Rapport de la Cour des comptes

sur l'efficience de la gestion de l'Institut monétaire européen et de la Banque centrale européenne relatif à l'exercice 1998, accompagné des réponses de la Banque centrale européenne

(2000/C 133/01)

TABLE DES MATIÈRES

>TABLE>

INTRODUCTION

1. La Banque centrale européenne (BCE) s'est substituée, le 1er juin 1998, à l'Institut monétaire européen (IME). L'IME existait depuis le 1er janvier 1994 pour contribuer à la réalisation de l'Union économique et monétaire (UEM), en préparant, notamment, les conditions nécessaires au passage à la troisième phase de cette union caractérisée par l'introduction d'une monnaie unique.

2. La Cour a présenté quatre rapports sur les résultats des contrôles effectués dans le cadre de l'examen de l'efficience de la gestion de l'IME pour les exercices 1994 à 1997(1). En 1998, la BCE a achevé les préparatifs de la troisième phase entamés par l'IME et a repris à son compte la gestion des missions exercées auparavant par lui. Elle n'a pas encore été confrontée pendant cette année à l'activité normale d'une banque centrale, mais a connu une période de transition marquant une continuité plutôt qu'une rupture avec l'IME, mis en liquidation le 1er juin 1998. Un rapport annuel présentant à la fois les états financiers de la BCE au 31 décembre 1998 et les comptes de liquidation de l'IME au 31 mai 1998 a été publié en avril 1999.

3. La Cour disposant d'un mandat identique pour l'IME(2) et pour la BCE(3), son rapport rend compte pour 1998 de l'efficience de la gestion de l'IME (pour les cinq premiers mois) et de la BCE (pour le reste de l'année). Deux parties sont consacrées respectivement au bilan de l'activité de l'IME et à sa liquidation.

BILAN DE L'ACTIVITÉ DE L'IME

4. L'IME a eu comme principale mission de mener les travaux préparatoires requis pour la troisième phase de l'UEM, pour aboutir à la mise en place du Système européen de banques centrales (SEBC), à la conduite d'une politique monétaire unique et à la création d'une monnaie unique. Pour ce faire, l'IME a eu pour tâche de renforcer la coordination des politiques monétaires nationales en vue d'améliorer la convergence entre les économies des États membres et d'assurer la stabilité des prix.

5. Ces travaux ont pris la forme de publications, d'études, de documents de réflexion, de consultations, d'avis et de recommandations préparés par les membres du personnel de l'IME et par les sous-comités et groupes de travail composés d'experts de l'IME et des banques centrales nationales. Ont notamment été couverts les domaines de la politique monétaire, de la politique de change, des statistiques macroéconomiques et monétaires, des systèmes de paiement, de l'émission des billets de banque et des pièces en euros, de l'harmonisation des règles et normes comptables, des systèmes d'information et de communication, de la supervision bancaire et des questions juridiques. En termes opérationnels, cela s'est traduit par le développement, les tests et l'intégration des systèmes et des procédures de la BCE et du SEBC ainsi que par l'achèvement, dans des contraintes de temps strictes, d'un nombre considérable de projets majeurs.

6. Outre les quatre rapports annuels des exercices 1994 à 1997, l'IME a publié une quarantaine de rapports dont certains ont revêtu une importance particulière, en particulier ceux relatifs à la politique monétaire unique pendant la troisième phase de l'UEM, ceux sur l'état d'avancement du projet Target [Trans-european Automated Real-time Gross settlement Express Transfer system(4)] et ceux sur la convergence dans l'Union européenne (UE).

7. De 1994 à 1998, l'IME a répondu à 123 demandes de consultation entrant dans le champ de ses compétences et émanant soit du Conseil (24) et de la Commission (5) pour les propositions de réglementation communautaire, soit des autorités des États membres de l'UE (94) pour les projets de textes à caractère législatif ou réglementaire national.

8. Depuis la création de l'IME, les placements financiers ont généré un revenu d'intérêt cumulé d'environ 144 Mio ECU, alors que les produits exceptionnels se sont élevés à 24 Mio ECU. Les charges cumulées ont atteint, quant à elles, un total de 185 Mio ECU, se décomposant en 96 Mio ECU de frais de personnel, 77 Mio ECU d'autres dépenses administratives, 11 Mio ECU d'annuités d'amortissement et 1 Mio ECU d'écarts de réévaluation. Les investissements ont représenté un total de 40 Mio ECU sur l'ensemble de la période.

LA LIQUIDATION DE L'IME

9. Conformément aux dispositions de l'article 23 des statuts de l'IME, tous les éléments d'actif et de passif de l'IME ont été automatiquement transférés à la BCE(5) lors de la liquidation intervenue le 1er juin 1998. La procédure de liquidation de l'IME a été arrêtée par la décision n° 10/98 du conseil de l'IME du 5 mai 1998. Le solde négatif de liquidation de l'IME, d'un montant de 17625220 ECU, a été imputé sur les contributions versées par les banques centrales nationales au titre des ressources de l'IME.

L'ACTIVITÉ EN 1998

10. L'effectif permanent de l'IME, qui avait atteint 334 personnes au 31 décembre 1997, s'élevait à 407 personnes au 31 mai 1998. De ce total, 402 personnes ont été transférées à la BCE le 1er juin 1998, parmi lesquelles 375 ont conclu ultérieurement avec elle un contrat de travail pour une durée allant au-delà du 31 décembre 1998. Au 31 décembre 1998, l'effectif permanent de la BCE s'élevait à 534 personnes, dont 54 occupaient des postes d'encadrement.

11. Le rapport annuel de la BCE relatif à l'année 1998 présente, d'une part, les travaux préparatoires à la troisième phase de l'UEM et au passage à la monnaie unique et, d'autre part, le fonctionnement du SEBC. À ce titre, une vingtaine de textes législatifs ont été adoptés par la BCE.

12. L'année 1998 a été la dernière précédant le démarrage de la troisième phase de l'UEM et l'introduction de l'euro. La BCE a pris le relais de l'IME qui avait déjà bien avancé la préparation du cadre opérationnel de l'eurosystème(6) dans lequel s'inscrit la mise en oeuvre de la politique monétaire. Ainsi, la BCE a publié en septembre 1998 un rapport présentant les instruments de cette politique monétaire comprenant, notamment, un système de réserves obligatoires(7), des opérations d' "open market"(8) et des facilités permanentes(9).

L'EFFICIENCE DE LA GESTION EN 1998

13. À la suite des contrôles qu'elle a effectués, la Cour a adressé des observations et des recommandations à la direction de la BCE. Certaines d'entre elles méritent d'être retenues au titre du présent rapport.

La gestion budgétaire et le suivi de l'exécution budgétaire

14. Le 6 janvier 1998, le conseil de l'IME a adopté un budget couvrant l'ensemble de l'année 1998 pour l'IME, mais non pas pour la BCE; en effet, l'organisation future de la BCE et l'homogénéisation précise de la classification du personnel recruté lors de sa création restaient à décider à cette date. Le premier budget de la BCE devait comprendre deux parties, à savoir la part du budget de l'IME transférée à la BCE et les ressources additionnelles nécessaires à la BCE. Compte tenu des incertitudes quant à la date précise de création de la BCE, la direction de l'IME a décidé de faire courir le premier budget de la BCE à partir du 1er juillet 1998 et de maintenir en vigueur le budget de l'IME jusqu'à cette date. Elle a également décidé de n'inclure les articles du budget de l'IME dans celui de la BCE qu'en cas de nécessité. À sa première réunion du 9 juin 1998, le conseil des gouverneurs de la BCE a confirmé la validité du budget de l'IME jusqu'à l'approbation du budget de la BCE pour la deuxième moitié de 1998. Celui-ci a été approuvé par le conseil des gouverneurs le 7 juillet 1998 à un niveau provisoire de 96,7 Mio ECU et réduit ensuite à 79,8 Mio ECU en septembre 1998.

15. Toutefois, le budget de l'IME n'a pas été révisé à la suite de la décision de ramener l'échéance de décembre à juin 1998. Ainsi le rapport sur l'exécution budgétaire au 30 juin 1998 attribue-t-il à l'IME un montant de 48,5 Mio ECU de réalisations de dépenses pour le premier semestre de 1998 et le compare à 110,2 Mio ECU (montant budgétisé pour l'IME jusqu'en décembre 1998) conduisant ainsi à un taux d'exécution apparent de 44 %. Aucune comparaison n'a été effectuée par rapport au budget ni pour les cinq premiers mois ni pour les six premiers mois de 1998.

16. Le rapport sur l'exécution budgétaire au 31 décembre 1998 fournit uniquement l'analyse de l'exécution du budget au second semestre de 1998. Il présente un montant de 60,3 Mio ECU de dépenses par rapport au budget révisé de 79,8 Mio ECU, soit un taux d'exécution de 75,5 %. Cependant, ce montant comporte des dépenses de l'IME relatives à des factures reçues après le 30 juin 1998. En tout état de cause, eu égard à la manière dont a été analysée l'exécution budgétaire du premier semestre (voir point 15), aucune information sur l'exécution budgétaire consolidée de l'année 1998 n'est disponible et n'a donc pu être communiquée au conseil des gouverneurs.

17. Du fait de la divergence entre périodes comptables et budgétaires, le service chargé du suivi de l'exécution budgétaire a renoncé à effectuer le rapprochement entre les réalisations de dépenses et les charges du compte de résultat, non seulement pour la BCE (période du 1er juillet au 31 décembre 1998), mais aussi pour l'IME (cinq premiers mois de l'année). Par conséquent, la fiabilité des données présentées n'est pas assurée par le biais d'une vérification arithmétique et comptable.

La gestion et le suivi des projets(10)

18. Les procédures de suivi des projets pourraient être améliorées afin de faciliter l'évaluation de l'état d'avancement des projets, tant sur le plan des délais que sur le plan de l'utilisation du budget:

a) la méthode retenue ne permet pas toujours de garantir l'objectivité et la fiabilité du suivi; en effet, le degré de réalisation des projets est évalué principalement en fonction de la consommation des ressources, indicateur qui, à lui seul, ne reflète pas l'état réel d'avancement, notamment dans le cas de projets complexes et interdépendants, et ne permet pas, entre autres, de signaler en temps utile d'éventuels dépassements en termes de coûts et de délais, comme dans le cas des projets FCRS(11) (Foreign Currency Reserves Subledger - Grand livre auxiliaire des réserves de change). Cette faiblesse est accentuée par le fait qu'il n'existe aucun système de comptabilisation des engagements;

b) il est difficile de retracer de manière simple et cohérente l'évolution des projets d'une année sur l'autre; en effet, ceux-ci sont au fur et à mesure renumérotés, renommés, redimensionnés, fusionnés ou scindés et la liste figurant dans le rapport sur l'exécution budgétaire ne permet pas une identification claire et rapide; de surcroît, l'information concernant les virements de fonds n'apparaissant pas dans les rapports de suivi, il n'est pas possible de connaître l'état des fonds disponibles pour chaque projet.

19. Dans le cas des projets FCRS, qui sont intrinsèquement liés et destinés à assurer le suivi comptable des réserves de change, 2 Mio DEM ont été dépensés au cours du premier semestre de 1998, chiffre qui dépassait déjà le budget total pour l'année approuvé en avril 1998 (1,78 Mio DEM). Au second semestre, l'instance interne compétente a entériné rétroactivement des dépassements de coûts par des transferts du budget de FCRS 2 vers celui de FCRS 1 et a accepté un budget supplémentaire, une partie des montants ayant déjà été engagée à la date d'approbation de ce budget. Ainsi le budget de FCRS 2, soit 450000 DEM, a-t-il été utilisé pour couvrir les dépassements de FCRS 1 avant que ceux-ci n'aient été autorisés. En outre, un cabinet de consultants a été engagé à partir du début du mois de juillet 1998, le contrat n'étant signé que le 2 octobre. Ce contrat ne définit d'ailleurs que de manière peu précise sa mission et ses engagements vis-à-vis de la BCE, notamment en matière de délais et de coûts. De plus, à la fin de 1998, la BCE n'avait toujours pas désigné en son sein un chef de projet à plein temps indispensable pour contrôler le travail de ce cabinet.

20. Le service chargé de fournir le support organisationnel des opérations de marché et d'en gérer les risques (Middle Office) a utilisé le logiciel de gestion des réserves de change de l'eurosystème comme support de son système d'information et de communication, alors même que ce logiciel s'est avéré insuffisant comme solution automatisée. Une partie du budget du "Middle Office" (850000 DEM) a financé les opérations d'adaptation du système à un mode de fonctionnement manuel. Un montant de 300000 DEM, correspondant en principe aux honoraires de consultants requis pour l'étude et le développement des spécifications informatiques, a été dépensé pour analyser les potentialités de ce logiciel et pour définir les procédures internes du "Middle Office".

Prime exceptionnelle

21. Le 24 mars 1998, le conseil de l'IME a décidé, en tant qu'autorité budgétaire et en reconnaissance des efforts consentis, d'octroyer au personnel de l'IME et à l'occasion de la création de la BCE une prime exceptionnelle venant s'ajouter à la prime normale distribuée chaque année depuis 1996. Alors que le conseil avait fixé à 1,9 Mio DEM l'enveloppe distribuable au titre de la prime exceptionnelle(12), les modalités d'exécution de cette décision(13) ont fait que le montant total distribué s'est élevé à 2,8 Mio DEM en termes de dépenses et que certains salariés ont profité d'une prime dont le niveau a pu atteindre jusqu'à 38 % de leur salaire annuel de base, alors que le maximum théorique était de 13,5 %(14).

22. Le dépassement de 0,9 Mio DEM a été financé par un transfert du budget affecté à la prime normale à la suite de la décision prise par le service responsable de l'exécution de ne pas appliquer la procédure de la prime normale pour la seconde moitié de 1998. Ni cette décision ni le transfert au budget de la prime exceptionnelle n'ont fait l'objet d'une autorisation du conseil.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 6 avril 2000.

Par la Cour des comptes

Jan O. Karlsson

Président

(1) Ces rapports ont tous été publiés au Journal officiel (JO C 394 du 31.12.1996 pour 1994 et 1995, JO C 42 du 9.2.1998 pour 1996 et JO C 164 du 10.6.1999 pour 1997).

(2) Article 17, paragraphe 4, du protocole annexé au traité CE relatif aux statuts de l'IME: "Les dispositions de l'article 248 du traité s'appliquent uniquement à un examen de l'efficience de la gestion de l'IME.".

(3) Article 27, paragraphe 2, du protocole annexé au traité CE relatif aux statuts du SEBC et de la BCE: "Les dispositions de l'article 248 du traité s'appliquent uniquement à un examen de l'efficience de la gestion de la BCE.".

(4) Système de transfert express automatisé transeuropéen à règlement brut en temps réel.

(5) Article 23, paragraphe 1, du protocole annexé au traité CE relatif aux statuts de l'IME: "Conformément à l'article 109 L du traité, l'IME est liquidé dès la création de la BCE. Tous les actifs et les passifs de l'IME sont alors automatiquement transférés à la BCE. Celle-ci liquide l'IME conformément au présent article. La liquidation est terminée au début de la troisième phase.".

(6) L'eurosystème comprend la BCE et les banques centrales nationales des États membres ayant adopté l'euro au cours de la troisième phase de l'UEM. Il est administré par le conseil des gouverneurs et le directoire de la BCE.

(7) Obligation pour les établissements de crédit assujettis de détenir des réserves auprès de leur banque centrale. Dans le système de réserves obligatoires de l'eurosystème, les réserves obligatoires d'un établissement de crédit sont calculées par multiplication du taux de réserve fixé pour chaque catégorie d'éléments de l'assiette des réserves par le montant relatif à ces éléments figurant au bilan de l'établissement.

(8) Opérations réalisées à l'initiative de la BCE sur les marchés de capitaux et qui impliquent l'une des transactions suivantes: 1) achat ou vente ferme d'actifs (au comptant ou à terme); 2) achat ou vente d'actifs dans le cadre d'une opération de cession temporaire (prise en pension); 3) prêt ou emprunt contre des actifs admis en garantie; 4) émission de certificats de dette de banque centrale; 5) collecte de dépôts; 6) swaps de change entre monnaie nationale et devises.

(9) Facilité accordée par le SEBC, dont les contreparties peuvent bénéficier de leur propre initiative. L'eurosystème offre deux facilités permanentes: la facilité de prêt marginal, qui permet aux contreparties d'obtenir des crédits à vingt-quatre heures, et la facilité de dépôt, qui leur permet d'effectuer des dépôts à vingt-quatre heures.

(10) Sont désignés sous le vocable "projets" aussi bien les travaux d'aménagement du bâtiment que les développements de systèmes d'information et de communication et les réalisations liées aux différentes étapes de l'UEM (statistiques, bases de données, introduction des billets et des pièces, etc.).

(11) Voir aussi le rapport de la Cour relatif à l'exercice 1997, points 12 et 13 (JO C 164 du 10.6.1999, p. 3).

(12) Le budget supplémentaire pour la prime exceptionnelle était, aux termes de la décision du conseil, destiné, en particulier, à ceux qui ne recevaient pas de compensation pour leurs heures supplémentaires et devait être différencié en fonction de la performance et de la durée de l'emploi à l'IME.

(13) La décision du conseil stipulait que la prime exceptionnelle devait couvrir une période de dix-huit mois allant du 1er juillet 1997 au 31 décembre 1998. Or, lors de la mise en oeuvre, le taux annuel mesurant la performance a été multiplié par la période de service, qui a pu atteindre jusqu'à cinquante-quatre mois.

(14) Maximum attribué par an: 9 % du salaire de base annuel, soit 13,5 % pour une période de dix-huit mois.

Annexe 1

Bilan de la BCE au 31 décembre 1998

>TABLE>

>TABLE>

Annexe 2

Compte de résultat de la BCE pour la période du 1er juin au 31 décembre 1998

>TABLE>

>TABLE>

Annexe 3

Bilan de l'IME au 31 mai 1998

>TABLE>

>TABLE>

Annexe 4

Compte de résultat de l'IME pour la période du 1er janvier au 31 mai 1998

>TABLE>

>TABLE>

Réponses de la Banque centrale européenne

Point 17 (gestion budgétaire)

En ce qui concerne l'observation de la Cour concernant le non-établissement d'un rapprochement annuel analytique pour 1998, la BCE voudrait insister sur le fait que cet exercice a seulement été interrompu pour 1998, et ce à titre exceptionnel. Ce caractère exceptionnel a été confirmé par le conseil des gouverneurs de la BCE lorsqu'il a examiné en mars 1999 le rapport sur l'exécution budgétaire relatif au dernier trimestre de 1998. Il s'explique par le fait que des données homogènes n'étaient pas disponibles en raison des différences entre les principes comptables, les plans comptables et les systèmes informatiques utilisés. La procédure habituelle consistant à effectuer un rapprochement annuel analytique sera de nouveau appliquée à partir de l'exercice 1999.

Point 18 (gestion des projets)

Les procédures relatives à l'organisation et au suivi des projets de l'IME, en vigueur en 1998, ont été revues en 1999, permettant de tirer profit des enseignements de l'expérience faite durant l'existence de l'IME.

Compte tenu des conditions opérationnelles qui prévalaient dans un environnement évoluant rapidement, il a fallu renommer, redimensionner et fusionner divers projets, ces procédures ayant été dûment examinées et autorisées par les organes de décision compétents de la BCE. Afin de pouvoir identifier les projets dans le temps, depuis 1996, il est attribué à chaque projet, dans le système de gestion budgétaire de la BCE, un code similaire aux numéros de centre budgétaire. Depuis le milieu de 1999, ce code figure également dans les rapports trimestriels sur l'exécution budgétaire, en tant qu'information supplémentaire, ce qui permet de mieux suivre l'évolution du projet dans le temps.

Point 21 (prime exceptionnelle)

La BCE reconnaît que la formulation de la décision du conseil de l'IME peut amener à conclure qu'une enveloppe spéciale de 1,9 Mio DEM était prévue pour le versement de la prime exceptionnelle et que celle-ci ne couvrait que la période de dix-huit mois allant du 1er juillet 1997 au 31 décembre 1998. De fait, lorsque la proposition a été soumise au conseil de l'IME, l'intention était de demander une augmentation du budget existant en vue de financer la prime exceptionnelle qui refléterait les années de service accomplies jusqu'à la fin de l'existence de l'IME, c'est-à-dire pendant une période de quatre ans et demi. Ce faisant, il a été tenu compte de la sous-utilisation probable de l'enveloppe prévue pour les primes normales au titre de l'exercice 1998 et de l'affectation des fonds restants au versement de la prime exceptionnelle. Le montant global effectif des dépenses engendrées par ces deux mesures était conforme au budget qui avait été majoré de cette manière, et la prime exceptionnelle la plus élevée s'est établie à 9 % du salaire annuel de base pour chaque année de service à l'IME. Cette prime exceptionnelle a été davantage un témoignage de reconnaissance qu'une compensation pour le nombre élevé d'heures supplémentaires effectuées par le personnel de l'IME.