RAPPORT SPÉCIAL DE LA COUR DES COMPTES sur le fonctionnement de l'organisation commune des marchés dans le secteur de la viande ovine (84/C 234/01) (Observations, article 206 bis du traité CEE)

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes en sa réunion du 19 juillet 1984, conformément à l'article 206 bis du traité CEE. Auparavant, le 10 avril 1984, il a été transmis pour commentaire à la Commission, dont les réponses sont jointes.

SOMMAIRE

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1. Objectifs du régime relatif à la viande ovine

1.1. Lorsque le régime relatif à la viande ovine a été instauré, l'un de ses objectifs premiers était de faciliter la réduction des différences fondamentales qui existaient entre les deux principaux marchés, à savoir le Royaume-Uni et la France. Les importations de viande ovine congelée à bas prix, provenant principalement de Nouvelle-Zélande, ont une incidence sensible sur le marché du Royaume-Uni. Toutefois, le préambule du règlement de base (CEE) no 1837/80 (1) prévoyait également comme objectif de l'organisation commune des marchés dans le secteur de la viande ovine, la réalisation d'un marché unique reposant sur un système de prix communs. On espérait donc clairement que, à plus long terme, le règlement permettrait de réaliser un marché commun dans le secteur de la viande ovine, dans le cadre du traité et de la politique agricole commune. Le préambule prévoyait en outre la nécessité de respecter les obligations internationales de la Communauté dans ce secteur.

2. Objectifs de la présente enquête

2.1. L'enquête a pour objet, à la lumière de l'expérience actuelle, d'examiner dans quelle mesure le régime est susceptible d'atteindre ses objectifs et à quel prix. Si elle a effectué l'enquête à un stade aussi peu avancé de ce nouveau marché, c'est parce que la Cour a tenu compte des dispositions de l'article 34 du règlement (CEE) no 1837/80 du Conseil, qui prévoit que la Commission doit présenter au Conseil, avant le 1er octobre 1983 (2), un rapport sur le fonctionnement de l'organisation commune de marché, afin de permettre au Conseil, sur proposition de la Commission avant le 1er avril 1984, de prendre, le cas échéant, les mesures appropriées. En fait, les propositions de modification du règlement susmentionné ont été présentées par la Commission en même temps que ses propositions de prix pour 1984, mais n'ont pas été retenues par le Conseil (voir point 6.4). Dans ces circonstances, la Cour attire particulièrement l'attention sur les observations contenues dans le présent rapport.

3. Production et consommation de viande ovine

3.1. Dans la majorité des pays producteurs de viande ovine, la production est destinée au marché intérieur. Font exception à cette règle l'Australie et la Nouvelle-Zélande, qui, ensemble, totalisent environ 80 % des exportations mondiales de mouton et d'agneau. La production de viande ovine est relativement peu importante dans la Communauté, où elle ne représente qu'environ 4 % de la production totale de viande.

3.2. L'annexe I, qui englobe les deux marchés des viandes ovines et caprines, présente les principales statistiques communautaires de production, de consommation et d'importation. À l'exception de 1981, les dernières années ont été marquées par des augmentations persistantes, quoique modestes, de la production communautaire. Cette tendance devrait se poursuivre sous le régime actuel.

3.3. Le niveau annuel de la consommation de viande ovine est resté relativement stable dans la Communauté au cours des vingt dernières années, et s'est situé entre 900 000 et 970 000 tonnes. Les tendances de la consommation ont révélé une certaine sensibilité aux prix. L'élasticité de la demande par rapport au prix a été estimé à - 0,9 en France et à - 1,4 au Royaume-Uni (3).

3.4. Avec une consommation relativement stable et une production en augmentation, le niveau communautaire d'auto-approvisionnement, de 61 % au début des années 1970, a atteint environ 76 % actuellement (après l'adhésion de la Grèce), en passant par 69 % (à la fin des années 1970). Vu l'absence de toute perspective d'augmentation de la consommation si les niveaux de prix de marché actuels persistent, et étant donné que la production devrait se maintenir à la hausse, on peut s'attendre à une augmentation du niveau d'auto-approvisionnement communautaire dans un proche avenir.

3.5. L'écart entre la consommation et la production communautaires est compensé par les importations, principalement de Nouvelle-Zélande. Il existe également des échanges plus limités, mais importants, d'agnelets vivants de pays d'Europe de l'Est. La Commission a négocié une série d'accords d'autolimitation avec les principaux exportateurs. Ces accords d'autolimitation prévoient les quantités annuelles ci-après: >PIC FILE= "T0035989"> (1) JO no L 183 du 16.7.1980. (2) Ce rapport a en fait été produit le 31 octobre 1983 sous la référence COM (83) 585 final. (3) Source : Agra Europe Special Report no 15 : «The International Trade in Lamb and Mutton» (september 1982).

3.6. Les quantités totales prévues par les accords d'autolimitation dépassent considérablement l'écart entre la production et la consommation communautaires, mais, au cours des dernières années, les importations effectives, notamment de Nouvelle-Zélande, ont eu tendance à se situer au-dessous des quantités autorisées par les accords. Dans le document COM(83) 585 final, la Commission a proposé de négocier une réduction des quantités autorisées par les accords, accompagnée de l'introduction d'un prix minimal à l'importation.

4. Principaux éléments du régime d'aide

4.1. Le règlement de base établit un régime d'aide dont les principaux éléments sont les suivants: a) Le paiement de primes aux producteurs en vue de compenser la différence entre les prix de marché et les «prix de référence» qui sont fixés séparément pour différentes régions de la Communauté (1);

b) l'harmonisation, sur quatre ans, des prix de référence au niveau français, sur la base de critères qui ont entraîné des augmentations annuelles différentes des prix de référence régionaux, pour aboutir à une réduction progressive de l'écart entre ces prix;

c) deux types distincts de prime, à savoir une prime à la brebis et une prime variable à l'abattage, cette dernière n'ayant encore été appliquée que dans une seule région;

d) un prélèvement égal à la prime variable (clawback - récupération) est opéré sur les exportations provenant de la région intéressée;

e) la possibilité, pour les États membres qui n'appliquent pas la prime variable à l'abattage, de procéder à des achats à l'intervention (cette possibilité n'a pas encore été exploitée dans la pratique);

f) la limitation des importations au moyen d'accords d'autolimitation;

g) des mesures d'écoulement prévues par le règlement de base qui n'ont pas encore été appliquées.

4.2. Le coût du régime est passé de 53,0 millions d'Écus en 1980 à plus de 250,0 millions d'Écus en 1982 et à 306,0 millions d'Écus en 1983 (voir annexe III).

5. Prix de référence et harmonisation

5.1. À l'origine, les prix de référence étaient, pour chaque région, fondés sur les prix du marché régional (à l'exception de la région du Royaume-Uni, aux prix plus bas).

5.2. Les éléments à prendre en considération pour la fixation du prix de rérérence [règlement (CEE) no 1837/80, article 3 paragraphe 2] sont les suivants: a) la situation de marché dans le secteur de la viande ovine pendant l'année en cours;

b) les perspectives de développement de la production et de la consommation de viande ovine;

c) les coûts de production de la viande ovine;

d) la situation de marché dans les autres secteurs de produits animaux, et notamment dans le secteur de la viande bovine;

e) l'expérience acquise.

5.3. Le Conseil a reconnu que, compte tenu de la situation du marché de la viande ovine, l'harmonisation des prix de référence, qui déterminent le niveau de l'aide, ne pourrait être réalisée immédiatement et qu'il faudrait l'échelonner sur quatre ans. L'annexe II montre l'évolution des prix de référence et de marché au sein de la Communauté, et met en évidence le fait que l'harmonisation des prix de référence associée aux décisions annuelles du Conseil en matière de prix a provoqué une hausse de tous les prix de référence régionaux tout en réduisant progressivement l'écart entre eux (par l'accélération de l'augmentation dans les régions où sont pratiqués les prix les plus bas). Dans presque tous le cas, cette accélération n'a eu aucun lien avec les prix de marché régionaux.

5.4. Ainsi, l'harmonisation des prix de référence (élément déterminant du niveau de l'aide) est une opération qui engendre des coûts, tout en étant sans relation avec la structure des prix du marché. C'est pourtant de l'harmonisation de ces derniers que dépend tout progrès réel vers la réalisation d'un marché commun de la viande ovine.

6. Calcul de la prime

6.1. La méthode de calcul de la prime régionale globale (enveloppe) est la même pour chaque région. Une enveloppe provisoire est calculée sur la base de la production passée et de la différence entre les prix de référence et les prix de marché prévisibles par (1) Les régions sont les suivantes: région 1 : Italie ; région 2 : France ; région 3 : Belgique, Danemark, république fédérale d'Allemagne, Luxembourg, Pays-Bas ; région 4 : Irlande ; région 5 : Grande-Bretagne ; région 6 : Irlande du Nord ; région 7 : Grèce. région (c'est la notion de «perte fictive», qui est spécifique au régime de la viande ovine). Si nécessaire, des ajustements sont opérés ultérieurement au vu des prix de marché effectifs. Chaque État membre a le choix quant à la répartition de l'enveloppe globale, soit de payer aux producteurs une prime annuelle à la brebis fondée sur le nombre de brebis qu'ils détiennent, soit de payer une prime variable à l'abattage (1) sur les agneaux offerts à la vente. Dans ce dernier cas, le solde de l'enveloppe est, le cas échéant, distribué sous forme de prime à la brebis. Puisque, du point de vue des producteurs, le paiement de la prime variable est analogue dans ses effets à l'intervention permanente, le règlement de base exclut des mesures d'achat à l'intervention dans les régions qui appliquent ce type de prime.

6.2. Jusqu'ici, seule la région 5 (Royaume-Uni) (2) a utilisé le système de prime variable à l'abattage, par lequel le budget communautaire offre le soutien qui, dans d'autres régions, est apporté par le consommateur sous forme de prix de marché supérieurs à ceux de la région 5. Lorsque les prix de marché sont inférieurs au «niveau directeur» (3) (comme c'est le cas pour la région 5), le système de prime variable, étant un paiement hebdomadaire, exerce une attraction naturelle.

6.3. Ainsi que cela est illustré ci-après, la région 5 est aussi l'importateur le plus important du marché. Alors que l'harmonisation assure une hausse du prix de référence, la situation particulière de cette région fait que les prix de marché ne sont pas touchés. Bien qu'il supprime effectivement toute incitation en faveur de l'harmonisation des prix de marché entre les différentes régions, le clawback, qui est destiné à isoler une région du reste de la Communauté, est un mécanisme essentiel pour empêcher toute nouvelle perturbation du marché communautaire aussi longtemps que le système vise à harmoniser les prix au niveau français. Dans le système tel qu'il fonctionne actuellement, les deux facteurs clés de l'établissement des dépenses budgétaires de la Communauté sont donc divergents : le prix de référence 1983/1984 pour la région 5 était supérieur de quelque 40 % à celui fixé au début de l'existence du marché, en 1980/1981, alors que les prix de marché moyens pour la campagne 1983/1984 sont inférieurs de quelque 40 Écus par 100 kilogrammes à la moyenne de l'année civile 1981.

6.4. Dans le document COM(83) 585 final, la Commission a fait certaines propositions visant à limiter le coût de la prime variable à l'abattage. Elle a proposé que la prime ne soit accordée qu'à la région 5 sous forme transitoire et que le montant de la prime par animal soit limité à un pourcentage du «niveau directeur» (limitation à 25 % pour commencer). Lorsque le Conseil a fixé les prix pour la campagne 1984/1985, il a toutefois décidé, tout en prenant note des propositions de la Commission, de ne pas limiter la prime variable à l'abattage, tant qu'un prix minimal à l'importation n'aurait pu être négocié avec la Nouvelle-Zélande et d'autres pays tiers.

6.5. L'annexe III présente les chiffres relatifs aux coûts budgétaires du régime et montre clairement l'importance de la prime variable dans ce contexte.

7. Efficacité des accords d'autolimitation

7.1. Au vu des statistiques du marché présentées à l'annexe I, il est clair que le niveau des importations à des prix sensiblement inférieurs aux prix de référence nuit à la réalisation d'un marché harmonisé. Tout indique que le niveau d'auto-approvisionnement de la Communauté augmentera et que, par conséquent, les besoins du marché en importations diminueront. L'un des effets du régime de la viande ovine a été d'accroître la confiance des producteurs dans les perspectives du marché, ce qui s'est traduit par des augmentations modérées de la production dans la plupart des régions, des augmentations continues étant attendues dans certaines régions (en particulier au Royaume-Uni et en Irlande).

7.2. Il n'est pas possible d'apprécier le fonctionnement du marché sans évaluer pleinement l'incidence déterminante des accords d'autolimitation. Ces accords concernent les problèmes d'écoulement, la Communauté ayant, pour sa part, donné certaines assurances dans ce contexte pour ce qui concerne l'écoulement des stocks d'intervention et les restitutions à l'exportation.

7.3. Mais, à ce jour, l'élément le plus important des accords d'autolimitation a été la fixation d'un plafond de 320 000 tonnes. Même si le degré d'auto-approvisionnement de la Communauté (1) Depuis le début de la campagne 1984/1985, cette prime est limitée à la région 5. (2) Jusqu'en 1982/1983, l'ensemble du Royaume-Uni a appliqué la prime à l'abattage. (3) Le prix directeur est le nom donné au prix d'intervention dans les régions où le système de prime variable est applicable. devait rester inchangé (et tout indique que tel ne sera pas le cas), ce plafond dépasserait les besoins du marché si les pays exportateurs, notamment la Nouvelle-Zélande, adoptaient une politique plus agressive concernant l'utilisation des quotas disponibles.

7.4. Au début de l'existence du marché, en 1980/1981, le volume des importations est resté bien en deçà des quotas fixés dans les accords d'autolimitation et le marché a pu fonctionner sans grave perturbation. Cependant, cette stabilité s'est effritée en 1982, à mesure que les pays exportateurs signataires des accords ont fait usage de leurs quotas. Les accords renferment des clauses de sauvegarde pour la Communauté, mais ces clauses ne peuvent être appliquées tant que «la structure traditionelle des présentations» est respectée. C'est là l'origine de la très grave menace qui pèse sur la stabilité du marché communautaire de la viande ovine.

7.5. Étant donné que la Nouvelle-Zélande est le principal fournisseur signataire des accords d'autolimitation, il est particulièrement important d'analyser la tendance des importations en provenance de ce pays ces dernières années.

7.6. Les importations de Nouvelle-Zélande se caractérisaient par un déclin dans les années qui ont immédiatement précédé la création du marché et, en 1981, elles représentaient 182 000 tonnes. En 1982, elles ont subi une hausse sensible et sont passées à 224 000 tonnes (1), soit plus de 90 % du quota prévu par l'accord d'autolimitation. Cela a été imputé aux difficultés de la Nouvelle-Zélande sur les marchés du Moyen-Orient, où la demande de viande ovine avait connu une hausse sensible les années précédentes, mais où les difficultés de paiement rencontrées ont poussé les exportateurs néo-zélandais à se concentrer à nouveau sur le marché européen tranditionnel. La grande majorité des exportations néo-zélandaises ont été dirigées vers la Grande-Bretagne. À l'heure actuelle, la France et l'Irlande sont reconnues, dans le cadre des accords d'autolimitation, comme zones sensibles où les importations sont limitées à des quantités précisées. Certains autres États membres ont exprimé leur inquiétude quant à l'incidence des importations, en particulier pendant certaines périodes.

8. Mesures d'écoulement prévues par le règlement de base

8.1. Le cadre réglementaire doit être appréhendé conjointement avec les termes des accords d'autolimitation. Le règlement prévoit les possibilités suivantes en cas d'excédent.

Restitutions à l'exportation

8.2. L'article 17 du règlement de base prévoit des restitutions à l'exportation «dans la mesure nécessaire pour permettre l'exportation des produits...».

8.3. Les accords d'autolimitation prévoient que cette aide est limitée à la «part traditionelle ... dans le commerce d'exportation mondial». Toutefois, en vertu d'une concession renouvelée tous les ans à l'occasion des négociations sur les prix, les exportations de la région 5 vers les pays tiers ne font pas l'objet du clawback.

Stockage d'intervention

8.4. L'expérience acquise sur d'autres marchés montre qu'une fois que les achats à l'intervention ont commencé, aucun mouvement de redressement des prix de marché n'est enregistré. En outre, la nécessité de congeler les stocks d'intervention complique le problème en créant la possibilité de mettre sur le marché communautaire des quantités supplémentaires de cette viande meilleur marché, et en accentuant ainsi la pression sur les niveaux des prix de marché de la viande ovine fraîche produite par la Communauté.

8.5. Il est évident, cependant, que, en cas d'excédent important de viande ovine dans la Communauté, la seule mesure permettant de répondre à cette situation est celle de l'achat à l'intervention. Mais tout indique qu'une telle mesure se traduirait par une très lourde charge pour le budget communautaire.

8.6. En plus du coût des achats à l'intervention, la Communauté aurait encore une obligation concernant les paiements de la prime aux brebis, qui constituent le moyen normal d'aide dans une région qui n'applique pas la prime variable à l'abattage, bien que, conformément au règlement, le coût total de la prime à la brebis soit alors limité à la différence entre les prix d'intervention et les prix de référence. C'est pourquoi, dans le cadre de la gestion du marché, les achats à l'intervention ne peuvent être considérés que comme un instrument très onéreux à n'utiliser qu'en dernier recours.

8.7. La même réflexion vaut pour le stockage privé qui, bien qu'envisagé comme une possibilité dans les règlements, n'est pas attrayant du point de vue commercial, à moins que les niveaux de l'aide disponible ne soient considérables. (1) Toutefois, une certaine chute des importations a été enregistrée en 1983.

9. Problèmes particuliers à certains pays

9.1. L'Italie et la Grèce ne sont pas limitées par l'application du principe de l'«enveloppe» pour déterminer le montant de la prime à payer. Ces régions sont habilitées à appliquer des primes aux brebis égales à celles déterminées dans la région 2 (France), indépendamment du niveau dès prix sur le marché intérieur, «lorsque les bénéficiaires auront démontré, à la satisfaction de l'autorité compétente, que les agneaux issus de ces brebis n'auront pas été abattus avant l'âge de deux mois» (1).

9.2. Rien n'indique que les prix de marché de cette catégorie d'agneaux ne puissent être évalués dans le cadre du système de constatation de prix prévu par le régime. C'est pourquoi il est difficile d'expliquer cette déviation par rapport au concept de base énoncé dans le règlement (CEE) no 1837/80 du Conseil, selon lequel les primes sont versées aux producteurs pour compenser la différence entre les prix de référence régional et le prix de marché. L'application possible de cette mesure pour la première fois au cours de la campagne 1983/1984 risque d'entraîner des contrôles supplémentaires par rapport à ceux des systèmes de paiement et de contrôle d'autres régions.

9.3. L'application, dans le cadre du système initial, de la prime variable (avec récupération) en Irlande du Nord, a suscité un grave problème de contrebande vers le sud, visant à bénéficier des prix supérieurs qui y sont pratiqués, tout en évitant la récupération. Pour stopper ce mouvement, à partir de 1982, l'Irlande du Nord a été déclarée région séparée, appliquant seulement la prime à la brebis. Si l'on a ainsi supprimé une incitation majeure à la contrebande, certaines difficultés subsistent, car les prix pratiqués dans les deux parties de l'île restent sensiblement différents. En outre, le nouveau système offre de nouvelles possibilités de trafic illégal entre l'Irlande du Nord et le reste du Royaume-Uni.

10. Appréciation globale

10.1. Le règlement de base tentait d'aplanir les différences fondamentales existant entre les régions continentales, d'une part, et le Royaume-Uni (et dans une moindre mesure l'Irlande), d'autre part. Mais, pour régler les problèmes fondamentaux, le cadre réglementaire a simplement prévu une aide communautaire destinée à combler l'écart de prix entre les régions appliquant les différents systèmes, sans supprimer les divergences essentielles. L'évolution des prix de marché dans les deux régions principales depuis l'instauration du régime illustre parfaitement cette remarque.

Prix de marché moyens

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10.2. Sous l'effet des mesures d'harmonisation, les prix de référence sont passés, pendant la même période, de 329 à 416 Écus par 100 kilogrammes au Royaume-Uni et de 371 à 432 Écus par 100 kilogrammes en France. Il s'ensuit que: a) l'harmonisation des prix de référence régionaux ne crée un marché harmonisé qu'au plan théorique;

b) une formule qui vise à combler l'écart entre les systèmes à l'aide d'une telle utilisation des fonds communautaires n'incite en aucune manière à l'harmonisation des prix en termes réels.

10.3. Parallèlement, le problème des pressions externes que les importations exercent sur le marché n'a pas été résolu par les accords d'autolimitation parce que: a) les plafonds fixés par ces accords étaient trop élevés, particulièrement si l'on tient compte des progrès constants vers l'auto-approvisionnement de la Communauté;

b) les accords restreignent considérablement les pouvoirs de la Communauté concernant l'écoulement des excédents qui pourraient se faire jour (voir point 8.3 ci-avant).

10.4. Il n'y a pas eu, à ce jour, d'achats à l'intervention, mais les évaluations afférentes à l'élasticité de la demande par rapport aux prix, mentionnées au point 3.3, montrent que, si le régime réussissait à promouvoir l'harmonisation des prix de marché au niveau français, une chute sensible de la consommation pourrait s'ensuivre, en particulier au Royaume-Uni. Le risque existe donc que, en cas de hausse sensible des prix au Royaume-Uni, cette région, actuellement fortement déficitaire, évolue (1) Article 5 paragraphe 4 du règlement (CEE) no 1837/80 (JO no L 183 du 16.7.1980) (pour l'Italie) et règlement (CEE) no 1195/82 (JO no L 140 du 20.5.1982) (portant application de la mesure à la Grèce). vers, ou connaisse, une situation excédentaire, ce qui nécessiterait des mesures d'intervention ou d'autres mesures d'écoulement. Ce risque serait amplifié si aucune mesure n'était prise pour freiner les importations.

10.5. Il est évident que les achats à l'intervention et/ou le stockage privé seraient une lourde charge pour le budget communautaire.

10.6. Comme cela a été mentionné ci-avant, le fonctionnement du marché dans le cadre réglementaire actuel: a) n'a pas permis aux prix de marché de suivre le mouvement des prix de référence dans toutes les régions, sauf les régions 1 (Italie) et 7 (Grèce). Même dans ces régions, des demandes de mesures protectrices ont déjà été présentées;

b) a permis une baisse sensible des prix de marché dans les régions de grande production, avec, en corollaire, de graves répercussions sur les autres régions;

c) n'a a rien fait pour assurer la stabilité de l'ensemble du marché, car il n'est pas certain que le système permette de résoudre les problèmes potentiels à un coût raisonnable.

10.7. Dans ces circonstances, il est difficile de ne pas conclure que la régulation effective du marché de la viande ovine échappe désormais à la Communauté. C'est pourtant le budget communautaire qui doit supporter la lourde charge imposée par ce système, et les données existantes tendent à montrer que cette charge continuera d'augmenter dans les années à venir. C'est pourquoi, dans l'ensemble, il n'est pas facile de concilier les dispositions de l'organisation commune des marchés dans le secteur de la viande ovine avec les principes de la bonne gestion financière des fonds communautaires.

Ces observations ont été adoptées par la Cour des comptes en sa réunion du 19 juillet 1984.

Luxembourg, le 27 juillet 1984.

Par la Cour des comptes

Pierre LELONG

Président

ANNEXE I Statistiques relatives au marché communautaire : viandes ovine et caprine

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ANNEXE II Marché communautaire de la viande ovine : prix moyens du marché par région et par État membre (1981 - 1983)

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ANNEXE III Crédits et paiements budgétaires relatifs aux viandes ovine et caprine (1980 - 1983)

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RÉPONSES DE LA COMMISSION

1. Mise en oeuvre des règlements du Conseil

Comme la Commission tient à le souligner, il ressort des observations de la Cour des comptes qu'elles concernent principalement des problèmes découlant des règlements existants arrêtés par le Conseil, et non la gestion au jour le jour du marché par la Commission.

En ce qui concerne ces règlements, la Commission rappelle que le Conseil est habilité à modifier les propositions de la Commission et qu'il a effectivement apporté plusieurs modifications à cette proposition particulière.

Le rapport au Conseil sur le fonctionnement du marché (1) et les propositions concernant la fixation des prix pour 1984 (2) comportaient des propositions précises d'amélioration que le Conseil n'a pas retenues. La Commission est tenue d'agir conformément aux règlements du Conseil.

2. Commentaires spécifiques sur l'appréciation globale de la Cour des comptes (point 10)

L'appréciation de la Cour des comptes met tout particulièrement en cause : a) les différences de prix de marché entre la Grande-Bretagne et la France ; b) le régime extérieur et c) la possibilité d'utiliser les achats à l'intervention et/ou le stockage privé en raison de leurs implications pour le budget communautaire.

Enfin, elle indique que les dispositions de l'organisation commune des marchés dans le secteur de la viande ovine ne sont pas faciles à concilier avec les principes de la bonne gestion des fonds communautaires [d]. a) La Commission estime que la différence considérable des prix de marché entre la Grande-Bretagne et la France n'est pas souhaitable. Aussi bien dans le rapport au Conseil (1) que dans les propositions de prix pour 1984 (2), la Commission a proposé l'introduction d'un plafond égal à 25 % du niveau directeur pour la prime variable payable en Grande-Bretagne, notamment en vue d'augmenter le prix de marché dans ce pays. Toutefois, étant donné que le prix de marché britannique pour l'agneau est nettement influencé par le prix de l'agneau de Nouvelle-Zélande sur le marché britannique, le Conseil n'a pas suivi la proposition de la Commission visant à introduire un plafonnement de la prime variable tant qu'un prix minimal d'importation n'aura pu être négocié avec la Nouvelle-Zélande et d'autres pays tiers. Lorsque ces négociations auront été menées à bonne fin, on s'attend à ce que les prix du marché français et britannique commencent à converger, ce qui entraînera des économies correspondantes pour le budget.

b) Les quantités maximales à importer dans le cadre des accords d'autolimitation passés avec douze pays étaient fondées sur la structure des échanges de la Communauté avec ces pays au cours des trois années antérieures. La production de la Communauté a augmenté au cours de la période d'application du régime et dans le document COM(83) 585, la Commission souligne qu'une réduction de ces quantités est nécessaire pour mieux équilibrer l'offre et la demande sur le marché communautaire.

Étant donné les résultats décourageants des discussions exploratoires que la Commission a menées, il n'a pas été possible jusqu'à présent sur le plan politique d'ouvrir des négociations formelles sur les accords d'autolimitation avec les pays tiers concernés.

c) La possibilité de recourir aux achats à l'intervention pour les agneaux du 15 juillet au 15 décembre chaque année, et même en fait au stockage privé, résulte du fait que la majeure partie de la production d'agneaux se situe à cette période de l'année. Si, en l'absence de l'actuel système de prime variable clawback, il arrivait que les agneaux britanniques soient exportés en grandes quantités en France pendant cette période, il est vraisemblable que les producteurs français et d'autres producteurs de la Communauté qui exportent vers la France seraient forcés, en raison des excédents, d'accepter un très bas prix pour leurs produits. Dans ces conditions, le faible prix devrait être compensé par le paiement de primes élevées à (1) Doc. COM(83) 585 final. (2) Doc. COM(84) 20. la brebis. Si cette situation se maintenait pendant une période assez longue, elle aurait pour double conséquence de provoquer l'effondrement des prix français et probablement irlandais, et d'encourager l'augmentation des importations d'agneaux de pays tiers, notamment de Nouvelle-Zélande, afin de remplacer une partie des agneaux britanniques désormais absente sur le marché britannique.

La possibilité d'avoir recours aux achats d'intervention et/ou au stockage privé contribuerait à éviter un effondrement des prix et réduirait ainsi le risque du paiement de primes élevées à la brebis.

En outre, si des mesures d'achats d'intervention étaient effectivement prises, la viande achetée au prix d'intervention pourrait ensuite être vendue sur le marché communautaire à la fin de l'hiver et au début du printemps, au moment où les prix sont plus élevés en raison du caractère saisonnier du marché de la viande ovine. La Commission ne partage pas l'opinion de la Cour des comptes selon laquelle les achats d'intervention entraîneraient nécessairement d'importantes pertes financières.

Le problème des pertes financières du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole sous la forme de non-paiement du clawback sur les mouvements non recensés d'ovins et de viande ovine entre l'Irlande du Nord et l'Irlande, en raison des possibilités limitées de contrôle aux frontières, a été résolu en supprimant, au début de la compagne de commercialisation 1982/1983, la principale incitation au trafic transfrontalier, à savoir la prime variable payable en Irlande du Nord. Le clawback doit être désormais payé sur la viande ovine entrant de Grande-Bretagne en Irlande du Nord, mais, en pratique, ces échanges n'existent pas en raison des restrictions portant sur la santé de l'animal. En outre, le marquage de toutes les carcasses en Grande-Bretagne est obligatoire depuis août 1983, ce qui permet d'identifier facilement leur origine.

La Commission ne partage pas et même déplore l'opinion de la Cour des comptes selon laquelle les nouvelles dispositions offrent de nouvelles possibilités de trafic illégal.

d) La Commission estime avec la Cour que les grandes différences entre les deux principales régions productrices et consommatrices ne seront pas faciles à combler à court terme, étant donné que les pratiques d'élevage et les habitudes et attitudes du consommateur sont nettement différentes. Le niveau de dépenses dans ce secteur résulte de la nécessité où se trouve le Conseil de dégager un compromis fondamentalement politique en vue de permettre le fonctionnement de toute espèce de marché de la viande ovine. La Commission a eu pour rôle de s'assurer qu'il a été fait le meilleur usage possible des ressources financières dans le cadre des règlements arrêtés par le Conseil et de continuer à proposer au Conseil des modifications appropriées au régime existant. La Commission tient à rappeler que, le 31 mars 1984, le Conseil n'a adopté qu'une faible partie des propositions présentées par la Commission pour faire des économies dans ce secteur, par exemple, l'extension du clawback de la prime variable à certaines viandes assaisonnées et la limitation du paiement de la prime à la brebis à la couverture des pertes de revenus provenant de l'agneau, alors que, auparavant, les revenus provenant de toute la viande ovine étaient couverts. Cette dernière mesure entraîne une économie estimée à 15 % des dépenses dans le secteur de la viande ovine.

ANNEXE I Statistiques relatives au marché communautaire : viandes ovine et caprine

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ANNEXE II Marché communautaire de la viande ovine : prix moyens du marché par région et par État membre (1981 - 1983)

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ANNEXE III Crédits et paiements budgétaires relatifs aux viandes ovine et caprine (1980 - 1983)

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RÉPONSES DE LA COMMISSION

1. Mise en oeuvre des règlements du Conseil

Comme la Commission tient à le souligner, il ressort des observations de la Cour des comptes qu'elles concernent principalement des problèmes découlant des règlements existants arrêtés par le Conseil, et non la gestion au jour le jour du marché par la Commission.

En ce qui concerne ces règlements, la Commission rappelle que le Conseil est habilité à modifier les propositions de la Commission et qu'il a effectivement apporté plusieurs modifications à cette proposition particulière.

Le rapport au Conseil sur le fonctionnement du marché (1) et les propositions concernant la fixation des prix pour 1984 (2) comportaient des propositions précises d'amélioration que le Conseil n'a pas retenues. La Commission est tenue d'agir conformément aux règlements du Conseil.

2. Commentaires spécifiques sur l'appréciation globale de la Cour des comptes (point 10)

L'appréciation de la Cour des comptes met tout particulièrement en cause : a) les différences de prix de marché entre la Grande-Bretagne et la France ; b) le régime extérieur et c) la possibilité d'utiliser les achats à l'intervention et/ou le stockage privé en raison de leurs implications pour le budget communautaire.

Enfin, elle indique que les dispositions de l'organisation commune des marchés dans le secteur de la viande ovine ne sont pas faciles à concilier avec les principes de la bonne gestion des fonds communautaires [d]. a) La Commission estime que la différence considérable des prix de marché entre la Grande-Bretagne et la France n'est pas souhaitable. Aussi bien dans le rapport au Conseil (1) que dans les propositions de prix pour 1984 (2), la Commission a proposé l'introduction d'un plafond égal à 25 % du niveau directeur pour la prime variable payable en Grande-Bretagne, notamment en vue d'augmenter le prix de marché dans ce pays. Toutefois, étant donné que le prix de marché britannique pour l'agneau est nettement influencé par le prix de l'agneau de Nouvelle-Zélande sur le marché britannique, le Conseil n'a pas suivi la proposition de la Commission visant à introduire un plafonnement de la prime variable tant qu'un prix minimal d'importation n'aura pu être négocié avec la Nouvelle-Zélande et d'autres pays tiers. Lorsque ces négociations auront été menées à bonne fin, on s'attend à ce que les prix du marché français et britannique commencent à converger, ce qui entraînera des économies correspondantes pour le budget.

b) Les quantités maximales à importer dans le cadre des accords d'autolimitation passés avec douze pays étaient fondées sur la structure des échanges de la Communauté avec ces pays au cours des trois années antérieures. La production de la Communauté a augmenté au cours de la période d'application du régime et dans le document COM(83) 585, la Commission souligne qu'une réduction de ces quantités est nécessaire pour mieux équilibrer l'offre et la demande sur le marché communautaire.

Étant donné les résultats décourageants des discussions exploratoires que la Commission a menées, il n'a pas été possible jusqu'à présent sur le plan politique d'ouvrir des négociations formelles sur les accords d'autolimitation avec les pays tiers concernés.

c) La possibilité de recourir aux achats à l'intervention pour les agneaux du 15 juillet au 15 décembre chaque année, et même en fait au stockage privé, résulte du fait que la majeure partie de la production d'agneaux se situe à cette période de l'année. Si, en l'absence de l'actuel système de prime variable clawback, il arrivait que les agneaux britanniques soient exportés en grandes quantités en France pendant cette période, il est vraisemblable que les producteurs français et d'autres producteurs de la Communauté qui exportent vers la France seraient forcés, en raison des excédents, d'accepter un très bas prix pour leurs produits. Dans ces conditions, le faible prix devrait être compensé par le paiement de primes élevées à (1) Doc. COM(83) 585 final. (2) Doc. COM(84) 20. la brebis. Si cette situation se maintenait pendant une période assez longue, elle aurait pour double conséquence de provoquer l'effondrement des prix français et probablement irlandais, et d'encourager l'augmentation des importations d'agneaux de pays tiers, notamment de Nouvelle-Zélande, afin de remplacer une partie des agneaux britanniques désormais absente sur le marché britannique.

La possibilité d'avoir recours aux achats d'intervention et/ou au stockage privé contribuerait à éviter un effondrement des prix et réduirait ainsi le risque du paiement de primes élevées à la brebis.

En outre, si des mesures d'achats d'intervention étaient effectivement prises, la viande achetée au prix d'intervention pourrait ensuite être vendue sur le marché communautaire à la fin de l'hiver et au début du printemps, au moment où les prix sont plus élevés en raison du caractère saisonnier du marché de la viande ovine. La Commission ne partage pas l'opinion de la Cour des comptes selon laquelle les achats d'intervention entraîneraient nécessairement d'importantes pertes financières.

Le problème des pertes financières du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole sous la forme de non-paiement du clawback sur les mouvements non recensés d'ovins et de viande ovine entre l'Irlande du Nord et l'Irlande, en raison des possibilités limitées de contrôle aux frontières, a été résolu en supprimant, au début de la compagne de commercialisation 1982/1983, la principale incitation au trafic transfrontalier, à savoir la prime variable payable en Irlande du Nord. Le clawback doit être désormais payé sur la viande ovine entrant de Grande-Bretagne en Irlande du Nord, mais, en pratique, ces échanges n'existent pas en raison des restrictions portant sur la santé de l'animal. En outre, le marquage de toutes les carcasses en Grande-Bretagne est obligatoire depuis août 1983, ce qui permet d'identifier facilement leur origine.

La Commission ne partage pas et même déplore l'opinion de la Cour des comptes selon laquelle les nouvelles dispositions offrent de nouvelles possibilités de trafic illégal.

d) La Commission estime avec la Cour que les grandes différences entre les deux principales régions productrices et consommatrices ne seront pas faciles à combler à court terme, étant donné que les pratiques d'élevage et les habitudes et attitudes du consommateur sont nettement différentes. Le niveau de dépenses dans ce secteur résulte de la nécessité où se trouve le Conseil de dégager un compromis fondamentalement politique en vue de permettre le fonctionnement de toute espèce de marché de la viande ovine. La Commission a eu pour rôle de s'assurer qu'il a été fait le meilleur usage possible des ressources financières dans le cadre des règlements arrêtés par le Conseil et de continuer à proposer au Conseil des modifications appropriées au régime existant. La Commission tient à rappeler que, le 31 mars 1984, le Conseil n'a adopté qu'une faible partie des propositions présentées par la Commission pour faire des économies dans ce secteur, par exemple, l'extension du clawback de la prime variable à certaines viandes assaisonnées et la limitation du paiement de la prime à la brebis à la couverture des pertes de revenus provenant de l'agneau, alors que, auparavant, les revenus provenant de toute la viande ovine étaient couverts. Cette dernière mesure entraîne une économie estimée à 15 % des dépenses dans le secteur de la viande ovine.