Avis du Conseil

du 18 février 2003

relatif à l'actualisation pour 2002 du programme de stabilité de l'Irlande, 2003-2005

(2003/C 51/04)

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques(1), et notamment son article 5, paragraphe 3,

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

Le 18 février 2003, le Conseil a examiné l'actualisation pour 2002 du programme de stabilité de l'Irlande, qui couvre la période 2003-2005. Ce document est conforme dans ses grandes lignes au code de conduite révisé sur le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence. Celui-ci serait cependant mieux respecté encore si le programme expliquait la nature et l'ampleur des "provisions pour imprévus" qui sont incluses dans les projections relatives à l'évolution des finances publiques durant les deux dernières années de la période. Les politiques économiques, telles qu'elles ressortent des mesures figurant dans le programme de stabilité actualisé, sont globalement conformes aux grandes orientations des politiques économiques pour 2002.

Le Conseil se félicite de l'engagement pris par le gouvernement irlandais de laisser le pacte de stabilité et de croissance guider sa politique budgétaire. Il note cependant qu'après la nette détérioration du solde budgétaire en 2001, et malgré une révision à la hausse de la croissance du produit intérieur brut (PIB) et de l'inflation pour 2002, le programme envisage un déficit de 0,1 % du PIB, soit un demi pour cent du PIB de moins que le programme précédent. En termes corrigés des variations conjoncturelles, le déficit s'est nettement creusé en 2002, ce qui est contraire à l'exigence de budget proche de l'équilibre énoncée dans le pacte de stabilité et de croissance, bien que les estimations relatives à l'écart de production souffrent d'une marge particulièrement grande d'incertitude, due aux spécificités de l'économie irlandaise. Pour des raisons tenant aux recettes, la politique budgétaire a été expansionniste en 2002 et non globalement neutre comme le recommandaient les grandes orientations des politiques économiques pour cette année.

Le scénario macroéconomique sur lequel se fonde le programme prévoit un retour progressif à une croissance proche du niveau qui est généralement jugé viable à moyen terme (environ 5 %). Le taux de croissance potentiel calculé par la Commission sur la base des données du programme est dans un premier temps supérieur à ce niveau, mais s'en rapproche ensuite vers la fin de la période couverte par le programme. La trajectoire descendante prévue pour l'inflation devra se concrétiser, faute de quoi le risque pour la compétitivité et la stabilité des prix sera réel si les attentes salariales ne s'adaptent pas au changement du contexte économique.

Le Conseil observe que le nouveau programme accentue encore le renversement de tendance et la détérioration du solde budgétaire public déjà observés dans le programme précédent. Selon les projections, le solde effectif devrait continuer de se creuser en 2003 et 2004, le déficit atteignant 0,7 % et 1,2 % du PIB respectivement, et l'excédent primaire tombant à 0,9 % puis 0,3 % du PIB. Le déficit se stabiliserait à 1,2 % du PIB durant la dernière année du programme. Le Conseil juge préoccupant que cela coïncide avec un retour à une croissance viable à moyen terme. La dégradation de la situation durant la période couverte par le programme vient de ce que le recul tendanciel du ratio des recettes est plus marqué que la légère réduction du ratio des dépenses obtenue grâce à des restrictions de dépenses. Si l'on exclut l'accumulation d'actifs par le Fonds national de réserve pour les retraites, le ratio de la dette continue à baisser durant toute la période, au lieu de croître marginalement pour atteindre 35 % vers la fin de la période.

Le Conseil note cependant que plusieurs éléments importants doivent être pris en compte dans l'examen des prévisions budgétaires du programme. Premièrement, il apparaît, sous réserve de l'incertitude entourant la mesure de l'écart de production, que le déficit sous-jacent a culminé en 2002 (estimations) et qu'il se rapprochera de l'équilibre vers la fin de la période couverte par le programme, bien que les soldes effectifs continuent de se détériorer. Concrètement, un resserrement de la politique budgétaire d'environ un demi point de pourcentage du PIB est prévu en 2003, qui consistera en une réduction des dépenses en capital, une forte compression du taux de croissance des dépenses courantes et une stabilisation globale de la pression fiscale. Selon les estimations de la Commission, le déficit sous-jacent s'élèvera à 0,6 % du PIB en 2003 et 2004, et tombera à 0,4 % en 2005. Cependant, les objectifs du programme respectent la marge de prudence nécessaire pour éviter de franchir le seuil de 3 % du PIB retenu pour le déficit. Le Conseil invite les autorités irlandaises à veiller à ce que les orientations budgétaires soient mises en oeuvre comme prévu dans le programme. Deuxièmement, comme dans tous les programmes de stabilité précédents, les objectifs budgétaires pour les deux dernières années incorporent des "provisions pour imprévus"; la non-utilisation de ces provisions (0,4 % et 0,8 % du PIB en 2004 et 2005, respectivement) aurait pour résultat d'améliorer sensiblement la position budgétaire prévue à moyen terme.

Le faible niveau des excédents primaires attendu dans le programme est dû à l'effet des mesures pluriannuelles, et notamment du programme d'investissement censé culminer avec le Plan de développement national pour la période 2000-2006. Les objectifs du programme impliquent un déficit sous-jacent d'environ un demi pour cent du PIB chaque année ("provisions pour imprévus" incluses), qui atteindrait un niveau proche de l'équilibre ou excédentaire d'ici à la fin de la période, ce qui serait conforme à l'exigence du Pacte de stabilité et de croissance. Le Conseil constate que, si l'Irlande ne recourait que modérément aux provisions pour imprévus, la position proche de l'équilibre serait atteinte dès 2004.

L'actualisation passe en revue les réformes structurelles envisagées par le gouvernement, qui visent pour l'essentiel à alléger la pression fiscale, élargir la base d'imposition, améliorer les services publics et répondre aux besoins d'équipement par la poursuite du Plan de développement national. Le Conseil se félicite de la série de mesures décrites dans le programme, qui sont destinées à améliorer la gestion et le contrôle des dépenses publiques, et invite les autorités irlandaises à élaborer, à titre complémentaire, un cadre normatif complet pour orienter les dépenses publiques à moyen terme.

Grâce au faible niveau de sa dette et à l'accumulation progressive d'actifs par le Fonds national de réserve pour les retraites, l'Irlande semble relativement bien placée pour faire face aux conséquences budgétaires du vieillissement de la population. Cependant, le Conseil note que, sur la base des politiques actuelles, il existe un risque de déséquilibre budgétaire à long terme. Un besoin de financement pourrait se faire jour avec le temps si les dépenses liées à l'âge exprimées en part du PIB se rapprochaient du niveau moyen de l'Union européenne et si le ratio d'imposition restait inchangé. Il importe donc, pour s'assurer que les finances publiques demeurent sur une trajectoire viable, de mettre au point des dispositifs durables de financement des dépenses de protection sociale et de maintenir à long terme une position proche de l'équilibre ou excédentaire.

(1) JO L 209 du 2.8.1997.