Décision de la Commission

du 8 décembre 1999

concernant les directives en faveur de l'élevage caprin (Basse-Autriche)

[notifiée sous le numéro C(1999) 5210]

(Le texte en langue allemande est le seul faisant foi.)

(2000/335/CE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,

vu le règlement (CE) n° 2467/98 du Conseil du 3 novembre 1998 portant organisation commune des marchés dans le secteur des viandes ovine et caprine(1), et notamment son article 22, et le règlement (CEE) no 804/68 du Conseil du 27 juin 1968 portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers(2), modifié en dernier lieu par le règlement (CE) no 1587/96(3), et notamment son article 23,

après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément à l'article 88, paragraphe 2, premier alinéa(4),

considérant ce qui suit:

I. PROCÉDURE

(1) Par lettre du 26 août 1997, l'Autriche a notifié à la Commission l'aide susmentionnée. Elle a communiqué des informations complémentaires à la Commission par lettres des 13 juillet 1998 et 19 octobre 1998.

(2) Par lettre du 21 janvier 1999, la Commission a informé l'Autriche de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE à l'encontre de cette aide.

(3) La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes(5). La Commission a invité les intéressés à présenter leurs observations sur l'aide en cause.

(4) La Commission n'a pas reçu d'observations à ce sujet de la part des intéressés.

II. DESCRIPTION

(5) La mesure en cause concerne un régime général d'aide prévoyant une subvention directe annuelle de 250 schillings autrichiens (ATS) par chèvre dans les zones défavorisées de la Basse-Autriche au sens de l'article 21 du règlement (CE) no 950/97 du Conseil du 20 mai 1997 concernant l'amélioration de l'efficacité des structures de l'agriculture(6), et de 200 ATS par chèvre dans les autres régions de la province.

(6) L'objectif de ces aides est de promouvoir l'élevage caprin en lieu et place des exploitations traditionnelles d'élevage de bétail pour la production laitière. En outre, l'Autriche vise à maintenir durablement l'élevage caprin sur pâturages et dans les zones de montagnes. En effet, un développement de l'exploitation de ces zones va dans le sens de l'intérêt commun.

(7) En principe, les personnes physiques et morales gérant une exploitation commerciale d'élevage caprin en Basse-Autriche peuvent bénéficier du régime d'aide. Pour encaisser la prime, les candidats doivent garder au moins dix chèvres dans leur exploitation pendant toute l'année. Les chèvres doivent être âgées d'un an ou plus ou avoir chevroté au moins une fois.

(8) Le budget annuel prévu pour cette mesure s'élève à 500000 ATS [36350 euros (EUR)]. La durée de la mesure n'est pas limitée.

(9) À la suite d'un premier examen des informations reçues, la Commission a décidé d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité afin d'étudier le régime d'aide de manière plus approfondie. Lorsqu'elle a ouvert la procédure, la Commission a émis des doutes sur la compatibilité du régime d'aide avec le marché commun, étant donné que, à première vue, le projet concerné constitue une aide au fonctionnement qui n'a pas d'incidence positive d'un point de vue structurel. En outre, il apparaît que le projet prévoit l'octroi d'aides supplémentaires et semblables à celles accordées dans le cadre de l'organisation commune du marché concerné, qui est exclusive dans son domaine d'activité.

III. OBSERVATIONS DE L'AUTRICHE

(10) Les autorités autrichiennes ont confirmé que l'aide en cause vise à promouvoir l'élevage caprin en tant que mode de production de remplacement, lequel permettrait de développer l'utilisation des pâturages et des zones de montagnes en Basse-Autriche.

(11) Selon les autorités autrichiennes, l'argument selon lequel l'aide a pour seul objet de réduire les coûts d'exploitation des élevages caprins, et est donc incompatible avec l'article 87 du traité, ne tient pas la route, car l'objectif de l'aide est conforme à l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité, en vertu duquel sont compatibles avec le marché commun les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun. Selon les autorités autrichiennes, l'aide ne vise pas à assister certains éleveurs, mais, conformément à l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité, à apporter une contribution concrète au développement et à l'établissement de l'élevage caprin et des exploitations d'élevage caprin dans la province de Basse-Autriche.

(12) Les autorités autrichiennes ont indiqué que la Basse-Autriche n'est pas autosuffisante en termes de produits caprins, ce qui permet de conclure qu'il n'y a guère d'échanges concernant ces produits entre les États membres. Il n'est pas justifié non plus de craindre que le jeu de la concurrence ou que les échanges entre les États membres soient faussés.

(13) Selon les autorités autrichiennes, l'article 2, paragraphe 1, du règlement (CEE) no 2078/92 du Conseil du 30 juin 1992 concernant des méthodes de production agricole compatibles avec les exigences de la protection de l'environnement ainsi que l'entretien de l'espace naturel(7) est applicable à la mesure en cause, étant donné qu'elle prévoit des aides pour élever des animaux de races locales menacées de disparition. C'est précisément l'objectif de l'aide prévue en faveur de l'élevage caprin car elle favoriserait l'élevage d'une race très menacée, ce qui aurait donc un impact positif sur l'environnement, en raison de l'utilisation de zones de montagnes pour l'élevage caprin, et mettrait un frein à la transformation du paysage en karst et en steppe.

(14) Avant l'ouverture de la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, les autorités autrichiennes avaient également indiqué que le régime d'aide avait comme base juridique les dispositions régissant l'indemnité compensatoire prévue par le règlement (CE) no 950/97, modifié par le règlement (CE) no 2331/98(8).

IV. APPRÉCIATION DE L'AIDE

Organisations communes des marchés

(15) En vertu de l'article 22 du règlement (CE) no 2467/98, les articles 87, 88 et 89 du traité sont applicables aux produits visés par ledit règlement. L'article 23 du règlement (CEE) no 804/68 prévoit également que les articles 87, 88 et 89 du taité sont applicables aux produits visés par ce règlement.

(16) Le secteur concerné par le régime d'aide en cause (lait de chèvre, chèvres et viande caprine) est donc soumis à l'application des règles communautaires relatives aux aides d'État.

Interdiction des aides d'État en vertu de l'article 87, paragraphe 1, du traité

(17) En vertu de l'article 87, paragraphe 1, du traité, sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.

Aides accordées au moyen de ressources d'État

(18) Comme l'aide est octroyée sous la forme d'une subvention directe de la province, le régime constitue sans aucun doute une aide accordée "au moyen de ressources d'État". Conformément à la jurisprudence constante de la Cour de justice, les aides accordées par des entités administratives à un niveau inférieur au niveau fédéral sont couvertes par l'interdiction relative aux aides d'État(9).

Sélectivité de la mesure

(19) La mesure a notamment pour effet d'assister certaines entreprises ou un certain type de production agricole, en particulier parce que les primes sont octroyées directement aux exploitants d'élevages caprins. Selon les autorités autrichiennes, il s'agit de contribuer concrètement à l'établissement et au développement de l'élevage caprin et des exploitations d'élevage caprin dans la province de Basse-Autriche(10). En réalité, elles déclarent dans leur lettre du 19 octobre 1998 que l'aide est destinée à promouvoir un secteur économique spécifique. Par conséquent, la mesure est sélective en ce sens qu'une seule région en Autriche bénéficie de l'aide et qu'un secteur particulier de l'agriculture, à savoir l'élevage caprin, bénéficie de la promotion.

Distorsion de la concurrence

(20) Conformément à la jurisprudence de la Cour de justice, l'amélioration de la compétitivité d'une entreprise par l'octroi d'une aide d'État indique généralement une distorsion de la concurrence vis-à-vis des entreprises concurrentes qui ne reçoivent pas ces aides(11). Ni le niveau relativement faible des aides ni la taille relativement modeste de l'entreprise bénéficiaire n'exclut la possibilité que les échanges entre États membres soient faussés(12). La règle de minimis n'est pas applicable au secteur de l'agriculture, conformément à la communication de la Commission relative aux aides de minimis(13).

Impact sur les échanges

(21) Une mesure affecte les échanges entre États membres lorsqu'elle entrave les importations des autres États membres ou facilite les exportations vers les autres États membres, l'élément décisif étant le risque que les échanges intracommunautaires se développent différemment ou soient susceptibles de se développer différement à la suite de la mesure en cause.

(22) Les produits concernés par le régime en cause font l'objet d'échanges entre les États membres et sont donc soumis au jeu de la concurrence. En 1998, 151 chèvres, représentant une valeur de 4370 EUR, ont été importées en Autriche. Au cours de la même année, 1518 chèvres, représentant 50160 EUR, ont été exportées d'Autriche vers les autres États membres. Même une aide d'un montant relativement faible est de nature à affecter les échanges entre États membres lorsque, comme c'est le cas en l'occurrence, le secteur concerné est marqué par une vive concurrence(14). En outre, les produits sont également en concurrence avec ceux des autres États membres que le consommateur considère comme plus ou moins semblables et comme des substituts possibles. L'aide affecte donc les échanges entre États membres.

(23) Les autorités autrichiennes estiment que, comme la Basse-Autriche n'est pas autosuffisante en termes de produits caprins, il n'existe presque pas d'échanges concernant ces produits entre les États membres. Cette conclusion n'est pas acceptable. Outre le manque de preuves permettant d'étayer cette affirmation, comme cela a été indiqué ci-dessus, pour que l'article 87, paragraphe 1, soit appliqué, il n'est pas nécessaire en principe que les échanges entre États membres atteignent un certain niveau; d'autre part, il convient de tenir compte de la substituabilité du produit, de sorte que le marché à prendre en considération est plus large que celui des produits directement concernés.

(24) On ne peut accepter l'argument avancé par les autorités autrichiennes selon lequel le jeu de la concurrence n'est pas faussé, compte tenu du niveau de prix relativement bas en Basse-Autriche par rapport aux autres États membres. En effet, ce niveau de prix pourrait précisément inciter les producteurs à chercher des débouchés en dehors de la Basse-Autriche, ce que l'aide est susceptible de faciliter si elle contribue à faire baisser les coûts de production.

(25) En conséquence, la mesure en cause constitue une aide au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité.

Dérogations prévues à l'article 87, paragraphe 2, du traité

(26) Des dérogations à l'interdiction des aides figurant à l'article 87, paragraphe 1, du traité sont prévues aux paragraphes 2 et 3 du même article.

(27) Les conditions requises par l'article 87, paragraphe 2, ne sont pas réunies pour bénéficier de la dérogation, en raison de la nature de la mesure ainsi que des objectifs poursuivis. En outre, les autorités autrichiennes n'ont pas invoqué l'applicabilité de l'article 87, paragraphe 2.

Article 87, paragraphe 3, du traité: dérogations laissées à l'appréciation de la Commission

(28) L'article 87, paragraphe 3, définit les aides qui peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun. Leur compatibilité avec le traité doit être appréciée du point de vue de la Communauté, et pas seulement de celui de l'État membre concerné. Pour assurer le bon fonctionnement du marché commun et le respect de l'obligation contenue dans l'article 3, premier alinéa, point g), du traité, les dérogations au principe de l'interdiction des aides prévues à l'article 87, paragraphe 3, doivent être interprétées au sens strict.

(29) Pour ce qui est de l'article 87, paragraphe 3, point a), il convient de souligner que la mesure n'est pas susceptible de s'appliquer uniquement dans des régions dont la compétitivité peut être qualifiée d'extrêmement défavorable par rapport à l'ensemble de la Communauté conformément aux lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale(15) [produit intérieur brut par habitant mesuré en standard de pouvoir d'achat (SPA), ne dépassant pas le seuil de 75 % de la moyenne communautaire].

(30) En ce qui concerne l'article 87, paragraphe 3, point b), il est à noter que l'aide concernée n'est pas destinée à promouvoir la réalisation d'un projet important d'intérêt européen commun ou à remédier à une perturbation grave de l'économie autrichienne.

(31) De même, l'aide ne vise pas et n'est pas appropriée ni de nature à réaliser les objectifs visés à l'article 87, paragraphe 3, point d).

Article 87, paragraphe 3, point c), du traité

(32) En vertu de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE, la Commission peut considérer comme compatibles avec le marché commun, les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun.

(33) Cependant, la mesure en cause ne peut être considérée comme contribuant au développement de certains secteurs ou de certaines régions économiques. À défaut de subordonner l'aide à des améliorations structurelles de la production, l'effet et l'objectif déclaré de la mesure sont de réduire les coûts de production des bénéficiaires pendant la durée couverte par l'aide. La mesure a donc un effet limité dans le temps qui disparaît lorsque l'aide n'est plus octroyée. Dans tous les cas, la Commission estime que ce type d'aide ne remplit pas les conditions prévues à l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité et qu'il s'agit d'une aide au fonctionnement, incompatible en tant que telle avec le marché commun(16).

(34) Les autorités autrichiennes ont fait référence au règlement (CEE) no 2078/92 pour justifier le régime d'aide concerné. Lorsqu'elle a ouvert la procédure, la Commission a fait remarquer qu'elle n'avait reçu aucune précision concernant l'aspect environnemental de la mesure. Les autorités autrichiennes ont été invitées à fournir ces informations dans leurs observations. La Commission constate que les observations relatives à cet aspect de la mesure ne contiennent pas de nouvelles précisions, excepté une brève remarque selon laquelle l'élevage caprin garantit l'utilisation des zones montagneuses, ce qui permet de réduire la formation de karst et de steppes.

(35) Il convient de noter, d'une part, que l'aide notifiée ne serait pas octroyée uniquement aux zones montagneuses de la Basse-Autriche. D'autre part, malgré ce qui leur avait été demandé, les autorités autrichiennes n'ont pas indiqué quel serait le bénéfice spécifique du point de vue de l'environnement résultant de la poursuite de l'élevage caprin alors que celui-ci n'est plus viable économiquement, et n'ont pas indiqué quels coûts seraient liés à cet élevage. Par conséquent, il n'y a aucune raison pour accorder une aide compensatoire en faveur de mesures environnementales.

(36) Le règlement (CEE) no 2078/92 ne peut donc être considéré comme une base juridique valable pour estimer que l'aide est compatible avec le marché commun. Il y a lieu de souligner également que, à l'exception des paiements autorisés visant à réduire le nombre d'unités de bétail et visant les races menacées [voir article 4 du règlement (CEE) no 2078/92], un soutien par unité de production ne peut être financé partiellement conformément au règlement ou être autorisé dans le cadre du système prévu par les articles 87 à 89 du traité en liaison ave l'article 10 du règlement.

(37) Dans la mesure où les autorités autrichiennes font référence à la catégorie d'aides destinées aux "races menacées" en vertu de l'article 1er, point c), du règlement (CEE) n° 2078/92, il convient de noter que la mesure ne concerne pas une aide en faveur d'une race particulière de caprins qui serait menacée. La mesure prévoit une aide pour l'élevage caprin (femelles) en général. En outre, la Commission ne considère une race comme étant menacée de disparition que sur la base de données scientifiques révélant des tendances en termes de population de la race concernée(17). Les autorités autrichiennes n'ont pas présenté de données indiquant qu'une race particulière de caprins était menacée en Basse-Autriche. En conséquence, la mesure ne peut être considérée comme étant une aide en faveur des races menacées au sens du règlement (CEE) no 2078/92, compte tenu de l'absence d'informations indiquant que les chèvres sont menacées de disparition en Basse-Autriche et compte tenu du fait que la mesure ne concerne pas une race particulière mais les caprins en général.

(38) Avant l'ouverture de la procédure principale prévue à l'article 88, paragraphe 2, les autorités autrichiennes ont déclaré que les dispositions relatives à l'indemnité compensatoire servaient de base juridique au projet, sans toutefois préciser en quoi la mesure répond aux critères énoncés aux article 17 et suivants du règlement (CEE) no 950/97. Les demandes de preuves à cet égard sont restées sans réponse dans le cadre des observations envoyées par les autorités autrichiennes le 22 février 1999. Les affirmations émises par la Commission lors de l'ouverture de la procédure restent donc incontestées: en vertu de l'article 37, paragraphe 1, dudit règlement, l'octroi d'aides d'État correspondant à des indemnités compensatoires au sens des articles 17 et suivants du règlement est exclu. Le régime des indemnités compensatoires n'est donc pas une base juridique appropriée pour la mesure en cause.

Effets juridiques des organisations communes des marchés

(39) Comme cela est indiqué au paragraphe 15, les organisations communes de marchés concernées déterminent l'applicabilité des articles 87 à 89 du traité aux produits en cause. Selon la jurisprudence constante de la Cour de justice, ceci doit être interprété en ce sens que les États membres peuvent accorder des aides en dehors du champ d'application d'une organisation commune de marché, pour autant qu'elle soient compatibles avec les articles susmentionnés. Cependant, dans le cadre d'une organisation commune de marché, des aides d'État supplémentaires sont exclues étant donné que ces aides affecteraient le fonctionnement de cette organisation du marché(18). Même s'il était possible d'envisager une dérogation en vertu de l'article 87, paragraphe 2 ou paragraphe 3, du traité, elle devrait être refusée par la Commission en raison de son incompatibilité avec l'organisation commune de marché(19).

(40) Dans leurs observations, les autorités autrichiennes n'ont pas contesté le point de vue de la Commission énoncé lorsqu'elle a ouvert la procédure et n'ont pas déclaré que le régime d'aide en cause ne devait pas être considéré comme une aide supplémentaire au sens visé au considérant 39.

(41) Par conséquent, la Commission estime que le régime d'aide en cause constitue par sa nature (paiements par unité de production) une mesure supplémentaire s'ajoutant aux mécanismes de soutien des prix, qui sont prévus dans le cadre de l'organisation commune du marché des viandes ovines et caprines. Il s'agit donc d'une aide d'État dans un domaine couvert exclusivement par le règlement (CEE) no 2467/98 et cette aide est donc illégale. Pour cette seule raison, la Commission doit interdire ce régime d'aide.

V. CONCLUSION

(42) L'aide doit donc être considérée comme une aide au fonctionnement qui est interdite en vertu de l'article 87, paragraphe 1, du traité, et qui ne peut bénéficier d'une des dérogations prévues à l'article 87, paragraphe 2 ou paragraphe 3. Elle est donc incompatible avec le marché commun. En outre, il s'agit d'une infraction au règlement (CEE) no 2467/98 du Conseil,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

Le régime d'aide notifié par l'Autriche visant à accorder une subvention annuelle de 250 ATS par chèvre dans les zones défavorisées de la Basse-Autriche au sens de l'article 21 du règlement (CE) no 950/97 et de 200 ATS par chèvre dans les autres régions de la Basse-Autriche est incompatible avec le marché commun en vertu de l'article 87, paragraphe 1, du traité.

En outre, le régime d'aide constitue une infraction au règlement (CE) no 2467/98. En conséquence, ce régime d'aide ne peut être mis en oeuvre.

Article 2

L'Autriche informe la Commission, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision, des mesures prises pour s'y conformer.

Article 3

La République d'Autriche est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le 8 décembre 1999.

Par la Commission

Franz Fischler

Membre de la Commission

(1) JO L 312 du 20.11.1998, p. 1.

(2) JO L 148 du 28.6.1968, p. 13.

(3) JO L 206 du 16.8.1996, p. 21.

(4) JO C 113 du 24.4.1999, p. 4.

(5) Voir note 4 de bas de page.

(6) JO L 142 du 2.6.1997, p. 1.

(7) JO L 215 du 30.7.1992, p. 85.

(8) JO L 291 du 30.10.1998, p. 10.

(9) Arrêt de la Cour de justice du 14 octobre 1987, affaire C-248/84, Recueil 1987, p. 4013.

(10) Voir lettre du 22 février 1999.

(11) Voir arrêt de la Cour de justice du 17 septembre 1980, affaire C-730/79, Philip Morris, Recueil 1980, p. 2671, points 11 et 12.

(12) Arrêt de la Cour de justice du 21 mars 1990, affaire C-142/87, Belgique contre Commission, Recueil 1990, p. I-959, point 43, et arrêt du 14 septembre 1994, affaires C-278/92, C-279/92 et C-280/92, Espagne contre Commission, Recueil 1994, p. I-4103, points 40 à 42.

(13) JO C 68 du 6.3.1996.

(14) Voir affaire C-259/85, France contre Commission, Recueil 1987, p. 4393, point 24, et affaire C-303/88, Italie contre Commission, Recueil 1991-I, p. 1433, point 27.

(15) JO C 74 du 10.3.1998, p. 9.

(16) Arrêt du Tribunal de première instance du 8 juin 1995, affaire T-459/93, Siemens, Recueil 1995-II, S.1675.

(17) Dans le passé, la Commission a autorisé des aides en faveur de races de caprins considérées comme étant menacées de disparition en Autriche. Il s'agissait des races suivantes: Gemsfarbige Gebirgsziege, Pinzgauer Ziege, Saanenziege, Toggenburgerziege et Tauernschecken.

(18) Arrêt de la Cour de justice du 12 juin 1990, affaire 35/88, KYDEP, Recueil 1990-I, p. 3125.

(19) Arrêt de la Cour de justice du 26 juin 1979, affaire 177/78, Pigs and Bacon contre Commission, Recueil 1979, p. 2161.