TABLE DES MATIÈRES "" ID="1">Introduction générale> ID="2">0.1 - 0.12"> ID="1">Chapitre 1er - La gestion administrative interne du programme> ID="2">1.1 - 1.96"> ID="1"> Étapes de la gestion> ID="2">1.1 - 1.33"> ID="1"> Préparation des programmes et appels à propositions> ID="2">1.1 - 1.6"> ID="1"> Sélection des projets et négociation des contrats> ID="2">1.7 - 1.16"> ID="1"> Le suivi des travaux> ID="2">1.17 - 1.23"> ID="1"> Responsabilités confiées aux bénéficiaires> ID="2">1.24 - 1.33"> ID="1"> Lourdeurs et lenteurs> ID="2">1.34 - 1.96"> ID="1"> Introduction: la rapidité, une nécessité vitale> ID="2">1.34"> ID="1"> Les faits: lenteurs> ID="2">1.35 - 1.60"> ID="1"> Les causes: lourdeurs, complexité> ID="2">1.61 - 1.96"> ID="1">Chapitre 2 - Le programme ESPRIT comme outil stratégique> ID="2">2.1 - 2.81"> ID="1"> Introduction> ID="2">2.1 "> ID="1"> L'objectif de coopération transnationale> ID="2">2.2 - 2.8 "> ID="1"> La bonne coopération interne, une des conditions du succès> ID="2">2.2 - 2.3 "> ID="1"> Mise en commun des connaissances: un bilan mitigé> ID="2">2.4 - 2.8 "> ID="1"> L'objectif de coopération industries-universités-centres de recherche> ID="2">2.9 - 2.12"> ID="1"> Participation des universités et centres de recherche> ID="2">2.9 - 2.10"> ID="1"> Rôle des universités en matière de transfert de technologie> ID="2">2.11"> ID="1"> Rôle analogue des sociétés de recherche sous contrat> ID="2">2.12"> ID="1"> L'objectif de participation des PME> ID="2">2.13 - 2.17"> ID="1"> Sa portée> ID="2">2.13"> ID="1"> Participation croissante des PME> ID="2">2.14 - 2.16"> ID="1"> Difficultés de participation des PME> ID="2">2.17"> ID="1"> L'objectif de cohésion économique et sociale> ID="2">2.18 - 2.21"> ID="1"> Sa portée> ID="2">2.18 - 2.19"> ID="1"> Renforcement de la cohésion économique et sociale> ID="2">2.20"> ID="1"> Difficultés de participation des pays bénéficiaires de l'effort de cohésion économique et sociale> ID="2">2.21"> ID="1"> Efforts communautaires pour améliorer la participation des PME et la cohésion économique et sociale> ID="2">2.22 - 2.26"> ID="1"> Diversité des modes d'intervention> ID="2">2.22 - 2.23"> ID="1"> Partenaires suggérés> ID="2">2.24 - 2.25"> ID="1"> Améliorations souhaitables> ID="2">2.26"> ID="1"> ESPRIT et la compétitivité internationale des industries européennes de l'électronique et de l'informatique> ID="2">2.27 - 2.74"> ID="1"> Une exploitation des résultats encore insuffisante> ID="2">2.29 - 2.45"> ID="1"> L'industrie TI entre la recherche et les autres politiques communes> ID="2">2.46 - 2.74"> ID="1"> L'additionnalité> ID="2">2.75 - 2.81"> ID="1"> L'apport net du programme ESPRIT> ID="2">2.75"> ID="1"> Effets de substitution> ID="2">2.76 - 2.77"> ID="1"> Coûts des effets additionnels> ID="2">2.78 - 2.79"> ID="1"> Apports qualitatifs d'ESPRIT> ID="2">2.80"> ID="1"> Poursuite alternative des différents objectifs> ID="2">2.81"> ID="1"> Conclusion générale> ID="2">3.1 - 3.10" ID="2">Page" ID="1">Réponses de la Commission> ID="2">36">

RAPPORT SPÉCIAL No 6/93 sur les programmes européens de recherche et de développement dans le domaine de la technologie de l'information (programmes ESPRIT) accompagné des réponses de la Commission (94/C 45/01)

INTRODUCTION GÉNÉRALE

Importance du programme ESPRIT

0.1. Les programmes ESPRIT (sigle pour l'expression anglaise «European Strategic Programme for Research in Information Technologies») sont des programmes spécifiques de recherche à frais partagés qui relèvent des programmes-cadres successifs. Ils portent sur la «technologie de l'information» (TI), c'est-à-dire sur l'ensemble des techniques utilisées par:

- la microélectronique, ou fabrication des composants semi-conducteurs;

- la fabrication des équipements informatiques (ordinateurs, équipements périphériques tels qu'imprimantes, écrans, etc.);

- la conception des logiciels et systèmes de traitement de l'information;

0.2. Le tableau 1 donne la liste des programmes communautaires de recherche et développement portant sur la technologie de l'information (1) ()(2) ()(3) ()(4) (). Les programmes 1984-88 et 1987-92 ont seuls reçu formellement l'appellation «ESPRIT». Par commodité, dans le présent rapport, le programme 1990-94 sera appelé «ESPRIT III». Comme ces programmes s'enchaînent avec continuité, le rapport évoquera le programme ESPRIT en général lorsqu'il n'y aura pas d'ambiguïté. Le programme ESPRIT a été géré par la Direction générale (DG) XIII (Télécommunications, industries de l'information et innovation, Direction A). Par décision de la Commission, la Direction ESPRIT a été transférée le 12 mai 1993 à la DG III (Industrie). La plus grande partie du présent rapport décrit la situation du programme avant cette date.

0.3. Le tableau 1 met également en lumière les montants élevés réservés à ces programmes. Avec 1 600 Mio ECU, ESPRIT II représente à lui seul presque 30 % du montant du 2e programme-cadre. Cependant la part du programme ESPRIT dans le financement total de la recherche et développement (R et D) en faveur du secteur de la TI en Europe ne représente que 5 % (ordre de grandeur). Les financements privés et nationaux publics demeurent prépondérants. Le tableau 2 présente de façon synoptique pour les trois programmes successifs la répartition prévisionnelle des financements entre les grands domaines de recherche.

0.4. Les objectifs fondamentaux assignés aux programmes ESPRIT, tels qu'ils sont définis dans le traité CEE, dans les programmes-cadres et dans les programmes spécifiques, sont les suivants:

a) «renforcer les bases scientifiques et technologiques de l'industrie européenne» dans le secteur de la technologie de l'information(5) ();

b) promouvoir une recherche véritablement européenne par la coopération transnationale au sein des consortiums de recherche à frais partagés, c'est-à-dire par la participation, dans chaque consortium, d'au moins deux entreprises industrielles non établies dans le même État membre(6) ();

c) assurer au sein des consortiums la coopération d'entreprises, d'universités et de centres de recherche(7) ();

d) assurer une participation importante des petites et moyennes entreprises (PME) au programme(8) ();

e) renforcer la cohésion économique et sociale de la Communauté; à ce titre, renforcer les infrastructures et le potentiel scientifiques et technologiques partout dans la Communauté, et assurer la participation au programme de partenaires établis dans les régions les moins favorisées(9) ();

f) «favoriser le développement de la compétitivité internationale» de l'industrie dans le secteur de la TI(10) ().

Description sommaire du système

0.5. La mise en oeuvre des programmes ESPRIT comprend l'élaboration du programme spécifique, avec définition des thèmes techniques à couvrir et indication du montant financier estimé nécessaire pour exécuter les travaux correspondants. Puis ces thèmes donnent lieu à l'élaboration de tranches successives ou «programmes de travail», chacun constituant la base d'un appel à propositions publié au Journal officiel des Communautés européennes.

0.6. Les candidats constituent entre eux des consortiums composés d'entreprises industrielles, de centres de recherche, d'universités. La Commission fait évaluer les propositions des consortiums par des experts indépendants et soumet ses propres appréciations à l'avis du Comité de gestion du programme (voir point 0.10). Une fois fixée la liste des propositions retenues, la Commission négocie et signe avec les consortiums les contrats correspondants.

0.7. Les partenaires se partagent les tâches et mettent en commun les progrès réalisés à travers une série de réunions de nature et de fréquence diverses. La Commission assure un suivi des projets en cours, d'une part grâce à l'examen des multiples rapports exigés des consortiums, d'autre part lors de revues techniques au cours desquelles des réviseurs indépendants évaluent le chemin parcouru par le consortium et formulent des recommandations contraignantes.

0.8. Les contractants sont tenus d'exploiter les résultats de leur recherche, et la Commission exige que les proposants manifestent leurs intentions en la matière. Toutefois, la recherche communautaire restant en principe précompétitive, l'exploitation des résultats n'est pas incluse dans les financements des projets ESPRIT.

0.9. La Commission fait procéder à des audits financiers de certaines participations, et à des évaluations en cours ou ex post des programmes.

0.10. La Commission est assistée par une série de comités qu'il convient dès le départ de distinguer:

- la Commission doit soumettre le projet des mesures qu'elle souhaite adopter à un Comité composé de représentants des États membres, couramment appelé «Comité de gestion» (ESPRIT I et II), puis «Comité de la technologie de l'information» (ESPRIT III). Par commodité, ce Comité sera appelé «Comité de gestion» dans le présent rapport;

- le «Comité consultatif d'ESPRIT» est composé d'experts scientifiques et de personnalités marquantes de l'industrie du secteur de la TI. Il est consulté sur les aspects scientifiques du programme, et intervient notamment dans la procédure de sélection des projets;

- le Comité d'évaluation d'ESPRIT procède aux évaluations en cours et ex post des programmes.

Il convient d'autre part de ne pas sous-estimer le rôle du «Comité directeur», composé de représentants des 12 grands groupes de l'industrie informatique et microélectronique européenne qui a conçu et animé le programme ESPRIT; ce Comité, à caractère privé et dont la création ne trouvait pas son fondement dans la décision d'adoption du programme, a fonctionné comme un groupe de travail.

Méthodologie de l'enquête de la Cour

0.11. L'enquête de la Cour a été menée auprès des services compétents de la Commission et sur place, lors de missions dans quatre États membres: l'Allemagne, l'Espagne, la France et l'Irlande, au cours desquelles un grand nombre de contractants et les responsables des Administrations nationales ont été visités.

0.12. La Cour ne visait pas seulement à auditer la qualité de la gestion administrative des programmes ESPRIT, mais à apprécier dans quelle mesure ils constituent bien l'outil «stratégique» permettant d'atteindre les objectifs qui leur ont été assignés par le traité, par les programmes-cadres et par les décisions du Conseil portant adoption de ces programmes spécifiques. Toutefois la Cour n'a pas prétendu évaluer elle-même les résultats strictement scientifiques et techniques(11) ().

Tableau 1 - Programmes communautaires de R et D relatifs aux technologies de l'information "" ID="1">Phase préparatoire à un programme communautaire de recherche et développement dans le domaine des technologies de l'information (1)> ID="2"> 1.1.1983 31.12.1984> ID="3">11,5"> ID="1">Programme européen de recherche et de développement dans le domaine des technologies de l'information (ESPRIT) (ESPRIT I) (2) (1er programme-cadre)> ID="2"> 1.1.1984 31.12.1988> ID="3">750"> ID="1">Programme européen stratégique de recherche et de développement dans le domaine des technologies de l'information (ESPRIT) (ESPRIT II) (3) (2e programme-cadre)> ID="2"> 1.12.1987 30.11.1992> ID="3">1 600"> ID="1">Programme spécifique de recherche et de développement dans le domaine de la technologie de l'information (1990-1994) (4) (3e programme-cadre)> ID="2"> 8.7.1991 31.12.1994> ID="3">1 532 (5)"">

Tableau 2 - Répartition prévisionnelle des ressources (1) des programmes ESPRIT entre les domaines de recherche relevant de la TI "(en %)">Domaines de recherche"> ID="1">23> ACCV="2.1.2" ASSV="2" ID="2">32> ID="3">29"> ACCV="2.2.3" ASSV="2" ID="3">17"> ID="1">20> ACCV="3.1.2" ASSV="3" ID="2">36"> ID="1"> "> ID="1">13> ACCV="2.2.3" ASSV="2" ID="3">19"> ID="1"> "> ID="1">20> ACCV="2.2.3" ASSV="2" ID="3">25"> ID="1">24> ID="2">32"> ID="3">10"> ID="1">100> ID="2">100> ID="3">100"">

CHAPITRE 1er La gestion administrative interne du programme

ÉTAPES DE LA GESTION

Préparation des programmes et appels à propositions

Le processus de consultation

1.1. Un programme élaboré par ceux qui seront appelés à y participer, telle est la formule nouvelle conçue pour ESPRIT, étendue ensuite à d'autres programmes consacrés à la haute technologie. Ce sont en effet des représentants des industriels, des universités et des centres de recherche qui élaborent le programme. Les consultations se font en deux phases. D'abord un petit nombre de «groupes de travail industriels», spécialisés par domaine, construisent un projet de programme. Ensuite la Commission convoque des ateliers de deux ou trois jours, mais qui rassemblent plusieurs centaines d'experts d'origine beaucoup plus diversifiée que dans les groupes de travail industriels. Ces ateliers discutent le projet élaboré par les «groupes de travail». Seuls les groupes de travail industriels ont une influence directe sur le contenu du programme. Au cours des ateliers, il n'est guère possible de modifier davantage que des détails dans les plans présentés.

Périodicité des appels à propositions

1.2. Les programmes ESPRIT I (article 3, paragraphe 1) et ESPRIT II (article 6, paragraphe 3) prévoient l'établissement annuel d'un programme de travail. ESPRIT II précise que les appels à propositions sont établis «sur la base des programmes de travail annuels». Ils doivent donc être annuels également. En fait il n'y a pas eu de programme de travail ni d'appels à propositions généraux pour les années 1987 et 1988 d'ESPRIT I ni pour les années 1988, 1990 et 1991 d'ESPRIT II.

1.3. Le programme ESPRIT III, tout en maintenant le lien entre programme de travail et appel à propositions, a fait disparaître l'obligation d'annualité (article 5, paragraphe 3). Cet allégement, qui a mis la réglementation en accord avec la pratique, est réaliste, car les ressources budgétaires disponibles et les commodités de découpage du programme en étapes d'importance variable ne justifient pas une telle fréquence et régularité.

Information sur les programmes et appels à propositions

1.4. Tout proposant reçoit ou peut se procurer une documentation écrite détaillée sur les thèmes techniques du prochain appel - c'est le «programme de travail» - et sur la manière de présenter une proposition - c'est le «dossier d'information». La Commission a fait en outre un grand effort pour multiplier les canaux d'information. Outre les journées d'information qu'elle organise elle-même, la Commission a demandé à chaque État membre de confier à une organisation nationale le rôle de relais d'information communautaire auprès des organisations intéressées par ESPRIT. La Commission a créé des moyens de contact électroniques. EUROCONTACT est une base de données sur les proposants effectifs ou potentiels, qui facilite la recherche de partenaires. EUROKOM est un système qui permet l'échange de messages écrits par voie électronique (courrier électronique). Cependant plusieurs organismes sont ou se déclarent mal informés (par exemple en Espagne et en Allemagne).

1.5. En effet, l'information est considérée comme pas assez précoce. Les organismes reçoivent par des canaux divers une pluie de brochures, périodiques, tracts, formulaires. Cette surabondance, au lieu d'informer plus, tourne à la confusion, et le problème de «l'information sur l'information» se pose à beaucoup. La règle de la Commission devrait être «multiplicité des canaux, unicité des documents»; elle ne devrait pas laisser chaque Direction, parfois même des Unités, lancer leurs propres publications. EUROKOM et EUROCONTACT pourraient être mieux et davantage utilisés. EUROCONTACT ne donne guère que les nom et adresse des organisations recensées. Il faudrait en outre des données sur leur potentiel humain et technique, leurs références de participation à des projets ESPRIT.

1.6. Surtout, il n'y a pas en pratique égalité dans l'accès à l'information. Les nouveaux proposants, les petites et moyennes entreprises (PME)(12) () ont du mal à s'orienter. Ceux qui sont connus de la Commission et figurent sur ses listes de postage, ceux qui ont déjà participé à des groupes et ateliers de préparation des programmes sont avantagés.

Sélection des projets et négociation des contrats

La gestion de l'enveloppe financière

1.7. Lors du premier appel général à propositions d'ESPRIT II (1987-88), les financements accordés et demandés étaient dans un rapport de 1 à 5,4. Lors du premier appel général d'ESPRIT III (1991), ce rapport était de 4,8(13) (). Lors des appels spécialisés, le rapport peut être assez différent; il était de 2,8 seulement pour l'appel «microélectronique» de 1989. Mais dans tous les cas, le montant total des propositions enregistrées dépasse toujours de beaucoup les ressources disponibles. En soi, c'est une situation normale et même positive; elle prouve le succès du programme. Mais toute la question est d'apprécier si les procédés par lesquels la Commission parvient à limiter les financements à hauteur de l'enveloppe financière disponible sont les meilleurs.

1.8. Souvent, la Commission fragmente les très grands projets en phases successives. La première phase d'un an, dite «phase de définition», est seule financée dans un premier temps. Ainsi la proposition du projet ITHACA a été présentée pour une durée de cinq ans avec une demande de financement de 42,7 Mio ECU, et a fait l'objet d'un premier contrat de 12 mois financé à hauteur de 5,5 Mio ECU seulement. Cette fragmentation des financements permet en outre l'arrêt rapide de projets allant à l'échec.

1.9. Les décisions de programme ont prévu un taux de financement des projets de 50 % (éventuellement 100 % des coûts additionnels pour les universités et les centres de recherche). Tout en respectant le taux de 50 %, la Commission sous-évalue parfois les coûts servant d'assiette à ce taux. Ainsi, pour le projet CIM-ALIVE, la Commission n'avait admis qu'un budget de 4 Mio ECU pour la phase de définition d'un an. En fait les partenaires n'ont pu éviter d'apporter un financement complémentaire substantiel.

1.10. Il arrive que la Commission «suggère» des fusions de deux ou plusieurs propositions. Le but est double: intégration technique, mais aussi économie de ressources, car le budget fusionné n'atteint pas la somme des budgets séparés. Ces «mariages forcés» conduisent souvent à des consortiums désunis, chaque partenaire poursuivant de façon inavouée l'exécution de son projet initial. Le projet ITHACA est né de la fusion de deux projets menés chacun par un géant de l'informatique européenne. Au cours de la première année de travaux, la fusion a été plus théorique que réelle.

1.11. Mais les deux moyens essentiels pour ramener les demandes de financement au montant des crédits disponibles sont le rejet de propositions et la réduction du budget de propositions acceptées.

1.12. Pour les appels à propositions généraux, le taux d'acceptation, d'ailleurs très stable, est d'une proposition sur quatre. Cela multiplie par quatre le coût de la préparation des propositions, charge sans doute supportable pour de grandes sociétés, mais qui peut devenir prohibitive pour des PME. De plus, le taux d'acceptation des propositions venant de PME est plus faible que celui des propositions venant des grandes entreprises, qui monte jusqu'à une proposition sur deux ou trois.

1.13. Les cas de réduction du budget contractuel par rapport au budget proposé sont très nombreux et souvent opérés de façon drastique. Sur sept propositions acceptées que la Cour a testées sur ce point, toutes avaient été réduites, et dans des proportions allant de 12 à 46 %. Le projet ATMOSPHÈRE a été ramené au tiers des ambitions des proposants. Le projet BASE a été réduit de 75 %. Il s'ensuit que beaucoup de proposants, s'attendant à une réduction, prennent l'habitude regrettable de gonfler leurs estimations de coûts. La Commission ne peut éviter de recourir à la fois à des rejets et à des réductions. En s'aidant du tableau 3, qui retrace comment elle a combiné dans le passé les deux méthodes, elle pourra, pour l'avenir, rechercher le meilleur équilibre entre elles.

Évaluations des propositions

1.14. Les évaluateurs ont un rôle trop exclusivement technique. Les critères de sélection portent sur l'éligibilité de la proposition, sur sa valeur technique, sur l'approche et la méthode de travail proposées, sur l'organisation prévue. Seul élément qui déborde le cadre strictement technique: les perspectives d'exploitation industrielle. Ainsi, les évaluateurs n'ont pas à tenir compte de la solidité financière et technique du proposant ni du caractère raisonnable ou non des coûts proposés au regard des travaux prévus.

1.15. Mais les évaluateurs ne forment que le premier filtre. Il y en a d'autres. Les évaluateurs classent les propositions en trois groupes: une liste restreinte de propositions excellentes, à retenir en tout état de cause. Les autres propositions se partagent à peu près également entre une liste de propositions «à rejeter» et une liste de propositions «à prendre en considération». Or les évaluateurs établissent cette dernière liste sans classement(14) () et, à la différence du programme RACE, ils ne la présentent pas eux-mêmes au Comité de gestion. Or une moitié de ces propositions «à considérer», soit environ un quart des propositions, sera encore rejetée aux stades de l'examen du Comité consultatif ESPRIT et du Comité de gestion, puis de la décision de la Commission. Outre les qualités techniques, la sélection à ce stade sur une liste non classée permet à la Commission de garantir aux PME et à chaque pays, spécialement aux pays bénéficiaires de l'effort communautaire de cohésion économique et sociale, une participation suffisante (voir cependant à ce sujet l'observation du point 2.19).

Procédure de signature des contrats

1.16. La signature des contrats, qui prend encore trop de temps, pourrait être accélérée à condition de modifier légèrement la procédure. Si la Commission supprimait dans la lettre d'envoi des contrats à signer la consigne d'attendre le télex d'offre officielle qui intervient un peu plus tard, les contractants pourraient signer et renvoyer immédiatement les contrats, ce qui constituerait un gain de temps notable, et permettrait notamment à la Commission de procéder plus rapidement au versement de l'avance, actuellement souvent tardif.

Le suivi des travaux

Le système

1.17. Il y a quasi-unanimité des contractants pour reconnaître les mérites du système de suivi de l'exécution des projets conçu et mis en oeuvre par la Commission. Outre les rapports d'avancement périodiques que les consortiums sont tenus de livrer au responsable scientifique de la DG XIII chargé de suivre le projet et les diverses réunions de travail auxquelles, souvent, la Commission participe, une révision technique est organisée tous les six ou douze mois. Au cours de chaque révision, le consortium présente oralement l'état d'avancement des travaux et les perspectives à venir devant le responsable scientifique et deux ou trois évaluateurs indépendants choisis par la Commission. Chaque évaluateur établit ensuite un rapport-diagnostic avec recommandations. Lors de la revue suivante, responsable scientifique et évaluateurs vérifient si les recommandations ont été suivies d'effet. Dans la négative, des sanctions sont prises, allant parfois jusqu'à l'arrêt du projet.

Rôle des services gestionnaires

1.18. L'importance du rôle des services de la DG XIII pour assurer une bonne progression des projets est sensible. Cependant, en période de pointe, pendant l'exécution des appels à propositions, les services sont débordés et le suivi des projets s'en ressent. Chaque responsable scientifique a jusqu'à une vingtaine de projets à suivre. A raison de deux réunions par projet et par mois, rythme courant, cela devient peu supportable.

Choix des évaluateurs

1.19. L'indépendance des évaluateurs par rapport aux intérêts commerciaux des partenaires est une nécessité cruciale, que la Commission ne néglige pas. Les contractants ont d'ailleurs la faculté de demander le remplacement d'un évaluateur, ce qui s'est passé dans le cas du projet LSVI.

1.20. Les procédures de choix tant des évaluateurs de propositions et de revues techniques que des experts invités à participer aux groupes et ateliers d'élaboration des programmes et appels à propositions manquent de transparence. Ces experts sont sollicités à titre strictement personnel, à l'insu de leurs employeurs.

Résultats du système de suivi

1.21. En dépit de ce qui précède, le système de suivi donne en général de bons résultats. Lorsqu'un projet est en crise, des revues supplémentaires sont parfois organisées, par exemple dans les projets DMPC et EWS. En cas de mauvaise orientation, le consortium est averti que, faute de corriger la déficience constatée, le projet pourrait être arrêté. Après deux ans de travail du projet de quatre ans CSIC, une revue de décembre 1987, tirant les leçons de l'évolution des techniques et du marché, mit en lumière que les espoirs placés par le consortium et la Commission dans un nouveau procédé de fabrication des circuits intégrés étaient fallacieux. Le projet fut écourté d'un an et arrêté au 31 décembre 1988. De même, les revues ont conduit à la clôture du projet DASIQ après trois ans au lieu de quatre. Un partenaire était en liquidation, un autre ne parvenait pas à fournir le temps de travail auquel il s'était engagé, deux autres domaines de travail n'avaient pas progressé utilement et les recommandations des évaluateurs n'avaient pas été suffisamment suivies d'effet.

1.22. L'issue des revues est généralement plus favorable. Dans le projet MINSTREL, le contractant principal s'est retiré après un an de vie du projet, mais la Commission a aidé le consortium à se restructurer, sauvant ainsi le projet. Les évaluateurs ont prononcé un avertissement à l'encontre du projet LSVI, et une réunion spéciale fut organisée en juillet 1990 pour entendre les partenaires sur la prise en compte des nécessités commerciales et des besoins des utilisateurs finals, jusqu'alors trop négligés. La lacune fut comblée à la suite de cette réunion.

1.23. Les quelques cas de suivi technique déficient constatés par la Cour ont souvent été sanctionnés par l'échec définitif ou au moins provisoire du projet. Le projet BWN a connu une dizaine de responsables scientifiques successifs au cours de sa durée d'exécution de 68 mois. Il fut interrompu pendant presque deux ans; il n'y eut pas de revue pendant 20 mois, de mars 1987 à novembre 1988. La suivante se fit attendre encore un an, jusqu'en novembre 1989. Cette paralysie temporaire était due à un désaccord sur le contenu à donner à l'annexe technique révisée. Cependant le projet ne finit pas par un échec. Le projet KIWIS, commencé le 1er janvier 1989, n'a connu sa première revue que 14 mois plus tard au lieu des six mois prévus. Cette revue mit en évidence une mauvaise contribution d'un des partenaires qui nécessita un avertissement en avril 1990, suivi d'effet: le projet s'est terminé avec de bons résultats. Les revues du projet TOWARDS 3D INTEGRATION ont été trop espacées: la première, en février 1986, 14 mois après le début du projet; la deuxième, 15 mois plus tard; la dernière, après dix mois de plus. Approuvée par le Comité de gestion pour cinq ans, le projet fit l'objet d'un contrat de trois ans qui ne fut pas prorogé au vu des résultats techniques peu probants. Six à neuf mois d'intervalle entre les revues paraît une bonne périodicité.

Responsabilités confiées aux bénéficiaires

Participation des industriels à tous les stades de la procédure

1.24. Les mêmes catégories d'organisations - entreprises industrielles, universités, centres de recherche - qui participent aux projets sont appelées à contribuer à tous les stades de développement du programme: au stade de l'élaboration des programmes dans les groupes de travail et ateliers; dans les groupes d'évaluation des propositions; au sein du Comité consultatif ESPRIT, appelé notamment à donner son avis lors de la sélection des propositions; au sein du Comité d'évaluation d'ESPRIT.

1.25. Cette ouverture sur le monde industriel, une des grandes innovations du programme ESPRIT, est un acquis positif. Néanmoins elle a occasionné certains effets pervers. Le schéma officiel est que les groupes de travail industriels proposent des thèmes, et que, plus tard, sur la base des thèmes retenus, la Commission sollicite des idées de projets par des appels à propositions. En fait beaucoup d'experts viennent aux groupes de travail avec des idées de projet précises de leur entreprise, et tentent de faire insérer les thèmes correspondants dans le programme. En outre, les experts ayant déjà participé à des projets ou à des groupes de travail sont mieux placés pour être choisis à nouveau dans d'autres groupes de travail et influencer les thèmes des programmes ultérieurs. Là se trouve une des raisons qui expliquent que les grandes entreprises parviennent à faire financer une proposition sur deux ou trois, au lieu d'une sur quatre en moyenne (voir point 1.12).

Rôle des «12 grands»

1.26. Les «12 grands» sont les 12 grands groupes européens du secteur de la TI que la Commission a placés dès l'origine à la base du programme ESPRIT(15) (). Lors du lancement d'ESPRIT, les «12 grands» représentaient quelque 85 % de la production de l'industrie électronique européenne.

1.27. L'idée essentielle, compréhensible, était d'obtenir un engagement sérieux de coopérer et de participer au programme de la part des principaux industriels du secteur. Ainsi, pendant longtemps, les «12 grands» ont détenu une part déterminante dans la conception des grandes étapes du programme ESPRIT. Les «12 grands» avaient institué entre eux un «Comité directeur» destiné à organiser leur coopération avec le programme. Les groupes de travail industriels qui préparaient les programmes spécifiques et les programmes annuels étaient composés exclusivement de représentants de ces «12 grands». Ce fut encore le cas des quatres panels industriels qui ont élaboré ESPRIT II.

1.28. On retrouve une assez forte participation des «12 grands» au stade de l'évaluation-sélection des propositions. Lors de l'appel à propositions de 1989 sur la microélectronique, 42 % des évaluateurs en provenaient. Sur ses 19 membres, le Comité consultatif d'ESPRIT comporte six représentants de plusieurs de ces 12 groupes.

1.29. Les «12 grands» sont les principaux fabricants de matériels. De très grands projets, offrant de bonnes perspectives commerciales, et caractérisés par une intégration technologique poussée (en anglais Technology integration projects ou «TIP») ont été identifiés et esquissés par les «12 grands» dans le cadre de la procédure d'élaboration du programme ESPRIT II. C'était des projets auxquels les «12 grands» souhaitaient tous participer. On trouve au dossier de l'élaboration du programme un document préparatoire du 18 février 1986 indiquant, pour chaque projet TIP, la part de travail que chaque «grand» souhaitait obtenir. Sur un total de 15 200 hommes-ans, les «12 grands» se déclaraient preneurs à ce stade pour 13 300 hommes-ans, soit pour 87,5 % du travail, et donc du financement communautaire.

1.30. Au 16 novembre 1990, la base EPIC, qui contient des données sur tous les projets ESPRIT, indiquait que les «12 grands» avaient, à cette date, obtenu 44,2 % des financements autorisés par le Comité de gestion. Les partenaires des projets «JESSI», qui ont le double label ESPRIT et EUREKA(16) (), sont surtout des membres du groupe des 12. Pour la première année du projet TIP ITHACA II, 63,5 % du financement ont été accordés à des membres du groupe. Dans les projets BICMOS I et II, qui constituent en réalité deux phases d'un même projet, sur sept partenaires, deux «grands» ont obtenu 98 % du financement (situation au 16 novembre 1990). Il faut dire qu'à l'époque, aucun autre industriel européen ne maîtrisait la technologie en cause dans ce projet. Dans le projet TIP BASE, les partenaires principal et ordinaires appartenaient tous au groupe des 12 et ont reçu 100 % du financement, soit 28,675 Mio ECU.

1.31. Cette forte participation des grandes sociétés n'a pas toujours pour justification une créativité plus grande et un esprit de coopération plus affirmé que chez les autres partenaires. Le projet ARTIFACTS a dû être arrêté le 15 mai 1990, après 15 mois de fonctionnement, faute d'une collaboration suffisante entre les grandes compagnies participantes. Le projet TIP TROPICS a été stoppé le 30 juin 1990, après 18 mois de travaux, par suite d'un faible rythme d'avancement et du désengagement de certains partenaires. Quatre partenaires sur les cinq du consortium faisaient partie du groupe des 12. Ils avaient reçu 91 % du financement.

Participation des industries utilisatrices

1.32. Les fabricants de matériels sont surreprésentés par rapport aux industries du logiciel. Surtout la faible présence des utilisateurs est restée longtemps l'un des défauts du programme ESPRIT. Cette participation des utilisateurs est pourtant très souhaitable. Alors que l'association dans un projet de plusieurs fabricants concurrents peut conduire à des refus de collaborer ou de communiquer les résultats exploitables, l'association du fabricant et de l'utilisateur est source de complémentarités et favorise l'accession des résultats au stade industriel et commercial, comme l'illustre le projet LITE, qui porte sur l'établissement d'un catalogue électronique des flux d'information liés à la production d'outils coupants. Dans le consortium, à côté d'un constructeur figurent une société spécialisée dans l'organisation des entreprises en matière d'outils coupants et une agence de productique orientée vers les PME: c'est la prise en compte des relations fournisseurs-clients.

Rééquilibrage en cours

1.33. Cependant, la prépondérance des «12 grands» et l'insuffisante participation des utilisateurs évoquées ci-dessus se corrigent progressivement. D'ESPRIT I à ESPRIT III, la part des «12 grands» dans les financements a baissé sensiblement. Les utilisateurs ont été davantage intégrés à la préparation du programme ESPRIT III.

LOURDEURS ET LENTEURS

Introduction: la rapidité, une nécessité vitale

1.34. Selon les experts, en matière électronique, une génération de produit dure deux ans et demi. Depuis une vingtaine d'années, et probablement encore pour une quinzaine d'années à venir, le processus de miniaturisation des circuits intégrés progresse de façon exponentielle, selon un facteur 4 tous les trois ans. Si en 1970, on savait placer l'équivalent de 1000 transistors ou «bits»(17) () sur un circuit intégré, en 1993, c'est 16 millions, et on pense atteindre le milliard vers l'an 2000. Il s'ensuit que les produits deviennent très vite obsolètes. Pour un producteur mettant sur le marché un nouveau produit, la question de savoir s'il fera des profits ou des pertes tient à un décalage de six mois dans la date de lancement. Dans le domaine de l'électronique et de l'informatique, la recherche ne porte des fruits que liée à une stratégie de conquête du marché. Dans un tel contexte, les délais de conception, de mise en oeuvre et d'exploitation du programme ESPRIT ont un caractère crucial.

Les faits: lenteurs

Mise en oeuvre des programmes

1.35. Il existe un contraste entre cette exigence de rapidité et la lenteur, tant au stade décisionnel qu'administratif, tant au stade de la conception que de la mise en oeuvre du programme ESPRIT.

Programmes-cadres

1.36. Le 2e programme-cadre aurait dû être adopté fin 1986. Il fut adopté neuf mois plus tard. Le 3e programme-cadre ne fut adopté par le Conseil que le 23 avril 1990, sur une proposition de la Commission remontant au 28 août 1989.

Programmes spécifiques

1.37. L'approbation d'ESPRIT I a pris environ un an et demi. Entre le début de la préparation d'ESPRIT II et son adoption, il s'est écoulé deux ans de phase administrative et neuf mois de phase politique, de juillet 1985 à avril 1988. Le texte de la décision fait quand même fictivement démarrer le programme au 1er décembre 1987, ce qui n'a pas empêché un retard de plus d'un an sur le démarrage des premiers projets. La décision relative à ESPRIT III n'a été prise que le 8 juillet 1991, 14 mois et demi après l'adoption du 3e programme-cadre, et 18 mois trop tard par rapport à la période couverte qui devait être la même que celle du programme-cadre, soit 1990-1994. De ce fait la durée d'exécution d'ESPRIT III est écourtée: trois ans et demi au lieu de cinq. La Commission avait pourtant pris la précaution de préparer la proposition de programme spécifique en même temps que le programme-cadre. Mais compte tenu d'un dialogue interinstitutionnel particulièrement laborieux, l'adoption du programme n'a pu intervenir que plus de 13 mois après la présentation de la proposition par la Commission.

1.38. Déjà la procédure de coopération entre le Parlement et le Conseil, prévue par l'Acte unique, a repoussé de trois mois et demi l'adoption d'ESPRIT II. Rien ne permet de prévoir que le dialogue interinstitutionnel puisse s'accélérer dans le proche avenir. Pour un domaine tel que celui de la TI, de tels délais compromettent les chances d'atteindre l'objectif, assigné au programme, de favoriser le développement de la compétitivité internationale de l'industrie communautaire.

1.39. Les retards d'adoption d'un programme spécifique entraînent une rupture dans la continuité des travaux de recherche. La Commission a estimé qu'à partir de la mi-1987, le nombre de chercheurs mobilisés par ESPRIT I, stabilisé jusqu'à cette date à un palier de 2 900 à 3 000, décroîtrait ensuite d'environ 60 chercheurs par mois(18) (). La relève par les travaux d'ESPRIT II, qui aurait dû intervenir vers la même époque, s'est fait attendre encore plus d'un an, période pendant laquelle l'effet de démobilisation n'a pu que se développer et entraîner des dislocations d'équipes de travail, voire des licenciements.

Décision de financement et négociation des contrats

1.40. Si l'évaluation des propositions se fait rapidement (à peine un mois), la décision de financer, la négociation et la signature des contrats sont beaucoup plus longues. La négociation du montant financé et de la durée du projet, et la refonte de l'annexe technique, souvent exigée, demandent plusieurs mois. Les coupes budgétaires entraînent des discussions délicates entre partenaires pour répartir entre eux la réduction. Pour le projet BICMOS II, de la rédaction de l'annexe technique à la signature du contrat, il s'est passé six mois et demi. De la proposition du projet PROMPT, le 10 juin 1988, à la signature du contrat, le 26 juin 1989, après une négociation difficile, il s'est passé un an.

1.41. Pour ne pas trop retarder la date de démarrage des travaux lorsque la durée des négociations a dépassé les prévisions du consortium et de la Commission, la pratique suivie souvent par celle-ci consiste à conférer une certaine rétroactivité au contrat pour maintenir à la date prévue la prise d'effet de ce contrat malgré une signature sensiblement plus tardive.

1.42. La rétroactivité a été de six mois et demi dans le contrat du projet BWN; de presque trois mois pour le projet TAO; de sept mois pour le projet ATMOSPHÈRE, du 1er mars au 4 octobre 1989. Les causes de lenteur ont été nombreuses dans cette affaire: évaluation de la proposition faite deux fois, avis tardif du Comité de gestion, composition du consortium longtemps incertaine, hésitation sur la manière d'associer deux projets EUREKA au consortium ESPRIT, offre officielle tardive, lenteur des partenaires à signer, procédure d'engagement anormalement longue. Il est rare que toutes ces causes se rencontrent à la fois dans le même projet. Il l'est moins qu'elles interviennent isolément. Le contrat du projet VLSI DESIGN ACTION a été signé le 11 janvier 1990 avec effet au 1er octobre 1989, mais le consortium avait en fait commencé les travaux dès le 4 avril 1989, soit neuf mois d'anticipation couverte en partie seulement par la rétroactivité contractuelle.

1.43. Les prolongations de projets donnent souvent lieu à un avenant tardif avec rétroactivité. Celle-ci a été de quatre mois et demi pour l'avenant du 13 février 1991 au contrat du projet BICMOS II. La première phase du projet ATMOSPHÈRE s'est terminée le 28 février 1990. L'avenant de prolongation a été signé le 21 février 1991, avec presque un an de retard, mais en assurant la continuité contractuelle avec la première phase. Pendant toutes ces périodes couvertes après coup par la rétroactivité, les consortiums travaillent évidemment à leurs risques et périls.

1.44. Un changement de procédure est venu ajouter une nouvelle source de lenteur. Depuis très longtemps, les décisions de financer les projets de recherche sélectionnés étaient prises par le Directeur général de la DG XIII (ou, selon le programme, de la DG XII). Depuis le début de 1992, les décisions sont prises par le collège des Commissaires, en procédure écrite, ce qui a entraîné temporairement un ralentissement supplémentaire de plusieurs semaines à plusieurs mois dans la mise en oeuvre des programmes spécifiques. Certes, le changement de procédure était juridiquement fondé (les décisions de financement ne peuvent normalement être déléguées à un fonctionnaire), mais la Commission doit s'efforcer de trouver les solutions qui concilient régularité et célérité.

Exécution des projets

1.45. La durée des projets est bien souvent de quatre ans. C'est beaucoup lorsqu'ils prétendent relever de la recherche appliquée. Les projets EUREKA sont généralement plus courts. Pour un système de nettoyage d'avions, il existe un projet ESPRIT de quatre ans et un projet EUREKA de deux ans. Bien des entreprises ayant des projets à but commercial ne peuvent attendre si longtemps.

1.46. A cela s'ajoute que bon nombre de projets aboutissent en un temps supérieur aux prévisions. Les retards d'exécution conduisent les responsables scientifiques à accorder des «délais de grâce», sans gravité lorsqu'ils sont brefs, signes de difficultés sérieuses du projet lorsqu'ils sont importants. Le projet BICMOS II a été agréé pour une durée de 34 mois, du 15 novembre 1988 au 14 septembre 1991. Il a fait l'objet d'un premier contrat de 18 mois, devant donc se terminer le 14 mai 1990. Les retards du consortium ont conduit la Commission à prolonger cette première phase jusqu'au 30 septembre 1990. Un avenant, lui-même signé fort en retard, le 13 février 1991, a ensuite financé la deuxième phase jusqu'au 30 septembre 1992. C'est donc finalement avec plus d'un an de retard que le projet a abouti.

Exploitation des résultats

1.47. A tous les délais précédents, qui sont théoriquement sous le contrôle communautaire, il faut ajouter, pour parvenir enfin aux effets sur le marché, la période de développement industriel (passage du prototype au produit), qui ne relève que des partenaires et peut exiger plusieurs années, à supposer que cette exploitation industrielle se fasse.

Délais de paiement

1.48. Les retards de paiement sont graves. Ils suscitent des difficultés de trésorerie, surtout chez les universités et les PME. La survie économique de celles-ci peut en dépendre. Les manques de trésorerie sont sources de frais financiers. Un consortium a dû emprunter 1 Mio ECU à la suite d'un paiement échu le 1er octobre 1990 et encore en souffrance lors de la mission de la Cour en avril 1991. Les retards de paiement accroissent les risques de change: une université a fait état d'une perte de 4 000 écus pour cette raison.

1.49. En 1985, la Commission exprima sa confiance que les délais de paiement des travaux ESPRIT pourraient être ramenés prochainement de trois à un mois(19) (). Pourtant les partenaires interrogés quelques années plus tard dans les États membres citent des exemples de délais beaucoup plus longs, pouvant atteindre jusqu'à 15 mois.

1.50. L'examen des dossiers de la Commission conduit aux mêmes conclusions. Délais de quatre mois (projet TAO); de huit mois (projet ATMOSPHÈRE); de 13 mois (même projet); de 15 mois (projet TAO). Pour les paiements finals, les délais sont bien plus longs: un an pour les projets EPSILON et HECTOR; deux ans et trois mois pour le projet DASIQ; trois ans et demi pour le projet TAO. Le constat relatif aux retards de paiements ne contredit pas celui sur le bon rythme d'exécution budgétaire (point 1.80). D'abord les retards de paiement n'affectent pas le rythme des engagements. Mais surtout la prévision des besoins en crédits de paiement, si elle est réaliste, tient compte des délais habituels d'exécution des paiements.

Mesure statistique des délais

1.51. Deux sondages effectués par la Commission en 1990 et par la Cour en 1991 concordent. Celui de la Cour montre que de la date d'échéance jusqu'au paiement (date de valeur de l'extrait bancaire de la Commission) le délai moyen est de 239 jours pour un paiement intermédiaire, de 510 jours pour un paiement final. Pour les avances, de la signature du contrat à la date de valeur bancaire, il faut en moyenne 37 jours.

1.52. Comme le montre le tableau 4, établi à partir du sondage de la Cour, la fraction de ces délais imputable à la Commission est plus importante que celle qui provient des contractants. Les points 1.53 à 1.60 ci-après s'efforcent d'identifier les causes et les responsabilités de ces longs délais. D'ESPRIT I à ESPRIT II, l'enquête de la Commission ne fait apparaître qu'une accélération limitée. Pour un paiement intermédiaire, le processus global a été ramené de 283 à 240 jours.

Avances

1.53. L'article 21.2, point a), de l'annexe II du contrat standard, en prévoyant que l'avance sera versée dans les deux mois suivant la signature du contrat, autorise un délai trop long. Ce délai est généralement respecté, mais compte tenu des nombreux contrats à effet rétroactif (voir points 1.41 à 1.43), le délai par rapport au début effectif des travaux est souvent beaucoup plus long.

Mémoires de coûts

1.54. Une condition préalable à tout paiement est l'envoi des rapports d'avancement et des mémoires de coûts dans le mois qui suit la fin de la période contractuelle en cause. Le tableau 4 montre que les contractants dépassent largement ce délai. Pour la période du 1er mai au 31 octobre 1989 du projet HECTOR, le contractant principal a envoyé les mémoires à la Commission le 3 avril 1990, cinq mois après l'échéance. De plus cet envoi n'était pas complet, puisqu'au 25 octobre 1990, les mémoires de quelques partenaires manquaient encore. Les rapports semestriels du projet BWN ont été envoyés avec d'énormes retards: le 24 novembre 1989 pour les échéances du 31 août 1988 et du 28 février 1989; le 15 novembre 1989 pour l'échéance du 31 août précédent.

Délais internes à la Commission

1.55. L'article 4.2 du contrat prévoit bien que les paiements seront effectués dans un délai de deux mois, mais à compter de l'approbation des rapports d'avancement et des relevés de dépenses. Or aucune limite n'est fixée pour cette approbation. Le contrat devrait en prévoir une.

Tableau 3 - Élimination de l'excès des financements demandés sur les ressources disponibles. (Part des rejets de propositions et des réductions de financement sur propositions acceptées) "(en Mio ECU)""" ID="1">9 171> ID="2">(100 %)> ID="3">560> ID="4">(100 %)> ID="5">6 830> ID="6">(100 %)> ID="7">1 092> ID="8">(100 %)"> ID="1">7 093> ID="2">(77 %)> ID="3">376> ID="4">(67 %)> ID="5">5 482> ID="6">(80 %)> ID="7">879> ID="8">(80 %)"> ID="1">1 232> ID="2">(14 %)> ID="3">80> ID="4">(14 %)> ID="5">602> ID="6">(9 %)> ID="7">115> ID="8">(11 %)"> ID="1">846 (1)> ID="2">(9 %)> ID="3">104 (1)> ID="4">(19 %)> ID="5">746 (2)> ID="6">(11 %)> ID="7">98 (2)> ID="8">(9 %)"> ID="2">(59 %)> ID="4">(43 %)> ID="6">(45 %)> ID="8">(54 %)"">

Tableau 4 - Origine des délais de paiement "(en jours)""" ID="1">103> ID="2">192"> ID="1">136> ID="2">318"> ID="1">239> ID="2">510"> ID="1">(110)> ID="2">(290)"> ID="1">((77))> ID="2">((261))""Source: Sondage de la Cour.>

1.56. Après approbation des mémoires, il se passe encore huit semaines au sein de la Commission, dont plus de la moitié au sein de la DG XIII, plus les délais de transfert bancaire. L'étude de la Commission met en cause les temps d'attente entre les étapes de la procédure, la lenteur de circulation des dossiers plus que la durée des opérations administratives elles-mêmes. La DG XX (contrôle financier) ne prend que six jours et a mis en place des méthodes accélérées (envoi du visa en support informatique avant l'envoi du papier, visas après sondages dans les services de la DG XIII). Le passage par la DG XIX (comptabilisation budgétaire) est plus long. Enfin le temps de transfert bancaire, surtout vers les pays les plus périphériques, est anormalement long.

Paiements finals

1.57. Le projet de paiement final est envoyé aux partenaires pour accord. Des incidents retardent souvent la conclusion de l'accord ou sa mise en oeuvre. Parfois du fait des seuls contractants. Un partenaire est débiteur de la Commission, ce qui bloque le paiement de tous les autres (projet TOWARDS 3D INTEGRATION). Le partenaire principal est en liquidation, ce qui prive la Commission de son interlocuteur normal, alors qu'une multiplicité de litiges sont à régler (projet TAO). Parfois la Commission est aussi en cause. Des contestations surgissent entre Commission et partenaires (projets BWN, DASIQ). L'audit en cours d'un contractant débiteur au titre d'autres projets retarde le paiement final (projet HECTOR). Le décompte final est remis en cause par un service après que l'accord de tous les participants ait été obtenu (projet ITHACA I). Il est à éviter de traiter deux phases d'un même projet comme deux projets successifs, car le dernier paiement de la première phase subit toutes les lenteurs d'un véritable paiement final (projets ITHACA I et II). Toutefois cet inconvénient disparaîtrait au cas où la Commission adopterait certaines des simplifications envisageables pour les procédures de paiement (voir par exemple point 1.95).

Traitement solidaire des partenaires

1.58. Le partenaire le plus tardif détermine le calendrier pour tous les autres. Un manque de crédits partiel empêche le paiement pour le tout. En effet, la Commission paie en principe en une seule fois tous les partenaires pour une période donnée. Dans le cas du projet PCTE, terminé le 30 juin 1988, l'attribution litigieuse de 30 000 écus à un partenaire, de 10 616 écus à un autre, ainsi que des trop-payés considérables concernant deux partenaires et totalisant 457 953 écus, ont bloqué le paiement des sommes restant dues aux autres partenaires et qui s'élevaient à 1 330 700 écus. Le paiement final n'est intervenu qu'en mars 1992.

1.59. La Commission pourrait, lorsqu'il y a un litige sur certains montants, payer sans attendre les montants non litigieux; lorsqu'un partenaire tarde trop à envoyer son mémoire, payer le reste du consortium. La Commission a adopté le 2 octobre 1989 une procédure allant dans ce sens lorsqu'au stade du paiement final, un ou plusieurs partenaires sont débiteurs de la Commission. Désormais, au lieu d'attendre l'exécution des recouvrements pour procéder au paiement final, la Commission paie sans attendre les partenaires créanciers, en mettant cependant à leur charge les dettes des partenaires débiteurs. Après recouvrement de ses créances, la Commission procède à un paiement complémentaire.

1.60. Le cas du projet EPSILON illustre à la fois l'observation du point 1.58 (paiement partiel possible bloqué pour le tout) et celle du point 1.57 (lenteur des paiements finals). Le dernier paiement de la 1ère phase du projet devait s'élever à 508 239 écus. Mais en attendant la signature - tardive - de l'avenant de prolongation du contrat, ce paiement en instance a dû provisoirement être considéré comme un paiement final affecté par une retenue de garantie de 20 % applicable au montant total du financement, donc s'élevant à 400 000 écus. De plus le versement des 508 239 écus aurait porté la dépense cumulée du projet à 2 036 113 écus pour un engagement de 2 000 000 écus, soit un dépassement limité de 36 113 écus. La Commission a attendu la signature de l'avenant et l'engagement complémentaire qui lui était lié pour effectuer en une fois le paiement en instance, intervenu de ce fait sept mois après la fin de la 1ère phase.

Les causes: lourdeurs, complexité

La gestion technique

Difficulté de préparation des propositions

1.61. La préparation des propositions est un investissement coûteux en temps et en argent. Le dossier fourni au proposant est très bien fait, mais fort complexe. Certaines entreprises, comparant ce coût aux chances de sélection, renoncent. Les délais de soumission sont très variables. Depuis ESPRIT I, le plus court a été de 47 jours, le plus long de 126 jours, avec une moyenne de 80 jours. Or la plupart des proposants déclarent qu'il faut au moins six mois, et parfois bien davantage, pour préparer une proposition.

Lourdeur de certains projets

1.62. L'opinion la plus répandue dans les milieux communautaires est à la fois en faveur de la réduction du nombre de partenaires dans les consortiums et de la concentration des financements sur un nombre plus réduit de projets plus grands. C'est notamment les deux suggestions formulées dans le rapport de mai 1989 du Comité d'évaluation d'ESPRIT(20) ()(21) (). Le Conseil, dans une résolution du 8 avril 1986, avait déjà prôné «une concentration des efforts et des ressources en recourant davantage à des projets plus ambitieux»(22) (). Il faut distinguer les deux suggestions.

a)Le nombre de partenaires

1.63. Les contractants sont unanimes à estimer que le nombre de partenaires est généralement trop élevé, l'optimum se situant entre trois et cinq (la seule exception est réservée aux projets de standardisation auxquels, au contraire, il est opportun de faire participer un grand nombre de partenaires venus de pays nombreux). Les projets ESPRIT se situent généralement au-dessus de cet effectif souhaitable: avec 5,8 partenaires en moyenne dans le programme ESPRIT I et même 9,5 dans le premier appel général d'ESPRIT II (1). Dans le premier appel d'ESPRIT III, le nombre moyen est redescendu notablement. Mais ces moyennes cachent une dispersion importante. On trouve des projets de neuf partenaires (KIWIS), de 12 (GENESIS), de 14 (CNMA), de 21 partenaires (EOC). La coordination de tels projets est très difficile. C'est pourquoi le nombre de partenaires de certains projets a été réduit en cours de travaux: de dix à sept dans le projet FCPN; de sept partenaires et 31 associés et sous-contractants(23) () en première phase à cinq et 14 en deuxième phase dans le cas du projet ATMOSPHÈRE.

b)L'importance du budget

1.64. L'objectif de concentration financière s'est traduit par l'introduction des projets TIP (voir point 1.29), et aussi par la limitation des financements accordés aux projets dont le coût est inférieur à 5 Mio ECU (ils ne doivent pas recevoir dans ESPRIT I plus de 25 %, dans ESPRIT II plus de 30 % des financements annuels totaux). De fait, ESPRIT II a connu une augmentation de la dimension moyenne des projets. Les grands projets, relativement peu nombreux, absorbent une part importante des financements. D'après la Commission, au 2 août 1991, sur 648 projets des programmes ESPRIT I et II(24) (), à peu près la moitié des financements avait été accordée à une centaine de projets ayant obtenu chacun 6 Mio ECU ou davantage. Quant aux projets TIP, au nombre d'une quinzaine, ils avaient absorbé au 16 novembre 1990 215,2 Mio ECU sur 1 455 Mio ECU accordés au titre d'ESPRIT II, soit 14,8 %.

1.65. Pourtant, sous réserve des techniques non viables au-dessous d'une certaine dimension critique, le volume financier n'est pas en soi un critère de plus grande validité des projets. Certains projets TIP ont connu l'échec et ont même été arrêtés, comme les projets CIM-ALIVE et TROPICS. Les grands projets CSIC (budget de 20,4 Mio ECU) et ARTIFACTS (11,6 Mio ECU) ont été écourtés. Les ambitions techniques du projet ATMOSPHÈRE (18,0 Mio ECU) ont été réduites. Même quand ils n'ont pas échoué, la plupart des projets TIP se sont scindés chemin faisant en une série de projets plus petits, tel le projet GENESIS, parce que l'intérêt commun des partenaires y était douteux.

1.66. En principe, il n'y a plus de projets TIP dans le programme ESPRIT III, ils ont disparu au profit du concept beaucoup plus prometteur de «projet ciblé» (voir point 2.65). En fait, on peut se demander s'ils ne sont pas en train de ressurgir sous l'appellation de «projets à technologie prioritaire» (PTP), nouveauté présentée au cours de la conférence ESPRIT 1992 (du 23 au 27 novembre). Ces projets en petit nombre (22 propositions dont 3 financées) et de grande dimension, sont identifiés directement par les grands groupes industriels qui en seront les principaux participants, toutes caractéristiques qui étaient déjà celles des TIP. Les seuls vrais critères doivent être l'intérêt de la technique à étudier et les perspectives de rapport coût-résultats et coût-exploitation des résultats.

Nombre de rapports exigés

1.67. S'il est normal que la Commission exige du consortium un rapport d'avancement tous les six ou 12 mois, plus un rapport final, la question se pose d'apprécier si l'exigence, qui n'est pas rare, d'un rapport de gestion mensuel n'est pas franchement excessive. Tous ces rapports demandent trop de travail aux consortiums, et on se demande comment les responsables scientifiques trouvent le temps de les lire. Ainsi, le nombre de rapports de toutes natures prévus dans le projet TIP ATMOSPHÈRE en deuxième phase était de 106 en deux ans, soit un rapport par semaine. Pour les rapports de gestion, la fréquence trimestrielle, exigée pour d'autres projets, paraît plus raisonnable.

La gestion du personnel

1.68. L'action ESPRIT a été conçue, puis lancée dans le cadre d'une «Task force», qui a grandi avec le programme, devenant chemin faisant la Direction A de la DG XIII, puis prenant au sein de celle-ci la première place du point de vue des effectifs.

Besoins variables, ressources peu mobiles

1.69. Aujourd'hui, le service gestionnaire du personnel de la DG XIII est confronté à un dilemme presque insoluble. Il doit répondre à des besoins fortement variables en qualifications et en effectifs, puisque l'activité de recherche dépend du lancement de programmes spécifiques fragmentés en appels à propositions spécialisés et de durée limitée. Face à ces besoins variables, le service du personnel dispose d'une masse d'agents répartis dans pas moins de quinze régimes différents, pour la plupart cloisonnés, c'est-à-dire que le passage d'un agent d'un régime à l'autre est soit aléatoire soit même purement impossible. Il y a les salariés et les prestataires de services; les contractuels (temporaires ou auxiliaires) et les fonctionnaires; les dépenses de personnel sont imputées, pour certains agents en partie A du budget (fonctionnement), pour d'autres en partie B (crédits opérationnels). Les fonctionnaires et les temporaires de la partie B relèvent du cadre administratif ou du cadre scientifique. Des sous-catégories procèdent de subdivisions ou croisements des catégories précitées.

Origines d'un tel morcellement

1.70. Ce morcellement résulte d'une série de «sédimentations» réglementaires ou budgétaires liées chacune à une idée directrice compréhensible.

1.71. La première idée est que la recherche étant régie par un système de gestion par objectifs, c'est-à-dire par programmes, le personnel travaillant pour la recherche devrait être financé sur les crédits opérationnels.

1.72. La deuxième idée est que l'activité de recherche étant menée à bien au moyen de programmes spécialisés et de durée déterminée, il y a lieu d'y attacher des personnels scientifiques engagés pour la même durée ou congédiables en fin de programme.

1.73. La troisième idée souligne le besoin de régimes très particuliers du point de vue du recrutement, de la durée du service et de la rémunération pour obtenir certaines prestations spécifiques (prestations limitées ou ponctuelles d'évaluation, d'étude ou de conseil, institution des visiteurs scientifiques).

État du système

1.74. La première idée n'est appliquée que partiellement, puisqu'à côté des postes financés par la partie B du budget et mentionnés dans les commentaires des différentes lignes, la DG XIII dispose de postes imputés en partie A du budget (323 postes en décembre 1991 dont 213 postes de catégorie A et B). Certes cette solution est justifiée pour les postes à caractère administratif (ou relevant d'activités autres que la recherche), mais il faudrait alors l'étendre à tous les postes ayant ce caractère. Or parmi les postes imputés à la partie B, on distingue justement les postes scientifiques et techniques et les postes administratifs (279 postes en décembre 1991).

1.75. La deuxième idée n'est pas respectée davantage puisque certains postes de fonctionnaires sont occupés par des personnes oeuvrant dans les services scientifiques. D'autre part, un grand nombre de postes d'agents temporaires, imputés en partie A et surtout en partie B du budget, sont affectés à des tâches administratives (près de 300 pour l'exercice 1991). Certes, les postes imputés en partie B sont devenus en 1991 des postes permanents, mais cela ne modifie guère la question évoquée ci-dessus, car ces postes restent occupés majoritairement par des agents temporaires. Cependant, par un motif de politique sociale, la Commission a voulu accorder des chances de titularisation comme fonctionnaires aux temporaires, scientifiques ou non, passé un certain temps de travail à titre contractuel. Mais ces agents ne peuvent être nommés sur leur poste et sont généralement transférés vers d'autres DG, cependant que des fonctionnaires d'autres DG viennent occuper par un mouvement inverse certains des postes ainsi devenus vacants. Dans la mesure où la Communauté admet la titularisation de temporaires, la Commission doit pouvoir le faire sans changement de poste de l'agent titularisé.

1.76. La DG XIII ne respecte pas toujours les affectations prévues par les commentaires du budget pour les postes de la partie B. Ainsi une note interne du 10 avril 1989 sur «la gestion administrative et financière des programmes de RDT» avouait avec franchise que du fait du manque de postes de fonctionnaires pour les activités autres que de recherche, certains postes temporaires de recherche (partie B du budget) avaient été soustraits à la recherche et affectés à ces autres activités. Par exemple, 21 de ces postes avaient été affectés à la Direction XIII-D (politique des télécommunications).

1.77. Il existe aussi une dérive de la troisième idée directrice décrite au point 1.73 ci-dessus. En effet, le recours aux régimes divers évoqués dans ce point ne se limite pas aux types particuliers de prestations qui les ont justifiés. En réalité, la DG XIII utilise certaines formules de prestataires de services pour contourner les limitations budgétaires et réglementaires relatives aux effectifs et aux dépenses de personnel en matière de recherche.

1.78. Les dépenses relatives aux prestataires de services étant imputées à la partie B du budget, ces pratiques aboutissent à prélever pour des tâches administratives des montants réservés par le programme et le budget aux travaux de recherche. Elles illustrent la tendance beaucoup plus générale de la Commission à puiser de façon croissante dans les crédits opérationnels pour financer des dépenses de fonctionnement (mini-budgets). C'est ainsi que, par un appel à propositions d'août 1991, la DG XIII avait tenté de sous-traiter globalement l'administration de «l'initiative européenne en matière de logiciels et de systèmes» (ESSI)(25) (), l'un des vastes «projets ciblés» du programme ESPRIT III. Mais d'un autre côté, c'est parce que les limites réglementaires et budgétaires ne sont pas réalistes que la DG XIII recourt à ces expédients. Si les effectifs de la DG XIII ont augmenté, la masse de crédits à administrer et le nombre de projets à suivre a crû encore plus vite.

1.79. Pour s'acheminer vers un système de gestion du personnel plus sain, et surtout plus souple, il faudrait revenir aux idées directrices énoncées aux points 1.71 à 1.73 et, par là, réduire le nombre des régimes de gestion du personnel. Dans cette logique, aux personnels scientifiques et techniques et à eux seuls devraient correspondre les emplois pouvant être pourvus par des agents temporaires, autorisés dans la partie B du budget et identifiables par programme. Tous les autres agents, c'est-à-dire d'une part tous les agents, de catégorie A, assumant des fonctions administratives et horizontales non scientifiques, d'autre part tous les agents des catégories B, C et D, puisque leur activité n'exige pas de compétences scientifiques particulières, devraient relever de la partie A du budget et pouvoir occuper des postes de fonctionnaires dans les mêmes conditions que dans n'importe quelle Direction générale (il existe actuellement environ 120 postes «recherche» de catégorie C destinés normalement à être pourvus par des agents temporaires et occupés effectivement en majorité par de tels agents).

La gestion financière

Bon suivi des consommations de crédits

1.80. Le taux d'utilisation des crédits d'engagement définitifs a toujours été supérieur à 90 % sauf en 1984, 1985 et 1987. Le taux d'utilisation des crédits de paiements définitifs a toujours été supérieur à ce même taux, sauf en 1984 et 1985, et même à 98 % si l'on ajoute aux exceptions précitées les années 1986 et 1987. Ces résultats sont satisfaisants.

1.81. Cependant les montants d'exécution définitive rappelés à l'annexe 1 du budget comportent des contradictions entre les budgets les plus récents. Ainsi le montant cumulé des paiements pour ESPRIT I jusqu'en 1989 s'élèverait à 663 887 035 écus d'après le budget 1991, à 659 577 403 écus d'après le budget 1992. Le montant cumulé des paiements pour ESPRIT II jusqu'en 1990 s'élèverait à 711 456 814 écus d'après le budget 1992, à 711 499 712 écus d'après le budget 1993. Pour s'assurer du montant exact, on ne peut se reporter aux comptes de gestion, car ils ne distinguent pas toujours entre les programmes successifs, confondus parfois sur la même ligne budgétaire.

Identification des coûts éligibles

a)Calculs redondants

1.82. Le montant de tout paiement intermédiaire est établi quatre fois. Une fois par l'Unité scientifique compétente, une fois par l'Unité financière XIII-E-1. D'autre part, lors du paiement final, tous les paiements depuis le début du projet sont repris dans un examen d'ensemble, de nouveau avec l'intervention successive des deux Unités précitées. Pour peu qu'un audit externe soit entrepris, cela fait cinq vérifications des mêmes dépenses. Cette reconstitution des dépenses depuis l'origine constitue évidemment un travail considérable et pour les contractants et pour la Commission.

b)Coûts réels et coûts prévisionnels

1.83. Le système actuel étant fondé sur les coûts réels, la Commission ne prête guère attention aux coûts prévisionnels indiqués dans les propositions. La Commission ne demande aux proposants les coûts prévisionnels de personnel et la structure des frais généraux qu'après sélection et elle ne les apprécie qu'après signature du contrat. C'est ainsi que pour le projet EPSILON, la Commission ne s'est inquiétée qu'après signature du contrat du taux exagéré de frais généraux indiqué par un partenaire.

1.84. Il arrive que lors de la déclaration de frais, les contractants ne connaissent pas encore leurs coûts réels, les comptes de l'exercice n'étant pas établis, et fondent provisoirement leurs déclarations sur les coûts prévisionnels, ce qui oblige à procéder ultérieurement à une rectification (constatation de l'audit externe d'un partenaire du projet COSMOS).

c)Frais de personnel

1.85. Les contractants ne trouvent pas claires les règles de calcul des coûts de personnel et réclament des simplifications. Les malentendus sont sources de longues navettes entre la Commission et le contractant.

1.86. Ces vérifications minutieuses aboutissent à une précision illusoire, compte tenu de la grande disparité de coûts horaires déclarés existant entre les partenaires. Des écarts de plus de 50 % entre pays reflètent sans doute des différences économiques objectives. Mais on trouve des écarts notables parmi les contractants d'un même pays. Il est arrivé qu'un contractant déclare des coûts de personnel différents pour sa participation à trois projets de recherche, ce qui a motivé le déclenchement par la Commission d'un audit (projet ATMOSPHÈRE). Dans le cas des universités et de certains centres de recherche, la Commission prend en compte avec précision comme «réels» des coûts calculés en fait par le contractant sur la base d'un tarif forfaitaire de l'homme-mois qui lui a été communiqué par les services centraux de l'université ou du centre de recherche.

d)Frais généraux

1.87. La précision du calcul des frais généraux à rembourser est tout aussi illusoire. Sauf les cas de financement à 100 % du coût marginal - très minoritaires -, les contrats admettent comme déclarable une quote-part des frais généraux définie en pourcentage additionnel aux coûts de personnel. Si l'on voulait calculer d'une manière précise cette quote-part, il faudrait procéder à des investigations approfondies dans la comptabilité analytique du contractant, terrain sur lequel les responsables scientifiques de la DG XIII ne s'aventurent pas. Enfin le pourcentage déclaré par le contractant est accepté par la Commission s'il lui apparaît raisonnable, est rediscuté dans le cas contraire. Ainsi, pour les frais généraux, en dépit du principe de prise en considération des coûts réels, la situation correspond plutôt à un concept de forfait négocié. Or le taux de frais généraux accepté peut atteindre 80 ou 100 % des coûts de personnel. L'imprécision porte donc sur des montants fort importants.

Améliorations et simplifications à étudier

a)Périodicité des paiements

1.88. Les paiements sont effectués par périodes tantôt de six mois, tantôt d'un an. Pour des projets courts (un à deux ans), notamment pour les phases de définition souvent décisives pour la suite du projet, un suivi attentif justifie une périodicité semestrielle des rapports et des paiements. C'est dans l'ensemble ce que prévoient les contrats. Mais bon nombre de projets de longue durée sont coupés également en périodes semestrielles. Pour eux, des périodes d'un an suffiraient après la phase de définition.

b)Paiements indirects

1.89. Alors que pour les contrats, la Commission est passée d'un système séquentiel de signatures à un système de signatures parallèles et simultanées par tous les partenaires, elle a fait le chemin inverse pour les paiements. Du temps d'ESPRIT I, elle payait séparément les partenaires. Avec ESPRIT II, elle paie tout le consortium en bloc via le partenaire principal, à charge pour celui-ci de procéder à la répartition entre les partenaires.

1.90. La nouvelle procédure facilite la tâche de la Commission, mais complique parfois celle du contractant principal. En effet lors des virements à celui-ci, la Commission ne rappelle pas toujours les références permettant d'identifier le projet et l'objet du paiement, ni la répartition à opérer entre les partenaires. Ceci est source de pertes de temps chez le partenaire principal, et les autres partenaires en subissent le contrecoup.

1.91. La Commission pourrait aisément y remédier. Tout en maintenant le système indirect dans le sens partenaires-DG XIII, c'est-à-dire pour ce qui touche la collecte des rapports et des mémoires de frais, la Commission pourrait payer directement chaque partenaire, puisque, de toute façon, elle calcule le montant dû à chacun d'eux. En accélérant le paiement des partenaires ordinaires, cette réforme profiterait aussi aux partenaires associés et sous-contractants qui sont payés, par sous-répartition, après les partenaires ordinaires, et sont donc le plus affectés par les retards.

1.92. Le système peut dans certains cas nuire à un paiement équitable des partenaires. Par sa fonction de payeur délégué, le contractant principal du projet TAO a été juge et partie dans les litiges qui l'ont opposé à plusieurs de ses sous-contractants. Lorsque le contractant principal est mis en liquidation (cas des projets TAO et SUPERDOC) ou se retire, les partenaires non payés sont mis en difficulté. Ces cas ne sont pas si rares.

c)Forfaitarisation

1.93. La forfaitarisation peut prendre des formes très différentes dont l'élément commun est de fixer contractuellement un ou plusieurs facteurs de coût (prix, quantité, ou les deux) à un niveau jugé «raisonnable» a priori et qui sera repris lors de la détermination des montants à payer. Par la forfaitarisation, on renonce à payer en fonction des coûts réels. La forfaitarisation a été prônée comme une panacée pour aboutir enfin à une vraie simplification des procédures de paiement. Un consultant de la Commission la lui a recommandée dans un rapport de 1990(26) (). La Cour elle-même a encouragé cette orientation dans son rapport annuel 1990(27) (). La Commission s'est alors lancée dans l'étude des modalités envisageables d'un tel concept, mais pour le moment, ses efforts n'ont pas abouti.

d)Autres simplifications

1.94. La Commission devrait néanmoins poursuivre sa réflexion en vue de simplifier le système actuel. Deux voies alternatives pourraient être notamment envisagées. La première consisterait à reporter la difficulté de calcul des coûts à la fin du projet, la deuxième, à alléger au contraire la phase finale, actuellement si lourde.

1.95. Dans la première voie, il s'agirait de tirer toutes les conséquences du fait que les paiements périodiques ne sont que des acomptes, et d'éliminer tout calcul précis des coûts éligibles à ces stades intermédiaires. Il n'y aurait donc que la période finale qui serait l'occasion de calculs précis et complets. Selon la deuxième voie, la Commission accorderait aux contractants une décharge périodique (par exemple annuelle) sur laquelle on ne reviendrait jamais. Dans ce cas, le paiement final ne serait plus que le dernier paiement périodique, pas plus complexe à calculer que les autres. Afin de ne pas prolonger l'incertitude sur les coûts éligibles du projet, la préférence de la Cour se porte sur cette deuxième voie. Il faudrait aussi rationaliser le contrôle successif de l'Unité scientifique et de l'Unité financière XIII.E.1.

1.96. La réalisation du projet n'a guère d'incidence sur le montant des frais généraux. Dans ces conditions, leur financement s'apparente à une subvention de fonctionnement non affectée et arbitraire, s'ajoutant au financement des véritables coûts imputables au projet. On pourrait donc s'orienter vers la suppression du financement des frais généraux, ou au moins sa limitation à un pourcentage limité et forfaitaire des coûts directs reconnus.

CHAPITRE 2 Le programme ESPRIT comme outil stratégique

INTRODUCTION

2.1. Le programme ESPRIT est un bon outil stratégique s'il permet d'atteindre les objectifs fondamentaux qui lui sont assignés. Ces objectifs ont été indiqués au point 0.4. Comme elle l'a indiqué au point 0.12, la Cour ne procédera pas elle-même à une évaluation des résultats scientifiques et techniques d'ESPRIT (lettre a du point 0.4). Au jugement des experts, ces résultats sont nombreux et utiles. Le présent chapitre traite de la poursuite des autres objectifs énumérés au point 0.4 et comporte de plus un développement sur l'additionnalité d'ESPRIT, objectif évident bien que non formulé par les textes de base.

L'OBJECTIF DE COOPÉRATION TRANSNATIONALE

La bonne coopération interne, une des conditions du succès

2.2. Le principe de transnationalité est d'application obligatoire et il est toujours respecté par la Commission. Sa portée n'est d'ailleurs pas limitée à ESPRIT et s'étend à toute la recherche communautaire à frais partagés. Les contractants et les autres personnes concernées interrogés par la Cour sont unanimes sur les vertus de la coopération transnationale telle qu'ESPRIT l'a mise en oeuvre. Maints exemples montrent que la valeur des résultats d'un projet dépend étroitement de la qualité de l'animation du consortium et de la bonne coopération entre les partenaires. La personnalité du coordonnateur désigné par le contractant principal est capitale. Les projets BASE, DMPC, BICMOS II, PROMPT, BASIC GOODS ont progressé de façon satisfaisante avec des perspectives de résultats prometteuses: ils ont tous bénéficié d'une bonne direction et d'une bonne coopération entre les partenaires. La coordination du projet ATMOSPHÈRE était médiocre dans les débuts, mais s'est nettement améliorée par la suite, notamment à la faveur d'un changement de contractant principal, et le projet a abouti à des travaux de plus en plus ciblés et utiles.

2.3. En sens inverse, lorsque la direction du projet est faible, le consortium a tendance à se scinder en sous-groupes, l'objectif commun est oublié. Les objectifs du projet BWN ont dû être réduits à la suite d'une crise de mi-parcours, notamment parce que l'animateur du projet, techniquement brillant, s'était montré très faible pour la planification des travaux. La coopération entre partenaires s'était dégradée, les rapports étaient soumis en retard ou pas du tout, un partenaire s'était retiré, le projet s'était scindé de facto en deux sous-projets mal reliés. De même l'échec partiel du projet DASIQ et son arrêt brusqué ont été la conséquence de la liquidation d'un partenaire, aggravée par l'attitude de sa société-mère, qui ne tint pas son engagement de reprendre la suite en cas de défaillance de sa filiale. Dans le projet TAO, le contractant principal a cédé sa responsabilité de coordonnateur à un autre contractant. Le choix s'est avéré peu heureux. Une série de litiges non encore résolus à ce jour ont opposé des sous-contractants au nouveau coordonnateur, dont l'entreprise à été liquidée. Un autre partenaire a sous-traité la totalité de ses tâches. En conséquence, le projet a progressé beaucoup trop lentement, atteignant quand même à peu près ses objectifs, mais moyennant une prolongation de 14 mois.

Mise en commun des connaissances: un bilan mitigé

Mise en commun au sein du consortium

2.4. Le contrat oblige les partenaires à une mise en commun des connaissances entre les partenaires, de celles que les partenaires ont acquises par leurs travaux dans le projet, mais aussi de toutes autres connaissances, dès lors que celles-ci sont nécessaires à la bonne exécution du projet (articles 16.11 et 16.21 de l'annexe II du contrat standard). Cette communication doit être gratuite en ce qui concerne les connaissances développées dans le cadre du projet. La nécessité de cette mise en commun des informations utiles au projet n'est pas contestable.

2.5. Le contrat-type laisse subsister un risque de discrimination injustifiée entre les catégories de partenaires(28) (). Le sous-contractant, simple exécutant rémunéré par un partenaire, et qui ne contribue pas au financement du projet, n'a aucun droit sur les résultats du projet, ce qui est normal. La Commission a voulu introduire la possibilité d'une situation intermédiaire plus participative, celle des partenaires associés. Ceux-ci travaillent aussi pour un contractant donneur d'ordres et, pour cette raison, ne sont pas non plus signataires du contrat. Cependant, à la différence des sous-contractants, ils contribuent au financement du projet et à ce dernier titre, il est normal qu'ils obtiennent certains droits sur les résultats. Or le contrat-type ne donne qu'une définition floue de leurs droits d'accès aux connaissances et de leurs obligations concernant l'exploitation des résultats. Le contrat-type devrait préciser davantage ces droits et obligations.

2.6. A cet égard, le protocole souscrit par la Commission le 17 octobre 1989 ne peut être considéré comme réglant suffisamment la question. Certes, ce protocole éclaire les droits des associés en fonction de leur contribution plus ou moins importante au financement et aux travaux du projet. Mais il reste rédigé en termes de principes directeurs plutôt que de droits précis. De plus, il ne présente un caractère contractuel qu'à l'égard du consortium du projet ITHACA, dans lequel était survenue une situation abusive contre laquelle la Commission a voulu réagir. Pour les autres consortiums, il ne présente que le caractère de règles internes de la Commission. Les contrats d'association sont soumis à l'accord préalable de la Commission, qui veille en principe au cas par cas à l'équité des clauses projetées, dans l'esprit du protocole. Mais les règles de celui-ci devraient être précisées et érigées en véritables clauses contractuelles.

Coopération au-delà du consortium

2.7. Le contrat standard oblige les contractants à communiquer leurs connaissances non seulement à leurs partenaires mais même aux autres contractants du programme et des autres programmes communautaires de R et D (article 16, paragraphes 1.2 et 2.2, de l'annexe II). Outre que cette obligation risque de rester théorique, surtout à l'égard des grandes organisations, beaucoup de contractants la jugent excessive, et on peut les comprendre. Ils estiment qu'au contraire, les inventions issues du projet doivent être protégées vis-à-vis des tiers, un contractant d'un autre projet ou programme étant à cet égard à considérer comme un «tiers». L'accord type de consortium, établi par les «grands» de l'électronique pour les projets auxquels ils participent, comporte, avec l'accord de la Commission, une clause explicite de préférence des partenaires sur les tiers pour l'exploitation de connaissances issues du projet (article 8, paragraphe 1). La complexité du contrat standard en matière de droits intellectuels est telle que, paradoxalement, elle pousse à l'adoption de clauses plus ou moins dérogatoires à la faveur des accords de consortium.

2.8. Parfois, la Commission recommande au consortium d'un projet ESPRIT de coopérer avec un autre projet apparenté du programme ESPRIT, d'un autre programme communautaire ou du programme EUREKA. Il n'est pas rare que cette coopération soit en fait négligée. La coopération du projet EPSILON avec le projet LOKI et avec d'autres projets du domaine «stockage des connaissances et informations» était considérée par la Commission comme très souhaitable. Le dossier de ce projet ne fait pas apparaître d'indices que cette coopération ait été mise en oeuvre. Le consortium du projet TAO a boudé les suggestions répétées de la Commission d'étudier le projet ONCOCIN de l'université de Stanford (États-Unis). Il était prévu de combiner le même projet TAO avec le projet EUREKA no 150, les deux projets offrant des zones considérables de recouvrement. Le dossier ne fait pas apparaître le suivi de cette complémentarité.

L'OBJECTIF DE COOPÉRATION INDUSTRIES-UNIVERSITÉS-CENTRES DE RECHERCHE

Participation des universités et centres de recherche

2.9. La participation des universités et centres de recherche aux projets ESPRIT, quoique nettement minoritaire, est cependant notable et croissante, comme l'indiquait la base EPIC interrogée au 1er avril 1992. Le nombre de participations d'universités a représenté 30,0 % du nombre total des participations avec 13,6 % des financements dans ESPRIT II, contre 19,4 % avec 9,1 % des financements dans ESPRIT I. Le nombre de participations de centres de recherche a représenté 16,0 % du nombre total des participations avec 11,5 % des financements dans ESPRIT II, contre 12,0 % avec 8,3 % des financements dans ESPRIT I (les autres participations étant celles des entreprises).

2.10. Les universités s'érigent souvent en centres de collecte et de diffusion de l'information sur les programmes et appels à propositions. Certains grands centres de recherche font de même. Parfois elles font plus qu'informer, aidant les petites entreprises à préparer les propositions. Un centre de recherche universitaire irlandais a organisé des cours au profit de ses partenaires dans les projets ESPRIT, contribuant à multiplier les diplômés en électronique. Le projet VLSI Design Action est en lui-même un vaste mécanisme de multiplication des connaissances les plus en pointe en microélectronique par le canal de quelque 120 universités et écoles supérieures, projet précieux compte tenu de la pénurie européenne en ingénieurs électroniciens.

Rôle des universités en matière de transfert de technologie

2.11. Beaucoup d'universités ont développé une activité de recherche commerciale par contrats avec des industriels, preuve que leur savoir-faire, accumulé entre autres grâce aux projets ESPRIT, est pris au sérieux. Un grand nombre d'entre elles ont créé à cet effet un institut autonome, ou même une société commerciale. En Irlande, telle université a créé un «Centre national d'ingénierie du logiciel»; tel autre institut universitaire a créé un complexe de sociétés satellites pour développer et commercialiser le savoir-faire accumulé. Pratiquement toutes les universités espagnoles ont leur centre de transfert de technologie. Le même phénomène s'observe aussi en Allemagne, en France. Bon nombre de centres de recherche ont développé une activité semblable de valorisation.

Rôle analogue des sociétés de recherche sous contrat

2.12. La participation au programme ESPRIT de sociétés de recherche sous contrat est d'un grand intérêt. Placées entre les besoins des industriels et le dernier cri de l'offre technologique sur lequel elles s'informent constamment, notamment dans le cadre des projets ESPRIT, ces sociétés contribuent à promouvoir, à travers des contrats commerciaux conclus en dehors du cadre de la recherche communautaire, la collaboration fabricants-utilisateurs, comblant une faiblesse traditionnelle d'ESPRIT. Leurs compétences multi-sectorielles favorise des croisements technologiques féconds. Leur apport spécifique implique le franchissement du mur de la précompétitivité, exercice théoriquement inaccessible au programme ESPRIT. Ces sociétés constituent donc des agents naturels d'exploitation des résultats de la recherche communautaire, sans que le budget de la Communauté soit sollicité à ce stade, ce qui représente un avantage dans le sens de la subsidiarité par rapport à une activité de valorisation financée par la Communauté dans le cadre, par exemple, du programme VALUE. Pour toutes ces raisons, la Commission devrait examiner comment impliquer davantage ces sociétés, d'abord dans les projets ESPRIT, ensuite dans l'exploitation de leurs résultats.

L'OBJECTIF DE PARTICIPATION DES PME

Sa portée

2.13. Le dynamisme des PME justifie que l'on mise sur elles. Les PME ayant des ressources limitées, leurs actions de recherche doivent aboutir à des résultats commerciaux rapides, ce qui fait d'elles des agents fiables de l'exploitation des résultats. Deux projets ont été lancés simultanément sur le même thème des stations de travail: le projet SPIRIT, dont le consortium était composé de petites entreprises, et le projet EWS, avec de grandes entreprises. Le dynamisme des petites entreprises a été beaucoup plus grand, leur projet a été maintenu, tandis que le projet EWS, sans être un échec, n'a pas été prolongé. Et si ses perspectives de valorisation semblent finalement se préciser, c'est grâce à des PME en train de reprendre ses résultats, négligés par les grandes entreprises, pour constituer un consortium industriel. Enfin la mise en place d'un tissu dense et continu de PME technologiquement avancées est un préalable pour la croissance d'industries de dimensions plus vastes.

Participation croissante des PME

2.14. La participation des PME aux projets est substantielle et a augmenté avec le temps. Interrogée au 1er avril 1992, la base EPIC recensait 653 projets (ESPRIT I et II). On notait la participation d'au moins une PME dans 68,1 % des cas. Le contractant principal était une PME dans 22,8 % des cas. D'ESPRIT I à ESPRIT II, les participations des PME sur le nombre total des participations de tous contractants à tous projets sont passées de 18,2 % à 23,1 %, et la part reçue par les PME dans les financements accordés est passée de 15,2 % à 20,1 %. Ce pourcentage a été dépassé dans les derniers appels à propositions.

2.15. Toutefois cette progression traduit surtout le fait que le nombre des PME dans le secteur européen de la TI est en forte croissance, mais la proportion des PME du secteur qui participent au programme reste encore très faible (environ une sur dix).

2.16. Cette proportion est elle-même à nuancer, en tenant compte du fait que le caractère de «PME» de bon nombre de sociétés est plus apparent que réel, lorsque celles-ci sont des filiales de grandes sociétés, voire de l'un des «12 grands», ou des émanations d'organismes très divers de grande dimension: universités ou écoles supérieures, centres de recherche. Certaines PME ont été créées à l'initiative d'un Ministère, qui reste parfois le client prépondérant. Ces phénomènes faussent l'appréciation sur l'importance de la participation réelle des PME au programme. Sous cet angle, on voit que l'objectif de participation importante des PME au programme ESPRIT exige de nouveaux efforts.

Difficultés de participation des PME

2.17. Les PME rencontrent des difficultés pratiques pour accéder au niveau international, car elles se meuvent souvent dans un cadre seulement régional. La taille des projets, le nombre excessif de partenaires, la puissance de certains d'entre eux les dépassent. Dans des réunions où tel partenaire envoie cinq représentants, elles ne peuvent en envoyer qu'un seul, et elles s'en trouvent désavantagées. Le temps et l'argent nécessaires pour la préparation des propositions et les voyages, le temps d'attente lors de la négociation des contrats, la durée des projets, le poids des tâches administratives et de coordination dépassent souvent leurs ressources. Surtout un projet est pour elles une grande affaire et un grand risque. Les chances de succès des propositions sont limitées. La nécessité fréquente de commencer les travaux avant la signature du contrat, les paiements tardifs pèsent sur leur trésorerie. Si prometteurs que soient les résultats, leur exploitation coûteuse peut contraindre une PME à la partager avec des entreprises plus grandes. Tous ces risques font renoncer des PME à participer.

L'OBJECTIF DE COHÉSION ÉCONOMIQUE ET SOCIALE

Sa portée

2.18. L'article 130B du traité CEE précise que l'objectif de cohésion économique et sociale doit être poursuivi non seulement au moyen des Fonds structurels, mais aussi par les «autres instruments financiers existants». Le programme ESPRIT est donc tenu d'apporter sa contribution à cet objectif. Il serait dangereux en effet de promouvoir la technologie de pointe en négligeant les pays et régions moins avancés qui risqueraient d'être mis définitivement hors course dans ce domaine où la compétition est agressive.

2.19. Les pays qui font ainsi l'objet de l'attention particulière de la Commission dans le cadre d'ESPRIT sont l'Espagne, la Grèce, l'Irlande, l'Italie et le Portugal. Telle est la liste, sans autre nuance (dans la suite du présent chapitre, ces pays seront appelés par commodité «pays de la cohésion ESPRIT»). En effet, la Commission n'intervient au titre de la cohésion économique et sociale qu'en faveur d'États membres entiers, malgré l'invitation des textes de base à favoriser spécifiquement la participation des régions en retard de développement. La Commission n'utilise pas les cartes définissant les régions en retard de développement (objectif no 1 des Fonds structurels) et les régions en déclin industriel (objectif no 2) ni aucune carte semblable. Or les activités et dépenses de R et D des «pays de la cohésion ESPRIT» sont très concentrées dans les capitales et dans les régions exclues de l'objectif no 1. Financer la recherche à Barcelone ou à Milan parce que l'Espagne au titre par exemple de l'Andalousie et l'Italie au titre du Mezzogiorno doivent bénéficier de l'effort de cohésion économique et sociale, c'est tomber à côté de l'objectif poursuivi. L'effort de cohésion doit être mieux ciblé.

Renforcement de la cohésion économique et sociale

2.20. Interrogée au 1er avril 1992, la base EPIC a donné les informations suivantes. D'ESPRIT I à ESPRIT II, le nombre de participations des «pays de la cohésion ESPRIT» sur le nombre total des participations de tous organismes à tous projets est passé de 21,5 % à 28,2 %, et la part du financement total accordée à ces pays est passée de 17,5 % à 19,7 %. Le contractant principal provenait d'un de ces pays dans 16,3 % des cas. Quoiqu'en progrès, ces proportions sont largement inférieures à la part de ces pays dans la population (37,0 %) et dans le produit intérieur brut (31,4 %) de la Communauté.

Difficultés de participation des pays bénéficiaires de l'effort de cohésion économique et sociale

2.21. La plupart des entreprises d'informatique et de microélectronique des «pays de la cohésion ESPRIT» sont de dimension petite ou moyenne. Aussi toutes les difficultés rencontrées par les PME pour participer à ESPRIT sont aussi des difficultés pour ces pays. Le niveau technologique des industries existantes n'atteint pas toujours celui que les projets exigent. Leur petite dimension empêche les entreprises de participer aux très grands projets. L'Espagne n'a participé qu'à un seul TIP. Le spectre des thèmes figurant au programme est très large face à une industrie qui ne couvre pas tous les domaines. Les pays en cause pourront généralement participer aux thèmes relatifs au logiciel, peu ou pas aux thèmes relevant de la microélectronique. Pour des candidats venus du Sud, il est beaucoup plus facile de participer à ESPRIT en acceptant de collaborer à des projets conçus par le Nord qu'en obtenant la sélection d'un de leurs propres concepts.

EFFORTS COMMUNAUTAIRES POUR AMÉLIORER LA PARTICIPATION DES PME ET LA COHÉSION ÉCONOMIQUE ET SOCIALE

Diversité des modes d'intervention

2.22. La Commission a organisé la base EPIC de façon à pouvoir suivre distinctement et la participation des PME et celle des «pays de la cohésion ESPRIT». De semblables analyses ne sont pas possibles dans la plupart des autres programmes de recherche communautaire. En revanche les objectifs de cohésion économique et sociale et de participation des PME ne sont ni quantifiés ni suivis spécifiquement au cours des procédures de mise en oeuvre du programme.

2.23. La Commission veille à un certain équilibre géographique dans la composition des groupes de travail industriels. Le choix des thèmes est quelque peu infléchi pour éviter l'exclusion de certains pays. Lors de la préparation d'ESPRIT II, la DG XIII a collaboré avec la Task force PME de la Commission pour promouvoir une meilleure information des PME sur le programme et leur faciliter les contacts utiles à la constitution des consortiums. La participation aux projets de chaque pays bénéficiaire trouve ses meilleurs avocats dans les représentants de ce pays au Comité de gestion du programme. La Commission s'est efforcée de développer la participation grecque au sous-programme «traitement avancé de l'information». Lors de la réduction drastique du nombre de participants au projet ATMOSPHÈRE, décidée par le consortium, la Commission est intervenue pour protéger les intérêts et la participation des PME espagnoles, grecques, irlandaises. Elle a profité du virement de 62 Mio ECU effectué en 1990 en faveur d'ESPRIT pour majorer principalement les sommes accordées aux PME et aux universités.

Partenaires suggérés

2.24. Pour accroître la participation des PME et des «pays de la cohésion ESPRIT», la Commission fait pression sur les consortiums pour inclure un ou plusieurs partenaires supplémentaires. Tantôt les pressions sont formulées en termes génériques, tantôt l'entreprise à inclure dans le consortium est nommément désignée. La Commission a fait entrer dans le projet LIGHTING APPLICATIONS tel centre de recherche espagnol, dans le projet FLEXPLAN deux partenaires dont un désigné nommément. La Commission a subi et exercé des pressions multiples pour inclure dans le consortium du projet ITHACA I des partenaires irlandais, grec et même britannique, avec un succès inégal. Elle a fait admettre dans le projet EWS un partenaire ayant la double qualité de PME et de ressortissant d'un «pays de la cohésion ESPRIT», ce qui a eu des conséquences d'abord très néfastes sur l'évolution du projet, conséquences heureusement corrigées par la suite.

2.25. Lorsque le partenaire est nommément désigné et que le consortium est réticent, la méthode utilisée n'est guère satisfaisante. Elle prolonge la durée, déjà longue de toute façon, de la négociation du contrat. Elle augmente le nombre de partenaires, déjà trop élevé en moyenne. Elle réduit le financement des partenaires initiaux, car les «greffes» de partenaires se font généralement sans augmentation du financement global.

Améliorations souhaitables

2.26. Une voie à considérer en faveur des régions en retard de développement consiste à prévoir des actions qui, tout en présentant un intérêt technologique pour la Communauté, soient adaptées aux besoins de ces régions et qui se rapprochent sur certains points de véritables projets pilotes. Il existe déjà en ce sens les «actions spéciales» (voir point 2.54). Il faudrait envisager d'imiter le programme BRITE-Euram (recherche sur les matériaux avancés) qui permet d'accorder une aide à l'établissement des propositions, et réserver cette aide aux PME, aux entreprises des régions en retard de développement et aux organismes qui soumissionnent pour la première fois. Des modalités pourraient être prévues pour éviter une ponction excessive sur les ressources du programme. Il serait bon d'aider aussi les PME à transformer leurs résultats en développement industriel. Il existe une structure de coordination entre services de la recherche et services gérant les Fonds structurels. Il serait utile de renforcer cette coordination, car certaines actions structurelles intéressent directement la recherche. Ainsi, le programme STRIDE (Fonds européen de développement régional) (400 Mio ECU, 1990-93)(29) () a pour objectifs le renforcement des capacités de recherche et d'innovation dans les régions en retard de développement et la stimulation de la participation de ces régions aux programmes communautaires de R et D.

ESPRIT ET LA COMPÉTITIVITÉ INTERNATIONALE DES INDUSTRIES EUROPÉENNES DE L'ÉLECTRONIQUE ET DE L'INFORMATIQUE

L'évolution des groupes industriels piliers du programme

2.27. Depuis 1986, près de la moitié des 12 grands groupes, tous indépendants lorsque la Commission les a placés à la base de l'action ESPRIT dès ses débuts, ont été absorbés par rachat d'un groupe dominant, européen ou même, dans un cas, asiatique. Plusieurs autres ont fait l'objet de prises de participations minoritaires de groupes extra-européens. D'autre part, la plupart des «12 grands» ont connu ces dernières années des pertes financières importantes, au niveau du groupe ou au moins des activités liées à la TI, nécessitant pour certains d'entre eux une recapitalisation d'origine privée ou même publique. Ces restructurations ont été accompagnées de suppressions d'un nombre élevé d'emplois.

L'évolution macro-économique

2.28. Le marché mondial de la filière électronique au sens large (y compris les télécommunications) progresse très rapidement (voir le tableau 5), le marché européen progressant beaucoup plus vite que le marché mondial. Néanmoins, la production européenne n'a pas suivi au même rythme que le marché européen. Cette insuffisante couverture des besoins européens par la production locale apparaît encore mieux à travers l'évolution des soldes du commerce interrégional (tableau 6). Même en matière de logiciels, l'Europe est déficitaire(30) (). De plus, une part croissante de la production européenne est passée sous le contrôle de groupes majoritairement non européens. Enfin la part européenne dans l