RÈGLEMENT D'EXÉCUTION (UE) 2019/1344 DE LA COMMISSION

du 12 août 2019

instituant un droit compensateur provisoire sur les importations de biodiesel originaire d'Indonésie

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne,

vu le règlement (UE) 2016/1037 du Parlement européen et du Conseil du 8 juin 2016 relatif à la défense contre les importations qui font l'objet de subventions de la part de pays non membres de l'Union européenne (1), et notamment son article 12,

après consultation des États membres,

considérant ce qui suit:

1. PROCÉDURE

1.1. Ouverture

(1) Le 6 décembre 2018, la Commission européenne (ci-après la «Commission») a ouvert une enquête antisubventions concernant les importations dans l'Union européenne (ci-après l'«Union») de biodiesel originaire d'Indonésie (ci-après le «pays concerné») conformément à l'article 10 du règlement (UE) 2016/1037 du Parlement européen et du Conseil du 8 juin 2016 relatif à la défense contre les importations qui font l'objet de subventions de la part de pays non membres de l'Union européenne (ci-après le «règlement de base»). Elle a publié un avis d'ouverture au Journal officiel de l'Union européenne (2) (ci-après l'«avis d'ouverture»).

(2) La Commission a ouvert l'enquête à la suite d'une plainte déposée le 22 octobre 2018 par le European Biodiesel Board (ci-après l'«EBB» ou le «plaignant») au nom de producteurs représentant 32 % de la production totale de l'Union. Des producteurs représentant 63 % de la production totale de biodiesel de l'Union ont soutenu la plainte.

(3) Avant l'ouverture de l'enquête antisubventions, la Commission a avisé les pouvoirs publics indonésiens qu'elle avait été saisie d'une plainte dûment documentée et les a invités à engager des consultations conformément à l'article 10, paragraphe 7, du règlement de base. Les pouvoirs publics indonésiens ont accepté l'invitation, et des consultations se sont tenues le 3 décembre 2018. Lors de ces consultations et des échanges ultérieurs avec les pouvoirs publics indonésiens, il a été pris dûment note des observations formulées par ces derniers. Toutefois, aucune solution mutuellement convenue n'a pu être dégagée.

(4) Après la publication de l'avis d'ouverture, la Commission a reçu des observations au sujet de l'ouverture de la part du groupe Wilmar, un producteur-exportateur (ci-après «Wilmar»). Dans ses observations, celui-ci faisait valoir que: a) la plainte ne contenait pas suffisamment d'éléments prouvant un subventionnement pour justifier l'ouverture d'une procédure; b) les pouvoirs publics indonésiens n'avaient pas mis en place de régime de subventions bénéficiant à l'industrie du biodiesel; et que c) même si l'enquête devait mettre au jour un régime de subventions des pouvoirs publics indonésiens, Wilmar n'a bénéficié d'aucune subvention au titre d'un tel régime.

(5) Les pouvoirs publics indonésiens ont également soutenu à un stade ultérieur de l'enquête que la plainte ne contenait pas suffisamment d'éléments prouvant l'existence de subventions pour justifier l'ouverture d'une procédure.

(6) En ce qui concerne les différents régimes de subventions mentionnés dans la plainte, Wilmar a allégué à titre préliminaire que l'EBB n'avait pas fourni d'éléments de preuve suffisants de l'existence d'une quelconque subvention et que la plainte était par conséquent infondée.

(7) Concernant en particulier la taxe et le prélèvement à l'exportation institués par les pouvoirs publics indonésiens sur l'huile de palme brute (ci-après l'«HPB»), Wilmar a prétendu que le plaignant n'avait pas fourni suffisamment d'éléments susceptibles de prouver une action de charger ou d'ordonner des pouvoirs publics indonésiens à l'égard des producteurs d'HPB indonésiens.

(8) En outre, Wilmar a affirmé qu'aucun des régimes de subventions mentionnés dans la plainte ne constituait un subventionnement à l'exportation. Qui plus est, selon Wilmar, les régimes de subventions présumés n'incitaient pas les producteurs de biodiesel indonésiens à vendre du biodiesel à l'exportation, mais à atteindre les objectifs nationaux de mélange de biodiesel et de diesel minéral (3).

(9) Enfin, Wilmar a fait valoir que la plainte n'apportait pas d'éléments de preuve suffisants d'une menace de préjudice important causé par les importations de biodiesel indonésien dans l'Union et que, en tout état de cause, les importations de biodiesel indonésien n'ont pas causé un tel préjudice.

(10) S'agissant des éléments de preuve indiquant l'existence de subventions préjudiciables au stade de l'ouverture, la Commission a mis à disposition la version publique de la plainte et a fourni son analyse concernant les éléments de preuve disponibles à ce stade dans la note relative au caractère suffisant des éléments de preuve; l'enquête a été ouverte sur cette base. Par conséquent, contrairement à ce que prétend Wilmar, la Commission a considéré et étayé dans la note qu'il existait des éléments de preuve suffisants tendant à démontrer l'existence d'un subventionnement préjudiciable.

(11) Le 19 juin 2019, la Commission a reçu une communication de Wilmar faisant notamment valoir que l'industrie de l'Union n'était pas menacée d'un préjudice important causé par les importations de biodiesel indonésien.

(12) Toutefois, l'avis d'ouverture précisait que toute information pour le stade des conclusions provisoires devait être soumise dans les 70 jours suivant la date de publication de l'avis. Ce délai a expiré le 14 février 2019. De ce fait, la partie de la communication relative à la menace d'un préjudice n'a pas pu être traitée au stade provisoire et sera examinée au stade définitif de l'enquête. En outre, le point 5.2 de l'avis d'ouverture précisait que toute observation relative à la plainte, y compris les questions relatives au préjudice et au lien de causalité, devait être soumise dans les 37 jours suivant la date de sa publication. Les parties intéressées ayant présenté des communications écrites ou fourni des données après le 14 février 2019 sont invitées à indiquer, conjointement avec leurs observations sur les mesures provisoires, si elles considèrent encore ces communications comme pertinentes pour la présente enquête, en spécifiant de quelle manière il convient de prendre en considération ces informations au stade définitif.

1.2. Période d'enquête et période considérée

(13) L'enquête relative aux subventions et au préjudice a porté sur la période comprise entre le 1er octobre 2017 et le 30 septembre 2018 (ci-après la «période d'enquête» ou «PE»). L'analyse des tendances utiles pour la détermination du préjudice a porté sur la période comprise entre le 1er janvier 2015 et la fin de la période d'enquête (ci-après la «période considérée»). Le cas échéant, la Commission a également examiné des données postérieures à la période d'enquête.

1.3. Parties intéressées

(14) Dans l'avis d'ouverture, les parties intéressées ont été invitées à prendre contact avec la Commission en vue de participer à l'enquête. De plus, la Commission a expressément informé le plaignant, d'autres producteurs de l'Union connus, les producteurs-exportateurs connus et les pouvoirs publics indonésiens, les importateurs, fournisseurs et utilisateurs connus, les négociants ainsi que les associations notoirement concernées de l'ouverture de l'enquête, et les a invités à y participer.

(15) Les parties intéressées ont eu l'occasion de formuler des observations concernant l'ouverture de l'enquête et de demander à être entendues par la Commission et/ou par le conseiller-auditeur dans le cadre des procédures commerciales.

1.4. Échantillonnage

(16) Dans son avis d'ouverture, la Commission a indiqué qu'elle était susceptible de procéder à un échantillonnage des parties intéressées conformément à l'article 27 du règlement de base.

1.4.1. Échantillonnage des producteurs de l'Union

(17) Dans son avis d'ouverture, la Commission a indiqué qu'elle avait provisoirement sélectionné un échantillon de producteurs de l'Union. La Commission a sélectionné l'échantillon en se fondant sur le plus grand volume représentatif de production sur lequel l'enquête pouvait raisonnablement porter, compte tenu du temps disponible.

(18) L'échantillon provisoire comptait trois producteurs de l'Union et représentait une vaste étendue géographique. Les producteurs de l'Union retenus dans l'échantillon représentaient plus de 18 % du volume de production total de l'industrie de l'Union. La Commission a invité les parties intéressées à formuler des observations sur l'échantillon provisoire.

(19) La Commission a reçu de Wilmar des observations sur l'échantillon provisoire relatives à la taille de celui-ci, dans lesquelles il faisait valoir qu'un échantillon composé de trois producteurs n'était pas suffisant et demandait qu'un autre groupe de sociétés, Biopetrol, formé de deux producteurs, soit ajouté à l'échantillon de producteurs de l'Union.

(20) La Commission a considéré que l'échantillon composé des trois plus grands producteurs de biodiesel de l'Union était représentatif (y compris sur le plan géographique) et que l'enquête ne pouvait pas raisonnablement porter sur un échantillon plus large compte tenu du temps disponible. Cet argument a donc été rejeté.

1.4.2. Échantillonnage des importateurs

(21) Afin de décider s'il était nécessaire de procéder par échantillonnage et, dans l'affirmative, de déterminer la composition de l'échantillon, la Commission a invité les importateurs indépendants à fournir les informations requises dans l'avis d'ouverture.

(22) Deux importateurs indépendants ont communiqué les informations demandées et ont accepté d'être inclus dans l'échantillon. L'un d'entre eux a importé des quantités négligeables et ne les a pas revendues durant la période d'enquête, de sorte que l'enquête de la Commission n'a porté que sur l'autre importateur indépendant. Étant donné le faible nombre d'importateurs indépendants ayant coopéré, la Commission a décidé qu'un échantillonnage n'était pas nécessaire.

1.4.3. Échantillonnage des producteurs-exportateurs en Indonésie

(23) Afin de déterminer s'il était nécessaire de procéder à un échantillonnage et, le cas échéant, de constituer un échantillon, la Commission a invité tous les producteurs-exportateurs en Indonésie à fournir les informations requises dans l'avis d'ouverture. De plus, la Commission a demandé aux autorités indonésiennes d'identifier et/ou de contacter d'éventuels autres producteurs-exportateurs susceptibles de vouloir participer à l'enquête.

(24) Quatre producteurs-exportateurs du pays concerné ont fourni les informations demandées et ont accepté d'être inclus dans l'échantillon. Les sociétés ou groupes de sociétés ayant répondu représentaient 100 % des exportations vers l'Union au cours de la période d'enquête. En raison du nombre limité de producteurs-exportateurs et du niveau élevé de coopération, la Commission a décidé de ne pas procéder à un échantillonnage, mais plutôt d'enquêter sur l'ensemble des producteurs-exportateurs indonésiens.

1.4.4. Réponses au questionnaire et visites de vérification

(25) La Commission a envoyé des questionnaires aux pouvoirs publics indonésiens, aux quatre producteurs-exportateurs, aux trois producteurs de l'Union retenus dans l'échantillon et à deux importateurs indépendants de biodiesel.

(26) La Commission a reçu des réponses au questionnaire de la part des pouvoirs publics indonésiens, de tous les groupes de producteurs-exportateurs, de tous les producteurs de l'Union retenus dans l'échantillon et des deux importateurs indépendants.

(27) La Commission a recherché et vérifié toutes les informations jugées nécessaires aux fins de la détermination des subventions, du préjudice (y compris la menace de préjudice) en résultant et de l'intérêt de l'Union. Une visite de vérification a eu lieu dans les locaux des pouvoirs publics indonésiens, du ministère du commerce de la République d'Indonésie, à Jakarta, à laquelle des fonctionnaires d'autres ministères concernés ont également participé.

(28) Des visites de vérification au titre de l'article 26 du règlement de base ont été effectuées dans les locaux des sociétés suivantes: Producteurs de l'Union et sociétés liées: — Masol Iberia Biofuel, S.L.U., El Grao (Castellón) et Campa Iberia S.A.U., Barcelone, Espagne — Saipol, Grand-Couronne, France — Verbio Vereinigte BioEnergie AG, Leipzig, Allemagne Importateur indépendant: — Gunvor BV, Genève, Suisse (4) Producteurs-exportateurs en Indonésie et sociétés liées: — Groupe Wilmar: — PT Wilmar Nabati Indonesia, Medan — PT Wilmar Bioenergi Indonesia, Medan — Wilmar Trading Pte. Ltd, Singapour — Groupe Musim Mas: — PT Intibenua Perkasatama, Medan — PT Musim Mas, Medan — Inter-Continental Oils & Fats Pte. Ltd, Singapour — Campa Iberia S.A.U., Barcelone, Espagne — IM Biofuel Italy S.R.L., Milan, Italie — PT Ciliandra Perkasa, Jakarta, et First Resources Trading Pte. Ltd, Singapour — Groupe Permata: — PT Pelita Agung Agrindustri, Medan — PT Permata Hijau Palm Oleo, Medan — Virgoz Oils & Fats Pte. Ltd, Singapour

(29) À la suite des réponses aux questionnaires, des demandes d'informations complémentaires et des visites de vérification, et comme il est expliqué plus en détail aux considérants 219 à 227 ci-dessous, la Commission a constaté que les pouvoirs publics indonésiens ainsi que Wilmar n'avaient pas pleinement coopéré à l'enquête. Plus précisément: a) PT Perkebunan Nusantara (ci-après «PTPN»), un producteur d'HPB détenu à 100 % par les pouvoirs publics indonésiens, n'a pas répondu à l'annexe B du questionnaire de ces pouvoirs publics dans le délai imparti, bien qu'il soit l'une des entreprises qui ont été invitées à répondre; et b) Wilmar n'a pas apporté de réponse complète au tableau 2 de la demande d'informations complémentaires; en particulier, il n'a fourni les données requises que partiellement.

(30) En conséquence, la Commission a envoyé aux pouvoirs publics indonésiens ainsi qu'au groupe Wilmar une lettre au titre de l'article 28 se limitant aux informations spécifiques qu'ils n'avaient pas fournies. La Commission a donc utilisé les données disponibles pour suppléer aux informations manquantes.

2. PRODUIT CONCERNÉ ET PRODUIT SIMILAIRE

2.1. Produit concerné

(31) Le produit concerné correspond aux esters monoalkyles d'acides gras et/ou aux gazoles paraffiniques obtenus par synthèse et/ou hydrotraitement, d'origine non fossile, communément dénommés «biodiesel», purs ou sous forme de mélange, originaires d'Indonésie (ci-après le «produit concerné»).

(32) L'enquête a montré que le biodiesel produit en Indonésie est principalement de l'ester méthylique d'huile de palme (ci-après l'«EMP»), qui est dérivé de l'huile de palme. Le biodiesel produit dans l'Union, en revanche, est essentiellement de l'ester méthylique de colza (ci-après l'«EMC»), mais il est aussi obtenu à partir d'autres matières premières, dont des huiles usagées et des huiles vierges.

(33) L'EMP et l'EMC appartiennent tous deux à la catégorie des esters monoalkyles d'acides gras. Le terme «ester» fait référence à la transestérification des huiles végétales, à savoir le mélange de l'huile avec de l'alcool, ce qui produit le biodiesel et, en tant que sous-produit, la glycérine. L'adjectif «méthylique» renvoie au méthanol, l'alcool le plus couramment utilisé dans ce processus. Les esters monoalkyles d'acides gras sont également connus sous le nom d'«esters méthyliques d'acides gras» ou «EMAG».

(34) Bien que l'EMP et l'EMC soient tous deux des esters monoalkyles d'acides gras, ils ont par ailleurs des propriétés physiques et chimiques en partie différentes, et notamment une température limite de filtrabilité (ci-après la «TLF») différente. La TLF correspond à la température à laquelle un carburant bouche un filtre à carburant, du fait de la cristallisation ou de la gélification de certains composants du carburant. Pour l'EMC, la TLF peut être de – 14 °C tandis que pour l'EMP, elle est d'environ 13 °C. Le marché décrit souvent le biodiesel à une TLF particulière comme EMAGX, par exemple EMAG0 ou EMAG5.

(35) Le produit concerné relève actuellement des codes NC ex 1516 20 98 (codes TARIC 1516209821, 1516209829 et 1516209830), ex 1518 00 91 (codes TARIC 1518009121, 1518009129 et 1518009130), ex 1518 00 95 (code TARIC 1518009510), ex 1518 00 99 (codes TARIC 1518009921, 1518009929 et 1518009930), ex 2710 19 43 (codes TARIC 2710194321, 2710194329 et 2710194330), ex 2710 19 46 (codes TARIC 2710194621, 2710194629 et 2710194630), ex 2710 19 47 (codes TARIC 2710194721, 2710194729 et 2710194730), 2710 20 11, 2710 20 15, 2710 20 17, ex 3824 99 92 (codes TARIC 3824999210, 3824999212 et 3824999220), 3826 00 10 et ex 3826 00 90 (codes TARIC 3826009011, 3826009019 et 3826009030).

2.2. Produit similaire

(36) L'enquête a montré que les produits suivants présentaient les mêmes caractéristiques physiques, chimiques et techniques essentielles et étaient destinés aux mêmes utilisations de base: a) le produit concerné; b) le produit fabriqué et vendu sur le marché intérieur de l'Indonésie; c) le produit fabriqué et vendu dans l'Union par l'industrie de l'Union.

(37) La Commission a décidé qu'aux fins de la présente enquête ces produits constituaient donc des produits similaires au sens de l'article 2, point c), du règlement de base.

3. SUBVENTIONNEMENT

3.1. Subventions et programmes de subventions faisant l'objet de l'enquête en cours

(38) Sur la base des informations disponibles, y compris celles fournies dans la plainte, l'avis d'ouverture et les réponses au questionnaire de la Commission, cette dernière a enquêté sur les allégations de subventionnement pratiqué par les pouvoirs publics indonésiens au moyen des programmes de subventions suivants: a) le transfert direct de fonds, comme des subventions directes octroyées par l'intermédiaire du Fonds de subvention pour le biodiesel (Biodiesel Subsidy Fund); b) le soutien de l'industrie du biodiesel par les pouvoirs publics, y compris à travers la fourniture d'huile de palme brute moyennant une rémunération moins qu'adéquate; c) le soutien de l'industrie du biodiesel par les pouvoirs publics, notamment au travers de recettes publiques abandonnées ou non perçues, comme des avantages liés à l'impôt sur le revenu pour des investissements cotés, des subventions à l'implantation industrielle, des avantages fiscaux aux industries pionnières, un régime d'exemption de droits à l'importation et une exonération fiscale en matière de TVA; d) la fourniture de financements et de garanties à l'exportation à des conditions préférentielles par la banque indonésienne d'import-export (Indonesian Eximbank).

3.2. Soutien de l'industrie du biodiesel par les pouvoirs publics au moyen du transfert direct de fonds par l'intermédiaire du Fonds de subvention pour le biodiesel

3.2.1. La plainte et le régime de subventions

(39) Le plaignant a affirmé que les pouvoirs publics indonésiens soutenaient l'industrie du biodiesel en accordant aux producteurs indonésiens de biodiesel des subventions dont le montant correspond à la différence entre le prix de référence des pouvoirs publics pour le biodiesel et le prix auquel les sociétés pétrolières achètent le biodiesel, à savoir le prix de référence du gazole.

(40) L'enquête a établi que le Fonds de subvention pour le biodiesel, qui fait partie du Fonds de plantation des palmiers à huile (Oil Palm Plantation Fund - OPPF), a été créé en 2015 par le règlement présidentiel 61/2015.

(41) Ce dernier a confié à une agence, l'Agence de gestion du Fonds de plantation des palmiers à huile (Oil Palm Plantation Fund Management Agency) (ci-après l'«agence de gestion») le recouvrement des prélèvements à l'exportation sur les produits à base d'huile de palme, en application du règlement no133/PMK.05/2015 du ministre des finances.

(42) L'argent recouvré par les autorités douanières au travers des prélèvements à l'exportation sur les produits à base d'huile de palme constitue le financement de l'OPPF, et ce dernier est formellement contrôlé par l'agence de gestion.

(43) Le prélèvement à l'exportation est d'autant plus conséquent que la position de chaque produit spécifique dans la chaîne de valeur est plus élevée: le prélèvement à l'exportation sur l'huile de palme brute au cours de la période d'enquête était fixé à 50 USD/tonne tandis que le prélèvement sur les produits dérivés, y compris le biodiesel, s'établissait à 20 USD/tonne.

(44) Par les règlements présidentiels 24/2016 et 26/2016, les pouvoirs publics indonésiens ont précisé que le mandat du Fonds de subvention pour le biodiesel incluait l'achat et l'utilisation de biodiesel sur le marché intérieur. En particulier, les pouvoirs publics indonésiens indiquent que l'OPPF sera utilisé pour soutenir les achats de biodiesel par les entités désignées par des organismes d'État.

(45) Le règlement présidentiel 26/2016 prévoit plus précisément dans son article 9, paragraphe 1 que «[l]e directeur général d'EBTKE désigne l'entité de Petrofuel qui est chargée de l'achat de biodiesel conformément à l'article 4, dans le cadre du financement par l'agence de gestion du Fonds, en appliquant la politique définie par le comité directeur de l'agence de gestion du Fonds» et dans son article 9, paragraphe 8, que «[s]ur la base de l'autorisation ministérielle visée au paragraphe 7, le directeur général d'EBTKE désigne, au nom du ministre: a. les producteurs de biodiesel qui participeront aux marchés publics pour le biodiesel; et b. le volume de biodiesel fixé pour chaque producteur de biodiesel». En outre, le comité directeur de l'agence de gestion est composé exclusivement de fonctionnaires de différents ministères de l'État.

(46) Les producteurs de biodiesel qui choisissent de prendre part aux marchés et se sont vu attribuer un quota en vertu du règlement susmentionné sont tenus de vendre la quantité mensuelle de biodiesel fixée à l'«entité de Petrofuel». À ce jour, les pouvoirs publics indonésiens ont désigné les sociétés suivantes comme entités de Petrofuel: a) PT Pertamina (ci-après «Pertamina»), une compagnie pétrolière et gazière appartenant à l'État, et b) PT AKR Corporindo Tbk (ci-après «AKR»), une compagnie pétrolière et gazière privée.

(47) L'OPPF prévoit un mécanisme de paiement spécifique au moyen duquel Pertamina (et pour quelques petits volumes, AKR) paie aux producteurs de biodiesel le prix de référence du diesel (au lieu du prix réel du biodiesel qui, au cours de la période d'enquête, aurait été supérieur), tandis que la différence entre ce prix de référence du diesel et le prix de référence du biodiesel est versée par l'agence de gestion aux producteurs de biodiesel grâce aux fonds de l'OPPF.

(48) Le prix de référence pour le diesel comme pour le biodiesel est déterminé par le ministre de l'énergie et des ressources minérales, conformément à l'article 19 du règlement présidentiel 61/2015, comme suit: a) Le prix de référence du diesel est basé sur les prix déclarés par Platts pour le pétrole à Singapour (MOPS) (5) et sur le coût de production du diesel en Indonésie. b) En application du décret no 2026/2017 du ministre des finances, le prix de référence du biodiesel est basé sur le prix intérieur de l'HPB, auquel s'ajoutent les coûts de transformation (de 125 USD/tonne jusqu'au 5 mai 2017 et de 100 USD/tonne ensuite). Au cours de la visite de vérification, les pouvoirs publics indonésiens ont expliqué que le montant des coûts de transformation ajouté au prix intérieur de l'HPB fait l'objet d'un réexamen annuel, lequel ne conduit cependant pas nécessairement à sa modification. Les pouvoirs publics indonésiens ont en effet expliqué que si, lors de l'examen annuel, le montant du coût de transformation est toujours jugé approprié, aucune modification n'est effectuée.

(49) Plus exactement, chaque producteur de biodiesel – y compris l'ensemble des producteurs-exportateurs – facture à Pertamina (ou AKR, selon le cas) le volume de biodiesel que l'acheteur est tenu d'utiliser en vertu de l'obligation de mélange, et Pertamina (ou AKR) paie au producteur le prix de référence du diesel pour la période concernée. L'enquête a révélé que la grande majorité des ventes effectuées par les producteurs de biodiesel étaient destinées à Pertamina, tandis qu'une petite partie était destinée à AKR. De plus, les ventes à AKR étaient totalement identiques à celles faites à Pertamina, en ce qui concerne les prix et toutes les autres conditions y relatives. La Commission a donc concentré son analyse ci-dessous sur les ventes effectuées à Pertamina.

(50) Le producteur de biodiesel, afin d'obtenir le remboursement de la différence entre le prix payé par Pertamina et AKR (basé sur le prix de référence du diesel) et le prix de référence du biodiesel, envoie alors à l'agence de gestion une facture supplémentaire pour le même volume, accompagnée d'une liste de documents. Une fois que l'agence de gestion a reçu la facture et vérifié les éléments qu'elle contient, elle verse au producteur de biodiesel concerné la différence entre le prix de référence du diesel (payé par Pertamina ou AKR, selon le cas) et le prix de référence du biodiesel fixé pour la période en question.

(51) Dans le cadre de la présente enquête, la Commission a examiné si l'ensemble de mesures adoptées par les pouvoirs publics indonésiens pour soutenir l'industrie indonésienne du biodiesel moyennant les paiements effectués par l'agence de gestion constituait une subvention passible de mesures compensatoires.

(52) Pour établir l'existence d'une subvention passible de mesures compensatoires, trois éléments doivent être réunis: a) une contribution financière ou un soutien des revenus ou des prix; b) un avantage; et c) une spécificité (article 3 du règlement de base).

3.2.2. Analyse

3.2.2.1. Contribution financière

(53) La Commission a noté d'emblée que durant la période d'enquête tous les producteurs-exportateurs avaient choisi de participer aux marchés publics du biodiesel et étaient par conséquent tenus de vendre du biodiesel à Pertamina et à AKR. La Commission a également noté que durant la période d'enquête, le prix de référence du biodiesel était supérieur au prix de référence du diesel minéral. De ce fait, au cours de la période d'enquête, tous les producteurs-exportateurs ont reçu des paiements de l'OPPF.

(54) L'article 3, paragraphe 1, point a) i), du règlement de base dispose qu'il y a contribution financière des pouvoirs publics lorsqu'une pratique de ces pouvoirs publics comporte un transfert direct de fonds. Conformément aux dispositions de l'accord de l'OMC sur les subventions et les mesures compensatoires (ci-après l'«accord SMC»), l'article 2 du règlement de base définit les «pouvoirs publics» comme étant tout organisme public du ressort territorial du pays d'origine ou d'exportation.

(55) L'Organe d'appel de l'OMC, dans son rapport sur les droits antidumping et compensateurs américains (Chine), a défini le terme «organisme public» comme «une entité qui possède ou exerce un pouvoir gouvernemental, ou en est investie» (6).

(56) La Commission a relevé que l'OPPF a été créé par un acte des pouvoirs publics indonésiens et que ceux-ci ont explicitement chargé l'agence de gestion d'effectuer des paiements aux producteurs de biodiesel.

(57) Premièrement, l'article 11 du règlement présidentiel 66/2018 a défini les attributions de l'OPPF en les élargissant de la manière suivante: «1) Les fonds recouvrés sont utilisés pour: a. le développement des ressources humaines pour la plantation des palmiers à huile; b. la recherche et le développement dans le domaine des plantations de palmiers à huile; c. la promotion des plantations de palmiers à huile; d. le rajeunissement des plantations de palmiers à huile; et e. les installations et infrastructures des plantations de palmiers à huile; 2) Les fonds recouvrés sont utilisés aux fins visées au paragraphe 1, et notamment pour répondre à la demande de produits des plantations de palmiers à huile pour l'alimentation, pour développer l'industrie de l'huile de palme en aval ainsi que pour l'achat et l'utilisation de biodiesel».

(58) Deuxièmement, dans son article 18, paragraphe 1, le règlement susmentionné dispose expressément que «le recours au Fonds pour la fourniture et l'utilisation de biodiesel visées à l'article 11, paragraphe 2, est censé couvrir la différence entre l'indice de prix du marché du diesel et l'indice de prix du marché du biodiesel».

(59) La Commission note donc que les actes juridiques mettant en œuvre l'OPPF confirment explicitement que ses fonds sont utilisés au profit des producteurs de biodiesel.

(60) À cette fin, conformément à l'article 1, paragraphe 4, du règlement présidentiel 61/2015, les pouvoirs publics indonésiens ont accordé à l'agence de gestion le droit d'utiliser les prélèvements à l'exportation et les taxes d'exportation instituées sur l'huile de palme et ses dérivés et ont imposé l'obligation d'acheter et d'utiliser du biodiesel. Dans la pratique cependant, le recouvrement est assuré par les autorités douanières. La Commission a donc estimé que l'agence de gestion possédait ou exerçait un pouvoir gouvernemental, ou en était investie.

(61) En conséquence, la Commission a conclu que le cadre juridique exposé ci-dessus confie effectivement à l'agence de gestion l'exercice de fonctions gouvernementales en ce qui concerne le secteur du biodiesel. La Commission en a conclu que l'agence de gestion agit comme un organisme public au sens de l'article 2, point b), du règlement de base, lu conjointement avec l'article 3, paragraphe 1, point a) i), du règlement de base, et conformément à la jurisprudence pertinente de l'OMC.

(62) En ce qui concerne le critère du «transfert direct de fonds», l'enquête a établi qu'après avoir reçu une facture des producteurs de biodiesel accompagnée de tous les documents appropriés (7) et après avoir effectué les vérifications adéquates, l'agence de gestion paie directement le montant dû (à savoir la différence entre le prix de référence du diesel et le prix de référence du biodiesel) aux producteurs de biodiesel. La Commission a par ailleurs fait observer que ni les pouvoirs publics indonésiens ni l'ensemble des producteurs-exportateurs ne contestaient le fait que l'agence de gestion effectuait des transferts directs en espèces/des virements bancaires aux producteurs qui vendaient du biodiesel à Pertamina et à AKR afin de compenser la différence entre le prix de référence du diesel minéral payé par Pertamina et AKR et le prix de référence du biodiesel. Dès lors, la Commission a considéré que les subventions accordées par l'agence de gestion constituaient un «transfert direct de fonds» au sens de l'article 3, paragraphe 1, point a) i), du règlement de base.

(63) À cet égard, l'argument avancé par les pouvoirs publics indonésiens, à savoir que les ressources financières utilisées par l'agence de gestion pour payer les producteurs de biodiesel étaient entièrement d'origine privée et que, par conséquent, il n'y avait pas de contribution financière, doit être rejeté. La Commission a en effet relevé que le règlement de base, conformément à l'accord SMC, ne prend pas en considération l'origine ou la nature (publique ou privée) des fonds transférés par les pouvoirs publics. Un examen visant à déterminer l'existence d'une contribution financière implique plutôt de considérer la nature de la transaction par laquelle un élément ayant une valeur économique est transféré par les pouvoirs publics. En d'autres termes, ce qui est important, c'est le fait que le transfert de fonds est imputable à l'État (par opposition aux fonds privés utilisés à la discrétion des opérateurs privés) (8). Un large éventail de transactions relève de la notion de «contribution financière» de l'article 1.1 a) 1). D'après les points i) et ii) de l'article 1.1 a) 1), une contribution financière peut prendre la forme d'un transfert direct de fonds par les pouvoirs publics ou d'un abandon de recettes publiques normalement exigibles (9). Comme il a été expliqué précédemment, l'agence de gestion, en tant qu'organisme public, a transféré directement aux producteurs de biodiesel des fonds provenant de l'OPPF, qui est alimenté par les prélèvements et les taxes d'exportation auxquels sont obligatoirement soumis les opérateurs publics et privés, ce qui correspond totalement à la définition de la contribution financière donnée par l'Organe d'appel.

(64) Outre les éléments relevés ci-dessus, la Commission a aussi constaté que les fonds dont dispose l'OPPF proviennent du recouvrement des prélèvements à l'exportation et des taxes d'exportation institués sur l'huile de palme brute et ses dérivés. Au cours de la visite de vérification, les pouvoirs publics indonésiens ont expliqué que le prélèvement à l'exportation est recouvré par les autorités douanières avant l'exportation des marchandises et, en dépit de leur affirmation que ce prélèvement est destiné exclusivement à alimenter l'OPPF, ils n'ont pas pu démontrer qu'il était perçu en dehors des comptes spécifiques publics. En l'absence de preuve du contraire, la Commission a conclu que le prélèvement est recouvré dans le cadre du budget général de l'État. Le fait que le prélèvement est ensuite alloué à l'OPPF représente simplement la manière dont les pouvoirs publics indonésiens utilisent les recettes publiques perçues sur les prélèvements à l'exportation et sur les taxes d'exportation. En tout état de cause, l'OPPF est constitué de fonds qui sont perçus grâce aux prélèvements à l'exportation et les taxes d'exportation institués par les pouvoirs publics indonésiens, et ces fonds sont contrôlés par l'agence de gestion. De ce fait, il s'agit de ressources publiques, que celles-ci fassent ou non partie intégrante du budget de l'État.

(65) S'agissant de l'argument des pouvoirs publics indonésiens selon lequel le transfert de fonds de l'OPPF à destination des producteurs de biodiesel ne confère aucun avantage aux bénéficiaires du fait que les producteurs de biodiesel ont effectué plus de versements à l'OPPF qu'ils n'en ont reçus, la Commission fait remarquer ce qui suit. Premièrement, les attributions de l'OPPF sont plus vastes que le simple soutien apporté à l'industrie du biodiesel. L'OPPF est plutôt l'expression d'une politique plus large des pouvoirs publics indonésiens qui englobe toute la chaîne de valeur de l'huile de palme. Tous les exportateurs d'huile de palme brute (et des produits transformés) contribuent au Fonds par l'intermédiaire du prélèvement auquel ils sont soumis lorsque leur produit est exporté. L'huile de palme brute peut être utilisée dans une large palette d'applications, telles que la consommation alimentaire, les cosmétiques et l'industrie chimique. Les prélèvements à l'exportation recouvrés pour l'OPPF ne sont donc pas exclusivement liés au transfert de fonds à destination de l'industrie du biodiesel, et aucune compensation automatique ne peut être réalisée.

(66) Deuxièmement, comme cela a déjà été expliqué ci-dessus au considérant 64, les fonds utilisés par l'agence de gestion proviennent dans leur totalité du budget général des pouvoirs publics indonésiens (allocation à l'OPPF). Le recouvrement du prélèvement à l'exportation est assuré par les autorités douanières et ces prélèvements sont versés au budget général de l'État. Les fonds utilisés ne correspondent donc pas à des paiements volontaires effectués par les producteurs de biodiesel qui sont alors utilisés en totalité au profit des producteurs de biodiesel (les producteurs de biodiesel ne pouvant pas en disposer à leur guise puisqu'ils n'ont aucun droit de regard sur l'utilisation qui est faite de l'OPPF). Les fonds sont recouvrés par les pouvoirs publics indonésiens au travers des prélèvements à l'exportation et des taxes d'exportation obligatoires, perçus pour certains sur les producteurs de biodiesel, mais aussi sur les producteurs d'HPB et d'autres producteurs de produits connexes de l'HPB. Les pouvoirs publics indonésiens décident ensuite d'utiliser ces ressources au profit des producteurs de biodiesel par l'intermédiaire de l'OPPF.

(67) La Commission a aussi noté que, dans leurs réponses au questionnaire, les producteurs-exportateurs avaient indiqué que la majeure partie de l'HPB utilisée dans la production de biodiesel était d'origine locale et n'était donc soumise ni à la taxe d'exportation ni au prélèvement à l'exportation. La Commission a donc supposé que les exportations d'HPB pour lesquelles les producteurs-exportateurs (ou, plus précisément, leurs producteurs d'HPB liés) ont payé des taxes d'exportation et des prélèvements à l'exportation concernaient des chaînes de valeur autres que la chaîne de valeur du biodiesel.

(68) Par conséquent, la Commission a conclu que les taxes d'exportation et prélèvements à l'exportation perçus par les pouvoirs publics indonésiens sur ces exportations n'étaient donc pas liés à l'industrie du biodiesel en tant que telle; pour cette raison, elle a rejeté l'argument des pouvoirs publics indonésiens selon lequel l'OPPF ne conférait aucun avantage aux bénéficiaires puisque les producteurs de biodiesel versaient davantage à l'OPPF qu'ils n'en retiraient. En fait, contrairement à l'allégation des pouvoirs publics indonésiens, pour ce qui est de la chaîne de valeur du biodiesel, les producteurs-exportateurs étaient mieux lotis, dans la mesure où ils ont reçu davantage de l'OPPF qu'ils n'ont versé.

(69) Au vu de ce qui précède, la Commission a conclu que tous les décaissements opérés par l'agence de gestion en faveur des producteurs de biodiesel constituaient une contribution financière sous la forme d'un transfert direct de fonds des pouvoirs publics conformément à l'article 3, paragraphe 1, point a) i), du règlement de base. Il ne fait aucun doute que dans le cadre des achats de biodiesel par Pertamina et AKR conformément aux exigences en matière de mélange, l'agence de gestion a compensé la différence entre le prix payé par Pertamina et AKR (sur la base du prix de référence pour le diesel minéral) et le prix de référence (plus élevé) pour le biodiesel. De ce point de vue, les producteurs de biodiesel ont reçu une subvention de la part des pouvoirs publics indonésiens, laquelle correspond au montant de cette différence (10).

3.2.2.2. Avantage

(70) Pour les raisons exposées ci-après, la Commission a considéré que les transferts directs effectués par l'agence de gestion confèrent un avantage aux producteurs-exportateurs.

(71) En effet, les producteurs-exportateurs bénéficient d'une situation plus favorable que celle qui aurait été la leur en l'absence de ce régime. Pour le dire plus simplement: le transfert de fonds effectué par l'agence de gestion s'apparente à des subventions, or le marché ne prévoit pas de subventions non remboursables. Ces subventions ont pour effet de placer les producteurs de biodiesel dans une situation plus favorable que celle qu'ils auraient connue dans le contexte du libre jeu du marché (11). En l'absence du régime en question, les producteurs de biodiesel n'obtiendraient de Pertamina et d'AKR rien de plus que le paiement du prix du diesel minéral.

(72) À la lumière de ce qui précède, la Commission a estimé que l'argent versé par l'agence de gestion aux producteurs de biodiesel pour le biodiesel vendu afin de compenser la différence entre le prix de référence du diesel payé par Pertamina et le prix de référence du biodiesel leur confère un avantage au sens de l'article 3, paragraphe 2, du règlement de base.

3.2.2.3. Spécificité

(73) Premièrement, la Commission a fait remarquer que l'OPPF est disponible pour un nombre limité d'industries qui relèvent toutes de la chaîne de valeur de l'HPB. Cette limitation trouve directement son origine dans la législation applicable. Tout d'abord, le soutien de la chaîne de valeur de l'huile de palme est le principal objectif explicite du règlement présidentiel 61/2015 établissant l'OPPF. Dans son préambule, il est en effet indiqué que l'OPPF est nécessaire: «pour assurer le développement continu de la plantation de palmiers à huile, une stratégie nationale soutenue par la gestion du Fonds pour le développement continu de la plantation de palmiers à huile est nécessaire». Dans son article premier, ce règlement précise de plus que «la plantation de palmiers à huile recouvre toutes les activités de gestion des ressources naturelles, des ressources humaines, des sites de production, de l'équipement et des machines, de culture, de récolte, de transformation et de commercialisation liées à la plantation de palmiers à huile».

(74) À l'article 11, il est prévu que «les fonds recouvrés sont utilisés pour: a. le développement des ressources humaines pour la plantation des palmiers à huile; b. la recherche et le développement dans le domaine des plantations de palmiers à huile; c. la promotion des plantations de palmiers à huile; d. le rajeunissement des plantations de palmiers à huile; et e. les installations et infrastructures des plantations de palmiers à huile».

(75) La Commission a par conséquent conclu que l'OPPF est de jure spécifique au sens de l'article 4, paragraphe 2, point a), du règlement de base, étant donné que la législation régissant les activités de l'autorité chargée d'octroyer les subventions limite expressément la possibilité de bénéficier d'une subvention à certaines entreprises, notamment à celles qui interviennent dans la chaîne de valeur de l'HPB.

(76) En tout état de cause, même dans l'hypothèse où il n'y aurait pas de spécificité de jure, la Commission estime que les pouvoirs publics indonésiens ordonnent à l'agence de gestion de soutenir l'industrie du biodiesel de facto uniquement. Les éléments de preuve recueillis au cours de l'enquête et mentionnés ci-dessous au considérant 122 indiquent que la majeure partie des sommes payées par l'agence de gestion est destinée à être versée aux producteurs de biodiesel pour compenser la différence entre le MOPS et le prix de référence du biodiesel.

(77) La Commission a donc estimé que les pouvoirs publics indonésiens gèrent l'OPPF d'une manière qui le rend de facto spécifique. Conformément à l'article 4, paragraphe 2, point c), du règlement de base, une subvention peut être de facto spécifique si certains critères sont remplis, tels que «l'utilisation d'un programme de subventions par un nombre limité de certaines entreprises, l'utilisation dominante par certaines entreprises, l'octroi de montants de subvention disproportionnés à certaines entreprises, et la manière dont l'autorité qui accorde la subvention a exercé un pouvoir discrétionnaire dans la décision d'accorder une subvention». En l'espèce, la Commission a observé que le comportement de l'OPPF correspond parfaitement dans cette liste de critères. En particulier, comme expliqué ci-dessus, le Fonds est principalement utilisé par l'industrie du biodiesel, et l'autorité qui a accordé la subvention a exercé son pouvoir discrétionnaire à cette fin.

(78) Cette conclusion est également conforme à la jurisprudence de l'OMC. Dans le rapport «Communautés européennes et certains États membres – Mesures affectant le commerce des aéronefs civils gros porteurs», le groupe spécial a expliqué que «le sens ordinaire du terme “predominant” (dominant) inclut la définition suivante: “constituting the main or strongest element; prevailing” (constituant le principal élément ou l'élément le plus fort; prédominant). Ainsi, l'“utilisation dominante {d'un programme de subventions} par certaines entreprises” peut être tout simplement comprise comme une situation dans laquelle un programme de subventions est principalement, ou pour l'essentiel, utilisé par certaines entreprises» (12). Dans cette décision, le groupe spécial a de plus expliqué que «dans les cas où un programme de subventions est appliqué dans une économie constituée de quelques branches de production seulement, le fait que ces branches de production peuvent avoir été les principaux bénéficiaires d'un programme de subventions ne démontre pas nécessairement qu'il y a “utilisation dominante”. En fait, l'utilisation du programme de subventions par ces branches de production peut simplement refléter la diversification limitée des activités économiques dans la juridiction de l'autorité qui accorde la subvention. En revanche, le même programme de subventions appliqué dans le contexte d'une économie très diversifiée et qui est utilisé principalement, ou pour l'essentiel, par quelques branches de production seulement tendrait à indiquer qu'il y a “utilisation dominante”» (13). Dans le cas présent, la subvention n'est disponible que pour la chaîne de valeur de l'huile de palme, mais au sein de cette branche pour un large éventail d'applications. Cependant, si le raisonnement du groupe spécial est appliqué à la situation du cas d'espèce, la Commission considère le fait que l'OPPF soit utilisé pour l'essentiel pour financer les paiements du biodiesel comme justifiant la qualification d'«utilisation dominante» telle que définie ci-dessus, puisque l'industrie du biodiesel est le principal bénéficiaire. La Commission fait en outre observer que l'industrie du biodiesel est une des nombreuses industries d'une économie diversifiée (14) et que l'OPPF, depuis sa création, soutient presque exclusivement l'industrie du biodiesel.

(79) Compte tenu de ce qui précède, la Commission a donc conclu que l'ensemble des mesures prises par les pouvoirs publics indonésiens étaient destinées à avantager l'industrie nationale du biodiesel. En plus d'être spécifiques de jure selon l'article 4, paragraphe 2, point a), du règlement de base, elles sont également spécifiques de facto selon l'article 4, paragraphe 2, point c), du règlement de base.

3.2.3. Conclusion

(80) La Commission a provisoirement conclu qu'au travers d'une série de mesures, les pouvoirs publics indonésiens ont apporté un soutien à l'industrie du biodiesel, y compris moyennant un transfert direct de fonds par l'intermédiaire du Fonds de subvention pour le biodiesel. Les pouvoirs publics indonésiens ont conféré aux bénéficiaires un avantage qui est spécifique, équivalant donc à une subvention passible de mesures compensatoires.

3.2.4. Calcul du montant de la subvention

(81) Conformément à l'article 5 du règlement de base, la Commission a calculé le montant de la subvention passible de mesures compensatoires pour chaque producteur-exportateur en termes d'avantage conféré au bénéficiaire tel que constaté et déterminé pour la période d'enquête. La Commission a déterminé l'avantage comme correspondant au montant total de la subvention reçue de l'OPPF au cours de la période d'enquête. Conformément à l'article 7, paragraphe 2, du règlement de base, la Commission a réparti les montants de subventions sur le chiffre d'affaires total généré par les ventes de biodiesel des producteurs-exportateurs au cours de la période d'enquête.

(82) Le taux de subvention provisoirement établi concernant cette série de mesures pour les producteurs-exportateurs pendant la période d'enquête s'élève à: Société Taux de subvention PT Ciliandra Perkasa 7,91 % PT Intibenua Perkasatama et PT Musim Mas (groupe Musim Mas) 11,83 % PT Pelita Agung Agrindustri et PT Permata Hijau Palm Oleo (groupe Permata) 12,76 % PT Wilmar Nabati Indonesia et PT Wilmar Bioenergi Indonesia (groupe Wilmar) 12,23 %

3.3. Soutien de l'industrie du biodiesel par les pouvoirs publics, y compris à travers la fourniture d'huile de palme (HPB) moyennant une rémunération moins qu'adéquate

3.3.1. La plainte et le régime de subventions

(83) La plainte soutenait que les prix de l'HPB en Indonésie étaient faussés en raison de l'intervention des pouvoirs publics indonésiens. Elle expliquait en particulier que les pouvoirs publics indonésiens mettaient en œuvre une politique imposant des taxes d'exportation élevées sur l'HPB. L'HPB est la principale matière première utilisée pour la production de biodiesel en Indonésie et représente environ 85 % des coûts totaux de production du biodiesel. D'après la plainte, l'action des pouvoirs publics indonésiens a pour effet que le prix des matières premières pour la production de biodiesel reste sensiblement inférieur aux prix mondiaux, avantageant ainsi les producteurs de biodiesel indonésiens.

(84) De surcroît, selon le plaignant, les pouvoirs publics indonésiens ont introduit en mai 2015 un prélèvement à l'exportation de 50 USD par tonne sur l'HPB et d'un montant inférieur sur les produits transformés à base d'huile de palme, le taux spécifique étant fonction du produit.

(85) Le plaignant a fait valoir qu'en imposant des taxes d'exportation et des prélèvements à l'exportation élevés sur l'HPB, les pouvoirs publics indonésiens favorisent la baisse du prix intérieur de l'huile de palme en Indonésie, conférant un avantage notable aux producteurs de biodiesel. Lesdits pouvoirs publics encouragent aussi les producteurs privés d'HPB à vendre leurs produits aux producteurs indonésiens de biodiesel. Par conséquent, le plaignant allègue que les pouvoirs publics indonésiens chargent les producteurs indonésiens d'huile de palme ou leur ordonnent de fournir de l'HPB aux producteurs de biodiesel moyennant une rémunération moins qu'adéquate.

(86) L'enquête a montré que les pouvoirs publics indonésiens imposent en effet une taxe et un prélèvement à l'exportation sur l'HPB.

(87) La taxe d'exportation a été instaurée en 1994. Depuis son introduction, elle a été modifiée à plusieurs reprises. Dans sa dernière version (décret no 140/PMK.010/2016), la taxe d'exportation consiste en un barème tarifaire progressif sur l'huile de palme brute ainsi que sur 22 autres produits, dont le biodiesel (dont le taux est systématiquement inférieur à celui de l'HPB). Les exportateurs indonésiens paient une taxe dégressive liée au prix de référence des pouvoirs publics indonésiens pour les exportations d'HPB. Ainsi, lorsque le prix de référence à l'exportation des pouvoirs publics indonésiens augmente, il en va de même pour les droits à l'exportation.

(88) Lorsque le prix de référence est inférieur à 750 USD par tonne, le taux de taxe d'exportation applicable est de 0 %. Au cours de la période d'enquête, le prix de l'HPB est resté inférieur au seuil de 750 USD par tonne; aucune taxe d'exportation n'était donc due.

(89) Outre la taxe d'exportation, les pouvoirs publics indonésiens ont institué, au cours de la période d'enquête, un prélèvement à l'exportation sur l'HPB et les produits en aval. Au cours de la période d'enquête, le prélèvement à l'exportation a été fixé à 50 USD par tonne pour l'HPB et à 20 USD par tonne pour le biodiesel.

(90) En dehors de la taxe et du prélèvement à l'exportation sur l'HPB et les produits en aval, les pouvoirs publics indonésiens interviennent sur le marché de l'HPB en contrôlant de fait, par l'intermédiaire de la société publique PTPN, les prix intérieurs de l'HPB, garantissant que l'HPB est vendue à un prix artificiellement bas. Les pouvoirs publics indonésiens accordent en outre des subventions aux producteurs d'HPB afin de garantir que ceux-ci se conforment à la politique consistant à fournir de l'HPB à des prix artificiellement bas.

3.3.2. Application des dispositions de l'article 28, paragraphe 1, du règlement de base

(91) La Commission a informé les pouvoirs publics indonésiens qu'elle pourrait devoir recourir aux données disponibles, conformément à l'article 28, paragraphe 1, du règlement de base, lors de la détermination l'existence et de l'ampleur du soutien présumé accordé à l'industrie du biodiesel, y compris à travers la fourniture d'HPB moyennant une rémunération moins qu'adéquate.

(92) À l'ouverture de la procédure, la Commission a demandé aux pouvoirs publics indonésiens de transmettre l'annexe B jointe au questionnaire antisubventions (questionnaire destiné aux fournisseurs d'huile de palme) à tous les producteurs et distributeurs d'huile de palme qui en ont fourni aux producteurs-exportateurs. L'annexe B se composait d'un document Word («Annexe B_Fournisseur d'intrants huile de palme») et d'un fichier Excel («Mini-questionnaire destiné aux fournisseurs»). À la suite d'une demande des pouvoirs publics indonésiens, compte tenu du nombre important de sociétés fournissant le principal intrant pour le produit concerné, dans un esprit de bonne coopération et afin de collecter au moins certaines données utiles pour l'enquête, la Commission a accepté, par courrier électronique du 7 janvier 2019, de limiter la portée de sa demande et a demandé aux pouvoirs publics indonésiens de transmettre l'annexe B et le mini-questionnaire aux dix fournisseurs d'HPB les plus importants en termes de volume par producteur-exportateur.

(93) Dans sa demande d'informations complémentaires du 1er mars 2019 adressée aux pouvoirs publics indonésiens, la Commission a pris acte du fait qu'elle n'avait reçu aucune réponse à l'annexe B du questionnaire de la part des fournisseurs d'huile de palme PT Musim Mas, PT Intibenua Perkasatama, PT Pelita Agung Agrindustri et PT Permata Hijau Palm Oleo. La Commission a souligné, en particulier, qu'elle n'avait pas reçu de réponse, même de la part des fournisseurs publics d'HPB, y compris PTPN. D'autres fournisseurs d'HPB, et notamment ceux qui sont liés aux producteurs-exportateurs, ont donné suite à cette demande.

(94) Dans leur réponse à la demande d'informations complémentaires, les pouvoirs publics indonésiens ont déclaré qu'ils s'étaient acquittés de leur obligation de transmettre l'annexe B et les mini-questionnaires aux fournisseurs indonésiens d'HPB concernés. Comme éléments de preuve, les pouvoirs publics indonésiens ont transmis le reçu postal montrant les récépissés de livraison aux fournisseurs indonésiens concernés. Aucune autre preuve des tentatives des pouvoirs publics indonésiens de contacter ces fournisseurs, en particulier PTPN, n'a été fournie. Une explication similaire a été donnée lors de la visite de vérification auprès des pouvoirs publics indonésiens. Nonobstant ce qui précède, PTPN n'a jamais soumis d'annexe B dûment remplie à la Commission.

(95) En conséquence, en ce qui concerne la fourniture alléguée d'HPB par les pouvoirs publics moyennant une rémunération moins qu'adéquate, les pouvoirs publics indonésiens n'ont pas fourni les éléments de preuve et les informations nécessaires demandés par la Commission dans son questionnaire et lors de la visite de vérification.

(96) En l'absence d'une coopération suffisante, la Commission n'a pas été en mesure de recueillir toutes les informations qu'elle estimait pertinentes aux fins de ses conclusions dans le cadre de la présente enquête. Plus précisément, la Commission n'a pas pu obtenir des pouvoirs publics indonésiens d'informations sur le marché de l'huile de palme sur la base d'informations directes fournies par les fournisseurs d'HPB et ne dispose pas d'informations complètes sur le rôle de PTPN sur ce marché pour ce qui est de l'industrie du biodiesel.

(97) Les pouvoirs publics indonésiens ont fait valoir qu'ils avaient fourni des données agrégées concernant PTPN, qui comprendraient également les données demandées à l'annexe B du questionnaire. À cet égard, la Commission a fait remarquer que les pouvoirs publics indonésiens ont fourni des données concernant PTPN en réponse au questionnaire, lesquelles comprenaient des informations sur sa structure de gestion, ses rapports annuels et ses données relatives aux transactions. Cependant, la Commission a indiqué qu'elle n'avait reçu aucune des informations détaillées demandées dans l'annexe B du questionnaire qui lui auraient permis de comprendre parfaitement le rôle de PTPN sur le marché de l'huile de palme et celui des autres producteurs concernés.

(98) Après avoir reçu la lettre les informant de l'application éventuelle de l'article 28 du règlement de base, les pouvoirs publics indonésiens ont soumis une réponse à l'annexe B pour PTPN le 30 juin 2019. La Commission a toutefois fait remarquer que la réponse a été soumise longtemps après le délai fixé pour la présentation de ces informations (12 mars 2019, délai prolongé par la Commission jusqu'au 14 mars 2019) et après la visite de vérification dans les locaux des pouvoirs publics indonésiens. La Commission a donc considéré que la réponse n'a pas été soumise en temps utile, qu'elle n'était pas vérifiable et que les pouvoirs publics indonésiens n'avaient pas agi au mieux de leurs possibilités, conformément à l'article 28 du règlement de base.

(99) Les pouvoirs publics indonésiens n'ayant pas communiqué d'informations indiquant le contraire, la Commission s'est partiellement appuyée sur les données disponibles afin d'établir ses conclusions concernant ces aspects de l'enquête, conformément à l'article 28 du règlement de base.

3.3.3. Analyse

(100) Pour établir l'existence d'une subvention passible de mesures compensatoires, trois éléments doivent être réunis: a) une contribution financière ou un soutien des revenus ou des prix, b) un avantage; et c) une spécificité (article 3 du règlement de base) (15).

(101) Concernant le premier élément, la Commission a procédé à une analyse afin de déterminer si la série de mesures adoptées par les pouvoirs publics indonésiens a donné lieu à une contribution financière sous forme de fourniture, par les pouvoirs publics, d'HPB aux producteurs-exportateurs indonésiens de biodiesel moyennant une rémunération moins qu'adéquate, conformément à l'article 3, paragraphe 1, point a), du règlement de base, et/ou de déterminer si la série de mesures adoptées par les pouvoirs publics indonésiens relève de la catégorie du soutien des revenus ou des prix de l'industrie du biodiesel, conformément à l'article 3, paragraphe 1, point b), du règlement de base.

3.3.3.1. Contribution financière

(102) À titre liminaire, la Commission a observé que tous les producteurs-exportateurs ont acheté de l'HPB sur le marché intérieur auprès de sociétés liées ou indépendantes afin de la transformer en huile de palme raffinée, blanchie et désodorisée, puis en biodiesel.

(103) L'article 3, paragraphe 1, point a) iv), second tiret, du règlement de base, indique qu'il y a contribution financière si les pouvoirs publics: «chargent un organisme privé d'exécuter une ou plusieurs fonctions des types énumérés aux points i), ii) et iii), qui sont normalement de leur ressort, ou lui ordonnent de le faire, la pratique suivie ne différant pas véritablement de la pratique normale des pouvoirs publics». Le type de fonctions décrit par l'article 3, paragraphe 1, point a) iii), du règlement de base, se présente lorsque «les pouvoirs publics fournissent des biens ou des services autres qu'une infrastructure générale, ou achètent des biens …». Ces dispositions sont le reflet de l'article 1.1 a) 1), points iii) et iv) de l'accord SMC et doivent être interprétées et appliquées à la lumière de la jurisprudence pertinente de l'OMC.

(104) Le groupe spécial de l'OMC chargé du dossier États-Unis – Restrictions à l'exportation (16) a statué qu'il résultait du sens ordinaire des deux mots «charger» et «ordonner» figurant à l'article 1.1 a) 1), point iv) de l'accord SMC que l'action des pouvoirs publics doit comporter une notion de délégation (dans le cas de l'action de charger) ou de commandement (dans le cas de l'action d'ordonner). Il a rejeté l'argument des États-Unis fondé sur le lien de cause à effet et a exigé une action explicite et positive de délégation ou de commandement.

(105) Cependant, dans une affaire ultérieure (17), l'Organe d'appel a considéré que le remplacement des mots «chargent» et «ordonnent» par la notion de «délégation» et de «commandement» est un critère trop rigide. Selon l'Organe d'appel, une «action de charger» se produit lorsque des pouvoirs publics donnent une responsabilité à un organisme privé, et l'«action d'ordonner» désigne les situations où les pouvoirs publics exercent leurs pouvoirs sur un organisme privé.

(106) Dans les deux cas, les pouvoirs publics utilisent un organisme privé comme mandataire pour effectuer la contribution financière, et «dans la plupart des cas, on s'attendra à ce qu'une action de charger ou ordonner visant un organisme privé comporte une forme quelconque de menace ou de persuasion». Parallèlement, le point iv) de l'article 1.1 a) 1), de l'accord SMC n'autorise pas les Membres à appliquer des mesures compensatoires à des produits «chaque fois que des pouvoirs publics exercent simplement leurs pouvoirs généraux de réglementation» ou lorsque les pouvoirs publics interviennent sur le marché d'une façon quelconque, «ce qui peut avoir ou non des résultats particuliers simplement en fonction des circonstances factuelles données existant sur le marché et de l'exercice de leur liberté de décision par les agents présents sur ce marché». L'action de charger et ordonner suppose plutôt «un rôle plus actif des pouvoirs publics que de simples actes d'encouragement».

(107) Par ailleurs, l'OMC n'a pas considéré que «laisser un pouvoir discrétionnaire à un organisme privé est nécessairement en contradiction avec l'action de le charger ou de lui ordonner de faire quelque chose […] (18). Certes, il peut y avoir des cas dans lesquels le pouvoir discrétionnaire laissé à l'organisme privé est tel qu'il devient impossible de conclure à bon droit que cet organisme privé a fait l'objet d'une action de charger ou ordonner (en vue d'exécuter une tâche particulière), mais il s'agit là d'une question de fait/preuve devant être examinée au cas par cas».

(108) Conformément à cette jurisprudence de l'OMC, toutes les mesures des pouvoirs publics susceptibles de conférer des avantages ne constituent pas une contribution financière telle que visée à l'article 3 du règlement de base et à l'article 1.1 a) de l'accord sur les subventions et les mesures compensatoires. Il faut que soit attestée l'existence d'une politique ou d'un programme des pouvoirs publics visant à encourager l'industrie faisant l'objet de l'enquête (en l'espèce, l'industrie du biodiesel/des biocarburants), par le fait d'exercer un pouvoir sur des organismes publics ou privés ou de leur donner une responsabilité (ici, les producteurs d'HPB) en vue de fournir de l'HPB moyennant une rémunération moins qu'adéquate à l'industrie du biodiesel.

(109) En résumé, la jurisprudence pertinente de l'OMC prévoit que: i) la détermination de l'existence d'une «contribution financière» au titre de l'article 1.1 a) 1) de l'accord SMC doit être axée sur la nature de l'action des pouvoirs publics, plutôt que sur les effets ou les résultats de l'action des pouvoirs publics (19). En d'autres termes, il est largement reconnu que les pouvoirs publics interviennent sur le marché en tant que régulateurs et que, ce faisant, ils entraînent des effets sur le marché et ses opérateurs. En ce sens, par exemple, les pouvoirs publics peuvent légitimement imposer des taxes d'exportation afin de générer des recettes lorsqu'un produit de base très compétitif est disponible sur les marchés internationaux. En revanche, les restrictions à l'exportation imposées ne sont pas légitimes lorsqu'il est évident que l'utilisation d'un tel instrument ainsi que d'autres mécanismes pour maintenir les produits de base sur le marché intérieur et forcer les fournisseurs à les vendre à des prix inférieurs aux prix du marché fait partie d'un mécanisme plus large conçu par les pouvoirs publics dans le but de soutenir une industrie particulière ou un ensemble d'industries afin d'en renforcer la compétitivité. Ainsi, la nature de l'action des pouvoirs publics, y compris son contexte, son objet et son but, est pertinente lors de l'analyse de la «contribution financière»; ii) l'action de «charger» ou d'«ordonner» nécessiterait une action explicite et positive visant une partie particulière et dont l'objet est une tâche ou une mission particulière, ce qui est très différent du cas de figure où les pouvoirs publics d'un pays interviennent sur le marché d'une manière ou d'une autre, ce qui peut donner lieu ou non à un résultat particulier étant donné les circonstances factuelles et l'exercice de la liberté de décision des acteurs de ce marché. En définitive, la question essentielle qui sous-tend ces concepts d'action de charger ou d'ordonner consiste à déterminer si le comportement en question (c'est-à-dire la contribution financière sous la forme de la fourniture de marchandises moyennant une rémunération moins qu'adéquate) peut être imputé aux pouvoirs publics ou relève encore de l'exercice de la liberté de décision des opérateurs privés au regard des considérations du marché, telles que les contraintes réglementaires (20); iii) l'article 1.1 a) 1), point iv) de l'accord SMC est, en substance, une disposition anticontournement, et, par conséquent, pour qu'il y ait constatation de l'existence d'une action de charger ou d'ordonner, les pouvoirs publics doivent donner une responsabilité à un organisme privé ou exercer leurs pouvoirs sur un organisme privé pour effectuer une contribution financière. Dans la plupart des cas, on s'attendra à ce qu'une action de charger ou d'ordonner visant un organisme privé comporte une forme quelconque de menace ou de persuasion, qui pourrait elle-même servir d'élément de preuve de l'existence d'une action de charger ou d'ordonner (21). Toutefois, les pouvoirs publics sont susceptibles d'avoir d'autres moyens à leur disposition pour exercer un pouvoir sur un organisme privé. Certains de ces moyens peuvent être «plus subtils» qu'un commandement ou peuvent ne pas faire intervenir le même degré de contrainte (22); iv) il doit exister «un lien démontrable» entre l'acte des pouvoirs publics et le comportement de l'organisme privé (23). Il n'y a aucune raison de ne pas faire reposer un cas d'action de charger ou d'ordonner de la part des pouvoirs publics sur des éléments de preuve circonstanciels (tels que des actes implicites et informels de délégation ou de commandement), pour autant que ces éléments de preuve soient probants et déterminants (24). À cet égard, des éléments prouvant l'intention des pouvoirs publics de soutenir l'industrie en aval (par exemple, par l'intermédiaire de politiques ou de décisions gouvernementales publiques, ou d'autres actions gouvernementales), ou l'existence d'autres mesures gouvernementales garantissant un résultat particulier sur le marché (par exemple, une restriction à l'exportation accompagnée d'une mesure gouvernementale empêchant les opérateurs soumis à ces restrictions de stocker leurs produits), peuvent être pertinents afin de déterminer l'existence d'une «contribution financière» au titre de l'article 1.1 a) 1), point iv), de l'accord SMC [en particulier, en tant que façon indirecte pour les pouvoirs publics de fournir des marchandises, comme prévu à l'alinéa iii)]. Dans certaines circonstances, une «orientation» donnée par des pouvoirs publics peut constituer une action d'ordonner (25). La présence d'effets particuliers sur le marché (comme une réduction des prix) peut également constituer un facteur à prendre en compte parallèlement à tous les autres éléments de preuve disponibles, y compris la possibilité d'anticiper ces effets dans un contexte donné. Enfin, selon les circonstances, un organisme privé peut décider de ne pas exécuter une fonction dont on l'a ainsi chargé, ou qu'on lui a ordonné d'accomplir, en dépit des éventuelles conséquences négatives qui peuvent s'ensuivre. Cependant, cela ne signifie pas, en soi, que l'organisme privé n'a pas fait l'objet d'une action de charger ou d'ordonner (26).

(110) En accord avec cette jurisprudence, la Commission a examiné très attentivement la nature de l'intervention des pouvoirs publics indonésiens (cette intervention des pouvoirs publics indonésiens implique-t-elle une action de charger ou d'ordonner visant les producteurs d'HPB?), la nature des organismes visés par l'action de charger [les producteurs d'HPB sont-ils des organismes privés au sens de l'article 3, paragraphe 1, point a) iv), du règlement de base?] et le comportement des organismes visés par l'action de charger ou d'ordonner (les producteurs d'HPB visés par l'action de charger ou d'ordonner ont-ils fourni de l'HPB à l'industrie indonésienne du biodiesel moyennant une rémunération moins qu'adéquate et dès lors servi de mandataire aux pouvoirs publics indonésiens?). Par ailleurs, la Commission a vérifié si la fonction exécutée serait normalement du ressort des pouvoirs publics, c'est-à-dire si la fourniture d'HPB moyennant une rémunération moins qu'adéquate aux producteurs de biodiesel en Indonésie est une activité normale pour les pouvoirs publics et si cette fonction ne diffère pas, véritablement, de pratiques normalement suivies par les pouvoirs publics (la fourniture d'HPB par des producteurs diffère-t-elle, véritablement, de ce que les pouvoirs publics auraient fait eux-mêmes?).

3.3.3.2. Action de charger ou d'ordonner des pouvoirs publics indonésiens visant les producteurs d'HPB

(111) Compte tenu de la jurisprudence de l'OMC évoquée aux considérants 104 à 109, la Commission a examiné en premier lieu si le soutien des pouvoirs publics indonésiens à l'industrie indonésienne du biodiesel constitue effectivement un objectif d'une politique gouvernementale et non un simple «effet secondaire» de l'exercice de pouvoirs généraux de réglementation. L'enquête a notamment cherché à déterminer si les distorsions de prix constatées faisaient partie des objectifs des pouvoirs publics ou si les prix plus bas de l'HPB étaient plutôt un corollaire «involontaire» de la réglementation publique générale.

(112) Le soutien à l'industrie du biodiesel repose sur un certain nombre de mesures, et principalement sur la taxe et le prélèvement à l'exportation institués sur l'HPB ainsi que sur le Fonds de subvention pour le biodiesel.

(113) Le régime de la taxe d'exportation sur l'HPB a été introduit pour la première fois par les pouvoirs publics indonésiens en 1994 et a subi, depuis lors, plusieurs changements importants.

(114) À l'origine, l'objectif de la taxe d'exportation était d'assurer la demande locale et la stabilité des prix de l'huile de cuisson. Dans le règlement 128/PMK.011/2011, l'objectif était de protéger l'approvisionnement intérieur en huile de cuisson et de développer les industries manufacturières en aval. La loi prévoit expressément ce qui suit: «dans le contexte du soutien aux efforts déployés en aval par l'industrie de l'huile de palme pour accroître la valeur ajoutée en aval, il est nécessaire de restructurer les droits à l'exportation».

(115) Le régime indonésien des taxes d'exportation a subi plusieurs changements depuis 1994, notamment des modifications du prix minimal de l'HPB pour lequel la taxe d'exportation serait en vigueur, des modifications de taux et des changements dans la manière dont le taux est calculé à partir d'un pourcentage des prix de vente pour arriver à un montant nominal. En effet, la taxe d'exportation a été introduite à l'origine par le décret no 439/KMK.017/1994 du ministère des finances. En juillet 1997, le décret no 300/KMK.01/1997 a modifié la méthode de calcul de la taxe d'exportation, et les exportations d'HPB ont été soumises à une taxe comprise entre 7,5 % et 22,5 %, selon le prix de référence des pouvoirs publics indonésiens. En septembre 2007, la méthode de calcul de la taxe d'exportation a été révisée par les décrets no 94/PMK.011/2007 et no 128/PMK.011/2011. Dans le dernier règlement (règlement no 13/2017), applicable pendant la période d'enquête, le ministère des finances définit un barème progressif de taxe d'exportation allant de 0 USD/tonne (lorsque le prix international de l'HPB est inférieur à 750 USD) à 200 USD/tonne (lorsque le prix de l'HPB est supérieur à 1 250 USD).

(116) Au cours de la période d'enquête, et conformément au décret no 13/2017, les taxes d'exportation sur l'HPB et sur d'autres produits à base d'huile de palme étaient exprimées en USD au lieu d'un pourcentage du prix. En outre, la taxe d'exportation indonésienne s'applique lorsque le prix de référence des pouvoirs publics dépasse un certain niveau de prix. En conséquence, et comme l'ont fait valoir les pouvoirs publics indonésiens dans le cadre de l'enquête américaine (27), des prix à l'exportation plus élevés entraînent des taux de droits plus élevés. Les pouvoirs publics indonésiens ont directement corrélé le système d'exportation aux prix internationaux d'HPB, et non à d'autres aspects, tels que les niveaux de production ou les incidences sur l'environnement. Il s'ensuit que les effets sur les prix payés par les producteurs-exportateurs ne sont pas accessoires, mais sont le résultat direct et escompté des mesures conçues par les pouvoirs publics indonésiens (28). Conformément à la législation applicable pendant la période d'enquête, le taux applicable de la taxe d'exportation sur l'HPB était le suivant: Tableau 1 Taxe à l'exportation sur l'HPB Fourchette de prix en USD Nouveau système USD/tonne < 750 0 750-800 3 800-850 18 850-900 33 900-950 52 950-1 000 74 1 000 -1 050 93 1 050 -1 100 116 1 100 -1 150 144 1 150 -1 200 166 1 200 -1 250 183 > 1 250 200 Source: La plainte

(117) Comme expliqué ci-dessus, les pouvoirs publics indonésiens ont également instauré en 2015 un prélèvement à l'exportation sur l'HPB et ses dérivés. Au cours de la période d'enquête, le taux du prélèvement à l'exportation était de 50 USD par tonne pour l'HPB et de 30 USD par tonne pour les produits raffinés. L'instauration du prélèvement à l'exportation a coïncidé avec une période où les prix indonésiens étaient presque identiques aux prix mondiaux. L'instauration du prélèvement à l'exportation permet aux producteurs de biodiesel d'acheter l'HPB à des prix inférieurs à ceux qui seraient normalement proposés. De fait, la consommation intérieure a considérablement augmenté en 2016 par rapport à 2015 (voir le tableau 2).

(118) Un certain nombre de documents indiquent que les pouvoirs publics indonésiens ont explicitement poursuivi un objectif stratégique visant à soutenir et développer l'industrie du biodiesel, notamment en cherchant à réduire le prix intérieur des intrants (HPB) et en fournissant ainsi une contribution financière aux producteurs de biodiesel.

(119) À cet égard, les pouvoirs publics indonésiens ont fait des déclarations publiques indiquant que le soutien à l'industrie du biodiesel était effectivement l'objectif, ou l'un des principaux objectifs, du régime fiscal des exportations. La direction générale indonésienne des douanes et droits indirects a en effet expliqué publiquement que les droits à l'exportation avaient pour but d'assurer la disponibilité des matières premières et de stimuler la croissance de l'industrie nationale de l'huile de palme en aval (29). La Commission a donc pris note du fait que le système de taxe d'exportation a été conçu et mis en place précisément pour soutenir les industries en aval qui utilisent l'huile de palme, dont la fabrication du biodiesel fait partie intégrante.

(120) Cette conclusion est également corroborée par d'autres sources publiques qui ont analysé le système de taxe d'exportation mis en place par les pouvoirs publics indonésiens. Par exemple, dans son dernier examen de la politique commerciale de l'Indonésie, l'OMC a conclu que les objectifs stratégiques concernant les taxes d'exportation sur les produits de base comprennent la stabilisation des prix, la promotion du développement des installations de transformation en aval et la réduction du taux d'épuisement des ressources non renouvelables dans le secteur minier. Dans son rapport, l'OMC a en outre fait observer que selon les autorités [les pouvoirs publics indonésiens], les taxes d'exportation sur les produits primaires peuvent être utilisées pour réduire le prix intérieur des produits de base afin de garantir la fourniture d'intrants intermédiaires aux industries de transformation nationales à des prix inférieurs aux prix du marché mondial. Ainsi, les taxes d'exportation encouragent le développement d'industries manufacturières ou de transformation nationales à plus forte valeur ajoutée à l'exportation.

(121) L'OCDE est également parvenue à la même conclusion dans son rapport de 2010 sur l'impact économique des restrictions à l'exportation de matières premières, dans lequel elle constate que des taxes d'exportation sur l'huile de palme ont été imposées en Indonésie et en Malaisie afin de soutenir le développement des industries du biodiesel et des huiles de cuisson, et le Parlement européen a estimé que l'Indonésie et la Thaïlande ont également utilisé des taxes d'exportation afin de réduire respectivement le prix intérieur de l'huile de palme et celui du riz (30).

(122) Ainsi qu'il a été exposé ci-dessus aux considérants 64 et 65, en ce qui concerne le prélèvement à l'exportation, les pouvoirs publics indonésiens ont expliqué qu'il était recouvré afin d'alimenter l'OPPF, sans toutefois être en mesure d'étayer leurs explications par une quelconque preuve. La Commission, quant à elle, a estimé que ce prélèvement était essentiellement un mécanisme de soutien à l'industrie du biodiesel. Bien que le mandat de l'OPPF ne se limite pas à soutenir l'industrie du biodiesel, comme expliqué au considérant 77, la Commission a trouvé des éléments de preuve montrant qu'il s'agissait de facto de la principale activité de l'OPPF au cours de la période d'enquête: la majeure partie des fonds de l'OPPF a en fait servi à soutenir l'industrie du biodiesel.

(123) À la lumière de toutes les considérations qui précèdent, la Commission a estimé que l'objectif du système de restrictions à l'exportation mis en place par les pouvoirs publics indonésiens est bien de soutenir directement et indirectement l'industrie du biodiesel et qu'il ne s'agit pas simplement d'un «effet secondaire» de l'exercice des pouvoirs généraux de réglementation. Loin d'être une mesure réglementaire ayant pour finalité d'assurer des recettes publiques, les restrictions à l'exportation ont été conçues, instaurées et ont fait l'objet d'un suivi par les pouvoirs publics indonésiens dans le but spécifique de maintenir les prix de l'HPB à un niveau inférieur dans l'intérêt des industries en aval (31).

(124) Outre la mise en place de ce système de restrictions à l'exportation, les pouvoirs publics indonésiens interviennent également sur le marché afin d'exercer un contrôle de facto sur les prix de l'HPB par l'intermédiaire de la société publique PTPN.

(125) Les pouvoirs publics indonésiens prétendent que PTPN agit comme un opérateur de marché rationnel lorsqu'il vend de l'HPB sur le marché intérieur et qu'il opérait de manière indépendante sur le marché. Cependant, les éléments de preuve dont dispose la Commission suggèrent que PTPN agit sous la forte influence des pouvoirs publics indonésiens lorsqu'il vend de l'HPB sur le marché intérieur, faisant ainsi de facto office de «faiseur» de prix.

(126) À titre préliminaire, comme cela a déjà été expliqué aux considérants 93 à 96, la Commission a souligné que PTPN n'avait pas coopéré à l'enquête et n'avait pas fourni les informations demandées. Des représentants de PTPN étaient toutefois présents lors de la visite de vérification auprès des pouvoirs publics indonésiens. À cette occasion, PTPN lui-même et les pouvoirs publics indonésiens ont fourni certaines explications concernant le fonctionnement de PTPN, sans toutefois fournir d'éléments de preuve à l'appui de leurs déclarations. C'est pourquoi la Commission a fondé son analyse sur les données disponibles.

(127) La Commission a recherché des informations sur la propriété de l'État ainsi que des indices formels d'un contrôle par les pouvoirs publics au sein de PTPN. Elle a également cherché à déterminer si ce contrôle avait été exercé d'une manière significative. À cette fin, la Commission a dû se fonder en partie sur les données disponibles en raison du refus des pouvoirs publics indonésiens et de PTPN de fournir des éléments de preuve concernant le processus décisionnel au sein des structures de PTPN.

(128) PTPN est un groupe de sociétés entièrement publiques qui produit différents produits de base, dont l'HPB. La Commission a en outre constaté que les pouvoirs publics indonésiens contrôlent directement PTPN. Au cours de la visite de vérification, les pouvoirs publics indonésiens et PTPN ont expliqué que les premiers nomment l'ensemble des organes de direction de PTPN. Plus précisément, ils ont expliqué que: a) les pouvoirs publics indonésiens nomment directement tous les membres du conseil d'administration de PTPN; b) le conseil d'administration est soumis à la supervision d'un «conseil des commissaires», également nommés exclusivement par les pouvoirs publics indonésiens; et que c) en fin de compte, tous les organes de direction font rapport aux pouvoirs publics indonésiens.

(129) L'enquête a également montré que le conseil d'administration est responsable de toutes les décisions pertinentes prises par les sociétés du groupe PTPN, y compris la décision sur la stratégie de prix pour la vente d'HPB et l'acceptation des offres relatives à l'HPB dans le cadre du système d'enchères décrit plus en détail au considérant 132. Au vu du système de gouvernance d'entreprise présenté ci-dessus, la Commission a conclu que les pouvoirs publics indonésiens dirigent effectivement l'ensemble du processus décisionnel de PTPN et exercent par conséquent une influence décisive sur ce dernier.

(130) Sur la base des informations disponibles, la Commission a donc conclu que PTPN est sous le contrôle des pouvoirs publics indonésiens.

(131) L'enquête a par ailleurs permis d'obtenir des éléments prouvant que les pouvoirs publics indonésiens exerçaient un contrôle significatif sur PTPN lors de la fixation et de l'acceptation des prix de l'HPB, et que PTPN jouait un rôle de «faiseur» de prix en ce qui concerne les prix de l'HPB sur le marché intérieur indonésien.

(132) En effet, PTPN organise des enchères quotidiennes pour son HPB. Pour avoir accès à la plateforme en ligne, les entreprises doivent s'inscrire. Les éléments de preuve recueillis au cours de l'enquête indiquent que les seules exigences auxquelles les entreprises doivent satisfaire pour s'enregistrer sont de nature financière afin de garantir leur solvabilité. La Commission a conclu que le prix auquel l'HPB est vendue lors de ces enchères est fixé par les pouvoirs publics indonésiens et ne reflète pas des conditions de marché non faussées.

(133) La Commission est arrivée à cette conclusion en raison du processus décisionnel au sein de PTPN. Les pouvoirs publics indonésiens ont notamment expliqué que PTPN, avant de lancer la procédure d'appel d'offres quotidienne, détermine une «idée de prix» pour la journée. La Commission a néanmoins vérifié que PTPN n'était pas dans l'obligation de rejeter les offres qui étaient inférieures à cette «idée de prix». En réalité, lorsque le prix offert par l'acheteur potentiel est inférieur à l'«idée de prix», la question est soumise au conseil d'administration, qui peut décider d'accepter l'offre. La Commission a confirmé lors de la visite de vérification que ces «acceptations» se produisaient régulièrement. En tout état de cause, le fait que les décisions sur les prix soient prises par le conseil d'administration de PTPN, où seuls les pouvoirs publics indonésiens sont représentés, est un signe du contrôle significatif exercé par les pouvoirs publics indonésiens sur PTPN et sur son comportement relatif aux décisions en matière de prix.

(134) Compte tenu du fait que le conseil d'administration de PTPN est nommé par les pouvoirs publics indonésiens et fait rapport à ceux-ci, la Commission a conclu que ce sont ces derniers qui fixent en réalité le prix de l'HPB sur le marché intérieur.

(135) L'enquête a aussi mis en évidence que, du fait du contrôle significatif exercé par les pouvoirs publics indonésiens, PTPN n'agit pas comme un opérateur rationnel sur le marché. Les informations disponibles font apparaître qu'en suivant les directives des pouvoirs publics indonésiens, PTPN a subi des pertes au cours de ces dernières années. Tout opérateur rationnel agissant rationnellement, a fortiori s'il a une importance capitale sur le marché de l'HPB, aurait maximisé son bénéfice plutôt que d'essuyer des pertes.

(136) L'enquête a également montré qu'en instaurant une taxe et un prélèvement à l'exportation sur l'HPB, les pouvoirs publics indonésiens ont poussé PTPN dans une situation économiquement irrationnelle, l'incitant à vendre de l'HPB sur le marché intérieur à un prix inférieur à celui qu'il aurait pu obtenir en l'absence de telles restrictions à l'exportation. PTPN n'est par conséquent pas en mesure d'effectuer un choix rationnel et est incité à se conformer à l'objectif stratégique qui sous-tend l'application de la taxe et du prélèvement à l'exportation.

(137) À la lumière de tous les éléments qui précèdent, la Commission a donc conclu que PTPN est un organisme public (32). Les éléments de preuve disponibles révèlent que PTPN exerce des fonctions gouvernementales lorsqu'il vend de l'HPB sur le marché et qu'il indique le prix à respecter par tous les autres fournisseurs d'HPB sur le marché, prix qui est constamment et systématiquement respecté. Comme expliqué au considérant 142 ci-dessous, l'enquête a en effet révélé qu'aucun opérateur fournissant de l'HPB aux producteurs-exportateurs n'a pratiqué de prix de vente supérieurs aux prix fixés par PTPN. Cette fixation des prix est conforme à la portée et au contenu des politiques des pouvoirs publics indonésiens appliquées aux secteurs de l'HPB et du biodiesel. Étant donné que les fournisseurs d'HPB n'ont pas fourni suffisamment d'informations attestant le contraire, la Commission a conclu qu'ils alignaient leurs prix sur ceux fixés par PTPN afin de se conformer aux objectifs stratégiques déclarés visant à maintenir les prix de l'HPB à un niveau artificiellement bas.

(138) En tout état de cause, si PTPN devait être considéré comme un organisme privé, les mêmes éléments de preuve indiqueraient à tout le moins que PTPN a fait l'objet, de la part des pouvoirs publics indonésiens, d'une action de charger ou d'ordonner en vue de fixer les prix d'HPB à un niveau artificiellement bas au sens de l'article 3, paragraphe 1, point a) iv), du règlement de base.

(139) De plus, l'enquête a montré que le prix quotidien de l'HPB sur le marché intérieur reflétait étroitement le prix d'adjudication des enchères quotidiennes organisées par PTPN.

(140) La Commission a constaté que les données relatives aux appels d'offres sont publiquement accessibles à toutes les entreprises enregistrées dans le système informatique de PTPN, qu'elles aient ou non participé à des appels d'offres individuels et que leurs offres aient été retenues ou non. La Commission a pu vérifier que PTPN publie toujours le résultat de l'appel d'offres quotidien sur sa plateforme en ligne à 15h30 le jour même de l'appel d'offres, en indiquant le prix d'adjudication unitaire exact pour l'HPB.

(141) Tous les producteurs-exportateurs ont confirmé qu'ils menaient des négociations quotidiennes pour l'achat d'HPB avec le fournisseur non public, que ces négociations ont généralement lieu après que les résultats des appels d'offres de PTPN sont connus, et que le prix de départ de la négociation correspond au prix du jour établi par PTPN. Les producteurs-exportateurs ont également expliqué que les différences de prix entre les prix de PTPN et le prix négocié avec le fournisseur indépendant d'HPB s'expliquent principalement par des coûts logistiques différents. À cet égard, les producteurs-exportateurs ont expliqué que les appels d'offres de PTPN sont lancés pour des livraisons principalement à Dumai (sur l'île de Sumatra) et à Belawan, qui est idéalement situé pour la logistique. D'autres fournisseurs indépendants peuvent être établis dans des régions plus éloignées, comme par exemple l'île de Bornéo, ce qui conduit à des coûts logistiques plus élevés. Les producteurs-exportateurs ont donc expliqué que le prix de PTPN tient compte d'un ajustement au titre des coûts de transport.

(142) La Commission a pu vérifier que le prix unitaire payé par les producteurs-exportateurs aux producteurs d'HPB n'appartenant pas à l'État a, durant la période d'enquête, toujours été identique ou inférieur au prix de PTPN pour le même jour.

(143) En conséquence, et sur la base de tous les éléments de preuve disponibles, la Commission a conclu que, de facto, tous les fournisseurs indépendants d'HPB en Indonésie, quelle que soit leur taille, alignaient leurs prix sur les prix du jour de PTPN et que tout écart par rapport à ces derniers était principalement imputable à des coûts logistiques.

(144) La jurisprudence de l'OMC a expliqué le concept de l'action d'ordonner visant un organisme privé comme étant le pouvoir exercé par les pouvoirs publics sur un organisme privé. L'Organe d'appel, dans l'affaire États-Unis – Droits compensateurs sur les semi-conducteurs pour DRAM, a expliqué que l'action d'ordonner implique effectivement l'exercice d'un pouvoir par les pouvoirs publics, mais a également précisé qu'une interprétation de «l'action d'ordonner» limitée à des «actes de commandement» serait trop étroite car «[…] les pouvoirs publics sont susceptibles d'avoir d'autres moyens à leur disposition pour exercer un pouvoir sur un organisme privé. Certains de ces moyens peuvent être plus subtils qu'un “commandement” ou peuvent ne pas faire intervenir le même degré de contrainte».

(145) La Commission a estimé qu'en mettant en place un mécanisme transparent de fixation des prix, les pouvoirs publics indonésiens exerçaient à l'égard des fournisseurs indonésiens d'HPB l'un de ces moyens plus subtils de l'action d'ordonner visés par l'Organe d'appel. Sur la base des éléments de preuve disponibles, la Commission a considéré qu'en rendant public le prix unitaire quotidien de l'HPB, les pouvoirs publics indonésiens fixent effectivement un prix maximal auquel le produit de base sera vendu le jour même. La transparence existant sur le marché permet aux acheteurs d'aligner concrètement leur comportement en n'achetant pas d'HPB auprès de fournisseurs qui demandent un prix supérieur à celui qui est fixé par les pouvoirs publics indonésiens.

(146) En outre, l'enquête a montré qu'en termes de pouvoir de négociation, le marché est caractérisé par un important déséquilibre favorable aux acheteurs d'HPB. En réalité, le marché de l'HPB est assez fragmenté: 40 % de l'offre provient des agriculteurs individuels, entre 6 % et 9 % de PTPN et le restant provient de fournisseurs «plus importants» (comparés aux agriculteurs individuels) dont les parts de marché restent néanmoins modestes. À l'inverse, et en particulier en ce qui concerne l'industrie du biodiesel, les acheteurs sont de grandes entreprises qui ont besoin d'un volume important de matières premières qu'elles ne peuvent généralement pas entièrement satisfaire par leur approvisionnement interne. Dans ce contexte, tout acheteur disposera d'un pouvoir d'achat tel qu'il pourra résister à toute tentative de son fournisseur de demander un prix supérieur à celui fixé par les pouvoirs publics indonésiens. Par conséquent, la Commission a conclu qu'en communiquant de manière transparente les prix du jour de l'HPB, les pouvoirs publics indonésiens, par l'intermédiaire de PTPN, fixent en réalité les prix quotidiens maximaux de l'HPB en Indonésie. Un tel prix de référence équivaut à une orientation donnée aux fournisseurs d'HPB pour qu'ils vendent l'HPB en Indonésie en respectant les objectifs publics poursuivis.

(147) La Commission a par ailleurs considéré qu'en instaurant une taxe et un prélèvement à l'exportation sur l'HPB, les pouvoirs publics indonésiens mettent les producteurs d'HPB indonésiens dans une situation économiquement irrationnelle, les incitant à vendre leurs produits sur le marché intérieur à un prix inférieur à celui qu'ils pourraient obtenir en l'absence de telles restrictions à l'exportation. Ces producteurs sont ainsi privés de la possibilité de faire un choix rationnel et sont incités à respecter l'objectif stratégique qui sous-tend la taxe et le prélèvement à l'exportation.

(148) Alors que la taxe d'exportation n'était pas exigible pendant la période d'enquête, le prélèvement à l'exportation l'était. Cela a eu pour conséquence de restreindre la marge de manœuvre des fournisseurs d'HPB car, en imposant ce prélèvement, les pouvoirs publics indonésiens restreignent en fait la liberté d'action des fournisseurs d'HPB en limitant de facto leurs décisions commerciales quant aux questions de savoir à quel prix vendre leur produit et où le vendre. Si le prélèvement à l'exportation n'existait pas, les producteurs d'HPB, agissant rationnellement, auraient essayé de maximiser leur bénéfice en vendant des volumes encore plus importants d'HPB sur le marché d'exportation plutôt que sur le marché intérieur.

(149) En imposant ces restrictions, les pouvoirs publics indonésiens empêchent donc les fournisseurs d'HPB d'optimiser leurs revenus comme ils pourraient le faire s'ils n'étaient pas soumis au prélèvement à l'exportation.

(150) Conformément à la conclusion de l'Organe d'appel dans l'affaire États-Unis – Droits compensateurs sur les semi-conducteurs pour DRAM, la Commission a estimé que les pouvoirs publics indonésiens exercent une action d'ordonner à l'égard des fournisseurs d'HPB, au sens de l'article 1.1 a), point iv) de l'accord SMC. En réalité, dans cette affaire, l'Organe d'appel a conclu «qu'il peut être difficile d'identifier précisément, dans l'abstrait, les actions des pouvoirs publics des types qui constituent une action de charger ou d'ordonner et celles pour lesquelles ce n'est pas le cas. La catégorie particulière dans laquelle on range l'action des pouvoirs publics n'est pas nécessairement déterminante. De fait, comme le reconnaît la Corée, dans certaines circonstances, une “orientation” donnée par des pouvoirs publics peut constituer une action d'ordonner. Dans la plupart des cas, on s'attendra à ce qu'une action de charger ou ordonner visant un organisme privé comporte une forme quelconque de menace ou de persuasion, qui pourrait elle-même servir d'élément de preuve de l'existence d'une action de charger ou ordonner. La détermination de l'existence d'une action de charger ou ordonner dépendra des faits particuliers de la cause». En l'espèce, la Commission, à l'aide également des éléments de preuve disponibles, a conclu que les pouvoirs publics indonésiens ont créé un système qui incite les fournisseurs à vendre l'HPB à un prix spécifique, leur ordonnant ainsi de le faire. Comme expliqué aux considérants 168 et 169 ci-dessous, la Commission a établi que le prix publié par PTPN constitue le prix maximal applicable sur le marché intérieur indonésien, suivi de facto par tous les producteurs d'HPB et de biodiesel sur le marché. Enfin, en ce qui concerne l'exigence d'une certaine forme de participation des pouvoirs publics, il convient de rappeler que PTPN est un organisme public, que son activité peut donc être considérée comme l'activité des pouvoirs publics indonésiens sur le marché et que l'activité de PTPN constitue clairement ce «lien démontrable» entre la politique et le comportement des organismes privés concernés, qui agissent en tant que mandataires des pouvoirs publics indonésiens pour la réalisation de leur politique.

(151) Par conséquent, les pouvoirs publics indonésiens utilisent ces mesures pour amener les fournisseurs d'HPB à garder l'HPB sur le territoire indonésien, étant donné qu'ils ne peuvent pas la vendre aux prix plus élevés qui seraient observés en Indonésie si de telles mesures n'existaient pas.

(152) En ce sens, les pouvoirs publics indonésiens «chargent» les producteurs d'intrants ou «ordonnent» à ceux-ci de fournir des produits aux utilisateurs nationaux d'HPB, et notamment aux producteurs de biodiesel, moyennant une rémunération moins qu'adéquate. Les producteurs d'HPB se voient confier la responsabilité de créer en Indonésie un marché intérieur où les prix sont artificiellement bas.

(153) En d'autres termes, en appliquant la série de mesures décrites précédemment, les pouvoirs publics indonésiens sont conscients de la manière dont les producteurs d'HPB réagiront aux mesures et des conséquences qui résulteront de ces mesures. La Commission a également mis en évidence des éléments démontrant que les pouvoirs publics indonésiens interviennent de manière proactive sur le marché de l'HPB en vue d'encourager les fournisseurs privés d'HPB à se conformer aux instructions qui leur sont données. Un article de presse a, par exemple, expliqué que les pouvoirs publics indonésiens maintiennent leur soutien en faveur de la gestion durable des plantations d'huile de palme en procédant au versement de 6,35 milliards d'IDR de fonds destinés à la replantation à 135 petits exploitants partenaires d'Asian Agri«. Dans cet article, le président-directeur de l'OPPF a déclaré que le secteur de l'huile de palme est un secteur primordial qui apporte une contribution significative à l'économie indonésienne et qu'après 25 ans, il importe de donner un nouveau souffle à l'industrie de l'huile de palme afin d'assurer une productivité élevée répondant aux besoins du secteur, un développement durable ainsi qu'un bien-être accru pour les petits exploitants et les communautés» (33). Cette déclaration montre clairement comment les pouvoirs publics indonésiens soutiennent les producteurs d'HPB essentiellement dans l'intérêt des producteurs de biodiesel.

(154) Par ailleurs, un autre article de presse indique que l'Indonésie met actuellement en œuvre un programme subventionné de replantation de palmiers ciblant les petits exploitants agricoles et visant à accroître les rendements sans augmenter l'étendue des plantations. Les pouvoirs publics projettent de replanter une superficie de 2,4 millions d'hectares de palmiers d'ici à 2025 (34). L'article indique aussi de quelle manière les pouvoirs publics indonésiens subventionnent les producteurs d'HPB pour les amener à respecter les objectifs stratégiques.

(155) Bien que les fournisseurs d'HPB soient susceptibles de réduire légèrement leur production nationale en réponse aux taxes d'exportation et aux autres mesures restrictives, la production n'a ni cessé ni connu de diminution significative. Au contraire, et excepté en 2015, la production indonésienne d'HPB a constamment augmenté de plus de 5 % par an pour atteindre 41 500 tonnes en 2018. À cet égard, un article de presse explique que le programme B20, outre le fait qu'il rééquilibre les finances publiques, vise également à stimuler la consommation intérieure d'huile de palme à la faveur d'une baisse des prix cette année (35), fournissant ainsi une preuve que les pouvoirs publics indonésiens, dans le but de s'assurer que les fournisseurs d'HPB se conforment à la mission qui leur a été imposée, les soutiennent en augmentant artificiellement leurs ventes.

(156) La Commission a conclu que cela est le résultat de l'action de charger et d'ordonner des pouvoirs publics indonésiens visant les producteurs d'HPB afin que ceux-ci fournissent de l'HPB moyennant une rémunération moins qu'adéquate.

(157) À cet égard, la Commission a estimé que le seul fait que les taxes d'exportation et/ou prélèvements à l'exportation en tant que tels ne soient pas explicitement mentionnés à l'article 3, paragraphe 1, point a), du règlement de base ne les empêche pas de constituer potentiellement une contribution financière et donc de répondre à la définition d'une subvention au sens du règlement de base et de l'accord SMC. La Commission a fourni de nombreux éléments de preuve montrant que la taxe et le prélèvement à l'exportation sur l'HPB étaient utilisés en tant qu'outils pour inciter les producteurs d'HPB à respecter les objectifs stratégiques de l'État,