Rapport spécial no 9/2000

relatif aux réseaux transeuropéens (RTE) - Télécommunications, accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2000/C 166/01)

TABLE DES MATIÈRES

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INTRODUCTION

1. Le secteur des télécommunications connaît un développement et une évolution rapides, Internet et le Web mettant à la disposition des entreprises et des citoyens les autoroutes de l'information et de la communication. Le présent rapport a pour objet d'examiner l'élaboration et la mise en oeuvre de la politique communautaire concernant le programme des réseaux transeuropéens de télécommunications (ci-après dénommé "RTE-télécoms") et les actions connexes.

SYNTHÈSE DES PRINCIPALES OBSERVATIONS

2. Les règles générales dans le domaine des RTE sont conçues pour des projets d'infrastructure à grande échelle et sont moins bien adaptées aux RTE-télécoms qui visent à promouvoir des projets proches du marché dans le domaine des applications et des services télématiques (points 16 - 17).

3. L'évaluation et la présentation des résultats du programme RTE-télécoms par la Commission n'étaient pas complètes (points 18, 36, 38 et 56).

4. En les assimilant dans ses divers rapports au cofinancement d'études de faisabilité, la Commission donne des actions de soutien RTE-télécoms une description inexacte, puisqu'elle a conclu des contrats pour des projets qui englobaient des activités pluri-annuelles et non de simples études (points 20 et 25).

5. On constate certaines similitudes avec le programme de recherche dans le domaine des applications télématiques d'intérêt commun, au titre duquel des études de faisabilité, des essais de validation et des projets pilotes proches du marché peuvent également être financés, mais sur la base de taux d'aide inférieurs (points 20 et 48).

6. À deux reprises, les procédures de consultation et de décision communautaires relatives à la définition des orientations ont duré deux ans. De tels délais ne pouvaient être satisfaisants dans un domaine où les innovations sont à la fois nombreuses et rapides. Du fait qu'elles se concentraient sur une technologie particulière, les premières orientations étaient déjà pratiquement dépassées avant d'entrer en vigueur; les projets développés dans le cadre des nouvelles orientations ont débuté tardivement [points 21, 28 b) et 32].

7. La Commission n'a effectué qu'un contrôle sur place, pour un seul contrat. Ce contrôle a fait apparaître des irrégularités substantielles. L'audit réalisé par la Cour auprès d'un contractant important a révélé que toutes les obligations contractuelles n'étaient pas satisfaites (points 29 - 31).

8. L'évaluation du programme RTE-télécoms a permis de constater des insuffisances; une évaluation externe à mi-parcours a été réalisée dont les conclusions ont été communiquées trop tardivement pour avoir une incidence sur la sélection des projets qui ont débuté en 1999, dans le cadre des nouvelles orientations; la Commission n'a pas pleinement examiné s'il faut continuer à soutenir les projets proches du marché dans le cadre des RTE-télécoms (points 40 - 45).

9. Les améliorations apportées aux infrastructures de télécommunications nationales avec l'aide des Fonds structurels n'ont guère mis l'accent sur la dimension transeuropéenne, ce qui aurait pu être fait, par exemple, en promouvant les investissements nécessaires pour favoriser l'interconnexion et l'interopérabilité des réseaux nationaux (points 49 - 51).

10. La coordination, par la Commission, des actions RTE-télécoms avec les actions communautaires connexes n'a pas été suffisamment développée pour favoriser les effets de synergie et éviter les cas de double emploi. Chaque fois que des études de faisabilité et des projets pilotes proches du marché font l'objet d'un soutien communautaire, il convient de montrer clairement que les objectifs spécifiques de ces actions sont totalement justifiés et qu'elles ne sauraient être réalisées sans le concours de l'Union européenne (UE). La Cour constate qu'en raison de la libéralisation du marché et du développement des communications mobiles, le secteur des télécommunications est actuellement très concurrentiel et connaît une expansion rapide, sans nécessiter de subventions publiques importantes (points 55 - 56 et 62 - 68).

11. Face au développement de la libéralisation et de la privatisation dans le secteur des télécommunications, la Commission n'a pas défini de stratégie claire dans le domaine des Fonds structurels. Elle a effectué des paiements en faveur dudit secteur au titre des Fonds structurels, alors que des procédures d'infraction étaient en cours contre les États membres qui n'avaient pas encore transposé les directives concernant la libéralisation du marché (points 57 - 61).

AUDIT DE LA COUR

12. La politique communautaire en matière de RTE-télécoms vise, entre autres, à établir et à développer des réseaux transeuropéens et à favoriser l'accès à ces réseaux (voir point 14). L'audit a eu pour objet d'examiner dans quelle mesure la Commission est parvenue à mettre en oeuvre cette politique et à en assurer la coordination avec les actions connexes du programme de recherche et des Fonds structurels. Des informations concernant le soutien financier octroyé aux projets développés dans le domaine des télécommunications ont été également communiquées par la Banque européenne d'investissement (BEI) et le Fonds européen d'investissement (FEI). Un audit a été effectué auprès du principal bénéficiaire du programme RTE-télécoms afin d'examiner la gestion sur place.

IMPORTANCE BUDGÉTAIRE DES RTE-TÉLÉCOMS ET DES ACTIONS CONNEXES

13. Dans le présent rapport, l'expression "RTE-télécoms" fait référence à l'article B5 - 720 "Réseaux transeuropéens dans le domaine des télécommunications" du budget (115 Mio ECU d'engagements financiers pour la période 1993 - 1998). Les "dépenses liées aux RTE-télécoms" représentent l'ensemble des autres dépenses du secteur des télécommunications qui ne sont pas financées par l'article B5 - 720 du budget. Ces dépenses comprennent les actions de recherche (3668 Mio ECU, dont 2084 Mio ECU consacrés aux technologies de l'information), les interventions des Fonds structurels (les dépenses prévues pour la période de programmation 1994 - 1999 représentent approximativement 2000 Mio ECU), les prêts de la BEI (10860 Mio ECU pour 1993 - 1998) et les montants soutenus par les garanties d'emprunts du FEI (697 Mio ECU pour 1993 - 1998).

RÉSEAUX TRANSEUROPÉENS DE TÉLÉCOMMUNICATIONS (RTE - TÉLÉCOMS)

La politique en matière de RTE

14. Avec l'entrée en vigueur, en 1993, du traité sur l'Union européenne ("le traité de Maastricht"), un nouveau titre XII intitulé "Réseaux transeuropéens", comprenant l'article 129 B, 129 C et 129 D, a été inséré dans le traité CE(1). L'Union européenne est ainsi chargée:

a) de contribuer à l'établissement et au développement de réseaux transeuropéens dans les secteurs des infrastructures du transport, des télécommunications et de l'énergie (article 129 B, paragraphe 1);

b) de favoriser l'interconnexion et l'interopérabilité des réseaux nationaux (article 129 B, paragraphe 2);

c) de favoriser l'accès à ces réseaux (article 129 B, paragraphe 2);

d) de tenir compte de la nécessité de relier les régions insulaires, enclavées ou périphériques aux régions centrales de la Communauté (article 129 B, paragraphe 2).

15. L'article 129 C précise comment l'UE doit réaliser les objectifs qui lui ont été assignés en indiquant que cette dernière:

a) établit un ensemble d'orientations couvrant les objectifs, les priorités ainsi que les grandes lignes des actions envisagées dans le domaine des réseaux transeuropéens; ces orientations identifient des projets d'intérêt commun;

b) met en oeuvre toute action qui peut s'avérer nécessaire pour assurer l'interopérabilité des réseaux, en particulier dans le domaine de l'harmonisation des normes techniques;

c) peut appuyer les efforts financiers des États membres pour des projets d'intérêt commun financés par les États membres et identifiés dans le cadre des orientations, "... en particulier sous forme d'études de faisabilité, de garanties d'emprunts ou de bonifications d'intérêt...".

Les règles générales dans le domaine des RTE

16. Le règlement (CE) n° 2236/95 du Conseil détermine les règles générales pour l'octroi d'un concours financier communautaire dans le domaine des réseaux transeuropéens dans les secteurs des infrastructures du transport, des télécommunications et de l'énergie(2). Conformément à l'article 4, le concours communautaire peut prendre les formes suivantes:

a) cofinancement d'études concernant les projets, y compris d'études préparatoires, de faisabilité et d'évaluation, ainsi que d'autres mesures d'appui technique de ces études; la participation financière de l'UE ne peut dépasser 50 % du coût total d'une étude;

b) bonifications d'intérêts sur les prêts accordés par la BEI ou d'autres organismes financiers;

c) contributions aux primes de garanties d'emprunts du FEI ou d'autres établissements financiers;

d) subventions directes aux investissements dans des cas dûment justifiés;

e) combinaison des aides visées aux points a) à d) dans la limite de 10 % du coût total des investissements pour un projet.

Selon les informations communiquées par la Commission, seul l'instrument mentionné au point a) a été exploité pour les RTE-télécoms.

17. Ces règles générales sont conçues pour des projets d'infrastructure à grande échelle, la Communauté s'efforçant de créer des incitations, essentiellement par le biais du cofinancement d'études de faisabilité et de l'assistance à la recherche de possibilités de financement adaptées. Les règles générales dans le domaine des RTE sont par contre moins adaptées aux RTE-télécoms(3), car l'aide offerte dans ce domaine ne porte pas sur des projets d'infrastructures. Les projets de RTE-télécoms financés par la Commission au titre des orientations correspondantes (voir points 21 et 32) concernent principalement le développement d'applications et de services dans les domaines de la formation, de la santé, des transports, de la culture, du tourisme et du commerce électronique.

Utilisation des crédits et synthèse des résultats

18. Les engagements et les paiements relatifs aux RTE-télécoms pour la période 1993 - 1998 figurent au tableau 1. La Cour a procédé à l'examen des mesures financées. La Commission elle-même n'a pas produit un catalogue détaillé de toutes les études et projets financés dans le domaine des RTE-télécoms.

Tableau 1

Engagements et paiements relevant de l'article B5 - 720 du budget "Réseaux transeuropéens dans le domaine des télécommunications"

1993 - 1998

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19. Le tableau 2 montre qu'au cours de la période 1993 - 1998, 143 études et projets ont bénéficié d'un montant global de 103,2 Mio ECU, la contribution moyenne par projet étant d'environ 722000 ECU. Les 143 projets ont été sélectionnés à la suite de la publication de 16 appels à propositions ou appels d'offres. Les trois catégories de soutien (orientations de 1995 relatives à l'Euro-RNIS, nouvelles orientations de 1997 et actions communes à d'autres programmes) sont ventilées dans le tableau 2 et sont examinées de façon plus approfondie aux points suivants. Un montant total de 11,4 Mio ECU (10 % du total des crédits) a été consacré à des activités administratives ou connexes (réunions d'experts, conférences et congrès, activités d'information, publications et études), soit en moyenne 1,9 Mio ECU par an. En 1997, un plafond de 1 Mio ECU a été fixé pour la première fois dans le budget en ce qui concerne ces actions de soutien. En 1998, ce plafond a été porté à 1,2 Mio ECU.

20. Bien que la Commission ait uniquement réalisé des "études de faisabilité" dans le domaine des RTE-télécoms, elle a donné une large interprétation de cette notion, puisque nombre d'études de faisabilité comportent des activités pluriannuelles telles que le développement de projets pilotes et la réalisation d'essais dans des conditions réelles. Dans le domaine de la recherche, les activités de ce type sont considérées comme des financements de projets. Le programme de recherche dans le domaine des applications télématiques d'intérêt commun(4) peut également financer des études de faisabilité, des essais de validation et des projets pilotes, mais ce type de projets n'est pas aussi proche du marché que ceux des RTE-télécoms (voir point 48). La Commission utilise un contrat-type "recherche" tant pour les projets de recherche que pour les "études" du domaine des RTE-télécoms. Les frais couverts comprennent toutes les catégories de frais suivants: frais de personnel, frais d'équipement, frais d'assistance extérieure, frais de voyage et de séjour, produits consommables, informatique et frais généraux.

Tableau 2

Aperçu systématique des études et projets dans le domaine des RTE-télécoms 1993 - 1998

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Orientations Euro-RNIS de 1995

21. Dès 1984, le RNIS a été un thème central de la politique communautaire en matière de télécommunications. En décembre 1986, le Conseil a adopté une recommandation concernant l'introduction coordonnée du RNIS dans la Communauté(5). Malgré cet engagement précoce, ce n'est que le 9 novembre 1995, soit plus de deux ans après la proposition de la Commission (1er septembre 1993), que les orientations(6) visées à l'article 129 C du traité CE ont été établies. Un processus de décision aussi lent étant peu compatible avec un domaine comme celui des télécommunications, dont l'évolution est très rapide, la Commission a lancé le programme sur une base "ad hoc".

22. Les projets d'intérêt commun identifiés à l'annexe II des orientations ne constituent pas de véritables projets, mais plutôt des domaines d'intérêt général (par exemple, l'Euro-RNIS dans le domaine de l'enseignement, de la formation et de la recherche, ou de la santé).

Actions préparatoires 1993 - 1995 dans le domaine de l'Euro-RNIS

23. Les trois premières années de mise en oeuvre du programme RTE-télécoms (1993 - 1995), des subventions communautaires ont été octroyées en faveur de 45 projets (31 études de faisabilité et 14 actions préparatoires, voir le tableau 2) pour un montant total de 20,4 Mio ECU, alors que les objectifs et les priorités permettant d'identifier les projets d'intérêt commun n'avaient pas été juridiquement définis. Par conséquent, 45 projets ont été sélectionnés et ont bénéficié de subventions avant l'introduction des orientations requises conformément à l'article 129 C du traité.

24. Au moyen de ses cinq premiers appels d'offres, la Commission a commandité des études de faisabilité portant sur une multiplicité de thèmes. Toute une série d'études de marché a notamment été réalisée concernant l'Euro-RNIS(7). La Commission n'a pu produire aucun document concernant l'utilisation qu'elle a faite de ces études. En outre, pour deux des appels d'offres (ceux de juillet 1994 et de mai 1995), cinq études au total ont été financées par l'article B5 - 401 du budget(8), ce qui indique que, bien que les promoteurs des projets en cause aient répondu à des appels d'offres lancés au titre de l'Euro-RNIS, la Commission a adopté une approche "flexible" et décidé de financer certains projets sur une ligne budgétaire différente.

25. Le dernier appel d'offres de la Commission lancé avant l'entrée en vigueur des orientations ne portait plus sur des "études de faisabilité" mais, pour la première fois, sur des "actions préparatoires"(9) et finançait à hauteur de 50 % des projets pilotes et des essais en conditions réelles. Les projets en cause concernaient l'utilisation de l'Euro-RNIS aux fins les plus diverses(10). Les RTE-télécoms ne finançaient plus exclusivement de simples études, mais également la réalisation de projets pilotes.

Projets Euro-RNIS

26. Conformément à l'article 3 des orientations Euro-RNIS établies en novembre 1995, l'Euro-RNIS devait être développé en tant que premier réseau transeuropéen et qu'élément de l'infrastructure pour le "service universel". Ce développement devait être réalisé sous la forme de "projets d'intérêt commun" (c'est-à-dire couvrant des domaines d'intérêt commun).

27. Entre le 13 avril 1996 et le 7 août 1997, deux appels à propositions et deux appels d'offres ont été publiés dans le domaine de l'Euro-RNIS en tant que réseau transeuropéen de télécommunications. Au total, 25 projets ont été sélectionnés pour bénéficier d'un soutien au titre des RTE-télécoms (concours global: 26,5 Mio ECU) (voir tableau 2). Deux études (753900 ECU) ont été financées dans leur intégralité, contrairement à ce que disposent les règles générales dans le domaine des RTE. Trois autres études ont également été intégralement financées par l'article B5 - 401 du budget 1996, et non au titre des RTE-télécoms (B5 - 720), alors qu'elles figuraient sur la liste des projets RTE-télécoms établie par la Commission.

28. Les projets sont soumis à un contrôle annuel réalisé par la Commission. La durée de la "phase d'étude" des projets étant en règle générale de deux ans, à la date du 31 décembre 1998, seuls les aspects techniques et financiers d'une étude (étude sur le statut de l'Euro-RNIS) ainsi que trois projets Euro-RNIS (GTS, No problems et Medsalus) étaient clôturés. L'analyse des rapports finals de ces projets donne lieu à une série d'observations:

a) le projet "Global Telecommunications Services" (GTS - Services mondiaux de télécommunications), d'une durée de deux ans, qui a occasionné une dépense totale de 0,4 Mio ECU à charge du budget communautaire, visait à soutenir de nouvelles applications télématiques pour les entreprises situées en Grèce. Ce projet incluait d'importantes études de marché dans le secteur des entreprises, une étude de faisabilité ainsi que l'installation correspondante et les essais de mise en service de huit carrefours de télécommunications. Parmi les promoteurs du projet figurait une société grecque privée spécialisée dans les télécommunications, qui considérait le projet comme un investissement très rentable parce que les bénéfices réalisés étaient importants et que le projet lui permettait de "conserver une position dominante parmi les entreprises grecques développant leurs activités sur le marché libéralisé des services à valeur ajoutée". Dans de telles conditions, on peut se demander si le soutien communautaire était nécessaire;

b) le projet "Non-proprietary reliable electronic mail system" (No Problems - Systèmes non propriétaires fiables de messagerie électronique), mis en oeuvre en Autriche et ayant bénéficié d'un concours communautaire de 1,5 Mio ECU, visait à développer de nouveaux services pour le commerce et la messagerie électroniques. L'un des objectifs initiaux du projet était de contribuer à promouvoir l'Euro-RNIS en tant que réseau transeuropéen de télécommunications. Mais l'opération une fois lancée, il s'est avéré qu'Internet était devenu la technologie dominante. Pour éviter que le projet ne soit obsolète, il a donc fallu modifier l'annexe technique au contrat et élaborer une stratégie axée sur Internet. Le RNIS était manifestement une technique performante pour l'accès à Internet, mais le projet a révélé que les orientations relatives à l'Euro-RNIS étaient trop exclusivement centrées sur une technologie précise. En outre, le promoteur du projet a constaté que d'autres entreprises avaient lancé l'exploitation commerciale de l'une des applications que le projet Euro-RNIS était censé développer avant même que l'étude de faisabilité soit achevée;

c) le projet "Medsalus", mis en oeuvre en Espagne, visait à développer un réseau de soins de santé fondé sur l'exploitation de l'Euro-RNIS dans le bassin méditerranéen. La coopération à distance entre spécialistes et centres du secteur médical est prévue sous trois formes: diagnostic à distance, formation à distance et information à distance. Il n'est pas certain que ce service soit devenu opérationnel.

29. Les seuls contrôles effectués sur place par la Commission l'ont été auprès de deux des quatre contractants du projet "Digital content for culture" (Plate-forme numérique commune pour l'information culturelle, concours versé: 0,5 Mio ECU) relevant du domaine "Accès au patrimoine culturel de l'Europe" (collections des musées accessibles sur Internet). Elle a constaté que les travaux n'avaient pas progressé de manière satisfaisante. Le projet a été presque intégralement confié à des sous-traitants par le principal contractant, à l'insu de la Commission et en violation des termes du contrat. En tout état de cause, des logiciels standard sont apparus sur le marché, rendant par là même certaines parties du projet inutiles. Il n'a pas été possible de retracer la contribution concrète au projet du principal sous-traitant, une société sise en République d'Afrique du Sud (à l'exception de l'établissement de factures). En août 1998, la Commission a émis un ordre de recouvrement pour l'essentiel de l'aide versée(11). En octobre 1998, le principal contractant s'est acquitté du montant à recouvrer, y compris les sommes dues par les contractants associés (301292 ECU au total); le second contractant, quant à lui, n'a pas effectué le paiement requis (148382 ECU) et une action en justice introduite par la Commission est en cours pour obtenir le remboursement du montant dû.

30. Afin d'obtenir de plus amples informations sur les résultats des contrats, la Cour a effectué un audit sur place auprès du contractant le plus important dans le domaine des RTE-télécoms(12). Le travail n'a pas été exécuté par le personnel dudit contractant, mais par du personnel mis à disposition par des sociétés liées. Comme tous les salaires ont été payés par les sociétés liées et que le contractant n'en connaissait pas le montant, ce dernier a déclaré les coûts budgétisés à la Commission, plutôt que les frais encourus. La Commission n'aurait pas dû accepter cette façon de procéder. En outre, le contractant a fréquemment sous-traité une partie de ses tâches à des consultants extérieurs sans demander préalablement l'approbation écrite de la Commission. Cette pratique est contraire aux obligations du contractant.

31. L'audit de la Cour et celui de la Commission ont révélé des erreurs au niveau des projets développés dans les États membres qui permettent d'affirmer que des erreurs et des irrégularités significatives risquent de se produire qui ne pourront être détectées qu'au moyen de contrôles sur place.

Nouvelles orientations de 1997

32. Le 17 juin, de nouvelles orientations pour les RTE-télécoms sont entrées en vigueur, venant s'ajouter aux orientations relatives à l'Euro-RNIS. Leur adoption a également duré deux ans, la Commission ayant présenté une première proposition le 7 juin 1995(13). Ces nouvelles orientations(14) prévoient que "le RNIS n'est qu'une première étape". Elles ne se concentrent plus exclusivement sur le soutien de l'Euro-RNIS, mais prévoient également un appui au développement des réseaux de communications intégrées à large bande (réseaux IBC) et des réseaux mobiles et satellitaires. La présentation des projets d'intérêt commun sous la forme de domaines ou de thèmes généraux reste inchangée.

33. Les orientations définissent également un nouveau concept de réseaux transeuropéens de télécommunications. Il s'agit d'un modèle à trois couches, à savoir "réseaux de base", "services génériques" et "applications"(15). Autre nouveauté, la Commission a établi un programme de travail annuel, qui vise à détailler davantage les projets d'intérêt commun et, en même temps, à faire en sorte que les priorités des projets d'intérêt commun tiennent compte des développements techniques.

Actions préparatoires pour les nouvelles orientations

34. Dans sa communication du 22 juillet 1993 au Conseil et au Parlement européen(16), la Commission affirmait la nécessité de développer des actions préparatoires dans le domaine des réseaux IBC. À la suite d'un appel à propositions lancé en juillet 1993, des contrats ont été attribués pour 14 projets. Une attention particulière a été accordée aux conditions et spécifications fondamentales en matière de réseaux d'essai MTA. Un an plus tard, onze de ces projets ont été prorogés et des essais dans le domaine des communications à large bande ont été réalisés en liaison étroite avec le projet de recherche "JAMES"(17). Une seconde prolongation a été accordée en septembre 1995 pour 9 de ces projets, les essais ayant pris fin entre décembre 1996 et avril 1997(18).

35. Les actions préparatoires dans le domaine des RTE-télécoms IBC se sont donc développées sur trois ans. Comme l'indique le tableau 2, le montant total du concours communautaire pour les 14 projets s'est élevé à 18,0 Mio ECU, dont 1,9 Mio ECU pour la première phase, 7,8 Mio ECU pour la deuxième et 8,3 Mio ECU pour la troisième. Le coût des études correspondantes a été intégralement financé par l'UE, celui des essais ayant été pris en charge à hauteur de 50 %. Pourtant, les règles générales concernant les RTE, entrées en vigueur en septembre 1995, qui prévoient que le concours communautaire ne peut dépasser 50 % du coût total des études et 10 % du coût total des investissements d'un projet, auraient dû être appliquées aux projets de la troisième phase, ce qui permet d'estimer à plus de 3 Mio ECU le montant indûment versé par la Communauté.

36. Bien que les actions préparatoires IBC aient été financées au titre des RTE-télécoms, elles ne figuraient pas dans les rapports annuels concernant les réseaux transeuropéens(19), à l'inverse de toutes les autres actions préparatoires. Les informations fournies par la Commission dans son rapport sur les RTE-télécoms étaient donc incomplètes.

Projets dans le cadre des nouvelles orientations de 1997

37. Un appel à propositions a été publié dans le cadre des nouvelles orientations le 15 janvier 1998 et deux autres le 14 mars 1998(20). Le tableau 3 illustre les résultats de la procédure de sélection. Sur un total de 160 propositions enregistrées, 31 projets ont été sélectionnés pour une participation communautaire globale de 26,4 Mio ECU. Le nombre relativement important de propositions reçues est en partie imputable au fait que plus aucun financement ne pouvait être accordé en 1998 au titre du programme spécifique de recherche dans le domaine des applications télématiques, si bien qu'il s'est avéré nécessaire de trouver d'autres sources de financement. Les premières actions ont commencé début 1999 et ne se termineront qu'en 2000 ou 2001.

Tableau 3

Résultat de la sélection des projets de 1998 sur la base des nouvelles orientations en matière de RTE-télécoms

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Actions communes à d'autres programmes

38. L'article 5 des règles générales relatives aux RTE dispose: "Les ressources financières prévues par le présent règlement ne sont, en principe, pas destinées à des projets ou phases de projets qui bénéficient d'autres sources de financement à la charge du budget communautaire". Le programme RTE-télécoms contribue cependant à 28 projets, pour un montant total de 11,9 Mio ECU, sous la forme de deux actions qui sont réalisées conjointement avec d'autres programmes. Aucun des projets n'était clôturé au 31 décembre 1998. La première action conjointe concerne la promotion via Internet de la publicité et du commerce des petites et moyennes entreprises (PME) opérant dans le secteur du tourisme. Le recours au programme des RTE-télécoms pour les actions en faveur des PME opérant dans le secteur du tourisme ne ressortait pas clairement de l'appel à propositions(21). Celui-ci indiquait seulement que les actions étaient financées au titre des initiatives en faveur de la société de l'information et de la réserve d'assistance technique de l'initiative communautaire en faveur des PME.

39. La seconde action vise des activités dans le domaine des logiciels éducatifs multimédia. En 1995, la Commission avait instauré une Task force "Logiciels éducatifs et multimédia", qui a proposé d'améliorer la cohérence entre les différents programmes communautaires(22). Quatre DG et six programmes (y compris les RTE-télécoms) sont concernés(23). La Commission a amélioré les procédures en introduisant un contrat type pour ces projets, mettant ainsi un terme à la diversité des conditions contractuelles existant auparavant(24). Ce faisant, la Commission ne s'est pas interrogée sur la nécessité de disposer d'autant de sources de financement communautaire différentes pour la poursuite d'objectifs analogues, et ce dans le souci de simplifier la gestion de ces projets et d'en accroître l'efficience.

Évaluation des résultats

40. La Commission avait prévu de procéder à une évaluation de la totalité des actions préparatoires dans le domaine des RTE-télécoms pour la période 1993 - 1995, de façon à pouvoir tirer des conclusions définitives en vue des actions ultérieures et ce, sous la forme d'une étude intitulée "Leçons à retenir concernant les actions préparatoires". Cependant, cette évaluation, pour laquelle un appel d'offres a été lancé en 1996, n'a pu être réalisée à la suite d'un avis défavorable de la commission consultative des achats et des marchés (CCAM), qui l'estimait trop coûteuse(25). La Commission n'a pas essayé d'obtenir de meilleures offres. La Cour considère qu'aucune étude valable et digne d'intérêt n'a donc été identifiée qui aurait pu servir de base pour les actions ultérieures.

41. Bien que l'objectif initial qui consistait à développer l'Euro-RNIS en tant qu'élément du service universel n'ait pas été atteint, l'Euro-RNIS est néanmoins considéré comme une réussite exemplaire en matière de coopération européenne. C'est ce qui ressort d'une étude de la Commission(26) qui a attribué ce succès aux éléments suivants:

a) la pénétration du marché était supérieure à 5 % dans huit États membres (situation fin 1997) et l'on pouvait s'attendre à une poursuite de cette croissance;

b) l'Euro-RNIS jouait un rôle important en tant que technologie d'accès à Internet;

c) les prix des services RNIS et des équipements avaient considérablement baissé et continuaient à baisser;

d) l'industrie européenne était parvenue à occuper une position dominante en matière d'équipements RNIS.

42. L'étude indiquait également que de nouvelles technologies comme l'ADSL joueraient un rôle croissant, mais que "l'Euro-RNIS resterait le seul interface de communication numérique stable dans les toutes prochaines années". Toutefois, l'étude a relativisé quelque peu cette estimation globalement positive: des connexions de périphériques simples ("plug and play") faisaient encore défaut et des problèmes d'interopérabilité au niveau des appareils et des réseaux persistaient. Dans certains États membres, le RNIS n'était pas disponible sur la totalité du territoire géographique et les PME et les ménages n'étaient pas encore conscients des avantages que présente le RNIS.

43. En mai 1997, la Commission a chargé des experts externes d'effectuer une évaluation à mi-parcours des actions RTE-télécoms pour 1993 - 1997. Les résultats définitifs n'ont été disponibles qu'en février 1999. Selon cette évaluation à mi-parcours "tous les projets entrepris ont contribué de façon concrète à la réalisation des objectifs définis dans les orientations et étaient conformes à la réglementation financière relative aux RTE. Quant aux actions de soutien, elles ont été menées de façon à la fois satisfaisante et tansparente"(27). Cependant, "les experts ont constaté qu'il n'existe pas encore d'indicateurs de suivi systématique ou de critères de réussite des actions RTE-RNIS qui permettraient d'évaluer directement si les objectifs stratégiques et opérationnels ont été atteints". L'évaluation indiquait également que "l'un des principaux risques réels encourus avec ce programme est celui de ne pas du tout percevoir l'importance de toute technologie nouvelle qui apparaîtrait, sans avoir encore connu d'application concrète, et qui pourrait rendre une grande partie des travaux accomplis complètement inutile, comme cela s'est produit dans une certaine mesure pour les programmes concernant Internet et le Web".

44. En dépit du fait que la plupart des projets Euro-RNIS n'étaient pas achevés au 31 décembre 1998, certaines conclusions peuvent d'ores et déjà être formulées. La longueur des procédures communautaires de consultation et de décision nécessaires pour définir les orientations n'était guère adaptée à un secteur où les innovations sont à la fois nombreuses et rapides et où les forces du marché ont réussi à faire d'Internet un réseau mondial. Les projets bénéficiant d'un soutien communautaire risquent donc de ne plus refléter les tendances actuelles du marché.

45. En outre, l'évaluation à mi-parcours a accusé des retards tels que ses résultats n'ont pas pu être exploités pour les actions développées dans le cadre des nouvelles orientations. Elle recommandait de renforcer l'incidence des projets sur les zones périphériques, où le RNIS était moins disponible. Cet élément ne faisait pas partie des critères de sélection des projets de 1998. L'évaluation formulait une autre recommandation tout aussi importante dans ses conclusions, à savoir que la durée des projets portant sur des éléments technologiques et commerciaux susbtantiels ne devrait pas dépasser 18 mois, de façon à rester en phase avec l'évolution rapide du secteur. Cependant, environ la moitié des projets sélectionnés dans le cadre des nouvelles orientations sont d'une durée de deux ans, sans compter les prolongations éventuelles que l'on a connu dans le passé. Il convient encore d'examiner pleinement s'il faut continuer à soutenir les projets proches du marché dans le cadre des RTE-télécoms.

COORDINATION AVEC LES ACTIONS CONNEXES

46. Les règles générales relatives aux RTE prévoient que la Commission assure la coordination de toutes les actions communautaires qui ont une incidence sur les réseaux transeuropéens. Ces règles générales prescrivent en particulier une coordination entre le financement dans le cadre des RTE et celui au titre Fonds structurels, du Fonds de cohésion(28), du FEI et de la BEI. Les actions dans le domaine des RTE doivent également être compatibles avec les autres politiques communautaires.

La place des télécommunications dans la politique de recherche

47. Le quatrième programme-cadre pour des actions communautaires de recherche, de développement technologique et de démonstration pour la période 1994 - 1998 comprend trois programmes spécifiques de recherche visant à soutenir les technologies de l'information et des communications: le programme "Applications télématiques"(29), d'un budget de 913 Mio ECU, le programme "Technologies pour les services de communications avancées" (ACTS)(30), d'un budget de 671 Mio ECU et le programme "Technologies de l'information" (Esprit) dont le budget s'élève à 2084 Mio ECU(31).

48. Dans son rapport annuel 1998 concernant les activités de recherche et de développement technologique(32), la Commission affirme que la principale faiblesse de l'Union européenne ne réside pas dans son potentiel de recherche, mais plutôt dans sa difficulté à transposer les résultats de cette recherche aux plans économiques et commerciaux, et que l'un des objectifs du programme-cadre est par conséquent d'améliorer cette situation. Le programme "Applications télématiques", en particulier, est un programme de recherche orienté vers les besoins de l'utilisateur, dont l'objectif est de combler le fossé entre les résultats des projets et leur utilisation économique en coordination avec le programme RTE-télécoms. Les deux programmes peuvent financer des études de faisabilité, des essais de validation et des projets pilotes dans des domaines d'intérêt commun. La différence réside dans le fait que, comparés aux actions de recherche, les projets soutenus dans le cadre des RTE-télécoms sont plus aboutis et plus proches du marché (comme cela ressort des exemples présentés au point 28). Les projets proches du marché financés au titre du programme de recherche bénéficieraient d'une participation communautaire inférieure étant donné que, dans le secteur de la recherche, le concours communautaire ne représente généralement pas plus de 50 % du coût du projet, et diminue progressivement en fonction de la proximité du marché du projet. Il convient dès lors de définir des règles claires permettant d'éviter que les deux actions ne se chevauchent.

L'importance des Fonds structurels

49. Dans sa communication "Cohésion et société de l'information"(33), la Commission donne un aperçu du rôle des Fonds structurels dans le secteur des télécommunications. Les programmations des Fonds structurels prévoient, selon ce document, un montant total de dépenses de quelque 1769 Mio ECU pour les objectifs 1, 2, 3, 4, 5 b) et 6 dans le secteur des télécommunications, auxquels viennent s'ajouter 207 Mio ECU au titre d'initiatives communautaires pour la période de programmation 1994 - 1999. La Commission constate que "seule une faible partie (environ 2 %)" du total des dépenses des Fonds structurels a été consacrée au secteur des télécommunications.

50. Ce montant total n'est pas ventilé par État membre dans la communication susmentionnée. Cependant une étude interne a été réalisée par la DG XIII sur les priorités, mesures et actions de tous les programmes opérationnels et initiatives communautaires concernant les télécommunications. Les résultats de cette étude sont résumés dans le tableau 4. La Commission a identifié les États membres qui sont les bénéficiaires les plus importants des aides des Fonds structurels en faveur du secteur des télécommunications pour la période de programmation 1994 - 1999. Ces États membres sont les suivants: l'Italie (542 Mio ECU), l'Espagne (516 Mio ECU), la Grèce (380 Mio ECU) et le Portugal (282 Mio ECU)(34).

Tableau 4

Dépenses dans le domaine des télécommunications au titre des Fonds structurels pour la période de programmation 1994 - 1999 (tous objectifs)

>TABLE>

51. Bien que l'initiative communautaire Interreg ait une dimension transeuropéenne, par exemple lorsqu'elle apporte son soutien à l'installation d'une liaison à fibres optiques entre le Portugal et l'Espagne, les aides des Fonds structurels sont principalement destinées aux actions visant à étendre, à moderniser et à améliorer les infrastructures nationales de télécommunications. Les programmes opérationnels correspondants ou leurs sous-programmes ont, en général, fait l'objet d'une évaluation à mi-parcours dans le cadre de la politique d'évaluation de la Commission, même si l'évaluation concernant l'Italie a été retardée en raison de problèmes de gestion au niveau national. Si les évaluations pour les différents pays ont permis de constater des progrès en ce qui concerne l'extension, la modernisation et l'amélioration des infrastructures nationales, la question de l'interconnexion et de l'interopérabilité des réseaux nationaux n'a pas été abordée et l'incidence positive de ces éléments sur la dimension transeuropéenne n'a pas été établie. Pourtant, l'interconnexion et les liens transfrontaliers ont un rôle particulièrement important à jouer dans le cadre de la politique en matière de RTE, surtout dans le futur, lorsqu'il s'agira de créer de nouveaux liens avec les pays d'Europe centrale et orientale candidats à l'adhésion(35).

Le rôle de la BEI et du FEI

52. Les règles générales concernant les RTE prévoient la possibilité pour la Communauté d'octroyer des bonifications d'intérêts sur les prêts accordés par la BEI et de contribuer au coût des garanties d'emprunts du FEI. La Commission n'a pas eu recours à cette possibilité pour les RTE-télécoms et a choisi en revanche de concentrer ses financements sur des projets proches du marché. Les crédits accordés par la BEI et les garanties octroyées par le FEI pour des projets ne relèvent pas des orientations concernant les RTE-télécoms(36). Le montant total des prêts accordés par la BEI entre 1993 et 1998 pour des réseaux de télécommunications s'élève à 12022 Mio ECU, dont 10860 Mio ECU ont été consacrés à des projets développés dans l'UE et 1162 Mio ECU à des projets développés avec des pays voisins (voir le tableau 5). La BEI est donc un bailleur de fonds extrêmement important dans le domaine des RTE. Fondamentalement, elle réagit aux propositions des États membres en suivant ses propres orientations politiques.

53. Les garanties d'emprunts accordées par le FEI dans le secteur des télécommunications sont financièrement moins importantes (697 Mio ECU pour la période 1993 - 1998, voir le tableau 6). Les décisions portant sur les opérations de garantie sont adoptées à l'unanimité par le comité financier, qui se compose d'un représentant de la BEI, d'un représentant de la Commission et d'un représentant des institutions financières nationales qui sont membres du FEI. Les garanties du FEI peuvent couvrir des projets d'infrastructures majeurs (réseaux à fibres optiques, réseaux de téléphonie mobile, satellites, entre autres), qui ne sont donc pas couverts par les RTE-télécoms.

Tableau 5

Prêts de la BEI dans le secteur des télécommunications 1993 - 1998

>TABLE>

Tableau 6

Garanties d'emprunts du FEI dans le secteur des télécommunications (1993 - 1998)

>TABLE>

Instruments de coordination

54. Le huitième rapport annuel sur les Fonds structurels (1996)(37) souligne que les financements relatifs aux RTE, les Fonds structurels, les prêts de la BEI et les garanties du FEI sont coordonnés par le biais des trois instruments suivants: un tableau de bord pour le suivi des interventions financières, des comités consultatifs composés de représentants des États membres et des consultations internes. En outre, la Commission a créé un quatrième instrument de coordination en 1997 sous la forme d'un groupe de travail spécial interservices.

Tableau de bord

55. En 1994, la Commission a chargé son secrétariat général d'élaborer et de tenir à jour un "tableau de bord" concernant les sources de financement des RTE. Ce document de travail interne devait fournir une vue d'ensemble des aides accordées aux RTE à tous les services de la Commission, de la BEI et du FEI, afin de favoriser les effets de synergie et d'éviter les risques de double emploi. Par ailleurs, ce tableau de bord devait donner à la Commission les moyens de communiquer aux États membres des informations détaillées et actualisées sur l'ensemble des sources de financement des RTE.

56. Le tableau de bord comprend un tableau dans lequel figurent les prêts de la BEI, les garanties du FEI, les subventions du FEDER ainsi que les aides relevant des lignes budgétaires spécifiques concernant les RTE. L'analyse des "dépenses liées aux RTE-télécoms" révèle, cependant, que les engagements mentionnés pour le FEDER (467,7 Mio ECU pour la période 1993 - 1997) ne concernent que les dépenses en matière de télécommunications effectuées en Irlande et en Grèce. Les dépenses dans ce domaine ne sont pas enregistrées pour les autres pays. Cette présentation incomplète a également été publiée dans les rapports annuels 1997 et 1998 relatifs aux RTE(38) et dans un rapport de la Commission au Conseil datant de 1999(39). La Commission avait envisagé de créer une base de données qui pourrait être consultée, mais celle-ci n'a pas vu le jour. La dernière version du tableau de bord remonte au 10 octobre 1997. Il n'a été ni révisé, ni mis à jour, ni complété au moyen de données prévisionnelles. Dans sa forme actuelle, le tableau de bord n'est pas un instrument de coordination adapté au secteur des télécommunications, car il est non seulement dépassé et incomplet, mais également présenté dans un format peu convivial.

Comités et coordination par la Commission

57. La consultation qui intervient au sein des différents comités devrait également permettre de coordonner les actions dans le domaine des télécommunications, y compris au plan financier. Les comités de suivi, composés de représentants nationaux et de représentants de la Commission, suivent les activités des Fonds structurels et jouent un rôle important(40). Au cours de la période de référence, le service de la Commission responsable du secteur des télécommunications a été représenté dans certains de ces comités. Deux exemples du caractère positif des travaux entrepris par la Commission illustrent l'importance de la coordination des actions de l'UE:

a) La Commission a examiné la mise en oeuvre du PO télécommunications 1994 - 1999 en Grèce. La Grèce n'a guère progressé dans la transposition des différentes réglementations concernant la libéralisation du marché, et la Commission a engagé des procédures d'infraction(41) au titre de l'article 169 du traité CE. L'OTE, monopole d'État, profite de ces retards affectant la transposition des règles, car il peut encore réaliser des bénéfices de par sa situation de monopole dans les secteurs non libéralisés. Il est également le principal bénéficiaire des crédits des Fonds structurels au titre du PO télécommunications, ce qui est en contradiction avec la politique suivie par la Commission concernant les procédures d'infraction engagées en vertu du traité. À la suite d'une enquête sur place effectuée en 1997, le service compétent de la Commission a recommandé de suspendre le financement jusqu'à ce que l'État membre respecte les obligations communautaires en matière de libéralisation et d'harmonisation. La Commission a finalement gelé les paiements en août 1998, mais la Grèce avait à cette époque reçu 75,8 % (soit 131,4 Mio ECU) des fonds communautaires prévus dans le PO.

b) La direction générale responsable de la politique régionale avait proposé à l'origine de cofinancer la mise en place de réseaux de téléphonie mobile dans les zones relevant de l'objectif 1 en Italie. À la suite des objections exprimées par deux autres directions générales, ce projet de cofinancement a finalement été abandonné. Les objections étaient fondées sur trois motifs:

i) distorsion de la concurrence par le renforcement de positions déjà dominantes sur le marché;

ii) non-transposition des directives applicables en la matière et engagement consécutif de la procédure d'infraction prévue au traité;

iii) financement de l'UE superflu en raison de bonnes perspectives de rentabilité.

58. Ces exemples montrent que des contradictions dans les actions communautaires ont pu être décelées au moyen d'une approche coordonnée. Il apparaît cependant clairement que la stratégie et le suivi de la Commission en matière de libéralisation du marché et de privatisation après l'octroi d'un concours des Fonds structurels doivent être renforcés.

59. En 1993, lorsque la programmation1994 - 1999 était en cours d'élaboration, le fait que les principaux bénéficiaires des aides seraient des monopoles d'État ne semblait pas poser de problème majeur. Cependant, la libéralisation du marché et les privatisations qui sont ensuite intervenues conduisent à se demander si l'investissement en capital qui avait été cofinancé par les Fonds structurels peut être transféré au secteur privé sans une quelconque forme de remboursement. Aucune stratégie générale n'a été définie et la Commission a décidé, au cas par cas, dans quelle mesure les entreprises issues de la privatisation continuent de poursuivre les objectifs de politique régionale fixés auparavant.

60. Deux exemples illustrent les solutions retenues par la Commission:

a) en ce qui concerne la privatisation de l'entreprise Telefónica, en Espagne, la Commission a décidé, fin 1998, de renoncer à tout remboursement; une expertise extérieure réalisée par un consultant espagnol concluait que les objectifs de politique régionale fixés avaient été atteints(42). La Commission a cependant assorti sa décision selon laquelle un remboursement du financement FEDER n'était pas nécessaire d'un certain nombre de recommandations, l'une d'entre elles invitant la société Telefónica à concentrer la mise en oeuvre des projets cofinancés par le FEDER en dehors des zones de rentabilité élevées et à faciliter l'accès au marché à de nouveaux opérateurs;

b) dans le cas de Telecom-Italia, une évaluation indiquait que cette société n'avait pas suffisamment investi dans les zones défavorisées relevant de l'objectif 1; le PO 1994 - 1999 a été modifié de sorte que Telecom-Italia investisse 78,5 Mio ECU supplémentaires dans les zones relevant de l'objectif 1, l'aide financière du FEDER restant inchangée.

61. Même si des solutions ont été trouvées dans ces cas et si la mise en oeuvre des recommandations est confirmée par une évaluation des PO concernés, la politique d'aide des Fonds structurels dans le domaines de l'infrastructure des télécommunications devrait être revue en tenant compte de la situation en matière de libéralisation et de privatisation. Bien que les règles générales concernant les RTE ne concernent pas les Fonds structurels et qu'elles ne soient donc pas appliquées aux actions de grande envergure dans le domaine des télécommunications, pour lesquelles elles ont été conçues, elles pourraient être utilisées pour orienter cet examen. Par exemple, ces règles n'autorisent l'octroi de subventions que pour des cas dûment justifiés et se concentrent au contraire sur les prêts assortis de bonification d'intérêts et de garanties. Ce type de financement mérite un examen plus approfondi, compte tenu du caractère généralement rentable des investissements dans le secteur des télécommunications et du risque de distorsion de la concurrence que font peser les subventions.

La procédure de consultation pour les projets

62. Les décisions de financement relatives aux projets des RTE-télécoms sont précédées d'une procédure de consultation écrite et interne visant à garantir la coordination au sein de la Commission. La Cour a analysé les résultats de cette procédure de consultation interne pour la sélection de projets relevant des RTE-télécoms 1998 et des nouvelles orientations relatives à ce domaine.

63. Les propositions de projets RTE-télécoms concernant les appels de 1998 ont été évaluées par les services de la Commission avec l'aide d'experts extérieurs. Une fois la sélection des projets achevée, la direction générale compétente a adressé des lettres à treize autres DG, les invitant à donner leur avis sur les propositions sélectionnées dans un délai de dix jours ouvrables. La plupart des DG ont renvoyé de brèves notes indiquant qu'elles n'avaient aucune observation à formuler et qu'elles étaient d'accord sur les projets sélectionnés. Dans un cas, une critique était émise concernant le délai, jugé trop court pour donner une réponse fondée. Quatre DG ont souligné que des projets similaires étaient déjà en cours dans leurs domaines de responsabilité. Une DG a indiqué que dans un cas, il y avait un grand risque de double emploi avec un projet de recherche relevant du programme Esprit et mis en oeuvre par le même consortium, et que des chevauchements avec deux autres projets de recherche ne pouvaient être exclus. Une autre DG a déclaré qu'un projet risquait d'être incompatible avec une étude lancée par ses propres services. Deux autres DG ont fait état de risques de double emploi.

64. L'impression globale qui se dégage de ce qui précède est qu'au cours de la procédure de sélection et de la phase d'évaluation des projets, la communication d'informations entre les services de la Commission n'était pas suffisamment coordonnée. La coordination devrait intervenir beaucoup plus tôt. Si la procédure de consultation interne facilite la coopération à certains moments, à l'heure actuelle elle ne permet pas de coordonner les idées et les stratégies entre les DG. Les procédures internes et le matériel n'ont pas été développés pour répondre à ce besoin; c'est ainsi, par exemple, qu'une DG ne peut faire apparaître sur un écran de travail le détail des contrats prévus et conclus par une autre DG. Il apparaît que la procédure de consultation interne et écrite est une procédure de routine dans laquelle, pressé par le temps, on donne son accord ou l'on omet de répondre sans examen approfondi.

65. En ce qui concerne les financements par la BEI et par le FEI, il n'y a guère d'éléments attestant que la Commission tient compte systématiquement des prêts de la BEI et des garanties du FEI au stade de la programmation et de la mise en oeuvre. Par exemple, les synthèses financières des deux PO spécifiques en matière de communication (Grèce et Italie) ne comportent aucune donnée prévisionnelle concernant les interventions de la BEI et du FEI. Une observation formulée par la Cour en ce qui concerne l'exercice 1995(43) vaut également pour le secteur des télécommunications:

"Au stade de la programmation, la complémentarité des deux types d'instrument, prêts et subventions, reste très limitée en raison de la difficulté de concilier l'approche par projet, propre à la BEI, et celle par programme, propre aux Fonds structurels."

66. La Commission utilise cependant bien une procédure de consultation écrite avec la BEI pour ce qui concerne les projets qui, en principe, doivent être financés par la banque (une telle procédure n'existe pas en matière de garanties du FEI). La BEI soumet les demandes de financement des États membres qu'elle a sélectionnées pour avis à la Commission, cette dernière devant prendre position dans les deux mois, conformément à l'article 21, paragraphe 2, du protocole sur les statuts de la BEI. Depuis 1975, il existe un groupe interservices représentant des différentes DG qui est chargé de rendre des avis à la BEI. Ce groupe accorde à chaque service de la Commission un délai de dix jours ouvrables pour prendre position. L'absence de réponse vaut accord tacite. En règle générale, l'avis de la Commission est favorable. En 1998, par exemple, les décisions relatives aux 334 demandes de la BEI (dont 12 concernaient le secteur des télécommunications) ont été positives. Si cette procédure peut permettre un échange d'informations, elle n'assure pas une coordination stratégique, par exemple entre l'aide communautaire gérée par la Commission et les prêts de la BEI.

Groupe de travail interservices spécifique

67. En avril 1997, la Commission a décidé d'améliorer la coordination du recours aux instruments relatifs aux RTE. À cette fin, un groupe de travail interservices spécifique a été créé et chargé d'élaborer des recommandations. En septembre 1997, ce groupe de travail a formulé trois recommandations essentielles:

a) un groupe de directeurs devrait consulter régulièrement la BEI et le FEI pour assurer la cohérence dans la fixation des priorités;

b) organisation de séminaires avec des représentants de l'UE, des États membres et des régions pour garantir que la politique en matière de RTE soit également prise en considération dans le processus de programmation du FEDER;

c) mise en place de groupes spéciaux pour les projets plurifonds importants, chargés de veiller à ce que le financement comporte un dosage équilibré d'aides et de prêts, et de faciliter les partenariats secteur public/secteur privé.

La mise en oeuvre de ces recommandations n'a pas encore démarré dans le secteur des télécommunications.

CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

68. La Commission devrait fournir au Conseil et au Parlement une description détaillée des actions RTE-télécoms ainsi que son appréciation quant au degré de réalisation des objectifs assignés à ces actions. Chaque fois que des études de faisabilité et des projets pilotes proches du marché font l'objet d'un soutien communautaire, il convient de montrer clairement que les objectifs spécifiques de ces actions sont totalement justifiés et qu'elles ne sauraient être réalisées sans le concours de l'UE. Dans le même temps, il conviendrait d'envisager une plus grande synergie entre, d'une part, les activités de recherche télématique, de développement technologique et de démonstration (RDT) financées par le programme de recherche et, d'autre part, les projets proches du marché financés par les RTE-télécoms. Dans cette perspective, il serait utile d'étudier dans quelle mesure la gestion commune des projets télématiques-RDT et des activités connexes de validation du marché ne permettrait pas de rehausser encore l'efficience des actions. La Cour constate que, en raison de la libéralisation du marché et du développement des communications mobiles, le secteur des télécommunications est actuellement très concurrentiel et connaît une expansion rapide, sans nécessiter de subventions publiques importantes. En outre, en termes commerciaux, les sociétés de télécommunications font partie des plus grosses sociétés en Europe et bénéficient, par l'intermédiaire du marché, d'un accès aux fonds d'investissements les plus divers. La Commission devrait s'efforcer de suivre de près l'évolution technique de ce secteur très dynamique, afin de mieux cibler ses dépenses et, par suite, d'en optimaliser l'incidence.

69. La Commission devrait élaborer de nouvelles orientations pour l'intervention des Fonds structurels dans le domaine des télécommunications, où la libéralisation, la privatisation et la concurrence accrue constituent des évolutions déterminantes. Bien qu'elles ne soient pas applicables aux Fonds structurels, les règles générales en matière de RTE, qui ont été conçues afin de promouvoir les projets d'infrastructure, peuvent former une base pour cette réorientation, en autorisant les aides directes à l'investissement dans les seuls cas où cela est dûment justifié et en favorisant l'aide communautaire sous forme de bonifications d'intérêts et de garanties de prêts. En outre, la coordination entre le financement dans le cadre des RTE-télécoms et le concours des Fonds structurels, de la BEI et du FEI devrait être renforcée en vue de permettre la complémentarité et la synergie nécessaires entre les différents types d'instruments. Dans son rapport 1999 au Conseil(44), la Commission elle-même soulignait cette nécessité (voir points 54 - 67).

70. La question de l'interconnexion et de l'interopérabilité devra jouer un rôle de plus en plus important, en particulier si l'on considère le développement de nouveaux liens avec les pays candidats d'Europe centrale et orientale (voir points 49 - 51). L'aspect transeuropéen de la politique en matière de RTE devra être évalué au regard de ces éléments.

71. La Commission devrait réaliser davantage de contrôles sur place pour s'assurer que l'exécution des projets RTE-télécoms et les résultats atteints sont conformes aux règles et aux objectifs définis dans les contrats (voir points 29 - 31).

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion des 22 et 23 mars 2000.

Par la Cour des comptes

Jan O. Karlsson

Président

(1) Les dispositions correspondantes figurent désormais au titre XV, articles 154 à 156 du traité sur l'Union européenne.

(2) Règlement (CE) n° 2236/95 du Conseil du 18 septembre 1995 déterminant les règles générales pour l'octroi d'un concours financier communautaire dans le domaine des réseaux transeuropéens (JO L 228 du 23.9.1995, p.1).

(3) Les récentes modifications des règles générales dans le domaine des RTE n'apportent aucun changement à cet égard. Le règlement (CE) n° 2236/95 du Conseil a été modifié par le règlement (CE) n° 1655/1999 du Parlement européen et du Conseil du 19 juillet 1999 (JO L 197 du 29.7.1999, p.1). Les modifications visent à améliorer la mise en oeuvre du règlement existant principalement pour les grands projets d'infrastructure, par exemple au moyen de l'introduction d'un programme pluriannuel indicatif qui indiquerait l'enveloppe financière globale susceptible d'être attribuée à de tels projets au titre du soutien aux RTE, ou moyennant l'affectation d'une modeste part du budget disponible pour les RTE à la constitution de capital à risque destiné à financer les projets d'infrastructure RTE.

(4) Décision 94/801/CE du Conseil du 23 novembre 1994 arrêtant un programme spécifique de recherche et de développement technologique, y compris de démonstration, dans le domaine des applications télématiques d'intérêt commun (1994 - 1998) (JO L 334 du 22.12.1994). Les actions se poursuivent dans le cadre du cinquième programme-cadre de recherche couvrant la période 1998 - 2002 et sont intégrées dans une nouvelle structure globale.

(5) Recommandation du Conseil du 22 décembre 1986 concernant l'introduction coordonnée du réseau numérique à intégration des services (RNIS) dans la Communauté européenne (JO L 382 du 31.12.1986, p. 36).

(6) Décision n° 2717/95/CE du Parlement européen et du Conseil du 9 novembre 1995 concernant des orientations pour le développement de l'Euro-RNIS (réseau numérique à intégration de services) en tant que réseau transeuropéen (JO L 282 du 24.11.1995, p. 16).

(7) Elles ont porté entre autres sur le transfert de données, le courrier électronique, les terminaux, la gestion des réseaux, la télésurveillance et la téléprotection. Des études sur les applications potentielles et des recherches sur l'incidence de l'Euro-RNIS ont également été effectuées pour le compte de la Commission.

(8) Article B5 - 401 du budget: "Définition et mise en oeuvre de la politique communautaire des télécommunications et des postes".

(9) Appel d'offres relatif à l'organisation d'actions préparatoires dans le domaine de l'Euro-RNIS (JO C 227 du 1.9.1995, p. 14).

(10) Utilisation de l'Euro-RNIS pour un réseau de santé public, pour l'interconnexion des centres d'information sur le trafic, pour l'enseignement supérieur à distance, comme plate-forme de télétravail, ou pour le commerce par voie électronique entre les petites et moyennes entreprises (PME).

(11) L'ordre de recouvrement concerne également un autre projet qui implique les mêmes contractants dans le cadre du programme Info 2000, pour lequel des fausses déclarations de dépenses ont été constatées.

(12) France Telecom Expertel, qui participe à onze contrats représentant une contribution financière communautaire totale de 7,9 Mio ECU.

(13) Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil concernant un ensemble d'orientations pour les réseaux transeuropéens de télécommunications (JO C 302 du 14.11.1995, p. 23).

(14) Décision n° 1336/97/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 1997 concernant un ensemble d'orientations pour les réseaux transeuropéens de télécommunications (JO L 183 du 11.7.1997, p. 12).

(15) Le modèle à trois couches est décrit à l'annexe I des orientations.

(16) COM(93) 372 final.

(17) Dans le cadre des programmes de recherche spécifiques "ACTS", "Applications télématiques" et Esprit, 18 opérateurs de réseaux européens ont participé à ce projet, en élaborant et en mettant en oeuvre des scénarios d'interconnexion MTA.

(18) Rapport final concernant les actions préparatoires dans le domaine des réseaux transeuropéens: communications intégrées à large bande, COM(1998) 45 final.

(19) Conformément à l'article 16 des règles générales dans le domaine des RTE, la Commission est tenue de présenter chaque année au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions un rapport sur les activités réalisées.

(20) JO C 10 du 15.1.1998, p. 16 (réseaux de base); JO C 79 du 14.3.1998, p. 15 (services génériques et applications); idem, p. 14 (actions de soutien et de coordination).

(21) JO C 162 du 6.6.1996, p.21.

(22) Rapport du groupe de la Task-force "Logiciels éducatifs et multimédia", document de travail des services de la Commission, SEC(96) 1426.

(23) La DG III avec le programme de recherche dans le domaine des technologies de l'information (JO L 334 du 22.12.1994, p. 24).

La DG XII avec le programme de recherche dans le domaine de la recherche socio-économique finalisée (JO L 361du 31.12.1994, p. 77).

La DG XIII avec le programme de recherche dans le domaine des applications télématiques d'intérêt commun (JO L 334 du 22.12.1994, p. 1).

La DG XXII avec les programmes de formation Socrates (JO L 87 du 20.4.1995, p. 10) et Leonardo da Vinci (JO L 340 du 29.12.1994, p. 8).

(24) Dans le cadre de la réalisation des actions innovatrices (article 10 du règlement FEDER), la DG XVI a soulevé le problème que pose la diversité des dispositions contractuelles. Il n'est pas acceptable, par exemple, que le bénéficiaire d'une aide relevant de la DG XVI doive présenter à celle-ci une garantie bancaire, alors qu'il n'est pas tenu de présenter ce document pour bénéficier de l'aide d'une autre direction générale. La question des indemnités journalières lors de déplacements professionnels est un autre exemple: dans certains cas des plafonds sont prévus, et dans d'autres cas non.

(25) Réunion n° 872 du 25 novembre 1996. "L'avis défavorable est motivé par le fait que cette dépense serait disproportionnée par rapport à l'objectif et contraire à la bonne gestion financière" (voir p. 24 du Vade-mecum de la CCAM).

(26) Conformément à l'article 10 des orientations pour le développement de l'Euro-RNIS, la Commission devait effectuer une évaluation globale des orientations en 1997. La Commission a lancé un appel d'offres pour la réalisation de cette évaluation en août 1997 et conclu un contrat fin 1997. L'évaluation a été achevée à la mi-1998 (coût: 147000 ECU).

(27) TEN-Telecommunications, TEN-ISDN, Intermediate Evaluation 1993 - 1997, p. 4.

(28) Le Fonds de cohésion soutient les RTE dans le domaine des transports, mais non les RTE-télécoms. Toutefois, il arrive que des applications télématiques soient cofinancées également dans le domaine des RTE-transports, conduisant, parfois, à des chevauchements (notamment pour les sytèmes de navigation par satellite).

(29) Voir la note 1, page 5.

(30) Technologies et services avancés de communication. Décision 94/572/CE du Conseil du 27 juillet 1994 adoptant un programme spécifique de recherche et de développement technologique y compris de démonstration dans le domaine des technologies et services avancés de communication (1994 - 1998) (JO L 222 du 26.8.1994, p. 35).

(31) Programme de recherche stratégique dans le domaine des technologies de l'information. Décision 94/802/CE du 23 novembre 1994 adoptant un programme spécifique de recherche et de développement technologique y compris de démonstration dans le domaine des technologies de l'information (1994 - 1998) (JO L 334 du 22.12.1994, p. 24).

(32) COM(1998) 439 final du 15 juillet 1998, p. 14.

(33) Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions - Cohésion et société de l'information, COM(97) 7 final.

(34) Les dépenses dans le domaine des télécommunications n'ayant pas toujours été clairement différenciées, la Commission a partiellement fondé ses calculs sur des estimations. Seules l'Italie et la Grèce disposent d'un PO pour les télécommunications.

(35) Voir l'Agenda 2000, "Pour une Union plus forte et plus large", première partie, première section I, sous-section 1, p.12.

(36) Voir réseaux transeuropéens, rapport annuel 1997, COM(1998) 391 final du 2 octobre 1998, sections 4.5 et 4.6.

(37) COM(97) 526 final, chapitre II D.9.

(38) Voir réseaux transeuropéens, rapport annuel 1998, COM(1999) 410 final du 15 septembre 1999.

(39) Rapport de la Commission, présenté au Conseil, sur les investissements d'infrastructure dans l'Union européenne, Bruxelles, 18 mai 1999.

(40) Les comités spécifiques aux RTE-télécoms (comité d'assistance financière et comité d'application des orientations) ont moins d'importance pour les questions de coordination, car ils sont chargés, en priorité, d'identifier les projets d'intérêt commun et de sélectionner des projets.

(41) Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions - Quatrième rapport sur la mise en oeuvre de la réglementation en matière de télécommunications, COM(98) 594 final et XXVIIe rapport sur la politique de concurrence 1997.

(42) Cependant la méthodologie appliquée pour l'évaluation n'a pas fait l'unanimité.

(43) Cour des comptes, rapport annuel relatif à l'exercice 1995 accompagné des réponses des institutions (JO C 340 du 12.11.1996, point 5.61).

(44) Voir note 3, page 14.

Glossaire de termes techniques

RNIS:

Réseau numérique à intégration de services.

Service universel:

Ensemble de services minimal défini d'une qualité donnée, qui est accessible à tous les utilisateurs indépendamment de leur localisation géographique et, à la lumière des conditions spécifiques nationales, à prix abordable. Voir le premier rapport de suivi relatif au service universel dans le secteur des télécommunications dans l'Union européenne, COM(1998) 101 final, p. 8.

Communications intégrées à large bande (IBC):

"Communications" comprend les fonctions "classiques" de commutation/transmission/réseau privé d'usager, mais aussi les caractéristiques de pointe permettant d'offrir un service convivial, efficace et économiquement valable.

"Intégrées" renvoie à "l'intégrité" de l'ensemble du réseau, et donc au bon interfonctionnement de tous ses constituants essentiels, anciens et nouveaux: téléphonie vocale, paquet, RNIS, large bande, satellite et mobile. Ce terme signifie également "intégration des services" (aux niveaux des utilisateurs et des réseaux appropriés).

"À large bande" désigne la combinaison complète des services envisagés, allant du RNIS aux systèmes indispensables pour introduire valablement les services vidéo (interactifs et de distribution) - soit 140 millions de bits/s et plus à l'interface utilisateur, COM(93) 372 final, p. 6.

MTA:

Mode de transfert asynchrone. Il permet théoriquement de porter le débit de transfert à 155 millions de bits/s.

ADSL:

Ligne téléphonique numérique asymétrique. L'ADSL n'exige pas de connexion RNIS. Le progrès technique fait que certains avantages qui n'étaient auparavant offerts que par le RNIS (le transfert d'appel ou l'identification du numéro d'appel pour le téléphone, par exemple) sont désormais également disponibles sur des lignes analogiques. Les opérateurs des satellites et de la télévision expérimentent leurs propres techniques d'accès de haut débit pour le marché de la grande consommation.

Réponses de la commission

SYNTHÈSE DES PRINCIPALES OBSERVATIONS

3. Toutes les études préparatoires RTE-RNIS pour la période 1993 - 1995 ont été enregistrées par la Commission et clairement mentionnées dans le rapport d'évaluation intermédiaire RTE-RNIS, qui a été communiqué à la Cour en février 1999(1). D'autres projets RTE-télécoms à partir de 1996 ont été inclus dans une base de données à laquelle chaque chef de projet a accès depuis son bureau et qui fournit des informations à jour sur la situation et les résultats des projets, depuis son appréciation initiale jusqu'à son suivi et son évaluation.

Les difficultés rencontrées lorsqu'il a fallu donner une description globale de l'activité RTE-télécoms étaient liées à la structure complexe des projets:

- d'une part, les "projets d'intérêt commun" RTE-télécoms apparaissaient dans les orientations adoptées en juin 1997, trois ans après l'adoption des programmes des fonds structurels,

- d'autre part, en raison de leur nature même, les plans régionaux sont organisés autour de thèmes qui reflètent les priorités de chaque État membre (amélioration de l'environnement commercial, modernisation de l'administration publique, etc.) et n'identifient pas les investissements en tant que tels dans le secteur des télécommunications.

4. Le règlement financier stipule que les "études" peuvent toujours être accompagnées de "mesures d'appui technique", ce que reflète le glossaire approuvé par le comité financier RTE et confirme une acception plus large du terme "études".

En outre, l'article 3 des orientations indique clairement comme priorité l'"étude et la validation de la faisabilité technique et commerciale, et le déploiement ultérieur des applications soutenant le développement d'une société de l'information européenne, et en particulier, des applications d'intérêt collectif". Les études ont été soigneusement définies selon ce modèle, l'accent ayant été mis davantage sur la faisabilité commerciale et la validation afin de pouvoir différencier au mieux l'action par rapport à ce qui est soutenu dans le cadre de la recherche.

5. Le point de départ du programme RTE-télécoms est constitué par les résultats des développements technologiques dont la valeur commerciale n'est pas encore évidente. Le programme RTE-télécoms a été présenté au monde de la recherche comme une action de continuation. En effet, il existe des similitudes avec le programme de recherche sur les applications télématiques dans les "secteurs d'intérêt collectif" (tel que l'enseignement, l'environnement, les transports, etc.), puisque les orientations ont été conçues initialement comme une action de continuation des activités de recherche pour évaluer la valeur commerciale et la rentabilité de produits qui présentent une maturité technologique suffisante, mais pour lesquels des clarifications sont nécessaires en vue de leur futur déploiement sur le marché et de l'élaboration d'un plan commercial convaincant pour garantir le financement interne et externe des projets par des partenaires fermement engagés. Ces questions sont abordées de façon marginale dans les plans d'exploitation des projets de RDT, dans la mesure où l'action y est axée sur les conditions de l'adoption de technologies ou de méthodologies de pointe dans le cadre d'une coopération entre utilisateurs et fournisseurs, et non sur l'évaluation des aspects commerciaux ou financiers. (Voir également la réponse de la Commission au point 48.)

6. Le processus décisionnel est en dehors du contrôle de la Commission. Lorsque les orientations sont adoptées, la mise à jour régulière du programme de travail et la définition des appels assurent la flexibilité nécessaire dans le processus de conception de l'action.

7. Après un suivi étroit, des inspections sur place ont été effectuées tant chez les contractants que chez les deux associés. La Commission a engagé une action judiciaire contre un contractant.

En ce qui concerne l'audit effectué par la Cour auprès d'un grand contractant, la Commission signale qu'elle a aussi effectué une inspection sur place chez ce contractant.

Le suivi, l'examen et le contrôle des projets sur la base de spécifications contractuelles permettent à la Commission d'assurer l'exécution correcte du contrat et de détecter les éventuelles irrégularités. Davantage d'inspections sur place pourraient être effectuées si les ressources appropriées y étaient consacrées.

8. Le rapport d'évaluation à mi-parcours indique que les objectifs des orientations RNIS en matière de développement d'une gamme de services basés sur le RNIS ont été atteints.

Le rapport d'évaluation intermédiaire du programme RTE-télécoms (1993 - 1997) contenait également des recommandations supplémentaires qui ont été prises en considération dans la suite de l'action (voir la réponse au point 43).

9. Les lacunes en matière de télécommunications dans la plupart des régions éligibles au titre des fonds structurels (FS) concernent principalement les réseaux nationaux et régionaux/locaux plutôt que les liaisons internationales. En outre, les activités menées dans le cadre des FS reposent sur le principe de subsidiarité et de partenariat avec les États membres. Il incombe à ces derniers de définir les plans de développement qui bénéficieront d'un financement par les FS. Les interventions ont donc un caractère fortement national/régional.

10. Une évaluation approfondie de l'action aura lieu de mai à septembre 2000, les questions spécifiques à évaluer étant les suivantes: pertinence des objectifs, des priorités et des mesures de mise en oeuvre de l'action; efficacité et impact de l'action; sa rentabilité, son utilité et sa durabilité; liens de causalité entre les ressources utilisées, les activités menées et les effets présumés (la logique d'intervention); enseignements à tirer en termes de base juridique, de ressources et de mécanismes de mise en oeuvre pour d'éventuelles interventions similaires dans le futur. La Commission soumettra ensuite des propositions de révision des orientations sur la base de cette évaluation et des développements techniques. Sans préjuger des décisions politiques, les points essentiels à revoir pourraient être les suivants:

- Une différenciation claire sera faite par rapport à ce qui est couvert par la recherche. On pourrait proposer une segmentation en trois domaines distincts dans lesquels la nature des acteurs concernés, le potentiel commercial et la définition du domaine d'activité, les perspectives d'investissement et les montages financiers seraient différents: le domaine des services publics, le domaine des services globaux et le domaine des services stimulant la croissance destinés au marché des capitaux à risque.

- L'action sera plus focalisée. L'annexe 1 des orientations actuelles prévoit une couverture à la fois trop grande et trop complexe. Un système simplifié sera proposé sur la base des actions prioritaires de l'initiative eEurope.

- Le programme de travail restera suffisamment général pour refléter des changements technologiques et les nouvelles tendances du marché dans la définition des appels à propositions.

- La structuration des projets et de l'aide communautaire sera également rendue plus claire.

- L'accent devra être mis davantage sur la dimension transeuropéenne de l'action.

- La dimension externe devra également être considérée, principalement pour assurer la participation des pays associés dans le cadre de leurs accords avec la Communauté européenne, et des pays de l'EEE.

L'action RTE-télécoms s'appuiera sur le soutien politique fourni par l'initiative eEurope, qui est axée sur des actions prioritaires visant à surmonter les handicaps qui freinent le développement rapide d'une société de l'information en Europe, notamment "un secteur public qui ne joue pas un rôle assez actif pour permettre le développement d'applications et de services novateurs" et "l'absence d'une culture suffisamment dynamique, entreprenante et axée sur les services". Le programme RTE-télécoms est un instrument communautaire approprié pour atteindre les objectifs définis dans les secteurs suivants: accès aux ressources multimédias d'éducation et de formation, services de soutien aux PME pour le commerce électronique transeuropéen et l'accès sécurisé, participation de capitaux à risque à des fonds d'investissement pour des projets novateurs à forte croissance, services de gestion en réseau des soins de santé, services de transport améliorés tels que des services innovants de sécurité, d'appui en matière d'urgence et de maintenance ou des services d'informations dynamiques et adaptées à la situation géographique en matière de déplacements et de circulation, systèmes de gestion des situations d'urgence et de la sécurité publique, accès en ligne aux informations du secteur public.

11. La période 1994 - 1999 de programmation des fonds structurels était une période de transition d'un marché monopolistique à un marché ouvert. La Commission a opté pour une approche cas par cas qui a contribué à la solution de nombreux problèmes conformément au nouveau cadre réglementaire et dans le respect des objectifs du développement régional, et à l'accélération du processus de libéralisation dans les pays bénéficiaires du fonds de cohésion. Pour la nouvelle période (2000 - 2006), des règles garantissant la transparence et la conformité avec les règles de concurrence ont été établies dans le cadre des activités des fonds.

RÉSEAUX TRANSEUROPÉENS DE TÉLÉCOMMUNICATIONS (RTE-TÉLÉCOMS)

Utilisation des crédits et synthèse des résultats

18. Toutes les études préparatoires RTE-RNIS pour la période 1993 - 1995 ont été enregistrées par la Commission et clairement mentionnées dans le rapport d'évaluation intermédiaire RTE-RNIS, qui a été communiqué à la Cour en février 1999(2). D'autres projets RTE-télécoms à partir de 1996 ont été inclus dans une base de données à laquelle chaque chef de projet a accès depuis son bureau et qui fournit des informations à jour sur la situation et les résultats des projets, depuis son appréciation initiale jusqu'à son suivi et son évaluation.

19. Le tableau 2 donne un aperçu du type d'actions financées de 1993 à 1998: actions préparatoires de 1993 à 1995 (RTE-RNIS et RTE-IBC), projets couverts par les orientations RTE-RNIS de 1995, projets couverts par les orientations RTE-télécoms de 1997, mesures communes avec d'autres programmes en 1996. En 1998, les mesures administratives et associées représentaient 1 million d'euros (3,6 % du total des engagements).

20. Le règlement financier stipule que les "études" peuvent toujours être accompagnées de "mesures d'appui technique", ce que reflète le glossaire approuvé par le comité financier RTE et confirme une acception plus large du terme "études".

En outre, l'article 3 des orientations indique clairement comme priorité l'"étude et la validation de la faisabilité technique et commerciale, et déploiement ultérieur des applications soutenant le développement d'une société de l'information européenne, et en particulier des applications d'intérêt collectif". Les études ont été soigneusement définies selon ce modèle, l'accent ayant été mis davantage sur la faisabilité commerciale et la validation afin de pouvoir différencier au mieux l'action par rapport à ce qui est soutenu dans le cadre de la recherche: la phase d'étude couvre la préparation d'un plan d'action, qui identifie de manière convaincante la viabilité commerciale du projet proposé, suivie de la validation et de la démonstration du projet dans un contexte transeuropéen commercial réel sur site. À ce stade, le plan d'action aura été finalisé et le coût d'investissement total de l'exploitation commerciale globale du projet aura été évalué. Une aide pourrait également être accordée pour une autre phase initiale de déploiement sur le marché, dans des cas dûment justifiés, avec jusqu'à 10 % du total des coûts d'investissement, afin de compléter le plan de financement des investissements.

Orientations Euro-RNIS de 1995

21. Le retard dans le processus décisionnel sur les orientations Euro-RNIS est en dehors du contrôle de la Commission.

22. Les propositions doivent faire référence à ces "projets d'intérêt commun" lorsque les appels sont publiés.

Actions préparatoires 1993 - 1995 dans le domaine de l'Euro-RNIS

23. Quarante-cinq projets ont été sélectionnés et subventionnés entre 1993 et 1995 en tant que mesures préparatoires, avant que les orientations Euro-RNIS aient été adoptées. La Commission a lancé des initiatives pour la mise en oeuvre du RNIS, en tenant compte du cadre général des réseaux transeuropéens, après la résolution du Conseil du 25 mai 1992(3).

24. Bien que l'utilisation de ces études par la Commission n'ait pas été entièrement documentée, l'impact des activités soutenues pendant cette première période de mise en oeuvre d'actions préparatoires était significative:

- Les actions préparatoires contribuaient à l'identification des projets d'intérêt commun dans les orientations RNIS; elles portaient sur les obstacles au développement du RNIS, les domaines potentiellement fructueux pour l'expansion du RNIS et les informations de base nécessaires au développement de la politique en matière de RNIS.

- Les résultats de ces études ont été utilisés à l'intérieur et à l'extérieur pour les discussions et l'établissement de consensus au sein d'organismes externes intéressés par des normes pour l'Euro-RNIS [IMIMG(4)], ainsi que pour promouvoir l'utilisation du RNIS à travers des manifestations telles que des sessions plénières de l'EIUF(5) et des ateliers.

25. Comme le dernier appel de septembre 1995 a précédé les futures orientations Euro-RNIS et l'adoption du règlement financier RTE, on a appliqué les règles de contrat à coûts partagés pour les études, qui peuvent comprendre des projets pilotes de validation commerciale.

Projets Euro-RNIS

27. Les cinq études mentionnées, qui couvrent les stratégies de migration à partir de l'Euro-RNIS, portaient sur les aspects politiques du développement des infrastructures de télécommunications et, par conséquent, ont bénéficié d'un financement à 100 % après un appel d'offres ouvert. Il s'agissait d'études qui ont préparé les prochaines étapes de l'action Euro-RNIS.

28. a) L'étude et l'analyse de marché GTS ont permis de mieux comprendre les infrastructures de télécommunications et les besoins des clients dans certains segments du marché des services RNIS en Grèce. Elles ont donné une impulsion supplémentaire pour l'accès au RNIS dans un pays qui accusait un retard sensible. Le financement a accéléré la mise en oeuvre des équipements nécessaires pour des services de télécommunications interopérables multisites et multinationaux. La Commission estime que cette aide permet aux PME d'une région périphérique de l'Union d'avoir accès aux services génériques avancés et donc d'être mieux reliées à d'autres entreprises européennes. En outre, elle a établi une position opérationnelle alternative par rapport à l'opérateur en place dans le secteur à valeur ajoutée des services télématiques.

b) Le projet "No Problems" peut aussi être considéré comme une réussite. Il a façonné la fourniture de services Internet en Autriche, intégrant des fonctionnalités traditionnelles telles que les services de sécurité, sur la plate-forme Internet. Le service NP a été dimensionné pour trois cent mille clients. Aujourd'hui, il associe 70 fournisseurs d'applications à la plate-forme pour des fonctionnalités telles que les annuaires, les micropaiements, les courriers électroniques sécurisés et l'EDI(6).

c) Dans le cas de "Medsalus", il s'agit d'établir un réseau RNIS à valeur ajoutée de télécollaboration entre les professionnels de la santé, notamment la téléconsultation, la formation, la recherche, les répertoires et les nouvelles. Le projet a permis aux partenaires de définir une stratégie de tarification et de commercialisation pour ces services et de déterminer la structure organisationnelle la plus appropriée. Selon une analyse finale indépendante, la situation actuelle est la suivante:

- Pour l'exploitation des résultats de la phase de faisabilité commerciale, le projet a été remodelé à certains égards. Outre le principal partenaire industriel (un opérateur de télécommunications et fournisseur de services), de nouveaux acteurs importants du secteur des soins de santé se sont joints au projet. Les services Medsalus ont été adoptés sous l'égide de ces organisations, avec de nouvelles dénominations.

- En ce qui concerne le volet clinique du projet, les partenaires de la phase de faisabilité (hôpitaux, instituts de recherche, etc.) ont aussi gardé des contacts et maintenu la coopération au niveau transeuropéen.

29. Après des actions de suivi étroit, des audits financiers ont été effectués tant chez les contractants que chez les deux associés. Par conséquent, tous les organismes impliqués ont été vérifiés.

À la suite de l'audit, d'importants coûts de sous-traitance ont été rejetés parce que le contractant concerné n'avait pas obtenu l'approbation écrite de la Commission avant de conclure les contrats de sous-traitance. D'autre part, le contractant n'était pas en mesure de fournir des preuves concernant le travail effectué.

30. À la suite de l'audit effectué par la Cour, une lettre envoyée le 15 avril 1999 demandait de fournir les informations et la documentation nécessaires pour achever l'audit.

Comme suite à cette lettre, la société nous a transmis en octobre 1999 la documentation demandée et un ensemble de relevés des coûts révisés. Après vérification de ces documents, il a été décidé d'effectuer un autre audit (29 - 30.11.1999) dans les locaux du contractant afin de vérifier les pièces justificatives originales. Le projet de rapport de la Commission devrait être prêt au début de l'année 2000. Sur la base d'un premier calcul, des sommes importantes pourraient être récupérées.

31. Nous sommes d'accord qu'en raison des dispositions contractuelles actuelles en ce qui concerne les coûts admissibles, il y a un risque de non-détection de coûts excessifs. La Commission est en train d'examiner les contrats de recherche. Elle a renforcé ses vérifications ex ante et l'examen des contrats de recherche et RTE-télécoms. Davantage d'inspections sur place pourraient être effectuées si les ressources appropriées y étaient consacrées. Ces inspections pourraient remplacer certains des contrôles annuels qui ont lieu à Bruxelles.

Nouvelles orientations de 1997

32. Le retard de l'adoption d'un accord politique sur les nouvelles orientations RTE-télécoms est en dehors du contrôle de la Commission. Les évolutions technologiques ont suscité des adaptations juridiques qui ont finalement abouti aux orientations RTE-télécoms de 1997, dans lesquelles on a adopté le point de vue de l'utilisateur et donc une approche multiréseaux, et la neutralité par rapport à la plate-forme technique sur laquelle les services sont fournis.

Actions préparatoires pour les nouvelles orientations

35. Les actions préparatoires IBC ont été menées avant l'entrée en vigueur du règlement financier RTE, à la suite de la communication au Parlement européen et au Conseil sur les actions préparatoires dans le domaine des réseaux transeuropéens (communications intégrées à large bande - RTE-IBC)(7), et étaient destinées à contribuer à l'élaboration d'un cadre d'actions, à caractère fortement technologique, dans le domaine des communications à large bande. Ces actions étaient des études financées à 100 % (spécifications pour les IBC) ou des essais financés à 50 %, et ne concernaient pas la mise en oeuvre de projets auxquels la règle de coïnvestissement de 10 % serait applicable.

36. Ces actions n'ont pas été incluses dans le rapport annuel sur les réseaux transeuropéens. Par contre, elles ont fait l'objet d'un rapport final spécifique soumis au Parlement européen et au Conseil(8).

Actions communes à d'autres programmes

38. Pour l'initiative en faveur des PME, les projets étaient éligibles au titre des orientations RTE-RNIS et ont été acceptés selon les procédures prévues par le règlement financier RTE. Les circonstances spécifiques de l'initiative "établissement d'un réseau de plates-formes régionales pour le développement du commerce électronique entre les PME du secteur du tourisme dans les régions moins favorisées de l'Union" ont été documentées et ont reçu un avis favorable du comité RTE-télécoms des États membres.

39. La coopération efficace entre six programmes dans le domaine des activités éducatives multimédias est une réponse aux demandes de l'industrie et devrait être mise au crédit de la Commission.

Évaluation des résultats

40. Malgré l'avis négatif de la CCAM à la fin de 1996, un nouvel appel d'offres ouvert a été préparé en 1997, qui a conduit à une évaluation intermédiaire par des experts externes de l'action RTE-RNIS pour la période 1993 - 1997.

43. Le rapport était disponible en février 1999(9) et a été transmis à la Cour. Ce rapport indique que l'objectif des orientations RNIS pour le développement d'une série de services basés sur le RNIS a été atteint. La plupart des projets d'intérêt commun identifiés dans les orientations RNIS ont été couverts au cours de cette période.

Bien que l'action RTE-RNIS n'ait pas prévu de critères de succès pour évaluer directement la réalisation des objectifs, des indicateurs de contrôle contractuel au niveau des projets ont été approuvés à la suite de négociations contractuelles. L'évaluation intermédiaire de l'action RTE-télécoms (1993 - 1997) a également donné lieu à des recommandations supplémentaires qui ont été prises en considération pour la continuation de l'action:

- un programme de travail a été défini et mis à jour avec les commentaires de l'industrie,

- l'évaluation des objectifs des orientations a été effectuée pour la première fois lors du contrôle des projets en 1999,

- des améliorations sensibles ont également été réalisées au cours de l'action au niveau de la préparation des appels à propositions et l'évaluation des offres, du suivi et du contrôle des projets, des mesures de diffusion et de soutien de l'action.

44. Le retard de l'adoption d'un accord politique sur les orientations est en dehors du contrôle de la Commission. Lorsque les orientations sont adoptées, la mise à jour régulière du programme de travail et la définition des appels permettent de refléter les tendances du marché.

45. Comme mentionné au point 43, plusieurs recommandations ont été utilisées pour définir les actions dans le cadre des nouvelles orientations. L'incidence sur les régions périphériques n'est pas un critère de sélection explicite à l'article 6, paragraphe 3, du règlement financier RTE. Toutefois, plusieurs propositions de 1998 incluaient des partenaires provenant de régions périphériques de l'Union. En outre, une modification importante du programme de travail actualisé a été de mettre l'accent sur la préparation du plan d'action dans la phase d'étude, qui ne devrait pas durer plus de dix-huit mois.

Enfin, conformément aux spécifications des orientations, une évaluation complète de l'action RTE-télécoms aura lieu au cours du deuxième trimestre de 2000. Le rapport évaluera la pertinence des objectifs, des priorités et des mesures de mise en oeuvre de l'action, ainsi que son efficacité et son impact. Cette évaluation comprendra plusieurs parties: une étude principale de l'évaluation à mi-parcours de l'action (1998 et 1999), une étude sur la situation et la validité des orientations RTE-télécoms actuelles et plusieurs analyses de projets en cours pour avoir une vue d'ensemble de leurs contributions aux objectifs généraux de l'action.

COORDINATION AVEC LES ACTIONS CONNEXES

La place des télécommunications dans la politique de recherche

48. Le point de départ du programme RTE-télécoms est constitué par les résultats des développements technologiques dont la valeur commerciale n'est pas encore évidente. Le programme RTE-télécoms a été présenté au monde de la recherche comme une action de continuation, chaque projet étant défini dans le contexte plus large d'un investissement spécifique en préparation. En effet, il existe des similitudes avec le programme de recherche sur les applications télématiques dans les "secteurs d'intérêt collectif" (tels que l'enseignement, l'environnement, les transports, etc.), puisque les orientations ont été conçues initialement comme une action de continuation des activités de recherche pour évaluer la valeur commerciale et la rentabilité de produits qui présentent une maturité technologique suffisante, mais pour lesquels des clarifications sont nécessaires en vue de leur futur déploiement sur le marché et de l'élaboration d'un plan commercial convaincant pour garantir le financement interne et externe des projets par des partenaires fermement engagés. Ces questions sont abordées de façon marginale dans les plans d'exploitation des projets de RDT, dans la mesure où l'action y est axée sur les conditions de l'adoption de technologies ou de méthodologies de pointe dans le cadre d'une coopération entre utilisateurs et fournisseurs, et non sur l'évaluation des aspects commerciaux ou financiers.

Afin de maximiser les synergies entre les RTE et les instruments de recherche, le programme RTE-télécoms a été entièrement intégré dans la direction chargée des aspects horizontaux des activités de R & D en matière de TSI dans le contexte de la société de l'information, mais avec des orientations distinctes.

L'action RTE-télécoms est doublement justifiée:

- premièrement, il y a tout intérêt à soutenir la préparation au déploiement commercial de produits dont la phase technologique est terminée (préparation du plan commercial/d'exploitation et consolidation du consortium qui peuvent être un processus long et risqué), ce qui n'est généralement pas l'objet principal des actions de recherche,

- deuxièmement, l'aide communautaire se situe dans des domaines d'intérêt général où l'incertitude en matière de viabilité à court terme et les exigences organisationnelles difficiles au niveau transeuropéen découragent les initiatives uniquement privées et entravent ainsi le développement de la société de l'information pour tous dans l'Union européenne. On trouve des exemples dans les domaines de l'environnement (systèmes de gestion des risques), des transports (services d'intervention d'urgence sur les routes), de la santé (continuité des systèmes de gestion de la prise en charge et des soins de santé), de l'enseignement (services d'apprentissage et de formation professionnelle sur la base de la télématique) ou dans des secteurs en croissance générant de nouvelles activités, tels que les services génériques de soutien par Internet pour le commerce et la gestion des PME. Ces exemples font partie des actions prioritaires de l'initiative eEurope de la Commission.

L'importance des Fonds structurels

51. L'objectif principal des fonds structurels (FS) est de réduire les disparités socio-économiques entre les régions de l'UE. Les interventions sont donc fonction des particularités et des besoins régionaux. Les lacunes en matière d'infrastructures de télécommunications dans la majorité des régions éligibles au titre des FS concernent principalement les réseaux nationaux et régionaux/locaux plutôt que les liaisons internationales. En conséquence, les interventions des FS de 1994 à 1999 - et celles du FEDER en particulier - se sont généralement limitées à des investissements visant à moderniser et achever les infrastructures de télécommunications (de base).

En outre, les activités menées dans le cadre des FS reposent sur le principe de subsidiarité et de partenariat avec les États membres. Il incombe à ces derniers de définir les plans de développement qui bénéficieront d'un financement par les FS. Les interventions ont donc un caractère fortement national/régional.

Cependant, ces investissements, ainsi que ceux soutenus par la BEI ou le FEI (réseaux et échanges interurbains, réseaux de téléphonie mobile, réseaux de satellites, boucles locales sans fil), contribuent globalement à l'interconnexion transeuropéenne des pays et permettra une plus grande interopérabilité des services et des applications bénéficiaires du soutien RTE-télécoms.

Le rôle de la BEI et du FEI

52. Le processus de libéralisation et de privatisation de l'industrie des télécommunications a entraîné des changements importants du cadre réglementaire et politique. Les activités communautaires de promotion et de soutien ont dû être adaptées d'une manière cohérente à ce nouvel environnement. Pour relever ce nouveau défi, une coordination entre les services de la Commission a été établie afin de clarifier l'impact du nouveau cadre réglementaire, notamment sur les subventions aux infrastructures physiques accordées par la BEI et les fonds structurels. Des mesures d'adaptation ont été négociées avec les États membres qui ont choisi les télécommunications comme secteur d'investissement prioritaire. Dans ce nouveau contexte réglementaire, il aurait été difficile de destiner l'aide RTE-télécoms à des bonifications d'intérêts sur les prêts accordés par la BEI ou à des contributions aux coûts des garanties du FEI.

53. Jusqu'à présent, le FEI n'a garanti aucun projet de satellites et aucun réseau à fibres optiques.

Instruments de coordination

Tableau de bord

55. La coordination exigée par le règlement financier RTE(10) vise la coordination et la cohérence entre les projets d'intérêt commun soutenus en vertu du règlement RTE et les projets mis en oeuvre avec l'aide de contributions du budget communautaire, de la Banque européenne d'investissement et d'autres instruments financiers.

Dans le domaine des télécommunications, ces deux groupes de projets diffèrent sensiblement par leur nature. Les projets financés au titre d