Décision de la Commission

du 10 juillet 2002

relative à l'aide d'État accordée par la Finlande en faveur des compagnies d'assurance captives de la région d'Åland

[notifiée sous le numéro C(2002) 2410]

(Les textes en langue finnoise et suédoise sont les seuls faisant foi.)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

(2002/937/CE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,

vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément aux dispositions précitées(1),

considérant ce qui suit:

I. PROCÉDURE

(1) Par lettre EUEC020-284 du 15 juillet 1998 (enregistrée sous le numéro SG A/38 452), les autorités finlandaises ont communiqué à la Commission le régime d'aide aux "compagnies d'assurance captives" de la région d'Åland. Étant donné que la notification de la Finlande a été tardive, la mesure étant déjà en vigueur depuis 1993, elle n'a pas pu être considérée comme valable au regard de l'article 88, paragraphe 3, du traité CE. Par lettres des 15 octobre 1998, 5 février 1999 et 2 juin 1999, la Finlande a communiqué des compléments d'information à la Commission. Le 13 juillet 2000, la Commission a adressé aux autorités finlandaises une lettre (D/53 912) demandant confirmation que le régime d'aide d'État en cause n'avait jamais été mis à exécution. Par lettre EUEC096-217 du 25 août 2000 (A/37 109), les autorités finlandaises ont confirmé que la mesure en cause n'avait jamais été mise à exécution depuis son entrée en vigueur.

(2) Par lettre du 11 juillet 2001 (SG 2001 D/289 763), la Commission a informé la Finlande de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE à l'égard de l'aide en cause. La Finlande a communiqué des observations dans sa lettre EUEC206-94 du 9 août 2001.

(3) La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes(2), et la Commission a invité les intéressés à présenter leurs observations concernant l'aide en cause.

(4) La Commission n'a pas reçu d'observations de la part d'intéressés.

II. DESCRIPTION DÉTAILLÉE DE L'AIDE

1. Dispositions du régime d'aide

(5) L'aide d'État en cause a été instaurée par la région d'Åland en vue d'une application sur son territoire. Le 9 décembre 1993, une modification de la loi relative à la fiscalité communale est entrée en vigueur dans la région (loi ÅFS 109/93). Cette modification accorde aux compagnies d'assurance captives qui remplissent certaines conditions un avantage fiscal par rapport au taux normal de l'impôt sur les sociétés. À l'époque où la modification a été adoptée, cet avantage fiscal était de 10 points de pourcentage. L'impôt sur les sociétés total payé par les compagnies d'assurance captives était inférieur au taux normal de 25 % en vigueur à l'époque.

(6) L'avantage net dont bénéficiaient les compagnies d'assurance captives des îles d'Åland a été adapté en 1995, 1996 et 1998 pour refléter les modifications du taux normal de l'impôt sur les sociétés décidées par les autorités compétentes.

(7) Cette modification et ses adaptations ultérieures font l'objet de la présente décision.

2. Conditions

(8) Initialement, en vertu de la modification du 9 décembre 1993, les compagnies d'assurance captives des îles d'Åland ne pouvaient bénéficier de cet avantage fiscal que si elles respectaient les conditions suivantes:

a) toutes les actions ou parts de la société devaient être détenues par un seul et même propriétaire étranger;

b) seuls le propriétaire de la société ou les filiales de celle-ci pouvaient en être preneur d'assurance;

c) la gestion courante de la société devait être confiée à une société anonyme exerçant dans la région d'Åland une activité soumise à notification ou à agrément.

3. Modifications de la mesure initiale à prendre en considération dans la présente procédure

(9) En 1995, le régime d'aide a fait l'objet d'une première modification (loi ÅFS 82/95) qui a étendu son champ d'application aux compagnies d'assurance captives ayant un propriétaire autochtone, qui ne pouvaient pas bénéficier de la mesure auparavant.

(10) En 1996, le taux de l'impôt sur les sociétés en Finlande est passé à 28 %. Cette augmentation a entraîné une majoration de l'avantage précédemment accordé aux compagnies d'assurance captives (deuxième modification), qui est passé de 10 à 11,2 points de pourcentage (loi ÅFS 40/96).

(11) À la suite de la troisième modification introduite en 1998 (loi ÅFS 17/98), le niveau de l'avantage a été ramené à 10 points de pourcentage. De ce fait, le taux de l'impôt sur les sociétés appliqué aux compagnies d'assurance captives des îles d'Åland a été fixé à 18 %. La mesure d'aide n'a pas fait l'objet d'autres modifications.

III. MOTIFS D'OUVERTURE DE LA PROCÉDURE PRÉVUE À L'ARTICLE 88, PARAGRAPHE 2, DU TRAITÉ CE

(12) Lorsqu'elle a examiné les renseignements communiqués par la Finlande dans le cadre de l'évaluation préliminaire prévue à l'article 6 du règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE(3), concernant les modifications de 1995, 1996 et 1998, la Commission s'est demandé si la mesure pouvait constituer une aide d'État non notifiée. Ses doutes reposaient essentiellement sur le fait que les modifications introduites après l'adhésion de la Finlande à l'Union européenne devaient être notifiées en vertu de l'article 88, paragraphe 3, du traité CE.

(13) Comme la mesure semblait constituer une aide au fonctionnement, la Commission a nourri des doutes quant à sa compatibilité avec le marché commun. Conformément à la pratique constante de la Commission, ce type d'aide ne peut être considéré comme facilitant le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques.

(14) Pour ces motifs, la Commission a ouvert la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE.

IV. OBSERVATIONS DE LA FINLANDE

1. Généralités

(15) La Finlande a présenté des observations par lettre EUEC206-94 du 8 août 2001 [enregistrée le 13 août 2001 sous le n° SG (2001) A/9179].

(16) La Finlande a souligné que le statut d'autonomie des îles d'Åland était inscrit dans la constitution et reconnu en droit international, ainsi qu'il ressort du fait qu'il a été reconnu dans le protocole n° 2 de l'acte d'adhésion.

(17) En vertu de l'article 18, paragraphe 5, de la loi d'autonomie (Självstyrelselag för Åland, loi n° 1144/1991), les îles d'Åland sont habilitées à légiférer dans les domaines relatifs aux impôts sur le revenu complémentaires et supplémentaires temporaires revenant à la région, aux taxes professionnelles et aux taxes sur les spectacles revenant à la région, à l'assiette des impôts dus à la région et aux impôts revenant aux communes.

(18) La mesure fiscale concernant les îles d'Åland a été adoptée dans le cadre de la fiscalité communale et intégrée à l'article 4 a de la loi relative à la fiscalité communale de la région d'Åland (loi ÅFS 37/93).

(19) D'après les autorités finlandaises, l'économie des îles d'Åland repose sur un nombre limité de secteurs. La nature insulaire de la région crée des problèmes structurels qui affectent généralement la compétitivité des entreprises de l'archipel. Les assurances et les services financiers sont des secteurs bien adaptés aux îles d'Åland, car les inconvénients inhérents à l'insularité les frappent moins.

(20) Les autorités finlandaises soulignent qu'en 1993, lorsque la mesure est entrée en vigueur, la conjoncture de l'archipel était mauvaise et le taux de chômage élevé.

(21) Selon la Finlande, la modification de 1995, qui a étendu le champ d'application de la mesure aux personnes autres que les propriétaires étrangers, a eu une incidence minime, ses conséquences ont été limitées au niveau national et elle n'a pas entraîné de modification de la nature de la mesure fiscale en tant qu'aide existante (si la Commission considère qu'elle constitue une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE).

(22) Enfin, les autorités finlandaises donnent une description détaillée de la modification introduite en 1996 de la modification initiale, par laquelle l'avantage fiscal a été porté à 11,2 points de pourcentage, et de la modification de 1998, qui a ramené cet avantage à 10 points de pourcentage.

(23) Les modifications ultérieures apportées à l'impôt normal sur les sociétés après 1998 ont indirectement modifié l'impôt dû par les compagnies d'assurance captives. En vertu de la mesure fiscale en question, ces entreprises ont été assujetties à l'impôt sur les sociétés au taux de 19,3975 % pour l'exercice 2001.

2. Évaluation de la nature d'aide de la mesure par les autorités finlandaises

(24) La Finlande insiste sur le fait que les îles d'Åland doivent être considérées comme une juridiction distincte dans les domaines en cause, l'assemblée législative régionale détenant un pouvoir législatif exclusif.

(25) En premier lieu, la Finlande affirme que le taux d'imposition plus faible des compagnies d'assurance captives ne fausse pas ou ne menace pas de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions, pas plus qu'il n'affecte les échanges entre États membres. La mesure n'affecte pas la concurrence entre les compagnies d'assurance, puisque celles qui bénéficient de l'avantage fiscal ne peuvent assurer que leur propriétaire ou leurs filiales. D'après les autorités finlandaises, la concurrence sur le marché de l'assurance n'est pas affectée, puisque les compagnies d'assurance captives se réassurent normalement sur ce marché.

(26) Les autorités finlandaises affirment que toute personne physique ou morale, quel que soit son secteur d'activité, peut prétendre au bénéfice de l'avantage fiscal dès lors qu'elle possède une compagnie d'assurance captive auprès de laquelle elle assure ses risques. Le taux d'imposition réduit ne s'applique que si la compagnie d'assurance captive a pour seuls clients son propriétaire ou ses filiales, conformément à la réglementation applicable aux entreprises. Par conséquent, la mesure applicable à ces compagnies relève exclusivement de la fiscalité des entreprises.

(27) Pour qu'une compagnie d'assurance captive puisse bénéficier de l'avantage fiscal, il faut qu'il existe un lien étroit entre elle et son propriétaire, et tous deux doivent donc être considérés comme une seule entité. Selon la Finlande, puisque c'est le propriétaire de la compagnie d'assurance captive qui bénéficie de l'avantage financier de la mesure fiscale et que celui-ci peut exercer son activité dans n'importe quel secteur, la mesure doit être considérée comme générale et ne saurait être considérée comme affectant les échanges entre États membres.

(28) La Finlande estime que la mesure appliquée aux îles d'Åland ne saurait être considérée comme sélective, puisqu'elle n'impose aucune obligation quant au secteur d'activité du propriétaire.

(29) Elle affirme en outre que la mesure n'est pas non plus sélective d'un point de vue régional, puisque la région d'Åland est autonome et constitue une juridiction distincte par rapport au reste de la Finlande.

3. Évaluation de la compatibilité avec le traité par les autorités finlandaises

(30) En ce qui concerne la compatibilité avec le traité, dans l'éventualité où la Commission considérerait que la mesure en cause constitue une aide, la Finlande estime que les dispositions dérogatoires de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE excluent que la mesure fiscale puisse constituer une aide d'État incompatible, au moins dans le cas des compagnies d'assurance captives qui ont leur siège social hors de Mariehamn, qui, après le 1er janvier 1998, n'a pu bénéficier de la dérogation que prévoit cet article pour les aides à finalité régionale. La Finlande considère que la Commission doit tenir compte du caractère insulaire de la région d'Åland et de la nécessité de diversifier son économie.

(31) La Finlande fait valoir en outre que l'article 158 du traité CE, aux termes duquel la Communauté vise à réduire l'écart entre les niveaux de développement des diverses régions et le retard des régions ou îles les moins favorisées, doit être pris en considération, de même que la déclaration relative aux régions insulaires qui est annexée au traité d'Amsterdam. Elle estime qu'il y a également lieu de tenir compte du point G de la résolution du Conseil du 1er décembre 1997 sur un code de conduite dans le domaine de la fiscalité des entreprises(4), qui déclare qu'une attention particulière sera accordée aux caractéristiques et contraintes particulières des régions ultrapériphériques et des îles de taille réduite. Les îles d'Åland se composent d'innombrables îlots dont les activités économiques sont mal réparties et sont limitées par le fait que la région forme un archipel. Le taux d'imposition plus faible des compagnies d'assurance captives des îles d'Åland favorise le développement économique de la région.

(32) Sur la base des arguments susmentionnés, la Finlande estime que la mesure fiscale appliquée aux compagnies d'assurance captives des îles d'Åland ne constitue pas une aide d'État, et que, si elle devait malgré tout être considérée comme telle, elle ne serait pas incompatible avec le marché commun.

(33) Enfin, la Finlande observe que, puisque la mesure fiscale n'a pas encore été effectivement appliquée, la question de la récupération ne se posera pas dans l'éventualité où la Commission déciderait que la mesure constitue une aide d'État incompatible.

V. APPRÉCIATION DE L'AIDE

1. Applicabilité de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE

(34) Conformément à l'article 87, paragraphe 1, du traité CE, sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.

(35) Pour être jugée incompatible au regard de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE, une mesure d'aide doit répondre aux quatre critères suivants:

a) la mesure doit procurer à ses bénéficiaires un avantage qui allège les charges qui normalement grèvent leur budget;

b) l'avantage doit être octroyé au moyen de ressources d'État;

c) la mesure doit affecter la concurrence et les échanges entre États membres;

d) la mesure doit être spécifique ou sélective en ce sens qu'elle favorise "certaines entreprises ou certaines productions".

En conséquence, la Commission a examiné comme suit la mesure au regard des conditions énoncées à l'article 87, paragraphe 1, du traité CE.

(36) En premier lieu, en ce qui concerne le critère selon lequel "la mesure doit procurer un avantage à ses bénéficiaires", un taux d'imposition plus faible constitue un avantage pour une entreprise en ce sens qu'il lui permet de conserver une plus forte proportion de ses bénéfices, soit pour les distribuer à ses associés ou à ses actionnaires, soit pour les réinvestir, et procure donc un avantage aux entreprises pouvant bénéficier de l'aide.

(37) Conformément au point 9 de la communication de la Commission sur l'application des règles relatives aux aides d'État aux mesures relevant de la fiscalité directe des entreprises(5), un avantage fiscal peut être procuré par une réduction de la charge fiscale de l'entreprise sous différentes formes, et notamment par une réduction du montant de l'impôt.

(38) L'exemption de l'obligation d'acquitter le taux plein de l'impôt sur les sociétés, qui s'applique aux compagnies d'assurance captives de la région d'Åland, répond à ce critère, tant pour les compagnies d'assurance captives elles-mêmes que pour le groupe de sociétés auquel elles appartiennent.

(39) En deuxième lieu, en ce qui concerne le critère selon lequel les aides doivent être "accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit", l'octroi de l'avantage fiscal entraîne une perte de recettes fiscales, ce qui, conformément au point 10 de la communication de la Commission sur l'application des règles relatives aux aides d'État aux mesures relevant de la fiscalité directe des entreprises, équivaut à la consommation de ressources d'État sous la forme de dépenses fiscales(6). Comme l'a établi la Cour de justice, ce principe s'applique également aux aides octroyées par les entités régionales et locales des États membres(7).

(40) En l'espèce, l'allégement fiscal est octroyé par les autorités d'Åland. Le critère relatif aux ressources d'État peut donc être considéré comme respecté.

(41) En troisième lieu, en ce qui concerne le critère selon lequel la mesure doit fausser ou menacer de fausser la concurrence, dans la mesure où elle affecte les échanges entre États membres, la Cour de justice a constamment jugé que les échanges intracommunautaires devaient être considérés comme affectés à partir du moment où l'entreprise bénéficiaire exerce une activité économique qui fait l'objet d'échanges entre les États membres.

(42) Les autorités finlandaises font valoir que le taux d'imposition plus faible applicable aux compagnies d'assurance captives de la région d'Åland ne fausse pas la concurrence, puisque les bénéficiaires assurent leur propriétaire ou leurs filiales et ne sont donc pas en concurrence entre eux. La Finlande affirme en outre que, les compagnies d'assurance captives ayant recours au marché de la réassurance, les échanges ne sont pas affectés.

(43) La Commission estime, à cet égard, que l'effet de l'aide sur les échanges entre États membres est indépendant de la fin à laquelle l'aide est octroyée(8).

(44) D'après les autorités finlandaises, la concurrence sur le marché de l'assurance n'est pas affectée puisque les compagnies d'assurance captives se réassurent généralement sur ce marché. La Commission considère que le marché de l'assurance est un marché ouvert et que l'assurance fait donc l'objet d'échanges intracommunautaires.

(45) La Commission estime que les compagnies d'assurance captives ont recours à la réassurance interne pour compenser les risques du marché de l'assurance. La réassurance de filiales ne constitue pas, à cet égard, un marché d'assurance distinct, puisque les filiales peuvent normalement s'assurer auprès d'autres compagnies opérant sur le marché ouvert. Le fait que l'assureur soit une compagnie d'assurance captive est par conséquent dénué de pertinence.

(46) Étant donné que la mesure favorise l'établissement de compagnies d'assurance captives dans la région d'Åland et procure un avantage aux groupes dont elles font partie, qui exercent des activités dans des secteurs où ont lieu des échanges intracommunautaires, la concurrence entre États membres est affectée.

(47) Le fait que l'assureur soit une compagnie d'assurance captive n'empêche pas que les échanges entre États membres soient affectés, indépendamment de savoir si l'affectation des échanges est due à l'entreprise elle-même ou au groupe dont elle fait partie.

(48) En quatrième lieu, en ce qui concerne le critère selon lequel la mesure doit "favoriser certaines entreprises ou certaines productions", les autorités finlandaises soutiennent que, le propriétaire de la compagnie d'assurance captive bénéficiant de l'avantage financier de la mesure fiscale et cette dernière n'imposant aucune obligation quant au secteur dans lequel le propriétaire exerce ses activités, la mesure fiscale doit être considérée comme générale.

(49) Il ressort de l'examen des avantages de la mesure fiscale en cause que le caractère sélectif de la mesure peut résulter aussi bien d'une dérogation aux dispositions fiscales générales de nature législative, réglementaire ou administrative que d'une pratique discrétionnaire de l'administration fiscale.

(50) En l'espèce, la Commission considère que la mesure est spécifique ou sélective en ce qu'elle favorise exclusivement les compagnies d'assurance captives en tant que premières bénéficiaires de l'allégement fiscal si elles remplissent les conditions requises.

(51) La mesure empêche les compagnies d'assurance qui assurent normalement les entreprises indépendantes d'opérer sur ce même marché aux mêmes conditions que les compagnies d'assurance captives. Elle prévoit des conditions que d'autres entreprises, dont l'activité consiste à assurer des entreprises liées mais indépendantes, sont pratiquement dans l'impossibilité de remplir.

(52) Le critère de sélectivité est également rempli du fait que les conditions prévues pour l'application de la mesure exigent implicitement une certaine puissance économique et ne peuvent donc s'appliquer qu'à des sociétés appartenant à des groupes d'une taille suffisamment importante. De ce fait, elles empêchent d'autres compagnies d'assurance (propriétaires) opérant dans des secteurs différents de bénéficier de l'allégement fiscal. En effet, la création d'une compagnie captive suppose que le groupe de sociétés pour lequel les polices d'assurance sont souscrites soit suffisamment grand pour générer un chiffre d'affaires permettant de couvrir les frais fixes et de dégager un bénéfice. On peut ainsi difficilement imaginer qu'un groupe du secteur textile composé de trois sociétés employant chacune dix salariés ait les moyens de constituer une compagnie d'assurance captive. Il n'est pas douteux que les frais fixes engagés ne seraient pas compensés par le volume des primes payées par les trois sociétés du groupe. Pour toutes ces raisons, la mesure est essentiellement destinée à des groupes de sociétés suffisamment puissants pour pouvoir se permettre de créer une compagnie d'assurance captive.

(53) La Commission considère que la mesure appliquée par la région d'Åland constitue une aide au fonctionnement octroyée à ses bénéficiaires au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE. Il y a lieu, par conséquent, de déterminer si l'aide est compatible avec le marché commun en vertu des dérogations énoncées à l'article 87, paragraphes 2 et 3, du traité CE.

2. Appréciation du caractère d'aide illégale de la mesure

(54) La mesure est entrée en vigueur pour la première fois en 1993, alors que la Finlande n'était pas encore membre de l'Union européenne. Conformément à l'article 1er, point b) i), du règlement (CE) n° 659/99, un tel régime pourrait être qualifié d'aide existante. Toutefois, comme indiqué précédemment, deux modifications ont été introduites, l'une en 1995, l'autre en 1996.

(55) La modification de 1995 a consisté à étendre le bénéfice du régime d'aide aux entreprises ayant leur siège sur les îles d'Åland qui en étaient initialement exclues. Cette modification ayant entraîné une extension du régime d'aide existant, elle aurait dû être notifiée à la Commission, comme l'exige l'article 88, paragraphe 3, du traité CE. La modification ne pouvait cependant affecter la situation des entreprises non résidentes, qui est restée inchangée. Par conséquent, cette première modification a constitué un projet distinct qui n'a rien changé au régime existant initial, lequel ne s'appliquait qu'aux entreprises non résidentes. Pour 1995, seule l'application du régime aux entreprises ayant leur siège dans la région d'Åland doit être considérée comme une aide illégale.

(56) Introduite en 1996, la seconde modification a consisté, tant pour les entreprises résidentes que pour celles n'ayant pas leur siège sur les îles d'Åland, à majorer la réduction de l'impôt sur les sociétés qui a été portée de 10 à 11,2 points de pourcentage. Il est indubitable que cette modification a accru l'avantage octroyé au titre du régime et qu'elle a donc constitué un projet devant être notifié à la Commission conformément à l'article 88, paragraphe 3, du traité CE. La modification de 1995 devait être examinée sous l'angle de son caractère distinct. La modification de 1996, quant à elle, ne s'est pas seulement appliquée à une partie des bénéficiaires, comme précédemment, pas plus qu'elle n'a consisté en une exemption concernant un autre type d'impôt que celui qui était déjà visé par le régime, c'est-à-dire l'impôt sur les sociétés. La Commission considère que cette modification n'est pas séparable du régime initial de 1993 pour les compagnies d'assurance captives. La modification de 1996 s'est traduite par un accroissement de l'avantage octroyé aux bénéficiaires dans des proportions qu'il n'est pas possible de déterminer. En effet, l'accroissement de l'avantage fiscal, fût-ce d'un seul point de pourcentage, peut avoir un effet multiplicateur impossible à cerner. Cet effet multiplicateur est dû au fait que l'avantage fiscal supplémentaire accroît la compétitivité des entreprises qui en bénéficient. L'ampleur de cette distorsion supplémentaire ne peut être mesurée et il n'est donc pas possible de séparer clairement cette modification du reste du régime d'aide.

(57) Par conséquent, la modification de 1996 ne peut être considérée comme un projet distinct, puisqu'elle a modifié les effets du régime d'aide et a de ce fait introduit un nouveau régime qui aurait dû être notifié à la Commission conformément à l'article 88, paragraphe 3, du traité CE.

(58) Le régime d'aide aux compagnies d'assurance captives est donc devenu, à cette date, une aide illégale. Le fait que le régime ait été modifié de nouveau en 1998 pour revenir à la situation de 1993 (avec un avantage limité à 10 points de pourcentage) ne rétablit pas sa nature d'aide existante. L'absence de notification de la seconde modification a rendu la mesure clairement illégale, et la modification d'un régime d'aide illégal, fût-ce pour le rendre davantage analogue à un régime existant antérieur, ne peut lui restituer sa nature d'aide existante. Le fait qu'aucune entreprise n'ait bénéficié du régime à ce jour ne change rien au fait que les modifications apportées au régime initial de 1993 auraient dû être notifiées à deux occasions, à savoir en 1995 et en 1996.

3. Compatibilité de la mesure d'aide avec le traité CE

(59) D'une manière générale, les mesures visées à l'article 87, paragraphe 1, du traité CE sont incompatibles avec le marché commun, sauf si elles peuvent prétendre à l'une des dérogations prévues à l'article 87, paragraphes 2 ou 3. Les dérogations ne sont applicables que lorsqu'il peut être établi que, sans l'aide, le jeu des forces du marché ne permet pas d'inciter, à lui seul, les entreprises bénéficiaires à adopter un comportement de nature à contribuer à la réalisation d'un des objectifs visés par ces dérogations.

(60) En l'espèce, la Commission constate que les dérogations prévues à l'article 87, paragraphe 2, du traité CE ne peuvent s'appliquer, car l'aide ne vise pas les objectifs énumérés dans ces dispositions.

(61) Conformément à l'article 87, paragraphe 3, point a), une aide est considérée comme compatible avec le marché commun lorsqu'elle est destinée à favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi. La Commission estime que la région d'Åland ne répond pas à cette définition et que cette disposition ne s'applique donc pas.

(62) En ce qui concerne les dérogations visées à l'article 87, paragraphe 3, points b) et d), l'aide en cause n'est pas destinée à promouvoir la réalisation d'un projet important d'intérêt européen commun ou à remédier à une perturbation grave de l'économie de la Finlande, pas plus qu'elle n'est destinée à promouvoir la culture et la conservation du patrimoine.

(63) Il convient enfin d'examiner si l'aide peut bénéficier de la dérogation de l'article 87, paragraphe 3, point c), qui prévoit que l'aide peut être considérée comme compatible avec le marché commun si elle est destinée à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, quand elle n'altère pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun.

(64) La Finlande affirme que, en ce qui concerne les compagnies d'assurance captives qui ont leur siège hors de Mariehamn et qui, après le 1er janvier 1998, n'ont pas été admissibles au bénéfice de la dérogation pour les aides à finalité régionale prévue à l'article 87, paragraphe 3, point c), les dispositions dérogatoires de cet article excluent que les mesures fiscales constituent une aide d'État incompatible.

(65) La Finlande fait valoir en outre que l'article 158 du traité CE doit être pris en considération, ainsi que la déclaration du traité d'Amsterdam relative aux régions insulaires.

(66) En ce qui concerne l'article 158 du traité CE, la Commission considère qu'afin de promouvoir un développement harmonieux de l'ensemble de la Communauté celle-ci doit développer et poursuivre son action tendant au renforcement de sa cohésion économique et sociale.

(67) En l'espèce, la Commission observe que la mesure est limitée aux compagnies d'assurance captives et qu'en raison de ses caractéristiques elle ne peut bénéficier de la dérogation énoncée à l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE, qui prévoit que les aides sont compatibles avec le marché commun si elles sont destinées à "faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun".

(68) En toute hypothèse, une appréciation au regard de l'article 158 du traité CE n'exclut pas une appréciation au regard de l'article 87, paragraphe 3, point c), puisque celui-ci vise à assurer un développement harmonieux de l'ensemble de la Communauté, en conformité avec la finalité de l'article 158 du traité CE.

(69) Les autorités finlandaises considèrent en outre qu'il convient également de tenir compte du point G de la résolution du Conseil du 1er décembre 1997 sur un code de conduite dans le domaine de la fiscalité des entreprises(9), qui prévoit qu'une attention particulière sera accordée aux caractéristiques et contraintes particulières des régions ultrapériphériques et des îles de taille réduite. Il convient de rappeler, à cet égard, que les critères appliqués dans le cadre dudit code de conduite pour apprécier le caractère nocif d'une mesure sont privés de pertinence en ce qui concerne la compatibilité de la mesure avec le marché commun.

(70) La Commission estime que pour apprécier la compatibilité de la mesure d'aide en cause avec le marché commun il convient d'établir une distinction entre les aides à l'investissement et les aides au fonctionnement. Les règles relatives aux compagnies d'assurance captives des îles d'Åland sont sans rapport avec un investissement ou avec la création d'emplois, et elles constituent un allégement permanent des charges qui, normalement, grèvent le budget de ces entreprises.

(71) La Commission considère par conséquent que la mesure d'aide en cause constitue une aide au fonctionnement.

(72) En principe, les aides au fonctionnement sont interdites. À l'heure actuelle, la Commission ne les autorise que dans des cas exceptionnels et sous réserve de certaines conditions, par exemple, dans le cas de certains types d'aides à la protection de l'environnement(10) et dans les régions, y compris les régions ultrapériphériques, qui relèvent de la dérogation de l'article 87, paragraphe 3, point a), à condition que les aides soient dûment justifiées et que leur niveau soit proportionnel aux handicaps qu'elles visent à pallier(11).

(73) Lorsque la dérogation est accordée sur la base de critères régionaux, la Commission doit notamment veiller à ce que les mesures en question concernent des handicaps régionaux effectifs. La Commission considère qu'il n'existe pas de handicaps de cette nature pour des activités sur lesquelles les surcoûts n'ont guère d'incidence, par exemple les surcoûts de transport dans les activités d'assurance.

(74) La mesure constitue une aide au fonctionnement et n'apporte pas de contribution substantielle au développement régional, car ses effets positifs cesseront dès qu'elle aura été supprimée et sont donc limités dans le temps. La mesure étant spécifiquement destinée aux compagnies d'assurance captives, la Commission considère qu'elle ne pallie pas des handicaps régionaux effectifs dans les îles d'Åland sous la forme de surcoûts. De plus, le régime d'aide, en raison de la nature de l'activité économique, ne favorise pas notablement le développement économique de la région.

(75) La Commission constate que l'aide au fonctionnement ne peut bénéficier d'aucune des dérogations visées à l'article 87, paragraphe 3, points a), b) ou c), du traité, et qu'elle doit donc être considérée comme incompatible avec le marché commun au sens de l'article 87, paragraphe 1.

4. Récupération de l'aide

(76) À l'ouverture de la procédure formelle d'examen, les autorités finlandaises et les intéressés ont été invités à présenter leurs observations sur d'éventuelles attentes légitimes de nature à constituer un obstacle à la récupération de l'aide, au cas où celle-ci serait déclarée illégale et incompatible avec le marché commun. Étant donné qu'aucune entreprise n'a bénéficié d'une aide au titre du régime en cause depuis son entrée en vigueur, la question de la récupération ne se pose pas.

VI. CONCLUSION

(77) La Commission constate ce qui suit concernant les renseignements communiqués à la Commission par la Finlande et les mesures sur lesquelles porte la décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité.

(78) La Finlande a illégalement mis en oeuvre des mesures fiscales en faveur des compagnies d'assurance captives de la région d'Åland conformément aux modifications législatives de 1995 et 1996, en violation des dispositions de l'article 88, paragraphe 3, du traité CE.

(79) La Commission constate également que la mesure en faveur des compagnies d'assurance captives de la région d'Åland ne répond pas aux critères énoncés à l'article 87, paragraphe 3, points a), b) ou c), du traité CE. La mesure est par conséquent incompatible avec le marché commun conformément à ces dispositions,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

L'aide d'État que la Finlande a mise à exécution en faveur des "compagnies d'assurance captives" de la région d'Åland (loi régionale ÅFS 109/93 telle qu'elle a été modifiée) est incompatible avec le marché commun.

Article 2

La Finlande supprime le régime d'aide visé à l'article 1er.

Article 3

La Finlande informe la Commission, dans un délai de deux mois suivant la notification de la présente décision, des mesures qu'elle a prises pour s'y conformer.

Article 4

La République de Finlande est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le 10 juillet 2002.

Par la Commission

Mario Monti

Membre de la Commission

(1) JO L 309 du 1.11.2001, p. 4.

(2) Voir note 1 de bas de page.

(3) JO C 83 du 27.3.1999, p. 1

(4) JO C 2 du 6.1.1998, p. 2.

(5) JO C 384 du 10.12.1998, p. 3.

(6) En ce qui concerne la notion de "dépense fiscale", voir Tax expenditures: Recent experiences, OCDE, Paris, 1996; voir également Stanley S. Surrey, Tax incentives as a device for implementing government policy: A comparison with direct government expenditures, Harvard Law Review, volume 83, n° 4, p. 705 à 738.

(7) Affaire 248/84, Allemagne contre Commission, Recueil 1987, p. 4013.

(8) Affaire 173-73, Italie contre Commission, point 13, Recueil 1976, p. 709.

(9) Voir note 4 de bas de page.

(10) Encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement (JO C 72 du 10.3.1994, p. 3).

(11) Lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale (JO C 74 du 10.3.1998, p. 9).