FR Journal officiel de l'Union européenne C 73/6

AVIS DU CONSEIL

du 4 mars 2008

relatif au programme de stabilité actualisé du Portugal pour 2007-2011

(2008/C 73/02)

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) no 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques (1), et notamment son article 5, paragraphe 3,

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

(1) Le 4 mars 2008, le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé du Portugal, qui couvre la période 2007-2011.

(2) Après une phase de croissance économique soutenue durant la seconde moitié des années 1990, l'économie portugaise s'est caractérisée après 2000 par une faible croissance du PIB accompagnée d'une augmentation du chômage, ce qui a accentué la fragilité budgétaire. Ce changement de tendance des performances économiques résultait de l'accumulation de déficits extérieurs et budgétaires substantiels, combinés à des politiques budgétaires procycliques qui accentuaient les déséquilibres du secteur privé et alimentaient l'incertitude. Au début de la décennie, la demande intérieure du secteur privé a fléchi considérablement, reflétant une adaptation des dépenses à l'évolution des recettes. Au même moment, les dépenses publiques primaires ont dû être freinées, car la tendance observée n'était pas durable, mais la compétitivité est demeurée fragile, reflétant un décalage de longue date entre la progression des salaires et celle de la productivité. La croissance économique récente a été tirée par le secteur extérieur, avec l'aide d'une restructuration considérable de certains secteurs face à une concurrence extérieure accrue, mais des faiblesses plus structurelles entravent une amélioration durable des performances économiques. En particulier, la productivité reste faible, notamment en raison d'un manque de capital humain, tandis que l'efficacité et l'efficience du secteur public méritent une attention particulière. Ces dernières années, des progrès significatifs ont été accomplis en vue de corriger cette situation, notamment pour limiter les déséquilibres des finances publiques. Globalement, la poursuite de l'assainissement budgétaire, l'amélioration de la qualité des finances publiques et la mise en œuvre de réformes structurelles en vue d'améliorer la croissance potentielle du PIB demeurent les principaux défis à relever pour remettre l'économie portugaise sur une voie de rattrapage dynamique et durable.

(3) Selon le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme, la phase de relance de l'activité économique va se prolonger, et la croissance du PIB réel passera de 1,8 % en 2007 à 2,2 % en 2008, 2,8 % en 2009 et 3 % en 2010 et 2011. Compte tenu des informations actuellement disponibles (2), le scénario économique au-delà de 2008 semble fondé sur des hypothèses de croissance optimistes. En particulier, les taux de croissance de la demande du secteur privé semblent élevés, notamment en ce qui concerne l'investissement. Selon le programme, le marché de l'emploi devrait se redresser progressivement durant la période de programmation, mais les perspectives en matière d'emploi semblent optimistes. Les projections concernant l'inflation sont peut-être optimistes elles aussi compte tenu de l'augmentation récente des prix des denrées alimentaires et des produits pétroliers sur les marchés mondiaux. La compétitivité de l'économie devrait s'améliorer au cours des prochaines années, et les coûts unitaires de main d'œuvre devraient progresser plus lentement que ceux des principaux partenaires commerciaux du Portugal. Le programme annonce une nette contraction du déficit extérieur substantiel, qui passerait de 8,8 % du PIB en 2006 à 7 % du PIB en 2007 et 4,7 % en 2011 selon les estimations. Toutefois, selon les informations actuellement disponibles, l'amélioration sous-jacente du déficit de la balance des transferts courants et des recettes primaires annoncée dans la version actualisée du programme pourrait être difficile à atteindre.

(4) Dans leurs prévisions établies à l'automne 2007, les services de la Commission tablent, pour 2007, sur un déficit public de 3 % du PIB, tout comme la version actualisée du programme, contre un objectif de 3,7 % dans la mise à jour précédente. Les données plus récentes et les informations préliminaires sur l'exécution budgétaire semblent indiquer que le déficit de 2007 sera probablement inférieur à 3 % du PIB. Cette évolution est conforme à l'invitation faite par le Conseil dans son avis du 27 février 2007 au sujet de la mise à jour précédente du programme, pour que le Portugal mette en œuvre des mesures visant à corriger le déficit excessif en 2008 au plus tard (3). Elle va même au-delà de l'invitation. Étant donné que les recettes plus élevées que prévu en 2006 ont été utilisées pour poursuivre un objectif plus ambitieux en 2007, le Conseil prend note du fait que cette évolution est également conforme aux orientations données par l'Eurogroupe en avril 2007 au sujet des politiques budgétaires.

(5) La version actualisée du programme de stabilité vise à poursuivre l'assainissement budgétaire à moyen terme, et à atteindre l'objectif à moyen terme (OMT) d'un déficit structurel, à savoir un déficit corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et temporaires, de 0,5 % du PIB en 2010 au plus tard. Le déficit public effectif devrait diminuer progressivement et passer de 3 % du PIB en 2007 à 2,4 % du PIB en 2008, 1,5 % en 2009, 0,4 % en 2010 et enfin 0,2 % du PIB en 2011. Le solde primaire devrait suivre une trajectoire similaire, et passer d'un léger déficit à un excédent de 2,5 % du PIB en 2011. Le déficit structurel calculé selon la méthode commune devrait se contracter d'environ 0,5 point de pourcentage du PIB par an en moyenne jusqu'à 2010 et se stabiliser ensuite globalement à environ 0,5 % du PIB en 2011. L'assainissement budgétaire prévu devrait être réalisé grâce à une modération constante des dépenses au moyen de mesures correctives visant à limiter le coût de l'emploi dans le secteur public (dans le contexte plus large de la réforme de l'administration) et dans une moindre mesure le coût des transferts sociaux. Une augmentation du ratio des recettes au PIB devrait elle aussi contribuer à l'assainissement budgétaire. Grâce à un déficit moins élevé que ce qui avait été inscrit au budget pour 2006 et 2007, le programme confirme globalement la trajectoire d'ajustement structurel annoncée dans la version actualisée de décembre 2006 du programme de stabilité dans le cadre d'un scénario macroéconomique légèrement différent. La dette publique brute, estimée à 64,4 % du PIB en 2007, devrait refluer plus rapidement, de près de 8 points de pourcentage du PIB durant la période, et retomber ainsi sous la valeur de référence de 60 % du PIB inscrite au Traité en 2010.

(6) Les résultats budgétaires pourraient être moins bons que prévu dans la version actualisée du programme. En particulier, comme cela a déjà été indiqué, le scénario macroéconomique semble reposer sur des hypothèses optimistes de croissance du PIB pour les dernières années de la période de programmation. Par ailleurs, un certain degré d'incertitude entoure encore les économies de dépenses qui peuvent résulter à moyen terme des mesures récemment mises en œuvre. Toutefois, certains de ces risques pourraient être en partie neutralisés si les résultats meilleurs que prévu pour 2007 étaient confirmés, ce qui entraînerait un effet de base positif pour 2008. Au vu des risques liés aux objectifs budgétaires, l'évolution du taux d'endettement pourrait elle aussi être moins favorable que prévu par le programme.

(7) Compte tenu de cette évaluation des risques, l'orientation budgétaire du programme semble compatible avec une correction durable du déficit excessif en 2008 au plus tard, comme recommandé par le Conseil. Après les diminutions observées en 2006 et 2007, la version actualisée mise sur une nouvelle réduction du déficit structurel de 0,5 point de pourcentage en 2008. Le Conseil prend acte du fait que ceci est conforme aux orientations données par l'Eurogroupe en avril 2007 pour les politiques budgétaires. Selon le programme, une marge de sécurité suffisante pour éviter que le déficit franchisse le seuil de 3 % du PIB dans le cadre de fluctuations macroéconomiques normales serait dégagée en 2009. Toutefois, compte tenu des risques qui pèsent sur les objectifs budgétaires, cette marge de sécurité pourrait ne pas exister avant 2010. En outre, l'orientation budgétaire du programme ne permettra peut-être pas d'atteindre l'OMT d'ici à 2010 comme le programme le prévoit. Bien que le rythme prévu de l'assainissement en direction de l'OMT soit conforme au pacte de stabilité et de croissance, l'ajustement pourrait nécessiter des efforts supplémentaires compte tenu des risques mentionnés. Enfin, en raison des risques qui entourent les projections en matière d'endettement, le ratio de la dette au PIB pourrait ne pas se rapprocher suffisamment de la valeur de référence à la fin de la période de programmation.

(8) Les réformes des régimes de retraite adoptées par le Portugal en 2006 et 2007 contribuent largement à limiter la progression des dépenses liées au vieillissement de la population et permettent d'améliorer le classement des risques pesant sur la viabilité des finances publiques pour passer d'un niveau élevé de risque à un niveau moyen, ce qui rapproche l'incidence budgétaire à long terme du vieillissement de la population au Portugal de la moyenne de l'UE. Toutefois, le taux actuel d'endettement brut est supérieur à la valeur de référence du Traité. Par ailleurs, la position budgétaire estimée par le programme pour 2007, bien qu'elle se soit clairement améliorée par rapport à la position de départ de l'actualisation précédente, représente toujours un risque pour la viabilité des finances publiques, avant même de prendre en considération l'impact budgétaire à long terme du vieillissement démographique. La poursuite de l'assainissement budgétaire comme prévu par le programme contribuerait à réduire les risques qui pèsent sur la viabilité des finances publiques.

(9) Le programme de stabilité est pleinement conforme au rapport d'octobre 2007 sur la mise en œuvre du programme national de réforme. En particulier, les projets d'assainissement budgétaire à moyen terme sont pris en compte dans le programme national de réforme, qui accorde une priorité élevée à l'assainissement budgétaire ainsi qu'à l'amélioration de la viabilité des finances publiques. Parallèlement, le programme de stabilité tient compte des progrès accomplis dans la mise en œuvre des mesures contenues dans le programme national de réforme et de leur incidence sur les finances publiques et sur les perspectives économiques plus générales. Les deux programmes fournissent des informations complémentaires et cohérentes sur les mesures politiques communes.

(10) Dans l'ensemble, la stratégie budgétaire du programme est cohérente avec les grandes orientations des politiques économiques spécifiques au pays dans le domaine de la politique budgétaire fixées dans le cadre de la stratégie de Lisbonne, contenues dans les lignes directrices intégrées et dans les lignes directrices pour les États membres de la zone euro.

(11) En ce qui concerne les exigences en matière de données du code de conduite relatif aux programmes de stabilité et de convergence, le programme contient à la fois toutes les données obligatoires et la plupart des données facultatives requises (4).

En conclusion, le programme est cohérent avec une correction du déficit excessif en 2008 au plus tard. Si l'exécution budgétaire plus satisfaisante que prévu se confirme, le déficit sera inférieur à 3 % du PIB dès 2007. Il vise à poursuivre l'assainissement budgétaire à moyen terme, et notamment à atteindre l'OMT en 2010 au plus tard, et prévoit une diminution du taux d'endettement de l'administration tout au long de la période de programmation. Toutefois, la réalisation de ces objectifs dépend de la mise en œuvre effective des mesures annoncées dans le programme et pourrait nécessiter des efforts supplémentaires, compte tenu notamment du risque d'une croissance économique plus faible que prévu.

La poursuite de l'assainissement budgétaire planifié pourrait également contribuer à corriger les déséquilibres extérieurs et améliorer les perspectives de viabilité des finances publiques à long terme, pour lesquelles il apparaît qu'un risque moyen pèse sur le Portugal après la réforme significative du régime des retraites. Enfin, l'amélioration envisagée de la qualité et de l'efficacité des dépenses publiques, y compris de l'administration et du cadre budgétaire, pourrait avoir une incidence favorable sur la croissance potentielle du PIB et contribuer ainsi à relancer le processus de rattrapage.

Compte tenu de l'évaluation qui précède et à la lumière de la recommandation émise au titre de l'article 104, paragraphe 7, le 20 septembre 2005, le Portugal est invité à:

i) procéder résolument à l'assainissement budgétaire prévu dans le programme de manière à pouvoir corriger le déficit excessif;

ii) opérer l'ajustement prévu en direction de l'OMT, par un renforcement des mesures de soutien le cas échéant; et, compte tenu également des risques qui pèsent sur la viabilité des finances publiques, assurer une réduction rapide du taux d'endettement, notamment en continuant à allouer toutes recettes budgétaires supplémentaires à la réduction du déficit;

iii) assurer une modération constante des dépenses et renforcer la qualité des dépenses publiques, également en poursuivant la réforme en cours de l'administration et en améliorant encore le cadre budgétaire comme le prévoit le programme.

Le Conseil prend également note du fait que ce type d'actions seraient conformes aux orientations d'avril 2007 de l'Eurogroupe pour la politique budgétaire.

Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

2006 2007 2008 2009 2010 2011 PIB réel (variation en %) PS déc. 2007 1,3 1,8 2,2 2,8 3,0 3,0 COM nov. 2007 1,3 1,8 2,0 2,1 n.d. n.d. PS déc. 2006 1,4 1,8 2,4 3,0 3,0 n.d. Inflation IPCH (8) (%) PS déc. 2007 3,0 2,3 2,1 2,1 2,1 2,1 COM nov. 2007 3,0 2,4 2,4 2,3 n.d. n.d. PS déc. 2006 3,2 2,2 2,2 2,1 2,1 n.d. Écart de production (5) (% du PIB potentiel) PS déc. 2007 – 2,4 – 2,2 – 1,8 – 1,1 – 0,2 0,5 COM nov. 2007 (6) – 2,1 – 1,7 – 1,2 – 0,8 n.d. n.d. PS déc. 2006 – 2,6 – 2,4 – 1,8 – 0,7 0,2 n.d. Opérations nettes de financement avec le reste du monde (% du PIB) PS déc. 2007 – 8,8 – 7,0 – 5,8 – 5,6 – 4,9 – 4,7 COM nov. 2007 – 8,8 – 7,9 – 7,7 – 7,7 n.d. n.d. PS déc. 2006 – 7,5 – 7,3 – 6,9 – 6,3 – 6,0 n.d. Solde budgétaire des administrations publiques (% du PIB) PS déc. 2007 – 3,9 – 3,0 – 2,4 – 1,5 – 0,4 – 0,2 COM nov. 2007 – 3,9 – 3,0 – 2,6 – 2,4 n.d. n.d. PS déc. 2006 – 4,6 – 3,7 – 2,6 – 1,5 – 0,4 n.d. Solde primaire (% du PIB) PS déc. 2007 – 1,1 – 0,1 0,5 1,3 2,2 2,5 COM nov. 2007 – 1,1 – 0,1 0,3 0,5 n.d. n.d. PS déc. 2006 – 1,7 – 0,7 0,4 1,5 2,5 n.d. Solde corrigé des variations conjoncturelles (5) (% du PIB) PS déc. 2007 – 2,8 – 2,0 – 1,6 – 1,0 – 0,3 – 0,4 COM nov. 2007 – 2,9 – 2,2 – 2,1 – 2,1 n.d. n.d. PS déc. 2006 – 3,4 – 2,6 – 1,8 – 1,2 – 0,5 n.d. Solde structurel (7) (% du PIB) PS déc. 2007 – 2,8 – 2,1 – 1,6 – 1,0 – 0,3 – 0,4 COM nov. 2007 – 2,9 – 2,3 – 2,1 – 2,1 n.d. n.d. PS déc. 2006 – 3,4 – 2,6 – 1,8 – 1,2 – 0,5 n.d. Dette publique brute (% du PIB) PS déc. 2007 64,8 64,4 64,1 62,5 59,7 56,7 COM nov. 2007 64,8 64,4 64,7 64,5 n.d. n.d. PS déc. 2006 67,4 68,0 67,3 65,2 62,2 n.d. Programme de stabilité (PS); prévisions économiques établies durant l'automne 2007 par les services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission.

(1) JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Règlement modifié par le règlement (CE) no 1055/2005 (JO L 174 du 7.7.2005, p. 1). Tous les documents auxquels il est fait référence dans ce texte figurent sur le site:

http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

(2) L'évaluation tient compte notamment des prévisions de l'automne 2007 des services de la Commission et de l'évaluation par la Commission du rapport d'octobre 2007 sur la mise en œuvre du programme national de réforme.

(3) JO C 71 du 28.3.2007, p. 5.

(4) Il omet notamment des données relatives aux déflateurs de l'investissement et de la consommation dans le secteur public.

(5) Écarts de production et soldes corrigés des variations conjoncturelles selon les programmes et recalculés par les services de la Commission sur la base des informations contenues dans les programmes.

(6) Sur la base d'une croissance potentielle estimée à 1,5 %, 1,5 %, 1,6 % et 1,6 % respectivement durant la période 2006-2009.

(7) Solde corrigé des variations conjoncturelles hors mesures ponctuelles et temporaires. Les mesures exceptionnelles et temporaires représentent 0,1 % du PIB en 2007 (conduisant à une réduction du déficit) selon le programme le plus récent et les prévisions d'automne des services de la Commission.

(8) Déflateur de la consommation privée pour la version actualisée de décembre 2006 du programme de stabilité.

Sources:

Programme de stabilité (PS); prévisions économiques établies durant l'automne 2007 par les services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission.