DÉCISION (UE) 2023/232 DE LA COMMISSION

du 25 juillet 2022

concernant l’aide d’État SA.55208 (2020/C) (ex 2022/NN) mise à exécution par la Tchéquie en faveur de Česká pošta (la poste tchèque)

[notifiée sous le numéro C(2022) 5136]

(Le texte en langue anglaise est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE)

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ci-après le «traité» ou «TFUE»), et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,

vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément aux articles précités, et vu ces observations,

considérant ce qui suit:

1. PROCÉDURE

(1) Le 18 janvier 2018, les autorités tchèques ont procédé à la prénotification de l’octroi d’une compensation à Česká pošta (la poste tchèque) pour l’obligation de service universel (ci-après l’«OSU») dans le secteur postal au cours de la période 2018-2022. Le 8 mars 2019, à la suite des discussions menées dans le cadre de la phase de prénotification concernant en particulier la méthode du coût net évité (ci-après le «CNE»), les autorités tchèques ont retiré cette prénotification.

(2) Le 20 août 2019, les autorités tchèques ont procédé à une nouvelle prénotification de l’octroi d’une compensation à Česká pošta pour l’obligation de service universel au cours de la période 2018-2022 (ci-après la «mesure»). Par rapport à la prénotification du 18 janvier 2018, la mesure a été modifiée, notamment en ce qui concerne le calcul du CNE.

(3) Les 8 et 22 novembre 2019, la Commission a reçu deux plaintes formelles de deux concurrents de Česká pošta, à savoir Zásilkovna s.r.o. (ci-après «Zásilkovna») et První novinová Společnost a.s. (ci-après «PNS», anciennement «Mediaservis»). Les plaintes ont été enregistrées respectivement sous les numéros SA.55686 (2019/FC) et SA.55497 (2019/FC) (1).

(4) Les plaintes ont été transmises aux autorités tchèques le 4 décembre 2019. Les autorités tchèques ont transmis leur réponse par lettre datée du 31 janvier 2020.

(5) Le 28 janvier 2020, les autorités tchèques ont notifié l’octroi d’une compensation à Česká pošta pour l’OSU au cours de la période 2018-2022.

(6) Le 12 mars 2020, la Commission a adressé une demande d’informations complémentaires aux autorités tchèques, qui y ont répondu par lettre du 24 avril 2020.

(7) Par décision du 23 juin 2020, la Commission a informé les autorités tchèques de sa décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ci-après le «TFUE») à l’égard de l’aide (2) (ci-après la «décision d’ouvrir la procédure»). La Commission a invité les autorités tchèques à présenter leurs observations et à fournir toutes les informations susceptibles de contribuer à l’appréciation de l’aide et a également invité toutes les parties intéressées à présenter leurs observations sur celle-ci.

(8) La Commission a reçu les observations des autorités tchèques et de Česká pošta sur la décision d’ouvrir la procédure par lettre du 24 juillet 2020.

(9) La Commission a reçu des observations de Zásilkovna sur la décision d’ouvrir la procédure par lettre du 2 octobre 2020 et de PNS par lettre du 3 octobre 2020.

(10) Le 9 novembre 2020, la Commission a transmis aux autorités tchèques les observations reçues de l’ensemble des tiers.

(11) Les autorités tchèques ont fait part de leurs commentaires sur les observations des tiers par lettre datée du 3 février 2021.

(12) Le 9 juillet 2021, les services de la Commission ont envoyé une lettre à Zásilkovna et à PNS les informant que les affaires SA.55686 (2019/FC) et SA.55497 (2019/FC) seraient clôturées et que la procédure formelle d’examen serait menée conjointement sous le numéro SA.55208 (2020/C). En conséquence, les observations et les informations fournies avec les plaintes dans les affaires SA.55686 (2019/FC) et SA.55497 (2019/FC) seraient examinées dans le cadre de la procédure formelle d’examen SA.55208 (2020/C).

(13) Le 12 novembre 2021, la Commission a demandé des informations complémentaires aux autorités tchèques, qui ont répondu par lettre du 10 décembre 2021.

(14) Le 2 décembre 2021, Zásilkovna a envoyé de nouvelles observations à la Commission.

(15) Les 17 février 2022 et 29 mars 2022, la Commission a demandé des éclaircissements sur les informations fournies par les autorités tchèques par lettre du 10 décembre 2021. Ces dernières ont répondu par lettres, respectivement, du 16 mars et du 1er avril 2022.

(16) La Tchéquie accepte, à titre exceptionnel, de renoncer à ses droits découlant de l’article 342 du TFUE, en liaison avec l’article 3 du règlement no 1/1958 (3), et de voir la présente décision adoptée et notifiée en anglais.

2. DESCRIPTION DÉTAILLÉE DE LA MESURE/DE L’AIDE

2.1. Le bénéficiaire: Česká pošta

(17) L’unique bénéficiaire de la mesure est Česká pošta, le principal opérateur postal en Tchéquie.

(18) Česká pošta est détenue à 100 % par l’État et a été fondée en 1993 par le ministère de l’économie de la République tchèque, conformément à la loi sur les entreprises d’État (4), laquelle régit également le statut juridique et le statut de propriété de Česká pošta (5).

(19) Outre des services postaux, Česká pošta fournit également un certain nombre d’autres services, tels que des services financiers (services bancaires, services de manipulation de numéraire et services dans le cadre du versement des pensions).

(20) Malgré la libéralisation du marché postal tchèque le 1er janvier 2013, la concurrence sur le marché du courrier ne s’est pas développée de manière significative. Les concurrents les plus importants de Česká pošta sont, sur le marché du courrier, PNS et Česká distribuční et, sur le marché des colis, PPL CZ (Professional Parcel Logistic), Direct Parcel Distribution CZ (DPD), General Logistics Systems Czech Republic (GLS) et Zásilkovna.

2.2. L’OSU confiée à Česká pošta

(21) Par décision du 12 décembre 2017 de l’autorité nationale de régulation postale, à savoir l’Office tchèque des télécommunications (ci-après l’«OTT») (6), l’OSU a été confiée à Česká pošta pour la période comprise entre le 1er janvier 2018 et le 31 décembre 2022.

(22) Le champ d’application de l’OSU confiée à Česká pošta est défini dans la législation nationale, en l’occurrence l’article 3, paragraphe 1, de la loi sur les services postaux (7), et englobe: a) la distribution d’envois postaux jusqu’à deux kilogrammes (dans le pays et vers l’étranger); b) la livraison de colis postaux jusqu’à dix kilogrammes (dans le pays et vers l’étranger); c) la distribution d’envois recommandés jusqu’à deux kilogrammes (dans le pays et vers l’étranger); d) la livraison d’envois à valeur déclarée jusqu’à dix kilogrammes (dans le pays et vers l’étranger); e) les mandats postaux (ci-après les «MP»); f) la distribution gratuite d’envois postaux jusqu’à sept kilogrammes pour les personnes aveugles ou malvoyantes (dans le pays et vers l’étranger); g) la livraison d’envois postaux depuis l’étranger dans le cadre des services mentionnés aux points a) à d) et f); h) la livraison de colis postaux jusqu’à vingt kilogrammes depuis l’étranger; i) la livraison de «sacs M» jusqu’à trente kilogrammes (vers et depuis l’étranger uniquement); ce service consiste en la livraison de sacs spéciaux contenant des journaux, des périodiques, des livres et des documents imprimés similaires destinés à un même destinataire et à une même adresse; j) un service de correspondance commerciale-réponse internationale: un service permettant la perception préalable auprès de l’expéditeur des frais d’affranchissement pour une lettre de réponse envoyée vers un autre pays; il ne s’agit pas d’un service postal à part entière, car il consiste uniquement en un mode de paiement différent du prix des envois postaux jusqu’à deux kilogrammes proposé dans le cadre de l’OSU; k) des coupons-réponses internationaux, qui consistent en un mode de paiement différent pour l’affranchissement des envois postaux. Le coupon peut être échangé contre des timbres correspondant à l’affranchissement minimal d’une lettre-avion prioritaire d’un maximum de vingt grammes envoyée vers un autre État membre de l’Union postale universelle.

(23) En tant que prestataire de service universel, Česká pošta est tenue de garantir l’accessibilité à tous les services postaux universels, à des prix abordables, sur l’ensemble du territoire tchèque, et au moins une fois par jour ouvrable.

(24) La base juridique régissant l’exécution de l’OSU est la suivante: a) la loi no 29/2000 Rec. relative aux services postaux et modifiant certaines lois (ci-après la «loi sur les services postaux»); b) la décision de l’OTT du 12 décembre 2017 (8) confiant l’exécution de l’OSU à Česká pošta entre le 1er janvier 2018 et le 31 décembre 2022; c) l’ordonnance du gouvernement no 178/2015 Rec., relative à la détermination du nombre minimal de lieux de travail pour la prestation des services universels (9); d) le décret no 464/2012 Rec., relatif à la définition des spécifications des différents services universels et des exigences de qualité de base applicables à leur prestation; e) le décret no 465/2012 Rec., régissant la tenue d’une comptabilité séparée pour les coûts et les recettes enregistrés par le titulaire d’une licence postale; et f) le décret no 466/2012 Rec., relatif à la méthode utilisée par l’OTT pour calculer les coûts nets liés à l’exécution de l’obligation de prestation des services universels.

2.3. Système d’information par boîtes de données électroniques

(25) Česká pošta est également chargée de fournir le système d’information par boîtes de données électroniques (ci-après «DBIS», pour data boxes information system) au cours de la période 2018-2022. Le 2 février 2018, la Commission a adopté une décision (10) concluant que la compensation d’un montant de 2 300 000 000 CZK (soit 85 100 000 EUR) à accorder à Česká pošta pour la fourniture du système DBIS au cours de la période 2018-2022 constitue une aide d’État compatible avec le marché intérieur en vertu de l’encadrement SIEG de 2012 (11).

(26) Le système DBIS est un canal électronique de communication interne au sein de l’administration publique et de communication sécurisée entre l’administration publique et les citoyens et les entreprises utilisé, dans certains cas, à la place de services postaux classiques tels que le courrier recommandé.

2.4. La mesure notifiée et le mécanisme de compensation au titre de l’OSU

2.4.1. Portée de la notification et montant de la compensation

(27) La mesure notifiée concerne le financement public de l’exécution par Česká pošta de l’OSU telle que définie par les autorités tchèques (voir le considérant 22) au cours de la période 2018-2022, à accorder sur la base de la loi sur les services postaux. Conformément à l’article 34e, paragraphe 3, de ladite loi, l’OTT ne peut pas transférer des fonds pour financer des coûts nets préliminaires ou des coûts nets représentant une charge financière inéquitable avant que la Commission n’ait pris une décision quant à la compatibilité de la compensation avec le marché intérieur.

(28) La compensation à accorder à Česká pošta dépendra des coûts nets de l’OSU, telle que définie par les autorités tchèques, ainsi qu’ils auront été vérifiés par l’OTT, et est plafonnée annuellement à un montant de 1 500 000 000 CZK [55 500 000 EUR (12)] (voir le considérant 33).

2.4.2. Procédure d’établissement du montant à octroyer à titre de compensation

(29) Conformément à l’article 34c de la loi sur les services postaux, le montant de la compensation accordée sur une base annuelle au titre de l’OSU n’est pas fixé à l’avance, mais est calculé et versé chaque année en trois étapes.

Étape no 1: remboursement des coûts nets prévisionnels au cours de l’année t (correspondant à 50 % des coûts nets de l’année t-1)

(30) En ce qui concerne les coûts nets prévisionnels supportés au cours d’une année donnée, Česká pošta peut introduire une demande de remboursement auprès de l’OTT du 1er juillet au 31 décembre de ladite année (année t), conformément à l’article 34c de la loi sur les services postaux. Dans ce cas, l’OTT rendra une décision établissant les coûts nets prévisionnels à 50 % des coûts nets calculés (selon la méthode décrite à la section 8.2.8) pour l’année précédente (année t-1) et dont le montant a été vérifié. Dans un délai de 30 jours à compter de la date à laquelle la décision devient définitive, la Tchéquie remboursera à Česká pošta les coûts nets prévisionnels par l’intermédiaire de l’OTT.

Étape no 2: remboursement au cours de l’année t+1 des coûts nets restants supportés au cours de l’année t

(31) En ce qui concerne les coûts nets effectivement supportés au cours d’une année donnée, Česká pošta peut introduire une demande de remboursement auprès de l’OTT au plus tard le 31 août de l’année suivante (année t+1), conformément à l’article 34d de la loi sur les services postaux. L’OTT effectuera la vérification du coût net calculé par Česká pošta à l’aide de la méthode du coût net évité. L’OTT établira, par voie de décision, les coûts nets correspondant au montant des coûts nets vérifiés conformément à l’article 34b de la loi sur les services postaux. Aux fins du remboursement des coûts nets, l’OTT déduira les coûts nets prévisionnels déjà remboursés à Česká pošta. Si les coûts nets prévisionnels versés sont supérieurs aux coûts nets supportés au cours d’une année donnée, Česká pošta remboursera la différence à l’État.

(32) L’OTT vérifie l’origine et le montant des coûts nets selon la méthode décrite à l’article 34b de la loi sur les services postaux. Si, à l’issue de cette vérification, le calcul du coût net est correct, Česká pošta aura légalement droit au remboursement des coûts nets.

Étape no 3: le remboursement ne peut dépasser 1 500 000 000 CZK pour une année

(33) L’OTT vérifie le coût net de l’OSU telle que définie par les autorités tchèques conformément à l’article 34b de la loi sur les services postaux. Le coût net est remboursé à concurrence d’un montant annuel maximal de 1 500 000 000 CZK, conformément à l’article 34d de la loi sur les services postaux, sur la base de l’analyse de la charge inéquitable que suppose l’OSU.

3. PLAINTES

3.1. La plainte de Zásilkovna

(34) Zásilkovna, un concurrent de Česká pošta actif sur le marché de la livraison de colis, affirme que Česká pošta a bénéficié d’une aide illégale depuis «au moins» 2013. La plainte déposée par Zásilkovna est résumée ci-après.

(35) Zásilkovna considère que le mandat n’est pas conforme à l’encadrement SIEG, car la méthode utilisée pour déterminer le montant de la compensation en faveur de Česká pošta n’est pas objective et transparente. Zásilkovna fait valoir que ni les autorités tchèques ni Česká pošta n’ont donné d’explications ou publié des informations concernant le calcul du coût net sur la base duquel le montant de la compensation a été déterminé.

(36) Zásilkovna considère également que Česká pošta a reçu des ressources financières excessives à titre de compensation pour l’OSU, telle que définie par les autorités tchèques, pour la période 2013-2017, et que cela sera «d’autant plus» vrai pour la période 2018-2022. À cet égard, Zásilkovna souligne que le plafond annuel de la charge inéquitable pour la période 2018-2022 a triplé, en passant à 1 500 000 000 CZK, par rapport au montant accepté dans la décision de la Commission relative à la compensation au titre de l’OSU pour la période 2013-2017 (ci-après la «décision OSU de 2018») (13). Zásilkovna considère que Česká pošta utilise cette compensation excessive pour subventionner de manière croisée ses services ne relevant pas de l’OSU, notamment sur le marché des colis (14).

(37) Zásilkovna considère en particulier que Česká pošta reçoit une compensation excessive parce qu’elle impute à l’OSU l’intégralité du coût de son réseau de livraison et de transport et qu’elle n’impute donc pas correctement une partie de ces coûts à son service Balíkovna (livraison de colis à des points de collecte autres que les bureaux de poste), de sorte qu’elle subventionne ce service de manière croisée à l’aide de la compensation prétendument excessive dont elle bénéficie au titre de l’OSU. Selon Zásilkovna, le service Balíkovna est proposé à un prix «nettement en deçà des coûts». Zásilkovna semble considérer que Česká pošta impute ses coûts de manière erronée depuis au moins 2013.

(38) Zásilkovna étaye son argumentation concernant les prix du service Balíkovna en s’appuyant sur ses propres prix et sur les prix que d’autres concurrents privés pratiquent pour la livraison de colis à des points de collecte (prix qui sont tous, prétendument, plus élevés). En outre, Zásilkovna fait observer que les prix pratiqués par Česká pošta pour la livraison de ses colis aux bureaux de poste sont deux à trois fois plus élevés, alors que ce service est, selon Zásilkovna, très similaire au service Balíkovna étant donné que ces deux services présentent une part importante de coûts communs et affichent un niveau d’efficacité comparable en matière de processus.

3.2. La plainte de PNS

(39) PNS affirme que Česká pošta recevra une surcompensation pour l’exécution de l’OSU, telle que définie par les autorités tchèques. Elle affirme que le scénario contrefactuel des CNE n’est pas crédible, étant donné que la réduction du nombre de bureaux de poste aurait une incidence significative sur les recettes que Česká pošta tirerait des services ne relevant pas de l’OSU. PNS affirme que le scénario contrefactuel entraînerait la perte de toutes les recettes générées par des services ne relevant pas de l’OSU, de l’ordre de 4 250 000 000 CZK (157 300 000 EUR) par an, un montant qui ne serait pas correctement pris en compte dans les calculs des autorités tchèques et de Česká pošta.

(40) PNS allègue également que Česká pošta a erronément qualifié certains services de services ne relevant pas de l’OSU, réduisant ainsi artificiellement les recettes générées par l’OSU. Il s’ensuit, selon PNS, un coût net artificiellement plus élevé à compenser.

(41) PNS observe également à cet égard que la loi sur les services postaux a été modifiée afin de relever de manière significative le plafond de la compensation des coûts nets à 1 500 000 000 CZK (55 500 000 EUR) par an, contre 500 000 000 CZK (18 500 000 EUR) par an à l’origine. PNS souligne que, dans la décision OSU de 2018, les autorités tchèques avaient estimé le coût net de l’OSU à un maximum de 984 000 000 CZK (36 400 000 EUR) par an, ce qui est nettement inférieur au plafond revu à la hausse.

(42) PNS considère également que Česká pošta a enfreint les exigences de transparence énoncées dans la directive 97/67/CE du Parlement européen et du Conseil (15), et notamment dans son annexe 1, partie C, premier alinéa, ainsi que dans son article 7, paragraphe 5, en ne publiant que le montant de la compensation, et non les calculs du CNE.

(43) PNS affirme que le calcul des coûts nets de Česká pošta n’est pas conforme aux dispositions de l’annexe 1, partie B, cinquième alinéa, de la directive 97/67/CE. Cette dernière prévoit que «le calcul se fonde sur les coûts imputables aux postes suivants: éléments de services ne pouvant être fournis qu’à perte ou à des coûts s’écartant des conditions normales d’exploitation commerciale». PNS considère également que Česká pošta enfreint l’article 33 de la loi sur les services postaux, en vertu duquel elle est tenue de proposer des services relevant du service universel à des prix orientés sur les coûts.

(44) PNS affirme que Česká pošta accorde aux gros expéditeurs des remises «considérables» pouvant atteindre 60 %, ce qui se traduit par des prix «extraordinairement» bas, inférieurs aux coûts. Selon PNS, cette pratique découle d’une politique tarifaire propre à Česká pošta et ne devrait pas être interprétée comme s’écartant des conditions normales d’exploitation commerciale au sens de la directive 97/67/CE. En d’autres termes, l’obligation de service universel, telle que définie par les autorités tchèques, n’oblige pas Česká pošta à pratiquer des prix inférieurs aux coûts. Aussi le calcul de la compensation accordée à Česká pošta ne doit-il pas prendre en considération les pertes résultant de cette pratique.

(45) PNS fournit un autre exemple à l’appui de cet argument et note que les prix du courrier hybride (16) ont augmenté de près de 20 % en 2019, ce qui signifie, selon elle, soit que le nouveau prix est trop élevé et va au-delà d’une marge bénéficiaire raisonnable, soit que le prix précédent, qui était moins élevé, n’était pas orienté sur les coûts, car il aurait été trop bas pour couvrir les coûts.

4. MOTIFS DE L’OUVERTURE DE LA PROCÉDURE FORMELLE D’EXAMEN

(46) Le 23 juin 2020, la Commission a ouvert la procédure formelle d’examen concernant la compensation accordée à Česká pošta au titre de l’OSU pour la période 2018-2022 en raison des doutes qu’elle nourrissait quant à la compatibilité avec le marché intérieur.

(47) Dans la décision d’ouvrir la procédure, la Commission a d’abord exprimé des doutes concernant le champ d’application de l’OSU, telle que définie par les autorités tchèques. En effet, l’OSU confiée à Česká pošta, telle que décrite au considérant 22, est plus étendue que les services décrits à l’article 3 de la directive 97/67/CE. La Commission a noté en particulier que l’OSU incluait les mandats postaux, lesquels ne figurent pas dans ledit article et sont mentionnés dans la directive 2008/6/CE du Parlement européen et du Conseil (17) en tant que services supplémentaires ou complémentaires. En outre, la Commission a considéré que le public n’avait pas été spécifiquement consulté sur l’inclusion des mandats postaux dans le champ d’application de l’OSU pour la période notifiée. Elle en a donc conclu qu’il existait des doutes quant au fait que l’OSU telle que définie par la Tchéquie dans la loi sur les services postaux, ou du moins les mandats postaux, puissent être considérés comme un véritable SIEG.

(48) Deuxièmement, en ce qui concerne le champ d’application de l’OSU telle que définie par les autorités tchèques, la Commission a également exprimé des doutes quant au respect des règles de l’UE en matière de marchés publics pour ce qui est de l’attribution directe de l’OSU. En effet, la désignation d’un prestataire du service universel conformément à l’article 4, paragraphe 2, de la directive 97/67/CE est possible si la portée des activités exercées par ledit prestataire peut être considérée comme constituant un service universel au sens de l’article 3 de ladite directive.

(49) Troisièmement, dans la décision d’ouvrir la procédure, la Commission a émis des doutes quant au montant de la compensation à accorder à Česká pošta. À cet égard, la Commission a exprimé des doutes quant à la plausibilité du scénario contrefactuel élaboré par Česká pošta. Elle doutait en particulier que Česká pošta soit tenue de fermer, conformément au scénario contrefactuel, plus de 1 000 bureaux qu’elle avait exploités sur une base volontaire jusqu’à la fin de 2015. La Commission a observé que la seule entrée en vigueur, en 2016, d’un décret d’exécution empêchant la fermeture de certains bureaux de poste ne faisait pas de l’exploitation de ces bureaux de poste une charge en soi, que Česká pošta aurait pu les fermer à tout moment avant l’entrée en vigueur dudit décret, mais qu’elle avait choisi de ne pas le faire.

(50) En outre, la Commission a exprimé des doutes quant à la quantification des effets résultant des modifications que Česká pošta proposait d’apporter dans le scénario contrefactuel à son infrastructure postale et à sa fréquence de distribution. En ce qui concerne la quantification des effets sur la demande dans le scénario contrefactuel découlant de la réduction des infrastructures (18), une enquête menée par les autorités tchèques révélait, entre autres, que 29 % des personnes interrogées ne se tourneraient plus vers Česká pošta pour des services financiers si le bureau de poste qu’elles utilisaient actuellement venait à fermer, tandis que les services postaux seraient également fortement touchés, étant donné que 20 % des répondants cesseraient d’utiliser les services de Česká pošta pour l’envoi de lettres recommandées. Même si les réponses données dans les enquêtes au sujet de la demande n’entraîneront pas nécessairement une baisse correspondante de la demande, les autorités tchèques sont d’avis que, dans le scénario contrefactuel, les recettes provenant des services ne relevant pas de l’OSU ne diminueraient que de 4 %, tandis que la demande de lettres recommandées ne diminuerait que de 1,1 %. À la lumière de ce qui précède, la Commission a exprimé des doutes quant à la quantification correcte des effets que la fermeture des bureaux de poste aurait sur la demande.

(51) En ce qui concerne la quantification de l’effet sur la demande dans le scénario contrefactuel découlant de la réduction de la fréquence de distribution (19), les autorités tchèques ont réalisé une autre enquête en demandant à un échantillon de 1 002 citoyens ayant eu recours aux services de Česká pošta pour l’envoi de lettres au cours des six derniers mois s’ils estimaient «acceptable» que les lettres envoyées soient remises dans les deux jours ouvrables, et non plus le lendemain. Il ressort de cette enquête que [70-95] % des répondants jugeraient ce délai acceptable, [2,5-15] % le considéreraient comme inacceptable, tandis que les autres [2,5-15] % ne le jugeraient ni acceptable ni inacceptable. Selon les autorités tchèques, à la suite de la réduction de la fréquence de distribution, les volumes de lettres non recommandées diminueraient de [5-15] % dans le scénario contrefactuel. Compte tenu de ce qui précède, la Commission a exprimé des doutes, premièrement, sur le fait que cette enquête permette de tirer des conclusions définitives quant aux effets précis que la réduction de la fréquence de distribution aurait sur la demande. En effet, le fait qu’un répondant juge acceptable ou non une modification des tarifs de distribution de Česká pošta n’est pas nécessairement une indication de la manière dont la demande serait influencée. Deuxièmement, la Commission doutait que les autorités tchèques aient correctement quantifié cet effet sur la demande, compte tenu de l’écart entre les résultats de l’enquête et la réduction des volumes.

(52) Troisièmement, en ce qui concerne le CNE de l’OSU, la Commission a exprimé des doutes quant au fait que les autorités tchèques aient correctement pris en compte le coût net de la fourniture du système DBIS. En effet, lors du calcul du CNE de l’OSU, il convient d’éviter un double comptage avec le CNE calculé pour le système DBIS dont la fourniture a été confiée à Česká pošta au cours de la même période (ci-après la «décision DBIS») (20). En l’espèce, les autorités tchèques ont calculé que le CNE (OSU + DBIS) correspondait à 15 200 000 000 CZK (562 600 000 EUR) pour la période 2018-2022. Le CNE (DBIS) s’élève à 5 200 000 000 CZK (192 500 000 EUR) pour cette même période (21). Il en résulte un CNE (OSU) de 10 000 000 000 CZK (370 100 000 EUR). Les autorités tchèques concluent toutefois que le CNE (OSU) s’élève à 12 300 000 000 CZK (455 300 000 EUR), soit une moyenne de 2 500 000 000 CZK (92 500 000 EUR) par an. En conséquence, les autorités tchèques semblent avoir commis une erreur d’ordre méthodologique.

(53) À la lumière de ce qui précède, la Commission a conclu qu’elle nourrissait des doutes quant à l’estimation du CNE de l’OSU pour la période 2018-2022. Elle a observé que, malgré le plafond fixé à 7 500 000 000 CZK (277 600 000 EUR), alors que le CNE avait été estimé à 12 300 000 000 CZK, les incertitudes entourant le CNE étaient trop importantes pour exclure la possibilité que le CNE soit même inférieur au plafond de compensation prévu et que Česká pošta bénéficie d’une surcompensation pour l’OSU.

(54) Quatrièmement, la Commission a émis des doutes quant aux incitations à l’efficience. En effet, le montant maximal de la compensation accordée à Česká pošta pour la période 2018-2022 est établi dans la loi sur les services postaux, et ce montant est fixé pour la durée du mandat. Dans la mesure où le plafond de la compensation accordée à Česká pošta est inférieur au CNE, la Commission estime que cette approche est acceptable pour garantir l’existence d’une incitation à l’efficience. Toutefois, compte tenu des incertitudes mentionnées au considérant 53 ci-dessus, la Commission a également exprimé des doutes quant à la conformité de l’OSU avec l’exigence d’incitation à l’efficience énoncée au point 39 de l’encadrement SIEG de 2012 (22).

(55) Cinquièmement, la Commission a exprimé des doutes quant au respect des exigences de transparence énoncées au point 60 de l’encadrement SIEG de 2012. En effet, la Commission a considéré que la consultation publique visée au considérant 47, si elle avait été nécessaire, aurait dû être publiée.

5. OBSERVATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES

5.1. Zásilkovna

(56) Zásilkovna partage les doutes soulevés par la Commission dans la décision d’ouvrir la procédure et a formulé des observations supplémentaires concernant la compatibilité de la mesure.

(57) Zásilkovna estime en particulier que l’OSU, tel que définie par les autorités tchèques, ou du moins les services de livraison de colis, peuvent être assurés sur une base commerciale par des opérateurs privés, sans aucune aide d’État, comme c’est le cas en Allemagne, aux Pays-Bas et en Suède. À cette fin, elle fait valoir que les conditions actuelles du marché ne correspondent pas à une défaillance du marché pour l’exécution de l’OSU sur une base commerciale et que l’OSU ne peut donc pas être considérée comme un véritable SIEG.

(58) Zásilkovna explique que son réseau de collecte de colis postaux satisfait à l’exigence d’au moins 3 200 bureaux de poste, comme le prévoit l’ordonnance gouvernementale no N.178/2015 Rec. Elle explique également que son réseau postal remplit tous les critères de qualité de base permettant de garantir une disponibilité suffisante, ainsi que la grande majorité des critères permettant d’assurer une densité suffisante. Le réseau postal de Zásilkovna pourrait également remplir très rapidement les critères restants pour être considéré comme un réseau postal national, qui sont requis pour l’exécution de l’OSU, conformément au décret no 464/2012.

(59) Zásilkovna soutient que les périodes d’amortissement des actifs utilisés pour l’exécution de l’OSU, telle que définie par les autorités tchèques, aux fins de la détermination de la durée du mandat, sont dénuées de fondement. En effet, il n’apparaît pas clairement: quels actifs, parmi ceux énumérés dans le tableau 1 de la décision d’ouvrir la procédure, sont destinés à être financés par la compensation au titre de l’OSU; à quel moment ils ont été acquis ou à quel moment ils doivent l’être; ou si leur période d’amortissement a expiré. La liste manque également d’éléments permettant de justifier en quoi les actifs sont indispensables à l’exécution de l’OSU. Selon Zásilkovna, une telle liste n’est absolument pas transparente et ne peut être utilisée comme élément justificatif.

(60) Selon Zásilkovna, la compensation au titre de l’OSU n’est pas conforme aux exigences de transparence financière énoncées dans l’encadrement SIEG. De l’avis de Zásilkovna, Česká pošta a déjà formellement inclus une partie de la compensation dans le rapport annuel 2019 avant l’approbation et le paiement de la compensation par la Commission. En outre, Zásilkovna affirme que Česká pošta subventionne volontairement les prix inférieurs aux coûts pratiqués pour ses services ne relevant pas de l’OSU, gonfle ses pertes et les impute aux activités relevant de l’OSU, telle que définie par les autorités tchèques.

(61) Zásilkovna soutient également que les autorités tchèques ont violé les règles régissant la passation de marchés publics énoncées à l’article 4, paragraphe 2, de la directive 97/67/CE, dans la mesure où les critères applicables ont été établis par le régulateur (à savoir l’OTT) de manière discriminatoire, étant donné qu’ils ont été conçus pour correspondre à Česká pošta. Elle fait valoir: i) que les mandats postaux ont été délibérément inclus dans le champ d’application de l’OSU, conférant ainsi un avantage à Česká pošta, celle-ci étant le seul opérateur postal à pouvoir offrir de tels services (infrastructure, réseau, logistique spécifique, etc.); et ii) que les critères/points d’évaluation ont été fixés de manière à permettre à Česká pošta de recueillir la majorité des points relatifs aux critères d’attribution.

(62) Selon Zásilkovna, le montant du CNE notifié entraîne une surcompensation de l’OSU, telle que définie par les autorités tchèques, et cela pour plusieurs raisons, telles que les suivantes: a) Česká pošta n’est pas une entreprise bien gérée, puisqu’elle n’explique ni ne justifie avec précision tous les coûts prétendument nécessaires pour s’acquitter des obligations au titre de l’OSU dans le scénario factuel; b) Česká pošta ne soustrait pas du CNE final les pertes qu’elle réalise volontairement en fournissant ses services ne relevant pas de l’OSU à des prix inférieurs aux coûts; c) la fermeture de 67,1 % des bureaux de poste et la conversion de 14,4 % d’entre eux en points postes, dans le scénario contrefactuel, sont des opérations totalement irréalistes, conçues sur mesure pour justifier une compensation au titre de l’OSU prédéfinie; d) la réduction de la fréquence de distribution (de cinq jours par semaine à cinq jours sur deux semaines) imaginée dans le scénario contrefactuel est la situation réelle caractérisant la distribution des lettres depuis 2020 déjà, année au cours de laquelle Česká pošta a instauré le système de distribution à deux vitesses qu’elle n’aurait prétendument pas pris en considération dans son scénario contrefactuel lors de l’estimation des économies de coûts correspondantes; e) la réduction de la fréquence de distribution réduirait encore la rentabilité de Česká pošta dans le scénario contrefactuel et le CNE; et f) la méthode de calcul du coût net de l’OSU n’est pas fondée sur la méthode de répartition des coûts, qui serait prétendument plus appropriée de manière générale, empêcherait les subventions croisées et permettrait de répartir proportionnellement les coûts communs entre le SIEG et d’autres activités commerciales.

(63) Enfin, Zásilkovna est d’avis que le subventionnement croisé, mentionné au considérant 60, d’activités ne relevant absolument pas de l’OSU constitue un problème à part entière en matière d’aides d’État que la Commission devrait examiner séparément. Selon Zásilkovna, Česká pošta a subventionné de manière croisée les prix inférieurs aux coûts pratiqués pour ses activités non liées à l’OSU. En outre, Česká pošta est en mesure de fournir ces services à des prix inférieurs aux coûts en ne répartissant pas correctement les coûts de l’infrastructure et de l’exploitation du réseau entre les activités qui relèvent de l’OSU et celles qui n’en relèvent pas.

5.2. PNS (anciennement Mediaservis)

(64) PNS estime que le mandat de l’OSU, telle que définie par les autorités tchèques, n’est pas conforme au point 13 de l’encadrement SIEG de 2012, selon lequel les États membres ne peuvent assortir d’obligations spécifiques de service public des services qui sont déjà fournis ou peuvent l’être de façon satisfaisante par des entreprises exerçant leurs activités dans des conditions normales de marché. À cet égard, PNS fait valoir qu’il existe plusieurs concurrents, dont PNS, qui non seulement sont prêts et disposés à s’acquitter de l’OSU en Tchéquie, mais qui en fait fournissent déjà des services interchangeables avec les services relevant de l’OSU dans l’ensemble de la Tchéquie, ce qui pourrait garantir l’exécution de cette OSU dans la même mesure et avec la même qualité que Česká pošta et moyennant une compensation des coûts nets beaucoup plus faible, si ce n’est nulle.

(65) Selon PNS, les mandats postaux vont au-delà de la définition de l’OSU énoncée à l’article 3 de la directive 97/67/CE. Cette disposition de la loi sur les services postaux constitue donc une contradiction directe avec la directive 97/67/CE. PNS affirme également que l’inclusion des mandats postaux dans l’OSU ne se justifie nullement d’un point de vue économique, étant donné que ces services pourraient être facilement fournis par les banques et par d’autres institutions financières professionnelles, sans aucun coût supplémentaire et certainement à des conditions plus économiques que dans le cas de Česká pošta. En ce qui concerne le CNE des mandats postaux, PNS estime qu’il doit être exclu de l’OSU, ce qui signifie une réduction d’au moins 200 000 000 CZK (environ 8 000 000 EUR) par an (23).

(66) PNS estime également que le fait de confier l’OSU, telle que définie par les autorités tchèques, à Česká pošta par voie d’attribution directe est contraire aux règles en matière de marchés publics. À cet égard, PNS fait valoir que l’appel d’offres pour l’attribution de l’OSU a été discriminatoire à l’égard des opérateurs autres que Česká pošta. De l’avis de PNS, les mandats postaux ont été délibérément inclus dans le champ d’application de l’OSU, conférant ainsi un avantage à Česká pošta, celle-ci étant le seul opérateur postal à pouvoir proposer de tels services (infrastructure, réseau, logistique spécifique, etc.), et les critères/points d’évaluation ont été fixés de manière à permettre à Česká pošta de recueillir la majorité des points relatifs aux critères d’attribution.

(67) De l’avis de PNS, la seule entrée en vigueur, en 2016, d’un décret d’exécution empêchant la fermeture de certains bureaux de poste ne fait pas de l’exploitation de ces bureaux de poste une charge en soi — Česká pošta aurait pu les fermer à tout moment avant l’entrée en vigueur dudit décret, mais elle a choisi de ne pas le faire.

(68) Selon PNS, la compensation au titre de l’OSU repose sur un scénario contrefactuel de bureaux de poste fermés qui n’est pas réaliste et qui ne reflète aucunement le comportement normal ou axé sur le marché d’un acteur ordinaire du marché, tandis que le nombre de bureaux postaux fermés est choisi intentionnellement pour étayer la nouvelle compensation des coûts nets fixée à partir de 2018, de sorte qu’elle soit plus élevée que la compensation précédemment fixée pour la période 2013-2017. La fermeture de bureaux de poste va à l’encontre de la tendance du marché, étant donné que les principaux concurrents de Česká pošta, tels que PNS et Zásilkovna, exploitent chacun plus de 3 000 bureaux de poste en dehors de l’obligation de service universel.

(69) Selon PNS, le CNE de l’OSU est construit et calculé de manière incorrecte, sans prendre en considération: i) une quantification adéquate du coût net découlant de l’exploitation des bureaux à fermer dans le scénario contrefactuel; ii) les économies générées par le nouveau système de distribution moins fréquente de Česká pošta; et iii) les pertes réalisées volontairement par Česká pošta sur des services ne relevant pas de l’OSU, lesquelles doivent être déduites du montant du CNE.

(70) PNS affirme également que Česká pošta ne sépare pas correctement ses comptes, qu’elle impute erronément les coûts liés aux services ne relevant pas de l’OSU aux services relevant de l’OSU, telle que définie par les autorités tchèques, et qu’elle exige ensuite la compensation de ces coûts nets de l’OSU artificiellement gonflés alors qu’elle subventionne de manière croisée les pertes des éléments ne relevant pas de l’OSU. Elle fait valoir que le régulateur, à savoir l’OTT, conclut régulièrement que Česká pošta respecte les exigences de la législation nationale sur la séparation des comptes, mais qu’il n’examine pas en réalité si les clés de répartition sont substantiellement correctes. De l’avis de PNS, l’auditeur ne fait que confirmer que Česká pošta a correctement inséré des chiffres dans les tableaux préparés, alors qu’aucune évaluation significative de la méthodologie relative aux comptes séparés n’a été effectuée, ni par l’OTT ni par un auditeur, depuis que l’OTT a adopté cette méthode de séparation des comptes il y a plus de sept ans.

(71) En outre, PNS souligne que plusieurs faits donnent à penser que Česká pošta ne s’acquitte pas de son OSU de manière efficace en tant qu’entreprise bien gérée. Par exemple, une organisation à but non lucratif, Hlídač státu («Garde-fou de l’État»), dont la mission est d’apporter la lumière et la transparence sur le fonctionnement du gouvernement tchèque et le traitement des finances publiques, inscrit Česká pošta en deuxième position sur la liste noire des entités prétendument les moins transparentes, ce qui témoigne d’un risque de corruption extrêmement élevé. PNS estime également que les dépenses de Česká pošta sont effectuées de manière déraisonnable, inutile et inefficace. Toutes les dépenses de ce type doivent donc être éliminées du calcul du CNE. En effet, ces coûts sont dénués de pertinence pour la fourniture des services relevant de l’OSU et pour ceux qui n’en relèvent pas, étant donné qu’il s’agit de coûts inutiles (24).

(72) Enfin, PNS attire l’attention de la Commission sur le contrat passé entre Česká pošta et l’Office statistique tchèque (Český statistický úřad) concernant le recensement de 2021, qui a été attribué à Česká pošta sans appel d’offres public, bien que ce marché s’élève à 876 859 000 CZK (environ 33 000 000 EUR). PNS demande instamment à la Commission d’examiner de près ce marché attribué à Česká pošta, étant donné que la rémunération de cette dernière au titre de ce marché pourrait en réalité constituer une aide d’État non notifiée en faveur de Česká pošta, en violation de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE.

5.3. Česká pošta

(73) Česká pošta estime que l’inclusion des mandats postaux dans l’OSU a fait l’objet d’une consultation publique et, même si la Commission ne considérait pas la consultation qui a eu lieu comme une «consultation publique appropriée», Česká pošta considère qu’elle représente «un [autre] instrument approprié» par lequel il a été vérifié que l’inclusion des mandats postaux dans l’OSU était nécessaire au regard des intérêts des utilisateurs. Česká pošta considère que le public a été consulté sur l’OSU en général, y compris sur les mandats postaux, au moyen des instruments suivants: a) l’OTT a procédé à un réexamen afin de vérifier si la qualité des services universels (de base) correspondait aux besoins du public, si l’OTT devait à nouveau imposer l’obligation de fournir les différents services universels et si les services universels (ou certains d’entre eux) seraient fournis ou non même en l’absence de telles obligations pertinentes, d’une manière comparable aux exigences applicables aux services universels. Dans le cadre de ce réexamen, un certain nombre d’entités (25) ont été contactées et une enquête a été commandée sous la forme d’un sondage d’opinion; b) l’OTT a ensuite consulté le public en 2016 sur son intention d’imposer l’obligation de fournir des services universels (dont les mandats postaux) pour une période de cinq ans; c) en 2016, le champ d’application de l’OSU a fait l’objet d’un réexamen portant spécifiquement sur l’inclusion des mandats postaux dans le champ d’application du service universel, qui a permis de qualifier ces derniers, sans ambiguïté, de service public; d) outre le réexamen de 2016, le processus d’adoption de la modification apportée à la loi sur les services postaux et visant à inclure les mandats postaux a également pris la forme d’une consultation publique, au cours de laquelle de nombreuses consultations, groupes de travail et négociations bilatérales ont été organisés avec les entités concernées; e) le débat relatif au projet de loi sur les services postaux qui a lieu dans le cadre du processus législatif au sein du parlement national est ouvert au public, étant donné que le grand public est autorisé à participer au séminaire et a donc la possibilité supplémentaire d’obtenir de plus amples informations et de présenter éventuellement, à cette occasion, ses propositions sur le projet de loi (26).

(74) Selon Česká pošta, le service des mandats postaux a un effet positif sur le montant des coûts nets de l’OSU telle que définie par les autorités tchèques (en ce sens qu’il réduit le montant de ces coûts). Le service des mandats postaux couvre ainsi ses propres coûts et contribue à couvrir les coûts d’autres éléments de l’OSU. Les services de mandats postaux fournis par Česká pošta ne nécessitent donc aucun paiement sur fonds publics. Il n’est donc pas nécessaire que les conditions définies dans l’encadrement SIEG (y compris l’exigence d’une consultation publique) soient remplies en ce qui concerne ce service, étant donné que Česká pošta ne reçoit aucune aide d’État pour celui-ci.

(75) Česká pošta conteste l’affirmation de la Commission selon laquelle l’imposition d’un service supplémentaire ou complémentaire au sens du considérant 30 de la directive 2008/6/CE exclut l’attribution directe en vertu de l’article 4, paragraphe 2, de la directive 97/67/CE, étant donné qu’il a été dûment vérifié qu’il existait un intérêt public à faire en sorte que l’obligation de fournir des services de mandats postaux soit imposée au prestataire de l’OSU et qu’il avait été vérifié dans le même temps, dans le cadre de la procédure prévue par la loi sur les services postaux, que Česká pošta était la seule entité en mesure d’exécuter l’OSU, telle que définie par les autorités tchèques.

(76) En ce qui concerne les doutes exprimés par la Commission sur le scénario contrefactuel (considérant 107 de la décision d’ouvrir la procédure), Česká pošta a fait valoir que, bien qu’il n’y ait pas d’obligation formelle de maintenir un certain nombre (plus élevé) de bureaux de poste jusqu’en 2016, sur la base des informations disponibles et des débats politiques tenus à l’époque, il ne faisait aucun doute que l’option théorique consistant à ramener le nombre de bureaux de poste à 2 100 n’était que temporaire, puisque Česká pošta serait légalement tenue de rouvrir tout bureau de poste qu’elle avait fermé. Une telle procédure serait absolument irrationnelle sur le plan économique. En outre, selon Česká pošta, on ne peut rien en déduire en ce qui concerne le scénario contrefactuel, qui modélise une situation dans laquelle Česká pošta n’était pas liée par l’OSU, telle que définie par les autorités tchèques, et la fermeture de certains bureaux de poste n’était donc pas seulement temporaire.

(77) Česká pošta fait valoir que les doutes de la Commission concernant la quantification de l’effet sur la demande découlant de la fermeture des bureaux de poste envisagée dans le scénario contrefactuel sont dénués de fondement, pour les raisons suivantes: a) le pourcentage de perte de recettes appliqué pour tous les bureaux de poste à fermer dans le scénario contrefactuel était le même que celui retenu pour les bureaux de poste à fermer selon le scénario contrefactuel sur lequel reposait la décision OSU de 2018 (27); et b) dans l’ensemble, la baisse de la demande en pourcentage est plus faible, compte tenu des recettes beaucoup plus élevées obtenues dans les bureaux de poste et les dépôts dont le maintien est prévu.

(78) Česká pošta affirme en outre que les doutes de la Commission concernant la quantification de l’effet sur la demande découlant de la réduction de la fréquence de distribution envisagée dans le scénario contrefactuel sont dénués de fondement, et ce pour deux raisons. Premièrement, du point de vue du client, il est peu probable que son envoi soit distribué le lendemain alors que, comme dans la grande majorité des cas, les clients ne remarqueraient pas la modification du mode de distribution, à moins d’avoir été explicitement informés de ce changement. Deuxièmement, le scénario contrefactuel suppose qu’aucun autre produit de substitution adéquat (28) n’est proposé pour les envois postaux dont le délai de distribution est garanti, ce qui pourrait contribuer aux pertes de recettes correspondantes.

(79) Česká pošta est d’avis qu’elle n’est pas dédommagée, loin s’en faut, pour les coûts totaux de l’OSU, telle que définie par les autorités tchèques, et qu’elle est donc constamment incitée à accroître l’efficience des services relevant de l’OSU.

(80) Enfin, Česká pošta fait valoir que le point 60 de l’encadrement SIEG relatif aux exigences de transparence a également été respecté. À cette fin, elle soutient: i) que les résultats du réexamen de l’OTT de 2016 (29) et de la consultation publique organisée par l’OTT en 2016 ont été publiés sur le site internet de l’OTT (30); ii) que les résultats des consultations publiques menées dans le cadre de la préparation et de l’adoption de la modification de la loi sur les services postaux en 2011 et 2012 sont publiés, dans le cadre de l’exposé des motifs de la modification (31), dans la bibliothèque eKLEP à destination du public (32) ainsi que sur le site internet de la Chambre des députés; et iii) que les résultats des différentes étapes du processus législatif sont disponibles, de même que les comptes rendus sténographiques de chacune des sessions de la Chambre des députés et du Sénat au cours desquelles le projet de modification de la loi sur les services postaux a été examiné (33).

6. OBSERVATIONS DE LA TCHÉQUIE

6.1. Observations de la Tchéquie sur la décision d’ouvrir la procédure

(81) Les autorités tchèques sont d’avis que le service des mandats postaux peut être considéré comme un SIEG et qu’il devrait donc être inclus dans le champ d’application de l’OSU. Premièrement, elles estiment qu’aucun service similaire aux mandats postaux n’est fourni sur une base commerciale (34). Deuxièmement, le service des mandats postaux s’apparente à un service public visant à répondre aux besoins du public (en particulier les groupes vulnérables de la population). Troisièmement, le champ d’application de l’OSU a fait l’objet de discussions et de consultations avec le grand public et les parties intéressées lors de la préparation de la modification de la loi sur les services postaux en 2012. Enfin, l’intention d’imposer l’OSU, y compris les services de mandats postaux, pour la période 2018-2022 était fondée sur les conclusions tirées d’un réexamen approfondi que le régulateur, à savoir l’OTT, a mené concernant la qualité et les modalités d’exécution et de garantie de l’OSU et sa disponibilité générale sur le territoire tchèque. L’examen a conclu que tant les services postaux que les services de mandats postaux inclus dans le champ d’application de l’OSU ne pouvaient pas être fournis par le marché.

(82) Les autorités tchèques expliquent que l’obligation d’exécuter et d’organiser l’OSU est imposée par l’article 22 de la loi sur les services postaux, sur la base d’une procédure d’appel d’offres. Les conditions de cette procédure ont été fixées de manière à ce que toute partie intéressée par l’exécution de l’OSU, telle que définie par les autorités tchèques, puisse participer et que les exigences applicables en matière de transparence, d’égalité de traitement et de non-discrimination soient respectées. Avant l’annonce de la procédure d’appel d’offres, l’OTT avait été informé de manière informelle que plusieurs opérateurs avaient marqué leur intérêt; toutefois, un seul candidat s’est finalement inscrit à la procédure d’appel d’offres, à savoir Česká pošta. En raison du non-respect de l’une des conditions de participation à la procédure d’appel d’offres, sa candidature a été rejetée.

(83) Afin de garantir la continuité de l’exécution de l’OSU conformément aux exigences de qualité applicables sur l’ensemble du territoire tchèque, les autorités tchèques ont imposé l’exécution de l’OSU à Česká pošta, cette dernière remplissant davantage les critères d’évaluation. Ce faisant, les autorités tchèques ont appliqué la procédure prévue à l’article 22, paragraphe 9, de la loi sur les services postaux, qui dispose que l’OTT peut, en vertu d’une décision relative à l’octroi d’une licence postale, imposer à l’opérateur qui remplit davantage les critères d’évaluation l’obligation de fournir et d’organiser les services universels définis dans l’avis d’appel d’offres. C’est la raison pour laquelle l’OTT a engagé d’office une procédure administrative auprès de Česká pošta en vue de l’octroi d’une licence postale pour la période allant du 1er janvier 2018 au 31 décembre 2022, étant donné que Česká pošta répondait davantage aux critères énoncés dans l’avis d’appel d’offres. Compte tenu des éléments indiqués aux considérants 81 et 82, les autorités tchèques estiment que toutes les exigences applicables en matière de transparence, de proportionnalité, d’égalité de traitement et de non-discrimination ont été respectées lors du processus d’imposition de l’obligation d’exécution de l’OSU, étant donné qu’elles découlent de la directive 97/67/CE et des règles en matière de marchés publics, et qu’elles satisfont donc également aux exigences du point 19 de l’encadrement SIEG.

(84) En ce qui concerne la plausibilité du scénario contrefactuel, les autorités tchèques précisent que, dans ce scénario, la réception et la distribution de lettres et de colis recommandés seront proposées non seulement dans les bureaux de poste, mais aussi dans les points postes, conjointement avec la livraison de colis express ne relevant actuellement pas de l’OSU telle que définie par les autorités tchèques (par exemple, les services Balík Do ruky, Balík Na poštu, Balík Do balíkovny), ainsi que dans le réseau Balíkovna (soit un réseau de points de collecte offrant un seul service — «livraison de colis à un point de collecte», en tchèque «Balík do Balíkovny»), auquel seront ajoutées des agences tierces de manière à créer un réseau externe de points de collecte fonctionnant de la même manière que ceux utilisés par les concurrents sur le marché tchèque des colis. Česká pošta proposera donc des services postaux aux points postes et dans le réseau Balíkovna, mais n’offrira pas dans ces points des services commerciaux non postaux (comme, par exemple, des services bancaires ou la vente de billets de loterie). Enfin, les autorités tchèques expliquent que ce que les autres fournisseurs considèrent comme des «bureaux de poste» dans leurs propres réseaux d’agences ne sont que des points de vente (par exemple, des stands de journaux) et des points de collecte (points de service tiers fonctionnant «à la commission») qui ne peuvent être considérés comme équivalant aux bureaux de poste au sens de la loi sur les services postaux, étant donné qu’ils ne satisfont pas aux exigences applicables, à savoir proposer l’ensemble des services relevant de l’OSU. Les bureaux de poste de Česká pošta offrent davantage de services et sont donc plus coûteux que les points de vente et les points de collecte des concurrents.

(85) Selon les autorités tchèques, l’obligation de garantir la disponibilité de l’OSU à un minimum de 3 200 bureaux de poste avait déjà été imposée avant la désignation du prestataire de service universel pour la période notifiée (2018-2022). Cette obligation s’appliquerait à tout prestataire de service universel désigné en Tchéquie. Pour cette raison, les autorités tchèques considèrent que le nombre de bureaux de poste dans lesquels Česká pošta a proposé ses services au cours de la période 2013-2015 n’est pas pertinent pour apprécier la plausibilité du scénario contrefactuel en ce qui concerne la fermeture des bureaux de poste. Toutefois, les autorités tchèques expliquent qu’il était logique, d’un point de vue économique, que Česká pošta maintienne volontairement 1 118 bureaux de poste déficitaires (non obligatoires) pour la période 2013-2015, étant donné que la réouverture de ces bureaux en 2016 était une information déjà connue à l’époque.

(86) Les autorités tchèques expliquent également que, sur la base des données financières, les pertes de recettes estimées dues à la fermeture des bureaux de poste dans le scénario contrefactuel seraient limitées, étant donné que les bureaux fermés ne génèrent qu’une petite fraction ([15-35] %) des recettes totales générées par l’ensemble du réseau postal, tandis qu’une partie des recettes provenant des bureaux de poste à fermer serait transférée vers les points postes. La perte de recettes est déduite non seulement des résultats d’une enquête pertinente, mais également d’autres éléments, tels que la distance par rapport au bureau de poste le plus proche et la disponibilité d’un service similaire sur le marché.

(87) En ce qui concerne les doutes exprimés par la Commission quant à l’utilisation des résultats de l’enquête pour quantifier l’effet sur la demande de la réduction de la taille du réseau de bureaux de poste dans le scénario contrefactuel, les autorités tchèques ont expliqué qu’elles avaient tenu compte des résultats de l’enquête (35) selon lesquels 23 % des répondants cesseraient d’utiliser Česká pošta pour des services financiers ne relevant pas de l’OSU, telle que définie par les autorités tchèques, si le bureau de poste qu’ils utilisent actuellement devait fermer. Ce pourcentage de perte de la demande n’a été appliqué qu’aux recettes des services financiers réalisées uniquement dans les bureaux de poste fermés dans le scénario contrefactuel (et non à l’ensemble des recettes provenant des services financiers réalisées dans l’ensemble des bureaux de poste fournis par Česká pošta). Toutefois, les services financiers ne constituent qu’une activité marginale de Česká pošta, étant donné que les recettes découlant de ces services représentent moins de [5-20] % des recettes totales de Česká pošta. Par conséquent, la perte de demande correspondante dans le scénario contrefactuel serait également marginale. La perte de demande dans le segment des lettres recommandées a été calculée de la même manière. Étant donné qu’environ [20-45] % seulement des lettres recommandées sont envoyées par les clients à partir de bureaux de poste, une diminution assez limitée de la demande pourrait être escomptée à cet égard dans le scénario contrefactuel.

(88) En ce qui concerne la quantification de la demande restante transférée des bureaux fermés vers les bureaux restants dans le scénario contrefactuel, les autorités tchèques ont expliqué que selon elles, la demande restante des bureaux fermés ne devrait pas être identique en pourcentage pour tous les bureaux fermés et types de services postaux (c’est-à-dire indépendamment de la proximité d’un bureau de poste restant ou de la présence de concurrents). En particulier, le pourcentage de perte de recettes provenant de la distribution des lettres dépend de la distance que les clients doivent parcourir jusqu’au bureau de poste le plus proche (par exemple, pour les lettres standard, jusqu’à 3 km, [0,5-2] %, jusqu’à 5 km, [1-3] %, jusqu’à 10 km, [2-6] % et au-delà de 10 km, [3-8] %). Une approche différente a été appliquée concernant les colis, pour lesquels les autorités tchèques ont utilisé un pourcentage différent de baisse de la demande (à savoir [30-55] %), indépendamment de la distance entre le bureau fermé et le bureau de poste resté ouvert le plus proche. Cette approche reposait sur le fait que le marché des colis est hautement concurrentiel en Tchéquie et que les services des concurrents sont disponibles dans tout le pays, de sorte que les autorités tchèques n’ont pas envisagé d’effets sur la demande différents en fonction de la distance par rapport au bureau de poste le plus proche. Selon elles, le transfert de la demande restante vers les trois bureaux de poste les plus proches simule au mieux le transfert effectif des clients vers les autres bureaux de poste, sur la base de la probabilité de déplacement des clients. Enfin, les autorités tchèques ont expliqué qu’elles avaient réalisé une enquête ciblée afin de quantifier les hypothèses mentionnées ci-avant.

(89) En ce qui concerne l’incidence qu’aurait la réduction de la taille du réseau de bureaux de poste dans le scénario contrefactuel sur le fonctionnement global de Česká pošta, les autorités tchèques ont expliqué que Česká pošta effectuait la collecte à partir de boîtes postales et procédait au tri et à la distribution indépendamment des bureaux de poste. Par conséquent, une réduction du nombre de bureaux de poste n’entraîne pas une augmentation des coûts de tri.

(90) Contrairement aux doutes exprimés par la Commission au considérant 114 de la décision d’ouvrir la procédure, les autorités tchèques affirment que l’effet sur la demande de la réduction de la fréquence de distribution a été correctement quantifié puisque l’OTT a tenu compte de l’offre de services de substitution qui aurait pu avoir une incidence sur l’évolution de la demande, ainsi que de l’étude de marché mentionnée au considérant 113 de la décision d’ouvrir la procédure (ci-après l’«étude de marché»). Les autorités tchèques expliquent que Česká pošta a modifié la fréquence de distribution en février 2020 et propose des «envois économiques» avec une livraison J+n (36) et des «envois prioritaires» avec une livraison J+1 (37). Les envois économiques sont moins chers de 7 CZK par rapport aux envois prioritaires (cette différence s’appliquant à la fois aux lettres standard et aux lettres recommandées). Les données (38) correspondant à une période limitée de février à mai 2020 semblent indiquer que l’effet sur la demande découlant de la réduction de la fréquence de distribution serait plutôt limité dans le scénario contrefactuel.

(91) En outre, les autorités tchèques ont expliqué qu’elles estimaient plausible la capacité supplémentaire requise pour permettre à Česká pošta de poursuivre ses activités dans le scénario contrefactuel. Premièrement, elles ont estimé la capacité nécessaire pour les transferts au départ de chaque bureau de poste fermé, puis elles ont converti (en heures de travail) le volume redirigé vers les bureaux de poste restants et, enfin, elles ont testé la nouvelle capacité des bureaux de poste restants. Les autorités tchèques ont expliqué que la capacité excessive des bureaux de poste commerciaux (39) est liée à l’OSU parce que la demande de services est répartie sur l’ensemble des bureaux de poste obligatoires et que, par conséquent, ces bureaux ne sont pas pleinement utilisés et rentables (la demande de services postaux n’augmente pas proportionnellement au nombre de bureaux de poste, c’est-à-dire que davantage de bureaux de poste ne génèrent pas nécessairement des recettes plus élevées). La faible charge de travail de ces bureaux postaux commerciaux s’explique également par les pics et les creux durant les heures d’ouverture. Česká pošta modifie avec souplesse le nombre de comptoirs ouverts pour s’adapter aux pics et aux creux, mais il existe des limites à cette adaptation en raison des heures de travail du personnel.

(92) En ce qui concerne le point de vue de la Commission exposé au considérant 115 de la décision d’ouvrir la procédure, selon lequel les autorités tchèques peuvent avoir commis une erreur méthodologique dans le calcul du CNE, les autorités tchèques supposent qu’il s’agit d’un malentendu et maintiennent leur point de vue selon lequel elles ont correctement pris en compte le CNE du système DBIS dans le calcul du CNE de l’OSU. À leur avis, elles ne se sont pas écartées sensiblement des principes de calcul utilisés pour la période 2013-2017, mais se sont contentées de redéfinir le scénario contrefactuel afin de refléter la situation actuelle sur le marché postal tchèque.

(93) En ce qui concerne les doutes de la Commission quant au respect de l’exigence énoncée au point 39 de l’encadrement SIEG, les autorités tchèques font valoir que la fixation d’un montant maximal autorisé pour couvrir les coûts nets est un outil communément utilisé pour garantir l’efficience du prestataire de l’OSU, lequel est donc incité à réduire les coûts et à améliorer l’organisation du travail dans le but de réduire les coûts qui ne seront pas compensés. Les autorités tchèques estiment également que le contrôle de la qualité (40) de l’OSU par l’OTT peut être considéré comme un autre instrument disponible pour exclure toute surcompensation et garantir une exécution efficiente de l’OSU.

(94) Enfin, les autorités tchèques déclarent que le champ d’application de l’OSU satisfait à l’exigence de transparence énoncée dans l’encadrement SIEG de 2012, étant donné qu’il a été imposé sous réserve d’une consultation en bonne et due forme, comme expliqué au considérant 81 ci-dessus, comprenant également la publication des résultats de la consultation.

6.2. Observations de la Tchéquie sur les observations de tiers

6.2.1. Observations de la Tchéquie sur les observations de Zásilkovna

(95) La Tchéquie juge infondée l’argumentation selon laquelle Zásilkovna utilise les données actuelles sur la situation du marché pour répondre aux conclusions de l’OTT quant à la nécessité d’imposer des services relevant de l’OSU à l’issue du réexamen de 2016, étant donné que la situation du marché en 2020 diffère de la situation sur la base de laquelle l’OSU a été imposée. La décision d’imposer des services au titre de l’OSU est fondée sur les résultats du réexamen effectué en 2016. Afin d’apprécier la régularité de l’approche adoptée par la Tchéquie pour décider de la nécessité d’imposer ces obligations, il est indispensable d’évaluer la situation au moment où cette décision a été prise, et non la situation telle qu’elle se présente aujourd’hui.

(96) En ce qui concerne l’allégation de Zásilkovna selon laquelle l’OSU, telle que définie par les autorités tchèques, ne devrait pas être considérée comme un véritable SIEG puisqu’elle peut être exécutée par des opérateurs privés sur une base commerciale et sans aucune aide, la Tchéquie fait valoir que, lorsqu’elle a imposé l’obligation, elle a agi conformément aux exigences de la loi sur les services postaux, qui transpose la directive 97/67/CE. Cette procédure a confirmé que les services relevant de l’OSU demeurent un besoin public objectif qu’il convient d’imposer comme une obligation. L’intention d’imposer la fourniture de services de mandats postaux a été annoncée dans la consultation publique qui faisait partie du réexamen et a également été présentée aux parties prenantes lors d’un atelier organisé le 5 janvier 2017. Toutefois, Zásilkovna n’a pas fait usage de son droit de formuler des observations et n’a soulevé aucune objection concernant cette intention lors de la consultation publique.

(97) En ce qui concerne l’allégation de Zásilkovna selon laquelle sont dénuées de fondement les périodes d’amortissement des actifs utilisés pour l’exécution de l’OSU, telle que définie par les autorités tchèques, aux fins de la détermination de la durée du mandat, la Tchéquie déclare que la période d’amortissement prévue pour les actifs de Česká pošta a été soumise à la Commission aux fins de la notification de l’aide d’État pour la période 2018-2022. Ce tableau général est conforme à la durée de vie prévue des actifs indiquée dans la partie financière du rapport annuel de Česká pošta, laquelle est vérifiée par un auditeur, tandis que l’avis d’audit fait partie du rapport annuel. L’OTT considère que les actifs énumérés sont indispensables à l’exécution de l’OSU et que leur durée d’amortissement présumée est raisonnable.

(98) En ce qui concerne l’argument de Zásilkovna relatif à la prétendue violation des règles de transparence financière applicables aux entreprises publiques, la Tchéquie déclare que la comptabilité des actifs et passifs estimés est conforme aux règles comptables applicables en Tchéquie, tandis que les comptes de Česká pošta ont été vérifiés par un organisme compétent (un auditeur indépendant). De l’avis de la Tchéquie, le fait qu’une partie de la compensation au titre de l’OSU ait été enregistrée dans les comptes de 2019 ne permet pas de soupçonner une violation de la transparence des relations financières entre les États membres et les entreprises publiques, mais indique plutôt que Zásilkovna a mal compris les informations figurant dans le rapport annuel.

(99) En ce qui concerne l’allégation de Zásilkovna présentée au considérant 61 selon laquelle les règles en matière de marchés publics ont été violées, la Tchéquie déclare: i) que la procédure d’appel d’offres a été annulée pour des raisons légitimes objectives et selon les modalités prévues par la loi, car aucun des participants ne remplissait les critères d’éligibilité permettant de prendre part à l’appel d’offres; ii) qu’en tout état de cause, Zásilkovna n’a pas manifesté son intérêt à participer à la procédure d’appel d’offres; iii) qu’avant la soumission des offres, l’OTT a permis à tous les candidats potentiels de poser des questions sur les conditions et la portée de l’appel d’offres, afin de garantir une transparence maximale et de permettre à chaque candidat d’obtenir toutes les informations nécessaires pour préparer son offre; et iv) que l’OTT a commencé à évaluer les offres après l’expiration du délai, conformément à la pratique habituelle. La procédure d’appel d’offres a été conçue de manière à permettre à un certain nombre de candidats de participer, même s’ils ne fournissaient pas l’intégralité du portefeuille de services inclus dans l’OSU, telle que définie par les autorités tchèques, et a également permis d’attribuer un certain nombre de licences OSU pour la prestation de différents services relevant de l’OSU à différents prestataires de service universel. Il n’était donc pas nécessaire de s’assurer que tous les services universels demandés soient fournis par un seul opérateur. Compte tenu de ce qui précède, de l’avis de la Tchéquie, la procédure d’appel d’offres n’était pas discriminatoire mais a, au contraire, été élaborée de manière à permettre à tout opérateur de services postaux de demander à être désigné comme prestataire de service universel.

(100) En ce qui concerne l’allégation de Zásilkovna selon laquelle le scénario contrefactuel n’est pas réaliste et n’a été élaboré que dans le but de créer un coussin suffisant pour justifier les coûts nets de 10 000 000 000 CZK pour la période 2018-2022, la Tchéquie fait valoir ce qui suit: i) la méthode du CNE utilisée pour le calcul des coûts nets n’est pas laissée à la discrétion du titulaire de la licence postale, mais est prévue par la loi sur les services postaux; ii) les prix des services de Česká pošta ne relevant pas de l’OSU sont considérés au même niveau tant dans le scénario factuel que dans le scénario contrefactuel, et l’obligation d’orientation des prix en fonction des coûts n’est pas applicable à ces services, contrairement aux prix des services relevant de l’OSU; iii) le remboursement des coûts nets est limité par la perte économique découlant de l’OSU enregistrée dans la comptabilité séparée des coûts et des recettes; iv) alors que seuls 2 108 bureaux de poste obligatoires ont été utilisés pour le calcul des coûts nets dans le scénario factuel avant l’adoption de l’ordonnance gouvernementale no 178/2015, depuis 2016, l’obligation a été étendue à 3 200 bureaux de poste; et v) le scénario contrefactuel est plausible et quantifié correctement (voir les considérants 82 à 89), tandis que Česká pošta exerce ses activités conformément aux tendances du marché. La Tchéquie considère que le plafond de compensation existant constitue une incitation efficace à l’efficience tandis que, pour les raisons mentionnées ci-avant, l’allégation selon laquelle le scénario contrefactuel a été modifié pour correspondre au relèvement du plafond est injustifiée.

(101) En ce qui concerne l’allégation de Zásilkovna selon laquelle Česká pošta a surestimé le CNE en ne tenant pas dûment compte, dans le scénario contrefactuel, du lancement de la formule de distribution économique J+n, la Tchéquie fait valoir que cette formule a effectivement été prise en compte, ainsi que le prouvent les documents détaillés transmis à la Commission le 18 janvier 2020.

(102) Enfin, la Tchéquie conteste les allégations de Zásilkovna selon lesquelles Česká pošta subventionne de manière croisée des activités purement commerciales en créant 781 points de collecte Balíkovna et en redirigeant ensuite les colis et les recettes respectives des bureaux de poste moins rentables vers ces 781 points de collecte afin de gonfler artificiellement le CNE et, partant, d’obtenir une surcompensation. La Tchéquie déclare que ces allégations sont fausses, car: i) Česká pošta doit chercher des moyens de rationaliser ses activités et de rendre ses services plus attrayants pour les clients; et ii) le calcul du CNE tient dûment compte des coûts nets du réseau Balíkovna, tant dans le scénario factuel que dans le scénario contrefactuel, de sorte que les services Balíkovna ne donnent pas lieu à une surcompensation et qu’il n’y a donc pas de subventionnement croisé des services ne relevant pas de l’OSU.

6.2.2. Observations de la Tchéquie sur les observations de PNS

(103) Comme elle l’a aussi indiqué au sujet des observations de Zásilkovna (voir le considérant 95), la Tchéquie considère comme totalement infondée l’argumentation selon laquelle PNS utilise les données actuelles sur la situation du marché pour répondre aux conclusions formulées par l’OTT en ce qui concerne la nécessité d’imposer l’obligation de services universels à l’issue du réexamen de 2016.

(104) Comme elle l’a aussi indiqué concernant la question de savoir si l’OSU, telle que définie par les autorités tchèques, peut être exécutée par des opérateurs privés sur une base commerciale et sans aucune aide (voir le considérant 96), la Tchéquie fait valoir que, lorsqu’elle a imposé l’obligation de services universels, elle a agi conformément aux exigences de la loi sur les services postaux, qui transpose la directive 97/67/CE. Lors de la consultation publique menée par l’OTT dans le cadre du réexamen de 2016, PNS (qui était alors Mediaservis s.r.o.) a estimé que l’imposition de l’OSU était encore nécessaire à l’époque, étant donné que le marché ne pouvait pas fournir de tels services. La Tchéquie ajoute que, lors du réexamen de 2016, aucun autre opérateur n’avait été identifié comme étant en mesure de fournir, sur une base commerciale, des services postaux d’une manière qui soit compatible avec l’exécution de l’OSU.

(105) En ce qui concerne l’affirmation de PNS selon laquelle le service de mandats postaux peut être fourni par des établissements financiers de la même manière que par Česká pošta, mais à moindre coût, et que ce service devrait donc être exclu du champ d’application de l’OSU, la Tchéquie fait valoir que le réexamen de 2016, dans le cadre duquel PNS ne s’est pas opposée à l’inclusion des mandats postaux dans le champ d’application de l’OSU, a conclu ce qui suit: i) le service de mandats postaux constitue un besoin public objectif; ii) aucun autre service sur le marché ne pouvait se substituer au service de mandats postaux; et iii) il était nécessaire d’inclure ce service dans le champ d’application de l’OSU. En outre, la Tchéquie explique que, sur la base d’informations provenant de registres distincts de coûts et recettes, le service de mandats postaux n’était pas déficitaire en 2018 ou 2019 (la rentabilité au cours de ces deux années dépassant [5-25] %) et qu’aucun coût net supplémentaire n’était supporté pour la fourniture de ce service, ainsi que l’affirme également Česká pošta dans sa lettre à la Commission du 21 juillet 2020 (point 18).

(106) Comme la Tchéquie l’a aussi indiqué concernant la question de savoir si les règles en matière de marchés publics auraient été violées, puisque les critères de participation à un appel d’offres en vue de la sélection d’un titulaire de licence postale auraient été prétendument conçus de manière discriminatoire (voir le considérant 99), la Tchéquie est d’avis que la procédure d’appel d’offres n’était pas discriminatoire, mais qu’au contraire, elle a été conçue de manière à permettre à tout opérateur de services postaux de demander à être désigné comme prestataire de service universel.

(107) En ce qui concerne l’allégation de PNS selon laquelle Česká pošta bénéficie d’une surcompensation, le nombre de bureaux de poste qui ne seraient pas exploités par Česká pošta en l’absence d’obligation ayant été délibérément modifié pour obtenir un CNE plus élevé, en lien avec le relèvement du plafond de compensation à partir de 2018, la Tchéquie, ainsi qu’elle l’a expliqué (voir le considérant 100), affirme que: i) la modification du nombre de bureaux de poste devant être fermés dans le scénario contrefactuel résulte de la modification de l’obligation d’exploiter un plus grand nombre de bureaux de poste; ii) la fermeture des bureaux de poste a été correctement quantifiée dans le scénario contrefactuel; et iii) l’ensemble du fonctionnement et du développement du réseau de Česká pošta est conforme aux tendances du marché.

(108) En ce qui concerne l’affirmation de PNS selon laquelle le système de distribution à deux vitesses (distribution prioritaire J+1 et distribution économique J+n) introduit par Česká pošta en février 2020 viole l’obligation de garantir la distribution postale chaque jour ouvrable, la Tchéquie fait valoir ce qui suit: i) Česká pošta reste tenue de garantir la livraison à n’importe quelle adresse tous les jours ouvrables si les clients en font la demande; ii) les clients expriment cette demande en payant pour la distribution postale prioritaire et l’envoi postal est livré selon la formule J+1; et iii) la modification des services proposés par Česká pošta sous la forme d’une distribution à deux vitesses ainsi que les économies de coûts qui en découlent ont été dûment prises en compte lors de l’estimation des coûts nets aux fins de la présente notification.

(109) En ce qui concerne l’allégation de PNS selon laquelle Česká pošta utilise abusivement la compensation au titre de l’OSU pour financer de manière croisée les services qu’elle fournit en dehors du champ d’application de l’OSU et proposer des services ne relevant pas de l’OSU à des prix extrêmement bas, la Tchéquie déclare que la comparaison de prix entre deux services, à savoir l’«envoi postal ordinaire économique» et l’«envoi postal direct», proposée à titre d’exemple par PNS pour illustrer cette allégation n’est pas appropriée. Alors que le service d’«envoi postal ordinaire» (obyčejné psaní) est accessible à tous et que l’envoi peut être expédié après avoir été déposé à n’importe quel bureau de poste de Česká pošta ou placé dans une boîte aux lettres, et qu’il n’y a pas de volume minimal pour les envois postaux individuels (41), le service d’«envoi postal direct» (obchodní psaní) est destiné aux expéditeurs d’envois en nombre pour des envois postaux de dimensions identiques et d’un volume minimal de 500 pièces pour chaque type d’envoi, et les envois ne peuvent être expédiés que dans le cadre d’un contrat conclu avec Česká pošta et uniquement à partir de certains bureaux de poste, tandis que les envois postaux doivent être prétraités (triés et groupés) conformément aux clauses fixées à l’avance dans le contrat. En outre, ces envois postaux ne peuvent contenir que des journaux, des magazines, des livres, des brochures, des catalogues, des dépliants ou des imprimés à caractère exclusivement promotionnel, des informations destinées aux membres de clubs clients ou de clubs de fidélité, ainsi que des communications visant à lever des fonds ou d’autres ressources pour des activités menées dans l’intérêt public par des organisations ou des particuliers. La différence entre les prix des deux services reflète les différences de qualité indiquées ci-dessus ainsi que les ressources de l’entreprise utilisées pour la fourniture de chaque service. En outre, la Tchéquie rappelle les conclusions de l’arrêt du Tribunal dans l’affaire První novinová společnost (42), selon lesquelles l’encadrement SIEG ne s’oppose nullement à ce que l’opérateur de l’OSU puisse librement affecter commercialement la compensation versée à ce titre sur d’autres services.

(110) La Tchéquie rejette les allégations de PNS selon lesquelles: i) les coûts des services ne relevant pas de l’OSU sont erronément imputés à l’OSU, telle que définie par les autorités tchèques, afin de donner l’impression que l’exécution de l’OSU représente une charge financière importante pour Česká pošta; ii) les règles régissant la répartition des coûts et des recettes aux fins de la tenue d’une comptabilité séparée sont entièrement laissées à l’appréciation du titulaire de la licence postale; et iii) l’OTT n’examine nullement si les règles de répartition (clés) sont factuellement correctes. La Tchéquie déclare que les titulaires d’une licence postale en Tchéquie sont tenus de soumettre leurs règles de répartition à l’OTT pour approbation en vertu de l’article 33a, paragraphe 4, de la loi sur les services postaux, qui habilite également l’OTT à examiner et à approuver ces règles. Les règles de répartition approuvées comprennent une description détaillée du principe régissant la répartition des coûts et des recettes provenant de la comptabilité financière au niveau de détail requis pour l’enregistrement séparé des coûts et des recettes, ainsi que l’impose aux titulaires d’une licence postale la loi sur les services postaux et conformément au décret no 465/2012 portant application de cette loi. Compte tenu de ce qui précède, la Tchéquie considère que les comptes de Česká pošta sont correctement séparés entre l’OSU, telle que définie par les autorités tchèques, et les services ne relevant pas de cette obligation.

(111) Enfin, en ce qui concerne les allégations de PNS présentées au considérant 71 selon lesquelles Česká pošta dépense «de manière déraisonnable, inutile et inefficace» dans le cadre de «contrats, transactions et circonstances douteux», la Tchéquie déclare que la question de l’efficacité et de l’efficience des dépenses de Česká pošta est analysée par son fondateur, à savoir le ministère de l’intérieur, tandis qu’en parallèle, Česká pošta a mis en place son propre programme interne de conformité d’entreprise contre la corruption et d’autres formes de mauvaise conduite (43) et que si, malgré toutes les mesures en place, il existe des doutes quant à des pratiques déloyales dans l’attribution d’un marché particulier, la question est traitée par les autorités compétentes telles que le tribunal municipal de Prague.

7. APPRÉCIATION DE LA MESURE

7.1. Existence d’une aide

(112) L’article 107, paragraphe 1, du TFUE dispose que «sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions».

(113) Pour être considérée comme une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, une mesure doit donc satisfaire aux quatre conditions suivantes: i) la mesure d’aide doit être imputable à l’État membre et être octroyée au moyen de ressources d’État; ii) elle doit conférer un avantage économique aux entreprises; iii) cet avantage doit être sélectif; et iv) la mesure doit fausser ou menacer de fausser la concurrence et affecter les échanges entre États membres.

7.2. Aide imputable à l’État et existence de ressources d’État

(114) Pour pouvoir être qualifiée d’aide d’État, une mesure doit être imputable à l’État et être octroyée directement ou indirectement au moyen de ressources d’État.

(115) La compensation pour l’exécution de l’OSU, telle que définie par les autorités tchèques, est versée par la Tchéquie sur son propre budget et gérée par l’OTT. Ce dernier détermine le montant de la compensation selon la procédure prévue par la loi sur les services postaux (voir section 8.2.2).

(116) Par conséquent, la compensation accordée à Česká pošta pour qu’elle exécute son obligation de service public est imputable à l’État et est accordée au moyen de ressources d’État.

7.3. Aide accordée à une entreprise

(117) L’octroi de ressources d’État ne peut être qualifié d’aide d’État que si le bénéficiaire est une «entreprise» au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE. La Cour de justice a, de façon constante, défini les entreprises comme des entités exerçant une activité économique (44). La qualification d’une entité en tant qu’entreprise dépend donc de la nature de son activité, indépendamment du statut juridique de cette entité ou de son mode de financement (45). Une activité doit généralement être considérée comme ayant un caractère économique dès lors qu’elle consiste à offrir des biens et des services sur un marché (46). Une entité exerçant à la fois des activités économiques et des activités qui ne le sont pas doit être considérée comme une entreprise uniquement en ce qui concerne les premières (47).

(118) En l’espèce, Česká pošta propose des services postaux en échange d’une rémunération sur le marché postal tchèque et en concurrence avec d’autres fournisseurs. L’offre de services postaux sur ce marché constitue une activité économique. L’État verse à Česká pošta une compensation pour la prestation de certains services (l’OSU, telle que définie par les autorités tchèques) et, par conséquent, pour une activité économique. Česká pošta est dès lors considérée comme une entreprise en ce qui concerne les activités financées au moyen des mesures en question.

7.4. Avantage

(119) Un avantage, aux fins de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, correspond à tout avantage économique qu’une entreprise n’aurait pas obtenu dans des conditions normales de marché, c’est-à-dire sans l’intervention de l’État (48). Seul l’effet de la mesure sur l’entreprise est pertinent, et non la raison ni l’objectif de l’intervention de l’État (49). Il y a avantage dès lors que la situation financière d’une entreprise est améliorée du fait d’une intervention de l’État.

(120) La compensation au titre de l’OSU vise à couvrir la totalité ou une partie des coûts nets supportés par Česká pošta pour l’exécution de l’OSU, telle que définie par les autorités tchèques. Sans l’intervention de l’État, Česká pošta devrait supporter elle-même ces coûts. La mesure en question exempte Česká pošta d’une partie des coûts de ses activités économiques et améliore ainsi sa situation financière. Par conséquent, et sans préjudice de la question de savoir si la mesure remplit les conditions fixées dans l’arrêt rendu par la Cour de justice dans l’affaire C-280/00, Altmark (50), elle confère a priori un avantage à Česká pošta.

Respect des critères Altmark

(121) La compensation pour service public octroyée à une entreprise qui remplit les quatre critères fixés dans l’arrêt Altmark est considérée comme ne conférant aucun avantage économique et, par conséquent, comme ne constituant pas une aide d’État. Ces quatre critères, cumulatifs, sont les suivants: a) l’entreprise bénéficiaire a effectivement été chargée de l’exécution d’une obligation de service public et cette obligation a été clairement définie; b) les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation doivent être préalablement établis de façon objective et transparente; c) la compensation ne saurait dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir l’intégralité ou une partie des coûts occasionnés par l’exécution de l’obligation de services publics, en tenant compte des recettes qui y sont liées ainsi que d’un bénéfice raisonnable; d) lorsque le choix de l’entreprise à charger de l’exécution d’obligations de service public, dans un cas concret, n’est pas effectué dans le cadre d’une procédure de marché public permettant de sélectionner le candidat capable de fournir ces services au moindre coût pour la collectivité, le niveau de la compensation nécessaire doit être déterminé sur la base d’une analyse des coûts qu’une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée en moyens de transport afin de pouvoir satisfaire aux exigences de service public requises, aurait encourus pour exécuter ces obligations, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d’un bénéfice raisonnable pour l’exécution de ces obligations.

(122) En ce qui concerne la compensation accordée à Česká pošta au cours de la période considérée, les autorités tchèques reconnaissent que le quatrième critère Altmark n’est pas rempli. La Commission considère également que le quatrième critère Altmark n’est pas rempli étant donné que, en l’absence d’une procédure de marché public permettant de sélectionner le candidat capable de fournir le service au moindre coût pour la collectivité (51), les autorités tchèques n’ont pas démontré que le niveau de la compensation avait été déterminé sur la base d’une analyse des coûts d’une entreprise bien gérée dans le même secteur, en tenant compte des recettes et d’un bénéfice raisonnable.

(123) En raison du caractère cumulatif des quatre critères Altmark, si l’un de ces critères n’est pas rempli, la compensation sera réputée constituer un avantage au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE. Étant donné qu’au moins un des quatre critères Altmark n’est pas rempli en l’espèce, la Commission conclut que la compensation octroyée pour l’exécution de l’OSU confère un avantage à Česká pošta.

7.5. Sélectivité

(124) L’article 107, paragraphe 1, du TFUE dispose que, pour être qualifiée d’aide d’État, une mesure doit favoriser «certaines entreprises ou certaines productions». La Commission note que la compensation au titre de l’OSU ne sera accordée qu’à Česká pošta. Étant donné que la présente affaire concerne une mesure d’aide individuelle, l’identification de l’avantage économique (voir les considérants 119 à 123) est suffisante pour étayer la présomption de sélectivité de la mesure (52). En tout état de cause, il n’apparaît pas que d’autres entreprises du même secteur ou d’autres secteurs se trouvant dans une situation factuelle et juridique comparable bénéficient du même avantage. Par conséquent, la mesure est sélective au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.

7.6. Effet sur les échanges et distorsion de concurrence

(125) Les subventions publiques aux entreprises constituent des aides d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE si elles «faussent ou menacent de fausser la concurrence» ou «affectent les échanges entre les États membres».

(126) En ce qui concerne la distorsion de concurrence, une mesure d’aide octroyée par un État est considérée comme faussant ou menaçant de fausser la concurrence lorsqu’il est probable qu’elle améliore la position concurrentielle du bénéficiaire par rapport aux entreprises qui lui font concurrence (53). À toutes fins pratiques, l’existence d’une distorsion de la concurrence est présumée lorsque l’État octroie un avantage financier à une entreprise dans un secteur libéralisé où la concurrence existe ou pourrait exister.

(127) En ce qui concerne les effets sur les échanges, la jurisprudence de la Cour de justice a établi que les aides en faveur d’entreprises opérant sur le marché intérieur sont de nature à affecter les échanges entre États membres (54). Dans le domaine des aides d’État, ces effets sur les échanges ne sont pas a priori exclus en raison du caractère local ou régional des services fournis. S’il n’existe aucun seuil ou pourcentage strict au-dessous duquel il pourrait être considéré que les échanges entre États membres ne sont pas affectés, la portée limitée de l’activité économique, comme peut en attester un chiffre d’affaires extrêmement bas, rend moins probable l’existence d’effets sur les échanges.

(128) En ce qui concerne la présente affaire, la Commission relève que Česká pošta exerce son activité sur le marché postal tchèque, qui est libéralisé depuis le 1er janvier 2013. Česká pošta exerce donc son activité en concurrence avec d’autres fournisseurs.

(129) Certains concurrents de Česká pošta, en particulier les concurrents fournissant des services de livraison de colis, font partie de groupes internationaux également actifs dans d’autres États membres (par exemple, DPD).

(130) Par conséquent, il existe des échanges entre les États membres dans le secteur postal et la compensation de service public accordée à Česká pošta renforce sa position vis-à-vis d’autres entreprises postales concurrentes dans les échanges intra-Union.

(131) La Commission conclut que la compensation accordée à Česká pošta pour l’exécution de l’OSU, telle que définie par les autorités tchèques, est susceptible d’affecter les échanges et de fausser la concurrence.

7.7. Conclusion

(132) Sur la base de ce qui précède, la Commission conclut que la compensation accordée à Česká pošta pour l’exécution de l’OSU au cours de la période 2018-2022 satisfait aux critères énoncés à l’article 107, paragraphe 1, du TFUE et que, par conséquent, la mesure constitue une aide d’État au sens de ladite disposition.

7.8. Légalité des mesures d’aide notifiées à la Commission

(133) En vertu des articles 34c et 34d de la loi sur les services postaux, Česká pošta a le droit de recevoir une compensation annuelle égale aux coûts nets (plafonnés à 1 500 000 000CZK si les coûts nets sont supérieurs à 1 500 000 000 CZK) après vérification par l’OTT des coûts nets exposés par Česká pošta. En effet, l’article 34c, paragraphe 3, de la loi sur les services postaux dispose que «l’État rembourse, par l’intermédiaire de [l’OTT], les coûts nets provisoires au titulaire de la licence postale [...]». En outre, l’article 34d, paragraphe 4, de la loi sur les services postaux dispose que «l’État verse, par l’intermédiaire de[l’OTT], un montant égal à la différence entre les [coûts nets prévisionnels et les coûts nets définitifs représentant une charge inéquitable] au titulaire de la licence postale [...]».

(134) À la suite de la vérification par l’OTT des coûts nets de Česká pošta, cette dernière a déjà enregistré dans ses comptes la compensation annuelle pour les années 2018 à 2022, même si cette compensation n’a pas encore été versée (55).

(135) Aussi la Commission considère-t-elle que la compensation au titre de l’OSU constitue une aide illégale au sens de l’article 1er, point f), du règlement de procédure.

8. APPRÉCIATION DE LA COMPATIBILITÉ

8.1. Compatibilité au titre de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE

(136) Dans la mesure où la compensation octroyée à Česká pošta pour l’OSU constitue une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, il convient d’examiner sa compatibilité avec le marché intérieur.

(137) Les autorités tchèques considèrent que la compensation au titre de l’OSU constitue une compensation pour la prestation de SIEG. Par conséquent, la compatibilité de cette compensation avec le marché intérieur doit être appréciée sur la base de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE.

(138) L’article 106, paragraphe 2, du TFUE, dispose ce qui suit: «Les entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général ou présentant le caractère d’un monopole fiscal sont soumises aux règles des traités, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où l’application de ces règles ne fait pas échec à l’accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie. Le développement des échanges ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l’intérêt de l’Union.».

(139) Conformément à cette disposition, la Commission peut déclarer la compensation pour les SIEG compatible avec le marché intérieur, pour autant que certaines conditions soient remplies. La Commission a défini les conditions sur la base desquelles elle applique l’article 106, paragraphe 2, du TFUE dans la décision SIEG de 2012 (56) et dans l’encadrement SIEG de 2012.

(140) Les autorités tchèques ont notifié une compensation d’un montant annuel maximal de 1 500 000 000 CZK (55 500 000 EUR). Dans la mesure où la compensation à octroyer à Česká pošta est supérieure à 15 000 000 EUR par an, cette compensation ne relève pas de la décision SIEG de 2012, ainsi que le prévoit l’article 2 de ladite décision.

(141) Les aides d’État n’entrant pas dans le champ d’application de la décision SIEG de 2012 peuvent être déclarées compatibles avec l’article 106, paragraphe 2, du TFUE si elles sont nécessaires au fonctionnement du SIEG concerné et n’affectent pas le développement des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt de l’Union (57). À cet égard, l’encadrement SIEG de 2012 définit les lignes directrices applicables pour l’appréciation de la compatibilité des compensations octroyées pour les SIEG.

8.2. Respect de l’encadrement SIEG de 2012

(142) Afin d’apprécier la compatibilité de la compensation octroyée à Česká pošta pour l’OSU, l’encadrement SIEG de 2012 décrit les conditions applicables à respecter. Ces conditions sont énumérées ci-dessous.

8.2.1. Véritable service d’intérêt économique général visé à l’article 106 du TFUE

(143) Comme indiqué au point 46 de la communication SIEG de la Commission (58), les États membres disposent d’un large pouvoir d’appréciation en ce qui concerne la nature des services qui pourraient être qualifiés de SIEG. La compétence de la Commission se limite à vérifier que ce pouvoir d’appréciation est appliqué sans erreur manifeste en ce qui concerne la définition du SIEG et à apprécier toute aide d’État relevant de la compensation. Le point 56 de l’encadrement SIEG de 2012 confirme le large pouvoir d’appréciation dont disposent les États membres pour définir les SIEG.

(144) Afin de démontrer que la compensation est octroyée pour un véritable SIEG, «les États membres doivent prouver [lors de l’octroi de la compensation au titre de l’encadrement SIEG (59)] qu’ils ont pris dûment en considération les besoins en matière de service public concernés, en effectuant une consultation publique ou par d’autres moyens appropriés permettant de tenir compte des intérêts des utilisateurs et des prestataires de services».

(145) L’OSU telle que définie à l’article 3 de la directive 97/67/CE est reconnue comme un véritable SIEG (60). En conséquence, les États membres ne sont pas tenus de prouver, en effectuant une consultation publique ou par d’autres moyens appropriés, qu’ils ont pris en considération les besoins en matière de service public concernés lorsqu’ils confient à un prestataire l’exécution de l’OSU telle que définie dans ledit article 3.

(146) Toutefois, l’OSU confiée à Česká pošta, telle que décrite au considérant 22, est plus étendue que les services décrits à l’article 3 de la directive 97/67/CE. En particulier, l’OSU, telle que définie par les autorités tchèques, inclut les services postaux (ci-après les «SIEG postaux»), tels que définis dans cette disposition, ainsi que les services de mandats postaux, lesquels ne sont pas repris dans cette disposition et sont désignés dans la directive 2008/6/CE comme des services supplémentaires ou complémentaires qui peuvent être mis à disposition au niveau national.

(147) Les autorités tchèques ont expliqué que, puisque les services de mandats postaux sont rentables, l’inclusion des mandats postaux dans le champ d’application de l’OSU n’augmente pas le coût net, mais a au contraire un effet positif sur le montant des coûts nets de l’OSU (en réduisant leur montant). Les autorités tchèques ont également expliqué que les services de mandats postaux ne constituent pas un droit exclusif. Il s’agit de services nécessaires pour répondre aux besoins du public et des autorités dans le cadre de certains paiements. En vertu de la loi sur les services postaux, les services de mandats postaux font partie de l’OSU, tandis que l’obligation de fournir ces services peut être imposée séparément ou conjointement avec d’autres services postaux de base.

(148) La Commission considère que les services de