ANNEXE

1. INTRODUCTION

1.1. Contexte juridique et politique

Les articles 9, 10 et 11 et l’annexe VII de la directive 2012/27/UE sur l’efficacité énergétique («DEE») portent sur la mesure et la facturation de la consommation individuelle d’énergie. Les modifications relatives à la mesure et à la facturation introduites par la révision de la DEE dans le cadre d’une directive modificative (1) concernent essentiellement les éléments suivants:

— l’ajout de nouvelles dispositions législatives spécifiquement applicables à l’énergie thermique, à savoir les articles 9 bis, 9 ter, 9 quater, 10 bis, 11 bis et l’annexe VII bis, et

— la suppression de l’énergie thermique du champ d’application des dispositions de la DEE originale (articles 9, 10 et 11 et annexe VII).

En ce qui concerne la mesure et la facturation de l’électricité, l’acquis communautaire a été consolidé dans le cadre d’une refonte de la directive sur le marché de l’électricité, qui a elle aussi été adoptée dans le cadre du paquet «Une énergie propre pour tous les Européens».

En ce qui concerne le gaz, le législateur (le Parlement européen et le Conseil) a inclus dans le cadre de la révision de la DEE une clause de réexamen à l’article 24, paragraphe 14, afin de veiller à ce que les arguments en faveur de modifications similaires soient envisagés sur la base d’une évaluation ou d’une proposition émanant de la Commission au plus tard le 31 décembre 2021.

En résumé, la DEE révisée modifie de manière substantielle les dispositions relatives à la mesure et à la facturation en ce qui concerne les exigences applicables à l’énergie thermique. En ce qui concerne l’électricité, ces dispositions restent inchangées jusqu’à ce que les nouvelles dispositions de la directive relative au marché de l’électricité (refonte) s’appliquent à partir du 1er janvier 2021 (2); en ce qui concerne le gaz, elles restent inchangées jusqu’à l’adoption éventuelle de nouvelles modifications par le législateur.

1.2. Champ d’application et objet du présent document

La présente recommandation a pour but de faciliter l’application efficace et cohérente des dispositions de la DEE relatives à la mesure et à la facturation de l’énergie thermique. Elle complète partiellement et annule en partie les orientations déjà publiées par la Commission.

La note d’orientation de la Commission de 2013 relative aux articles 9 à 11 (3) reste pertinente pour l’électricité et le gaz, étant donné que les dispositions initiales de la DEE relatives à l’électricité et au gaz restent en vigueur pour le moment. En ce qui concerne l’énergie thermique, cependant, un grand nombre de dispositions ayant été modifiées ou précisées, la note de 2013 ne sera plus que partiellement pertinente lorsque le délai de transposition des dispositions révisées (25 octobre 2020) aura expiré (4).

La Commission a aussi publié des orientations spécifiques concernant le comptage divisionnaire de l’énergie thermique dans les immeubles comprenant plusieurs appartements (5). L’approche générale adoptée dans ces orientations reste valable, tout comme bon nombre de leurs recommandations.

1.3. Vue d'ensemble des modifications relatives à la mesure et à la facturation de l’énergie thermique

Les principales différences introduites au titre de la DEE révisée en ce qui concerne les exigences en matière de mesure et de facturation applicables aux fournitures d’énergie thermique sont les suivantes:

— Introduction de la notion d’«utilisateur final» à côté de la notion existante de «client final». Il s’agit plus particulièrement de préciser que les droits aux informations relatives à la facturation et à la consommation (article 10 bis) s’appliquent également aux consommateurs ne disposant pas d’un contrat individuel ou direct avec le fournisseur d’énergie utilisé pour les systèmes collectifs de chaleur, de froid ou d’eau chaude sanitaire dans les immeubles comprenant plusieurs appartements et dans les immeubles mixtes.

— Une distinction plus claire entre les relevés et le comptage divisionnaire (articles 9 bis et 9 ter respectivement).

— L’obligation explicite pour les États membres de publier les critères, méthodes et procédures utilisés pour l’octroi de dérogations à l’obligation générale de comptage divisionnaire dans les immeubles comprenant plusieurs appartements et dans les immeubles mixtes (article 9 ter, paragraphe 1).

— Des précisions concernant l’obligation inconditionnelle d’utiliser des compteurs individuels pour l’eau chaude sanitaire dans les parties résidentielles des nouveaux immeubles comprenant plusieurs appartements et dans les immeubles mixtes (article 9 ter, paragraphe 2).

— Une nouvelle obligation pour les États membres de mettre en place des règles de répartition des coûts transparentes et accessibles au public (article 9 ter, paragraphe 3).

— L’introduction d’exigences en matière de lecture à distance pour les compteurs et les répartiteurs de frais de chauffage (article 9 quater).

— Un durcissement des exigences concernant la fréquence des informations de facturation et de consommation lorsque des dispositifs lisibles à distance sont disponibles (deux ou quatre fois par an à compter du 25 octobre 2020, et chaque mois à compter du 1er janvier 2022) (article 10 bis et annexe VII bis).

— L’introduction d’informations de facturation plus utiles et plus complètes sur la base de données corrigées des variations climatiques et comprenant des comparaisons pertinentes et de nouveaux éléments, tels que des informations sur le bouquet énergétique et sur les émissions de GES, ainsi que sur les procédures de plainte disponibles ou les mécanismes de résolution des litiges (annexe VII bis).

2. OBLIGATION DE RELEVÉS (ARTICLE 9 BIS)

Le nouvel article 9 bis se compose de deux paragraphes, qui contiennent chacun une exigence similaire à celle énoncée dans la DEE initiale, à savoir les premiers alinéas de l’article 9, paragraphe 1, et l’article 9, paragraphe 3. Ensemble, ils constituent l’obligation générale de mesurer la fourniture d’énergie thermique.

L’article 9 bis, paragraphe 1, prévoit l’obligation générale de veiller à ce que les clients finals (6) reçoivent des compteurs (7) qui indiquent avec précision leur consommation réelle d’énergie. Contrairement à l’article 9, paragraphe 1, de la DEE originale, cette exigence n’est soumise à aucune condition. La disposition ne prévoit pas l’obligation de faire en sorte que le compteur fournisse des informations sur le moment où l’énergie a été utilisée.

L’article 9 bis, paragraphe 2, contient une exigence plus spécifique concernant un compteur à installer sur l’échangeur de chaleur ou au point de livraison lorsqu’un bâtiment est alimenté en énergie thermique par une installation centrale qui dessert plusieurs bâtiments ou par un réseau de chaleur ou de froid.

Cette disposition figurait déjà à l’article 9, paragraphe 3, de la DEE initiale.

Dans de nombreux cas, les exigences prévues par les deux dispositions mentionnées ci-dessus se chevauchent et aboutissent au même résultat: c’est le cas lorsque le client final est approvisionné en énergie thermique exclusivement à des fins liées à un bâtiment unique (généralement pour le chauffage des locaux et la production d’eau chaude sanitaire). C’est également le cas lorsque le bâtiment est divisé en plusieurs unités, qui possèdent chacune leur propre échangeur de chaleur/sous-station et où chaque occupant est un client final, disposant d’un contrat direct et individuel avec le réseau de chaleur ou de froid (8). Dans les deux cas, les dispositions de l’article 9 bis impliquent la nécessité d’installer un compteur au point de livraison/à l’échangeur de chaleur pour chaque appartement/client final.

Les exigences sont cependant aussi complémentaires. La consommation peut en principe se faire à l’extérieur d’un bâtiment, par exemple à des fins de traitement thermique sur un site industriel. Au titre de l’article 9 bis, paragraphe 1, ce type de fourniture doit aussi être mesuré. De même, certains clients finals peuvent être approvisionnés pour plusieurs bâtiments. À titre d’exemple, il peut arriver qu’un client final soit alimenté pour plusieurs bâtiments à partir d’un même réseau de chaleur. Si tous ces bâtiments sont connectés au réseau par un point unique, un seul compteur suffit en vertu de l’article 9 bis, paragraphe 1. Dans un tel cas, cependant, l’article 9 bis, paragraphe 2, vise à veiller à ce que la consommation individuelle de chaque bâtiment soit également mesurée (9). Un autre exemple pourrait concerner un site de grande envergure, comme une base militaire, dont plusieurs bâtiments seraient alimentés en chaleur, en froid ou en eau chaude sanitaire par sa propre installation. Dans ce cas, l’article 9 bis, paragraphe 2 (mais pas l’article 9 bis, paragraphe 1) serait pertinent.

Les situations faisant intervenir des systèmes de stockage thermique peuvent soulever certaines questions concernant l’application de l’article 9 bis. Prenons le cas où plusieurs clients finals, utilisateurs finals ou immeubles raccordés à un système d’accumulation d’énergie thermique en aquifère sont alimentés en chaleur par une source géothermique peu profonde collective. Dans ce cas, le système ne doit pas nécessairement être considéré comme un réseau de chaleur au titre de l’article 9 bis, paragraphe 1 (10), ni comme une source centrale de chaleur ou d’eau chaude sanitaire au sens de l’article 9 bis, paragraphe 2, à condition:

— que la chaleur soit fournie à une température qui doit être augmentée au moyen de pompes à chaleur individuelles pour être utile au chauffage des locaux ou à la production d’eau chaude sanitaire, et

— que l’énergie nécessaire au fonctionnement des pompes à chaleur ne fasse pas partie du service, mais soit payée individuellement par chaque client final ou utilisateur final (11).

Dans ce cas, le relevé de la chaleur à basse température n’est pas requis en vertu de l’article 9 bis.

Dans le même ordre d’idées, lorsqu’un tel système est réversible et assure également une alimentation en froid, le relevé du froid provenant du stockage dans le sol n’est pas requis en vertu de l’article 9 bis, lorsque cette opération est nécessaire pour la régénération saisonnière de la source de chaleur et lorsque la source de froid se régénère exclusivement par une alternance (saisonnière) des opérations de chaleur/froid (12).

Enfin, des considérations particulières peuvent s’avérer nécessaires dans les cas où l’énergie thermique sous forme d’eau chaude sanitaire déjà préparée est fournie à partir d’un réseau de chaleur ou d’une source externe similaire vers un immeuble comprenant plusieurs appartements ou un immeuble mixte où les occupants sont des clients finals individuels du fournisseur. Dans ce cas, et étant donné que la DEE ne précise pas si un compteur de chaleur ou d’eau est nécessaire pour l’eau chaude sanitaire, les compteurs d’eau individuels des appartements peuvent, en principe, suffire lorsque les points de distribution sont considérés comme désignant la robinetterie ou les arrivées d’eau dans chaque appartement/unité. Toutefois, cela suppose que le fournisseur d’énergie assume seul la responsabilité de toute perte thermique survenant jusqu’à ces points de distribution à l’intérieur du bâtiment. Dans le cas contraire, et étant donné que les pertes d’énergie thermique dans les réseaux de chaleur peuvent être considérables, il y aurait lieu de placer également un compteur de chaleur au point où la responsabilité du fournisseur prend fin, sans quoi il serait impossible pour le client final de vérifier si ce qui lui est facturé correspond à sa consommation réelle en termes d’énergie: le fournisseur pourra faire valoir que les pertes se sont produites à l’intérieur du bâtiment, au-delà de sa responsabilité, et en l’absence de compteur de chaleur, il sera impossible de vérifier dans quelle mesure tel est bien le cas.

3. OBLIGATION DE COMPTAGE DIVISIONNAIRE (ARTICLE 9 TER, PARAGRAPHE 1)

Comme expliqué au considérant 31 de la directive modificative, les droits liés à la facturation et aux informations relatives à la facturation ou à la consommation devraient s’appliquer aux consommateurs de chaleur, de froid ou d’eau chaude sanitaire alimentés à partir d’une installation centrale même s’ils n’ont pas de relation contractuelle directe à titre individuel avec le fournisseur d’énergie. Afin de clarifier cet aspect du texte législatif, le terme «comptage divisionnaire» a été introduit et désigne la mesure de la consommation dans les unités individuelles d’immeubles comprenant plusieurs appartements ou d’immeubles mixtes, lorsque ces unités sont approvisionnées à partir d’une source centrale et lorsque les occupants en question (13) n’ont pas de contrat direct ou individuel avec le fournisseur d’énergie (14).

Les compteurs divisionnaires sont obligatoires, d’une manière générale, sous certaines conditions, visées à l’article 9 ter. Cette obligation figurait déjà à l’article 9, paragraphe 3, deuxième alinéa, de la DEE initiale, au titre duquel le délai pour l’installation des compteurs divisionnaires était fixé au 31 décembre 2016. Ce délai ne se retrouve pas dans le texte révisé pour la simple raison qu’il a déjà été dépassé.

L’exigence énoncée dans le nouvel article 9 ter est globalement identique à celle contenue dans la DEE originale. Quelques précisions ont toutefois été apportées, qui sont expliquées ci-dessous.

Premièrement, le libellé du premier alinéa indique à présent plus clairement la nature des conditions dans lesquelles le comptage divisionnaire est obligatoire, à savoir «… lorsque [cela est] techniquement possible et lorsque cela est efficace au regard des coûts, c’est-à-dire proportionné aux économies d’énergie susceptibles d’être réalisées». Ces précisions se retrouvent également au considérant 30, qui indique que «… le rapport coût-efficacité du comptage divisionnaire dépend de la question de savoir si les coûts y afférents sont proportionnés aux économies d’énergie susceptibles d’être réalisées», et que l’«effet d’autres mesures concrètes prévues dans un bâtiment donné, telles qu’une rénovation future, peut être pris en compte dans l’appréciation du rapport-coût efficacité». Cette précision confirme l’approche adoptée dans les orientations publiées par la Commission pour aider les États membres à appliquer les conditions pertinentes (15) lors de la mise en œuvre de la DEE initiale.

Deuxièmement, la disposition précise désormais l’obligation pour les États membres d’énoncer clairement et de publier les «critères, méthodes et/ou procédures d’ordre général» permettant de déterminer l’absence de faisabilité technique ou l’absence d’efficacité au regard des coûts. Là encore, ces précisions sont conformes à l’approche adoptée dans les orientations spécifiques mentionnées plus haut. La Commission a toujours jugé nécessaire que les États membres soient précis quant à la manière dont les conditions sont rendues opérationnelles et appliquées dans la pratique (16).

4. OBLIGATION SPÉCIFIQUE DE COMPTAGE DIVISIONNAIRE POUR L’EAU CHAUDE SANITAIRE DANS LES PARTIES RÉSIDENTIELLES DES NOUVEAUX IMMEUBLES (ARTICLE 9 TER, PARAGRAPHE 2)

D’une manière générale, le comptage divisionnaire de la consommation d’eau chaude sanitaire est obligatoire, sous réserve de conditions de faisabilité technique et d’efficacité au regard des coûts, au titre de l’article 9 ter, paragraphe 1. Toutefois, au titre de l’article 9 ter, paragraphe 2, une obligation inconditionnelle, plus stricte, s’applique dans le cas particulier des nouveaux immeubles comprenant plusieurs appartements et des parties résidentielles des nouveaux immeubles mixtes qui sont équipés d’une installation centrale de chauffage de l’eau chaude sanitaire ou alimentés par un réseau de chaleur.

Le raisonnement qui sous-tend cette exigence plus stricte est que, dans de telles situations, le comptage divisionnaire de l’eau chaude sanitaire peut, d’une manière générale, être considéré comme techniquement faisable et efficace au regard des coûts. Dans les nouveaux immeubles comprenant plusieurs appartements et dans les parties résidentielles des nouveaux immeubles mixtes, on peut supposer que les coûts supplémentaires liés à la mesure de la consommation d’eau chaude sanitaire des habitations individuelles seront limités, des dispositions appropriées pouvant être prises dès la phase de construction. Parallèlement à cela, rien ne permettant de penser que la demande d’eau chaude sanitaire va diminuer de manière systématique ou significative au fil du temps, on peut s'attendre à ce que l'effet de l'encouragement aux comportements efficaces par une facturation et un retour d’information fondés sur la consommation (en termes d’économies potentielles engendrées) demeure significatif.

La DEE révisée ne précise pas ce qui constitue un «nouvel» immeuble aux fins de l’article 9 ter, paragraphe 2. D’une part, les occupants des immeubles neufs mis à disposition pour la première fois après la date limite de transposition (c’est-à-dire le 25 octobre 2020) seraient en droit de s’attendre à ce que l’immeuble soit équipé de dispositifs de mesure. D’autre part, si les demandes de permis de construire ont été introduites avant la transposition dans le droit national, il est possible qu'il n'ait pas été prévu de dispositifs de mesure. En transposant cette disposition, il pourrait dès lors être intéressant pour les États membres d’évaluer dans quelle mesure il est possible ou raisonnable de répondre à ces attentes. En tout état de cause, les nouveaux immeubles pour lesquels des demandes de permis de construire ont été introduites après la date limite de transposition relèvent du champ d’application de l’article 9 ter, paragraphe 2, et doivent être équipés de compteurs.

L’obligation porte sur un compteur, mais ne précise pas s’il s’agit d’un compteur d’eau ou d’un compteur de chaleur. L’exigence imposée à l’article 9 ter, paragraphe 2, est respectée lorsque les unités individuelles disposent de leur propre réseau individuel, qui assure à la fois le chauffage des locaux et la production d’énergie pour la préparation d’eau chaude sanitaire pour l’unité, et lorsque la consommation totale d’énergie de chaque réseau est mesurée. En d’autres termes, lorsque la préparation d’eau chaude sanitaire est effectuée dans chaque unité au moyen d’énergie thermique fournie par une source centrale ou par un sous-réseau de chaleur, la consommation d’énergie correspondante peut être mesurée en même temps que la consommation liée au chauffage des locaux.

5. RÈGLES DE RÉPARTITION DES FRAIS DE CHAUFFAGE (ARTICLE 9 TER, PARAGRAPHE 3)

Lorsqu’un système de comptage divisionnaire est en place, les valeurs ou indices de mesure obtenus grâce aux relevés des différents dispositifs (qu’il s’agisse de compteurs ou de répartiteurs de frais de chauffage) sont utilisés pour répartir le coût total entre les différents locaux concernés par le système. Cela peut se faire de multiples façons et il n’existe sans doute pas de meilleure manière de faire unique (17), du moins en ce qui concerne le chauffage ou le refroidissement des locaux dans le cas typique des immeubles comprenant plusieurs appartements ou des immeubles mixtes où les unités ne sont pas indépendantes les unes des autres sur le plan thermique, c’est-à-dire où les flux thermiques qui traversent les murs intérieurs ne sont pas négligeables par rapport aux flux qui traversent l’enveloppe du bâtiment (les murs extérieurs, la toiture, etc.).

Toutefois, l’utilisation de méthodes de répartition des coûts considérées comme équitables et fondées sur des principes rationnels facilite grandement l’acceptation par les utilisateurs. Par conséquent, et comme indiqué au considérant 32 de la directive modificative, la transparence de la comptabilisation des consommations individuelles d’énergie thermique peut faciliter la mise en œuvre du comptage divisionnaire. Dans la DEE originale, la mise en place d’une réglementation nationale de ce type était facultative et seulement deux tiers environ des États membres ont mis en place de telles règles. La DEE révisée oblige désormais les États membres à mettre en place des règles de répartition des coûts transparentes et accessibles au public (18).

Plus précisément, l’article 9 ter, paragraphe 3, stipule que «[l]orsque des immeubles comprenant plusieurs appartements ou des immeubles mixtes sont alimentés par un réseau de chaleur ou de froid ou lorsque de tels bâtiments sont principalement alimentés par des systèmes de chaleur ou de froid collectifs, les États membres veillent à mettre en place des règles nationales transparentes et accessibles au public concernant la répartition des frais liés à la consommation de chaleur, de froid ou d’eau chaude sanitaire dans ces immeubles, afin d’assurer une comptabilisation transparente et exacte de la consommation individuelle». Étant donné que les immeubles dans lesquels au moins une des conditions est remplie se retrouvent dans la plupart, voire la totalité, des États membres, d’ici au 25 octobre 2020, la plupart, voire la totalité, des États membres seront tenus de mettre en place une telle réglementation, ou de mettre les règles existantes à la disposition du public.

Il convient de souligner que les règles nationales de répartition des coûts ne doivent pas forcément définir dans leurs moindres détails les modalités de répartition des coûts. Les États membres peuvent choisir de n’établir qu’un cadre qui fixe les principes ou principaux paramètres et d’accorder aux autorités régionales ou locales, voire aux parties prenantes des immeubles, une certaine marge de manœuvre dans la définition ou l’adoption de détails supplémentaires.

Quel que soit le niveau de détail, cependant, les règles devraient être conçues de manière à ne pas compromettre la réalisation de certains objectifs liés à la DEE. Plus précisément, les règles de répartition des coûts doivent veiller à ce que le principe de facturation basée sur la consommation réelle ne soit pas, dans la pratique, compromis par un lien trop peu visible entre le relevé du compteur de l’utilisateur final et sa facture finale. En effet, si le poids accordé aux relevés individuels dans le calcul de la part de l’occupant dans les coûts totaux est trop faible, l’effet souhaité de la mesure, à savoir encourager l’occupant à utiliser l’énergie efficacement, sera compromis. D’autre part, il est tout aussi important que ce lien ne soit pas trop marqué dans les situations où la consommation de chaque utilisateur n’est pas totalement indépendante de la consommation des autres et où une grande variation est possible dans la répartition des coûts entre les différentes unités de l’immeuble. Une répartition variable des coûts peut créer ou exacerber des divergences d’intérêt parmi les occupants eu égard aux investissements dans l’efficacité énergétique au niveau de l’ensemble de l’immeuble (par exemple, pour les améliorations à apporter à l’enveloppe du bâtiment). Lorsque les règles nationales des États membres en matière de répartition des coûts sont conçues de manière telle qu’elles n’atténuent pas ce risque, la Commission estime qu’il peut y avoir conflit avec l’article 19 de la DEE, qui oblige les États membres à évaluer et à prendre des mesures appropriées pour remédier à la question du fractionnement des incitations entre le propriétaire et/ou le locataire du bâtiment. Comme indiqué plus haut, il n’existe pas de meilleure façon unique de répartir les coûts, mais des règles bien conçues garantissent un équilibre entre les incitations qui en résultent pour les occupants en tant qu’individus et en tant que communauté. Les règles de répartition qui ne permettent pas d’établir un tel équilibre et qui sont susceptibles de donner lieu à des résultats extrêmes risquent de compromettre la réalisation des objectifs poursuivis par les articles 9 ter et 19, respectivement. Parmi les instruments possibles utilisés par certains États membres pour atteindre ces résultats, on peut notamment citer les fourchettes autorisées pour la part des coûts répartis en fonction des relevés individuels, les limites maximales pour les écarts entre la facture individuelle et la moyenne de l’immeuble ou les systèmes de facteurs de correction qui prennent en considération la situation défavorable des appartements naturellement plus froids ou plus exposés dans un même immeuble.

Dans ce contexte, la Commission souligne que l’obligation visée à l’article 10 bis d’établir une facturation basée sur la consommation réelle ou sur les relevés des répartiteurs de frais de chauffage ne doit pas être interprétée comme signifiant que la facturation doit reposer exclusivement sur les relevés de ces dispositifs. Dans les immeubles comprenant plusieurs appartements et les immeubles mixtes, il existe en effet de bonnes raisons objectives de ne pas répartir les coûts en se basant exclusivement sur ces relevés ou au prorata de ceux-ci, du moins en ce qui concerne le chauffage et le refroidissement des locaux (cf. note de bas de page no 16). Deux demandes de décision préjudicielle sur des questions présentant un intérêt potentiel pour cette question ont été introduites devant la Cour de justice fin 2017 (19). Les conclusions de l’avocat général dans ces affaires jointes, présentées le 30 avril 2019, contiennent des arguments similaires en la matière (20).

6. LECTURE À DISTANCE (ARTICLE 9 QUATER)

6.1. La transition vers des dispositifs lisibles à distance

Comme proposé par la Commission, l’un des objectifs spécifiques de la révision de la DEE était de renforcer la position des consommateurs d’énergie thermique en leur donnant accès à des informations de meilleure qualité et suffisamment fréquentes sur leur consommation, notamment en profitant des progrès technologiques (21).

À cette fin, la DEE révisée contient de nouvelles exigences visant à promouvoir l’utilisation de dispositifs lisibles à distance, considérés comme un moyen d’offrir aux utilisateurs finals des informations régulières sur leur consommation.

La directive modificative ne définit pas en termes techniques ce qui constitue un dispositif lisible à distance. Au considérant 33 de la directive (UE) 2018/2002, il est indiqué que «[l]es dispositifs lisibles à distance ne nécessitent pas, pour être lus, un accès aux unités ou appartements individuels». Il convient toutefois de considérer cette caractéristique comme une caractéristique commune minimale des dispositifs lisibles à distance, mais pas forcément comme la seule. Le considérant 33 indique par ailleurs que «[l]es États membres sont libres de décider si les technologies de télé-relevé par ondes radio (de type “walk-by/drive-by”) doivent être considérées ou non comme lisibles à distance». C’est là une décision que les États membres ne doivent pas prendre à la légère, car leur choix aura des implications directes sur la manière dont ils devront transposer et appliquer les exigences énoncées à l’article 9 quater et à l’annexe VII bis. L’État membre, par exemple, qui déciderait de considérer les technologies de télé-relevé par ondes radio comme des dispositifs lisibles à distance, pourrait juger que ces technologies sont suffisantes pour satisfaire à l’obligation d’introduire la lecture à distance énoncée à l’article 9 quater. Cependant, cette décision supposerait également que la condition qui suscite l’obligation de fournir des informations fréquentes visée au point 2 de l’annexe VII bis serait satisfaite dans les immeubles équipés de tels systèmes. En d’autres termes, si un dispositif est considéré comme lisible à distance aux fins de l’article 9 quater, il doit aussi être considéré comme tel aux fins du point 2 de l’annexe VII bis.

À l’inverse, l’État membre qui déciderait de ne pas considérer les technologies de télé-relevé par ondes radio comme étant lisibles à distance, serait tenu de prévoir l’obligation d’installer d’autres dispositifs ou systèmes plus avancés ou supplémentaires afin de se conformer à l’article 9 quater (22). Dans cette situation, la condition qui suscite l’obligation de fournir des informations fréquentes visée au point 2 de l’annexe VII bis ne serait satisfaite qu’en cas d’introduction effective de systèmes de ce type.

Lorsqu’ils décident de considérer ou non les technologies de télé-relevé par ondes radio comme des dispositifs lisibles à distance, les États membres peuvent nuancer cette décision sur la base de paramètres objectifs, comme les types de services énergétiques ou de dispositifs concernés, le type d’immeuble concerné ou sa localisation et l'utilisation des dispositifs à des fins de comptage ou de comptage divisionnaire. Par exemple, les dispositifs de télé-relevé par ondes radio peuvent être considérés comme lisibles à distance à des fins de mesure des fournitures de froid provenant d’un réseau de froid, mais pas à des fins de mesure des fournitures de chaleur provenant d’un réseau de chaleur. Les États membres qui décident effectivement de nuancer leur décision sur la base de ces paramètres devraient s’assurer que les règles applicables sont claires et faciles à communiquer et à comprendre.

Il est important pour les acteurs du marché que les États membres prennent et communiquent leurs décisions nationales sur la question de savoir si les technologies de télé-relevé par ondes radio sont considérées comme lisibles à distance le plus rapidement possible au cours du processus de transposition et, dans tous les cas, avant le 25 octobre 2020, sans quoi les propriétaires d’immeubles et les prestataires de services qui se préparent à effectuer de nouvelles installations après cette date risquent d'avoir des difficultés à établir quelles exigences fonctionnelles s'appliqueront. En l’absence de telles décisions, ils peuvent évidemment choisir d’opter pour des solutions lisibles à distance qui ne s’appuient pas sur la technologie de télé-relevé par ondes radio pour éviter tout risque.

Ni les dispositions juridiques, ni les considérations mentionnées plus haut n’ont pour but d’établir un rapport hiérarchique entre les technologies de télé-relevé par ondes radio et les technologies basées sur d’autres infrastructures de communication. La décision de considérer les technologies de télé-relevé par ondes radio comme des dispositifs lisibles à distance aurait pour effet d’élargir la gamme des dispositifs pouvant être utilisés pour se conformer à l’article 9 quater dans l’État membre concerné et pourrait, dans ce sens, être considérée comme l’option la moins contraignante, mais elle aurait aussi des conséquences sur le respect de l’annexe VII bis, point 2, qui serait très probablement plus contraignant. Les États membres devraient néanmoins songer au fait que les technologies de télé-relevé par ondes radio limitent généralement la fréquence à laquelle les données peuvent, de façon réaliste et efficace au regard des coûts, être collectées, ce qui limite les éventuels services complémentaires et les avantages accessoires potentiels pouvant être associés à ces dispositifs. À titre d’exemple, dans un réseau de chaleur où les données des compteurs sont transmises/collectées automatiquement sur une base horaire ou quotidienne, ces données présenteront une utilité nettement plus grande en ce qui concerne leur utilisation potentielle pour optimiser l’exploitation du système, la détection des pannes, les services d’alerte, etc., que les données de mesure recueillies sur une base mensuelle au moyen des technologies de télé-relevé par ondes radio.

6.2. Dispositifs installés après le 25 octobre 2020

Dans le cadre de la DEE révisée, l’article 9 quater impose l’introduction progressive de compteurs et de répartiteurs de frais de chauffage lisibles à distance «[a]ux fins des articles 9 bis et 9 ter», c’est-à-dire indépendamment de la question de savoir si les dispositifs sont utilisés à des fins de relevés ou de comptage divisionnaire.

La transition vers des dispositifs lisibles à distance est encouragée de deux manières distinctes. La première figure à l’article 9 quater, paragraphe 1, qui dispose que les compteurs et les répartiteurs de frais de chauffage installés après le 25 octobre 2020 doivent être des dispositifs lisibles à distance. Cette exigence signifie, par exemple, que les compteurs installés après cette date à tout point de raccordement nouveau ou existant dans un réseau de chaleur devront être lisibles à distance. Elle signifie aussi que les compteurs de chaleur, les compteurs d’eau chaude sanitaire ou les répartiteurs de frais de chauffage installés après cette date dans le cadre d’un système de comptage divisionnaire devront être lisibles à distance (voir, cependant, les remarques formulées au point 6.3 ci-après).

L’article 9 quater, paragraphe 1, dispose que «[l]es conditions de faisabilité technique et d’efficacité au regard des coûts qui sont fixées à l’article 9 ter, paragraphe 1, continuent de s’appliquer». Cet article ne doit pas être interprété comme supposant que l’obligation de lecture à distance proprement dite, telle que prévue à l’article 9 quater, paragraphe 1, est soumise ou subordonnée à ces critères. Ce que cette disposition indique, c’est que dans le cadre de l’installation d’un système de comptage divisionnaire dans un immeuble (visé à l’article 9 ter, paragraphe 1, auquel se réfère l’article 9 quater, paragraphe 1) après le 25 octobre 2020, la faisabilité technique et l’efficacité au regard des coûts continueront d’être des raisons valables pour justifier les dérogations à l’obligation générale de comptage divisionnaire, d’autant plus que, dans certains cas, l’obligation de lecture à distance applicable après cette date pourrait avoir une incidence sur la mesure dans laquelle l’un ou l’autre critère est satisfait. Imaginons, par exemple, le cas où le système de comptage divisionnaire existant dans un immeuble donné a atteint sa durée de vie technique et doit être remplacé, ou celui où le système doit être installé pour la première fois. Dans les cas comme ceux-ci, il serait justifié de procéder à une évaluation des critères prévus à l’article 9 ter, paragraphe 1, pour déterminer si le comptage divisionnaire dans son ensemble est techniquement réalisable et efficace au regard des coûts, compte tenu de l’exigence en matière de lecture à distance. En d’autres termes, la référence faite, à l’article 9 quater, paragraphe 1, aux «conditions… fixées à l’article 9 ter, paragraphe 1» ne doit pas être interprétée comme une conditionnalité distincte liée aux caractéristiques du dispositif, mais comme faisant partie de l’appréciation générale au titre de l’article 9 ter, paragraphe 1.

6.3. Remplacement ou ajout de dispositifs de comptage divisionnaire dans des installations existantes

On peut se demander ce qu’il y a lieu de faire lorsqu’un dispositif existant, déjà installé, doit être remplacé prématurément parce qu’il est cassé, a disparu ou ne fonctionne plus correctement. En principe, l’article 9 quater, paragraphe 1, s’applique également dans de tels cas. Toutefois, lorsque le dispositif à ajouter ou à remplacer fait partie d’une série de dispositifs qui, ensemble, constituent un système de comptage divisionnaire pour un immeuble, il peut arriver qu’il ne soit pas possible ou pertinent de remplacer le dispositif défaillant ou manquant par un dispositif lisible à distance:

— Pour les installations de répartiteurs de frais de chauffage, l’ensemble des dispositifs d’une installation de comptage divisionnaire doivent, pour être conformes aux normes européennes, appartenir au même fabricant et au même type (23). Dans le cas des répartiteurs de frais de chauffage par évaporation, aucune solution de remplacement lisible à distance n’est disponible en tant qu’option technique.

— Dans le cas des répartiteurs des frais de chauffage électroniques, une version lisible à distance du modèle utilisé ailleurs dans l’immeuble n’est pas toujours disponible, mais même si elle l’était, sa capacité serait limitée, voire nulle, étant donné que les données provenant des autres compteurs nécessaires à l’établissement du tableau de répartition des coûts ne sont de toute façon disponibles qu’à des intervalles moins fréquents, lorsque les relevés manuels sont effectués.

— Il en va de même lorsque des radiateurs sont ajoutés dans un appartement situé dans un immeuble équipé de répartiteurs de frais de chauffage non lisibles à distance.

— La question peut également se poser dans le cas d’un compteur de chaleur ou d’eau chaude individuel qui serait remplacé ou ajouté dans un immeuble équipé d’un compteur divisionnaire où les autres compteurs ne sont pas lisibles à distance.

La Commission est dès lors d’avis que, dans les circonstances spécifiques mentionnées ci-dessus, l’article 9 quater, paragraphe 1, ne doit pas être interprété comme empêchant le remplacement des dispositifs individuels par des dispositifs non lisibles à distance lorsqu’ils font partie d’un système de comptage divisionnaire basé sur des dispositifs non lisibles à distance, même après la date limite visée à l’article 9 quater, paragraphe 1.

Par ailleurs, l’obligation de rendre tous les dispositifs et installations lisibles à distance au plus tard le 1er janvier 2027, prévue à l’article 9 quater, paragraphe 2 (voir ci-dessous), doit également être prise en considération lorsque survient la nécessité de remplacer des dispositifs isolés dans un immeuble équipé de dispositifs non lisibles à distance; lorsque les dispositifs de remplacement ne sont pas lisibles à distance, le risque qu’ils représentent des coûts non récupérables augmente avec l’approche de l’échéance fixée pour 2027.

6.4. Installations existantes

L’article 9 quater, paragraphe 2, stipule que «[l]es compteurs et les répartiteurs de frais de chauffage non lisibles à distance mais qui ont déjà été installés doivent devenir lisibles à distance ou être remplacés par un dispositif lisible à distance au plus tard le 1er janvier 2027, sauf lorsque l’État membre concerné démontre que cela ne peut se faire dans un bon rapport coût-efficacité».

Cette exigence vise à garantir que tous les utilisateurs finals de locaux disposant d’un compteur ou d’un compteur divisionnaire profiteront, à terme, des avantages offerts par les dispositifs lisibles à distance, comme le fait d’avoir accès aux informations mensuelles (cf. point no 9), de ne pas être obligés d’être chez eux pour donner accès aux lecteurs de compteurs et, le cas échéant, des autres services rendus possibles par ces dispositifs (comme les alarmes de fuite pour l’eau chaude).

Compte tenu de ce qui précède, la possibilité de s’écarter de cette exigence doit être interprétée de manière très restrictive et tout écart devrait être spécifique et dûment justifié et documenté.

L’échéance fixée, à savoir 2027 (soit plus de dix ans à compter de la date de publication de la proposition de la Commission), visait à réduire le risque d’encourir des coûts non récupérables en étant obligé de remplacer des dispositifs bien avant qu’ils aient pu être amortis. De nombreux appareils sont de toute façon remplacés dans ce laps de temps pour des raisons techniques. La grande majorité des nouveaux répartiteurs de frais de chauffage installés de nos jours sont électroniques et doivent généralement être remplacés dans un délai de dix ans en raison des contraintes liées à leurs batteries. En ce qui concerne les compteurs, la plupart des États membres ont mis en place des exigences en matière d’étalonnage qui, dans la pratique, conduisent généralement à remplacer les compteurs à des intervalles de dix ans ou moins. Lorsque les appareils ont plus de dix ans, ils ont de toute façon généralement atteint leur durée de vie économique/ont déjà été amortis.

Pour ces raisons, les coûts non récupérables liés aux dispositifs existants ne peuvent être considérés comme un argument suffisant pour justifier une entorse à l’obligation de lecture à distance. Des conditions plus spécifiques doivent être présentes. On pourrait imaginer, à titre d’exemple, que la mise en conformité soit effectivement considérée comme non efficace au regard des coûts dans le cas d’un bâtiment qui serait construit avec des matériaux qui empêchent le bon fonctionnement des technologies sans fil disponibles en 2026 et où les alternatives câblées entraîneraient des coûts disproportionnés à mettre en place (par exemple, en présence de volumes importants de fer dans les murs et les séparations entre les étages).

6.5. Considérations relatives à la vérification et à l’exécution

Au titre de l’article 13 de la DEE, les États membres «… déterminent le régime de sanctions applicables en cas d’infraction aux dispositions nationales adoptées en vertu des articles 7 à 11 …» et «… prennent les mesures nécessaires pour en garantir l’application». Les sanctions prévues doivent être effectives, proportionnées et dissuasives.

À la suite de la modification de la DEE, le champ d’application de cette obligation couvre désormais à la fois certaines dispositions existantes et certaines nouvelles dispositions, comme les nouvelles exigences en matière de lecture à distance prévues à l’article 9 quater (24).

Dans le cadre de leur responsabilité plus large et des efforts déployés pour assurer une mise en œuvre et une application efficaces de la directive, les États membres devront dès lors également réfléchir à la manière de vérifier le respect des nouvelles exigences en matière de lecture à distance. Dans ce cadre, ils peuvent choisir d'étudier la possibilité d’adapter à cette fin des processus existants liés à la directive sur la performance énergétique des bâtiments (25) ou des processus nationaux existants. Les exigences en matière de lecture à distance s’appliquent toutefois non seulement aux immeubles neufs (pour lesquels des permis de construire sont normalement nécessaires), mais aussi aux immeubles existants vendus ou loués à un nouveau locataire (des immeubles pour lesquels des certificats de performance énergétique sont nécessaires au titre de la directive PEB), et s’appliquent indépendamment de la taille de l’immeuble et de la capacité de l’installation de chauffage. Cela signifie que les processus existants liés aux permis de construire, aux inspections CVC ou à l’étiquetage énergétique/aux certificats de performance énergétique ne sont pas forcément suffisants pour vérifier le respect des nouvelles exigences.

En ce qui concerne le passage à la lecture à distance pour les compteurs utilisés aux fins de l’article 9 bis, paragraphe 1, l’une des possibilités pourrait être que les États membres obligent les gestionnaires de réseaux de chaleur et de froid et les gestionnaires d’autres installations fournissant de l’énergie thermique à plusieurs bâtiments à établir la conformité et/ou à faire régulièrement rapport sur la part des points de raccordement dans leur réseau qui est mesurée au moyen de compteurs lisibles à distance. Étant donné que cette part devrait en principe (26) atteindre les 100 % au plus tard le 1er janvier 2027, les États membres pourraient surveiller les chiffres afin de vérifier que des progrès suffisants sont réalisés en vue de la mise en conformité avant la date limite.

En ce qui concerne le comptage divisionnaire, des obligations similaires pourraient être envisagées pour les parties responsables, mais comme celles-ci ne sont pas les mêmes d’un État membre à l’autre et dépendent parfois du type de location ou de propriété, un assortiment de différentes approches peut s’avérer pertinent. Lorsque les États membres disposent d’un système d’identification ou d’enregistrement des fournisseurs de services de comptage divisionnaire, ces systèmes peuvent aider à déterminer les gestionnaires auprès desquels il serait possible d’obtenir, de façon efficace au regard des coûts, des informations sur le type d’équipements présents dans chaque immeuble relevant de leur gestion.

7. INFORMATIONS RELATIVES À LA FACTURATION ET À LA CONSOMMATION (ARTICLE 10 BIS)

7.1. Les expressions «utilisateurs finals» et «clients finals»

L’une des principales précisions contenue dans la DEE révisée vient de l’introduction de l’expression «utilisateurs finals» à l’article 10 bis, qui vient compléter l’expression «clients finals», qui existait déjà.

La DEE originale définit le «client final» comme «une personne physique ou morale qui achète de l’énergie pour son propre usage à titre d’utilisation finale» (27). Le champ d’application de cette définition a toutefois fait l’objet d’interprétations différentes. Dans sa note d’orientation de 2013, la Commission faisait valoir que les utilisateurs finals/ménages résidant dans des immeubles comprenant plusieurs appartements équipés de systèmes et de contrats collectifs pour la fourniture d’énergie devaient eux aussi être considérés comme des clients finals (28). Toutefois, comme indiqué au considérant 31 de la DDE révisée, «[l]a définition de l’expression “client final” peut s’entendre comme ne visant que les personnes physiques ou morales se fournissant à titre onéreux en énergie sur la base d’un contrat direct et individuel avec un fournisseur d’énergie. Dès lors, aux fins des dispositions concernées, l’expression “utilisateur final” devrait être introduite pour désigner une catégorie plus large de consommateurs et devrait également inclure, outre le client final qui se fournit à titre onéreux en chaleur, froid ou eau chaude sanitaire pour son propre usage final, les occupants de bâtiments individuels ou d’unités individuelles d’immeubles comprenant plusieurs appartements ou d’immeubles mixtes, lorsque ces unités sont approvisionnées à partir d’une installation centrale et lorsque les occupants en question n’ont pas de contrat direct ou individuel avec le fournisseur d’énergie.»

À cette fin, l’exigence opérationnelle visée à l’article 10 bis, paragraphe 1, fait référence aux «utilisateurs finals» et précise qu’il s’agit:

a) de personnes physiques ou morales se fournissant à titre onéreux en chaleur, froid ou eau chaude sanitaire pour leur propre usage (ces utilisateurs finals sont aussi des clients finals tels que définis à l’article 2, point 23), ou

b) de personnes physiques ou morales qui occupent un bâtiment individuel ou une unité d’un immeuble mixte ou comprenant plusieurs appartements qui est alimenté en chaleur, froid ou eau chaude sanitaire par une installation centrale, et qui n’ont pas de contrat direct ou individuel avec le fournisseur d’énergie.

Il convient de souligner que la notion d’utilisateurs finals inclut les clients finals. Lorsque des dispositions font référence aux utilisateurs finals, celles-ci ne doivent dès lors pas être interprétées comme excluant les clients finals.

Cette précision signifie que, désormais, au titre de la DEE révisée, il est indiscutable que les consommateurs soumis au comptage divisionnaire ont eux aussi droit aux informations relatives à la facturation et à la consommation (29) fondées sur leur consommation.

Aux fins des articles 9 bis, 9 quater, 10 bis et 11 bis, dans le cas d’un immeuble comprenant plusieurs appartements ou d’un immeuble mixte, qui est alimenté en chaleur ou en froid par un réseau de chaleur ou une installation centrale similaire, sur la base d’un contrat unique avec un fournisseur d’énergie, le «client final» effectif peut varier d’un cas à l’autre. Lorsque l’immeuble est détenu par un propriétaire unique, celui-ci sera en général, mais pas nécessairement, la partie ayant souscrit le contrat de fourniture avec le fournisseur d’énergie. De même, en présence de plusieurs propriétaires, une association ou une communauté de copropriétaires sera souvent, mais pas toujours, la partie contractante vis-à-vis du fournisseur d’énergie. Dans certaines situations, les propriétaires délèguent certaines tâches à des tiers ou à un représentant, comme une société de gestion (appelée «syndic» dans certains pays), et ces parties peuvent également être la partie qui souscrit au contrat avec le fournisseur d’énergie. Dans le cas des propriétaires ayant mis des unités en location, les locataires peuvent avoir ou non des relations contractuelles avec le fournisseur d’énergie.

Lors de la transposition de la directive révisée, les États membres devront tenir compte de la diversité des situations qui relèvent de leur compétence. Toutefois, quelle que soit l’entité ou l’organisme qui achète l’énergie collectivement pour le compte des occupants de l’immeuble, il est important que la mise en œuvre soit organisée de manière à ce que les informations requises en vertu de l’annexe VII bis soient effectivement fournies et puissent également servir de base à l’information des occupants de chaque appartement/unité. Le fait que le «client final» désigne une personne qui achète de l’énergie «pour son propre usage à titre d’utilisation finale» ne devrait par exemple pas être interprété comme supposant qu’il n’y a pas de client final dans le cas où la partie contractante réelle pour le fournisseur d’énergie de l’immeuble est une société de gestion déléguée, ou un «syndic».

7.2. Qui est responsable des informations relatives à la facturation et à la consommation?

La DEE ne précise pas qui est chargé de fournir aux utilisateurs finals les informations relatives à la facturation et à la consommation visées à l’article 10 bis. Pour les utilisateurs finals qui sont aussi les clients finals (et qui achètent l’énergie auprès du fournisseur d’énergie concerné), il semblerait plus logique que ce soit le fournisseur d’énergie qui soit chargé de fournir ces informations. En revanche, le fournisseur d’énergie n’est peut-être pas le mieux placé pour endosser la responsabilité de l’information des utilisateurs finals avec lesquels il n’a pas de relation contractuelle directe ou individuelle. Par conséquent, l’article 10 bis, paragraphe 3, de la DEE révisée indique explicitement que «[l]es États membres décident qui doit être chargé de fournir les informations visées aux paragraphes 1 et 2 aux utilisateurs finals sans contrat direct ou individuel avec un fournisseur d’énergie». Les entités les mieux placées pour informer les utilisateurs finals varieront selon les circonstances nationales et les situations de location particulières. Les candidats potentiels peuvent être les propriétaires de l’immeuble, ses gestionnaires, une société de gestion ou un prestataire de services délégués, des associations de propriétaires, etc. Lors de la transposition de la directive révisée, les États membres devront veiller à ce que la responsabilité de l’information des utilisateurs finals soit clairement définie pour toutes les situations pertinentes.

7.3. Facturation fondée sur la consommation réelle

L’article 10 bis impose aux États membres de veiller à ce que «les informations relatives à la facturation et à la consommation soient fiables, précises et fondées sur la consommation réelle ou sur les relevés des répartiteurs de frais de chauffage …».

Ce libellé est similaire, mais pas identique, à l’exigence de la DEE originale, selon laquelle ils devaient veiller à ce que «les informations relatives à la facturation soient précises et fondées sur la consommation réelle».

L’inclusion des «informations relatives à la consommation» est un ajout important et témoigne de la flexibilité de la DEE, étant donné qu’il est désormais possible de satisfaire à l’exigence énoncée à l’annexe VII bis, point 2, en fournissant régulièrement des informations relatives à la facturation ou à la consommation. Les informations relatives à la consommation sont plus simples à fournir car elles ne concernent que les quantités consommées, et non les coûts correspondants ou tout autre élément des informations relatives à la facturation.

Le législateur a jugé opportun d’ajouter les mots «ou … les relevés des répartiteurs de frais de chauffage» afin de dissiper tout doute quant à la possibilité d’utiliser ces relevés comme base de facturation. Ces doutes avaient été exprimés en raison du fait que les répartiteurs de frais de chauffage sont des dispositifs qui permettent de mesurer de manière moins directe la chaleur fournie à un appartement individuel et qui, dans certaines circonstances, peuvent être considérés comme une indication moins bonne de la quantité d’énergie effectivement libérée par l’installation de chauffage dans l’appartement concerné.

Cependant, au-delà des différences entre les compteurs de chaleur et les répartiteurs de frais de chauffage, il convient de souligner que l’obligation de baser les informations relatives à la facturation et à la consommation sur la consommation réelle ou sur les relevés des répartiteurs de frais de chauffage ne doit pas être interprétée comme une obligation d’imputer les frais de chauffage ou de refroidissement des locaux exclusivement sur la base des relevés des compteurs ou des répartiteurs de frais de chauffage individuels. Dans le contexte d’un dispositif de comptage divisionnaire, cette façon de faire risque d’avoir des effets négatifs en ce qui concerne l’équité et le fractionnement des incitations (voir également le point 5 plus haut). D’un point de vue technique, les appartements individuels dans des immeubles comprenant plusieurs appartements ne peuvent généralement pas être considérés comme indépendants du reste de l’immeuble sur le plan thermique. Lorsque des différences de température existent entre les murs intérieurs ou les séparations horizontales, la chaleur passe naturellement à travers ces séparations, l’isolation thermique de celles-ci étant rarement très élevée en comparaison de celle des murs extérieurs. Les unités individuelles sont dès lors généralement chauffées non seulement par la chaleur émise par les radiateurs au sein de l’unité elle-même, mais aussi, du moins en partie, par la chaleur émise dans d’autres parties du bâtiment. Comme indiqué plus haut au point 5, il convient de tenir compte de ce fait si l’on veut que les règles de répartition des coûts soient bien conçues.

Que l’apport calorifique à l’intérieur de chaque unité soit mesuré ou estimé au moyen de compteurs individuels ou de répartiteurs de frais de chauffage, le fait que la chaleur puisse circuler à travers les séparations intérieures constitue une bonne raison de ne pas répartir les coûts totaux du chauffage d’un immeuble sur la base exclusive des relevés de ces dispositifs. Il est courant (et pertinent) de ne baser qu’une partie des coûts sur les mesures individuelles et d’imputer le reste des coûts aux occupants sur la base d’autres facteurs (tels que la part des appartements dans la surface utile totale ou le volume chauffé de l’immeuble). C’est le cas même lorsque les unités individuelles sont équipées de compteurs de chaleur et non de répartiteurs de frais de chauffage. Il est également habituel que le coût du chauffage des parties communes (escaliers, couloirs, etc.) d’un immeuble soit partagé entre les occupants des différentes unités. Les occupants individuels n’ont en général aucune influence directe, par leurs comportements, sur les coûts dus aux pertes imputables aux installations au niveau de l’immeuble et sur ceux liés au chauffage des parties communes, et les États membres les incluent généralement dans les coûts fixes dans leurs règles de répartition respectives. La part des coûts fixes dans le total des frais de chauffage peut généralement être récupérée en imputant aux occupants un montant proportionnel à la taille du bien qu’ils occupent (par exemple, superficie ou volume).

Lorsque les informations fournies sont basées sur les relevés des répartiteurs de frais de chauffage, cela doit se faire d’une manière claire et utile pour l’utilisateur final. La répartition des frais de chauffage peut, par exemple, prévoir l’application de coefficients techniques liés aux types de radiateurs et/ou à des facteurs de correction basés sur la situation des appartements dans l’immeuble. Ces paramètres devraient être pris en considération dans les informations fournies aux utilisateurs finals.

7.4. Relevé du compteur par le client

La DEE initiale oblige les États membres à veiller à ce que les informations relatives à la facturation soient précises et fondées sur la consommation réelle, «conformément à l’annexe VII, point 1.1», qui définit certaines fréquences minimales pour la facturation et la fourniture des informations relatives à la facturation. L’article 10 stipule qu’«[i]l peut être satisfait à cette obligation en établissant un système permettant au client final de relever lui-même régulièrement son compteur et de communiquer les données relevées à son fournisseur d’énergie». Cela permet, par exemple, d’envisager une facture de régularisation annuelle basée sur les relevés communiqués au fournisseur d’énergie par le client sans que celui-ci ait besoin de se rendre chez le client pour procéder au relevé des compteurs.

Dans le cadre de la transition vers des dispositifs lisibles à distance, cette technique de relevé des compteurs par le client perdra de sa pertinence au fil du temps. La DEE révisée autorise néanmoins les systèmes permettant au client ou à l’utilisateur de relever lui-même son compteur pour l’énergie thermique, mais dans certaines circonstances seulement (30). Plus précisément, ce mode de relevé n’est pas autorisé lorsque la consommation faisant l’objet d’un comptage divisionnaire se base sur des répartiteurs de frais de chauffage. Cela obligerait chaque utilisateur à communiquer des relevés pour chaque radiateur, ce que le législateur a considéré aussi peu réaliste que souhaitable.

Pour les situations impliquant des compteurs ou un comptage divisionnaire, par exemple pour le chauffage ou le refroidissement de locaux équipés de compteurs de chaleur, ou pour la consommation d’eau chaude sanitaire, les systèmes permettant au client ou à l’utilisateur de relever lui-même son compteur peuvent, en principe, être autorisés lorsque l’État membre concerné «le prévoit». En d’autres termes, les réseaux de chaleur, les gestionnaires d’immeubles et les autres entités chargées de fournir aux utilisateurs finals les informations requises en vertu de l’article 10 bis ne peuvent s’appuyer sur un système de relevé des compteurs par les utilisateurs pour satisfaire à ces obligations, sauf lorsque l’État membre concerné prévoit expressément cette possibilité dans les mesures nationales de transposition.

7.5. Disponibilité des données et vie privée

L’article 10 bis, paragraphe 2, point a), établit que «… si les informations relatives à la facturation et à la consommation passée d’énergie de l’utilisateur final ou à ses relevés de répartiteurs de frais de chauffage sont disponibles, elles soient mises à la disposition d’un fournisseur de services énergétiques désigné par l’utilisateur final, si ce dernier en fait la demande». On retrouve une disposition similaire dans la DEE initiale, mais le nouveau texte lève tout doute quant au droit d’accès aux données relatives à la facturation et à la consommation passée ou aux relevés des répartiteurs de frais de chauffage lorsqu’il est fait usage d’un comptage divisionnaire. L’entité responsable du comptage divisionnaire, qu’il s’agisse d’un gestionnaire d’immeuble, d’un prestataire de services de comptage divisionnaire ou de toute autre personne, devra donc, sur demande, donner à tout utilisateur final unique accès à ces données dans un format approprié et utile. Dans le cadre d’un système de comptage divisionnaire, ce point doit notamment être interprété comme incluant à la fois les relevés du ou des compteurs propres à l’utilisateur et la somme des relevés de l’ensemble de l’installation, les premiers n’étant utiles qu’en association avec les seconds. Sur demande, ces informations devraient également inclure des paramètres techniques essentiels, tels que les facteurs de tarification appliqués aux radiateurs afin de permettre des vérifications indépendantes ou des contrôles de plausibilité des calculs de la répartition des frais de chauffage.

Parallèlement à cela, l’article 10 bis, paragraphe 2, point a), garantit que les informations relatives à la facturation liées à un compteur principal destiné à mesurer les fournitures provenant d’un réseau de chaleur ou de froid pour un immeuble comprenant plusieurs appartements ou un immeuble mixte disposant d’un système de comptage divisionnaire peuvent être directement mises à la disposition des fournisseurs de services énergétiques (31) responsables des relevés des compteurs divisionnaires et de la répartition des coûts dans l’immeuble. Ce point est important car si l’on veut que la répartition des coûts soit exacte, il convient de garantir un accès en temps utile aux valeurs de consommation agrégées. L’accès direct et en temps utile aux informations relatives à la facturation, y compris aux relevés des compteurs, est particulièrement important pour les immeubles qui disposent d’un système de comptage divisionnaire comportant des dispositifs lisibles à distance et où il est donc nécessaire de fournir des informations infra-annuelles. Dans de tels cas, le client du réseau de chaleur/froid peut demander que les informations relatives au compteur principal soient mises à la disposition du fournisseur de services énergétiques de son choix, qui peut être la société fournissant les services de comptage divisionnaire.

L’article 10 bis, paragraphe 2, point c), dispose que les États membres veillent à ce que «des informations claires et compréhensibles soient fournies en même temps que la facture à tous les utilisateurs finals, conformément à l’annexe VII bis, point 3». Nous examinons les implications de ce point plus en détail au point 9.3 ci-dessous. Pour les utilisateurs finals qui ne disposent pas d’un contrat direct/individuel avec le fournisseur d’énergie, le terme «facture» doit également être entendu comme désignant les comptes relatifs à la répartition des frais de chauffage ou toute autre demande de paiement récurrente relative à des services de chauffage/refroidissement/eau chaude sanitaire pour le compte de la personne physique ou morale responsable de la fourniture de ces services (32).

Enfin, une nouvelle disposition [article 10 bis, paragraphe 2, point d)] souligne que les États membres «promeuvent la cybersécurité et garantissent la protection des données et de la vie privée des utilisateurs finals conformément aux dispositions applicables du droit de l’Union». Si cette disposition n’ajoute aucune obligation spécifique au-delà de celles déjà applicables au titre du droit de l’Union (comme le règlement général sur la protection des données (33)), elle souligne que la cybersécurité, le respect de la vie privée et la protection des données sont des questions qui s’appliquent aussi au contexte des mesures, du comptage divisionnaire, de la lecture à distance et de la facturation de l’énergie thermique.

7.6. Accès aux informations relatives à la facturation et aux factures électroniques

À l’instar de la DEE initiale, la DEE révisée oblige les États membres à veiller à ce que les clients finals se voient offrir la possibilité de recevoir des informations relatives à la facturation et des factures par voie électronique [article 10 bis, paragraphe 2, point b)]. Il convient de noter à cet égard que la directive ne fait référence qu’aux clients finals, et non aux utilisateurs finals, ce qui signifie que la DEE révisée ne confère pas le droit d’opter pour la voie électronique aux consommateurs individuels équipés d’un système de comptage divisionnaire. Le législateur européen a fait ce choix délibérément pour éviter de restreindre la liberté des parties prenantes concernées dans un immeuble donné ou pour permettre aux autorités nationales de décider de la manière d’organiser la fourniture des informations relatives à la facturation et des factures aux consommateurs disposant d’un système de comptage divisionnaire.

8. COÛT DE L’ACCÈS AUX RELEVÉS ET AUX INFORMATIONS RELATIVES À LA FACTURATION ET À LA CONSOMMATION (ARTICLE 11 BIS)

Le nouvel article 11 bis de la DEE révisée est presque identique à l’article 11 de la DEE initiale. Il convient toutefois de noter quelques différences.

Premièrement, la nouvelle disposition tient compte de la clarification concernent les consommateurs qui font l’objet d’un comptage divisionnaire et renvoie dès lors aux utilisateurs finals plutôt qu’aux seuls clients finals (en rappelant que ce second groupe forme un sous-ensemble du premier, plus large).

Deuxièmement, le nouvel article précise que le paragraphe 2 s’applique à la fois aux immeubles comprenant plusieurs appartements et aux immeubles mixtes.

Troisièmement, un nouveau paragraphe 3 est ajouté, qui précise qu’«[a]fin de garantir des coûts raisonnables pour les services de comptage divisionnaire visés au paragraphe 2, les États membres peuvent stimuler la concurrence dans ce secteur des services en prenant des mesures appropriées; il peut notamment s’agir de recommander ou de promouvoir le recours à des appels d’offres ou l’utilisation de dispositifs et de systèmes interopérables facilitant le passage d’un prestataire de services à un autre». Alors que les actions visées par cette disposition sont de toute évidence facultatives et non obligatoires pour les États membres, le législateur a jugé cette disposition utile car elle énonce des exemples de mesures spécifiques que les États membres peuvent prendre pour stimuler la concurrence dans la fourniture de services de comptage divisionnaire, afin de réduire au minimum les coûts de la transition vers des dispositifs et des systèmes lisibles à distance.

Enfin, le paragraphe 2 de l’article 11 initial est supprimé étant donné que la DEE révisée réduit son champ d’application à l’électricité et au gaz, et que l’article 11, paragraphe 2 initial ne concernait que le sous-comptage de l’énergie thermique et est désormais remplacé par le nouvel article 11 bis, paragraphe 2.

Outre les différences dans le texte évoquées ci-dessus, il convient de noter une autre évolution liée à cette question. En avril 2018, une juridiction finlandaise a présenté une demande de décision préjudicielle auprès de la Cour de justice (34). En résumé, la question posée était de savoir si l’obligation de fournir sans frais la facturation devrait être interprétée comme ne permettant pas d’accorder des réductions aux clients qui reçoivent leurs factures par voie électronique. Dans sa note d’orientation de 2013 (35), la Commission avait fait valoir que l’obligation de fournir une facturation sans frais n’empêchait pas d’offrir des réductions aux clients ayant choisi une méthode de facturation particulière. Dans son arrêt du 2 mai 2019, la Cour de justice a adopté une position similaire. Elle a conclu que l’article 11, paragraphe 1, doit être interprété en ce sens que, dans des conditions telles que celles en cause au principal, il ne s’oppose pas à une réduction sur les frais d’accès au réseau d’électricité accordée par une entreprise de vente d’électricité au détail aux seuls clients finals ayant opté pour la facture électronique.

9. EXIGENCES APPLICABLES AUX INFORMATIONS RELATIVES À LA FACTURATION ET À LA CONSOMMATION

9.1. Facturation annuelle basée sur la consommation réelle

La nouvelle annexe VII bis stipule qu’«[a]fin de permettre à l’utilisateur final de réguler sa propre consommation d’énergie, la facturation est établie sur la base de la consommation réelle ou des relevés des répartiteurs de frais de chauffage au moins une fois par an». On retrouve une exigence très similaire en annexe de la DEE initiale, mais dans son libellé, l’annexe VII bis fait référence aux utilisateurs finals (et s’applique dès lors aux consommateurs qui font l’objet d’un comptage divisionnaire). En outre, l’expression «devrait être établie» employée à l’annexe VII a été remplacée, à l’annexe VII bis, par l’expression «est établie» afin de tenir compte de la nature contraignante de l’exigence. Comme indiqué au point 7.2, il convient de souligner que, dans le contexte des systèmes de comptage divisionnaire, l’obligation de baser les informations relatives à la facturation et à la consommation sur la consommation réelle ou sur les relevés des répartiteurs de frais de chauffage ne doit pas être interprétée comme une obligation d’imputer les frais de chauffage ou de refroidissement des locaux exclusivement sur la base des relevés des compteurs ou des répartiteurs de frais de chauffage individuels.

En substance, l’exigence vise à veiller à ce que les utilisateurs finals d’énergie thermique soient informés de leur consommation réelle au moins une fois par an et à ce que leur paiement pour leur consommation soit calculé ou ajusté en conséquence, par exemple par le règlement de toute différence entre le montant réel dû et les sommes versées sur la base de paiements forfaitaires réguliers qui ne sont pas basés sur la consommation réelle ou les relevés des répartiteurs de frais de chauffage.

9.2. Fréquence des informations relatives à la facturation ou à la consommation

9.2.1. Situations dans lesquelles la fourniture d’informations infra-annuelles est requise

La fréquence à laquelle les utilisateurs finals sont informés de leur consommation réelle d’énergie thermique, une question qui était l’un des objectifs au centre de la proposition de révision de la DEE, se retrouve au point 2 de la nouvelle annexe VII bis.

Dans le cadre de la DEE initiale, la fourniture d’informations infra-annuelles est obligatoire lorsque cela est «techniquement possible et économiquement justifié». Dans la DEE révisée, cette conditionnalité a été simplifiée de sorte que les exigences s’appliquent «lorsque des compteurs ou des répartiteurs de frais de chauffage lisibles à distance ont été installés».

La question de savoir si cette condition est remplie ou non doit être évaluée sur la base de ce que chaque État membre aura décidé en ce qui concerne les types de dispositifs qui sont considérés comme lisibles à distance (cf. point 6.1).

Il est possible que l’on retrouve dans un même immeuble à la fois des dispositifs lisibles à distance et des dispositifs non lisibles à distance. Ces situations doivent être examinées au cas par cas.

Prenons quelques exemples: dans un immeuble comprenant plusieurs appartements, alimenté par un réseau de chaleur, lorsque les dispositifs installés dans chacune des unités de l’immeuble sont des répartiteurs de frais de chauffage ou des compteurs lisibles à distance, le compteur principal de l’immeuble mesurant la quantité totale de chaleur fournie ou consommée n’est pas forcément lisible à distance. Dans ce cas, un calcul complet de la répartition des frais de chauffage n’est en principe possible qu’au moment où les relevés du compteur principal sont eux aussi disponibles. On pourrait imaginer une situation similaire dans le cas d’un immeuble muni d’une chaudière commune fonctionnant, par exemple, au gaz ou au mazout: dans ce cas non plus, il n’est pas forcément possible d’avoir accès à une valeur exacte pour la consommation globale pour chaque période infra-annuelle si le compteur de gaz principal n’est pas lisible à distance ou si le réservoir ou le brûleur n’est pas équipé d’un indicateur de niveau permettant la lecture à distance de la consommation. En pareil cas, il est néanmoins toujours possible de procéder à un calcul approximatif de la répartition des frais de chauffage en utilisant les relevés des appareils individuels et en extrapolant la valeur estimée de la consommation totale. Une question pourrait alors se poser sur la manière de concilier l’exigence énoncée à l’article 10 bis, paragraphe 1, qui veut que «… les informations relatives à la facturation et à la consommation soient fiables, précises et fondées sur la consommation réelle ou sur les relevés des répartiteurs de frais de chauffage, conformément à l’annexe VII bis, points 1 et 2, pour tous les utilisateurs finals», avec le fait que, en l’absence de valeurs infra-annuelles pour la consommation globale (par l’installation d’un compteur de gaz lisible à distance, par un relevé manuel plus fréquent du compteur de gaz principal, par l’installation d’un indicateur de niveau de mazout connecté, etc.), tout calcul de la répartition des frais de chauffage ne pourra être qu’approximatif. La Commission estime que l’absence de relevés infra-annuels du compteur principal ne saurait justifier le fait de ne pas fournir aux utilisateurs qui font l’objet d’un comptage divisionnaire les informations relatives à leur consommation infra-annuelle, pour autant que les circonstances permettent d’effectuer une estimation/approximation relativement équitable du calcul de la répartition des coûts. Dans un tel cas, il convient simplement de préciser que les valeurs infra-annuelles sont en partie estimées/extrapolées. L’intérêt de ces informations infra-annuelles pour le consommateur compensera très certainement la précision légèrement moindre résultant de l’absence de valeur de consommation globale.

D’autre part, lorsqu’un immeuble disposant d’un système de comptage divisionnaire est équipé d’un compteur principal lisible à distance raccordé à un réseau de chaleur/froid, mais que les dispositifs utilisés pour le comptage divisionnaire dans l’immeuble ne sont pas lisibles à distance, la condition énoncée à l’annexe VII bis, point 2, n’est pas remplie en ce qui concerne les utilisateurs finals qui font l’objet d’un comptage divisionnaire. En revanche, elle serait satisfaite pour le réseau de chaleur/froid et son client/l’immeuble dans son ensemble. Dans ce cas, les informations au niveau de l’immeuble devraient être fournies au client final, conformément à l’annexe VII bis, point 2.

Prenons un autre exemple, avec un immeuble équipé d’un système de comptage divisionnaire, dans lequel les répartiteurs des frais de chauffage sont lisibles à distance, mais où les compteurs d’eau chaude sanitaire ne le sont pas. Dans ce cas, chaque service peut être traité séparément et des informations infra-annuelles peuvent être fournies pour le chauffage des locaux, mais pas pour l’eau chaude sanitaire.

9.2.2. Fréquence minimale requise

La conditionnalité simplifiée expliquée ci-dessus a pour conséquence que lorsque des dispositifs lisibles à distance existent, les utilisateurs finals doivent recevoir des informations fréquentes, qui peuvent être soit des informations relatives à la facturation, soit simplement des informations relatives à la consommation. À compter de 22 mois après la date d’entrée en vigueur de la directive révisée, c’est-à-dire dès le 25 octobre 2020, la fréquence minimale requise sera similaire à celle prévue dans la DEE initiale, à savoir «au moins une fois par trimestre à sa demande ou lorsque les clients finals (36) ont opté pour une facturation électronique, ou deux fois par an dans les autres cas». À compter du 1er janvier 2022, la fréquence minimale sera mensuelle.

9.2.3. Dérogations en dehors des saisons de chauffage/refroidissement

Il peut être dérogé à l’obligation de communiquer des informations mensuelles pour la chaleur et le froid en dehors des saisons de chauffage/refroidissement. Ce qui constitue la saison de chauffage ou de refroidissement peut varier en fonction de la localisation et de la juridiction, ou d’un immeuble à l’autre. La possibilité de déroger à cette obligation peut être interprétée comme une possibilité de suspendre la fourniture d’informations pendant la période au cours de laquelle l’installation collective de l’immeuble n’assure pas le chauffage ou le refroidissement des locaux.

9.2.4. Distinction entre communication et mise à disposition des informations

L’exigence selon laquelle, lorsque des compteurs ou des répartiteurs de frais de chauffage lisibles à distance ont été installés, des informations relatives à la facturation ou à la consommation basées sur la consommation réelle ou des relevés des répartiteurs de frais de chauffage doivent être communiquées aux utilisateurs finals à des intervalles infra-annuels peut poser question sur ce qui constitue le respect de cette exigence. La Commission note que le législateur a délibérément laissé la question des moyens de communiquer ces informations en suspens, tout en faisant clairement la distinction entre la communication des informations et leur mise à disposition.

L’exigence principale concerne la communication des informations à l’utilisateur. Cette communication peut se faire sur papier ou par voie électronique, par exemple par courrier électronique. Les informations peuvent aussi être mises à disposition sur l’internet (grâce à des interfaces telles que des sites Web ou une application pour smartphone), mais, dans ce cas, l’utilisateur final doit en être informé d’une manière ou d’une autre aux intervalles réguliers mentionnés, sans quoi les informations, au lieu d’être considérées comme ayant été communiquées à l’utilisateur final à cette fréquence, seront simplement considérées comme étant à disposition/accessibles. Le simple fait de mettre les informations à disposition, mais en laissant à l’utilisateur final la charge de les trouver, ne cadrerait pas avec l’objectif général de cette partie de la DEE révisée, à savoir sensibiliser les utilisateurs finals à leur consommation.

Il est important de souligner cette distinction subtile, mais importante, notamment parce que le législateur a ajouté la possibilité, facultative, de mettre les informations à disposition sur l’internet après l’exigence principale relative à la communication des informations à intervalles réguliers: «Ces informations peuvent également être accessibles sur l’internet et mises à jour aussi souvent que le permettent les dispositifs et systèmes de mesure utilisés». Le terme «également» ne doit pas être entendu au sens de «à la place», mais bien comme un moyen de signaler une possibilité supplémentaire. Toute autre interprétation laisserait une trop grande marge de manœuvre pour concevoir et utiliser des systèmes qui ne permettent pas une communication fréquente des informations, et ainsi contourner l’exigence principale et compromettre la réalisation d’un objectif clé de la DEE. Cette interprétation est confirmée par l’utilisation de la formule «peut aussi» au point 3 de l’annexe VII bis, un choix par lequel le législateur entendait clairement indiquer que les dispositions constituent des alternatives. En résumé, le fait de rendre les informations «accessibles» sur l’internet n’est pas une solution de rechange ou un moyen suffisant de se conformer aux exigences visées à l’annexe VII bis, point 2, relatives à la communication d’informations infra-annuelles, sauf si cette solution est associée à une notification active de l’utilisateur final aux intervalles imposés.

9.2.5. Contenu des informations infra-annuelles relatives à la facturation ou à la consommation

Comme indiqué au point 7.3, la DEE révisée prévoit une certaine souplesse en ce qui concerne la nature des informations qui doivent être communiquées aux intervalles infra-annuels visés à l’annexe VII bis, point 2.

Il convient, au minimum, d’inclure des informations de base sur la manière dont la consommation réelle (ou les relevés des répartiteurs de frais de chauffage) a évolué. Ces informations peuvent, par exemple, être associées à des estimations de la manière dont la tendance observée est susceptible d’influer sur la consommation future de l’utilisateur final et sur le montant de sa future facture si sa consommation devait se poursuivre selon cette même tendance.

Lorsque la facturation est effectuée au même moment que la communication des informations visées à l’annexe VII bis, point 2, les dispositions visées au point 3 de cette même annexe déterminent les exigences minimales concernant le contenu des informations relatives à la facturation.

9.3. Informations minimales figurant dans la facture

Le point 3 de l’annexe VII bis définit certaines informations minimales qui doivent être mises à la disposition des utilisateurs finals dans leurs factures ou dans les documents qui les accompagnent. Ces informations minimales varient selon que la facture est ou non basée sur la consommation réelle ou sur les relevés des répartiteurs de frais de chauffage. Il convient de noter que les utilisateurs finals qui occupent des parties d’un immeuble qui n’est pas équipé de compteurs individuels ou de répartiteurs des frais de chauffage, ou ceux dont le loyer inclut le chauffage, peuvent ne jamais recevoir de factures basées sur la consommation réelle ou sur les relevés des répartiteurs de frais de chauffage. En effet, dans le cas d’un loyer incluant le chauffage, ils ne reçoivent parfois même aucune facture énergétique, et aucune des exigences visées à l’article 10 bis ou à l’annexe VII bis ne s’applique dès lors.

Par rapport à l’annexe VII de la DEE d’origine, la nouvelle annexe VII bis est rédigée de manière à rendre compte plus clairement du caractère contraignant des exigences qu’elle contient, par exemple en laissant de côté des réserves telles que «le cas échéant» ou «de préférence» (37).

L’annexe VII bis contient également des éléments entièrement nouveaux, comme l’obligation d’inclure dans les factures «des informations sur les procédures de plainte connexes, services de médiation ou mécanismes de règlement extrajudiciaire des litiges pertinents, selon ce qui est applicable dans les États membres». Lors de la transposition de cette exigence, les États membres devraient indiquer publiquement quels sont les éventuels services de médiation ou de règlement extrajudiciaire des litiges (38) qui sont juridiquement compétents pour traiter les plaintes et les litiges relatifs au comptage, au comptage divisionnaire, à la facturation et à la répartition des coûts, de sorte que les fournisseurs d’énergie et les autres parties émettant des factures puissent inclure ces informations sur leurs factures.

9.3.1. Factures basées sur la consommation réelle/les relevés des répartiteurs de frais de chauffage ZAPPA

Les différents éléments d’information devant être indiqués sur la facture ou en accompagnement de celle-ci sur la base de la consommation réelle ou des relevés des dispositifs sont en partie basés sur l’annexe VII existante et en partie nouveaux.

Bien que la plupart de ces éléments n’aient pas besoin d’explications, quelques aspects méritent d’être soulignés.

Comme dans la DEE initiale, l’annexe VII bis, point 3, point a), fait référence aux «prix réels». Pour les clients finals des réseaux de chaleur et de froid, cela suppose en général la mention du prix total à payer, ainsi que ses différentes composantes, comme les prix/tarifs liés à la consommation, à la capacité et les tarifs/prix fixes. Pour le comptage divisionnaire, ces informations doivent comprendre au moins la part des frais de chauffage à charge de l’individu, ainsi que les relevés des appareils et les totaux pour l’immeuble concerné.

En ce qui concerne la comparaison avec la consommation pour la même période au cours des années précédentes [point 3 c)], il convient de noter l’obligation de rendre ces informations disponibles sous forme graphique et en données corrigées des variations climatiques. Compte tenu des exigences en termes de protection des données et de vie privée (voir également le point 7.5), cette exigence doit être interprétée comme s’appliquant uniquement aux informations relatives à l’énergie consommée par l’occupant actuel, à savoir le même utilisateur final que celui qui doit pouvoir accéder aux informations.

Aux fins de la correction des variations climatiques, il peut s’avérer nécessaire de formuler des hypothèses sur la part d’énergie utilisée pour la production d’eau chaude sanitaire lorsque cette énergie n’est pas mesurée séparément des besoins en chauffage des locaux. En outre, des données relatives à la température extérieure propres à la localisation ou représentatives sont nécessaires pour calculer les degrés-jours de chauffage (DJCH) ou les degrés-jours de refroidissement (DJR) qui sont utilisés pour effectuer la correction basée sur les variations climatiques. Pour être utilisées à des fins d’informations relatives à la facturation, ces données doivent être disponibles rapidement. Les États membres et les parties chargées de fournir les informations relatives à la facturation doivent identifier les sources disponibles de ces données, qui peuvent être nationales, régionales, locales ou propres à l’immeuble (lorsque, par exemple, l’immeuble est équipé d’un capteur extérieur dont on peut récupérer les mesures). Ils doivent également faire preuve de transparence en ce qui concerne la méthode utilisée pour effectuer la correction basée sur les variations climatiques (39).

En ce qui concerne les informations relatives à la combinaison de combustibles utilisée, le processus sera relativement simple dans la plupart des immeubles comprenant plusieurs appartements et des immeubles mixtes équipés d’une chaudière collective propre, en particulier lorsque celle-ci est toujours utilisée avec le même type de combustible. Dans le cas des chaudières qui peuvent fonctionner avec plusieurs combustibles ou, par exemple, lorsqu’elles utilisent des combustibles pilotes au démarrage, les valeurs moyennes annuelles devraient suffire à des fins de conformité. Lorsque les immeubles sont alimentés en chaleur ou en froid par un réseau de chaleur ou de froid, la personne physique ou morale qui est le client final a le droit, en vertu de cette même disposition, de recevoir des informations sur la combinaison de combustibles utilisée pour fournir le service de chauffage/refroidissement. Dans les immeubles comprenant plusieurs appartements et les immeubles mixtes, ces informations peuvent quant à elles être utilisées (40) pour fournir des informations sur la combinaison de combustibles aux utilisateurs finals occupant chaque unité.

Les moyens utilisés pour fournir les informations sur la combinaison de combustibles peuvent également servir à communiquer des informations sur la part d’énergie produite à partir de sources renouvelables utilisée dans le réseau de chaleur et de froid, permettant ainsi de remplir partiellement l’obligation des États membres visée par l’article 24, paragraphe 1, de la directive sur les sources d’énergie renouvelables révisée (SER II) (41), qui stipule que «[l]es États membres veillent à ce que des informations concernant la performance énergétique et la part d’énergie d’origine renouvelable dans leurs réseaux de chaleur et de froid soient fournies aux consommateurs finals, d’une manière facilement accessible, par exemple sur les sites internet des fournisseurs, sur les factures annuelles ou sur demande». La directive SER II ne définit pas l’expression «consommateurs finals», mais, la Commission est d’avis que l’expression «utilisateur final» tel qu’elle est utilisée dans la DEE révisée rend pleinement compte de l’expression «consommateurs finals» telle qu’elle est utilisée à l’article 24, paragraphe 1, de la directive SER II. Plus précisément, les deux expressions incluent les occupants des unités individuelles dans les immeubles comprenant plusieurs appartements et les immeubles mixtes alimentés en chaleur ou en froid par un réseau de chaleur ou de froid, même s’ils n’ont pas de contrat direct ou individuel avec le fournisseur d’énergie (42). Par conséquent, la disposition qui concerne les informations relatives à la facturation et à la consommation appliquée au titre de la DEE peut être utilisée pour fournir des informations sur la part d’énergie produite à partir de sources renouvelables utilisée dans les réseaux de chaleur et de froid au titre de la directive SER II. Ce peut être un moyen efficace au regard des coûts de se conformer aux dispositions pertinentes de la DEE comme de la directive SER II, étant donné que les informations relatives à la combinaison de combustibles doivent inclure la part d’énergie d’origine renouvelable lorsque cette énergie fait partie de la combinaison de combustibles.

Cette manière de satisfaire aux exigences de la fourniture d’informations sur la part d’énergie d’origine renouvelable dans les réseaux de chaleur et de froid serait sans équivoque et permettrait donc d’éviter d’éventuels problèmes juridiques, si les informations sur la combinaison de combustibles comprenaient la catégorie relative à l’énergie d’origine renouvelable (avec mention éventuelle du ou des types d’énergie) dans les informations relatives à la combinaison de combustibles, en indiquant la valeur zéro (0) en l’absence de composante renouvelable.

La divulgation de la combinaison de combustibles spécifiant la composante renouvelable de la fourniture de chaleur ou de froid ne satisferait pas entièrement aux exigences visées à l’article 24, paragraphe 1, de la directive SER II sans inclure également les informations sur la performance énergétique des réseaux de chaleur et/ou de froid.

En ce qui concerne la manière dont les informations sont fournies, les exigences visées à l’annexe VII bis, point 3 b) de la DEE et à l’article 24, paragraphe 1, de la directive SER II sont légèrement différentes. La première est légèrement plus stricte en ce sens que les informations sur la combinaison de combustibles doivent être fournies «dans [les] factures [des utilisateurs finals] ou dans les documents qui les accompagnent», alors que la directive SER II permet de fournir les informations concernant la performance énergétique et la part d’énergie d’origine renouvelable «d’une manière facilement accessible» sur le site internet du fournisseur ou sur demande. À l’inverse, l’exigence visée dans la directive SER II est légèrement plus stricte, en ce sens qu’elle s’applique à tous les consommateurs finals, tandis que l’exigence visée dans la DEE ne s’applique que dans le cadre de la facturation basée sur la consommation réelle ou sur les relevés des répartiteurs de frais de chauffage.

En ce qui concerne les informations sur les émissions annuelles de gaz à effet de serre correspondantes, un certain nombre de questions se posent selon que les fournitures proviennent d’une source unique de combustible, par exemple une chaudière collective à gaz ou à mazout dans un immeuble, ou d’un réseau de chaleur ou de froid. Dans les deux cas, il convient de déterminer la manière dont se traduisent les pertes d’énergie dans l’immeuble ou le réseau et leur ampleur, ainsi que les indicateurs qui sont utilisés (c’est-à-dire absolus ou relatifs/spécifiques (kgCO2e/kJ), agrégés ou par appartement, etc.).

Les gestionnaires de réseau de chaleur et de froid doivent au minimum fournir les émissions moyennes annuelles du réseau par unité d’énergie facturée/fournie (c’est-à-dire y compris l’impact des pertes du réseau), de sorte que les émissions absolues correspondantes pour un client final donné puissent être calculées.

Sur cette base, ou sur la base de la propre consommation de combustible de l’immeuble, les consommateurs qui font l’objet d’un comptage divisionnaire peuvent disposer d’informations sur leur part d’émissions absolues (kg) ET leurs émissions moyennes relatives/spécifiques, par exemple en fonction de la composition du réseau de chaleur ou du combustible utilisé et, le cas échéant, des sources d’énergie d’origine renouvelable locales.

Dans tous les cas, les États membres peuvent limiter l’obligation de communication d’informations sur les émissions de gaz à effet de serre aux seules fournitures de chaleur provenant d’un réseau de chaleur dont la puissance thermique nominale totale est supérieure à 20 MW. Lorsqu’un État membre choisit de le faire, cela permet notamment d’exonérer les réseaux de chaleur de petite envergure ou de taille limitée et les immeubles équipés d’un système de comptage divisionnaire disposant de leur propre chaudière, de la nécessité de fournir de telles informations. Il convient de souligner que cette possibilité de limiter le champ d’application de l’obligation d’information ne s’applique pas aux informations relatives à la combinaison de combustibles, et qu’elle concerne uniquement les informations relatives aux émissions annuelles de gaz à effet de serre correspondantes.

Dans les réseaux de chaleur et de froid où les clients ont la possibilité de choisir des produits «verts» particuliers vendus comme provenant d’une combinaison donnée de combustibles (par exemple 100 % d’énergie d’origine renouvelable) ou dont l’empreinte d’émissions de gaz à effet de serre diffère de la moyenne du réseau, il convient de prendre cela en considération afin d’éviter un double comptage et une information trompeuse des consommateurs. Toute vente de ce type devrait être exclue lors du calcul de la combinaison de combustibles ou de l’empreinte GES moyenne des clients finals, au risque de constituer une violation de la législation de l’Union en matière de protection des consommateurs (43).

L’annexe VII bis, point 3 f), exige une comparaison entre la consommation de l’utilisateur et celle d’un utilisateur final appartenant à la même catégorie d’utilisateurs et constituant la norme ou la référence, de sorte que les États membres devront définir les références et les catégories d’utilisateurs appropriées ou déléguer cette responsabilité. Pour les systèmes de comptage divisionnaire, les prestataires de services de comptage divisionnaire pourraient mettre à disposition des références pertinentes et précises, sur la base des données provenant des immeubles relevant de leur portefeuille. Pour les factures électroniques, cette comparaison peut être mise à disposition en ligne et être ensuite signalée dans les factures proprement dites. Pour les factures fournies sur papier, la comparaison doit bien sûr être incluse dans la facture proprement dite, comme c’est le cas pour les autres éléments qui doivent y être inclus.

9.3.2. Factures non basées sur la consommation réelle/relevés des répartiteurs de frais de chauffage

Il est courant de nos jours (du moins dans des situations où des dispositifs lisibles à distance ne sont pas disponibles) de baser les factures régulières/infra-annuelles sur des estimations forfaitaires de la consommation annuelle. Ces factures ne doivent pas nécessairement inclure tous les éléments mentionnés plus haut, mais doivent contenir «une explication claire et compréhensible de la manière dont le montant figurant dans la facture a été calculé, et au moins les informations visées aux points d) et e)» de l’annexe VII bis, point 3. Ces exigences s’appliquent également dans les situations où les factures ne sont jamais basées sur la consommation réelle/les relevés des répartiteurs de frais de chauffage. Ce sera le cas pour les utilisateurs finals individuels dans les immeubles comprenant plusieurs appartements et les immeubles mixtes qui ne sont pas équipés d’un système de comptage divisionnaire, et pour lesquels les coûts de l’énergie sont répercutés sur les utilisateurs finals au moyen de charges récurrentes ou d’un calcul des frais de chauffage basé exclusivement sur d’autres paramètres tels que la surface au sol, le volume, etc.

(1) Directive (UE) 2018/2002.

(2) Cf. articles 70 et 73 de la directive (UE) 2019/944 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et modifiant la directive 2012/27/UE (JO L 158 du 14.6.2019, p. 125).

(3) SWD(2013) 448 final, Bruxelles, 6 novembre 2013, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1416394987283&uri=SWD:2013:448:FIN.

(4) Plus particulièrement, les principes énoncés aux points 19 à 26, 50 à 54 et 56 de la note de 2013 sont aussi pertinents pour les nouvelles dispositions relatives à l’énergie thermique.

(5) Lignes directrices relatives aux bonnes pratiques dans le domaine de la répartition des coûts et de la facturation efficaces au regard des coûts de la consommation individuelle de chaleur, de froid et d’eau chaude sanitaire dans les immeubles comprenant plusieurs appartements et les immeubles mixtes («Guidelines on good practice in cost-effective cost allocation and billing of individual consumption of heating, cooling and domestic hot water in multi-apartment and multi-purpose buildings»), empirica GmbH — Communication and Technology Research, Simon Robinson, Georg Vogt, décembre 2016 https://ec.europa.eu/energy/en/studies/specific-guidance-sub-metering-thermal-energy-multi-unit-buildings-implementation-articles-9.

(6) L’article 2, paragraphe 23, de la DEE définit le client final comme «une personne physique ou morale qui achète de l’énergie pour son propre usage à titre d’utilisation finale».

(7) Par rapport à l’article 9, l’article 9 bis ne fait pas référence à des compteurs «individuels». Cette différence ne modifie pas le champ d’application de l’exigence et vise simplement à renforcer la distinction entre les relevés et le comptage divisionnaire et entre les clients finals et les utilisateurs finals. Dans la DEE révisée, le terme «individuel» est principalement utilisé dans le cadre du comptage divisionnaire.

(8) Si cette situation n’est pas très fréquente, elle n’est pas impossible. Dans la plupart des cas, on a plusieurs utilisateurs finals, mais un seul client final — voir également le point 7.1.

(9) Il convient de noter que l’installation de ces compteurs au niveau des bâtiments ne relève pas de la responsabilité de l’entreprise en charge du réseau de chaleur, mais bien de celle du propriétaire ou du gérant des bâtiments.

(10) Le réseau de chaleur n’est pas défini dans la DEE, mais en vertu de la directive sur les sources d’énergie renouvelables, cette appellation désigne «… la distribution d’énergie sous forme de vapeur [ou] d’eau chaude … à partir d’une installation centrale ou décentralisée de production et à travers un réseau vers plusieurs bâtiments ou sites, pour le chauffage de locaux ou le chauffage industriel …»

(11) Étant donné que l’énergie thermique provenant d’une source géothermique peu profonde a tendance à arriver à des températures trop basses pour qu’elle puisse être directement utile (sauf si elle est combinée avec une pompe à chaleur) pour des usages énergétiques typiques (chauffage des locaux, préparation d’eau chaude sanitaire, chauffage industriel), on peut soutenir qu’elle ne doit pas nécessairement être considérée comme un réseau de chaleur ni comme une «source» de «chaleur… ou d’eau chaude sanitaire». En ce qui concerne l’article 9 bis, paragraphe 2, cette interprétation est encore renforcée lorsque les pompes à chaleur utilisées (pour pouvoir exploiter l’énergie thermique provenant de sources géothermiques) sont payées individuellement. Dans ce cas, en effet, une composante essentielle du système de chaleur ne provient pas d’une source centrale.

(12) Dans ces conditions, on peut soutenir qu’il n’y a pas de fourniture nette de froid vendu par le gestionnaire du système, mais une utilisation temporaire d’une installation de stockage servant à fournir de la chaleur dans des périodes plus froides.

(13) Les occupants peuvent être des ménages, des entreprises ou toute autre entité autorisée à occuper les locaux concernés.

(14) Ces droits s’appliquent aux occupants qui disposent de contrats directs individuels avec le fournisseur d’énergie du fait qu’ils sont des clients finals (c’est-à-dire des personnes physiques ou morales se fournissant à titre onéreux en énergie pour leur propre usage final) au titre des articles 9 bis, 10 bis et 11 bis.

(15) Voir note de bas de page no 4.

(16) Cf. paragraphe 25 dans SWD(2013) 448 final.

(17) Pour une discussion et une analyse des principes de répartition des frais de chauffage, voir, par exemple, Castellazzi, L., Analysis of Member States’ rules for allocating heating, cooling and hot water costs in multi-apartment/purpose buildings supplied from collective systems — Implementation of EED Article 9(3), EUR 28630 EN, Luxembourg: Office des publications de l’Union européenne, 2017, ISBN 978-92-7969286-4, doi:10.2760/40665, JRC10