Décision de la Commission

du 1er mars 2000

relative aux régimes d'aides mis en oeuvre par la Grèce en faveur du règlement des dettes des coopératives agricoles en 1992 et 1994, y compris les aides pour la réorganisation de la coopérative laitière AGNO

[notifiée sous le numéro C(2000) 686]

(Le texte en langue grecque est le seul faisant foi.)

(2002/458/CE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,

les parties intéressées ayant été mises en demeure de présenter leurs observations conformément aux dispositions visées ci-dessus(1), et compte tenu de leurs observations,

considérant que:

I. PROCÉDURE

PREMIÈRE OUVERTURE DE LA PROCÉDURE AU TITRE DE L'ARTICLE 88, PARAGRAPHE 2

(1) Le 7 juin 1993, la Commission a été informée par une lettre du ministre grec de l'agriculture de l'intention du gouvernement grec d'appliquer les dispositions de l'article 32, paragraphe 2, de la loi grecque n° 2008/92 pour effacer les dettes contractées par plusieurs types de coopératives auprès de l'Agricultural Bank of Greece (ci-après dénommée "ABG", concernant la période 1982-1989.

(2) Au début, la Commission a considéré cette lettre comme une notification au sens de l'article 88, paragraphe 3, du traité. Mais par la suite, la Commission a été informée du fait que l'aide prévue par l'article 32, paragraphe 2, de la loi grecque n° 2008/92 avait déjà été octroyée, tout au moins à la coopérative laitière AGNO, sans le consentement préalable de la Commission. De ce fait, la Commission a décidé d'inscrire ces dispositions juridiques au registre des aides non notifiées (NN 168/97).

(3) Dans sa lettre SG (97) D/10773 datée du 19 décembre 1997, la Commission a informé la Grèce de sa décision d'entamer la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE à propos des mesures d'aide accordées aux coopératives pour le remboursement de leurs dettes conformément à l'article 32, paragraphe 2, de la loi grecque n° 2008/92. Le dossier a été enregistré sous la référence de l'aide C 82/97.

DEUXIÈME OUVERTURE DE LA PROCÉDURE AU TITRE DE L'ARTICLE 88, PARAGRAPHE 2

(4) Dans une lettre du 20 novembre 1995, la Commission a reçu une plainte portant sur l'aide accordée à la coopérative laitière AGNO, établie dans le nord de la Grèce. Selon le plaignant, les autorités grecques auraient décidé d'aider la coopérative AGNO, par l'intermédiaire d'ABG, à payer une partie ou l'intégralité de ses dettes, qui pourraient se chiffrer à 13 milliards de drachmes grecques de drachmes grecques (GRD). AGNO aurait également bénéficié d'exonérations fiscales accordées aux coopératives du secteur agricole en Grèce.

(5) Suite à des demandes d'informations complémentaires, deux réunions bilatérales ont eu lieu entre les autorités grecques et les services compétents de la Commission, respectivement le 16 mai 1997 et le 23 juillet 1997, à la demande des autorités grecques. Suite à ces réunions, les autorités grecques ont fourni des informations complémentaires dans les lettres datées respectivement du 9 juin 1997 et du 29 août 1997.

(6) Cet échange d'informations avec les autorités grecques a permis d'établir que la coopérative AGNO a bénéficié des mesures d'aide suivantes par l'intermédiaire d'ABG:

- 851 millions de GRD dans le cadre de l'article 32, paragraphe 2, de la loi grecque n° 2008/92 (aide n° NN 168/97) et 529,89 millions de GRD dans le cadre de l'article 19, paragraphe 1, de la loi grecque n° 2198/94 (non notifiés) en dédommagement des pertes causées par la catastrophe nucléaire de Tchernobyl,

- 10,145 milliards de GRD dans le cadre de l'article 5 de la loi grecque n° 2237/94 (non notifiés) dans un emprunt de consolidation lié à une dette due à des retards considérables intervenus dans la mise en oeuvre d'un projet d'investissement,

- 1,899 milliard de GRD dans le cadre de la loi du gouverneur de la Banque de Grèce n° 1620 du 5 octobre 1989 autorisant les banques à consolider les emprunts des clients (non notifiés).

(7) Dans sa lettre SG (97) D/10775 datée du 19 décembre 1997, la Commission a informé la Grèce de sa décision d'entamer la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE à propos des dispositions générales sur la consolidation des emprunts des coopératives agricoles, ainsi que sur les aides pour la réorganisation de la coopérative laitière AGNO. Le dossier a été enregistré sous la référence de l'aide C 78/97.

TROISIÈME OUVERTURE DE LA PROCÉDURE AU TITRE DE L'ARTICLE 88, PARAGRAPHE 2

(8) La Commission a déjà examiné dans des affaires antérieures des effacements de dettes effectués à l'initiative de l'État grec par l'intermédiaire d'ABG en faveur des coopératives agricoles. Dans sa lettre SG (98) D/4020 du 20 mai 1998, la Commission a annoncé au gouvernement grec sa décision d'entamer la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité au sujet des articles 14 à 17 de la loi grecque n° 2538/97 du 1er décembre 1997 autorisant l'État grec à effacer les dettes de plus de 200 coopératives (ou unions de producteurs, entreprises et agriculteurs) par l'intermédiaire d'ABG (C 32/98)(2). Le montant global de la dette à effacer s'élève à 163 milliards de GRD.

(9) Ultérieurement, la Grèce a déposé une demande auprès du Conseil en vue d'obtenir l'approbation de ces mesures conformément aux dispositions de l'article 88, paragraphe 2, troisième alinéa. Par sa décision du 15 décembre 1998, le Conseil a répondu favorablement à ladite demande(3)

(10) En conséquence, les dispositions des articles 14 à 17 de la loi grecque n° 2538/97 ne sont pas concernées par la présente décision.

OBSERVATIONS

(11) Les deux décisions de la Commission concernant l'ouverture de la procédure ont été publiées au Journal officiel des Communautés européennes(4). La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations sur les mesures.

(12) Dans une lettre du 18 mars 1998, enregistrée le 19 mars 1998, et dans une lettre du 31 mars 1998, enregistrée le 8 avril 1998, les autorités grecques ont soumis leurs observations à la Commission concernant respectivement les dossiers d'aide C 78/97 et C 82/97.

(13) Dans une lettre datée du 30 avril 1998, enregistrée le 4 mai 1998, et dans une lettre du 7 mai 1998, enregistrée le même jour, la Commission a reçu les observations de l'Association grecque des industries de produits laitiers (SEVGAP), concernant respectivement les dossiers d'aide n° C 78/97 et C 82/97. Ces observations ont été transmises aux autorités grecques dans une lettre datée du 25 mai 1998, auxquelles il a été ainsi donné la possibilité de réagir. La Commission a également reçu, le 12 mars 1999, les observations d'ABG relatives à la consolidation des emprunts d'AGNO et des autres coopératives agricoles.

(14) Dans sa lettre du 18 août 1998, enregistrée le 20 août 1998, les autorités grecques ont présenté leurs remarques concernant les observations soumises par la SEGVAP.

(15) Dans sa lettre datée du 12 mars 1999, ABG a envoyé ses observations à propos des deux procédures ouvertes au titre de l'article 88, paragraphe 2, du traité.

II. DESCRIPTION

ARTICLE 32, PARAGRAPHE 2, DE LA LOI GRECQUE N° 2008/92

(16) L'article 32, paragraphe 2, de la loi grecque n° 2008/92 établit que l'État grec peut assumer et régler des dettes contractées auprès d'ABG par des organismes coopératifs, des coopératives et des entreprises du secteur primaire, secondaire ou tertiaire pendant la période comprise entre 1982 et 1989, à condition qu'elles découlent d'une politique sociale ou de toute autre politique interventionniste mise en oeuvre à l'initiative ou au nom de l'État.

(17) L'article 32, paragraphe 3, de la loi grecque n° 2008/92 dispose que lesdites dettes seront reconnues et réglées à la condition sine qua non que l'organisme coopératif, la coopérative ou l'entreprise soit jugé viable.

(18) Selon la lettre des autorités grecques datée du 7 juin 1993, le gouvernement grec avait entrepris d'appliquer ces dispositions légales pour effacer les dettes contractées par plusieurs types de coopératives auprès d'ABG, pendant la période allant de 1982 à 1989. Les bénéficiaires devaient être considérés comme étant économiques viables sur la base de plans de restructuration soumis à l'approbation d'un comité spécial créé à cet effet. Selon cette lettre, le gouvernement grec s'était engagé à rembourser à ABG une partie des dettes impayées de 61 organismes coopératifs agricoles, soit 91,769 milliards de GRD sur un montant total de 266,126 milliards de GRD.

(19) La lettre des autorités grecques du 7 juin 1993 mentionne que ces dettes ont été occasionnées par des mesures de réduction des prix de détail des marchandises, prises en faveur des consommateurs. Les autorités grecques ont, pour cette raison, jugé qu'il était impossible de recouvrir les sommes impliquées. Néanmoins, un examen initial de ce régime d'aide a révélé qu'il a pu également couvrir des dettes causées par d'autres motifs, notamment des choix de marketing, des investissements, un manque de capitaux propres, des événements extraordinaires, etc.

(20) Dans leur lettre du 9 juin 1997 relative au dossier d'aide C 78/97, les autorités grecques confirment qu'elles ont appliqué ces dispositions juridiques en faveur de la coopérative AGNO en dédommagement des pertes causées par la catastrophe nucléaire de Tchernobyl. Cette coopérative figurait dans la liste des 61 organismes mentionnés en annexe de la lettre des autorités grecques du 7 juin 1993.

(21) Dans sa lettre ouvrant la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité, la Commission a demandé aux autorités grecques de lui envoyer des renseignements détaillés sur la politique interventionniste et sociale du gouvernement grec dans le secteur agricole, ainsi que sur la compatibilité de cette politique avec la politique agricole commune. La Commission a aussi demandé des renseignements sur les critères utilisés pour évaluer la viabilité des coopératives agricoles, ainsi que sur la conformité de la politique grecque à la politique communautaire de restructuration des entreprises en difficulté.

(22) Dans le cas particulier des aides accordées à AGNO en vertu de l'article 32, paragraphe 2, de la loi grecque n° 2008/92, la Commission a considéré que l'accident nucléaire de Tchernobyl entrait bien dans la catégorie des "événements extraordinaires" au sens de l'article 87, paragraphe 2, point b), du traité. Néanmoins, la Commission a émis des doutes sur l'applicabilité de ces dispositions du traité pour un dédommagement intervenant plus de cinq ans après que les pertes ont été réellement encourues. De même, la Commission est d'avis que le montant octroyé (1,38 milliard de GRD, incluant 529,89 millions de GRD dans le cadre de l'article 19, paragraphe 1, de la loi grecque n° 2198/94) a peut-être donné lieu à un dédommagement excessif par rapport aux pertes encourues.

(23) Après clarification, les autorités grecques ont indiqué que l'État grec avait procédé, pour un montant total de 37,835 milliards de GRD, à l'effacement des dettes de 116 coopératives jugées viables sur la base de programmes spécifiques de restructuration et de rationalisation. Les autorités grecques ont fourni les fiches individuelles des coopératives utilisées pour les effacements par ABG, chaque fiche indiquant le montant à effacer pour une coopérative donnée et les raisons justifiant l'effacement.

(24) L'analyse de ces fiches individuelles indique que les mesures ont concerné des coopératives de tous les sous-secteurs de la production agricole. Les 116 fiches présentent des motifs d'effacement extrêmement variés, dont les plus importants sont énumérés ci-après:

- aides à la production,

- collecte et commercialisation de produits agricoles,

- stockage de produits agricoles,

- exportation de produits agricoles,

- acquisition de matériaux nécessaires pour le processus de production,

- dépenses d'exploitation,

- gestion des pesticides pour le compte de SYNEL et des aliments pour les animaux pour le compte de KYDEP,

- dette auprès d'ABG non spécifiée,

- dommage causé par une politique de fixation des prix,

- dédommagement suite à des mesures administratives (réduction des aides communautaires, interdiction d'exporter, inspections),

- dommages causés par une politique sociale,

- dommages causés par l'accident nucléaire de Tchernobyl,

- investissements.

ARTICLE 5 DE LA LOI GRECQUE N° 2237/94

(25) La loi grecque n° 2237/94 est une loi mettant en application le règlement (CEE) n° 2079/92 du Conseil du 30 juin 1992 instituant un régime communautaire d'aides à la préretraite en agriculture(5). Toutefois, à ce texte de la loi grecque n° 2237/94, vient s'ajouter une série de dispositions concernant les dettes des coopératives agricoles. Conformément à l'article 5 de cette loi, ABG peut, selon des critères spécifiés, aider les coopératives agricoles pour le règlement des dettes en souffrance. Ces arrangements sont applicables à toute dette impayée au 31 décembre 1993, attribuable à des circonstances qui échappent objectivement au contrôle des coopératives (et non à une mauvaise gestion par exemple).

(26) En vertu de cette loi, aucun intérêt n'est payable sur l'emprunt pendant la première moitié du terme; ensuite, un taux d'intérêt égal à 50 % du taux normal du marché est applicable. La durée des emprunts est fixée à dix ans. ABG peut néanmoins, dans des cas exceptionnels où le déficit est particulièrement important, étendre la durée de remboursement à quinze ans, avec une période de grâce de 3 ans, ou appliquer un taux d'intérêt inférieur à 50 % du taux du marché.

(27) Selon cette loi, l'aide aux coopératives doit être préalablement soumise à une étude de faisabilité de développement/modernisation, qui devra démontrer que les coopératives sont capables de rembourser les dettes réaménagées. De surcroît, l'octroi de l'aide peut être subordonné à certaines conditions (par exemple concernant la modernisation de l'administration/organisation, la réduction du personnel, le renforcement des capitaux propres, etc.).

(28) Les autorités grecques ont fourni des copies des circulaires ABG n° 150/94 et 22/95 contenant des modalités d'application de l'article 5 de la loi grecque n° 2237/94.

(29) Les autorités grecques ont indiqué qu'un grand nombre de coopératives (116), parmi lesquelles figure la coopérative de production laitière AGNO, ont bénéficié de ces arrangements de réaménagement des dettes.

(30) AGNO est un regroupement de 74 coopératives et 35 groupes producteurs dans le domaine de la production laitière du Nord de la Grèce (Macédoine). AGNO intervient dans toutes les activités liées à la production laitière, de la production d'aliments pour les animaux à la commercialisation des produits laitiers. En 1994, AGNO a été le troisième producteur en Grèce en termes de ventes de lait frais (14 % du marché). AGNO est également active dans la production d'autres types de laits et dans la production de fromages, de yaourts et autres boissons. À la date du règlement des dettes, AGNO avait un chiffre d'affaires de 19,8 milliards de GRD et 912 employés.

(31) ABG a accordé à AGNO un emprunt pour la régularisation des dettes en souffrance relevées au 31 décembre 1993 au plus tard. Le montant global de cet emprunt est de 10,145 milliards de GRD. Il est justifié par des charges financières occasionnées par des projets d'investissement liés au transfert et à la modernisation de l'industrie laitière. Une procédure d'adjudication extrêmement longue a eu des effets défavorables sur le projet financier d'investissements. Ainsi, au lieu du coût prévu de 8,5 milliards de GRD, le projet a eu un coût total final de 13,5 milliards de GRD, soit une augmentation de 58 %.

(32) Selon les autorités grecques, AGNO, comme les autres coopératives, a pu bénéficier d'un rééchelonnement des dettes après s'être soumise à une étude de faisabilité effectuée et approuvée par ABG en fonction de critères purement bancaires, et après s'être engagée à réaliser un programme concret visant à la restructuration de l'industrie laitière, et dont l'exécution devait être contrôlée par un comité d'experts spécialisés.

(33) Dans le cas de la coopérative AGNO, les mesures initiales exigées en vue du rétablissement financier prévoyaient des réductions des coûts d'exploitation, notamment réduction du personnel (150 personnes en 3 ans), des heures supplémentaires (- 80 %), des salaires supérieurs aux seuils réglementaires (- 20 %), des dépenses publicitaires (- 2 %) et des coûts généraux (- 50 millions de GRD). Ces mesures prévoyaient aussi d'assurer de nouvelles ressources, notamment par la reconstitution du capital de la coopérative, l'augmentation des cotisations de la coopérative de 50000 GRD, l'imposition d'une taxe spéciale sur les livraisons de lait (1,5 GRD par kilogramme pendant les trois premières années et 3 GRD par kilogramme après 1998) et la vente de biens fonciers. Un deuxième train de mesures était également prévu.

(34) Dans sa décision concernant l'ouverture de la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité, la Commission a considéré que les avantages offerts aux coopératives pour le paiement de leurs dettes conformément à l'article 5 de la loi grecque n° 2237/94 constituent une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité.

(35) Premièrement, ABG serait considérée comme une entreprise publique au sens de la directive 80/723/CEE de la Commission du 25 juin 1980 relative à la transparence des relations financières entre les États membres et les entreprises publiques(6) Deuxièmement, la Commission a considéré que le principe de l'investisseur privé dans une économie de marché n'a pas été respecté par ABG, puisque les emprunts de consolidation ont été accordés à des conditions extrêmement favorables pour les entreprises en difficulté. Troisièmement, la Commission a considéré que ces opérations n'auraient pas eu lieu dans des conditions normales de marché.

(36) Dans le cadre de l'évaluation des aides, la Commission a considéré que les dispositions de l'article 5 de la loi grecque n° 2237/94 n'ont respecté ni les conditions générales des lignes directrices communautaires pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté(7) (ci-après appelées "lignes directrices") en vigueur à la date de l'ouverture de la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité, ni les règles spéciales applicables aux aides dans le secteur agricole(8), qui pouvaient être appliquées en lieu et place des règles générales. La même conclusion a été donnée à propos de l'aide spécifique accordée à AGNO conformément à ces dispositions.

LOI N° 1620 DU GOUVERNEUR DE LA BANQUE DE GRÈCE DU 5 OCTOBRE 1989

(37) La loi du gouverneur de la Banque de Grèce n° 1620 du 5 octobre 1989 autorise les établissements de crédit en Grèce à régulariser les dettes découlant de tout type d'emprunts en GRD ou en devises étrangères. La même loi autorise les banques à convertir des emprunts en participation financière. Cette disposition s'applique à toutes les banques, tant publiques que privées.

(38) En 1992, la loi du gouverneur de la Banque de Grèce n° 2091 du 11 juin 1992 a introduit des taux minimaux pour ces consolidations: 18 % pour les emprunts à court terme et 17 % pour les emprunts à moyen et long terme. Ces limites ont été ultérieurement supprimées par la loi du gouverneur de la Banque de Grèce n° 2326 du 4 août 1994.

(39) Les autorités grecques ont indiqué que la coopérative AGNO a aussi bénéficié d'un rééchelonnement d'une dette de 1,899 milliard de GRD dans le cadre de la loi du gouverneur de la Banque de Grèce n° 1620 du 5 octobre 1989. L'emprunt a été accordé pour une durée de dix ans (y compris une période de deux ans pendant laquelle seuls les intérêts simples seront calculés) au taux en vigueur pour les emprunts à moyen terme.

(40) Comme pour l'article 5 de la loi grecque n° 2237/94, les autorités grecques ont considéré que ces dispositions n'impliquent pas d'aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité.

(41) À la lumière du parallèle entre ce mécanisme et celui décrit précédemment et compte tenu des rares informations disponibles à cette époque, la Commission a décidé d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 3, du traité également au sujet de ces dispositions.

EXONÉRATIONS FISCALES

(42) Dans sa lettre du 20 novembre 1995, la partie plaignante mentionne aussi l'aide d'État octroyée à AGNO par le biais des lois grecques n° 2238/94 et n° 2169/93. Comme ces lois concernent le financement général des organismes agricoles et la législation fiscale générale, la Commission a considéré qu'elles n'impliquent pas une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité.

III. OBSERVATIONS DES TIERCES PARTIES

(43) La seule tierce partie à présenter des observations sur les procédures C 78/97 et C 82/97 a été la SEGVAP, qui représente la partie plaignante dans cette affaire.

(44) De façon générale, la partie plaignante considère que les autorités grecques ont tendance depuis longtemps, grâce aux ressources gouvernementales, à traiter les entreprises selon leur statut, et non en fonction de critères objectifs prédéfinis. La partie plaignante juge cette politique nuisible et discriminatoire pour les entreprises non coopératives, qui ne peuvent avoir accès à de telles aides. Cette pratique a pour conséquence d'assurer la survie d'entreprises avec des problèmes de structure, une faible productivité et incapables de s'adapter à un environnement concurrentiel. En conclusion, la partie plaignante considère que cette politique nuit à l'économie agricole de la Grèce et de l'Union européenne.

ARTICLE 32, PARAGRAPHE 2, DE LA LOI GRECQUE N° 2008/92

(45) Concernant l'article 32, paragraphe 2, de la loi grecque n° 2008/92 en particulier, la partie plaignante affirme que la mesure constitue une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité. En effet, elle implique l'utilisation de ressources d'État et profite de façon sélective à certaines entreprises.

(46) Les paragraphes 2 et 3 de l'article 87 du traité énoncent certains types d'aides compatibles avec le marché commun. Le plaignant considère qu'en l'occurrence seul l'article 87, paragraphe 3, point c), est applicable. Par ailleurs, selon lui, la mesure en cause ne remplit pas les conditions requises en vertu de cet article-là pour être considérée comme compatible avec le marché commun à la lumière des lignes directrices.

(47) En particulier, le plaignant note que les autorités grecques n'ont fourni aucune preuve de l'existence de programmes de restructuration exigeant le rétablissement de la viabilité des entreprises bénéficiaires, la réduction de la capacité de production, l'augmentation de leur compétitivité sur le marché concerné, et le principe de proportionnalité entre les aides accordées et la contribution du bénéficiaire à l'effort de restructuration. Il n'y a pas de programme réel visant à assurer la santé financière des coopératives; il n'y a qu'une succession de règlements de dettes.

(48) Le plaignant attire l'attention de la Commission sur la récurrence de ces effacements de dettes, et notamment sur la loi grecque n° 2198/94 approuvant le règlement d'une dette d'un montant total de 500 milliards de GRD, sur l'article 5 de la loi grecque n° 2237/94 et sur les dispositions de la loi grecque n° 2538/97.

(49) En ce qui concerne l'aide octroyée à la coopérative AGNO en vertu de l'article 32, paragraphe 2, de la loi grecque n° 2008/92, le plaignant considère que la dette d'un montant de 851 millions de GRD ne peut pas être attribuée à l'accident nucléaire de Tchernobyl. Selon lui, d'une part tous les producteurs de lait (y compris AGNO) ont continué à livrer des produits laitiers frais sur le marché tout au long de 1986. D'autre part, il est très peu probable que la coopérative AGNO ait détruit 19000 tonnes de lait. La majeure partie de ce volume a été transformée en lait déshydraté en poudre, utilisé par la suite pour la production d'autres produits laitiers.

(50) Le plaignant met la Commission en demeure de déclarer que les dispositions de l'article 32, paragraphe 2, de la loi grecque n° 2008/92 sont incompatibles avec le marché commun.

ARTICLE 5 DE LA LOI GRECQUE N° 2237/94

(51) Le plaignant considère que la distinction faite par les autorités grecques entre ABG et l'État grec est nouvelle et manifestement contraire à l'esprit de l'article 87, paragraphe 1, du traité.

(52) Selon le plaignant, les conditions de l'article 5 de la loi grecque n° 2237/94 sont de toute évidence plus favorables que les règles générales sur la régularisation des dettes prévues dans la loi n° 1620 du gouverneur de la Banque de Grèce du 5 octobre 1989, notamment en termes de taux d'intérêt (qu'elles fixent à la moitié des taux du marché) et en termes de durée des emprunts (par rapport aux pratiques bancaires normales).

(53) Le plaignant conteste les affirmations des autorités grecques selon lesquelles les conditions de réaménagement de la dette de la coopérative AGNO auraient été fixées uniquement sur la base de pratiques et de critères bancaires. D'une part les conditions des emprunts de consolidation sont extrêmement favorables, et d'autre part, les autorités grecques devraient expliquer la façon dont les critères ont été établis. De surcroît, un rapport sur la réalisation du programme de restructuration devrait être rendu public.

EXONÉRATIONS FISCALES

(54) Le plaignant n'est pas d'accord avec la conclusion initiale de la Commission selon laquelle il n'y a pas eu d'aides d'État en faveur des coopératives agricoles dans le cadre de la loi grecque n° 2238/94 relative à la législation fiscale générale en Grèce. Le plaignant affirme que les coopératives bénéficiant d'exonérations fiscales sont favorisées par rapport aux autres entreprises dans les mêmes circonstances objectives.

IV. OBSERVATIONS DES AUTORITÉS GRECQUES

(55) Les autorités grecques ont transmis leurs remarques à différents stades de cette affaire. Premièrement, elles ont fait part de leur réaction initiale lors de l'ouverture de la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité. Ultérieurement, les autorités grecques ont envoyé leurs observations sur les arguments avancés par la partie plaignante. Enfin, ABG a envoyé ses observations. En raison de la nature et du statut d'ABG (voir point 108), ces observations sont interprétées comme des éléments supplémentaires présentés par les autorités grecques et non comme des observations émanant de tierces parties.

ARTICLE 32, PARAGRAPHE 2, DE LA LOI GRECQUE N° 2008/92

(56) Dans leurs remarques initiales relatives à l'ouverture de la procédure prévue, les autorités grecques ont souligné que les coopératives ont un statut spécial dans le secteur agricole: leurs membres ont une obligation conjointe et les coopératives sont tenues, de par leur statut, de racheter la production de leurs membres et de s'efforcer de la revendre aux meilleurs prix possibles sur le marché (qu'elles y parviennent ou non au bout du compte). En outre, les autorités grecques ont ajouté qu'elles représentent les intérêts de vastes groupes de producteurs établis dans les zones de montagne ou les zones défavorisées.

(57) Pendant la période en question (1982-1989), en plus de la catastrophe nucléaire de Tchernobyl, la Grèce a connu plusieurs calamités naturelles qui ont eu des répercussions négatives sur la situation financière des coopératives. Les autorités grecques ont joint une liste de 24 calamités naturelles ayant affecté la Grèce pendant cette période, et dans laquelle figurent notamment les éléments suivants: inondations, vents violents, tempêtes de neige, fortes précipitations, maladie, intempéries, gel, températures basses, gale, sécheresse et vague de chaleur. Ces calamités naturelles et mauvaises conditions climatiques ont affecté plusieurs types de productions agricoles et plusieurs régions.

(58) Selon les autorités grecques, l'État a compensé cette situation en intervenant au niveau de l'établissement des prix auxquels les coopératives écoulent leurs produits. Par ailleurs, les dettes ont été annulées seulement après avoir été constatées et certifiées par un comité.

(59) Les autorités grecques ont fourni des copies des rapports établis par les comités pour chaque coopérative. Ces rapports ont révélé que le montant global des dettes réaménagées (37,835 milliards de GRD) est considérablement inférieur aux prévisions initiales (91,676 milliards de GRD). Sur les 116 coopératives concernées, toutes ont été jugées viables sur la base des programmes spécifiques de rationalisation.

(60) En ce qui concerne l'aide accordée à AGNO en application des dispositions de l'article 32, paragraphe 2, de la loi grecque n° 2008/92, les autorités grecques ont ajouté que ce décalage (par rapport à la survenue de l'accident) s'explique par le temps nécessaire pour la vérification des données de chaque demandeur (il y avait des comités de vérification de premier niveau et de second niveau).

(61) Les autorités grecques considèrent que le montant de 91 millions de GRD, équivalent à la différence entre les 851 millions de GRD effectivement considérés et le montant de 760 millions qui pourrait correspondre théoriquement au montant des pertes réelles encourues, n'est pas injustifié. Entre 1985 et 1986, l'écart du volume des ventes effectives enregistrées par AGNO a été de 8500 tonnes. Cet excédent de lait a été pasteurisé en gros et vendu à perte (soit une perte de 10,7 GRD par kilogramme à différents producteurs de fromage. Le manque à gagner total s'est donc élevé à 91 millions de GRD.

(62) En outre, les autorités grecques ajoutent que les intérêts, soit 529,89 millions de GRD, réglés en vertu de l'article 19 de la loi grecque n° 2198/94, ne représentent pas un dédommagement excessif pour la perte globale de 851 millions de GRD: pour compenser totalement le retard de paiement des dommages causés par l'accident, le montant global des intérêts à annuler devrait s'élever à 959,79 millions de GRD.

(63) Les autorités grecques concluent en disant que l'aide accordée à AGNO dans le cadre de l'article 32, paragraphe 2, de la loi grecque n° 2008/92 est destinée à compenser les pertes causées par un événement extraordinaire, à savoir la catastrophe de Tchernobyl, et que, par conséquent, elle est conforme aux exigences de l'article 87, paragraphe 2, point b), du traité.

(64) En réponse aux affirmations de la partie plaignante, les autorités grecques précisent que le dédommagement des pertes causées par la catastrophe nucléaire de Tchernobyl a été aussi accessible à une partie des entreprises privées actives dans la production laitière, ainsi que la Commission l'a autorisé dans le cadre de la procédure des articles 87 et 88 du traité(9).

(65) En réponse aux observations de la partie plaignante sur l'ouverture de la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité, les autorités grecques affirment que les principaux bénéficiaires de tout programme de réaménagement des dettes sont les producteurs/membres des coopératives qui ont subi les effets économiques de catastrophes ou événements extraordinaires. Les autorités grecques rappellent que les coopératives sont tenues, du fait de leur statut, à l'obligation de racheter la production intégrale de leurs membres, contrairement à d'autres entreprises, qui peuvent agir librement et sélectionner à leur gré les quantités et la qualité des livraisons. En conséquence, elles interviennent au niveau du marché par le biais d'arrangements différents et ipso facto ne peuvent pas être traitées de la même façon.

(66) Les effacements de dettes en vertu de l'article 32, paragraphe 2, de la loi grecque n° 2008/92 sont prévus dans le but de garantir aux coopératives agricoles un équilibre financier et d'établir une coopération durable entre elles et ABG, avec des avantages notables à la fois pour les coopératives et pour ABG. À cet égard, l'intervention d'ABG respecte le principe des investisseurs privés dans une économie de marché.

(67) Les autorités grecques ont joint à leurs observations les formulaires sur l'étude de viabilité que les coopératives ont dû compléter pour bénéficier des mesures d'effacement de leurs dettes.

ARTICLE 5 DE LA LOI GRECQUE N° 2237/94

(68) Selon les autorités grecques, l'article 5 de la loi n° 2237/94 concernant la consolidation des emprunts des coopératives agricoles ne constitue pas une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité. Elles affirment que la régularisation des dettes est une pratique bancaire normale utilisée dans tous les États membres et qu'elle ne conduit pas à une utilisation supplémentaire de ressources d'État.

(69) Les autorités grecques ne sont pas d'accord avec les affirmations de la Commission selon lesquelles ABG n'aurait pas agi suivant le principe des investisseurs privés en procédant au règlement des dettes de la coopérative AGNO en vertu de l'article 5 de la loi grecque n° 2237/94. Elles soulignent que l'application des dispositions de l'article 5 de la loi grecque n° 2237/94, qui était laissée à la discrétion d'ABG, a été décidée par le conseil d'administration et l'assemblée générale des actionnaires d'ABG sur la base du principe des investisseurs privés. ABG a agi de même pour toutes les autres entités coopératives dont les dettes ont été réglées conformément à l'article 5 de la loi grecque n° 2237/94.

(70) Les autorités grecques indiquent que le montant global du règlement des dettes de la coopérative AGNO en vertu de l'article 5 de la loi grecque n° 2237/94 a été de 10,145 milliards de GRD, décomposés comme suit: 3,12 milliards de GRD de dettes à court terme échues et impayées, 4,725 milliards de GRD d'emprunts à moyen terme (essentiellement liés au projet de changement de localisation des installations de production laitière) et 2,3 milliards de GRD pour les intérêts contractuels entre le 1er janvier 1994 et le 31 mars 1995.

(71) Les autorités grecques indiquent que la circulaire d'ABG n° 150/94 contient un ensemble de critères pour l'application de l'article 5 de la loi grecque n° 2237/94, non seulement en ce qui concerne le remboursement de la dette contractée auprès d'ABG, mais aussi en ce qui concerne le rétablissement durable de la viabilité des débiteurs.

(72) Selon les autorités grecques, les mesures prises étaient réalistes et devaient contribuer à l'équilibre financier des coopératives, comme le révèle l'étude de viabilité (effectuée au moyen des formulaires envoyés). Les autorités grecques ont également envoyé un rapport sur l'évolution de la mise en oeuvre des mesures de réorganisation concernant AGNO. Ce rapport date du 31 octobre 1996.

(73) AGNO a introduit une taxe spéciale sur les livraisons de lait. Le produit global de cette taxe spéciale a été de 240,44 millions de GRD en 1996 et en 1997. Cette taxe a permis d'augmenter considérablement le capital de la coopérative.

(74) Les autorités grecques prétendent que, contrairement aux affirmations de la Commission, l'article 5 de la loi grecque n° 2237/94 contient des dispositions imposant une réduction ou la cessation de la capacité de production. À titre d'exemple, les autorités grecques indiquent que le plan de restructuration d'AGNO implique que les membres de la coopérative cessent les activités déficitaires telles que la production d'aliments pour animaux.

(75) Selon les autorités grecques, la Grèce faisant partie des zones relevant de l'objectif n° 1, elle serait exemptée de l'application des limites sectorielles relatives à la transformation et à la commercialisation des produits laitiers conformément à l'annexe de la décision 94/173/CE de la Commission(10).

(76) Les autorités grecques ajoutent que les bilans annuels d'AGNO affichent des résultats d'exploitation positifs et montrent que la coopérative a remboursé tous les intérêts des emprunts à court terme et une partie des intérêts des emprunts à moyen terme. L'application de mesures de réforme et la réduction des coûts ont permis à AGNO d'obtenir un résultat financier positif et de garantir sa viabilité.

(77) Dans leur réponse aux observations de la partie plaignante, les autorités grecques ajoutent que dans le cas de la coopérative AGNO, la restructuration de ses dettes a été basée à la fois sur les résultats de l'étude de faisabilité et sur une extrapolation des avantages pour la Banque fondée sur l'application de solutions alternatives (c'est-à-dire l'ouverture d'une procédure coercitive).

(78) À cet égard, les autorités grecques indiquent que, d'après sa situation financière au 31 décembre 1994, AGNO avait un montant global de dettes s'élevant à 21,58 milliards de GRD, par rapport à une couverture de titres de 44,14 milliards de GRD au total. La majeure partie de la dette est constituée par les emprunts contractés auprès d'ABG (16,75 milliards de GRD), tandis que l'essentiel de l'enveloppe financière relative aux titres se rapporte à l'obligation conjointe des membres d'AGNO (30,55 milliards de GRD).

(79) Selon les autorités grecques, l'étude de faisabilité anticipait un remboursement régulier des dettes de la coopérative AGNO à travers la mise en oeuvre d'un plan de réforme financière. Grâce au réaménagement des dettes d'AGNO, la Banque prévoyait de recevoir la somme de 16,75 milliards de GRD, plus les intérêts et un revenu important résultant des diverses transactions bancaires. En revanche, dans le cas où la procédure coercitive aurait été engagée (c'est-à-dire saisie, vente aux enchères, etc.), les autorités grecques prévoyaient de recevoir un montant global de 2,64 milliards de GRD.

LOI N° 1620 DU GOUVERNEUR DE LA BANQUE DE GRÈCE DU 5 OCTOBRE 1989

(80) S'agissant de la loi n° 1620 du gouverneur de la Banque de Grèce du 5 octobre 1989, les autorités grecques précisent qu'elle définit le cadre général de la restructuration des dettes commerciales contractées auprès du système bancaire, tout en laissant aux banques la liberté de déterminer les conditions spécifiques applicables au remboursement des dettes de leurs clients. Plus particulièrement, les banques sont libres de fixer la durée du remboursement des emprunts de leurs entreprises clientes, ainsi que le taux des intérêts en cas de réaménagement des dettes.

(81) Au départ, ces dispositions ont été soumises à l'obligation de respecter un niveau de taux d'intérêt minimal de 18 % par an pour les emprunts à court terme (fonds de roulement) et de 17 % par an pour les emprunts à moyen terme. Depuis le 4 août 1994, ces taux d'intérêt minimaux ont été supprimés, et les banques peuvent ainsi fixer les taux d'intérêt à leur discrétion et en tenant compte des circonstances de chaque affaire, et même de chaque client.

(82) Les autorités grecques considèrent que l'adoption de l'article 5 de la loi grecque n° 2237/94 ne vise qu'à spécifier le cadre général de la loi n° 1620 du gouverneur de la Banque de Grèce du 5 octobre 1989 et rendre son application possible pour ABG. Cette spécification s'est révélée nécessaire, selon elles, afin de définir un cadre plus strict pour ce réaménagement de dettes, notamment à travers l'introduction de conditions d'admissibilité et de dispositions en cas de non-respect des termes du réaménagement des emprunts.

OBSERVATIONS D'ABG

(83) Dans son courrier du 12 mars 1999, ABG confirme les observations et les informations présentées par les autorités grecques. Ce courrier est destiné à développer les observations et les informations transmises par la Grèce.

(84) En ce qui concerne le réaménagement de la dette de plusieurs coopératives, ABG rapporte que, en 1994, elle a été confrontée à une situation où plusieurs coopératives agricoles, dont AGNO, étaient dans l'incapacité de payer leurs échéances suite à l'interaction de plusieurs facteurs. Les coûts élevés du remboursement des emprunts (il s'agissait essentiellement d'intérêts composés) grevaient lourdement les coopératives et risquaient de compromettre la poursuite de leur activité. Ces coopératives constituant une proportion importante de la clientèle d'ABG, cette dernière avait tout intérêt, financièrement parlant, à ce qu'elles survivent. ABG a souligné à cet égard que dans le cas contraire, non seulement elle aurait perdu le capital investi dans ces coopératives mais qui plus est, elle aurait accusé un important manque à gagner en l'absence des transactions bancaires effectuées par ces coopératives.

(85) ABG pense que sa décision de rééchelonner les dettes des coopératives a été totalement compatible avec l'attitude d'une banque privée dans des circonstances équivalentes. Toutes les demandes de réaménagement des dettes ont été soumises à l'examen (et à l'approbation) d'ABG sur la base de critères commerciaux et de la conformité aux exigences générales d'ABG en matière de rééchelonnement des dettes.

(86) ABG conteste les allégations de la Commission selon lesquelles il y aurait un rapport entre la décision du gouvernement grec et l'attitude d'ABG. La Banque affirme qu'elle n'a pas eu besoin de l'article 5 de la loi grecque n° 2237/94 pour rééchelonner les créances qui lui étaient dues puisque la loi n° 1620 du gouverneur de la Banque de Grèce du 5 octobre 1989 autorisait toutes les banques en Grèce (privées et publiques) à négocier des modalités de réaménagement des dettes avec leurs clients. De surcroît, selon ABG, l'article 5 de la loi grecque n° 2237/94 n'impose pas à ABG l'obligation de régler les dettes des coopératives et ne confère aucun droit aux coopératives les habilitant à demander un rééchelonnement de leurs dettes à ABG.

(87) ABG affirme que, lorsqu'elle a accepté le rééchelonnement des dettes, son seul objectif a été de protéger ses intérêts commerciaux. À cet effet, ABG a énoncé ses exigences relatives aux règlements dans les circulaires n° 150/94 et 22/95, ces exigences portant notamment sur:

- un plan de viabilité avec des mesures sur la restructuration financière et le remboursement des dettes, prévoyant entre autres la baisse des coûts d'exploitation (par des réductions du personnel et d'autres économies de coûts appropriées), l'arrêt des activités non rentables, l'obligation de céder le capital improductif, et l'augmentation des capitaux propres (par l'imposition d'une taxe sur les produits et l'augmentation de la participation des membres),

- un échéancier pour la réalisation de la restructuration financière,

- l'annulation des modalités de réaménagement de la dette si le retard de remboursement des échéances dépasse six mois, ainsi que le rétablissement des conditions initiales,

- la réduction des charges financières des coopératives,

- la possibilité de disposer de nouveaux crédits si les termes et les conditions du réaménagement de la dette sont respectés,

- l'obligation contractuelle pour chaque coopérative bénéficiant de ces arrangements de couvrir ses besoins en matière de services bancaires par l'intermédiaire d'ABG,

- un taux de sécurité pour ABG et pour les créances dues à ABG de l'ordre de 110:100,

- une surveillance étroite et régulière, par ABG, de la mise en oeuvre du plan d'activité.

(88) ABG précise que plusieurs coopératives ont vu leur demande refusée car elles ne remplissaient pas les critères d'admissibilité. En outre, conformément aux circulaires n° 150/94 et 22/95, ABG a "coupé les crédits" à quelques coopératives et a pris les mesures nécessaires pour récupérer les sommes dues.

(89) En ce qui concerne l'effacement des dettes prévu à l'article 32, paragraphe 2, de la loi grecque n° 2008/92, ABG affirme qu'il n'y a eu aucun dédommagement excessif de la coopérative AGNO pour les pertes causées par l'accident nucléaire de Tchernobyl. Il y a eu une perte de 760 millions de GRD (perte d'AGNO due à la destruction de 19000 tonnes de lait contaminé payé au prix moyen de 40 GRD par kilogramme). Le montant de 1,38 milliard de GRD réellement accordé inclut les 91 millions correspondant au manque à gagner d'AGNO (qui a été contrainte de vendre du lait pasteurisé aux producteurs de fromages), ainsi que 529,89 millions représentant les intérêts sur ces pertes. À cet égard, ABG rappelle qu'AGNO payait un prix de marché de 40 GRD par kilogramme, au lieu du prix cible de 34 GRD par kilogramme qui était alors applicable.

(90) Selon ABG, le volume des ventes de lait frais et de yaourt d'AGNO ont accusé un recul de 8500 tonnes entre 1985 et 1986. La coopérative a ensuite été obligée de vendre cet excédent de lait à la filière de production de fromages. AGNO payait alors à ses membres jusqu'à 44,5 GRD par kilogramme de lait à transformer en fromage, soit 10,5 GRD de plus que le prix indicatif de 34 GRD par kilogramme en vigueur à cette période. Cette différence de prix justifie, selon ABG, la perte d'AGNO de l'ordre de 91 millions de GRD (8500 tonnes × 10,5 GRD par kilogramme). ABG ajoute que, pour la seule année 1987, AGNO a fourni 5,23 tonnes de lait à la filière fromagère. AGNO aurait dû pratiquer un prix de 30,03 GRD par kilogramme à ses fournisseurs de lait brut. Or, ABG précise que conformément à la politique d'intervention sur les prix du gouvernement grec, AGNO a payé ses fournisseurs au prix de 44,5 GRD par kilogramme de lait.

(91) ABG explique que, pour couvrir les pertes susmentionnées, AGNO a été obligée d'emprunter des sommes importantes à ABG. Le paiement effectif du dédommagement n'est survenu qu'au 31 août 1993. En tenant compte des taux de référence applicables à la Grèce entre 1988 et 1993, le montant des intérêts dus aux pertes estimées à 851 millions de GRD, a été de 959,79 millions de GRD. ABG affirme ainsi que l'effacement de 529,89 millions de GRD d'intérêts ne représente pas un dédommagement excessif des pertes réelles encourues.

(92) ABG rapporte que la situation financière d'AGNO s'est sensiblement détériorée avant 1994 à la suite des retards intervenus en ce qui concerne l'effacement des dettes liées à la catastrophe de Tchernobyl et la mise en oeuvre du projet d'investissement. La production d'AGNO était inférieure au niveau habituel et ce problème était aggravé par la forte concurrence existant sur le marché et par un fléchissement des ventes sur le marché.

(93) Devant l'incapacité d'AGNO à payer ses dettes, ABG avait le choix entre deux alternatives: forcer AGNO à déposer le bilan ou rééchelonner ses dettes. Une analyse des avantages financiers des deux alternatives a révélé qu'il était plus avantageux pour ABG de réaménager les dettes de la coopérative. Le montant global des crédits revenant à ABG en cas de liquidation (après paiement des créanciers de premier rang) aurait été de 2,64 milliards de GRD, ce qui n'aurait couvert qu'une faible partie de la somme globale due par AGNO à ABG, soit 16,75 milliards de GRD. De même, ABG affirme que les arrangements de rééchelonnement de la dette étaient accompagnés d'un montant global de titres de 44,23 milliards de GRD (dont 30,55 milliards de GRD provenaient de l'obligation conjointe des membres, 7,11 milliards de GRD de créances sur des actifs immobilisés et 4,84 milliards de GRD de créances).

(94) Selon ABG, les mesures de restructuration de la coopérative AGNO ont été décidées avec la Banque le 7 juillet 1995: deux procédures de rééchelonnement ont été approuvées concernant respectivement un montant de 10,145 milliards de GRD et 1,899 milliard de GRD. Les mesures de restructuration suivantes ont été décidées:

- augmentation des capitaux propres de 290 millions de GRD pendant la période 1995-1997,

- imposition d'une taxe de 1,5 GRD par kilogramme de lait livré jusqu'au 31 décembre 1995 et de 3 GRD par kilogramme à compter du 1er janvier 1996,

- économies annuelles de 200 millions de GRD grâce à la réduction des heures supplémentaires et sursalaires au personnel,

- réduction de produits retournés avec une économie totale de 210 millions de GRD la première année et de 250 millions de GRD ultérieurement,

- diminution des dépenses de marketing/publicité jusqu'à atteindre 2 % du chiffre d'affaires, soit 540 millions de GRD,

- économies de 500 millions de GRD en 1995 et en 1996 à travers le licenciement de 150 employés,

- économies annuelles de l'ordre de 50 millions de GRD grâce à la réduction générale des coûts de production,

- annulation des investissements prévus et de tout autre investissement non lié aux installations de traitement du lait,

- extension de la gamme de produits et amélioration de la qualité des produits,

- introduction de méthodes de commercialisation modernes, notamment des mesures incitatives pour le personnel de vente, des représentants exclusifs, et changement des méthodes de distribution et du système de facturation.

(95) Sur la base de telles mesures de restructuration, ABG a conclu qu'il était matériellement possible pour AGNO de rétablir sa viabilité et de rembourser ses dettes. ABG a donc accepté de rééchelonner les dettes d'AGNO. Le montant de la dette d'AGNO concernée par ces mesures s'élevait à 10,145 milliards de GRD. Selon ABG, ce montant couvre non seulement l'exécution du projet d'investissement, mais aussi les emprunts liés au fonctionnement intégral de l'usine et les intérêts sur ces emprunts. L'accord de rééchelonnement prévoyait un remboursement sur quinze ans, avec une période de grâce de trois ans durant laquelle AGNO ne devait payer aucune somme à ABG. Le paiement des intérêts devait intervenir seulement pendant la seconde moitié de l'échéance de quinze ans à un taux d'intérêt égal à 50 % des taux du marché.

(96) Compte tenu du haut niveau d'endettement d'AGNO, une partie importante de la dette n'a pu être couverte par les dispositions de l'article 5 de la loi grecque n° 2237/94 parce qu'elle n'était pas exigible au 31 décembre 1993. Ainsi, ABG a décidé de rééchelonner le remboursement d'un montant supplémentaire de 1,899 milliard de GRD en vertu de la loi n° 1620 du gouverneur de la Banque de Grèce du 5 octobre 1989. Il a été convenu que le remboursement s'effectuerait sur dix ans, avec une période de grâce de deux ans au cours de laquelle seuls les intérêts seraient payés au taux de 21,5 %.

(97) À propos de la mise en oeuvre du plan de viabilité, ABG rapporte que le premier rapport émis le 14 février 1996, a révélé que les mesures initiales ne permettaient pas d'atteindre les objectifs financiers ciblés. Suite à ce rapport, un nouveau train de mesures a donc été mis à exécution:

- augmentation de la taxe sur les livraisons de lait: elle est passée à 4 GRD par kilogramme (au lieu de 3 GRD par kilogramme), des recettes annuelles de 230 millions de GRD étant escomptées à partir de cette mesure,

- économie de 80 millions de GRD en changeant le système de paiement des fournisseurs de lait,

- réduction des dépenses de marketing à 550 millions de GRD en 1996 et 1997, entraînant une économie annuelle de 950 millions de GRD pour ces années,

- licenciement de 81 employés dès le 31 janvier 1996, entraînant une économie de 283 millions de GRD en 1995 et 1996,

- économie annuelle de 20 millions de GRD pour le recrutement de personnel saisonnier,

- augmentation de 0,5 GRD par kilogramme de lait livré de la taxe imposée aux fournisseurs de lait pour les aliments pour animaux, afin d'atteindre un revenu annuel de 35 millions de GRD,

- coopération avec un producteur d'aliments pour animaux afin de faire baisser les charges financières de 91 millions de GRD,

- coopération avec un distributeur sur le marché d'Athènes pour obtenir des bénéfices supplémentaires de 100 millions de GRD environ,

- paiement par les producteurs de lait des dettes impayées d'un montant de 75 millions de GRD en 1996 et 1997,

- économies annuelles de 196 millions de GRD et 60 millions de GRD provenant respectivement du paiement des dettes des producteurs relatives aux fournitures d'aliments pour animaux et des paiements anticipés,

- accord avec les producteurs et le personnel en vue de geler aux prix de 1995 leurs créances à recouvrer auprès d'AGNO et le sursis de paiement des 2,5 milliards de GRD jusqu'à 1999.

(98) Un deuxième rapport en 1996 a permis d'identifier un petit retard dans la mise en oeuvre de certaines mesures et un problème d'autofinancement empêchant AGNO de réaliser ses objectifs financiers. Des mesures ont été recommandées pour la période comprise entre juin 1996 et septembre 1996, parmi lesquelles figurent les éléments suivants:

- calcul des intérêts sur les montants dus par les producteurs sur sept jours pour la vente d'aliments pour animaux,

- réductions des indemnités et frais de déplacement versés pour les missions du personnel AGNO,

- imposition d'une taxe de 1 % sur les salaires mensuels inférieurs ou égaux à 200000 GRD et de 2 % sur les salaires supérieurs à 200000 GRD,

- obligation aux membres d'AGNO de livrer leur production laitière intégrale à la coopérative,

- application d'intérêts sur les chèques de clients refusés pour défaut de provision et négociations avec les clients pour le paiement des créances gelées,

- plan financier détaillé pour couvrir les besoins d'AGNO en capitaux propres et pour le remboursement des emprunts à moyen terme.

(99) ABG affirme que son suivi attentif de l'activité d'AGNO après les accords de réaménagement de la dette en 1995 lui ont permis d'exercer une certaine influence sur les décisions prises par la direction d'AGNO, et de minimiser ainsi ses propres risques financiers au niveau de cette coopérative. Néanmoins, après 1996, un certain nombre de décisions défavorables à l'intérêt d'ABG ont indiqué la nécessité pour ABG de s'impliquer plus activement dans la direction d'AGNO afin de vérifier que les mesures de restructuration fixées étaient réellement mises en oeuvre et que les projets de remboursement des crédits n'étaient pas sapés voire abandonnés.

(100) ABG rapporte qu'elle a pris conscience que son implication financière dans AGNO exigeait un engagement plus actif dans la direction de la coopérative. ABG a donc nommé quatre conseillers techniques en août 1997, avec l'approbation du conseil d'administration d'AGNO. ABG a repris la direction d'AGNO au 1er mai 1998, après avoir obtenu le consentement de l'assemblée générale d'AGNO.

V. ÉVALUATION

APPLICABILITÉ DE L'ARTICLE 87, PARAGRAPHE 1, DU TRAITÉ

(101) Conformément à l'article 87, paragraphe 1, du traité, les aides accordées par un État membre ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions devront, dans la mesure où elles affectent les relations commerciales entre les États membres, être considérées comme incompatibles avec le marché commun.

(102) Les mesures faisant l'objet de l'évaluation concernent les coopératives actives dans le secteur de la production, de la transformation et de la commercialisation de produits agricoles en Grèce. Dans le cadre de la politique agricole commune, la grande majorité de ces produits est couverte par une organisation commune de marché (OCM). Dans tous les règlements instituant une organisation commune de marché pour un secteur donné, figure une clause spécifique stipulant que, sauf disposition contraire expresse du présent règlement, les articles 87, 88 et 89 du traité devront s'appliquer à la production et au commerce des produits visés par ledit règlement.

UTILISATION DE RESSOURCES D'ÉTAT

(103) À l'exception des exonérations fiscales alléguées, toutes les mesures prises en faveur des coopératives agricoles en général, et en faveur d'AGNO à titre d'exemple, ont été effectuées par l'intermédiaire d'ABG.

(104) ABG est officiellement une société privée, mais il convient de noter que son seul actionnaire est l'État grec, que son conseil d'administration est nommé par décision gouvernementale et que l'État grec peut avoir une influence dominante dans la définition des règles régissant cette banque. ABG serait plutôt considérée comme une entreprise publique au sens de l'article 2 de la directive 80/723/CEE de la Commission relative à la transparence des relations financières entre les États membres et les entreprises publiques, telle que modifiée(11).

(105) En conséquence, l'effacement et le rééchelonnement des dettes par ABG impliquent forcément l'utilisation de ressources d'État. Dans le contexte de l'examen par la Commission de certaines mesures conformément aux articles 87 et 88 du traité, l'utilisation des ressources d'ABG a été assimilée aux mesures prises par un État membre ou au moyen de ressources d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité. Néanmoins, pour remplir les conditions requises par l'article 87, paragraphe 1, du traité, il convient de démontrer, pour toutes ces mesures, que l'attitude d'ABG n'est pas compatible avec le principe de l'investisseur privé dans une économie de marché.

PROPORTIONS DES ÉCHANGES COMMERCIAUX

(106) La plupart des mesures soumises à cet examen concernent des bénéficiaires actifs dans le secteur agricole en Grèce. La valeur de la production agricole dans la Communauté a été de 213,467 millions d'euros en 1998(12), alors que la valeur de la production agricole grecque a été de 8,834 millions d'euros pour la même année, ce qui représente 4,1 % de la production globale européenne. Les produits agricoles font l'objet d'un commerce important entre la Grèce et la Communauté. Entre 1988 et 1998, la valeur globale des importations de la Grèce dans ce domaine a été comprise entre 1,476 million et 2,911 millions d'euros et la valeur globale de ses exportations vers les autres pays de la Communauté a été comprise entre 842 millions et 1,796 million d'euros.

DISTORSION DE L'ÉQUILIBRE DE LA CONCURRENCE

(107) Dans le secteur agricole, la Commission a toujours soutenu que certaines mesures sont susceptibles d'affecter le commerce existant entre les États membres lorsqu'il y a un échange commercial pour les produits concernés. Selon les données présentées ci-dessus, les mesures en cause affectent les échanges commerciaux entre la Grèce et les autres États membres.

(108) Outre l'utilisation de ressources d'État et l'affection des échanges commerciaux avec la Grèce, la Commission note que la mesure en cause est sélective: les effacements de dettes contractées auprès d'ABG ont été faits de façon sélective, en faveur d'un groupe spécifique d'acteurs économiques (en l'occurrence 116 coopératives). Ces effacements ont eu un impact financier immédiat sur la situation de ces entreprises, alors que d'autres entreprises, en Grèce et dans d'autres États membres, n'ont pas accès à de telles mesures.

AVANTAGES SELON LE PRINCIPE DU CRÉANCIER DANS UNE ÉCONOMIE DE MARCHÉ(13)

Article 32, paragraphe 2, de la loi grecque n° 2008/92

(109) La Commission note la position contradictoire des autorités grecques sur la question de savoir si la mesure en cause présente ou non le caractère d'une aide. Lors de leur réponse initiale à l'ouverture de la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité, les autorités grecques ont établi un lien entre l'effacement de la dette et des calamités naturelles et événements extraordinaires conformes aux exigences de l'article 87, paragraphe 2, point b), du traité. Elles ont donc considéré, initialement, que la mesure en question impliquait une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité.

(110) Ultérieurement, les autorités grecques ont affirmé que les effacements de dettes étaient destinés à garantir l'équilibre financier à long terme des coopératives et à réaliser une coopération avec ABG, dans l'intérêt des deux parties. Les autorités grecques ont conclu en disant que les interventions d'ABG respectaient le principe de l'investisseur privé dans une économie de marché.

(111) À cet égard, la Commission ne peut pas approuver le point de vue du gouvernement grec. La Commission considère que, en aucune circonstance, une banque privée ne renoncerait à une partie ou à l'intégralité de ses créances d'une entreprise donnée pour la seule raison que ladite entreprise peut être viable du point de vue économique.

(112) En particulier, la Commission ne conçoit pas qu'un investisseur privé dans une économie de marché renonce aux crédits accordés à 116 coopératives agricoles, soit un montant total de 37,835 milliards de GRD, sans aucune contrepartie de la part de ces bénéficiaires.

(113) Par conséquent, la Commission considère que la mesure en cause répond bien aux conditions d'application de l'article 87, paragraphe 1, du traité. L'importance de l'aide est à la hauteur du montant global des dettes effacées.

Article 5 de la loi grecque n° 2237/94

(114) Selon les autorités grecques, l'article 5 de la loi n° 2237/94 sur la consolidation des emprunts des coopératives agricoles ne constitue par une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité. Les autorités grecques affirment que la régularisation des dettes est une pratique bancaire normale appliquée dans tous les États membres et qu'elle n'entraîne pas l'utilisation supplémentaire de ressources d'État.

(115) La Commission ne partage pas le point de vue des autorités grecques à cet égard.

(116) La Commission a noté qu'il existe des dispositions juridiques autorisant toutes les banques en Grèce à faire des arrangements de réaménagement des dettes. Les termes et les conditions de ces réaménagements sont laissés à la discrétion de chaque banque, selon ses pratiques commerciales bancaires. L'adoption de l'article 5 de la loi grecque n° 2237/94 autorise ABG à procéder au même type d'opérations, mais dans des conditions plus spécifiques. La Commission peut alors supposer que ces opérations n'auraient pas eu lieu dans les conditions normales du marché, c'est-à-dire si ABG avait agi selon le principe du créancier privé (dans une économie de marché) sur la base de critères bancaires purement commerciaux.

(117) Premièrement, le champ des entreprises éligibles est considérablement réduit, ce qui introduit un élément de sélectivité. En effet, l'article 5 de la loi grecque n° 2237/94 concerne spécifiquement les coopératives agricoles et n'est pas accessible aux autres types d'entreprises. Deuxièmement, alors qu'en général il incombe aux banques de fixer les taux d'intérêt applicables aux modalités de rééchelonnement des dettes, l'article 5 de la loi grecque n° 2237/94 établit des conditions très favorables pour ces modalités: cela peut aller jusqu'à une période de remboursement de quinze ans, avec une période de grâce de trois ans et un taux égal à 50 % du taux normal du marché pour ces emprunts.

(118) Par conséquent, la Commission considère que cette mesure est sélective et qu'elle fausse les conditions de la concurrence dans le marché interne. Elle confère aux coopératives qui en bénéficient des avantages par rapport à la concurrence qui sont incompatibles avec le principe du créancier privé dans une économie de marché.

(119) La Commission considère que l'importance de l'aide est au moins équivalente à l'octroi d'un nouvel emprunt du montant global des dettes de la coopérative, d'une durée de dix ou quinze ans, à un taux égal à 50 % du taux normal du marché pour les emprunts de consolidation. Comme le régime d'aide était applicable à 116 cas et que la Commission ne peut pas exclure le fait que dans les conditions normales du marché, certaines de ces coopératives n'auraient pas obtenu de rééchelonnement de leurs dettes, l'importance de l'aide pourrait atteindre jusqu'à 100 % dans ces cas-là (où les coopératives n'auraient pu obtenir de telles modalités de remboursement dans quelque circonstance que ce soit) [point 41 de la communication de la Commission sur l'application des articles 92 et 93 du traité et de l'article 5 de la directive 80/723/CEE de la Commission aux entreprises publiques du secteur manufacturier(14)].

(120) De plus, l'argument des autorités grecques selon lequel il serait financièrement plus avantageux pour ABG de rééchelonner les dettes des coopératives que de forcer les coopératives, par exemple AGNO, à déposer le bilan, ne s'avère pas exact à l'examen plus approfondi. La Commission considère que cela devrait être évalué cas par cas.

(121) Quant à la coopérative agricole AGNO, elle a bénéficié d'un soutien du gouvernement grec sous la forme d'effacements de dettes ou de facilités de remboursement, par l'intermédiaire d'ABG, au moins dans quatre cas (lois grecques n° 2008/92, n° 2198/94, n° 2237/94 et n° 2538/97). Tout investisseur privé aurait, à un certain stade, remis en question sa participation dans une coopérative en difficulté afin de limiter d'autres pertes éventuelles.

(122) Deuxièmement, les autorités grecques n'ont pas démontré que les banques privées appliquaient les mêmes mesures aux mêmes conditions pour alléger les dettes des coopératives agricoles.

(123) Troisièmement, la dette contractée par AGNO auprès d'ABG s'élevait à 16,754 milliards de GRD, l'actif net d'AGNO se situant à une valeur de marché de 7 milliards de GRD environ. La dette d'AGNO à l'égard des autres banques était mineure (698 millions de GRD) par rapport à celle contractée auprès d'ABG, ce qui indique que, même si le système bancaire, dans l'ensemble, avait accepté d'accorder des conditions de prêt intéressantes pour AGNO(15), elles n'auraient pas été comparables aux modalités de remboursement de la dette à l'égard d'ABG. De même, bien que nominalement la valeur globale de la couverture de titres (44,23 milliards de GRD) dépasse le montant de la dette à réaménager, la Commission a noté que la plupart de ces titres provenaient de l'obligation conjointe des membres (30,55 milliards de GRD) ou de créances (4,84 milliards de GRD). Par définition, ce type de fonds peut s'avérer extrêmement difficile à mobiliser(16) ou incertain, selon la nature exacte de ces créances.

(124) Par conséquent, la Commission considère que toutes les conditions sont remplies pour que les dispositions de l'article 87, paragraphe 1, du traité soient applicables.

Loi n° 1620 du gouverneur de la Banque de Grèce du 5 octobre 1989

(125) La loi n° 1620 du gouverneur de la Banque de Grèce du 5 octobre 1989 prévoit un cadre juridique autorisant les organismes de crédit en Grèce à régulariser les dettes en souffrance se rapportant à tous les types d'emprunts contractés en GRD ou en devises étrangères.

(126) Pendant une certaine période, cette clause était soumise à l'obligation de respecter un niveau donné des taux d'intérêt. À l'époque où les emprunts consolidés au titre de l'article 5 de la loi grecque n° 2237/94 ont été accordés à AGNO et à d'autres coopératives, ces taux minimaux n'étaient plus applicables.

(127) Comme les dispositions de la loi n° 1620 du gouverneur de la Banque de Grèce du 5 octobre 1989 s'appliquent de la même façon et suivant les mêmes règles aux banques publiques et privées en activité sur le marché grec et que le rééchelonnement des dettes est une pratique bancaire normale dans tous les États européens, la Commission conclut que cette disposition n'est pas sélective. En conséquence, elle ne constitue pas en soi une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité. Dans la mesure où les banques publiques ont utilisé ces dispositions pour rééchelonner les dettes, une analyse cas par cas est nécessaire en l'occurrence afin de déterminer, pour chaque mesure, si elle présente, ou non, le caractère d'une aide.

Prêt concédé à AGNO conformément à la loi n° 1620 du gouverneur de la Banque de Grèce du 5 octobre 1989

(128) Sur le considérant 127, la Commission a conclu que les dispositions de la loi n° 1620 du gouverneur de la Banque de Grèce du 5 octobre 1989 ne constituent pas en elles-mêmes une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité.

(129) À propos des dispositions générales grecques autorisant le réaménagement des dettes par les banques, il convient de noter que la position susmentionnée est sans préjudice de l'attitude effective d'ABG lors de sa décision de rééchelonner les dettes des coopératives conformément à ces dispositions administratives. Cette mesure peut en effet constituer une aide d'État, si l'on parvient à démontrer que la décision d'ABG ne peut pas être justifiée par le principe du créancier privé dans une économie de marché.

(130) Dans le cas d'AGNO, les arrangements de rééchelonnement de la dette portaient sur un montant global de 12,044 milliards de GRD: 10,145 milliards au titre de la loi grecque n° 2237/94 et 1,899 milliard au titre de la loi n° 1620 du gouverneur de la Banque de Grèce du 5 octobre 1989. Les autorités grecques indiquent que ce montant n'était pas admissible selon les dispositions de la loi grecque n° 2237/94. De plus, ABG ne peut pas être assimilée à un créancier privé puisqu'à plusieurs reprises elle a accordé une aide à AGNO.

(131) La Commission a noté que cette opération a coïncidé avec un rééchelonnement d'une dette importante, remplissant les conditions de l'article 87, paragraphe 1, du traité. Même si les conditions de rééchelonnement sont moins favorables à l'égard d'AGNO que celles prévues à l'article 5 de la loi grecque n° 2237/94, le taux d'intérêt applicable (21,5 %) est encore inférieur au taux de référence en vigueur à cette date en Grèce (26,47 %). La Commission considère que cet arrangement supplémentaire s'inscrit dans un projet global visant à l'effacement des dettes d'AGNO, et qu'il constitue donc une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité.

(132) La Commission considère que l'aide découlant de cette procédure correspond à un nouvel emprunt du montant total de la dette à un taux d'intérêt équivalent à la différence entre un taux de marché (au moins le taux de référence en vigueur en Grèce à cette époque) et le taux applicable, pour la durée totale du prêt (considérant 119).

Exonérations fiscales

(133) La partie plaignante affirme que la différence de traitements réservés aux coopératives dans le cadre de la législation fiscale générale grecque ou de la loi sur les coopératives constitue une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité.

(134) Selon le point 23 de l'avis de la Commission sur l'application des règles sur les aides d'État à des mesures relatives à l'imposition directe sur l'activité commerciale(17), l'application de mesures de différente nature ne signifie pas forcément qu'elles doivent être considérées comme des aides d'État. Elles peuvent constituer des mesures générales justifiées par la nature ou le régime général du système. En particulier, selon le point 25 dudit avis de la Commission, elles peuvent aussi être justifiées par la nature même du système fiscal: les coopératives distribuant tous leurs bénéfices à leurs membres, ne sont pas taxées au même niveau que les autres coopératives, lorsque les impôts sont prélevés au niveau de leurs membres.

(135) Cette situation correspondant à celle décrite par les autorités grecques, la Commission n'a aucune raison de penser que le traitement différentiel des coopératives dans le cadre du système fiscal grec, constitue une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité.

DÉROGATIONS POSSIBLES DANS LE CADRE DE L'ARTICLE 87 DU TRAITÉ

(136) L'interdiction des aides d'État contenue à l'article 87, paragraphe 1, du traité n'est pas absolue. Mais à l'exception de l'article 87, paragraphe 2, point b), du traité que la Grèce invoque comme base juridique de l'octroi des aides au titre de l'article 32, paragraphe 2, de la loi grecque n° 2008/92, il est manifeste que les autres dérogations prévues à l'article 87, paragraphe 2, du traité ne sauraient s'appliquer en l'espèce.

ARTICLE 87, PARAGRAPHE 2, POINT b), DU TRAITÉ

(137) Dans leur réponse à l'ouverture de la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité, les autorités grecques invoquent l'article 87, paragraphe 2, point b), du traité, qui dispose que les aides destinées à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou par d'autres événements extraordinaires sont compatibles avec le marché commun.

(138) Toutefois, même si l'aide destinée à compenser les effets économiques de calamités naturelles ou de catastrophes assimilées est jugée compatible avec le marché commun en vertu du traité CE lui-même, toutes les manifestations de cette aide doivent être notifiées conformément à l'article 88, paragraphe 3, du traité et l'État membre doit justifier cette aide. C'est pour la Commission le seul moyen de s'assurer qu'une aide de ce type relève effectivement de l'article 87, paragraphe 2, point b).

(139) Premièrement, la Commission a pris note du fait que l'article 32, paragraphe 2, de la loi grecque n° 2008/92 envisage essentiellement d'effacer les dettes des coopératives agricoles découlant de la mise à exécution de la politique sociale et interventionniste instaurée par l'État grec. Bien que les autorités grecques prétendent que les interventions de l'État grec ont été décidées suite aux dommages causés par vingt-quatre calamités naturelles qui ont affecté la Grèce entre 1982 et 1989, elles ne mettent pas en évidence un lien causal entre les calamités naturelles et les interventions des États en matière de formation des prix de vente des produits. Par exemple, le lien entre d'une part le dédommagement pour les pertes causées par l'exportation des oranges, la commercialisation des abricots, la construction d'une unité réfrigérante et le stockage d'olives de table, et d'autre part un quelconque type de catastrophe naturelle du ressort de l'article 87, paragraphe 2, point b), du traité est, pour le moins, confus.

(140) Deuxièmement, l'analyse des 116 fiches d'évaluation indiquant les motifs d'effacement des dettes des différentes coopératives, envoyées par les autorités grecques, ne montre en aucun cas que les pertes ont été causées par des catastrophes naturelles ou par de mauvaises conditions climatiques. Seules six coopératives (y compris la coopérative laitière AGNO) ont bénéficié d'effacements de dettes en rapport avec la catastrophe nucléaire de Tchernobyl.

(141) Troisièmement, la Commission note que l'État grec a dédommagé les coopératives, après 1992, pour des pertes causées à la production agricole par des calamités naturelles ou des événements exceptionnels survenus entre 1982 et 1989. En conséquence, dans certains cas le dédommagement est intervenu dix ans après l'événement.

(142) Par expérience(18), la Commission considère qu'une aide versée plusieurs années après la survenue de l'événement en question est réellement susceptible de produire les mêmes effets économiques qu'une aide à l'exploitation. Par exemple, en l'absence d'une justification spécifique, invoquant par exemple la nature et l'étendue de l'événement, ou les effets retardés ou continus des dommages causés, la Commission désapprouve les aides nationales qui sont octroyées plus de trois ans après la survenue de l'événement. Les pratiques existantes ont été récemment codifiées au point 11.1.2 des lignes directrices de la Commission sur l'aide d'État dans le secteur agricole(19). Les difficultés administratives invoquées par la Grèce ne peuvent pas être considérées comme une justification acceptable, puisque la loi, adoptée en 1992, prévoit déjà le remboursement des dommages antérieures à 1982.

(143) Accessoirement, à propos de l'aide accordée à la coopérative laitière AGNO en vertu de la loi grecque n° 2008/92 à la suite de la catastrophe nucléaire de Tchernobyl, la Commission note qu'au moins une partie des pertes est due à l'écart entre les prix moyens payés par AGNO aux producteurs et les prix cibles des mêmes matières premières. Par conséquent, ces pertes résultent de l'augmentation des prix des producteurs et non de l'événement exceptionnel à proprement parler.

(144) Pour les raisons susmentionnées, la Commission ne peut pas considérer que les dispositions de l'article 32, paragraphe 2, de la loi grecque n° 2008/92 satisfont aux conditions de l'article 87, paragraphe 2, point b), du traité.

ARTICLE 87, PARAGRAPHE 3, DU TRAITÉ

(145) La Commission considère que les mesures d'aide ne sont pas destinées à promouvoir la réalisation d'un projet important d'intérêt européen commun, ni à remédier à une perturbation grave de l'économie d'un État membre au sens de l'article 87, paragraphe 3, point b) du traité. Elles ne sont également pas destinées à promouvoir la culture, ni la conservation du patrimoine au sens de l'article 87, paragraphe 3, point d). Il est par conséquent nécessaire de se demander si les mesures prévues peuvent faire l'objet d'une dérogation au titre de l'article 87, paragraphe 3, point a) ou c), du traité.

Article 32, paragraphe 2, de la loi grecque n° 2008/92

(146) Les effacements de dettes effectués en vertu de l'article 32, paragraphe 2, de la loi grecque n° 2008/92, ont été réservés aux dettes découlant de la mise en oeuvre d'une politique sociale ou interventionniste ordonnée par l'État grec. À l'ouverture de la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité, la Commission a mis les autorités grecques en demeure de présenter leurs observations concernant cette politique sociale ou interventionniste, y compris une évaluation de cette politique nationale par rapport à la politique agricole commune, mais les autorités grecques n'ont pas communiqué les renseignements demandés.

(147) À l'analyse du texte de projet de lettre et des 116 cas ayant bénéficié d'un effacement de dette, on peut conclure que toutes les causes associées à cette mesure résultent de dépenses encourues par les coopératives pour la réalisation de certaines opérations. Toutes les causes invoquées pour justifier l'effacement des dettes (à savoir des aides à la production, la collecte et commercialisation de produits agricoles, le stockage de produits agricoles, l'acquisition de matériel nécessaire pour le processus de production, les coûts d'exploitation courants, la gestion des pesticides et des aliments pour animaux, les dettes contractées auprès d'ABG, les pertes causées par la politique de fixation des prix, le dédommagement pour des retards dans des procédures administratives, le dédommagement pour les pertes causées par l'accident de Tchernobyl et les investissements) sont considérées par la Commission comme des aides à l'exploitation et ne peuvent donc être approuvées par la Commission au titre de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité.

(148) En particulier, les aides destinées à remédier aux dommages causés par l'accident de Tchernobyl doivent être considérées comme des aides à l'exploitation car elles ne sont pas conformes aux conditions de l'article 87, paragraphe 2, paragraphe b), du traité. De même, les aides destinées à dédommager les coopératives pour la réalisation d'investissements doivent être considérées comme des aides à l'exploitation puisque, versées rétroactivement, ces aides améliorent simplement la situation financière des coopératives après la réalisation de l'investissement. Elles ne constituent pas des mesures incitatives pour la réalisation d'investissements et ne favorisent donc pas le développement du secteur(20).

(149) Les remarques des autorités grecques confirment que la mesure en cause est destinée à alléger les dettes des bénéficiaires, et qu'il n'existe aucune contrepartie de la part des bénéficiaires qui pourrait être interprétée comme un élément visant à favoriser le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques. À cet égard, l'évocation de la "viabilité" de la coopérative ne peut être considérée comme une contrepartie. Le fait que les coopératives soient obligées, de par leur statut, de racheter la production intégrale de leurs membres n'est pas susceptible de modifier cette conclusion: l'adoption du statut de coopérative est basée sur le volontariat. Compte tenu des principes énoncés dans la jurisprudence(21), la Commission est dans l'obligation de conclure que la mesure ne peut pas faire l'objet d'une dérogation au titre de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité.

(150) Bien que l'article 87, paragraphe 3, point a), du traité n'ait pas été invoqué explicitement par les autorités grecques, ces dernières déclarent que les mesures en cause avaient une portée régionale, dans la mesure où les coopératives représentent l'intérêt de larges groupes d'agriculteurs en activité dans des zones de montagne et des zones défavorisées.

(151) La communication de la Commission de 1988 sur la méthode pour l'application de l'article 87, paragraphe 3, points a) et c), du traité aux aides régionales(22) prévoit, au point 6 de la partie I, que la Commission peut, par voie de dérogation, autoriser certaines aides à l'exploitation dans des régions où elle a reconnu l'existence de difficultés spéciales, et sous réserve de conditions spécifiques énumérées du premier au cinquième tiret. Le deuxième tiret de ces conditions précise que l'aide devrait "viser à promouvoir un développement durable et équilibré de l'activité économique et ne devrait pas donner lieu à une surcapacité sectorielle au niveau communautaire, qui aurait des conséquences encore plus graves que le problème régional initial. Dans ce contexte, une approche sectorielle s'impose et il convient en particulier de respecter les règles, les directives et les lignes directrices communautaires applicables à certains domaines industriels (acier, construction navale, fibres synthétiques, textile et habillement) et agricoles, ainsi que celles concernant les entreprises industrielles impliquant la transformation de produits agricoles(23)."

(152) Dans le secteur agricole regroupant la production, la transformation et la commercialisation des produits de l'annexe I, la Commission poursuit depuis de nombreuses années une politique d'interdiction des aides à l'exploitation dans toutes les régions, y compris celles qui sont du ressort de l'article 87, paragraphe 3, point a), du traité.

(153) L'examen de la longue liste des subventions individuelles montre que la mesure en cause est susceptible de saper le fonctionnement des organisations communes de marchés (OCM) établies dans le cadre de la politique agricole commune. En effet, les coopératives reçoivent des dédommagements pour des coûts associés à des opérations qui sont normalement effectuées dans le cadre de ces organisations communes de marchés.

(154) Il résulte de la jurisprudence constante de la Cour de justice que les États membres ont l'interdiction d'adopter des mesures nationales susceptibles d'enrayer le mécanisme de formation des prix instauré par une OCM(24). Étant donné la primauté de la politique agricole commune sur les règles relatives aux aides d'État et sur les règles de concurrence prévues par le traité (article 36 du traité sur l'Union européenne(25), les mesures nationales entravant une organisation commune de marché ne peuvent en aucun cas être approuvées dans le cadre d'un régime d'aide d'État sous prétexte que des clauses d'exemption sont applicables.

(155) Eu égard à ce qui précède, il convient de reconnaître que les dispositions de l'article 32, paragraphe 2, de la loi grecque n° 2008/92 constituent une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité et qu'elles ne sont pas admissibles au titre des exceptions prévues à l'article 87, paragraphes 2 ou 3.

(156) La même conclusion doit être appliquée à l'aide octroyée à la coopérative agricole AGNO (851 millions de GRD), qui constitue un exemple du régime d'aide dont certaines coopératives ont bénéficié.

(157) Quant au cas particulier de l'aide octroyé à AGNO conformément à l'article 19 de la loi grecque n° 2198/94 (529,89 millions de GRD), la Commission a noté qu'elle se composait des intérêts pour retard de paiement des dommages causés par l'accident nucléaire de Tchernobyl. Puisque l'objet de cette aide est le même que celui de l'aide octroyée conformément à l'article 32, paragraphe 2, de la loi grecque n° 2008/92, la conclusion précédente est également applicable.

ARTICLE 5 DE LA LOI GRECQUE N° 2237/94

(158) L'article 87, paragraphe 3, point c), du traité dispose que les aides destinées à favoriser le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques sont compatibles avec le marché commun, quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun.

(159) Bien que cette clause ne soit pas spécifiquement invoquée par les autorités grecques, les dispositions de l'article 5 de la loi grecque n° 2237/94 devraient être examinées à la lumière de ladite clause.

(160) Initialement, la Commission a évalué ces dispositions à la lumière des lignes directrices en vigueur au moment où les aides ont été octroyées et au moment de l'ouverture de la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité(26). Ces lignes directrices ont été modifiées par la suite par un nouvel ensemble de règles relatives aux aides d'État en faveur des entreprises en difficulté, y compris des conditions spécifiques pour l'octroi de ces aides dans le secteur agricole(27), qui sont entrées en vigueur le 1er janvier 1998. Ces lignes directrices ont été ultérieurement codifiées vers le milieu de l'année 1999(28). Pour des raisons de sécurité juridique, l'évaluation de la mesure en cause est effectuée en fonction des critères en vigueur au moment de l'ouverture de la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité.

(161) Le point 2.2 des lignes directrices de la Communauté de 1994 dispose que les États membres pourront, à leur discrétion, continuer à appliquer les règles spéciales de la Commission pour ce type d'aides dans le secteur agricole. Mais comme les mesures n'ont pas été notifiées au préalable à la Commission et que la Grèce n'a pas reconnu que les mesures en cause présentent le caractère d'une aide, elle n'a pas indiqué à quel ensemble de règles la Commission doit se référer pour examiner la conformité des mesures aux règles du traité.

(162) Dans ces conditions, la Commission est obligée de considérer tous les aspects des lignes directrices de la Communauté appropriées, c'est-à-dire sur les aides de sauvetage, les aides de restructuration suivant les règles spéciales applicables au secteur agricole et les aides de restructuration suivant les critères généraux.

Règles spéciales pour le sauvetage et la restructuration des entreprises dans le secteur agricole

(163) Concernant les règles spéciales dans le secteur agricole qui pourraient être appliquées en alternative aux règles générales, l'aide a été en pratique limitée en volume par des éléments spécifiques du capital social de l'exploitation agricole ou de l'entreprise en question. Si l'exploitation agricole ou l'entreprise en question est fragilisée suite à son incapacité de payer les dettes, la politique de la Commission vise à permettre aux États membres de sauvegarder ces investissements en accordant des aides de restructuration dans des limites spécifiques.

(164) Les pratiques de la Commission dans le secteur agricole(29) peuvent se résumer de la façon suivante.

a) Les aides (par exemple prise en charge des intérêts à payer) doivent être destinées à alléger les charges financières de prêts existants contractés pour financer des investissements;

b) L'équivalent-subvention cumulé des aides existantes éventuelles octroyées lorsque les prêts ont été contractés et des aides nouvelles ne peut dépasser les taux généralement admis par la Commission:

- pour les investissements au niveau de la production primaire, 35 % ou 75 % dans les zones défavorisées au sens de l'article 21, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 950/97(30),

- pour les investissements au niveau de la transformation ou commercialisation, 55 % (75 % dans les zones de l'objectif n° 1) s'ils respectent les exclusions établies dans les lignes directrices de la Communauté relatives aux aides liées aux investissements pour la transformation et la commercialisation des produits agricoles(31).

c) Les aides nouvelles doivent être consécutives à des réajustements des taux des prêts nouveaux effectués pour tenir compte de la variation du loyer de l'argent - le montant des aides devant être inférieur ou égal à la modification des taux de nouveaux prêts - ou doivent concerner des exploitations agricoles présentant des garanties de viabilité notamment dans les cas où les charges financières résultant des emprunts existants sont telles que les exploitations agricoles risquent d'être mises en danger, éventuellement d'être mises en faillite.

(165) La Commission conclut que les mesures en cause ne respectent pas les critères spéciaux pour la restructuration des entreprises agricoles, pour la simple raison que les dettes à rééchelonner ne sont pas forcément liées à la réalisation d'investissements. L'article 5 de la loi grecque n° 2237/94 peut couvrir d'autres raisons d'endettement, à condition qu'elles soient attribuables à des circonstances qui échappent objectivement au contrôle des coopératives.

Aide de sauvetage

(166) De façon générale, la Commission considère que la lettre comme l'esprit de l'article 5 de la loi grecque n° 2237/94 ne sont pas conformes à l'objectif général d'un sauvetage d'entreprises en difficulté, qui vise simplement à accorder à ces entreprises un bref répit en attendant qu'une solution à long terme puisse être élaborée. En effet, ces dispositions visent en elles-mêmes à apporter aux problèmes financiers des coopératives agricoles une solution à long terme.

(167) Selon les critères de la Commission, les aides de sauvetage doivent:

- consister en une aide de liquidités sous la forme de garanties d'emprunts ou d'emprunts avec des taux d'intérêt commerciaux normaux,

- être limitées au montant nécessaire pour maintenir une entreprise en activité (par exemple en couvrant les coûts salariaux et les fournitures de routine),

- être versées exclusivement pendant la période nécessaire (non supérieure à six mois en règle générale) pour préparer un plan de redressement adéquat et réalisable,

- être justifiées par de graves difficultés sociales et être sans répercussions négatives pour la situation industrielle des autres États membres,

- constituer, en principe, des opérations exceptionnelles.

(168) La Commission ne dispose pas des informations nécessaires pour évaluer le respect des conditions énumérées en deuxième, quatrième et cinquième positions. Néanmoins, la Commission a noté que les conditions une et trois ne sont de toute évidence pas respectées. En effet, les emprunts de consolidation sont accordés pour une durée de 15 ans à des taux inférieurs de 50 % aux taux du marché.

(169) En conséquence, l'article 5 de la loi grecque n° 2237/94 ne respecte pas les critères de la Communauté en matière de sauvetage des entreprises en difficulté.

Lignes directrices générales de la Communauté pour la restructuration des entreprises en difficulté

(170) En ce qui concerne les lignes directrices de la Communauté sur l'aide au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté, le principe général appliqué par la Commission est le suivant: elle autorise une aide à la restructuration uniquement dans les cas où il peut être démontré que l'approbation de ladite aide à la restructuration est dans l'intérêt de la Communauté.

(171) D'un point de vue formel, l'article 5 de la loi grecque n° 2237/94 constitue un régime d'aide à la restructuration des coopératives agricoles en difficulté. Conformément aux points 4.1 et 4.2 des lignes directrices applicables, la Commission considère que l'approbation des régimes d'aide relatifs à la restructuration des entreprises en difficulté n'est possible que si ces entreprises entrent dans la définition des petites et moyennes entreprises (PME) au sens de l'encadrement communautaire des aides d'État dans le secteur agricole, applicable à cette époque(32). Pour les grandes entreprises, les lignes directrices exigent que toutes les aides et subventions soient notifiées individuellement.

(172) L'article 5 de la loi grecque n° 2237/94 ne contient aucune disposition explicite qui limite l'aide aux PME conformément à la définition de la Communauté. La Commission a noté que, selon les autorités grecques, 116 coopératives agricoles ont eu recours à ce régime d'aide, sans que cela ait été dûment notifié conformément à l'article 88, paragraphe 3, du traité.

(173) L'un des bénéficiaires a été la coopérative laitière AGNO qui ne peut pas être considérée comme une PME au sens où l'entendent les lignes directrices de la Communauté applicables. En effet, à la fin de 1993, AGNO avait un effectif de 912 personnes (le nombre maximal pour les PME étant 250) et un chiffre d'affaires de 60 millions d'euros (à cette époque l'aide était octroyée à des entreprises ayant un chiffre d'affaires maximal de 20 millions d'euros).

(174) La Commission en a donc conclu que le régime d'aide à la restructuration pour les coopératives n'était pas limité aux PME comme stipulé dans les lignes directrices de la Commission applicables. Par conséquent, la Commission ne peut pas autoriser un tel régime.

(175) En outre, les autorités grecques n'ont pas fourni les informations détaillées concernant l'application du régime d'aide aux 116 bénéficiaires, telles que requises par la Commission à l'ouverture de la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité sur les mesures en cause; les autorités grecques se sont limitées au cas particulier d'AGNO.

(176) En substance, l'approbation de l'aide à la restructuration n'est possible que si les conditions générales suivantes sont remplies.

a) Rétablissement de la viabilité

Tous les plans de restructuration doivent rétablir la viabilité à long terme et la santé économique d'une entreprise dans un délai raisonnable et sur la base de prévisions réalistes concernant les conditions de fonctionnement à venir de cette entreprise. Le rétablissement de la viabilité doit être réalisé principalement par voie de mesures internes, et accessoirement par le biais de facteurs externes dans la mesure où les suppositions sur l'évolution de ces facteurs sont largement acceptées. Pour satisfaire au critère de viabilité, le plan de restructuration doit permettre à l'entreprise de couvrir tous ses coûts, y compris l'amortissement et les charges financières, et de générer des bénéfices minimaux de façon à ce que l'entreprise soit concurrentielle sur le marché grâce à ses propres mérites.

b) Respect du jeu de la concurrence

Les mesures devraient éviter, autant que possible, les effets défavorables sur la concurrence. Lorsqu'une évaluation objective de la situation de l'offre et de la demande indique qu'il y a une surcapacité de production, le plan de restructuration doit contribuer, proportionnellement au montant de l'aide reçue, à la restructuration du marché correspondant dans la Communauté européenne, en réduisant ou cessant de façon irréversible la capacité en question.

c) Aide limitée aux coûts de la restructuration et à la mesure des avantages escomptés

Le montant et l'importance de l'aide doivent être limités au strict minimum requis pour permettre d'entreprendre la restructuration et doivent être mis en rapport avec les avantages anticipés du point de vue de la Communauté. On attendra de la part des bénéficiaires de l'aide, qu'ils contribuent significativement au plan de restructuration, en engageant leurs propres ressources ou un financement commercial extérieur. Pour limiter les effets de distorsion sur la concurrence, l'aide ne devra pas permettre à l'entreprise de disposer de fonds résiduels qu'elle puisse utiliser d'une manière agressive et susceptible de rompre l'équilibre de la concurrence sur le marché.

d) Mise en oeuvre intégrale du plan de restructuration et respect des conditions

L'entreprise doit entièrement mettre en oeuvre le plan de restructuration approuvé par la Commission et s'acquitter de toutes les obligations énoncées par la Commission.

e) Suivi et rapports annuels

L'octroi d'une aide à la restructuration doit s'accompagner d'un suivi à intervalles réguliers et de comptes rendus correspondants.

(177) En ce qui concerne le rétablissement de la viabilité, les dispositions de l'article 5 de la loi grecque n° 2237/94, associées aux circulaires d'ABG n° 150/94 et n° 22/95, limitent l'accessibilité de la mesure en imposant la réalisation d'une étude de faisabilité portant sur la modernisation et le développement de la coopérative. Cette étude de faisabilité devra permettre de démontrer que la coopérative agricole sera en mesure de respecter ses obligations financières à l'égard de la banque ABG.

(178) Dans le cadre de ces arrangements, ABG peut inclure des conditions pour garantir la modernisation (au niveau de l'administration ou de l'organisation), passant par la réduction des dépenses d'exploitation (mesures de réduction du personnel et/ou autres mesures d'économie appropriées), la vente d'actifs non productifs et le renforcement des capitaux propres (via l'imposition de taxes sur les produits livrés et l'augmentation de la participation des membres).

(179) L'étude de faisabilité inclut aussi un échéancier pour la réalisation de la restructuration financière (en fonction de chaque coopérative), des dispositions pour rétablir les modalités initiales de remboursement des dettes, ainsi que des dispositions pour le suivi régulier de la restructuration.

(180) Tandis que les dispositions de l'article 5 de la loi grecque n° 2237/94 sont liées à la diminution de la dette des coopératives agricoles à l'égard d'ABG et permettent un remboursement régulier, la Commission accepte que l'étude de faisabilité réalisée pour chaque coopérative puisse être considérée comme un plan de restructuration au sens des lignes directrices. En effet, ces études de faisabilité sont destinées à garantir le soutien financier dans un processus de restructuration essentiellement guidé par des mesures internes.

(181) En ce qui concerne le respect de la seconde condition, l'article 5 de la loi grecque n° 2237/94 ne présente aucune disposition concernant les mesures prises par l'État grec pour compenser autant que possible les effets éventuellement défavorables sur la concurrence. De surcroît, le régime d'aide s'applique aux coopératives couvrant tout le secteur agricole, y compris des sous-secteurs où il existe une surcapacité de production structurelle, comme mentionné au point 2.3. de l'annexe de la décision 94/173/CE de la Commission(33), qui fixe des limites sectorielles aux orientations de la politique communautaire concernant l'aide à la transformation et à la commercialisation des produits agricoles, applicables au moment de l'ouverture de la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 3, du traité. Ni l'article précité ni ses règles d'application ne prévoient d'imposer aux coopératives bénéficiaires une réduction ou cessation irréversible de la capacité de production, comme contribution à la restructuration du marché correspondant au niveau européen.

(182) À cet égard, il convient de noter que, contrairement aux affirmations des autorités grecques, la décision 94/173/CE était applicable à toutes les régions de la Communauté, avec certains critères de dérogations pour les régions de l'objectif n° 1 comme toutes les régions de la Grèce. Il convient de noter que la décision 94/173/CE est mentionnée à titre d'exemple pour juger de la surcapacité dans certains secteurs à la fois pour les aides cofinancées et nationales, et non comme une référence absolue. D'autres indications de la surcapacité (telles que les études de marché) auraient pu être utilisées, si elles se révélaient appropriées.

(183) Les autorités grecques affirment que la loi actuelle comprend des dispositions imposant une réduction ou cessation des capacités de production qui ne sont pas rentables. Mais, la Commission considère que la loi grecque n° 2237/94 et ses règles d'application n'imposent aucune réduction des capacités de production aux coop