FR Journal officiel de l'Union européenne C 138/1

AVIS DU CONSEIL

relatif au programme de convergence actualisé de la République tchèque pour 2009-2012

2010/C 138/01

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne,

vu le règlement (CE) no 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques (1), et notamment son article 9, paragraphe 3,

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

(1) Le 26 avril 2010 le Conseil a examiné le programme de convergence actualisé de la République tchèque, qui couvre la période 2009-2012.

(2) La crise mondiale a fortement touché l'économie tchèque. Après trois années où la croissance a été supérieure à 6 %, le PIB réel n'a augmenté que de 2,5 % en 2008 et il s'est contracté de 4 % en 2009 selon le programme de convergence actualisé. La principale cause du ralentissement économique a été la faiblesse des échanges, mais les effets de confiance, le resserrement des conditions de crédit et la baisse des investissements étrangers ont également joué un rôle. Les autorités ont réagi avec détermination à la crise. La banque nationale tchèque a fait passer son taux directeur de 3,75 % à la mi-2008 à 1 % à l'heure actuelle, et le gouvernement a élaboré et mis en œuvre un important ensemble de mesures de relance budgétaire conforme au plan européen pour la relance économique se montant à 2,2 % du PIB en 2009. La couronne tchèque a perdu environ un cinquième de sa valeur par rapport à l'euro entre la mi-juillet 2008 et la mi-février 2009 (mais elle a regagné environ 14 % de sa valeur à la mi-février 2010). Dans la période actuelle d'après-crise, l'économie tchèque ne présente pas de vulnérabilité macroéconomique particulière. Le principal défi est de réduire l'important déficit public structurel, qui est estimé à environ 6 % du PIB en 2009, afin de le ramener à un niveau viable. En outre, il est important que le marché du travail soit rapidement adapté à la situation de récession et que des progrès soient réalisés en direction d'une convergence durable. Le 2 décembre 2009, compte tenu des prévisions de déficit pour 2009, le Conseil a constaté l'existence d'un déficit excessif et émis des recommandations afin que ce déficit soit ramené sous la valeur de référence de 3 % du PIB d'ici à 2013.

(3) Bien que la baisse du PIB réel observée dans le contexte de la crise soit essentiellement de nature conjoncturelle, le niveau de la production potentielle a aussi été négativement affecté. En outre, la crise, en réduisant l'investissement et en augmentant le chômage structurel, pourrait aussi nuire à la croissance potentielle à moyen terme. Par ailleurs, les effets de la crise économique accentuent les effets négatifs du vieillissement de la population sur la production potentielle et sur la viabilité des finances publiques. Dans ce contexte, il sera essentiel d'accélérer le rythme des réformes structurelles afin de soutenir la croissance potentielle. Pour la République tchèque en particulier, il sera important de mener des réformes visant à améliorer la productivité (en agissant en faveur du R&D et de l'innovation, de l'environnement des entreprises et de la concurrence) ainsi que l'offre de travail et les compétences.

(4) Sur la base du scénario macroéconomique qui sous-tend le programme, la croissance du PIB réel devrait être de 1,3 % en 2010, de 2,6 % en 2011 et de 3,8 % en 2012. D'après les informations actuellement disponibles, ce scénario paraît vraisemblable jusqu'en 2011 et il est compatible avec les hypothèses en matière monétaire et de taux de change. La croissance du PIB réel que le programme prévoit pour 2012, supérieure à son potentiel, semble plutôt optimiste. L'inflation devrait augmenter légèrement en 2010, essentiellement du fait d'une augmentation des impôts indirects, et rester modérée sur toute la durée couverte par le programme. Ce dernier prévoit une nouvelle dégradation du marché de l'emploi en 2010. D'une manière générale, les prévisions en matière d'inflation et de marché du travail paraissent plausibles et compatibles avec les prévisions de croissance du PIB réel.

(5) Le programme estime le déficit public à 6,6 % du PIB pour 2009. Cette nette dégradation, alors que ce déficit était de 2,1 % du PIB en 2008, est due en large part à l'effet de la crise sur les finances publiques, mais résulte également d'importantes mesures de relance se montant en 2009 à 2,2 % du PIB que le gouvernement a adoptées conformément au plan européen pour la relance économique. Les principales mesures ont consisté en une baisse des cotisations sociales, une augmentation des investissements dans les infrastructures publiques et un soutien financier aux entreprises et à l'emploi. Singulièrement, en 2009, les dépenses publiques ont moins augmenté que ce que prévoyait l'actualisation précédente du programme de convergence. Le solde structurel (c'est-à-dire le solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et temporaires calculé au moyen de la méthode commune sur la base des données du programme) s'est détérioré de 2 points de pourcentage du PIB en 2009. Selon le programme, les autorités tchèques prévoient de mettre en œuvre un assainissement concentré en début de période et commençant en 2010, ce qui, compte tenu de l'important déficit structurel de la République tchèque et de l'amélioration prévue des perspectives économiques, est conforme à la stratégie de sortie préconisée par le Conseil.

(6) Le programme prévoit que le déficit public sera de 5,3 % du PIB en 2010. Pour cela, il faudra que le solde structurel s'améliore de 2 points de pourcentage du PIB, soit plus que ce qu'a préconisé le Conseil en décembre 2009, puisqu'il a recommandé de réaliser un effort structurel annuel moyen de 1 % du PIB sur la période 2010-2013. En 2010, l'assainissement sera basé sur une amélioration du ratio des recettes de 1,5 point de pourcentage du PIB. Les mesures sous-jacentes consistent notamment en l'augmentation de la TVA, des droits d'accise et des impôts sur les biens immobiliers (soit 0,8 % du PIB environ). Le gouvernement tchèque a en outre mis fin de manière anticipée aux réductions provisoires des cotisations sociales et augmenté les plafonds de cotisations sociales. En ce qui concerne les dépenses, les mesures consistent en des baisses des allocations sociales, notamment pour les congés de maladie et de maternité (environ 0,1 % du PIB) et en la non-indexation des retraites (environ 0,2 % du PIB).

(7) L'objectif principal de la stratégie budgétaire à moyen terme est de poursuivre l'assainissement après 2010 afin de ramener le déficit public au-dessous de 3 % du PIB d'ici à 2013, conformément à la recommandation de décembre du Conseil. Selon le programme, le déficit devrait passer de 5,3 % du PIB en 2010 à 4,8 % du PIB en 2011 et à 4,2 % du PIB en 2012. En dépit de la reprise économique prévue, l'amélioration du solde structurel devrait ralentir nettement par rapport à 2010, et serait au plus de 0,6 point de pourcentage du PIB sur la période 2011-2012. L'essentiel de la correction sera réalisé via les dépenses. Le programme indique que la réduction des dépenses portera pour moitié sur les dépenses opérationnelles et pour moitié sur les dépenses obligatoires, mais ne détaille pas suffisamment la manière dont seront opérées ces réductions. Les mesures en matière de recettes sont plus modestes mais mieux définies, et prévoient notamment une augmentation des cotisations sociales et de l'impôt sur le revenu. Pour 2013, le programme mentionne l'objectif de déficit public (3 % du PIB), mais sans préciser comment il sera atteint (ni quelles sont les hypothèses de croissance sous-jacentes). De ce fait, il n'est pas possible de déterminer l'effort budgétaire annuel moyen pour la période 2010-2013. Selon les autorités, l'OMT de la République tchèque est un solde structurel des finances publiques de – 1,0 % du PIB. Compte tenu des projections les plus récentes et du niveau d'endettement, l'OMT est conforme aux objectifs du pacte. Le programme ne prévoit cependant pas de l'atteindre durant la période qu'il couvre.

(8) Les résultats budgétaires de 2010 pourraient être légèrement moins bons que prévu par le programme. Les recettes de la TVA et des droits d'accise pourraient être légèrement inférieures aux prévisions en conséquence d'une faiblesse éventuelle de la consommation privée. Les dépenses pourraient quant à elles augmenter du fait de pressions avant les élections législatives. Des incertitudes plus fortes pèsent sur les objectifs budgétaires pour les dernières années du programme. Dans la dernière actualisation, les objectifs de dépenses pour 2011 et 2012 ne sont pas étayés par des mesures concrètes, ce qui rend leur réalisation incertaine, et les prévisions de recettes pour 2012 sont basées sur des hypothèses de croissance du PIB optimistes. Enfin, le programme ne fournit aucune information sur la manière dont le déficit sera ramené de 4,2 % du PIB en 2012 à moins de 3 % du PIB en 2013.

(9) La dette publique brute est estimée à 35 % du PIB en 2009, contre 30 % l'année précédente. Il est prévu que le taux d'endettement augmente de 7 points de pourcentage sur la période couverte par le programme, essentiellement sous l'effet de déficits publics qui restent relativement élevés, pour atteindre 42 % du PIB en 2012. L'évolution du taux d'endettement sera probablement moins favorable que prévu dans le programme, surtout après 2010, compte tenu des risques qui pèsent sur l'assainissement budgétaire, renforcés par la possibilité d'une croissance du PIB réel moins favorable en 2012 que prévu dans le programme. Il restera toutefois nettement inférieur au seuil des 60 % du PIB sur toute la période couverte par le programme.

(10) Les projections à moyen terme en matière de dette qui sont fondées sur l'hypothèse que les taux de croissance du PIB retrouveront progressivement les valeurs prévues avant la crise, et que les recettes fiscales en proportion du PIB reviendront à leur niveau d'avant la crise, et qui intègrent l'augmentation attendue des dépenses liées au vieillissement, montrent que la stratégie budgétaire prévue par le programme, si elle est mise en œuvre telle qu'elle est présentée et sans nouvelle inflexion des politiques, n'est pas suffisante pour stabiliser l'endettement d'ici à 2020.

(11) À long terme, les effets du vieillissement de la population sur le budget sont nettement supérieurs à la moyenne de l'UE, principalement en raison d'une augmentation relativement importante des dépenses consacrées aux retraites en pourcentage du PIB durant les prochaines décennies. Telle qu'elle est estimée dans le programme, la situation budgétaire de 2009 accentue l'incidence budgétaire du vieillissement de la population sur l'écart de viabilité. En dégageant des excédents primaires à moyen terme tout en réformant les systèmes de retraite et de soins de santé afin de limiter les augmentations futures des dépenses dans ces domaines, la République tchèque réduirait les risques pesant sur la viabilité de ses finances publiques, qui ont été jugés élevés dans le rapport 2009 de la Commission sur la viabilité. Un groupe consultatif d'experts a été créé en janvier 2010 auprès du ministre des finances et du ministre du travail et des affaires sociales pour formuler de nouvelles propositions de réforme du système des retraites. Ces propositions seront mises au point pour la fin mai 2010 et transmises au nouveau gouvernement.

(12) En ce qui concerne les procédures budgétaires, le budget est élaboré de manière relativement décentralisée sans pour autant être soumis à des règles budgétaires strictes. En 2004, la République tchèque a introduit un cadre budgétaire à moyen terme qui fixe pour trois ans des plafonds sur les dépenses nominales dans le budget de l'État. Toutefois, par le passé, ces plafonds ont été revus plusieurs fois à la hausse au-delà des limites prévues par les règles budgétaires. Les principales faiblesses du système actuel sont son caractère peu contraignant, un contrôle a posteriori limité, la complexité de son fonctionnement et la faiblesse du contrôle public sur le processus. Le 2 décembre 2009, le Conseil a recommandé à la République tchèque «d'appliquer rigoureusement son cadre budgétaire à moyen terme et d'améliorer le contrôle de l'exécution du budget tout au long de l'année pour éviter les dépassements de dépenses par rapport aux plans budgétaires et pluriannuels». Le programme ne comporte pas assez de propositions en ce sens. Certains progrès ont toutefois été réalisés en matière de gouvernance budgétaire. La mise en œuvre actuelle de changements importants dans la collecte et la gestion des impôts ainsi qu'une transition rapide vers un système comportant une administration du Trésor chargée de la gestion budgétaire contribueront à une gestion plus efficace des finances publiques.

(13) La qualité des dépenses publiques pourrait être améliorée en République tchèque. En particulier, les dépenses de R&D sont inférieures à la moyenne de l'UE et les dépenses publiques pourraient être rendues plus efficaces dans des domaines tels que la santé, l'éducation et les marchés publics. Inversement, le niveau de l'investissement public est élevé par rapport à la moyenne de l'UE et des pays voisins comparables (il a été de près de 5 % du PIB au cours des quatre dernières années). En ce qui concerne les recettes, les autorités tchèques ont mis en œuvre depuis 2007 plusieurs réformes visant à mettre progressivement l'accent sur l'imposition indirecte plutôt que directe. Toutefois, des réformes supplémentaires du système fiscal et du système d'allocations sociales seraient nécessaires pour augmenter les incitations au travail et réduire les trappes à inactivité. En outre, le système d'imposition directe et de collecte des impôts est complexe et gagnerait à être encore simplifié.

(14) Pour 2010, la stratégie budgétaire prévue dans le programme est conforme aux recommandations du Conseil au titre de l'article 126, paragraphe 7. L'objectif de déficit semble approprié et il est étayé par des mesures d'assainissement bien définies. À partir de 2011, compte tenu des risques mentionnés plus haut, la stratégie budgétaire pourrait ne pas être totalement conforme aux recommandations du Conseil en vertu de l'article 126, paragraphe 7. En particulier, les plans d'assainissement pour les années 2011 et 2012 ne sont pas assez ambitieux, avec une correction budgétaire moyenne de 0,3 % du PIB par an. En outre, des risques pèsent sur ces plans. Les objectifs de dépenses ne sont pas étayés par des mesures spécifiques, les prévisions de recettes pour 2012 sont basées sur des hypothèses macroéconomiques optimistes, et aucune précision n'est fournie sur la manière dont le déficit sera ramené de 4,2 % du PIB en 2012 à moins de 3 % du PIB en 2013. Il manque en outre des informations sur la stratégie budgétaire pour 2013. L'effort budgétaire annuel moyen sur la période couverte par le programme (2010-2012) représente 0,8 %, soit un peu moins que l'effort moyen recommandé par le Conseil, plus de 1 % du PIB par an. Pour se conformer aux recommandations, la République tchèque devra mettre en œuvre des mesures d'assainissement supplémentaires au cours de la période 2011-213 afin que l'effort budgétaire atteigne cette moyenne de 1 %.

(15) En ce qui concerne les prescriptions du code de conduite concernant la présentation et le contenu des programmes de stabilité et de convergence, le programme présente des lacunes pour les données obligatoires (2). Dans ses recommandations à la République tchèque du 2 décembre 2009 pour qu'il soit mis fin à la situation de déficit public excessif, émises en vertu de l'article 126, paragraphe 7, TFUE, le Conseil a invité les autorités tchèques à rendre compte de leurs avancées dans la mise en œuvre de ces recommandations dans un chapitre distinct des versions actualisées du programme de convergence. La République tchèque s'est partiellement conformée à cette demande.

En conclusion, la stratégie budgétaire de la République tchèque pour 2010 est appropriée et conforme aux recommandations émises par le Conseil en vertu de l'article 126, paragraphe 7, TFUE. Pour les années suivantes, la stratégie budgétaire manque d'ambition et des risques pèsent sur les objectifs budgétaires, tant en ce qui concerne les recettes que les dépenses. En particulier, à partir de 2011, aucune mesure spécifique n'étaie les objectifs de dépenses, et des doutes existent quant aux prévisions de recettes pour 2012, eu égard au caractère optimiste des hypothèses macroéconomiques retenues. En outre, si le délai pour que le déficit public soit ramené sous la barre des 3 % du PIB (2013) est conforme à la recommandation du Conseil, il n'est pas possible d'évaluer correctement la stratégie budgétaire, le programme ne fournissant pas de détails sur les mesures d'assainissement nécessaires pour réaliser l'importante correction prévue cette année-là. Aussi un complément d'information sur la stratégie générale sous-tendant la correction du déficit excessif, notamment en 2013, serait-il le bienvenu. Le cadre budgétaire présente quant à lui des faiblesses manifestes dans plusieurs domaines, notamment en ce qui concerne les procédures budgétaires et la mise en œuvre du cadre budgétaire à moyen terme. En outre, l'incidence budgétaire du vieillissement de la population est nettement supérieure à la moyenne de l'UE, ce qui pèse sur la viabilité à long terme des finances publiques et confirme que des réformes sont nécessaires dans le domaine des retraites et des soins de santé.

Eu égard à l'évaluation qui précède, à la recommandation formulée le 2 décembre 2009 en vertu de l'article 126, paragraphe 7, et à la nécessité de parvenir à une convergence durable, la République tchèque est invitée à:

i) mettre en œuvre avec rigueur le budget 2010 et éviter les dérapages de dépenses; conformément à la recommandation émise par le Conseil au titre de l'article 126, paragraphe 7, chercher à réaliser, dans le cadre des budgets 2011 et 2012, des corrections budgétaires plus importantes que celles prévues par le programme, et mieux détailler les mesures nécessaires pour corriger le déficit excessif d'ici à 2013 au plus tard;

ii) agir afin d'améliorer les procédures budgétaires et mettre en œuvre et suivre avec plus de rigueur les objectifs budgétaires à moyen terme; en particulier, éviter les révisions à la hausse des plafonds de dépenses au-delà de ce que permettent les règles budgétaires;

iii) mettre en œuvre les réformes nécessaires pour améliorer la viabilité à long terme des finances publiques.

En outre, la République tchèque est invitée à fournir, dans un chapitre distinct de la prochaine version actualisée de son programme de convergence, des informations plus complètes quant aux progrès accomplis en vue de mettre fin à sa situation de déficit excessif, comme l'a recommandé le Conseil le 2 décembre 2009 en vertu de l'article 126, paragraphe 7.

Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

2008 2009 2010 2011 2012 PIB réel (variation en %) PC fév. 2010 2,5 –4,0 1,3 2,6 3,8 COM nov. 2009 2,5 –4,8 0,8 2,3 n.d. PC oct. 2008 4,4 3,7 4,4 5,2 n.d. Inflation IPCH (%) PC fév. 2010 6,3 0,6 1,8 1,5 1,8 COM nov. 2009 6,3 0,6 1,5 1,8 n.d. PC oct. 2008 6,4 2,9 3,0 2,5 n.d. Écart de production (3) (en % du PIB potentiel) PC fév. 2010 4,8 –2,0 –2,9 –2,6 –1,1 COM nov. 2009 (4) 5,6 –1,8 –2,9 –2,5 n.d. PC oct. 2008 1,9 0,4 –0,4 –0,2 n.d. Emprunts/prêts nets vis-à-vis du reste du monde (en % du PIB) PC fév. 2010 –2,4 –0,2 1,0 0,2 0,6 COM nov. 2009 –2,2 –1,5 –0,7 –0,4 n.d. PC oct. 2008 –1,0 –0,5 0,4 1,2 n.d. Recettes des administrations publiques (en % du PIB) PC fév. 2010 40,9 39,0 40,5 40,8 40,5 COM nov. 2009 40,9 40,3 41,0 40,9 n.d. PC oct. 2008 41,0 40,6 39,6 39,0 n.d. Dépenses des administrations publiques (en % du PIB) PC fév. 2010 43,0 45,5 45,8 45,6 44,7 COM nov. 2009 43,0 46,9 46,5 46,6 n.d. PC oct. 2008 42,2 42,2 41,1 40,2 n.d. Solde des administrations publiques (en % du PIB) PC fév. 2010 –2,1 –6,6 –5,3 –4,8 –4,2 COM nov. 2009 –2,1 –6,6 –5,5 –5,7 n.d. PC oct. 2008 –1,2 –1,6 –1,5 –1,2 n.d. Solde primaire (en % du PIB) PC fév. 2010 –1,0 –5,3 –3,5 –2,8 –2,0 COM nov. 2009 –1,0 –5,2 –3,9 –4,1 n.d. PC oct. 2008 0,0 –0,4 –0,4 –0,1 n.d. Solde corrigé des variations conjoncturelles (3) (en % du PIB) PC fév. 2010 –3,8 –5,9 –4,2 –3,8 –3,8 COM nov. 2009 –4,1 –6,0 –4,5 –4,8 n.d. PC oct. 2008 –2,0 –1,7 –1,4 –1,1 n.d. Solde structurel (5) (en % du PIB) PC fév. 2010 –3,7 –6,1 –4,1 –3,7 –3,5 COM nov. 2009 –4,1 –6,3 –4,7 –4,9 n.d. PC oct. 2008 –1,9 –1,7 –1,3 –1,1 n.d. Dette publique brute (en % du PIB) PC fév. 2010 30,0 35,2 38,6 40,8 42,0 COM nov. 2009 30,0 36,5 40,6 44,0 n.d. PC oct. 2008 28,8 27,9 26,8 25,5 n.d. Programme de convergence (PC); prévisions de l'automne 2009 des services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission.

(1) JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Les documents auxquels il est fait référence dans ce texte sont disponibles à l'adresse http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/index_fr.htm

(2) Il manque notamment les données relatives aux dépenses des administrations publiques par fonction, aux actifs financiers liquides et à la dette financière nette.

(3) Soldes corrigés des variations conjoncturelles et écarts de production selon les programmes, tels que recalculés par les services de la Commission sur la base des informations contenues dans les programmes.

(4) Sur la base d'une croissance potentielle estimée à respectivement 2,4 %, 2,0 %, 2,0 % et 2,2 % sur la période 2009-2012.

(5) Solde corrigé des variations conjoncturelles hors mesures ponctuelles et temporaires. Les mesures exceptionnelles et autres mesures temporaires représentent 0,2 % du PIB en 2009 et sont de nature à réduire le déficit et – 0,1 % en 2010 et 2011 et sont de nature à accroître le déficit selon le programme le plus récent; elles représentent 0,3 % du PIB en 2009, 0,2 % du PIB en 2010 et 0,1 % du PIB en 2011 et sont toutes de nature à réduire le déficit selon les prévisions de l'automne 2009 des services de la Commission.

Sources:

Programme de convergence (PC); prévisions de l'automne 2009 des services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission.