RAPPORT SPÉCIAL N° 12/98 sur l'exécution des programmes opérationnels relatifs à la promotion du développement rural dans les zones de l'objectif n° 5b), accompagné des réponses de la Commission (présenté en vertu de l'article 188 C, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE) (98/C 356/02)

1. OBJECTIFS ET ÉTENDUE DE L'ENQUÊTE

1.1. L'enquête menée par la Cour a porté sur la clôture des programmes opérationnels (PO) couvrant la première période de programmation de la réforme des Fonds structurels (FS) décidée en 1988 (1) (1989-1993) dans les zones de l'objectif n° 5b), relatif à la promotion du développement des zones rurales, et, notamment, sur la vérification, du point de vue tant de la légalité/régularité que de la bonne gestion financière, de la gestion des crédits communautaires, provenant du FEOGA-Orientation, consacrés à leur réalisation.

1.2. L'audit a porté sur les vérifications suivantes:

a) la situation concernant la clôture des PO;

b) la fiabilité des certifications de dépenses et des rapports d'exécution;

c) la qualité des systèmes de gestion et de suivi des PO;

d) la transition vers la deuxième période de programmation (1994-1999).

1.3. L'enquête a été réalisée auprès des services compétents de la Commission et des États membres. Elle a, en particulier, porté sur un échantillon de 12 PO, clôturés ou non, qui ont bénéficié de 388,3 millions d'écus d'aide, soit 36 % du total de la contribution du FEOGA-Orientation à l'objectif n° 5b). Des missions, couvrant 60 mesures et 272 projets, dont 101 contrôlés auprès des bénéficiaires finals, ont eu lieu en Allemagne, en Espagne, en France, en Italie et aux Pays-Bas.

1.4. L'annexe 1 donne un aperçu des principes de base de la réforme, de ses objectifs et des éléments fondamentaux pour sa mise en oeuvre.

2. RÉSUMÉ DES PRINCIPALES OBSERVATIONS

2.1. Sur les 58 PO financés, dans le cadre de l'objectif n° 5b) au titre du FEOGA-Orientation, 12 seulement ont été clôturés dans les délais initialement prévus. Fin 1997, 32 n'étaient toujours pas clôturés (voir points 3.1-3.9).

2.2. Dans 7 cas sur 11 des 12 PO échantillonnés, les certifications des dépenses transmises par les États membres, à l'appui de leur demande de paiement du solde à la Commission, ne correspondaient pas à la réalité des dépenses, en raison de l'existence d'écarts entre les montants des crédits FEOGA reçus et ceux utilisés, la prise en compte de dépenses prévisionnelles ou l'impossibilité de valider les listes de projets présentées (voir points 4.1-4.4).

2.3. Les rapports d'exécution des PO ne permettent pas à la Commission de se faire une idée précise des réalisations, en raison du caractère incomplet des indicateurs d'exécution physique et de données financières trop générales (voir points 4.5-4.9).

2.4. Cette situation trouve sa source dans les retards successifs qui ont entraîné une accumulation des opérations en fin de période. Ces retards se sont manifestés dès la programmation des opérations, et leurs effets négatifs n'ont pas été corrigés par les mécanismes de gestion et de suivi.

2.5. Pour la programmation initiale, sur les 58 PO concernés, la Commission n'a pris aucune décision en 1989, n'en a adopté que 5 en 1990, 50 en 1991 et 2 en 1992. Le dernier PO n'a été approuvé qu'en 1993, lors de l'année d'échéance (voir points 5.1-5.4).

2.6. Pour résoudre les problèmes posés par le raccourcissement de la période d'exécution des PO, les gestionnaires nationaux ont eu recours à des repêchages de projets non prévus au départ et à des transferts d'actions programmées sur la période 1994-1999 (voir points 5.5-5.6).

2.7. En outre, en fin de période, la Commission a été amenée à accorder, de manière quasi systématique, des délais supplémentaires et des modifications du contenu des PO. Ces pratiques ont altéré la cohérence de la programmation (voir points 5.7-5.9).

2.8. La divergence sur la définition du concept d'engagement a entraîné une situation de blocage empêchant de clôturer la plupart des PO dans un État membre (voir points 5.10-5.11).

2.9. Plusieurs actions ou bénéficiaires ont été sélectionnés juste avant l'expiration des dates d'éligibilité qui avaient déjà fait l'objet de prolongations. Les sélections ainsi effectuées étaient insuffisamment justifiées (voir point 5.12).

2.10. Les mécanismes de gestion et de suivi qui auraient dû corriger ces déficiences se sont montrés inefficaces. Soit la Commission n'a pas apporté toute l'attention qu'elle aurait dû au contrôle des demandes de paiements relatives au solde de chaque tranche annuelle qui a été ramené à un simple exercice financier, soit les crédits prévus pour l'assistance technique ont été utilisés à d'autres fins (voir points 5.14-5.25).

2.11. Ces faiblesses ont été accentuées par l'insuffisance des contrôles sur place, tant des services de la Commission que des autorités nationales (voir points 5.26-5.31).

2.12. Par ailleurs, les évaluations menées en cours d'exécution des PO n'ont pas permis aux gestionnaires d'en tirer des enseignements (voir points 5.32-5.33).

2.13. Finalement, la réalisation des actions a, pour une grande partie, coïncidé avec le démarrage des programmes de la deuxième période, en provoquant des confusions entre les deux périodes et des retards pour la deuxième (voir points 5.34-5.37).

3. SITUATION CONCERNANT LA CLÔTURE DES PO

3.1. La gestion des programmes est partagée entre la Commission et les États membres. Pour la Commission, ce rôle est attribué à deux services: la DG VI/FI/3, qui intervient pour la gestion de toutes les questions opérationnelles, et la DG VI/G3, qui se charge principalement de leur traduction financière et du contrôle des déclarations de dépenses des États membres et des demandes d'engagement ou de paiement. Dans les États membres, ce rôle est dévolu aux services désignés dans les programmes.

3.2. La Commission a adopté, pour la première période, des décisions d'approbation des cadres communautaires d'appui (CCA) et des PO correspondants, dont la liste est fournie dans le tableau 1. C'est ainsi que 44 CCA ont été approuvés totalisant un volume de crédits communautaires de 2 606,7 millions d'écus au titre des Fonds structurels, la contribution du FEOGA-Orientation s'élevant à 1 068,6 millions d'écus (41 %). Les CCA ont donné lieu à 74 PO, monofonds ou plurifonds, le FEOGA-Orientation ayant participé au financement de 58 d'entre eux.

>TABLE>

3.3. La date limite pour les engagements communautaires des PO de la première période a été fixée au 31 décembre 1993. Les paiements nationaux devaient intervenir, au plus tard, deux ans après, et la Commission devait procéder aux paiements des soldes avant le 31 août 1996. La date limite pour les engagements a été respectée, mais pas celle pour les paiements communautaires.

3.4. À l'échéance du 31 décembre 1993, les engagements du FEOGA-Orientation pour les PO s'élevaient à 1 084,96 millions d'écus (voir tableau 2). Alors qu'ils auraient dû s'échelonner sur une période de cinq ans, 80 % du montant total des crédits ont été engagés au cours des deux dernières années de la programmation. Si l'on tient compte des dégagements enregistrés au 31 décembre 1997, les engagements effectifs sont de 1 072,64 millions d'écus. Les paiements se sont élevés à 988,79 millions d'écus.

>TABLE>

3.5. Au 31 décembre 1997, 26 PO, soit moins de la moitié, étaient clôturés. Parmi ceux-ci, 12 seulement l'ont été dans les délais fixés par les décisions d'approbation des PO.

3.6. La répartition des 32 PO encore ouverts à la fin de l'exercice 1997, se présente comme suit:

- 22 en France (sur 28),

- 4 en Italie (sur 8),

- 3 en Allemagne (sur 8),

- 2 en Espagne (sur 8),

- 1 au Danemark (sur 1).

3.7. La France avait obtenu de la Commission, par lettre du 10 décembre 1993, une prorogation de six mois des dates de clôture pour les engagements et les paiements (2). Ces nouveaux délais n'ont pas été respectés pour 22 PO, la France devant encore fournir des renseignements complémentaires sur les dépenses certifiées.

3.8. Pour 8 PO, les États membres n'ont pas respecté les délais de transmission des demandes de solde à la Commission. Pour deux d'entre eux, elles n'avaient pas encore été transmises à la fin 1997.

3.9. Au total, des retards dans le paiement des soldes sont également à signaler pour les contributions du FEDER comme pour celles du FSE. De ce fait, seulement 8 des 74 PO de l'objectif n° 5b) cofinancés par la Communauté étaient clôturés au 31 octobre 1997.

4. CERTIFICATION DES DÉPENSES ET RAPPORTS D'EXÉCUTION

4.1. Les paiements communautaires sont effectués sur la base d'une demande de paiement établie et signée par l'autorité nationale responsable (3). Le paiement du solde de chaque tranche annuelle requiert en outre la soumission par l'État membre d'un rapport sur les progrès réalisés dans la mise en oeuvre du concours du Fonds et d'une attestation de l'exactitude des informations fournies.

Fiabilité de la certification des dépenses

4.2. D'un point de vue réglementaire, la clôture d'un programme n'impose pas d'exigences supplémentaires à celles qui viennent d'être décrites. En pratique, un programme est considéré comme clôturé si toutes ses tranches ont été soldées. Les certifications et attestations concernant la dernière tranche ne se différencient pas de celles des tranches précédentes.

4.3. Les certifications devraient donner à la Commission une assurance ferme sur la réalité et l'éligibilité des dépenses déclarées. L'examen des certifications de plusieurs États membres montre que:

a) des montants ont été certifiés sans que des pièces justificatives n'attestent leur réalité et sans qu'il ne soit possible, lors des contrôles sur place, de parvenir à les reconstituer;

b) d'autres montants ne correspondaient pas à des dépenses effectives;

c) des dépenses certifiées sont inéligibles en raison:

- de la soumission au concours communautaire d'actions réalisées soit avant, soit après, la période d'éligibilité,

- de la nature de certaines actions et dépenses non conformes aux dispositions du règlement du Fonds ou des programmes,

- de la prise en compte de dépenses de fonctionnement, notamment par des déductions opérées sur les montants payés aux bénéficiaires, concernant les coûts administratifs et de personnel.

En outre, ces dépenses sont affectées par des déficiences dans l'application des procédures d'adjudication et de passation des marchés publics telles que des dossiers techniques et administratifs incomplets relatifs aux attributions de marchés.

4.4. En ce qui concerne le point 4.3.a), pour le Land de Bavière, qui est pourtant le principal bénéficiaire des Fonds structurels pour l'objectif n° 5b), avec plus de 10 % du concours des Fonds, la Cour a dû organiser une mission supplémentaire sur place pour obtenir les pièces justificatives qui n'avaient pu être fournies lors du premier contrôle. Cependant les pièces mises à disposition de la Cour lors de ce contrôle complémentaire se sont révélées peu concluantes.

Rapports d'exécution

4.5. Aux termes de l'article 25 du règlement (CEE) n° 4253/88 (4), les États membres sont tenus de transmettre à la Commission des rapports d'exécution des tranches annuelles et un rapport final dans les six mois qui suivent l'achèvement d'un programme. Ces rapports doivent faire état des progrès réalisés, notamment à l'aide d'indicateurs physiques et financiers préalablement définis.

4.6. Or, ces rapports présentent fréquemment des informations financières globales, demandées au niveau agrégé, qui ne permettent pas l'identification:

- du coût total des projets,

- des coûts éligibles,

- de la partie correspondant à des dépenses publiques,

- de la contribution du FEOGA et/ou des autres Fonds.

4.7. Par ailleurs, les données des rapports d'exécution des tranches de programmes sont difficiles à réconcilier avec les certifications de dépenses, en raison de dates d'établissement distinctes.

4.8. Le manque de détail de ces données et l'impossibilité de les recouper avec les certifications leur font perdre beaucoup de leur intérêt. Dans la pratique, la Commission verse des soldes de tranches, sur la base des certifications, après une analyse très sommaire des rapports.

4.9. Fréquemment non complétés d'indicateurs physiques, les rapports ne fournissent pas aux gestionnaires de la Commission les informations nécessaires à la compréhension des actions. De ce fait, la clôture des tranches annuelles et celle des PO ne permettent pas de s'assurer que les objectifs fixés dans les PO ont été atteints, mais constituent un exercice financier purement formel.

5. SYSTÈME DE GESTION ET DE SUIVI

Mise en oeuvre des PO

5.1. L'accumulation de retards successifs dès le début de la programmation (voir points 5.3-5.4) a rendu inévitable la concentration des opérations sur la fin de la période. Or, la réforme des Fonds structurels aurait dû, en principe, conduire à un exercice de programmation cohérent, à une meilleure gestion des Fonds, ainsi qu'à un suivi permanent et à une évaluation des actions.

Programmation

5.2. La programmation s'articule autour:

- des CCA, qui décrivent les objectifs et définissent la stratégie pour les atteindre sur la période considérée;

- des PO, qui arrêtent les différentes formes d'interventions pour concrétiser, sur le terrain, les orientations fixées par les CCA.

5.3. La réalisation, dans les délais prévus, des objectifs assignés aux CCA ne peut se faire que si les CCA et les PO sont adoptés suffisamment tôt. Or, les CCA n'ont été adoptés qu'à la mi-1990, et les longs délais d'instruction des PO ont souvent été supérieurs aux 6 mois prévus par le règlement (CEE) n° 4253/88. En effet, pour 40 des 58 PO, la période d'instruction a dépassé les 6 mois réglementaires, le délai moyen d'instruction étant de 8 mois et, dans deux cas, de 22 mois.

5.4. En conséquence, alors que la période de programmation commençait en 1989, aucun PO n'a été approuvé cette année-là. 5 l'ont été en 1990, 50 ne l'ont été qu'en 1991, 2 autres en 1992 soit un an avant l'échéance initiale. Le dernier n'a été adopté qu'en 1993.

5.5. Le raccourcissement de la période de mise en oeuvre résultant de la programmation initiale a poussé les régions françaises à sélectionner des actions déjà réalisées (5). En Basse-Normandie, plus de 32 % des dépenses publiques des projets des sous-mesures analysées résultent de cette pratique, le contrôle ayant montré que ces projets avaient été inclus a posteriori dans le PO. Bien que la réglementation puisse admettre ces dépenses, compte tenu des paiements effectués dans la période d'éligibilité, cette pratique a dénaturé la programmation en raison de son caractère rétroactif et de la dissociation arbitraire des actions inscrites au programme en catégories distinctes, qui n'ont pas été soumises à des règles similaires.

5.6. Pour remédier au risque de non-utilisation des crédits communautaires, diverses formes de rattrapage d'actions ont été mises en oeuvre. Le Limousin a opéré ces rattrapages sous la forme de transferts d'actions - programmées dans le nouveau DOCUP - sur le PO et de substitutions d'opérations annulées. Les glissements ainsi opérés, au mépris des règles d'éligibilité, ont été estimés à près de 2 % du montant des dépenses publiques déclarées.

Reprogrammation

5.7. La réforme a introduit un élément de flexibilité dans l'exécution des actions en offrant, dans le cadre du partenariat Commission-État membre, la possibilité de modifier la programmation initiale. C'est ainsi que, s'agissant des CCA adoptés pour la mise en oeuvre de l'objectif n° 5b), 34 CCA ont fait l'objet d'une décision modificative. En application des décisions relatives aux PO, leur révision peut être décidée, selon leur importance, soit par une simple résolution du comité de suivi, soit par une décision modificative de la Commission.

5.8. Sur les 51 PO modifiés selon cette dernière procédure, 45 décisions ont été prises en novembre et décembre 1993, soit au cours des deux mois précédant l'échéance. Une telle pratique constitue, non pas un véritable exercice de reprogrammation, mais une acceptation de la part de la Commission de situations de fait.

5.9. Les modifications par les comités de suivi ont, notamment, porté sur les plans financiers des programmes ainsi que sur le contenu des mesures. En fin de période ces adaptations sont révélatrices d'un manque de rigueur lors de la programmation initiale.

Application des concepts de base

5.10. Selon les autorités françaises, la décision du bénéficiaire final de participer à la réalisation du PO constitue l'engagement juridique ouvrant droit à un financement communautaire, et ce, indépendamment de la décision des autorités nationales compétentes, sur l'attribution d'un concours financier. Ce problème d'application de la réglementation communautaire et de la décision du concours du Fonds, non résolu à la fin de 1997, a entraîné la suspension du paiement du solde de 22 PO.

5.11. L'apparition tardive de cette question conduit à s'interroger sur l'efficacité du partenariat entre la Commission et cet État membre, le plus grand bénéficiaire de l'objectif n° 5b), en ce qui concerne la gestion et le suivi des programmes.

Sélection des actions et des bénéficiaires

5.12. Les procédures de sélection par les gestionnaires nationaux des actions comme des bénéficiaires se caractérisent par des insuffisances de critères. Outre ces insuffisances, les situations suivantes ont été relevées:

a) l'attribution d'aides communautaires, au titre des PO, à des actions, selon des conditions moins contraignantes que celles fixées par les règlements spécifiques;

b) une prise en compte insuffisante de l'utilité des projets et de leur viabilité;

c) l'application de taux individuels d'intervention différents (de 17 à 75 %), pour des actions de nature similaire inclus dans une même mesure.

Mécanismes de suivi

5.13. Le suivi est assuré par la participation des gestionnaires communautaires et nationaux aux réunions du comité de suivi des programmes, dont le rôle principal est de veiller à la conformité des actions aux dispositions des règlements et des programmes. Le suivi doit être effectué par le biais d'indicateurs financiers et physiques. Son efficacité dépend de la qualité de ces derniers et de la transparence dans l'administration des fonds.

Suivi financier

5.14. En vertu des dispositions de l'article 21 du règlement (CEE) n° 4253/88, chaque avance devrait être imputée sur l'engagement de la tranche correspondante. Cependant, la procédure de comptabilisation des engagements et des paiements appliquée par le FEOGA consiste à solder systématiquement les engagements les plus anciens dans un souci de simplification (6). Elle est, toutefois, contraire à la réglementation des Fonds et au règlement financier. Elle dénature le principe d'annualité des tranches et empêche les analyses financières en cours de programme.

5.15. En outre, le mécanisme financier mis en place consiste à verser pour chaque tranche annuelle des PO une première avance à l'État membre concerné. Ensuite, sur la base de la certification que les dépenses effectives représentent 50 % du montant de cette première avance, une deuxième avance est versée. Enfin, une dernière certification permet à la Commission de solder la tranche annuelle en question. Jusqu'à la certification finale par les États membres des dépenses effectivement encourues pour une tranche, les versements de la Commission sont des avances qui, en conformité avec l'article 71 du règlement financier, auraient dû être comptabilisées sur un compte d'attente et de régularisation. Or, la Commission comptabilise les avances comme des dépenses définitives, et donc les états financiers de la Communauté ne reflètent pas l'exécution réelle des programmes.

5.16. Le paiement du solde d'une tranche intermédiaire ne fait pas l'objet d'une attention particulière. En pratique, la Commission traite ces paiements comme les avances, et ne qualifie de solde que ceux de la dernière tranche (7). L'absence de rigueur, notamment les insuffisances observées au niveau du suivi de l'exécution financière des PO et plus spécifiquement lors de la clôture de chaque tranche annuelle, fait apparaître des problèmes lors de la clôture finale alors qu'ils auraient pu être réglés bien avant si des contrôles effectifs avaient été effectués au moment de la clôture des tranches annuelles.

5.17. Au niveau national d'autres difficultés sont venues s'ajouter à celles du démarrage, générées notamment par:

a) l'absence d'un document décrivant l'ensemble des procédures, depuis la soumission du projet jusqu'au contrôle final de la déclaration des dépenses;

b) les insuffisances d'un suivi manuel, qui n'a pas été en mesure de déceler, outre des erreurs matérielles, des anomalies de principe mettant en cause la qualité et la fiabilité des données reportées et, en conséquence, la validité des déclarations de dépenses;

c) une informatisation déficiente des données, qui se trouve à l'origine des difficultés rencontrées dans la préparation de la documentation nécessaire aux demandes de solde et à l'élaboration du rapport final;

d) la multiplication des intermédiaires dans la gestion des aides, qui allonge les délais de versement aux bénéficiaires finals et rend plus difficile leur suivi.

5.18. Dans sa réponse au rapport spécial n° 4/90 relatif aux programmes intégrés méditerranéens (PIM) (8), la Commission mentionnait la réticence des autorités nationales à fournir des indicateurs fiables et à mettre en place un système permettant de garantir «la transparence de la gestion des crédits». Les contrôles relatifs à la mise en oeuvre de l'objectif n° 5b) ont montré que la situation a peu évolué.

Suivi matériel

5.19. Le suivi de l'exécution des actions est indispensable pour permettre aux partenaires d'analyser la réalité des situations et d'intervenir à temps pour corriger les déviations. Or, ce suivi est resté insuffisant pour les actions entreprises au cours de la première période. La qualité parfois médiocre des rapports de clôture témoigne de cette insuffisance.

5.20. Les contrôles effectués ont ainsi mis en évidence des cas où:

- les fiches opérationnelles des actions n'étaient pas mises à jour;

- des actions prévues n'avaient pas été exécutées;

- l'analyse des raisons de cette non-exécution n'avait pas été formalisée;

- des remplacements d'actions avaient également eu lieu sans formalisation.

5.21. Lors de visites sur place, il n'a pas été toujours possible de faire le lien entre les données financières présentées dans les rapports et la réalité matérielle observée. Cette situation résulte de la prise en compte de tranches financières non rapprochables avec la réalisation matérielle, de décomptes prévisionnels différents de l'exécution, d'absence d'activité dans la période concernée par les dépenses, du non-respect du cahier de charges ou encore du changement des objectifs prévus lors de l'approbation du projet. Dans d'autres cas, le recours systématique à l'utilisation de prix forfaitaires à l'appui des dépenses rend impossible l'apurement réel du coût des réalisations.

Assistance technique

5.22. Les PO disposent de crédits pour l'assistance technique à la gestion, au suivi et à l'évaluation, au titre de mesures spécifiques pour permettre notamment la mise en place des systèmes de collecte, de consolidation et d'analyse des données.

5.23. Les États membres ont fréquemment utilisé ces crédits pour couvrir des coûts sans lien avec les objectifs assignés à l'assistance technique, en particulier, le paiement:

a) de dépenses de fonctionnement des administrations nationales gestionnaires, y compris les traitements de fonctionnaires;

b) d'activités opérationnelles d'organismes publics sans rapport avec les mesures arrêtées dans les PO.

5.24. Par ailleurs, le coût réel de l'assistance technique s'est avéré supérieur aux montants fixés dans les programmes en raison de l'utilisation de crédits opérationnels pour des actions assimilables à de l'assistance technique. Deux cas ont ainsi été relevés pour lesquels plus de 15 % des crédits des mesures opérationnelles comprenaient des actions de gestion et d'animation. Dédiées à la mise en oeuvre du programme, elles relevaient de l'assistance technique. Elles ont diminué l'impact des mesures concernées.

5.25. Une telle situation est, en outre, critiquable parce qu'elle est contraire au principe de la spécialité des crédits, rend très difficile l'estimation du coût réel de l'assistance technique et aboutit à la prise en charge par le budget général de la Communauté de dépenses de fonctionnement des administrations nationales déjà couvertes par les budgets publics correspondants.

Contrôles

5.26. Les services de la Commission ont effectué 21 missions de contrôle concernant 23 des 58 PO relevant de l'objectif n° 5b) au cours de la période 1992-1997. Les rapports relatifs à ces contrôles font état de plusieurs faiblesses et carences constatées lors de la mise en oeuvre des PO.

5.27. Compte tenu de ces résultats et de la complexité de chaque PO, la Commission devrait renforcer ses contrôles. Il est à cet égard étonnant que le PO Bavière, malgré son importance financière (voir point 4.4), n'ait fait l'objet d'aucun contrôle sur place.

5.28. Les contrôles effectués par les services nationaux ont été peu nombreux et n'ont porté que sur des domaines restreints. À titre d'exemple, les vérifications sur place indiquées par les autorités compétentes pour une mesure du Land de Hessen n'étaient pas étayées par une documentation complète. Dans un cas particulier, un projet de 2,7 millions d'écus était financièrement clôturé sans que le contrôle technique obligatoire n'ait été réalisé. Ces contrôles n'ont pas donné lieu systématiquement à l'établissement d'un rapport.

5.29. Dans deux cas, les contrôles ont été effectués par un service d'audit interne. Toutefois, les recommandations adressées aux gestionnaires nationaux n'ont pas toujours été suivies d'effet, et la Commission n'en a pas été tenue informée.

5.30. Le PO décidé en faveur de la Bavière a fait l'objet, en 1994, d'un contrôle de la part de la Cour des comptes du Land. Le rapport contient d'importantes constatations d'audit.

5.31. Les contrôles ont parfois été confiés aux services qui avaient instruit les dossiers. Cette pratique est contraire à la séparation des fonctions entre les services gestionnaires et de contrôle.

Évaluation

5.32. La Commission a fait procéder en 1994 à une évaluation ex post conformément à l'article 26 du règlement (CEE) n° 4253/88. Celle-ci a concerné 21 PO. En réalité, cet exercice, qui a porté sur des PO dont la mise en oeuvre était en pleine phase de réalisation, ne peut être considéré comme une évaluation ex post. Par ailleurs, il a été réalisé sans coordination avec les autorités régionales et ses résultats n'ont pas toujours été analysés avec ces autorités.

5.33. En outre, sur les 12 programmes contrôlés par la Cour, 1 seul a fait l'objet d'une évaluation ex post à l'initiative des autorités nationales. Pour les autres, l'exercice n'a le plus souvent consisté qu'en des analyses globales, préparatoires aux DOCUP de la deuxième période.

Transition vers la deuxième période

5.34. Les DOCUP de la nouvelle période ont été marqués par un assouplissement des critères pour le zonage de l'objectif n° 5b) et par une augmentation du nombre de zones de petite taille, contrairement à l'effort de concentration envisagé par la réforme. Une délimitation de zones éligibles à l'objectif n° 5b) dissociée des frontières administratives et économiques pour lesquelles des données statistiques sont disponibles continue d'être pratiquée. Le suivi des dépenses reste complexe et l'analyse de l'impact de certaines mesures est impossible à apprécier.

5.35. Les plans financiers des 84 DOCUP approuvés prévoyaient 1 791,4 millions d'écus en crédits d'engagement pour les quatre premières années de mise en oeuvre (1994-1997). Or, l'exécution des programmes a déjà pris du retard, et seul un montant de 1 440,2 millions d'écus a été engagé sur cette période.

5.36. Les prévisions de la première année ont été facilement réalisées grâce à l'engagement automatique de la première tranche. Par contre, pour 1995, les prévisions sont loin d'être respectées: les engagements se sont élevés à 249,5 millions d'écus pour une prévision de 441,9 millions d'écus, soit 56 %.

5.37. L'exécution des PO a fréquemment coïncidé avec le démarrage des DOCUP et, dans ces circonstances, certaines opérations ont été réparties entre les deux périodes des programmes. Outre le caractère exceptionnel de cette pratique, les contrôles ont relevé qu'il n'était pas toujours possible de faire la démonstration de la réalité physique et financière des deux phases des projets et, en conséquence, de la justification de leur rattachement à des périodes de programmation différentes.

6. CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

6.1. Le retard important dans la clôture des PO devrait amener la Commission et les États membres à revoir en profondeur les procédures de programmation et de suivi. Quant à la mise en oeuvre plus spécifiquement, les pratiques utilisées par les États membres pour rattraper les retards de la mise en oeuvre des PO, telles l'application de critères de sélection plus larges, la programmation «rétroactive» se concrétisant par l'introduction de dépenses déjà exécutées et la reprogrammation pour autoriser de nouvelles dépenses, manquent de transparence et devraient être revues (voir points 3.1-3.9).

6.2. Un nombre élevé d'imprécisions et d'irrégularités entâchent la procédure de certification. Or, comme la certification des dépenses établie par une autorité publique est un acte juridique qui constitue une garantie pour celui qui la reçoit et engage la responsabilité de celui qui la donne, le manque de fiabilité de ces certifications devrait amener la Commission à revoir son système de contrôle ainsi que les mécanismes actuels de déclenchement des versements communautaires (voir points 4.1-4.9).

6.3. Le système de gestion et de suivi a révélé un certain nombre d'insuffisances au niveau de la programmation et de la reprogrammation. En ce qui concerne l'application en pratique des définitions des concepts de base, la Commission devrait veiller à établir clairement des modalités d'application et s'assurer, dès le départ, que l'ensemble des États membres acceptent son interprétation (voir points 5.1-5.11).

6.4. Quant aux mécanismes de sélection des actions et des bénéficiaires, des critères de sélection clairement établis sont nécessaires pour donner une assise solide aux décisions des services gestionnaires et assurer la cohérence des concours octroyés aux divers types d'intervention et une mise en oeuvre transparente des actions (voir point 5.12).

6.5. Concernant le suivi financier, les problèmes rencontrés lors de la clôture des tranches annuelles auraient dû être résolus à ces stades en cours de programme. Un contrôle devrait être centré sur le solde de chaque tranche ce qui présente l'avantage de la continuité et éviterait nombre de problèmes en fin de programme et les blocages de clôture qu'ils entraînent. Il conduirait à un suivi plus permanent et plus efficace et par conséquent à une meilleure maîtrise par la Commission et les États membres des actions mises en oeuvre sous couvert des PO (voir points 5.14-5.18).

6.6. Les crédits d'assistance technique, qui ont pour but l'amélioration de la gestion, du suivi et de l'évaluation des PO, ont à plusieurs reprises été utilisés pour d'autres financements. La Commission devrait veiller à ce que ces crédits ne soient affectés qu'aux destinations prévues. Toute autre utilisation est, en effet, contraire au principe budgétaire de la spécialité des crédits (voir points 5.22-5.25).

6.7. Compte tenu de l'insuffisance, voire de l'absence même de contrôle des PO, il faudrait prévoir des contrôles renforcés de la part de la Commission. Chaque PO devrait faire l'objet d'au moins une vérification sur place. Quant aux contrôles effectués par les États membres, il faudrait rédiger à chaque fois un rapport de mission, dont les principales constatations devraient être portées à la connaissance de la Commission. Une meilleure coordination des contrôles de la Commission et des États membres serait nécessaire (voir points 5.26-5.31).

Ce rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion des 16 et 17 septembre 1998.

Par la Cour des comptes

Bernhard FRIEDMANN

Président

(1) Règlement (CEE) n° 2052/88 du Conseil, du 24 juin 1988, concernant les missions des fonds à finalité structurelle, leur efficacité ainsi que la coordination de leurs interventions entre elles et celles de la Banque européenne d'investissement et des autres instruments financiers existants (JO L 185 du 15.7.1988, p. 9).

(2) Par décision du 19 décembre 1995 pour le PO Massif central.

(3) À l'exception de la première avance sur la première tranche, qui est automatique.

(4) JO L 374 du 31.12.1988, p. 1.

(5) Cette pratique a été facilitée par la procédure du paiement alternatif, qui fait appel à une répartition des dépenses publiques entre crédits communautaires et contreparties nationales et repose sur l'affectation des projets individuels à des sources de financement distinctes.

(6) Voir à ce sujet les rapports spéciaux à l'appui des déclarations d'assurance relatives aux exercices 1995 (point 3.26) et 1996 (point 21.4).

(7) Voir réponse aux points 3.34-3.35 du rapport DAS relatif à l'exercice 1995.

(8) JO C 298 du 28.11.1990.

ANNEXE

L'OBJECTIF N° 5b) DE LA RÉFORME DES FONDS STRUCTURELS

1. La réforme des Fonds structurels s'appuie sur quatre principes de base: la concentration, le partenariat, la programmation et l'additionnalité. Ces quatre principes doivent présider à la réalisation des six objectifs assignés aux fonds structurels.

2. Le FEOGA-Orientation participe à la réalisation de trois de ces objectifs:

a) l'objectif n° 1, qui vise la promotion du développement et de l'ajustement des régions en retard de développement,

b) l'objectif n° 5, qui comprend deux volets:

- l'objectif n° 5a), spécifique au FEOGA-Orientation, pour accélérer l'adaptation des structures agricoles,

- l'objectif n° 5b), dans lequel interviennent également le FEDER et le FSE, pour promouvoir le développement des zones rurales,

c) l'objectif n° 6, qui vise le développement des régions présentant une faible densité de population (objectif établi pour la deuxième période de programmation à la suite de l'adhésion des nouveaux États membres).

3. Les zones rurales éligibles à l'objectif n° 5b) sont caractérisées par un taux élevé de l'emploi agricole par rapport à l'emploi total et par un bas niveau de développement économique et de revenu agricole. Les actions envisagées, décidées selon les spécificités de chaque Fonds, visent à adapter et à diversifier le secteur agricole ainsi qu'à développer des activités économiques adaptées au milieu rural. Elles se traduisent notamment par des aides aux infrastructures rurales et touristiques, au maintien de l'espace et de l'environnement et au développement des activités forestières. L'objectif n° 5b) a concerné au cours de la première période 50 régions, 5 % de la population de la Communauté et 17 % de son territoire et, au cours de la seconde, 89 régions, 8 % de la population et 25 % du territoire.

La première période de programmation (1989-1993)

4. Les actions de la première période ont été mises en oeuvre en trois étapes principales:

a) les États membres soumettent un plan pluriannuel comportant une analyse socio-économique, décrivant la stratégie de développement envisagée, proposant des axes prioritaires d'intervention et évaluant les besoins de financement;

b) la Commission arrête un cadre communautaire d'appui (CCA), qui définit les axes prioritaires d'intervention, présente un plan de financement indicatif ainsi qu'un aperçu des formes d'intervention à mettre en oeuvre;

c) la Commission décide les formes d'intervention qui résultent des demandes de concours des États membres et des CCA, sous forme soit de programmes opérationnels (PO), soit de grands projets, soit de subventions globales ou encore de cofinancement de régimes d'aides.

5. En ce qui concerne l'objectif n° 5b), la Commission s'est attachée à réaliser les CCA lors de la première période de programmation au travers de programmes opérationnels (PO). Les PO se définissent comme des ensembles cohérents de mesures pluriannuelles pour la réalisation desquelles il peut être fait appel à un ou à plusieurs Fonds structurels.

6. Les engagements communautaires des PO se font par tranches annuelles fondées sur les plans de financement approuvés et sur les progrès dans leur mise en oeuvre. Les paiements, en général une première avance de 50 % de l'engagement correspondant, une deuxième de 30 % et un solde de 20 %, sont effectués selon des seuils de déclenchement relatifs aux dépenses éligibles et fixés par la Commission.

La deuxième période de programmation (1994-1999)

7. Pour la deuxième période de programmation, les dispositions ont été aménagées (1) afin de permettre aux États membres de soumettre dans un document unique de programmation (DOCUP) les informations requises au titre de chaque plan pluriannuel et celles requises au titre des demandes de concours. La soumission d'un DOCUP par l'État membre donne lieu à une décision unique de la Commission portant à la fois sur le CCA et sur le concours des Fonds.

(1) Règlement (CEE) n° 2082/93 du Conseil du 20 juillet 1993 modifiant le règlement (CEE) n° 4253/88 portant dispositions d'application du règlement (CEE) n° 2052/88 en ce qui concerne la coordination entre les interventions des différents Fonds structurels, d'une part, et entre celles-ci et celles de la Banque européenne d'investissement et des autres instruments financiers existants, d'autre part (JO L 193 du 31.7.1993, p. 20).

RÉPONSES DE LA COMMISSION

1. OBSERVATIONS GÉNÉRALES

L'objectif n° 5 b) de la réforme des Fonds vise la promotion du développement des zones rurales, à l'intérieur des régions non classées au titre de l'objectif n° 1. La sélection des zones éligibles a été faite en fonction du taux élevé d'emploi agricole, du niveau bas de revenu agricole et du faible niveau de développement socio-économique. Les trois Fonds structurels, (FEOGA-Orientation, FEDER et FSE), chacun dans le cadre de sa mission spécifique, sont intervenus pour le développement de ces zones, normalement dans le cadre, de programmes régionaux plurifonds.

La programmation de l'objectif n° 5 b): Délai et contenu

La mise en oeuvre de l'objectif n° 5 b) a suivi le «timing» imposé par les règlements de la réforme, qui voulaient une préparation en trois étapes (Plan de développement, Cadre communautaire d'appui, Programme opérationnel), avec une étape additionnelle de sélection des zones dans le cas des objectifs nos 2 et 5 b).

Suite à la publication au Journal officiel des règlements du Conseil sur la réforme à la fin de 1988, la sélection des zones rurales éligibles a été décidée en mai 1989, et les États membres ont présenté leurs plans de développement des zones rurales au cours du mois d'octobre 1989. La Commission décide sa contribution financière pour chaque État membre à la fin de 1989.

La négociation en partenariat des priorités de développement à retenir pour chaque région, ainsi que des moyens qui leurs sont consacrés, a conduit à l'approbation des cadres communautaires d'appui par la Commission en juin 1990, ouvrant la voie de la programmation opérationnelle. À la fin de 1990, les États membres avaient présenté 70 % des programmes prévus, leur approbation n'intervenant donc qu'en 1991.

Dans ces programmes, les autorités responsables ont intégré les actions de développement classiques existant auparavant dans la région, à coté de nouvelles actions, tel que prévu par l'article 4 du règlement de base (l'action communautaire est conçue comme un complément des actions nationales correspondantes, ou une contribution à celles-ci).

Cette procédure de planification introduite par la réforme des Fonds a changé les méthodes de travail existantes de l'action structurelle. Le principe de programmation obligeait à placer chaque action individuelle dans le cadre d'une stratégie de développement définie dans ses objectifs et ses axes prioritaires d'intervention. Le partenariat obligeait les administrations compétentes pour le développement rural aux niveaux local, régional, national et communautaire à travailler ensemble. Dans le cas des programmes plurifonds, majoritaires dans le cas de l'objectif n° 5 b), l'innovation était renforcée par l'intégration dans la mise en oeuvre des programmes, des administrations responsables pour l'agriculture, le développement régional et la valorisation des ressources humaines.

La mise en oeuvre

Les États membres ont mis en oeuvre les programmes, appliquant les procédures de chaque administration pour la sélection des bénéficiaires ou pour l'instruction des dossiers par projet.

Le caractère régional et multidisciplinaire des programmes a impliqué une mise en oeuvre décentralisée, à laquelle ont participé nombre d'entités compétentes pour le développement rural. Cela a exigé un grand effort de coordination de la part des services chefs de file dans les différents niveaux administratifs et a rendu plus complexe la gestion financière pour laquelle l'État membre reste le responsable ultime devant la Commission. Cependant, cette décentralisation a permis une mise en oeuvre plus proche des bénéficiaires finaux, multipliant ainsi l'impact des programmes.

Le suivi

Pour veiller à la mise en oeuvre correcte des programmes, des comités de suivi ont été constitués, avec participation des autorités nationales, régionales et locales intéressées et de la Commission. Pour la plupart de ces administrations, la participation à ces comités a constitué une nouveauté. Les comités ont suivi le progrès des actions, du point de vue financier et physique, sur la base des informations contenues dans les rapports annuels établis par les organismes responsables de la mise en oeuvre. Ils ont aussi proposé des modifications des programmes chaque fois que cela s'est avéré nécessaire.

L'autorité désignée dans le programme pour l'exécution financière reçoit et vérifie les déclarations des dépenses établies par les différents organismes gestionnaires. À partir de ces informations elle présente à la Commission les demandes d'avances et de soldes, accompagnées des certifications de dépenses correspondantes, au fur et à mesure que ces dépenses atteignent les seuils établis.

Évaluation

La Commission a été consciente, dès la mise en oeuvre de l'objectif n° 5 b), des difficultés d'ordre méthodologique que rencontrerait l'évaluation des programmes concernés. C'est pourquoi elle a immédiatement fait établir une étude méthodologique qui, sur la base d'une analyse de quelques programmes types, a permis d'identifier les actions qui permettraient de procéder à une évaluation opérationnelle. En 1994-1995, cette étude, portant cette fois sur 22 programmes, s'est poursuivie en collaboration avec les administrations responsables de leur mise en oeuvre. Elle témoigne donc du souci constant de la Commission en matière d'évaluation des opérations de l'objectif n° 5 b).

2. RÉSUMÉ DES PRINCIPALES OBSERVATIONS

2.1. Les facteurs qui expliquent ces retards, sont détaillés aux points 5.2 à 5.4.

2.2. La Commission est en train d'examiner les réponses des États membres.

2.3. La finalité principale des rapports d'exécution est d'informer la Commission et le comité de suivi sur les avances réalisées dans la mise en oeuvre des différentes mesures et les problèmes rencontrés, pour qu'il puisse adopter les décisions pertinentes. Quand la Commission considère que des informations plus détaillées sont nécessaires, elle n'hésite pas à les demander aux autorités responsables de la mise en oeuvre des programmes (voir également le point 4.6).

2.4. L'accumulation des opérations à la fin de la période de programmation était inévitable vu le calendrier d'approbation des règlements et la nature des procédures prévues par ces règlements. Cette concentration a représenté un niveau d'exécution financière pendant ces années, du même ordre de grandeur que la moyenne annuelle des programmes en cours.

2.5. Les raisons des faits que la Cour signale sont expliqués dans les observations générales présentées à titre d'introduction.

2.6. La stratégie de développement retenue pour les zones rurales sélectionnées devait intégrer nécessairement des régimes d'aides préexistants et dont les effets positifs ont conduit à les maintenir lors de la phase 1994-1999. La pratique suivie par certains États membres a été d'imputer au programme 1989-1993, les paiements intervenus au titre de ces régimes d'aides, pendant sa période d'éligibilité. La Commission considère qu'un programme est un ensemble de mesures cohérentes, assorties d'objectifs quantifiés; la sélection des projets concrets qui correspondent le mieux aux objectifs de la mesure restent de la compétence des autorités responsables de la mise en oeuvre. Elle considère les pratiques citées par la Cour comme légitimes, du moment qu'elles permettent d'atteindre les objectifs de réalisation de la mesure concernée et que les conditions d'éligibilité sont respectées.

2.7. La nature précise et la justification des modifications auxquelles la Cour fait référence sont examinées aux points 5.7 à 5.9. D'après la Commission, ces modifications étaient pleinement cohérentes avec la procédure de programmation.

2.8. La nature précise du problème soulevé par la Cour est examiné au point 5.10.

2.9. L'examen détaillé des remarques de la Cour sur les modalités de sélection des projets, figure au point 5.12.

2.10 et 2.11. Ces aspects sont largement commentés aux points 5.16 à 5.18 et 5.23 à 5.31.

2.12. Les points 5.32 et 5.33 décrivent les travaux d'évaluation menés dans le cadre de l'objectif n° 5 b), son caractère pionnier et la façon dont les partenaires nationaux et régionaux étaient associés à cet exercice.

2.13. La transition vers la deuxième période est analysée aux points 5.34 à 5.37.

3. SITUATION CONCERNANT LA CLÔTURE DES PO

3.3. L'article 21 du règlement (CEE) n° 4253/88, modifié par le règlement (CEE) n° 2082/93, prévoit que la Commission effectuera le paiement dans un délai ne dépassant pas, en règle générale, deux mois à compter de la réception d'une demande recevable. Les cas où le délai de deux mois a été dépassé correspondent à des demandes nécessitant des informations complémentaires complexes ou affectées par des différences de critères entre la Commission et l'État membre. Dans ce cas, la Commission a préféré examiner à fond le dossier, même en dépassant le délai limite établi.

3.4. Vu que la plus grande partie des programmes ont été approuvés en 1991, la concentration des engagements dans les deux dernières années de la période de programmation était inévitable.

3.5 et 3.6. Les raisons de la non-clôture des PO encore ouverts dans chaque pays, sont les suivantes:

- France (22 sur 28 PO encore ouverts): La Commission a considéré inacceptable l'interprétation faite par la France concernant la validité de certains engagements, ainsi que l'utilisation des crédits FEOGA dans le cadre du PO Limousin. Ces problèmes se trouvent en voie de résolution.

- Italie (4 PO sur 8): Mi-1998, tous les programmes italiens ont été clôturés sauf celui de la région Lazio, pour lequel une prorogation a été accordée pour certains projets suspendus pour raison judiciaire. Les «reste à liquider» encore existants pour trois PO seront dégagés sans délai.

- Allemagne (3 PO sur 8): Pour le PO Rhénanie-Palatinat, le dégagement du concours non utilisé (0,681 million d'écus), qui restait en attente d'une éventuelle contestation par l'État membre sur la méthode de calcul, sera fait sans délai. Les deux autres (Bavière et Rhénanie-du-Nord-Westphalie), restent ouverts, sous instruction. Le programme pour Hesse, déjà clôturé, sera réouvert suite aux observations de la Cour.

- Espagne (2 PO sur 8): Lors des contrôles sur place des PO de l'Aragon et de la Catalogne, la Commission a considéré certaines dépenses comme non éligibles; les autorités nationales et régionales de l'Espagne ont présenté des informations complémentaires qui conduisent à modifier partiellement cette position. Le paiement du solde doit intervenir incessamment, une fois la situation définitivement clarifiée.

- Danemark (1 PO sur 1): La demande de solde final présentée par les autorités danoises étant incomplète, la Commission attend encore la transmission des renseignements complémentaires demandés.

3.7. Comme indiqué aux points 3.5 et 3.6 précédents, la Commission a constaté certaines pratiques, qu'elle considère irrégulières, dans les PO français. La Commission est obligée de s'assurer que les conditions établies pour l'octroi du concours communautaire ont été respectées, même si cela implique parfois le dépassement des délais prévus dans la réglementation.

3.8. La Commission regrette le non-respect des délais prévus par les règlements; toutefois, elle ne considère pas que le non-respect de ce délai constitue un critère suffisant de non-recevabilité de la demande de paiement.

4. CERTIFICATION DES DÉPENSES ET RAPPORTS D'EXÉCUTION

Fiabilité de la certification des dépenses

4.2. Lors de la clôture du programme, la Commission dispose d'informations supplémentaires sur sa mise en oeuvre, suite aux réunions du comité de suivi et aux différents rapports annuels, dont celui de la dernière tranche qui reprend normalement les données d'exécution consolidée dès le début du PO

4.3. La Commission poursuit l'examen des constats sur lesquels la Cour fonde ses observations quant à la validité des certifications des dépenses. Elle ne cache pas qu'elle trouve parfois aussi des erreurs, négligences ou inexactitudes dans les certifications des États membres, notamment dans le cas de programmes comme ceux de l'objectif n° 5 b), comportant un grand nombre de petits projets, de nature très diverse et dont la réalisation dépend d'une grande diversité d'instances administratives. Ces constats se trouvent d'ailleurs à l'origine de la plupart des retards dans le règlement du solde des programmes que la Cour signale dans la partie 3. La Commission est d'accord avec la Cour que les certifications doivent donner une assurance ferme sur la réalité et l'éligibilité des dépenses déclarées, et dans ce but elle a approuvé le règlement (CE) n° 2064/97 (JO L 290 du 23.10.1997, p. 1). Entre autres mesures, il établit l'obligation pour les États membres de présenter, au plus tard lors de la demande du solde final, une déclaration établie par un auditeur indépendant, se prononçant sur la validité de la demande et du certificat final, ainsi que sur la légalité et la régularité des opérations concernant les dépenses.

4.4. Les autorités allemandes ont adressé une réponse aux observations de la Cour. La Commission bloque, depuis décembre 1997, le paiement du solde de ce programme, dont le montant estimé s'élève à 10 millions d'écus.

Rapports d'exécution

4.6. Les rapports d'exécution ont été conçus, conformément à l'article 25 du règlement de coordination et aux dispositions de mise en oeuvre, comme des instruments reprenant les indicateurs physiques et financiers qui montrent l'état d'avancement des opérations, ainsi que le progrès de la gestion et les problèmes connexes éventuels. Les informations de nature financière contenues dans ces rapports figurent à titre indicatif, dans la mesure où elles permettent d'examiner l'état d'avancement des programmes.

4.7. Le rapport d'exécution et la certification des dépenses sont deux documents de nature et à finalité différente, qui sont régis par deux articles différents du règlement de coordination, qui se réfèrent normalement à deux dates différentes, et qui sont souvent établis par des organismes différents. C'est pourquoi, la difficulté rencontrée à réconcilier les données des deux documents ne doit pas être interprétée comme une contradiction entre eux.

4.8. La Commission estime que ces rapports ne sont pas destinés à fournir des informations comptables spécifiques. Elle considère que les rapports annuels de mise en oeuvre des actions présentent le plus vif intérêt pour suivre la mise en oeuvre des différentes mesures.

4.9. La Commission, comme la Cour, accorde le plus grand intérêt à ce que les rapports annuels soient complets et décrivent les progrès réalisés et les difficultés rencontrées; elle a toujours insisté auprès des administrations responsables sur le fait qu'une bonne préparation de ces rapports était un élément clé pour le déroulement efficace des réunions de comité de suivi. La qualité moyenne des rapports a fort progressé pour la présente phase 1994-1999, et elle continue de s'améliorer au fur et à mesure que les comités gagnent en expérience (voir aussi commentaires au point 5.18). La clôture des tranches annuelles se fait sur la base des certifications de dépenses de l'État membre, après réception du rapport annuel sur la conformité duquel la Commission se prononce.

5. SYSTÈME DE GESTION ET DE SUIVI

Mise en oeuvre des PO

5.1. La concentration des opérations sur la fin de la période n'est pas en principe incompatible avec un exercice de programmation cohérent, une bonne gestion financière, un suivi permanent et une évaluation des actions. Le rythme annuel des investissements en 1991-1993 était du même ordre de grandeur que celui de la période 1994-1999.

Programmation

5.2 à 5.4. Les délais dans la préparation, instruction et approbations des programmes, sont expliqués dans les commentaires généraux présentés à titre d'introduction. La Commission considère ces délais comme inévitables dans le contexte d'une réforme qui va changer profondément les méthodes de travail à appliquer dans le cadre de l'action structurelle.

5.5 et 5.6. La Cour fait référence à des actions dont la sélection des bénéficiaires est intervenue avant l'approbation des programmes, mais dont le paiement des crédits communautaires respecte les dates d'éligibilité établies dans la décision d'octroi de concours. Cette même situation s'était présentée en 1994, lors de la transition entre les deux phases de programmation où des actions qui étaient prévues pour la deuxième phase ont reçu un cofinancement à charge du premier programme, en remplacement d'autres opérations annulées. La Commission considère cette manière de procéder comme parfaitement légitime, une fois vérifié que toutes les conditions d'éligibilité sont respectées. En fait, selon l'article 5 du règlement de base (CEE) n° 2081/93, un programme doit être considéré comme un ensemble de mesures cohérentes assorties d'objectifs de réalisation, et non comme un ensemble de projets prédéfinis. Le respect du principe de programmation et la bonne mise en oeuvre de la mesure exigent d'atteindre les objectifs de réalisation physique et financière et d'impact prévus.

En outre, il ne faut pas oublier que, même si la phase de programmation opérationnelle a débuté tardivement, la planification des actions de développement rural, avait commencé dans les régions, dès la délimitation des zones 5 b). En fait, l'article 15 du règlement de coordination, établit comme éligibles, dans le cas des projets et des régimes d'aides, les dépenses intervenues dans les six mois qui précèdent la présentation à la Commission de la demande de concours.

Reprogrammation

5.7 à 5.9. La modification des cadres communautaires d'appui et des PO de l'objectif n° 5 b) répondait à un ensemble de circonstances différentes, dont les principales étaient:

- réconciliation des CCA. Cet exercice consistait à comparer les montants à prix constants 1989, utilisés pendant la période 1989-1993 dans l'ensemble des interventions couvertes par chaque CCA (PO et actions au titre des différents règlements conformant le «poids du passé»), avec le montant à prix constants 1989 décidé dans le cadre communautaire d'appui. La différence, en plus ou en moins, résultant de cette comparaison devait être répercutée sur les formes d'intervention en vigueur,

- adaptations techniques des programmes opérationnels en vue de programmer les crédits additionnels générés par le déflateur (non négligeables à cette époque) et, dans certains cas, des conséquences des fluctuations très importantes de la parité monnaie nationale/écu qui se sont produites à la fin de la période d'exécution des programmes,

- prorogation des dates limites pour les opérations d'engagement et de paiement.

Ces nombreuses modifications, qui pourraient être interprétées dans le sens signalé par la Cour, répondaient aux soucis d'une mise à disposition des crédits prévus dans les CCA, et de permettre l'adaptation de l'intervention communautaire, à la réalité rencontrée par la mise en oeuvre des programmes.

Application des concepts de base

5.10. La notion d'engagement juridiquement valable appliquée par les autorités françaises, ne respectait pas les conditions définies pour ce concept dans les décisions d'octroi du concours. Suite à ce constat, et après l'examen approfondi du problème, la Commission a exigé, et les autorités françaises l'ont accepté, que le concept d'engagement soit appliqué correctement, tel que prévu dans les décisions et tel qu'il est appliqué dans tous les États membres. La Commission procédera au paiement du solde des programmes en question une fois qu'elle aura vérifié le respect de ces dispositions.

5.11. La Commission se félicite que ce problème ait été découvert, ce qui montre le fonctionnement efficace des actions de contrôle.

Sélection des actions et des bénéficiaires

5.12. La Commission examine avec les États membres les observations faites par la Cour. La sélection des bénéficiaires est faite par les États membres suivant des critères de priorité et d'opportunité qui, normalement, figurent dans les dispositions nationales régissant l'application de ces aides, approuvées dans le cadre des dispositions réglementaires communautaires. La législation communautaire ne précise pas les cas où les études de viabilité sont nécessaires, ni quel doit être leur contenu. De telles études devront, selon la Commission, tenir compte de la dimension du projet ainsi que de l'expérience acquise avec d'autres projets de même nature. Pour la plupart des projets de l'objectif n° 5 b), de faible dimension et de contenu souvent bien expérimenté, l'appréciation directe par les autorités régionales ou locales s'avère mieux indiquée. L'application de taux d'aides différents reste le principal instrument pour les pouvoirs publics pour classer les actions en fonction de leur intérêt et de leur cohérence avec les politiques de développement en application. Les règlements des Fonds structurels permettent ces taux différents et la Commission comprend qu'ils se produisent d'une région à l'autre.

Mécanismes de suivi

Suivi financier

5.14. La pratique actuelle du FEOGA-Orientation consiste à imputer chaque paiement, sur l'engagement le plus ancien encore ouvert pour le programme en question. Cette pratique est transparente et réduit la charge de la gestion des programmes, comme la Commission l'a encore souligné dans sa réponse à la DAS sur l'exercice 1996 (point 21.4 du rapport). La Commission estime que cette façon de procéder n'est pas incompatible avec la réglementation concernant les Fonds structurels.

5.15. Dans le cas relevé par la Cour, la Commission considère que, malgré une terminologie pas toujours très claire, ces opérations doivent être considérées comme des acomptes et non des avances. Il s'agit en effet d'avances budgétaires constituant des paiements définitifs mais partiels en attente de la procédure de liquidation finale et qui représentent donc des acomptes au sens de l'article 46 du règlement financier. L'imputation de telles avances sur des comptes d'avances à régulariser en comptabilité générale, aurait pour effet d'une part, de réduire considérablement le niveau de l'exécution budgétaire des crédits de paiement, et d'autre part, d'augmenter le phénomène du poids du passé au niveau de la comptabilité budgétaire.

5.16. Le fait que, du point de vue de l'exécution budgétaire, le paiement du solde d'une tranche ne donne pas lieu à dégagement, n'implique en rien que ce paiement soit traité comme celui d'une avance. Par contre, le paiement du solde d'une tranche se fait une fois que la Commission reçoit le rapport annuel d'exécution et que les services gestionnaires marquent leur accord sur son contenu.

5.17. Le dispositif administratif mis en place pour les interventions structurelles a varié d'un État membre à l'autre, en fonction du droit administratif et de la tradition budgétaire. Il a beaucoup évolué depuis les premières années de la réforme des Fonds, grâce, entre autres, à l'expérience acquise avec ces premiers programmes.

a) Aucune disposition réglementaire n'impose de documents comme ceux cités par la Cour. Certaines régions 5 b) avaient, déjà en 1991, publié des brochures adressées aux bénéficiaires potentiels, décrivant les procédures pour bénéficier des aides communautaires; ces actions d'information se sont, par après, généralisées lors de la phase 1994-1999.

b) et c) La qualité de la gestion administrative a beaucoup progressé grâce à l'informatique, non seulement pour la gestion des programmes, mais en général dans toutes les activités dans les administrations et les entreprises.

d) Il est vrai que la mise en oeuvre de l'objectif n° 5 b) a été faite de manière très décentralisée, tout en gardant aussi le rôle de l'État membre en tant qu'interlocuteur ultime avec la Commission, notamment pour l'exécution financière. Cela a alourdi la gestion, mais a enrichi la mise en oeuvre des programmes et multiplié leur impact.

5.18. Le suivi des programmes 5 b) a été fait sur la base d'indicateurs physiques pour les différentes mesures, même si la diversité des interventions prévues, très adaptées aux besoins de chaque zone concrète, rendait difficile de trouver l'indicateur précis et surtout la comparaison avec les actions des autres programmes. La qualité des résultats a été assez variable selon la complexité des programmes et l'effort déployé par le dispositif de suivi. Bien que dans les PIM le problème s'était présenté, dans le cas du 5 b), la Commission n'a pas remarqué de réticences particulières à fournir des données de la part des administrations responsables de la mise en oeuvre. Elle a plutôt rencontré des réserves quant à l'utilité de l'exercice, vu la difficulté pour trouver les bons indicateurs. À l'heure actuelle, après plusieurs années de recherche dans la théorie et la pratique de l'évaluation, les instituts spécialisés continuent à considérer la sélection des indicateurs comme une des phases critiques de l'évaluation.

Suivi matériel

5.19. Il est toujours possible d'améliorer le suivi des programmes, dans la limite où l'effort y consacré reste proportionné aux ressources investies. La Commission et les États membres s'efforcent d'améliorer cet aspect et des progrès importants ont été accomplis suite à l'expérience de la première phase.

5.20. La plupart des programmes n° 5 b) comportent un grand nombre de projets d'initiative privée, dont la réalisation effective dépend de facteurs exogènes et imprévisibles qui échappent au contrôle des administrations responsables. Le remplacement des projets doit donc se faire par des procédures souples.

5.21. La Commission vérifie les cas cités dans les lettres de secteur de la Cour.

Assistance technique

5.23. La Commission considère comme éligibles les frais de fonctionnement des administrations publiques, seulement s'il s'agit de dépenses additionnelles, c'est-à-dire en plus des dépenses ordinaires et liées à des exigences réglementaires expresses et supplémentaires découlant de la mise en oeuvre des programmes. La Commission examine les cas concernés.

5.24. Il est parfois impossible et nullement opérationnel de séparer dans une mesure les investissements matériels proprement dits de certaines actions de gestion et d'animation nécessaires à sa mise en oeuvre.

5.25. La Commission considère que l'inclusion dans les mesures opérationnelles des dépenses d'animation prévisibles respecte le principe de la spécialité des crédits. En outre, seulement les dépenses administratives additionnelles, directement générées par le suivi des programmes, pourront faire l'objet d'un cofinancement communautaire.

Contrôles

5.26 et 5.27. La Commission utilise les moyens humains et matériels limités dont elle dispose pour faire face, le mieux possible, aux obligations que les traités lui ont confiées. Un effort de contrôle plus important pour les programmes 5 b) aurait sans doute affaibli d'autres activités aussi nécessaires.

5.29 à 5.31. Les autorités nationales responsables de la mise en oeuvre des programmes sont compétentes pour décider de la meilleure suite à donner aux recommandations que lui adressent les services d'audit. En tout cas, le règlement (CE) n° 2064/97 va augmenter l'importance de ces services dans l'activité de contrôle dans les États membres.

Évaluation

5.32 et 5.33. La Commission considère qu'elle a prêté, dès les premiers stades de l'application de l'objectif n° 5 b), une attention toute particulière à l'évaluation de l'impact de ces programmes. Ainsi, elle a contracté, en 1992, un groupe de consultants pour une étude d'évaluation intermédiaire, avec une forte orientation méthodologique, pour 11 programmes de l'objectif n° 5 b) sélectionnés de façon à couvrir les différentes typologies quant à la taille et l'organisation administrative de la mise en oeuvre. Ce travail, tout à fait pionnier dans le domaine de l'évaluation, a représenté une première prise de contact avec les instituts d'évaluation bien connus en Europe et a constitué un véritable banc d'essai pour les évaluations des programmes des autres objectifs. Les 21 études d'évaluation ex post ont été contractées en 1994, et les travaux réalisés au cours des années 1994 et 1995. Ils portaient sur des programmes pour lesquels le délai d'engagement des actions était terminé et, donc, toutes les opérations éligibles étaient connues, même si elles n'étaient pas toutes achevées. Si l'on avait attendu plus longtemps, les évaluations n'auraient pas mis en relief et transmis l'expérience des programmes réalisés, et n'auraient pas pu être utiles pour la phase d'élaboration des programmes 1994-1999. Les administrations nationales, régionales et locales ont tout d'abord été informées du lancement des évaluations et des résultats de l'appel d'offres lancé par la Commission pour le choix des évaluateurs. Elles ont eu l'occasion de profiter des analyses faites, d'autant plus que des enquêtes directes auprès des bénéficiaires des mesures ont été réalisées, ce qui est assez rare dans les travaux d'évaluation et qui a permis d'obtenir des informations de première main. Les résultats de ces travaux ont fait l'objet d'un séminaire, qui s'est tenu à Bruxelles le 3 mai 1995, avec la participation de toutes les administrations responsables de la mise en oeuvre.

Transition vers la deuxième période

5.34. La nature de l'objectif n° 5 b) exige de délimiter les zones rurales à l'intérieur des régions NUTS III, afin d'assurer la concentration des actions dans les zones qui en ont plus besoin. Les inconvénients cités par la Cour, notamment en ce qui concerne l'analyse des impacts, sont surmontés par les évaluateurs ayant recours à des méthodes appropriées.

5.35. La Commission espère que le retard signalé par la Cour (19,6 % par rapport aux prévisions), sera rattrapé sans difficulté dans les deux années qui restent.

5.36. Comme la Cour le signale, l'année 1995 a connu une mauvaise exécution du point de vue financier. Cela s'explique par les difficultés de démarrage des nouveaux programmes découlant de la mise en oeuvre, du point de vue administratif, des nouvelles actions (approbation des régimes d'aides, appel d'offres pour la réalisation des projets), ainsi que du manque de sensibilisation des bénéficiaires potentiels.

5.37. La Commission ne trouve pas d'inconvénient à ce qu'une action ou mesure qui se déroulait pendant la première phase de programmation, puisse continuer dans la deuxième, si les projets ou dépenses individuels peuvent être parfaitement identifiés.

6. CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

6.1. Une révision substantielle a déjà été faite lors de la préparation de la phase de programmation 1994-1999, avec l'introduction des DOCUP qui réunissent dans une seule opération les phases de planification et de programmation. Comme indiqué dans ses commentaires aux points 5.5 et 5.6, la Commission considère que la programmation se fait et doit être respectée, au niveau des mesures, et non de chaque projet individuel. Il n'y a donc pas lieu de parler de programmation rétroactive, ou d'introduction de dépenses déjà exécutées lorsque la sélection des projets concrets ne coïncide pas avec le moment de la programmation.

6.2. Comme signalé au point 4.3, le règlement (CE) 2064/97 de la Commission prévoit des instruments pour améliorer la fiabilité des certifications dans la ligne signalée par la Cour.

6.3. La Commission considère que les problèmes soulevés par la Cour au point 5.10 de son rapport résultent du non-respect d'un des articles de la décision d'octroi du concours. Une fois que la Commission a constaté les faits, elle n'a pas manqué d'arguments juridiques pour exiger le respect des dispositions en question.

6.4. La Commission a toujours insisté sur l'existence de critères transparents pour la sélection des projets à l'intérieur de chaque mesure. Cependant, il ne faut pas oublier que dans un système de cofinancement, la sélection des bénéficiaires appartient aux administrations responsables de la mise en oeuvre de chaque mesure, suivant les exigences et les critères de priorité établis dans les dispositions administratives autorisant l'intervention publique.

6.5. La Commission procède au solde des tranches annuelles sur la base des déclarations de dépenses établies par les États membres, après vérification des rapports annuels et en accord avec ses services participant au suivi des programmes. Il est toutefois inévitable, même s'il n'est pas recherché, que des faits pertinents pour le solde final ne soient identifiés que lors des travaux préparatoires pour paiement de ce solde.

6.6. La Commission estime que l'assistance technique peut aussi jouer un rôle très utile dans le domaine de l'animation, de l'information des bénéficiaires potentiels, des actions de divulgation et de démonstration, toutes destinées à améliorer la mise en oeuvre du programme.

6.7. Le règlement (CE) n° 2064/97 rejoint les recommandations de la Cour, dans le sens où il oblige les États membres à présenter, au plus tard lors de la demande du solde de chaque intervention, une déclaration établie par un auditeur externe, qui fait état, entre autres, des résultats des contrôles effectués.