DÉCISION (UE) 2020/1671 DE LA COMMISSION

du 2 août 2019

concernant l’aide d’État SA.47867 2018/C (ex 2017/FC) mise à exécution par la France en faveur de Ryanair et d’Airport Marketing Services

[notifiée sous le numéro C(2019) 5729]

(Le texte en français est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,

vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément auxdits articles (1) et vu ces observations,

considérant ce qui suit:

1. PROCÉDURE

(1) Par lettre du 23 mars 2017, la Commission a été saisie d’une plainte de la part de la compagnie aérienne Air France (2) au sujet d’avantages que la compagnie aérienne Ryanair aurait reçus entre 2010 et 2015 en lien avec ses activités de transport aérien vers et au départ de l’aéroport de Montpellier. Ces avantages auraient été consentis sous la forme de contrats de services de marketing conclus entre l’Association de promotion des flux touristiques et économiques («APFTE») et Ryanair ou sa filiale Airport Marketing Services («AMS»). Sur le fondement de ces contrats, l’APFTE a versé environ 8,5 millions d’euros à Ryanair entre 2010 et 2015.

(2) Par lettre du 24 mai 2017, la Commission a envoyé à la France une version non-confidentielle de la plainte et a invité la France à faire part de ses observations et à répondre à certaines questions relatives aux mesures concernées. Le 12 juillet 2017, la Commission a envoyé une lettre de rappel invitant la France à communiquer les renseignements demandés par la lettre du 24 mai 2017.

(3) La France a apporté des éléments de réponse par lettre du 18 août 2017.

(4) Par lettre du 13 septembre 2017, la Commission a demandé des informations complémentaires à la France. Le 9 octobre 2017, la France a sollicité un délai supplémentaire de réponse, délai que la Commission a accepté par lettre du 18 octobre 2017.

(5) La France a communiqué une partie des renseignements demandés par la Commission par lettre du 22 novembre 2017.

(6) Le 22 décembre 2017, la Commission a envoyé une lettre de rappel invitant la France à communiquer les réponses aux questions restant à traiter.

(7) La France a présenté des éléments de réponse par lettre du 29 janvier 2018.

(8) Par lettre du 4 juillet 2018, la Commission a informé la France de sa décision d’ouvrir la procédure («la décision d’ouverture») prévue à l’article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne («TFUE») à l’égard de cette aide.

(9) La décision d’ouverture a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne (3). La Commission a invité les intéressés à présenter leurs observations sur l’aide en cause.

(10) La Commission a reçu des observations à ce sujet de la part de Ryanair, de la Région Occitanie, de la Chambre de Commerce et d’Industrie de l’Hérault, de Montpellier Méditerranée Métropole, de la Communauté d’Agglomération du Pays de l’Or, de […] ainsi que de l’APFTE. Les 15 avril et 17 mai 2019, la Commission a transmis à la France les observations de Ryanair (avec une demande de renseignements) en lui donnant la possibilité de les commenter, et a reçu les commentaires de la France par lettre du 13 juin 2019 et les commentaires de l’APFTE par lettre du 21 juin 2019. Les observations des autres intéressés ont été transmises à la France le 18 juin 2019.

2. INFORMATIONS GÉNÉRALES CONCERNANT L’AÉROPORT DE MONTPELLIER

2.1. Caractéristiques de l’aéroport et fréquentation

(11) L’aéroport de Montpellier Méditerranée («l’aéroport de Montpellier») est situé à environ 7 km du centre de Montpellier, chef-lieu du département de l’Hérault, dans la région Occitanie, en France. Cet aéroport est ouvert au trafic commercial national et international.

(12) Le trafic passager de l’aéroport de Montpellier observé au cours de ces dernières années est synthétisé dans le Tableau 1 ci-dessous. L’aéroport a accueilli près de 1,85 million de passagers en 2017 et 1,88 million de passagers en 2018. Tableau 1 Trafic commercial passager à l’aéroport de Montpellier entre 2010 et 2018 (nombre de passagers) Année 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Passagers locaux (4) 1 177 860 1 308 346 1 285 428 1 420 614 1 444 110 1 507 928 1 669 023 1 847 314 1 878 035 Dont passagers internationaux 295 334 400 818 398 609 391 855 433 923 480 667 616 564 661 456 641 005 Dont passagers nationaux 882 526 907 528 886 819 1 028 759 1 010 187 1 027 261 1 052 459 1 185 858 1 237 030 Passagers en transit 2 588 4 930 2 787 2 179 1 224 2 242 2 063 2 096 1 928 Total 1 180 448 1 313 276 1 288 215 1 422 793 1 445 334 1 510 170 1 671 086 1 849 410 1 879 963 Dont passagers des compagnies à bas coûts 275 341 378 980 397 819 441 388 464 170 507 965 577 198 679 148 708 273 Source: http://www.aeroport.fr/view-statistiques/montpellier-mediterranee, visité le 1er juillet 2019.

(13) Actuellement plusieurs compagnies aériennes (5) exploitent des vols réguliers depuis l’aéroport de Montpellier vers des destinations situées en France, dans d’autres pays européens et au Maghreb.

(14) En dehors de ces liaisons régulières, les autres mouvements commerciaux sur l’aéroport de Montpellier pendant la période 2010-2018 proviennent principalement de vols d’aéroclubs et d’aviation d’affaires.

(15) Ryanair a desservi l’aéroport de Montpellier entre mars 2002 et avril 2019.

(16) En mars 2002, l’aéroport de Montpellier avait accueilli la compagnie Ryanair. Celle-ci y exploitait initialement une liaison régulière à destination de l’aéroport de Francfort-Hahn, situé dans le Land allemand de Rhénanie-Palatinat, et une ligne régulière à destination de l’aéroport de Londres-Stansted (fermée en 2009). En 2008, Ryanair a ouvert une liaison vers l’aéroport de Bruxelles-Charleroi (situé en Wallonie, Belgique) et en 2010 vers Leeds-Bradford (situé au Yorkshire, Grande Bretagne). Une liaison vers Bristol a été ouverte, puis fermée en 2009. Les liaisons vers Francfort-Hahn, Bruxelles-Charleroi et Leeds-Bradford étaient dès lors établies lors de la création de l’APFTE, le 24 juin 2010. Une liaison vers Birmingham a été ouverte le 13 avril 2011, puis fermée en novembre 2013. Contrairement à Montpellier, les aéroports de Leeds-Bradford, Birmingham, Bruxelles-Charleroi et Francfort-Hahn sont tous des bases (6) de Ryanair.

(17) Ryanair a cessé d’exploiter la liaison Montpellier-Leeds en octobre 2017 ainsi que la liaison Montpellier-Hahn en novembre 2018. En avril 2019, Ryanair a cessé toute activité à l’aéroport de Montpellier en arrêtant l’exploitation de la liaison Montpellier-Charleroi. Tableau 2 Part de Ryanair dans le trafic commercial passager de l’aéroport de Montpellier entre 2010 et 2019 Année 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 janvier – avril 2019 Trafic total de l’aéroport en nombre de passagers (7) […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Passagers Ryanair en nombre de passagers (8) […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] — liaison Hahn […] […] […] […] […] […] […] […] […] — liaison Charleroi […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] — liaison Bradford […] […] […] […] […] […] […] […] — liaison Birmingham […] […] […] Passagers Ryanair en % du trafic passager total [5-10] [10-15] [10-15] [5-10] [5-10] [5-10] [5-10] [5-10] [0-5] [0-5] Source: Informations fournies par les autorités françaises.

(18) Comme indiqué au Tableau 2, depuis 2010, le nombre total de passagers de Ryanair au départ et à destination de l’aéroport de Montpellier n’a représenté qu’une part relativement faible du trafic passager de cet aéroport (moins de [10-15] %), soit entre […] et […] passagers entre 2010 et 2017.

(19) Il ressort aussi du Tableau 2 que le nombre de passagers Ryanair n’a cessé de décroître à compter de 2012. Si l’on prend en compte le nombre de passagers de Ryanair depuis 2002, on observe que le déclin du nombre de passagers de Ryanair à l’aéroport de Montpellier avait déjà commencé en 2006 (9).

(20) L’aéroport de Montpellier est situé à 57 km de l’aéroport de Nîmes-Alés-Camargue-Cévennes et à 70 km de l’aéroport de Béziers-Cap d’Agde, qui sont destinés au trafic international régulier et charter.

(21) En avril 2019, Ryanair a ouvert une liaison vers Bruxelles-Charleroi depuis l’aéroport de Béziers-Cap d’Agde. Ryanair opère une liaison Nîmes-Charleroi depuis avril 2006.

2.2. Exploitation et propriété des infrastructures aéroportuaires

(22) La gestion de l’aéroport de Montpellier a été assurée entre 1964 et 2009 par la Chambre de commerce et d’industrie de Montpellier [«CCIM», également pour désigner la Chambre de Commerce et d’Industrie de l’Hérault (10)].

(23) Le 23 juin 2009, la gestion de l’aéroport a été transférée à la société anonyme Aéroport Montpellier Méditerranée («AMM»), dont le capital est détenu à 60 % par l’État français (au sens de l’entité étatique administrative au niveau national), à 25 % par la CCIM, à 7 % par le Conseil Départemental de l’Hérault, à 6,5 % par la Région Occitanie (11), à 1 % par la Communauté d’Agglomération du Pays de l’Or (12) et à 0,5 % par Montpellier Méditerranée Métropole (13) (14).

(24) L’État est propriétaire des infrastructures de l’aéroport, et en délègue la gestion et l’exploitation à AMM dans le cadre d’une concession.

(25) AMM et Ryanair ont conclu les contrats suivants: […].

3. INFORMATION GÉNÉRALES CONCERNANT L’APFTE

3.1. Création et mission

(26) L’APFTE est une association créée en juin 2010 à l’initiative de la CCIM en collaboration avec plusieurs collectivités territoriales – à savoir le Conseil Régional du Languedoc-Roussillon (devenu la Région Occitanie), le département de l’Hérault, la Communauté d’agglomération de Montpellier (devenue Montpellier Méditerranée Métropole), la Communauté de communes du Pays de l’Or, la ville de Montpellier («membres publics» de l’APFTE) - et avec la participation de plusieurs entreprises locales (15).

(27) Selon ses statuts, l’APFTE a pour objet «la promotion et le développement du tourisme, y compris d’affaires, sur le territoire par des marchés de promotion, l’achat de publicités sur Internet et de prestations marketing ou tout autre support publicitaire tel que la participation à des foires et salons, pour attirer une clientèle internationale» (16).

(28) Or, malgré ce mandat officiel très large en termes de promotion de Montpellier et de son territoire, la mission de l’APFTE, envisagée lors de sa création par la CCIM avec les collectivités locales impliquées, était de permettre la conclusion de contrats de «marketing» ou de «promotion» avec des compagnies aériennes, contrats qui avaient auparavant été conclus par la CCIM en tant que gestionnaire de l’aéroport (17). La procédure formelle d’examen a confirmé que dans la pratique, l’activité de l’APFTE a consisté à conclure et mettre en œuvre des contrats dits de «marketing» avec des compagnies aériennes (18), toute activité supplémentaire de l’APFTE servant à soutenir cette pratique.

(29) La nature de ces contrats de marketing fera l’objet d’une analyse plus approfondie aux considérants 152 et suivants ainsi qu’aux considérants 189 et suivants.

(30) La raison d’être de l’APFTE s’explique dans le contexte du changement de gestionnaire de l’aéroport de Montpellier en 2009. En tant que gestionnaire de l’aéroport, la CCIM contractait directement avec les compagnies aériennes, notamment pour la conclusion des contrats de services aéroportuaires, mais aussi pour des contrats de marketing. Il ressort des documents soumis par les autorités françaises que cette pratique avait commencé vers l’année 2001. Dans le cadre de ces contrats de marketing, la CCIM achetait des services «de marketing» à certaines compagnies aériennes présentes à l’aéroport de Montpellier, surtout celles à bas coûts («low cost»). Sur le fondement de ces contrats, la CCIM versait de l’argent aux compagnies concernées en contrepartie de la promotion de la destination de Montpellier sur le site de la compagnie aérienne concernée. Bien que la CCIM ait été le seul cocontractant des compagnies aériennes, les fonds pour l’achat des services de marketing provenaient non seulement de la CCIM, mais aussi de collectivités locales avec lesquelles la CCIM à son tour signait des conventions bilatérales à ce sujet. Ce sont ces mêmes collectivités locales qui en 2010, avec la CCIM, participèrent à la création et au financement de l’APFTE (19).

(31) Il ressort des documents relatifs au fonctionnement de l’APFTE et de ses membres publics fondateurs, par exemple du procès-verbal de l’assemblée générale constitutive de l’APFTE du 24 juin 2010 que l’APFTE a été créée après que la CCIM fut devenue actionnaire minoritaire d’AMM en 2009. N’étant plus concessionnaire de l’aéroport, la CCIM n’avait plus la capacité de contracter avec les compagnies aériennes «low cost» afin «d’impuls[er] la venue des compagnies low cost sur la plateforme de l’Aéroport Montpellier Méditerranée». Ainsi, l’APFTE était le produit d’«une réflexion avec la Préfecture de Région et l’ensemble des Collectivités pour créer une structure juridique susceptible de porter les contrats de marketing en ligne» antérieurement signés par la CCIM en tant que concessionnaire de l’aéroport (20). La continuation de la coopération avec les compagnies aériennes à bas coûts avait été jugée fructueuse en raison de son apport pour l’économie locale (21).

(32) Il ressort ainsi du procès-verbal de l’assemblée générale de l’APFTE que l’association avait été considérée comme «structure la mieux adaptée pour répondre aux exigences légales et favoriser grâce à cette dynamique des low cost, le développement du territoire».

(33) Cette structure de type associatif a été créée dans un premier temps avec des entreprises locales privées avant d’intégrer les membres publics dans un deuxième temps. Ce procédé avait été choisi par la CCIM afin d’accélérer la mise en place de l’association vu que la nomination des représentants des collectivités et organismes publics allait encore prendre du temps (22).

(34) En 2017, la CCIM et les autres membres publics ont décidé que l’APFTE cesserait ses activités à partir de 2018 – sans pourtant cesser d’exister – en raison de questions sur sa légalité posées par des contentieux et enquêtes au niveau national et européen (23). Selon les autorités françaises, l’assemblée générale de l’APFTE du 20 décembre 2017 a confirmé la décision de ne plus recourir à l’association pour promouvoir les flux touristiques à compter de la saison d’été 2018. Selon les autorités françaises, l’APFTE a informé Ryanair de cette décision par courrier du 18 janvier 2018.

3.2. Composition et organes

(35) L’APFTE est composée d’environ 30 membres dont environs 20 (24) sont issus de structures privées développant tout ou partie de leur activité dans le tourisme (hôtels, résidences touristiques, etc.). Les membres publics de l’APFTE sont en outre des représentants de la CCIM et des représentants des collectivités territoriales locales susmentionnées, à savoir la région Occitanie, le département de l’Hérault, Montpellier Méditerranée Métropole, la communauté d’agglomération du Pays de l’Or ainsi que la Ville de Montpellier.

(36) Lors de la création de l’APFTE, les organismes publics impliqués avaient décidé de doter cette association de trois collèges, à savoir l’assemblée générale (ordinaire et extraordinaire), le Conseil d’Administration («Conseil d’Administration») et le bureau (composé du président, du trésorier et du secrétaire), afin de répondre aux exigences légales imposées par la loi française aux association créées par les collectivités territoriales et établissements publics, organismes publics et entreprises de droit privé (25).

(37) Selon les statuts de l’APFTE, l’assemblée générale approuve les comptes de l’exercice clos, vote le budget de l’exercice suivant, délibère sur toutes les questions mises à l’ordre du jour et pourvoit le cas échéant au renouvellement des membres du Conseil d’Administration. L’assemblée générale comprend les membres de l’association à jour de leurs cotisations et se réunit au moins une fois par an. Toutes ses délibérations sont prises à la majorité simple des suffrages exprimés, sauf lorsqu’elles concernent tout engagement contractuel supérieur à 10 000 euros. Dans ces cas-là, l’assemblée générale doit délibérer à une majorité des deux tiers. Ceci est le cas par exemple pour tout contrat de marketing dépassant un montant de 10 000 euros.

(38) Les statuts prévoient aussi que l’APFTE est administrée par un Conseil d’Administration composé de neuf membres au moins et vingt-cinq membres au plus, désignés par l’assemblée générale. Le Conseil d’Administration désigne parmi ses membres un bureau composé d’un président, d’un ou plusieurs vice-présidents, d’un secrétaire et d’un trésorier, conformément aux dispositions du règlement intérieur arrêté par le Conseil d’Administration. Le Conseil d’Administration se réunit sur convocation de son président au moins deux fois par an, à la demande de la moitié de ses membres à la condition de la présence d’un tiers de ses membres. Les décisions sont prises à la majorité des suffrages exprimés pour les délibérations courantes et à la majorité des deux tiers pour la signature de tout engagement dépassant un an et dont le montant dépasse 10 000 euros.

(39) Selon les statuts de l’APFTE, le président représente l’association dans tous les actes de la vie civile et est investi de tout pouvoir à cet effet. Cela implique la signature de contrats et conventions susceptibles d’engager l’APFTE. Jusqu’ici, trois personnes différentes ont exercé les fonctions de président de l’APFTE. Ces personnes avaient toutes des liens préexistants avec la CCIM ou les collectivités territoriales financeurs de l’APFTE. a) Le premier président de l’APFTE était membre titulaire de la CCIM en 2010 ainsi qu’entre 2016 et 2019 et conseiller technique au sein de la CCIM de 2013 à 2015. Cet individu était président de l’APFTE de juin 2010 à mars 2011 et puis à partir de décembre 2012 au moins jusqu’en 2018, ainsi que vice-président de l’APFTE (ayant la qualité d’agir au nom du président de l’APFTE) d’octobre à décembre 2012. b) Le président de l’APFTE entre avril 2011 et février 2012 exerçait également des fonctions en tant que conseiller technique au sein de la CCIM entre 2011 et 2012 (26). c) Son successeur (président de février 2012 à décembre 2012) était en même temps président du Conseil économique, social, et environnemental régional du Languedoc-Roussillon, donc d’une institution d’une des collectivités territoriales membre de l’APFTE.

(40) De surcroît, il ressort des procès-verbaux et comptes rendus de l’APFTE et de ses collèges et comités que l’APFTE dispose en outre d’un comité réunissant les collectivités locales et la CCIM, sans participation des membres privés: le «Comité de Gouvernance» (depuis mars 2011), plus tard devenu le «Comité des Financeurs». Ces comités ne sont pas mentionnés dans les statuts. a) Le Comité de Gouvernance avait «pour objet de réunir les collectivités, financeurs de l’[APFTE]». L’objectif de ce comité était «d’orienter et de valider les choix stratégiques pour le développement des lignes et le budget y afférent. Le Comité de Gouvernance [était] précédé, s’il y a lieu, d’une réunion préparatoire avec l’ensemble des techniciens des collectivités» (27). Ce comité avait été créé à la demande des collectivités locales (28), qui voulaient s’assurer que le choix des contrats de marketing à financer ne serait pas uniquement déterminé par le nouvel opérateur de l’aéroport, AMM (29). Il ressort des comptes rendus de ce comité à la disposition de la Commission qu’il était composé des représentants des collectivités (région, département, Pays de l’Or, Agglomération de Montpellier, Ville de Montpellier), de la CCIM et des représentants du bureau de l’APFTE. Les comptes rendus mentionnent aussi la présence d’un représentant d’AMM qui proposait des choix stratégiques aux membres financeurs de l’APFTE (30). b) De plus, des documents relatifs au fonctionnement de l’APFTE montrent que ce comité a plus tard été dénommé «Comité des Financeurs», au moins à partir de 2012, réunissant les mêmes institutions. Les autorités françaises ont confirmé que d’après l’APFTE le «Comité des Financeurs» est le même organe que le «Comité de Gouvernance», dénommé différemment selon les périodes.

3.3. Prise de décisions au sein de l’APFTE

(41) Selon les statuts de l’APFTE et les autorités françaises, la procédure de décision suivie au sein de l’APFTE concernant la conclusion de contrats de marketing se déroule comme suit: — Des propositions de zones géographiques à cibler dans le cadre des prestations de marketing touristique sont présentées au Conseil d’Administration qui donne un avis sur ces dernières. — Ces propositions sont alors soumises à l’approbation de l’assemblée générale. — Si l’assemblée générale les valide (avec une majorité des deux tiers pour tout contrat de marketing dépassant un montant de 10 000 euros), la procédure de «marchés publics» est alors lancée. — Les résultats de l’analyse des offres sont présentés au Conseil d’Administration qui émet un avis. — Ces résultats sont ensuite présentés à l’assemblée générale qui donne alors l’autorisation au président de signer les marchés (avec une majorité des deux tiers pour tout contrat de marketing dépassant un montant de 10 000 euros; un procès-verbal d’assemblée générale consigne cette décision). — Selon la procédure applicable, il est procédé à la rédaction et à l’envoi des éventuels courriers de rejet. — Selon la procédure applicable, il est également procédé à la rédaction et à l’envoi des courriers de notification signés par le président, accompagnés de l’acte d’engagement et du bordereau de prix, signés par le président, pour chacune des offres retenues.

(42) Or, ainsi qu’il ne ressort pas des informations susmentionnées, s’agissant des propositions de zones géographiques à cibler, dans le cadre des prestations de marketing touristique, dans la pratique de l’APFTE, d’autres instances intervenaient en amont des délibérations en Conseil d’Administration et en assemblée générale afin de déterminer les choix budgétaires et les orientations de l’APFTE (c’est-à-dire les contrats de marketing à signer).

(43) Il ressort des comptes rendus et procès-verbaux de l’APFTE, de ses comités et de ses membres publics que de fait, le choix des zones géographiques prioritaires à cibler, dans le cadre des prestations de marketing touristique, était déterminé dans un premier temps par la CCIM et AMM et depuis mars 2011 – donc avant que des fonds ne soient effectivement versés à l’APFTE par les collectivités territoriales – par les collectivités territoriales et la CCIM (31). En effet, les collectivités territoriales et la CCIM se sont mises d’accord sur les contrats à privilégier avant de les soumettre à l’assemblée générale. De manière procédurale, ceci s’opère comme suit depuis mars 2011: mis à part les organes mentionnés dans ses statuts, l’APFTE dispose de comités supplémentaires, notamment le Comité de Gouvernance (crée en mars 2011) et le Comité des Financeurs, étroitement impliqués dans le choix des contrats de marketing soumis à l’assemblée générale. Avant la création du Comité des Financeurs, AMM avait une forte influence sur la détermination des contrats de marketing signés par l’APFTE. Les collectivités territoriales ont alors refusé d’entériner les choix d’AMM sans marge de manœuvre, ce qui explique la création du Comité de Gouvernance (32).

(44) La question de l’influence réelle des membres publics financeurs de l’APFTE sur la prise de décision de l’association sera développée en détail dans l’analyse des ressources financières et de l’imputabilité des mesures à l’État (33).

3.4. Ressources financières

(45) Les ressources de l’APFTE se composent i) des cotisations de ses membres, telles que déterminées par l’assemblée générale, et ii) de contributions annuelles, ou subventions versées par les divers membres de l’APFTE en sus de ces cotisations. L’essentiel des ressources de l’APFTE provient des contributions annuelles des entités publiques qui en sont membres, comme illustré par le tableau ci-dessous. En pratique, les cotisations des membres de l’APFTE contribuent de manière négligeable à ses recettes. En effet, s’élevant à 50 euros ou 100 euros par membre et par année, elles ont représenté des montants annuels totaux ne dépassant pas 1 550 euros depuis 2010. Tableau 3 Origine des recettes de l’APFTE entre 2010 et 2019 Année 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 (34) 2019 (35) 2010 à 2019 Subventions des collectivités locales et de la CCIM en euros (part de la contribution de cette entité) Conseil régional Languedoc-Roussillon (devenu la Région Occitanie) 283 670 550 000 509 024 550 000 446 830 587 696 509 174 355 239 75 000 0 3 866 633 (30 %) (27 %) (25 %) (23 %) (28 %) (36 %) (32 %) (32 %) (34 %) (29 %) Conseil départemental de l’Hérault 283 670 559 746 509 024 550 000 150 000 0 111 092 0 0 0 2 163 532 (30 %) (27 %) (25 %) (23 %) (10 %) (0 %) (7 %) (0 %) (0 %) (16 %) Communauté d’agglomération de Montpellier (devenu Montpellier Méditerranée Métropole) et Ville de Montpellier 283 670 730 473 706 524 747 500 644 331 747 500 692 015 505 865 75 000 0 5 132 878 (30 %) (36 %) (35 %) (31 %) (41 %) (46 %) (44 %) (45 %) (34 %) (38 %) Communauté d’agglomération du Pays de l’Or 85 000 85 000 100 000 119 915 97 574 130 803 110 092 107 250 21 500 0 857 134 (9 %) (4 %) (5 %) (5 %) (6 %) (8 %) (7 %) (10 %) (10 %) (6 %) CCIM (devenue Chambre de Commerce et d’Industrie de l’Hérault) 0 (36) 125 000 212 000 440 000 232 500 150 000 150 000 150 000 51 000 0 1 510 500 (0 %) (6 %) (10 %) (18 %) (15 %) (9 %) (10 %) (13 %) (23 %) (11 %) Cotisations des divers membres de l’APFTE Cotisations de 50 à 100 euros 1 100 50 1 550 1 500 0 600 0 0 0 0 4 800 (0,117 %) (0,002 %) (0,076 %) (0,062 %) (0 %) (0,037 %) (0 %) (0 %) (0 %) (0 %) (0,035 %) (Part des cotisations dans le budget total de l’APFTE) Subventions des collectivités locales et de la CCIM en euros (part de la contribution de cette entité) Budget total de L’APFTE en euros (37) (subventions plus cotisations) 937 110 2 050 269 2 038 112 2 408 915 1 571 235 1 616 599 1 572 373 1 118 354 222 500 0 13 535 477 Source: informations soumises par les autorités françaises.

(46) Les contributions publiques reçues par l’APFTE ont été utilisées pour l’essentiel pour des paiements dans le cadre de contrats de marketing conclus entre l’APFTE et des compagnies aériennes, dont la majeure partie – environ 8,5 millions d’euros, soit [60-70] % du budget total de l’APFTE de 2010 à 2019 (38) – pour des contrats de marketing conclus avec Ryanair ou sa filiale AMS (39).

(47) Par ailleurs, l’analyse de différentes délibérations adoptées par ces entités publiques pour approuver leurs subventions au budget de l’APFTE indique que ces entités déterminent leurs contributions sur la base d’un «programme prévisionnel de promotion» de l’APFTE, défini par les membres publics financeurs (40) et approuvé ensuite par l’assemblée générale de celle-ci, contenant des indications précises sur l’utilisation prévue des ressources de l’APFTE. Ces programmes mentionnent notamment les destinations concernées par les activités de promotion (41).

(48) Les contributions publiques ont été versées sous la forme de subventions à l’APFTE sur la base de conventions bilatérales conclues entre l’APFTE et les entités publiques respectives. Les autorités françaises ont soumis à la Commission une grande partie de ces conventions, toutefois sans leurs annexes (42).

(49) Il ressort des documents relatifs au fonctionnement de l’APFTE soumis par les autorités françaises que les entités publiques ont systématiquement versé leurs contributions financières pour les années budgétaires mentionnées au Tableau 3 à une époque où le programme promotionnel avait déjà été décidé (avec leur participation) et la prolongation des contrats de marketing avec Ryanair/AMS – décrits en détail aux considérants 53 et suivants – signée avec Ryanair/AMS. Ainsi: a) Le contrat de marketing de 2010 avec AMS (d’une durée du 1er juillet 2010 au 31 décembre 2011) a été voté en assemblée générale le 16 septembre 2010 et signé le même jour par l’APFTE. Les conventions de financement pour l’année budgétaire 2010 avec les collectivités territoriales dont dispose la Commission n’ont été signées qu’en 2011 et celles pour l’année budgétaire 2011 n’ont été signées qu’entre juin et novembre 2011 (43). b) L’avenant au contrat de marketing de 2010 avec AMS concernant la route de Birmingham a été voté en assemblée générale le 20 avril 2011, et signé le 11 avril 2011 par l’APFTE. Les conventions de financement pour l’année budgétaire 2011 avec les collectivités territoriales dont dispose la Commission n’ont été signées qu’entre juin et novembre 2011 (44). c) La prolongation du contrat de marketing de 2010 avec AMS pour l’année 2012 a été décidée en Comité de Gouvernance le 23 septembre 2011, l’assemblée générale en a été informée lors de sa réunion du 19 octobre 2011 (45) (sans pourtant qu’il ressorte du procès-verbal de cette réunion que l’assemblée générale ait émis un vote à ce sujet). La lettre de prolongation adressée à AMS a été signée le 29 septembre 2011 par le président de l’APFTE. Les conventions de financement pour l’année budgétaire 2012 avec les collectivités territoriales dont dispose la Commission n’ont été signées qu’entre avril et octobre 2012 (46). d) La prolongation du contrat de marketing de 2010 avec AMS pour l’année 2013 a été signée le 23 février 2013 par l’APFTE. Le budget 2013 et le programme d’action marketing comprenant les paiements à Ryanair sur la base de ce contrat ont été arrêtés à l’assemblée générale de l’APFTE le 4 juillet 2013 (47). Les conventions de financement pour l’année budgétaire 2013 avec les collectivités territoriales dont dispose la Commission n’ont été signées qu’entre avril et novembre 2013 (48). e) Pour l’année 2014, l’assemblée générale a donné l’autorisation au président de l’APFTE de signer les nouveaux contrats de marketing avec Ryanair suite à l’appel d’offres de 2013 le 27 janvier 2014. Ces contrats avaient déjà été conclus par le président de l’APFTE le 22 novembre 2013. Les conventions de financement pour l’année budgétaire 2014 avec les collectivités territoriales dont dispose la Commission n’ont été signées qu’entre février et octobre 2014 (49). f) La prolongation des contrats de marketing de 2013 avec Ryanair pour l’année 2015 a été votée en assemblée générale le 11 décembre 2014, et signée le 19 décembre 2014 par l’APFTE. Les conventions de financement pour l’année budgétaire 2015 avec les collectivités territoriales dont dispose la Commission n’ont été signées qu’entre juin et décembre 2015 (50). g) La prolongation du contrat de marketing de 2013 avec Ryanair pour l’année 2016 a été votée en assemblée générale le 30 mai 2016, et signée le 22 avril 2016 par l’APFTE. Les conventions de financement pour l’année budgétaire 2016 avec les collectivités territoriales dont dispose la Commission n’ont été signées qu’entre juillet et décembre 2016 (51). h) Les nouveaux contrats de marketing de 2017 avec Ryanair ont été conclus par l’APFTE le 19 mai 2017, et votés en assemblée générale de l’APFTE le 25 avril 2017. Les conventions de financement pour l’année budgétaire 2017 avec les collectivités territoriales dont dispose la Commission n’ont été signées qu’entre juin et septembre 2017 (52). i) Pour 2018, la Commission ne dispose pas d’information sur la date de prolongation du contrat de marketing avec Ryanair de 2017, mais la seule convention d’attribution de budget à disposition de la Commission, à savoir celle conclue entre l’APFTE et la Communauté d’agglomération du Pays de l’Or, conclue en mars 2018, fait référence à la promotion de Montpellier en Wallonie, Rhénanie-Palatinat et au Yorkshire, destinations des vols de Ryanair (53). Il semble que le budget pour 2018 ait été approuvé par l’assemblée générale de l’APFTE le 20 décembre 2017 pour la dernière fois afin d’honorer les engagements existants de l’APFTE – y inclus les engagements envers Ryanair, avant que les relations contractuelles entre CCIM, collectivités territoriales et compagnies aériennes n’aient reçu un nouveau portage juridique (54).

(50) En outre, les procès-verbaux de l’assemblée générale de l’APFTE montrent qu’avant le premier versement de subventions à l’APFTE, les collectivités ont fait valoir qu’elles souhaitaient avoir une influence sur les routes concernées par les contrats de marketing qu’elles devaient financer, jusque-là déterminés par l’opérateur de l’aéroport AMM (55). Ainsi, ce Comité de Gouvernance de l’APFTE a été créé avant que les collectivités n’aient accordé des subventions à l’APFTE pour la première fois.

(51) De plus, l’analyse des conventions de financement montre que les collectivités territoriales gardaient la possibilité de se faire rembourser les fonds dans certaines conditions (par exemple, certaines collectivités se réservaient un droit de reversement des fonds, un droit de paiement au pro rata de la réalisation du programme de promotion ou un droit de résiliation de la convention de financement en cas de manquement de l’APFTE aux obligations contractuelles, c’est–à-dire la réalisation du programme de promotion voté en assemblée générale.). Notamment: a) Les conventions conclues avec la Région prévoient le droit de celle-ci d’exiger le reversement de la subvention si l’APFTE ne l’utilise pas aux fins convenues et prévoient une faculté de résiliation de la convention. b) Les conventions conclues avec le département prévoient un droit de reversement de la subvention au bénéfice du département si l’APFTE utilise la subvention à des fins non conformes à l’objet de la convention. Dans la description de l’objet des conventions de 2010, 2011 et 2012, la conclusion des contrats avec AMS est mentionnée de manière explicite. De plus, les conventions contiennent une clause donnant la possibilité au département de résilier la convention en cas d’inexécution des obligations contractuelles par l’APFTE. c) Les conventions conclues avec la Communauté d’agglomération de Montpellier prévoient que la subvention sera payée au prorata du nombre de mois pendant lesquels seront menées les actions du programme de destination et sur présentation des factures correspondantes. En outre, les conventions conditionnent l’engagement financier de la communauté au respect des obligations contractuelles de l’APFTE et prévoient la faculté de résilier la convention. d) Les conventions conclues avec la Communauté d’agglomération du Pays de l’Or conditionnent l’engagement de la collectivité au respect des obligations contractuelles de l’APFTE (les contrats signés avec AMS/Ryanair y sont mentionnés de manière expresse), prévoient le droit de la collectivité d’exiger le reversement de la subvention et le droit de résilier la convention en cas de manquement de l’APFTE à ses obligations contractuelles. e) Les conventions conclues avec la ville de Montpellier prévoient que l’APFTE soumette un rapport d’activité à la collectivité mettant en évidence l’état de réalisation des actions présentées par l’APFTE lors du dépôt de dossier de demande de subvention. Les autorités françaises n’ont pas soumis ces demandes de subvention, mais la Commission conclut des circonstances de l’espèce qu’elles contiennent le programme de promotion pour l’année budgétaire concernée. De plus, la collectivité se réserve le droit de résilier la convention en cas de manquement de l’APFTE à ses engagements contractuels.

4. DESCRIPTION DÉTAILLÉE DE L’AIDE

4.1. Mesures

(52) Les mesures faisant l’objet de la procédure formelle d’examen sont les contrats de marketing signés entre l’APFTE et Ryanair ou sa filiale AMS. Entre 2010 et 2018, Ryanair/AMS et l’APFTE ont conclu trois blocs de contrats de marketing.

4.2. Le contrat du 16 septembre 2010, son avenant et ses accords de renouvellement

(53) Le 16 septembre 2010, moins de trois mois après sa création, l’APFTE a conclu un contrat avec AMS («le contrat de 2010»), signé par le président de l’APFTE, en l’absence de procédure d’appel d’offres préalable.

(54) Le contrat a été conclu pour une période initiale allant du 1er juillet 2010 au 31 décembre 2011.

(55) Aux termes de ce contrat, AMS s’engage à fournir à l’APFTE un ensemble de services de marketing de base sur le site internet de Ryanair. En outre, selon ses propres termes, «ce Contrat s’appuie sur l’engagement de Ryanair d’assurer la desserte sur le territoire de Montpellier entre: — Francfort-Hahn et Montpellier par liaison aérienne d’une fréquence de quatre vols par semaine en été et deux vols par semaine au minimum en hiver, — Bruxelles Sud-Charleroi et Montpellier par liaison aérienne d’une fréquence de trois vols par semaine au minimum toute l’année, — Leeds-Bradford et Montpellier par liaison aérienne d’une fréquence de deux vols par semaine au minimum en été.» (56).

(56) Le contrat détaille «l’offre groupée annuelle de services marketing» qu’AMS s’engage à fournir à l’APFTE, résumée aux points a) et b). a) Pour 2010, cette offre inclut cinq paragraphes de 150 mots chacun désignés par l’APFTE et situés sous la rubrique «Top five Things to Do» sur la page «Destination Montpellier» du site internet de Ryanair, la présence de deux liens vers le site internet désigné par l’APFTE et situés sous la rubrique «Top Five Things to Do» sur la page «Destination Montpellier» susmentionnée, et la présence d’un lien vers le site internet désigné par l’APFTE sur la page d’accueil des sites anglais, allemand, néerlandais et belge (français et néerlandais) www.ryanair.com pendant 55 jours. Le prix de ces services est fixé à […] euros. b) Pour 2011, l’offre inclut tous les services prévus pour 2010, et y ajoute l’existence d’un «lien-bouton bannière graphique (200x110px)» sur la page «Discover Europe» du site internet de Ryanair, et désigné par l’APFTE pendant 12 mois, la présence comme «Destination du Jour (texte, image, et lien désigné par l’APFTE)» sur la page d’accueil des sites anglais, allemand, néerlandais et belge (français et néerlandais) www.ryanair.com pour une période totale de deux semaines. Le prix de ces services est fixé à […] euros.

(57) En outre, le contrat prévoit expressément que les montants des services de marketing offerts par AMS «sont liés à l’engagement de Ryanair d’assurer la desserte du territoire de Montpellier depuis Francfort Hahn, Bruxelles Charleroi et Leeds-Bradford (…)» et stipule qu’«en cas de non-respect de cet engagement, le prix sera révisé et fera l’objet d’un avenant.» (57).

4.3. Avenant du 20 avril 2011

(58) Le contrat du 16 septembre 2010 a été modifié par un avenant du 20 avril 2011, dont l’objet était d’ajouter une nouvelle liaison vers Birmingham aux trois liaisons déjà mentionnées dans le contrat.

(59) Selon ses propres termes, l’avenant «s’appuie sur l’engagement de Ryanair à assurer la desserte du territoire de Montpellier entre Birmingham et Montpellier par liaison aérienne d’une fréquence de deux vols par semaine en été». Il prévoit en outre l’acquisition par l’APFTE auprès d’AMS des services de marketing suivants: — la présence d’un lien vers le site internet désigné par l’APFTE et présenté dans la rubrique «Aéroports & Tourisme» sur la page d’accueil du site anglais www.ryanair.com 14 jours par an, — la présence comme «Destination du Jour» (texte, image et lien désignés par l’APFTE) sur la page d’accueil du site anglais www.ryanair.com pour une durée totale d’une semaine par an.

(60) Le prix de ces services a été fixé à […] euros. Il était prévu que l’APFTE paie cette somme par mensualités de […] euros à la réception des factures d’AMS, pour chacun des mois d’avril à octobre de chaque année au cours de la période d’application de cet avenant.

4.4. Première lettre d’engagement de renouvellement du contrat de services de marketing de 2010

(61) L’APFTE a envoyé une lettre d’engagement de renouvellement du contrat de 2010 à AMS le 29 septembre 2011. La lettre avait pour objet de reconduire le contrat de 2010 pour une période supplémentaire d’un an, débutant le 1er janvier 2012 et se terminant le 31 décembre 2012. Selon ses propres termes, l’APFTE s’engage à reconduire le contrat de 2010 sur le fondement des liaisons aériennes suivantes exploitées par Ryanair: Bruxelles-Charleroi, Francfort-Hahn et Leeds-Bradford.

4.5. Deuxième lettre d’engagement de renouvellement du contrat de services de marketing de 2010

(62) Le 25 février 2013, une deuxième lettre d’engagement de renouvellement du contrat de 2010 a été envoyée à AMS. Cette lettre avait pour objet de renouveler le contrat de 2010 pour une période supplémentaire d’un an, débutant 1er janvier 2013 et se terminant le 31 décembre 2013, «sur le fondement des routes aériennes suivantes opérées par la compagnie Ryanair: Bruxelles Sud-Charleroi, Francfort-Hahn, Leeds-Bradford et Birmingham» (58).

4.6. Les contrats du 22 novembre 2013

(63) En vue de l’échéance du contrat de marketing signé avec AMS en 2010 et ultérieurement prolongé jusqu’à la fin décembre 2013, l’APFTE s’est vue obligée de mettre le nouveau contrat de marketing en concurrence, «destination par destination» afin de respecter les règles relatives aux marchés publics (59).

(64) Le 2 octobre 2013, l’APFTE a alors organisé un appel d’offres en vue de l’acquisition de services de marketing visant à promouvoir les flux touristiques et économiques à Montpellier pour l’année 2014.

(65) L’appel d’offres indique que les sociétés devront proposer «d’assurer la promotion des flux touristiques et économiques vers Montpellier au travers de tous les supports existants sur le marché». Dans ce cadre sont énumérés les exemples de supports suivants: «des campagnes radio; des campagnes TV; la communication sur des réseaux sociaux (Facebook, Twitter, Youtube…); la participation à des foires, salons; sponsoring d’événements apportant notoriété et visibilité à la destination de Montpellier; voyages de formation des professionnels, voyages de presse avec journalistes» ainsi que la communication digitale. D’après l’appel d’offres, «(d)ans tous les cas, les sociétés (devaient) assurer un lien vers le site internet de l’APFTE (go to Montpellier) sur leur site internet». Ce dernier critère était le seul critère à remplir de manière obligatoire par le prestataire de marketing.

(66) L’appel d’offres divise en outre le marché en cinq «lots», à savoir «Bruxelles-Charleroi», «Francfort-Hahn», «Leeds», «Birmingham» et «[…]». Pour chacun d’eux, l’appel d’offres indique des critères à remplir en matière d’offre de transport aérien: offre annuelle minimum de sièges mis sur le marché, volume annuel minimum de passagers entrants, saisonnalité préconisée pour le marché (desserte annuelle ou saisonnière), nombre minimum de fréquences par semaine et date de démarrage de la ligne.

(67) A l’évidence, l’appel d’offres visait donc à sélectionner non des fournisseurs de services de marketing en ligne quelconques, mais des compagnies aériennes proposant de tels services en plus de leurs activités de transport aérien et s’engageant de surcroît à exploiter des services de transport aérien entre l’aéroport de Montpellier et les destinations désignant les différents «lots», aux conditions précisées par l’appel d’offre en matière de saisonnalité, fréquences, nombre minimum de passagers entrants, et date de démarrage des liaisons.

(68) Les lots intitulés «Bruxelles-Charleroi», «Francfort-Hahn», «Leeds», et «Birmingham» et les fréquences minimales mentionnées en ce qui les concerne dans l’appel d’offres correspondaient exactement aux quatre destinations déjà exploitées depuis Montpellier par Ryanair lors du lancement de l’appel d’offres.

(69) Seul le lot «[…]» ne correspondait pas à une liaison desservie par Ryanair, mais par une autre compagnie aérienne desservant l’aéroport de Montpellier avec laquelle l’APFTE avait aussi signé un contrat de marketing auparavant. La valeur maximale de ce lot, estimée à […] euros maximum hors taxes par an, était nettement inférieure à la valeur maximale des quatre lots précédents (entre […] euros hors taxe et […] euros hors taxe par an et par lot) (60).

(70) Ryanair a été la seule compagnie à soumettre une offre pour les lots «Bruxelles-Charleroi», «Francfort-Hahn», «Leeds», et «Birmingham».

(71) A la suite de l’appel d’offres, quatre lots ont été attribués à Ryanair, qui a conclu des contrats avec l’APFTE le 22 novembre 2013 («les contrats de 2013») pour les trois premiers lots, pour une valeur totale d’environ […] euros pour un an («Bruxelles-Charleroi» pour un montant forfaitaire de […] euros; «Francfort-Hahn» pour un montant forfaitaire de […] euros; et «Leeds-Bradford» pour un montant forfaitaire de […] euros).

(72) En revanche, aucun contrat n’a été conclu pour le quatrième lot «Birmingham» - officiellement «en l’absence de financement pour concrétiser ce lot» (61). La Commission note dans ce contexte que Ryanair avait cessé d’opérer la liaison entre Montpellier et Birmingham en novembre 2013.

(73) Les contrats de 2013 conclus avec Ryanair pour les lots «Bruxelles-Charleroi», «Francfort-Hahn» et «Leeds» ont été prolongés deux fois, jusqu’à la fin de l’année 2016, pour une valeur d’environ […] euros par an: — le 19 décembre 2014, par trois lettres signées par le président de l’APFTE, l’APFTE a reconduit avec Ryanair pour l’année 2015 l’offre de services de promotion pour chacune des trois destinations (Bruxelles-Charleroi, Francfort-Hahn, Leeds-Bradford) d’une valeur de […] euros pour Bruxelles-Charleroi, […] euros pour Francfort-Hahn et […] euros pour Leeds-Bradford, — le 22 avril 2016 par trois lettres signées par le président de l’APFTE, l’APFTE a conclu une seconde reconduction de l’offre de service de promotion pour l’année 2016 pour chacune des trois destinations à hauteur de […] euros pour Bruxelles-Charleroi, […] euros pour Francfort-Hahn et […] euros pour Leeds-Bradford.

4.7. Les contrats du 19 mai 2017

(74) Le 13 mars 2017, l’APFTE a lancé un nouvel appel d’offres pour l’achat de services de marketing afin de promouvoir «les flux touristiques et d’affaires» vers Montpellier pour un an, avec des options de prolongation. Le cahier des charges divise le marché en différents «lots» désignant chacun une région européenne. Les lots désignent les régions dont les habitants doivent être ciblés par les services de marketing concernés.

(75) Contrairement à l’appel d’offres de 2013, le cahier des charges de ce nouvel appel d’offres ne fait pas explicitement référence à des activités de transport aérien ou à des aéroports spécifiques, mais désigne 7 lots différents, intitulés «Wallonie», «Rhénanie-Palatinat», «Yorkshire», «[…]», «[…]», «[…]» et «[…]». La Commission observe que les lots intitulés «Wallonie», «Rhénanie-Palatinat» et «Yorkshire» correspondent aux régions où se trouvent les trois aéroports desservis par Ryanair depuis Montpellier lors du lancement de l’appel d’offres (62).

(76) L’appel d’offres précise que les critères de sélection seront pondérés de la manière suivante: prix des prestations 40 % et valeur technique 60 %.

(77) Il y a eu deux offres pour chacun des lots «Wallonie», «Rhénanie-Palatinat» et «Yorkshire». Ryanair a soumis des offres pour chacun de ces lots. Pour chaque lot, il y a eu une offre concurrente d’une entreprise de marketing en ligne (qui n’est pas une compagnie aérienne), […]. Les offres soumises par lot ont été les suivantes: — Lot «Wallonie»: Ryanair […] euros, […] […] euros; — Lot «Rhénanie-Palatinat»: Ryanair […] euros, […] […] euros; — Lot «Yorkshire»: Ryanair […] euros, […] […] euros

(78) Les trois lots ont été attribués à Ryanair, dont l’offre a été exactement […] euros moins chère que celle de […] à chaque reprise. Les autorités françaises n’ont fourni aucune information démontrant que l’APFTE se serait interrogée sur cette différence constante de prix entre les deux offres concurrentes.

(79) L’APFTE a alors conclu des contrats avec Ryanair le 19 mai 2017 pour un montant indicatif de […] euros (pour les marchés de la Wallonie, de la Rhénanie Palatinat, et du Yorkshire à hauteur de, respectivement, […] euros hors taxes, […] euros hors taxes et […] euros hors taxes).

(80) Conformément au cahier des charges, il s’agit d’un contrat à bons de commande prévoyant la prestation et le paiement de services de marketing uniquement sur émission de bons de commande par l’APFTE. Les bons de commande émis par l’APFTE montrent que les paiements par région ciblée (Wallonie, Rhénanie-Palatinat, Yorkshire) ont été effectués en deux temps: un paiement pour la période «printemps/été» et un autre paiement pour la période «automne/hiver». La Commission observe que ces périodes correspondent aux deux saisons du calendrier de l’aviation civile (avril à septembre et octobre à mars) définies par l’association internationale du transport aérien (IATA).

(81) Les contrats conclus avec Ryanair sont les seuls contrats que l’APFTE a exécutés sur la base de cet appel d’offres. a) Pour les lots […] et […], l’entreprise retenue était […] qui l’avait emporté sur […] (offre identique en termes de prix, mais différente en termes de services de marketing). Le marché conclu entre l’APFTE et […] était un marché à bons de commande. L’offre s’élevait à […] euros pour les deux lots ensemble. Pourtant, il ressort des informations fournies par les autorités françaises que l’APFTE n’a jamais émis de bon de commande sur la base de ce marché. b) Pour les lots […] et […], seule la compagnie […] avait soumis une offre ([…] euros au total). Ces lots ont été jugés infructueux par l’APFTE, car l’offre de […] avait été déclarée irrégulière au motif que le bordereau de prix unitaires n’avait pas été joint au dossier.

4.8. Budget (provenance des ressources servant à financer l’aide)

(82) Selon les informations fournies par les autorités françaises, l’APFTE a versé les sommes suivantes à Ryanair/AMS sur son budget. Tableau 4 Versements de l’APFTE à Ryanair/AMS depuis 2010 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2010 à 2019 Versements à Ryanair/ AMS au titre de l’année budgétaire […] (les versements effectifs ont été effectués entre 2010 et 2011) […] (les versements effectifs ont été effectués entre 2011 et 2012) […] (les versements effectifs ont été effectués entre 2012 et 2013) […] (les versements effectifs ont été effectués entre 2013 et 2014) […] (les versements effectifs ont été effectués entre 2014 et 2015) […] (les versements effectifs ont été effectués entre 2015 et 2016) […] (les versements effectifs ont été effectués entre 2016 et 2017) […] (les versements effectifs ont été effectués entre 2018 et février 2019) […] (63) […] 856 089 904 Budget de l’APFTE en euros (voir aussi Tableau 3) 937 110 2 050 269 2 038 112 2 408 915 1 571 235 1 616 599 1 572 373 1 118 354 222 500 0 13 535 477 Source: informations fournies par les autorités françaises.

(83) Selon les autorités françaises, l’APFTE n’a plus rémunéré Ryanair pour des prestations de marketing après avril 2019.

4.9. Description des raisons ayant conduit à l’ouverture de la procédure

(84) La Commission a ouvert la procédure formelle d’examen le 4 juillet 2018 car elle ne pouvait exclure que les mesures décrites aux considérants 52 et suivants constituent des aides d’État en faveur de Ryanair et de sa filiale AMS.

5. OBSERVATIONS DES INTÉRESSÉS

5.1. Le plaignant

(85) Le plaignant soutient les arguments avancés dans sa plainte, à savoir que l’APFTE a été un véhicule pour le transfert d’aides d’État à Ryanair/AMS.

5.2. Ryanair

(86) Ryanair conteste l’analyse de la Commission. Selon Ryanair, les services de marketing fournis par AMS et Ryanair avaient un prix de marché et satisfaisaient aux besoins de l’APFTE. L’intérêt pour l’APFTE de conclure des contrats de marketing était ainsi d’attirer des touristes étrangers, disposant d’un pouvoir d’achat important et susceptibles de contribuer au développement des activités touristiques de la région. Selon Ryanair, les dépenses marketing que la compagnie elle-même pourrait mettre en place ne viseraient pas spécialement les touristes étrangers dans la mesure où les dépenses touristiques ne sont pas prises en compte par Ryanair. Ainsi, l’APFTE aurait un intérêt à des dépenses marketing ciblées vers les touristes étrangers, alors que Ryanair, si la compagnie engageait des dépenses marketing, viserait tout autant les passagers qui commencent leur voyage à Montpellier et résident dans la région. Ryanair a aussi indiqué que le taux de remplissage de ses vols était très largement assuré par le «yield management» de Ryanair (64).

(87) A titre subsidiaire, Ryanair conteste les conclusions de la Commission sur l’applicabilité du principe de l’opérateur en économie de marché en l’espèce, la détermination du bénéficiaire de l’aide, la sélectivité de l’aide ainsi que son imputabilité à l’État.

(88) AMS n’a pas soumis d’observations.

5.3. APFTE

(89) L’APFTE nie tout octroi d’un quelconque avantage à Ryanair. Elle qualifie les sommes contestées comme étant des rémunérations conformes au prix du marché correspondant à la contrepartie d’un service rendu. L’APFTE précise qu’elle intervient en tant qu’acheteur public de services et que les actions de promotion menées s’inscrivent dans une stratégie globale de marketing territorial de Montpellier et de ses alentours.

(90) L’APFTE rappelle que les régions ciblées dans les appels d’offres font l’objet de discussions et de choix stratégiques en assemblée générale et en Conseil d’Administration. Elle conclut à l’absence d’imputabilité à l’État des décisions prises par l’association en se référant au mode de fonctionnement de l’APFTE décrit dans les statuts de celle-ci.

(91) A titre subsidiaire, si par impossible la Commission venait à maintenir sa position à l’égard des interventions publiques de l’APFTE en faveur de Ryanair, l’APFTE conclut à la compatibilité de ces mesures avec les lignes directrices de 2005 (65) sur le financement des aéroports et les aides d’État au démarrage pour les compagnies aériennes au départ d’aéroports régionaux.

(92) A titre tout à fait subsidiaire, si par impossible la Commission venait à conclure qu’il existait une aide en faveur de Ryanair et d’AMS, l’APFTE considère que Ryanair et AMS ne devraient rembourser que la différence entre le prix payé pour la rémunération de ces services et le prix du marché, dès lors que, selon elle, ces services s’inscrivent dans les missions de politique publique de l’APFTE, et que l’association en a tiré une rentabilité certaine.

5.4. Région Occitanie

(93) La région Occitanie conteste le bien-fondé de la plainte, soutenant que l’action de l’APFTE génère des retombées touristiques et économiques bénéfiques pour tous les acteurs au niveau local et régional. En effet, elle estime que l’APFTE œuvre à développer une clientèle plus internationale et permet aux entreprises du secteur de poursuivre leur activité sur une période plus longue.

(94) Elle précise qu’au sein de l’APFTE, les décisions de financement de campagnes de marketing en vue de développer l’attractivité touristique sont prises principalement par l’assemblée générale - chaque membre dispose d’une voix et les décisions se prennent généralement à la majorité qualifiée des deux tiers.

(95) La région Occitanie ajoute que l’action de l’APFTE se traduit par des appels d’offres portant sur des prestations visant à accroître la visibilité et l’attractivité du territoire concerné. Ces consultations étaient ouvertes à toutes les entreprises susceptibles de présenter une offre répondant au cahier des charges, y inclus le plaignant.

5.5. Chambre de Commerce et d’Industrie de l’Hérault («CCI Hérault», ex CCIM)

(96) La CCI Hérault considère que les actions mises en œuvre par l’APFTE afin de promouvoir la région de Montpellier auprès des populations de Belgique, des Pays-Bas, de l’Allemagne, de l’Angleterre et de […] revêtent un enjeu économique pour le territoire grâce aux retombées économiques qu’elles génèrent. Elle ajoute que, par la mutualisation de ses membres, l’APFTE répond au besoin de développement économique et touristique du territoire – compétence à part entière de l’APFTE et de la CCI Hérault.

5.6. Montpellier Méditerranée Métropole

(97) Montpellier Méditerranée Métropole considère qu’il est nécessaire de mener une stratégie offensive d’attractivité afin de développer son territoire, soutenir l’économie et lutter contre le chômage. Elle précise que l’APFTE est une association à but non lucratif entre des partenaires publics et privés dont l’objectif commun est de mettre en œuvre des actions visant à assurer la promotion et le développement du tourisme – ce dernier bénéficiant à la fois aux intérêts publics de développement des territoires et aux intérêts privés de développement de l’activité.

(98) Montpellier Méditerranée Métropole estime que les services de marketing commandés par l’APFTE répondent à ses besoins effectifs et à son objet, et que ces services ont fait l’objet de procédures de mise en concurrence préalables, ce qui ne permet pas de conclure à une quelconque sélectivité (à ce titre Ryanair a obtenu certains des appels d’offres lancés par l’APFTE). De plus, Montpellier Méditerranée Métropole estime que lesdits services ne peuvent être qualifiés d’aides: d’un côté faute d’avantage, car la rémunération perçue par Ryanair n’excède pas les prix du marché, de l’autre côté faute d’imputabilité à l’État, car les décisions de l’APFTE prennent en considération les structures privées – qui représentent une grande majorité de ses membres et disposent d’un pouvoir de décision important.

5.7. […]

(99) La […], membre de l’APFTE, estime que cette association permet d’échanger avec les responsables privés de secteurs d’activités divers ainsi qu’avec des représentants des collectivités. Elle ajoute que les décisions prises en son sein convergent vers l’intérêt collectif de tous les acteurs économiques et habitants de la région. Elle conclut que cette mutualisation des efforts entre le secteur public et le secteur privé permet d’atteindre les objectifs visés en matière de visibilité et de développement de la ville de Montpellier et ses alentours.

5.8. Communauté d’Agglomération du Pays de l’Or

(100) La Communauté d’Agglomération du Pays de l’Or considère que les actions de publicité mises en œuvre par l’APFTE afin de promouvoir la région de Montpellier auprès des populations de Belgique, des Pays-Bas, de l’Allemagne et d’Angleterre sont pertinents pour le territoire, grâce aux retombées économiques qu’elles génèrent et ciblées vers les zones à fort potentiel économique et touristique pour le territoire de Montpellier.

6. COMMENTAIRES DE LA FRANCE

(101) La France estime que les versements en question ne constituent pas des aides d’État. Vu la structure et le fonctionnement de l’APFTE tels que définis dans ses statuts, ces mesures ne sont pas imputables à l’État. En outre, l’objectif des contrats conclus avec Ryanair/AMS était bien la promotion d’une région territoriale par du marketing et l’achat de publicité par l’APFTE – qui a été fait à un prix de marché – était une mesure légitime contribuant au développement économique régional, ne conférait aucun avantage à Ryanair et n’était pas sélectif.

7. APPRÉCIATION DE L’AIDE

7.1. Existence d’une aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE

(102) Aux termes de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.

(103) La qualification d’une mesure en tant qu’aide d’État suppose donc que les conditions cumulatives suivantes soient remplies, à savoir que: 1) le ou les bénéficiaires soient des entreprises au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, 2) la mesure en question soit octroyée au moyen de ressources d’État et soit imputable à l’État, 3) la mesure confère un avantage économique à son ou ses bénéficiaires, 4) l’avantage soit sélectif et 5) la mesure en cause fausse ou menace de fausser la concurrence, et soit susceptible d’affecter les échanges entre États membres.

7.1.1. Notions d’entreprise et d’activité économique

(104) Selon une jurisprudence constante (66), reprise par le point 27 des lignes directrices sur les aides d’État aux aéroports et aux compagnies aériennes (67) de 2014 («les lignes directrices de 2014»), l’activité des compagnies aériennes, consistant à fournir des services de transport à des passagers ou à des entreprises, constitue une activité économique.

(105) Comme les bénéficiaires des mesures sont une compagnie aérienne et une de ses filiales, contrôlée à 100% fournissant des services de marketing, la Commission conclut que leurs activités sont de nature économique au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.

7.1.2. Imputabilité à l’État et ressources d’État

(106) Selon une jurisprudence constante, l’article 107, paragraphe 1, du TFUE englobe l’ensemble des aides accordées au moyen de ressources d’État, sans qu’il y ait lieu de distinguer selon que l’aide est accordée par l’État ou par des organismes publics ou privés qu’il institue ou désigne pour gérer l’aide. Une mesure financée par un tel organisme est ainsi imputable à l’État dès lors que l’établissement de la mesure en cause est décidé par l’État, et que l’État définit les conditions d’utilisation, de gestion ou de répartition de ces ressources (68). Le caractère étatique de l’aide apparaît avec plus d’évidence lorsque l’intermédiaire est qualifié d’outil privilégié de la politique conduite par une région, qu’il a été institué pour agir dans la continuité de la politique définie par celle-ci et que les décisions d’accorder un avantage économique sont directement liées à la région en question (69).

7.1.2.1. Imputabilité à l’État

(107) La Commission conclut de la procédure formelle d’examen que les mesures sont également imputables à l’État. Les contrats de services de marketing ont été conclus entre, d’une part, Ryanair ou sa filiale AMS et, d’autre part, l’APFTE dans le cadre de la réalisation de l’objectif de l’APFTE de promotion des flux touristiques générés par Ryanair pour Montpellier et son territoire.

(108) Ryanair conteste l’imputabilité des décisions et actions de l’APFTE à l’État, au motif qu’il s’agirait d’une association privée dont la plupart des membres proviennent du secteur privé.

(109) Au contraire, la procédure formelle d’examen a permis à la Commission de rassembler plusieurs éléments de fait – provenant des comptes rendus et procès-verbaux de l’APFTE et de ses membres publics, fournis par les autorités françaises, ainsi que des déclarations publiques de l’APFTE – qui démontrent clairement que malgré son statut d’association privée, composée majoritairement de membres du secteur privé et délibérant à une majorité des deux tiers en assemblée générale selon ses statuts, l’APFTE était en réalité un outil des collectivités territoriales membres de l’APFTE et de la CCIM destiné à leur permettre de poursuivre leurs objectifs de politique de développement régional.

(110) Conformément à la jurisprudence de la Cour de justice (70), la Commission a déduit l’imputabilité des décisions de l’APFTE à l’État français (à travers la CCIM et les collectivités territoriales impliquées) au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE d’un faisceau d’indices démontrant que, en ce qui concerne la signature des contrats de marketing, l’association ne dispose nullement de pleine autonomie, mais agit sous le contrôle et les directives des pouvoirs publics. Ces indices sont notamment les suivants: — conception de l’APFTE comme véhicule de fonds publics par la CCIM et les collectivités territoriales, — poursuite d’un objectif de politique publique de l’APFTE, — liens étroits de l’APFTE avec la CCIM (ainsi que les collectivités territoriales), — détermination des choix stratégiques par les membres publics de l’APFTE, — financement de l’APFTE par ses membres publics et contrôle des membres publics de l’utilisation du budget de l’APFTE.

a) Conception de l’APFTE comme véhicule de fonds publics par la CCIM et les collectives territoriales

(111) Comme décrit aux considérants 28 et suivants, l’APFTE a été conçue par des entités publiques comme structure juridique permettant le versement de fonds publics à Ryanair et d’autres compagnies aériennes à bas coûts.

(112) Dès sa création à l’initiative de la CCIM, l’objet réel de l’APFTE - apparent dans plusieurs documents fournis par la France et de déclarations publiques de l’APFTE (71) - était de créer une structure juridique permettant de canaliser les subventions publiques vers les compagnies aériennes choisies, notamment Ryanair.

(113) Il ressort des documents susmentionnés que la création de l’APFTE est la conséquence directe de la perte de la qualité de gestionnaire de l’aéroport Montpellier par la CCIM, comme décrit aux considérants 26 et suivants. La CCIM a souhaité trouver un moyen pour continuer les versements de fonds aux compagnies aériennes par le biais des contrats de marketing que la CCIM concluait en tant que gestionnaire de l’aéroport.

(114) La CCIM a alors été très active dans la création de l’APFTE, afin de créer un moyen juridique sûr pour continuer à verser des subventions publiques pour le financement de ces contrats de marketing avec des compagnies aériennes. Ces éléments sont clairement indiqués dans les premières délibérations de l’APFTE ainsi que dans les premières délibérations des collectivités territoriales approuvant les subventions versées aux collectivités et dans celles de la CCIM (72).

(115) En témoigne de manière exemplaire le procès-verbal du Conseil Régional de la Région Languedoc-Roussillon du 20 juillet 2012: «Compte tenu de l’évolution de la gestion de l’aéroport de Montpellier, une association de promotion des flux touristiques et économiques (APFTE) a été créée afin de poursuivre les actions de promotion du territoire développées avec les compagnies desservant l’aéroport de Montpellier.» (73).

(116) La nature de ces contrats de marketing et la mesure dans laquelle ces contrats étaient destinés à promouvoir Montpellier et ses alentours fera l’objet d’une analyse plus approfondie dans le cadre de la question de l’existence d’un avantage économique conféré à Ryanair.

a) Poursuite d’un objectif de politique publique de l’APFTE

(117) Il ressort des statuts de l’APFTE (74) ainsi que des déclarations publiques et des documents liés au fonctionnement de l’APFTE que cette dernière avait pour vocation de poursuivre un objectif de politique publique, à savoir la promotion et le développement du tourisme pour le compte des collectivités territoriales et de la CCIM. De plus, il ressort des documents relatifs à la création de l’APFTE que malgré son statut d’association privée, l’APFTE était un outil conçu par ses membres publics pour mettre en œuvre certaines actions de ces derniers liées au développement touristique (75).

(118) Par conséquent, l’APFTE est considérée comme «organisme de droit public» au sens du droit européen de la commande publique dans la mesure où l’APFTE était un organisme créé pour satisfaire spécifiquement à des besoins d’intérêt général à caractère autre qu’industriel ou commercial, doté de la personnalité juridique et financé majoritairement par des autorités ou organismes publics. Il en résulte que l’APFTE était un pouvoir adjudicateur et qu’elle était donc soumise au droit des marchés publics lors de la passation de ses marchés (76).

(119) La Commission observe que l’APFTE était consciente de son obligation de respecter les règles de la commande publique pour la prolongation des contrats conclus avec Ryanair en 2013 et 2017.

(120) La Commission en déduit que malgré les affirmations de l’APFTE concernant l’imputabilité, notamment en faisant référence au pouvoir décisionnel des structures privées au sein de l’association, l’APFTE ne s’est pas considérée comme une simple association privée, mais comme organisme chargé d’une mission de politique publique - à savoir le développement de l’économie locale à travers le tourisme – et devant respecter les règles relatives aux marchés publics. La Commission considère cet aspect comme indice supplémentaire démontrant que l’APFTE n’était qu’un montage juridique destiné à faciliter le versement de fonds publics à des compagnies aériennes.

a) Liens étroits entre l’APFTE et la CCIM (ou collectivités territoriales)

(121) En plus des éléments concernant la création, la mission, le financement et la prise de décisions au sein de l’APFTE, la procédure formelle d’examen a relevé des liens supplémentaires entre l’APFTE et ses membres publics, surtout la CCIM, cette dernière agissant en qualité d’agent public sous la tutelle du préfet de la Région d’Occitanie, qui était informé des activités et de la raison-d’être de l’APFTE, selon les documents fournis par les autorités françaises.

(122) En effet, il ressort des documents fournis par les autorités françaises que la CCIM fournissait un support logistique à l’APFTE, notamment en autorisant des comités et organes de l’APFTE à tenir leurs réunions dans les locaux de la CCIM et en mettant à disposition de l’APFTE le site internet utilisé dans le cadre de ses activités de promotion (77).

(123) En outre, comme mentionné au considérant (39), il ressort de la procédure formelle d’examen que le poste de président de l’APFTE a toujours été attribué à des personnes qui exerçaient aussi une fonction dans le cadre de la CCIM ou d’une collectivité territoriale impliquée dans l’APFTE. De plus, la Commission a trouvé des indices démontrant que le choix du président était essentiellement déterminé par les membres publics de l’APFTE et non par l’ensemble des membres de l’APFTE réunis au Conseil d’Administration comme prévu aux statuts de l’APFTE (78). Ainsi, il ressort du relevé de la décision du Comité des Financeurs du 15 octobre 2012, que le président de l’APFTE – absent pour raisons de santé et voulant démissionner – «souhaite que […], ancien Président de l’Association, le supplée dans ces fonctions, ce qui explique que le Conseil d’Administration et l’Assemblée Générale devront le nommer Vice-Président conformément aux statuts pour présider les organes de l’association.»

(124) La procédure formelle d’examen a aussi révélé qu’au moins lors de la passation de pouvoir entre ces deux présidents de l’APFTE, le 11 décembre 2012, la CCIM a joué un rôle actif. Ainsi, la passation de pouvoir entre le président sortant et le nouveau président de l’APFTE fut organisée par le président de la CCIM lors de l’assemblée générale de l’APFTE du 11 décembre 2012 (79).

(125) Cela est caractéristique du lien étroit entre l’APFTE et ses membres publics, car selon le fonctionnement de fait de l’APFTE, le président et le bureau jouent un rôle fondamental dans la détermination des priorités budgétaires de l’APFTE (avec le Comité des Financeurs composé de la CCIM et des collectivités territoriales) qui sont ensuite soumises à l’assemblée générale. En outre, selon les statuts de l’APFTE, c’est le président qui est autorisé à engager l’APFTE juridiquement envers des parties tierces, ce qui lui donne le pouvoir de signer et donc de conclure les contrats de marketing avec les compagnies aériennes ainsi que les conventions de subventionnement avec les collectivités locales.

(126) La Commission considère ces éléments comme indice supplémentaire démontrant l’influence déterminante des membres publics de l’APFTE sur l’association, notamment en ce qui concerne la nomination du président de l’APFTE. Cette influence permettait d’assurer que l’APFTE continue de conclure de contrats de marketing avec les compagnies aériennes, initiés par la CCIM.

a) Détermination des choix stratégiques par les membres publics de l’APFTE

(127) Dès le début et malgré le processus de décision décrit dans les statuts de l’APFTE, ce sont la CCIM et les collectivités locales qui ont dirigé les choix de l’association. Les membres privés, malgré leur majorité des deux tiers à l’assemblée générale, n’avaient donc en fait pas de possibilités de s’opposer aux priorités stratégiques choisies par les entités publiques ou d’imposer leurs choix stratégiques aux entités publiques. La Commission est arrivée à cette conclusion sur la base des indices suivants:

(128) La procédure formelle d’examen a révélé que finalement les choix stratégiques de l’APFTE, à savoir le choix des contrats de marketing concrets à conclure avec des compagnies aériennes, étaient prédéterminés par la CCIM et les autres membres publics de l’APFTE avant la soumission du programme de promotion au Conseil d’Administration ou à l’assemblée générale (80). De fait, les membres privés avaient donc seulement la possibilité d’exprimer leur avis, mais non celle de déterminer les choix stratégiques de l’association sans que les membres publics ne soient d’accord (81).

(129) Les organes et comités de l’APFTE qui prédéterminent le choix des contrats de marketing à valider par l’assemblée générale – à savoir le bureau, le Comité de Gouvernance et le Comité des Financeurs (82) – sont composés de représentants des collectivités territoriales et de la CCIM. Il ressort des circonstances de sa création que le Comité de Gouvernance (plus tard devenu le Comité des Financeurs) devait formaliser la pratique qui avait été appliquée dès la création de l’APFTE, à savoir la détermination des choix prioritaires par les collectivités locales et la CCIM.

(130) La Commission observe que les autorités françaises ne se sont pas prononcées sur l’existence ou le rôle du Comité de Gouvernance et du Comité des Financeurs.

(131) Il ressort du procès-verbal de l’assemblée générale constitutive de l’APFTE, mentionné au considérant 33, que la présence de membres privés dans l’APFTE s’explique en partie par le souci d’accélérer la création de l’APFTE.

(132) Il ressort également du procès-verbal de l’assemblée générale constitutive de l’APFTE qu’avant la création de l’APFTE, la CCIM et son conseil juridique ainsi que les collectivités locales concernées avaient cherché un portage juridiquement stable pour justifier la continuation des paiements aux compagnies aériennes après 2009, conscients du fait que ces paiements étaient difficiles à justifier. (83) La Commission en conclut que la structure de l’APFTE avec une majorité de membres privés – qui selon les statuts de l’association avaient donc la possibilité de déterminer les décisions de l’association (84) – avait été délibérément choisie par les organismes publics concernés afin de dissimuler l’influence réelle de la CCIM et des collectivités territoriales sur les versements de fonds aux compagnies aériennes. Du point de vue des entreprises privées, la participation à l’APFTE n’avait pas d’inconvénients: leur participation financière était symbolique et le financement des contrats de marketing par les membres publics de l’APFTE devait contribuer à augmenter les retombées sur l’économie locale.

(133) Selon ce même procès-verbal, le représentant de la CCIM (qui sera élu président de l’APFTE lors de cette réunion) a expliqué l’objet de l’APFTE au membres privés de l’APFTE présents lors de la réunion constitutive de l’assemblée générale de l’APFTE, à savoir la continuation de la conclusion des contrats de marketing avec les compagnies aériennes. Dans ce contexte, ce représentant de la CCIM mentionne qu’il était indispensable que «les entreprises puissent donner leur avis sur le plan d’action choisi». L’expression «donner leur avis» trahit le rôle réel que la CCIM avait prévu pour les membres privés malgré leur majorité en assemblée générale, notamment l’absence de véritable pouvoir de décision quant aux orientations stratégiques et budgétaires de l’association qui seraient déterminées par les membres publics. Ceci implique que les membres privés de l’APFTE alors présents étaient au courant du fait que les choix stratégiques seraient faits par la CCIM et les collectivités locales, bien que ces dernières puissent tenir compte des avis émis par les membres privés.

(134) L’analyse des procès-verbaux et comptes rendus de l’APFTE confirme cette conclusion: si des propositions des adhérents privés ont pu être retenues, cela s’est uniquement fait de manière subsidiaire, dans l’hypothèse où il resterait des lignes budgétaires après le financement des lignes choisies par les membres publics, donc surtout les lignes opérées par Ryanair (85).

(135) De fait, les fonds de l’APFTE ont toujours été alloués de manière telle que les projets définis par les membres publics étaient financés les premiers tandis que les propositions des membres privés n’étaient retenues que de manière subsidiaire.

(136) Même au sein du Comité de Financeurs, seuls les projets validés à l’unanimité étaient destinés à recevoir des fonds, en raison du fait que les financeurs déterminaient le montant exact de leurs subventions pour une année donnée en fonction des contrats de marketing choisis. En témoigne la discussion au sein du Comité des Financeurs, le 29 janvier 2013, sur le financement des «flux touristiques» à destination et au départ de […] (assurés par une compagnie aérienne italienne) et de […] (assurés par une compagnie aérienne norvégienne). Dans un premier temps, le financement de ces «flux», qui avait été proposé par les membres privés de l’APFTE lors de l’assemblée générale du 29 janvier 2013 et ensuite soutenue par certains membres publics, s’était heurté au refus des trois principaux financeurs (Conseil Régional du Languedoc-Roussillon, Conseil Général de l’Hérault, Communauté d’Agglomération de Montpellier) d’augmenter leur participation financière afin d’inclure ces deux «flux» dans le budget de 2013. La CCIM qui était alors intéressé au développement de ces «flux», a donc unilatéralement augmenté sa subvention pour cette année de manière exceptionnelle afin de pouvoir soutenir ces deux «flux» (86).

(137) Les délibérations et procès-verbaux relatifs à l’APFTE ne font état ni des modalités ni de la mise en œuvre des contrats de marketing signés avec AMS et Ryanair. Ces contrats ont constamment bénéficié des financements publics, malgré l’inconstance des budgets annuels. Ces financements n’ont jamais été remis en cause dans des discussions au sein de l’APFTE, sans toutefois que les membres publics apportent une justification à ce maintien. Les membres publics se sont seulement contentés de reconduire les contrats chaque année, les qualifiant d’«axes» ou de «destinations historiques» dans certains documents liés au fonctionnement de l’APFTE, sans fournir plus d’explications.

(138) Le vote en assemblée générale n’était alors qu’une simple formalité pour justifier le bon fonctionnement de l’APFTE. Ceci est particulièrement apparent pour les années budgétaires 2012, 2013 et 2014, pour lesquelles l’engagement de l’APFTE envers Ryanair/AMS a même précédé l’autorisation des choix stratégiques en assemblée générale: a) Concernant le budget de 2012, la lettre de prolongation adressée à AMS a été signée le 29 septembre 2011 par le président de l’APFTE. La prolongation du contrat de marketing de 2010 avec AMS pour l’année 2012 avait auparavant été décidée en Comité de Gouvernance le 23 septembre 2011. Cependant, l’assemblée générale n’en a été informée que lors de sa réunion du 19 octobre 2011 (87) (sans pourtant qu’il ressorte du procès-verbal de cette réunion que l’assemblée générale ait émis un vote à ce sujet). b) Concernant le budget de 2013, la prolongation du contrat de marketing de 2010 avec AMS pour l’année 2013 a été signée le 23 février 2013 par l’APFTE. Le budget 2013 et le programme d’action marketing comprenant les paiements à Ryanair sur la base de ce contrat ont été arrêtés à l’assemblée générale de l’APFTE le 4 juillet 2013 (88). c) Concernant le budget de 2014, le président de l’APFTE avait signé les contrats avec Ryanair suite à l’appel d’offres de 2013 le 22 novembre 2013. L’assemblée générale n’a pourtant donné l’autorisation au président de l’APFTE de signer les nouveaux contrats de marketing avec Ryanair que le 27 janvier 2014.

(139) Les documents relatifs au fonctionnement de l’APFTE dont dispose la Commission montrent qu’au sein de l’association le vote a toujours été effectué à l’unanimité. Dans ce contexte, la Commission note que dans le cadre du Conseil d’Administration et de l’assemblée générale, les membres privés ont émis plusieurs avis, notamment quant à la production d’études de marché, afin de s’assurer que les lignes aériennes financées avaient des retombées économiques pour la région. Cependant, dans les délibérations en assemblée générale ou en Conseil d’Administration, les membres privés ne se sont jamais réellement opposés aux choix proposés par le bureau, le Comité de Gouvernance ou le Comité des Financeurs par le biais d’un vote défavorable. En outre, la Commission observe que la participation des membres privés aux Assemblées Générales a largement baissé d’année en année, comparé à une présence plus ou moins constante des représentants des membres publics (89). Les membres privés ont alors constamment soutenu les actions des membres publics, même si leurs propositions propres n’avaient pas été retenues. Ceci s’explique notamment par le fait que la contribution financière des membres privés était symbolique, alors que les retombées économiques des contrats de marketing financés par l’APFTE étaient au mieux positives et au pire nulles. Aussi, les membres privés n’avaient aucun intérêt à rentrer en conflit avec les membres publics de l’APFTE, qui en assuraient le financement.

(140) En outre, comme développé aux considérants 46 et suivants, les membres publics exerçaient un contrôle des choix stratégiques de l’APFTE par le contrôle de leurs versements à l’APFTE: il était apparent à tout membre de l’APFTE qu’un contrat de marketing non prioritaire aux yeux des membres publics ne recevrait pas de financement par ces derniers (90).

a) Financement de l’APFTE par ses membres publics et contrôle des membres publics de l’utilisation du budget de l’APFTE

(141) Comme décrit aux considérants 45 et suivants ainsi qu’aux considérants 107 et suivants, concernant la nature des ressources financières de l’APFTE, ce sont les membres publics de l’APFTE – collectivités territoriales et CCIM – qui déterminaient les choix budgétaires de l’APFTE en amont en définissant le programme de promotion de l’APFTE qui contenait le choix exacte de contrats de marketing et qui exerçaient un contrôle étroit sur l’utilisation de leurs subventions par l’APFTE en aval en conditionnant leurs subventions à la mise en œuvre du programme de promotion par l’APFTE.

7.1.2.2. Ressources d’État

(142) Les paiements effectués par l’APFTE en faveur de Ryanair et AMS en vertu des divers contrats de marketing décrits aux considérants 52 et suivants l’ont été à l’aide de ressources provenant du budget général de l’APFTE. Comme indiqué aux considérants 45 et suivants, depuis sa création, l’APFTE a été financée dans sa quasi-totalité ([95-100] %) par des subventions octroyées par des organismes publics régionaux et locaux, à savoir la Région Occitanie/Conseil Régional du Languedoc-Roussillon, le département de l’Hérault, Montpellier Méditerranée Métropole/Communauté d’agglomération de Montpellier, la Communauté d’agglomération du Pays de l’Or, la Ville de Montpellier et la CCIM/Chambre de Commerce et d’Industrie de l’Hérault (91).

(143) Ces entités publiques ont exercé un contrôle étroit sur l’utilisation de leurs fonds par l’APFTE par plusieurs biais: a) Comme décrit aux considérants 49 et suivants, l’analyse des votes en assemblée générale, des dates de signature des contrats de marketing et des versements de subventions par année de la part des collectivités locales démontre que l’APFTE n’a jamais disposé de budget mis à sa disposition ex ante, que l’association aurait pu gérer à son propre gré. Les versements des subventions par les collectivités pour une année budgétaire donnée ont toujours eu lieu après la détermination concrète et la signature des contrats de marketing que ces subventions devaient financer. Les collectivités ont donc toujours pu verser leurs fonds en connaissant l’utilisation concrète de ces fonds (92). Cela implique qu’ils auraient pu refuser la signature des conventions de financement avec l’APFTE s’ils n’avaient pas été d’accord avec le choix fait par l’association. Ceci implique en revanche que l’APFTE, en tant qu’association, n’avait pas de budget à sa libre disposition, mais était obligée de demander le versement des subventions des membres publics après que les choix budgétaires précis – déterminés par les membres publics eux-mêmes à travers les propositions du Comité des Financeurs – aient été établis. La Commission en conclut que cette pratique avait du moins l’effet (sinon l’objet) de dissuader les membres privés de l’APFTE de voter des choix budgétaires en l’assemblée générale qui ne convenaient pas aux membres publics de l’APFTE. Cette pratique permettait donc aux membres publics de contrôler l’utilisation du budget de l’APFTE de manière effective. b) De plus, l’analyse des conventions de financement au considérant 51 démontre que les membres publics de l’APFTE par le biais de plusieurs stipulations contractuelles différentes, s’assuraient que leurs subventions soient utilisées pour leurs choix stratégiques, entérinés dans le programme de promotion de l’APFTE pour chaque année budgétaire dont ils déterminaient le contenu (93), ce qui empêchait les membres privés de décider des choix budgétaires de manière autonome. c) Enfin, puisque les présidents de l’APFTE habilités à signer les contrats de marketing avec Ryanair/AMS ainsi que les conventions de financement avec les membres financeurs étaient tous liés à ces membres financeurs (soit la CCIM, soit la Région Occitanie) (94), les membres publics de l’APFTE gardaient un contrôle supplémentaire sur l’engagement financier de l’APFTE ainsi que sur le versement des subventions à l’APFTE.

(144) Ainsi, les membres publics financeurs de l’APFTE exerçaient un contrôle étroit sur les fonds alloués à l’APFTE jusqu’à la transmission de ceux-ci à leurs destinataires finaux. Donc, les fonds en question conservent leur caractère de ressources d’État lorsqu’ils sont transmis par l’APFTE à Ryanair ou AMS.

(145) Comme développé en plus de détail au chapitre précédent sur l’imputabilité des mesures à l’État, la Commission considère l’APFTE comme entité de droit privé créée par les entités publiques concernées dans le but d’accorder et de gérer des versements de fonds publics aux compagnies aériennes (95).

(146) En ce qui concerne la part du budget de l’APFTE constituée des cotisations de membres privés (inférieure à [0-5] % du budget de l’APFTE comme décrit au Tableau 3), ces cotisations faisaient partie de la même trésorerie que les versements des membres publics à l’APFTE. Du fait d’avoir ainsi été intégrées au budget de l’APFTE, dont l’utilisation était entièrement contrôlée par l’État (c’est-à-dire les membres publics de l’APFTE), comme décrit dans ce chapitre ainsi qu’au chapitre suivant, ces cotisations sont aussi considérées comme des ressources d’État par la Commission (96).

7.1.2.3. Conclusion

(147) Sur la base de ces éléments, la Commission conclut que dès le début de son existence l’APFTE a été conçue et utilisée par la CCIM et les collectivités locales concernées comme simple véhicule pour verser des fonds publics à Ryanair, sans marge de manœuvre propre de l’association-même ou de ses membres privés. Les actions et décisions de l’APFTE sont donc imputables à l’État.

(148) Ces observations corroborent les déclarations faites par la Chambre Régionale des Comptes de Languedoc-Roussillon mentionnées dans la décision d’ouverture (97), laquelle a indiqué dans certains de ses rapports que l’APFTE n’était en réalité qu’un simple véhicule de collecte de fonds publics destinés à financer les contrats de marketing.

(149) Ainsi, la Commission considère que les mesures sont imputables à l’État et sont accordées par la France au moyen de ressources d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.

7.1.3. Avantage économique

(150) Afin d’apprécier si une mesure étatique constitue une aide, il convient de déterminer si l’entreprise bénéficiaire reçoit un avantage économique qu’elle n’aurait pas reçu dans des conditions normales de marché (98).

(151) Il convient d’analyser si le principe de l’opérateur en économie de marché est applicable aux contrats en question, et dans l’affirmative, si ces contrats sont conformes à ce principe.

7.1.3.1. Appréciation conjointe d’un avantage économique conféré à Ryanair et AMS

(152) S’agissant des contrats qui ont été conclus entre, d’une part, l’APFTE et, d’autre part, AMS ou Ryanair, la Commission doit en premier lieu s’interroger sur le fait de savoir si, aux fins de l’identification d’un avantage économique dont elles auraient bénéficié, Ryanair et sa filiale AMS doivent être considérées individuellement ou conjointement.

(153) La Commission constate qu’AMS est une filiale de Ryanair à 100%. La Commission constate par ailleurs qu’AMS a en fait été créée dans le seul but de fournir des prestations de marketing sur le site web de Ryanair et n’exerce pas d’autres activités (99).

(154) De plus, Ryanair semble substituable à AMS dans ses relations contractuelles avec l’APFTE. En effet, l’APFTE avait initialement conclu un contrat de marketing avec AMS (le contrat de 2010). Par la suite, les contrats de 2013 et de 2017 ont été conclus directement entre l’APFTE et Ryanair.

(155) En outre, le contrat de services de marketing conclu avec la société AMS stipule dans son objet même qu’il est «lié à l’engagement de la compagnie Ryanair d’assurer la desserte sur le territoire de Montpellier» (100).

(156) Pour l’ensemble de ces raisons, la Commission considère conjointement Ryanair et AMS comme l’unique bénéficiaire des mesures en cause (101).

7.1.3.2. Appréciation individuelle des contrats de marketing

(157) Selon la France, l’APFTE intervenait comme un acheteur public de services lui permettant de réaliser les missions de politique publique qui lui sont conférées. Selon la France, les contrats de marketing n’étaient ainsi en aucun cas liés aux contrats aéroportuaires, et avaient pour objectif de contribuer au développement économique de la région en attirant des touristes.

(158) La France n’a pas fourni d’éléments faisant apparaître que la décision de procéder à la conclusion des contrats de services marketing ait été prise sur la base d’évaluations économiques concrètes aux fins de déterminer la rentabilité future de la conclusion de ces contrats avec Ryanair/AMS ou les avantages économiques en découlant – ni pour les seuls contrats de marketing, ni pour les contrats de marketing conjointement avec les accords de services aéroportuaires.

(159) Ryanair n’a pas pris de position claire sur l’appréciation conjointe ou séparée des contrats de marketing signés avec l’APFTE et des contrats de services aéroportuaires signés avec AMM, alléguant que dans les deux hypothèses Ryanair/AMS ne devrait pas être considéré comme bénéficiaire d’une aide.

(160) Dans le présent cas, contrairement à la plupart d’autres affaires récentes ayant fait l’objet de décisions de la Commission concernant Ryanair en matière d’aides d’État, la Commission n’a pas conclu à l’existence de lien entre les contrats de marketing et les contrats de services aéroportuaires pour les raisons suivantes.

(161) Tout d’abord, les deux types de contrats ont été conclus par deux personnes morales distinctes, poursuivant des missions différentes, à savoir AMM et l’APFTE (102), et ne pouvant pas être qualifiées comme entité économique unique.

(162) Alors qu’il n’est pas exclu que les deux types de contrats aient été liés tant que la CCIM était encore concessionnaire de l’aéroport et concluait les deux types de contrats avec Ryanair/AMS, ce lien éventuel a cessé d’exister avec la reprise de la gestion de l’aéroport par AMM en 2009. Comme indiqué au considérant (28), il ressort du procès-verbal de l’assemblée générale constitutive de l’APFTE du 24 juin 2010 que la création et le financement de l’APFTE avaient été initiés par la CCIM et soutenus par les collectivités locales concernées afin de pouvoir continuer la pratique de conclusion de contrats de marketing avec les compagnies aériennes à bas coûts après que la CCIM ait perdu sa qualité de concessionnaire de l’aéroport de Montpellier. Dans ces circonstances, la CCIM ne voulait plus prendre les risques financiers et juridiques liés aux contrats de marketing et avait demandé aux collectivités territoriales concernées de participer directement aux paiements marketing aux compagnies aériennes (jusqu’ici financés directement par la CCIM, les conventions bilatérales de financement avec les différentes collectivités étant seulement finalisées dans un deuxième temps) (103).

(163) Bien que les membres publics de l’APFTE soient aussi actionnaires de l’aéroport, leur participation au financement des contrats de marketing est sans aucune proportion avec leur actionnariat dans l’aéroport (104). Notamment, tandis que l’État français détient 60% du capital d’AMM, l’État français n’est pas membre de l’APFTE et ne contribue pas à son budget. La CCIM, qui détient 25% du capital d’AMM, n’a contribué qu’à [10-20] % du budget total de l’APFTE de 2010 à 2019. Le reste des subventions versées à l’APFTE entre 2010 et 2019 – donc [80-90] % – provient de collectivités qui ensemble ne détiennent que 15% du capital d’AMM. Tableau 5 Comparaison de la part des contributions des membres publics de l’APFTE à leur part dans l’actionnariat d’AMM Conseil régional Languedoc-Roussillon (devenu la Région Occitanie) Conseil départemental de l’Hérault Agglomération de Montpellier (devenu Montpellier Méditerranée Métropole) et Ville de Montpellier Communauté d’agglomération du Pays de l’Or CCIM (devenue Chambre de Commerce et d’Industrie de l’Hérault) État français (au niveau national) Participation au financement de l’APFTE (2010 à 2019) (en %) [20-30] [10-20] [30-40] [0-10] [10-20] Actionnariat dans AMM (en %) 65 7 0,5 (105) 1 25 60

(164) Il ressort de ces différents éléments que le financement des contrats de marketing par les membres publics de l’APFTE n’est pas en lien avec leur participation au capital d’AMM. Dans l’hypothèse où les contrats de marketing permettraient d’augmenter les revenus liés au contrat aéroportuaire, les membres publics de l’APFTE ne pourraient bénéficier que de 40 % de ces revenus additionnels alors qu’ils auraient contribués à [95-100] % des dépenses de marketing. La situation individuelle de chacun des membres publics de l’APFTE est aussi très différente et encore plus défavorable pour les trois financeurs principaux de l’APFTE – la région (6,5 % du capital d’AMM), le département (7 % du capital d’AMM) et Montpellier Méditerranée Métropole (0,5 % du capital d’AMM), qui ensemble ont financé [80-90] % (106) du budget de l’APFTE (107).

(165) De surcroît, il ressort du procès-verbal du 24 juin 2010 susmentionné qu’en concluant les contrats de marketing, l’APFTE et ses membres agissaient dans une logique de promotion de l’économie régionale, ayant en vue des retombées économiques éventuelles des contrats de marketing pour la région et les entreprises locales diverses, et non pas dans une logique d’opérateur (même minoritaire) d’aéroport ou d’autres entreprise bénéficiant directement des retombées économiques des contrats.

(166) Or, les considérations de politique régionale ne sont pas prises en compte dans le cadre de l’analyse établissant si une entité publique agit en tant qu’opérateur en économie de marché. Également, la procédure formelle d’examen n’a pas révélé d’éléments indiquant que la contribution des membres publics de l’APFTE aux contrats de marketing aurait eu pour objet d’accroitre les revenus tirés de l’aéroport des membres publics de l’APFTE, notamment par le versement d’un dividende ou d’autre bonification de la part d’AMM pour tenir compte d’un effet positif éventuel des contrats de marketing sur les revenus de l’aéroport.

(167) La Commission conclut sur la base des indices susmentionnés que les liens entre les contrats de services aéroportuaires conclus par AMM et les contrats de marketing par APFTE sont insuffisants pour justifier une analyse conjointe de ces deux types de contrats. La Commission a ainsi procédé à l’analyse isolée des contrats de marketing.

(168) Par conséquent, et étant donné que l’APFTE ne peut pas être considérée comme opérateur de l’aéroport, la méthode de la rentabilité incrémentale prévue par les lignes directrices de 2014 pour évaluer les accords entre les aéroports et les lignes aériennes (108) ne peut en tout état de cause trouver à s’appliquer aux contrats en cause.

7.1.3.3. Applicabilité du principe de l’opérateur en économie de marché

(169) Afin d’apprécier si une mesure étatique constitue une aide, il convient de déterminer si l’entreprise bénéficiaire reçoit un avantage économique qu’elle n’aurait pas reçu dans des conditions normales de marché (109).

(170) Selon la France, l’APFTE estime que les versements en question ne constituent pas des aides d’État, étant donné que l’APFTE aurait payé une rémunération à Ryanair/AMS correspondant au prix de marché des services achetés à l’issue d’une procédure d’appel d’offres. Selon l’APFTE, les services achetés répondaient en outre aux besoins de l’APFTE et de ses missions de politique publique, à savoir la promotion du tourisme voire le développement économique régional. Ainsi, l’APFTE intervenait comme acheteur public, agissant dans le cadre de la poursuite de son objectif de politique publique. L’APFTE allègue que dans ce cadre il n’y aurait pas lieu de procéder à une analyse de rentabilité au niveau de l’APFTE. Ainsi, selon l’APFTE, les contrats de marketing ne conféreraient aucun avantage économique à Ryanair ou AMS.

(171) Ryanair avance les mêmes arguments.

(172) En ce qui concerne la question de l’applicabilité du principe de l’opérateur en économie de marché, il convient de rappeler qu’il ne s’agit pas de se mettre à la place d’un opérateur d’économie de marché quelconque, mais d’un opérateur en économie de marché dans la situation de l’APFTE.

(173) Il convient dès lors d’analyser la portée du principe de l’opérateur en économie de marché pour l’APFTE.

(174) Aux termes du considérant 77 de la Communication de la Commission relative à la notion d’«aide d’État» visée à l’article 107, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne («la Communication sur la notion d’aide d’État») (110): «[…], seuls les bénéfices et les obligations liés au rôle de l’État en qualité d’opérateur économique, à l’exclusion de ceux qui sont liés à sa qualité de puissance publique, sont à prendre en compte», ce qui exclut entre autres la prise en compte de considérations d’intérêt public comme le développement régional.

(175) Selon ses statuts, l’APFTE a pour objet «la promotion et le développement du tourisme, y compris d’affaires, sur le territoire par des marchés de promotion, l’achat de publicités sur Internet et de prestations marketing ou tout autre support publicitaire tel que la participation à des foires et salons, pour attirer une clientèle internatio