DÉCISION DE LA COMMISSION du 20 mai 1998 concernant les aides accordées par la France au groupe Crédit Lyonnais [notifiée sous le numéro C(1998) 1454] (Le texte en langue française est le seul faisant foi.) (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE) (98/490/CE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment ses articles 92 et 93,

vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment ses articles 61 et 62,

après avoir mis, conformément aux articles susmentionnés, les intéressés en demeure de présenter leurs observations (1),

considérant ce qui suit:

1. INTRODUCTION

Le Crédit Lyonnais (ci-après CL) est un groupe financier public actif dans le domaine bancaire. Il a rencontré des difficultés importantes depuis 1992, qui ont conduit l'État à lui accorder en 1994 des aides sous forme d'une augmentation de capital et de la mise en place d'une structure de défaisance destinée à accueillir environ 40 milliards de francs d'actifs immobiliers. En 1995 d'autres actifs ont été cantonnés dans la défaisance pour un montant total d'environ 190 milliards de francs (2), dont les pertes étaient couvertes par la garantie de l'État. Ces mesures ont fait l'objet de la décision 95/547/CE de la Commission qui, le 26 juillet 1995, a décidé d'approuver sous conditions les aides d'État en question, pourvu que le coût net pour l'État ne dépasse pas 45 milliards de francs français (3). À la suite de la dégradation de la situation financière du CL, les autorités françaises ont présenté en septembre 1996 des aides d'urgence pour un montant de presque 4 milliards de francs afin d'éviter des conséquences négatives majeures. Le 25 septembre 1996 la Commission a décidé d'approuver les aides d'urgence et en même temps d'ouvrir la procédure (4) à l'égard des autres mesures préconisées en faveur du CL pour permettre son redressement, et dans ce cadre d'examiner la compatibilité de toute mesure de restructuration en faveur du CL, sur la base de tous les éléments pertinents - y compris ceux qui ont fondé la décision 95/547/CE et les obligations que celle-ci a imposées à la France - ainsi que tout nouvel élément de fait, y inclus le non-respect de certaines conditions, les nouvelles mesures proposées et les contreparties supplémentaires.

Le même jour, le Commissaire Van Miert a envoyé un courrier au Ministre Arthuis l'informant des difficultés inévitables liées à l'examen du nouveau plan de restructuration de la banque, compte tenu du montant extrêmement élevé d'aides déjà autorisé par la Commission, et qu'il n'était dès lors pas possible de préjuger de la décision finale sur ce dossier. Les autorités françaises ont répondu à la lettre de notification d'ouverture de la procédure au titre de l'article 93 paragraphe 2 du traité notamment par les courriers suivants:

- du 8 novembre 1996, par lequel ont été transmises une analyse du premier plan de redressement, les comptes consolidés du CL et du Consortium de Réalisations (ci-après CDR) en juin 1996, une note sur les systèmes de gestion et de contrôle interne du CL et une note sur l'opération de titrisation partielle du prêt à l'Établissement Public de Financement et de Restructuration (ci-après EPFR);

- du 23 mai 1997, par lequel a été transmis, entre autres, le projet de rapport annuel du CL pour l'exercice 1996;

- du 31 juillet 1997, par lequel les autorités françaises ont soumis le plan de restructuration de la banque demandé par la Commission lors de l'ouverture de la présente procédure.

D'autres courriers ont été adressés par le Commissaire Van Miert aux autorités françaises, notamment le 25 juin 1997, leur exprimant la préoccupation de la Commission pour le retard dans la transmission du nouveau plan de restructuration de la banque, et le 16 octobre 1997, et précisant les principes sur lesquels la Commission se baserait pour prendre une décision. Le 31 mars 1998 le Ministre de l'Économie, des Finances et de l'Industrie, M. Strauss-Kahn, a adressé un courrier au Commissaire Van Miert, l'informant de dispositions nouvelles que le gouvernement français était prêt à prendre en vue d'une approbation conditionnelle des aides au Crédit Lyonnais. Le 2 avril 1998, M. Van Miert, après avoir obtenu l'approbation de la Commission, a adressé à M. Strauss-Kahn une lettre présentant des conditions permettant selon la Commission de considérer les aides en question comme compatibles avec l'intérêt commun. Le 6 avril, en complément de cette lettre, M. Van Miert a adressé à M. Strauss-Kahn un courrier l'informant des raisons pour lesquelles les engagements soumis dans le courrier de ce dernier du 31 mars ne pouvaient être considérés comme suffisants par la Commission en vue d'une décision positive. Le 24 avril, M. Strauss-Kahn a adressé un nouveau courrier à M. Van Miert réitérant la position des autorités françaises, soulignant la contrainte de viabilité de la banque et contestant le montant des aides calculé par la Commission. Le 4 mai 1998, M. Strauss-Kahn a adressé au Commissaire Van Miert un nouveau courrier proposant des contreparties supplémentaires pour compenser les effets distorsifs des aides. Dans trois courriers séparés du 13 mai 1998 adressés à M. Van Miert, M. Strauss-Kahn a présenté l'ensemble des engagements des autorités françaises.

Dans l'évaluation du plan de restructuration du CL, la Commission a décidé de s'appuyer pour son analyse sur le conseil d'une banque d'affaires de renommée internationale, Lehman Brothers (ci-après la banque conseil de la Commission), qui a été chargée d'examiner le plan de restructuration présenté par les autorités françaises, en ce qui concerne la viabilité de la banque, et de proposer les modifications qu'elle aurait jugées nécessaires. Il a aussi été demandé à la banque conseil de la Commission d'évaluer les nouvelles contreparties proposées par les autorités françaises, ainsi que d'en examiner de supplémentaires si nécessaire. Suite à la soumission à la Commission du plan de restructuration de la banque fin juillet 1997 et après une analyse approfondie et détaillée, la banque conseil de la Commission a rendu son rapport en novembre 1997, rapport qui revêt un caractère confidentiel. Les autorités françaises et le Crédit Lyonnais ont pu consulter ce rapport et n'ont pas contesté ses principales conclusions.

Le Commissaire Van Miert a informé oralement la Commission de l'état d'avancement du dossier dans ses réunions des 25 novembre 1997, 28 janvier, 25 février, 18 mars, 31 mars et 6 mai 1998.

La Commission a par ailleurs consulté un groupe de «sages», anciens hauts dirigeants de banques centrales, pour discuter les différents problèmes liés au dossier et les questions liées aux conséquences qu'aurait pu avoir la défaillance d'une banque de taille majeure.

Les commentaires des tiers sont présentés dans la section 5.

Les mesures sous examen dans la présente décision au titre de l'augmentation des aides approuvées par la Commission dans ses décisions 95/547/CE et du 25 septembre 1996 comprennent:

- les pertes supplémentaires du Consortium de Réalisation (CDR) prises en charge par l'État par le mécanisme du prêt participatif de l'Établissement Public de Financement et de Restructuration (EPFR) au CDR;

- les coûts de portage et pertes supplémentaires de l'EPFR, y inclus la «neutralisation» du prêt du CL à l'EPFR de 1997 à 2014;

- l'abandon de l'obligation à coupon-zéro prévue dans le plan d'affaires de 1995 et la décision 95/547/CE, dont les revenus actualisés avaient été pris en déduction des aides approuvées;

- un certain nombre de mesures susceptibles de comporter des éléments d'aide supplémentaires, en particulier une possible augmentation de capital.

2. RAPPEL

2.1 Les aides au Crédit Lyonnais de 1994 et 1995

Après près de cinq ans de forte croissance, le CL a enregistré des résultats négatifs en 1992 (1,8 milliard de francs français) et en 1993 (6,9 milliards de francs français). Les pertes très élevées par rapport aux fonds propres auraient fait descendre le ratio de solvabilité du CL (c'est-à-dire le rapport entre les fonds propres de la banque et ses actifs, pondérés par leur risque) au-dessous du niveau minimal réglementaire de 8 %, si les autorités françaises, à l'invitation de l'autorité de surveillance du système bancaire français (la Commission Bancaire), n'avaient pas pris en 1994 de mesures de soutien financier de la banque, notamment une augmentation du capital de 4,9 milliards de francs et la prise en charge par l'État des risques attachés à environ 42,7 milliards de francs français d'actifs immobiliers non performants transférés dans une société spécifique de cantonnement (Omnium Immobilier de Gestion, OIG). Au début de 1995, comme il est apparu que le CL était en train d'enregistrer des pertes supplémentaires qui auraient mis en cause la solvabilité de la banque, l'État français a mis en place un nouveau plan de redressement, avec la création d'une autre structure spécifique dite de défaisance, composée d'une part du CDR, un consortium de cantonnement destiné à reprendre les actifs compromis du CL, dont ceux qui avaient déjà été transférés à l'OIG, et d'autre part d'une société holding (SPBI) chargée d'assurer le financement de la défaisance et contrôlée par les principaux actionnaires du CL (État, Thomson-CSF, CDC). Le CDR est une filiale à 100 %, non consolidée, du CL. La SPBI a par la suite (loi du 28. 11. 1995) été transformée en un établissement public administratif, l'EPFR, ce qui lui a permis de bénéficier de la garantie illimitée de l'État sur la totalité des risques et des coûts liés aux engagements transférés au CDR, coûts de portage inclus. La mise en place de ce mécanisme a permis de limiter la perte comptable du CL pour 1994 à 12,1 milliards de francs français.

Selon le plan communiqué par les autorités françaises et approuvé par la décision 95/547/CE, le CDR a acheté presque 190 milliards de francs d'actifs de francs français du CL, dont ceux cantonnés en 1994, auxquels sont attachés 55 milliards de francs de passifs. La valeur nette des actifs cantonnés se chiffrait, sur cette base, à environ 135 milliards de francs français. Tous les actifs concernés devaient être cédés ou liquidés. Au moins 50 % de ces mêmes actifs devaient être cédés en trois ans, et 80 % des actifs devaient être cédés dans les cinq ans si les conditions de marché le permettaient. S'agissant des filiales bancaires transférées au CDR, la partie saine de ces banques devait être soit cédée à des tiers, soit reprise avant le 31 décembre 1995 par le CL, de sorte qu'à la fin de l'exercice 1995 aucune structure bancaire active ne demeure plus au sein du CDR.

Pour lui permettre d'acheter les actifs au CL, le CDR reçoit un «prêt participatif» de 135 milliards de francs de la part de l'EPFR, pouvant être augmenté à 145 milliards de francs français par une tranche supplémentaire de 10 milliards de francs. Ce dernier se finance auprès du CL à travers un emprunt (non participatif) à concurrence d'un montant maximal de 145 milliards de francs. Avec cet emprunt, l'EPFR a pu octroyer le prêt participatif de 135 milliards de francs au CDR et aurait dû être en mesure d'acheter des obligations coupon-zéro à long terme pour un montant d'environ 10 milliards de francs. Cette opération obligataire aurait dû permettre à l'EPFR de dégager un produit initialement estimé en 1995 à environ 35 milliards de francs à la fin de 2014, pour lui permettre d'absorber le solde des pertes qui seront alors constatées dans le CDR.

Le prêt du CL à l'EPFR ainsi que le prêt de l'EPFR au CDR ont pour échéance le 31 décembre 2014. Le prêt du CL sera remboursé par anticipation au fur et à mesure des cessions d'actifs, à hauteur des montants encaissés, à condition toutefois que les remboursements du CDR à l'EPFR soient supérieurs à la charge annuelle de paiement des intérêts du prêt du CL. Le taux d'intérêt annuel applicable avait initialement été fixé à 7 % en 1995 et à 85 % du taux du marché monétaire (TMM) à partir de 1996. Le prêt participatif octroyé au CDR fait l'objet d'un amortissement partiel à l'issue de chaque exercice: l'EPFR reçoit un remboursement d'un montant égal à celui des cessions intervenues dans l'année et, si des moins-values sont constatées sur les cessions, il déclare un abandon de créance (sous forme d'appel de garantie) à hauteur des pertes enregistrées par le CDR.

Par le mécanisme du prêt participatif les pertes du CDR sont à la charge de l'EPFR, donc en dernier ressort de l'État, jusqu'au montant maximal de 135 milliards de francs. Toutefois, la garantie de l'État n'a pas été plafonnée par le Parlement, qui s'est prononcé dans la loi du 28 novembre 1995 sur la création de l'EPFR, et a donc un caractère de facto illimité, y compris dans l'hypothèse extrême où la défaisance réaliserait des pertes d'un montant total supérieur au montant du prêt participatif. Le CL dispose ainsi de la couverture de l'État pour le remboursement de son prêt à l'EPFR, ce qui permet au CDR de n'être consolidé ni prudentiellement ni comptablement au sein du groupe CL. Ce mécanisme a permis au CL d'enregistrer des provisions et des pertes réduites et de respecter le ratio réglementaire de solvabilité. Le schéma suivant en présente les éléments fondamentaux.

En contrepartie, l'EPFR bénéficie du produit d'une clause de retour à meilleure fortune sur le CL. Ainsi il reçoit une contribution de 34 % du résultat net consolidé du CL, part du Groupe (avant prise en compte de cette contribution et de la dotation de l'exercice au fonds pour risques bancaires généraux et avant l'impôt français sur les sociétés) augmentée de 26 % de la fraction dudit résultat excédant 4 % des capitaux propres consolidés, part du Groupe.

ORGANIGRAMME DE LA STRUCTURE DE DÉFAISANCE

>DEBUT DE GRAPHIQUE>

Recapitalisation ÉTAT Dotations budgétaires

CRÉDIT LYONNAIS Prêt 135 milliards FRF EPFR Tranche supplémentaire 10 mrd FRF pour le coupon zéro Prêt 145 mrd Pertes Filiale à 100 % CDR canton Apport d'actifs nets 135 mrd F DÉFAISANCE

>FIN DE GRAPHIQUE>

Le plan de restructuration du CL présenté à la Commission en 1995 portait sur plusieurs mesures de recentrage stratégique, de cession de filiales, de réduction des coûts, de maîtrise et contrôle des risques. Ces mesures auraient dû permettre au CL d'afficher des résultats positifs à partir de 1995. À la fin de 1999, le CL aurait dû afficher une rentabilité sur les fonds propres de 12,4 %. La contribution du CL aux coûts de la structure de cantonnement au titre de la clause aurait dû être au total de FRF 6 136 millions en valeur nominale sur la période 1995-1999.

2.2 La décision 95/547/CE

Par sa décision 95/547/CE, la Commission a approuvé sous conditions les aides octroyées par l'État français au CL au cours des années 1994 et 1995 en les considérant comme compatibles avec le marché commun sur la base de l'article 92 paragraphe 3 lettre c) du traité CE et notamment avec les lignes directrices communautaires pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté (5). Le texte du dispositif de la décision adressée à la France est repris ci-dessous:

«Article premier

L'aide contenue dans le plan de redressement du Crédit Lyonnais sous forme d'une augmentation de capital de FRF 4,9 milliards, de la prise en charge des risques et des coûts liés aux actifs transférés à la structure de cantonnement (jusqu'à un montant maximal de FRF 135 milliards), et des avantages fiscaux inhérents à la clause d'un retour à meilleure fortune, opération dont le coût global net pour l'État, compte tenu de rentrées pour l'État, est estimé à un maximum de FRF 45 milliards, est déclarée compatible avec le marché commun et avec l'accord EEE en vertu de l'article 92 paragraphe 3 point c) du traité CE et de l'article 61 paragraphe 3 point c) de l'accord EEE.

Article 2

L'autorisation des aides visées à l'article 1er est subordonnée au respect par la France des conditions et engagements suivants:

a) assurer la mise en oeuvre de toutes les mesures de redressement et toutes les dispositions prévues pour le système décrit à l'article 1er;

b) ne pas modifier les conditions prévues dans le plan de redressement sauf accord préalable de la Commission. En tout cas, la clause de retour à meilleure fortune ne peut être cédée au plus tôt qu'au moment de la privatisation du Crédit Lyonnais, et seulement au prix de marché; ce prix sera vérifié par des expertises indépendantes;

c) assurer la réduction de la capacité commerciale du Crédit Lyonnais, vu l'importance des coûts du système pour l'État globalement estimés à FRF 45 milliards, par une réduction d'au moins 35 % de sa présence commerciale à l'étranger, y compris du réseau bancaire européen, d'ici fin 1998 selon les engagements pris par la France dans sa lettre du 18 juillet 1995. Si cet objectif ne pouvait être réalisé dans le délai prévu sans provoquer la constatation de pertes importantes et conduire l'actionnaire de référence à apporter un nouveau soutien financier, notamment pour assurer le respect du ratio européen de solvabilité, la Commission s'engage à examiner la possibilité de prolonger, le cas échéant, ce délai. Si les coûts du système, estimés à FRF 45 milliards, sont dépassés, il y a lieu de réexaminer l'importance de la réduction de la présence commerciale du Crédit Lyonnais, telle qu'acceptée par la lettre mentionnée ci-avant;

d) supprimer la possibilité pour le Crédit Lyonnais de bénéficier d'un report des déficits fiscaux pour le montant de la perte fiscale de 1994 couverte par l'augmentation de capital de FRF 4,9 milliards;

e) supprimer la possibilité pour le Crédit Lyonnais de racheter des actifs industriels et commerciaux cantonnés, sauf au prix auquel l'actif a été transféré au CDR, ou au prix de marché si celui-ci est supérieur au prix du transfert de l'actif au CDR, et en tout cas dans la limite globale de FRF 5 milliards;

f) exclure tout intéressement du Crédit Lyonnais aux produits des réalisations du CDR;

g) réaliser la séparation entre le CDR et le Crédit Lyonnais, en ce qui concerne leurs dirigeants, la gestion, ainsi que le système de contrôle et de surveillance de la gestion des actifs cantonnés;

h) assurer l'indépendance des comités de direction des actifs cantonnés à l'égard du Crédit Lyonnais;

i) éliminer toute possibilité de report des déficits fiscaux résiduels au titre des années antérieures à 1995 pour le Crédit Lyonnais si, au moment de la privatisation, la clause de retour à meilleure fortune fait l'objet d'une cession;

j) veiller à ce que le Crédit Lyonnais affecte le produit des cessions à la restructuration des actifs et des activités non performantes;

k) veiller à ce que le Crédit Lyonnais verse à la SPBI les sommes du prélèvement en vertu de la clause d'un retour à meilleure fortune;

l) verser à la SPBI les produits de la privatisation du Crédit Lyonnais, notamment ceux qui dérivent de la vente des actions détenues au présent par la SPBI, et de proposer au Parlement de verser à la SPBI les produits de la privatisation de la partie résiduelle des actions.

Article 3

La Commission a tenu compte de l'affirmation des autorités françaises selon laquelle l'objectif de la privatisation est clairement assigné au Crédit Lyonnais et le redressement attendu devrait lui permettre d'être prêt à une privatisation à l'horizon de cinq ans. Ainsi un report de la privatisation au-delà de cinq ans devra faire l'objet d'une communication à la Commission.

Article 4

Les autorités françaises collaborent pleinement au contrôle de la présente décision et soumettent à la Commission tous les six mois à partir du 1er mars 1995 les documents suivants:

a) un rapport détaillé sur l'application du plan, ainsi que les rapports présentés au Parlement;

b) les bilans, les comptes de résultats et les rapports des administrateurs des sociétés parties à l'opération de défaisance, à savoir OIG, CDR, SPBI, ainsi que le Crédit Lyonnais;

c) une liste des actifs cantonnés liquidés ou vendus, avec indication des prix de vente, des noms des acquéreurs, des noms des banques auxquelles les mandats de vente ont été confiés;

d) une liste détaillée des abandons de créances du CDR à valoir sur le prêt participatif octroyé par SPBI;

e) une liste détaillée des actifs bancaires cédés par le Crédit Lyonnais hors du canton, avec une évaluation, basée sur des critères objectifs et vérifiables, de la réduction des moyens de sa présence commerciale à l'étranger;

f) des comptes détaillés sur les contributions du Crédit Lyonnais au canton sous forme de prélèvement ou de dividendes.

La Commission pourra demander l'évaluation de ces documents et de la mise en place du plan par des "audits" spécialisés.

Article 5

La République française est destinataire de la présente décision.»

En complément de ce dispositif, il y a lieu de signaler que dans sa lettre du 18 juillet 1995, la France s'est engagée à amener le CL à réduire sa présence commerciale hors de France en Europe de 50 % en termes de bilan, pour la fin 1998, dans les mêmes conditions que celles prévues à l'article 2 point c) de la décision 95/547/CE.

2.3 Les aides d'urgence

Fin septembre 1996, les autorités françaises ont soumis à la Commission des aides supplémentaires en faveur du CL, pour un montant de près de 4 milliards de francs français. Afin de prévenir des pertes importantes pour le Crédit Lyonnais et la dégradation de sa notation, ce qui aurait pu avoir pour effet des conséquences négatives pour d'autres établissements financiers, les autorités françaises ont affirmé que des mesures d'aide supplémentaires étaient nécessaires, notamment:

- des aides urgentes visant à préserver la situation de liquidité et celle de solvabilité de l'établissement et qui portent sur 1995 et 1996;

- des aides à la restructuration, destinées à conforter le redressement du Crédit Lyonnais au-delà de 1996 et qui ne seront pas mises en place avant la décision finale de la Commission à leur égard.

Les mesures envisagées consistaient en la modification des conditions attachées au prêt du Crédit Lyonnais à l'EPFR, afin de «neutraliser le poids du passé dans les comptes du CL». En fait, face aux résultats moins bons que prévu sur les autres activités, le système de rémunération du prêt faisait, selon les autorités françaises, peser sur le Crédit Lyonnais une charge nette de 3 milliards en 1996, 2,7 milliards en 1997 et 2,5 milliards de francs en 1998, calculée en tenant compte de la différence entre le taux du prêt à l'EPFR (85 % du TMM) et le taux moyen pondéré de refinancement du Crédit Lyonnais sur les passifs auxquels est adossé ce prêt.

Dans un premier temps et au 25 septembre 1996 ces mesures devaient être mises en place pour les années 1995 (rétroactivement, par incorporation d'un produit exceptionnel en 1996) et 1996. Ensuite et sous réserve de la décision finale de la Commission, elles pourraient éventuellement être introduites pour toute la durée du prêt du CL à l'EPFR, sous forme d'aide à la restructuration.

Les modifications envisagées visaient à compenser totalement le Crédit Lyonnais de la charge dudit prêt. Ainsi, il était prévu que le taux de rémunération sur le prêt soit tel qu'il compense le coût de la collecte par le CL des fonds nécessaires à financer le prêt. Par conséquent, les autorités françaises ont décidé d'augmenter le taux de rémunération de 7 % à 7,45 % en 1995 et de 85 % du TMM à 5,84 % en 1996. En particulier, pour 1996 les autorités françaises ne se limitaient pas à annuler la bonification d'intérêt de 15 % sur le taux du prêt originaire afin que le CL soit rémunéré à hauteur du TMM, mais elles envisageaient aussi d'augmenter le taux du prêt au-delà du TMM d'un pourcentage apte à compenser le coût de refinancement plus élevé du CL afférent à ses passifs de long terme. Cette augmentation par rapport au TMM était de l'ordre de 2 %. Ces modifications pour 1995 et 1996 auraient pour effet de donner au CL un avantage de 3 560 millions de francs, qui devait être suffisant pour prévenir toute difficulté de liquidité et de confiance pour la banque en 1996.

Comme les autorités françaises l'ont admis, une partie du plan approuvé par la Commission en 1995 n'a jamais été mise en place. Il s'agit notamment de la partie de 10 milliards de francs français du prêt de 145 milliards de francs du CL à l'EPFR, devant permettre à ce dernier de souscrire des obligations coupon-zéro à long terme qui lui auraient permis de dégager un produit de 35 milliards de francs en 2014 en valeur nominale, soit 7,8 milliards de francs en valeur actualisée. Les autorités françaises envisageaient donc de supprimer cette partie du plan. Comme pour les autres mesures décrites ci-dessus, cette modification était d'abord mise en place le 25 septembre 1996 et pour l'année 1996, sous forme d'une suspension de l'opération. Ensuite et selon la décision finale de la Commission, cette modification serait envisagée par les autorités françaises pour les années suivantes, sous forme d'aide à la restructuration.

La mise en place de l'opération concernant le coupon-zéro aurait eu pour conséquence d'alourdir encore les pertes du CL mentionnées ci-dessus, en lui imposant une charge annuelle de portage d'encours supplémentaire de 10 milliards de francs, à un taux de rémunération ne couvrant pas son coût de refinancement.

Les autorités françaises ont aussi affirmé, lors de la soumission de leur demande sur les aides d'urgence, que ces aides n'étaient pas suffisantes pour soutenir le redressement définitif du CL, car le nouveau plan social ainsi que l'abandon de l'activité de banque de détail hors de France, prévu dans les mesures présentées, comportaient des provisions et des moins-values importantes sur plusieurs filiales non ou insuffisamment performantes (environ 6,5 milliards de francs français de moins-value). Pour cette raison, les autorités françaises envisageaient de procéder à une injection en capital, probablement au moment de l'arrêté des comptes 1996, «pour un montant supérieur à ces moins-values». La Commission avait en 1996 estimé le montant possible de cette opération supplémentaire à 8-10 milliards de francs.

Le 26 septembre 1996, la Commission a donc décidé d'approuver les aides d'urgence et d'ouvrir la procédure à l'égard des autres mesures en faveur du CL. Elle a annoncé que, dans le cadre de cette procédure, elle examinerait la compatibilité de toute mesure de restructuration en faveur du CL, sur la base de tous les éléments pertinents - y compris ceux qui avaient fondé la décision 95/547/CE et les obligations que celle-ci a imposées à la France - ainsi que tout nouvel élément de fait - y inclus le non-respect de certaines conditions, les nouvelles mesures proposées et les contreparties supplémentaires.

Il convient par ailleurs de souligner que l'approbation des aides d'urgence pour 1995 et 1996 ne préjugeait en rien de la présente décision, de sorte que les obligations de la France et du CL afférentes à la mise en place de l'obligation de coupon-zéro et au financement du prêt à l'EPFR, telles que définies dans la décision 95/547/CE, restaient inchangées à compter du 1er janvier 1997.

2.4 Contexte de l'examen des aides supplémentaires à la restructuration en faveur du Crédit Lyonnais

Dans l'examen des aides supplémentaires en faveur du CL, la Commission prend en compte le fait qu'elle a déjà approuvé les aides octroyées par la France au CL en 1994 et 1995 en les considérant comme compatibles avec le marché commun sur la base de l'article 92 paragraphe 3 point c) du traité CE et notamment avec les lignes directrices communautaires pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté (6).

Comme affirmé dans ces lignes directrices, «les aides d'État à la restructuration posent des problèmes particuliers en matière de concurrence, étant donné qu'elles peuvent aboutir à transférer une part inéquitable de la charge d'une adaptation structurelle et des problèmes sociaux et industriels qui en découlent à d'autres producteurs qui ne bénéficient pas d'une aide ainsi qu'à d'autres États membres. Le principe général devrait donc être de n'autoriser une aide à la restructuration que dans les cas où l'on peut démontrer qu'il est dans l'intérêt de la Communauté qu'elle le soit». Ainsi, «les aides à la restructuration ne devraient normalement être nécessaires qu'une fois».

La Commission constate qu'au montant considérable des aides acceptées en 1995 s'ajoutent maintenant des aides d'une ampleur inédite. Dans la décision d'ouverture de la procédure en septembre 1996, la Commission avait noté que ces considérations mènent inéluctablement à la conclusion que de telles aides supplémentaires ne peuvent être considérées comme compatibles avec les règles en matière d'aides d'État du traité CE que si de sérieuses et importantes contreparties sont fournies. Ces contreparties devraient se situer aussi bien en France que hors de France, dans le domaine de la banque de détail comme dans les autres domaines d'activité du CL. L'appréciation par la Commission de la compatibilité des aides supplémentaires sera également fonction de leur montant additionnel par rapport au montant approuvé en 1995. Par conséquent, la Commission doit veiller à ce que ces aides ne soient pas déclarées compatibles, si elles le sont, sans une contribution particulièrement importante du CL, qui tienne compte du contexte dans lequel les autorités françaises ont présenté à la Commission ces mesures d'aides, de l'ampleur des aides supplémentaires par rapport au montant de 45 milliards autorisé par la décision 95/547/CE, et de la récidive de ces aides. Elle s'assurera en particulier que le CL fournisse des contreparties proportionnées au caractère exceptionnel et à l'ampleur des aides qui lui ont été octroyées. De telles contreparties ne devront pas se limiter à des activités qui ne rentrent plus dans les priorités stratégiques de la banque, mais devront concerner aussi les activités de la banque dont la cession pourra compenser les dommages causés par les aides aux concurrents et tout ce qui n'est pas strictement nécessaire à la viabilité du métier de base du CL.

3. DESCRIPTION DU CRÉDIT LYONNAIS ET DE SES PERFORMANCES RÉCENTES

>TABLE>

Le CL est un groupe bancaire actif dans les différents domaines de l'intermédiation financière, notamment la banque commerciale de détail et de gros, la banque de marché, la gestion des fonds pour compte de tiers, le crédit-bail, l'affacturage et l'assurance. Le Crédit Lyonnais comptait un effectif de 50 789 personnes à la fin de 1997, dont un peu moins des deux tiers en France. Le total du bilan du CL à la fin de 1997 se chiffrait à 1 499 milliards de francs, dont 692 milliards relatifs à l'activité en France (46,2 %) et 474 milliards de francs en Europe hors France (32 %). Après le rachat de la participation détenue par Thomson en décembre 1996, l'État français possédait 78,05 % du capital et 96,01 % des droits de vote du CL (y compris les actions détenues par l'EPFR). La Caisse des dépôts et Consignations, qui est un établissement financier spécialisé public, possédait 3,7 % du capital et 3,99 % des droits de vote. Le reste du capital (18,25 %) consistait en des certificats d'investissements sans droit de vote cotés en bourse. L'organisation des métiers et le nombre de ses implantations en France et à l'étranger à la fin de 1997, ainsi que la distribution géographique de quelques éléments financiers clés du Crédit Lyonnais, sont repris dans le tableau suivant.

>TABLE>

Les activités du CL sont organisées par métiers et regroupées au sein d'un certain nombre de directions, à savoir celles des affaires françaises (DCAF), des affaires européennes hors de France (DCAE), des autres affaires internationales hors d'Europe (DCAI), des marchés de capitaux (DCMC), de la gestion et des relations avec les investisseurs institutionnels (DGRI), de l'ingénierie financière et des financements d'actifs et de projets (IFAP) et divers. La DCAF est la principale division du groupe puisqu'elle contribue à près de la moitié des revenus consolidés du CL et à un tiers de son résultat net (hors ajustements de holding et intergroupe). Le tableau suivant (n° 3) retrace la contribution de chaque direction à certains agrégats financiers du groupe pour l'an 1996.

Le tableau 3 montre que les activités européennes généraient en 1996 un résultat net très modeste par rapport aux engagements pondérés et aux capitaux alloués, alors que c'est le contraire qui est vrai pour les autres activités internationales. Les activités françaises, pour leur part, produisaient des revenus bruts substantiels mais ne se soldaient pas par un résultat net aussi élevé, notamment en raison des frais généraux et du niveau élevé des risques et des pertes sur actifs. Cette situation a sensiblement évolué en 1997 (Cf. ci-après).

Depuis l'octroi des premières aides en 1994, le CL a entrepris une restructuration importante de son organisation et de l'ensemble de ses activités. La restructuration a concerné les aspects stratégiques, opérationnels et financiers.

Le CL a abandonné l'aspiration de devenir une banque universelle à l'échelle mondiale. Tout en maintenant cet objectif en France, où le CL est à la fois banque des particuliers, banque des PME, banque des grandes entreprises et des institutionnels, banque-assurance, banque d'affaires et banque de marché, dans le reste du monde le CL a réduit sa présence commerciale, sous la contrainte de la décision 95/547/CE, en cédant des filiales bancaires étrangères spécialisées dans les opérations de détail, en Europe (CLBN, Credito Bergamasco, Woodchester), en Amérique latine (Banco Frances e Brasileiro) et en Afrique. Depuis le 1er janvier 1995, les cessions à l'international ont concerné 17,9 % des actifs dans ce domaine, ce qui correspond à environ 171,2 milliards de francs français dont 136,1 milliards en Europe en 35,2 milliards dans le reste du monde (principalement en Amérique latine). En revanche, il a maintenu et réorganisé ses activités de banque de gros et de marché de capitaux dans le monde entier. Il a aussi mis en place des alliances avec des partenaires spécialisés, ayant un rôle prééminent sur leurs propres marchés (notamment avec Allianz en assurance dommages et Cetelem en France dans le crédit à la consommation).

>TABLE>

Du point de vue opérationnel, deux lignes d'action principales ont été poursuivies. Tout d'abord, le portefeuille a été assaini, ayant bénéficié du transfert au CDR de 190 milliards de francs d'actifs en grande partie non performants, ainsi que de la mise en place d'outils de maîtrise, de gestion et de contrôle des risques plus efficaces et de systèmes de gestion et de contrôle interne adaptés. Le ratio de couverture des créances douteuses par des provisions a été rehaussé à 65 % en 1997. En deuxième lieu, un effort important a été réalisé dans la réduction des frais généraux. Des plans sociaux successifs ont permis de réduire le personnel de 59 323 personnes en 1995 à 50 789 en 1997 et son coût global de 20,6 milliards à 19,8 milliards de francs sur la période. La réduction du nombre d'employés se chiffre (7) à 14,4 % par rapport à 1995, soit une réduction très supérieure, y compris à périmètre d'activité constant, à celle consentie par ses principaux concurrents français. Une nouvelle baisse des effectifs est prévisible en 1998 dans le cadre de l'achèvement du troisième plan social qui porte sur des réductions d'effectifs de 5 000 personnes (sur 1996-1998). Des actions dans le sens de la fidélisation de la clientèle et de la défense du produit net bancaire (PNB) ont été entreprises pour enrayer la baisse du produit net bancaire constatée en 1996.

La restructuration sur le plan financier a été plus lente. Par rapport au plan présenté à la Commission en 1995, le CL n'a pas pu respecter les objectifs qu'il s'était fixés, pour plusieurs raisons. Du côté du passif, le CL a continué à supporter la charge de ses passifs à long terme contractés il y a plusieurs années et dont les conditions de taux sont devenues de plus en plus lourdes par rapport à la diminution progressive des taux de marché. La notation du CL est restée à des niveaux particulièrement bas et handicapants par rapport à la stratégie poursuivie par la banque. En dépit de la récente amélioration de sa performance opérationnelle, la notation des emprunts du CL assignée par les agences de notation internationales est actuellement BBB+ (Standard & Poor's) et A3 (Moody's), ce qui correspond à une capacité de remboursement suffisante mais avec une grande sensibilité aux aléas économiques (8). Une telle notation se compare avec les notations de AA-/Aa3 pour la Société Générale et A+/Aa3 de la BNP, soit les deux banques françaises privées, de taille à peu près comparable à celle du CL, et avec les notations normalement plus élevées des autres banques publiques. Une notation dans l'échelon AAA-A- (S& P) ou Aaa-A3 (Moody's) est normalement une condition confortant la viabilité à long terme d'une banque, afin notamment qu'elle puisse se financer dans des conditions concurrentielles sur les marchés. Cette notation reflète également la faible capitalisation du CL par rapport aux métiers exercés et à l'extension de ses activités qui sont soumises aux aléas économiques dans le monde entier. Le coefficient de solvabilité est passé de 8,4 en 1995 à 9,3 % (en 1997) et son noyau dur («tier one») de 4,4 à 4,8 %. Bien que ces ratios soient normalement tout à fait suffisants pour une banque moyenne, ils restent en deçà de ce que les marchés demandent normalement pour des banques qui prétendent poursuivre une stratégie élargie comme celle du CL. En janvier 1998, l'agence Moody's a placé toutes les notes du CL sous surveillance en raison de son exposition sur l'Asie et des incertitudes liées à l'approbation du plan d'aides par la Commission.

Malgré ces difficultés du côté du passif, c'est du côté de l'actif que viennent les principales difficultés du CL, en raison du retard des remboursements du prêt à l'EPFR qui pèse sur son exploitation, mais aussi de la baisse de ses parts de marché en 1995-96 (enrayée en 1997) et de la conjoncture défavorable ces années-là, qui explique l'insuffisance de PNB et de résultats ayant motivé les aides de sauvetage approuvées par la Commission en 1996.

Du côté de l'actif, on notera également que le rendement du portefeuille des créances a dû subir une réduction à la suite de la baisse des taux de marché, mais aussi de la concurrence plus forte liée à la désintermédiation sur les niveaux plus sophistiqués des marchés financiers, du progrès technologique et de l'intégration des marchés. La diminution du produit d'intérêts (intérêts perçus moins intérêts payés) a été progressivement compensée par l'augmentation des commissions sur titres et sur gestion d'actifs de tiers. Le prêt à l'EPFR est resté à un montant nominal élevé (plus de 100 milliards de francs français) et sa rémunération plus basse que celle des taux de marché (85 % du TMM) a pesé sur les comptes de la banque, ce qui a conduit à l'octroi de l'aide d'urgence en 1996.

L'analyse financière et opérationnelle du CL sur la période 1994-1997 peut être illustrée à partir du tableau 4.

Il convient de souligner que les comptes du CL en 1995 et 1996 incluent la «neutralisation» du prêt à l'EPFR. De même, les comptes de 1997 ont été établis par la banque sur une base hypothétique d'approbation par la Commission de la «neutralisation» du prêt. Après l'annonce de ces résultats le 19 mars 1998, la Commission a fait savoir, par une déclaration du Commissaire Van Miert, que l'inclusion dans les résultats de la banque de l'aide afférente à la neutralisation en 1997 du prêt à l'EPFR était prématurée et n'avait pas été approuvée à ce stade, qu'elle ne saurait préjuger de la présente décision et qu'elle était donc, conformément aux règles applicables en matière d'aides d'État, à ce stade illégale. Sans ces aides en 1997, d'un montant supérieur à 3 milliards de francs, la banque aurait enregistré un résultat négatif. Nonobstant cette réserve, et tels qu'ils sont présentés, ces résultats sont comparables à ceux de 1996 et 1995 qui comprenaient des aides similaires et donnent des indications importantes sur l'évolution de l'activité du CL.

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Ce tableau montre qu'après une très sensible baisse en 1995, le Produit Net Bancaire de la banque a été stabilisé en 1996 et a connu une sensible reprise en 1997. La sensible hausse du PNB en 1997 s'explique, d'une part, par une augmentation significative des commissions (+11,5 % à périmètre constant) en raison de la bonne activité sur les marchés financiers en 1997. Elles composent désormais 33,8 % du PNB du CL et ont augmenté dans toutes les grandes activités de la banque, en France (où les commissions passent de 6,6 à 7,1 milliards de francs) et à l'international. D'autre part, l'activité de prêt a été soutenue en 1997: l'encours de prêt a crû en Europe (+11 % à périmètre comparable) et dans le reste du monde (+7,6 %). La hausse sur l'Europe s'explique par la forte progression des prêts de la BfG et un effet de change sur la livre sterling (+20 %). Le chiffre sur le reste du monde comprend un effet «dollar» (+14 %). Les opérations de marché de capitaux et des autres filiales étrangères, notamment aux États-Unis d'Amérique et en Asie, ont fourni un apport positif important à la banque.

Selon la banque, les parts de marché du CL en France, après la chute enregistrée en 1995-1996, se sont stabilisées, que ce soit la distribution de crédits ou la collecte de ressources.

>TABLE>

La banque commerciale en France a enregistré en 1997 une amélioration rapide de sa rentabilité: le PNB France reste stable en raison de la légère baisse de l'encours de prêts à la clientèle (-2,6 % hors opération de titrisation) et de l'érosion des marges de taux (marge d'intermédiation taux débiteurs vs taux créditeurs) mais le contrôle des frais généraux sur l'activité en France, qui baissent de 1,4 %, est un facteur favorable, ainsi que la baisse des provisions due à un meilleur contrôle des risques. Le niveau de provisions des activités de banque commerciale en France a considérablement baissé de 1996 à 1997, passant de 3,7 milliards de francs, soit environ 1 % des actifs pondérés, à moins de 2 milliards de francs, permettant une amélioration du résultat (le résultat avant impôt augmente de 2 milliards de francs).

Les frais généraux ont sur l'ensemble du groupe subi une baisse importante depuis 1995, suite notamment à la réduction du nombre et des coûts globaux du personnel. Le coefficient d'exploitation a ainsi été ramené de 84,7 à 76 %. Toutefois, il reste particulièrement élevé en France (environ 82 %), niveau à comparer avec celui des principaux concurrents français de la banque (environ 70-72 %). En revanche, les frais généraux ont augmenté très sensiblement en 1997 sur l'international. De sorte que, globalement, le coefficient d'exploitation (ratio frais généraux sur PNB) baisse lentement malgré la hausse du PNB. C'est beaucoup mieux que ce qui était prévu pour 1997 dans le plan (80 %), mais le Crédit Lyonnais est encore loin du ratio des principaux concurrents et de l'objectif qu'il s'est fixé (coefficient de 70 % en l'an 2000).

Les provisions ont atteint un montant total de plus de 8 milliards de francs en 1997, soit deux fois plus que prévu. Cette hausse s'explique principalement par la provision exceptionnelle de 3 milliards de francs passée sur l'Asie. Par rapport à 1996, les provisions (hors Asie) sont en diminution, passant de 5,7 à 5,1 milliards de francs. Elles sont néanmoins supérieures de 1 milliard à ce qui était prévu dans le plan et ont augmenté à périmètre constant, en raison notamment d'une importante provision pour risque-pays à hauteur de 900 millions de francs en 1997 (en complément d'une provision de 333 millions de francs déjà passée en 1996).

Le résultat net de la banque a augmenté très sensiblement en 1997 mais est difficile à interpréter en raison de l'importance des éléments exceptionnels non récurrents (neutralisation du prêt EPFR, provision Asie, plus-values de cession). Le ratio de solvabilité («ratio Cooke»), compte tenu de l'amélioration des résultats (effet positif sur le numérateur, après affectation du résultat) et de la stabilité des actifs pondérés (dénominateur du ratio), augmente sensiblement, passant de 4,6 à 4,8 % (tier one) et de 8,7 à 9,3 % (ratio de solvabilité).

Les résultats aujourd'hui connus montrent que le redressement du CL reste encore fragile et sa rentabilité insuffisante pour rémunérer les fonds propres au niveau qu'attendrait normalement un actionnaire privé. Sans les aides d'urgence approuvées par la Commission en 1996, les résultats de la banque seraient demeurés négatifs. On rappellera aussi que, sans la neutralisation du prêt (anticipée et à ce stade, conformément aux règles applicables en matière d'aides d'État, illégale), le CL aurait encore en 1997 enregistré des pertes.

La Commission ne peut donc sur cette seule base conclure que l'évolution récente de l'activité de la banque démontre qu'elle a retrouvé la profitabilité et la viabilité. Il importe pour cela d'examiner le plan de restructuration présenté par les autorités en juillet 1998 (Cf. ci-après).

4. ANALYSE DE L'AVANCEMENT DE LA MISE EN OEUVRE DES MESURES PRÉVUES DANS LA DÉCISION 95/547/CE

Dans sa décision 95/547/CE, la Commission a soumis les aides à une série de conditions, dont la mise en oeuvre est examinée ci-dessous. Les conditions les plus importantes sont:

a) la mise en oeuvre intégrale du plan de restructuration présenté à la Commission;

b) la réduction de la présence commerciale de la banque hors de France de 35 % en termes de bilan;

c) la mise en place du prêt EPFR et de l'obligation à coupon-zéro;

d) le paiement de la clause de retour à meilleure fortune;

e) le versement des dividendes du CL à l'État actionnaire;

f) l'utilisation des produits de cessions à des fins de restructuration;

g) la suppression des déficits fiscaux reportables relatifs aux aides.

a) La mise en oeuvre du plan de restructuration présenté à la Commission

Depuis l'approbation par la Commission en juillet 1995 du plan d'aides en faveur du CL, y compris le protocole d'accord entre l'État et le CL du 5 avril 1995, concernant la structure de défaisance, les autorités françaises ont communiqué à la Commission plusieurs avenants audit protocole, dont certains pour se conformer à la décision 95/547/CE (séparation CL-CDR) et à la décision de la Commission de septembre 1996 (aide d'urgence). Il convient de rappeler ici l'avenant n° 9 du 6 mai 1997 qui a adapté les modalités de remboursement du prêt participatif par le CDR à l'EPFR en supprimant l'obligation pour le CDR de rembourser par anticipation chaque année à l'EPFR une somme correspondant aux sommes encaissées des actifs sous déduction des sommes mises à la disposition des sociétés contrôlées, des frais de fonctionnement et des intérêts reconnus à l'EPFR. Depuis la date de l'avenant, le CDR doit soumettre chaque année à l'EPFR un plan pluriannuel de financement et de trésorerie, et dans ce cadre, le CDR rembourse par anticipation à l'EPFR, le 30 juin, un montant égal à l'estimation de sa trésorerie disponible à cette date sous déduction de 1/6e des produits de cession prévus par le budget de l'année en cours.

Le même avenant a instauré un système de garantie de l'EPFR au CDR afin de faciliter l'obtention de financements externes par le CDR, dans la limite de 10 milliards de francs français. Le montant des tirages additionnels au titre du crédit de l'EPFR auxquels peut procéder le CDR à partir du 1er janvier 1998 et à concurrence d'un montant total de 10 milliards de francs français est réduit du montant des garanties existant à la date de chaque tirage. Ces modifications reflètent les besoins accrus de trésorerie du CDR qui ont contribué aux retards des remboursements du prêt participatif et, par voie de conséquence, du prêt du CL à l'EPFR.

Le 16 décembre 1997, les autorités françaises ont informé la Commission de la réforme du fonctionnement et des structures de contrôle du CDR présentée devant la Commission des finances de l'Assemblée Nationale par le Ministre Strauss-Kahn. Selon les autorités françaises, cette réforme était nécessaire pour remédier aux défauts du dispositif précédent, notamment:

- un objectif exclusivement liquidatif et un calendrier impératif;

- un manque de responsabilisation du CDR;

- une multiplication des instances et des procédures de contrôle;

- des interférences politiques;

- des incertitudes sur le traitement judiciaire des dossiers.

La réforme est fondée sur trois principes: une gestion indépendante et responsable, un contrôle rigoureux et efficace et un État impartial et soucieux de justice. Dans la pratique, cela veut dire que:

- la gestion des actifs, dans le souci de les valoriser au mieux et d'optimiser le résultat financier pour l'État, ne sera plus exclusivement liquidative;

- le CDR sera seul responsable des processus de cession, dans le cadre d'une stratégie proposée chaque année, avec l'introduction d'un dispositif d'intéressement aux résultats;

- le contrôle interne sera renforcé avec la transformation du CDR en société à conseil de surveillance et directoire, l'intégration des fonctions du comité consultatif de contrôle dans le conseil de surveillance, la création d'une direction des risques et une simplification du dispositif comptable interne et des structures sociales intermédiaires;

- l'EPFR exercera vis-à-vis du CDR les prérogatives de l'État actionnaire, avec mission de contrôle pour laquelle il pourra éventuellement faire appel à des experts extérieurs;

- les interférences politiques sont bannies et la justice sera systématiquement saisie et ses moyens seront renforcés à cette fin.

La Commission soutient le principe d'une gestion soucieuse de la défense des intérêts patrimoniaux de l'État, qui doit avoir pour effet de minimiser les aides consenties par l'État au CL par l'intermédiaire de la défaisance. La Commission note que les opérations du CDR au cours des exercices 1996 et 1997 se sont déjà éloignées d'une optique liquidative et qu'en particulier le CDR a procédé à des abandons de créances ou à des recapitalisations, ainsi qu'accordé des garanties nouvelles à ses filiales ou à leurs repreneurs, dans des conditions susceptibles d'inclure l'octroi d'aides d'État aux bénéficiaires de ces opérations. La Commission souligne que l'abandon de cette logique liquidative rend plus improbable le respect du calendrier (indicatif) initial qui prévoyait un objectif de cession de 80 % des actifs cantonnés au terme de 5 ans (c'est-à-dire en l'an 2000). Les avantages que les autorités déclarent retirer d'une telle gestion non liquidative doivent être évalués au regard de l'augmentation des coûts de portage liée à la prolongation du cantonnement d'un certain nombre d'actifs. Les autorités n'ont pas apporté d'éléments justificatifs sur ce point, qui démontreraient qu'elles minimisent ainsi les aides.

La Commission rappelle que les ressources du CDR sont des ressources d'État au sens de l'article 92 du traité, non seulement parce que le CDR est la filiale à 100 % d'une entreprise publique, mais aussi parce qu'il est financé par un prêt participatif garanti par l'État et que ses pertes sont à la charge de l'État. La Commission note que ces opérations ne bénéficient d'aucune dérogation les exemptant des obligations découlant des articles 92 et 93 du traité, et en particulier que les autorités françaises et le CDR ne sauraient être exemptés de ces obligations en vertu de la décision 95/547/CE ni de la présente décision. Il convient en particulier de noter que les opérations du CDR à l'égard de ses filiales ne sont réputées inclure aucun élément d'aide que si elles se conforment au principe dit de «l'investisseur privé en économie de marché» et que toute injection de fonds (ou abandon de créances) est conforme à ce principe. La Commission considère, dans sa communication aux États membres (9) relative aux principes à appliquer pour déterminer si une intervention publique est à considérer comme une aide, que des injections en capital au sein d'entreprises publiques contiennent des éléments d'aides d'État si, dans des circonstances analogues, un investisseur privé n'aurait pas, compte tenu de la rémunération attendue de l'apport de fonds, procédé à l'injection de capital en question. Dans un courrier du 16 octobre 1997 adressé au Ministre de l'Économie, des Finances et de l'Industrie, le Commissaire Karel Van Miert a rappelé que, les opérations du CDR comportant une recapitalisation de ses actifs, une vente à prix négatif ou un effacement de dettes étaient susceptibles d'inclure des aides et devraient être notifiés à la Commission. De même, les cessions des actifs du CDR ne respectant pas des procédures d'appels d'offres ouverts et transparents doivent également être notifiées à la Commission. Seules les opérations indiscutablement en deçà du seuil de minimes d'aide de 100 000 écus sont exemptées de cette obligation.

Les autres volets de la mise en oeuvre du plan de restructuration présenté à la Commission en 1995 sont examinés ci-après.

b) La réduction de la présence commerciale de la banque hors de France

Conformément aux engagements pris par la France dans la lettre de M. le Ministre Madelin du 18 juillet 1995, la décision 95/547/CE a demandé la réduction d'au moins 35 % de la présence commerciale du CL à l'étranger, y compris du réseau bancaire européen, d'ici fin 1998. Cette lettre indique que la réduction devra être appréciée en termes de bilan, et que la réduction à l'international selon le pourcentage ci-dessus représente une réduction de 50 % du réseau en Europe. On rappelle que la contribution des actifs internationaux au total de l'actif de la banque à la fin de 1994 se chiffre à 960 milliards de francs, alors que la contribution des actifs européens équivaut à 620 milliards de francs. Par conséquent, les 35 % des actifs internationaux correspondent à 336 milliards de francs, dont 310 milliards de francs français en Europe correspondant à 50 % des actifs européens du CL (hors de France).

Au 31 octobre 1997, le CL avait cédé des actifs pour une valeur de bilan au 1er janvier 1995 de 171,2 milliards de francs français, soit 17,9 % des actifs internationaux. Cette réduction est le résultat de cessions pour 136,1 milliards de francs en Europe et 35,2 milliards dans le reste du monde. La réduction en Europe correspond à 22 % des activités européennes. Par conséquent le CL doit encore céder, avant le 31 décembre 1998, presque 174 milliards de francs d'actifs européens pour accomplir cette obligation.

c) Mise en place du prêt à l'EPFR et de l'obligation à coupon-zéro

Afin d'acheter les 135 milliards de francs d'actifs nets des passifs transférés du CL dans la structure de défaisance, le CDR a reçu un prêt participatif de 145 milliards de francs de la part de l'EPFR (dont 10 milliards ont été convertis en garantie de l'EPFR sur des emprunts du CDR auprès de tiers). L'EPFR, quant à lui, s'est financé auprès du CL à travers un emprunt (non participatif) à concurrence de 145 milliards de francs. Les deux prêts arrivent à maturité le 31 décembre 2014. Le taux d'intérêt annuel applicable au prêt du CL à l'EPFR a initialement été fixé à 7 % en 1995, puis à 85 % du taux de marché monétaire (TMM) à partir de 1996 (10). La plus grande partie de ce prêt (135 milliards de francs) ayant permis le financement du transfert des actifs, le solde (10 milliards de francs) aurait dû être utilisé par l'EPFR afin d'acheter des obligations coupon-zéro pour le même montant, ce qui aurait dû lui permettre de dégager un produit de 35 milliards en valeur nominale en 2014, estimé par la Commission dans sa décision 95/547/CE à environ 8 milliards de francs en valeur actualisée.

Plusieurs modifications sont intervenues dans ce schéma. Le prêt du CL à l'EPFR a été mis en place, mais seulement la première partie portant sur 135 milliards de francs, ce qui n'a pas permis à l'EPFR la mise en place de l'obligation coupon-zéro. Puisque les revenus prévus pour l'EPFR du coupon-zéro avaient été calculés par la Commission en déduction des aides brutes au CL, le non-octroi par le CL de 10 milliards de francs de crédit à l'EPFR et la non-mise en place consécutive de l'obligation coupon-zéro constituent un coût supplémentaire pour l'État et une aide supplémentaire au CL, par rapport à celle qui avait été autorisée en 1995, pour un montant égal à la déduction d'environ 8 milliards de francs calculée en 1995. Une partie de cette aide, estimée à 400 millions de francs, afférente à la non-mise en place de l'obligation en 1995-96, a toutefois fait l'objet d'une approbation par la Commission lors de sa décision de septembre 1996 concernant les aides d'urgence en faveur du CL.

La même décision porte approbation d'autres aides d'urgence pour environ 3,5 milliards de francs, qui dérivaient de la modification par rehaussement du taux d'intérêt attaché au prêt du CL à l'EPFR pour les années 1995 (a posteriori) et 1996. Par ailleurs, la Commission avait décidé l'ouverture de la procédure sur l'extension d'une telle modification sur les années à venir.

Des avenants au protocole d'accord de 1995 entre l'État et le CL sont intervenus après sa signature, afin de modifier d'autres clauses approuvées par la Commission. Ainsi, en ce qui concerne le mécanisme de financement de la défaisance, le non-tirage de 10 milliards de francs par l'EPFR auprès du CL n'a pas donné lieu à une réduction du même montant du prêt participatif de l'EPFR au CDR, mais à la transformation de cette possibilité de tirage supplémentaire par le CDR en une garantie du même montant pour lui permettre d'emprunter directement à l'extérieur.

En outre, bien que l'état d'avancement des cessions du CDR soit en ligne avec l'objectif initial de cession de 80 % des actifs cantonnés en 5 ans et les 50 % en trois ans, la remontée des produits de cession à l'EPFR et donc le remboursement du prêt de CL ont été beaucoup plus lents et limités qu'initialement prévu, du fait que le CDR a conservé l'essentiel de ces produits de cession pour financer ses coûts d'exploitation, les coûts de portage de ses actifs (notamment le remboursement des passifs tiers) et soutenir sous diverses formes (par voie de recapitalisations, avances, abandons de créances) certains actifs cantonnés.

Le retard des remboursements ainsi que l'évolution inattendue des taux d'intérêt sont venus peser sur les comptes du CL. En effet, les actifs transférés au CDR étaient en partie financés par des passifs à long terme non transférés à la défaisance et contractés par la banque dans sa phase d'expansion (1988-93) à des taux supérieurs au rendement du prêt EPFR après 1995, qui est de 85 % du TMM. Cela aurait dû comporter, dès 1996, des charges de portage pour le CL (projetées à l'époque à 2,1 milliards de francs en 1997, 1,8 milliard en 1998 et 1,4 milliard en 1999). Dans les intentions des autorités françaises, ceci constituait une contribution du CL aux coûts du mécanisme, et donc à sa propre restructuration. Les projections du produit net bancaire de la banque laissaient en 1995 prévoir que le CL serait en mesure de supporter pleinement ces coûts. Dans la réalité, le retard des remboursements du prêt à l'EPFR ainsi que l'évolution inattendue des taux d'intérêt de marché ont augmenté ces coûts. Toutefois, cette augmentation n'aurait pas nécessité d'aides d'urgence si le CL avait respecté ses projections de PNB. C'est donc ce dernier élément, à savoir la chute du PNB réalisé par rapport aux prévisions, qui est à l'origine des aides d'urgence. Dans la décision de 1996, la Commission avait en effet évalué, sur la base des données transmises par les autorités françaises, que l'effet de taux aurait un surcoût pour le CL de seulement 1 milliard de francs sur les trois ans de la période 1996-98 (11).

d) La clause de retour à meilleure fortune

Les termes de la clause de retour à meilleure fortune ont été correctement appliqués depuis la décision 95/547/CE. Cependant, le CL n'a versé au titre de cette clause que 6 millions de francs en 1995 et 107 millions de francs en 1996, soit des montants bien en deçà des 339 et 505 millions initialement prévus pour ces deux années, en raison de la performance de la banque, moins bonne qu'initialement projeté. Le nouveau plan présenté en juillet 1997, sur la base d'une «neutralisation» complète du prêt EPFR et des autres hypothèses sur les cessions d'actifs, présente une amélioration des résultats de la banque à partir de l'an 2000 par rapport au plan de 1995 et, par conséquent, des paiements au titre de la clause si celle-ci est maintenue.

>TABLE>

Une telle amélioration devrait compenser, sous réserve du maintien de la clause, le manque des versements initiaux. Toutefois, le plan soumis à la Commission en juillet 1997 (cf. ci-après) laisse planer un doute sur le maintien de la clause ou son remplacement par une solution alternative.

e) Le versement des dividendes à l'État actionnaire

Comme pour la clause, le fait que le CL ait enregistré des résultats inférieurs aux prévisions a eu pour effet la diminution des versements des dividendes du CL à l'État actionnaire et de la valeur des actions détenues par ce dernier, par rapport aux estimations initialement retenues. La Commission rappelle qu'elle avait estimé dans la décision 95/547/CE que la valeur de la part des résultats du CL pour l'État revenait à 10 milliards de francs en valeur actualisée. Le tableau suivant retrace les projections initiales et les nouvelles estimations des résultats nets du CL après clause.

>TABLE>

f) L'utilisation des produits de cession à des fins de restructuration

Le CL a indiqué qu'il avait utilisé 14,8 milliards de francs provenant des produits de cessions réalisées pour financer l'ensemble des mesures de restructuration pour un montant global de 7,5 milliards de francs, le reste ayant été investi en trésorerie ou pour refinancer la dette. On notera toutefois que le CL a également investi près de 254 millions de francs à l'étranger. Ces investissements ont été de petite taille et ne représentent que 1,7 % des produits de cession réalisés depuis le début de 1995.

g) La suppression des déficits fiscaux reportables afférents aux aides

En vertu de l'application des principes de l'encadrement des aides à la restructuration, la Commission avait imposé à l'État français de supprimer la possibilité pour le CL de bénéficier du déficit fiscal reportable lié à ses pertes pour la partie couverte par l'augmentation de capital de 4,9 milliards de francs réalisée en 1994. La Commission avait également demandé aux autorités françaises d'éliminer la possibilité de report des autres déficits fiscaux pour le CL au moment de la privatisation, si la clause de retour à meilleure fortune était cédée.

S'agissant de la première condition, le CL a indiqué qu'il considérait qu'elle ne concerne que les pertes de 1994 correspondant à la part de l'augmentation de capital financée par l'État et la Caisse des Dépôts et Consignations (3,75 milliards de francs). La Commission remarque que dans sa décision 95/547/CE, elle a estimé que l'ensemble de l'intervention des actionnaires du CL, y compris le groupe Thomson, au sein duquel l'État détenait une participation majoritaire, et dont les ressources sont pour cette raison des ressources d'État au sens de l'article 92 paragraphe 1 du traité CE, devait être considéré comme une aide d'État. Par conséquent, elle confirme que cette condition s'applique au total du montant de 4,9 milliards de francs de l'augmentation de capital. Par ailleurs, la Commission confirme la nécessité du respect de la deuxième condition.

5. PRÉSENTATION DES COMMENTAIRES DES TIERS

5.1 Commentaires des tiers

Dans le cadre de la présente procédure, la Commission a reçu les commentaires de la Société Générale (ci-après SG) et des autorités britanniques par lettres du 21 janvier et du 23 janvier 1997 respectivement, qui ont été transmises aux autorités françaises et auxquelles celles-ci ont répondu par courriers du 10 et du 27 février 1997. D'autres commentaires écrits ont été reçus de la part de la «British Bankers' Association» le 19 mai 1997, la «Nederlandse Vereniging van Banken» le 2 juillet 1997 et le «Bundesverband deutscher Banken» le 26 août 1997. Ces commentaires toutefois ne peuvent être pris en compte dans le cadre de la présente procédure, n'ayant été transmis qu'après l'expiration des délais de réponse prévus dans la communication de la Commission publiée dans le Journal officiel des Communautés européennes.

La SG a décidé de déférer au Tribunal de première instance des Communautés européennes la décision de la Commission de septembre 1996 d'approbation des aides d'urgence en faveur du CL, comme elle l'avait déjà fait pour la décision 95/547/CE.

S'agissant des aides supplémentaires à la restructuration qui font l'objet de la présente procédure, la SG estime que l'aide n'est pas destinée à faciliter le développement d'une activité au sens de l'article 92 paragraphe 3 point c) du traité, en reconnaissant toutefois que la seule perspective de la crise que provoquerait une défaillance du CL justifie et même impose à l'État, par sa double responsabilité d'actionnaire et de tuteur veillant à la sécurité de la place, de prendre des mesures pour rassurer les déposants et les créanciers interbancaires de ce grand établissement.

La SG considère que la Commission doit imposer aux autorités françaises l'examen de solutions alternatives de liquidation contrôlée et de vente par blocs. Un tel examen serait d'autant plus justifié compte tenu de la récidive de l'aide. Tout en maintenant à titre principal que la seule issue conforme au traité consiste dans les solutions alternatives ci-dessus évoquées, la SG estime subsidiairement que la Commission devrait compenser les dommages causés aux concurrents en imposant non seulement la cession de toutes les activités étrangères du CL (y compris celles des États-Unis d'Amérique et d'Asie du Sud-Est, qui sont les plus rentables), mais également celle d'activités menées en France telles que la gestion mobilière (collective ou individuelle) pour compte de tiers, les filiales de crédit à la consommation et d'assurance vie ou encore certaines fractions du réseau de détail lui-même. Dans le même sens, la SG relève que l'appui apporté par les autorités françaises et la Commission aux réductions d'effectifs envisagées par le CL constituerait pour cet établissement non pas une contrepartie contraignante à l'octroi des aides financières, mais bien plutôt une forme supplémentaire d'aide, dans la mesure où cet appui serait refusé aux banques privées, ainsi empêchées de porter leur taux de rentabilité au niveau de leurs concurrents européens.

Enfin, la SG attire l'attention de la Commission sur les conditions de la future privatisation du CL, notamment sur le plan de renforcement du ratio de solvabilité de la banque jusqu'à près de 6 % en «tier one» (c'est-à-dire le ratio «dur» des fonds propres au sens restrictif du terme) avant cette privatisation, ce qui constituerait une très grave distorsion de concurrence, compte tenu des effets en termes de notation par les agences de rating et par comparaison avec la privatisation de la SG réalisée en 1987 avec un ratio de solvabilité de 3 % seulement qu'elle n'a pu faire augmenter à 6 % que 10 ans plus tard.

Les autorités britanniques appuient l'investigation approfondie de la Commission et notent que la répétition de l'aide peut générer des attentes d'aides futures par le «management» de la banque, ce qui peut avoir un effet distorsif sur la concurrence. Elles soulignent la nécessité de contreparties sérieuses et substantielles de la part du CL qui touchent toutes les activités de la banque qui ne sont pas strictement nécessaires à la viabilité de l'activité de base. Pour cette raison, elles suggèrent de diluer les aides futures dans le temps et de soumettre leur approbation à la réalisation des mesures de restructuration et de contreparties.

5.2 Commentaires des autorités françaises et du Crédit Lyonnais

Dans un courrier du 6 décembre 1996, le Président du CL a informé la Commission qu'il avait saisi le gouvernement de la situation prévisible pour l'exercice 1996, très tôt dans le courant de la même année et à nouveau en juillet en mentionnant la nécessité d'une décision rapide. Il a aussi contesté la date de référence de la réduction de la présence commerciale du CL hors de France en affirmant que la lettre du Ministre Madelin du 18 juillet 1995, communiquée à la banque seulement plusieurs mois après son envoi à la Commission, ne définit en rien la date de référence à retenir et que la restructuration de la banque a été entreprise à partir de la fin de 1993.

Les autorités françaises ont commenté la lettre de la SG que leur a communiquée la Commission en soulignant qu'elles ont exercé pleinement la double responsabilité d'actionnaire et de tuteur que la SG leur a reconnue lors de la notification des aides d'urgence. Elles ont contesté l'analyse de la SG et des autorités britanniques quant au caractère distorsif des aides d'urgence et à la nécessité de contreparties, sur la base du fait que le CL aurait été sévèrement bridé dans le cadre du plan de 1995 et qu'un recentrage sur un coeur d'activité restreint serait prévu dans le cadre du nouveau plan de restructuration. Elles ont toutefois revendiqué la nécessité des aides à la restructuration, notamment sous forme de la «neutralisation» du prêt CL-EPFR mais également d'une éventuelle recapitalisation de la banque, dont le montant serait nécessaire pour assurer la viabilité de la banque et strictement proportionné aux besoins financiers du CL dans la perspective de sa privatisation rapide. Elles ont également affirmé que, dans le cadre de l'examen des modalités du soutien financier à la banque, elles prendront en compte la nécessité de rythmer les apports de l'État en fonction du respect par la banque des objectifs prévus par son plan stratégique.

5.3 Observations de la Commission sur les commentaires soumis

Les commentaires des tiers sont examinés dans les sections suivantes de la présente décision.

Les commentaires du CL appellent les observations suivantes de la part de la Commission. S'agissant de la date à laquelle le CL a informé les autorités françaises de la dégradation de la situation financière de la banque et de la nécessité d'une intervention de soutien de l'État, la Commission ne peut que déplorer le comportement des autorités françaises qui lui ont masqué la situation véritable de la banque alors qu'elles étaient tenues de remettre à la Commission des rapports réguliers sur l'état d'avancement du plan approuvé par cette dernière en juillet 1995. Même si cela n'enlève rien à la nécessité des aides approuvées par la Commission en septembre 1996, compte tenu en particulier du fait que la Commission ne pouvait complètement exclure le risque de conséquences dramatiques pour le CL en l'absence des aides, il est clair que les autorités françaises auraient dû notifier les aides en question bien à l'avance.

S'agissant de la date de référence pour apprécier la réduction de la présence commerciale du CL à l'étranger, la Commission ne peut pas retenir du point de vue juridique la date du 1er janvier 1994 suggérée par le Crédit Lyonnais. Il convient de remarquer que les autorités françaises n'avaient pas notifié à la Commission en 1994 la première intervention de l'État en faveur du CL et que le plan de restructuration a été présenté à la Commission, sur sa demande, seulement en 1995 et après qu'un nouveau plan d'aides eut été mis en place. Le fait que les termes de la lettre du Ministre Madelin du 18 juin 1996 n'aient été officiellement communiqués au CL qu'avec retard n'est pas non plus une raison opposable à la Commission. Il convient par ailleurs de rappeler que la base juridique la plus appropriée pour définir la date à laquelle cette obligation aura dû être accomplie est toujours la lettre du Ministre Madelin du 18 juillet 1995, dont les mots «d'ici fin 1998» sont sans équivoque.

Par conséquent, pour apprécier la réduction de la présence commerciale du CL à l'étranger, la Commission prend comme référence la contribution au 31 décembre 1994 des différentes zones géographiques au total de l'actif de la banque telle qu'elle figure dans le rapport annuel du Crédit Lyonnais, le bilan à la fin de 1994 représentant, dans ces conditions, la seule et la dernière base objective publique pouvant être prise en compte.

6. LE PLAN DE RESTRUCTURATION SOUMIS PAR LES AUTORITÉS FRANÇAISES EN JUILLET 1997

6.1 Principales caractéristiques du plan

Le plan soumis à la Commission en juillet 1997 a été établi dans la perspective d'une ouverture progressive du capital du Crédit Lyonnais, dont le principe avait déjà été arrêté par l'État lors du plan précédent approuvé par la Commission en 1995. Ce plan table sur un environnement macroéconomique caractérisé par une croissance moyenne du Produit Intérieur Brut en France de 2,3 %, et une inflation de l'ordre de 2 % par an. La stratégie suivie repose sur deux grands pôles d'activités: d'une part une banque de particuliers, de professionnels et de PME en France; d'autre part, dans les principales régions du monde, y compris la France et l'Europe, une banque «de gros» dédiée à une clientèle de grandes entreprises et d'institutionnels. Ces deux grands pôles continueront à s'appuyer sur les compétences du CL dans les activités de marché, d'ingénierie financière et de gestion d'actifs pour le compte de tiers, dont la banque prévoit le maintien.

Le plan est en outre construit autour des hypothèses suivantes:

- la «neutralisation» totale des coûts nets de portage du prêt du Crédit Lyonnais à l'EPFR;

- la cession d'une partie substantielle des opérations de la banque de détail en Europe;

- le réinvestissement en trésorerie des produits de cession.

La stratégie présentée par les autorités françaises présentait un caractère relativement conservateur en termes de croissance, et visait avant tout à restaurer la rentabilité du Crédit Lyonnais. Le Produit net bancaire (PNB) devait connaître globalement une stagnation nominale par rapport au niveau de 1996 au niveau consolidé (compte tenu des cessions) et les frais généraux baisser de près de 4 milliards de francs, de sorte que le coefficient d'exploitation de la banque (ratio des frais généraux sur le PNB) passerait de 79 % en 1996 à environ 70 % en l'an 2000, soit un niveau proche de celui des principaux concurrents français du Crédit Lyonnais, la Société Générale et la BNP. En réalité, ce plan prévoyait une restauration du produit net bancaire qui, après une forte baisse anticipée en 1997 (- 7 % en valeur, soit près de - 9 % en volume), devait être stabilisé en 1998 et connaître une reprise en 1998 et 1999. Cette reprise devait être sensible dès 1998 sur l'activité de la banque dans l'hexagone mais, compte tenu des cessions prévues sur le réseau européen, être différée en fin de période à l'échelle de l'ensemble du groupe.

>TABLE>

Une amélioration de la maîtrise des risques se traduisant par une diminution du taux (12) de provisionnement bancaire de 0,78 % à 0,55 % devrait sur la période apporter une contribution significative à l'évolution des résultats. Mais surtout, la banque prévoyait deux variables principales d'action permettant la restauration de ses marges et de sa rentabilité:

i) une réduction très significative des charges d'exploitation sur le réseau en France

Pour une banque à vocation universelle comme le Crédit Lyonnais, le fait de disposer d'un marché national de référence est un atout important. Le marché national de la banque doit assurer un volume d'affaires relativement stable. Il est vital pour la banque de se situer parmi les acteurs les plus performants sur le marché français afin d'être en mesure de dégager des marges qui confortent le rôle d'appui et de base stratégique de l'hexagone. De sorte qu'à l'issue du plan, l'anomalie consistant en l'incapacité de la banque de dégager des marges satisfaisantes en France serait corrigée: le Crédit Lyonnais devrait à nouveau dégager des marges importantes sur son marché national, notamment dans la banque de détail, et en retirer l'essentiel de son cash flow.

>TABLE>

Le plan prévoit plusieurs ensembles de mesures destinées à rétablir la situation du CL sur le marché français. Un projet de «reengineering» d'ensemble des processus de décision (projets intitulés «défi») doit permettre une restructuration très profonde de l'activité commerciale de la banque et de la chaîne de traitement de l'information. De nouveaux outils d'appréciation du risque seront mis en place pour l'activité de crédit aux PME. Un accord avec le Cetelem, spécialiste du crédit à la consommation, doit permettre au CL de développer sa position sur le segment de marché du crédit à la consommation, jusqu'à présent dominé par les établissements spécialisés. Enfin, le CL lancera une activité de banque par téléphone facilitant un suivi rapproché de la clientèle des particuliers.

Le plan soumis par les autorités françaises prévoit un important volet social. Les réductions d'effectifs, dans le cadre du troisième plan social engagé dès la mi-1996, et devant s'échelonner jusque fin 1998 devaient être de 5000 personnes, principalement par réduction d'effectifs au sein du réseau métropolitain de la banque. Ces réductions d'effectifs portent sur le réseau (3 140 personnes) et sur les unités fonctionnelles de la banque (1 860 personnes). Elles n'étaient pas censées, selon le plan soumis à la Commission, réduire significativement la capacité commerciale du Crédit Lyonnais, mais répondaient principalement à l'objectif de réduction des coûts et d'amélioration du coefficient d'exploitation.

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Au-delà de 1998, des réductions supplémentaires sont encore prévues en 1999 et 2000, portant sur [ . . . ] personnes, dont [ . . . ] au sein du réseau d'agences et [ . . . ] dans les unités fonctionnelles de la banque. Au total, par rapport à fin 1996, les effectifs du CL seraient réduits de [ . . . ] % en France (et [ . . . ] % au niveau consolidé, en tenant compte des cessions de filiales). Ces réductions d'effectifs autoriseraient des économies en frais de personnel de l'ordre de 9 % sur le réseau France pour la période du plan, contribuant ainsi significativement à la réduction des charges et à la restauration des marges du CL.

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Ce plan prévoit une rationalisation du réseau de points de ventes en France, se traduisant par 243 fermetures d'agences déficitaires en 1997 et 1998 (sur un total de 1954 agences pour particuliers en 1996), et une refonte du réseau des centres d'affaires et des points de vente pour professionnels (cf. tableau 12 ci-après). Au total, sur la période 1996-2000, le nombre de guichets de la maison mère en France passerait de 2100 à 1750, soit une réduction de près de 17 %. Sur la base des informations soumises par le CL à la banque conseil de la Commission, il apparaissait toutefois que le nombre total des points de vente du CL sur son réseau en France devait, selon la banque, passer de 2298 fin 1996 à 2146 à la fin de l'année 2000, soit seulement une diminution de 6,6 %. Cette différence entre les données présentées en juillet à la Commission et les données communiquées par le CL apparaît due au champ couvert par ces engagements qui, dans la présentation du CL, comprend l'ensemble des points de vente du CL en France, maison mère et filiales confondues.

L'ensemble de ces mesures devrait permettre le redressement des marges du réseau français. L'objectif de la banque est de porter le résultat net de la DCAF (direction centrale des activités France) de 1 à 4,3 milliards de francs en l'an 2000. Si ce pari est réussi, le CL aura fait mieux que rétablir la contribution du réseau en France au résultat, proportionnellement au chiffre d'affaires qu'il dégage, faisant ainsi de l'activité en France l'une des plus profitables du groupe.

>TABLE>

Une analyse de sensibilité établie par le CL a montré que, dans l'hypothèse où les crédits à la consommation croîtraient à un rythme deux fois moins rapide que prévu, où la contribution des nouveaux projets au financement du PNB de la banque (pour la DCAF) serait deux fois moins importante que prévu, et où la diminution du taux de provisionnement serait moins forte que prévu, la contribution du réseau France au résultat serait divisée par deux, mais resterait positive.

ii) la «neutralisation» du prêt à l'EPFR

Parmi les différents volets du plan de sauvetage du CL en 1995, il avait été prévu que le CL financerait le mécanisme de la défaisance, par un prêt de 145 milliards de francs accordé à l'EPFR à un taux privilégié, inférieur au taux de marché. De sorte que l'État, à qui revient la charge finale de l'apurement des pertes du CDR par l'intermédiaire de l'EPFR, pourrait grâce à ce prêt à taux privilégié alléger le coût de financement du portage des actifs du CL transférés au CDR.

Le schéma retenu prévoyait, ainsi qu'indiqué précédemment, un taux de service du prêt du CL à l'EPFR de 7 % en 1995, ramené à 85 % du TMM (le taux à court terme du marché monétaire) à partir de 1996. L'État y trouvait un avantage: pour l'EPFR, cet avantage peut être estimé annuellement sur la base du différentiel entre le taux à court terme du prêt du CL et le taux à long terme auquel il devrait en l'absence de ce prêt se refinancer, et est actuellement annuellement d'environ 2,5 à 3 % du taux sur l'encours du prêt. En 1997, cet avantage de taux du mécanisme institué par l'État avait de la sorte, pour l'EPFR, et compte tenu de l'encours du prêt, une valeur d'environ 2,8 à 3,3 milliards de francs. Pour le CL, au contraire, ce prêt, partiellement adossé à des passifs de refinancement contractés à un taux supérieur, et dont l'origine est antérieure à la défaisance de 1995, est pénalisant et a une contribution négative au résultat d'exploitation de la banque, à hauteur du différentiel entre les taux créditeurs sur son passif de refinancement du prêt et le taux débiteur sur le prêt. Comme une partie importante des passifs de refinancement du CL sont des passifs à taux fixes, toute baisse des taux se traduit, compte tenu de la définition du taux du prêt à l'EPFR, par un accroissement de la charge nette de portage du prêt.

Selon le CL, la banque a mis en place de septembre 1995 à fin 1996 des outils de couverture partielle du risque de taux qu'elle encourait compte tenu de la structure de ses passifs de refinancement du prêt. Ces outils dérivés de couverture, de type «swaps», auraient permis en 1995-1996 de limiter les coûts de portage d'environ 670 millions de francs (soit une couverture très partielle sur le risque de taux pris, comme le démontre le montant de la neutralisation par la suite encore nécessaire), dont elle a tenu compte dans le calcul du coût de taux de l'aide d'urgence (afférent au prêt à l'EPFR) pour 1996, soit 5,84 %. Au vu de ces éléments, et compte tenu de la couverture très partielle de taux mise en place en 1995, il apparaît toutefois que le CL a anticipé une évolution différente des taux d'intérêt lui permettant de supporter une charge inférieure. De sorte que l'aggravation des pertes supportées par la banque sur le prêt accordé à la défaisance lui est en partie imputable, à concurrence du risque de taux qu'elle a pris. Les autorités françaises ont fait réaliser fin 1997 par un cabinet indépendant un audit des opérations liées au prêt à l'EPFR dont elles n'ont pas communiqué les résultats à la Commission.

À la connaissance de la Commission, la banque n'a pas depuis fin 1996 eu recours à des méthodes de couverture de risque de taux sur le prêt à l'EPFR, au demeurant largement caduques, une baisse des taux de plus de deux points étant entre-temps intervenue depuis la décision 95/547/CE.

En septembre 1996, lors de la notification des aides d'urgence, les autorités françaises ont demandé la «neutralisation» complète des effets du prêt du CL à l'EPFR jusqu'en 2014 en rehaussant le taux d'intérêt prévu sur le prêt de 85 % du TMM (taux du marché monétaire de court terme) à un taux correspondant au coût de refinancement du CL (il a été établi par la suite dans le cadre des travaux de la banque conseil de la Commission que ce taux évoluerait entre un niveau de TMM + 2,5 en début de période et TMM + 0,2 en fin de période). Cette demande a été confirmée dans le plan présenté à la Commission en juillet 1997. Cette mesure, selon les autorités françaises, devait permettre de tirer un trait sur le passé en cessant de pénaliser le CL pour les conséquences financières de la stratégie d'expansion l'ayant conduit à la crise de 1993-95.

Il s'agit en réalité selon la Commission d'une «sur-neutralisation» car le rehaussement proposé du taux va au-delà du taux du marché, et vient aussi compenser les erreurs initiales de couverture des risques de taux du prêt du CL à l'EPFR. Sur la base d'un scénario de remboursement du prêt et de données de «spread de taux» (l'écart entre le taux à l'actif sur le prêt à l'EPFR et la moyenne pondérée des taux sur les passifs de refinancement) soumis par le CL à la banque conseil de la Commission, cette composante de l'aide peut être estimée à 20,2 milliards de francs sur la période 1997-2014 (en actualisant les flux futurs avec le taux du marché monétaire sur lequel les spreads de taux ont été définis dans ce scénario, soit 3,19 %). Il convient de noter que la banque et les autorités françaises, sur la base d'un taux d'actualisation de long terme, parviennent à un chiffrage différent de l'aide actualisée afférente à la neutralisation, qu'elles estiment à un montant d'environ 17,2 milliards de francs (pour la période 1997-2014), selon la même méthode, hormis le taux d'actualisation retenu, et qui a été validée par la banque conseil de la Commission. Il convient également de souligner que si les hypothèses conventionnelles sous-jacentes à un tel calcul, notamment l'échéancier de remboursement du prêt du CL à l'EPFR, étaient substantiellement modifiées, alors le calcul de l'aide afférente à la neutralisation serait caduc et devrait être réexaminé sur des bases nouvelles. La Commission, à la date de la présente décision, n'a pas connaissance de changements justifiant une telle réestimation et constate que les autorités françaises ont maintenu l'estimation qu'elles ont réalisée sur la base d'hypothèses sous-jacentes similaires.

À la demande de la banque conseil de la Commission, le CL a réalisé une étude de la sensibilité de la valeur de la «neutralisation» du prêt CL-EPFR à une hausse des taux d'intérêt. Toutes choses égales par ailleurs, cette étude montre qu'en cas de remontée de 1 % des taux d'intérêt à court terme (accompagnée d'une hausse des taux à long terme de 0,5 %), le coût de la neutralisation du prêt serait différent de 500 millions de francs par rapport au montant de 17,2 milliards de francs auquel aboutit la banque. La Commission, sur cette base, et compte tenu de l'augmentation d'environ 0,3 % du TMM intervenue entre la mi-1997 et la présente décision, conclut que les conditions conventionnelles sur la base desquelles elle a estimé à 20,2 milliards de francs le coût de la «neutralisation» du prêt fin 1997 sont encore vérifiées.

Dans leur courrier en date du 31 mars 1998, les autorités françaises proposent de modifier le mécanisme sous forme d'une «neutralisation» totale du prêt jusqu'en l'an 2000 (à l'instar de leur notification précédente) et, à partir de 2001 et jusqu'en 2014, d'une «neutralisation» à un taux de court terme (qu'elles ne spécifient pas mais qui pourrait être le PIBOR, et qui est selon les conditions du marché compris entre TMM et TMM+0,2 %). La Commission a estimé les effets économiques de la nouvelle proposition des autorités françaises. La différence est faible, et porte (en valeur actualisée au 31.12.1997) sur 2,3 milliards de francs, l'aide passant de 20,2 à 17,9 milliards de francs. Cette différence minime s'explique par le fait que le prêt à l'EPFR a un coût de portage pour le CL, pour la partie dépassant le TMM, qui est principalement afférent à la période 1997-2001.

>TABLE>

À l'appui de leur proposition, les autorités françaises ont considéré qu'en l'absence de la neutralisation des coûts de portage du prêt à l'EPFR, la viabilité de la banque pourrait être remise en cause, en raison des réactions potentielles de sa clientèle, de ses contreparties, et des agences de notation qui pourraient dégrader sa notation. Les autorités françaises ont en outre justifié auprès de la Commission cette mesure en considérant qu'elle devait faciliter l'ouverture du capital de la banque.

Le plan soumis par les autorités françaises à la Commission en juillet 1997 envisageait une autre option possible: au lieu d'une neutralisation annuelle des coûts de portage du prêt à l'EPFR, le CL serait remboursé de manière anticipée et recevrait une soulte représentant la différence actualisée entre le coût des passifs affectés au refinancement de l'EPFR (13) jusqu'à leur extinction et le coût des refinancements de passifs de court terme. Toutefois, dans les discussions ultérieures entre la Commission et les autorités françaises, celles-ci n'ont pas fait état d'une intention de suivre cette option. Il convient à ce sujet de noter que l'État trouvait dans le mécanisme institué un avantage relatif, ainsi qu'il a été présenté ci-dessus, puisqu'il finançait sur toute la période du prêt (potentiellement jusqu'en 2014) des emplois à long terme (le portage par l'EPFR du prêt participatif au CDR) par des ressources collectées à un taux inférieur, c'est-à-dire un taux de court terme. La solution de la neutralisation a l'avantage d'être moins onéreuse pour l'EPFR qu'un remboursement anticipé du prêt assorti d'un emprunt à long terme: compte tenu de la restructuration progressive des passifs du CL adossés au prêt, le taux du prêt après «neutralisation» devrait progressivement baisser jusqu'à rejoindre le PIBOR à partir de l'année 2004 ou 2005. Le taux de référence du mécanisme du prêt restant le TMM, l'État pourrait de la sorte, bien qu'à des conditions moins avantageuses, continuer à assurer les coûts de portage de la défaisance à un taux proche du taux de court terme.

6.2 Mesures présentées par les autorités françaises en contrepartie des aides à la banque

Outre la restructuration du réseau France prévoyant des fermetures d'agences présentées par les autorités françaises comme des contreparties aux aides reçues par le CL, le plan de juillet 1997 prévoit une cession de la majorité des opérations dans la banque de détail en Europe, y compris de la principale filiale du CL, la Bank für Gemeinwirtschaft (Allemagne, ci-après BfG, détenue à 50 % plus une action). D'importantes provisions (4,4 milliards de francs) sont prévues par le plan sur les exercices de 1998 et 1999 en vue d'anticiper l'impact négatif de la vente, telle que prévue en 1997, avec perte de la BfG à l'horizon 2000. Le plan prévoit toutefois que la date de cession de la BfG peut être modifiée. Les autorités françaises ont également proposé que la contrainte de calendrier imposée en 1995 sur les contreparties au premier plan d'aides (c'est-à-dire la cession de 50 % des actifs de la banque en Europe avant le 31 décembre 1998) soit desserrée pour éviter que le CL ne soit amené à faire appel à son actionnaire pour financer la destruction de fonds propres liée aux cessions. Les désinvestissements stratégiques seraient étalés jusqu'en l'an 2000, les cessions étant décidées lorsque les conditions financières le permettraient.

>TABLE>

Les autorités françaises ont considéré qu'en décidant de céder ses filiales avant la mise en place de l'euro, le CL se privait des possibilités offertes par un marché bancaire des particuliers mieux intégré en Europe, et qu'il s'agissait par conséquent d'un effort substantiel libérant des parts de marché pour ses concurrents en Europe.

Hors de France, la stratégie de la banque reposerait, à l'issue de son désengagement de la banque de détail en Europe, sur un recentrage sur les métiers de crédit aux grandes entreprises, financements structurés et financements de projets, marchés de capitaux, gestion d'actifs et de flux, gestion privée et négoce international. Ces métiers seraient désormais organisés en «lignes mondiales» afin de mieux accompagner les clients de la banque dans leurs opérations internationales. Ce recentrage traduirait l'abandon de la stratégie de banque «universelle» du CL hors de France.

7. ÉVALUATION DES AIDES SUPPLÉMENTAIRES PAR RAPPORT À CELLES APPROUVÉES PAR LA COMMISSION EN 1995

7.1 Les incertitudes sur le montant total des aides

La Commission ayant plafonné à 45 milliards de francs le montant des aides approuvées en 1995, il est nécessaire d'évaluer le montant des aides supplémentaires avant d'examiner leur compatibilité avec le traité. On rappellera que, outre les 45 milliards de francs d'aides autorisées en 1995, la Commission a également autorisé environ 4 milliards de francs d'aides d'urgence en septembre 1996.

Il convient de rappeler que les éléments de coût pour l'État décomptés dans le total des aides au CL sont les suivants:

- la recapitalisation du CL de 1994 (soit 4,9 milliards de francs), à laquelle les autorités françaises avaient envisagé dans le plan soumis à la Commission en juillet 1997 d'ajouter éventuellement une seconde recapitalisation d'un montant non spécifié;

- les pertes actualisées du CDR prises en charge par l'EPFR sous forme d'abandons de créances (par voie d'appels en garantie) sur le prêt participatif de 145 milliards de francs accordé (dont 10 milliards de francs ont été convertis en garantie sur des emprunts du CDR auprès de tiers);

- les coûts actualisés de portage de l'emprunt de 135 milliards de francs de l'EPFR au CL; ces coûts pourraient augmenter si la «neutralisation» du prêt du CL est mise à exécution de 1997 à 2014, qui représente un coût actualisé d'environ 20 milliards de francs;

- les coûts actualisés de portage supplémentaires constatés si l'EPFR exerce son droit de tirage sur un crédit supplémentaire de 10 milliards de francs que le CL s'était engagé à lui accorder à partir du 1er janvier 1998;

- les coûts actualisés de portage supplémentaires que l'EPFR pourrait constater s'il doit, compte tenu de sa situation de trésorerie, avoir recours à des emprunts sur le marché en supplément de son emprunt auprès du CL.

L'ensemble des coûts de la défaisance doit être soldé par l'État sous forme de recapitalisations de l'EPFR par des allocations budgétaires dont l'échéancier et les montants ne sont pas connus à ce stade, et qui sont susceptibles de s'étaler sur toute la durée du prêt du CL à l'EPFR, c'est-à-dire jusqu'en 2014, ainsi que par les revenus de la clause de retour à meilleure fortune (14) et de la privatisation du CL.

À titre liminaire, et comme on pourra le constater sur le calcul des aides (cf. ci-dessous), il convient de remarquer que certaines des aides sous examen, en particulier la «neutralisation» du prêt du CL à l'EPFR pour 1995-96 (approuvée par la Commission en septembre 1996 dans les mesures d'urgence au Crédit Lyonnais) ainsi que la «neutralisation» du prêt projetée par les autorités françaises à partir de 1997, sont une partie intégrante des coûts de portage du prêt du CL à l'EPFR. La Commission identifie néanmoins la «neutralisation» du prêt comme une aide spécifique: elle est additionnelle par rapport au plan approuvé en 1995 et sa mise à exécution signifierait que le CL se verrait allégé d'un coût estimé en valeur actualisée à environ 20 milliards de francs, pour la période 1997 (inclus) à 2014. La «neutralisation» au sens où l'entendent les autorités françaises signifie que le CL se verrait déchargé des charges nettes afférentes au prêt à l'EPFR et que la valeur actualisée de la banque serait immédiatement augmentée, par cette correction, en proportion (15) du montant actualisé de cette «neutralisation». De sorte que la banque bénéficierait immédiatement des effets futurs de la neutralisation. Pour cette raison, la Commission considère que la valeur actualisée de la «neutralisation» sur toute la période 1997-2014 est immédiatement à prendre en compte, dans son intégralité, en tant qu'aide nouvelle à la banque. La Commission note que les autorités françaises, dans un courrier qu'elles lui ont adressé le 3 avril 1998, paraissaient suivre la même approche sur ce point, et incluent la valeur totale de la «neutralisation» dans leur estimation du montant des aides au CL.

L'évaluation du montant des aides au CL rencontre par ailleurs plusieurs difficultés liées aux spécificités du schéma de la défaisance mis en place par les autorités françaises, et à un certain nombre d'incertitudes entretenues par les autorités françaises dans le plan soumis à la Commission en juillet 1997.

Le montant des pertes qui sera in fine à la charge de la défaisance et donc de l'État est à ce stade inconnu. Ces pertes potentielles comportent une première composante, les pertes du CDR, estimées au 31 décembre 1996 à 100,2 milliards de francs. Il convient de souligner que ce chiffre de 100,2 milliards de francs, présenté le 1er juillet 1997 dans le rapport de l'EPFR au ministre de l'Économie, des Finances et de l'Industrie et au Parlement français, est un chiffre non certifié par les commissaires aux comptes du CDR. Les autorités françaises, interrogées par les services de la Commission à ce sujet, ont indiqué qu'elles ne seraient pas, compte tenu de la spécificité de la défaisance, en mesure de produire des comptes du CDR certifiés. Seules les pertes déjà constatées par le CDR et imputées à l'EPFR par des appels en garantie sur le prêt participatif, soit environ 45 milliards de francs fin 1996, pouvaient début 1998, avant la clôture des comptes 1997 du CDR, être considérées comme certaines, en l'état de l'information disponible. Lors de réunions tenues début mai 1998, les autorités françaises ont fait savoir à la Commission qu'elles disposaient d'estimations des pertes supplémentaires du CDR en 1997 pour un montant supplémentaire de 3 milliards de francs, soit une perte totale de 48 milliards de francs fin 1997. Compte tenu de l'actif restant (environ 80 milliards de francs, 110 milliards de francs d'actifs ayant déjà été cédés ou liquidés), les autorités françaises concluent que la perte ne peut normalement dépasser 128 milliards de francs. La Commission convient qu'une partie du risque résiduel de l'EPFR sur le CDR (celui qui a trait à ses actifs) diminue avec l'avancement du programme de cession d'actifs, qui avaient atteint fin 1997 58 % des apports d'actifs bruts au CDR au 1er janvier 1995.

Les autorités françaises n'ont toutefois pas été en mesure de prendre d'engagements sur le montant maximal que pourraient atteindre les pertes du CDR. Le risque nominal supporté par l'EPFR, qui a accordé un prêt participatif de 145 milliards de francs au CDR (utilisé à hauteur de 123,5 milliards de francs par ce dernier, auxquels s'ajoutent dix milliards de francs pris sur l'enveloppe du prêt et transformés en garantie), n'a pas été plafonné par le Parlement et porte sur la totalité des pertes du CDR, quand bien même elles atteindraient, voire dépasseraient, le montant de 145 milliards de francs du prêt participatif.

Le risque supporté par l'EPFR sur le CDR dépasse son exposition sur les actifs initialement transférés à la défaisance, pour plusieurs raisons. Tout d'abord, les investissements en capital dits de «sauvegarde» au sein des actifs cantonnés, sur le bien-fondé desquels la Commission ne se prononce pas à ce stade, augmentent l'exp