77 , rév . 1 , du 3 février 1978 ) une procédure visant à régler le problème par consultation de la Commission . Selon cette procédure , l'organisme d'intervention qui rencontre une difficulté d'interprétation l'expose à la Commission qui s'engage à la résoudre dans un certain délai ou éventuellement après rappel de l'organisme , faute de quoi l'interprétation que l'organisme aurait dû présenter prévaut , et ne peut être contestée lors de l'apurement . Si cette procédure présente un progrès , elle n'a , malgré tout , pas toujours fonctionné de manière satisfaisante . En effet , souvent la Commission a répondu ou bien en paraphrasant la réglementation existante , ce qui ne réglait pas le problème de l'Etat membre , ou bien en présentant des demandes d'informations complémentaires , ce qui lui permettait de suspendre indéfiniment le délai dans lequel elle était tenue de répondre sans pour autant régler le problème d'interprétation posé . Parfois aussi , l'Etat membre a omis de suggérer sa propre interprétation .

3.10 . Suggestion de la Cour : une procédure ad hoc

La Cour se demande s'il n'est pas possible de réactiver cette procédure , dans le cadre des responsabilités de la Commission en matière d'apurement , afin de procurer une sécurité de gestion aux Etats membres concernés .

Cette procédure , diligentée par la Commission en informant en tant que de besoin l'ensemble des Etats membres représentés au sein du comité du FEOGA , devrait aboutir dans tous les cas à ce que la charge financière à retenir lors de l'apurement soit clairement localisée :

i ) à l'Etat membre si , la Commission s'étant prononcée dans les délais , il a persisté à maintenir une position différente ;

ii ) à la Communauté si la Commission ne s'est pas prononcée dans le délai prévu .

Une telle procédure , jouant dans le cadre de la gestion budgétaire , en vue de faciliter et d'accélérer la décision d'apurement , ne saurait , bien entendu , préjuger le contrôle juridictionnel de cette décision elle-même , à la requête des Etats membres , après l'apurement . Mais elle constituerait sans doute un facteur de limitation des cas de contentieux ou , lorsque ceux-ci se présenteraient malgré tout , un éclairage utile à leur solution .

FAISABILITE DE LA RESTAURATION DU SYSTEME D'APUREMENT

3.11 . Coordonner les moyens de la Commission

a ) Moyens en personnel

Un argument fréquemment avancé pour justifier la situation actuelle consiste à invoquer le manque de moyens en personnel de la Commission ( 16 ) .

La Cour est persuadée que , par des arbitrages et réorganisations internes , la Commission pourrait se mettre en mesure de dégager les moyens en personnel nécessaires à la restauration de la procédure d'apurement . Compte tenu de ce que la Cour a indiqué concernant l'intervention du contrôle financier de la Commission ( 17 ) , une première solution pourrait consister à rationaliser l'utilisation des différents services de contrôle de la Commission .

b ) Procédures internes de coordination

L'un des problèmes majeurs posés par la situation actuelle se situe au niveau de la capacité de la Commission à fournir des interprétations rapides , claires et sûres des règlements communautaires . Il apparaît nécessaire qu'en ce domaine aussi la Commission se mette en mesure d'agir rapidement et de manière responsable . Cela implique en particulier qu'elle mette au point une procédure de coordination interne permettant à ses divers services ( FEOGA , gestion des marchés , législation agricole , contrôle financier , service juridique ) de l'aider à adopter rapidement des décisions d'interprétation aussi bien que des décisions définitives d'apurement .

3.12 . Régler dans les Etats membres les problèmes de présentation des comptes récapitulatifs au 31 mars

Le problème principalement posé aux Etats membres par le contenu de l'avis rendu par la Cour le 21 mai 1981 réside dans la nécessité de présenter avant le 31 mars de l'année n + 1 les données récapitulatives annuelles .

A l'analyse , il est apparu que cette difficulté était en grande partie due à la mise à jour tardive de l'aide-mémoire , à des problèmes d'organisation administrative dans certains Etats membres et à la complexité de la comptabilisation des dépenses de deuxième catégorie ( achat , entreposage , vente des stocks publics ) .

La principale de ces difficultés resterait en pratique la troisième . Une réforme du système de comptabilisation des dépenses de deuxième catégorie pourrait contribuer à la résoudre , notamment si la détermination des montants forfaitaires retenus pour ce type de comptabilisation pouvait intervenir avant la fin de l'exercice auquel ils s'appliquent . Il semble que la Commission ait d'ores et déjà entrepris des études en ce sens . Il conviendrait surtout que les Etats membres reconnaissent la priorité que constitue l'établissement des comptes et données récapitulatives relatifs à ces dépenses .

3.13 . S'assurer que le système préserve la qualité et la fiabilité des comptes

Un autre problème posé par le contenu de l'avis rendu par la Cour se situe dans les risques qu'il y aurait à admettre que la Commission puisse , en l'absence de l'ensemble des comptes annuels récapitulatifs , travailler sur la base des données en sa possession à la date du 31 mars de l'année n + 1 , à savoir : les comptes annuels récapitulatifs disponibles et , pour le reste , l'ensemble des déclarations mensuelles .

Ce risque ne doit pas être surestimé . En effet , les données déclarées mensuellement sont , dans tous les Etats membres , directement extraites de comptes publics rigoureusement contrôlés et , par principe , non susceptibles d'altérations autres que celles résultant de rectifications clairement identifiables .

CONCLUSION

4.1 . Dans l'actuel système de financement de la politique agricole commune , caractérisé par une très forte décentralisation , la procédure et les décisions d'apurement sont apparues comme des éléments essentiels contribuant à conférer son unité et sa qualité à la gestion du FEOGA " garantie " .

4.2 . Or , le présent rapport met en évidence l'échec de ces procédures d'apurement depuis plus de dix ans que s'applique le règlement ( CEE ) n * 729/70 du Conseil .

Cet échec implique toutes les parties à la gestion communautaire : la Commission , qui n'a pas su se doter des moyens techniques et humains nécessaires à l'accomplissement de ses responsabilités ; l'autorité de décharge , qui a accepté de donner décharge sur des comptes dont une grande partie est hypothéquée par l'absence de décision d'apurement ; les Etats membres , qui , dans le cadre des responsabilités qui sont les leurs , n'ont pas toujours fait preuve de la diligence souhaitable , tous sont à des titres divers responsables de l'état de dégradation actuelle .

4.3 . Mais cet échec comporte également un préjudice pour ces mêmes partenaires . La Commission n'a pas pu se présenter en institution complètement responsable de sa gestion financière . Les institutions chargées d'autoriser le budget et de donner la décharge budgétaire n'ont pas disposé de l'information la meilleure possible pour apprécier les prévisions de dépenses et n'ont pas pu s'assurer de la bonne exécution des politiques qu'elles avaient entendu orienter par l'adoption du budget . Quant aux Etats membres , il leur a fallu gérer sur le terrain les dépenses du FEOGA " garantie " sans connaître rapidement , de manière précise et sûre , le cadre et les limites dans lesquels doit s'inscrire leur action .

4.4 . Il serait donc de l'intérêt général d'assurer le respect de la procédure d'apurement . Au-delà de l'impact financier propre que représente chaque série de décisions d'apurement ( pour les cinq exercices apurés , le solde global des rectifications n'a représenté que quelque 225 millions d'unités de compte européennes ) , c'est la qualité même de la gestion financière du FEOGA " garantie " qui est en cause ainsi qu'a pu le mettre en évidence le présent rapport . Cette nécessité va donc bien audelà des préoccupations spécifiques du contrôle interne ou externe et de celles du contrôle parlementaire .

4.5 . Aussi , la réforme de la procédure d'apurement ne peut résulter que d'un effort commun .

Dans les diverses instances communautaires , là où s'exercent les pouvoirs d'initiative , de consultation et de décision , tout responsable de la gestion du FEOGA " garantie " est concerné par le processus de restauration , par son succès ou par son échec . Il en est de même des responsables de l'administration quotidienne du Fonds dans les Etats membres .

4.6 . Dans son avis du 21 mai 1981 , la Cour des comptes a souhaité renforcer le cadre réglementaire dans lequel sont inscrits actuellement la procédure et les mécanismes d'adoption des décisions d'apurement en les pliant étroitement au règlement financier .

Les suggestions d'accompagnement présentées dans le présent rapport ont l'avantage de s'inscrire dans le contexte réglementaire existant . Ces suggestions doivent être prises pour ce qu'elles sont : un ensemble logique constituant une base de discussion en vue de modifier l'état de choses actuel .

Il va de sol qu'elles ne sauraient avoir pour but que de renforcer le contrôle nécessaire du bon emploi des fonds communautaires par la Commission , qui en est responsable devant les autorités budgétaires de la Communauté . Mais le résultat dépendra avant tout , en supposant le système de gestion du FEOGA " garantie " inchangé dans son principe , de la volonté qui présidera à l'exercice de cette responsabilité .

4.7 . En supposant adoptés les voies et moyens d'un redressement de la gestion financière du FEOGA " garantie " pour l'avenir , il resterait à régler le sort des exercices clos non encore apurés ( 1976 à 1981 ) et de l'exercice en cours ( 1982 ) .

Bien entendu , une première solution consisterait à tenter de rattraper le retard dans le cadre des méthodes actuelles ; mais l'expérience prouve que cet espoir a été constamment déçu et on peut craindre en outre qu'une telle tentative compromette l'avenir lui-même .

Dans ces conditions , une seconde solution pourrait apparaître préférable : elle consisterait , d'une part , à apurer , après vérification des seuls enchaînements comptables , les exercices clos non encore apurés et , d'autre part , à tester l'application progressive du nouveau système sur l'exercice en cours .

Ce choix relève de la responsabilité de la Commission . La Cour se réserve de donner son avis sur les garanties qui pourraient la conduire à approuver la démarche effectivement suivie .

Le texte des observations qui précèdent a été arrêté par la Cour des comptes en sa réunion du 12 octobre 1982 .

Fait à Luxembourg , le 4 novembre 1982 .

Par la Cour des comptes

Pierre LELONG

Président

( 1 ) JO n * C 313 du 30 . 12 . 1978 ( points 2.15 à 2.22 ) et JO n * C 326 du 31 . 12 . 1979 ( points 2.24 à 2.28 et 2.46 ) .

( 2 ) JO n * C 342 du 31 . 12 . 1980 ( points 4.46 à 4.55 ) . Observations adressées à la Commission le 15 juillet 1982 .

( 3 ) JO n * C 232 du 11 . 9 . 1981 , p . 64 ( observations relatives à l'article 98 paragraphe 2 de la proposition de la Commission ) .

( 4 ) Voir le texte de l'article 5 du règlement ( CEE ) n * 729/70 à l'annexe IV .

( 5 ) Voir le texte de l'article 1er du règlement ( CEE ) n * 1723/72 à l'annexe IV .

( 6 ) Voir le texte de l'article 8 du règlement ( CEE ) n * 1723/72 à l'annexe IV .

( 7 ) La récupération en matière d'apurement se réalise de manière automatique , par rectification immédiate du compte de disponibilité FEOGA " garantie " de l'Etat membre ( compte visé à l'article 1er du règlement ( CEE ) n * 380/78 ) . Cela revient en pratique à mettre à disposition de l'Etat membre , le mois suivant la décision d'apurement , une avance FEOGA " garantie " diminuée du montant à récupérer .

( 8 ) JO n * C 313 du 30 . 12 . 1978 , p . 27 , JO n * C 326 du 31 . 12 . 1979 , p . 27 et JO n * C 342 du 31 . 12 . 1980 , p . 262 .

( 9 ) Arrêts concernant les affaires 11-76 du 7 février 1979 ( Pays-Bas ) , 15-76 et 16-76 du 7 février 1979 ( France ) , 819-79 du 14 janvier 1981 ( république fédérale d'Allemagne ) , 820-79 du 25 septembre 1980 ( Belgique ) et 1251-79 du 27 janvier 1981 ( Italie ) .

( 10 ) Par exemple , la destruction de pièces justificatives au Royaume-Uni a rendu impossible le contrôle direct par la Commission d'aides accordées en 1974 et 1975 aux bénéficiaires sociaux ( pour le beurre et la viande bovine ) . Pour accepter les dépenses correspondantes ( globalement 25 millions d'unités de comptes européennes ) , la Commission a admis l'existence " d'un problème de démarrage rencontré lors du début de l'adhésion " .

( 11 ) Décision du 3 octobre 1973 .

( 12 ) JO n * C 232 du 11 . 9 . 1981 , p . 1 ( voir annexe VII du présent document ) .

( 13 ) Par analogie avec ce qui se fait pour l'actuelle fiche financière qui est jointe à toute proposition de règlement , afin d'en évaluer l'impact budgétaire à moyen terme .

( 14 ) Ce nombre , selon la Commission , serait actuellement de 33 ( voir COM VI/595/82 , annexes II et III ) .

( 15 ) A titre d'exemple , la Cour des comptes a pu recenser , pour une seule mesure d'intervention , dans un Etat membre , trois systèmes principaux de gestion et de contrôle totalement différents , variant en fonction de l'origine du produit soumis à l'intervention et des modalités d'intervention retenues .

( 16 ) Voir réponses de la Commission aux rapports annuels relatifs aux exercices 1977 et 1979 ( JO n * C 313 du 30 . 12 . 1978 , p . 27 , point 2.11 , et JO n * C 342 du 31 . 12 . 1980 , p . 263 , point 4.48 ) .

( 17 ) Voir point 2.28 .

LISTE DES ANNEXES

* Pages *

Annexe I : Récapitulation des données financières ( ensemble ) * 31 *

Annexe II : Récapitulation des données financières ( par Etat membre ) * 32 *

Annexe II bis : Référence des décisions d'apurement * 34 *

Annexe III : Calendrier réglementaire de la gestion budgétaire et de l'apurement * 35 *

Annexe IV : Texte des articles 5 du règlement ( CEE ) n * 729/70 et 1er et 8 du règlement ( CEE ) n 1723/72 * 36 *

Annexe V : Etat des retards d'apurement * 37 *

Annexe VI : Présentation schématique du processus de travail de la Commission * 38 *

Annexe VII : Texte de la partie de l'avis de la Cour rendu le 21 mai 1981 et relatif à la procédure d'apurement des comptes * 39 *

VOIR ANNEXES I-II

ANNEXE II bis

Référence à la publication des décisions d'apurement au Journal officiel des Communautés européennes

Exercices 1971 et 1972 :

Douze décisions du 2 décembre 1975 ( Journal officiel des Communautés européennes n * L 27 du 2 février 1976 )

Décision rectificative du 28 juillet 1978 ( Journal officiel des Communautés européennes n * L 238 du 30 août 1978 )

Deux décisions rectificatives du 12 octobre 1979 ( Journal officiel des Communautés européennes n * L 272 du 30 octobre 1979 )

Exercice 1973 :

Neuf décisions du 12 octobre 1979 ( Journal officiel des Communautés européennes n * L 278 du 7 novembre 1979 )

Exercices 1974 et 1975 :

Dix-huit décisions du 16 novembre 1981 ( Journal officiel des Communautés européennes n * L 375 du 30 décembre 1981 )

VOIR ANNEXE III : J.O .

ANNEXE IV

Article 5 du règlement ( CEE ) n * 729/70

1 . Les Etats membres transmettent ... à la Commission les ... :

b ) comptes annuels , accompagnés des pièces nécessaires à leur apurement .

2 . La Commission , après consultation du comité du Fonds ... :

b ) apure avant la fin de l'année ( suivant un exercice donné ) , sur la base des documents visés au paragraphe 1 sous b ) , les comptes des services et organismes .

Article 1er du règlement ( CEE ) n * 1723/72

1 . En vue de l'apurement des comptes ... , les Etats membres transmettent à la Commission :

a ) les comptes annuels récapitulatifs ainsi que les rapports établis par chaque service ou organisme ... :

b ) tout rapport ou partie de rapport établi par les services de vérification et de contrôle compétents ... ;

c ) un relevé récapitulatif des dépenses de tous les services et organismes ...

2 . Les documents visés au paragraphe 1 ... doivent parvenir à la Commission au plus tard le 31 mars de l'année qui suit ( l'exercice à apurer ) ...

Article 8 du règlement ( CEE ) n * 1723/72

La décision d'apurement ... comporte :

a ) la détermination du montant des dépenses effectuées dans chaque Etat membre au cours de l'année en question , reconnue à la charge du FEOGA , section " garantie " ;

b ) la détermination du montant des moyens financiers restant disponibles dans chaque Etat membre à la fin de l'année en question et résultant de la différence entre l'ensemble des moyens financiers communautaires disponibles au début de l'année ou avancés au cours de l'année et le montant visé sous a ) .

ANNEXE V

Etat des travaux d'apurement et prévisions ( situation comparative entre 1980/1981 et 1982 )

Apurement des comptes des exercices * Situation en * Dates finales des phases du contrôle * Date prévisionnelle de clôture ( décisions ) * Retards prévus *

* Fin des travaux préparatoires : visites sur place * Correspondance et dialogues bilatéraux avec les Etats membres * Document de synthèse * * *

1974-1975 * 1980 * Juillet 1979 * Premier trimestre 1980 (*) * Fin 1980 (*) * Fin 1980 (*) * 5 et 4 ans (*) *

* 1981 * Juillet 1979 * Fin 1980 - début 1981 * 15 avril 1981 * 16 novembre 1981 * 6 et 5 ans *

* 1982 * - * - * - * - * - *

1976-1977 * 1980 * Fin 1980 (*) * Premier trimestre 1981 (*) * Deuxième trimestre 1981 (*) * Fin 1981 (*) * 4 et 3 ans (*) *

* 1981 * Fin 1980 (*) * Premier et deuxième trimestres 1981 (*) * Deuxième semestre 1981 (*) * 1982 (*) * 5 et 4 ans (*) *

* 1982 * Début 1981 * Mai 1982 * 7 juillet 1982 * Deuxième semestre 1982 (*) * 5 et 4 ans (*) *

1978-1979 * 1980 * Deuxième trimestre 1981 (*) * Fin 1981 (*) * Deuxième trimestre 1982 (*) * Fin 1982 (*) * 3 et 2 ans (*) *

* 1981 * Fin 1981 (*) * Début 1982 (*) * Deuxième semestre 1982 (*) * 1983 (*) * 4 et 3 ans (*) *

* 1982 * Avril 1982 * Deuxième et troisième trimestres 1982 (*) * Fin 1982 (*) * Début 1983 (*) * 4 et 3 ans (*) *

1980 * 1980 * - * - * - * - * - *

* 1981 * Fin 1982 (*) * Non planifié * Non planifié * Non planifié * Non planifié *

* 1982 * ( Démarrage ) (*) Fin 1982 ( 1 ) * Non planifié * Non planifié * Non planifié * Non planifié *

1981 * 1980 * - * - * - * - * - *

* 1981 * - * - * - * - * - *

* 1982 * Transmission des comptes pour juin 1982 (*) * Non planifié * Non planifié * Non planifié * Non planifié *

( 1 ) Début 1982 , un Etat membre , l'Italie , n'avait toujours pas envoyé un ensemble complet de ses comptes annuels 1980 .

NB :

Le signe (*) signifie : prévisions ou prévisions rectifiées de la Commission .

Les mentions en italique signifient : constatations effectives .

VOIR ANNEXE VI : J.O .

ANNEXE VII

Texte actuel * Texte de la Commission * Amendements proposes par la Cour * Motivations et remarques *

Article 98 * Article 98 * * *

Les dépenses sont prises en compte au titre d'un exercice sur la base des paiements effectués jusqu'au 31 décembre par les services et organismes visés à l'article 4 du règlement ( CEE ) n * 729/70 , pour autant que leur engagement et leur ordonnancement soient parvenus au comptable au plus tard le 31 mars suivant . * 1 . Les dépenses sont prises en compte au titre d'un exercice sur la base des paiements effectués jusqu'au 31 décembre par les services et organismes visés à l'article 4 du règlement ( CEE ) n * 729/70 , pour autant que leur engagement et leur ordonnancement soient parvenus au comptable au plus tard le 28 février suivant . * Au paragraphe 1 , remplacer " 28 février " par " 31 mars " . * Adaptation du calendrier ( voir point 4.1 des observations générales ) . *

* * * L'amendement repose : *

* * * - sur la nécessité de diposer d'un compte de gestion retraçant aussi fidèlement et exactement que possible les opérations de l'exercice , *

* * * - sur l'intérêt d'inclure le calendrier d'apurement dans le règlement financier pour assurer sa cohérence avec le calendrier budgétaire , *

* * * - sur l'importance présentée par la réalisation rapide des apurements dans la procédure budgétaire , *

* * * - sur l'impossibilité de raccourcir la période complémentaire du FEOGA , section " garantie " , dans le système actuel ( caractère provisoire des dépenses de deuxième catégorie , c'est-à-dire concernant les stocks publics ) . *

* * * Tous ces points justifient l'insertion de dispositions incitatives au règlement financier . *

* * * Il s'agit des déclarations mensuelles des dépenses . *

* 2 . Les rectifications éventuelles des dépenses déclarées , en tant qu'autorisées en dehors du cadre de l'apurement des comptes par les dispositions arrêtées en application de l'article 5 paragraphe 3 du règlement ( CEE ) n * 729/70 , peuvent être prises en compte au titre de l'exercice suivant . * Supprimer le paragraphe 2 et le remplacer par le texte suivant : * *

* * 2 . a ) Avant cette même date du 31 mars , les Etats membres transmettent à la Commission , accompagnés des documents nécessaires , les comptes récapitulatifs annuels relatifs à l'exercice écoulé , éventuellement rectifiés , en vue de l'apurement des comptes prévu à l'article 5 paragraphe 2 du règlement ( CEE ) n * 729/70 . * *

* * L'apurement des comptes a pour objet , d'une part , de déterminer le montant des dépenses effectuées dans chaque Etat membre au cours de l'exercice concerné et reconnues à la charge du FEOGA section " garantie " et , d'autre part , de déterminer le montant des fonds disponibles dans les Etats membres . Dans le cas où les comptes d'un service ou organisme payeur ne sont pas parvenus à la Commission au 31 mars , la Commission apure les comptes de ce service ou organisme en se référant uniquement à l'ensemble des états visés à l'article 5 paragraphe 1 sous a ) du règlement pris en application de l'article 5 paragraphe 3 de même règlement . * *

ANNEXE VII ( suite )

Texte actuel * Texte de la Commission * Amendements proposés par la Cour * Motivations et remarques *

* * b ) Sur la base des comptes ou états visés ci-dessus et au vu des résultats de vérifications entreprises sur pièces et sur place dans les conditions prévues à l'article 9 du règlement ( CEE ) n * 729/70 , la Commission , après consultation du comité du Fonds visé à l'article 13 dudit règlement , apure les comptes avant la fin de l'année suivant l'exercice en cause . * *

* * Dans le cas où , à cette date , la Commission n'a pas apuré les comptes d'un service ou organisme payeur , ces comptes sont réputés apurés définitivement sur la base des éléments déclarés par les Etats membres S'agissant des exercices non encore apurés à la date d'entrée en vigueur du présent règlement , des mesures transitoires seront arrêtées dans le cadre de règlements du Conseil . * *

* * c ) La Commission publie les décisions d'apurement et y joint les observations des Etats membres éventuellement présentées dans le cadre de l'apurement . * *

ANNEXE

COMMISSION

Réponses aux observations de la Cour des comptes relatives à l'apurement des comptes du FEOGA " garantie "

I . CONSIDERATIONS GENERALES

Rôle de la Commission comme responsable de la gestion du FEOGA

1 . La Commission constate que , pour la première fois , elle se trouve en face de positions de principe de la Cour des comptes inconciliables avec celles de la Commission .

En effet , le rapport tend à réduire le rôle de la Commission en tant que responsable de la gestion du FEOGA , comme de l'exécution de l'ensemble de son budget . Or , dans ce rôle fondamental , la Commission , tout en admettant que des retards sont intervenus ( et cela dans une très large mesure du fait des Etats membres , selon la Cour des comptes ) , ne peut reléguer au second plan les opérations d'apurement , et moins encore se fier entièrement aux mécanismes nationaux , notamment de contrôle .

L'expérience a suffisamment prouvé l'importance des dépenses non correctement exécutées et les différences de gestion entre Etats membres ; des vérifications communautaires très approfondies , au moment de l'apurement , ne peuvent donc pas ne pas être considérées comme indispensables .

Cela n'enlève rien à la tendance parallèle , que la Commission veut exprimer de plus en plus , à développer également les contrôles de systèmes et les vérifications de type orienté , dans le but de rapprocher le plus possible les vérifications du moment de l'exécution même des dépense