DÉCISION DE LA COMMISSION du 6 juillet 1994 relative à la compensation du déficit de TAP sur les liaisons à destination des régions autonomes des Açores et de Madère (Le texte en langue portugaise est le seul faisant foi.) (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE) (94/666/CE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 93 paragraphe 2 premier alinéa,

après avoir mis les intéressés en demeure de présenter leurs observations, conformément aux dispositions dudit article, et vu ces observations,

considérant ce qui suit:

I Par lettre du 10 avril 1992, enregistrée le 13 avril 1992, le gouvernement portugais a informé la Commission de son intention d'annuler une dette cumulée de 35 140 964 000 escudos qu'il avait contractée envers Transportes Aéros Portugueses SA, ci-après dénommée « TAP ».

Par lettre du 25 juin 1992, enregistrée le 26 juin 1992, en réponse à une lettre de la Commission du 28 mai 1992, les autorités portugaises ont fourni des informations sur l'opération mentionnée ci-dessus ainsi que la liste des critères applicables à partir de 1992 à la compensation des pertes de TAP sur les liaisons vers les régions autonomes des Açores et de Madère, ci-après dénommées « les régions autonomes », dans l'océan Atlantique.

La Commission a demandé des informations supplémentaires par lettres du 4 août 1992 et du 16 décembre 1992, auxquelles le gouvernement portugais a répondu par lettres du 28 octobre 1992 et du 15 janvier 1993, enregistrées respectivement le 30 octobre 1992 et le 25 janvier 1993.

Le 11 janvier 1993, des fonctionnaires de la direction générale des transports de la Commission, responsables des aides d'État, ont tenu une réunion avec des représentants de l'administration de l'aviation civile portugaise, de TAP et de la représentation permanente portugaise.

En mars 1993, la Commission a décidé que la compensation du déficit enregistré par TAP pour la période allant de 1978 à 1991 était une aide compatible avec le marché commun conformément à l'article 92 paragraphe 3 point a) du traité, mais elle a ouvert la procédure à l'égard de la future méthode de calcul de la compensation (ci-après dénommée « la nouvelle méthode »). Le gouvernement portugais a été informé de cette décision par lettre du 14 avril 1993, publiée au Journal officiel des Communautés européennes (1), et les autres parties intéressées ont été invitées à présenter leurs observations.

Les autorités portugaises ont répondu à la lettre de la Commission par lettre du 13 juillet 1993.

Le Royaume-Uni a formulé, sur cette affaire, des observations dans lesquelles il soutenait les conclusions de la Commission. Ces observations ont été transmises aux autorités portugaises qui ont répondu par lettre du 23 septembre 1993. Les autorités portugaises ont fourni d'autres informations par lettres du 16 février 1994 et du 18 mai 1994, en réponse à une lettre de la Commission du 24 novembre 1993.

II L'article 93 paragraphe 3 du traité dispose notamment que, si la Commission ouvre la procédure prévue par l'article 93 paragraphe 2 à l'égard d'un projet d'aide notifié, l'État membre intéressé ne peut mettre à exécution les mesures projetées avant que cette procédure ait abouti à une décision finale. Le gouvernement portugais a informé la Commission que, pour le déficit enregistré en 1992 sur les liaisons avec les régions autonomes, il avait versé à TAP la somme de 5 230 671 000 escudos en mars 1993. En effectuant ce versement sans attendre la décision finale de la Commission, le gouvernement portugais a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 93 paragraphe 3 du traité.

III Les autorités portugaises ont présenté un état du déficit enregistré par TAP sur chacune des lignes en question, avec une ventilation analytique faisant apparaître les dépenses engagées et les gains réalisés. En outre, elles ont maintenu que:

1) la compensation du déficit dû à des obligations de service public imposées par l'État à une compagnie aérienne ne peut être considérée comme une aide d'État en vertu de l'article 92 du traité et, plus particulièrement, comme une aide qui fausse la concurrence ou favorise la compagnie aérienne en question. Les tarifs imposés ont été déterminés uniquement en fonction du niveau du revenu disponible de la population des îles. Par conséquent, le gouvernement portugais ne pouvait pas imposer de telles obligations à une compagnie aérienne sans assumer certaines des charges qui en résultent. Un tel accord pourrait être considéré comme semi-contractuel et ne peut pas être assimilé à une aide d'État;

2) contrairement à ce qui a été indiqué à l'ouverture de la procédure, TAP n'est pas libre de fixer ses tarifs normaux sur les lignes en question. En fait, conformément à l'article 1er du décret portugais no 1057/91 du 18 octobre 1991:

« Les tarifs des vols réguliers sur les lignes intérieures reliant le continent aux régions autonomes des Açores et de Madère et reliant ces régions entre elles sont établis sur la base des critères suivants:

a) pour chacune des zones auxquelles il est fait référence, un tarif moyen pondéré donné ne peut excéder 80 % du revenu moyen par passager-kilomètre transposé sur le réseau européen de la compagnie qui exploite cette ligne, ces moyennes étant toutes deux corrigées en fonction de la distance, selon des critères reconnus au niveau international. »

Le fait de prendre pour base le tarif moyen sur le réseau européen, où il règne une concurrence tarifaire acharnée, empêche toute discrimination dans la fixation des tarifs sur les lignes exploitées exclusivement par une compagnie. En outre, la valeur de référence de 80 %, fondée sur une comparaison des coûts respectifs par destination/kilomètre, est donc directement liée aux coûts supportés par la compagnie sur les lignes donnant lieu à une compensation. En réalité, les tarifs normaux pratiqués par TAP pour les régions autonomes sont nettement inférieurs à 80 % des tarifs normaux pratiqués sur le réseau européen pour des distances similaires.

Ce raisonnement est confirmé par le fait que le déficit d'exploitation de TAP pour les régions autonomes s'élevait, en 1992, à 5 369 508 000 escudos et que le montant de la compensation, calculé sur la base des critères utilisés par le gouvernement portugais, atteignait seulement 5 230 671 000 escudos.

IV L'article 231 du code constitutionnel portugais prévoit que le gouvernement portugais doit impérativement s'engager à assurer la protection sociale des résidents des régions autonomes et qu'il doit s'employer à faire disparaître les inégalités dues à la situation géographique de ces îles.

Les autorités portugaises ont imposé des obligations de service public sur les liaisons entre les régions autonomes et le continent et ont confié l'exploitation de ces lignes à TAP. À cette fin, le gouvernement a fixé des tarifs annuels applicables aux résidents des régions autonomes considérablement moins élevés que ceux qu'une compagnie aérienne fixerait en fonction de ses coûts. En conséquence, TAP a enregistré des pertes considérables en remplissant une obligation de service public imposée par le gouvernement portugais.

Le gouvernement portugais compense le déficit enregistré par TAP sur ces lignes. Depuis 1992, le gouvernement portugais procède à cette compensation en appliquant les critères suivants:

a) TAP reçoit une subvention annuelle pour les liaisons aériennes régulières entre le continent et les régions autonomes, entre les régions autonomes elles-mêmes et entre Funchal et Porto Santo. Cette subvention est fixée par l'inspection générale des finances et versée par mensualités égales au produit de la multiplication du nombre de résidents, d'étudiants et de personnes accompagnant les équipes sportives des régions autonomes effectivement transportés vers le continent par la différence entre le tarif normal que TAP applique aux autres passagers et les tarifs fixés par la loi portugaise sur ces lignes pour les passagers mentionnés ci-dessus (article 2 du décret-loi 311/91 du 17 août 1991);

b) en outre, l'État peut donner, chaque année, une compensation à TAP des pertes que l'inspection générale des finances reconnaît avoir été enregistrées par la compagnie sur les lignes desservies pour des raisons non commerciales (c'est-à-dire les lignes desservies pour des raisons politiques, qu'une compagnie aérienne n'exploiterait pas si elle tenait uniquement compte de son intérêt commercial) par décision du gouvernement. Cependant, les autorités portugaises ont confirmé à la Commission qu'elles n'avaient pas désigné comme telles d'autres lignes que celles des régions autonomes.

Les autorités portugaises ont fait valoir que les vols directs vers les régions autonomes ne transportaient que 90 % environ du trafic insulaire, puisque les 10 % de passagers restants empruntent des vols internationaux desservant les îles. Si la totalité du trafic n'empruntait que des vols directs, TAP devrait augmenter le nombre de ces vols dans une proportion égale à l'augmentation du trafic, étant donné que le taux de remplissage est déjà très élevé (75,8 % en 1990). Ces vols locaux supplémentaires enregistreraient le même déficit que les vols directs, puisqu'ils auraient le même taux de remplissage et le même déficit par passager transporté. Les autorités portugaises estiment donc que le déficit engendré par les passagers n'effectuant que le trajet intérieur (à destination et en provenance des îles) d'un vol international (Funchal-Lisbonne-Rome, par exemple) devrait aussi entrer dans le calcul du déficit total enregistré par TAP.

Partant de cette hypothèse, le gouvernement portugais a calculé ce déficit supplémentaire en multipliant le nombre de passagers empruntant la partie intérieure de ces vols par le déficit enregistré pour chaque passager d'un vol direct sur la même ligne.

V L'article 92 paragraphe 1 du traité et l'article 61 paragraphe 1 de l'accord sur l'Espace économique européen (ci-après dénommé « l'accord ») disposent que les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État qui faussent ou menacent de fausser la concurrence sont incompatibles avec le marché commun et avec l'accord dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres.

Dans le cas présent, la Commission a ouvert la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2 à l'égard de la nouvelle méthode choisie par le gouvernement portugais parce que cette méthode n'est pas fondée sur le déficit réellement enregistré par la compagnie aérienne, mais sur la différence entre le tarif imposé par le gouvernement et le tarif normal que TAP applique aux autres passagers. La Commission a estimé que TAP pourrait fixer le tarif normal à un niveau très élevé et enregistrer ainsi des bénéfices considérables du fait de la compensation, étant donné que la majorité du trafic vers les régions autonomes est constituée de catégories spécifiques de passagers bénéficiant de tarifs promotionnels.

Pendant le déroulement de la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2, les autorités portugaises ont démontré qu'elles avaient imposé un plafond tarifaire correspondant à 80 % du tarif moyen pratiqué par TAP pour des liaisons européennes couvrant une distance équivalente. Cette restriction de la liberté de TAP en matière tarifaire devrait, en principe, exclure toute possibilité de parvenir, par le biais de la nouvelle méthode, à une surcompensation du déficit réellement enregistré. Les tarifs fixés par TAP pour les liaisons européennes reflètent les coûts supportés et, en ce qui concerne les coûts fixes, la structure des coûts des vols à destination des régions autonomes et celle des vols européens devrait, pour une distance équivalente, être comparable (les coûts variables, tels que les taxes d'aéroport et les frais d'assistance au sol et de maintenance devraient être moins élevés pour les vols entre le continent et les régions autonomes, qui sont des vols intérieurs, que pour les vols européens). Ce plafond tarifaire de 80 % devrait donc permettre d'éviter que TAP ne fixe ses tarifs normaux à un niveau supérieur à celui de ses coûts. À cet égard, les autorités portugaises ont fourni des informations détaillées montrant que le déficit de TAP sur les liaisons avec les îles de l'Atlantique s'élevait à 5 369 508 000 escudos en 1992 et à 5 005 831 000 escudos en 1993 et que le montant de la compensation, calculé sur la base de la nouvelle méthode, avait été respectivement de 5 230 671 000 escudos et de 4 909 545 000 escudos.

En vertu du règlement (CEE) no 2408/92 du Conseil (2) concernant l'accès des transporteurs aériens communautaires aux liaisons aériennes intracommunautaires, on entend par obligations de service public les obligations imposées à un transporteur aérien en vue de prendre, à l'égard de toute liaison qu'il peut exploiter en vertu d'une licence qui lui a été délivrée par un État membre, toutes les mesures propres à assurer la prestation d'un service répondant à des normes fixes en matière de continuité, de régularité, de capacité et de prix, normes auxquelles le transporteur ne satisferait pas s'il ne devait considérer que son seul intérêt commercial.

Dans le cas présent, le gouvernement portugais a intérêt à maintenir un service de liaisons aériennes adéquat avec les régions autonomes de manière à promouvoir leur développement et à résoudre certains des problèmes dus à leur isolement géographique. À cette fin, le gouvernement a imposé des obligations tarifaires à l'égard de ces liaisons. Il a directement confié l'exploitation de ces lignes au transporteur aérien national, TAP, et a décidé de compenser les pertes que la compagnie subirait en remplissant une obligation de service public. Afin de réduire au minimum les coûts du service, le gouvernement portugais aurait pu suivre une procédure de marché public et offrir à tous les transporteurs aériens européens la possibilité de soumettre une offre. Le droit d'exploiter ces lignes aurait ensuite pu être octroyé à la compagnie dont l'offre était la plus intéressante, compte tenu, notamment, des coûts de compensation nécessaires. Toutefois, étant donné que l'article 5 du règlement (CEE) no 2408/92 garantit à TAP, jusqu'à la fin 1995, l'exclusivité de sa concession pour Madère et que ledit règlement n'est pas applicable à la région autonome des Açores, le gouvernement portugais n'est pas tenu d'appliquer la procédure d'appel d'offres prévue à l'article 4 dudit règlement au trafic avec ces régions autonomes. Dans ce contexte, il faut cependant noter que le gouvernement portugais s'est engagé à appliquer l'article 4 au trafic avec ces îles le 1er janvier 1996 au plus tard.

À la lumière de ce qui précède, la Commission ne peut partager l'avis du gouvernement portugais sur la nature « semi-contractuelle » de l'accord avec TAP. L'obligation imposée à TAP en matière tarifaire semble comparable à une obligation juridique établie unilatéralement par l'État et ne peut pas être considérée comme une obligation contractuelle librement négociée par les deux parties. Le gouvernement portugais n'a pas suivi de procédure d'appel d'offres pour choisir le transporteur chargé d'assurer ces services et il n'est donc pas possible d'exclure que le montant réel des ressources d'État accordées à TAP soit plus élevé que celui ressortant de l'appel d'offres. La Commission a considéré les compensations pour obligations de service public comme des aides conformément à l'article 92 paragraphe 1 du traité [voir le mémorandum no 2 du 15 mars 1984 sur le développement d'une politique commune de transport aérien - COM (84) 72 final]. Par conséquent, la compensation en cause présente les caractéristiques d'une aide accordée à TAP.

L'aide renforce la position de TAP vis-à-vis de ses concurrents et entraîne donc des distorsions de concurrence au sein de l'EEE, qui depuis l'entrée en vigueur des mesures de libéralisation, est un marché caractérisé par l'intensification de la concurrence. Cette aide affecte les échanges parce que le transport aérien est une activité industrielle qui, par nature, implique des opérations transfrontières.

L'aide accordée à TAP ne peut pas être jugée compatible avec le marché commun conformément à l'article 92 paragraphe 2 point a) du traité et à l'article 61 paragraphe 2 point a) de l'accord. En vertu de ces dispositions, qui n'ont pas été invoquées par les autorités portugaises, les aides à caractère social octroyées aux consommateurs individuels sont compatibles avec le marché commun à condition qu'elles soient accordées sans discrimination liée à l'origine des produits. Or, ces articles ne sont pas applicables dans le cas présent. La compensation du déficit dû à la limitation à TAP de l'accès aux lignes desservant les régions autonomes apparaît comme une mesure d'aide au transporteur.

L'aide en cause n'est pas une aide destinée à promouvoir la réalisation d'un projet important d'intérêt européen commun ou à remédier à une perturbation grave de l'économie d'un État membre aux termes de l'article 92 paragraphe 3 point b) du traité et de l'article 61 paragraphe 3 point b) de l'accord.

La compensation du déficit d'exploitation de TAP ne représente pas une aide sectorielle relevant de l'article 92 paragraphe 3 point c) du traité et de l'article 61 paragraphe 3 point c) de l'accord, parce qu'elle n'est pas destinée à faciliter le développement du secteur du transport aérien ou à aider la compagnie portugaise à surmonter d'éventuels handicaps.

L'article 92 paragraphe 3 points a) et c) du traité et l'article 61 paragraphe 3 points a) et c) de l'accord prévoient des dérogations pour les aides destinées à favoriser et à faciliter le développement de certaines régions.

L'article 92 paragraphe 3 point a) du traité et l'article 61 paragraphe 3 point a) de l'accord prévoient une dérogation pour les aides destinées aux régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas et dans lesquelles sévit un grave sous-emploi.

Dans sa communication 88/C 212/02 (3), modifiée par la communication 90/C 163/05 (4), la Commission a exposé les modalités d'application de l'article 92 paragraphe 3 points a) et c) du traité aux aides régionales. Pour appliquer l'article 92 paragraphe 3 point a) du traité et l'article 61 paragraphe 3 point a) de l'accord, la Commission évalue le niveau relatif de développement de différentes régions par rapport à la moyenne communautaire. Aux fins desdites dispositions, elle évalue la situation socio-économique en fonction du produit intérieur brut (PIB) par habitant mesuré en standard de pouvoir d'achat (SPA) au moyen de l'indice communautaire pour la région. Dans un deuxième temps, le niveau relatif de développement régional est comparé à la moyenne communautaire. Ainsi, il convient de classer dans les régions visées à l'article 92 paragraphe 3 point a) du traité et à l'article 61 paragraphe 3 point a) de l'accord les régions du niveau II (sur la base de la NUTS) dont le seuil PIB/SPA est inférieur ou égal à 75 % de la moyenne communautaire, ce qui est le signe d'un niveau de vie anormalement bas et d'un grave sous-emploi. L'application de ces indicateurs montre que la totalité du territoire portugais (régions autonomes comprises) entre dans le champ d'application de l'article 92 paragraphe 3 point a) du traité et de l'article 61 paragraphe 3 point a) de l'accord. Sur la base des informations disponibles, il apparaît qu'aucune des régions portugaises n'a un PIB/SPA supérieur à 75 % de la moyenne communautaire (pendant la période allant de 1986 à 1990, le PIB/SPA pour le Portugal représentait 54 % de la moyenne communautaire).

En principe, la Commission est opposée à l'octroi de dérogations pour les aides d'exploitation dans le secteur du transport aérien. Cependant, tant que les mesures de libéralisation prévues par le règlement (CEE) no 2408/92 concernant l'accès des transporteurs aériens communautaires aux liaisons aériennes intracommunautaires (et notamment par son article 4 relatif aux obligations de service public) ne sont pas applicables sans restrictions, les compensations au titre d'obligations de service public peuvent être acceptées conformément à l'article 92 paragraphe 3 point a) du traité et à l'article 61 paragraphe 3 point a) de l'accord.

La compensation du déficit enregistré par TAP sur les lignes desservant les régions autonomes peut donc bénéficier de la dérogation prévue à l'article 92 paragraphe 3 point a) du traité et à l'article 61 paragraphe 3 point a) de l'accord. La Commission a, en fait, expressément envisagé la possibilité d'accorder une dérogation conformément à l'article 92 paragraphe 3 point a) aux compensations pour obligations de service public car elles sont destinées à promouvoir le développement régional (mémorandum no 2 de 1984). Compte tenu du degré d'ouverture de l'accès au marché, la compensation du déficit de TAP est le seul moyen de maintenir ces liaisons d'importance vitale avec les régions autonomes.

La compensation du déficit du TAP est une aide à l'exploitation à caractère régional visant à contrebalancer le désavantage permanent et structurel dû à l'éloignement des régions autonomes.

Dans ces conditions, il apparaît donc que, tant que l'accès à ces lignes n'est pas entièrement libéralisé, le seul moyen pour le gouvernement portugais de faire face aux graves problèmes économiques et sociaux liés à l'éloignement des îles consiste à imposer une obligation de service public pour la desserte des régions autonomes et à compenser le déficit enregistré par TAP sur ces lignes.

Dans le cas présent, la Commission est convaincue, sur la base des éléments fournis par les autorités portugaises, que la nouvelle méthode ne devrait pas, en principe, entraîner de surcompensation du déficit enregistré par TAP sur les lignes desservant les régions autonomes. La compensation doit donc être considérée comme une aide régionale compatible avec le marché commun et avec l'accord, en vertu de l'article 92 paragraphe 3 point a) du traité et de l'article 61 paragraphe 3 point a) de l'accord, à condition que la compensation versée ne soit pas plus élevée que le déficit réellement enregistré.

À cette fin, la Commission invite le gouvernement portugais à lui fournir un rapport annuel sur la mise en oeuvre du régime d'aide.

La Commission note que les autorités portugaises se sont engagées à appliquer le règlement (CEE) no 2408/92 concernant l'accès des transporteurs aériens communautaires aux liaisons aériennes intracommunautaires aux lignes en question à partir du 1er janvier 1996,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

Le régime d'aide notifié par le gouvernement portugais et destiné à compenser le déficit résultant, pour TAP, des obligations de service public que cette compagnie doit remplir sur les liaisons avec les régions autonomes de Madère et des Açores, est compatible avec le marché commun jusqu'au 1er janvier 1996 dans la mesure où cette aide est destinée à favoriser le développement de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi, à condition que le montant de l'aide octroyée ne soit pas supérieur au déficit enregistré sur ces lignes.

Article 2

Le Portugal fournit à la Commission un rapport annuel sur la mise en oeuvre du régime d'aide.

Article 3

La République portugaise est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le 6 juillet 1994.

Par la Commission

Marcelino OREJA

Membre de la Commission

(1) JO no C 178 du 30. 6. 1993, p. 2.

(2) JO no L 240 du 24. 8. 1992, p. 8.

(3) JO no C 212 du 12. 8. 1988, p. 2.

(4) JO no C 163 du 4. 7. 1990, p. 6.