DÉCISION DE LA COMMISSION du 30 juillet 1991 relative à une procédure d'application de l'article 85 du traité CEE (Affaire n° IV/32.659 - IATA Passenger Agency Programme) (91/480/CEE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le règlement n° 17 du Conseil, du 6 février 1962, premier règlement d'application des articles 85 et 86 du traité (1), modifié en dernier lieu par l'acte d'adhésion de l'Espagne et du Portugal, et notamment ses articles 6 et 8,

vu la demande d'attestation négative et les notifications visant à obtenir une exemption, soumises en vertu des articles 2 et 4 du règlement n° 17 le 21 mars 1988 et le 6 novembre 1989, concernant certaines résolutions de l'IATA relatives aux agences de voyages passagers,

vu le résumé de la demande et la notification publiés (2) conformément à l'article 19 paragraphe 3 du règlement n° 17,

après consultation du comité consultatif en matière d'ententes et de positions dominantes,

considérant ce qui suit:

I. LES FAITS

A. Objet de la décision (1) La présente décision porte sur trois résolutions de l'IATA relatives aux agences de voyages:

- la résolution 814: - règles de distribution concernant les agences de voyages de l'IATA,

- la résolution 814d: - commissaire aux agences de voyages,

- et la résolution 814e: - procédure de réexamen par le commissaire aux agences de voyages,

(«la série de résolutions 814»).

B. Les entreprises: l'IATA et ses membres (2) L'IATA est une association d'entreprises de transport aérien constituée de 189 membres. Elle a été fondée lors de la conférence internationale des exploitants du transport aérien à La Havane, Cuba, en avril 1945.

(3) Les membres de l'IATA sont classés en deux catégories: les membres actifs et les membres associés. Toute entreprise de transport aérien qui assure un service entre les territoires de deux ou plusieurs États peut devenir membre actif.

(4) Les entreprises sont les 154 membres actifs qui participent à la conférence des agences de voyages passagers de l'IATA (Paconf). Trente-cinq membres associés de l'IATA (3) n'offrent pas de services internationaux réguliers et ne participent pas à la Paconf. Les accords les affectent, cependant, parce qu'ils s'y conforment.

C. Le produit: les services des agences de voyages aériens (5) Les résolutions de l'IATA qui font l'objet de la présente décision concernent les services des agences de voyages aériens ou la vente de transports aériens pour les passagers par le biais d'intermédiaires.

D. Le marché (6) Les recettes d'exploitation totales pour les services internationaux réguliers de transport de passagers assurés par les compagnies membres de l'IATA se sont élevées, selon les rapports statistiques et financiers de l'IATA, à 37,250 milliards de dollars des États-Unis en 1986. Les chiffres d'affaires des différents membres étaient compris entre 1,4 million et 6,688 milliards de dollars des États-Unis en 1986. Les recettes provenant du trafic international régulier de passagers réalisées par les compagnies membres de l'IATA ayant leur siège dans la Communauté et dans les pays membres de l'association des transporteurs aériens européens (AEA) se sont élevées, pour la même année, à 14,995 milliards de dollars des États-Unis selon le rapport de l'AEA pour 1986.

(7) Toutes les compagnies membres de l'IATA utilisent l'agency programme pour leurs ventes. Ce système porte sur plus de 26 000 points de vente (agences) répartis dans 165 pays, dont 10 151 (chiffres de 1987) sont situés dans les États membres. Selon l'IATA, le volume d'affaires réalisé par les agents IATA situés dans les États membres pour les transports aériens internationaux réguliers a atteint, d'après les estimations, 14,914 milliards de dollars des États-Unis environ.

(8) La vente se fait sous la forme d'un contrat de transport (billet) remis aux passagers par la compagnie ou, selon les conditions prévues par les accords, au nom des compagnies par l'agent qu'elles ont accrédité. Les compagnies possèdent leurs propres bureaux de vente sur les marchés les plus importants mais réalisent, selon les estimations de l'IATA, 70 % de leurs ventes en Europe par l'intermédiaire des agences de voyages.

E. Les accords IATA PASSENGER AGENCY PROGRAMME Considérations générales (9) Le Passenger Agency Programme, qui est le système mis en place par la Paconf et utilisé par l'IATA pour désigner ses intermédiaires, constitue l'un de ses dispositifs essentiels. L'IATA fait valoir que le programme a pour objectif essentiel de garantir que les agences de voyages qui vendent pour le compte des membres de l'IATA soient compétentes et aient un comportement de professionnel, qu'elles offrent un service fiable et impartial au public et aux compagnies qui les ont agréées et qu'elles traitent les fonds et les documents des compagnies avec intégrité.

(10) Le programme présente trois caractéristiques essentielles:

a) l'accréditation: toute personne peut solliciter et obtenir l'autorisation d'assurer la promotion et la vente des transports aériens internationaux en contrepartie d'une rémunération par les membres de l'IATA si elle satisfait à certains critères essentiels et s'engage dans des relations contractuelles avec ces compagnies;

b) des plans de règlement bancaire (BSP), systèmes de compensation qui font bénéficier tant les compagnies que les agents d'économies d'échelle et des avantages de la normalisation et de l'automatisation dans la collecte et la répartition des sommes dues par les agences de l'IATA aux compagnies. Il y a des plans de règlement bancaire dans tous les États membres;

c) des programmes de formation, qui aident les agents, tant ceux qui sont déjà accrédités que ceux qui peuvent solliciter l'accréditation de l'IATA, à atteindre et maintenir d'une manière efficace par rapport à leurs coûts les normes requises pour aider le client à choisir parmi les produits offerts par les compagnies aériennes.

(11) La gestion du programme est confiée à la division «administration des agences de voyages» au sein du secrétariat de l'IATA.

Les résolutions en cause de l'IATA (1) Qualifications nécessaires à l'accréditation d'un agent IATA et au maintien de son statut (12) Toute personne qui possède les licences officielles appropriées, lorsqu'elles sont nécessaires, peut devenir un agent accrédité en en faisant la demande, sous la forme prévue, au directeur des services d'agences de voyages de l'IATA du pays où cette personne exerce son activité à condition qu'elle possède les qualifications décrites ci-après. Pour conserver son statut, un agent accrédité doit continuer à posséder ces qualifications. Dans ce contexte, le terme «postulant» utilisé ci-après doit être compris comme désignant également un agent déjà accrédité. À cet égard, on entend par «personne» un particulier, une firme, une société ou une entreprise dont les activités, après l'accréditation, comprennent celles d'un agent de voyages au service du public.

(13) Le postulant présente des états financiers produits de manière autonome et élaborés selon des pratiques comptables locales, telles qu'elles sont précisées et publiées par l'organe IATA chargé de l'accréditation. Ces états font l'objet d'une évaluation et sont jugés pour déterminer s'ils sont satisfaisants sur la base de la méthodologie et des normes définies périodiquement par l'organe en question. Pour obtenir une appréciation satisfaisante, le postulant peut être invité à fournir des moyens financiers supplémentaires sous la forme d'une augmentation de ses fonds propres, d'une garantie bancaire ou d'une assurance. Si la situation financière d'un agent fait l'objet d'un réexamen et si celui-ci n'est pas en mesure de répondre aux conditions financières, il est tenu compte des variations normales de l'activité et l'agent se verra offrir une période raisonnable pour satisfaire à ses conditions.

(14) Une demande distincte étant requise pour chaque lieu d'activité, le postulant doit posséder et gérer entièrement l'établissement pour lequel il sollicite l'accréditation comme bureau annexe.

(15) Le postulant doit compter parmi son personnel au moins une personne présente sur le lieu d'activité cité dans sa demande pendant les heures de travail de cet établissement et qui répond aux critères nécessaires de compétence et d'expérience pour le pays où est situé ce lieu d'activité.

(16) Le lieu d'activité pour lequel l'agrément est demandé doit être ouvert régulièrement, être identifié et utilisé comme agence de voyages, étant entendu qu'un lieu d'activité qui ne répond pas aux conditions susmentionnées peut cependant être agréé s'il possède toutes les autres qualifications et:

i) s'il se consacre exclusivement à l'organisation de voyages à forfait et délivre les titres de transport relatifs à ces seuls voyages à forfait ou ii) s'il s'agit d'un bureau annexe situé dans les locaux d'une organisation, d'un établissement ou d'une société commerciale et qui consacre une part substantielle de son activité aux besoins de cet organisme, de cet établissement ou de cette société commerciale dans le domaine des voyages ou iii) s'il s'agit d'un local équipé d'un appareil pour imprimer les billets (voir ci-après).

L'IATA a pris un engagement en vertu duquel l'expression «une part substantielle» figurant au point ii) n'avait aucun sens restrictif et selon lequel toute société commerciale désireuse de gérer son propre service de voyages sous forme de bureau annexe situé dans l'entreprise même pouvait solliciter l'accréditation selon les règles définies par l'IATA Le lieu d'activité ne doit pas être situé dans des bureaux qu'il partage avec une autre agence de voyages, un agent accrédité ou une compagnie aérienne. Par contre, il n'y a aucune restriction quant au lieu d'installation dans un aéroport.

(17) Le postulant ne doit pas avoir un nom qui soit:

i) le même que celui de l'IATA ou de l'un de ses membres ou ii) semblable au nom d'un membre; cela n'interdit cependant pas à ce postulant d'être agréé par le directeur des services d'agence si aucun membre ne formule d'objection.

Le lieu d'activité ne doit pas être le bureau d'un membre ou d'un groupe de membres de l'IATA.

(18) Le postulant, ses cadres ou ses principaux actionnaires, ses directeurs, administrateurs ou gestionnaires ne doivent pas avoir été reconnus coupables de violation délibérée des obligations fiduciaires qui leur incombent au cours de leur activité et ne doivent pas être des faillis non réhabilités.

(19) Aucune personne qui est directeur, qui possède un intérêt financier ou qui occupe un poste de gestion chez le postulant ne doit avoir été directeur, avoir possédé un intérêt financier ou avoir occupé un poste de gestion chez un agent qui a été radié de la liste des agences et contre qui une action a été engagée pour manquement à ces obligations et qui a encore des dettes commerciales non payées, ou chez un agent dont les dettes commerciales ont été remboursées uniquement ou partiellement par le biais d'un engagement financier ou d'une garantie. Le postulant peut cependant être agréé si cette personne n'a pas participé aux actes ou négligences qui ont conduit à cette radiation ou à cette action en manquement.

(20) Le postulant n'est l'agent commercial général dans le pays (que ce soit ou non pour la totalité du pays) d'aucune compagnie aérienne, étant entendu que cela n'empêche pas le directeur des services d'agence d'agréer ce postulant si la demande comporte des éléments qui lui donnent la preuve que le postulant aura cessé son activité d'agent commercial général avant la prise d'effet de la décision du directeur en question d'accréditer le postulant.

(21) Les locaux pour lesquels l'agrément est sollicité doivent répondre aux normes de sécurité stipulées dans la résolution et le postulant s'engage à respecter les normes de sécurité prescrites (eu égard à la valeur des billets d'avion vierges).

(22) En ce qui concerne l'émission des billets et autres titres de transport après l'accréditation, l'agent se conforme aux dispositions du programme applicables en la matière.

(23) Si la demande lui en est faite officiellement, le postulant doit avoir une autorisation valable d'exercer l'activité de commerçant.

(24) Toutes les pièces fournies à l'appui de la demande doivent être exactes et complètes. Pour devenir un agent accrédité, le postulant doit acquitter divers droits.

(25) Si le postulant demande un STP, c'est-à-dire un local équipé d'un appareil permettant d'imprimer des documents sous le contrôle d'un agent IATA, les qualifications portent essentiellement sur les normes de sécurité pour éviter que des tiers non agréés puissent imprimer des billets. Le STP doit être placé sous la responsabilité d'au moins une personne qualifiée, qui ne doit pas nécessairement être employée par l'agent.

Modalités d'accréditation (26) Le candidat doit remplir un formulaire de demande et le remettre au directeur compétent des services d'agences de l'IATA, accompagné des documents et états financiers nécessaires et des droits, dont les frais de dossier, les droits d'entrée et les premiers droits d'agence annuels. Le directeur peut inviter le candidat à fournir des renseignements complémentaires.

(27) Le directeur publie une liste des demandes reçues pour que les membres de l'IATA puissent, dans les quarante-cinq jours, fournir des éléments et indiquer les raisons pour lesquelles le postulant ne possède pas les qualifications requises. Dans cette hypothèse, le postulant en est informé et invité à faire connaître sa réponse.

(28) Une décision doit être prise dans les soixante jours suivant la publication de la liste. Cette décision doit être notifiée par écrit au postulant dans les meilleurs délais et, en cas de décision défavorable, le postulant doit être clairement informé des raisons pour lesquelles sa demande a été rejetée.

(29) Un postulant dont la demande a été rejetée peut, dans les trente jours suivant la notification de la décision, demander que celle-ci soit reconsidérée ou invoquer la procédure de réexamen par le commissaire aux agences de voyages (le commissaire).

Les membres de l'IATA qui se sont opposés à une accréditation peuvent eux aussi demander que la décision du directeur des services d'agences soit reconsidérée ou réexaminée.

(30) Les postulants dont la candidature aura été acceptée figureront sur la liste des agences IATA et le directeur général de l'IATA conclura un accord concernant les agences commerciales au nom des membres de l'IATA qui désigneront des agents.

(31) Les agents accrédités figurant sur la liste peuvent être désignés par les membres de l'IATA:

- soit par le biais d'une déclaration d'acceptation générale établie par la compagnie aérienne et déposée auprès de l'IATA, ayant pour effet de désigner l'ensemble des agents accrédités,

- soit par la compagnie, qui remet à cet agent un certificat de désignation.

Les membres de l'IATA peuvent annuler la désignation d'un agent.

Garde et délivrance des billets et autres titres de tranport (32) Les billets sont émis par les agents IATA pour le compte des compagnies qui les ont désignés, les agents utilisent soit les billets ou titres de transport des différents membres, soit des billets IATA types qui doivent être validés à l'aide des plaquettes d'identification des différentes compagnies, qui doivent, par conséquent, être remises aux agents.

(33) La résolution stipule en son article D paragraphe 1 qu'aucune compagnie ni aucun membre de l'IATA qui participe à un plan de règlement bancaire ne peut confier des stocks de ses propres titres de transport à un agent IATA ni conserver ses stocks chez celui-ci. Le but de cette disposition est de faire passer le règlement des ventes de billets par les BSP. L'IATA a indiqué qu'un certain nombre de plans de règlement étaient à peine viables et que leur viabilité pourrait être compromise si on autorisait les compagnies à déposer leurs propres billets chez les agents, étant donné que ces billets ne passent pas par le système des BSP. L'IATA s'est engagée à prendre les mesures nécessaires, notamment pour consolider les BSP, afin que cette restriction puisse être supprimée dans les trois ans.

Paiement des commissions (34) Les agents dûment désignés par des membres de l'IATA reçoivent une commission pour les billets de transport aérien international de passagers qu'ils ont vendus, dont le pourcentage est fixé périodiquement par les différentes compagnies. La résolution définit les modalités de calcul de cette commission et comporte des dispositions relatives au remboursement et aux ventes aux administrations publiques. Il n'est pas interdit de partager les commissions avec la clientèle.

Dispositions administratives (35) La résolution 814 comprend également des dispositions techniques et administratives sur la manière de rendre compte et d'effectuer les paiements par l'intermédiaire des BSP ou directement aux compagnies, des dispositions relatives à l'endettement des agents et au manquement aux obligations, ainsi que des dispositions concernant le changement de propriétaire et les modifications du statut juridique, de la raison sociale ou du lieu d'activité.

Mesures affectant la situation des agents (36) Les agents peuvent renoncer à leur accréditation ou être radiés par l'IATA de la liste des agences pour les raisons indiquées dans la résolution 814 (par exemple, s'ils ne possèdent plus les qualifications requises pour conserver leur qualité d'agent, en cas de manquement à une obligation ou de délit, etc.). Ils peuvent également faire l'objet d'une suspension ou d'un blâme. Les modalités et les conséquences des différentes situations sont également précisées.

Réexamen des décisions de l'administration des agences de l'IATA qui affectent les postulants et les agents: réexamen de la situation des agents (37) Les décisions affectant les postulants et les agents, qui ont été prises par les organes compétents de l'IATA, peuvent être réexaminées en première instance par un commissaire de l'IATA désigné à cet effet et visé dans la résolution 814d, qui réexaminera également la position des agents lorsqu'il aura été saisi d'un grief par l'administration des agences de l'IATA. Les décisions du commissaire sont, pour leur part, soumises à une procédure d'arbitrage. Les modalités de réexamen par le commissaire sont exposées dans la résolution 814e. Les modalités de réexamen par le biais de la procédure d'arbitrage figurent dans la résolution 814.

Réexamen des décisions des membres (38) La résolution 814 pourvoit aux droits de réexamen des décisions des membres de l'IATA qui affectent les agents. En conséquence, un agent qui s'estime lésé par la décision d'un membre:

a) de refuser de le désigner ou b) de mettre fin à sa désignation comme agent ou c) s'il s'agit d'un membre qui participe au BSP,

i) de refuser de fournir sa plaquette d'identification en tant que compagnie aérienne ou ii) de retirer sa plaquette d'identification des locaux de cet agent ou d) s'il s'agit d'un membre qui ne participe pas au BSP,

i) de refuser de fournir ses titres de transport ou ii) de retirer ses titres de transport des locaux de cet agent,

ce qui a pour conséquence de nuire aux intérêts commerciaux de ce dernier au point de mettre son activité en péril, a le droit de connaître les critères ou les raisons du refus ou du retrait. Si l'agent considère ces motifs comme déraisonnables, il doit en premier lieu demander des éclaircissements aux membres et essayer d'obtenir satisfaction. Si cette démarche ne permet pas de régler la question, l'agent a le droit de faire réexaminer la décision du membre. Si celle-ci a été prise en application des dispositions collectives, le droit de réexamen de l'agent ne doit pas être exercé contre le membre considéré individuellement, mais selon les dispositions générales prévues par la résolution 814e.

(39) L'IATA a adopté les dispositions de la résolution 814e concernant la procédure de réexamen des décisions des membres. Ces dispositions traitent les agents et les compagnies de la même manière.

Mise en oeuvre (40) L'IATA s'est engagée à mettre en oeuvre les résolutions 814, 814d et 814e dans tous les États membres au plus tard le 31 décembre 1990.

En même temps, les régimes instaurés par les résolutions IATA 800, 802 et 808 ne seront plus applicables aux agents ayant leur lieu d'activité dans la Communauté.

F. La série de résolutions 814 par rapport aux régimes antérieurs (41) Le 15 juin 1989, faisant suite à la notification faite par l'IATA le 21 mars 1988, la Commission a, en vertu de l'article 19 paragraphe 1 du règlement n° 17, envoyé à cette association une communication des griefs concernant les résolutions IATA suivantes:

- résolution 800: règles de gestion concernant les agences de voyages passagers (version modifiée),

- résolution 800a: formulaire de demande d'accréditation comme agent de voyages IATA.

- résolution 800b: accord concernant les agences de voyages passagers,

- résolution 808: règles concernant les agences de voyages passagers - Europe (version modifiée),

- résolution 808e: procédure de réexamen par le commissaire aux agences de voyages,

- résolution 802: système de distribution des agences de voyages IATA - Europe (version modifiée).

(42) À la suite de la communication des griefs, l'IATA a informé la Commission qu'une nouvelle résolution destinée à être appliquée dans la Communauté serait élaborée. Elle serait appelée à remplacer les résolutions 800, 808 et 802. Le 6 novembre 1989, la série de résolutions 814 a été notifiée.

(43) Par rapport aux résolutions 800, 808 et 802, les résolutions de la série 814 ont éliminé un certain nombre de restrictions imposées aux agents:

- il n'y a pas de «critère de productivité», c'est-à-dire l'obligation pour les candidats de réaliser un chiffre d'affaires minimal pour obtenir l'accréditation de l'IATA,

- les exigences en matière d'effectifs ont été ramenées au niveau minimal requis pour offrir un service fiable à la clientèle,

- le partage des commissions avec la clientèle n'est pas interdit,

- les paiements autres qu'en numéraire aux agents ne sont pas interdits (avantages en nature),

- il n'y a pas de droit de veto pour les transporteurs sous pavillon lorsqu'ils appliquent la résolution 814 dans leur propre pays,

- les procédures d'accréditation ont été raccourcies,

- l'installation d'agences dans les aéroports n'est pas interdite,

- les règles concernant les locaux et les succursales ont été assouplies de manière à permettre aux bureaux de voyages internes de sociétés commerciales d'obtenir l'accréditation de l'IATA,

- toute personne, et non seulement les agences de voyages déjà établies, peut obtenir l'accréditation de l'IATA si elle remplit les critères fixés,

- une procédure neutre de révision et d'arbitrage a été instituée qui permettra aux agents de contester les décisions qui pourraient entraver leurs activités commerciales. Cette procédure revêt un intérêt particulier dans le cas des décisions prises à titre individuel par les transporteurs dominants.

(44) L'un des autres progrès majeurs réalisés consiste dans l'élimination des accords d'exclusivité du passenger agency programme. Les agents de l'IATA sont désormais autorisés à travailler pour des compagnies non affiliées à l'IATA ou des compagnies charter, ou pour des compagnies de l'IATA sur une base bilatérale, les compagnies aériennes étant autorisées à passer des accords avec des agents non accrédités par l'IATA.

G. Observations des tiers intéressés (45) La Commission a reçu une lettre contenant des observations de la part de M. E. Theophanopoulos, directeur de Mariners TRV Services Ltd, une agence de voyages d'Athènes, également membre de la Greek Travel Agents Association et du IATA Agency Programme Joint Council en Grèce. Tout en proposant certaines modifications du texte des résolutions 814, 814d et 814e de l'IATA, M. E. Theophanopoulos critique les dispositions du considérant 33 de la décision ainsi que la manière dont les résolutions de l'IATA ont été approuvées par les autorités grecques. Il propose qu'une transparence meilleure soit assurée également en ce qui concerne les conditions générales de la relation commerciale entre les compagnies aériennes et les agences de voyages. Il n'est toutefois pas opposé à l'exemption. La Commission a tenu compte des commentaires de M. Theophanopoulos en rédigeant la présente décision.

La Commission n'a pas reçu d'observations à l'encontre de l'exemption actuelle accordée à la série de résolutions 814 de l'IATA de la part des tiers intéressés en réponse à la communication qu'elle a publiée conformément à l'article 19 paragraphe 3 du règlement n° 17.

II. APPRÉCIATION JURIDIQUE

(46) Les accords entre compagnies aériennes membres de l'IATA visés au titre I tombent sous le coup de l'article 85 paragraphe 1 étant donné qu'ils restreignent le jeu de la concurrence et affectent le commerce entre États membres. Ils ne peuvent donc obtenir d'attestation négative comme le demande l'IATA, ils peuvent néanmoins être exemptés au titre de l'article 85 paragraphe 3.

A. L'article 85 paragraphe 1 (47) Les compagnies aériennes membres de l'IATA sont des entreprises au sens de l'article 85 paragraphe 1; les accords qu'elles ont passés et qui sont transcrits dans la série de résolutions 814 de l'IATA constituent des accords et décisions d'une association d'entreprises tombant sous le coup de cet article.

a) Les accords ont pour objet et pour effet de restreindre la concurrence (48) Les accords et décisions susmentionnés restreignent la concurrence entre les différentes compagnies aériennes membres de l'IATA pour la distribution de leurs services de transport aérien de passagers à partir du moment où elles conviennent d'appliquer collectivement un système de distribution identique pour une part très importante de leurs ventes. Bien que le système sélectif ne vise pas à exclure des agents ou des transporteurs et qu'aucune limitation territoriale ne soit imposée aux agents, le programme de l'IATA est en fait le canal de distribution préféré de la plupart des compagnies aériennes. Les politiques de distribution sont par conséquent alignées dans une certaine mesure sur celle de la plupart des autres compagnies pour une part importante de leurs activités.

(49) Le système de distribution et de vente convenu par les compagnies aériennes membres de l'IATA restreint la concurrence en ce qu'il laisse peu de place à d'autres formes de distribution fondées sur la politique différente qui pourrait être adoptée individuellement par les compagnies de l'IATA et se concrétise par une structure de vente assez rigide. Si le système IATA n'existait pas, chaque compagnie aurait son propre réseau d'agents, qui différerait normalement de celui de ses concurrents. Il en résulterait une concurrence accrue à la fois entre les agents et entre les compagnies aériennes.

(50) Les résolutions ont également une incidence majeure sur l'activité des agences de voyages dans la Communauté et créent une structure plus rigide que les systèmes bilatéraux, qui introduiraient des éléments plus rigide que les systèmes bilatéraux, qui introduiraient des éléments de concurrence plus forts dans la distribution.

(51) Troisièmement, la concurrence entre agents sera affectée, bien que le partage des commissions avec les clients soit autorisé. Tout système de distribution collectif dans lequel les critères de sélection sont homogènes comporte un certain degré de restriction de la concurrence. Par conséquent, la concurrence pour les ventes entre agents spécialisés comme ceux de l'IATA restera forcément plus limitée qu'elle ne le serait sinon.

En outre, la concurrence avec des agents non accrédités par l'IATA ou avec d'autres participants au marché de la distribution en dehors du cadre de l'IATA sera faussée parce que l'affiliation au système collectif d'agences de l'IATA confère à certains agents un avantage artificiel par rapport aux distributeurs extérieurs au système.

(52) Eu égard aux considérations qui précèdent, il ne fait guère de doute que les résolutions en cause de l'IATA affectent la structure de la concurrence sur l'ensemble du marché de la Communauté européenne aux trois niveaux mentionnés plus haut.

(53) En ce qui concerne la restriction visée au considérant 33, la plupart des compagnies membres de l'IATA sont dissuadées de passer des accords de distribution bilatéraux avec des agents accrédités par l'IATA en dehors du cadre de l'IATA. La concurrence est restreinte dans la mesure où les agents de l'IATA ne sont pas libres de mettre en jeu des canaux de distribution parallèles avec les différents membres de l'IATA sur une base bilatérale.

b) L'effet sur le commerce entre États membres (54) Les résolutions en cause de l'IATA visent des services pour lesquels il existe un commerce substantiel dans la Communauté, ainsi qu'il ressort des considérants 7 à 9. Le programme, qui permet de vendre du transport aérien dans le monde entier, affecte les politiques de distribution de tous les membres de l'IATA dans la Communauté. Par conséquent, les accords affectent le commerce intracommunautaire dans la mesure où ils ont une incidence majeure sur toute la structure de la concurrence.

B. L'article 85 paragraphe 3 (55) Les résolutions en cause de l'IATA remplissent les conditions de l'exemption prévues par l'article 85 paragraphe 3. Elles contribuent à améliorer la production et la distribution des produits et à promouvoir le progrès technique et économique, tout en réservant aux utilisateurs une partie équitable du profit qui en résulte. Elles n'imposent pas aux entreprises intéressées des restrictions qui ne sont pas indispensables pour atteindre ces objectifs, ni ne donnent aux entreprises la possibilité, pour une partie substantielle des produits en cause, d'éliminer la concurrence.

L'amélioration de la production et de la distribution, la promotion du progrès technique et économique (56) Les résolutions permettent une gestion centrale des agents de l'IATA ainsi qu'une réduction des coûts exposés par les compagnies aériennes pour la gestion de leurs agents de distribution; un grand nombre de compagnies aériennes ne pourraient pas se permettre d'administrer elles-mêmes un vaste réseau d'agents; les compagnies aériennes petites et moyennes notamment considèrent le système d'agences de l'IATA comme irremplaçable. Celui-ci présente des avantages particulièrement intéressants pour les compagnies qui ont des activités internationales de grande ampleur, puisqu'il fournit un accès plus aisé et moins coûteux au marché. Grâce à un seul contrat type passé avec l'IATA, un agent dont l'autorisation de représenter les membres de l'IATA est reconnue après une évaluation adéquate, peut délivrer des billets au nom de tout membre qui l'a désigné. Le système encourage l'application de normes universelles pour la vente des produits des compagnies aériennes et préserve l'intégrité financière des points de vente.

(57) Le système mis en place par la série de résolutions 814 de l'IATA contribue à améliorer la distribution des produits du transport aérien:

a) en offrant à chaque compagnie membre les avantages des économies d'échelle, en ce qu'il permet:

- de déterminer et d'accréditer des points de vente adéquats,

- de standardiser les relations contractuelles avec les agents,

- de promouvoir des normes élevées de compétence et de fiabilité dans le secteur de la distribution;

b) en offrant aux agents:

- une procédure d'accréditation plus courte sur des bases non discriminatoires,

- une relation contractuelle simplifiée avec toutes les compagnies aériennes membres de l'IATA,

- une capacité immédiate de vendre les services de la plupart des compagnies aériennes,

- une procédure de gestion et de rapport simplifiée et la formation professionnelle,

- une procédure spéciale permettant de résoudre de manière équitable les litiges avec les compagnies aériennes, par leur renvoi devant une instance d'arbitrage neutre,

- l'assistance professionnelle du secrétariat de l'IATA (publications, conseils, programmes de formation, etc.),

- la qualité professionnelle qui accompagne l'accréditation de l'IATA.

(58) Les dispositions de la résolution 814 visées au considérant 33 permettront aux BSP qui ont une rentabilité marginale de se consolider pendant une période raisonnable au cours de laquelle le règlement des ventes de tickets se fera principalement par les BSP bien établis. Les BSP sont considérés par les compagnies aériennes et les agents comme une méthode très efficace sur le plan des coûts de régler leurs propres comptes en réduisant fortement les coûts administratifs par la normalisation.

Les avantages pour les utilisateurs (59) Le système de l'IATA instauré par la série de résolutions 814, réserve aux utilisateurs une partie équitable du profit qui en résulte de la manière suivante:

a) les normes de fiabilité requises des agents (viabilité financière, qualifications et expérience du personnel, sécurité des locaux et stock de billets);

b) le grand nombre d'agents de l'IATA (environ 10 000 dans l'ensemble de la Communauté; ce nombre augmentera à la suite de l'application des critères de la résolution 814);

c) l'accès à des agents qui représentent un grand nombre de compagnies aériennes importantes;

d) le développement de la concurrence entre agents de l'IATA, du fait qu'ils pourront accorder des remises sur leur commission.

(60) La sauvegarde du système de compensation BSP permettra aux agents d'éviter une paperasserie coûteuse. Les économies qui en résultent seront répercutées sur les consommateurs notamment par le partage des commissions.

Les restrictions sont indispensables (61) La normalisation et les économies d'échelle réalisées par le système instauré par les résolutions ne pourraient être obtenues sans un système international uniforme. En effet, le système IATA se fonde sur le nombre élevé de compagnies et d'agents qui y participent. C'est de cette caractéristique que découlent ses aspects restrictifs, mais également ses avantages. Les deux aspects sont indissociables.

(62) Les dispositions visées au considérant 33, qui sont à caractère temporaire, sont indispensables pour préserver certains BSP, qui n'ont qu'une viabilité marginale, des petits États membres de la Communauté. Le fait de faire passer le règlement des ventes de billets par ceux-ci permettra de réduire les coûts par billet, si bien que les compagnies aériennes et les agents continueront à trouver économique de protéger ces BSP marginaux. De cette façon, le système des BSP continuera à couvrir l'ensemble de la Communauté.

L'élimination de la concurrence (63) La concurrence entre compagnies aériennes au stade de la distribution n'est pas éliminée par le système mis en place par les résolutions de la série 814 de l'IATA. Les compagnies aériennes restent libres d'offrir aux agents la rémunération - commission ou autre - qu'elles considèrent comme adéquate. Elles peuvent en outre effectuer leurs propres ventes et établir leur propre réseau de distribution sur une base bilatérale, dans des conditions qui s'écartent de celles qui sont convenues dans le système IATA.

(64) Ainsi qu'il est dit au considérant précédent, les compagnies aériennes peuvent réaliser, et réalisent d'ailleurs, une partie de leurs ventes par des canaux parallèles concurrents. La concurrence n'est pas éliminée par les résolutions, qui n'imposent en aucun cas d'exclusivité aux parties intéresséees.

(65) Il subsistera une concurrence substantielle entre les agents, de l'IATA ou non, et qu'ils soient désignés sur une base multilatérale ou bilatérale. En fait, les agents de l'IATA se feront la concurrence non seulement en offrant un service meilleur à leurs usagers, mais également en partageant les commissions avec eux. Ils feront également le concurrence à des agents non accrédités par l'IATA. Bien que cela ne concerne qu'un petit nombre de cas pour l'instant, il est également possible que certains agents accrédités par l'IATA passent des accords bilatéraux avec des compagnies de l'IATA et fassent la concurrence, en dehors du cadre de l'IATA, à d'autres agents également accrédités par l'IATA.

(66) En ce qui concerne le considérant 33, outre les éléments de concurrence évoqués plus haut, cette restriction est limitée au placement de stocks de billets des différentes compagnies dans les locaux des agents de l'IATA dans certains cas. Elle n'interdit pas en fait les accords bilatéraux passés en dehors du cadre de l'IATA, bien qu'il y ait là un élément de dissuasion. Seules les compagnies aériennes qui participent à un BSP donné sont soumises à cette disposition qui, en tout état de cause, permet des accords bilatéraux au cas par cas entre agents de l'IATA et compagnies de l'IATA dans un cadre autre que celui de l'IATA, à condition que ces stocks ne soient pas gardés par l'agent.

(67) À cet égard, la Commission considère pour conclure que la concurrence n'est pas éliminée par le système de l'IATA parce qu'il existe, parallèlement à celui-ci, des méthodes de distribution déjà en vigueur ou qui seront mises en oeuvre, fondées sur des politiques différentes et qui se développeront dans le cadre de la libération progressive du marché européen des services en général et des agences et du transport aérien en particulier.

L'incidence économique et structurelle des résolutions en cause (68) Le régime mis en place par les résolutions 814, 814d et 814e de l'IATA va dans le sens de la libéralisation, répond mieux aux réalités du marché que les résolutions antérieures et a été instauré à l'instigation de la Commission à la suite des notifications de l'IATA.

(69) Les modifications apportées au système ont eu pour effet de rendre la relation entre les agents et les compagnies aériennes de l'IATA plus équilibrées et de faciliter l'accès à l'activité de vente de voyages aériens pour le compte des membres de l'IATA, sans porter atteinte à la compétence ou à la fiabilité des agents. De ce fait, il est probable que les points de vente augmenteront en nombre, à l'avantage des usagers, qui bénéficieront également de la concurrence accrue entre les agents.

(70) La Commission estime que le système mis en place par la résolution 814 doit prévenir tout risque d'abus ou d'application discriminatoire de la procédure qu'elle prévoit. À cet égard, on notera que tout refus d'approbation opposé à une personne qui remplit des critères requis serait discriminatoire et qu'une mise en oeuvre à l'échelon local ne doit pas s'écarter de ces critères.

(71) À un moment où le transport aérien de passagers se développe et où le transport aérien européen se libéralise, le programme passagers prévu par la série de résolutions 814 peut contribuer dans une mesure non négligeable à rendre le marché plus fluide, à l'avantage des compagnies aériennes comme des agents et des usagers.

Durée de l'exemption (72) L'article 8 paragraphe 1 du règlement n° 17 prévoit que les exemptions au titre de l'article 85 paragraphe 3 sont accordées pour une durée déterminée et peuvent être assorties de conditions et de charges.

(73) Eu égard à la nature des accords et des décisions en cause, la Commission considère que la durée de l'exemption qui répond aux objectifs énumérés à l'article 85 paragraphe 3 doit être de dix ans à compter de la date de la première notification, c'est-à-dire qu'elle doit expirer le 20 mars 1998.

(74) En ce qui concerne la disposition de la résolution 814 qui fait l'objet du considérant 34, il convient de prévoir une exemption jusqu'au 31 décembre 1992.

(75) La Commission ne juge pas nécessaire d'imposer de conditions ou de charges et se fonde, quant à l'interprétation de certaines clauses des résolutions, sur les engagements fournis par l'IATA le 25 janvier 1990. Il s'agit en particulier de l'interprétation du terme «substantiellement» dont il est question au considérant 16, de la durée de la disposition du considérant 33 et de l'adoption d'une procédure adéquate de réexamen de décisions prises par les différents membres, visée au considérant 39. Elle surveillera toutefois étroitement le fonctionnement du système avant l'expiration de cette exemption pour examiner si, en cas de demande de renouvellement, elle pourrait prendre une décision favorable,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

Conformément à l'article 85 paragraphe 3, les dispositions de l'article 85 paragraphe 1 du traité CEE sont déclarées inapplicables pour la période du 21 mars 1988 au 20 mars 1998 aux résolutions 814, 814d et 814e de l'IATA, sauf en ce qui concerne les dispositions de la résolution 814 article D paragraphe 1 visées au considérant 33 de la présente décision, pour lesquelles la période s'étend du 6 novembre 1989 au 31 décembre 1992.

Article 2

L'Association internationale du transport aérien et les entreprises énumérées à l'annexe sont destinataires de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le 30 juillet 1991.

Par la Commision Leon BRITTAN Vice-président

(1) JO n° 13 du 21. 2. 1962, p. 204/62.

(2) JO n° C 267 du 23. 10. 1990, p. 2.

(3) Voir annexe: liste des membres actifs et associés de l'IATA.

(1) Sauf indication contraire, les dispositions ci-dessus sont celles de la résolution 814.

ANNEXE

Membres de l'international Air Transport Association (IATA)

[189 membres (154 actifs et 35 associés) au 15 février 1990] Membres actifs Adria Airways Aer Lingus plc Aeroflot Soviet Airlines Aerolíneas Argentinas Aerolineas Nicaraguenses SA (AERONICA) Aerovias de México SA de CV (AEROMEXICO) Aerovias Nacionales de Colombia SA (AVIANCA) Affretair (PVT) Ltd Air Afrique Air Algérie Air Botswana Air Bremen GmbH & Co.

Air Bridge Carriers Ltd Air Canada Air Europe Ltd Air France Air Gabon Air Guinée Air Jamaica Ltd Air Littoral Air Madagascar Air Malawi Ltd Air Malta Company Ltd Air Martinique Air Mauritius Air New Zealand Ltd Air Niugini Air Pacific Ltd Air Seychelles Ltd Air Tanzania Corporation Air Tungaru Corporation Air UK Air Zaúre Air Zimbabwe Corporation Air India Airline of the Marshall Islands Alaska Airlines Inc.

Alisarda SpA Alitalia - Linee Aeree Italiane SpA All Nippon Airways Co., Ltd American Airlines Inc.

America West Airlines, Inc.

Ariana Afghan Airlines Co. Ltd Austrian Airlines Balkan Bulgarian Airlines Berlin European UK Ltd Birmingham European Airways plc Braathens SAFE British Airways plc British Midland Airways Ltd Brymon Airways Cameroon Airlines Canadian Airlines International Ltd Caribbean Air Cargo Company Ltd Ceskoslovenske Aerolinie (CSA) Compañía Mexicana de Aviación SA de CV (MEXICANA) Continental Airlines Inc.

Cook Islands International Airlines Ltd Crossair Cruzeiro do Sul SA - Serviços Aéreos Cyprus Airways Ltd Dan-Air Services Ltd Delta Air Regionalflugverkehr GmbH Democratic Yemen Airlines (ALYEMOA) Deutsche Lufthansa AG (LUFTHANSA) Eastern Air Lines Inc.

Egyptair El Al Israel Airlines Ltd Emirates Empresa Consolidada Cubana de Aviación (CUBANA) Empresa de Transporte Aéreo del Perú (AEROPERU) Empresa Ecuatoriana de Aviación SA (ECUATORIANA) Ethiopian Airlines Corporation Federal Express Corporation Finnair Oy Friendly Islands Airways Ltd Gambia Air Shuttle Ltd Garuda Indonesia German Wings Luftfahrtunternehmen GmbH Ghana Airways Corporation Gulf Air Company GSC Hong Kong Dragon Airlines Ltd (DRAGONAIR) IBERIA, Líneas Aéreas de España SA Icelandair Indian Airlines Iran Air, The Airline of the Islamic Republic of Iran Iraqi Airways Jamahiriya Libyan Arab Airlines Japan Airlines Co. Ltd Japan Air System Co. Ltd Jugoslovenski Aerotransport (JAT) Kenya Airways Ltd KLM Royal Dutch Airlines Korean Air Kuwait Airways Corporation LAM - Linhas Aéreas de Moçambique Lauda Air Luftfahrt AG Lesotho Airways Corporation Línea Aérea del Cobre SA (LADECO) Línea Aérea Nacional - Chile SA (LAN-CHILE) Líneas Aéreas Costarricenses SA (LACSA) Líneas Aéreas Paraguayas - LAP Lloyd Aéreo Boliviano SA (LAB) Loganair Ltd London City Airways MALEV - Hungarian Airlines Manx Airlines Ltd Middle East Airlines Airliban (MEA) Nationair Canada NFD Luftverkehrs AG Nigeria Airways Ltd Nippon Cargo Airlines (NCA) Olympic Airways, SA Pakistan International Airlines Corp. (PIA) Pan American World Airways, Inc.

Philippine Airlines Inc.

PLUNA - Primeras Líneas Uruguayas de Navegación Aérea Polskie Linie Lotnicze (LOT) Polynesian Airlines Ltd Qantas Airways Ltd Royal Air Maroc Royal Jordanian (ALIA - The Royal Jordanian Airline) Royal Swazi National Airways Corp. Ltd Ryanair Ltd SABENA (Société anonyme belge d'exploitation de la navigation aérienne) Saudi Arabian Airlines Corp. (SAUDIA) Scandinavian Airlines System (SAS) Scottish European Airways Solomon Airlines Somali Airlines South African Airways (SAA) Sudan Airways Company Ltd Swedair AB Swiss Air Transport Co. Ltd (SWISSAIR) Syrian Arab Airlines TAAG - Linhas Aéreas de Angola (ANGOLA AIRLINES) TAP - Air Portugal Tempelhof Airways USA Inc.

Tower Air Inc.

Trans-Mediterranean Airways SAL (TMA) Transavia Holland BV d/b/a Transavia Airlines Trans World Airlines Inc. (TWA) Trinidad & Tobago (BWIA International) Airways Corp.

Tunis Air Turk Hava Yollari AD (TURKISH AIRLINES) United Airlines USAir, Inc.

UTA (Union de transports aériens) VARIG SA (Viaçâo Aérea Rio-grandense) Venezolana Internacional de Aviación SA (VIASA) Virgin Atlantic Airways YEMENIA Yemen Airways Zambia Airways Corporation Ltd ZAS Airline of Egypt Membres associés Aero Lloyd Flugreisen GmbH & Co.

Luftverkehrs-KG Air America (Air Specialities Corp. d/b/a Air America) Air Écosse Ltd Air Inter (Lignes aériennes intérieures) Air Réunion Air Tahiti Aloha Airlines, Inc.

Ansett Airlines of Australia Ansett New Zealand Austral Líneas Aéreas SA Australian Airlines Ltd Aviación y Comercio, SA (AVIACO) Commercial Airways (Pty) Ltd DLT Deutsche Luftverkehrsgesellschaft mbH Douglas Airways Pty Ltd East-West Airlines Falcon Cargo AB Flight West Airlines Ltd INTAIR IPEC Aviation Kendell Airlines LAR Transregional (Linhas Regionais SA) Mount Cook Airlines Namib Air (Pty) Ltd Salair AB Sunflower Airlines Ltd Sunstate Airlines TALAIR Pty Ltd Transbrasil SA Linhas Aéreas (Trans Brasil) Trans-Jamaican Airlines Ltd Transport aérien transrégional (TAT) Vayudoot Ltd Viação Aérea São Paulo SA (VASP) Wairarapa Airlines Ltd Wideroe Flyveselskap A/S