20.10.^ tournai officiel des communautés européennes 
RAPPORP^PÉClALN^2B^ 
sur les actions communautaires spécifiques de développement régional du Feder (actions hors 
quotas accompagné des réponses de la Commission 
(^BC2^2B01^ 
^^r^^o^^^r^r^^^rr^^2^bis,^r^r^^^ 
PABL^fo^^APl^R^ 
L Introduction Ll —1.^ 
2. Les règlements qui instituent les actions hors quota 2.1 —2.1^ 
Les3séries de règlements arrêtés par le Conseil 2.1 —2.^ 
Les règlements du^octobre 1^0 2.2 —2.3 
Les règlements du 1^ janvier 1^4 2.4 —2.5 
Les règlements dul^ décembre 1^5 2.^ 
Observations 2.^ ^2.1^ 
L'évolution du contenu des règlements 2.^ —2.^ 
Le montant de la participation prévisionnelle de la Communauté .. 2.10 
La comptabilisation des engagements 2.11 — 2.13 
Les modalités de paiement des concours 2.14 — 2.1^ 
3. Les programmes spéciaux des actions hors quota 3.1 —3.31 
Les programmes approuvés 3.1 —3.5 
Les programmes de la première série 3.2 —3.3 
Les programmes de la deuxième série 3.4 —3.5 
Observations 3.^ —3.31 
Le contenu des programmes 3.B —3.^ 
La prévision des effets des programmes sur l'emploi 3.10 — 3.13 
La publication des programmes 3.14 — 3.1^ 
Leprogramme^élargissementFrance^ 3.1B — 3.1^ 
Lesprogrammes^élargissementeténergieltalie^ 3.20 — 3.23 
Les programmes^zonesfrontalières^d'Irlande et d'Irlande du Nord 3.24 — 3.25 
Leprogramme^zonessidérurgiquesBelgique^ 3.2^ — 3.2B^ 
Les programmes ^élargissements et ^énergie^ pour les ilesde la 
Crèce 3.2^^3.2^ 
Conclusions sur les programmes spéciaux examinés 3.20 — 3.31 
N° C 262/2 Journal officiel des Communautés européennes 20. 10. 86 
4. L'exécution financière des actions hors quota . . . 4.1 — 4.20 
Les engagements, les paiements et les virements de crédits 4.1 — 4.3 
Les engagements et les paiements 4.1 — 4.2 
Les virements de crédits 4.3 
Observations 4.4 — 4.20 
Les délais dans l'adoption des règlements et l'approbation des 
programmes correspondants 4.5 
Les retards de réalisation 4.6 — 4.9 
Les financements restant à assurer 4.10 — 4.11 
Inéligibilité de certaines catégories d'opérations 4.12 — 4.17 
5. Les rapports annuels d'exécution 5.1 — 5.20 
• Les rapports annuels à présenter par les États membres 5.1 — 5.3 
L'importance des rapports annuels 5.1 — 5.2 
Les rapports annuels disponibles 5.3 
Observations 5.4 — 5.20 
Le respect de l'obligation de présenter un rapport annuel 5.4 — 5.6 
Le contenu des rapports annuels 5.7 — 5.12 
L'examen des rapports annuels et l'adaptation des programmes 
spéciaux 5.13 — 5.16 
L'examen des opérations réalisées 5.17 — 5.20 
6. Conclusions 6.1 — 6.9 
Annexes Pages 
Annexe I : Actions hors quota : situation des engagements et des 
paiements relatifs aux tranches annuelles 18 
Annexe II : Actions hors quota : état d'avancement de l'examen des 
programmes 19 
Réponses de la Commission 20 — 23 
20. 10. 86 Journal officiel des Communautés européennes N° C 262/3 
1. INTRODUCTION 
1.1. Les actions communautaires spécifiques de déve­
loppement régional, communément appelées «actions 
hors quota», ont été instituées par le règlement (CEE) 
n° 214/79 du Conseil du 6 février 1979 (*) (*). Ce dernier 
a modifié le règlement (CEE) n° 724/75 du Conseil du 
18 mars 1975 (2) portant création du Fonds européen 
de développement régional (Feder) et, dans le but de 
diversifier les interventions du Fonds, il a prévu que, 
outre sa participation aux mesures de politique régio­
nale arrêtées par les États membres (actions sous quota), 
le Feder pourrait financer des actions communautaires 
spécifiques de développement régional. 
1.2. Ces actions sont liées aux politiques et mesures 
communautaires pour mieux prendre en compte leur 
dimension régionale ou pour en atténuer les consé­
quences régionales. Exceptionnellement, elles peuvent 
aussi viser à faire face aux conséquences structurelles 
d'événements particulièrement graves dans certaines 
régions ou zones, en vue de remplacer des emplois 
perdus ou de créer des infrastructures. Elles ne peuvent 
avoir pour objet des opérations de restructuration 
interne de secteurs en déclin mais, par l'implantation 
de nouvelles activités économiques, elles peuvent favori­
ser la création d'emplois alternatifs dans les régions ou 
zones connaissant une situation difficile. 
1.3. Le règlement (CEE) n° 214/79 a également prévu 
le cadre général pour l'adoption et la mise en œuvre de 
ces actions. Pour chacune d'elles c'est le Conseil, sta­
tuant à l'unanimité, sur proposition de la Commission 
et après consultation du Parlement européen, qui fixe, 
dans un règlement spécifique, la nature des opérations 
financières, les zones et régions éligibles, les interven­
tions publiques nationales prises en considération pour 
l'octroi du concours du Fonds, la participation de ce 
dernier, les catégories de bénéficiaires et les modalités 
de financement. 
1.4. Le taux du concours du Fonds varie d'après les 
catégories d'opérations envisagées. Il atteint, en général, 
50 % des dépenses nationales éligibles pour les investis­
sements d'infrastructure et 70 % pour les dépenses rela­
tives aux aides et services en faveur de l'artisanat et des 
petites et moyennes entreprises effectuées après la date 
d'entrée en vigueur des règlements. L'aide communau­
taire est versée à l'État membre concerné ou selon les 
indications communiquées par ce dernier. Des disposi­
tions sont également prévues pour éviter le cumul des 
aides sous quota et hors quota du Feder ainsi que pour 
(*) Les notes de renvoi sont regroupées à la fin du rapport. la coordination des instruments financiers nationaux et 
communautaires. 
1.5. Les actions sont mises en œuvré sous la forme de 
programmes spéciaux que les États membres concernés 
présentent à la Commission, pour approbation et octroi 
du concours. Elles sont financées conjointement par la 
Communauté et ces États membres et il est prévu que 
le montant des crédits communautaires qui leur est 
consacré est égal à 5 % des ressources du Fonds. 
1.6. Le présent rapport vise à établir la situation des 
actions hors quota au 31 décembre 1985. Il comprend 
4 parties consacrées aux étapes principales de l'élabora­
tion et de l'exécution des actions hors quota et qui 
traitent successivement des règlements qui les instituent, 
des programmes spéciaux élaborés pour leur mise en 
œuvre, de l'exécution financière des actions et des rap­
ports annuels transmis par les États membres sur leur 
état de réalisation. 
2. LES RÈGLEMENTS QUI INSTITUENT LES 
ACTIONS HORS QUOTA 
Les 3 séries de règlements arrêtés par le Conseil 
2.1. Les 3 séries de règlements ont été arrêtés par le 
Conseil jusqu'au 31 décembre 1985 pour instituer des 
actions hors quota. Depuis la fin de l'année 1985, il 
n'existe plus de base juridique (3) pour instituer de nou­
velles actions, mais celles précédemment décidées doi­
vent être achevées ou mises en œuvre en vertu des 
règlements indiqués aux points 2.2 — 2.6 ci-après. Le 
nouveau règlement (CEE) du Feder n° 1787/84 prévoit 
par ailleurs des programmes communautaires qui succè­
dent aux actions hors quota. 
Les règlements du 7 octobre1980 
2.2. À la suite des propositions présentées par la 
Commission le 16 octobre 1979, le Conseil a arrêté, le 
7 octobre 1980, une première série de 5 règlements 
[(CEE) nos 2615/80 à 261e '80 (4)] instituant les 5 actions 
communautaires spécifiques suivantes : 
(a) développement de certaines régions françaises et 
italiennes dans le contexte de l'élargissement de la 
Communauté; 
1^C2^2B4 journal officiel des Communautés européennes 2tlltl8o 
^élimination des obstacles au développement de nou 
velles activités économiques dans certaines zones de 
Belgique, d'Italie et du R.ovaumeUni affectées par 
la restructuration de l'industrie sidérurgiques 
^élimination des obstacles au développement de nou 
velles activités économiques dans certaines zones du 
Rovaume-Uni affectées par la restructuration de la 
construction navales 
^amélioration de la sécurité des approvisionnements 
enénergiedecertaines régions italiennespar une 
meilleureutilisationdestechnologiesnouvellesen 
matièred'hvdroélectricitéet d'énergies alternatives^ 
^e) amélioration de la situation économique et sociale 
des zones frontalières de l'Irlande et de l'Irlande du 
l^ord. 
2.3. Compte tenu des différents États membres 
concernés, il s'agissait d'un total de 9 programmes 
spéciaux et d'une participation prévisionnelle globale, 
àchargedela Communauté, de220 Aiio ECU. La durée 
decesprogrammesétait fi^ée àèô ans àcompter du 
soixantième jour suivant celui de l'entrée en vigueur 
des règlements, soit jusqu'au léô décembre 198éô. 
L^^A^^^^^^^r^4 
2.4. La présentation par la Commission, le 
19 novembre 1982, de ^ nouvelles propositions, a 
conduit le Conseils arrêter, le 18 janvier 1984, une 
deuxième série de règlements ^CEE) n^ 214/84 à 
219/84^]qui ont soit modifié certains des règlements 
précédents soit instituédenouvelles actions. Il s'agit 
plus particulièrement de la^ 
^a) modification de l'action^élargissement^pourren 
forcer et compléter le régime d'aides prévues^ 
^institution d'une action contribuant au développe 
ment de certaines régions grecques dans le conteste 
de l'élargissement 
^c) modification de l'action^sidérurgie^pour renforcer 
et compléter le régime d'aides et l'étendre à de 
nouvelles ^ones en Belgique, en RE d'Allemagne, en 
Erance, au Luxembourg et au RovaumeUni, ainsi 
que dans des zones à définir en relation avec les 
programmes derestructurationdel'industriesidé 
rurgique^ 
^modification de l'action^constructionnavale^pour 
renforcer et compléter le régime d'aides et l'étendre 
àde nouvelles ^ones en RE d'Allemagne^ ^e) modificationdel'action ^ énergies pour renforcer 
et compléter le régime d'aides et l'étendre à de 
nouvelles zones en Crèce^ 
^f) institution d'une action contribuantàl'élimination 
des obstacles au développement de nouvelles activi­
tés économiques dans certaines ^ones affectées par 
la restructuration de l'industrie du textile et de 
l'habillement en Belgique, Erance, Irlande, Italie, 
au^RavsBasetauRovaumeUni. 
2BoE La participation prévisionnelle de la Commu-
nautépour cette deu^ièmesériederèglementsestde 
B^24Aiio ECU et elle concerne 2è^ programmes spéciaux 
dontladurées'achèvele l^avril 1989, Ledélaide 
réalisationdesprogrammesprévuspar lesprécédents 
règlements du Conseil du ^ octobre 1980 a été lui 
aussi prorogé jusqu'au l^avril!989,àl'e^ception du 
règlementafférentau^^onesfrontalières d'Irlande et 
d'Irlande du ^ord,Ce derniern'aété modifié que par 
les règlements dul^décembrel98^, qui ont prorogé 
lapériode de réalisation des programmesjusqu'au2êô 
février 1991. 
2,^. Une troisième série de propositionsaétéprésen 
tée par la Commission au Conseil le 21 décembre 1984, 
Labaseréglementaire pour l'adoption par le Conseil 
de cette troisième sériedactions étant venueàmanquer 
au l^janvier!98eô par suite de l'entrée en vigueur du 
nouveau règlement du Eonds^CEE)n^ 1^8^/84, c'est 
seulement après modification de ce dernier que le 
Conseilaarrèté, le 1B décembre 198ê^, la troisième série 
dérèglements^), Ceu^ciconcernent 10 programmes 
spéciaux, dont la durée s'achève le 2^i février 1991 
et comportent une participation prévisionnelle de la 
Communauté de 144 AiioECU^ ils ont pour effet de^ 
détendre l'action^constructionnavale^àdenouveL 
les ^ones en RE d'Allemagne, en Erance et en Italien 
^b)étendrel'action ^te^tile^ àdenouvelles^onesen 
RE d'Allemagne^ 
^c) modifier l'action^^onesfrontalières^pourrenfor 
ceretcompléter le régime d'aide etl'étendreàde 
nouveaux districts en Irlande et Irlande du c^ord^ 
^d) instituer une action contribuant au développement 
de nouvelles activités économiques dans certaines 
^ones affectées par la mise en ceuvre de la politique 
communautairede la pêcheau lôanemarl^, en R^ 
d'Allemagne, en Erance et au RovaumeUni, 
20. 10. 86 Journal officiel des Communautés européennes N° C 262/5 
Observations 
L'évolution du contenu des règlements 
2.7. Dans leur ensemble, les séries de règlements 
successifs se caractérisent par une extension importante 
des zones considérées, des types d'opérations éligibles, 
ainsi que de la durée d'exécution des programmes 
spéciaux. 
2.8. L'action «sidérurgie», initialement instituée 
dans certaines régions en Belgique, en Italie et au 
Royaume-Uni a été étendue à d'autres zones au 
Royaume-Uni, en RF d'Allemagne, en France, au 
Luxembourg, ainsi qu'à des zones à définir en liaison 
avec les programmes de restructuration de l'industrie 
sidérurgique; les catégories d'opérations éligibles sont 
passées de 6 à 9. Une évolution analogue est observée 
pour les actions «construction navale» et «zones fron­
talières »; dans ce dernier cas, les catégories d'opérations 
éligibles passent de 7 à 15. 
2.9. Dans le même temps, toutefois, la réalisation 
des actions initialement décidées s'avère difficile et, 
pour la plupart d'entre elles, la partie exécutée des 
programmes restait, à la fin de 1985, sensiblement infé­
rieure aux prévisions (pour plus de détails, voir ci-après 
les point 4.1 — 4.9). Une telle situation a conduit à 
proroger les délais de réalisation des programmes pré­
vus par la première série de règlements, délais qui, dans 
les règlements modificatifs adoptés en 1984 et 1985, ont 
été portés de la fin 1985 à 1989, voire à 1991. 
Le montant de la participation prévisionnelle de la 
Communauté 
2.10. La participation prévisionnelle de la Commu­
nauté attribuée à chaque programme spécial, chaque 
action ou chaque série d'actions, ne résulte pas d'un 
document formalisé. Pour les actions décidées en 1984 
et 1985, les prévisions de la Commission qui figuraient 
à ce sujet dans l'exposé des motifs de ses propositions 
ont été modifiées ultérieurement, en cours d'adoption 
de ces règlements par le Conseil, sans que les prévisions 
définitives n'apparaissent dans un document. S'agissant 
d'un élément significatif de la programmation finan­
cière, il serait utile que les prévisions en cause résultent 
d'un document. 
La comptabilisation des engagements 
2.11. Dans la première série de règlements du Conseil 
adoptés le 7 octobre 1980, il était prévu, par l'article 5, 
paragraphe 5, que les engagements budgétaires relatifs 
à l'exécution des programmes spéciaux étaient décidés 
par tranche annuelle au fur et à mesure de la réalisation 
de ceux-ci. Les deuxième et troisième séries de règle­
ments des 18 janvier 1984 et 17 décembre 1985 ont 
précisé, pour les nouvelles actions comme pour les 
actions antérieures restant à achever, que la première tranche est engagée dès l'approbation du programme 
spécial par la Commission, l'engagement des tranches 
annuelles ultérieures étant réalisé en fonction des dispo­
nibilités budgétaires et de l'état d'avancement du 
programme. 
2.12. Ce n'est donc pas la totalité des dépenses à 
prévoir pour l'exécution des programmes spéciaux qui 
est retracée dans les documents comptables de la Com­
mission, mais uniquement les tranches annuelles, ce qui 
constitue une donnée incomplète. Dès lors que l'octroi 
d'une aide communautaire a été décidé par l'approba­
tion des programmes spéciaux, la prévision de dépense 
correspondante devrait apparaître, pour sa totalité, 
dans la documentation financière. 
2.13. Il est d'autant plus nécessaire de revoir les 
modalités en cause que le nouveau règlement du Fonds 
en étend l'application à l'ensemble des financements 
par programme, y compris les programmes nationaux 
d'intérêt communautaire. On doit dès lors s'attendre à 
un accroissement du nombre des programmes qui seront 
approuvés sans que les prévisions de dépenses corres­
pondantes ne soient retracées dans la documentation 
financière. 
Les modalités de paiement des concours 
2.14. Les règlements de 1980 prévoyaient que « lors­
qu'un État membre fournit l'attestation que le pro­
gramme spécial a déjà donné lieu à des dépenses au 
titre d'une tranche annuelle, le Fonds peut verser à sa 
demande une avance de 30% du montant des crédits 
engagés». Lorsque le montant de cette avance a été 
épuisé et que l'État membre a fait parvenir à la Commis­
sion un certificat attestant la réalité des opérations 
et l'existence des pièces justificatives détaillées (7), de 
nouvelles avances, chacune de 30 % des crédits engagés 
par tranche annuelle, peuvent être versées. 
2.15. Les règlements de 1984 et 1985 ont modifié ces 
dispositions. Ils prévoient pour les nouvelles actions 
comme pour les actic - antérieures restant à achever 
l'octroi d'une avance de 60% du concours relatif à la 
première tranche annuelle, dès le début de la réalisation 
des opérations et en fonction de leur état d'avancement 
ainsi que des disponibilités budgétaires. Lorsque l'État 
membre atteste que la moitié de cette première avance 
a été dépensée, une deuxième avance de 25% peut 
être versée. Pour les tranches annuelles suivantes, des 
avances peuvent être versées dans les mêmes conditions 
dès qu'a commencé leur réalisation. Quant au solde de 
chaque tranche annuelle, il est « versé à la demande de 
l'Etat membre lorsque celui-ci atteste que les réalisa­
tions correspondant à la tranche concernée peuvent être 
considérées comme terminées et sur présentation du 
montant des dépenses publiques effectuées ». 
N° C 262/6 Journal officiel des Communautés européennes 20. 10. 86 
2.16. . Les modalités de paiement font donc largement 
appel au versement d'avances et à des attestations de 
caractère global des États membres, lesquelles, même 
pour le règlement des soldes, comportent une large part 
d'imprécision. intéressées auraient dû déployer un plus grand effort 
d'information et de sensibilisation des bénéficiaires 
potentiels, en vue d'assurer une interprétation correcte 
des objectifs et des méthodes des règlements. 
2.17. Au stade actuel, le versement d'avances impor­
tantes n'a pas accéléré la mise en œuvre des program­
mes, dont le taux de réalisation reste encore insuffisant 
(pour plus de détails, voir ci-après les points 4.1 — 4.9). 3. LES PROGRAMMES SPÉCIAUX DES ACTIONS 
HORS QUOTA 
2.18. Par ailleurs, dans un tel système d'attestations 
globales, il est essentiel pour la Commission d'exploiter 
de manière optimale les possibilités qui lui restent, en 
particulier les rapports annuels des États membres, 
pour s'assurer de façon plus détaillée de l'exécution des 
programmes. Or, comme on le verra ultérieurement, 
une telle exploitation est encore loin d'être organisée. 
2.19. Compte tenu de la complexité des actions et 
du rôle considérable que les autorités nationales et 
locales assument dans leur gestion, les administrations Les programmes approuvés 
3.1. Les actions hors quota sont mises en œuvre sous 
la forme de programmes spéciaux que les États membres 
présentent à la Commission. L'approbation par la Com­
mission a lieu après intervention du Comité du Fonds. 
Les programmes comportent l'analyse de la situation 
et des besoins relatifs aux objectifs de l'action, les 
opérations projetées, leur déroulement dans le temps 
et, plus généralement, l'ensemble des éléments qui per­
mettent d'apprécier sa cohérence avec les objectifs du 
développement régional. 
Les programmes de la première série 
3.2. Dans le cadre de la première série d'actions hors quota, 8 programmes spéciaux ont 
été approuvés par la Commission (voir tableau 1). 
Tableau î 
Programmes approuvés de la première série 
Date 
10 juin 1981 
10 juin 1981 
10 juin 1981 
10 juin 1981 
3 décembre 1981 
17 décembre 1981 
29 avril 1982 
20 juillet 1982 pays 
France 
Irlande 
Royaume-Uni 
Italie 
Italie 
Belgique 
Royaume-Uni 
Royaume-Uni Objet 
Élargissement 
Zones frontalières 
Zones frontalières 
Énergie 
Élargissement 
Zones sidérurgiques 
Zones sidérurgiques 
Zones de construction 
navale 
Total (Mio ECU) 
Montant 
55 
16 
8 
16 
65 
6 
33 
17 
216 
3.3. Un neuvième programme spécial, de 4 Mio ECU, prévu pour la zone sidérurgique de 
Naples et présenté par l'État membre à la Commission en mars 1984 n'avait pas encore pu 
être approuvé au 31 décembre 1985 et faisait l'objet de mesures d'instruction. 
20. .10. 86 Journal officiel des Communautés européennes N° C 262/7 
Les programmes de la deuxième série 
3.4. Pour la deuxième série d'actions, la Commission a approuvé 10 programmes spéciaux 
(voir tableau 2). 
Tableau 2 
Programmes approuvés de la deuxième série 
Date 
21 décembre 1984 
21 décembre 1984 
21 décembre 1984 
21 décembre 1984 
21 décembre 1984 
21 décembre 1984 
21 décembre 1984 
18 novembre 1985 
18 novembre 1985 
18 novembre 1985 Pays 
Grèce 
Royaume-Uni 
RF d'Allemagne 
Royaume-Uni 
Grèce 
Royaume-Uni 
Pays-Bas 
RF d'Allemagne 
RF d'Allemagne 
Pays-Bas Objet 
Élargissement 
Zones sidérurgiques 
Zones sidérurgiques I 
Zones construction 
navale 
Énergie 
Zones textiles 
Zones textiles 
Zones sidérurgiques II 
Zones construction 
navale 
Zones sidérurgiques 
Total (Mio ECU) 
Montant 
40 
33 
13 
17 
20 
105 
7 
31 
3 
5 
274 
3.5. Une dizaine d'autres programmes spéciaux étaient en cours d'examen au 31 décembre 
1985 pour la Belgique, la France, l'Italie et le Luxembourg, et faisaient l'objet de mesures 
d'instruction. À la même date, la Commission n'avait pas encore pris de décision quant à 
l'adaptation des anciens programmes telle que prévue par les règlements du 18 janvier 1984. 
Observations 
3.6. Les vérifications sur pièces et sur place effectuées 
par la Cour des comptes conduisent à formuler les 
observations ci-après, dont les 3 premières ont un 
contenu général, les autres concernant certains 
programmes spéciaux. 
Le contenu des programmes 
3.7. Des annexes aux règlements du Conseil énon­
cent les indications que doivent comporter les program­
mes spéciaux. Malgré l'existence de ce schéma, 
l'ampleur des informations demandées est telle que les 
documents présentés restent diffus. Ils comportent de 
longues descriptions des difficultés qui existent dans les 
régions et dans les secteurs d'opérations considérés. 
Par contre, la définition claire du type d'opérations à 
subventionner ainsi que des conditions de leur réalisa­
tion fait souvent défaut et les objectifs, en termes de 
contribution au développement, sont rarement quanti­
fiés. C'est pourtant le propre de tout programme de 
définir clairement le type d'interventions et leurs condi­
tions de réalisation, en rapport avec les objectifs précis 
à atteindre. 3.8. Un effort de simplification devrait permettre 
de centrer davantage les programmes sur les aspects 
opérationnels, tels la définition et la réalisation des 
opérations prévues, ainsi que sur les résultats ou 
enseignements que celles-ci doivent fournir dans une 
perspective de développement, à la lumière des objectifs 
des règlements. 
3.9. Les programmes de la deuxième série marquent 
peu de progrès en la matière. Les documents restent 
trop différents d'un programme à l'autre et même d'une 
zone à l'autre d'un même programme. C'est ainsi que 
pour l'aménagement des sites dégradés dans les « zones 
sidérurgiques », le programme du Royaume-Uni indique 
les bâtiments ou complexes à aménager, mais le pro­
gramme allemand approuvé le même jour ne fournit 
qu'une description générale des projets. Pour les « zones 
textiles» aux Pays-Bas, une telle indication est fournie 
pour la région de Twente mais non pour celle de Hel-
mond. Ces différences traduisent un degré inégal de 
préparation des divers programmes ou des parties qui 
les composent. 
N° C 262/8 Journal officiel des Communautés européennes 20. 10. 86 
La prévision des effets des programmes sur l'emploi 
3.10. En des termes qui peuvent varier d'une action 
à l'autre, les règlements qui instituent les actions hors 
quota assignent comme objectif essentiel aux program­
mes spéciaux de développer des activités créatrices 
d'emploi. Les annexes des règlements indiquent par 
ailleurs que les programmes spéciaux doivent compor­
ter une « description, dans toute la mesure du possible 
quantifiée, des objectifs visés par le programme spécial, 
notamment en matière d'emploi». 
3.11. Toutefois, la description quantifiée des objec­
tifs en matière d'emploi fait habituellement défaut dans 
les programmes, lesquels, et notamment le programme 
«élargissement-France», soulignent les difficultés de 
méthode et d'interprétation que rencontre l'élaboration 
d'une telle quantification. 
3.12. Même quand une prévision chiffrée existe, 
comme pour le programme «élargissement-Italie» qui 
évalue à « quelque 1 000 unités par an » l'augmentation 
d'emploi attendue de l'action, il s'agit d'une estimation 
qui s'est avérée dépourvue de toute analyse. Le docu­
ment lui-même souligne que les effets des opérations 
sur l'emploi peuvent être très hétérogènes, tant du point 
de vue qualitatif et quantitatif qu'en ce qui concerne 
les délais de réalisation. 
3.13. Il est considéré dans les programmes du Royau­
me-Uni (sidérurgie, construction navale et textiles) que 
100 m2 de site aménagé peuvent être occupés en 
moyenne par 3 emplois et ils évaluent sur cette base le 
nombre attendu de créations d'emplois. Il s'agit en 
réalité d'une hypothèse qui suppose une utilisation 
complète des sites aménagés et qui tient davantage 
de l'utilisation potentielle des locaux que de réelles 
prévisions d'emploi. 
La publication des programmes 
3.14. Les règlements du Conseil du 7 octobre 1980 
précisent, à l'article 3, paragraphe 8, que « après son 
approbation par la Commission, le programme spécial 
est publié, pour information, au Journal officiel des 
Communautés européennes ». 
3.15. Une telle publication au Journal officiel n'a 
jamais eu lieu, notamment à cause du travail important 
de traduction qu'elle implique, dans toutes les langues 
des Communautés et pour des documents volumineux 
(757 pages au total pour les programmes de la première 
série plus 134 pages d'annexés). 
3.16. Or, les règlements du 18 janvier 1984 pour­
raient permettre une publication simplifiée, éventuelle­ment sous la forme de brochures et en quelques langues 
seulement. Ils ont, en effet, modifié le texte de l'article 
3, paragraphe 8, (sauf en ce qui concerne l'action « zones 
sidérurgiques» dont le règlement, probablement par 
oubli, n'a pas été modifié sur ce point) et ils ont prévu 
que « après son approbation, le programme spécial est 
publié, pour information, par la Commission». En fait, 
cette disposition est également restée inappliquée: les 
programmes spéciaux existent uniquement sous la 
forme de documents internes et ils ne font l'objet d'au­
cune publication. La Commission, qui se préoccupe à 
juste titre de la publicité à réserver aux interventions 
du Fonds, devrait veiller à assurer une publication 
appropriée aux programmes spéciaux. 
Le programme « élargissement-France » 
3.17. Le programme «élargissement» pour les 
régions françaises attribue une moitié des financements 
pour les aides et services aux petites et moyennes 
entreprises et l'autre moitié pour la promotion de l'inno­
vation, de l'artisanat et du tourisme rural. Le document 
expose de manière fouillée la situation, les effets recher­
chés et les régimes d'aides existant dans les domaines 
d'intervention couverts par l'action hors quota. 
3.18. Toutefois, ce programme ne précise pas d'ob­
jectif quantitatif à atteindre et il n'offre aucune possibi­
lité d'individualiser les projets à aider. C'est essentielle­
ment un exposé de méthode sur les mesures envisagées 
et l'identification des opérations aidées ne peut dès lors 
avoir lieu que par des sondages indicatifs à effectuer 
sur place. 
3.19. La mise à disposition du concours communau­
taire attribué pour le financement du programme s'est 
dès lors heurtée à des difficultés, surtout en ce qui 
concerne la justification de l'utilisation effective de 
l'aide. Dans un rapport qu'elle a communiqué à la 
Cour des comptes des Communautés européennes le 18 
octobre 1985, la Cour des comptes française fait état 
de ces difficultés et précise que la création, au niveau 
de l'État membre et à partir de 1984, de rubriques 
budgétaires spécifiques devrait permettre de faire dispa­
raître certains inconvénients des pratiques précédentes. 
Les programmes«élargissement et énergie-Italie» 
3.20. Le programme «élargissement» pour les 
régions italiennes se limite en fait à l'année 1981. Pour la 
période postérieure, il est conçu comme une « structure 
ouverte », en ce sens qu'il fournit seulement une réparti­
tion de l'aide envisagée pour les différents ensembles 
d'opérations, sans préciser le lieu ni la nature exacte de 
ces dernières. Une telle conception visait à laisser la 
possibilité aux régions de participer davantage aux 
initiatives postérieures à 1981; elle est toutefois 
20. .10. 86 Journal officiel des Communautés européennes N° C 262/9 
contraire à l'article 3, paragraphe 4, du règlement insti­
tuant l'action spécifique qui prévoit que le programme 
décrit les opérations projetées et leur déroulement dans 
le temps. Elle a en outre sensiblement atténué le carac­
tère opérationnel du programme. 
3.21. Pour l'action « énergie » en Italie, le programme 
se présente de manière plus complète. Environ 45 % de 
la dépense vise la réalisation de 34 projets d'utilisation 
de biogaz, 26 % est consacré à la construction ou 
reconstruction de 11 petites centrales hydro-électriques, 
22 % à l'énergie éolienne et 7 % aux ressources hydrauli­
ques mineures. 
3.22. Un contrôle sur place effectué par la Cour en 
1984 a fait toutefois apparaître d'importantes difficultés 
internes liées à l'aspect essentiellement indicatif du pro­
gramme, élaboré sans que toutes les conditions de sa 
mise en œuvre aient été assurées au niveau national. En 
effet, pour plusieurs séries d'opérations, il n'existait 
pas encore de décision de l'organisme gestionnaire du 
programme, admettant les projets à bénéficier des finan­
cements prévus par l'action. Certains de ces projets sont 
d'ailleurs inéligibles, parce que situés en dehors des 
zones montagneuses définies à l'article 2 du règlement. 
3.23. Les réalisations en cours se poursuivaient donc 
sans avoir encore obtenu de contribution communau­
taire, et pour ce programme comme pour le programme 
«élargissement», l'avance que l'État membre avait 
reçue du Fonds, (soit respectivement 1,5 et 4,8 Mio 
ECU) restait bloquée dans les comptes du Trésor natio­
nal. Une telle situation atténue l'effet incitatif du 
concours pour le bénéficiaire, qui doit entreprendre les 
projets sans pouvoir disposer des avances de fonds et 
sans même être assuré de recevoir l'aide communautaire 
puisque l'éligibilité des projets reste à décider. 
Les programmes «zones frontalières» d'Irlande et 
d'Irlande du Nord 
3.24. Pour les zones frontalières d'Irlande et d'Ir­
lande du Nord, l'action hors quota tend à assurer le 
développement du tourisme, ainsi que le développement 
des entreprises artisanales et des petites et moyennes 
entreprises. La nécessité de développer la coopération 
entre les 2 zones frontalières constituait une motivation 
de l'action spécifique en cause, mais aucune disposition 
du règlement ni du programme n'a prévu de projet à 
caractère transfrontalier. 
3.25. Une vérification sur place effectuée par la Cour, 
à la fin de 1983, a permis de constater l'existence, 
en dehors du programme communautaire, de quelques initiatives ponctuelles à ce sujet, telles l'établissement 
en commun de cartes géographiques, la rédaction de 
brochures de tourisme ou l'organisation de réunions. Il 
s'agissait généralement d'activités qui préexistaient à la 
mise en œuvre de l'action hors quota et que l'application 
de celle-ci avait au plus contribué à maintenir mais 
n'avait pas permis de développer. 
Le programme «zones sidérurgiques-Belgique » 
3.26. Pour la Belgique, les interventions du pro­
gramme «zones sidérurgiques» ont été concentrées sur 
les seules opérations d'innovation en matière de pro­
duits ou de technologie dans les petites et moyennes 
entreprises. Il s'agit certainement d'une voie ambitieuse 
et méritoire qui, compte tenu également de son caractère 
difficile, bénéficie d'ailleurs du taux maximum de sub­
vention communautaire prévu par le règlement, soit 
70 % de la dépense. 
3.27. Il est toutefois rapidement apparu que, malgré 
un effort important de prospection de la part des autori­
tés compétentes, le nombre d'entreprises qui s'esti­
maient intéressées restait limité et ne permettait pas 
d'assurer la réalisation attendue du programme. 
Les programmes « élargissement » et «énergie» pour les 
îles de la Grèce 
3.28. Pour les 2 programmes grecs, les règlements du 
18 janvier 1984 prévoient qu'à la différence des autres 
actions hors quota, pour lesquelles ne sont éligibles que 
les dépenses effectuées à compter de la date d'entrée en 
vigueur du règlement qui les institue, sont éligibles au 
concours.du Fonds les dépenses effectuées à compter 
du douzième mois précédant l'entrée en vigueur du 
règlement. 
3.29. Une telle disposition particulière trouve un 
reflet dans le programme «énergie» qui intègre plu­
sieurs initiatives dont la réalisation était déjà en cours 
au moment de son élaboration. Pour l'«élargissement» 
par contre, le contenu du programme se limite surtout 
à un exposé d'intentions. Même pour les infrastructu­
res, il fait état d'investissements qui demandent encore 
des travaux importants de préparation, ce qui comporte 
également une certaine imprécision quant à la nature 
exacte des dépenses qu'il est envisagé d'imputer au 
programme. 
Conclusions sur les programmes spéciaux examinés 
3.30. S'il est vrai que la nature même des actions 
spécifiques requiert des approches différentes d'un pro-
N° C 262/10 Journal officiel des Communautés européennes 20. 10. 86 
gramme à l'autre, les observations ci-avant montrent 
que des progrès importants peuvent et doivent être 
réalisés au niveau de la conception des programmes. 
Les opérations de nature similaire devraient être présen­
tées de manière homogène. Le calendrier d'exécution 
devrait indiquer le déroulement des opérations elles-
mêmes et non se limiter à un simple échéancier prévi­
sionnel des dépenses dont la nature, engagements ou 
paiements, n'est, par ailleurs, pas précisée. Les instances 
appelées à participer à la réalisation des programmes 
devraient être davantage associées à l'élaboration de 
ceux-ci. Enfin, les résultats attendus des divers types 
d'opérations et leur contribution aux objectifs retenus 
devraient mieux être précisés. 
3.31. En effet, comme le montrent les observations 
ci-avant, de telles lacunes sont sources de divers retards : 
tantôt les pratiques administratives ne permettent pas 
une mise en œuvre efficace, tantôt les conditions d'exé-
Tableau 3 
Première série d'actions hors quota: engagements et paiements au 31. 12. 1985 
Programmes spéciaux 
approuvés 
Élargissement — F 
Élargissement — I 
Sidérurgie — B 
Sidérurgie -— UK 
Construction navale — UK 
Énergie — I 
Zones frontalières IRL 
Zonesfrontalières — UK 
Total Participation 
commu­
nautaire 
pour 5 ans 
(Mio ECU) 
55 
65 
6 
33 
17 
16 
16 
8 
216 Engagements 
du 
1. 1. 1981 
31. 12. 1985 
(Mio ECU) 
38,4 
33,8 
1,0 
12,8 
10,4 
5,0 
15,1 
5,4 
121,9 Reste à engager 
sur participation 
Montant 
(Mio ECU) 
16,6 
31,2 
5,0 
20,2 
6,6 
11,0 
0,9 
2,6 
94,1 % 
30,0 
48,0 
84,0 
61,0 
39,0 
69,0 
6,0 
32,0 
44,0 Paiements 
du 
1. 1. 1981 
au 
31. 12. 1985 
(Mio ECU) 
24,7 
4,8 
1,0 
12,8 
8,9 
1,5 
12,0 
4,7 
70,4 Reste à payer 
sur engagements 
Montant 
(Mio ECU) 
13,7 
29,0 
— 
— 
1,5 
3,5 
3,1 
0,7 
51,5 % 
36,0 
86,0 
— 
— 
15,0 
70,0 
20,0 
13,0 
42,0 cution des projets ne sont pas réunies ou encore les 
opérations envisagées ont un caractère trop peu défini 
pour être exécutées de manière suffisamment rapide. 
4. L'EXÉCUTION FINANCIÈRE DES ACTIONS 
HORS QUOTA 
Les engagements, les paiements et les virements de 
crédits 
Les engagements et les paiements 
4.1. Les tableaux 3 et 4 résument la situation, au 
31 décembre 1985, des engagements et des paiements 
comptabilisés au titre des divers programmes spéciaux, 
respectivement pour la première et la deuxième série 
d'actions, aucune opération n'ayant encore été compta­
bilisée pour la troisième série de règlements arrêtés en 
décembre 1985. 
20. 10. 86 Journal officiel des Communautés européennes N°C 262/11 
Tableau 4 
Deuxième série d'actions hors quota: engagements et paiements au 31. 12. 1985 
Programmes spéciaux 
approuvés 
Élargissement — GR 
Sidérurgie — UK 
Sidérurgie I — D 
Sidérurgie II — D 
Sidérurgie — NL 
Construction navale — UK 
Construction navale— D 
Energie — GR 
Textiles — UK 
Textiles — NL 
Total Participation 
commu­
nautaire 
pour 5 ans 
(Mio ECU) 
40 
33 
13 
31 
5 
17 
3 
20 
105 
7 
274 Engagements 
du 
1. 1. 1984 au 
31. 12. 1985 
(Mio ECU) 
5,5 
10,7 
3,5 
6,8 
0,8 
4,7 
0,6 
1,3 
21,0 
1,3 
56,2 Reste à engager 
sur participation 
Montant 
(Mio ECU) 
34,5 
22,3 
9,5 
24,2 
4,2-
12,3 
2,4 
18,7 
84,0 
5,7 
217,8 % 
86,0 
68,0 
73,0 
78,0 
85,0 
72,0 
78,0 
94,0 
80,0 
82,0 
80,0 Paiements 
du 
1. 1. 1984 
31. 12. 1985 
(Mio ECU) 
3,3 
6,4 
2,5 
— 
— 
— 
— 
0,7 
12,6 
1,1 
26,6 Reste à payer 
sur engagements 
Montant 
(Mio ECU) 
2,2 
4,3 
1,0 
6,8 
0,8 
4,7 
0,6 
0,6 
8,4 
0,2 
29,6 % 
40,0 
40,0 
30,0 
100,0 
100,0 
100,0 
100,0 
40,0 
40,0 
15,0 
53,0 
4.2. Pour les explications qui suivent, on voudra bien 
se référer également au tableau détaillé figurant en 
annexe I au présent rapport et qui, pour chaque pro­
gramme spécial, retrace la situation des engagements et 
des paiements relatifs à chaque tranche annuelle. 
Les virements de crédits 
4.3. Le règlement (CEE) n° 214/79 avait prévu que 
le montant consacré aux actions spécifiques s'élèverait à 5% des ressources du Fonds. Les délais dans la 
préparation et l'adoption des règlements et l'approba­
tion des programmes correspondants, ainsi que les 
retards dans l'exécution des programmes, ont conduit 
la Commission à ne pas utiliser pour les actions hors 
quota une part importante des crédits d'engagement et 
de paiement prévus à cet effet depuis 1978 (voir tableau 
5). Les crédits restés inutilisés ont en général été virés 
aux actions sous quota, à l'exception d'un montant de 
crédits de paiement de 40 Mio ECU qui a été annulé 
en 1984. 
Tableau 5 
Utilisation des crédits d'engagement et des crédits de paiement octroyés pour les actions hors quota 
Emploi des crédits 
Crédits d'engagement ouverts au bud­
get de l'exercice 
Engagements comptabilisés sur les 
crédits de l'exercice ou les crédits 
reportes 
Crédits de paiement ouverts au bud­
get de l'exercice 
Paiements comptabilisés sur les cré­
dits de l'exercice ou les crédits 
reportes 1978 
29,05 
— 1979 
45,0 
— 
16,0 
— 1980 
58,25 
— 
10,6 
— 1981 
77,0 
40,6 
20,0 
7,3 1982 
90,5 
32,7 
60,0 
22,4 1983 
100,5 
5,8 
79,0 
9,3 1984 
115,0 
61,0 
100,0 
24,6 1985 
115,0 
37,9 
70,0 
33,3 (Mio ECU) 
Total 
630,3 
178,0 
355,6 
96,9 
N° C 262/12 Journal officiel des Communautés européennes 20. 10. 86 
Observations 
4.4. La sous-utilisation des crédits et les virements 
qui en ont résulté sont dus à la fois à la longueur des 
travaux préalables à l'adoption des règlements et à 
l'approbation des programmes ainsi qu'aux retards pro­
pres à leur exécution. 
Les délais dans l'adoption des règlements et l'approba­
tion des programmes correspondants 
4.5. Les délais nécessaires pour préparer et adopter 
les règlements instituant les actions spécifiques et les 
programmes correspondants se sont avérés fort longs. 
Ils trouvent d'abord leur origine dans la durée des 
travaux pour aboutir aux décisions du Conseil et qui a 
été de 12 mois pour la première et la troisième série de 
règlements et de 14 mois pour la deuxième série. Les 
délais de présentation des programmes par les États 
membres expliquent également la longueur des procé­
dures. Ainsi, en ce qui concerne les règlements arrêtés 
en janvier 1984, 4 programmes restaient à présenter par 
les États membres au 31 décembre 1985. Depuis la 
création de la section hors quota en 1979, le processus 
de décision pour les 3 séries de règlements reste inachevé 
en ce qui concerne les programmes comme le montre 
le tableau figurant en annexe II. Une telle situation 
explique, au moins partiellement, la sous-utilisation des 
crédits qui a été constatée. 
Les retards de réalisation 
4.6. L'exécution financière des règlements hors 
quota connaît un retard important qui résulte en grande 
partie des difficultés relatives aux programmes. Pour la 
première série, dont il était initialement prévu que les 
programmes seraient réalisés pour la fin de l'exercice 1985, les engagements n'atteignent encore qu'un peu 
plus de la moitié de la participation communautaire et 
les paiements environ un tiers. Pour la seconde série, 
qui devrait se terminer en avril 1989, la situation n'est 
pas meilleure, surtout si on considère le nombre élevé 
de programmes qui restent encore à approuver. 
4.7. De tels retards impliquent un dilution regretta­
ble de l'impact des actions financées et de leur effet 
au regard des objectifs visés par les règlements. Ils 
s'accompagnent également d'une érosion sensible de la 
valeur des concours alloués, par suite de la dépréciation 
monétaire. D'autre part, il est à craindre qu'avec l'allon­
gement des délais, les situations qui avaient déterminé 
le choix des mesures programmées n'aient elles-mêmes 
évolué. 
4.8. La moitié des paiements totaux de 70,4 Mio 
ECU, afférents à la première série, correspond à des 
versements d'avances, puisque les paiements pour des 
tranches annuelles clôturées s'élèvent à 35,6 Mio ECU. 
Des 6 premières tranches annuelles engagées en 1981, 3 
restaient à clôturer au 31 décembre 1985: il s'agit des 
programmes spéciaux «élargissement-France», «élar­
gissement-Italie» et «énergie-Italie». 
4.9. L'échéancier des concours du Fonds pour lés 
programmes spéciaux de la période 1981-1985 avait été 
prévu de la manière indiquée au tableau 6. Même en 
tenant compte du décalage qui existe entre l'avancement 
de l'exécution des programmes au niveau des États 
membres et l'enregistrement des opérations dans les 
comptes de la Commission, il faut constater que, pour 
plusieurs programmes, le montant des tranches compta­
bilisées à la fin de la période de 5 ans est inférieur à ce 
qui était initialement prévu pour les 2 premières années. 
Tableau 6 
Échéancier prévisionnel des concours du Fonds pour les programmes de la période 1981-1985 
(Mio ECU) 
Programmes spéciaux 
Élargissement — F 
Élargissement — I 
Sidérurgie — B 
Sidérurgie — UK 
Construction navale — UK 
Énergie — I 
Zones frontalières — IRL 
Zones frontalières — UK 
Total 1981 
14,9 
18,9 
0,2 
5,3 
2,5 
4,5 
3,3 
0,5 
50,1 1982 
12,7 
19,1 
0,9 
7,5 
4,0 
4,6 
- 4,5 
1,8 
55,1 1983 
11,0 
19,1 
1,7 
7,5 
3,9 
3,6 
4,5 
1,9 
53,2 1984 
9,1 
4,0 
1,6 
7,5 
4,0 
3,3 
2,0 
1,9 
33,4 1985 
7,3 
3,9 
1,6 
5,2 
2,6 
— 
1,7 
1,9 
'24,2 Total 
55,0 
65,0 
6,0 
33,0 
17,0 
16,0 
16,0 
8,0 
216,0 
20. 10. 86 Journal officiel des Communautés européennes N° C 262/13 
Les financements restant à assurer 
4.10. Les financements restant à assurer dans le cadre 
des actions hors quota relèvent des 3 catégories sui­
vantes : 
(a) sur un total d'engagements de tranches annuelles de 
178 Mio ECU, 97 Mio ECU ont été payés et 81 Mio 
ECU restent à payer, montant qui est compris dans 
ce qu'on appelle habituellement le « poids du passé »; 
(b) sur un ensemble de programmes approuvés compor­
tant un concours total de 490 Mio ECU, un montant 
d'engagements de 312 Mio ECU, qui constitue égale­
ment un «poids du passé», reste à comptabiliser comme engagement et devra être ultérieurement 
payé; 
(c) en outre, les actions instituées par les règlements du 
Conseil comportent un ensemble de programmes 
restant à approuver pour un montant global de 598 
Mio ECU, dont l'engagement et le paiement doivent 
normalement intervenir pendant la durée prévue 
pour l'exécution des actions. 
4.11. Dans ces conditions, et comme il résulte du 
tableau 7, les financements totaux restant à assurer 
jusqu'en 1991 s'élèvent, en paiements, à 991 Mio ECU 
et, en engagements, à 910 Mio ECU, dont 312 Mio 
ECU déjà engagés mais non encore comptabilisés. 
Tableau 7 
Engagements et paiements restant à prévoir au titre des actions hors quota 
(Mio ECU) 
Participation communautaire prévision­
nelle 
Programmes approuvés 
Programmes restant à approuver 
Engagements comptabilisés 
Paiements comptabilisés 
Engagements restant à prévoir : 
— pour les programmes approuvés 
— pour les programmes restant à 
approuver 
Total 
Paiements restant à prévoir : 
— pour les programmes approuvés 
— pour les programmes restant à 
approuver 
Total Première 
d'actions 
220 
216 
4 
122 
70 
94 
4 
98 
146 
4 
150 Deuxième 
série 
d'actions 
724 
274 
450 
56 
27 
218 
450 
668 
247 
450 
697 Troisième 
série 
d'actions 
144 
144 
— 
144 
144 
144 
144 Total 
1088 
490 
598 
178 
97 ' 
312 
598 
non 
393 
598 
991 
Dont environ 830 Mio ECU à prévoir avant le 1er avril 1989 et le solde avant la fin de février 1991. 
Inéligibilité de certaines catégories d'opérations 
4.12. La documentation disponible au niveau com­
munautaire a un caractère global, comme il a déjà été 
souligné, et elle ne permet pas de contrôler le caractère 
éligible des dépenses déclarées par les États membres, 
un tel contrôle, dans la situation actuelle, ne pouvant 
être effectué que sur place. 
4.13. Les vérifications sur place effectuées par la 
Cour ont fait apparaître que les catégories d'opérations 
indiquées sous les points ci-après, et dont les dépenses 
figurent dans les déclarations des États membres, 
n'étaient pas conformes aux dispositions en vigueur. 
De telles constatations devraient inviter la Commission à développer davantage ses propres activités de contrôle 
en la matière et à en tirer les conséquences au niveau 
de la liquidation des dépenses. 
4.14. L'article 4, paragraphe 3, du règlement du 
Conseil du 7 octobre 1980 relatif à l'action «zones 
sidérurgiques » prévoit la participation du Fonds pour 
la « création ou (le) développement de sociétés ou autres 
organismes de conseil en matière de gestion ou d'organi­
sation, par des aides directes ou indirectes». Les opéra­
tions financées à ce titre au Royaume-Uni ont certaine­
ment concerné des services rendus par des organismes 
de conseil ou firmes analogues. Toutefois, il s'agit d'or­
ganismes ou firmes compris dans une liste de sociétés 
agréées par l'administration, liste qui reprend la plupart 
N° C 262/14 Journal officiel des Communautés européennes 20. 10. 86 
des sociétés de spécialistes-conseil connues au niveau 
international, Dans ces conditions, le concours du 
Fonds n'atteint que très imparfaitement l'objectif de 
«création ou développement» de sociétés ou autres 
organismes de conseil fixé par le règlement. 
4.15. L'article 4, paragraphe 4, du même règlement 
prévoit la participation du Fonds pour la « création ou 
(le) développement de services communs à plusieurs 
entreprises». L'article 5, paragraphe 1 (e), précise que 
l'aide communautaire couvre « une partie des dépenses 
des entreprises relatives au fonctionnement de ces servi­
ces». Les opérations financées à ce titre au Royaume-
Uni concernent le remboursement, à une firme 
d'experts-comptables, de dépenses pour des prestations 
en matière de conseils de gestion en faveur d'une ving­
taine d'organismes commerciaux. De telles opérations 
ne correspondent pas à l'objectif du règlement qui est 
d'aider les petites et moyennes entreprises à pouvoir se 
doter elles aussi, mais en commun, de services qui leur 
soient propres pour assurer des activités telles que la 
gestion, la formation, la recherche ou la prospection. 
4.16. Une observation analogue est à formuler en ce 
qui concerne la «création ou (le) développement de 
services communs à plusieurs entreprises» en Irlande 
(article 4, paragraphe 7 (c), du règlement « zones fronta­
lières »). Les dépenses déclarées à ce sujet étaient essen­
tiellement des versements forfaitaires à titre de partici­
pation dans les frais d'activité (foires commerciales, 
missions de prospection, ventes promotionnelles) d'un 
organisme public chargé de la promotion des exporta­
tions. L'aide ainsi allouée risque d'avoir l'effet inverse 
de celui recherché par le règlement, qui est d'atténuer 
la dépendance des petites et moyennes entreprises à 
l'égard de services fournis par d'autres organismes. 
4.17. Également en Irlande, les dépenses pour le 
développement des activités de transport (article 4, 
paragraphe 5, du règlement) ont concerné, ainsi que 
le prévoyait d'ailleurs le programme, des travaux de 
développement de l'aéroport de Sligo, situé dans le 
comté du même nom, lequel ne faisait pas partie des zones éligibles. L'aéroport est considéré comme devant 
faciliter l'accès des touristes à d'autres comtés qui eux 
sont compris dans les zones frontalières. Par ailleurs, le 
comté de Sligo est devenu zone éligible depuis l'entrée 
en vigueur des règlements du 17 décembre 1985. De 
telles circonstances toutefois ne justifient pas la régula­
rité de la dépense au regard des dispositions de l'article 
2 du règlement du 7 octobre 1980 qui fixait les zones 
éligibles. 
5. LES RAPPORTS ANNUELS D'EXÉCUTION 
Les rapports annuels à présenter par les États membres 
L'importance des rapports annuels 
5.1. À la fin de chaque année, un rapport doit être 
présenté à la Commission par l'État membre concerné. 
Il fait apparaître les progrès de l'exécution du pro­
gramme spécial et se réfère aux informations requises 
en annexe aux règlements qui instituent les actions hors 
quota. Ces rapports doivent permettre à la Commission 
de s'assurer de l'exécution du programme spécial, d'en 
connaître les effets et d'établir que les différentes opéra­
tions sont exécutées de façon cohérente entre elles. 
5.2. L'importance <l'un tel rapport, dans le système 
de gestion des actions hors quota, a déjà été évoquée 
ci-avant. C'est en fait l'unique document qui soit prévu 
pour permettre à la Commission de s'assurer de l'exécu­
tion du programme spécial, car les autres documents à 
transmettre par les États membres en ce qui concerne 
la progression des réalisations sont constitués d'attesta­
tions de caractère global. 
Les rapports annuels disponibles 
5.3. Le tableau 8 indique les rapports annuels d'exé­
cution transmis à la Commission par les États membres 
jusqu'au 31 décembre 1985 et qui ne concernent que 
des programmes commencés dans le cadre de la pre­
mière série de règlements. 
Tableau 8 
Rapports annuels d'exécution disponibles au 31 décembre 1985 
Programme 
Élargissement — F 
Élargissement — I 
Sidérurgie — B 
Sidérurgie — UK 
Construction navale — UK 
Énergie — I 
Zones frontalières — IRL 
Zones frontalières — UK 1981 
X 
X Rapport annuel 
1982 
X 
X 
X 
X 
X 
X 
X 
X 1983 
n 
X 
X 
X 
X 
X 
X 
X 1984 
n 
X 
X 
X 
X 
X 
*) Pour le programme «élargissement France», il a été présenté un rapport couvrant l'année 1983 et les 4 premiers mois 
de 1984. 
20. 10. 86 Journal officiel des Communautés européennes N° C 262/15 
Observations 
Le respect de l'obligation de présenter un rapport 
annuel 
5.4. Le tableau 8 montre que les dispositions en 
vigueur prévoyant la présentation d'un rapport annuel 
auraient pu être appliquées de manière plus rigoureuse. 
5.5. Pour les programmes « élargissement-France » et 
«énergie-Italie», approuvés en juin 1981, le premier 
rapport n'a été présenté qu'à la fin de 1982. Pour la 
France également, le deuxième rapport présenté est 
établi sur la base de la situation au 1er mai 1984. Par 
ailleurs, pour les programmes « élargissement et énergie-
Italie» les rapports 1984 n'étaient pas encore présentés 
au 31 décembre 1985. 
5.6. Il faut observer à ce sujet que les règlements ne 
fixent pas de délai pour la présentation des rapports 
annuels. 
Le contenu des rapports annuels 
5.7. Les différences dans les méthodes d'élaboration 
des rapports d'exécution sont encore plus grandes que 
pour les programmes. Certains documents compren­
nent des listes de projets aidés, au moins pour les 
principales catégories d'opérations. D'autres ne con­
tiennent que des chiffres globaux de dépenses, voire 
d'affectations de crédits. Quant aux informations sur 
les effets de l'exécution des programmes, elles sont 
vagues et occasionnelles. 
5.8. Les rapports ne distinguent pas les dépenses déjà 
payées de celles restant à payer. Certains montants sont 
par exemple, établis sur la base de «lettres d'offres». 
La distinction entre engagements, paiements et restes à 
payer, qui est cependant essentielle pour suivre l'exécu­
tion financière des concours alloués, n'apparaît pas à 
l'examen des documents. 
5.9. Aucun rapport ne permet de suivre l'exécution 
financière par tranches annuelles, ni de savoir quelles 
sont, au niveau de l'État membre, les tranches terminées 
et celles restant à clôturer. Quant aux comparaisons 
avec les prévisions du programme, elles sont partielles 
et peu élaborées. 
5.10. Le dernier rapport pour les zones frontalières 
de l'Irlande indique, par type d'opérations et dans divers 
cas par projet, tant les dépenses de l'année que les 
dépenses cumulées depuis le début du programme. Les 
rapprochements avec les montants figurant dans les 
rapports des années précédentes font apparaître des 
différences, peut-être explicables, mais pour lesquelles 
aucune explication n'est fournie. Un tel rapprochement 
ne peut être effectué pour les rapports afférents aux zones frontalières de l'Irlande du Nord, ni pour les 
autres rapports du Royaume-Uni, qui fournissent 
uniquement les montants cumulés des dépenses. Les 
rapports relatifs aux programmes «sidérurgie et 
construction navale — Royaume-Uni», ainsi que ceux 
afférents au programme « élargissement — France » ne 
fournissent aucune répartition des dépenses par projet. 
5.11. Sur la base des indications données dans les 
annexes des règlements qui instituent les actions hors 
quota, la Commission devrait établir un schéma-type 
pour l'élaboration des rapports annuels, en vue de 
définir les informations précises qui sont nécessaires 
pour apprécier l'avancement des opérations, la justifica­
tion des dépenses et les résultats de Ja mise en œuvre 
des programmes. 
5.12. Le but des rapports annuels n'est pas de fournir 
essentiellement des informations générales utiles pour 
rendre compte de l'activité communautaire. Ils font 
partie des documents justificatifs de l'exécution du pro­
gramme et ils devraient en particulier permettre un 
rapprochement avec les demandes présentées par les 
États membres pour le paiement des soldes des tranches 
annuelles. Même dans un système d'attestations finan­
cières globales comme celui des actions hors quota, la 
Communauté a l'obligation de s'assurer du bien-fondé 
des dépenses et les rapports annuels devraient constituer 
à cet effet un des documents justificatifs essentiels. 
L'examen des rapports annuels et l'adaptation des 
programmes spéciaux 
5.13. L'examen des rapports annuels doit fournir 
l'occasion de proposer et d'adopter, en temps utile, de 
nouvelles décisions qui apparaîtraient appropriées pour 
réaliser ou, si nécessaire, pour modifier rapidement 
les programmes. Sur ce point également, des progrès 
doivent encore être réalisés. 
5.14. Le rapport que l'Italie a présenté, au 30 
novembre 1982, sur les programmes «élargissement» 
et «énergie», ainsi que sur le programme des «zones 
sidérurgiques» qui restait à proposer, soulignait les 
difficultés d'exécution liées à l'extrême variété des 
actions prévues, aux différences dans les dispositions 
qui régissent l'activité des organismes chargés de leur 
réalisation, ainsi qu'à l'absence d'une législation spécifi­
que, nationale ou régionale^ dans certains des secteurs 
intéressés. 
5.15. Pour la Belgique, ainsi qu'il a été indiqué au 
point 3.27, il est apparu, dès 1983, que le programme 
pouvait avoir certains effets indirects par la diffusion 
des idées, des préoccupations et des expériences, mais 
que les travaux proprement dits (recherches et applica­
tion) en matière d'innovation seraient moins importants 
que prévu. 
N° C 262/16 Journal officiel des Communautés européennes 20. .10. 86 
5.16. Les mesures précises qu'appelaient de telles 
constatations ont tardé à être prises et, malgré l'adop­
tion des nouveaux règlements du Conseil, la situation 
en ce qui concerne les programmes en cause avait peu 
évolué au 31 décembre 1985. 
L'examen des opérations réalisées 
5.17. Cet examen ne peut pratiquement être effectué 
que pour les programmes qui ont atteint un état d'avan­
cement significatif. Sous cette réserve, certains rapports 
annuels des États membres montrent que les réalisations 
tendent à se concentrer sur les équipements et in­
frastructures. Pour les « zones frontalières » d'Irlande et 
d'Irlande du Nord, les prévisions de dépenses relatives 
aux opérations prévues à l'article 4, paragraphe 3, du 
règlement (équipement et aménagement d'infrastructu­
res directement liées au développement du tourisme et 
aux activités culturelles et récréatives), telles qu'elles 
étaient établies par le programme de l'Irlande jusqu'à 
la fin de 1984, étaient réalisées à cette date à concurrence 
de 90,1 %, alors que pour l'ensemble du programme, le 
taux de réalisation atteignait 70,1 %. C'est en particulier 
sur le plan des aides à l'artisanat que le respect des 
prévisions est plus malaisé (article 4, paragraphe 6, du 
règlement: 63,3% pour l'Irlande et 42,7% pour 
l'Irlande du Nord), par suite notamment de la difficulté 
de trouver des projets valables. 
5.18. D'autres rapports, tels ceux du Royaume-Uni 
pour les zones de la « sidérurgie » et de la « construction 
navale», font état d'un même taux de réalisation, tant 
pour les infrastructures que pour les aides aux petites 
et moyennes entreprises. Il faut toutefois tenir compte 
à ce sujet des observations figurant sous les points 4.17 
— 4.18 qui montrent que les dispositions régissant 
les aides aux petites et moyennes entreprises ont été 
appliquées d'un manière très extensive, qui ne respecte 
pas les objectifs du règlement. 
5.19. Les rapports relatifs aux «zones frontalières» 
de l'Irlande, qui sont les seuls à comporter une ventila­
tion des dépenses par projet, montrent également un 
émiettement et une diversité considérable des investisse­
ment d'infrastructures financés, qui atténuent l'impact 
de l'action communautaire. Pour un ensemble de dépen­
ses (concernant l'article 4, paragraphe 3, du règlement) 
de 7,25 Mio IRL (soit 5,2 Mio ECU), il s'agit de 215 
projets, soit une dépense moyenne de 33 721 IRL par 
projet. Quelques investissements ont une valeur infé­
rieure à 1 000 IRL. 6. CONCLUSIONS 
6.1. Les actions hors quota ont répondu à un besoin 
de diversification de l'activité du Fonds. Ces actions 
ont un caractère nouveau qui aurait dû inciter la Com­
mission et les États membres à considérer plus attentive­
ment les problèmes afférents à leur mise en œuvre. 
6.2. L'exécution de ces actions est toutefois marquée, 
jusqu'à présent, par d'importants retards qui en atté­
nuent sensiblement les résultats. En premier lieu, les 
délais nécessaires pour la préparation et l'adoption des 
règlements se sont révélés fort longs de même que ceux 
pour l'examen et l'approbation des programmes. En 
second lieu, diverses difficultés ont affecté la mise en 
œuvre de ces derniers, difficultés qui tiennent à leur 
caractère souvent imprécis et au fait que les conditions 
préalables à leur réalisation n'étaient pas toujours 
réunies. 
6.3. En même temps, l'évolution du cadre réglemen­
taire se caractérise par une définition de plus en plus 
ample des opérations et régions éligibles, ainsi que par 
l'octroi d'avances importantes aux États membres. 
6.4. Dans un tel contexte, la Commission doit amé­
liorer l'instruction des programmes qui lui sont transmis 
pour approbation par les États membres et utiliser 
pleinement les possibilités prévues par les règles en 
vigueur pour assurer la gestion des actions et leur 
contrôle, notamment par un recours accru et systémati­
que aux contrôles sur place. 
6.5. La Commission et les États membres devraient 
veiller à centrer davantage le contenu des programmes 
sur les aspects opérationnels des interventions et sur 
les résultats à atteindre à la lumière des finalités des 
règlements. Une meilleure information et sensibilisation 
des administrations locales intéressées est également 
nécessaire en ce qui concerne la conception, les objectifs 
et les méthodes des règlements. Dans trop de cas, le 
programme s'est avéré être un document de caractère 
surtout formel, les conditions nécessaires pour qu'il se 
traduise dans les faits n'étant pas réunies. 
6.6. Sur le plan financier, la gestion de la part de la 
Commission manque encore d'un cadre documentaire 
et comptable approprié pour faire apparaître les finan­
cements ^n cours et ceux, relativement importants, 
restant à assurer. 
5.20. Il existe un risque évident que l'action hors 
quota ne soit utilisée en partie pour financer des 
investissements qui, par suite de leur faible montant, 
étaient inéligibles à la section sous quota du Fonds, 
pour laquelle une dépense minimum de 50 000 ECU par 
projet était exigée. 6.7. La méthode d'engagement par tranches annuel­
les prévue par les règlements, qui ne permet pas de 
disposer d'une comptabilité complète des engagements 
et reporte sur les exercices à venir une charge financière 
dont le montant n'apparaît pas dans les comptes, 
devrait être révisée. 
20. 10. 86 Journal officier des Communautés européennes N° C 262/17 
6.8. La Commission devrait aussi préciser le contenu 
à donner aux rapports annuels, en vue de définir les 
informations nécessaires pour apprécier l'avancement 
des opérations, la justifications des dépenses et les résul­
tats de la mise en œuvre des actions. Même dans un 
système d'attestations financières globales comme celui 
des actions hors quota, la Commission a la responsabi­
lité du bien-fondé des dépenses. À cet égard, les rapports 
annuels devraient constituer un document essentiel et 
leur contenu devrait être précisé de manière à faire systématiquement apparaître des informations permet­
tant d'apprécier l'éligibilité des dépenses et de faciliter 
leur éventuelle vérification sur place. 
6.9. L'ensemble des considérations ci-dessus devrait 
d'autant plus retenir l'attention de la Commission que 
le nouveau règlement du Feder fait une part accrue au 
financement par programmes et qu'il importe dès lors 
que les enseignements à tirer de l'expérience des actions 
hors quota soient pleinement utilisés. 
Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 
10 juillet 1986. 
Par la Cour des comptes 
Marcel MART 
Président 
(') JO L 35 du 9. 2. 1979, p. 1. 
(2) JOL73du21.3. 1975, p. 1. 
(3) Par l'effet du règlement (CEE) n° 1787/84 du Conseil du 19 
juin 1984 (JO L 169 du 28. 6. 1984, p. 1), tel que modifié par 
le règlement (CEE) n° 3634/85 du Conseil du 17. 12. 1985 (JO 
L 350 du 27. 12. 1985, p. 6). 
(4) JO L271 du 15. 10. 1980, p. 1. 
(5) JO L 27 du 31. 1. 1984, p. 1. 
(6) Règlements (CEE) nos 3635/85 à 3638/85 du Conseil du 
17. 12. 1985 (JO L 350 du 27. 12. 1985, p. 8). 
(7) Ce certificat doit contenir les indications suivantes : 
(a) nature des opérations couvertes par la demande de paie­
ment; 
(b) montant et nature des dépenses effectuées par l'État 
membre pour les différentes opérations pendant la 
période concernée par la demande; 
(c) confirmation de ce que les opérations décrites dans la 
demande de paiement ont été entamées conformément 
au programme spécial. 
N° C 262/18 Journal officiel des Communautés européennes 20. 10. 86 
ANNEXE I 
Actions hors quota: situation des engagements et des paiements relatifs aux tranches annuelles 
(Mio ECU) 
Programmes 
Élargissement — F I 
II 
III 
Élargissement — I I 
II 
Sidérurgie — B I 
II 
Sidérurgie — UK I 
II 
Construction navale — UK I 
II 
III 
Énergie — I I 
Zones frontalières — IRL I 
II 
III 
IV 
Zones frontalières — UK I 
II 
III 
IV 
Total 
Élargissement — GR I 
Sidérurgie — UK I 
II 
Sidérurgie I — D I 
II 
Sidérurgie II — D I 
Sidérurgie — NL I 
Construction navale — UK I 
II 
Construction navale — D I 
Énergie — GR I 
Textiles — UK I 
Textiles — NL I 
II 
III 
Total 1981 
15,6 
16,1 
0,2 
— 
— 
5,0 
3,2 
0,5 
40,6 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— Engagemen 
1982 
12,7 
— 
0,8 
5,3 
7,4. 
2,6 
3,9 
— 
— 
— 
32,7 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 1983 
— 
— 
— 
— • 
— 
4,3 
1,5 
5,8 
— -• 
— 
— 
•— 
— 
— 
— 
— 
-ts 
1984 
10,1 
17,7 
3,9 
— 
4,2 
1,7 
37,6 
5,5 
3,3 
0,9 
— 
— 
1,7: 
— 
1,3 
10,5 
0,2 
23,4 1985 
— 
— 
— 
— 
— 
3,4 
1,7 
5,1 
— 
7,4 
2,6 
6,8 
0,8 
3,0 
0,6 
— 
— 
10,5 
1,1 
32,8 Paiements 
1981 
4,7 
— 
— 
— 
— 
1,5 
1,0 
0,1 
7,3 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
. 
— 
— 
— 1982 
3,8 
4,8 
0,1 
0,2 
5,3 
2,2 
2,6 
1,2 
— 
1,9 
0,3 
22,4 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 1983 
4,7 
— 
— 
— 
1,2 
0,3 
2,6 
0,1 
0,4 
9,3 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 1984 
4,6 
6,9 
— 
0,1 
0,3 
4,5 
... — 
... — 
1,7 
0,9 
1,1 
0,5 
20,6 
3,3 
— 
— 
— 
— 
— 
0,7 
— 
— 
4,0 1985 
— 
0,3 
0,7 
1,5 
2,4 
— 
3,3 
0,3 
1,2 
1,0 
10,7 
2,0 
4,4 
0,9 
1,6 
— 
— 
— 
— 
— 
10,5 
2,1 
0,2 
0,9 
22,6 Reste 
payer 
1,6 
2,0 
10,1 
11,3 
17,7 
— 
1,5 
3,5 
3,1 
0,7 
51,5 
2,2 
1,3 
3,0 
1,0 
6,8 
0,8 
1,7 
3,0 
0,6 
0,6 
— 
8,4 
0,2 
29,6 
Légende: I, II, III, IV = numéro d'ordre des tranches annuelles. 
20. 10. 86 Journal officiel des Communautés européennes N° C 262/19 
ANNEXE II 
Actions hors quota : état d'avancement de l'examen des programmes 
Règlement 
(CEE) n° 
2615/80 
2615/80 
2616/80 
2616/80 
2616/80 
2617/80 
2618/80 
2619/80 
2619/80 
214/84 
214/84 
215/84 
216/84 
216/84 
216/84 
216/84 
216/84 
216/84 
216/84 
217/84 
217/84 
218/84 
218/84 
219/84 
219/84 
219/84 
219/84 
219/84 
219/84 
3635/85 
3635/85 
3635/85 
3635/85 
3636/85 
3636/85 
3636/85 
3636/85 
3636/85 
3636/85 
3636/85 
3637/85 
3637/85 
3638/85 
3638/85 
3638/85 
3638/85 Programme 
Élargissement — F 
Élargissement — I 
Sidérurgie — B 
Sidérurgie — I 
Sidérurgie — UK 
Construction navale — UK 
Énergie — I 
Zones frontalières — IRL 
Zones frontalières — UK 
Élargissement — F 
Élargissement — I 
Élargissement — GR 
Sidérurgie — B 
Sidérurgie — D — I 
D —II 
Sidérurgie — F 
Sidérurgie — I 
Sidérurgie — L 
Sidérurgie — NL 
Sidérurgie — UK. 
Construction navale — D 
Construction navale — UK 
Énergie — GR 
Énergie — I 
Textile — B 
Textile — F 
Textile —IRL 
Textile — I 
Textile — NL 
Textile — UK 
Construction navale — D 
Construction navale — F 
Construction navale — I 
Construction navale — UK 
Textile — B 
Textile — D 
Textile — F 
Textile — IRL 
Textile — I 
Textile — NL 
Textile — UK 
Zones frontalières — IRL 
Zones frontalières — UK 
Pêche —DK 
Pêche — D 
Pêche — F 
Pêche — UK Date de la 
proposition 
de règlement 
15.10.1979 
15.10.1979 
15.10.1979 
15.10.1979 
15.10.1979 
15.10.1979 
15.10.1979 
15.10.1979 
15.10.1979 
18.11.1982 
18.11.1982 
18.11.1982 
18.11.1982 
18.11.1982 
18.11.1982 
18.11.1982 
18.11.1982 
18.11.1982 
18.11.1982 
18.11.1982 
18.11.1982 
18.11.1982 
18.11.1982 
18.11.1982 
18.11.1982 
18.11.1982 
18.11.1982 
18.11.1982 
18.11.1982 
18.11.1982 
14.12.1984 
14.12.1984 
14.12.1984 
14.12.1984 
14.12.1984 
14.12.1984 
14.12.1984 
14.12.1984 
14.12.1984 
14.12.1984 
14.12.1984 
14.12.1984 
14.12.1984 
14.12.1984 
14.12.1984 
14.12.1984 
14.12.1984 Date de la 
décision du 
Conseil 
7.10.1980 
7.10.1980 
7.10.1980 
7.10.1980 
7.10.1980 
7.10.1980 
7.10.1980 
7.10.1980 
7.10.1980 
18.1.1984 
18.1.1984 
18.1.1984 
18.1.1984 
18.1.1984 
18.1.1984 
18.1.1984 
18.1.1984 
18.1.1984 
18.1.1984 
18.1.1984 
18.1.1984 
18.1.1984 
18.1.1984 
18.1.1984 
18.1.1984 
18.1.1984 
18.1.1984 
18.1.1984 
18.1.1984 
18.1.1984 
17.12.1985 
17.12.1985 
17.12.1985 
17.12.1985 
17.12.1985 
17.12.1985 
17.12.1985 
17.12.1985 
17.12.1985 
17.12.1985 
17.12.1985 
17.12.1985 
17.12.1985 
17.12.1985 
17.12.1985 
17.12.1985 
17.12.1985 Date de 
réception 
du programme 
par la 
Commission 
5.1.1981 
5.1981 
2.9.1981 
— 
12.1981 
17.2.1982 
4.3.1981 
25.3.1981 
25.3.1981 
31.10.1985 
10.6.1985 
10.4.1984 
20.2.1985 (a) 
5.9.1984 
12.12.1984 
18.11.1985 
15.5.1985 
— 
15.5.1985 
1.8.1984 
18.11.1984 
1.8.1984 
10.4.1984 
— 
22.4.1984 
18.11.1985 
— 
— 
14.2.1984 
1.8.1984 Date de 
décision par 
la Commission 
10.6.1981 
3.12.1981 
17.12.1981 
— 
29.4.1982 
20.6.1982 
20.6.1982 
10.6.1981 
10.6.1981 
à décider 
à décider 
21.12,1984 
— 
21.12.1984 
18.11.1985 
à décider 
à décider 
— 
18.11.1985 
21.12.1984 
18.11.1985 
21.12.1984 
21.12.1984 
— 
à décider 
à décider 
— 
— 
21.12.1984 
21.12.1984 
(a) Certains sous-projets. 
N° C 262/20 Journal officiel des Communautés européennes 20. 10. 86 
RÉPONSES DE LA COMMISSION 
I. Considérations générales 
Les observations générales de la Cour des comptes 
font ressortir les difficultés rencontrées dans la mise 
en œuvre des actions communautaires spécifiques de 
développement régional qui sont liées au caractère 
novateur de ces actions et au fait qu'elles concernent 
un grand nombre d'opérateurs économiques dans les 
régions bénéficiaires. 
En effet, à la différence d'investissements en matière 
industrielle ou en infrastructures, dont les objectifs sont 
aisément chiffrables tant en termes de valeur qu'en 
termes de produits, les programmes spéciaux portent 
sur l'incitation à créer des activités nouvelles et diverses 
dont la nature exacte et l'impact économique et social 
sont mal connus au moment de leur lancement (points 
3.6 à 3.31). La même incertitude pèse sur leurs chances 
de réussite (points 5.1 à 5.20). 
La création d'emplois nouveaux représentait à première 
vue le critère de mesure le plus aisé à déterminer (points 
3.10 à 3.13). En réalité, les réponses .aux offres de 
subventions lancées par les autorités nationales, régio­
nales et locales à l'intention des entreprises pour donner 
un contenu concret aux programmes ne dépendent pas 
directement des pouvoirs publics, mais sont notamment 
conditionnées par la nature du tissu économique et des 
traditions industrielles des régions concernées. L'on a 
ainsi constaté que, par exemple, dans les zones affectées 
par le déclin de la construction navale et de la sidérurgie, 
le tissu de petites et moyennes entreprises existantes 
était très faible. En matière de prévision des emplois à 
créer, les petites et moyennes entreprises participant 
aux actions spécifiques se révèlent quasi incapables de 
déterminer des objectifs précis et réalistes. Elles igno­
rent, d'ailleurs légitimement, quelle expansion pourra 
connaître leur production au terme des cinq années de 
réalisation des programmes spéciaux. 
En ce qui concerne les activités de conseil prévues en 
faveur des PME, l'expérience a d'ores et déjà montré que 
les résultats des interventions des consultants peuvent 
conduire, selon le cas, soit à une impulsion donnée à 
l'entreprise, soit, après un diagnostic défavorable, à 
l'abandon pur et simple du projet d'expansion, voire 
au rachat de l'entreprise considérée par un groupe du 
secteur industriel considéré. Ces résultats ne présentent 
d'ailleurs nullement un caractère aberrant, étant donné 
que l'activité des organismes de conseil en matière de 
gestion et d'organisation consiste à établir un diagnostic 
et des recommandations consécutives à un examen de la capacité de l'entreprise, tant du point de vue de ses 
structures que de celui de ses débouchés. La réalisation 
des ambitions des dirigeants de ces entreprises demeure 
en effet toujours fonction de la qualité des gestionnaires 
et du degré d'adéquation entre marchés et produits. 
Quant aux activités de promotion de l'innovation dans 
l'industrie et les services, l'on a pu trouver Je cas limite 
où l'introduction d'une innovation, si elle conforte la 
productivité de l'entreprise, aboutit en réalité à une 
diminution du nombre des emplois. En guise d'illustra­
tion de cet aspect des choses, l'on peut citer les cas 
de l'invention d'un appareil à rejointoyer les murs de 
briques dont l'utilisation permet de diminuer de 50% 
le temps de travail d'un maçon et peut contribuer ainsi, 
non pas à la création d'emplois, mais bien à une diminu­
tion du besoin de main-d'œuvre, tout en rendant cette 
activité rentable. Aussi la quantification de l'impact de 
l'innovation sur l'emploi est-elle pratiquement irréaliste 
et en tout état de cause non significative. 
Devrait-on par exemple inclure dans un tel exercice les 
effectifs des entreprises ayant bénéficié de l'aide de 
bureaux de conseil, sans en déduire ceux des entreprises 
qui n'ont pas jugé opportun de mettre en œuvre les 
recommandations des consultants ? Peut-on en revanche 
évaluer et considérer comme effet de l'action spécifique 
financée par le Feder les emplois éventuels créés en 
amont par la création d'une entreprise nouvelle qui 
assure la production d'appareils ou de machines inven­
tées dans un centre de promotion de l'innovation, dont 
le Feder n'a financé que la reconversion du bâtiment 
abritant ce centre? Les réponses à ces deux interroga­
tions devraient être, à première vue, négatives. 
Les considérations qui précèdent montrent à suffisance 
la fragilité et la difficulté de la mise en statistiques des 
conséquences des phénomènes économiques complexes 
qui accompagnent la réalisation des programmes spé­
ciaux financés dans le cadre des actions communautai­
res spécifiques (points 5.17 à 5.20). Ces dernières ont 
en effet pour objectif d'agir plus sur le software de 
l'économique (esprit d'initiative, capacité au manage­
ment, innovation, évaluation des marchés potentiels) 
que sur son hardware (infrastructures, environnement 
physique, équipements légers mis en commun, etc.) 
lequel ne constitue que le support matériel interne d'ac­
tivités à créer conditionnées essentiellement par l'apport 
de matière grise. 
En ce qui concerne les recommandations que présente 
la Cour des comptes en conclusion de son rapport 
(points 6.1 à 6.9), il y a lieu de rappeler les conditions 
dans lesquelles s'incrivent les différentes phases de la 
conception et de la gestion des actions communautaires 
spécifiques. 
20. 10. 86 Journal officiel des Communautés européennes N° C 262/21 
Pour apprécier les délais qu'a nécessité l'adoption des 
règlements et la mise au point des programmes spécifi­
ques (point 6.2), il convient de prendre en considération 
que tant la Commission que les États membres se sont 
trouvés confrontés avec le caractère novateur d'une 
approche opérationnelle qui ne leur était pas habituelle : 
l'approche par programme. De plus, bon nombre d'opé­
rations couvertes par les actions communautaires spéci­
fiques relèvent du potentiel endogène, domaine jus­
qu'alors encore mal maîtrisé. 
Le fait que, entre-temps, le cadre réglementaire ait 
évolué vers plus de souplesse (point 6.3) se justifie par 
l'expérience de la première série d'actions communau­
taires spécifiques et tend à en accroître le caractère 
opérationnel sans lequel l'on se heurterait à un blocage 
pur et simple des opérations. 
Sur le plan financier (points 6.6 et 6.7), la Commission 
est consciente qu'il peut y avoir un problème de transpa­
rence des conséquences financières des engagements 
politiques que la Communauté prend en approuvant 
pour chaque action communautaire spécifique l'enve­
loppe financière indicative globale portant sur cinq ans. 
Cette question est examinée dans un cadre plus large. 
Quant à l'instruction des programmes spécifiques et 
leur suivi à travers les rapports annuels d'exécution 
(point 6.8), la Commission n'a pas ménagé ses efforts 
pour les améliorer. Bien que le principe de l'association 
de la Commission à la conception et à l'élaboration du 
programme et ensuite, une fois qu'il a été approuvé, à 
sa mise en œuvre, ne soit pas prévu dans les textes 
réglementaires, la Commission y participe activement 
dans la mesure de ses moyens. En ce qui concerne plus 
particulièrement le suivi des programmes, la Commis­
sion a une approche favorable de la suggestion de la 
Cour des comptes tendant à introduire un schéma type 
pour les rapports annuels d'exécution. 
Enfin, il est évident qu'en mettant en œuvre les disposi­
tions du nouveau règlement relatives au financement 
par programmes la Commission tire les enseignements 
qui s'imposent de la première expérience ambitieuse 
qu'ont constituée les actions communautaires spécifi­
ques (point 6.9) qui, la Commission en est consciente, 
ont connu un démarrage quelque peu laborieux du fait 
essentiellement de leur caractère novateur en matière 
d'approche de la problématique du développement 
régional. 
II. Commentaires relatifs à des points particuliers 
La Commission souhaite apporter les commentaires ou 
précisions qui suivent aux points particuliers suivants, 
évoqués par la Cour. Points 2.12 à 2.14 
La Commission, consciente qu'il peut y avoir un pro­
blème de transparence des conséquences financières des 
engagements politiques de la Communauté, examine 
cette question dans un cadre plus large. 
Point 3.5 
La Commission doit nécessairement attendre la présen­
tation des programmes par l'État membre. 
À la date du 31 décembre 1985, la Commission n'avait 
pas encore approuvé 11 programmes spéciaux, parmi 
lesquels il faut distinguer sept nouveaux programmes 
et quatre amendements à des programmes existants. De 
ces onze programmes, sept ont été soumis par les États 
membres et sont en cours d'évaluation par la Commis­
sion, mais certains d'entre eux ne couvrent pas encore 
la totalité des zones prévues. 
Points 3.10 à 3.13 
La difficulté de quantifier les objectifs notamment en 
matière d'emplois est inhérente à la nature même des 
opérations à aider (voir considérations générales), la 
majorité de ces opérations se situant dans le domaine du 
software. Ces objectifs indiqués dans les programmes 
spéciaux sont de ce fait exprimés en termes qualitatifs 
ou basés sur des critères standard d'évaluation, tels que, 
par exemple, le taux normal et moyen d'occupation de 
zones industrielles. 
Points 3.14 à 3.16 
La Commission publiera de la manière appropriée les 
programmes spéciaux approuvés. 
Points 3.17 à 3.31 
Les exigences, notamment à l'égard de la quantification 
des objectifs et de la possibilité d'individualiser les 
projets à aider, ne peuvent pas être trop élevées et 
doivent demeurer réalistes. Il convient en effet de favori­
ser la souplesse en matière de planification, qui est 
implicite dans la conception des programmes spéciaux. 
Une position trop tranchée de la Commission à cet 
égard constituerait un obstacle à la réalisation de toute 
action communautaire spécifique. Une telle attitude 
aurait en effet risqué de conduire à un blocage de 
l'élaboration des programmes spéciaux et cela d'autant 
plus qu'il s'agit de mesures devant bénéficier surtout à 
des PME, existantes ou à créer, dont la faiblesse des 
structures administratives et les aléas du marché 
excluent la fourniture de données précises. 
Le choix fait par la Communauté est celui de la flexibi­
lité, condition du succès de l'entreprise du point de vue 
économique. 
^C2o52^22 tournai officiel des Communautés européennes 2tlttl^ 
La valeur des actions communautaires spécifiques 
dépend de leur capacitéàapporter un soutienàtoute 
une large gamme d^actions^ lesquelles dans les créneaux 
fi^és par les règlements sont susceptibles de permettre 
le développement des^AiL^ de finnovation ou d^autres 
objectifs établis pour chacun des règlements. 
Cette approche implique une grande souplesse des 
mécanismes et une large ouvertureàdes mesures origP 
nales^ f essentiel étantdepermettrela réalisationdes 
actions les mieu^ appropriées au^ résultats globaux 
recherchés et de privilégier des potentialités de dévelop^ 
pement^ parfois encore diffuses. Une telle approcher 
parfois ambitieuse et méritoires comme le reconnait le 
rapport pour certains programmes^ apparait souvent 
peucompatibleaveclapossibilitéd^indiqueretdequan 
tifieràl^avance les résultats des opérations. 
Encequiconcerneplusparticulièrement le comment 
taire (points3,24et3,2êo) de la Cour des comptes relatif 
àlamotivationdesprogrammes ^onesfrontalières^ 
àllrlande du l^ordetàflrlande^ la Commission rap 
pelle quefobjectif de ces actions^ en vertu du règlements 
était essentiellement de contribuer au développement 
d^activités économiques dans des ^ones considérées 
comme durement handicapées par leur caractère fronta 
lier. Une coopération frontalière plus étroite est naturel 
lement considérée commefune des résultantes espérées 
de ce développementdes^ones situées d^un côté et de 
vautre de la frontièred^ns des domaines tels que ceu^ 
évoquésdhtred^emples^parlaCour des comptes. 
Hconvientd^ajouter que le renforcement souhaité de la 
coopération transfrontalière est partiellement liéàune 
évolution favorable des éléments politiques des liens 
transfrontaliers^ domainedans lequel la Commission 
nedisposepasde movens spécifiques pour améliorer 
les choses, ^ 
Enfin^ il n^e^iste pas d^obligation selon laquelle des 
opérations de même nature devraient être présentées 
dame manière homogène dans tous les programmes 
spéciau^(point 3,30),La notion de programme implP 
que précisément que les différents tvpes d^opérations 
peuvent être présentées et réalisées de la façon la mieu^ 
adaptée au^ besoins de la ^one concernées dans le 
respectdes conditions généralesprévuesaurèglement 
del^action communautaire spécifique. 
ro^^5 
En matière de délais d^élaboration des programmes^ il 
est utile de tenir compte des éléments ciaprès^ 
— le caractère nouveau des actions spécifiques pour 
les États membres^ 
— le fait que cette même nouveauté pour les adminis 
trations nationales a nécessité des mises au point 
délicates^ lors dePélaboration des programmes spéD 
ciau^ doutant que ceu^ci font entrer en ^eu des 
autorités publiques diverses ainsi que des opérateurs 
du secteur privée tels que les l^AiE^ les bureaux 
d^ingénieursconseils^etc,^ — le fait que^ pour être en mesure d^approuver les 
programmes^ la Commissionadû^àmaintes repri-
sesd^tnanderau^ États membres des compléments 
danformations^ des réorientations de certaines 
mesures^ auxquels ils ne pouvaient eu^-mêmes don­
ner suite qu^en obtenant des informations dans les 
régions ellesmêmes. 
Une grande partie des retards évoqués par la Cour des 
comptes est liéeàdes délais de tous ordres mis par les 
États membres dans Inexécution des programmes, L^ans 
un certain nombre de cas^ il a même été nécessaire 
d^adapter des structures administratives nationales afin 
de créer un cadre de conception et d^écution répon­
dant au^ nécessités des actions communautaires 
spécifiques. 
La Commission a veillé à ce que la documentation 
disponible réponde bienau^ exigences de la réglementa 
tionReder, Elleconsidère aussiquelescontrôlessur 
placer qui permettent de mieu^ apprécier certaines don­
nées^ revêtent une réelle importance. 
ro^r^L3 
La Commissionaégalement constatée notamment lors 
d^une mission de contrôle du programme spécial^cons-
truction navales au RovaumeUn^quedes postes de 
dépenses inéligibles au titredefarticle4,l du règlement 
avaient été inclus dans le montant des dépenses 
déclarées. 
En conséquences et estimant que cette interprétation 
^e^tensive^durèglementavait^ selon toute probabilités 
donné lieu à ^inclusion de dépenses similaires dans 
deautres projets^ qu^il savait matériellement pas été 
possible de contrôlerd^Commissionademandéau^ 
autorités britanniques de procéder à une vérification 
systématique des postes de dépenses inclus dans toutes 
les opérations relevant deParticle4,l du règlement, 
Auss4 la Commission atelle fait connaître à fÉtat 
membre concerné quelle ne pourra procéderàde nou­
veaux paiementsd^ns le cadre du programme spécial 
^construction navale^u^^ntd^être informée du résul­
tat des investigations demandées. 
Hconvientd^interpréterfarticle4,3 du règlement 2^1^ 
^0 en liaison avecParticle5,c et d,L^article5,c autorise 
clairement une ^AiEàrecourirau^ services d^organis 
me^ de conseil e^istantsleur apportant aussiune aide 
indirecte par le biais de ^utilisation des services de ces 
organismes. 
20. 10. 86 Journal officiel des Communautés européennes N° C 262/23 
Points 5.11 et 5.12 
La Commission a une approche favorable à l'égard de 
la suggestion de la Cour des comptes d'un schéma type 
de rapport annuel, notamment pour les motifs indiqués 
par la Cour des comptes au point 5.12. Cette suggestion 
est en cours d'examen. 
Points 5.19 et 5.20 
Le recours aux mesures hors quota pour le financement 
de petites infrastructures paraît parfaitement compa­tible avec l'approche programme. Aucune limite infé­
rieure de coût n'est en effet prévue et la nature même 
des infrastructures visées implique souvent des dépenses 
faibles. Ainsi la création d'installations récréatives dans 
des zones rurales ne pouvant connaître d'autres perspec­
tives de développement qu'un accroissement de la fré­
quentation touristique de courte durée peut constituer 
souvent un facteur non négligeable de développement 
de ressources d'appoint pour les populations locales. 
En effet de nombreuses autorités locales intéressées ne 
disposent que de moyens limités pour financer de telles 
opérations.