TABLE DES MATIÈRES

1. Procédure 9

2. Contexte et description des mesures en cause 10

2.1. Cadre général 10

2.1.1. Les conventions initiales 10

2.1.2. La prorogation des conventions initiales 12

2.1.3. La privatisation de Toremar et la conclusion du nouveau contrat de service 13

2.2. Mesures relevant du champ d’application des décisions de 2011 et de 2012 13

2.3. Description détaillée des mesures faisant l’objet de la présente décision 13

2.3.1. La prorogation de la convention initiale entre Toremar et l’Italie 13

2.3.1.1. Les obligations de service public 13

2.3.1.2. Budget et durée 14

2.3.2. La privatisation de Toremar 16

2.3.2.1. La procédure de vente et l’attribution finale 17

2.3.2.2. Le contrat de vente 17

2.3.2.3. Les procédures au niveau national 18

2.3.3. Le nouveau contrat de service entre la Regione Toscana et Moby/Toremar 19

2.3.3.1. Le bénéficiaire 19

2.3.3.2. Les lignes maritimes 19

2.3.3.3. La durée 19

2.3.3.4. Les obligations de service public 19

2.3.3.5. Les dispositions relatives à la compensation et l’attribution définitive 20

2.3.4. La priorité d’accostage 20

2.3.5. Les mesures prévues par la loi de 2010 21

2.4. La procédure d’infraction n o 2007/4609 21

3. Motifs de l’ouverture et de l’extension de la procédure 23

3.1. La prorogation de la convention initiale entre Toremar et l’Italie 23

3.1.1. Respect de l’arrêt Altmark et existence d’aides 23

3.1.2. Compatibilité 23

3.2. La privatisation de Toremar 24

3.3. Le nouveau contrat de service entre la Regione Toscana et Moby/Toremar 24

3.3.1. Respect de l’arrêt Altmark et existence d’aides 24

3.3.2. Compatibilité 25

3.4. La priorité d’accostage 25

3.5. Les mesures prévues par la loi de 2010 25

4. Observations de l’Italie 25

4.1. Sur les obligations de service public et sur l’environnement concurrentiel 25

4.2. Sur la privatisation de Toremar 26

4.2.1. Sur le prix de vente de Toremar 26

4.2.2. Sur le caractère transparent et non discriminatoire de la procédure 26

4.3. Sur la conformité de la prorogation de la convention initiale et du nouveau contrat de service public avec les conditions de l’arrêt Altmark 26

4.4. Sur le taux de rendement de 9,95 % utilisé pour 2010 et sur la prime de risque de 6,5 % prévue par la décision du CIPE à partir de 2010 27

4.5. Sur la priorité d’accostage 27

4.6. Sur les mesures prévues par la loi de 2010 28

4.7. Sur la conformité de la prorogation de la convention initiale et du nouveau contrat de service public avec la décision SIEG de 2011 28

4.8. Sur la conformité de la convention initiale et du nouveau contrat de service public avec l’encadrement SIEG de 2011 29

5. Observations de Moby/Toremar 29

5.1. Sur les obligations de service public et sur l’environnement concurrentiel 29

5.2. Sur la privatisation de Toremar 29

5.2.1. Sur le prix payé pour les actions de Toremar 29

5.2.2. Sur le caractère transparent et non discriminatoire de la procédure et sur le fait de lier les actifs de Toremar à un nouveau contrat de service public 29

5.3. Sur la conformité du nouveau contrat de service public avec les conditions de l’arrêt Altmark 30

5.4. Sur la prorogation de la convention initiale entre Toremar et l’Italie 30

6. Appréciation 31

6.1. Existence d’une aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE 31

6.1.1. La prorogation de la convention initiale entre Toremar et l’Italie 31

6.1.1.1. Ressources d’État 31

6.1.1.2. Sélectivité 31

6.1.1.3. Avantage économique 31

6.1.1.4. Affectation de la concurrence et des échanges 33

6.1.1.5. Conclusion 33

6.1.1.6. Aide nouvelle ou existante 33

6.1.2. L’attribution à Moby/Toremar du nouveau contrat de service public associé à Toremar 34

6.1.2.1. Première condition de l’arrêt Altmark 34

6.1.2.2. Deuxième condition de l’arrêt Altmark 40

6.1.2.3. Troisième condition de l’arrêt Altmark 40

6.1.2.4. Quatrième condition de l’arrêt Altmark 43

6.1.2.5. Conclusion 48

6.1.3. Les mesures prévues par la loi de 2010 48

6.1.3.1. Utilisation éventuelle, à des fins de liquidité, des fonds destinés à la modernisation des navires 48

6.1.3.2. Exonérations fiscales liées au processus de privatisation 49

6.1.3.3. Possibilité d’utiliser les ressources du FAS pour répondre aux besoins de liquidité 49

6.1.4. Conclusion sur l’existence d’une aide 50

6.2. Légalité de l’aide 50

6.3. Compatibilité de l’aide 50

6.3.1. La prorogation de la convention initiale entre Toremar et l’Italie 50

6.3.1.1. Dispositions applicables 50

6.3.1.2. Véritable service d’intérêt économique général visé à l’article 106 du TFUE 52

6.3.1.3. Nécessité d’un mandat précisant les obligations de service public et les méthodes de calcul de la compensation 54

6.3.1.4. Durée du mandat 55

6.3.1.5. Respect de la directive 2006/111/CE 55

6.3.1.6. Montant de la compensation 55

6.3.1.7. La priorité d’accostage 57

6.3.1.8. Conclusion 58

6.3.2. Conclusion sur la compatibilité de l’aide 58

7. Conclusion 58

DÉCISION (UE) 2022/348 DE LA COMMISSION

du 17 juin 2021

concernant les mesures d’aide SA.32014, SA.32015, SA.32016 (2011/C) (ex 2011/NN) mises à exécution par l’Italie et la Regione Toscana en faveur de Toremar et de son acquéreur Moby

[notifiée sous le numéro C(2022) 4271]

(Le texte en langue italienne est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE)

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,

vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément aux dispositions précitées (1), et vu ces observations,

considérant ce qui suit:

1. PROCÉDURE

(1) Les 23 mars 2009, 9 décembre 2009, 21 décembre 2009, 6 janvier 2010, 27 septembre 2010 et 12 octobre 2010, la Commission a reçu six plaintes concernant diverses mesures de soutien prises par l’Italie en faveur des sociétés de l’ancien groupe Tirrenia (2). Les plaintes concernaient les compensations de service public accordées à ces sociétés après l’expiration des contrats de service public initiaux conclus avec l’Italie pour la période allant de janvier 1989 à décembre 2008 (ci-après les «conventions initiales»), les mesures de soutien supplémentaires prévues par plusieurs actes législatifs adoptés dans le cadre du processus de privatisation des sociétés, ainsi que des questions relatives notamment à la procédure de privatisation de Tirrenia di Navigazione S.p.A. (ci-après «Tirrenia») et de Siremar - Sicilia Regionale Marittima S.p.A. (ci-après «Siremar»).

(2) Le 1er décembre 2010, l’Italie a notifié à la Commission les compensations qu’elle a versées en 2009 et 2010 à Toscana Regionale Marittima S.p.A. (ci-après «Toremar»).

(3) Le 5 octobre 2011, la Commission a ouvert une procédure formelle d’examen à l’égard de plusieurs mesures prises par l’Italie en faveur des sociétés de l’ancien groupe Tirrenia (ci-après la «décision de 2011»). L’examen a notamment porté sur la compensation accordée à Toremar pour l’exploitation d’un certain nombre de lignes maritimes à partir du 1er janvier 2009 et sur un ensemble d’autres mesures accordées à cette société (voir considérant 33).

(4) La décision de 2011 a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne. La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations sur les mesures faisant l’objet de la procédure d’examen (3).

(5) Par lettre du 28 septembre 2011, l’Italie avait déjà informé la Commission de son intention de privatiser toutes les sociétés régionales de l’ancien groupe Tirrenia, y compris Toremar. Le 26 octobre 2011, la Commission a adressé à l’Italie une demande de renseignements sur la procédure de privatisation, à laquelle les autorités italiennes ont répondu le 30 novembre 2011.

(6) Le 15 novembre 2011, l’Italie a présenté des observations sur les mesures faisant l’objet de la décision de 2011.

(7) Par télécopie du 28 février 2012, la société Toscana di Navigazione S.r.l. a déposé une plainte concernant une aide d’État présumée illégale, à la suite de la privatisation de Toremar et de la compensation versée à Moby S.p.A. (ci-après «Moby»), l’acquéreur sélectionné de Toremar. En particulier, la plaignante soutient que: i) la procédure de vente a conféré un avantage à Moby; ii) la concentration entre Toremar et Moby a abouti à un monopole sur les lignes Piombino — île d’Elbe; et iii) la compensation accordée à Moby pour l’exploitation du service public pendant une période de douze ans, dans le cadre du nouveau contrat pour ce service, est incompatible avec le marché intérieur, dans la mesure où des services similaires sont déjà fournis à des conditions commerciales par la plaignante elle-même.

(8) Par lettre du 19 juillet 2012, l’Italie a fourni des informations complémentaires sur la privatisation des sociétés régionales de l’ancien groupe Tirrenia, y compris Toremar.

(9) Le 7 novembre 2012, la Commission a étendu la procédure d’examen, notamment en ce qui concerne certaines mesures de soutien supplémentaires accordées par la Regione Toscana (région de la Toscane) à Toremar en lien avec la compensation publique accordée à cette dernière dans le cadre du nouveau contrat de service public. La Commission a adopté une version modifiée de cette décision le 19 décembre 2012 (ci-après la «décision de 2012»).

(10) La décision de 2012 a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne. La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations sur les mesures faisant l’objet de la procédure d’examen (4).

(11) Le 11 décembre 2012, l’Italie a présenté ses observations et le 22 avril 2013, la Commission a reçu des observations de Toremar et de son acquéreur Moby.

(12) Par sa décision du 22 janvier 2014 (ci-après la «décision de 2014») (5), la Commission a clos la procédure formelle d’examen en ce qui concerne diverses mesures adoptées par la Regione Sardegna (région de la Sardaigne) en faveur de Saremar. Le recours formé par Saremar et la Regione Sardegna contre cette décision a été rejeté par le Tribunal en 2017 (6).

(13) Les 25 janvier 2018, 29 mars 2018, 31 août 2018, 12 février 2019, 5, 14 et 17 février 2020 et 12 octobre 2020, la Commission a demandé des informations complémentaires à l’Italie. L’Italie a fourni ces informations les 26 avril 2018, 31 mai 2018, 2 novembre 2018, 11 décembre 2018, 8 avril 2019, 16 et 28 octobre 2019, 7, 16 et 23 février 2020, 21 avril 2020, 9 novembre 2020, 1er et 10 décembre 2020.

(14) La présente décision concerne uniquement l’éventuelle mesure d’aide accordée en faveur de Toremar, telle que précisée à la section 2.3. Toutes les autres mesures visées par les décisions de 2011 et de 2012 font l’objet d’enquêtes distinctes dans le cadre des affaires SA.32014, SA.32015 et SA.32016 et ne sont donc pas traitées par la présente décision. Ces mesures concernent, en particulier, d’autres sociétés de l’ancien groupe Tirrenia.

2. CONTEXTE ET DESCRIPTION DES MESURES EN CAUSE

2.1. Cadre général

2.1.1. Les conventions initiales

(15) Le groupe Tirrenia, qui a longtemps appartenu à l’Italie par l’intermédiaire de la société Fintecna (7), comprenait initialement six sociétés, à savoir Tirrenia, Adriatica, Caremar, Saremar, Siremar et Toremar. Ces sociétés assuraient des services de transport maritime, sur la base de contrats distincts de service public conclus avec l’Italie en 1991 et restés en vigueur durant vingt ans, de janvier 1989 à décembre 2008 (ci-après les «conventions initiales»). La société Fintecna détenait l’intégralité du capital social de Tirrenia, laquelle était, à son tour, propriétaire des sociétés régionales Adriatica, Caremar, Saremar, Siremar et Toremar. En 2004, Tirrenia a fusionné avec Adriatica qui exploitait de nombreuses lignes maritimes entre l’Italie et l’Albanie/la Croatie/la Grèce/le Monténégro.

(16) Ces conventions initiales avaient pour objet de garantir la régularité et la fiabilité des services de transport maritime susmentionnés, dont la plupart assurent la liaison entre l’Italie continentale, d’une part, et la Sicile, la Sardaigne et d’autres îles italiennes plus petites, d’autre part. À cet effet, l’Italie a accordé un soutien financier sous la forme de subventions versées directement à chacune des sociétés du groupe Tirrenia.

(17) Toremar opérait traditionnellement sur un certain nombre de lignes de cabotage maritime (8) entre la Regione Toscana et les îles mineures voisines. Les lignes concernées sont décrites au considérant 38.

(18) Le 6 août 1999, la Commission a décidé d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ci-après «TFUE») concernant l’aide versée sur la base des conventions initiales aux six sociétés qui formaient à l’époque le groupe Tirrenia.

(19) Au cours de la procédure d’examen, l’Italie a demandé que l’affaire relative au groupe Tirrenia soit scindée, afin de donner la priorité à l’obtention d’une décision finale concernant Tirrenia. Cette demande était motivée par la volonté de l’Italie de procéder à la privatisation du groupe, en commençant précisément par Tirrenia, et par le souci d’accélérer le processus relatif à cette entreprise.

(20) La Commission a estimé possible d’accéder à la demande de l’Italie et, par sa décision 2001/851/CE (9), a clos la procédure ouverte à l’encontre des aides versées à Tirrenia (ci-après la «décision de 2001»). Lesdites aides ont été déclarées compatibles, sous réserve du respect de certains engagements pris par l’Italie.

(21) Par sa décision 2005/163/CE (10) (ci-après la «décision de 2004»), la Commission a déclaré que la compensation accordée par l’Italie aux sociétés du groupe Tirrenia autres que Tirrenia elle-même était partiellement compatible avec le marché intérieur, à d’autres égards partiellement compatible sous réserve du respect d’un certain nombre d’engagements pris par l’Italie et, à d’autres égards encore, partiellement incompatible avec le marché intérieur. Cette décision se fondait sur des données comptables relatives à la période comprise entre 1992 et 2001 et fixait des conditions destinées à garantir la compatibilité de la compensation pendant toute la durée des conventions initiales.

(22) Par arrêt du Tribunal du 4 mars 2009 dans les affaires T-265/04, T-292/04 et T-504/04 (11) (ci-après l’«arrêt de 2009»), le Tribunal a annulé la décision de 2004.

(23) Par sa décision (UE) 2020/1411 (12), la Commission a clos son examen sur les sociétés du groupe Tirrenia autres que Tirrenia, y compris Toremar, pour la période 1992-2008 (ci-après la «décision sur le groupe Tirrenia 2020»). La Commission a conclu que les aides accordées pour la prestation de services de cabotage maritime constituaient une aide existante, tandis que les aides accordées pour la prestation de services de transport maritime international étaient compatibles avec l’encadrement applicable aux services d’intérêt économique général (ci-après «SIEG») de 2011 (ci-après l’«encadrement SIEG de 2011») (13).

(24) Par sa décision (UE) 2020/1412 (14), la Commission a clos la procédure formelle d’examen concernant les mesures accordées à Tirrenia et à son acquéreur CIN pour la période 2009-2020.

2.1.2. La prorogation des conventions initiales

(25) L’article 26 du décret-loi no 207 du 30 décembre 2008, converti en loi no 14 du 27 février 2009, a prorogé d’un an, jusqu’au 31 décembre 2009, la durée des conventions initiales (y compris celle applicable à Toremar) qui devaient, à l’origine, arriver à échéance le 31 décembre 2008.

(26) En vue de la privatisation des sociétés du groupe Tirrenia, l’article 19 ter du décret-loi no 135 du 25 septembre 2009, converti en loi no 166 du 20 novembre 2009 (ci-après la «loi de 2009»), a prévu la cession de la participation des sociétés régionales (à l’exception de Siremar) par la société mère Tirrenia, sans versement de contrepartie. Cette cession devait se dérouler comme suit: a) Caremar à la Regione Campania (région de la Campanie); par la suite, cette dernière devait céder à la Regione Lazio (région du Latium) la division de Caremar chargée des liaisons de transport avec l’archipel des îles Pontines de manière indépendante, sous le nom de Laziomar (15); b) Saremar à la Regione Sardegna; et c) Toremar à la Regione Toscana.

(27) La loi de 2009 précisait, en outre, que de nouvelles conventions devaient être conclues avant le 31 décembre 2009 entre l’Italie, d’une part, et Tirrenia et Siremar, d’autre part. De même, les services régionaux devaient être établis dans le cadre de projets de contrats de service public qui devaient être conclus, respectivement, par Saremar et Toremar avec les autorités régionales de Sardaigne et de Toscane avant le 31 décembre 2009 et par Caremar et Laziomar avec les autorités régionales de la Campanie et du Latium le 28 février 2010 au plus tard. Le projet de nouvelles conventions/de nouveaux contrats de service public devait ensuite faire l’objet d’une procédure d’appel d’offres avec les sociétés elles-mêmes, puis devait être signé avec les acquéreurs à la date de finalisation de la privatisation de chacune de ces sociétés (16).

(28) À cette fin, la loi de 2009 a de nouveau prorogé les conventions initiales (y compris celle applicable à Toremar) du 1er janvier 2010 au 30 septembre 2010.

(29) La loi de 2009 fixait, en outre, les plafonds pour la compensation annuelle octroyée pour l’exploitation des services à partir de 2010 (conformément aux conventions initiales prorogées ainsi qu’aux nouvelles conventions et aux nouveaux contrats de service public) à un montant total de 184 942 251 EUR, réparti comme suit: Entreprise Compensation annuelle maximale Tirrenia 72 685 642 EUR Siremar 55 694 895 EUR Saremar 13 686 441 EUR Toremar 13 005 441 EUR Caremar 29 869 832 EUR (17) Tableau 1 — Plafonds de compensation à partir de 2010

(30) Enfin, l’article 1er de la loi no 163 du 1er octobre 2010 portant conversion du décret-loi no 125 du 5 août 2010 (ci-après la «loi de 2010») a prorogé, une nouvelle fois, les conventions initiales (y compris celle applicable à Toremar) du 1er octobre 2010 jusqu’à la date d’achèvement des processus de privatisation de Tirrenia et de Siremar, qui se sont clos respectivement le 19 juillet 2012 et le 31 juillet 2012.

2.1.3. La privatisation de Toremar et la conclusion du nouveau contrat de service

(31) En janvier 2010, une procédure d’appel d’offres a été lancée (voir section 2.3.2), afin de trouver un acquéreur pour Toremar en lien avec le nouveau contrat de service public relatif à la prestation de services maritimes pendant une période de douze ans, en échange de compensations de service public.

(32) Moby est devenue le nouveau propriétaire de Toremar, son offre ayant été retenue dans le cadre de la procédure d’appel d’offres. Le contrat de vente entre la Regione Toscana et Moby a été signé le 2 janvier 2012. Le même jour, les parties (y compris Toremar) ont conclu le nouveau contrat de service pour la prestation de services maritimes. Sur cette base, le 2 janvier 2012, la Regione Toscana a transféré la propriété de l’ensemble des actions de Toremar à Moby.

2.2. Mesures relevant du champ d’application des décisions de 2011 et de 2012

(33) Les mesures suivantes ont été appréciées dans le cadre de la procédure formelle d’examen lancée par les décisions de 2011 et de 2012: a) la compensation versée pour la prestation de SIEG dans le cadre de la prorogation des conventions initiales (mesure 1); b) la prorogation illégale de l’aide au sauvetage en faveur de Tirrenia et de Siremar (mesure 2); c) la privatisation des sociétés de l’ancien groupe Tirrenia (18) (mesure 3); d) la compensation versée pour la prestation de SIEG dans le cadre des futures conventions ou des futurs contrats de service public (mesure 4); e) la priorité d’accostage (mesure 5); f) les mesures prévues par la loi de 2010 portant conversion du décret-loi no 125/2010 (mesure 6); g) les mesures supplémentaires adoptées par la Regione Sardegna en faveur de Saremar (mesure 7).

(34) Par sa décision de 2014, la Commission a clos la procédure formelle d’examen en ce qui concerne les mesures adoptées par la Regione Sardegna en faveur de Saremar, telles que visées à la mesure 7, à l’exception d’une seule mesure (19).

2.3. Description détaillée des mesures faisant l’objet de la présente décision

(35) La présente décision ne traite que des mesures 1, 3, 4, 5 et 6 mentionnées au considérant 33, dans la mesure où elles concernent Toremar et Moby. Ces mesures sont décrites de manière plus détaillée dans les sections qui suivent.

2.3.1. La prorogation de la convention initiale entre Toremar et l’Italie

2.3.1.1. Les obligations de service public

(36) Conformément à l’article 1er de la convention initiale avec Toremar, les plans quinquennaux déterminaient de manière détaillée les ports à desservir, les types de navires à utiliser, la fréquence requise pour le service et les tarifs à appliquer.

(37) Le premier plan quinquennal (période 1990-1994) pour Toremar a été approuvé par décret ministériel du 29 mai 1990 et appliqué avec effet rétroactif à compter du 1er janvier 1990. Le deuxième plan quinquennal, qui couvrait les années 1995 à 1999, approuvé par décret ministériel du 14 mai 1996, ne comportait pas de modification en ce qui concerne les lignes et les fréquences. Pour les périodes 2000-2004 et 2005-2008, un plan a été élaboré, mais celui-ci n’a jamais été officiellement approuvé par les ministères compétents. Au contraire, le gouvernement a adopté des décisions ad hoc afin que les services soient mieux adaptés aux exigences des collectivités locales, sans toutefois apporter de modifications substantielles au régime de service public.

(38) Sur la base de la convention initiale, prorogée par les actes juridiques ultérieurs visés aux considérants 25 à 30, Toremar a exploité les lignes suivantes tout au long de l’année: — sur la ligne Livourne — Gorgone — Capraia, Toremar a fourni des services de transport de passagers et des services de transport mixte (passagers et véhicules) à fréquence bihebdomadaire pour l’île de Gorgone et à fréquence quotidienne pour l’île de Capraia. Un autre opérateur, Piccola Società Cooperativa Marittima Ligure Tirrena A.R.L., était également présent sur cette ligne en juillet et en août avec un bateau à grande vitesse utilisé pour le transport exclusif de passagers. Toutefois, cette société a cessé d’exploiter cette ligne en 2010; — sur la ligne Piombino — Portoferraio (île d’Elbe), Toremar exploitait des services de transport mixte à fréquence quotidienne. Cette ligne est également exploitée par Moby, qui offre des liaisons fréquentes tout au long de l’année, et par deux nouveaux opérateurs, à savoir Blu Navy, qui a commencé à exploiter des liaisons en 2010 (d’avril à octobre), et Elba Ferries, qui n’opère que pendant la saison estivale; — sur la ligne Piombino — Cavo — Portoferraio (île d’Elbe), Toremar exploitait le seul service de transport de passagers au moyen d’un navire rapide (hydroptère); — sur la ligne Piombino — Rio Marina — Porto Azzurro — Pianosa (île d’Elbe), Toremar était le seul opérateur à fournir des services de transport mixte à fréquence quotidienne pour le port de Rio Marina et un service hebdomadaire pour le port de Pianosa; — sur la ligne Porto S. Stefano — île de Giglio, Toremar a fourni des services de transport mixte à fréquence quotidienne tout au long de l’année. L’opérateur Maregiglio, qui fournissait des services de transport mixte d’avril à novembre, était également présent sur cette ligne, avec une moyenne de deux à quatre voyages par jour en octobre et novembre et de six à huit voyages entre avril et septembre.

2.3.1.2. Budget et durée

(39) Le tableau 2 présente le montant annuel de la compensation que l’Italie a versée à Toremar pour la période 2009-2011.

(40) Outre ces montants, la Regione Toscana avait réservé un budget annuel supplémentaire de 3 000 000 EUR à verser à Toremar à la suite de la communication relative aux coûts et recettes réels enregistrés au cours de la période 2010-2011. Ces années-là, le nombre de passagers a considérablement diminué en raison de la crise économique et financière, tandis que les coûts du carburant ont augmenté. Selon la Regione Toscana, la compensation financée sur le budget de l’État central n’était donc pas suffisante pour couvrir l’intégralité des coûts du service public. Année Compensation Réserve Total 2009 13 572 035 13 572 035 2010 13 005 441 3 000 000 16 005 441 2011 13 005 441 3 000 000 16 005 441 Tableau 2 — Compensation accordée pour la période 2009-2011 (EUR)

(41) La convention initiale prévoit que la compensation annuelle de service public soit payée selon le calendrier suivant: un versement anticipé, correspondant à 70 % de la compensation versée l’année précédente, est effectué au mois de mars de chaque année; un second versement, correspondant à 20 % du montant de la subvention, est effectué en juin. Le solde éventuel, liquidé au 30 novembre au plus tard, correspond à la différence entre les montants déjà versés et le ratio négatif résultant des coûts et recettes d’exploitation de l’exercice en cours. Si Toremar reçoit un montant supérieur au coût net des services fournis (recettes moins coûts), elle est tenue, selon la convention initiale, de rembourser la différence (20). — La compensation accordée en 2009

(42) Le décret du président de la République no 501 du 1er juin 1979 (ci-après le «décret no 501/79») précise les différents éléments (recettes et coûts) qui entrent en compte dans le calcul de la subvention versée aux opérateurs du service public maritime. En outre, la loi no 856 du 5 décembre 1986 (ci-après la «loi no 856/86») a apporté certaines modifications au système des obligations de service public maritime en Italie. En ce qui concerne les liaisons avec les îles majeures et mineures, l’article 11 de ladite loi a modifié les critères de calcul de la compensation de service public. En effet, la subvention devait être calculée sur la base de la différence entre les recettes et les coûts du service, telle que déterminée au regard de paramètres moyens et objectifs, et devait inclure un rendement raisonnable du capital investi. L’article 11 dispose en outre que les contrats de service public devaient inclure la liste des lignes subventionnées, la fréquence des liaisons et les types de navires à utiliser. Les subventions devaient être approuvées par les ministres compétents. Les principes établis dans le décret du président de la République no 501/79 et dans la loi no 856/86 se reflétaient dans les conventions initiales.

(43) En effet, pour l’année 2009, la compensation pour la prestation de SIEG a été calculée selon la méthode définie par la convention initiale en vigueur à partir de 1991 et prorogée après la date d’expiration initiale du 31 décembre 2008. En particulier, la compensation correspondait à la perte nette cumulée sur les services assurés en régime de service public, à laquelle s’ajoutait un montant variable correspondant au rendement du capital investi.

(44) Les divers éléments de coût pris en considération pour calculer la compensation définie par les autorités publiques étaient les suivants: coûts d’acquisition, de publicité et d’hébergement; coûts de chargement, de déchargement et de manœuvres; coût du personnel administratif à terre; frais de manutention des navires; charges administratives; frais d’assurance; coûts de location et de crédit-bail; carburant; impôts et taxes; et coûts d’amortissement. — La compensation accordée en 2010, en 2011 et à partir de 2012

(45) À partir de 2010, la compensation pour la prestation de SIEG a été déterminée en utilisant la nouvelle méthode de calcul établie par la décision du CIPE (21) du 9 novembre 2007 intitulée «Criteri per la determinazione degli oneri di servizio pubblico e delle dinamiche tariffarie nel settore dei servizi di cabotaggio marittimo di pubblico interesse» (Critères d’établissement des obligations de service public et des dynamiques tarifaires dans le secteur des services de cabotage maritime d’intérêt public) (ci-après la «décision du CIPE») (22). Il ressort du préambule de la décision du CIPE que celle-ci a été émise aux fins de la privatisation des sociétés publiques exploitant les liaisons maritimes en régime de service public (23). Les dispositions de la décision du CIPE ont été appliquées en ce qui concerne les services fournis par les sociétés du groupe Tirrenia à partir de 2010, avant même l’entrée en vigueur des nouvelles versions des conventions et des contrats de service public, à la suite des privatisations correspondantes.

(46) La méthode établie par la décision du CIPE permet aux sociétés assurant des services publics de transport maritime d’obtenir un rendement adéquat. Le taux de rendement du capital serait calculé sur la base du coût moyen pondéré du capital (ci-après «CMPC»).

(47) Le rendement escompté des fonds propres (24) est calculé à l’aide du modèle d’évaluation des actifs financiers. Sur la base de ce modèle, le coût des fonds propres est calculé en fonction: i) du taux sans risque; ii) du coefficient bêta (estimation du profil de risque de la société par rapport au marché des actions); et iii) de la prime de risque sur actions attribuée au marché des actions.

(48) En particulier, le coût des fonds propres serait calculé en appliquant une prime destinée à soutenir un risque supplémentaire par rapport au taux de rendement des actifs sans risque. Cette prime est déterminée comme étant la prime de risque de marché multipliée par son coefficient bêta, lequel mesure le niveau de risque d’un actif spécifique par rapport au marché.

(49) La décision du CIPE établit que le taux de rendement des actifs sans risque correspond au rendement brut moyen d’obligations de référence à dix ans par rapport aux douze mois précédents pour lesquels des données sont disponibles.

(50) La décision du CIPE fixe la prime de risque de marché à 4 %. Toutefois, dans le cas d’un service exploité sur une base non exclusive, le risque vraisemblablement plus élevé supporté par l’opérateur est rémunéré par une majoration de 2,5 % de la prime de risque de marché.

(51) En pratique, le montant de la compensation versé à Toremar ne peut, en tout état de cause, pas excéder le plafond de 13 005 441 EUR par an, tel qu’établi par la loi de 2009 (voir considérant 29). Bien que la loi de 2009 fixe un plafond pour la compensation annuelle versée à toutes les sociétés du groupe Tirrenia pour l’exploitation des services maritimes soumis au régime de service public, la décision du CIPE contient aussi des garanties permettant à ces opérateurs de couvrir leurs coûts d’exploitation de manière suffisante.

(52) En particulier, conformément à la décision du CIPE, la portée des services, les tarifs maximaux fixés par le nouveau contrat de service public et la compensation effectivement octroyée doivent être définis de manière à garantir au prestataire de services la couverture intégrale des coûts éligibles. La formule suivante s’applique: VA(RSP) + VA[AI(X)] = VA(CA) où: — VA(RSP) est la valeur actualisée de la compensation pour l’exécution des obligations de service public; — VA[AI(X)] est la valeur actualisée des autres recettes (tarifs perçus et autres); — VA(CA) est la valeur actualisée des coûts d’exploitation éligibles, du remboursement de la dette et du rendement du capital investi.

(53) Dans l’hypothèse où l’équation susmentionnée se révèle non valable, il est possible de réduire le périmètre des activités subventionnées ou, à défaut, de reconsidérer l’organisation des services (dont le type de navires, par exemple) ou de modifier les contraintes tarifaires.

(54) En outre, le plafond tarifaire applicable à chaque service, hors taxes et droits portuaires, est ajusté chaque année sur la base de la formule de calcul du plafonnement des prix ci-dessous: ΔΤ = ΔΡ – Χ où: — ΔΤ est la variation annuelle en pourcentage du plafond tarifaire; — ΔΡ est le taux d’inflation pour l’année de référence; — Χ est le taux annuel réel d’ajustement du plafond tarifaire, qui est établi dans la convention et demeure constant pendant toute la durée du contrat.

(55) La décision du CIPE précise, en outre, que le plafond tarifaire peut être ajusté de telle sorte qu’il reflète les variations des coûts du carburant, en prenant comme référence les prix standard accessibles au public.

2.3.2. La privatisation de Toremar

(56) Le 13 janvier 2010, la Regione Toscana a publié dans son propre Journal officiel (25) et au Journal officiel de la République italienne (26) l’avis de marché relatif à la vente de Toremar et à l’attribution d’une compensation de service public pour l’exécution des obligations de service public sur les lignes maritimes visées au considérant 38. Cet avis a également été publié au Journal officiel de l’Union européenne (27) le 14 janvier 2010 ainsi que dans plusieurs quotidiens nationaux (28).

(57) L’Italie a opté pour la procédure prévue à l’article 20, paragraphe 1, du code des marchés publics — décret législatif no 163/2006 (ci-après le «code des marchés publics»), qui reprend l’article 21 de la directive 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil (29), aux termes duquel «[l]a passation des marchés qui ont pour objet des services figurant à l’annexe II B [les services de transports par voie d’eau] est soumise seulement à l’article 23 [spécifications techniques] et à l’article 35, paragraphe 4 [avis]». Le critère d’attribution retenu était celui de l’offre économiquement la plus avantageuse.

2.3.2.1. La procédure de vente et l’attribution finale

(58) À l’expiration du délai fixé par l’avis de marché publié, onze parties ont manifesté leur intérêt à participer, à savoir: Moby, Toscana di Navigazione S.r.l., Pigreco S.r.l., Sinven S.r.l., Vector S.r.l., Forship S.r.l., Medmar Navi S.p.a., Grandi Navi Veloci S.p.a., Buquebus Italia S.r.l., Loss Cipreses S.p.a. et Blu Navy/Transeuropa Ferries.

(59) Les documents présentés par les onze sociétés ont confirmé qu’elles remplissaient toutes les exigences énoncées dans l’avis de marché. Toutes ont donc été invitées à soumettre une offre.

(60) L’invitation à soumettre une offre contenait le nouveau projet de contrat d’une durée de douze ans devant être signé entre l’adjudicataire et la Regione Toscana, ainsi que des informations plus détaillées sur la procédure d’appel d’offres. En particulier, l’invitation confirmait que l’offre économiquement la plus avantageuse serait retenue pour le contrat de service, avec une pondération de 20 points pour le prix, 70 points pour la qualité et 10 points pour les services supplémentaires. En ce qui concerne le prix de vente de Toremar, l’invitation indiquait un montant fixe de 10 258 397 EUR, calculé sur la base d’une étude indépendante qui évaluait la valeur totale des actifs de la société (voir considérants 65 à 73). Ce prix n’était pas négociable et ne faisait pas l’objet de l’offre financière des soumissionnaires.

(61) Par conséquent, tous les soumissionnaires potentiels ont été invités à inclure le montant fixe susmentionné dans leur offre financière pour la vente de Toremar, sachant que la Regione Toscana choisirait l’offre économiquement la plus avantageuse pour le marché dans son ensemble, sur la base du prix et d’autres critères de service, principalement qualitatifs, énoncés dans l’invitation (voir considérant 60).

(62) Les onze soumissionnaires ont également eu accès aux salles d’information (data room) virtuelles contenant: 1) toutes les informations juridiques, techniques, financières et commerciales relatives à Toremar; 2) des informations sur la flotte, les actifs incorporels et les biens immobiliers de l’entreprise; 3) toutes les informations relatives aux contrats de fourniture de services et d’achat de biens; 4) les procédures de notation et le bordereau de soumission technique; 5) toutes les autres informations requises pour permettre aux acquéreurs potentiels d’apprécier correctement l’objet de la vente.

(63) Deux sociétés ont soumis une offre, à savoir Moby et Toscana di Navigazione: deux opérateurs historiques de liaisons maritimes en Italie. Les neuf autres sociétés n’ont pas soumis d’offre avant l’expiration du délai.

(64) À la suite de l’évaluation des offres, Toscana di Navigazione S.r.l. a été exclue de la procédure, son offre financière n’étant pas conforme aux exigences de capacité technique et financière fixées dans le dossier d’appel d’offres. Le marché a donc été attribué à Moby tant en ce qui concerne la privatisation de Toremar que pour l’exploitation des services maritimes (voir section 2.3.3).

2.3.2.2. Le contrat de vente

(65) Compte tenu de la nature de l’offre, afin d’identifier la meilleure offre concurrentielle, la Regione Toscana a choisi de définir un montant fixe pour le prix du capital social de Toremar.

(66) Le contrat de vente a été signé le 2 janvier 2012; il établit la cession des actions de Toremar à Moby à un prix fixe de 10 258 397 EUR. Ce montant a été payé en dix versements annuels à compter de la fin de la première année contractuelle, soit le 2 janvier 2013.

(67) Le prix fixe de 10 258 397 EUR pour 100 % des actions de Toremar a été déterminé sur la base d’une évaluation commandée par la Regione Toscana, réalisée par des experts indépendants et préparée par Fidi Toscana S.p.A. (ci-après le «rapport Fidi»).

(68) Ce montant correspond à la valeur des actifs corporels, des immeubles, des navires, d’autres immobilisations corporelles et financières et des autres créances de l’entreprise au 30 juin 2010. Les actifs incorporels (par exemple, les concessions, autorisations, licences, marques commerciales, etc.) ont été exclus de l’évaluation et laissés à l’appréciation des soumissionnaires. Le montant a ensuite fait l’objet de modifications résultant de la différence entre la valeur nette comptable des actions au 30 juin 2010 et la valeur de marché des actions (30).

(69) Le montant susmentionné comprend également une créance de 9 772 572 EUR détenue sur Tirrenia (ci-après la «créance»).

(70) Conformément à l’article 1er, paragraphes 5 et 6, du contrat de vente, Moby déclare que, pour le premier versement, elle a payé à la Regione Toscana à l’avance la somme de 485 825 EUR, correspondant à la différence entre le prix de vente et la créance.

(71) Conformément à l’article 1er, paragraphe 3, du contrat de vente, le paiement du prix convenu, sans préjudice de l’avance, est subordonné au paiement du montant de 9 772 572 EUR dû à Toremar par Tirrenia (31). En vertu de l’article 4, paragraphe 3, du contrat de vente, en cas de non-recouvrement de la créance, Moby est tenue de transférer la créance (ou toute créance restante) à la Regione Toscana à tout moment jusqu’à l’expiration du contrat de service (32).

(72) En vertu de l’article 4 du contrat de vente, Moby est tenue de notifier à la Regione Toscana toute vente d’actions de Toremar à des tiers, lesquels restent, en tout état de cause, solidairement responsables avec le nouvel acquéreur de Toremar des obligations découlant du contrat de service.

(73) Enfin, en vertu de l’article 5 du contrat de vente, la Banca Popolare di Milano a fourni à la Regione Toscana une garantie couvrant le prix total de vente des actions de Toremar (y compris l’obligation pour l’acquéreur de céder tout montant restant dû de la créance sur Tirrenia).

2.3.2.3. Les procédures au niveau national

(74) Le résultat de la procédure d’appel d’offres ayant abouti à l’attribution de Toremar et du contrat de service public à Moby a fait l’objet de plusieurs procédures devant les juridictions nationales.

(75) Toscana di Navigazione S.r.l., soumissionnaire évincé et plaignante dans la présente procédure, a contesté la légalité de son exclusion de la procédure d’appel d’offres devant les juridictions nationales. Dans un premier temps, la plaignante a introduit une demande en référé devant le Tribunale amministrativo regionale (tribunal administratif régional, ci-après le «TAR») de Toscane, lequel a rejeté cette demande par ordonnance no 774 du 14 juillet 2011. Cette décision a été confirmée en appel par le Consiglio di Stato (Conseil d’État) par ordonnance no 3666 du 31 août 2011, qui a souligné notamment que l’offre économique présentée par l’entreprise était incomplète en ce qui concerne les services supplémentaires à fournir et qu’elle n’était pas fixée sur une base annuelle, et que, dès lors, le mécanisme de réévaluation prévu dans le dossier d’appel d’offres ne pouvait pas s’appliquer.

(76) Toscana di Navigazione S.r.l. a ensuite contesté le résultat de la procédure d’appel d’offres devant le TAR de Toscane, qui a rejeté le recours par ordonnance no 414 du 1er mars 2012, confirmant que l’offre de l’entreprise n’était pas conforme aux exigences fixées par le pouvoir adjudicateur.

(77) Toscana di Navigazione S.r.l. a interjeté appel de ce jugement devant le Consiglio di Stato qui, par ordonnance no 83/2015, a statué en faveur de l’entreprise et demandé à la Regione Toscana de revoir la procédure d’appel d’offres et de réexaminer les exigences. À la suite d’un audit effectué par ses soins, la Regione Toscana a adopté le décret no 1312 du 30 mars 2015, confirmant sa décision d’exclure l’entreprise de la procédure d’appel d’offres, puisqu’elle n’avait pas démontré qu’elle satisfaisait aux exigences de capacité technique, économique et financière pour la participation à la procédure d’appel d’offres.

(78) Toscana di Navigazione S.r.l. a contesté le décret no 1312 du 30 mars 2015 devant le TAR de Toscane, qui a rejeté le recours par ordonnance no 1446 du 26 octobre 2015. Cette dernière a enfin été confirmée par le Consiglio di Stato par l’ordonnance no 3347/2016.

2.3.3. Le nouveau contrat de service entre la Regione Toscana et Moby/Toremar

2.3.3.1. Le bénéficiaire

(79) Comme indiqué au considérant 63, Moby et Toscana di Navigazione ont soumis une offre pour le nouveau contrat de service public. À la suite de l’exclusion de Toscana di Navigazione, Moby/Toremar (33) a signé le nouveau contrat de service public pour l’exploitation des lignes maritimes avec la Regione Toscana le 2 janvier 2012.

(80) Conformément à l’article 1er, paragraphe 2, du nouveau contrat de service, Moby fournit les services prévus par le contrat exclusivement par l’intermédiaire de Toremar.

2.3.3.2. Les lignes maritimes

(81) Moby/Toremar fournit des services de transport de passagers et des services de transport mixte (passagers et véhicules) en régime de service public sur plusieurs lignes de cabotage maritime comme suit: Livourne — Gorgone — Capraia (ligne A1) Piombino — Portoferraio (île d’Elbe) (ligne A2) Piombino — Cavo — Portoferraio (île d’Elbe) (ligne A2 rapide) Piombino — Rio Marina — Porto Azzurro — Pianosa (île d’Elbe) (ligne A3) Porto S. Stefano — île de Giglio (ligne A4) Porto S. Stefano — Giannutri (ligne A5) Tableau 3 — Réseau des lignes exploitées par Moby/Toremar dans le cadre du nouveau contrat de service

2.3.3.3. La durée

(82) Le nouveau contrat de service entre la Regione Toscana et Moby/Toremar a une durée de douze ans (2012-2024).

2.3.3.4. Les obligations de service public

(83) Les obligations énoncées dans le contrat avec Moby/Toremar concernent, entre autres, les ports desservis, le type et la capacité des navires affectés aux lignes maritimes exploitées, la fréquence du service et les tarifs maximaux.

2.3.3.5. Les dispositions relatives à la compensation et l’attribution définitive

(84) Dans le cadre de la procédure d’appel d’offres, le montant de la compensation annuelle au titre du nouveau contrat pour l’exécution des obligations de service public sur les lignes maritimes visées au considérant 81 était plafonné à 14 550 400 EUR (pour un total de 174 604 810 EUR sur la période contractuelle de douze ans). Ce montant a été déterminé par la somme des éléments suivants: le montant de 13 005 441 EUR prévu par la loi de 2009 (voir considérant 29), en plus d’une majoration de 1 544 959 EUR, telle que prévue à l’article 19 ter, paragraphe 16, point d), de la loi de 2009, en raison des investissements importants que l’opérateur était censé réaliser pendant toute la durée du contrat.

(85) Le montant de la compensation a été déterminé sur la base de la méthode établie par la décision du CIPE (voir considérants 45 à 55). Les garanties prévues dans la décision du CIPE se retrouvent dans le nouveau contrat de service.

(86) Conformément à l’article 4, paragraphe 2, du contrat de service, la compensation annuelle devant être versée à Moby/Toremar a été estimée à 13 333 318 EUR. Toutefois, conformément à l’article 4, paragraphe 3, du contrat de service, la compensation effective versée à Moby/Toremar est déterminée sur la base du résultat du service effectivement fourni (soit le prix au mille nautique pour chaque ligne), compte tenu des risques existants (commerciaux et industriels) exposés dans le contrat (par exemple, réduction de la compensation en cas de non-exploitation des liaisons par la société, pénalités en cas d’interruption des services, etc.).

(87) Le contrat de service prévoit le paiement d’une compensation ne dépassant pas ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts nets occasionnés par l’exécution des obligations de service public (équilibre économique et financier). En cas d’écart par rapport à cet équilibre contractuel, le contrat de service prévoit à l’article 26 un mécanisme de rééquilibrage évaluant tous les paramètres liés au paiement de la compensation. Dès lors, si, à la suite d’une modification substantielle (34) des paramètres économiques sur lesquels il repose, le montant de la compensation s’avère insuffisant pour couvrir l’ensemble des coûts occasionnés par la prestation du service, le nouveau contrat de service prévoit une révision des paramètres clés de cette compensation, à savoir: i) le système tarifaire; ii) le niveau des services publics offerts; iii) le niveau du plafond du prix annuel; et iv) les subventions en capital pour les investissements.

(88) Conformément à l’article 4, paragraphes 4, 5 et 6, du contrat de service, la compensation versée à l’opérateur doit être réduite de 80 % en cas d’interruption de service pour cause de grève des salariés et de 30 % en cas d’événements imprévus; le défaut de prestation des services entraînerait le paiement de pénalités par l’opérateur.

(89) Conformément à l’article 24 du contrat de service, l’opérateur est tenu de mettre en œuvre un système de suivi technique, économique et de gestion, en vertu duquel les comptes annuels de pertes et profits relatifs aux services fournis sur la base du contrat de service sont soumis aux autorités régionales pour vérification.

2.3.4. La priorité d’accostage

(90) L’article 19 ter, paragraphe 21, de la loi de 2009 établit que, afin de garantir la continuité territoriale avec les îles et compte tenu des obligations de service public, les sociétés de l’ancien groupe Tirrenia, y compris Toremar, bénéficient du maintien des postes d’accostage déjà assignés et de la priorité d’attribution de nouveaux postes d’accostage, dans le respect des procédures relevant de la compétence des autorités portuaires et maritimes, telles qu’établies par la loi no 84 du 28 janvier 1994 et par le code italien de la navigation.

2.3.5. Les mesures prévues par la loi de 2010

(91) La loi de 2010 prévoyait la possibilité, pour les sociétés de l’ancien groupe Tirrenia, d’utiliser temporairement les ressources financières déjà engagées (35) pour la modernisation et l’adaptation de la flotte, afin de couvrir le besoin urgent de liquidités. Les sociétés de l’ancien groupe Tirrenia qui avaient eu recours à cette possibilité étaient, en tout état de cause, tenues de reconstituer ces fonds affectés, de manière à pouvoir, dans tous les cas, entreprendre les travaux nécessaires pour moderniser leurs navires et se conformer aux nouvelles normes internationales de sécurité introduites par l’accord de Stockholm de 1996 (36).

(92) En particulier, 23 750 000 EUR ont été dégagés pour financer les travaux de modernisation de l’ensemble du groupe Tirrenia, en ayant recours à deux lignes de crédit (37). Sur ce montant, une somme de 1 617 300 EUR a été allouée à Toremar, qui l’a utilisée pour renforcer sa flotte (voir considérant 138).

(93) L’article 1er de la loi de 2010 prévoit, en outre, ce qui suit: a) les conventions initiales sont prorogées du 1er octobre 2010 jusqu’à l’achèvement des procédures de privatisation de Tirrenia et de Siremar (voir aussi le considérant 30); b) l’article 19 ter du décret-loi no 135/2009, converti, après modifications, en loi de 2009, est modifié par l’introduction du paragraphe 24 bis, en vertu duquel toutes les opérations et tous les actes officiels relevant de la mise en application des dispositions des paragraphes 1 à 15 de la loi de 2009 bénéficient de l’exonération fiscale. Ces paragraphes concernent la libéralisation du secteur du cabotage maritime par la privatisation du groupe Tirrenia, y compris la phase préparatoire, c’est-à-dire le transfert des sociétés régionales à leurs régions respectives; c) afin de garantir la continuité du service public et de soutenir la procédure de privatisation des sociétés de l’ancien groupe Tirrenia, les régions concernées peuvent avoir recours aux ressources du Fondo per le aree sottoutilizzate (fonds pour les zones sous-exploitées, ci-après le «FAS») (38) visé par la décision du CIPE (39).

2.4. La procédure d’infraction no 2007/4609

(94) À la suite d’échanges intervenus précédemment entre les services de la Commission et les autorités italiennes, le 19 décembre 2008, le directeur général de la direction générale de l’énergie et des transports de la Commission européenne a envoyé une demande de renseignements à l’Italie. Cette demande portait, entre autres, sur une vue d’ensemble des lignes de service public exploitées durant cette période et sur la mission de service public que l’Italie avait prévue dans le cadre des nouvelles conventions proposées. L’Italie a également été invitée à fournir des informations plus détaillées sur les plans de privatisation du groupe Tirrenia.

(95) Par lettre du 28 avril 2009, l’Italie a envoyé une réponse détaillée à la demande de la Commission du 19 décembre 2008, dans laquelle elle a notamment déclaré ce qui suit: 1) la prorogation des conventions initiales jusqu’au 31 décembre 2009 était nécessaire pour mener à bien la libéralisation du secteur du cabotage maritime en Italie en privatisant le groupe Tirrenia; 2) la compensation de service public accordée au groupe Tirrenia était nécessaire pour garantir la continuité territoriale avec les îles en exploitant des liaisons maritimes qui n’avaient pas été assurées de manière adéquate par les opérateurs privés présents sur le marché; 3) un processus approfondi de rationalisation des lignes s’est achevé le 10 mars 2009, dans le cadre duquel il a été tenu compte des aspects connexes pertinents sur le plan social et économique ainsi qu’en matière d’emploi, de même que de la nécessité de sauvegarder les liaisons essentielles pour garantir la continuité territoriale, en invitant les six régions concernées à participer à une consultation. Le processus de rationalisation aurait entraîné une réduction du coût net du service public d’environ 66 000 000 EUR et le licenciement d’environ 600 marins embarqués sur les navires des sociétés du groupe Tirrenia. L’Italie a rappelé, de surcroît, que la rationalisation de 2009 a permis de mener à bien les mesures amorcées (en 2004, 2006 et 2008) pour réduire les services assurés par le groupe Tirrenia; 4) les objectifs du processus de rationalisation prévoyaient: i) le maintien des liaisons nécessaires pour garantir la continuité territoriale entre les îles et les régions et la protection du droit à la santé, aux études et à la mobilité, ii) la rationalisation des liaisons dès lors que des opérateurs privés assuraient les mêmes liaisons pendant la même période, avec des garanties de qualité et de continuité analogues, et iii) la rationalisation des liaisons estivales et des moyens de transport rapides réservés au transport de passagers; 5) dans son courrier, l’Italie a fourni une vue d’ensemble des lignes exploitées par les sociétés du groupe Tirrenia en 2008 et du nombre réduit de lignes qu’elles exploiteraient en 2009. Selon l’Italie, ces dernières devaient faire l’objet des nouvelles conventions devant être conclues avec les nouveaux propriétaires des sociétés du groupe Tirrenia.

(96) Le 21 décembre 2009, le directeur général de la direction générale de l’énergie et des transports de la Commission européenne a envoyé un courrier à l’Italie, faisant observer, entre autres, que compte tenu de la restructuration radicale du secteur du cabotage maritime en Italie et de l’impact social qu’aurait eu, selon les dires des autorités italiennes, le lancement d’appels d’offres sur la base d’un simple contrat de service public, l’organisation d’une procédure d’appel d’offres en vue de l’attribution de pareils contrats à des compagnies maritimes était, en principe et à titre exceptionnel, acceptable, afin de garantir le respect du principe de non-discrimination entre les armateurs européens visé par le règlement (CEE) no 3577/92 du Conseil (40) (ci-après le «règlement sur le cabotage maritime»).

(97) Le 29 janvier 2010 (41), la Commission a envoyé une lettre de mise en demeure relative à la mise en œuvre erronée du règlement sur le cabotage maritime, dans laquelle elle a rappelé que, conformément à ce règlement, lorsqu’un État membre conclut des contrats de service public ou impose des obligations de service public, il doit le faire sur une base non discriminatoire à l’égard de tous les armateurs de l’Union. Aux termes de l’article 4, paragraphe 3, dudit règlement, les contrats de service public existants peuvent rester en vigueur jusqu’à leur date d’expiration. La Commission a néanmoins relevé que les sociétés du groupe Tirrenia ont continué à exploiter les services de transport maritime après l’expiration des contrats de service public respectifs (les conventions initiales). Plus précisément, ces conventions devaient arriver à échéance à la fin de l’année 2008, mais elles ont été prorogées à plusieurs reprises par l’Italie. La Commission a dès lors invité cette dernière à présenter ses observations à ce propos.

(98) Le 29 janvier 2010, le directeur général de la direction générale de l’énergie et des transports de la Commission européenne a répondu à la lettre de l’Italie du 22 janvier 2010, en soulignant que sa réponse concernait uniquement le respect du règlement sur le cabotage maritime et non les questions relatives aux aides d’État. Dans ce contexte, il a indiqué que les justifications fournies au sujet de certaines lignes étaient suffisantes pour lever les réserves émises précédemment. Le directeur général a rappelé que les contrats de service public ne peuvent porter que sur des lignes pour lesquelles il existe une défaillance du marché.

(99) Le 29 mars 2010, l’Italie a répondu à la lettre de la Commission du 29 janvier 2010. Dans sa réponse, l’Italie a notamment précisé que, en ce qui concerne la procédure d’appel d’offres pour Toremar, onze opérateurs du secteur avaient manifesté leur intérêt à participer aux phases suivantes de la procédure.

(100) Le 10 septembre 2010, l’Italie a informé la Commission, lors d’une réunion ad hoc, que la procédure de mise en concurrence pour le contrat, entre autres, de Toremar avait également été retardée. Par la suite, la loi no 163 du 1er octobre 2010 a prorogé une nouvelle fois les conventions initiales, jusqu’à l’achèvement des procédures de privatisation de Tirrenia et de Siremar (voir aussi le considérant 30).

(101) Compte tenu de ces évolutions, le 24 novembre 2010, la Commission a transmis une lettre de mise en demeure complémentaire, dans laquelle elle a: a) relevé que la convention initiale de Toremar avait été automatiquement prorogée, sans aucune procédure de mise en concurrence; b) souligné qu’alors que les contrats de service public en cause avaient continué à être appliqués, aucune procédure de mise en concurrence n’avait été menée à bien, entre autres, pour Toremar; c) indiqué qu’elle se réservait le droit d’émettre, le cas échéant, un avis motivé (après avoir pris connaissance des observations éventuelles de l’Italie).

(102) Par lettre datée du 15 juillet 2016, l’Italie a informé la Commission que la privatisation de toutes les sociétés de l’ancien groupe Tirrenia était achevée. Le 8 décembre 2016, la Commission a décidé de clore la procédure d’infraction.

3. MOTIFS DE L’OUVERTURE ET DE L’EXTENSION DE LA PROCÉDURE

3.1. La prorogation de la convention initiale entre Toremar et l’Italie

3.1.1. Respect de l’arrêt Altmark et existence d’aides

(103) Dans sa décision de 2011, la Commission a conclu, à titre préliminaire, que la définition des obligations de service public n’était pas assez claire et ne lui permettait donc pas de conclure de manière définitive si elle contenait ou non des erreurs manifestes. En particulier, la Commission ne disposait pas alors d’une vision complète des obligations effectivement imposées à Toremar pour l’exploitation des lignes en cause, par rapport aux services proposés par ses concurrents sur les mêmes lignes.

(104) La Commission a considéré, à titre préliminaire, que la deuxième condition de l’arrêt Altmark (42) était satisfaite, étant donné que les paramètres sur la base desquels la compensation était calculée avaient été préalablement établis et qu’ils respectaient les exigences de transparence. La Commission a notamment souligné que ces paramètres sont décrits dans la convention initiale (pour la compensation relative à l’année 2009) ainsi que dans la décision du CIPE (pour la compensation à partir de 2010).

(105) La Commission a néanmoins considéré que la troisième condition de l’arrêt Altmark ne semblait pas remplie et que les opérateurs pouvaient avoir bénéficié d’une surcompensation pour l’exécution des missions de service public. En particulier, la Commission a exprimé des doutes sur le fait que la prime de risque de 6,5 % applicable à partir de 2010 corresponde à un niveau de risque approprié, dans la mesure où, à première vue, il ne semble pas que Toremar ait supporté les risques que suppose normalement l’exploitation de tels services.

(106) La Commission a également conclu, à titre préliminaire, que la quatrième condition de l’arrêt Altmark n’était pas respectée, étant donné que la prorogation de la convention initiale n’avait pas fait l’objet d’une procédure d’appel d’offres. Elle a relevé, de surcroît, qu’aucun des éléments recueillis ne permettait de soutenir que Toremar fournissait effectivement les services en cause à un coût moindre pour la collectivité.

(107) Dans sa décision de 2011, la Commission est dès lors parvenue à la conclusion préliminaire que les compensations de service public versées à Toremar au cours de la période 2009-2011 constituent une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE. Elle a en outre estimé que cette aide devait être considérée comme une aide nouvelle.

3.1.2. Compatibilité

(108) Dans la décision de 2011, la Commission a estimé, à titre préliminaire, que la compensation de service public pour les années 2009 à 2011 ne relevait pas du champ d’application de la décision SIEG de 2005 (43) ni de l’encadrement SIEG de 2005 (44). Elle a donc apprécié cette mesure directement au regard de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE et a exprimé des doutes sur le respect des conditions de compatibilité applicables.

(109) Dans la décision de 2012, la Commission a fait observer qu’un nouveau paquet SIEG était entré en vigueur le 31 janvier 2012, lequel se composait de la décision SIEG de 2011 (45) et de l’encadrement SIEG de 2011 (46). La Commission a toutefois considéré, à titre préliminaire, que la compensation de service public au titre de la prorogation de la convention initiale ne pouvait ni être considérée comme compatible avec le marché intérieur, ni être exemptée de l’obligation de notification au sens de la décision SIEG de 2011.

(110) La loi de 2010 prévoyait la prorogation de la convention initiale du 30 septembre 2010 jusqu’à la fin du processus de privatisation. Par conséquent, la compensation reçue par la société entre le 1er octobre 2010 et sa privatisation pourrait être appréciée au regard de l’encadrement SIEG de 2011 qui, selon son point 69, s’applique également aux aides accordées avant le 31 janvier 2012 (voir considérants 84 et 85).

3.2. La privatisation de Toremar

(111) Au moment d’adopter la décision de 2012, la Commission avait des doutes quant à la transparence et à l’inconditionnalité de la procédure d’appel d’offres pour la vente de Toremar en vue de garantir une vente au prix du marché.

(112) Dans la décision de 2012, la Commission a également considéré que certaines conditions imposées par la privatisation pouvaient avoir limité le nombre de soumissionnaires ou influé sur le prix de vente. La Commission a rappelé sa pratique établie en matière de ventes d’actifs d’entreprises publiques par l’État (ou, en l’espèce, imputables à l’État): des considérations non économiques auxquelles un vendeur privé ne se livrerait pas, telles que des préoccupations liées à l’ordre public, à l’emploi ou au développement régional, suggèrent l’existence d’aides d’État, dès lors qu’elles entraînent des obligations onéreuses pour l’acquéreur potentiel et sont donc susceptibles de faire baisser le prix de vente.

(113) De même, sur la base des informations disponibles à ce stade, la Commission a considéré que les exigences dites techniques et financières imposées dans l’appel d’offres Toremar ont considérablement perturbé le déroulement de l’appel d’offres en limitant les soumissionnaires potentiels aux compagnies maritimes existantes, étant donné qu’en l’espèce, l’entreprise mise en vente était celle à laquelle le contrat de service public avait été attribué (47).

(114) Pour les motifs exposés ci-dessus, la Commission a conclu, à titre préliminaire, que le processus de privatisation de Toremar n’avait pas été suffisamment transparent et inconditionnel pour garantir en soi une vente au prix du marché. Par conséquent, la Commission n’a pas pu exclure, à ce stade, l’octroi d’un avantage économique à l’acquéreur.

(115) Sur la base des informations disponibles au moment de la publication de sa décision de 2012, la Commission a également conclu à l’incompatibilité avec le marché intérieur des aides potentiellement octroyées au cours du processus de privatisation.

3.3. Le nouveau contrat de service entre la Regione Toscana et Moby/Toremar

3.3.1. Respect de l’arrêt Altmark et existence d’aides

(116) Dans les décisions de 2011 et de 2012, la Commission a conclu, à titre préliminaire, que la compensation accordée à Toremar (et à son acquéreur Moby) ne satisfaisait pas aux conditions énoncées dans l’arrêt Altmark et constituait donc une aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE. La Commission est parvenue à cette conclusion en raison du fait que: i) des concurrents qui semblaient proposer des services similaires étaient présents au moins sur certaines lignes exploitées par Toremar, et les informations fournies à la Commission afin de déterminer si le SIEG répondait à un besoin réel de service public, qui n’aurait pas pu être satisfait par les seules forces du marché étaient insuffisantes; ii) le calcul de la compensation conformément à la décision du CIPE semblait avoir donné lieu à une surcompensation de l’opérateur pour l’exécution du service public, pour les mêmes raisons que celles exposées dans la décision de 2011; et iii) la quatrième condition de l’arrêt Altmark n’était apparemment pas remplie, puisque le service public a été attribué à la condition que l’adjudicataire acquière la totalité de Toremar. La Commission a estimé, à titre préliminaire, que si le contrat de service public avait fait l’objet d’un appel d’offres sans obligation d’achat, le coût pour la collectivité aurait été moindre.

3.3.2. Compatibilité

(117) En ce qui concerne la compatibilité de la compensation accordée à Toremar, la Commission a observé que, sur la base des informations fournies par l’Italie, la décision SIEG de 2011 ne semblait pas s’appliquer au contrat de service en question en raison de la longue période du mandat (douze ans). En tout état de cause, la Commission ne pouvait pas, à ce stade, se prononcer sur l’application de la décision SIEG de 2011, le contrat signé n’ayant pas encore été présenté. La Commission n’a reçu aucune information (par exemple, le nombre de passagers transportés au cours des deux exercices précédant le mandat) lui permettant d’examiner les autres conditions de compatibilité énoncées dans la décision SIEG de 2011. La Commission a donc examiné l’aide au regard de l’encadrement SIEG de 2011, mais cette appréciation ne lui ayant pas permis de lever les doutes quant au respect des conditions de compatibilité prévues par cet encadrement, elle a invité l’Italie à fournir la preuve de cette compatibilité.

3.4. La priorité d’accostage

(118) Dans sa décision de 2011, la Commission a conclu à titre préliminaire que, dès lors que la priorité d’accostage ne fait pas l’objet d’une rémunération, cette mesure constitue un avantage d’origine réglementaire, qui ne suppose aucun transfert de ressources d’État, et ne peut donc pas être considérée comme une aide d’État. La Commission a estimé que, dans la mesure où Toremar fournit un véritable service d’intérêt économique général et où cette priorité n’est accordée que pour les lignes exploitées dans le cadre du SIEG, cette priorité, si elle donnait lieu à une rémunération, ne conférerait pas d’avantage économique supplémentaire en ce sens qu’elle serait intrinsèquement liée à la prestation du SIEG. La Commission a néanmoins invité l’Italie et les tiers à fournir des renseignements complémentaires à cet égard.

(119) Ayant exprimé des doutes quant à la légalité de la mission de SIEG, la Commission n’a pas pu tirer de conclusions sur la compatibilité de la mesure avec le marché intérieur, si celle-ci devait être considérée comme une aide.

3.5. Les mesures prévues par la loi de 2010

(120) Dans la décision de 2011, la Commission a conclu, à titre préliminaire, que toutes les mesures prévues par la loi de 2010 constituaient une aide d’État en faveur des sociétés de l’ancien groupe Tirrenia, y compris Toremar. Celles-ci comprennent: 1) l’utilisation possible, à des fins de liquidité, des fonds destinés à la modernisation des navires; 2) les exonérations fiscales liées au processus de privatisation; et 3) l’utilisation possible de ressources du FAS. La Commission a invité l’Italie à préciser si et en quoi chacune de ces mesures était nécessaire à la prestation du service public.

(121) En outre, la Commission a conclu, à titre préliminaire, que ces mesures constituaient probablement des aides au fonctionnement ayant contribué à réduire les coûts que Toremar et les autres sociétés de l’ancien groupe Tirrenia auraient dû, normalement, supporter elles-mêmes et, partant, que ces mesures devraient être considérées comme étant incompatibles avec le marché intérieur.

4. OBSERVATIONS DE L’ITALIE

4.1. Sur les obligations de service public et sur l’environnement concurrentiel

(122) L’Italie a fourni une liste des lignes (étayée par la documentation juridique correspondante) soumises à des obligations de service public et exploitées par Toremar, en indiquant les fréquences saisonnières, les horaires, l’environnement concurrentiel et les raisons qui ont conduit à des obligations de service public.

(123) En ce qui concerne l’existence d’un authentique SIEG, l’Italie fait remarquer que les obligations de service public susmentionnées ont été établies afin de maintenir la continuité territoriale et les liaisons entre le continent et les îles. Ce service contribue non seulement au développement économique des îles et à la facilitation du transport intermodal, mais il permet, en outre, de satisfaire aux exigences essentielles de mobilité des communautés insulaires tout au long de l’année et de respecter le droit constitutionnel à la continuité territoriale.

(124) En ce qui concerne l’environnement concurrentiel, l’Italie a fourni des informations montrant que Toremar est le seul opérateur qui exploite la plupart des lignes tout au long de l’année. Bien qu’il y ait eu une certaine concurrence au fil des ans, notamment sur la ligne Piombino — Portoferraio (ligne A2) avec la participation de Moby, l’Italie considère que le service offert par Toremar ne peut être remplacé et que la garantie de continuité territoriale n’aurait pas pu être assurée par les seules forces du marché.

4.2. Sur la privatisation de Toremar

4.2.1. Sur le prix de vente de Toremar

(125) Selon l’Italie, la privatisation de Toremar a impliqué le transfert de la totalité du capital social de l’entreprise dans le cadre d’une procédure d’appel d’offres public lancée par la Regione Toscana. Cette procédure prévoyait également l’attribution simultanée de services publics maritimes dans l’archipel toscan pour une période de douze ans afin de maintenir la continuité territoriale.

(126) La Regione Toscana a demandé à des experts indépendants de réaliser une évaluation (voir considérants 67 et 68) afin d’apprécier les aspects juridiques et économiques de la vente de Toremar. Selon l’Italie, cette évaluation (le rapport Fidi) définit de manière claire et concise les procédures suivies pour déterminer la valeur de marché du capital social de Toremar.

4.2.2. Sur le caractère transparent et non discriminatoire de la procédure

(127) L’Italie souligne que les procédures ont été menées conformément aux principes juridiques de transparence et de non-discrimination. Elle a fait valoir que les onze parties qui ont manifesté leur intérêt ont reçu les informations nécessaires pour soumettre leur offre en accédant à une salle d’informations dans laquelle tous les documents avaient été mis à disposition. L’Italie indique également qu’à ce stade de la procédure, elle n’a exercé aucun contrôle sur les soumissionnaires potentiels, étant donné que les réponses à l’appel à manifestation d’intérêt n’étaient pas contraignantes. Les parties qui ont participé à la procédure de mise en concurrence se sont également vu accorder le droit de poser des questions et de recevoir des réponses du pouvoir adjudicateur.

(128) En ce qui concerne les doutes de la Commission quant aux exigences techniques et financières imposées aux soumissionnaires pour participer à l’appel d’offres, l’Italie fait valoir que ces exigences ne sont pas discriminatoires, mais reposent sur la nécessité de sélectionner un opérateur capable de fournir un savoir-faire spécifique, compte tenu de l’évolution quantitative et qualitative des services publics requis. C’est d’autant plus vrai dans le cas d’une offre telle que celle en cause en l’espèce, qui associait la vente de Toremar à la conclusion d’un nouveau contrat de service public (48). Selon l’Italie, la présence d’exigences techniques et financières dans l’offre n’est pas contraire à l’ouverture maximale de la procédure d’appel d’offres à tous les soumissionnaires potentiels, mais est une conséquence directe et nécessaire de la structure particulière de cet appel d’offres.

(129) En ce qui concerne spécifiquement les actifs cédés et l’obligation de maintenir les niveaux d’emploi, l’Italie souligne que la vente de Toremar ne comportait aucune obligation concernant les niveaux d’emploi.

4.3. Sur la conformité de la prorogation de la convention initiale et du nouveau contrat de service public avec les conditions de l’arrêt Altmark

(130) L’Italie fait valoir que les quatre conditions de l’arrêt Altmark sont remplies tant pour la période 2009-2011 que pour la période 2012-2024, pour les raisons suivantes: — Toremar a effectivement été chargée de l’exécution d’obligations de service public. La prorogation de la convention initiale, ainsi que le nouveau contrat de service public, définissent clairement les obligations concernant les lignes à exploiter, les horaires, les fréquences des liaisons, la qualité des navires à utiliser et la qualité du service en général, les obligations tarifaires relatives aux ports desservis et les obligations relatives aux droits des passagers conformément au droit de l’Union. L’Italie estime donc que les obligations de service public sont clairement définies et qu’il est satisfait à la première condition de l’arrêt Altmark; — les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation ont été préalablement établis de façon objective et transparente; ces paramètres sont exposés en détail dans la décision du CIPE, qui s’applique à la compensation accordée depuis 2010, et ils sont également appliqués dans le nouveau contrat de service public (et ses annexes). L’Italie considère, dès lors, que ces paramètres ont été préalablement établis de façon objective et transparente et que la deuxième condition de l’arrêt Altmark est respectée; — en ce qui concerne la troisième condition de l’arrêt Altmark, la compensation, tant par rapport à la prorogation de la convention initiale que dans le nouveau contrat de service public, ne dépasse pas ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts occasionnés par l’exécution des obligations de service public. Cela ressort clairement du compte de résultat de l’entreprise, qui fait apparaître une perte de 372 008 EUR pour la période 2009-2011 et une perte de 353 960 EUR pour la période 2012-2016. En outre, en raison du mécanisme de rééquilibrage introduit à l’article 26 du nouveau contrat de service public, des mesures ont été prises pour garantir que les écarts éventuels soient corrigés et la surcompensation, évitée; — l’Italie considère que la quatrième condition de l’arrêt Altmark est, elle aussi, remplie. En 2010-2011, la Regione Toscana a contrôlé l’efficacité de l’entreprise, tandis que pendant la période couverte par le nouveau contrat de service public, le choix de l’entreprise chargée des obligations de service public a été effectué dans le cadre d’une procédure d’appel d’offres conforme aux règles de l’Union.

4.4. Sur le taux de rendement de 9,95 % utilisé pour 2010 et sur la prime de risque de 6,5 % prévue par la décision du CIPE à partir de 2010

(131) La décision de 2011 affirmait que le taux de rendement du capital investi pour 2010 avait été fixé à 9,95 % avant impôts. L’Italie a été invitée à justifier cette affirmation, étant donné que la décision du CIPE prévoit d’utiliser une prime de risque de 6,5 % pour déterminer le rendement du capital selon la formule du CMPC (voir considérant 46).

(132) L’Italie affirme que le taux de 9,95 % fait référence au projet de nouvelles conventions/de nouveaux contrats de service public qui a fait l’objet de la procédure d’appel d’offres avec les sociétés elles-mêmes et qui ont été signés avec les acquéreurs à la date de finalisation de la privatisation de chacune des sociétés du groupe Tirrenia (voir considérant 27).

(133) L’Italie souligne également que, le montant de la compensation de l’offre (c’est-à-dire la base de l’invitation à soumettre des offres) étant soumis à un plafond fixé par la loi de 2009 (49), il a effectivement été décidé de simplifier le calcul de la compensation en appliquant un taux forfaitaire de rendement du capital. En particulier, pour la période de prorogation de la convention initiale (c’est-à-dire les années 2010-2011), le taux forfaitaire de rendement du capital a en fait été calculé à 6,9 %. Depuis 2012, un taux forfaitaire de rendement du capital de 6,5 % a été appliqué dans le cadre du nouveau contrat de service public conclu avec Moby/Toremar. L’Italie a fait valoir que ce taux forfaitaire de rendement du capital était néanmoins proportionné aux risques en question et que, en tout état de cause, il était inférieur au taux de 9,95 % initialement communiqué à la Commission.

(134) En outre, l’Italie explique que, si la méthode prévue par la décision du CIPE avait été appliquée dans son intégralité, le rendement du capital aurait pu excéder 6,5 %. C’est pourquoi elle considère que son approche simplifiée est prudente et n’entraîne pas une compensation en faveur de Moby/Toremar supérieure à celle prévue par la décision du CIPE.

4.5. Sur la priorité d’accostage

(135) L’Italie renvoie à l’article 19 ter, paragraphe 21, de la loi de 2009, qui autorise Toremar à maintenir les postes d’accostage qui lui sont déjà assignés, ainsi que la priorité d’attribution de nouveaux créneaux d’accostage conformément à la législation nationale (voir considérant 90).

(136) L’Italie souligne que les priorités d’accostage n’ont entraîné aucune perte de ressources d’État. Selon elle, tous les exploitants de transbordeurs versent des droits ordinaires aux autorités portuaires pour l’accostage. L’Italie fait également valoir que cette priorité d’accostage n’a été appliquée que sur les lignes de service public et que Toremar et, ultérieurement, Moby/Toremar n’ont versé et ne versent aucun droit complémentaire pour cette priorité d’accostage, dans la mesure où, même en l’absence de toute priorité officielle, les ports leur attribueraient le premier choix en matière de créneaux d’accostage, compte tenu de leur mission de service public.

(137) L’Italie affirme que la priorité d’accostage ne confère aucun avantage notable aux sociétés de l’ancien groupe Tirrenia, y compris Toremar et son acquéreur Moby. Elle soutient notamment que, dans la pratique, cette priorité ne s’applique que dans des circonstances très limitées. Les dimensions de la plupart des ports et la programmation anticipée des arrivées et des départs permettent d’éviter, dans des circonstances normales et sauf retards éventuels ou conditions météorologiques extrêmes, tout chevauchement dans l’utilisation, par les différents opérateurs, des postes d’accostage spécifiques. Étant donné que Toremar et Moby assurent leurs services durant toute l’année (contrairement, par exemple, aux opérateurs qui ne sont actifs que pendant la haute saison), les autorités italiennes considèrent, en outre, qu’il serait normal de leur accorder les meilleurs créneaux d’accostage dans les ports, même en l’absence de toute priorité officielle. Pour ces motifs, l’Italie estime que la priorité d’accostage ne peut pas avoir conféré un avantage substantiel à Toremar et Moby.

4.6. Sur les mesures prévues par la loi de 2010

(138) En ce qui concerne les mesures prévues par la loi de 2010 (voir considérants 91 et 93), l’Italie fait valoir que les ressources financières allouées à Toremar avaient déjà été engagées par la loi no 102/2009 et que la société les a effectivement utilisées aux fins initialement prévues. Toremar a notamment utilisé 1 617 300 EUR pour moderniser sa flotte afin de se conformer aux normes internationales de sécurité (soit 808 650 EUR pour la modernisation du navire Aethalia et 808 650 EUR pour la modernisation du navire Liburna). L’Italie soutient également que ces fonds n’ont pas été utilisés à des fins de liquidité.

(139) Quant aux exonérations fiscales relatives au processus de privatisation, l’Italie a affirmé que, pour ce qui est de l’impôt sur les sociétés, la mesure n’a pas été appliquée, étant donné que Caremar, Saremar et Toremar ont été transférées aux régions à titre gratuit. En l’absence de rémunération, l’article 86, paragraphe 1, point a), du Testo unico delle imposte sui redditi (texte unique des impôts sur le revenu) concernant les plus-values en cas de transfert d’actifs contre paiement d’une contrepartie ne s’applique donc pas. En ce qui concerne la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), l’Italie observe que les transferts de Caremar, Saremar et Toremar constituent des opérations exonérées de la TVA, au sens de l’article 10, paragraphe 1, point 4, du décret du président de la République no 633 du 26 octobre 1972. Pour ce qui est des impôts indirects autres que la TVA, l’Italie souligne que l’exonération prévue par la loi de 2010 se voulait une simplification administrative. D’un point de vue fiscal, les effets de cette exonération peuvent être considérés comme négligeables et comme ayant peu d’incidences pour ce qui est des taxes appliquées sur la base de taux forfaitaires. Il s’agit, notamment, des droits d’enregistrement (168 EUR par document), des droits d’inscription hypothécaire et d’inscription au registre foncier (168 EUR par inscription) et des droits de timbre (14,62 EUR pour quatre pages).

(140) En ce qui concerne les ressources du FAS, l’Italie soutient que Toremar n’a reçu aucun avantage et précise que les ressources du FAS n’ont pas été utilisées pour fournir une compensation supplémentaire aux sociétés de l’ancien groupe Tirrenia, y compris Toremar. Au contraire, ces ressources ont été mises à disposition pour compléter les crédits budgétaires prévus pour le paiement des compensations de service public aux sociétés de l’ancien groupe Tirrenia, lorsque ces crédits étaient insuffisants. L’Italie constate que l’article 1er, paragraphe 5 ter, du décret-loi no 125/2010 a permis aux régions d’utiliser les ressources du FAS pour financer intégralement, ou partiellement, la compensation régulière des obligations de service public et garantir ainsi la continuité des services publics maritimes. En outre, l’Italie a précisé que, conformément à l’article 26 du décret-loi no 185/2008, 65 000 000 EUR ont été alloués au groupe Tirrenia pour chacune des années 2009, 2010 et 2011 et que 195 000 000 EUR ont donc été prélevés sur les ressources du FAS. Ces fonds ont ensuite été transférés sur le compte du ministère des transports destiné au paiement des compensations de service public aux sociétés de l’ancien groupe Tirrenia (Tirrenia, Siremar, Caremar, Toremar et Saremar). Par conséquent, cette mesure consisterait uniquement en l’affectation de ressources dans le budget de l’Italie pour le paiement des compensations de service public.

4.7. Sur la conformité de la prorogation de la convention initiale et du nouveau contrat de service public avec la décision SIEG de 2011

(141) Quoiqu’elle estime que la compensation de service public versée à Toremar au titre du nouveau contrat de service public ne constitue pas une aide d’État, l’Italie a expliqué pourquoi cette mesure serait conforme à la décision SIEG de 2011, s’il s’agissait d’une aide.

(142) Dans sa réponse, l’Italie a fourni le trafic annuel moyen sur la période 2010-2016 pour l’ensemble des lignes. Sur cette base, elle a fourni des données sur le trafic de passagers afin de démontrer que le seuil de 300 000 passagers fixé à l’article 2, paragraphe 1, point d), de la décision SIEG de 2011 n’avait été dépassé sur aucune des lignes exploitées par Toremar jusqu’à la fin de 2011 et par Moby/Toremar à partir de 2012.

4.8. Sur la conformité de la convention initiale et du nouveau contrat de service public avec l’encadrement SIEG de 2011

(143) L’Italie a également affirmé qu’il n’y avait pas eu de surcompensation en faveur de Moby/Toremar et que les conditions de l’encadrement SIEG de 2011 étaient remplies.

(144) Afin de justifier ce qui précède, l’Italie a présenté des informations montrant les montants du rendement du capital investi pour la période 2010-2017 et la méthode utilisée pour vérifier l’absence de surcompensation pour les services fournis par Toremar et Moby/Toremar, ainsi que les coûts et les recettes pour chaque ligne pour la période 2010-2017 et la période d’amortissement de la flotte pour les années 2009-2017 (50).

(145) En outre, l’Italie a expliqué que Toremar (et Moby/Toremar) n’a (ont) exercé aucune activité commerciale au cours de la période allant de 2009 à aujourd’hui.

5. OBSERVATIONS DE MOBY/TOREMAR

5.1. Sur les obligations de service public et sur l’environnement concurrentiel

(146) Moby/Toremar soutient que le nouveau contrat de service public et ses annexes définissent spécifiquement les obligations de service public relatives aux lignes maritimes concernées. Ces obligations concernent notamment la qualité et les caractéristiques du service (voyages à effectuer, horaires, conditions de service) et les tarifs applicables.

(147) En réponse à l’allégation de la plaignante relative à la création d’un monopole sur la ligne Piombino — île d’Elbe à la suite de la concentration entre Toremar et Moby, ces dernières soulignent que l’autorisation accordée à cette concentration par l’autorité italienne garante du respect de la concurrence par la décision no 22622 du 19 juillet 2011, sous réserve du respect de certaines conditions, visait précisément à assurer l’existence d’une concurrence sur cette ligne.

(148) En outre, Moby/Toremar fait valoir que les lignes en question ne pourraient pas être desservies sans soutien public et que le marché ne serait pas en mesure à lui seul de fournir les services conformément aux exigences minimales du marché public.

5.2. Sur la privatisation de Toremar

5.2.1. Sur le prix payé pour les actions de Toremar

(149) Moby/Toremar soutient que la privatisation de Toremar ne comporte pas d’élément d’aide d’État, étant donné que le prix convenu a été certifié par un expert indépendant.

5.2.2. Sur le caractère transparent et non discriminatoire de la procédure et sur le fait de lier les actifs de Toremar à un nouveau contrat de service public

(150) En réponse à la position préliminaire de la Commission dans la décision de 2012, selon laquelle les exigences techniques et financières de l’appel d’offres ont pu limiter le nombre de concurrents potentiellement intéressés par la soumission d’une offre, Moby/Toremar soutient que ces exigences étaient effectivement nécessaires, compte tenu de la structure particulière de Toremar due au fait qu’elle avait fait partie du groupe Tirrenia.

(151) Selon Moby/Toremar, Toremar ne disposait pas de toutes les installations nécessaires pour fournir à elle seule les services maritimes requis et a toujours utilisé par le passé les services du groupe Tirrenia, notamment les services commerciaux (par exemple, la coordination des activités de billetterie des ports et les centres d’assistance téléphonique et de communication), les services techniques (par exemple, la gestion des systèmes d’information) et certains services plus spécialisés (par exemple, la gestion de l’offre).

(152) Moby/Toremar affirme donc que l’appel d’offres, tel qu’il a été conçu, ne saurait être considéré comme discriminatoire et que la demande de la Regione Toscana selon laquelle l’acquéreur de Toremar devait déjà opérer dans le secteur du transport maritime de passagers est motivée par des considérations de politique industrielle visant à assurer la continuité du service.

(153) Moby/Toremar fait valoir que, si le contrat de service avait dû être attribué sans la vente de Toremar, cette dernière n’aurait plus eu de raison de poursuivre ses activités et il n’aurait pas été facile de la revendre sur le marché, compte tenu de la spécificité de la flotte. En outre, selon les parties, la Regione Toscana aurait probablement dû verser une compensation plus élevée pour le service, étant donné que l’opérateur aurait dû se doter des navires et du personnel nécessaires. Par ailleurs, la Regione Toscana aurait dû supporter les coûts liés au démantèlement de la flotte Toremar ainsi qu’à la gestion et à la liquidation de l’entreprise. Par conséquent, l’association des actifs de Toremar à un nouveau contrat de service public réduit au minimum les coûts de l’intervention de l’État.

(154) Enfin, en réponse à l’allégation de la plaignante selon laquelle la procédure d’appel d’offres a conféré un avantage à Moby, Moby/Toremar fait référence aux procédures au niveau national (voir section 2.3.2.3), qui ont confirmé le résultat de la procédure d’appel d’offres concernant la privatisation de Toremar et l’attribution du contrat de service.

5.3. Sur la conformité du nouveau contrat de service public avec les conditions de l’arrêt Altmark

(155) Moby/Toremar affirme que le nouveau contrat de service public remplit toutes les conditions de l’arrêt Altmark.

(156) Selon les parties, les obligations de service public sont clairement définies et les paramètres de la compensation ont été préalablement établis de façon objective et transparente. En outre, en vertu du mécanisme d’attribution du service (enchère descendante) et du système de suivi mis en place, en vertu duquel Toremar ne perçoit une compensation que pour les activités effectivement réalisées, cette compensation ne dépasse pas ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts occasionnés par l’exécution des obligations de service public.

(157) Enfin, Moby/Toremar soutient que le choix de l’entreprise chargée de l’exécution des obligations de service public a été effectué dans le cadre d’une procédure d’appel d’offres conforme au droit de l’Union.

5.4. Sur la prorogation de la convention initiale entre Toremar et l’Italie

(158) Moby/Toremar fait référence à la décision 2005/163/CE (ci-après la «décision de 2004») dans laquelle la Commission a déclaré que la compensation accordée par l’Italie aux sociétés du groupe Tirrenia autres que Tirrenia elle-même était partiellement compatible avec le marché intérieur, à d’autres égards partiellement compatible sous réserve du respect d’un certain nombre d’engagements pris par l’Italie et, à d’autres égards encore, partiellement incompatible avec le marché intérieur.

(159) Les deux entreprises soutiennent que, sur la base de cette décision, la Commission avait confirmé la compatibilité de la convention initiale jusqu’à sa date d’expiration à la fin de l’année 2008 et que la prorogation de celle-ci pour les années 2009 à 2011 n’est qu’une continuation d’une mesure compatible, donc une aide existante. Cette prorogation n’entraîne pas de modifications substantielles et était nécessaire à l’organisation de la procédure de privatisation des sociétés appartenant au groupe Tirrenia.

(160) Moby/Toremar soutient en outre que, même si la Commission devait considérer que Toremar a bénéficié par le passé d’une aide d’État sous l’effet de la prorogation de la convention initiale, cela serait contredit par le fait que Toremar a été vendue à Moby dans le cadre d’une procédure d’appel d’offres publique, c’est-à-dire à des conditions de marché, pour un prix incluant, entre autres, une appréciation de cet élément d’aide. Par conséquent, même sur la base d’une jurisprudence constante (51), la prorogation de la convention initiale n’est pas pertinente pour conclure à l’existence d’une aide d’État.

6. APPRÉCIATION

6.1. Existence d’une aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE

(161) L’article 107, paragraphe 1, du TFUE dispose que «sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions».

(162) Les conditions énoncées à l’article 107, paragraphe 1, du TFUE sont cumulatives. Il s’ensuit que les mesures notifiées ne constituent des aides d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, que si toutes les conditions susmentionnées sont remplies. Le soutien financier doit notamment: a) être accordé par un État membre ou au moyen de ressources d’État; b) favoriser certaines entreprises ou certaines productions; c) fausser ou menacer de fausser la concurrence; et d) avoir une incidence sur les échanges entre États membres.

(163) La Commission relève que la priorité d’accostage, qui s’applique uniquement aux lignes de service public, est indissociablement liée à l’exécution du SIEG par Toremar et par son acquéreur, Moby. Par conséquent, cette mesure sera appréciée conjointement avec la compensation de service public octroyée à ces sociétés (voir sections 6.1.1 et 6.1.2).

(164) La Commission souligne par ailleurs que le nouveau contrat de service public conclu entre l’Italie et Moby/Toremar devrait être examiné conjointement avec la privatisation de Toremar. Cette appréciation conjointe est appropriée car, en substance, l’Italie a organisé le nouveau contrat de service public d’une telle manière que l’adjudicataire aurait dû acquérir la totalité du capital social de Toremar afin de remplir les obligations de service public prévues par ledit contrat de service public.

6.1.1. La prorogation de la convention initiale entre Toremar et l’Italie

6.1.1.1. Ressources d’État

(165) Toremar a été chargée par l’Italie de l’exploitation des lignes maritimes visées par la convention initiale, ultérieurement prorogée. La convention initiale a été conclue avec l’État, et la compensation de service public qui en résulte en faveur de Toremar est versée par l’État à partir de son propre budget. Par conséquent, la compensation de service public versée à Toremar est imputable à l’État et octroyée au moyen de ressources d’État.

(166) La Commission prend acte du fait que, selon l’Italie, tous les exploitants de transbordeurs versent des droits ordinaires aux autorités portuaires compétentes pour l’accostage, mais que Toremar n’a payé aucun droit supplémentaire pour la priorité d’accostage. Toutefois, la Commission estime que l’Italie aurait pu, en principe, choisir d’imposer un droit supplémentaire pour la priorité d’accostage et que, en ne le faisant pas, elle a renoncé à percevoir des recettes d’État. Qui plus est, la priorité d’accostage est imputable à l’État, puisqu’elle est reconnue par la législation (voir considérant 90).

6.1.1.2. Sélectivité

(167) Pour pouvoir être qualifiée d’aide d’État, une mesure doit être sélective. La compensation de service public pour la fourniture des services de transport maritime en cause est octroyée uniquement à Toremar et est, dès lors, sélective. Étant donné que la priorité d’accostage n’a été reconnue qu’aux sociétés de l’ancien groupe Tirrenia (y compris Toremar), celle-ci s’avère également sélective.

6.1.1.3. Avantage économique

(168) La Commission rappelle que la compensation de service public en faveur d’une entreprise peut ne pas constituer un avantage économique sous certaines conditions dûment définies.

(169) En particulier, dans l’arrêt Altmark (52), la Cour a dit pour droit que, dans la mesure où une intervention étatique doit être considérée comme une compensation représentant la contrepartie des prestations effectuées par les entreprises bénéficiaires pour exécuter des obligations de service public, de sorte que ces entreprises ne profitent pas, en réalité, d’un avantage financier et que ladite intervention n’a donc pas pour effet de mettre ces entreprises dans une position concurrentielle plus favorable par rapport aux entreprises qui leur font concurrence, une telle intervention ne tombe pas sous le coup de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.

(170) Cependant, la Cour de justice a également précisé que, pour que, dans un cas concret, une telle compensation de service public puisse échapper à la qualification d’aide d’État, les quatre conditions cumulatives (ci-après les «conditions Altmark») résumées ci-dessous doivent être réunies: — l’entreprise bénéficiaire doit effectivement être chargée de l’exécution d’obligations de service public et ces obligations doivent être clairement définies (ci-après la «première condition Altmark»); — les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation doivent être préalablement établis de façon objective et transparente (ci-après la «deuxième condition Altmark»); — la compensation ne saurait dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l’exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d’un bénéfice raisonnable pour l’exécution de ces obligations (ci-après la «troisième condition Altmark»); — lorsque, dans un cas concret, le choix de l’entreprise à charger de l’exécution d’obligations de service public n’est pas effectué dans le cadre d’une procédure de marché public permettant de sélectionner le soumissionnaire capable de fournir ces services au moindre coût pour la collectivité, le niveau de la compensation nécessaire doit être déterminé sur la base d’une analyse des coûts qu’une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée en moyens de transport afin de pouvoir satisfaire aux exigences de service public requises, aurait encourus pour exécuter ces obligations en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d’un bénéfice raisonnable pour l’exécution de ces obligations (ci-après la «quatrième condition Altmark»).

(171) La Commission a précisé la manière dont elle applique les conditions Altmark dans sa communication relative à l’application des règles de l’Union européenne en matière d’aides d’État aux compensations octroyées pour la prestation de services d’intérêt économique général (ci-après la «communication SIEG») (53).

(172) Les conditions de l’arrêt Altmark devant être remplies de manière cumulative, le non-respect ne serait-ce que d’une seule de ces conditions conduit nécessairement la Commission à conclure que la mesure en cause confère un avantage économique à son bénéficiaire. La Commission examinera, en premier lieu, le respect de la quatrième condition Altmark.

(173) La quatrième condition Altmark dispose que, pour ne pas constituer une aide d’État, la compensation doit être limitée au minimum nécessaire. Cette condition sera réputée remplie si le bénéficiaire de la compensation de service public est sélectionné dans le cadre d’une procédure d’appel d’offres permettant de sélectionner le soumissionnaire capable de fournir les services au moindre coût pour la collectivité ou, à défaut, si la compensation est calculée par référence aux coûts qu’une entreprise rentable encourrait.

(174) Le choix de Toremar pour chacune des prorogations de la convention initiale, qui ont eu lieu entre le 1er janvier 2009 et le 1er°janvier 2012, n’a pas résulté d’une procédure de marché public. L’Italie s’est limitée à proroger le régime déjà en vigueur, en permettant ainsi à l’opérateur préétabli de continuer à percevoir une compensation pour l’exécution des obligations de service public.

(175) En outre, l’Italie n’a fourni à la Commission aucun élément attestant que le niveau de compensation a été déterminé sur la base d’une analyse des coûts qu’une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée en moyens de transport afin de pouvoir satisfaire aux exigences de service public requises, aurait encourus pour exécuter ces obligations, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d’un bénéfice raisonnable pour l’exécution de ces obligations. L’argument de l’Italie selon lequel la Regione Toscana contrôlait l’efficacité de Toremar au cours de la période 2010-2011 n’est pas suffisant pour satisfaire à cette condition, puisqu’il n’est pas démontré si les coûts réels supportés par Toremar pour l’exécution de ses obligations de service public étaient conformes à ceux d’une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée en moyens de transport.

(176) La Commission conclut, dès lors, que la quatrième condition Altmark n’est pas satisfaite en l’espèce.

(177) Étant donné que les quatre conditions Altmark ne sont pas respectées de manière cumulative en l’espèce, la Commission conclut que la compensation versée pour l’exploitation des lignes maritimes conformément à la prorogation de la convention initiale a conféré un avantage économique à Toremar.

(178) En ce qui concerne la priorité d’accostage, la Commission rappelle tout d’abord que l’autorité italienne garante de la concurrence et du marché (AGCM) a considéré, au moins dans deu