Rapport spécial no 15/2000

relatif au Fonds de cohésion, accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2000/C 279/01)

TABLE DES MATIÈRES

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SYNTHÈSE

Le Fonds de cohésion (FC) a été doté pour la période 1993 - 1999 d'une enveloppe totale de 15150 millions d'euros (prix 1992) afin de cofinancer, à hauteur de 80 - 85 % des dépenses publiques, des projets environnementaux ou d'infrastructures de transport, situés en Espagne, en Grèce, en Irlande et au Portugal. La Cour a examiné la gestion du FC par la Commission et sa mise en oeuvre dans les États membres, tant sous l'angle de la légalité-régularité des opérations que des mesures prises pour évaluer leur efficacité (voir points 1 - 5).

La répartition équilibrée des crédits entre les domaines de l'environnement et des infrastructures de transport a été globalement réalisée en fin de période, principalement au bénéfice de projets routiers ou concernant l'eau. L'exécution financière tend à se concentrer sur la liquidation des projets approuvés en début de période (voir points 6 - 13).

L'approche par projets, conçue pour permettre à la Commission de maîtriser la gestion du FC, ne permet pas toujours de garantir que les projets proposés soient les plus performants avant que la Commission puisse les approuver. Même si les gestions respectives du FC et du FEDER sont assurées au sein des mêmes ministères favorisant dans la pratique une articulation entre les deux instruments, priorité est donnée à l'optimisation des crédits alloués (voir points 21 - 24). La sélection des projets dans le cadre du FC, bien que prenant généralement en compte le degré de maturité des projets, est influencée par l'ordre de présentation dans le temps des projets faisant l'objet d'une demande de concours, sans qu'une réelle programmation, en partenariat avec les autorités nationales concernées, soit prévue (voir points 29 - 30). Bien que l'instruction des candidatures de projets par la Commission se soit traduite dans certains cas par des retards importants, certains dossiers présentaient des lacunes en ce qui concerne la présence ou la fiabilité d'informations essentielles (voir points 31 - 37). La notion de projet a été utilisée dans les pays de la cohésion de façon diverse. De même, pour les projets générateurs de recettes, l'assiette finançable par le FC peut varier en fonction des composants qui sont incorporés et ceux-ci ne sont pas constitués de façon homogène et exhaustive. Parfois des projets en voie d'achèvement et de finalisation ont été éligibles au FC en tant que projets nouveaux (voir points 38 - 48).

Contrairement à l'assistance des FS, celle du FC prévoit une clause de conditionnalité. L'application de ce principe conduit à subordonner le cofinancement du FC à l'examen de la situation budgétaire des pays bénéficiaires ayant un déficit excessif. Les résultats de cet examen n'ont pas remis en question le financement du FC. La conditionnalité peut toutefois à court terme rendre difficile la réalisation des objectifs d'investissement et ceux de réduction des déficits et de la dette publics (voir points 49 - 50).

Le développement d'un projet financé par le FC s'inscrit dans un cycle, la Commission intervenant principalement dans les phases initiales et finales. Les étapes intermédiaires et leurs conséquences financières mériteraient d'être mieux maîtrisées en partenariat. Les contrôles de la Cour ont mis en évidence un certain nombre d'anomalies sur le plan de l'éligibilité et de la comptabilisation des dépenses, ainsi que de la finalisation des projets. La Commission devrait consacrer davantage de moyens aux contrôles sur place afin de détecter les faiblesses des systèmes de gestion (voir points 51 - 70).

Pour l'évaluation du FC, la Commission a fait appel à un consultant qui a développé une approche utilisant différents modèles macroéconomiques. En dépit de certaines limites, ceux-ci apportent des résultats utiles. Il serait opportun que la Commission assure le développement de cet outil ainsi que son application plus complète afin de parvenir à des conclusions globales. Au niveau des pays de la cohésion, seuls l'Espagne et le Portugal ont tenté d'évaluer l'impact national du FC pour le premier et de certains projets pour le second (voir points 71 - 84).

Les analyses coûts/bénéfices (ACB) préalables à l'approbation des projets ne sont pas toujours élaborées avec la même rigueur et leurs modalités de calcul peuvent varier grandement selon les gestionnaires concernés. Les indicateurs sont parfois trop généraux pour apprécier l'impact réel des projets et établir des comparaisons et mesures fiables (voir points 85 - 98).

L'amélioration des infrastructures de transport et de l'environnement dans les pays bénéficiaires souligne en termes qualitatifs l'impact du FC en tant qu'instrument d'une plus grande cohésion économique et sociale dans l'UE. Sur le plan quantitatif, les modèles utilisés montrent un impact positif des projets sur la région concernée, ainsi que sur d'autres régions et sur l'économie de l'État membre bénéficiaire, en termes d'emplois, de production, de revenu et d'investissement. Ils montrent aussi, quoique moins nettement, des effets positifs sur la cohésion et la convergence (voir points 99 - 108).

Compte tenu de ces résultats encourageants, la Commission devrait veiller à encadrer sa gestion dans une optique de programmation à moyen terme plus incitative et cohérente, et à perfectionner les outils d'évaluation macroéconomique des projets et du FC dans son ensemble (voir points 109 - 117).

INTRODUCTION

Présentation du Fonds de cohésion

1. Le Fonds de cohésion (FC), prévu à l'article 130 D du traité de Maastricht et précédé à titre provisoire par l'instrument financier de cohésion, a été institué en mai 1994 par le règlement (CE) n° 1164/94 du Conseil(1). Il vise le renforcement de la cohésion économique et sociale dans l'Union européenne, et a pour bénéficiaires les États membres dont le produit national brut (PNB) par habitant est inférieur à 90 % de la moyenne communautaire et qui ont mis en place un programme de convergence, à savoir l'Espagne, la Grèce, l'Irlande et le Portugal. La contribution du FC est liée, conformément à l'article 6 de son règlement, à une conditionnalité macroéconomique prévue à l'article 104 du traité et visant à éviter tout déficit public excessif.

2. Suite à la décision du Conseil européen d'Édimbourg de décembre 1992, le FC procure un soutien financier d'un montant de 15150 millions d'euros aux prix de 1992 pour la période 1993 - 1999, qui doit permettre de soutenir financièrement les pays bénéficiaires dans la mise en oeuvre de projets individuels d'investissement de deux types:

a) des projets environnementaux contribuant, d'une part, à l'accomplissement des objectifs de la politique environnementale de la Communauté, définis dans le traité CE et en particulier en accord avec les directives sur l'environnement en vigueur, et, d'autre part, au respect des priorités inscrites dans le programme d'action sur l'environnement et le développement durable;

b) des projets d'infrastructures de transport visant à établir ou à développer les infrastructures de transport au sein du Réseau transeuropéen de transport (RTE) ou à procurer un accès au RTE.

3. Un équilibre approprié(2) doit être trouvé entre le financement de projets d'infrastructures de transport et de projets environnementaux sur l'ensemble de la période comprise entre 1993 et 1999. Une répartition indicative des ressources disponibles au titre du FC pour chacun des États membres bénéficiaires est fixée à l'annexe de son règlement. Le principe du cofinancement entre l'UE et l'État membre bénéficiaire s'applique, le FC finançant à hauteur de 80 - 85 % les dépenses publiques totales afférentes à chacun des projets.

4. Le FC se caractérise par une approche par projet, qui s'articule autour de trois grands principes:

a) la Commission a seule la compétence d'approuver les projets et leurs modalités de réalisation, ainsi que d'évaluer l'impact potentiel et réel de leur mise en oeuvre, et à l'issue de leur exécution, il lui incombe également d'approuver le rapport final d'exécution. Dans ce contexte, la Commission peut se faire assister par des experts dont les compétences ne sont pas disponibles dans ses services;

b) en matière de suivi et de contrôle, un comité de suivi par État membre bénéficiaire a été instauré permettant une ou deux fois par an d'aborder les questions techniques sur certaines modifications relatives aux plans financiers des projets ou d'autres questions diverses concernant notamment les paiements intermédiaires;

c) l'éligibilité définie à l'article 3 du règlement du FC a fait par ailleurs l'objet de "principes régissant l'éligibilité des dépenses dans le cadre de projets appuyés par le Fonds de cohésion". Ces principes ont été notifiés aux États membres bénéficiaires en mai 1998 et tiennent compte des particularités propres à cet instrument.

Portée de l'audit

5. L'objectif général de l'enquête de la Cour a été d'examiner la gestion du FC par la Commission, d'une part, et sa mise en oeuvre dans les États membres, d'autre part. Outre la légalité et la régularité des opérations cofinancées par le FC, l'enquête a aussi consisté à apprécier l'efficience et l'efficacité des projets concernés, ainsi que la complémentarité des projets relevant du FC avec les autres actions structurelles comme le Fonds européen de développement régional (FEDER). Bien que l'enquête n'ait pas eu pour objet de constituer une évaluation directe de l'impact du FC, elle fait état de certains résultats constatés par des experts quant aux résultats obtenus et aux effets produits par le FC. L'enquête a été menée auprès des services de la Commission et dans les quatre États membres bénéficiaires. Elle a porté sur une sélection de 37 des 181 projets clôturés au début de l'année 1998 ou en voie d'achèvement.

EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

Évolution financière

6. Un budget initial de 1,5 milliard d'euros a été adopté en 1993. Le budget s'accroît chaque année au rythme du taux d'inflation, afin que le FC maintienne sa valeur en termes réels. En 1999, il s'établissait à 2,6 milliards d'euros. Compte tenu des ressources budgétaires reportées d'exercices antérieurs, le FC a disposé en 1998 pour les crédits d'engagements d'un budget total de 2,8 milliards d'euros.

7. Les dispositions de mise en application figurant dans le règlement du FC soulignent que les paiements en faveur des projets approuvés, d'une durée égale ou supérieure à deux ans, sont réalisés selon les modalités suivantes:

a) une avance pouvant atteindre 50 % du montant de la première tranche annuelle d'engagement est versée suite à l'adoption de la décision octroyant le concours communautaire;

b) des paiements intermédiaires peuvent être versés à condition que le projet progresse de façon satisfaisante en vue de son achèvement et qu'au moins deux tiers des dépenses liées au paiement précédent aient été réalisées. Chacun de ces paiements ne peut dépasser 50 % du montant de chaque tranche annuelle d'engagement. De plus, le montant cumulé des paiements intermédiaires au titre de l'ensemble des tranches ne peut pas dépasser 80 % du concours total octroyé. Pour des projets importants et dans des cas justifiés, ce pourcentage peut être augmenté jusqu'à 90 %;

c) le paiement du solde du concours communautaire est effectué si:

- le projet, le stade du projet ou le groupe de projets a été réalisé conformément à ses objectifs,

- la demande de paiement final est soumise à la Commission dans les six mois suivant l'achèvement matériel du projet, du stade de projet ou du groupe de projets,

- le rapport final est soumis à la Commission,

- l'État membre envoie à la Commission une attestation confirmant les informations fournies dans la demande de paiement et dans le rapport.

Les paiements de la Commission sont effectués auprès de l'autorité ou de l'organisme désigné par l'État membre et interviennent en règle générale au plus tard deux mois après réception d'une demande de paiement recevable.

8. L'appui financier a débuté le 1er avril 1993, date de la création de l'Instrument financier de cohésion(3) ayant fonctionné jusqu'au 26 mai 1994, moment où est entré en vigueur le règlement instituant le FC. L'analyse de l'exécution financière dans le cadre du FC ne s'applique complètement qu'à partir de l'année 1995, qui constitue en fait la première année complète d'application intégrale des mécanismes prévus dans le règlement du FC.

9. Les imputations effectuées par la Commission sur la ligne budgétaire relative au FC et gérée par la direction générale "Politiques régionales" de la Commission se caractérisent par une concentration systématique des engagements et des paiements en fin d'exercice budgétaire, ainsi que par une très faible activité financière pendant le premier trimestre. Au cours de la période 1995 à 1998, une moyenne de 38,9 % des montants engagés et de 47,7 % des montants payés au titre de l'exercice l'ont été au cours des deux derniers mois de l'année, alors que le premier trimestre indique une moyenne de 18,3 % pour les crédits d'engagement et de 4,8 % pour les crédits de paiement.

10. L'utilisation des crédits du FC indique aussi de fortes variations entre les nombreuses approbations de projets au début de la période et un nombre moindre de nouveaux projets adoptés en fin de période. Ainsi, en 1998, les engagements en faveur de nouveaux projets du FC ont fortement diminué au profit des allocations pour des projets approuvés au cours des années précédentes.

11. Comme le montre le tableau 1, des montants importants de reste à liquider (RAL) existent encore et génèrent une incertitude quant à l'utilisation des crédits de paiement dans le cadre de l'exercice budgétaire concerné. En effet, les futurs mouvements financiers sur ces RAL n'étant pas prévisibles de manière certaine, la Commission ne parvient pas à identifier suffisamment tôt dans l'année le montant de crédits de paiement disponibles pour les nouveaux projets. Ces RAL risquent d'entraver momentanément le paiement d'avances aux nouveaux projets. Bien que l'annexe II du règlement du FC, modifié par le règlement (CE) n° 1265/1999 doive en principe permettre, pour la période 2000 - 2006, de mieux gérer l'utilisation des crédits annuels, elle ne résoudra pas entièrement le problème susvisé, pour les exercices budgétaires au cours desquels la période 1994 - 1999 sera clôturée.

Tableau 1

Synthèse de l'exécution budgétaire relative au Fonds de cohésion

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Répartition financière par secteur

12. Les dispositions du paragraphe 2 de l'article 10 du règlement instituant le FC prévoient un équilibre approprié de financement communautaire entre les projets relevant du domaine de l'environnement et ceux qui relèvent du domaine des infrastructures de transport sur l'ensemble de la période comprise entre 1993 et 1999. Le tableau 2 concernant l'ensemble de la période 1993 - 1998 montre que, globalement, la répartition équilibrée des crédits entre secteurs a bien été réalisée même si la distribution des ressources entre ces deux domaines a été au cours de chaque exercice très inégale selon les États membres bénéficiaires. Cette distribution différenciée des crédits entre les deux domaines peut s'expliquer par la présence de très grands projets dans un secteur déterminé, par des difficultés rencontrées en matière de marchés publics, par une intégration plus lente de la dimension environnementale dans une programmation de développement durable ou par la taille plus réduite des projets d'environnement.

Tableau 2

Équilibre entre projets de transports et d'environnement

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13. Par ailleurs, le tableau 3 concernant les concours du FC par secteur montre que la répartition des investissements privilégie certains types d'intervention, comme les projets routiers et ceux en matière d'approvisionnement en eau potable ou de traitement des eaux usées urbaines au détriment d'autres tels que les infrastructures ferroviaires et maritimes ou la conservation des ressources naturelles.

Tableau 3

Concours du Fonds de cohésion par secteur - Engagements de la période 1993 - 1999 en total par domaines

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OBSERVATIONS RELATIVES À LA GESTION DU FONDS DE COHÉSION

Programmation des projets

14. Avant la décision définitive de l'octroi d'une aide au titre du FC, la Commission est chargée de procéder à une appréciation approfondie pour garantir la haute qualité des projets retenus, notamment en conformité avec les critères visés à l'article 10, paragraphe 5, du règlement du FC qui énonce les éléments essentiels sur lesquels se basent les décisions de la Commission, à savoir:

- les avantages économiques et sociaux à moyen terme du projet concerné,

- les priorités fixées par les États membres bénéficiaires,

- la contribution que les projets peuvent apporter à la mise en oeuvre des politiques communautaires en matière d'environnement et de réseaux transeuropéens,

- la compatibilité des projets avec les politiques communautaires et leur cohérence avec d'autres mesures structurelles de la Communauté,

- l'établissement d'un équilibre approprié entre le domaine de l'environnement et celui des infrastructures de transport.

15. De plus, la Commission invite, si nécessaire, la BEI, dans le cadre d'un accord-cadre signé le 15 décembre 1994 pour toute la durée du règlement relatif au FC, à contribuer à cette évaluation sur un plan plus technique et financier, afin d'assister la Commission dans l'instruction des projets et de favoriser ainsi la meilleure combinaison des sources de financement.

Lacunes d'instructions relatives aux demandes de concours

16. Le contrôle documentaire des dossiers d'instruction auprès des services compétents de la Commission a montré que tous les éléments essentiels, tels que prévus par la réglementation, sur lesquels étaient fondées les décisions individuelles n'étaient pas toujours présents et que des analyses coût/efficacité, coût/performance ou d'impact se rapportant au projet n'étaient pas systématiquement élaborées, le formulaire prévu à cet effet n'ayant pas fait l'objet de précisions sur les méthodes à suivre. De même, des alternatives au projet n'avaient pas toujours été étudiées et prises en compte.

17. Ainsi, pour certaines actions dans le cadre des quatre groupements de projets contrôlés en Espagne, le détail en ce qui concerne la localisation et les montants n'était pas toujours connu par la Commission.

18. Au Portugal, l'analyse des coûts et des avantages relative à un projet en matière d'infrastructures ne permettait pas de déduire la rentabilité économique et sociale du projet. Pour une autre demande de concours dans le domaine de l'environnement, les recettes potentielles n'ont pas été prises en compte, la Commission concluant, sans procéder à une analyse financière, qu'il était impossible d'établir un lien entre les recettes perçues par la société bénéficiaire, ayant pour activité commerciale la distribution d'eau, et son investissement financé par le FC consistant principalement à remplacer plusieurs conduites d'eau usées et parfois perméables, dans le réseau. Bien que le règlement en vigueur (792/93) sur base duquel le projet a été financé ne prévoyait pas de dispositions à ce sujet, il aurait été opportun que dans certains cas la Commission ait tenu compte des recettes potentielles dans son analyse.

19. En Grèce, dans le domaine de l'environnement, les consultants préparent les dossiers de demandes de concours et notamment élaborent les études socio-économiques [analyses coûts/bénéfices, calcul du taux interne de rentabilité (TIR) économique ou financier et estimation de l'impact du projet en termes de création d'emplois], souvent sans effectuer de visites auprès du bénéficiaire final concerné. Dans le cadre des contrôles effectués, des incohérences ont été détectées, notamment:

- l'existence de recettes potentielles générées par un projet figurant dans l'analyse socio-économique qui ne sont pas prises en compte dans la fixation du taux maximal de l'aide au titre du FC,

- des natures différentes de coûts sont considérées comme acceptables par la Commission dans les ACB pour des projets sectoriels de même nature. Certains considèrent des frais de manutention, d'autres pas, sans explication. Des charges indirectes de personnel ou des charges d'exploitation comme l'électricité peuvent être incluses dans certains projets, pas dans d'autres. La plupart de ces données sont souvent surestimées ou incorrectes,

- pour un projet situé à Kalamata (Grèce), l'étude socio-économique a utilisé des données provenant d'un projet similaire situé à Rhodes, sans être à aucun moment remise en question par les interlocuteurs concernés,

- des estimations de créations de postes d'emploi présentées dans les candidatures de projet sont parfois surestimées ou irréalistes.

20. Compte tenu du fait que les éléments explicatifs et analytiques accompagnant une candidature de projet ne sont pas toujours complets et fiables, la Commission n'est pas toujours en mesure de s'assurer que les projets proposés soient les plus performants avant de les approuver. D'autre part, il n'a pas été possible dans le cadre des contrôles effectués d'identifier les projets rejetés par la Commission, ni d'inventorier les principaux motifs de rejet des projets présentés par les États membres bénéficiaires.

Articulation entre Fonds de cohésion et FEDER

21. Dans tous les États membres de la cohésion, le dispositif national de mise en oeuvre du FC s'intègre pleinement dans l'organisation administrative existante du FEDER. Souvent, ce sont les mêmes gestionnaires nationaux, comme au Portugal ou en Irlande, qui sont responsables à la fois de la gestion du PO sectoriel du FEDER et des projets du FC dans le même domaine. Cette concentration des compétences auprès des mêmes responsables et ministères favorise dans la pratique une articulation entre le FC et le FEDER, même si ces deux instruments obéissent à des logiques administratives différentes, l'une basée sur la programmation, l'autre sur la gestion de projets.

22. De manière générale, les systèmes de gestion et d'organisation fonctionnent de telle sorte que le risque de non-respect de l'article 9 du règlement du FC relatif au cumul et au chevauchement entre les sources de financement communautaire, c'est-à-dire qu'aucun poste de dépense ne peut bénéficier en même temps d'une aide du FC et d'une aide des Fonds structurels, est faible.

23. Il est utile pour la Commission de connaître les liens ou synergies possibles entre les projets financés par le FC ou par le FEDER. À cet effet, les formulaires de candidature au FC prévoient explicitement d'indiquer les liens potentiels avec d'autres projets financés par la Communauté européenne. Néanmoins, il a été constaté que ces formulaires n'ont pas toujours été dûment remplis par les autorités nationales.

24. Même si les gestions respectives du FC et du FEDER sont assurées au sein des mêmes ministères, priorité est néanmoins donnée à l'optimisation des crédits alloués à ces deux instruments plutôt qu'à la cohérence globale des politiques structurelles qu'ils sous-tendent.

Contraintes budgétaires et sectorielles

25. L'approche par projet avait pour but de permettre à la Commission de renforcer les critères de sélection des projets, de mieux comprendre l'incidence des projets approuvés sur la cohésion économique et sociale, d'améliorer par la suite le contrôle et d'augmenter la transparence et la qualité des actions du FC. La Commission peut ainsi jouer un rôle plus actif dans la construction des réseaux transeuropéens de transport et dans la protection de l'environnement.

26. Toutefois, cette approche par projet s'est mise difficilement en oeuvre. Lors de son démarrage, les projets ont été préparés parfois dans la hâte, puis par la suite au cours de l'exécution courante, ils devaient tenir compte d'une répartition équitable entre domaines sectoriels. Le fait que les projets soient présentés individuellement à des moments différents rend difficile leur comparabilité et ne conduit pas à procéder à une sélection en vue de leur approbation.

27. Dans le cadre d'une enveloppe pluriannuelle, la Commission communique aux autorités nationales responsables le budget annuel indicatif avec une répartition équilibrée entre les infrastructures de transport et l'environnement. Les actions à réaliser sont déterminées à la fois sur la base des orientations globales définies notamment dans le traité et sur celle d'une stratégie nationale ayant ses propres priorités dans les deux secteurs concernés.

28. Les deux secteurs concernés n'ont généralement pas connu le même rythme de programmation. En effet, le domaine des infrastructures de transport peut généralement s'appuyer sur une longue expérience en matière de programmation et disposait de projets suffisamment élaborés, alors que dans le domaine de l'environnement, l'expérience acquise s'avère plus récente. Ainsi, dans la majorité des pays de la cohésion, les projets environnementaux ont été approuvés tardivement en comparaison avec ceux dans le domaine des infrastructures de transport.

29. Au niveau national, la procédure de sélection des projets prend généralement en compte leur degré d'élaboration en qualité et en quantité, notamment le degré de maturité des projets; elle est également influencée par l'ordre de présentation dans le temps des projets faisant l'objet d'une demande de concours.

30. Même si une réelle programmation du FC ayant pour but de donner une vision d'ensemble cohérente à moyen terme des actions à mettre en oeuvre n'a pas été prévue dans le règlement, sa mise en oeuvre par la Commission, en partenariat avec les autorités nationales concernées, aurait permis aux États membres bénéficiaires de gérer de manière plus qualitative en termes d'impact et de stratégie leurs demandes de concours.

Répartition géographique des projets

31. L'aide financière communautaire dans le cadre du FC s'adresse aux États membres bénéficiaires et non à ses régions. Aucune ventilation régionale des concours octroyés n'est prévue et, conformément au principe de subsidiarité, c'est au gouvernement national qu'incombe la sélection des demandes de financement des projets à réaliser dans les régions concernées et, après leur approbation par la Commission, le transfert des crédits auxdites régions.

32. Bien que les structures administratives centralisées en charge des dossiers du FC facilitent la mise en oeuvre des procédures de candidature, de suivi et de contrôle, des traitements différenciés entre les projets gérés au niveau central et ceux au niveau régional peuvent exister. Ainsi, en Espagne par décision des autorités nationales, le taux de cofinancement communautaire des projets présentés par l'administration centrale est fixé à 85 %, tandis que ceux gérés par les administrations régionales ne bénéficient que de 80 %.

Lenteurs d'approbation

33. Conformément à l'article 10 du règlement, la Commission doit prendre une décision concernant l'octroi d'une aide au titre du FC dans un délai de trois mois à compter de la réception de la demande présentée par l'État membre. Dans la pratique, ce délai n'est pas toujours respecté par la Commission, comme le montre le tableau 4, qui souligne les plus importants retards constatés.

Tableau 4

Délais d'approbation des candidatures de projets à la Commission

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34. L'analyse du système montre qu'une candidature de projet doit être instruite, selon le cas, par le ministère chargé de l'environnement ou par le ministère responsable des infrastructures de transport, puis être transmise à l'entité nationale responsable pour le FC qui, elle-même, la renvoie à la Commission après une dernière vérification, afin qu'elle puisse faire l'objet d'une décision individuelle d'approbation par la Commission. Les étapes dans le circuit national de la candidature ne sont pas ponctuées par des critères décisionnels intermédiaires garantissant que toutes les conditions pour un financement du FC soient remplies. Aussi, à aucun moment dans le circuit national, les entités responsables nationales, sectorielles ou régionales, ne sont en mesure de valider les éléments présentés dans la candidature de projet au regard de leur éventuel financement communautaire.

35. Sur le plan national, la durée d'examen de chaque candidature est en général assez courte compte tenu notamment des aspects suivants:

a) le passage d'un échelon à un autre tel que décrit au paragraphe précédent est d'autant plus rapide qu'aucune responsabilité n'a été déléguée par la Commission à l'État membre concerné permettant de valider, même de manière partielle, une candidature de projets;

b) les vérifications sur place portant sur les éléments constitutifs du projet peuvent être effectuées rapidement dans le cadre national;

c) étant donné que le fait générateur pour la prise en compte du début de la période d'éligibilité s'établit à la date d'envoi de la candidature du projet à la Commission par l'État membre concerné, il importe pour l'État membre d'accélérer l'introduction de cette candidature.

36. Au niveau de la Commission, chaque candidature de projet fait l'objet d'un examen complet prenant en compte les éléments essentiels, ainsi que l'évaluation effectuée par la BEI dans la plupart des cas (voir points 14 - 15).

37. Les délais constatés entre la date d'envoi de la candidature du projet par l'État membre concerné et son approbation par la Commission peuvent aller jusqu'à plus de trois années et s'expliquent bien souvent par des demandes d'informations supplémentaires. Ces délais qui peuvent avoir leur origine aussi auprès des États membres ont certainement pour effet auprès des gestionnaires nationaux une insécurité tant dans la phase initiale d'approbation du projet que pour les éventuelles modifications requises.

Notion de projet et de financement de projet

38. Le FC peut contribuer au financement de projets ou stades de projet qui sont techniquement et financièrement indépendants ou de groupes de projets liés à une stratégie visible qui forment un ensemble cohérent. En tout état de cause, le coût total d'un projet ou d'un groupe de projets ne peut pas, en principe, être inférieur à 10 millions d'euros. Cette notion de projet a rencontré des difficultés d'interprétation et d'application, surtout dans le domaine de l'environnement où les projets sont traditionnellement de taille plus réduite et de conception parfois plus complexe que ceux dans le domaine des infrastructures de transport. Ainsi, dans le domaine de l'environnement, des groupements de projets en Espagne ou en Grèce ont été approuvés par la Commission de manière globale, sans que tous les éléments relatifs aux sous-projets aient toujours été préalablement établis. Ces éléments, ainsi que parfois des modalités plus spécifiques liées au projet comme le calendrier ou l'estimation des coûts, ont dû être par la suite précisées par les autorités nationales responsables.

39. En Irlande, certains projets (Dublin Ring Road, N3-N1 Section of the Northern Cross, Belview Harbour...) avaient déjà reçu des financements communautaires dans le cadre des Fonds structurels en faveur d'études préliminaires, de travaux ou de tranches antérieures avant de bénéficier de concours du FC dans le domaine des infrastructures, et cela sans que la notion de projet ou de phase de projet soit clairement identifiée. Ainsi, le projet irlandais de Belview Harbour a été décomposé en quatre projets indépendants, chacun d'eux étant inférieur au seuil de 10 millions d'euros prévu à l'article 10, paragraphe 3, du règlement et devant ainsi faire l'objet d'une étude coûts/bénéfices séparée, alors qu'une évaluation ex ante couvrant les quatre projets aurait été opportune.

40. Ainsi, en Grèce et au Portugal, certains projets ont d'abord bénéficié d'un financement communautaire au titre des Fonds structurels, notamment Envireg, puis ont reçu un concours du FC sans que les stades du projet concerné aient pu être clairement identifiés sur le plan financier et technique. Bien souvent, les dépenses cofinancées par Envireg ou par le FC étaient fondées sur un même contrat et sur un même échéancier physique et financier établi dans le cahier des charges qui ne faisait pas de distinction entre les sources de financement communautaire.

41. Une définition opérationnelle du projet ou de stades de projets techniquement et financièrement indépendants telle que stipulée dans l'article A de l'annexe II du règlement du FC fait défaut et, dans les cas où elle existe, elle n'a été élaborée que par les États membres concernés selon leur propre interprétation, car la Commission n'a pas donné d'orientations ou d'indications précises en la matière. Cette absence de délimitation opérationnelle de la notion de projet, telle qu'elle est mentionnée à l'article 1er, troisième alinéa, du règlement du FC, conduit le FC à financer parfois des ensembles de dépenses, des composantes individuelles de projets ou un amalgame de projets non homogènes, ce qui rend difficile toute évaluation ultérieure d'impact.

Calcul des recettes nettes prévisibles

42. Les contrôles de la Cour portant sur la constitution de l'assiette finançable par le FC ont mis en évidence qu'il n'existait pas un encadrement méthodologique permettant d'élaborer un calcul homogène, notamment pour des projets similaires, des recettes nettes prévisibles qui doivent être déduites du périmètre des dépenses éligibles cofinançables par le FC.

43. En Irlande, le calcul des recettes nettes peut dépendre de la destination du projet: s'il s'agit d'un projet ayant pour vocation une utilisation commerciale, le montant des recettes sera estimé, par contre s'il est destiné à un usage domestique ou à devenir un bien public, les recettes potentielles y relatives ne sont pas considérées. Ainsi, le financement par le FC en faveur de la construction d'une autoroute devrait être révisée, si un droit de péage venait par la suite à être introduit. De même, un projet concernant le traitement des eaux usées en faveur des populations locales comporte rarement des recettes identifiables, alors qu'un même projet en faveur de sociétés commerciales ou d'usines bénéficiera d'un financement moindre du FC, compte tenu de la possibilité d'identification des recettes générées.

44. Au Portugal, un projet générateur de recettes dans le domaine des transports s'est appuyé sur une analyse peu élaborée des coûts et des avantages présentée par le promoteur. La Commission a conclu par ailleurs, sans effectuer une analyse financière détaillée, que le trafic induit par les élargissements de l'autoroute en question et les recettes qui en découlent ne seraient que marginaux, et difficilement quantifiables, au moment de l'approbation du projet.

45. Pour le projet "Autoroute Pathe-parties A et B - Kastro-Martino" en Grèce des recettes nettes ont été estimées à 34 % du coût de l'investissement, qui prend en compte les intérêts d'un prêt de la BEI et se base sur un montant forfaitaire de charges d'exploitation de 12 millions de drachmes grecques (environ 36400 euros) par kilomètre sans justification.

46. Ainsi, le choix des composantes de l'analyse financière servant au calcul des recettes nettes varie selon les gestionnaires. Certains utiliseront une durée prévisionnelle d'amortissement plus longue que d'autres pour un projet de même nature, d'autres encore incluront des frais bancaires prévisionnels comme charges supplémentaires de trésorerie et ne tiendront pas compte du financement communautaire pour réduire les charges du projet. Les présentations techniques de projets similaires varient également selon les gestionnaires. À ce sujet, la Commission n'a pas encore élaboré d'orientations soulignant les meilleures pratiques en la matière en vue de concourir à une certaine harmonisation et homogénéisation de l'analyse financière et technique.

47. Même si un projet relève du domaine public, il doit présenter un équilibre des entrées et des sorties financières pour chaque année, sans quoi il risque de se trouver à court de liquidités. Peu de demandes de concours ou de rapports d'exécution présentent une planification financière avec les encaissements ou décaissements prévisionnels par année. Ce manque d'informations rend difficile le calcul du fonds de roulement(4) ou du besoin en fonds de roulement d'exploitation(5) qui s'y rapporte et ne permet pas de s'assurer de la viabilité financière du projet.

Approbation de projets déjà pratiquement achevés

48. Les contrôles ont montré, dans certains cas, qu'au moment de l'approbation par la Commission, le projet était déjà pratiquement achevé. La présentation et l'approbation de projets en cours de finalisation, voire finalisés, ne sont pas cohérentes avec le principe de partenariat. Ce principe implique une concertation entre la Commission et les autorités compétentes au niveau national, régional ou local qui devrait concerner tout le déroulement du projet ou du stade de projet comprenant la planification y relative, la mise en oeuvre, l'adaptation éventuelle, l'achèvement des travaux et la mise en fonctionnement de celui-ci. La Cour a par ailleurs déjà souligné(6) les répercussions différentes des deux approches consistant à présenter soit des opérations nouvelles, soit des opérations en cours de réalisation: les opérations ont dans le premier cas un délai d'exécution plus long, alors que la seconde approche permet un rythme plus rapide d'utilisation du financement communautaire; les deux approches ont aussi des effets différents quant à l'impact du financement communautaire lequel est plus indirect en cas de projets déjà en cours d'exécution ou de finalisation.

Conditionnalité

49. Contrairement à celle des FS, l'assistance financière du FC est assortie d'une clause de conditionnalité. L'article 6 du règlement du FC n° 1164/94 du 16 mai 1994 subordonne le cofinancement de nouveaux projets ou de nouveaux stades de projets dans les pays en situation de déficit excessif au respect des objectifs fixés par les recommandations du Conseil, conformément à l'article 104 C du traité. L'application de ce principe de conditionnalité a conduit la Commission a procéder à l'examen de la situation budgétaire des pays bénéficiaires du FC ayant un déficit excessif. Chacun de ces examens (au printemps concernant le déficit de l'année précédente, en automne concernant celui de l'année en cours) a montré que l'objectif annuel recommandé par le Conseil au regard du déficit budgétaire était respecté. En conséquence, les cofinancements du Fonds de cohésion ont été poursuivis.

50. La conditionnalité peut toutefois à court terme rendre difficile la réalisation des différents objectifs macroéconomiques des États membres les moins prospères. D'un côté, ces pays doivent procéder à d'importants investissements publics, comme le montre le tableau 5, pour réduire leur retard de développement et pour augmenter leur capacité de croissance et de prospérité. D'un autre côté, ils doivent en même temps réduire leur déficit budgétaire et garder le contrôle de leur dette publique.

Tableau 5

Dépenses publiques d'investissement

(Formation brute de capital fixe des administrations publiques, en pourcentage du PIB)

>TABLE>

Cycle de développement d'un projet

51. Le développement d'un projet peut s'analyser en termes de cycle, ce qui permet une meilleure maîtrise de sa gestion. Pour les projets du FC, la Commission intervient principalement au début et à la fin du cycle. Au début, lors de la phase préparatoire à la décision d'approbation, elle est amenée à apprécier un certain nombre de facteurs internes (planification, estimation des coûts, TIR, faisabilité, performance opérationnelle prévue...) et externes au projet (analyse coûts/bénéfices, stratégie globale recherchée, synergies avec d'autres projets, priorités nationales ou régionales, localisation...). En fin de cycle, elle doit s'assurer de la clôture du projet, accepter le rapport final d'exécution et libérer le solde final.

52. Entre ces deux étapes, un certain nombre d'événements peuvent altérer de manière substantielle le processus de développement d'un projet (imprévus, dépassements de budget, retards, conception initiale incomplète, planification irréaliste...). Ils se traduisent par des modifications de la décision initiale, sans que la Commission ait pu intervenir de manière préventive pour corriger les écarts. Elle ne peut qu'accepter ces évolutions déjà réalisées sur le plan des investissements, alors qu'elle aurait pu les détecter à un stade antérieur par une meilleure compréhension et un contrôle adéquat des facteurs déterminant les coûts des projets. De plus, les dépassements de budget et de calendrier entérinés par la Commission, outre leurs conséquences sur la portée des résultats et impacts des projets, absorbent des crédits au détriment de l'approbation de nouveaux projets. Aussi, une fois que l'approbation d'un projet a été décidée par la Commission, les modifications ultérieures de cette décision sont souvent acceptées sans la rigueur initiale et sans l'analyse approfondie nécessaire des causes qui les ont déclenchées. L'examen des documents justifiant les modifications demandées et décidées n'a pas toujours permis d'identifier les facteurs qui les ont causées, ni l'ensemble des solutions élaborées à cet effet.

53. Ces nombreuses modifications ont été constatées dans plusieurs cas, les projets concernés réalisant toutefois les mêmes objectifs que ceux initialement approuvés. Ainsi, pour un projet à Argos en Grèce, la décision initiale de la Commission prévoyait un coût total de 751000 euros pour la construction de 20 km de conduites d'approvisionnement en eau, soit un coût moyen au mètre de 38 euros. Une modification ultérieure à la décision initiale introduisit un investissement additionnel de 130000 euros correspondant à la construction d'un réservoir et réduisit ces conduites à 10 km, soit un coût moyen au mètre de 62 euros; une troisième modification à la décision a augmenté la longueur de ces conduites à 72 km pour un coût de 993000 euros, ce qui met le coût moyen à 14 euros et finalement, le coût de l'investissement réalisé pour ces conduites s'est élevé à 1377000 euros, ce qui conclut le coût moyen à 19 euros.

54. Sur le plan du suivi, les rapports d'exécution des projets du FC qui accompagnent les demandes de paiement fournissent en général peu d'informations sur l'état d'avancement, sur les synergies ou sur l'aspect de coordination de ces projets avec les autres opérations structurelles, même quand cette information est disponible dans les États membres concernés.

55. Concernant l'approbation des rapports finaux permettant le paiement du solde final et la clôture du projet, des retards existent aussi au sein des services de la Commission, mais sont nettement plus réduits que lors de la phase initiale du projet. La durée entre la présentation du rapport final et son paiement respectif peut s'élever jusqu'à environ une année. Le processus de clôture donne parfois lieu à plusieurs versions de rapports finals d'exécution, mais aussi à plusieurs demandes de paiement final successives sans que les raisons y afférentes apparaissent clairement dans les dossiers d'instruction.

Comités de suivi

56. Les comités de suivi sont prévus à l'article F de l'annexe II du règlement instituant le FC et ont été mis en place dès 1994. Les représentants de la Commission, de la BEI, des autorités nationales compétentes et parfois des autorités régionales ou locales participent aux réunions. Ils examinent l'état d'avancement des projets en cours, en utilisant des indicateurs physiques et financiers, et vérifient l'adéquation des plans de financement avec la progression physique des projets. En cas d'écart significatif par rapport aux prévisions initiales, ils sont amenés à proposer à la Commission des modifications. Par ailleurs, les décisions d'octroi de concours sont prises par la Commission en dehors des comités de suivi, ces derniers n'étant pas tous informés de la situation des candidatures de projets en instruction à la Commission.

Contrôles effectués par la Commission

57. Les missions effectuées par la DG "Politique régionale responsable de la gestion du FC en vertu de l'article 13 et de l'article F de l'annexe II du règlement (CE) n° 1164/94" ont eu principalement pour objectif de prendre contact avec les autorités nationales et régionales responsables de la présentation et de l'exécution des projets, ainsi que d'aborder les questions en suspens concernant certains projets, mais ne sont pas suffisamment approfondies pour apprécier la mise en oeuvre des différents projets, leur exécution physique ou la prise en compte effective des observations adressées antérieurement. Les contrôles effectués en 1996 sur les systèmes de gestion et de contrôle interne en vigueur dans les États membres, mettant en évidence certaines faiblesses, n'ont été suivi que d'un nombre limité de contrôles portant sur des projets relativement importants et à cet effet sur les systèmes de gestion financière concernés, les déclarations de dépenses et l'exécution physique.

58. Les contrôles effectués par la DG "Contrôle financier", par contre, relèvent un certain nombre d'irrégularités, comme le montrent les tableaux 6 et 7, dont certaines ont été par la suite corrigées. La typologie des irrégularités détectées (voir tableau 6) a aussi été confirmée par les missions de contrôle de la Cour. Ces résultats d'audit indiquent que les systèmes de contrôle interne présentent encore des faiblesses. La responsabilité de garantir que les fonds communautaires en faveur de projets du FC sont utilisés dans le cadre convenu incombe essentiellement à la Commission. Celle-ci ne consacre cependant pas assez de moyens aux contrôles des projets du FC pour être en mesure de remplir pleinement cette obligation.

Tableau 6

Typologie des irrégularités détectées par les contrôles de la Commission dans le cadre du Fonds de cohésion

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Tableau 7

Liste non exhaustive des irrégularités détectées par la Commission lors de ses missions de contrôles dans le cadre du Fonds de cohésion

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OBSERVATIONS RELATIVES À LA GESTION FINANCIÈRE DES PROJETS CONTRÔLÉS SUR PLACE

59. Bien que tardivement, la Commission a, dans un souci de transparence et de clarification des méthodes utilisées pour l'évaluation des déclarations de dépenses, notifié aux États membres bénéficiaires le 19 mai 1998 les principes régissant l'éligibilité des dépenses dans le cadre de projets appuyés par le FC. Ceux-ci s'inspirent des règles énoncées dans les fiches d'éligibilité aux concours des Fonds structurels, mais tiennent compte des particularités propres au FC. Même s'ils n'établissent pas de nouvelles règles, ces principes ont permis de rendre plus transparents les critères d'éligibilité sur lesquels reposent les déclarations de dépenses. La communication tardive de ces critères d'éligibilité peut expliquer certaines anomalies rencontrées lors des missions de contrôle.

Éligibilité des dépenses

60. En Grèce, pour un projet à Argos, les dépenses réalisées par l'entreprise bénéficiaire pour elle-même n'étaient pas justifiées. La TVA remboursable d'un montant de 145 millions de drachmes grecques (environ 433000 euros) a été considérée comme éligible dans un projet à Thessalonique. Un certain nombre de dépenses non prévues dans la décision approuvant un projet à Nafplio ont été incluses dans les dépenses éligibles pour un montant de 87 millions de drachmes grecques (environ 260000 euros). Pour le projet amélioration des accès à l'aéroport d'Athènes, des dépenses s'élevant à 765000 euros, effectuées après le délai prévu dans la décision initiale du projet, devraient être considérées comme inéligibles.

61. En Irlande, dans le cadre d'un projet d'approvisionnement d'eau à Limerick, des dépenses encourues avant la période d'éligibilité de 1981 à 1992 s'élevant à 395324,51 livres irlandaises (environ 494155 euros) ont été déclarées éligibles à la Commission.

62. En Espagne, des dépenses de TVA remboursables dans le cadre d'un projet d'approvisionnement d'eau à Palma de Mallorca s'élevant à environ 101 millions de pesetas espagnoles (environ 0,6 million d'euros) ont été incluses dans le montant des dépenses éligibles au financement du FC. Pour un autre projet aux Baléares, des travaux complémentaires d'un montant de 13,2 millions de pesetas espagnoles (environ 77500 euros) correspondant à l'inclusion d'un appareil de dessablage ont été rajoutés dans les dépenses éligibles au financement du FC, alors qu'elles n'étaient pas prévues dans la décision de la Commission, ni dans une modification ultérieure introduite par l'État membre auprès de la Commission. Le montant de ces travaux complémentaires n'a pas eu de répercussions sur le financement communautaire.

Finalisation des projets

63. En Grèce, le dernier rapport final technique d'un projet à Argos indiquait que 72 km d'anciennes conduites d'eau avaient été remplacées, alors que le contrôle sur place a mis en évidence une quantité inférieure, soit 60 km. Pour un autre projet concernant une station de pompage d'eau, le rapport final d'exécution mentionnait sa finalisation, alors que la vérification sur place a montré qu'elle n'était ni achevée, ni opérationnelle.

64. En Irlande, les contrôles techniques effectués par les entités responsables ne font pas l'objet d'une vérification avec l'état de l'exécution financière et la concordance entre l'évolution des dépenses éligibles et l'exécution physique correspondante n'est pas assurée systématiquement.

65. En Espagne, pour un groupe de projets concernant le reboisement aux îles Baléares, le coût éligible approuvé par la Commission dans sa décision du 28 juillet 1997(7) s'élevait à 3,68 millions d'euros, ce qui est nettement inférieur au seuil des 10 millions d'euros mentionné dans l'article 10, paragraphe 3, du règlement FC. Pour un autre projet relatif aux stations d'épuration d'eaux résiduaires aux Baléares, le contrôle sur place a permis d'établir que les travaux étaient déjà bien avancés lors de la demande d'octroi de concours datée du 11 avril 1995 et que deux stations sur les cinq prévues étaient déjà achevées à la date d'approbation par la Commission du financement y relatif.

66. Au Portugal, un projet achevé et clôturé dans le secteur des infrastructures de transport présentait encore des défauts de construction.

Comptabilisation adéquate

67. En Irlande, les dépenses déclarées éligibles dans le cadre du FC sont souvent celles qui sont prévues ou engagées, mais non encore payées. Une régularisation s'effectue alors dans les déclarations suivantes ce qui rend difficile les reconciliations comptables ultérieures. Aussi, il n'y a pas toujours une correspondance parfaite entre les dépenses réellement effectuées et payées par le bénéficiaire final et celles qui sont déclarées à la Commission pour leur cofinancement. Ces différences rencontrées lors des contrôles rendent difficile l'identification de la piste d'audit.

68. En Grèce, la vérification d'un projet dans le secteur du transport n'a pas permis de contrôler toutes les dépenses éligibles déclarées avec les pièces justificatives comptables correspondantes.

69. Au Portugal, pour un projet dans le secteur de l'environnement cofinancé par Envireg et le FC, il n'a pas été possible, lors de la vérification sur place, de séparer clairement les dépenses couvertes par l'une ou l'autre intervention; il en était de même en ce qui concerne les trayaux physiques.

70. En Espagne, pour un projet VTS (Vessel Trafic System) à Tenerife, un montant de 17698662 pesetas espagnoles (environ 100000 euros) correspondant à un ordre de paiement du bénéficiaire final n'a pu être justifié sur place par aucun document probant malgré sa comptabilisation par la direction générale de programmation économique du ministère des travaux publics.

ÉVALUATION DANS LE DOMAINE DU FONDS DE COHÉSION

Modèles macroéconomiques

Modèles développés à l'initiative de la Commission

Cadre de référence et gestion des contrats

71. Le règlement instituant le FC stipule que la Commission doit présenter régulièrement un rapport sur l'impact économique et social du FC dans les États membres bénéficiaires. Cette disposition implique que l'approche fondée sur les projets doit être complétée par une analyse plus globale de l'impact des projets financés par le FC sur diverses variables telles que la croissance, l'emploi et les échanges dans les économies visées, en tenant compte de l'incidence à court terme de ces actions sur la demande qui se fait sentir principalement durant la phase de réalisation, et des effets à moyen et long termes sur l'offre qui se manifestent à partir de la phase opérationnelle.

72. Afin de pouvoir répondre à ces exigences réglementaires, la Commission a conclu deux contrats avec un consultant. Le premier, en date du 3 juillet 1995 pour un montant de 675965 euros, a consisté à développer des méthodes d'évaluation de l'impact macroéconomique des projets du FC. Le second, en date du 1er avril 1997 pour un montant de 283500 euros, a porté essentiellement sur le rassemblement de nouvelles données pour pouvoir procéder à de nouvelles évaluations de projets.

73. Le cahier des charges du premier contrat, basé sur une étude de faisabilité réalisée en 1994 par le même consultant sur le même sujet, reprenait la même structure préconisée et les mêmes critères d'évaluation. La Commission n'a pas considéré que cette situation particulière posait problème. Les approches de modélisation proposées par les différents candidats dans le cadre de l'appel d'offres, dont la majorité était déjà connue, ont toutes été considérées par la Commission aptes à procéder à l'évaluation de l'impact de projets, la Commission n'ayant pas retenu de critères particuliers pour apprécier ces approches. Finalement, la Commission a retenu le consultant qui avait fait l'offre parmi les plus chères et dont l'approche excellait par son originalité, mais manquait encore d'expérience concrète quant à son applicabilité. Un avenant au premier contrat, signé mais non daté, prolonge de trois mois la durée de prestations de service, soit une durée totale de 15 mois. Cette prolongation diminue de facto la valeur des critères d'attribution initiaux, puisque le choix des propositions s'était fait notamment en considérant l'aptitude à terminer l'analyse dans les délais impartis, des pénalités de retard n'étant par ailleurs pas prévues. Ceci aurait dû mener à une modification du contrat.

74. Le deuxième contrat signé par la Commission faisait suite à une proposition du même consultant qui suggérait d'étendre l'application des modèles créés dans le cadre du premier contrat à toutes les interventions du FC, pour pouvoir évaluer l'impact des projets à court, moyen et long termes sur des variables économiques clés telles que les revenus, la croissance régionale, les investissements privés et l'emploi.

75. Cette extension contractuelle n'aurait pas dû être nécessaire puisque le premier contrat prévoyait déjà de fournir à la Commission un outil adéquat et opérationnel (modèles et base de données) afin qu'elle puisse elle-même s'assurer de l'impact du FC. En effet, les contrats stipulent à chaque fois que tous les résultats obtenus par le contractant, ainsi que le logiciel nécessaire à l'application et la base de données créée à cet effet, sont la propriété de la Commission.

76. Les dépenses liées au premier contrat se sont élevées à 674403,98 euros. L'examen des frais de déplacement du prestataire de services a montré que dans de nombreux cas, la Commission a remboursé des voyages par avion en classe affaires, alors que le contrat précisait dans son annexe IV à l'article 1.a., que les voyages seraient remboursés à concurrence du prix de billets en classe économique. Pour le deuxième contrat signé le 1er avril 1997, dont la limite d'exécution est prévue pour le 31 mars 2000, il n'y a pas eu de paiements jusqu'au 31 janvier 2000.

Correspondance aux objectifs d'évaluation

77. Afin d'établir un cadre cohérent pour l'analyse de l'impact des dépenses du FC dans les quatre pays concernés, le consultant visé au point 72 a adopté une approche novatrice en utilisant trois méthodes complémentaires: les modèles vectoriels autorégressifs (VAR), les modèles d'équilibre général calculable à l'échelon régional (EGC) et les modèles de dynamique de répartition formelle (MDRF). Ces modèles sont présentés plus amplement à l'annexe.

78. L'analyse requise par ces modèles devait notamment permettre de répondre aux trois questions suivantes: Comment les interventions du Fonds, sous forme agrégée ou individuelle, influencent-elles les économies des quatre pays de la cohésion? Quelle est l'influence de ces effets sur les économies contiguës et sur la Communauté en général? Quel est l'impact de ces interventions sur la cohésion économique et sociale de l'Union?

79. Les modèles MDRF n'ont en fait pas été utilisés pour évaluer directement l'impact des projets FC. Ils s'intéressent à la dynamique de croissance et de convergence de l'ensemble des régions des quatre pays de la cohésion, ainsi que d'autres pays comme la France, le Royaume-Uni et l'Italie, et sont utilisés pour examiner des questions telles que la tendance des revenus régionaux à converger ou à diverger au fil du temps et la dynamique dans la répartition régionale du revenu. Les analyses s'appliquent à la période 1980 - 1990. Elles montrent que l'inégalité croissante s'explique par le fait que des groupes de régions avoisinantes réalisent une croissance différente d'autres groupes contigus et que la performance d'une région est expliquée par les régions avoisinantes. Par ailleurs, les résultats d'analyse en ce qui concerne les retombées des investissements publics et privés pourraient être pris en compte pour une appréciation des projets FC réalisés au cours de la période 1993 - 1999.

80. Les modèles VAR et EGC ont eu pour but d'évaluer les impacts des projets individuels sous différents aspects, notamment les effets sur la région directement concernée, les retombées pour d'autres régions et l'économie globale, et l'impact sur la cohésion et la convergence. Ces modèles permettent d'apporter des réponses complémentaires et leurs résultats respectifs, lorsqu'ils sont comparables, sont en général cohérents.

81. Une application plus complète de ces modèles aurait été opportune. Ainsi, le modèle VAR2 qui est plus complet que VAR1 sous l'angle de la modélisation n'a été appliqué qu'aux régions espagnoles car elles ont pu fournir des informations plus abondantes et détaillées en termes de séries historiques. De même, le modèle EGC qui prend en compte un détail régional important pourrait être utilisé pour analyser les implications du FC sur l'inégalité régionale dans les pays de la cohésion. Ces modèles montrent des limites pour évaluer l'impact des projets environnementaux et conviennent davantage aux projets d'infrastructures de transport. Par ailleurs, la sélection des projets analysés par ces modèles a privilégié ceux dans le domaine des infrastructures de transport.

82. Même si ces modèles (VAR, EGC et MDRF) apportent des résultats d'analyse intéressants et utiles concernant l'impact potentiel des interventions du FC et contribuent ainsi à une meilleure compréhension des effets y afférent, il n'existe pas de réelle coordination entre les modèles utilisés. Par ailleurs, aucun de ces modèles n'indique le degré d'imprécision des résultats obtenus dû à une faible qualité ou disponibilité des informations recueillies, ou aux limitations des méthodes d'extrapolation utilisées. Une réconciliation des résultats obtenus par ces modèles, ainsi que leur harmonisation nécessaire, n'a pas été effectuée par la Commission en vue d'établir des conclusions globales en termes d'impact du FC sur les économies des quatre pays de la cohésion. Les résultats produits séparément par chaque modèle sont globalement positifs. Il serait opportun que la Commission assure le perfectionnement de cet instrument d'évaluation macroéconomique des projets, de même qu'une application plus complète.

Modèles développés à l'initiative des États membres

83. Seule l'Espagne a effectué avec le concours financier du FC une étude de l'impact global macroéconomique du FC sur l'économie nationale. L'approche adoptée lors de cette étude, présentée en novembre 1995, a consisté à utiliser trois modèles (Input/Output, Moisees et Hermin) (voir annexe).

84. Le Portugal a procédé ponctuellement pour certains grands projets comme le nouveau pont sur le Tage à une évaluation de l'impact, en utilisant essentiellement un modèle d'entrées-sorties. Les autres pays de la cohésion n'ont pas élaboré sur le plan national ou régional des études particulières relatives à l'impact macroéconomique de projets ou du FC lui-même.

Analyse coûts/bénéfices (ACB)

85. Lors de l'examen des projets soumis par les États membres concernés, l'analyse coûts/bénéfices présentée figure parmi les principaux critères décisionnels d'octroi de concours communautaires. La Commission peut, au besoin, avoir recours à la Banque européenne d'investissement pour l'assister dans l'évaluation de projets (voir point 15). Dans le domaine des infrastructures de transport, les ACB sont en général basées sur une longue expérience et une méthodologie bien établie permettant notamment de quantifier tous les paramètres utiles.

86. Dans le domaine de l'environnement par contre, la difficulté de quantifier les bénéfices escomptés a souvent conduit les États membres à utiliser des méthodes ayant un caractère plus qualitatif et moins quantitatif.

87. Si l'ACB est jugée par la Commission insuffisante ou peu convaincante, des demandes d'informations complémentaires ou des extensions d'analyse peuvent être requises auprès des États membres visant à redéfinir les projets concernés, voire même aboutissant à refuser le financement communautaire de certains projets. Ainsi, des projets comme celui d'approvisionnement en eau potable du Grand Porto ou celui du barrage Enxoé (Portugal) ont été, suite à un approfondissement des ACB, redimensionnés.

88. L'examen des ACB a montré que malgré les efforts de la Commission en la matière, notamment par la publication d'un guide de l'analyse des coûts et avantages des grands projets dans le cadre de la politique régionale communautaire de juin 1997, le traitement et le calcul des variables socio-économiques peuvent varier grandement selon les promoteurs concernés pour un même domaine sectoriel et dans un même État membre.

89. Les notions de base relatives aux ACB [valeur actualisée nette, taux de rendement interne, taux d'escompte, prix constants ou courants, aspects fiscaux, analyse de la sensibilité(8), etc.] ne sont pas toujours comprises de la même manière selon les interlocuteurs concernés. Souvent, les externalités sont insuffisamment évaluées et quantifiées. L'évaluation de la faisabilité, des risques ou des options alternatives est rarement considérée. Les coûts ou bénéfices socio-économiques sont parfois incomplets et il n'est parfois tenu compte que des aspects financiers. De plus, les ACB ne sont pas toujours accompagnés par des informations précises et détaillées permettant notamment de vérifier leur fiabilité.

90. Ainsi, pour le projet "Réseau de distribution de Lisbonne", il n'était pas possible d'établir un lien entre les recettes perçues par le bénéficiaire final sur l'ensemble des réseaux et l'investissement financé par le FC. Pour le projet "Stations d'épuration pour la production d'eau potable. Station de dessalement d'Ibiza", le prix de l'eau fut calculé en 1994 à 95 PTA/m3 (environ 0,48 EUR/m3) dans l'ACB, tandis que le prix réel était pour 1997 de 213,84 PTA/m3 (environ 1,07 EUR/m3). Le projet "Limerick City Water Supply" présente une ACB qui ne tient pas compte de revenus provenant du secteur privé pour environ 1,2 million de livres irlandaises (environ 1,6 million d'euros) en 1997. Pour ce même projet, le TIR est calculé sur base d'une période de 25 ans, alors que la durée de vie des constructions y afférentes est déterminée à 50 ans. Pour le projet "Tralee landfill site", seuls les aspects financiers ont été considérés dans l'ACB, ignorant les aspects socio-économiques. Le projet "Belview Rail Crossing" ne contient pas de calcul de TIR, mais indique seulement que des avantages économiques en terme de réduction de temps sont attendus du projet sans les quantifier.

91. Pour le projet "Autoroute Pathe-F-Pont", l'ACB estimait un coût d'investissement d'environ 4 millions d'euros, alors que le contrat de construction signé s'élevait à environ 2,3 millions d'euros.

92. Cette disparité de conceptions et d'interprétations relatives à la mise en oeuvre des ACB conduit à produire des résultats différenciés selon les hypothèses retenues et peut fausser l'appréciation des avantages ou inconvénients d'un projet donné par rapport à d'autres. La Commission devrait à ce sujet veiller à élaborer des orientations plus précises de manière à rapprocher les méthodes utilisées, concernant notamment les informations indispensables qui doivent accompagner les ACB pour permettre la vérification de leur fiabilité et assurer la comparabilité.

Indicateurs

93. Les indicateurs présentés par les autorités nationales pour les projets du FC sont très souvent les mêmes que ceux utilisés pour le FEDER. Certains de ces indicateurs provenant du FEDER s'insèrent dans une logique générale d'interventions, de type programmation, dans un contexte spécifique par rapport à un objectif global et se déclinent en un certain nombre d'objectifs spécifiques qui lors de la mise en oeuvre de mesures pluriannuelles aboutissent à des objectifs opérationnels dans un ensemble cohérent de priorités. Ils n'ont pas été toujours approfondis et améliorés pour s'adapter aux spécificités des projets du FC, plus particulièrement dans le cadre des deux domaines sectoriels concernés (infrastructures de transport et environnement).

94. Aussi, les indicateurs utilisés dans le cadre du FC sont parfois trop globaux ou insuffisamment détaillés pour permettre une réelle vérification de l'avancement d'un projet, pour quantifier son impact et sa performance. Certains États membres de la cohésion comme le Portugal ont élaboré et mis en place de leur propre initiative des fiches de suivi trimestrielles ou semestrielles, définissant les données à recueillir pour fournir les renseignements nécessaires sur les réalisations, les résultats et les impacts, ainsi que les indicateurs correspondants. Ces tentatives visant à améliorer les indicateurs dans le cadre du FC au niveau national sont le fait de quelques autorités responsables et ne sont ni harmonisées, ni généralisées au sein des pays de la cohésion.

95. La Commission devrait veiller à élaborer des indicateurs plus pertinents s'adressant spécifiquement aux projets sectoriels du FC ou à les améliorer sans rendre la méthode de suivi inutilement lourde afin qu'il soit possible de représenter quantitativement l'amélioration du secteur en question, de contribuer au développement durable et d'établir des comparaisons au sein du même secteur.

Évaluation des projets clôturés

Commission

96. Pour les projets clôturés, la Commission et les États membres bénéficiaires doivent, conformément à l'article 13 du règlement instituant le FC, procéder à une évaluation des modalités de réalisation de ces projets, ainsi que de l'impact potentiel et réel de leur mise en oeuvre afin d'apprécier si les objectifs initialement prévus peuvent être ou ont été atteints. À cet effet, la Commission a sélectionné deux consultants extérieurs sur la base d'appels d'offres et ces évaluations ex post des projets individuels clôturés, au nombre d'environ 120 projets répartis équitablement sur les deux domaines sectoriels concernés, doivent se dérouler sur une période de trois années. Les évaluations ex post déjà réalisées s'avèrent être très utiles, notamment pour mieux définir les indicateurs de performance dans les deux domaines sectoriels lors de la mise en oeuvre de la prochaine génération du FC.

États membres

97. Aucun État membre n'a encore réalisé d'évaluation ex post de projets clôturés. Le Portugal a essentiellement effectué un premier bilan de création d'emplois établi, projet par projet, en 1997, et a entamé un processus d'évaluation ex post tandis qu'en Grèce, une évaluation de la gestion des projets et de la qualité des travaux s'est déroulée en 1995/1996.

98. Bien qu'il ne s'agisse pas d'évaluations ex post, environ 100 projets clôturés ont été examinés dans les pays de la cohésion, à l'initiative de la Commission, dans le but d'évaluer leur incidence sur l'environnement.

IMPACT DU FONDS DE COHÉSION

Impact qualitatif

99. L'analyse des tendances dans les quatre pays de la cohésion relève des résultats encourageants au cours de la période (1994 - 1999) dans les infrastructures de transport et dans l'environnement, domaines d'interventions du FC pour lesquels il y a eu des progrès notables dans la réduction des disparités par rapport au reste de l'Union.

100. En Grèce, le nombre de villes couvertes par un système de traitement des eaux a doublé entre 1993 et 1999, et à cette date 71 % des besoins de la population étaient couverts. En Irlande, la proportion des eaux résiduelles urbaines traitées, conformément aux normes de l'Union, passe de 20 % en 1993 à 80 % en 1999. Au Portugal, la proportion de la population connectée à un système d'adduction d'eau potable passe de 61 % en 1989 à 95 % en 1999 et la population disposant d'un réseau d'égouts passe de 55 % en 1990 à 90 % en 1999. Des efforts substantiels ont aussi été réalisés pour aider le développement des réseaux routiers stratégiques dans les pays de la cohésion, visant notamment à réduire l'impact du trafic dans les zones d'habitation, à abaisser le niveau de pollution et de bruit, à abaisser la durée des parcours des usagers et à améliorer la sécurité routière.

101. Les nombreux projets contrôlés montrent que le FC participe à une large variété d'activités économiques. Ainsi, le projet VTS de surveillance et de contrôle du trafic maritime (concours FC de 8,3 millions d'euros) en Espagne permet notamment une meilleure prévention des accidents et des pollutions maritimes. En Grèce, la modernisation des réseaux d'approvisionnement en eau potable et d'évacuation des eaux usées, notamment à Athènes (concours FC de 125 millions d'euros), a amélioré la qualité de vie des habitants et favorisé le développement des structures touristiques. En Irlande, l'extension et la modernisation des infrastructures de transport, comme le Ring de Dublin (concours FC de 20 millions d'euros) ont de manière générale renforcé la sécurité, réduit la durée des trajets et facilité les liaisons entre l'Irlande, la France et le Royaume-Uni. Au Portugal, le pont sur le Tage Vasco da Gama, dont le coût total s'élève à 603 millions d'euros, a bénéficié d'un concours FC de 311 millions d'euros, de prêts BEI de 41500 millions d'escudos portugais (environ 207 millions d'euros) et de 24,8 millions de marks allemands (environ 13 millions d'euros). Il est l'un des ouvrages d'art de plus grande envergure réalisé en Europe ces dernières années. L'amélioration de l'approvisionnement en eau dans l'Algarve (concours FC de 45 millions d'euros) contribue à satisfaire une demande croissante d'eau potable résultant du développement du tourisme, tout en évitant une surexploitation des nappes phréatiques.

102. Le premier rapport sur la cohésion de 1996(9) souligne par ailleurs le rôle positif du FC en tant qu'instrument encourageant une plus grande cohésion économique et sociale dans l'UE.

Évaluation quantitative

103. Des résultats d'évaluation de l'impact macroéconomique ont été obtenus, à partir des modèles visés au point 77 (voir tableau 8), en ce qui concerne l'impact des projets sur la région concernée, sur l'économie de l'État membre et sur la cohésion et la convergence.

Tableau 8

Principaux résultats d'après les modèles VAR 1, VAR 2 et EGC

Principaux résultats d'après le modèle VAR 1

>TABLE>

Incidence des projets d'infrastructures de transport en Espagne pour la période 1993 - 1999 selon le modèle VAR 2

>TABLE>

Effets à court, moyen et long terme des projets du Fonds de cohésion (modèles EGC)

>TABLE>

Impact des projets sur la région concernée

104. Il convient de souligner notamment les effets positifs en matière de création d'emplois et de chômage, de production et de revenu réel. Les gains en revenu réel obtenus avec le modèle EGC sont parfois substantiellement plus bas que ceux estimés au moyen des modèles VAR (Madrid-Ring Road, Rias Bajas Motorway). En ce qui concerne les investissements en capital privé, il arrive, selon le modèle utilisé, que le développement du projet du FC conduise à une baisse ou une croissance de ces investissements (autoroute Rias Bajas en Espagne).

Impact des projets sur d'autres régions et l'économie de l'État membre

105. Pour les projets individuels, le modèle VAR2, qui n'a été appliqué qu'en Espagne, fournit le même type d'effet sur d'autres régions et l'économie globale que sur la région concernée, en matière de création d'emplois et de chômage, de production, de revenu réel et d'investissements en capital privé. Les effets à moyen et à long terme des projets individuels qui sont estimés au moyen des modèles EGC et concernent l'économie globale de l'État membre s'avèrent également positifs. La constatation faite au point 104 sur la cohérence entre modèles VAR et EGC concernant les gains en revenu réel vaut également dans le cas de l'économie globale.

106. L'évaluation de l'impact global du FC sur l'économie espagnole, à partir des modèles visés au point 83, aboutit principalement aux conclusions suivantes:

a) le modèle de Input/Ouput Leontief souligne un impact positif des investissements du FC d'environ 0,3 % sur la valeur ajoutée brute annuelle et précise qu'un emploi/an est créé pour 4,23 millions de pesetas espagnoles (environ 0,02 million d'euros) investis dans les projets du FC, ce qui équivaudrait en moyenne à une création de 40000 postes de travail par an;

b) le modèle Moisees indique quant à lui que les investissements dans le cadre du FC généreraient une augmentation annuelle du PIB d'environ 0,1 % et favoriseraient une création d'emploi d'environ 20000 postes de travail par an;

c) le modèle Hermin montre un accroissement annuel du PIB à environ 1 % et estime dans le cadre des investissements du FC que la création d'emploi pourrait s'élever à environ 130000 postes de travail par an.

Impact des projets sur la cohésion et la convergence

107. Le modèle VAR1 ne permet pas de calculer directement dans quelle mesure les projets du FC réduisent ou accentuent l'inégalité régionale dans les pays de la cohésion. Ponctuellement, il indique qu'en Espagne un accroissement d'investissements publics conduit à une forte expansion d'investissements privés à la fois dans les régions les plus riches et les plus pauvres alors que les régions intermédiaires connaissent une croissance moindre. Par contre, les effets sur l'emploi sont concentrés dans les régions les plus riches et les régions intermédiaires. En Grèce, les gains en investissements privés sont plus importants dans le cas où les projets visent les régions les plus pauvres tandis qu'au Portugal les investissements publics dans les régions les plus riches donnent lieu à des investissements privés plus importants.

108. Le modèle VAR2 contient les informations nécessaires pour analyser la contribution des projets FC à la cohésion régionale en Espagne. Les résultats en termes de production, d'emploi et de chômage au niveau des régions et de l'économie globale peuvent servir à estimer la convergence régionale au niveau du PIB et du marché du travail. Ceci n'a cependant pas été fait. Une simulation sur un projet théorique conduit à la conclusion que le supplément de production occasionné par un euro est plus élevé dans les régions riches que dans des régions pauvres, ce qui est principalement dû aux différences interrégionales au niveau du ratio capital investi-produit.

CONCLUSIONS

109. Le FC est un instrument financier destiné, conformément au traité, principalement à favoriser la cohésion économique et sociale. Les concours du FC ont eu indéniablement des retombées très positives dans les États membres bénéficiaires. Il a permis d'améliorer la mise en application des directives environnementales et d'améliorer dans ces pays la situation des réseaux transeuropéens et de leurs accès.

110. Toutefois, malgré ces résultats positifs, la Commission devrait veiller à améliorer certains aspects de ce dispositif en vue d'une plus grande efficacité: une gestion financière plus adaptée à une programmation incitative des projets à moyen terme, une plus grande maîtrise du cycle de projet, une définition plus précise de la notion de projet, des procédures d'approbation plus simples, une programmation et un suivi plus rigoureux, une évaluation d'impact plus complète et un partenariat plus développé avec les États membres bénéficiaires.

111. Concernant la gestion financière des projets du FC, la Commission devrait mieux encadrer l'évolution des restes à liquider sur les engagements des exercices antérieurs de manière à ce que ceux-ci ne dépassent pas le montant annuel budgétisé des crédits de paiement sur les engagements de l'exercice afin de ne pas entraver au cours de l'exercice les paiements d'avance aux nouveaux projets.

112. La gestion du cycle de projet, maîtrisée actuellement principalement au début et à la fin par la Commission, devrait faire l'objet d'une attention accrue lors de son développement en partenariat avec les États membres.

113. Concernant la notion de projet, de stades de projet ou de groupement de projets, la Commission devrait veiller à la définir de façon opérationnelle pour que son application soit effectuée de manière uniforme dans tous les pays de la cohésion sans ambiguïté.

114. De manière à accélérer le processus d'approbation de certains projets, la Commission devrait mettre en place des procédures plus simples à la fois en amont (candidature de projet) et en aval (rapport final) du circuit décisionnel, notamment en définissant plus précisément ses critères décisionnels et en permettant ainsi qu'ils puissent être appliqués et vérifiables au niveau de chaque administration de l'État membre concerné.

115. Même si le FC a une approche par projet s'attachant à analyser les avantages et inconvénients de chaque projet, il conviendrait que cet ensemble de projets ainsi approuvé par la Commission s'insère dans une vision d'ensemble cohérente à moyen terme. Une telle logique de programmation rendrait plus transparents les aspects de coordination, d'articulation et de complémentarité du FC avec les autres instruments et programmes communautaires, notamment le FEDER, garantissant un développement économique et social plus harmonieux.

116. La Commission devrait renforcer ses contrôles dans le cadre du FC, ceux-ci s'étant avérés insuffisants dans ce domaine.

117. Sur le plan de l'impact, une évaluation qualitative des projets contrôlés montre que le FC contribue à renforcer la cohésion économique et sociale. Certains pays de la cohésion ont ainsi connu des taux de croissance élevés. Sur le plan macroéconomique, la dimension "projet" rend difficile une appréciation complète et globale du FC, même si des résultats positifs ont pu être mis en évidence pour certains projets de taille importante. Il conviendrait que la Commission perfectionne l'instrument d'évaluation macroéconomique des projets et en fasse une application plus complète.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 6 juillet 2000.

Par la Cour des comptes

Jan O. Karlsson

Président

(1) Règlement (CE) n° 1164/94 du Conseil du 16 mai 1994 (JO L 130 du 25.5.1994).

(2) Dans une communication adressée au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions en 1995 [COM(95) 509 final], la Commission a explicité sa position sur cet équilibre. Elle considère qu'une répartition 50/50 doit être recherchée, en partenariat avec les États membres, entre les projets d'environnement et les projets de transport, sur l'ensemble de la période. Mais cet objectif ne doit pas être considéré de manière trop rigide, une certaine flexibilité devant être sauvegardée pour tenir compte de situations particulières.

(3) Un rapport spécial concernant l'Instrument financier de cohésion, publié au JO C 59 du 8 mars 1995, faisait déjà état de nombreuses carences dans la mise en oeuvre de cet instrument.

(4) Le Fonds de roulement (FR) sert à apprécier le risque de faillite et à dire si l'entreprise peut faire face à ses engagements. Il peut être calculé de deux façons et l'on obtient:

FR = actifs à moins d'un an - dettes à moins d'un an

ou:

FR = capitaux permanents - actifs à plus d'un an

Il sert à montrer dans quelle mesure les ressources qui financent les actifs restent à la disposition de l'entreprise pendant une durée au moins égale à celle de l'actif financé.

(5) Le Besoin en Fonds de Roulement (BFR) est généralement calculé de la façon suivante:

BFR = actif circulant - passif circulant

sachant que:

l'actif circulant correspond aux stocks, aux créances d'exploitation et aux créances hors exploitation,

le passif circulant est composé des dettes d'exploitation et des dettes hors exploitation.

Si la trésorerie est positive et la situation est favorable alors le FR couvre le BFR.

Si la trésorerie est négative, c'est le BFR qui est supérieur au FR.

(6) Rapport annuel relatif à l'exercice 1998, points 3.50 - 3.51.

(7) C(97) 2582 final, projet FC 961161042.

(8) Analyse de la sensibilité - étude de l'impact éventuel de la modification d'estimations cruciales, relatives aux coûts et avantages, sur la rentabilité ou sur la valeur actualisée d'un projet.

(9) Document de la Commission. Études de développement régional - L'impact des politiques structurelles sur la cohésion économique et sociale de l'Union 1989 - 1999.

Annexe

PRÉSENTATION DES MODÈLES UTILISÉS POUR ÉVALUER L'IMPACT DU FONDS DE COHÉSION

Modèles développés à l'initiative de la Commission(1)

Les modèles vectoriels autorégressifs (VAR)

1. Alors que les modèles économétriques traditionnels reviennent à exprimer chaque variable endogène en fonction uniquement des variables exogènes et de toutes les valeurs décalées des endogènes, les modèles VAR ne comportent que des variables endogènes et à chaque variable endogène correspond une équation explicative reliant la variable aux réalisations passées de toutes les variables endogènes de modèle.

2. Dans le cadre du FC, les modèles VAR servent à évaluer l'impact dynamique des dépenses du FC en matière d'infrastructures de transport et à étudier les retombées d'une région à l'autre. La fiabilité des résultats obtenus dépend fortement de la disponibilité et de la qualité des données recueillies dans les quatre pays de la cohésion.

3. Le modèle VAR1 fournit des résultats d'impact des projets sur la région concernée en termes d'accroissement annuel et cumulé (en %) des investissements privés et en termes de création d'emplois (voir tableau 8). Il vise à positionner une région bénéficiant d'aides du FC par rapport à la moyenne du pays. Pour ce modèle, les équations utilisées ne tiennent pas toujours compte d'informations produites par les unes pour les traiter dans les autres, contrairement à la logique économétrique traditionnelle. Ainsi, les informations provenant de la première équation du modèle VAR1, qui estime les effets de l'investissement public sur le privé, ne sont pas reprises lors du calcul de la deuxième équation qui évalue les effets des investissements publics sur l'emploi, alors que, d'un point de vue économique, la création d'emplois peut être indirectement stimulée par un accroissement des investissements privés induit par l'accroissement des dépenses publiques. Ce modèle n'est pas réellement approprié pour mesurer les retombées sur d'autres régions(2), ne contenant pas d'équations relatives à la fonction de production, à la croissance du PIB régional ou aux retombées sur les régions avoisinantes.

4. Le modèle VAR2 permet de calculer les effets en termes de changements relatifs concernant la production, les investissements publics et le chômage et évalue l'effet de création d'emplois en termes absolus, tant pour la région directement concernée par le projet du FC que pour l'économie globale, et compte tenu de la possible affectation à d'autres buts d'une partie des fonds nationaux destinés initialement aux investissements dans les domaines des infrastructures de transport et de l'environnement. Ce modèle n'a été utilisé que pour les régions espagnoles (voir tableau 8), car elles ont pu fournir des informations beaucoup plus abondantes et détaillées en termes de séries historiques. Il est utilisé aussi bien pour les projets dans le domaine des infrastructures de transport que pour ceux dans le domaine de l'environnement.

5. Il se base sur des variables à valeur absolue et est plus complet sous l'angle de la modélisation. Néanmoins, étant donné qu'aucune différenciation statistique significative concernant l'impact des différents types de projets dans le secteur public n'a été mise en évidence, ce sont les mêmes coefficients de régression qui sont appliqués quels que soient les domaines sectoriels concernés. Or, les objectifs en matière d'environnement ne peuvent pas être mesurés en termes d'accroissement de production, d'investissement privé ou de création d'emplois.

Modèles d'équilibre général calculable (EGC) à l'échelon régional

6. Ces modèles se basent sur les principes des modèles théoriques d'équilibre général, à savoir, tous les marchés sont à l'équilibre, chaque agent agit de façon à maximiser une fonction spécifique et les anticipations sont supposées rationnelles.

7. Les modèles EGC développés ont servi à appréhender les effets des investissements dans le domaine des infrastructures de transport sur une région particulière ou sur l'ensemble des régions d'un pays, prenant comme point de départ les gains en distance et en temps et donc en coûts de transport résultant des projets d'infrastructure routière.

8. Ces effets se décomposent en:

- effets à court terme: réduction des coûts, profits plus élevés pour les entreprises de la région, prix plus bas pour les clients, augmentation du revenu réel des consommateurs,

- effets à moyen et à long terme:

- relocalisation d'entreprises (implantation de nouvelles entreprises et délocalisation d'entreprises confrontées à une concurrence accrue),

- ajustements des marchés du travail (offre nette d'emploi liée à la relocalisation d'entreprises, accroissement des salaires),

- changements des rapports interentreprises (accroissements de la demande de produits intermédiaires, profits accrus dans les industries produisant les produits intermédiaires, baisse de prix des produits intermédiaires, profits accrus des entreprises utilisatrices de ces produits),

- mobilité accrue des travailleurs entre régions, tendant vers une égalisation des salaires.

Il convient de souligner que les effets à court terme concernent essentiellement la région directement bénéficiaire tandis que les effets à moyen et à long terme visent aussi les autres régions.

9. Trois modèles EGC à l'échelon régional ont été mis au point, un pour l'Espagne et le Portugal, un pour la Grèce et un pour l'Irlande. Les résultats du calcul des effets pour une série de projets figurent au tableau 8.

10. Le développement de ces modèles requiert une masse importante de données et l'analyse de politiques y afférente, ayant un degré de fragmentation régionale élevé pour qu'elles puissent traiter dans le cadre d'une concurrence imparfaite les échanges entre endroits. Des informations relatives aux tableaux d'entrées-sorties, à la production désagrégée sur le plan régional et sectoriel, à la plus-value, à l'emploi ou au traffic sur route, rail ou aérien sont indispensables à une telle analyse.

11. Pour les modèles EGC développés, des difficultés se sont manifestées sur le plan de l'information. Toute information incomplète ou manquante a donné lieu à des estimations, approximations ou substitutions. Ainsi, les coefficients techniques du tableau d'entrées-sorties espagnol ont été utilisés sans ajustements en Irlande et en Grèce, alors que les structures de production sont nettement différentes. Le degré de fragmentation sectorielle en Grèce et en Irlande a été limité dans les modèles EGC à l'agriculture, l'industrie et les services. Par ailleurs, les frais de transport retenus proviennent en général des analyses coût/bénéfice initiales, dont la fiabilité n'a pas été vérifiée.

12. Ce modèle souligne que les effets à moyen et à long terme sont quasi identiques, aucune mobilité interrégionale des travailleurs n'étant envisagée. Comme les effets à moyen et long terme reflètent l'interdépendance régionale, ce modèle s'avère adéquat pour l'analyse des retombées sur d'autres régions.

13. Le modèle EGC, qui prend en compte un détail régional important, pourrait être utilisé pour analyser les implications du FC sur l'inégalité régionale dans les pays de la cohésion. Ceci n'est fait que pour les changements affectant le revenu du travail dans les différentes régions, et non les gains en revenu réel, ni les niveaux régionaux de revenu par habitant et de chômage. Il n'est donc pas possible d'en tirer des conclusions sur la convergence entre les régions plus riches et plus pauvres en termes de PIB et d'emploi/chômage.

Modèles de dynamique de répartition formelle (MDRF)

14. Ces modèles, très novateurs dans la mesure où ils s'appuient sur des distributions stochastiques et des représentations graphiques et statistiques tridimensionnelles concernant l'évolution de la dynamique de répartition régionale du revenu, s'intéressent à la dynamique de croissance et de convergence de l'ensemble des régions des quatre pays de la cohésion, ainsi que d'autres pays comme la France, le Royaume-Uni et l'Italie. Ils sont utilisés pour examiner des questions telles que la tendance des revenus régionaux à converger ou à diverger au fil du temps et la dynamique dans la répartition régionale du revenu. Les analyses effectuées se basent sur des données de la période 1980 - 1990.

15. Les résultats obtenus des modèles MDRF montrent que certaines régions évoluent vers une plus grande richesse, d'autres au contraire restent ou deviennent plus pauvres. Dans les pays de la cohésion, il semble qu'une plus importante convergence soit parallèle au taux de croissance de l'économie. Toutefois, le Portugal a connu à la fois un taux de croissance important durant la période considérée et une disparité significative entre régions. La Grèce et l'Espagne, avec un taux de croissance moindre, sur cette même période ont atteint un degré de cohésion régionale plus élevé. Concernant l'Irlande, il n'y a pas eu d'informations disponibles à ce sujet.

16. La modélisation mettant l'accent sur le niveau de revenu régional par rapport aux régions avoisinantes et non sur le niveau absolu du revenu régional montre également - lorsque la mesure en termes absolus au niveau des revenus souligne une inégalité croissante sans que la mesure concernant les valeurs relatives démontre la même tendance - que l'inégalité régionale croissante s'explique par le fait que des groupes de régions avoisinantes réalisent une croissance différente d'autres groupes de régions contiguës.

17. Ce modèle conclut de manière analogue que la performance d'une région est expliquée par les régions avoisinantes. Cela paraît évident pour les régions espagnoles, alors que pour le Portugal une dynamique de croissance d'inégalité entre les régions reste présente.

18. En Espagne, l'application de ces modèles aux données concernant les investissements publics et privés montre que l'investissement public est suivi de retombées pour les régions avoisinantes et joue un rôle important dans la promotion de la cohésion régionale. Au Portugal, l'investissement public et privé jouent tous les deux ce rôle. Il convient de tenir compte de ce résultat d'analyse établi sur des données de la période 1980 - 1990 pour apprécier les projets FC.

19. Les modèles MDRF pourraient être davantage affinés et seraient amenés à produire des résultats plus exploitables, s'ils étaient accompagnés d'explications basées sur des techniques statistiques corroborées, s'ils concernaient principalement l'impact des projets du FC sur l'évolution du revenu au long de la période retenue et enfin, si cette période ne se limitait pas à 1980 - 1990, antérieure à l'existence du FC.

Modèles utilisés par les États membres

20. Le modèle Input/Output cherche à représenter les liens entre toutes les ressources dont dispose une économie et toutes les consommations finales. Elle détermine ainsi des interdépendances au niveau des différents secteurs d'un pays, reliés entre eux sur la base de consommations intermédiaires.

Le modèle Moisees (Modelos de Investigación y Simulación de la Economia Espanola) est un modèle économétrique de 150 équations qui permet de simuler les effets macroéconomiques de politiques publiques à moyen terme (5 ans) sur l'ensemble de l'économie.

Le modèle économétrique Hermin, qui prend en compte les spécificités de chaque État membre et agrège les effets au niveau national, part de l'hypothèse que les économies n'opèrent pas en pleine utilisation de leur capacité de production et que, par conséquent, les effets multiplicateurs et accélérateurs liés aux accroissements en investissement créent une expansion de la production et de l'emploi, et semble donner des résultats satisfaisants en termes d'effets sur la demande.

21. L'utilisation de ces modèles macroéconomiques se fonde sur des variables et hypothèses qui peuvent être soit incomplètes, soit partielles. Ainsi, le modèle Input/Output ne prend en considération que les effets de demande et analyse principalement des impacts de courte période se rapportant à l'intervention communautaire. Le modèle Moisees ne prend pas en considération les effets à long terme, ni les effets sectoriels. Le modèle Hermin est basé notamment sur des hypothèses complexes d'évolution de la dépense publique nationale lesquelles peuvent être amenées à varier sensiblement et par conséquent peuvent conduire à faire varier le calcul de l'impact des investissements du FC. Compte tenu des hypothèses sous-jacentes aux modèles, il convient de traiter ces résultats avec précaution.

(1) Pour l'analyse des modèles développés à l'initiative de la Commission, la Cour a bénéficié des services d'un évaluateur externe hautement spécialisé dans le domaine des modèles macroéconomiques et de l'économie européenne.

(2) En raison de son approche (positionnement relatif d'une région par rapport à la moyenne de l'État membre) et du fait que les données statistiques sont mises en commun sans autre désagrégation, si bien que les coefficients de régression se réfèrent à une région "représentative".

Réponses de la Commission

SYNTHÈSE

L'impact du Fonds de cohésion (FC) est globalement positif; l'analyse des tendances dans les quatre pays de la cohésion révèle des résultats encourageants au cours de la période (1994 - 1999), puisqu'il y a eu des progrès notables dans la réduction des disparités par rapport au reste de l'Union.

La Commission est d'avis, comme l'indique la Cour des comptes, que le financement des projets du Fonds de cohésion s'est révélé efficace.

La Commission considère que l'articulation avec le FEDER a été assurée au moment de la discussion avec les États membres lors de la sélection des projets à soumettre au Fonds de cohésion ainsi qu'au cours de la phase de consultation interservices. Cette articulation s'est manifestée par une concentration sectorielle et par corridor de l'intervention du Fonds de cohésion.

La Commission a évalué chaque projet par rapport aux critères prévus dans le règlement. Le Fonds de cohésion finance généralement des projets de grande envergure qui ont un rôle structurant dans l'économie des pays concernés. Les projets sont insérés dans une planification et nécessitent une longue préparation.

La Commission a ainsi veillé à ce que les projets financés par le Fonds de cohésion s'insèrent dans les priorités sectorielles (concentration sur le secteur de la gestion de l'eau et la gestion des déchets) ou dans celles définies par rapport à des corridors ou des noeuds structurants (concentration sur un nombre limité des corridors et des noeuds). Au cours de la période 1994 - 1999, ces priorités représentent la concrétisation du dialogue entre la Commission et l'État membre. Les modifications introduites par les règlements (CE) n° 1264/1999 et (CE) n° 1265/1999 prévoient que les États membres doivent fournir les éléments permettant d'apprécier la conformité des projets avec une stratégie sectorielle ou territoriale. Ainsi, pour la période 2000 - 2006, la Commission a demandé que les États membres établissent un cadre de référence pour les interventions du Fonds de cohésion. Cette indication a d'ailleurs été reprise dans le cadre communautaire d'appui (CCA) 2000 - 2006.

La Commission a aussi veillé à ce que les informations requises par le règlement et spécifiées dans le formulaire d'application soient fournies par l'État membre. Les niveaux d'information et de détail dont la Commission dispose sont assez élevés.

Le règlement établit la nécessité de tenir compte des recettes financières découlant des projets uniquement si elles produisent des bénéfices nets et significatifs pour les promoteurs. Des indications de méthode ont été données aux États membres, qui les ont appliquées selon la spécificité des projets présentés.

Le règlement du Fonds de cohésion fait référence à une date d'éligibilité des dépenses, mais il ne prévoit pas la notion de "projets nouveaux". Le règlement permet le financement de projets en cours d'exécution.

La conditionnalité est définie par l'article 6 du règlement en conformité avec l'article 104 C du traité de Maastricht. Le Fonds de cohésion a précisément pour objet de concilier convergence budgétaire et investissements publics nécessaires à un processus de rattrapage en allégeant la charge de leur financement sur les budgets nationaux. Même dans l'hypothèse extrême où le cofinancement national serait additionnel, son impact sur le déficit budgétaire serait marginal à court terme et positif à moyen et long termes.

Lors de chaque comité de suivi, la Commission a vérifié régulièrement l'état d'exécution de chaque projet et a défini des actions correctrices, lorsque cela s'avérait nécessaire. L'action de ce comité a permis un suivi assez strict de l'avancement des projets, y compris au plan de la gestion financière. Des missions de suivi ont également été réalisées par la Commission en complément des travaux de ce comité. L'instruction des demandes de paiement a également permis à la Commission de vérifier l'avancement physique et financier des projets. Un élargissement des tâches de suivi de la Commission requiert un accroissement substantiel des effectifs destinés à la gestion et au suivi des projets FC.

L'impact du Fonds de cohésion a été clairement positif, l'analyse des tendances dans les quatre pays de la cohésion relève des résultats encourageants au cours de la période (1994 - 1999) et il y a eu des progrès notables dans la réduction des disparités par rapport au reste de l'Union.

La Commission veillera également à perfectionner l