DÉCISION (UE) 2018/1040 DE LA COMMISSION

du 16 juin 2017

relative à l'aide d'État SA.32544 (2011/C) mise à exécution par la Grèce en faveur du groupe ferroviaire grec Trainose S.A.

[notifiée sous le numéro C(2017) 4047]

(Le texte en langue anglaise est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,

vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations,

considérant ce qui suit:

1. PROCÉDURE

(1) Par lettre du 9 février 2011, la Grèce a informé la Commission de certaines mesures en faveur du groupe ferroviaire grec Trainose S.A. (ci-après «Trainose»).

(2) Par lettres du 23 mars 2011 et du 5 juillet 2011, la Commission a demandé un complément d'information sur les mesures notifiées, que la Grèce a communiqué par lettres datées du 6 mai 2011 et du 5 octobre 2011.

(3) Par lettre du 13 juillet 2011, la Commission a informé la Grèce de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (ci-après le «traité») à l'égard de ces mesures (ci-après la «décision d'ouverture») (1). Par lettre du 13 septembre 2011, la Grèce a présenté ses observations sur cette décision. La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations sur la décision d'ouverture.

(4) Par lettres des 21 décembre 2011, 14 février 2012, 16 mars 2012, 23 mars 2012, 11 juin 2012, 25 octobre 2012, 7 février 2013, 12 mars 2013, 24 juillet 2015, 28 janvier 2016, 21 avril 2016, 10 octobre 2016 et 13 février 2017, la Commission a demandé un complément d'information à la Grèce.

(5) La Grèce a fourni ce complément d'information à la Commission par lettres des 5 octobre 2011, 20 janvier 2012, 14 mai 2012, 4 juillet 2012, 26 mars 2013, 26 août 2015, 15 février 2016, 10 mars 2016, 23 mai 2016, 2 décembre 2016, 5 décembre 2016, 9 décembre 2016, 31 janvier 2017 et 27 mars 2017.

(6) Par lettre du 1er juillet 2013, la Grèce a informé la Commission qu'elle avait décidé d'annuler la mesure relative au transfert de la propriété de cinq terminaux de l'Organisme des chemins de fer de Grèce (Οργανισμός Σιδηροδρόμων Ελλάδος, Ο.Σ.Ε. ou «OSE») à Trainose (mesure 6, décrite à la section 3.6). Par lettre du 9 décembre 2016, la Grèce a informé la Commission qu'elle avait décidé d'annuler la mesure relative à la deuxième tranche de l'augmentation de capital, d'une valeur de 65 millions d'EUR, en faveur de Trainose (mesure 2, décrite à la section 3.2).

(7) Par lettre du 2 décembre 2016, la Grèce a exceptionnellement accepté que la présente décision soit adoptée en langue anglaise uniquement.

2. CONTEXTE DES MESURES

(8) Le bénéficiaire des mesures est Trainose, l'opérateur historique de transport ferroviaire de voyageurs et de fret grec détenu à 100 % par l'État.

(9) Trainose a été créé en 2005 en tant que filiale d'OSE. En décembre 2008, Trainose est devenue une entité juridique distincte, entièrement indépendante d'OSE.

(10) Trainose est l'unique fournisseur de services de transport ferroviaire en Grèce. Trainose fournit aussi des services de transport international par autocar.

(11) Depuis 2008, la situation financière de Trainose ne cesse de se dégrader. Trainose a été affecté par la situation économique de la Grèce et a connu des perturbations considérables, telles qu'une diminution de la demande de services de transport ferroviaire de voyageurs et de fret en raison de la cessation des activités de certaines entreprises et de l'incapacité de certaines entreprises à payer leurs factures. Entre 2008 et 2012, le nombre de voyageurs-kilomètre effectué a diminué de 49 % et le nombre de tonnes de fret-kilomètre a chuté de 64 %. Cette situation a entraîné une réduction des recettes d'exploitation de Trainose.

(12) Entre 2008 et 2012, le résultat avant impôts, intérêts, dépréciation et amortissements (EBITDA) de Trainose était négatif. De plus, Trainose a affiché des fonds propres négatifs et une dette croissante jusqu'à la fin de l'année 2013, tel que résumé dans le tableau 1 ci-après. Bien que l'entreprise remplisse les critères requis pour être dissoute conformément à la législation grecque depuis 2008 au moins, l'État, en sa qualité de seul propriétaire, a choisi de ne pas procéder à la dissolution de Trainose. Tableau 1 Vue d'ensemble des indicateurs financiers clés de Trainose 2008-2015 (millions d'EUR) 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Chiffre d'affaires 108,0 98,7 102,7 84,6 82,9 75,7 77,9 68,7 EBITDA (2) – 233,0 – 231,5 – 187,5 – 33,5 – 0,25 1,1 0,1 1,6 Charges d'intérêts 0,05 0,05 0,1 0,09 0,1 0,2 0,1 0,1 EBT – 232,2 – 231,1 – 187,3 – 33,6 – 0,3 1,95 1,5 2,8 Pertes accumulées 424,5 655,6 842,9 876,5 876,2 874,2 873,1 870,6 Capital social 153,0 213,0 213,0 213,0 213,0 213,0 213,0 213,0 Fonds propres – 271,5 – 442,6 – 629,9 – 663,4 – 663,2 – 661,2 – 660,0 – 657,6 Dette 375,6 566,6 779,9 828,7 861,4 882,6 792,0 789,5 Ratio dettes/fonds propres – 1,38 – 1,28 – 1,23 – 1,25 – 1,29 – 1,33 – 1,2 – 1,2

(13) Le 3 mai 2010, afin de recevoir les prêts d'assistance financière de l'Union européenne et du FMI, la Grèce a signé un protocole d'accord (ci-après «PdA») (3) avec la Commission européenne, la Banque centrale européenne et le Fonds monétaire international (ci-après la «troïka»). Le PdA demandait la privatisation de Trainose depuis 2010 (4).

(14) Le programme de redressement macroéconomique pour la Grèce consiste en une série de mesures détaillées dans le PdA dont l'assistance financière de l'Union et du FMI dépend, autrement dit, il s'agit des réformes que la Grèce s'est engagée à entreprendre afin de résoudre ses difficultés économiques. Le programme de redressement macroéconomique a déterminé qu'il était nécessaire de restructurer Trainose en raison de son importance systémique pour l'économie grecque. Depuis 2010, Trainose fait aussi partie du programme de privatisation (5) de la Grèce, dont la mise en œuvre a été entreprise par le Fonds de développement des actifs de la République hellénique (Hellenic Republic Asset Development Fund S.A.) (6) (ci-après «Taiped»), qui est détenu à 100 % par l'État grec.

(15) Le 18 janvier 2013, la Grèce a décidé de procéder à la privatisation de Trainose en vendant des actions représentant 100 % du capital social de la société (7). Le 5 avril 2013, la Grèce a transféré toutes les actions de Trainose au Taiped. Le 28 juin 2013, le conseil de direction du Taiped a approuvé le processus, le calendrier et les conditions de vente de 100 % du capital social de Trainose à un investisseur qui serait sélectionné dans le cadre d'une procédure d'appel d'offres publique. Le Taiped a ensuite publié l'appel d'offres relatif à la privatisation de Trainose (8). Bien que trois investisseurs aient manifesté leur intérêt, aucun d'eux n'a présenté d'offre ferme pour Trainose.

(16) Le processus de privatisation a été relancé en janvier 2016. Le 26 juillet 2016, Ferrovie Dello Stato Italiane S.p.A. (ci-après «Trenitalia»), un holding public qui gère l'infrastructure et les services de transport sur le réseau ferroviaire italien, a présenté une offre ferme pour Trainose. Le prix convenu pour la privatisation de Trainose s'élève à 45 millions d'EUR. Le contrat de vente et d'achat («CVA») a été signé par le Taiped et Trenitalia le 18 janvier 2017, et la transaction devrait se conclure après l'adoption de la présente décision.

3. DESCRIPTION DES MESURES ET MOTIFS DE LA DÉCISION D'OUVERTURE

(17) Dans la décision d'ouverture, la Commission a désigné les mesures suivantes comme étant susceptibles de constituer une aide d'État en faveur de Trainose: a) mesure 1: l'annulation de dettes; b) mesure 2: l'augmentation de capital; c) mesure 3: les subventions annuelles en faveur de Trainose pour 2011-2013; d) mesure 4: le transfert de salariés de Trainose vers d'autres employeurs du secteur public; e) mesure 5: les accords de niveau de service (SLA) entre Trainose et OSE; f) mesure 6: le transfert de terminaux de fret d'OSE à Trainose.

3.1. Mesure 1: l'annulation de dettes

(18) La Grèce envisage d'annuler une dette d'un montant maximal de 748,6 millions d'EUR envers OSE pour les redevances d'infrastructure, la fourniture et l'entretien du matériel roulant et d'autres services, qui a été accumulée par Trainose au cours de la période 2007-2010, tel que montré dans le tableau 2. L'annulation de dettes n'a pas encore été mise à exécution et est subordonnée à l'approbation de la Commission. Tableau 2 Évolution des dettes de Trainose envers OSE 2007-2010 (9) (millions d'EUR) Année Dette contractée Dette accumulée 2007 120,9 120,9 2008 212,6 333,5 2009 206,0 539,5 2010 209,1 748,0

(19) Dans la décision d'ouverture, la Commission a estimé que l'annulation de dettes constituerait une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité et a exprimé des doutes quant à la question de savoir si cette aide serait compatible avec le marché intérieur. En particulier, la Commission a exprimé des doutes quant à la question de savoir si l'annulation des dettes de Trainose envers OSE pouvait être considérée comme une compensation en faveur de Trainose pour exécution d'une obligation de service public («OSP») en l'absence de mandat et d'un montant de compensation établi ex ante.

3.2. Mesure 2: l'augmentation de capital

(20) En 2009, la Grèce a augmenté le capital social de Trainose de 60 millions d'EUR.

(21) La Grèce a informé la Commission qu'une deuxième tranche de l'augmentation de capital, d'une valeur de 65 millions d'EUR, initialement prévue n'avait pas été et ne serait pas versée, et devait être considérée comme annulée.

(22) Dans la décision d'ouverture, la Commission a exprimé des doutes quant à la question de savoir si en 2009, un opérateur en économie de marché (ci-après «OEM») aurait injecté des capitaux dans Trainose au vu de la situation financière difficile de l'entreprise. La Commission a donc estimé que l'augmentation de capital constituerait une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité et a exprimé des doutes quant à la question de savoir si cette aide serait compatible avec le marché intérieur.

3.3. Mesure 3: les subventions annuelles en faveur de Trainose pour la période 2011-2013

(23) En application des dispositions du règlement (CE) no 1370/2007 du Parlement européen et le Conseil (10), les subventions annuelles en faveur de Trainose pour la fourniture de services de transport de voyageurs étaient limitées à 50 millions d'EUR au cours de la période 2011-2013.

(24) Dans la décision d'ouverture, en l'absence d'informations suffisantes, la Commission s'est demandé si la compensation présumée de l'OSP sous la forme de subventions annuelles pouvait constituer un avantage économique indu en faveur de Trainose. La Commission a donc estimé à titre provisoire que les subventions annuelles en faveur de Trainose pour la période comprise entre 2011 et 2013 constituaient une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité et a exprimé des doutes quant à la question de savoir si cette aide serait compatible avec le marché intérieur.

3.4. Mesure 4: le transfert de salariés de Trainose vers d'autres employeurs du secteur public

(25) Au cours de la période comprise entre 2011 et 2013, 593 salariés de Trainose ont été transférés vers d'autres employeurs du secteur public, tels que des hôpitaux publics, des ministères, des autorités régionales et des municipalités, des universités, des caisses de sécurité sociale et de retraite et des musées. Pour les salariés qui restent au sein de Trainose, les salaires et les privilèges ont été réduits.

(26) Dans la décision d'ouverture, la Commission a estimé que la Grèce n'avait pas démontré l'existence d'un désavantage structurel en employant les salariés concernés. En conséquence, la Commission a estimé que le transfert de ces salariés constituait une aide d'État et a exprimé des doutes quant à la question de savoir si cette aide pourrait être considérée compatible avec le marché intérieur.

3.5. Mesure 5: les SLA entre Trainose et OSE

(27) Suivant la recommandation de la troïka de formaliser les relations commerciales entre Trainose et OSE, Trainose a conclu avec OSE plusieurs SLA concernant: a) la fourniture de services d'entretien du matériel roulant; b) la location-bail de matériel roulant; c) la formation du personnel; d) la location de bureaux; et e) la location d'autocars.

(28) Dans la décision d'ouverture la Commission a exprimé des doutes quant à la question de savoir si les SLA entre Trainose et OSE avaient été conclus aux conditions du marché et si l'aide serait compatible avec le marché intérieur.

3.5.1. SLA concernant la fourniture de services d'entretien du matériel roulant

(29) Conformément au SLA concernant la fourniture de services d'entretien du matériel roulant conclu entre OSE et Trainose le […] (*1), le prix indicatif des services d'entretien était fixé à [0-50] millions d'EUR par an. Le prix facturé a été fixé en fonction du coût du matériel et des pièces détachées, du coût du personnel d'entretien et des frais administratifs pertinents. La durée de ce SLA était de deux ans, avec possibilité de reconduction pour un an. La facturation était mensuelle (si ce n'était pas possible, semestrielle). Une compensation était prévue à la fin de chaque année. Le SLA prévoyait des clauses à l'encontre des deux parties pour retard de livraison du matériel roulant, pour les services d'entretien ainsi qu'une clause à l'encontre de Trainose en cas de retard de paiement.

(30) La Grèce a déclaré que le salaire annuel du personnel d'entretien d'OSE ([25 000-50 000] EUR) était analogue à celui du personnel d'AMEL (la société d'exploitation du métro Attiko).

(31) Dans la décision d'ouverture, la Commission a exprimé des doutes quant à la question de savoir si la comparaison du coût d'entretien d'OSE avec les coûts totaux d'AMEL, et pas seulement avec les coûts du personnel d'entretien d'AMEL, était pertinente.

3.5.2. SLA concernant la location-bail de matériel roulant

(32) En application du SLA concernant la location-bail du matériel roulant conclu entre OSE et Trainose le […], les coûts indicatifs de Trainose étaient fixés à [0-50] millions d'EUR par an. Le SLA prenait en considération l'amortissement annuel du matériel roulant loué et les coûts de financement de ce matériel roulant (autrement dit, l'intérêt du prêt pour l'obtention du matériel roulant). La facturation était mensuelle (si ce n'était pas possible, semestrielle) et il y avait une compensation à la fin de chaque année. La durée du SLA conclu avec OSE était de deux ans, avec possibilité de reconduction pour une année supplémentaire.

(33) Dans la décision d'ouverture, la Commission a exprimé des doutes quant à la conformité de la location-bail avec le marché, parce que sa formule de calcul incluait un facteur d'amortissement inexpliqué de 2/3.

3.5.3. SLA concernant la formation du personnel

(34) Conformément au SLA concernant la formation du personnel du […], OSE a fourni à Trainose des formations techniques et professionnelles pour son personnel chargé de la circulation et de la sécurité (par exemple, une formation et un agrément pour travailler sur les réseaux ferroviaires électrifiés). Les coûts indicatifs de Trainose pour ces services étaient fixés à [0-5] millions d'EUR par an. Le prix demandé dépendait du nombre total d'heures de formation dispensées et du nombre de participants, et s'élevait à [0-30] EUR/heure pour les groupes de plus de 15 personnes, à [20-40] EUR/heure pour les groupes de 10 à 15 personnes et à [20-40] EUR/heure pour les groupes de 5 à 9 personnes. La formation était dispensée dans les locaux d'OSE et sur le terrain sur le réseau ferroviaire. Le prix de la formation incluait les salaires du personnel de formation, les coûts du matériel de formation, de l'équipement, des locaux et l'ensemble des taxes et droits connexes. La durée du SLA était de deux ans, avec possibilité de reconduction pour une année supplémentaire.

(35) Dans la décision d'ouverture, la Commission a exprimé des doutes quant à la question de savoir si le prix payé pour la formation reflétait les prix du marché, parce que la Grèce n'avait pas fourni d'informations détaillées concernant des formations analogues proposées par d'autres prestataires.

3.5.4. SLA concernant la location de bureaux

(36) Conformément au SLA conclu entre Gaiaose (jusqu'à 2013, la filiale immobilière d'OSE) et Trainose de […], Trainose louait des bureaux d'une superficie de [0-5 000] m2 pour [0-50 000] EUR par mois ([0-15] EUR/m2), pour une période de [0-5] ans. Le loyer pouvait chaque année être adapté aux variations de l'indice des prix à la consommation («IPC»). Trainose devait fournir une garantie équivalente à deux mois de loyer ([0-50] EUR pour la première année, une somme qui devait être ajustée chaque année). L'ensemble des taxes, droits et dépenses liés à la location (électricité, frais d'entretien, etc.) étaient payés par Trainose.

(37) Dans la décision d'ouverture, la Commission a exprimé des doutes quant à la question de savoir si le loyer mensuel facturé à Trainose était conforme au marché, car il semblait avoir été calculé par Trainose lui-même et non par un évaluateur indépendant.

3.5.5. SLA concernant la location d'autocars

(38) Conformément au SLA concernant la location d'autocars conclu entre OSE et Trainose le […], Trainose louait [20-50] autocars, [0-10] camions-citernes, [10-25] camions et [0-10] voitures particulières pour une période de [0-5] ans, avec possibilité de reconduction pour une année supplémentaire. Les coûts de Trainose pour la location d'autocars étaient fixés à [0-5] millions d'EUR par an. Le prix de la location dépendait de la valeur des véhicules au […] […], actualisé de [5-10] % par an pour amortissement. Trainose payait la taxe de circulation ainsi que les frais d'entretien et d'assurance.

(39) Dans la décision d'ouverture, la Commission a exprimé des doutes quant à la question de savoir si les coûts annuels de la location étaient conformes au marché, puisqu'ils étaient basés sur la valeur courante des véhicules alors qu'ils auraient dû dépendre de l'offre et de la demande de ces actifs.

3.6. Mesure 6: le transfert de terminaux de fret d'OSE à Trainose

(40) La Grèce envisageait initialement de transférer cinq terminaux détenus par OSE à Trainose. Par lettre du 1er juillet 2013, la Grèce a informé la Commission qu'elle avait annulé cette mesure.

3.7. Compatibilité de l'aide

(41) Dans la décision d'ouverture, la Commission a exprimé des doutes quant à la question de savoir si, en l'absence d'informations complètes sur les mandats et la méthode de compensation, les mesures 1 et 3 pouvaient être considérées compatibles avec le marché intérieur au sens du règlement (CE) no 1370/2007.

(42) Dans la décision d'ouverture, la Commission a aussi évalué la compatibilité des mesures avec le marché intérieur en vertu des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté autres que les établissements financiers (11) (ci-après les «lignes directrices S&R»). En particulier, la Commission a exprimé des doutes quant à la question de savoir si le plan de restructuration proposé pour Trainose reposait sur des hypothèses réalistes en ce qui concerne ses conditions d'exploitation futures et s'il permettrait de rétablir la viabilité à long terme de Trainose dans un délai raisonnable. La Commission s'est aussi demandé si les mesures de compensation proposées seraient suffisantes pour compenser la distorsion de concurrence induite par l'aide à la restructuration. De plus, la Commission a exprimé des doutes quant à la question de savoir si Trainose serait en mesure d'apporter une contribution propre significative à sa restructuration. Par ailleurs, en l'absence d'informations suffisantes, la Commission n'a pas pu évaluer si le critère de «non-récurrence» avait été respecté.

(43) Dans la décision d'ouverture, la Commission a annoncé qu'elle examinerait si les mesures notifiées pouvaient être considérées comme une aide compatible au titre de l'article 107, paragraphe 3, point b), du traité. La Commission a fait observer que le transport ferroviaire pouvait constituer un service essentiel pour le fonctionnement de l'économie d'un État membre, et qu'une interruption du transport ferroviaire pouvait avoir des effets d'entraînement systémiques sur toute l'économie, en particulier en raison des interruptions dans la chaîne logistique. La Commission a souligné que ces effets pouvaient être particulièrement graves dans les pays en pleine restructuration macroéconomique. Cependant, en l'absence d'informations suffisantes, la Commission n'était pas en position d'établir si l'aide pouvait être jugée comme contribuant à remédier à une perturbation grave de l'économie de la Grèce. Elle a donc invité la Grèce et les parties intéressées à présenter toute information utile à cet égard.

4. OBSERVATIONS PRÉSENTÉES PAR LES PARTIES INTÉRESSÉES

(44) À la suite de la publication de la décision d'ouverture au Journal officiel de l'Union européenne, aucune partie intéressée n'a présenté d'observations.

5. OBSERVATIONS DE LA GRÈCE

(45) La Grèce a fait valoir que les mesures en faveur de Trainose avaient conduit à une réorganisation de l'entreprise et, plus généralement, du secteur ferroviaire grec, deux engagements pris par la Grèce envers la troïka en vertu, entre autres, du PdA du 3 mai 2010. Par ailleurs, le secteur ferroviaire est un secteur crucial dans l'économie grecque, de par les emplois qu'il fournit et son rôle dans la chaîne logistique en Grèce.

(46) La Grèce a affirmé que les mesures décrites dans la décision d'ouverture ne constituaient pas une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité. Si la Commission devait conclure que ces mesures constituent une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité, que ce soit en partie ou en totalité, alors l'aide devrait être jugée compatible avec le traité.

(47) Dans sa réponse à la décision d'ouverture, la Grèce a fourni des éclaircissements supplémentaires sur les mesures décrites à la section 3 et sur leur compatibilité.

5.1. Mesure 1: l'annulation de dettes

(48) Par lettre du 23 mars 2017, la Grèce a précisé que les dettes impayées dont l'annulation était envisagée s'élevaient à 748,6 millions d'EUR (voir le tableau 2).

(49) L'annulation des dettes accumulées devait dédommager Trainose pour l'exploitation déficitaire de 26 lignes de transport de voyageurs en vertu des obligations de service et de tarification («OST»), qui représentent les OST imposées par la loi grecque (12). Selon la Grèce, l'État n'a jamais respecté ses engagements de dédommager Trainose pour les pertes résultant de l'exécution de ces OST.

(50) L'annulation de ces dettes ne conférerait aucun avantage économique indu à Trainose, car la société aurait le droit, en vertu de la loi grecque (13), de prétendre à cette compensation à titre de dommages-intérêts compensatoires. Une approche judiciaire n'a cependant pas été adoptée, car cela aurait retardé la restructuration de Trainose. La Grèce estime par conséquent que, tel qu'établi par la Cour, entre autres dans l'arrêt Asteris (14), et tel qu'estimé par la Commission dans une affaire liée à l'expropriation d'agriculteurs allemands (15), la compensation pour des préjudices subis en raison d'un acte/d'une omission imputable à l'État ne constitue pas une aide d'État.

(51) La Grèce a affirmé que, bien que la compensation ait été déterminée ex post, elle avait néanmoins été calculée de manière à garantir qu'elle soit le plus proche possible du niveau qu'elle aurait atteint si elle avait été calculée ex ante, et à produire un résultat proche de l'estimation figurant dans le plan d'entreprise de Trainose pour 2007 sur la base des données de 2005.

(52) Le calcul était basé sur les pertes que Trainose aurait subies si la société avait exploité l'intégralité du réseau après la mise en œuvre du plan de restructuration, autrement dit, à l'exclusion des éventuelles inefficiences passées. En d'autres termes, la compensation OSP ex post n'a pas été calculée sur la base des pertes par ligne de Trainose en 2010, mais sur la base des pertes d'une société Trainose restructurée, autrement dit une société bien gérée et dotée des moyens de transport adéquats, qui serait en mesure de répondre aux OSP nécessaires. La Grèce a par conséquent affirmé qu'il n'y avait aucun risque d'internalisation des inefficiences passées et que la compensation n'excédait pas la somme nécessaire pour couvrir tous les coûts encourus moins tous les revenus pertinents et sans inclure un éventuel bénéfice raisonnable, auquel Trainose aurait droit.

5.2. Mesure 2: l'augmentation de capital

(53) La Grèce a réitéré que l'augmentation de capital de 60 millions d'EUR exécutée en 2009 n'impliquait pas d'aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité, étant donné qu'elle était conforme au principe de l'opérateur en économie de marché («OEM»). La deuxième tranche de l'augmentation de capital, d'une valeur de 65 millions d'EUR, n'a pas été mise à exécution et devrait être considérée comme annulée.

(54) Sur la base des informations disponibles au moment de l'augmentation de capital, et compte tenu du fait qu'en 2009 déjà, une restructuration de la société avait été envisagée en vue d'une privatisation de Trainose, la Grèce a souligné qu'elle espérait un retour acceptable sur les capitaux injectés dans un délai raisonnable.

(55) La décision d'augmenter le capital a été motivée par les préoccupations suivantes: a) le souci d'éviter la faillite du seul opérateur (détenu à 100 % par l'État) fournissant des services de transport ferroviaire en Grèce et de garantir sa rentabilité à long terme; b) les perspectives de privatisation de la société et donc d'obtention du rendement le plus élevé possible de cette opération; c) le souci d'éviter la fermeture de différentes activités commerciales d'OSE, le gestionnaire de l'infrastructure, également détenu à 100 % par l'État.

(56) La Grèce a soutenu que ces facteurs étaient conformes à la jurisprudence des tribunaux européens, selon laquelle il serait acceptable de tenir compte également d'un profit matériel indirect, tel que le souci de maintenir l'image de marque du groupe ou de réorienter ses activités (16).

(57) La seule autre option disponible était la liquidation de Trainose, ce qui aurait eu des conséquences désastreuses tant pour l'État, seul actionnaire, que pour l'économie grecque. Étant donné que Trainose ne possédait aucun actif significatif permettant à un investisseur de récupérer son capital investi, l'État grec aurait perdu son investissement dans la société. De plus, la Grèce aurait perdu son seul opérateur ferroviaire et aurait aussi mis en danger son gestionnaire de l'infrastructure ferroviaire, OSE.

(58) La Grèce a prétendu qu'en sa capacité d'actionnaire actuel, elle pouvait accepter des rendements temporairement plus faibles lorsqu'elle augmentait son investissement existant. Un pouvoir public qui contrôle une entreprise ou un groupe d'entreprises serait moins motivé par des préoccupations de rentabilité à court terme pure.

5.3. Mesure 3: les subventions annuelles en faveur de Trainose pour la période 2011-2013

(59) La Grèce a précisé que les subventions annuelles en faveur de Trainose pour la période 2011-2013 avaient été octroyées en accord avec la troïka afin de permettre à la société d'atteindre son seuil de rentabilité tout en maintenant l'exploitation d'une série de lignes déficitaires. La compensation est octroyée sur la base d'un contrat d'OSP, qui a été attribué directement sans appel d'offres. Le contrat d'OSP a été signé le 15 juin 2011. La Grèce a déclaré que ce contrat était conforme au règlement (CE) no 1370/2007, sauf en ce qui concerne l'obligation de publication préalable de certaines informations au Journal officiel.

(60) La Grèce a soutenu que les paramètres de calcul du contrat d'OSP étaient conformes aux exigences du règlement (CE) no 1370/2007. En l'absence de séparation des comptes de Trainose depuis sa constitution en société, le calcul de la compensation était basé sur les estimations et les hypothèses les plus récentes de Trainose (comptes de gestion). À compter d'octobre 2011, Trainose a tenu des comptes séparés pour les activités relevant de l'OSP et les autres, et a ainsi évité toute subvention croisée entre les différentes activités. La séparation des comptes a aussi été appliquée a posteriori pour la période comprise entre le 1er janvier 2011 et le 30 septembre 2011 sur la base des comptes de gestion. La compensation OSP a été plafonnée à 50 millions d'EUR par an en accord avec la troïka.

(61) Le contrat d'OSP contenait des dispositions prévoyant la possibilité de modifier la compensation OSP (telle que la réduction de l'ampleur des services) en cas d'augmentation des coûts ou de diminution des recettes, afin de maintenir le plafond de 50 millions d'EUR par an.

(62) La reconduction du contrat de service public actuel pour le transport ferroviaire de voyageurs devait être effectuée par attribution directe à Trainose à la fin du mois d'avril 2014 pour une durée maximale de cinq ans.

5.4. Mesure 4: le transfert de salariés de Trainose vers d'autres employeurs du secteur public

(63) La Grèce a fait valoir que, conformément à l'arrêt Combus (17), le transfert des salariés n'a pas conféré d'avantages à Trainose parce qu'il n'a pas allégé les charges qui grèvent normalement le budget d'une entreprise, mais bien des charges qui étaient imposées par l'État en raison du statut de quasi-fonctionnaire des salariés de Trainose (reflété dans les restrictions en matière de licenciement et dans les salaires supérieurs aux salaires du marché). La Grèce estime que, sur le fond, la mesure concerne l'élimination d'un désavantage structurel issu de l'époque où la société était un monopole d'État.

(64) La Grèce a déclaré que le statut de quasi-fonctionnaire des salariés de Trainose et les charges correspondantes supportées par Trainose étaient imposés par la loi et étaient donc imputables à l'État grec.

(65) Trainose a juridiquement été séparé d'OSE en 2008, et sa relation avec son personnel est soumise à la même législation grecque sur le travail, aux mêmes conventions collectives de travail («CCT») et au même règlement général du personnel («GEKAP») qu'OSE (collectivement, les «réglementations spécifiques applicables au travail»). Trainose, en tant que successeur d'OSE en ce qui concerne les services de transport ferroviaire, a donc hérité de tout le cadre législatif sur le travail applicable à OSE. De même, en 1970, OSE avait hérité de son cadre en matière de droit du travail des Chemins de fer de l'État grec [Σιδηρόδρομοι Ελληνικού Κράτους ou «SEK» (18)], une société de droit public qui avait le monopole sur l'exploitation du réseau grec de chemins de fer et dont les salariés avaient le statut de fonctionnaire et bénéficiaient donc de tous les avantages liés à ce statut.

(66) En 2005, le droit au statut de quasi-fonctionnaire a été aboli pour les salariés nouvellement recrutés, mais les salariés engagés sous le régime précédent ont conservé leur ancien statut. La Grèce est par conséquent d'avis que l'État grec est responsable du niveau anormalement élevé des salaires perçus par les salariés de Trainose.

(67) La Grèce a aussi expliqué que même après la signature de la nouvelle CCT le 24 mars 2011, qui a aboli de nombreux avantages des salariés de Trainose, les salariés de Trainose restants bénéficiaient encore d'un salaire gonflé, en moyenne [10-30] % supérieur aux salaires des salariés du secteur privé dotés d'une expérience professionnelle analogue, tel que montré dans le tableau 3.

(68) Depuis sa création en 2007, Trainose n'a pas engagé de nouveaux salariés, à l'exception d'une personne.

(69) La Grèce a expliqué que conformément aux articles 15, 16 et 18, paragraphe 2, de la loi 3891/2010 (19), au total 593 salariés de Trainose (575 en 2011, 10 en 2012 et 8 en 2013) avaient été transférés vers d'autres employeurs publics, soit 4 % de moins qu'initialement prévu (20).

(70) Trainose ne dispose pas des moyens financiers nécessaires pour offrir à son personnel un régime de départ volontaire à la retraite. La Grèce a souligné que tout avantage tiré par Trainose du transfert de salariés serait de toute façon annulé par les pertes que la société continue de réaliser en raison du statut privilégié de ses salariés imposé par l'État, parce que même après la convention collective de réduction des salaires proposée, les salariés restants conserveraient des salaires supérieurs à la moyenne du marché. Tableau 3 Comparaison entre le régime salarial normal de Trainose et le salaire mensuel normal moyen dans le secteur privé Catégorie de personnel Salaire mensuel normal actuel du personnel de Trainose (en EUR) Salaire mensuel normal moyen du personnel du secteur privé (en EUR) Différence de salaire Conducteurs de motrice [2 000 -3 000 ] 1 694 – [25-50] % Personnel roulant [2 000 -3 000 ] 1 682 – [0-25] % Chauffeurs d'autocar [2 000 -3 000 ] 1 587 – [0-25] % Administration [1 000 -2 000 ] 1 566 – [0-25] % Chargeurs [1 000 -2 000 ] 1 514 – [0-25] % Total [1 000 -2 000 ] 1 641 – [0-25] %

(71) Pour quantifier l'avantage issu du transfert de salariés, la Grèce a fourni une étude préparée par la société d'audit PricewaterhouseCoopers. Les calculs sont basés sur le transfert initialement prévu de 620 salariés. Selon l'étude, l'avantage s'élève à la différence entre les «coûts normaux» d'un régime de départ volontaire à la retraite supportés par une entreprise privée et les coûts d'un hypothétique régime de départ volontaire à la retraite pour les salariés de Trainose ([100-200] millions d'EUR). La différence entre les deux régimes de départ volontaire à la retraite s'élève à [0-100] millions d'EUR. Selon la Grèce, cependant, les coûts du régime de départ volontaire à la retraite de Trainose incluaient plus de [0-100] millions d'EUR de coûts anormaux supportés par Trainose en raison du statut permanent et des salaires plus élevés de ses salariés, qui ne devraient pas être pris en considération. Tableau 4 Quantification de l'avantage octroyé à Trainose par le transfert de 593 salariés (sur la base de l'étude de PWC pour 620 salariés) (millions d'EUR) Catégorie Estimation mise à jour a) Valeur actualisée du régime de départ volontaire à la retraite pour 593 salariés de Trainose [100-200] b) Valeur économique du régime de départ volontaire à la retraite équivalent d'une entreprise privée [0-100] a)-b) «Coûts anormaux» pour le régime de départ volontaire à la retraite de Trainose [0-100] c) Valeur actualisée de la masse salariale du personnel restant (salaires de Trainose) [200-300] d) Valeur actualisée de la masse salariale du personnel restant (salaires équivalents au secteur privé) [100-200] c)-d) «Coûts anormaux» du personnel de Trainose restant [0-100]

5.5. Mesure 5: les SLA entre Trainose et OSE

(72) En relation avec les SLA entre Trainose et OSE, la Grèce a affirmé que conformément aux recommandations de la troïka, les SLA ont été conclus aux conditions du marché et ne constituaient donc pas une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité.

5.5.1. SLA concernant la fourniture de services d'entretien du matériel roulant

(73) La Grèce a expliqué que la comparaison des coûts d'entretien d'OSE présentée avait été réalisée sur la base du personnel d'entretien d'AMEL et non sur la base de la totalité du personnel d'AMEL. En conséquence, le salaire annuel des techniciens d'entretien d'AMEL au moment de la conclusion du SLA était compris entre [25 000-50 000] EUR et [25 000-50 000] EUR selon l'expérience et l'ancienneté au sein de la société, soit un salaire annuel moyen des techniciens d'entretien d'AMEL de [25 000-50 000] EUR.

(74) Par ailleurs, la Grèce a expliqué que le salaire moyen annuel du personnel d'entretien du matériel roulant d'OSE au moment de la conclusion du SLA était estimé à [25 000-50 000] EUR ou [20-40] EUR/heure. Cette estimation était basée sur le salaire normal moyen en décembre 2010 et sur des indemnités composées de paiements d'heures supplémentaires et de cotisations sociales. À la suite de la mise en œuvre de la loi 3899/2010 (21), le salaire ajusté du personnel d'entretien du matériel roulant d'OSE s'élevait à [20-40] EUR en raison des nouvelles réductions de salaire. En conséquence, le gain pour OSE s'élève à [0-5] EUR/heure d'entretien, soit une marge de rentabilité de [0-10] %.

5.5.2. SLA concernant la location-bail de matériel roulant

(75) La Grèce a expliqué le calcul des prix de la location du matériel roulant présentés dans le SLA en question. Les prix étaient basés sur l'amortissement annuel du matériel roulant et sur les coûts de financement pour l'obtention du matériel roulant en question, que la Grèce juge comparables aux taux du marché.

(76) La Grèce a aussi expliqué la justification du facteur d'amortissement utilisé (2/3) et a affirmé qu'il était totalement conforme à toutes les normes de comptabilité d'exercice des sociétés S.A. grecques. Le facteur d'amortissement correspondait à […] de la valeur qui avait été financée par les ressources propres de la société et […] de la valeur qui avait été financée par des prêts. Selon la Grèce, tous les états financiers d'OSE ont été vérifiés chaque année par un auditeur externe certifié, et OSE a appliqué les normes IFRS (normes internationales d'information financière) à ses états financiers. La valeur comptable et l'amortissement annuel du matériel roulant, tels qu'inscrits dans le registre des actifs d'OSE, étaient donc totalement conformes aux normes IFRS en ce qui concerne la valeur des actifs également.

(77) La Grèce a ajouté qu'OSE appliquait une politique de non-discrimination et demandait le même prix pour les mêmes services à n'importe quel opérateur de transport ferroviaire. Sur cette base, la Grèce a fourni un calcul mis à jour de l'étude de PWC, tel que montré au tableau 4.

5.5.3. SLA concernant la formation du personnel

(78) OSE a fourni à Trainose des services de formation technique et professionnelle obligatoire, y compris une formation sur l'actuelle flotte de trains, une formation et un agrément afin de travailler sur les réseaux ferroviaires électrifiés, une formation en conduite économe, etc. Le programme de formation était conforme au cadre sur les spécifications techniques d'interopérabilité (STI) de l'Agence de l'Union européenne pour les chemins de fer (22) et aux avis de l'autorité nationale de sécurité pour le transport ferroviaire (23).

(79) Afin de déterminer les tarifs horaires moyens typiques qu'OSE devrait appliquer à ses activités de formation, la Grèce a réalisé une comparaison avec d'autres prestataires de services de formation en Grèce. Cette comparaison des tarifs de formation du personnel avec les prix du marché n'était pas directe car OSE est la seule organisation qui propose des séminaires techniques destinés aux conducteurs de train et sur d'autres sujets liés au chemin de fer. Par conséquent, LAEK (le fonds pour l'emploi et la formation professionnelle) et IEKEM TEE (l'institut d'enseignement et de formation pour les membres de la chambre technique de Grèce) ont été choisis pour la comparaison en raison des services liés à la formation qu'ils fournissent.

(80) Au moment de la conclusion du SLA, LAEK offrait aux bénéficiaires des subventions pouvant atteindre [20-40] EUR/heure par personne pour la formation de leur personnel s'ils avaient recours à des instructeurs/services de formation externes. Pour les services de formation du personnel fournis par les entreprises en interne (en recourant à leurs propres instructeurs ou infrastructures), la subvention offerte par LAEK, en fonction du nombre de participants, était comprise entre 33 EUR et 14 EUR/heure par personne, tel que résumé dans le tableau 5. Tableau 5 Subvention moyenne de LAEK pour la formation interne par heure et par participant (EUR) Nombre de participants Subvention moyenne par heure et par participant Jusqu'à 3 33 Jusqu'à 6 25 Jusqu'à 15 16 Jusqu'à 35 14

(81) Selon la Grèce, au moment de la conclusion du SLA, IEKEM TEE payait en moyenne 26 EUR/heure pour des séminaires techniques équivalents, tel que montré dans le tableau 6 fourni par la Grèce. Tableau 6 Prix par heure des formations proposées par IEKEM TEE (EUR par heure) Organisation dispensant la formation Formation Prix IEKEM TEE Post-formation des techniciens de sécurité 9,90 IEKEM TEE Audit et assurance des infrastructures industrielles et du matériel 13,39 IEKEM TEE Immobilier 13,41 IEKEM TEE Diplôme en gestion et en encadrement 14,35 IEKEM TEE Autocard 2009 — 3D 15,75 IEKEM TEE Gestion de projet pour ingénieurs 15,75 Services de formation PWC Gestion — mini MBA 16,88 Hellenic Association of management Diplôme en gestion environnementale 17,31 Services de formation PWC TVA: Comptabilité et pratiques 18,00 Services de formation PWC Atelier de comptabilité et de fiscalité, utilisation finale 20,51 Services de formation PWC Analyse des états financiers 25,33 Economotechniki Seminars S.A. Pratiques de réduction des coûts dans l'industrie alimentaire 35,00 Economotechniki Seminars S.A. Structure opérationnelle des entrepôts et logistique commerciale 35,00 Advanced Business Process Management S.A. Tarification par ordinateur 57,40 Advanced Business Process Management S.A. Réforme des résultats financiers et différends comptables 57,40 Advanced Business Process Management S.A. Estimation des coûts industriels 60,68 Prix moyen par heure 26,63

(82) La Grèce a affirmé que les prix horaires moyens par participant qui avaient été négociés entre Trainose et OSE étaient de l'ordre de la comparaison du marché. Les coûts de la formation du personnel de Trainose par OSE étaient équivalents aux coûts de la prestation de services analogues par une autre entreprise. De plus, la négociation a pris en considération la pratique standard du marché qui consiste à offrir une remise sur les programmes de formation aux entreprises qui ont un grand nombre de participants.

5.5.4. SLA concernant la location de bureaux

(83) La Grèce a souligné que le loyer mensuel de [0-10] EUR par m2 pour des bureaux d'une superficie totale de [0-5 000] m2, soit un total de [0-50 000] EUR par mois, avait été fixé au prix du marché sur la base d'une évaluation des biens immobiliers d'OSE en 2005 (ajusté pour 2011) réalisée par Gaiaose, une société complètement distincte et indépendante de Trainose. Comme base de l'évaluation, un rapport d'Eurobank Properties Services concernant les immeubles situés à Athènes et possédant des caractéristiques similaires a été utilisé.

(84) La Grèce a expliqué que les ajustements du loyer avaient tenu compte de l'état de l'immeuble loué, de sa situation et de la détérioration constante du voisinage, de la diminution de la demande sur le marché de l'immobilier et du contexte économique incertain. La Grèce a fait valoir que lors de la conclusion du SLA, la plupart des contrats de location avaient été renégociés, avec pour conséquence une réduction du loyer pouvant atteindre 30 %.

5.5.5. SLA concernant la location d'autocars

(85) La Grèce a expliqué que les frais de location annuels de chaque véhicule loué par Trainose dépendaient de sa valeur courante et de son coût d'amortissement pour l'année en question. Afin de garantir que les taux du marché étaient appliqués, la valeur courante de chaque véhicule en circulation le 1er janvier 2011 et l'amortissement correspondant ont été estimés par les fournisseurs de chaque type de véhicule.

5.6. Compatibilité de l'aide avec le marché intérieur

(86) La Grèce a soutenu que les mesures devaient être considérées comme une aide compatible au sens de l'article 107, paragraphe 3, point b), du traité, selon lequel sont compatibles les aides destinées «à remédier à une perturbation grave de l'économie d'un État membre».

(87) La Grèce a déclaré qu'elle n'avait pas pu atteindre l'équilibre budgétaire depuis son premier programme de stabilité en décembre 2010 en raison des objectifs budgétaires manqués pour cause de dépenses excessives, d'évasion fiscale, de projections fiscales trop optimistes et d'échec de la réforme des systèmes de santé et de retraite. En 2009, le secteur des administrations publiques représentait plus de 50 % du PIB, évinçant les investissements privés et affaiblissant les résultats économiques. En 2009, la dette publique brute représentait 115 % du PIB, tandis que la dette extérieure nette représentait près de 100 % du PIB, et jusqu'à 75 % de la dette extérieure nette concernaient le secteur public et possédaient des échéances relativement longues.

(88) Selon la Grèce, la rigidité des marchés des produits et du travail et les mauvais résultats dans de nombreux domaines des politiques structurelles ont eu une incidence négative sur ses résultats économiques, avec pour conséquences des taux d'emploi et de productivité de la main-d'œuvre faibles. La Grèce était donc particulièrement vulnérable aux crises économiques et financières mondiales de 2008-2009. Le taux d'adéquation des fonds propres moyen des banques grecques s'est amélioré pour atteindre 11,7 % à la fin de 2009, en partie grâce aux injections de capitaux publics. Cependant, les prêts improductifs ont augmenté de 5 % en 2008 à 7,7 % en décembre 2009, suscitant des inquiétudes quant à la solvabilité de la dette souveraine.

(89) En avril 2010, la Grèce a demandé une assistance financière officielle, qui s'est soldée par la conclusion du PdA de 2010. En raison de l'importance systémique du secteur ferroviaire grec et de sa dépendance directe au budget de l'État grec, le PdA a imposé la restructuration de tout le secteur ferroviaire grec comme condition au paiement de l'aide financière demandée par la Grèce.

(90) La restructuration du secteur ferroviaire est de la plus haute importance pour la Grèce. Les chemins de fer jouent un rôle crucial dans le développement régional de la Grèce, et leur disparition potentielle aurait des conséquences catastrophiques sur l'ensemble de l'économie grecque.

(91) Trainose est le seul opérateur de transport ferroviaire en Grèce. En tant que tel, il dessert une série de lignes de transport de voyageurs et de fret à travers les 2 554 km du réseau ferroviaire urbain et suburbain qui traverse la Grèce du nord au sud en traversant et desservant ses principaux ports et villes. Si Trainose devait cesser ses activités ou si ses services devaient connaître des perturbations substantielles, cela aurait des effets négatifs graves sur toute une série de parties intéressées. En particulier, cela affecterait les voyageurs, les clients/fournisseurs, les salariés, d'autres entités commerciales publiques et privées liées aux chemins de fer et, en définitive, l'ensemble de l'économie grecque, puisque beaucoup des possibilités commerciales actuelles et, plus important encore, potentielles, en particulier dans le secteur du transport de fret, seraient perdues ou considérablement ralenties.

(92) Tout arrêt/perturbation des activités de Trainose priverait les voyageurs de plusieurs lignes publiques urbaines et suburbaines pour un certain temps. Trainose fournit environ 300 services de transport de voyageurs par jour, y compris des services suburbains et interurbains de haute qualité, et environ 16 millions de voyageurs utilisent les services de Trainose chaque année. Les lignes OSP exploitées par Trainose représentent plus de 98 % de l'ensemble des lignes intérieures de transport ferroviaire de voyageurs en Grèce. Toute perturbation des services de transport ferroviaire grèverait lourdement l'ensemble du réseau de transports publics, essentiellement les réseaux urbains d'Athènes (utilisé par 8 millions de voyageurs par an), de Thessalonique et de Patras. Certaines lignes urbaines très fréquentées sont exclusivement desservies par Trainose et une telle perturbation non seulement détériorerait les conditions de circulation dans les zones urbaines mais forcerait aussi les voyageurs à utiliser des moyens de transport plus coûteux, principalement sur les lignes suburbaines. Un exemple est la perturbation du service de Trainose intervenue en 2011 sur la ligne Edessa-Florina dans le nord de la Grèce, lors de laquelle les frais de déplacement des navetteurs ont augmenté de 50 %. En 2011, en accord avec la troïka, la Grèce a décidé d'arrêter d'exploiter certaines lignes déficitaires et d'augmenter considérablement le prix des billets de train sur les lignes encore exploitées. Dans le même temps, la Grèce a décidé de mettre un terme aux remises qui étaient auparavant offertes aux étudiants, aux militaires, aux familles nombreuses, etc.

(93) De plus, la Grèce a déclaré que Trainose offrait des services de niche spécialisés de nature touristique sur des lignes provinciales qui sont des attractions en soi. Ces lignes stimulent l'activité économique locale qui est capitale et élargissent et complètent l'offre cruciale de produits du secteur touristique grec.

(94) Le tonnage de fret transporté par Trainose par an est estimé à plus de [0-500] millions de tonnes. Environ [50-100] % de ce fret est destiné à l'exportation. En conséquence, Trainose contribue considérablement aux efforts d'exportation des entreprises manufacturières grecques. En raison de leur taille et de leur tonnage, certains produits ne peuvent être transportés que par rail et l'interruption des services de transport ferroviaire aurait des conséquences graves sur la chaîne logistique en Grèce et affecterait des entreprises telles qu'EBZ S.A. et Viohalko S.A., et les ports du Pirée et de Thessalonique. Si la privatisation du Pirée a eu lieu en 2016, le port de Thessalonique devait être privatisé en mars 2017.

(95) Le chemin de fer est un moyen de transport essentiel pour les forces armées grecques. Ce transport comprend le transport de fret régulier programmé (transport de carburant, équipement militaire lourd) et le transport du personnel des forces armées grecques en temps de paix. Le chemin de fer et Trainose sont aussi des éléments cruciaux dans les plans de transport et de mobilisation de masse des forces armées grecque en cas de crise. Des exercices de mobilisation rapide afin, entre autres, de tester les temps de réponse, sont régulièrement menés, dans lesquels Trainose joue un rôle crucial. Pour tous ces besoins, Trainose doit maintenir à disposition et prêts à l'emploi à tout moment au moins […] wagons et […] camions-citernes.

(96) Trainose est un employeur direct et indirect très important en Grèce, où plus de 99 % des entreprises sont des PME. Trainose emploie 655 salariés à temps plein, qui ont accumulé une solide expérience du rail et une expertise dans le secteur ferroviaire.. La Grèce affiche déjà l'un des taux de chômage les plus élevés de l'Union (23 %), et si Trainose devait cesser ses activités, cette situation ne ferait évidemment que s'aggraver.

(97) Selon la Grèce, une liquidation de Trainose aurait aussi des conséquences négatives pour ses fournisseurs. EESSTY, le fournisseur de services d'entretien du matériel roulant, et OSE, le gestionnaire de l'infrastructure ferroviaire, feraient face à des difficultés extrêmes et devraient probablement cesser leurs activités. EESSTY emploie actuellement 416 personnes, et environ 100 % de son chiffre d'affaires annuel sont générés par sa relation commerciale avec Trainose. OSE emploie 1 595 personnes (1 396 au sein d'OSE et 199 autres au sein d'Ergose, une filiale d'OSE chargée du développement et de la modernisation de l'infrastructure ferroviaire) et les redevances d'accès aux voies perçues de Trainose en 2015 représentaient 86 % des recettes annuelles provenant de l'accès aux voies d'OSE pour cette année-là. De plus, Gaiaose, le gestionnaire du matériel roulant et des biens immobiliers, subirait aussi des conséquences négatives. Plusieurs entreprises privées, tels que les prestataires de services et les contractants pour les services de nettoyage, de restauration et de billetterie, les transitaires, etc. seraient aussi affectés.

(98) De plus, la Grèce rappelle que la construction d'un réseau ferroviaire sûr, moderne et intégré est une des priorités de l'Union. Selon la Grèce, le rail est le moyen de transport le plus écologique et le plus sûr. Par conséquent, laisser la Grèce essentiellement sans chemins de fer serait contraire aux efforts accomplis par l'Union ces dernières années en vue de réorienter le trafic vers le rail et d'améliorer le réseau ferroviaire de l'Union. L'achèvement des travaux de modernisation de l'infrastructure ferroviaire au cours des deux à trois prochaines années, notamment la construction et l'électrification d'une nouvelle ligne de chemin de fer à grande vitesse à doubles voies sur la majeure partie du réseau ferroviaire, garantira que les conditions requises pour la fourniture de services de transport ferroviaire plus efficients sont en place.

(99) La Grèce a affirmé que l'approbation de l'aide au titre de l'article 107, paragraphe 3, point b), du traité serait aussi cohérente avec la pratique décisionnelle passée de la Commission. En 1987, la Commission a approuvé une aide sous la forme d'une réorganisation financière des entreprises du secteur public en Grèce notant que, «[s]i l'on permettait à un pan aussi important de l'industrie grecque d'être mis en liquidation, les chances de réaliser avec succès les objectifs du programme d'austérité s'en trouveraient gravement compromises» (24). En l'espèce, permettre à Trainose d'entrer en liquidation aurait sans aucun doute des effets négatifs sur les chances de reprise de la Grèce. De plus, en 1991, la Commission a approuvé une aide en faveur d'un programme de réforme en Grèce (25), notant que le programme en question faisait partie intégrante de la décision 91/136/CEE du Conseil (26) qui concernait la reprise de l'économie grecque. De même, en l'espèce, la restructuration du secteur ferroviaire fait partie de la convention de financement entre la Grèce et la troïka pour la reprise de l'économie grecque.

(100) En outre, la Grèce s'est engagée à prendre les mesures suivantes afin de garantir une plus grande ouverture du marché ferroviaire grec: a) la mise en place d'un pouvoir adjudicateur indépendant pour les contrats de service public de transport ferroviaire de voyageurs conformément au règlement (CE) no 1370/2007, non intégré au ministère des transports, à l'autorité de sécurité ni à l'autorité de réglementation des chemins de fer, devait être totalement achevée en décembre 2013; b) la durée du contrat de service public conclu avec Trainose pour le transport ferroviaire de voyageurs devait être renouvelée à la fin du mois d'avril 2014 pour une durée maximale de cinq ans; c) de plus, les futurs contrats d'OSP seront attribués par le pouvoir adjudicateur indépendant au moyen d'appels d'offres publics relatifs à des services groupés. À cet effet, le contrat d'OSP sera divisé en groupes de services, qui feront l'objet de différents contrats d'OSP d'une durée maximale de cinq ans chacun. La Grèce garantit que chacun de ces contrats d'OSP, une fois arrivé à expiration, sera remis en adjudication par le pouvoir adjudicateur indépendant. Le cadre juridique nécessaire pour les OSP devait être promulgué en 2013; d) les participants à ces premiers appels d'offres pour les contrats d'OSP recevront les informations utiles qui couvrent la période de l'attribution directe du prochain contrat d'OSP à Trainose et bénéficieront de suffisamment de temps pour préparer leurs offres sur cette base; e) les contrats de location concernant l'ensemble du matériel roulant, inclus dans chaque contrat de service public, seront synchronisés au niveau de leur durée et afin de prévoir les éventuelles réaffectations du matériel roulant qui pourraient s'avérer nécessaires lors de la modification de ces contrats de service public. Le contrat de location entre Trainose et l'État devait initialement être synchronisé avec le contrat d'OSP d'une durée de cinq ans qui comprend une option supplémentaire en vue d'être reconduit pour une durée maximale de cinq ans. Les contrats devaient être attribués au prix du marché.

(101) La Grèce est donc d'avis que l'aide en faveur de Trainose constitue un élément important dans les efforts entrepris par la Grèce pour surmonter l'une des pires crises économiques et financières de son histoire, et peut donc être considérée comme étant destinée à remédier à une perturbation grave de l'économie d'un État membre.

6. RETRAIT DE LA NOTIFICATION

(102) Tel qu'indiqué à la section 3, la Grèce a retiré sa notification concernant l'augmentation de capital de 65 millions d'EUR (partie de la mesure 2) et le transfert de cinq terminaux d'OSE à Trainose (mesure 6).

(103) Conformément à l'article 10 du règlement (UE) 2015/1589 (27) du Conseil, l'État membre concerné peut retirer sa notification en temps voulu avant que la Commission ne prenne une décision sur l'aide. Conformément à l'article 10, paragraphe 2, du règlement précité, la Commission doit clore la procédure formelle d'examen dans le cas où elle l'a déjà ouverte.

(104) Étant donné que la Grèce a retiré sa notification et ne procédera pas à l'augmentation de capital de 65 millions d'EUR (partie de la mesure 2) ni au transfert des terminaux (mesure 6), il y a lieu de décider de clore la procédure d'enquête formelle au titre de l'article 108, paragraphe 2, du traité à l'égard de ces mesures notifiées.

7. APPRÉCIATION

7.1. Existence de l'aide au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité

(105) En vertu de l'article 107, paragraphe 1, du traité, «sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions».

(106) Les critères énoncés à l'article 107, paragraphe 1, du traité sont cumulatifs. Pour pouvoir qualifier la mesure en question d'aide au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité, il est donc nécessaire qu'elle remplisse toutes les conditions énumérées ci-après: a) le bénéficiaire est une entreprise au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité, ce qui implique qu'il exerce une activité économique; b) la mesure est financée au moyen de ressources d'État et est imputable à l'État; c) la mesure confère un avantage économique; d) cet avantage est sélectif; e) la mesure fausse ou menace de fausser la concurrence et peut affecter les échanges entre États membres.

7.1.1. Activité économique et notion d'entreprise au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité

(107) Selon une jurisprudence constante, la Commission doit d'abord déterminer le bénéficiaire des mesures soumises à examen. L'article 107, paragraphe 1, du traité fait référence à la notion d'entreprise dans la définition du bénéficiaire de l'aide.

(108) La Commission estime qu'en fournissant des services de transport de voyageurs et de fret contre rémunération, Trainose exerce une activité économique. Par conséquent, Trainose devrait être considérée comme une entreprise au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité pour toute la période au cours de laquelle les mesures d'aide en question ont été ou seront octroyées.

7.1.2. Mesure 1: l'annulation de dettes

7.1.2.1. Ressources d'État et imputabilité à l'État

(109) Pour constituer une aide d'État, la mesure en question doit être financée au moyen de ressources d'État et la décision d'octroyer la mesure doit être imputable à l'État (28).

(110) L'annulation de dettes sera effectuée par OSE sur la base d'une décision ministérielle conjointe au titre de l'article 13, paragraphe 1, de la loi grecque 3891/2010.

(111) Dans l'arrêt Stardust Marine (29), la Cour de justice a conclu que les ressources d'une entreprise de droit privé dont les parts sont majoritairement détenues par l'État constituent des ressources d'État.

(112) OSE est détenue à 100 % par l'État grec. Il s'agit donc clairement d'une entreprise publique au sens de l'article 2, point b), de la directive 2006/111/CE de la Commission (30). Comme OSE est une entreprise publique, ses ressources constituent des ressources d'État.

(113) En ce qui concerne l'imputabilité, la Cour de justice a également conclu dans l'arrêt Stardust Marine que le fait que l'État ou une entité publique soit l'actionnaire unique ou majoritaire d'une entreprise ne saurait suffire à établir qu'un transfert de ressources de la part de cette entreprise est imputable à ses actionnaires publics (31). Selon la Cour de justice, même si l'État était en mesure de contrôler une entreprise publique et d'exercer une influence dominante sur les opérations de celle-ci, l'exercice effectif de ce contrôle dans un cas concret ne saurait être automatiquement présumé, étant donné qu'une entreprise publique peut agir avec plus ou moins d'indépendance, en fonction du degré d'autonomie qui lui est laissé par l'État.

(114) La Commission constate que l'annulation de dettes sera effectuée par OSE sur la base d'une décision ministérielle conjointe enjoignant la société d'annuler les dettes de Trainose.

(115) Par conséquent, la Commission estime que l'annulation de dettes implique l'utilisation de ressources d'État et est par ailleurs décidée par l'État grec et imputable à celui-ci.

7.1.2.2. Avantage économique

(116) Au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité, l'avantage se définit comme un avantage économique qu'une entreprise n'aurait pas obtenu dans des conditions normales de marché, c'est-à-dire en l'absence d'intervention de l'État (32). Seul l'effet de la mesure sur l'entreprise est pertinent, et non la raison ni l'objectif de l'intervention de l'État (33).

(117) En l'espèce, la Grèce annulera 748,6 millions d'EUR de dettes directement liées aux activités ferroviaires de Trainose. Aucun opérateur rationnel en économie de marché n'annulerait des passifs d'une telle ampleur sans aucune rémunération. En libérant Trainose de l'obligation légale d'assurer le service de sa dette et, finalement, de la rembourser, la mesure dotera effectivement Trainose de fonds supplémentaires que la société pourra utiliser pour ses activités commerciales et/ou à des fins d'investissement et améliorer ses indicateurs financiers, ce qui pourrait à son tour potentiellement réduire les futurs frais d'emprunt et/ou améliorer l'accès au financement du marché. L'annulation de dettes est donc susceptible de conférer à Trainose un avantage économique qui ne serait sinon pas disponible aux conditions du marché.

(118) La Grèce a affirmé que l'annulation de dettes de Trainose envers OSE impliquait une compensation pour l'exécution d'une OSP.

(119) En ce qui concerne l'octroi d'un avantage économique par une compensation pour les coûts supportés afin d'exécuter une OSP, la Cour a indiqué clairement dans l'arrêt Altmark que l'octroi d'un avantage peut être exclu si les quatre conditions cumulatives suivantes sont remplies (34): a) Premièrement, l'entreprise bénéficiaire doit effectivement être chargée de l'exécution d'obligations de service public et ces obligations doivent être clairement définies. b) Deuxièmement, les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation doivent être préalablement établis, de façon objective et transparente. c) Troisièmement, la compensation ne saurait dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l'exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable. d) Quatrièmement, lorsque le choix de l'entreprise à laquelle incombera l'exécution d'obligations de service public n'est pas effectué dans le cadre d'une procédure de marché public permettant de sélectionner le candidat capable de fournir ces services au moindre coût pour la collectivité, le niveau de la compensation nécessaire doit être déterminé sur la base d'une analyse des coûts qu'une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée afin de pouvoir satisfaire aux exigences de service public requises, aurait encourus pour exécuter ces obligations, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable pour l'exécution de ces obligations.

(120) La Commission relève d'abord que la Grèce ne lui a pas fourni de mandat concernant la période considérée (à savoir 2007-2010). L'article 7 de la loi grecque 674/1970 fait simplement référence à la possibilité pour un opérateur, lorsque l'exploitation de nouvelles lignes ou le maintien de l'exploitation des lignes existantes est imposé de façon obligatoire et se traduit par une activité déficitaire ou prolonge cette activité déficitaire, de demander une convention financière. De plus, conformément à l'article 20 de la loi grecque 674/1970, toutes pertes découlant de l'obligation de fournir des services à un prix bien précis doivent être réglementées par une convention financière. Selon l'article 18 de la loi grecque 674/1970, une telle convention financière doit aussi réglementer les relations financières entre l'opérateur ferroviaire (à l'époque, OSE) et l'État grec, et préciser les conditions de la compensation à verser pour couvrir les pertes éventuelles d'exploitation pendant une période maximale de 13 ans à compter de la ratification de cette convention. Tel que confirmé par la Grèce, aucune convention de la sorte n'a été conclue entre l'opérateur et l'État grec pour la période considérée. Il s'ensuit que Trainose n'était soumise à aucune obligation de service public clairement définie susceptible d'être compensée au cours de la période considérée entre 2007 et 2010. La mesure 1 ne remplit dès lors pas la première condition de l'arrêt Altmark.

(121) Deuxièmement, même si selon la loi grecque 2671/1998 l'opérateur ferroviaire (à l'époque, OSE) avait été chargé d'exécuter des OSP et d'exploiter certaines lignes à un certain prix, les obligations de l'État grec visant à dédommager l'opérateur ferroviaire avaient été limitées au 31 décembre 2007, tel qu'expressément prévu à l'article 9, paragraphe 5, de la loi.

(122) Troisièmement, la Commission constate que les paramètres de la compensation n'ont pas été établis au préalable. La compensation prévue repose uniquement sur un calcul a posteriori basé sur les estimations financières finales de Trainose après sa restructuration. La Commission conclut dès lors que les paramètres sur la base desquels la Grèce a calculé la sous-compensation présumée n'ont pas été établis à l'avance et que la mesure 1 ne remplit donc pas non plus la deuxième condition de l'arrêt Altmark.

(123) Étant donné que l'arrêt Altmark exige que les quatre critères soient cumulativement remplis, rien ne justifie que la Commission doive apprécier si les deux autres critères ont été satisfaits dans le cas d'espèce.

(124) Par conséquent, il est conclu que la décision de la Grèce d'annuler les dettes de Trainose conférera à cette entreprise un avantage économique au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité.

7.1.2.3. Sélectivité

(125) Pour tomber sous le coup de l'article 107, paragraphe 1, du traité, une aide accordée par un État doit favoriser «certaines entreprises ou certaines productions». Par conséquent, seules les mesures qui favorisent des entreprises en leur procurant un avantage de manière sélective relèvent de la notion d'aide d'État. Comme l'annulation de dettes profitera uniquement à Trainose et que d'autres entreprises grecques ne peuvent en bénéficier dans le cadre d'une mesure générale de politique économique, elle est sélective au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité.

7.1.2.4. Distorsion de concurrence et effet sur les échanges

(126) La Commission doit analyser si la mesure fausse ou menace de fausser la concurrence et est susceptible d'affecter les échanges entre États membres. Une distorsion de la concurrence au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité est supposée exister dès que l'État accorde un avantage financier à une entreprise active au sein d'un secteur libéralisé dans lequel une concurrence existe ou pourrait exister (35).

(127) Lorsqu'une aide accordée par un État membre renforce la position d'une entreprise par rapport à celle d'autres entreprises concurrentes dans les échanges au sein de l'Union, ces derniers doivent être considérés comme influencés par l'aide (36). Il suffit que le bénéficiaire de l'aide rivalise avec d'autres entreprises sur des marchés ouverts à la concurrence (37).

(128) Le marché du transport ferroviaire de marchandises de l'Union a d'abord été ouvert à la concurrence sur le réseau transeuropéen de fret ferroviaire le 15 mars 2003 par le premier paquet ferroviaire (38). Le deuxième paquet ferroviaire a libéralisé tous les services de transport international de marchandises le 1er janvier 2006 et les services de transport ferroviaire national de marchandises le 1er janvier 2007 (39). Cependant, plusieurs États membres avaient libéralisé de manière unilatérale leurs marchés nationaux avant cette date.

(129) En ce qui concerne le transport de voyageurs, depuis le 1er janvier 2010 le troisième paquet ferroviaire a ouvert le marché du transport international de voyageurs (40). Bien que cette libéralisation concerne uniquement les services internationaux, elle inclut les activités des bénéficiaires sur ces lignes. En tout état de cause, ainsi que la Cour l'a jugé dans l'arrêt Altmark, le fait qu'une compagnie de transport opère dans un seul État membre n'exclut pas la possibilité que l'aide fausse les échanges au sein de l'Union (41). À cet égard, il convient de signaler que, depuis 1995, plusieurs États membres ont ouvert de manière unilatérale leurs marchés du transport ferroviaire de voyageurs et que tout avantage accordé à une entreprise de transport ferroviaire dans un État membre peut réduire la possibilité qu'un concurrent d'un autre État membre opère sur ce marché géographique.

(130) En l'espèce, Trainose fournit des services en concurrence avec d'autres entreprises fournissant des services de transport sur le marché intérieur et certains de ces services sont de nature transfrontière. Par conséquent, l'avantage économique sélectif résultant de l'annulation envisagée de dettes en faveur de Trainose renforcera sa position économique, car il éteindra pour l'opérateur ferroviaire les dettes contractées au cours de la période 2007-2010. Trainose fournira dès lors des services de transport ferroviaire sur le marché intérieur sans supporter tous les coûts d'investissement et d'exploitation correspondants contractés par la société.

(131) La Commission conclut que la mesure faussera ou menacera de fausser la concurrence sur le marché intérieur et est susceptible d'affecter les échanges entre États membres.

7.1.2.5. Conclusion

(132) À la lumière de ce qui précède, la Commission estime que l'annulation de dettes envisagée par la Grèce constitue une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité.

7.1.3. Mesure 2: l'augmentation de capital

7.1.3.1. Ressources d'État et imputabilité à l'État

(133) Tel qu'indiqué au considérant 109, la mesure en question doit être financée au moyen de ressources d'État et la décision d'octroyer la mesure doit être imputable à l'État.

(134) L'augmentation de capital a été financée directement à partir du budget de l'État grec et a été décidée par le comité interministériel pour les entreprises et les organisations publiques, un comité qui représente les autorités centrales grecques.

(135) Par conséquent, l'augmentation de capital implique l'utilisation de ressources d'État et est par ailleurs décidée par l'État grec et imputable à celui-ci.

7.1.3.2. Avantage économique

(136) La Grèce a affirmé que l'augmentation de capital ne conférait aucun avantage économique indu à Trainose, parce qu'un investisseur privé dans une situation semblable à celle de la Grèce aurait choisi de continuer à investir dans la société afin de maintenir son investissement existant plutôt que de chercher à liquider l'entreprise. La Grèce s'attendait à ce que l'augmentation de capital en vue de la restructuration de Trainose et suivie de sa privatisation lui permette de récupérer une plus grande part de son investissement et d'éviter les effets négatifs sur OSE.

(137) Pour déterminer si l'investissement de la Grèce confère un avantage à Trainose, il y a lieu d'apprécier si, dans des circonstances analogues, un investisseur privé d'une taille comparable opérant dans les conditions normales d'une économie de marché (principe de l'opérateur en économie de marché, «OEM») aurait pu être amené à réaliser l'investissement en cause (42).

(138) La Grèce a affirmé que sa décision d'injecter des capitaux dans Trainose avait pour but d'éviter la faillite du seul opérateur ferroviaire de Grèce et les effets d'entraînement négatifs sur l'économie grecque.

(139) Cependant, le critère de l'opérateur en économie de marché devrait être appliqué en faisant abstraction de toute considération liée exclusivement au rôle de l'État membre en tant que pouvoir public (par exemple, à caractère social ou liées à la politique régionale ou sectorielle) (43). En d'autres termes, si une intervention de l'État est motivée par des considérations liées à la politique publique, par exemple des raisons telles que le développement social ou régional, qui accroissent les pertes ou réduisent les profits du holding, le comportement de l'État, tout en étant rationnel du point de vue de la politique publique, peut dans le même temps inclure des facteurs qu'un OEM ne prendrait normalement pas en considération, voire rejetterait s'ils réduisent le retour escompté sur le holding. La Commission estime donc qu'afin de déterminer si l'augmentation de capital respecte le principe de l'OEM, il y a lieu de faire abstraction des effets d'entraînement négatifs sur l'économie grecque ou du fait que Trainose est le seul opérateur ferroviaire en Grèce.

(140) La Grèce a ajouté qu'en 2009 déjà, il avait été envisagé de restructurer Trainose en vue de la privatiser et qu'elle aurait donc pu s'attendre à un retour acceptable sur les capitaux injectés dans un délai raisonnable. La Grèce a en outre souligné que des rendements inférieurs éphémères seraient acceptables pour un investisseur existant.

(141) L'appréciation de la conformité d'une intervention étatique avec les conditions du marché doit se faire ex ante, en tenant compte des informations disponibles au moment où la décision d'intervenir a été prise (44). En effet, tout opérateur en économie de marché avisé procéderait normalement à sa propre appréciation ex ante de la stratégie et des perspectives financières d'un projet (45). Des évaluations économiques effectuées a posteriori et conduisant à un constat rétrospectif de la rentabilité effective de l'investissement réalisé par l'État membre concerné ne sauraient suffire (46).

(142) Une évaluation économique sur la base d'une méthode d'évaluation standard communément admise (47) doit être fondée sur des données disponibles objectives, vérifiables et fiables (48), qui devraient être suffisamment détaillées et devraient refléter la situation économique au moment où l'opération a été décidée, en tenant compte du niveau de risque et des attentes pour l'avenir. Une méthode standard communément admise pour déterminer le rendement (annuel) d'un investissement consiste à calculer le taux de rendement interne (49). Il est également possible d'évaluer la décision d'investissement sous l'angle de sa valeur actuelle nette (VAN) (50), ce qui aboutit dans la plupart des cas à un résultat équivalent à celui du taux de rendement interne.

(143) Avant que le comité interministériel pour les entreprises et les organisations publiques ne prenne la décision d'injecter des fonds propres d'une valeur de 60 millions d'EUR en 2009, la Grèce n'a réalisé aucune évaluation du rendement escompté, ni à l'aide des méthodes d'évaluation standard communément admises ni à l'aide d'une autre méthode. La Grèce n'a fourni aucune donnée factuelle montrant une future rentabilité pour l'actionnaire pour étayer la décision d'injecter des capitaux dans Trainose. Aucun document ne montre une illustration ou un calcul de la rémunération du capital pour l'actionnaire de Trainose ou une augmentation de la valeur de la participation de la Grèce après l'injection de capitaux. La Commission constate que les prévisions des profits et pertes de Trainose montrent simplement que la société devait redevenir rentable à compter de 2011. Et même la rentabilité escomptée cumulée jusqu'à 2013 (14 millions d'EUR) est insuffisante pour compenser les pertes escomptées de Trainose en 2011 (– 165 millions d'EUR).

(144) De plus, la Grèce n'a ni évalué les perspectives de la privatisation de Trainose ni quantifié le produit escompté de la privatisation. La Commission observe qu'au moment où l'augmentation de capital a été irrévocablement décidée (c.-à-d. en 2009), il existait peut-être de vagues projets de privatisation de la société, mais aucun mandat de privatisation n'avait encore été publié, aucune offre ferme n'avait été présentée et la réussite même de la privatisation était encore incertaine. Trainose n'est entré dans le programme de privatisation de la Grèce qu'en 2010 (51), et ce n'est qu'en 2013 que la Grèce a effectivement décidé de procéder à la privatisation de la société (52). Néanmoins, aucun investisseur n'a présenté d'offre ferme et la procédure de privatisation a dû être relancée en 2016, avec une privatisation prévue en 2017.

(145) L'exposition économique antérieure de l'organisme public concerné à une entreprise devrait être prise en considération au moment d'examiner si une transaction est conforme aux conditions du marché (53). Aux fins de l'application du critère de l'opérateur en économie de marché, une exposition antérieure doit être examinée dans le cadre de scénarios contrefactuels. À titre d'exemple, en cas d'intervention en faveur d'une entreprise publique en difficulté sous la forme d'une prise de participation en fonds propres ou d'une opération de prêt, le rendement attendu de l'investissement devrait être comparé au rendement attendu dans le scénario contrefactuel que constitue la liquidation de l'entreprise. Si la liquidation génère des bénéfices supérieurs ou aboutit à des pertes moindres, un opérateur en économie de marché avisé choisira cette option (54).

(146) Avant l'augmentation de capital, la Grèce n'avait pas apprécié les perspectives de produit d'une hypothétique liquidation de Trainose. La Commission constate que le 31 décembre 2008, la valeur comptable des actifs de Trainose s'élevait à 104 millions d'EUR tandis que la valeur de ses dettes s'élevait à 376 millions d'EUR. Par conséquent, il est peu probable que la Grèce en tant qu'actionnaire de Trainose dans un hypothétique scénario de liquidation en tirerait un quelconque bénéfice. Corollairement, la Grèce n'aurait légalement aucune dette autre que la perte de sa participation, sans aucun autre investissement dans la société.

(147) En dépit de la pression sociale et politique qui résulterait d'une décision permettant à Trainose d'entrer en liquidation, la Commission maintient que les coûts pour un OEM dans une situation analogue seraient nuls, car l'État grec est le seul actionnaire de Trainose. Dans ces circonstances, l'augmentation de capital ne pourrait se traduire que par une perte pour l'État grec, ce à quoi un OEM n'aurait pas consenti.

(148) La Commission estime donc que la décision d'augmenter le capital de Trainose de 60 millions d'EUR a conféré un avantage économique à Trainose qu'il n'aurait pas obtenu dans des conditions normales de marché.

7.1.3.3. Sélectivité

(149) L'augmentation de capital a uniquement profité à Trainose et ne s'inscrivait pas dans une mesure plus vaste relative à la politique économique générale mise à la disposition des entreprises grecques. Elle est donc sélective au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité.

7.1.3.4. Distorsion de concurrence et effet sur les échanges

(150) Pour les raisons décrites à la section 7.1.2.4, l'augmentation de capital a faussé ou a menacé de fausser la concurrence sur le marché intérieur et était aussi susceptible d'affecter les échanges entre États membres.

7.1.3.5. Conclusion

(151) À la lumière de ce qui précède, la Commission estime que l'augmentation de capital d'une valeur de 60 millions d'EUR mise à exécution en 2009 constitue une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité.

7.1.4. Mesure 3: les subventions annuelles en faveur de Trainose pour la période 2011-2013

7.1.4.1. Ressources d'État et imputabilité à l'État

(152) Les subventions annuelles en faveur de Trainose pour la période 2011-2013 ont été octroyées directement à partir du budget de l'État grec; la mesure implique donc l'utilisation de ressources d'État, a par ailleurs été décidée par l'État et lui est donc imputable.

7.1.4.2. Avantage économique

(153) La Grèce a affirmé que les subventions annuelles en faveur de Trainose pour la période 2011-2013 comportaient une compensation pour l'exécution d'une OSP.

(154) Suivant les orientations fournies par la Cour de justice dans son arrêt Altmark (55), la Commission observe que le contrat d'OSP pour la période 2011-2013 n'a pas été attribué à la suite d'un appel d'offres.

(155) Lorsque l'OSP n'est pas établie sur la base d'une procédure d'appel d'offres, le niveau de compensation requis doit être déterminé sur la base d'une analyse des coûts qu'une entreprise moyenne, bien gérée et dotée des moyens adéquats pour satisfaire aux exigences de service public, aurait encourus pour exécuter ces obligations, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable pour l'exécution de ces obligations.

(156) La Commission observe que lorsque le contrat d'OSP a été conclu en 2011, Trainose était en proie à des difficultés financières et ses coûts n'auraient pas pu être considérés comme les coûts d'une entreprise moyenne, bien gérée et dotée des moyens adéquats afin de satisfaire aux exigences de service public. La compensation pour OSP pour les années 2011 à 2013 était basée sur les estimations du plan de restructuration de Trainose sans aucune évaluation contrefactuelle des coûts d'une entreprise moyenne, bien gérée et dotée des moyens adéquats afin de satisfaire aux exigences de service public. La Commission considère, dès lors, que ce critère n'a pas été respecté.

(157) Étant donné que l'arrêt Altmark exige que les quatre critères soient cumulativement remplis, rien ne justifie que la Commission doive apprécier si les trois autres critères de l'arrêt Altmark ont été satisfaits dans le cas d'espèce.

(158) Il est dès lors conclu que les subventions en faveur de Trainose au cours de la période 2011-2013 confèrent un avantage économique à Trainose au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité.

7.1.4.3. Sélectivité

(159) Les subventions annuelles au cours de la période 2011-2013 ont uniquement été mises à la disposition de Trainose, qui en a été l'unique bénéficiaire, et étaient donc sélectives au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité.

7.1.4.4. Distorsion de concurrence et effet sur les échanges

(160) Pour les raisons décrites à la section 7.1.2.4, les subventions ont faussé ou ont menacé de fausser la concurrence sur le marché intérieur et étaient aussi susceptibles d'affecter les échanges entre États membres.

7.1.4.5. Conclusion

(161) À la lumière de ce qui précède, la Commission estime que les subventions annuelles mises à exécution par la Grèce au cours de la période 2011-2013 constituent une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité.

7.1.5. Mesure 4: le transfert de salariés de Trainose vers d'autres employeurs du secteur public

7.1.5.1. Ressources d'État et imputabilité à l'État

(162) Le programme de transfert de salariés de Trainose trouve son origine dans la loi grecque 3891/2010. Il prévoit le transfert de salariés de Trainose vers d'autres employeurs du secteur public tels que des ministères ou des municipalités, qui les rémunèrent à l'aide de leurs ressources publiques.

(163) Par conséquent, la mesure implique l'utilisation de ressources d'État et est par ailleurs décidée par l'État grec et imputable à celui-ci.

7.1.5.2. Avantage économique

(164) Selon la Grèce, la réduction de la main-d'œuvre par le transfert de salariés ne confère pas d'avantage à Trainose, dans la mesure où cela doit être considéré comme une compensation exceptionnelle pour le désavantage structurel que Trainose continue à subir en relation avec les salariés restants.

(165) Pour quantifier l'éventuel avantage issu du transfert de salariés, la Grèce a aussi fourni une étude préparée par un consultant. Selon cette étude, l'avantage s'élève à la différence entre les «coûts normaux» d'un hypothétique régime de départ volontaire à la retraite supportés par une société privée et les coûts d'un hypothétique régime de départ volontaire à la retraite pour les salariés de Trainose. Ces derniers s'élèveraient à 120 millions d'EUR. La Grèce affirme cependant qu'il y a lieu de déduire des coûts de l'hypothétique régime de départ volontaire à la retraite les «coûts anormaux» supportés par l'entreprise en raison du statut de quasi-fonctionnaire des salariés de Trainose, tant les salariés transférés que les 904 salariés restants. Selon la Grèce, le «véritable» avantage du transfert de salariés s'élève à 37 millions d'EUR

(166) La Commission observe qu'un avantage existe dès lors que la situation financière d'une entreprise est améliorée du fait d'une intervention de l'État réalisée à des conditions autres que les conditions normales du marché (56). À cet égard, non seulement l'octroi d'avantages économiques positifs est pertinent pour la notion d'aide d'État, mais l'exonération de charges économiques peut également constituer un avantage. Cela inclut tout allégement des charges qui grèvent normalement le budget d'une entreprise (57). Il y a lieu d'examiner si la situation financière de l'entreprise s'est améliorée à la suite de la mesure d'État par rapport à la situation financière dans laquelle l'entité se serait trouvée si la mesure n'avait pas été prise (58).

(167) Il y a donc lieu d'apprécier si le transfert de salariés de Trainose correspond à l'exonération d'un désavantage structurel que Trainose continuerait de subir en l'absence de la mesure en question.

(168) La Commission constate que Trainose était en sureffectif. Dans des conditions normales de marché, une entreprise devrait mettre en place un régime de départ volontaire à la retraite afin d'encourager son personnel à prendre sa retraite. Tel qu'avancé par la Grèce, Trainose ne disposait cependant pas de fonds pour mettre en place un tel régime, et l'État grec a donc établi le plan de transfert de salariés vers d'autres employeurs du secteur public.

(169) De même, l'argument selon lequel la mesure ne confère pas d'avantages à Trainose parce qu'elle constitue une compensation pour un certain désavantage dont cette entreprise a hérité dans le cadre des obligations prévues au titre de conventions collectives de travail passées ne peut être accepté. Le transfert de salariés de Trainose a eu pour effet de réduire les frais de personnel que Trainose aurait dû assumer et qui constituent des coûts normaux pour une entreprise, même si ces coûts sont le résultat du statut particulier des salariés de Trainose et s'ils étaient supérieurs à ceux des salariés qui ne bénéficiaient pas d'un statut analogue (59).

(170) De plus, les avantages financiers de Trainose résultant de la réduction des frais de personnel à la suite du transfert de certains de ses salariés vers d'autres employeurs du secteur public ne peuvent être comparés aux désavantages présumés découlant du statut de quasi-fonctionnaire des salariés de Trainose en vertu des conventions collectives de travail.

(171) Pour répondre aux arguments invoqués par la Grèce concernant les désavantages présumés découlant du statut de quasi-fonctionnaire des salariés de Trainose, trois considérations peuvent être faites. Premièrement, Trainose, à la suite de l'ouverture totale du marché ferroviaire grec à la concurrence, avait et continue d'avoir du personnel formé et compétent, sans lequel la société n'aurait pas pu maintenir sa position de marché. Deuxièmement, tel qu'indiqué par la Grèce, en vertu de la nouvelle convention collective de travail, de nombreux avantages des salariés de Trainose ont été abolis et des mesures ont été prises en vue de réduire les coûts du personnel existant pour Trainose. Troisièmement, aucun autre opérateur ferroviaire n'est actuellement actif en Grèce et la comparaison générale réalisée par la Grèce avec d'autres salariés du secteur privé possédant une expérience professionnelle analogue ne peut être considérée comme une comparaison valable compte tenu de la particularité du personnel de Trainose.

(172) Au vu de ces considérations, les coûts liés aux avantages issus de la loi antérieure semblent être des coûts normaux devant être assumés par une entreprise. L'exonération de ces coûts par le transfert de salariés favorise donc Trainose au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité.

7.1.5.3. Sélectivité

(173) Trainose a été le seul bénéficiaire du transfert de salariés et cette mesure est donc sélective au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité.

7.1.5.4. Distorsion de concurrence et effet sur les échanges

(174) Pour les raisons décrites à la section 7.1.2.4, le transfert de salariés a faussé ou a menacé de fausser la concurrence sur le marché intérieur et était aussi susceptible d'affecter les échanges entre États membres.

7.1.5.5. Conclusion

(175) À la lumière de ce qui précède, la Commission estime que le transfert de salariés de Trainose vers d'autres employeurs du secteur public entre 2011 et 2013 constitue une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité.

7.1.6. Mesure 5: les SLA entre Trainose et OSE

7.1.6.1. Avantage économique

(176) Tel qu'indiqué à la section 3.5.5 de la décision d'ouverture, la Commission a exprimé des doutes quant à la question de savoir si les SLA entre Trainose et OSE avaient été conclus aux conditions du marché.

(177) En réponse à la décision d'ouverture, la Grèce a fourni plus de précisions sur la méthode d'établissement du prix des services spécifiés dans les différents SLA conclus entre Trainose et OSE. Tel qu'indiqué au considérant 72, la Grèce a affirmé que conformément aux recommandations de la troïka, les SLA avaient été conclus aux conditions du marché et ne conféraient donc pas d'avantages économiques à Trainose.

(178) Il y a donc lieu d'examiner si les conditions générales des SLA conclus entre Trainose et OSE conféraient un avantage économique à Trainose, qui n'aurait pas été mis à la disposition de Trainose dans des conditions normales de marché (60). Pour ce faire, la Commission doit évaluer si un hypothétique opérateur en économie de marché («OEM») dans une situation analogue à celle d'OSE, compte tenu des informations disponibles et des conditions de marché en vigueur à cette époque et de l'évolution prévisible de la situation, aurait conclu le SLA en question dans les mêmes conditions (61).

(179) Les SLA n'ont pas été conclus à la suite d'un appel d'offres compétitif, transparent, non discriminatoire et inconditionnel, ce qui aurait fourni une preuve directe et spécifique de la conformité avec les conditions du marché. La troïka a recommandé que des SLA soient conclus afin de formaliser les relations commerciales déjà existantes avec OSE, qui était, à l'époque, non seulement le gestionnaire de l'infrastructure, mais aussi le fournisseur de matériel roulant et de services d'entretien, de services de formation du personnel, de bureaux et d'autocars de Trainose. À l'époque à laquelle les SLA ont été conclus, Trainose était le seul opérateur ferroviaire en Grèce. Trainose dépendait aussi d'un grand nombre des services fournis par OSE.

(180) Le fait que les SLA n'aient pas été conclus à la suite d'un appel d'offres ne signifie pas qu'ils ne sont pas conformes aux conditions du marché (62). En l'absence d'appel d'offres, la conformité des SLA avec les conditions du marché peut être appréciée à la lumière des conditions auxquelles des transactions comparables ont été conclues par des opérateurs privés comparables dans des situations comparables (analyse comparative) ou à l'aide d'autres méthodes d'évaluation (63).

(181) Afin de définir un critère de référence adéquat, il y a lieu d'être particulièrement attentif au type d'opérateur concerné, au type de transaction en jeu et au(x) marché(s) concerné(s). Le moment où ces transactions se produisent est aussi particulièrement pertinent en cas de changements importants sur le plan économique. Le cas échéant, il peut s'avérer nécessaire d'ajuster les critères de référence du marché disponibles en fonction des caractéristiques particulières de l'opération de l'État (64). L'évaluation comparative ne permet généralement pas de parvenir à une valeur de référence «précise», mais plutôt à une fourchette de valeurs possibles établie sur la base d'un ensemble de transactions comparables.

a) SLA concernant la fourniture de services d'entretien du matériel roulant

(182) La Commission constate que le prix de la fourniture de services d'entretien du matériel roulant avait été fixé en fonction du coût du matériel et des pièces détachées, du coût du personnel d'entretien et des frais administratifs pertinents. Le prix fixé dans le SLA couvrait donc tous les coûts relatifs à la fourniture des services d'entretien fournis par OSE, y compris une contribution aux frais administratifs pertinents.

(183) Le principal facteur de coût de la fourniture de services d'entretien est le coût du personnel d'entretien. AMEL, la société chargée de l'exploitation du métro d'Athènes jusqu'en 2010, était la seule entreprise de Grèce comparable à OSE, compte tenu de la nature des services fournis et de la situation sur le marché. Avant la conclusion du SLA, OSE versait à son personnel d'entretien un salaire moyen de [25 000-50 000] EUR par an ou [20-40] EUR par heure. La Commission observe que le salaire annuel des techniciens d'entretien d'AMEL au moment de la conclusion du SLA était compris entre [25 000-50 000] EUR et [25 000-50 000] EUR selon l'expérience et l'ancienneté au sein de la société, soit un salaire annuel moyen pour les techniciens d'entretien d'AMEL de [25 000-50 000] EUR. En conséquence, le salaire moyen du personnel d'entretien d'OSE était comparable au salaire des techniciens d'entretien d'AMEL.

(184) La Commission note qu'après l'entrée en vigueur de la loi 3899/2010, les coûts du personnel d'entretien d'OSE ont encore diminué de [0-5] EUR par heure, alors que le contrat avec Trainose n'a pas été ajusté. En conséquence, le gain pour OSE a augmenté de [0-5] EUR par heure d'entretien, contribuant davantage encore au fait qu'OSE réalise une marge de rentabilité suscitée par le marché de [0-10] %.

(185) La Commission constate en outre que le SLA a été conclu pour une durée de deux ans avec possibilité de reconduction pour une année supplémentaire. Le SLA prévoyait aussi des sanctions pour retard de livraison du matériel roulant et pour retard de paiements. Cela indique que le SLA a été convenu en tenant compte des intérêts commerciaux des parties et ne semble pas constituer un moyen déguisé d'utiliser OSE comme moyen de conférer à Trainose un avantage indu par rapport aux conditions du marché.

(186) Au vu de ce qui précède, il peut être considéré que le SLA concernant la fourniture de services d'entretien du matériel roulant aurait été conclu par un hypothétique OEM et n'a donc conféré aucun avantage économique indu à Trainose.

b) SLA concernant la location-bail du matériel roulant

(187) La Commission constate que le prix de la location du matériel roulant fixé dans le SLA est basé sur l'amortissement annuel et sur les coûts de financement de ce matériel roulant. En conséquence, le facteur d'amortissement reflète le financement combiné et correspondait à […] de la valeur qui a été financée par les ressources propres de la société et à […] de la valeur qui a été financée par des prêts.

(188) La Commission note que le facteur d'amortissement est totalement conforme aux normes de comptabilité d'exercice des sociétés S.A. grecques et que les états financiers d'OSE ont été vérifiés chaque année par un auditeur externe certifié. De plus, comme les états financiers d'OSE étaient basés sur les IFRS, la valeur du matériel roulant consignée dans le registre des actifs d'OSE correspond à sa valeur de marché.

(189) Sur la base de ce qui précède, la Commission estime que le SLA concernant la location-bail du matériel roulant a été conclu aux conditions du marché et qu'il ne confère donc pas d'avantages économiques indus à Trainose.

c) SLA concernant la formation du personnel

(190) La Commission note qu'avant de conclure le SLA concernant la formation du personnel, Trainose a tenté de comparer les prix par heure de formation facturés par d'autres prestataires de services de formation en Grèce. Comme OSE est le seul fournisseur de services de formation technique destinée aux conducteurs de train et dans d'autres domaines liés aux chemins de fer, cette comparaison des prix de la formation du personnel n'était pas directe.

(191) Tel qu'indiqué au considérant 79, LAEK et IEKEM TEE ont été choisis pour la comparaison en raison des services liés à la formation qu'ils fournissent. Les tarifs horaires de la formation sont compris entre [0-20] EUR et [20-40] EUR pour les services de formation fournis par LAEK, et entre [0-15] EUR et [50-70] EUR pour ceux fournis par IEKEM TEE.

(192) La Commission estime que les tarifs de formation négociés entre OSE et Trainose ont été fixés conformément aux prix du marché et que le SLA concernant la formation du personnel a donc été conclu aux conditions du marché et ne confère pas d'avantages indus à Trainose. Le prix de la formation dépend du nombre total d'heures de formation dispensées pendant le programme de formation, du nombre de participants au programme de formation (au minimum cinq personnes), et du prix horaire moyen du programme de formation qui est fixé par participant, en fonction du nombre de participants par programme de formation, comme suit: Nombre de participants Prix moyen par heure en EUR 5 ≤ X ≤ 10 [20-40] 10 ≤ X ≤ 15 [20-40] 15 < X [0-20]

d) SLA concernant la location de bureaux

(193) Le loyer mensuel fixé dans le SLA conclu en 2011 concernant la location de bureaux a été établi sur la base du rapport d'un évaluateur immobilier indépendant à la fin de 2005 et ajusté par Gaiaose pour tenir compte de l'état actuel des immeubles et du voisinage et des conditions en vigueur sur le marché.

(194) À la fin de 2005, la valeur estimée du loyer des bureaux s'élevait à [10-20] EUR par m2. L'immeuble dans lequel se situent les bureaux loués a été construit en 1972 et ne répond pas aux normes des infrastructures de bureau modernes car il manque de plateaux ouverts et possède un pourcentage très élevé (30 %) d'espaces communs. L'immeuble en lui-même est en piètre état tandis que ces dernières années, son voisinage s'est détérioré, notamment en raison de l'augmentation de la criminalité.

(195) La Commission note q