FR Journal officiel de l'Union européenne C 74/33

AVIS DU CONSEIL

du 4 mars 2008

relatif au programme de stabilité actualisé de la Grèce pour 2007-2010

(2008/C 74/08)

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) no 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques (1), et notamment son article 5, paragraphe 3,

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

(1) Le 4 mars 2008, le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé de la Grèce, qui couvre la période 2007-2010 (2).

(2) Au cours des dernières années, la Grèce a enregistré des taux de croissance élevés grâce à une consommation privée dynamique et une activité d'investissement soutenue, tandis que la croissance de l'emploi s'est accélérée sensiblement. Toutefois, des différentiels d'inflation relativement élevés subsistent avec la zone euro, et malgré une croissance significative de la productivité, conduisent à des pertes de compétitivité. L'importance et l'accentuation des déséquilibres extérieurs, qui s'expliquent en partie par un des taux d'investissement les plus élevés dans l'UE, si elles se confirment à moyen terme, pourraient nuire aux résultats économiques. Dans ce contexte, la politique budgétaire est appelée à jouer un rôle primordial pour stabiliser l'économie, améliorer son efficience et réduire les risques liés à une surchauffe et une aggravation des déséquilibres extérieurs. Des progrès importants ont été accomplis depuis 2004 dans l'assainissement durable des finances publiques. Sur cette base, il est primordial de contrôler les dépenses primaires courantes, d'éviter une politique budgétaire procyclique et de renforcer l'efficience des dépenses publiques en vue d'assurer davantage la discipline budgétaire et d'améliorer la qualité des finances publiques. Compte tenu du niveau encore élevé de la dette publique, la viabilité des finances publiques à long terme dépend dans une large mesure de l'adoption et du maintien de positions budgétaires saines, de la poursuite des réformes en cours dans le système de soins de santé et de la mise en œuvre d'une réforme globale du régime de retraite (3).

(3) Selon le scénario macroéconomique sur lequel repose le programme, la croissance du PIB réel devrait se maintenir à quelque 4 % en moyenne durant la période de programmation. Compte tenu des informations actuellement disponibles (4), ce scénario semble reposer sur des hypothèses de croissance optimistes, spécialement pour les dernières années couvertes. En particulier, selon le programme de stabilité, la croissance de la consommation privée et de l'investissement devrait rester favorable, sur la base d'une croissance assez élevée de l'emploi et d'une évaluation optimiste de l'impact de certaines mesures mises en œuvre, notamment la seconde phase de la réforme fiscale, dont la nouvelle réduction des taux d'imposition des personnes physiques, adoptée en 2006, la loi d'incitation à l'investissement ainsi que l'accélération des projets PPP (partenariats public-privé). De plus, l'évolution du coût de la main d'œuvre pourrait entraîner des pressions inflationnistes, en dépit de la modération salariale dans le secteur public, alors que la compétitivité pourrait se détériorer plus que prévu dans le programme. En outre, selon des informations récentes, les projections en matière d'inflation pourraient devoir être revues à la hausse.

(4) Selon le programme, le déficit public aurait rebondi à 2,7 % du PIB en 2007 (contre 2,5 % en 2006), par rapport à un objectif de 2,2 % du PIB fixé dans la mise à jour précédente (5). Cette déviation de 1/2 point de pourcentage du PIB reflète, en plus d'un léger effet de base négatif, un dépassement des dépenses d'environ 0,25 point de pourcentage du PIB et une incidente nette des mesures ponctuelles conduisant à une augmentation du déficit de 0,3 point de pourcentage du PIB (6). Les prévisions de l'automne 2007 des services de la Commission annonçaient un déficit de 2,9 % du PIB, soit 0,25 point de pourcentage de plus que le programme, sur la base d'une évaluation plus prudente des recettes fiscales. La contraction du déficit structurel (déficit corrigé des variations conjoncturelles, hors mesures exceptionnelles et temporaires) en 2007, estimée à environ 0,5 point de pourcentage du PIB, répond partiellement à l'invitation formulée par le Conseil dans son avis du 27 février 2007 au sujet de la mise à jour précédente du programme de stabilité (7), d'«accélérer la progression vers l'OMT». Le Conseil note que l'exécution du budget de 2007 n'est pas non plus totalement conforme aux orientations données en avril 2007 par l'Eurogroupe au sujet des politiques budgétaires.

(5) La stratégie budgétaire définie dans le programme vise à accélérer l'assainissement budgétaire en direction de l'objectif à moyen terme (OMT) d'un budget en équilibre en termes structurels, en réduisant le déficit structurel de plus de 0,5 point de pourcentage du PIB chaque année, conformément à l'invitation formulée par le Conseil dans son avis du 27 février 2007 au sujet de la version actualisée précédente du programme de stabilité, «d'accélérer la progression vers l'OMT.» En particulier, l'OMT devrait être atteint avant la limite fixée dans la mise à jour précédente (2012), mais encore au-delà de l'horizon du programme (2010). Le programme vise à atteindre l'équilibre budgétaire en termes nominaux en 2010 au plus tard, par rapport à un déficit de 2,75 % du PIB en 2007. Le solde primaire devrait s'améliorer et atteindre 3,75 % du PIB en 2010 par rapport à 1,25 % en 2007. L'ajustement prévu est principalement basé sur les recettes, et découle d'une part de la mise en œuvre de mesures discrétionnaires au niveau des taxes indirectes et de l'impôt foncier, et d'autre part de l'amélioration du système fiscal et de l'intensification de la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales. Alors que les dépenses globales ne diminuent que de manière marginale par rapport au PIB, leur composition devrait évoluer, et les allocations sociales devraient progresser de 1 point de pourcentage du PIB, une augmentation globalement neutralisée par des diminutions de la consommation intermédiaire. Si l'on tient compte de l'incidence mécanique de la révision récente du PIB, l'objectif budgétaire présenté dans le programme est globalement similaire à celui de la version précédente pour 2008 et en progrès pour 2009 dans le contexte d'un scénario macroéconomique comparable dans l'ensemble. La dette publique brute, estimée à 93,4 % du PIB en 2007, soit nettement plus que la valeur de référence de 60 % du PIB définie dans le traité, devrait diminuer de plus de 10 points de pourcentage sur la période de programmation.

(6) Les résultats budgétaires pourraient être plus mauvais que ce que prévoit le programme. L'augmentation des recettes fiscales prévue pour 2008 repose sur des hypothèses quelque peu favorables, et reflète une évaluation qui pourrait être optimiste des efforts déployés pour éviter l'évasion et la fraude fiscales. Toutefois, l'application effective des mesures discrétionnaires de nature à accroître les recettes en 2008 et les réformes envisagées pour améliorer le cadre institutionnel et la transparence de la procédure budgétaire, laquelle fonde l'établissement des budgets sur les réalisations/les programmes sur une base pluriannuelle, devraient avoir des effets positifs sur les résultats budgétaires à moyen terme, bien que leur incidence budgétaire demeure imprécise. Pour 2009 et 2010, le programme ne complète pas les objectifs budgétaires par des mesures correspondantes, et repose sur un scénario macroéconomique optimiste. Compte tenu des risques qui pèsent sur les objectifs budgétaires, accentués par l'incertitude qui plane sur des ajustements stock-flux futur considérables, l'évolution du taux d'endettement pourrait être moins favorable que prévu, surtout après 2008.

(7) Eu égard à cette évaluation des risques, l'orientation budgétaire du programme actualisé pourrait ne pas être suffisante pour atteindre l'OMT juste après la période de programmation comme le programme le prévoit. De plus, une marge de sécurité suffisante pour éviter que le déficit franchisse le seuil de 3 % du PIB dans le cadre de fluctuations macroéconomiques normales pourrait ne pas être dégagée avant 2010. La version actualisée prévoit un ajustement en direction de l'OMT de plus de 0,5 point de pourcentage du PIB par an, ce qui est conforme au pacte de stabilité et de croissance et supérieur à ce qui était prévu dans la mise à jour précédente. Toutefois, cet ajustement devrait reposer sur des mesures à partir de 2009, compte tenu des risques évoqués plus haut. Le Conseil note que, puisque l'ajustement structurel planifié pour 2008 est plus élevé que prévu dans la mise à jour précédente, les projets pour 2008 sont conformes aux orientations données en avril 2007 par l'Eurogroupe pour les politiques budgétaires. Toutefois, les risques identifiés ci-dessus doivent être pris en compte. Enfin, compte tenu de ces risques, le taux d'endettement semble diminuer à un rythme suffisant vers la valeur de référence sur la période couverte par le programme. Néanmoins, il demeure nettement supérieur à la valeur de référence de 60 % pendant toute la période de programmation. De plus, on a constaté un fléchissement de la trajectoire d'ajustement, qui dépend en outre d'objectifs ambitieux en matière de déficit.

(8) Un risque élevé pèse sur la viabilité des finances publiques de la Grèce. Les effets budgétaires à long terme du vieillissement de la population ne peuvent être dûment évalués tant que l'on ne dispose pas de projections à long terme des dépenses de retraites calculées selon la méthode commune. Il est toutefois très probable qu'ils seront nettement supérieurs à la moyenne de l'Union européenne. Selon les dernières données disponibles, datant du programme de stabilité actualisé de la Grèce de 2002, la part du PIB consacrée aux dépenses de retraite devrait augmenter nettement sur le long terme. La position budgétaire de 2007 estimée dans le programme, similaire à la position de départ prise en considération par la version actualisée précédente, constitue un risque pour la viabilité des finances publiques avant même de prendre en compte les conséquences budgétaires à long terme du vieillissement de la population. En outre, le taux actuel d'endettement brut est nettement supérieur à la valeur de référence du traité. Pour le réduire, il faudra dégager des excédents primaires élevés pendant une longue période. Un assainissement des finances publiques comme prévu, conjugué à la poursuite de la réforme en cours du système des soins de santé et à la réforme du régime de retraite visant à limiter la hausse probablement significative des dépenses liées au vieillissement, contribuerait à réduire les risques qui pèsent sur la viabilité à long terme des finances publiques.

(9) Le programme de stabilité est cohérent dans une certaine mesure avec le rapport d'octobre 2007 sur la mise en œuvre du programme national de réforme. Alors que les mesures envisagées dans le programme de stabilité dans le domaine des finances publiques sont compatibles avec les mesures prévues par le programme national de réforme, le programme de stabilité ne contient qu'une évaluation qualitative partielle de l'impact total du programme national de réforme dans le cadre de la stratégie budgétaire à moyen terme. Selon le programme, la majorité des mesures et des actions prévues pour 2008, y compris dans le rapport sur la mise en œuvre du programme national de réforme, et les dispositions budgétaires correspondantes, ont été prises en compte dans la loi budgétaire de 2008. Toutefois, il ne fournit pas d'informations systématiques sur les coûts ou les économies budgétaires qui découlent directement des principales réformes envisagées dans le programme national de réforme et, à l'exclusion de 2008, ses projections budgétaires ne tiennent pas compte explicitement des répercussions sur les finances publiques des actions décrites dans le programme national de réforme.

(10) La stratégie budgétaire exposée dans le programme est globalement conforme aux grandes orientations des politiques économiques spécifiques au pays et aux orientations pour les États membres de la zone euro en matière budgétaire dans le cadre de la stratégie de Lisbonne.

(11) En ce qui concerne les prescriptions du code de conduite relatives à la présentation et au contenu des programmes de stabilité et de convergence, le programme omet certaines données obligatoires et facultatives (8). De plus, il s'écarte sur plusieurs points du modèle de structure préconisé par le code de conduite (9).

En conclusion, le programme envisage d'accélérer la contraction du déficit budgétaire dans le contexte d'une croissance soutenue et d'atteindre l'équilibre budgétaire nominal en 2010, mais ne prévoit pas d'atteindre l'OMT en termes structurels durant la période de programmation. Des risques planent sur cet assainissement, qui repose sur l'exécution rapide du budget 2008 et sur une augmentation significative des recettes fiscales sur toute la durée du programme, car le scénario macroéconomique sous-jacent est optimiste et les mesures de nature à accroître les recettes après 2008 ne sont pas totalement définies. Par ailleurs, des incertitudes planent sur les ajustements stock-flux considérables qui sont projetés. De plus, l'assainissement dépend dans une large mesure du succès de la lutte contre la fraude fiscale, et ne s'appuie que partiellement sur des réformes du système de perception. En outre, les réductions planifiées de certaines dépenses (en pourcentage du PIB) ne sont pas étayées par des mesures spécifiques et sont partiellement neutralisées par des projets d'augmentation des allocations sociales. Une trajectoire d'assainissement budgétaire rigoureux contribuerait à corriger les déséquilibres de l'économie grecque, notamment l'inflation persistante, les pertes de compétitivité et un déficit extérieur substantiel. Le niveau d'endettement, qui reste l'un des plus élevés de la zone euro, combiné à l'augmentation attendue des dépenses liées au vieillissement démographique, pèseront sur la viabilité à long terme des finances publiques, sur lesquelles plane un risque élevé.

Eu égard à l'évaluation qui précède, la Grèce est invitée à:

i) opérer l'ajustement planifié en direction de l'OMT, réduire le ratio de la dette au PIB dans ce sens, et utiliser tout dépassement des recettes budgétaires pour accélérer le processus d'assainissement afin d'atteindre l'OMT durant la période de programmation;

ii) poursuivre les réformes en cours de l'administration fiscale et l'amélioration de la procédure budgétaire en renforçant encore sa transparence, en définissant le cadre budgétaire à moyen terme et en mettant effectivement en œuvre des mécanismes visant à surveiller, à contrôler et à améliorer l'efficience des dépenses primaires;

iii) compte tenu du niveau de la dette et de l'augmentation attendue des dépenses liées au vieillissement de la population, améliorer la viabilité à long terme des finances publiques en atteignant l'OMT, en poursuivant les réformes en cours des soins de santé et en procédant à une réforme du régime de retraite; des projections à long terme actualisées concernant les dépenses liées au vieillissement démographique devraient être présentées le plus rapidement possible.

Le Conseil note également que ces mesures seraient conformes aux orientations d'avril 2007 de l'Eurogroupe en matière budgétaire.

La Grèce est également invitée à respecter davantage les délais fixés pour la présentation des programmes de stabilité et de convergence dans le code de conduite.

Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires (10)

2006 2007 2008 2009 2010 PIB réel (variation en %) PS déc. 2007 4,2 4,1 4,0 4,0 4,0 COM nov. 2007 4,3 4,1 3,8 3,7 n.d. PS déc. 2006 4,0 3,9 4,0 4,1 n.d. Inflation IPCH (%) PS déc. 2007 3,3 2,9 2,8 2,7 2,6 COM nov. 2007 3,3 2,8 3,1 3,1 n.d. PS déc. 2006 3,3 3,3 2,8 2,6 n.d. Écart de production (11) (% du PIB potentiel) PS déc. 2007 0,8 0,8 0,8 0,9 1,1 COM nov. 2007 (12) 1,1 1,3 1,2 1,2 n.d. PS déc. 2006 1,0 0,9 1,1 1,5 n.d. Emprunts/prêts nets vis-à-vis du reste du monde (% du PIB) PS déc. 2007 – 12,3 – 12,8 – 12,7 – 12,5 – 12,2 COM nov. 2007 – 9,6 – 9,4 – 9,5 – 9,4 n.d. PS déc. 2006 – 8,9 – 7,9 – 7,6 – 7,3 n.d. Solde des administrations publiques (% du PIB) PS déc. 2007 – 2,5 – 2,7 – 1,6 – 0,8 0,0 COM nov. 2007 – 2,5 – 2,9 – 1,8 – 1,8 n.d. PS déc. 2006 – 2,6 – 2,4 – 1,8 – 1,2 n.d. PS déc. 2006 corr. – 2,4 – 2,2 – 1,6 – 1,1 n.d. Solde primaire (% du PIB) PS déc. 2007 1,6 1,2 2,4 3,1 3,8 COM nov. 2007 1,6 1,0 2,1 2,0 n.d. PS déc. 2006 2,0 2,0 2,4 2,9 n.d. Solde corrigé des variations conjoncturelles (11) (% du PIB) PS déc. 2007 – 2,8 – 3,1 – 1,9 – 1,2 – 0,5 COM nov. 2007 – 3,0 – 3,4 – 2,4 – 2,3 n.d. PS déc. 2006 – 3,0 – 2,8 – 2,3 – 1,8 n.d. Solde structurel (13) (% du PIB) PS déc. 2007 – 3,2 – 2,8 – 2,0 – 1,2 – 0,5 COM nov. 2007 – 3,5 – 3,1 – 2,4 – 2,3 n.d. PS déc. 2006 – 3,4 – 2,8 – 2,3 – 1,8 n.d. Dette publique brute (% du PIB) PS déc. 2007 95,3 93,4 91,0 87,3 82,9 COM nov. 2007 95,3 93,7 91,1 88,8 n.d. PS déc. 2006 104,1 100,1 95,9 91,3 n.d. PS déc. 2006 corr. 95,0 91,3 87,5 83,3 n.d. Programme de stabilité (PS); prévisions économiques établies durant l'automne 2007 par les services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission.

(1) JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Règlement modifié par le règlement (CE) no 1055/2005 (JO L 174 du 7.7.2005, p. 1). Tous les documents auxquels il est fait référence dans ce texte figurent sur le site:

http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

(2) Le programme actualisé a été présenté trois semaines après le délai du 1er décembre fixé dans le code de conduite.

(3) Le 15 février 2008, le Premier ministre grec a présenté du Parlement réuni en séance plénière les principaux piliers de la réforme envisagée des retraites.

(4) Cette évaluation tient compte notamment des prévisions établies par les services de la Commission à l'automne 2007 et de l'évaluation par la Commission du rapport d'octobre 2007 concernant la mise en œuvre du programme national de réforme.

(5) Compte tenu de la révision récente à la hausse des séries relatives au PIB grec de 9,6 % à partir de 2000, les objectifs de la version actualisée du programme ne sont pas directement comparables avec ceux de la mise à jour précédente. Afin de pouvoir effectuer une comparaison valable, les chiffres de la mise à jour précédente cités dans ce document ont été recalculés afin de tenir compte de l'effet dénominateur introduit par la révision du PIB.

(6) Cette incidence nette des mesures ponctuelles est la combinaison de mesures conduisant à une augmentation du déficit de 0,7 point de pourcentage (liées principalement à des arriérés en faveur du budget UE à la suite de la révision du PIB, mais également à des dépenses liées aux incendies de forêt de l'été) et de mesures conduisant à une réduction du déficit de 0,4 point de pourcentage du PIB (paiements différés des banques aux fonds de pension).

(7) JO C 70 du 27.3.2007, p. 11.

(8) Il omet notamment les dépenses de l'administration par fonction, la viabilité des finances publiques à long terme et des informations relatives à l'évolution de la dette (différences entre la comptabilité de caisse et la comptabilité d'exercice, accumulation nette d'actifs financiers, effets d'évaluation et autres, actifs financiers liquides, dette financière nette).

(9) En particulier, la section 6 (viabilité à long terme des finances publiques) ne fournit que des informations limitées sur les retraites, et renvoie aux projections de la version actualisée de décembre 2002 du programme de stabilité.

(10) La version actualisée de décembre 2007 utilise le PIB révisé officiel (révision à la hausse de 9,6 %), selon le communiqué de presse Eurostat du 22 octobre 2007, et ses montants ne sont donc pas directement comparables avec les montants de la mise à jour de décembre 2006. Afin de permettre des comparaisons valables, les lignes «PS déc. 2006 corr.» représentent les objectifs contenus dans la mise à jour de décembre 2006 recalculés afin de tenir compte de l'effet dénominateur du PIB révisé. Les prévisions de l'automne 2007 des services de la Commission reposent sur une estimation des composantes du PIB révisé, compte tenu de l'absence de données statistiques officielles sur les comptes nationaux à la date limite pour les prévisions.

(11) Soldes corrigés des variations conjoncturelles et écarts de production selon les programmes, tels que recalculés par les services de la Commission sur la base des informations contenues dans les programmes.

(12) Sur la base d'une croissance potentielle estimée à 3,9 %, 3,8 % et 3,7 % respectivement sur la période 2007-2009.

(13) Solde corrigé des variations conjoncturelles hors mesures ponctuelles et temporaires. Les mesures exceptionnelles et temporaires représentent 0,4 % du PIB en 2006, 0,3 % en 2007 et 0,1 % en 2008, et conduisent à une réduction du déficit en 2006 et 2008 mais à une augmentation en 2007, selon le programme le plus récent, et 0,4 % du PIB en 2006 et 0,3 % en 2007, conduisant à une réduction du déficit en 2006 et à une augmentation du déficit en 2007 selon les prévisions établies à l'automne par les services de la Commission.

Sources:

Programme de stabilité (PS); prévisions économiques établies durant l'automne 2007 par les services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission.