Décision de la Commission

du 20 décembre 2001

déclarant une opération de concentration compatible avec le marché commun et avec l'accord EEE

(Affaire COMP/M.2530 - Südzucker/Saint Louis Sucre)

[notifiée sous le numéro C(2001) 4524]

(Le texte en langue allemande est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

(2003/259/CE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu l'accord sur l'Espace économique européen et notamment son article 57,

vu le règlement (CEE) n° 4064/89 du Conseil du 21 décembre 1989 relatif au contrôle des opérations de concentration entre entreprises(1), modifié en dernier lieu par le règlement (CE) n° 1310/97(2), et notamment son article 8, paragraphe 2,

vu la décision de la Commission du 23 août 2001 d'engager la procédure dans la présente affaire,

après avoir donné aux entreprises concernées la possibilité de communiquer leurs observations sur les griefs retenus par la Commission,

après consultation du comité consultatif en matière de concentrations(3),

après avoir pris connaissance du rapport final du conseiller-auditeur dans la présente affaire(4),

CONSIDÉRANT CE QUI SUIT:

(1) Le 20 juillet 2001, Südzucker AG, Mannheim/Ochsenfurt (ci-après dénommé "Südzucker"), a notifié à la Commission des Communautés européennes, conformément à l'article 4 du règlement (CEE) n° 4064/89 du Conseil (ci-après dénommé "le règlement sur les concentrations"), le projet par lequel elle entend acquérir le contrôle exclusif de Saint Louis Sucre SA, Paris (ci-après dénommé "SLS").

(2) À l'issue de son examen de la notification, la Commission a constaté que le projet notifié relevait du règlement sur les concentrations et soulevait des doutes sérieux quant à sa compatibilité avec le marché commun.

(3) Après un examen approfondi de l'affaire, la Commission est parvenue à la conclusion que le projet de concentration notifié est, certes, de nature à créer ou à renforcer une position dominante ayant comme conséquence qu'une concurrence effective serait entravée de manière significative dans une partie substantielle du marché commun, mais que les engagements pris par Südzucker permettent d'écarter les doutes suscités par l'opération quant à ses effets sur la concurrence.

I. LES PARTIES

(4) Le groupe allemand Südzucker compte parmi les principaux producteurs de sucre au monde. Ses activités comprennent la production et la distribution de sucre, d'édulcorants, d'additifs alimentaires, d'amidon, de mélasse, de produits agricoles (y compris les services), de glace et de produits surgelés. Sur le plan géographique, Südzucker exerce l'essentiel de ses activités en Allemagne, en particulier dans le sud et dans l'est du pays, ainsi qu'en Belgique, en Autriche et en Europe orientale. L'entreprise belge Raffinerie Tirlemontoise SA, Bruxelles, et l'entreprise autrichienne Agrana Zucker und Stärke AG (ci-après dénommée "Agrana"), Vienne, qui produisent et distribuent également du sucre, des édulcorants, des compléments alimentaires et de la mélasse, comptent parmi les filiales contrôlées par Südzucker.

(5) L'entreprise française SLS est le deuxième sucrier français et le septième sucrier européen. Ses activités consistent dans la production et la distribution de sucre, d'alcool et de mélasse. Sur le plan géographique, elle exerce l'essentiel de ses activités en France et en Europe orientale. Elle est contrôlée par la holding financière Franklin Roosevelt SAS, Paris, qui détient 99,7 % de ses actions. SLS contrôle quant à elle 13,8 % du capital du premier sucrier espagnol, Ebro Puleva SA (ci-après dénommé "Ebro Puleva"). En outre, SLS détient une participation minoritaire (44,5 %) dans le capital du sucrier français Sucrerie Distillerie des Ouvré Fils SA (ci-après dénommé "Souppes-Ouvré").

II. LE PROJET

(6) L'opération de concentration notifiée devrait être réalisée par le biais du rachat par la Raffinerie Tirlemontoise SA, Bruxelles, de l'ensemble des parts détenues par la Financière Franklin Roosevelt SAS.

III. L'OPÉRATION DE CONCENTRATION

(7) Le projet envisagé permettrait à Südzucker d'acquérir le contrôle exclusif de SLS. Il s'agit donc d'une opération de concentration au sens de l'article 3, paragraphe 1, point b), du règlement sur les concentrations.

IV. LA DIMENSION COMMUNAUTAIRE

(8) Les entreprises concernées réalisent un chiffre d'affaires mondial supérieur à 5 milliards d'euros(5) (Südzucker: 4,664 milliards d'euros pour l'exercice qui s'est achevé le 28 février 2001; SLS: *(6)[...] milliard d'euros pour l'exercice qui s'est achevé le 30 septembre 2000). En outre, elles réalisent toutes deux un chiffre d'affaires communautaire supérieur à 250 millions d'euros (Südzucker: 3,711 milliards d'euros pour l'exercice qui s'est achevé le 28 février 2001; SLS: *[...] millions d'euros pour l'exercice qui s'est achevé le 30 septembre 2000). Südzucker ne réalise pas plus des deux tiers de son chiffre d'affaires communautaire dans un seul et même État membre. L'opération de concentration notifiée est par conséquent de dimension communautaire.

V. LA PROCÉDURE

(9) Le 23 août 2001, la Commission a décidé d'engager la procédure, conformément à l'article 6, paragraphe 1, point c), du règlement sur les concentrations.

(10) Le 9 octobre 2001, une communication des griefs a été adressée à Südzucker, qui a répondu par lettre du 24 octobre 2001(7). À la demande de Südzucker, une audition a été organisée à Bruxelles le 26 octobre 2001, conformément à l'article 14 du règlement (CE) n° 447/98 de la Commission du 1er mars 1998 relatif aux notifications, aux délais et aux auditions prévus par le règlement (CEE) n° 4064/89 du Conseil relatif au contrôle des opérations de concentration entre entreprises(8). SLS et certains tiers ont également pris part à cette réunion.

(11) Le 22 novembre 2001, Südzucker a remis à la Commission des engagements qui ont reçu, le 6 décembre 2001, quelques améliorations techniques. Le 14 décembre 2001, la Commission a fait savoir à Südzucker, conformément à sa communication sur les mesures correctives(9), que dans la présente affaire, la résolution des problèmes de concurrence soulevés ne dépendait pas de l'engagement de Südzucker relatif aux futurs rapports du groupe avec le groupe espagnol Ebro-Puleva. Südzucker a alors retiré cette partie de ses engagements. les autres engagements sont décrits plus en détail aux considérants 149 à 150 et appréciés au regard du droit de la concurrence aux considérants 153 et suivants.

VI. APPRÉCIATION AU REGARD DU DROIT DE LA CONCURRENCE

(12) Le projet de concentration en question affecte essentiellement tous les marchés du sucre en Allemagne, en Belgique et en France. Les problèmes de concurrence qu'il soulève, dans la forme sous laquelle il a été notifié, concernent les marchés du sucre dans le sud de l'Allemagne et en Belgique.

A. MARCHÉS EN CAUSE

(13) Le projet de concentration concerne la production et la distribution de sucre, qui peut être - selon les parties - subdivisé en trois marchés en cause: le sucre industriel, le sucre au détail et la fourniture de sucre destiné aux marques de distributeur.

1. SUCRE INDUSTRIEL

(14) Le sucre industriel est vendu en vrac (comme marchandise en silos) ou en grosses quantités [comme marchandise emballée, c'est-à-dire par paquet de plus de 5 kilogrammes (kg)]. Il est essentiellement utilisé par les transformateurs du secteur agroalimentaire et des boissons.

2. SUCRE AU DÉTAIL

(15) Le sucre au détail (ou sucre de ménage) est vendu en petites quantités (par paquet de moins de 5 kg) sous la marque du fabricant. Il est principalement utilisé par les consommateurs finals (ou ménages) et dans la restauration. Il est distribué par les grossistes et les détaillants.

(16) Cette distinction entre sucre industriel et sucre au détail correspond à la pratique constante de la Commission(10). Ces deux marchés ont certes des caractéristiques communes: ils concernent le même produit de base et l'ensemble de la distribution est soumise au règlement (CE) n° 1260/2001 du Conseil du 19 juin 2001 portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre (ci-après dénommée "organisation commune des marchés dans le secteur du sucre")(11). Néanmoins, les différences qu'ils présentent aux niveaux de l'emballage, de la distribution et des profils de leurs clients aboutissent à des structures de prix différentes à l'échelle communautaire et justifient la définition de marchés en cause distincts.

3. LA FOURNITURE DE SUCRE DESTINÉ AUX MARQUES DE DISTRIBUTEUR

(17) Il convient de distinguer des marchés du sucre industriel et du sucre au détail le marché de la fourniture de sucre destiné aux marques de distributeur. Les distributeurs, en particulier les grandes chaînes de vente au détail, qui vendent du sucre au détail sous leurs propres marques, s'approvisionnent auprès des producteurs de sucre. Ces derniers conditionnent le sucre dans les emballages mis à leur disposition par les distributeurs ou dans des emballages fabriqués spécialement pour eux et portant exclusivement leur marque.

(18) La fourniture de sucre destiné aux marques de distributeur constitue un marché en cause distinct. Du point de vue de la demande, c'est-à-dire des distributeurs qui achètent du sucre, il existe de grandes différences entre l'achat de produits qui seront distribués sous leur marque et l'achat de produits qui portent la marque du sucrier(12).

(19) Pour un distributeur, lors de l'achat de produits portant une marque de fabricant, ce sont surtout les facteurs qui influencent la position du produit concerné sur le marché final (en aval) qui sont déterminants, c'est-à-dire les préférences des clients, le prix et la publicité qui est faite pour ce produit. Le distributeur ne peut raisonnablement faire son choix que parmi les produits de marque dont la vente est dans une certaine mesure encouragée par des actions publicitaires dans la région concernée. Le nombre de fournisseurs est par conséquent limité.

(20) En revanche, ces considérations n'interviennent pas dans le cas de la fourniture au distributeur de produits devant être ensuite vendus sous sa marque. C'est au contraire le distributeur lui-même qui détermine la qualité, la quantité et les autres spécifications du produit qui doit lui être livré, le producteur devant quant à lui respecter ces directives. Le distributeur se charge de la commercialisation et de la publicité et décide de la présentation du produit (emballage). De son point de vue, il est alors nettement plus aisé de changer de fournisseur que dans le cas de l'achat de produits vendus sous marque de fabricant, car son choix se porte sur l'offre la plus avantageuse sur le plan économique. Les critères qui interviennent sont le prix, la qualité, les capacités disponibles, ainsi que la fiabilité du fournisseur.

(21) La distinction établie entre le marché de la fourniture de produits destinés aux marques de distributeur et celui de la fourniture de produits portant la marque du fabricant n'est pas non plus en contradiction avec le fait que les marques de fabricant et les marques de distributeur sont en concurrence sur le marché final, en particulier dans les points de vente au détail, où elles relèvent donc d'un seul et même marché. Il s'agit en effet d'un seul et même marché final en aval au niveau des ventes au détail, alors que les deux types de produits achetés par les distributeurs relèvent de marchés distincts en amont.

4. RÉSULTATS DE L'ÉTUDE DU MARCHÉ

(22) Les résultats de l'étude de marché réalisée par la Commission ont confirmé cette distinction entre sucre industriel et sucre au détail. En ce qui concerne l'Allemagne, la définition d'un marché de produits particulier pour la fourniture de sucre destiné aux marques de distributeur est également confirmée. Du reste, le fait que cette distinction soit moins connue des acteurs du marché dans les autres États membres, par exemple en France, où peu de sucre est distribué sous marque de distributeur sur le marché final en aval, ne s'oppose pas non plus à l'hypothèse de l'existence d'un marché particulier. Cette distinction est en tout état de cause pertinente dans les États membres où le projet de concentration notifié soulève des problèmes de concurrence.

5. RÉSUMÉ RELATIF AUX MARCHÉS DE PRODUITS EN CAUSE

(23) Eu égard aux considérations qui précèdent, la Commission estime, comme les parties, qu'il convient de distinguer trois marchés en cause aux fins de l'appréciation du projet de concentration notifié:

- le sucre industriel,

- le sucre au détail, et

- la fourniture de sucre destiné aux marques de distributeur.

B. LES MARCHÉS GÉOGRAPHIQUES EN CAUSE

(24) Les entreprises parties à l'opération de concentration sont d'avis qu'il y aura de toute façon à l'avenir des marchés du sucre de dimension européenne. Cela vaut en particulier pour la fourniture de sucre destiné aux marques de distributeur, pour lequel les distributeurs jouissent d'une très grande liberté de choix en ce qui concerne leurs fournisseurs. Pour ce qui est du sucre industriel et du sucre au détail, on peut également douter qu'il existe des marchés nationaux voire régionaux, mais il n'est cependant pas nécessaire de trancher cette question.

1. SUCRE INDUSTRIEL ET SUCRE AU DÉTAIL

(25) En ce qui concerne le sucre industriel et le sucre au détail, la Commission considère qu'il convient tout d'abord de retenir qu'un quota de production est attribué à chaque État membre dans le cadre de l'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre. Cette pratique a une incidence considérable sur la production et sur la vente de sucre dans la Communauté et contribue à consolider le cloisonnement des marchés nationaux(13). Les principales régions de vente des sucriers européens les plus importants apparaissent donc clairement, ce qui se reflète également dans les parts de marché très différentes qu'ils détiennent d'un État membre à l'autre (tableaux 2 et 3). Dans sa pratique récente dans les procédures d'application des articles 81 et 82 du traité CE, la Commission a logiquement considéré les marchés en cause - les marchés du sucre industriel et du sucre au détail - comme des marché au moins nationaux(14).

(26) Toutefois, la Commission avait déjà, dans sa décision "Industrie européenne du sucre"(15), considéré le sud de l'Allemagne, qui est plus petit qu'un État membre, comme un marché géographique en cause. Contrairement aux parties, la Commission considère qu'il convient également, aux fins de l'appréciation du projet de concentration notifié en l'espèce, de distinguer des marchés régionaux du sucre en Allemagne, regroupant plusieurs Länder. Cette approche peut être considérée comme la meilleure approximation possible aux fins de l'examen du projet de concentration (par exemple, l'examen des parts de marché dans le cadre de l'étude due marché). À ces fins, les considérations suivantes, relatives à la structure du marché allemand du sucre, sont déterminantes.

(27) Tout d'abord, il y a lieu de constater qu'en Allemagne, contrairement par exemple à la France, les sites de production des trois principaux sucriers (Südzucker, Nordzucker et Pfeifer & Langen) se situent dans des régions différentes (voir carte à l'annexe 1). La plupart des sites de production de Südzucker se trouvent ainsi en Bavière, dans le Bade-Wurtemberg, en Hesse et en Rhénanie-Palatinat. En revanche, Nordzucker produit principalement dans le Land de Schleswig-Holstein et en Basse-Saxe, tandis que les sites de production de Pfeifer & Langen se concentrent dans le Land de Rhénanie-du-Nord - Westphalie. Dans les nouveaux Länder(16), ces trois sucriers possèdent des sites de production de capacité équivalente.

(28) En outre, le sucre constitue une marchandise en vrac homogène pour laquelle la concurrence s'exerce avant tout par les prix. Les coûts de transport sont en règle générale un facteur de coût important et déterminent donc aussi les prix. Contrairement par exemple à la France, où les sites de production des sucriers les plus importants sont regroupés dans le nord et le nord-est du pays, en Allemagne, les trajets plus longs découlant de la répartition régionale précitée des sites de production constituent un élément de coût supplémentaire pour les concurrents du producteur établi dans la région concernée.

(29) Le comportement des sucriers allemands sur le marché renforce aussi ce cloisonnement régional des marchés en Allemagne. Dans le cadre de l'étude du marché réalisée par la Commission, la plupart des clients de l'industrie du sucre a confirmé qu'en Allemagne, la proximité géographique entre le client et le fournisseur jouait un rôle essentiel. En règle générale, les sucriers allemands ne livrent leurs produits gratuitement que dans un rayon déterminé autour de leur site de production. Au-delà de ce rayon, soit les sucriers refusent catégoriquement de livrer, soit ils majorent alors nettement leurs tarifs pour compenser les coûts de transport supplémentaires, et leur offre n'est la plupart du temps plus compétitive par rapport à celle du sucrier établi dans la région concernée.

(30) C'est pourquoi, comme l'étude du marché de la Commission l'a confirmé, cela a abouti en Allemagne, dans le domaine du sucre industriel et du sucre au détail, à une situation dans laquelle les trois grands sucriers jouissent, sinon d'une position dominante, du moins d'une position très forte dans leur principale région de vente, autour de leurs sites de production respectifs. Südzucker a acquis par exemple, pendant la campagne 1999/2000(17) ainsi que les années précédentes, une part très élevée de l'ensemble des marchés de produits du sud de l'Allemagne (en Bavière, dans le Bade-Wurtemberg, en Sarre, en Hesse et en Rhénanie-Palatinat), sa part de marché dans ces Länder s'élevant au total à [plus de 80 %]*. Cela vaut aussi pour Nordzucker dans les Länder de Schleswig-Holstein, de Hambourg, de Brême et de Basse-Saxe et, dans une moindre mesure, pour Pfeifer & Langen dans le Land de Rhénanie-du-Nord - Westphalie. Ces trois grands sucriers ne détiennent des parts de marché équivalentes que dans la partie orientale de l'Allemagne.

(31) C'est pourquoi, tant pour le sucre industriel que pour le sucre au détail, un marché du sucre distinct s'est formé, suivant les principales régions de vente des trois grands sucriers, dans chaque partie de l'Allemagne: dans le sud, l'ouest, le nord et l'est du pays. Les concurrents des parties ont également confirmé, dans le cadre de l'étude du marché, l'existence de ce cloisonnement régional.

Commentaires sur la réponse de Südzucker

(32) Dans sa réponse à la communication des griefs(18), Südzucker a répliqué que l'organisation commune du marché du sucre garantissait des conditions de concurrence largement homogènes dans l'ensemble de la Communauté, notamment en ce qui concerne les prix. Or, il serait fondamentalement contradictoire que la Communauté institue d'une part, en tant que pouvoir législatif, une organisation commune du marché du sucre en Europe, et aille d'autre part, en sa qualité d'autorité de contrôle des concentrations, jusqu'à nier l'existence d'un tel marché européen du sucre.

(33) Selon Südzucker, il n'est pas non plus approprié de considérer le sud de l'Allemagne comme un marché distinct pour le sucre industriel et le sucre au détail. Le fait que les sucriers allemands écoulent l'essentiel de leur production dans des zones distinctes ne signifie pas qu'ils puissent opérer de façon fondamentalement autonome, et sans tenir compte de leurs concurrents, dans leurs zones respectives, comme cela serait le cas si les marchés géographiques étaient distincts. Le sud, l'ouest et le nord de l'Allemagne ne constituent pas des zones nettement distinctes les unes des autres. Il existe de vastes zones de chevauchement, dans lesquelles les trois sucriers, ou tout au moins les deux sucriers voisins, opèrent dans une mesure équivalente. Dans ces zones de chevauchement, les sucriers allemands ne pourraient suivre aucune autre stratégie que celle qu'ils appliquent dans les zones centrales où ils sont sans doute soumis à une concurrence moindre. Cela est d'ailleurs confirmé par le fait qu'en Allemagne, les niveaux de prix sont sensiblement les mêmes, et ce dans une mesure sans doute plus large que dans les autres États membres.

(34) Après avoir examiné les arguments de Südzucker, la Commission confirme sa délimitation géographique des marchés du sucre industriel et du sucre au détail. L'existence d'une réglementation communautaire pour un secteur économique déterminé ne signifie pas obligatoirement que l'on doive également, pour l'appréciation d'une concentration sous l'angle de la concurrence, partir du principe de l'existence d'un marché géographique en cause de dimension communautaire. Bien au contraire, c'est précisément l'existence d'une organisation commune du marché du sucre qui, du fait des quotas nationaux qu'elle impose, empêche la formation de structures européennes dans ce secteur(19).

(35) En ce qui concerne les zones de chevauchement évoquées par Südzucker, la Commission ne conteste pas qu'il puisse y avoir des marchés qui se recoupent dans les zones voisines des principales régions de vente des différents sucriers, parce que les clients s'y trouvent à égale distance des sites de production de deux sucriers. Toutefois, les conditions de concurrence qui prévalent dans ces zones de chevauchement ne peuvent être étendues à la zone principale de vente d'un sucrier, parce que dans cette zone, celui-ci ne sera pas exposé aux mêmes pressions concurrentielles que dans une zone voisine de la région de vente principale d'un autre sucrier. En raison du coût plus élevé des transports, il est moins intéressant, pour des concurrents, de pénétrer dans la zone de vente principale d'un sucrier que dans des zones de chevauchement entre les territoires de vente de deux producteurs différents.

(36) En outre, toute délimitation plus précise des marchés géographiques en cause sur la base de cercles concentriques autour des sites de production et des entrepôts de livraisons des différents producteurs, poserait des problèmes d'ordre pratique. Toutefois, la référence choisie pour la présente décision, c'est-à-dire les frontières des Länder allemands, constitue une bonne approximation. Au total, si l'on délimitait le marché sur la base de ces cercles concentriques, cela ne modifierait en effet pas sensiblement l'appréciation du présent projet sous l'angle de la concurrence, dans la mesure où cette méthode mettrait, elle aussi, obligatoirement en évidence l'existence de régions de vente principales pour les différents sucriers.

2. SUCRE DESTINÉ À DES MARQUES DE DISTRIBUTEURS

(37) Dans sa communication des griefs, la Commission avait également considéré le sud de l'Allemagne comme marché géographique en cause pour le sucre destiné à des marques de distributeurs(20).

Commentaires sur la réponse de Südzucker

(38) Dans sa réponse à la communication des griefs de la Commission(21), Südzucker a contesté cette définition du marché géographique en cause. Même si l'on procédait à une subdivision régionale des marchés du sucre industriel et du sucre au détail en Allemagne, cela ne pourrait en aucun cas se faire pour le sucre destiné à des marques de distributeurs. Dans ce cas, en effet, il s'agit d'un processus à caractère nettement européen et le marché défini devrait être au moins de dimension nationale. Les structures du marché sont radicalement différentes de celles qui caractérisent les deux premiers marchés de produits. Le choix des fournisseurs y est notamment beaucoup plus libre, les services ne jouent aucun rôle, les client se limitent à quelques grandes chaînes de distribution et il existe également des accords permettant à ces clients d'acheter l'ensemble de leur sucre par l'intermédiaire d'une centrale d'achat, et ce non seulement à l'échelon régional ou national, mais également à l'échelon international, ainsi qu'en témoigne l'exemple de [...]*.

(39) Après avoir examiné en détail les arguments de Südzucker, la Commission est elle aussi désormais parvenue à la conclusion que le marché géographique en cause pour le sucre destiné à des marques de distributeurs ne pouvait pas être limité au sud de l'Allemagne. Même si les résultats de l'étude du marché n'indiquent pas que l'achat centralisé de sucre par les grandes chaînes de distributeurs constitue une pratique généralisée, il apparaît néanmoins que ce marché de produits présente des différences importantes par rapport aux marchés du sucre industriel et du sucre au détail, qui justifient un traitement différent. Ce sont en particulier les points suivants qui, d'après la Commission, doivent être soulignés à cet égard.

(40) Contrairement à ce qui se produit pour le sucre au détail, la fidélité des clients à la marque ne joue aucun rôle pour le sucre qui sera commercialisé sous des marques de distributeurs. Et contrairement au sucre industriel, qui est également livré à des entreprises plus petites, les chaînes de distributeurs qui achètent du sucre qui sera distribué sous leur propre marque sont toujours des gros clients, qui disposent donc d'une puissance sur le marché elle aussi beaucoup plus importante.

(41) Il est également vrai que dans le domaine du sucre destiné à des marques de distributeurs, les produits de concurrents allemands et étrangers ont pénétré dans la région principale de vente de Südzucker dans une proportion nettement plus grande que pour le sucre industriel et le sucre au détail. C'est pourquoi, la part des importations dans un marché considéré comme s'étendant au sud de l'Allemagne est, avec plus de 50 %, suffisamment élevée, et la part de marché de Südzucker, avec moins de 50 %, par là même suffisamment faible, pour justifier une extension de la définition du marché géographique. Cette constatation est d'ailleurs conforme à la pratique la plus récente de la Commission dans les décisions qu'elle a prises dans d'autres affaires qui concernaient également la livraison de produits destinés à des marques de distributeurs(22).

3. RÉSUMÉ RELATIF AUX MARCHÉS GÉOGRAPHIQUES EN CAUSE

a) Sucre industriel et sucre au détail

(42) À la lumière des considérations qui précèdent, la Commission conclut que les marchés géographiques en cause pour le sucre industriel et le sucre au détail sont en principe nationaux. Contrairement aux parties, elle estime en outre qu'il y a lieu de subdiviser le marché allemand en raison de sa structure particulière. Le sud de l'Allemagne(23) constitue ainsi un marché géographique en cause distinct. Aux fins de l'appréciation du projet de concentration notifié en l'espèce, la Commission retiendra deux marchés géographiques en cause: la Belgique et le sud de l'Allemagne.

b) Sucre destiné à des marques de distributeurs

(43) En ce qui concerne le sucre destiné aux marques de distributeurs, le marché géographique en cause ne peut pas être limité au sud de l'Allemagne. Toutefois, la définition des marchés géographiques en cause peut rester en suspens, dans la mesure où le projet de concentration ne soulève aucun problème de concurrence, que l'on se base sur un marché qui s'étend à l'Allemagne ou sur un marché qui s'étend à l'ensemble de l'Europe.

C. PARTIE SUBSTANTIELLE DU MARCHÉ COMMUN

(44) Par son nombre d'habitants (quelque 33,8 millions d'habitants), sa consommation de sucre (environ 1 million de tonnes pendant la campagne 1999/2000) et sa situation géographique centrale, le sud de l'Allemagne représente une partie substantielle du marché commun. Cela vaut également pour la Belgique, qui compte quelque 10 millions d'habitants et dont la consommation de sucre a été d'environ 540000 tonnes pendant la campagne 1999/2000(24).

D. CADRE JURIDIQUE

1. L'ORGANISATION COMMUNE DES MARCHÉS DANS LE SECTEUR DU SUCRE

(45) L'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre, qui relève de la politique agricole commune, a pour objet de soutenir et de protéger la production de sucre dans la Communauté. À cette fin, il existe essentiellement trois mesures(25):

- le Conseil fixe des quotas nationaux (quotas "A" et "B") pour le sucre produit à partir des betteraves et de la canne à sucre récoltées dans la Communauté qui doit être vendu dans le marché commun. Le quota attribué à chaque État membre est ensuite réparti par le gouvernement concerné entre les différents producteurs de sucre nationaux et entre leurs sites de production,

- il existe un mécanisme de soutien des prix, qui permet de fixer un prix d'intervention pour le sucre A et B et ainsi de garantir un prix minimal,

- un prix minimal garanti est également fixé pour les betteraves à sucre nécessaires à la production de sucre A et B.

(46) Ces quotas concernent la production de chaque "campagne", dont la durée est fixée d'octobre à septembre de l'année suivante.

(47) À ce règlement concernant le sucre A et B s'ajoutent les accords conclus entre l'Union européenne et des pays tiers, tels que l'Inde ou les pays ACP(26), qui prévoient des possibilités d'exportations de sucre préférentielles pour ces États. Les prix qui peuvent être ainsi obtenus sont comparables à ceux du sucre sous quotas. On peut donc considérer ces importations, au regard de l'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre, comme "équivalentes aux ventes de sucre sous quotas".

(48) Le sucre produit par des entreprises établies dans la Communauté en excédent des quotas A et B qui leur sont affectés ou des importations précitées est appelé sucre "C". Ce dernier doit être vendu sur le marché mondial, c'est-à-dire à des pays non membres de l'Union européenne, sans soutien ou être stocké pendant au moins douze mois, puis écoulé comme sucre A ou B l'année suivante.

(49) Globalement, la situation de l'ensemble du marché pour la campagne 1999/2000 peut être résumée comme suit par État membre de l'Union européenne:

Tableau 1

Statistiques relatives à la campagne 1999/2000

Bilan sucrier de l'Union européenne pour la saison 1999/2000

>TABLE>

Source:

Bilan sucrier de la Commission européenne.

2. L'APPLICABILITÉ DES RÈGLES DE CONCURRENCE AU MARCHÉ DU SUCRE

(50) Conformément à l'article 32, paragraphe 3, en liaison avec l'annexe I, chapitre 17, du traité instituant la Communauté européenne, la politique agricole commune est applicable au sucre. L'article 36, paragraphe 1, du traité, en liaison avec l'article 1er du règlement n° 26 du Conseil du 4 avril 1962 portant application de certaines règles de concurrence à la production et au commerce des produits agricoles(27) modifié en dernier lieu par le règlement n° 49(28), déclarent applicables à ce secteur les articles 85 à 90 (aujourd'hui 81 à 86) du traité, ainsi que les dispositions prises pour leur application, notamment le règlement sur le contrôle des concentrations(29). Dans l'arrêt qu'elle a rendu dans l'affaire Suiker Unie, la Cour confirme l'applicabilité des règles de concurrence au marché du sucre(30), y compris dans le cadre de l'organisation commune des marchés:

"quelles que soient les critiques que l'on puisse formuler à l'égard d'un système qui tend à consacrer un cloisonnement des marchés nationaux, notamment par le moyen des quotas nationaux (...), il n'en demeure pas moins qu'un domaine résiduel mais réel relève des règles de concurrence".

(51) Aux termes de l'article 2, paragraphe 3, du règlement sur les concentrations, les opérations de concentration qui créent ou renforcent une position dominante ayant comme conséquence qu'une concurrence effective serait entravée de manière significative dans le marché commun ou une partie substantielle de celui-ci doivent être déclarées incompatibles avec le marché commun.

3. LES RÉSULTATS DE L'ÉTUDE DU MARCHÉ RELATIFS AUX CONDITIONS ACTUELLES SUR LE MARCHÉ DU SUCRE

(52) Comme cela a déjà été indiqué (considérant 29), un grand nombre de clients de l'industrie du sucre ont constaté, dans le cadre de l'étude du marché, que les marchés - en particulier en Allemagne - se répartissent entre les différents sucriers de façon rigoureuse selon leur région d'activité respective et, partant, que la concurrence ne s'exerce pas dans la pratique au niveau national. Les clients de l'industrie du sucre ajoutent qu'elle ne s'exerce pour l'essentiel qu'avec les exportations des sucriers étrangers qui possèdent des sites de production à proximité de la frontière.

(53) Le niveau de prix qui prédomine sur les marchés européens du sucre peut effectivement être considéré comme un indice non équivoque de l'existence d'une concurrence très limitée. C'est ainsi que les sucriers européens peuvent, en dépit des surcapacités considérables de l'industrie européenne du sucre, vendre leur sucre à des prix qui sont non seulement plus de deux fois plus élevés que le prix du marché mondial, mais qui sont également nettement supérieurs (de 10 à 20 %) aux prix d'intervention de l'Union européenne.

Commentaires sur la réponse de Südzucker

(54) Dans sa réponse à la communication des griefs de la Commission(31), Südzucker estime que le sud de l'Allemagne ne reçoit pas plus de sucre en provenance de France qu'en provenance des autres parties de l'Allemagne. D'après les statistiques WZV, ce sont environ 195000 tonnes qui ont été exportées de France vers l'Allemagne au cours de la campagne 1999/2000, dont environ 100000 tonnes au sud de l'Allemagne, d'après les estimations de Südzucker, alors que dans le même temps, le sud de l'Allemagne a reçu environ 108000 tonnes en provenance du nord et de l'ouest de l'Allemagne.

(55) Après avoir examiné les arguments de Südzucker, la Commission confirme que la concurrence à l'intérieur du territoire allemand est très limitée et que les producteurs étrangers constituent un facteur d'équilibre important pour le marché du sud de l'Allemagne et de la Belgique. C'est ainsi que les livraisons en provenance du nord et de l'ouest de l'Allemagne vers le sud de l'Allemagne n'étaient, pour l'essentiel, pas destinées aux régions principales de vente de Südzucker, mais surtout aux zones voisines situées entre les marchés géographiques en cause. L'étude du marché a également montré que les prix facturés par les producteurs étrangers aux clients du sud de l'Allemagne étaient nettement plus favorables que les prix de Südzucker et des autres sucriers allemands. Enfin, les livraisons des sucriers français vers l'Allemagne ont nettement augmenté au cours de la période 1996/1997-1999/2000 (considérant 95), alors que d'après les informations dont dispose la Commission, les livraisons internes à l'Allemagne ont stagné au cours de cette même période.

E. COMPATIBILITÉ DE L'OPÉRATION DE CONCENTRATION AVEC LE MARCHÉ COMMUN

1. INTRODUCTION

a) Position des principaux sucriers européens sur le marché

(56) Le groupe Südzucker est déjà, avant la réalisation de l'opération de concentration, l'un des premiers sucriers au niveau mondial. Les quotas de production de sucre A/B dans la Communauté attribués à ses concurrents sont les suivants:

Tableau 2

Quotas pour la campagne 1999/2000

>TABLE>

Source:

Parties et concurrents.

(57) Le groupe Südzucker occupe donc, avant la fusion, la première place sur le marché européen du sucre. À l'issue de l'opération de concentration envisagée, son quota de production de sucre A/B dans la Communauté pourrait passer de 16,4 à 21,5 %.

b) Marchés concernés

(58) Le projet de concentration entre Südzucker et SLS concerne les marchés suivants:

Tableau 3

Parts de marché pour la campagne 1999/2000, sur la base des quantités vendues((Les chiffres de vente de SLS et de Béghin-Say dans le sud de l'Allemagne n'étaient disponibles que pour l'année civile 2000. Pour le calcul des parts de marché, ces ventes ont toutefois été mises en relation avec les ventes totales réalisées dans le sud de l'Allemagne pendant la campagne 1999/2000. Étant donné que le volume total de l'année civile 2000 ne s'écarte pas notablement de celui de la campagne 1999/2000, cette méthode semble admissible.))

>TABLE>

Source:

Partie notifiante, concurrents et clients.

(59) L'opération de concentration en question ne soulève des problèmes de concurrence que sur les marchés du sucre dans le sud de l'Allemagne et en Belgique dans la mesure où elle entraîne le renforcement d'une position dominante de Südzucker sur les marchés du sucre industriel et du sucre au détail. En revanche, elle ne permet pas à Südzucker d'acquérir une position dominante sur les marchés français et italien du sucre. Elle ne lui permet pas non plus de renforcer la position dominante qu'elle détient actuellement sur les marchés autrichiens du sucre (parts de marché de [plus de 90 %]* sur l'ensemble des marchés).

2. POSITIONS DOMINANTES DE SÜDZUCKER

(60) L'opération de concentration renforcerait des positions dominantes de Südzucker dans le sud de l'Allemagne et en Belgique sur les marchés du sucre industriel et du sucre au détail.

(61) Le secteur du sucre industriel, qui représente environ 80 % du volume de sucre vendu dans l'Union européenne et même environ [...]* % du volume de sucre vendu par le groupe Südzucker pendant la campagne 1999/2000 sur les trois marchés en cause (environ [...]* % pour SLS), revêt une importance particulière. Les considérations exposées ci-après portent donc principalement sur ce marché de produits, que ce soit pour le sud de l'Allemagne ou pour la Belgique. Néanmoins, les conclusions tirées pour ce marché au regard de la concurrence s'appliquent également, pour l'essentiel, aux marchés du sucre au détail dans le sud de l'Allemagne et en Belgique, marchés dont l'importance est moindre en termes de volume. C'est pourquoi les effets du projet de concentration seront examinés ci-après pour le marché du sucre industriel dans le sud de l'Allemagne, qui servira d'exemple, les particularités du marché du sucre au détail dans le sud de l'Allemagne et en Belgique étant, le cas échéant, précisées.

a) Position dominante de Südzucker sur les marchés du sucre industriel et du sucre au détail dans le sud de l'Allemagne et en Belgique

(62) La Cour a défini une position dominante comme une situation de puissance économique détenue par une entreprise qui lui donne le pouvoir de faire obstacle au maintien d'une concurrence effective sur le marché en cause en lui fournissant la possibilité de comportements indépendants dans une mesure appréciable vis-à-vis de ses concurrents, de ses clients et, finalement, des consommateurs. Une telle position n'exclut pas l'existence d'une certaine concurrence, mais met la firme qui en bénéficie en mesure sinon de décider, tout au moins d'influencer notablement les conditions dans lesquelles cette concurrence se développera et, en tout cas, de se comporter dans une large mesure sans devoir en tenir compte et sans pour autant que cette attitude lui porte préjudice.

(63) L'existence d'une position dominante peut résulter de plusieurs facteurs qui, pris isolément, ne seraient pas nécessairement déterminants, mais parmi ces facteurs l'existence de parts de marché d'une grande ampleur est hautement significative. En outre, le rapport entre les parts de marché détenues par les entreprises parties à la concentration et par leurs concurrents, en particulier ceux qui les suivent immédiatement, constitue un indice valable de l'existence d'une position dominante(32).

(64) La part de marché de Südzucker sur le marché du sucre industriel dans le sud de l'Allemagne est actuellement de [75-85]* %, tandis que celles des autres sucriers dans cette région sont comparativement modestes (tableau 3). Selon les informations dont dispose la Commission, cette structure du marché ne s'est pas non plus modifiée de manière sensible au cours de ces cinq dernières années et elle n'a d'ailleurs pas été contestée par les parties ni dans leur réponse à la communication des griefs ni lors de l'audition.

(65) La puissance de Südzucker dans le sud de l'Allemagne ne ressort pourtant pas uniquement de l'écart important qui existe entre ses propres parts de marché et celles des autres sucriers allemands. Elle traduit aussi la concentration de ses sites de production et de distribution dans le sud de l'Allemagne, alors que ceux de Nordzucker et de Pfeifer & Langen, comme cela a déjà été indiqué, se concentrent dans d'autres parties de ce pays (considérant 27).

(66) L'étude du marché réalisée par la Commission a du reste confirmé que les marchés allemands du sucre se répartissent entre les différents sucriers selon leur région d'activité respective. Un grand nombre de clients de l'industrie du sucre ont ainsi indiqué que la concurrence qui s'exerce en Allemagne est déjà actuellement très limitée. La faiblesse de la concurrence se reflète aussi dans le prix du sucre, qui est non seulement deux fois plus élevé que le prix du marché mondial, mais qui dépasse aussi sensiblement (de 10 à 20 %) le prix d'intervention de l'Union européenne, bien que l'industrie européenne du sucre, en particulier l'industrie allemande, se caractérise par une surproduction et une importante surcapacité.

(67) Compte tenu de ce découpage de facto du marché allemand du sucre selon les régions d'activités respectives des différents sucriers, ces derniers ne sont guère incités à prendre pied dans la principale région de vente d'un autre producteur. Eu égard aux coûts de transport supplémentaires qui en découleraient et aux relations à moyen ou à long terme qui existent avec la clientèle (qui ont été mentionnés dans un grand nombre de réponses aux questions de la Commission), il semble plus intéressant pour les producteurs de renforcer leur position dans leur principale région de vente et d'utiliser le quota de production qui leur est attribué en premier lieu pour satisfaire leurs propres clients. Cela est d'autant plus vrai qu'un producteur qui essaierait de prendre pied dans la principale région de vente d'un concurrent s'exposerait directement à des représailles. Il est particulièrement aisé d'user de représailles dans l'industrie du sucre parce que le sucre est un produit de base homogène et que les marchés, en raison de l'existence de quotas de production et de prix d'intervention, sont transparents.

(68) Les clients de l'industrie du sucre qui ont été interrogés par la Commission dans le cadre de son étude du marché constatent que, en Allemagne, la concurrence ne s'exerce qu'avec les exportations des sucriers étrangers qui possèdent des sites de production près de la frontière.

(69) Pour les raisons précitées, la Commission est parvenue à la conclusion provisoire que Südzucker se trouve déjà actuellement, dans le sud de l'Allemagne, dans une situation de puissance économique qui lui fournit la possibilité de comportements indépendants dans une mesure appréciable vis-à-vis de ses concurrents, de ses clients et, finalement, des consommateurs. Südzucker jouit déjà, avant la fusion, d'une position dominante dans le sud de l'Allemagne, qui représente une partie substantielle du marché commun.

(70) Les considérations qui précèdent valent aussi, en substance, pour le marché du sucre au détail dans le sud de l'Allemagne. Sur ce marché, la part de Südzucker, qui est de [80-90]* %, montre l'écart qui existe entre ce groupe et ses principaux concurrents. Les considérants 65 à 69 s'appliquent donc également en conséquence.

(71) Südzucker jouit aussi d'une position dominante sur les marchés belges du sucre industriel et du sucre au détail, où ses parts de marché sont respectivement de [60-70]* % et de [85-95]* %. Les considérations figurant ci-dessus s'appliquent donc également en conséquence.

Commentaires sur la réponse de Südzucker

(72) Dans sa réponse à la communication des griefs(33) de la Commission, Südzucker conteste l'image d'une "absence de concurrence" que la Commission esquisse pour le sud de l'Allemagne et la Belgique. Les prix de Südzucker y sont plus faibles que partout ailleurs en Europe, alors que dans le même temps, les prestations accessoires sont en moyenne supérieures à celles des concurrents européens. Si les autres sucriers n'ont réussi à pénétrer que de façon limitée dans le secteur de vente principal de Südzucker, c'est précisément parce qu'il ne serait pas commercialement viable pour eux d'attaquer Südzucker. Si on constate en Allemagne l'existence de marchés propres autour de chaque fabrique de sucre, c'est à la suite du jeu naturel des forces du marché, et non en raison d'une absence de concurrence.

(73) Après avoir examiné les arguments de Südzucker, la Commission confirme son appréciation de la situation du marché dans le sud de l'Allemagne et en Belgique pour le sucre industriel et le sucre au détail. Elle est d'accord avec les parties pour dire que, dans sa principale région de ventes, Südzucker n'est pas exposé à des attaques de quelque importance de la part d'autres sucriers allemands. Toutefois, cela n'est pas dû au fait qu'il existe une concurrence suffisante entre ces entreprises, mais au contraire au fractionnement du marché allemand du sucre en régions principales de vente et en zones d'activités régionales, ainsi qu'il a été dit ci-dessus.

b) Pas de position dominante pour le sucre destiné aux marques de distributeurs dans le sud de l'Allemagne et en Belgique

aa) Allemagne du Sud

(74) Dans sa communication des griefs, la Commission avait encore admis, également pour le sucre destiné aux marques de distributeurs, qu'avec une part de marché de [40-50]* %, Südzucker se trouvait en tout cas au seuil d'une position dominante dans le sud de l'Allemagne et que la concentration avec Saint Louis, qui lui apporterait [20-30]* points de pourcentage en plus, pourrait faire monter sa part de marché à [60-80]* % au total. C'est pourquoi, dans la communication des griefs, la Commission était parvenue à la conclusion que le projet de concentration entraînerait, soit la création, soit le renforcement d'une position dominante de Südzucker dans le sud de l'Allemagne(34).

(75) Or, compte tenu de la modification des conclusions relatives à la dimension géographique de ce marché (considérants 37 et suivants), cette appréciation n'est désormais plus valable. C'est ainsi que, si l'on considère l'Allemagne dans sa totalité, les parts de marché de Südzucker et de SLS ne sont respectivement que de [15-25]* % et [5-15]* % ([20-40]* % ensemble), alors que sur ce même marché géographique Nordzucker détient à elle seule une part de [40-50]* %. On ne peut donc pas considérer que la concentration donnera lieu à la création ou au renforcement d'une position dominante sur le marché du sucre destiné aux marques de distributeurs en Allemagne.

(76) Toutefois, cela ne modifie pas l'appréciation globale du projet de concentration notifié. De par son volume et son importance, le sucre destiné aux marques de distributeurs reste loin derrière le sucre industriel, qui a joué dès le départ un rôle déterminant pour l'appréciation du projet de concentration par la Commission (considérant 61)(35).

bb) Belgique

(77) En Belgique, la Commission n'a pas relevé d'activités notables du groupe Südzucker dans le domaine du sucre destiné aux marques de distributeurs, et il est donc également impossible de conclure à l'existence d'une position dominante(36).

3. RENFORCEMENT DES POSITIONS DOMINANTES DÉTENUES PAR SÜDZUCKER SUR LES MARCHÉS DU SUCRE INDUSTRIEL ET DU SUCRE AU DÉTAIL

(78) Le projet de concentration risque de renforcer les positions dominantes de Südzucker sur les marchés du sucre industriel et du sucre au détail dans le sud de l'Allemagne et en Belgique ainsi que de consolider les prix à un niveau nettement supérieur au prix d'intervention.

(79) La Commission estime à cet égard que les trois facteurs suivants entraîneraient un renforcement de la position dominante de Südzucker:

- premièrement, l'opération de concentration réduirait considérablement la concurrence potentielle sur le marché dans le sud de l'Allemagne et en Belgique,

- deuxièmement, la prise de contrôle du deuxième sucrier français conférerait à Südzucker des possibilités de représailles jusqu'ici presque inaccessibles, grâce auxquelles il pourrait mieux protéger sa principale région de vente dans le sud de l'Allemagne et en Belgique de la concurrence étrangère. Le groupe pourrait dès lors user de représailles sur le marché français du sucre et dissuader ainsi d'éventuels concurrents français d'entrer sur son marché dans le sud de l'Allemagne,

- enfin, l'opération de concentration offrirait à Südzucker la possibilité unique - par rapport à ses principaux concurrents - d'approvisionner en sucre de gros clients industriels au-delà des frontières nationales au moyen d'"accords de fourniture paneuropéens".

a) Disparition de SLS en tant que concurrent potentiel

(80) Le projet de concentration, du fait de la disparition de SLS en tant que concurrent potentiel qui en découlerait, renforcerait la position dominante de Südzucker sur les marchés du sucre dans le sud de l'Allemagne et en Belgique.

(81) Du point de vue du droit de la concurrence, l'existence d'une concurrence potentielle constitue un élément de régulation décisif pour les marchés qui ne sont soumis qu'à une concurrence très limitée. Cette concurrence potentielle contribue à protéger les clients, dans la mesure où elle prévient la formation de prix qui, compte tenu du fait qu'il n'y a qu'une concurrence marginale, ne pourraient autrement être atteints que dans une situation de monopole. Pour cela, il faut qu'il y ait le plus grand nombre possible de concurrents potentiels importants et possédant une assise financière solide, car seuls de tels concurrents sont capables d'entrer sur des marchés voisins dominés par un opérateur.

(82) La concurrence potentielle est d'autant plus importante que:

- la concurrence qui s'exerce sur un marché est faible,

- le degré de réglementation d'un marché est élevé,

- la dépendance des clients est grande, c'est-à-dire que les produits ou services absolument nécessaires à leur activité ne peuvent être remplacés par d'autres produits ou services,

- le pouvoir de marché de l'opérateur auquel sont confrontées les entreprises des marchés voisins en tant que concurrents potentiels est grand.

Si l'un ou plusieurs de ces facteurs ressortent particulièrement sur un marché, la disparition d'un concurrent potentiel puissant constitue une dégradation importante de la structure de la concurrence.

(83) Comme il ressort des considérations qui précèdent, les facteurs précités présentent une importance particulière sur les marchés du sucre dans le sud de l'Allemagne et en Belgique, et l'existence de concurrents potentiels issus des marchés voisins est donc indispensable.

(84) Compte tenu du caractère déterminant des coûts de transport sur le marché du sucre, une concurrence transfrontalière ne peut s'exercer d'une manière efficiente qu'entre des États voisins. En Belgique, les producteurs établis aux Pays-Bas, en France et en Allemagne à proximité de la frontière belge constituent des concurrents potentiels. Dans le sud de l'Allemagne, une concurrence transfrontalière ne pourrait venir que de la région française limitrophe, car ce marché, en raison du monopole d'Agrana, la filiale autrichienne de Südzucker (qui contrôle [plus de 90]* % de tous les marchés autrichiens du sucre), est verrouillé au sud. Dans le cadre de l'opération de concentration en question, le rôle que les producteurs français pourraient jouer en tant que concurrents potentiels est donc très important.

(85) Pour être considérée comme un concurrent potentiel, une entreprise doit à la fois être incitée à entrer sur le marché et en avoir la capacité. Dans le cas de SLS, ces deux conditions sont parfaitement remplies.

aa) Incitation des sucriers français à entrer sur le marché dans le sud de l'Allemagne et en Belgique

(86) Plusieurs indices concrets montrent que les producteurs français sont incités à entrer sur le marché dans le sud de l'Allemagne et en Belgique: leur productivité élevée, la situation géographique de leurs sites de production, la surproduction de sucre de la France, le recul des possibilités d'exportation dans les pays non membres de l'Union européenne, ainsi que les marges bénéficiaires plus élevées pour les ventes dans l'Union que pour les exportations dans les pays tiers.

(87) Les sucriers français possèdent les zones de production les plus efficientes d'Europe (part la plus élevée des betteraves sucrières par hectare de terre, teneur en sucre élevée des betteraves sucrières), ce qui leur confère - vu les coûts nettement plus faibles qu'ils supportent pour le transport des betteraves sucrières jusqu'à leurs sites de production - des avantages concurrentiels importants par rapport à tous leurs concurrents étrangers. Cela se traduit par une productivité plus élevée et, partant, des économies d'échelle incontestables.

(88) Les sites de production français sont regroupés dans le nord et le nord-est de la France. Parmi tous les concurrents étrangers de Südzucker, les sucriers français sont donc ceux qui se situent le plus près de sa principale région de vente dans le sud de l'Allemagne et en Belgique.

(89) Parmi tous les États membres de l'Union européenne, la France est de loin celui qui connaît la plus forte surproduction de sucre A et B. Pendant la campagne 1999/2000, sa surproduction de sucre sous quotas a été de 1,5 million de tonnes, soit près du double de celle de l'Allemagne (plus de cinq fois supérieure à celle de la Belgique). La surproduction de la France a représenté environ 56 % de la consommation totale de sucre de l'Allemagne (près de 300 % de la consommation totale de sucre de la Belgique).

(90) Dans le cadre de l'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre, il est prévu qu'une partie des excédents des États membres de l'Union européenne qui exportent plus qu'ils n'importent soit utilisée pour couvrir les besoins des États membres dont la production de sucre est insuffisante. L'Espagne est le seul État membre de l'Union qui, avec 197000 tonnes (campagne 1999/2000), connaît une sous-production importante de sucre sous quotas et importe aussi plus de sucre équivalent à celui-ci. Comme cela vient d'être montré, les besoins nets de l'Espagne sont cependant nettement inférieurs à la seule surproduction annuelle de sucre de la France.

(91) La partie résiduelle de la surproduction de sucre sous quotas d'un État membre peut être alors utilisée de deux manières différentes:

- soit pour les exportations subventionnées de sucre sous quotas à destination de pays tiers, dans le cadre de l'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre,

- soit pour les exportations de sucre sous quotas dans les autres États membres de l'Union.

(92) Pour un sucrier de l'Union européenne, il est nettement moins rentable d'exporter du sucre A/B dans des pays tiers que dans d'autres États membres, car pour ces exportations, l'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre ne prévoit de compenser que l'écart entre le prix de vente (prix du marché mondial) et le prix d'intervention. En revanche, le niveau des prix dans la Communauté se situe la plupart du temps entre 10 et 20 % au-dessus du prix d'intervention. De surcroît, les exportations dans les pays tiers s'accompagnent de coûts de transport sensiblement plus élevés.

(93) En outre, la limitation des exportations subventionnées prévue dans le cadre de l'accord du GATT constitue un autre obstacle important à ce type d'exportations. Lors des derniers cycles de négociations du GATT(37), l'Union européenne s'est en effet engagée à réduire le volume des exportations subventionnées de sucre ainsi que le montant absolu des subventions. Entre 1995 et 2000, conformément aux accords du GATT, le volume des exportations subventionnées autorisées dans la Communauté a diminué de 14,5 % et a été ainsi ramené à 1329900 tonnes. Au cours de la même période, les subventions autorisées ont reculé de 25,5 % et ont été ainsi ramenées à 545,9 millions d'euros. Parallèlement, les quantités annuelles de sucre importé "équivalent au sucre sous quotas" ont progressé d'une manière continue.

(94) En revanche, pour les livraisons de sucre entre les différents États membres de l'Union, c'est uniquement l'importance des coûts de transport qui constitue un obstacle significatif à l'entrée sur le marché. Toutefois, les coûts de transport ne sont pas aussi importants pour les producteurs français que pour, par exemple, les producteurs allemands, car ces derniers doivent de toute façon déjà couvrir des distances plus longues dans leur propre pays. Comme cela a été indiqué plus haut (considérants 27 et 88), la plupart des sites français de production de sucre se trouvent dans le nord ou le nord-est du pays. Il n'y a quasiment pas de production de sucre dans le sud-ouest de la France. Les distances entre les sites de production français et le sud de l'Allemagne ou la Belgique sont ainsi souvent plus courtes que les distances entre ces sites et certaines localités françaises.

(95) On peut considérer que l'évolution des importations de sucre qui a été observée en Allemagne au cours de ces dernières années démontre que les sucriers français ont intérêt à renforcer leur présence sur le marché allemand. Entre les campagnes 1996/1997 et 1999/2000, les importations allemandes de sucre ont en effet augmenté au total de 46 % pour atteindre 267000 tonnes, ce qui représente environ 10 % de la consommation totale de sucre en Allemagne. Cet accroissement est dû en grande partie à l'augmentation des exportations françaises de sucre en Allemagne. En chiffres absolus, ces exportations sont passées de quelque 140000 tonnes à environ 187000 tonnes entre 1997 et 2000. En raison de cette très forte augmentation des importations allemandes de sucre, la part de la France dans ces importations a atteint 70 %(38). En ce qui concerne les importations belges, la Commission ne dispose pas de statistiques fiables. Il est toutefois ressorti de l'étude du marché que la France tend également à exporter de plus en plus de sucre en Belgique.

(96) Les facteurs précités n'interviennent que dans une moindre mesure sur les marchés du sucre au détail dans le sud de l'Allemagne et en Belgique, car les barrières à l'entrée y sont un peu plus élevées, l'entrée sur un nouveau marché géographique nécessitant par exemple des investissements plus importants au niveau de la commercialisation. Concrètement, cela signifie que l'incidence négative sur les prix d'une position dominante est donc nécessairement plus grande sur ces marchés. Mis à part cette restriction, il existe aussi sur le marché du sucre au détail des facteurs incitant des concurrents potentiels à y entrer.

Commentaires sur la réponse des parties

(97) Dans sa réponse à la communication des griefs(39), Südzucker met en doute l'augmentation des exportations de sucre français vers l'Allemagne constatée par la Commission. D'après elle, au cours de la campagne 2000/2001, on a même enregistré un léger recul. Rien ne justifie que l'on déduise une tendance générale d'un taux de croissance isolé, intervenu sur une période relativement courte. Dans le contexte global de l'Europe, une telle croissance doit être considérée comme relativement modeste. En outre, les chiffres utilisés par la Commission n'opèrent aucune distinction entre le sucre industriel, le sucre au détail et le sucre destiné aux marques de distributeurs.

(98) Les parties contestent également le caractère attractif d'une augmentation des exportations de la France vers l'Allemagne par rapport aux exportations vers des pays tiers(40). Selon elles, une réorientation vers d'autres États membres, notamment l'Allemagne et la Belgique, des exportations actuelles des sucriers français vers des pays tiers serait "totalement irréaliste", nécessiterait des efforts considérables sur le plan de la distribution et entraînerait une baisse radicale du niveau des prix dans ces pays.

(99) Après avoir examiné les arguments des parties, la Commission confirme son appréciation. En ce qui concerne la qualité du matériel statistique, il convient de souligner que les données sur les exportations sur lesquelles la Commission s'appuie dans la communication des griefs proviennent de l'Office statistique fédéral allemand. Une ventilation en fonction des différents marchés du sucre n'y est pas prévue, mais les résultats de l'étude du marché montrent néanmoins que sur le plan quantitatif, la plus grande partie des augmentations des exportations sont intervenues dans le domaine du sucre industriel. La durée sur laquelle s'étendent les données prises en considération, qui est de quatre ans, doit être considérée comme suffisante, selon la Commission, pour pouvoir dégager une tendance, au moins à moyen terme.

(100) Les efforts des distributeurs pour réorienter éventuellement les exportations des pays tiers vers l'Allemagne du Sud et la Belgique pourraient se faire par l'intermédiaire des grossistes en sucre. C'est ce mode de distribution que les sucriers français ont déjà choisi pour leurs exportations vers les marchés allemands. Une telle réorientation pourrait se faire rapidement et ne nécessiterait pas, dans un premier temps, d'investissements dans un réseau de distribution sur place. La Commission estime qu'il ne faut pas non plus s'attendre à une baisse radicale du niveau des prix dans le sud de l'Allemagne, dans la mesure où l'on ne peut s'attendre à des exportations massives de volumes plus importants que si Südzucker utilisait sa position dominante pour augmenter sensiblement les prix. Dans un tel cas, la concurrence potentielle au sud de l'Allemagne et en Belgique constituerait un contrepoids important.

(101) Ainsi qu'il a déjà été dit au considérant 82, cette fonction de contrepoids serait d'autant plus importante que:

- la concurrence qui règne sur les marchés européens du sucre est très limitée,

- les marchés du sucre sont réglementés dans une large mesure, et

- pour les clients de l'industrie du sucre, la matière première que constitue le sucre n'a pas de substituts, ou alors seulement dans une très faible mesure,

- une multitude d'entreprises jouissent d'une position dominante sur les différents marchés du sucre en Europe.

Conclusions sur l'incitation qu'auraient les sucriers français à pénétrer sur le marché du sud de l'Allemagne et de la Belgique

(102) En résumé, la Commission constate que les facteurs déterminants qui seraient de nature à inciter les sucriers français à pénétrer sur le marché du sud de l'Allemagne et de la Belgique, existent bien. En tout état de cause, ce sont les sucriers français qui disposent du plus important potentiel concurrentiel pour pénétrer sur ces marchés. Tous les autres sucriers implantés à proximité des débouchés en question ne possèdent qu'un potentiel concurrentiel moindre, que ce soit en raison de leur comportement concurrentiel (sucriers allemands, voir considérant 67 notamment) ou en raison des volumes peu importants dont ils disposent pour l'exportation (sucriers néerlandais et italiens).

bb) Potentiel concurrentiel de SLS

(103) En raison de son quota de production et des sites de production et de distribution qu'elle possède en France, SLS jouit, tant en Belgique que dans le sud de l'Allemagne, d'un très grand potentiel concurrentiel. Son quota de production de sucre A/B est en effet presque aussi élevé que celui qui est attribué à l'ensemble des Pays-Bas. En outre, à l'exception de sa grande raffinerie de Marseille (destinée au sucre importé "équivalent au sucre sous quotas" ou au sucre sous quotas de l'Union européenne provenant de zones de production situées en dehors de l'Europe, telles que la Réunion), ses sites de production et ses entrepôts de distribution sont concentrés dans le nord et le nord-est de la France (c'est-à-dire près des frontières belge et allemande). La situation géographique de ses sites de production est concurrentielle par rapport à celle des sites de ses concurrents français dans la perspective d'une orientation renforcée vers le sud de l'Allemagne et la Belgique. Les distances différentes et la part des coûts de transport plus élevée qui pourrait en résulter peuvent être considérées comme marginales.

(104) En chiffres absolus, SLS a disposé pendant la campagne 2000/2001 d'un volume total de sucre sous quotas ou de sucre importé équivalent à ce dernier de [...]* tonnes à commercialiser. Ce volume peut être ventilé comme suit:

- [...]* tonnes de sucre A/B,

- [...]* tonnes de sucre A/B provenant de zones de production situées en dehors de l'Europe ou de sucre importé "équivalent à du sucre sous quotas",

- [...]* tonnes de sucre A/B rachetées à d'autres sucriers et commercialisées par SLS. Il s'agit essentiellement de livraisons de sucre de Souppes-Ouvré, dans laquelle - comme cela a déjà été indiqué - SLS détient une participation minoritaire de 44,5 % et dont toute la production de sucre est commercialisée par SLS.

(105) SLS déclare avoir orienté sa stratégie commerciale de manière à ce que plus de [...]* % de ce sucre sous quotas soient utilisés pour honorer ses contrats de fourniture à moyen ou long terme, en priorité sur les marchés français du sucre, le reste pouvant être exporté dans d'autres États membres de l'Union européenne ou dans des pays tiers. Si SLS maintenait cette orientation stratégique, cette quantité restante de sucre lui conférerait encore un potentiel concurrentiel considérable pour les marchés dans le sud de l'Allemagne et en Belgique.

(106) Comme cela a été indiqué précédemment, le niveau des prix sur les marchés du sucre dans le sud de l'Allemagne et en Belgique dépasse d'environ 10 à 20 % le prix d'intervention, qui peut être atteint dans le cas d'exportations dans des pays tiers. Les gains supplémentaires que SLS pourrait réaliser si elle exportait dans d'autres États membres au moins une partie du sucre qu'elle exporte normalement dans des pays tiers ([...]* tonnes) doivent donc être considérés comme importants.

(107) SLS a indiqué à la Commission qu'elle avait réalisé des investissements importants dans l'infrastructure destinée aux exportations de sucre dans les pays tiers. Il s'agit notamment de participations à des investissements dans des navires utilisés pour le transport du sucre et dans des installations portuaires. En raison de ces participations, le grossiste en sucre [...]*, qui a également participé aux investissements dans cette infrastructure, est tenu d'acheter à SLS [...]* tonnes de sucre par an, qui sont ensuite exportées dans des pays tiers au moyen de cette infrastructure. Toutefois, pour pouvoir pleinement bénéficier de l'obligation d'achat imposée à [...]*, SLS n'est pas obligée d'utiliser de sucre sous quotas puisqu'elle produit ou rachète suffisamment de sucre C chaque année (par exemple, [...]* tonnes pendant la campagne 2000/2001 plus le rachat de [...]* tonnes de sucre C).

(108) En outre, l'amortissement des coûts d'investissement susmentionnés est marginal par rapport à la valeur des gains supplémentaires précités qu'elle pourrait réaliser en vendant davantage de sucre sous quotas dans l'Union européenne.

(109) De même, SLS a fait observer à la Commission que son système de distribution est actuellement limité pour les exportations de sucre en Allemagne. Toutefois, celle-ci estime qu'elle pourrait contourner cette difficulté à court terme en se rabattant sur des grossistes. À moyen terme, le coût d'une éventuelle réorientation stratégique de son système de distribution serait marginal par rapport à ses chances de réaliser les gains supplémentaires précités.

(110) Enfin, SLS a attiré l'attention de la Commission sur le fait qu'une réorientation de ses exportations destinées aux pays tiers vers les États membres de l'Union européenne entraînerait des coûts de stockage additionnels. La Commission n'a pas saisi la logique de l'argumentation développée à cet égard par SLS. Du reste, ces prétendus coûts de stockage additionnels ne représenteraient qu'une fraction des gains supplémentaires qu'elle pourrait tirer de la réorientation précitée de son activité.

Commentaires sur la réponse des parties

(111) Dans sa réponse à la communication des griefs de la Commission(41), Südzucker estime que d'éventuels débouchés pour les sucriers français en Allemagne pourraient également être exploités, sans aucune limitation, par les autres sucriers français. De même, au cours de l'audition(42), SLS a déclaré qu'elle n'était que l'un des nombreux concurrents potentiels sur le marché du sud de l'Allemagne et de la Belgique. À son avis, la Commission n'aurait envisagé dans sa communication des griefs, comme concurrents potentiels, que des sucriers français, en ignorant le potentiel concurrentiel des producteurs allemands, néerlandais et italiens. La disparition de SLS en tant que concurrent potentiel n'aurait donc aucun effet sur la concurrence qui s'exerce dans les principales régions de vente de Südzucker dans la mesure où après la concentration, Südzucker continuerait à être confrontée, sur les marchés du sud de l'Allemagne et de Belgique, aux nombreux concurrents potentiels restants.

(112) La Commission a examiné en détail les arguments présentés par les parties. Compte tenu du fait que sur les marchés du sucre, les facteurs que constituent la concurrence potentielle et les représailles se chevauchent, ces deux aspects seront examinés conjointement aux considérants 130 et suivants.

Commentaires sur les déclarations de SLS

(113) Au cours de l'audition(43), SLS a déclaré qu'une réorientation vers les pays de la Communauté, notamment l'Allemagne et la Belgique, de ses exportations actuelles vers les pays tiers ne serait pas rentable pour l'entreprise et donc peu probable. Les calculs effectués à cet égard par SLS sont résumés dans le tableau 4 suivant:

Tableau 4

Calculs de SLS (présentés lors de l'audition ainsi que dans les lettres des 5 et 9 novembre 2001) destinés à prouver que les exportations vers des pays tiers sont plus avantageuses pour l'entreprise que des exportations vers le sud de l'Allemagne

>TABLE>

(114) D'après les calculs de SLS, le produit net réalisable avec les exportations de sucre vers le sud de l'Allemagne est aujourd'hui certes supérieur de [...]* euros par 1000 tonnes aux produits nets réalisables avec les exportations vers les pays tiers. Toutefois, d'après SLS, l'exportation éventuelle de volumes de sucre plus importants vers le sud de l'Allemagne et la Belgique nécessiterait des investissements supplémentaires. Si l'on tient compte de ce facteur, ainsi que de la baisse générale du niveau des prix dans le sud de l'Allemagne, on parviendrait à une moins value de [...]* euros par 1000 tonnes par rapport aux exportations vers les pays tiers qui seraient, selon SLS, plus attractives.

(115) Après examen des arguments de SLS, la Commission maintient son appréciation.

(116) Premièrement, avec la réforme de l'organisation commune du marché du sucre entrée en vigueur au moment de la campagne 2001/2002, la suppression de la rémunération des coûts de stockage (20 euros par 1000 tonnes) a été décidée, ce qui a fait disparaître un élément essentiel des recettes des exportations vers les pays tiers(44). Cette disparition tant de la rémunération des coûts de stockage pour les exportations vers les pays tiers que des primes de stockage communautaires entraîne une augmentation de la valeur ajoutée des exportations vers le sud de l'Allemagne par rapport aux exportations vers les pays tiers, qui passe, pour 1000 tonnes de produits, de [...]* euros à [...]* euros. Le calcul réalisé pour parvenir à ce résultat est présenté ci-dessous (tableau 5):

Tableau 5

Calculs de la Commission pour comparer les exportations de SLS vers des pays tiers et vers le sud de l'Allemagne

>TABLE>

(117) Deuxièmement, les investissements nécessaires pour réorienter les exportations de façon accrue vers le marché du sud de l'Allemagne indiqués par SLS au tableau 4, ne semblent pas plausibles. En effet, la mise en place d'un réseau de distribution propre ne paraît pas nécessaire, dans la mesure où la distribution de volumes plus importants en Allemagne ou en Belgique peut également se faire par l'intermédiaire d'un grossiste en sucre, ce qui ne nécessiterait aucun investissement. Ce canal de distribution est couramment utilisé par les sucriers qui veulent pénétrer sur des marchés voisins. De même, de nouveaux investissements dans des installations de stockage ne semblent pas nécessaires. Cela entraînerait une double comptabilisation des coûts de stockage, dans la mesure où l'augmentation des coûts de stockage pour les exportations dans la Communauté a déjà été prise en compte dans le calcul comparatif de rentabilité. La base des coûts pris en compte pour l'amélioration de la qualité ne semble pas non plus admissible, car elle donnerait à SLS la possibilité d'obtenir des prix des vente également plus élevés, dans une proportion au moins semblable. Enfin, la réduction des prix apparaît très improbable, dans la mesure où, avec un calcul basé sur un prix de [...]* euros pour 1000 tonnes(45), SLS se réfère déjà à un prix considérablement inférieur au niveau des prix dans le sud de l'Allemagne.

(118) Troisièmement, les exportations vers les pays tiers sont caractérisées par un facteur d'insécurité considérable, dans la mesure où les volumes prévus pour ces exportations sont répartis par la Commission entre les sucriers européens dans le cadre d'une procédure d'appel d'offres, ce qui fait que SLS se trouve là en concurrence avec les autres sucriers européens.

Résumé du potentiel concurrentiel de SLS

(119) Eu égard à tous les facteurs avancés, il est possible de conclure que le potentiel concurrentiel de SLS peut être jugé considérable aussi bien pour l'Allemagne que pour la Belgique. En outre, la disparition de la réglementation communautaire sur les coûts de stockage renforce considérablement l'intérêt des exportations vers d'autres États membres.

cc) Effets de la disparition de SLS

(120) SLS et ses concurrents français Sucre Union et Beghin-Say sont les seuls producteurs étrangers déjà actuellement présents dans le sud de l'Allemagne. Dans le secteur du sucre destiné aux marques de distributeur, SLS et Sucre Union ont même pu, au cours de ces dernières années, accroître leur part de marché dans le sud de l'Allemagne (la part de SLS atteignant [20-30]* % et celle de Sucre Union environ [10-20]* %). En Allemagne, Béghin-Say opère essentiellement dans le secteur du sucre industriel, qu'elle vend principalement dans le nord et dans l'ouest du pays.

(121) SLS exerce ses activités sur les marchés allemands du sucre principalement par l'intermédiaire du groupe [...]*. [...]* s'approvisionne en sucre directement dans ses usines, puis se charge de le transporter dans les différents sites de production (sucre industriel) ou les magasins de vente au détail (sucre destiné aux marques de distributeur) dans l'ouest et le sud de l'Allemagne. Les relations commerciales qu'entretiennent SLS et [...]* se sont ainsi nettement intensifiées au cours de ces dernières années (de 1997 à 2000).

(122) Cela a été possible pour SLS, car le prix préétabli en Allemagne pour le sucre a été nettement revu à la baisse (diminution de [...]* % en 2001 par rapport à 1999). SLS pratique ainsi en Allemagne des prix sensiblement plus bas que ceux de ses concurrents locaux (en 2001, ses prix étaient inférieurs d'environ [...]* % pour le sucre industriel et d'environ [...]* % pour le sucre destiné aux marques de distributeur), ce qui lui confère un avantage concurrentiel qui compense de toute façon largement ses coûts de transport quelque peu plus élevés (d'après les clients, ses surcoûts seraient compris entre environ 3 et 5 %). Dans ce contexte, il faudrait indiquer que SLS applique des prix bien plus bas à ses clients allemands qu'à ses clients français, ce qui vaut du reste également pour Südzucker qui pratique des prix plus bas en France.

(123) À l'issue de l'opération de concentration, cette tendance à l'intensification de la concurrence entre les fournisseurs français et les fournisseurs allemands pourrait s'inverser étant donné que la fusion ferait non seulement disparaître la concurrence existante, mais réduirait fortement la concurrence potentielle dans le sud de l'Allemagne. En tant que deuxième sucrier français, SLS possède, du fait de sa présence dans le sud de l'Allemagne, un grand potentiel concurrentiel sur ce marché, qu'elle pourrait déployer immédiatement et, partant, utiliser pour renforcer sa position après un certain temps.

(124) Compte tenu de la répartition régionale du marché allemand entre les sucriers allemands (considérant 29), qui a été confirmée au cours de l'étude de marché par la majorité des clients de l'industrie allemande du sucre, la question de la réduction de ce potentiel concurrentiel apparaît d'autant plus cruciale. De nombreux clients de l'industrie allemande ont fait observer que le commerce transfrontalier pouvait être considéré comme l'unique forme de concurrence s'exerçant actuellement sur le marché du sucre. Ils craignent aussi qu'une opération de concentration de cette importance réduirait considérablement cette forme de concurrence.

(125) Pour ce qui est des marchés belges du sucre, la disparition du potentiel concurrentiel de SLS, fondé sur la proximité entre ses sites de production et les marchés belges, conduirait également à un renforcement significatif de la position dominante de Südzucker.

b) Création d'un potentiel de représailles pour Südzucker

(126) Outre la disparition de SLS en tant que concurrent potentiel, le groupe Südzucker acquerrait, grâce au projet de concentration, un potentiel de représailles dont il ne disposait quasiment pas jusqu'ici, lui permettant de s'attaquer dès à présent au marché d'origine de ses autres concurrents français éventuels et d'y occuper à l'avenir une position importante.

(127) Comme cela a déjà été mentionné (considérant 5), SLS, la société qui doit être absorbée, est actuellement le deuxième sucrier français. À l'issue de l'opération de concentration, le groupe Südzucker contrôlerait [20-30]* % du marché français du sucre au détail et [10-20]* % du marché français du sucre industriel (tableau 3), alors que les parts de marché du numéro un français, Béghin-Say, sont respectivement de [20-30]* % (sucre au détail) et de [20-30]* % (sucre industriel) et celles des principaux concurrents suivants, respectivement de [5-15]* % (Union SDA, sur le marché du sucre au détail) et de [10-20]* % (Sucre Union, sur le marché du sucre industriel). Le groupe Südzucker serait ainsi juste derrière le numéro un sur le marché français du sucre au détail et à peu près au même niveau que le troisième fournisseur sur le marché français du sucre industriel.

(128) Contrairement à la situation antérieure, l'acquisition de cette position importante sur le marché français constitue une nette amélioration de la position concurrentielle de Südzucker et ce, non seulement sur ce marché, mais également sur son marché d'origine, le sud de l'Allemagne, et en Belgique. En effet, comme indiqué précédemment (considérant 68 et considérants 84 et suivants), dans le sud de l'Allemagne et en Belgique, une concurrence potentielle ne pourrait essentiellement venir que de la France. Sa présence future en France permettra au groupe Südzucker d'empêcher effectivement l'entrée éventuelle d'autres producteurs français sur les marchés dans le sud de l'Allemagne et en Belgique en usant de représailles à leur égard sur leur marché d'origine en France, par exemple, en demandant à sa future filiale SLS de baisser ses prix. Du reste, d'éventuelles mesures de représailles seraient favorisées, d'une part, par le fait que le niveau actuel des prix en France dépasse durablement et nettement le prix d'intervention et, d'autre part, par le fait que les marges bénéficiaires de SLS d'environ [...]*(46) lui permettraient parfaitement de baisser ses prix.

Commentaires sur la réponse des parties

(129) Dans sa réponse à la communication des griefs de la Commission(47), Südzucker affirme que d'éventuelles mesures de représailles seraient, après la concentration, contreproductives pour le groupe, dans la mesure où elles réduiraient le niveau des prix en France au détriment de la future filiale de Südzucker, SLS, et donc défavorables au groupe. Südzucker devrait au contraire s'efforcer, après la concentration, d'éviter toutes représailles de la sorte, dans la mesure où les conséquences que subirait SLS se répercuteraient aussi sur elle. De toute façon, le schéma attaque/représailles a beaucoup moins d'importance dans le secteur du sucre que sur des marchés non réglementés, dans la mesure où les capacités de production des sucriers européens sont dictées par le système des quotas et ne sont pas extensibles.

(130) Après avoir examiné les arguments de Südzucker, la Commission confirme son appréciation. D'une part, on ne doit de toute façon pas s'attendre à ce que les intéressés se lancent dans une guerre des prix générale, qui serait commercialement nuisible à tous. D'autre part, on ne doit pas non plus s'attendre à une baisse générale du niveau des prix en France à la suite d'éventuelles mesures de rétorsion, parce que ce genre de mesures ne peuvent, de par leur nature même, qu'être utilisées ponctuellement pour un seul client stratégique du concurrent, afin d'attaquer celui-ci de façon ciblée. Dans la mesure où les sucriers, dès lors qu'ils ne sont pas en position dominante, ne sont absolument pas tenus d'accorder, à prestations égales, les mêmes conditions à tous leurs clients, il est tout à fait possible de faire des offres de prix intéressantes à un seul client stratégique d'un concurrent. Il s'agit d'ailleurs d'une pratique courante dans le secteur.

(131) Compte tenu du fait que, sur le marché du sucre, les facteurs que constituent la concurrence potentielle et les représailles se chevauchent, ils seront présentés tous deux conjointement ci-après.

(132) Comme nous l'avons déjà indiqué aux considérants 29 et 124, la majorité des clients des sucriers allemands estiment que l'Allemagne est caractérisée par une répartition régionale des marchés entre les différents sucriers. Cette répartition géographique s'explique notamment par le potentiel de représailles dont disposent les différents sucriers par rapport à leurs concurrents allemands respectifs (considérant 67). Pour cette raison, les sucriers allemands ne constituent guère une concurrence potentielle pour Südzucker. Dans les pays scandinaves, au Royaume-Uni et en Italie, les excédents de sucre sont trop faibles pour constituer un potentiel concurrentiel de quelque importance (tableau 1).

(133) Sur les marchés du sud de l'Allemagne, les producteurs français doivent donc être considérés comme la seule source potentielle de concurrence qui puisse être prise au sérieux. Ils possèdent les excédents de sucre de loin les plus importants (1,54 million de tonnes), alors que les sucriers allemands disposent, avec 736000 tonnes, d'excédents de moitié moins importants (sur tableau 1). En outre, les distances de transport pèsent d'un poids moindre pour les producteurs français que sur les producteurs allemands, dans la mesure où, en France, les distances à parcourir sont souvent plus importantes qu'en Allemagne et que l'éloignement de certains sites du sud de l'Allemagne et de la Belgique est pour eux plus faible que l'éloignement de certains sites en France (considérant 94).

(134) En Belgique, seuls les sucriers français et néerlandais peuvent être considérés comme des concurrents disposant d'un certain potentiel. Toutefois, les possibilités des sucriers néerlandais à cet égard sont fortement limitées par la faiblesse de leurs excédents de sucre (285000 tonnes seulement).

(135) En outre, la concentration donnera pour la première fois à Südzucker la possibilité d'appliquer délibérément sur place, dans plusieurs États membres, des mesures de représailles. En France tout particulièrement, ce potentiel de représailles qui n'existait pas jusqu'à présent incitera les concurrents potentiels français à s'abstenir de pénétrer dans la région de vente principale de Südzucker. En raison de ses positions dominantes et de sa puissance de marché, Südzucker peut, sur une multitude de marchés, prendre des mesures de représailles ciblées et ponctuelles contre des concurrents qui auraient l'intention de pénétrer dans sa région de vente principale. Il s'agirait de mesures à court terme et ponctuelles qui auraient pour effet, à moyen terme, de garantir, voire de renforcer les positions dominantes de Südzucker.

Conclusions relatives à la création d'un potentiel de représailles pour Südzucker

(136) Compte tenu des considérations qui précèdent, la Commission est parvenue à la conclusion provisoire que la position de Südzucker sur les marchés du sucre industriel et du sucre au détail dans le sud de l'Allemagne et en Belgique serait renforcée par le projet de concentration, dans la mesure où ce dernier lui conférerait un potentiel de représailles qu'elle n'a jamais possédé jusqu'ici, lui permettant d'empêcher d'éventuels concurrents français de prendre pied dans le sud de l'Allemagne et en Belgique.

c) Avantage pour le plan de la concurrence grâce à la possibilité de proposer des livraisons transfrontalières à de gros clients (essentiellement pour le sucre industriel)

(137) Enfin, la fusion avec SLS conférerait au groupe Südzucker une position unique par rapport à ses principaux concurrents, qui lui permettrait d'assurer des livraisons transfrontalières de sucre à de gros clients industriels. Elle pourrait ainsi renforcer sa position dans le sud de l'Allemagne et en Belgique, où toute une série de gros clients des sucriers, avec des besoins considérables, possèdent des centres de production.

Importance croissante des achats à l'échelle du groupe et à l'échelle européenne chez les gros clients industriels

(138) Comme les parties elles-mêmes l'ont déclaré(48), les clients industriels et les grossistes du secteur du sucre mettent de plus en plus souvent en place des stratégies d'achat à l'échelle européenne. Cette tendance, qui est en train de s'amorcer chez les gros clients industriels, notamment dans le secteur agroalimentaire et dans celui des boissons, à acheter le sucre de façon centralisée pour tout un groupe ou, tout au moins, de procéder à des achats transfrontraliers, sur la base de "contrats paneuropéens", est également apparue lors de l'étude du marché réalisée par la Commission. Contrairement aux petites et moyennes entreprises par exemple, les gros clients industriels ont la possibilité de demander des offres à plusieurs sucriers et de retenir à chaque fois l'offre la plus favorable.

Ancrage unique du groupe Südzucker sur le continent européen

(139) Dans un tel contexte, le futur ancrage du groupe Südzucker en Europe est d'une importance capitale pour l'appréciation du projet de concentration notifié sous l'angle de la concurrence. Südzucker occupe d'ores et déjà une position dominante dans le sud de l'Allemagne, en Autriche et en Belgique. L'acquisition de SLS en ferait également le numéro deux sur le marché français du sucre (considérant 5 et tableau 3).

(140) Des concurrents ont en outre attiré l'attention de la Commission sur les liens économiques et commerciaux étroits qui existent entre SLS et le principal sucrier espagnol, Ebro Puleva. Celle-ci conteste d'ailleurs(49) que SLS ait sur elle une influence déterminante. Effectivement, la Commission estime qu'il n'a pas été possible de prouver qu'Ebro Puleva était sous l'influence de SLS, voire qu'elle était contrôlée par cette entreprise au sens juridique du terme. Il n'existait donc pas de motifs suffisants pour que le groupe Südzucker fasse à l'avenir participer Ebro Puleva aux livraisons transfrontalières aux gros clients.

Avantage décisif du groupe Südzucker sur le plan de la concurrence

(141) Indépendamment de sa future position en Espagne, la fusion avec SLS permettrait ainsi à Südzucker de bénéficier, dans plusieurs États membres, d'une présence beaucoup plus forte que celle des autres grands sucriers européens, ce qui lui conférerait un avantage décisif sur ses concurrents. Alors que ses concurrents n'occupent une place importante que sur leurs marchés nationaux respectifs ou, tout au plus, dans deux États membres, le groupe Südzucker serait fortement implanté dans quatre États membres au total, qui plus est, voisins les uns des autres. Dans trois marchés géographiques en cause (sud de l'Allemagne, Autriche et Belgique), le groupe Südzucker détiendrait même une position dominante, tandis qu'en France, il serait le numéro deux.

(142) Cela permettrait à l'avenir au groupe Südzucker d'être en mesure, comme aucun autre sucrier ne pourrait le faire, de garantir à de gros clients industriels des livraisons transfrontalières, par le biais de "contrats paneuropéens". La Commission pense que le groupe Südzucker serait ainsi en mesure de mieux s'attacher la clientèle de ces grosses entreprises. Il pourrait notamment accorder des remises quantitatives beaucoup plus importantes, compte tenu des quantités livrées aux gros clients, qui achètent à l'échelle d'un groupe ou à un échelon transfrontalier. Südzucker aurait ainsi un avantage manifeste, sur le plan de la concurrence, par rapport aux autres sucriers européens pour les ventes aux gros clients industriels.

Conclusions: renforcement de la position dominante de Südzucker dans le sud de l'Allemagne et en Belgique grâce à la possibilité d'assurer des livraisons transfrontalières à de gros clients

(143) Compte tenu de l'interconnexion entre les trois positions dominantes actuelles du groupe Südzucker dans le sud de l'Allemagne, en Belgique et en Autriche et de sa future position de numéro deux sur le marché français, qui est le premier État membre producteur de sucre, on peut s'attendre à ce que l'opération de concentration contribue à cimenter et à renforcer la position de leader de Südzucker en Belgique et dans le sud de l'Allemagne.

(144) C'est en particulier l'amélioration des possibilités qu'aura le groupe Südzucker de garantir à des gros clients des livraisons de sucre à l'échelle européenne et à l'échelle des différents groupes qui lui permettra non seulement d'améliorer sa position sur les nouveaux marchés sur lesquels il s'implantera, mais aussi de renforcer sa position dominante dans le sud de l'Allemagne et en Belgique, dans la mesure où plusieurs des gros clients industriels mentionnés ci-dessus, notamment Coca-Cola, Nestlé et Danone, possèdent d'importants centres de production dans le sud de l'Allemagne et en Belgique. Si Südzucker ciblait ces clients en leur proposant des contrats paneuropéens, ses concurrents perdraient par conséquent des parts de marché. Compte tenu de l'énorme puissance de marché de Südzucker dans le sud de l'Allemagne et en Belgique, ces entreprises ne seraient pas en mesure de compenser ces pertes de parts de marché dans les régions de vente principales de Südzucker.

Commentaires sur la réponse de Südzucker

(145) Dans sa réponse à la communication des griefs de la Commission(50), Südzucker affirme que la concentration renforcerait tout au plus les chances du groupe d'acquérir de nouveaux clients en France, mais pas en Allemagne, en Belgique ni en Autriche. C'est pourquoi la capacité de garantir des livraisons transfontalières à de gros clients n'aurait aucune influence sur un éventuel renforcement de la position dans le sud de l'Allemagne et en Belgique.

(146) Après avoir examiné les arguments de Südzucker, la Commission confirme son appréciation. Elle estime que ce qui est déterminant, c'est que la concentration permettra à Südzucker de fournir simultanément du sucre à de gros clients industriels dans plusieurs États membres. En tout état de cause, dans la mesure où une partie des installations de production de ces gros clients se trouvent dans le sud de l'Allemagne et en Belgique - l'étude du marché a montré que c'était le cas pour un grand nombre d'entre eux - Südzucker aura la possibilité de s'attacher, également dans son actuelle zone de vente principale, ses clients de façon plus solide que par le passé.

Conclusions relatives aux livraisons transfrontalières à de gros clients

(147) En lui donnant la possibilité de s'attacher les gros clients industriels plus fermement que par le passé, également dans le sud de l'Allemagne et en Belgique, et ce en leur assurant des livraisons transfrontalières, le projet de concentration renforcera la position dominante détenue par Südzucker dans le sud de l'Allemagne et en Belgique.

4. CONCLUSIONS

(148) Grâce à une fusion avec le deuxième sucrier français, SLS, Südzucker serait en mesure de réduire sensiblement la concurrence actuelle et potentielle sur les marchés du sucre du sud de l'Allemagne et de la Belgique. En outre, l'opération conférerait également à Südzucker un potentiel de représailles en France. Enfin, elle mettrait le groupe Südzucker dans une position beaucoup plus favorable que ses principaux concurrents pour garantir à de gros industriels des livraisons de sucre transfrontalières.

(149) Pour les raisons évoquées ci-dessus, le projet de concentration est de nature à renforcer des positions dominantes de Südzucker sur les marchés du sucre industriel et du sucre au détail dans le sud de l'Allemagne et en Belgique, deux zones qui constituent chacune une partie importante du marché commun.

VII. ENGAGEMENTS DE SÜDZUCKER

(150) Afin d'écarter les doutes de la Commission quant à l'effet de l'opération sur la concurrence sur les marchés du sucre dans le sud de l'Allemagne et en Belgique, Südzucker a soumis les engagements mentionnés aux considérants 151 et 152. Leur texte intégral figure à l'annexe II, qui fait partie intégrante de la présente décision.

A. ENGAGEMENTS RELATIFS À LA BELGIQUE

(151) Par l'intermédiaire de sa filiale Raffinerie Tirlemontoise SA, Bruxelles, Südzucker détient une participation de 68 % dans la société Suikerfabriek van Veurne SA, Furnes/Belgique (ci-après dénommée "Veurne"). Le reste des actions de Veurne sont détenues par la Holding Warcoing SA, qui est elle-même liée à l'un des deux plus petits producteurs belges de sucre, la SA Sucrerie de Fontenoy. Südzucker s'engage à vendre cette participation dans Veurne après l'autorisation de la concentration autorisée, dans le délai qui aura été prévu à cet effet. L'acquéreur devra être en mesure de poursuivre l'activité de Veurne en tant que concurrent actif de Südzucker(51).

B. ENGAGEMENTS RELATIFS AU SUD DE L'ALLEMAGNE

(152) Südzucker s'engage en outre à céder à une entreprise commerciale indépendante ou à un sucrier (ci-après dénommés dans les deux cas "distributeur") intéressé par la distribution de sucre dans le sud de l'Allemagne, jusqu'à 90000 tonnes par an de sucre sous quotas provenant de ses installations de production du sud de l'Allemagne. Un contrat-cadre devra être conclu dans des délais prévus à cet effet. Il sera tout d'abord limité au 30 juin 2006. Si la Commission en fait la demande, il devra être prolongé au-delà de cette date pendant une période supplémentaire éventuelle de l'organisation commune du marché. Au cas où ce distributeur n'exercerait plus cette activité, un successeur devra lui être trouvé. Les conditions de livraison seront basées sur le prix d'intervention fixé dans le cadre de l'organisation commune du marché du sucre et prévoiront certaines majorations sur la base des coûts de Südzucker, par exemple pour la livraison de sucre d'une qualité supérieure à celle sur laquelle le prix d'intervention est fondé(52).

VIII. APPRÉCIATION DU PROJET NOTIFIÉ SOUS L'ANGLE DE LA CONCURRENCE EN TENANT COMPTE DES ENGAGEMENTS DE SÜDZUCKER

(153) La Commission estime que les engagements mentionnés aux considérants 151 et 152 sont de nature à écarter les doutes sur les effets de l'opération sur la concurrence qui s'exerce sur les marchés du sucre dans le sud de l'Allemagne et en Belgique, ainsi que l'étude du marché réalisée l'a confirmé.

A. APPRÉCIATION DES ENGAGEMENTS RELATIFS À LA BELGIQUE

(154) Par l'intermédiaire de sa filiale Raffinerie Tirlemontoise SA, Südzucker dispose aujourd'hui d'un peu moins de 68 % des quotas de sucre A et B en Belgique et elle contrôle en outre la sucrerie Veurne, dont les quotas s'élèvent à 7,4 %. En revanche, les deux concurrents belges indépendants, SA Sucrerie de Fontenoy (6,6 %) et Groupe Sucrier SA (18,3 %), possèdent des quotas nettement plus faibles.

(155) L'engagement pris par Südzucker de céder sa participation majoritaire dans la sucrerie Veurne permettra à des concurrents de conforter leur position sur le marché belge, voire de s'y implanter. À la suite de la cession de sa participation majoritaire dans Veurne, les quotas A et B attribués actuellement au groupe Südzucker en Belgique diminueront de 7,4 points de pourcentage, tandis que ceux de l'acquéreur augmenteront en conséquence. Les quantités de sucre concernées représentent environ 10 % du volume total du marché en Belgique tandis que plus de 10 % du volume du marché du sucre industriel dans ce même pays (voir le détail des quantités relatives à la Belgique au tableau 3).

(156) La réalisation des engagements de Südzucker permettra ainsi de renforcer la concurrence dans le secteur sucrier belge et de compenser de façon suffisante la disparition de SLS.

B. APPRÉCIATION DES ENGAGEMENTS RELATIFS AU SUD DE L'ALLEMAGNE

(157) En ce qui concerne le marché du sud de l'Allemagne, Südzucker ne s'est pas engagée à céder, contrairement à ce qu'elle fera en Belgique, une sucrerie, mais simplement une certaine quantité de sucre par an ("sucrerie virtuelle").

(158) Conformément à la pratique constante de la Commission, la cession d'une société viable à un acquéreur approprié est en principe considérée comme préférable à la simple cession des produits qui y sont fabriqués. Elle doit être considérée comme la meilleure solution pour maintenir la concurrence dans des situations où la création ou le renforcement d'une position dominante entraverait celle-ci d'une façon sensible(53).

(159) Toutefois, compte tenu des circonstances propres à la présente affaire, la vente d'une sucrerie, avec le transfert des quotas correspondants à l'acquéreur, n'aurait pas eu de perspectives de succès suffisantes dans le sud de l'Allemagne, contrairement à ce qui est le cas en Belgique (voir point 1 suivant).

(160) L'engagement pris à la place par Südzucker de céder à un négociant jusqu'à 90000 tonnes de sucre sous quotas chaque année suffit toutefois, de l'avis de la Commission, compte tenu des circonstances propres à la présente affaire, pour compenser le renforcement de la position dominante du groupe dans le sud de l'Allemagne (voir point 2 suivant).

1. ABSENCE DE PERSPECTIVES DE SUCCÈS DE LA VENTE ÉVENTUELLE D'UNE SUCRERIE, AVEC CESSION DES QUOTAS CORRESPONDANTS

(161) Compte tenu de la situation particulière du secteur sucrier dans le sud de l'Allemagne, la cession d'une sucrerie implantée dans cette région, avec transfert des quotas de production correspondant à l'acquéreur, n'aurait pas eu de perspectives de succès suffisantes, pour les raisons exposées au considérant 162.

a) Cadre juridique

(162) L'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre contient, à son article 12 en liaison avec l'annexe IV, une disposition relative à la nouvelle répartition des quotas de production nécessaire en cas de cession de sucreries. C'est l'État membre concerné qui est responsable du transfert des quotas. En République fédérale d'Allemagne, cette responsabilité incombe à la ministre chargée de la protection des consommateurs, de l'alimentation et de l'agriculture(54).

(163) L'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre affirme à cet égard le principe selon lequel les quotas correspondants sont tr