Rapport spécial no 6/99

relatif au principe d'additionnalité, accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2000/C 68/01)

TABLE DES MATIÈRES

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Synthèse

Introduction

Le présent rapport porte sur le principe d'additionnalité, un des quatre grands principes régissant les Fonds structurels. La Cour a examiné la vérification de ce principe pour les périodes 1989 - 1993 et 1994 - 1999 et pour l'ensemble des objectifs des Fonds structurels (nos 1, 2, 3, 4, 5a, 5b et 6) afin d'obtenir une vision globale de sa mise en oeuvre. Les contrôles ont été effectués auprès de la Commission et sur place en Espagne, Allemagne, France, Italie et Royaume-Uni. Des questionnaires ont été adressés aux quinze États membres (voir points 1 et 2).

Résumé des principales constatations

En ce qui concerne les modalités de vérification de l'additionnalité et leur mise en oeuvre à la Commission et dans les États membres, les principales constatations sont les suivantes.

a) La définition réglementaire du principe d'additionnalité permet des interprétations divergentes de la part des États membres (voir point 4). Les obligations réglementaires n'ont pas été accompagnées de sanctions ou d'autres conséquences (voir point 6).

b) Les modalités de vérification du principe sont insuffisantes, peu opérationnelles et pas toujours respectées (voir points 7 à 11).

c) Le manque de définition des compétences de suivi et de contrôle au sein de la Commission (voir points 12 et 13) et le manque de coordination entre les directions générales (DG) concernées (voir points 14 à 17) ont rendu difficiles les travaux de vérification de l'additionnalité. La gestion des clauses suspensives des paiements rattachées au manque d'information permettant la vérification ex ante du respect du principe a été déficiente et parfois irrégulière (voir points 18 à 21).

d) Les travaux de vérification de l'additionnalité pour la période 1989 - 1993 sont restés inachevés pour certains États membres (voir points 24 à 28). Pour la période 1994 - 1999, le respect du principe est incertain pour quelques États membres vu les déficiences méthodologiques affectant les données présentées (voir points 29 à 38).

Les principales causes des difficultés méthodologiques concernant la vérification du principe d'additionnalité sont les suivantes.

a) La difficile détermination des dépenses structurelles publiques ou assimilables à prendre en considération, le caractère incomplet des données statistiques et budgétaires existantes ainsi que les problèmes d'identification des rubriques de dépenses à analyser et d'agrégation des données (voir points 40 à 50).

b) Le chevauchement des périodes, qui ne permet pas de comparer aisément l'évolution des dépenses pendant la période de programmation avec une période de référence. En effet, la période de programmation réelle ne coïncide pas nécessairement avec les années civiles considérées, étant donné les prolongations éventuelles de la période pour effectuer des engagements et l'extension minimale de deux années pour effectuer les paiements entraînant toujours la mise en oeuvre simultanée d'au moins deux périodes. Ce chevauchement mène donc à des vérifications effectuées sur des éléments disparates et à la non-comparabilité des vérifications ex ante et intermédiaires (voir points 51 à 57).

c) Les problèmes liés à la comparaison des informations d'une période par rapport à la précédente et l'influence du point de départ pris comme référence. Ainsi, les dépenses potentiellement éligibles ou les zones éligibles peuvent ne pas être les mêmes pour les deux périodes, et l'incidence de certaines situations spécifiques, comme les privatisations, doit être prise en compte (voir points 58 à 63).

d) La ventilation territoriale des dépenses est effectuée en proportion de la population ou de la surface des zones concernées, simplification qui mène à des résultats contestables (voir points 64 à 68).

Conclusion

Les conclusions principales du rapport sont les suivantes.

a) À l'origine des difficultés constatées se trouvent le faible développement conceptuel et méthodologique du contenu du principe et l'échec de la recherche en partenariat de modalités de vérification opérationnelles et appropriées (voir point 69).

b) L'absence de mécanisme de sanction en cas de violation par les États membres de leurs obligations n'a pas facilité le respect des dispositions en la matière (voir point 70).

c) Le caractère insuffisamment fiable des recensements des interventions structurelles effectuées dans les régions éligibles conduit à l'introduction d'un grand nombre d'estimations et d'hypothèses difficilement vérifiables (voir points 71 - 72).

d) La vérification du principe d'additionnalité constitue un exercice isolé par rapport aux processus de suivi et d'évaluation des actions structurelles en cours, ce qui donne pour résultat que les travaux effectués par la Commission et les États membres ont peu d'utilité pratique (voir point 73).

e) Les faiblesses d'organisation et de coordination des services de la Commission dans ce domaine ont limité l'efficacité des efforts individuels effectués (voir point 73).

f) Pour la nouvelle période de programmation et conformément à la réglementation qui s'y rapporte, les modalités de vérification de l'additionnalité à établir devraient être plus opérationnelles, intégrées dans les cadres de la programmation, le suivi et l'évaluation et adaptées aux informations budgétaires et statistiques disponibles, lesquelles devraient être améliorées (voir points 74 et 75).

Introduction

1. Le présent rapport traite de la vérification du principe d'additionnalité des Fonds structurels (FS). Les contrôles de la Cour ont porté sur l'ensemble des objectifs (nos 1, 2, 3, 4, 5a, 5b et 6) à travers l'examen des dossiers de la Commission, de questionnaires adressés aux quinze États membres et de visites auprès des autorités responsables en Espagne, en Allemagne, en France, en Italie et au Royaume-Uni.

2. Le fonctionnement des FS repose sur quatre principes généraux: concentration, partenariat, programmation et additionnalité. Ce dernier vise à éviter que les crédits des FS ne se substituent aux dépenses structurelles publiques ou assimilables de l'État membre dans l'ensemble des territoires éligibles à un objectif(1).

3. Le concept d'additionnalité a fait l'objet de nombreuses analyses depuis 1975. Le règlement (CEE) n° 724/75 du Conseil du 18 mars 1975(2) considérait déjà que "le concours du Fonds européen de développement régional (FEDER) ne doit pas conduire les États membres à réduire leur effort en matière de développement régional mais doit être complémentaire de celui-ci" (onzième considérant). Depuis lors, les règlements successifs du FEDER et des FS ont essayé de mieux définir et de préciser le concept d'additionnalité. Ainsi, le règlement (CEE) n° 1787/84 relatif au FEDER(3), dans son article 36, établissait deux types d'additionnalité (individuelle ou globale) dont le choix était laissé aux États membres. Lors de la réforme des FS en 1988, l'additionnalité globale, par objectif et par État membre a été retenue. En 1993, et face aux difficultés de mise en oeuvre de ce principe, le concept a été reformulé. Enfin, en 1998, la Commission, dans ses propositions de règlements sur les FS pour la période 2000 - 2006, a présenté de nouvelles orientations(4).

4. Malgré ses reformulations successives dans chacune des refontes des règlements des FS, le principe d'additionnalité est toujours resté défini dans des termes permettant des interprétations divergentes de la part des États membres. En particulier, l'article 9, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 4253/88 prévoit la prise en compte "des conditions macroéconomiques", "de certaines situations économiques spécifiques", "du niveau extraordinaire de l'effort public structurel durant la période de programmation précédente" et "des évolutions conjoncturelles nationales".

5. La Commission a essayé de compléter et de préciser la teneur dudit article 9 par l'inclusion d'une "déclaration" au procès-verbal de la réunion du Conseil du 20 juillet 1993 au cours de laquelle les textes réglementaires régissant les FS ont été adoptés. Une telle déclaration ne peut engager que celui qui l'a formulée, mais elle a permis de clarifier certains aspects.

6. Les obligations des États membres sont définies dans le règlement: respecter l'additionnalité, veiller à ce que les dépenses structurelles soient maintenues et fournir les informations appropriées. Cependant, il n'existe pas de dispositions spécifiques sur les conséquences d'une violation de ces obligations. En effet, les dispositions sur les paiements, sur les contrôles et sur les réductions, suspensions et suppressions de concours se réfèrent aux décisions d'octroi d'aide au titre des formes d'intervention individuelles (programmes opérationnels, subventions globales ou grands projets), tandis que la vérification de l'additionnalité doit s'effectuer au niveau global du cadre communautaire d'appui (CCA)(5).

Modalités de vérification de l'additionnalité

7. Les modalités de vérification de l'additionnalité doivent être convenues, en partenariat entre la Commission et l'État membre concerné, lors de l'élaboration des CCA, comme prévu dans les dispositions réglementaires. Cependant, ces modalités, qui soit se limitent à un rappel des dispositions réglementaires, soit contiennent des règles types très sommaires, n'ont pas toujours été fixées dans les différents CCA ou documents uniques de programmation (DOCUP) des objectifs nos 2 et 5b. Les contrôles effectués à la Commission et dans les États membres ont montré que les modalités de vérification ne sont pas suffisantes pour permettre la vérification du principe.

8. Ces modalités auraient dû être opérationnelles et adaptées aux caractéristiques institutionnelles, administratives et statistiques des États membres. Les modalités fixées dans les CCA ou DOCUP n'abordent pas les véritables difficultés méthodologiques et pratiques déjà rencontrées lors de la période précédente. Parfois, elles indiquent comme méthode à utiliser celle de la période précédente alors qu'aucune méthode n'avait été définie ou qu'elle s'était avérée insuffisante. La procédure d'élaboration des CCA/DOCUP a donné lieu à la présentation, pour certains États membres, de tableaux ou d'éléments chiffrés incomplets (voir points 29 et 30).

9. Les modalités de vérification consistent en l'obligation de transmettre périodiquement à la Commission des tableaux globaux, pour l'ensemble des régions et des zones concernées, comprenant des dépenses définitives ou provisoires des années passées et des estimations et prévisions pour les années restantes. Un tel tableau est difficilement vérifiable, en l'absence, d'une part, d'une ventilation appropriée des données par région et par catégorie de dépenses, et d'autre part, d'une distinction entre les dépenses effectives et prévues.

10. D'après certaines de ces modalités(6), "la Commission évalue, sur la base des éléments transmis, si le respect du principe d'additionnalité est mis en danger. La Commission peut alors, le cas échéant, demander à l'État membre de lui communiquer dans un délai déterminé les mesures qu'il compte prendre pour la partie non cofinancée des dépenses éligibles aux FS, avant qu'elle-même ne prenne les décisions appropriées sur la partie cofinancée, selon les procédures prévues par la réglementation". Cependant, la réglementation ne prévoit pas de procédures permettant à la Commission de prendre "les décisions appropriées". Par ailleurs, en l'absence d'une base légale précise, la nature et le contenu de ces éventuelles décisions ne sont pas définis. Cela a conduit à ce que cette disposition n'ait jamais été appliquée.

11. La transmission des informations permettant le suivi du principe d'additionnalité a rarement été effectuée dans les délais prévus dans les CCA/DOCUP; pour certains États membres et objectifs, elle n'a jamais eu lieu (voir points 32 - 35). En particulier, dans les cas des objectifs nos 2 et 5b, certains États membres ont fait valoir que les modalités de vérification n'établissaient aucun calendrier précis pour la transmission des informations.

Mise en oeuvre à la Commission

Répartition des compétences de vérification

12. À l'intérieur de la Commission, la répartition des compétences de suivi et de contrôle du respect du principe d'additionnalité n'apparaît pas suffisamment définie ou formalisée. Quatre directions générales (II, V, VI et XVI) sont confrontées au dossier additionnalité, et plusieurs services à l'intérieur de ces directions. Hormis une lettre du secrétaire général adressée aux États membres le 6 août 1990 leur expliquant que les tableaux doivent être envoyés aux DG chefs de file avec copie à la DG II (affaires économiques et financières), aucun document de la Commission ne répartit clairement les compétences entre ses services.

13. Les chefs de file de chaque objectif sont les responsables de la gestion, et la DG II joue un rôle consultatif, eu égard à ses compétences en matière économique. Elle est censée recevoir les relevés transmis par les États membres via les DG chefs de file. Elle est tenue d'examiner ces documents et d'envoyer ses analyses aux DG concernées. Cette procédure est peu efficace. En effet, la DG II effectue des analyses, émet des propositions, demande des modifications de certaines décisions ou des informations complémentaires qui ne sont pas toujours suivies d'effets puisque, formellement, elle ne s'adresse pas aux États membres ni ne réagit directement. La DG II n'a pas été appelée à participer à la vérification de l'additionnalité pour les objectifs nos 3 et 4 de la période 1994 - 1999 en raison de la méthodologie adoptée par la DG V. Cette méthodologie était fondée sur des échantillons et elle prend en compte les régions de l'objectif n° 1, pour lesquelles le suivi de l'additionnalité est effectué dans le cadre des CCA relevant dudit objectif.

Coordination

14. À la DG VI (agriculture), peu de dispositifs pour vérifier l'additionnalité ont été prévus. La DG VI considère que, ne possédant pas les compétences techniques nécessaires pour accomplir cette tâche, la vérification de l'additionnalité relève de la responsabilité de la DG II. Pour plusieurs États membres, la DG VI n'a pu fournir de documents relatifs à la vérification de l'additionnalité.

15. À la DG XVI (politique régionale et cohésion), un service horizontal est chargé du suivi du principe d'additionnalité qui, du point de vue technique, s'appuie sur les travaux effectués par la DG II. Toutefois, ce service n'est pas toujours informé des contacts entre les unités géographiques et les États membres. Ces lacunes dans la coordination entre le service horizontal, les unités géographiques et la DG II conduisent à la dispersion des documents dans plusieurs unités et à la multiplicité des interlocuteurs avec les États membres. Cette situation rend difficile le partenariat avec les États membres ainsi qu'une vue d'ensemble du dossier.

16. À la DG V (emploi, relations industrielles et affaires sociales), malgré les contrôles relatifs aux objectifs nos 3 et 4 du Fonds social européen (FSE) effectués en 1996 par la Cour(7), la situation reste peu satisfaisante. Les résultats de l'audit sur le respect de l'additionnalité des objectifs nos 3 et 4 pour la période 1990 - 1993, effectué par le secteur "Audit et contrôle" de l'unité financière de la DG V, étaient très décevants: pour sept États membres (B, EL, E, IRL, I, NL et UK) l'exercice n'a pas pu être mené à terme et aucune disposition n'a été prise afin de corriger cette situation (voir point 28). En ce qui concerne la période 1994 - 1999, lorsque les unités géographiques ont reçu des informations, elles ont été peu analysées.

17. Dans ces conditions, la coordination a souffert de graves déficiences dans l'ensemble des DG concernées. Les dossiers sont très incomplets et dispersés, et il est donc très difficile pour les gestionnaires de connaître la situation. Les discussions interservices et avec les États membres ont eu souvent un caractère informel dont les résultats n'ont pas laissé de trace dans les dossiers. Certains services de la Commission ont demandé aux États membres des informations que ces derniers avaient déjà communiquées à d'autres services de la Commission et qui n'avaient sans doute pas circulé. Pour éviter ces inconvénients, un État membre a décidé d'envoyer les informations à tous les fonctionnaires potentiellement chargés du dossier par courrier et par E-mail.

Clauses suspensives

18. La gestion des clauses suspensives illustre clairement les conséquences de cette absence de coordination. Ce type de clauses consiste en une suspension des paiements après la première avance automatique si les informations appropriées, qui permettraient une vérification ex ante de l'additionnalité, ne sont pas fournies par l'État membre. Elles ont été introduites par la Commission dans les décisions d'octroi de concours comme instrument de pression. Il ne s'agit pas d'une application de l'article 24 du règlement (CEE) n° 4253/88 qui est censé régir la suspension des paiements, mais d'une procédure qui n'est accompagnée ni de modalités ni de critères définis pour l'introduction et l'application de ces clauses. Ainsi, elles ont été utilisées pour les objectifs nos 2 et 5b, mais pas pour les autres objectifs, malgré l'existence d'éléments qui auraient, le cas échéant, également justifié leur introduction. Pour certains États membres, ces clauses ont été introduites dans quelques DOCUP régionaux, bien que l'additionnalité doive se mesurer au niveau de l'ensemble des régions concernées par un objectif. La Commission a justifié cette pratique pour éviter de pénaliser des régions qui auraient fourni les informations nécessaires, mais cela a conduit à des inégalités de traitement entre États membres.

19. Dans de nombreux États membres la vérification de l'additionnalité des objectifs nos 2 et 5b a été effectuée par les mêmes services avec des approches et des sources identiques. Cependant, des clauses suspensives n'ont été introduites que pour l'un ou l'autre objectif. La seule explication de cette circonstance peut se trouver dans des aspects purement formels et dans le fait que les DG chefs de file ainsi que leur correspondants dans les États membres sont différents.

20. La levée de ces clauses n'a pas toujours été soumise à des procédures formelles. Dans un seul cas, cette décision a été communiquée à l'État membre concerné par lettre du commissaire responsable accompagnée des modalités de vérification modifiées et des tableaux correspondants. Dans d'autres, la levée de la clause a été communiquée par lettre du directeur général. Parfois, il n'y a pas eu de communication écrite.

21. La décision d'octroi d'un concours plurifonds étant unique pour l'ensemble des Fonds, les clauses suspensives s'appliquent évidemment à tous. Cependant, le manque de coordination, ainsi que l'absence d'un suivi et d'un contrôle financier appropriés des dossiers ont conduit au paiement d'environ 140 Mio ECU avant la levée des clauses suspensives. Les paiements en question concernent le FEDER (4,3 Mio ECU), le FEOGA-Orientation (2,7 Mio ECU) et le FSE (133,5 Mio ECU) pour l'objectif n° 2 (42,4 Mio ECU pour la période 1994 - 1996 et 87,8 Mio ECU pour la période 1997 - 1999) et l'objectif n° 5b (10,3 Mio ECU). Il s'agit principalement de dossiers relevant de la responsabilité de la DG V, qui aurait dû effectuer le suivi de ces clauses suspensives même si elle n'est pas chef de file de ces objectifs. Malgré l'existence des clauses suspensives, toutes les demandes de paiements du FSE recevables, présentées par les États membres concernés, ont été honorées, ce qui met en évidence la faiblesse des procédures de contrôle appliquées.

Procédures

22. En règle générale, la Commission n'envoie pas aux autorités nationales concernées les résultats des analyses effectuées sur les documents transmis par les États membres. Aucune procédure n'est prévue à cet égard. Si les informations ne sont pas considérées suffisantes, la Commission s'adresse parfois à l'État membre pour lui demander des informations complémentaires. Si les informations sont considérées satisfaisantes, l'État membre n'en est pas toujours informé. Bien souvent, les autorités nationales ne connaissent pas l'état d'un dossier qui a nécessité beaucoup de travail de leur part(8). D'autre part, l'absence de réaction de la Commission ne signifie pas nécessairement qu'elle considère les informations comme correctes. Il arrive que cette absence de réaction soit tout simplement due à l'absence d'analyse de la part de la Commission. L'absence de comité de suivi au niveau national dans les cas où les FS sont régis par des DOCUP régionaux et non par un CCA a rendu plus difficiles les contacts entre la Commission et les États membres. Il s'agit pour l'objectif n° 1 de la France et du Royaume-Uni, pour l'objectif n° 2 de tous les États membres sauf l'Espagne et de tous les États membres pour l'objectif n° 5b.

État des travaux de vérification de l'additionnalité

Introduction

23. Très peu de renseignements sur la situation des travaux effectués en vue de vérifier le respect du principe d'additionnalité ont été diffusés par la Commission. Ils se limitent à une communication au comité pour le développement et la reconversion des régions(9), à un seul rapport annuel sur l'additionnalité 1990 - 1993, relatif aux objectifs nos 3 et 4(10) et à quelques paragraphes dans les rapports annuels sur les FS. Ces derniers sont très sommaires et donnent parfois des informations incorrectes. Par exemple, le rapport annuel 1995(11) indique que "l'objectif n° 5b est le seul pour lequel on peut affirmer dès 1995 que l'additionnalité a été respectée dans la totalité des États membres". Cependant, la majorité des États membres n'a effectué aucune activité relative à la vérification ex post de cet objectif, qui d'ailleurs n'a pas été demandée par la Commission(12).

Période 1989 - 1993

24. Les travaux de vérification ex post du respect du principe de l'additionnalité pour la période 1989 - 1993 sont restés inachevés pour certains États membres. Les très longs délais liés à l'élaboration des données, à leur traitement, à leur transmission, à leur analyse par la Commission, aux discussions et échanges de lettres, ont entraîné une perte d'intérêt progressive des États membres et de la Commission pour cet exercice réglementaire. En outre, l'absence de formalisation et de diffusion des résultats, empêche une connaissance de la situation par État membre et par objectif.

25. Pour l'objectif n° 1 et pour deux États membres (F et UK) sur sept concernés, (EL, E, F, IRL, I, P et UK), la vérification ex post n'a même pas débuté. Pour les autres, la Commission a accepté, non sans difficulté et parfois avec des réserves (EL), les informations et les résultats présentés par les États membres (dans certains cas très tardivement - Italie en 1997). En Allemagne, la vérification n'a pas été effectuée pour la période 1991 - 1993 en raison des circonstances particulières des nouveaux Länder.

26. Pour l'objectif n° 2 (B, DK, D, E, F, I, L, NL et UK), la situation est plus incertaine. Trois États membres n'ont pas envoyé les informations (F, L et UK), et pour trois autres les informations étaient insuffisantes (B, DK, D). Les autorités italiennes ont envoyé seulement en mai 1999 les informations relatives à l'année 1988.

27. La Commission n'a entamée aucune démarche concrète pour vérifier le respect de l'additionnalité ex post pour l'objectif n° 5b. Les seules analyses effectuées concernent le calcul des bases de référence pour la période 1994 - 1999. Seul un État membre (E) a envoyé, de sa propre initiative, des informations définitives à la Commission, mais n'a reçu aucune réponse.

28. Pour les objectifs nos 3 et 4, un rapport(13) a été diffusé par la Commission en 1995. Il présente les résultats d'un audit effectué par cette dernière sur la base des informations, dans la majorité des cas insuffisantes, communiquées par les États membres(14). Les douze États membres ont été analysés, même si pour les trois concernés par l'objectif n° 1, l'additionnalité est vérifiée dans le cadre du CCA de cet objectif. La Commission avait conclu que l'additionnalité était assurée pour quatre pays (D, F, L et P), que cela était moins sûr pour trois autres (DK, I et NL), et que, pour les cinq États membres restant (B, EL, E, IRL, UK) le respect de l'additionnalité n'avait pas du tout été démontré. Cette situation n'a pas encore fait l'objet d'un suivi et la vérification de l'additionnalité n'a donc pas été menée à terme.

Période 1994 - 1999

29. Au début de la période 1994 - 1999, les premiers résultats des vérifications ex ante ont été présentés dans la majorité des CCA/DOCUP, avec un degré de détail variable. Souvent, les informations nécessaires ont été transmises par les États membres seulement quelques jours avant l'approbation des CCA/DOCUP ou après celle-ci. La vérification ex ante de l'objectif n° 21994 - 1996 pour le Luxembourg, par exemple, n'a été effectuée qu'au cours de l'été 1998.

30. La Commission a effectué les analyses ex ante sur la base des tableaux transmis par les États membres. Ces tableaux sont en général le résultat de l'agrégation de multiples données régionales, sectorielles et autres. Leur vraisemblance ne peut être évaluée de façon appropriée que si l'on connaît leurs sources et les approches adoptées pour leur élaboration, ce qui est rarement le cas. L'absence de méthodologie et d'instruments permettant l'analyse de la validité des résultats obtenus par les États membres ne laisse à la Commission d'autre alternative que l'acceptation des conclusions établies par les autorités nationales.

31. Les tableaux 1 et 2 montrent, en moyenne annuelle, les dépenses liées au développement dans les régions de l'objectif n° 1 telles que présentées dans les CCA/DOCUP. Les différences extrêmes qui y apparaissent pourraient dans certains cas être dues à la qualité et la quantité des informations transmises par les États membres. Ainsi, à titre d'exemple, d'après les données présentées par les États membres pour la période 1994 - 1999, les FS financeraient 39,7 % des 919,9 Mio ECU de dépenses publiques liées au développement des régions françaises objectif n° 1, tandis que pour les régions allemandes, ce pourcentage serait de 4,5 % sur 50646 Mio ECU. Il s'est avéré que les méthodologies appliquées par ces États membres conduisent à sous-évaluer les dépenses liées au développement régional en France et à les sur-évaluer en Allemagne. Toutefois, vu le caractère peu homogène des données transmises par les États membres et les différences dans leurs situations et priorités socio-économiques, il est difficile de tirer des conclusions de telles comparaisons.

32. Les vérifications intermédiaires ont été réalisées de façon inégale selon les objectifs. Pour les objectifs nos 1 et 6, tous les États membres, sauf la France, ont actualisé leurs tableaux de dépenses, même si les actualisations ont été effectuées avec des retards importants.

33. Pour l'objectif n° 2, 1994 - 1996, les vérifications intermédiaires n'ont été effectuées que lors des vérifications ex ante de la période 1997 - 1999. Les transferts de concours entre les deux périodes, leur chevauchement et leur durée relativement courte posent des problèmes importants qui n'ont pas encore été résolus. La faisabilité de deux vérifications ex post séparées, pour 1994 - 1996 et 1997 - 1999 est douteuse, et certains États membres envisagent la réalisation d'une seule vérification. Cela ne permettrait que de gagner du temps en attendant les réflexions méthodologiques nécessaires sur le fond du problème.

34. En ce qui concerne les objectifs nos 3 et 4, les contrôles effectués auprès des gestionnaires à la DG V avaient mis en évidence un faible suivi des calendriers de transmission des informations fixés dans les DOCUP. Plusieurs États membres n'avaient envoyé aucune donnée. Suite à ces contrôles, la Commission a rappelé à certains États membres l'obligation de réaliser les vérifications intermédiaires prévues.

35. Pour quatre États membres (B, DK, F et L), les vérifications intermédiaires relatives à l'objectif n° 5b n'ont pas été effectuées. Les autorités italiennes l'ont fait seulement à la fin de l'année 1998. La vérification de l'additionnalité pour l'objectif n° 5a pose des problèmes particuliers, étant donné que ses modalités de mise en oeuvre sont différentes de celles des autres objectifs. En particulier, le financement communautaire des mesures prévues dans les règlements (CEE) n° 2328/91(15) et (CE) n° 950/97(16) est assuré à travers le remboursement des dépenses effectuées et non au travers de l'exécution d'un DOCUP. Ce n'est qu'en 1995 que la Commission a commencé à discuter avec les États membres les modalités de vérification de l'additionnalité pour cet objectif. Ces discussions n'ont pas encore abouti à l'établissement d'une méthodologie adaptée.

36. Le respect du principe d'additionnalité pour la période 1994 - 1999 est incertain pour quelques États membres. Deux États membres (D et E) avaient déjà indiqué, dès l'adoption des CCA correspondants, qu'ils ne pourraient pas garantir le maintien de leurs dépenses structurelles au même niveau que durant la période de programmation précédente en raison des circonstances qui permettent de déroger au respect du principe d'additionnalité prévues à l'article 9, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 4253/88 (voir point 4). Si le maintien du même niveau de dépenses n'est pas finalement atteint dans un ou plusieurs États membres, ceux-ci seront enclins à faire valoir les dérogations prévues dans le règlement.

Tableau 1

Dépenses liées au développement dans les régions de l'objectif n° 1 telles qu'elles résultent des vérifications ex ante effectuées dans le cadre des CCA ou DOCUP

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Tableau 2

Dépenses liées au développement dans les régions de l'objectif n° 1 telles qu'elles résultent des vérifications ex ante effectuées dans le cadre des CCA ou DOCUP

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37. La période 1994 - 1999 a été influencée par un contexte général de réduction des déficits budgétaires. Le tableau 3 montre l'évolution de la formation brute de capital fixe des administrations publiques, qui est un bon indicateur de l'évolution des dépenses publiques d'investissement. Elles ont diminué de façon importante dans la majorité des États membres et, dans leur ensemble, elles sont passées de 3 % du PIB en 1991 et 1992 à 2,7 % en 1994 et à 2,1 % en 1998 ce qui est en partie dû aux privatisations dans des domaines comme le transport, l'énergie et les télécommunications. Il faut noter que les dépenses sont mesurées en valeur absolue pour les calculs effectués en vue de vérifier l'additionnalité et donc l'évolution de la croissance économique n'est pas prise en compte.

38. L'évolution des dépenses consacrées aux mesures actives en faveur de l'emploi pourrait être utilisée comme indicateur, notamment dans le cadre de la vérification de l'additionnalité des objectifs nos 3 et 4. Pour la période 2000 - 2006, ces dépenses seront à la base des vérifications pour les objectifs nos 2 et 3 nouvellement définis. Cependant, peu de données statistiques sont disponibles à la Commission, qui a recours aux données diffusées par l'OCDE. Afin d'améliorer la qualité, la fiabilité et la comparabilité des informations sur les politiques d'emploi, la création d'une base de données qui serait opérationnelle au cours de l'année 2000, est envisagée par la Commission. Par ailleurs, l'évolution des dépenses liées aux mesures actives est très dépendante du taux de chômage. D'une part, une réduction substantielle du chômage peut être à l'origine d'une diminution importante des dépenses consacrées aux politiques actives d'emploi, comme cela a pu être constaté en Finlande dans le cadre des objectifs nos 3 et 4. D'autre part, une augmentation du taux de chômage peut également conduire à diminuer les dépenses liées aux mesures actives compte tenu de leur substitution par des mesures passives, comme cela a été constaté dans les nouveaux Länder.

Difficultés constatées et leurs causes

Introduction

39. Les analyses des dossiers de la Commission, les visites sur place et les réponses aux questionnaires font apparaître de nombreuses difficultés méthodologiques. Plusieurs causes expliquent cette situation: l'absence d'un développement théorique du principe, qui aurait permis l'élaboration d'un cadre méthodologique précis et bien connu par tous les intervenants; des modalités de vérification inadaptées aux circonstances particulières des États membres et aux informations disponibles; des vérifications ex ante effectuées dans la précipitation et l'absence d'examen critique des problèmes rencontrés pour la génération 1989 - 1993. Par ailleurs, les informations qui permettent la vérification du principe d'additionnalité sont élaborées notamment pour les objectifs nos 2 et 5b à partir de nombreuses sources hétérogènes, pas toujours fiables et récentes. Cela conduit à l'introduction d'estimations et d'hypothèses trop nombreuses. Les difficultés constatées démontrent la nécessité de rendre les travaux de vérification de l'additionnalité plus clairs, opérationnels et simples.

Tableau 3

Dépenses publiques d'investissement (Formation brute de capital fixe des administrations publiques, en % du PIB)

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Dépenses à prendre en considération et agrégation des données

40. La détermination des dépenses structurelles publiques ou assimilables à prendre en considération n'est pas aisée. Il doit s'agir de dépenses, qui, de par leur nature et leur destination, peuvent faire l'objet d'un cofinancement de la part des FS, y compris les dépenses n'ayant pas fait l'objet d'un tel cofinancement(17). Il est donc théoriquement nécessaire de recenser la totalité des dépenses potentiellement éligibles au titre de l'objectif concerné(18).

41. Dans la pratique, certains des tableaux présentés s'apparentent plus à un essai de justification de la capacité de dépenser le concours communautaire ou de la réalité du cofinancement qu'à une vérification de l'additionnalité. Il arrive que les dépenses visées par l'additionnalité ex ante prises en considération coïncident grosso modo avec le plan financier du DOCUP. Dans le cadre des objectifs nos 3 et 4 dans plusieurs pays, seules les dépenses cofinancées font l'objet d'une analyse.

42. Les dépenses à prendre en considération sont, par ailleurs, celles effectuées, soit par les administrations publiques nationales, régionales et locales, soit par des organismes à vocation de service public, de statut public, semi-public ou para-public, soit, le cas échéant, par des entreprises privées.

43. Aucun État membre n'a été en mesure de recenser la totalité des dépenses de ces administrations, organismes ou entreprises. Les dépenses des entreprises privées concernées(19) sont très rarement prises en considération malgré leur importance accrue dans les cadres des financements des FS et des investissements dans des infrastructures. La prise en compte des dépenses des organismes et des entreprises publiques est très variable. Dans certains cas, elles ont été complètement laissées de côté, et dans d'autres, des efforts importants ont été faits pour essayer de les identifier et de les évaluer.

44. En ce qui concerne les administrations publiques, la majorité des États membres a rencontré des difficultés pour obtenir des informations complètes sur les dépenses effectuées au niveau local. Dans plusieurs cas, elles n'ont pas du tout été prises en considération malgré leur importance. Parfois, seules les dépenses effectuées à un niveau central ou régional, ont été recensées. Pour les objectifs nos 3 et 4, de nombreux États membres prennent en compte uniquement les dépenses du gouvernement central.

45. L'identification des rubriques de dépenses à analyser pose également des problèmes. Pour l'objectif n° 1, la Commission avait proposé en 1993 une série de catégories fonctionnelles de dépenses sur la base de la classification statistique des Nations unies (COFOG). Or, aucun État membre n'élabore les informations relatives à l'additionnalité sur la base des statistiques disponibles, mais plutôt sur la base des données budgétaires, qui sont classifiées différemment. L'identification des dépenses concernées est une tâche lourde, qui doit être réalisée cas par cas.

46. La comparaison des dépenses budgétaires de l'État central avec celles des régions et d'autres collectivités montre que les mêmes dépenses peuvent être comptabilisées plusieurs fois, notamment les subventions et les transferts d'une administration publique à une autre. Seul un compte consolidé des administrations publiques pourrait éviter une double prise en compte(20).

47. Pour les objectifs nos 2 et 5b, les rubriques de dépenses retenues sont dans certains cas identiques, dans d'autres cas similaires et parfois complètement différentes. En raison du caractère régional des objectifs nos 2 et 5b et national des objectifs nos 3 et 4, la double prise en compte de dépenses est en outre fréquente. Par ailleurs, il arrive que des dépenses qui n'auraient pas dû être prises en considération soient incluses dans les analyses. En Allemagne, pour l'objectif n° 1, des allocations de chômage ont été reprises comme interventions structurelles.

48. Il est quasiment impossible de recenser la totalité des dépenses concernées(21). C'est pourquoi des simplifications ont été apportées par tous les États membres. Cependant, celles-ci ne répondent pas toujours à une logique économique mais à la disponibilité des données, ce qui ne permet pas de garantir la cohérence de l'approche.

49. À titre d'exemple, les autorités françaises n'ont pris en considération que les dépenses inscrites dans les contrats de plan entre l'État et les régions. Elles s'étaient engagées dans les DOCUP O1 "à transmettre à la Commission, avant le 31 décembre 1994, un nouveau tableau financier indicatif incluant une estimation de l'ensemble des dépenses publiques éligibles aux FS, basée sur des éléments significatifs couvrant l'essentiel des dépenses en cause sur les zones éligibles" sur base duquel devrait s'effectuer le suivi de l'additionnalité. Cette transmission n'a pas encore eu lieu.

50. Dans le cas des objectifs nos 3 et 4, la Commission avait déjà constaté(22) la difficulté, voire l'impossibilité, de déterminer l'ensemble des dépenses dans le domaine d'intervention du FSE. C'est pourquoi elle avait décidé de se fonder sur un échantillon représentatif d'organismes pour la période 1994 - 1999. Cependant, les hypothèses de base retenues n'ayant pas été confirmées, une telle approche ne permet pas de vérifier correctement le respect de l'additionnalité du fait que des comparaisons sont effectuées sur des éléments peu homogènes. En effet, les interventions dans le domaine des objectifs nos 3 et 4 sont particulièrement variables, notamment en fonction de la conjoncture, et, elles ne sont pas restées stables pendant les deux périodes comparées. Par ailleurs, la sélection des organismes parmi les plus grands bénéficiaires du Fonds social conduit à des résultats plus proches de la vérification du cofinancement que de l'additionnalité.

Chevauchement des périodes

51. Une autre difficulté majeure concerne le chevauchement des périodes. En effet, la vérification de l'additionnalité doit permettre de comparer l'évolution des dépenses pendant la période de programmation avec une période de référence. Or, la période de programmation réelle ne coïncide pas nécessairement avec les années civiles prises en considération. En effet, aux prolongations éventuelles de la période pour effectuer des engagements s'ajoute l'extension minimale de deux années pour effectuer les paiements, ce qui entraîne toujours la mise en oeuvre simultanée d'au moins deux périodes.

52. Si l'objectif est de faire coïncider les paiements avec la période de programmation à laquelle ils se rattachent, il faut attendre au moins deux années supplémentaires, et faire encore de nombreux ajustements afin d'imputer les dépenses effectuées après les années civiles considérées au CCA correspondant. Cette méthode serait possible en ce qui concerne les dépenses cofinancées, mais elle ne résoud pas le problème des dépenses non cofinancées, qui doivent également être prises en considération.

53. L'autre possibilité consiste à ne traiter que les dépenses effectuées pendant les années civiles considérées, indépendamment du CCA auquel elles appartiennent. Il s'agit là d'une approche pragmatique, mais qui s'éloigne de la logique de fonctionnement des FS. Cette deuxième option a été retenue en 1996 par la Commission, après que certains États membres eurent suivi la première approche.

54. Cependant, les vérifications ex ante de la période 1994 - 1999 et les tableaux inclus dans les CCA/DOCUP correspondants ont été réalisés dans l'hypothèse du paiement final pendant ces années de l'ensemble des crédits. Cette hypothèse était irréaliste vu les dispositions d'exécution des Fonds. Il en résulte que les vérifications de l'additionnalité ex ante ont été effectuées sur une base peu cohérente. Il faut noter que de nombreuses interventions de la période 1989 - 1993 n'ont pas encore été clôturées, que la période 1994 - 1996 de l'objectif n° 2 a connu des retards qui ont entraîné le transfert de montants importants des Fonds vers la période 1997 - 1999 et que les interventions de la période 1994 - 1999 ne seront, dans leur majorité, clôturées qu'à partir de 2002.

55. La majorité des États membres effectuent leurs analyses des dépenses nationales sur la base des paiements. D'autres États membres, comme la France et la Belgique, utilisent les engagements budgétaires soit au niveau des prévisions, soit au niveau de l'exécution.

56. Paradoxalement, l'un des éléments les plus faibles des calculs de l'additionnalité est la détermination des dépenses effectuées au titre des CCA/DOCUP, tant en ce qui concerne les FS que leurs contreparties nationales. Plusieurs États membres se limitent à afficher dans les différents tableaux les plans financiers des FS et leurs contreparties nationales tels que présentés dans les CCA/DOCUP.

57. Les vérifications ex ante et intermédiaires sont dès lors effectuées sur des éléments disparates et peu comparables. Pour les exercices déjà clôturés, des paiements sont encore mélangés avec des prévisions ou des engagements.

Point de départ et comparabilité des informations

58. Un élément clé de la vérification de l'additionnalité est le point de départ. En effet, l'évolution des dépenses structurelles d'une période doit être comparée avec la situation antérieure. Pour la période 1989 - 1993, le choix entre les années 1987 et 1988 ou la moyenne de ces deux années a été laissé aux États membres. Laisser à l'État membre la possibilité de sélectionner la période de référence, quand les différents résultats sont connus, n'apparaît pas très judicieux. Dans certains cas, comme l'objectif n° 2 aux Pays-Bas ou les objectifs nos 3 et 4 en France, le choix de l'une ou l'autre période de référence peut amener à conclure au respect ou non du principe.

59. Pour la génération 1994 - 1999, la période utilisée comme référence est la précédente, sauf pour les nouveaux États membres, qui ont pu en décider lors de la vérification ex ante. Dans le cas de l'objectif n° 6 de la génération 1995 - 1999, les périodes de référence sélectionnées par la Suède et la Finlande ont été respectivement 1991 - 1992 et 1993.

60. Une difficulté importante concerne la comparaison des informations d'une période à la précédente. En effet, les dépenses potentiellement éligibles d'une période ne sont pas nécessairement les mêmes que celles de la période précédente, compte tenu des changements dans les dispositions réglementaires. Il en est de même pour les régions et les zones éligibles. Afin de pouvoir comparer de manière fiable, il est nécessaire d'ajuster les tableaux à la nouvelle situation; par exemple, les tableaux relatifs à la période 1989 - 1993 doivent être recalculés en tenant compte des nouvelles zones et des catégories de dépenses éligibles.

61. Il arrive que, dans le cadre de la nouvelle définition de l'objectif n° 4, les catégories de dépenses correspondantes soient introduites dans les données de la période 1994 - 1999, mais qu'elles soient ignorées pour la période précédente. Il s'ensuit une augmentation artificielle des dépenses(23). Ce même phénomène se présente souvent dans d'autres objectifs pour certaines catégories de dépenses.

62. Les privatisations constituent l'une des situations économiques spécifiques dont il faut tenir compte dans le cadre de l'additionnalité. Plusieurs modalités de vérification prévoient que les autorités nationales signalent à la Commission toute privatisation partielle ou totale afin de définir cas par cas, en partenariat, les modalités de prise en compte. Il n'a guère été donné de suite à ces dispositions. En règle générale, et malgré l'importance du phénomène des privatisations, peu de mesures concrètes ont été prises pour garantir l'homogénéité des bases de comparabilité. Le plus souvent, les vérifications ont continué à se faire comme si rien n'avait changé, en l'absence d'un cadre méthodologique précis. Dans d'autres cas, la Commission a laissé aux États membres le choix entre la suppression ou le maintien des dépenses concernées dans les tableaux relatifs aux deux périodes. Lorsque ces dépenses ont évolué à la baisse, l'État membre, connaissant déjà les résultats, a tout intérêt à leur suppression. Compte tenu de l'importance des rubriques concernées (télécommunications, énergie, etc.), cette simple opération peut se traduire par une modification substantielle du résultat final. Il faut également noter que le secteur privé prend en charge, de plus en plus, des investissements traditionnellement assumés par le secteur public(24). Ce phénomène n'a pas non plus été pris en considération pour les comparaisons.

63. Les efforts importants réalisés par des États membres pour améliorer la méthodologie au cours des dernières années, n'ont pas toujours été accompagnés d'ajustements pour les années antérieures, notamment pour la période de référence, en raison de la complexité et du coût d'un tel exercice. Des comparaisons appropriées sont donc difficiles et des extrapolations et des estimations ont dû être effectuées.

Ventilation territoriale des dépenses

64. Pour la ventilation territoriale des dépenses, compte tenu des difficultés pour les identifier par zone éligible aux objectifs nos 2 et 5b, une approche pragmatique a été acceptée par la Commission. Il s'agit d'attribuer les dépenses régionales ou même nationales aux zones concernées en proportion notamment de leur population ou de leur surface. Cette approche compromet la fiabilité de la vérification du principe d'additionnalité dans le cadre des objectifs nos 2 et 5b.

65. L'hypothèse de départ est que les dépenses structurelles se répartissent de façon égale dans les zones éligibles et non éligibles. Il s'agit d'une simplification qui, nécessairement, donne lieu à des surestimations ou à des sous-estimations et ne permet donc pas de déterminer si, dans les zones éligibles, des substitutions de dépenses nationales par les FS existent ou pas.

66. Les estimations faites lors des attributions de dépenses aux zones éligibles donnent des résultats parfois très contestables: en France, la méthode utilisée fait que les dépenses d'une zone éligible sont supérieures à celles de l'ensemble de la région pour certaines catégories; au Royaume-Uni, la ventilation des dépenses à caractère rural au prorata d'une population majoritairement urbaine conduit à attribuer à certaines zones des dépenses inférieures à celles du seul DOCUP; en Italie, les dépenses sont ventilées globalement, en fonction de la population éligible pour la période 1994 - 1999, et non région par région; par ailleurs, pour l'objectif n° 5b, elles sont comparées à des dépenses de la période 1989 - 1993 calculées sur la base de la population éligible pour cette période, qui était largement inférieure.

67. Des confusions ont également pu être constatées en ce qui concerne les régions et les zones éligibles. En Italie des dépenses de deux zones non éligibles à l'objectif n° 2, Trento et Bolzano, ont été ajoutées. Pour l'objectif n° 5b de la période 1994 - 1999, les régions initialement analysées étaient celles éligibles à la période précédente.

68. Le traitement des initiatives communautaires et d'autres actions communautaires pose également beaucoup de problèmes. Les vérifications ex ante n'ont pas abordé cette importante question. Peu d'États membres, à l'exception de ceux qui sont entièrement éligibles à l'objectif n° 1, ont pris en considération les initiatives communautaires. Il est vrai que l'identification et la ventilation territoriale de ces initiatives ne sont pas facilement réalisables, mais la majorité des États membres a simplement ignoré cette problématique. Par la suite, des interventions faisant partie de ce type de programmes sont considérées comme faisant l'objet d'un financement entièrement national. Par conséquent, les interventions structurelles de l'État membre sont artificiellement gonflées. De plus, dans deux États membres (F et UK) des initiatives communautaires étaient dûment prises en compte pour la période de référence (1989 - 1993), mais non pour celle ayant fait l'objet de la vérification (1994 - 1999), faussant davantage les résultats.

Conclusion

69. Bien que le principe d'additionnalité soit relativement clair (non-substitution des dépenses nationales par les crédits des Fonds structurels), des difficultés importantes ont pu être constatées lors de sa traduction pratique en raison du faible développement conceptuel et méthodologique de son contenu. Le partenariat entre la Commission et les États membres n'a pas réussi à trouver des modalités de vérification du principe d'additionnalité opérationnelles. Il est, en définitive, nécessaire que le contenu du principe d'additionnalité soit bien maîtrisé par la recherche d'une méthodologie appropriée et stable rendant faisable sa vérification. Par ailleurs, la Commission devrait se doter d'instruments permettant l'analyse de la cohérence et de la vraisemblance des informations transmises par les États membres.

70. Les obligations réglementaires imposées aux États membres de maintenir les dépenses structurelles et de fournir à la Commission les informations financières appropriées n'ont pas été accompagnées de mécanismes de sanction ou d'autres conséquences juridiques.

71. Un recensement de toutes les interventions structurelles effectuées dans les régions éligibles par les administrations nationales, régionales et locales, les organismes à vocation de service public et les entreprises publiques et privées sous certaines conditions n'existe dans aucun des États membres. Il est réalisé pour les seuls besoins du calcul de l'additionnalité. Des efforts individuels importants sont déployés dans l'un ou l'autre État membre pour essayer de rassembler toutes les interventions, mais les résultats ne peuvent jamais être considérés comme fiables en raison de l'ampleur de la tâche. L'ensemble du processus est par ailleurs difficilement vérifiable compte tenu du grand nombre d'estimations et d'hypothèses introduites.

72. La qualité de la vérification dépend aussi du nombre de régions/zones éligibles et du nombre d'intervenants. Ainsi, l'exercice est plus aisé dans les pays entièrement éligibles à l'objectif n° 1. Lorsque les régions/zones éligibles ne correspondent à aucun découpage statistique et administratif, les estimations faites aboutissent à des résultats artificiels.

73. La vérification du principe d'additionnalité constitue un exercice isolé qui n'est intégré ni dans le cadre du suivi ni dans celui de l'évaluation. Les efforts déployés par les États membres et la Commission pour la vérification du principe, souvent coûteux en terme de ressources humaines et matérielles, ont peu d'utilité si aucune conséquence pratique ne peut en être tirée. Par ailleurs, les déficiences affectant l'organisation et la coordination des services à la Commission limitent l'efficacité de ces efforts individuels.

74. Le fonctionnement des Fonds structurels repose sur le principe de la programmation, qui se traduit dans les différents plans (de développement régional, de reconversion régionale et sociale, etc.) établis pour chaque objectif. Les difficultés constatées mettent en évidence le besoin d'approfondir la recherche d'instruments appropriés et d'améliorer les informations budgétaires et statistiques notamment régionales afin de pouvoir effectuer une programmation de qualité et une bonne analyse de l'évolution des interventions structurelles.

75. Compte tenu des difficultés constatées, il conviendrait, à la veille de la nouvelle période de programmation 2000 - 2006 et à la lumière des nouvelles dispositions réglementaires sur les Fonds structurels adoptées le 21 juin 1999(25), que la Commission établisse en partenariat avec les États membres des modalités de vérification de l'additionnalité plus simples, concrètes et opérationnelles. Celles-ci devraient être clairement définies lors de l'élaboration des CCA et DOCUP dans leurs dispositions de mise en oeuvre, ce qui permettrait une meilleure intégration du principe d'additionnalité dans le cadre de la programmation. La vérification du principe d'additionnalité doit également bien se coordonner avec le suivi et l'évaluation. Les modalités de vérification doivent mieux s'adapter aux informations budgétaires et statistiques disponibles. Faute de quoi les évaluations ex ante de l'additionnalité pour la nouvelle génération ne pourront pas être réalisées dans de bonnes conditions et les efforts déployés par la Commission et les États membres resteront encore une fois peu utiles. Par ailleurs, si des sanctions financières ou autres doivent être appliquées, elles devraient se baser, dans le respect des dispositions réglementaires, sur des critères précis.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 9 décembre 1999.

Par la Cour des comptes

Jan O. Karlsson

Président

(1) Le principe d'additionnalité est défini à l'article 9 du règlement (CEE) n° 4253/88, tel que modifié par le règlement (CEE) n° 2082/93 du 20 juillet 1993 (JO L 193 du 31.7.1993, p. 20):

«1. Afin d'assurer un impact économique réel, les crédits des Fonds structurels et de l'IFOP destinés dans chaque État membre à chacun des objectifs visés à l'article 1er du règlement (CEE) n° 2052/88 ne peuvent se substituer aux dépenses structurelles publiques ou assimilables de l'État membre dans l'ensemble des territoires éligibles à un objectif.

2. À cet effet, lors de l'élaboration et de la mise en oeuvre des cadres communautaires d'appui, la Commission et l'État membre concerné veillent à ce que l'État membre maintienne, dans l'ensemble des territoires concernés, ses dépenses structurelles publiques ou assimilables au moins au même niveau que durant la période de programmation précédente, en tenant cependant compte des conditions macro-économiques dans lesquelles s'effectuent ces financements, ainsi que de certaines situations économiques spécifiques, à savoir les privatisations, le niveau extraordinaire de l'effort public structurel durant la période de programmation précédente et les évolutions conjoncturelles nationales.

La Commission et l'État membre conviennent également, lors de l'élaboration des cadres communautaires d'appui, des modalités de vérification de l'additionnalité.

3. Afin de permettre la vérification du principe d'additionnalité, l'État membre fournit à la Commission, lors de la soumission des plans et régulièrement lors de la mise en oeuvre des cadres communautaires d'appui, les informations financières appropriées.»

(2) Règlement portant création d'un Fonds européen de développement régional (JO L 73 du 21.3.1975, p. 1).

(3) Règlement du Conseil du 19 juin 1984 (JO L 169 du 28.6.1984, p. 1).

(4) Document COM(1998) 131 final du 18 mars 1998.

(5) Voir note du 20 janvier 1994 du service juridique de la Commission sur le sujet.

(6) Par exemple, les modalités établies dans les CCA et DOCUP objectif n° 1 de la période 1994 - 1999.

(7) Rapport annuel relatif à l'exercice 1996 (JO C 348 du 18.11.1997, points 7.30 - 7.34).

(8) À titre d'exemple, au début de 1999, les autorités espagnoles n'avaient pas été informées de la réaction de la Commission aux vérifications ex post de la période 1989 - 1993 pour les objectifs nos 1, 2 et 5b, dont les résultats avaient été communiqués à la Commission fin 1995.

(9) Communication au Comité sur le point de la situation en matière de vérification de l'additionnalité. Point 5 de l'ordre du jour de la 25e réunion du 18 octobre 1995.

(10) Rapport annuel. Additionnalité objectifs nos 3 et 41990 - 1993. Secteur Audit & Inspection - DG V. B.1.1995.

(11) Septième rapport annuel sur les FS (1995), p. 23 - ISBN 92 - 827 - 8942-X. Novembre 1996.

(12) La Commission avait envoyé le 15 mai 1995 une lettre à tous les États membres pour leur rappeler leurs obligations en matière de vérification ex post, mais cette lettre ne concernait que les objectifs nos 1 et 2.

(13) Rapport annuel. Additionnalité objectifs nos 3 et 41990 - 1993. Secteur Audit & Inspection - DG V. B.1.1995.

(14) Pour la France, des informations sur l'exécution des financements du FSE pour les années 1987 - 1989 ou sur les dépenses de 1993 manquaient. Pour l'Italie, seules les données de deux régions ont été analysées. Pour deux autres pays (DK et NL), le même rapport fait état de diverses circonstances qui limitent la validité des conclusions.

(15) Règlement (CEE) n° 2328/91 du 15 juillet 1991 concernant l'amélioration de l'efficacité des structures de l'agriculture (JO L 218 du 6.8.1991, p. 1).

(16) Règlement (CE) n° 950/97 du Conseil du 20 mai 1997 concernant l'amélioration de l'efficacité des structures de l'agriculture (JO L 142 du 2.6.1997, p 1 - 21).

(17) Déclaration ad article 9 inscrite au procès-verbal de la réunion du Conseil du 20 juillet 1993.

(18) Il faut toujours bien distinguer entre trois niveaux: dépenses potentiellement éligibles d'après les dispositions réglementaires, dépenses éligibles au cofinancement au titre des formes d'interventions adoptées et dépenses effectivement cofinancées.

(19) Notamment celles à qui est confiée une mission d'intérêt public assortie de conditions susceptibles d'influencer leurs plans d'investissement ou lorsque leurs dépenses sont éligibles aux FS.

(20) L'inexistence d'un tel compte consolidé est l'une des raisons invoquées par les autorités françaises pour ne pas appliquer la méthodologie proposée par la Commission.

(21) À titre d'exemple, les autorités espagnoles ont estimé qu'il faudrait prendre en considération plus de deux milliards de données (réponse au questionnaire envoyé par la Cour).

(22) Rapport annuel. Additionnalité objectifs nos 3 et 41990 - 1993. Secteur Audit & Inspection - DG V. B.1.1995.

(23) En Espagne, les tableaux relatifs aux objectifs nos 3 et 4 présentent une augmentation substantielle des dépenses publiques nationales d'une période à l'autre. Cela est dû notamment au fait qu'environ 37,5 % du total des dépenses de la nouvelle période sont comparés au résultat affiché pour les dépenses de la génération précédente, à savoir zéro.

(24) Voir la communication de la Commission: "L'investissement public dans le cadre de la stratégie économique". [COM(1998) 682 final du 2 décembre 1998].

(25) Article 11 du règlement (CE) n° 1260/1999 du Conseil du 21 juin 1999 portant dispositions générales sur les Fonds structurels (JO L 161 du 26.6.1999, p.1).

Réponses de la Commission

Résumé

Introduction

La Commission salue le fait que la Cour des comptes ait procédé à un examen approfondi de l'additionnalité, un des quatre grands principes, avec la concentration, le partenariat et la programmation, qui régissent les Fonds structurels.

Résumé des principales constatations

En ce qui concerne les modalités de vérification, le concept de base de l'additionnalité est assez simple, même si sa mise en oeuvre est plus compliquée. La Commission reconnaît que l'absence de sanctions en cas de non-respect du principe d'additionnalité constitue une faiblesse majeure et déplore que les États membres aient rejeté sa proposition visant à insérer de telles sanctions dans le nouveau règlement.

Pour éviter des coûts administratifs disproportionnés, les modalités de vérification arrêtées entre la Commission et les États membres doivent être pragmatiques - dans un cadre précis d'exigences méthodologiques minimales -, pour arriver à des solutions acceptables et néanmoins praticables qui soient adaptées à la situation particulière de chaque État membre.

Quant aux difficultés méthodologiques, soulignées à juste titre par la Cour des comptes dans son rapport, nombre d'entre elles seront résolues dans une large mesure par les nouvelles dispositions relatives à l'additionnalité qui seront applicables durant la prochaine période de programmation. Ces dispositions, qui prévoient notamment une réduction du nombre de vérifications et la simplification du système pour les régions relevant des objectifs nos 2 et 3, visent à faciliter l'application et la vérification du principe d'additionnalité tout en préservant l'idée de base, qui est de ne pas substituer le financement communautaire aux dépenses nationales.

Conclusions

La Commission formule les observations suivantes sur les principales conclusions de la Cour des comptes:

a) Bien que le concept d'additionnalité soit relativement simple, sa mise en oeuvre effective pose certains problèmes d'ordre méthodologique. La plupart de ces difficultés ont cependant été réglées par un partenariat entre la Commission et les États membres, qui a permis de trouver des solutions pragmatiques s'inscrivant dans un cadre méthodologique clair.

b) La Commission reconnaît que l'absence de mécanisme de sanction en cas de non-respect du principe d'additionnalité constitue une faiblesse majeure et déplore que les États membres aient rejeté sa proposition initiale, dans le nouveau règlement général sur les Fonds structurels, visant à lier la vérification de l'additionnalité à l'allocation de la réserve de performance.

c) L'application de méthodes plus simples afin d'éviter des coûts administratifs disproportionnés ne diminue pas nécessairement la fiabilité globale de la vérification de l'additionnalité.

d) et e) De nombreuses régions considèrent que la vérification de l'additionnalité constitue une source d'informations extrêmement importante et un instrument politique permettant d'éviter une réduction des dépenses nationales dans les régions. La structure organisationnelle de la Commission oblige plusieurs services à traiter différents aspects d'une même matière, ce qui n'est certainement pas propre à l'additionnalité. Pour ce qui est de l'organisation et de la coordination, la Commission souhaite insister sur les nombreux contacts que les fonctionnaires de ses différents services ont avec les autorités nationales dans le cadre des réunions des comités de suivi.

f) Les modalités de vérification de l'additionnalité prévues par le nouveau règlement pour la prochaine période de programmation seront plus simples, plus concrètes et plus faciles à mettre en oeuvre. Comme par le passé, les services de la Commission et les autorités nationales continueront de rechercher en partenariat des solutions pragmatiques adaptées à la situation particulière des objectifs et des États membres.

Introduction

4. Le règlement général de 1993 sur les Fonds structurels comportait une définition claire de l'additionnalité et fixait les règles générales à respecter par les États membres. Quant aux dérogations, elles ont été introduites sur l'insistance des États membres. Il convient toutefois de signaler qu'elles sont rarement utilisées en pratique.

5. La Commission souligne l'utilité de sa déclaration sur les modalités de vérification de l'additionnalité qui figure dans le compte rendu de la réunion du Conseil du 20 juillet 1993 relative à l'adoption des règlements. Malgré son caractère "non contraignant", ce document fournit un cadre de base pour la vérification pratique de l'additionnalité et, en tant que tel, n'a pas été contesté par les États membres. Le point clé de cette déclaration est que l'additionnalité s'applique globalement au niveau de chaque État membre, et non au niveau de chaque programme régional.

6. La Commission partage l'inquiétude de la Cour des comptes quant à l'absence de sanctions effectives en cas de non-respect du principe d'additionnalité. À cet égard, elle déplore que les États membres aient rejeté sa proposition initiale, dans le nouveau règlement général sur les Fonds structurels, visant à lier la vérification de l'additionnalité à l'allocation de la réserve de performance.

Modalités de vérification de l'additionnalité

7. La Commission souligne qu'un vaste processus d'information, de discussion et de négociation a eu lieu avec les États membres en ce qui concerne les problèmes méthodologiques liés à l'additionnalité. Le but était d'éviter des charges administratives disproportionnées en parvenant à un compromis entre la nécessité de l'égalité de traitement et celle de la souplesse afin de tenir compte des spécificités des différents objectifs, États membres et régions. Le texte standard des CAP et des DOCUP formule simplement l'engagement juridique de se conformer au règlement et ne contient aucune modalité propre à chaque cas.

Des informations générales sur les procédures et méthodes de vérification de l'additionnalité communes ont été communiquées aux États membres pour tous les objectifs par une lettre du secrétariat général du 6 août 1990 et pour l'objectif n° 1 par une lettre de la DG XVI du 30 mars 1993. Des informations sur la vérification de l'additionnalité pour l'objectif n° 1 pendant la période 2000 - 2006 ont été adressées aux États membres en août 1999.

8. Il incombe aux États membres de préparer les informations financières nécessaires pour la vérification de l'additionnalité et de les communiquer à la Commission. La Commission sait que certains États membres ont des difficultés à appliquer ce système, et elle s'est efforcée d'en tenir compte, en se fondant notamment sur l'expérience acquise durant la période de programmation précédente. En 1994 - 1999, des améliorations considérables ont été apportées par rapport à 1989 - 1993.

En ce qui concerne plus particulièrement l'objectif n° 1, les tableaux financiers qui ont été fournis étaient, sauf dans un cas soumis à des exigences spécifiques, complets et suffisamment détaillés et motivés pour permettre l'identification des dépenses éligibles à prendre en compte pour la vérification de l'additionnalité. Quant aux objectifs nos 2 et 5b, pour lesquels les informations disponibles étaient considérées comme insuffisantes pour permettre une vérification ex ante, des "clauses suspensives" ont été introduites dans les documents de programmation.

9. Le contrôle de la vérification de l'additionnalité qui est actuellement effectué repose sur les informations financières réunies par les États membres et fournies à la Commission; ces informations sont présentées de la même manière que pour l'évaluation ex ante.

10. En ce qui concerne la procédure à suivre en cas de doute quant au respect de l'additionnalité, il convient de reconnaître que les dispositions réglementaires confèrent à la Commission des compétences très limitées en la matière.

Mise en oeuvre à la commission

Répartition des compétences de vérification

12. Comme pour la plupart des questions relatives aux Fonds structurels, la responsabilité finale de la vérification de l'additionnalité incombe aux DG chefs de file pour chaque objectif; la DG II apporte quant à elle une aide technique et méthodologique eu égard à ses compétences économiques et financières.

Coordination

14. À l'instar de la DG XVI, la DG VI a demandé l'aide de la DG II en vue de l'analyse des informations communiquées par les États membres. Cela ne signifie pas que la DG VI considère que la DG II est pleinement responsable de la vérification de l'additionnalité.

15. S'il est vrai que l'additionnalité, au sein de la DG XVI, relève de la compétence d'une unité horizontale et des unités géographiques, avec la participation de la DG II, le système fonctionne généralement de manière satisfaisante. À cet égard, il faut insister en particulier sur les contacts quotidiens entre les fonctionnaires concernés.

16. L'audit réalisé par la DG V était utile et a permis d'améliorer la transmission de données relatives à l'additionnalité par les États membres. Dans les États membres où aucune conclusion définitive n'a pu être tirée en raison du manque d'informations, les unités opérationnelles concernées se sont efforcées de réunir les données nécessaires et, autant que possible, de mener l'exercice à son terme. La Commission estime qu'il convient d'examiner de façon approfondie les informations relatives à l'additionnalité qui ont été communiquées par les États membres.

Clauses suspensives

18 - 19. Afin de ne pas retarder l'adoption des programmes relatifs aux objectifs nos 2 et 5b en raison de l'absence d'informations techniques sur l'additionnalité, souvent difficiles à réunir, les services ont eu recours à des "clauses suspensives". Leur but était d'accorder un peu de souplesse aux États membres pour la transmission des informations, au lieu de procéder à la suspension formelle des paiements conformément à la disposition pertinente du règlement.

20. Pour faciliter le paiement rapide des sommes dues, des informations sur le retrait des "clauses suspensives" ont été communiquées fréquemment et de manière informelle aux États membres concernés.

21. La Commission reconnaît que, lorsqu'une "clause suspensive" est insérée dans un document de programmation, elle couvre tous les Fonds concernés. Elle admet par conséquent qu'aucun versement ne doit plus être effectué aussi longtemps que la clause n'a pas été retirée. Comme le souligne la Cour des comptes, il a été procédé à plusieurs versements alors que des "clauses suspensives" étaient toujours en vigueur, même si, dans certains cas, les versements n'ont eu lieu que peu de temps avant le retrait formel desdites clauses. Des procédures seront instaurées de façon à éviter de telles situations au cours de la prochaine période de programmation.

Procédures

22. Les États membres reçoivent souvent des informations sur la vérification de l'additionnalité à l'occasion des réunions des comités de suivi, informations qui sont ensuite résumées dans les comptes rendus. Les problèmes méthodologiques sont généralement examinés lors des réunions techniques informelles entre responsables, qui ont lieu avant ou après les réunions des comités de suivi.

État des travaux de vérification de l'additionnalité

Introduction

23. Aucune disposition particulière n'oblige la Commission à publier régulièrement des informations sur l'additionnalité. De plus, une partie des informations fournies par les États membres ont un caractère confidentiel et ne se prêtent pas à une publication. Comme expliqué plus haut, la plupart des communications ayant trait à l'additionnalité ont lieu lors des réunions des comités de suivi.

Période 1989 - 1993

24. En ce qui concerne la période 1989 - 1993, la majorité des États membres ont fourni les tableaux requis. Ils ont été avisés de manière informelle de la décision prise par la Commission d'accepter lesdits tableaux lors des réunions des comités de suivi.

28. L'audit mentionné par la Cour des comptes a effectivement été mené à terme, mais, faute d'informations provenant des États membres, il n'a pu faire l'objet d'un suivi (voir réponse au point 16).

Période 1994 - 1999

29. La Commission souligne qu'un intense processus d'information, de discussion et de négociation a eu lieu avec les États membres au sujet de l'évaluation ex ante de l'additionnalité pour la période de programmation 1994 - 1999.

30. La Commission a pu imposer aux États membres qu'ils rendent plus transparentes les procédures de vérification de l'additionnalité; de plus, elle a considérablement amélioré, par rapport à la période 1989 - 1993, la qualité des informations sur les sources de données et les problèmes méthodologiques.

31. La Commission reconnaît qu'il est difficile de comparer les tableaux des États membres relatifs à l'additionnalité, et ce essentiellement pour deux raisons. D'une part, ces tableaux ignorent les différences considérables entre les dépenses effectuées par les États membres en faveur des régions relevant de l'objectif n° 1 pour ce qui est des priorités politiques, de l'organisation et de l'importance relative des Fonds structurels. D'autre part, ils ne tiennent pas compte du fait que la Commission n'a jamais encouragé les États membres à y faire figurer la totalité de leurs dépenses liées au développement, ce qui leur aurait imposé une charge administrative excessive. Pour la Commission, il importait avant tout d'avoir autant de catégories de dépenses identiques que possible dans les tableaux considérés et les tableaux de référence, quitte à exclure certaines dépenses.

32 - 35. La Commission reconnaît que la qualité des informations fournies par les États membres en ce qui concerne la vérification intermédiaire de l'additionnalité varie fortement selon les objectifs. Cela est de toute évidence dû à la charge administrative relativement lourde qui résulte du système de vérification actuel; cette situation pourra sans aucun doute être améliorée grâce à la simplification considérable qui a été décidée pour la prochaine période de programmation.

37. L'indicateur de formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques, qui est calculé par le système des comptes économiques intégrés, diffère de l'indicateur des dépenses éligibles utilisé aux fins de l'additionnalité, ce qui limite la valeur des comparaisons entre les deux indicateurs. Le FBCF, en particulier, ne tient pas compte de la plupart des dépenses liées aux ressources humaines.

38. Au cours de la prochaine période de programmation, la vérification de l'additionnalité pour les objectifs nos 2 et 3 pris ensemble reposera sur les dépenses consacrées à la politique active du marché du travail et, lorsque cela se justifie, aux autres actions, conformément au nouveau règlement sur les Fonds structurels (article 11). Toutefois, la vérification se fera toujours à partir des informations communiquées par les États membres. Une base de données statistiques harmonisées sur la politique du marché du travail, actuellement développée par la Commission, viendra compléter les informations fournies par les États membres.

Difficultés constatées et leurs causes

Dépenses à prendre en considération et agrégation des données

39 - 50. La Commission reconnaît que la vérification de l'additionnalité devrait être aussi claire, simple et facile à mettre en oeuvre que possible. Dans ses rapports avec les États membres, la Commission s'est donc voulue pragmatique afin d'arriver à des solutions acceptables et néanmoins praticables qui soient adaptées à leur situation particulière et s'inscrivent dans un cadre précis d'exigences méthodologiques minimales. À l'avenir, la vérification de l'additionnalité sera plus aisée, du fait de la simplification considérable du système prévue par le nouveau règlement.

Chevauchement des périodes

51 - 57. La Commission souhaite rappeler que l'additionnalité se rapporte uniquement aux dépenses des États membres et qu'elle ne tient absolument pas compte du concours des Fonds structurels. Par conséquent, des questions telles que le chevauchement des périodes ou les retards enregistrés pour ce qui est de la clôture des programmes ne sont pas très pertinentes en ce qui concerne la vérification de l'additionnalité. En pratique, le chevauchement des dépenses entre les périodes de programmation n'a pas une grande incidence sur l'évaluation de l'additionnalité, qu'elle n'affecte que dans la mesure où le calendrier des dépenses des Fonds structurels a un impact sur celui des dépenses de l'État membre concerné. Pour la plupart des États membres, l'impact du calendrier des dépenses des Fonds structurels devrait être limité. Enfin, l'approche pragmatique adoptée par la Commission a le grand avantage de permettre la vérification de l'additionnalité en temps réel et non après plusieurs années.

Point de départ et comparabilité des informations

58 - 59. Les périodes de référence servant de base à l'évaluation de l'additionnalité sont le résultat de discussions entre la Commission et les autorités nationales et n'ont pas été choisies arbitrairement par les seuls États membres. L'objectif était de déterminer la période de référence la plus récente et la plus fiable compte tenu de la situation particulière de chaque pays. Dans le cas de la Suède, par exemple, dont l'exercice budgétaire ne coïncidait pas, à l'époque, avec l'année civile, les données fiables les plus récentes, y compris à l'échelon municipal, se rapportaient à l'exercice budgétaire 1991 - 1992.

62. Bien que le secteur privé réalise parfois des investissements dans des domaines traditionnellement considérés comme du ressort du secteur public, il serait extrêmement difficile d'étendre la vérification de l'additionnalité aux investissements privés. Un tel exercice nécessiterait de réunir et d'examiner les comptes d'une série d'entreprises privées - qui ne seraient aucunement tenues de fournir les informations pertinentes aux autorités nationales ou à la Commission.

Ventilation territoriale des dépenses

64 - 68. Étant donné la taille restreinte de nombreuses régions pouvant bénéficier d'une aide au titre des objectifs nos 2 et 5b, pour lesquels on dispose de très peu de données budgétaires, la Commission n'avait d'autre choix que d'adopter l'approche pragmatique consistant à estimer les dépenses effectuées au profit de ces régions. Cette situation peu satisfaisante est l'une des principales raisons pour lesquelles la Commission a proposé de tenir compte désormais des dépenses consacrées aux politiques actives du marché du travail au niveau national en vue de la vérification de l'additionnalité pour les objectifs nos 2 et 3 pendant la période de programmation 2000 - 2006.

68. Les initiatives communautaires n'ont pas été prises en compte pour ce qui est de la vérification ex ante de l'additionnalité, étant donné qu'elles ont un impact budgétaire relativement limité et qu'elles n'étaient pas encore affectées à l'époque.

Conclusion

69. La Commission approuve la conclusion générale de la Cour des comptes selon laquelle le concept de base de l'additionnalité est relativement clair, alors que sa mise en oeuvre effective pose certains problèmes d'ordre méthodologique. Dans la plupart des cas, toutefois, ces difficultés ont été réglées par un partenariat entre la Commission et les États membres, qui a permis de trouver des solutions pragmatiques s'inscrivant dans un cadre méthodologique général. De plus, il est important, lorsqu'on examine la question de la vérification de l'additionnalité, de distinguer les différents objectifs des Fonds structurels et de séparer plus particulièrement l'objectif n° 1, qui représente 70 % des dépenses des Fonds structurels, des autres objectifs. Conformément au principe de proportionnalité, la Commission s'est montrée beaucoup plus stricte pour l'appréciation de l'additionnalité dans le cas de l'objectif n° 1 et un peu plus souple pour ce qui est des autres objectifs, le but étant de ne pas imposer une charge administrative disproportionnée aux autorités nationales et régionales confrontées à de gros problèmes de disponibilité des données. À cet égard, la Commission note que les difficultés plus nombreuses identifiées dans le présent rapport concernent des régions qui ne relèvent pas de l'objectif n° 1.

70. La Commission reconnaît que les instruments dont elle dispose en cas de non-respect du principe d'additionnalité, à savoir l'information du public et la suspension des paiements, sont insuffisants. Elle déplore que sa proposition initiale, dans le nouveau règlement sur les Fonds structurels, visant à prévoir un mécanisme de sanction efficace liant la vérification de l'additionnalité à l'allocation de la réserve de performance, ait été rejetée par les États membres, à la fois législateurs et parties pour ce qui est de la vérification de l'additionnalité.

71. Puisqu'il est impossible de tenir compte de toutes les dépenses publiques éligibles, la Commission et les États membres doivent se montrer pragmatiques s'ils veulent parvenir à des solutions acceptables et néanmoins praticables qui soient adaptées aux situations particulières et s'inscrivent dans un cadre précis d'exigences méthodologiques minimales. La Commission n'a jamais demandé aux États membres de porter la totalité de leurs dépenses liées au développement dans les tableaux d'additionnalité, ce qui leur aurait imposé une charge administrative excessive; elle leur a seulement recommandé de reprendre autant de catégories de dépenses identiques que possible dans le tableau considéré et dans le tableau de référence.

72. La Commission reconnaît que la vérification de l'additionnalité est beaucoup plus simple dans le cas des États membres totalement éligibles à une aide au titre de l'objectif n° 1, lesquels sont les principaux bénéficiaires des Fonds structurels. Toutefois, le recours inévitable à des estimations pour les régions et zones plus petites ne signifie pas nécessairement que les résultats ne sont pas fiables. Au cours de la prochaine période de programmation, ces problèmes diminueront considérablement grâce à la nouvelle approche, qui consiste à considérer globalement les objectifs nos 2 et 3 aux fins de la vérification de l'additionnalité.

73. En ce qui concerne l'intégration de l'additionnalité dans les systèmes de contrôle et d'évaluation, la Commission voudrait insister sur les contacts fréquents que les fonctionnaires de ses différents services ont avec les autorités nationales dans le cadre des réunions des comités de suivi. La Commission admet que la coordination des actions de ses différents services compétents en matière d'additionnalité peut encore être améliorée et elle indique que des mesures ont déjà été prises à cet effet. Elle doit toutefois reconnaître qu'il subsistera toujours des problèmes, dans la mesure où sa structure organisationnelle oblige plusieurs services à traiter différents aspects d'une même question, ce qui n'est pas certainement pas propre à l'additionnalité.

74. La nécessité de disposer de meilleures informations et statistiques régionales est sans aucun doute générale. Cette situation s'améliorera dans les années à venir grâce au nouveau système européen des comptes intégrés (SEC, version 95), qui oblige les États membres à fournir des statistiques économiques régionales de meilleure qualité et plus étendues. En ce qui concerne l'additionnalité, la nécessité d'obtenir des données régionales sera considérablement réduite au cours de la prochaine période de programmation grâce à la nouvelle approche adoptée pour les objectifs nos 2 et 3 et qui consiste à considérer ceux-ci globalement aux fins de la vérification de l'additionnalité.

75. Selon la Commission, les modalités de vérification de l'additionnalité introduites par le nouveau règlement pour la prochaine période de programmation seront plus simples, plus concrètes et plus faciles à mettre en oeuvre. L'article 11 du nouveau règlement général, de même que les informations fournies aux États membres en août 1999, répond à de nombreux points soulevés par la Cour des comptes. Le nombre de vérifications est ramené à trois au total (ex ante, à mi-parcours et en fin de période), la vérification de l'additionnalité pour les objectifs nos 2 et 3 se fera au niveau national sur la base des dépenses consacrées aux politiques actives du marché du travail, les dérogations ne s'appliquent que pour ce qui est de la détermination du taux de référence ex ante, et la non-communication d'informations satisfaisantes sur l'additionnalité ex ante retardera l'approbation des décisions de programmation. Les services de la Commission et les autorités nationales continueront comme par le passé de rechercher en partenariat des solutions pragmatiques adaptées à la situation particulière des différents objectifs et États membres.