FR Journal officiel de l'Union européenne C 64/7

AVIS DU CONSEIL

du 10 mars 2009

concernant le programme de stabilité actualisé de la Grèce pour 2008-2011

(2009/C 64/02)

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) no 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques (1), et notamment son article 5, paragraphe 3 (pour les programmes de stabilité),

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

(1) Le 10 mars 2009, le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé de la Grèce, qui couvre la période 2008-2011 (2).

(2) La Grèce a connu une forte croissance économique, de 4 % par an sur la décennie en cours. Parallèlement, les déséquilibres macroéconomiques intérieurs et extérieurs se sont considérablement aggravés, débouchant sur une accumulation rapide de la dette extérieure, la dette publique demeurant élevée. Compte tenu de l'incidence de la crise économique et financière mondiale actuelle sur l'économie grecque, la réévaluation des risques qui doit s'ensuivre aggrave la pression sur la charge de la dette. Selon les prévisions intermédiaires de janvier 2009 des services de la Commission, la croissance du PIB grec s'est ralentie en 2008, s'établissant à 2,9 % en termes réels, et elle devrait connaître une forte décélération en 2009, mais rester positive. Avec un déficit des administrations publiques qui est resté au-dessus du seuil de 3 % du PIB depuis 2007 (3) et un ratio d'endettement public parmi les plus élevés de l'UE, la Grèce n'a pas de marge pour recourir à une impulsion budgétaire, car celle-ci risquerait de compromettre davantage la viabilité à long terme des finances publiques et la compétitivité du pays. Par conséquent, aucun train de mesures de relance budgétaire n'est envisagé. Les autorités grecques ont avancé, dans la loi de finances 2009, certaines mesures destinées à sauvegarder la cohésion sociale, notamment des avantages pour les ménages à faibles revenus. La Grèce doit relever le défi consistant à opérer un assainissement budgétaire substantiel, tout en améliorant la qualité des finances publiques et en corrigeant les facteurs à l'origine des profonds déséquilibres intérieurs et extérieurs de l'économie.

(3) Le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme prévoit une chute de la croissance du PIB réel, qui passerait de 3 % en 2008 à 1,1 % en 2009, avant de remonter à un taux moyen de 1,75 % pendant le reste de la période de programmation. Sur la base des informations actuellement disponibles (4), le scénario macroéconomique semble fondé sur des hypothèses de croissance optimistes pour 2009 et au-delà. Basé sur des hypothèses optimistes en matière de croissance de l'emploi et d'incidence des initiatives récentes destinées à soutenir l'investissement et à améliorer l'absorption des fonds structurels de l'UE, le programme prévoit notamment que la consommation privée et, dans une moindre mesure, la croissance des investissements, restent robustes. De plus, le recul de l'activité économique des partenaires commerciaux de la Grèce et la détérioration des perspectives du commerce international font peser des risques considérables sur le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme, reflétant surtout la vulnérabilité des secteurs du transport maritime et du tourisme à la crise actuelle. Les projections du programme relatives à l'inflation semblent réalistes, tandis que l'évolution des déséquilibres extérieurs à moyen terme est quelque peu optimiste.

(4) Pour 2008, le déficit des administrations publiques est estimé à 3,7 % du PIB dans la version actualisée (y compris des mesures exceptionnelles de nature à réduire le déficit, pour un montant correspondant à 0,4 % du PIB), soit 0,25 de point de pourcentage en plus que dans les prévisions intermédiaires de janvier 2009 des services de la Commission. Ceci est à comparer avec l'objectif de 1,6 % du PIB fixé dans la précédente mise à jour. Cet écart de 2 points de pourcentage traduit à la fois des déficits de recettes et des dépassements de dépenses. On estime notamment que les recettes sont inférieures d'environ 1 point de pourcentage du PIB à celles budgétées, en raison principalement des effets moindres que prévu des mesures de nature à augmenter les recettes mises en œuvre en 2008. Quant aux dépassements de dépenses, ils se montent aussi à environ 1 point de pourcentage du PIB et sont principalement imputables à des dérapages dans les dépenses primaires courantes, et surtout à la consommation et aux salaires plus élevés que prévu dans le secteur public.

(5) Dans la mise à jour, l'objectif de déficit pour 2009 est fixé à 3,7 % du PIB (en tenant compte de mesures exceptionnelles de nature à réduire le déficit pour un montant équivalent à 0,5 % du PIB), ce qui correspond aux prévisions intermédiaires des services de la Commission. Par rapport à l'objectif budgétaire fixé dans la loi de finances 2009, approuvée par le Parlement le 21 décembre 2008, cela représente une révision à la hausse de 1,75 point de pourcentage du PIB. Le nouvel objectif budgétaire tient compte des résultats budgétaires plus mauvais que prévu en 2008. Il reflète aussi une projection plus prudente quant aux recettes totales, révisées à la baisse de 1 point de pourcentage du PIB, tandis que les dépenses publiques sont révisées à la hausse de 0,4 point de pourcentage du PIB. Néanmoins, le programme prévoit encore une croissance du ratio des recettes de près de 1 point de pourcentage du PIB en 2009, grâce à l'ensemble de mesures de nature à augmenter les recettes fiscales adopté en septembre 2008 et inclus dans la loi de finances 2009. Pour garantir la réalisation des objectifs révisés, la mise à jour envisage un certain nombre de mesures, s'ajoutant à celles incluses dans la loi de finances 2009, pour limiter les dépenses primaires publiques et rationaliser la gestion des dépenses publiques. Ces nouvelles mesures, qui devraient être adoptées dans le courant de 2009, ne sont pas clairement détaillées dans le programme. Dans l'ensemble, l'orientation de la politique budgétaire sera globalement neutre en 2009.

(6) La stratégie budgétaire exposée dans le programme vise à ramener le déficit structurel de 4,5 % du PIB en 2008 à 4,3 % en 2009 et à 2,2 % pour 2011, tandis que l'objectif à moyen terme (OMT) d'un budget équilibré en termes structurels (c'est-à-dire corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et autres mesures temporaires) ne devrait pas, d'après les prévisions, être atteint durant la période de programmation. Après l'objectif visé de 3,7 % du PIB en 2009, le déficit global diminuera sur la période de programmation pour atteindre 3,2 % du PIB en 2010 et 2,6 % d'ici 2011. De même, le solde primaire atteindra un excédent de 1,7 % du PIB d'ici à 2011, contre 0,8 % en 2009. En termes structurels, ceci équivaudrait à une amélioration de 0,75 point de pourcentage du PIB en moyenne. L'assainissement budgétaire en 2010 et 2011 repose principalement sur une réduction ambitieuse des dépenses, qui n'est cependant pas complètement étayée par des mesures concrètes. La dette publique brute, estimée à 94,6 % du PIB en 2008, devrait dépasser 96 % du PIB en 2009 et 2010, avant de redescendre à 94,75 % en 2011. Hormis l'augmentation du déficit et le fléchissement de la croissance du PIB, un ajustement stock-flux considérable contribue à l'augmentation du taux d'endettement en 2009.

(7) Des risques non négligeables pèsent sur les résultats budgétaires. En particulier, le scénario macroéconomique sous-jacent repose sur des hypothèses de croissance optimistes. Les risques en 2009 sont également liés à la possibilité de dérapages dans la mise en œuvre de l'objectif budgétaire révisé pour 2009, notamment si l'on tient compte des antécédents récurrents de dépassements de dépenses et de moins-values sur recettes. À partir de 2010, des risques découlent du manque d'informations sur les mesures de soutien de l'assainissement envisagé, notamment du côté des dépenses. De plus, les réductions envisagées dans certaines catégories de dépenses semblent, à première vue, ambitieuses. Les risques liés à l'évolution projetée du ratio de la dette au PIB semblent également être en hausse, en raison des risques liés aux projections relatives au déficit. Ces risques peuvent être accentués par l'insécurité relative aux ajustements stock-flux dont le programme, comme par le passé, ne détaille pas les éléments. De plus, la possibilité de transactions financières alourdissant l'endettement dans le cadre du train de mesures de soutien du secteur financier risque d'entraîner une hausse du ratio de la dette au PIB. Le programme ne prévoit pas l'incidence potentielle de ce train de mesures financières sur l'évolution de l'endettement.

(8) Des projections à long terme sur les dépenses de retraite conformément à la méthode commune sont en préparation; l'incidence budgétaire à long terme du vieillissement de la population est vraisemblablement bien supérieure à la moyenne de l'UE. La position budgétaire de 2008 telle qu'elle est estimée dans le programme, qui est plus mauvaise que la position de départ de la mise à jour précédente, aggraverait l'incidence budgétaire à long terme du vieillissement de la population. En outre, le taux actuel d'endettement brut est nettement supérieur à la valeur de référence du traité. Pour le réduire, il faudra dégager des excédents primaires élevés pendant une longue période. Le maintien d'excédents primaires élevés à moyen terme et la poursuite de la réforme du système de pensions de retraite visant à contenir l'augmentation significative probable des dépenses liées au vieillissement contribueraient à réduire les risques élevés qui pèsent sur la viabilité à long terme des finances publiques. Les risques précités résultant des mesures de stabilisation du secteur financier mises en place par la Grèce pourraient avoir une incidence négative sur la viabilité à long terme des finances publiques, principalement par leurs effets sur la dette publique, bien que certains des coûts inhérents à l'aide publique puissent être récupérés dans l'avenir.

(9) Le cadre budgétaire à moyen terme, caractérisé par des antécédents médiocres, reste faible. L'évolution budgétaire de la Grèce reflète une maîtrise insuffisante des dépenses publiques, tandis que les projections relatives aux recettes se sont révélées systématiquement optimistes. De plus, malgré des progrès réalisés ces dernières années, des problèmes structurels et endémiques liés à l'enregistrement des comptes publics grecs ont également nui à un contrôle effectif des recettes et des dépenses en temps utile. Le programme envisage la poursuite de la réforme budgétaire en cours et des avancées supplémentaires dans la mise en œuvre de la programmation budgétaire, en vue d'améliorer le contrôle et la gestion des dépenses publiques, d'accroître la transparence et d'introduire une perspective de planification pluriannuelle dans la procédure budgétaire. La mise en œuvre intégrale de la réforme de la procédure budgétaire, toutefois, est prévue pour 2012.

(10) Pour réagir à la crise financière, le gouvernement grec a adopté différentes mesures visant à assurer la stabilité du secteur financier, notamment une mesure de garantie des dépôts à concurrence de 100 000 EUR. Le train de mesures comprend un plan de recapitalisation, mettant de nouveaux capitaux à la disposition des institutions de crédit en échange d'actions préférentielles, un régime de garanties couvrant les emprunts nouveaux dont l'échéance est comprise entre trois mois et trois ans, et un régime de sûretés attribuant des obligations d'État aux institutions de crédit admissibles et renforçant leur accès aux liquidités, notamment de la BCE. Le train de mesures se monte globalement à 28 milliards EUR (environ 10 % du PIB).

(11) Conformément au programme, la politique budgétaire est axée sur le rétablissement de la confiance des investisseurs et le traitement des déséquilibres macroéconomiques. Le gouvernement grec, compte tenu de l'absence de marge de manœuvre budgétaire et des déséquilibres économiques substantiels, n'a pas adopté de train de mesures de relance à court terme pour réagir au ralentissement économique, ce qui serait conforme au plan européen pour la relance économique. Le programme prévoit un certain nombre de mesures structurelles, dont des mesures spécifiques au secteur du tourisme, sans incidence budgétaire directe, telles que celles destinées à soutenir l'emploi, à renforcer l'investissement des entreprises, y compris les partenariats public-privé, à dynamiser les prêts aux PME et à améliorer l'absorption de fonds de l'UE. La mise à jour inclut aussi une série d'autres mesures de réformes structurelles qui s'intègrent dans la stratégie à long terme d'amélioration de la qualité et de la viabilité des finances publiques, telles que la réforme de la gestion et du contrôle des dépenses publiques et la mise en œuvre de la réforme des retraites récemment adoptée. Ces mesures sont liées au programme de réformes à moyen terme et aux recommandations spécifiques au pays proposées par la Commission le 28 janvier 2009 en vertu de la stratégie de Lisbonne pour la croissance et l'emploi.

(12) La Grèce a adopté un programme d'assainissement visant à limiter l'ampleur de la détérioration budgétaire en 2009 et à ramener le déficit des administrations publiques en dessous du seuil de 3 % du PIB d'ici à 2011. Sur la base de la modification du solde structurel (recalculé), l'orientation budgétaire est globalement neutre en 2009 et restrictive en 2010. Plus spécifiquement, le programme vise, pour 2010, un ajustement structurel de 1,50 point de pourcentage du PIB et une amélioration structurelle supplémentaire d'environ 0,50 point de pourcentage en 2011. Toutefois, compte tenu des risques pour les plans budgétaires, l'assainissement envisagé risque de ne pas atteindre les objectifs, et le déficit global de rester supérieur à la valeur de référence de 3 % du PIB. Compte tenu des profonds déséquilibres intérieurs et extérieurs de l'économie grecque, le rythme d'ajustement budgétaire est insuffisant et n'est pas entièrement soutenu par des mesures concrètes permanentes en 2010 et 2011, notamment en ce qui concerne le volet des dépenses. Enfin, compte tenu des risques susmentionnés concernant les projections sur l'endettement, le ratio de la dette au PIB pourrait s'accroître sur toute la période de programmation, en raison principalement de progrès insuffisants dans la réduction du déficit des administrations publiques.

(13) En ce qui concerne les prescriptions du code de conduite relatives à la présentation et au contenu des programmes de stabilité et de convergence, le programme omet certaines données obligatoires et facultatives (5).

La conclusion globale est que le programme envisage une réduction du déficit budgétaire à moyen terme mais ne traite pas en temps utile et de manière effective les déséquilibres structurels de l'économie grecque et ne met pas fin à la progression de la dette publique. Bien que la stratégie d'assainissement au-delà de 2009 repose sur une limitation permanente des dépenses et une augmentation des recettes fiscales, le programme ne propose pas de mesures concrètes pour étayer totalement l'ajustement budgétaire prévu en 2010 et 2011. De plus, dans le contexte d'une détérioration marquée de l'environnement économique mondial, la stratégie budgétaire est également soumise à des risques considérables, les hypothèses de croissance qui sous-tendent le scénario macroéconomique du programme étant optimistes.

L'assainissement repose dans une certaine mesure sur les résultats de la lutte contre l'évasion fiscale, qui n'est que partiellement soutenue par les réformes de l'administration fiscale, tandis que les réductions annoncées des dépenses sont partiellement compensées par des plans d'augmentation des salaires et des transferts sociaux. Il serait essentiel de renforcer la trajectoire de l'assainissement budgétaire au moyen de mesures permanentes de maîtrise des dépenses primaires courantes, y compris les salaires de la fonction publique, pour assainir et viabiliser les finances publiques en Grèce. De plus, l'ajustement envisagé dans le programme n'est qu'en partie étayé par des politiques structurelles destinées à améliorer la qualité des finances publiques. La nature structurelle des facteurs à l'origine des pertes de compétitivité et de l'aggravation des déséquilibres extérieurs impose d'urgence la mise en œuvre de réformes structurelles courageuses. À long terme, le niveau d'endettement, qui reste l'un des plus élevés de l'Union européenne, combiné à l'augmentation attendue des dépenses liées au vieillissement démographique, pèseront aussi sur la viabilité des finances publiques.

Eu égard à l'évaluation qui précède, la Grèce est invitée à:

i) renforcer considérablement la trajectoire d'assainissement budgétaire dès 2009, grâce à des mesures permanentes bien définies pour infléchir les dépenses courantes, incluant une politique salariale prudente dans le secteur public, contribuant ainsi à une réduction indispensable du ratio de la dette au PIB;

ii) faire en sorte que les mesures d'assainissement budgétaire soient aussi axées sur l'amélioration de la qualité des finances publiques, dans le cadre d'un programme de réformes global, en tenant compte de l'ajustement nécessaire de l'économie, en vue d'effacer les pertes de compétitivité et de remédier aux déséquilibres extérieurs existants;

iii) mettre en œuvre promptement les politiques visant à réformer l'administration fiscale et à améliorer encore le fonctionnement de la procédure budgétaire en renforçant sa transparence, en définissant la stratégie budgétaire dans une perspective à plus long terme, et mettre sur pied des mécanismes visant à surveiller, à contrôler et à améliorer l'efficience des dépenses primaires courantes;

iv) eu égard au niveau de plus en plus élevé de la dette et à l'augmentation attendue des dépenses liées au vieillissement de la population, améliorer la viabilité à long terme des finances publiques en poursuivant les réformes en cours des soins de santé et du régime des retraites.

La Grèce est également encouragée à améliorer la gouvernance statistique et la qualité de ses données statistiques, et elle est invitée à se conformer davantage aux prescriptions du code de conduite en matière de présentation des données.

Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

2007 2008 2009 2010 2011 PIB réel (variation en %) PS jan. 2009 4,0 3,0 1,1 1,6 2,3 COM jan. 2009 4,0 2,9 0,2 0,7 n.d. PS déc. 2007 4,1 4,0 4,0 4,0 n.d. Inflation IPCH (%) PS jan. 2009 3,0 4,3 2,6 2,5 2,4 COM jan. 2009 3,0 4,3 2,5 2,7 n.d. PS déc. 2007 2,9 2,8 2,7 2,6 n.d. Écart de production (6) (% du PIB potentiel) PS jan. 2009 2,2 1,9 0,3 – 0,8 – 1,0 COM jan. 2009 (7) 3,0 2,8 0,5 – 1,2 n.d. PS déc. 2007 1,3 1,2 1,2 n.d. n.d. Emprunts/prêts nets vis-à-vis du reste du monde (% du PIB) PS jan. 2009 – 12,1 – 12,8 – 11,4 – 10,8 – 10,0 COM jan. 2009 – 12,1 – 11,7 – 11,2 – 11,6 n.d. PS déc. 2007 – 12,8 – 12,7 – 12,5 – 12,2 n.d. Recettes des administrations publiques (% du PIB) PS jan. 2009 39,9 40,0 41,0 41,1 41,2 COM jan. 2009 40,0 39,9 40,8 40,0 n.d. PS déc. 2007 39,9 41,1 41,7 42,3 n.d. Dépenses des administrations publiques (% du PIB) PS jan. 2009 43,4 43,7 44,7 44,3 43,8 COM jan. 2009 43,4 43,4 44,5 44,2 n.d. PS déc. 2007 42,6 42,7 42,5 42,3 n.d. Solde des finances publiques (% du PIB) PS jan. 2009 – 3,5 – 3,7 – 3,7 – 3,2 – 2,6 COM jan. 2009 – 3,5 – 3,4 – 3,7 – 4,2 n.d. PS déc. 2007 – 2,7 – 1,6 – 0,8 0,0 n.d. Solde primaire (% du PIB) PS jan. 2009 0,6 0,3 0,8 1,2 1,7 COM jan. 2009 0,6 0,6 0,6 0,0 n.d. PS déc. 2007 1,2 2,4 3,1 3,8 n.d. Solde corrigé des variations conjoncturelles (6) (% du PIB) PS jan. 2009 – 4,4 – 4,5 – 3,8 – 2,8 – 2,2 COM jan. 2009 – 4,8 – 4,7 – 3,9 – 3,7 n.d. PS déc. 2007 – 3,4 – 2,4 – 2,3 n.d. n.d. Solde structurel (8) (% du PIB) PS jan. 2009 – 4,4 – 4,5 – 4,3 – 2,8 – 2,2 COM jan. 2009 – 4,6 – 5,0 – 4,7 – 3,7 n.d. PS déc. 2007 – 3,1 – 2,4 – 2,3 n.d. n.d. Dette publique brute (% du PIB) PS jan. 2009 94,8 94,6 96,3 96,1 94,7 COM jan. 2009 94,8 94,0 96,2 98,4 n.d. PS déc. 2007 93,4 91,0 87,3 82,9 n.d. Programme de stabilité (PS); prévisions intermédiaires de janvier 2009 des services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission.

(1) JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Tous les documents auxquels il est fait référence dans ce texte figurent sur le site:

http://ec.europa.eu/economy_finance/sg_pact_fiscal_policy/fiscal_policy528_fr.htm

(2) Le 6 février 2009, les autorités grecques ont soumis un addendum au programme, apportant des éclaircissements sur les modifications apportées aux mesures de nature à accroître les rentrées fiscales budgétées et sur les réformes prévues de la procédure budgétaire. L'addendum n'introduit aucun changement dans la stratégie budgétaire exposée dans le programme de stabilité, tandis que le scénario macroéconomique, tout comme les projections budgétaires, sont restés inchangés.

(3) D'après les données notifiées par les autorités grecques en octobre 2008 et validées par Eurostat, le déficit des administrations publiques a atteint 3,5 % du PIB en 2007, dépassant ainsi la valeur de référence de 3 % du PIB. Compte tenu du franchissement notifié de la valeur de référence prévue dans le traité, la Commission a préparé le 18 février 2009 un rapport en vertu de l'article 104, paragraphe 3, du traité.

(4) L'évaluation tient notamment compte des prévisions des services de la Commission de janvier 2009, mais aussi d'autres informations disponibles depuis lors.

(5) Il omet notamment les dépenses de l'administration par fonction et des informations relatives à l'évolution de la dette et aux éléments de l'ajustement stock-flux (différences entre la comptabilité de caisse et la comptabilité d'exercice, accumulation nette d'actifs financiers, effets d'évaluation et autres), aux actifs financiers liquides et à la dette financière nette.

(6) Soldes corrigés des variations conjoncturelles et écarts de production selon les programmes, tels que recalculés par les services de la Commission sur la base des informations contenues dans les programmes.

(7) Sur la base d'une croissance potentielle estimée respectivement à 3,2 %, 2,7 %, 2,8 % et 2,5 % sur la période 2008-2011.

(8) Solde corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et temporaires. Le programme le plus récent tient compte de mesures temporaires et exceptionnelles conduisant à une réduction du déficit de 0,4 % du PIB en 2008 et de 0,5 % en 2009 tandis que dans les prévisions intermédiaires de janvier des services de la Commission, les mesures temporaires et exceptionnelles prises en compte conduisent à une réduction du déficit de 0,4 % du PIB en 2008 et de 0,8 % en 2009.

Sources:

Programme de stabilité (PS); prévisions intermédiaires de janvier 2009 des services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission.