DÉCISION DE LA COMMISSION du 19 décembre 1990 infligeant une amende sur la base des dispositions de l'article 19 du règlement ( CEE ) no 4056/86 du Conseil ( IV/32.450 ) ( Le texte en langue française est le seul faisant foi .) ( 91/55/CEE )

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté économique européenne,

vu le règlement ( CEE ) no 4056/86 du Conseil, du 22 décembre 1986, déterminant les modalités d'application des articles 85 et 86 du traité aux transports maritimes ( 1 ), et notamment ses articles 16 et 19,

considérant ce qui suit :

I . LES FAITS

( 1 ) Secrétama est une société civile créée en 1954 pour assurer des prestations de services liées au fonctionnement d'accords entre compagnies maritimes; cette société, dont le siège social est établi 167, rue de Courcelles, à Paris ( France ), a été retenue pour assurer, dans le cadre de comités armatoriaux regroupant des compagnies maritimes desservant la France et divers États africains, des tâches de coordination, d'exécution et de contrôle .

( 2 ) Par lettres des 3 et 22 juillet 1987, l'association des armateurs danois et le gouvernement danois ont respectivement présenté des plaintes fondées sur les dispositions de l'article 10 du règlement ( CEE ) no 4056/86 à l'encontre, notamment des pratiques en France, des comités d'armateurs susvisés et de Secrétama, qui viseraient à limiter ou à fermer l'accès du trafic à la concurrence . Par lettres des 15 juin et 5 octobre 1988, la Commission a adressé à Secrétama des demandes de renseignements, au titre des dispositions de l'article 16 du règlement ( CEE ) no 4056/86 .

La Commission a rappelé dans chacune de ces deux lettres les dispositions de l'article 19 du même règlement concernant la transmission de renseignements inexacts en réponse à des demandes de renseignements . Par lettres des 13 juillet et 7 novembre 1988, Secrétama a répondu aux demandes susvisées .

( 3 ) Par lettre du 22 décembre 1988, la Commission a, au moyen d'une communication des griefs, indiqué à Secrétama que certains des renseignements contenus dans les lettres visées au considérant 2 lui apparaissaient inexacts et que, en conséquence, elle se gardait la possibilité d'infliger, dans cette affaire, une amende sur base des dispositions de l'article 19 paragraphe 1 point b ) du règlement ( CEE ) no 4056/86 .

Par lettre du 6 février 1989, Secrétama a présenté ses observations en réponse à la communication des griefs; Secrétama s'est, en outre, prévalue des dispositions de l'article 23 du règlement ( CEE ) no 4056/86 pour demander à être entendue dans le cadre d'une audition . Cette audition a eu lieu le 20 juin 1989 . Par lettre du 28 février 1990, la Commission, en complément de sa communication de griefs, a transmis à Secrétama, pour observations éventuelles, de nouvelles pièces de nature à conforter ses griefs . Par lettre du 29 mars 1990, Secrétama a présenté ses observations sans, toutefois, demander à être entendue dans le cadre d'une nouvelle audition .

( 4 ) Les renseignements fournis par Secrétama et visés par la présente décision sont les suivants :

i ) Aux pages 5 et 6 de sa lettre du 13 juillet 1988, après avoir décrit la formule de partage des cargaisons opéré dans le cadre des comités d'armateurs, Secrétama précise dans le cadre d'une « réponse générale » au questionnaire adressé par la Commission :

« Cette formule, à laquelle les compagnies maritimes ainsi que les chargeurs et transitaires sont habitués, apporte évidemment la souplesse de la gestion armatoriale par rapport aux systèmes unilatéraux en vigueur sur certains autres trafics et sur la plupart des relations euro-africaines . Elle présente en outre quelques autres avantages, notamment, bien qu'elle s'apparente aux modalités de répartition en pool, elle n'en a pas les contraintes ( règlements financiers, pénalités, etc .). »

ii ) À la page 8, en réponse à la question suivante de la Commission :

« Est-il possible pour une compagnie ne bénéficiant pas d'une autorisation de chargement, ou d'un quota, d'exercer néanmoins une activité de transport de ligne sur les lignes maritimes considérées? Dans la négative, préciser la nature des entraves à cette faculté ( mesures légales ou réglementaires dans les États considérés, accords interétatiques ou autres mesures éventuelles ) »,

Secrétama indique :

« Il est effectivement possible à une compagnie ne bénéficiant pas d'une autorisation de chargement ou d'un objectif de réalisation en unités payantes d'exercer son activité de transport entre les ports français et les ports africains concernés .

S'agissant d'éventuelles entraves légales ou réglementaires à cette faculté, celles-ci ne relèvent en aucun cas de pratiques des comités armatoriaux et, bien entendu, nous ne sommes pas pour notre part en mesure d'apprécier l'application de telles dispositions d'ordre public . »

iii ) Faisant suite à la présentation par la Commission ( en annexe de la demande de renseignements du 15 juin 1988 ) du texte d'un arrêté interministériel sénégalais ( texte présenté à l'état de projet ), Secrétama indique ( page 10 de la lettre du 13 juillet ):

« Le document officiel de la République sénégalaise dont vous nous transmettez double copie sous référence nos 32450-146 à 32450-155 et sous référence enclosure 3 était totalement inconnu de nous jusqu'à ce jour . »

Secrétama ajoute, en réponse à une question de la Commission relative au contenu de cet arrêté :

« C'est avec surprise que nous avons relevé qu'il y était fait référence d'une part à une commission mixte franco-sénégalaise et d'autre part à notre désignation aux activités de secrétaire pour la France du comité armatorial . »

II . APPRÉCIATION JURIDIQUE

( 5 ) Les demandes de renseignements adressées par la Commission à Secrétama visaient essentiellement à déterminer :

i ) si les comités armatoriaux opèrent sur chacune des liaisons maritimes considérées un partage de cargaisons et, dans l'affirmative, si ce partage s'étend à la totalité du trafic;

ii ) comment est réalisé le contrôle du respect par les compagnies du partage des cargaisons;

iii ) s'il existe un mécanisme de sanctions applicable soit aux compagnies membres des comités armatoriaux qui dépasseraient leur allocation de cargaisons, soit à des compagnies qui, n'étant pas membres des comités, chargeraient néanmoins des cargaisons en concurrence avec les membres des comités .

( 6 ) Dans sa réponse du 13 juillet 1988, Secrétama a bien confirmé que les comités armatoriaux procèdent en leur sein à un partage de cargaisons exportées de France vers onze États d'Afrique de l'Ouest et du Centre; Secrétama a d'autre part indiqué qu'elle assiste les comités dans l'élaboration de ce partage ( en dressant, notamment, des états statistiques ) et assure, toujours pour le compte de ces comités, un contrôle du respect du partage des cargaisons en attestant sur les documents qui lui sont remis par les différents armements dans les principaux ports français que ces armements se sont conformés aux décisions prises par les comités .

( 7 ) En revanche, Secrétama s'est employée, dans sa lettre du 13 juillet 1988, à nier implicitement l'existence de mécanismes de sanctions destinées à assurer le respect de la discipline des comités armatoriaux, à mettre en doute leur existence, puis à dégager toute responsabilité des comités armatoriaux, et donc de Secrétama elle-même, dans l'application de ces mécanismes :

i ) En effet Secrétama, dans sa présentation de la « formule » de fonctionnement des comités armatoriaux [voir ci-dessus considérant 4 point 1 )], indique que celle-ci ne s'accompagne d'aucun système de pénalités, ce qui est présenté comme un « avantage » de cette formule . Il est certes compréhensible que Secrétama se réfère d'abord, de par ses fonctions, aux règles mises en place par les comités armatoriaux et non pas à des dispositions d'ordre public prises par les États dont une partie du commerce extérieur est couverte par l'activité de ces comités . Toutefois, en présentant l'absence de pénalités internes aux comités armatoriaux comme un avantage, Secrétama vise à conduire la Commission à conclure que cet avantage n'est pas compensé par un système de pénalités, peut-être extérieur aux comités, mais néanmoins destiné à garantir le respect de leur discipline . En effet, si tel était le cas, l'absence de mécanisme de pénalités à l'intérieur même des comités ne constituerait en aucune manière un avantage pour la compagnie maritime désireuse de charger des cargaisons en dépassement de son allocation, ou indépendamment de la discipline des comités armatoriaux . Présenter comme un avantage l'absence de pénalités internes aux comités armatoriaux revient donc à nier implicitement l'existence de tout mécanisme de sanctions .

ii ) Interrogée par la Commission sur l'existence d'entraves ( y compris des mesures légales ou réglementaires) destinées à empêcher une compagnie maritime d'opérer en dehors des comités armatoriaux, Secrétama [voir ci-dessus considérant 4 point ii )] a mis en doute l'existence de telles mesures en les qualifiant d'« éventuelles ».

Par ailleurs Secrétama, en affirmant ne pas avoir connaissance des dispositions réglementaires applicables au trafic franco-sénégalais [voir ci-dessus considérant 4 point iii )], a pu conduire la Commission à douter de l'existence de ces dispositions . En effet, ce document n'avait été présenté à la Commission par les plaignants qu'à l'état d'avant-projet ( sans date, ni référence, ni signature ) et fut transmis dans cet état à Secrétama . À ce stade de l'enquête, la Commission n'était donc pas en mesure d'établir si l'arrêté en cause avait réellement été adopté ni s'il était d'application. En affirmant ne pas avoir eu connaissance de ce document, Secrétama ( qui assure, notamment, les fonctions de secrétariat du comité armatorial France-Sénégal et qui, à ce titre, peut être supposée mieux informée que la Commission sur les éventuelles dispositions d'ordre public concernant ce trafic ) pouvait conduire la Commission à conclure qu'en fait les dispositions contenues dans cet arrêté n'étaient pas d'application . Or, dans la mesure où le contenu de cet arrêté met en évidence le rôle joué par le comité armatorial ( et Secrétama ) dans le fonctionnement d'un système de partage de cargaisons dont ce même document indique qu'il s'applique à la totalité du trafic et s'accompagne de sanctions substantielles à l'encontre des armements contrevenants, Secrétama pouvait comprendre qu'il était d'un intérêt majeur pour la Commission de savoir si ces dispositions étaient réellement en vigueur .

iii ) Enfin Secrétama a cherché à dégager toute responsabilité des comités armatoriaux dans l'application des mécanismes de sanctions en soutenant que ces « éventuelles entraves [ . . . ] ne relèvent en aucun cas de pratiques des comités armatoriaux » [voir ci-dessus considérant 4 point ii )].

( 8 ) En répondant aux demandes d'informations de la Commission comme indiqué ci-dessus, Secrétama a fourni des renseignements inexacts, de nature à conduire la Commission à des conclusions erronées sur les faits faisant l'objet de l'enquête .

( 9 ) En effet, dans la plupart des onze États africains dont le commerce avec la France est, en ce qui concerne le trafic maritime de ligne, couvert par des comités armatoriaux, existent des réglementations comportant un régime de sanctions applicables aux navires qui chargent à partir de la France des cargaisons hors du contrôle de Secrétama . Dans certains de ces États, Secrétama est nominativement citée comme étant l'organisme chargé d'apposer des visas sur les manifestes . C'est notamment le cas de la réglementation sénégalaise visée dans la lettre de la Commission du 15 juin 1988 . Dans d'autres cas, la réglementation ne nomme pas elle-même l'agent devant recevoir délégation pour délivrer de tels visas, cette nomination étant laissée à la discrétion du conseil des chargeurs ou de la compagnie maritime nationale du pays considéré . Il reste que, dans tous les cas considérés, comme Secrétama l'a elle-même confirmé, le partage effectif de cargaisons sur les liaisons de ligne à partir de la France vers ces onze États tiers est opéré par les comités armatoriaux et contrôlé par Secrétama et que, en conséquence, le visa ( ou autorisation, ou attestation ) dont l'absence entraîne, au titre des réglementations susvisées, application de sanctions est bien celui apposé par Secrétama .

( 10 ) Plusieurs pièces versées au dossier ( auxquelles Secrétama a eu accès ) confirment l'application de sanctions en cas de non-respect de ce partage de cargaisons . Ces pièces sont les suivantes :

i ) une lettre d'avertissement adressée par l'administration maritime d'un État africain à une compagnie « contrevenante » lui indiquant qu'elle ne pourra participer au trafic de cet État avec la France qu'après avoir reçu l'agrément du comité de desserte ( comité armatorial ) et que tout chargement effectué en dehors de cet agrément sera assorti d'une application rigoureuse des dispositions en vigueur;

ii ) plusieurs procès-verbaux d'amendes dressés par le conseil national des chargeurs d'un autre État africain pour des marchandises importées en infraction des dispositions en vigueur concernant la répartition des cargaisons, ainsi que des échanges de lettres entre ce conseil et les compagnies « contrevenantes ». Certains de ces procès-verbaux et de ces lettres concernent des marchandises importées de France . Or, à la connaissance de la Commission - et Secrétama n'a pas fourni d'informations indiquant que tel n'est pas le cas - le comité armatorial est le seul organisme compétent pour répartir les cargaisons exportées de France vers l'État africain en question . La Commission note, en outre, que certains des procès-verbaux en cause ont été établis sur des formulaires imprimés sous l'en-tête « Fret de marchandises embarquées sans cachet Secrétama ». Le seul fait que l'autorité qui inflige les sanctions a jugé nécessaire de faire spécialement imprimer un formulaire sous une telle en-tête tend à montrer que l'application de ces sanctions n'a pas un caractère exceptionnel ( même s'il apparaît, dans certains cas, que les mêmes formulaires ont été utilisés mal à propos à l'encontre d'« infractions » commises au départ de pays européens autres que la France, c'est-à-dire sur des trafics qui ne sont pas couverts par le comité armatorial ). Par ailleurs, certaines des pénalités ont été infligées pour des « infractions » remontant jusqu'à la fin de 1985, c'est-à-dire peu après l'entrée en vigueur de dispositions adoptées par voie d'arrêté par l'État africain concerné au début du mois de novembre 1985 . La Commission n'est pas en mesure d'apprécier la fréquence des pénalités infligées depuis lors . Le seul fait que de telles pénalités ont été infligées pour le non-respect du partage de cargaisons opéré par le comité armatorial, et contrôlé par Secrétama, exerce, en tout cas, vraisemblablement un effet dissuasif sur les compagnies qui seraient tentées d'opérer en dehors de la discipline de ce comité;

iii ) un télex adressé le 21 novembre 1988 par le conseil des chargeurs de l'État africain visé au point ii ) à une compagnie maritime européenne . Ce télex confirme l'imposition d'une amende pour « défaut de cachet Secrétama » pour un chargement au départ de Marseille et précise « qu'avant tout embarquement dans un port français, l'armement doit s'adresser aux représentants de Secrétama pour obtenir l'autorisation de chargement matérialisée par un cachet qui est apposé sur le manifeste ».

( 11 ) Secrétama exerce apparemment son activité exclusivement sur le territoire français; à ce titre elle n'est pas soumise aux juridictions d'États tiers ni donc légalement supposée connaître leurs réglementations en matière maritime .

( 12 ) En réalité, il est constant que Secrétama a eu connaissance de l'existence de ces réglementations ainsi que, pour l'essentiel, de leur contenu ( même si celui-ci peut varier d'un État africain à l'autre ), tout au moins en ce qui concerne les dispositions s'appliquant aux trafics maritimes avec la France . Cela ressort, notamment, des faits suivants :

i ) Secrétama exerce les fonctions de secrétaire de comités armatoriaux qui ont pour seule activité d'organiser le trafic maritime entre la France et onze États d'Afrique de l'Ouest et du Centre . On ne peut envisager qu'à ce titre Secrétama n'aurait pas connaissance du cadre légal dans lequel s'opèrent ces trafics . Cela est d'autant moins possible que Secrétama, outre ses fonctions de secrétaire de comités armatoriaux ou de conférences maritimes, se présente dans une brochure préparée par ses soins comme une société de consultants dans le secteur des transports maritimes; elle ne peut pas dès lors ignorer les réglementations en vigueur, surtout sur les trafics où elle assure des tâches de gestion et de contrôle .

ii ) Comme déjà indiqué, plusieurs des réglementations adoptées par des États africains se réfèrent explicitement à Secrétama comme organe chargé d'exercer le contrôle du partage des cargaisons opéré par les comités d'armateurs; ces réglementations prévoient des sanctions en cas de débarquement de marchandises sans visa de Secrétama . Il n'est pas concevable que de telles dispositions aient pu, dans tous les cas considérés, être arrêtées sans que Secrétama en ait été informée, soit avant soit, à la rigueur, après leur adoption .

iii ) Cela est particulièrement vrai s'agissant de l'arrêté sénégalais mentionné ci-dessus qui se réfère dans plusieurs de ses articles à Secrétama, et dont pourtant Secrétama a déclaré tout ignorer . En effet :

a ) référence explicite à ce document a été faite lors d'une réunion du comité armatorial France-Sénégal du 11 décembre 1987 à laquelle Secrétama était représentée par deux délégués et dont elle a, par la suite, assuré la distribution du procès-verbal aux compagnies membres;

b ) l'arrêté en cause, dont l'article final dispose qu'il « sera publié partout où besoin sera », est repris au Journal officiel de la République sénégalaise, disponible, ainsi que la Commission a pu le vérifier, à quiconque en fait la demande aux archives administratives de ce pays; or au moins une fois par an des représentants de Secrétama se rendent au Sénégal pour une réunion du comité armatorial;

c ) cet arrêté date de 1981 et est applicable au trafic franco-sénégalais depuis lors sans jamais avoir été, à la connaissance de la Commission, ni amendé, ni abrogé; Secrétama ne peut pas prétendre que, en sept années d'activité sur le trafic franco-sénégalais, elle est restée dans l'ignorance de ce document;

d ) l'arrêté en cause a été adopté en juillet 1981; il a été décidé lors de la réunion du comité armatorial du 16 septembre suivant ( à laquelle participaient des représentants de Secrétama ) que Secrétama assurerait la diffusion de ce document auprès des armements intéressés au trafic franco-sénégalais . Secrétama a procédé à cette diffusion par lettre-circulaire du 17 septembre 1981;

e ) Secrétama est destinataire d'une copie du télex adressé par les armements français en date du 30 juin 1981 à la Compagnie sénégalaise de navigation maritime par lequel les signataires se déclarent « très heureux d'apprendre la signature imminente de l'arrêté concernant les sanctions à appliquer aux armateurs contrevenant à la réglementation du trafic maritime arrêtée par le comité armatorial »;

f ) Secrétama est destinataire d'une lettre d'un armateur français datée du 19 novembre 1981 indiquant que cet armateur a demandé « l'application des sanctions prévues par l'arrêté sénégalais » à l'encontre d'un armement contrevenant aux règles de partage du trafic;

g ) Secrétama est destinataire d'une copie d'une lettre du 18 novembre 1986 par laquelle Secrétasen ( secrétariat commun des armements sénégalais ) rappelle au directeur de la marine marchande sénégalaise que « l'arrêté interministériel no 6678 du 8 juillet 1981 a impérativement organisé le trafic maritime entre la France et le Sénégal »;

h ) Secrétama est en possession d'une copie d'un télex adressé par USINA Dakar à diverses compagnies maritimes le 25 février 1984 pour leur rappeler les obligations et les sanctions résultant de l'application de « l'arrêté interministériel portant réglementation du trafic maritime franco-sénégalais du 8 juillet 1981 ».

iv ) Secrétama a elle-même admis au cours de l'audition orale avoir eu connaissance au moment de la mise en place du comité armatorial France-Niger de dispositions nationales nigériennes prévoyant que l'absence de visa de Secrétama sur les manifestes accompagnant des marchandises en provenance de France par la voie maritime entraînerait des sanctions pécuniaires .

v ) Il ressort de télex adressés par Secrétama à une compagnie membre des comités armatoriaux et ayant dépassé son allocation de cargaisons à destination de trois États africains que Secrétama est intervenue auprès des autorités de ces trois États pour leur demander d'appliquer la réglementation prévue dans ces circonstances . Dans au moins un des trois cas considérés cette intervention a effectivement abouti à l'imposition d'un amende . Secrétama ne peut pas de bonne foi prétendre qu'elle aurait demandé l'application de réglementations dont elle aurait, par ailleurs, douté de l'existence .

( 13 ) Secrétama a confirmé, en réponse aux griefs de la Commission, que la plupart des accords armatoriaux prévoient que « tout cas de non-application des modalités pratiques de mises en oeuvre d'une organisation de trafic sera signalé aux intéressés à toutes fins utiles ». S'agissant du trafic Nord-Sud, les intéressés en cause ( autorités administratives ou conseils de chargeurs ) sont, en application des réglementations locales, compétents pour infliger des pénalités . En informant ces intéressés « à toutes fins utiles » des cas de non-application dont elle a connaissance ( qu'il s'agisse de dépassements d'allocations de cargaisons par des membres de comités armatoriaux ou de chargements effectués en dehors de ces comités ), Secrétama sait qu'elle expose le contrevenant à l'application de sanctions, quand bien même elle ne serait pas toujours informée, au cas par cas, de la suite réservée à ses interventions .

Il est à relever en outre que, dans le cas cité au considérant 12 point v ), Secrétama ne s'est pas limitée à informer les « autorités à destination » mais leur a « demandé » d'appliquer les mesures prévues pour de telles circonstances .

Dans ces conditions, Secrétama ne pouvait pas prétendre de bonne foi que les « éventuelles entraves légales ou réglementaires [ . . . ] ne relèvent en aucun cas de pratiques des comités armatoriaux ».

( 14 ) En niant implicitement, puis en mettant en doute l'existence de mécanismes de sanctions dont elle avait connaissance, Secrétama a, de propos délibéré, fourni à la Commission des renseignements inexacts en réponse au questionnaire qui lui avait été adressé .

Elle a agi de même, toujours de propos délibéré, en cherchant à dégager toute responsabilité des comités armatoriaux dans l'application de ces mécanismes .

( 15) L'article 16 paragraphes 1 et 4 du règlement ( CEE ) no 4056/86 dispose que, dans l'accomplissement des tâches qui lui sont assignées par ce règlement, la Commission peut recueillir tous les renseignements nécessaires auprès des entreprises et qu'à cet effet les propriétaires ou représentants de ces entreprises sont tenus de fournir les renseignements demandés .

L'article 19 paragraphe 1 point b ) dudit règlement dispose que la Commission peut, par voie de décision, infliger aux entreprises et associations d'entreprises des amendes d'un montant de 100 à 5 000 écus lorsque, de propos délibéré ou par négligence, elles fournissent un renseignement inexact en réponse à une demande faite en application de l'article 16 paragraphe 3 du même règlement .

Ainsi qu'il ressort des paragraphes précédents, Secrétama a de propos délibéré et réitéré fourni des renseignements inexacts de nature à conduire la Commission à des conclusions erronées sur l'affaire en cause .

La Commission estime que l'infraction ainsi commise revêt un caractère particulièrement grave; son caractère répétitif exclut qu'elle ait pu être commise par négligence . Enfin, Secrétama ne pouvait pas ignorer qu'en agissant de la sorte elle enfreignait les règles de concurrence puisque la Commission avait pris soin de mentionner dans sa demande de renseignements les dispositions pertinentes de l'article 19 du règlement ( CEE ) no 4056/86 .

Dans ces circonstances, il est justifié d'appliquer à Secrétama une amende élevée, dans la limite prévue par l'article 19 du règlement ( CEE ) no 4056/86,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION : Article premier

Secrétama a enfreint les dispositions de l'article 16 du règlement ( CEE ) no 4056/86 en fournissant des renseignements inexacts en réponse à une demande faite en application de l'article 16 paragraphe 3 de ce règlement . Article 2

Secrétama se voit infliger une amende d'un montant de 5 000 écus . Ladite amende sera payée dans les trois mois suivant la date de notification de la présente décision, en écus, au compte de la Commission des Communautés européennes no 310-0933000-43, banque Bruxelles-Lambert, agence européenne, rond-point Robert Schuman 5, B-1040 Bruxelles .

Le montant de cette amende porte intérêt de plein droit à compter de l'expiration du délai précité, au taux appliqué par le fonds européen de coopération monétaire à ses opérations en écus le premier jour ouvrable du mois au cours duquel la présente décision a été adoptée, majoré de trois points et demi, soit 14 %. Article 3

Secrétama, 167, rue de Courcelles, F-75017 Paris, est destinataire de la présente décision .

La présente décision forme titre exécutoire au sens de l'article 192 du traité CEE .

Fait à Bruxelles, le 19 décembre 1990 .

Par la Commission

Leon BRITTAN

Vice-président ( 1 ) JO no L 378 du 31 . 12 . 1986, p . 4 .