FR Journal officiel de l'Union européenne C 71/8

AVIS DU CONSEIL

du 10 mars 2009

concernant le programme de stabilité actualisé du Portugal pour 2008-2011

(2009/C 71/02)

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) no 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques (1), et notamment son article 5, paragraphe 3,

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

(1) Le 10 mars 2009, le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé du Portugal, qui couvre la période 2008-2011.

(2) La croissance de l'économie portugaise est inférieure à la moyenne de la zone euro et inférieure à son potentiel depuis le début de la décennie. Le PIB a stagné en 2008, principalement en raison de la faiblesse de la demande extérieure reflétant la crise financière et la situation économique défavorable des principaux partenaires commerciaux. Les déséquilibres extérieurs se sont creusés, entraînant un accroissement de la dette et parallèlement, une augmentation des paiements d'intérêts à l'étranger. De plus, l'écart de compétitivité n'a pas diminué, reflétant principalement une croissance lente de la productivité, qui demeure l'une des principales faiblesses de l'économie portugaise. La croissance de la demande intérieure s'est ralentie elle aussi, en raison du fléchissement de la consommation privée et surtout de la formation brute de capital fixe. Toutefois, la faible croissance n'a pas empêché de réduire le déficit public ces dernières années, pour le ramener à 2,2 % du PIB en 2008. Les autorités portugaises ont adopté différentes mesures destinées à stimuler l'activité économique en 2009 conformément au plan européen de relance économique, pour l'équivalent de 1,3 % du PIB, dont 0,8 % du PIB ayant une incidence budgétaire. Les mesures discrétionnaires agissant sur les finances publiques limitent la marge de manœuvre pour donner de nouvelles impulsions budgétaires sans mettre en péril la viabilité des finances publiques à long terme.

(3) Selon le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme, le PIB va se contracter de 0,8 % en termes réels en 2009 avant un retour à la croissance en 2010 et 2011, de 0,5 % et 1,3 % respectivement. Ces projections tiennent compte des mesures de relance adoptées en réponse au ralentissement de l'activité économique. Sur la base des informations actuellement disponibles ( 2 ), ce scénario semble reposer sur des hypothèses de croissance optimistes pour l'ensemble de la période de programmation, reflétant principalement des projections relativement favorables pour la demande intérieure, notamment une contraction limitée de la formation brute de capital fixe pour 2009 et 2010. Le projections du programme paraissent réalistes pour ce qui est de l'inflation. Le dispositif de relance budgétaire adopté pour 2009 devrait stimuler le PIB, essentiellement grâce à des mesures destinées à tirer parti des investissements. Dans le contexte d'une diminution du déficit de la balance des biens et des services, le programme prévoit une baisse du recours net à l'emprunt étranger de 10 % du PIB en 2008 à 7 % du PIB en 2011.

(4) Le déficit public de 2008 est estimé à 2,2 % du PIB tant dans les prévisions intermédiaires de janvier 2009 des services de la Commission que dans la version actualisée du programme de stabilité, un résultat qui dépasse légèrement l'objectif d'un déficit de 2,4 % du PIB énoncé dans la précédente version actualisée du programme. En 2008, l'exécution du budget a bénéficié de résultats meilleurs que prévu en 2007, exercice pour lequel le déficit était de près de % du PIB inférieur aux prévisions. Par ailleurs, les résultats de 2008 ont été influencés par le ralentissement de l'activité et par la réduction du taux normal de TVA d'un point de pourcentage en juillet 2008, ce qui a limité la croissance des recettes fiscales durant la dernière partie de l'année. Ces effets ont été partiellement compensés par des ventes exceptionnelles non prévues de concessions par le gouvernement, principalement pour la construction et l'exploitation de barrages et d'autoroutes, pour une valeur d'environ % du PIB.

(5) La version actualisée du programme prévoit un déficit public de 3,9 % du PIB en 2009. La dégradation du solde budgétaire découle principalement des effets des mesures discrétionnaires. Certaines de ces mesures avaient été annoncées plus tôt dans l'année et visaient à aider les ménages et les entreprises et à réduire le taux normal de TVA d'un point de pourcentage à partir de juillet 2008; elles auront également une incidence sur l'exécution du budget de 2009. Selon le programme, ces deux effets seront toutefois atténués par l'incidence des mesures d'assainissement prises les années précédentes en vue de limiter les dépenses, notamment en ce qui concerne les rémunérations des fonctionnaires et les transferts sociaux. Des mesures ayant une incidence budgétaire équivalant à 0,8 % du PIB ont été prises dans le contexte du plan européen de relance économique et portent à la fois sur un accroissement des dépenses et sur des exonérations fiscales. La détérioration du solde budgétaire découlera également de la diminution des ventes exceptionnelle de concessions comptabilisées en 2008, ainsi que de l'incidence des stabilisateurs automatiques. Dans l'ensemble, le solde structurel devrait se détériorer d'environ 1 point de pourcentage, et l'orientation budgétaire devrait être expansionniste en 2009, ce qui est conforme au plan européen de relance économique (3).

(6) Le déficit global devrait retomber à 2,9 % du PIB en 2010, et à 2,3 % en 2011. De la même manière, le solde primaire devrait s'améliorer progressivement pour passer d'un déficit de 0,6 % du PIB en 2009 à des excédents de 0,4 % et 1,1 % du PIB en 2010 et 2011 respectivement. Après 2009, la stratégie budgétaire exposée dans le programme devrait permettre de progresser de nouveau vers l'objectif à moyen terme (OMT) d'un solde structurel (solde corrigé des variations conjoncturelles, hors mesures exceptionnelles et autres mesures temporaires) de -0,5 % du PIB. Néanmoins, le déficit structurel serait encore supérieur à l'OMT durant la dernière année de la période de programmation. L'amélioration du solde budgétaire attendue pour 2010 s'explique principalement par l'expiration des mesures temporaires de relance budgétaire adoptées pour 2009. En outre, les améliorations prévues pour 2010 et 2011 devraient refléter les efforts d'assainissement déployés dans le passé pour limiter les dépenses, notamment les effets décalés des mesures prises au niveau de l'administration, principalement pour limiter les rémunérations des fonctionnaires, et des réformes des systèmes de retraite. La version actualisée ne présente pas de nouvelles mesures significatives d'assainissement budgétaire. Enfin, selon le programme, le déficit global devrait diminuer également sous l'effet du retour attendu de la croissance économique. La dette publique brute, estimée à 65,9 % du PIB en 2008, devrait encore progresser pour atteindre le niveau record de 70,5 % du PIB en 2010 en raison de l'augmentation du déficit, de la faible croissance du PIB et d'un ajustement stock-flux significatif en 2009 reflétant principalement des remboursements de dettes commerciales et l'acquisition d'actifs financiers dans le contexte des mesures de recapitalisation du secteur financier mises en place par les autorités portugaises. Lorsque les effets de ces facteurs s'atténueront, le taux d'endettement pourrait refluer légèrement à 70 % du PIB en 2011.

(7) Des risques pèsent sur les résultats budgétaires pour l'ensemble de la période de programmation. Compte tenu de la conjoncture économique et financière internationale, le scénario macroéconomique, qui semble fondé sur des hypothèses de croissance optimistes, constitue une source importante d'incertitude. Pourtant, un scénario dans lequel une croissance plus lente que prévu du PIB freinerait la croissance des recettes et compromettrait la baisse du ratio des dépenses au PIB envisagée dans le programme constitue une autre possibilité. Dans une moindre mesure, l'incertitude entoure également les économies de dépenses supplémentaires qui pourraient découler des mesures prises récemment, notamment au niveau de l'administration. L'évolution du taux d'endettement pourrait être moins favorable que prévu dans le programme, compte tenu des risques qui pèsent sur les scénarios macroéconomique et budgétaire et de l'incertitude qui entoure l'incidence des garanties accordées et des actifs financiers achetés dans le contexte du sauvetage du secteur financier. Toutefois, l'accroissement de la dette lié aux mesures prises pour soutenir le secteur financier serait compensé ultérieurement si le plan de soutien et les opérations financières liées produisent de bons résultats.

(8) L'incidence budgétaire du vieillissement de la population est un peu plus élevée à long terme que la moyenne de l'UE, mais les réformes adoptées récemment dans le secteur des retraites ont contribué à limiter la croissance annoncée des dépenses dans ce domaine pour les prochaines décennies. La position budgétaire estimée dans le programme pour 2008 est presque suffisante pour stabiliser le taux d'endettement à long terme avant de prendre en compte l'incidence sur le budget du vieillissement de la population. Si la position budgétaire de 2009 présentée dans les prévisions intermédiaires des services de la Commission de janvier 2009 était utilisée comme point de départ, l'écart de viabilité serait plus défavorable. En outre, le taux actuel d'endettement brut est supérieur à la valeur de référence du traité. Le dégagement d'excédents primaires plus élevés à moyen terme, comme prévu dans le programme, contribuerait à réduire les risques moyens qui pèsent sur la viabilité à long terme des finances publiques.

(9) Le programme comporte un certain nombre de mesures visant à renforcer le cadre budgétaire. Les principaux éléments sont la mise en œuvre progressive de la programmation budgétaire et des cycles pluriannuels avec la préparation de plans budgétaires pour l'ensemble de la législature, ainsi que des plafonds de dépenses annuels. Outre ces modifications de la planification budgétaire ex-ante, d'autres changements visant à accélérer et à intégrer davantage les rapports concernant l'exécution budgétaire ex-post sont également envisagés. Dans l'ensemble, ces efforts montrent l'importance d'un renforcement de la procédure budgétaire et portent sur deux aspects pour lesquels le cadre budgétaire portugais affiche constamment des besoins d'amélioration, en particulier la planification de la politique budgétaire dans une perspective plus vaste à moyen terme et un contrôle plus systématique de l'évolution des dépenses. Par ailleurs, le programme présente des mesures destinées à améliorer l'efficience et l'efficacité des services publics et des modifications de la gouvernance des entreprises publiques.

(10) Les autorités portugaises ont adopté une série de mesures en vue de stabiliser le secteur financier. Ces mesures portent notamment sur le renforcement des obligations de communication d'informations de la part des institutions financières; un relèvement des garanties sur les dépôts bancaires (de 25 000 à 100 000 EUR par titulaire de compte et par banque) et, à concurrence d'un montant maximal de 20 milliards d'euros (11 % du PIB, tant pour l'octroi de garanties aux emprunts effectués par les banques portugaises jusqu'à la fin de 2009 que pour le renforcement des fonds propres de base des banques portugaises par le biais d'investissements de l'État (ces derniers ne dépassant pas 4 milliards d'euros).

(11) Le gouvernement portugais a adopté en réponse au ralentissement de l'activité économique des mesures budgétaires significatives à caractère discrétionnaire. Les mesures de relance adoptées en décembre 2008 pour 2009 sont conformes au plan européen de relance économique approuvé en décembre 2008 par le Conseil européen et constituent une réponse adéquate au ralentissement de l'activité économique. Ces mesures apportent un soutien temporaire à l'activité économique en 2009, et elles seront abandonnées en 2010. Elles ciblent principalement l'investissement, les entreprises et les exportations, ainsi que le soutien à l'emploi et à la protection sociale. Cet effort budgétaire est combiné à l'octroi anticipé de fonds de l'UE équivalant à près de % du PIB, sans effet pour le solde budgétaire. Ces mesures s'ajoutent à d'autres mesures représentant au total 0,4 % du PIB, déjà annoncées en 2008 en faveur des ménages et des entreprises. Prises au moment opportun, elles sont ciblées et temporaires, et sont globalement conformes aux principaux objectifs politiques en ce qui concerne les défis à court terme liés à la crise. De plus, le plan comporte différentes mesures structurelles, conformes au programme de réformes à plus long terme, qui peuvent contribuer à renforcer la croissance potentielle du PIB, à stimuler la compétitivité et l'emploi et à soutenir les revenus des groupes défavorisés, notamment par le financement des améliorations de l'infrastructure physique ou la réduction des coûts de recrutement. Ces mesures sont liées au programme de réformes à moyen terme et aux recommandations spécifiques proposées par la Commission au Portugal le 28 janvier 2009 dans le cadre de la stratégie de Lisbonne pour la croissance et l'emploi. Les opérations financières sont également évoquées dans le programme, notamment l'octroi de subventions pour des lignes de crédit en faveur des entreprises et l'accélération des remboursements de dettes commerciales par les administrations publiques en faveur du secteur privé (financée principalement par le recours à la dette financière).

(12) D'une manière générale, la position budgétaire présentée dans le programme est expansionniste en 2009 et restrictive en 2010. Plus précisément, le programme prévoit que l'expansion budgétaire de 2009 s'arrêtera en 2010, de sorte que le déficit pourrait être ramené sous la valeur de référence de 3 % du PIB en 2010 après l'avoir dépassée en 2009. Une amélioration structurelle est envisagée pour 2010 et 2011. Toutefois, tenant compte des risques qui entourent les projections budgétaires, des actions supplémentaires pourraient s'avérer nécessaires pour que la tendance s'interrompe en 2010 comme le prévoit le programme. Enfin, tenant compte des risques qui entourent les projections évoquées ci-dessus en matière de dette, le ratio dette publique (PIB) pourrait augmenter tout au long de la période de programmation.

(13) Quant aux exigences en matière de données fixées par le code de conduite pour les programmes de stabilité et de convergence, le programme fournit toutes les données obligatoires et la plupart des données optionnelles (4).

En conclusion, le programme vise à donner une impulsion budgétaire temporaire significative en 2009 conformément au plan européen de relance économique, ce qui constitue une réponse adéquate au ralentissement de l'activité économique. Le programme prévoit à juste titre une reprise de l'assainissement budgétaire dès le retour de la croissance. Néanmoins, compte tenu des hypothèses macroéconomiques optimistes, la contribution de la croissance économique à l'assainissement budgétaire pourrait être moins élevée que prévu par le programme. Des progrès doivent être accomplis sur le plan de l'assainissement budgétaire notamment pour renforcer la viabilité des finances publiques à long terme. En outre, un renforcement plus net du cadre budgétaire aiderait à respecter la trajectoire budgétaire annoncée. Enfin, il est important de continuer à encourager la qualité des finances publiques notamment pour faciliter l'ajustement de l'économie au vu des déséquilibres qu'elle affiche, notamment en favorisant la croissance potentielle du PIB, en contribuant à améliorer la compétitivité et en soutenant ainsi la correction du déficit extérieur.

Compte tenu de l'évaluation qui précède, le Portugal est invité à:

i) mettre en œuvre la politique budgétaire prévue pour 2009 conformément au plan européen de relance économique et dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance tout en évitant une nouvelle détérioration des finances publiques en 2009 et à procéder résolument à l'ajustement planifié en 2010 et au-delà, en accélérant le rythme de l'assainissement budgétaire si les conditions conjoncturelles sont meilleures que prévu;

ii) renforcer encore, comme prévu, le cadre budgétaire et faire en sorte que les mesures d'assainissement budgétaire continuent d'être orientées vers une amélioration de la qualité des finances publiques compte tenu de l'ajustement nécessaire des déséquilibres actuels.

Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

2007 2008 2009 2010 2011 PIB réel (variation en %) PS jan. 2009 1,9 0,3 – 0,8 0,5 1,3 COM jan. 2009 1,9 0,2 – 1,6 – 0,2 n.d. PS déc. 2007 1,8 2,2 2,8 3,0 3,0 Inflation IPCH (%) PS jan. 2009 2,4 2,6 1,2 2,0 2,0 COM jan. 2009 2,4 2,7 1,0 2,0 n.d. PS déc. 2007 2,3 2,1 2,1 2,1 2,1 Écart de production (5) (% du PIB potentiel) PS jan. 2009 0,2 – 0,4 – 2,1 – 2,5 – 2,5 COM jan 2009 (6) 0,8 0,2 – 1,7 – 2,5 n.d. PS déc. 2007 – 2,2 – 1,8 – 1,1 – 0,2 0,5 Emprunts/prêts nets vis- à-vis du reste du monde (% du PIB) PS jan. 2009 – 8,7 – 10,5 – 9,2 – 8,4 – 7,6 COM jan. 2009 – 8,7 – 10,2 – 8,2 – 8,7 n.d. PS déc. 2007 – 7,0 – 5,8 – 5,6 – 4,9 – 4,7 Recettes des administrations publiques (% du PIB) PS jan. 2009 43,2 43,5 44,1 43,6 43,6 COM jan. 2009 43,1 44,2 42,6 42,4 n.d. PS déc. 2007 42,4 42,7 42,8 43,1 43,1 Dépenses des administrations publiques (% du PIB) PS jan. 2009 45,7 45,8 48,0 46,5 45,9 COM jan. 2009 45,7 46,3 47,2 46,8 n.d. PS déc. 2007 45,4 45,1 44,4 43,5 43,3 Solde des administrations publiques (% du PIB) PS jan. 2009 – 2,6 – 2,2 – 3,9 – 2,9 – 2,3 COM jan. 2009 – 2,6 – 2,2 – 4,6 – 4,4 n.d. PS déc. 2007 – 3,0 – 2,4 – 1,5 – 0,4 – 0,2 Solde primaire (% du PIB) PS jan. 2009 0,2 0,8 – 0,6 0,4 1,1 COM jan. 2009 0,2 0,8 – 1,7 – 1,3 n.d. PS déc. 2007 – 0,1 0,5 1,3 2,2 2,5 Solde corrigé des variations conjoncturelles (5) (% du PIB) PS jan. 2009 – 2,7 – 2,0 – 3,0 – 1,8 – 1,2 COM jan. 2009 – 3,0 – 2,3 – 3,8 – 3,3 n.d. PS déc. 2007 – 2,0 – 1,6 – 1,0 – 0,3 – 0,4 Solde structurel (7) (8) (% du PIB) PS jan. 2009 – 2,7 – 2,0 – 3,0 – 1,8 – 1,2 COM jan. 2009 – 3,1 – 3,0 – 3,9 – 3,3 n.d. PS déc. 2007 – 2,1 – 1,6 – 1,0 – 0,3 – 0,4 Dette publique brute (% du PIB) PS jan. 2009 63,6 65,9 69,7 70,5 70,0 COM jan. 2009 63,6 64,6 68,2 71,7 n.d. PS déc. 2007 64,4 64,1 62,5 59,7 56,7 Programme de stabilité (PS); prévisions intermédiaires de janvier 2009 des services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission.

(1) JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Tous les documents auxquels il est fait référence dans ce texte figurent sur le site:

http://ec.europa.eu/economy_finance/sg_pact_fiscal_policy/fiscal_policy528_fr.htm

(2) L'évaluation tient compte notamment des prévisions intermédiaires de janvier 2009 des services de la Commission, mais également d'autres informations mises à disposition depuis lors.

(3) Sur la base du solde corrigé des variations conjoncturelles recalculé en fonction des informations contenues dans le programme et de la définition des mesures exceptionnelles et autres mesures temporaires appliquée par les services de la Commission — ce qui produit des valeurs plus élevées pour ces mesures que dans le programme, en particulier pour 2008 — le solde structurel serait de -2,8 % du PIB en 2007, -2,7 % en 2008, -3,1 % en 2009 et -1,8 % en 2010.

(4) Il manque notamment des données facultatives concernant les déflateurs de la consommation publique et de l'investissement (tableau 1b) et la consommation de l'administration (tableau 2).

(5) Écarts de production et soldes corrigés des variations conjoncturelles selon les programmes, tels que recalculés par les services de la Commission sur la base des informations contenues dans les programmes.

(6) Sur la base d'une croissance potentielle estimée à 0,7 %, 0,7 %, 0,4 % et 0,5 %, respectivement, sur la période 2007-2010.

(7) Solde corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et temporaires. Le programme ne fait mention d'aucune mesure exceptionnelle ou temporaire. Selon les prévisions intermédiaires de janvier 2009 des services de la Commission, elles représentent 0,1 % du PIB en 2007, 0,7 % en 2008 et 0,1 % en 2009, et sont toutes de nature à réduire le déficit.

(8) Sur la base du solde corrigé des variations conjoncturelles recalculé en fonction des informations contenues dans le programme et de la définition des mesures exceptionnelles et autres mesures temporaires appliquée par les services de la Commission, le solde structurel serait de -2,8 % du PIB en 2007, -2,7 % en 2008, -3,1 % en 2009 et -1,8 % en 2010.

Sources:

Programme de stabilité (PS); prévisions intermédiaires de janvier 2009 des services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission.