RECOMMANDATION (UE) 2020/1563 DE LA COMMISSION

du 14 octobre 2020

sur la précarité énergétique

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment ses articles 168 et 194,

vu la directive (UE) 2019/944 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et modifiant la directive 2012/27/UE (1) (la «refonte de la directive Électricité»), et notamment son article 29,

considérant ce qui suit:

(1) La précarité énergétique est une situation dans laquelle les ménages ne sont pas en mesure d’accéder aux services énergétiques essentiels. En 2018, près de 34 millions d’Européens n’avaient pas les moyens de chauffer convenablement leur logement (2): la précarité énergétique constitue de ce fait un défi majeur pour l’UE.

(2) Comme l’ont reconnu les colégislateurs, des systèmes adéquats de chauffage, de refroidissement, d'éclairage et d'alimentation des appareils en énergie sont indispensables au maintien d'un niveau de vie décent et de la santé. L’accès aux services énergétiques est essentiel pour l’inclusion sociale. La lutte contre la précarité énergétique peut donc apporter de multiples avantages, notamment une diminution des dépenses de santé, la réduction de la pollution atmosphérique (en remplaçant les sources de chauffage qui ne sont pas adaptées à leur finalité), un confort et un bien-être accrus et une amélioration des budgets des ménages. Ensemble, ces avantages stimuleraient directement la croissance économique et la prospérité dans l’Union européenne.

(3) Le socle européen des droits sociaux, proclamé conjointement par le Parlement européen, le Conseil et la Commission le 17 novembre 2017, inclut l’énergie parmi les services essentiels auxquels chacun a le droit d’accéder. Les personnes dans le besoin doivent bénéficier d'un soutien leur permettant d'accéder à ces services (3).

(4) Une transition équitable vers une Union neutre pour le climat d’ici à 2050 est au cœur du pacte vert pour l’Europe proposé par la Commission en décembre 2019 (4). Un élément central de ce pacte vert est la vague de rénovations (5), une initiative majeure conçue pour stimuler la rénovation des bâtiments privés et publics et ainsi réduire les émissions, relancer l’activité économique et lutter contre la précarité énergétique. De telles rénovations structurelles contribuent à stimuler les efforts de l’UE en matière d’atténuation du changement climatique. C’est la raison pour laquelle il est jugé crucial d’adopter conjointement l’initiative «vague de rénovations» et la présente recommandation, afin de renforcer mutuellement les appels à remédier à la précarité énergétique et aux bâtiments les moins performants.

(5) La précarité énergétique est un concept clé consolidé dans le paquet législatif intitulé «Une énergie propre pour tous les Européens», conçu pour faciliter une transition énergétique juste. Aux termes du règlement (UE) 2018/1999 du Parlement européen et du Conseil (6) (le «règlement sur la gouvernance») et de la refonte de la directive Électricité, la Commission est tenue de fournir des orientations indicatives sur des indicateurs appropriés pour mesurer la précarité énergétique (7) et sur la définition d’un «nombre élevé de ménages en situation de précarité énergétique» (8). Il n’existe pas de définition standard de la précarité énergétique et il appartient de ce fait aux États membres d’élaborer leurs propres critères selon leur contexte national. Toutefois, le paquet législatif récemment adopté fournit des principes généraux et des informations utiles sur les causes et les conséquences possibles de la précarité énergétique. Il souligne également l’importance des politiques visant ce problème, en particulier celles associées aux plans nationaux en matière d’énergie et de climat (PNEC) et aux stratégies de rénovation à long terme (9).

(6) Dans leur PNEC, les États membres doivent évaluer le nombre de ménages en situation de précarité énergétique. Si un État membre constate qu’il compte un nombre important de ménages en situation de précarité énergétique, il doit inclure dans son plan un objectif national ainsi que des politiques et mesures visant à réduire la précarité énergétique. Dans le contexte du cinquième rapport sur l’état de l’union de l’énergie, la Commission a publié des documents de travail de ses services pour chaque État membre, qui contiennent des évaluations de chaque PNEC définitif. Ces documents de travail évaluent également comment les plans définitifs tiennent compte des recommandations formulées par la Commission en 2019, notamment en ce qui concerne la précarité énergétique, et comprennent des orientations sur la mise en œuvre d’un PNEC.

(7) La refonte de la directive Électricité impose aux États membres de prendre des mesures appropriées pour lutter contre la précarité énergétique partout où elle est constatée, y compris des mesures visant le contexte plus large de la pauvreté. Les États membres doivent également protéger les clients vulnérables, en particulier ceux situés dans des régions reculées. La directive 2009/73/CE du Parlement européen et du Conseil (10) contient des dispositions similaires.

(8) Un nouvel élément du nouveau cadre législatif est d’imposer le décompte des ménages en situation de précarité énergétique. L’article 29 de la refonte de la directive Électricité fait référence à l’obligation faite aux États membres d’évaluer le nombre de ménages en situation de précarité énergétique et indique qu’ils doivent établir et publier les critères sous-tendant cette évaluation. Lorsque de tels ménages sont nombreux, les États membres doivent inclure dans leurs plans nationaux en matière d’énergie et de climat un objectif indicatif de réduction de la précarité énergétique, en indiquant un calendrier et les grandes lignes des politiques pertinentes. Ils doivent ensuite faire rapport à la Commission, conformément au règlement sur la gouvernance, sur les progrès accomplis dans la réalisation de l’objectif de réduction du nombre de ménages en situation de précarité énergétique.

(9) La directive 2012/27/UE du Parlement européen et du Conseil (11) relative à l’efficacité énergétique, telle que modifiée par la directive (UE) 2018/2002 (12), fait obligation aux États membres de tenir compte de la nécessité de réduire la précarité énergétique dans le cadre de leurs obligations en matière d’efficacité énergétique. L’article 7, paragraphe 11, fait obligation d’exiger, dans la mesure nécessaire, qu'une partie des mesures d'efficacité énergétique soit mise en œuvre en priorité en faveur des ménages vulnérables, y compris ceux qui se trouvent en situation de précarité énergétique (13). Le règlement sur la gouvernance prévoit également des obligations similaires.

(10) En application de la version révisée de la directive (UE) 2018/844 sur la performance énergétique des bâtiments, les États membres doivent décrire succinctement les mesures nationales visant à remédier à la précarité énergétique, dans le cadre de leurs stratégies de rénovation à long terme en soutien à la rénovation du parc national de bâtiments résidentiels et non résidentiels (14).

(11) Le cadre législatif de l’UE contient également des sauvegardes visant à garantir que les mesures prises pour remédier à la précarité énergétique ne font pas obstacle à l'ouverture ou au fonctionnement du marché. Des marchés de détail qui fonctionnent sans heurts sont essentiels à une transition juste. Ces garanties sont inscrites à l’article 28 de la refonte de la directive Électricité et mises en œuvre principalement par son article 5, paragraphe 5.

(12) L’article 27 de la refonte de la directive Électricité renforce ce principe en faisant obligation aux États membres de veiller à ce que tous les clients résidentiels et, lorsqu’ils le jugent approprié, les petites entreprises, bénéficient du service universel, c’est-à-dire du droit d’être approvisionnés, sur leur territoire, en électricité d'une qualité définie, et ce à des prix compétitifs, aisément et clairement comparables, transparents et non discriminatoires. Pour assurer la fourniture d'un service universel, les États membres peuvent désigner un fournisseur de dernier recours.

(13) Comme le récapitule le considérant 59 de la refonte de la directive Électricité, la précarité énergétique résulte de la combinaison de faibles revenus, de dépenses énergétiques élevées et d’une efficacité énergétique médiocre des logements. L'impact de la volatilité des prix du marché de l’énergie et de la mauvaise efficacité énergétique, notamment en ce qui concerne la performance des bâtiments, combiné à un large éventail de facteurs socio-économiques liés à la pauvreté générale et aux problèmes associés aux régimes d’occupation des logements, rend le problème difficile à traiter.

(14) En 2018, 6,8 % de la population vivant dans des ménages privés dans l’ensemble de l’UE (30,3 millions de personnes (15)) n’étaient pas en mesure de payer les factures des services de base, y compris les factures d’énergie, et risquaient donc de subir des coupures dans leur approvisionnement. La même année, 7,3 % de la population de l’UE (37,4 millions de personnes) connaissaient des températures ambiantes inconfortables chez eux.

(15) La crise de la Covid-19 a mis en évidence l’urgence à remédier à la précarité énergétique si nous voulons créer une Europe sociale qui réponde aux besoins de tous ses habitants. Les niveaux de précarité énergétique dans les États membres vont devenir plus visibles à mesure que davantage d’Européens, notamment avec la montée du chômage, connaîtront probablement des difficultés à payer l’accès aux services énergétiques essentiels. Dans ce contexte, il est crucial d’accomplir les étapes du pacte vert pour l’Europe, malgré les perturbations sans précédent qui affectent actuellement les économies européennes.

(16) Le plan de relance de l’UE (16) pour la prochaine génération a été présenté pour «servir d’orientation pour édifier une Europe plus durable, plus résiliente et plus juste pour la prochaine génération». Les plans de relance de l’Europe doivent être guidés par les principes de durabilité environnementale, de solidarité, de cohésion et de convergence, ainsi que par la volonté de ne laisser de côté aucun État membre, aucune région ni aucun individu. Le plan de relance confirme le rôle de la vague de rénovations parmi les principaux éléments facilitant la reprise verte.

(17) Les stratégies nationales de rénovation à long terme et les autres instruments conçus pour atteindre les objectifs d’efficacité énergétique aux horizons 2030 et 2050 devraient être orientés vers la protection des ménages en situation de précarité énergétique et l’autonomisation des consommateurs d’énergie vulnérables en aidant ceux-ci à économiser sur leurs factures énergétiques, en assurant des conditions de vie plus saines et en réduisant la précarité énergétique.

(18) Le recensement des ménages qui ont le plus besoin de protection et des habitations qui ont le plus besoin de rénovation contribue à cibler et à mieux gérer les interventions publiques, ce qui permet d’obtenir des résultats tangibles pour les consommateurs, d’améliorer l’efficacité énergétique et de réduire au minimum les distorsions dans le fonctionnement du marché intérieur de l’énergie.

(19) Par la publication de la présente recommandation et la mise à disposition des États membres d’orientations sur la précarité énergétique dans un document de travail des services de la Commission qui l'accompagne, la Commission remplit l’obligation susmentionnée et aide les États membres à transposer les nouvelles dispositions sur la précarité énergétique. La Commission fournit également des informations sur les bonnes pratiques émergentes (17).

(20) La principale difficulté de toute définition réside dans la manière d’obtenir des données chiffrées fiables. Un ensemble d’indicateurs statistiques mesurant les facteurs probables de la précarité énergétique et ses conséquences a été mis au point au niveau de l’UE. Il s’agit d’indicateurs agrégés. La précarité énergétique étant un phénomène pluridimensionnel, aucun indicateur unique ne peut refléter pleinement tous ses aspects.

(21) Des indicateurs agrégés ont été élaborés au niveau européen et sont énumérés à l’annexe de la présente recommandation. Ces indicateurs, définis par l’Office statistique de l’Union européenne («Eurostat») et l’Observatoire européen de la précarité énergétique (EPOV) et tirés de collectes de données harmonisées à l’échelon de l’UE, permettent de suivre la situation dans toute l’UE et de repérer les spécificités nationales tout en promouvant un apprentissage mutuel et des échanges de bonnes pratiques plus efficaces. Des indicateurs nationaux peuvent les compléter et affiner le recensement de la précarité énergétique, le cas échéant.

(22) Cela passe par une coopération étroite entre les autorités compétentes, et en particulier des efforts dûment coordonnés aux niveaux régional et local, de façon que toute analyse fondée sur des indicateurs à l’échelon de l’UE ou national soit contrebalancée et complétée par une approche ascendante. Les autorités régionales et locales sont bien placées pour déterminer quels sont les principaux défis financiers et sociaux auxquels sont confrontés les ménages en situation de précarité énergétique et pour jouer un rôle important dans la conception et la mise en œuvre d’une transition verte qui soit juste, inclusive et durable pour tous en Europe.

(23) La Commission continuera à soutenir l’échange de bonnes pratiques entre les États membres, tant en coopération avec le comité de la protection sociale que par d’autres moyens. Les programmes de financement de l’UE, notamment la politique de cohésion, l'instrument d'appui technique et d’autres formes de soutien, peuvent être mobilisés pour relever les défis recensés par des canaux tels que les plateformes mises en place par l’Observatoire européen de la précarité énergétique et la Convention des maires.

(24) Le quatrième rapport de la Commission européenne sur les prix et les coûts de l’énergie examine également les conditions de vie particulières des personnes en situation de précarité énergétique et des consommateurs vulnérables (18). La Commission accordera également une attention particulière à la manière dont les États membres mettent en œuvre l’article 5 de la directive Électricité, qui permet une intervention publique dans la fixation des prix pour la fourniture d’électricité aux clients en situation de précarité énergétique ou aux clients résidentiels vulnérables,

RECOMMANDE AUX ÉTATS MEMBRES:

1. de développer une approche systématique de la libéralisation des marchés de l’énergie, en vue d’en partager les bénéfices avec toutes les couches de la société, en particulier celles qui en ont le plus besoin;

2. de tenir particulièrement compte du document de travail des services de la Commission y afférent, qui fournit des orientations sur les indicateurs de la précarité énergétique ainsi que sur la définition de ce qui constitue nombre élevé de ménages en situation de précarité énergétique. Il importe notamment que les États membres se réfèrent aux orientations de la Commission lorsqu’ils mettent en œuvre et mettent à jour leurs plans nationaux actuels en matière d’énergie et de climat conformément à l’article 14 du règlement (UE) 2018/1999 sur la gouvernance de l’union de l’énergie et de l’action pour le climat;

3. d’utiliser les indicateurs décrits en annexe dans leurs évaluations de la précarité énergétique;

4. de définir, comme indiqué au considérant 60 de la refonte de la directive Électricité, des solutions intégrées dans le cadre des politiques énergétique et sociale. Ces solutions devraient inclure des mesures sociales et d’amélioration de l’efficacité énergétique qui se renforcent mutuellement, en particulier dans le domaine du logement;

5. d’évaluer les effets distributifs de la transition énergétique, en particulier les mesures d’efficacité énergétique dans le contexte national, et de définir et mettre en œuvre des politiques qui répondent aux préoccupations connexes. Une attention appropriée doit être prêtée aux obstacles à l’investissement dans l’efficacité énergétique des logements et au profil des logements qui ont le plus besoin de rénovation, conformément aux stratégies nationales de rénovation à long terme;

6. d’élaborer toutes les politiques de lutte contre la précarité énergétique sur la base de processus sérieux et traçables de participation du public et d’un large engagement des parties prenantes;

7. de définir des mesures de lutte contre la précarité énergétique s’appuyant sur une coopération étroite entre tous les niveaux de l’administration, permettant en particulier une coopération étroite entre les autorités régionales et locales, d'une part, et les organismes de la société civile et les entités du secteur privé, d’autre part;

8. de tirer pleinement parti du potentiel de mobilisation des fonds et des programmes de l’Union, y compris dans le cadre de la politique de cohésion, pour lutter contre la précarité énergétique en analysant les effets distributifs des projets de transition énergétique et en donnant la priorité aux mesures ciblant les groupes vulnérables, afin de garantir l’accès aux aides.

9. de cibler, lors de l’allocation des fonds publics, en particulier des subventions, les ménages à faibles revenus dans les catégories de bénéficiaires qui disposent de ressources propres très limitées et d’un accès limité aux prêts commerciaux; d’étudier le rôle possible des sociétés de services énergétiques et des contrats de performance énergétique dans la fourniture de solutions de financement de la rénovation pour les ménages en situation de précarité énergétique qui permettent à ces ménages vulnérables de surmonter l’obstacle de coûts initiaux élevés.

Fait à Bruxelles, le 14 octobre 2020. Par la Commission Kadri SIMSON Membre de la Commission

(1) JO L 158 du 14.6.2019, p.125.

(2) Données de 2018. Eurostat, SILC [ilc_mdes01])

(3) Socle européen des droits sociaux, principe 20, «Accès aux services essentiels»: https://ec.europa.eu/commission/priorities/deeper-and-fairer-economic-and-monetary-union/european-pillar-social-rights/european-pillar-social-rights-20-principles_fr

(4) COM(2019) 640 final - Communication de la Commission sur le pacte vert pour l’Europe.

(5) Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen, au Comité des régions «Une vague de rénovations pour l'Europe - Verdir nos bâtiments, créer des emplois, améliorer la qualité de vie» (COM(2020)662 final).

(6) Règlement (UE) 2018/1999 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 sur la gouvernance de l'union de l'énergie et de l'action pour le climat, modifiant les règlements (CE) no 663/2009 et (CE) no 715/2009 du Parlement européen et du Conseil, les directives 94/22/CE, 98/70/CE, 2009/31/CE, 2009/73/CE, 2010/31/UE, 2012/27/UE et 2013/30/UE du Parlement européen et du Conseil, les directives 2009/119/CE et (UE) 2015/652 du Conseil et abrogeant le règlement (UE) no 525/2013 du Parlement européen et du Conseil (JO L 328 du 21.12.2018, p. 1).

(7) Article 3, paragraphe 3, point d), du règlement (UE) 2018/1999.

(8) Article 29 de la directive (UE) 2019/944.

(9) En application de l’article 2 bis de la directive 2010/31/UE du Parlement européen et du Conseil sur la performance énergétique (JO L 153 du 18.6.2010, p. 13), telle que modifiée par la directive (UE) 2018/844 (JO L 156 du 19.6.2018, p. 75).

(10) Directive 2009/73/CE du Parlement Européen et du Conseil du 13 juillet 2009 concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel et abrogeant la directive 2003/55/CE (JO L 211 du 14.8.2009, p. 94).

(11) Directive 2012/27/UE du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 relative à l'efficacité énergétique, modifiant les directives 2009/125/CE et 2010/30/UE et abrogeant les directives 2004/8/CE et 2006/32/CE (JO L 315 du 14.11.2012, p. 1).

(12) Directive (UE) 2018/2002 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 modifiant la directive 2012/27/UE relative à l'efficacité énergétique (JO L 328 du 21.12.2018, p. 210).

(13) Cela s’appuie sur les obligations existantes au titre de la directive 2012/27/UE. Voir également l’annexe de la recommandation de la Commission relative à la transposition des obligations en matière d’économies d’énergie au titre de la directive sur l’efficacité énergétique [C(2019) 6621 final].

(14) Cette exigence s’appuie sur les obligations existantes au titre de l’article 4 de la directive 2012/27/UE qui ont été déplacées dans la directive sur la performance énergétique des bâtiments et renforcées en ce qui concerne la nécessité de lutter contre la précarité énergétique. Le considérant 11 de la directive (UE) 2018/844 indique clairement que la nécessité de réduire la précarité énergétique doit être prise en compte, conformément aux critères définis par les États membres. Ce considérant précise que, lorsqu’ils tracent les grandes lignes des actions nationales qui contribuent à atténuer la précarité énergétique dans le cadre de leurs stratégies de rénovation, les États membres sont en droit de définir les actions qu’ils jugent utiles.

(15) Sur la base d’une population de l’UE-27 estimée à 446 millions d’habitants au 1er janvier 2018: http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Population_and_population_change_statistics

(16) Commission européenne, Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions: L’heure de l’Europe: réparer les dommages et préparer l’avenir pour la prochaine génération du 27 mai 2020.

(17) Le considérant 59 de la directive (UE) 2019/944 indique que la Commission devrait soutenir activement la mise en œuvre des dispositions de cette directive qui concernent la précarité énergétique, en facilitant l'échange de bonnes pratiques entre les États membres.

(18) Rapport de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions sur les prix et les coûts de l’énergie en Europe (COM(2020)951) et le document de travail des services de la Commission qui l’accompagne (SWD(2020)951).