Statut des communications vocales sur Internet en droit communautaire, notamment au regard de la directive 90/388/CEE (98/C 6/04)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

Situation, sous l'angle de la réglementation, des communications vocales sur Internet

La directive 90/388/CEE relative à la concurrence dans les marchés des services de télécommunications (JO L 192 du 24. 7. 1990, p. 10) définit de manière détaillée les services que les États membres peuvent continuer de confier de façon exclusive à leurs organismes de télécommunications.

Aux termes de l'article 1er de la directive 90/388/CEE, on entend par «service de téléphonie vocale»: «l'exploitation commerciale pour le public du transport direct et de la commutation de la voix en temps réel au départ et à destination des points de terminaison du réseau public commuté, permettant à tout utilisateur d'utiliser l'équipement connecté à un tel point de terminaison pour communiquer avec un autre point de terminaison».

Le 20 octobre 1995, la Commission a publié une communication au Parlement européen et au Conseil sur le rôle central et l'état actuel de la transposition de la directive 90/388/CEE relative à la concurrence dans les marchés des services de télécommunications (95/C 275/02, JO C 275, p. 2) («la communication»). Elle expose dans celle-ci la façon dont elle conçoit la mise en oeuvre de la définition donnée à l'article 1er de la directive 90/388/CEE. Depuis, grâce au développement de certains logiciels, il est possible de recourir à des techniques de codage, de compression et de transmission qui rendent viable l'acheminement des communications vocales sur Internet à destination d'autres abonnés d'Internet qui utilisent le même logiciel ou un logiciel compatible, ou encore, via des passerelles, vers des appareils téléphoniques classiques. Comme il s'agit d'une situation nouvelle, la Commission doit adopter un supplément à la communication en ce qui concerne ces services, couramment appelés «téléphonie sur Internet».

La présente communication, qui concerne l'échange bidirectionnel de communications vocales sur Internet (1) (2), traite deux questions importantes sous l'angle réglementaire, à savoir:

- d'une part, dans la phase qui précède la libéralisation totale des services de téléphonie vocale et des infrastructures de télécommunications prévue pour 1998, ces services sont-ils déjà dans la sphère des services libéralisés, eu égard à la définition des services de téléphonie vocale contenue dans la directive 90/388/CEE?

- d'autre part, dans quelle mesure les éléments du cadre réglementaire de 1998 (3) qui sont applicables à la fourniture de services de téléphonie vocale doivent-ils l'être aussi aux services de communication vocale sur Internet?

Catégories de services de téléphonie sur Internet

Dans le cadre de son examen des questions que soulève la téléphonie sur Internet, la présente communication envisage en particulier les cas où des utilisateurs, pour pouvoir communiquer, sont connectés à Internet par l'intermédiaire des points de terminaison du réseau public commuté (fixe), au lieu de recourir, par exemple, à des liaisons spécialisées ou à tout autre moyen sans passer par ces points de terminaison. Dans cette optique, on peut distinguer, du point de vue de l'utilisateur, trois catégories de communications vocales sur Internet:

- les services de communication vocale entre deux ordinateurs: communications vocales transmises par Internet entre l'ordinateur individuel d'un utilisateur et celui d'un autre utilisateur (les deux utilisateurs sont équipés de modems, de logiciels compatibles, de haut-parleurs et de microphones pour pouvoir communiquer),

- les services de communication vocale d'ordinateur à poste téléphonique: communications vocales transmises par Internet entre l'ordinateur individuel d'un utilisateur (équipé d'un modem, d'un logiciel, d'un haut-parleur et d'un microphone) et un autre utilisateur se servant d'un téléphone classique raccordé au réseau téléphonique public commuté (RTPC),

- les services de communication vocale entre deux postes téléphoniques: communications vocales transmises par Internet, mais entre des utilisateurs qui se servent tous deux de téléphones raccordés au réseau public commuté. Dans ce cas, une partie de la communication est transmise par paquets en utilisant les protocoles d'Internet au lieu d'être acheminée en totalité par les réseaux publics commutés nationaux et internationaux.

Appréciation au regard de la définition des services de téléphonie vocale contenue dans la directive 90/388/CEE

Selon la définition du service de téléphonie vocale contenue dans la directive 90/388/CEE, les communications vocales entre internautes ne peuvent être considérées comme un service de téléphonie vocale qu'à condition que chacun des critères suivants soit rempli:

- Ces communications doivent faire l'objet d'une exploitation commerciale

L'adjectif «commercial» doit être compris dans son acception courante: le transport des communications vocales représente une activité commerciale distincte, exercée dans un but lucratif. Il n'englobe donc pas le simple acte technique non commercial qui consiste à assurer une liaison téléphonique entre deux utilisateurs.

Dans le cas d'Internet, alors que la fourniture de logiciels et de navigateurs permettant à leurs utilisateurs d'envoyer et de recevoir des communications vocales fait l'objet, dans la plupart des cas, d'une exploitation commerciale (ils sont d'ailleurs souvent préinstallés sur les nouveaux ordinateurs individuels), l'objectif premier des fournisseurs d'accès (4) n'est pas, du moins pour l'heure, d'assurer à titre commercial l'acheminement des communications vocales. La téléphonie sur Internet n'est alors qu'une caractéristique supplémentaire qu'offre l'accès à Internet et que le client choisit pour un certain nombre de raisons, telles que la navigation, le courrier électronique et l'importation de fichiers et de données, etc. Dans d'autres cas, l'utilisateur se procure le logiciel nécessaire au lieu de le demander au fournisseur d'accès auprès duquel il a souscrit un abonnement.

Étant donné que, le plus souvent, le service de communication vocale ne constitue qu'un élément d'un service Internet intégré offert au client, qui s'ajoute aux autres éléments du service Internet (de même que la visiophonie n'est pas considérée, actuellement, comme un service de téléphonie vocale), les communications vocales sur Internet ne remplissent pas, en règle générale, le premier critère prévu dans la définition communautaire du service de téléphonie vocale.

C'est seulement dans le cas où la téléphonie sur Internet entre deux postes téléphoniques serait commercialisée dans l'Union européenne comme une des formes du service de téléphonie vocale, que l'organisme concerné serait considéré comme en faisant une exploitation commerciale.

De même, dans le cas des communications vocales à partir d'un ordinateur individuel, si la fourniture d'un service offrant la possibilité de joindre automatiquement n'importe quel abonné au téléphone devenait un élément décisif de la stratégie commerciale des prestataires de services, on pourrait considérer que ces prestataires font une exploitation commerciale du transport de la voix.

- Pour le public

En ce qui concerne les services de communication vocale d'ordinateur à ordinateur, en dépit du fait que seuls les utilisateurs qui ont souscrit un abonnement auprès d'un prestataire de services leur donnant accès à Internet et qui utilisent des logiciels compatibles pourraient se téléphoner via Internet, on peut affirmer que le service de communication vocale sur Internet d'ordinateur à ordinateur s'adresse «au public» puisqu'il serait proposé, aux mêmes conditions, à tout le monde.

Les communications vocales d'ordinateur à poste téléphonique et entre deux postes téléphoniques transmises via Internet, dans le cadre desquelles la conversion du signal est assurée par l'organisme prestataire du service, remplissent également ce critère, puisque ce service est ouvert à tout le monde, sous réserve de conclure un contrat avec l'organisme considéré.

- Au départ et à destination des points de terminaison du réseau public commuté

L'expression «au départ et à destination des points de terminaison du réseau public commuté» signifie que, pour relever du domaine réservé jusqu'aux dates fixées pour la libéralisation, le service de communication vocale doit non seulement faire l'objet d'une exploitation commerciale pour le public, mais doit en même temps connecter deux points de terminaison du RTPC (5). Ces points de terminaison sont ceux qui sont définis par les numéros d'abonné à partir du plan de numérotation national. Par conséquent, si l'accès à Internet est obtenu par le biais de circuits loués, ce service ne pourra jamais être considéré comme un service de téléphonie vocale, même si la communication se termine sur le réseau public commuté. Le fait que ce soit un ordinateur ou un téléphone qui soit raccordé au réseau ne modifie en rien cette conclusion.

Si l'utilisateur d'Internet ne peut appeler que d'autres abonnés d'Internet dont les ordinateurs sont raccordés au réseau par l'intermédiaire d'un modem et qui utilisent des logiciels compatibles, il ne s'agit pas non plus d'un «service de téléphonie vocale» puisque le système ne permet pas «à tout utilisateur d'utiliser l'équipement . . . pour communiquer avec un autre point de terminaison», autrement dit d'«utilisateur à utilisateur, quels qu'ils soient». En revanche, dans le cas de communications vocales sur Internet d'ordinateur à poste téléphonique ou de poste téléphonique à poste téléphonique, ce critère serait rempli.

- Elles comportent le transport direct et la commutation de la voix en temps réel

Compte tenu de la technique utilisée pour les premières communications vocales entre internautes et parce que la technologie Internet (qui reposait essentiellement sur la bande passante et les techniques de compression) n'en était encore qu'à ses débuts, on ne pouvait considérer, au départ, que la téléphonie sur Internet s'effectuait en temps réel (6). Selon cette technique de base, les communications sont encodées numériquement, mises en paquets et transférées par l'utilisateur d'un point de terminaison à un serveur et, de là, au serveur récepteur qui, à son tour, les transmet au poste récepteur, raccordé à un point de terminaison qui assemble les paquets et les restitue sous forme vocale par l'intermédiaire du haut-parleur. Le délai nécessaire pour traiter et transmettre une communication d'un point de terminaison à un autre est généralement tel que ce service ne peut être considéré comme offrant le même niveau de qualité qu'un service de base en temps réel.

Ce raisonnement vaut, qu'il s'agisse d'une communication vocale transmise sur Internet entre deux ordinateurs individuels, entre un ordinateur individuel et un téléphone raccordé au réseau public commuté ou entre deux téléphones. Même si les communications vocales sur Internet entre deux téléphones impliquent deux étapes de conversion, les délais sont souvent moins longs dans ces communications que dans celles entre deux ordinateurs individuels. Toutefois, étant donné qu'une partie de la transmission est assurée sur Internet (qui n'offre actuellement qu'une seule classe de services), la communication est exposée à des risques d'encombrement imprévisibles, ce qui rend difficile, voire impossible, la garantie d'un même degré de fiabilité et de qualité de la parole que sur les RTPC.

Lorsque des organismes qui proposent des services de communication vocale sur Internet entre deux téléphones garantissent la qualité de la parole en réservant une certaine capacité et revendiquent une qualité de service identique à celle des services de téléphonie vocale sur le RTPC à commutation de circuits, ce critère prévu dans la définition du service de téléphone vocale est évidemment rempli.

En résumé, la Commission estime donc que la définition des services de téléphonie locale énoncée dans la directive 90/388/CEE et la pratique communautaire en la matière fournissent des indications utiles pour pouvoir évaluer la situation, sur le plan réglementaire, des services de communication vocale sur Internet dans la phase précédant la libéralisation.

Ces services ne peuvent, pour le moment, être considérés comme un «service de téléphone vocale» au sens de la directive précitée et relèvent donc déjà du domaine libéralisé, avant les dates prévues pour la réalisation de la pleine concurrence. Toutefois, comme de nouveaux services de communication vocale sont d'ores et déjà offerts au public grâce aux techniques de l'Internet, la situation doit être suivie de près, en fonction des progrès techniques et de l'évolution du marché.

Conséquences sous l'angle réglementaire

Situation actuelle

- Autorisation

En règle générale, les fournisseurs d'accès à Internet exercent leurs activités en vertu d'une autorisation d'exploitation d'un service de transmission de données ou d'un service à valeur ajoutée.

D'après la directive 90/388/CEE:

- la fourniture de services de télécommunications autres que les services de téléphonie vocale, l'établissement et l'exploitation de réseaux de télécommunications publics et autres impliquant l'utilisation de radiofréquences ne peuvent être soumis qu'à une autorisation générale ou à une procédure de déclaration. Dans la mesure où les communications vocales sur Internet ne sont pas considérées comme un «service de téléphonie vocale» au sens de la directive, les fournisseurs d'accès/de services Internet ne sont pas tenus d'obtenir une licence individuelle,

- les conditions prévues dans les procédures applicables aux autorisations générales ou aux déclarations doivent être objectives (autrement dit, liées aux exigences essentielles en cause), non discriminatoires, proportionnées et transparentes. Cela implique qu'aucun régime spécifique d'autorisation différent de celui qui s'applique à d'autres fournisseurs d'un service de transmission de données ne soit, en principe, conçu pour les fournisseurs d'accès/de services Internet. Quoi qu'il en soit, dans les cas où le service de téléphonie sur Internet n'est qu'un élément d'un service Internet intégré offert au client, qui complète d'autres éléments de ce service Internet, l'application téléphonique serait couverte par l'autorisation plus large qui régit les activités du fournisseur d'accès à Internet, et il serait considéré comme disproportionné de faire obligation à ce fournisseur d'obtenir une autorisation supplémentaire,

- l'État membre qui souhaite retirer ou refuser une autorisation générale pour la fourniture d'un service non réservé doit motiver sa décision; il convient de prévoir une procédure de recours contre cette décision (7);

- les régimes d'autorisation en cause doivent avoir été communiqués à la Commission.

La directive sur les autorisations et les licences, qui sera applicable à compter du 1er janvier 1998, précise les conditions qui peuvent être attachées aux autorisations, ainsi que les principes à respecter pour la procédure d'octroi des licences.

- Service universel

Étant donné que les communications vocales sur Internet ne sont pas considérées comme un «service de téléphone vocale» au sens de la directive, les prestataires d'accès à Internet ne peuvent être tenus de contribuer au financement du service universel.

Statut futur

Comme cela a été exposé dans l'analyse ci-dessus, la situation sur le plan réglementaire des communications vocales sur Internet dépend d'une analyse des services effectivement fournis, au regard des divers éléments de la définition des services de téléphonie vocale donnée à l'article 1er de la directive 90/388/CEE.

Le statut actuel des communications vocales sur Internet en vertu du droit communautaire pourrait évoluer en fonction des progrès techniques et de l'évolution du marché. Les observations que la Commission a reçues montrent que, du moins jusqu'à un certain point, les éléments fondamentaux des conditions d'une telle modification de l'approche communautaire ne sont pas loin d'être réunies, à savoir:

- au moins un groupe de fournisseurs de services Internet commence à offrir aux internautes la possibilité d'appeler un service Internet local, de se connecter avec leur ordinateur individuel ou tout autre terminal, de former le numéro de téléphone d'un correspondant, de faire acheminer l'appel sur Internet et de pouvoir joindre automatiquement n'importe quel abonné au téléphone (y compris les personnes qui ne disposent pas d'un modem), contre paiement,

et

- l'utilisation d'Internet (ainsi que l'abaissement des tarifs qui en résulte) est une motivation déterminante de l'abonnement à un tel service (que l'abonné prenne ou non, en plus, une connexion Internet à un ordinateur individuel dans le cadre du service qui lui permet d'utiliser son téléphone).

Il se peut, néanmoins, qu'il faille encore satisfaire à des facteurs de qualité supplémentaire.

Lorsque tous les critères prévus dans la définition du «service de téléphonie vocale» seront remplis, seuls les fournisseurs de services Internet offrant un service qui permet de joindre automatiquement n'importe quel abonné au téléphone pourront alors être considérés aux termes du droit communautaire comme fournisseurs de services de téléphonie vocale. Cette description est donnée à titre d'exemple et n'exclut pas d'autres interprétations possibles des développements futurs.

Cette situation pourrait avoir des conséquences très importantes, sous l'angle réglementaire, pour les entreprises en cause:

- Octroi de licences:

L'article 3 de la directive 90/388/CEE et l'article 7, paragraphe 2, de la directive sur les autorisations et les licences prévoient que les États membres pourraient alors, s'ils le jugent nécessaire, subordonner l'exploitation sur leur territoire des services de téléphonie vocale offerts par les fournisseurs de services Internet à des procédures d'autorisation individuelle. Ces régimes d'octroi de licences doivent néanmoins être notifiés à la Commission.

Quoi qu'il en soit, même à supposer que certains services de communication vocale sur Internet soient un jour considérés comme des services de téléphonie vocale et que les prestataires de ces services soient soumis par certains États membres à l'octroi de licences individuelles, les principes de proportionnalité et de non-discrimination dans les régimes d'octroi de ces licences, comme le soulignent la directive 90/388/CEE et la directive sur les autorisations et les licences, devront être respectés. En outre, ces régimes devront prendre en considération l'intérêt du consommateur en lui garantissant la possibilité de choisir parmi différents services et différents opérateurs, notamment en évitant que des tarifs excessifs ou discriminatoires ne soient pratiqués.

- Service universel

Si, à l'avenir, les communications vocales sur Internet devaient être considérées comme un service de téléphonie vocale, les prestataires de services concernés entreraient alors dans la catégorie des organismes pouvant être appelés à contribuer au financement du service universel après l'ouverture des marchés à la pleine concurrence, conformément aux principes prévus dans le droit communautaire et aux lignes directrices sur le calcul du coût et le financement du service universel contenues dans la communication de la Commission du 27 novembre 1996 [COM(96) 608].

Dans la plupart des États membres, la question de cette contribution ne se posera pas, mais, dans le cas contraire, le droit communautaire (8) prévoit un cadre en vertu duquel il peut être demandé aux organismes fournissant des réseaux de télécommunications et des services de téléphonie vocale accessibles au public de contribuer au financement du service universel.

Les contributions au coût des obligations de service universel doivent être proportionnées, non discriminatoires et transparentes. En vertu du principe de proportionnalité:

- les doubles contributions au financement du service universel doivent être évitées; dans le cas d'un service fourni à un utilisateur sous réserve que celui-ci soit connecté au réseau d'un autre, il convient de veiller à ce que les autorités réglementaires ne perçoivent pas deux contributions, l'une prélevée sur l'opérateur du RTPC et l'autre, sur le fournisseur de services, même si le service offert comporte un service de téléphonie vocale;

- le coût et les efforts requis pour déterminer les éléments pertinents pour le calcul des contributions au coût du service universel ne doivent pas constituer une charge disproportionnée pour l'organisme concerné, par rapport à l'impact de ses activités sur la fourniture d'un service universel dans l'État membre concerné, faute de quoi il y aurait un risque réel de création d'importants obstacles à la fourniture d'un service novateur.

- Autres obligations découlant de la législation ONP

Dès que certains services de communication vocale sur Internet pourront être considérés comme des services de téléphonie vocale, et pour autant que les prestataires de ces services soient des organismes puissants sur le marché tels qu'ils sont définis à l'article 2 de la proposition de directive sur la téléphonie vocale, présentée sur la base de l'article 100 A du traité et en cours d'examen au Parlement européen et au Conseil, ces services seront soumis aux dispositions pertinentes de cette directive.

Nécessité d'un réexamen périodique

La Commission réexaminera périodiquement le contenu de la présente communication et ce, avant le 1er janvier 2000.

(1) Ne sont pas visées par la présente communication les applications qui permettent, par exemple, d'extraire des données (telles que des pages Web, des messages électroniques ou vocaux) sous une forme vocale, dans la mesure où elles sont considérées comme de nouveaux services multimédias, en dépit de l'élément vocal qu'ils comportent.

(2) La présente communication n'envisage pas les cas où Internet n'est utilisé que pour appeler un opérateur de call-back pour qu'il établisse une communication téléphonique via le réseau téléphonique public commuté (RTPC). Le service fourni par l'opérateur call-back ferait, quant à lui, l'objet d'une appréciation distincte en vertu de la définition des services de téléphonie vocale. Ainsi, s'il assurait, en plus de la commutation, l'acheminement direct de la parole via sa propre infrastructure ou une infrastructure louée, il entrerait dans la catégorie des fournisseurs de services de téléphonie vocale.

(3) Outre la directive 90/388/CEE («directive sur les services»), telle qu'elle a été modifiée notamment par la directive 96/19/CE («directive sur la pleine concurrence»), ce cadre réglementaire comprend également trois mesures d'harmonisation, à savoir la directive 97/13/CE («directive sur les autorisations et les licences»), la directive 97/33/CE («directive sur l'interconnexion») et la directive 95/62/CE, telle qu'elle a été modifiée par la directive 97/. . ./CE («directive sur la téléphonie vocale»), concernant l'application de la fourniture d'un réseau ouvert (ONP) à la téléphonie vocale.

(4) Par exemple, America On Line, Compuserve, Skynet, Ping, Atlas/Global One. Certains prestataires de services, tels que GlobalLink, n'ont pas pour activité essentielle d'offrir un accès à Internet, mais proposent notamment un produit qui est axé sur les communications vocales et facilite leur transmission sur Internet, tant à partir d'un téléphone que d'un ordinateur individuel. Ces prestataires de services ne doivent pas être considérés comme des fournisseurs d'accès.

(5) La directive ne contient pas de définition formelle du réseau public commuté. Il faut donc s'en tenir à l'acception générale, à savoir le réseau téléphonique public commuté (RTPC), qui englobe l'ensemble des moyens techniques de commutation et de transmission utilisés par l'organisme de télécommunications pour fournir le service téléphonique normal.

(6) Les applications de la messagerie vocale accessibles via Internet ne relèveraient pas de la définition, puisque que ces services, par nature, ne sont pas une communication en temps réel.

(7) Les dispositions détaillées se trouvent à l'article 5 de la directive sur les autorisations et les licences.

(8) Voir la directive 90/388/CEE et la directive 97/33/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 juin 1997 relative à l'interconnexion dans le secteur des télécommunications en vue d'assurer un service universel et l'interopérabilité par l'application des principes de fourniture d'un réseau ouvert (ONP) (JO L 199 du 26. 7. 1997).