Rapport spécial no 20/2000

relatif à la gestion de l'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre, accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2001/C 50/01)

TABLE DES MATIÈRES

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SYNTHÈSE

Les objectifs de l'audit ont consisté à s'assurer de la bonne gestion de l'organisation commune des marchés (OCM) dans le secteur du sucre par la Commission et à examiner dans quelle mesure les objectifs spécifiques de l'OCM et les objectifs généraux de la PAC ont été réalisés.

L'audit a permis d'examiner des domaines fondamentaux de la gestion de l'OCM dans lesquels la responsabilité de la Commission est susceptible d'être engagée. Le présent rapport s'intéresse également aux résultats de l'OCM.

Tant le marché de l'UE que le marché mondial du sucre se caractérisent par un niveau de production très supérieur à celui de la demande, ce qui s'est traduit par une longue période de faiblesse des prix sur le marché mondial et de croissance des stocks.

En 1999, le coût budgétaire annuel brut de l'OCM a atteint 2100 millions d'euros, dont 1200 millions ont été récupérés par le biais de cotisations à la production et au stockage. Le consommateur supporte un coût important par l'intermédiaire du prix du sucre.

Les principes fondamentaux sur lesquels repose l'OCM du sucre n'ont guère évolué depuis 1968 et cette OCM n'a pas été incluse dans les réformes de la PAC intervenues en 1992 et dans le cadre de l'Agenda 2000.

Les principaux constats concernant la gestion de la Commission sont les suivants:

a) la Commission n'a pas présenté d'informations suffisantes à l'appui de sa proposition de maintenir le régime des quotas en 1995 et n'a pas fourni d'analyse complète concernant la réalisation des objectifs de l'OCM, en dépit du fait que ses services disposaient d'informations, certes incomplètes, mais abondantes en la matière; en outre, la Commission n'a présenté aucune analyse comparative des effets potentiels de ses propositions par rapport à d'autres options possibles, pas plus qu'une évaluation des conséquences du régime pour le consommateur ou de son incidence sur l'environnement (voir points 18-31);

b) les propositions de la Commission en matière de prix minimal pour la betterave ne reposent pas sur des données vérifiées de façon indépendante concernant la marge de transformation; les informations utilisées ne sont pas prises en compte de façon transparente et les propositions ne sont pas présentées dans le cadre d'une information sur le degré de réalisation des objectifs visés (voir points 32-38);

c) bien que disposant d'informations, la Commission n'a pas présenté une évaluation des effets potentiels des propositions de prix ni justifié ces dernières par rapport à d'autres options possibles (voir points 39-41);

d) l'importance économique de l'accès au marché de l'UE à des conditions spéciales pour les pays ACP, et en particulier pour l'île Maurice, a engendré une forte dépendance vis-à-vis du maintien de ces régimes préférentiels; pourtant, la Commission ne tient pas dûment compte des facteurs économiques dans ses propositions pour le prix du sucre garanti aux pays ACP (voir points 42-45);

e) les contraintes budgétaires et du GATT ont incité la Commission à fixer des taux de restitution à l'exportation moins élevés; les modalités précédentes, bien que transparentes, ne tenaient pas suffisamment compte du critère d'économie (voir points 46-52);

f) les procédures d'appel à la concurrence et de décision relatives aux restitutions à l'exportation devraient être revues (voir points 53-54);

g) les données utilisées pour le calcul des cotisations à la production ne sont pas assez rigoureuses; des efforts devraient être entrepris afin d'exploiter des données plus fiables (voir points 55-58);

h) il n'existe pas de stratégie cohérente de contrôle de la production et du stockage du sucre ni d'instructions sur les bonnes pratiques à suivre ou sur les normes minimales à respecter (voir points 59-63).

L'examen des résultats du régime du sucre révèle que:

a) une grande partie des objectifs de la PAC et de l'OCM sont réalisés (voir points 71-77);

b) des prix élevés sont imposés aux consommateurs de l'UE; il existe un excédent structurel de production; le secteur est fortement réglementé et peu concurrentiel (voir points 78-86);

c) d'autres mesures de soutien devraient être envisagées afin de réformer l'OCM et d'atteindre les objectifs des réformes de 1992 et de l'Agenda 2000 (voir points 87-92).

Le rapport conclut que, si les services de la Commission sont en général considérés comme compétents et bien informés, la qualité des propositions, des décisions et des actions de la Commission souffre de faiblesses importantes au niveau stratégique. Lors des reconductions successives de l'OCM du sucre, le problème de la persistance de prix élevés pour les consommateurs et celui de la surproduction au sein de l'UE n'ont pas été traités.

INTRODUCTION

1. Les principes fondamentaux de l'OCM du sucre sont restés pratiquement inchangés depuis son introduction en 1968. L'OCM n'a pas été concernée par la réforme de la PAC de 1992 et n'a pas davantage été couverte par la réforme intervenue récemment dans le cadre de l'Agenda 2000. Néanmoins, des voix se sont de plus en plus souvent élevées ces dernières années pour réclamer des changements; en outre, avec l'élargissement de l'UE et les perspectives de contraintes supplémentaires sur les exportations subventionnées, résultant des négociations menées dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), des pressions en faveur d'une réforme se feront sans doute sentir.

2. L'organisation des marchés dans sa forme actuelle demeure en vigueur jusqu'au 30 juin 2001. Le Conseil de ministres doit arrêter, avant le 31 décembre 2000, les mesures applicables par la suite. Les règles fondamentales de l'OCM sont définies par le règlement (CEE) n° 1785/81 du Conseil(1), tel que modifié. Celles-ci ont été récemment consolidées dans le règlement (CE) n° 2038/1999 du Conseil(2).

3. En 1999, le coût budgétaire annuel brut de l'OCM a atteint 2100 millions d'euros, dont 1200 millions ont été récupérés par le biais de cotisations à la production et au stockage (voir annexe I). Le consommateur supporte aussi un coût important par le biais du prix du sucre. Cette situation est analysée aux points 80-81.

4. Les résultats du dernier audit complet de la Cour ont été publiés en 1991(3). La situation de surapprovisionnement structurel et les coûts élevés du régime du sucre étaient les principaux problèmes soulignés. Depuis lors, la Cour a examiné différents aspects de l'OCM, notamment dans le cadre de ses travaux relatifs à la déclaration annuelle d'assurance (DAS).

5. Les objectifs du présent audit ont consisté à s'assurer de la bonne gestion de l'OCM du sucre par la Commission et à examiner dans quelle mesure les objectifs spécifiques de l'OCM et les objectifs généraux de la PAC ont été réalisés.

DÉMARCHE ADOPTÉE

6. En ce qui concerne la gestion de l'OCM par la Commission, l'étendue de l'audit a été définie en vue d'identifier précisément les activités pour lesquelles la Commission peut raisonnablement être tenue responsable. Six activités clés ont été identifiées (point 17).

7. Les critères d'évaluation relatifs à ces activités sont:

a) la qualité des données utilisées (disponibilité d'informations fiables);

b) la qualité du traitement des données (analyse et utilisation faite des informations);

c) la qualité des résultats produits (propositions formulées, décisions adoptées et actions entreprises).

8. Une information fiable sur les résultats (c'est-à-dire le degré de réalisation des objectifs fixés) est indispensable pour une bonne gestion, et relève pour cette raison de la responsabilité de la Commission en la matière. Cependant, le degré de réalisation des objectifs de l'OCM et de la PAC dépend de facteurs, tels que l'amélioration de la productivité, qui échappent au contrôle de la Commission et pour lesquels elle ne peut pas être tenue responsable.

9. L'analyse des résultats repose sur une étude des données et des entretiens avec un grand nombre de parties intéressées(4). De plus, il a été tenu compte d'études et de matériel de recherche extérieurs.

L'UE ET LE MARCHÉ MONDIAL DU SUCRE

10. L'annexe II présente une description succincte des marchés européen et mondial du sucre. Elle montre que, au cours des cinq dernières années, le marché mondial s'est caractérisé par une surproduction considérable et un niveau croissant de stocks. Les stocks mondiaux sont aujourd'hui à un niveau historique record, ce qui a eu pour effet de faire baisser les prix.

11. La production mondiale de sucre en 1999/2000 est estimée à 135 millions de tonnes, la consommation à 127 millions de tonnes. Les stocks ont doublé, passant de 31 millions de tonnes (28 % de la consommation annuelle) en 1989/1990 à quelque 62 millions de tonnes en 1999/2000 (49 % de la consommation annuelle), comme le montre le graphique 1.

12. Dans l'UE aussi, la production dépasse largement la demande et des stocks importants existent. L'annexe III montre que, en 1998/1999, l'UE a produit 18,1 millions de tonnes de sucre, dont 14,2 millions de tonnes dans les limites des quotas de production(5), 2,2 millions de tonnes en dépassement de ces quotas et 1,7 million de tonnes à partir de sucre de canne raffiné (importations préférentielles). La même année, la consommation de l'UE s'est élevée à 12,7 millions de tonnes. L'excédent qui en résulte n'a cependant pas eu d'effet sur les prix au sein de l'UE du fait des mécanismes de soutien des prix et du programme d'exportation de l'OCM.

13. Le graphique 2 figurant ci-dessous montre l'importance de l'excédent de l'offre de sucre garantie par l'UE, représenté par les quotas de betterave et les importations préférentielles de sucre de canne. Les quotas de l'UE se situent actuellement plus de 3 millions de tonnes au-dessus du niveau auquel l'offre de sucre de l'UE serait égale à la consommation.

14. Le graphique 3 révèle que l'offre garantie (représentée par les colonnes) dépasse la consommation dans chaque État membre à l'exception de l'Espagne, qui connaît un important déficit, ainsi que de la Finlande et de la Suède, qui accusent un léger déficit.

Graphique 1

Production, consommation et stocks mondiaux de sucre

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Graphique 2

Offre de sucre garantie par l'UE et consommation

(UE-6, UE-9, UE-10, UE-12, UE-12+, UE-15)

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Graphique 3

Offre et consommation de sucre au sein de l'UE en 1998/1999

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L'ORGANISATION COMMUNE DES MARCHÉS DANS LE SECTEUR DU SUCRE

15. Le règlement de base de l'OCM affirme expressément que les objectifs de l'article 33 [objectifs généraux de la PAC(6)] et de l'article 131 (contribuer au développement harmonieux du commerce mondial) du traité instituant la Communauté européenne sont applicables. Il contient aussi les objectifs spécifiques suivants:

a) assurer aux producteurs de betteraves et de cannes à sucre de la Communauté le maintien des garanties nécessaires en ce qui concerne leur emploi et leur niveau de vie;

b) assurer un juste équilibre des droits et des devoirs entre transformateurs et producteurs;

c) permettre l'autofinancement de l'OCM pour l'écoulement des quantités de sucre de l'UE produites dans le cadre des quotas et excédentaires par rapport à la consommation intérieure;

d) permettre un élargissement des débouchés du sucre et de l'isoglucose sur le marché intérieur;

e) assurer un approvisionnement régulier et harmonieux des raffineries de l'UE en sucre brut.

16. Les principales caractéristiques de l'OCM sont:

a) un régime de quotas de production appliqué au produit fini (sucre blanc) plutôt qu'au produit agricole brut (betterave et canne); les quotas principaux s'intitulent " quotas A "; des prix inférieurs sont appliqués aux " quotas additionnels B "; les quotas sont définis par le Conseil sur proposition de la Commission pour une période spécifique, habituellement de cinq à sept ans (voir annexe IV pour les quotas actuellement applicables);

b) un système de prix dans lequel le prix des betteraves et le prix d'intervention pour le sucre blanc sont fixés chaque année par le Conseil sur la base d'une proposition de la Commission;

c) un programme d'exportation dans le cadre duquel le sucre soumis aux quotas et le sucre de canne préférentiel raffiné non vendu sur le marché de l'UE sont exportés en bénéficiant de restitutions; la Commission gère ce programme en s'appuyant sur les offres des négociants en sucre pour fixer un taux de restitution hebdomadaire;

d) un programme d'importation pour le sucre de canne à taux préférentiels;

e) des cotisations à la production pour récupérer auprès du secteur du sucre le coût des restitutions à l'exportation (diminué d'un montant égal aux importations préférentielles de sucre) et des cotisations au stockage visant à couvrir les paiements effectués en faveur des entreprises qui entreposent le sucre (voir point 55).

GESTION PAR LA COMMISSION

Introduction

17. La présente section a pour objet d'évaluer la gestion de l'OCM par la Commission en termes de données (informations) recueillies et de résultats produits (règlements, décisions et propositions). Les principales activités de la Commission sont couvertes: les propositions de quotas de production, les propositions annuelles de prix institutionnels, les décisions relatives au programme d'exportation et le régime d'autofinancement. Le degré de confiance que peut avoir la Commission dans le bon fonctionnement de l'OCM est également évalué, de même que la façon dont elle réagit aux événements affectant l'OCM et aux différents acteurs impliqués.

Propositions de la Commission en matière de quotas

18. Le régime des quotas, élément central de l'OCM, a été introduit en 1968 pour une période transitoire et reconduit par la suite à plusieurs reprises, en dernier lieu en 1994 pour la période 1995-2001. Les propositions de la Commission en matière de quotas pour 1995-2001(7) ont été examinées afin de déterminer si le niveau et l'attribution des quotas proposés correspondent à une réalisation efficiente et efficace des objectifs de la PAC et de l'OCM.

19. La Commission met en avant trois questions fondamentales dans ses propositions:

a) est-il nécessaire de maintenir le régime des quotas de production?

b) dans l'affirmative, à quel niveau les quotas doivent-ils être fixés?

c) est-il nécessaire de modifier les instruments actuels visant à assurer l'autofinancement de l'OCM?

20. Selon l'analyse de la Commission, les perspectives du marché mondial à moyen terme étaient incertaines et aucun effet majeur et durable sur les prix n'était à prévoir. Tenant compte de la nécessité de contrôler la production garantie, et en particulier de respecter les engagements pris dans le cadre du GATT, elle en a conclu que le régime des quotas devrait subsister et que les quotas devraient être maintenus au niveau actuel.

21. Dans sa proposition, la Commission n'a pas évalué dans quelle mesure les objectifs de la PAC étaient réalisés, elle n'a présenté aucune analyse des effets économiques de l'OCM et n'a pas examiné de réformes ou autres solutions possibles. En particulier, il n'y figure:

a) aucune évaluation des progrès réalisés en matière de productivité ni aucun examen du caractère rationnel de l'évolution dans ce secteur;

b) aucune analyse des revenus des betteraviers;

c) aucune appréciation du caractère raisonnable des prix supportés par les consommateurs.

22. En fait, les informations relatives à l'activité de production et de transformation de betteraves dans l'Union européenne présentées par la Commission se résument à un tableau révélant que les quotas communautaires engendrent un excédent annuel de 1,3 à 1,5 million de tonnes. Ce bilan d'approvisionnement pouvait cependant induire en erreur, puisque n'y figurait que la moitié de l'excédent structurel et non le sucre importé raffiné dans l'UE, bien que l'importation de 1,3 million de tonnes de sucre de canne en provenance des pays ACP soit une obligation juridique.

23. Il ressort clairement d'entretiens avec les diverses parties intéressées dans les États membres que les points suivants auraient dû retenir l'attention de la Commission:

a) le coût économique de l'excédent de production et les prix élevés;

b) l'effet des exportations subventionnées sur les prix mondiaux et sur les revenus des pays en voie de développement;

c) la dépendance des producteurs vis-à-vis des transformateurs et la mesure dans laquelle les progrès des techniques de production et de transformation des betteraves justifient une révision de la répartition des revenus entre producteur et transformateur;

d) les obstacles empêchant de nouveaux producteurs de betteraves de bénéficier du régime;

e) la rentabilité des betteraves par rapport à d'autres cultures;

f) la justification du maintien du régime d'aide au stockage;

g) l'incidence - en particulier de la production excédentaire - sur l'environnement;

h) les effets des quotas nationaux fixés en termes de limitation de la spécialisation et de la concurrence.

24. Bien que la Commission n'ait pas abordé ces problèmes dans ses propositions en 1994, une analyse de ses dossiers de travail a révélé que, en 1992, ses services avaient réalisé une évaluation approfondie du fonctionnement du régime du sucre, de ses incidences et des défis à relever. Un groupe de travail interne a envisagé une importante palette d'options pour des réformes, assez radicales pour certaines d'entre elles. Il a traité - de manière plus ou moins approfondie - la plupart des sujets énumérés ci-dessus. Le groupe a conclu qu'une baisse sensible des prix, étalée sur une période de sept ans, devrait intervenir.

25. Cependant, la Commission a finalement proposé que le régime en vigueur soit purement et simplement reconduit pour une année, sans modification, en attendant une évaluation des effets de la réforme de la PAC en 1992 sur les principales autres cultures arables et du marché unique nouvellement entré en vigueur.

26. En 1993, la Commission a proposé une reconduction pour une autre année, en attendant cette fois les résultats des négociations du GATT.

27. En 1994, à la suite de l'accord conclu dans le cadre du cycle de l'Uruguay, la Commission a formulé une proposition tendant au renouvellement du régime des quotas pour une période de six ans. Cette proposition était surtout axée sur les modifications du régime strictement nécessaires au respect des engagements pris dans le cadre du GATT et sur les mesures permettant de garantir l'approvisionnement satisfaisant de l'industrie communautaire du raffinage en sucre brut.

28. En outre, la Commission a présenté des propositions relativement moins importantes concernant certains domaines dans lesquels l'OCM ne fonctionnait pas comme prévu, à savoir le paiement des aides au stockage du sucre produit en dépassement des quotas (sucre C) et reporté à la campagne suivante, les aides nationales en Italie et les restitutions à la production pour l'industrie chimique.

29. L'exposé des motifs donnait quant aux sujets inclus dans la proposition une bonne description et des arguments solides, fondés sur des études et des évaluations approfondies des actions possibles et de leurs conséquences.

30. Néanmoins, les travaux d'analyse préparatoires effectués par les services de la Commission, concernant par exemple les revenus des producteurs, les marges et les concentrations de l'industrie de transformation, les autres utilisations du sucre et la possibilité de transférer les quotas, n'ont, cette fois encore, pas été présentés aux décideurs(8). La Commission n'a fourni aucune indication sur l'opportunité d'une réforme compte tenu des réformes de la PAC et du marché unique. Elle n'a pas répondu aux inquiétudes des consommateurs et des utilisateurs industriels.

31. Il ressort clairement de ce qui précède que la Commission n'a pas présenté toutes les informations utiles pour justifier le maintien du régime des quotas pour la période 1995-2001; elle n'a pas non plus fourni d'analyse détaillée du degré de réalisation des objectifs de l'OCM. Or, dans le même temps, les services de la Commission disposaient d'informations, certes incomplètes, mais abondantes. En outre, la Commission n'a présenté aucune analyse comparative des effets potentiels de ses propositions par rapport à d'autres options possibles, pas plus qu'une évaluation des conséquences du régime pour le consommateur ou de son incidence sur l'environnement.

Propositions annuelles de prix institutionnels

Données utilisées lors de la préparation des propositions de prix

32. Le règlement (CE) n° 2038/1999 impose à la Commission de proposer un prix d'intervention pour le sucre blanc et un prix de base pour la betterave. Le règlement ne précise que le mode de calcul du prix de base de la betterave: il est établi à partir du prix d'intervention, déduction faite des coûts de transformation et de transport, et en ajoutant le produit des ventes de la mélasse(9).

33. En pratique, la Commission n'a pas revu les composantes du calcul depuis plusieurs années; l'analyse des documents de base relatifs à 1999/2000 révèle que son information est insuffisante. Pour la partie la plus importante, celle qui concerne les coûts de transformation de la betterave en sucre blanc, la Commission ne possède que les données fournies par l'organisme qui défend les intérêts de l'industrie de transformation(10). Ces données ne sont pas suffisamment détaillées pour permettre une vérification des coûts de transformation.

34. L'utilité de ces informations peut être mise en doute. Par exemple, les chiffres relatifs à la dépréciation, qui est de loin l'élément individuel le plus important dans les coûts de transformation, sont fondés sur la valeur de remplacement et non sur les coûts réels. Les données fournies suggèrent que les coûts de transformation en 1996/1997 et en 1997/1998 étaient de 25 % supérieurs au montant pris en compte dans le calcul du prix de la betterave, mais la plupart des entreprises de transformation demeurent cependant très rentables. Toutefois, la Commission n'a pas fait vérifier les données par des experts financiers indépendants et ne dispose pas d'autres sources d'information sur les coûts de transformation. Même si en fait la Commission n'utilise pas les informations en question pour calculer chaque année le prix de la betterave, leur manque de fiabilité l'empêche de démontrer que les prix sont raisonnables.

35. Certains éléments des coûts de production ont subi des modifications considérables au fil des années. Les progrès dans les techniques de culture, par exemple, ont permis de prolonger la période de production dans certains pays, optimisant ainsi le recours à l'investissement en capital; les taux d'intérêt ont chuté et une importante rationalisation a entraîné la fermeture de petites usines non rentables. Dans ses propositions de prix, la Commission n'a pas fait état de ces changements.

36. Ce défaut d'information, qui fait que les décideurs et les autres parties intéressées ont du mal à apprécier les éléments à la base des propositions de prix de la Commission, a été fortement critiqué par le comité des consommateurs de la Commission(11) et par les utilisateurs industriels de sucre. Les utilisateurs industriels ont procédé à leur propre évaluation des coûts de transformation et sont arrivés à la conclusion que la marge actuelle incluse dans le prix d'intervention est trop élevée(12).

Prise en compte des objectifs de la PAC

37. Alors que le règlement de base ne fournit pas d'indications sur la façon dont doivent être fixés les prix du sucre blanc, les considérants de la proposition de prix de la Commission stipulent qu'il faudrait, lors de la fixation des prix du sucre blanc, tenir compte des objectifs de la PAC et en particulier de la nécessité d'assurer un niveau de vie équitable à la population agricole ainsi que des prix raisonnables dans les livraisons aux consommateurs. Les considérants précisent que l'équilibre entre les prix des principaux produits agricoles devrait être maintenu. La Commission n'a toutefois fourni aucune information relative à ces éléments dans sa proposition. De plus, ses dossiers préparatoires ne contenaient aucune analyse des revenus des producteurs et de la situation de l'emploi ni de l'incidence pour les consommateurs.

38. Néanmoins, les revenus des producteurs ont été affectés par des rendements croissants, résultant de la mécanisation et de la concentration ainsi que de l'utilisation d'herbicides, de pesticides, etc., plus efficaces. De plus, les prix d'autres cultures ont été sensiblement réduits depuis 1992. Le comité des consommateurs de la Commission a déclaré(13) que le prix du sucre " s'écarte de plus en plus de ceux des autres cultures arables " et qu'il faut " s'efforcer de réduire le coût très élevé pour le consommateur et les effets des distorsions commerciales qui caractérisent ce secteur ". La Commission n'a pas abordé ces sujets dans ses propositions.

Le niveau des prix

39. La Commission n'a pas proposé de modification des prix du sucre blanc et de la betterave depuis 1991. Elle n'a pas présenté ses propositions sous l'angle de leur incidence probable sur les revenus des producteurs et les prix à la consommation. Seul l'impact budgétaire a été mentionné.

40. Néanmoins, lors de l'examen des dossiers de la Commission, il est apparu que des réductions de prix avaient fait l'objet d'une étude sérieuse durant les années précédentes, et particulièrement en 1992, lorsque la DG Agriculture avait préconisé une réduction de 15 % sur sept ans, analogue aux réductions décidées dans le secteur céréalier. Cette proposition faisait suite à l'analyse d'un groupe de travail interne de la Commission sur les impacts de différentes options possibles. Le groupe concluait qu'une réduction non compensée des prix de 15 à 20 % n'entraînerait pas de difficultés majeures dans le secteur, qu'elle permettrait de réduire de 2 à 3 millions de tonnes l'excédent de production de sucre de l'UE et qu'elle représenterait pour les consommateurs une économie de quelque 650 millions d'euros. Le service d'analyse économique de la DG Agriculture concluait que des réductions de prix de 25 à 30 % seraient nécessaires pour aligner la rentabilité de la culture de la betterave sur celle des céréales. Comme cela a été indiqué plus haut, la Commission n'a transmis aux décideurs ni cette information ni les propositions de réduction des prix.

41. Bien que disposant des informations nécessaires, les services de la Commission n'ont donc pas présenté une évaluation des effets potentiels de leurs propositions de prix ni justifié ces dernières par rapport à d'autres options possibles.

Le prix du sucre brut de canne en provenance des pays ACP

42. Le prix garanti pour le sucre brut de canne des pays ACP ne fait pas partie des propositions de prix de l'UE, mais est négocié séparément dans le cadre du protocole sur le sucre(14). Cela laisse une marge de manoeuvre importante pour la fixation des prix; la seule exigence est que le prix payé aux pays ACP soit négocié à l'intérieur de la gamme des prix obtenus dans la Communauté, compte tenu de tous les facteurs économiques importants. À cette fin, les pays ACP producteurs de sucre coopèrent chaque année afin d'établir un mémorandum relatif aux facteurs économiques.

43. Le pays bénéficiant le plus des conditions spéciales sous le régime susmentionné est l'île Maurice. La quasi-totalité de sa production de sucre (630000 tonnes en 1998) est vendue dans le cadre des régimes préférentiels; pour l'année 1998, plus de 95 % des ventes ont été destinés à l'UE, dans le cadre du protocole sur le sucre et du régime afférent au sucre préférentiel spécial (SPS)(15), et 3 % aux États-Unis d'Amérique, soumis au quota d'importation. Seulement 0,7 % des ventes ont eu lieu sur le marché mondial; il s'agissait de sucres spéciaux en sacs.

44. Le coût de production du sucre de l'île Maurice dépasse les prix du sucre blanc ou brut obtenus sur le marché mondial (même si la vente des sucres spéciaux peut être rentable). L'industrie sucrière de l'île Maurice est ainsi très dépendante de l'accès au marché de l'UE aux prix communautaires garantis. En raison des coûts élevés de la main-d'oeuvre et du terrain montagneux, qui fait obstacle au recours plus massif à l'irrigation et à une mécanisation plus importante, les coûts de production sur l'île Maurice sont plus de deux fois supérieurs à ceux des pays ACP les plus efficaces (Malawi, Zimbabwe, Swaziland, etc.). L'île Maurice importe du sucre blanc (36000 tonnes d'Afrique du Sud en 1998) pour la consommation locale, afin de maximiser les exportations de son propre sucre brut en bénéficiant du régime préférentiel.

45. L'importance économique de l'accès au marché de l'UE à des conditions spéciales a entraîné une forte dépendance de l'île Maurice et d'autres pays ACP vis-à-vis du maintien de ces accords et de ces prix garantis. Cependant, la Commission a toujours proposé que le prix garanti(16) pour le sucre relevant du protocole soit simplement égal au prix d'intervention pour le sucre de betterave brut; cette position est restée inchangée pendant de nombreuses années. En pratique, la Commission ne tient pas compte des facteurs économiques et ne négocie pas sur ce sujet.

Gestion du programme d'exportation

46. Pour le budget communautaire, le coût annuel des exportations de sucre excédentaire représente quelque 1500 millions d'euros, dont 800 millions sont recouvrés par le biais des cotisations à la production.

47. La Commission calcule chaque semaine la " restitution théorique à l'exportation ". Elle en déduisait habituellement un montant arbitraire de 0,2 euro par tonne. Toutes les offres de licences d'exportation inférieures à ce montant étaient acceptées. La Commission n'adoptait une approche différente qu'exceptionnellement, en particulier vers la fin de la campagne de commercialisation.

48. Les négociants en sucre savaient que leurs offres seraient en principe retenues à condition de se situer au-dessous de la restitution théorique moins 0,2 euro par tonne; ils n'étaient donc guère incités à soumissionner en présentant des offres plus basses pour obtenir des licences d'exportation.

49. Cependant, les accords du GATT limitent à présent le programme d'exportations, tant en ce qui concerne la quantité que la valeur du sucre exporté en bénéficiant de restitutions, tout comme le font les pressions sur le budget agricole. Jusqu'à la campagne de commercialisation 1999/2000, l'impact était limité, parce que des reports étaient autorisés dans le cadre des accords GATT. Cependant, pour 2000/2001, les dépenses budgétaires consacrées aux exportations sont limitées à 499 millions d'euros et la Commission estime que des réductions des quotas allant jusqu'à 500000 tonnes pourraient s'avérer nécessaires.

50. Qui plus est, depuis le sommet de Berlin en mars 1999, la Commission est soumise à une pression accrue pour maintenir la dotation budgétaire et participer plus activement à la gestion du programme d'exportation, afin de contrôler le budget du sucre. Dans le même temps, les prix du marché mondial ont baissé, entraînant une augmentation du coût de chaque tonne de sucre exporté.

51. Une réunion a lieu une fois par semaine au niveau de la DG Agriculture, à l'occasion de laquelle les offres sont étudiées au regard des perspectives du marché mondial, que les agents de la Commission étudient soigneusement, et au regard de l'incidence sur le budget disponible. Il n'existe plus aujourd'hui de niveau prévisible de restitution au-dessous duquel l'acceptation des offres est certaine. Cela a eu pour effet de renforcer la concurrence en ce qui concerne les licences d'exportation et a permis de réaliser des économies budgétaires.

52. Ce n'est que sous la pression des contraintes budgétaires que la Commission a agi pour obtenir des taux de restitution à l'exportation moins élevés.

L'organisation des procédures d'appel à la concurrence

53. Les procédures d'appel à la concurrence ont été examinées dans plusieurs États membres et au sein de la Commission; cet examen a révélé que le comité de gestion ne fait qu'entériner la proposition de la Commission, qui n'est que très rarement modifiée à la lumière des délibérations du comité.

54. Des économies importantes seraient possibles si l'on acceptait un nombre moins important d'offres pour les licences d'exportation lorsque les prix sur le marché mondial sont bas, en délivrant davantage de licences lorsque les prix sont élevés. Cependant, étant donné l'incertitude qui pèse sur le marché mondial, cette approche présente des risques considérables que la Commission n'a pas voulu prendre. La Commission pourrait envisager de transférer ce risque en organisant un nombre limité d'appels d'offre chaque année plutôt qu'un par semaine. La Commission devrait évaluer les retombées positives qu'entraînerait l'application d'autres systèmes d'appel à la concurrence et de décision concernant les restitutions à l'exportation.

Le régime d'autofinancement

55. Les cotisations à la production doivent permettre de compenser le coût de l'exportation d'environ la moitié de la production excédentaire. Les cotisations au stockage sont prélevées afin de couvrir les paiements effectués pour rembourser les coûts de stockage. Ce système de cotisations est connu aussi sous l'appellation de " régime d'autofinancement ". La Cour a formulé des observations sur cette question dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1988(17) et dans son rapport spécial de 1991(18).

56. La quantité exportée à prendre en compte dans le calcul des cotisations à la production repose toujours sur la différence entre la production sous quotas et la consommation à l'intérieur de l'UE (comme cela est prévu par le règlement de base). L'unité " sucre " de la Commission tire le chiffre concernant la consommation des données relatives à la production et aux échanges fournies par les États membres conformément au règlement (CE) n° 779/96(19). Néanmoins, la Commission n'effectue pas de contrôles pour vérifier la fiabilité de ces données.

57. La comparaison entre les données relatives aux échanges intracommunautaires de plusieurs États membres a révélé des différences notables. Au total, 171000 tonnes de sucre blanc auraient été livrées à d'autres États membres en 1998/1999, mais leur réception n'a pas été enregistrée. La divergence la plus importante concerne les livraisons allemandes, à savoir 492000 tonnes en 1998/1999 selon les données allemandes, alors que les autres États n'en n'ont enregistré que 379000 comme reçues. De même, les données françaises font état de livraisons à hauteur de 965000 tonnes, alors que 901000 seulement ont été enregistrées comme reçues. Les livraisons de tous les États membres à l'Espagne s'élevaient à 406000 tonnes, mais l'Espagne a déclaré n'en avoir reçu que 333000.

58. Le manque de fiabilité de ces données pourrait sérieusement affecter le montant des cotisations à la production. Il est donc nécessaire de déployer des efforts pour utiliser des données plus fiables, par exemple en exploitant les certificats d'importation et d'exportation pour établir le volume net des exportations.

Gestion, contrôle et suivi financier de l'OCM

59. Les États membres ont des responsabilités évidentes en matière de gestion et de contrôle de l'OCM, mais c'est de la Commission que relève globalement le bon fonctionnement des systèmes mis en place.

60. Au sein de la Commission, les responsabilités du suivi des systèmes de gestion et de contrôle sont partagées. En ce qui concerne les deux secteurs concernés (DG Agriculture, section " apurement ", pour les dépenses et DG Budget pour les recettes), les principaux contrôles sont centrés sur l'exactitude des registres des stocks. Pourtant, bien que les deux DG aient recours à l'analyse de risque, les méthodes utilisées pour évaluer les risques diffèrent. Alors que la DG Budget effectue fréquemment des contrôles, la section " apurement " de la DG Agriculture n'a procédé à aucune vérification sur place de la production ou des stocks au cours des cinq dernières années. En 1999 pourtant, elle a pour la première fois depuis de nombreuses années enquêté sur les restitutions à l'exportation de sucre dans certains États membres. Aucune stratégie d'ensemble du suivi n'a été élaborée, et l'unité " sucre " ne participe pas à l'évaluation des risques.

61. Dans les États membres visités par la Cour, il a été relevé que la Commission n'avait pas fourni d'indications sur les mécanismes de contrôle les plus indiqués à mettre en place. Cela s'est traduit par une fréquence de contrôles très variable et par une grande diversité de stratégies de contrôle. Par exemple, des contrôles physiques ont été effectués chaque mois sur le stock entier de sucre en vrac d'un État membre, alors qu'il n'y a pas eu de contrôle du tout dans un autre État membre. Les méthodes employées vont de contrôles très élaborés, faisant appel à des équipements laser, à des mesures pratiquées à l'aide de cordes et à de simples rapprochements des registres de stocks au moment où les entrepôts sont entièrement vidés.

62. Dans la plupart des États membres visités, la Cour a constaté que l'on s'en remettait presque entièrement aux registres de production de sucre tenus par les entreprises, mais que les systèmes d'information sur lesquels ces registres reposent ne sont pas vérifiés par les inspecteurs nationaux et qu'ils ne font l'objet d'aucun rapprochement avec les comptes financiers des entreprises.

63. Mais tous les États membres visités ont souligné que, quelle soit la technique employée pour contrôler les stocks de sucre en vrac, aucune ne peut donner de résultats précis. Il est essentiel pour le calcul des cotisations à la production et au stockage que les registres des stocks soient fiables. C'est pourquoi la Commission devrait élaborer une stratégie de contrôle cohérente et fournir des indications sur les pratiques à suivre et les normes minimales à respecter.

Les réponses de la Commission aux attentes des parties intéressées et sa réaction aux événements affectant l'OCM

64. Les parties intéressées ont en général considéré que les services de la Commission étaient compétents, bien informés et accessibles. Néanmoins, les utilisateurs industriels de sucre et les représentants des consommateurs finals estimaient que leurs intérêts n'étaient pas suffisamment pris en considération.

65. La gestion de la Commission a été critiquée à l'occasion de deux événements majeurs qui ont affecté l'OCM en 1999. Le premier avait trait à la fixation des restitutions à l'exportation pour les produits transformés contenant du sucre, la Commission ayant proposé au dernier moment au comité de gestion des produits hors annexe I de procéder à une réduction de 10 %, sans avis préalable ni explication écrite.

66. Ces propositions initiales, qui ne s'appuyaient sur aucune analyse économique et n'étaient pas étayées par d'autres données pertinentes, se sont heurtées aux vives protestations des entreprises exportatrices et des États membres. La Commission a fini par présenter une proposition bien fondée tendant à réduire de façon moins importante les restitutions à l'exportation et suggérant des adaptations des conditions pour affecter les restitutions aux produits transformés qui en ont le plus besoin, mais le comité de gestion a rejeté cette idée.

67. Dans le second cas, la Commission n'avait pas consulté le comité de gestion pour définir le contenu d'une étude importante sur l'OCM du sucre.

EXAMEN DU RÉGIME DU SUCRE

Introduction

68. Comme cela est indiqué au point 8, la Cour considère que, en sa qualité première de gestionnaire, la Commission doit obtenir et diffuser des informations fiables sur les résultats de la politique suivie. En mars 1999, la Commission a lancé une opération d'évaluation de la politique suivie dans le secteur du sucre, la première depuis la création de l'OCM en 1968. Les objectifs de l'évaluation sont centrés sur la pertinence des mesures en vigueur, ainsi que sur leur efficacité et leur efficience. Au moment où le présent rapport a été rédigé (juin 2000), la Cour n'avait pas accès aux résultats de cette évaluation. Elle n'est donc pas en mesure d'émettre un jugement sur la qualité de cette dernière ni de prendre acte de ses résultats.

69. Cependant, il importe de répondre à quatre questions clés:

a) dans quelle mesure les objectifs de l'OCM ont-ils été réalisés (la politique suivie est-elle efficace)?

b) à quels coûts ces objectifs ont-ils été réalisés (la politique suivie est-elle efficiente)?

c) les mécanismes de l'OCM du sucre, et en particulier le niveau des quotas de production et de soutien des prix, sont-ils encore adaptés?

d) les mesures correspondent-elles encore aux objectifs de la PAC après les réformes de 1992 et celles plus récentes de l'Agenda 2000?

70. L'examen du régime du sucre effectué par la Cour dans ce chapitre est axé sur ces questions. Il a été réalisé à partir des données disponibles et d'entretiens avec les parties intéressées.

Réalisation des objectifs de l'OCM

71. L'évaluation des résultats de la politique suivie est rendue difficile par le fait que la Commission n'a déterminé aucun objectif quantifié, bien que l'article 2 du règlement financier lui en fasse l'obligation.

72. En ce qui concerne les objectifs généraux de la PAC relatifs à l'OCM, tels qu'ils sont définis par le traité, on peut cependant déduire des informations disponibles:

a) qu'un bon niveau de revenu par hectare est garanti aux betteraviers (jusqu'au double de celui d'autres cultures possibles);

b) que le marché est stable (pas de fluctuations importantes des prix);

c) que l'approvisionnement est garanti (pas de pénurie, même durant les années de faible récolte);

d) que la productivité a été améliorée (augmentation des rendements pour les cultures de la betterave, de la teneur en sucre, du taux d'extraction et de la mécanisation); cette évolution n'a pourtant pas été totalement rationnelle, car les quotas nationaux ont empêché la délocalisation de la production vers les régions les plus productives; les prix élevés de la betterave à sucre par rapport à d'autres cultures ont eu une incidence sur l'affectation des ressources.

73. Au regard du cinquième objectif de la PAC - assurer un prix raisonnable pour le consommateur -, seuls les prix du sucre au Japon et en Suisse sont supérieurs à ceux de l'UE. Au moment de l'audit, les prix institutionnels communautaires étaient plus de trois fois supérieurs aux niveaux du marché mondial. Dans sa réponse, la Commission indique que les prix sont élevés dans de nombreux autres pays. Néanmoins, elle n'aborde pas la question de savoir si les prix de l'UE sont raisonnables.

74. En ce qui concerne l'objectif fixé par le traité de contribuer au développement harmonieux du commerce mondial, la croissance considérable de la production communautaire sous quotas dans les années 70 et 80 (voir graphique 2) a eu une incidence sur le marché mondial, et le prix sur ce marché a été influencé par les exportations subventionnées de l'UE et le niveau de production élevé de sucre C. De même, les prix préférentiels pour les importations de sucre de canne ont engendré une forte dépendance dans certains pays ACP (voir points 42-45).

75. Les objectifs spécifiques de l'OCM ont été largement réalisés:

a) l'emploi est garanti pour les 4 % d'exploitants de l'UE qui ont obtenu des contrats avec des transformateurs bénéficiant d'un quota;

b) l'OCM est autofinancée dans la mesure prévue par le règlement;

c) l'approvisionnement des raffineries de l'UE en sucre brut est régulier et sans heurts.

76. Les conflits sérieux entre producteurs et transformateurs sont rares, ce qui semble montrer que les deux parties sont satisfaites des prix qu'elles perçoivent. Néanmoins, étant donné que c'est le transformateur qui est le détenteur des quotas, les producteurs de betteraves doivent obtenir un contrat avec les usines pour pouvoir bénéficier des prix minimaux de la betterave dans le cadre de l'OCM.

77. Les constatations exposées ci-dessus montrent qu'une grande partie des objectifs de la PAC et de l'OCM sont réalisés. Néanmoins, il faut considérer ces réalisations à la lumière des coûts qui y sont associés, largement supportés par le consommateur.

Les coûts liés à la réalisation des objectifs

78. Les coûts liés à la réalisation des objectifs de la PAC et de l'OCM se manifestent par plusieurs effets négatifs:

a) un excédent structurel de sucre;

b) un niveau de prix internes élevé par rapport aux prix du marché mondial;

c) des stocks importants;

d) un cadre très réglementé qui ne favorise pas la concurrence;

e) des besoins coûteux en termes de gestion et de contrôle.

79. L'audit n'a pas permis de trouver d'estimations indépendantes et fiables de tous ces coûts, mais certains indicateurs fondamentaux permettent d'en apprécier assez bien l'importance.

80. Le coût annuel net de l'excédent structurel pour le budget communautaire 2000 est de 800 millions d'euros, c'est-à-dire le coût total de l'exportation de sucre excédentaire (environ 1600 millions d'euros), moins les cotisations à la production. Mais les consommateurs doivent supporter un coût additionnel: sous le régime de l'autofinancement, les transformateurs paient des cotisations à la production destinées à couvrir le coût de l'exportation d'environ la moitié de l'excédent. Étant donné la faible élasticité de la demande de sucre, les transformateurs sont en mesure de répercuter ces cotisations sur le prix du sucre; en dernière instance, le coût de cette partie de l'excédent, soit 800 millions d'euros, est donc supporté par les consommateurs de l'UE.

81. Le coût économique du niveau élevé des prix dans l'UE ne peut être calculé qu'à l'aide d'études approfondies. Il en existe un certain nombre, mais leur indépendance a été mise en doute. La façon la plus simple de mesurer ce coût consiste à calculer la différence entre le prix de soutien de l'UE et le prix du marché mondial; le coût maximal pour le consommateur européen s'élèverait d'après ce calcul à quelque 6500 millions d'euros par an(20). Cependant, le faible niveau actuel des prix du marché mondial ne peut pas être considéré comme un indicateur tout à fait objectif. Ce simple calcul illustre malgré tout l'ampleur potentielle de ce coût.

82. Le stock moyen des cinq dernières années - environ 2 millions de tonnes de sucre blanc - donne une idée du coût des importants volumes stockés. Ils représentent 14 % de la production au titre des quotas, alors que la Commission a établi à 3 % (environ 0,4 million de tonnes) le minimum nécessaire afin de couvrir les pénuries imprévues(21). Le coût annuel du stockage est évalué par la Commission à 20 euros par tonne, qui sont perçus auprès des transformateurs par le biais de la cotisation de stockage et répercutés sur les consommateurs de la même façon que pour les cotisations à la production (voir point 80). Ce simple calcul des stocks, supérieurs au minimum nécessaire, multiplié par les coûts de stockage, donne un coût annuel supporté par les consommateurs de l'UE de plus de 30 millions d'euros.

83. Le coût économique de la régulation du secteur du sucre ne peut être déterminé dans le cadre de cet audit. Le régime prévoit un prix d'achat de la matière première (betterave ou canne), ainsi qu'un prix de vente garanti du produit fini - le sucre blanc -, et attribue des quotas de production aux transformateurs. Actuellement, cinq entreprises seulement détiennent plus de 50 % des quotas de l'UE. De plus, dans dix des quatorze États membres producteurs de sucre(22), la totalité du quota national est entre les mains d'une seule ou de deux entreprises. Il en résulte que la concurrence ne peut pas jouer normalement et que des entreprises sucrières ont parfois été condamnées pour abus de position dominante(23).

84. L'expérience dans d'autres pays développés révèle que, si l'UE n'avait pas fixé de quotas pour les édulcorants de substitution(24), leur part sur le marché des édulcorants serait beaucoup plus importante, au détriment du sucre, étant donné qu'ils sont moins chers et mieux adaptés à certains produits alimentaires(25). En ce sens, les restrictions de production de l'UE freinent le développement économique rationnel.

85. Il n'est possible de quantifier les coûts de gestion et de contrôle du secteur du sucre que de façon indicative; les États membres retiennent un pourcentage des cotisations à la production et au stockage pour couvrir leurs frais, évalués à 290 millions d'euros par an(26).

86. L'analyse développée ci-dessus confirme les conclusions du rapport spécial de la Cour de 1991, selon lesquelles l'OCM du sucre engendre un coût important pour le budget de l'UE et pour les consommateurs.

Les mécanismes de l'OCM du sucre, et en particulier le niveau des quotas de production et de soutien des prix

87. Les entreprises de transformation et les organisations de producteurs sont très favorables à un maintien des principales caractéristiques de l'OCM sous sa forme actuelle et du niveau du soutien des prix et des quotas en vigueur. Ils estiment que la réglementation appliquée au secteur garantit un approvisionnement sécurisé en sucre de haute qualité aux consommateurs de l'UE et que le prix - raisonnable pour ces derniers - assure un revenu satisfaisant mais non excessif aux producteurs et aux fabricants.

88. Les consommateurs et les utilisateurs industriels ont mis en avant les bénéfices importants réalisés par les entreprises de transformation les plus efficaces, qui démontreraient selon eux que le niveau de protection est trop élevé; ils sont donc amenés à se demander s'il est bon qu'une politique agricole réglemente et protège à ce point le secteur de la transformation.

89. Les quotas sont attribués en premier lieu aux États membres, puis aux transformateurs. Cela a eu pour effet de protéger la production de sucre dans des régions qui n'y sont pas bien adaptées et qui, dans certains cas, ont dû bénéficier d'aides nationales à la production. Inversement, les régions les plus efficaces en termes de production n'ont pu obtenir un relèvement des quotas.

90. L'un des objectifs fondamentaux de l'application de quotas est de limiter la part de la production annuelle éligible à la garantie du prix d'intervention. Mais, en raison du remboursement des coûts de stockage du sucre et de l'existence de restitutions à l'exportation - et malgré des excédents considérables -, l'offre d'achat à l'intervention est inexistante. Il apparaît que les prix à la sortie des usines étaient en moyenne de 10 % supérieurs aux prix d'intervention, et bien davantage dans certains pays.

91. Tout cela a conduit à la situation actuelle, où les forces du marché ne peuvent s'exprimer pleinement et où il n'y a pas de véritable " marché commun " du sucre. Les entretiens avec les différentes parties intéressées ont révélé que les transformateurs n'étaient guère tentés par la concurrence avec les transformateurs d'autres pays et qu'ils se cantonnent souvent à leur marché national. Le régime de quotas et de prix, auquel s'ajoutent les remboursements des coûts de stockage et le programme d'exportation, assure aux transformateurs la stabilité et un revenu garanti. La PAC ne connaît que rarement un tel degré de protection du secteur de la transformation.

92. Les consommateurs considèrent le sucre comme un produit de première nécessité, qu'ils achèteraient quel qu'en soit le prix, mais dont le coût pour le budget familial ne peut être négligé, en particulier pour les familles à revenu modeste. Aux yeux des consommateurs, l'OCM actuelle, qui leur répercute le coût des mesures de soutien aux producteurs de betteraves et aux entreprises de transformation du sucre, est moins juste et certainement moins transparente qu'un régime qui serait fondé sur une aide directe du budget communautaire aux exploitants agricoles.

L'OCM du sucre: les réformes de 1992 et de l'Agenda 2000

93. Deux réformes majeures de la PAC se sont efforcées au cours de la dernière décennie d'améliorer la compétitivité du secteur agricole européen; mais, ni dans un cas ni dans l'autre, le secteur du sucre n'était concerné. La réforme de 1992 a mis l'accent sur le basculement d'un système de soutien du prix des produits vers un système de soutien des revenus des producteurs; la réforme était donc centrée plus sur l'exploitant agricole que sur l'industrie.

94. L'OCM du sucre demeure, comme le montre le tableau suivant, ciblée presque entièrement sur les entreprises de transformation et les produits finis, et non sur les exploitants agricoles.

>TABLE>

95. L'Agenda 2000 a mis l'accent sur la compétitivité sur les marchés mondiaux, la protection de l'environnement, le développement rural durable, la simplification des politiques et un renforcement de l'obligation de rendre compte au contribuable.

96. Le sucre de l'UE n'est manifestement pas compétitif sur le marché mondial. Des aides de l'ordre de 75 % du prix d'intervention sont actuellement nécessaires pour permettre d'écouler l'excédent de la production sous quota. Le sucre C (production en dépassement des quotas), pour lequel il n'y a pas de restitution à l'exportation, ne peut être vendu de façon rentable aux prix du marché mondial que parce que les prix obtenus pour les ventes de sucre dans le cadre des quotas suffisent à couvrir tous les coûts fixes des transformateurs.

97. La production intensive de sucre peut avoir des effets négatifs sur l'environnement: les besoins en eau sont élevés (trois fois supérieurs à ceux du blé) et la nature de la culture rend nécessaire un recours massif aux herbicides(27). Il en résulte que le maintien de la production à un niveau qui dépasse nettement la demande de l'UE est inutilement dommageable pour l'environnement.

98. En ce qui concerne l'obligation de rendre compte, le fait que le coût de la politique dans le domaine du sucre soit principalement supporté par le consommateur final - c'est-à-dire le public - mérite un chiffrage adéquat et une publication qui garantisse la transparence.

CONCLUSION

99. La Commission devrait sérieusement envisager d'améliorer la qualité de sa gestion de l'OCM du sucre en ce qui concerne:

a) la qualité des informations fondamentales qu'elle utilise dans la gestion de l'OCM; elle devrait en particulier disposer d'informations complètes sur la réalisation des objectifs pour étayer ses propositions relatives aux régimes de quotas et aux prix; elle devrait également disposer d'informations plus complètes et vérifiées de façon indépendante afin d'émettre des propositions de prix bien fondées; elle devrait s'efforcer de disposer de données plus fiables pour le calcul des cotisations à la production;

b) son analyse des informations fondamentales; la Commission devrait recourir à des experts financiers indépendants et à d'autres sources d'information; elle devrait analyser tous les facteurs qui ont une influence sur les propositions de prix, notamment les revenus des producteurs, l'emploi et l'incidence pour les consommateurs; elle devrait tenir dûment compte des facteurs économiques dans ses propositions relatives au prix du sucre garanti aux pays ACP.

100. L'examen du régime du sucre révèle qu'une grande partie des objectifs de la PAC et de l'OCM sont réalisés, mais au prix d'un excédent structurel et d'un coût élevé pour le budget de l'UE et pour le consommateur. Si la Commission ne peut être tenue totalement responsable de cette situation, la qualité de sa gestion, et en particulier de ses propositions, décisions et actions, a eu un effet sur les résultats, ce dont la Commission est bien responsable et comptable.

101. En dépit de la situation de surproduction structurelle, la Commission s'est régulièrement bornée à proposer la reconduction du régime du sucre et le maintien des niveaux de quotas et de prix. Cependant, les services de la Commission ont recueilli des informations abondantes et effectué des analyses qui auraient dû lui permettre de proposer des mesures correctrices. L'amélioration de la productivité dans la production et la transformation de la betterave à sucre aurait dû inciter la Commission à aborder la question des coûts imposés aux consommateurs de l'UE.

102. Deux réformes majeures de la PAC ont été opérées au cours de la dernière décennie, mais aucune des deux n'a concerné l'OCM du sucre. L'Agenda 2000 a mis l'accent sur la compétitivité sur les marchés mondiaux, la protection de l'environnement, le développement rural durable, la simplification des politiques et un renforcement de l'obligation de rendre compte au contribuable. L'OCM du sucre ne répond de façon satisfaisante à aucun de ces aspects.

103. L'OCM du sucre ne profite qu'à un nombre relativement peu élevé d'exploitants agricoles mais elle garantit, à ceux qui en profitent, un revenu de la production de betterave d'un niveau largement supérieur à celui des principales autres cultures (voir annexe II).

104. Étant donné l'incidence du régime de quotas et les prix élevés, il conviendrait d'étudier des mesures de substitution. Si des restrictions à l'importation isolent le marché de l'UE de la volatilité des prix du marché mondial et protègent les producteurs de sucre communautaires, un certain degré de libéralisation de l'industrie du sucre de l'UE pourrait utilement être envisagé afin de renforcer le jeu de la concurrence et de faire baisser les prix. Certaines parties intéressées ont proposé d'attribuer les quotas directement aux producteurs et d'assurer une certaine souplesse en permettant le transfert des quotas. D'autres se sont prononcés seulement en faveur de la fixation d'un prix minimal pour les betteraves (afin de protéger les exploitants des transformateurs en position dominante) et proposent de supprimer progressivement les quotas et l'intervention, en laissant aux forces du marché le soin de garantir un approvisionnement suffisant en sucre de haute qualité et un prix compétitif.

105. Une autre option envisagée consiste à adopter les principes fondamentaux de la réforme de 1992, qui s'appliquent à d'autres cultures arables (voir point 93). Cela supposerait qu'une grande partie des aides prenne la forme de paiements directs aux producteurs ainsi qu'une convergence des prix institutionnels et des prix du marché mondial.

106. Les éléments présentés aux points 87-92 jettent un doute sur la pertinence des mécanismes de l'OCM du sucre sous sa forme actuelle. La Commission devrait à l'avenir envisager dans ses propositions de réforme du régime un certain nombre d'autres solutions possibles. En outre, il est nécessaire d'examiner si le niveau de soutien actuel demeure approprié lorsque les quotas dépassent largement le niveau de la demande de l'UE et que les prix sont sans commune mesure avec ceux des principales autres cultures.

107. Les principaux points à prendre en compte dans les propositions à venir portent donc sur:

- les conséquences du maintien des quotas au niveau actuel malgré un excédent structurel persistant,

- la justification des prix élevés pratiqués sur le marché de l'UE et le niveau conséquent des droits à l'importation de sucre non préférentiel qui en résulte,

- l'orientation du régime du sucre, plus centré sur l'industrie que sur les producteurs,

- la concurrence limitée entre transformateurs,

- les contradictions entre les principes et les objectifs des réformes de l'Agenda 2000 et l'OCM sous sa forme actuelle.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 26 octobre 2000.

Par la Cour des comptes

Jan O. Karlsson

Président

(1) JO L 177 du 1.7.1981, p. 4.

(2) JO L 252 du 25.9.1999, p. 1.

(3) JO C 290 du 7.11.1991.

(4) Notamment des producteurs, des fabricants, des négociants en sucre, des utilisateurs industriels ainsi que des représentants des consommateurs, des États membres et des pays ACP.

(5) Le quota total pour lequel la garantie d'intervention s'applique est divisé en quotas A et B. Pour le quota A, une cotisation à la production maximale de 2 % est prélevée alors que, pour le quota B, la cotisation maximale est de 37,5 %. Aucune garantie d'intervention ne s'applique au sucre de betterave produit en dépassement des quotas, appelé aussi " sucre C ", qui ne peut être vendu sur le marché de l'UE et est donc exporté sans restitution à l'exportation.

(6) Ils peuvent être résumés comme suit: accroître la productivité par le progrès technique et le développement rationnel de la production; assurer ainsi un niveau de vie équitable à la population agricole; stabiliser les marchés; garantir la sécurité des approvisionnements; assurer des prix raisonnables dans les livraisons aux consommateurs.

(7) COM (94) 439 final du 16.11.1994.

(8) Le Conseil, après consultation du Parlement européen et du Comité économique et social.

(9) La mélasse est un produit dérivé du raffinage du sucre (aussi bien de canne que de betterave) et, dans l'UE, elle est surtout utilisée dans les aliments pour animaux.

(10) CEFS: Comité européen des fabricants de sucre.

(11) Opinion du comité des consommateurs sur la réforme de la politique agricole commune, Bruxelles, 14 juin 1999.

(12) CIUS (Committee of Industrial Users of Sugar), proposition relative à la réévaluation de la marge institutionnelle de production, 22 décembre 1998.

(13) Opinion du comité des consommateurs sur la réforme de la politique agricole commune, Bruxelles, 14 juin 1999.

(14) Protocole n° 3 sur le sucre ACP de la convention de Lomé, 28 février 1975.

(15) Accords sur l'importation de sucre préférentiel s'ajoutant au protocole sur le sucre et permettant de garantir que l'industrie du raffinage de la Communauté dispose d'un approvisionnement suffisant en sucre brut.

(16) Caf: coût, assurance et fret.

(17) JO C 312 du 12.12.1989, p. 93.

(18) JO C 290 du 7.11.1991.

(19) JO L 106 du 30.4.1996.

(20) Selon les estimations révisées de la Commission pour le budget 2000.

(21) Règlement (CE) n° 1436/1999 de la Commission (JO L 184 du 24.7.1996, p. 27).

(22) Royaume-Uni, Pays-Bas, Danemark, Suède, Finlande, Grèce, Irlande, Portugal, Espagne et Autriche.

(23) Par exemple: décisions de la Commission 97/624/CE (JO L 258 du 22.9.1997) et 1999/210/CE (JO L 76 du 22.3.1999).

(24) Isoglucose et sirop d'inuline.

(25) Rabobank, The World of Sugar and Sweeteners, 1999, p. 35.

(26) Ce montant correspond à 25 % des cotisations relatives au sucre inscrites au budget de l'UE pour l'exercice 2000.

(27) Voir le rapport spécial de la Cour n° 14/2000 sur la PAC et l'environnement (JO C 353 du 8.12.2000), point 27, et le document du groupe " céréales, aliments pour animaux et sucre " du comité pour l'agriculture de la direction " agriculture, alimentation et pêcheries " de l'OCDE intitulé Sugar Policy Reform: Environmental Policy Aspects, 24 septembre 1998.

Annexe I

OCM du sucre: dépenses et cotisations perçues

(millions d'euros 1995-1999 et prévisions du budget 2000)

>TABLE>

ANNEXE II

L'UE ET LE MARCHÉ MONDIAL DU SUCRE

Le marché mondial

1. La valeur totale du marché mondial des édulcorants - qui représente 135 millions de tonnes - est de l'ordre de 70000 millions d'euros; la part du sucre est de 91 % en valeur et de 83 % en volume(1). Les principaux autres groupes de produits sont les sirops à forte teneur en fructose et les édulcorants intenses.

2. Plus de 70 % de la production mondiale de sucre est à base de canne, principalement en provenance d'Asie, d'Amérique du Sud et centrale, d'Afrique et d'Océanie. La majeure partie du sucre de betterave est produite en Europe (80 %); la part de l'Amérique du Nord est de 10 %, celle de l'Asie de 8 %(2). Durant les dernières années, le Brésil a remplacé l'UE comme premier producteur mondial de sucre, avec 21,4 millions de tonnes en 1998/1999 contre 17,6 millions pour l'UE. Par ordre d'importance, les autres grands producteurs sont l'Inde (16,9 millions de tonnes), la Chine (9,7 millions de tonnes) et les États-Unis d'Amérique (7,5 millions de tonnes)(3). La production annuelle moyenne des pays ACP s'élève au total à 3,9 millions de tonnes(4).

3. Au cours des années 90, la consommation mondiale a crû régulièrement de 1,4 % en moyenne chaque année(5). La croissance de la consommation dans les pays industrialisés - qui représentent ensemble environ un tiers de la consommation mondiale - est faible, une baisse étant même parfois enregistrée. Ailleurs, la consommation croît parallèlement à la population et devrait augmenter d'environ 1 % par an pour les 25 prochaines années(6).

4. Le commerce mondial est dominé par une poignée de pays. Le Brésil, l'UE, l'Australie, Cuba et la Thaïlande représentent ensemble 68 % de toutes les exportations(7). Cinq importateurs - la Russie, l'Indonésie, les États-Unis, l'UE et le Japon - représentent un tiers de toutes les importations de sucre. L'UE est seule à être à la fois un exportateur important (de sucre blanc) et un grand importateur (de sucre brut de canne).

5. La valeur du sucre échangé au niveau international dépasse celle de toutes les autres cultures, à l'exception du blé. Environ 28 % de la production totale de sucre sont mis en vente sur le marché mondial, contre 16 % pour le blé et 12 % pour le maïs(8). Depuis la fin des accords entre Cuba et l'Union soviétique, 10 % seulement des 37 millions de tonnes échangées chaque année sont couverts par des régimes commerciaux préférentiels. Les plus importants d'entre eux sont les contingents tarifaires des États-Unis (1,8 million de tonnes en 1998), le protocole de l'UE sur le sucre et les accords relatifs au sucre préférentiel spécial avec les pays ACP (1,7 million de tonnes)(9).

6. Le commerce international du sucre se répartit de façon à peu près égale entre le sucre brut de canne, qui est habituellement raffiné à son lieu de destination, et le sucre blanc. Alors que les importations de l'UE concernent en premier lieu le sucre brut destiné à être raffiné dans l'UE, elle exporte du sucre blanc. Les principaux marchés de l'UE sont le Moyen-Orient (35 % des exportations en 1996-1998), l'Afrique du Nord (20 %) et les autres pays européens (16 %)(10).

7. Du fait de la surproduction et de la constitution de stocks qui en a résulté au cours des années 90, les prix ont atteint l'un de leurs plus bas niveaux sur le marché mondial.

8. Les analystes(11) estiment que la probabilité que les variations extrêmes enregistrées par le passé sur le marché mondial se reproduisent est plus faible. Dans les pays industrialisés, le sucre est considéré comme un produit de première nécessité, acheté quel que soit son prix. C'est pourquoi, les pénuries d'approvisionnement entraînent des hausses rapides des prix. Cependant, les pays en développement représentent aujourd'hui une proportion beaucoup plus importante - et croissante - de la demande mondiale, ce qui a augmenté la sensibilité de la consommation au prix. La structure du commerce mondial a évolué et les sources d'approvisionnement se sont diversifiées.

9. La plupart des pays producteurs de sucre protègent, à un degré plus ou moins important, leur industrie du sucre. Les importations sont soumises à des restrictions et les prix payés aux producteurs - et parfois aux transformateurs - sont réglementés. Néanmoins, l'UE est le seul grand producteur à subventionner directement les exportations(12).

10. Les dix premières entreprises sucrières au monde représentent 20 % de la production totale de sucre. Six d'entre elles ont leur siège dans l'UE(13). Plusieurs sont devenues des multinationales au cours de la dernière décennie par des acquisitions à l'étranger(14).

Le marché de l'UE

11. Près de 90 % de l'offre de sucre de l'UE sont produits à partir de betteraves récoltées dans l'UE, le reste étant produit dans les raffineries de l'UE à partir de sucre brut de canne. À l'origine, cela ne concernait que le sucre de canne produit dans les départements français d'outre-mer, mais cette situation a été bouleversée par l'adhésion du Royaume-Uni. Avant d'adhérer à la CE, les deux tiers des besoins intérieurs du Royaume-Uni (environ 2 millions de tonnes)(15) étaient couverts par du sucre brut de canne importé dans le cadre de l'accord du Commonwealth sur le sucre et raffiné au Royaume-Uni.

12. En 1975, cet accord a été remplacé par le protocole sur le sucre, qui fait obligation à l'UE d'acheter aux pays ACP 1,3 million de tonnes de sucre de canne par an. C'est pourquoi le marché du Royaume-Uni continue d'être alimenté - bien que dans une moindre mesure - en sucre de canne raffiné en plus du sucre de betterave. Au Portugal, et dans une moindre mesure en Finlande, les besoins en sucre étaient aussi couverts, avant l'adhésion à l'UE, en raffinant du sucre de canne importé; ces accords ont également été maintenus.

13. Parce que les prix garantis par l'OCM du sucre se situent au-dessus du niveau du marché libre, des quotas sont appliqués pour limiter la production de sucre de betterave et des restrictions quantitatives le sont aux importations de sucre de canne à destination des raffineries. Étant donné que l'UE garantit l'achat du sucre invendu produit dans ces limites, on peut considérer que l'offre garantie par l'UE se compose des quotas et des importations de sucre de canne à destination des raffineries. Cependant, cette offre de sucre dépasse largement les besoins de l'UE pour sa consommation intérieure. Cet excédent structurel est vendu sur le marché mondial en bénéficiant de restitutions à l'exportation (subventions). La situation effective de l'approvisionnement au sein de l'UE sur la période de 1991/1992 à 1998/1999 est décrite à l'annexe III relative aux bilans.

14. Tous les États membres cultivent la betterave à sucre, à l'exception du Luxembourg. La France et l'Allemagne, qui représentent ensemble plus de la moitié de la production de l'UE, dominent le marché. Moins de 300000 (4 %) des sept millions d'exploitations agricoles que compte l'UE produisent de la betterave à sucre. Bien que la betterave ne soit cultivée que sur 1,6 % (2 millions d'hectares) de la superficie agricole de l'UE, elle représente en valeur 2,5 % de la production(16).

15. Les données d'Eurostat indiquent que la valeur ajoutée brute par hectare de betterave à sucre (c'est-à-dire la valeur du produit moins les coûts de production) est six fois et demie supérieure à celle des céréales, et trois fois supérieure si l'on tient compte des subventions offertes par la PAC(17).

16. Depuis l'introduction de l'OCM en 1968, le secteur s'est caractérisé par une augmentation des rendements, due à l'amélioration des techniques agricoles et des variétés de semences. La production de sucre blanc a considérablement augmenté, passant de 5,26 tonnes en moyenne par hectare(18) au cours de la période 1968/1969 à 1976/1977 à 8,4 tonnes entre 1996/1997 et 1999/2000(19).

17. L'industrie de transformation du sucre a connu d'importantes concentrations et des améliorations de la productivité; le nombre d'usines de l'UE a chuté de 374 en 1968/1969 à 140 en 1995/1996(20), et celui des entreprises de 86 en 1991/1992 à 64 en 1998/1999(21).

18. La production de betteraves représente l'équivalent de quelque 45000 emplois à temps plein dans l'agriculture(22); en raison des progrès techniques, de la mécanisation, de l'emploi de variétés et d'herbicides plus performants, il n'est pratiquement plus fait recours aux travailleurs agricoles dans de nombreuses régions(23). L'industrie de transformation du sucre emploie 52000(24) personnes, mais la majorité de ces emplois sont saisonniers.

(1) Rabobank, The World of Sugar and Sweeteners, 1999, p. 28.

(2) Organisation internationale du sucre, annuaire 1997.

(3) Commission européenne, document interne de la DG Agriculture.

(4) Site Internet: www.acpsugar.org.

(5) Commission européenne, document interne de la DG Agriculture.

(6) Rabobank, The World of Sugar and Sweeteners, 1999, p. 8.

(7) Commission européenne, document interne de la DG Agriculture.

(8) Rabobank, The World of Sugar and Sweeteners, 1999, p. 33.

(9) Rabobank, The World of Sugar and Sweeteners, 1999, p. 51.

(10) Commission européenne, document interne de la DG Agriculture.

(11) Commission européenne, document interne de la DG Agriculture.

(12) Rabobank, The World of Sugar and Sweeteners, 1999, p. 49.

(13) Tate and Lyle, Südzucker, Eridania-Beghin Say, Danisco, British Sugar et Azucarera Ebro Agrícolas.

(14) Rabobank, The World of Sugar and Sweeteners, 1999, p. 42.

(15) Ministère britannique de l'agriculture, des pêches et de l'alimentation: Annual Review of Agriculture,1973, 1974 et 1975.

(16) Commission européenne, La situation de l'agriculture dans l'Union européenne: Rapport 1998.

(17) Commission européenne, La situation de l'agriculture dans l'Union européenne: Rapport 1998.

(18) CEFS-CIBE (Comité européen des fabricants de sucre, Confédération internationale des betteraviers européens): Le régime du sucre dans l'UE, février 1998, p. 7.

(19) Commission européenne, La situation de l'agriculture dans l'Union européenne: Rapport 1998.

(20) FO-Licht: International Sugar and Sweetener Report, 1998, p. 249.

(21) Site Internet du CEFS: www.ib.be/cefs.

(22) CEFS-CIBE, Le régime du sucre dans l'UE, février 1998, p. 8.

(23) FIRS (Front d'intervention et de régularisation du marché du sucre), Trente ans, 1998, p. 5.

(24) CEFS-CIBE, Le régime du sucre dans l'UE, février 1998, p. 11.

Annexe III

Bilan d'approvisionnement en sucre de l'UE

Campagne de commercialisation (octobre à septembre)

>TABLE>

Annexe IV

Quotas de l'UE pour la production de sucre 1995-2001, ventilés par État membre

(en milliers de tonnes équivalent-sucre blanc)

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Réponses de la commission

NOTE DE SYNTHÈSE

L'UE et le marché mondial du sucre

Concernant le marché mondial, la Commission signale que sa situation excédentaire (30 % de la production mondiale) est un état non pas structurel mais conjoncturel, où la production de canne a joué le rôle essentiel. On estime que pour la campagne 2000/2001 la production mondiale serait inférieure à la consommation de 3-5 millions de tonnes et que pour la campagne 2001/2002 un déficit de la production serait aussi à attendre. Sur le plan communautaire, la superficie betteravière a été réduite de 12 % pendant le régime en cours même si la production est restée stable, pour améliorer la situation du rapport offre/demande au niveau mondial, mais la production de sucre de canne a augmenté significativement, menant à des prix très bas sur le marché mondial. Même si la production communautaire dépasse la consommation, cet aspect doit être considéré dans la perspective des importations préférentielles annuelles de 1,6 million de tonnes en provenance des pays ACP. Selon la Commission, les quantités de sucre correspondant à ces importations préférentielles ne doivent pas entrer dans le calcul du surplus structurel qui ne concerne que la production communautaire. Aux termes de la réglementation applicable à l'OCM du sucre, ce surplus structurel, établi sur la base des quotas de production, est d'environ 10 % de la consommation (1,3 million de tonnes). [Voir la réponse de la Commission au point 13 et au point 78 a).]

Coût budgétaire

Pour 1999, le coût net a été de 909 millions d'euros, il a été de 706 millions d'euros en 1998 et devrait être de 833 millions d'euros en 2000.

Le coût budgétaire net de l'OCM du sucre correspond au coût d'exportation d'une quantité de sucre équivalente aux importations issues des pays ACP et de l'Inde (1,6 million de tonnes) résultant des obligations internationales de la Communauté prévues par le protocole ACP/UE et l'accord avec l'Inde. La Cour en signale l'importance pour ces pays en tant qu'aide au développement bien que, selon les règles comptables et budgétaires, ces dépenses sont classées comme dépenses agricoles.

Quant au sucre non transformé, son prix à la distribution est à peu près du double du prix d'intervention et cette consommation ne représente que 30 % de la consommation totale.

En ce qui concerne les prix des produits transformés, ils ne sont pas plus chers dans la Communauté que dans le reste du monde et le sucre représente environ 5-10 % du prix payé par le consommateur.

Enfin, il faut rappeler que la part du sucre dans les dépenses des ménages dans la Communauté est une des plus faibles du monde.

OCM du sucre

S'il est vrai que les principes fondateurs de l'OCM du sucre (quotas + autofinancement) ont constamment été réaffirmés depuis 1968, il n'en reste pas moins que le régime sucrier a répondu au fil des ans aux différents défis à travers une adaptation permanente aux différents contextes. À titre d'exemple, et outre les élargissements successifs de la Communauté, ces adaptations ont comporté:

- l'intégration de la production d'isoglucose,

- l'intégration du protocole ACP lié à la convention de Lomé,

- l'autofinancement intégral de la production communautaire sur une base annuelle,

- l'intégration de la production du sirop d'inuline,

- l'adoption d'un régime d'approvisionnement des raffineries communautaires,

- l'adoption des mécanismes pour répondre aux accords GATT.

Par ailleurs, la Commission souligne que, même si l'OCM du sucre n'a pas été incluse dans la réforme de 1992 et dans l'Agenda 2000, elle intègre plusieurs des mêmes objectifs, à savoir la maîtrise de la production et des dépenses budgétaires.

Les principales constatations de la Cour

a) Ainsi que le signale la Cour (point 24), les services de la Commission disposaient d'informations étendues sur le marché du sucre. Le Conseil a reçu l'ensemble des informations pour prendre sa décision. Aucune délégation n'a demandé à la Commission de présenter d'autres alternatives, sauf deux ayant demandé une réduction des prix.

b) La Commission est consciente des difficultés concernant l'obtention d'informations relatives à la situation économique de l'industrie sucrière. Des problèmes de confidentialité sont inhérents à la collecte d'informations concernant les coûts de production effectifs de l'industrie sucrière, de même que pour l'industrie de seconde transformation, utilisatrice de 70 % du volume de sucre consommé dans l'Union.

d) L'économie des pays ACP, et en particulier de l'île Maurice, est effectivement largement dépendante de la poursuite des arrangements spéciaux sur le sucre. C'est pourquoi les pays ACP sont très attachés au maintien du protocole " sucre " lié à la convention de Lomé.

e) Pour respecter les contraintes budgétaires et les contraintes GATT, la Commission peut limiter le programme d'exportation et réduire les quotas si cela s'avère nécessaire. En tout état de cause, la Commission a toujours dû tenir compte de la réalité économique et commerciale du marché mondial pour chaque campagne pour la gestion des adjudications.

f) La Commission ne partage pas l'observation de la Cour.

g) Les statistiques servant au calcul des cotisations à la production sont fournies par les États membres. Depuis la mise en place du marché unique, les statistiques des échanges intra-communautaires sont plus difficiles à obtenir, en raison de la réglementation propre à ce marché unique.

Cependant, l'autofinancement du régime n'est pas seulement assuré sur une base annuelle mais aussi sur une base pluriannuelle et les vérifications effectuées par les services de la Commission montrent que la couverture des dépenses à l'exportation des excédents communautaires par les cotisations à la production est toujours effective.

Néanmoins, la Commission prend note des suggestions de la Cour des comptes.

h) Des contrôles sont effectués par les autorités compétentes des États membres: les services douaniers, les services des ministères des finances et des ministères de l'agriculture correspondants. La Commission effectue à son tour l'audit de ces contrôles via la procédure de l'apurement des comptes et à travers des visites - sans avis préalable - des services de la Commission à l'industrie sucrière.

RÉSULTATS

b) Pour ce qui est de la concurrence, la Commission est consciente des critiques focalisant sur le manque de concurrence dans le cadre du présent régime. Cependant, elle souligne le caractère homogène du produit (sucre) mis sur le marché communautaire à des conditions de garanties similaires et avec un niveau de qualité hautement apprécié tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de la Communauté

c) Voir commentaires au point ci-dessus " OCM du sucre" de la "Note de synthèse".

INTRODUCTION

3. La Cour, dans son annexe I, présente le budget communautaire " sucre " pour la période 1995-2000. Par le système des cotisations à la production, le coût effectif budgétaire du régime est considérablement réduit vis-à-vis même du montant brut du budget. Pour 1999, le coût net a été de 909 millions d'euros, il a été de 706 millions d'euros en 1998 et devrait être de 833 millions d'euros en 2000.

La Commission signale que, pour plus de 90 %, ces dépenses nettes correspondent aux coûts de l'exportation d'une quantité équivalente au sucre importé des pays ACP (1,7 million de tonnes) et s'apparentent donc à une sorte d'aide au développement.

La Commission estime excessive l'estimation faite par la Cour sur le coût supporté par le consommateur (voir points 81-82).

L'UE ET LE MARCHÉ MONDIAL DU SUCRE

10. Les stocks mondiaux de fonctionnement s'accroissent avec l'augmentation de la consommation mondiale.

12. La réglementation communautaire autorise des productions hors quotas, au-delà des quantités sous garantie communautaire.

Ce sucre hors quota doit être exporté en l'état sur le marché mondial, dans le respect des règles établies par l'OMC.

13. L'excédent de sucre sur le marché communautaire est d'environ 3 millions de tonnes. Il se compose, d'une part, d'un excédent de production communautaire par rapport à la consommation d'environ 1,3 million de tonnes qui résulte du quota de production de betterave fixé par le Conseil. Il comprend, d'autre part, une quantité de sucre équivalente aux importations préférentielles issues des pays ACP et de l'Inde, soit environ 1,7 million de tonnes résultant des accords préférentiels adoptés par le Conseil.

Pour apprécier ce surplus, il convient de prendre en compte:

- que des stocks de fonctionnement sont aussi nécessaires,

- les besoins de sucre pour les exportations des produits sucrés.

Enfin, il est à noter que le sucre blanc de la Communauté trouve son écoulement sur le marché mondial de ce sucre où il existe une demande évidente qui ne peut pas être servie, en tout cas à court terme, par d'autres pays.

LA GESTION DE LA COMMISSION

Les propositions de la Commission relatives aux quotas

18-31. La Commission constate avec satisfaction que la Cour reconnaît que les services de la Commission ont préparé une " étude en profondeur du fonctionnement du régime du sucre, de son incidence et des défis auxquels il a été confronté. Un groupe de travail interne a envisagé un grand éventail de réformes, parfois très radicales " (point 24 des observations de la Cour).

Dès lors, la Commission a disposé de tous les éléments nécessaires pour présenter ses propositions au Conseil, au Parlement et au Comité économique et social, ces propositions résultant dans un changement important du régime. En effet, le régime a été reconduit trois fois en quatre ans pour attendre les résultats des négociations GATT. Dans cette phase précédant la proposition de la Commission pour la période 1995-2001, la Commission, le Conseil de ministres et les groupes de travail ont reçu l'ensemble des informations afin de prendre leurs décisions. Les délégations n'ont pas demandé à la Commission de présenter d'autres alternatives; seules deux délégations ont argumenté pour une réduction des prix.

La Commission souligne que le Conseil a décidé à une très large majorité (82 voix sur 87) sur la proposition de la Commission avec l'avis favorable du Parlement européen.

Propositions annuelles concernant les prix institutionnels

Données utilisées dans le contexte d'élaboration des propositions relatives au prix

33-36. Face à l'impossibilité réelle d'avoir accès aux coûts de production effectifs de toute industrie en général, la Commission élabore ses analyses sur la base des données fournies par les organismes et publications professionnels spécialisés ainsi que sur la base des résultats publiés par les sociétés sucrières.

La Commission souligne le gel effectif des prix institutionnels et par conséquence aussi de la marge de fabrication depuis plus de quinze ans (il y a eu même une réduction de 2 % en 1989/1990); cela entraîne pour la période une baisse des prix et de la marge en termes réels.

Plus spécifiquement en ce qui concerne le point 36, l'étude citée par la Cour n'est pas corroborée par les faits.

Prise en compte des objectifs de la PAC

37-38. Le maintien des prix minimaux inchangés pendant quinze ans a conduit à une réduction en termes réels pour les producteurs. Une baisse des prix compensée par des aides directes aux producteurs agricoles entraînerait des coûts budgétaires substantiels dépassant les contraintes budgétaires pour la période 2000-2006.

En ce qui concerne les aspects environnementaux, la consommation d'engrais, d'herbicides et de pesticides utilisés par tonne de betterave ou tonne de sucre produite diminue régulièrement (diminution des doses utilisées à l'hectare et accroissement des rendements par hectare).

Le niveau des prix

39-41. La Commission souligne:

a) le gel des prix depuis 1984-1985;

b) que le Conseil a adopté ses propositions à une très large majorité;

c) qu'il est parfaitement normal que la Commission ne présente qu'une seule proposition après avoir examiné la situation économique et tenu compte de la réalité politique dans la Communauté au moment considéré.

Le prix du sucre de canne brut pour les pays ACP

42-45. Après examen des justifications fournies pour les pays ACP pour chaque campagne, la Commission propose à ces pays des prix tenant compte au mieux des facteurs économiques dans la limite du prix d'intervention communautaire. Dans le processus de négociations et en dépit des demandes de ces pays, la Commission a toujours considéré qu'un prix plus élevé ne permettrait pas l'écoulement de ce sucre sans une aide communautaire et mettrait en cause le principe de préférence communautaire.

Gestion du programme d'exportation

46-52. Le calcul théorique de la restitution dans le secteur du sucre est basé sur le prix d'intervention et non sur le prix du marché intérieur comme dans d'autres secteurs. Ce calcul non seulement encadre bien la réalité mais limite énormément la marge de manoeuvre des sociétés commerciales, dont la compétitivité dépend fondamentalement de la situation du marché mondial.

La gestion des adjudications doit tenir compte de la réalité économique et commerciale du marché mondial propre à chaque campagne.

L'organisation des procédures d'adjudication

53. La gestion de cette OCM est soutenue par les États membres au comité de gestion. Les procédures d'adjudication sont transparentes; le pourcentage d'avis favorables dans le comité de gestion au cours des cinq dernières campagnes est d'environ 95 % (223 avis favorables sur 233 adjudications).

54. La Commission ne peut envisager son rôle de bon gestionnaire par l'utilisation d'éléments spéculatifs sur le marché comme critère dans l'adjudication des offres.

La répartition des adjudications tout au long de l'année permet de servir le marché en fonction des besoins et donc de délivrer des tonnages de certificats plus importants lorsque la demande est la plus forte.

Dispositions d'autofinancement

55-59. La Commission signale que, aux termes de la réglementation existante et de l'accord de Marrakech (OMC), les coûts de l'écoulement des excédents de la production communautaire (indépendamment des quantités correspondant aux importations des pays ACP et de l'Inde) sont intégralement couverts par les cotisations à la production. L'autofinancement du régime est assuré non seulement sur une base annuelle mais aussi pluriannuelle et les vérifications effectuées par les services de la Commission montrent que la couverture des dépenses à l'exportation de ces excédents communautaires par les cotisations à la production est effective.

56-57. La réglementation inhérente au marché unique rend difficile la production de statistiques intracommunautaires en raison des seuils différents de déclaration établis par les États membres.

58. L'utilisation de certificats a déjà été envisagée par la Commission et discutée au comité de gestion. À l'heure actuelle, un tel système ne résoudrait pas les difficultés concernant les produits transformés.

Dispositions de l'OCM relatives à l'administration, au contrôle et au financement

59. L'unité de la Commission chargée de l'apurement des comptes effectue régulièrement des contrôles de la production et des stocks, mais le risque de dépense injustifiée est considéré comme faible, ce qu'indique d'ailleurs la fréquence des contrôles. Les derniers contrôles effectués l'ont été au cours de la période 1991-1994.

60-63. Un document de travail adressé par la Commission aux autorités des États membres sur le contrôle du régime de stockage du sucre au titre du règlement (CEE) n° 4045/89 a été élaboré en 1999, en vue de fournir des orientations aux observateurs effectuant des contrôles ex post au titre du règlement (CEE) n° 4045/89. De tels contrôles visent en particulier à concilier les données relatives aux productions et aux stocks avec les comptes financiers et tout autre document commercial au niveau de l'entreprise.

La capacité de réponse de la Commission aux dépositaires et aux événements affectant l'OCM

67. La Commission n'était pas tenue de consulter le comité de gestion " sucre " pour lancer son évaluation, pas plus qu'elle n'a à consulter le comité de gestion lorsqu'elle réalise des études internes ou fait réaliser des études à l'extérieur. Cependant, le comité de gestion a été informé du lancement de l'évaluation sur l'OCM du sucre et, en particulier, a reçu le cahier des charges au moment du lancement de l'appel d'offres en avril 1999.

LE RÉGIME DU SUCRE

Introduction

68-70. Le rapport d'évaluation de l'OCM du sucre sera transmis par la Commission à la Cour dès qu'il sera disponible, accompagné des commentaires du groupe de pilotage, et notamment du jugement de la qualité de l'évaluation.

Réalisation des objectifs de l'OCM

72. a) La Cour signale que le revenu agricole issu de la culture betteravière est " parfois le double du revenu agricole de certaines cultures alternatives ". Des réserves ou des précisions méritent d'être ajoutées à cette observation. Les cultures alternatives envisagées pour la comparaison sont très probablement les céréales, c'est-à-dire les cultures les plus communes et les moins rentables. Le résultat de la comparaison aurait été tout différent vis-à-vis de la pomme de terre ou du coton.

Les planteurs de betterave sont aussi producteurs, par exemple, de blé ou de viande bovine et c'est leur revenu global qui compte dans les objectifs fixés à la PAC par le traité.

d) L'UE a décidé de limiter les quotas par région; une telle politique manifeste une volonté claire de sa part de sauvegarder un certain niveau de production dans toutes les régions de la Communauté, de manière à contribuer directement au développement du monde rural tant au niveau de la culture de la betterave qu'au niveau de la fabrication du sucre. La Commission signale à la Cour que les objectifs de la multifonctionnalité de l'activité agricole correspondent à une politique volontariste du développement rural.

73. La Cour indique d'ailleurs elle-même que les prix du marché mondial ne constituent pas un indicateur totalement objectif. Les prix de l'UE ne sont en fait pas différents de ceux de nombreux autres pays industrialisés.

À titre d'exemple:

- les prix du sucre aux États-Unis, au Canada et en Australie correspondent au prix du marché mondial multiplié par 2,9. Aux États-Unis, le " prix d'intervention " du sucre fixé pendant la période 1996-2002 est similaire à celui fixé pour la Communauté,

- pour ce qui est de la Norvège, où tout le sucre est acheté sur le marché mondial, les prix à la consommation du sucre blanc sont plus ou moins égaux au prix de la Communauté et ils sont même parfois nettement plus élevés pour certains produits transformés.

74. Les augmentations des quotas apparaissant dans le graphique 2 ont largement suivi les différents élargissements de l'UE. L'augmentation des quotas enregistrée au cours des années 70 était liée à des pénuries de sucre. Dans les années 90, la production excédentaire de l'UE est restée plus ou moins stable.

Les surplus actuels enregistrés sur le marché mondial sont dus à des augmentations considérables de la production dans un certain nombre de pays grands producteurs de sucre. En effet, le marché mondial augmente d'environ 1,0 million de tonnes par an, alors que les exportations communautaires sur ce marché sont toujours stables (5-5,5 millions de tonnes) et sont acycliques. En revanche, le Brésil, qui a par ailleurs mis en oeuvre un programme " alcool ", a augmenté ses exportations dans les années 90 en passant de 1,5 million de tonnes par an à 11,0 millions de tonnes en 1999/2000 sur un marché mondial au total d'environ 38 millions de tonnes, la Thaïlande et l'Australie ont aussi augmenté leurs exportations. Dans ce dernier pays, des aides directes à la production ainsi que des aides structurelles ont été mises en place.

75. Tout en signalant que les planteurs de betteraves ne sont pas des producteurs spécialisés mais les mêmes producteurs de blé, de viande bovine, etc., le tableau suivant donne un aperçu de l'importance que peut avoir la culture de la betterave dans certaines régions de la Communauté.

>TABLE>

Les coûts de la réalisation des objectifs

78. a) Selon la Commission, les quantités de sucre correspondant aux importations préférentielles ne doivent pas entrer dans le calcul du surplus structurel, qui ne concerne que la production communautaire. Aux termes de la réglementation applicable à l'OCM du sucre, ce surplus structurel, établi sur la base des quotas de production est d'environ 10 % de la consommation (1,3 million de tonnes). Les accords OMC permettent à la Communauté d'exporter une part de 1,2735 de cette quantité de 1,3 million de tonnes.

b) Le prix mondial n'est pas un indicateur tout à fait objectif, ainsi que le reconnaît elle-même la Cour au point 82 de son rapport.

c) Le niveau des stocks est de 2 millions de tonnes, mais seulement 1,1 million de tonnes sont normalement disponibles, ce qui est inférieur à 10 % de la consommation.

d) La Commission est consciente que le régime a néanmoins fait l'objet de certaines critiques imputant le manque de concurrence à la forte segmentation du marché et à la concentration de l'industrie. Cependant, comme le démontrent les multiples procédures antitrust de la Commission dans ce secteur ainsi que les amendes imposées récemment (British Sugar/1997, Irish Sugar/1999), la Commission veille à limiter les effets anticoncurrentiels du régime par une application active des règles communautaires en matière de concurrence dans le domaine du sucre.

e) Le coût de ces contrôles pour l'organisation de toute une filière apparaît, de l'avis de la Commission, raisonnable par rapport aux cotisations à la production.

80. Les cotisations perçues à la production et le coût d'exportation d'une quantité de sucre équivalant aux importations provenant des pays ACP, représentant l'essentiel des dépenses budgétaires, sont indépendants de la consommation.

La Commission rappelle que la méthode de calcul des cotisations à la production se base sur l'identification de la partie des dépenses à la charge des producteurs communautaires.

81. Le montant de 6500 millions d'euros n'est pas représentatif et, selon la Commission, ne reflète pas la réalité économique et budgétaire. Il repose sur un calcul s'appuyant sur des données de base (prix mondiaux et prix d'intervention) qui n'ont qu'une signification théorique. En effet, le prix mondial de 200 euros par tonne retenu par la Cour ne constitue pas un indicateur de prix à la consommation pertinent tant en raison de sa volatilité très importante que de son niveau actuel qui se situe en dessous du coût de production des producteurs les plus efficaces. La Cour indique d'ailleurs elle-même qu'il ne s'agit pas d'un " indicateur totalement objectif ".

En outre, le calcul de la Cour ne prend pas suffisamment en compte les réalités économiques liées à l'équilibre du marché du sucre. Si la Communauté devait s'approvisionner sur le marché mondial, la demande supplémentaire qu'elle représente entraînerait immédiatement une hausse très importante des cours mondiaux.

Comme d'autres OCM, l'OCM du sucre est fondée sur une préférence communautaire combinée avec un régime d'intervention et un système d'exportation. Cela donne lieu à des prix très stables et à des fournitures aux consommateurs et à l'industrie de transformation qui sont à l'abri de la volatilité excessive du marché mondial. Le marché mondial du sucre est caractérisé à l'heure actuelle par un surplus, en raison de l'augmentation de la production de sucre de canne - en particulier au Brésil et en raison des subventions sur son marché de l'alcool produit à partir de la canne - tandis que la production de sucre dans la Communauté est restée stable. La demande mondiale - même si elle a augmenté - n'a pas été capable d'absorber cette augmentation de la production. Le résultat établit l'augmentation des stocks mondiaux pendant ces dernières années, qui représentent à l'heure actuelle environ 50 % de la consommation mondiale.

82. Il faut tenir compte du fait que les stocks de report (environ 1,0 million de tonnes) ne sont pas disponibles, sauf en cas de calamités naturelles. La Commission a d'ailleurs proposé au Conseil de retirer ce sucre C reporté du bénéfice du remboursement mensuel de stockage, mais le Conseil a régulièrement rejeté cette proposition de la Commission.

Par ailleurs, il faudrait distinguer entre les stocks minimaux (± 0,4 million de tonnes) qui sont obligatoires, et les stocks jugés nécessaires par le commerce (± 0, 84 million de tonnes). Dès lors, la Commission ne partage pas le calcul effectué par la Cour relatif au coût des stocks communautaires pour le consommateur. En réalité, le coût pour le consommateur reste le même, car le système permet d'assurer un approvisionnement normal.

83. La concentration de l'industrie sucrière a évolué d'une manière similaire à celle d'autres secteurs, avec des OCM différentes de celles du sucre.

84. La Commission considère que l'incorporation de l'isoglucose et du sirop d'inuline dans l'OCM du sucre était justifiée, compte tenu que les marchés sont étroitement liés et dans la mesure où elle répondait à une volonté politique de maintenir la production de sucre. La Communauté est obligée d'encadrer la production de l'isoglucose fabriqué à partir de produits de base le plus souvent importés des pays tiers sans contrainte financière, de la même manière que la production de sucre, restreinte par le régime des quotas avec responsabilité financière des producteurs communautaires. Cet élément fondamental a été reconnu par la Cour de justice.

85. La Commission signale que la retenue effectuée par les États membres est actuellement de 10 % des cotisations et que, à partir du 1er janvier 2001, elle sera de 25 %. Ainsi, le montant de 290 millions d'euros n'est qu'indicatif, l