DÉCISION DE LA COMMISSION du 20 mai 1998 relative aux aides d'État dans le secteur de la transformation et de la commercialisation de produits agricoles qui pourraient être octroyées en Allemagne sur la base de régimes d'aide existants à finalité régionale [notifiée sous le numéro C(1998) 1712] (Le texte en langue allemande est le seul faisant foi.) (1999/183/CE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 93, paragraphe 2, premier alinéa,

après avoir mis les intéressés en demeure de lui présenter leurs observations conformément audit article,

considérant ce qui suit:

I. PROCÉDURE

(1) Par lettre SG(95) D/13086 du 20 octobre 1995, la Commission a proposé aux États membres, conformément à l'article 93, paragraphe 1, du traité, un encadrement et des mesures utiles concernant les aides d'État relatives aux investissements dans le secteur de la transformation et de la commercialisation de produits agricoles (1) (ci-après dénommés «l'encadrement et les mesures utiles»).

(2) Par la même lettre, la Commission a informé l'Allemagne (ainsi que les autres États membres) qu'elle n'autoriserait plus aucune mesure d'aide concernant les investissements dans le secteur de la transformation et de la commercialisation de produits agricoles, notifiée en vertu de l'article 93, paragraphe 3, du traité, qui ne serait pas conforme à l'encadrement et aux mesures utiles et qui s'appliquerait ou demeurerait applicable après le 1er janvier 1996.

(3) La Commission a, en outre, invité l'Allemagne (ainsi que les autres États membres), conformément à l'article 93, paragraphe 1, à confirmer, dans un délai de deux mois à compter de la date de ladite lettre, qu'ils se seraient conformés au plus tard à partir du 1er janvier 1996 à l'encadrement et aux mesures utiles en modifiant à cette fin leurs aides existantes si lesdites aides n'étaient pas conformes à l'encadrement ou aux mesures utiles. La Commission indiquait qu'elle se réservait le droit, en l'absence d'une telle confirmation, d'engager la procédure prévue à l'article 93, paragraphe 2, du traité.

(4) En réponse à la lettre de la Commission du 20 octobre 1995, les autorités allemandes, par lettres des 11 janvier et 14 février 1996:

a) ont confirmé, quant aux aides à finalité sectorielle, qu'elles se conformeraient aux mesures utiles à partir du 1er janvier 1996 en modifiant, en tant que de besoin, les régimes existants;

b) ont affirmé, quant aux aides à finalité régionale, qu'un assouplissement des mesures utiles était nécessaire étant donné que les conditions et les structures agricoles variaient dans la Communauté d'une région à l'autre.

(5) Par lettre datée du 1er juillet 1996 [SG(96) D/6026], la Commission a communiqué à l'Allemagne sa décision du 12 juin 1996 concernant l'ouverture de la procédure prévue à l'article 93, paragraphe 2, du traité pour les aides d'État dans le secteur de la transformation et de la commercialisation de produits agricoles qui pourraient être octroyées en Allemagne sur la base de régimes d'aide existants à finalité régionale (2).

(6) Dans le cadre de la procédure, la Commission a examiné les arguments avancés par l'Allemagne pour motiver son refus d'accepter l'application aux régimes d'aide à finalité régionale de l'encadrement proposé par la Commission dans sa lettre du 20 octobre 1995. À l'issue de cet examen, la Commission est parvenue à la conclusion que rien ne justifiait le refus de l'Allemagne.

(7) Dans la lettre susmentionnée, la Commission a mis le gouvernement allemand en demeure de présenter ses observations, dans un délai d'un mois à compter de la date de cette lettre. Conformément aux dispositions de l'article 93, paragraphe 2, du traité, elle en a informé les autres États membres et les autres intéressés moyennant la publication de la lettre au Journal officiel des Communautés européennes, en les invitant à présenter leurs observations.

(8) Par lettre datée du 31 juillet 1996, le gouvernement allemand a communiqué ses observations à la Commission. Dans cette lettre, le gouvernement allemand a également fait référence à des observations complémentaires qui avaient été transmises à la Commission par lettre du 24 mai 1996. Pour des raisons techniques, ces dernières observations n'avaient pas été prises en considération par la Commission dans sa décision du 12 juin 1996 concernant l'ouverture de la procédure prévue à l'article 93, paragraphe 2, du traité.

(9) Les autres États membres et les autres intéressés n'ont pas présenté d'observations.

II. OBSERVATIONS DU GOUVERNEMENT ALLEMAND

(10) Dans leurs communications des 24 mai et 31 juillet 1996, les autorités allemandes ont soulevé deux séries d'objections à l'application de l'encadrement et des mesures utiles aux régimes d'aide à finalité régionale. La première série d'objections porte sur des considérations juridiques concernant la manière dont l'encadrement et les mesures utiles ont été adoptés; la seconde repose sur l'argument selon lequel l'application de l'encadrement et des mesures utiles «comporterait une limitation des aides d'État à finalité régionale qui serait très préjudiciable aux perspectives de développement des zones rurales».

1. Observations de nature juridique

(11) Dans leur lettre du 24 mai 1996, les autorités allemandes expriment l'avis selon lequel les règles communautaires existantes et les diverses communications de la Commission ainsi que la lettre approuvant le vingt-troisième plan-cadre fédéral d'amélioration des structures économiques régionales [SG(94) D/11038 du 1er août 1994] ne justifient aucune limitation directe ou indirecte d'éventuelles aides d'État en faveur de la transformation ou de la commercialisation de produits agricoles liées à des projets d'investissement éligibles au titre de la tâche d'intérêt commun «Amélioration des structures économiques régionales».

(12) Selon les autorités allemandes, le règlement (CEE) n° 866/90 du 29 mars 1990 concernant l'amélioration des conditions de transformation et de commercialisation des produits agricoles (3) ne peut pas être utilisé pour justifier une limitation des aides d'État dans les secteurs de la transformation ou de la commercialisation de produits relevant de l'annexe II octroyées au titre de la tâche d'intérêt commun. Elles considèrent que ce règlement ne fait que déterminer les conditions dans lesquelles la section «orientation» du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) peut contribuer au financement de mesures relatives à l'amélioration des conditions de transformation et de commercialisation de produits agricoles. Le Conseil précise, dans les considérants du règlement, qu'il «convient de définir les types d'investissements sur lesquels porte l'intervention du FEOGA, section "orientation", ci-après dénommé "Fonds", en tenant compte de la situation actuelle à la fois des marchés agricoles et du secteur agro-alimentaire, ainsi que des perspectives de développement des débouchés pour les produits issus de l'agriculture.» L'objectif du règlement consiste donc uniquement à assurer, d'une part, la cohérence entre le concours communautaire et la politique agricole commune et, d'autre part, la coordination des activités des différents Fonds structurels entre eux ainsi qu'avec les opérations de la Banque européenne d'investissement et les autres instruments financiers existants.

(13) Selon les autorités allemandes, il s'ensuit que le pouvoir conféré à la Commission via l'article 8, paragraphe 3, du règlement susmentionné autorise seulement la Commission à arrêter les critères de choix qui caractérisent les investissements auxquels les Fonds structurels peuvent apporter leur concours. La Commission a fait usage de ce pouvoir dans sa décision 94/173/CE du 22 mars 1994 relative à l'établissement des critères de choix à retenir pour les investissements concernant l'amélioration des conditions de transformation et de commercialisation des produits agricoles et sylvicoles et abrogeant la décision 90/342/CEE (4). Cette décision n'a aucun effet restrictif en ce qui concerne les aides accordées par les États membres seuls, sans concours financier de la Communauté.

(14) Les autorités allemandes considèrent également que la communication de la Commission concernant les aides d'État pour les investissements en faveur de la transformation et de la commercialisation des produits agricoles (5), qu'elle a adressée aux États membres en 1994, ne fait pas obstacle à l'octroi d'aides d'État dans des secteurs qui sont exclus du cofinancement communautaire en vertu des décisions susmentionnées. Le point 1 de cette communication précise qu'en règle générale la Commission applique «par analogie» les limitations sectorielles touchant le cofinancement par la Communauté des investissements portant sur la transformation et la commercialisation «pour apprécier les aides d'État accordées au titre de ces investissements». La communication n'est pas une mesure utile au sens de la deuxième phrase de l'article 93, paragraphe 1, du traité parce que l'extension par analogie de l'effet restrictif à des aides d'État n'a pas été opérée selon la procédure définie par la deuxième phrase de l'article 93, paragraphe 1, du traité (proposition d'une mesure utile). Eu égard aux formes d'acte prévues à l'article 189 du traité, cette communication n'est ni un règlement ni une directive ni une décision; elle ne peut être considérée que comme une recommandation et, en tant que telle, elle ne lie pas.

(15) En outre, le gouvernement allemand fait valoir que l'analogie évoquée dans la communication se heurte à des objections juridiques importantes concernant le règlement de base (CEE) n° 866/90. La volonté du législateur tel qu'elle s'exprime à l'article 16, paragraphe 5, de ce règlement [désormais à l'article 16, paragraphe 5, du règlement (CE) n° 951/97] est que les mesures d'aide nationales doivent être autorisées sous réserve qu'elles soient prises en conformité avec les articles 92 et 93 du traité. La communication de la Commission impose une limitation sectorielle au champ d'application de l'article 92, paragraphe 3, du traité, contre la volonté du législateur. Au demeurant, conformément à l'article 1er, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 866/90, les mesures prévues par le règlement doivent contribuer à la réalisation des objectifs de politique régionale. Par conséquent, la communication ne saurait avoir l'effet d'une limitation contraignante de la possibilité d'accorder des aides nationales.

(16) Le gouvernement allemand considère qu'aucune exclusion de la possibilité d'accorder des aides nationales dans le secteur de la transformation et de la commercialisation de produits relevant de l'annexe II ne découle non plus de la lettre de la Commission approuvant le vingt-troisième plan-cadre de la tâche d'intérêt commun [SG(94)D 11038 du 1er août 1994]. La fin de cette lettre contient un passage dans lequel la Commission attire l'attention du gouvernement fédéral sur la nécessité de tenir compte des dispositions et conditions-cadre du droit communautaire, ainsi que des obligations qui en découlent pour l'application des mesures envisagées, en particulier en ce qui concerne la notification préalable des cas individuels, qui s'appliquent a) au cumul des aides à finalités différentes, b) dans certains secteurs industriels (y compris dans le cadre du traité CECA) et dans les secteurs de l'agriculture et de la pêche, et c) aux entreprises agro-industrielles.

(17) Le gouvernement allemand souligne que la lettre d'approbation implique que le droit communautaire contienne une obligation de ne pas accorder une aide d'État illimitée dans certains secteurs. Il lui apparaît néanmoins que ni le règlement (CEE) n° 866/90, ni l'établissement des critères de choix par la Commission au titre de l'article 8, paragraphe 3, de ce règlement, ni la communication de la Commission de 1994 ne contiennent d'obligation de ne pas appliquer des mesures d'aide nationales dans le secteur de la transformation et de la commercialisation de produits agricoles.

(18) En outre, les autorités allemandes maintiennent qu'un effet restrictif ne peut pas résulter des règles adoptées par les législateurs nationaux eux-mêmes en vertu de la tâche d'intérêt commun. Elles admettent que la partie 1, point 10.3, du vingt-troisième plan renvoie à la détermination par la Commission des critères de choix des investissements touchant à l'amélioration des conditions de transformation et de commercialisation des produits agricoles et sylvicoles. Elles soulignent néanmoins que cela ne signifie pas que la position qui était celle de la Commission à ce moment-là ait été communiquée aux autorités allemandes ou qu'elle ait été acceptée sous une forme quelconque par laquelle elles se seraient volontairement liées. Les autorités allemandes insistent sur le fait qu'il est fait référence à la détermination des critères de choix par la Commission uniquement dans la partie 1 du plan-cadre. Or cette partie ne contient que des renvois généraux non contraignants à la structure et aux objectifs du plan ainsi qu'à divers aspects secondaires, et notamment au suivi de l'aide par la Commission. Le gouvernement fédéral souligne aussi que l'énumération de divers règlements, communications et encadrements communautaires ne signifie pas automatiquement que toute aide soit exclue dans ces secteurs. Au contraire, la partie 2 indique seulement, à cet égard, que les règles qui suivent doivent être prises en considération dans les décisions relatives aux demandes d'aide. La liste ne sert donc qu'à alerter les autorités chargées de la mise en oeuvre de la tâche d'intérêt commun dans les Länder sur les diverses réglementations susceptibles de jouer un rôle dans une décision relative à une demande d'aide spécifique. C'est pourquoi les autorités allemandes maintiennent que la mention de la détermination des critères de choix a seulement le caractère d'une référence non contraignante à la coordination avec la politique agricole de la Commission.

2. Observations concernant l'effet de l'encadrement sur les programmes d'aides régionales

(19) Dans leurs communications des 24 mai et 31 juillet 1996, les autorités allemandes ont, en substance, maintenu la position qu'elles avaient exprimée auparavant dans leurs lettres des 11 janvier et 14 février 1996. Elles affirment en effet que les dispositions communautaires ne doivent pas aboutir à des limitations excessives des aides nationales en faveur des régions, qui risqueraient de compromettre les perspectives de développement du monde rural. «Compte tenu de ses liens étroits avec le monde rural, le secteur de la transformation et de la commercialisation des produits agricoles est le mieux placé pour assurer la réinsertion des agriculteurs qui ont dû abandonner la production pour des raisons structurelles. Si des pans entiers du secteur de la transformation et de la commercialisation agricole devaient être systématiquement exclus de l'aide nationale, le champ des mesures régionales, en particulier dans le cadre de la tâche d'intérêt commun relative à l'amélioration des structures économiques régionales, pourrait être réduit dans les zones rurales à des proportions inacceptables.»

(20) Dans leur lettre du 24 mai 1996, les autorités allemandes font valoir que les perspectives d'emploi dans les zones rurales pour les agriculteurs obligés d'abandonner leur profession pour cause de restructuration s'offrent surtout dans des secteurs industriels liés à l'agriculture. L'actuelle proposition de la Commission visant à adopter un encadrement concernant la transformation et la commercialisation des produits relevant de l'annexe II est considérée comme aboutissant à une réduction injustifiable de l'aide régionale aux zones rurales. Les points 3 a) iii) et 3 a) iv) de l'encadrement et des mesures utiles contiennent des définitions très larges de la transformation et de la commercialisation. C'est ainsi que la transformation couvre toute opération physique effectuée sur un produit agricole relevant de l'annexe II du traité, tandis que la commercialisation s'applique, par exemple, au conditionnement de produits de l'annexe II ou à la construction de matériel de transbordement. La décision 94/173/CE et sa mise en oeuvre envisagée dans l'encadrement prévoient d'importantes exclusions. Dans les secteurs des céréales et du riz, tous les investissements concernant l'amidon, la meunerie et les malteries et semouleries, ainsi que les investissements relatifs aux produits dérivés de ces secteurs sont exclus à l'exception des produits à usages non alimentaires nouveaux. La liste des exclusions précise également que, dans certaines régions de l'objectif n° 1), une aide ne peut être accordée que si une insuffisance de capacité peut être démontrée. La réponse aux questions de savoir a) quand l'hypothèse d'une telle insuffisance de capacité doit être retenue et b) quelle preuve doit en être apportée ne figure ni dans la proposition communautaire ni dans la décision susmentionnée de la Commission. Les avis sur la mesure communautaire proposée reçus à ce jour des Länder chargés de la mise en oeuvre de la tâche d'intérêt commun demandent tous au gouvernement fédéral de rejeter la proposition de mesure utile concernant les aides régionales. Tous les avis convergent pour estimer que l'octroi d'une aide régionale à la transformation et à la commercialisation de produits agricoles par des sociétés commerciales (industrie/services) est un outil indispensable d'aide aux régions rurales défavorisées sur le plan structurel.

(21) Dans leur lettre du 31 juillet 1996, les autorités allemandes contestent l'idée selon laquelle l'établissement d'un encadrement communautaire améliorerait la cohérence avec l'organisation commune des marchés agricoles. L'encadrement communautaire ne concerne pas à proprement parler la production de produits agricoles puisqu'il vise la transformation industrielle et la commercialisation de produits de l'annexe II existante. Les autorités allemandes font valoir en conséquence que la manière dont le prix et la quantité sont régis par l'organisation commune de marché ne peut pas être influencée par des limitations touchant à la transformation industrielle ou à la commercialisation. Les surplus agricoles sont favorisés par des incitations à la production dans le cadre des organisations de marchés agricoles en question et non par la présence de capacités de transformation compétitives. Les priorités de la politique de l'emploi créent un intérêt autonome à l'existence d'un secteur de transformation industrielle de produits agricoles compétitif dans les zones rurales défavorisées, et ce indépendamment de la question de savoir si les produits agricoles primaires utilisés sont issus du secteur agricole intérieur ou s'ils sont importés.

(22) Dans ce contexte, les autorités allemandes se réfèrent au texte du cadre communautaire d'appui 1994-1999 relatif au concours des Fonds structurels au titre de l'objectif n° 1), en soulignant les passages suivants:

«La compétitivité de l'industrie de transformation est indispensable à la relance économique du secteur agricole et du monde rural en général. C'est pourquoi le FEOGA, section "orientation", participera à l'aide aux investissements au profit d'entreprises du secteur de la transformation et de la commercialisation sur la base des règlements (CEE) n° 866/90 et 867/90.» (point 198, deuxième et troisième pages)

«En ce qui concerne la transformation et la commercialisation de produits animaux, le Fonds contribuera essentiellement à compléter les chaînes de valeur ajoutée. La finalité de cette stratégie est de fabriquer des produits de qualité à haute valeur ajoutée. La Commission considère que c'est le seul moyen de préserver durablement le secteur agricole en Allemagne de l'Est.» (point 199 in fine).

(23) Étant donné que ces énoncés mettent en évidence la nécessité d'une participation financière, à l'échelle de la Communauté, aux sociétés industrielles compétitives opérant dans le secteur de la transformation et de la commercialisation de produits agricoles, les autorités allemandes ne comprennent pas pourquoi des mesures nationales de promotion des industries de transformation compétitives devraient être rigoureusement interdites dans certains cas. Qui plus est, la législation allemande en vigueur prohibe l'octroi d'aides à des sociétés non compétitives à long terme.

(24) À la demande de la Commission, le gouvernement allemand a fourni un certain nombre d'exemples afin de démontrer l'impact spécifique des mesures utiles dans le secteur de la transformation et de la commercialisation de produits agricoles:

- au Schleswig-Holstein, deux projets en préparation dans le domaine de la transformation et de la commercialisation des produits agricoles sauvegarderont au total près de 500 emplois permanents dans les zones rurales de Böckling et Großenbrode,

- en Saxe, un programme d'aide sur le point d'être mis en oeuvre dans le secteur de la transformation entraînera la création d'environ 40 emplois ruraux. Depuis 1990, 300 emplois permanents environ ont été créés ou préservés grâce à une vingtaine de projets ruraux,

- en Basse-Saxe, plus de 560 millions de marks allemands (DEM) ont été investis dans le secteur de la transformation et de la commercialisation de produits agricoles depuis 1993, avec une aide financière totalisant environ 62 millions de DEM. La Basse-Saxe a donc une part d'environ 12 % dans le volume total des investissements subventionnés. Ces mesures ont abouti à la création de plus de 1 240 emplois nouveaux permanents et au maintien de 606 emplois,

- en Rhénanie-du-Nord-Westphalie, 86 projets d'investissements dans le domaine de la transformation et de la commercialisation sont en cours, qui créeront 2 474 emplois nouveaux et préserveront 599 emplois permanents. Trois projets supplémentaires bénéficient actuellement d'une aide; ils devraient entraîner la création de 168 emplois nouveaux,

- en Rhénanie-Palatinat, 200 emplois permanents environ ont été créés depuis 1994 grâce à une aide régionale accordée à sept sociétés,

- en Saxe-Anhalt, 28 demandes de concours dans le cadre de la tâche d'intérêt commun, représentant un investissement d'environ 220 millions de DEM, permettent d'envisager le maintien et la création d'environ 1 150 emplois au total. On observe un net déplacement des investissements des grands groupes vers les petites et moyennes entreprises, qui concentrent généralement leurs investissements dans le secteur de la transformation de produits typiques ou spécifiques de la région,

- dans le Mecklembourg-Poméranie-occidentale, l'industrie alimentaire est la principale source d'emplois: elle représente 21,8 % des emplois dans le secteur de la transformation et 23,8 % des entreprises de transformation. L'importance de l'industrie de transformation agro-alimentaire dans ce Land pour l'avenir peut s'observer au nombre de demandes de financement au titre de la tâche d'intérêt commun. En juillet 1996, 55 demandes étaient en examen pour un investissement total de 354 millions de DEM visant à créer ou maintenir un total d'environ 2 400 emplois permanents. Là encore, il importe tout particulièrement, du point de vue de la politique régionale, qu'une forte proportion des investissements programmés soit destinée à des zones rurales très défavorisées et que l'accent soit mis sur la création d'emplois pour les femmes. Les investissements pourraient donc contribuer aussi à réduire des déficits structurels qualitatifs.

(25) En conclusion, les autorités allemandes insistent sur le fait que la possibilité de fournir une aide strictement nationale pour soutenir une industrie de transformation compétitive et un secteur de commercialisation compétitif doit être conservée non seulement pour des raisons juridiques mais aussi afin de soutenir la politique régionale.

III. APPRÉCIATION DES OBSERVATIONS ET COMMENTAIRES REÇUS

1. Généralités

(26) L'article 93, paragraphe 1, du traité dispose que la Commission procède avec les États membres à l'examen permanent des régimes d'aide existant dans ces États. Elle propose à ceux-ci les mesures utiles exigées par le développement progressif ou le fonctionnement du marché commun.

(27) Par lettre SG(95) D/13086 du 20 octobre 1995, la Commission a proposé à l'Allemagne, au titre de l'article 93, paragraphe 1, du traité, un encadrement et des mesures utiles concernant les aides d'État relatives aux investissements dans le secteur de la transformation et de la commercialisation de produits agricoles. Dans la même lettre, la Commission a informé les autorités allemandes qu'elle n'autoriserait aucun régime d'aide nouveau qui ne serait pas conforme à cet encadrement et à ces mesures utiles et qui s'appliquerait ou demeurerait applicable après le 1er janvier 1996. Elle a également invité les autorités allemandes et les autres États membres à confirmer, dans un délai de deux mois à compter de la date de ladite lettre, qu'ils se seraient conformés à l'encadrement et aux mesures utiles en modifiant leurs régimes d'aide existants.

(28) À aucun moment au cours de la procédure, les autorités allemandes n'ont contesté le droit de la Commission de faire une telle proposition. En effet, elles ont indiqué à la Commission qu'elles étaient disposées à accepter la proposition pour les régimes d'aide à finalité sectorielle, tout en insistant sur la nécessité d'un assouplissement pour les régimes d'aide à finalité régionale. C'est le refus des autorités allemandes d'accepter l'application de l'encadrement et des mesures utiles en ce qui concerne les aides d'État octroyées dans le cadre de régime d'aide à finalité régionale et de modifier les régimes d'aide à finalité régionale existants pour les mettre en conformité avec l'encadrement et les mesures utiles, qui fait l'objet de la présente procédure.

2. Examen des objections juridiques présentées par l'Allemagne

(29) Les autorités allemandes prétendent que les dispositions du règlement (CEE) n° 866/90 ne peuvent pas être utilisées pour justifier des limitations d'aides d'État, et ce au motif que le règlement porte exclusivement sur les conditions d'un éventuel concours du Fonds en faveur de mesures visant à améliorer la transformation et la commercialisation de produits agricoles. De plus, l'article 16, paragraphe 5, du règlement autorise expressément des mesures d'aide dont les conditions ou modalités d'octroi s'écartent de celles qui sont prévues dans le règlement ou dont les montants excèdent les plafonds qui y sont prévus, sous réserve que ces mesures soient prises en conformité avec les articles 92, 93 et 94 du traité. Par conséquent, si la décision 90/342/CEE de la Commission du 7 juin 1990 relative à l'établissement des critères de choix à retenir pour les investissements concernant l'amélioration des conditions de transformation et de commercialisation des produits agricoles et sylvicoles (6) et la décision 94/173/CE qui l'a remplacée peuvent limiter les investissements admissibles au concours des Fonds structurels de la Communauté, elles n'ont aucun effet sur les investissements susceptibles de bénéficier d'aides d'État à finalité régionale financées par les seuls États membres.

(30) La Commission ne peut accepter cet argument. Il est vrai que l'article 16, paragraphe 5, du règlement (CEE) n° 866/90 permet des mesures d'aide dont les conditions ou modalités d'octroi s'écartent de celles qui sont prévues dans le règlement ou dont les montants excèdent les plafonds qui y sont prévus. Toutefois, cette possibilité est expressément assortie de la réserve que les aides soient conformes aux articles 92, 93 et 94 du traité. L'article 42 du traité, qui constitue l'une des bases juridiques du règlement (CEE) n° 866/90, prévoit que les dispositions du chapitre relatif aux règles de concurrence ne sont applicables à la production et au commerce des produits agricoles que dans la mesure déterminée par le Conseil. Le Conseil a donc la possibilité de limiter l'application des règles concernant les aides d'État au secteur de la transformation et de la commercialisation des produits agricoles (7). Toutefois, au lieu d'utiliser cette possibilité, le Conseil a expressément indiqué à l'article 16, paragraphe 5, du règlement que les articles 92, 93 et 94 du traité s'appliquaient à de telles mesures. Il faut donc conclure que le règlement (CEE) n° 866/90 ne contient aucune limitation expresse ou implicite du pouvoir discrétionnaire conféré à la Commission par l'article 92, paragraphe 3, du traité pour déterminer si une aide peut être considérée comme compatible avec le marché commun. La question qui reste donc à débattre est de savoir si la Commission est fondée, lorsqu'elle examine la compatibilité d'aides d'État dans le secteur de la transformation et de la commercialisation de produits agricoles avec l'article 92 du traité, accordées dans le cadre de programmes de développement régional, à appliquer par analogie les mêmes limitations sectorielles que celles qu'elle utilise pour les mesures subventionnées par la Communauté en conformité avec le règlement (CEE) n° 866/90. Cette question est examinée aux considérants 35 et 56.

(31) Les autorités allemandes font valoir ensuite que la communication que la Commission a adressée aux États membres en 1994 au sujet des aides d'État relatives aux investissements dans le secteur de la transformation et de la commercialisation de produits agricoles ne fait pas obstacle à l'octroi d'aides d'État pour des secteurs qui sont exclus du cofinancement communautaire, au motif que cette communication ne respectait pas les formes prévues à l'article 93, paragraphe 1, du traité.

(32) La Commission considère que cet argument n'est pas pertinent aux fins de la présente décision, qui a trait exclusivement au refus de l'Allemagne de mettre en oeuvre la proposition de mesures utiles qui lui a été adressée par lettre SG(95) D/13086 du 20 octobre 1995. À aucun moment de la procédure, l'Allemagne n'a laissé entendre que la Commission n'avait pas respecté les procédures établies par le traité en faisant cette proposition.

(33) Enfin, les autorités allemandes font valoir qu'aucune exclusion de la possibilité d'aides d'État dans le secteur de la transformation et de la commercialisation de produits de l'annexe II ne découle de la lettre de la Commission approuvant le vingt-troisième plan-cadre de la tâche d'intérêt commun [SG(94) D/11038 du 1er août 1994]. Les autorités allemandes affirment en particulier que le passage de la fin de la lettre dans lequel la Commission attire l'attention du gouvernement sur la nécessité de tenir compte des dispositions du droit communautaire relatives à certains secteurs de l'industrie (y compris l'agriculture) et aux entreprises agro-industrielles dans la mise en oeuvre du plan-cadre n'a aucun effet juridique étant donné qu'à l'époque le droit communautaire ne comportait pas d'obligation de ne pas accorder d'aides d'État dans le secteur de la transformation et la commercialisation de produits agricoles.

(34) La Commission tient à souligner que cet argument non plus n'est pas pertinent au regard de la présente décision, car les faits auxquels il est fait référence sont antérieurs à la date de la proposition de mesures utiles faite par la Commission. La Commission se réserve néanmoins le droit d'engager la procédure prévue à l'article 93, paragraphe 2, du traité s'il apparaissait que des aides ont été versées pour la transformation et la commercialisation de produits de l'annexe II en violation du droit communautaire dans le cadre du vingt-troisième plan-cadre de la tâche d'intérêt commun ou dans le cadre de n'importe quel autre régime d'aide à finalité régionale en Allemagne.

3. L'évolution de la politique de la Commission en matière d'aides d'État relatives aux investissements dans le secteur de la transformation et de la commercialisation de produits agricoles

(35) Dans l'encadrement et les mesures utiles concernant les aides d'État relatives à des investissements dans le secteur de la transformation et de la commercialisation de produits agricoles, la Commission a exposé sa philosophie en matière d'aides d'État relatives à ce secteur dans les termes suivants:

«Dans la mesure où les aides d'État accordées pour des investissements dans le secteur de la transformation et de la commercialisation de produits agricoles faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions, elles sont incompatibles avec le marché commun selon l'article 92, paragraphe 1, du traité, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres.

Une aide relative à des investissements dans le secteur de la transformation et de la commercialisation des produits agricoles peut évidemment bénéficier d'une des dérogations prévues à l'article 92, paragraphe 3, du traité. Toutefois, c'est une pratique établie de la Commission de veiller à ce que dans certains secteurs spécifiques de la production agricole une aide d'État ne puisse bénéficier d'une de ces dérogations ou que, dans d'autres secteurs, elle ne puisse en bénéficier que si certaines conditions strictes sont remplies.

En effet, ces limitations sectorielles instaurées à la suite d'une analyse des marchés représentatifs au niveau communautaire sont appliquées par la Commission lors de l'évaluation de l'intérêt présenté pour la Communauté par toute aide publique, communautaire ou nationale, liée à un investissement dans ce domaine. Ainsi, la Commission s'efforce de garantir une compatibilité entre la politique agricole commune et la politique relative aux aides d'État, de sorte qu'un investissement n'est pas encouragé si, pour des raisons structurelles, il s'oppose à l'intérêt communautaire.

Cette philosophie de base demeure et s'applique donc dans le contexte du présent encadrement et des présentes mesures utiles.»

(36) Le nouvel encadrement et les nouvelles mesures utiles qui ont été communiqués aux États membres par lettre de la Commission du 20 octobre 1995 ne constituent pas un changement radical de la politique antérieure de la Commission; il s'agit plutôt d'une adaptation de la politique existante à des conditions de marché modifiées. Une pratique établie de la Commission a consisté en effet, pendant de nombreuses années, à exclure ou limiter les aides d'État relatives à des investissements concernant la transformation et la commercialisation de produits agricoles lorsqu'il s'agissait de secteurs souffrant de surcapacité. La raison d'être de cette politique est que les aides d'État relatives à des investissements dans de tels secteurs sont susceptibles d'avoir des répercussions défavorables sur les opérateurs économiques qui ne bénéficient pas de telles aides. De plus, il est peu probable que de telles aides apportent une amélioration structurelle durable au secteur concerné; en revanche, elles sont susceptibles d'avoir un effet nuisible sur le commerce et de s'annuler mutuellement en contrariant les efforts réalisés par les autorités aussi bien nationales que communautaires pour remédier aux problèmes structurels des secteurs concernés. Par conséquent, ces aides affectent les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun. C'est pourquoi de telles aides ne peuvent pas être considérées comme compatibles avec le marché commun, que ce soit au sens de l'article 92, paragraphe 3, point a) ou au sens de l'article 92, paragraphe 3, point c), du traité.

Dans ce contexte, la Commission se réfère également à l'arrêt rendu par la Cour de Justice le 14 janvier 1997 dans l'affaire C-169/95, Espagne contre Commission (8). Dans cet arrêt, après avoir examiné la différence de libellé entre l'article 92, paragraphe 3, point a), et l'article 92, paragraphe 3, point c), la Cour a précisé que «la différence de formulation ainsi relevée ne saurait conduire à considérer que la Commission ne doive tenir aucun compte de l'intérêt communautaire lorsqu'elle fait application de l'article 92, paragraphe 3, sous a), et qu'elle doive se borner à vérifier la spécificité régionale des mesures en cause sans évaluer leur incidence sur le marché ou les marchés pertinents dans l'ensemble de la Communauté. Conformément à une jurisprudence constante, l'article 92, paragraphe 3, confère à la Commission un pouvoir discrétionnaire dont l'exercice implique des appréciations d'ordre économique et social qui doivent être effectuées dans un contexte communautaire [. . .]. La Commission a informé à plusieurs reprises les États membres des orientations qu'elle entendait, en vertu des pouvoirs qui lui sont ainsi conférés par les articles 92 et suivants du traité, appliquer aux régimes d'aide à finalité régionale. Tel est notamment l'objet de sa communication de 1988 sur la méthode pour l'application de l'article 92, paragraphe 3, points a) et c) aux aides régionales [. . .]. Il ressort de ces orientations que l'application de l'article 92, paragraphe 3, sous a) comme sous c), suppose la prise en considération non seulement des implications d'ordre régional des aides visées par ces dispositions du traité, mais également, au regard de l'article 92, paragraphe 1, de l'impact de ces aides sur les échanges entre les États membres et donc des répercussions sectorielles qu'elles sont susceptibles de provoquer au niveau communautaire.» (points 17 à 20 des motifs)

(37) Afin de garantir une approche cohérente des mesures visant à soutenir le développement du secteur de la transformation et de la commercialisation des produits agricoles, la Commission considère que les limitations de nature sectorielle qui touchent l'octroi de telles aides doivent s'appliquer à la fois aux aides à l'investissement financées par la Communauté et aux mesures financées par les seuls États membres. De cette manière, la Commission s'efforce d'assurer la compatibilité entre la politique agricole commune et la politique en matière d'aides d'État, de telle sorte qu'un investissement n'est pas encouragé lorsque, pour des raisons structurelles, il est contraire à l'intérêt communautaire. Il est évident que les efforts menés au niveau communautaire pour réduire ou supprimer une surcapacité structurelle seraient contrecarrés si les États membres étaient libres d'accorder une aide au niveau national.

(38) Dans un premier temps, la Commission a appliqué ces limitations sectorielles sur la base de mesures spécifiques relatives aux secteurs particuliers concernés (sucre, isoglucose, produits laitiers). Toutefois, après l'adoption de la décision 90/342/CEE, la Commission a commencé à l'appliquer par analogie aux nouvelles aides d'État afin de veiller à ce que les catégories d'investissement exclues de l'aide communautaire soient également exclues des aides nationales.

(39) Cette évolution de la politique de la Commission en ce qui concerne l'application des limitations sectorielles des aides aux investissements dans le secteur de la transformation et de la commercialisation de produits agricoles est clairement exposée dans les rapports annuels de la Commission sur la politique de concurrence. Le XXe rapport (1990) (9) et le XXIe rapport (1991) (10) font l'un comme l'autre référence à l'application de limites sectorielles pour certains produits. Le XXIIe rapport (1992) précise (11):

«Pour ce qui est des investissements au niveau de la transformation et de la commercialisation, le règlement (CEE) n° 866/90 du Conseil permet, en principe, aux États membres de prendre des mesures unilatérales, dans le cadre des articles 92 et 93, dans tous les domaines couverts par le règlement.

Dans la pratique, cette liberté est limitée par la Commission, qui a pour politique d'exclure aussi des aides d'État les investissements exclus du cofinancement communautaire en vertu du point 2 de l'annexe à la décision 90/342/CEE de la Commission du 7 juin 1990.»

Cette position a été réaffirmée dans des termes similaires dans le XXIIIe rapport (1993) (12) et dans le XXIVe rapport (1994) (13).

(40) Au reste, cette politique a été communiquée explicitement au gouvernement allemand dans le cadre de décisions spécifiques relatives à des programmes d'aide qui avaient été notifiés à la Commission. Par lettre du 30 mars 1993 [SG(93) D/5076] par exemple, la Commission a informé le gouvernement allemand de sa décision d'engager la procédure prévue à l'article 92, paragraphe 2, du traité pour des aides que l'Allemagne avait décidé d'accorder en faveur de la modernisation d'un moulin à céréales à Dresde (C 6/93). Dans cette lettre la Commission écrivait ceci:

«C'est une pratique établie de la Commission, lors de l'évaluation d'aides d'État relatives à des investissements dans le secteur de la transformation et de la commercialisation, d'appliquer par analogie les critères de choix spécifiques du secteur figurant au point 2 de l'annexe de la décision 90/342/CEE de la Commission ("limites sectorielles"), étant donné qu'ils sont conçus pour tenir compte de la situation du marché communautaire.»

Une déclaration libellée en des termes identiques figurait dans la lettre de la Commission du 28 juin 1993 [SG(93) D/10681] ouvrant la procédure concernant l'aide à la modernisation de moulins à céréales en Saxe (C 15/93).

(41) Après l'adoption de la décision 94/173/CE de la Commission, qui opérait la mise à jour des critères de choix et des catégories d'investissement exclues de l'aide communautaire compte tenu des conditions du marché, et notamment à la suite de la réforme de la politique agricole commune, il était évident que la Commission se devait de modifier sa politique en matière d'aides d'État. Dans une communication aux États membres du 1er juillet 1994, la Commission a annoncé son intention de modifier sa pratique dans ce domaine dès que les travaux préparatoires auxquels participaient les États membres auraient été achevés. La Commission précisait néanmoins que, pour des raisons de sécurité juridique, elle continuerait à appliquer les limitations sectorielles énoncées dans la décision 90/342/CEE jusqu'à ce que les travaux préparatoires aient été achevés. Dans cette même communication, la Commission énonçait une nouvelle fois sa philosophie de base consistant à appliquer les mêmes limites sectorielles aux mesures cofinancées par la Communauté et à celles financées exclusivement par des aides d'État.

(42) La Commission s'est engagée dans ce réexamen en approuvant, le 30 novembre 1994, un premier projet d'encadrement et de mesures utiles pour ce type d'aide, qui a été adressé aux États membres par lettre du 13 février 1995. Après avoir consulté les États membres au cours d'une réunion du groupe de travail sur les conditions de concurrence dans l'agriculture qui s'est tenue le 3 mai 1995, la Commission a approuvé l'encadrement et les mesures utiles en question par décision du 19 juillet 1995.

(43) Tout en confirmant sa pratique établie consistant à appliquer par analogie les limitations sectorielles touchant le cofinancement par la Communauté desdits investissements au titre du règlement (CEE) n° 866/90, la Commission introduisait les modifications suivantes par rapport aux dispositions applicables jusqu'au 31 décembre 1995:

- application des limitations sectorielles figurant aux points 1.2 (deuxième et troisième tirets) et 2 de l'annexe de la décision 94/173/CE de la Commission en lieu et place de celles figurant au point 2 de l'annexe de la décision 90/342/CEE,

- adaptation automatique de l'encadrement et des mesures utiles pour tenir compte de modifications à venir de la décision 94/173/CE,

- fixation de plafonds pour les aides d'État en termes de taux bruts,

- extension de l'application de l'encadrement et des mesures utiles aux aides relatives aux investissements dans le secteur de la transformation et de la commercialisation de produits agricoles sur l'exploitation,

- dans le cas où une aide d'État soumise aux conditions particulières visées au point 2 de l'annexe de la décision 94/173/CE est accordée dans le cadre d'un régime d'aide général, régional ou sectoriel contre lequel la Commission n'a pas élevé d'objections en vertu des articles 92 et 93 du traité CE, obligation éventuelle de présenter un rapport annuel à la Commission, lui permettant de vérifier que chacune des conditions d'octroi d'une telle aide visées au point 2 de l'annexe de la décision 94/173/CE a été remplie,

- abrogation de certains instruments dont les dispositions ont été intégrées dans l'encadrement et les mesures utiles en question.

4. Application de l'encadrement et des mesures utiles aux régimes d'aide à finalité régionale

(44) Tout au long de la procédure, les autorités allemandes ont contesté sur le fond l'application de l'encadrement aux régimes d'aide à finalité régionale. En premier lieu, elles font valoir que, si des pans entiers du secteur de la transformation et de la commercialisation agricoles devaient être systématiquement exclus des aides nationales, le champ d'application des mesures régionales visant à améliorer les structures économiques des régions risquerait d'être ramené dans les zones rurales à des proportions inacceptables. En d'autres termes, les autorités allemandes affirment que l'application des régimes d'aide nationaux à finalité régionale devrait prendre le pas sur les exigences spécifiques de la politique agricole commune.

La Commission ne peut pas accepter ce point de vue. La politique agricole commune, dont l'établissement est prévu à l'article 3, point e), du traité, repose sur le développement, par les organisations communes de marché et par des mesures structurelles, de mécanismes de soutien spécifiques qui tiennent compte des besoins des secteurs particuliers concernés et qui, par conséquent, varient considérablement d'un secteur à l'autre. Cette politique a été élaborée au niveau communautaire, en conformité avec les procédures prévues à l'article 43 du traité, et elle est gérée et mise en oeuvre au niveau communautaire. Il s'ensuit que, lors de la conception et de la mise en oeuvre de leurs programmes d'aide nationaux, les États membres doivent tenir compte des objectifs de la politique agricole commune, et notamment des limitations spécifiques qui ont été imposées quant au soutien financier de certains secteurs, que ce soit au stade de la production primaire ou à celui de la transformation et de la commercialisation de produits agricoles. C'est la raison pour laquelle la Commission a toujours insisté sur le fait que les régimes d'aide nationaux à finalité régionale devaient tenir compte des règles spécifiques applicables au secteur agricole.

(45) La Commission ne peut pas davantage accepter la distinction opérée par les autorités allemandes entre les régimes d'aide à finalité sectorielle et les régimes d'aide à finalité régionale. Lorsqu'elle apprécie la compatibilité d'aides nationales avec l'article 92, paragraphe 3, du traité, la Commission doit examiner les effets économiques de l'aide et apprécier notamment dans quelle proportion elle est éventuellement susceptible d'affecter les termes de l'échange d'une manière contraire à l'intérêt commun. La classification que l'État membre attribue à l'aide est, au mieux, d'une importance secondaire. Sinon, il serait facile à un État membre d'échapper à l'application d'une politique restrictive en ce qui concerne certains types d'aide en reclassant une mesure d'«aide sectorielle» en mesure d'«aide régionale», en déplaçant un investissement d'une zone qui n'est pas éligible au titre d'une aide régionale vers une zone qui l'est. Les limitations que la Commission impose en ce qui concerne l'octroi des aides à des secteurs dont la surcapacité est démontrée seraient alors privées de toute efficacité.

(46) La Commission admet que le secteur de la transformation et de la commercialisation de produits agricoles est un secteur important de l'économie européenne. L'investissement dans ce secteur peut en particulier favoriser le développement économique de zones rurales et la création d'emplois dans ces zones. L'investissement dans le secteur de la transformation et de la commercialisation de produits agricoles est également susceptible d'aider les agriculteurs à trouver de nouveaux débouchés pour leurs produits. C'est la raison pour laquelle la Communauté prévoit un concours financier substantiel à de tels investissements dans le cadre du règlement (CEE) n° 866/90. En outre, la Commission a toujours eu une approche favorable des aides d'État dans ce secteur, et elle autorise actuellement des aides à concurrence de 55 %, voire de 75 % dans les régions relevant de l'objectif n° 1) (14).

(47) Il est à noter de surcroît que l'encadrement tient compte des besoins particuliers des régimes d'aide à finalité régionale dans la mesure où il autorise un taux d'aide supérieur à ceux qui viennent d'être mentionnés lorsque c'est le taux applicable au régime concerné. Le point 4 b) ii) de l'encadrement et des mesures utiles est ainsi libellé:

«Des régimes d'aide à finalité régionale concernant, entre autres, des aides aux investissements dans le secteur de la transformation et de la commercialisation des produits agricoles sont soumis aux conditions du présent encadrement et des présentes mesures utiles en ce qui concerne ces investissements. Dans la mise en application d'un régime d'aide à finalité régionale l'intensité de l'aide approuvée dans le cadre d'un tel régime s'applique.»

(48) Les autorités allemandes font valoir que la décision 94/173/CE exclut un grand nombre d'investissements dans le secteur de la transformation et de la commercialisation de produits agricoles. Il est vrai qu'un nombre significatif de types d'investissement sont rigoureusement exclus par la décision 94/173/CE. Il convient néanmoins de souligner que la Commission a bel et bien tenu compte des disparités régionales dans les limites sectorielles proprement dites, et ce dans les versions de 1990 comme de 1994, en prévoyant toute une série de dérogations aux interdictions prévues, afin d'aider les régions défavorisées, et en particulier les régions de l'objectif n° 1). C'est ainsi que les limites sectorielles autorisent parfois des investissements, qui sinon seraient exclus, dans des régions de l'objectif n° 1) ayant une capacité de production notoirement insuffisante ou sous réserve qu'il n'y ait pas d'augmentation globale de la capacité de production. Même dans les secteurs pour lesquels il n'existe pas de dérogations en faveur des zones défavorisées, dans bien des cas les interdictions ne concernent pas tous les investissements. En particulier les investissements concernant la mise en conformité d'installations de production avec des normes d'hygiène, de bien-être des animaux ou de protection de l'environnement sont souvent autorisés pourvu qu'il n'y ait pas d'augmentation globale de la capacité de production ou sous réserve d'une diminution de la capacité de production.

(49) Les autorités allemandes soulèvent l'objection selon laquelle la décision de la Commission ne contient aucune indication sur le moment à partir duquel on peut supposer qu'il y a capacité insuffisante ou sur le type de preuve à fournir. Pourtant, le deuxième alinéa du point 3 b) de l'encadrement précise que «si une aide d'État soumise aux conditions particulières visées au point 2 de l'annexe de la décision 94/173/CE est accordée dans le cadre d'un régime d'aide général, régional ou sectoriel contre lequel la Commission n'a pas élevé d'objections . . . un rapport annuel doit être présenté à la Commission, donnant des informations sur tout octroi d'une telle aide pendant l'exercice considéré, et en particulier les informations utiles pour permettre à la Commission de conclure, sans enquête complémentaire, que chacune des conditions pour l'octroi d'une telle aide visées au point 2 de l'annexe de la décision 94/173/CE a été effectivement remplie.» Il s'ensuit que c'est aux autorités compétentes des États membres qu'il incombe au premier chef de déterminer que les conditions énoncées dans la décision 94/173/CE ont effectivement été remplies. Si les autorités compétentes ont le moindre doute sur l'application des critères visés, elles ont toujours la possibilité de recueillir des éclaircissements auprès de la Commission conformément aux dispositions de l'article 5 du traité.

(50) Au demeurant, les autorités allemandes n'ont donné aucune information précise sur la manière dont l'application des limitations sectorielles contenues dans la décision 94/173/CE interférait avec leur politique d'aide régionale. Dans leur lettre du 31 juillet 1996, les autorités allemandes n'ont fourni à la Commission qu'une description très générale de l'importance des aides d'État pour le secteur de la transformation et de la commercialisation de produits agricoles, sans indiquer en détail ni la nature des investissements concernés ni la manière dont les mesures concernées étaient visées par les limitations sectorielles contenues dans la décision 94/173/CE.

(51) Étant donné que quatorze États membres ont accepté l'application des limitations sectorielles aux régimes d'aide généraux et compte tenu de l'absence d'exposé détaillé des motifs pour lesquels les autorités allemandes considèrent que l'application de ces limitations sectorielles aboutira à une limitation inacceptable de la politique d'aide régionale, la Commission est dans l'obligation de conclure que la position adoptée par les autorités allemandes n'est pas justifiée.

(52) Si les autorités allemandes considèrent qu'une ou plusieurs des limitations sectorielles de la décision 94/173/CE sont exagérément restrictives, elles ont toujours la possibilité de demander à la Commission un réexamen et, s'il y a lieu, une modification des dispositions de la décision en question. Cela présenterait l'avantage de permettre que non seulement des aides d'État mais aussi un concours financier de la Communauté via les Fonds structurels soient accordés aux activités en question; cela permettrait aussi à la Commission de conserver une approche cohérente de la politique agricole commune et de sa politique en matière d'aides d'État.

(53) Les autorités allemandes contestent en outre la prémisse en vertu de laquelle l'introduction d'un encadrement communautaire devrait améliorer la cohérence avec l'organisation commune des marchés agricoles. L'encadrement et les mesures utiles en question concerneraient, non pas la production de produits agricoles, mais la transformation industrielle et la commercialisation de produits de l'annexe II existante. Les autorités allemandes font valoir en conséquence que la manière dont le prix et la quantité sont régis par l'organisation commune de marchés ne peut pas être influencée par des limitations touchant à la transformation industrielle ou à la commercialisation. Les surplus agricoles seraient favorisés par des incitations à la production dans le cadre des organisations de marchés agricoles en question et non par la présence de capacités de transformation compétitives.

(54) La Commission ne peut accepter la distinction rigide que les autorités allemandes tentent d'établir entre les secteurs de production primaire, qui relèvent des organisations communes de marché, et le secteur de la transformation et de la commercialisation des produits agricoles. L'expérience acquise dans le fonctionnement de la politique agricole commune montre que la création de nouvelles capacités de transformation et de commercialisation de certains types de produits agricoles tend à encourager les agriculteurs à en produire davantage. Inversement, les mesures qui sont prises pour réduire la production agricole primaire dans certains secteurs peuvent aboutir à une surcapacité des secteurs de la transformation et de la commercialisation des produits concernés, à moins que la capacité de ces secteurs soit réduite en conséquence. D'ailleurs, le règlement (CEE) n° 866/90 est spécifiquement fondé sur cette relation économique étroite entre la production agricole primaire, d'une part, et la transformation ainsi que la commercialisation des produits agricoles, d'autre part. Le règlement est fondé en particulier sur le principe en vertu duquel les investissements doivent être insérés dans des plans sectoriels comportant une analyse approfondie de la situation du secteur concerné et de l'amélioration envisagée. En outre, il faut que la viabilité des investissements soit assurée, de même que la participation des agriculteurs aux avantages économiques de l'action menée. La Commission considère qu'elle est également habilitée à prendre en considération la relation économique étroite entre la production primaire de produits agricoles ainsi que leur transformation et leur commercialisation lorsqu'il s'agit de déterminer si des aides d'État peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun conformément aux dispositions de l'article 92, paragraphe 3, du traité.

(55) La Commission tient également à souligner que, lorsqu'elle détermine sa politique en matière d'aides d'État pour des investissements relatifs à la transformation et à la commercialisation de produits agricoles, son objectif est d'assurer la cohérence entre la politique de concurrence et la politique agricole commune dans son ensemble. Pour garantir cette cohérence, la Commission essaie de faire en sorte que les mêmes limitations sectorielles s'appliquent à tous les investissements publics dans ce secteur, qu'ils soient financés par les États membres ou par la Communauté. Il importe néanmoins d'observer que les limitations sectorielles contenues dans la décision 90/342/CEE et les modifications apportées par la décision 94/173/CE ont été introduites à la suite d'une analyse approfondie des marchés représentatifs au niveau de la transformation et de la commercialisation, et non au niveau de la production primaire. C'est ainsi, par exemple, que l'exclusion des investissements relatifs à la production d'amidon est fondée sur la permanence d'une surcapacité dans le secteur de la production d'amidon, et non sur une éventuelle surcapacité de la production de pommes de terre ou de céréales destinées à être utilisées comme matières premières de la production d'amidon. De même, les limitations touchant aux investissements relatifs à l'abattage de bovins, de porcs, d'ovins et de volaille reposent sur une surcapacité du secteur des abattoirs et non sur l'importance de la production primaire. Les autres limitations sectorielles sont également fondées sur l'existence de surcapacités dans les secteurs de la transformation et de la commercialisation.

(56) Enfin, les autorités allemandes prétendent qu'il serait possible d'accorder des aides d'État sans se demander si les produits agricoles primaires utilisés sont issus du secteur agricole national ou s'ils sont importés. L'article 13 du règlement (CE) n° 951/97 (15) exclut le financement communautaire d'investissements pour la commercialisation ou la transformation de produits provenant de pays tiers. Toutefois, l'encadrement et les mesures utiles concernant les aides d'État relatives aux investissements dans le secteur de la transformation et de la commercialisation de produits agricoles n'excluent pas formellement les aides d'État relatives aux investissements dans le secteur de la transformation et de la commercialisation de produits qui sont importés de pays tiers, et la Commission n'aurait pas d'objections à émettre à l'encontre de telles aides pourvu qu'il soit satisfait à toutes les autres conditions énoncées dans l'encadrement et dans les mesures utiles, et notamment aux limitations sectorielles prévues par la décision 94/173/CE. La Commission considère que cette différence d'approche est justifiée par le fait qu'il est nécessaire de faire en sorte que le financement communautaire soit utilisé pour assurer le développement de la capacité de transformation et de la commercialisation de produits d'origine communautaire. Par ailleurs, la Commission estime qu'il peut être laissé à l'appréciation des États membres de déterminer s'il y a lieu d'accorder des aides d'État pour la transformation et la commercialisation de produits agricoles importés, sous réserve naturellement de la conformité avec les dispositions des articles 92 et 93 du traité, afin de tenir compte de la situation spécifique au plan national. Telles sont les raisons pour lesquelles cet argument est sans fondement.

IV. CONCLUSIONS

(57) Sur la base des considérations qui précèdent, les arguments et observations exposés par les autorités allemandes ne justifient pas leur refus d'accepter l'application aux régimes d'aide à finalité régionale de l'encadrement et des mesures utiles proposés par la Commission.

(58) Tous les autres États membres ont accepté sans condition l'introduction de l'encadrement et des mesures utiles. L'Allemagne est le seul État membre qui ne l'ait pas fait. En l'absence de justification précise de la part de l'État membre concerné, la Commission ne peut pas accepter que l'encadrement et les mesures utiles relatifs aux régimes d'aide à finalité régionale ne s'appliquent pas dans un seul des États membres.

(59) Compte tenu du refus de l'Allemagne de se conformer à l'encadrement et aux mesures utiles, la Commission, après avoir ouvert et mené à son terme la procédure prévue à l'article 93, paragraphe 2, est habilitée à arrêter, sur la base des dispositions de cet article et pour les motifs exposés au chapitre III, une décision qui exige la modification des régimes d'aide existants et qui enjoint à l'Allemagne de respecter l'encadrement des aides d'État relatives aux investissements dans le secteur de la transformation et de la commercialisation de produits agricoles et de modifier ses régimes d'aide existants pour les mettre en conformité avec la décision 94/173/CE,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

Les régimes d'aide allemands à finalité régionale sont incompatibles avec le marché commun au sens de l'article 92, paragraphe 1, du traité CE dans la mesure où ils ne respectent pas l'encadrement et les mesures utiles concernant les aides d'État relatives aux investissements dans le secteur de la transformation et de la commercialisation de produits agricoles qui ont été communiqués à l'Allemagne par lettre [SG(95) D/13086] du 20 octobre 1995.

Article 2

Dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision, l'Allemagne modifie ou, s'il y a lieu, abroge, les aides et régimes d'aide existants afin d'assurer leur compatibilité avec le marché commun. L'Allemagne veille en particulier, conformément au point 3 b) de l'encadrement visé à l'article 1er, à ce que:

1) aucune aide d'État relative à des investissements dans le secteur de la transformation et de la commercialisation de produits agricoles ne soit accordée pour des investissements visés aux deuxième et troisième tirets du point 1.2 de l'annexe de la décision 94/173/CE ou exclus sans condition par le point 2 de cette annexe;

2) aucune aide d'État relative à des investissements dans le secteur de la transformation et de la commercialisation de produits agricoles ne soit accordée pour les autres investissements visés au point 2 de l'annexe de la décision 94/173/CE à moins que les conditions particulières figurant dans cette annexe ne soient remplies.

Article 3

L'Allemagne informe la Commission dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision des mesures prises pour s'y conformer.

Article 4

La République fédérale d'Allemagne est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le 20 mai 1998.

Par la Commission

Franz FISCHLER

Membre de la Commission

(1) JO C 29 du 2. 2. 1996, p. 4.

(2) JO C 36 du 5. 2. 1997, p. 13.

(3) JO L 91 du 6.4.1990, p. 1; ce règlement a été remplacé par le règlement (CE) n° 951/97 du 20 mai 1997 concernant l'amélioration des conditions de transformation et de commercialisation des produits agricoles; (JO L 142 du 2.6.1997, p. 22).

(4) JO L 79 du 23. 3. 1994, p. 29.

(5) JO C 189 du 12. 7. 1994, p. 5.

(6) JO L 163 du 29. 6. 1990, p. 71.

(7) Voir, en particulier, le règlement n° 26 du 4 avril 1962 portant approbation de certaines règles de concurrence à la production et au commerce des produits agricoles (JO 30 du 20.4.1962, p. 993/62).

(8) Recueil 1997, p. I-135.

(9) Point 337.

(10) Point 317.

(11) Point 506.

(12) Point 550.

(13) Point 371.

(14) Annexe de l'encadrement des aides d'État relatives aux investissements dans le secteur de la transformation et de la commercialisation de produits agricoles.

(15) Voir note 3.