RAPPORT ANNUEL relatif à l'exercice 1991

(92/C 330/01)

Le Rapport, accompagné des réponses des institutions aux

observations de la Cour, a été transmis aux autorités responsables

de la décharge et aux autres institutions pour le 30 novembre 1992.

Aldo ANGIOI (président)

André J. MIDDELHOEK

John CAREY

Josep SUBIRATS

Carlos M. MORENO

Richie RYAN

Ole Joergen WARBERG

Konstantinos ANDROUTSOPOULOS

Daniel STRASSER

Bernhard FRIEDMANN

Maurice THOSS

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INTRODUCTION (*)

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LA GESTION ET LE CONTRÔLE DES FINANCES COMMUNAUTAIRES

0.1. Qu'il s'agisse de l'exécution du budget général ou de celle des Fonds européens de développement, les observations de la Cour résultant de l'audit des finances communautaires ont pour origine deux sources:

a)premièrement, des erreurs et des inexactitudes sont dues en grande partie à une rédaction inadéquate des règles et des règlements;

b)deuxièmement, même si le cadre réglementaire est bien conçu, des carences d'organisation peuvent entraîner des erreurs ou des irrégularités qui ne sont ni détectées ni corrigées.

0.2. Les aides compensatrices des prix en faveur des producteurs de viande bovine et d'huile d'olive constituent des exemples de ce qui précède: dans les deux cas, il est souvent difficile de vérifier l'éligibilité du bénéficiaire de l'aide, ce qui signifie, si l'on tient compte en outre du grand nombre de bénéficiaires (plusieurs millions), que les dépenses de la Communauté ne peuvent être correctement contrôlées. Les erreurs de conception affectant ces régimes ne peuvent être corrigées à un coût raisonnable.

0.3. D'une manière générale, des progrès importants doivent être réalisés pour rendre pleinement effective la réforme des fonds structurels. L'additionnalité, pourtant essentielle pour la réussite de la réforme, n'a pas encore été traduite en termes suffisamment opérationnels et vérifiables. Certaines notions de base relatives aux actions de formation sont insuffisamment définies. Il en résulte des difficultés d'interprétation, notamment pour le financement des objectifs nos 3 et 4 de la réforme. Les problèmes liés à l'indexation des aides communautaires auraient dû être prévenus.

0.4. Pour l'ensemble des aides extérieures, qu'il s'agisse des pays de l'Est ou des pays en voie de développement, les règles et les responsabilités relatives aux fonds de contrepartie ne sont pas claires, ce qui conduit à de persistants malentendus quant à la façon d'utiliser les fonds. On constate un même manque de clarté pour ce qui concerne les règles relatives à l'octroi de l'aide aux pays d'Europe de l'Est.

0.5. Les exigences en matière de comptabilité et de contrôle ne font pas toujours l'objet d'une attention suffisante au moment de la proposition des régimes d'aide, ce qui complique fortement la gestion des régimes et suscite parfois des difficultés insurmontables pour une bonne gestion comptable.

0.6. La Cour a été amenée à constater certaines déficiences d'organisation. Celles-ci affectent la comptabilisation et le contrôle des fonds communautaires, tant au niveau central, dans les services de la Commission, que dans les administrations des États membres ou de pays tiers chargées de la gestion des fonds de la Communauté. Ces déficiences se constatent au niveau de la structure et des effectifs des services responsables de la gestion financière, de la comptabilité ou du contrôle. Elles se traduisent par l'absence des informations nécessaires, la mauvaise tenue de la documentation et des dossiers, l'insuffisance de la supervision, l'insuffisance des manuels de procédure (ou leur absence) ou l'absence de séparation des fonctions clés. La qualité générale des systèmes de contrôle interne s'en trouve affectée.

0.7. Un des principaux systèmes comptables informatisés de la Commission (Sincom - Comptabilité budgétaire et dépenses) n'a pas été conçu de la manière la plus appropriée; les procédures de modification des programmes sont déficientes et les risques de perte de contrôle sont élevés. En outre, le système est trop complexe, son développement n'ayant été précédé d'aucune simplification substantielle de la réglementation financière.

0.8. Dans le système comptable relatif aux dépenses des fonds structurels, les versements d'avances et les transferts de fonds à des intermédiaires sont traités comme les paiements définitifs aux bénéficiaires ultimes. L'utilisation de prix constants pour les programmes opérationnels et les calculs d'indexation qui en résultent compliquent la gestion comptable et financière, requièrent un volume croissant de travaux, provoquent des erreurs et autres difficultés. Dans des régions affectées par le déclin industriel, des financements importants concernent encore des actions approuvées peu de temps avant la réforme, ce qui atténue l'effet de cette dernière. Une plus grande attention doit être réservée à la surveillance de l'emploi des concours et au développement des contrôles par sondage sur les certificats fournis par les administrations nationales ou sur l'éligibilité des actions financées au moyen de fonds communautaires.

0.9. Les contrôles relatifs à la manière dont les tiers exécutent des travaux sous contrat pour la Commission sont souvent insuffisants. Pour ce qui concerne l'aide à l'Europe orientale, la conception, la mise en oeuvre et le contrôle des programmes sont souvent confiés à des consultants, ce qui implique que les ordonnateurs et le contrôleur financier sont tenus d'améliorer leurs contrôles afin de s'assurer de la régularité des dépenses. La gestion de l'Année européenne du tourisme par une firme externe a aussi été insuffisamment contrôlée.

0.10. Des insuffisances de contrôle comptable et de contrôle interne ont été constatées dans les services de la Commission chargés de l'aide au développement. Elles touchent l'organisation de la fonction financière, certaines des procédures appliquées par les ordonnateurs, le contrôleur financier et les services comptables ainsi que le fonctionnement du système informatique de gestion des crédits. Il n'existe pas de séparation adéquate des fonctions d'ordonnateur et de comptable pour les Fonds européens de développement. L'absence de personnel convenablement qualifié empêche les délégations de comptabiliser correctement et d'exercer une surveillance adéquate des régies d'avances des projets. Aucun rapprochement régulier n'est entrepris entre la comptabilité des délégations et les comptes centraux de la Commission entre lesquels la Cour a relevé des écarts à plusieurs reprises.

0.11. Contrairement aux dispositions du règlement financier, la pratique en vigueur à la Commission pour le recouvrement des sommes dues à la Communauté, y inclus les ressources propres, ne fait pas de distinction entre la proposition de constatation d'une créance et l'établissement de l'ordre de recouvrement y afférent, ce qui entrave un contrôle efficace des recettes. En outre, la constatation et le recouvrement des ressources propres présentent des difficultés particulières dues à la gestion partagée entre la Communauté et les États membres.

0.12. Les contrôles exercés par la Commission sur l'organisation administrative et les procédures de contrôle interne des États membres sont trop limités pour lui permettre de s'assurer de l'exactitude de la comptabilisation des recettes communautaires effectuée au niveau national. Dans le domaine des ressources propres traditionnelles, les enquêtes de la Cour ont montré que les systèmes administratifs nationaux ne garantissaient pas que le total des ressources propres étaient mises à disposition à temps. La comptabilité séparée mise en place dans les États membres pour enregistrer les droits constatés mais non encore recouvrés n'a pas été jugée satisfaisante.

0.13. Bien que la Commission soit responsable, en vertu de l'article 205 du traité CEE, de l'exécution du budget, elle a souvent omis de s'assurer que les systèmes nationaux de comptabilité et de contrôle relatifs aux dépenses communautaires sont suffisants. Or, ainsi que la Cour a pu souvent le noter, les administrations nationales ont tendance à accorder peu de priorité à la comptabilisation et au contrôle des deniers communautaires. Le contrôle par la Cour des dépenses du FEOGA-Garantie opéré l'année dernière dans plusieurs États membres a permis de constater l'absence ou l'inadéquation de certaines pièces justificatives. Des différences significatives ont été constatées entre les enregistrements comptables d'un État membre et les montants que ce dernier a déclarés à la Commission; dans un autre État membre, des différences inexpliquées ont été observées entre la comptabilité centrale et les systèmes sources des données. Certains contrôles nationaux reposent par trop sur l'examen sur pièces des dossiers, négligeant les informations probantes provenant de tiers et les états financiers des entreprises, et ne comportant pas assez souvent de contrôles des stocks et de la qualité.

0.14. Au sein des services de la Commission, les contrôleurs de la Cour éprouvent des difficultés à retrouver la totalité des pièces justificatives relatives aux opérations financières, souvent à cause de la qualité médiocre de la tenue des dossiers, facteur qui peut expliquer la faiblesse de la gestion des contrats et des régimes d'aide en général. Le contenu et la structure de dossiers relatifs à des actions sensiblement analogues se sont avérés très différents. Parallèlement, la qualité des systèmes d'archivage et d'accès à la documentation, qui constitue un élément essentiel de la gestion financière, est inégale.

0.15. Récemment, la Commission a pris un certain nombre d'initiatives en vue d'améliorer la situation. Dans le cadre des changements importants touchant au FEOGA-Garantie, elle a proposé la mise en place d'un système intégré de gestion et de contrôle des aides compensatoires liées à la superficie des terres cultivées ou au nombre d'animaux que possèdent les exploitants agricoles. L'expérience de la Cour en matière de qualité des registres cadastraux, des registres de culture et des systèmes de marquage des animaux montre qu'il est actuellement difficile et coûteux de contrôler ce type d'aides aux producteurs.

0.16. Pour la Commission, une difficulté majeure semble résulter des restrictions légales à l'obtention d'informations détaillées concernant la nature et l'efficience des mesures de contrôle appliquées aux opérations communautaires par les États membres. La Cour de justice a récemment rendu un arrêt (affaire C-303/90) selon lequel la Commission n'était pas compétente pour adopter un «code de conduite» en application d'une disposition réglementaire du Conseil relative aux contrôles nationaux sur les fonds structurels, puisque cela imposerait aux États membres des obligations relatives aux contrôles allant au-delà de ce qui est précisément prévu par ledit règlement. Il s'ensuit que tous les détails concernant la nature des informations relatives aux contrôles nationaux qui doivent être transmises à la Commission, ainsi que la fréquence et les modalités des communications, doivent être déterminés par un règlement du Conseil, sauf si les États membres sont disposés à transmettre cette information volontairement.

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Observations sur les recettes et crédits opérationnels de la Commission et sur les Fonds européens de développement

PARTIE I

CHAPITRE 1 (*) Ressources propres

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