(1)Décision de la Commission

du 11 décembre 2001

relative à une procédure ouverte au titre de l'article 81 du traité CE

Affaire COMP/E-1/37.919 (ex. 37.391) - Frais bancaires pour la conversion de monnaies de la zone euro - Allemagne

[notifiée sous le numéro C(2001) 3693]

(Le texte en langue allemande est le seul faisant foi.)

(2003/25/CE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement n° 17 du Conseil du 6 février 1962, premier règlement d'application des articles 85 et 86 du traité(2), modifié en dernier lieu par le règlement (CE) n° 1216/1999, et notamment ses articles 3 et 15, paragraphe 2(3),

vu la décision de la Commission du 1er août 2000 d'engager la procédure dans cette affaire,

après avoir donné aux entreprises et associations d'entreprises concernées la possibilité de faire connaître leur position sur les objections soulevées par la Commission, conformément à l'article 19, paragraphe 1, du règlement n° 17 et au règlement (CE) n° 2842/98 de la Commission du 22 décembre 1998 relatif à l'audition dans certaines procédures fondées sur les articles 85 et 86 du traité CE(4),

après consultation du comité consultatif en matière d'ententes et de positions dominantes,

après avoir pris connaissance du rapport final du conseiller-auditeur dans la présente affaire,

considérant ce qui suit:

A. INTRODUCTION

(1) La présente décision, qui concerne une infraction à l'article 81 du traité CE, est adressée aux entreprises suivantes:

- Commerzbank AG,

- Dresdner Bank AG,

- Bayerische Hypo- und Vereinsbank AG,

- Deutsche VerkehrsBank AG,

- Vereins- und Westbank AG.

(2) Les banques ayant participé à la réunion qui a eu lieu le 15 octobre 1997 dans les locaux de la Deutsche Verkehrsbank AG, à Francfort, se sont mises d'accord pour prélever une commission d'environ 3 % sur l'achat et la vente de billets de banque de la zone euro au cours de la période de transition de trois ans qui débutait au 1er janvier 1999. Le but de cette décision était de récupérer environ 90 % des revenus générés par l'"écart de change" après la suppression des cours acheteurs et cours vendeurs au 1er janvier 1999.

B. LES PRODUITS EN CAUSE ET LES ÉCHANGES ENTRE ÉTATS MEMBRES

1. Le marché de produits en cause

(3) Le 1er janvier 1999 marque la date d'introduction de l'euro comme monnaie européenne unique. Les douze pays participant à la zone euro sont l'Autriche, la Belgique, la Finlande, la France, l'Allemagne, l'Irlande, l'Italie, le Luxembourg, le Portugal, l'Espagne, les Pays-Bas et la Grèce(5). Au cours de la période de transition (soit du 1er janvier 1999 au 31 décembre 2001), l'euro existera sous des dénominations différentes. Les unités monétaires nationales (ATS, BEF/LUX, DEM, ESP, FIM, FRF, IEP, ITL, NLG, PTE et GRD) sont des subdivisions de l'euro basées sur les taux de conversion fixés de façon irrévocable au 1er janvier 1999.

(4) Le marché de produits en cause est celui du change des "subdivisions"(6) de l'euro, lorsque au moins une partie de l'opération concerne des billets de banque et des pièces de monnaie ("billets de banque en monnaies de la zone euro")(7). Ce service de vente et d'achat de monnaies de la zone euro est proposé principalement par les banques et les bureaux de change. On peut citer deux exemples types de telles opérations de change:

- change de monnaies étrangères de la zone euro (en espèces) à porter au débit ou au crédit d'un compte libellé en euros ou dans la monnaie nationale de la zone euro concernée,

- change de monnaies étrangères de la zone euro (en espèces) dans la monnaie nationale de la zone euro concernée (en espèces), et inversement.

(5) Quelle que soit la substituabilité sur le plan de l'offre, la substituabilité sur le plan de la demande du change de monnaies de la zone euro (partiellement) en espèces est très limitée, voire inexistante. En ce qui concerne le tourisme notamment, les clients se rallient au conseil des voyagistes et des banques de ne prendre que de petites sommes en espèces et d'utiliser leurs cartes de débit ou de crédit à l'étranger.

(6) En ce qui concerne les autres catégories de clients, comme les petites entreprises qui changent des montants plus importants pour effectuer des paiements dans d'autres pays, les transferts transfrontaliers de banque à banque peuvent ne pas constituer une solution de remplacement viable.

2. Échanges entre États membres

(7) Les données sur le volume des opérations de change de billets et de pièces proviennent des réponses à un questionnaire envoyé en octobre et en décembre 1999 à environ 240 banques de la zone euro (considérants 22 à 24).

(8) Les volumes des opérations de vente et d'achat de billets et de pièces par pays de la zone euro en 1998, pour l'ensemble des monnaies de la zone euro, sont indiqués à l'annexe I. Ces montants sont sous-estimés, dans la mesure où toutes les banques n'ont pas pu fournir des données sur le volume des opérations. En outre, ce questionnaire n'a pas été envoyé à la totalité des banques de la zone euro et il n'a pas non plus couvert systématiquement les opérations des bureaux de change. Les opérations réalisées par ceux-ci ne sont donc pas incluses dans les données.

(9) En ce qui concerne les ventes, les opérations pour l'ensemble des monnaies de la zone euro se sont élevées à environ 17,5 milliards d'euros en 1998, dont 35 % ont été générés par la vente de marks allemands (DEM). En ce qui concerne les achats, elles se sont élevées à environ 24,7 milliards d'euros, dont 50 % générés par l'achat de marks. La valeur totale des opérations pour l'achat et la vente a été de l'ordre de 42,2 milliards d'euros en 1998. Au sein de la zone euro, c'est le mark qui a été de loin la monnaie la plus échangée (à l'achat et à la vente) (annexe I, zone euro). L'annexe I montre que le change de monnaies de la zone euro a été très important dans chaque État membre.

C. LE MARCHÉ EN ALLEMAGNE

1. Les banques

(10) Les banques universelles, qui pratiquent un vaste éventail d'activités bancaires, dominent le système bancaire allemand. Fin 1998, il y avait plus de 3400 banques, avec plus de 45000 succursales.

(11) Les banques universelles peuvent être classées en trois grands groupes:

- les banques commerciales (Kreditbanken): ce groupe comprend la Deutsche Bank, la Bayerische Hypo- und Vereinsbank, la Dresdner Bank et la Commerzbank (ce que l'on appelle les "quatre grandes"),

- les banques d'épargne et leurs institutions de dépôts régionales (Sparkassen et Landesbanken): ce groupe comprend 594 banques d'épargne, 12 banques régionales, ainsi que la DGZ DekaBank Deutsche Kommunalbank,

- les banques coopératives et leurs institutions centrales (Volks- und Raiffeisenbanken et Zentralbanken): ce groupe comprend 2256 banques coopératives locales et quatre institutions centrales (DG Bank, SGZ-Bank, WGZ-Bank et GZB-Bank).

(12) Outre les banques universelles, il existe un vaste éventail de banques spécialisées, notamment les institutions de crédit hypothécaire (Hypothekenbanken) ainsi que les banques exerçant des fonctions spéciales et les autres institutions financières comme les sociétés d'épargne immobilière (Bausparkassen).

2. Volume des opérations de change de monnaies

(13) Sur l'échantillon de 42 banques pris pour l'enquête (considérants 22 et 23), 35 banques pratiquent le change de monnaies. Les volumes de monnaies de la Communauté vendus et achetés en 1998 par ces 35 banques sont indiqués, pour chaque monnaie, dans le tableau suivant.

Tableau

Volumes de monnaies vendus et achetés en Allemagne en 1998 (en euros).

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(14) Pour les monnaies indiquées dans le tableau, la valeur totale des billets vendus et achetés en 1998 a été d'environ 2,1 milliards d'euros, le volume des monnaies vendues atteignant environ le double de celui des monnaies achetées. La vente et l'achat de schillings autrichiens représentent environ 22 % de la valeur des monnaies vendues et achetées. Le schilling est suivi par la lire italienne, le franc français, la peseta espagnole et le florin néerlandais qui représentent chacun (en ordre décroissant) de 18 à 13 % de ce volume. Les monnaies de la zone euro représentent environ 90 % de la valeur des billets de la zone euro vendus et achetés(8).

D. PROCÉDURE

1. Les demandes d'informations

(15) Le 8 février 1999, la Commission a adressé des demandes d'informations, conformément à l'article 11 du règlement n° 17, à trois associations bancaires allemandes: le Bundesverband deutscher Banken, le Deutscher Sparkassen- und Giroverband et le Zentraler Kreditausschuss. La Commission a demandé à ces associations de lui communiquer l'ensemble des comptes rendus ou rapports des réunions au cours desquelles les questions relatives à la conversion en euros, au change de monnaies de la zone euro ainsi qu'aux coûts (pour les établissements de crédit) et aux frais (pour les clients) ont été évoquées. Elle a également demandé à chaque association une copie de l'ensemble de la correspondance qu'elle avait échangée avec ses membres, des circulaires qu'elle leur avait adressées, ainsi que des réponses qu'elle avait apportées à des demandes de ses membres sur les questions mentionnées ci-dessus.

(16) Le Deutscher Sparkassen- und Giroverband a répondu par lettre du 3 mars 1999 alors que le Bundesverband deutscher Banken et le Zentraler Kreditausschuss ont répondu chacun par lettre du 14 avril 1999.

(17) Le 7 juillet 1999, la Commission a adressé une autre demande d'informations, conformément à l'article 11 du règlement n° 17, au Bundesverband deutscher Banken, afin de demander des précisions sur certaines réunions relatives aux frais perçus sur les opérations de change. Le Bundesverband deutscher Banken a répondu par lettre du 29 juillet 1999.

(18) Le 6 mars 2000, la Commission a adressé une nouvelle demande d'informations, conformément à l'article 11 du règlement n° 17, au Bundesverband deutscher Banken et à la Deutsche Bundesbank, en leur demandant des détails sur toutes les discussions ou recommandations relatives aux frais et aux modalités de tarification qui seraient appliqués en Allemagne, notamment:

- une commission de 3 % et des frais minimaux de 5 DEM, et/ou

- une commission de 4 % et des frais minimaux de 3 DEM.

(19) Par lettres du 21 mars 2000, le Bundesverband deutscher Banken et la Deutsche Bundesbank ont répondu tous deux qu'ils n'avaient pas connaissance de telles discussions ou recommandations sur les frais et les modalités de tarification.

2. Les vérifications de février et octobre 1999

(20) Conformément à l'article 14, paragraphe 3, du règlement n° 17, des vérifications ont été effectuées en Allemagne, les 16 et 17 février 1999, auprès de deux sociétés:

- Deutsche Bank AG (siège social, Francfort), et

- Dresdner Bank AG (siège social, Francfort).

(21) Conformément à l'article 14, paragraphe 2, du règlement n° 17, des vérifications ont été effectuées les 20 et 21 octobre 1999 aux Pays-Bas, auprès de la société suivante:

- GWK Bank NV/De Grenswisselkantoren NV (Diemen)(9).

3. Enquête sur les frais bancaires facturés pour le change de billets de banque

(22) Conformément à l'article 11 du règlement n° 17, la Commission a envoyé un questionnaire, par lettre du 19 octobre 1999, à environ 240 banques de la zone euro, en leur demandant de fournir des données sur les frais bancaires facturés pour les opérations de change avant et après l'introduction de l'euro. Les banques auxquelles ce questionnaire a été adressé représentaient environ 80 % du chiffre d'affaires du secteur bancaire de la zone euro.

(23) Les données à fournir dans le questionnaire concernaient l'achat, la vente et les taux de référence (taux "officiels") pour chaque monnaie au 15 janvier 1998 et au 15 décembre 1998, ainsi que les frais et les modalités de tarification au 15 janvier 1999. Les volumes de vente et d'achat (par monnaie) relatifs aux opérations effectuées en 1998 devaient également être indiqués.

(24) Ce questionnaire, daté du 19 octobre 1999, a été adressé à 42 banques allemandes, parmi lesquelles figuraient les destinataires suivants de la présente décision:

- Bayerische Hypo- und Vereinsbank AG,

- Commerzbank AG,

- Deutsche VerkehrsBank AG,

- Dresdner Bank AG.

4. La communication des griefs

(25) Par lettres des 3 et 10 août 2000, la Commission a envoyé une communication des griefs à la Commerzbank AG, à la Deutsche Verkehrsbank AG, à la Reisebank AG, à la Dresdner Bank AG, à la Bayerische Hypo- und Vereinsbank AG, à la Vereins- und Westbank AG et à d'autres banques(10).

5. Réponses à la communication des griefs et audition

(26) Faisant suite à des demandes des parties, le conseiller-auditeur les a informées de sa décision de prolonger le délai de réponse à la communication des griefs du 3 novembre 2000 au 27 novembre 2000.

(27) La Deutsche Verkehrsbank AG et la Reisebank AG(11) ont demandé à pouvoir accéder à tous les dossiers relatifs aux différents pays, notamment à l'intégralité du dossier néerlandais. Les parties ont affirmé que cela était nécessaire pour garantir les droits de la défense, dans la mesure où elles soupçonnaient la Banque centrale des Pays-Bas d'être le principal initiateur des contacts entre la GWK Bank et les banques allemandes. Les banques pensaient que le dossier néerlandais comprenait des documents prouvant que la Banque centrale des Pays-Bas était impliquée.

(28) Afin de répondre à cette demande, le conseiller-auditeur a examiné le dossier néerlandais (affaire COMP/E-1/37.791) et en a extrait tous les documents relatifs à l'Allemagne ainsi qu'à d'autres pays. Ces documents ont été envoyés aux destinataires de la communication des griefs par lettre du 12 janvier 2001, afin qu'ils puissent soumettre leurs observations à ce sujet pour le 24 janvier 2001. Toutes les parties, à l'exception de la Deutsche Genossenschaftsbank AG, ont demandé qu'une audition soit organisée.

(29) Celle-ci a été prévue pour les 1er et 2 février 2001 et les parties concernées ont été invitées à y participer. L'ensemble des parties, à l'exception de la Deutsche Genossenschaftsbank AG, étaient présentes à l'audition.

(30) Au cours de l'audition, les parties présentes ont été informées qu'elles recevraient une copie d'une note interne de la direction générale "Marché intérieur" qui contenait une brève analyse de quelque 700 plaintes adressées aux services de la Commission (directions générales "Marché intérieur" et "Protection des consommateurs") par des consommateurs de la Communauté à propos des frais facturés par les banques pour différents moyens et services de paiement à la suite de l'introduction de l'euro.

(31) Par lettre du 26 février 2001, le conseiller-auditeur a envoyé la copie mentionnée ci-dessus de la note interne de la direction générale "Marché intérieur" aux parties, en leur demandant de lui transmettre leurs observations à propos de cette note ainsi que de l'audition pour le 14 mars 2001.

(32) Les banques qui ont répondu à la note interne ont fait valoir que le seul motif à l'origine des plaintes était que pour la première fois, les clients étaient en mesure d'identifier clairement les frais, du fait qu'ils ne se dissimulaient plus sous la différence entre le cours acheteur et le cours vendeur. La Dresdner Bank AG a déclaré que les clients étaient déçus parce qu'ils s'étaient attendus, à tort, à ce qu'il n'y ait plus aucun frais.

(33) Lors de l'audition des 1er et 2 février 2001 également, les parties ont à nouveau demandé à avoir pleinement accès à tous les dossiers parallèles par pays. Par lettre du 6 août 2001, le conseiller-auditeur a refusé d'accéder à ces demandes. Des demandes ultérieures visant à obtenir un accès complémentaire aux autres dossiers parallèles par pays ont également été rejetées(12).

E. DESCRIPTION DES FAITS

1. L'introduction de l'euro

(34) Le Conseil européen de Madrid des 15 et 16 décembre 1995 a adopté un calendrier pour le passage à l'euro. Il a fixé la date de démarrage de la troisième phase de l'Union économique et monétaire (dénommée ci-après "UEM") au 1er janvier 1999. Pendant une période de trois ans à compter de cette date, les taux de conversion devaient être fixés de façon irrévocable par rapport à l'euro pour l'ensemble des monnaies des pays participants(13).

(35) À partir du 1er janvier 1999, et pour une période de transition de trois ans, l'euro existerait en tant que monnaie "virtuelle" dans les pays de la zone euro. Les billets de banque nationaux de chacun de ces pays continueraient à circuler et des services de change devraient continuer à exister pendant toute cette période pour l'achat et la vente des monnaies des pays participants. Toutefois, la "conversion" entre les monnaies des pays participants se ferait aux taux de change fixés irrévocablement, et ce de façon exclusive.

(36) Au 1er février 2002 au plus tard, les billets et les pièces en euros commenceraient à circuler parallèlement aux billets et pièces nationaux. Au terme d'une période maximale de six mois, les monnaies nationales devraient avoir été complètement remplacées par l'euro dans tous les États membres participants.

(37) L'utilisation des taux de conversion était également imposée par le règlement (CE) n° 1103/97 du Conseil du 17 juin 1997 fixant certaines dispositions relatives à l'introduction de l'euro(14). Conformément à l'article 4, paragraphe 3, de ce règlement, "les taux de conversion sont utilisés pour les conversions entre l'unité euro et les unités monétaires nationales et vice versa".

(38) Avant l'introduction de l'euro au 1er janvier 1999, le change de billets et de pièces étrangers de la zone euro (dénommé ci-après "change de billets en monnaies de la zone euro") était presque exclusivement facturé aux clients allemands par l'intermédiaire de l'"écart de change"(15). La fixation irrévocable des taux de change au 1er janvier 1999 signifiait l'abolition des différents cours acheteurs et vendeurs, c'est-à-dire aussi de l'écart de change en tant que moyen d'expression des frais de change des billets de banque de la zone euro.

(39) En outre, le "risque de change", un élément de coût qui existait avant l'introduction de l'euro en raison des fluctuations des taux de change entre les monnaies, a lui aussi disparu avec la fixation des taux de change des monnaies de la zone euro au 1er janvier 1999.

(40) Bien que le scénario adopté par le Conseil de Madrid en décembre 1995 ait fixé le cadre de base du passage à l'euro, de nombreux détails pratiques liés à la préparation technique du passage à la phase 3 n'étaient toujours pas réglés. Au cours de l'année 1996, la Commission a reçu des observations et des demandes écrites d'associations représentant les usagers, sur différents aspects du passage. Afin de répondre aux préoccupations exprimées par ces associations et de progresser dans les préparatifs techniques, la Commission a organisé, le 15 mai 1997, une table ronde sur les aspects pratiques du passage à l'euro. Cette table ronde a constitué un forum au sein duquel tous les intéressés, tant publics que privés, ont pu dialoguer et aborder deux grands ensembles de questions: les dispositions pratiques à prendre en vue d'un passage en douceur à l'euro et l'aide à apporter aux consommateurs pour s'adapter à l'euro(16).

(41) Dans le cadre de ces deux grands ensembles de questions, les participants à la table ronde ont examiné un grand nombre de points relatifs à l'UEM, notamment celui des coûts de la conversion de 1999 à 2001 et durant le passage final. La discussion relative à ce point a essentiellement porté sur la conversion des unités monétaires nationales en unités euros (et vice-versa). En ce qui concerne le change de billets de l'un des États membres participants dans la monnaie d'un autre au cours de la période de transition, les participants ont fait valoir que des frais devraient être facturés, du fait que "si le risque de change disparaît, ce qui réduira les coûts d'environ 20 %, d'autres coûts demeureront".

(42) À la suite de la table ronde du 15 mai 1997, la Commission a créé un "groupe d'experts sur les frais bancaires de conversion en euros" (ci-après dénommé le "groupe d'experts"), parallèlement à plusieurs autres groupes. Ce groupe - composé d'experts issus des banques, des systèmes de paiement, des entreprises et des organisations de consommateurs - s'est réuni six fois à Bruxelles (entre le 10 septembre et le 20 novembre 1997) et a reçu des contributions écrites et orales d'un vaste éventail d'associations et d'institutions opérant sur le marché. Il a également reçu l'assistance de la Commission et de l'Institut monétaire européen (dénommé ci-après "IME").

(43) Le groupe d'experts avait pour mandat d'examiner si les banques seraient habilitées à facturer des frais pour la conversion vers l'euro, si elles avaient l'intention de le faire, si de nouvelles règles étaient nécessaires au niveau communautaire, et comment l'on pourrait garantir la transparence de tous les taux de conversion. Dans son rapport du 20 novembre 1997(17), le groupe d'experts définit la "conversion" comme la procédure de change des monnaies nationales des États membres participants en euros. La conversion se réfère donc au calcul arithmétique de l'expression d'unités monétaires nationales en unités euro, et vice-versa(18). Le rapport déclare expressément qu'il ne traite pas des frais liés aux services bancaires(19).

(44) Le 24 septembre 1997, la Fédération bancaire européenne (FBE) a témoigné devant le groupe d'experts. Lors de cette réunion, le président du groupe d'experts a demandé à la FBE s'il était possible de dresser une liste des services spécifiquement liés à l'euro et qui seraient libres de frais ou soumis à des frais, et ce par pays. Par lettre du 3 octobre 1997, la FBE a demandé à son comité UEM de fournir ces informations pour le 10 octobre 1997 au plus tard. Dans son rapport du 20 novembre 1997, le groupe d'experts concluait que "la plupart des banques ont l'intention de compter des frais pour l'échange des billets nationaux des États membres appartenant à la zone euro pendant la période transitoire, mais ces frais devraient être moins élevés qu'à l'heure actuelle, puisque le risque de change aura disparu. Les frais couvriront les coûts de manipulation, de stockage, d'assurance et de traitement, les coûts d'opportunités de la détention de stocks de billets et le risque d'acceptation de faux billets."

(45) Dans son rapport, le groupe d'experts conclut et recommande notamment ce qui suit:

- "Le groupe est d'avis que, pour encourager des 'bonnes pratiques' en vue d'établir la gratuité de la conversion, la Commission devrait recommander aux banques d'appliquer les principes de bonne pratique établissant la gratuité de la conversion. Ces principes ne seraient pas contraignants".

- "Les banques que la réglementation autorise à percevoir des frais de conversion et qui souhaitent faire usage de ce droit doivent appliquer strictement les taux de conversion [c'est-à-dire le taux fixé de façon irrévocable par rapport à l'euro]. Le groupe recommande ... que l'application de ce taux et le prélèvement de frais soient annoncés de façon transparente, et que cette transparence fasse partie des principes de 'bonne pratique' précités. Pour éviter autant que possible que les consommateurs n'attribuent des frais existants à l'introduction de l'euro, le groupe recommande également ... que les banques appliquent ces principes, autant que faire se peut, avant le 1er janvier 1999".

(46) Le 23 avril 1998, la Commission a adopté une "recommandation concernant les frais bancaires de conversion vers l'euro"(20). La recommandation définit des "principes de bonne pratique" pour la conversion(21) sans frais pour certaines opérations où il y a obligation légale de ne pas facturer de frais et pour certaines autres opérations de conversion, afin de faciliter une introduction en douceur de l'euro (article 2). C'est ainsi que les banques sont légalement tenues de convertir sans frais les paiements entrants libellés en unités euro dans l'unité monétaire nationale au cours de la période de transition. La Commission recommande que les banques convertissent également sans frais les paiements sortants comparables.

(47) Les principes de bonne pratique ne comprennent pas le change gratuit de billets de banque de la zone euro. La recommandation ne limite pas la liberté des banques de définir les frais de façon indépendante, en fonction de la politique commerciale de chaque banque.

(48) La seule "obligation" que la recommandation impose aux banques en ce qui concerne le change de billets et de pièces des États membres participants est liée à la transparence: "Les banques devraient indiquer clairement l'application des taux de conversion en conformité avec les dispositions du règlement (CE) n° 1103/97 et présenter séparément les frais de toutes sortes éventuellement prélevés" (article 3, paragraphe 1, du traité CE). La recommandation précise également que les banques devraient fournir des informations claires et transparentes concernant les frais de change en donnant à leur clientèle des renseignements écrits préalables et des informations spécifiques a posteriori sur les frais qu'elles se proposent d'appliquer ou ont déjà appliqués (article 3, paragraphe 2).

(49) La recommandation dispose également que les banques devraient informer leur clientèle le plus tôt possible avant le 1er janvier 1999 de leur intention d'appliquer ou non la recommandation, et dans quelle mesure (article 4, paragraphe 2). Il est également recommandé aux banques de porter à la connaissance du public, soit individuellement ou collectivement, leur intention d'appliquer la recommandation (article 4, paragraphe 3).

(50) Le 8 décembre 1998, la Commission a publié un rapport intitulé Mise en oeuvre de la recommandation de la Commission concernant les frais bancaires de conversion vers l'euro(22). Ce rapport présente des informations que la Commission a reçues des associations bancaires européennes détaillant la manière dont les membres de ces associations envisagent de mettre en oeuvre la recommandation. En juillet 1998, la Commission a demandé à quatre associations bancaires (la Fédération bancaire européenne, le Groupement européen des caisses d'épargne, l'Association européenne des banques coopératives et la Fédération hypothécaire européenne) de lui faire rapport, avant le 1er novembre 1998, pour lui permettre d'apprécier si les banques affiliées à ces associations avaient l'intention d'appliquer la recommandation et, dans l'affirmative, sous quelle forme. L'appréciation et les informations communiquées par chaque association sont présentées dans les annexes au rapport.

(51) En ce qui concerne l'Allemagne, le rapport note notamment ce qui suit:

"Mise en oeuvre de la recommandation dans chaque État membre participant

Le Comité du crédit (ZKA), qui représente l'ensemble du secteur allemand du crédit, a décidé d'appliquer les dispositions de la recommandation. La Bundesverband deutscher Banken a déclaré que tous ses membres avaient l'intention de mettre en oeuvre la recommandation. C'est également le cas pour les banques allemandes affiliées à l'AEBC et au GECE.

...

Informations destinées à la clientèle ...

En Allemagne, pays dans lequel les banques ont multiplié les publications sur l'introduction de l'euro, les banques membres de la FBE expliciteront le contenu de la recommandation dans des lettres ou des brochures."

2. La situation en Allemagne

(52) Une présentation générale de la situation sur les plans juridique et économique a été faite au cours de l'audition des 1er et 2 février 2001. D'après cette présentation et selon la Westdeutsche Landesbank, une série de réunions ont eu lieu entre les banques commerciales et la Bundesbank avant octobre 1997.

(53) Le 8 juillet 1997, une réunion entre plusieurs banques commerciales et la Bundesbank a eu lieu à Francfort. Au cours de cette réunion, les participants ont discuté des conséquences de l'introduction de l'euro pour l'achat et la vente de billets et de pièces étrangers(23).

(54) À la suite de cette réunion, la Bundesbank a envoyé à des banques commerciales, le 22 juillet 1997, un questionnaire(24) relatif à l'achat et à la vente de billets de banque sur les marchés de détail et de gros. Les destinataires du questionnaire étaient invités à fournir des données sur les volumes de billets de banque échangés, la transparence des frais au cours de la phase de transition, les conséquences pour le marché de détail de l'offre éventuelle d'un service gratuit au public par la Bundesbank, ainsi que les conséquences sur le marché de l'offre éventuelle, par la Bundesbank, d'un service gratuit de rapatriement des billets de banque pour les banques commerciales. La Bundesbank devait traiter confidentiellement les réponses de chaque banque.

(55) À la suite de la réunion du 8 juillet 1997 et du questionnaire de la Bundesbank du 22 juillet 1997, la Commerzbank AG, la Deutsche Verkehrsbank AG, la Reisebank AG et la Westdeutsche Landesbank ont envoyé, le 25 juillet 1997, une lettre à la Bundesbank dans laquelle elles déclaraient estimer que l'"écart de change" (c'est-à-dire les cours acheteurs et les cours vendeurs pour les monnaies de la zone euro) devrait être maintenu, et ce parce que les changements informatiques nécessaires ne pourraient pas être réalisés à temps et aussi parce que toute adaptation générerait des coûts supplémentaires qui se traduiraient par des frais plus élevés pour les clients(25):

"... Les banques centrales des pays participants sont obligées, après la fixation des taux de change, d'échanger les monnaies de la zone euro gratuitement. Toutefois, ni la Bundesbank ni les banques centrales régionales (Landeszentralbanken) n'ont intérêt à prendre en charge les services fournis par les banques aux particuliers, dans la mesure où elles devraient créer une nouvelle infrastructure à cet effet.

Compte tenu de l'obligation qu'aurait la Banque centrale d'acheter gratuitement les monnaies de la zone euro, une ruée des consommateurs vers les banques centrales régionales serait inévitable, dans la mesure où les banques commerciales refuseraient d'acheter ces monnaies sans marge correspondante, pour des raisons de coûts.

Le chiffre d'affaires dans le secteur des changes des succursales bancaires en Allemagne s'élève à 16 milliards de DEM. À ce chiffre, il faut ajouter le chiffre d'affaires des opérations de compensation en DEM avec les banques correspondantes étrangères. Le volume des achats par les clients et le volume des rapatriements sera estimé par l'intermédiaire d'un questionnaire séparé de la Bundesbank.

La mise en oeuvre pratique des mesures nécessaires a été discutée par les signataires, qui pratiquent tous le change de monnaies à grande échelle.

Ils ont jugé très problématique la facturation de frais pour remplacer l'écart de change actuel.

À la suite de la discussion, tous les participants ont en principe repoussé tout changement, dans la mesure où les coûts d'adaptation informatique qui en résulteraient rendraient le change de billets de banque plus cher et où le public n'apprécierait pas des frais plus élevés. Les citoyens ne comprendraient pas qu'une commission soit introduite, étant donné que les taux de change sont fixes et que les banques nationales achètent les monnaies à un taux fixe.

Il convient également de noter que, les délais étant très courts, les adaptations informatiques ne pourraient pas être effectuées à temps.

Une enquête réalisée auprès de nos partenaires pour les opérations en euros a indiqué que les banques étrangères insistaient également pour que les marges soient maintenues.

Une séparation entre un taux fixe plus une commission pour les opérations avec les clients et le maintien des marges pour les opérations interbancaires est certes possible pour les banques ayant des succursales, dans la mesure où les premières peuvent avoir une influence directe sur les secondes. En revanche, dans le secteur des caisses d'épargne et des banques coopératives, une telle approche ne pourrait que difficilement être mise en oeuvre, car les caisses d'épargne et les banques coopératives, qui sont indépendantes, ne seraient guère disposées à accepter de facturer un taux fixe plus une commission à leurs clients, alors qu'elles-mêmes devraient appliquer des cours acheteurs/vendeurs avec leurs institutions centrales.

Pour les raisons mentionnées ci-dessus, les signataires, en tant que spécialistes des opérations de change, plaident pour le maintien des cours vendeurs et acheteurs et des procédures déjà en place, afin d'éviter des désagréments à brève échéance de l'introduction de l'euro."

(56) Les banques commerciales ont répondu au questionnaire de la Bundesbank mentionné ci-dessus (considérant 54) en juillet et août 1997(26).

(57) Dans le sillage du Conseil "Ecofin" informel des 12 et 13 septembre 1997 à Luxembourg, une réunion a été organisée à Francfort entre les banques commerciales et la Bundesbank, le 15 septembre 1997. Cette réunion a permis de préciser que la facturation de frais par le biais de l'écart de change (c'est-à-dire les cours acheteurs et vendeurs) ne serait plus possible après le 1er janvier 1999. Tous les frais devraient être indiqués séparément:

"Le problème des frais, notamment les frais de change, a également été abordé. Le 1er septembre 1997, les banques centrales régionales ont envoyé un questionnaire par lettre, afin de déterminer si les banques commerciales factureraient des frais pour le change de billets de banque nationaux de la zone euro ou si elles appliqueraient un écart entre deux taux de change. À cet égard, la Bundesbank a déclaré que la facturation de frais par le biais d'un écart de change ne serait pas possible. La seule solution envisageable serait l'application d'une commission."

3. Les faits

(58) En avril 1997, la GWK Bank, avec ses 68 bureaux de change (dont 33 dans des grandes gares et 25 le long de la frontière) s'est préoccupée de savoir comment facturer l'achat et la vente de billets de la zone euro à la suite de la disparition de l' "écart" de change au 1er janvier 1999.

(59) La GWK Bank a contacté une institution similaire en Allemagne, la Reisebank AG (qui possède 59 bureaux de change dans des grandes gares et à des postes-frontières), afin de lui signaler que la Deutsche Bundesbank pourrait utiliser son réseau d'environ 200 bureaux pour offrir au public un service gratuit d'achat des billets de la zone euro au cours de la période de transition (du 1er janvier 1999 au 31 décembre 2001), en application de l'article 52 des statuts du Système européen de banques centrales (dénommés ci-après "statuts du SEBC"). Cela constituerait une menace non seulement pour la Reisebank AG, mais également pour les activités principales de la GWK Bank, c'est-à-dire l'achat et la vente de DEM.

(60) La GWK Bank a expressément incité la Reisebank AG à entamer des discussions avec les autres banques allemandes, en premier lieu pour tenter de s'assurer que la Deutsche Bundesbank n'offrirait pas un service gratuit aux consommateurs par l'intermédiaire de son réseau de 200 bureaux.

(61) Ces discussions et contacts ont abouti à l'organisation d'une réunion dans les locaux de la Deutsche Verkehrsbank AG (Francfort), le 15 octobre 1997, où plusieurs banques allemandes se sont mises d'accord pour fixer certains prix.

(62) Les preuves documentaires de l'infraction se trouvent dans les rapports sur les réunions et les conversations téléphoniques qui ont été trouvés lors des vérifications des 20 et 21 octobre 1999 dans les locaux de la GWK Bank (Diemen), aux Pays-Bas.

3.1. Réunion du 29 avril 1997 entre la GWK Bank et la Reisebank AG

(63) Le 29 avril 1997, une réunion a eu lieu à Francfort entre la GWK Bank et la Reisebank AG(27). D'après le compte rendu de cette réunion, la GWK Bank était surprise par le peu de connaissance qu'avait la Reisebank AG des changements susceptibles d'intervenir sur le marché des changes de billets de la zone euro après le 1er janvier 1999. La Reisebank AG avait l'impression que les marges de change et la structure des frais pour le change de billets de la zone euro seraient maintenues jusqu'à l'introduction des espèces en euros, en 2002:

"Compte rendu de la réunion du 29 avril 1997 avec la Deutsche Reisebank(28) concernant le problème de l'euro, qui a eu lieu à Francfort (daté du 2 février 1997).

...

Le sentiment qui a prédominé lors des discussions était l'étonnement manifesté par la GWK parce que la Deutsche Reisebank manquait d'informations à jour, et l'étonnement manifesté par la Deutsche Reisebank au sujet de la position adoptée par la Deutsche Bundesbank et au sujet des autres problèmes à court terme liés à l'euro."

Suppositions de la Deutsche Reisebank

Les représentants de la Deutsche Reisebank estimaient qu'ils étaient préparés à l'arrivée de l'euro. La mise au point du produit "ventes avec carte", l'ouverture de bureaux de change à la frontière orientale de l'Allemagne et l'amélioration des parts de marché de la banque sur le marché des changes constituaient des compensations suffisantes pour envisager l'avenir avec confiance. Dans ce scénario, toutefois, la Deutsche Reisebank suppose que le problème de l'euro ne se posera qu'en 2002. Elle pense qu'il n'y aura aucun changement sur les marchés du change d'espèces entre le 1er janvier 1999 et le 1er juillet 2002 (voire à partir de mai 1998), à savoir que:

1) la structure actuelle des marges sera maintenue;

2) la structure actuelle des commissions sera maintenue;

3) le réseau actuel d'implantation des bureaux de change demeurera inchangé.

(64) Les informations que la GWK Bank a fournies aux représentants de la Reisebank AG lors de la réunion ont à la fois surpris et préoccupé ces derniers. Les principales questions soulevées étaient les suivantes:

- les marges de change disparaîtraient en 1999 et seraient remplacées par une commission visible,

- les banques centrales nationales, sous l'influence de l'Institut monétaire européen (IME), exerçaient des pressions sur les banques commerciales pour que les frais bancaires soient réduits après le 1er janvier 1999,

- la Banque nationale des Pays-Bas avait décidé que l'application de l'article 52 se traduirait, pour les banques commerciales néerlandaises, par un service gratuit de rapatriement des billets de banque étrangers de la zone euro dans leur pays d'origine. D'autres banques centrales nationales envisageaient de mettre en place un service de change gratuit pour le grand public,

- il y avait des rumeurs selon lesquelles les banques commerciales allemandes étaient disposées à proposer un service gratuit pour le change de billets de la zone euro à compter du 1er janvier 1999.

(65) Le compte rendu de la réunion dit ce qui suit à propos des points mentionnés ci-dessus:

"Communication d'informations par la GWK

Les informations que nous avons fournies ont suscité une certaine incrédulité et une certaine crainte.

Ces informations sont les suivantes:

1) Il est plus que probable que les marges disparaîtront en 1999, ce qui se traduira par des pressions sur les profits. Aux Pays-Bas, les banques estiment que la marge sera égale à zéro et devra par conséquent être remplacée par une commission (visible). L'opinion publique pourrait alors être défavorable à cette commission plus élevée.

2) La Banque centrale des Pays-Bas a tenté (et, d'après M. [...]*, tente toujours) d'inciter les banques à demander une compensation sensiblement plus faible pour le change d'espèces de la zone euro et ce n'est qu'en raison de l'insistance des banques (selon les informations fournies par la GWK) que l'on constate une légère amélioration de la position de la Banque centrale des Pays-Bas. Cela nous amène à conclure que les autres banques centrales (sous l'influence de l'Institut monétaire européen) exercent des pressions similaires sur les banques commerciales.

3) Ces pressions (politiques) ainsi que l'article 52 ont été à l'origine d'une enquête sur les grandes banques commerciales lancée par l'IME, la GWK étant l'une des petites banques y ayant participé (en raison de sa spécialisation).

4) La Banque centrale des Pays-Bas souhaite interpréter l'article 52 de manière très stricte, ce qui revient à dire que les banques centrales européennes ne seront obligées de rapatrier gratuitement que les excédents de valeurs de la zone euro vers le pays euro concerné et qu'elles ne souhaitent pas modifier les infrastructures existantes des opérations de change de détail au cours de cette période.

5) La Banque nationale des Pays-Bas a adopté cette position après avoir été informée (essentiellement par la GWK) des problèmes qui risquaient de se poser.

6) La GWK et les grandes banques sont en train d'étudier la possibilité de transformer la structure de compensation actuelle, c'est-à-dire une marge et une commission, en une compensation uniquement basée sur une commission, à compter de début 1999, afin d'éviter que les frais ne doivent être augmentés à l'occasion de l'introduction de l'euro, qui fait l'objet d'une intense publicité.

7) De façon plus spécifique, la Deutsche Bundesbank ainsi que les banques centrales française et italienne ont insisté pour que l'article 52 soit interprété de façon large, afin que le public puisse bénéficier d'un service gratuit.

8) Certaines rumeurs (d'après M. [...]*) laissent à penser que les banques commerciales allemandes seraient disposées à offrir au public des opérations gratuites de change d'espèces.

9) Cela signifie que les changements que la Deutsche Reisebank avait prévus ne pourront très probablement pas être mis en oeuvre."

(66) D'après le compte rendu de la réunion, la Reisebank AG pensait que les informations fournies par la GWK n'étaient pas correctes. Elle a décidé de contacter la Bundesbank et les banques commerciales afin d'attirer leur attention sur les problèmes liés au change de billets de la zone euro après le 1er janvier 1999:

"Réaction de la Deutsche Reisebank

Il était évident qu'elle avait du mal à croire à la menace qui se profilait. En partie en raison de notre présence et de notre conviction quant aux déclarations que nous avons faites, cette incrédulité s'est changée en consternation.

La Deutsche Reisebank n'avait eu aucune connaissance de l'enquête de l'IME. Nous lui en avons transmis une copie.

Actions

La Deutsche Reisebank contactera la Bundesbank et les autres établissements bancaires afin qu'en Allemagne également, toute l'attention nécessaire soit accordée aux problèmes du change des espèces en euros. Nous avons convenu de nous tenir mutuellement informés de l'évolution de la situation."

(67) Le compte rendu de la réunion note également des similitudes de structure entre la GWK Bank et la Reisebank AG, ainsi que des chevauchements dans les produits qu'elles proposent. Les deux banques facturaient, pour le change d'espèces, une commission d'environ 3,5 % de la valeur de l'opération:

"Autres informations

La Deutsche Reisebank possède environ 60 bureaux (notamment dans des gares) et compte environ 300 associés.

Il existe un chevauchement manifeste entre certains ensembles de produits, par exemple: les distributeurs automatiques Western Union pour les opérations de change-ventes avec cartes en construction.

Environ 50 personnes travaillent au siège. La société mère de la Deutsche Reisebank a sous-traité ses opérations d'automatisation à une caisse centrale.

Environ 80 % de ses bénéfices actuels sont issus des opérations de change et ses bénéfices totaux baisseront de 40 % après l'introduction de l'euro (on ne sait pas très bien si ces chiffres sont basés sur une zone euro restreinte ou élargie). La marge et la commission facturées s'élèvent, comme dans le cas de la GWK, à environ 3,5 %."

(68) Dans sa réponse à la communication des griefs, la Reisebank AG admet(29) qu'elle n'avait pas conscience des changements majeurs que connaîtraient les opérations de change portant sur les monnaies de la zone euro au cours de la période de transition, notamment du fait que les cours vendeurs et acheteurs devaient être abandonnés pour le change des monnaies de la zone euro.

3.2. Contacts du 5 mai 1997 entre la GWK Bank et la Reisebank AG

(69) Une semaine après la réunion du 29 avril 1997, la GWK Bank a envoyé deux documents à la Reisebank AG, par télécopie du 5 mai 1997(30):

(70) Le premier document était une copie du "questionnaire aux banques commerciales et aux bureaux de change", rempli, qui avait été remis aux banques centrales nationales(31). Il s'agissait du questionnaire IME sur la mise en oeuvre de l'article 52 des statuts du SEBC (échange au pair des billets de banque de la zone euro entre 1999 et 2002). Ce questionnaire avait été envoyé par l'IME aux banques centrales nationales, afin qu'elles transmettent des informations sur les volumes annuels du change de billets de banque, les moyens prévus pour rapatrier les billets, les volumes d'achat et de vente des monnaies de la zone euro, les variations saisonnières, les écarts et les commissions de change, ainsi que la ventilation des éléments de coûts. Les banques centrales nationales, sur la base de critères de sélection définis par chacune d'entre elles, ont envoyé le questionnaire IME à un échantillon de banques et de bureaux de change nationaux.

(71) Le questionnaire comprend une section intitulée "Vous êtes invité à faire des commentaires et des suggestions sur le change de billets de la zone euro sur des feuillets séparés, si vous le souhaitez". Dans le but de conserver l'ensemble de ses revenus après le 1er janvier 1999, la GWK Bank a proposé une commission de traitement unique de 3,8 % pour le change de l'ensemble des monnaies de la zone euro:

"Le revenu total perçu sur une opération normale de change de monnaies de la zone euro s'élève à environ 3,8 %. Afin de maintenir le service fourni au public pour le change des monnaies de la zone euro en circulation, il est nécessaire de prévoir une commission compensatoire.

Revenu perçu sur une opération normale de change de monnaies de la zone euro

(350 NLG x 3,8 %) = 13,30 NLG

Coûts totaux d'une opération normale de change de monnaies de la zone euro = 11,60 NLG.

Nos coûts ne baisseront pas après le 1er janvier 1999 et du point de vue de l'euro il n'est pas possible de maintenir des commissions différentes selon les monnaies de la zone euro. C'est pourquoi nous proposons une commission de 3,8 % sur une opération normale (sans aucune remise) de change des monnaies de la zone euro. Un pourcentage inférieur à 3,8 % serait trop faible, notamment pour les monnaies de la zone euro générant un chiffre d'affaires relativement faible (c'est-à-dire les monnaies autres que le DEM, le BEF et le FRF). Or, des chiffres d'affaires plus faibles se traduisent par des pertes d'intérêts et des frais administratifs relativement plus élevés.

La Banque centrale des Pays-Bas possède des observations supplémentaires détaillées que nous lui avons transmises à propos du questionnaire.

Si vous souhaitez recevoir un exemplaire de nos commentaires, nous vous invitons à les demander à la Banque centrale."

(72) Le second document envoyé par la GWK Bank à la Reisebank AG contient les commentaires détaillés complémentaires de la GWK Bank sur le questionnaire mentionné dans la réponse ci-dessus au questionnaire IME. Ce document explique que pour maintenir un revenu total de 2,4 % sur toutes les opérations de change pour l'ensemble des monnaies de la zone euro, et si l'on tient compte de la perte des revenus issus de l'écart de change après le 1er janvier 1999 ainsi que des remises consenties à des groupes et clients spéciaux, une commission plus élevée, de 3,8 %, serait nécessaire(32):

"Opérations de change de détail

...

Le revenu exprimé en pourcentage du chiffre d'affaires (2,5 %) est inférieur à ce que les écarts de change figurant sur la liste des taux de change pour les billets de banque et les taux des commissions ne permettent de le penser.

>TABLE>

...

Taux de commission acceptable après le 1er janvier 1999

D'un point de vue social, il est souhaitable que le service fourni au public pour le change des monnaies UE en circulation soit maintenu au niveau actuel pendant la période allant du 1er janvier 1999 au 1er juillet 2002. C'est pourquoi une commission plus élevée devra être facturée, afin de compenser la perte de l'écart de change. La GWK estime qu'une commission de 3,8 % sur l'équivalent d'une opération de change ordinaire suffira. Les remises accordées aux groupes et clients spéciaux effectuant des opérations de grande envergure (y compris l'encaissement de coupons, voir également page 2) garantiront un revenu de change total de 2,4 % (3,8 % - 1,38 %) du chiffre d'affaires total réalisé avec les monnaies UE. Ces 3,8 % signifient pour le consommateur des frais comparables à ceux facturés pour une opération de change moyenne dans les monnaies UE (marge de change pour les billets de banque plus commission), ainsi qu'il est précisé ci-dessous (l'annexe 2 contient une liste complète de chiffres).

>TABLE>

Un pourcentage inférieur à 3,8 est trop faible, particulièrement pour les monnaies UE générant un chiffre d'affaires relativement bas (c'est-à-dire celles autres que le DEM, le BEF et le FRF). Des chiffres d'affaires faibles se traduisent par des pertes d'intérêts plus importantes et des frais administratifs relativement plus élevés (frais de comptage, stockage, transport et transaction, etc.). D'un point de vue 'euro', il n'est pas possible de maintenir des commissions différentes selon les monnaies UE."

(73) La GWK Bank(33) et la Reisebank AG confirment que la GWK Bank a bien envoyé les documents mentionnés ci-dessus. Selon elles, la proposition relative à une commission de 3,8 % n'était qu'une simple déclaration faite en réponse au questionnaire IME. L'IME lui-même a d'ailleurs diffusé les résultats du questionnaire.

(74) La Commission note que ni le questionnaire IME ni les résultats de ce questionnaire n'abordent la question des frais pour le change de billets de la zone euro. L'IME a rédigé un questionnaire qui comprenait une demande d'informations sur les volumes annuels du change de billets de banque, les moyens prévus pour rapatrier les billets, les volumes de vente et d'achat des monnaies de la zone euro, les variations saisonnières, les écarts et les commissions de change ainsi que la ventilation des éléments de coûts. Ce questionnaire avait pour but de recueillir des informations sur la mise en oeuvre de l'article 52 des statuts du SEBC en ce qui concerne les banques commerciales (c'est-à-dire le rapatriement gratuit des billets de banque étrangers de la zone euro dans leur pays d'origine).

(75) L'IME a rédigé un rapport, daté du 23 avril 1997 et intitulé Exchange at par value of euro area banknotes: Assessment of the results of the questionnaire to commercial banks (change à parité de billets de banque de la zone euro: évaluation des résultats du questionnaire adressé aux banques commerciales). Ce rapport était basé sur les réponses au questionnaire transmises par les banques et les bureaux de change aux banques centrales nationales et reflétait la situation en 1996. Le questionnaire IME couvrait 14 États membres, et environ 150 banques commerciales et 40 bureaux de change y ont répondu. Le rapport de 8 pages de l'IME contient des données agrégées et n'examine pas les frais bancaires pour le change de monnaies de la zone euro. Ce rapport n'a pas été publié, et le Conseil de l'IME a accepté de transmettre l'évaluation des résultats à la Fédération bancaire européenne et au Groupement européen des caisses d'épargne(34).

3.3. Réunion du 11 août 1997 entre la Reisebank AG, la Deutsche Verkehrsbank AG, la GWK Bank et la Landeszentralbank Hessen (Banque centrale régionale de Hesse)

(76) Le 11 août 1997, une réunion a eu lieu, à Francfort, entre la Reisebank AG, la Deutsche Verkehrsbank AG, la Landeszentralbank Hessen et la GWK Bank(35). Cette réunion avait pour but de clarifier la situation en matière de change de pièces et de billets de la zone euro au cours de la période de transition:

"Rapport sur les entretiens entre la Reisebank, la Landeszentralbank, la Deutsche Verkehrsbank et la GWK, le 11 août 1997, au siège social de la Reisebank AG, Francfort, Allemagne

>TABLE>

Remarques préliminaires

M. [...]* a souhaité la bienvenue à tous les participants. Il a souligné qu'il subsistait toujours de nombreuses incertitudes à propos du marché des changes pour la période du 1er janvier 1999 au 1er juillet 2002, et que cette réunion avait notamment pour but de clarifier la situation dans ce domaine. Après une brève introduction, il a passé la parole à M. [...]*, qui était présent en sa qualité d'expert de la Reisebank AG pour l'euro."

(77) Le représentant légal de la Reisebank AG a précisé que les banques commerciales seraient autorisées à facturer des frais pour le change des monnaies de la zone euro au cours de la période de transition, mais que l'écart de change (c'est-à-dire les cours acheteurs et vendeurs) cesserait d'exister après le 1er janvier 1999:

"M. [...]*

De l'avis de M. [...]*, la plupart des membres de l'IME partageaient les deux points de vue suivants.

1) Les banques commerciales seraient autorisées à facturer des frais aux clients pour le traitement des opérations de change de monnaies de la zone euro.

2) Le change en euros des monnaies en circulation de la zone euro devrait être gratuit pour le consommateur pendant le premier semestre de 2002.

Point 1

Les banques commerciales pourraient facturer des frais pour le traitement des opérations de change. L'IME ne fixerait pas la forme que prendrait ce paiement. Il se ferait sous forme d'une commission fixe, d'une commission exprimée en pourcentage ou même sous forme de la marge de change actuelle, qui varierait d'une monnaie à l'autre (des combinaisons seraient également possibles). M. [...]* a souligné à l'intention de M. [...]* qu'après le 1er janvier 1999 le change des monnaies de la zone euro serait en fait identique au change d'une monnaie unique, mais sous différentes formes, et qu'il ne serait donc pas facile d'établir des différences dans le calcul des frais entre les monnaies. De l'avis de M. [...]*, des différences ne seraient possibles que lorsque les coûts seraient eux-mêmes différents. Or, il n'existe pas de différences de coûts sensibles et démontrables entre les différentes monnaies de la zone euro et il est donc peu probable que la marge de change actuelle puisse être conservée.

...

Point 2

Si les monnaies de la zone euro doivent être changées gratuitement en euros entre le 1er janvier et le 1er juillet 2002, cela signifie qu'à partir du 1er janvier 2002 GWK ne réaliserait plus aucun bénéfice avec le change des monnaies étrangères de la zone euro. Jusqu'à présent, nous avions supposé que seuls les florins en circulation seraient convertis gratuitement en euros."

(78) Lors de la réunion, la Landeszentralbank Hessen a expliqué que, conformément à l'article 52 des statuts du SEBC, la Bundesbank était obligée d'acheter gratuitement aux banques et au public les billets et les pièces étrangers de la zone euro. La Bundesbank a réalisé une enquête auprès de différentes banques afin d'établir le nombre d'opérations prévues (considérant 54):

"Landeszentralbank

La Bundesbank souhaitait interpréter l'article 52 comme suit:

La Banque centrale est contrainte d'acheter gratuitement aux banques et au public les monnaies étrangères de la zone euro (on entendait alors par gratuitement, comme le faisait la DNB, à parité).

La banque procéderait à des changements pour investir dans les 180 succursales (banques centrales régionales) actuelles (ce nombre diminuera), de telle sorte qu'elle serait effectivement en mesure de fournir ce service au public. Afin d'établir le nombre des opérations probables, la Bundesbank a réalisé une enquête auprès de différentes banques. M. [...]* a déclaré que la Bundesbank n'était pas heureuse de l'obligation que lui imposait l'article 52 ..."

(79) L'information selon laquelle la Bundesbank et les banques centrales régionales pourraient offrir un service gratuit au public sur une large échelle a suscité une forte inquiétude à la GWK Bank. Celle-ci a pressé la Reisebank AG pour qu'elle parvienne à un consensus avec les autres banques allemandes sur la nécessité de facturer des frais afin d'éviter une perte de profits sur les opérations de change des monnaies de la zone euro au cours de la période de transition:

"Suivi

Après le départ de MM. [...]* et [...]*, nous avons rappelé à la Deutsche Verkehrsbank et à la Reisebank qu'il était de leur devoir de recueillir des informations précises sur le marché allemand des changes aussi rapidement que possible, afin d'alerter la Bundesbank, mais également les autres banques, sur les pertes de profits que risquait d'entraîner la fourniture gratuite de services de change. S'il était possible de parvenir à un consensus entre les banques commerciales sur la nécessité de facturer ce service avant que la Bundesbank ne prenne une décision définitive et si celle-ci pouvait être convaincue de l'impossibilité de la tâche qui l'attend, il pourrait être possible d'éviter la menace qui pèse sur la Reisebank. M. [...]* a réagi à cette déclaration en disant que tout cela posait des problèmes en Allemagne parce qu'il n'y avait absolument aucun consensus entre les banques et qu'il ne fallait pas s'attendre à ce qu'il y en ait un. Il semblait que M. [...]* ne tenterait de toute façon rien pour parvenir à un consensus ..."

(80) La GWK Bank s'inquiétait du fait que, si la Bundesbank offrait un service gratuit à grande échelle, les banques commerciales allemandes risqueraient de la suivre, en ne facturant aucun frais ou alors seulement des frais minimes. Le marché des changes des billets de banque de la zone euro pourrait alors se déplacer des Pays-Bas vers l'Allemagne. Les banques néerlandaises subiraient des pressions afin de réduire elles aussi les frais facturés dans une même proportion:

"Conclusions

L'évolution de la situation en Allemagne est particulièrement alarmante. La Banque centrale va intervenir sur le marché des changes en proposant un service gratuit, qui pourrait facilement avoir un effet d'entraînement sur le niveau des frais facturés par les banques commerciales, alors que l'établissement le plus étroitement concerné (Reisebank AG) ne pourrait pas faire grand-chose pour s'y opposer. En outre, cela constitue également une menace très importante pour le marché néerlandais des changes.

1) Si des frais d'un montant raisonnable étaient facturés au public aux Pays-Bas, le marché des changes des monnaies de la zone euro risquerait de passer des Pays-Bas à l'Allemagne (ou à l'Autriche, etc.).

2) Si les banques commerciales étrangères facturaient des frais d'un faible montant (voire pas de frais du tout), cela ouvrirait la voie à une chute des frais aux Pays-Bas (les médias ne manquant pas de favoriser cette évolution de tout leur poids).

3) L'IME pourrait facilement décider d'opter pour l'explication de la Bundesbank, ce qui signifie que la Banque centrale des Pays-Bas serait également contrainte d'introduire des services de change gratuits et que le consensus auquel les banques néerlandaises sont parvenues serait à nouveau réduit à néant.

Ce qui vient d'être dit ci-dessus montre que la GWK doit introduire aussi rapidement que possible une commission de change élevée, afin d'imposer un nouvel équilibre des prix sur le marché néerlandais, avant que d'éventuelles pressions exercées par l'IME et la Banque centrale des Pays-Bas ne puissent bouleverser le consensus atteint."

3.4. Conversation téléphonique du 29 septembre 1997 entre la GWK Bank et la Deutsche Verkehrsbank AG

(81) Le 29 septembre 1997, M. [...]* (GWK Bank) et M. [...]* (Deutsche Verkehrsbank AG) se sont entretenus au téléphone. Apparemment, M. [...]* n'avait pas reçu le compte rendu de la réunion du 11 août 1997 et voulait connaître l'évolution de la situation en ce qui concerne l'article 52 des statuts du SEBC(36). Le texte de l'enregistrement de cette conversation est le suivant:

"Enregistrement de la conversation (téléphonique) avec la Deutsche Verkehrsbank AG du 29 septembre 1997

>TABLE>

Motif

M. [...]*, de la Deutsche Verkehrsbank AG, avait réussi à obtenir le numéro de téléphone de M. [...]*.

>TABLE>

M. [...]* n'avait apparemment pas reçu le compte rendu de cette réunion.

Il cherchait quelqu'un aux Pays-Bas qui saurait ce qui se passe à propos de l'article 52 et recherchait le moyen de faire quelque chose au sujet de cet article dans les milieux internationaux."

(82) La Commission note qu'à ce moment-là la Deutsche Verkehrsbank AG estimait que l'écart de change (c'est-à-dire les cours acheteurs et vendeurs) devait être remplacé par une commission, ce qui était contraire à la lettre envoyée le 25 juillet 1997 par la Commerzbank AG, la Deutsche Verkehrsbank AG, la Westdeutsche Landesbank et la Reisebank AG à la Landeszentralbank Hessen, dans laquelle elles demandaient que les cours acheteurs et vendeurs soient maintenus après le 1er janvier 1999 (considérant 55). L'enregistrement de la conversation téléphonique se poursuit ainsi:

"Appréciation

Contrairement à ce qu'il disait dans la lettre qu'il a adressée à M. [...]* (Landeszentralbank) à propos de l'article 52, M. [...]* estime désormais que les marges de change devraient disparaître en Allemagne et être remplacées par une commission. Sa principale préoccupation est qu'aucune consultation n'a eu lieu à ce sujet entre les banques allemandes, et que seules la Commerzbank AG et la Westdeutsche Landesbank partagent son opinion à ce propos.

Quatre autres banques allemandes se sont retirées. M. [...]* estime que cela leur a été imposé au niveau du conseil d'administration."

(83) L'enregistrement de la conversation téléphonique note que la Deutsche Verkehrsbank AG a lancé l'invitation suivante:

"Invitation spéciale

M. [...]* tentait de réunir autour d'une même table la Commerzbank, la Westdeutsche Landesbank, la Verkehrsbank, la Reisebank et la Landeszentralbank (M. [...]*), pendant la semaine du 6 octobre 1997, afin de résoudre ce problème. Il souhaitait tout particulièrement que la GWK participe à cette réunion. Je l'ai assuré que j'étais en théorie tout à fait disposé à participer à cette réunion avec M. [...]*."

3.5. Réunion du 15 octobre 1997 dans les locaux de la Deutsche Verkehrsbank AG

(84) Par télécopie du 2 octobre 1997 (intitulée "Conséquences de l'UEM pour les opérations monétaires"), M. [...]* (Deutsche Verkehrsbank AG) a invité des représentants de la SEB Bank AG (anciennement BfG Bank AG), de la Commerzbank AG, de la Dresdner Bank AG, de la GWK Bank, de la Hamburgische Landesbank, de la Landesbank Hessen-Thüringen, de la Landeszentralbank Hessen, de la Reisebank AG et de la Westdeutsche Landesbank à une réunion qui aurait lieu le 15 octobre 1997(37). Cette réunion avait pour but d'examiner la situation et de voir quelles mesures pourraient être prises.

(85) La réunion a eu lieu comme prévu le 15 octobre 1997, dans les locaux de la Deutsche Verkehrsbank AG (à Francfort)(38).

(86) Le compte rendu de la réunion établi par la GWK Bank est intitulé "Facturation des frais pour les monnaies de la zone euro entre le 1er janvier 1999 et le 1er juillet 2002". Plusieurs sujets ont été abordés, en particulier les suivants.

- Les banques peuvent-elles facturer des frais pour le change de billets de banque de la zone euro au cours de la période de transition?

- Les écarts de change (c'est-à-dire les cours acheteurs et vendeurs) peuvent-ils être maintenus après le 1er janvier 1999?

- Est-il possible d'appliquer des commissions différentes pour le change de monnaies de la zone euro différentes?

- Quelle méthode de calcul faut-il appliquer pour la conversion entre les différentes monnaies de la zone euro?

- Quels sont les taux acheteurs et vendeurs pour le change interbancaire de billets?

(87) La Commission note que les participants à la réunion ont rapidement précisé que les banques seraient autorisées à facturer des frais à leurs clients pour le change de billets de banque de la zone euro et que ces frais devraient être indiqués de façon explicite et transparente. Le compte rendu de la réunion est le suivant:

"Compte rendu des entretiens avec la Deutsche Verkehrsbank du 15 octobre 1997

Objet:

Facturation de frais pour les monnaies de la zone euro entre le 1er janvier 1999 et le 1er juillet 2002

Remarques préliminaires

M. [...]* souhaite la bienvenue à tous les participants à la réunion. Les banques qui y assistent représentent de 70 à 80 % du marché allemand des changes de petits montants. M. [...]* résume la position de la Bundesbank et de l'IME sur la facturation des frais pour les monnaies de la zone euro entre le 1er janvier 1999 et le 1er juillet 2002 (au plus tard).

Les membres de l'IME n'ont pas réussi à se mettre pleinement d'accord sur la question du change de petits montants en monnaies de la zone euro. Toutefois, une chose est certaine:

Les banques seraient autorisées à répercuter les coûts qu'elles doivent supporter pour le change de monnaies de la zone euro à l'intention du grand public. La répercussion de ces frais devra se faire de façon transparente."

(88) La Commission note que les participants à la réunion se sont rapidement mis d'accord sur le fait que les écarts de change (c'est-à-dire les cours vendeurs et acheteurs) disparaîtraient après le 1er janvier 1999. Ils ont décidé de faire savoir à la Bundesbank qu'ils pratiqueraient le change de billets de banque de la zone euro aux taux de change fixés et qu'ils factureraient une commission explicite. Le texte du compte rendu est le suivant:

"Communications orales

M. [...]* a donné lecture d'un échange de correspondance entre lui et la Bundesbank, dont il était possible de déduire que, dans l'intérêt de la transparence, les écarts de change actuels devraient être supprimés. L'exposition orale de ce fait était très claire. Toutefois, nulle part le maintien de la marge pour compenser les coûts n'a été explicitement repoussé par écrit. De l'avis des participants qui avaient déjà examiné le problème de plus près, la perte de la marge de change ne pouvait pas être répercutée sur les opérations de change de petits montants.

Conviction

Après une discussion étonnamment brève, tous les participants ont acquis la conviction que les écarts de change sur les monnaies de la zone euro étaient appelés à disparaître et que tant la valeur de l'argent changé que la commission facturée devaient être visibles. Cette conclusion serait consignée dans un procès-verbal qui serait envoyé à la Bundesbank. Elle contiendrait notamment l'élément suivant:

Les opérations de change des monnaies de la zone euro seront effectuées à des prix fixes, auxquels une commission sera ajoutée.

Bien que M. [...]* ait été d'accord avec les participants à la réunion, il ne pouvait guère faire plus. En l'absence d'instructions écrites de la Bundesbank, M. [...]* ne pouvait rien faire pour adapter le système informatique à la nouvelle structure de facturation. Tout le monde n'avait pas le même problème (par exemple les préparatifs de la Bayerische Landesbank pour remplacer l'écart de change par une commission étaient déjà bien avancés), mais il y avait un mécontentement général quant à l'absence de clarté de la déclaration écrite de la Bundesbank."

(89) La Commission note que les participants à la réunion ont également examiné s'il convenait de transformer le système actuel des écarts de change différentes selon les monnaies (c'est-à-dire des taux vendeurs et acheteurs différents par monnaie) en un système où ces marges seraient exprimées sous forme de commissions en pourcentage explicites. Comme ils n'ont pas réussi à se mettre d'accord sur le fait de savoir s'il fallait utiliser une commission unique pour l'ensemble des monnaies ou des commissions différentes par monnaie, ils ont décidé de faire savoir à la Bundesbank que chaque banque trancherait par elle-même. Toutefois, les banques se sont fixé comme objectif commun de remplacer les écarts de change par des commissions en pourcentage, de façon à pouvoir récupérer 90 % des revenus générés par l'activité de change, ce qui représenterait une commission globale d'environ 3 %. Le texte du compte rendu dit ceci:

"Différences de prix entre les monnaies de la zone euro

La politique de prix appliquée actuellement sur le marché des changes allemand est plus ou moins la même pour toutes les banques. À titre d'exemple, le schilling autrichien est acheté et vendu à un prix avantageux, alors que la lire italienne coûte très cher. M. [...]*, de la Commerzbank, estime que ces différences de prix entre les monnaies de la zone euro doivent continuer à exister. Son argument est que les écarts actuels peuvent être considérés comme le résultat du libre jeu des mécanismes du marché et que, de ce fait, ce système de fixation des prix devrait être remplacé par une structure dans laquelle les frais perçus seraient également différents. À cet égard, M. [...]* (Bayerische Landesbank) a déclaré que des différences entre les monnaies ne pouvaient se justifier que lorsque les risques de change encourus étaient différents. Or, ce ne sera plus le cas après le 1er janvier 1999, lorsque toutes les monnaies de la zone euro seront considérées comme des dénominations de l'euro. M. [...]* a ajouté que ce n'étaient pas tant les mécanismes du marché qui étaient à l'origine de la politique actuelle en matière de marges, mais que cette politique était plutôt le résultat d'un accord tacite sur les taux de change. L'enquête de l'IME citée par M. [...]*, qui déclarait que les coûts du système bancaire allemand ne baisseraient que de 10 % avec la mise en circulation de l'euro, montre que la fixation des prix sur le marché des changes n'était pas due aux mécanismes du marché. Cela indique aussi l'existence d'un oligopole plutôt que d'un 'polypole'.

C'est pourquoi, le remplacement de l'accord tacite actuel sur des écarts différents par un accord tacite sur des commissions différentes n'entraînerait pas de gros bouleversements ni pertes de profits. M. [...]* est tout à fait d'accord sur ce point.

En l'absence d'un consensus entre les participants à la réunion sur le fait de savoir s'il convenait d'introduire une commission unique ou une commission différente pour chaque monnaie, le message transmis à la Bundesbank serait le suivant:

Chacune des banques présentes décidera par elle-même de la forme que prendra son futur mode de facturation des frais.

Les banques présentes à la réunion ont exprimé leur intention de remplacer les revenus que génèrent actuellement les marges par des revenus provenant de commissions, et ce à concurrence d'environ 90 %. D'après les banques, cela représenterait une commission globale d'environ 3 %."

(90) Le compte rendu note que les banques ont examiné la question de la cotation à l'incertain ou au certain pour ce qui est de la conversion des différentes monnaies de la zone euro(39), notamment dans le contexte de la modification des systèmes informatiques actuels:

"Règles de calcul obligatoires

L'IME a déclaré que, pour calculer la valeur en marks allemands d'un montant donné en florins néerlandais, une seule méthode de calcul produirait le bon résultat. Cela signifie que la méthode de calcul actuellement utilisée par les systèmes informatiques devrait être entièrement révisée (le taux du florin néerlandais par rapport au mark allemand ne pourrait plus être calculé une fois que ces règles seraient appliquées). Plusieurs des personnes présentes connaissaient ces règles de calcul, mais n'avaient pas évalué les conséquences que cela entraînerait pour les opérations de change de petits montants. M. [...]* a souligné qu'il pourrait se révéler utile de faire la même chose que les banques belges et informer l'IME que, pour les opérations portant sur de petits montants, une adaptation des systèmes informatiques d'une telle ampleur, pour une période de trois ans seulement, devait être repoussée sans équivoque, dans la mesure où les résultats des différents calculs pour les opérations de change normales ne faisaient ressortir aucune différence.

Une prise de notes hâtive de la part de tous les participants semble indiquer que ce problème a, lui aussi, été enregistré."

(91) En ce qui concerne le change interbancaire de gros montants en billets de banque, le compte rendu note que les participants ont convenu de maintenir des taux d'achat et de vente fixes, afin d'éviter d'avoir à modifier les systèmes informatiques. Les cambistes professionnels connaissent bien les frais payés par l'intermédiaire des différents cours acheteurs et vendeurs:

"Marché des changes interbancaire

Pour les opérations de change entre banques, les écarts de change devraient disparaître pour les monnaies en circulation. Toutefois, pour ces monnaies, les banques présentes à la réunion souhaitent conserver la pratique actuelle des écarts de change. Ainsi, il ne serait pas nécessaire d'adapter les systèmes (pour une période de trois ans), et il n'y aurait aucun problème si une banque située à l'extérieur de la zone euro avait besoin de monnaies de la zone euro. M. [...]* (Landeszentralbank), qui suivait la réunion par téléphone, a déclaré qu'il estimait qu'il était peu probable qu'il y ait une législation contraignante pour les opérations de change interbancaires portant sur des monnaies en circulation. Les observations suivantes seraient transmises à la Bundesbank:

Pour les opérations de change interbancaires portant sur des monnaies en circulation, les monnaies de la zone euro devraient être achetées et vendues à des prix fixes. C'est la différence entre le prix d'achat et le prix de vente qui constituerait la commission.

M. [...]* fait observer que les termes ne sont pas très bien choisis, dans la mesure où cet argument avait été rejeté pour les opérations portant sur de petits montants et qu'il n'y avait donc aucune raison pour qu'il soit accepté dans le cas des banques.

Il serait sans doute préférable d'inclure une référence au fait qu'il n'était pas nécessaire d'accroître la transparence pour les opérations entre professionnels, dans la mesure où les intéressés connaissaient parfaitement les marges versées. Toutefois, le libellé choisi a été conservé."

(92) Le compte rendu de la réunion indique que la Deutsche Bank AG envisageait d'offrir à ses clients un service gratuit pour le change de billets de banque de la zone euro. Cela est considéré comme une menace beaucoup plus grande pour le consensus atteint entre les participants, c'est-à-dire une commission d'environ 3 % (pour parvenir à récupérer 90 % des revenus générés par les écarts de change), que n'importe quel service gratuit que pourraient offrir les banques centrales régionales:

"La Deutsche Bank remet tout en cause

Au cours de la réunion, il a été suggéré que la Deutsche Bank pourrait remettre tout en cause en autorisant les opérations de change gratuites. Les banques commerciales présentes à la réunion estiment que cela constitue une menace beaucoup plus sérieuse que la fourniture d'un service gratuit par les banques centrales régionales (qui ne sont pas équipées pour fournir ce type de service). Cela pourrait saper la position sur laquelle les participants à la réunion se sont mis d'accord, à savoir la facturation d'une commission d'environ 3 % (90 % des revenus actuels). M. [...]* souligne que cela créera en tout état de cause une situation nouvelle, même si, à son avis, l'éventualité d'opérations de change gratuites est encore lointaine. D'autres ont adopté une position plus ferme en déclarant que si, pour des raisons politiques, les opérations de change devaient être complètement gratuites, ils supprimeraient les services de conversion pour les monnaies de la zone euro.".

(93) Selon le compte rendu de la réunion, les participants n'étaient pas favorables à l'introduction du nouveau système de facturation avant le 1er janvier 1999:

"Introduction prématurée

Les banques ne souhaitent pas que le nouveau système de facturation des frais soit introduit avant le 1er janvier 1999.

1) Il faudrait générer autant de profits que possible en 1998 (l'idée de maintenir les marges de change jusqu'au 1er janvier 1999, mais de prendre une commission plus élevée, a également été considérée comme peu souhaitable). Après le 1er janvier 1999, les profits pourraient baisser fortement sous des pressions extérieures (Bundesbank, IME, Deutsche Bank, les médias), de telle sorte que les banques devront récupérer tout ce qu'elles peuvent.

2) Une réduction éventuelle du chiffre d'affaires à la suite de l'introduction de la nouvelle méthode de facturation des frais en 1998 a donc été jugée peu souhaitable.

3) Aucune des banques concernées ne dépend fortement de l'activité de change, de telle sorte que l'évolution de la situation après le 1er janvier 1999 ne les mettrait pas en danger.

4) Le peu de temps qu'il reste jusqu'au 1er janvier 1999 est déjà jugé court pour l'adaptation de tous les systèmes à la nouvelle méthode de facturation des frais."

(94) M. [...]* (Commerzbank AG) a rédigé le compte rendu officiel de la réunion, intitulé Meeting of banknote dealers (réunion des changeurs)(40). Ce compte rendu a été faxé à tous les participants à la réunion le 17 octobre 1997, depuis la Deutsche Verkehrsbank AG(41). L'objet de la réunion est indiqué en ces termes: structure/fixation des prix pour l'achat et la vente de billets de banque au cours de la période de transition. Tant l'achat et la vente de billets de banque par les particuliers (détail) que les opérations de change interbancaires (gros) ont été discutés.

(95) En ce qui concerne les opérations de change, le compte rendu note qu'il y a consensus sur l'utilisation de taux de change fixes pour les monnaies de la zone euro (c'est-à-dire qu'il n'y a pas application de cours acheteurs et vendeurs), avec des frais qui seront calculés sous forme d'une commission exprimée en pourcentage. La méthode de calcul pour la conversion de ces monnaies sera adoptée par chaque banque individuellement:

"Réunion des changeurs à Francfort, le 15 octobre 1997

dans les locaux de la Deutsche Verkehrsbank.

Participants: voir annexe

Compte rendu

En ce qui concerne la question de la fixation des cours/prix pour les opérations de change durant la phase 3a (soit du 1er janvier 1999 au 1er janvier 2002) de l'UEM, les participants se sont mis d'accord sur les points suivants:

1) Opérations avec les particuliers

- Pour les particuliers, le taux de change sera fixe pour les monnaies des pays de la zone euro et les frais/commissions seront calculés séparément.

- Les frais/commissions seront calculés sous forme de pourcentage de la valeur changée.

- Ce sont les banques qui décideront individuellement si ce calcul sera fait sur la base d'une cotation à l'incertain ou au certain."

(96) La Commission note que le compte rendu officiel de la réunion et celui établi par la GWK Bank correspondent sur le fait que les frais à facturer aux clients seront exprimés sous forme d'un pourcentage. Le compte rendu officiel ne fait pas état du pourcentage d'environ 3 %. Toutefois, lors de l'audition des 1er et 2 février 2001, la Bayerische Landesbank a déclaré que son représentant à la réunion du 15 octobre 1997 (M. [...]*) avait rappelé que "certains représentants de certaines banques ont mentionné des chiffres qui se situaient entre 2 et 4 %". Toutefois, M. [...]* "n'avait pas souvenir d'un montant de 3 %".

(97) En ce qui concerne les opérations de gros en billets de banque (opérations interbancaires), le compte rendu note que les banques ont convenu de conserver les cours acheteurs et vendeurs:

"2) Opérations interbancaires

Pour les opérations interbancaires, l'ensemble des monnaies de la zone euro seront changées sur la base de cours acheteurs et vendeurs. Ces cours résultent de la conversion de la commission. Le recours à la cotation au certain sera généralisé à partir du 1er février 2002. Jusqu'à cette date, les deux méthodes de cotation devront être tolérées.

Motifs de la cotation à l'achat et à la vente

Pour les opérations interbancaires, où ce sont les banques participantes qui ont toujours fixé les usages à respecter, les opérations se sont toujours faites via des cours acheteurs et vendeurs. Cette méthode devrait être maintenue pour les raisons suivantes:

- nous ne souhaitons pas faire de différences dans la façon dont sont cotées les monnaies de la zone euro et celles qui n'en font pas partie,

- nous ne souhaitons pas faire de différences entre les parties contractantes situées à l'intérieur et à l'extérieur de la zone euro,

et enfin, et surtout,

- la modification des pratiques actuelles ne vaudrait que pour une période limitée.

3) Si une nouvelle réunion est nécessaire, elle se tiendra à Francfort, dans les locaux de la Commerzbank.

Francfort, le 15 octobre 1997.

[...]*

Annexe"

F. APPRÉCIATION JURIDIQUE

1. Article 81, paragraphe 1, du traité CE

(98) L'article 81, paragraphe 1, du traité CE dispose que sont incompatibles avec le marché commun et interdits tous accords entre entreprises, toutes décisions d'associations d'entreprises et toutes pratiques concertées, qui sont susceptibles d'affecter le commerce entre États membres et qui ont pour objet ou pour effet d'empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence à l'intérieur du marché commun, et notamment ceux qui consistent à fixer de façon directe ou indirecte les prix d'achat ou de vente ou d'autres conditions de transaction, limiter ou contrôler la production, les débouchés, le développement technique ou les investissements, répartir les marchés ou les sources d'approvisionnement.

2. Accords

(99) Il y a accord si les parties parviennent à un concours de volontés qui limite ou est de nature à limiter leur liberté commerciale en déterminant les lignes de leur action mutuelle sur le marché ou de leur abstention de toute action. Il n'est pas nécessaire que cet accord soit fait par écrit. Ni sanctions contractuelles ni procédures d'exécution ne sont requises. Le fait de l'accord peut être explicite ou implicite dans le comportement des parties.

(100) Il ressort d'une jurisprudence constante de la Cour de justice des Communautés européennes et du Tribunal de première instance que, pour qu'il y ait accord au sens de l'article 81, paragraphe 1, du traité CE, il suffit que les entreprises en cause aient exprimé leur volonté commune de se comporter sur le marché d'une manière déterminée(42).

(101) La notion d'accord au sens de l'article 81, paragraphe 1, du traité CE, telle qu'elle a été interprétée par la jurisprudence, est axée sur l'existence d'une concordance de volontés entre deux parties au moins, dont la forme de manifestation n'est pas importante pour autant qu'elle constitue l'expression fidèle de celles-ci(43). Aux fins de l'article 81, paragraphe 1, du traité, un accord peut également ne pas avoir la certitude requise pour la mise en oeuvre de contrats commerciaux. Ses conditions exactes peuvent ne jamais être exprimées: l'existence de l'accord peut devoir être inférée de l'ensemble des circonstances.

3. Nature de l'infraction

3.1. Accord

(102) Les banques ayant participé à la réunion qui a eu lieu le 15 octobre 1997 dans les locaux de la Deutsche Verkehrsbank AG, à Francfort, se sont mises d'accord pour prélever une commission globale d'environ 3 % sur l'achat et la vente de billets de banque de la zone euro au cours de la période de transition de trois ans qui débutait au 1er janvier 1999. Le but de cette décision était de récupérer environ 90 % des revenus générés par l'"écart de change" après la suppression des cours acheteurs et cours vendeurs au 1er janvier 1999(44).

(103) Au cours de la réunion du 15 octobre 1997, les participants ont examiné si le système des marges de change différentes selon les monnaies (c'est-à-dire de cours acheteurs et vendeurs différents selon les monnaies) alors en vigueur devrait être transformé en un système dans lequel les écarts de change seraient exprimés sous la forme d'une commission explicite en pourcentage. Les participants n'ayant pu se mettre d'accord sur le fait de savoir si cette commission devait être unique pour toutes les monnaies ou différente d'une monnaie à l'autre, les participants ont décidé de faire savoir à la Bundesbank que (considérant 89):

"Chacune des banques présentes décidera par elle-même de la forme que prendra son futur mode de facturation des frais."

(104) Toutefois, tous étaient d'accord pour dire que cette commission devrait être fixée de façon à permettre la récupération d'environ 90 % des revenus générés par l'écart de change, ce qui donnerait une commission globale ou moyenne d'environ 3 % pour l'achat et la vente des différents billets de la zone euro (considérant 89):

"Les banques présentes à la réunion ont exprimé leur intention de remplacer les revenus que génèrent actuellement les marges par des revenus provenant de commissions, et ce à concurrence d'environ 90 %. D'après les banques, cela représenterait une commission globale d'à peu près 3 %."

(105) Cet accord a de nouveau été mentionné lors de la réunion du 15 octobre 1997. Les banques craignaient qu'il ne risque d'être sans effet si, comme cela semblait probable, la Deutsche Bank AG introduisait un service gratuit (considérant 92):

"Au cours de la réunion, il a été suggéré que la Deutsche Bank pourrait remettre tout en cause en proposant des opérations de change gratuites. Les banques commerciales présentes à la réunion estiment que cela constitue une menace beaucoup plus sérieuse que la fourniture d'un service gratuit par les banques centrales régionales, qui ne sont pas équipées pour fournir ce type de service. Cela pourrait saper la position sur laquelle les participants à la réunion se sont mis d'accord, à savoir la facturation d'une commission d'environ 3 % (correspondant à 90 % des revenus actuels)."

(106) M. [...]* (Commerzbank AG) a rédigé le compte rendu officiel de la réunion, intitulé "Réunion des changeurs". La Commission note que le compte rendu officiel et celui de la GWK Bank s'accordent tous deux à dire qu'il y avait consensus sur l'application de taux de change fixes pour les monnaies de la zone euro (c'est-à-dire pas de cours acheteurs et vendeurs) après le 1er janvier 1999, les frais devant être calculés sous forme d'une commission exprimée en pourcentage (considérants 94 et 95):

"1) Opérations avec les particuliers

- Pour les particuliers, le taux de change sera fixe pour les monnaies des pays de la zone euro et les frais/commissions seront calculés séparément.

- Les frais/commissions seront calculés sous forme de pourcentage de la valeur changée."

(107) Le compte rendu officiel est moins descriptif que celui de la GWK Bank et ne mentionne pas de chiffres précis. Toutefois, la Bayerische Landesbank et la Commerzbank reconnaissent que certains représentants des banques ont estimé, lors de la réunion, que les frais futurs pourraient se situer entre 2 % et 4 %(45). Toutefois, lors de l'audition des 1er et 2 février 2001, la Bayerische Landesbank a déclaré que son représentant à la réunion du 15 octobre 1997 (M. [...]*) avait rappelé que "certains représentants de certaines banques ont mentionné des chiffres qui se situaient entre 2 et 4 %". Toutefois, M. [...]* n'avait pas souvenir d'un montant de 3 %.

(108) L'historique de l'accord du 15 octobre 1997 est le suivant. Au début de l'année 1997, la GWK Bank a commencé à s'inquiéter du fait que la Deutsche Bundesbank pourrait utiliser son réseau d'environ 200 bureaux pour fournir un service gratuit au public pour l'achat et la vente de billets de banque au cours de la période de transition (du 1er janvier 1999 au 31 décembre 2001). Elle craignait que si la Bundesbank et les banques centrales régionales devaient offrir un service gratuit à grande échelle, les banques commerciales allemandes pourraient la suivre en facturant des frais bas, voire pas de frais du tout (considérant 79).

(109) Cette perspective était alarmante pour la GWK Bank, dans la mesure où une grande partie de son chiffre d'affaires provenait des opérations de change de monnaies de la zone euro, notamment de DEM. Le marché du change de billets de banque de la zone euro risquait de se déplacer des Pays-Bas vers l'Allemagne et/ou les banques néerlandaises risquaient de subir des pressions pour qu'elles baissent leurs frais en conséquence (considérant 80).

(110) En avril 1997, la GWK Bank a contacté une institution allemande similaire, la Reisebank AG, en l'incitant à entamer des discussions avec d'autres banques allemandes, en premier lieu pour tenter de faire en sorte que la Bundesbank et les banques centrales régionales ne fournissent pas un service gratuit aux consommateurs par l'intermédiaire de leur réseau de bureaux (considérants 63 à 67).

(111) Ces discussions et contacts ont abouti à l'organisation d'une réunion à Francfort, dans les locaux de la Deutsche Verkehrsbank AG, le 15 octobre 1997. À cette occasion, plusieurs banques allemandes ont notamment convenu d'appliquer une commission d'environ 3 % sur l'achat et la vente de billets de la zone euro au cours de la période transitoire de trois ans, afin de récupérer environ 90 % des revenus générés par l'"écart de change" (considérants 85 à 93).

3.2. Arguments des parties et réponses de la Commission

- Arguments des parties sur l'interprétation des faits

(112) Les parties contestent l'interprétation des faits donnée par la Commission et nient que les discussions entre les banques à propos des modalités de facturation des frais et de leurs montants pour le change de monnaies de la zone euro au cours de la période de transition constituent un "accord" entrant dans le champ d'application de l'article 81, paragraphe 1, du traité CE.

(113) Plusieurs banques font valoir que, étant donné que la différence entre les cours acheteurs et vendeurs peut être calculée sous la forme de frais exprimés en pourcentage, il était logique que les participants à la réunion du 15 octobre 1997 conviennent d'exprimer l'écart de change sous la forme d'une commission visible en pourcentage après le 1er janvier 1999. Il ne s'agissait pas d'un accord restreignant la concurrence, mais d'une décision consécutive à la nécessité juridique d'afficher les frais de façon explicite et transparente après la suppression de l'écart de change(46)(47). La Landesbank Hessen Thüringen reconnaît avoir conclu un accord sur les modalités de facturation des frais pour la période transitoire au cours de la réunion du 15 octobre 1997. Toutefois, comme il n'était guère possible de calculer ces frais autrement que sous forme d'un pourcentage, l'accord sur des modalités communes de facturation des frais n'a que faiblement influé sur la liberté des banques de déterminer leur propre politique de prix(48).

- Réponse de la Commission

(114) L'affichage transparent et explicite des frais ne nécessite aucune normalisation des prix, des modalités de facturation des frais ou des autres services dans le secteur bancaire. Chaque banque doit décider de sa politique commerciale en matière de frais de façon indépendante. Pour autant que des frais soient facturés au client, la politique en la matière - y compris les modalités de facturation - doit être déterminée de façon indépendante par chaque banque.

(115) Il n'était ni naturel ni logique que chaque banque décide individuellement de transformer ses écarts de change en une commission exprimée sous forme de pourcentage. De fait, il semble que la Deutsche Bank envisageait initialement de fournir un service gratuit. Quoi qu'il en soit, le problème n'est pas quelles pourraient être ou ne pas être les modalités de facturation des frais les plus rationnelles sur le plan économique, mais s'il y a eu ou non accord entre les banques sur ces modalités.

(116) Dans la présente affaire, il y a eu accord explicite entre des banques sur une commission globale d'environ 3 %, dans le but de récupérer environ 90 % des revenus perdus à la suite de la suppression de "l'écart de change" au 1er janvier 1999.

- Arguments des parties quant à l'absence d'accord

(117) Plusieurs banques font valoir qu'il n'y a pas eu accord sur une commission d'environ 3 %(49). Certaines banques affirment aussi qu'il n'y a pas eu accord pour récupérer environ 90 % des revenus et que ce chiffre de 90 % des coûts n'a pas été mentionné comme base de calcul des nouveaux frais après l'introduction de l'euro(50).

- Réponse de la Commission

(118) La question de la crédibilité du compte rendu de la réunion du 15 octobre 1997 établi par la GWK Bank se pose. Le compte rendu officiel et celui de la GWK Bank correspondent sur le fait qu'il y a eu consensus sur l'utilisation de taux de change fixes pour les monnaies de la zone euro (c'est-à-dire sans application de cours acheteurs et vendeurs) après le 1er janvier 1999, les frais devant être calculés sous forme d'une commission exprimée en pourcentage. La Westdeutsche Landesbank note qu'un seul point de l'infraction supposée, c'est-à-dire la détermination des modalités de facturation des frais, figure dans le compte rendu officiel de la réunion établi par M. [...]*(51).

(119) De fait, la Bayerische Landesbank et la Commerzbank AG reconnaissent que certains représentants des banques à la réunion ont estimé que les frais futurs pourraient se situer entre 2 et 4 %(52). La Commerzbank AG déclare que certains des participants à la réunion ont déclaré que, pour récupérer 90 % des revenus, il faudrait appliquer une commission de 2 à 4 % ou une commission moyenne de 3 %. Toutefois, lors de l'audition des 1er et 2 février 2001, la Bayerische Landesbank a déclaré que son représentant à la réunion du 15 octobre 1997 (M. [...]*) avait rappelé que "certains représentants de certaines banques ont mentionné des chiffres qui se situaient entre 2 et 4 %". Toutefois, M. [...]* "n'avait pas souvenir d'un montant de 3 %". Cela montre que le compte rendu de la GWK Bank, rédigé le jour suivant la réunion, a enregistré le déroulement de la réunion du 15 octobre 1997 de façon crédible et complète.

(120) Sur la base des preuves documentaires dont elle dispose, la Commission estime que les banques ayant participé à la réunion du 15 octobre 1997 ont convenu d'introduire une commission globale d'environ 3 % (afin de récupérer 90 % de leurs revenus) après le 1er janvier 1999.

- Arguments des parties concernant l'absurdité d'une introduction précoce

(121) Les banques font également valoir qu'il aurait été absurde de déterminer les frais en 1997, en raison de la longue période de quatorze mois qui devait encore s'écouler avant l'introduction de l'euro et aussi des incertitudes économiques liées à une telle durée(53). Les banques affirment qu'elles ont déterminé leurs frais de façon indépendante fin 1998(54).

- Réponse de la Commission

(122) L'argument selon lequel il aurait été prématuré pour les banques de se mettre d'accord sur les modalités de facturation des frais et des commissions en octobre 1997, est contredit par les banques elles-mêmes. La lettre envoyée le 25 juillet 1997 à la Bundesbank par quatre banques commerciales (Commerzbank AG, Deutsche Verkehrsbank AG, Reisebank AG et Westdeutsche Landesbank) exprime leur opinion selon laquelle les écarts de change devraient être maintenus pour les monnaies de la zone euro, entre autres parce que les modifications qui doivent être apportées aux systèmes informatiques ne pourraient pas être effectuées à temps pour le 1er janvier 1999 (considérant 55):

"Ils ont jugé très problématique la facturation de frais pour remplacer les marges de change actuelles.

À la suite de la discussion, tous les participants ont en principe repoussé tout changement, dans la mesure où les coûts d'adaptation informatique qui en résulteraient rendraient le change de billets de banque plus cher pour les citoyens et où le public n'apprécierait pas des frais plus élevés. Les citoyens ne comprendraient pas qu'une commission soit introduite, étant donné que les taux de change sont fixes et que les banques nationales achètent les monnaies à un taux fixe.

Il convient également de noter que les transformations informatiques ne pourraient pas se faire à temps dans des délais aussi courts."

...

(123) Le compte rendu de la réunion du 15 octobre 1997 établi par la GWK Bank mentionne également que les délais disponibles pour adapter les systèmes informatiques aux nouvelles modalités de facturation des frais sont courts (considérant 93):

"4. Le peu de temps qu'il reste jusqu'au 1er janvier 1999 est déjà jugé trop court pour l'adaptation de tous les systèmes à la nouvelle méthode de facturation des frais."

(124) La conclusion que l'on peut tirer des éléments qui précèdent est que l'accord de fixation des prix du 15 octobre 1997 était très opportun pour les banques et que le moment était très bien choisi.

- Arguments des parties concernant les frais différents

(125) Les banques affirment que les banques ayant participé à la réunion du 15 octobre 1997 appliquent des frais différents, qui vont de 3 à 4 %. Seules deux d'entre elles appliquent effectivement une commission de 3 %(55).

- Réponse de la Commission

(126) Premièrement, il convient de noter que la découverte de l'existence, du contenu et de l'objet de l'accord contraire à l'article 81, paragraphe 1, du traité CE et décrit dans la communication des griefs repose sur des preuves documentaires particulières et non sur un comportement parallèle en matière de prix sur le marché.

(127) Deuxièmement, comme l'accord avait pour objet l'introduction d'une commission globale d'environ 3 % dans le but de récupérer à peu près 90 % des revenus, il ne fallait pas s'attendre à ce que toutes les banques appliquent des commissions identiques. L'accord éliminait, ou tout au moins réduisait sensiblement, toute incertitude quant au comportement éventuel que les banques pouvaient attendre de leurs homologues sur le marché en ce qui concerne les frais bancaires appliqués à l'achat et à la vente de billets de banque en monnaies de la zone euro. Les banques elles-mêmes reconnaissent que des frais de l'ordre de 2 à 4 % ont été évoqués. Toutefois, après l'introduction de l'euro, aucune des parties concernées n'a introduit une commission inférieure à 3 % (considérants 147 et 148).

4. Restriction de la concurrence

(128) Les banques qui ont participé à la réunion du 15 octobre 1997 ont convenu d'appliquer une commission globale d'environ 3 % dans le but de récupérer à peu près 90 % de leurs revenus après la suppression de l'écart de change au 1er janvier 1999. Cet accord avait à la fois pour objet et pour effet de restreindre la concurrence dans la Communauté.

4.1. Objectif de l'accord

(129) L'article 81, paragraphe 1, du traité CE dispose expressément que les accords entre entreprises et les décisions d'associations d'entreprises qui consistent à fixer de façon directe ou indirecte les prix d'achat ou de vente ou d'autres conditions de transaction restreignent la concurrence. Dans la présente affaire, c'est la fixation directe de prix qui est l'objet de l'accord.

(130) Compte tenu de la disparition de l'écart de change (c'est-à-dire des cours acheteurs et vendeurs) après le 1er janvier 1999, l'objet de l'accord conclu par les banques présentes lors de la réunion du 15 octobre 1997 était de fixer à environ 3 % les commissions qu'elles percevraient sur l'achat et la vente de billets de banque en monnaies de la zone euro, dans le but de récupérer environ 90 % des revenus en question après la suppression de l'écart de change.

(131) On peut donc en con