RECOMMANDATION DU COMITÉ EUROPÉEN DU RISQUE SYSTÉMIQUE

du 20 décembre 2012

sur le financement des établissements de crédit

(CERS/2012/2)

2013/C 119/01

LE CONSEIL GÉNÉRAL DU COMITÉ EUROPÉEN DU RISQUE SYSTÉMIQUE,

vu le règlement (UE) no 1092/2010 du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 relatif à la surveillance macroprudentielle du système financier dans l’Union européenne et instituant un Comité européen du risque systémique (1), et notamment son article 3, paragraphe 2, points b), d) et f), et ses articles 16 à 18,

vu la décision CERS/2011/1 du Comité européen du risque systémique du 20 janvier 2011 portant adoption du règlement intérieur du Comité européen du risque systémique (2), et notamment son article 15, paragraphe 3, point e), et ses articles 18 à 20,

considérant ce qui suit:

Les conditions du financement des établissements de crédit ont été considérablement affectées par la crise actuelle. Les marchés du crédit et interbancaire demeurent affaiblis en raison des liens forts existant entre les établissements de crédit et les États, et des incertitudes tenant à la qualité des actifs et à la viabilité des modèles d’activité de certains établissements de crédit. Les établissements de crédit ont réagi face à cette situation en procédant à des modifications de leurs structures de financement et de leurs portefeuilles d’actifs.

Le 29 juin 2012, le sommet de la zone euro a franchi une étape décisive visant à rompre le lien néfaste existant entre les pays et les établissements de crédit. Il a envisagé un mécanisme de supervision unique, le recours direct aux fonds européens provenant du FESF et du MES pour la recapitalisation des banques/le renflouement et la résolution. Toutefois, certains établissements de crédit continuent d’avoir une influence négative sur les États et vice versa. Il doit être mis fin à ce cercle vicieux afin de permettre un meilleur fonctionnement des marchés du financement.

La réforme en cours des dispositifs de réglementation de l’Union européenne régissant les établissements de crédit [le train de mesures CRD IV (4) , notamment ses dispositions relatives au régime de liquidité et au cadre pour le redressement et la résolution (5) demeure au stade de la négociation. La date à laquelle les trains de mesures proposés recevront l’approbation définitive et entreront en vigueur reste incertaine, de même que la nature des interrelations entre les différents instruments. Il serait bénéfique de préciser le cadre réglementaire non seulement pour les établissements de crédit qui y sont assujettis, mais également pour les investisseurs.

Le suivi et l’évaluation des risques de financement des établissements de crédit et de la gestion du risque de financement par les autorités de supervision nationales sont fondamentaux pour l’évaluation de la capacité des établissements à exécuter leurs propres plans de financement et à réduire leur dépendance vis-à-vis des sources de financement du secteur public. De même, le suivi par les autorités de supervision nationales du recours à des instruments innovants et à la fourniture d’instruments financiers non garantis similaires aux dépôts peut contribuer à la détection des risques en temps voulu, permettant que d’autres mesures de supervision soient prises chaque fois que cela s’avère nécessaire.

Le suivi de la charge pesant sur les actifs par les autorités de supervision nationales devrait porter sur les actifs grevés et ceux qui ne le sont pas mais qui sont susceptibles de l’être, de même que sur les sources de la charge pesant sur les actifs, et les politiques et les plans d’intervention élaborés par les établissements de crédit.

Les intervenants du marché sont soumis – le cas échéant – aux obligations de fourniture d’informations sur la base de la norme internationale d’information financière (IFRS) 7 (6) . Parallèlement, il serait approprié d’élargir l’éventail des établissements de crédit fournissant des informations pour que la fourniture porte sur tous les types de charges pesant sur les actifs, afin d’améliorer les modalités de la fourniture et d’instaurer des pratiques plus uniformes.

L’identification de meilleures pratiques par les autorités de supervision européennes et nationales facilite la comparaison entre différentes émissions d’obligations sécurisées et contribue à une analyse du risque reposant sur de meilleures informations. L’identification de meilleures pratiques eu égard aux autres instruments financiers qui génèrent une charge pesant sur les actifs peut contribuer à des améliorations similaires sur ces autres marchés. L’acquisition des deux types d’instruments sera plus attrayante pour les investisseurs étant donné que les coûts encourus pour comprendre le cadre réglementaire les régissant seront réduits. En conséquence, il est souhaitable d’inciter à de meilleures pratiques répondant aux normes de qualité les plus élevées.

La proposition de la Commission visant à créer un mécanisme de supervision unique (7) (telle qu’approuvée par le Conseil le 12 décembre 2012) prévoit de conférer à la Banque centrale européenne (BCE) des missions de supervision spécifiques nécessaires à la supervision des établissements de crédit. Aux fins de l’accomplissement de ces missions, la BCE sera considérée être l’autorité compétente en vertu des actes pertinents du droit de l’Union et aura les pouvoirs et obligations attribués aux autorités compétentes en vertu de ces actes.

A ADOPTÉ LA PRÉSENTE RECOMMANDATION:

SECTION 1

RECOMMANDATIONS

Recommandation A – Suivi et évaluation des risques de financement et de la gestion des risques de financement par les superviseurs

d’effectuer un suivi du niveau, de l’évolution et du comportement des instruments financiers non garantis similaires aux dépôts qui sont vendus à une clientèle de détail, et de leurs effets potentiellement négatifs sur les dépôts traditionnels.

d’évaluer les projets de financement fournis par les établissements de crédit et leur faisabilité pour chaque système bancaire national, sur une base agrégée, en tenant compte du modèle d’activité et du profil de risques de chaque établissement;

Il est recommandé aux autorités de supervision nationales chargées de la supervision bancaire d’intensifier leurs évaluations des risques de financement et de liquidité encourus par les établissements de crédit de même que celle de leur gestion du risque de financement, au sein de la structure de bilan élargie, et en particulier:

Recommandation B – Gestion du risque de charge pesant sur les actifs par les établissements

Il est recommandé aux autorités de supervision nationales chargées de la supervision bancaire de demander aux établissements de crédit:

de mettre en place des politiques de gestion des risques afin de définir leur approche de la charge pesant sur les actifs, de même que des procédures et contrôles qui garantissent que les risques associés à la gestion des garanties et à la charge pesant sur les actifs sont adéquatement identifiés, suivis et gérés. Il convient que ces politiques tiennent compte du modèle d’activité de chaque établissement, des États membres dans lesquels ils opèrent, des spécificités des marchés du financement et de la situation macroéconomique. Les politiques devraient être approuvées par les organes de gestion appropriés de chaque établissement;

le montant, l’évolution et la qualité du crédit des actifs non grevés mais susceptibles de l’être, avec précision du volume des actifs disponibles pour être grevés;

le niveau, l’évolution et les types de charges pesant sur les actifs et sources connexes de charges pesant sur les actifs, telles que les financements garantis ou autres opérations;

Recommandation C – Suivi de la charge pesant sur les actifs par les superviseurs

effectuent le suivi du montant, de l’évolution et de la qualité du crédit des actifs non grevés mais susceptibles de l’être à la disposition des créanciers chirographaires;

effectuent le suivi du niveau, de l’évolution et des types de charges pesant sur les actifs et sources connexes de charge pesant sur les actifs, telles que des financements garantis ou autres opérations;

examinent les cadres du suivi, les politiques et les plans d’intervention mis en place par les établissements de crédit en termes de charge pesant sur les actifs et de gestion des garanties;

Il est recommandé aux autorités de supervision nationales chargées de la supervision bancaire d’effectuer un suivi étroit du niveau, de l’évolution et des types de charges pesant sur les actifs dans le cadre du processus de supervision, et il convient notamment qu’elles:

Il est recommandé aux autorités de supervision nationales chargées de la supervision bancaire d’effectuer un suivi et d’évaluer les risques associés à la gestion des garanties et à la charge pesant sur les actifs, dans le cadre du processus de vérification de supervision. Il convient que cette évaluation tienne compte des autres risques, tels que les risques de crédit et de financement, et des facteurs atténuants, telles que les volants de fonds propres et de liquidité.

Il est recommandé à l’ABE d’effectuer un suivi étroit du niveau, de l’évolution et des types de charges pesant sur les actifs, de même que des actifs non grevés mais susceptibles de l’être à l’échelle de l’Union.

Recommandation D – Transparence du marché concernant les charges pesant sur les actifs

sur la base de l’expérience acquise depuis le 31 décembre 2014, y compris celle qui a été acquise dans le cadre de la mise en œuvre de la recommandation C, il convient que les lignes directrices soient modifiées afin de prévoir que les informations sont fournies sur une base semestrielle et complétées par une obligation de fournir une ventilation par qualité d’actif, pour autant que l’ABE considère que cette fourniture d’informations supplémentaire offre des informations fiables et utiles.

Des informations sur le niveau et l’évolution des actifs grevés et non grevés:

Il est recommandé à l’ABE d’élaborer des lignes directrices sur les exigences en matière de transparence incombant aux établissements de crédit en matière de charges pesant sur les actifs. Ces lignes directrices devraient contribuer à assurer que les informations fournies au marché sont claires, faciles à comparer et appropriées. Compte tenu de l’expérience limitée dans la fourniture d’informations fiables et utiles sur la qualité des actifs, il convient que l’ABE suive une approche progressive afin de parvenir à un dispositif de fourniture d’informations plus étendu après une année. Il convient que les lignes directrices prévoient que les établissements de crédit fournissent:

Recommandation E – Obligations sécurisées et autres instruments qui génèrent une charge pesant sur les actifs

Il est recommandé à l’ABE de coordonner les mesures prises par les autorités de supervision nationales, notamment quant à la qualité et à la ségrégation des portefeuilles de couverture, la protection des obligations sécurisées en cas d’insolvabilité, les risques d’actifs et de passifs affectant les portefeuilles de couverture, la communication de la composition des portefeuilles de couverture.

SECTION 2

MISE EN ŒUVRE

1. Interprétation

c) «autorité de supervision nationale»: l’autorité compétente ou de supervision telle que définie à l’article 1er, paragraphe 3, point f), du règlement (UE) no 1092/2010. Chaque fois qu’une autorité de supervision nationale n’est pas l’autorité compétente, la BCE agissant dans le cadre du mécanisme de supervision unique est considérée être la destinataire de la recommandation pertinente;

2. Critères de mise en œuvre

il convient de tenir dûment compte du principe de proportionnalité dans la mise en œuvre, eu égard à l’importance systémique particulière des risques de financement et de charge pesant sur les actifs au sein de chaque système bancaire et en prenant en considération l’objectif et le contenu de chaque recommandation;

3. Calendrier du suivi

Les destinataires sont invités à communiquer au CERS et au Conseil les mesures prises pour donner suite à la présente recommandation ou à fournir une justification adéquate en cas d’inaction, conformément au calendrier figurant ci-dessous.

au plus tard le 31 mars 2015, l’ABE est tenue de communiquer un rapport définitif sur la mise en œuvre de la recommandation A 5) au CERS et au Conseil.

au plus tard le 31 décembre 2013, l’ABE est tenue de communiquer les lignes directrices visées à la recommandation A 4) au CERS et au Conseil;

au plus tard le 31 mars 2015, les autorités de supervision nationales et les autres autorités dotées d’un mandat macroprudentiel sont tenues de communiquer un rapport final sur la mise en œuvre de la recommandation A 3) au CERS et au Conseil;

au plus tard le 30 juin 2014, les autorités de supervision nationales et les autres autorités dotées d’un mandat macroprudentiel sont tenues de communiquer au CERS un rapport intermédiaire contenant une première évaluation du résultat de la mise en œuvre de la recommandation A 3);

au plus tard le 31 janvier 2015, les autorités de supervision nationales chargées de la supervision bancaire sont tenues de communiquer un rapport définitif sur les recommandations A 1) et 2) au CERS et au Conseil;

au plus tard le 30 juin 2014, les autorités de supervision nationales chargées de la supervision bancaire sont tenues de communiquer au CERS un rapport intermédiaire contenant une première évaluation du résultat de la mise en œuvre des recommandations A 1) et 2);

Recommandation B – Au plus tard le 30 juin 2014, les autorités de supervision nationales chargées de la supervision bancaire sont tenues de communiquer au CERS et au Conseil les mesures prises pour donner suite à la présente recommandation.

au plus tard le 30 septembre 2015, les autorités de supervision nationales chargées de supervision bancaire sont tenues de communiquer au CERS et au Conseil un rapport de suivi définitif sur les mesures prises pour donner suite aux recommandations C 1) et 2).

au plus tard le 30 juin 2014, les autorités de supervision nationales chargées de la supervision bancaire sont tenues de communiquer au CERS un premier rapport du suivi sur les mesures prises pour donner suite aux recommandations C 1) et 2);

au plus tard le 31 décembre 2015, l’ABE est tenue de communiquer au CERS et au Conseil un rapport définitif du suivi sur la charge pesant sur les actifs aux fins de la recommandation C 4);

au plus tard le 30 septembre 2014, l’ABE est tenue de communiquer au CERS un premier rapport du suivi sur la charge pesant sur les actifs aux fins de la recommandation C 4);

au plus tard le 31 décembre 2013, l’ABE est tenue de communiquer au CERS et au Conseil les lignes directrices visées dans la recommandation C 3) et un rapport intermédiaire contenant une proposition sur la manière dont elle l’intention d’appliquer la recommandation C 4);

Recommandation C – L’ABE et les autorités de supervision nationales chargées de la supervision bancaire sont tenues de faire rapport conformément au calendrier suivant:

au plus tard le 30 juin 2015, l’ABE est tenue de communiquer au CERS et au Conseil un rapport supplémentaire sur la mise en œuvre de la recommandation D 1) a) ii).

au plus tard le 31 décembre 2013, l’ABE est tenue de communiquer au CERS et au Conseil les lignes directrices;

au plus tard le 31 décembre 2016, l’ABE est tenue de communiquer un rapport définitif au CERS et au Conseil contenant une évaluation du fonctionnement du cadre pour les autres instruments financiers qui génèrent une charge pesant sur les actifs conformément aux principes de meilleures pratiques, s’ils ont été identifiés dans le rapport intermédiaire devant être communiqué en vertu du point b) du présent calendrier, et son point de vue sur d’autres mesures recommandées si celles-ci sont considérées souhaitables.

au plus tard le 31 décembre 2015, l’ABE est tenue de communiquer un rapport définitif au CERS et au Conseil contenant une évaluation du fonctionnement du cadre des obligations sécurisées conformément aux principes de meilleures pratiques et son point de vue sur d’autres mesures recommandées si celles-ci sont considérées souhaitables;

au plus tard le 31 décembre 2013, l’ABE est tenue de communiquer au CERS un rapport intermédiaire exposant les principes de meilleures pratiques afférentes aux obligations sécurisées qu’elle a identifiés avec les autorités de supervision nationales, et une évaluation de l’existence d’autres instruments financiers qui génèrent une charge pesant sur les actifs à l’égard desquels de meilleures pratiques doivent être identifiées;

au plus tard le 31 décembre 2013, les autorités de supervision nationales sont tenues de communiquer au CERS et au Conseil les mesures prises pour donner suite à la recommandation E 1);

4. Suivi et évaluation

vérifie le suivi effectué par les destinataires, y compris en leur prêtant assistance sur demande, et fait rapport sur le suivi au conseil général via le comité directeur.

prête assistance aux destinataires, y compris en facilitant la coordination dans l’établissement des rapports, en fournissant les modèles appropriés et en donnant des précisions sur les modalités et le calendrier du suivi lorsque cela est nécessaire;

Le conseil général évalue les mesures et les justifications communiquées par les destinataires et, le cas échéant, détermine si la présente recommandation n’a pas été suivie et si les destinataires n’ont pas donné une justification adéquate à leur inaction.

(1) JO L 331 du 15.12.2010, p. 1.

(2) JO C 58 du 24.2.2011, p. 4.

(3) ABE, Recommendation on the creation and supervisory oversight of temporary capital buffers to restore market confidence (EBA/REC/2011/1) (disponible en anglais uniquement).

(4) Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant l'accès à l'activité des établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de crédit et des entreprises d’investissement et modifiant la directive 2002/87/CE du Parlement européen et du Conseil relative à la surveillance complémentaire des établissements de crédit, des entreprises d’assurance et des entreprises d’investissement appartenant à un conglomérat financier [COM(2011) 453 final] et proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d’investissement [COM(2011) 452 final].

(5) Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil établissant un cadre pour le redressement et la résolution des défaillances d’établissements de crédit et d’entreprises d’investissement et modifiant les directives 77/91/CEE et 82/891/CEE du Conseil ainsi que les directives 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE et 2011/35/CE et le règlement (UE) no 1093/2010 [COM(2012) 280/3 final].

(6) En Europe, ces normes sont adoptées dans le cadre du règlement (CE) no 1126/2008 de la Commission du 3 novembre 2008 portant adoption de certaines normes comptables internationales conformément au règlement (CE) no 1606/2002 du Parlement européen et du Conseil (JO L 320 du 29.11.2008, p. 1).

(7) Proposition de règlement du Conseil confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de contrôle prudentiel des établissements de crédit [COM(2012) 511 final].

(8) JO L 177 du 30.6.2006, p. 1.

(9) JO L 135 du 31.5.1994, p. 5.

ANNEXE À LA RECOMMANDATION SUR LE FINANCEMENT DES ÉTABLISSEMENTS DE CRÉDIT

TABLE DES MATIÈRES

RÉSUMÉ

INTRODUCTION

I. ÉVOLUTION DES STRUCTURES DE FINANCEMENT ET DES ACTIFS

I.1. Financements garantis ou non garantis

I.2. Évolution des financements garantis

I.2.1. Obligations sécurisées

I.3. Évolution des financements non garantis

I.3.1. Dépôts de la clientèle

I.4. Financements innovants

I.4.1. Swaps de liquidité

I.4.2. Produits structurés et fonds cotés

I.5. Soutien public dans les difficiles conditions actuelles

I.6. Facteurs d’évolution des structures de financement

I.6.1. Incidence de la réglementation nouvelle et à venir sur le financement des banques

I.7. Levier d’endettement et analyse des actifs

II. ACTIFS GREVÉS: ÉCLAIRAGES APPORTÉS PAR L’ENQUÊTE

II.1. Ratio global d’actifs grevés

II.2. Incidence du surnantissement sur le ratio d’actifs grevés

II.3. Contributions des différentes transactions au ratio d’actifs grevés

III. RISQUES

III.1. Risques liés à un ratio élevé d’actifs grevés

III.1.1. Subordination structurelle des créanciers chirographaires

III.1.2. Accès futur au marché des financements non garantis

III.1.3. Transparence et tarification

III.1.4. Accroissement des risques de financement et de liquidité

III.1.5. Sûretés conditionnelles

III.1.6. Autres risques liés aux actifs grevés

III.1.7. Autres risques liés à des produits ou transactions spécifiques

III.1.8. Facteurs déclenchant la concrétisation des risques

III.1.9. Viabilité du recours aux actifs grevés

III.1.10. Incidences des actifs grevés sur l’économie réelle

III.2. Risques liés aux financements innovants

III.2.1. Transparence, confiance, difficultés de gestion et de contrôle

III.2.2. Interdépendance

III.2.3. Risques de contentieux et de réputation, protection des consommateurs

III.2.4. Risques spécifiques aux swaps de liquidité

III.3. Risques de concentration

III.4. Risques liés aux pressions en faveur du désendettement

IV. VIABILITÉ, À MOYEN ET À LONG TERME, DES STRUCTURES DE FINANCEMENT

IV.1. Le rôle accru des dépôts de la clientèle

IV.2. Le rôle des financements de marché, garantis et non garantis

IV.3. Caractéristiques d’une structure de financement durable

IV.4. Effets sur l’offre et la demande de financements

V. POLITIQUES PUBLIQUES

OBJECTIFS

PRINCIPES DE MISE EN ŒUVRE DES RECOMMANDATIONS

SUIVI COMMUN À TOUTES LES RECOMMANDATIONS

RECOMMANDATIONS

V.1. Recommandation A – Suivi et évaluation des risques de financement et de la gestion des risques de financement par les superviseurs

V.1.1. Justification économique

V.1.2. Évaluation, avantages et inconvénients

V.1.3. Suivi

V.1.4. Communication relative au suivi

V.2. Recommandation B – Gestion du risque de charge pesant sur les actifs par les établissements

V.3. Recommandation C – Suivi de la charge pesant sur les actifs par les superviseurs

V.3.1. Justification économique (recommandations B et C)

V.3.2. Évaluation, avantages et inconvénients (recommandations B et C)

V.3.3. Suivi (recommandations B et C)

V.3.4. Communication relative au suivi – recommandation B

V.3.5. Communication relative au suivi – recommandation C

V.4. Recommandation D – Transparence du marché concernant les charges pesant sur les actifs

V.4.1. Justification économique

V.4.2. Évaluation, avantages et inconvénients

V.4.3. Suivi

V.4.4. Communication relative au suivi

V.5. Recommandation E – Obligations sécurisées et autres instruments qui génèrent une charge pesant sur les actifs

V.5.1. Justification économique

V.5.2. Évaluation, avantages et inconvénients

V.5.3. Suivi

V.5.4. Communication relative au suivi

V.6. Le CERS prend note des autres initiatives

VI. RÉSULTATS DE L’ENQUÊTE SUR LES ACTIFS GREVÉS ET LES FINANCEMENTS INNOVANTS: NOTE MÉTHODOLOGIQUE ET STATISTIQUE

VI.1. Note méthodologique

VI.1.1. Description générale du jeu de données

VI.1.2. Aperçu des aspects méthodologiques

VI.1.3. Contrôle de qualité des données

VI.2. Actifs grevés

VI.2.1. Ratio d’actifs grevés

VI.2.2. Échéances des actifs grevés et engagements correspondants

VI.3. Financements garantis

VI.4. Contreparties

RÉSUMÉ

Les structures de financement des banques ont connu de profondes mutations au cours des dernières années. Cette annexe présente les évolutions des sources et des structures de financement des banques au sein de l’Union européenne, les risques découlant de ces évolutions et une série de propositions visant à faire face à de tels risques.

L’évolution la plus notable a été l’importance relative croissante des financements garantis, résultant de l’aversion au risque manifestée par les investisseurs, et des évolutions réglementaires, en particulier les dispositifs de Bâle en matière de fonds propres et de liquidité et l’initiative «Solvabilité II». Ces évolutions se sont traduites par une progression de la demande de garanties (y compris celles émanant des sources de financement du secteur public), allant de pair avec une contraction de l’offre de garanties de grande qualité, à un moment où les banques ont besoin de sources de financement stables pour maintenir leurs prêts à l’économie réelle. Les incertitudes accrues des investisseurs, conjuguées à la crise actuelle de la dette souveraine, ont conduit les banques à recourir de plus en plus aux sources de financement du secteur public, alors que les banques centrales ont réagi en mettant en œuvre des mesures extraordinaires prévoyant des opérations à long terme et des listes de garanties élargies.

En outre, les banques ont accru leur recours aux dépôts de la clientèle, pour lesquels la concurrence s’est intensifiée. Ce recours accru aux dépôts a été en partie couronné de succès; il comportait également des risques, les dépôts étant susceptibles de devenir plus volatils avec la concurrence et les offres à la clientèle, devenues plus innovantes, n’étaient pas toujours bien comprises. En dernier lieu, quelques banques ont proposé des produits innovants, en particulier des échanges réciproques de liquidités (lignes de swap), afin d’obtenir des financements à des prix compétitifs. En vue d’analyser ces phénomènes de manière approfondie, l’annexe contient une évaluation de la soutenabilité des structures de financement ainsi que leur incidence sur le secteur financier et l’économie réelle.

L’annexe met en évidence et passe en revue trois sources de risques: 1) les charges pesant sur les actifs (asset encumbrance); 2) les financements innovants; et 3) la concentration.

Les financements garantis ont joué un rôle crucial pour les banques durant la période actuelle de tensions, car ils permettent une diversification des sources de financement et réduisent le risque de contrepartie. Tout en reconnaissant les avantages offerts par les financements garantis lors de la crise, l’annexe évalue également les risques inhérents à un niveau excessif de surcharge des bilans. En premier lieu, il implique une subordination accrue des autres créanciers, en particulier les déposants, ce qui a une incidence en termes d’utilisation potentielle des fonds provenant des systèmes de garantie des dépôts. Les ratios élevés d’actifs grevés sont également de nature à affecter négativement l’accès futur aux marchés des opérations en blanc et à compromettre la valorisation correcte des risques, avec des implications pour l’allocation efficace des ressources. En outre, la surcharge conditionnelle des bilans est généralement procyclique dans la mesure où elle s’accroît dans les périodes de tensions en raison du renforcement automatique des exigences en matière de constitution de garanties. Plus généralement, l’accroissement de la charge pesant sur les actifs à l’échelle du système bancaire engendre des difficultés dans le domaine de la gestion de la liquidité et des financements et renforce les risques liés à la réutilisation des garanties. D’autres problèmes découlent de la gestion efficace et de la surveillance des institutions présentant un ratio élevé d’actifs grevés.

Les financements innovants sont généralement moins transparents et sont, par conséquent, plus difficiles à gérer et à surveiller. Compte tenu de l’opacité potentielle, la probabilité de voir se matérialiser les risques de litige et de perte de réputation est plus grande, principalement si ces produits sont vendus à des clients particuliers. Les risques liés à la concentration sont analysés sous quatre perspectives différentes: la base d’investisseurs, les instruments, l’échéancier et le champ géographique.

Considérant les structures de financement d’un point de vue global, l’annexe démontre qu’une structure bien diversifiée est essentielle pour garantir la capacité des établissements de crédit à faire face aux tensions. Cette démarche consiste à éviter un recours excessif aux sources de financement individuel, et en particulier aux financements garantis. En outre, il est nécessaire que les établissements de crédit prennent également en compte les actions décidées par d’autres institutions lorsqu’ils établissent leur capacité à mettre en œuvre leurs plans de financement, en particulier en ce qui concerne le recours aux dépôts de la clientèle qui, en raison d’une concurrence accrue, pourraient constituer une source de financement moins stable. On constate déjà que certains établissements de crédit recourent à des instruments de financement de détail, qui peuvent ressembler à des dépôts, mais qui comportent des risques différents, car ils pourraient ne pas être couverts par les systèmes de garantie des dépôts.

Sur la base de l’analyse qui a été menée, plusieurs recommandations ont été formulées.

À court terme, étant donné les perturbations persistantes sur les marchés et la nécessité pour les établissements de crédit d’élaborer des plans de financement robustes, les autorités nationales de surveillance et l’Autorité bancaire européenne (ABE) sont invitées à suivre et à évaluer globalement les risques de financement et de liquidité ainsi que la viabilité des plans de financement, respectivement aux niveaux national et de l’Union. À ce stade, les autorités sont invitées, en particulier, à évaluer les mesures envisagées par les établissements de crédit pour réduire le recours aux sources de financement publiques. Il est recommandé aux autorités d’accorder une attention particulière, dans le cadre de l’analyse des risques de financement et de liquidité, à l’utilisation des instruments innovants susceptibles d’entraîner des risques systémiques et d’examiner les risques inhérents aux instruments non garantis similaires aux dépôts lorsqu’ils sont vendus à la clientèle de détail et leurs effets négatifs éventuels sur les dépôts traditionnels.

Les propositions ont pour objectif principal d’aborder les questions liées aux charges pesant sur les actifs dans le cadre d’une stratégie globale. À court terme, il est proposé de mener une action concertée en vue d’améliorer la gestion de la liquidité et des financements au sein des établissements de crédit lorsqu’il y a surcharge des bilans. En outre, les autorités de surveillance sont invitées à faire preuve d’une cohérence accrue dans le suivi et l’évaluation des ratios, de l’évolution et des types d’actifs grevés, ainsi que de l’incidence des tensions sur la surcharge des bilans par les actifs grevés. Il est particulièrement important de noter qu’il a été ajouté une recommandation relative à la transparence des marchés afin de traiter l’offre de financements en facilitant une meilleure valorisation des risques, en particulier ceux liés à la surcharge des bilans.

Eu égard à l’importance relative assignée aux obligations sécurisées dans la structure de financement des banques et aux risques identifiés pour ces instruments, par exemple en termes d’incertitude juridique dans certains États membres et s’agissant des différences concernant les habitudes en matière d’information financière, les autorités nationales de surveillance sont invitées à favoriser la mise en œuvre des meilleures pratiques, dans les secteurs public ou privé. À l’issue de cette première étape, l’Autorité bancaire européenne est invitée à coordonner ces initiatives et à identifier les meilleures pratiques, et à examiner le fonctionnement du marché conformément aux principes qui ont été définis. Elle doit également examiner s’il convient qu’elle utilise ses propres pouvoirs comme mécanismes formels pour imposer ces meilleures pratiques ou de saisir la Commission européenne en vue d’une éventuelle action, prenant en compte l’incidence potentielle sur des marchés fonctionnant bien par ailleurs. Dans une seconde phase, il est recommandé que l’ABE examine s’il existe d’autres instruments financiers grevant également les actifs et réclamant une approche similaire.

Sans proposer de recommandations formelles visant à stimuler d’autres marchés de financement, le CERS prend note de certaines initiatives privées, par exemple en ce qui concerne l’attribution d’un label pour la titrisation et les obligations sécurisées, ces initiatives pouvant contribuer à restaurer la confiance dans certains produits financiers.

INTRODUCTION

La crise récente tire son origine des événements survenus en 2007-2008 lorsque les évolutions observées sur les marchés du financement de détail et du refinancement interbancaire ont mis en évidence les vulnérabilités inhérentes à certaines catégories d’actifs (par exemple les prêts hypothécaires subprime aux États-Unis ou dans d’autres pays) et à certains modèles d’activité (par exemple le recours au refinancement interbancaire à court terme). Par la suite, la crise a évolué et s’est prolongée durant une longue période. Au sein de l’Union européenne et en particulier dans la zone euro, les vulnérabilités actuelles de certains emprunteurs souverains, conjuguées aux fragilités de plusieurs systèmes bancaires, se sont mutuellement renforcées dans un contexte de faible croissance économique. Dans cet environnement, compte tenu du lien étroit existant entre les coûts de ﬁnancement des banques et ceux des emprunteurs souverains, associé aux incertitudes concernant la qualité des actifs de certaines banques et la soutenabilité de leurs modèles d’activité, les dysfonctionnements des marchés du crédit et interbancaires ont persisté et les banques ont rencontré des difficultés dans la gestion de leur bilan.

Dans ce contexte, les pouvoirs publics sont intervenus, les banques centrales mettant en œuvre des mesures décisives visant à permettre aux banques de se financer, tandis que les autorités de contrôle bancaire prenaient des initiatives en vue de recapitaliser les banques, d’améliorer la transparence et de résoudre la question de la qualité des actifs.

Afin de faire face à cette situation, les banques ont également modifié leur structure de financement et leurs portefeuilles d’actifs. La présente annexe traite en outre des modifications apportées aux sources et aux structures de financement des banques et évalue les risques systématiques potentiels engendrés par ces évolutions.

La présente annexe passe en revue les structures de financement des banques de l’Union européenne et les évolutions observées au cours des dernières années, et met l’accent sur le rôle croissant des financements garantis et des autres opérations adossées à des garanties ainsi que sur leurs conséquences en termes de surcharge des bilans par les actifs grevés. Dans la perspective d’une réponse face à la crise, un certain nombre de banques se sont également orientées vers des sources de financement plus innovantes, qui sont fréquemment opaques et peuvent avoir, dans certains cas, une incidence sur la surcharge des bilans. En dernier lieu, l’annexe analyse de manière plus générale les conséquences de ces évolutions par rapport à la soutenabilité des structures de financement des banques.

En outre, elle évalue si et de quelle manière ces évolutions nécessitent un suivi de la part des responsables de la politique économique. Elle conclut que certains risques sont importants et propose par conséquent des options de politique publique. Celles-ci prennent dûment en compte la physionomie de la situation actuelle, qui présente encore les caractéristiques d’une crise, dans un contexte d’instabilité des marchés, et requiert donc une attention particulière.

Cet exercice analytique s’appuie sur plusieurs ensembles de données différents afin de mieux décrire l’évolution et la situation actuelles. Bien que les autorités de contrôle et d’autres autorités publiques assurent le suivi des bilans des banques, qui sont soumis aux règles de transparence du marché, il était nécessaire de mener une enquête ad hoc en vue d’obtenir des informations, notamment en ce qui concerne les ratios et les catégories d’actifs grevés et les sources de financement innovantes.

La présente annexe comporte six sections. Après l’introduction, la section I présente l’évolution et l’état actuel des structures de financement des banques de l’Union européenne. La section II est consacrée à l’analyse des données relatives aux actifs grevés collectées par le CERS. L’analyse des risques engendrés par cette évolution fait l’objet de la section III. La section IV aborde d’une manière plus générale la question de la viabilité des structures de financement et la section V conclut en présentant les recommandations du CERS. On trouvera également une annexe méthodologique et statistique concernant l’enquête du CERS relative aux charges pesant sur les actifs et aux financements innovants (section VI).

I. ÉVOLUTION DES STRUCTURES DE FINANCEMENT ET DES ACTIFS

L’évolution des sources et des structures de financement observée ces dernières années ne saurait être analysée indépendamment de la crise prolongée qui constitue le contexte actuel. En réaction à la grave altération des marchés du crédit et interbancaire, et dans un contexte de vulnérabilité de certains États membres et systèmes financiers, en particulier dans la zone euro, les banques ont adapté non seulement leur structure de financement, mais aussi leurs portefeuilles d’actifs.

Si l’on compare la structure de financement du bilan des banques de la zone euro (1) à la fin de 2011 avec celle qui prévalait avant la crise financière (à la fin de 2005), il apparaît que les dépôts, hors dépôts intrasecteur des institutions financières monétaires (IFM), continuent de représenter la plus grosse part des engagements des banques (graphique 1). De plus, le pourcentage des dépôts de la clientèle dans les engagements des banques augmente depuis 2008, de même que la durée de ces dépôts (2) (voir section I.3.1).

Graphique 1

Répartition du passif des banques en 2005 et 2011

Depuis 2005, les engagements ont été restructurés au profit des dépôts intra-IFM. Sur la base des données relatives aux transactions financières, l’ensemble des dépôts ont augmenté de 12 % depuis la fin de 2005.

Il convient toutefois de signaler que cette composante des statistiques englobe les ressources fournies par les banques centrales. Dans le sillage de la réponse apportée par les banques centrales et autres autorités publiques à la dégradation des marchés du crédit et interbancaire, l’utilisation des ressources des banques centrales, et de l’Eurosystème en particulier, ainsi que le recours à la dette garantie par l’État, se sont considérablement développés ces dernières années (voir section I.5).

Le troisième poste est constitué par les titres de dette à long terme, qui représentent 14 % du total des engagements des banques. Pour ce qui est des titres de dette, la structure de financement des banques a évolué ces dernières années au profit des ressources garanties, et notamment des obligations sécurisées (voir sections I.1 et I.2). La perte de confiance du marché a en outre provoqué une réduction significative des transactions interbancaires transfrontières, qui s’est traduite par des durées plus courtes et des taux d’intérêt plus élevés. Cette resegmentation à l’intérieur des frontières nationales est encore à l’œuvre.

On peut conclure que, pour le petit échantillon de banques ayant fait l’objet de l’enquête (3), la recomposition de la structure du passif dépend de la note des banques (et, par définition, de la note des États): les banques plus vulnérables, ou les banques situées dans des États plus vulnérables, enregistrent une hausse plus marquée des financements garantis (y compris des ressources de banque centrale) et un moindre recours aux titres de dette non garantis. Ces banques semblent également avoir renforcé davantage leur base de dépôts que les banques mieux notées (graphique 2).

Graphique 2

Structure de financement de différents groupes de banques en fonction de leur note, à la fin de 2007 et à la fin de 2011

Ces changements dans la structure des engagements des banques reflètent en outre une évolution des modèles économiques. Avant la crise, les banques de l’UE appliquaient essentiellement des stratégies axées sur les actifs, entraînant un endettement excessif, car les financements étaient aisément disponibles et peu onéreux, surtout sur les marchés de gros. La crise et ses répercussions sur la disponibilité de liquidités et de financements a obligé les banques à opérer un virage stratégique pour adopter des stratégies fondées sur les engagements.

I.1. Financements garantis ou non garantis

Par rapport à la décennie qui a précédé la crise, l’émission par les banques d’emprunts à moyen et à long terme a enregistré une décrue significative à partir de la fin de 2007. Si la crise financière a eu des répercussions négatives sur les marchés du financement aussi bien non garanti que garanti, l’émission d’obligations sécurisées par les banques de l’Union s’est avérée beaucoup plus résistante, ces dernières années, que l’émission de dette de premier rang non assortie de sûretés (graphique 3), ce qui s’est traduit par une tendance à l’accroissement de l’émission d’instruments garantis (graphique 4). Cette tendance s’est inversée en 2012, en partie parce que, pendant la majeure partie de l’année, l’accès au marché a été restreint pour les émetteurs périphériques, qui représentaient une large proportion de la hausse des émissions d’obligations sécurisées en 2010 et 2011.

Graphique 3

Évolution de l’émission d’obligations sécurisées et de dette de premier rang non garantie (2007-2011; indice 100 = 2007)

Graphique 4

Part de la dette garantie et non garantie (2009-septembre 2012; pourcentage)

Cette tendance générale recouvre des différences d’évolution entre pays et entre banques. Ces dernières années, l’activité d’émission des banques situées dans les pays vulnérables a davantage marqué le pas que dans les autres pays. Dans les premiers, les banques ont également eu plus largement recours aux instruments assortis de sûretés (conservant souvent ces instruments pour les déposer en nantissement) et aux titres garantis (en particulier par l’État). Les groupes bancaires moins bien notés, même situés dans des États bien notés, ont eu plus de difficultés à obtenir des financements de gros sur les marchés privés.

En ce qui concerne le financement interbancaire, l’enquête sur le marché monétaire de l’euro (4) montre que, après des années de croissance continue, l’ensemble de l’activité sur les marchés des financements en blanc a commencé à s’essouffler en 2008 et chuté en flèche en 2009-2010, sous l’effet de l’aggravation des préoccupations suscitées par les risques de contrepartie. Si les emprunts non garantis ont quelque peu augmenté en 2011, ils demeurent néanmoins largement au-dessous de leur niveau d’avant la crise. La diminution de la part relative des prêts non garantis s’est poursuivie en 2012, année où le volume enregistré sur les marchés non garantis s’est contracté de 36 %. La baisse des emprunts interbancaires non garantis a été compensée, dans une certaine mesure, par une augmentation des opérations de pension qui, après une chute en 2008, ont commencé à reprendre en 2009; elles ont cependant diminué à nouveau, de 15 %, en 2012. La résistance relativement bonne de l’activité sur les marchés garantis est imputable, d’une part, à l’utilisation accrue des plates-formes électroniques et, en particulier, des dispositifs de compensation par l’intermédiaire de contreparties centrales. D’après l’enquête, l’activité sur les marchés garantis passant par des contreparties centrales s’est nettement accrue depuis 2008; en 2012, elle représentait déjà 55 % des transactions sur les marchés des financements garantis (contre 51 % en 2011).

I.2. Évolution des financements garantis

L’encours des dettes garanties des banques de l’UE (hors Allemagne) est resté relativement stable entre la fin de 2009 et le premier trimestre de 2012; cette stabilité recouvre toutefois des différences au sein de l’Union – hausse dans plusieurs pays (par exemple, l’Espagne, l’Italie et la Suède) et baisse dans d’autres (par exemple, l’Irlande, les Pays-Bas et le Royaume-Uni) (5).

Dans le même temps, certaines banques ont commencé à accroître leur activité de titrisation et d’émission d’obligations sécurisées à conserver en portefeuille afin d’utiliser ces instruments comme sûretés, en particulier pour les opérations de refinancement auprès des banques centrales (voir section I.5 pour plus de précisions). En particulier, entre 2011 et 2012, les institutions moins bien notées ont eu davantage recours à ce type d’opération.

La titrisation a été largement utilisée au début de ce processus: en 2008, un volume record de 711 milliards d’EUR a été émis, mais seulement 5 % des titres émis n’ont pas été conservés par les banques. Sur la période 2008-2011, la part et le volume des titres adossés à des actifs conservés en portefeuille ont dépassé de loin ceux des obligations sécurisées conservées.

Au cours des neuf premiers mois de 2012, l’activité d’émission d’obligations sécurisées pour conservation en portefeuille s’est redressée, représentant plus du tiers du total de l’activité d’émission d’obligations sécurisées (graphique 5). Cependant, la part des titres issus d’opérations de titrisation et destinés à être conservés en portefeuille est restée sensiblement plus élevée, du moins au premier trimestre de 2012.

Graphique 5

Titres issus d’opérations de titrisation et obligations sécurisées conservés en portefeuille, par année, dans l’UE

I.2.1. Obligations sécurisées

Les obligations sécurisées jouent un rôle important dans les financements assortis de sûretés. Naguère source de financement dans quelques pays seulement, elles sont devenues une importante ressource à long terme pour les banques dans un nombre de pays nettement plus grand (graphique 6). En 2003, 95 % de l’encours total des obligations sécurisées avait été émis par des banques et organismes de crédit immobilier situés dans quatre pays seulement (Allemagne, Danemark, Espagne et France), alors qu’en 2010, la part du total des obligations sécurisées émises par ces quatre pays n’atteignait plus que 66 % (graphique 7).

Graphique 6

Encours d’obligations sécurisées

Graphique 7

Encours d’obligations sécurisées, par pays, sur le total de l’UE

Tant sur les marchés primaires que secondaires, les écarts de rendement des obligations sécurisées restent inférieurs à ceux des titres équivalents de dette de premier rang non garantie, ce qui accroît leur attrait comme instrument de financement, en particulier pour les prêts immobiliers résidentiels. Le fait que les agences de notation attribuent aux obligations sécurisées une note sensiblement plus élevée qu’aux engagements de premier rang non garantis d’un même émetteur contribue également à renforcer leur attrait aux yeux des investisseurs.

I.3. Évolution des financements non garantis

Si l’encours de la dette non garantie est resté relativement stable en 2009 et en 2010, il a commencé à diminuer au premier trimestre de 2011. Il en va de même pour la part de l’encours de dette non garantie dans le total de l’encours de la dette, qui s’établissait à 40 % environ en 2009 et 2010 et a commencé à fléchir au premier trimestre de 2011, tombant récemment à 30 %. Cette évolution a été inégale parmi les pays de l’UE, mais la chute la plus importante a été observée principalement dans les pays où la crise a eu l’impact le plus prononcé (notamment l’Italie et le Portugal). Les groupes bancaires dont la note n’est pas très élevée, mais qui sont situés dans un pays relativement bien noté, ont également enregistré une diminution de la part de la dette non garantie.

I.3.1. Dépôts de la clientèle

Malgré la hausse généralisée de la part des dépôts de la clientèle dans les engagements bancaires (graphique 1), les banques ne sont, pour le moment, guère parvenues à élargir leur base de dépôts (graphique 8), en grande partie à cause de l’intensification de la concurrence sur un marché bancaire déjà saturé et de la relative réticence de certains épargnants à immobiliser des fonds dans des dépôts faiblement rémunérateurs.

Graphique 8

Dépôts du secteur privé national non financier en pourcentage du total des actifs

De fait, le ratio prêts/dépôts est resté pratiquement inchangé entre 2009 et 2012 (graphique 9): après une contraction au premier trimestre de 2011, il a augmenté à nouveau, demeurant relativement stable ces derniers trimestres, à environ 150 %. Dans l’ensemble, au contraire des fonds de marché, les stocks de dépôts n’ont guère varié pendant la crise, sauf dans quelques pays pendant les phases de tensions. Dans une certaine mesure, cette situation s’explique par l’existence de mécanismes de garantie des dépôts qui sont harmonisés à l’échelle de l’Union. On a toutefois observé dans certains pays, à partir du second semestre de 2011, des mouvements dans les dépôts de montants élevés, pour partie de nature transfrontalière (graphique 10).

Graphique 9

Ratio prêts/dépôts d’un échantillon de grands groupes bancaires de l’UE

Graphique 10

Dépôts transfrontaliers des non-IFM de l’UE

I.4. Financements innovants

Outre les types classiques de ressources, les banques utilisent, à des degrés divers, d’autres instruments afin d’améliorer leur financement ou leur liquidité.

I.4.1. Swaps de liquidité

Si les swaps de liquidité peuvent prendre plusieurs formes, il s’agit en général d’un type de prêt assorti d’une sûreté, par lequel un prêteur fournit à l’emprunteur des actifs très liquides (par exemple, des liquidités ou des obligations d’État) contre nantissement d’une sûreté moins liquide (telle que des titres adossés à des actifs), ce qui se traduit par un accroissement de la liquidité.

D’après les informations tirées de l’enquête du CERS sur les actifs grevés et les financements innovants, les ressources obtenues au moyen de swaps de liquidité assortis de sûretés liquides (mise en pension) et par nantissement de sûretés prises en pension (matched repo) représentent 7 % du total des actifs. Une comparaison des données de 2007 et de 2011 montre qu’aucun changement significatif n’a été signalé au sujet de cette proportion, à l’exception du fait que les banques avaient tendance, en 2007, à préférer les matched repos aux mises en pension (6).

D’après la même enquête, les prêts de titres restent des opérations peu fréquentes pour la majorité des établissements. Ainsi, les ressources obtenues grâce à ces transactions ne représentent en moyenne que 0,7 % du total des actifs des banques, et ne dépassent 3,5 % pour aucune des banques déclarantes. Ces transactions sont toutefois très concentrées, principalement sur les grandes banques. Au total, seules 19 banques (sur 47) ont déclaré des prêts de titres, et quatre banques ont collecté 67 % des ressources ainsi obtenues. De plus, le marché est fortement dominé par quelques pays, à savoir le Royaume-Uni (44 % du total des ressources obtenues), l’Allemagne (22 %) et la France (19 %), suivis par les Pays-Bas, l’Italie et la Suède.

I.4.2. Produits structurés et fonds cotés

La crise a eu un impact sur le marché des produits structurés (7). Le montant annuel des produits structurés échangés sur Euronext (Amsterdam, Bruxelles, Lisbonne et Paris) a fortement augmenté au milieu des années 2000, mais a reculé sensiblement après le déclenchement de la crise (tableau 1).

Tableau 1

Volume des produits structurés, en milliards d’EUR

2005 2006 2007 2008 2009 2010 11,5 23,6 34,0 28,9 23,0 26,1 Source: NYSE Euronext.

L’utilisation des produits structurés pour le financement des banques (8) varie largement parmi les pays européens en fonction de la taille du marché (l’Allemagne, la Belgique, la France et l’Italie représentent deux tiers de l’encours des produits structurés avec, respectivement, 226 milliards, 157 milliards, 84 milliards et 82 milliards d’EUR à la fin de 2011) et de la structure de financement des banques locales. Il convient toutefois de noter que les produits structurés ne sont pas des innovations adoptées après la crise.

L’utilisation des fonds cotés (exchange traded funds — ETF) en tant qu’instruments de financement innovants a fait grand bruit. Cependant, le recours par les banques aux fonds faisant l’objet d’échanges sur les marchés pour obtenir des ressources ne concerne pas seulement les fonds cotés, puisque d’autres OPCVM peuvent aboutir au même résultat par le biais des swaps sur rendement total et des prêts de titres. D’après l’enquête du CERS, les fonds cotés sont très rarement utilisés pour obtenir des ressources; seules quelques banques ont déclaré avoir recours à cet instrument à des fins de financement. Cependant, cela ne signifie pas que cette activité ne va pas se développer à l’avenir. C’est là l’une des raisons pour lesquelles les autorités de contrôle continuent de la surveiller. D’ailleurs, en juillet 2012, l’Autorité européenne des marchés financiers (AEMF) a publié des orientations concernant les fonds cotés et d’autres questions relatives aux OPCVM.

I.5. Soutien public dans les difficiles conditions actuelles

Dès le déclenchement de la crise financière, et en particulier après la faillite de Lehman Brothers, les banques centrales et les autorités publiques sont intervenues de façon résolue. Étant donné la difficulté, pour les banques, de se financer sur les marchés du crédit non garanti, les banques de l’Union ont accru leur recours aux financements garantis (section I.2) et aux ressources des banques centrales.

En outre, les États membres de l’UE ont pris différentes mesures pour soutenir leur système bancaire. L’essentiel de ces mesures de soutien public se répartit en trois grandes catégories: injection de capital, garantie des engagements bancaires et sauvetage des actifs (9). En particulier, les États membres sont convenus d’adopter un système de garantie d’État pour les liquidités, qui a été révisé en 2011, afin de permettre aux banques viables d’obtenir des financements. En janvier 2012, 17 États membres de l’UE avaient accordé leur garantie en faveur de nouvelles émissions obligataires à hauteur de 580 milliards d’EUR au total (480 milliards d’EUR pour la zone euro), montant qui avait atteint 930 milliards d’EUR (720 milliards d’EUR dans la zone euro) au dernier trimestre de 2009. La situation est cependant variable selon les pays (graphique 11). Le montant des engagements conditionnels résultant des garanties accordées a diminué dans la plupart des pays au fur et à mesure que les obligations arrivaient à échéance, mais il a augmenté dans des pays tels que la Belgique, l’Espagne, la Grèce, l’Italie et le Portugal.

Graphique 11

Garantie des engagements bancaires: ventilation par pays, en milliards d’EUR

La crise financière ayant débouché sur une crise des signatures souveraines dans certains pays de la zone euro, les conditions de financement se sont fortement dégradées pour les banques dans ces pays-là. Dans ce contexte, l’Eurosystème est intervenu en adoptant une large gamme de mesures qui comprenaient, entre autres, des opérations de refinancement à plus long terme (LTRO) avec desserte intégrale des appels d’offres à taux fixe, l’élargissement de la gamme des titres admis en garantie et l’abaissement des réserves obligatoires. Le 22 décembre 2011 et le 1er mars 2012, la BCE a lancé deux opérations de LTRO d’une durée de trois ans, pour un volume total de plus de 1 000 milliards d’EUR (graphique 12 et graphique 13).

Graphique 12

Opérations avec les BCN de l’UE

Graphique 13

Opérations avec les BCN de l’UE

Naturellement, le recours aux financements de banque centrale est fonction de la fragilité de la situation dans les différents pays. Ainsi, à Chypre, en Espagne, en Grèce, en Irlande, en Italie, au Portugal et en Slovénie, les banques ont eu davantage recours aux financements de l’Eurosystème (graphique 13). Dans certains pays, les banques se sont tournées vers l’émission de titres, et en particulier d’obligations sécurisées, qu’elles ont conservés en portefeuille afin d’accumuler des sûretés admissibles pour les opérations avec la banque centrale (graphique 5). Certaines banques ont fait appel à la garantie de l’État pour couvrir leurs émissions de titres de dette, qui ont parfois été utilisés dans des opérations de refinancement auprès de la banque centrale.

I.6. Facteurs d’évolution des structures de financement

Le changement de la composition des engagements des banques résulte de plusieurs facteurs concomitants. À la suite de l’abaissement de plusieurs crans de la note attribuée à la dette de certains États périphériques qui étaient jusqu’alors très bien notés et perçus comme présentant des risques faibles, les investisseurs en titres à revenu fixe ont demandé davantage d’actifs plus sûrs. Des distorsions se sont alors installées en faveur des actifs garantis et, en particulier, des obligations sécurisées, dont le panier de couverture, composé d’actifs relativement plus sûrs en tant que deuxième source de remboursement, rassurait encore plus les investisseurs.

En ce qui concerne l’évolution du coût de la dette garantie et non garantie, l’observation des indices iBoxx respectifs montre que, pendant la crise, le différentiel d’écart de rendement entre la dette de premier rang non garantie et les obligations sécurisées a sensiblement varié. En effet, jusqu’à la mi-2010 environ, le coût moyen de la dette de premier rang non garantie se situait largement au-dessus de celui des obligations sécurisées, alors que, par la suite, cette différence s’est pratiquement estompée, et la situation s’est même inversée au premier semestre de 2011. L’aversion accrue au risque sur les marchés du crédit, due à l’intensification de la crise des dettes souveraines, conjuguée aux craintes relatives à l’incidence potentielle des propositions de requalification sur le coût de la dette de premier rang non garantie, a entraîné, au second semestre de 2011, la réapparition et l’élargissement du différentiel positif de l’écart de rendement entre dette de premier rang non garantie et obligations sécurisées.

Graphique 14

Écarts de rendement sur les swaps; indices iBoxx pour la dette de premier rang non garantie et les obligations sécurisées libellées en euros (janvier 2010- octobre 2012; points de base)

Dans le sillage des LTRO à trois ans de l’Eurosystème, l’écart de rendement sur la dette de premier rang non garantie s’est sensiblement resserré au début de 2012, et les écarts moyens de la dette garantie et non garantie sont restés relativement proches pendant une grande partie du premier semestre de l’année. Fin juin 2012, cependant, l’écart moyen sur la dette de premier rang non garantie était repassé au-dessous de celui des obligations sécurisées.

Pour ce qui est du coût des financements interbancaires, les transactions non garanties sont devenues, après la faillite de Lehman Brothers, beaucoup plus onéreuses que les financements par opérations de pension, comme l’illustre l’élargissement marqué de l’écart entre Euribor et Eurepo, traduisant une hausse considérable du risque de contrepartie. Si cet écart s’est nettement resserré à la suite de la mise en œuvre, par la BCE, d’importantes mesures de soutien à la liquidité, il restait néanmoins bien au-dessus de son niveau d’avant la crise. L’aggravation de la crise des dettes souveraines, à partir de la mi-2011, a conduit à un nouvel élargissement de l’écart entre transactions garanties et non garanties. Au premier semestre de 2012, le différentiel de taux entre opérations de pension et transactions non garanties s’est rétréci à nouveau, sous l’effet de la mise en œuvre des LTRO à trois ans de l’Eurosystème.

Il convient de noter en outre que, depuis le début de la crise, les banques de l’UE se concentrent sur le renforcement de leur base de financement en faisant de la collecte de dépôts leur principale stratégie. La proposition de Bâle en matière de liquidité considère les dépôts de détail comme des instruments plus «inertes» que d’autres, ce qui peut aussi avoir contribué au choix de cette stratégie par les banques.

I.6.1. Incidence de la réglementation nouvelle et à venir sur le financement des banques

I.6.1.1. Contexte

Plusieurs initiatives législatives qui ont été adoptées ou qui le seront dans un avenir proche peuvent avoir une incidence sur les choix des banques en matière de collecte de ressources, en particulier sur l’arbitrage entre financements garantis et non garantis, mais aussi sur le recours à de nouvelles sources de fonds. Parmi ces initiatives, les plus importantes sont la directive et le règlement sur les exigences de fonds propres (CRR/CRD IV), la directive Solvabilité II/Omnibus II, la proposition de directive relative au redressement et à la résolution des défaillances des établissements bancaires, et la proposition de règlement relatif à l’infrastructure des marchés financiers (EMIR).

En résumé, du fait que l’émission d’obligations sécurisées sera potentiellement, dans les futurs dispositifs Bâle III et Solvabilité II, traitée plus favorablement que la titrisation, les banques pourraient être encore davantage incitées à opter pour de tels instruments. Dans le même temps, les dispositions en matière de dépréciation de créances qui figurent dans la proposition de directive sur la résolution des défaillances bancaires contribuent à donner aux investisseurs le sentiment que les taux de recouvrement, pour les créanciers chirographaires, seront probablement plus faibles à l’avenir. Le fait que, dans la proposition actuelle concernant le ratio de liquidité à court terme, les instruments de dette non garantie émis par les banques ne soient pas considérés comme des actifs liquides peut aussi amoindrir l’intérêt pour les banques de détenir ce type de titres émis par d’autres banques (10).

L’impact des textes susmentionnés ne se limite pas au financement des banques, et leurs effets négatifs potentiels doivent être replacés dans le contexte plus large de leurs bienfaits non seulement sur le plan du financement et de la liquidité, mais aussi sous la forme d’une meilleure résilience du système, d’une diminution de l’aléa moral, d’une limitation de la contagion, etc.

I.6.1.2. Précisions sur la législation nouvelle et à venir

CRR/CRD IV. Deux des éléments de CRD IV qui pourraient avoir un impact significatif sur les schémas de financement des banques se rapportent au dispositif en matière de liquidité: le ratio de liquidité à court terme (LCR) et le ratio de liquidité à long terme (NSFR). Le but principal du NSFR est d’obliger les banques à maintenir des sources de financement plus stables et à long terme. Le LCR, quant à lui, vise à ce que les banques disposent d’un portefeuille d’actifs qu’elles puissent céder aisément et qui se compose principalement d’actifs liquides de haute qualité, incluant les obligations sécurisées mais excluant les titres adossés à des actifs.

Le traitement des obligations sécurisées dans la législation sur les exigences de fonds propres pourrait avoir une incidence supplémentaire sur le financement des banques. Le dispositif CRR/CRD IV n’introduit pas de nouveautés dans le traitement des obligations sécurisées sous l’angle des exigences de fonds propres par rapport aux directives précédentes puisque, pour l’essentiel, les mêmes catégories d’actifs sont admises en garantie pour couvrir les obligations sécurisées.

Directive Solvabilité II. Cette directive vise à harmoniser la réglementation des entreprises d’assurance et de réassurance. Les directives Solvabilité stipulent le montant minimal de ressources financières que les assureurs et réassureurs doivent avoir à leur disposition pour couvrir les risques auxquels ils sont exposés. L’une des principales critiques formulées à l’encontre de Solvabilité II est qu’elle incite ces acteurs à investir dans des titres à court terme plutôt qu’à long terme, en raison de la structuration des exigences de fonds propres en regard du risque lié aux écarts de rendement (ou risque de spread). Cette critique se fonde toutefois sur une vision simpliste de Solvabilité II, consistant à comparer les paramètres du module de risque de spread avec les paramètres de CRD IV. En outre, cette approche ne prend pas en compte les effets de diversification ni l’effet des sous-modules de risque de taux d’intérêt sur les exigences finales en matière de fonds propres.

D’autres éléments, en cours de discussion dans les négociations relatives à Omnibus II, peuvent préserver, voire renforcer, les incitations en faveur des investissements à long terme. Par exemple, le «paquet des garanties à long terme» est conçu de manière à répondre, sous forme de garanties à long terme, aux problèmes résultant de l’incidence de la volatilité artificielle sur les produits d’assurance.

Une autre critique fondamentale est que l’approche retenue dans le projet Solvabilité II pénalise les placements dans les participations bancaires. Mais, là encore, cette critique repose sur l’approche de la cinquième étude d’impact quantitative (QIS5) menée par l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (European Insurance and Occupational Pensions Authority — EIOPA), dans laquelle les participations au capital des entreprises financières et des établissements de crédit étaient déduites des fonds propres. Dans la version en cours de rédaction, les actes délégués refléteront une approche similaire à celle de CRD IV, selon laquelle le montant de la participation au capital des banques est déduit des fonds propres correspondants seulement en cas de dépassement d’un certain seuil. Il est peu probable que cette approche ait un effet significatif sur la réaffectation des actifs par les assureurs.

Il reste néanmoins possible que Solvabilité II modifie l’affectation des actifs pour certaines entreprises, étant donné qu’elle tient compte des effets de diversification.

Directive établissant un cadre pour le redressement et la résolution des défaillances d’établissements de crédit. Le projet de directive expose les étapes et les pouvoirs nécessaires pour que les défaillances bancaires soient gérées, dans l’ensemble de l’UE, de façon à éviter l’instabilité financière et à minimiser le coût pour les contribuables. Le cadre proposé comprend un outil de résolution par dépréciation de créances ou «renflouement interne». Cet instrument permettrait aux autorités de résolution de réduire la valeur des fonds propres, de la dette subordonnée et de tout autre engagement de premier rang non garanti, ou de les convertir en fonds propres. Aux termes de la proposition de la Commission, ce régime de renflouement interne ne s’appliquerait pas aux engagements garantis, aux dépôts couverts par un mécanisme de garantie des dépôts, aux engagements ayant une échéance inférieure à un mois, aux crédits commerciaux, aux engagements envers le personnel de l’établissement et les autorités fiscales et de sécurité sociale, ni aux engagements découlant de produits dérivés.

Même si le renflouement interne ne modifie pas la position des créanciers chirographaires dans la hiérarchie des créanciers, il contribuerait à donner aux investisseurs l’impression que les taux de recouvrement des engagements non garantis pourraient diminuer à l’avenir. En fin de compte, du fait d’une prime de risque plus élevée, les engagements susceptibles de faire l’objet d’un renflouement interne (c’est-à-dire les financements non garantis) pourraient devenir plus onéreux. Néanmoins, les études menées par la Commission européenne montrent que l’incidence à prévoir est limitée. Ainsi, l’étude d’impact accompagnant le projet de directive (11) prévoit que le coût des ressources collectées par les banques augmentera au total d’une marge comprise entre 5 et 15 points de base alors que, pour les engagements exposés au renflouement interne, le renchérissement serait compris entre 15 et 40 points de base. Le secteur bancaire, quant à lui, estime que le surcoût de ces derniers varierait entre 55 et 100 points de base (12).

Dans une perspective plus globale, l’accroissement du risque et du coût des engagements exposés au renflouement interne devrait être replacé dans le contexte des effets bénéfiques de l’instrument de renflouement interne pour le financement des banques. La nouvelle réglementation relative à l’infrastructure des marchés financiers européens (EMIR) vise à renforcer la transparence et à améliorer la gestion des risques sur le marché des produits dérivés de gré à gré, ainsi qu’à rendre ce marché plus sûr en limitant le risque de contrepartie et le risque opérationnel.

Pour réduire le risque de contrepartie, ces nouvelles règles instaurent les éléments suivants: a) le strict respect, par les contreparties centrales, d’exigences prudentielles (par exemple, le montant des fonds propres détenus), organisationnelles (par exemple, le rôle des comités de gestion des risques) et en matière de code de conduite (par exemple divulgation des prix); b) la compensation obligatoire par une contrepartie centrale des contrats normalisés (remplissant des critères d’admissibilité prédéfinis); c) des exigences d’atténuation des risques pour les contrats non compensés par une contrepartie centrale (par exemple, échange de sûretés). Pour plus de précisions sur les risques posés par les contreparties centrales, voir la section III.1.6.

I.7. Levier d’endettement et analyse des actifs

Pendant la période qui a précédé la crise financière, les banques ont alourdi leur endettement, et leurs bilans ont enregistré une expansion considérable. Depuis la crise, en réaction à l’augmentation des coûts de financement, et surtout ceux des engagements non garantis, les banques cherchent à réduire leur levier d’endettement, à la fois en accroissant leur capital et en limitant la croissance de leurs actifs, comme l’illustre le graphique 15. Cette tendance est plus prononcée pour les banques situées hors de la zone euro, sous l’effet du poids des banques ayant leur siège au Royaume-Uni.

Graphique 15

Multiple d’endettement des banques de l’UE

Dans la zone euro, les banques ont réduit leurs actifs d’environ 10 % en 2009, mais le recul en 2010 et 2011 a été moins prononcé (graphique 16). Les banques de l’UE hors zone euro ont, au total, peu ajusté la taille de leur actif jusqu’en 2010, mais leur bilan a recommencé à s’accroître en 2011. À partir de 2008, les banques ont entrepris de se recapitaliser, et leurs fonds propres ont augmenté considérablement, la hausse atteignant près de 400 milliards d’EUR dans l’ensemble de l’UE, avec cependant une diminution d’environ 5 % pour les banques de la zone euro en 2011. Le total de l’actif des banques de la zone euro a augmenté de 14 % depuis 2007, mais la ventilation des actifs s’est modifiée: les titres de participation détenus ont reculé de 6 %, tandis que les prêts aux ménages augmentaient de 9 % et les prêts aux IFM de 6 % seulement. Les autres actifs – prêts au secteur public et titres de dette – ont progressé de plus de 20 %. Ces données semblent indiquer un affaiblissement des prêts interbancaires ainsi qu’un recul relatif des prêts aux ménages et aux entreprises.

Graphique 16

Variation des fonds propres et des actifs des banques de l’UE

II. ACTIFS GREVÉS: ÉCLAIRAGES APPORTÉS PAR L’ENQUÊTE

Des actifs sont dits «grevés» lorsqu’ils sont utilisés comme sûretés pour garantir des créances. Ils ne sont donc plus disponibles pour rembourser les créanciers chirographaires en cas de faillite d’une banque. La constitution de sûretés peut être utilisée soit à des fins de collecte de ressources (par exemple, titres adossés à des actifs, obligations sécurisées et opérations de pension), soit à des fins de négoce et de gestion des risques (par exemple, produits dérivés et prêts de titres). Dans certaines de ces opérations, les banques ne grèvent pas leurs actifs directement auprès de leur contrepartie mais par l’intermédiaire d’une contrepartie centrale, pour les opérations qui sont compensées de cette manière. Un actif grevé est un actif qui est, explicitement ou non, donné en nantissement ou inclus dans un dispositif visant à garantir une transaction, à l’assortir d’une sûreté ou à en rehausser le crédit.

Sous l’effet du recours accru aux financements garantis et à la couverture d’autres transactions (telles que les produits dérivés) par des sûretés, la constitution de sûretés s’est développée depuis le début de la crise. Si cette expansion est relativement généralisée, elle est plus marquée pour les banques vulnérables ou situées dans des États vulnérables. De fait, il est difficile de dissocier ce phénomène de la crise et de l’altération des marchés du crédit et interbancaire qui en résulte. Indépendamment de ces contraintes de marché, le montant et les types de dette garantie résultent de nombreux facteurs, dont les principaux sont le prix, la disponibilité de sûretés, le surnantissement et les échéances.

II.1. Ratio global d’actifs grevés

Dans la suite de cette annexe, le ratio d’actifs grevés est défini, par calcul, comme le rapport entre le montant des actifs grevés et le total des actifs (13). Pour des précisions sur la méthodologie, voir la section VI.

La distribution du ratio d’actifs grevés pour 2007 et 2011 est présentée au graphique 17 (14). Ce ratio représente le montant total des actifs grevés, y compris les actifs pris en pension (matched repos), en proportion du total des actifs. Cependant, en raison des incertitudes concernant la méthode de déclaration de certaines banques, il est présenté sous forme d’intervalles plutôt que de valeurs uniques. Ces données montrent que la valeur médiane du ratio d’actifs grevés se situe, pour l’échantillon de banques étudiées, autour de 25 % (ou de 23 % si l’on exclut les matched repos).

Graphique 17

Distribution du ratio d’actifs grevés (y compris matched repos), à la fin de 2011 (en bleu) et à la fin de 2007 (en gris)

Une comparaison des données de 2007 et de 2011 montre que le ratio d’actifs grevés a augmenté pour la quasi-totalité des banques de l’échantillon (15). Si l’on restreint l’échantillon aux 28 banques dont les données ont été recueillies pour ces deux années, on constate que la médiane est passée de 7 % à 27 %, et la moyenne, pondérée en fonction du total de l’actif, est passée de 11 % à 32 % (matched repos compris).

Bien que cette tendance ait été générale, le degré d’augmentation du ratio d’actifs grevés a varié en fonction des caractéristiques des banques. Ainsi, les banques ayant une note de crédit inférieure à A (16) ont systématiquement enregistré une hausse plus marquée de ce ratio (graphique 18) (17).

Graphique 18

Hausse du ratio d’actifs grevés entre 2007 et 2011 pour différents groupes de banques en fonction de leur note (points de pourcentage) (18)

En 2011, les banques les mieux notées (A au minimum) présentaient, en moyenne, un ratio d’actifs grevés sensiblement inférieur (graphique 19) (19). Cette conclusion n’est certes guère surprenante, mais elle doit être envisagée dans le contexte de la relation entre les banques et l’État où elles sont situées; en effet, certaines des banques dont le ratio d’actifs grevés est élevé sont tirées vers le bas par le risque souverain. On peut considérer que cette différence dans les ratios d’actifs grevés en fonction de la résilience des banques et de leur État corrobore la thèse selon laquelle la hausse du ratio d’actifs grevés est (au moins en partie) une conséquence de la crise.

Graphique 19

Distribution des ratios d’actifs grevés de différents groupes de banques en fonction de leur note [pourcentage], à la fin de 2011

II.2. Incidence du surnantissement sur le ratio d’actifs grevés

Les ratios d’actifs grevés dépendent du type de transactions qui sont couvertes par des sûretés, et notamment des exigences de surnantissement (graphique 20). Les opérations de pension, les matched repos, et les prêts de titres sont des types de financements garantis qui font moins appel aux sûretés, car les décotes appliquées sont généralement plus faibles. Les établissements bien notés sont toutefois ceux qui sont les mieux placés pour tirer parti de telles transactions, car les contreparties sont plus disposées à mener ce type d’opérations avec des établissements plus solides (voir aussi graphique 21). Au contraire, les financements de banque centrale, les obligations sécurisées et les autres titres assortis de sûretés nécessitent des montants de sûretés plus élevés.

Graphique 20

Distribution du ratio de surnantissement par type de financements, à la fin de 2011

Graphique 21

Distribution du ratio de surnantissement par type de sûretés, à la fin de 2011

Le cas des obligations sécurisées appelle des explications supplémentaires. Le niveau de surnantissement des obligations sécurisées dépend, schématiquement, de trois facteurs: 1) les contraintes réglementaires; 2) les exigences des agences de notation; et 3) les choix stratégiques des établissements quant au volant de surnantissement qu’ils souhaitent détenir. Dans certains pays, la réglementation nationale impose, pour les obligations sécurisées, un important volant de surnantissement minimal [par exemple en Espagne (20)]; dans d’autres, les exigences de surnantissement sont relativement faibles (21); dans un autre groupe de pays, l’ensemble du portefeuille des actifs mobilisables doit être conservé à part pour couvrir les obligations sécurisées (par exemple, en Slovaquie); et d’autres pays n’ont aucune exigence de ce type. Cette différence de traitement a des conséquences non négligeables sur le niveau de surnantissement, et par conséquent sur le ratio d’actifs grevés. Si le surnantissement peut être en partie justifié par le régime réglementaire, il dépend aussi de la note que les établissements souhaitent obtenir pour leurs instruments d’emprunt garantis, car un niveau plus élevé de surnantissement offre une sécurité supplémentaire aux investisseurs et permet donc d’obtenir une note plus élevée. De plus, les établissements décident du volant qu’ils souhaitent détenir en sus des niveaux réglementaires et des exigences des agences de notation. Il s’agit là d’une décision stratégique, et les pratiques diffèrent, parmi les banques et entre les États membres, quant à la détention de ce volant à l’intérieur ou à l’extérieur de la réserve de sûretés.

II.3. Contributions des différentes transactions au ratio d’actifs grevés

Comme on peut s’y attendre, les banques relativement vulnérables (d’après leur note de crédit) ont tendance à faire plus largement appel aux financements garantis, et en particulier aux ressources de banque centrale, alors que les banques relativement bien notées ont une structure de financements garantis plus diversifiée, dans laquelle les opérations de pension, les prêts de titres et les titres de dette couverts par une sûreté jouent un rôle important. On notera en outre que, si les banques de la catégorie spéculative semblent n’avoir qu’un niveau légèrement plus élevé de financements garantis que les banques notées jusqu’à BBB, ce niveau peut être en réalité plus élevé si l’on tient compte du montant des actifs conservés qui sont déjà versés au «panier des sûretés» mais non encore utilisés pour obtenir des financements.

Graphique 22

Ventilation des financements garantis pour différents groupes de banques en fonction de leur note de crédit, à la fin de 2011

Cette situation donne lieu à un ratio relativement élevé d’actifs grevés pour les banques les moins bien notées, et ce pour plusieurs raisons. Premièrement, les ressources de banque centrale impliquent un montant élevé d’actifs grevés, parce que leur surnantissement est supérieur à celui d’autres types de financements (graphique 20). Deuxièmement, il se peut que les banques les moins bien notées se trouvent exclues des marchés privés non garantis mais soient, dans certains cas, en mesure d’émettre des instruments de financement garantis si elles peuvent fournir des sûretés de bonne qualité. Troisièmement, ces banques ont déjà épuisé une grande partie de leurs actifs admis en garantie pour les opérations de refinancement de la banque centrale (graphique 24, cadre du milieu) et utilisent de plus en plus leurs propres obligations sécurisées conservées en portefeuille et d’autres titres assortis de sûretés comme garanties pour obtenir des financements de banque centrale. Quatrièmement, ces sûretés font néanmoins l’objet d’une décote légèrement plus élevée que pour les banques les mieux notées (graphique 24, cadre de gauche).

III. RISQUES

La présente section analyse les risques que présentent 1) un ratio élevé d’actifs grevés, 2) les financements innovants et 3) la concentration. Le tableau ci-dessous résume les principaux risques, et les conclusions qui s’en dégagent.

Tableau 2

Principaux risques résultant de l’évolution de la structure des financements

Ratio élevé d’actifs grevés Financements innovants Concentration 1. Subordination structurelle des créanciers chirographaires, notamment les déposants 1. Transparence, confiance, facilité de gestion et de surveillance 1. Base d’investisseurs 2. Accès futur au marché des financements non garantis: 1) éviction des créanciers chirographaires; 2) maintien de l’accès au marché et de la discipline de marché; et 3) sensibilité accrue du prix de la dette de premier rang non garantie aux données économiques fondamentales 2. Interdépendance 2. Instruments de financement 3. Transparence et tarification 3. Risques de contentieux et de réputation; protection des consommateurs 3. Profil des échéances 4. Accroissement des risques de financement et de liquidité 4. Risques spécifiques des swaps de liquidité 4. Portée géographique 5. Sûretés conditionnelles 6. Autres risques: 1) pénurie et réutilisation de sûretés; 2) gestion des risques d’une banque ayant un ratio élevé d’actifs grevés 7. Autres risques liés à des produits ou transactions spécifiques: 1) obligations sécurisées; 2) contreparties centrales

III.1. Risques liés à un ratio élevé d’actifs grevés

Les risques liés à un ratio élevé d’actifs grevés se rapportent schématiquement aux domaines suivants: 1) subordination structurelle des créanciers chirographaires; 2) accès futur aux marchés non garantis; 3) questions relatives à la transparence et à la formation correcte des prix; 4) accroissement des risques de liquidité; 5) questions liées au dépôt de sûretés conditionnelles; 6) effets procycliques; et 7) autres risques. La présente section aborde également les risques spécifiques liés aux obligations sécurisées et à la compensation par des contreparties centrales.

III.1.1. Subordination structurelle des créanciers chirographaires

La constitution de sûretés sur les actifs a notamment pour effet de déplacer les risques parmi les investisseurs. Les créances détenues par les créanciers chirographaires, tels que les détenteurs d’obligations de premier rang non garanties et les déposants, voient leur degré de risque s’accroître lorsque le ratio d’actifs grevés augmente; en effet, plus il existe d’engagements garantis d’un rang de priorité supérieur à ces créances, plus leur degré de subordination augmente. L’ampleur du déplacement des risques entre créanciers dépend, entre autres, du degré de surnantissement (c’est-à-dire du degré de protection des créanciers de rang supérieur), du degré relatif de subordination des autres créanciers, des modèles économiques et de la qualité générale des actifs, ainsi que des montants relatifs de dette garantie et non garantie et de la probabilité de défaut. Le degré de risque que représente ce déplacement des risques pour les créanciers chirographaires dépend de leur capacité à tarifer ce risque. Ainsi, plus que le niveau absolu des actifs grevés, ce sont les changements inattendus de ce niveau qui posent un problème aux créanciers chirographaires existants, puisqu’ils n’ont pas la possibilité de valoriser ces changements.

III.1.1.1. Subordination structurelle des déposants

Du fait que les dépôts constituent une forme de financement de premier rang non garanti pour les banques, la présence d’actifs grevés accroît le degré de risque des dépôts et, en fin de compte, les engagements des fonds de garantie des dépôts (22). La subordination structurelle des dépôts est peut-être moins préoccupante dans les pays où les mécanismes d’assurance des dépôts sont financés ex ante par les primes versées par des établissements garantis, car cela réduit en partie le risque d’un accroissement des engagements des contribuables en raison des actifs grevés. Pour dédommager les fonds de garantie des dépôts de leur prise de risque accrue, les établissements garantis pourraient verser des primes qui soient calculées en fonction du risque, et en particulier du risque lié aux actifs grevés et à la subordination des déposants qui en résulte.

L’accroissement du degré de risque des dépôts est particulièrement préoccupant dans les États membres qui ne disposent pas de lois spéciales accordant la priorité aux déposants. De telles lois assurent le premier rang de priorité aux fonds de garantie des dépôts, ce qui réduit la charge éventuelle pour les contribuables en cas d’insolvabilité d’un établissement de crédit (23). La hausse du risque afférent aux dépôts est par ailleurs un moindre problème dans les États membres où le ratio d’actifs grevés reste faible en raison des limites réglementaires. Certains États membres ont fixé une limite directe à la proportion d’actifs mobilisés pour couvrir les obligations sécurisées, tandis que d’autres ont séparé les activités de collecte de dépôts et d’octroi de prêts hypothécaires. Du point de vue des déposants et investisseurs chirographaires, il est important d’analyser la question de savoir si les actifs non grevés restants peuvent couvrir les engagements non garantis. D’après l’enquête menée par le CERS, c’est encore le cas pour une majorité de banques (graphique 23), bien que deux points doivent être soulignés. D’une part, les actifs non grevés ne couvrent pas suffisamment les engagements non garantis de certaines banques déclarantes et, d’autre part, cette couverture est plus faible pour les banques moins bien notées.

Graphique 23

Distribution du ratio actifs non grevés/total des engagements non garantis pour différents groupes de banques en fonction de leur note de crédit, à la fin de 2011

III.1.2. Accès futur au marché des financements non garantis

1. Éviction des créanciers chirographaires

Un niveau élevé du ratio d’actifs grevés, tant pour les établissements où ce niveau est déjà élevé que pour ceux où il pourrait s’accroître, peut alimenter des anticipations de nouvelles hausses de ce ratio. Ces anticipations peuvent porter le coût des financements non garantis à des niveaux que les banques ne peuvent pas ou ne veulent pas supporter. De plus, en raison de la rigueur des critères appliqués, il est probable que la qualité des actifs grevés sera meilleure que celle des actifs non grevés. Dans les cas extrêmes, les engagements des banques peuvent être fortement orientés vers la dette garantie, et le surnantissement financé par les dépôts des particuliers (la seule source de financement non garanti) ou par les fonds propres.

L’enquête du CERS semble indiquer que le risque de crédit afférent aux actifs grevés est généralement inférieur à celui des actifs non grevés, évalués en fonction de la pondération des risques. À l’inverse, il n’existe guère de différence entre actifs grevés et non grevés lorsqu’ils sont évalués en fonction de la distribution en tranches de quotités de financement. Les données montrent que cette conclusion se vérifie aussi pour les banques déclarantes prises individuellement. Néanmoins, la composition différente des actifs de ces deux catégories peut introduire une distorsion dans la comparaison.

Une telle évolution affaiblit la stabilité financière, car elle aggrave la subordination structurelle des déposants et dégrade la situation de liquidité des banques. Ce risque est moins susceptible d’apparaître dans un système bancaire dont les dispositions en matière d’engagements ne prévoient que peu de subordination des autres créanciers, ou qui disposent de capitaux suffisants pour faire face à un ratio élevé d’actifs grevés (par exemple, les systèmes bancaires des pays nordiques).

2. Maintien de l’accès au marché et de la discipline de marché

Un ratio élevé d’actifs grevés peut en outre réduire la gamme des contreparties disposées à investir dans le financement des banques, d’où un risque potentiel de surconcentration du marché. Étant donné que, pour certains établissements, l’exposition par contrepartie est plafonnée, la gestion de leur financement pourrait s’en trouver encore davantage limitée.

En ce qui concerne le fonctionnement du marché, la théorie financière se fonde sur l’hypothèse selon laquelle les investisseurs dans des titres de dette non garantie sont normalement incités à assurer un suivi et à ajuster leurs prix en conséquence. Une banque qui accroît son recours aux financements garantis (et, par conséquent, à la constitution de sûretés) accordera moins d’attention à la discipline que tenteraient d’imposer les créanciers chirographaires par le biais de la tarification des engagements non garantis, car elle y ferait moins appel.

3. Sensibilité accrue du prix de la dette de premier rang non garantie aux données économiques fondamentales

Dans un environnement où les défauts sont rares, une telle éventualité est hypothétique et la subordination structurelle qui en résulte n’a que des conséquences limitées ou inexistantes pour les créanciers chirographaires. Cependant, lorsque la probabilité de défaut commence à augmenter, les effets de la subordination structurelle doivent être intégrés rationnellement au calcul des écarts de rendement. La survenue d’événements défavorables imprévus pourrait donc conduire à une montée en flèche du coût des financements non garantis, accroissant les risques de perturbations sur les marchés des financements non garantis.

III.1.3. Transparence et tarification

Les modèles et les informations utilisés, entre autres, par les agences de notation pour prendre en compte la constitution de sûretés et les possibilités de subordination structurelle divergent des conditions empiriques réelles et exigent continuellement des modifications et des mises à jour. Durant ce processus d’actualisation et d’amélioration des modèles et des informations, il existe un risque de déclassement de la dette de premier rang non garantie, qui peut à son tour déclencher la dégradation des engagements garantis (étant donné le lien qui existe actuellement entre notation de l’émetteur et notation des obligations sécurisées).

De plus, les risques liés aux actifs grevés sont eux aussi difficiles à quantifier, en raison du manque de communication ou de précédents. Une grande opacité entoure non seulement les risques liés aux sûretés conditionnelles (section III.1.5), mais aussi la constitution de sûretés liées aux opérations de pension et aux transactions avec les banques centrales, et résultant du surnantissement. Le manque de communication sur la constitution de sûretés peut aboutir à des situations dans lesquelles les actifs grevés ne sont pas correctement valorisés par les créanciers chirographaires. Dans de tels cas, le fait que des actifs s’avèrent grevés peut surprendre le marché lorsque les risques se concrétisent, exacerbant encore les tensions sur le financement des banques.

En situation de résolution, il est dans l’intérêt des investisseurs garantis d’obliger les banques à vendre leurs sûretés, éventuellement à vil prix (vente forcée), indépendamment de l’impact sur le marché, puisqu’ils sont relativement protégés par le surnantissement (et par le double recours dans le cas des obligations sécurisées). Cela peut éventuellement pénaliser d’autres parties prenantes telles que les créanciers chirographaires et les déposants, mais cette éventualité est très difficile à intégrer dans les prix de marché.

Si les prix peuvent fluctuer sous l’effet de facteurs fondamentaux comme le risque de défaut, ils peuvent également subir l’influence de comportements grégaires en période de tensions, notamment en cas de ruée vers les valeurs refuges et vers la liquidité. Une mauvaise formation des prix peut aussi se produire en raison de différences de traitement réglementaire des instruments financiers. En particulier, comme les obligations sécurisées sont assorties d’une moindre exigence de fonds propres, les banques peuvent – également en tant que contreparties – en faire des investissements privilégiés; or, un accroissement des fonds investis dans ces instruments peut entraîner une baisse des rendements.

III.1.4. Accroissement des risques de financement et de liquidité

Dans un environnement normal, les actifs grevés augmentent les risques généraux de financement et de liquidité des banques, parce qu’ils peuvent réduire leur marge de financement disponible. Toutefois, dans la conjoncture actuelle, les engagements garantis et les sûretés associées permettent aux banques de fonctionner en l’absence d’autres possibilités de financement.

En particulier, si un gros volume d’actifs est déjà mobilisé comme sûretés à des fins de refinancement, le montant des actifs qui peuvent servir de garantie pour les opérations de banque centrale s’en trouve réduit, ce qui limite la possibilité pour les banques centrales d’offrir une assistance à la liquidité (graphique 25). Par conséquent, le rôle croissant des actifs grevés dans le financement des banques peut réduire l’efficacité du mécanisme de transmission monétaire. En outre, un ratio élevé d’actifs grevés peut intensifier le risque systémique dans le secteur bancaire et accroître le risque de crédit pour les banques centrales si celles-ci décident d’élargir la gamme des actifs admis en garantie sans appliquer des décotes appropriées.

Comme indiqué plus haut, l’enquête du CERS montre que les établissements moins bien notés présentent un ratio plus élevé d’actifs grevés. Ils disposent donc d’une marge plus étroite que les autres établissements pour obtenir de nouveaux financements de banque centrale. De fait, une analyse plus pointue établit que ces banques moins bien notées ont déjà nanti une part considérable de leurs propres titres d’emprunt conservés en portefeuille (graphique 24, cadre de gauche).

Graphique 24

Financements de banque centrale: surnantissement, actifs non grevés admis en garantie par la banque centrale, part des financements de banque centrale – distribution pour différents groupes de banques en fonction de leur note, à la fin de 2011

La structure des actifs non grevés qui sont admis en garantie pour les financements de banque centrale varie selon les groupes de banques en fonction de leur note: pour les banques les moins bien notées, les instruments d’emprunt émis par des établissements de crédit (hors obligations sécurisées) ainsi que par des entreprises et autres émetteurs représentent une proportion plus élevée que les liquidités et les prêts dans le total des actifs non grevés admis en garantie pour les financements de banque centrale (graphique 25). En outre, la part des titres d’emprunt émis par des établissements de crédit et des entreprises augmente généralement en cas de baisse du ratio «actifs non grevés admis par la banque centrale/actif total» (graphique 32). Cette proportion plus élevée des titres d’emprunt émis par des établissements de crédit confirme en partie la conclusion selon laquelle les établissements moins bien notés utilisent de plus en plus les titres assortis de sûretés et conservés en portefeuille pour obtenir des financements. En outre, c’est pour les banques qui n’ont pas qualité de valeur d’investissement que la part des titres assortis de sûretés et conservés en portefeuille est la plus élevée, et ces titres servent principalement de sûretés pour les opérations de banque centrale (24).

Graphique 25

Ventilation des actifs non grevés admis en garantie pour les opérations de banque centrale, pour différents groupes de banques en fonction de leur note de crédit, à la fin de 2011

De plus, dans certains pays, les portefeuilles de prêt des banques sont déjà en grande partie grevés par des sûretés, comme le montre le graphique 26. Cette conclusion doit toutefois être nuancée: les obligations sécurisées, en particulier, ont des caractéristiques impliquant qu’une partie significative du surnantissement peut être réutilisée (pour une analyse plus détaillée, voir la section II.2).

Graphique 26

Ratio prêts grevés/total des prêts, dans différents pays, à la fin de 2011

La présence d’actifs grevés peut aussi, dans certaines circonstances, accroître les sorties potentielles. Une baisse de la valeur ou de la qualité des sûretés existantes nécessite généralement la constitution de sûretés supplémentaires. Un abaissement de la note accroît le risque de contrepartie et peut donc se traduire par des appels de marge supplémentaires (voir aussi section III.1.5).

III.1.5. Sûretés conditionnelles

La présence d’actifs grevés conduit souvent à la constitution de sûretés supplémentaires après un événement défavorable tel qu’un déclassement, une dépréciation des sûretés ou une perte générale de confiance. Ce type d’événement peut donner lieu à un relèvement de la décote, ou à des appels de marge automatiques résultant des obligations contractuelles sous-jacentes ou d’une augmentation perçue du risque de contrepartie. Les investisseurs peuvent être pris au dépourvu parce qu’il est difficile de prévoir l’effet de certaines positions, comme les produits dérivés, sur la situation des sûretés.

De plus, dans le cas des obligations sécurisées, une dépréciation des sûretés peut avoir des conséquences négatives, comme l’obligation pour l’émetteur d’étoffer la réserve de sûretés afin d’améliorer les quotités de financement et la qualité. Face à une grave dévaluation du panier de couverture, la banque serait, en fin de compte, incitée à demander le remboursement de ses obligations sécurisées, ce qui donnerait lieu à un gros déficit de financement pour l’émetteur.

L’enquête du CERS a également recueilli des informations sur les sûretés conditionnelles dans trois scénarios défavorables. Le graphique 27 présente une analyse des résultats. Pris séparément, aucun des trois scénarios proposés ne semble avoir d’incidence sensible sur le niveau moyen du ratio d’actifs grevés. Cependant, certaines banques paraissent plus vulnérables dans certains scénarios où le montant des actifs grevés pourrait dépasser 10 % du total des actifs. Ces résultats sont à prendre avec prudence, car l’impact des scénarios a été calculé par les banques elles-mêmes; les méthodologies et hypothèses utilisées peuvent donc varier considérablement d’une banque à l’autre.

Graphique 27

Variation de la distribution du ratio d’actifs grevés en cas de scénarios défavorables (par banque), à la fin de 2011

III.1.6. Autres risques liés aux actifs grevés

L’analyse qui suit porte sur d’autres risques que pourrait poser un ratio élevé d’actifs grevés: 1) pénurie et réutilisation de sûretés; et 2) gestion des risques d’une banque ayant un ratio élevé d’actifs grevés.

1. Pénurie de sûretés et réutilisation des sûretés

La demande de sûretés, et plus particulièrement d’actifs sûrs (diagramme 1), a fortement augmenté ces dernières années. Cette demande s’explique en partie par la recherche de financements garantis et l’utilisation de sûretés pour les transactions de gré à gré. Dans le même temps, l’offre d’actifs sûrs a souffert de l’incertitude quant à la solidité de certains émetteurs souverains et de la baisse de l’activité de titrisation. Parall