COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL SUR UN PROGRAMME DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES EN MATIÈRE D'ENVIRONNEMENT (Présentée le 24 mars 1972)

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INTRODUCTION

Le 22 juillet 1971, la Commission adoptait une première communication sur la politique de la Communauté en matière d'environnement (doc. SEC (71) 2616 final). Elle soulignait dans ce document que la lutte contre la dégradation de la nature et des milieux de vie devait figurer désormais en bonne place parmi les objectifs économiques et sociaux de la Communauté et de ses États membres. Elle constatait que les dispositions prises par les États membres dans ce domaine pourraient avoir des conséquences très sérieuses sur le fonctionnement du marché commun et, plus généralement, sur l'unité de l'espace économique européen. Après avoir rappelé les activités déjà exercées par les Communautés en vue de protéger et d'améliorer l'environnement, la Commission énonçait un certain nombre de thèmes d'actions complémentaires qu'il conviendrait, à son avis, de mettre en oeuvre le plus rapidement possible.

Cette première communication était adressée, pour information, au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social, et transmise simultanément aux administrations compétentes des États membres et des pays candidats, ainsi qu'aux différentes organisations professionnelles et syndicales intéressées, afin de recueillir toutes remarques et suggestions utiles.

La Commission avait en effet estimé qu'en un pareil domaine l'élaboration de propositions au Conseil devait être précédée de consultations aussi étendues et approfondies que possible. Ces consultations ont été menées de façon continue tout au long des cinq derniers mois. La Commission se félicite de l'esprit de collaboration qu'elle a rencontré auprès des administrations nationales, des suggestions et de l'apport technique que ces dernières lui ont fournis. Elle a pris connaissance avec un intérêt tout particulier du memorandum du gouvernement français du 20 janvier 1972 (1).

Elle est reconnaissante aux commissions du Parlement européen ; commission des affaires sociales et de la santé publique, rapporteur sur le fond ; commission économique, commission juridique, commission de l'énergie, de la recherche et des problèmes atomiques, commission de l'agriculture, saisies pour avis, des observations, critiques et avis qu'elles lui ont apportés.

Elle se félicite de la décision du Comité économique et social de créer un sous-comité pour l'étude des problèmes de l'environnement, dont les travaux constituent pour elle une source de réflexions particulièrement intéressantes.

Enfin, la Commission a particulièrement apprécié les encouragements et observations constructives que les organisations syndicales (CESL, OECMT, le Comité de liaison CGT-CGIL, la Confédération internationale des Cadres), l'UNICE et le CEEP, lui ont adressés.

Ainsi qu'elle l'annonçait dans la préface de sa première communication, la Commission transmet aujourd'hui au Conseil, en tenant compte des avis recueillis au cours de ses consultations, un ensemble de propositions de procédure ou de fond ayant pour objet la protection et l'amélioration de l'environnement dans la Communauté.

La mise en oeuvre de ces propositions ne doit pas constituer une nouvelle politique commune séparée des autres. Ce sont plutôt l'ensemble des activités communautaires visant à promouvoir le développement harmonieux des activités économiques dans l'ensemble de la Communauté, le relèvement accéléré du niveau de vie et des relations plus étroites entre États membres, selon les termes de l'article 2 du traité CEE qui devront désormais prendre en considération la protection de l'environnement.

Le présent document se compose de deux parties. La première contient un rappel des responsabilités des Communautés dans le domaine de la protection de l'environnement, la deuxième un programme des Communautés européennes dans lequel devraient s'inscrire, de l'avis de la Commission, les travaux à réaliser par les Communautés européennes pour lutter contre les pollutions et nuisances et améliorer le cadre de vie. C'est sur cette base que la Commission présente d'ores et déjà au Conseil dans des documents distincts: - un projet de résolution du Conseil concernant un programme de réduction des pollutions et nuisances et de sauvegarde du milieu naturel;

- un projet d'accord des représentants des gouvernements des États membres réunis au sein du Conseil concernant l'information de la Commission en vue d'une harmonisation éventuelle à l'ensemble de la Communauté des mesures d'urgence en matière d'environnement;

- un projet de recommandation du Conseil aux États membres signataires de la Convention de Berne instituant la Commission internationale pour la protection du Rhin contre la pollution. (1)Memorandum du gouvernement français du 20.1. 1972 relatif au développement d'une coopération européenne pour la protection de l'environnement.

PREMIÈRE PARTIE LES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES ET LES PROBLÈMES DE L'ENVIRONNEMENT

I. NATURE ET IMPORTANCE DES PROBLÈMES DE L'ENVIRONNEMENT DANS LA SOCIÉTÉ INDUSTRIELLE MODERNE

L'environnement étant entendu comme l'ensemble des éléments qui forment, dans la complexité de leurs relations, les cadres, les milieux et les conditions de vie de l'homme et de la société, tels qu'ils sont ou tels qu'ils sont ressentis, sa protection et son amélioration sont devenues une préoccupation urgente des pays industrialisés.

Ainsi que le remarque dans son prologue le programme très complet du gouvernement fédéral allemand en matière d'environnement (1), les problèmes posés par la protection du milieu naturel contre les atteintes qui lui sont portées par les activités humaines ne constituent pas, stricto sensu, des problèmes nouveaux.

De même l'aspiration des hommes à vivre dans un cadre et dans des conditions de vie en constante amélioration remonte sans doute au plus profond des temps. Cependant, le développement de la société industrielle a amplifié, intensifié et exacerbé dans des proportions considérables la dégradation du milieu naturel au point que l'on s'interroge de plus en plus sur les dangers que font courir à l'équilibre naturel, au niveau des régions et même de la planète, la croissance économique, le développement de la production, de la consommation et des échanges qui l'accompagne, l'élévation de la densité démographique (2), la concentration croissante des populations dans les villes, l'efficacité et la diffusion des techniques et des produits modernes.

La société contemporaine exige une quantité croissante de matières premières par tête, consommées pour la plus grande partie en «cycle ouvert», c'est-à-dire sans réutiliser les déchets en «cycle fermé» comme l'exige une bonne gestion des ressources naturelles. Il découle de la nature même de ce mode de consommation qu'il trouvera tôt ou tard ses limites par l'épuisement de ces ressources et une pollution accélérée de la biosphère. Cette consommation de matières va d'ailleurs de pair avec un accroissement des besoins d'énergie et d'espace vital par tête d'habitant.

Simultanément, l'élévation sensible du niveau de vie des populations qui résulte du progrès économique, suscite chez ces dernières, à mesure que leurs besoins matériels les plus élémentaires sont satisfaits, une volonté grandissante d'améliorer le cadre, le milieu et les conditions de vie, par des satisfactions collectives à l'égard de l'environnement.

Ces satisfactions concernent notamment: - l'environnement physique, par la réduction des pollutions et des nuisances, l'aménagement des villes et des campagnes, l'établissement des réseaux de transport et de communication, etc.

- l'environnement social, notamment par l'amélioration des systèmes de soins, des revenus, de la sécurité de l'emploi, des conditions de travail, de logement, de la formation, etc.

- l'environnement culturel, par la préservation des sites urbains et ruraux, l'amélioration de l'enseignement et de l'information, des structures culturelles et de loisirs, etc.

La société contemporaine est caractérisée par les phénomènes irréversibles de l'industrialisation et de l'urbanisation, cette dernière se manifestant à la fois par le développement de vastes zones urbanisées et l'extension du mode de vie urbain dans les régions rurales.

Ces transformations, jointes à l'élévation générale du niveau de vie qui en résulte, exercent une influence considérable sur les conditions de vie des populations.

On constate souvent, dans les régions de forte concentration démographique, un accroissement insuffisamment maîtrisé des agglomérations urbaines, des conditions de logement imparfaites, des conditions de transport et de circulation défectueuses, des nuisances de toute nature et de toute provenance, une infrastructure insuffisante des loisirs, un appauvrissement des relations sociales et du climat culturel. Les régions en retard de développement ou en déclin connaissent également nombre de ces problèmes, accentués souvent par la pauvreté et un dépeuplement parfois total.

Ces transformations affectent aussi des pays en voie de développement. (1)La Commission a trouvé dans ce programme une source particulièrement dense d'informations et de réflexions tant du point de vue de l'approche générale que des problèmes particuliers qui y sont traités. (2)Selon les prévisions, la population mondiale passerait de 3,6 milliards actuellement à 7 milliards en l'an 2000 et à 15 à 30 milliards vers le milieu du siècle suivant.

Dans certains de ces pays en particulier, une expansion démographique considérable aggrave encore la dégradation de l'environnement et réduit davantage les ressources naturelles.

Les phénomènes d'urbanisation et d'industrialisation entraînent en outre des changements profonds dans l'utilisation des sols et, par conséquent, dans la flore et la faune, ainsi que dans les paysages ruraux et urbains. Dans les régions de forte concentration démographique, les zones vertes se transforment de plus en plus en zones bâties et certaines fonctions que remplit la nature au service de l'homme sont progressivement transférées vers des régions plus lointaines (fonctions de nutrition et de production de matières premières surtout). Inversement, d'autres gagnent en importance (fonctions de loisirs, d'épuration de l'air et de l'eau, de régulation du climat, d'indicateur de pollution (1)).

La prise de conscience des phénomènes de dégradation du milieu et du cadre de vie a conduit les individus, les collectivités et les pouvoirs publics à s'interroger sur les objectifs économiques et sociaux poursuivis, ainsi que sur les méthodes et les moyens à utiliser.

Il n'est désormais plus possible de garantir le développement harmonieux des activités économiques et sociales d'un État ou d'un groupe d'États comme la Communauté, sans tenir compte des conséquences que les mesures économiques et politiques adoptées provoquent sur le bien-être de l'homme, sur ses conditions de vie et sur le milieu qui l'entoure.

Ainsi que l'indique le memorandum du gouvernement français «l'idée s'est progressivement imposée qu'à partir d'un certain niveau de prospérité, la croissance économique devait être contrôlée plus rigoureusement en fonction des exigences de qualité. A l'inverse, il est de moins en moins douteux qu'une politique déterminée de lutte contre la dégradation de l'environnement, malgré les dépenses supplémentaires qu'elle impose à la collectivité, constitue à long terme la garantie et, peut-être, la condition d'une progression harmonieuse du développement économique». (cf. page 2, 1er alinéa)

De même, le bon fonctionnement de l'économie de marché impose qu'en principe et sauf exceptions dûment justifiées, le coût social de la pollution et des nuisances ainsi que celui des mesures à prendre pour remédier à leurs conséquences soit supporté par leurs auteurs, ainsi que le constate le programme allemand précédemment cité (2).

II. LES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES ET LES PROBLÈMES DE L'ENVIRONNEMENT AU REGARD DES TRAITÉS

II.1. LE TRAITÉ CEE A. Les problèmes de l'environnement au regard des objectifs du traité CEE

La CEE a reçu notamment pour mission, en vertu de l'article 2 déjà cité du traité de Rome, de promouvoir un développement harmonieux des activités économiques dans l'ensemble de la Communauté, une expansion continue et équilibrée, un relèvement accéléré du niveau de vie, des relations plus étroites entre les États membres (3).

Pour demeurer équilibrée, la croissance économique doit être désormais davantage orientée et contrôlée en fonction d'exigences de qualité. Inversement, la protection de l'environnement constitue la garantie et la condition d'un développement harmonieux des activités économiques dans l'ensemble de la Communauté.

En approuvant le troisième programme de politique économique à moyen terme, le Conseil avait affirmé, dès 1971, que «la politique économique de la Communauté ne peut se borner à viser les objectifs conjoints de croissance et de stabilité. Elle prend son sens par la contribution qu'elle apporte à de meilleures conditions d'existence : elle doit s'attacher, à la fois, à relever le niveau de vie et à améliorer la qualité de la vie ; elle doit aussi contribuer à une plus grande stabilité au bénéfice des catégories sociales défavorisées (4).» (1)Cette fonction concerne l'extrême sensibilité de certaines espèces vis-à-vis de formes spécifiques de pollution, qui permet de prendre des mesures à un moment où il est encore possible d'éviter des dommages plus étendus. (2)Ce principe a également été énoncé dans le troisième programme de politique économique à moyen terme. On y lit au chapitre I, C, point 11, page 10 : «... le principe de la prise en charge, par ceux qui sont à leur origine, de la prévention ou de l'élimination de ces nuisances doit être progressivement appliqué, en tenant compte des conditions de la concurrence internationale.» (3)L'un des considérants du préambule du traité instituant la CEE indique en outre que les Hautes Parties Contractantes «assignent pour but essentiel à leurs efforts l'amélioration constante des conditions de vie et d'emploi de leurs peuples.» (4)Troisième programme de politique économique à moyen terme - chapitre I paragraphe C.

B. Les problèmes de l'environnement au regard des principes et des règles du marché commun

L'application des principes et le respect des règles sur lesquelles est fondé le fonctionnement du marché commun sont directement affectés par les dispositions prises pour assurer la protection et l'amélioration de l'environnement. Le traité CEE prévoit en effet l'établissement d'un régime assurant que la concurrence n'est pas faussée dans le marché commun (article 3 f)), ainsi que la libre circulation des marchandises (article 3 a)).

Or des disparités marquées entre les mesures prises par les pouvoirs publics dans les États membres (en particulier la fixation de niveaux maxima admissibles de substances polluantes contenues dans les produits ou dans les effluents), qui refléteraient une appréciation par trop différente soit de la nature et de la nocivité des pollutions, soit des objectifs de qualité du milieu ambiant qu'il convient de viser, soit des méthodes d'imputation des charges résultant de la lutte contre la pollution et de l'amélioration des conditions de vie, soit encore des méthodes de surveillance et de contrôle ou des mesures répressives, ne peuvent manquer de conduire à des distorsions de concurrence et à des détournements d'investissements incompatibles avec le bon fonctionnement du marché commun.

De même, des disparités entre les dispositions législatives, réglementaires ou administratives relatives à des produits susceptibles en eux-mêmes ou par leur utilisation de provoquer certaines nuisances peuvent créer des entraves techniques aux échanges qui doivent être éliminées en application des prescriptions du traité CEE en ce qui concerne les États membres (1) et, le cas échéant, entre la Communauté et les États tiers par voie d'accords internationaux.

Toutefois l'objectif de la Communauté doit être de préserver autant que possible la liberté d'appréciation des autorités nationales, régionales et locales. L'harmonisation doit être recherchée seulement dans la mesure où elle est indispensable pour assurer un degré minimum de protection de l'ensemble de la Communauté et pour garantir la liberté des échanges et des conditions de concurrence non faussées. Elle doit tenir compte de l'opportunité d'adopter des solutions appropriées à la diversité des situations car les disparités entre les conditions géographiques et naturelles, ainsi qu'entre les «vocations» des régions, peuvent entraîner dans certains cas l'application de normes différentes.

Toutefois, elle doit appeler l'attention des États membres actuels et futurs sur le danger qu'il y aurait à laisser se développer entre eux une compétition en vue d'attirer les investissements au détriment de l'environnement.

C. Les problèmes de l'environnement au regard de la politique de la CEE

De fait, toutes les politiques communes se trouvent plus ou moins concernées par la lutte contre les nuisances et l'amélioration du cadre de vie. - la politique commerciale commune (article 3 b) doit tenir compte des répercussions que les effets économiques des mesures prises en matière d'environnement sont susceptibles d'avoir sur le développement des échanges internationaux;

- la politique agricole commune (article 3 d), par son action sur les prix des produits agricoles et sur les structures, et ses répercussions sur l'aménagement des espaces, l'utilisation de substances fertilisantes, des herbicides et des pesticides, la qualité des produits cultivés, exerce une grande influence sur le milieu naturel et les conditions de vie;

- la politique de concurrence (art. 3, f) doit tenir compte des répercussions sur les échanges et la concurrence des aides que les États accordent à certaines entreprises aux fins d'alléger les coûts qui devraient normalement peser sur elles du fait de pollutions qui leur sont imputables;

- la politique sociale a pour mission de promouvoir l'amélioration des conditions de vie et de travail de la main d'oeuvre, permettant leur égalisation dans le progrès (article 117, alinéa 1), la garantie de plein emploi et la justice sociale (2);

- l'imputation des charges résultant de la lutte contre la pollution et les nuisances peut affecter de manière notable les transports dans leurs structures et dans leurs prix. La politique commune des transports visée à l'article 74 du traité CEE doit en tenir compte (3); (1)En particulier dans le cadre de l'exécution du programme général d'élimination des entraves techniques. (2)Cf. Doc. SEC (71) 600 : «Orientations préliminaires sur un programme de politique sociale communautaire.» (3)Voir sur ce point la communication de la Commission au Conseil sur le développement de la politique commune des transports (Doc. SEC (71) 3923 final).

- les pays en voie de développement, et tout particulièrement les pays associés à la Communauté, seront amenés à prendre certaines mesures pour protéger leur environnement. Il serait souhaitable que les conséquences prévisibles sur le milieu naturel des investissements dans ces pays, financés par la Communauté, soient pris en considération.

- la politique de l'énergie doit tenir compte des modifications structurelles qu'entraîneront, notamment à travers les coûts au consommateur, les mesures prises tant par les pouvoirs publics que par le secteur privé en vue de remédier aux problèmes actuels et d'améliorer la situation dans le proche avenir ; elle doit aussi orienter l'approvisionnement à plus long terme de la Communauté vers des sources et des formes d'énergie qui ne tiennent plus seulement compte des objectifs de coût favorable et de sécurité des fournitures mais aussi de plus grand respect possible de l'environnement;

- la politique régionale prend en compte, parmi les facteurs de localisation des activités et de l'habitat et à côté de l'évolution des exigences techniques et économiques, l'évolution des besoins et des aspirations des populations ; à cet égard, la protection du milieu naturel et le besoin d'un environnement de qualité influenceront la localisation des activités économiques et de l'habitat, pourront faciliter leur meilleure répartition sur le territoire et contribuer ainsi à un développement mieux équilibré de l'ensemble de la Communauté.

- de leur côté, les industries seront appelées à fournir des efforts d'investissements pour respecter les réglementations anti-pollution, à financer le développement de technologies nouvelles moins ou non polluantes, à produire des matériels et équipements destinés à réduire ou supprimer les pollutions. La politique industrielle devra dès lors tenir compte de ces données;

- la lutte contre la pollution et son harmonisation au niveau communautaire ne peuvent se concevoir sans une connaissance approfondie et une appréciation commune des phénomènes qui l'engendrent et sans le développement de produits et de technologies moins ou non polluants. Des efforts communs ou coordonnés de recherche et de développement s'imposent à la fois pour améliorer les connaissances, élaborer un langage technique commun, une méthodologie commune, et pour encourager le développement de technologies mieux adaptées;

II.2. LES TRAITÉS EURATOM ET CECA

Le traité instituant l'Euratom prévoit que la Commission établit des normes de sécurité uniformes pour la protection sanitaire de la population et des travailleurs, et veille à leur application (article 2). En outre, la protection sanitaire de la population et des travailleurs contre les dangers des radiations ionisantes fait l'objet d'un chapitre du traité Euratom (titre II chapitre III).

Sur cette base, la Communauté a fixé des normes fondamentales de radioprotection et a coordonné le réseau de stations de mesure établies dans les États membres en vue d'assurer le respect des normes et le contrôle permanent du taux de la radioactivité dans le milieu ambiant. La Commission examine par ailleurs, avec le concours d'experts nationaux, les projets de rejets d'effluents radioactifs susceptibles d'entraîner une contamination du milieu dans plusieurs États membres (article 37 du traité Euratom). Un projet de révision des normes de base est actuellement en préparation pour tenir compte des progrès réalisés dans la connaissance scientifique de la nature et des effets de la radioactivité.

Dans le cadre du programme de recherches d'Euratom, la Communauté soutient et coordonne un ensemble de recherches en matière de biologie et protection sanitaire destinées à améliorer les connaissances sur le mécanisme d'action et les effets des substances radioactives et des rayonnements ionisants sur l'homme. Un nouveau programme de 5 ans a été approuvé par le Conseil en juillet 1971.

Enfin, dans ses travaux exécutés en application des articles 40 (programme indicatif) et 41 (point de vue de la Commission sur les investissements nucléaires), la Commission tient d'ores et déjà le plus grand compte des problèmes relatifs à la protection de l'environnement.

Le traité instituant la CECA assigne notamment pour mission à la Communauté de promouvoir l'amélioration des conditions de vie et de travail de la main-d'oeuvre, permettant leur égalisation dans le progrès, dans chacune des industries dont elle a la charge (article 3). Ce traité prévoit également que la Haute Autorité est tenue d'encourager la recherche technique et économique intéressant la production et le développement de la consommation du charbon et de l'acier, ainsi que la sécurité du travail dans ces industries (article 55). Les recherches entreprises depuis 1956 en vue de réduire les pollutions et nuisances causées par les industries du charbon et de l'acier, et d'améliorer l'hygiène du travail, en particulier dans les mines de charbon et de fer seront poursuivies (1).

>PIC FILE= "T9001112"> Ainsi, la protection et l'amélioration de l'environnement font déjà partie de la mission des Communautés. Elles entrent explicitement ou implicitement dans leurs objectifs, affectent les règles ou principes sur le respect desquels la CEE est fondée, elles s'intègrent, à des degrés divers mais de plus en plus largement, dans la politique de la CEE et dans les actions spécifiques menées dans le cadre des trois traités. La Commission renforcera l'attention qu'elle porte aux aspects relatifs à la protection et à l'amélioration de l'environnement dans l'application des dispositions des traités et s'efforcera d'accompagner l'élaboration de ses propositions dans les différents domaines, d'une évaluation des conséquences sur la qualité de la vie des mesures envisagées ou proposées.

III. OBJECTIFS ET PLACE DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES DANS L'ÉLABORATION ET LA MISE EN OEUVRE D'UNE POLITIQUE DE L'ENVIRONNEMENT

Ainsi que l'a indiqué la Commission au début de sa première communication, la protection et l'amélioration de l'environnement impliquent la poursuite de quatre objectifs: - réduire et, dans la mesure du possible, supprimer les effets nuisibles sur l'environnement des progrès techniques et, plus généralement, des activités économiques et sociales, en limitant les effets de cette action sur la croissance économique;

- préserver les ressources naturelles qui constituent déjà ou risquent de devenir des biens rares, voire destructibles, en veillant à l'équilibre des systèmes écologiques et à la protection de la biosphère;

- aménager les espaces pour lutter en particulier contre les conséquences néfastes de la concentration croissante des populations dans les villes et satisfaire les besoins de contact avec la nature et la qualité esthétique du cadre de vie;

- orienter les progrès futurs, le cas échéant en provoquer de nouveaux pour répondre aux besoins réels de l'homme, exprimés non seulement en termes quantitatifs mais qualitatifs.

L'ampleur et l'importance des problèmes en cause sont telles que des dispositions ne pourront être prises et appliquées de manière efficace qu'en respectant deux exigences.

En premier lieu, il est nécessaire d'établir des priorités entre les objectifs et de définir pour chacun d'eux une première liste d'actions à mener de manière progressive, mais sans retard, suivant un échéancier aussi précis et réaliste que possible.

En second lieu, il convient de déterminer la nature et les limites des responsabilités de la Communauté par rapport à celles des États membres et des organisations internationales et de distinguer clairement ce qui relève de l'action de la Communauté ou de la coopération entre États membres.

En s'inspirant de cette double exigence, la Commission s'est efforcée de présenter au Conseil dans la suite du présent document une vue d'ensemble des actions concrètes à entreprendre assorties d'un calendrier de réalisation tenant compte du degré d'urgence des mesures à prendre et de l'opportunité d'éviter du travail inutile ou des doubles emplois, par rapport aux travaux des organisations internationales dont les États membres font partie et aux activités desquelles participe la Communauté.

Un aspect particulier mais fondamental aux yeux de la Commission des problèmes de l'environnement, celui des nuisances imposées aux travailleurs industriels à l'intérieur des usines n'est pas traité en détail dans le présent document. Il retient néanmoins toute l'attention de la Commission et a déjà fait l'objet de certains développements dans le document SEC (71) 600 «Orientations préliminaires sur un programme de politique sociale communautaire». La Commission est d'avis que la Communauté devra donner un beaucoup plus haut degré de priorité dans la mise en oeuvre de sa politique sociale. (1)Une importance particulière sera donnée à une meilleure diffusion des résultats de ces recherches.

De même la Commission est consciente que les questions faisant l'objet du présent document et des propositions, recommandations ou projets de résolutions qui l'accompagnent, ne représentent que certains aspects d'un problème beaucoup plus vaste et dont dépend sinon la survie de l'humanité, du moins celle de la civilisation occidentale. En effet, la protection de l'environnement est inséparable d'un effort pour endiguer le gaspillage des ressources naturelles et la croissance démographique à l'échelle mondiale, tout en assurant une plus équitable répartition des richesses. La Commission estime que la Communauté élargie aura davantage d'autorité pour prendre de grandes initiatives dans ce domaine au cours des années prochaines, notamment si des progrès réels sont accomplis dans la voie du renforcement institutionnel et de l'union politique.

DEUXIÈME PARTIE UN PROGRAMME DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES EN MATIÈRE D'ENVIRONNEMENT

La Commission présente ci-après un plan d'actions des Communautés européennes en matière d'environnement.

Ce programme comporte en premier lieu un programme de réduction des pollutions et nuisances et de sauvegarde du milieu naturel. En effet, le problème des pollutions et des nuisances se pose aujourd'hui avec urgence, en raison du déséquilibre grandissant entre la quantité et le taux croissant d'introduction dans l'environnement de substances d'origine biologique, et chimique d'une part, les capacités d'absorption et de résorption du milieu biologique d'autre part. De plus, les phénomènes d'altération et de dégradation du milieu ambiant qui en résultent ont atteint désormais, dans certaines régions de la Communauté et dans le monde, un niveau tel qu'ils risquent de modifier, parfois de façon irréversible, la qualité de certaines ressources naturelles de toute première importance et de détériorer de façon sensible le niveau de vie des populations.

D'autre part, la sauvegarde de l'espace naturel devient l'une des tâches prioritaires des pouvoirs publics. Il en résulte la nécessité d'un réexamen de certains aspects des politiques dont les effets déterminent l'utilisation de l'espace rural, et en particulier de la politique agricole. L'agriculture qui couvre la plus grande partie du territoire et qui fait partie intégrante du paysage naturel peut, si elle sait s'adapter, contribuer grandement à la satisfaction des besoins nouveaux de lieu de détente et de repos en milieu naturel ressentis d'une façon aiguë par la société industrielle.

Enfin, il convient que le Conseil adopte dans les meilleurs délais les propositions de réglementation concernant l'amélioration de la qualité des produits alimentaires tant en ce qui concerne l'alimentation humaine et animale que la réglementation de l'utilisation de certaines substances utilisées dans l'agriculture.

La première phase de ce programme d'actions fait l'objet d'un projet de résolution du Conseil et d'un projet de recommandation du Conseil aux États membres signataires de la convention de Berne instituant la Commission internationale pour la protection du Rhin contre la pollution.

En second lieu, pour concilier les initiatives nationales et la bonne marche des travaux entrepris au niveau communautaire, la Commission présente un projet d'accord des gouvernements des États membres réunis au sein du Conseil concernant l'information de la Commission en vue d'une harmonisation éventuelle à l'ensemble de la Communauté des mesures d'urgence en matière d'environnement.

En troisième lieu, pour permettre à la Communauté de participer activement aux travaux des organisations internationales, et de faire en sorte qu'il soit tenu compte dans ces travaux de ses caractéristiques originales et spécifiques, la Commission estime que, en dehors des cas où il existe une compétence de la Communauté, les États membres doivent se concerter et mener une action commune en matière d'environnement dans le cadre de ces organisations en application des dispositions du traité CEE.

En quatrième lieu, indépendamment des développements contenus dans les orientations préliminaires sur un programme de politique sociale communautaire, la Commission présente certaines actions destinées à l'amélioration de l'environnement du travail à l'intérieur des usines.

Enfin, pour améliorer et diffuser les connaissances et l'information en matière d'environnement, la Commission envisage une série d'actions de soutien et de prolongement du programme de réduction des pollutions et nuisances et de sauvegarde du milieu naturel. Ces travaux devraient permettre de compléter les connaissances scientifiques et techniques dans le domaine de la protection de l'environnement, d'améliorer le traitement et la diffusion de ces connaissances et de l'information générale, de contribuer à l'effort de formation et d'enseignement et enfin de promouvoir la réflexion prospective sur les problèmes de civilisation posés par le développement de la société industrielle en Europe.

I. PROGRAMME DE RÉDUCTION DES POLLUTIONS ET NUISANCES ET DE SAUVEGARDE DU MILIEU NATUREL

Les actions présentées au présent chapitre ont pour but de permettre aux Communautés et aux États membres de prendre les mesures nécessaires pour réduire les pollutions et nuisances et dans le même temps d'assurer le bon fonctionnement du marché commun ainsi que de sauvegarder le milieu naturel dans le cadre de la politique agricole.

A. RÉDUCTION DES POLLUTIONS ET NUISANCES

L'ensemble des propositions suivantes vise à forger un cadre commun d'évaluation, d'actions et, le cas échéant, de réglementations auquel les Communautés, les États membres et les collectivités locales puissent se référer dans leurs décisions.

Il s'agit: 1. d'établir une base objective d'évaluation des risques résultant de la pollution sur la santé humaine et sur l'environnement,

2. d'instituer des normes sanitaires communes et de définir des objectifs communs de qualité de l'environnement,

3. de tirer les conséquences de l'application de ces normes et objectifs sur les sources de pollution (produits et activités économiques) et de prendre des mesures particulières dans certaines zones d'intérêt commun et à l'égard de certains polluants,

4. de définir en commun les principes, les méthodes et modalités d'évaluation et d'imputation des charges résultant de la lutte anti-pollution,

5. d'assurer l'application et le respect effectif des réglementations et limites imposées.

Ces travaux devraient permettre notamment d'améliorer l'action d'harmonisation des législations et de contrôle des aides, déjà entreprise, en la complétant par des actions nouvelles ayant directement pour but de protéger l'environnement.

A.1. ÉVALUATION OBJECTIVE DES RISQUES RÉSULTANT DES POLLUTIONS SUR LA SANTÉ HUMAINE ET L'ENVIRONNEMENT La lutte contre la pollution suppose en premier lieu une connaissance objective de ses effets. Cette connaissance permet d'imposer sans risque d'arbitraire des limites à la présence des polluants dans le milieu ambiant et dans les produits : limites sanitaires pour protéger la santé de l'homme, limites à finalités écologiques pour protéger le milieu ambiant, limites à finalités sociales pour améliorer le bien-être de l'homme en réduisant ou éliminant les nuisances qui l'assaillent.

La détermination de ces limites qui devront correspondre aux valeurs dont le dépassement entraînerait un risque significatif pour l'homme ou l'environnement, nécessite une évaluation critique et objective des rapports existant entre la concentration des polluants dans le milieu ambiant et leurs effets.

Des divergences dans les méthodes d'évaluation ainsi que la fixation de limites dissemblables dans les divers États membres se répercutent obligatoirement dans les dispositions prises à l'égard des activités ou des produits polluants, créant des entraves aux échanges ou des distorsions de concurrence.

C'est pourquoi, la Commission estime nécessaire que les Communautés et les États membres adoptent une approche et une méthodologie communes pour l'évaluation objective des risques résultant de la pollution de l'environnement. Une telle démarche, suivie le cas échéant de la promulgation de prescriptions communautaires, devrait, de l'avis de la Commission, accompagner toute action normative communautaire ou nationale.

La Commission propose dès lors que, pour chaque polluant du milieu ambiant, pris séparément ou en combinaison avec les autres, il soit procédé le plus rapidement possible, en commençant par les polluants estimés les plus dangereux, aux démarches suivantes: 1. choix et fixation de critères (1) caractérisant la nature et l'importance de ses effets sur l'homme et son environnement. Ces effets peuvent être des actions nocives sur la santé humaine, sur les organismes autres que celui de l'homme, sur les ressources naturelles ou sur les matériaux utilisés par l'homme;

2. détermination de niveaux guides donnant des valeurs numériques de concentration, de durée d'exposition ou de taux d'absorption de polluants ou d'autres nuisances se rapportant aux critères déterminés préalablement.

Cette action devra s'accompagner d'un effet d'harmonisation des méthodes et des instruments de mesure des différents polluants pris isolément ou en combinaison.

Une telle harmonisation est en effet nécessaire pour définir les critères et niveaux guides, rendre comparables les résultats des mesures de la pollution dans les États membres et permettre ainsi le contrôle du respect des normes sanitaires et des objectifs de qualité de l'environnement visés au paragraphe A 2 ci-après.

La Commission propose dès lors que, parallèlement aux actions indiquées ci-dessus, il soit procédé pour chaque polluant, en tenant compte notamment de ses caractéristiques physiques et chimiques particulières (phase, granulométrie, etc.): a) à l'harmonisation des tests biologiques permettant de définir les effets des polluants en fonction des doses considérées et de caractériser les niveaux de pollution;

b) à l'harmonisation des méthodes et techniques de prélèvement et d'analyse des polluants.

Dans la mesure où les travaux menés par les États membres ou au sein des organisations internationales (2)n'auront pas conduit à des résultats utilisables par la Communauté, la Commission organisera des réunions appropriées en vue de définir les critères et niveaux guides applicables à chaque polluant et d'harmoniser ou de rendre compatibles entre eux les méthodes et les résultats des mesures de ces polluants.

En outre, à la suite de l'examen des données scientifiques disponibles, il pourrait se révéler nécessaire d'effectuer des études et des recherches pour combler les lacunes qui apparaîtraient dans les connaissances scientifiques (cf. chapitre IV.1. ci-après).

Ces critères et niveaux guides, ainsi que les normes sanitaires qui en résulteront, devront faire ensuite l'objet de révisions périodiques afin de les adapter au progrès des connaissances. De même les objectifs de qualité du milieu ambiant dont il sera fait mention ci-après pourraient être révisés en tenant compte des progrès des connaissances ainsi que des besoins sociaux, économiques ou esthétiques nouveaux.

Les travaux indiqués ci-dessus devraient en outre permettre de déterminer les polluants pour lesquels des mesures conservatoires immédiates devraient être prises dans l'ensemble de la Communauté.

A.2. INSTITUTION AU NIVEAU COMMUNAUTAIRE DE NORMES SANITAIRES DE QUALITÉ DE L'ENVIRONNEMENT ET DÉFINITION COMMUNE D'OBJECTIFS DE QUALITÉ DU MILIEU

A mesure de l'avancement des travaux décrits au chapitre précédent (A.1.) la Commission proposera au Conseil l'adoption ou la recommandation de normes sanitaires de qualité de l'environnement et d'objectifs de qualité du milieu ambiant, ceux-ci pouvant varier suivant les régions en fonction des caractéristiques écologiques, économiques et sociales propres à ces dernières.

Les normes sanitaires fixeront les limites de concentration de chaque polluant (pris isolément ou en combinaison avec d'autres) dans le milieu ambiant, dont le dépassement entraînerait un risque significatif du point de vue sanitaire.

Au delà de ces normes sanitaires, les objectifs de qualité du milieu feront intervenir d'autres paramètres que des critères sanitaires : la protection du milieu naturel (critères écologiques), les besoins (1)Ces critères se réfèrent: - aux effets des polluants sur la santé de l'homme (par exemple pour l'anhydride sulfureux, un critère sanitaire est l'accentuation des symptômes pour des patients ayant des maladies pulmonaires chroniques. Effet du bruit sur le système neurovégétatif et auditif);

- aux effets nocifs sur des organismes autres que celui de l'homme;

- aux influences défavorables sur les ressources naturelles (par exemple réduction de l'ensoleillement ou de la limpidité de l'eau);

- aux influences défavorables sur les matériaux utilisés par l'homme (corrosion).

(2)En particulier les travaux de l'OMS et de l'OCDE. économiques et sociaux des régions eux-mêmes variables suivant la nature des activités économiques existantes et envisagées dans les régions considérées, l'état de leur développement, les caractéristiques sociales et les conditions naturelles de ces régions.

Dans un premier stade, la Commission engagera les travaux suivants pour améliorer la qualité des eaux douces et de l'air dans certaines régions. a) eaux douces - les rivières et les fleuves:

La plupart des États assignent aux diverses parties de leurs réseaux hydrographiques des objectifs de qualité variables selon les différentes utilisations des eaux recherchées (1).

La recherche d'une évaluation objective commune des risques résultant des polluants de l'eau, l'harmonisation des méthodes de mesure et l'application de principes communs pour l'imputation des charges financières engendrées par la lutte contre la pollution des eaux doivent dès lors être accompagnées pour éviter la création de distorsions de concurrence, d'une définition commune des paramètres physiques, chimiques, biologiques qui déterminent la qualité des eaux pour les différents usages.

Cette définition est en particulier nécessaire dans le cas des fleuves et rivières qui traversent plusieurs États pour lesquels des mesures particulières allant jusqu'à l'application de normes communes d'émission devront être étudiées. Les autorités locales, régionales et nationales devront conserver la plus large liberté d'appréciation quant à l'utilisation de leurs eaux compatible avec le respect d'objectifs minima de qualité pour les différents types de cours d'eaux ou de lacs.

De tels objectifs devront être progressivement renforcés dans le temps.

- les lacs et les eaux souterraines:

La protection des lacs et des eaux souterraines nécessite l'application des dispositions spéciales visant à interdire ou limiter dans certaines zones l'emploi de produits nocifs et le rejet dans le sol d'effluents et de déchets susceptibles de polluer des nappes d'eau souterraines. De telles dispositions devraient être définies en commun sur la base de critères également fixés de commun accord, une priorité étant donnée aux eaux et aux lacs frontaliers.

b) l'air

De même que pour l'eau, l'évaluation objective des risques résultant de la pollution de l'air doit s'accompagner de la recherche de paramètres servant à déterminer des objectifs de qualité de l'air dans les agglomérations urbaines et les concentrations industrielles, ainsi que dans les zones de loisir et de détente (2).

A.3. ACTIONS SPÉCIFIQUES À L'ÉGARD DES SOURCES DE POLLUTION DE CERTAINES ZONES D'INTÉRÊT COMMUN ET DE CERTAINS POLLUANTS DE NATURE PARTICULIÈRE

L'adoption et l'application de normes sanitaires ainsi que la détermination d'objectifs de qualité auront des conséquences sur les produits et les activités économiques qui sont à l'origine des pollutions. Des mesures particulières devront être prises à leur égard qui, dans un grand nombre de cas, devront faire l'objet d'actions communes ou concertées au niveau communautaire en vue d'éviter la création d'entraves aux échanges ou des distorsions de concurrence. A.3.1. Les produits a) Programme général d'élimination des entraves techniques et son extension

La CEE a déjà commencé l'examen des problèmes relatifs aux pollutions et aux nuisances provoquées par la commercialisation et l'usage de certains produits dans le cadre du programme général du 28 mai 1969 visant l'élimination des entraves techniques aux échanges résultant de disparités entre les dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres. (1)La Commission transmettra dès que possible, sur la base des travaux en cours, une étude comparative des dispositions prises dans les divers États membres, pour protéger leurs eaux. (2)La Commission transmettra dès que possible, sur la base des travaux en cours, une étude comparative des dispositions prises dans les divers États membres, pour assurer la protection de l'atmosphère.

La Commission poursuit ses efforts en vue de la mise en oeuvre aussi rapide et complète que possible de ce programme. Dans l'élaboration des directives elle tient compte non seulement de l'objectif de libre circulation des produits mais également de l'amélioration souhaitable du niveau de sécurité et de protection de l'environnement. Afin d'étendre son champ d'action dans ce domaine, elle propose par ailleurs au Conseil une extension de ce programme dans un document distinct. La Commission propose notamment d'inscrire dans le programme général les produits suivants : motocycles, aéronefs, matériels ferroviaires, matériels et engins de travaux publics, emballages et les carburants.

Les résultats de l'évaluation objective des risques résultant de la pollution et les normes sanitaires applicables à l'ensemble de la Communauté (chapitre A.2. ci-dessus) seront pris en considération lors de la préparation des directives visant à assurer le libre échange de produits.

En outre, les mesures à prendre en vue d'assurer le contrôle permanent de l'observation des normes inscrites dans les directives devraient faire l'objet d'une concertation entre les autorités responsables dans les États membres.

b) les déchets

Le problème particulier des déchets doit être considéré sous plusieurs aspects : la réduction des déchets peut en effet être obtenue soit en limitant ou en interdisant la fabrication de certains produits, soit en orientant les procédés de fabrication vers une récupération et une utilisation plus importante des résidus qui, dans les cycles actuels de production ne sont pas employés, soit encore en instituant la création de zones de dépôt. En outre, les techniques et procédés de récupération des déchets devront être améliorés.

Comme elle l'avait déjà indiqué dans sa première communication (Chapitre III «Actions prioritaires» paragraphe 5 «Etudes spécifiques»), la Commission estime nécessaire de procéder à une étude sur ce problème. Cette étude portera en premier lieu sur les solutions à apporter aux problèmes posés par: - la multiplication des emballages des produits de consommation,

- les résidus encombrants (automobiles, appareils électroménagers hors d'usage).

- l'épuration, le stockage, la réutilisation des déchets contenant du pétrole ou du goudron.

A.3.2. Les activités économiques a) l'industrie

Bien que l'industrie ne soit ni le seul ni le principal responsable de l'état actuel de la pollution du milieu, la forte concentration des activités de production dans certaines régions de la Communauté ont pour conséquence que les États membres et l'opinion publique sont amenés à considérer avec une attention particulière certaines pollutions causées par divers secteurs industriels.

Les dispositions prises par les autorités publiques en matière d'environnement posent aux entreprises industrielles en général et plus particulièrement à certaines branches d'industrie des problèmes parfois difficiles, qui tiennent aux conditions techniques, économiques et commerciales dans lesquelles ces industries exercent leurs activités.

Les obligations imposées aux industries devraient, en tenant compte des différenciations qui résultent de la diversité des conditions naturelles et régionales dans lesquelles elles se trouvent placées, être harmonisées au niveau de la Communauté, pour éviter des distorsions de concurrence entre pays géographiques contigus et membres de la même union douanière. A défaut d'une telle harmonisation, de graves conséquences pourraient en résulter, notamment celle d'offrir aux États membres la tentation d'attirer les capitaux et les investissements au moyen d'une réglementation anti-pollution moins rigoureuse.

L'institution au niveau communautaire de normes de qualité de caractère sanitaire, la définition commune des modes d'élaboration d'objectifs de qualité, l'harmonisation des méthodes de mesure, l'institution de mesures d'urgence communes contre la pollution, l'harmonisation des normes relatives à la composition des produits, l'institution de principes communs d'imputation des charges, l'harmonisation des mesures de contrôle et de répression, concourent à cette harmonisation générale des contraintes imposées à l'industrie.

En outre, la Commission étudiera les modalités pratiques d'application du principe suivant lequel les industries devraient introduire dans leurs nouveaux investissements les procédés techniques et les équipements les plus récents et les moins polluants. L'application de ce principe au niveau de la Communauté soulève en effet des problèmes d'information et de propriété industrielle que la Commission entend analyser avant de présenter des propositions concrètes à ce sujet.

La situation particulière de certaines branches industrielles nécessite en outre, une coordination des politiques sectorielles et, de manière générale, une étude commune des problèmes rencontrés par ces branches d'industrie, tant du point de vue technique qu'économique et commercial.

C'est pourquoi la Commission étudiera, en collaboration avec les administrations nationales compétentes et avec le concours des milieux professionnels intéressés, les problèmes soulevés par les contraintes techniques et économiques résultant de la lutte contre la pollution, propres à certaines branches d'industrie et à la production d'énergie.

Ces études auront pour but: - de déterminer la nature exacte des problèmes de pollution à résoudre pour chaque type d'industrie,

- de faire le bilan des technologies et recherches existantes,

- de déterminer les mesures à prendre : réglementation, recherches, travaux de développement, recyclage des produits polluants, installation de stations d'épuration, recherche de sites appropriés, etc.

- d'évaluer les coûts respectifs des diverses solutions envisagées et d'étudier leurs modes de financement.

En possession des résultats de ces études, la Commission présentera au Conseil des propositions appropriées : réglementations et directives, travaux de recherche et de contrats de développement, accords de licences, création d'entreprises communes, etc.

La Commission se propose d'effectuer ou de poursuivre les études concernant certains secteurs industriels, par exemple: - industries métallurgiques et sidérurgiques (en prolongement des travaux déjà réalisés dans le cadre CECA),

- industries du papier et de la pâte à papier (en mettant à profit les résultats des travaux de l'OCDE),

- industries chimiques,

- industries alimentaires (sucreries, féculeries, amidonneries, conserveries, laiteries),

- industries textiles (peignage, lavage, teinturerie),

- industrie du cuir (tanneries).

En outre, la Commission estime qu'il conviendrait d'étudier les conséquences techniques, économiques et sociales sur l'industrie automobile des dispositions relatives à la lutte contre la pollution ainsi qu'à la protection de l'environnement urbain (circulation dans les villes) et social (problèmes de sécurité).

b) Agriculture et alimentation

Depuis 1963, plusieurs réglementations concernant les matières colorantes, les agents conservateurs et les agents anti-oxygènes dans les denrées alimentaires ainsi que les additifs dans les aliments des animaux ont été adoptées par le Conseil.

Des propositions de réglementation concernant les résidus de pesticides dans les fruits et les légumes, ainsi que les substances indésirables dans l'alimentation des animaux ont été présentées par la Commission au Conseil et y sont actuellement en discussion. La Commission estime nécessaire et propose dans le projet de résolution joint au présent document que le Conseil statue sur les propositions avant le 31 décembre 1972.

D'autres projets concernant notamment les résidus de pesticides dans les céréales, la réglementation de l'usage des substances à action oestrogène et thyréostatique ainsi que l'homologation et la mise en circulation des produits phytopharmaceutiques, sont à l'étude par des groupes de travail de la Commission en vue de leur présentation au Conseil.

La Commission examine actuellement les possibilités de substituer à l'usage de certains pesticides persistants celui de pesticides à dégradation rapide, ainsi que les possibilités d'application de la lutte biologique, de la lutte intégrée et de techniques culturales permettant de réduire l'usage des pesticides chimiques. Elle se propose de présenter au Conseil une directive comportant l'interdiction, sauf exception dûment contrôlée, de l'utilisation de certains pesticides chimiques persistants et en particulier du DDT.

Des réglementations, dont les premières remontent à 1964, ont été adoptées dans le domaine vétérinaire concernant les catégories d'animaux et de viandes qui représentent, en la matière, la partie des échanges la plus importante ; ces réglementations fixent, sur le plan communautaire, les conditions auxquelles ces produits doivent répondre pour circuler en présentant le moindre risque pour la santé des hommes et des animaux. Des propositions actuellement à l'étude ont pour but, d'une part de prévoir des garanties analogues pour d'autres produits d'origine animale (notamment le lait et les produits à base de viande), d'autre part de déterminer, pour la plupart de ces produits, les conditions sanitaires d'importation en provenance des pays tiers.

L'ensemble de ces textes est élaboré dans le cadre des travaux d'harmonisation des législations en vue, non seulement d'éliminer les entraves techniques aux échanges, mais aussi d'améliorer la qualité des denrées agricoles mises sur le marché de la Communauté.

Une importance essentielle est accordée à la protection de la santé du consommateur. Toutes les normes adoptées ou proposées en ce qui concerne les additifs, les substances indésirables, les résidus de pesticides et les mesures vétérinaires ont été fixées en tenant compte des doses journalières acceptables évaluées par des Comités d'experts de la FAO et de l'OMS ainsi que des régimes alimentaires propres aux différents pays de la Communauté. Par ailleurs, toutes les propositions présentées au Conseil sont soumises pour avis aux associations de consommateurs groupées au sein de la Communauté.

Il est observé que les tolérances proposées par la Commission, en ce qui concerne les résidus de pesticides, sont souvent plus basses que celles qui sont actuellement autorisées en Amérique du Nord.

La pollution des eaux par les engrais pose des problèmes difficiles à résoudre, en raison de leur complexité. En effet, l'usage des engrais est en grande partie fonction de l'affectation des terres aux différentes utilisations agricoles. Cette affectation résulte en elle-même de l'orientation de la politique agricole dans son ensemble. Par ailleurs, l'usage des engrais est difficile à surveiller ou à réglementer.

Pour maîtriser les conséquences que peut entraîner l'emploi des engrais, il convient d'une part d'améliorer la formation et l'information des usagers, d'autre part d'encourager le développement de la production d'engrais présentant le moins de risques possible pour l'environnement.

Les répercussions économiques résultant d'une diminution éventuelle du rendement de certaines productions agricoles ou encore d'une augmentation du prix de revient de celles-ci, dû soit à la limitation obligatoire de l'usage des produits actuels, soit à la substitution de ceux-ci par des méthodes plus coûteuses, et résultant aussi des investissements à effectuer, en vue de la mise au point de nouvelles méthodes de lutte anti-parasitaire et d'enrichissement des terres, sont actuellement difficiles à apprécier et doivent faire l'objet d'une réflexion approfondie. Celle-ci doit tenir compte du fait que le revenu des agriculteurs est soutenu par les pouvoirs publics au moyen d'une politique des marchés et des prix s'appliquant à la grande majorité des produits agricoles.

De même que pour les produits industriels, il convient d'accélérer le déroulement des procédures pour que ces réglementations puissent être rapidement adoptées. De nombreuses propositions de directives ou réglementations se trouvent devant le Conseil sans que celui-ci n'ait pris, jusqu'à maintenant, une décision à leur sujet, malgré le calendrier prévu par lui à cet effet.

(Résolution du Conseil du 12 mars 1968 sur les mesures communautaires à prendre dans le domaine vétérinaire et résolution du Conseil du 28 mai 1969 établissant un programme en vue de l'élimination des entraves techniques aux échanges de denrées alimentaires, résultant de disparités entre les dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres.)

c) La production d'énergie:

En ce qui concerne le secteur énergétique, la Commission partage les vues du Memorandum du gouvernement français et indique qu'elle a entrepris ou se propose d'entreprendre par priorité: 1. la confrontation des expériences nationales en cours sur les stratégies particulières d'utilisation des combustibles;

2. la recherche d'une normalisation des catégories de combustibles en fonction de leur teneur en soufre;

3. le développement des échanges d'information sur les recherches relatives aux procédés de désulfuration;

4. des études prospectives sur l'évolution, dans diverses hypothèses de la teneur en soufre des approvisionnements en hydrocarbures;

5. la consultation d'experts en vue de rassembler les éléments d'information pour une étude économique comparative sur les conséquences d'une réduction du soufre dans les combustibles et d'une désulfuration des fumées dans les installations fixes;

6. une étude sur les conséquences économiques et sanitaires de la réduction ou de l'élimination des composés de plomb dans les carburants pour automobiles;

7. un examen des problèmes posés par l'évacuation des huiles de graissage usées;

8. l'inventaire des réglementations nationales en vigueur en matière d'installation et de fonctionnement des raffineries, des oléoducs et des stations-service;

9. l'étude de l'évolution technologique de l'équipement des raffineries et ses incidences économiques;

10. les orientations à donner aux actions des États membres vis-à-vis des raffineries;

11. l'étude en consultation avec des experts des effets des rejets d'eau de refroidissement par les centrales électriques ainsi que les moyens de remédier aux conséquences dommageables. Les techniques alternatives de dissipation de la chaleur résiduaire devraient être examinées, y compris leurs moyens de valorisation;

12. l'étude de l'opportunité de rechercher le renforcement de l'isolation thermique des nouveaux bâtiments en vue, soit de réduire la consommation de combustible, soit de faciliter le recours à l'électricité pour le chauffage des locaux.

A.3.3. Les zones d'intérêt commun a) La protection des eaux du bassin rhénan contre la pollution

La pollution croissante des eaux du Rhin et de ses affluents suscite la préoccupation grandissante des populations qui les utilisent ou les côtoient. Cette préoccupation s'est exprimée, de manière particulièrement vive, au sein du Parlement européen.

Le 16 décembre 1971, celui-ci a adopté à l'unanimité une résolution sur ce sujet, qui a été transmise au Conseil et à la Commission (doc. 223/71 du 16 décembre 1971).

Le rapport (doc. 161 du 11 novembre 1970 du Parlament européen) de M. Boersma contient un ensemble d'informations pertinentes sur l'état de pollution des eaux du Rhin, ainsi que sur les mesures prises et les projets élaborés jusqu'à présent par les États riverains du Rhin et les organisations internationales.

Le rapport indique notamment qu'on a relevé les chiffres de 110 kg de chlorure par seconde à Mannheim, 122 kg/s à Mayence, 181 kg/s près de Leverkusen et 268 kg/s à la frontière entre l'Allemagne et les Pays-Bas.

Dans un rapport remis à la conférence interparlementaire sur la pollution des eaux, réunie à Rome en 1971 par la Chambre des députés de la République italienne, le Dr J.H. Lamberts fournit les données supplémentaires suivantes : le chlorure de sodium contenu dans les eaux du Rhin lorsque celles-ci parviennent aux Pays-Bas résulte pour 41 % des usines de potasse, 25 % de déchets industriels variés, 20 % des mines de charbon, les 14,5 % restant étant d'origine naturelle.

En outre, 80 tonnes d'arsenic, 300 tonnes de cuivre, 20 tonnes de cadmium, 10 tonnes de mercure et 900 kg d'insecticides entrent, selon ce rapport, chaque mois aux Pays-Bas par le Rhin.

La Commission a entrepris une étude préliminaire sur les problèmes posés par la pollution des eaux du bassin rhénan et sur l'état des mesures prises à son égard (1).

Les premières discussions internationales sur ce problème ont commencé en 1948, dans le cadre de la Commission centrale pour la navigation du Rhin, à l'occasion d'une conférence internationale sur les saumons. Les gouvernements qui participèrent à cette conférence nommèrent des délégués chargés de s'occuper spécialement des questions de la pollution des eaux du Rhin. Ces délégués se réunirent pour la première fois le 11 juillet 1950 en se constituant de fait «commission internationale pour la protection du Rhin contre la pollution». Ce n'est qu'en 1960 que cette commission décida de préparer un accord international lui donnant personnalité et pouvoirs juridiques. Cette convention fut signée à Berne, le 29 avril 1963, par les gouvernements de la république fédérale d'Allemagne, de la République française, du grand-duché de Luxembourg, du royaume des Pays-Bas, de la Confédération helvétique.

Cette convention définit dans son article 2 la mission de la commission internationale:

a) Cette commission doit: 1. préparer, faire effectuer toutes les recherches nécessaires pour déterminer la nature, l'importance et l'origine des pollutions du Rhin et exploiter les résultats de ces recherches;

2. proposer aux gouvernements signataires les mesures susceptibles de protéger le Rhin contre la pollution;

3. préparer les éléments d'éventuels arrangements entre les gouvernements signataires concernant la protection des eaux du Rhin.

b) Elle est en outre compétente pour toutes autres affaires que les gouvernements signataires lui confient d'un commun accord.

La commission internationale est composée de délégations des cinq gouvernements signataires. Chaque gouvernement peut nommer quatre délégués au (1)Une étude concernant la radioactivité dans le bassin rhénan a déjà été effectuée et publiée par la Commission (doc. EUR 3741/1-2 F).

maximum, dont un chef de délégation. La présidence est assurée pour trois ans et successivement par chaque délégation. Depuis le 1er janvier 1972, la délégation néerlandaise exerce cette présidence.

La convention prévoit que la commission internationale constitue un groupe de travail pour les recherches courantes et qu'elle peut, le cas échéant, en constituer d'autres pour des missions particulières. La commission dispose actuellement d'un «groupe de travail permanent pour les recherches courantes» et d'autres groupes pour les problèmes agricoles, l'approvisionnement en eau et hygiène, l'hydrologie et l'économie des eaux, les mesures techniques, les questions économiques et financières, les questions juridiques, les matières radioactives et les eaux de refroidissement.

La commission internationale pour la protection du Rhin contre la pollution a instauré une collaboration avec les commissions internationales pour la protection de la Moselle, de la Sarre et du lac de Constance, ainsi qu'avec la commission centrale de la navigation sur le Rhin.

Malgré l'importance et l'intérêt des études et recherches effectuées sous l'égide de la commission internationale, on doit constater que la qualité des eaux du Rhin a subi une détérioration croissante. Force en effet est de reconnaître que la commission internationale est démunie de pouvoirs d'intervention adéquats pour lutter efficacement contre la pollution du Rhin. En outre, et pour des motifs évidents, l'action menée dans le bassin du Rhin doit être harmonisée avec l'action menée contre la pollution des autres bassins fluviaux européens.

C'est pourquoi, la Commission présente dans les documents joints, une communication contenant un projet de recommandation du Conseil aux États membres signataires de la Convention de Berne de charger la Commission internationale d'élaborer un programme d'urgence d'assainissement des eaux du bassin du Rhin.

En outre, la Commission estime nécessaire la création d'une Agence européenne du Bassin du Rhin, à laquelle seraient invités à participer les États membres qui le désireraient, ainsi que la Suisse. Elle présentera une proposition de statut d'entreprise commune qui pourrait être arrêté dès que le Conseil aura décidé l'extension de ce statut hors du secteur nucléaire.

b) Pollution des mers baignant la Communauté

De toutes les formes de pollution, celle des mers est sans doute à terme la plus dangereuse, du fait à la fois du degré de dégradation déjà atteint et de la difficulté de contrôle.

Les possibilités d'action des Communautés sont limitées en ce qui concerne la pollution de la haute mer. Ce problème relève principalement d'organisations de caractère mondial ou régional. Toutefois, l'Europe occidentale, par le découpage de ses côtes et surtout du fait qu'elle est le principal carrefour de la navigation maritime, a plus d'intérêt qu'aucune autre région du monde à ce qu'une action efficace soit entreprise à l'échelle mondiale contre la pollution des mers et, plus particulièrement, contre les dangers inhérents à la recherche, à la production et au transport du pétrole.

Aussi la Commission souhaite-t-elle que les États membres prennent, si possible, en commun l'initiative de proposer l'institution, dans le cadre des prochaines conférences de Stockholm et de l'Organisation intergouvernementale consultative de la navigation maritime, d'une organisation internationale spécialisée dans la protection des mers, dotée de moyens d'action suffisants, notamment en matière de police des mers. En attendant la mise en place d'une telle organisation, la Commission demande aux États membres de mettre tout en oeuvre pour assurer le respect des règlements internationaux, en particulier dans les mers avoisinant les rivages de la Communauté.

Il est toutefois un aspect de la pollution des mers qui appelle une action spécifique et prioritaire de la Communauté : le rejet d'effluents à partir des côtes. La Commission se félicite des initiatives déjà prises en ce qui concerne la Mer du Nord et la Méditerranée. Elle estime cependant que ces initiatives devront être coordonnées au niveau communautaire en vue d'éviter, notamment, une disparité non justifiée des réglementations applicables sur les différentes façades maritimes de la Communauté ou l'absence de dispositions à cet égard.

La Commission étudiera le cas échéant en association avec les États tiers et les organisations internationales intéressées l'identification et le classement des diverses catégories de polluants provenant des activités terrestres : rejets des concentrations urbaines situées sur le littoral, pollution due aux ports de plaisance, aux déversements industriels et aux apports en matières polluantes des fleuves et rivières qui se jettent dans la mer.

Par ailleurs, la Communauté ne peut se désintéresser des études entreprises au sujet du rejet, en haute mer, d'hydrocarbures et de déchets de toute nature (dumping) par les navires, l'exploitation des ressources sous-marines et l'évaluation des risques de contamination grave due aux événements accidentels.

Les rejets de polluants sont concentrés dans leur majorité près des côtes, sur les faibles profondeurs du plateau continental et dans une zone où les activités sont les plus intenses et les plus diversifiées. C'est pourquoi les conséquences économiques de la pollution des mers peuvent devenir importantes pour certains pays et catégories d'industries, notamment l'industrie du tourisme.

L'origine multiple de la pollution des rivages impose le recours à des formules juridiques diverses : pour la pollution provenant de la terre, la compétence est aux législations nationales, tandis que pour la pollution provenant de la haute mer, les conventions internationales doivent être perfectionnées et surtout appliquées.

Des disparités entre les dispositions nationales relatives aux rivages marins sont susceptibles de créer des distorsions de concurrence et des détournements d'investissements.

C'est pourquoi, la Commission proposera au Conseil d'arrêter le moment venu les dispositions les plus appropriées en ce qui concerne notamment: 1. le rejet volontaire de déchets industriels dans les mers (dumping),

2. le rejet direct dans la mer d'effluents domestiques et industriels à partir des installations côtières.

c) La pollution des zones frontalières

Les problèmes posés par la pollution dans les zones frontalières ont des caractéristiques qui présentent des aspects analogues à ceux de la pollution des mers et des rivages marins.

Dans ce cas également, il s'agit de préserver des ressources communes qui font partie d'un même espace géographique et économique, mais qui sont soumises à des réglementations différentes et parfois contradictoires.

La définition commune des paramètres qui concourent à l'élaboration des objectifs de qualité devrait, dans ces régions frontalières, être complétée par la recherche de l'harmonisation de ces objectifs dans la mesure où l'autonomie physique de l'espace considéré le permet sans poser du même coup le problème de cette harmonisation à l'échelle des pays eux-mêmes. Cette démarche est nécessaire si l'on veut que les activités industrielles situées dans ces régions, où les conditions naturelles et géographiques sont généralement identiques, ne soient pas soumises à des contraintes réglementaires plus ou moins sévères et ne se trouvent placées dans des conditions concurrentielles différentes.

La Commission réunira des groupes d'experts nationaux pour identifier ces régions et étudier, en collaboration avec elle, les objectifs de qualité de l'environnement qui devraient être atteints dans ces régions compte tenu de leur vocation économique et sociale propre.

Sur la base des résultats de ces études, la Commission ou le Conseil pourraient recommander aux États membres concernés de prendre les dispositions appropriées pour ces régions.

A.3.4. Les polluants de nature particulière a) la pollution radioactive

Les dispositions du traité d'Euratom permettent de prévenir et de contrôler les risques provenant des installations nucléaires actuelles. Les doses de radiations provenant des installations nucléaires constituent d'ailleurs une fraction très faible de la limite de dose établie pour les individus de la population. Mais l'augmentation prévisible du nombre de réacteurs nucléaires dans le secteur de la production d'énergie multipliera les sources potentielles de risque et dès lors est susceptible de poser des problèmes sérieux au point de vue de la protection du milieu contre la contamination radioactive.

C'est pourquoi des efforts devront être accomplis pour trouver des solutions technologiques limitant plus strictement encore l'émission de radiations ou de substances radioactives aussi bien à l'intérieur qu'à l'extérieur des installations nucléaires. A cet égard, une attention particulière devra être apportée au problème du stockage final des résidus radioactifs contenant des éléments de haute activité et de très longue durée de vie, en provenance essentiellement des usines de retraitement des combustibles nucléaires. Il conviendra en particulier de mettre au point une technologie permettant de garantir pendant de très longues périodes l'étanchéité des systèmes de stockage installés sur les sites appropriés.

La Commission estime souhaitable que s'effectuent en commun et dans un cadre englobant au moins l'ensemble des pays de la Communauté, les travaux suivants: - la définition des critères de base de la gestion et du stockage à long terme garantissant la sécurité et le respect de l'environnement.

- l'étude des sites appropriés à ce stockage.

- l'élaboration d'une formule de gestion des sites de stockage et la définition de la responsabilité des matières stockées.

b) La pollution sonore

La lutte contre la pollution sonore nécessite en premier lieu une connaissance aussi précise que possible des effets du bruit sur le système neurovégétatif et auditif de l'homme aux différents niveaux de puissance, d'acuité et de fréquence, ainsi qu'à la durée d'exposition. Il sera par conséquent nécessaire d'établir l'inventaire des connaissances actuelles, de les coordonner et de les compléter (cf. Chapitre IV.1. ci-après). Des actions spécifiques relatives à la lutte contre le bruit provenant de certaines machines industrielles, engins de chantiers et moyens de transport sont d'autre part proposées dans le cadre du programme général d'élimination des entraves techniques. La Commission envisage de procéder à une étude sur la possibilité de réduire le bruit intéressant les agglomérations urbaines, provoqué par la circulation sur les grands axes routiers, les aérogares et les circuits aériens des trains, métros et tramways.

La diminution ou la neutralisation des effets de cette pollution sonore devrait être envisagée - au niveau de la source, soit par une amélioration technique et instrumentale de l'installation provoquant le bruit (par exemple montage de machines trop bruyantes sur des isolants étudiés, coussinets, masses de compensations, etc.), soit par l'isolation au moyen d'écrans, panneaux ou une plus judicieuse disposition du tracé;

- au niveau des voies de transmission, en utilisant des matériaux dans la construction permettant l'absorption, l'isolation et l'insonorisation des locaux;

- par un contrôle plus sévère et plus efficace des dispositions applicables à l'égard des pollueurs en particulier des dispositions relatives au survol des territoires par les aéronefs.

A.4. DÉFINITION COMMUNE DES PRINCIPES D'IMPUTATION (ET D'HARMONISATION DE LEURS MODALITÉS D'APPLICATION) DES CHARGES RÉSULTANT DE LA LUTTE ANTI-POLLUTION

Harmonisation des méthodes d'évaluation et des modes de financement de ces charges

Outre les actions d'harmonisation proposées ci-dessus, le respect des règles de libre concurrence et de libre échange ne peut être assuré que si les États membres de la Communauté observent les mêmes principes d'imputation des charges résultant de la lutte anti-pollution et s'efforcent d'harmoniser les modalités d'application de ces principes.

Dans un régime d'économie de marché, tous les coûts, y compris les coûts sociaux, doivent en principe être imputés aux produits ou aux activités qui les ont entraînés.

Cette affirmation conduit, en ce qui concerne la lutte contre la pollution, à considérer que la personne physique ou morale qui doit supporter les coûts d'une nuisance est celle qui est responsable de son apparition.

Lors de sa dernière réunion des 9 au 11 février 1972, le Comité de l'environnement de l'OCDE a approuvé un certain nombre de principes directeurs relatifs aux aspects économiques des politiques de l'environnement sur le plan international. Un de ces principes concerne l'allocation des coûts. Le texte mis au point après de longues négociations par le Comité de l'environnement est ainsi rédigé:

Imputation des coûts ; le principe «pollueur-payeur»

En matière d'environnement, les ressources sont généralement limitées et leur utilisation dans le cadre des activités de production et de consommation peut entraîner leur détérioration. Lorsque le coût de cette détérioration n'est pas pris en compte de manière adéquate dans le système des prix, le marché ne reflète pas la rareté de ces ressources au niveau national et international. Il est donc nécessaire que les pouvoirs publics prennent des mesures pour réduire la pollution et réaliser une meilleure allocation des ressources en faisant en sorte que les prix des biens dépendant de la qualité ou de la quantité des ressources d'environnement reflètent plus étroitement leur rareté relative et que les agents économiques en cause agissent en conséquence.

Dans bien des cas, pour assurer que l'environnement soit dans un état acceptable, il ne sera ni raisonnable ni nécessaire de dépasser un certain niveau dans l'élimination de la pollution, en raison des coûts que cette élimination entraînerait.

Le principe à appliquer pour l'imputation des coûts des mesures de prévention et de lutte contre la pollution, principe qui favorise l'emploi rationnel des ressources limitées de l'environnement tout en évitant des distorsions dans le commerce et les investissements internationaux, est le principe dit «pollueur-payeur». Ce principe signifie que le pollueur devrait se voir imputer les dépenses relatives aux susdites mesures arrêtées par les pouvoirs publics pour que l'environnement soit dans un état acceptable. En d'autres termes, le coût de ces mesures devrait être répercuté dans le coût des biens et services qui sont à l'origine de la pollution du fait de leur production et/ou de leur consommation. D'une façon générale, de telles mesures ne devraient pas être accompagnées de subventions susceptibles d'engendrer des distorsions importantes dans le commerce et les investissements internationaux.

Ce principe devrait constituer un objectif des pays membres ; il pourra toutefois y avoir des exceptions ou des arrangements spéciaux, en particulier pour les périodes de transition, sous la réserve qu'il n'en résulte pas des distorsions importantes dans le commerce et les investissements internationaux.

La Commission estime que ces orientations définies dans le cadre de l'OCDE peuvent guider l'action des Communautés européennes. Le principe suivant lequel le pollueur doit supporter le coût entraîné par la réparation des dommages qu'il fait supporter à l'environnement, devrait être en règle générale respecté. Ainsi l'octroi d'aides ne devrait intervenir qu'aux fins de permettre aux entreprises, voire aux économies régionales concernées de s'adapter progressivement aux nouvelles conditions de concurrence résultant pour elles des nouvelles contraintes provenant des dispositions prises par les pouvoirs publics pour lutter contre la pollution (réglementations, taxes), conformément aux principes généraux que suit la CEE en la matière. Dans le cadre de cette orientation générale, il pourra être tenu compte des problèmes de certaines branches d'industrie polluantes particulièrement vulnérables au regard de la compétition internationale.

Toutefois, le principe de la responsabilité du pollueur pourra faire l'objet de mesures d'adaptation appropriées suivant les milieux pollués, les types et les sources de pollution et suivant les régions considérées (certaines régions sont en effet plus polluées, plus développées ou plus peuplées que d'autres).

Les cas où la pollution résulte de l'usage ou de l'élimination de produits par les consommateurs (produits pétroliers, automobiles, emballages en matière plastique) devront trouver des solutions particulières.

Il sera nécessaire de considérer les charges qui doivent, en tout état de cause, être supportées par les pouvoirs publics (organismes techniques et administratifs de surveillance et de contrôle, travaux de recherches et développement, etc.).

Enfin, les conséquences de l'augmentation des prix de revient qui résultera de la lutte anti-pollution au niveau macro-économique devra faire l'objet d'une attention toute spéciale.

S'appuyant sur les travaux réalisés par l'OCDE dans ce domaine, la Commission a entrepris, avec l'aide d'un groupe d'experts nationaux, économistes spécialisés dans le domaine de l'environnement, d'étudier les modalités d'application du principe pollueur-payeur et d'inventorier les cas où il pourrait être dérogé à ce principe.

Dans le cadre de ce même groupe, d'autres études ont été entreprises portant sur: - les méthodes d'estimation du coût de la pollution,

- les méthodes et instruments d'évaluation du coût de la lutte contre la pollution,

- les modes de financement de la lutte anti-pollution,

- l'utilisation de mesures d'incitation économique pour protéger et améliorer l'environnement.

Ces travaux en prolongeant et en précisant les études menées par l'OCDE en fonction des caractéristiques de l'économie communautaire devraient permettre d'harmoniser les méthodes d'évaluation des coûts relatifs à la protection de l'environnement et faciliter les études relatives aux secteurs industriels, proposées au chapitre ci-dessus.

En outre, les études sur les modes de financement de la lutte contre la pollution devraient faciliter les travaux en matière d'harmonisation des taxes et des régimes fiscaux que la Commission poursuit dans un cadre plus général.

La Commission, sur la base des résultats de ces études, transmettra, le moment venu, des propositions au Conseil sur ces différents aspects (voir programme d'actions).

A.5. ACTIONS VISANT À ASSURER L'APPLICATION ET LE RESPECT EFFECTIF DES RÈGLEMENTS ET LIMITES IMPOSÉES a) Contrôle et surveillance de caractère technique

Le respect des réglementations et l'application équitable des mesures de répression à l'égard des pollueurs rendent aussi nécessaire la comparaison, en vue de leur harmonisation, des diverses méthodes techniques utilisées pour contrôler la pollution. L'acceptation de méthodes de mesure et de substances de référence, certifiées en commun, sera de nature à faciliter l'harmonisation désirée. La Commission effectuera, en vue de cette harmonisation une étude comparative des méthodes de contrôle utilisées par les États membres.

Il conviendrait en outre que soient organisés des échanges techniques entre les centres responsables de la gestion de ces réseaux, en vue d'améliorer l'efficacité, la précision et la valeur comparative des dispositifs mis en place.

La Commission examinera, le moment venu, avec les autorités compétentes, l'opportunité de mettre en oeuvre un système d'information réciproque sur les données recueillies par ces réseaux et de lui confier l'analyse, aux fins de leur interprétation sur des bases communes, des données recueillies par les réseaux nationaux.

b) Contrôle de l'application des dispositions législatives, réglementaires et administratives

Un problème capital dans le domaine du droit relatif à la protection de l'environnement réside, notamment pour les lois les plus anciennes, dans les difficultés considérables d'application des lois et règlements. Aussi n'est-il parfois pas facile d'imposer aux intéressés l'observation de ces dispositions. C'est seulement lorsque les dispositions sont effectivement et généralement appliquées et lorsque toute non-observation est sanctionnée, que la protection de l'homme et de l'environnement peut être assurée. L'application de la loi et l'observation des interdictions ou obligations sont également rendues difficiles du fait que le droit de la protection de l'environnement contient souvent des clauses générales (par exemple, référence à l'état de la technique ou à son évolution). De plus, il peut se faire que des intérêts publics importants (emploi, croissance économique) soient en cause. Les administrations peuvent dès lors se trouver contraintes à des arbitrages particulièrement difficiles.

En ce qui concerne le contrôle de l'application des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant la protection de l'eau, de l'air, l'élimination des déchets et la lutte contre le bruit, une première vue d'ensemble du droit applicable dans les pays membres montre que le droit matériel (application de «normes») est dans la plupart des cas complété par des réglementations concernant la procédure d'autorisation, le contrôle proprement dit et la surveillance. Ces réglementations sont toutefois de nature et de portée différentes.

Outre les règles de droit civil concernant la responsabilité, les réglementations suivantes sont essentielles pour l'application pratique des normes et donc pour l'efficacité de la protection de l'environnement: 1. Compétences des autorités administratives (administration centrale, compétence locale);

2. Conditions de la demande d'exercer une activité, source de pollution éventuelle;

3. Publicité apportée à cette demande et possibilités de faire opposition;

4. Effets de l'autorisation;

5. Recours contre les décisions de l'administration;

6. Contrôle proprement dit.

Notamment les dispositions nationales relatives au système du contrôle proprement dit laissent apparaître des disparités sensibles. Celles-ci concernent par exemple le contrôle (périodicité) de l'observation des conditions ou des charges imposées ainsi que la surveillance des installations (par exemple l'exigence d'une personne responsable à l'intérieur de l'entreprise pour la protection de l'environnement). En ce qui concerne le contrôle et la surveillance du droit matériel, les réglementations relatives à d'éventuelles actions des tiers en vue de faire cesser l'activité (fermeture de l'entreprise polluante), le retrait des autorisations (par exemple en cas de changement important dans l'exploitation d'une installation) ainsi que le renforcement ultérieur d'une charge sont d'une grande importance.

c) Harmonisation et renforcement des sanctions à l'égard des pollueurs

L'évolution de la politique législative va toujours davantage dans le sens de considérer la violation de dispositions relatives à la protection de l'environnement comme une atteinte à l'intérêt public, voire comme un délit pénal. En même temps, sont maintenues ou même renforcées les sanctions administratives (par exemple retrait de l'autorisation, fermeture de l'entreprise). De façon générale, il est recommandé que les dispositions ayant pour but la protection de l'environnement soient en cas de besoin imposées par la contrainte et que toute violation du droit en vigueur soit punie.

Dans certains domaines, des dispositions pénales font encore défaut. La qualification des infractions, et également l'éventail des peines possibles divergent d'un État à l'autre. Des projets récents (concernant à la fois la protection de l'eau, de l'air et l'élimination des déchets), prévoient pour des infractions particulièrement graves des amendes ou des peines pécuniaires élevées et même des peines privatives de liberté sévères. Des questions particulières peuvent aussi se poser du fait que la poursuite et la répression de l'infraction sont en principe limitées à des situations de fait nationales tandis que les nuisances (atteinte à la santé, dommage matériel) peuvent être provoquées à l'extérieur du territoire national.

Un examen approfondi des dispositions générales et particulières de protection de l'environnement s'impose par conséquent eu égard aux sanctions prévues (sanctions administratives, sanctions pénales). Cet examen devra comprendre aussi bien la comparaison des cas d'infractions (par exemple pollution de l'air ou de l'eau, non-observation de conditions d'autorisation., de charges ou d'obligation de déclaration) que les sanctions et l'éventail des peines possibles (amendes, peines pécuniaires, peines de prison, peines accessoires). En outre, les sanctions à caractère administratif ayant un rapport avec ces peines pénales (fermeture de l'établissement, exécution d'office) devront être examinées.

Les réglementations nationales relatives d'une part au contrôle et à la surveillance de la pollution, d'autre part à la sanction d'infractions dans le domaine du droit de la protection de l'environnement sont d'une importance fondamentale pour l'efficacité de cette protection. De même toute institution au niveau communautaire de prescriptions visant à réduire certaines pollutions supposerait que leur exécution par le biais des procédures de contrôle et des sanctions prévues par les droits nationaux soit garantie.

Pour tenir compte de l'ensemble de ces aspects, les efforts de comparaison des législations nationales et de leur application pratique seront intensifiés. Par là même seront créées les conditions préalables à certains rapprochements de législations qui s'avéreront nécessaires.

Les travaux déjà entrepris à ce sujet, avec l'aide des experts nationaux, ont d'ailleurs révélé que tous les pays membres connaissent des dispositions générales ou ponctuelles qui, pour protéger l'environnement, prescrivent ou interdisent certains comportements. Ces dispositions prévoient souvent l'interdiction ou la limitation de certaines productions ou installations. Parfois elles tendent à favoriser les équipements protecteurs de l'environnement. De même, elles règlent la prise en charge et/ou la répartition des coûts qui résultent des interdictions ou des obligations légales pour les entreprises polluantes. Les méthodes d'intervention des pouvoirs publics sont diverses. Dans la plupart des cas, il s'agit de fixer des valeurs pour les émissions et/ou les immissions. Dans la première hypothèse, on limite l'étendue admise ou la nature des émissions (par exemple eaux déversées, gaz émis, ondes de bruit) d'une installation. L'autre méthode consiste à fixer des standards de qualité pour l'environnement de l'installation polluante. Dans ce cas, les fins d'utilisation par exemple de l'eau réceptrice, du sol environnant, peuvent être prises en considération. Des règles concernant la prise en charge des coûts résultant de l'observation de ces normes complètent ces dispositions. Les lois les plus récentes prévoient aussi parfois des réglementations relatives à des redevances (par exemple pour la pollution restante).

>PIC FILE= "T9001145"> Indépendamment des mesures proposées ci-dessus au titre de l'harmonisation des législations, la Commission appelle l'attention des États membres sur la nécessité de veiller soigneusement au respect des réglementations nationales ou communautaires. Les pressions qui s'exercent sur les pouvoirs publics en vue de faire obstacle à l'application de ces réglementations, notamment pour des raisons d'emploi ou de difficultés régionales, sont en effet très fréquentes et très fortes.

Les effets de distorsion de concurrence résultant du non-respect de la réglementation ainsi que leurs conséquences sociales justifient une vigilance particulière de la part des institutions communautaires dans ce domaine.

C'est pourquoi la Commission demandera à chaque État membre de présenter au Conseil et à la Commission un rapport annuel concernant les efforts faits pour assurer le respect des réglementations antipollutions et anti-nuisances. De même, la Commission rappelle que tout État membre, toute collectivité locale ou régionale ou même toute association ou groupe de citoyens, en particulier les associations d'usagers ou de consommateurs, a la faculté de lui faire connaître les cas de non-respect de la réglementation.

B. SAUVEGARDE DU MILIEU NATUREL DANS LE CADRE DE LA POLITIQUE AGRICOLE

Ainsi qu'il a été indiqué dans la présentation du programme, la sauvegarde de l'espace naturel entraîne la nécessité de réexaminer certains aspects des politiques dont les effets déterminent l'utilisation de l'espace rural et, en particulier, de la politique agricole.

Les agriculteurs remplissent déjà, par leurs activités, des fonctions utiles d'entretien des sols et des paysages. Le développement de ces fonctions assorties d'une rémunération adéquate correspond à l'intérêt de la collectivité. La création dans certaines régions agricoles d'activités nouvelles liées au tourisme susceptibles de fournir un complément de revenu pour certains agriculteurs ou des emplois nouveaux pour d'anciens agriculteurs doit être envisagée. Ces mesures permettront également d'éviter la désertification de ces régions. B.1. Certains éléments des propositions soumises par la Commission au Conseil dans le cadre de la réforme de l'agriculture contribuent déjà à cette nouvelle orientation: - La directive sur la modernisation des exploitations agricoles établit le principe que les aides aux investissements doivent être octroyées d'une façon sélective aux exploitations capables d'atteindre un niveau de rentabilité donnant un revenu comparable à celui des autres activités. Elle prévoit néanmoins une exception qui rend possible l'octroi des aides nationales aux exploitations ne satisfaisant pas aux critères d'efficacité économique «dans certaines régions où le maintien d'un niveau minimum de peuplement n'est pas assuré et dans lesquelles un minimum d'activité agricole est indispensable du point de vue de l'entretien de l'espace naturel».

- La directive relative à la cessation de l'activité agricole et l'affectation de la superficie agricole à des fins d'amélioration des structures établit une règle nouvelle selon laquelle le concours du FEOGA au paiement des indemnités à la cessation est subordonné à l'affectation des terres libérées non seulement à la modernisation des exploitations agricoles mais également «aux fins non agricoles telles que le boisement, zones de détente, parcs nationaux, etc...».

Il est à noter que, dans les cas où la terre de l'exploitant âgé servirait à la modernisation, elle permettrait aux plus jeunes agriculteurs (qui jusqu'à présent partaient en grand nombre) de continuer à exercer l'activité agricole dans certaines régions défavorisées mais qui présentent au point de vue touristique une grande valeur. Quant aux agriculteurs âgés, bénéficiaires de l'indemnité, ils resteront sur place et continueront normalement de vivre dans leurs habitations traditionnelles.

- La directive concernant l'information socio-économique et la qualification professionnelle des personnes travaillant à l'agriculture peut permettre l'acquisition des qualifications nécessaires pour l'exercice de professions liées au tourisme dans le cadre de la reconversion professionnelle.

- En outre, une mesure nouvelle d'amélioration du revenu des agriculteurs de certaines régions par le versement d'une aide forfaitaire indépendante de la production a été proposée par la Commission au bénéfice des agriculteurs qui ne sont pas en mesure de se moderniser et n'atteignent pas l'âge donnant droit à l'indemnité de cessation (directive concernant l'octroi d'aides au revenu à certaines catégories d'exploitants agricoles).

- Enfin, la Commission a soumis au Conseil un projet de règlement concernant le financement par le FEOGA, section orientation, de projets s'inscrivant dans le cadre d'opérations de développement dans les régions agricoles prioritaires ; l'action envisagée dans cette proposition, à savoir l'encouragement à la création d'emplois non agricoles en faveur d'anciens agriculteurs, est directement destinée à permettre un assainissement de l'agriculture tout en prévenant l'exode rural.

La Commission attend du Conseil qu'il adopte rapidement les différentes mesures déjà proposées.

B.2. La Commission exprime son intention d'accentuer son action future relative à la sauvegarde de l'espace naturel et se propose de prendre dans le cadre de la politique agricole les mesures suivantes: a) Proposition de directive sur l'agriculture de montagne

Les objectifs de cette action spécifique relative à l'agriculture de montagne sont les suivants: - Assurer aux agriculteurs des régions montagneuses, malgré les handicaps naturels existants, un revenu comparable à celui dont jouissent les activités non agricoles et éviter ainsi le dépeuplement de ces régions dû, en particulier, au départ massif des jeunes.

- Reconnaître expressément et encourager l'activité de l'agriculteur de ces régions, non seulement en tant que producteur d'aliments mais également dans sa fonction d'entretien de l'espace naturel.

Parmi les mesures à proposer pour réaliser ces objectifs, on peut citer notamment les suivantes: - Le plan de développement de l'exploitation agricole ayant pour objectif de permettre à l'agriculteur d'atteindre un revenu comparable, pourra dans les régions de montagne bénéficier de l'aide publique avec participation du FEOGA, également dans le cas où une partie de ce revenu provient d'activités non agricoles.

- Le financement des investissements dans le cadre du plan de développement couvrira également ceux qui sont nécessaires pour développer l'activité non agricole liée au tourisme (gîtes ruraux, camping, stations équestres, artisanat, etc.).

- L'octroi, dans les régions de montagne, d'une prime pour l'entretien de l'espace naturel destinée à compenser d'une façon permanente le handicap naturel que subit l'agriculteur dans les zones d'agriculture difficile.

b) Proposition de directive en faveur du boisement

L'objectif de cette action consiste à encourager le boisement de certaines superficies agricoles libérées à la suite de l'application de la réforme agricole ou d'autres superficies qui s'y prêtent. Cette opération de boisement est destinée à répondre aux besoins de la société dans le domaine de la santé, du tourisme et des loisirs, et assurer la protection des sols et la production de bois.

Des aides publiques avec une participation du FEOGA seront prévues, devant constituer une incitation au boisement pour les propriétaires des superficies agricoles.

La Commission présentera ces propositions au Conseil avant le 1er juillet 1972.

>PIC FILE= "T9001161"> La Commission envisage de constituer prochainement un groupe d'étude composé de personnalités indépendantes, particulièrement compétentes, ayant pour mission de conseiller la Commission en vue d'une action commune à proposer au Conseil dans le domaine de la préservation de l'espace et des sites naturels. Ce groupe d'étude abordera les problèmes qui se posent par suite de l'accroissement du volume des superficies agricoles abandonnées et laissées en friche qui dégradent le paysage, ceux relatifs à la création de «zones de nature protégée» comportant une activité agricole et où cette activité devra supporter dans l'intérêt public des servitudes particulières et, d'une façon plus générale, tous les problèmes concernant les moyens de préservation de l'espace naturel, non plus seulement en montagne mais sur l'ensemble du territoire de la Communauté.

C. RÉALISATION EN PHASES SUCCESSIVES DES ACTIONS INDIQUÉES CI-DESSUS

En raison d'une part de leur ampleur et de leur difficulté de réalisation, d'autre part, de la gravité et de l'urgence des problèmes qu'ils posent, les travaux décrits précédemment ne pourront être entrepris que progressivement et par étapes. C'est pourquoi la Commission présente ci-après un programme d'actions divisé en trois phases. C.1. PREMIÈRE PHASE

La première phase du programme, qui s'étend sur les années 1972 et 1973, est décrite en détail dans le projet de décision ci-joint (cf. doc III/533/1/72 F). A mesure de l'avancement de ses travaux, la Commission présentera des propositions appropriées au Conseil qui sera appelé à statuer sur ces dernières avant le 30 juin 1974.

C.2. DEUXIÈME PHASE

La deuxième phase verra la poursuite des travaux menés par la Commission en collaboration avec les États membres. De même que pour la première phase, la Commission présentera le moment venu des propositions appropriées au Conseil. Ces études et travaux porteront notamment sur les thèmes d'actions suivants. 1. Évaluation objective des risques résultant de la pollution

Définitio