Rapport spécial no 3/2000

sur les mesures d'aide à l'emploi des jeunes relevant du Fonds social européen et du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (section "Orientation"), accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa CE)

(2000/C 100/01)

TABLE DES MATIÈRES

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Introduction générale

1. Les conclusions et résolutions de plusieurs Conseils européens successifs - Essen 1994, Madrid 1995, Florence 1996, Dublin 1996, Luxembourg 1997, Vienne 1998 - ainsi que le traité d'Amsterdam ont réaffirmé le caractère prioritaire de la lutte contre le chômage parmi les tâches de la Communauté et des États membres. La partie I du présent rapport traite des mesures relevant du Fonds social européen (FSE). La partie II traite de l'aide relevant du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section "Orientation" (FEOGA-Orientation). L'objectif du présent audit était d'examiner et d'évaluer la gestion par la Commission et par certains États membres sélectionnés des mesures relevant du Fonds social européen (FSE) destinées à aider les jeunes à se préparer et à trouver un emploi, ainsi que des mesures relevant du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section orientation (FEOGA-Orientation), en faveur de l'établissement de jeunes agriculteurs.

Résumé des observations d'audit

2. L'introduction de plans d'action nationaux (PAN) a permis de coordonner et de cibler les politiques de l'emploi. Le suivi et l'évaluation des effets du FSE au cours de la mise en oeuvre devraient induire une amélioration régulière des résultats. La Commission a joué un rôle important dans le développement des politiques (point 23).

3. Les jeunes constituent l'un des principaux groupes cibles de l'aide du FSE, mais ce groupe n'est pas clairement défini et, par suite, les définitions données par les États membres varient selon qu'il s'agit de programmes opérationnels (PO), de documents uniques de programmation (DOCUP) ou encore de mesures et sous-mesures et l'âge se situe entre 14 et 40 ans (point 24).

4. L'audit de la Cour et l'analyse par la Commission de l'évaluation à mi-parcours de la mise en oeuvre des mesures FSE pendant la période couverte par le Cadre communautaire d'appui 1994 - 1999 (CCA 2) a fait apparaître un certain nombre de déficiences, les objectifs n'étant pas suffisamment clairs en termes de groupes cibles et de meilleurs indicateurs de performance étant nécessaires. Les États membres doivent impérativement traiter ces problèmes et les améliorations apportées faire l'objet d'un suivi de la Commission (points 26 - 27 et 58).

5. On constate une absence de synergie entre les Fonds au niveau des programmes opérationnels plurifonds, entre les programmes opérationnels et les initiatives communautaires, ainsi qu'entre les actions nationales. Les autorités nationales devraient créer les conditions d'une gestion coordonnée des projets, dans laquelle un gestionnaire unique est chargé de projets relevant d'objectifs différents et qui contribuerait à améliorer l'efficacité et à réduire le risque de demandes présentées en double. La Commission n'a pas assuré une intégration suffisante des efforts entre les directions générales responsables des Fonds structurels (points 30 - 34).

6. Des programmes opérationnels remontant au cadre communautaire d'appui 1989 - 1993 (CCA 1) n'ont toujours pas été clôturés. Pour le CCA 2 (1994 - 1999), des cas se présentent encore où le cofinancement national pour des actions financées par le FSE est retardé et, par ailleurs, certaines déclarations adressées par des responsables de projet ou par des États membres à la Commission et portant sur des dépenses encourues comportent des erreurs significatives. Les administrations nationales n'appliquent toujours pas correctement les définitions concernant le "bénéficiaire final" et les "dépenses encourues". Il est fréquent que le niveau des frais généraux déclarés par les responsables de projet soit trop élevé. Malgré les dispositions réglementaires en la matière, certains États membres n'ont pas procédé à des audits et la notification des irrégularités se fait de façon intermittente, bien que certains éléments indiquent qu'elles sont en augmentation. Les procédures de sélection et de suivi de projets peuvent encore être largement améliorées (points 35 - 44).

7. Le système de gestion et de contrôle de "Youthstart" s'est amélioré pendant la seconde phase (1997 - 1999), mais sa mise en oeuvre souffre toujours de certaines des faiblesses résultant de la première série de sélections. Dans le cadre de la seconde série, les leçons de la première n'ont pas été tirées, le nombre de projets achevés étant faible (points 51 - 52).

8. Deux éléments, à savoir des différences au niveau du nombre des partenaires et la participation de partenaires passifs, dont la contribution n'est pas prévue et reste peu connue, ont eu des effets négatifs sur l'établissement de partenariats transnationaux valables. La taille des projets, le manque de coordination dans le cadre des partenariats et une base de données incomplète et peu fiable ont également posé des problèmes (points 54 - 55).

9. Des règles communes relatives aux coûts éligibles de la coordination pour "Youthstart" font défaut. La diffusion des résultats doit être améliorée de façon que ceux-ci puissent être exploités dans l'ensemble de l'UE. Il est presque impossible d'évaluer l'efficacité de la transnationalité (qui est l'une des principales raisons justifiant une initiative communautaire), car les différents projets réalisés dans le cadre d'un partenariat transnational sont évalués selon des critères nationaux (points 56 - 58).

10. Le bureau d'assistance technique (AT) a apporté son aide à la mise en oeuvre de l'IC "Emploi". La Commission devrait faire le nécessaire pour garantir que l'expérience et les connaissances acquises dans le cadre de l'assistance technique ne soient pas perdues (point 59).

11. La mise en place de certaines facilités financières dans le cadre du FEOGA-Orientation en faveur de l'établissement de jeunes agriculteurs constitue une mesure importante dans la lutte contre le chômage concernant ce groupe cible. L'aide aux investissements agricoles sous la forme de subventions en capital et/ou de bonifications d'intérêts fait intervenir des procédures administratives complexes aux niveaux national et régional. La mise en oeuvre de mesures du FEOGA-Orientation a été retardée en raison de l'approbation tardive des programmes et des faiblesses du contrôle interne. Les retards enregistrés au niveau de la mise en oeuvre des projets ont abouti, dans certains cas, à une situation où les bénéficiaires n'étaient plus éligibles (points 71 - 77).

12. Les mesures prises dans le cadre du FEOGA-Orientation, comme celles relevant du FSE, ont mis en évidence l'absence d'objectifs clairs et d'indicateurs de performance significatifs (points 78 - 79).

Partie I FSE

Introduction

13. L'aide du FSE aux jeunes passe par deux canaux principaux: les interventions de l'axe central du FSE dans le cadre des différents objectifs n° 1 - n° 6 et l'initiative communautaire "Emploi", dont le volet "Youthstart" soutient des projets en faveur des jeunes.

14. Le FSE cofinance un certain nombre de types d'actions mises en oeuvre par les États membres et destinées à lutter contre le chômage des jeunes, notamment des projets visant à donner aux jeunes des qualifications professionnelles et à améliorer leurs connaissances, des actions de conseil et d'orientation, des places d'apprentissage et de formation en alternance, ainsi que des subventions aux employeurs pour verser les salaires. Ce sont les États membres qui déterminent l'équilibre entre les différents types d'actions mais, conformément aux recommandations de la Commission, les États membres ont de plus en plus tendance à intégrer les actions(1).

L'audit de la Cour

15. L'audit des mesures en faveur de l'emploi des jeunes, dans le cadre duquel ont été examinés tant les aspects liés à la légalité/régularité que la bonne gestion financière (définition des groupes cibles, évaluation et mise en oeuvre, etc.), a été mené auprès des services de la Commission et dans cinq États membres parmi les principaux bénéficiaires (Allemagne, Espagne, France, Italie et Royaume-Uni). Des informations probantes ont été également tirées des résultats d'audits effectués en liaison avec la déclaration d'assurance dans 12 États membres. La Cour a, en outre, audité le soutien accordé à l'initiative communautaire "Emploi - Youthstart" par le bureau d'assistance technique chargé de fournir de l'aide à toutes les initiatives communautaires (IC).

Éducation et emploi des jeunes

16. En 1996, il y avait 48 millions de personnes âgées de 15 à 24 ans (pour reprendre la fourchette utilisée par Eurostat aux fins de comparaisons statistiques entre jeunes et adultes) dans l'Union européenne, dont 22 millions (46 %) étaient potentiellement actifs en termes d'emploi, alors que 26 % étaient en formation ou dans des établissements d'enseignement. Cinq millions étaient chômeurs, ce qui correspondait à un taux de chômage des jeunes de 22 %, soit plus du double de celui du groupe des 25 - 59 ans. En 1998, ce taux était toujours de 19,5 %. Le tableau 1 reprend les chiffres des statistiques du chômage.

Tableau 1

Principaux chiffres relatifs au chômage

Taux de chômage ( %)

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Taux d'emploi (15 - 64 ans) ( %)

(personnes ayant un emploi/population totale)

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Taux d'activité (15 - 64 ans) ( %)

population active/population totale

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Taux de chômage en % de la population active

(15 - 24 ans)

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17. L'importance comparative du chômage des jeunes apparaît au tableau 1. En 1998, les taux les plus élevés(2) de chômage des jeunes de l'UE se trouvaient en Grèce (29,8 %), en Espagne (35,4 %), en France (26,6 %) et en Italie (33,2 %). Pour les trois dernières années, la tendance est à la baisse, surtout en Espagne, en Irlande, au Portugal et en Finlande(3).

Importance budgétaire

18. Le montant total des dépenses du FSE programmées au titre de 1994 - 1999 s'élève à 49000 Mio ECU, aux prix de 1999. Le tableau 2 reprend les montants totaux des fonds du FSE destinés à être utilisés annuellement sur la période 1994 - 1997 dans le cadre du second cadre communautaire d'appui (CCA 2) et précise le degré d'exécution connu jusqu'au mois de novembre 1999.

19. Dans les régions des États membres ne relevant pas de l'objectif n° 1, les mesures du FSE s'inscrivent principalement dans le cadre de l'objectif n° 3. Cet objectif vise à lutter contre le chômage de longue durée et à contribuer à l'insertion professionnelle des jeunes et des personnes exclues du marché du travail, ainsi qu'à promouvoir l'égalité des chances entres hommes et femmes en termes d'emploi. Le financement de ces mesures concerne, d'une part, les 15 - 24 ans et, d'autre part, les 25 - 65 ans. Environ 37 % en moyenne des dépenses de l'axe central du FSE, dans le cadre de l'objectif n° 3, servent à financer des mesures de lutte contre le chômage des jeunes et un pourcentage analogue des mesures en faveur des chômeurs de longue durée (voir le tableau 3). Les autres dépenses du FSE au titre de l'objectif n° 3 concernent d'autres mesures relevant de l'axe central, comme l'égalité des chances entre hommes et femmes, ainsi que les IC, les projets pilotes innovants et l'assistance technique.

Tableau 2

Utilisation des fonds du FSE par État membre et par tranche

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Tableau 3

Répartition financière des axes prioritaires "jeunes" et CLD (chômage de longue durée) par État membre

Objectif n° 3 et pourcentage de chômage sur les jeunes actifs par État membre

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20. S'agissant des PO relevant de l'objectif n° 1, en dépit du fait que certaines mesures visent tout particulièrement à aider les jeunes qui sortent de l'enseignement à trouver un emploi et à améliorer les systèmes d'enseignement et de formation existants, il est impossible d'identifier la totalité des dépenses du FSE en faveur des jeunes, car il n'existe pas de distinction nette entre les mesures pour les différents groupes d'âges. En effet, les PO sont orientés vers de grands objectifs régionaux, dans la réalisation desquels interviennent les trois Fonds structurels, et non uniquement vers des objectifs en matière de ressources humaines relevant de l'objectif n° 3.

La stratégie de l'UE en faveur des jeunes chômeurs

Stratégie du Conseil

21. Suite au Conseil européen spécial sur l'emploi, qui s'est tenu à Luxembourg les 20 et 21 novembre 1997(4), le Conseil devait élaborer des lignes directrices, conformément au nouveau titre "Emploi" du traité d'Amsterdam, qui seraient prises en compte dans les politiques nationales de l'emploi. Les premières lignes directrices "Emploi" (au titre de 1998) ont été adoptées le 15 décembre 1997, puis les États membres ont élaboré, adopté et mis en place leurs premiers plans d'action nationaux (PAN) avant la fin avril 1998.

22. Le Conseil a adopté quatre grandes orientations (les quatre "piliers"):

a) améliorer la capacité à trouver un emploi;

b) développer l'esprit d'entreprise;

c) encourager la capacité d'adaptation des entreprises et des salariés;

d) renforcer les politiques d'égalité des chances pour les hommes et les femmes.

Dix-neuf lignes directrices ont été adoptées autour des quatre piliers, qui fixaient des objectifs spécifiques et prévoyaient un suivi régulier. Quatre d'entre elles visent particulièrement l'emploi des jeunes(5).

Analyse des plans d'action nationaux par la Commission

23. La Cour a examiné les analyses des plans d'action nationaux effectuées par la Commission en 1998. Celle-ci concluait en juin 1998 que les plans étaient vagues, ce qui ne permettait que difficilement d'identifier l'existence d'une stratégie ou la priorité accordée aux mesures, et qu'ils se référaient à des priorités de politique générale visant à "améliorer la capacité à trouver un emploi" plutôt qu'à la nécessité d'élaborer des plans opérationnels. Par ailleurs, dans la plupart des plans d'action nationaux ne figuraient ni objectifs ni indicateurs chiffrés et spécifiés permettant d'établir les montants de l'aide du FSE à engager pour les réaliser, ce qui empêche toute évaluation de l'efficacité des mesures sous l'angle du FSE. La plupart des États membres n'élaboraient aucune analyse systématique des interventions bénéficiant d'un concours du FSE. En septembre 1999, dans son analyse concernant l'exercice 1998, la Commission a confirmé l'absence d'objectifs concrets, reconnue par les États membres.

Audit de l'axe principal du FSE

Définition d'un jeune

24. Pour mettre en place une stratégie communautaire en faveur des jeunes, il convient de définir la population cible visée par les mesures à prendre, mais le règlement (CEE) n° 2084/93 du Conseil(6) concernant le FSE actuellement en vigueur ne comporte aucune précision quant à l'âge limite des jeunes - contrairement à l'article 2 de l'ancien règlement (CEE) n° 4255/88 du FSE. Selon les constatations effectuées au cours de l'audit, la définition du "jeune" varie entre les États membres et même à l'intérieur des États membres, selon le Fonds, le PO ou la mesure dont il s'agit. Ainsi, en France, certaines mesures en faveur des jeunes englobaient des personnes âgées de 40 ans, alors qu'en Allemagne (Land de Brandebourg) la limite était fixée à 27 ans et en Italie (Sicile) à 32 ans.

Évaluation de la mise en oeuvre

25. Comme il a été observé ci-dessus, aucun objectif approprié ni indicateur de performance significatif n'a été fixé. Dans certains États membres(7), les autorités n'avaient pas suffisamment développé ni appliqué dans les régions auditées un plan global permettant à des jeunes de bénéficier de mesures du FSE au titre de l'objectif n° 3. Ce fait est confirmé par l'examen des plans d'action nationaux effectué par la Commission. Des problèmes analogues sont apparus pour identifier l'effort total du FSE en faveur des jeunes dans les régions auditées d'Allemagne et d'Italie relevant de l'objectif n° 1. En Espagne, une mesure cofinancée bénéficiant d'aides à l'emploi semblait avoir créé plusieurs milliers d'emplois permanents pour des jeunes, notamment. L'essentiel de l'aide avait été utilisé pour convertir des emplois temporaires en emplois permanents.

26. L'Allemagne (Land de Brandebourg, où chaque année 15000 jeunes environ ont bénéficié de subventions à l'emploi avec contribution du FSE), offre un exemple du manque de ciblage des actions. L'aide est accordée à la société de formation sous la forme d'une somme forfaitaire par stagiaire, qui représente entre 3000 et 7000 DEM (1500-3500 ECU) pour l'ensemble de la période de formation (trois ans en moyenne). Les subventions ont été versées sans aucune condition quant aux stagiaires et aux professions. Cela a créé une certaine mentalité d'assisté dans le secteur privé et la création d'emplois supplémentaires (postes pour stagiaires) peut être mise en doute. Pour éviter une telle inertie à l'avenir, les autorités du Brandebourg ont mis fin à cette mesure en 1998 et ont concentré les fonds sur d'autres actions. Actuellement, toutefois, 75 % environ de tous les apprentis bénéficient de régimes d'aide publics.

27. La Cour a examiné l'analyse par la Commission des évaluations effectuées par les États membres concernant des jeunes bénéficiant de mesures au titre des objectifs n° 1 et n° 3(8). La Commission (DG V) avait constaté que, pour l'objectif n° 1, les données fournies par l'intermédiaire des systèmes de suivi existants étaient insuffisantes pour servir de base à des évaluations. L'analyse des programmes de renforcement des systèmes éducatifs a été médiocre au niveau des résultats et des effets, et le lien avec les systèmes de formation professionnelle doit être établi.

28. Les jeunes visés par la priorité de l'objectif n° 3 ne constituent pas un groupe homogène, ni par leur statut sur le marché du travail (chômeurs de courte durée, chômeurs de longue durée, apprentis), ni par leurs qualifications et/ou leur expérience professionnelle. Par ailleurs, on trouve parfois des jeunes dans d'autres groupes cibles réunissant, par exemple, des femmes, des exclus, des chômeurs de longue durée. Dans le cadre de ses évaluations concernant l'objectif n° 3, la Commission a constaté de graves lacunes dans les systèmes de suivi s'agissant des besoins d'évaluation. La plupart des États membres éprouvent des difficultés à combiner les informations provenant de systèmes nationaux de suivi différents avec les données généralement dépourvues de fiabilité concernant l'exécution financière du FSE.

29. Le degré de réalisation des évaluations de projet et de programme varie d'un État membre à l'autre ou d'une région à l'autre. La Commission doit aider les États membres à définir et utiliser des indicateurs de performance.

Coordination de l'aide des Fonds structurels

Synergie entre les Fonds

30. Des faiblesses apparaissent dans la coordination des services de la Commission elle-même. Les directions générales n'ont pas d'approche commune des PO plurifonds. Les actions menés dans les États membres qui intègrent les différents Fonds structurels sont l'exception. La Commission devrait indiquer aux États membres comment mieux intégrer les différents Fonds.

31. Les règlements relatifs aux Fonds structurels(9) prévoient la coordination entre les interventions des différents Fonds, d'une part, et entre celles-ci et celles de la Banque européenne d'investissement (BEI), d'autre part. À l'avenir, les PAN devraient garantir une plus grande transparence du soutien apporté par les différents fonds aux lignes directrices en matière d'emploi. L'incidence sur l'investissement et la création d'emplois de l'octroi par la Communauté de bonifications d'intérêts sur les prêts accordés par la BEI aux petites et moyennes entreprises dans le cadre de son mécanisme temporaire de prêt sera examinée dans le cadre d'un rapport spécial distinct.

32. Le Royaume-Uni a mis en place le programme "New Deal" qui complète les mesures du FSE. L'audit a permis de constater que le FSE impose aux gestionnaires de projet une charge administrative plus pesante que le "New Deal".

Synergie entre les interventions du FSE

33. Il convient d'assurer la synergie entre les actions du FSE et les projets mis en place dans le cadre de l'objectif n° 3 relatif aux ressources humaines, ainsi que les actions du FSE mises en oeuvre dans les mêmes régions grâce à l'objectif n° 5 b) plurifonds. Par ailleurs, l'axe principal du FSE et la composante FSE dans les IC devraient être gérés de telle sorte que les idées novatrices bénéficient à l'axe principal et que les règles de financement soient cohérentes.

34. En 1997, le Royaume-Uni a confié la gestion de l'objectif n° 3 à des bureaux régionaux, comme il l'avait fait pour les objectifs n° 1 et n° 2. Ce changement a facilité la concentration et la synergie entre les objectifs, mais des déficiences existent toujours au niveau des projets relevant de plus d'un objectif, car ils donnent lieu à une gestion cloisonnée et non pas conjointe. Cette structure de gestion, qui existe dans plusieurs États membres, devrait être améliorée afin de renforcer l'efficacité de la gestion d'ensemble et de réduire le risque de présentation de demandes en double.

Observations spécifiques sur le financement du FSE

35. La Cour a déjà indiqué à plusieurs reprises que les systèmes de financement et de cofinancement du FSE présentent des faiblesses. Les observations formulées ci-après montrent que les problèmes demeurent.

36. La façon dont les États membres appréhendent le cofinancement national des projets relevant du FSE constitue l'un des facteurs ayant une incidence sur le niveau global des montants qu'ils affectent aux actions de formation. Certains d'entre eux utilisent comme cofinancement national les indemnités de chômage ou autres prestations sociales, qu'ils auraient versées de toute façon(10). Ce cofinancement, s'il est en quelque sorte conforme aux dispositions des règlements, n'augmente pas le concours financier en faveur des actions du FSE(11).

37. Pour faire en sorte que les mesures relevant du FSE soient mises en oeuvre dans les délais prévus et conformément aux programmes établis, les États membres devraient contrôler l'utilisation des fonds et notifier les résultats de leurs vérifications, ce qui n'est pas toujours le cas. En France, le rapport annexé à la demande de paiement du solde relatif à l'objectif n° 3 pour 1997 indiquait que le taux cumulatif de mise en oeuvre des mesures en faveur des jeunes était très sensiblement inférieur au taux pour les chômeurs de longue durée (55,6 % contre 73 %). L'État membre n'a formulé aucun commentaire à ce sujet dans son rapport et la Commission n'a pas suivi le problème.

38. S'agissant du PO concernant la Sicile (Italie), la mesure en faveur des jeunes chômeurs cherchant du travail est dotée de 222,7 Mio ECU pour la période 1994 - 1999, ce qui représente 51,4 % du montant total au titre du PO. Au 31 décembre 1997, le taux d'exécution n'avait atteint que 41 % (92,3 Mio ECU). Le rapport des autorités régionales annexé à la demande de paiement ne comportait aucune explication et la Commission n'avait manifestement assuré aucun suivi.

39. En Sicile, d'après l'autorité certificatrice au niveau régional, les déclarations annuelles de dépenses ont été élaborées sur la base des paiements que les promoteurs ont déclaré correspondre à des factures acquittées. Les résultats du contrôle mettent en évidence que ceci ne correspond pas à la réalité:

- une partie des dépenses déclarées par les promoteurs (40 %) ne correspondait pas à des factures acquittées;

- par ailleurs, l'examen de la comptabilité régionale pour 1995 et 1996 montre que, pour cette période, il y a eu un retard dans le versement du cofinancement national. Cette observation montre la persistance d'un problème déjà évoqué par la Cour malgré les efforts entrepris par la Commission.

40. La demande de paiement du solde au titre de l'objectif n° 3 pour 1997 a été transmise par les autorités françaises à la Commission le 29 juin 1998. Une modification, qui a augmenté le montant total certifié de 21,2 Mio FRF (3,2 Mio ECU) est intervenue le 16 septembre 1998. En même temps, des modifications ont été effectuées, qui réduisaient les montants dus pour 1994, 1995 et 1996; elles étaient la conséquence du fait que le nombre de bénéficiaires était inférieur aux premières indications. Ces déficiences au niveau du système d'enregistrement initial et de notification ont été corrigées à l'issue de contrôles a posteriori opérés par l'État membre. En outre, toute recette provenant des projets cofinancés par le FSE aurait dû être déduite des coûts éligibles totaux déclarés. La déclaration au titre de l'exercice 1997 faisait apparaître des recettes de 291,8 Mio FRF (44,5 Mio ECU), qui auraient dû être déduites du montant total des dépenses éligibles déclarées, mais qui ne l'ont pas été.

41. Les autorités du Royaume-Uni octroient une allocation de demandeur d'emploi (qui peut être assimilée à une allocation de chômage). Les règles applicables au versement de cette allocation prévoient, entre autres choses, que le demandeur doit être disponible pour travailler. Le bénéficiaire perd son droit à l'allocation de demandeur d'emploi s'il travaille pendant plus de 16 heures par semaine. La formation et le travail (y compris le travail non rémunéré) destinés à mettre en pratique la formation théorique reçue, ainsi que les études suivies à titre privé, lorsqu'elles limitent la disponibilité du stagiaire, sont pris en compte dans cette règle des 16 heures. Cette situation a une incidence sur le type de cours organisés pour les personnes sollicitant l'allocation de demandeur d'emploi dans la mesure où, en règle générale, ils n'excèdent pas un total de 16 heures par semaine, afin d'éviter aux stagiaires de perdre cette allocation. Des cours limités à 16 heures par semaine peuvent ne pas toujours constituer la forme la plus efficace et la plus efficiente de formation.

42. Il est nécessaire de faire en sorte que les coûts des projets imputés en frais généraux soient raisonnables et représentent une optimisation des dépenses. Le libellé des dispositions réglementaires relatives aux frais généraux(12) laisse une marge d'interprétation aux États membres et aux gestionnaires de projet. Les frais généraux varient en fonction du type de projet; ils représentent ainsi une proportion de dépenses plus importante pour des projets d'orientation et de conseil, et bien plus faible pour des projets d'allocation d'aides à l'emploi. La Cour a examiné un échantillon de demandes afin de mesurer l'importance des frais généraux. Dans certains États membres, comme la France et l'Allemagne, les autorités utilisent des montants théoriques par "stagiaire-heure"; dans ces conditions, il est impossible de déterminer les montants alloués au titre des frais généraux.

43. Dans certains projets allemands mis en oeuvre au Brandebourg, il n'avait pas été imputé de frais généraux, le coût étant à la charge de l'administration; en règle générale, ces frais généraux étaient inférieurs à 10 %. S'agissant du PO géré par le ministère italien des universités, il a été constaté que les frais généraux de l'université de Catane (Sicile) correspondaient à 32,7 %. Au Royaume-Uni, le pourcentage demandé pour un établissement analogue s'élevait à quelque 30 %. En règle générale, les frais généraux de projet se situaient, au Royaume-Uni, entre 28 et 50 %.

44. L'audit de la Cour a mis en évidence un certain nombre de déficiences en liaison avec la gestion par les autorités nationales des projets relevant du FSE. Les observations correspondantes concernaient la légalité et la régularité des opérations, mais aussi la bonne gestion financière des opérations, comme:

- retards dans l'exécution et la clôture de programmes opérationnels;

- non-respect de l'obligation de déclarer les dépenses éligibles encourues;

- déficiences au niveau de la gestion des projets pluriannuels;

- absence d'homogénéité au niveau de la mise en oeuvre de la réglementation, conduisant à une inégalité de traitement entre États membres;

- déficiences au niveau des systèmes de demande de remboursement, qui accroissent le risque de déclaration de dépenses inéligibles;

- opérations d'audit insuffisantes et absence de surveillance des irrégularités;

- faiblesses dans la sélection et le suivi des projets.

La Commission devrait examiner la possibilité d'établir, dans le cadre d'un exercice pilote, la carte des chômeurs et des emplois offerts, afin de mieux orienter le financement du FSE et l'effort global en faveur de l'emploi.

Initiative "Emploi - Youthstart"

45. La section suivante du présent rapport traite de la mise en oeuvre du volet "Youthstart" de l'IC "Emploi"(13). Au cours de la période 1994 - 1998, deux phases de sélection ont été réalisées, à l'issue desquelles 1306 projets ont été sélectionnés. L'échantillon de la Cour portait sur la première phase de sélection au cours de laquelle 495 projets ont été retenus. Les auditeurs ont sélectionné quatre partenariats transnationaux couvrant les cinq États membres et se sont rendus auprès de chaque partenaire (neuf en tout) pour évaluer la mise en oeuvre.

Rôle et objectifs d'"Emploi - Youthstart"

46. "Youthstart" est l'un des quatre volets du programme "Emploi" de l'initiative communautaire(14). Il a pour objectif d'aider les États membres à développer des projets visant à intégrer des jeunes dépourvus de qualifications ou de formation de base dans le marché du travail et de favoriser la mise en place de réseaux de partenariats et l'échange d'expériences. Ces projets financés dans le cadre de l'IC "Emploi" doivent se caractériser par la transnationalité, l'innovation, une approche par la base, un effet multiplicateur et une complémentarité avec des actions communautaires connexes.

47. La mise en oeuvre des initiatives communautaires relève principalement de la responsabilité des États membres, lesquels ont dans ce cadre instauré des structures nationales de soutien (qui sont des bureaux d'aide technique nationaux, ou parfois régionaux). Le rôle de la Commission comprend la coordination et le suivi de la mise en oeuvre dans les États membres. À cette fin, elle a passé un contrat d'assistance technique financé par des crédits de la partie B du budget et portant sur 5,6 Mio ECU par an. Le contrat est renouvelable quatre fois (le montant total s'élèvera donc à 28 Mio ECU).

Importance budgétaire

48. Le financement communautaire de l'Initiative "Emploi" représente 1835 Mio ECU (au prix de 1996) pour la période 1994 - 1999 et la contribution relative à "Youthstart" s'élève à 441 Mio ECU (24 %). Le tableau 4 retrace l'exécution budgétaire du volet "Youthstart" par État membre. Un maximum de 4 % peut être dépensé au titre de l'assistance technique dans les États membres, pour soutenir la préparation et la mise en oeuvre des projets. Par là-même, une approche coordonnée devrait pouvoir être suivie.

Tableau 4

Exécution budgétaire de "Youthstart"

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Audit de la mise en oeuvre du programme "Youthstart"

Conditions d'âge applicables au programme "Emploi - Youthstart"

49. Dans une communication aux États membres(15), la Commission définit le groupe cible comme étant constitué des jeunes de moins de vingt ans. Mais cette disposition est susceptible de modifications: "Dans des circonstances exceptionnelles et dûment justifiées, les États membres peuvent prévoir l'inclusion des jeunes âgés de plus de vingt ans dans le cadre d''Emploi - Youthstart'". Certains États membres ont modifié la limité d'âge applicable à Youthstart; c'est le cas de l'Allemagne (Brandebourg) qui a ouvert les projets aux jeunes jusqu'à 26 ans, de la Grèce qui a fixé la limite d'âge à 24 ans, alors que l'Autriche a, dans certains cas, appliqué la mesure aux jeunes de 15 - 17 ans.

Procédure de sélection

50. Les projets sont sélectionnés par les structures nationales d'appui des États membres. Les gestionnaires des projets sélectionnés prennent ensuite contact les uns avec les autres, afin de créer des partenariats transnationaux. Le bureau d'assistance technique de la Commission a institué, pour favoriser la recherche de partenaires, une base de données intitulée "Module consolidé" qui reprend certaines informations(16) concernant chaque projet. Au total, 486 projets ont été sélectionnés au cours de la première phase de sélection qui a eu lieu en 1995, et 804 au cours de la deuxième phase, en 1997.

51. La procédure de sélection retenue pour la deuxième phase de projets financés dans le cadre de l'initiative communautaire "Emploi" a enregistré des progrès considérables au niveau de la coordination entre les États membres, en particulier en raison de la mise en place d'un calendrier commun, ainsi que de l'adoption d'une base de données commune destinée à jeter les fondements des partenariats transnationaux, et au niveau de la suppression de l'obligation de faire connaître à l'avance les partenaires transnationaux. Toutefois, d'autres éléments demeurent, qui ont un effet défavorable sur la mise en oeuvre du projet:

a) rares sont les États membres qui exigent que la proposition fasse état de l'identité des deux autres partenaires et qu'elle présente une description des travaux que les partenaires proposés doivent accomplir;

b) le FSE pourrait être mis à contribution pour la recherche de projets partenaires. C'est d'ailleurs ce qu'ont fait six États membres, mais les montants alloués aux projets variaient de 2500 ECU en Belgique à 14000 ECU au Royaume-Uni, ce qui entraîne une inégalité de traitement entre les gestionnaires de projet;

c) la Commission n'a pas donné d'indications concernant les montants à consacrer à la coopération transnationale. Cette lacune a conduit à des écarts considérables entre les montants dont peuvent disposer les promoteurs de projet pour la préparation du partenariat transnational.

52. Le système de sélection ne contribue pas encore suffisamment à la création de partenariats transnationaux valables. À l'heure actuelle, une coordination d'ensemble des partenariats transnationaux, à savoir la planification, le budget, l'évaluation, l'exécution et la diffusion, n'est pas garantie de façon satisfaisante. La dimension transnationale consiste souvent dans une visite aux partenaires et dans un échange d'informations portant sur les activités réalisées. Il est rare qu'un projet commun soit mis en oeuvre.

Absence d'informations fiables

53. Les informations relatives aux partenariats transnationaux, qui figurent dans le "Module consolidé" tenu par le bureau d'assistance technique de la Commission, ne sont pas fiables car elles se fondent sur des données portant sur chaque projet distinct et non pas sur les partenariats transnationaux. Certains projets faisaient état de partenariats avec d'autres projets, mais ces derniers ne présentaient pas les informations analogues correspondant à ces partenariats. Dans ces conditions, la Commission ignore le nombre de partenariats conclus, ou même de projets en place au sein de ces partenariats. Certains indices dénotant le manque de fiabilité des systèmes - tels que le fait que 7 projets au cours de la première phase et 87 au cours de la deuxième ont été financés alors qu'au vu des dossiers, ils ne s'étaient assuré aucun partenaire - n'ont fait l'objet d'aucun suivi. Étant donné que la coopération via les partenariats transnationaux constitue un des éléments fondamentaux des IC, cette absence manifeste d'informations de base met en évidence une déficience majeure du système, qui devrait être amélioré.

54. Il peut arriver, une fois qu'un partenariat transnational a été mis en place, qu'un ou plusieurs partenaires interrompent leur projet. Cette information ne figure pas, en général, dans la base de données. Les instances chargées de la mise en oeuvre des IC ne sont donc pas informées de l'évolution du partenariat. Dans certains cas de partenariat, des projets associés n'avaient pas été sélectionnés par la structure nationale d'appui. Ces partenaires, qui n'ont pas été préalablement approuvés, ne bénéficient pas de financement dans le cadre de "Youthstart"; or, si les partenaires peuvent effectivement participer activement à un projet sélectionné, aucune information exhaustive les concernant n'est disponible au niveau des structures de gestion de "Youthstart". De fait, les différents partenaires ne savent pas toujours que des partenaires n'ayant pas obtenu d'approbation interviennent dans le projet.

55. La Cour a déjà fait observer(17) le fait regrettable que les partenariats transnationaux ne chargent pas un des partenaires de la coordination et de la gestion du partenariat.

Coordination et diffusion

56. La notion de coûts éligibles est interprétée de façon différente selon les États membres. Ainsi, dans un État membre, les frais correspondant à la contribution d'un coordinateur externe ne sont pas éligibles, tandis qu'ils le sont dans d'autres. Ceci a conduit, dans le cas d'un des partenariats ayant fait l'objet de l'audit, à une situation où les frais de coordination ont été payés par le projet dans un État membre, puis ont fait l'objet d'une demande de remboursement dans un autre État membre.

57. La diffusion joue un rôle important pour obtenir un effet multiplicateur, mais il n'est pas prévu que chaque projet constitue un budget spécifique pour ce type d'activités. La diffusion relève essentiellement, selon les gestionnaires de projet, de la responsabilité de la structure nationale d'appui; or, cette dernière ne procède pas à une diffusion systématique. La Commission devrait davantage favoriser l'approche consistant à rechercher activement les occasions de mettre en oeuvre les résultats des projets au niveau de l'ensemble du FSE.

Évaluation à mi-parcours

58. Les principaux résultats de l'audit de la Cour ont trouvé une confirmation dans l'évaluation à mi-parcours de la Commission, qui a tiré les conclusions suivantes:

a) des retards ont été enregistrés au niveau du démarrage des projets, en dépit des progrès accomplis s'agissant des projets sélectionnés au cours de la seconde phase;

b) une lourde charge de travail administratif tenait à la nature de la procédure de sélection;

c) des problèmes ont été rencontrés au niveau de la mise en place des partenariats transnationaux;

d) la stratégie de diffusion des résultats devrait être renforcée;

e) les procédures de suivi de certains États membres sont insuffisantes;

f) un effort plus soutenu est nécessaire pour mettre en place des indicateurs de réussite.

Assistance technique

59. La Commission n'a pas mis en place de procédure spécifique visant à assurer le suivi de l'ensemble des montants versés au titre de l'assistance technique des IC dans les États membres. Il serait souhaitable d'instituer un système destiné à superviser l'exécution de ces dépenses.

60. La date limite imposée à la Commission et aux États membres pour engager des dépenses au titre des IC a été fixée au 31 décembre 1999; la date limite applicable à l'exécution des projets, au 31 décembre 2000 et la date limite pour l'introduction définitive de la demande de remboursement par les États membres, au 30 juin 2001. Compte tenu du fait que le contrat d'assistance technique prend fin avant l'achèvement des projets, la Commission devrait faire le nécessaire pour garantir que cette situation n'aura pas d'effet négatif sur la finalisation de cette initiative communautaire.

Partie II FEOGA-Orientation

Introduction

61. Selon Eurostat(18), l'Union européenne à 15 comptait en 1997 quelque 7 millions d'exploitations agricoles, dont 6,8 millions étaient détenues par des propriétaires privés. Plus de 55 % des exploitants étaient âgés de plus de 55 ans et seuls 7,6 % étaient âgés de moins de 35 ans, alors que 28,4 % étaient âgés de plus de 65 ans (voir tableau 5).

Tableau 5

Nombre d'exploitants agricoles par tranche d'âge dans l'Union européenne

>TABLE>

>TABLE>

62. Le pourcentage moyen des emplois dans l'agriculture est passé de 5 % de la population en âge de travailler (personnes âgées de 15 à 64 ans) en 1985 à 3,1 % en 1997 (voir tableau 6 et il variait en 1997 de 11,4 % en Grèce à 1,3 % au Royaume-Uni et en Belgique. Le tableau 7 fait apparaître le nombre de jeunes agriculteurs percevant des aides dans le cadre des mesures correspondantes de 1994 à 1997.

Tableau 6

Emploi total dans le secteur agricole en pourcentage de la population totale en âge de travailler (15 - 64 ans)

>TABLE>

63. Les difficultés d'ordre administratif et financier auxquelles doivent faire face les jeunes pour reprendre une exploitation agricole sont aggravées par de graves problèmes sociaux et structurels. L'acquisition ou la location de bonnes terres, les améliorations techniques et les investissements visant à une spécialisation de l'activité, ainsi que l'acquisition de quotas de production destinés à accroître la compétitivité de l'exploitation représentent des montants considérables. Dans certaines régions rurales, l'absence de services sociaux essentiels (santé, éducation, loisirs, transports, etc.) provoque un phénomène de dépeuplement. En outre, les conditions de travail pénibles et les revenus incertains contribuent à la désaffection des jeunes envers les professions agricoles.

64. L'Union européenne a mis en place un certain nombre de mesures destinées, en particulier, à aider les jeunes agriculteurs. Les plus importantes sont celles financées dans le cadre de l'objectif n° 5a (amélioration des structures agricoles), qui visent à aider les agriculteurs à reprendre une exploitation. Le règlement (CE) n° 950/97 du Conseil [modifiant le règlement (CEE) n° 2328/91] prévoit une aide à l'installation des jeunes agriculteurs (âgés de moins de 40 ans) via un système d'aide à l'investissement dans les exploitations agricoles, qui comprend des aides à l'investissement sous forme de subvention en capital ou de bonifications d'intérêts (article 7), d'aides à l'installation sous forme de subvention en capital (article 10) et d'aides supplémentaires aux investissements (article 11). Ces dispositions, qui visent à améliorer la viabilité des exploitations agricoles, sont destinées aux exploitants agricoles en place ainsi qu'aux jeunes agriculteurs qui font leur première installation dans le secteur agricole. En 1997, les jeunes exploitants de moins de 35 ans étaient au nombre de 521810(19). Selon les données de la Commission, l'ensemble de l'aide accordée au titre des articles 10 et 11 s'est élevée à 956,8 Mio ECU pour la période 1994 - 1997. Quelque 25000 jeunes agriculteurs profitent de cette aide chaque année. Pour bénéficier des aides à l'investissement, les exploitants agricoles doivent présenter et faire approuver un plan d'amélioration du matériel (PAM) (voir tableau 8).

Tableau 7

Règlement (CE) n° 950/97 - Aides à l'installation des jeunes agriculteurs (article 10). Aides supplémentaires à l'investissement des jeunes agriculteurs (article 11)

>TABLE>

Tableau 8

Aide financière en faveur de l'installation de jeunes agriculteurs dans l'Union européenne

>TABLE>

65. Cette aide devrait respecter les principes de la réforme de la PAC, à savoir rationaliser les structures agricoles et éviter les excédents.

L'audit de la Cour

66. Le présent chapitre examine les mesures prises par la Commission en coordination avec les États membres pour garantir l'efficacité de la gestion des ressources du FEOGA-Orientation destinées à aider les jeunes agriculteurs désireux de faire de l'agriculture leur activité économique principale. L'audit a porté à la fois sur la bonne gestion financière et sur les aspects de la légalité/régularité.

67. L'audit a été opéré auprès de la Commission (DG VI) ainsi que dans cinq États membres (Allemagne, Espagne, France, Irlande et Italie). L'accent a été mis sur les régions relevant de l'objectif n° 1 et l'audit a été fondé sur l'examen d'un échantillon représentatif de bénéficiaires finals.

Mise en oeuvre des articles 10, 11 et 26 à 28 du règlement (CE) n° 950/97 du Conseil

68. Les autorités nationales ont publié des lignes directrices pour mettre en oeuvre le règlement (CE) n° 950/97. Le tableau 8 fait apparaître les différentes options ainsi que les montants maximaux que les bénéficiaires éligibles peuvent obtenir lorsqu'ils sollicitent une aide à l'installation. Le montant de l'aide varie entre les différentes régions d'un même État membre.

69. Entre 1994 et 1997, tous les États membres ont mis en oeuvre le régime d'aide dans le cadre de l'article 10, exception faite du Royaume-Uni et des Pays-Bas. À la fin de l'année 1997, on enregistrait au total 87281 bénéficiaires, au titre de l'article 10 (voir tableau 7, note n° 4). Ce nombre tend à augmenter en Grèce, en Espagne, en Irlande, au Portugal et, en particulier, en France; au contraire, il tend à se réduire en Allemagne et en Autriche. La France compte le plus grand nombre de jeunes agriculteurs bénéficiant d'aide (37 %), suivie par l'Espagne (18,4 %) et l'Allemagne (12,7 %), alors que l'Italie ne représente que 4,6 %. Un total de 34259 jeunes agriculteurs a perçu une aide au titre de l'article 11 pendant la même période, dont la plupart se trouvaient en Espagne (20,6 %), en France (30 %) et au Portugal (11,8 %) (voir tableau 7).

70. En général, les subventions directes sont préférées aux bonifications d'intérêts sur emprunts. Une des raisons avancées pour expliquer ce phénomène est que les subventions directes ne font pas intervenir les procédures administratives longues et complexes ni les contrôles requis dans le cas des bonifications d'intérêts.

71. Cependant, la Cour a fait observer à plusieurs reprises, la dernière fois dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1997 (point 3.21), que, de façon générale, dans les aides structurelles, il convenait d'accorder un rôle adéquat aux prêts et de les coordonner avec les subventions. Dans ces conditions, une application plus rigoureuse des dispositions de l'article 5, paragraphe 1, point c), du règlement (CE) n° 950/97 renforcerait encore l'efficacité de la coordination entre les prêts et les subventions en tant qu'instruments d'aide aux jeunes agriculteurs [dans le cadre de l'article 11 du règlement (CE) n° 950/97].

Définition de la date d'"installation"

72. Le règlement (CE) n° 950/97 dispose en son article 10, paragraphe 1, point c): "Les États membres peuvent accorder des aides à la première installation aux jeunes agriculteurs n'ayant pas atteint l'âge de 40 ans, à condition que la qualification professionnelle du jeune agriculteur atteigne un niveau suffisant au moment de l'installation ou au plus tard deux ans après l'installation". Toutefois, la circulaire régionale d'exécution en vigueur en Sicile (document qui a reçu l'approbation de la Commission) disposait que, pour être éligible à l'aide du FEOGA-Orientation, l'exploitant agricole devait avoir obtenu la qualification professionnelle au plus tard deux ans après la notification de l'octroi de l'aide par les autorités régionales. Compte tenu du fait que la notification de la décision d'octroi de l'aide par les autorités régionales au bénéficiaire avait enregistré un retard allant jusqu'à deux ans, les bénéficiaires ont achevé leur formation professionnelle après la date limite et trois des six bénéficiaires contrôlés en Sicile n'auraient pas dû être considérés comme éligibles (pour avoir obtenu leur qualification professionnelle au-delà de la date limite réglementaire de deux ans à compter de la date d'installation) et un pour n'avoir pas obtenu la qualification requise.

73. Les autorités régionales d'Andalousie ont interprété la notion de première installation comme la date de décision d'octroi de l'aide. Cette interprétation n'est pas conforme aux orientations nationales définies par le ministère de l'agriculture. En outre, la vérification de la date de départ applicable à la formation professionnelle devient encore plus délicate.

Non-retraçabilité des subventions de bonification d'intérêts

74. Les articles 10 et 11 du règlement permettent, sous certaines conditions, aux bénéficiaires des aides pour jeunes agriculteurs de combiner une prime unique et une bonification d'intérêts pour des prêts contractés. Les États membres qui utilisent cette facilité présentent annuellement une demande de remboursement au FEOGA-Orientation de sa quote-part de la bonification d'intérêts encourue.

75. C'est ainsi qu'en France, les banques agréées présentent aux autorités gestionnaires françaises des comptes qui facturent les bonifications d'intérêts. Toutefois, les autorités françaises se font rembourser par le budget FEOGA, non pas sur la base des dépenses encourues (déclarées par les banques) comme stipulé à l'article 21 du règlement (CEE) n° 2082/93(20), mais sur la base d'un calcul mathématique indépendant effectué par les autorités elles-mêmes (DDA)(21). Il en est de même en ce qui concerne les prêts octroyés au titre de l'article 7 du règlement (CE) n° 950/97, qui ne vise pas les jeunes agriculteurs.

Systèmes de contrôle interne

Difficultés de programmation, retards et déficiences du contrôle interne

76. L'approbation tardive par la Commission, le 28 septembre 1995, des programmes opérationnels a entraîné l'exécution tardive des mesures en cause. En Sicile, la mise en oeuvre de mesures concernant les jeunes agriculteurs (articles 10, 11 et 28) a représenté, en 1995, 1, 3 % du montant total des dépenses, à comparer à l'objectif initial de 50 %.

77. En Espagne, la Cour a constaté, lors du contrôle concernant les procédures de certification des dépenses entre les niveaux régional, national et communautaire, des erreurs dans les déclarations présentées en 1997 par les autorités nationales et relatives à l'application des articles 10 et 11 du règlement (CE) n° 950/97 pour l'Andalousie.

Évaluations

78. En Espagne, une évaluation de la mise en oeuvre du règlement (CE) n° 950/97 était prévue par l'État membre pour 1999. Certaines conclusions sur l'évaluation à mi-parcours du PO dans son ensemble font état de l'absence d'indicateurs homogènes et mentionnent que l'efficacité du PO est mesurée sur la base du degré d'exécution financière seulement, et non sur l'effet réel des actions.

79. En Italie, un rapport d'évaluation relatif à la mise en oeuvre du règlement (CE) n° 950/97 a été élaboré en août 1998; il ne portait que sur les régions italiennes ne relevant pas de l'objectif n° 1. En Irlande, une étude d'évaluation portant sur la période 1994 - 1996, publiée au mois de février 1997(22), affirmait que le régime de l'aide à la première installation n'avait pas apporté une contribution notable aux cessions anticipées d'exploitations à de jeunes agriculteurs. Cette étude concluait que le régime avait effectivement pour objectif principal de contribuer à faire entrer des jeunes dans l'agriculture, mais qu'il était très difficile de trouver un effet réel ajouté par le régime.

Partie III Conclusions

80. La Cour a déjà fait observer, dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1995 (JO C 340 du 12.11.1996, chapitre 6, point 6.135), que la planification et l'utilisation des ressources allouées à la politique sociale européenne n'étaient pas étroitement axées sur la réalisation des objectifs prioritaires de lutte contre le chômage, et a préconisé une réévaluation en profondeur des méthodes utilisées par la Commission et les États membres pour orienter et octroyer l'aide. Les audits opérés en 1998 ont révélé que d'importants problèmes demeurent au niveau de la mise en oeuvre du FSE. Il est impossible d'apprécier l'impact du FSE sur la lutte contre le chômage des jeunes, qui représente selon les estimations 40 % des dépenses du FSE. La Commission et les États membres doivent continuer à améliorer le ciblage du financement ainsi que la définition d'objectifs précis, et garantir que des informations fiables sont disponibles et que les diverses formes de concours financiers sont intégrées. Ce type d'améliorations doit permettre aux Fonds structurels d'avoir un meilleur impact.

81. L'évaluation à mi-parcours a eu, pour l'essentiel, un trop faible impact sur la mise en oeuvre de cette politique au cours de la période de programmation actuelle (1994 - 1999). La Commission et les États membres doivent faire preuve d'une plus grande efficacité au niveau de la mise en oeuvre du processus d'évaluation, qui devrait désormais inclure une évaluation finale des mesures, s'il doit exercer une influence sur la politique au cours de la prochaine période de programmation.

82. Les constatations d'audit portant sur le financement à la charge du FSE font apparaître que des efforts plus soutenus sont nécessaires pour apporter des améliorations substantielles au niveau de la mise en oeuvre des actions du FSE en faveur des jeunes par les États membres. Il s'agit essentiellement d'une amélioration des procédures de sélection et de suivi des projets, la suppression des problèmes liés au financement de cours pluriannuels et à l'inadaptation de certaines règles nationales qui ont un effet sur les projets du FSE, une mise en oeuvre adaptée de la définition de "bénéficiaire final" et de "dépenses encourues" ainsi qu'un meilleur contrôle des frais généraux, qui atteignent fréquemment des niveaux élevés. La Commission et les États membres doivent rechercher les moyens de s'assurer que le niveau des frais généraux déclarés par les responsables de projet est justifié.

83. La Cour a souligné, dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1995 (JO C 340 du 12.11.1996, chapitre 6, point 6.136), le fait qu'aucune sanction efficace n'ait été prévue à l'encontre des États membres qui ne remplissaient pas les conditions leur permettant de bénéficier d'un concours communautaire et que le système de recouvrement des montants indûment versés devait être amélioré. Depuis lors, la Commission a procédé à un certain nombre d'améliorations au niveau du contrôle financier, mais la question des sanctions n'a toujours pas été résolue.

84. Il est nécessaire d'améliorer la synergie et la coordination des actions plurifonds pendant la prochaine période de programmation. Des efforts devraient être déployés pour simplifier les structures et les procédures administratives au niveau de la Commission et des États membres. Les structures de gestion devraient garantir l'efficacité de la coordination entre les Fonds structurels - et au sein même de ces Fonds - ainsi qu'avec la Banque européenne d'investissement (BEI). Ce type d'améliorations est nécessaire pour parvenir à une approche de l'intervention mieux coordonnée et mieux intégrée dans le cadre des Fonds structurels. La règle actuelle veut que les actions structurelles soient planifiées séparément par chaque ministère.

85. Une attention insuffisante a été accordée, et dans des cas isolés, au type financement de subventions, prêts ou bonifications d'intérêt. La tradition, existant depuis la création des Fonds structurels, qui consiste à recourir aux subventions a été renforcée. Certaines modifications des conditions de base, qui ont pu intervenir entre-temps, ne sont pas prises en compte.

86. La mise en oeuvre de l'IC "Emploi - Youthstart" a mis en évidence un certain nombre de déficiences. L'absence de données relatives aux projets, associée à des déficiences affectant la gestion des États membres et de la Commission, y compris au niveau du contrat d'assistance technique, a réduit l'efficacité de l'initiative. La Commission devrait être plus active en matière de coordination.

87. Le traité(23) dispose entre autres que, dans l'élaboration de la politique agricole commune, il sera tenu compte du caractère particulier de l'activité agricole découlant de la structure sociale de l'agriculture. La Cour n'a pas pu constater l'existence d'un plan ou d'une stratégie d'ensemble en ce qui concerne l'effort financier consacré par le FSE et le FEOGA-Orientation en faveur des jeunes agriculteurs. Son impact éventuel, depuis 1994, reste inconnu.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion des 26 et 27 janvier 2000.

Par la Cour des comptes

Jan O. Karlsson

Président

(1) a) Conseils pour identifier les possibles gisements d'emplois et élaboration d'un plan pour les mettre en pratique.

b) Orientation pour aider à la réalisation du plan, y compris connaissances linguistiques et techniques d'entretien.

c) Poursuite de l'enseignement, de la formation ou de l'emploi, le cas échéant, avec des subventions.

(2) Eurostat, base de données "New Cronos".

(3) Il convient de noter que l'âge auquel se termine la scolarité obligatoire varie d'un État membre à l'autre.

(4) L'article 128 du traité CE (ex-article 109 Q) stipule que le "Conseil européen examine, chaque année, la situation de l'emploi dans la Communauté et adopte des conclusions à ce sujet, sur la base d'un rapport annuel conjoint du Conseil et de la Commission". Sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement et du Comité économique et social, le Conseil élabore chaque année des lignes directrices dont les États membres tiennent compte dans leurs politiques de l'emploi (c'est-à-dire dans les plans d'action nationaux pour l'emploi).

(5) La première ligne directrice "S'attaquer au chômage des jeunes" dispose que les États membres développeront des stratégies préventives et axées sur la capacité d'insertion professionnelle. Les États membres feront en sorte d'offrir un nouveau départ à tout jeune avant qu'il n'atteigne six mois de chômage, sous forme de formation, de reconversion, d'expérience professionnelle, d'emploi ou de toute autre mesure propre à favoriser son insertion professionnelle. La quatrième ligne directrice intitulée "Encourager une approche de partenariat" invite les partenaires sociaux à conclure rapidement des accords en vue d'accroître les possibilités de formation, d'expérience professionnelle, de stages ou d'autres mesures propres à faciliter la capacité d'insertion professionnelle. Les États membres et les partenaires sociaux s'efforceront de développer des possibilités de formation tout au long de la vie. La sixième ligne directrice est intitulée "Faciliter le passage de l'école au travail": les perspectives d'emploi étant médiocres pour les jeunes qui quittent le système scolaire sans avoir acquis les aptitudes nécessaires pour accéder au marché du travail, les États membres amélioreront la qualité de leur système scolaire, de sorte à réduire substantiellement le nombre de jeunes qui quittent prématurément le système scolaire. La septième ligne directrice intitulée "Doter les jeunes des qualifications adaptées" devrait permettre de garantir que les jeunes soient dotés d'une plus grande capacité d'adaptation aux mutations technologiques et économiques, ainsi que de qualifications correspondant aux besoins du marché du travail, en mettant en place ou en développant les systèmes d'apprentissage.

(6) JO L 193 du 13.7.1993.

(7) L'Allemagne, l'Italie, le Royaume-Uni et, dans une certaine mesure, la France.

(8) Commission européenne (DG V). Conclusions des évaluations à mi-parcours du FSE de 1998.

(9) Voir notamment le règlement (CE) n° 2082/93 du Conseil (JO L 193 du 31.7.1993, p. 20).

(10) Bien que l'Italie, par exemple, apporte un nouveau financement par l'intermédiaire du "fondo di rotazione".

(11) Rapport spécial n° 22/98 sur la gestion par la Commission de la mise en oeuvre de mesures visant à promouvoir l'égalité des chances entre les hommes et les femmes (JO C 393 du 16.12.1998, points 23 et 24).

(12) Article 2, paragraphe 1, dernière phrase du règlement FSE [règlement (CEE) n° 2084/93 du Conseil] et fiche d'éligibilité n° 5, annexe aux décisions de la Commission (JO L 146 du 5.6.1997, p. 31).

(13) Dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1996, la Cour a examiné la mise en oeuvre de l'Initiative communautaire ADAPT et, dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1997, celle de "Emploi-NOW".

(14) Communication de la Commission du 15 juin 1994 (JO C 180 du 1.7.1994, p. 10). Les trois autres volets sont "NOW" (new opportunities for women), Horizon (action en faveur des handicapés) et Integra (réfugiés).

(15) JO C 200 du 10.7.1996.

(16) Nom et adresse des gestionnaires de projet, description du projet, classification par le gestionnaire des projets dans certaines catégories et durée du projet.

(17) Dernièrement: rapport spécial n° 22/98 sur la gestion par la Commission de la mise en oeuvre de mesures visant à promouvoir l'égalité des chances entre hommes et femmes (JO C 393 du 16.12.1998, point 37).

(18) Données Eurostat New Cronos 1999.

(19) Données Eurostat New Cronos 1999.

(20) Règlement (CEE) n° 2082/93 du Conseil (JO L 193 du 31.7.1993).

(21) Direction départementale de l'agriculture.

(22) Sharon Murphy, Analysis and Evaluation Unit: Evaluation of the scheme of Installation Aid for Young Farmers (Unité d'analyse et d'évaluation: évaluation du régime d'aide à l'installation des jeunes agriculteurs), février 1997.

(23) L'article 33, paragraphe 2, du traité CE (ex-article 39) dispose: "Dans l'élaboration de la politique agricole commune et des méthodes spéciales qu'elle peut impliquer, il sera tenu compte: a) du caractère particulier de l'activité agricole, découlant de la structure sociale de l'agriculture et des disparités structurelles et naturelles entre les diverses régions agricoles".

Réponses de la Commission

Introduction générale

Résumé des observations d'audit

3. Le FSE cofinance - au titre de l'objectif n° 3 dans l'ensemble de la Communauté - des actions visant à faciliter l'insertion professionnelle de jeunes à la recherche d'un emploi, et au titre de l'objectif n° 1 - dans les régions concernées - des actions relevant des systèmes nationaux d'éducation secondaire ou équivalent et d'enseignement supérieur, qui ont un lien évident avec le marché du travail.

Dans le respect de la subsidiarité, la réglementation communautaire ne donne pas de définition du groupe d'âge visé par les mesures en faveur des jeunes. Cette dernière relève de la compétence des États membres qui sont plus à même de l'établir en fonction des caractéristiques de l'emploi dans chaque région européenne.

5. La Commission est attentive au risque potentiel de double déclaration de dépenses par un promoteur bénéficiant de cofinancements au titre de plusieurs objectifs. Le contrôle de ces promoteurs doit donc porter sur tous les financements dont il a bénéficié pendant la période.

6. En matière de clôture du CCA I, les cas de programmes de l'objectif n° 3 non encore clôturés sont limités et s'expliquent surtout par des actions judiciaires engagées sur des projets, empêchant la clôture du programme avant que les tribunaux saisis ne rendent leur verdict.

La Commission prendra les éventuelles mesures correctrices nécessaires pour les cas soulevés par la Cour.

La Commission estime que l'introduction du règlement (CE) n° 2064/97 portant sur le contrôle des Fonds structurels par les États membres a déjà entraîné des effets positifs pour le développement des activités nationales de contrôle.

La Commission est d'accord sur le besoin d'améliorer en termes généraux les procédures de sélection et de suivi des projets.

7. Dans la plupart des États membres, l'évaluation préliminaire des projets de la première phase s'est achevée au moment où était lancé l'appel d'offres pour les projets de la deuxième phase. Les États membres et la Commission, forts de l'expérience ainsi acquise, ont pu résoudre un certain nombre de difficultés qui s'étaient posées dans la première phase, et donc avant la sélection des projets de la deuxième tranche.

La Commission prépare actuellement un document qui présentera les résultats stratégiques des initiatives communautaires ADAPT et Emploi. Ce document servira de référence aux États membres lorsqu'ils devront élaborer leurs programmes pour la nouvelle initiative EQUAL.

8. La Commission tiendra compte des remarques de la Cour dans ce domaine.

9. L'application de règles d'éligibilité spécifiques, comme pour la coordination de l'initiative communautaire, doit se faire dans le respect des règles générales communautaires et nationales, les problèmes d'interprétation étant à régler dans le cadre du partenariat. Pour la nouvelle initiative communautaire EQUAL, les questions d'éligibilité spécifiques seront traitées par un groupe de représentants des États membres animé par la Commission.

Les meilleures pratiques dans le cadre de l'initiative communautaire Youthstart sont diffusées au niveau du projet, des États membres et de la Communauté. Pour la prochaine initiative EQUAL, la Commission prévoit une stratégie de diffusion encore plus ciblée.

L'efficacité de la dimension transnationale fait actuellement l'objet d'une évaluation au niveau de l'Union européenne lancée en juillet 1998 parallèlement à l'évaluation finale au niveau national.

10. La Commission réalise un suivi et un contrôle étroits des travaux du BAT lui permettant de conserver l'expérience acquise au travers de l'assistance technique. D'autre part, les États membres restent également dépositaires de cette expérience.

11. La Commission fait observer que les retards dans l'exécution des programmes peuvent aussi être dus à la notification tardive des programmes par les États membres. Il faut préciser que ces programmes ne prévoient l'octroi d'une aide aux jeunes agriculteurs que dans les régions des objectifs n° 1 et n° 6. En dehors de ces régions, l'aide aux jeunes agriculteurs passe par une législation nationale ou régionale dont le projet de texte doit être soumis à la Commission pour approbation. Habituellement, la Commission approuve ces textes législatifs en l'espace de moins de six mois.

12. L'objectif général de l'instrument examiné par la Cour [règlement (CE) n° 950/97 concernant l'amélioration de l'efficacité des structures de l'agriculture] est essentiellement l'adaptation des structures agricoles. À cette fin, diverses mesures doivent être mises en oeuvre, et notamment des mesures destinées spécialement à aider les jeunes agriculteurs. L'octroi d'une aide spécifique aux jeunes agriculteurs procède clairement de la volonté de faciliter leur installation et les adaptations structurelles que requiert l'exploitation. D'un point de vue plus général, ces mesures peuvent contribuer à maintenir une communauté agricole viable pour contribuer au développement du tissu social des zones rurales.

À l'issue de cette évaluation à mi-parcours, la Commission a élaboré une série de lignes directrices contenant des indicateurs physiques et d'impact homogènes pour évaluer les mesures prises en vertu du règlement (CE) n° 950/97 en dehors des régions des objectifs n° 1 et n° 6. Ces lignes directrices ont été soumises aux États membres le 24 février 1999.

Partie I FSE

Importance budgétaire

20. L'article 1er du règlement (CE) n° 2081/93 définit les priorités d'intervention des Fonds dans les régions de l'objectif n° 1. Cet objectif présente donc un caractère de globalité voulu par le législateur communautaire, sans référence spécifique à des catégories d'individus. Les jeunes peuvent donc, dans les régions de l'objectif n° 1, bénéficier de mesures soit spécifiquement définies pour eux soit plus générales et destinées à divers groupes cibles.

La stratégie de l'Union européenne en faveur des jeunes chômeurs

Analyse des plans d'action nationaux par la Commission

23. La Commission partage le sentiment de la Cour des comptes selon lequel les plans d'action nationaux pour l'emploi (PAN) élaborés par les États membres doivent être rigoureux, concrets, démontrer clairement de quelle manière les lignes directrices pour l'emploi sont appliquées et, au fil du temps, fournir une évaluation de leur impact. Elle est également de l'avis émis par la Cour que les objectifs devraient autant que possible être quantifiés et que des indicateurs agréés par tous devraient être utilisés pour évaluer les avancées réalisées sur la voie de ces objectifs.

Cependant, des analyses récentes effectuées par la Commission montrent que des progrès significatifs sont réalisés par les États membres, en collaboration avec la Commission européenne, à la fois quant à la nature concrète des PAN et à l'adoption d'indicateurs et d'objectifs communs, grâce à une stratégie de l'emploi étalée sur une période de cinq ans dans laquelle les PAN sont actualisés chaque année afin d'apprécier les progrès accomplis et satisfaire aux lignes directrices annuelles de l'emploi. L'étude effectuée par la Cour au début de 1998 s'est concentrée sur les progrès réalisés en l'espace de quatre mois seulement au cours desquels les États membres se sont impliqués eux-mêmes dans des actions. La Cour semble aussi ne faire référence qu'à la communication de la Commission de mai 1998(1), et ignorer le rapport conjoint sur l'emploi adopté plus tard en novembre 1998 et basé, non pas uniquement sur les PAN, mais aussi sur les 15 rapports nationaux de mise en oeuvre présentés en juillet 1998. Cette deuxième analyse a révélé que de nombreuses lacunes mises en évidence par la Commission dans sa communication de mai 1998 avaient été corrigées et que la stratégie était devenue plus concrète en termes budgétaires. En outre, à la suite de la ratification du traité d'Amsterdam, le nouveau titre sur l'emploi peut maintenant être pleinement appliqué (par exemple, le Conseil a adopté en novembre 1999, pour la première fois, des recommandations à l'intention des États membres). Un accord est également intervenu sur des indicateurs communs lors du Conseil européen de juin 1999 à Cologne.

À cela s'ajoute le fait que la plupart des programmes actuels au titre des objectifs n° 1 et n° 3 ont été adoptés en 1993/1994 alors que le processus de Luxembourg n'a été lancé qu'en novembre 1997. Cela signifie que les interconnexions entre les PAN et le FSE ne sont pas encore aussi solides que le souhaiterait la Commission. Celle-ci veillera, au cours des prochaines négociations sur les nouveaux programmes, à ce que ces interconnexions soient plus évidentes, comme l'exigent les nouveaux règlements sur les Fonds structurels.

Audit de l'axe principal du FSE

Définition d'un jeune

24. En l'absence d'une réglementation communautaire plus précise pour la période de programmation actuelle (1994 - 1999), il appartient à l'État membre de définir des normes contraignantes au niveau législatif. Ces normes sont, par définition, le reflet des situations économiques et sociales variables de pays à pays. Qui plus est, des différences peuvent parfois se rencontrer même au niveau national lorsque les États membres sont organisés sur une base fédérale ou régionale.

Évaluation de la mise en oeuvre

25. La Cour analyse deux aspects présentant des phases chronologiques différentes et non liés: des programmes opérationnels adoptés en 1994 pour le deuxième cadre communautaire d'appui d'une part, et les plans d'action nationaux pour l'emploi (PAN) présentés en 1998 par les États membres dans le prolongement du Conseil européen pour l'emploi à Luxembourg en novembre 1997. Les faiblesses estimées par la Cour ne peuvent donc pas être confirmées à la lumière des PAN adoptés bien après dans un cadre différent (voir réponse au point 23).

Ensuite, concernant les interventions du FSE dans les régions de l'objectif n° 1, la réponse apportée par la Commission au point 20 supra s'applique également dans les cas allemand et italien cités.

26. Ce type d'assistance du FSE semble être pleinement justifié en raison du nombre extrêmement élevé de jeunes au chômage dans tous les nouveaux Länder, y compris Brandebourg. Les rapports à mi-parcours laissent entendre que ce type d'assistance du FSE a considérablement contribué à réduire le chômage des jeunes dans toutes les régions de l'objectif n° 1 en Allemagne.

27. L'évaluation à mi-parcours était, en effet, assez sommaire concernant les systèmes éducatifs et l'analyse d'impact, mais cela était dû au peu de temps disponible. Comme décrit dans les "Conclusions des évaluations à mi-parcours du FSE", pages 31 à 34, les évaluateurs ont réussi à fournir tout ce qui pouvait être espéré au moment de l'évaluation à mi-parcours, à savoir une évaluation qualitative de l'impact sur les systèmes éducatifs.

28. En dépit des difficultés signalées par la Cour, les "Conclusions des évaluations à mi-parcours du FSE" ont montré que les jeunes occupent une place prioritaire dans toutes les formes d'assistance.

29. L'évaluation s'effectue au niveau du programme, pas du projet. Lors de l'évaluation à mi-parcours, les évaluateurs ont incorporé dans leur analyse des mécanismes de mise en oeuvre une évaluation de l'efficacité des modalités de sélection de projets (voir par exemple, pages 25 et 69 des "Conclusions des évaluations à mi-parcours du FSE").

La Commission a déjà assisté les États membres dans la définition d'objectifs quantifiés des programmes lors de la rédaction des cadres communautaires d'appui. Mesurer le degré d'avancement des programmes par rapport à ces objectifs a été plus difficile, notamment du fait de l'inadaptation des systèmes statistiques nationaux pour fournir l'information requise. Un diagnostic par programme a été réalisé lors de l'évaluation à mi-parcours, et sera pris en compte pour les orientations de la période 2000 - 2006.

Coordination de l'aide des Fonds structurels

Synergie entre les Fonds

30. Les approches intégrées sont définies à l'article 13 du règlement (CE) n° 2082/93 du Conseil. De plus, l'intégration des Fonds ne peut se faire qu'au niveau des formes d'intervention et de leurs axes prioritaires. En effet, l'article 14, premier alinéa, du règlement (CEE) n° 2081/93 du Conseil (intitulé "Cumul et chevauchement") prévoit que: "1. Une mesure ou une action individuelle ne peut bénéficier pour une période déterminée que du concours d'un Fonds structurel ou de l'IFOP à la fois".

31. Les règlements des Fonds structurels et leurs lignes directrices pour 2000 - 2006 exigent des États membres d'intégrer dans la programmation des projets financés par le FSE l'application des lignes directrices pour l'emploi et la stratégie européenne de l'emploi.

32. Il est vrai que les projets New Deal imposent moins de travail aux promoteurs pour justifier leurs dépenses financées par la partie nationale, puisque les autorités britanniques ont opté pour la déclaration par les promoteurs de coûts forfaitaires. Des discussions ont été ouvertes à ce propos dans le cadre du troisième CCA.

Synergie entre les interventions du FSE

33. La Commission partage le point de vue de la Cour et estime qu'il est nécessaire d'ajouter à l'axe principal du FSE non seulement des initiatives communautaires novatrices mais aussi de bonnes pratiques. Cela exige un mécanisme subtil et sophistiqué. Le comité de suivi et les sept structures nationales d'appui, membres du groupe thématique européen, ont déjà joué un rôle important dans ce processus (voir réponse de la Commission au point 60).

34. En règle générale, la régionalisation de la gestion des Fonds diminue le risque de chevauchement des actions et de double déclaration grâce à la plus grande proximité entre gestionnaires des programmes et bénéficiaires finals. En tout état de cause, la Commission est toujours attentive au risque potentiel de double déclaration de dépenses par un promoteur bénéficiant de cofinancements au titre de plusieurs objectifs.

Observations spécifiques sur le financement du FSE

36. Comme la Commission l'a indiqué dans sa réponse aux points 23 et 24 du rapport spécial n° 22/98 sur les mesures en faveur de la promotion de l'égalité des chances, et comme la Cour le rappelle sous le présent point, les dépenses mentionnées sont prévues dans les règlements et peuvent donc être prises en compte au titre du cofinancement national.

37. Le taux de réalisation de l'axe 2 visant les jeunes, indiqué dans le rapport d'exécution joint à la demande de solde 1997 de l'objectif n° 3 en France, est effectivement sensiblement inférieur à celui de l'axe 1 (73 %) destiné aux chômeurs de longue durée, mesures mieux rôdées que les mesures innovantes de l'axe 2. Toutefois, un taux de réalisation de 55,6 % à la fin de 1997, après quatre années de programmation théorique mais seulement deux années de réalisation effective, peut être considéré satisfaisant compte tenu des délais de mise en place de certaines mesures.

38. Dans le passé, la qualité de l'exécution laissant toujours à désirer, les services de la Commission effectuaient un suivi particulier. Cette situation s'expliquait alors par la forte instabilité politique dans la région. La situation a désormais bien évolué: au 31 août 1999, la région Sicile a engagé 100 % des crédits disponibles.

39. La région sicilienne a toujours affirmé à la Commission que ses demandes de solde présentées à la Commission sont basées sur les dépenses réelles encourues par les bénéficiaires finals. D'ailleurs, la Commission a toujours exigé que, conformément aux dispositions réglementaires et aux dispositions d'exécution financière annexées aux formes d'intervention, les déclarations de solde correspondent aux dépenses encourues par les bénéficiaires finals.

Or, les dépenses encourues peuvent être justifiées par des factures acquittées ou des pièces comptables de valeur probante équivalente (point 5 des dispositions d'exécution financières annexées aux formes d'intervention et fiche d'éligibilité n° 4 sur la notion de coûts réels, JO L 146 du 5.6.1997). Un certain nombre de dépenses ne correspondent pas forcément à des factures (par exemple, amortissements des équipements ou des locaux, coûts du personnel interne enseignant ou du personnel administratif des centres de formation). Ceci peut justifier en partie l'écart mentionné par la Cour entre factures acquittées et dépenses encourues déclarées par les deux promoteurs audités par la Cour. Néanmoins, la Commission vérifiera l'ampleur du phénomène soulevé (si le cas s'est produit à l'époque du contrôle de la Cour et dans quelles proportions) et dans quelle mesure des problèmes persistent.

Certains délais sont possibles dans le versement du cofinancement public national aux bénéficiaires finals; ils ne sont pas forcément antiréglementaires, si liés par exemple à l'utilisation du financement alternatif (fiche d'éligibilité n° 16, JO L 146 du 5.6.1997). La Commission vérifiera ce point auprès des autorités régionales.

40. Il est exact que la France a apporté des modifications à sa demande de solde de l'objectif n° 3 après la date de remise le 30 juin. Aux observations formulées par la Commission, le département FSE répond que certains bénéficiaires n'obtiennent leurs données finales qu'après cette date, ce qui nécessite l'envoi d'une demande de solde modificative. En tous cas, la Commission a bien pris en considération la demande de solde modifiée transmise en septembre 1998 et a donc respecté la réglementation.

Sur la question des revenus à déduire, l'analyse de la Cour est juste: les recettes provenant des actions cofinancées par le FSE doivent être déduites du montant des dépenses. Toutefois, la Commission fait remarquer que ces recettes doivent être soustraites, selon la terminologie des formulaires en question, du coût total et non du coût total éligible (défini comme "coût total" - "recettes") comme le mentionne la Cour. Dans le cas en objet (demande de solde 1997), c'est bien ce qui a été fait par les autorités françaises. La part du FSE est de 28,9 % du coût total (soit 2423 millions de FRF/8361 millions) et de 30,025 % du coût total éligible [soit 2423 millions/(8361 - 291 millions de recettes)]. Le taux maximal de cofinancement FSE est bien respecté.

41. La Commission va dans le sens de la remarque de la Cour, non qu'elle estime que 16 heures de formation hebdomadaires soient en soi insuffisantes (tout dépend de la durée totale d'une telle formation), mais du fait que ce plafonnement du niveau de formation hebdomadaire vise uniquement à préserver un statut de chômeur aux personnes en formation. Il est prévu de revoir les interventions du Fonds liées à cette question pour la nouvelle période de programmation.

42 et 43. Comme l'indique la Cour, il n'est pas possible de traiter, dans un cadre réglementaire devant s'appliquer à tout type d'action cofinancée par les trois Fonds structurels et l'IFOP dans les quinze États membres, l'ensemble des situations pouvant exister sur le terrain, notamment en matière de frais généraux indirects (overheads). L'objectif de la fiche d'éligibilité n° 5 est donc de fixer une règle acceptable pour la répartition et la justification des frais généraux indirects entre projets cofinancés et projets non cofinancés, mais pas de définir quels sont ces frais généraux. Par rapport aux diverses situations décrites par la Cour qui ont des répercussions sur le type et le volume des frais généraux indirects attribués aux projets cofinancés, il faut également tenir compte de la nature de l'opérateur concerné (université ayant d'importants frais généraux ou petite structure de type ASBL, par exemple) et de ses activités (nombre de projets cofinancés par rapport à l'activité générale du promoteur).

44. L'audit de la Cour a soulevé quatre types de cas présentant des incidences financières variables:

a) certains cas n'ont aucune incidence financière, et correspondent aux premier, troisième, quatrième et septième tirets du texte de la Cour;

b) d'autres cas étaient déjà connus de la Commission, suite à ses audits, et ont déjà fait l'objet de procédures au titre de l'article 24 du règlement (CEE) n° 2082/93 du Conseil (correspondant en partie aux deuxième et cinquième tirets du texte de la Cour);

c) certains cas relevés par la Cour lors de son audit ont entretemps fait l'objet de corrections par les États membres;

d) trois cas restants présentant des incidences financières doivent faire l'objet de correction (un cas au deuxième tiret, un cas au quatrième tiret et un cas au cinquième tiret du texte de la Cour).

Pour les trois types de cas a)-c), aucune correction ne doit être faite. Pour les trois cas cités au point d), la Commission s'engage à engager les procédures de l'article 24 du règlement (CEE) n° 2082/93 du Conseil sur la base des éléments d'information fournis par la Cour.

Initiative "Emploi - Youthstart"

45. Vu la taille de l'échantillon examiné par la Cour, l'interprétation et la généralisation des résultats doivent être faites avec prudence.

Importance budgétaire

48. Au départ, 4 % environ du budget national avait été alloué à l'assistance technique (AT). Toutefois, la répartition a été revue et les crédits destinés à l'AT ont été adaptés au cours des années pour correspondre à l'envergure du programme et aux besoins spécifiques de chaque pays.

Audit de la mise en oeuvre du programme "Youthstart"

Conditions d'âge applicables au programme "Emploi - Youthstart"

49. Le programme Youthstart s'adresse habituellement aux jeunes jusqu'à l'âge de 20 ans. Comme l'a relevé la Cour, la communication prévoyait aussi quelques exceptions destinées à inclure les jeunes de plus de 20 ans. Les autorités de tutelle, dans certains États membres, ont donc réclamé une plus grande souplesse invoquant des raisons dûment fondées. Par exemple, en Allemagne, les autorités qui agissaient dans les limites du programme opérationnel définies en 1995, ont estimé que les jeunes de 20 à 25 ans constituaient un groupe d'âge très durement touché par la situation du marché de l'emploi qui nécessitait, en conséquence, une aide semblable à celle de Youthstart pour la catégorie d'âge inférieure. En Grèce, la longueur de la durée du service militaire obligatoire est la raison du relèvement de la limite d'âge.

Procédure de sélection

50. La Commission est consciente du fait que les travaux préparatoires et les actions transnationales ne sont pas toujours budgétisés de manière équivalente. Toutefois, il faut garder présent à l'esprit que les projets sont approuvés séparément par les autorités nationales et ne sont habituellement pas programmés et budgétisés conjointement par les promoteurs.

Les carences de financement de la phase préparatoire seront compensées par l'initiative EQUAL dont la phase préparatoire sera financée dans tous les États membres.

51. La Commission estime que la procédure de sélection doit être conçue en harmonie avec le principe de subsidiarité qui reconnaît un rôle fondamental aux États membres dans la mise en oeuvre des initiatives communautaires. Dans le prolongement de la philosophie qui sous-tend la stratégie européenne de l'emploi cautionnée par les gouvernements européens(2), la Commission est persuadée que les autorités nationales sont les mieux placées pour déterminer si un partenariat transnational est ou non porteur d'une valeur ajoutée propre au niveau local/régional/national, autrement dit s'il s'agit d'un partenariat "qui en vaut la peine". C'est la raison pour laquelle il est essentiel que la sélection et l'approbation des activités transnationales restent du ressort des autorités compétentes au niveau national.

52. Pour ce qui concerne la coordination générale des partenariats, la gestion et le suivi journaliers sont assurés au niveau national. La Commission s'intéresse de près à l'avancement et aux résultats des actions transnationales par l'entremise du comité de suivi et au moyen des évaluations nationales, des mesures de diffusion et des initiatives thématiques nationales/européennes.

Les projets de visites et d'échange d'informations constituent les activités d'engagement transnational les plus caractéristiques conduisant habituellement à des activités d'avantage orientées vers l'obtention d'un résultat. Le rôle de la transnationalité, perçue par les États membres comme l'un des fondements principaux des initiatives communautaires, sera renforcé dans la future initiative EQUAL.

Absence d'informations fiables

53. En ce qui concerne le fonctionnement de la base de données de la Commission, alimentée par les bases de données nationales, les données du module commun consolidé (MCC) sont effectivement organisées par projet, et non par partenariat, car cet outil a été conçu essentiellement pour faciliter la recherche de partenaires et l'analyse qualitative des projets (en fonction des bénéficiaires, des activités, des thèmes, etc.) et non pour gérer les partenariats transnationaux. Les statistiques du MCC concernant les partenariats sont partielles, essentiellement à cause de la dépendance à l'égard des données transmises par les structures nationales d'appui, et de la complexité technique de la consolidation des données transnationales.

54. Dans le cas des partenaires non financés par Youthstart, la seule information devant être fournie les concernant, à des fins de bonne gestion et de contrôle, est le coût des services rendus et facturés à charge du projet cofinancé par Youthstart.

55. La Commission réitère sa réponse au point 37 du rapport spécial sur l'égalité des chances, à savoir qu'il incombe au partenariat même entre projets transnationaux de convenir des méthodes de travail. Dans certains partenariats, un "chef de file" est désigné, mais la Commission pense que cette décision ne peut être imposée et doit rester la prérogative des partenaires concernés.

Coordination et diffusion

56. Les coûts éligibles, outre les 22 fiches d'éligibilité adoptées par la Commission en avril 1997, sont définis au niveau national. Ces coûts peuvent donc être différents d'un État membre à l'autre. Dans le cadre de la nouvelle initiative communautaire EQUAL, la Commission a demandé aux États membres d'établir un groupe de discussion sur l'éligibilité des coûts liés à la transnationalité afin de tendre autant que de possible vers leur harmonisation.

57. La Commission est très intéressée à incorporer les expériences Youthstart dans l'axe principal du FSE. Il existe déjà plusieurs exemples de projets Youthstart dans leur phase première intégrés dans l'axe principal des programmes du FSE. En outre, la Commission rassemble régulièrement les cas de bonnes pratiques qui ont été intégrés dans l'axe principal ou sont susceptibles de l'être. Ces cas sont communiqués à l'intérieur de la DG "Emploi" aux diverses unités géographiques du FSE.

Le groupe thématique européen s'est également révélé être un instrument très efficace pour l'établissement d'un contact avec les acteurs qui influencent les programmes de l'axe principal du FSE (voir également les remarques sur l'intégration de bonnes pratiques dans l'axe principal au point 58).

Évaluation à mi-parcours

58. La Commission tiendra compte des résultats de l'évaluation à mi-parcours en matière de transnationalité et de dissémination, lors de la mise en oeuvre de la nouvelle initiative communautaire EQUAL.

La Commission estime également que l'élaboration d'une typologie des projets, l'un des objectifs de l'évaluation en cours à l'échelle de l'Union européenne, serait très utile à cet égard.

Assistance technique

59. L'assistance technique aux initiatives communautaires fait partie intégrante du programme. À ce titre, elle fait l'objet de la même procédure de suivi et de surveillance que la mise en oeuvre des diverses mesures. Les comités de suivi sont impliqués dans cette procédure. En outre, les missions FSE sont tenues de rédiger un rapport annuel sur l'avancement des initiatives communautaires rendant également compte des activités de l'assistance technique.

60. La fin du contrat du bureau d'assistance technique (BAT) ne signifie pas que l'assistance technique (AT) du programme n'est plus mise en oeuvre. L'évaluation et la diffusion sont faites par des experts indépendants et sans lien avec le BAT. Par ailleurs, à l'échéance du contrat du BAT, tous les projets auront déjà été sélectionnés et approuvés tandis que la mise en oeuvre de ceux-ci ne ressort pas des compétences du BAT.

Partie II FEOGA-Orientation

Mise en oeuvre des articles 10, 11 et 26 à 28 du règlement (CE) n° 950/97 du Conseil

70 et 71. La Commission partage l'avis de la Cour sur les avantages de combiner dans les cas appropriés les prêts et les subventions; d'ailleurs les aides du FEOGA-Orientation aux jeunes agriculteurs peuvent être accordées selon les deux modalités. Toutefois, le règlement (CE) n° 950/97 laisse le choix aux États membres entre des subventions directes ou des bonifications d'intérêts, qu'il s'agisse d'aides à l'installation ou à l'investissement.

Le fait d'opter pour les aides directes ou pour la bonification d'intérêts n'a pas de lien direct avec la viabilité économique ou la rentabilité de l'investissement, qui sont évaluées dans le cadre du plan d'amélioration matérielle. Par ailleurs, on doit tenir compte du niveau très élevé des taux d'intérêt pendant la période examinée par la Cour (1994 - 1997), surtout dans les pays méditerranéens. Ceci pourrait expliquer les résistances des jeunes agriculteurs à emprunter de l'argent, même à des taux bonifiés.

Définition de la date d'"installation"

72. Le cas sicilien soulevé par la Cour représente une situation particulière.

La circulaire n° 187 du 15 septembre 1995, approuvée par décision de la Commission C(96) 9 du 5 février 1996, prévoit que le délai de deux ans commence à courir au moment de la décision d'octroi de l'aide. Cette disposition a été approuvée par la Commission pour sauvegarder exceptionnellement l'éligibilité de certains jeunes agriculteurs qui s'installent et a reçu un avis favorable du comité STAR en date du 26 janvier 1996.

73. La Commission va examiner la situation décrite par la Cour concernant l'interprétation de la notion de date de première installation donnée par les autorités régionales en Andalousie, et elle apportera tout ajustement financier qu'elle jugera nécessaire.

Non-retraçabilité des subventions de bonification d'intérêts

75. La Commission a déjà constaté lors des derniers contrôles sur place la pratique suivie par la France en matière de bonification d'intérêts dans le secteur agricole. Elle est en train d'examiner si l'application de taux d'intérêts "administratifs" par les banques agréées pour l'octroi des prêts bonifiés constitue une infraction aux règles communautaires sur les Fonds structurels. En fonction de l'examen approfondi qui est en cours, elle adoptera les mesures appropriées, y compris si nécessaire, l'application de corrections financières.

Systèmes de contrôle interne

Difficultés de programmation, retards et déficiences du contrôle interne

76. L'approbation tardive de ce programme suite à des difficultés d'instruction (programme plurifonds nécessitant diverses demandes de renseignements à l'État membre) a provoqué l'écart signalé par la Cour entre les réalisations et les prévisions du plan de financement initial.

77. La Commission va exiger des autorités espagnoles d'introduire dans le prochain rapport d'exécution la correction des erreurs détectées par la Cour. L'examen des certifications de dépenses par un organisme indépendant, prévu à l'article 8 du règlement (CE) n° 2064/97 de la Commission permettra de corriger ce type d'erreurs avant le paiement final du programme.

Évaluations

78. La Commission reconnaît la nécessité de disposer d'indicateurs harmonisés. L'exercice d'évaluation auquel la Cour fait référence a mis en évidence la nécessité de renforcer cet aspect. C'est pourquoi, la Commission a fixé des lignes directrices en matière d'évaluation des mesures prises au titre du règlement (CE) n° 950/97 en dehors des régions des objectifs nos 1 et 6. Ces lignes directrices ont été présentées sous la forme d'un document de travail (n° VI/7676/98/REV2) aux États membres réunis au sein du comité STAR le 24 février 1999.

79. Les évaluations à mi-parcours du règlement (CE) n° 950/97 dans les régions italiennes de l'objectif n° 1 sont en cours de réalisation dans le cadre de l'évaluation des programmes régionaux. Quant aux rapports d'évaluation déjà établis dans certains États membres et évoqués par la Cour, la Commission a pris note du rapport d'évaluation irlandais sur l'aide à l'installation. Beaucoup d'autres facteurs en dehors des dispositions du règlement (CE) n° 950/97, comme la réglementation et la fiscalité sur les héritages, exercent une influence importante sur les aides à l'installation au niveau de ce transfert. Ce qui peut expliquer en partie que la part de l'aide à l'installation pour ce transfert ait été peu élevée.

Partie III Conclusions

80. Avec l'adoption de la stratégie européenne de l'emploi, une nouvelle réalité sous-tend les interventions du FSE. Pour la période de programmation 2000 - 2006, nombre d'États membres entendent d'ores et déjà opérer un recentrage stratégique de leurs interventions FSE selon la logique des lignes directrices pour l'emploi et des plans d'action nationaux (PAN) qui en découlent. L'observation de la Cour en matière d'impact est prématurée: les évaluations finales montreront l'impact exact qu'aura eu le FSE dans la période actuelle (1994 - 1999). Enfin au cours de la période de programmation actuelle, la Commission et les États membres ont adopté toute une série d'initiatives pour renforcer le cadre financier de la mise en oeuvre des formes d'intervention et garantir une bonne gestion financière du FSE (voir réponse de la Commission au point 83).

81. Certaines conclusions de l'évaluation à mi-parcours ont été prises en considération dans la présente période de programmation (par exemple, notamment dans les reprogrammations des ressources financières aux différentes mesures), alors que d'autres ne pouvaient pas (par exemple, les recommandations sur la quantification des objectifs, la fixation de meilleurs indicateurs de programme, etc.). Elles constituent toutefois des informations appréciables pour la prochaine période de programmation et la Commission en a dûment tenu compte dans ses lignes directrices. Ce type de retour d'information renforce la culture d'évaluation.

82. Suite à ses contrôles, la Commission a formulé des recommandations aux États membres ayant permis de réduire une partie des problèmes soulevés (ajustement des décisions de concours pour les formations académiques; engagement d'informer les autorités nationales concernées de la nécessité d'abroger la disposition nationale mise en cause par la Cour et qui, par ailleurs, n'est pas appliquée de manière systématique selon l'expérience d'audit des services de la Commission). L'adoption des fiches d'éligibilité par la Commission en avril 1997 (JO L 146 du 5.6.1997) a également permis de renforcer le cadre financier de la mise en oeuvre des formes d'intervention du FSE, et notamment par une définition plus claire de la notion de "bénéficiaire final", de "dépense encourue" et de règle d'imputation des frais indirects (overheads). Sur ce dernier sujet, le volume de frais indirects imputés à un projet dépend fondamentalement de la nature du promoteur et de ses activités. La Commission a d'ailleurs connaissance de règles nationales imposant de facto des restrictions à la déclaration de frais indirects au titre des actions cofinancées.

83. Depuis le rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1995, la Commission a concrétisé ses engagements envers la Cour pris dans sa réponse au point 6.136 de ce rapport. Elle a ainsi pris une série d'initiatives pour renforcer le contrôle et la protection des intérêts financiers communautaires dans le domaine des Fonds structurels:

- décision sur les règles d'éligibilité des dépenses dans les Fonds structurels prise par la Commission en mai 1997,

- règlement (CE) n° 2064/97 sur le contrôle des Fonds structurels par les États membres,

- établissement de lignes directrices pour la mise en oeuvre de l'article 24 portant sur les corrections financières.

L'observation générale soulevée ici par la Cour n'est donc pas une question spécifiquement liée aux mesures en faveur des jeunes, et concerne l'ensemble des Fonds structurels.

84. La nouvelle réglementation pour la période de programmation 2000 - 2006 a déjà prévu une réduction du nombre des objectifs d'intervention des Fonds structurels et des initiatives communautaires afin, notamment, de simplifier les mécanismes de gestion des Fonds structurels.

85. Dans le domaine du FSE, et particulièrement pour les mesures en faveur des jeunes couvertes dans ce rapport spécial, la formation se fait fondamentalement à partir de subventions accordées à des organismes de formation, ce qui n'est pas critiquable en soi.

L'observation de la Cour s'appliquerait en fait plutôt aux autres Fonds structurels ou à certaines mesures cofinancées par le FSE mais ne faisant pas l'objet du présent rapport. Pour ces cas, la Commission a déjà accepté de financer des mécanismes d'ingénierie financière permettant un effet multiplicateur de l'aide publique par l'adoption des fiches d'éligibilité des dépenses dans le cadre des Fonds structurels en avril 1997. Le FSE tiendra compte de cette nouvelle approche dans la négociation des interventions de la nouvelle période 2000 - 2006.

La Commission partage l'avis de la Cour sur les avantages de combiner les prêts et les subventions; d'ailleurs les aides du FEOGA-Orientation aux jeunes agriculteurs peuvent être accordées selon les deux modalités. Cependant, le règlement (CE) n° 950/97 laisse aux États membres le choix de la forme d'octroi des aides, en subventions directes ou en bonifications d'intérêts, qu'il s'agisse d'aides à l'installation ou à l'investissement.

86. La Commission est d'accord que les efforts entrepris pour améliorer la mise en oeuvre de l'initiative communautaire doivent être poursuivis. L'assistance technique mise en oeuvre non seulement auprès de la Commission mais surtout auprès des États membres a permis de développer, entre autres, u