DÉCISION (UE) 2021/2034 DE LA COMMISSION

du 10 juin 2021

relative à l’aide d’État SA.28599 (C 23/2010) (ex NN 36/2010, ex CP 163/2009) octroyée par l’Espagne en faveur du déploiement de la télévision numérique terrestre dans des zones éloignées et moins urbanisées (excepté en Castille-La Manche)

[notifiée sous le numéro C(2021) 4048]

(Le texte en langue espagnole est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE)

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,

vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément aux dispositions précitées (1), et compte tenu des observations communiquées,

considérant ce qui suit:

1. PROCÉDURE

(1) Le 18 mai 2009, la Commission a reçu une plainte émanant de SES Astra S.A. (ci-après «Astra»). Cette plainte portait sur un régime d’aides présumé des autorités espagnoles en faveur du passage de la télévision analogique à la télévision numérique dans les zones éloignées et moins urbanisées d’Espagne. Selon le plaignant, la mesure comportait une aide non notifiée, et par conséquent illégale, qui a créé une distorsion de concurrence entre la plateforme de radiodiffusion terrestre et la plateforme de radiodiffusion satellitaire.

(2) Le régime contesté est issu de la loi 10/2005 du 14 juin 2005 relative aux mesures d’urgence en faveur de la télévision numérique terrestre, de la libéralisation de la télévision par câble et du pluralisme (2). Parmi les autres actes législatifs adoptés en faveur du passage à la télévision numérique terrestre figurent le décret royal 944/2005 du 29 juillet 2005 portant approbation du programme technique national en faveur de la télévision numérique terrestre (3) (ci-après le «programme technique national»), le décret royal 945/2005 du 29 juillet 2005 portant approbation du règlement général de prestation du service de télévision numérique terrestre (4), l’arrêté ITC/2476/2005 du 29 juillet 2005 portant approbation du règlement technique et de prestation du service de télévision numérique terrestre (5) et le décret royal 920/2006 du 28 juillet 2005 portant approbation du règlement général de prestation du service de diffusion de radio et de télévision par câble (6).

(3) Par lettre du 29 septembre 2010, la Commission a informé le Royaume d’Espagne de sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) concernant l’aide en question sur l’ensemble de territoire espagnol, à l’exception de Castille-La Manche, région dans laquelle une enquête distincte a été ouverte (7). La décision de la Commission d’ouvrir la procédure (ci-après la «décision d’ouvrir la procédure») a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne du 14 décembre 2010 (8). La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations sur la mesure en cause.

(4) Après un report du délai, l’Espagne a répondu, par lettre du 30 novembre 2011, à la demande d’observations présentée dans la décision d’ouvrir la procédure. Outre le gouvernement central, les autorités des Asturies, d’Aragon, du Pays basque, de Castille-Léon, de Castille-La Manche (9), d’Estrémadure, de Galice, de la Rioja, de Madrid et de Murcie ont présenté leurs observations et réponses aux questions posées dans la décision d’ouvrir la procédure.

(5) La Commission a également reçu des observations de Radiodifusión Digital SL (ci-après «Radiodifusión»), par lettre du 11 janvier 2011, du Grupo Antena 3 et d’UTECA (Unión de Televisiones Comerciales Asociadas), par lettres du 28 janvier 2011, de Gestora La Sexta, par lettre du 31 janvier 2011, d’Abertis Telecom SA (appelée, depuis le 1er avril 2015, «Cellnex Telecom S.A.», et désignée ci-après par «Abertis» ou «Cellnex»), par lettre du 2 février 2011, ainsi que d’Astra et de Telecinco, par lettres du 4 février 2011. Par lettres des 19 janvier et 9 février 2011, la Commission a remis ces observations aux autorités espagnoles, afin de leur permettre d’y répondre, ce qu’elles ont fait par lettres des 22 février et 14 mars 2011.

(6) Plusieurs réunions ont eu lieu au cours de l’enquête: entre la Commission et les autorités espagnoles les 11 et 12 avril 2011, la Commission et Astra le 14 avril 2011, la Commission et Abertis le 5 mai 2011 et entre la Commission et UTECA le 5 juillet 2011. L’Espagne ayant, de son propre chef, transmis des informations à plusieurs reprises, en ce compris les observations du Pays basque le 24 février 2011, une demande formelle d’information lui a été adressée le 14 février 2012. Le délai ayant été prolongé, les autorités espagnoles y ont répondu par lettre du 16 avril. Cette réponse a été ultérieurement complétée par lettres des 15, 19 et 25 juin 2012. Puisqu’il manquait une partie des informations demandées, la Commission a envoyé, le 9 août 2012, une demande d’informations complémentaires. Une fois le délai prolongé, les autorités espagnoles ont répondu par lettre du 10 octobre 2012, qui a été complétée par lettre du 30 octobre 2012.

(7) Par ailleurs, Abertis a fourni, de son propre chef, un complément d’informations par lettres des 22 juin 2011 et 25 juillet 2012. Astra a communiqué des informations supplémentaires par lettres du 21 juillet 2011, 16 mai 2011, 8 septembre 2011 et 11 novembre 2011. Ces lettres ont toutes été remises aux autorités espagnoles afin qu’elles présentent leurs observations.

(8) Le 19 juin 2013, la Commission a adopté la décision 2014/489/UE (10) (ci-après la «décision de 2013»), conformément à l’article 7 du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil (11) (ci-après le «règlement de procédure de 1999»). L’article 1er de la décision de 2013 indiquait que l’aide d’État accordée aux opérateurs de la plateforme de télévision terrestre pour l’installation, la maintenance et l’exploitation du réseau de télévision numérique terrestre (TNT) dans la zone II avait été octroyée par l’Espagne en violation des dispositions de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE et qu’elle était incompatible avec le marché intérieur, à l’exception de l’aide qui avait été accordée conformément au principe de neutralité technologique. À l’article 3 de la décision de 2013, la Commission ordonnait la récupération de cette aide incompatible auprès des opérateurs de TNT, indépendamment du fait que ceux-ci l’aient reçue directement ou indirectement.

(9) À la suite de l’adoption de la décision de 2013, les services de la Commission ont aidé l’Espagne à élaborer un modèle pour des appels d’offres technologiquement neutres. Ce modèle a été finalisé le 14 octobre 2014. Les services de la Commission ont donné jusqu’au 31 octobre 2014 à l’Espagne pour que toutes les communautés et villes autonomes concernées organisent de nouveaux appels d’offres technologiquement neutres sur la base de ce modèle. Cette condition n’a pas été respectée, ainsi qu’il sera décrit à la section 2.3.

(10) L’Espagne, ainsi que certains bénéficiaires, ont saisi le Tribunal de plusieurs recours en annulation de la décision de 2013. Le 26 novembre 2015, le Tribunal a rejeté tous ces recours et a confirmé la décision de 2013 (12). Par la suite, les arrêts du Tribunal ont fait l’objet de pourvois devant la Cour. Les pourvois introduits par l’Espagne, le Pays basque et Itelazpi, la Catalogne et CTTI, Navarra de Servicios y Tecnologías et Cellnex Telecom et Retevisión ont été rejetés par la Cour (13). Toutefois, le 20 décembre 2017, à la suite du pourvoi introduit par la communauté autonome de Galice et Retegal, la Cour a annulé à la fois l’arrêt correspondant du Tribunal (14) et la décision de 2013 (15), au motif que la Commission n’avait pas avancé de moyens concernant la sélectivité de la mesure en cause.

(11) À la suite de l’annulation de la décision de 2013, Astra a présenté, de son propre chef, plusieurs lettres (les 22 et 30 janvier 2018, le 29 mai 2018, le 15 juin 2018 et le 11 janvier 2019) dans lesquelles elle a exprimé son point de vue concernant les conséquences de l’annulation. Plusieurs réunions ont eu lieu au cours de l’enquête, à l’initiative des parties: le 28 juin 2018 entre la Commission et Cellnex, le 19 septembre 2018 entre la Commission et Astra, et le 16 octobre 2018 entre la Commission et l’Espagne. Le 31 octobre 2018, l’Espagne a fourni un résumé des procédures d’appels d’offres et des autres mesures mises en œuvre par les communautés autonomes à la suite de la décision de 2013. Par lettre du 14 décembre 2018, la Commission a demandé des informations complémentaires à l’Espagne. Celle-ci a fourni des informations supplémentaires le 19 février 2019. Le 19 mars de la même année, l’Espagne a transmis à la Commission un mémoire du Pays basque en date du 4 février 2019. Le 4 avril 2019, la Commission a envoyé une demande d’informations à l’Espagne, laquelle y a répondu le 10 mai 2019. Le 26 avril 2019, la Commission a envoyé de nouvelles demandes d’information, dans lesquelles elle invitait l’Espagne, Itelazpi, Cellnex, Retevisión, CTTI, Navarra de Servicios y Tecnología S.A., Retegal et Astra à faire part de leur point de vue au sujet de la sélectivité des mesures, à la lumière de l’arrêt de la Cour dans l’affaire C-70/16 P. Astra a répondu à la demande d’information le 27 mai 2019, tandis que Cellnex et Itelazpi l’ont fait le 13 juin 2019. Le 14 juin 2019, l’Espagne a répondu à cette demande d’information. Le 1er octobre 2020, la Commission a envoyé une demande d’information aux autorités espagnoles, en leur demandant des informations actualisées depuis la décision de 2013. L’Espagne a répondu à cette dernière demande d’information les 19 octobre 2020 et 5 février 2021.

2. DESCRIPTION DÉTAILLÉE DE L’AIDE

2.1. Le contexte

2.1.1. La plainte

(12) Le plaignant est un opérateur de plateforme satellitaire. L’entreprise SES ASTRA (ci-après «Astra»), établie en 1985 sous le nom de Société européenne des Satellites (SES), est le premier opérateur privé de satellites en Europe. Astra exploite le système satellitaire ASTRA, qui propose un large choix de solutions de radiodiffusion et à large bande à des clients situés en Europe et ailleurs. Elle émet directement des programmes de radio et de télévision dans des millions de foyers et opère en tant que fournisseur d’accès à l’internet et prestataire de services de réseau auprès d’administrations publiques, de grandes entreprises, de PME et de particuliers.

(13) Dans sa plainte, Astra soutient que les mesures adoptées par le gouvernement espagnol et les communautés autonomes dans les zones éloignées et moins urbanisées d’Espagne sont contraires au principe de la neutralité technologique, étant donné qu’elles considèrent la transmission terrestre comme l’unique voie vers la numérisation. Astra se réfère notamment au cas de la Cantabrie. Au moyen d’un appel d’offres pour l’extension de la couverture de la télévision numérique à l’ensemble du territoire de la Cantabrie, lancé en janvier 2008, le gouvernement régional de cette communauté autonome avait choisi Astra pour la fourniture de chaînes en clair via sa plateforme. Toutefois, en novembre 2008, le gouvernement autonome a résilié le contrat en question. Selon Astra, les autorités n’ont décidé de résilier le contrat que lorsqu’elles ont été informées que le gouvernement central allait financer l’amélioration du réseau analogique terrestre. Une lettre des autorités de Cantabrie du 7 novembre 2008 indiquait ainsi que la résiliation du contrat s’expliquait, entre autres, par le fait que le gouvernement central avait adopté des décisions relatives à l’extension de la couverture de la télévision numérique à l’ensemble du territoire espagnol (16). Le cas de la Cantabrie démontrerait qu’Astra pouvait être en concurrence sur ce marché mais que les décisions du gouvernement central rendaient cette concurrence impossible.

2.1.2. Le secteur

(14) Il est ici question du secteur de la radiodiffusion, dans lequel de nombreux opérateurs exercent leurs activités, à différents niveaux de la chaîne de produits et de services de radiodiffusion.

(15) Les «radiodiffuseurs» sont les éditeurs de chaînes de télévision, qui achètent des contenus de télévision ou produisent des contenus propres et les regroupent en chaînes. Ces chaînes sont ensuite diffusées auprès du public au moyen de différentes plateformes (satellite, TNT, câble ou télévision sur l’internet). En Espagne, le législateur considère que les services de radiodiffusion constituent un service public, raison pour laquelle ils sont proposés aussi bien par les organismes de radiodiffusion de l’État (Radiotelevisión Española, ou RTVE) que par les radiodiffuseurs privés ayant une licence étatique (17). Les chaînes dites «en clair» sont proposées gratuitement aux téléspectateurs. Pour que la population bénéficie réellement de ce service public, la législation prévoit des obligations de couverture minimale en ce qui concerne l’émission confiée aussi bien à l’organisme public de radiodiffusion qu’aux opérateurs privés qui détiennent une concession. Par conséquent, les radiodiffuseurs publics sont tenus de couvrir au moins 98 % de la population espagnole et les opérateurs privés au moins 96 %. Dès lors que les radiodiffuseurs espagnols ne possèdent aucun réseau national de radiodiffusion, ils sont contraints de conclure des accords avec des opérateurs de plateforme pour l’émission de leurs contenus, afin de pouvoir respecter leurs obligations en matière de couverture.

(16) Les «opérateurs de plateforme» (ou opérateurs de réseau) (18) sont des organismes privés ou de droit public qui exploitent l’infrastructure nécessaire (par exemple, qui transportent et diffusent le signal) pour offrir au public les chaînes produites par les radiodiffuseurs. Les opérateurs de plateforme peuvent également créer l’infrastructure nécessaire et fournir des équipements de télécommunication. Aux débuts de l’industrie télévisuelle, la seule plateforme existante était la plateforme analogique terrestre. Avec les progrès technologiques, d’autres plateformes sont apparues sur le marché, et notamment la plateforme par satellite, la plateforme par câble et, plus récemment, la télévision sur l’internet (19), qui exploite la connexion à large bande pour transmettre le signal de télévision.

(17) Les «fournisseurs d’équipements de télécommunication» sont des fabricants ou des installateurs des éléments des infrastructures et dispositifs nécessaires pour construire les différentes plateformes.

(18) En ce qui concerne la radiodiffusion terrestre, le signal de télévision est envoyé depuis un studio de télévision vers un centre émetteur (station de tête) qui appartient généralement à un opérateur de réseau, qui est aussi chargé de son exploitation. Le signal est ensuite transporté et distribué depuis un centre émetteur (station de tête) vers les centres de radiodiffusion gérés par un opérateur de réseau (une tour, par exemple); parfois, le signal est transporté via satellite. Finalement, le signal est distribué dans les foyers depuis les centres de radiodiffusion. Pour numériser le réseau analogique terrestre, il est nécessaire de remplacer les émetteurs terrestres. Toutefois, comme la portée du signal numérique est inférieure à celle du signal analogique et comme les nouvelles technologies exigent une meilleure capillarité du réseau, dans certains cas, la maintenance de la même couverture ou son extension requiert également la construction de nouveaux centres émetteurs.

(19) Pour ce qui est de la radiodiffusion par satellite, le signal est envoyé vers un centre émetteur (station de tête) avant d’être transporté vers le satellite qui le distribue dans les foyers. Une autre possibilité consisterait à envoyer d’abord le signal du studio de télévision directement vers le satellite, à condition que ledit studio soit équipé des dispositifs appropriés. Le téléspectateur doit disposer d’une antenne parabolique et d’un décodeur. Pour étendre la couverture satellite d’une région, il est nécessaire que l’équipement de terre soit installé au domicile du client.

(20) En termes de couverture géographique, la plateforme satellite pourrait couvrir presque 100 % du territoire espagnol, tandis que la plateforme terrestre n’en couvre que 98 % environ.

2.1.3. Le contexte

(21) La mesure en cause doit être analysée dans le cadre de la numérisation de la radiodiffusion qui a été ou qui est mise en œuvre sur les plateformes terrestres, par satellite et par câble. Par rapport à la radiodiffusion analogique, la radiodiffusion numérisée a l’avantage d’offrir une plus grande capacité de transmission, en raison de l’utilisation plus efficace du spectre radioélectrique. Le passage vers la technologie numérique est particulièrement important pour la radiodiffusion terrestre, dans laquelle le spectre radioélectrique disponible est limité. En revanche, la transmission par satellite a l’avantage d’opérer sur une bande de fréquences totalement différente, où les fréquences ne manquent pas.

(22) Le passage de la télévision analogique vers la télévision numérique libère une quantité importante de spectre radioélectrique de grande qualité, connu sous le nom de «dividende numérique», qui sera libre pour la fourniture de services de communication électronique. Ce dividende numérique, et notamment la fréquence 790-862 MHz («bande 800 MHz») peut encourager le secteur des communications électroniques, influencer considérablement la compétitivité et la croissance et offrir un large éventail d’avantages sociaux et culturels (20).

(23) Le «dividende numérique» serait réalisable soit en passant d’une plateforme terrestre à une autre plateforme, soit en passant de la radiodiffusion terrestre analogique à la radiodiffusion terrestre numérique. Une solution mixte combinant différentes plateformes pourrait également être envisagée (21).

(24) Toutefois, dans le cas de la radiodiffusion terrestre, la rareté des fréquences continue de poser problème, y compris après la numérisation. Ce point s’explique par le fait que peu de temps après le passage de la télévision analogique à la télévision numérique, en avril 2010, le gouvernement espagnol a dû réinstaller les radiodiffuseurs de la bande 800 MHz sur une autre bande de fréquences. La réinstallation des multiplex TNT assignés aux radiodiffuseurs a entraîné des coûts supplémentaires et donné lieu à de nouvelles aides d’État, que la Commission a jugées incompatibles (22). En outre, l’Espagne a soutenu la libéralisation de la bande 700 MHz pour les services de télévision terrestre en indemnisant les foyers et les fournisseurs de services de télévision. D’une part, cette mesure propose aux propriétaires de bâtiments à logements multiples une indemnisation pour les coûts générés par l’adaptation des dispositifs de réception de la télévision. Le budget total s’élève à 150 000 000 EUR. D’autre part, la mesure propre aux fournisseurs privés de services de télévision une indemnisation pour les coûts supportés en raison de l’adaptation des systèmes de radiodiffusion. Le budget total s’élève à 10 000 000 EUR (23).

(25) En ce qui concerne la radiodiffusion télévisuelle, la transmission numérique terrestre pourrait être remplacée, à l’avenir, par la technologie à large bande. Ainsi, il est probable que les réseaux de nouvelle génération (NGA en anglais) deviennent la technologie de transmission de pointe. Toutefois, à l’heure actuelle, la couverture géographique de ces réseaux NGA n’est pas universelle en Espagne.

(26) Il existe aujourd’hui en Espagne quatre plateformes de radiodiffusion: TNT – télévision numérique terrestre (DBV-T), satellitaire (DBV-S), par câble (DVB-C) et télévision sur l’internet. La TNT est la principale plateforme pour les chaînes espagnoles publiques et privées en clair (24). Abertis est le principal opérateur du réseau terrestre; il contrôle également l’opérateur satellitaire Hispasat. De plus, il existe différents opérateurs de télécommunications locaux qui acheminent les signaux de TNT et qui sont généralement reliés au réseau national de Cellnex. Les chaînes de télévision payante sont généralement diffusées par satellite, par câble et sur l’internet. Astra et Hispasat sont les principaux opérateurs de satellite.

(27) Pour s’attaquer au processus de numérisation, en vue du passage de la télévision analogique à la télévision numérique, l’Espagne a adopté, au cours de la période 2005-2009, différentes mesures concernant le réseau terrestre, comme indiqué à la section 2.2. Les autorités centrales espagnoles ont divisé le territoire espagnol en trois zones distinctes: — Zone I: qui regroupe l’immense majorité de la population espagnole. Dans cette zone, les coûts liés au passage ont été supportés par les radiodiffuseurs (96 % de la population pour les radiodiffuseurs privés et 98 % pour les radiodiffuseurs publics). Étant donné que les radiodiffuseurs ont supporté les coûts, les aides d’État ne se sont pas révélées nécessaires. La transition de la télévision analogique à la télévision numérique terrestre entraîne des coûts pour les consommateurs, ceux-ci étant contraints d’acheter un téléviseur numérique intégré ou un décodeur TNT (25). — Zone II: zones moins urbanisées et éloignées qui regroupent 2,5 % de la population qui recevait précédemment les chaînes publiques et privées via la télévision analogique terrestre. Toutefois, comme le passage à la technologie numérique exige d’améliorer les centres de transmission existants et d’en construire de nouveaux, il était nécessaire de réaliser d’importants investissements sur le réseau terrestre. Les radiodiffuseurs n’ayant pas un intérêt commercial suffisant pour proposer le service dans la zone II, ils ont refusé de supporter les coûts de numérisation. C’est ainsi que les autorités espagnoles ont établi le régime d’aides d’État en cause pour améliorer les centres émetteurs déjà existants et promouvoir la construction de nouveaux centres, afin que les résidents qui recevaient jusqu’alors les chaînes publiques et privées via la télévision analogique terrestre, continuent de recevoir les chaînes via la TNT. Ce processus était appelé «extension de la couverture TNT» (autrement dit, extension de la couverture TNT au-delà de ce qui est exigé des radiodiffuseurs commerciaux); Comme dans la zone I, le passage à la télévision numérique terrestre dans la zone II entraîne des coûts pour les consommateurs, ceux-ci étant contraints d’acheter un téléviseur numérique intégré ou un décodeur TNT. — Zone III: dans cette zone, en raison de la topographie, la prestation des services de télévision via la plateforme terrestre n’est pas possible et doit se faire par satellite. Hispasat se charge de la transmission des signaux de télévision en clair dans la zone III. La prestation des services de télévision par satellite a un coût pour les consommateurs, qui se voient contraints d’acheter des antennes paraboliques et des décodeurs.

2.2. Description de l’aide

(28) Le régime en cause repose sur un système complexe de dispositions légales qui a été établi par les autorités centrales espagnoles à partir de 2005. Ainsi, en application de ces dispositions, l’aide d’État pour l’installation de la TNT dans la zone II a été accordée pendant la période 2008-2009 par les communautés autonomes et les mairies, qui ont alloué aux bénéficiaires des fonds provenant du budget central et de leurs budgets respectifs. Par ailleurs, depuis 2009, les communautés autonomes octroient des aides continues pour la maintenance et l’exploitation des réseaux de la zone II.

(29) L’adoption de la loi 10/2005 du 14 juin 2005 marque le début de la réglementation du passage à la TNT (26). Il y était précisé la nécessité d’encourager un passage de la technologie analogique vers la TNT et l’exigence, pour le gouvernement, d’adopter les mesures nécessaires pour assurer ce passage.

(30) C’est dans ce cadre que par le décret royal 944/2005, le conseil des ministres a approuvé le programme technique national qui fixait au 3 avril 2010 la fin de la télévision analogique.

(31) Ce programme technique national imposait aux radiodiffuseurs privés l’obligation de couvrir 96 % de la population au plus tard pour cette date (27) dans leurs zones de couverture respectives, tandis que les radiodiffuseurs publics devaient couvrir 98 % de la population pour la même date dans leurs zones de couverture respectives.

(32) Dans la zone I, les radiodiffuseurs étaient tenus d’atteindre ces pourcentages de la population avec la TNT et de supporter les coûts de numérisation y afférents. Par conséquent, aucune aide d’État n’était nécessaire dans cette zone.

(33) Pour ce qui concerne les zones II et III, la douzième disposition additionnelle du programme technique national prévoyait la possibilité pour les autorités locales et les autorités des communautés autonomes d’étendre la couverture afin de couvrir une proportion de la population comprise entre 96 % et 100 %. À cet égard, le programme technique national fait explicitement référence à la TNT et établit six conditions dans lesquelles les autorités locales étaient autorisées à mettre en œuvre ladite extension de couverture. La condition e) dispose que l’installation locale doit être conforme au programme technique national de la télévision numérique terrestre.

(34) Par la suite, le 7 septembre 2007, le conseil des ministres a approuvé le programme national de passage à la télévision numérique terrestre (ci-après le «programme de passage» (28)) portant mise en œuvre du programme technique national. Le programme de passage a divisé le territoire espagnol en quatre-vingt-dix projets techniques de passage (29) et a fixé une date limite pour la fin de la radiodiffusion analogique pour chacun de ces projets.

(35) Le 29 février 2008, le ministère espagnol de l’industrie, du tourisme et du commerce (ci-après le «MITC») a adopté une décision destinée à améliorer les infrastructures de télécommunications et à fixer les critères et la répartition du financement des actions menées en faveur du développement de la société de l’information dans le cadre du Plan Avanza de 2008 (30). Le budget, tel qu’approuvé en vertu de cette décision, s’élevait à 558 000 000 EUR. Il a été alloué en partie au développement du haut débit et en partie à la numérisation de la télévision dans les zones éloignées et moins urbanisées d’Espagne, qui étaient en marge des obligations légales imposées aux radiodiffuseurs commerciaux (31). La numérisation dans cette zone, généralement appelée «extension de la couverture», a été mise en œuvre a posteriori au moyen de différents addenda aux conventions-cadres en vigueur en 2006 (32) signés par le MITC et les communautés autonomes entre juillet et novembre 2008 (ci-après les «addenda aux conventions-cadres de 2006», publiés séparément au Journal officiel de l’État pour chaque communauté autonome). Les addenda aux conventions-cadres de 2006 reposent sur le même modèle pour toutes les communautés autonomes, à quelques petites différences près. Les addenda aux conventions-cadres de 2006 font référence au Plan Avanza, au programme de passage et au décret royal 944/2005 portant approbation du programme technique national en faveur de la télévision numérique terrestre. Dans la plupart de ces conventions, il est indiqué que la technologie numérique terrestre est la seule à pouvoir bénéficier d’un financement. À la suite de ces conventions, le MITC a transféré des fonds à toutes les communautés autonomes, qui se sont engagées à couvrir les autres dépenses liées à l’opération avec leurs propres ressources budgétaires. Ces addenda prévoyaient également l’obligation pour les autorités locales de satisfaire aux exigences de la douzième disposition additionnelle du programme technique national.

(36) Parallèlement, le 17 octobre 2008, le conseil des ministres a décidé d’assigner 8 720 000 EUR supplémentaires pour étendre et compléter la couverture de la TNT dans le cadre des projets de passage qui devraient être mis en œuvre au cours du premier semestre 2009 (phase I du programme de passage). Les fonds ont été accordés après la signature des nouvelles conventions-cadres entre le MITC et les communautés autonomes en décembre 2008 (ci-après les «conventions-cadres de 2008»). Ces conventions ont trait au financement précité de 8 720 000 EUR et sont intitulées «Conventions-cadres de partenariat entre le ministère espagnol de l’industrie, du tourisme et du commerce et la communauté autonome de […] pour la mise en œuvre du programme national de passage à la TNT». Elles contiennent une liste des activités qui seront financées par les autorités centrales et régionales, afin que la couverture de la télévision numérique terrestre soit identique à l’actuelle couverture analogique. Ces activités sont liées à la mise en fonctionnement de la télévision numérique terrestre.

(37) Le 23 février 2009 a été adopté le décret-loi royal 1/2009 relatif à des mesures urgentes en matière de télécommunications (33). Le décret-loi royal 1/2009 confirme qu’il a été prévu que l’extension de la couverture dans la zone II se ferait exclusivement au moyen de la technologie numérique terrestre. L’article 2 de ce décret-loi royal ajoute une nouvelle disposition à la loi 10/2005, prévoyant ce qui suit: «[l]’accès aux chaînes diffusées susmentionnées par le ou les systèmes de diffusion par satellite est limité aux citoyens résidant dans des zones où il n’existera plus, une fois achevé le passage à la télévision numérique terrestre, de couverture nationale du service de télévision numérique terrestre». En outre, le préambule de ce décret indique que l’extension de la couverture dans la zone II, financée par les autorités, doit être effectuée uniquement au moyen de la technologie numérique terrestre. En d’autres termes, le décret-loi royal part du principe que seule la technologie terrestre est utilisée dans les zones I et II (34).

(38) Le 29 mai 2009, le conseil des ministres a approuvé les critères de répartition des 52 000 000 EUR alloués au financement des initiatives en faveur du passage à la TNT, destinés au financement de l’extension de la couverture des projets des phases II et III du programme de passage (35). L’accord du conseil des ministres prévoyait un lien direct avec le programme de passage, étant donné qu’il précisait que «pour atteindre l’objectif fixé dans le programme national de passage à la TNT, à savoir une couverture du service de TNT similaire à celle de l’actuel service de télévision analogique terrestre, la participation financière des autorités publiques est nécessaire» et que «l’exécution de ce partenariat doit être formalisée selon le cadre fixé par le programme national de passage à la télévision numérique terrestre».

(39) Enfin, entre octobre et décembre 2009, des addenda aux conventions-cadres de 2008 (mentionnés au considérant 36) ont été publiés au Journal officiel de l’État, y compris en ce qui concerne le financement pour l’extension de la couverture des phases II et III du programme de passage. Ces addenda définissent ce qu’il convient d’entendre par «actions d’extension de couverture», en ne faisant explicitement référence qu’à la technologie terrestre (sans pour autant exclure formellement d’autres technologies) (36).

(40) Après la publication des conventions-cadres de 2008 et des addenda décrits ci-dessus (37), les gouvernements des communautés autonomes ont engagé le processus d’extension. À cet effet, ils se sont occupés de l’organisation des appels d’offres ou ont confié à une entreprise publique la tâche d’étendre et/ou d’organiser les appels d’offres. Les subventions ont été, en partie, décidées avec le MITC, et donc financées sur le budget central (voir considérants 35 à 38), et, en partie, financées par les communautés autonomes elles-mêmes. Dans certains cas, ces dernières ont demandé à leurs mairies de se charger de l’extension.

(41) Les appels d’offres pour l’extension de la couverture impliquaient de confier à l’attributaire la mission de fournir (et souvent même de construire) un réseau de TNT opérationnel. À cet effet, la conception du réseau, l’acheminement du signal, l’installation du réseau et la fourniture de l’équipement nécessaire figuraient parmi les tâches à mettre en œuvre. Les appels d’offres destinés à l’extension de la couverture incluaient aussi généralement – en plus du contrat de fourniture d’un réseau de TNT opérationnel – la fourniture de l’équipement nécessaire (ainsi que, dans certains cas, la fourniture de l’équipement sans aucun coût pour l’opérateur du réseau). En outre, les appels d’offres destinés à l’extension de la couverture incluaient souvent des contrats accessoires liés à la numérisation des centres d’émission ou à la construction de nouveaux centres émetteurs (par exemple, des locaux, des travaux d’adaptation, un approvisionnement en énergie, une «maintenance stricte», des contrats de location ou des études de sécurité et de santé). Les autres types d’appels d’offres portaient sur la fourniture d’équipements de télécommunications et étaient organisés dans le cas de réseaux déjà existants. L’attributaire du marché devait améliorer lesdits réseaux en fournissant l’équipement nécessaire, c’est-à-dire en procédant à la fourniture, à l’installation et à l’activation de l’équipement.

(42) Dans la plupart des appels d’offres, les autorités organisatrices font référence explicitement, dans la définition même de l’objet de l’appel d’offres (38), et implicitement, dans la description des spécifications techniques ou de l’équipement à financer (39), à la technologie terrestre et à la TNT. Les rares cas où il est expressément fait mention de la technologie satellitaire se réfèrent aux antennes paraboliques pour la réception du signal satellite dans des antennes-relais (40) ou aux équipements pour accéder à la télévision numérique dans la zone III (41). Très peu d’appels d’offres peuvent être considérés comme technologiquement neutres. Ces appels d’offres technologiquement neutres ont été formulés de manière à ne pas exclure les technologies autres que la TNT, malgré la volonté du gouvernement espagnol d’utiliser exclusivement cette dernière pour l’extension de la couverture (42). Au lieu de publier des avis d’appel d’offres, certaines autorités ont opté pour une autre façon d’étendre la couverture de la TNT. Par exemple, le Pays basque a directement octroyé une aide financière à l’opérateur de réseau régional Itelazpi. Une solution similaire a été choisie en Navarre.

(43) Au total, entre 2008 et 2009, près de 163 000 000 EUR prélevés sur le budget central (en partie des prêts à des conditions préférentielles accordés par le MITC aux communautés autonomes (43)) et quelque 60 000 000 EUR prélevés sur les budgets des 16 communautés autonomes en cause (toutes, à l’exception de Castille-La Manche) ont été investis pour l’extension à la zone II. Par ailleurs, les mairies ont financé l’extension sur fonds propres, à hauteur d’un montant d’environ 3 500 000 EUR.

(44) La deuxième étape après l’extension de la TNT à la zone II, et ce dès 2009, a consisté, pour certaines communautés autonomes, à organiser d’autres appels d’offres ou à conclure, sans appels d’offres, les contrats d’exploitation et de maintenance de l’équipement numérisé et installé pendant l’extension. Contrairement aux aides destinées au passage, ces dernières mesures sont des aides en cours. Dès lors qu’elles sont destinées à l’exploitation et à la maintenance du réseau terrestre installé dans la zone II, ces contrats ne sont pas non plus technologiquement neutres. Le montant total des fonds alloués au moyen d’appels d’offres pour l’exploitation et la maintenance (aides en cours) pour les années 2009-2011 s’élève à au moins 32 700 000 EUR.

2.3. Évolution de la situation depuis 2013

(45) À la suite de l’adoption de la décision de 2013, quelques communautés autonomes ont introduit certains changements en ce qui concerne les mesures liées à l’exploitation et à la maintenance de l’infrastructure aux considérants 46 à 60:

(46) Le pouvoir adjudicateur d’Andalousie a publié, le 12 novembre 2014, un appel d’offres visant à ce que les services de télécommunication permettent la réception de chaînes de télévision numérique nationales émettant en clair dans certaines zones géographiques de la communauté autonome d’Andalousie. Le marché public a été attribué le 11 avril 2017 à l’U.T.E. Andalucía Televisión Digital (Retevisión et Axión Infraestructuras de Telecomunicaciones S.A.). Le contrat a été signé le 9 juin 2017.

(47) En Aragon, l’appel d’offres pour la fourniture de services de télévision numérique dans les zones éloignées et moins urbanisées a été publié le 25 novembre 2016. Le marché public a été attribué le 19 mai 2017 à Retevisión et a été signé le 26 juin 2017.

(48) Dans les Îles Baléares, un appel d’offres a été lancé le 14 juillet 2014. Le marché a été attribué à Tradia Telecom S.A. le 5 novembre 2014.

(49) Dans les Îles Canaries, l’appel d’offres relatif aux services de radiodiffusion des chaînes de télévision numérique nationales et régionales dans les zones éloignées et moins urbanisées de la communauté autonome des Canaries (dialogue compétitif) a été publié le 28 janvier 2015. Selon les informations fournies par les autorités espagnoles le 5 février 2021, le contrat a été signé en janvier 2020 et le service est opérationnel depuis le 3 juillet 2020.

(50) En Cantabrie, l’appel d’offres relatif aux services de radiodiffusion des chaînes de télévision numérique dans les zones éloignées et moins peuplées de la communauté autonome a été publié le 13 mai 2015. Le marché public a été attribué le 2 décembre 2015 à Retevisión et a été signé le 14 mars 2016.

(51) En Estrémadure, l’appel d’offres relatif aux services de télévision destinés à permettre la diffusion et la réception de chaînes de télévision numérique dans certaines zones de la communauté autonome d’Estrémadure a été publié le 3 avril 2015. Le marché public a été attribué le 30 décembre 2015 à Retevisión et a été signé le 15 mars 2016.

(52) En Navarre, l’appel d’offres relatif à l’extension de la télévision numérique dans les zones éloignées et moins urbanisées a été publié le 11 novembre 2014. Le 28 mai 2019, les autorités de Navarre ont décidé de ne pas attribuer le marché et d’abandonner la procédure d’appel d’offres.

(53) À La Rioja, la procédure de dialogue compétitif a été publiée le 13 novembre 2014. Selon les informations fournies par les autorités espagnoles le 5 février 2021, la procédure est en cours.

(54) La communauté autonome des Asturies a lancé un appel d’offres pour des services de colocalisation d’équipement (44) le 28 décembre 2018. Le marché public a été attribué à Retevisión le 10 janvier 2019. Le 19 décembre 2018, un appel d’offres a été lancé pour un marché de services de maintenance. En outre, le 10 décembre 2018, un appel d’offres a été lancé pour les services de radiodiffusion aux Asturies avec des équipements appartenant à la communauté autonome. Selon les informations fournies par les autorités espagnoles le 16 janvier 2019, ces deux derniers appels d’offres sont toujours en cours.

(55) En ce qui concerne la Galice, les autorités espagnoles ont fait savoir à la Commission qu’elle ne souhaitait pas financer l’exploitation et la maintenance pour les opérateurs de la zone II et que, par conséquent, elle n’organiserait aucun nouvel appel d’offres technologiquement neutre. L’exploitation et la maintenance du réseau de radiodiffusion pour les opérateurs de la zone II ne relèveraient pas de la responsabilité de la communauté autonome, mais plutôt de celle des mairies.

(56) Les autorités espagnoles ont informé la Commission du fait que Madrid avait lancé une procédure d’appel d’offres pour la maintenance des équipements de télévision numérique. Cet appel d’offres a été attribué à Retevisión le 8 juillet 2019 et le contrat a été signé le 7 août 2019. En ce qui concerne Melilla et Murcie, les autorités espagnoles ont fait savoir à la Commission qu’aucun appel d’offres n’y serait organisé et que les mairies se chargeraient de la maintenance.

(57) Selon les informations transmises par l’Espagne, le Pays basque n’a organisé aucun appel d’offres depuis la décision de 2013 et n’a pas l’intention de le faire. Il a donc effectué une déclaration de service d’intérêt économique général (SIEG). La convention relative au service d’extension de la couverture des chaînes de télévision dans la communauté autonome du Pays basque a été approuvée par le conseil de gouvernement le 2 décembre 2014.

(58) Pour ce qui est de Ceuta, les autorités espagnoles ont fait savoir à la Commission qu’aucun appel d’offres n’y serait organisé et ont affirmé que tout paiement effectué à des fins de maintenance relèverait des règles de minimis.

(59) Dans la Communauté valencienne, un appel d’offres a été organisé pour la maintenance de l’équipement en janvier 2017. Le marché public a été attribué à Retevisión en décembre 2017 et a été signé le 18 mai 2018. Le marché porte uniquement sur la maintenance de l’équipement et n’inclut pas la fourniture de services de maintenance préventive et corrective.

(60) En Catalogne, un appel d’offres a été publié au Journal officiel de l’Union européenne le 3 août 2018 pour la transmission et la distribution de signaux audiovisuels en vue de fournir une couverture à la population catalane dans la zone II (45). En 2019, un marché d’une durée d’un an, pouvant être reconduit pour une année supplémentaire, a été conclu.

(61) Eu égard à ce qui précède, dans certaines communautés autonomes, les mesures initiales relatives aux aides octroyées pour l’exploitation et la maintenance ont été interrompues à la date de résiliation des contrats initiaux en raison de l’entrée en vigueur des contrats relatifs aux nouvelles mesures modifiées ou à la date à laquelle une nouvelle base juridique a été introduite pour l’aide en cours destinée à l’exploitation et à la maintenance (laquelle relèverait, selon l’Espagne, des règles relatives aux services d’intérêt économique général ou de l’exemption de minimis).

(62) La présente décision n’a pas pour objet l’appréciation juridique des nouvelles mesures modifiées. Elle ne préjuge en aucune manière de l’appréciation des mesures modifiées conformément aux règles relatives aux aides d’État.

2.4. Motifs de l’ouverture de la procédure

(63) Dans sa décision d’ouvrir la procédure, la Commission fait d’abord savoir que la mesure en cause semble satisfaire à tous les critères visés à l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, et qu’elle pourrait donc être perçue comme une aide d’État.

(64) Étant donné que le marché de la radiodiffusion compte plusieurs niveaux, trois catégories de bénéficiaires des aides d’État sont répertoriées dans la décision d’ouvrir la procédure: i) les opérateurs de réseau; ii) les fournisseurs d’équipements de télécommunication qui participent aux appels d’offres pour la fourniture de l’équipement nécessaire à l’extension et iii) les radiodiffuseurs des chaînes de télévision.

(65) La Commission a conclu, à titre préliminaire, qu’en finançant les coûts associés à l’extension de la plateforme de TNT, le régime pourrait avoir créé une distorsion potentielle ou effective de la concurrence entre les fournisseurs des équipements de télécommunication qui exploitent les différentes technologies et entre les opérateurs de plateformes terrestres et par satellite. En particulier, selon l’avis préliminaire de la Commission (considérants 66 à 68):

(66) une distorsion de la concurrence entre les différentes plateformes (terrestre et par satellite) pourrait se produire, étant donné que la mesure en cause a pour objet la numérisation et l’installation de nouveaux centres d’émission terrestres, sans tenir compte de la technologie satellitaire.

(67) La mesure en cause pourrait également fausser la concurrence entre radiodiffuseurs. Par le passé, la plateforme terrestre hébergeait traditionnellement des radiodiffuseurs en clair, tandis que la plateforme par satellite hébergeait essentiellement des radiodiffuseurs de télévision payante ou à accès conditionnel. Toutefois, au moment de la décision d’ouvrir la procédure, les radiodiffuseurs en clair étaient en train de mettre en œuvre des initiatives de télévision payante sur la plateforme terrestre, tandis que les entreprises de radiodiffusion par satellite cherchaient à accéder aux chaînes en clair afin de compléter leur offre et de livrer une concurrence plus active aux radiodiffuseurs en clair.

(68) En ce qui concerne les fournisseurs d’équipements de télécommunication, la mesure en cause semble impliquer un avantage concurrentiel (sous la forme d’une augmentation de la demande) qui leur bénéficie.

(69) Dans son évaluation préliminaire, la Commission a estimé que la mesure constituait une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE et qu’il n’existait aucune raison qu’elle soit compatible avec le marché intérieur car aucune exception ne semblait lui être applicable.

(70) Pour des informations complémentaires détaillées, la Commission renvoie à la décision d’ouvrir la procédure.

3. OBSERVATIONS DES TIERS

3.1. Observations d’Astra

3.1.1. Généralités

(71) Astra réitère son argument précédent selon lequel les mesures destinées à mettre en œuvre le passage à la télévision numérique terrestre constituaient un plan coordonné conçu par le gouvernement central et exécuté par les autorités régionales. Nonobstant, même en partant de l’hypothèse selon laquelle l’aide d’État destinée à l’extension de la couverture était conçue, organisée et exécutée à l’échelle régionale, Astra considère qu’elle constituerait une aide illégale et incompatible.

(72) En ce qui concerne l’appel d’offres de la Cantabrie, Astra insiste sur le fait que, contrairement à ce qu’affirment les autorités espagnoles, il incombait aux autorités de la Cantabrie de recevoir les autorisations des radiodiffuseurs pour mettre leurs chaînes à disposition de la plateforme satellitaire. De plus, bien que les radiodiffuseurs aient envoyé leurs lettres en mars 2008, les autorités de Cantabrie ont recommandé à d’autres communautés autonomes l’autre option, par satellite, qu’elles avaient elles-mêmes choisie en juillet 2008. Si, comme l’affirme l’Espagne, la réticence des radiodiffuseurs à utiliser la plateforme satellitaire avait été la raison de la résiliation du contrat avec Astra, les autorités de Cantabrie n’auraient pas recommandé la solution satellitaire à d’autres communautés autonomes.

3.1.2. Existence d’une aide d’État

(73) En ce qui concerne l’avantage dont bénéficient les opérateurs de réseau et notamment Abertis, Astra affirme qu’en sa qualité de fournisseur d’équipements de télécommunication, Abertis a été déclaré attributaire d’environ 45 % des appels d’offres pour la numérisation des centres terrestres situés dans les zones d’extension de la couverture. Abertis étant un opérateur de plateforme, la numérisation du réseau favorise son offre commerciale aux radiodiffuseurs. En effet, le réseau de TNT atteindra désormais presque 100 % de la population, sans coût supplémentaire, alors qu’en l’absence de la mesure contestée, quelque 96 à 98 % de cette population aurait bénéficié de la numérisation terrestre. Qui plus est, Abertis aurait profité du fait qu’Astra, en sa qualité de principal concurrent et d’opérateur de plateforme alternatif, ne se serait pas vu accorder la possibilité d’établir une tête de pont sur le marché espagnol, en s’introduisant dans la zone II.

(74) Ainsi, selon Astra, Abertis a bénéficié d’autres avantages en raison des mesures. D’abord, un nombre important de centres terrestres d’Abertis, exploités dans les faits par l’entreprise elle-même, ont bénéficié des fonds alloués par les autorités espagnoles dans le cadre des mesures en cause. Tel est notamment le cas des centres situés dans la zone où RTVE (organisme public de radiodiffusion) était tenue de proposer son signal, mais où une telle obligation n’est pas imposée aux radiodiffuseurs privés (environ 2,5 % de la population). Astra soutient ensuite qu’Abertis a bénéficié indirectement de l’aide d’État sur les marchés adjacents, comme le marché du transport. En outre, le plaignant indique que la mesure en cause fausse la concurrence dans la zone III (46).

(75) Astra estime que les plateformes satellitaires et terrestres appartiennent au même marché. La différence entre télévision payante et télévision en clair ne serait pas pertinente pour ce qui concerne la concurrence entre plateformes. En effet, à l’heure actuelle, les plateformes terrestres et satellitaires sont en concurrence pour la transmission de la télévision payante, étant donné qu’il existe au moins deux chaînes payantes qui proposent leur signal au moyen de la plateforme de TNT et que l’une d’elles n’est disponible que grâce à cette technologie. En outre, selon Astra, tous les radiodiffuseurs actuellement autorisés ont déjà déposé une demande de licence auprès du gouvernement pour émettre leurs contenus sous forme payante.

(76) Dans ses observations du 27 mai 2019, Astra considérait que les mesures en cause étaient sélectives et ne favorisaient pas le développement des activités de radiodiffusion dans leur ensemble, mais opéraient plutôt une discrimination en faveur des opérateurs de réseaux terrestres. Astra explique qu’aux fins de l’extension de la couverture aux zones éloignées et rurales, il convient de considérer que les opérateurs de réseau utilisant d’autres technologies – dont Astra fait partie – se trouvent dans une situation comparable à celle des opérateurs qui utilisent la technologie terrestre. En particulier, Astra indique que les procédures d’appels d’offres destinées à l’extension de la couverture ont été, dans certains cas (par exemple, en Cantabrie et en Navarre), organisées dans le respect de la neutralité technologique, et que les plateformes satellitaires ont livré concurrence aux opérateurs terrestres et ont remporté l’appel d’offres. Dans d’autres États membres (par exemple, en France, au Portugal et au Royaume-Uni), les autres plateformes sont en concurrence avec la plateforme terrestre. En outre, dans la zone III d’Espagne, il est fait exclusivement usage des services de l’opérateur satellitaire Hispasat. Astra affirme que le satellite ne se trouve pas dans une situation de désavantage sur le plan de la concurrence, en ce qui concerne ses coûts, par rapport à la technologie terrestre. Selon elle, tous ces éléments montrent que les opérateurs terrestres et ceux qui utilisent des technologies différentes se trouvent dans une situation comparable du point de vue des objectifs poursuivis par les mesures en cause.

(77) Astra considère que les mesures en cause n’étaient pas proportionnées et affirme que le passage à la TNT exigeait d’importantes adaptations dans les immeubles à usage d’habitation et un investissement en câbles. Ainsi, à l’appui de son argument selon lequel l’extension de la couverture via satellite n’aurait pas coûté plus cher qu’au moyen d’une plateforme terrestre, Astra renvoie à son étude interne sur les coûts, établie en novembre 2008 et présentée avec la plainte (ci-après l’«étude d’Astra»). L’étude comparait les coûts de l’extension de la couverture en utilisant les deux technologies: terrestre et satellitaire. Les hypothèses de l’étude diffèrent de celles qui ont été considérées par les autorités espagnoles et par Abertis sur plusieurs points, entre autres, ceux liés aux coûts des antennes paraboliques et à la nécessité d’acheter des décodeurs externes pour recevoir la télévision numérique terrestre. Les résultats de l’étude mènent à la conclusion selon laquelle l’extension de la couverture via satellite n’était pas forcément plus chère que celle utilisant la technologie terrestre. Astra a également fourni d’autres documents, grâce auxquels elle prétendait démontrer que les coûts d’installation et d’exploitation des deux technologies n’étaient pas substantiellement différents.

(78) Astra soutient aussi que le fait de garantir la conditionnalité de l’accès à la radiodiffusion via satellite ne constitue pas un obstacle à la diffusion des chaînes en clair. Les systèmes d’accès conditionnel existent dans le monde entier et leur utilisation ne pose aucune difficulté particulière (47). De plus, la solution proposée en Cantabrie pour l’accès conditionnel a été acceptée par les autorités concernées, qui pouvaient choisir quels utilisateurs devaient être activés pour recevoir le service. Par conséquent, la limitation territoriale du service était contrôlée par le gouvernement de Cantabrie. Il n’y avait donc pas lieu de procéder à une adaptation spécifique.

(79) En ce qui concerne la pertinence de la mesure, Astra affirme que grâce aux économies d’échelle, plus la couverture géographique est grande, plus la technologie satellitaire est intéressante du point de vue économique. La division de la mesure dans la zone II en plus de 600 appels d’offres locaux et régionaux a significativement désavantagé la technologie satellitaire sur le plan de la concurrence. Toutefois, même si le gouvernement espagnol n’avait pas pu imposer ou suggérer la nécessité de considérer les synergies transrégionales comme condition d’octroi des fonds, les régions auraient pu prendre en compte cette possibilité afin de s’assurer qu’elles optaient pour la solution la plus avantageuse pour leurs administrés. En fait, Astra soutient qu’elles ont essayé de le faire avant que le gouvernement central n’intervienne en faveur de la technologie terrestre. Après avoir déclaré Astra attributaire de l’appel d’offres, les autorités de Cantabrie ont d’abord tenté de convaincre d’autres régions d’opter pour la plateforme satellitaire, ce qui aurait permis de réduire encore plus leurs coûts.

3.1.3. Aide d’État octroyée pour l’exploitation et la maintenance

(80) Astra répète qu’une partie des mesures contestées constitue une aide d’État en cours, étant donné que les gouvernements des communautés autonomes ont financé, de manière continue, les coûts d’exploitation et de maintenance des réseaux locaux de la zone II. En ce qui concerne les coûts annuels d’exploitation et de maintenance de la solution satellitaire, Astra considère qu’ils s’élèveraient à 100 000 EUR par chaîne et par an, bien que ceux-ci eussent pu être moins élevés si plus d’une région avait opté pour cette solution.

3.2. Observations d’Abertis/Cellnex

(81) Abertis est un opérateur d’infrastructures de télécommunications et un fournisseur d’équipements de réseau. L’entreprise est propriétaire, entre autres, de Retevisión S.A. et de Tradia S.A., qui gèrent et exploitent des réseaux et des infrastructures de télécommunication.

3.2.1. Existence d’une aide d’État

(82) Premièrement, Abertis affirme que les mesures en cause ne constituent pas une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE. Les autorités régionales n’ont fait qu’acquérir des biens et des services aux conditions du marché, au moyen d’appels d’offres ouverts, et sont toujours propriétaires des équipements installés dans les centres émetteurs de la zone II. Pour cette raison, aucun fonds ni aucun équipement numérique acquis grâce à ces fonds n’ont, à aucun moment, été transférés à un bénéficiaire externe.

(83) Abertis considère par ailleurs que les mesures contestées n’ont conféré aucun avantage appréciable aux opérateurs de réseau. Selon l’entreprise, Abertis n’exploite aucun des réseaux locaux situés dans la zone II (y compris lorsqu’elle est propriétaire des centres émetteurs qui y sont liés), de sorte qu’elle ne saurait en tirer un quelconque avantage direct. Deuxièmement, dans la zone II, Abertis n’intervenait qu’en tant que fournisseur d’équipements de télécommunication. Troisièmement, même dans le cas où Abertis aurait vendu l’équipement numérique utilisé pour améliorer un centre émetteur et que cet équipement aurait été ensuite installé dans un centre émetteur lui appartenant, elle n’en aurait tiré aucun avantage. Ceci s’explique par le fait qu’Abertis ne fait que louer les centres émetteurs aux opérateurs de réseau local aux conditions du marché. Le prix de la location versé à l’entreprise n’a pas été modifié par le processus de numérisation. Quatrièmement, Abertis insiste sur le fait que la hausse progressive de 1 à 2 % de la couverture d’un réseau de TNT ne se traduit pas par un avantage économique pour Abertis, en sa qualité d’opérateur de plateforme de la zone I. Enfin, la numérisation de la zone II n’a pas d’incidence sur le prix qu’Abertis peut appliquer aux radiodiffuseurs pour ses services d’émission, notamment parce que le prix de gros appliqué par Abertis est réglementé par l’autorité espagnole de régulation, la commission du marché des télécommunications (ci-après la «CMT») (48).

(84) En ce qui concerne les opérateurs de réseau local de la zone II (c’est-à-dire les mairies), Abertis considère qu’il ne saurait exister un quelconque avantage économique, étant donné qu’ils ne satisfont pas aux conditions requises pour être considérés comme des entreprises, au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE et que, en tout état de cause, ils exercent un service public.

(85) Abertis a également fait savoir que les mesures en cause ne comportaient aucun avantage économique pour les radiodiffuseurs. Le passage à la technologie numérique dans la zone II n’a pas augmenté le nombre de téléspectateurs par rapport à ceux qui avaient accès à la télévision analogique avant le début de la procédure de transition à la radiodiffusion numérique en 2005.

(86) Par ailleurs, Abertis considère que les mesures en cause n’ont eu aucun effet appréciable sur la concurrence entre les opérateurs de réseau. Le fait que ni Astra, ni aucun autre opérateur privé n’aient manifesté quelque intérêt que ce soit à fournir des services d’émission dans la zone II au cours des 20 dernières années confirme que le marché était inexistant et que l’intervention de l’État était nécessaire pour faciliter la prestation des services. La concurrence entre la plateforme satellitaire et la TNT n’a donc pas été faussée, dans la mesure où il s’agit de deux marchés différents. En outre, la numérisation des réseaux terrestres dans la zone II n’a pas modifié la structure concurrentielle des marchés de référence. Elle ne représente qu’une amélioration technique nécessaire de la plateforme analogique existante.

(87) Abertis soutient que les services de radiodiffusion fournis au moyen des réseaux de la zone II se limitaient à certaines zones isolées et qu’ils n’avaient donc aucune incidence sur les échanges entre États membres.

(88) Dans le cas où la Commission considérerait que les autorités publiques concernées ou leurs filiales sont des entreprises au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, Abertis estime que les fonds destinés au financement du passage à la technologie numérique dans la zone II représentaient la compensation de service public. À cet égard, Abertis considère que les mesures en cause satisfont aux conditions établies dans la jurisprudence Altmark (49) et que l’aide d’État n’existe pas.

(89) Dans ses observations du 13 juin 2019, Cellnex explique que les mesures en cause ne sont pas sélectives et que, par conséquent, elles ne constituent pas une aide d’État. Selon elle, les technologies TNT et satellitaire ne se trouvent pas dans une situation factuelle et juridique comparable au regard de l’objectif poursuivi par le régime juridique en cause. En particulier, les technologies TNT et satellitaire sont soumises à des régimes juridiques distincts, et, contrairement à la technologie satellitaire, la TNT présente un caractère de service public. La technologie terrestre dispose d’une infrastructure préexistante, et la TNT a bénéficié des synergies générées par la numérisation de la zone I. Cellnex signale en outre que, souvent, les radiodiffuseurs n’ont pas le droit d’émettre par satellite et devraient renégocier les droits des contenus nécessaires pour leurs programmes. Cela augmenterait les coûts des contenus, et les auteurs de ceux-ci pourraient ne pas être disposés à en vendre les droits. En outre, les coûts afférents à la transmission par satellite seraient considérablement plus élevés que ceux qui se rapportent à la TNT, comme le montrent plusieurs études versées au dossier. Cellnex allègue que l’étude d’Astra présente différentes lacunes qui empêchent dès lors la Commission de se fonder sur celle-ci.

(90) Cellnex soutient que l’annulation de la décision de 2013 suppose l’annulation de la décision d’ouvrir la procédure. Selon elle, la Commission aurait dû adopter une nouvelle décision d’ouvrir la procédure à la suite de l’annulation de la décision de 2013 et aurait dû y inclure les motifs pour lesquels les mesures en cause sont sélectives. Cellnex affirme que l’absence d’une telle décision l’empêche d’exercer ses droits de la défense.

3.2.2. Aide existante

(91) Pour Abertis, l’installation des réseaux de radiodiffusion dans la zone II a débuté en 1982, dans un secteur non libéralisé. À cette époque, l’Espagne détenait le monopole légal sur le marché de la radiodiffusion terrestre. Les fonds publics sont affectés à l’installation, à la maintenance et à l’exploitation des réseaux locaux dans la zone II, lesquels ont été déployés avant la libéralisation de ce secteur. Par conséquent, la mesure en cause constitue une aide en cours, déjà existante.

3.2.3. Compatibilité

(92) Abertis soutient que toute éventuelle aide d’État serait compatible, en vertu des dispositions de l’article 106 du TFUE, au sens où elle satisfait à toutes les conditions de la décision 2005/842/CE de la Commission (50) (ci-après la «décision relative à l’article 86, paragraphe 2»).

(93) Si tel n’était pas le cas, toute éventuelle aide serait, en tout cas, compatible avec l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE. Premièrement, les mesures adoptées par les autorités espagnoles visent à accélérer le processus de transition vers la technologie numérique en Espagne, qui a été reconnue comme un objectif d’intérêt commun dans la pratique décisionnelle de la Commission en matière d’aides d’État. Deuxièmement, l’aide était un instrument approprié, étant donné que la TNT est la technologie la mieux adaptée à une extension de la couverture (51). En plus des raisons économiques, Abertis indique également que les radiodiffuseurs sont réticents à l’idée d’utiliser les plateformes satellitaires, en raison des restrictions auxquelles ils sont confrontés lorsqu’ils achètent les droits des contenus pour leurs programmes en clair. Dans la plupart des cas, ils n’achètent que le droit de diffuser les contenus au moyen d’une plateforme donnée, la TNT, car cette technologie permet une émission discriminée et des limitations géographiques. De plus, les mesures sont proportionnées. Elles ne renferment que les coûts strictement nécessaires à la conversion des services de télévision analogiques en services numériques dans la zone II. Les seuls coûts supportés par les mesures en cause sont ceux relatifs à la numérisation des centres émetteurs de la zone II, laquelle est mise en œuvre grâce à l’acquisition et l’installation des équipements numériques.

(94) En ce qui concerne la neutralité technologique de la mesure, Abertis affirme que la technologie terrestre n’était pas la seule solution envisagée par le gouvernement espagnol. De plus, dans la zone III, la plateforme satellitaire s’est révélée être l’option technologique la plus appropriée pour la prestation des services de télévision numérique. Qui plus est, Abertis soutient que la TNT est considérée comme la plateforme la plus appropriée et la moins onéreuse pour la fourniture de services de télévision numérique dans la zone II, afin de parvenir à la même couverture que celle existant avant l’arrêt de l’analogique, comme le montrent les études de coûts présentées (52).

3.3. Observations d’Itelazpi

(95) Itelazpi S.A. (ci-après «Itelazpi») est une entreprise publique du gouvernement basque qui fournit les services d’acheminement et de couverture de diffusion radio et télévisuelle. Dans ses observations du 13 juin 2019, Itelazpi explique que les mesures en cause ne sont pas sélectives et que, par conséquent, elles ne constituent pas une aide d’État. Elle explique que les technologies TNT et satellitaire ne se trouvent pas dans une situation factuelle et juridique comparable au regard de l’objectif poursuivi par le régime juridique en cause. En particulier, la TNT et le satellite sont soumis à des règles différentes (y compris les règles relatives aux obligations de couverture territoriale et aux droits d’auteur). Contrairement au satellite, la TNT présente un caractère de service public. La TNT dispose d’une infrastructure préexistante qui génère des synergies et justifie le choix de la technologie TNT. En outre, il est fréquent que les radiodiffuseurs n’aient pas le droit d’émettre par satellite, et, si on les obligeait à utiliser une plateforme satellitaire, ils devraient renégocier les droits des contenus nécessaires pour leurs programmes. Cela augmenterait les coûts des contenus, et les auteurs de ceux-ci pourraient ne pas être disposés à en vendre les droits. En outre, les coûts liés au satellite seraient considérablement plus élevés que ceux qui se rapportent à la TNT, comme le montrent plusieurs études versées au dossier. Itelazpi présente deux autres études de coûts, réalisées par FTI Consulting en 2015 et 2019 (53) (ci-après l’«étude d’Itelazpi de 2015» et l’«étude d’Itelazpi de 2019»).

(96) Itelazpi estime en outre que la décision d’ouvrir la procédure n’explique pas le cadre de l’analyse relative au critère de sélectivité. Selon elle, la Commission aurait dû adopter une nouvelle décision d’ouvrir la procédure à la suite de l’annulation de la décision de 2013 et aurait dû y inclure les motifs pour lesquels les mesures en cause sont sélectives.

3.4. Observations de Radiodifusión

(97) Radiodifusión est un fournisseur sur le marché des services de transmission du signal audiovisuel, immatriculé au registre des opérateurs de la CMT depuis novembre 2005.

(98) Radiodifusión est d’accord, dans les grandes lignes, avec la décision d’ouvrir la procédure et partage l’opinion de la Commission, mais formule néanmoins quelques observations supplémentaires. Radiodifusión considère également que l’aide d’État ne réunit pas les conditions de l’arrêt Altmark et suppose un transfert substantiel de fonds publics.

(99) Le régime des aides d’État en cause a bénéficié aux opérateurs de réseau qui intervenaient déjà dans les zones rurales. Ainsi, sur le marché en question, caractérisé par des barrières à l’entrée élevées, qui bénéficiaient à un opérateur occupant déjà une position dominante, la mesure n’a fait que reproduire les mêmes situations de monopole que celles qui existaient déjà. Abertis a pu renforcer sa position de monopole et même profiter des fonds publics pour développer un nouveau réseau plus dense lui permettant de concurrencer ses rivaux sur de nouveaux marchés.

(100) Radiodifusión soutient que l’aide d’État en cause n’est pas proportionnée. Pour satisfaire au critère de la proportionnalité, l’aide doit se limiter à ce qui est nécessaire, c’est-à-dire qu’elle ne doit s’appliquer qu’à des zones rurales éloignées et bénéficier de la même façon à tous les opérateurs, en fixant des obligations d’accès effectif.

3.5. Observations des radiodiffuseurs

(101) Les radiodiffuseurs soutiennent que la mesure ne saurait être considérée comme une aide d’État car aucune entreprise n’en a tiré un quelconque avantage financier, notamment, les radiodiffuseurs. Les mesures n’ont pas augmenté les audiences des radiodiffuseurs par rapport à celles enregistrées lorsqu’ils émettaient en analogique. De plus, les personnes qui habitent dans les zones où la couverture est étendue, c’est-à-dire dans les zones rurales, éloignées et faiblement peuplées, n’ont aucune incidence sur le marché de la publicité, car elles ne font pas partie de l’audience ciblée par les radiodiffuseurs. Partant, les opérateurs privés n’ont pas augmenté les tarifs publicitaires en conséquence de l’extension.

(102) Les radiodiffuseurs ont également indiqué qu’ils ne souhaitaient pas migrer vers une plateforme satellitaire, sur laquelle leurs programmes auraient été en concurrence avec des centaines de chaînes. La plateforme terrestre présente l’avantage d’avoir une capacité limitée, ce qui implique une concurrence moindre pour les radiodiffuseurs commerciaux en clair. Ils ont souligné en outre qu’ils avaient l’habitude d’acheter des contenus uniquement pour la plateforme terrestre. Ceci s’explique par le fait que la radiodiffusion terrestre garantit la délimitation géographique des émissions, ce qui n’est pas le cas de la radiodiffusion via satellite.

(103) Les radiodiffuseurs ont également insisté sur le fait qu’après qu’Astra a remporté l’appel d’offres en Cantabrie, ils ont informé les autorités de cette communauté concernée qu’ils s’opposeraient à la radiodiffusion par satellite, étant donné qu’ils avaient acheté des droits de diffusion de contenus uniquement via la plateforme terrestre.

4. OBSERVATIONS DES AUTORITÉS ESPAGNOLES

4.1. Généralités

(104) L’Espagne et les communautés autonomes ont avancé de nombreux arguments dans leurs observations relatives à la décision d’ouvrir la procédure (54). D’une manière générale, ceux-ci peuvent être classés dans deux catégories. Premièrement, les autorités espagnoles font valoir qu’il n’y a pas d’aide d’État: la mesure ne constitue pas une aide car il s’agit d’un service d’intérêt économique général (SIEG), au sens où elle relève de la mission de service public de la radiodiffusion publique. En outre, elle ne crée aucun avantage. Deuxièmement, même dans le cas où il se serait agi d’une aide d’État, celle-ci serait compatible avec les dispositions de l’article 106, paragraphe 2, ou de l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE étant donné que: a) le réseau analogique existait déjà et que sur le plan de l’efficience, une simple amélioration de l’infrastructure existante serait moins onéreuse que le passage à une nouvelle plateforme; b) seule la technologie TNT satisferait aux critères de qualité nécessaires; et c) les offres étaient technologiquement neutres et d’autres opérateurs de plateforme auraient pu participer à l’appel d’offres. Ces arguments sont résumés ci-après.

(105) Dans ses observations du 14 juin 2019, l’Espagne avance que l’aide financière accordée pour l’extension de la couverture de la télévision numérique dans les zones éloignées et moins urbanisées n’est pas sélective et que, par conséquent, elle ne saurait être qualifiée d’aide d’État (voir section 4.2.3). L’Espagne affirme en outre que l’annulation de la décision de 2013 supposait l’annulation de la décision d’ouvrir la procédure (55), et que, dès lors, la Commission aurait dû adopter une nouvelle décision d’ouvrir la procédure, dans laquelle elle aurait dû exposer son point de vue concernant la sélectivité des mesures en cause.

4.2. Absence d’aide

4.2.1. Services d’intérêt économique général (SIEG)

(106) En ce qui concerne les opérateurs de réseau, les autorités espagnoles considèrent qu’ils fournissent un service d’intérêt économique général au sens de l’arrêt Altmark (56). Toutefois, étant donné que les communautés autonomes sont responsables des mesures adoptées pour l’extension de la couverture, l’applicabilité de l’arrêt Altmark doit être examinée au cas par cas et il incombe aux communautés autonomes de démontrer que les conditions de l’arrêt Altmark ont été respectées. L’argumentation la plus détaillée a été présentée par le Pays basque, où la numérisation a été mise en œuvre par l’entreprise publique Itelazpi S.A. (ci-après «Itelazpi»).

4.2.2. Absence d’avantage

(107) En ce qui concerne les fournisseurs d’équipements de télécommunication, les autorités espagnoles ont indiqué que le fait qu’ils aient remporté les appels d’offres pour la fourniture des équipements excluait l’existence de tout avantage sélectif.

(108) Pour ce qui est des opérateurs de réseau, bien qu’Abertis soit le principal opérateur dans la zone I et qu’il détienne 29 % des centres de la zone II qui ont fait l’objet d’améliorations, il n’exploite pas le réseau de la zone II. Par conséquent, Abertis n’aurait pas bénéficié de la mesure en qualité d’opérateur de réseau.

(109) En fait, l’exploitation du réseau a été confiée à quelques opérateurs régionaux, aux communautés autonomes ou aux mairies, qui ne font que louer les locaux ou les installations d’Abertis. Les communautés autonomes et les mairies ne concurrencent pas d’autres opérateurs de réseau et n’en tirent aucun avantage compétitif à ce titre. Par ailleurs, elles ne perçoivent aucune recette, étant donné que les radiodiffuseurs ne paient pas pour la prestation des services de transmission dans la zone II.

(110) En ce qui concerne les radiodiffuseurs de TNT, les autorités espagnoles affirment que l’incidence des mesures en cause sur les radiodiffuseurs est pratiquement inexistante. Les mesures n’ont pas augmenté les audiences par rapport à celles réalisées par les radiodiffuseurs lorsqu’ils émettaient en analogique. En effet, 2,5 % de la population concernée par l’extension de la couverture recevait déjà la télévision analogique terrestre. Dans ces conditions, il apparaîtrait que les mesures n’ont pas d’incidence sur les finances de ces entreprises.

4.2.3. Absence de sélectivité

(111) Dans leurs observations du 14 juin 2019, les autorités espagnoles soutiennent que les mesures en cause ne sont pas sélectives et expliquent que les règles applicables à la télévision terrestre et à la télévision par satellite sont très différentes. Au moment de l’adoption des mesures, les différentes technologies étaient réglementées par des lois différentes (57). D’après l’Espagne, bien que, aujourd’hui, tous les services audiovisuels soient réglementés par la loi générale 7/2010 du 31 mars 2010 sur la communication audiovisuelle, les cadres juridiques de la technologie TNT et des autres technologies sont très différents. En particulier, les exigences à remplir pour obtenir une licence permettant de fournir des services de TNT sont plus strictes, vastes et détaillées que pour les autres technologies. En outre, la technologie TNT – à la différence d’autres technologies – jouit du statut de service d’intérêt économique général et est soumise à de strictes obligations de couverture.

(112) L’Espagne allègue que les situations factuelles des technologies terrestres et des autres technologies sont très différentes. La technologie terrestre et les autres technologies ne sont comparables ni sur le plan technique, ni sur le plan commercial, ni sur le plan économique. Pour assurer le passage à la technologie numérique, l’Espagne a eu recours au réseau d’infrastructures terrestres existant. Effectuer cette migration numérique au moyen de la technologie satellitaire aurait nécessité l’installation de toute une nouvelle infrastructure d’émission et de réception. Le passage au numérique aurait ainsi été plus difficile et plus coûteux. Selon l’Espagne, les études de coûts susmentionnées prouvent que la TNT était la solution la plus efficiente sur le plan des coûts. Par ailleurs, en plus de 30 ans, aucun opérateur n’a jamais proposé la technologie satellitaire et celle-ci n’a jamais été utilisée en Espagne pour la radiodiffusion de la télévision en clair, qui est exclusivement transmise au moyen de la TNT. Selon l’Espagne, cela souligne également que la technologie TNT et les autres technologies se trouvent dans des situations factuelles différentes.

(113) Dans ses observations du 4 février 2019, le Pays basque a soutenu que les technologies TNT et satellitaire ne se trouvaient pas dans une situation factuelle et juridique comparable et que, partant, la mesure n’était pas sélective. Il a fait remarquer qu’il existait une série d’études présentées par l’Espagne et Abertis mettant au jour d’importantes différences factuelles et juridiques entre les technologies satellitaire et TNT. Ces rapports indiquent que l’utilisation de technologies différentes de la TNT pour la numérisation aurait entraîné des coûts plus élevés et causé d’importants retards dans la numérisation de la zone II.

(114) Dans sa lettre du 14 janvier 2019, transmise à la Commission par les autorités espagnoles le 19 février 2019, le gouvernement catalan a présenté une étude menée à partir de septembre 2017. Cette étude a été commandée par le Centre de Telecomunicacions i Tecnologies de la Informació («CTTI») et réalisée par la Federación Catalana de Empresas Integradas e Integradoras de Telecomunicaciones (FEDECOMINTE), l’Asociación Catalana de Ingenieros (Telco.cat) et l’Asociación de Ingenieros Técnicos de Telecomunicaciones de Cataluña (Graus TIC) (ci-après l’«étude de la Catalogne»). L’étude a évalué les différentes technologies envisagées pour la fourniture de services de télévision numérique dans la zone II et est parvenue à la conclusion selon laquelle les technologies les plus viables étaient les technologies terrestre et satellitaire, et entre ces deux technologies, la TNT était la moins chère pour les citoyens. Sur la base de cette étude, le gouvernement catalan soutient que le choix de la technologie TNT pour amener la télévision numérique dans la zone II est objectivement justifié et que la mesure ne saurait être considérée ni comme discriminatoire ni comme sélective du point de vue des aides d’État.

4.3. Compatibilité au regard de l’article 106, paragraphe 2, et de l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE

(115) Les autorités du Pays basque ont soutenu que l’aide d’État accordée à Itelazpi était compatible avec le marché intérieur, en vertu des dispositions de l’article 106 du TFUE. À cet égard, elles considèrent que la mesure satisfait à toutes les conditions établies dans la décision du 28 novembre 2005 concernant l’application des dispositions de l’article 86, paragraphe 2, du traité CE aux aides d’État sous forme de compensations de service public octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général (ci-après la «décision de l’article 86, paragraphe 2») (58).

(116) Dans le cas où la Commission déciderait que les mesures adoptées par les autorités espagnoles au regard de l’installation de la télévision numérique terrestre dans la zone II constituent des aides d’État, incompatibles avec le marché intérieur en application de l’article 106 du TFUE, l’Espagne soutient que ces mesures sont parfaitement compatibles avec le marché intérieur étant donné que leur finalité est de poursuivre un objectif d’intérêt pour l’Union (le passage à la radiodiffusion numérique), de sorte qu’elles relèveraient de l’exception visée à l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE.

4.3.1. Arguments sur l’efficience

(117) Selon les autorités espagnoles, ni le programme technique national, ni le programme de passage ne constituent, à l’échelle nationale, des programmes d’extension de la couverture au sens où ils ne se réfèrent qu’à la conversion dans la zone I. Ainsi, en tant que tels, ces programmes ne limitent pas les options technologiques disponibles pour l’extension de la couverture. En ce qui concerne les conventions-cadres, celles-ci n’ont pas le même statut réglementaire que les deux programmes mentionnés et elles reposent sur des accords entre les autorités centrales et régionales. De plus, selon les autorités espagnoles, l’utilisation des technologies via satellite ou autres ne serait pas exclue. En tout état de cause, l’extension de la couverture et le choix de la technologie incombaient aux communautés autonomes, généralement au moyen de procédures d’appels d’offres. L’Espagne soutient que l’un de ces appels d’offres, lancé en Castille-Léon, était technologiquement neutre et le simple fait qu’il ait été organisé montre que les autorités centrales n’imposaient pas la technologie terrestre aux communautés autonomes.

(118) Bien que certains des appels d’offres lancés à d’autres endroits se réfèrent à certains éléments techniques de la technologie terrestre, ceci s’explique par le fait que la radiodiffusion terrestre exige des éléments dont n’a pas besoin la radiodiffusion par satellite et que leur inclusion s’avérait nécessaire pour ne pas écarter les solutions terrestres des appels d’offres.

(119) Les autorités espagnoles citent également une étude sur la faisabilité d’une fourniture de service universel de télévision numérique terrestre au moyen de différentes technologies (TNT et télévision par satellite), réalisée par le MITC en juillet 2007, c’est-à-dire avant que ne soit proposé un financement pour étendre la couverture de la TNT (ci-après l’«étude sur l’Espagne de 2007»). Même si les autorités reconnaissent que l’étude n’était rien d’autre qu’un document interne dont il n’a pas été tenu compte ultérieurement, elles soulignent toutefois que les coûts considérés pour la transmission par TNT ou par satellite étaient réalistes. Selon cette étude, il n’est pas possible a priori de déterminer quelle technologie est la plus efficace ou la moins chère pour étendre la couverture du signal de télévision. Il y a donc lieu de faire un choix, dans chaque région, de préférence au moyen d’études réalisées par les différentes communautés autonomes dans lesquelles sont analysés des facteurs comme la topographie, la répartition nationale de la population et l’état de l’infrastructure existante.

4.3.2. Exigences qualitatives

(120) Deux arguments qualitatifs sont invoqués. Premièrement, aucune chaîne en clair n’est actuellement diffusée par satellite dans cette zone. Un passage vers la plateforme satellitaire impliquerait pour les clients de devoir payer le service.

(121) Deuxièmement, il convient de diffuser non seulement les chaînes nationales, mais aussi les chaînes régionales. La technologie de la TNT permet à chaque zone géographique de recevoir les chaînes qui lui sont destinées. Sur la base des chaînes régionales et locales existantes, 1 380 fréquences ont été assignées à la télévision terrestre dans toute l’Espagne, sans que des restrictions techniques n’aient été nécessaires et sans avoir dû étendre la diffusion de chaque chaîne. D’après les autorités espagnoles, cela aurait été impossible pour les réseaux de satellites car ceux-ci ne permettent aucune délimitation géographique, de sorte qu’il aurait été nécessaire d’utiliser un système complexe d’accès conditionnel, ce qui aurait encore augmenté les coûts de la radiodiffusion par satellite. Les organismes de radiodiffusion n’auraient en outre pas été disposés à offrir un accès à leurs chaînes sans avoir la certitude que la délimitation était possible.

4.3.3. Neutralité technologique

(122) Selon l’Espagne, les accords bilatéraux entre les autorités centrales et les autorités des communautés autonomes n’imposaient aucune technologie de numérisation spécifique, mais se limitaient à prévoir des transferts vers les communautés autonomes, conformément aux coûts de numérisation, calculés sur la base de ce qui était considéré comme une technologie de référence efficiente, à savoir la TNT. À cet égard, les autorités espagnoles considèrent qu’il convient de tenir compte du fait qu’au moment de l’extension, la télévision terrestre atteignait 98,5 % des foyers espagnols.

(123) En ce qui concerne l’appel d’offres de la Cantabrie, auquel il était fait référence dans la décision d’ouvrir la procédure, les autorités espagnoles soulignent que l’appel d’offres remporté par Astra concernait aussi bien la zone II que la zone III, c’est-à-dire qu’il prévoyait la fourniture universelle de services de télévision numérique en Cantabrie. Ce fait aurait une double incidence sur l’appréciation de l’affaire.

(124) Premièrement, le projet de la Cantabrie a échoué lorsque, après l’adjudication du contrat à Astra, certains des principaux radiodiffuseurs ont informé Astra et le gouvernement de la Cantabrie qu’ils ne permettraient pas que leurs contenus soient diffusés via satellite. Par conséquent, l’objectif même du programme est devenu impossible à atteindre. Deuxièmement, la principale raison qui a motivé la résiliation du contrat était la décision du gouvernement central de proposer une couverture satellitaire dans toute la zone III d’Espagne, et non pas la décision de prévoir un financement par le gouvernement central pour étendre la couverture dans la zone II. Par ailleurs, le contrat a été résilié en novembre 2008 car, à cette époque, il était évident qu’Astra n’allait pas pouvoir respecter ses obligations. Ainsi, Astra n’a pas réalisé les travaux nécessaires dans les délais et n’a pas obtenu l’autorisation des radiodiffuseurs en clair de diffuser leurs chaînes.

(125) Dans le contexte de la présente décision, le projet de la Cantabrie n’est intéressant que dans la mesure où l’on peut considérer la plateforme satellitaire comme une solution de rechange valable à la plateforme terrestre. À cet égard, les arguments qui précèdent ne sont pas pertinents. En choisissant la plateforme satellitaire pour la zone III, les autorités espagnoles ont adopté un programme national et ont promulgué une réglementation spéciale qui obligeait les radiodiffuseurs à s’entendre et à choisir un fournisseur commun pour la plateforme satellitaire. L’Espagne indique que, selon la décision d’ouvrir la procédure, un mécanisme similaire aurait également pu être appliqué pour la zone II. Toutefois, selon l’Espagne, imposer une telle obligation aux radiodiffuseurs de la zone II aurait été contraire au principe de l’intervention minimale. Par ailleurs, en Espagne, les radiodiffuseurs ne sont pas disposés à utiliser la plateforme satellitaire. Contrairement à ce qui se passe dans d’autres États membres, il n’existe pas, en Espagne, de plateforme satellitaire en clair. Selon l’Espagne, les raisons invoquées pour la résiliation du contrat ne soulèvent pas de doutes quant au fait que la technologie satellitaire ne puisse pas être une plateforme valable pour la transmission de chaînes de télévision dans la zone II.

4.3.4. Absence de distorsion de la concurrence et des échanges

(126) En ce qui concerne la concurrence entre les opérateurs de réseau, l’Espagne a indiqué que la télévision terrestre et la télévision satellitaire sont deux marchés complètement différents et que, par conséquent, les mesures en cause ne faussaient pas la concurrence sur les marchés concernés. L’Espagne soutient que les mesures en cause n’ont pas d’incidence sur le marché intérieur de l’Union, compte tenu du fait qu’elles s’adressent à des résidents d’une zone géographique limitée. Comme il est question de services locaux, il est peu probable que la mesure affecte les échanges entre États membres.

4.4. Applicabilité de la règle de minimis

(127) Les autorités espagnoles ont également affirmé que la règle de minimis introduite par le règlement (CE) no 1998/2006 de la Commission (59) concernant les aides de minimis est indéniablement applicable à une part significative du financement. Chaque communauté autonome ou mairie a acquis les équipements de télécommunications de manière indépendante, de sorte qu’il convient de tenir compte des règles de minimis dans ce contexte. Étant donné que le montant versé est connu avec précision, ainsi que la nature des biens et des services acquis, l’aide était suffisamment transparente pour que les seuils de minimis soient appliqués.

4.5. Aide d’État octroyée pour l’exploitation et la maintenance

(128) En ce qui concerne l’exploitation et la maintenance des centres émetteurs, les autorités centrales espagnoles considèrent que ces opérations ne sont pas concernées par l’extension de la couverture financée en partie par le MITC. Le ministère n’est pas compétent pour exiger des mairies ou des communautés autonomes qu’elles poursuivent l’exploitation et la maintenance au-delà de la période indiquée dans les appels d’offres pour l’extension de la couverture. Il n’est, par conséquent, pas exclu que l’exploitation et la maintenance de certains centres soient interrompues en raison des coupes budgétaires des mairies. Les autorités centrales ont chiffré provisoirement les frais annuels d’exploitation et de maintenance à 10 % de l’investissement initial. Pendant l’enquête, plusieurs communautés autonomes ont fourni des données plus détaillées sur les fonds destinés à l’exploitation et à la maintenance du réseau de TNT dans la zone II.

5. APPRÉCIATION DES ARGUMENTS DE PROCÉDURE AVANCÉS PAR LES PARTIES

(129) Itelazpi, Cellnex et l’Espagne ont soutenu, dans leurs observations des 13 et 14 juin 2019, que la Commission aurait dû adopter, à la suite de l’annulation de la décision de 2013, une nouvelle décision d’ouvrir la procédure dans laquelle elle aurait exposé son point de vue concernant la sélectivité des mesures en cause. Selon l’Espagne et les parties intéressées, l’absence d’une nouvelle décision d’ouvrir la procédure a empêché les parties d’exercer leurs droits de la défense.

(130) L’Espagne et Cellnex ont également allégué que la décision d’ouvrir la procédure adoptée en l’espèce avait été annulée au moment où la Cour a annulé la décision de 2013. Au considérant 41 de la décision de 2013, il est exposé ce qui suit: «[p]our plus de détails à ce sujet, il convient de s’en remettre à la décision d’ouvrir la procédure, qui fait partie intégrante de la présente décision». Selon l’Espagne, cela signifie que l’annulation de la décision de 2013 suppose l’annulation de la décision d’ouvrir la procédure. Ce point de vue est erroné, pour les raisons exposées ci-après.

(131) En premier lieu, la décision d’ouvrir la procédure et la décision finale sont des mesures juridiques séparées produisant des effets juridiques autonomes. La décision d’ouvrir la procédure a été adoptée au titre de l’article 4, paragraphe 4, du règlement de procédure de 1999. La Commission a expliqué, dans la décision d’ouvrir la procédure, les doutes qu’elle avait concernant la compatibilité des mesures en cause avec le marché intérieur. La décision finale (c’est-à-dire la décision de 2013) a été adoptée au titre de l’article 7, paragraphe 5, du règlement de procédure de 1999. Dans la décision de 2013, la Commission a conclu que l’aide était incompatible avec le marché intérieur et a ordonné sa récupération. Étant donné que la décision d’ouvrir la procédure et la décision finale sont deux mesures juridiques distinctes, la lecture correcte du considérant 41 de la décision de 2013 est que les détails exposés dans la décision d’ouvrir la procédure font partie de la décision de 2013. En outre, l’annulation de la décision finale n’est pas liée à ces détails.

(132) En deuxième lieu, l’annulation de la décision d’ouvrir la procédure n’a été demandée dans aucun des différents recours introduits par l’Espagne et les parties intéressées à la suite de l’adoption de la décision de 2013: ce que les parties demandaient, c’était l’annulation de la décision finale. Selon une jurisprudence constante, la portée de la déclaration de nullité prononcée par la Cour ne saurait excéder celle sollicitée par le requérant (60). À partir du moment où aucun des recours ne tendait à l’annulation de la décision d’ouvrir la procédure, il est impossible que la Cour ait annulé la décision d’ouvrir la procédure dans l’arrêt Retegal (61).

(133) En troisième lieu, conformément à une jurisprudence constante, l’annulation d’un acte de l’Union n’affecte pas nécessairement les actes préparatoires (62). L’annulation d’un acte mettant un terme à une procédure administrative comprenant différentes phases n’entraîne pas nécessairement l’annulation de toutes les phases de la procédure précédant l’adoption de l’acte attaqué indépendamment des motifs, de fond ou de procédure, de l’arrêt d’annulation.

(134) En ce qui concerne la prétendue obligation de rouvrir la procédure à la suite de l’annulation de la décision de 2013, la Commission observe que rien, dans la législation ou la jurisprudence, n’appuie l’idée selon laquelle l’annulation d’une décision de la Commission impliquerait nécessairement la réouverture de la procédure formelle d’examen par l’adoption d’une nouvelle décision (voir, en particulier, arrêt dans l’affaire SNCM/Commission, T-1/15, ECLI:EU:T:2017:470, point 69). Comme expliqué plus haut, conformément à la jurisprudence, l’annulation d’un acte de l’Union n’affecte pas nécessairement les actes préparatoires. Dans l’affaire SNCM, après l’annulation de la décision finale de la Commission, celle-ci n’a pas rouvert la procédure, mais s’est limitée à inviter les parties à présenter leurs observations. Le Tribunal a indiqué qu’à partir du moment où la Commission avait donné aux États membres et aux parties la possibilité de présenter des observations après l’annulation de la décision, les droits procéduraux de l’État membre et des parties intéressées ont été respectés. En outre, le règlement (UE) 2015/1589 du Conseil (63) ne précise pas quand la Commission est tenue de rouvrir une procédure. Partant, on ne saurait pas davantage tirer de ce règlement une prétendue obligation de réouverture de la procédure par l’adoption d’une nouvelle décision.

(135) L’Espagne, Itelazpi et Cellnex affirment que la Commission aurait dû adopter une nouvelle décision d’ouvrir la procédure incluant une analyse détaillée de la sélectivité afin de permettre aux parties d’exprimer leur point de vue sur la sélectivité de la mesure. La Commission signale que les autorités espagnoles ont déjà exposé leur point de vue sur l’absence de sélectivité lors de la phase d’instruction préliminaire (comme indiqué au considérant 22 de la décision d’ouvrir la procédure (64)). La décision d’ouvrir la procédure expose la conclusion préliminaire de la Commission concernant l’existence d’une aide d’État (y compris la sélectivité) et la compatibilité de cette aide. La Commission y avait affirmé que les mesures en cause faussaient la concurrence en favorisant la technologie TNT et avancé que cette dernière pouvait être en concurrence avec la technologie satellitaire (en faisant notamment référence au cas de la Cantabrie, où un opérateur satellitaire avait initialement remporté l’appel d’offres). La Commission avait exposé, dans la décision d’ouvrir la procédure, les raisons pour lesquelles certaines plateformes étaient favorisées par rapport à d’autres, et a permis à l’Espagne et aux parties intéressées de présenter leur point de vue quant à la sélectivité des mesures. Dans ses observations du 30 novembre 2010 relatives à la décision d’ouvrir la procédure, l’Espagne avait expliqué que les opérateurs de réseau qui utilisaient la technologie TNT n’avaient pas bénéficié d’un avantage sélectif par rapport à d’autres opérateurs de réseau. Elle avait également soutenu que les mesures en cause ne discriminaient pas les technologies autres que la TNT, et expliqué les différences entre la TNT et le satellite en ce qui concerne les coûts et les conditions du marché. L’Espagne avait insisté sur le fait que le satellite et la TNT n’appartenaient pas au même marché. Cela prouve que l’Espagne avait déjà eu la possibilité de faire connaître son point de vue sur la question de la sélectivité après l’adoption de la décision d’ouvrir la procédure.

(136) En outre, ni la mesure en cause, ni les faits de l’espèce, ni leur appréciation juridique n’ont été modifiés.

(137) Par ailleurs, le 26 avril 2019, la Commission a envoyé à l’Espagne, à Itelazpi, à Cellnex, à Retevisión, à CTTI, à Navarra de Servicios y Tecnologías S.A., à Retegal et à Astra une demande d’information dans laquelle elle invitait les parties à transmettre leurs observations sur l’arrêt Retegal ainsi que sur la sélectivité des mesures en cause (65). Dans leurs réponses à cette demande d’information de la Commission, Cellnex, Itelazpi, l’Espagne et Astra ont inclus des observations détaillées présentant leur point de vue sur le critère de sélectivité. Les parties ont envoyé des observations détaillées, et la Commission a analysé tous les éléments nouveaux, pertinents et opportuns présentés par l’Espagne et les tiers concernés. Eu égard à ce qui précède, l’Espagne et les autres parties intéressées ont eu de nombreuses occasions de faire connaître leur point de vue sur la question de la sélectivité, et, partant, les droits procéduraux des parties ont été scrupuleusement respectés.

6. ÉVALUATION DE L’AIDE

6.1. Base juridique de l’aide

(138) Comme cela a été décrit en détail à la section 2.2, aux considérants 28 à 39, le cadre légal pour le passage au numérique en Espagne est un ensemble complexe formé de plusieurs instruments promulgués aussi bien par le gouvernement central et les communautés autonomes que par les autorités locales, pendant une période de quatre ans. Le programme technique national de 2005 et le programme de passage de 2007 régissent principalement le passage à la TNT dans la zone I, bien qu’ils posent également les bases des mesures d’extension ultérieures dans la zone II. Ces mesures d’extension ont été mises en œuvre par les autorités régionales après la conclusion de plusieurs conventions-cadres avec le gouvernement central (les conventions-cadres de 2008) et, en 2008, d’addenda aux conventions-cadres de 2006, ainsi qu’en 2009, d’addenda aux conventions-cadres de 2008.

(139) Après la signature de ces conventions-cadres et de ces addenda, les autorités des communautés autonomes et les autorités locales ont élaboré une vaste série de mesures destinées à étendre la couverture de la TNT dans la zone II, essentiellement au moyen d’appels d’offres, comme il est précisé aux considérants 40 à 43. La Commission considère, par conséquent, que les différents instruments adoptés au niveau central et les conventions qui ont été conclues et modifiées entre le MITC et les communautés autonomes constituent la base du régime d’aide pour l’extension de la couverture dans la zone II et qu’ils incluent les caractéristiques essentielles de ce régime, à savoir l’incitation au passage à la télévision numérique dans la zone II et la limitation de cette incitation à la technologie terrestre. Ces instruments et conventions avaient pour objectif d’orienter les communautés autonomes vers l’adoption de mesures qui n’étaient pas technologiquement neutres (66). Bien que le programme technique national régisse le passage à la TNT dans la zone I, il autorise également les autorités locales à établir, en partenariat avec les communautés autonomes, les centres émetteurs supplémentaires nécessaires pour garantir la réception de la TNT dans la zone II. Ainsi, à ce moment déjà, le gouvernement central prévoyait l’extension de la couverture de la TNT. Le mandat tel que contenu dans le principal instrument juridique qui réglemente le passage à la télévision numérique ne concerne que la plateforme terrestre. En outre, le décret-loi royal 1/2009 prouve que l’utilisation de la technologie satellitaire a uniquement été prévue pour la zone III. Par conséquent, dans la pratique, les communautés autonomes ont appliqué les directives du gouvernement central sur l’extension de la TNT (67). Les communautés autonomes ont appliqué le plan du gouvernement central à partir de leurs conventions-cadres respectives, qui avaient été élaborées selon le même modèle.

(140) Par conséquent, il ressort des instruments mentionnés qui ont été adoptés au niveau central, des conventions et des addenda que ceux-ci constituent la base d’un système destiné à étendre la couverture de la TNT dans la zone II en utilisant exclusivement la radiodiffusion terrestre. En outre, dans de telles circonstances, les autorités centrales ou l