RAPPORT SPÉCIAL N° 16/98 sur l'exécution des crédits des actions structurelles de la période de programmation 1994-1999, accompagné des réponses de la Commission (présenté en vertu de l'article 188 C, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE) (98/C 347/02)

1. INTRODUCTION

1.1. Le présent rapport porte sur l'exécution des crédits communautaires des actions structurelles de la période de programmation 1994-1999 pendant les exercices budgétaires 1994 à 1997. Il examine en particulier l'utilisation des crédits par rapport à l'enveloppe globale allouée aux actions et Fonds structurels pour la période 1994-1999, suite à la décision du Conseil européen d'Édimbourg des 11 et 12 décembre 1992 et aux dispositions de l'acte d'adhésion des trois nouveaux États membres. Les conséquences de cette exécution des crédits sur les financements futurs sont analysées par rapport aux perspectives financières. Les causes des sous-exécutions de crédits ainsi que des retards dans l'utilisation des enveloppes financières ont été analysées au moyen de questionnaires envoyés aux États membres et de visites sur place.

2. RÉSUMÉ DES PRINCIPALES OBSERVATIONS

2.1. Au niveau global, l'exécution de la programmation des actions structurelles, au 31 décembre 1997, a atteint un niveau proche des prévisions initiales, malgré les retards constatés au début de la période. Cependant, des différences significatives apparaissent par domaine et par État membre (voir points 3.1-3.4).

2.2. Une sous-exécution des crédits d'engagement et de paiement a été constatée en 1994 et 1995. En revanche, en 1996 et 1997, le taux d'exécution des crédits des principales lignes, et notamment du FEDER, du FSE et du Fonds de cohésion était proche de 100 %. Par contre, pour les Initiatives communautaires (IC), il est resté faible. En 1997, le manque de crédits de paiement n'a pas permis à la Commission de donner suite à des demandes de paiement pour environ 1 500 Mio ECU (voir points 3.5-3.7).

2.3. Afin de combler les retards d'exécution des crédits d'engagement des Fonds structurels (FS) il faudra prévoir, dans le budget, 1999 3 171 Mio ECU en supplément aux crédits initialement envisagés dans les perspectives financières, soit environ 2 % du total des crédits des FS. Les sous-exécutions constatées en crédits de paiement, notamment au début de la période, ont conduit à l'inscription non nécessaire de ressources propres. Une partie des excédents des exercices précédents trouve ici son origine (voir points 3.8-3.10).

2.4. Les objectifs de dépenses structurelles fixés par les perspectives financières sont traduits dans le budget communautaire en termes d'engagements annuels. Un des soucis principaux de la Commission est d'atteindre annuellement les niveaux d'engagement prévus. Les techniques développées pour essayer d'atteindre cet objectif demandent un grand effort de la part de la Commission et des États membres, notamment en ce qui concerne les modifications des plans financiers. Ces plans sont établis et modifiés afin de servir de base pour effectuer les engagements nécessaires (voir points 3.11-3.12).

2.5. L'absence d'informations actualisées et fiables tant physiques que financières sur l'exécution des actions structurelles à tous les niveaux de la gestion (communautaire, national et régional) rend leur suivi malaisé. L'état de l'avancement réel des actions n'est connu que très tardivement. Certaines pratiques budgétaires et comptables, ainsi qu'un système d'indexation complexe et mal géré rendent encore plus difficile la connaissance précise de la situation. Les tentatives pour constituer des bases de données communes ont échoué. Dès lors, les données présentées par la Commission dans son compte de gestion et son bilan financier comme engagements hors bilan ne sont pas complètes (voir points 4.1-4.21).

2.6. Les sous-exécutions de certaines lignes des actions structurelles et le manque de crédits pour d'autres, ainsi que l'ampleur des virements de crédits à l'intérieur de ces lignes budgétaires, mettent en évidence l'absence d'une programmation de dépenses fiable ainsi que les défaillances des procédures de prévision budgétaire (voir points 5.1-5.10).

2.7. Le faible taux de consommation des crédits en début de période était prévisible, compte tenu des retards dans l'adoption du cadre réglementaire, des CCA et DOCUP, et des formes d'intervention, ainsi que des délais pour mettre en oeuvre les actions (voir points 6.4-6.7).

2.8. L'analyse des formes d'intervention qui ont présenté les consommations des crédits les plus faibles a montré que les retards d'exécution y relatifs sont notamment liés causalement à l'un ou à plusieurs des faits ou situations qui suivent:

- la différence des procédures budgétaires et d'exécution financière communautaires et nationales (6.8, 6.10);

- des éléments fondamentaux d'éligibilité tels que la notion d'engagement juridique et financier dont l'application donne lieu à des incertitudes (6.9);

- les difficultés d'application de l'approche intégrée (6.11, 6.12, 6.15, 6.16, 6.19, 6.20);

- des faiblesses du suivi financier et physique, ainsi que des dysfonctionnements des comités de suivi (6.13, 6.29);

- des lacunes dans la coordination (6.17, 6.18);

- le chevauchement de périodes de programmation (6.21);

- des délais pour la présentation et le traitement de demandes de paiement (6.32, 6.33);

- l'optimisme des plans de financement, les faibles appréciations ex ante des actions, notamment en ce qui concerne des investissements privés, et la longueur des procédures administratives (6.34-6.39, 6.42, 6.50-6.52);

- les variations des taux de change (6.43-6.44);

- la méconnaissance par certains bénéficiaires des règles d'éligibilité (6.45);

- des circonstances exceptionnelles (6.46, 6.53).

2.9. Compte tenu des moyens limités dont la Commission dispose face aux nombreux programmes, la Cour constate qu'un effort important a été développé en matière de programmation, de gestion et d'évaluation par la Commission. Soutenue par une simplification des critères d'éligibilité et un partage clair des responsabilités dans le cadre du partenariat, il conviendrait que la Commission privilégie l'application d'une véritable gestion par objectif et par programme - concept de base de la Réforme - à tous les niveaux (programmation, évaluation, organisation, suivi, contrôle). Au niveau des États membres, les efforts de nombreux gestionnaires sont aussi à souligner. Cependant, les systèmes nationaux, aux niveaux mentionnés, devraient être renforcés. Le fonctionnement de certains comités de suivi devrait être également amélioré.

3. PROGRAMMATION FINANCIÈRE ET EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DES ACTIONS STRUCTURELLES

3.1. En 1992, le Conseil a prévu un montant de 141 471 Mio ECU pour engagement des Fonds structurels pour la période 1994-1999, auxquels ont été ajoutés en 1995 4 747 Mio ECU pour les trois nouveaux États membres. La répartition annuelle de ces montants a aussi été prévue (voir tableau 1). Le processus complexe d'allocation de ces ressources par objectif, État membre et IC ne s'est pas toujours basé sur des critères objectifs, principalement en ce qui concerne les Initiatives communautaires, pour lesquelles le processus a par ailleurs été long (1).

3.2. Sur un total de 137 634,5 Mio ECU aux prix courants prévus au titre des CCA des douze anciens États membres pour l'ensemble de la période 1994-1999, 83 488,2 Mio ECU ont été engagés entre 1994 et 1997, soit 60,7 %. Par rapport aux prévisions pour les quatre premières années (85 411,4 Mio ECU), ce taux atteint 97,7 %. Le volume de paiements effectué est de 61 995,3 Mio ECU, soit 72,6 % des engagements prévus (voir tableau 2). Cela peut être considéré comme raisonnable, compte tenu des difficultés de démarrage et de l'étalement prévu des paiements. En effet, une période supplémentaire de deux ans est normalement accordée pour effectuer les paiements aux bénéficiaires, et les rapports finals d'exécution doivent être présentés dans les six mois qui suivent la fin de cette période.

3.3. Un montant de 2 285,9 Mio ECU a été engagé au titre des CCA des trois nouveaux États membres pour la période 1995-1999, ce qui représente 89,8 % des montants programmés pour les trois premières années de cette période. Les paiements ont atteint 1 636 Mio ECU, soit 64,3 % des prévisions d'engagement (voir tableau 3). Ces taux plus faibles s'expliquent du fait que ces États ont dû mettre en place des procédures pour la gestion des FS.

3.4. L'avancement de la programmation par rapport aux prévisions initiales est différent selon les États membres. Le taux d'engagement varie de 112,6 % à 71,2 %. Pour les paiements, les taux varient de 90,7 % à 47,4 %. En termes d'objectifs, l'objectif 1 (O1) présente la meilleure performance (101,3 % en engagements) tandis que les objectifs 5a) (partie pêche) (75,4 %) et 5b) (75,2 %) restent en retrait.

3.5. Sur un montant de 14 471,1 Mio ECU programmé au titre des IC pour la période 1994-1999 et 9 078,6 Mio ECU pour les quatre premières années, les engagements ont atteint 7 661,5 Mio ECU, soit 84,4 % du total prévu pour ces années, et les paiements 4 165,3 Mio ECU, soit 45,9 % (voir tableau 4). Les retards dans l'adoption des lignes directrices et les difficultés pour élaborer et adopter les très nombreux programmes concernés sont à l'origine des faibles taux d'exécution constatés, notamment en début de période. La Cour avait déjà attiré l'attention sur les déficiences de la gestion de ces IC dans ses rapports annuels précédents (2).

3.6. Les taux d'exécution des crédits d'engagement ont varié entre 91,1 % en 1994 et 98,4 % en 1996. Pour les crédits de paiement, les taux correspondants ont évolué de 72,5 % en 1994 et 80,3 % en 1995 à 98,6 % en 1997. Le faible taux d'utilisation des crédits de paiement en 1994 et 1995 a conduit à l'annulation d'un volume très important de ceux-ci (5 330 Mio ECU en 1994 et 4 425 Mio ECU en 1995) (voir tableau 5). En 1997, par contre, l'insuffisance de crédits sur certaines lignes, notamment du FSE et du FEDER, n'a pas permis d'effectuer des versements d'environ 1 500 Mio ECU.

3.7. Ce tableau met en évidence les différences dans l'exécution des diverses actions structurelles. Par exemple, le FEDER et le Fonds de cohésion présentent toujours une utilisation des crédits d'engagement proche de 100 %, tandis que les IC montrent des résultats médiocres, notamment en 1994 et 1997 (12,9 et 61,4 % respectivement). Pour les crédits de paiement du Fonds de cohésion, le taux d'utilisation a été de 52,5 % en 1994 et a atteint presque 100 % en 1995, 1996 et 1997. Le FEDER et le FSE ont utilisé la quasi-totalité de leurs crédits en 1996 et 1997 tandis qu'en 1994 et 1995 ils étaient, avec les IC, à l'origine de la plupart des annulations des crédits.

3.8. Les perspectives financières ont été ajustées aux conditions d'exécution des actions structurelles. Ces adaptations ont conduit, compte non tenu d'éventuelles sous-exécutions en 1998, à des glissements d'environ 3 171 et 118 Mio ECU en crédits pour engagement vers l'exercice budgétaire 1999 au titre des FS et du Fonds de cohésion respectivement. Pour les crédits pour paiements, les effets globaux sont de l'ordre de 1 405 Mio ECU pour l'exercice 1999 (voir tableaux 6 et 7). Compte tenu des plafonds fixés dans le cadre du système des ressources propres et de l'accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire, les crédits nécessaires pourront être inscrits dans le budget 1999.

3.9. Pour l'ensemble des objectifs des FS, la proportion de paiements par rapport aux engagements représente 74,2 % tandis que pour les IC elle n'atteint que 54,4 %. Cette proportion varie entre États membres, allant pour l'ensemble des FS de 88,4 % pour l'Irlande à 57,4 % pour l'Italie (3).

3.10. L'analyse comparative de l'exécution budgétaire avec les prévisions annuelles montre une absence d'engagements et de paiements en 1994 pour certains pays et objectifs qui découle du fait qu'aucune intervention n'avait encore été adoptée. Cela était notamment le cas de l'objectif 2 (O2) en Espagne, seul pays qui n'avait pas choisi la formule des DOCUP, ou de l'objectif 5b) (O5b) en Belgique. Les retards constatés en début de période dans les paiements ont pu être rattrapés en 1996 et 1997. Ainsi, par exemple, les paiements cumulés par rapport aux prévisions sont passés de 51,7 % en 1994 à 77 % en 1997 pour l'O1, de 44,7 % à 65,6 % pour l'O2 et de 34,5 % à 55 % pour l'O5b. En ce qui concerne l'Italie et pour l'O1, ce pourcentage est passé de 18,6 % à 55,5 % (4).

3.11. Pour l'ensemble des interventions de l'O2 de la période 1994-1996, la programmation initiale a fait l'objet d'un rééchelonnement des plans financiers, ce qui a conduit à les concentrer sur la dernière année (voir tableau 8), ainsi qu'au transfert vers la période 1997-1999 de montants importants des Fonds structurels (5).

3.12. Les règles de gestion financière communautaires n'ont pas été conçues pour établir un lien précis et direct entre, d'une part, les engagements et paiements, d'autre part, l'avancement des interventions que ce soit au niveau des gestionnaires, des bénéficiaires finals ou des bénéficiaires ultimes (6). D'une part, lorsque le concours communautaire octroyé ne dépasse pas 40 Mio ECU, l'engagement pour toute la période peut avoir lieu au moment de l'adoption de la décision. D'autre part, le lien entre les dépenses effectuées et les crédits communautaires versés est de plus en plus ténu. Le rééchelonnement des plans financiers conduit à ce que de nouveaux versements soient effectués malgré un faible progrès des interventions. Pour certaines interventions, les engagements et même les paiements peuvent être temporairement supérieurs aux prévisions, parce que les ajustements correspondants ne sont effectués que lors de la première opération financière après une modification. Enfin, les délais excessifs dans le cheminement des informations financières réduisent davantage leur signification en ce qui concerne la situation réelle des interventions. En ce qui concerne la situation au 31 décembre 1997 des versements effectués au niveau national, régional et local aux bénéficiaires finaux, aucune information précise ne peut être fournie compte tenu des défaillances et des retards des systèmes de suivi des informations.

4. INFORMATION EXISTANTE SUR L'EXÉCUTION DES ACTIONS STRUCTURELLES

4.1. L'analyse des actions structurelles est entravée par des lacunes d'actualisation et de fiabilité des informations nécessaires à cet effet. Ces lacunes présentes aux différents niveaux (communautaire, national, régional) concernent particulièrement l'évolution de la programmation et la connaissance de l'exécution des interventions sur le terrain. Une vue d'ensemble de la situation de la programmation des actions structurelles pour une période donnée fait défaut.

4.2. Comme demandé par la Cour (7), la Commission a commencé à présenter en 1996, dans son compte de gestion et son bilan financier, des informations concernant des obligations pluriannuelles liées aux actions structurelles en tant qu'engagements hors bilan. Les données présentées pour l'exercice 1997 se révèlent toujours incomplètes (8). En effet, les services de la Commission élaborent un tableau représentant les engagements hors bilan sur la base de la dotation des FS selon les perspectives financières, en déduisant les engagements cumulés. Ce procédé ne permet pas de distinguer les montants correspondant à des obligations juridiques déjà existantes suite aux décisions déjà prises, des montants qui restent à allouer. Des informations relatives au Fonds de cohésion ont été présentées, pour la première fois, en 1998.

4.3. Les pratiques de la Commission, en ce qui concerne les engagements par tranches annuelles, sont variables en fonction des services concernés. Ces pratiques consistent notamment en l'absence d'ajustement des engagements après reprogrammation, et en l'imputation des paiements aux engagements les plus anciens (9). Elles rendent le suivi difficile et conduisent à une situation où les interventions sont fragmentées artificiellement en annualités, pour ensuite oublier ce lien temporel dans leur exécution.

4.4. Dans son avis n° 4/97 (10), la Cour a préconisé la renonciation à l'engagement des actions structurelles par tranches annuelles, car il «constitue une anomalie et oublie que, pour les actions pluriannuelles dotées de crédits dissociés, ce sont les crédits de paiement qui doivent permettre d'assurer le respect de l'annualité budgétaire et la régularité, d'exercice en exercice, des montants dépensés».

4.5. L'engagement par tranche, prévu par la réglementation des Fonds structurels est une exception voulue aux dispositions générales prévues dans le règlement financier. Cet engagement par tranche entretient le paradoxe actuel selon lequel l'objectif de dépenses est fixé en termes d'engagements annuels du budget communautaire. Les objectifs ainsi définis sont en réalité atteints de facto dès le début de la période, lorsque les programmes sont adoptés, cette adoption définissant le coût total des obligations juridiques contractées par la Communauté, lui-même prédéfini dans le cadre des perspectives financières et du règlement-cadre. Le rôle des services gestionnaires consiste dès lors à formaliser cette situation par l'engagement budgétaire, qui se limite alors à un simple jeu d'écritures comptables. Néanmoins, le nombre des opérations, la complexité des calculs que nécessite l'annualisation des opérations et la lourdeur des procédures de modification des plans financiers des actions, conduisent à ce que les services concernés de la Commission et des États membres doivent y consacrer une part considérable de leurs ressources.

4.6. Ces opérations s'effectuent tout au long de la vie des programmes, mais elles prennent une importance accrue à l'occasion de la fin de chaque période de programmation quand la majeure partie des plans de financement doit faire l'objet d'un rééchelonnement. Ce phénomène, constaté pour la période 1994-1996 de l'objectif 2, se répétera en 1999, à seule fin de pouvoir engager la totalité des enveloppes prévues.

4.7. Le compartimentage de la gestion des actions structurelles entre différents services de la Commission rend difficile la connaissance de leur situation d'ensemble. Des bases de données ont été créées au sein de chaque service, sans que soient prévus des liens permettant le recoupement et la comparaison des informations. Elles ont comme finalité principale le suivi de l'exécution budgétaire de la partie des interventions gérée dans chaque service; leur utilité pour un suivi d'ensemble est très relative. La base Arinco a l'avantage d'être commune à l'ensemble des FS, mais le manque d'informations de base, la mauvaise qualité des données disponibles ainsi que l'absence de mises à jour régulières ont rendu cet instrument inopérant.

5. PROCÉDURES BUDGÉTAIRES DES ACTIONS STRUCTURELLES

5.1. Le détail de l'exécution budgétaire des crédits d'engagement et de paiement a été analysé (11). Non seulement les virements «stricto sensu» mais aussi les «déplacements» de crédits effectués à l'intérieur d'un poste budgétaire, ont été pris en compte. Dans le cas des IC, un seul poste budgétaire a été créé pour chacune de celles-ci ou de leurs volets. Cependant, les aides sont octroyées au titre du FEDER, du FSE, du FEOGA-Orientation ou de l'IFOP sans que cette réalité ne se reflète budgétairement. Lors de l'exécution de postes concernés par les IC, des attributions internes sont effectuées par ordonnateur responsable de la gestion de chaque Fonds. Les «déplacements» consistent en des aménagements entre les différents FS à l'intérieur des IC.

5.2. L'ampleur des virements et des «déplacements» de crédits, qui représentent plusieurs milliards d'ECU chaque année tant en engagements qu'en paiements et qui concernent la presque totalité des postes, montre le manque de rigueur des prévisions budgétaires. D'importantes sous-consommations de crédits ont pu être compensées par des surconsommations de crédits ailleurs. À titre d'exemple, en ce qui concerne les crédits de paiement FEDER O2, on peut signaler un virement négatif de 584,5 Mio ECU en 1996 (33 %) et un virement positif de 874,6 Mio ECU en 1997 (48 %).

5.3. Plusieurs circonstances expliquent cette situation. Les prévisions de crédits d'engagement reprennent globalement les objectifs annuels fixés dans le cadre des perspectives financières. La ventilation de ces crédits par ligne budgétaire est effectuée sur la base des plans financiers des CCA et DOCUP.

5.4. Les prévisions en crédits de paiement sont élaborées en appliquant des pourcentages, calculés en fonction de l'évolution théorique et historique des paiements, aux crédits d'engagement de l'année et aux montants restant à liquider.

5.5. Les prévisions de crédits sont élaborées par les services de la Commission au début de l'année de l'exercice précédent et les inscriptions initiales de crédits au budget ainsi que leur ventilation entre postes sont des approximations dont on connaît le peu de réalisme dès le début de la procédure budgétaire. Ni lettres rectificatives, ni avant-projets de budget rectificatif et supplémentaire n'ont été élaborés jusqu'à 1998 pour tenir compte de l'évolution réelle des interventions et des modifications continues des plans financiers. La Commission corrige cette situation par le recours aux virements.

5.6. En 1994, vu l'adoption tardive par la Commission des orientations relatives aux IC, il est apparu que la majorité des programmes ne pouvait être approuvée dans l'année. Pourtant, des virements ont été effectués en faveur des postes budgétaires des IC à partir de la réserve (Chapitre B0-4 0 du budget). Ils se sont révélés inutiles, puisqu'à la fin de l'exercice 1994, les taux d'exécution n'étaient que de 12,9 % en engagements et 41,2 % en paiements. La nécessité de budgétiser ces montants dont on savait par avance qu'ils ne pourraient pas être mobilisés, a été justifiée par la Commission comme une étape nécessaire pour transférer sur des années ultérieures des dotations non utilisées, en interprétation du point 10.2 de l'accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire et l'amélioration de la procédure budgétaire.

5.7. Les plans financiers des interventions, établis par année, rassemblent les dépenses prévues pour l'ensemble de la période d'éligibilité des engagements. Il est dès lors permis de penser que les chiffres figurant dans ces plans représentent des prévisions d'engagements des actions. Cependant, lorsque des modifications sont effectuées, les plans révisés comportent des dépenses réellement encourues au titre des années écoulées, ainsi que de nouvelles prévisions pour les années restant à courir. Ils acquièrent dès lors un caractère hybride et ne sont en réalité constitués ni d'engagements ni de paiements, mais d'un mélange de ces deux catégories d'opérations. Les dernières années de la période d'éligibilité des engagements sont ainsi artificiellement gonflées car elles comportent des prévisions de paiements qui peuvent s'effectuer dans l'État membre pendant deux années supplémentaires non comprises dans les plans financiers. L'utilité de ces plans se voit ainsi réduite. Pourtant, ils constituent un élément clé pour l'élaboration de l'avant-projet de budget.

5.8. La méthode d'indexation des FS a été assouplie pour la période 1994-1999 (12). Les ressources additionnelles engendrées par l'indexation de chaque CCA, DOCUP et IC doivent être calculées par les services de la Commission, au plus tard au début de chaque année, en appliquant le taux d'indexation pour l'année en cause aux annuités se référant à cette même année et aux années suivantes. Ces ressources peuvent être utilisées pour augmenter le concours communautaire d'interventions existantes et/ou financer des actions nouvelles. Les comités de suivi proposent ces affectations qui sont arrêtées par la Commission.

5.9. Dans la pratique, et compte tenu des retards dans chaque phase de cette procédure, des ressources provenant de l'indexation n'ont pas été mobilisées et sont donc restées virtuelles dans l'attente d'une décision formelle de la Commission et sans qu'elles ne soient enregistrées. Par exemple, les ressources transférées de la période 1994-1996 à celle de 1997-1999 dans le cadre de l'O2 n'ont été mobilisées que lors des décisions d'octroi prises en 1997 et 1998. Cette situation rend plus difficile encore la connaissance de l'état de la programmation.

6. RETARD DANS L'UTILISATION DES CRÉDITS COMMUNAUTAIRES AU NIVEAU DE CERTAINES FORMES D'INTERVENTION INDIVIDUELLES

Observations générales

6.1. Dans le cadre de cette enquête, les diverses raisons qui peuvent être à l'origine des retards dans l'utilisation des crédits communautaires - classées ci-après en quatre catégories: programmation, circuits financiers, mobilisation des ressources et mise en oeuvre - ont été analysées sur base des documents disponibles, notamment les rapports d'exécution et d'évaluation ainsi que des comptes rendus des comités de suivi. Ces examens ont été complétés par des missions dans les États membres et par un questionnaire adressé à des gestionnaires sélectionnés, le tableau 9 présentant un résumé des réponses reçues. Pour l'élaboration de ce questionnaire, un inventaire des raisons effectivement à l'origine des sous-consommations de crédits a été élaboré. Abstraction faite des causes de type structurel, comme par exemple le grand nombre d'interventions ou les retards dans l'adoption des IC, une quarantaine de raisons ont été sélectionnées. Le questionnaire a été adressé aux gestionnaires des 31 formes d'intervention cofinancées par le FEDER et relevant des objectifs 1 et 6 qui, à la date du 31 décembre 1996 (milieu de la période de mise en oeuvre), montraient les consommations de crédits les plus faibles de l'ensemble des FS (13). Il convient de souligner que le questionnaire s'adresse donc à une sous-population particulière et que les réponses ne peuvent être extrapolées à l'ensemble des interventions. Bien que l'échantillon de programmes ainsi examinés ne soit pas représentatif de cet ensemble, les résultats de l'enquête s'avèrent cependant utiles pour illustrer les problèmes dans l'utilisation des crédits.

6.2. La majorité des gestionnaires ayant répondu au questionnaire a considéré les retards dans l'adoption des CCA et DOCUP comme raison principale des faibles taux de consommation des crédits communautaires. Les textes réglementaires relatifs aux FS pour la période de programmation 1994-1999 n'ont été arrêtés qu'en juillet 1993 (14), ce qui a rendu difficile le démarrage des interventions dès le 1er janvier 1994. En effet, il ne restait que cinq mois pour mettre en place le partenariat, élaborer et soumettre à la Commission les plans au titre des divers objectifs (15), établir et arrêter les décisions concernant les CCA ou le cas échéant les DOCUP, effectuer les appréciations ex ante appropriées, présenter les demandes de concours et les approuver. Par ailleurs, les plans au titre des O2 et O5b ne pouvaient pas être élaborés avant l'établissement des listes des zones éligibles, ce qui n'a été effectué par la Commission que les 20 et 26 janvier 1994 respectivement (16).

6.3. Le règlement de coordination prévoyait, sauf arrangement contraire avec l'État membre concerné, un délai de trois mois après l'entrée en vigueur du règlement (3 août 1993) ou l'établissement des listes des zones éligibles, pour la soumission des plans correspondants, et un délai de six mois après réception de ces plans, pour l'arrêt des décisions de la Commission approuvant les CCA. Finalement, les CCA et DOCUP de l'O1 ont été adoptés en été 1994, et ceux relatifs à l'O2 en décembre 1994. Postérieurement, les CCA ont dû être concrétisés à travers l'adoption des PO, des subventions globales et des projets individuels. Ce processus n'a pas pu être achevé en 1994, comme il aurait été souhaitable.

6.4. En outre, le même règlement de coordination (17) demandait à la Commission et aux États membres de veiller à ce que les actions représentant au moins deux tiers du concours des Fonds pour la première année du CCA soient approuvées par la Commission dans les deux mois suivant l'adoption de la décision relative au CCA. Cela n'a pas été le cas, notamment en ce qui concerne l'O1 en Italie et l'O2 en Espagne.

6.5. Par ailleurs, au 31 décembre 1997, des montants importants des enveloppes prévues n'avaient pas encore été distribués, auxquels s'ajoutaient les résultats de l'indexation. En ce qui concerne la période 1997-1999 de l'O2, pour laquelle les retards dans l'adoption des règlements ne peuvent servir de justification, plusieurs décisions d'octroi d'aide n'ont été approuvées qu'en 1998.

6.6. La lourdeur des procédures communautaires ainsi que des procédures nationales mises en place en vue d'assurer le respect des règles communautaires, est perçue par une majorité de gestionnaires comme une autre raison principale à l'origine des retards dans l'utilisation des crédits communautaires.

6.7. L'intégration des procédures nationales d'exécution budgétaire avec la gestion des crédits communautaires liés à l'exécution des programmes pluriannuels peut être à l'origine de délais supplémentaires. Ainsi, lorsque la gestion de la dépense est indépendante de l'origine des fonds, la lenteur des procédures d'exécution budgétaire liées à l'existence d'un cofinancement communautaire n'est pas considérée comme importante dans les retards. Par contre, lorsqu'il faut ajouter de nouvelles procédures, ou bien constituer des dossiers séparés pour la gestion des crédits d'origine communautaire et des crédits nationaux de contrepartie, les gestionnaires considèrent ce facteur comme important ou très important. Souvent, l'intégration des crédits communautaires dans les procédures nationales d'exécution budgétaire est confrontée à de longues procédures administratives, ce qui ne favorise pas un avancement rapide et flexible des interventions. Lorsqu'elle se fait par projet, de nombreuses opérations budgétaires et comptables individualisées doivent être effectuées lors de sa mise en oeuvre.

6.8. Les dispositions d'exécution financière des interventions pluriannuelles des FS sont basées sur les procédures communautaires d'exécution budgétaire des crédits dissociés. Deux périodes différentes, tant au niveau communautaire qu'au niveau national, coexistent: l'une pour la réalisation des engagements et l'autre pour effectuer les paiements. Cependant, cette notion d'engagement pluriannuel est très souvent étrangère aux procédures budgétaires appliquées dans les États membres par les administrations publiques et les entreprises.

6.9. La notion d'engagement juridique et financier au niveau national, ainsi que la détermination du moment où celui-ci a été effectué, sont des éléments fondamentaux pour établir l'éligibilité de la dépense (18). Cette détermination constitue un problème très important pour les gestionnaires, difficile à résoudre pratiquement, et elle donne lieu à des incertitudes. Dans certains cas et afin d'introduire la certitude sur la date d'engagement, de nouvelles procédures ont été introduites. Dans d'autres cas, les discussions à l'intérieur de l'État membre et avec la Commission se pérennisent. Cette situation aboutit à des solutions parfois opposées, dépendant en définitive plus des gestionnaires concernés que de procédures clairement établies: certains rejettent des dépenses effectuées au moindre doute quant à leur éligibilité; d'autres maintiennent toutes les dépenses, laissant à d'éventuels contrôles ultérieurs le soin d'effectuer le tri entre les dépenses éligibles et celles qui ne le sont pas.

6.10. Le début de la période d'éligibilité d'un programme se réfère à la date à partir de laquelle les premiers paiements peuvent être effectués. Or, c'est l'établissement d'une date initiale d'engagement de dépenses qui permettrait de s'assurer que le cofinancement porte sur de nouvelles actions et non sur des projets déjà en cours, voire achevés. Pour les engagements, c'est seulement une date finale qui a été fixée, facilitant ainsi la réalisation des dépenses, dans la précipitation, à la fin de la période. Les dispositions d'exécution financière devraient être plus proches des procédures des États membres et ne pas s'écarter des objectifs d'une approche par programme.

6.11. Le cofinancement d'actions structurelles selon qu'il s'agit d'actions existantes ou nouvelles, n'est pas neutre du point de vue de la capacité d'absorber les crédits communautaires. Lorsque les FS cofinancent des actions existantes, l'avancement est rapide; il arrive même que les FS remboursent des dépenses déjà effectuées. Par contre, lorsque les FS cofinancent des actions nouvelles, l'avancement est beaucoup plus lent, compte tenu de la nécessité de faire démarrer l'ensemble des procédures de mise en oeuvre.

6.12. Les difficultés de coordination d'un grand nombre de gestionnaires, communautaires et nationaux, provoquent des retards de mise en oeuvre, notamment dans le cas de programmes plurifonds. L'approche intégrée qui, en ce qui concerne les aides structurelles, devrait trouver une place croissante, repose sur l'idée que l'impact des diverses mesures sera plus important si leur effet est combiné que si elles sont mises en oeuvre séparément. Cependant, les programmes plurifonds résultent, souvent, de la juxtaposition de sous-programmes monofonds qui sont gérés indépendamment les uns des autres et même soumis à des modalités d'exécution différentes par Fonds. Cela est également le cas dans de nombreux programmes d'IC où plusieurs Fonds interviennent avec de très faibles montants. Ces situations alourdissent les procédures sans véritable valeur ajoutée. Quelques États membres ayant constaté les défaillances de l'approche plurifonds lors de la période précédente ont limité la présentation de ce type de programmes.

6.13. Les comités de suivi devraient constituer un instrument fondamental dans le cadre du partenariat pour veiller à la mise en oeuvre des interventions. Le besoin d'améliorer leur efficacité a déjà été constaté par la Cour (19). Leur mise en place tardive, le nombre de réunions insuffisant, la longueur des procédures d'adoption des décisions ou une organisation inappropriée (peu de temps pour examiner la documentation ou pour permettre l'intervention d'un nombre élevé de participants) sont à l'origine des dysfonctionnements. Par ailleurs, les décisions des comités de suivi ne consistent, en général, qu'en des propositions présentées aux autorités nationales et à la Commission nécessitant une confirmation expresse, ce qui déclenche de nouveau de longues procédures.

Programmation

6.14. Les procédures pour l'adoption des documents faisant partie de la programmation sont lentes, tant au niveau communautaire (où la plupart des DG sont concernées) que national (où il faut assurer une concertation étroite entre les différents partenaires). Les délais peuvent être influencés en raison des structures institutionnelles et administratives des États membres, ainsi que par l'efficacité du partenariat.

6.15. Des retards en Italie peuvent être expliqués par les difficultés d'adaptation à la réforme des FS des structures de gestion nationales et régionales, qui étaient plus adaptées à une gestion par projet que par programme. Ces structures et leurs compétences ont fait l'objet de changements importants, ce qui n'a pas facilité la mise en place d'un partenariat efficace, capable de résoudre rapidement les difficultés qui se sont présentées dans les différentes phases de la programmation. Les procédures communautaires ont été conçues pour la gestion de programmes et elles ne sont pas appropriées pour résoudre rapidement les problèmes se posant pour des projets individuels.

6.16. La faiblesse de certains programmes soumis à la Commission et les efforts de celle-ci pour améliorer leur qualité ont eu comme conséquence des retards dans leur adoption. Cependant, dans de nombreux cas, ces retards sont disproportionnés par rapport aux améliorations à apporter. Ils relèvent plutôt des difficultés de la Commission à gérer la multitude des formes d'intervention proposées, à coordonner ses services et à développer une culture de partenariat efficace avec les États membres. Pour certains cas les modalités de mise en oeuvre d'actions individuelles n'ont été précisées qu'après plusieurs mois, voire plusieurs années, suite à des échanges de lettres et des discussions peu opérationnels. En ce qui concerne par exemple l'Italie, au 31 décembre 1994, des concours pour seulement 5 130,3 Mio ECU avaient été approuvés sur un total prévu de 14 860 Mio ECU, et des programmes présentés en 1994 n'ont été adoptés qu'en 1997.

6.17. La subvention globale pour l'Andalousie, présentée en avril 1994, a été approuvée en septembre 1995 et la convention y relative a été signée en janvier 1996. En outre, la clause suspensive relative aux actions «capital risque» incluse dans la décision n'a été levée qu'en novembre 1997.

6.18. Souvent, des clauses suspensives auraient pu être évitées ou levées plus tôt par une meilleure coordination au sein de la Commission et entre celle-ci et les États membres. Il arrive aussi que des clauses suspensives soient introduites suite à des difficultés purement formelles, comme par exemple l'absence d'identification précise d'un régime d'aides en réalité déjà approuvé par la Commission. Des dossiers relatifs à ces clauses sont restés très longtemps (parfois des années) en suspens en l'absence de progrès significatifs, notamment dans le cas des mesures les plus innovatrices. Fréquemment, les retards dans leur résolution, notamment dans le cadre des interventions de l'O2 1994-1996, ont abouti à remplacer les actions concernées par des mesures plus traditionnelles.

6.19. L'établissement, dans les DOCUP/PO, de plans financiers annuels irréalistes a aussi contribué aux faibles taux de consommation des crédits. En règle générale, ces plans ont été établis suivant la progression des engagements annuels prévue dans les perspectives financières et sans tenir compte de leur faisabilité sur le terrain. Dès l'établissement des plans, les gestionnaires des programmes étaient déjà conscients de l'impossibilité de respecter la répartition annuelle prévue dans les plans financiers. Cette situation est confirmée par les modifications apportées à ces plans, et par leur ampleur.

6.20. Par ailleurs, deux aspects ayant des effets importants sur le déroulement des interventions au début de la période ont été négligés lors de la programmation. Le premier est le retard dans l'adoption des interventions. Certes, l'éligibilité des dépenses commençait le 1er janvier 1994 pour les demandes présentées à la Commission avant la fin du mois d'avril 1994, mais la procédure de sélection des actions individuelles n'a pu vraiment démarrer dans la majorité des cas qu'après l'adoption des programmes. Ce n'est que dans les cas où le préfinancement des interventions a été rendu possible que les actions ont pu démarrer en temps voulu. Pourtant, le système de versement d'avances des Fonds structurels et le concept de programme prévoient comme situation normale le préfinancement par les FS.

6.21. Le deuxième aspect est lié à l'achèvement des interventions des périodes précédentes et aux chevauchements dans les périodes d'engagement et de paiement au niveau national. Ainsi, pendant les premières années de la nouvelle génération, des dépenses qui auraient pu être éligibles aux deux périodes ont été allouées à celle de 1989-1993 afin d'épuiser les concours encore inutilisés. Cela a eu pour effet la diminution des dépenses potentielles de la génération 1994-1999. Cet aspect a eu une grande incidence dans les États membres et régions qui présentaient les retards les plus importants lors de la clôture des interventions précédentes.

6.22. Les procédures de modification des DOCUP et des interventions de la nouvelle génération visaient une simplification au travers d'une augmentation des compétences des comités de suivi. Cependant, dans la pratique, la procédure suivie a été l'adoption formelle par la Commission de nouvelles décisions, procédure lourde nécessitant l'organisation de consultations inter-services, et présentant les mêmes difficultés que celles liées à l'adoption des CCA/ DOCUP/ PO. Parfois, compte tenu des retards, des propositions de modification se sont trouvées obsolètes avant même qu'elles ne fassent l'objet d'une décision.

Circuits financiers

6.23. La complexité des circuits financiers à tous les niveaux (communautaire, national, bancaire), les délais nécessaires à chaque procédure d'ordonnancement et le grand nombre d'intervenants rendent très longs les délais d'acheminement des fonds communautaires jusqu'aux bénéficiaires finals. En outre, cette complexité rend difficile le suivi du cheminement des fonds. La Cour s'est référée à plusieurs reprises à des difficultés liées à la durée et à la diversité des circuits financiers (20).

6.24. Pour l'arrivée des fonds aux bénéficiaires, le règlement de coordination prévoit que ces derniers reçoivent les montants des avances et des paiements dans les plus brefs délais et sans dépasser, en règle générale, trois mois après la réception des crédits par l'État membre, sous réserve que les demandes des bénéficiaires remplissent les conditions nécessaires pour procéder au paiement (21). Ces conditions n'ayant pas été suffisamment définies, et compte tenu des procédures existantes, les délais de transmission au bénéficiaire sont très aléatoires. En règle générale, les versements aux bénéficiaires sont effectués par les autorités nationales au fur et à mesure des versements communautaires, mais les critères et délais de ces versements relèvent de conditions que le bénéficiaire ne peut pas maîtriser, comme le franchissement des seuils de dépenses requis pour déclencher le paiement communautaire. En tout cas, l'état d'avancement des mesures concernées n'est pas le critère principal. Dans ces conditions, l'élaboration des prévisions de trésorerie des bénéficiaires devient difficile.

6.25. Deux phénomènes se produisent simultanément dans les cas de retard dans l'exécution de l'intervention. Pour les mesures se déroulant normalement, les bénéficiaires se trouvent pénalisés par les retards des autres mesures et doivent les préfinancer, s'ils veulent les poursuivre. Dans le cas de mesures qui progressent très lentement ou pas du tout, leurs bénéficiaires reçoivent des avances dont ils n'ont pas encore nécessairement besoin. La question de l'utilisation des intérêts susceptibles d'être produits par ces fonds chez des bénéficiaires finals a été abordée par la Commission dans le cadre du SEM 2000 (22) et dans la proposition de nouveau règlement sur les Fonds structurels. Il est envisagé que les intérêts éventuellement produits par les acomptes soient affectés à l'intervention concernée, afin d'assurer leur utilisation en conformité avec les objectifs de l'action communautaire.

6.26. Dans le cas des régimes d'aide, où l'organisme qui octroie les aides est considéré comme le bénéficiaire final, les procédures existantes, notamment dans certains pays (comme la Suède ou la Finlande), ne permettent le versement d'avances aux bénéficiaires finals que sous certaines conditions. De ce fait, des avances communautaires restent auprès de l'organisme gestionnaire en attendant la finalisation des travaux ou des investissements. Dans le cas où les régimes d'aide représentent une partie significative des interventions, et compte tenu de l'établissement de plans financiers annuels irréalistes, ces interventions peuvent se dérouler conformément aux prévisions des gestionnaires en termes de décisions d'octroi des aides aux entreprises, mais la consommation de crédits communautaires restera faible jusqu'à la fin des investissements et au versement des aides octroyées.

6.27. L'analyse de la situation au 31 décembre 1996 du PO Saxe-Anhalt montre que les dépenses publiques ont évolué d'environ 10 % en 1994 à 82 % en 1996 par rapport aux plans initiaux, ce qui a représenté environ 47 % du total des années 1994-1996 et 21 % du total du programme (23). Cependant, si l'on considère les décisions d'octroi des aides, le programme dans son ensemble se trouvait déjà presque complètement exécuté (84 %). De ce fait, les retards dans l'exécution du programme ne sont pas dus à l'absence de projets à financer, mais plutôt à une programmation qui n'a pas pris en compte les délais de mise en oeuvre des projets et les caractéristiques du type d'action cofinancée. Il faut noter qu'une augmentation importante des taux d'aide en 1995 a permis d'allouer les Fonds plus rapidement.

6.28. La concentration des versements communautaires et nationaux en fin d'exercice ainsi que l'adoption des décisions relatives aux interventions, initiales ou modificatives, à la fin de l'année, a des conséquences négatives pour les bénéficiaires qui, soumis à des budgets annuels, voient leurs prévisions rendues difficiles ou altérées. Si les fonds arrivent dans l'exercice suivant, de longues procédures budgétaires sont souvent nécessaires pour intégrer ces fonds dans leurs budgets. Dans certains États membres la budgétisation de ces fonds et leur utilisation n'est permise que si leur arrivée est garantie. Dans d'autres cas, les crédits non utilisés en fin d'exercice ne font pas l'objet d'un report automatique.

6.29. Un des points les plus faibles dans la gestion des interventions est le suivi financier et physique des actions menées. Celles-ci étant nombreuses et les bénéficiaires dispersés, il est nécessaire de mettre en place des procédures efficaces permettant le suivi des actions et de leurs dépenses par bénéficiaire et par action cofinancée. Ces procédures devraient faciliter l'élaboration des déclarations de dépenses, qui doivent par ailleurs être établies sur la base d'une comptabilité appropriée (24). La Cour a constaté (25), en particulier dans le cadre de la DAS, que ces déclarations de dépenses ne sont pas toujours fiables, compte tenu de l'inadaptation des procédures mises en oeuvre pour leur élaboration et leur vérification (26).

6.30. La majorité des États membres signale les difficultés de collecte des informations financières auprès des bénéficiaires comme facteur important des retards dans la consommation de crédits. Le résultat de ces difficultés, outre les erreurs dans les déclarations de dépenses, est le retard dans leur élaboration et par conséquent, dans la réception des fonds. Ces mêmes difficultés, ainsi que la longueur des circuits de transmission des informations, empêchent l'établissement de procédures permettant l'élaboration d'une déclaration de dépenses dès que le seuil de déclenchement des paiements a été atteint.

6.31. Les seuils de déclenchement des paiements communautaires ne sont pas toujours connus par les gestionnaires nationaux. En outre, des délais supplémentaires se produisent après la collecte des informations en raison de leur traitement, de leur certification et de leur transmission. En Sardaigne, des demandes de paiement n'ont pas été introduites, bien que les seuils de déclenchement des paiements aient été largement dépassés. Les dépenses effectuées au 31 mars 1997 avaient atteint un niveau qui aurait permis le versement du solde 1994 et des deux premières avances 1995, soit 68,8 Mio ECU, mais ce n'est qu'en octobre 1997 qu'une déclaration de dépenses supplémentaire a été envoyée à la Commission.

6.32. Le nombre de cas où, sur base d'une même déclaration de dépenses, il est demandé le versement de plusieurs paiements confirme la nécessité de mieux veiller à ce que les États membres présentent leurs demandes selon un programme étalé tout au long de l'année comme prévu à l'article 19.3 du règlement de coordination. Par ailleurs, les délais pour l'examen des déclarations et pour l'ordonnancement du paiement par la Commission ne devraient pas dépasser deux mois à compter de la réception d'une demande recevable, mais ces délais ne sont pas toujours respectés, notamment en ce qui concerne les paiements des soldes (27).

6.33. L'ensemble des délais d'acheminement et de traitement des informations retarde les versements des crédits communautaires. Leur niveau d'utilisation n'est pas représentatif de l'avancement réel de l'intervention, lequel n'est connu que partiellement lors de l'élaboration des rapports annuels ou lors des réunions des comités de suivi.

Mobilisation des ressources

6.34. Des difficultés pour mobiliser les contreparties nationales, régionales et privées selon le calendrier prévu se présentent, notamment lorsque les appréciations ex ante des actions sont faibles ou dans les cas d'absence d'études de faisabilité préalables tenant compte des délais de procédure. L'optimisme des plans de financement des actions apparaît lors de la préparation concrète de la mise en oeuvre de certaines actions et quand la mobilisation des contreparties commence son chemin.

6.35. La mobilisation des ressources publiques nécessite une durée qui est souvent sous-estimée. Il est ainsi presque inévitable qu'il se produise des retards, voire des blocages, surtout dans les dossiers relatifs à de grands projets ou des mesures innovatrices, qui sont en général complexes. Lorsque les administrations régionales et locales bénéficiaires ne possèdent pas un degré important d'autonomie financière, les retards dans le versement des contreparties nationales se répercutent sur la mise en oeuvre des actions, comme il a déjà été constaté par la Cour (28).

6.36. Le DOCUP Corse était basé sur de grandes infrastructures publiques et notamment l'axe routier Ajaccio-Bastia, l'assainissement des eaux usées, le traitement des déchets et des ouvrages hydrauliques. Il arrive que des projets importants n'aient pas encore fait l'objet d'un accord quant à leur réalisation (projet routier) ou que des contreparties ne soient trouvées que difficilement (bâtiment public). Cela a conduit à des retards dans le bouclage des plans financiers, voire l'abandon d'un projet initialement envisagé.

6.37. Ainsi, pour les actions relatives au traitement des déchets de ce DOCUP, faute de contreparties publiques suffisantes pour le financement de deux incinérateurs, on a tenté de mobiliser des contreparties privées au travers d'une «délégation de service public», par laquelle le secteur privé réalise et rentabilise un projet à finalité publique par le biais d'une concession d'exploitation. Cependant, la longueur des négociations avec la Commission afin de redéfinir la notion de dépense éligible (plus de 15 mois) et des difficultés d'ordre juridique n'ont plus permis que la réalisation de ces actions puisse encore être envisagée dans le cadre du DOCUP.

6.38. La mobilisation des contreparties privées est difficile à maîtriser, car elle dépend de nombreux facteurs. Pour que cette mobilisation se produise, les dossiers doivent être suffisamment mûrs et leur rentabilité bien déterminée. Dans le cadre des interventions où la participation privée est substantielle, les investissements sont affectés par la conjoncture économique et leur avancement devient moins prévisible. C'est ainsi pour les programmes de l'O2, qui s'adressent à des régions en déclin industriel.

6.39. Cela est également le cas des PO dans les nouveaux Länder allemands, axés sur des investissements privés. Une analyse des projets cofinancés effectuée lors du processus d'évaluation du PO Saxe-Anhalt a montré que 30 % des projets présentaient des retards d'environ deux ans. Le montant des investissements a connu des modifications importantes dans 41 % des projets (27 % pour augmenter les investissements et 14 % pour les réduire). L'ampleur de ces modifications et retards indique aussi des défaillances lors des appréciations ex ante des projets. Parmi les raisons principales invoquées par les bénéficiaires pour expliquer les principaux retards dans les investissements ou leur réduction en cours de réalisation figurent, outre la longueur des procédures nécessaires avant de pouvoir démarrer les travaux, la conjoncture économique de leur secteur, l'évolution de leurs affaires, des problèmes de financement et de liquidité ainsi que des retards dus aux fournisseurs et prestataires.

6.40. Les restrictions budgétaires liées notamment à l'assainissement des finances publiques en vue de la mise en place de l'Union économique et monétaire ne sont pas considérées par les autorités ayant répondu au questionnaire comme un des facteurs les plus importants d'une faible utilisation de crédits. Aucun lien entre ces restrictions et le niveau de consommation de crédits communautaires, qui est croissant depuis 1994, n'a pu être constaté. Une étude élaborée pour le compte du Parlement européen sur le sujet conclut qu'aucune influence directe de cette évolution n'a pu être établie sur la mise en oeuvre des crédits dans les différents cas sur lesquels les auteurs se sont penchés (29).

6.41. Plusieurs raisons peuvent être évoquées pour expliquer cette situation. D'une part, les autorités des États membres ont essayé de ne pas réduire leur effort budgétaire dans les actions cofinancées, afin de ne pas retarder l'arrivée des fonds communautaires. D'autre part, les modifications des programmes permettent, à travers le remplacement d'actions, de sélectionner des projets pour lesquels les contreparties nationales sont disponibles.

6.42. De nouveaux projets se trouvant encore à un stade d'élaboration ont été introduits dans le PO Sardaigne. Cette politique, qui par ailleurs est la plus conforme à l'esprit des règlements, aurait dû être accompagnée par l'établissement de plans financiers qui tiennent compte de la longueur des procédures. Celles-ci conduisent à ce que les projets ne démarrent souvent que quelques années après qu'ils ont été décidés. Il faut noter que ce n'est pas l'absence de crédits publics nationaux en faveur du développement régional de Sardaigne qui est à l'origine des difficultés d'absorption des crédits communautaires. Le budget régional prévoyait pour 1997 un volume de dépenses potentiellement éligible au cofinancement, comparable à celui des dépenses publiques prévues dans le programme pour l'ensemble de la période 1994-1999.

6.43. Les variations du taux de change monnaie nationale/ECU ont des effets négatifs pour l'utilisation des crédits communautaires. Ces effets dérivent du fait que les mesures sont mises en oeuvre en monnaie nationale et que la comptabilisation des interventions et leur plan financier sont établis en ECU. Dans le cas d'une dévaluation, il est nécessaire d'avoir une augmentation de la dépense en monnaie nationale pour atteindre les montants prévus en ECU. Une réévaluation conduit à une diminution relative de la contrepartie communautaire, qui doit être couverte par des dépenses nationales.

6.44. Dans les deux cas, la programmation se voit altérée et en l'absence d'une réaction rapide, les effets peuvent être importants, notamment si les modifications du taux de change se produisent à la fin de la période. En Italie, le manque de réaction efficace a eu des conséquences négatives sur la clôture de la période précédente. Dans d'autres États membres, des mesures avaient été prévues pour pallier les conséquences de ce phénomène, comme par exemple la déclaration des dépenses en ECU, la déclaration des dépenses en monnaie nationale à un rythme plus rapide, ou la constitution de stocks de projets (overbooking).

Mise en oeuvre

6.45. Malgré le temps déjà écoulé depuis la réforme des FS de 1988, la connaissance par les bénéficiaires des règles et procédures communautaires reste insuffisante. Des difficultés rencontrées en Sardaigne en ce qui concerne des éléments clés de l'intervention comme les notions d'engagement, de bénéficiaire final et d'éligibilité de dépenses auraient pu être limitées si elles avaient été clarifiées dans le cadre du partenariat. Les malentendus relatifs à la détermination de la dépense éligible, qui ont conduit à la prise en compte du coût total au lieu de la dépense publique, ont eu comme conséquence un retard dans l'exécution des crédits communautaires de 38,3 Mio ECU.

6.46. Dans plusieurs cas, les retards s'expliquent par des circonstances exceptionnelles, comme par exemple la réorganisation de services, les changements politiques, des catastrophes naturelles où des modifications dans l'environnement administratif. Si certaines de ces circonstances sont imprévisibles par nature, d'autres auraient dû être prises en considération lors de la programmation. À titre d'exemple, les nouveaux États membres ont dû introduire d'importants changements dans leurs procédures et services pour s'adapter aux mécanismes de gestion de programmes communautaires, ce qui a donné lieu à d'importants retards, par rapport à une programmation établie comme si les gestionnaires et procédures étaient opérationnels dès le début de la période. En Grèce, la mise en oeuvre du PO Industrie a nécessité 21 nouveaux textes législatifs ou réglementaires.

6.47. L'application, bien que peu fréquente, de l'article 24 du règlement (CEE) n° 4253/88 relatif à la réduction, la suspension et la suppression du concours communautaire peut avoir des incidences, même indirectes, sur l'avancement des programmes. À titre d'exemple, un des programmes espagnols (Cantabria) présentant des retards a été affecté par le remboursement de montants non utilisés pour la réalisation d'un grand projet de la période 1989-1991 (30). Par ailleurs, des retards dans ce programme ont également eu pour origine le fait que le budget régional de 1994 n'a été adopté qu'en mars 1995. La tranche 1994 a dû être finalement supprimée et celle de 1995 réduite considérablement. Il arrive aussi, plus fréquemment, que la Commission suspende «de facto» les paiements pendant plusieurs mois, voire plusieurs années, en attendant la résolution de ses différends avec l'État membre concerné (31).

6.48. Plusieurs gestionnaires présentent des exemples de retards liés à l'absence d'une coordination appropriée au sein de la Commission. Les différences d'interprétation entre services se répercutent négativement sur la gestion des interventions, sans que les États membres comprennent toujours les raisons de ces retards. Une des difficultés majeures rencontrées par les gestionnaires du DOCUP plurifonds Hainaut était liée à l'imputation de trois projets au FSE plutôt qu'au FEDER, nécessitant ainsi le transfert des fonds y relatifs, ainsi qu'aux systèmes différents de gestion financière des Fonds (pluriannuelle pour le FEDER et le FEOGA, annuelle pour le FSE). D'après les gestionnaires concernés, cette situation a provoqué un retard de plusieurs mois des versements du FSE.

6.49. Le paiement du solde de chaque engagement est subordonné à l'élaboration, la transmission à la Commission et l'approbation par celle-ci du rapport annuel d'exécution. Ces étapes continuent à entraîner des retards. Parfois, le paiement du solde ne peut pas être effectué parce que les autorités correspondantes n'ont pas présenté le rapport annuel nécessaire ou parce que ce rapport n'est pas de qualité suffisante.

6.50. Fréquemment, des retards ou des échecs pour une mesure ou projet représentant une part financièrement importante du PO compromettent l'ensemble de l'intervention. L'avancement financier de celle-ci se trouve retardé, en attendant la finalisation des procédures de modification. En Sardaigne, deux projets représentant 28 % et 35 % du coût total n'avaient encore connu aucun commencement d'exécution à la moitié de la période. Le programme n'a finalement été modifié qu'en décembre 1997, alors que le besoin de le modifier avait déjà été constaté par les différents partenaires dès le début de sa mise en oeuvre.

6.51. Les actions et les projets individuels se trouvent souvent confrontés à des difficultés qui conduisent à leur démarrage tardif par rapport aux prévisions des bénéficiaires. L'absence d'études de faisabilité et l'acceptation par les gestionnaires de ces prévisions sans vérifier leur vraisemblance favorisent cet optimisme. Il est rare que lors des procédures d'expropriation, d'adjudication des marchés publics, ou d'évaluation de l'impact environnemental, des retards ne se produisent pas.

6.52. L'analyse détaillée des PO Sardaigne et Corse a permis de constater que les retards d'exécution résultaient des délais inhérents aux procédures ou à la nécessité d'arriver à des accords entre les différents partenaires. Dans le cas de la mesure la plus importante du PO Sardaigne, la «Centrale de gazéification», les difficultés techniques pour la réalisation du projet et celles liées au bouclage du plan financier avec les partenaires bancaires n'avaient pas encore permis la finalisation de la rédaction du projet. La mesure a finalement été supprimée lors de la modification du programme en décembre 1997.

6.53. Par ailleurs, d'autres circonstances donnant lieu à des retards et des augmentations des coûts ne sont pas rares, comme l'apparition de difficultés techniques imprévues, faillites d'entrepreneurs, nécessité d'effectuer des travaux complémentaires, etc. La lenteur des procédures de modification des mesures concernées, compte tenu de ces circonstances ou des changements de priorités, contribue à amplifier les retards. Les dépenses irrégulières constatées lors des contrôles peuvent aussi donner lieu à des retards, étant donné que ces dépenses doivent être retirées des déclarations de dépenses et remplacées par celles de projets alternatifs. Cela était le cas en Saxe-Anhalt où un grand projet d'investissement, d'environ 12 Mio ECU, a dû être remplacé suite au contrôle de la Cour.

7. CONCLUSION

7.1. Une amélioration de l'élaboration des prévisions budgétaires s'avère nécessaire, en vue d'éviter les sous-exécutions de crédits et de réduire l'ampleur des virements.

7.2. Les dispositions d'exécution budgétaire des actions structurelles, notamment celles relatives à l'engagement par tranches annuelles, devraient être revues, afin d'assurer la cohérence avec le règlement financier et l'ensemble des dispositions budgétaires.

7.3. La révision des dispositions d'exécution budgétaire et financière des actions structurelles devrait simplifier ces dispositions et les rendre plus transparentes et moins lourdes. Les propositions relatives aux nouveaux règlements des Fonds structurels présentées par la Commission le 18 mars 1998 comportent une simplification dans ce domaine, notamment par l'introduction de nouvelles modalités d'engagements par tranches et d'indexation.

7.4. Jusqu'à présent, la programmation financière des CCA et des formes d'intervention des actions structurelles se fait en reproduisant le schéma de dépenses annuelles présenté dans les perspectives financières. Cette approche ne peut que très difficilement prendre en compte la faisabilité sur le terrain et conduit à donner une image confuse de l'exécution des interventions. Les plans financiers ont peu d'utilité pratique et ils sont maintes fois modifiés sans pour autant mieux refléter les prévisions réelles d'exécution des actions. La concentration des montants des annualités dans les dernières années de la période de programmation pourrait conduire à des difficultés pour clôturer les interventions de la période 1994-1999, en reproduisant la situation constatée lors de la clôture des interventions des périodes précédentes (32). En vue de la nouvelle période 2000-2006, un effort important doit être effectué afin de s'assurer que la programmation ait un véritable sens et fasse l'objet d'un calendrier réaliste.

7.5. Une amélioration des systèmes d'information à la Commission et dans les États membres devrait permettre à tout moment une connaissance fiable et actuelle, par l'ensemble des partenaires, de la situation des interventions et des actions faisant l'objet du cofinancement communautaire (33). L'obligation d'élaborer des rapports d'exécution par année civile et non plus par tranche, envisagée dans les récentes propositions de règlement des FS, est un élément positif mais pas suffisant si les informations de ces rapports ne sont pas mieux analysées et utilisées. Accroître la transparence des financements des FS devrait être un objectif prioritaire et, à cette fin, les techniques informatiques devraient être mieux exploitées.

7.6. Afin de rendre plus transparentes les modalités de versement des fonds aux bénéficiaires, la Commission devrait envisager avec les États membres des mesures pour améliorer les circuits financiers et raccourcir les délais des versements à tous les niveaux comme déjà préconisé par le contrôle financier dans son rapport sur le sujet, établi en 1992 (34). L'utilisation plus fréquente du compte ouvert au nom de la Commission auprès des Trésors nationaux pour la mise à disposition des ressources propres (35) aurait pour effet une réduction du nombre des opérations et des intermédiaires dans les virements entre la Commission et les États membres.

7.7. Les raisons des retards constatés dans l'utilisation des crédits communautaires montrent que les systèmes de gestion des FS peuvent encore être améliorés. La programmation, ainsi que l'évaluation ex ante et l'analyse de la faisabilité des interventions et de leurs actions et projets, restent faibles. Le traitement des données financières à tous les niveaux de la gestion reste long. Lors de la conception des actions, les délais pour la mise en oeuvre des procédures nécessaires sont souvent sous-estimés. Les procédures communautaires de gestion sont généralement lourdes et lentes, et se combinent encore malaisément avec les procédures nationales, notamment au niveau budgétaire. Compte tenu des défaillances constatées, le partenariat devrait être renforcé et le rôle et le fonctionnement des comités de suivi revus.

7.8. Nonobstant les faiblesses constatées dans ce rapport, les efforts de la Commission et de nombreux gestionnaires nationaux méritent d'être soulignés. Ces efforts devraient être renforcés, notamment dans le cadre du partenariat, afin d'améliorer la gestion des actions structurelles.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 23 septembre 1998.

Par la Cour des comptes

Bernard FRIEDMANN

Président

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(1) Les données correspondantes sont incluses dans un ensemble d'annexes au présent rapport disponible sur demande à la Cour des comptes européenne (voir tableau 10).

(2) Voir rapport annuel de la Cour des comptes européenne relatif à l'exercice 1995 - PME, Leader et ADAPT; rapport annuel de la Cour des comptes européenne relatif à l'exercice 1994 - Interreg.

(3) Il s'agit, par exemple, de maîtres d'oeuvre des actions relevant des bénéficiaires finals ou d'entreprises bénéficiaires de régimes d'aide.

(4) Voir rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1994, points 5.7 et 5.113.

(5) Voir rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1997, chapitre 8 relatif à la DAS, point 8.58.

(6) Voir rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1996, chapitre 21, point 21.4. - Rapport à l'appui de la DAS 95, volume I, points 3.34-3.35.

(7) Avis 4/97 de la Cour des comptes européenne sur une proposition de règlement (Euratom, CECA, CE) du Conseil modifiant le règlement financier du 21 décembre 1977 applicable au budget général des Communautés européennes, paragraphe 2.16 de l'annexe.

(8) Règlement (CE) n° 402/94 de la Commission du 23 février 1994, modifiant le règlement (CEE) n° 1866/90 portant modalités relatives à l'utilisation de l'écu dans l'exécution budgétaire des Fonds structurels.

(9) 54 réponses au questionnaire ont été reçues. Ce nombre est supérieur aux 31 interventions sélectionnées car, pour certaines interventions, plusieurs partenaires ont répondu séparément. L'O1 a été retenu à cause de son importance (il représente plus des deux tiers de l'enveloppe globale des FS) et de la participation de tous les Fonds. L'O6 a été sélectionné en raison de son analogie avec l'O1. L'analyse de l'O2 a été effectuée sur dossiers.

(10) Règlements (CEE) n° 2080/93, (CEE) n° 2081/93, (CEE) n° 2082/93, (CEE) n° 2083/93, (CEE) n° 2084/93, (CEE) n° 2085/93 du 20 juillet 1993 (JO L 193 du 31.7.1993).

(11) Plans de développement régional (O1); plans de reconversion régionale et sociale (O2); plans de développement rural (O5b); plans au titre des objectifs 3 et 4.

(12) Décisions de la Commission 94/169 et 94/197.

(13) Article 10, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 4253/88.

(14) La notion d'engagement a été à nouveau précisée dans les fiches (n° 3) d'éligibilité en avril 1997. Les «dispositions juridiques obligatoires» et les «engagements des moyens financiers nécessaires» ont été définies comme les décisions prises par les bénéficiaires finals d'exécution des opérations éligibles et l'affectation des fonds publics correspondants (JO L 146 du 5.6.1997, p. 1).

(15) Dernièrement dans le rapport annuel relatif à l'exercice 1996, points 7.15-7.19 et 7.59.

(16) Par exemple, le Rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1993, point 6.5.

(17) Article 21, paragraphe 5, du règlement (CEE) n° 4253/88.

(18) Voir fiche 8 d'éligibilité (SEM 2000).

(19) Voir «Zwischenbewertung des Einsatzes der EU-Strukturfonds in Sachsen-Anhalt für den Zeitraum 1994 bis 1996» - Ministerium für Wirtschaft, Technologie und Europaangelegenheiten - Sachsen-Anhalt.

(20) Les dispositions d'exécution financière applicables aux interventions incluses dans les CCA, DOCUP prévoient l'utilisation des systèmes de comptabilité séparée.

(21) Rapport annuel de la Cour des comptes européenne relatif à l'exercice 1996, point 6.25. Rapport DAS de la Cour des comptes européenne relatif aux exercices 1996, 1995 et 1994.

(22) Le nouveau règlement (CE) n° 2064/97 du 15 octobre 1997 vise à mieux encadrer le contrôle financier effectué par les États membres sur les opérations cofinancées par les FS (JO L 290 du 23.10.1997, p. 1).

(23) Voir rapport spécial sur la clôture des formes d'intervention du FEDER.

(24) Par exemple, voir le rapport annuel relatif à l'exercice 1996, points 7.52-7.57.

(25) Facteurs influençant l'utilisation des crédits des Fonds structurels. Parlement européen. Direction générale des études. Juin 1997.

(26) Voir rapport annuel de la Cour des comptes européenne relatif à l'exercice 1994, point 4.74.

(27) Voir rapports annuels de la Cour des comptes relatifs aux exercices 1994 et 1995, points 5.42-5.44 et points 6.16-6.19.

(28) Rapports spéciaux sur la clôture des interventions du FEDER et de l'O5b.

(29) Visant notamment une information plus précise et facilement accessible sur les projets financés (Rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1997, chapitre 8 relatif à la DAS, point 8.66).

(30) SEC(92) 1912 final du 5.11.1992. Rapport final sur les circuits financiers relatifs au transfert des concours des Fonds structurels dans les États membres.

(31) Règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89, article 9.

RÉPONSES DE LA COMMISSION

2. RÉSUMÉ DES PRINCIPALES OBSERVATIONS

La Commission estime que le présent résumé des observations de la Cour peut donner une image indûment négative des actions des Fonds structurels. La Cour se concentre sur les inévitables imperfections et faiblesses de la gestion des Fonds. Mais pour chaque programme dont l'exécution présente des problèmes, il en est de nombreux qui progressent normalement et produisent des avantages manifestes et largement reconnus.

La réussite de la mise en oeuvre des Fonds structurels exige l'élaboration de règles judicieuses et, ensuite, le déploiement d'efforts considérables, sur une très large échelle, pour la planification, la formulation du programme, la gestion et le suivi de ce programme, sa gestion budgétaire et financière et son évaluation. Il faut tout à la fois respecter des objectifs financiers et assurer la qualité des interventions. De très nombreuses personnes sont engagées dans ce travail à différents niveaux; les programmes se comptent par centaines, les projets par centaines de milliers.

La Commission, quant à elle, contribue du mieux qu'elle peut à la gestion des programmes en cours et s'efforce d'assurer l'existence et l'utilisation correcte dans les États membres de systèmes efficaces de gestion et de contrôle. La Commission, forte de son expérience, a aussi proposé, pour la nouvelle période de programmation qui débutera en 2000, d'importantes modifications des règles applicables à des secteurs clés comme la programmation, le partenariat, la gestion financière ainsi que le contrôle et l'évaluation. Nombre de ces changements tendent à la simplification, à la décentralisation et à la clarification des responsabilités et sont aussi conçues pour renforcer l'efficacité des actions structurelles.

2.2. Le faible taux d'absorption des crédits en 1994 et en 1995 était dû à la lenteur du démarrage de la nouvelle période de programmation. Cela a eu une incidence particulière sur l'exécution budgétaire des Initiatives communautaires, sans doute principalement en raison du grand nombre d'Initiatives et de programmes IC, mais la situation s'est entre-temps améliorée. L'insuffisance des crédits de paiement pour 1997 s'explique par le fait que l'autorité budgétaire a réduit le volume des crédits de paiement par rapport aux propositions de la Commission et a refusé un virement.

2.3. La situation décrite par la Cour illustre la difficulté de réconcilier l'annualité du budget et l'approche de programmation pluriannuelle retenue pour les Fonds structurels. Il est également rappelé que les engagements et paiements communautaires dépendent de l'exécution sur le terrain et de l'absorption des crédits communautaires par les États membres, facteurs qui sont difficilement prévisibles avec exactitude dans les délais correspondant aux procédures budgétaires de l'Union.

2.4. La Commission a proposé, pour la prochaine période de programmation, un système dans lequel les engagements annuels relatifs à un programme s'effectueraient de manière automatique.

2.5. Des informations sur la mise en oeuvre des actions figurent dans les déclarations de dépenses de l'État membre et dans le rapport annuel sur l'état d'avancement de chaque programme. La clôture annuelle des actions peut, dans certains cas, fournir ces éléments. La Commission présente ces informations dans ses rapports annuels sur la mise en oeuvre des Fonds structurels. Pour la prochaine période de programmation, la Commission a proposé un mécanisme d'indexation fortement simplifié et élabore actuellement un nouveau système d'information commun.

Les informations présentées par la Commission dans le compte de gestion et le bilan financier comme engagements hors bilan peuvent soulever certaines questions d'interprétation marginales. Des observations complémentaires à ce propos figurent au point 4.2.

2.6. L'établissement de prévisions budgétaires précises n'est guère possible, compte tenu du caractère pluriannuel des actions et de la grande variété des situations d'exécution sur le terrain. La Commission et les États membres coopèrent néanmoins dans le cadre de l'initiative SEM 2000 pour améliorer ces prévisions, dans la mesure où ce résultat peut être atteint de façon réaliste.

2.8. La Commission tient à souligner que les motifs de retard décrits dans ce point sont mis en lumière par l'analyse des programmes dont la mise en oeuvre était particulièrement lente. Il ne faut donc pas considérer qu'il s'agit de problèmes généraux. L'action récente de la Commission (comme l'adoption de règles d'éligibilité précises) ou ses propositions de modifications des règlements pour la prochaine période de programmation devraient cependant résoudre ou atténuer un certain nombre des problèmes mentionnés. D'autres problèmes exigent une plus grande efficacité opérationnelle à divers niveaux. D'autres encore (par exemple le chevauchement des périodes de programmation, les différences entre les procédures communautaires et certaines procédures nationales, la variation des taux de change) doivent être acceptés et affrontés par les fonctionnaires concernés.

2.9. La Commission continuera à rechercher, en partenariat avec les États membres, la meilleure gestion possible des programmes des Fonds structurels.

3. PROGRAMMATION FINANCIÈRE ET EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DES ACTIONS STRUCTURELLES

3.1. La répartition des crédits des Fonds structurels entre les Objectifs, les Initiatives communautaires et les États membres a constitué une opération technique et politique d'une ampleur considérable, que la Commission considère avoir efficacement menée à bien, dans le respect des règlements et, vu l'importance de la tâche, dans un délai raisonnable.

3.5.-3.7. La Commission admet que les progrès des programmes d'Initiatives communautaires ont généralement été trop lents, mais il faut être conscient du fait que ces programmes ont souvent exigé la mise en place de nouvelles structures de gestion, comme un nouveau type de partenariat local pour les programmes URBAN et Interreg II. Certains retards ont aussi eu pour origine le grand nombre de programmes proposés, souvent tardivement, par les États membres (pour certains pays, un programme pour chaque initiative et pour chaque région), dont une bonne partie ne présentait pas le niveau minimum requis de qualité. L'adoption de la plupart des programmes IC en 1995 et 1996 a permis d'améliorer les taux d'exécution en crédits d'engagements sur ces deux exercices budgétaires.

La Commission a proposé pour la prochaine période de programmation de réduire à trois le nombre des IC et insistera pour que celui des programmes diminue de manière importante.

En ce qui concerne l'insuffisance des crédits de paiement en 1997, il est à noter que le volume des crédits de paiement finalement inscrits au budget communautaire a été réduit par l'autorité budgétaire par rapport aux propositions de la Commission. L'autorité budgétaire a également refusé un virement de crédits de paiement vers fin 1997.

3.8. Le montant de 3 171 millions d'écus ne représente qu'environ 2 % du total de l'enveloppe budgétaire pour 1994-99. La somme de 1 405 millions d'écus pour paiements se rapporte au montant global (théorique) des perspectives financières et n'a pas de lien direct avec les actions structurelles et le budget 1999.

3.11. La mise en oeuvre de l'objectif 2 a eu lieu, comme prévu par la réglementation, en deux phases (1994-1996 et 1997-1999). Dans ces conditions il a fallu procéder à une concentration quelque peu artificielle sur la dernière tranche de la première période, alors que si la programmation avait porté sur l'ensemble de la période 94-99, cette concentration aurait été évitée par un étalement sur la seconde partie de cette période. Par ailleurs, le transfert effectué vers la période 1997-1999 ne représente globalement que 12 % de l'enveloppe affectée à l'objectif 2 pour 1994-1996.

3.12. Les règles de gestion financière s'appuient sur le principe de proportionnalité entre les dépenses encourues sur le terrain pour une intervention et le volume des engagements et paiements communautaires mis en oeuvre pour l'intervention en question. Il est cependant évident que les engagements et les avances de la Commission relatifs au cofinancement d'actions à des taux variables ne sauraient faire apparaître de manière précise le degré d'exécution de ces actions; ils ne donnent qu'une indication de leur avancement réel sur le terrain. La Commission a intégré à ses propositions de règlements pour la nouvelle période de programmation l'idée que, après le versement initial, les versements de la Commission ne devraient plus être des avances, mais des remboursements de paiements effectivement réalisés dans les États membres. Les paiements effectués par la Commission refléteraient alors plus directement l'état d'avancement réel sur le terrain. La Commission a aussi proposé que les programmes auxquels la Communauté contribue pour un montant de 40 millions d'écus ou moins ne fassent plus l'objet d'un engagement unique, mais, comme les programmes plus importants, soient engagés par tranches annuelles.

Les rapports annuels permettent aux États membres de transmettre à la Commission des informations sur la mise en oeuvre des interventions et sur leur progrès sur le terrain. La Commission, pour remplir sa mission, ne doit pas disposer d'informations détaillées sur l'état de l'exécution des projets.

4. INFORMATION EXISTANTE SUR L'EXÉCUTION DES ACTIONS STRUCTURELLES

4.1. La Commission considère que les divers systèmes d'information en place aux divers niveaux de gestion, quoique perfectibles, donnent aux opérateurs concernés les informations dont ils ont besoin. La Commission encourage les États membres à améliorer ces systèmes avec l'aide de l'assistance technique.

Pour la prochaine période, la Commission propose, en contrepartie de la décentralisation de la gestion des interventions vers les États membres, un renforcement des systèmes de suivi, d'information et de contrôle.

4.2. La notion d'«obligations hors bilan» pour les actions structurelles soulève des questions de définition. À l'estime de la Commission, les obligations de base découlent de l'enveloppe d'Édimbourg, des règlements concernant les Fonds structurels et le Fonds de cohésion et de l'accord interinstitutionnel. En conséquence, les obligations hors bilan peuvent être définies comme l'enveloppe globale des Fonds structurels (y compris l'indexation complète), moins l'exécution. Ce montant représente le plafond des obligations pertinentes ainsi que le résultat probable, sous réserve d'éventuels dégagements futurs (non identifiés à ce jour).

La Cour souhaiterait qu'une distinction soit introduite pour les «engagements juridiques». Cela entraînerait une réduction du montant ci-dessus correspondant, d'une part (i), à l'indexation, dans la mesure où les États membres n'ont pas encore formellement fait usage de la possibilité d'affecter l'indexation à des programmes spécifiques, et, d'autre part (ii), aux montants restant à affecter au niveau du programme (ex.: réserves). Ces sommes sont assez peu élevées à la fin de la période de programmation, mais demeurent une obligation pour les actions structurelles. Les réaffectations sont en outre très fréquentes au niveau du programme, ce qui rend irréalisable le calcul «à partir de la base», à une date donnée, des obligations hors bilan.

Un autre problème posé par le calcul et la vérification des obligations hors bilan à une date donnée réside dans le fait que seuls les engagements et les paiements sont enregistrés en tant que données comptables; les dotations des programmes ne font pas l'objet d'enregistrements du même type. Cela peut soulever certaines questions d'interprétation.

4.3. Dans ses réponses au point 21.4 du rapport annuel de la Cour pour 1996 et aux points 3.34-3.35 du rapport à l'appui de la déclaration d'assurance relatif à l'exercice 1995, la Commission a expliqué et justifié ses pratiques administratives et comptables dans ce domaine. Les «clauses standard» autorisent explicitement deux méthodes de clôture des tranches annuelles. Le principe de l'annualité du budget communautaire introduit inévitablement un élément d'«artificialité» dans le traitement budgétaire des programmes pluriannuels des Fonds structurels.

4.4. La Commission prépare une proposition visant à revoir en profondeur le règlement financier. Elle tiendra pleinement compte de l'avis n° 4/97 de la Cour.

4.5-4.6. L'allocation d'enveloppes financières bien déterminées aux actions structurelles (Fonds structurels et Fonds de cohésion) a été établie dans les règlements-cadres spécifiques des instruments concernés ainsi que dans l'accord interinstitutionnel. Des procédures budgétaires particulières assurent la mise à disposition effective desdites enveloppes. La gestion budgétaire en terme de crédits d'engagement permet d'assurer et de vérifier le respect de cette disposition.

L'allocation de l'enveloppe financière se fait lors de l'adoption des décisions d'octroi du concours communautaire aux programmes et projets. Dans ce cadre, les engagements constituent, comme pour toute autre action financée par le budget communautaire, une limite supérieure aux paiements autorisés en faveur d'une action déterminée. La nouveauté introduite par les règles financières spécifiques des Fonds structurels et du Fonds de cohésion est que cette limite évolue dans le temps à la suite de l'engagement des tranches successives. Le rééchelonnement des plans financiers des programmes vise à adapter la programmation des interventions aux conditions réelles de mise en oeuvre. L'adaptation des plans financiers des interventions permet d'assurer, dans le respect des dispositions d'application, l'engagement entier de la contribution communautaire.

Les nouvelles propositions de règlements pour la prochaine période de programmation constituent une réelle simplification du système puisque les engagements seraient effectués de façon automatique chaque année et les paiements seraient effectués uniquement sur la base des dépenses effectivement payées. Ce système d'engagement automatique devrait éliminer le phénomène de rééchelonnement en fin de période.

4.7. La Commission s'efforce d'établir un système plus performant pour remplacer Arinco. Toutefois, chaque service Chef de file a disposé, au cours de l'actuelle période de programmation, des données nécessaires au suivi des opérations des Fonds au titre des objectifs dont il avait la responsabilité. Les résultats d'ensemble sont présentés dans les rapports annuels des Fonds structurels.

5. PROCÉDURES BUDGÉTAIRES DES ACTIONS STRUCTURELLES

5.1.-5.2. Le recours aux virements budgétaires est un procédé normal et fait partie intégrante de la gestion budgétaire des Fonds structurels. Par ailleurs, la Commission considère que ces virements ne représentent pas, en pourcentage, des volumes excessifs. Les mouvements les plus importants ont été soumis à l'approbation de l'autorité budgétaire accompagnés des justifications pertinentes. Au cours des exercices 1994 et 1995, ils ont été justifiés principalement pour deux raisons:

1) la répartition entre Fonds, et par conséquent entre chapitres budgétaires, n'était pas connue a priori;

2) le rythme d'adoption des interventions était inégal d'un objectif à l'autre.

Lors de la préparation de l'avant-projet de budget (APB), les prévisions budgétaires doivent tenir compte d'éléments de nature diverse et souvent difficilement prévisibles, comme l'aboutissement des procédures d'adoption des interventions ou le rythme d'exécution des interventions adoptées. L'exemple de la Cour concernant les CCA/DOCUP de l'objectif 2 reflète, justement, le fait que la sous-exécution constatée pour ces actions en 1996 n'a pu être prise en compte dans les prévisions du budget 1997.

Pour les crédits d'engagement, l'enveloppe budgétaire globale est prédéterminée. Les prévisions de la Commission doivent, dans ce cas, chercher une répartition optimale de cette enveloppe entre les diverses lignes budgétaires.

Dans le cadre de SEM 2000, la Commission a mis en place un réseau budgétaire avec les ministères des finances des États membres, en vue notamment d'améliorer les prévisions budgétaires. Néanmoins, la complexité et la flexibilité (les États membres disposent de diverses possibilités de choix) de l'actuel système de transmission des données financières introduisent un certain degré d'incertitude dans l'établissement des prévisions budgétaires, auquel il convient de faire face en recourant notamment aux virements.

5.3. Ce sont les plans financiers actualisés qui servent de base à la construction de l'APB pour les Fonds structurels. Dès le budget 1995 (préparé au printemps 1994), il a donc été possible de tenir compte des modifications déjà effectuées et, parfois, de celles en cours.

5.4. La Commission fonde ses prévisions budgétaires relatives aux crédits de paiement sur différentes méthodes de calcul «à partir de la base» ou «du sommet vers la base», qui ne se limitent pas à l'application de pourcentages:

- Une estimation ligne par ligne des besoins en crédits de paiement pour les engagements restant à liquider (RAL) et les nouveaux engagements de l'année civile en cours;

- Une prévision réalisée par les États membres au sein du réseau budgétaire mentionné aux points 5.1. et 5.2.;

- Une analyse par extrapolation de la croissance, sur la durée, des engagements et des paiements y afférents;

- Un ajustement global correspondant à la probable surbudgétisation analysée dans une approche partant de la base;

- Un ajustement global reflétant la nécessité d'une rigueur budgétaire générale.

5.5. La Commission insiste à nouveau sur la légitimité du mécanisme de virement qui permet d'adapter les enveloppes budgétaires au changement des conditions.

5.7. Les gestionnaires des programmes connaissent la nature des plans financiers et considèrent qu'il s'agit d'un outil de gestion et de planification utile et nécessaire.

5.8.-5.9. La Commission informe les États membres des ressources financières disponibles comme conséquence de l'application de l'indexation. L'État membre, de sa propre initiative, fait des propositions d'affectation de ces ressources additionnelles, soit aux interventions existantes soit à de nouvelles interventions.

La Commission considère que, dans la pratique, ce système a fonctionné correctement. Toutefois, et bien que la méthode d'indexation ait été déjà simplifiée pour la période 1994-1999 par rapport à la période précédente, elle présente encore une trop grande complexité dans sa mise en oeuvre. C'est pourquoi la Commission a proposé pour la prochaine période de programmation l'adoption des prochains CCA, DOCUP et IC à prix courants.

6. RETARDS DANS L'UTILISATION DES CRÉDITS COMMUNAUTAIRES AU NIVEAU DE CERTAINES FORMES D'INTERVENTION INDIVIDUELLES

Observations générales

6.1. La Commission tient à relever particulièrement l'observation de la Cour relative au manque de représentativité des résultats du questionnaire qu'elle a envoyé aux gestionnaires des 31 programmes connaissant les rythmes d'exécution les plus lents (environ 3 % de l'ensemble des programmes). Il convient de garder cet élément à l'esprit lorsque l'on lit le rapport de la Cour.

6.2.-6.5. Le volume considérable des ressources financières concerné et le nombre important de projets de documents de programmation dont certains, aux yeux de la Commission, de qualité insuffisante a eu pour conséquence que des délais complémentaires ont été nécessaires pour remplir les critères de qualité définis dans les règlements, en particulier ceux qui exigent une quantification précise des objectifs, une appréciation préalable de l'impact prévu sur l'environnement et le respect du principe d'additionnalité.

6.6.-6.8. Il est certain que les procédures nationales appliquées pour l'exécution des actions des Fonds structurels peuvent influencer le taux d'absorption des crédits disponibles. Ces procédures n'en doivent pas moins tenir compte de façon appropriée des exigences posées au niveau communautaire.

6.9. La limite initiale de l'éligibilité est fixée dans la réglementation uniquement en ce qui concerne les dépenses effectives encourues par les bénéficiaires finaux. Il s'agit de la date de réception par la Commission de la demande de concours correspondante de l'État membre. La date limite finale des engagements est explicitement mentionnée dans la décision de la Commission approuvant la forme d'intervention et se réfère aux engagements juridiques et financiers.

La notion de «validité de l'engagement au niveau des États membres» a été précisée dans une fiche sur l'éligibilité des dépenses établie par la Commission en partenariat avec les États membres. La proposition de la Commission pour le système de paiements pour la nouvelle période de programmation aura pour conséquence que la notion de date limite pour les engagements nationaux n'aura plus de conséquence opérationnelle.

6.10. Il est exact qu'il n'existe pas de date limite initiale d'engagement des dépenses. Par contre, la Commission a précisé les conditions concernant l'éligibilité des dépenses relatives aux engagements contractés avant la date de début de la forme d'intervention (c'est-à-dire avant réception par la Commission de la demande de concours correspondante) au point 1.4. de la fiche 2 sur les dépenses éligibles.

6.11. La Commission, par le biais des Fonds structurels, ne peut cofinancer exclusivement ni les actions en cours ni des actions nouvelles; elle doit au contraire soutenir à la fois le renforcement des actions existantes et le développement d'actions nouvelles qui correspondent aux priorités de la Communauté.

6.12. La Commission admet que la coordination exigée par les programmes plurifonds est difficile à mettre en oeuvre, mais considère qu'elle s'est améliorée.

6.13. Les comités de suivi, organisés et présidés par les États membres, présentent en réalité une trop grande diversité pour permettre une appréciation générale de leur efficacité, qui, de l'avis de la Commission, s'est renforcée dans de nombreux cas. Ils jouent un rôle essentiel dans la gestion des actions structurelles.

Dans le contexte de la réforme des Fonds pour la prochaine période de programmation, la Commission propose une décentralisation des décisions concernant la mise en oeuvre des interventions. Les procédures au sein de l'État membre devraient s'en trouver simplifiées.

Programmation

6.14.-6.16. Les autorités italiennes ont éprouvé des difficultés considérables à s'adapter à l'approche des Fonds structurels centrée sur les programmes, ce qui a entraîné des retards très importants dans l'approbation des programmes et dans leur mise en oeuvre sur le terrain. C'est la raison pour laquelle la Commission et les autorités italiennes, tant centrales que régionales, ont conclu en juillet 1995 un accord visant à améliorer la gestion des Fonds structurels en Italie.

Pour certains programmes, les négociations se sont prolongées. Cela était dû principalement au caractère insuffisant des propositions. Deux programmes relevant de la DG XVI et présentés en 1994 n'ont en effet été adoptés qu'en 1997 - Interreg II Italie-Autriche et Italie-Slovénie. Les négociations relatives à ces programmes ont été difficiles, mais la Commission reconnaît qu'elles auraient dû être menées plus rapidement à bien.

6.17. Les propositions des États membres relatives au cofinancement de subventions globales posent fréquemment des problèmes dont la résolution prend inévitablement du temps.

6.18. Les services de la Commission responsables du secteur des aides d'État ont pris un certain nombre de mesures en vue d'éviter les retards inutiles dans la mise en oeuvre des procédures d'approbation. De plus, l'adoption récente du règlement (CE) n° 994/98 du Conseil sur l'application des articles 92 et 93 du traité offre désormais à la Commission la possibilité d'exempter certaines catégories d'aides importantes de l'obligation de notification prévue à l'article 93, paragraphe 3. Cela devrait contribuer à simplifier et à faciliter plus largement encore l'exécution des mesures d'aide aux entreprises dans le cadre de la prochaine génération des programmes des Fonds structurels.

6.19. La répartition annuelle prévue dans les plans financiers ne peut être qu'indicative pour les années restant à courir. Ceci est une conséquence du caractère pluriannuel de la programmation et du système de gestion financière actuel. De plus, les perspectives financières sont établies par l'autorité budgétaire pour servir à l'établissement des budgets annuels; ceux-ci doivent donc d'une façon ou d'une autre se refléter dans la programmation des Fonds structurels.

6.21. Il paraît logique, lorsque des dépenses pourraient être imputées à l'une ou l'autre de deux périodes de programmation successives, de les imputer à la première période si les crédits sont disponibles.

6.22. La décentralisation, proposée par la Commission pour la prochaine période de programmation sur la base de l'expérience acquise, des décisions concernant la mise en oeuvre des interventions devrait permettre une simplification décisive des procédures de modification des programmes.

Circuits financiers

6.23. La Commission s'efforce d'effectuer ses propres paiements dans les meilleurs délais. Les règlements prévoient un système d'avances afin de préfinancer les paiements que les États membres doivent effectuer au titre des Fonds structurels. La complexité des circuits financiers aux niveaux cités par la Cour est inéluctable dans la mesure où plusieurs administrations nationales, régionales et locales doivent souvent intervenir en cascade.

6.24.-6.26. Le cofinancement des actions structurelles a pour fondement l'octroi d'avances aux États membres, destinées à favoriser la bonne exécution des actions. Il est toutefois évident que les dispositions administratives nationales en matière d'exécution ont une grande incidence sur l'avancement des programmes et l'absorption des crédits disponibles. La Commission ne saurait se substituer aux États membres sur ce plan. Le règlement n° 2064/97 comprend néanmoins des dispositions qui devraient améliorer la situation: l'article 2, paragraphe 2, point b), prévoit le contrôle par l'État membre de l'attribution et des transferts des ressources communautaires et nationales disponibles; en vertu de l'article 4, point f), les États membres vérifient que les contributions communautaires ont effectivement été versées aux bénéficiaires finals sans réduction ou retard injustifié.

6.27. Le niveau peu élevé de dépenses publiques en 1994 est lié à l'adoption tardive de ce programme. La répartition annuelle des dépenses s'est davantage orientée aux perspectives financières qu'aux perspectives réalistes d'exécution. Par ailleurs, les tranches annuelles sont établies au niveau du programme et ne s'orientent pas nécessairement à chacun des 1256 projets cofinancés en Saxe-Anhalt durant la période 1994-1996.

6.28. En 1997, seuls 20 % des paiements ont été effectués en décembre, pour 48 % en 1994. Pour les engagements, les proportions correspondantes se sont élevées respectivement à 32 % et à 60 %. Les propositions de la Commission pour la prochaine période de programmation aboutiraient à faire disparaître la concentration des engagements et des versements de la Commission en fin d'exercice.

6.29. Les procédures mentionnées par la Cour devraient être instaurées dans les États membres. La Commission reconnaît que les déclarations de dépenses des États membres ne sont pas toujours fiables. L'application correcte du règlement n° 2064/97 devrait améliorer la situation.

6.30.-6.32. La Commission n'ignore pas que les retards enregistrés dans les procédures financières peuvent être liés à une mauvaise circulation de l'information dans les États membres. Elle rappelle cependant que ses propres versements prennent généralement la forme d'avances destinées à couvrir des dépenses des États membres qui n'ont pas encore été déclarées. Les dispositions de l'article 2, paragraphe 2, point a), du règlement n° 2064/97, relatives à la piste d'audit, devraient augmenter la qualité et la vitesse des flux d'informations. Les seuils de déclenchement sont calculés sur la base des montants de dépenses indiqués dans les plans financiers et des pourcentages fournis par l'article 21 du règlement n° 4253/88. La méconnaissance des seuils de déclenchement au niveau des États membres ne semble dès lors pas pouvoir se justifier. Les propositions de la Commission pour la nouvelle période de programmation prévoient que la C