RAPPORT SPÉCIAL N° 6/97 relatif aux subventions TACIS allouées à l'Ukraine, accompagné des réponses de la Commission (présenté en vertu de l'article 188 C, paragraphe 4, deuxième alinéa du traité CE) (97/C 171/01)

TABLE DES MATIÈRES

points page

1. COOPÉRATION DE L'UNION EUROPÉENNE AVEC L'UKRAINE . 1.1 -1.14 2

Contrôle de la Cour . 1.1 -1.3 2

Contexte général . 1.4 -1.5 3

Assistance financière de l'UE . 1.6 -1.14 4

Prêts accordés par l'UE à l'Ukraine . 1.7 4

Subventions du programme TACIS . 1.8 -1.9 4

Situation particulière du secteur nucléaire . 1.10-1.14 5

2. SYSTÈME D'ADMINISTRATION DU PROGRAMME TACIS . 2.1 -2.30 6

Procédures de mise en oeuvre des programmes TACIS . 2.3 -2.9 6

Application du système en Ukraine . 2.10-2.19 7

Services centraux de la Commission . 2.10 7

Délégation de la Commission en Ukraine . 2.11-2.12 7

Unité de coordination . 2.13-2.15 7

Equipe de suivi et d'évaluation . 2.16-2.17 8

Partage des responsabilités . 2.18-2.19 8

Délais administratifs au sein de la DG I A . 2.20-2.30 9

Conventions de financement . 2.22-2.24 9

Passation des contrats . 2.25-2.26 10

Paiement des factures . 2.27-2.30 10

3. CONSIDÉRATIONS COMMUNES A DIVERS SECTEURS . 3.1 -3.48 11

Choix et préparation des projets . 3.1 -3.18 11

Secteur de l'agriculture . 3.2 -3.5 11

Secteur de la sûreté nucléaire . 3.6 -3.10 12

Secteur des ressources humaines . 3.11-3.16 12

Secteur de l'industrie et des services . 3.17-3.18 13

Retards dans la conduite des actions . 3.19-3.23 13

Secteur de la sûreté nucléaire . 3.19-3.21 13

Secteur agricole . 3.22 14

Secteur de l'industrie et des services . 3.23 14

Cadre contractuel et comptable des projets . 3.24-3.26 14

Utilité des moyens mis en oeuvre . 3.27-3.29 14

Coordination entre les différents programmes communautaires et avec les autres aides extérieures . 3.30-3.37 15

Secteur nucléaire . 3.30-3.31 15

Secteur des ressources humaines . 3.32-3.33 15

Secteur agricole . 3.34-3.36 15

Secteur de l'industrie et des services . 3.37 16

Effets des projets et leçons tirées de l'expérience . 3.38-3.40 16

Fonctionnement des systèmes d'alerte . 3.41-3.48 16

4. CONCLUSION . 4.1 -4.11 18

Réponses de la Commission . 20

1. COOPÉRATION DE L'UNION EUROPÉENNE AVEC L'UKRAINE

Contrôle de la Cour

1.1. L'examen de la Cour a porté sur les aides non remboursables de l'Union européenne (UE) à l'Ukraine et en particulier sur l'efficience du système de mise en oeuvre de la coopération TACIS. Des contrôles sur place de projets individuels dans les secteurs de la sûreté nucléaire, des ressources humaines, de l'agriculture et de l'appui à la restructuration des entreprises ont été exécutés en juin 1996. À l'étude des projets en cours d'exécution se sont ajoutées des missions auprès de quatre projets terminés que la Cour avait déjà examinés en 1993. Ces projets dont la liste figure au tableau 1 représentent, en valeur, 46,5 % des contrats et 61 % des paiements en faveur de l'Ukraine depuis le début du programme TACIS en 1991.

1.2. Les observations du présent rapport ont pour principal but d'apprécier l'efficience des appuis apportés par l'UE à l'Ukraine dans le cadre du programme TACIS. Ces observations, qui portent sur la manière dont l'assistance technique est mise en oeuvre, sont présentées sous forme de rapport spécial en raison de l'importance des constatations relatives notamment au secteur nucléaire et pour les porter plus rapidement à la connaissance de l'autorité budgétaire. Pour mieux cerner la problématique de mise en oeuvre de l'aide TACIS apportée à l'Ukraine, les commentaires sont regroupés, non pas par projets, mais en fonction des principaux aspects caractérisant leur exécution. De cette façon, une appréciation d'ensemble peut être portée sur la maîtrise que la Commission exerce sur le programme.

1.3. L'Ukraine est par ordre d'importance le deuxième bénéficiaire de crédits TACIS après la Russie. Sa population est urbanisée à 68 % et dépasse 52 millions d'habitants. Sa superficie est d'environ 600 000 km², dont 57 % sont cultivés. Le produit national brut de l'Ukraine serait de 36 milliards de USD pour 1995. Toutefois, une étude de la Banque mondiale indique que son niveau réel pourrait être le double compte tenu de l'activité du secteur informel. L'agriculture représentait 23 % du PNB en 1996, le secteur minier 8 %, l'industrie 25 % et les services 43 %. En 1995, le produit national brut par habitant était de 1 400 USD contre 2 600 USD en Russie (1).

>TABLE>

Contexte général

1.4. Depuis 1994, l'Ukraine met en oeuvre un programme de stabilisation économique avec l'aide du Fonds monétaire international (FMI), de la Banque mondiale et de l'UE. Ce programme tend à restaurer les grands équilibres macro-économiques et à conduire le pays vers une économie de marché. Les progrès enregistrés dans ces domaines sont sensibles. En revanche, les réformes structurelles marquent le pas depuis 1995. Le processus de privatisation piétine, en particulier dans le secteur agricole, et d'importantes entraves freinent les investissements étrangers (2).

1.5. Dans la Position commune du Conseil de novembre 1994, les États membres se sont engagés à établir une relation politique forte avec l'Ukraine, à soutenir son indépendance, le développement de la démocratie, la réforme économique et son insertion dans l'économie mondiale. Cet engagement a été renouvelé par la Déclaration politique de Rome de mai 1996.

Assistance financière de l'UE

1.6. Pour la période 1991-1995, l'aide de l'UE et de ses États membres est évaluée par la Commission à 2 747 Mio Ecu. À titre de comparaison, l'aide des États-Unis pour la même période est évaluée à 1 052 Mio Ecu. Sur les 1 158 Mio Ecu accordés par l'UE, l'aide non remboursable s'élève à 343 Mio Ecu et les prêts à 815 Mio Ecu. Les aides bilatérales apportées par les États membres pour cette même période ont atteint 1 589 Mio Ecu, dont 1 033 Mio Ecu sous forme de prêts.

Prêts accordés par l'UE à l'Ukraine

1.7. La situation des prêts accordés par l'UE à l'Ukraine depuis 1992 était la suivante au 30. 6. 1996.

>TABLE>

Pour 1996, le besoin de financement de l'Ukraine a été estimé à 1 550 Mio Ecu. Le FMI qui, depuis 1994, a accordé à l'Ukraine des prêts pour environ 1 475 Mio Ecu, a mobilisé 1 181 Mio Ecu en 1996.

Subventions du programme TACIS

1.8. Le programme TACIS fournit une assistance technique aux États indépendants de l'ex-Union soviétique (NEI) et à la Mongolie dans leurs efforts d'assainissement et de redressement économique. Ces assistances techniques couvrent un éventail très large d'opérations qui vont des grands programmes sectoriels de restructuration économique aux appuis ponctuels à des petites et moyennes entreprises. Les règlements de base (3) prévoient que l'assistance est concentrée dans les secteurs et le cas échéant, dans certaines zones géographiques choisies où elle peut jouer un rôle essentiel et servir d'exemple à l'appui du processus de réforme. Il faut en outre que le niveau et l'intensité de l'assistance tiennent compte de l'ampleur et de la progression des efforts de réforme.

1.9. Entre 1991 et 1995, les subventions allouées à l'Ukraine au titre de TACIS (voir tableau 3) se sont élevées, hormis les programmes régionaux, à 343 Mio Ecu dont 164,7 Mio Ecu pour la sûreté nucléaire (48 %). À la fin 1995, les aides à l'Ukraine représentaient 18 % de l'ensemble des crédits engagés au titre du programme TACIS. Au 30 juin 1996, 79 % de ces fonds avaient fait l'objet de contrats et 40 % avaient donné lieu à des paiements.

>TABLE>

Situation particulière du secteur nucléaire

1.10. La sûreté nucléaire constitue une priorité de l'UE et s'inscrit dans le cadre d'une réforme globale du secteur énergétique en Ukraine. À la mi-1996, sur les 165,7 Mio Ecu engagés au titre des programmes consacrés aux actions de sûreté nucléaire, des contrats avaient été conclus pour 112 Mio Ecu (68 %) et les paiements s'élevaient à 52,7 Mio Ecu (32 %) (voir tableau 4). La Commission devrait apporter une plus grande attention aux perspectives de mobilisation de ses aides lors de l'instruction des projets (voir point 3.1).

1.11. L'UE participe au plan du G7 décidé à Naples en juillet 1994. Ce plan prévoit une action d'ensemble pour la restructuration du secteur nucléaire et notamment la fermeture de la centrale de Tchernobyl avant l'an 2000. Lors du Sommet de Corfou en juin 1994, l'UE s'était engagée à affecter à ce plan une somme de 500 Mio Ecu sur trois ans (100 Mio Ecu de subventions TACIS et 400 Mio Ecu de prêts Euratom). À la mi-1996, la Commission avait engagé 62,5 Mio Ecu sur les crédits TACIS. Comme les institutions financières internationales et en particulier la BERD, Euratom n'avait, à cette même date, encore accordé aucun prêt (voir tableau 2, note (2)).

1.12. Les programmes relatifs à la sûreté nucléaire sont articulés selon des thèmes d'action autour de «projets de base» qui orientent le choix des programmes des années suivantes en retenant pour principal objectif l'amélioration de la sûreté des centrales nucléaires. La Commission accorde une importance toute particulière au transfert de savoir-faire et aux expertises concernant l'exploitation opérationnelle, surtout par le biais d'assistances sur site. Fin 1995, les engagements pour ce type de projets avaient atteint 44,5 Mio Ecu, soit 27 % de l'assistance globale apportée au secteur de la sûreté nucléaire.

1.13. Lors de la mission de la Cour en juin 1996, la situation du secteur nucléaire en Ukraine était particulièrement préoccupante. En effet, dans le contexte des mesures de rigueur budgétaire prises par les autorités ukrainiennes en accord avec le FMI, le personnel des centrales nucléaires (24 500 agents) n'avait, comme dans bien d'autres secteurs de la fonction publique, plus été payé depuis trois mois. Dans les centrales, la motivation des agents était faible et les problèmes sociaux, notamment l'alcoolisme (4), étaient considérés par les autorités comme autant de risques supplémentaires pesant sur le bon fonctionnement du secteur. À l'issue de sa mission, la Cour a alerté la Commission sur la gravité de cette situation sans attendre la publication du présent rapport.

1.14. De même, le manque de ressources financières des centrales nucléaires obligeait ces dernières à différer leurs plans d'entretien courant et à réduire leurs budgets de renouvellement des équipements arrivés en fin de cycle d'utilisation.

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2. SYSTÈME D'ADMINISTRATION DU PROGRAMME TACIS

2.1. La Commission est chargée de la gestion du programme TACIS. Dans certains pays bénéficiaires, elle est représentée par une délégation. Au sein du Comité de gestion TACIS (5), les États membres suivent l'exécution du programme et sont consultés lors des différentes étapes du processus de programmation des aides. À la différence du programme PHARE, la gestion courante des projets reste l'apanage des services centraux de la Commission et ne fait pas l'objet de décentralisation vers les administrations des pays bénéficiaires.

2.2. Chaque pays bénéficiaire dispose d'un coordonnateur national ainsi que d'une unité de coordination. Le coordonnateur national (généralement un haut responsable gouvernemental) et l'unité de coordination doivent garantir que les opérations TACIS répondent bien aux priorités des réformes nationales.

Procédures de mise en oeuvre des programmes TACIS

2.3. Pour la période 1991-1995, ni le règlement de base TACIS, ni les perspectives financières pour le budget général n'ont fixé, à l'avance, les crédits à affecter au programme TACIS. Les enveloppes financières TACIS ont ainsi été arrêtées dans le cadre de la procédure budgétaire annuelle. À ce stade, l'allocation globale n'a pas été répartie entre les différents pays bénéficiaires du programme.

2.4. Une programmation de l'aide par pays est entreprise au début de chaque exercice entre les services de la Commission et les autorités des pays bénéficiaires. Depuis 1993, la Commission s'efforce d'établir des programmes indicatifs pluriannuels. C'est alors que sont arrêtés les domaines prioritaires de la coopération avec chaque pays.

2.5. À partir des programmes indicatifs, les autorités nationales préparent, avec l'aide de la Commission, des programmes d'action qui sont présentés pour avis au Comité TACIS. Après avis du Comité, la Commission conclut avec l'État bénéficiaire une convention de financement qui précise les objectifs du programme d'action, en établit le budget et en identifie le partenaire dans l'État bénéficiaire. Chaque programme d'action comprend un ou plusieurs projets. Lors de l'établissement du cahier des charges de chaque projet, le partenaire doit signer une déclaration d'acceptation (statement of endorsement) confirmant qu'il accepte la responsabilité des opérations.

2.6. Les projets sont conduits par des assistants techniques dont les mandats sont arrêtés d'un commun accord entre la Commission et le partenaire du projet. Ces mandats une fois définis, les services centraux de la Commission engagent des procédures restreintes d'appel à la concurrence conduisant au choix des assistants techniques. Le dépouillement des offres et le choix des contractants sont du ressort des services centraux de la Commission. Depuis 1994, un représentant du partenaire national participe à l'évaluation des offres.

2.7. Les contrats d'assistance technique une fois conclus entre la Commission et les consultants, ces derniers doivent déposer un rapport de démarrage dans les premiers mois de leur présence sur place. Ce rapport doit soit confirmer les objectifs et modalités de mise en oeuvre des projets, soit en proposer la modification. Ce sont les services centraux de la Commission qui décident des suites à donner à ces rapports de démarrage.

2.8. L'exécution des projets est suivie par la délégation de la Commission et par ses services centraux. Ces derniers sont seuls habilités à décider des modifications à apporter, le cas échéant, aux projets. Les unités de coordination (voir point 2.2) mises en place par les pays bénéficiaires assurent le suivi des projets pour le compte de leurs autorités. Les assistants techniques adressent à la Commission et à l'unité de coordination des rapports d'exécution périodiques (trimestriels ou semestriels) et à l'échéance du projet, un rapport final qui doit être accepté par les services centraux de la Commission.

2.9. Une équipe de suivi et d'évaluation, également constituée d'assistants techniques, est financée par le programme TACIS. Ces assistants techniques assurent, pour le compte de la Commission, une surveillance externe de l'exécution des projets et déposent, auprès de la Commission et de l'unité de coordination, des rapports en principe semestriels tout au long de l'exécution des projets.

Application du système en Ukraine

Services centraux de la Commission

2.10. Hormis les actions dans le domaine nucléaire gérées par un service distinct, cinq agents (6) sont chargés, dans les services centraux de la Commission, de la gestion des projets TACIS non seulement en Ukraine (178 Mio Ecu), mais aussi en Bélarus (48 Mio Ecu) et en Moldavie (27 Mio Ecu).

Délégation de la Commission en Ukraine

2.11. Mise en place à Kiev fin 1993, la délégation ne dispose pour suivre les projets TACIS que d'un seul fonctionnaire assisté de quatre agents locaux. Parce que l'unité de coordination, pourtant appuyée par trois experts occidentaux, s'avérait incapable de remplir son rôle de coordination et de suivi des projets (voir point 2.13), la délégation a dû reprendre à sa charge certains de ses travaux. La Commission a ainsi décidé de renforcer la délégation en lui adjoignant un office technique composé de deux consultants occidentaux financés sur les crédits opérationnels TACIS (7).

2.12. À la délégation, un seul agent local est chargé du suivi des projets dans le domaine de la sûreté nucléaire. Le nombre des projets concernés dépasse la centaine et représente presque la moitié des fonds TACIS octroyés à l'Ukraine (voir tableau 2). Cet agent est également chargé du suivi des projets dans le domaine de la reconversion militaire. Eu égard à leur nombre, il ne lui est matériellement pas possible de s'occuper de plus de 30 % des projets dont il a la charge. Son efficacité est par ailleurs limitée par le fait qu'il ne dispose que d'une documentation incomplète. En effet, les gestionnaires des services centraux de la Commission ne lui adressent pas systématiquement les documents nécessaires au suivi des projets.

Unité de coordination

2.13. Depuis septembre 1992, une unité de coordination TACIS a été mise en place auprès de l'agence de coordination chargée du suivi de l'assistance technique internationale (8). Entre 1992 et 1996, cette agence a connu quatre restructurations. En 1993, une mission de la Cour avait constaté que les cinq assistants techniques affectés à cette agence et financés par TACIS ne disposaient pas de moyens matériels suffisants pour travailler et n'étaient pas assez intégrés pour pouvoir appuyer valablement l'unité de coordination. En 1996, les consultants (9), dont le nombre avait été ramené à trois, n'étaient toujours pas en mesure de collaborer efficacement avec leurs six partenaires ukrainiens. Ces derniers acceptaient mal leur présence et les conditions d'hébergement réservées aux consultants demeuraient particulièrement précaires.

2.14. Au sein de cette unité de coordination, un agent est chargé depuis mars 1996 de coordonner les projets TACIS dans le domaine de la sûreté nucléaire. Il ne joue qu'un rôle passif et ne dispose que d'une information partielle car les ministères et les autres organismes nationaux concernés préfèrent les contacts directs avec la Commission ou les autres donateurs. Comme les organismes qui traitent des questions de sûreté nucléaire sont marqués par une tradition de gestion secrète, ils répugnent à informer les autres partenaires de leurs activités. La coordination des protagonistes au niveau national reste ainsi pratiquement inexistante.

2.15. Seuls la Commission et les Pays-Bas ont accepté de collaborer avec l'agence de coordination de l'assistance technique internationale. L'Allemagne ne maintient avec elle qu'un dialogue réduit tandis que les autres donateurs (USA, Royaume-Uni et la Banque mondiale par exemple) ont refusé de travailler avec l'agence parce qu'elle posait en préalable le financement de son fonctionnement. Par le biais du contrat d'assistance technique en faveur de l'unité de coordination, TACIS a accepté, en 1994, de verser un complément de salaire aux agents ukrainiens de l'agence. Début 1995, cette pratique a été suspendue par la nouvelle direction de l'agence. TACIS a cependant continué à financer des secrétaires et des chauffeurs, en principe affectés à l'assistance technique mais qui travaillaient en fait pour l'ensemble de l'agence (10). Celle-ci, en tant que partenaire de projets TACIS, a aussi bénéficié de voitures et d'ordinateurs financés dans le cadre de ces projets.

Equipe de suivi et d'évaluation

2.16. L'équipe de suivi couvre non seulement l'Ukraine mais aussi la Bélarus, la Moldavie, l'Arménie, l'Azerbaïdjan et la Géorgie. Ses experts ne disposent en moyenne que de trois jours pour examiner tous les six mois chaque projet, en assurer le suivi sur place et étudier les différents rapports déposés par les assistants techniques. Le peu de temps dont ils disposent pour chaque projet peut expliquer des rapports parfois superficiels. Ces experts devraient rechercher davantage les causes des difficultés rencontrées et examiner avec les assistants techniques des projets, les remèdes à y apporter.

2.17. Depuis septembre 1995, deux experts occidentaux appuyés de deux agents locaux sont chargés, au sein de l'équipe de suivi, de la surveillance des projets dans le domaine de la sûreté nucléaire. Leur activité se limite à rendre compte de l'avancement des projets à partir des rapports des assistants techniques et de discussions avec les différents partenaires des projets. Comme les experts n'évaluent pas eux-mêmes les résultats des projets, leurs rapports ne sont que d'un intérêt limité. En outre, ils ne suivent pas les projets au delà de leur échéance contractuelle.

Partage des responsabilités

2.18. Bien que clair dans ses principes, le partage des responsabilités entre les différents acteurs (services centraux de la Commission, délégation, unité de coordination, office technique et équipe de suivi) demeure confus en pratique parce que leurs interventions couvrent indistinctement tous les domaines. Selon ses termes de référence, l'office technique qui appuie la délégation a été créé parce que la taille du programme TACIS en Ukraine appelait la présence à Kiev d'une «capacité technique» pour la préparation et le suivi des programmes. Les agents de cet office devaient par ailleurs disposer d'aptitudes particulières en ce qui concerne l'identification, la préparation et l'évaluation des projets d'assistance technique. Or, les tâches d'identification et de préparation des projets incombent en principe à l'unité de coordination. Pour ce qui est du suivi des projets, l'équipe particulière qui a été constituée à Kiev uniquement à cette fin fait en partie double emploi avec l'office technique (voir points 2.16-2.17). En outre, pour toutes ces tâches, l'intervention systématique de la délégation et des services centraux de la Commission engendre d'autres doubles emplois.

2.19. La Commission a été conduite à développer ce système principalement pour combler les lacunes de l'unité TACIS de l'agence de coordination de l'assistance technique internationale (voir points 2.13-2.15). Alors qu'elle ne disposait que de ressources humaines particulièrement limitées, la Commission a ainsi mis en place un système qui:

a) conduit à des doubles emplois entre les appuis apportés à l'administration ukrainienne et ceux dont bénéficient les services de la Commission;

b) retarde la transmission des informations de gestion;

c) rend opaque, voire irresponsable, toute la chaîne de commandement (voir points 3.42-3.49).

Délais administratifs au sein de la DG I A

2.20. Le taux de mise en oeuvre des programmes TACIS en Ukraine (voir point 1.9) a conduit la Cour à examiner les délais d'exécution des procédures administratives relatives aux programmes en faveur de l'Ukraine et à les comparer à ceux de l'ensemble des opérations TACIS.

2.21. Cette comparaison a pour but d'apprécier l'efficacité des procédures administratives de la Commission et le rythme de mise en oeuvre des programmes. Elle a été effectuée, d'une part, sur la base des six conventions de financement principales concernant les exercices 1994 et 1995 et d'autre part, sur la base d'un échantillon de 23 contrats et de 55 paiements du premier semestre 1996.

Conventions de financement

2.22. Après l'engagement des tranches annuelles de crédits, la première étape de la mise en oeuvre des programmes est la signature des conventions de financement entre la Commission et l'État bénéficiaire (voir point 2.5).

2.23. Le tableau 5 montre que, pour l'Ukraine, l'approbation des conventions annuelles exige de longs délais. En moyenne, les conventions de financement des programmes de 1994 et 1995 n'ont été signées que plus d'un an après le début de l'exercice budgétaire auquel elles se rapportent, contre dix mois en moyenne pour l'ensemble du programme TACIS, ce qui est déjà beaucoup.

>TABLE>

2.24. La composante principale de ce délai de plus d'un an est la période qui sépare le début de l'exercice de référence du programme de l'avis rendu sur la proposition de financement par le Comité de gestion TACIS. Avec une durée moyenne de 255 jours, elle dépasse de 100 jours la moyenne de l'ensemble du programme TACIS. Cette durée est due aux étapes qui précèdent la signature des conventions de financement (11) et aux difficultés de négociation avec les autorités ukrainiennes. Le caractère particulièrement sensible de la sûreté nucléaire en Ukraine rallonge encore les délais de mise au point des conventions de financement.

Passation des contrats

2.25. Une seconde source importante de délais provient du processus de passation des contrats, malgré un recours systématique à la procédure d'appel d'offres restreint (12). Les étapes successives en sont présentées dans le tableau 6.

>TABLE>

2.26. Pour l'Ukraine, le temps nécessaire à la conclusion d'un contrat est comparable à la moyenne des pays TACIS (163 jours pour l'Ukraine et 171 pour TACIS). Dans les deux cas, la période d'environ 65 jours qui s'écoule entre l'évaluation des offres et l'enregistrement comptable du contrat dans le système informatique pourrait, plus encore que les autres, être réduite en modifiant les méthodes de travail des services de la Commission.

Paiement des factures

2.27. La troisième tâche qui exige un long délai est le traitement des factures des contractants. Le tableau 7 montre que les paiements concernant l'Ukraine demandent environ 30 % de temps de plus que ceux du programme TACIS en général.

>TABLE>

2.28. Parmi les 55 paiements de l'échantillon, 11 étaient des paiements d'avance dont le traitement est par nature plus rapide. En excluant ces avances, la période de traitement moyenne atteint 148 jours, ce qui constitue un dépassement très sensible du délai contractuel de paiement qui est de 60 jours. De plus, les 30 jours de traitement supplémentaires pour l'Ukraine par rapport à l'ensemble des opérations TACIS sont difficilement explicables. De tels délais sont de nature à décourager ceux des consultants qui ne disposent pas d'une trésorerie solide. Ils constituent indirectement une entorse à l'égalité des conditions de concurrence entre les consultants.

2.29. Le service financier TACIS estime que l'importance des délais en 1996 est en partie due à un changement de système informatique qui a interrompu l'enregistrement des paiements pendant un mois (du 22 avril au 20 mai 1996). Cette situation n'aurait pas dû se produire car une bonne gestion administrative aurait exigé de conserver l'ancien système jusqu'à ce que le nouveau soit entièrement opérationnel.

2.30. En conclusion, la réduction de deux délais dans le traitement des factures apparaît possible:

a) celui qui sépare la date de facturation de celle de l'enregistrement de la facture par la Commission (30 jours);

b) celui qui sépare l'enregistrement de la facture de son approbation par l'ordonnateur du programme. Ce délai de 82 jours dépasse, à lui seul, la période de paiement réglementaire de 60 jours.

3. CONSIDÉRATIONS COMMUNES A DIVERS SECTEURS

Choix et préparation des projets

3.1. Dans le domaine de la restructuration de l'industrie et des services, les projets ont été généralement bien acceptés par les partenaires ukrainiens. En revanche, dans le domaine de la sûreté nucléaire, dans le secteur agricole et dans le secteur des ressources humaines cela n'a pas toujours été le cas. Ceci est significatif de décisions prises sans considération suffisante des contraintes qui caractérisent chacun de ces secteurs.

Secteur de l'agriculture

3.2. En juin 1996, la question de la privatisation dans le secteur agricole et agro-industriel était encore très controversée. Moins de 2 % des terres avaient été privatisées (13). L'absence de réforme décisive dans ce secteur et l'incertitude politique ont lourdement pesé sur l'efficacité du projet de 5,4 Mio Ecu qui devait aider les autorités ukrainiennes à adapter leur législation dans les domaines agricole et agro-industriel aux principes et contraintes d'une économie de marché. Commencé en octobre 1994, le projet n'avait eu, malgré des paiements de 3,2 Mio Ecu, que peu d'effets concrets sur la législation après 20 mois d'existence. L'étendue de ce projet s'est avérée trop vaste. En effet, il concernait à la fois la production, le transport, le stockage, la transformation des produits, la réforme foncière, la politique des prix et la formation des fermiers pour les affranchir des structures d'État. Prévu pour une durée de 30 mois et faisant appel à une dizaine d'experts à long terme, le projet s'est révélé peu adapté à une situation institutionnelle versatile où les priorités des pouvoirs législatif et exécutif s'opposaient. Il s'agit là d'un exemple typique d'opération insuffisamment étudiée et engagée prématurément. Lors de la préparation des actions, il doit ainsi être tenu compte de la versatilité du contexte politico-économique qui peut se traduire par une accélération aussi bien que par un ralentissement des réformes. Les projets mis en oeuvre doivent, dans de tels cas, offrir une certaine souplesse d'adaptation.

3.3. La participation des autorités centrales au suivi des projets agricoles est restée limitée. Fin juin 1996, soit un an après la signature du contrat d'assistance technique, le ministère de l'agriculture n'avait pas encore nommé de représentant au comité national de pilotage des trois projets pilotes en matière de restructuration agricole. À Zaporojié, si l'administration régionale se déclarait favorable à la création de services de conseil pour les agriculteurs, dans le même temps elle empêchait les agronomes de districts de participer à un séminaire de formation. Dans tous ces cas, les assistants techniques chefs de projets ne peuvent, du fait de leur position, exiger d'engagement irrévocable de la part des autorités partenaires. Ce rôle devrait revenir à l'unité de coordination et en cas de défaillance de cette dernière, à la délégation de la Commission. Une coordination plus étroite entre partenaires dès le stade de la préparation des actions aurait oeuvré dans le sens d'une convergence de vues sur les objectifs poursuivis et aurait permis une meilleure prise en considération des contraintes du secteur.

3.4. S'agissant des projets pilotes en matière de restructuration agricole, les experts TACIS ont dû, à leur arrivée sur place, consacrer une partie importante de leur temps à expliquer aux autorités régionales ce qu'elles pouvaient attendre de l'assistance TACIS. En automne 1995, après un an d'activités, les consultants du projet «amélioration des services d'appui à la production du tournesol dans la région de Zaporojié» ont dû réexpliquer à la nouvelle administration régionale les principes de base de TACIS. Comme le même problème survient régulièrement dans les différents NEI, la Commission devrait, avant la signature des «déclarations d'acceptation» des projets par les autorités régionales (voir point 2.5), distribuer à tous les partenaires une brochure dans la langue du pays expliquant, en termes simples, les objectifs poursuivis par TACIS. Cette brochure devrait présenter quelques exemples de projets TACIS démontrant que la participation des autorités régionales est décisive pour le succès de ces projets. L'unité de coordination (voir point 2.13) devrait tenir une place de premier rang dans ce dispositif d'information des bénéficiaires de l'aide TACIS.

3.5. Des programmes dans le secteur agro-alimentaire développés en partenariat avec des autorités ou des structures régionales ou locales ont été bien acceptés par les bénéficiaires qui, soit étaient déjà favorables aux réformes, soit ont été convaincus de leur nécessité par les experts TACIS. Tel a été notamment le cas à Odessa pour des projets portant sur la faisabilité de la privatisation des sovkhozes, le développement de boulangeries artisanales (TACIS 1991), du projet dans le secteur du tournesol à Zaporojié (TACIS 1993) et d'un projet pilote de restructuration dans le secteur agricole à Kirovograd (TACIS 1994). Cependant, le fait que ces projets répondaient souvent à l'attente des bénéficiaires ne signifie pas pour autant qu'ils aient toujours bénéficié de l'appui des autorités ou des anciennes structures locales. Le plus souvent, ces autorités attendaient de TACIS une aide pour l'établissement d'un plan d'investissement pour les anciennes structures de production ou de transformation sans comprendre la nécessité préalable d'une restructuration en profondeur du mode de gestion de ces entreprises. Là encore, des interventions de l'unité de coordination pourraient s'avérer utiles pour expliquer la politique conduite par les autorités centrales.

Secteur de la sûreté nucléaire

3.6. Dans le contexte économique difficile qui prévaut en Ukraine, nombre d'entreprises sont dans l'incapacité de payer leurs consommations d'électricité. Leur dette envers les producteurs s'élevait à 1 438 Mio Ecu en juin 1996. Le poids de cette dette affecte chacune des cinq centrales nucléaires d'Ukraine pour des sommes comprises entre 120 et 200 Mio Ecu et pèse sur les conditions de mise en oeuvre des projets dans le secteur de la sûreté nucléaire. La dette considérable des clients des centrales nucléaires et en particulier des entreprises publiques hypothèque le renouvellement des équipements des centrales. À cet égard, la Commission n'a pas assez veillé à ce que soit suivie sa propre recommandation de 1993 selon laquelle «les programmes d'assistance ne peuvent pas porter totalement leurs fruits si les centrales nucléaires des pays bénéficiaires ne disposent pas des moyens financiers nécessaires pour se procurer les pièces de rechange ordinaires, par exemple et doivent sacrifier la maintenance et d'autres mesures indispensables à la sûreté pour des raisons économiques» (14).

3.7. Lors du choix des actions à soutenir dans le secteur nucléaire, des divergences sont apparues d'une part entre les priorités des experts occidentaux qui cherchent avant tout à améliorer la sûreté en exploitation, c'est-à-dire les façons de travailler et d'autre part celles des partenaires ukrainiens qui préfèrent la fourniture d'équipements. En effet, les exploitants des centrales nucléaires sont attirés par les projets liés à l'amélioration de la sûreté au plan de la conception des installations, car ils se traduisent par des renouvellements d'équipements et la fourniture de pièces de rechange. Ils veulent limiter les projets liés à l'amélioration de la sûreté en exploitation qui touchent davantage l'organisation générale du travail, la formation du personnel et les procédures opérationnelles. Cette préférence est en grande partie due à l'insuffisance des ressources financières des centrales (voir point 3.6). Pourtant, l'accident de Tchernobyl et les incidents survenus depuis dans les centrales en Ukraine ont plus souvent eu pour origine des insuffisances d'organisation et de formation du personnel que des défaillances d'équipements (15). Les réticences quant au contenu des projets se traduisent par des retards dans la définition des priorités, dans la mise au point des spécifications techniques, dans l'homologation des équipements livrés et dans la mobilisation des crédits (voir point 1.10).

3.8. L'absence de diagnostic commun entre les donateurs occidentaux et les autorités ukrainiennes sur les voies à suivre pour améliorer la sûreté d'exploitation des centrales nucléaires explique pour une bonne part les difficultés de coordination dans ce domaine.

3.9. D'autre part, les priorités de GOSKOMATOM, autorité responsable pour l'ensemble des centrales nucléaires et interlocuteur incontournable des donateurs, ne correspondent pas toujours aux souhaits formulés par la direction des centrales nucléaires. Cela crée également de sérieuses tensions qui retardent la préparation des programmes. En outre, la sélection des projets du secteur de la sûreté nucléaire n'a pas toujours été faite en fonction des priorités proposées par les consultants ou par l'Agence internationale pour l'énergie atomique (AIEA). Elle a largement dépendu du manque de ressources financières des centrales nucléaires (voir point 3.6). De même, les priorités entre les actions proposées par les experts de l'assistance sur site n'ont pas toujours été acceptées par les autorités des centrales. Ainsi, un projet concernant le plan de crise et la protection physique de la centrale de Zaporojié, considéré comme de première importance par la Commission et les consultants sur place, a été retardé d'un an par les atermoiements des autorités locales.

3.10. Finalement, le choix des projets retenus par la Commission en accord avec GOSKOMATOM repose davantage sur les enveloppes financières arrêtées par la Commission pour chaque centrale (soit 4 Mio Ecu) que sur les besoins réels de celle-ci. Ceci risque de nuire à l'efficacité des actions entreprises.

Secteur des ressources humaines

3.11. Dans ce secteur également la qualité de la préparation des actions constitue une condition de la réussite des projets. L'absence de stratégie préalablement définie et une sélection malheureuse des partenaires constituent les raisons principales de l'échec des projets de reconversion des militaires et de réforme de l'administration.

3.12. Le choix des partenaires locaux revêt une importance déterminante pour la bonne exécution des projets. Face aux défaillances de l'unité de coordination, la délégation aurait dû jouer un rôle plus actif lors de l'identification des partenaires. Faute d'une connaissance suffisante du contexte local, la Commission a parfois accepté le partenaire proposé par les autorités nationales, sans vérifier s'il convenait effectivement. Par ailleurs, tenter dans un contexte général instable, de créer de nouvelles structures alors que la durée prévue des projets n'est que de l'ordre de un à deux ans est une option discutable. Lorsque la Commission s'est engagée dans cette voie, par exemple pour les projets «réforme de l'administration publique» et «reconversion des militaires», les opérations n'ont pas donné, dans l'ensemble, de résultats convaincants. Ces projets ont dû chercher de nouveaux partenaires locaux ou n'ont pas bénéficié du soutien politique, administratif et logistique nécessaire à leur réussite.

3.13. En juin 1996, après 16 mois et alors que 1,9 Mio Ecu avaient déjà été dépensés, le projet de reconversion des officiers (7,2 Mio Ecu) n'avait encore formé aucun militaire. En effet, au lieu d'utiliser des instituts existant déjà, comme l'ont fait d'autres donateurs avec un certain succès, la Commission avait créé un organisme spécifique pour la reconversion des militaires. Les efforts avaient porté en priorité sur la mise en place du nouvel organisme de formation et non sur la reconversion des militaires. Dans le même temps, une organisation non gouvernementale américano-ukrainienne (la Fondation Renaissance) avait dispensé une formation à 26 000 militaires avec des moyens plus limités que ceux du projet TACIS.

3.14. En revanche, le projet d'appui à l'Institut international de gestion de Kiev (2,6 Mio Ecu) peut être considéré comme une réussite. En l'occurrence, la Commission avait bien identifié le bénéficiaire et a apporté son soutien à un organisme existant déjà.

3.15. Le projet d'assistance à la réforme de l'administration publique (1,5 Mio Ecu) n'a pas atteint ses objectifs, faute de stratégie cohérente préalablement définie par la Commission et en raison du choix malheureux d'un chef de projet qu'il a finalement fallu remplacer.

3.16. Le projet d'assistance à l'agence nationale de l'emploi (1,6 Mio Ecu) s'est avéré utile. Cependant, son volet «Reconversion des employés de Tchernobyl» se trouve remis en cause par l'opposition des autorités locales qui estiment que la centrale ne sera pas fermée malgré l'engagement international signé par l'Ukraine en décembre 1995. Ce conflit latent entre le projet et les autorités a été mis en évidence lors de la conférence de l'ICEM en mars 1996 (16) et ressort du rapport déposé par l'assistant technique en juin 1996 (17).

Secteur de l'industrie et des services

3.17. Dans ce secteur, les calendriers d'exécution n'ont pas toujours été réalistes. Ainsi, le projet d'une durée d'un an pour la cession des entreprises difficilement privatisables n'a-t-il pu aboutir dans les délais eu égard aux conditions à réunir préalablement à son démarrage. En effet, l'une des deux sociétés sélectionnées en accord avec les autorités ukrainiennes ne figurait pas encore sur la liste des entreprises privatisables établie par ces mêmes autorités. Ceci a retardé les opérations et nécessitera une prolongation de la durée du projet.

3.18. Pour promouvoir le développement des PME en Ukraine, la Commission a mis en place des «Business Communication Centres» (BCC) et des agences pour le développement des PME (SMEDA). De tels organismes ont été créés à Kiev et à Zaporojié pour des montants respectifs de 3,1 Mio Ecu et 1,2 Mio Ecu. Bien que les activités des organismes aient été complémentaires, la Commission a voulu que soient constituées des entités juridiquement distinctes en raison des partenaires retenus pour mettre en place chacun des deux réseaux. En effet, chaque réseau poursuit ses propres objectifs: les BCC traitent des liaisons à établir avec les entreprises occidentales tandis que les SMEDA doivent aider les PME à trouver leur place sur les marchés locaux. À Kiev, cette séparation a entravé la coopération entre les deux réseaux.

Retards dans la conduite des actions

Secteur de la sûreté nucléaire

3.19. Pour accélérer les actions dans un domaine où l'urgence prime, la Commission a décidé de conclure par entente directe les contrats pour l'assistance sur site dans le secteur nucléaire. Malgré cette disposition, les périodes séparant les contrats successifs des assistants sur site sont restées très importantes. Ainsi, les contrats pour la deuxième phase d'un projet à la centrale de Rovno n'ont pas été signés à l'issue de la première phase, fin 1993, mais seulement en juin 1994. Ceci aurait conduit à une interruption des activités si le contractant n'avait pris à sa propre charge les dépenses nécessaires aux travaux des six mois non couverts par le contrat TACIS. Une situation semblable s'est répétée en juin 1996.

3.20. Les retards enregistrés dans le secteur nucléaire sont nombreux. Dans un cas, la Commission a signé un contrat avec effet rétroactif de plus de deux mois. En effet, alors que l'assistance technique sur site avait commencé en avril 1994 à la centrale de Rovno, le contrat la régissant n'a été signé qu'en juin 1994. La conclusion tardive des contrats est généralement due à des atermoiements des partenaires ukrainiens mais aussi à la lenteur des procédures de la Commission. Ainsi, la peinture de protection contre l'incendie pour une unité de la centrale de Zaporojié n'a pas pu être appliquée dans les délais parce que la Commission n'avait pas approuvé la prolongation du contrat de sous-traitance pour l'achat des équipements. Ceci a considérablement retardé l'avancement des travaux dans cette nouvelle unité.

3.21. Dans le secteur de la sûreté nucléaire, en raison des priorités divergentes des experts occidentaux et des responsables ukrainiens, la Commission doit souvent négocier longuement avant d'obtenir un accord sur les projets à financer. Il a ainsi fallu un an pour arrêter le programme d'actions 1995 pour la centrale de Zaporojié.

Secteur agricole

3.22. L'unité de coordination, qui doit en principe faciliter les formalités de dédouanement, s'est en pratique révélée impuissante à surmonter les lenteurs administratives du service des douanes. Il en est résulté de nombreuses pertes de temps qui ont entravé la bonne marche des projets. Dans un cas, les difficultés de dédouanement ont eu pour conséquence que des semences importées pour effectuer des démonstrations de cultures sont arrivées trop tard pour les semailles de 1995. Des problèmes de dédouanement se sont également posés en 1996 pour l'importation de matériel dans le cadre d'un autre projet agricole. Les dispositions en matière de dédouanement étant régulièrement modifiées, la délégation, vu les défaillances de l'unité de coordination, devrait non seulement donner aux projets quelques directives quant à la marche à suivre en matière de dédouanement des biens importés mais aussi intervenir auprès des autorités centrales pour qu'elles prennent des dispositions pour faciliter l'acheminement des aides extérieures.

Secteur de l'industrie et des services

3.23. La mise en oeuvre du projet de reconversion de six entreprises du secteur militaro-industriel (2,9 Mio Ecu) a été retardée car les offres reçues suite à l'appel à la concurrence n'ont pas été jugées assez intéressantes. Par ailleurs, l'impact de l'assistance technique sur la gestion et la restructuration des deux entreprises visitées était encore peu perceptible après 16 mois d'intervention.

Cadre contractuel et comptable des projets

3.24. En 1995, la Commission a passé avec les autorités ukrainiennes un accord aux termes duquel les experts travaillant sous contrat avec l'UE dans les centrales nucléaires sont exonérés de responsabilité en cas d'accident nucléaire. À plusieurs reprises, la couverture contractuelle de ces experts a été interrompue parce que les contrats n'ont pas été renouvelés à temps par la Commission (voir point 3.20). Dans de telles circonstances, les consultants restés sur site ne sont plus couverts par l'accord d'exonération de responsabilité, ce qui peut entraîner pour eux de graves conséquences financières en cas d'accident nucléaire où une faute pourrait leur être imputée.

3.25. À côté des actions financées par TACIS, certains consultants conduisent dans les centrales nucléaires des programmes complémentaires de soutien qu'ils financent sur leurs fonds propres. Ce parallélisme est non seulement source de difficultés au plan des responsabilités, mais aussi pour le contrôle des dépenses imputables au programme TACIS.

3.26. Pour la centrale de Rovno, la Commission n'a pas mis en place un suivi financier rigoureux des opérations réalisées par les entreprises chargées des achats d'équipements (18). Les intérêts produits par les avances versées par la Commission à deux de ces entreprises s'élevaient respectivement à 415 806 Ecu et 140 227 Ecu au 31 mars 1996. Alors que pour l'un des contrats les intérêts de 140 227 Ecu devaient revenir à la Commission au terme de son article 6, cette dernière n'avait pas établi d'ordre de recouvrement à la mi-1996.

Utilité des moyens mis en oeuvre

3.27. Les deux entreprises chargées par la Commission des achats d'équipements de la centrale nucléaire de Rovno ont perçu une commission de 4,7 % de la valeur des achats (soit 0,7 Mio Ecu). L'intervention de ces centrales d'achats, qui ne porte que sur la logistique, n'est justifiée ni par un savoir-faire spécifique dans le domaine nucléaire ni par un nombre particulièrement élevé de contrats de fournitures. La Commission qui dispose de spécialistes de la sûreté nucléaire dans certains de ses services (19) pourrait, par redéploiement de ses propres ressources humaines, notamment auprès de la délégation, organiser elle-même en connaissance de cause, la surveillance technique de ces fournitures d'équipements (voir point 2.12).

3.28. Dans le cadre du projet agricole «Policy Advice», faute de description assez précise des objectifs à atteindre et en l'absence de volonté réelle de réformes de la part des autorités ukrainiennes, la Commission a rémunéré durant 20 mois une dizaine d'experts à long terme au tarif moyen mensuel de 11 900 Ecu (20) alors que certains d'entre eux pouvaient difficilement justifier leur présence sur place. Pour gagner en efficacité, certains de ces experts ont cherché à identifier des partenaires plus réceptifs comme le ministère de l'économie, la Commission anti-monopole et le State Property Fund ou ont entrepris des actions pilotes dans les régions favorables aux réformes. Tel était notamment le cas de l'expert chargé de l'appui à l'association des fermes collectives qui ne pouvait remplir son mandat au siège de cette association sans se heurter à son président qui se déclarait opposé aux réformes préconisées par TACIS.

3.29. Pour un projet du programme 1991 prévoyant notamment la fourniture d'équipements pour deux magasins pilotes dans la région de Kiev (250 245 Ecu), le seul magasin équipé en juin 1996 ne constituait en aucun cas un modèle pour le secteur de la distribution. Il était non seulement mal situé, mais ne disposait d'aucune autonomie, ni financière, ni commerciale et sa gestion était pratiquement semblable à celle des autres magasins traditionnels de la région. Pourtant, des projets similaires ont été de réels succès à Odessa. Les magasins pilotes étaient bien situés et les gestionnaires, bien choisis, ont mis à profit les conseils de l'assistance technique. Ces magasins peuvent être pris pour modèles et constituent des signes tangibles de l'intervention de l'UE. Leurs méthodes de gestion ont été adaptées et répondent déjà dans une large mesure aux critères d'une économie de marché. De même, suite à la mise en place de deux boulangeries artisanales pilotes et à l'assistance concrète fournie à une association de boulangers indépendants, de nombreuses boulangeries artisanales se sont développées dans la région d'Odessa.

Coordination entre les différents programmes communautaires et avec les autres aides extérieures

Secteur nucléaire

3.30. S'agissant de l'aide macro-financière apportée à l'Ukraine, la Commission n'a pas porté une attention suffisante aux effets des contraintes financières imposées au Gouvernement sur la situation des centrales nucléaires. En accord avec le FMI, la DG II mobilisait, au début de 1996, une première tranche du prêt de 200 Mio Ecu décidé par le Conseil en octobre 1995 en fixant à l'Ukraine des conditions relatives à la compression des dépenses budgétaires de l'État. Eu égard aux effets néfastes que cette compression des dépenses budgétaires devait avoir sur le versement des salaires des agents des centrales nucléaires, sur le fonctionnement de ces centrales et sur leur sûreté (voir points 1.13-1.14), la DG II aurait dû attirer l'attention des autres services de la Commission chargés de mettre en oeuvre les programmes visant à renforcer la sûreté dans les centrales nucléaires afin que des mesures compensatrices soient appliquées en leur faveur.

3.31. Contrairement à la Commission, la plupart des autres donateurs ne travaillent pas avec l'agence pour la coordination de l'assistance technique internationale, aussi cette dernière n'assurait-elle guère de coordination. Les ministères et organismes intéressés par les questions d'énergie et de sûreté nucléaire n'étaient pas disposés à instaurer entre eux un minimum de coordination et ce rôle n'était pas tenu par la délégation (voir point 2.14).

Secteur des ressources humaines

3.32. La coordination et la cohérence entre les divers projets TACIS n'est pas toujours bien assurée par la Commission. Dans le cadre du projet «reconversion des militaires», des experts occidentaux ont été envoyés en Ukraine pour enquêter sur le marché du travail alors que des travaux similaires étaient conduits parallèlement par le ministère du travail avec l'aide du programme TACIS pour l'emploi. Ces enquêtes du ministère s'avéraient moins onéreuses que les missions à court terme de consultants occidentaux car confiées à des spécialistes nationaux qui connaissaient bien le contexte local. Une coordination entre les deux études aurait été souhaitable.

3.33. Deux études avaient été produites en 1993 et 1994 dans le cadre d'un projet TACIS destiné à préparer la réforme de l'administration. Ces études, d'un coût de 528 000 Ecu, exposaient des orientations pour la réforme de l'administration, sa restructuration et les dispositifs financiers et budgétaires des administrations locales. Elles demeuraient inconnues du projet de réforme de l'administration publique ainsi que de la délégation en juin 1996.

Secteur agricole

3.34. Le ministère de l'agriculture n'avait pour sa part mis en place aucune coordination systématique entre les programmes soutenus par les différents donateurs dans le secteur agro-alimentaire. Il faisait en effet valoir que l'assistance étrangère n'avait pas atteint un volume tel qu'il y ait risque de doubles emplois, ce qui n'était pas le cas. Pour pallier cette déficience, des réunions de coordination sont organisées depuis 1995, entre les responsables de projets agricoles des divers donateurs, à l'initiative de la délégation de la Commission.

3.35. La Commission n'informe pas assez les chefs de projets TACIS des possibilités de coopération avec d'autres projets TACIS ou d'autres programmes de l'UE. Dans le cadre du projet de relance de la production du tournesol à Zaparojié, un audit a été exécuté sur la consommation d'énergie d'une huilerie. Le chef du projet ignorait qu'un organisme réalisant ce genre d'analyses et travaillant en collaboration avec le programme Thermie (DG XVII) avait été créé à Kiev par TACIS. Aucune information n'avait été diffusée à son adresse ni par les services centraux de la Commission, ni par la délégation, ni par l'équipe de suivi.

3.36. La Commission n'exerce pas de suivi de l'évolution des projets clôturés. Ainsi, l'Institut technologique de l'Industrie alimentaire à Odessa qui a bénéficié d'une assistance technique TACIS a acquis un certain savoir-faire et fournit à son tour une assistance technique aux entreprises agro-alimentaires de la région. Cet institut participait aux programmes COPERNICUS (21) et INTAS (22) et envisageait de participer à TEMPUS. Il n'était cependant pas informé des activités récentes de TACIS en Ukraine qui présentaient pourtant pour lui un intérêt certain. L'institut participait à un programme de formation d'experts en matière de conservation d'énergie mais ignorait tant l'existence d'un Centre de l'Énergie constitué par TACIS à Kiev (voir point 3.35) que les activités de THERMIE. Il effectuait des recherches pour l'amélioration de l'alimentation du bétail, fournissait des conseils pour l'installation de petites laiteries ou de boulangeries artisanales, mais ne connaissait pas les activités de TACIS dans ces secteurs. Parallèlement, les experts travaillant sur les projets TACIS ignoraient les activités similaires ou complémentaires aux leurs conduites par cet institut.

Secteur de l'industrie et des services

3.37. En ce qui concerne les interventions dans le domaine de la privatisation, la coordination s'est améliorée depuis 1995 mais mériterait encore d'être renforcée, notamment avec la Banque mondiale. La Commission n'avait pas été avertie des intentions de la Banque alors que les deux institutions intervenaient conjointement en faveur du «Centre for Post-Privatisation Support».

Effets des projets et leçons tirées de l'expérience

3.38. Pour autant que les premiers résultats obtenus se confirment, les projets agricoles pilotes et celui concernant l'«amélioration des services d'appui à la production du tournesol dans la région de Zaporojié» répondent à une demande des agriculteurs privés et peuvent fournir des modèles pour la restructuration du secteur agricole. Pour ces deux programmes, les bénéficiaires bien sélectionnés, se montrent particulièrement motivés. Malgré des sources d'approvisionnement et un secteur agro-industriel encore largement contrôlés par des entreprises en situation de monopole et en dépit des entraves posées par l'administration, ces bénéficiaires ont développé leurs activités alors que les anciennes structures périclitaient.

3.39. Le fait que la plupart des études et recommandations du programme «Policy Advice» dans le secteur agricole n'avaient pas encore été suivies d'effet n'enlève rien à leur utilité ni à leur pertinence (voir point 3.43). Toutefois, si le projet n'emploie pas davantage d'experts ukrainiens à long terme (deux en juin 1996 en ce qui concerne les activités de conseil), il ne pourra pas assurer, avant son échéance d'avril 1997, un transfert de savoir-faire suffisant pour permettre aux partenaires ukrainiens d'élaborer seuls des stratégies et de formuler des recommandations dans un contexte d'économie de marché.

3.40. En revanche, l'intégration d'experts ukrainiens dans les projets relatifs à la privatisation de masse et d'assistance à la restructuration des entreprises privatisées a largement contribué au succès de ces deux projets. Cependant, même pour ces projets réussis comme pour le projet du Business Communication Centre, la question de la viabilité des organismes mis en place devrait être prise en considération bien avant les derniers mois de présence des experts sur place. Les centres de conseils pour les PME et les agriculteurs privés devraient notamment être mieux préparés à vivre par leurs propres moyens après la fin du soutien accordé par TACIS.

Fonctionnement des systèmes d'alerte

3.41. Les rapports de démarrage doivent permettre, au cours des premiers mois d'activité des assistants techniques sur place, de confirmer ou de réorienter l'approche des projets définie dans les conventions de financement (voir point 2.7). La Commission n'exige pas toujours ces rapports à temps pour pouvoir décider de l'éventuelle réorientation des projets. Alors qu'un contrat d'une durée d'un an dans le secteur de la sûreté nucléaire avait été signé en mai 1995, le rapport de démarrage n'a été adressé au gestionnaire qu'en janvier 1996. De plus, dès réception de ces rapports, une réaction rapide de la part de la Commission s'impose pour permettre la poursuite des activités des experts si leurs mandats doivent être modifiés. La Commission a trop souvent pris position avec retard. Ainsi, pour le projet concernant la privatisation de masse, le délai de décision de la Commission a été plus de quatre mois (rapport de démarrage déposé le 20 septembre 1994 et modification du contrat le 27 janvier 1995). Pour le projet de restructuration des entreprises privatisées commencé en juin 1995, la Commission n'avait toujours pas modifié le projet en juin 1996. Entre-temps, l'organisme que le projet devait créer l'avait déjà été.

3.42. Lorsque les consultants estiment qu'il y va de l'intérêt du projet, ils sont tentés de le réorienter sans accord préalable de la Commission et sans que les modifications apportées à leurs mandats n'aient fait l'objet d'un avenant, la procédure pouvant demander jusqu'à six mois. Pour éviter que les consultants placent la Commission en contradiction avec certaines de ses propres orientations une autorisation préalable devrait être exigée de la part de la délégation de la Commission.

3.43. Pour le projet «Policy Advice» dans le secteur agricole, les hésitations du législateur ont été signalées dès la soumission du rapport de démarrage du contractant. La Commission a demandé à plusieurs reprises à ce dernier de reformuler son approche mais n'a pas pris, elle-même, l'initiative de reconsidérer avec le partenaire ukrainien les termes de référence du projet. Les études produites sont restées lettres mortes et la dispersion des efforts s'est poursuivie. En juillet 1996, six mois après la première requête formulée par le contractant et après 20 mois d'activités dont le coût avoisine 3,2 Mio Ecu, la Commission a signé un avenant au contrat recentrant le projet sur un nombre limité de tâches. La poursuite prolongée d'un projet dont la formulation n'est plus adaptée ne devrait pas être admise par la Commission.

3.44. Par ailleurs, un projet de 1991, commencé en janvier 1993, devait équiper deux magasins pilotes de distribution de produits alimentaires à Kiev. Ce n'est qu'en février 1995, après la remise du dernier rapport de l'équipe de suivi, que la Commission a rappelé au contractant que les deux magasins pilotes n'avaient toujours pas reçu leurs équipements alors que le contrat était arrivé à expiration en octobre 1994. En février 1996, la délégation a informé la Commission de ce qu'une partie des équipements avait été installée dans un seul des magasins en mai 1995 et lui a recommandé de bloquer tous les paiements à venir, tant que tous les équipements n'auraient pas été retrouvés. Au printemps 1996, la délégation, après recherches et sans l'aide de l'unité de coordination dont c'était pourtant le rôle, a découvert où les équipements manquants (27 000 Ecu) avaient été entreposés. L'équipe de suivi avait cessé toute surveillance de ce projet depuis décembre 1994 bien que les équipements n'aient pas encore été installés.

3.45. Bien que l'équipe de suivi (voir point 2.9) financée par la Commission ait visité des centrales nucléaires au printemps 1996, aucun d'eux n'avait signalé à la Commission que les employés des centrales n'étaient plus payés. Pourtant, ceci pouvait peser sur leur motivation et par conséquent sur la sûreté du fonctionnement des centrales, alors même que les défaillances d'origine humaine constituent un risque majeur (voir point 1.13). Ces contrôleurs qui se trouvent en Ukraine n'ont pas davantage cherché à connaître les raisons pour lesquelles les programmes de reconversion des militaires développés par d'autres donateurs connaissaient plus de succès que celui mis en oeuvre par TACIS (voir point 3.13). Ils ont de plus tardé à s'apercevoir que ce projet, comme celui en faveur de la réforme de l'administration publique, faisait fausse route.

3.46. Dans un rapport de février 1996, cette même équipe de suivi exigeait d'un assistant technique chargé de projets pilotes de restructuration dans le secteur agricole qu'il recherche des lignes de crédits. Elle confortait ainsi les bénéficiaires dans leurs revendications, au lieu de leur expliquer que les objectifs de TACIS en général et ceux du projet en particulier tendaient à changer davantage les modes de gestion que les équipements. En effet, le financement d'équipements sans réforme des modes de gestion ne peut résoudre les problèmes fondamentaux des entreprises et des exploitations agricoles. On aurait pu attendre des experts TACIS qu'ils connaissent mieux les principes de base régissant le programme qu'ils sont appelés à contrôler. Après une année de fonctionnement de la nouvelle équipe de suivi, la Commission devrait en évaluer les résultats et en cas de besoin, en revoir les mandats (voir points 2.16-2.17).

3.47. D'une façon générale, le système de préparation, d'exécution et de suivi des projets, ainsi que la chaîne de commandement mis en place par la Commission ne garantissent pas aux gestionnaires des services centraux de la Commission une information rapide et adéquate. Ici encore, le secteur nucléaire illustre les défaillances en cascade dans la chaîne des responsabilités. Bien que financés par la Commission, ni les consultants travaillant dans les centrales, ni l'équipe de contrôleurs indépendants, ni les agents de l'office technique basés à Kiev, ni l'unité de coordination en Ukraine, ni la délégation, ni les unités géographiques ou techniques des services centraux de la Commission n'avaient estimé utile d'avertir leur hiérarchie de la situation alarmante des centrales nucléaires. Le manque de ressources financières avait provoqué le non paiement des salaires depuis plusieurs mois et une impossibilité d'acquérir les pièces de rechange nécessaires à l'entretien des installations (voir points 1.13-1.14) mais l'attention de la Commission n'avait pas été attirée par les agents formant le dispositif de surveillance de ce secteur pourtant considéré comme hautement préoccupant. Une clarification des responsabilités respectives des différents intervenants et un renforcement du rôle de la délégation de la Commission s'imposent (voir points 2.11-2.12).

3.48. À Odessa, un projet portant sur la restructuration des sovkhozes a obtenu de bons résultats tant du point de vue des études produites qu'en ce qui concerne l'assistance concrète fournie pour la restructuration du sovkhoze pilote du projet. Si la Commission a exploité les résultats de ce projet, notamment dans une brochure relative à la restructuration des fermes collectives, elle n'a pas recueilli d'informations sur le projet après le dernier rapport de suivi de décembre 1994. Ce projet qui constitue un bon exemple de ce que peut réaliser une action TACIS, même si elle ne dispose que de moyens limités (moins de 611 000 Ecu) devrait faire l'objet d'une publicité plus étendue dans le pays.

4. CONCLUSION

4.1. En juin 1996, la situation en Ukraine était préoccupante dans trois des quatre secteurs examinés par la Cour. Dans le secteur nucléaire, le manque de ressources financières était accentué par une politique d'austérité budgétaire mise en place avec l'accord du Fonds monétaire international. À l'instar des autres secteurs de la fonction publique, les salaires des agents des centrales nucléaires n'avaient plus été versés depuis trois mois. Les plans d'entretien et de renouvellement des équipements ne pouvaient plus être pleinement appliqués. Toutes ces restrictions faisaient peser un risque supplémentaire sur la sûreté des installations nucléaires du pays. Dans le secteur agricole, la privatisation des terres demeurait limitée en raison des tensions politiques, de craintes de mouvements spéculatifs et d'une forte résistance au changement opposée par l'administration. Ce faisant, la réforme des structures de production tardait et la production agricole s'effondrait (23). Dans le secteur des ressources humaines, 500 000 militaires devaient être démobilisés dans un avenir rapproché. Les opérations de leur reconversion à la vie civile marquaient le pas risquant d'obérer davantage une situation sociale déjà tendue (24).

4.2. La mise en oeuvre des crédits TACIS en faveur de l'Ukraine est particulièrement lente eu égard aux besoins de réformes, notamment dans le secteur de la sûreté nucléaire (voir points 1.10-1.11). Bien que cette lenteur soit pour une large part le résultat de négociations difficiles avec les autorités ukrainiennes, certains retards trouvent leur origine du côté de la Commission (voir points 3.19-3.21). Il manque auprès de la délégation de la Commission au moins un expert nucléaire chargé, à temps plein, du suivi et de la coordination des actions dans ce secteur (voir point 2.12).

4.3. L'agence de coordination des aides étrangères, qui doit servir d'unité de coordination TACIS du côté ukrainien, demeure incapable de jouer efficacement son rôle malgré les assistances techniques TACIS qui y ont été attachées depuis 1992. Cette même constatation avait déjà été faite lors d'une précédente mission de la Cour en 1993 (voir points 2.13-2.16). Ainsi, les projets soumis au financement TACIS ne sont-ils pas toujours suffisamment étudiés et ne répondent-ils pas toujours aux besoins (voir points 3.1-3.18). Nombre d'entre eux ignorent les contraintes locales ou s'appuient sur des partenaires ukrainiens mal choisis. Par ailleurs, l'agence de coordination n'assure pratiquement pas ses fonctions de médiation entre la Commission et les bénéficiaires des projets, dont les autorités n'admettent pas toujours les priorités, notamment dans les secteurs nucléaire (voir point 3.7) et agricole (voir points 3.2-3.3). Dans le domaine nucléaire, les autorités ukrainiennes privilégient les fournitures d'équipements par rapport aux mesures d'améliorations de la sûreté en exploitation.

4.4. Face aux insuffisances de l'unité de coordination, la Commission a multiplié sans discernement les interventions d'appui et de suivi des projets. Ainsi, outre l'assistance technique attachée à chaque projet, interviennent dans la préparation et le suivi des opérations: les services centraux, la délégation, l'office technique et les équipes de suivi et d'évaluation. De cette accumulation de protagonistes résultent non seulement des confusions et des doubles emplois mais aussi des lourdeurs administratives et une imprécision de la chaîne de commandement qui conduisent à une dilution des responsabilités (voir points 2.18-2.19).

4.5. S'agissant de la coordination et du suivi des actions, la Commission a délégué trop de responsabilités à des consultants sans en assurer assez la surveillance. Elle devrait, notamment dans le secteur nucléaire, faire davantage appel aux experts dont elle dispose déjà dans certains de ses propres services pour assister les bénéficiaires lors de la formulation des mandats confiés aux assistants techniques (voir points 2.12 et 3.27).

4.6. La dilution des responsabilités se traduit par un affaiblissement des systèmes d'alerte car les intervenants considèrent généralement qu'il ne leur appartient pas, en dernier ressort, d'identifier les contraintes et les obstacles que rencontrent les projets et de saisir, le cas échéant, les plus hautes autorités en Ukraine et à la Commission pour qu'il soit remédié aux situations de blocage ou de risques (voir points 3.41-3.49). Les situations rencontrées dans le domaine nucléaire et dans celui des ressources humaines sont particulièrement éloquentes à cet égard. Un meilleur fonctionnement des systèmes d'alerte permettrait également d'éviter que des moyens soient inutilement mobilisés comme cela a été constaté à diverses reprises (voir points 3.27-3.29).

4.7. L'approche pragmatique utilisée par TACIS pour mettre en oeuvre dans diverses régions des programmes de restructuration des exploitations agricoles et d'appui aux agriculteurs privés a permis de démontrer concrètement la faisabilité du processus de restructuration et d'identifier les aménagements à apporter à la législation pour consolider les réformes. Des interventions pour une période limitée, sur des sujets spécifiques et répondant à une attente précise des autorités, s'avèrent généralement efficaces et offrent de meilleures perspectives d'aboutissement que les grands programmes de réformes (voir points 3.38-3.40).

4.8. Une partie des lourdeurs du processus administratif provient d'une gestion trop concentrée dans les services centraux de la Commission (voir points 2.6-2.8). Un redéploiement des effectifs de la Commission apparaît souhaitable pour que la délégation qui jouit d'un avantage de proximité, soit mieux à même de prendre les décisions concernant la gestion administrative et financière des projets (voir point 3.47).

4.9. Des procédures administratives plus rapides (voir points 2.20-2.30) et un suivi sur place renforcé au niveau de la délégation s'imposent. Cela vaut davantage encore pour les programmes de sûreté nucléaire. Les procédures sont en effet particulièrement mal adaptées aux besoins de réaction urgentes qui caractérisent ce secteur (voir points 3.20-3.21).

4.10. Pour mobiliser les moyens financiers dans les meilleures conditions, il apparaît souhaitable d'encourager la coordination des interventions non seulement entre les donateurs (voir points 3.32, 3.34, 3.37) mais également entre les divers programmes de l'Union européenne (voir points 3.31-3.37). Il faudrait également que la mobilisation des appuis apportés par les divers donateurs dépende davantage des progrès effectivement constatés dans la mise en place des réformes annoncées par les autorités ukrainiennes. À ce propos, l'initiative prise par la Commission de réunir régulièrement en Ukraine les donateurs intervenant dans le secteur agricole doit être accueillie favorablement (voir point 3.34). Des initiatives semblables seraient utiles dans un domaine comme celui des ressources humaines.

4.11. D'une façon générale, l'audit exécuté en Ukraine a montré une absence d'efficacité des mécanismes de supervision destinés à optimiser l'impact des dépenses engagées au titre du programme TACIS. Il a été constaté un défaut d'objectifs quantifiés ainsi qu'un manque de suivi des projets et d'évaluation des progrès accomplis dans les différents secteurs. Ainsi les équipes de suivi et d'évaluation concentrent leurs interventions sur les projets en cours d'exécution sans procéder à de véritables évaluations de leurs résultats et sans chercher à apprécier l'impact des projets à l'issue de leur période de financement. Or l'un des buts de TACIS est d'appuyer les nouveaux comportements dans le cadre d'une économie de marché. Nombre de projets ont un caractère pilote et doivent pouvoir être reproduits (voir point 3.48). Pour tirer les enseignements des interventions de TACIS et recenser les opérations dont les succès pourraient être répétés, il est indispensable d'assurer un suivi des projets à l'issue de leur période de financement pour tirer le meilleur parti de l'expérience acquise. Les cas examinés par la Cour dans la région d'Odessa montrent l'intérêt d'un tel recensement. Le mandat des équipes de suivi et d'évaluation devrait être réexaminé en conséquence (voir point 3.46).

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 10 avril 1997.

Par la Cour des comptes

Bernhard FRIEDMANN

Président

(1) Facilité de gestion décentralisée réservée à des projets locaux d'un montant inférieur à 100 000 Ecu.

(2) Sources: Atlaseco 1997 et The Economist intelligence unit 1er trimestre 1996.

(3) Source: Indicative Programme 1996-1999 of the EU TACIS programme for Ukraine (4 July 1996).

(4) Règlement (CEE, Euratom) n° 2157/91 du Conseil du 15 juillet 1991 (JO L 201 du 24.7.91) et règlement (CEE, Euratom) n° 2053/93 du Conseil du 19 juillet 1993 (JO L 187 du 29.7.93).

(5) À la centrale nucléaire de Zaporojié, la direction avait considéré le phénomène comme suffisamment grave pour mettre en place en permanence un service spécialisé destiné à apporter un soutien psychologique aux agents les plus atteints.

(6) Aux termes de l'article 8 du règlement CEE n° 2053/93 du 19 juillet 1993 (JO L 187, 29. 7. 1993) «la Commission est assistée par un comité composé des représentants des États membres et présidé par le représentant de la Commission».

(7) Un pour chacun des cinq secteurs prioritaires: le secteur des entreprises, l'énergie, l'agro-alimentaire, les communications et le développement des ressources humaines.

(8) Une telle pratique n'a été autorisée par l'autorité budgétaire qu'en septembre 1996 dans la lettre rectificative au budget 1996 (commentaires du poste B7-520).

(9) Cette agence est rattachée au Vice premier ministre chargé des affaires financières.

(10) Austroplan - Wien, contrat d'une durée de 12 mois renouvelable une fois (1,77 Mio Ecu) pour les unités de coordination en Bélarus, Ukraine et Moldavie.

(11) En juillet 1996 un décret présidentiel a remplacé l'agence de coordination par une «Agence nationale pour la reconstruction et le développement».

(12) Programmes indicatifs, plans d'action et propositions de financement.

(13) Les contrats conclus par entente directe ont représenté environ un tiers des contrats de 1994 et 1995.

(14) Les 34 800 fermiers privés disposaient en moyenne de 23 ha de terre. La population de l'Ukraine est d'environ 52 millions d'habitants et l'agriculture représente 19 % de la population active.

(15) Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen - «La sûreté nucléaire dans le contexte du secteur de l'électricité en Europe centrale et orientale et dans la CEI» - doc. COM(93) 635 final.

(16) Pour Tchernobyl, aux défauts structurels des centrales de type RBMK (lenteur de mise en place des barres de contrôle et absence d'enceinte de confinement) se sont ajoutés une série de violations des consignes de sécurité et en particulier l'arrêt volontaire par les opérateurs des protections automatiques du réacteur (Source: François Cogné, directeur de l'Institut de protection et de sûreté nucléaire, in annales des Mines, numéro spécial novembre 1986).

(17) ICEM = International Federation of Chemical, Energy, Mine and General Workers' Unions (Fédération internationale des Syndicats de Travailleurs de la Chimie, de l'Energie, des Mines et des Industries diverses).

(18) Bernard Brunhes consultants.

(19) Procurement agencies.

(20) DG XII, Centre commun de recherche.

(21) Soit environ 2,4 Mio ECU.

(22) COPERNICUS = Community of Pan-European Research Networks of Inter-disciplinary Centres and Universities in Sciences.

(23) INTAS = International Association for the Promotion of the Scientists from the New Independent States of the Former Soviet Union.

(24) Production de céréales: 1990 = 53 Mio tonnes; 1995 = 34 Mio tonnes.

(25) Le PNB par habitant est passé de 2 360 USD en 1992 à 1 400 USD en 1995 soit une diminution de plus de 40 %.

RÉPONSE DE LA COMMISSION

1. COOPERATION DE L'UNION EUROPEENNE AVEC L'UKRAINE

Assistance financière de l'UE

Subventions du programme Tacis

1.9. La Commission reconnaît le décalage entre les engagements, les contrats conclus et les paiements qui trouve son origine dans la mise en place tardive de Tacis en 1991. Afin de mieux gérer cette situation, la Commission, depuis 1996, s'est efforcée de réduire le nombre de contrats d'assistance technique passés et de concentrer les ressources sur quelques priorités clés.

Situation particulière du secteur nucléaire

1.10. Dans le secteur nucléaire, l'exécution contractuelle est freinée par la complexité technique des problèmes, la situation économique et l'organisation du secteur dans le pays partenaire ainsi que par l'implication d'autres institutions financières. Ainsi, la mise en oeuvre des montants Tacis, réservés pour le Plan d'Action du G7 en Ukraine, a été retardée par les délais résultant de la signature de l'accord entre la BERD (pour le fonds multilatéral Nuclear Safety Account-NSA) et l'Ukraine pour la construction des installations de mise à l'arrêt (decommissioning) de Tchernobyl.

1.11. Concernant les prêts EURATOM, il s'agit d'une déclaration politique reprise dans les conclusions du sommet de Corfou, qui n'est pas liée par le même calendrier que la subvention Tacis. Des dispositions sont prises pour concrétiser cet engagement politique dans le cadre de l'action menée par le G-7 avec l'Union Européenne (UE) vis-à-vis de l'Ukraine notamment dans l'objectif de la fermeture de la centrale de Tchernobyl.

1.13. et 1.14. La Commission a, le 27 juin 1996, saisi le Goskomatom (1) de cette question qui porte préjudice, comme le souligne la Cour, au personnel des centrales, à sa motivation, au respect de conditions impératives en matière de sûreté nucléaire et donc à une mise en oeuvre satisfaisante des projets financiers sur Tacis. D'après les informations récentes de la délégation à Kiev, la situation s'est quelque peu améliorée, mais le problème subsiste néanmoins. La question continue à faire l'objet de l'attention particulière du Président de Goskomatom et même du Premier Ministre.

2. SYSTEME D'ADMINISTRATION DU PROGRAMME TACIS

Application du système en Ukraine

Services centraux de la Commission

2.10. Comme le souligne la Cour, la Commission n'a pu s'appuyer que sur des ressources humaines limitées, ce qui a eu des conséquences importantes notamment pour le suivi des projets. La restructuration des services de la Commission et le renforcement progressif de la délégation à Kiev devraient permettre d'instaurer un cadre plus transparent.

Délégation de la Commission en Ukraine

2.11. Grâce aux possibilités inscrites dans les commentaires budgétaires de la ligne B7-520, il est prévu d'accroître les effectifs de la délégation en incorporant les experts du Technical Office.

2.12. Afin d'améliorer le suivi des projets dans le domaine de la sûreté nucléaire, la Commission a entrepris des démarches pour le détachement d'un fonctionnaire du CCR au sein de la délégation. Elle s'efforcera d'améliorer les échanges d'information entre la délégation et les gestionnaires de projets.

Unité de coordination

2.13. Depuis la mission de la Cour, la situation a évolué considérablement avec une nouvelle restructuration transformant l'Agence (ACITA) en Agence Nationale pour la Reconstruction et le Développement de l'Ukraine (ANRD) dont le mandat a été défini par décret présidentiel du 13 juillet 1996. Cette Agence a pour mission de promouvoir les investissements extérieurs, publics et privés, et de coordonner l'action des donateurs bilatéraux et multilatéraux. Le personnel, expatrié et local, de l'ancienne Unité de coordination Tacis est désormais intégré dans l'Agence. Les conditions matérielles de travail ont déjà été améliorées ainsi que l'encadrement du personnel, ce qui devrait avoir un impact certain en terme de motivation du personnel.

2.14. Vu la nature et la spécificité technique du programme, le rôle de l'UC pour les activités dans le secteur nucléaire diffère profondément de son rôle dans les autres secteurs qui bénéficient de l'aide du programme Tacis. Toutefois, en principe, une coordination du programme de sûreté nucléaire au niveau national existe.

2.15. voir point 2.13.

Equipe de suivi et d'évaluation

2.16. Il est prévu d'adapter les prestations des équipes de suivi et d'évaluation en 1997, conformément au Règlement Tacis n° 1279/96 du 25 juin 96, qui prévoit que l'assistance technique couvrira entre autres l'audit et l'évaluation des projets.

2.17. Depuis la mission de la Cour, l'accent a été mis davantage sur l'évaluation analytique après les visites sur place. Les experts occidentaux dans l'équipe ont également été changés.

Partage des responsabilités

2.18. Depuis la mise en place de la section de l'assistance technique auprès de la délégation et son renforcement prévu avec l'absorption du Bureau Technique (voir point 2.11.), le rôle de l'unité de coordination a été clarifié. Ainsi, les fonctions techniques à exercer, de part et d'autre, s'inscrivent clairement dans la complémentarité (concernant les doubles emplois voir point 2.19.).

2.19. Pour ce qui est des relations avec les services centraux, des directives sur les chaînes de commandement définissant la répartition des tâches entre le Siège et les délégations des zones Phare et Tacis ont été transmises en 1996 aux délégations. Le renforcement des effectifs de la délégation de Kiev, obtenu grâce aux commentaires budgétaires 1997, conduira à la fermeture du Technical Office dont l'expertise sera intégrée à la délégation. Ces mesures devraient permettre d'accroître la transmission des informations relatives à la gestion et d'assurer un meilleur contrôle de la mise en oeuvre des projets.

Délais administratifs au sein de la DG IA

Convention de financement

2.23. Comme il a été précisé précédemment (voir point 1.10.), la mise en oeuvre du programme Tacis en Ukraine est particulièrement pénalisée par les difficultés rencontrées dans le secteur de la sûreté nucléaire, comme le reflète le tableau sur les délais de signature des conventions de financement.

Passation des contrats

2.26. La période d'environ 65 jours entre l'évaluation et l'enregistrement comptable du contrat peut être considérée comme raisonnable si l'on considère le nombre d'actions à réaliser pendant cette période:

- préparation du rapport d'évaluation;

- approbation du rapport;

- contacts avec les futurs contractants afin de clarifier les points indiqués par le comité d'évaluation;

- préparation du contrat;

- approbation et signature du contrat.

Paiement des factures

2.27.-2.30. Le tableau présenté mérite d'être nuancé. Le point 1 ne relève pas de la responsabilité directe de la Commission. Pour le point 2, la Commission tient à souligner que le délai est souvent lié à la transmission de factures incomplètes qui, faute de clarification, sont renvoyées au bénéficiaire avant de pouvoir être approuvées par le gestionnaire. Pour ce qui relève de la responsabilité de la Commission des mesures ont été prises au cours du deuxième semestre 1996 pour réduire les délais de paiement.

3. CONSIDERATIONS COMMUNES A DIVERS SECTEURS

Choix et préparation des projets

3.1. L'incertitude du cadre politique général et sectoriel a été l'une des principales difficultés rencontrées. Cette contrainte importante et imprévisible constitue un facteur de risque inévitable pour la mise en place des projets. Ce qui est accepté et signé par un responsable n'est pas forcément repris par son successeur si bien que chaque changement de personne nécessite de nouvelles explications détaillées sur le rôle de Tacis, ses possibilités et ses limites et, parfois, une renégociation des «Terms of Reference» des projets.

Secteur de l'agriculture

3.2. L'incertitude des choix politiques futurs était présente en 1994 et reste toujours présente en 1996. Un projet en matière de conseil politique, surtout dans un pays ou les personnalités et les pouvoirs sont changeants, nécessite forcément un temps de mise en confiance et de gestation qui peut être assez long pour faire entendre et accepter les messages diffusés. C'est pourquoi le projet avait été prévu sur une durée assez longue et conçu de façon à permettre une certaine flexibilité lors de la mise en oeuvre. Cette approche a permis d'en recentrer les activités à deux reprises: d'abord, lors du rapport de démarrage, dans lequel certaines filières ont été retenues en priorité et d'autres placées au second rang car couvertes par ailleurs; ensuite, lorsqu'il a été endossé par le nouveau Vice Premier Ministre en juillet 1996, puisqu'il a alors été redéfini selon quatre axes prioritaires, à savoir: «Land reform and farm restructuring processes», «Privatisation of agri-industries and agri-services and their restructuring processes», «Broadened Market cleared prices of agricultural and food products and inputs» et «Restructured and strengthened institutions with market-oriented intervention in the sector's reforms».

3.3. L'intégration du personnel de l'Unité de coordination au sein de l'ANRD devrait permettre de renforcer le rôle et la participation des autorités partenaires (voir point 2.13.).

3.4. Il est normal qu'à la suite du changement du récipiendaire du projet à Zaporojié, les experts Tacis aient dû expliquer le projet et les avantages et les limites du programme Tacis (avec l'appui de la délégation à Kiev qui a effectué une mission dans ce but). Des brochures d'explication du programme Tacis sont diffusées gratuitement en langue russe et ukrainienne. Cependant, elles ne remplacent pas le contact et les explications directes surtout lorsqu'il s'agit de négocier.

Il reste à améliorer la capacité d'action de coordination de l'Agence nationale pour la Reconstruction et le Développement (ANRD). Son rôle est particulièrement important. La réorganisation et le développement prévu d'antennes de l'ANRD dans les régions clés permettrait de renforcer ses capacités de dissémination de l'information et de coordination. Au début de 1997, l'Agence étudiait la réorganisation de ses Antennes ainsi que leur relocalisation. Leur développement dépendra en grande partie des possibilités budgétaires du Gouvernement.

3.5. Des démonstrations de faisabilité de restructuration d'exploitations agricoles et l'identification des aménagements à apporter à la législation pour consolider les réformes ont été effectivement réalisées avec succès. Mais la plupart de ces aménagements législatifs n'a pas encore été réalisés par les autorités ukrainiennes ce qui empêche la concrétisation de ces restructurations et donc réduit, entre-temps, la validité d'actions de support additionnel dans ce domaine.

Secteur de la sûreté nucléaire

3.6. La Commission a, en coordination avec les institutions financières internationales, soutenu les efforts entrepris par l'Ukraine dans la réforme du secteur énergétique pour notamment assurer des revenus aux producteurs d'électricité en relation avec les coûts de production. Cette réforme est en cours, aussi n'a-t-elle pas encore produit les résultats escomptés à tous les niveaux.

3.7.-3.8. Il est vrai qu'il existe des divergences de vues entre les acteurs de l'Union économique (UE) et de l'Ukraine sur les besoins et les moyens à suivre pour améliorer la sûreté des centrales nucléaires; ceci n'est pas étonnant et est une des raisons de l'existence du programme d'assistance technique. La Commission estime que ces divergences de vues ont une tendance certaine à se réduire, ce qui est un résultat positif des efforts de l'UE.

3.9. La sélection des projets est parfois très difficile en raison de l'urgence de certains besoins proposés qui ne sont pas toujours conformes aux recommandations de l'AIEA. Par ailleurs, dans le cas de Zaporozhye, les recommandations de l'AIEA sont plutôt générales et devraient être résolues pour tous les réacteurs du type VVER et non dans le cadre du programme d'assistance sur place. Le projet de protection physique était un des projets prévus dans le programme original de 1995 sur la sûreté nucléaire en Ukraine. Après l'adoption finale de ce programme, par tous les comités de décision, il est apparu qu'en raison d'une mauvaise compréhension des procédures de programmation, certaines personnes responsables de la centrale de Zaporozhye avaient transmis une proposition de programme à GOSKOMATOM, l'interlocuteur officiel de la Commission, qui n'était pas conforme à celle du consultant en assistance de la Commission sur place. Une solution satisfaisante pour tous a été trouvée et en fait acceptée finalement un an plus tard.

3.10. Les projets retenus jusqu'à présent permettent d'obtenir des progrès dans le sens souhaité: résoudre des problèmes de sûreté et transférer du savoir-faire vers les opérateurs ukrainiens.

Secteur des ressources humaines

3.11. En l'absence de partenaires potentiels pour le projet de réforme de l'administration publique, le choix s'est porté sur l'Académie de l'administration publique qui était, à l'époque, la seule institution dynamique et dotée d'une direction réformiste. Depuis lors, la situation a sensiblement évolué et de nouvelles instances, devenues partenaires de la Commission, ont été créées. Parmi ces instances, figure notamment la Direction générale de la Fonction Publique, opérationelle depuis 1995.

3.12. Le projet de reconversion des militaires est à peine à mi-chemin et commence à porter ses fruits. Pour le programme de l'administration publique, comme mentionné au point 3.15., une solution a été trouvée pour certains éléments clés. Il faut souligner qu'au moment de l'identification des deux projets, l'installation d'une délégation de la Commission venait à peine d'être décidée (second semestre de 1993). De longues missions d'identification ont eu lieu et, en ce qui concerne le projet militaire, la commission publique en question était la seule instance responsable pour ces questions. Toutefois, la Commission a rapidement évalué les problèmes que comportait le maintien de ce partenaire et, après une longue et difficile procédure, a transmis le projet au niveau du premier vice-premier ministre, garantissant ainsi l'appui politique nécessaire. Un comité directeur composé de tous les principaux ministres a été institué pour contrôler l'activité du projet.

3.13. Au moment du rapport, aucun officier n'avait encore été reconverti parce que le projet Tacis met l'accent sur l'approche «former le formateur». Cela comporte une analyse du marché du travail ainsi que l'identification et la formation d'enseignants avant que les activités de formation des officiers ne puissent commencer. Quelque 250 enseignants ont reçu une formation et sont en mesure de donner un cours de base de gestion générale d'une durée de quatre mois, sur une base durable. En janvier 1997, plus de 200 officiers suivaient un recyclage. Des centres régionaux pour le ré-emploi sont créés en vue d'orienter les officiers vers la formation et les offres d'emploi.

Aucune nouvelle structure en tant que telle n'a été créée pour la reconversion, en revanche, des établissements d'enseignement supérieur ont été réorganisés et renforcés dans 10 régions, dans le but précis de reconvertir les officiers. Quant aux efforts particuliers en matière de réembauche, il convient de souligner que les services publics d'emploi ukrainiens sont embryonnaires, ils n'ont été créés qu'en 1992, et ne sont pas encore assez efficaces pour une telle tâche.

L'objectif du projet Tacis est plus vaste que celui de la Fondation Renaissance, à savoir renforcer la capacité globale de reconversion, constituer une capacité de réembauche et faire de sérieux efforts pour reconvertir et embaucher un nombre élevé d'officiers pendant le projet. D'après ce que sait la Commission, aucune évaluation globale de l'impact du programme de formation géré par la Fondation Renaissance n'a été réalisée jusqu'à présent. D'après leur rapport annuel, sur les 26 000 officiers qui ont suivi une formation, 7 000 ont trouvé un emploi et aucun commentaire n'est fait sur la qualité ou la durée de cet emploi. La Fondation, qui n'a pas de base institutionnelle, est limitée financièrement et le coût par formation reflète le plafond imposé plutôt que les besoins réels. Néanmoins, le projet Tacis examine effectivement des domaines de complémentarité et de coopération avec le programme.

3.15. La stratégie du projet reposait sur l'accompagnement de la formation des fonctionnaires publics par une politique cohérente de gestion de la fonction publique. Si une institution spécifique, l'Académie de l'Administration Publique, était mandatée et désignée par les pouvoirs centraux pour former les fonctionnaires publics de haut niveau, un manque de partenaires adéquats semblait persister pour la composante stratégique de gestion de la fonction publique. Le projet avait souligné ce déséquilibre et prévoyait, avec l'accord des autorités ukrainiennes concernées, la création de cette instance indispensable. Cette instance a été créée -ie la Direction Générale de la Fonction Publique- mais elle est devenue opérationnelle trop tardivement dans le cycle du projet (voir point 3.11.). La Commission a choisi, à ce moment, de ne pas abandonner ce projet malgré ce handicap et de poursuivre malgré tout le développement de la formation.

Aujourd'hui les choses se sont améliorées (voir points 3.11.-3.12.). En tout état de cause, le projet s'est avéré utile quant aux aspects «formation». Un grand nombre de manuels ont été développés en tenant compte des conditions locales. Ces manuels ont même fait l'objet d'une action de grande diffusion vers les régions. Tout ce matériel devrait, en outre, être valorisé par le nouveau projet de réforme de l'administration publique inscrit dans le programme d'action de 1996.

Secteur de l'industrie et des services

3.17. Les trois remarques suivantes doivent être faites:

- dès le départ, les services de la Commission avaient envisagé une durée supérieure (soit 18 mois), mais avaient accepté à la demande du bénéficiaire de la limiter à 12 mois pour maintenir la pression sur les décideurs du State Property Fund (SPF) et sur les entreprises elles-mêmes,

- l'extension de la durée du projet est devenue nécessaire principalement du fait de la lenteur et du caractère laborieux du processus de sélection des entreprises à privatiser. Depuis juillet 1996, cependant, la société en question a été inscrite sur la liste des sociétés privatisables,

- l'extension du projet se fera par un étalement dans le temps des ressources initialement prévues et ne nécessitera pas, par conséquent, de ressources budgétaires additionnelles.

3.18. En Ukraine, en juillet 1996, la Commission a entamé les démarches nécessaires à l'intégration du Business Communication Centre (BCC) et du Small & Medium Development Agency (SMEDA). Les représentants des deux entités ont signé un Memorandum of understanding visant au renforcement de leur viabilité.

Retard dans la conduite des actions

Secteur de la sûreté nucléaire

3.19. Pour la poursuite des activités sur place entamées par des entreprises publiques européennes, en l'occurrence par EDF à Rovno, il est apparu que la définition des tâches à accomplir et la négociation de contrats acceptables prennent en général beaucoup plus de temps que l'on pouvait raisonnablement prévoir. La Commission est particulièrement attentive à négocier les conditions de ces contrats avec précision parce qu'il s'agit de contrats de gré à gré.

En outre, dans le cas d'EDF (pour la centrale de Rovno), la combinaison de projets Tacis et de projets bilatéraux EDF a été une des raisons du retard. A la fin de la phase 2, la Commission a décidé de ne plus accepter la combinaison de ces deux types de projets, étant donné que le programme entamé par EDF dépassait la capacité du personnel de la centrale.

A propos de la négociation des contrats pour la phase 3, la première proposition d'EDF est arrivée le 9 mai (programme combiné Tacis/EDF), a été commentée par la Commission le 14 mai. Le projet suivant d'EDF est arrivé un jour après l'expiration du contrat de la phase 2 (18 juin 1996) et a été signé le 15 août.

3.20. Il est arrivé dans le passé de signer des contrats a «posteriori» parce que la préparation administrative a duré trop longtemps. Des mesures ont été prises afin d'éviter que ce problème ne se renouvelle.

Secteur agricole

3.22. La Commission et le Gouvernement Ukrainien ont signé le 28 décembre 1994 les «General Rules applicable to Financing Memoranda», accord portant sur le régime administratif et juridique applicable aux projets Tacis. Malgré la clause donnant effet à l'accord, dès sa signature, le gouvernement Ukrainien n'applique pas encore l'ensemble des «General Rules» faute de ratification par le Parlement. Des négociations sont en cours pour trouver une solution. Cette situation affecte aussi le dédouanement de l'équipement pour les projets.

Secteur de l'industrie et des services

3.23. Dans certaines entreprises, le projet a permis un transfert significatif de connaissances et de nombreux directeurs d'entreprises ont exprimé leur satisfaction quant à l'assistance procurée par Tacis. Dans les deux cas cités par la Cour, la Commission a demandé aux contractants de compléter leur mission telle que définie dans les Terms of Reference avant que ne soient payées les dernières factures.

Cadre contractuel et comptable des projets

3.24. La Commission ne demande jamais aux experts d'effectuer des activités en dehors d'une couverture contractuelle approuvée. Des délais entre deux contrats peuvent avoir des raisons multiples et les contractants sont, dès lors, informés que seules les activités couvertes par leurs contrats avec la Commission relèvent de la responsabilité de la Commission.

3.25. EDF a financé un programme bilatéral sur fonds propres à la centrale de Rovno. Le nouveau contrat entre la Commission et l'EDF concerne exclusivement le projet Tacis, ce qui permet une identification sans ambiguïté des dépenses imputables au programme Tacis.

3.26. La version normalisée du contrat de services pour les fournitures de services établit à l'article 6 point 3 que les intérêts qui reviennent au compte doivent être retournés à la Commission à la fin du projet. A la suite d'une extension convenue à la fin de 1996, le projet en question devrait se terminer à la mi-1998.

Utilité des moyens mis en oeuvre

3.27. La Commission renforce l'examen de tous les moyens que le CCR peut mobiliser, dans le cadre de ses compétences, pour contribuer à la mise en oeuvre du programme.

3.28. Dans le cadre du projet «Policy formulation» lors du démarrage du projet la volonté de réformes était réel. Pour répondre à l'accélération du processus des réformes, tel que présenté par le gouvernement, le déploiement simultané de plusieurs experts pour travailler avec plusieurs partenaires était prévu. En l'absence de mise en oeuvre effective des réformes, la Commission a pris des mesures pour réorienter le projet, dont le remplacement de certains experts.

Pour ce qui concerne les honoraires des experts ceux-ci se situent dans la moyenne des honoraires payés par Phare et Tacis.

Coordination entre les différents programmes communautaires et avec les autres aides extérieures

Secteur nucléaire

3.30. Pour respecter les objectifs fiscaux généraux, les autorités ukrainiennes ont accepté, lors de discussions avec la Commission et le FMI, de supprimer des subventions à des entreprises publiques en déficit et d'accélérer la privatisation afin d'injecter de nouvelles ressources dans l'économie.

Les services de la Commission se sont particulièrement alarmés de l'accumulation d'arriérés de salaires dans tous les secteurs de l'économie pendant leur mission en Ukraine dans la première quinzaine du mois de mai 1996. Malgré le fait que, immédiatement après la mission, le FMI ait fait savoir (le 21. 5. 1996) que des mesures étaient