Règlement (CE) no 491/2004 du Parlement européen et du Conseil

du 10 mars 2004

établissant un programme d'assistance technique et financière en faveur de pays tiers dans le domaine des migrations et de l'asile (AENEAS)

LE PARLEMENT EUROPÉEN ET LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment ses articles 179, paragraphe 1, et 181 A,

vu la proposition de la Commission,

vu l'avis du Comité économique et social européen(1),

statuant conformément à la procédure visée à l'article 251 du traité(2),

considérant ce qui suit:

(1) Lors de sa réunion spéciale à Tampere des 15 et 16 octobre 1999, le Conseil européen a insisté sur la nécessité d'adopter une approche globale des migrations qui aborde les aspects politiques, les droits de l'homme et les questions de développement dans les pays et les régions tiers et a appelé à une plus grande cohérence des politiques intérieures et extérieures de l'Union européenne. Il a souligné qu'il est nécessaire d'assurer, à toutes les étapes, une gestion plus efficace des flux migratoires et que le partenariat avec les pays tiers concernés constituera un élément déterminant du succès de cette politique en vue de promouvoir le codéveloppement.

(2) Le Conseil européen de Séville des 21 et 22 juin 2002 a mis l'accent sur la nécessité d'intégrer la politique d'immigration dans les relations de l'Union avec les pays tiers et sur l'importance d'intensifier la coopération avec les pays tiers en ce qui concerne la gestion des migrations, y compris les mesures à appliquer pour prévenir et combattre la migration illégale ainsi que la traite des êtres humains.

(3) Dans ses conclusions du 18 novembre 2002, le Conseil a demandé que la Communauté envisage de mettre une assistance appropriée à la disposition des pays tiers pour la mise en oeuvre de la clause sur la gestion conjointe des flux migratoires et sur la réadmission obligatoire en cas d'immigration illégale, clause qui devra être insérée dans tout accord futur de coopération, d'association ou équivalent.

(4) L'amélioration de la gestion des flux migratoires, et en particulier de certains aspects de la migration tels que l'émigration de ressortissants hautement qualifiés ou les mouvements de réfugiés entre pays voisins, constitue également un souci important pour le développement de certains pays.

(5) Les programmes et politiques de coopération extérieure et de développement de la Communauté contribuent indirectement à traiter les principaux facteurs de pression migratoire. Plus spécifiquement, depuis le Conseil européen de Tampere, la Commission s'efforce d'intégrer les préoccupations liées aux migrations dans la programmation de l'aide extérieure de la Communauté, afin de soutenir directement les pays tiers dans leurs efforts pour traiter les problèmes relatifs à la migration légale, illégale ou forcée.

(6) En complément de cet effort de programmation, l'autorité budgétaire a inscrit depuis 2001 et jusqu'en 2003 au budget général de l'Union européenne des crédits destinés spécifiquement au financement d'actions préparatoires en ce qui concerne des problèmes de migrations et d'asile à mener dans le cadre d'un partenariat avec des pays et régions tiers.

(7) Compte tenu de ces actions préparatoires, et en se référant à la communication de la Commission sur l'intégration de la politique des migrations dans les relations de l'Union européenne avec les pays tiers, il est jugé nécessaire de doter la Communauté, à partir de 2004, d'un programme pluriannuel destiné à répondre, de manière spécifique et complémentaire, aux besoins des pays tiers dans leurs efforts en vue d'assurer une meilleure gestion des flux migratoires dans toutes leurs dimensions et, en particulier, de stimuler les pays tiers dans leur préparation à la mise en oeuvre des accords de réadmission ou de les assister dans la mise en oeuvre elle-même.

(8) Afin de garantir la cohérence de l'action extérieure de la Communauté, il convient que les opérations financées sur la base de ce nouvel instrument soient spécifiques et complémentaires par rapport aux opérations financées à partir des autres instruments de coopération et de développement communautaires.

(9) Dans les conclusions "Migrations et développement" qu'il a adoptées le 19 mai 2003, le Conseil affirme la nécessité d'une coordination plus forte entre ces deux domaines politiques distincts, mais liés. Ces conclusions mettent en évidence nombre de zones de synergie potentielle où l'Union européenne pourrait concentrer son action de soutien en ces deux domaines.

(10) Les problèmes liés au phénomène de la migration exigent des procédures de prise de décision efficaces, souples et, parfois rapides, en vue d'un financement d'actions de la Communauté.

(11) La mise en oeuvre du programme pluriannuel tirera profit de l'évaluation des actions préparatoires.

(12) Il y a lieu d'arrêter les mesures nécessaires pour la mise en oeuvre du présent règlement en conformité avec la décision 1999/468/CE du Conseil du 28 juin 1999 fixant les modalités de l'exercice des compétences d'exécution conférées à la Commission(3).

(13) Le présent règlement établit, pour l'ensemble de la durée du programme, une enveloppe financière qui constitue la référence privilégiée au sens du point 33 de l'accord interinstitutionnel du 6 mai 1999 entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission sur la discipline budgétaire et l'amélioration de la procédure budgétaire(4), pour l'autorité budgétaire dans le cadre de la procédure budgétaire annuelle.

(14) Étant donné que les objectifs de l'action envisagée, à savoir favoriser, dans le cadre d'une approche globale des migrations, une gestion plus efficace des flux migratoires en coopération étroite avec les pays tiers concernés, ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les États membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l'action, être mieux réalisés au niveau communautaire, la Communauté peut prendre des mesures conformément au principe de subsidiarité consacré à l'article 5 du traité. Conformément au principe de proportionnalité tel qu'énoncé audit article, le présent règlement n'excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre ces objectifs.

(15) La protection des intérêts financiers de la Communauté et la lutte contre les fraudes et les irrégularités font partie intégrante du présent règlement. Plus particulièrement, les contrats conclus en application du présent règlement devraient autoriser la Commission à appliquer les mesures prévues dans le règlement (Euratom, CE) n° 2185/96 du Conseil du 11 novembre 1996 relatif aux contrôles et vérifications sur place effectués par la Commission pour la protection des intérêts financiers des Communautés européennes contre les fraudes et autres irrégularités(5),

ONT ARRÊTÉ LE PRÉSENT RÈGLEMENT:

CHAPITRE I OBJECTIFS ET ACTIONS

Article premier

1. La Communauté établit un programme de coopération (ci-après dénommé "programme") visant à apporter, de manière spécifique et complémentaire, une aide technique et financière aux pays tiers afin de les soutenir dans leurs efforts pour assurer une meilleure gestion des flux migratoires dans toutes leurs dimensions.

2. Le programme est particulièrement, mais non exclusivement, destiné aux pays tiers qui travaillent activement à la préparation ou à la mise en oeuvre d'un accord de réadmission paraphé, signé ou conclu avec la Communauté européenne.

3. Le programme finance des actions appropriées qui associent, d'une manière cohérente et complémentaire, les principes généraux de la politique communautaire de coopération et de développement et des stratégies communautaires de coopération et de développement nationales et régionales en faveur des pays tiers concernés et qui complètent les actions - notamment dans les domaines de la gestion des flux migratoires, du retour et de la réintégration des immigrés dans leur pays d'origine, de l'asile, du contrôle aux frontières, des réfugiés et des personnes déplacées - visées dans la mise en oeuvre de ces stratégies et financées par d'autres instruments communautaires relevant du domaine de la coopération et du développement. Les actions financées sur la base du programme seront cohérentes avec les efforts communautaires qui contribuent à répondre aux causes profondes des migrations.

4. Le respect des principes démocratiques et de l'État de droit, ainsi que des droits de l'homme et des minorités et des libertés fondamentales, constitue un élément essentiel de l'application du présent règlement. Le cas échéant, et dans la mesure du possible, les actions financées dans le cadre du présent règlement sont associées à des mesures visant à renforcer la démocratie, les droits de l'homme et l'État de droit.

Article 2

1. Le programme vise à favoriser la coopération de la Communauté avec les pays tiers en contribuant, en partenariat avec ces derniers, aux objectifs suivants dans les pays tiers concernés:

a) l'élaboration d'une législation relative à l'immigration légale, notamment en ce qui concerne les règles en matière d'admission, les droits et le statut des personnes admises, le traitement équitable des résidents légaux, l'intégration et la non-discrimination ainsi que les mesures de lutte contre le racisme et la xénophobie;

b) la promotion d'une migration légale compatible avec l'analyse de la situation démographique, économique et sociale dans les pays d'origine et les pays hôtes et de la capacité d'accueil des pays hôtes, ainsi qu'une meilleure information de la population sur les avantages de la migration légale et les conséquences de la migration illégale;

c) l'élaboration de leur législation et le développement des pratiques nationales en matière de protection internationale, notamment en vue de satisfaire aux dispositions de la convention de Genève de 1951 sur le statut des réfugiés, du protocole de 1967 et des autres instruments internationaux pertinents, d'assurer ainsi le respect du principe de non-refoulement et d'améliorer la capacité des pays tiers concernés à accueillir des demandeurs d'asile et des réfugiés;

d) l'établissement, dans les pays tiers concernés, d'une politique efficace et préventive en matière de lutte contre les migrations illégales, incluant la lutte contre le trafic des êtres humains et la traite des migrants ainsi que l'élaboration d'une législation en la matière;

e) la réadmission dans le plein respect du droit et la réintégration durable dans le pays tiers concerné des personnes entrées ou séjournant illégalement sur le territoire d'un État membre ou des personnes dont la demande d'asile a été rejetée dans l'Union européenne ou qui y ont bénéficié d'une protection internationale.

2. Pour atteindre ces objectifs, le programme peut soutenir en particulier les actions suivantes:

a) la mise en place de campagnes d'information et l'apport de conseils juridiques sur les conséquences de l'immigration illégale, du trafic d'êtres humains et de la traite des migrants, et de l'emploi clandestin dans l'Union européenne;

b) la diffusion d'informations et de conseils juridiques sur les possibilités de travailler légalement au sein de l'Union européenne, à court et à long terme, et sur les procédures à suivre à cette fin;

c) le développement d'actions visant au maintien de liens entre les émigrants légaux et les communautés locales de leur pays d'origine et tendant à faciliter leur contribution au développement économique et social de ces communautés, notamment par l'utilisation plus aisée des sommes transférées dans des investissements productifs ou des initiatives de développement, ainsi que par un soutien à des programmes de microcrédit;

d) la facilitation du dialogue et de l'échange d'informations entre les institutions du pays tiers et ses ressortissants qui envisagent d'émigrer;

e) l'aide à la création des capacités dans les domaines de l'élaboration, de la mise en oeuvre et du contrôle de l'efficacité de la réglementation nationale et des systèmes de gestion en matière d'asile, de migrations et de lutte contre les activités criminelles, en ce inclus le crime organisé et la corruption, liés à l'immigration illégale; le développement de la formation du personnel employé dans le domaine des migrations et de l'asile;

f) l'évaluation et l'amélioration éventuelle du cadre institutionnel et administratif et de la capacité à appliquer le contrôle aux frontières, ainsi que l'amélioration de la gestion des contrôles aux frontières, y compris au moyen de la coopération opérationnelle;

g) la création de capacités dans les domaines de la sécurité des documents de voyage et des visas, touchant notamment à leurs conditions d'émission, à l'identification et à la documentation des migrants illégaux, y compris les propres ressortissants des pays concernés, et à la détection des faux documents et visas;

h) l'instauration de systèmes de collecte des données; l'observation et l'analyse des phénomènes migratoires; l'identification des causes profondes des mouvements migratoires et la définition des mesures visant à les traiter; la mise en place de procédures pour l'échange d'informations sur les mouvements migratoires, notamment sur les flux migratoires vers l'Union européenne;

i) le développement d'un dialogue régional et sous-régional dans les domaines de l'asile et des migrations, notamment des migrations illégales;

j) l'assistance dans les négociations par les pays tiers concernés de leurs propres accords de réadmission avec les pays intéressés;

k) le soutien à la création des capacités dans les pays tiers concernés dans les domaines des conditions d'accueil et de protection des demandeurs d'asile, de la réadmission et de la réintégration durable des réfugiés et des programmes de réinstallation;

l) le soutien à une réinsertion socio-économique ciblée des personnes qui rentrent dans leur pays d'origine, y compris à la formation et la création de capacités en vue de faciliter leur intégration sur le marché du travail.

Article 3

Afin d'atteindre les objectifs fixés et de mettre en oeuvre les actions énoncées à l'article 2, le programme peut apporter un soutien notamment à:

1) des mesures nécessaires pour l'identification et la préparation d'actions, notamment:

a) des études de faisabilité;

b) l'échange de savoir-faire technique et d'expériences entre États membres, pays tiers, organisations et institutions européennes, et organisations internationales;

c) des études générales concernant l'action de la Communauté dans le cadre du présent règlement.

2) la mise en oeuvre de projets:

a) assistance technique pour la mise en oeuvre des actions, y compris de la part du personnel expatrié et local;

b) formation et autres services;

c) achat ou fourniture de produits ou équipements, fournitures et dépenses d'équipement strictement nécessaires à la mise en oeuvre des actions, y compris, dans des circonstances exceptionnelles et dans des cas dûment justifiés, l'achat ou la location de locaux.

3) des mesures destinées à suivre, contrôler et évaluer les actions;

4) des activités destinées à expliquer les objectifs et les résultats de ces actions au grand public;

5) des actions, y compris l'assistance technique, destinées à évaluer dans l'intérêt soit de la Communauté, soit des pays tiers la mise en oeuvre de ces opérations.

Les mesures nécessaires seront prises pour souligner le caractère communautaire de l'assistance fournie dans le cadre du présent règlement.

CHAPITRE II MODALITÉS DE MISE EN OEUVRE DU PROGRAMME

Article 4

1. Les partenaires pouvant obtenir un soutien financier au titre du programme peuvent être des organisations régionales et internationales et des agences (notamment des agences des Nations unies) ainsi que des organisations non gouvernementales ou d'autres acteurs non étatiques, des gouvernements fédéraux, nationaux, provinciaux et locaux, leurs services et agences, instituts, associations et opérateurs publics et privés, tant dans l'Union européenne que dans les pays tiers concernés, l'accent étant mis sur le partenariat entre eux.

2. Les actions financées par la Communauté au titre du présent règlement sont mises en oeuvre par la Commission.

Article 5

Sans préjudice du contexte institutionnel et politique dans lequel les partenaires visés à l'article 4 mènent leurs activités, les éléments suivants sont notamment pris en considération pour déterminer si un partenaire est susceptible d'avoir accès au financement communautaire:

1) son expérience dans les matières visées à l'article 2, paragraphe 1, et plus spécialement en ce qui concerne des actions dans les domaines de l'asile et des migrations;

2) son engagement à défendre, respecter et promouvoir les droits de l'homme et les principes démocratiques d'une manière non discriminatoire;

3) sa capacité de gestion administrative et financière;

4) sa capacité technique et logistique par rapport à l'action envisagée;

5) le cas échéant, les résultats des actions mises en oeuvre antérieurement, et tout particulièrement celles ayant bénéficié d'un financement de la Communauté, des États membres ou d'organisations internationales.

CHAPITRE III MODALITÉS D'EXÉCUTION DES OPÉRATIONS

Article 6

1. Pour la période allant du 1er janvier 2004 au 31 décembre 2008, le cadre financier pour la mise en oeuvre du présent règlement est fixé à 250 millions d'euros dont 120 millions d'euros pour la période allant jusqu'au 31 décembre 2006.

Pour la période postérieure au 31 décembre 2006, le montant est réputé confirmé s'il est conforme, à ce stade, aux perspectives financières en vigueur à partir de 2007, en fonction des informations disponibles en vertu de l'article 10, paragraphes 2 et 3.

2. Les crédits annuels sont autorisés par l'autorité budgétaire dans la limite des perspectives financières.

3. Le cofinancement communautaire d'une action au titre du programme s'élève à 80 % maximum, sans préjudice des autres dispositions applicables du règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002(6) (ci-après dénommé "règlement financier") et notamment de son article 169. Il exclut tout autre financement par un autre programme financé par le budget de l'Union européenne.

4. Le financement communautaire au titre du présent règlement est accordé conformément aux dispositions du règlement financier. Les décisions de financement et les contrats en résultant sont soumis au contrôle financier de la Commission et aux audits de la Cour des comptes.

5. La Commission prend toutes les initiatives qui s'imposent pour assurer une bonne coordination avec les autres donateurs.

Article 7

1. La Commission assure la cohérence et la complémentarité globales avec d'autres politiques, instruments, actions et programmes communautaires.

2. La Commission prend toutes les mesures de coordination nécessaires afin de renforcer la cohérence et la complémentarité entre les actions financées par la Communauté et celles financées par les États membres afin de garantir l'efficacité optimale de ces actions.

Article 8

1. La Commission est chargée de la gestion et de la mise en oeuvre du programme.

2. La Commission gère le programme conformément aux dispositions du règlement financier et du règlement (CE, Euratom) n° 2342/2002(7) de la Commission du 23 décembre 2002 établissant les modalités d'exécution du règlement financier, notamment en ce qui concerne la passation des marchés et l'octroi des subventions.

3. Pour la mise en oeuvre du programme, la Commission élabore un programme de travail annuel selon la procédure visée à l'article 9, paragraphe 2. Conformément aux objectifs et critères du présent règlement, le programme de travail définit les priorités pour les actions qui doivent bénéficier d'un soutien en termes de potentiel géographique, ainsi que les domaines thématiques d'intervention, les objectifs spécifiques, les résultats attendus et le montant indicatif. L'élaboration du programme de travail se fait, autant que possible, en recherchant un équilibre général entre les priorités. La Commission peut consulter d'autres parties intéressées concernant le programme de travail.

4. Le programme de travail doit être cohérent et complémentaire avec les documents de stratégie par pays et par région ainsi qu'avec les programmes de coopération au développement élaborés dans le cadre de la politique de coopération et de développement de la Communauté.

5. La Commission adopte la liste des projets sélectionnés, selon la procédure visée à l'article 9, paragraphe 2.

Article 9

1. La Commission est assistée par un comité.

2. Dans le cas où il est fait référence au présent paragraphe, les articles 4 et 7 de la décision 1999/468/CE s'appliquent, dans le respect des dispositions de l'article 8 de celle-ci.

La période prévue à l'article 4, paragraphe 3, de la décision 1999/468/CE est fixée à trois mois.

3. Le comité adopte son règlement intérieur.

CHAPITRE IV RAPPORTS

Article 10

1. La Commission suit continuellement et évalue régulièrement la mise en oeuvre du programme.

2. La Commission présente au Parlement européen et au Conseil un rapport préliminaire d'évaluation intérimaire de la mise en oeuvre du programme au plus tard le 31 décembre 2006, ainsi qu'un rapport final au plus tard le 31 décembre 2010. En outre, elle communique à l'autorité budgétaire, au moment de la présentation de l'avant-projet de budget général de l'Union européenne, l'état d'exécution du programme.

3. À la demande des États membres et du Parlement européen, en particulier lors des négociations portant sur les futures perspectives financières, la Commission peut évaluer aussi les résultats des actions et programmes communautaires réalisés au titre du présent règlement.

CHAPITRE V DISPOSITIONS FINALES

Article 11

Le programme établi par le présent règlement est mis en oeuvre du 1er janvier 2004 au 31 décembre 2008.

Article 12

Le présent règlement entre en vigueur le jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l'Union européenne.

Le présent règlement est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout État membre.

Fait à Strasbourg, le 10 mars 2004.

Par le Parlement européen

Le président

P. Cox

Par le Conseil

Le président

D. Roche

(1) JO C 32 du 5.2.2004, p. 49.

(2) Avis du Parlement européen du 4 décembre 2003 (non encore paru au Journal officiel) et décision du Conseil du 19 février 2004.

(3) JO L 184 du 17.7.1999, p. 23.

(4) JO C 172 du 18.6.1999, p. 1. Accord modifié par la décision 2003/429/CE du Parlement européen et du Conseil (JO L 147 du 14.6.2003, p. 25).

(5) JO L 292 du 15.11.1996, p. 2.

(6) Règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002 du Conseil du 25 juin 2002 portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes (JO L 248 du 16.9.2002, p. 1).

(7) JO L 357 du 31.12.2002, p. 1.