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RAPPORT SPECIAL DE LA COUR DES COMPTES

relatif à l'aide au lait écrémé transformé en caséine et en caséinates

( Observations , article 206 bis du traité CEE )

( 84/C 41/01 )

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes en sa réunion du 9 juin 1983 , en application de l'article 206 bis du traité CEE . Auparavant , le 3 mars 1983 , il avait été transmis , pour commentaires , à la Commission dont les réponses figurent en annexe .

TABLE DES MATIERES

* Page *

I . Introduction * 3 *

1.1 . Généralités * 3 *

1.2 . La caséine * 3 *

1.3 . Dimension économique et budgétaire du problème * 3 *

1.3.1 . Coût budgétaire * 3 *

1.3.2 . Structure de la production * 3 *

1.4 . Objectifs de l'enquête * 3 *

II . Cadre réglementaire * 4 *

2.1 . Introduction * 4 *

2.2 . Principe de base * 4 *

2.3 . Règles d'application * 4 *

2.3.1 . Bénéficiaire * 4 *

2.3.2 . Fait générateur de l'aide * 4 *

2.3.3 . Principes de calcul de l'aide * 4 *

III . Gestion administrative * 5 *

3.1 . Observations relatives à la conception du règlement * 5 *

3.1.1 . La répercussion * 5 *

3.1.2 . La stabilité * 5 *

* Page *

3.1.3 . L'écoulement * 5 *

3.2 . Observations relatives au contrôle * 6 *

3.2.1 . Introduction * 6 *

3.2.2 . Communication de mesures complémentaires * 6 *

3.2.3 . Permanence du contrôle * 6 *

3.2.4 . Réalisation des contrôles * 6 *

3.2.5 . L'analyse physico-chimique * 7 *

3.2.6 . Commentaire général * 7 *

IV . Analyse économique de l'aide * 7 *

4.1 . Le contexte économique de l'aide * 7 *

4.1.1 . La caséine dans la politique laitière * 7 *

4.1.2 . Mesures d'écoulement du lait écrémé * 8 *

4.2 . Le mode de calcul de l'aide * 8 *

4.2.1 . Mode de calcul * 8 *

4.2.2 . Commentaire * 8 *

4.3 . L'effet de structure * 9 *

4.4 . Les coefficients de qualité et l'objectif poursuivi * 10 *

V . Conclusion * 10 *

5.1 . Le fondement du règlement * 10 *

5.2 . L'adéquation des instruments aux objectifs * 11 *

5.3 . Conception et mise en oeuvre du règlement * 11 *

Annexes

I : La caséine dans l'ensemble du secteur laitier * 13 *

II : Répartition géographique du coût budgétaire * 13 *

III : a ) Evolution historique de la production de caséine et de caséinates * 14 *

b ) L'Europe face à la production mondiale * 14 *

IV : Liste des règlements relatifs à la caséine * 15 *

V : Nombre d'unités de production en service en France * 17 *

VI : Réponses de la Commission * 18 *

I . INTRODUCTION

1.1 . Généralités

L'organisation communautaire du marché du lait et des produits laitiers ( 1 ) inclut un ensemble de mesures destinées à accroître et à diversifier les débouchés du produit sous ses diverses formes .

Le but des aides de cette nature est en général de créer des conditions favorables à la transformation du lait en produits plus aisément commercialisables et d'une rentabilité supérieure pour la Communauté .

L'aide au lait écrémé transformé en caséine et en caséinates appartient à cette catégorie .

1.2 . La caséine

Sous des formes physico-chimiques diverses , la caséine est la principale protéine ( soit près de 85 % de l'ensemble des constituants protéiques ) présente dans le lait écrémé .

Ses usages sont nombreux et variés dans l'industrie alimentaire où elle trouve son principal débouché ( près de 80 % de la production ) .

Elle s'utilise également dans d'autres secteurs bien que les possibilités de substitution en rendent l'emploi de moins en moins compétitif .

Le lait une fois écrémé , elle s'obtient par coagulation en milieu acide ou en présence de présure . Le produit est alors lavé et séché ou transformé en sels permettant un usage plus aisé dans certains processus industriels .

1.3 . Dimension économique et budgétaire du problème

1.3.1 . Coût budgétaire ( 2 )

L'aide communautaire au lait écrémé transformé en caséine et en caséinates représente , pour 1982 , 243,4 millions d'Ecus , soit 7,3 % du secteur laitier .

L'évolution du marché porte la marque de la réglementation . En effet , avant 1968 , date de son introduction , le marché mondial se caractérisait par une position dominante de la production néo-zélandaise .

Celle-ci se marquait tant sur le plan des qualités que des quantités .

Depuis lors , la réalisation progressive des objectifs de l'aide a permis à l'Europe de renforcer considérablement sa position . Elle assure , en effet , aujourd'hui 40 % de la production mondiale après avoir atteint le seuil d'autosuffisance en 1979 .

1.3.2 . Structure de la production ( 3 )

Six Etats membres produisent de la caséine dont seulement quatre ont une production importante .

Cependant , le nombre d'entreprises concernées par cette production est très variable : 54 en France , 9 en république fédérale d'Allemagne , 6 en Irlande , 3 au Royaume-Uni et au Danemark et une seule aux Pays-Bas . Il en va de même de leur dimension . Il s'ensuit que les divers Etats membres ont une appréhension divergente de l'aide .

1.4 . Objectifs de l'enquête

L'enquête entreprise par la Cour des comptes a comporté à la fois des contrôles sur pièces et sur place relatifs à la validité des ordonnancements constatés et une analyse économique de la mesure . Cette dernière ne peut se concevoir de manière isolée mais implique la réinsertion de cette aide dans l'ensemble de la politique d'utilisation du lait écrémé .

Il faut ici souligner que l'aide au lait écrémé transformé en caséine représente environ 45 % de la valeur du produit fini , mais lorsque le marché est fondamentalement déprimé , ce pourcentage peut aller jusque 60 % . Dès lors , ni le mode de calcul , ni le niveau de l'aide ne peuvent rester neutres vis-à-vis de la décision de produire .

II . CADRE REGLEMENTAIRE

2.1 . Introduction

Prise en vertu de l'article 11 du règlement ( CEE ) n * 804/68 , cette réglementation a été mise sur pied dès juillet 1968 par le règlement-cadre général du Conseil ( 4 ) . Après diverses modifications , le réglement d'application promulgué par la Commission prit sa forme définitive en 1970 ( 5 ) , sous réserves de modifications de détail n'atteignant en rien l'économie du texte ( 6 ) .

2.2 . Principe de base

Conçue comme cadre à l'action des organismes d'intervention nationaux , la réglementation leur laisse une très large autonomie de gestion dont l'ultime sanction financière se trouve dans la procédure d'apurement . Il n'en reste pas moins que la possibilité d'un dialogue entre institutions nationales et communautaires est préservée par l'existence de la procédure permettant à chaque organisme d'intervention de poser à la Commission des questions spécifiques auxquelles celle-ci apporte une réponse par voie interprétative .

En tout état de cause , l'existence de cette autonomie de gestion dans le chef des organismes d'intervention ne saurait dispenser de procéder à une analyse du bon fonctionnement des contrôles tels qu'ils ont été conçus dans les Etats membres .

Les services de la Commission , agissant dans le cadre des opérations d'apurement 1974/1975 et 1976/1977 , se sont penchés sur l'aide au lait écrémé transformé en caséine et en caséinates . On trouvera référence à leurs considérations dans la section consacrée à l'écoulement ( point 3.1.3 ) .

2.3 . Règles d'application

2.3.1 . Bénéficiaire

L'aide est versée au producteur de caséine ou de caséinates par l'organisme d'intervention moyennant l'obligation d'incorporer ce montant au prix d'achat versé au fournisseur de lait écrémé ( règlement ( CEE ) n * 987/68 , article 2 ) .

2.3.2 . Fait générateur de l'aide

Elle est due au moment de la production et payée au moment de l'écoulement ( règlement ( CEE ) n * 756/70 , article 4 ) .

2.3.3 . Principes de calcul de l'aide

i ) Différenciation : elle peut être différenciée en fonction de la qualité des produits et du fait que la production concerne des caséines ou des caséinates ( règlement ( CEE ) n * 987/68 , article 3 paragraphe I ) .

ii ) Calcul : l'aide est fixée de manière telle que la recette provenant du lait écrémé transformé en caséine corresponde à celle provenant du lait écrémé en poudre ( règlement ( CEE ) n * 987/68 , article 3 paragraphe 2 ) .

iii ) Nature du contrôle : celui-ci doit au minimum consister en une surveillance permanente de l'établissement producteur et de la composition du produit ( règlement ( CEE ) n * 756/70 , article 3 paragraphe 3 ) .

iv ) Obligations des producteurs : ceux-ci ne peuvent bénéficier d'une aide que dans la mesure où ils se soumettent aux contrôles fixés par l'organisme d'intervention et tiennent les registres prévus ( règlement ( CEE ) n * 756/70 , article 3 paragraphes 1 et 2 ) .

v ) Forme de la demande : la demande d'aide doit être présentée par écrit et comporter au minimum le nom et l'adresse du producteur ainsi que les quantités de lait écrémé transformé . L'organisme d'intervention a la faculté de demander des informations complémentaires ( règlement ( CEE ) n * 756/70 , article 4 ) .

vi ) Obligation des Etats membres : ils doivent communiquer à la Commission toute mesure qu'ils prendraient au-delà du minimum exigé par elle ( règlement ( CEE ) n * 756/70 , article 3 paragraphe 4 ) .

III . GESTION ADMINISTRATIVE

3.1 . Observations relatives à la conception du règlement

3.1.1 . La répercussion

La justification de cette disposition réside dans l'objectif essentiel de la mesure ; il s'agit bien de transférer le bénéfice de l'aide versée au producteur de caséine , au producteur de lait écrémé et , par ce truchement , de contribuer à l'écoulement de la production communautaire de lait .

L'insertion de cette prescription dans le dispositif du texte plutôt que dans ses considérants la transforme en une obligation formelle dont la stricte observance doit normalement pouvoir faire l'objet d'un contrôle , indépendamment des conditions juridiques ou économiques du fonctionnement des entreprises . En fait , toutes présentent un tel degré d'intégration qu'il apparaît impossible d'assurer le contrôle du respect de l'obligation de répercuter ( 7 ) .

Il résulte , en effet , de leur structure que les clés d'imputation de frais qu'elles adoptent peuvent conduire au transfert des résultats de la production de caséine vers toute autre division de la même entreprise .

Il s'ensuit que , pour d'évidentes raisons de structure ou de technique comptable , la preuve de la répercussion est impossible à rapporter .

On peut donc douter de l'opportunité d'insérer dans le dispositif du règlement une obligation qui ne peut faire l'objet d'un contrôle probant .

3.1.2 . La stabilité

La réglementation comporte l'affirmation d'une garantie de stabilité pour les bénéficiaires de l'aide . Celle-ci se comprend eu égard notamment aux habitudes de la profession de passer des contrats à long terme , aux spécificités de l'infrastructure nécessaire à l'emploi de caséine , dont l'amortissement ne peut se réaliser que sur une période suffisante , et à l'importance de l'aide dans la valeur du produit .

Il s'agit bien ici d'une stipulation positive à laquelle aucune suite précise n'a été donnée .

Dans l'esprit des producteurs , il pouvait s'agir d'un mécanisme de préfixation de l'aide qui aurait privé la Communauté de la majeure partie de son potentiel d'action sur ce marché . Malgré de fréquentes pressions en ce sens , aucun système de cette nature n'a été instauré .

Il appartient dès lors à la Commission de veiller tout particulièrement à ce que l'invocation de ce principe ne puisse en aucune manière faire obstacle à une révision des conditions de l'aide si une modification de l'environnement du marché le justifie , en particulier , dans le cas où , sur une longue période , l'aide devait apparaître comme excessivement généreuse ( voir point 4.2.2 ) .

3.1.3 . L'écoulement

Cette notion , l'un des éléments substantiels de la réglementation , détermine la date de paiement de l'aide . Elle a été insérée en raison de nécessités de contrôle : éviter une double perception de l'aide par suite de contrôles de stocks déficients et éviter de voir produire de la caséine à seule fin de toucher l'aide .

Cet écoulement se réalise de manière variable selon les Etats membres mais n'implique en aucune manière que le produit soit immédiatement destiné au consommateur final .

C'est ainsi que , si certains Etats membres admettent que l'écoulement est réalisé dès que le produit est transféré à une filiale de commercialisation , l'un d'eux refuse explicitement cette modalité .

Dans un autre Etat membre où la caséine était produite sous contrat , l'écoulement était réalisé au jour de la production car le contrat était préalable .

Dans un troisième cas , la Commission a estimé que le transfert à une autre division de l'usine , même avec facturation et avec l'assurance que le produit serait utilisé comme matière première d'un autre processus de fabrication , ne valait pas écoulement .

Il apparaît donc clairement que les entreprises ont un intérêt déterminant à la réduction du délai de commercialisation puisque celui-ci détermine le moment du paiement . Il résulte cependant des constatations effectuées sur place que les Etats membres ont une vision hétérogène du problème .

On peut relever que , dans ses constatations relatives aux opérations d'apurement 1974/1975 et 1976/1977 , la Commission tend à assimiler l'écoulement à une mise sur le marché avec transfert de propriété .

Il est nécessaire de souligner que le maintien du principe de l'écoulement est utile à des fins de contrôle mais l'imprécision juridique qui caractérise son application est , en l'état actuel des choses , de nature à créer des difficultés de tous ordres ainsi que des distorsions de concurrence , puisque tous les bénéficiaires ne sont pas en mesure de procéder de manière identique .

Il serait souhaitable de préciser cette notion à tout le moins , par voie interprétative , en vue d'assurer l'égalité de traitement de tous les assujettis , dans le respect de l'esprit de la disposition .

3.2 . Observations relatives au contrôle

3.2.1 . Introduction

Les contrôles , tels qu'ils sont définis par la réglementation , concernent l'entièreté du processus de production , depuis les formalités préalables à l'entrée en service d'une nouvelle usine jusqu'à la classification du produit fini .

Un certain nombre d'éléments repris ci-après justifient cependant un examen plus attentif .

3.2.2 . Communication de mesures complémentaires

Chaque Etat membre est tenu de faire connaître à la Commission les mesures qu'il prend au-delà du minimum exigé par le règlement .

Or , il s'avère que la Commission ne possède aucune collection complète des mesures nationales et qu'aucun système n'a dès lors pu être répercuté d'un pays vers l'autre .

La disposition visée ici témoigne d'un souci d'harmoniser un système réglementaire en vigueur depuis douze ans sans aménagements notables .

Or , comme le montreront les sections qui suivent , les procédures et méthodes de contrôle qui ont été développées par les Etats membres dans un cadre réglementaire très global s'écartent considérablement les unes des autres .

3.2.3 . Permanence du contrôle

L'exigence de base de la réglementation est " au moins une surveillance permanente " ( 8 ) . Prise à la lettre , cette affirmation conduirait à installer à demeure un agent de contrôle dans chaque entreprise , ce qui ne serait pas toujours économiquement ou techniquement justifié . Les Etats membres ont résolu cette difficulté de manière variable :

i ) deux pays ont réellement un agent sur place ( l'Irlande et les Pays-Bas ) de manière permanente : ses attributions sont d'ailleurs multiples , dans le cas d'entreprises intégrées ;

ii ) les autres pays effectuent des contrôles par quinzaine , ou même à la demande , en raison des faibles quantités produites de manière discontinue .

3.2.4 . Réalisation des contrôles

L'absence d'harmonisation des contrôles décrite plus haut ( voir point 3.2.2 ) se manifeste par une exécution différente des contrôles avec une sévérité rarement comparable .

C'est ainsi que l'on peut noter que les échantillons sont prélevés quotidiennement aux Pays-Bas , en Irlande et au Royaume-Uni . Les intervalles sont plus souples en France et en république fédérale d'Allemagne . Aux Pays-Bas et en Irlande , les prises d'échantillons sont assurées par des agents des services officiels . Dans les autres cas , ils sont tenus à la disposition de ceux-ci .

De même la sévérité des déclassements qui résultent d'une qualité insuffisante de la caséine a des conséquences différentes quant à la quantité visée selon les pays . Ils peuvent en effet porter soit sur le jour de prise d'échantillon , soit sur toute la période concernée par le contrôle .

Un seul pays fait payer par les producteurs l'ensemble des contrôles exigés par la réglementation , la république fédérale d'Allemagne ( 9 ) . Tous les pays ouvrent à leurs entreprises la possibilité d'introduire un recours contre le résultat de l'analyse reclassifiant le produit qu'elles ont déclaré . Cependant , dans cette hypothèse , si la contre-expertise ne vient pas confirmer les assertions des producteurs , ils sont frappés d'une pénalisation dans deux Etats membres .

Deux pays ouvrent à leurs entreprises la possibilité de vendre le stock produit avant la communication des résultats d'analyse , ce qui est interdit par les autres .

3.2.5 . L'analyse physico-chimique

Les annexes au règlement de base fournissent les prescriptions auxquelles le produit fini doit satisfaire en vue d'être pris en considération pour l'octroi d'une aide .

L'absence d'un modus operandi suffisamment précis conduit à des imprécisions de nature à nuire à la qualité de l'analyse du produit étant donné l'appréhension divergente que les laboratoires nationaux de contrôle peuvent avoir de la caractérisation des caséines .

C'est ainsi que , à titre purement illustratif , on pourrait relever les stipulations suivantes :

a ) teneur en cendres ( règlement ( CEE ) n * 455/73 modifiant le règlement ( CEE ) n * 756/70 , annexe III paragraphe 3 ) : le règlement précise que l'analyse doit s'effectuer à une température " douce et dans un léger courant d'air " . Les visites aux laboratoires nationaux de contrôle ont montré que les températures dites " douces " sont comprises entre 525 * C et 850 * C . Des précisions relatives à la pression , à la température et au degré hygrométrique seraient les bienvenues ;

b ) teneur en acides libres : celle-ci doit s'effectuer en milieu chaud et aqueux sans que les conditions physico-chimiques de la recherche soient précisées .

3.2.6 . Commentaire général

Il résulte des considérations reprises ci-avant que plusieurs divergences existent tant dans la conception que dans l'exécution et même dans les conséquences des contrôles pour les entreprises concernées .

Cette situation apparaît comme la rançon de la conception qui sous-tend ce règlement ; celle-ci confie en effet aux Etats membres le soin de mettre leurs propres mesures de contrôle en oeuvre et cela sans qu'aucune forme d'harmonisation ne soit intervenue .

Trois axes paraissent essentiels dans cet ordre d'idées : la recherche d'une plus grande précision dans les termes utilisés ( notion de surveillance permanente ) , un réexamen global des systèmes de contrôles afin de s'assurer que les facteurs de distorsions ont pu être - dans la mesure du possible - éliminés et , enfin , une normalisation claire des prescriptions relatives à l'analyse des caractéristiques physico-chimiques .

IV . ANALYSE ECONOMIQUE DE L'AIDE

4.1 . Le contexte économique de l'aide

4.1.1 . La caséine dans la politique laitière

Le règlement ( CEE ) n * 1303/81 du Conseil ( 10 ) énumère comme suit l'ensemble des mesures relatives au lait écrémé liquide :

" 1 . Les achats de lait écrémé en poudre et les opérations consécutives effectués par un organisme d'intervention en application de l'article 7 paragraphes 1 et 2 du règlement ( CEE ) n * 804/68 .

2 . Les aides au stockage privé de lait écrémé en poudre prévues à l'article 7 paragraphe 3 du règlement ( CEE ) n * 804/68 .

3 . Les aides pour le lait écrémé et pour le lait écrémé en poudre utilisés pour l'alimentation des animaux prévues à l'article 10 du règlement ( CEE ) n * 804/68 .

4 . Les aides pour le lait écrémé transformé en caséine prévues à l'article 11 du règlement ( CEE ) n * 804/68 . "

Cette énumération montre que les actions relatives au lait écrémé font bien l'objet d'une politique globale dont la caséine n'est qu'une composante qui a des interactions nécessaires avec les autres .

4.1.2 . Mesures d'écoulement du lait écrémé

La politique générale d'écoulement du lait écrémé se traduit par les mesures suivantes :

Nature de la mesure * Quantité écoulée en 1981 ( en 1 000 tonnes ) * Niveau de l'aide à charge du FEOGA ( 1 ) ( en Ecus/100 kilogrammes ) *

I . Lait écrémé en poudre * * *

1 . pour l'alimentation des veaux * 1 300 * 56 *

2 . exportation commerciale * 323 * 37 *

3 . aide alimentaire * 191,6 * 37 ( 3 ) *

II . Lait écrémé liquide ( équivalent poudre ) ( 2 ) * * *

1 . pour l'alimentation des veaux * 155,7 * 62,70 *

2 . pour l'alimentation des porcs * 221,5 * 85,80 *

3 . pour la transformation en caséine * 301,9 * 58,85 *

( 1 ) Taux en vigueur au 1er mars 1982 .

( 2 ) Coefficient de conversion : 1 kg de lait écrémé en poudre = 11 kg de lait écrémé liquide .

( 3 ) Le FEOGA ne prend en charge que le montant de la restitution , les autres frais étant supportés par le budget " Aide au développement " .

Il résulte de ce tableau que le taux unitaire de l'aide au lait écrémé transformé en caséine est un taux intermédiaire . Celle-ci ne représente donc ni la forme d'aide la plus coûteuse , ni a contrario l'aspect le moins cher de la politique du lait écrémé .

La répartition des quantités de lait écrémé disponible ne peut cependant être optimisée par simple considération du coût budgétaire . Même si chaque instrument obéit à des contraintes qui lui sont propres , il subsiste néanmoins des interactions non rendues par ce tableau , dont il est nécessaire de tenir compte si l'on souhaite modifier de manière fondamentale l'équilibre des composants de la politique du lait écrémé .

Il s'ensuit que le niveau de l'aide au lait écrémé transformé en caséine ne saurait être déterminé par la considération des seules conditions de production ou de l'état du marché . Celui-ci doit résulter également d'une appréhension globale de la politique du lait écrémé ( 11 ) .

Seule une telle connaissance peut conduire à une vue claire des conséquences du maniement de ces divers instruments . Mais celle-ci est , à son tour , conditionnée par la disponibilité d'une information rapide et complète .

Cette dernière ne peut résulter que de l'existence d'un système d'information à la fois rigoureux et efficace au sein de la Commission . Force est d'ailleurs de constater les carences des Etats membres dans le cadre de la transmission d'informations à la Commission sous le régime du règlement ( CEE ) n * 210/69 ( 12 ) .

4.2 . Le mode de calcul de l'aide

4.2.1 . Mode de calcul

Il résulte des articles 3 et 4 du règlement ( CEE ) n * 987/68 que l'aide à la caséine est calculée par la différence entre les recettes provenant de la vente de lait écrémé en poudre et de la caséine . Or , dans chaque cas , la recette s'exprime comme la différence entre les prix et les coûts de fabrication . La valeur de l'aide à la caséine est donc déterminée comme suit :

a ) la recette nette résultant de la vente du lait écrémé en poudre à l'intervention s'exprime comme étant la différence entre le prix d'intervention et les coûts unitaires de fabrication à partir du lait écrémé liquide . Pour atteindre une valeur nette par kilogramme de lait écrémé liquide , il faut alors diviser par le rendement ( par définition : 1 kilogramme de poudre = 11 kilogrammes de liquide ) ;

b ) la recette nette résultant de la vente de la caséine est égale au prix mondial auquel on ajoute certains frais définis par le règlement ( douane , transport ) dont on soustrait les coûts de fabrication à partir du lait écrémé liquide . Ici également , la valeur nette par kilogramme de lait écrémé liquide s'obtient en divisant par le rendement ( défini par le réglement selon la qualité du produit ) ;

c ) le taux unitaire de l'aide est la différence entre les recettes nettes définies aux points a ) et b ) .

4.2.2 . Commentaire

Si les termes relatifs au lait écrémé résultent de décisions explicites des autorités communautaires , il n'en est pas de même pour ceux relatifs à la caséine . Ils sont , en effet , entachés d'un ensemble d'incertitudes :

a ) prix mondial + frais : la caséine fait l'objet d'une série de cotations toutes officieuses . Il n'existe donc aucun moyen de déterminer de manière précise le prix mondial tel qu'il est considéré par le règlement ;

b ) les frais de fabrication : la notion de frais de fabrication prise en considération est celle d'une " entreprise moyenne " sans autre précision . Cette définition n'a pas varié depuis la mise en oeuvre du règlement , son évolution étant exclusivement celle des frais de fabrication du lait écrémé en poudre telle qu'elle est fixée par les règlements . Outre le fait que la notion d'entreprise moyenne n'est pas définie dans le règlement , la technologie et la dimension moyenne des unités de production se sont modifiées depuis la mise en oeuvre de la réglementation ( voir point 4.3 ) ;

c ) le rendement : enfin , l'écart constaté entre le rendement réel et celui pris en considération par la Commission conduit à une minoration de l'évaluation de la recette provenant de la caséine qui se traduit arithmétiquement par un accroissement de l'aide .

La nécessité d'une analyse économique fine permettant de lever les incertitudes relevées ci-avant rend encore plus impérieux le besoin d'information déjà relevé dans la section précédente .

En effet , une appréhension claire et toujours renouvelée , tant de l'évolution des méthodes de production que de la connaissance du marché , permettrait un réajustement plus fréquent de l'aide en raison des modifications de l'environnement économique .

Le principe de la stabilité de l'aide ne saurait entrer en conflit avec l'obligation de réajuster régulièrement celle-ci en raison de la situation du marché . Sans un tel ajustement , le mode de calcul aboutirait à la création de rentes de situation , alors même que les données économiques démontreraient que les bases de celui-ci ne correspondent plus à la réalité .

4.3 . L'effet de structure

L'effet de structure analysé ci-après découle non de dispositions réglementaires explicites mais de la manière dont le mode de calcul est conçu . En effet , la notion d'entreprise moyenne prise en considération exclut du champ d'application les petits producteurs et producteurs occasionnels , dont les coûts de fabrication peuvent , pour des raisons diverses , être plus élevés que ceux pris en considération .

Dès lors , la considération du mode de calcul de l'aide conduit à constater que les effets de structure sont d'autant plus élevés que les recettes sont plus faibles , réduisant ainsi à due concurrence l'impact de l'aide .

Certes , le problème s'est posé en des termes très différents en fonction des pays . Plus les entreprises sont grandes , plus le mode de calcul joue en leur faveur contre l'effet de structure .

En particulier , on peut noter que dans les pays ( Danemark , Irlande , Royaume-Uni ) où la production ne s'est développée que sous l'effet de la réglementation communautaire , les entreprises ont immédiatement démarré avec une taille minimale . En revanche , en France , où l'éparpillement des producteurs est grand , cet effet se fait lourdement sentir ( 13 ) . On trouvera en annexe V un tableau détaillé de cette évolution selon la classe . Il suffira de constater ici que l'effet de concentration se marque par :

a ) une décroissance tendancielle du nombre de producteurs ( à l'exception de 1980 , explicable par une conjoncture particulièrement favorable ) ;

b ) une contraction régulière du nombre des petits producteurs ( - de 100 tonnes ) ( 21 en 1975 contre 15 en 1980 ) alors que le nombre de gros producteurs s'accroît ( + de 1 000 tonnes : 6 en 1975 et 15 en 1980 ) ;

c ) le plus grand nombre de producteurs était en 1975 concentré dans la classe 200 à 500 tonnes ; en 1980 , il l'est dans la classe 1 000 à 2 000 tonnes .

Les données disponibles pour 1981 confirment le caractère purement conjoncturel du coup d'arrêt enregistré en 1980 . En effet , pour cette année , on note la fermeture de 9 entreprises ; parmi les 45 caséineries qui restent en activité , 70 % de la production sont fabriqués par dix entreprises .

Quelque justifié qu'un tel objectif d'amélioration des structures puisse apparaître , il peut induire des effets secondaires , dont le coût social ou régional est à mettre en relation avec l'objectif général qui demeure l'écoulement maximal de lait écrémé au meilleur coût financier pour la Communauté .

Il serait dès lors souhaitable de procéder à l'évaluation de sa contribution aux objectifs généraux de la mesure et à la détermination de son impact sur la gestion financière de la politique du lait écrémé .

4.4 . Les coefficients de qualité et l'objectif poursuivi

Devant la variété des conditions de production , le règlement de base a défini des quantités forfaitaires de lait écrémé utilisées pour la production d'un kilogramme de caséine dont les caractéristiques ont été fixées dans l'annexe de ce texte .

L'analyse de la réalité a démontré l'existence d'un écart entre les quantités réelles de lait utilisé et les forfaits . Il peut dans certains cas atteindre jusqu'à 15 % .

La Cour s'interroge sur le point de savoir comment cet écart dont l'évolution à long terme témoigne du progrès de la technologie se concilie avec l'objectif essentiel de la réglementation qui est l'utilisation maximale du lait écrémé . On doit toutefois reconnaître que , compte tenu des fluctuations saisonnières de la qualité du lait et de différenciations géographiques , le maniement de ces coefficients reste délicat .

L'analyse historique de la réglementation a , par ailleurs , montré que ces coefficients de qualité étaient utilisés dans le but de faire disparaître les qualités inférieures . Cette action volontariste s'est poursuivie jusqu'en 1975 , se manifestant par la suppression progressive de l'aide au lait utilisé pour les qualités inférieures , accompagnée d'un renforcement des exigences physico-chimiques .

La production s'est rapidement adaptée à ces nouvelles normes .

Or , on constate que , depuis 1975 , cette progression a été arrêtée . Aucune nouvelle mesure en ce sens n'a été prise sans qu'il soit d'ailleurs possible d'en déceler les raisons . Pourtant , de l'avis même des producteurs , certains aménagements des normes pourraient être pris en considération .

Il serait d'ailleurs conforme à l'esprit qui a présidé à l'élaboration de cette réglementation et à la logique de son évolution d'en poursuivre les étapes . Celles-ci pourraient d'ailleurs aller de pair avec une révision des normes physico-chimiques ( voir point 3.3.5 ) .

Un tel progrès serait de nature à influencer notablement la position concurrentielle de la Communauté européenne .

Il est à noter que la Commission elle-même apparaît consciente de cette nécessité puisqu'elle a présenté le 30 janvier 1979 au Conseil une proposition de directive relative au rapprochement de la législation des Etats membres concernant les caséines et caséinates alimentaires ( 14 ) . Celle-ci a d'ailleurs reçu l'aval du Parlement européen par une résolution votée le 11 mai 1979 ( 15 ) .

A ce jour , le Conseil n'a pas donné suite à cette proposition .

V . CONCLUSION

5.1 . Le fondement du règlement

L'analyse du dispositif mis en oeuvre pour l'aide au lait écrémé transformé en caséine et en caséinates conduit à soulever en premier lieu deux questions fondamentales : celle de l'intégration de ce dispositif dans l'ensemble de la politique laitière et celle qui découle de l'écart croissant entre les quantités forfaitaires et les quantités réelles de lait utilisé ( voir points 4.1 et 4.4 ) .

D'une part , on peut s'interroger sur l'opportunité du maintien de ce dispositif tel quel , eu égard au niveau d'autosuffisance atteint par le production européenne , notamment sous l'impulsion de la réglementation communautaire .

D'autre part , comme la production exige des investissements considérables dont l'amortissement n'est réalisable que sur une longue période , la mise sur pied de ce système introduit des rigidités considérables qui ne pourraient être effacées dans le cas d'un retournement de situation . Par ailleurs , la divergence entre les quantités réelles de lait utilisé et les coefficients risque de conduire à une mise à l'écart de l'objectif fondamental qui résulte de l'insertion de cette mesure dans l'ensemble " lait écrémé " au profit d'un objectif commercial propre .

Dès lors qu'une réponse positive serait donnée à ces deux questions qui conditionnent l'utilité de la mesure , il reste à démontrer que le dispositif réglementaire et sa mise en oeuvre sont effectivement les plus adéquats .

5.2 . L'adéquation des instruments aux objectifs

L'aide à la caséine exige , à la fois de par son intégration dans la politique laitière et de par son mode de calcul , un système d'informations particulièrement élaboré et efficace . L'interaction entre les composantes de cette politique , comme les éléments de base du calcul doivent pouvoir faire l'objet de contrôles permanents permettant à chaque instant de se rendre compte de l'impact d'une décision . Faute d'un tel outil , on s'exposerait à voir apparaître des rentes de situation résultant d'un retard dans l'adaptation des conditions de l'aide à l'environnement économique ( voir points 4.1 et 4.2 ) .

En fait , il résulte des constatations de la Cour que la Commission ne dispose pas d'un tel outil de travail , la responsabilité de cette situation devant d'ailleurs être partagée entre elle et les Etats membres tenus de fournir un certain nombre d'informations ( voir point 4.2 ) .

Par ailleurs , la réglementation comporte un effet de structure , à savoir la concentration croissante des unités de production , qui découle directement du mode de calcul de l'aide . Sans en mettre l'opportunité en cause , force est à la Cour de constater que son impact est loin d'avoir été négligeable . Il eût été souhaitable de procéder à l'évaluation de sa contribution aux objectifs poursuivis ( voir point 4.3 ) .

Enfin , la Cour constate que la tendance à l'amélioration des qualités entamée en 1968 ne s'est pas poursuivie au-delà de 1975 bien que toutes les conditions technologiques soient réunies à cet effet .

Elle s'interroge sur les raisons de cet arrêt ( voir point 4.4 ) .

5.3 . Conception et mise en oeuvre du règlement

Cette réglementation en vigueur depuis douze ans , sans que des modifications notables soient intervenues , est principalement conçue comme un cadre à l'action des organismes nationaux d'intervention .

De cette considération résulte le fait que les problèmes concrets de fonctionnement de cette réglementation peuvent se poser à 3 niveaux :

1 ) au niveau de la conception même ;

2 ) au niveau de la coordination entre Etats membres ;

3 ) au niveau de l'exécution des contrôles .

Dès l'abord , la nature même de la garantie de stabilité octroyée aux producteurs pose un problème ; certes les opérations sur ce marché s'effectuant à relativement long terme , une telle garantie est indispensable .

Il est cependant évident que cette disposition ne saurait faire obstacle à une modification des conditions de l'aide si , sur une longue période , l'évolution du marché le justifiait ( voir point 3.2.2 ) .

Au niveau de la mise en oeuvre des principes fondamentaux du règlement , on note une appréhension divergente de certains d'entre eux ; celle-ci est de nature à créer des distorsions entre Etats membres .

Il s'agit de :

a ) la répercussion : cette obligation de répercuter le montant de l'aide sur le producteur de lait écrémé s'avère incontrôlable de par les structures et organisations comptables bien que le rédaction du texte en fasse une prescription impérative ( voir point 3.1.1 ) ;

b ) l'écoulement : ou obligation d'avoir vendu la caséine avant de percevoir l'aide se conçoit dans les Etats membres comme le respect formel d'une opération de vente . Des constructions juridiques de natures diverses en rendent d'ailleurs le contrôle difficile . Il serait souhaitable d'en préciser la portée ne fût-ce que par voie de circulaire interprétative ( voir point 3.1.3 ) .

Enfin , l'exécution même des contrôles démontre l'existence de difficultés d'interprétation ou d'application du règlement .

Celle-ci résulte notamment de l'insuffisance de communication des mesures complémentaires prises par les Etats membres : aucun usage n'a été fait de cette disposition qui aurait pu apparaître comme l'instrument idéal d'une harmonisation efficace du marché ( voir point 3.2.2 ) .

C'est ainsi que la notion de permanence du contrôle insérée dans les textes est économiquement inapplicable ( voir point 3.2.3 ) .

On note par ailleurs que les contrôles sont exécutés de manière très différente et pèsent techniquement , économiquement et financièrement de manière divergente sur les producteurs des Etats membres ( voir point 3.2.4 ) .

En dernier lieu , les prescriptions de l'analyse physico-chimique devraient être précisées et complétées ( voir point 3.2.4 ) .

Le texte des observations qui précèdent a été arrêté par la Cour des comptes en sa réunion du 9 juin 1983 .

Luxembourg , le 11 novembre 1983 .

Par la Cour des comptes

Pierre LELONG

Président

( 1 ) Règlement ( CEE ) n * 804/68 du Conseil , du 27 juin 1968 , portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers ( JO n * L 148 du 28 . 6 . 1968 , p . 13 ) .

( 2 ) On trouvera en annexes I et II des informations utiles à l'analyse du coût budgétaire de la mesure en relation avec les autres mesures d'aide au lait écrémé , ainsi qu'à la répartition géographique de son coût .

( 3 ) On trouvera en annexe III quelques données statistiques relatives à la production .

( 4 ) Règlement ( CEE ) n * 987/68 du Conseil , du 15 juillet 1968 , établissant les règles générales relatives à l'octroi d'une aide pour le lait écrémé transformé en caséine et en caséinates ( JO n * L 169 du 18 . 7 . 1968 , p . 6 ) .

( 5 ) Règlement ( CEE ) n * 756/70 de la Commission , du 24 avril 1970 , relatif à l'octroi des aides au lait écrémé liquide transformé en vue de la fabrication de caséine et de caséinates ( JO n * L 91 du 25 . 4 . 1970 , p . 28 ) .

( 6 ) On trouvera en annexe IV la référence complète des textes en vigueur dans le cadre du régime d'aide au lait écrémé transformé en caséine et en caséinates .

( 7 ) De manière générale , le producteur de caséine est en même temps producteur de lait écrémé .

( 8 ) Règlement ( CEE ) n * 756/70 de la Commission , article 3 paragraphe 3 .

( 9 ) Le caractère licite de cette pratique vient d'être reconnu par la Cour de justice des Communautés européennes , affaire 233-81 .

( 10 ) Règlement ( CEE ) n * 1303/81 du Conseil , du 12 mai 1981 , modifiant le règlement ( CEE ) n * 1883/78 relatif aux règles générales sur le financement des interventions par le FEOGA , section " garantie " ( JO n * L 130 du 16 . 5 . 1981 , p . 2 ) .

( 11 ) Il y a lieu de rappeler également que le seuil d'autosuffisance a été atteint par la Communauté européenne en 1979 .

( 12 ) Règlement ( CEE ) n * 210/69 , du 31 janvier 1969 , relatif aux communications entre les Etats membres et la Commission dans le secteur du lait et des produits laitiers ( JO n * L 28 du 5 . 2 . 1969 ) .

( 13 ) Dans les autres Etats membres , le nombre et la taille des entreprises restent stables .

( 14 ) JO n * C 50 du 24 . 2 . 1979 , p . 5 .

( 15 ) JO n * C 140 du 5 . 6 . 1979 , p . 174 .

ANNEXE I

La caséine dans l'ensemble du secteur laitier

* ( en millions d'Ecus ) *

* 1976 * 1977 * 1978 * 1979 * 1980 * 1981 * 1982 *

Total FEOGA-garantie * 5 587,1 * 6 830,4 * 8 672,7 * 10 440,7 * 11 314,9 * 10 980,2 * 12 405,6 *

Secteur laitier - aide * 2 277,7 * 2 924,1 * 4 014,6 * 4 537,5 * 4 752,0 * 3 349,7 * 3 327,9 *

Total lait écrémé ( 1 ) ( liquide et poudre ) * 755,5 * 853,1 * 1 131,7 * 1 310,2 * 1 281,6 * 1 240,8 * 1 310,5 *

Caséine * 89,8 * 112,3 * 142,8 * 207,7 * 230,2 * 170,3 * 243,4 *

Caséine en * * * * * * * *

% de l'aide au lait écrémé * 11,9 * 13,2 * 12,6 * 15,9 * 18,0 * 13,7 * 18,6 *

% du secteur laitier * 3,9 * 3,8 * 3,6 * 4,6 * 4,8 * 5,1 * 7,3 *

% du FEOGA-garantie * 1,6 * 1,6 * 1,6 * 2,0 * 2,0 * 1,6 * 2,0 *

( 1 ) A l'exclusion des dépenses de stockage .

ANNEXE II

Répartition géographique du coût budgétaire

Etat membre * 1976 * 1977 * 1978 * 1979 * 1980 * 1981 * 1982 *

* millions d'Ecus * % * millions d'Ecus * % * millions d'Ecus * % * millions d'Ecus * % * millions d'Ecus * % * millions d'Ecus * % * millions d'Ecus * % *

Danemark * 1,456 * 1,6 * 1,274 * 1,3 * 2,482 * 1,7 * 6,678 * 3,2 * 9,950 * 4,3 * 8,660 * 5,1 * 15,132 * 6,2 *

République fédérale d'Allemagne * 24,595 * 27,4 * 25,588 * 22,9 * 31,856 * 22,3 * 45,131 * 21,8 * 46,717 * 20,3 * 31,376 * 18,4 * 38,712 * 15,9 *

France * 25,066 * 27,8 * 37,182 * 33,2 * 44,641 * 31,3 * 67,165 * 32,3 * 81,402 * 35,4 * 62,882 * 36,9 * 84,723 * 34,8 *

Irlande * 11,817 * 13,2 * 14,831 * 13,4 * 24,774 * 17,4 * 34,678 * 16,7 * 35,194 * 15,3 * 28,677 * 16,9 * 46,380 * 19,1 *

Pays-Bas * 24,437 * 27,2 * 30,395 * 27,2 * 36,072 * 25,3 * 49,232 * 23,7 * 48,289 * 20,9 * 33,425 * 19,6 * 50,768 * 20,8 *

Royaume-Uni * 2,531 * 2,8 * 3,046 * 2,8 * 2,951 * 2,0 * 4,760 * 2,3 * 8,642 * 3,8 * 5,250 * 3,1 * 7,687 * 3,2 *

Total * 89,902 * 100,0 * 112,316 * 100,0 * 142,776 * 100,0 * 207,644 * 100,0 * 230,194 * 100,0 * 170,270 * 100,0 * 243,420 * 100,0 *

ANNEXE III

Evolution historique de la production de caséine et de caséinates

* ( en 1 000 tonnes ) *

Etat membre * 1960 * 1970 * 1971 * 1972 * 1973 * 1974 * 1975 * 1976 * 1977 * 1978 * 1979 * 1980 * 1981 *

Danemark * - * 5 * 5 * 4 * 1 * 1 * 1 * 1 * 1 * 1 * 3 * 4 * 5 *

République fédérale d'Allemagne * 5 * 10 * 12 * 13 * 14 * 14 * 14 * 13 * 13 * 15 * 16 * 19 * 16 *

France * 22 * 14 * 19 * 22 * 23 * 27 * 13 * 12 * 19 * 22 * 32 * 39 * 29 *

Irlande * - * 1 * 1 * 1 * 6 * 7 * 2 * 4 * 7 * 11 * 14 * 17 * 15 *

Pays-Bas * 2 * 6 * 8 * 9 * 10 * 12 * 12 * 13 * 14 * 16 * 17 * 19 * - ( 1 ) *

Royaumne-Uni * 1 * 1 * 1 * 1 * 1 * 1 * 1 * 1 * 1 * 1 * 1 * 2 * - ( 1 ) *

Total * 31 * 37 * 46 * 50 * 55 * 62 * 43 * 44 * 55 * 66 * 83 * 100 * *

Notes :

Pour les Pays-Bas , évaluation .

Sources : Jusqu'en 1977 " EEC Dairy Facts and Figures " , depuis lors Eurostat .

( 1 ) Non disponible : secret statistique .

L'Europe face à la production mondiale

* ( en 1 000 tonnes ) *

* 1978 * 1979 * 1980 *

Europe des Neuf * 66 * 83 * 100 *

Australie * 17 * 14 * 15 *

Nouvelle-Zélande * 63 * 62 * 68 *

Union soviétique * 31 * 27 * 27 *

Argentine * 3 * 2 * 3 *

Notes :

Il existe d'autres producteurs d'importance faible et non représentatifs dans le commerce mondial .

Sources : CEE - Situation 1981 de l'agriculture dans la Communauté .

ANNEXE IV

Liste des règlements relatifs à la caséine

Règlement ( CEE ) n * 987/68 du Conseil , du 15 juillet 1968 , établissant les règles générales relatives à l'octroi d'une aide pour le lait écrémé transformé en caséine et en caséinates ( JO n * L 169 du 18 . 7 . 1968 , p . 6 ) .

Règlement ( CEE ) n * 1102/68 de la Commission , du 27 juillet 1968 , établissant les modalités d'octroi des aides au lait écrémé transformé en vue de la fabrication de caséine et de caséinates ( JO n * L 184 du 29 . 7 . 1968 , p . 19 ) .

Règlement ( CEE ) n * 146/69 de la Commission , du 24 janvier 1969 , portant fixation du montant des aides pour le lait écrémé transformé en vue de la fabrication de caséine et de caséinates ( JO n * L 21 du 28 . 1 . 1969 , p . 3 ) .

Règlement ( CEE ) n * 1658/69 de la Commission , du 22 août 1969 , modifiant le règlement ( CEE ) n * 146/69 portant fixation du montant des aides pour le lait écrémé transformé en vue de la fabrication de caséine et caséinates ( JO n * L 211 du 23 . 8 . 1969 , p . 15 ) .

Règlement ( CEE ) n * 756/70 de la Commission , du 24 avril 1970 , relatif à l'octroi des aides au lait écrémé transformé en vue de la fabrication de caséine et de caséinates ( JO n * L 91 du 25 . 4 . 1970 , p . 28 ) .

Règlement ( CEE ) n * 2814/71 de la Commission , du 23 décembre 1971 , modifiant le règlement ( CEE ) n * 756/70 relatif à l'octroi des aides au lait écrémé transformé en vue de la fabrication de caséine et de caséinates ( JO n * L 284 du 28 . 12 . 1971 , p . 20 ) .

Règlement ( CEE ) n * 455/73 de la Commission , du 31 janvier 1973 , modifiant le règlement ( CEE ) n * 756/70 relatif à l'octroi des aides au lait écrémé transformé en vue de la fabrication de caséine et de caséinates ( JO n * L 53 du 26 . 2 . 1973 , p . 8 ) .

Règlement ( CEE ) n * 1399/73 de la Commission , du 24 mai 1973 , modifiant le règlement ( CEE ) n * 756/70 relatif à l'octroi d'aides pour le lait écrémé transformé en vue de la fabrication de caséine et de caséinates ( JO n * L 139 du 20 . 5 . 1973 , p . 17 ) .

Règlement ( CEE ) n * 2940/73 de la Commission , du 29 octobre 1973 , modifiant le règlement ( CEE ) n * 756/70 relatif à l'octroi des aides au lait écrémé transformé en vue de la fabrication de caséine et de caséinates ( JO n * L 301 du 30 . 10 . 1973 , p . 23 ) .

Règlement ( CEE ) n * 3061/73 de la Commission , du 12 novembre 1973 , modifiant le règlement ( CEE ) n * 756/70 relatif à l'octroi des aides au lait écrémé transformé en vue de la fabrication de caséine et de caséinates ( JO n * L 312 du 13 . 11 . 1973 , p . 11 ) .

Règlement ( CEE ) n * 660/74 de la Commission , du 25 mars 1974 , modifiant le règlement ( CEE ) n * 756/70 relatif à l'octroi des aides au lait écrémé transformé en vue de la fabrication de caséine et de caséinates ( JO n * L 80 du 26 . 3 . 1974 , p . 7 ) .

Règlement ( CEE ) n * 533/75 de la Commission , du 28 février 1975 , modifiant le règlement ( CEE ) n * 756/70 relatif à l'octroi des aides au lait écrémé transformé en vue de la fabrication de caséine et de caséinates ( JO n * L 56 du 3 . 3 . 1975 , p . 24 ) .

Règlement ( CEE ) n * 2853/75 de la Commission , du 31 octobre 1975 , modifiant le règlement ( CEE ) n * 756/70 relatif à l'octroi des aides au lait écrémé transformé en vue de la fabrication de caséine et de caséinates ( JO n * L 283 du 1 . 11 . 1975 , p . 56 ) .

Règlement ( CEE ) n * 745/76 de la Commission , du 31 mars 1976 , modifiant le règlement ( CEE ) n * 756/70 relatif à l'octroi des aides au lait écrémé transformé en vue de la fabrication de caséine et de caséinates ( JO n * L 86 du 1 . 4 . 1976 , p . 44 ) .

Règlement ( CEE ) n * 984/77 de la Commission , du 10 mai 1977 , modifiant le règlement ( CEE ) n * 756/70 relatif à l'octroi des aides au lait écrémé transformé en vue de la fabrication de caséine et de caséinates ( JO n * L 118 du 11 . 5 . 1977 , p . 8 ) .

Règlement ( CEE ) n * 2213/79 de la Commission , du 10 octobre 1979 , modifiant le règlement ( CEE ) n * 756/70 relatif à l'octroi des aides au lait écrémé transformé en vue de la fabrication de caséine et de caséinates ( JO n * L 256 du 11 . 10 . 1979 , p . 23 ) .

Règlement ( CEE ) n * 873/80 de la Commission , du 10 avril 1980 , modifiant le règlement ( CEE ) n * 756/70 relatif à l'octroi des aides au lait écrémé transformé en vue de la fabrication de caséine et de caséinates ( JO n * L 94 du 11 . 4 . 1980 , p . 10 ) .

Règlement ( CEE ) n * 1621/80 de la Commission , du 26 juin 1980 , modifiant le règlement ( CEE ) n * 756/70 relatif à l'octroi des aides au lait écrémé transformé en vue de la fabrication de caséine et de caséinates ( JO n * L 162 du 27 . 6 . 1980 , p . 28 ) .

Règlement ( CEE ) n * 2938/80 de la Commission , du 13 novembre 1980 , modifiant le règlement ( CEE ) n * 756/70 relatif à l'octroi des aides au lait écrémé transformé en vue de la fabrication de caséine et de caséinates ( JO n * L 305 du 14 . 11 . 1980 , p . 14 ) .

Règlement ( CEE ) n * 1585/81 de la Commission , du 10 juin 1981 , modifiant le règlement ( CEE ) n * 756/70 relatif à l'octroi des aides au lait écrémé transformé en vue de la fabrication de caséine et de caséinates ( JO n * L 154 du 13 . 6 . 1981 , p . 47 ) .

Règlement ( CEE ) n * 2861/81 de la Commission , du 2 octobre 1981 , modifiant le règlement ( CEE ) n * 756/70 relatif à l'octroi des aides au lait écrémé transformé en vue de la fabrication de caséines et de caséinates ( JO n * L 281 du 3 . 10 . 1981 , p . 11 ) .

Règlement ( CEE ) n * 1331/82 de la Commission , du 28 mai 1982 , modifiant le règlement ( CEE ) n * 756/70 relatif à l'octroi des aides au lait écrémé transformé en vue de la fabrication de caséine et de caséinates ( JO n * L 150 du 29 . 5 . 1982 , p . 75 ) .

ANNEXE V

Nombre d'unités de production en service ( France )

Classe ( en tonnes ) * 1975 * 1976 * 1977 * 1978 * 1979 * 1980 *

0 - 10 * 8 * 5 * 3 * 5 * 5 * 3 *

10 - 20 * 4 * 4 * 1 * 1 * 1 * 3 *

20 - 50 * 6 * 4 * 2 * 4 * 4 * 5 *

50 - 100 * 3 * 5 * 6 * 4 * 3 * 4 *

100 - 200 * 8 * 6 * 4 * 2 * 8 * 8 *

200 - 500 * 16 * 16 * 10 * 9 * 9 * 10 *

500 - 1 000 * 14 * 9 * 15 * 12 * 9 * 6 *

1 000 - 2 000 * 4 * 6 * 5 * 3 * 8 * 12 *

+ 2 000 * 2 * 2 * 6 * 9 * 3 * 3 *

Total * 65 * 57 * 52 * 49 * 50 * 54 *

ANNEXE VI

REPONSES DE LA COMMISSION

au rapport spécial de la Cour des comptes relatif à l'aide au lait écrémé transformé en caséine et en caséinates

I . Economie générale de la mesure

1 . L'organisation commune du marché du lait et des produits laitiers assure une certaine valorisation au lait écrémé , non seulement par le mécanisme du stockage public de la poudre , mais aussi par celui de l'octroi des aides au bénéfice du lait écrémé liquide et en poudre pour l'alimentation des animaux , du lait écrémé liquide pour la fabrication de caséines et de caséinates , etc . Le niveau de l'aide , octroyée notamment pour le lait transformé en caséines et en caséinates , est modulé de sorte à assurer l'équivalence des valorisations entre l'utilisation en question et la vente au stockage public . La livraison du lait écrémé en poudre à l'organisme d'intervention étant en principe toujours possible , la laiterie décide de la destination réservée au lait écrémé liquide en vue de réaliser la meilleure valorisation selon une hiérarchie de priorités bien définies sur le plan de la rentabilité . Le montant de l'aide au lait écrémé transformé en caséines et en caséinates doit être calculé de manière à permettre l'écoulement de ces derniers produits par le jeu de l'offre et de la demande sur un marché caractérisé par :

- les faibles droits de douane consolidés dans le cadre du GATT qui frappent les caséines et les caséinates provenant des pays tiers ; par voie de conséquence , toute variation du prix d'offre sur le marché mondial de même que le niveau de ce dernier sont directement répercutés à l'échelle communautaire ,

- la présence de produits de remplacement d'origine végétale ou de l'industrie chimique , dont les prix d'offre sont bien inférieurs aux prix de revient des caséines et des caséinates .

Dans ces conditions , le montant de l'aide en question et son octroi sont établis en tenant compte de la situation du marché et des prévisions sur son évolution , en vue d'assurer un écoulement suffisamment important , susceptible de réduire la livraison de la poudre au stockage public .

2 . La Commission souligne que l'objectif prioritaire du régime des aides pour le lait écrémé transformé en caséines et en caséinates est donc l'écoulement de la matière première lait . Pour l'atteindre , on doit faire appel à l'industrie de fabrication de ces produits et aux structures spécialisées dans leur commercialisation .

Une fois établi que l'écoulement du lait bénéficiant de l'aide en objet est directement lié aux quantités des caséines et des caséinates vendus , lors de la mise en oeuvre du régime d'aide , depuis 1969 , l'accent a été mis sur :

- l'amélioration de la qualité par la suppression de l'octroi des aides au bénéfice des caséines et des caséinates de qualité inférieure ,

- une bonne image de marque des caséines communautaires , grâce à une production homogène et bien normalisée , par le respect de sévères exigences . De cette façon , on est parvenu à résoudre de nombreux problèmes qui se sont posés sur le plan de la concurrence avec les caséines et les caséinates produits dans certains pays tiers .

En outre , ce régime d'aide a été développé de manière à :

- encourager la modernisation des installations permettant la production des qualités supérieures par une large gamme de coefficients de calcul d'aide ,

- améliorer les structures de production des caséines en vue d'une convergence des prix de revient dans les Etats membres permettant une meilleure rentabilisation des investissements .

3 . Dans l'hypothèse de l'inexistence du régime communautaire de soutien de la production de caséines , d'une part , les laiteries seraient obligées de se débarrasser du lait écrémé excédentaire par le biais de la transformation en poudre et , d'autre part , la consommation communautaire serait couverte par les caséines importées bénéficiant de la consolidation GATT .

Il convient de souligner à ce propos que le lait écrémé écoulé dans le secteur des caséines et des caséinates , en 1982 , a permis d'éviter la fabrication de 370 000 tonnes de lait écrémé en poudre dont la plus grande partie aurait été autrement vendue au stockage public dans l'hypothèse de l'inexistence du régime d'aide en question . Ensuite , en vue de se débarrasser de la poudre en stockage public , le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole aurait dû dépenser presque le double ( par exemple , alimentation porcs et volailles ) du montant effectivement payé au titre de l'aide en question .

II . Réponses aux observations de la Cour des comptes

4 . La répercussion du montant de l'aide ( points 3.1.1 et 5.3 )

Dans le souci de répercuter réellement le montant de l'aide sur le fournisseur du lait écrémé et , de ce fait , sur le producteur du lait , lors de l'établissement de ce régime d'aide , cette répercussion était prévue , de façon obligatoire , par le règlement ( CEE ) n * 987/68 du Conseil , fixant les règles générales pour cette aide .

Compte tenu de l'ensemble du régime pour le lait écrémé , il est logique , et l'expérience l'a confirmé , que cette répercussion ait lieu également sans cette disposition " obligatoire " qui est en effet , comme la Cour des comptes le constate , difficile à contrôler . De ce fait , la Commission examinera si , lors d'une prochaine modification de la réglamentation , il n'y a pas lieu de faire figurer ce principe de répercussion dans les considérants de la réglementation .

5 . La stabilité de l'aide ( points 3.1.2 et 5.3 )

La Cour des comptes reconnaît qu'une certaine stabilité de l'aide est nécessaire , mais elle est d'opinion que cette disposition ne saurait faire obstacle à une modification de l'aide si , sur une longue période , l'évolution du marché le justifiait .

La Commission partage cette opinion et a agi dans ce sens , comme les faits le démontrent à plusieurs reprises , par des réductions des taux de l'aide .

6 . Meilleure définition de la notion " écoulement " ( points 3.1.3 et 5.3 )

La Cour des comptes , tout en admettant le bien-fondé d'un système de paiement de l'aide après écoulement , estime toutefois que la notion d' " écoulement " devrait être mieux définie .

La Commission , qui partage ce point de vue , a entamé des études à ce sujet ; à la lumière des résultats obtenus jusqu'à maintenant , il est apparu que chaque solution envisagée entraînerait certains inconvénients dont la portée ne peut être sous-estimée . Une fois établi que le mécanisme de l'écoulement , de même que certains éléments de ce principe , doivent être maintenus , la Commission estime que la recherche d'une solution plus équitable doit être continuée , même si une conclusion entièrement satisfaisante semble difficile à trouver . En effet , il apparaît que l'organisation des entreprises de production , etc . , sont structurées d'une manière différente dans les Etats membres .

7 . Contrôles sur l'octroi de l'aide ( points 3.2.2 , 3.2.4 et 5.3 )

Pour le contrôle de l'aide en question , la réglementation communautaire en la matière prévoit certaines procédures et règles à suivre . En outre , les Etats membres peuvent arrêter des mesures supplémentaires de contrôle , qu'ils sont tenus de communiquer à la Commission .

En général , il y a lieu de rappeler que les Etats membres sont responsables pour le contrôle de l'application de la réglementation communautaire . Compte tenu des situations particulières dans chaque Etat membre ( par exemple , organisation administrative , structure du secteur ou exploitations à contrôler ) , il est évident que les détails des opérations de contrôles ne sont pas identiques dans chaque Etat membre .

Dans ce domaine , il importe surtout de savoir si :

a ) les contrôles effectués sont suffisants et s'ils permettent d'éviter des fraudes et irrégularités ;

b ) la nature et l'ampleur des contrôles effectués n'entraînent pas de distorsion de concurrence entre les producteurs des Etats membres .

Sur la première question , la Cour des comptes n'a pas mis en cause le système appliqué . Sur le deuxième , la Cour constate que ces contrôles pèsent fort différemment sur les producteurs des Etats membres .

Dans l'optique d'éviter des fraudes et irrégularités d'une part , et des distorsions de concurrence entre producteurs d'autre part , la Commission poursuit ses efforts d'harmonisation des méthodes de contrôles . En outre , elle cherchera à définir certains principes de caractère général en ce qui concerne un contrôle " permanent " .

8 . L'harmonisation des méthodes d'analyse ( points 3.2.5 et 5.3 )

La Commission a essayé à plusieurs reprises d'harmoniser et de rendre plus précises les méthodes d'analyses reprises sous " définitions " à l'annexe 4 du règlement ( CEE ) n * 756/70 , mais sans y parvenir , faute d'une attitude plus coopérative de la part des Etats membres . D'autre part , comme la Cour l'a souligné , les discussions entamées en 1979 sur la proposition de directive visant l'harmonisation de certaines exigences de composition des caséines et des caséinates à usage alimentaire , devraient aboutir , dans un délai vraisemblablement assez proche , à l'adoption de ladite directive par le Conseil . Les mesures d'application comprennent des méthodes d'analyses qui devraient faire l'objet d'une directive de la Commission . De cette façon , les " définitions " de l'annexe 4 du règlement ( CEE ) n * 756/70 seront améliorées .

9 . Eléments d'informations et outil de correction permanent ( points 4.2.2 et 5.2 )

Pour la fixation du montant de l'aide , la Commission dispose des différents éléments et facteurs nécessaires . Evidemment , dans certains cas il s'agit d'éléments de caractère commercial sur lesquels certaines marges d'incertitudes sont inévitables . La Commission surveille de façon permanente l'évolution de ces différents éléments et procède aux adaptions nécessaires . Par contre , elle ne dispose pas d'un " outil de travail " sous forme d'analyse économique " fine " qui fonctionne , comme semble vouloir dire la Cour des comptes , comme un clignotant annonçant qu'une adaptation de l'aide serait nécessaire . La complexité du problème pour le secteur en question et , de ce fait , des faibles résultats obtenus avec ces analyses , paraîssent s'opposer à ce que la Commission pense à se doter d'un tel outil .

10 . Effet de structure ( point 4.1 )

La Commission confirme les constatations de la Cour des comptes sur le plan de la structure des entreprises de production de caséines , à savoir un effet de concentration vers des entreprises plus compétitives du point de vue du prix et de la qualité de leur production . On constate à ce sujet une compatibilité entre le premier objectif de la mesure , à savoir l'écoulement de lait écrémé excédentaire et l'effet secondaire cité ci-avant .

11 . Amélioration de qualité ( points 4.4 et 5.2 )

Les résultats obtenus jusqu'à maintenant en matière de qualité du produit en question se sont avérés importants . En effet , les besoins des utilisateurs communautaires sont aujourd'hui satisfaits en grande partie par la qualité de la production indigène .

En outre , cette dernière s'est trouvée un débouché satisfaisant à l'étranger où elle est confrontée avec la concurrence la mieux qualifiée . La Commission n'exclut pas que le système des coefficients de calcul actuellement en vigueur ( article 2 du règlement ( CEE ) n * 756/70 ) pourrait être simplifié après réexamen des prescriptions relatives à la qualité en vue de les rendre éventuellement plus restrictives . Toutefois , il faut tenir compte du fait que ces efforts risquent d'entraîner des dépenses supplémentaires pour les intéressés , dont une partie sera inévitablement financée par l'aide communautaire .