FR Journal officiel de l'Union européenne L 286/75

RECOMMANDATION (UE) 2016/1871 DE LA COMMISSION

du 28 septembre 2016

adressée à la République hellénique sur les mesures spécifiques urgentes à prendre en Grèce dans la perspective de la reprise des transferts prévus par le règlement (UE) no 604/2013 du Parlement européen et du Conseil

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 292,

considérant ce qui suit:

(1) Depuis 2011, les États membres ont suspendu le transfert à la Grèce de demandeurs d'une protection internationale dans le cadre du règlement (UE) no 604/2013 du Parlement européen et du Conseil (1) (ci-après le «règlement de Dublin»), à la suite de deux arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme (ci-après la «CEDH») et de la Cour de justice de l'Union européenne (ci-après la «CJUE») (2), constatant, dans le système d'asile grec, des défaillances systémiques qui risquaient de constituer une violation des droits fondamentaux des demandeurs d'une protection internationale transférés depuis d'autres États membres vers la Grèce en vertu du règlement (CE) no 343/2003 du Conseil (3).

(2) Le Comité des ministres du Conseil de l'Europe suit l'évolution de la situation en Grèce depuis l'arrêt M.S.S./Belgique et Grèce, rendu par la CEDH en 2011, sur la base des rapports d'avancement que la Grèce est tenue de présenter pour démontrer l'exécution de l'arrêt, ainsi que d'éléments de preuve fournis par des organisations non gouvernementales (ONG) et des organisations internationales, telles que le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), qui exercent des activités en Grèce.

(3) À la suite de l'arrêt M.S.S., la Grèce s'est engagée à réformer son système d'asile sur la base d'un plan d'action national sur la réforme de l'asile et la gestion des migrations, présenté en août 2010 et révisé en janvier 2013 (ci-après le «plan d'action grec»). La Grèce a présenté au Conseil, le 1er octobre 2015, une feuille de route relative à la mise en œuvre du programme de relocalisation et des centres d'enregistrement (hotspots), qui définit également certaines actions à privilégier pour garantir l'application des mesures convenues en suspens dans les domaines de l'asile et de l'accueil.

(4) Dans le même temps, la crise actuelle des réfugiés et en matière de migration continue d'exercer une pression sur les systèmes d'asile et de migration grecs, la Grèce étant le principal pays de première entrée à partir de la route de la Méditerranée orientale. Entre janvier et le 12 septembre 2016, 165 202 migrants en situation irrégulière sont arrivés en Grèce (4). Si la déclaration UE-Turquie (5) a entraîné une diminution significative du nombre des arrivées quotidiennes en Grèce en provenance de la Turquie (6), elle a néanmoins imposé de nouvelles responsabilités aux autorités grecques. En outre, la situation en Grèce a également changé de manière significative à la suite de la fermeture de facto de la route des Balkans occidentaux, empêchant les ressortissants de pays tiers de poursuivre leur voyage. En conséquence, 60 528 ressortissants de pays tiers en situation irrégulière sont bloqués en Grèce (7). Dans le même temps, les régimes de relocalisation n'ont pas encore été totalement mis en œuvre par les États membres et n'ont que partiellement soulagé la Grèce de la pression à laquelle elle est confrontée (8).

(5) Le 10 février 2016, la Commission a adressé une première recommandation à la République hellénique sur les mesures urgentes à prendre en Grèce dans la perspective de la reprise des transferts prévus par le règlement de Dublin (ci-après la «première recommandation» (9)). Le 15 juin 2016, la Commission a adressé une deuxième recommandation à la République hellénique sur les mesures urgentes à prendre en Grèce dans la perspective de la reprise des transferts prévus par le règlement de Dublin (ci-après la «deuxième recommandation» (10)). Ces recommandations concluaient que la situation en Grèce devait encore s'améliorer considérablement avant que la Commission puisse à nouveau évaluer la possibilité d'une reprise des transferts vers la Grèce au titre du règlement de Dublin.

(6) Le 14 juillet 2016, la Commission a reçu de la Grèce un aperçu général de la situation des demandeurs d'asile dans le pays et des progrès réalisés concernant les problèmes en suspens recensés dans la deuxième recommandation.

(7) Les autorités grecques ont reçu 28 752 demandes d'asile introduites entre le 1er janvier et le 18 septembre 2016. Le 1er septembre 2016, la Grèce a informé la Commission de la bonne fin de l'exercice d'«enregistrement préalable» qui avait débuté le 8 juin 2016 (11). Le but de cet exercice était d'enregistrer tous les ressortissants de pays tiers en situation irrégulière arrivés en Grèce avant le 20 mars 2016 qui souhaitaient demander une protection internationale mais qui n'avaient pas encore été orientés vers la procédure d'asile par les autorités grecques. Selon les informations disponibles (12), au cours des mois de juin et juillet 2016, les autorités grecques ont procédé sur le continent à l'enregistrement préalable de 27 592 personnes en tant que demandeurs d'asile dont la demande devait encore être introduite. Le processus d'introduction de ces demandes a débuté le 1er septembre 2016. 15 253 personnes supplémentaires ont été préenregistrées dans les îles du 20 mars au 18 septembre 2016. Parmi ces personnes, 6 298 ont depuis lors déposé une demande d'asile.

(8) Par lettre du 19 septembre 2016, la Grèce a communiqué à la Commission des informations complémentaires concernant l'évolution récente de la situation des demandeurs d'asile sur son territoire et des progrès qu'elle a accomplis pour réformer son système d'asile. La Grèce s'est par ailleurs déclarée préoccupée par la perspective d'une éventuelle reprise des transferts au titre du règlement de Dublin, compte tenu du nombre actuel des migrants bloqués en Grèce, dont la plupart ont été orientés vers la procédure d'asile, et des défis auxquels elle est confrontée dans la mise en œuvre de la déclaration UE-Turquie. La Grèce a également souligné que le nombre de relocalisations depuis la Grèce vers d'autres États membres restait bien en deçà du niveau prévu par les décisions relatives à la relocalisation.

(9) La Commission a pris note des améliorations que la Grèce a apportées à sa législation nationale afin de transposer les nouvelles dispositions légales de la directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil (13) sur les procédures d'asile et certaines dispositions de la directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil (14) établissant des normes d'accueil. Une nouvelle loi (loi 4375/2016) a été adoptée par le Parlement grec le 3 avril 2016, mais toutes ses dispositions ne sont pas entrées en vigueur (15). Le 22 juin 2016, le Parlement a approuvé une modification de la loi 4375/2016, qui a notamment modifié la composition des commissions de recours et le droit des demandeurs d'asile à une procédure orale devant elles (loi 4399/2016) (16). Le 31 août 2016, le Parlement grec a également adopté une loi concernant les enfants réfugiés en âge scolaire, résidant en Grèce (loi 4415/2016) (17).

(10) Depuis l'adoption des deux recommandations, la Grèce a sensiblement renforcé sa capacité d'accueil globale des migrants en situation irrégulière et des demandeurs d'une protection internationale. Selon les informations quotidiennes diffusées par les autorités grecques le 14 septembre 2016, 62 987 places sont disponibles dans les centres d'accueil temporaire pour les migrants en situation irrégulière et les demandeurs d'une protection internationale en Grèce (18). Le 14 juillet 2016, la Grèce a informé la Commission qu'elle était «en mesure de fournir un abri, de la nourriture et tous les services de base à la grande majorité des migrants en situation irrégulière et des demandeurs d'asile bloqués en Grèce» et qu'elle s'était engagée à garantir «un niveau de vie adéquat à la totalité de la population des réfugiés».

(11) En outre, la Grèce a également fourni des informations le 14 juillet sur le plan visant à augmenter le nombre de places d'hébergement pour les demandeurs vulnérables, en particulier les mineurs non accompagnés. L'intention était de créer 700 nouvelles places avant la fin de l'été, en plus des 622 places disponibles en juillet, ainsi que d'utiliser des emplacements distincts dans les sites actuels avec le concours financier de l'Union européenne jusqu'à ce que de nouveaux sites pour les mineurs non accompagnés soient retenus. Cependant, cet objectif n'a pas été atteint: le 19 septembre 2016, la Grèce a informé la Commission que 891 places étaient disponibles dans les centres d'accueil des mineurs non accompagnés. Ces structures sont actuellement remplies et il existe une liste d'attente de 1 487 mineurs non accompagnés qui doivent être placés dans des structures appropriées (19). Par conséquent, les progrès sont lents dans ce domaine, et il est évident que la Grèce doit intensifier ses efforts pour mettre en place un nombre approprié de structures d'accueil des mineurs non accompagnés et faire face à la demande de ce type d'hébergement.

(12) En outre, il existe de sérieux défis, notamment en ce qui concerne les nouveaux arrivants dans les îles de la mer Égée. La capacité d'accueil maximale est de 7 450 places, tandis que le nombre total de migrants enregistrés dans les îles s'élevait à 13 863 au 27 septembre 2016. Le rythme réduit — mais continu — d'arrivée des migrants entraîne des problèmes de sécurité, de sûreté et d'hygiène, ainsi que des conditions inappropriées pour les groupes vulnérables.

(13) En outre, la majorité des installations en Grèce ne sont que temporaires et certaines n'offrent que les conditions d'accueil les plus élémentaires pour ceux qui y sont hébergés, telles que la nourriture, l'eau, les installations sanitaires et les soins médicaux de base. Si cela peut suffire pour une très courte période, jusqu'à ce que les personnes puissent être transférées vers de meilleures structures, les conditions qui prévalent dans certaines installations sont très loin de répondre aux exigences précisées dans la directive 2013/33/UE établissant des normes pour l'accueil des personnes demandant la protection internationale.

(14) En janvier 2016, une convention de délégation pour un montant total de 80 millions d'EUR a été signée entre la Commission et le HCR en vue de l'établissement de 20 000 places en milieu ouvert (système de location d'appartements, chèques-hôtel et programmes d'accueil dans des familles), principalement au profit des demandeurs d'une protection internationale pouvant prétendre à une relocalisation (20). La convention de délégation a été modifiée en juillet 2016, afin d'inclure dans le régime de logement la possibilité de créer des places dans les sites de relocalisation gérés par le HCR, et de préciser dans le texte que le groupe cible du régime d'hébergement comprend non seulement des candidats à la relocalisation, mais également d'autres demandeurs d'asile. Depuis le mois de juin, le nombre de places d'hébergement disponibles a considérablement augmenté (d'environ 5 600 places). Sur les 20 000 places attribuées aux demandeurs pouvant prétendre à une relocalisation dans le cadre du programme de subvention des loyers du HCR en décembre 2015, 12 045 places étaient disponibles à la date du 19 septembre, dont 3 404 dans des hôtels/immeubles entiers, 6 559 dans des appartements, 385 dans des familles d'accueil et 507 dans des structures réservées aux mineurs non accompagnés (21).

(15) Il résulte de ce qui précède que la Grèce doit encore progresser dans la mise en place d'une capacité d'accueil permanente des demandeurs d'asile en milieu ouvert qui soit suffisante et adéquate et d'un niveau approprié. Selon les informations fournies par la Grèce dans une lettre du 25 août, la capacité totale prévue des 39 sites permanents sur le continent est estimée à environ 32 700 places. Dans sa lettre du 19 septembre, la Grèce a affirmé que ces nouveaux sites, qui garantissent des conditions de vie décentes conformément aux normes de l'Union européenne, ont été sélectionnés et seront entièrement rénovés. Il est impératif et urgent de mettre réellement en œuvre ces plans et, étant donné que certaines installations temporaires seront transformées en installations permanentes, de maintenir suffisamment de capacités temporaires afin de compenser les éventuelles insuffisances de capacité résultant d'afflux inattendus. Par ailleurs, comme elles y avaient été invitées dans la deuxième recommandation, il est nécessaire que les autorités grecques fournissent des données plus précises sur la capacité d'accueil ainsi qu'une évaluation complète et actualisée en permanence des besoins en ce qui concerne la capacité d'accueil totale et la nature de cette capacité.

(16) Des améliorations substantielles ont été constatées pour la mise en place des bureaux régionaux d'asile. La législation grecque prévoit la mise en place de bureaux régionaux d'asile dans les régions de l'Attique, de Thessalonique, de Thrace, d'Épire, de Thessalie, de Grèce occidentale, de Crête, de Lesbos, de Chios, de Samos, de Leros et de Rhodes (22). Par décision du directeur du service d'asile, il est également possible de mettre en place des unités d'asile autonomes afin de couvrir l'augmentation des besoins dudit service. Jusqu'à présent, huit bureaux régionaux sont devenus opérationnels dans les régions de l'Attique, de Thrace, de Thessalonique, de Lesbos, de Samos et de Rhodes. En outre, deux unités d'asile supplémentaires à Chios et à Kos ont été mises en place, portant à cinq le nombre d'unités d'asile. Comme la loi le prévoit, trois autres bureaux régionaux d'asile doivent devenir opérationnels dans les régions de Kos, d'Épire (Ioannina), de Crète (Héraklion) et de Thessalie (Volos). En outre, l'unité d'asile de Grèce occidentale (Patras) devra être transformée en un bureau régional d'asile. Un centre de relocalisation a également été mis en place à Alimos et est opérationnel depuis le 26 septembre 2016.

(17) Dans leurs rapports, les autorités grecques ont également informé la Commission qu'elles recrutaient actuellement davantage d'agents pour le service d'asile afin d'accroître la capacité de traitement de ce dernier. Selon les informations fournies le 14 juillet 2016, il y avait 350 agents travaillant au sein du service compétent en matière d'asile à ce moment, soit deux fois plus qu'en 2015. Un tiers comprend du personnel employé sous contrat à durée déterminée, financé par différentes sources de financement de l'Union et de l'Espace économique européen. Le Parlement grec a approuvé 300 autres postes pour des membres permanents du personnel à engager au cours des prochains mois. Ces postes viennent s'ajouter au personnel engagé pour une durée déterminée par le HCR et aux experts des États membres déployés, par l'intermédiaire de l'EASO, au service d'asile grec pour une durée déterminée.

(18) Afin de faire face aux demandes d'asile introduites par les demandeurs d'asile nouvellement préenregistrés, le service d'asile prévoit de recruter de manière progressive, de la mi-septembre à la mi-novembre, 177 nouveaux membres du personnel en vue d'accroître la capacité de dépôt et de traitement en conséquence: 56 agents enregistreront les candidats éligibles à la relocalisation, 25 agents enregistreront les demandes qui relèvent du champ d'application du règlement de Dublin, 7 agents traiteront les cas manifestement infondés dans le cadre d'une procédure accélérée, 60 agents enregistreront et traiteront les demandes de protection internationale dans le cadre de la procédure normale et 29 agents seront déployés pour différentes tâches de nature administrative et statistique.

(19) Étant donné la très forte augmentation du nombre de demandeurs d'asile orientés vers la procédure d'asile en Grèce, il est clair que les effectifs actuels et prévus pour le service d'asile restent largement en deçà de ce qui est requis pour traiter la charge de travail actuelle et future probable de manière appropriée, en particulier dans la mesure où la Grèce a indiqué en juillet dernier que l'examen des demandes déposées pourrait prendre jusqu'à trois ans. Les autorités grecques ont indiqué dans leur lettre du 14 juillet 2016 qu'une augmentation plus rapide des effectifs n'était pas possible en raison du manque de personnel expérimenté pour former, encadrer et superviser les agents nouvellement recrutés. Il importe pourtant de veiller au renforcement du service d'asile par des effectifs et ressources matérielles nettement plus importants pour pouvoir faire face à l'augmentation des demandes d'asile. À cette fin, il convient de procéder à une évaluation des besoins globale et régulièrement actualisée qui tienne compte du nombre de demandes d'asile actuellement en suspens et devant vraisemblablement être traitées par le service d'asile grec à un moment donné ainsi que des effectifs disponibles requis ou susceptibles d'être requis pour traiter ces demandes. Cette évaluation permettra non seulement d'estimer les ressources humaines nécessaires pour le service d'asile, mais aussi de déterminer de quelle manière la Commission, ses agences ainsi que les États membres pourraient aider au mieux la Grèce à traiter ces demandes dans des délais plus courts.

(20) Conformément à l'arrêt M.S.S., les demandeurs d'asile doivent disposer d'un recours juridictionnel efficace en cas de rejet de leur demande. Des progrès importants ont été réalisés à cet égard. L'instance et les commissions de recours ont été instituées par la loi 4375/2016 adoptée en avril 2016. Un nombre approprié de commissions de recours devraient être mises en place pour permettre à l'autorité de recours d'être pleinement opérationnelle d'ici à la fin de 2016.

(21) La loi 4399/2016 adoptée récemment établit de nouvelles commissions de recours. Celles-ci sont chargées d'examiner tous les recours formés contre des décisions prises par le service d'asile grec à partir du 24 juin 2016. En priorité, les commissions de recours se concentrent principalement sur les affaires introduites dans les îles grecques, afin de contribuer à la mise en œuvre de la déclaration UE-Turquie. Les nouvelles commissions de recours ont remis leurs premières décisions à la mi-août. Elles sont actuellement au nombre de cinq. La loi 4399/2016 a également modifié la structure de ces commissions, qui sont désormais composées de trois membres: deux juges de la Cour administrative et un citoyen grec possédant à la fois les connaissances de base et l'expérience utiles, qui doit être proposé par le HCR ou la Commission nationale des droits de l'homme.

(22) Les anciennes commissions de recours «chargées de l'arriéré», qui avaient été mises en place pour examiner des recours issus des affaires en souffrance en Grèce, ont reçu un mandat supplémentaire pour examiner, outre les recours sur le fond concernant les décisions rendues en première instance, les recours contre les décisions fondées sur la recevabilité dans le cadre de la déclaration UE-Turquie. La création de commissions de recours supplémentaires en juin devrait alléger la charge de travail des 20 commissions de recours «chargées de l'arriéré», ce qui leur permettra d'accélérer le rythme du traitement des recours en souffrance.

(23) D'autres progrès ont été accomplis en ce qui concerne l'important arriéré des recours dans le cadre de l'«ancienne procédure» réglementée par le décret présidentiel 114/2010. L'arriéré actuel comprend environ 8 075 dossiers au 21 septembre 2016 (par rapport à un total d'environ 51 000 dossiers considérés comme faisant partie de l'arriéré au début de 2013 et d'environ 13 975 dossiers en juin 2016). Les autorités grecques ont accordé des titres de séjour à des fins humanitaires aux personnes dont la demande d'asile est restée longtemps en attente et qui peuvent prétendre à l'obtention d'un titre de séjour pour des motifs humanitaires ou d'autres motifs exceptionnels, conformément à la loi grecque 4375/2016. Ces titres de séjour sont délivrés pour une période de deux ans et peuvent être renouvelés (23). Ils octroient aux bénéficiaires les mêmes droits et avantages que ceux conférés par le statut de protection subsidiaire en Grèce (24), et ces personnes ne sont plus considérées comme des demandeurs d'asile. Une partie des recours en souffrance sont toutefois examinés sur le fond. Malgré les importants progrès réalisés depuis la première recommandation, la Grèce doit poursuivre ses efforts pour résorber l'arriéré des recours en attente à cet égard, en veillant à ce que les demandeurs qui ont fait appel aient la possibilité d'exercer leur droit à un recours efficace.

(24) Étant donné l'augmentation du nombre de demandes déposées en Grèce depuis la mise en œuvre de la déclaration UE-Turquie, une instance de recours disposant de tous ses effectifs, capable de traiter l'augmentation significative prévue du nombre de recours, est d'autant plus essentielle. Une évaluation continue des besoins devrait également être réalisée sur la base du nombre de recours actuellement pendants devant les différentes instances de recours et du nombre de recours que ces instances sont susceptibles d'examiner.

(25) L'octroi d'une aide juridictionnelle gratuite a été prévu par la nouvelle loi (loi 4375/2016) pour les demandeurs en appel. Toutefois, les mesures nécessaires pour transposer cette législation dans la pratique doivent encore être prises. Une décision ministérielle portant modalités d'application de l'octroi d'une aide juridictionnelle au titre de la loi 4375/2016 a été adoptée le 9 septembre 2016 et, selon les autorités grecques, après la publication de la décision, toutes les mesures nécessaires devraient être prises rapidement afin de fournir une aide juridictionnelle gratuite à tous les demandeurs en appel en Grèce. Le financement de la mise en œuvre de l'aide juridictionnelle gratuite a été assuré grâce au programme national au titre du Fonds «Asile, migration et intégration» (AMIF). En outre, une convention de subvention a été accordée au HCR au titre du financement de l'aide d'urgence dans le cadre de l'AMIF pour un montant total de 30 millions d'EUR (25). Ce financement est entre autres utilisé par le HCR pour offrir une aide juridictionnelle gratuite aux demandeurs d'une protection internationale en appel jusqu'au début de l'année 2017; à compter de cette date, les autorités grecques sont censées avoir mis en place leur propre régime d'aide juridictionnelle gratuite. Le 19 septembre, la Grèce a fait savoir à la Commission que la liste d'avocats devant être tenue à jour par le service d'asile sera établie d'ici le début de l'année 2017. La Grèce devrait prendre, sans délai, les mesures nécessaires pour garantir le droit à une aide juridictionnelle gratuite au cours de la procédure d'asile.

(26) La nouvelle loi 4375/2016 prévoit, au sein du ministère de l'intérieur et de la reconstruction administrative, une nouvelle direction de l'accueil et une direction de l'intégration sociale comprenant toutes deux des unités spécialisées dans l'accueil et l'intégration des mineurs non accompagnés, et propose notamment l'attribution d'un représentant légal. Malgré cela, les autorités grecques doivent encore adopter des mesures d'exécution pour que les mineurs non accompagnés bénéficient dans la pratique de garanties procédurales et de conditions d'accueil appropriées. Si une décision ministérielle concernant l'évaluation de l'âge des mineurs non accompagnés demandant l'asile a déjà été adoptée par le gouvernement grec (26), un autre décret présidentiel qui doit inclure des dispositions visant à mettre en place un système de tutelle efficace doit encore être adopté.

(27) Les ONG ont exprimé leurs inquiétudes concernant le fait que de nombreux enfants en Grèce n'ont pas accès à l'enseignement. Des progrès ont été réalisés dans ce domaine grâce à l'adoption de la loi 4415/2016, en août 2016, qui vise, notamment, à assurer un soutien psychosocial et un accès à l'enseignement aux enfants des demandeurs d'asile, ainsi que l'intégration harmonieuse, dans le système éducatif grec, de ceux qui resteront en Grèce, à l'issue d'une période préparatoire transitoire. La mise en œuvre effective et intégrale de ce cadre juridique revêt un caractère d'urgence. En outre, selon certaines ONG, la situation des mineurs non accompagnés est, de manière générale, précaire, certaines organisations indiquant que des enfants continuent d'être placés en rétention pendant de longues périodes dans des conditions de surpopulation et d'insalubrité, sans représentant et sans accès à l'aide juridictionnelle, jusqu'à ce qu'un logement approprié puisse être mis à leur disposition (27). Comme indiqué au considérant 11, le manque de places d'hébergement adaptées aux mineurs est un problème important qui doit encore être résolu de toute urgence.

(28) La Commission européenne a fourni un financement substantiel à la Grèce afin de soutenir le pays dans ses efforts visant à mettre le système de gestion de l'asile en conformité avec les normes de l'Union. Depuis le début de 2015, plus de 352 millions d'EUR au titre de l'aide d'urgence ont été accordés à la Grèce, par l'intermédiaire des Fonds destinés aux affaires intérieures [Fonds «Asile, migration et intégration» (AMIF) et Fonds pour la sécurité intérieure (FSI)], soit directement aux autorités grecques, soit en passant par des agences de l'Union et des organisations internationales opérant en Grèce. De ce montant, quelque 90 millions d'EUR ont été alloués directement aux autorités grecques en juillet 2016 afin de renforcer leurs capacités à améliorer les conditions de vie et à fournir des services de soins de santé de base dans les centres d'hébergement de réfugiés, ainsi qu'à fournir des services d'accueil et de soins de santé aux migrants. Un financement important (environ 198 millions d'EUR) visant à couvrir les besoins humanitaires fondamentaux des migrants et des réfugiés est également accordé aux organisations humanitaires partenaires grâce à l'instrument d'aide d'urgence, récemment mis en place. Ce financement contribue à la mise en œuvre du plan d'intervention d'urgence élaboré conjointement par la Commission, les autorités grecques et les parties prenantes concernées afin de répondre à la situation humanitaire actuelle sur le terrain et à la mise en œuvre de la déclaration UE-Turquie.

(29) Cette aide d'urgence vient s'ajouter aux 509 millions d'EUR alloués à la Grèce pour la période 2014-2020, à travers ses programmes nationaux au titre du Fonds «Asile, migration et intégration» (AMIF) et du Fonds pour la sécurité intérieure (FSI), faisant ainsi de la Grèce le premier bénéficiaire, parmi les États membres de l'UE, des crédits de l'Union pour les affaires intérieures.

(30) La Grèce doit veiller à ce que les ressources financières précitées soient complètement utilisées de la manière la plus efficiente et efficace, et ce, sans plus attendre. À cette fin, il convient d'achever d'urgence la révision actuelle des programmes nationaux grecs au titre des Fonds destinés aux affaires intérieures [Fonds «Asile, migration et intégration» (AMIF), Fonds pour la sécurité intérieure (FSI)] pour les ajuster aux nouvelles priorités. La révision du programme national au titre de l'AMIF est presque terminée, quelques questions en suspens devant encore être résolues avant d'engager le processus d'approbation, qui devrait être lancé très prochainement. Pour ce qui est de la révision du programme national au titre du FSI, qui est moins avancée, une version révisée du programme devrait être présentée de toute urgence à la Commission en vue d'une consultation formelle. En ce qui concerne l'autorité responsable de la gestion de ces Fonds, qui a été transférée du ministère de l'intérieur et de la réorganisation administrative au ministère de l'économie, du développement et du tourisme, la Grèce devrait à présent notifier, dans les plus brefs délais, l'achèvement de la désignation officielle de la nouvelle autorité responsable, conformément aux exigences définies dans la base légale.

(31) Comme le reconnaît la Commission dans sa communication du 4 mars 2016 intitulée «Revenir à l'esprit de Schengen» (28), garantir un système de Dublin pleinement fonctionnel constitue une partie indispensable des efforts plus larges nécessaires pour stabiliser la politique dans le domaine de l'asile, de l'immigration et des frontières. Ces efforts devraient entraîner un retour à un fonctionnement normal de l'espace Schengen. Il est donc important que la Grèce mène d'urgence les actions non encore réalisées prévues dans la présente recommandation. Dans le même temps, la réforme des règles de Dublin telle que proposée par la Commission (29), basée sur l'objectif d'une solidarité et d'une répartition équitable des charges entre les États membres, devrait être une priorité. Les négociations relatives à ladite proposition sont en cours.

(32) Des rapports réguliers de la Grèce quant aux progrès accomplis dans la mise en œuvre de ces actions, ainsi que d'autres éléments pertinents, notamment les informations qui devraient être reçues du HCR et d'autres organisations compétentes, seront essentiels pour évaluer de manière correcte si les conditions sont telles qu'elles permettent aux États membres de reprendre les transferts individuels vers la Grèce au titre du règlement de Dublin, en gardant à l'esprit que le volume des transferts et les catégories de personnes à transférer devraient correspondre aux progrès concrets accomplis. La Grèce devrait fournir un rapport mis à jour pour le 31 octobre 2016 au plus tard, ainsi qu'indiqué dans la présente recommandation.

(33) La Commission reconnaît l'importance des progrès accomplis par la Grèce, avec l'aide de la Commission, du Bureau européen d'appui pour l'asile (EASO), des États membres et des organisations internationales et non gouvernementales (ONG), dans le but d'améliorer le fonctionnement du régime d'asile grec depuis l'adoption des deux recommandations. La Grèce a déployé des efforts significatifs afin de mettre en place les structures juridiques et institutionnelles indispensables au bon fonctionnement du système d'asile. La Commission reconnaît en particulier que la Grèce a pris d'importantes mesures pour orienter la plupart des migrants en situation irrégulière soit vers la procédure d'asile soit vers la procédure de retour grâce à l'exercice d'enregistrement préalable. La Grèce a également augmenté la capacité globale d'accueil et la capacité du service d'asile, elle a considérablement réduit l'arriéré des recours et a mis en place de nouvelles instances de recours; elle a également adopté un cadre juridique applicable à l'aide juridictionnelle gratuite et à l'accès des mineurs à l'éducation publique.

(34) Toutefois, la Grèce doit encore faire face à une situation complexe puisqu'elle doit examiner un grand nombre de nouvelles demandes d'asile, notamment en raison de la mise en œuvre de l'exercice d'enregistrement préalable et de la poursuite des arrivées de migrants en situation irrégulière, bien qu'à des niveaux inférieurs à ceux d'avant mars 2016. D'autres mesures importantes doivent en outre être prises pour remédier aux déficiences systémiques subsistant dans le système d'asile grec, notamment à cause d'insuffisances de capacités. Sur la base des nouveaux progrès accomplis, une future reprise des transferts vers la Grèce au titre du règlement de Dublin doit tenir compte de l'incidence de cette situation complexe sur le fonctionnement global du système d'asile et devrait donc commencer progressivement, au cas par cas. À cet égard, il convient d'éviter d'imposer à la Grèce une charge insupportable.

(35) La présente recommandation définit les mesures qui doivent être prises ou maintenues par les autorités grecques afin de pouvoir recommander une telle reprise graduelle des transferts au titre du système de Dublin d'ici la fin du mois de décembre 2016. C'est en gardant cet objectif à l'esprit que la Grèce devrait adopter d'urgence toutes les mesures prévues dans la présente recommandation. La Commission envisage de dresser le bilan des progrès accomplis à cet égard et d'adopter de nouvelles recommandations en décembre 2016. Ces recommandations pourraient indiquer ce que la Commission considère comme approprié, s'agissant de la portée et de la nature de cette reprise graduelle des transferts au titre de Dublin, compte tenu, en particulier, des besoins spécifiques des demandeurs vulnérables, et en ce qui concerne la façon dont le processus pourrait être géré, en étroite coopération avec les autorités grecques.

(36) La décision de reprendre ces transferts dans des cas individuels relève de la responsabilité exclusive des autorités des États membres, sous le contrôle des juridictions, qui peuvent demander à la Cour de justice de l'Union européenne d'interpréter le règlement de Dublin à titre préjudiciel,

A ADOPTÉ LA PRÉSENTE RECOMMANDATION:

Conditions et structures d'accueil

1. La Grèce devrait poursuivre ses efforts afin de veiller à ce que les structures d'accueil soient suffisantes pour accueillir tous les demandeurs d'une protection internationale sur son territoire et à ce que les conditions d'accueil dans l'ensemble de ces structures répondent aux normes fixées dans le droit de l'Union, notamment la directive 2013/33/UE. À titre de priorité absolue, la Grèce devrait: a) mettre pleinement en œuvre les plans concernant les structures d'accueil ouvertes permanentes permettant d'héberger tous les demandeurs d'une protection internationale qu'elle accueille, ou est susceptible d'accueillir, ainsi que les personnes à leur charge pendant la durée de la procédure d'asile; b) créer les places d'hébergement supplémentaires nécessaires pour les mineurs non accompagnés, afin de veiller à ce que tous les mineurs non accompagnés demandeurs d'asile soient immédiatement placés dans un hébergement approprié et ne soient pas gardés en rétention dans de mauvaises conditions, et de veiller à ce que ces structures soient maintenues; c) mettre en œuvre de manière effective la nouvelle législation concernant l'accès des mineurs à l'enseignement public pendant la durée de la procédure d'asile; d) faire en sorte que les demandeurs reçoivent les soins médicaux nécessaires qui comportent, au minimum, les soins médicaux urgents et le traitement essentiel des maladies et des troubles mentaux graves. La Grèce devrait également veiller à ce que, outre les structures permanentes, un nombre suffisant de structures d'accueil ouvertes temporaires soient disponibles, ou puissent l'être à brève échéance, afin de permettre, en cas d'afflux inattendu, l'hébergement des demandeurs d'une protection internationale et les personnes à leur charge dans des conditions appropriées. Les autorités grecques devraient procéder à une évaluation globale des besoins en ce qui concerne la capacité d'accueil totale nécessaire ainsi que la nature de cette capacité, et mettre continuellement à jour cette évaluation à la lumière de l'évolution de la situation. Les autorités grecques devraient également garantir une gestion et une coordination effectives et continues de toutes les structures d'accueil, y compris les centres d'accueil et d'enregistrement (hotspots) et veiller à ce que les ministères responsables disposent des ressources adéquates à cet effet.

Accès à la procédure d'asile de première instance et ressources afférentes

2. La Grèce devrait poursuivre ses efforts afin de veiller à ce que tous les demandeurs d'une protection internationale aient un accès effectif à la procédure d'asile en particulier: a) en déterminant le nombre d'agents dont le service d'asile est susceptible d'avoir besoin pour absorber les demandes d'asile dans les délais fixés dans la directive 2013/32/UE relative aux procédures d'asile; b) en intensifiant de toute urgence le recrutement de personnel au service d'asile afin de pouvoir, le plus rapidement possible, traiter de manière efficace et dans les délais prévus toutes les demandes de protection internationale; c) en mettant en place des bureaux régionaux d'asile supplémentaires dans la région de Leros et en Crète (Héraklion), dans les régions de Thessalie et d'Épire (Volos et Ioannina) et en modernisant les unités d'asile fonctionnant actuellement à Leros et en Grèce occidentale (Patras) afin de les transformer en bureaux régionaux d'asile comme le prévoit la loi. L'évaluation des besoins visée au point a) doit faire l'objet d'une mise à jour permanente et contenir des informations sur le nombre d'agents recrutés.

Instance de recours

3. La Grèce devrait poursuivre ses efforts afin de garantir que tous les demandeurs d'une protection internationale disposent d'un droit de recours effectif, notamment en veillant: a) au bon fonctionnement de la nouvelle instance de recours en fixant le nombre approprié de commissions de recours; b) à assurer des ressources humaines appropriées à l'autorité de recours et aux commissions de recours, afin de traiter tous les recours pendants et futurs probables, y compris les recours dans le cadre de la déclaration UE-Turquie; c) au traitement de toutes les demandes pendantes de contrôle juridictionnel des décisions administratives actuellement en souffrance dans les plus brefs délais et, en tout état de cause, avant la fin de 2016. Les autorités grecques devraient déterminer, sur la base d'une évaluation des besoins complète et continue, le nombre de commissions de recours dépendant de la nouvelle instance de recours qui seront nécessaires pour examiner tous les recours soumis par les demandeurs d'une protection internationale et le nombre de ressources humaines pour continuer à assurer le bon fonctionnement de ces commissions.

Aide juridictionnelle

4. La Grèce devrait veiller à ce que le cadre juridique relatif à l'accès à une aide juridictionnelle gratuite soit effectif dans la pratique et à ce que tous les demandeurs d'asile reçoivent l'assistance juridique nécessaire pour un contrôle judiciaire des décisions administratives rendues sur les demandes de protection internationale. Plus particulièrement, la Grèce devrait: a) mettre en œuvre de manière efficace la décision ministérielle pour l'octroi de services d'aide juridictionnelle gratuits; b) mettre rapidement en place un contrat relatif à un registre des avocats qui peuvent fournir ces services aux demandeurs en appel en Grèce.

Traitement des mineurs non accompagnés et des personnes vulnérables pendant la procédure d'asile

5. La Grèce devrait veiller à la mise en place de structures appropriées pour l'identification et le traitement des demandeurs vulnérables, notamment des mineurs non accompagnés. Plus particulièrement, la Grèce devrait: a) mettre d'urgence en place une procédure de tutelle adéquate en adoptant le décret présidentiel nécessaire à la mise en œuvre des dispositions pertinentes au titre de la loi 4375/2016; b) établir et recruter le personnel nécessaire à la direction de l'accueil et au département de la protection des mineurs non accompagnés afin d'offrir de toute urgence les garanties nécessaires au titre de l'acquis en matière d'asile pour la recherche de la famille et de la représentation juridique; c) veiller à ce que les procédures d'identification des demandeurs présentant des besoins spéciaux en matière de procédure et d'accueil soient mises en œuvre dans la pratique afin que ces demandeurs reçoivent le soutien psychosocial nécessaire, en particulier lorsqu'ils ont été victimes de violence sexuelle, d'exploitation ou de traite.

Utilisation du financement de l'UE dans le cadre des programmes nationaux

6. La Grèce devrait veiller à ce que le financement substantiel de l'Union qui est fourni soit utilisé dans sa totalité, notamment en mobilisant sans tarder les ressources disponibles dans le cadre de ses programmes nationaux au titre du Fonds «Asile, migration et intégration» et du Fonds pour la sécurité intérieure et en envisageant un financement complémentaire des Fonds structurels. Dans ce contexte, la Grèce devrait achever de toute urgence la révision en cours des programmes nationaux, afin de mieux les adapter aux nouvelles priorités, et notifier sans délai l'achèvement de la procédure de désignation officielle de la nouvelle autorité responsable, conformément aux exigences définies dans la base légale.

Rapport sur les mesures prises

7. La Grèce est invitée à fournir, pour le 31 octobre 2016, un rapport sur l'état d'avancement de la mise en œuvre de la présente recommandation et des recommandations des 15 juin et 10 février 2016. Ledit rapport devrait en particulier inclure une description des mesures prises pour remédier aux lacunes qui subsistent et qui ont été constatées dans la présente recommandation, y compris la façon dont les autorités grecques ont mis en place, ou prévoient de mettre en place, les ressources humaines et matérielles nécessaires visées aux paragraphes 1 à 5 de la présente recommandation. Ce rapport devrait également comporter une description des évaluations continues des besoins visées aux paragraphes 1 à 3 de la présente recommandation. Le rapport devrait également inclure les informations suivantes: a) le nombre total actuel et prévu de structures d'accueil permanentes et temporaires destinées à héberger les demandeurs d'une protection internationale et la nature de cette capacité; b) le nombre total de demandes d'asile pendantes en première instance; c) des informations complètes relatives à tous les recours pendants et aux décisions rendues en seconde instance, y compris dans des affaires concernant la recevabilité, tant par les nouvelles commissions de recours que par les commissions de recours «chargées de l'arriéré»; d) le nombre total d'agents actuels et prévus pour traiter les demandes d'asile enregistrées auprès du service d'asile et pour la direction de l'accueil; ainsi que e) le nombre total actuel et prévu d'agents et le nombre de commissions que l'instance de recours a progressivement rendues opérationnelles.

Fait à Bruxelles, le 28 septembre 2016. Par la Commission Dimitris AVRAMOPOULOS Membre de la Commission

(1) Règlement (UE) no 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande de protection internationale introduite dans l'un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride (JO L 180 du 29.6.2013, p. 31).

(2) M.S.S./Belgique et Grèce (requête no 30696/09) et N.S./Secretary of State for the Home Department, C-411/10 et C-493/10.

(3) Règlement (CE) no 343/2003 du Conseil du 18 février 2003 établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des États membres par un ressortissant d'un pays tiers (JO L 50 du 25.2.2003, p. 1), remplacé par le règlement (UE) no 604/2013.

(4) Données de Frontex du 12 septembre 2016.

(5) Déclaration UE-Turquie, 18 mars 2016.

(6) Voir les rapports de la Commission sur les progrès réalisés dans la mise en œuvre de la déclaration UE-Turquie, http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/european-agenda-migration/proposal-implementation-package/index_en.htm

(7) http://www.media.gov.gr/index.php, consulté le 27 septembre 2016.

(8) Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen et au Conseil, «Sixième rapport sur la relocalisation et la réinstallation» [COM(2016) 636 final].

(9) Recommandation de la Commission du 10 février 2016 adressée à la République hellénique sur les mesures urgentes à prendre en Grèce dans la perspective de la reprise des transferts prévus par le règlement (UE) no 604/2013 [C(2016) 871 final].

(10) Recommandation de la Commission du 15 juin 2016 adressée à la République hellénique sur les mesures urgentes à prendre en Grèce dans la perspective de la reprise des transferts prévus par le règlement (UE) no 604/2013 [C(2016) 3805 final].

(11) http://asylo.gov.gr/en/wp-content/uploads/2016/08/EN-01.08.2016-Press-Release-end-pre-registration.pdf

(12) http://asylo.gov.gr/en/wp-content/uploads/2016/08/Preregistration-data_template_5_EN_EXTERNAL.pdf

(13) Directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l'octroi et le retrait de la protection internationale (JO L 180 du 29.6.2013, p. 60).

(14) Directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant des normes pour l'accueil des personnes demandant la protection internationale (JO L 180 du 29.6.2013, p. 96).

(15) «Loi 4375/2016 concernant la structure et le fonctionnement du service d'asile, l'instance de recours et le service d'accueil et d'identification, la mise en place d'un secrétariat général pour l'accueil, la transposition dans la législation grecque de la directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l'octroi et le retrait de la protection internationale (refonte) et d'autres dispositions», disponible à l'adresse suivante: http://www.hellenicparliament.gr/UserFiles/bcc26661-143b-4f2d-8916-0e0e66ba4c50/o-prosf-pap.pdf

Des actes d'exécution sous la forme de décisions ministérielles ou coministérielles doivent être adoptés pour que les autorités grecques puissent appliquer la loi dans son intégralité.

(16) http://www.asylumineurope.org/sites/default/files/resources/n_4399.2016.pdf

(17) https://www.alfavita.gr/sites/default/files/attachments/fek_ellinoglosi.pdf

(18) http://www.media.gov.gr/index.php

http://rrse-smi.maps.arcgis.com/apps/MapSeries/index.html?appid=d5f377f7f6f2418b8ebadaae638df2e1

Ces structures d'urgence temporaires et permanentes sont établies sur les îles de la mer Égée, dans les centres de crise, ainsi que sur le continent.

(19) http://data.unhcr.org/mediterranean/country.php?id=83

(20) Si la priorité sera donnée aux demandeurs pouvant prétendre à une relocalisation, les activités bénéficieront également aux demandeurs d'une protection internationale qui sont dans l'attente d'une réunification avec des membres de leur famille au titre du règlement de Dublin, dans un autre État membre de l'Union européenne, et aux demandeurs d'asile en Grèce, appartenant en particulier aux catégories vulnérables, notamment les enfants non accompagnés et séparés, les personnes handicapées, les personnes âgées, les parents isolés, les personnes souffrant d'une maladie chronique, les femmes enceintes, etc.

(21) http://data.unhcr.org/mediterranean/country.php?id=83

(22) Article 1er, paragraphe 3, de la loi 4375/2016.

(23) Article 22, paragraphe 3, de la loi 4375/2016.

(24) Article 28 du décret présidentiel 114/2010.

(25) La convention de subvention a été signée le 15 juillet 2016.

(26) Décision ministérielle 1982/16.2.2016 (Journal officiel, B' 335).

(27) Human Rights Watch, «Why Are You Keeping Me Here?» (Pourquoi me gardez-vous ici?), septembre 2016, https://www.hrw.org/sites/default/files/report_pdf/greece0916_web.pdf (en anglais uniquement).

(28) Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen et au Conseil, «Revenir à l'esprit de Schengen — Feuille de route», COM(2016) 120 final du 4 mars 2016.

(29) COM(2016) 270 final.