DÉCISION DE LA COMMISSION du 13 mars 1996 sur la compatibilité avec le marché commun des garanties d'État en faveur de projets de restructuration (y compris des projets d'assainissement et de consolidation) en faveur de grandes entreprises en difficulté, octroyées dans le cadre des régimes de garantie des Länder de Saxe-Anhalt, Basse-Saxe, Rhénanie-du-Nord-Westphalie, Rhénanie-Palatinat, Bavière, Brême, Mecklembourg-Poméranie occidentale, Schleswig-Holstein et Saxe (Le texte en langue allemande est le seul faisant foi.) (96/475/CE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 93 paragraphe 2 premier alinéa,

vu les lignes directrices communautaires pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté du 23 décembre 1994 (1), et notamment leurs points 4.1 et 4.2,

après avoir pris connaissance des observations présentées,

considérant ce qui suit:

I. INTRODUCTION

1. Par lettres

- SG(94) D/12198 du 18 août 1994,

- SG(94) D/12184 du 18 août 1994,

- SG(94) D/15710 du 9 novembre 1994,

- SG(94) D/12186 du 18 août 1994,

- SG(94) D/15712 du 9 novembre 1994,

- SG(94) D/15714 du 9 novembre 1994,

- SG(94) D/15716 du 9 novembre 1994,

- SG(94) D/15718 du 9 novembre 1994,

- SG(94) D/17918 du 12 décembre 1994,

la Commission a proposé des mesures utiles au titre de l'article 93 paragraphe 1 du traité à l'égard des régimes de garantie d'État des Länder suivants:

>TABLE>

2. Par communication du 23 février 1995, les autorités allemandes ont présenté leurs observations dans le cadre de la procédure de l'article 93 paragraphe 1 du traité.

Alors que les autorités allemandes ont accepté, dans leur prise de position du 23 février 1995, la plupart des propositions de mesures utiles de la Commission, elles ont marqué leur désaccord sur certaines d'entre elles, et notamment sur la proposition de procéder à la notification individuelle de tous les cas d'application concernant l'octroi de garanties en faveur des projets de restructuration (y compris les projets de consolidation et d'assainissement) des grandes entreprises (selon la définition de l'encadrement communautaire des petites et moyennes entreprises) en difficulté. En effet, les autorités allemandes ont proposé de notifier ces cas d'octroi de garanties, seulement à partir d'un volume de garanties dépassant 50 millions de marks allemands (25 millions d'écus).

Cette position des autorités allemandes a été jugée inacceptable par la Commission; en effet, la Commission a estimé, dans sa communication sur les lignes directrices communautaires pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté, qu'une notification individuelle de toutes les aides à la restructuration de grandes entreprises en difficulté est obligatoire. Cette obligation de notification a été inscrite dans les lignes directrices communautaires sans qu'aucun seuil (montant d'aide/de garantie) ne soit prévu.

Aussi la Commission a-t-elle considéré que l'octroi de garanties en faveur de projets de restructuration (y compris les projets de consolidation et d'assainissement) des grandes entreprises dans le cadre des régimes susmentionnés n'est pas compatible avec le marché commun si cet octroi a donné lieu à des mesures utiles au titre de l'article 93 paragraphe 1 du traité, et a-t-elle ouvert, par décision du 15 mars 1995, la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2 du traité.

Il convient de noter dans ce contexte que, dans sa lettre n° 12184 du 18 août 1994 concernant le régime de garanties du Land de Basse-Saxe (décision du 27 juillet 1994), la Commission n'a pas proposé la notification de tous les cas d'octroi de garanties en faveur des projets de restructuration des grandes entreprises (selon la définition de l'encadrement des petites et moyennes entreprises) en difficulté; en effet, l'approbation initiale du régime prévoyait déjà la notification individuelle de tous les cas importants [garanties concernant des prêts d'un volume supérieur à 0,5 million d'écus en faveur des entreprises dont l'effectif dépasse 300 personnes (secteurs sensibles: 50 personnes)].

Par conséquent, le Land de Basse-Saxe n'est pas visé par la procédure de l'article 93 paragraphe 2 du traité.

3. Le gouvernement allemand a été informé de cette décision par lettre SG(95) D/4305 du 4 avril 1995. Les autres États membres et les autres parties intéressées en ont été informés par la publication de ladite lettre au Journal officiel des Communautés européennes (2). Le gouvernement allemand, les autres États membres et les autres parties intéressées ont été invités à présenter leurs observations, dans un délai d'un mois à compter de la date de publication de cette lettre.

II. OBSERVATIONS PRÉSENTÉES DANS LE CADRE DE LA PROCÉDURE

4. Les autorités allemandes ont transmis leurs observations par communication du 29 mai 1995. Le dossier a fait l'objet d'une réunion avec les autorités allemandes le 9 novembre 1995.

Les autres États membres et les autres parties intéressées n'ont pas présenté d'observations.

II.1. Observations des autorités allemandes

5. Dans sa prise de position du 23 février 1995 concernant les propositions de mesures utiles présentées conformément à l'article 93 paragraphe 1, le gouvernement fédéral avait déjà marqué son désaccord partiel sur la notification individuelle de tous les cas d'application concernant l'octroi de garanties en faveur de projets de restructuration (y compris les projets de consolidation et d'assainissement) des grandes entreprises (selon la définition de l'encadrement communautaire des petites et moyennes entreprises) en difficulté; il souhaite plutôt le recours à un autre critère, à savoir un seuil en deçà duquel la Commission autoriserait les garanties en faveur des entreprises, indépendamment de leur taille et de leur localisation, sans notification individuelle. Le seuil proposé était de 50 millions de marks allemands (25 millions d'écus environ).

Pour justifier sa position, le gouvernement fédéral a déclaré que le caractère d'aide de ces garanties n'est pas certain, puisque celles-ci ont, en grande partie, une fonction d'assurance. Il a également soutenu que les garanties d'État ont une faible intensité d'aide et que le taux de défaillance ne dépasse pas le cadre couvert par les commissions bancaires usuelles. Une enquête du Land de Bade-Wurtemberg, menée à l'automne 1994, a par exemple révélé que le taux de défaillance annuel pour les garanties accordées dans le cadre du programme de garanties et d'aides de trésorerie a atteint entre 1,26 % et 2,84 % pendant la période 1991-1994. Le gouvernement fédéral a fait valoir, en outre, qu'il s'agit d'engagements conditionnels, qu'il n'est donc pas certain au moment de l'octroi qu'il sera fait appel à la garantie et que l'engagement pris donne lieu au paiement de commissions représentant 0,5 % à 1 % du montant couvert. La solvabilité des entreprises concernées est examinée et attestée (en règle générale par des mandataires indépendants) avant l'émission de la garantie. Étant donné la sévérité de leur législation budgétaire, les Länder ne peuvent octroyer de garanties que si, dans des conditions économiques normales, le remboursement du crédit couvert est acquis. Il reste pour les banques, en règle générale, un risque de 20 %. S'il est vrai que les garanties afférentes à des mesures de restructuration (y compris les projets d'assainissement et de consolidation) en faveur d'entreprises en difficulté ont, du fait d'un risque de défaillance plus élevé, une intensité plus importante que les garanties destinées à d'autres fins, les garanties ont une intensité beaucoup plus faible que d'autres formes d'aide.

6. Dans sa prise de position du 29 mai 1995, communiquée conformément à la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2 du traité, le gouvernement fédéral conclut que, dans le cadre de l'ouverture de la procédure, la Commission présume qu'une entreprise se trouve en difficulté dès lors que les banques refusent de lui accorder des facilités dont elles supportent elles-mêmes le risque et que l'octroi de crédits est subordonné à la constitution de garanties. Le gouvernement fédéral estime qu'il est inacceptable, après les considérations énoncées dans la communication du 25 février 1995, que la Commission ait exigé la notification de la totalité des cas d'application, exigence motivée, selon le gouvernement fédéral, par la présomption évoquée ci-dessus.

6.1. Le gouvernement fédéral fait valoir par ailleurs que les programmes de garanties qui existent en Allemagne reposent sur le principe selon lequel une garantie d'État ne doit être accordée que si, en l'absence de cette garantie, l'entreprise ne peut obtenir de crédits parce qu'elle n'est pas en mesure d'offrir les sûretés habituellement exigées par les banques. D'après le gouvernement fédéral, l'absence de sûretés ne signifie pas que l'entreprise n'est pas compétitive; de même, la supposition selon laquelle une entreprise se trouve déjà en difficulté lorsqu'elle ne peut obtenir de crédits bancaires sans garantie de l'État ne correspond pas à la réalité en matière d'octroi de crédits, celle-ci étant déterminée par la volonté des banques de prendre des risques et par les restrictions imposées en matière de prêts. Ainsi, d'après le gouvernement fédéral, il est fréquent que même des entreprises économiquement saines qui souhaitent se développer ne peuvent financer, en raison de l'insuffisance de leurs fonds propres, l'expansion nécessaire et utile de leurs activités. C'est le cas notamment des petites et moyennes entreprises, dont - de l'avis du gouvernement fédéral - la taille dépasse certes les limites strictes fixées par l'encadrement communautaire des petites et moyennes entreprises, mais qui, à la différence des grandes entreprises, éprouvent des difficultés à obtenir des crédits parce que l'insuffisance de leurs fonds propres limite généralement la volonté des banques de leur octroyer des facilités. Le gouvernement fédéral estime que les garanties de crédits seraient précisément d'une importance particulière dans ces cas-là, car, sans ces aides, les possibilités de développement des petites et moyennes entreprises ne peuvent se concrétiser, alors que leur expansion favorise justement la concurrence et empêche le partage du marché entre quelques grands groupes. Le gouvernement fédéral ajoute que l'octroi d'une garantie n'est pas assimilable à un apport de capitaux publics, mais s'effectue aux conditions habituelles du marché et remplace simplement les sûretés des entreprises concernées, que les banques, en raison de leurs impératifs en la matière, ont jugées insuffisantes ou impossibles à évaluer. Le gouvernement fédéral admet que l'on peut, en règle générale, supposer que les grandes entreprises en bonne santé (les grandes sociétés de capitaux) doivent normalement être en mesure de se procurer sur le marché financier les crédits nécessaires sans devoir fournir de garanties. Il n'en va toutefois pas ainsi des petites et moyennes entreprises à caractère familial ou des sociétés de capitaux de taille plus réduite, même lorsque celles-ci dépassent les limites fixées par l'encadrement communautaire des petites et moyennes entreprises.

6.2. Le gouvernement fédéral réitère ensuite sa position selon laquelle l'instauration d'un seuil est nécessaire eu égard à la faiblesse - voire l'inexistence - de l'équivalent-aide des garanties en république fédérale d'Allemagne. Lors de la fixation de ce seuil, il conviendra en outre, selon lui, de veiller à ce que le surcroît de travail administratif lié aux notifications individuelles ainsi que la durée de la procédure soient proportionnels à l'intensité de l'aide et aux répercussions qu'ont les garanties accordées sur la concurrence communautaire.

6.3. Lors de l'entretien du 9 novembre 1995, le gouvernement fédéral n'a pas présenté d'arguments nouveaux, mais a réitéré sa demande d'instauration d'un seuil, tout en insistant sur le surcroît de travail administratif et sur les retards résultant de notifications individuelles.

III. APPRÉCIATION

7. La Commission a défini sa position au sujet des aides au sauvetage et à la restructuration dans ses lignes directrices communautaires pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté qui ont été publiées en décembre 1994. Ces lignes directrices confirment, pour l'essentiel, la politique suivie jusqu'à présent par la Commission dans ses décisions concernant les aides aux entreprises en difficulté, telle qu'elle a déjà été exposée en 1979, dans le huitième rapport sur la politique de concurrence (n° 228).

7.1. En effet, la Commission avait déjà exigé dans le huitième rapport sur la politique de concurrence que, «tant pour les "aides de sauvetage" que pour les "aides d'accompagnement" (. . .), les cas concrets significatifs (. . .) lui soient communiqués préalablement». Dans ses «lignes directrices», la Commission précise cette exigence en disposant (point 4.1 deuxième alinéa) que «le versement d'aides au sauvetage ou à la restructuration de petites et moyennes entreprises (. . .) doit être notifié individuellement à la Commission comme c'est le cas pour les aides versées aux grandes entreprises»; elle souligne également (point 4.2 premier alinéa), qu'«en ce qui concerne les aides destinées au sauvetage ou à la restructuration de grandes entreprises (. . .), une notification individuelle de toutes les aides est obligatoire».

Dans cette disposition, la notion d'«aide à la restructuration» remplace la notion d'«aide d'accompagnement», ce qui est sans conséquences du point de vue sémantique.

7.2. Au point 4.2 premier alinéa des «lignes directrices», la notion de «grandes entreprises» est définie comme visant les «entreprises qui ne correspondent pas à la définition des petites et moyennes entreprises», c'est-à-dire par référence aux petites et moyennes entreprises: en ce qui concerne ces dernières, les «lignes directrices» renvoient, en leur point 3.2.4, à une «définition uniforme (. . .) pour les besoins du contrôle des aides d'État», contenue dans l'encadrement communautaire des aides aux petites et moyennes entreprises (3).

7.3. Au point 2.1 premier alinéa des «lignes directrices», une entreprise en difficulté est définie comme «une entreprise incapable d'assurer son redressement avec ses propres ressources ou avec des fonds obtenus auprès de ses actionnaires ou par l'emprunt»; au même paragraphe, la Commission précise que «la fragilité financière des entreprises qui font l'objet d'un sauvetage par leur gouvernement ou reçoivent une aide pour leur restructuration est généralement imputable aux mauvais résultats enregistrés dans le passé et à leurs perspectives d'avenir assez sombres». Selon la Commission, les signes habituels d'une telle situation sont «la baisse de rentabilité ou le niveau croissant des pertes, la diminution du chiffre d'affaires, le gonflement des stocks, la surcapacité, la diminution de la marge brute d'autofinancement, l'endettement croissant, la progression des charges financières, ainsi que la faible valeur de l'actif net. Dans les cas les plus graves, l'entreprise peut même être devenue insolvable ou se trouver en liquidation.»

7.4. La notion d'aide à la restructuration est précisée au point 2.1 quatrième alinéa des «lignes directrices». Ces aides doivent permettre la restructuration d'entreprises en difficulté en vue de «restaurer la viabilité à long terme d'une entreprise», et ce dans le cadre «d'un plan réaliste, cohérent et de grande envergure». Les plans de restructuration «permettent une transition sans heurts de l'entreprise vers une nouvelle structure qui lui donne des perspectives de viabilité à long terme et la possibilité de fonctionner avec ses propres ressources sans devoir faire encore appel à l'aide de l'État.» La restructuration comporte habituellement un aspect physique (la réorganisation et la rationalisation des activités de l'entreprise) et un aspect financier (injections de capital, désendettement).

8. Lors de l'ouverture de la procédure, la Commission a explicitement fait référence à sa communication du 23 décembre 1994, afférente aux lignes directrices susmentionnées.

9. Dans ses communications, le gouvernement allemand semble indiquer qu'il met en doute le caractère d'aide des garanties, notamment en raison de l'important caractère d'assurance de ces garanties, de leur faible intensité d'aide ainsi que du faible taux de défaillance, couvert par les commissions bancaires usuelles. Toutefois, il ne nie apparemment pas de manière formelle le caractère d'aide des garanties.

9.1. La Commission estime qu'une garantie émise en faveur d'une entreprise n'a pas de caractère d'aide quand les conditions suivantes sont réunies:

- il s'agit d'une entreprise financièrement saine,

- l'entreprise n'a pas besoin de garantie d'État pour obtenir un crédit auprès d'un opérateur privé,

- la garantie d'État est octroyée moyennant le paiement, par l'emprunteur, d'une prime correspondant à la prime normalement versée en contrepartie du risque supporté par le prêteur dans le cas d'un crédit privé de même durée et assorti de conditions comparables, ce risque étant fonction de la situation financière de l'emprunteur, du secteur économique auquel il appartient, de ses perspectives financières ainsi que des sûretés constituées en garantie du crédit,

- le montant et la durée de la garantie sont limités et la garantie porte sur une opération financière définie avec précision,

- la convention prévoit que, en cas de défaillance du bénéficiaire, le solde du crédit accordé devient exigible, le recouvrement devant s'opérer, le cas échéant, par la vente de certains actifs du bénéficiaire ou par la mise en liquidation de celui-ci.

Les garanties en faveur de la restructuration de grandes entreprises en difficulté, telles qu'elles sont visées à l'article 93 paragraphe 2 du traité, ne satisfont pas à ces conditions, parce que:

- elles sont accordées à des entreprises dont la situation financière n'est pas saine,

- elles sont octroyées («principe de subsidiarité») uniquement si l'entreprise ne peut autrement obtenir de crédit parce qu'elle est incapable de fournir les sûretés usuelles dans le secteur bancaire (voir la communication du gouvernement fédéral du 29 mai 1995).

De l'avis de la Commission, les garanties visées par la procédure engagée en vertu de l'article 93 paragraphe 2 constituent sans aucun doute possible des aides au sens de l'article 92 paragraphe 1 du traité. La garantie permet à l'entreprise d'obtenir des ressources financières grâce auxquelles elle peut se maintenir sur le marché. Une disparition éventuelle de l'entreprise entraînerait la réduction de surcapacités existantes ou permettrait à des concurrents de reprendre les parts de marché ainsi libérées et donnerait lieu, dans un cas comme dans l'autre, à une amélioration de la rentabilité des concurrents. Les régimes de garantie visés par la procédure engagée au titre de l'article 93 paragraphe 2 du traité n'excluent pas l'octroi de garanties en faveur d'entreprises intervenant dans le commerce intracommunautaire. En conséquence, il y a lieu de penser que les garanties visées par la procédure peuvent affecter le commerce entre les États membres.

9.2. La Commission estime par ailleurs que le taux de défaillance établi ex post (c'est-à-dire après la restructuration) ne permet pas de formuler de conclusions quant à l'intensité d'aide des garanties couvrant des crédits accordés à des entreprises en difficulté; selon la Commission, lorsque, au moment du prêt, la probabilité de défaillance du débiteur est manifestement très élevée, la valeur de la garantie peut aller jusqu'au montant effectivement couvert par cette garantie.

9.3. Du reste, la Commission considère que les commissions (entre 0,5 % et 1 % du montant de la garantie, selon la communication du gouvernement fédéral du 23 février 1995) perçues dans le cadre des régimes d'aide visés par la procédure ne suffisent certainement pas à compenser les taux de défaillance qui, selon la même communication du gouvernement fédéral, atteignent de 1,26 % à 2,84 % dans le cas du Land de Bade-Wurtemberg pour la période 1991-1994. En tout état de cause, il n'est nullement certain que les taux de défaillance enregistrés dans le Land de Bade-Wurtemberg soient représentatifs de ceux qui ont été relevés dans d'autres Länder, et en particulier dans les nouveaux Länder (ex-RDA).

De même, l'argument des autorités allemandes selon lequel la garantie est octroyée aux conditions normales du marché et ne fait que remplacer, pour les entreprises en cause, les sûretés que les banques ont jugées, en raison de leurs impératifs de couverture, insuffisantes ou impossibles à évaluer, comporte une contradiction puisqu'il place artificiellement les entreprises bénéficiaires dans un segment du marché dont elles ne font pas partie et auquel elles n'ont pas accès.

Pour la même raison, l'argument de l'«assurance» ne peut être invoqué dans le cas des entreprises en difficulté qui sont concernées en l'occurrence.

9.4. En résumé, la Commission estime que les garanties émises pour couvrir les projets de restructuration d'entreprises en difficulté constituent des aides d'État à des entreprises en difficulté et doivent être appréciées sur la base des lignes directrices pertinentes.

10. Dans sa prise de position du 29 mai 1995, le gouvernement fédéral soutient qu'en engageant la procédure, la Commission présume qu'une entreprise est en difficulté dès lors que les banques ne sont plus disposées à accorder à cette entreprise des crédits qui les engagent et que des garanties sont émises pour permettre à l'entreprise en cause d'obtenir des crédits. Selon le gouvernement fédéral, la Commission se fonde sur cette présomption pour exiger la notification dans tous les cas d'application.

10.1. La Commission ne comprend pas cette position du gouvernement fédéral qui ne peut en aucune façon s'expliquer par l'ouverture de la procédure en vertu de l'article 93 paragraphe 2 du traité:

- premièrement, la procédure engagée concerne uniquement les «grandes entreprises»,

- deuxièmement, la procédure engagée concerne exclusivement «l'octroi de garanties pour des mesures de restructuration»,

- troisièmement, la procédure engagée - qui fait explicitement référence à la communication de la Commission du 23 décembre 1994 sur les lignes directrices communautaires pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté - concerne des entreprises en difficulté; ne serait-ce qu'en raison de la référence explicite qui est faite auxdites lignes directrices, la notion d'«entreprise en difficulté», qui y est utilisée, est pertinente en l'occurrence (voir point 7.4). Selon ces lignes directrices, une «entreprise en difficulté» est une entreprise qui est «incapable d'assurer son redressement avec ses propres ressources ou avec des fonds obtenus auprès de ses actionnaires ou par l'emprunt». En l'espèce, la qualification de l'entreprise est déterminée par la «nécessité d'un redressement».

10.2. L'appréciation des autorités allemandes laisse également perplexes les services de la Commission parce que, lors de la formulation des propositions de mesures utiles mentionnées dans l'introduction, la Commission n'a nullement considéré comme des aides à des entreprises en difficulté les garanties concernant des prêts destinés à financer des investissements initiaux, garanties qui sont indispensables quand les banques ne sont plus disposées à accorder à l'entreprise en cause des crédits dont elles supportent elles-mêmes le risque.

En vue d'une clarification, il semble utile de préciser ce qui suit.

Tout d'abord, il convient de rappeler que, conformément au point 18 i) de l'annexe de la communication de la Commission sur les régimes d'aides à finalité régionale (4), on entend par investissement initial tout «investissement en capital fixe se rapportant à la création d'un nouvel établissement, à l'extension d'un établissement existant ou au démarrage d'une activité impliquant un changement fondamental dans le produit ou le procédé de production d'un établissement existant (par voie de rationalisation, de restructuration ou de modernisation) . . . [ou] réalisé sous la forme de reprise d'un établissement qui a fermé ou qui aurait fermé sans cette reprise».

Dans le cadre des propositions de mesures utiles précitées, la Commission avait constaté que les régimes de garantie visés par les mesures utiles autorisent l'octroi de garanties afférentes à des prêts destinés à financer des investissements initiaux, y compris les investissements en capital fixe liés à un changement fondamental du produit ou du procédé de production d'un établissement existant (par voie de rationalisation, de restructuration ou de modernisation), ainsi qu'aux investissements réalisés sous la forme de reprise d'un établissement qui aurait fermé sans cette reprise.

La Commission avait ensuite constaté que la distinction entre un projet de restructuration (consolidation ou assainissement) d'une entreprise en difficulté, d'une part, et un projet d'investissement dans un établissement existant par voie de rationalisation, de restructuration ou de modernisation, d'autre part, apparaît comme malaisée et devient encore plus difficile quand la reprise d'un établissement qui a fermé ou qui aurait fermé sans cette reprise est couverte par une garantie et est liée à des investissements de rationalisation, de restructuration et de modernisation qui sont eux-mêmes couverts par des garanties.

Aussi, la Commission avait-elle estimé qu'elle devait s'assurer, à tout le moins dans le cas des grandes entreprises, que les types de garanties précités (changement fondamental, reprise d'un établissement fermé ou menacé de fermeture) ne contiennent aucune aide à la restructuration d'entreprises en difficulté. C'est la raison pour laquelle la Commission a proposé aux autorités allemandes, au titre des mesures utiles visées à l'article 93 paragraphe 1 du traité, de notifier toutes les garanties émises en faveur de grandes entreprises pour des crédits concernant le financement d'investissements en capital fixe qui sont liés à la réalisation d'un changement fondamental dans le produit ou le procédé de production d'un établissement existant par voie de rationalisation, de restructuration ou de modernisation ou au financement d'investissements réalisés sous la forme de reprise d'un établissement qui a fermé ou qui aurait fermé sans cette reprise (étant entendu que le régime de garantie du Land de Basse-Saxe ne serait pas concerné par cette mesure).

Le gouvernement fédéral n'a pas accepté cette proposition [point bb) de la communication du gouvernement fédéral du 23 février 1995], qui continue à faire l'objet des négociations poursuivies dans le cadre de la procédure engagée en vertu de l'article 93 paragraphe 1 du traité. L'objet de la présente procédure engagée au titre de l'article 93 paragraphe 2 du traité réside exclusivement dans la notification de tous les cas individuels d'application de garanties pour des mesures de restructuration, y compris les projets d'assainissement et de consolidation, en faveur d'entreprises en difficulté qui, par leur taille, ne correspondent pas à la définition des petites et moyennes entreprises [point dd) de la communication du gouvernement fédéral du 23 février 1995]. Dans sa lettre, SG(95) D/4305 du 4 avril 1995, par laquelle elle a informé les autorités allemandes de l'engagement de la procédure au titre de l'article 93 paragraphe 2 du traité, la Commission a expressément indiqué que ladite procédure concerne exclusivement le point précité et a constaté qu'en ce qui concerne les autres mesures utiles proposées par la Commission et rejetées par le gouvernement fédéral dans sa communication du 23 février 1995, un examen approfondi des observations présentées lui paraît nécessaire et qu'elle fera connaître sa position sur ces autres aspects ultérieurement.

10.3. Les observations formulées par le gouvernement fédéral dans sa prise de position du 29 mai 1995 et exposées au point 6.2 de la présente décision, observations relatives à la qualification d'entreprises n'obtenant pas de crédits bancaires sans la garantie de l'État et notamment des entreprises saines aux fonds propres limités, doivent dès lors être considérées comme étant sans objet dans le cadre de la présente procédure engagée en vertu de l'article 93 paragraphe 2.

11. L'instauration d'un seuil de 50 millions de marks allemands pour les notifications individuelles, telle qu'elle a été proposée par les autorités allemandes (voir la communication du gouvernement fédéral du 23 février 1995), apparaît comme incompatible avec les lignes directrices précitées afférentes aux entreprises en difficulté.

Comme il a déjà été indiqué au point 7.1, la politique de la Commission prévoit, dans le domaine des aides aux entreprises en difficulté, la notification individuelle de toutes les aides de cette nature, quand les bénéficiaires sont de grandes entreprises. Par la présente décision, la Commission confirme cette position.

11.1. Dans l'introduction des «lignes directrices» précitées (point 1.1), la Commission a de nouveau souligné l'importance d'un contrôle général et rigoureux des aides d'État dans le marché intérieur achevé. Ce contrôle doit s'appliquer, tout particulièrement, aux aides en faveur d'entreprises en difficulté. En effet, ces aides rendent inopérant le mécanisme de sélection normal du marché qui constitue l'un des principaux garants de la compétitivité des économies européennes; c'est grâce à ce mécanisme que - surtout sur les marchés caractérisés par des capacités excédentaires - les entreprises les moins rentables sont écartées du marché et que les entreprises les plus efficaces peuvent élargir leurs activités et accroître leurs parts de marché, éventuellement même dans le commerce extracommunautaire. Par leurs retombées, les aides aux entreprises en difficulté pénalisent les entreprises efficaces, dont elles réduisent la rentabilité et limitent les possibilités d'expansion. Dans de nombreux cas, ces entreprises efficaces ont pris conscience en temps utile de la nécessité de se restructurer et ont financé elles-mêmes le processus de restructuration, mais elles risquent d'être privées des fruits de ces efforts si des aides d'État à la restructuration sont octroyées à des concurrents. Il peut même arriver que des restructurations menées à bien par des concurrents grâce à des aides d'État mettent en péril l'existence des entreprises plus performantes.

Outre la menace que l'octroi excessif d'aides à des entreprises en difficulté peut représenter à long terme pour la compétitivité des économies européennes, il existe surtout le risque de voir les collectivités locales et les États membres se livrer à une course aux subventions aux niveaux national et intracommunautaire.

11.2. Pour ces raisons, la Commission attache une importance toute particulière au contrôle rigoureux des aides à la restructuration et au respect des conditions fondamentales à l'autorisation d'aides à la restructuration, telles qu'elles sont énumérées au point 3.2 des «lignes directrices», à savoir notamment:

- la présentation et la mise en oeuvre d'un plan de restructuration viable visant à rétablir la compétitivité de l'entreprise dans un délai raisonnable,

- la restriction des aides au strict minimum nécessaire pour permettre la restructuration,

- dans la mesure du possible, la prévention de distorsions de concurrence indues, éventuellement par des réductions de capacités,

- un contrôle permanent sur la base de rapports périodiques.

La Commission estime que c'est à elle qu'il appartient, dans l'intérêt des concurrents, d'assurer ce contrôle dans le cas de grandes entreprises qui opèrent normalement dans le commerce intracommunautaire, ne serait-ce que parce que les grandes entreprises jouent un rôle particulier dans les échanges intracommunautaires et qu'il importe d'assurer l'égalité de traitement des entreprises des différents États membres en ce qui concerne l'application des critères d'autorisation précités, mais également - dans le même contexte - en ce qui concerne l'appréciation de la situation des marchés concernés.

C'est la raison pour laquelle la Commission n'est disposée, comme elle l'indique au point 4.1 des «lignes directrices», à autoriser des régimes d'aide à des fins de sauvetage ou de restructuration que pour les seules petites et moyennes entreprises. Comme la Commission le précise au point 3.2.4 des «lignes directrices», elle est prête à adopter une position moins restrictive à l'égard des aides à la restructuration des petites et moyennes entreprises parce que les aides aux petites et moyennes entreprises altèrent généralement moins les conditions des échanges que les aides octroyées à de grandes entreprises et que les distorsions de concurrence ont plus de chances d'être compensées par des avantages économiques. À cet égard, la Commission renvoie aux dispositions du point 3.3 de l'encadrement communautaire des aides aux petites et moyennes entreprises.

11.3. Il existe une autre raison pour laquelle la Commission considère l'instauration d'un seuil comme peu utile: elle estime, en effet, qu'une grande entreprise en difficulté a normalement besoin d'une aide d'un montant considérable qui doit, en tout état de cause, faire l'objet d'un examen approfondi et que les aides à la restructuration d'un montant limité ne sont habituellement pas suffisantes pour rétablir durablement la compétitivité de l'entreprise. Selon la Commission, de telles aides à la restructuration sont incompatibles avec le marché commun et risquent de rendre nécessaire l'octroi répété d'aides de cette nature parce que les mesures de restructuration initialement envisagées se sont révélées insuffisantes. Ces aides à la restructuration répétées, d'ampleur limitée, ont ensuite tendance à dégénérer en aides permanentes au fonctionnement, sans qu'une solution adéquate ait été apportée aux problèmes structurels fondamentaux de l'entreprise.

11.4. Au point 10.2, la Commission a déjà constaté qu'il semble difficile d'opérer une distinction entre un projet de restructuration (consolidation ou assainissement) d'une entreprise en difficulté, d'une part, et un projet d'investissement initial dans une entreprise existante par voie de rationalisation, de restructuration ou de modernisation, d'autre part, et que cette distinction devient encore plus malaisée quand la reprise d'un établissement qui a fermé ou qui aurait fermé sans cette reprise est couverte par une garantie et est liée à des investissements de rationalisation, de restructuration ou de modernisation elles-mêmes couvertes par des garanties.

Dans les décisions de la Commission, les aides aux investissements initiaux de grandes entreprises ne sont considérées comme compatibles avec le marché commun que lorsqu'elles sont destinées à favoriser le développement économique de certaines régions, conformément à l'article 92 paragraphe 3 points a) et c) du traité; dès lors, une vérification individuelle des aides dûment notifiées à la restructuration des grandes entreprises permet de garantir qu'aucun investissement initial d'une entreprise saine ne pourra bénéficier d'une aide dans le cadre de régimes d'aide aux entreprises en difficulté.

11.5. En outre, la Commission estime que, quelle que soit la forme sous laquelle elles sont octroyées, toutes les aides d'État visées à l'article 92 paragraphe 1 du traité doivent être traitées de la même façon. Du point de vue de la procédure, l'octroi de garanties représentant des aides d'État ne doit pas se voir appliquer un traitement plus favorable que l'octroi d'autres formes d'aides à de grandes entreprises en difficulté. La Commission considère que le respect de ce principe s'impose tout particulièrement quand les informations dont elle dispose révèlent que la fréquence du recours à ce type d'aide varie selon les États membres.

11.6. Par ailleurs, la faible intensité de l'aide ex post ne peut être invoquée pour justifier l'application d'un traitement particulier aux garanties. Comme elle l'a déjà indiqué au point 9.2, la Commission estime que l'intensité d'aide d'une garantie en faveur d'une entreprise en difficulté peut atteindre le montant du crédit dont l'octroi est rendu possible par l'émission de ladite garantie.

Précisément en raison de la faible charge que l'appel aux garanties octroyées représente pour les budgets publics, les garanties ont, au niveau d'une économie, un effet de distorsion particulièrement sensible sur la concurrence en comparaison de celui qu'auraient par exemple des apports de capitaux directs d'un montant équivalent. Les régimes de garantie constituent, dès lors, un instrument particulièrement efficace de la politique économique d'un pays, instrument auquel il convient d'être extrêmement attentif lorsqu'il est utilisé dans le domaine des entreprises en difficulté.

11.7. Les autorités allemandes n'ont pas avancé d'arguments relevant de la politique de concurrence pour justifier leur proposition tendant à l'instauration d'un seuil de 50 millions de marks allemands. En particulier, la Commission ne voit pas pourquoi seules les garanties supérieures à 50 millions de marks allemands fausseraient la concurrence et entraveraient les échanges dans une mesure justifiant un examen individuel.

11.8. L'argument pragmatique du surcroît de travail administratif et la mention de la nécessité «de notifier des centaines de cas» sont des éléments dont il sera utilement tenu compte dans la préparation organisationnelle des procédures d'examen des aides, mais qui ne peuvent délier la Commission de son obligation de préserver les intérêts des concurrents.

La Commission est pleinement consciente de l'importance du travail administratif qu'implique la notification individuelle des aides à la restructuration des grandes entreprises en difficulté ainsi que des retards qui peuvent résulter de ce surcroît de travail. Elle s'est déjà engagée, au point 4.2 des lignes directrices, à s'efforcer de prendre ses décisions rapidement et a donné aux États membres des indications précises quant aux moyens d'éviter des retards inutiles.

IV. ENTRÉE EN VIGUEUR

12. En engageant la procédure en vertu de l'article 93 paragraphe 2 du traité, la Commission a constaté qu'un État membre à l'encontre duquel est engagée une procédure pour non-application des mesures utiles proposées par la Commission peut continuer à octroyer légalement les aides en cause en attendant la décision finale de la Commission.

12.1. Cela implique qu'il y a lieu, dans le cadre de la présente décision finale, d'accorder à l'État membre un délai raisonnable pour l'adaptation des régimes d'aide légalement appliqués jusqu'à présent. En raison de la nécessité d'agir rapidement dans le cas des aides à la restructuration, il convient en particulier de veiller à ce que les entreprises qui ont déjà sollicité des aides à la restructuration sur la base des dispositions en vigueur ne voient pas leur existence mise en péril à la suite de la modification, non prévisible par ces entreprises, des régimes d'aide. La Commission estime qu'une entrée, en vigueur au 1er juillet 1996, de l'obligation de notification individuelle des projets de restructuration de grandes entreprises en difficulté pour lesquels aucune demande officielle de garantie n'est parvenue jusqu'au 30 juin 1996 auprès du service chargé de recevoir ces demandes, tient compte de cet impératif,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

Les régimes de garantie des Länder de Saxe-Anhalt, Rhénanie-du-Nord-Westphalie, Rhénanie-Palatinat, Bavière, Brême, Mecklembourg-Poméranie occidentale, Schleswig-Holstein et Saxe sont incompatibles avec le marché commun en ce qu'ils prévoient, sans notification préalable à la Commission, l'octroi de garanties pour des mesures de restructuration (y compris des projets d'assainissement et de consolidation) des grandes entreprises en difficulté.

L'octroi de garanties en faveur des projets de restructuration des grandes entreprises en difficulté dans le cadre des régimes susmentionnés doit faire l'objet d'une notification individuelle à la Commission, conformément à l'article 93 paragraphe 3 du traité, afin que la Commission puisse en vérifier dans chaque cas la compatibilité avec le marché commun.

Article 2

La présente décision est applicable, à partir du 1er juillet 1996, à toute garantie concernant des mesures de restructuration (y compris des projets d'assainissement et de consolidation) de grandes entreprises en difficulté dans le cadre des régimes de garantie des Länder de Saxe-Anhalt, Rhénanie-du-Nord-Westphalie, Rhénanie-Palatinat, Bavière, Brême, Mecklembourg-Poméranie occidentale, Schleswig-Holstein et Saxe, pour lesquelles aucune demande officielle de garantie n'est parvenue jusqu'au 30 juin 1996 au service chargé de recevoir les demandes.

Article 3

L'Allemagne informe la Commission des mesures prises pour se conformer à la présente décision, dans un délai de deux mois à compter de sa notification.

Article 4

La république fédérale d'Allemagne est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le 13 mars 1996.

Par la Commission

Karel VAN MIERT

Membre de la Commission

(1) JO n° C 368 du 31. 12. 1994, p. 12.

(2) JO n° C 242 du 19. 9. 1995, p. 5.

(3) JO n° C 213 du 19. 8. 1992, p. 2.

(4) JO n° C 31 du 3. 2. 1979, p. 9.