DÉCISION (UE) 2022/763 DE LA COMMISSION

du 21 décembre 2021

relative à l’aide d’État SA.60165- 2021/C (ex 2021/N) que le Portugal envisage de mettre à exécution en faveur de TAP SGPS

[notifiée sous le numéro C(2021) 9941]

(Le texte en langue anglaise est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE)

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ci-après le «traité» ou «TFUE»), et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,

vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

vu la décision par laquelle la Commission a décidé d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du TFUE à l’égard de l’aide SA.60165 (2021/C) (1),

après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément audit article (2), et compte tenu de ces observations,

considérant ce qui suit:

1. PROCÉDURE

(1) Le 10 juin 2021, le Portugal a notifié son projet d’octroyer une aide d’État d’un montant de 3,2 milliards d’EUR, en tant qu’aide à la restructuration, en vertu des lignes directrices concernant les aides d’État au sauvetage et à la restructuration d’entreprises en difficulté autres que les établissements financiers (ci-après les «lignes directrices S&R») (3), à l’unité économique, actuellement sous le contrôle exclusif de l’État portugais, composée de Transportes Aéreos Portugueses SGPS S.A. (ci-après «TAP SGPS») et de sa société sœur actuelle Transportes Aéreos Portugueses, S.A. («TAP Air Portugal»), y compris toutes leurs filiales contrôlées [considérants 8 à 14]. La notification a été précédée d’un prêt de sauvetage en faveur de TAP SGPS d’un montant de 1,2 milliard d’EUR, à l’égard duquel la Commission n’a soulevé aucune objection dans une décision du 10 juin 2020 (ci-après la «décision initiale sur l’aide au sauvetage») (4). Le Portugal a mis en œuvre et versé l’aide au sauvetage à TAP SGPS en juillet 2020 et a présenté un plan de restructuration de TAP SGPS le 10 décembre 2020. Une version actualisée du plan de restructuration et d’autres documents justificatifs accompagnaient la notification.

(2) Le 19 mai 2021, le Tribunal a annulé la décision initiale sur l’aide au sauvetage, mais a suspendu les effets de l’annulation dans l’attente de l’adoption d’une nouvelle décision par la Commission (5). Le 16 juillet 2021, la Commission a adopté une nouvelle décision ne soulevant aucune objection à l’égard de l’aide au sauvetage (6), laquelle a fait l’objet d’un autre recours en annulation (7).

(3) Par lettre du 16 juillet 2021, la Commission a fait part au Portugal de sa décision d’engager la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du TFUE concernant l’aide à la restructuration en question (ci-après la «décision d’ouvrir la procédure»). Le Portugal a présenté des observations sur cette décision par lettres des 19 août et 27 août 2021.

(4) La décision de la Commission d’ouvrir la procédure a été publiée dans le Journal officiel de l’Union européenne (8). La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations dans un délai d’un mois à compter de la date de publication.

(5) La Commission a reçu 39 observations de parties intéressées dans le délai qui a expiré le 6 septembre 2021. Ces observations ont été communiquées au Portugal, qui a eu la possibilité de les commenter. Par lettre du 5 octobre 2021, le Portugal a présenté des observations sur les observations des parties intéressées.

(6) La Commission a demandé des renseignements complémentaires sur le plan de restructuration ainsi que sur les aides à la restructuration et les financements à l’appui de ce plan par lettre du 29 octobre 2021, à laquelle le Portugal a répondu le 16 novembre 2021. La Commission et les autorités portugaises ont organisé des vidéoconférences sur les mesures de concurrence envisagées dans la notification et la Commission a également demandé, le 25 octobre 2021, des renseignements complémentaires sur la structure concurrentielle du marché des services de transport aérien de passagers à destination et en provenance de l’aéroport de Lisbonne, y compris des informations actualisées sur les créneaux horaires détenus par les transporteurs aériens opérant dans l’aéroport. Le Portugal a répondu les 2 et 8 novembre 2021 et a transmis des renseignements complémentaires les 16, 25, 27, 30 novembre 2021 et, en fin de compte, le 3 décembre 2021.

(7) Le Portugal a accepté, à titre exceptionnel, de renoncer aux droits découlant de l’article 342 du TFUE en liaison avec l’article 3 du règlement (CE) no 1/1958 (9) et de permettre l’adoption et la notification de cette décision en anglais conformément à l’article 297 du TFUE.

2. DESCRIPTION DE L’AIDE

2.1. Bénéficiaire: structure de propriété et filiales opérationnelles

(8) Le bénéficiaire de l’aide à la restructuration est l’unité économique, actuellement sous le contrôle exclusif de l’État portugais [considérants 11 et 12], comprenant TAP SGPS et sa société sœur actuelle TAP Air Portugal, y compris toutes leurs filiales contrôlées. TAP SGPS est une société holding constituée en 2003, tandis que TAP Air Portugal a été créée en 1945 en tant que compagnie aérienne phare portugaise. En 2017, TAP SGPS était contrôlée conjointement par Parpública — Participações Públicas, SGPS, S.A. (ci-après «Parpública»), une entreprise publique gérant des participations de l’État portugais, et par deux sociétés, HPGB SGPS, S.A (10) (ci-après «HPGB») et DGN Corporation (ci-après «DGN»), ces deux dernières sociétés opérant par l’intermédiaire d’un consortium Atlantic Gateways SGPS, Lda. (ci-après «AGW») (11). Lorsque la Commission a adopté la décision initiale sur l’aide au sauvetage, Parpública détenait 50 % et AGW 45 % des actions de TAP SGPS, tandis que les 5 % restants étaient détenus par les salariés de TAP SGPS. Cette situation de propriété a changé dans le contexte de la mise en œuvre du processus de sauvetage et de restructuration en cours de TAP SGPS.

(9) Lorsque le processus de sauvetage et de restructuration de TAP SGPS a débuté, TAP Air Portugal était détenue à 100 % par TAP SGPS et était sa principale filiale, représentant environ 98 % de son chiffre d’affaires. Les autorités portugaises expliquent que, jusqu’en juin 2020, aucune modification de la structure de l’actionnariat de TAP SGPS n’était envisagée, étant donné que tous les actionnaires du bénéficiaire étaient convenus de la nécessité d’une aide au sauvetage pour maintenir l’activité de TAP Air Portugal et la viabilité de TAP SGPS à long terme.

(10) Les autorités portugaises n’ont examiné la question du contrôle de TAP SGPS qu’au début du mois de juillet 2020, dans le contexte d’une impasse dans les négociations avec AGW concernant la mise en œuvre de l’accord sur le prêt de sauvetage. […]. Face à un quasi-effondrement financier de TAP SGPS, qui demandait instamment la mise en œuvre de l’aide au sauvetage, les autorités portugaises ont décidé de conclure un accord privé avec les actionnaires d’AGW afin de racheter les participations de DGN, […]. […], le ministère portugais du Trésor [Direcção-Geral do Tesouro e Finanças (ci-après la «DGTF»)] a directement acquis des actions de TAP SGPS représentant 22,5 % du capital social de cette dernière précédemment détenu par AGW. En conséquence, l’État portugais détient aujourd’hui, directement et indirectement, une position majoritaire correspondant à 72,5 % du capital social et des droits économiques respectifs de TAP SGPS (50 % par l’intermédiaire de Parpública et 22,5 % par l’intermédiaire de la DGTF). Auparavant, HPGB détenait une participation dans le consortium AGW, pas directement dans TAP SGPS, mais après avoir acquis les parts d’AGW, HPGB détient actuellement directement une participation de 22,5 % dans TAP SGPS.

(11) Les autorités portugaises confirment que, conformément à l’accord d’actionnariat conclu par la République portugaise par l’intermédiaire de la DGTF, […]. […] (12), […] (13). Le contrôle de 72,5 % du capital social, […], confère à l’État portugais un contrôle exclusif sur TAP SGPS.

(12) De même, depuis l’octroi de l’aide au sauvetage, la participation de TAP SGPS dans TAP Air Portugal a changé lorsque l’État portugais, par l’intermédiaire de la DGTF, a souscrit à l’augmentation de capital de TAP Air Portugal pour un montant de 462 millions d’EUR (14). Depuis le 24 mai 2021, l’État détient directement, par l’intermédiaire de la DGTF, environ 92 % du capital social de TAP Air Portugal. TAP SGPS détient actuellement les 8 % restants. TAP Air Portugal est l’unique actionnaire de TAP Logistics Solutions, S.A., une société constituée le 30 décembre 2019 pour exercer des activités de fret et de courrier.

(13) TAP SGPS détient des participations les sociétés suivantes spécialisées dans la fourniture de services liés au transport aérien au Portugal et dans d’autres pays: — 100 % dans Portugália Airlines — Companhia Portuguesa de Transportes Aéreos, S.A. (ci-après «Portugalia»); — 100 % dans U.C.S. — Cuidados Integrados de Saúde, S.A., une société active dans le secteur des soins de santé, dont le principal client est également TAP Air Portugal; — 100 % dans TAPGER Sociedade de Gestão e Serviços, S.A., et 99,83 % dans Aeropar Participações Lda., toutes deux en qualité de sociétés holdings; — 78,72 % dans TAP Manutenção e Engenharia Brasil, S.A (ci-après «M&E Brasil»), spécialisée dans la maintenance d’aéronefs pour TAP Air Portugal et pour des tiers; — 49 % (43,9 % directement et 5,1 % via Portugalia) dans SPdH-Serviços Portugueses de Handling, S.A. (également connue sous le nom de Groundforce Portugal), une société opérant dans le secteur de l’assistance en escale au Portugal; et — 51 % dans CATERINGPOR — Catering de Portugal, S.A., active dans la fourniture de services de restauration pour l’aviation, dont le principal client est TAP Air Portugal.

(14) Les changements susmentionnés dans le contrôle au cours du processus de sauvetage et de restructuration sont sans préjudice du fait que, aux fins de la présente décision, toute référence à l’entreprise bénéficiaire favorisée par l’aide à la restructuration inclut TAP SGPS et toutes ses filiales lorsque son processus de sauvetage et de restructuration a débuté en juin 2020, y compris TAP Air Portugal, sauf indication contraire. Toute référence à TAP Air Portugal inclut toutes les filiales de transport aérien de TAP SGPS, y compris Portugalia, sauf indication contraire.

2.2. Bénéficiaire: principales activités dans le secteur de l’aviation

(15) Au sein de l’unité économique bénéficiaire, TAP Air Portugal exerce des activités de transport aérien de passagers et de fret. En 2019, avant sa restructuration, TAP Air Portugal exploitait une flotte de 108 appareils, dont des aéronefs exploités dans le cadre de contrats de location avec équipage, et desservait 92 destinations dans 38 pays, transportait plus de 17 millions de passagers et exploitait plus de 130 000 vols. Ces vols étaient notamment effectués sur des liaisons régulières au départ d’aéroports tels que Lisbonne, Porto, Faro et quatre îles des Açores et de Madère, ainsi que vers des destinations internationales, dont […] aéroports en Europe (en dehors du Portugal), […] destinations au Brésil (15), […] en Afrique (16) et […] en Amérique du Nord (17) en 2019. TAP Air Portugal a principalement structuré ses activités autour de l’aéroport de Lisbonne, qui sert de plateforme principale.

(16) Le Portugal soutient que TAP Air Portugal est un fournisseur important de connectivité pour les passagers et le fret à destination, en provenance et à l’intérieur du Portugal. En 2019, TAP Air Portugal était la seule compagnie aérienne exploitant […] de ses liaisons […] pendant la saison estivale et […] au départ de […] liaisons pendant la saison hivernale. En particulier, TAP Air Portugal joue un rôle crucial pour la connectivité du Portugal et des pays avec la diaspora lusophone. TAP Air Portugal est également considérée comme un pilier de l’économie portugaise, notamment en raison de sa contribution au développement du secteur touristique au Portugal.

(17) D’autres compagnies aériennes, en particulier des compagnies aériennes européennes, fournissent des services de transport aérien de passagers ou de fret au Portugal, comme Ryanair en tant que deuxième compagnie aérienne opérant au Portugal, Wizzair et easyJet, les compagnies aériennes du groupe Lufthansa (y compris Brussels Airlines et Austrian Airlines), Air France-KLM, Finnair et les compagnies aériennes d’IAG (notamment Vueling et Iberia).

2.3. Origine des difficultés du bénéficiaire et situation financière

(18) La situation actuelle de difficulté du bénéficiaire est due à des problèmes de solvabilité et de liquidité, qui ont été fortement aggravés par une crise aiguë de liquidité provoquée par la pandémie de COVID-19.

(19) Premièrement, entre 2006 et 2015, TAP SGPS a accumulé […] millions d’EUR […]. Compte tenu du poids des activités aériennes dans les recettes de TAP SGPS, […].

(20) Au cours des dernières années, TAP SGPS a également supporté des coûts exceptionnels liés à la perturbation de l’activité qui ont entravé la croissance de la rentabilité et de la compétitivité. […] […] millions d’EUR […] (18) […], […] […] millions d’EUR […], en raison d’un niveau élevé de retards et d’annulations de vols, ainsi que d’une exposition très élevée aux devises étrangères en raison des activités au Brésil et en Angola.

(21) Deuxièmement, étant donné que TAP Air Portugal a engendré environ […] % des recettes de TAP SGPS, les performances du transporteur aérien ont eu une incidence majeure sur la situation financière globale de sa société mère. Après la privatisation de TAP SGPS en 2015 (19), TAP Air Portugal a lancé un processus de transformation et était sur une trajectoire de croissance opérationnelle présentant une croissance des recettes de […] % jusqu’en 2019. Le processus de transformation ciblé sur […].

(22) Les actions relatives au processus de transformation ont principalement eu lieu en 2018 et 2019, à savoir avec la livraison de […] aéronefs A339 économes en carburant, suivie de la transformation des produits, des ventes et des outils, de l’amélioration des achats et des systèmes. Sur le plan opérationnel, TAP Air Portugal a accru ses activités sur des marchés à forte valeur ajoutée, tels que le Brésil et l’Amérique du Nord. Le processus de transformation, en particulier les nouvelles phases d’intégration et de suppression de la flotte effectuées jusqu’en 2019, a contribué à réduire le coût global par siège au kilomètre offert (CSKO) (20). Toutefois, il a également entraîné des coûts ponctuels élevés liés à […]. En outre, TAP Air Portugal est restée moins compétitive que ses pairs en termes de coûts de main-d’œuvre et d’efficacité.

(23) Le 2 décembre 2019, TAP Air Portugal a effectué une émission de 375 millions d’EUR d’obligations de premier rang non garanties assorties d’une échéance de cinq ans donnant lieu à des coupons annuels réguliers de 5,625 % et à un intérêt effectif de 5,75 % (21). L’émission visait à couvrir les dépenses générales de l’entreprise et à rembourser en partie la dette et à prolonger son échéance moyenne. L’émission a fait l’objet d’une notation préliminaire de BB- (Standard & Poor’s) et B2 (Moody’s), c’est-à-dire inférieure à la notation «investment grade». Plusieurs mois auparavant, le 24 juin 2019, TAP Air Portugal avait émis 200 millions d’EUR d’obligations d’une échéance de quatre ans donnant lieu à des coupons annuels réguliers de 4,375 % (22). Bien que les montants et les conditions des deux émissions en juin et décembre 2019 diffèrent, l’intérêt manifesté pour ces émissions indique que le bénéficiaire pouvait accéder au financement sur le marché avant la pandémie de COVID-19 à des conditions raisonnables.

(24) Le processus de transformation a été interrompu en raison de la pandémie mondiale de COVID-19 et de la crise économique qui a suivi, à une époque où TAP Air Portugal n’avait pas encore été en mesure de réduire considérablement ses coûts, notamment ses coûts de main-d’œuvre, par rapport à ses concurrents, en particulier les compagnies aériennes à bas coûts.

(25) En conséquence, compte tenu des restrictions de déplacement et des obligations de quarantaine sans précédent imposées par le gouvernement en raison de la pandémie de COVID-19, le 20 mars 2020, l’agence de notation Standard & Poor’s a abaissé la notation à long terme de TAP Air Portugal à B- et sa perspective sur la notation de liquidité à court terme à CCC +. Dans la même annonce, Standard & Poor’s a attribué des perspectives de reprise de 45 % à l’émission d’obligations de 375 millions d’EUR. Le 19 mars 2020, l’agence de notation Moody’s a également abaissé la probabilité de défaut et les notations d’entreprise de TAP Air Portugal à Caa1-PD et Caa1, respectivement. Le 28 mai 2020, le rendement annuel à l’échéance (décembre 2024) des titres de créance de premier rang de 375 millions d’EUR émis en décembre 2019 était de 9,45 % sur le marché secondaire. En d’autres termes, à ce stade, les acheteurs de ces obligations émises par TAP Air Portugal exigeaient une remise sur la valeur nominale du titre, afin d’obtenir un rendement de 9,45 %, pour accepter de les détenir jusqu’à leur échéance. Les informations fournies par les autorités portugaises corroborent […] la situation financière de TAP Air Portugal et du bénéficiaire […] (23), […].

(26) Les difficultés de TAP SGPS et de TAP Air Portugal se sont cumulées et ont entraîné une nette détérioration de la situation des fonds propres. Fin 2019, TAP SGPS enregistrait des fonds propres négatifs de […] millions d’EUR, montant qui est passé à […] milliards d’EUR en 2020. TAP Air Portugal affichait également une position de fonds propres négative en 2020 ([…] milliards d’EUR).

2.4. Description du plan de restructuration et de l’aide à la restructuration

(27) L’aide à la restructuration soutient la mise en œuvre du plan de restructuration qui couvre la période allant de 2020 à la fin de 2025 (ci-après dénommée «période de restructuration»). Le plan couvre l’unité économique, actuellement sous le contrôle exclusif de l’État portugais [considérants 11 et 12], comprenant TAP SGPS et sa société sœur actuelle TAP Air Portugal, y compris toutes leurs filiales contrôlées.

2.4.1. Restructuration des activités

(28) Le plan de restructuration vise à remédier aux causes profondes des difficultés de TAP SGPS et à transformer l’entreprise d’ici à 2025. En raison du poids de TAP Air Portugal dans le bilan de TAP SGPS lorsqu’elle a rencontré des difficultés pour les activités couvertes par le plan de restructuration, la plupart des mesures de restructuration opérationnelles réduisant les coûts et renforçant les recettes et les projections figurant dans le plan de restructuration se réfèrent à TAP Air Portugal. Le plan de restructuration comprend des mesures qui ont commencé à être mises en œuvre à partir de juin 2020 ou qui seront mises en œuvre et qui portent sur quatre piliers: i) l’accent sur la stratégie de base ii) l’ajustement des capacités; iii) l’amélioration des coûts d’exploitation et iv) l’augmentation des recettes. Les sous-sections 2.4.1.1 à 2.4.1.4 décrivent chaque pilier du plan de restructuration de TAP tel que mis à jour en dernier lieu.

2.4.1.1. Accent sur la stratégie de base

(29) La logique du plan de restructuration est de se concentrer sur l’activité principale, à savoir l’activité aérienne exercée par l’intermédiaire de TAP Air Portugal et de Portugalia, tout en abandonnant progressivement les activités non essentielles et en les cédant. Dans cette logique, le plan de restructuration prévoit que TAP SGPS abandonnera progressivement toutes les autres activités de services génératrices de recettes qu’elle fournit sur le marché en vendant, en cédant ou en cessant trois lignes d’activité, comme suit. Premièrement, TAP SGPS prévoit de céder sa participation dans la filiale brésilienne de maintenance d’aéronefs, M&E Brasil, […]. Deuxièmement, la cession concerne le […] du prestataire de services d’assistance en escale Groundforce, […]. Troisièmement, TAP SGPS prévoit de céder sa participation dans le prestataire de services de restauration, Cateringpor, […].

2.4.1.2. Ajustement des capacités

(30) Les mesures visant à ajuster les capacités de TAP Air Portugal consistent principalement à redimensionner la flotte de TAP Air Portugal et à optimiser le réseau de TAP Air Portugal. Le plan de flotte envisage […]. Globalement, en 2025, le plan de flotte de TAP Air Portugal conduira à une composition plus homogène de la flotte et à une réduction des coûts d’exploitation, en raison de la baisse de la consommation de carburant et des besoins d’entretien des nouveaux aéronefs.

(31) En ce qui concerne l’optimisation du réseau, le plan de restructuration renforce le rôle de Lisbonne en tant que plateforme de connectivité, ce qui est crucial compte tenu de la petite taille du marché intérieur de TAP Air Portugal. L’exploitation d’une plateforme de connectivité sera bénéfique pour la stratégie […]. […]. Enfin, les mesures d’optimisation du réseau comprennent une correspondance entre les liaisons et les aéronefs présentant un meilleur rapport coût-efficacité, ainsi que la réduction des liaisons déficitaires et des liaisons à faible valeur de connectivité. Par exemple, en 2020, TAP Air Portugal a exploité […] de destinations en moins qu’en 2019 (de […] à […]) et a suspendu indéfiniment l’ouverture de […] liaisons supplémentaires.

(32) En ce qui concerne le siège de TAP Air Portugal à l’aéroport de Lisbonne, la diminution de la flotte de TAP Air Portugal réduit sa capacité à fournir des services de transport aérien de passagers sans toutefois remettre en cause la position importante qu’elle occupe actuellement et devrait occuper sur le marché à la fin de la période de restructuration dans sa plateforme de Lisbonne (24). Deux raisons principales expliquent la préservation de la position importante de TAP Air Portugal sur le marché à l’aéroport de Lisbonne jusqu’en 2025: a) Premièrement, dans le cadre du plan de restructuration, TAP Air Portugal a l’intention de se concentrer davantage sur ses activités principales en étoile à l’aéroport de Lisbonne (25). En conséquence, les positions sur le marché et la structure concurrentielle à l’aéroport ne devraient pas changer sensiblement, bien que TAP Air Portugal ait réduit sa part de créneaux horaires de […] % ([…] créneaux horaires journaliers) pendant la saison IATA hiver 2021/2022 par rapport à la saison IATA hiver 2019/2020 et que les deux détenteurs de créneaux horaires suivants (Ryanair et easyJet) soient parvenus, à titre préliminaire, à augmenter leur part de créneaux pour la saison IATA été 2022 par rapport à la saison IATA été 2019 (26). Plus précisément, les informations communiquées par le Portugal montrent que la détention de créneaux horaires par TAP Air Portugal représenterait [45-55] % de la capacité totale de l’aéroport de Lisbonne pendant la saison IATA été 2022 et pour les saisons IATA suivantes, contre [10-20] % et [5-10] % respectivement pour Ryanair et easyJet. En outre, TAP Air Portugal déploierait de loin la plus grande flotte à l’aéroport de Lisbonne avec [90-100] avions tout au long de la période de restructuration. Selon les estimations du Portugal, Ryanair baserait sept avions à l’aéroport de Lisbonne et easyJet cinq (27). b) Deuxièmement, en raison de la reprise relativement forte, quoique fragile, de la demande de passagers, l’aéroport de Lisbonne devrait revenir, au cours de la période de restructuration, au niveau élevé de congestion de [90-100] % qu’il avait atteint avant la pandémie de COVID-19 à la suite d’une phase de croissance rapide de TAP Air Portugal et des transporteurs à bas coûts. En conséquence, pendant toute la période de restructuration, les fortes contraintes de capacité à l’aéroport de Lisbonne, liées notamment à sa piste unique, devraient constituer une barrière à l’entrée ou à l’expansion des concurrents de TAP Air Portugal, une partie de leur demande d’accès aux services d’infrastructures aéroportuaires à l’aéroport de Lisbonne n’étant pas satisfaite.

2.4.1.3. Réduction des coûts

(33) TAP Air Portugal envisage de réduire les coûts d’exploitation tout au long du plan de restructuration au moyen de trois leviers.

(34) Le premier est la renégociation des contrats avec les équipementiers et les bailleurs d’aéronefs. Avec ses fournisseurs, TAP Air Portugal a convenu de […] période […], telle que fixée dans le contrat initial, à […], ce qui a entraîné un report des dépenses en capital de […] milliards d’EUR jusqu’à la fin du plan de restructuration. En outre, TAP Air Portugal a réalisé des économies de trésorerie de […] millions d’EUR grâce à des renégociations avec les bailleurs et de […] millions d’EUR grâce au produit de la vente et de la location d’aéronefs.

(35) Le deuxième levier de réduction des coûts d’exploitation est un ensemble de mesures visant à réduire les coûts des tiers. Premièrement, TAP Air Portugal prévoit des économies de […] millions d’EUR sur les coûts de carburant au cours de la période couverte par le plan d’entreprise (dont […] millions d’EUR en […]) grâce à l’exploitation d’aéronefs plus récents et plus économes en énergie, à une meilleure adéquation entre les liaisons et les avions et à la mise en œuvre d’un logiciel d’optimisation du carburant. Deuxièmement, TAP prévoit de réaliser des économies de coûts de […] millions d’EUR par an d’ici […]. […]. Troisièmement, le plan de restructuration prévoit des économies annuelles de […] millions d’EUR grâce à la renégociation des contrats avec les fournisseurs de certains services, […].

(36) Le troisième levier à l’origine de la réduction prévue des coûts d’exploitation de TAP Air Portugal est la réduction des coûts de main-d’œuvre, grâce à laquelle TAP Air Portugal prévoit de réaliser des économies annuelles de […] millions d’EUR, cumulées à environ […] milliards d’EUR sur la durée du plan de restructuration. Pour réaliser ces économies de coûts, TAP Air Portugal a pris les mesures suivantes: a) une réduction des effectifs [en équivalents temps plein (ETP)] de 1 200 unités en 2020 et début 2021, principalement par le non-renouvellement de contrats de travail temporaire, avec une nouvelle diminution des effectifs de 2 000 unités en 2021; b) en outre, des mesures de réduction des salaires, la suspension des augmentations automatiques de salaire, la suspension des clauses des conventions collectives afin d’accroître la productivité et de réduire les coûts de la main-d’œuvre jusqu’en 2024, qui sont applicables à l’ensemble du personnel par l’intermédiaire des «conventions d’urgence» conclues avec les syndicats, comme suit: i) une réduction transversale de 25 % pour un salaire fixe supérieur à 1 330 EUR entre 2021 et 2023 et de 20 % en 2024 (cette réduction est portée jusqu’à 50 % en 2021 et progressivement ramenée à 35 % en 2024 pour les pilotes); le personnel de cabine et les mécaniciens du syndicat M&E ont également accepté une réduction de 15 % de leur temps de travail en 2021, qui diminuera progressivement pour atteindre 5 % en 2023, afin de permettre le financement de 750 ETP et non une réduction de leur nombre; ii) une suspension des hausses de salaire automatiques et de l’avancement automatique, ainsi que plusieurs composantes de la rémunération; et iii) une réduction du nombre de membres du personnel de cabine dans chaque avion jusqu’à atteindre le nombre minimal prévu pour chaque appareil. c) TAP Air Portugal a obtenu l’engagement de plusieurs syndicats dans le cadre des conventions d’urgence en faveur des objectifs de coûts 2025 en matière de coûts de la main-d’œuvre. Ces objectifs seront atteints soit en signant de nouvelles conventions collectives, soit, en cas d’échec des négociations, en déclenchant la résiliation des conventions collectives actuelles et en orientant les règles de travail vers le droit général du travail, qui est nettement moins restrictif que les conventions collectives actuelles. […].

2.4.1.4. Augmentation des recettes

(37) TAP Air Portugal s’attend à ce que ses recettes augmentent de l’ordre de […] millions d’EUR par an en situation stable, c’est-à-dire après l’achèvement du plan de restructuration, mais elle ne tient compte que de […] millions d’EUR (par an, en situation stable) dans le plan de restructuration. L’augmentation des recettes se fera principalement par […].

2.4.2. Vue d’ensemble des coûts de restructuration et des sources de financement

(38) Selon le plan de restructuration, la mise en œuvre des mesures de restructuration entraînera des coûts nets de restructuration qui ne sont pas couverts par les réductions de coûts liées au personnel d’exploitation ou d’autres recettes escomptées, estimées à […] milliards d’EUR jusqu’en 2025. En particulier, l’essentiel des coûts de restructuration, qui s’élèvent à […] milliards d’euros, est attribué au déficit de couverture des coûts pour la période, qui doit être couvert pour les activités de TAP SGPS, afin de ne pas risquer de défaillance ou d’incapacité à maintenir sa licence d’exploitation. Les coûts de restructuration restants sont attribués à des remboursements de dettes à concurrence de […] millions d’EUR, à l’acquisition d’avions neufs jusqu’à concurrence de […] millions d’EUR et à des indemnités de personnel de […] millions d’EUR. Les coûts de restructuration ne tiennent pas compte des aides notifiées avant la présente décision en tant que compensation des dommages subis par TAP Air Portugal en raison d’un événement extraordinaire résultant de restrictions publiques au transport aérien conformément à l’article 107, paragraphe 2, point b), du TFUE, comme indiqué dans les décisions pertinentes de la Commission (28).

(39) Selon le Portugal, en raison de la détérioration de la situation financière et des graves conséquences de la pandémie de COVID-19 dans le secteur et dans l’économie, TAP SGPS est actuellement incapable de […] sans le soutien de l’État. Toutefois, TAP Air Portugal a réuni […] millions d’EUR, garantis à […] % par la République portugaise, tandis que les […] % restants seront garantis par TAP Air Portugal, […]. Le Portugal estime que la mise en œuvre de mesures substantielles de renforcement des fonds propres devrait permettre à TAP SGPS d’avoir accès aux marchés des capitaux à partir du […], afin de lever des fonds supplémentaires auprès d’investisseurs privés.

(40) Une fois que le financement garanti par l’État de […] millions d’EUR et l’augmentation de capital auront eu lieu, à partir de […] TAP Air Portugal obtiendrait un financement sans garantie publique d’au moins […] millions d’EUR […]. L’accès au financement par le marché privé rend inutile la mise en place d’un coussin de liquidité supplémentaire sous la forme d’un prêt garanti par l’État d’un montant maximal de […] millions d’EUR inclus dans la notification initiale de l’aide à la restructuration en tant que réserve pour imprévus.

(41) Le financement total de l’État, tel que révisé le 16 novembre 2021, comprend des mesures de fonds propres ou quasi-fonds propres, à mettre en œuvre comme suit: a) un prêt de sauvetage de 1,2 milliard d’EUR destiné à être converti en fonds propres d’une même valeur nominale, majorée des intérêts échus d’environ […] millions d’EUR en 2021; b) […] millions d’euros pour la part de […] % du prêt de […] millions d’EUR, garantie par l’État à […] %, qui seront octroyés à la fin de […] et remboursés en […] au moyen d’une injection de fonds propres de l’État. Le prêt sera assorti d’un taux d’intérêt conforme aux conditions du marché applicables au moment de l’octroi ([…]), mais ne dépassera pas le taux de référence fixé conformément à la communication de la Commission sur les taux de référence (29); c) une injection directe de fonds propres de […] millions d’EUR à réaliser par l’État en […].

(42) Le Portugal a indiqué qu’il financerait les mesures directement sur le budget de l’État (30), ce qui nécessite les actes d’exécution nécessaires, y compris l’approbation par les entreprises des modifications du capital social et des accords de prêt et de garantie à conclure.

(43) La contribution propre de TAP SGPS et de ses différents contributeurs aux coûts de restructuration s’élèvera à environ […] milliards d’EUR, répartis sur la période 2020-2025, et intégrera les mesures suivantes: a) le paiement d’indemnités pour restructuration de la main-d’œuvre – […] – […] millions d’EUR ([…] millions d’EUR […]); b) les contributions de tiers ou les mesures de réduction des coûts s’élevant à […] millions d’EUR, dont […] millions d’EUR déjà mis en œuvre en 2021 et […] millions d’EUR provenant de contrats en cours, comprenant: i) […] millions d’EUR liés aux services aéroportuaires et aux services de restauration et en vol à la suite de la renégociation des contrats (c’est-à-dire de nouvelles demandes de proposition) concernant la restauration dans les aéroports secondaires, de la renégociation des fournisseurs pour la restauration à l’aéroport de Lisbonne, de la renégociation des achats à bord, et de la renégociation des services de nettoyage, de la billetterie et d’autres services aéroportuaires), ii) […] millions d’EUR liés à la flotte et au suivi et à l’évaluation, c’est-à-dire la renégociation des équipements fournis par l’acheteur, des matériaux et des rabais), iii) […] millions d’EUR liés aux services aux entreprises et aux biens immobiliers (renégociation des frais de stationnement et de médias, publicité et soutien juridique, etc.), iv) […] millions d’EUR liés aux technologies de l’information (renégociation des licences, plateformes de communication, externalisation des services de soutien, etc.), et v) […]millions d’EUR liés à l’hébergement de l’équipage et au carburant (renégociation du transport et de l’hébergement dans les aéroports secondaires); c) des contrats de location d’aéronefs neufs d’un montant d’au moins […] millions d’EUR déjà engagés, […]; d) d’autres contributions liées à la suppression progressive d’actifs et aux renégociations avec les fabricants d’équipements d’origine, pour un montant total d’environ […] millions d’EUR, répartis comme suit: i) […] million d’EUR, […] millions d’EUR, ii) […] millions d’EUR […] iii) […] millions d’EUR […]; e) un nouveau financement de […] millions d’EUR levé ou organisé par un […], à savoir: i) un prêt de […] millions d’EUR non garanti par l’État et garanti par TAP Air Portugal sur le prêt de […] millions d’EUR, et ii) une nouvelle créance de […] millions d’EUR assortie d’une notation de […] […] millions d’EUR […]; cette nouvelle créance est subordonnée aux besoins de liquidités pouvant survenir et remplace de facto les aides à la liquidité subordonnées initialement notifiées garanties par l’État pour un montant de […] millions d’euros, qui ne sont plus considérées comme des aides à la restructuration (31); f) le paiement des imprévus liés à la cession de la filiale […] […] millions d’EUR ([…] % […], […] % […] % […]), […] (32); g) les reports de remboursement de l’encours nominal de […] millions d’EUR de deux émissions d’obligations [considérant 23] et des prêts syndiqués résultant de la renonciation à des clauses contractuelles sur les obligations et prêts respectifs; les créanciers existants ont renoncé à leur droit au remboursement dû par le bénéficiaire […] ([…] […] millions d’EUR, […] […] millions d’EUR, […] […] millions d’EUR […]); […].

(44) Dans ses observations des 10 juin et 16 novembre 2021, le Portugal note que toutes ces mesures de contribution propre sont mises en œuvre ou sur le point d’être mises en œuvre. Elles sont fondées sur des engagements contraignants déjà convenus avec les parties respectives, qui ont été mis en œuvre au moyen d’instructions internes à exécuter. En ce qui concerne les mesures de restructuration de la main-d’œuvre, les économies de coûts sont fondées sur des conventions d’urgence conclues entre TAP Air Portugal, Portugalia et les syndicats de travailleurs, après la suspension des conventions collectives en vigueur précédemment.

(45) En ce qui concerne la répartition de la charge, le Portugal fait valoir que TAP SGPS dispose d’un capital social total de […] millions d’EUR, […]. Afin de garantir une répartition appropriée de la charge entre les actionnaires du bénéficiaire, le montant total du capital social sera ramené à […] dans les comptes de TAP SGPS. Avant cette réduction, […] aux fins de l’absorption des pertes. Il convient d’observer que […]. À la suite de la réduction de capital et de l’absorption des pertes susmentionnées, l’État portugais, par l’intermédiaire de la DGTF, souscrira une augmentation de capital d’environ […] millions d’EUR dans TAP SGPS, devenant l’unique actionnaire de TAP SGPS. En outre, TAP Air Portugal sera un bénéficiaire direct d’aides sous la forme d’une réduction du capital aux fins de l’absorption des pertes, suivie d’une injection de fonds propres. La première mesure d’aide consistant à convertir en fonds propres le prêt de sauvetage existant de 1,2 milliard d’EUR ne sera mise en œuvre qu’après absorption des pertes et réduction du capital.

(46) Dans la notification du 10 juin 2021, mise à jour le 16 novembre 2021, le Portugal reconnaît que le montant de la contribution propre est inférieur à 50 % des coûts de restructuration estimés. À cet égard, le Portugal souligne que, dans les circonstances actuelles, compte tenu des perspectives incertaines du secteur du transport aérien, fortement touché par les effets directs et indirects de la pandémie de COVID-19, le bénéficiaire est […]. Le Portugal informe que […]. Toutefois, les marchés du financement par la dette ont été largement fermés pour les compagnies aériennes depuis le début de la pandémie de COVID-19, les établissements financiers ayant généralement considérablement réduit leurs limites de crédit pour le secteur aérien.

(47) Le Portugal souligne la portée des mesures d’économie de coûts supportées par les parties prenantes du bénéficiaire et maintient que ces mesures constituent des sources réelles et effectives de contribution propre au plan de restructuration, étant donné qu’elles sont efficaces et durables. En conclusion, selon le Portugal, le niveau de la contribution propre est important, puisqu’il correspond au niveau maximal que le bénéficiaire est en mesure d’assumer dans les circonstances particulières liées à la pandémie de COVID-19.

2.4.3. Solvabilité et besoins de liquidités: retour futur à la viabilité

(48) Le Portugal a fourni des projections financières dans le scénario de base du plan de restructuration, tel que notifié le 10 juin 2021 et modifié le 16 novembre 2021, qui se rapportent aux activités aériennes essentielles de TAP Air Portugal (qui incluront Portugalia), comme décrit à la section 2.4.1.1. Ces projections envisagent […]. À la fin du plan de restructuration en 2025, TAP Air Portugal s’attend à obtenir un rendement des fonds propres (RFP) de […] % et un rendement du capital investi (RCI) de […] %.

(49) En ce qui concerne les projections en matière de liquidités, TAP Air Portugal s’attend à […]. Les projections financières prévoient également des ratios fonds propres/actifs et dette nette/fonds propres […] et atteignant respectivement […] % et […] % en 2025. Enfin, les projections relatives au ratio dette nette/EBITDA diminuent progressivement, passant de […] en 2022 à […] en 2025. Tableau 1 Projections financières du plan de restructuration tel que notifié le 10 juin 2021 (scénario de base) Période de restructuration Millions d’EUR 2020 2021 2022 2023 2024 2025 Recettes 1 060 […] […] […] […] […] EBIT (965 ) […] […] […] […] […] Revenu net (1 230 ) […] […] […] […] […] Dette nette 4 110 […] […] […] […] […] Flux de trésorerie opérationnel (244 ) […] […] […] […] […] Fonds propres […] […] […] […] […] […] Source: Informations de l’entreprise. Toutes les données se rapportent à TAP Air Portugal (y compris Portugalia).

(50) Le retour à la viabilité de TAP Air Portugal dépend de la réduction des coûts, étant donné que les projections de recettes font suite à la reprise du trafic aérien. Les réductions de coûts découlent des mesures de restructuration décrites aux sections 2.4.1.1 à 2.4.1.3, par lesquelles TAP Air Portugal prévoit de ramener le CSKO de […] eurocents en 2019 à […] eurocents en 2025. Ce CSKO de […] eurocents est dû principalement aux mesures de restructuration affectant les principaux postes de coûts de TAP Air Portugal en 2019, à savoir le carburant ([…] eurocents en 2019) et la main-d’œuvre ([…] eurocents en 2019). En ce qui concerne le carburant, TAP Air Portugal prévoit des économies de […] eurocents par SKO, dans l’hypothèse d’un taux de change et d’un prix du carburant conformes aux attentes actuelles du marché tirées de Bloomberg, liées à l’acquisition d’avions plus économes en carburant, à une meilleure adéquation entre les liaisons et les avions et à la mise en œuvre d’un logiciel d’optimisation du carburant (section 2.4.1.3). En ce qui concerne la main-d’œuvre, TAP Air Portugal s’attend à ce que les mesures de réduction des ETP et les renégociations de contrats avec les salariés (section 2.4.1.3) permettent des économies de […] eurocents par SKO.

(51) En ce qui concerne les prévisions de recettes, la plupart d’entre elles proviennent du trafic aérien de passagers, les recettes de l’entretien, du fret et du courrier représentant environ […] % des recettes totales en 2025. Pour estimer les recettes du trafic aérien de passagers, TAP Air Portugal prend pour hypothèse une tendance à la reprise conforme aux prévisions de référence de l’IATA (octobre 2020) (33), mais des niveaux de trafic aérien plus faibles par an. Par exemple, alors que l’IATA prévoit une augmentation du trafic aérien de 49 % en 2021 à 109 % en 2025 par rapport au nombre de passagers ayant voyagé en 2019, TAP prend pour hypothèse une augmentation de […] % en 2021 et de […] % en 2025. En outre, TAP Air Portugal suppose un rendement de […] eurocents et un taux de remplissage de […] % en 2025, qui sont respectivement inférieurs ([…] eurocents) et supérieurs ([…] %) à leur valeur en 2019. Enfin, TAP Air Portugal prévoit une augmentation des recettes découlant des mesures liées aux activités de fret et aux activités auxiliaires décrites à la section 2.4.1.4. Globalement, en tenant compte de toutes les sources de recettes, TAP Air Portugal s’attend à ce que les recettes par CSKO diminuent, passant de […] eurocents en 2019 à […] eurocents en 2025.

(52) Le plan de restructuration tel que notifié le 10 juin 2021 prévoyait un scénario défavorable basé sur une évolution pessimiste de trois paramètres: le coût du carburant, la demande et le rendement. Avec des variations négatives des paramètres dans le scénario défavorable, le flux de trésorerie opérationnel et l’EBIT de TAP Air Portugal […], l’hypothèse pessimiste ne modifiant que l’ampleur des résultats. Uniquement dans le scénario le plus défavorable, supposant une évolution négative des trois paramètres concernés, […].

(53) Enfin, le 9 novembre 2021, le Portugal a fourni une mise à jour des projections financières du plan de restructuration notifié. Cette mise à jour tient compte des dernières évolutions du marché de l’aviation par rapport aux projections notifiées, notamment l’amélioration des perspectives de reprise du trafic (34) et la hausse des prix des carburéacteurs, et suppose une augmentation des coûts du trafic de […] % pour refléter la récente dynamique d’inflation. Ces hypothèses révisées entraînent une augmentation des recettes et des coûts par rapport aux projections notifiées. Dans l’ensemble, l’EBIT […], mais atteint […], soit […] millions d’EUR au lieu de […] millions d’EUR dans les projections notifiées. Dans le même ordre d’idées, les recettes nettes deviennent positives […] ([…] […] millions d’EUR), […] millions d’EUR. En […], le RCI serait de […], tandis que le RFP serait de […] % […] %.

2.5. Conclusions préliminaires de la décision d’ouvrir la procédure

(54) Sur la base des informations fournies par le Portugal dans la notification du 10 juin 2021, dans la décision d’ouvrir la procédure, la Commission a qualifié l’aide d’État notifiée en faveur de TAP SGPS d’aide d’État légale en vertu de l’article 107, paragraphe 1, et de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE. Elle a apprécié la compatibilité de cette aide avec le marché intérieur au regard des lignes directrices sur les aides au sauvetage et à la restructuration et, après avoir constaté que plusieurs conditions de compatibilité énoncées dans ces lignes directrices semblaient, à première vue, ne pas être remplies, a décidé d’ouvrir une procédure formelle d’examen.

(55) Dans la décision d’ouvrir la procédure, la Commission a conclu à titre préliminaire que TAP SGPS, désignée comme bénéficiaire de l’aide, était admissible au bénéfice d’une aide à la restructuration, notamment en raison des fonds propres négatifs accumulés, qui sont passés de […] millions d’EUR à la fin de 2019 à […] milliards d’EUR en 2020. La Commission a également constaté que l’aide à la restructuration était nécessaire pour mener à bien le plan de restructuration et que sa forme était appropriée pour résoudre les problèmes de liquidités et de solvabilité rencontrés.

(56) La Commission a constaté que, sur la base d’hypothèses prudentes, l’évaluation des bénéfices escomptés et du rendement des fonds propres escompté d’environ […] % […] soutenait, à la fin de la période de restructuration, l’argument du Portugal selon lequel le plan de restructuration garantirait la viabilité à long terme du bénéficiaire et restait solide également dans un scénario défavorable. Sans l’intervention de l’État, le bénéficiaire et, par conséquent, TAP Air Portugal, quitteraient inévitablement le marché, provoquant des difficultés sociales, des retombées négatives pour l’ensemble de l’économie portugaise — fortement dépendante du secteur du tourisme — et l’interruption d’un service important difficile à reproduire.

(57) La Commission a ensuite émis des doutes, tout d’abord quant à la proportionnalité de l’aide (35), en faisant observer que la plupart des sources de contribution propre provenaient de réductions de coûts, consistant à éviter les coûts uniquement, sans nouveaux financements de la part d’un investisseur ou d’un prêteur du marché, à l’exception des nouveaux contrats de location d’aéronefs arrivant en 2021. La Commission a noté que la contribution propre ne correspondrait au mieux qu’à […] % des coûts de restructuration, alors qu’il n’était pas certain que les réductions des coûts salariaux, représentant plus de […] % de la contribution propre, étaient admissibles. En ce qui concerne les exigences en matière de répartition des charges, la Commission a relevé qu’aucune justification n’avait été fournie quant aux raisons pour lesquelles une réduction partielle de la dette supportée par les détenteurs des obligations de TAP SGPS ne serait, par principe, pas réalisable.

(58) Ensuite, la Commission a émis des doutes quant aux mesures limitant les distorsions de concurrence (36). Elle a fait valoir, notamment: i) qu’il n’était pas certain que les cessions proposées de certains actifs concernant des activités déficitaires puissent être considérées comme visant à remédier à la distorsion de concurrence créée par l’aide et que, en tout état de cause, les cessions proposées soient suffisantes pour remédier à cette distorsion; ii) que le point de vue des autorités portugaises selon lequel la cession de créneaux horaires était prématurée et inutile n’a pas été étayé par une analyse quantitative montrant que ces cessions compromettraient effectivement le retour à la viabilité de TAP Air Portugal, compte tenu de sa position forte en termes de créneaux horaires à l’aéroport de Lisbonne fortement saturé, et iii) que, même si la capacité totale de la flotte prévue pour 2025 était inférieure à celle d’avant la restructuration, rien ne permettait de vérifier que la capacité créée par l’acquisition de nouveaux avions au cours de la période restructuration ne serait pas excessive et qu’il n’y avait aucune volonté de maintenir une capacité plus faible pendant la durée du plan de restructuration.

(59) Enfin, la Commission a noté que le plan portait sur plus de cinq ans, tandis que les projections s’accompagnaient d’incertitudes quant à l’évolution de la demande d’ici à la fin de 2025 dans des scénarios de tension, qui pourraient nécessiter davantage d’aides (37).

3. OBSERVATIONS DU PORTUGAL

(60) Le Portugal a présenté ses observations sur la décision d’ouvrir la procédure le 19 août 2021.

(61) Dans un premier temps, le Portugal rappelle l’arrêt sans précédent et généralisé du trafic aérien causé par la pandémie de COVID-19 et ses conséquences dévastatrices et asymétriques pour les transporteurs aériens. Le Portugal souligne qu’avant l’épidémie, TAP Air Portugal, prise isolément, était bénéficiaire et présentait des signes clairs de stabilité financière. Enfin, le Portugal observe que la pandémie a reporté le réexamen des lignes directrices S&R, qui étaient applicables jusqu’au 31 décembre 2020. Bien que les lignes directrices S&R ne soient pas conçues pour tenir compte de circonstances exceptionnelles telles que la pandémie de COVID-19, elles laissent une marge pour une application plus souple de leurs règles, en particulier lorsqu’il s’agit de considérer que la contribution propre est suffisamment élevée et adéquate. Selon le Portugal, les circonstances et les difficultés uniques liées à la COVID-19 et à son incidence sur le modèle économique de TAP justifient une approche plus souple que les précédents traditionnels en matière de sauvetage et de restructuration dans le secteur. Le contexte sans précédent de la pandémie de COVID-19 appelle à une telle application souple des règles et principes en matière de sauvetage et de restructuration.

3.1. Projections financières et retour à la viabilité

(62) Le Portugal souligne que les projections du plan de restructuration reposent sur des hypothèses fiables et prudentes. Le Portugal souligne que, alors que, selon les prévisions de l’IATA, les niveaux de 2019 seront déjà dépassés en 2024, les projections relatives à la demande dans le scénario de base du plan indiquent que les niveaux de 2019 ne seront pas atteints avant […]. De même, la trajectoire des recettes de TAP Air Portugal part d’un point plus bas en 2021 par rapport aux prévisions de passagers: par exemple les recettes liées aux passagers en 2021 s’élèvent à […] % des niveaux de 2019 contre […] % pour le nombre de passagers.

(63) Le Portugal souligne le déploiement souple des capacités de TAP Air Portugal. La société a pu redéployer ses capacités afin de cibler les poches de demande, en compensant les voyages à destination/en provenance du Brésil par une reprise plus forte des liaisons avec l’Afrique. Elle a également remplacé activement les avions de plus grande taille par des appareils plus petits lorsqu’elle était confrontée à de faibles taux de remplissage et a reconfiguré les avions de passagers pour transporter du fret, etc. Ce déploiement souple de capacités et ces opérations flexibles, couplés à des politiques strictes de contrôle des coûts, ont entraîné une consommation de liquidités plus faible que prévu dans le plan de restructuration, en dépit d’un scénario de demande moins favorable (par exemple, l’EBIT de TAP Air Portugal au cours du premier semestre de 2021 était supérieur de […] millions d’EUR à celui prévu dans le plan).

(64) Le Portugal fait observer que TAP Air Portugal a pris pour hypothèse une trajectoire de recettes par siège au kilomètre offert (RSKO) inférieure aux niveaux historiques ([…] eurocents d’ici à 2025 contre jusqu’à […] eurocents en 2018) et à la trajectoire qu’elle est actuellement en mesure de réaliser (compensation d’un volume de passagers inférieur au nombre de passagers à l’issue de la restructuration par rapport au plan). Le Portugal note également que le plan de restructuration ne tenait pas compte d’un montant allant jusqu’à […] millions d’EUR de recettes supplémentaires provenant de l’amélioration des processus/méthodologies, de la modernisation des systèmes/outils clés et des initiatives supplémentaires de réduction des coûts (par exemple, dans le cadre de contrats de location de flotte, de reports et de futurs cycles de négociation après approbation) qui ont été identifiés après la notification.

(65) En ce qui concerne la durée de la période de restructuration, le Portugal affirme que bon nombre des mesures contenues dans le plan de restructuration ont déjà été mises en œuvre à partir de 2020, bien que l’aide à la restructuration ne sera octroyée qu’au cours du dernier trimestre de 2021. La durée de l’intervention de l’État, qui est essentielle au retour à la viabilité de TAP Air Portugal […], sera donc inférieure à cinq ans.

3.2. Proportionnalité et limitation des aides d’État au minimum nécessaire

(66) Dans ses observations du 16 novembre 2021, le Portugal note de nouvelles sources de contribution propre, n’insiste plus sur la qualification des réductions des coûts de main-d’œuvre en tant que source de contribution propre, présente une nouvelle ventilation des coûts de restructuration et formule des observations sur les mesures de répartition des charges.

3.2.1. Nouvelles sources de contribution propre

(67) Le Portugal a identifié les nouvelles sources supplémentaires de contribution propre suivantes: a) soutien des fournisseurs de dette existants: le Portugal note que TAP Air Portugal est parvenue à recevoir le soutien des fournisseurs de dette existants. En raison de la pandémie de COVID-19 et de la détérioration consécutive de l’EBITDAR, TAP Air Portugal […]. Toutefois, l’entreprise a réussi à obtenir des renonciations, ce qui a permis d’éviter le déclenchement d’options de rachat et de remboursement anticipé. Selon le Portugal, ces renonciations constituent une forme de répartition des charges et de contribution propre depuis […] [considérant 43 g)]; b) nouvel investisseur et financement sur le marché: le Portugal note que TAP Air Portugal a été approchée par de nouveaux investisseurs potentiels ayant un intérêt dans une future prise de participation et a négocié un nouveau financement [considérant 43 e)]; c) financement supplémentaire d’aéronefs: le Portugal présente des éléments de preuve démontrant de nouveaux engagements pour le financement de locations d’aéronefs, portant le niveau de ce financement de […] millions d’EUR à un total de […] millions d’EUR [considérant 43 c)].

3.2.2. Réductions du coût de la main-d’œuvre

(68) En ce qui concerne les réductions du coût de la main-d’œuvre sur lesquelles la Commission a émis des doutes, le Portugal a fait valoir, en substance, qu’elles contribuaient à réduire l’aide autant que possible et constituaient des contributions effectives, durables et non réversibles des créanciers du bénéficiaire. Le Portugal insiste sur le fait qu’en vertu du droit portugais, les travailleurs constituent des créanciers privilégiés vis-à-vis des employeurs, étant donné que leurs créances sont liquidées en premier lieu, avant toute autre créance garantie ou privilégiée. Par conséquent, les réductions du coût de la main-d’œuvre proposées à titre de contribution propre, d’un montant total de […] millions d’EUR, incluent ces crédits. Enfin, le Portugal fait observer que TAP Air Portugal a obtenu de telles réductions de coûts au moyen de négociations et a exigé des travailleurs qu’ils renoncent à une partie de leurs créances futures. Ces réductions sont donc équivalentes à une annulation de dettes ou à d’autres réductions des coûts contractuels de la part de partenaires (par exemple, des fournisseurs/prêteurs d’aéronefs), tant en termes de participation à l’effort que de signe de confiance dans la viabilité à long terme du bénéficiaire.

(69) Bien que le Portugal ait reconnu que la contribution propre devrait normalement être comparable à l’aide octroyée en termes d’effets sur la solvabilité ou la situation des liquidités du bénéficiaire et que les réductions de coûts ne constituent pas des mesures de renforcement des fonds propres, une contribution propre n’ayant pas un effet comparable à celui de l’aide octroyée peut néanmoins être acceptée, compte tenu de circonstances exceptionnelles. Enfin, dans ses observations du 16 novembre 2021, le Portugal n’a plus inclus les réductions des coûts de la main-d’œuvre parmi les sources de contribution propre du bénéficiaire aux coûts de restructuration.

3.2.3. Ventilation et sources de financement des coûts de restructuration

(70) Le 16 novembre 2021, le Portugal a présenté une ventilation des coûts de restructuration ainsi que le calcul et le ratio respectifs de la contribution propre, en tenant compte des nouvelles sources de contribution propre, qui sont présentés comme suit. Tableau 2 Ventilation et sources de financement des coûts de restructuration (en millions d’EUR arrondis) Coûts de restructuration Sources de financement Mio EUR % Contribution propre Acquisition de nouveaux aéronefs […] Indemnités de travail […] […] % Remboursement de la dette […] Contrats renégociés avec des tiers […] […] % […] […] Location d’aéronefs neufs […] […] % Main-d’œuvre (indemnités) […] Autres contributions […] […] % Pertes d’exploitation […] Convention relative aux obligations et à la dette bancaire (valeur de marché) […] […] % Liquidités temporaires ([…] % non garantie) […] […] % Nouvelle dette bancaire […] […] % Imprévus M&E Brasil […] […] % Aides d’État Injection de fonds propres […] […] % Liquidités temporaires (garantie de […] %) […] […] % Montant de la contribution propre […] […] % Montant d’aide à la restructuration […] […] % FINANCEMENT TOTAL […]

(71) Le Portugal fait observer que des contributions inférieures à 50 % des coûts de restructuration ont déjà été acceptées dans d’autres cas d’aide à la restructuration dans le secteur de l’aviation (38) et que la pandémie de COVID-19 constitue une circonstance exceptionnelle, comme l’a reconnu la Commission dans l’encadrement temporaire des aides d’État dans le contexte de la COVID-19 (39) (ci-après l’«encadrement temporaire»). En conséquence, le Portugal fait valoir que le niveau révisé de la contribution propre est significatif dans le contexte particulier des incertitudes auxquelles est confronté le secteur de l’aviation en raison de la pandémie de COVID-19.

3.2.4. Répartition des charges

(72) Le Portugal réaffirme que la répartition des charges sera assurée au niveau des actionnaires de TAP SGPS. Les pertes de TAP SGPS ont été intégralement comptabilisées dans les comptes consolidés de 2020 et correspondent à un montant total de fonds propres négatifs de […] millions d’EUR. À la suite de l’approbation du plan de restructuration, le montant total de […] millions d’EUR […] sera ramené à […] dans les comptes de TAP SGPS. Auparavant, […] aux fins de l’absorption des pertes.

(73) Le Portugal explique en outre que, comme prévu dans le plan de restructuration, TAP SGPS devra revenir sur les marchés des prêts dès que possible. L’incidence de l’imposition de pertes aux créanciers aura des effets négatifs sur toute tentative future de TAP SGPS de lever des fonds auprès du secteur privé, même sur une base garantie. Cette situation sera considérée par les acteurs du marché du crédit comme une situation de défaut de fait, qui déclenchera une dégradation immédiate de la notation vers la catégorie de crédit la plus défavorable par les agences de notation. Cela amènerait à son tour les banques à s’abstenir de toute transaction future avec l’entreprise. Enfin, le Portugal fait observer que les renonciations à certains droits des fournisseurs de dette en vertu des accords de prêt pertinents/des émissions de dette [considérant 43 g)] devraient être considérées comme une forme de répartition des charges au titre des lignes directrices S&R.

3.3. Mesures de limitation des distorsions de concurrence

(74) En ce qui concerne les cessions d’actifs, la réduction des capacités ou la présence sur le marché, dans le plan de restructuration notifié le 10 juin 2021, le Portugal a proposé la vente des participations détenues par TAP SGPS dans des activités non essentielles, à savoir Groundforce, M&E Brasil et Cateringpor. Toutefois, en ce qui concerne un éventuel transfert de créneaux horaires, le Portugal a initialement estimé que, dans le cas de TAP Air Portugal, un engagement de céder des créneaux horaires à l’aéroport de Lisbonne serait prématuré et très probablement inutile pour assurer une concurrence effective, et risquerait de compromettre la connectivité et le modèle de plateforme de cette compagnie, ainsi que de menacer son retour à la viabilité. Le Portugal a en outre fait valoir, clarifié ou étendu au cours de la procédure formelle d’examen les mesures visant à limiter les distorsions de concurrence, de sorte que les mesures proposées dans leur forme définitive se présentent comme suit.

3.3.1. Cession de participations dans des activités verticalement intégrées avec le transport aérien

(75) Le Portugal soutient que Groundforce est historiquement rentable, avec un revenu net de […] millions d’EUR et des recettes de […] millions d’EUR en 2019, mais qu’elle a été durement touchée par la crise de la COVID-19. Groundforce a perdu […] millions d’EUR de recettes en 2020 par rapport à 2019 et, […]. En raison de ces difficultés, Groundforce a engagé une procédure d’insolvabilité contrôlée, qui aboutira en fin de compte à la restructuration ou à la liquidation de l’entreprise. Dans ce contexte, Groundforce a déjà attiré l’intérêt de plusieurs grands fournisseurs d’assistance en escale en Europe.

(76) Cateringpor est une société de restauration créée en 1994. Elle est le principal prestataire de services de restauration de TAP SGPS, qui est également son actionnaire majoritaire (participation de 51 %) et la principale source de recettes ([…] % des recettes de 2019). L’entreprise est historiquement rentable, avec un revenu net de […] millions d’euros et des recettes nettes de […] millions d’euros en 2019. Toutefois, à l’instar de Groundforce, Cateringpor a souffert de la crise de la COVID-19, qui a entraîné une réduction de […] % des repas fournis et une baisse nette des revenus de […] millions d’EUR par rapport à 2019. Pour faire face à ces difficultés, Cateringpor a entamé un processus de restructuration qui est en cours […], à l’issue duquel TAP SGPS prévoit de […] % […]. Selon les projections, les […] […] millions d’EUR.

(77) M&E Brasil est un prestataire de services de maintenance, de réparation et de révision (MRR) constitué au Brésil, dont l’actionnaire majoritaire est TAP SGPS. M&E Brasil fournit des services de maintenance d’aéronefs à fuselage large à TAP SGPS, qui représentaient […] % de ses recettes en 2019. […] a été […], malgré un […]. La crise de la COVID-19 a exacerbé les difficultés de l’entreprise, les recettes en 2020 (environ […] millions d’EUR) baissant à la moitié de celles de 2019 ([…] millions d’EUR) […] ([…] […] millions d’EUR […] millions d’EUR, […] millions d’EUR […]). […] […] millions d’EUR […].

(78) Étant donné que les cessions susmentionnées réduiront de manière significative les activités verticalement intégrées de TAP Air Portugal, qui sont accessoires au transport aérien, le Portugal estime qu’elles constituent une mesure admissible pour limiter les distorsions de concurrence au titre des lignes directrices S&R.

3.3.2. Réduction et gel de la flotte d’aéronefs

(79) Le plan de restructuration prévoit également une réduction des capacités en raison du redimensionnement de la flotte, de la rationalisation du réseau et de l’adaptation à la réduction de la demande. TAP Air Portugal a déjà mis en œuvre une réduction de sa flotte de 108 à [90-100] appareils pour février 2021. Le Portugal s’engage à ce que, au cours du plan de restructuration et jusqu’en 2025 inclus, la flotte de TAP Air Portugal ne dépasse pas [90-100] appareils.

3.3.3. Libération des créneaux horaires

(80) Compte tenu, notamment, du fait que TAP Air Portugal détient de nombreux créneaux horaires dans sa base de Lisbonne fortement saturée [considérant 32] (40), la Commission considère qu’aux fins de la présente décision, TAP Air Portugal occupera une position importante sur le marché de la fourniture de services de transport aérien de passagers à l’aéroport de Lisbonne après la restructuration.

(81) À cet égard, le Portugal a présenté, le 3 décembre 2021, un engagement structurel supplémentaire visant à limiter davantage les effets de distorsion des aides sur la concurrence pour la fourniture de services de transport aérien de passagers sur les liaisons à destination ou en provenance de l’aéroport de Lisbonne, où TAP Air Portugal devrait conserver une position importante sur le marché après la restructuration.

(82) Plus précisément, le Portugal s’est engagé à ce que TAP Air Portugal transfère un ensemble de créneaux horaires pouvant aller jusqu’à 18 créneaux horaires quotidiens (hiver et été) à un autre transporteur aérien (un concurrent existant ou potentiel) afin de lui permettre d’établir une nouvelle base (41) ou d’étendre sa base existante à l’aéroport de Lisbonne (le «bénéficiaire des mesures correctives») (42).

(83) Les créneaux mis à la disposition du bénéficiaire des mesures correctives par TAP Air Portugal au moment de la conclusion du contrat de transfert de créneaux horaires devront correspondre aux créneaux demandés par le bénéficiaire des mesures correctives à ± 20 minutes pour les vols court-courriers et ± 60 minutes pour les vols long-courriers. Dans l’hypothèse où TAP Air Portugal ne disposerait pas de créneaux horaires dans la fenêtre horaire pertinente, TAP Air Portugal proposerait de transférer les créneaux horaires le plus proche de ceux demandés par le bénéficiaire des mesures correctives.

(84) Exception à cette règle, TAP Air Portugal ne serait pas tenue de transférer: a) plus d’un créneau horaire avant 8 heures (heure locale) par avion basé par le bénéficiaire des mesures correctives à l’aéroport de Lisbonne utilisant les créneaux visés par les mesures; b) plus de la moitié des créneaux visés par les mesures correctives avant midi (heure locale); et c) plus de créneaux avant 20 heures (heure locale) que le total des créneaux visés par les mesures correctives moins un créneau par avion basé par le bénéficiaire des mesures correctives à l’aéroport de Lisbonne utilisant les créneaux visés par les mesures pour l’exploitation de vols court-courriers.

(85) Si une demande est introduite pour plus d’un créneau horaire avant 8 heures (heure locale) par avion basé, pour plus de la moitié du total des créneaux visés par les mesures correctives avant midi (heure locale) ou pour plus de créneaux avant 20 heures (heure locale) que le total des créneaux visés par les mesures correctives moins un créneau par avion basé par le bénéficiaire des mesures correctives à l’aéroport de Lisbonne utilisant les créneaux visés par les mesures pour l’exploitation de vols court-courriers, TAP Air Portugal offrirait au bénéficiaire des mesures correctives le créneau suivant le plus proche après 8 heures (heure locale), après midi (heure locale) et après 20 heures (heure locale) respectivement.

(86) Les créneaux horaires d’arrivée et de départ devraient permettre une rotation raisonnable des avions par le bénéficiaire des mesures correctives, dans la mesure du possible, en tenant compte du modèle commercial du bénéficiaire potentiel admissible des mesures correctives et des contraintes d’utilisation des aéronefs.

(87) Le Portugal s’est engagé à ce que TAP Air Portugal n’acquière pas à nouveau les créneaux cédés auprès du bénéficiaire des mesures correctives.

(88) Pour être admissible, le bénéficiaire potentiel des mesures correctives doit: a) être un transporteur aérien titulaire d’une licence d’exploitation délivrée par un État membre de l’UE/EEE; b) être indépendant de TAP Air Portugal et ne pas y être lié; c) ne pas être soumis à des mesures correctives concurrentielles dans le cadre d’un instrument de recapitalisation de plus de 250 millions d’EUR dans le contexte de la COVID-19; d) s’engager à exploiter le nombre d’avions basés à l’aéroport de Lisbonne en utilisant les créneaux visés par les mesures correctives jusqu’à la fin du plan de restructuration. Les bénéficiaires potentiels des mesures correctives indiquent dans leurs propositions le nombre d’avions qui seront basés à l’aéroport de Lisbonne en utilisant les créneaux visés par les mesures correctives (43). Pour s’engager à baser des avions en utilisant les créneaux visés par les mesures correctives, le bénéficiaire potentiel des mesures doit s’engager à respecter le droit du travail applicable aux niveaux national et de l’Union, tel qu’interprété, le cas échéant, par les juridictions de l’Union (44).

(89) Le bénéficiaire des mesures correctives serait approuvé par la Commission à l’issue d’une procédure de sélection transparente et non discriminatoire (appel à propositions).

(90) La Commission serait assistée par un mandataire chargé du suivi, qui serait nommé directement après l’adoption de la présente décision.

(91) L’appel à propositions serait publié par le mandataire chargé du suivi suffisamment tôt avant le début de la procédure générale d’attribution des créneaux horaires pour chaque saison IATA jusqu’à ce que la Commission approuve un bénéficiaire des mesures correctives, et bénéficierait d’une publicité adéquate.

(92) La Commission, assistée par le mandataire chargé du suivi, évaluerait les propositions reçues. Elle peut rejeter les propositions si elles ne sont pas crédibles d’un point de vue économique ou opérationnel, ou au regard du droit de la concurrence de l’Union.

(93) En cas de propositions concurrentes, la Commission accorderait la préférence, par ordre décroissant, aux bénéficiaires potentiels des mesures correctives qui, en particulier: i) fournira la plus grande capacité de sièges pour les aéronefs basés en utilisant les créneaux visés par les mesures correctives depuis le début de l’exploitation jusqu’à la fin du plan de restructuration; et ii) desservira le plus grand nombre de destinations par des vols directs exploités par les aéronefs basés en utilisant les créneaux visés par les mesures correctives depuis le début des opérations jusqu’à la fin du plan de restructuration (connectivité directe, sans tenir compte des fréquences).

(94) Si la Commission donne une note identique ou similaire à plusieurs propositions (offres liées) après examen des deux critères, elle accordera la préférence à la proposition la mieux classée par TAP Air Portugal (qui peut utiliser n’importe quel critère de son choix, à condition qu’ils soient transparents).

(95) Peu après la décision de la Commission sur la note, TAP Air Portugal conclura un accord de transfert de créneaux horaires, qui sera examiné par le mandataire chargé du suivi et approuvé par la Commission, avec le bénéficiaire potentiel des mesures correctives le mieux classé ayant confirmé son intention d’établir une base ou d’étendre sa base à l’aéroport de Lisbonne en utilisant les créneaux visés par les mesures correctives.

(96) Les créneaux horaires seraient transférés gratuitement par TAP Air Portugal au bénéficiaire des mesures correctives conformément à l’article 8 ter du règlement (CEE) no 95/93 du Conseil (45) (le «règlement sur les créneaux horaires»).

(97) Les créneaux horaires seraient proposés pour transfert jusqu’à la fin de la période de restructuration [fin 2025, voir le considérant 27]. Quelles que soient les circonstances, aucun appel à propositions ne sera organisé après la fin de la période de restructuration.

3.3.4. Interdiction d’acquisition et de publicité

(98) Outre ces cessions d’actifs et les mesures visant à réduire la capacité et la présence sur le marché, le Portugal a proposé les engagements selon lesquels le bénéficiaire s’abstiendrait i) d’acquérir des parts dans une entreprise au cours de la période de restructuration, sauf si cela est indispensable pour assurer sa viabilité à long terme et sous réserve de l’approbation de la Commission, et ii) de faire connaître le soutien de l’État en tant qu’avantage concurrentiel lors de la commercialisation de ses produits et services.

4. OBSERVATIONS DES TIERS

(99) Des tiers ont déposé 39 réponses à l’invitation à présenter des observations dans le délai fixé au 6 septembre 2021. Quatre autres contributions ont été soumises après la date limite. Les observations présentées dans les délais comprenaient des observations de fond émanant de deux concurrents directs — Ryanair et Euroatlantic Airways (EAA) — et de partenaires commerciaux, tels que des agences de voyages, des voyagistes ou des associations d’agences de voyages ou de voyagistes (13), des grands groupes hôteliers (1), des agences de billetterie (2), des fournisseurs (1), et des gestionnaires d’aéroports/agences de contrôle du trafic (2). D’autres contributions émanaient d’organismes gouvernementaux, tels que des représentations de plusieurs États du Brésil, ainsi que du ministère brésilien du tourisme (8), et d’organismes promouvant le tourisme et les échanges commerciaux ou culturels (10).

(100) Tous les tiers, à l’exception des deux concurrents directs et d’une autre partie, soutiennent généralement l’aide à la restructuration et confirment le rôle important joué par TAP Air Portugal dans la connectivité du Portugal avec l’Union et d’autres régions du monde, ainsi que pour l’économie du Portugal.

4.1. Observations des concurrents

4.1.1. Ryanair

Contribution à la réalisation d’un objectif d’intérêt commun bien défini

(101) Ryanair conteste la conclusion provisoire de la Commission selon laquelle l’aide à la restructuration contribue à un objectif d’intérêt commun. Selon Ryanair, rien ne prouve l’existence d’un risque d’interruption d’un service important qu’il est compliqué de reproduire étant donné que le service de TAP Air Portugal est reproduit par des concurrents qui s’installent. En particulier, Ryanair fournit également des liaisons vers des destinations en dehors de l’Union, telles qu’Israël, la Turquie ou l’Ukraine. Ryanair a également indiqué qu’elle assurait des vols à destination du Maroc et du Royaume-Uni à partir d’aéroports portugais.

(102) En outre, Ryanair n’est pas d’accord avec l’affirmation selon laquelle d’autres grands transporteurs aériens de l’Union, qui offriraient des liaisons intercontinentales via Lisbonne, opèrent selon un modèle en étoile et, par conséquent, transféreraient des passagers du Portugal vers leurs plates-formes aéroportuaires situées dans d’autres États membres au lieu d’établir une autre plateforme au Portugal. À cette fin, Ryanair fait valoir que les principales destinations long-courriers (par exemple New York, São Paulo, Toronto, Montréal, Philadelphie, Boston, Washington DC, Dubaï) sont également desservies par de grands transporteurs internationaux tels qu’American Airlines, Air Canada, Delta Airlines, LATAM, United Airways et Emirates directement depuis Lisbonne, tandis que TAAG Angola Airlines offrirait des vols directs entre Lisbonne et Luanda. De l’avis de Ryanair, il resterait possible de desservir ces destinations au départ du Portugal sans transfert ou transit par la plateforme d’une autre compagnie aérienne, même si TAP Air Portugal interrompt certaines liaisons long-courriers.

(103 Selon Ryanair, plusieurs concurrents exploitent les mêmes liaisons que TAP Air Portugal sur le marché intérieur, vers les régions autonomes de Madère et des Açores, d’autres pays lusophones et la diaspora, ainsi que vers d’autres pays d’Europe et d’ailleurs. Outre TAP Air Portugal, plusieurs autres compagnies aériennes assureraient des liaisons au départ du Portugal vers les régions autonomes de Madère et des Açores, telles que Ryanair, easyJet, Transavia, SATA Air Açores et Açores Airlines.

(104) Dans ce contexte, Ryanair suggère que TAP Air Portugal serait également confrontée, sur ses liaisons intérieures, à la concurrence du système ferroviaire à grande vitesse ou des compagnies d’autobus interurbaines, telles que Flixbus, qui peuvent continuer à assurer la connectivité dans l’ensemble du Portugal et de ses régions.

(105) Ryanair fait valoir qu’elle est en concurrence directe avec TAP Air Portugal sur un grand nombre de liaisons entre paires de villes «point d’origine/point de destination» («O&D»). À l’appui de ses conclusions, Ryanair a présenté des annexes contenant des données sur les «liaisons entre paires de villes portugaises sur lesquelles Ryanair et TAP étaient en concurrence en 2020» et sur les «liaisons européennes et les concurrents de TAP en mars 2021». Ryanair affirme que le groupe Ryanair était en concurrence avec TAP Air Portugal sur 17 paires de villes en 2019, sur 29 paires de villes en 2020 et sur 24 paires de villes en 2021, ce qui serait bien plus élevé que n’importe quelle autre compagnie aérienne. Ryanair a également présenté une étude (46) établie à sa demande. L’étude analyse la taille et l’origine des licences d’exploitation des plus grandes compagnies aériennes sur un certain nombre de grands marchés européens. Elle couvre la capacité intra-européenne totale offerte en 2014 et 2019 et les prévisions actuelles pour 2021. Outre l’identification des parts clés des compagnies aériennes au cours de ces années, l’étude a examiné le taux de croissance sur cinq ans des principaux marchés entre 2014 et 2019, la contribution des principales compagnies aériennes à cette croissance et la croissance globale sur les liaisons desservies par les compagnies aériennes au cours de cette même période. Elle réitère ensuite cet exercice pour les deux années jusqu’en 2021, selon les prévisions actuelles. En ce qui concerne plus particulièrement le Portugal, l’étude conclut que les transporteurs à bas coûts ont fourni 44,3 % de la croissance de la capacité en sièges entre 2014 et 2019, les autres compagnies aériennes qui ne sont pas les principales compagnies domiciliées représentant 29,3 % de la croissance. Selon l’étude, les deux principales compagnies aériennes portugaises domiciliées n’ont fourni que 26,4 % de la croissance observée au cours de cette période de cinq ans. L’étude conclut qu’en termes de connectivité, les transporteurs à bas coûts ont ici aussi été plus performants au cours de cette même période de cinq ans; ils ont ajouté 199 nouvelles liaisons à leurs réseaux combinés. À titre de comparaison, les deux principaux transporteurs portugais ont réduit leur nombre de liaisons de 12 au total. En ce qui concerne les liaisons intra-européennes et non intérieures, ces chiffres seraient respectivement de + 199 contre -10. Cet écart serait décevant pour les principaux transporteurs portugais, étant donné qu’ils contrôlent 30 % du marché total et 65 % du marché intérieur en termes de capacité en sièges. L’étude propose également un tableau montrant que les transporteurs à bas coûts prévoient d’accroître leur part du marché portugais pendant la pandémie. À l’issue de sept constatations, l’étude conclut que dans le passé, le soutien apporté aux «transporteurs nationaux» traditionnels au niveau national n’a apporté ni une croissance supérieure ni une connectivité accrue, et poursuit en affirmant que ce sont les transporteurs paneuropéens à bas coûts qui étaient les plus performants en la matière pour des marchés plus ouverts.

(106) Enfin, Ryanair indique que le Portugal est l’un des objectifs d’expansion du groupe Ryanair. Dans ce contexte, selon Ryanair, les liaisons sur lesquelles le groupe Ryanair et TAP Air Portugal sont en concurrence directe sont économiquement importantes. En particulier, le groupe Ryanair et TAP Air Portugal seraient en concurrence directe sur des liaisons internationales vers des villes importantes, dont Londres, Berlin, Dublin, Paris, Rome, Milan et Vienne, qui sont économiquement pertinentes parce qu’elles relient le Portugal aux villes les plus grandes et les plus prospères d’Europe. Ryanair et TAP Air Portugal seraient également en concurrence sur des liaisons intérieures reliant Lisbonne et Ponta Delgada et Terceira, par exemple.

(107) Dans le même contexte de la contribution à la réalisation d’un objectif d’intérêt commun bien défini, Ryanair affirme que la décision d’ouvrir la procédure n’a pas expliqué pourquoi TAP Air Portugal serait une entreprise systémique, l’adjectif «systémique» n’étant même pas utilisé. Selon Ryanair, alors que les compagnies aériennes européennes sortent maintenant de la crise, une capacité perdue par une compagnie serait rapidement remplacée par d’autres compagnies désireuses de déployer leurs capacités excédentaires et de fonctionner de manière plus efficace.

(108) Ryanair est d’avis que, même si certaines des activités de TAP Air Portugal avaient un caractère véritablement systémique, la Commission n’a pas déterminé si ces activités systémiques ne pouvaient pas être préservées en réduisant la taille du groupe et en réduisant ou en supprimant les activités non systémiques ou déficitaires. En effet, selon Ryanair, d’autres compagnies aériennes et prestataires de transport jouent déjà un rôle important dans la connectivité du Portugal et de ses régions et peuvent fournir le même service que TAP Air Portugal. Ils pourraient reprendre le service de TAP Air Portugal si elle quittait le marché.

(109) En conclusion, Ryanair pose comme principe que TAP Air Portugal serait en train d’être remplacée par des compagnies aériennes plus efficaces qui servent déjà l’intérêt commun. Par conséquent, sa restructuration ne servirait pas l’intérêt commun, car elle mettrait en péril ce processus.

Viabilité à long terme de TAP Air Portugal

(110) Premièrement, Ryanair se plaint que le considérant 73 et la section 2.3.3 de la décision d’ouvrir la procédure, qui font référence à la viabilité à long terme, sont fortement expurgés et que toutes les données financières et les étapes chronologiques du plan de restructuration ont été supprimées. Par conséquent, Ryanair ne serait pas en mesure de formuler des observations détaillées en raison d’informations insuffisantes. Toutefois, Ryanair fait une observation générale selon laquelle les problèmes de TAP Air Portugal découleraient d’une croissance très rapide que TAP n’a pas été en mesure d’exploiter pour générer des recettes et couvrir ses coûts, en l’absence d’une compétitivité suffisante. Dans ce contexte, le projet de TAP Air Portugal de revenir à la croissance de ses capacités dès que les conditions du marché deviendront à nouveau normales semble être un retour à la stratégie défaillante qui a conduit en premier lieu aux difficultés de TAP Air Portugal.

Caractère approprié de l’aide

(111) Ryanair est d’avis que la vérification du respect de cette condition nécessiterait de comparer les différentes options disponibles afin de déterminer l’option qui entraîne le moins de distorsions. Toutefois, la décision d’ouvrir la procédure n’a pas présenté ou comparé l’aide avec d’autres options impliquant ou non une aide d’État et n’a donc pas vérifié le caractère approprié de l’aide.

Proportionnalité de l’aide

(112) En ce qui concerne la proportionnalité de l’aide à la restructuration, Ryanair affirme que la décision d’ouvrir la procédure ne présente aucune preuve des tentatives de TAP SGPS de lever des fonds privés. De l’avis de Ryanair, étant donné que l’absence d’accès de TAP SGPS aux marchés financiers avant l’octroi de l’aide ne serait pas établie, son absence d’accès après l’octroi de l’aide apparaît doublement douteuse. En outre, Ryanair affirme que TAP SGPS devrait être en mesure de lever des fonds privés après la mise en œuvre des mesures de fonds propres, de sorte que le «coussin» de […] millions d’EUR serait excessif. Ryanair se plaint également de l’absence de données financières suffisantes dans la décision d’ouvrir la procédure pour permettre aux parties intéressées d’évaluer en détail la proportionnalité du montant de l’aide.

(113) Ryanair fait observer de manière critique que la décision d’ouvrir la procédure ne justifie pas la présomption du Portugal selon laquelle une notation financière B de Standard & Poor’s rendrait impossible l’emprunt sur les marchés financiers. Selon Ryanair, le Portugal n’a décrit aucune tentative concrète et infructueuse de TAP d’obtenir un financement et n’explique pas non plus pourquoi la constitution de sûretés n’était pas disponible pour garantir la dette. De l’avis de Ryanair, le portefeuille de créneaux aéroportuaires et d’autres actifs de TAP Air Portugal représenterait une sûreté importante.

(114) En ce qui concerne la répartition des charges, Ryanair craint que l’actionnaire privé restant (HPGB) ne bénéficie d’un traitement favorable. Selon Ryanair, la décision d’ouvrir la procédure n’a fourni aucun détail factuel qui permettrait à Ryanair de formuler des observations sur le respect de la condition de répartition des charges par HPGB et a fortiori d’autres actionnaires de TAP SGPS.

Mesures de limitation des distorsions de concurrence

(115) Ryanair souscrit à la conclusion de la Commission selon laquelle les mesures visant à limiter les distorsions de concurrence ne sont pas justifiées et semblent insuffisantes, même sur la base des informations insuffisantes fournies dans la décision d’ouvrir la procédure.

(116) En ce qui concerne la libération de créneaux horaires, Ryanair affirme que l’ampleur considérable de l’aide fournie et le niveau insuffisant de la contribution propre plaident en faveur de cessions de créneaux allant bien au-delà du niveau des cessions de Lufthansa (47).

(117) De l’avis de Ryanair, des cessions de créneaux horaires à l’aéroport de Lisbonne dans la même mesure que les cessions de créneaux dans la décision Lufthansa (24 créneaux par jour) ne nuiraient pas à la connectivité du Portugal (y compris avec le Brésil) ni aux activités de plateforme de TAP Air Portugal (par exemple, en rendant ses liaisons non rentables). Ryanair estime que permettre à TAP Air Portugal de conserver des créneaux horaires qu’elle ne serait pas en mesure d’utiliser en raison, par exemple, d’une perte de trafic ou d’une réduction de la flotte reviendrait à amasser une ressource rare et que, par conséquent, les cessions de créneaux horaires devraient être de proportion au moins égale à la réduction de la flotte de TAP Air Portugal. En outre, la demande de créneaux horaires par des compagnies aériennes viables dans les aéroports de Lisbonne et de Porto serait élevée.

(118) À cette fin, Ryanair suggère à la Commission d’envisager la taille appropriée pour TAP Air Portugal qui permettrait au Portugal de disposer d’une connectivité adéquate et de ne pas exclure l’hypothèse selon laquelle la taille appropriée pour TAP Air Portugal pourrait équivaloir à une sortie du marché. De l’avis de Ryanair, la Commission ne devrait pas exclure a priori un scénario dans lequel TAP Air Portugal ne fournirait que des services long-courriers et d’autres compagnies aériennes (y compris à bas prix) assureraient des vols en partage de code, voire en tant qu’exploitants de fait des liaisons de collecte actuelles à destination de Lisbonne.

(119) Enfin, en ce qui concerne le gel des capacités et la réduction des activités, Ryanair affirme que la décision d’ouvrir la procédure n’envisage pas suffisamment un scénario de réduction de la taille.

4.1.2. EAA

(120) À titre liminaire, EAA fait valoir qu’en approuvant la loi sur le budget de l’État pour 2021 en novembre 2020, dans laquelle le gouvernement portugais a affecté 500 millions d’EUR de soutien financier à TAP SGPS, l’État portugais s’est engagé à mettre à disposition des ressources d’État, ce qu’EAA considère comme une aide d’État non notifiée à la Commission.

(121) EAA se plaint du traitement discriminatoire en faveur de TAP SGPS lorsque l’État a apporté un soutien financier à cette dernière dans le cadre de sa restructuration. À titre d’informations générales, EAA indique qu’elle a demandé à plusieurs reprises un soutien proportionné au Portugal. Malgré tous les efforts déployés par EAA et la présentation des avantages pour l’économie, le Portugal a refusé d’examiner les faits et n’a fourni aucune assistance utile.

(122) EAA indique également qu’elle a transporté au total plus de 1,4 million de passagers sur ses 8 500 vols, dont 430 000 (soit 30 % du total des passagers transportés au cours de cette période) en provenance et à destination du Portugal. Elle a été la première compagnie aérienne portugaise à opérer des vols charters vers le nord du Brésil et lorsque TAP Air Portugal a commencé à effectuer des vols réguliers vers cette région et a accordé des tarifs très bas aux voyagistes, EAA a trouvé de nouvelles possibilités. En 2020, en raison de la pandémie de COVID-19, l’activité principale d’EAA s’est déplacée vers les vols charters.

Caractère approprié de l’instrument d’aide

(123) Selon EAA, l’objectif de l’aide à la restructuration est de fournir un soutien de trésorerie pour la mise en œuvre du plan de restructuration et d’équilibrer les fonds propres négatifs de TAP SGPS. Toutefois, l’aide en question est essentiellement structurée comme des fonds propres et en partie comme une garantie, qui sera également convertie en fonds propres dans le scénario le plus défavorable si l’accès aux marchés des capitaux n’est pas possible. Cet instrument d’aide ne semble pas approprié car il va au-delà de ce qui est nécessaire. Une mesure entraînant moins de distorsions sous la forme d’une garantie financière sans présenter le caractère de fonds propres suffirait à faciliter l’accès aux marchés des capitaux et à rétablir ainsi la liquidité et la solvabilité de TAP SGPS. Ce faisant, TAP SGPS serait tenue de trouver ses propres méthodes de financement et donc également d’atteindre les objectifs de contribution propre.

Proportionnalité de l’aide

(124) EAA partage les préoccupations exprimées par la Commission dans ses conclusions préliminaires concernant la proportionnalité de l’aide, en particulier la question de savoir si TAP SGPS aurait un niveau suffisant de contributions propres. En outre, EAA se déclare préoccupée par le fait que le Portugal prévoie déjà d’accorder une indemnisation au titre de l’article 107, paragraphe 2, point b), du TFUE.

(125) Comme Ryanair, EAA se plaint également de l’expurgation excessive de la décision d’ouverture, qui rendrait impossible de formuler des observations significatives sur la proportionnalité.

Mesures en matière de concurrence justifiées pour TAP Air Portugal

(126) EAA soutient les craintes de la Commission selon lesquelles la fermeture d’activités déficitaires n’est pas suffisante pour remédier aux distorsions de concurrence créées par l’aide à la restructuration et fait valoir que les mesures proposées par le gouvernement portugais dans le plan de restructuration ne sont pas suffisantes pour remédier aux distorsions de concurrence créées par l’aide. De l’avis d’EAA, des mesures plus complètes sont nécessaires pour limiter les distorsions de concurrence en tenant compte de l’importance de l’aide accordée à TAP Air Portugal. À cette fin, EAA a recensé une série de mesures qu’il convient de considérer cumulativement comme nécessaires pour limiter les distorsions de concurrence créées par une aide de cette taille, de ce type et présentant ces caractéristiques.

(127) EAA fait également des propositions concrètes en ce qui concerne les mesures en matière de concurrence. En particulier, elle suggère que TAP Air Portugal réduise sa part sur les liaisons sur lesquelles EAA est également présente et ouvre des accords de partage de code avec EAA sur les vols au départ du Portugal vers Sao Tomé-et-Principe et vers la Guinée-Bissau. EAA indique qu’elle est le seul opérateur portugais capable d’assurer systématiquement des vols directs vers Sao Tomé-et-Principe depuis 2008. En outre, depuis Noël 2013 et pour les 3 années à venir, TAP Air Portugal a suspendu les vols vers la Guinée-Bissau pour des raisons de sécurité et, pendant cette période, EAA était le seul opérateur portugais à être en mesure d’assurer la liaison entre ces pays et, en fin de compte, vers le monde lusophone. En outre, EAA fait valoir que la Commission devrait demander un engagement selon lequel TAP Air Portugal ne se livrera pas à des pratiques de prix prédateurs sur les liaisons vers Sao Tomé-et-Principe et la Guinée-Bissau, sur lesquelles TAP Air Portugal et EAA seraient en concurrence directe.

(128) EAA exige que TAP Air Portugal n’utilise pas d’aide d’État pour ouvrir de nouvelles liaisons par rapport à celles exploitées avant la pandémie et qu’elle abandonne des fréquences sur les vols vers des destinations rentables. En outre, EAA propose que TAP Air Portugal réduise ses créneaux horaires de 1/3 sur des destinations rentables définies afin d’ouvrir la voie à d’autres compagnies aériennes, dont EAA. En outre, EAA est d’avis que TAP Air Portugal doit annuler toutes les liaisons qu’elle a entamées pendant la pandémie.

(129) De plus, EAA invite la Commission à envisager deux autres engagements, à savoir un engagement selon lequel TAP Air Portugal ne s’étendra pas à de nouvelles activités, telles que le fret et les passagers, y compris avec Portugalia, et un deuxième engagement selon lequel TAP Air Portugal quittera les activités charters et ne proposera pas de vols charters à des voyagistes ou à d’autres clients (par exemple, des équipes sportives).

(130) EAA accueille favorablement les projets de TAP Air Portugal visant à réduire les capacités en termes de nombre d’appareils et propose un engagement supplémentaire selon lequel TAP Air Portugal n’acquerrait pas de nouveaux appareils pendant une période d’au moins cinq ans pour agrandir sa flotte.

(131) Plus généralement, EAA fait également part de son point de vue sur la concurrence dans le secteur aérien au Portugal. Selon EAA, le Portugal devrait favoriser l’entrée de nouveaux concurrents et l’expansion de petits concurrents existants en autorisant les petits opérateurs à exploiter les principales liaisons de fret actuellement exploitées par TAP Air Portugal, de sorte que d’autres compagnies (portugaises) puissent entrer en concurrence sur ces liaisons.

4.2. Observations des tiers

(132) À l’exception de la chambre de commerce de Porto, les autres tiers ont exprimé leur soutien à l’intervention de l’État en faveur de TAP SGPS. Les éléments de preuve produits par d’autres tiers démontrent que TAP Air Portugal garantit une connectivité et une concurrence accrues. Les partenaires commerciaux et les organismes gouvernementaux soulignent en particulier: — le volume et l’importance du trafic aérien de passagers entre le Portugal et les pays lusophones desservis par TAP Air Portugal, ainsi que le développement constant du secteur des voyages d’affaires fondé sur des liaisons culturelles et/ou historiques (48); — l’importance des services fournis par TAP Air Portugal pour le développement du tourisme et, plus généralement, pour l’économie non seulement du Portugal, mais aussi d’autres régions du monde, comme le Cap-Vert ou le Brésil (49); — la spécificité et le caractère unique du réseau de TAP Air Portugal, qui tient compte des liens politiques, économiques, culturels et historiques du Portugal et de l’Union avec plusieurs pays tiers, de la diversité des liaisons assurées (10 points différents au Brésil, y compris les régions mal desservies de Nordeste; les liaisons avec plusieurs îles de l’archipel du Cap-Vert; les liaisons uniques avec les pays africains lusophones, ainsi que la position géographique (périphérique) pratique de la plateforme de Lisbonne, qui permet de raccourcir les vols long-courriers et d’attirer des touristes/clients d’outre-mer vers le Portugal (50); — l’importance pour le Portugal d’une compagnie aérienne d’une taille suffisante pour créer et maintenir (51) une plateforme à Lisbonne, considérée comme essentielle pour le développement de la connectivité avec les pays lusophones (Brésil, pays africains lusophones); — l’importance d’une relation de longue date et bien établie avec TAP Air Portugal pour leur activité/l’activité de leurs membres/clients, pour le développement de l’industrie touristique et le renforcement des relations commerciales et culturelles entre le Portugal et d’autres pays; — enfin, l’importance de la stabilité des liaisons assurées par un transporteur national.

(133) La chambre de commerce de Porto renvoie à la déclaration du Portugal selon laquelle TAP Air Portugal est un pilier de l’économie portugaise, notamment en raison de sa contribution au développement du secteur touristique au Portugal. Toutefois, de l’avis de la chambre de commerce de Porto, la population, l’activité économique et le secteur touristique ne sont pas seulement concentrés à Lisbonne, mais également sur les îles des Açores et de Madère, ainsi que dans le nord et le sud du pays. Dans ce contexte, la chambre de commerce de Porto critique le fait que la cohésion territoriale et le service au secteur touristique de l’ensemble du pays semblent absents du plan de restructuration alors qu’ils ont au moins été soulevés au moment de l’aide au sauvetage.

(134) Dans sa lettre, la chambre de commerce de Porto reconnaît l’importance de la plateforme de Lisbonne. Selon elle, il existe deux moyens de réaliser au mieux la connectivité aérienne et la protection des activités économiques, y compris dans le secteur du tourisme. Premièrement, les créneaux horaires de TAP Air Portugal devraient être attribués à une société exempte de dettes et d’intérêts dans d’autres sociétés. Cela permettrait l’exploitation, depuis le Portugal, des vols long-courriers pour lesquels la situation géographique du pays lui confère un avantage concurrentiel, vols dont l’absence constituerait une perte pour les résidents du Portugal. Deuxièmement, en soutenant l’attraction de liaisons sur un marché concurrentiel (par appel d’offres ouvert aux opérateurs intéressés) sur les vols nationaux et européens.

(135) En outre, la chambre de commerce de Porto partage les doutes émis par la Commission. En particulier, elle souligne que les réductions salariales des salariés du bénéficiaire semblent être temporaires, étant donné que la convention collective n’a pas été abrogée, mais simplement suspendue. De plus, elle affirme que le bilan historique de TAP SGPS (et de TAP Air Portugal) en termes de résultats et d’évolution des fonds propres au cours des 11 dernières années n’est pas de nature à ce qu’on puisse raisonnablement supposer que leur contribution au plan de restructuration sera plus élevée.

(136) En ce qui concerne la relation entre les aéroports nationaux, la chambre de commerce de Porto indique que, contrairement à la situation des aéroports de Porto et de Faro, où la présence de TAP Air Portugal est faible, TAP Air Portugal occupe une position dominante à l’aéroport de Lisbonne, au détriment des deux autres aéroports nationaux ainsi que des populations et des activités économiques qui les servent et qui en dépendent.

5. OBSERVATIONS DU PORTUGAL SUR LES OBSERVATIONS DES TIERS

5.1. Nécessité d’assurer la connectivité

(137) Les autorités portugaises soulignent que, sur les 40 parties intéressées ayant répondu à la décision d’ouvrir la procédure, seules trois ont présenté des observations négatives faisant état de préoccupations quant à l’octroi d’une aide à la restructuration à TAP SGPS. La grande majorité des observations reçues ont renforcé l’importance de TAP SGPS et la nécessité d’assurer sa viabilité à long terme. En conséquence, les autorités portugaises soulignent que l’aide à la restructuration en faveur de TAP SGPS con