Rapport spécial n° 21/2000

sur la gestion des programmes d'aide extérieure de la Commission (en particulier, la programmation par pays, la préparation des projets et le rôle des délégations), accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, CE)

(2001/C 57/01)

TABLE DES MATIÈRES

>TABLE>

GLOSSAIRE D'ACRONYMES

ACP Pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique

CRIS Common Relex Information System (système intégré de gestion de l'information)

CSP Country Strategy Paper (document de stratégie nationale)

DG Direction générale

DG Relex Directions générales chargées des relations extérieures

FED Fonds européen de développement

GCP Gestion du cycle de projet

ISPA Instrument structurel de préadhésion

JO Journal officiel des Communautés européennes

MEDA Programme indicatif relatif à des mesures d'accompagnement financières et techniques de la réforme des structures économiques et sociales dans le Bassin méditerranéen

OCDE-CAD Organisation de coopération et de développement économiques - Comité d'aide au développement

OLAS Système comptable «en temps réel» (FED)

ONG Organisation non gouvernementale

PF Proposition financière

Phare Programme d'aide aux pays candidats d'Europe centrale et orientale

PIN Programme indicatif national

PNAA Programme national d'adoption de l'acquis

RAP Système utilisé par les délégations du Bassin méditerranéen pour la gestion des paiements effectués en faveur de leurs projets au titre des protocoles

Sapard Programme spécial d'adhésion pour l'agriculture et le développement rural

SCR Service commun Relex - Service commun de gestion de l'aide aux pays tiers

Sincom Système informatique comptable de la Commission

Tacis Programme d'assistance technique à l'assainissement et au redressement économiques des nouveaux États indépendants de l'ancienne Union soviétique

UE Union européenne

SYNTHÈSE

1. L'aide en faveur des différentes régions géographiques est assurée par divers programmes et régie par plusieurs règlements. Dans les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (pays ACP), elle est principalement octroyée par le biais des Fonds européens de développement (FED). Dans les autres régions géographiques, les différents programmes sont financés directement par le budget général de l'Union européenne (voir point 9). En 1999, les engagements se sont élevés à un montant total de 7927 millions d'euros (voir tableau 1).

2. Dans le prolongement des observations formulées dans plusieurs rapports annuels et spéciaux de la Cour, et suite à la demande du Parlement européen, la Cour a examiné les systèmes et les procédures de la Commission concernant la programmation par pays, la préparation et l'évaluation des projets ainsi que la gestion de l'aide par les délégations afin d'établir dans quelle mesure ils étaient appropriés et efficaces (voir points 10-15). La Commission s'emploie à résoudre certains problèmes constatés antérieurement, comme l'indique notamment son document intitulé "La politique de développement de la Communauté européenne"(1), qui met en évidence les domaines dans lesquels des améliorations sont requises de toute urgence.

3. La Commission n'a pas établi de procédures communes pour l'élaboration et l'approbation des programmes par pays dans les différentes régions géographiques. Les gouvernements des pays bénéficiaires et les délégations de la Commission ne participent pas toujours activement à l'élaboration des programmes par pays, en particulier en Asie, en Amérique latine et dans les pays du Bassin méditerranéen. Par ailleurs, la Commission devrait renforcer les procédures de consultation avec les États membres de l'UE, tant sur place qu'au sein des comités consultatifs. Les programmes par pays adoptés par la Commission ne contiennent pas systématiquement des indicateurs de performance ni d'analyse des problèmes essentiels, tels que la coordination entre donateurs et les questions relatives aux droits de l'homme (voir points 16-27).

4. La préparation des projets présente des insuffisances. Les questions nécessitant une analyse, telles que la justification en matière économique, environnementale et institutionnelle, les problèmes d'organisation, et la durabilité potentielle ne sont pas systématiquement traitées. Quand ils existent, les indicateurs objectivement vérifiables sont insuffisamment définis (voir points 28-40). Par conséquent, il est fréquent qu'un long délai s'écoule avant la mise en oeuvre des projets. Cela s'explique également par la complexité des procédures appliquées par la Commission (voir points 42-47).

5. Bien que le rôle des délégations de la Commission se soit sensiblement étoffé au cours des dernières années, leurs responsabilités doivent encore être clairement définies. Le processus décisionnel de la Commission est trop centralisé; les délégations doivent avoir davantage de responsabilités et pouvoir disposer des ressources nécessaires. L'effectif et les compétences du personnel requis doivent être évalués en tenant compte des différentes tâches concernées et du changement de nature des projets financés (voir points 48-60).

6. Le suivi détaillé des projets relève en grande partie de la responsabilité des organismes chargés de la mise en oeuvre et des consultants. Les délégations n'ont que peu de temps à consacrer au suivi des projets (voir point 66) et dans plusieurs cas, le suivi de la mise en oeuvre du projet par les délégations a présenté des déficiences. Il conviendrait d'utiliser systématiquement un nombre limité d'instruments de suivi uniformisés permettant d'assurer un suivi rigoureux (voir points 61-65).

7. Un grand nombre d'insuffisances constatées au niveau de la programmation par pays, de la préparation, de l'évaluation et du suivi des projets peut être imputable à la structure organisationnelle de la Commission, à ses procédures et à son utilisation des ressources humaines. Le compartimentage du cycle de projet résultant de la mise en place du service commun Relex (SCR) a aggravé les problèmes; la mise en oeuvre des projets relève de la responsabilité du SCR, tandis que leur préparation reste du ressort des différentes DG Relex (voir points 68-70).

8. Ayant accepté le fait que le compartimentage du cycle de projet ne soit pas satisfaisant, la Commission entreprend une nouvelle réorganisation de ses services des relations extérieures qui semble aborder une grande partie des problèmes soulevés dans le présent rapport. La proposition de la Commission devrait contribuer à améliorer ses méthodes d'octroi de l'aide, mais à condition que les modifications introduites au niveau de la structure des services et des procédures s'accompagnent de l'adoption par la Commission d'une nouvelle culture de gestion caractérisée par une plus grande souplesse et par une approche axée sur l'obtention de résultats (voir points 79-81).

INTRODUCTION

9. L'aide en faveur des différentes régions géographiques est assurée par divers programmes et régie par plusieurs règlements(2). Dans les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (pays ACP), elle est principalement octroyée par le biais des Fonds européens de développement (FED). Dans les autres régions géographiques, les différents programmes sont financés directement par le budget général de l'Union européenne. Les tableaux 1-3 montrent les fonds alloués aux différentes régions et le nombre d'opérations gérées par la Commission.

Tableau 1

Montant des engagements et des paiements effectués en 1999 par programme principal

>PIC FILE= "C_2001057FR.000401.EPS">

Source:

SCR.

Tableau 2

Montant des engagements par programme principal

>TABLE>

Tableau 3

Opérations effectuées par le SCR en 1999

>TABLE>

>TABLE>

10. Au cours de ces dernières années, le fait que la structure des services de la Commission, son organisation, ses ressources, ses procédures et sa gestion en matière d'actions extérieures ne sont pas satisfaisantes a suscité de plus en plus de préoccupations. Celles-ci ont été mises en évidence dans les examens de l'OCDE-CAD(3), dans diverses évaluations réalisées à la demande du Conseil et de la Commission(4), ainsi que dans bon nombre de rapports annuels et spéciaux de la Cour(5). En 1997, dans le cadre de sa résolution concernant la décharge à donner pour l'exercice 1995, le Parlement européen a invité la Cour à établir dans quelle mesure les structures, les procédures et l'affectation des ressources humaines dans le domaine de la coopération au développement(6) de la Commission étaient appropriées et efficaces.

11. Fin 1997, la Commission a décidé de réorganiser ses services en instaurant un service commun (SCR) chargé de gérer l'aide communautaire en faveur des pays tiers. Cette réorganisation a suscité certaines préoccupations, qui ont été évoquées à l'époque avec les commissaires compétents. Par la suite, l'audit a été centré sur les domaines clés les moins affectés, en principe, par la réorganisation, à savoir les systèmes et les procédures utilisés en matière de programmation par pays, de préparation et d'évaluation des projets, qui restaient du ressort des directions générales géographiques(7), et la gestion de l'aide par les délégations(8). L'audit ne porte pas sur l'organisation, les procédures, les systèmes et les ressources du SCR.

12. Des audits spécifiques ont été effectués dans quatre régions géographiques:

a) l'Asie, notamment le Bangladesh et les Philippines;

b) l'Amérique latine, notamment la Bolivie et le Guatemala;

c) les pays du Bassin méditerranéen(9), notamment l'Égypte et le Maroc;

d) les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP)(10), notamment le Cameroun, la République centrafricaine, le Tchad, l'Éthiopie, l'Érythrée, le Gabon, le Malawi et le Swaziland.

13. Sauf indication contraire dans le texte, les observations formulées dans le présent rapport concernent les quatre régions géographiques susmentionnées.

14. Par ailleurs, le rapport tient compte des travaux effectués par la Cour en Europe centrale et orientale, notamment en Roumanie, en Bulgarie, en Estonie et en Pologne, certains problèmes relatifs à la gestion des fonds destinés aux pays candidats à la pré-adhésion étant en effet de même nature que ceux relatifs à la coopération au développement(11). Quand les observations s'appliquent aux cinq régions géographiques, cela fait l'objet d'une mention particulière.

15. L'audit a été réalisé auprès des services techniques, géographiques et financiers de la Commission ainsi que dans les pays susmentionnés. Plusieurs organismes de coopération au développement des États membres et autres donateurs importants ont également fait l'objet d'une visite de contrôle.

PROGRAMMATION PAR PAYS

16. Les documents de programmation par pays(12) visent à présenter les objectifs convenus en matière d'aide au développement en faveur des différents pays concernés, et à élaborer une stratégie pour les atteindre.

Cadre juridique

17. Chaque programme d'aide financière et technique possède son propre cadre réglementaire, qui organise de manière plus ou moins détaillée la procédure d'établissement des programmes par pays.

18. S'agissant des pays ACP, les conventions de Lomé et les instructions relatives à la programmation établies par les DG Relex compétentes constituent un cadre de référence pour l'élaboration du programme indicatif national (PIN), ainsi que pour les aides qui ne relèvent pas du PIN, comme l'aide d'urgence, par exemple.

19. Le règlement du Conseil concernant plus spécifiquement la coopération financière et technique avec les pays d'Asie et d'Amérique latine n'est pas très détaillé. Il dispose simplement que "chaque fois que cela est possible, il est procédé à une programmation quinquennale indicative par pays"(13).

20. Des orientations spécifiques(14) ont été adoptées pour les programmes indicatifs nationaux (PIN) élaborés dans le cadre du programme MEDA(15). Bien que ces orientations contiennent certains éléments positifs, elles sont trop générales et répétitives dans certains domaines et elles ne définissent pas les différentes notions utilisées. Elles soulignent la nécessité "d'éviter la dispersion des efforts de coopération sur un trop grand nombre d'activités...", mais établissent ensuite une longue liste de domaines d'intervention à inclure dans les PIN. Elles ne proposent aucune méthodologie concernant les modalités d'élaboration des PIN.

21. En mars 1997, la Commission a adopté les nouvelles orientations de Phare(16) pour les pays candidats d'Europe centrale et orientale. Les priorités identifiées dans les avis de la Commission sur les demandes d'adhésion à l'UE des pays candidats sont reprises dans les partenariats pour l'adhésion, qui sont complétés par des programmes nationaux pour l'adoption de l'acquis (PNAA) précisant la manière dont le pays candidat devra adopter l'acquis. Conclus entre la Commission et le pays candidat, les protocoles annuels de financement, qui identifient en détail les projets à financer, sont établis sur la base des mesures qualifiées de prioritaires dans les avis et dans les partenariats pour l'adhésion. Ces documents tracent le nouveau cadre de la programmation annuelle Phare.

Procédures d'établissement des documents de programmation par pays

22. En Asie, en Amérique latine et dans les pays du Bassin méditerranéen, un certain nombre d'insuffisances communes ont été identifiées en matière d'établissement des documents de programmation par pays. La procédure était très centralisée. Les documents étaient principalement élaborés à Bruxelles, les délégations ou les autorités des pays bénéficiaires n'intervenant que très modestement. Cette procédure est inefficace, dans la mesure où elle ne permet pas d'exploiter pleinement les connaissances des délégations. Les délégations ont été invitées à formuler des commentaires sur les projets de documents; cependant, le délai qui leur était imparti était souvent insuffisant pour qu'elles puissent s'acquitter correctement de cette tâche et leurs commentaires n'étaient pas toujours pris en considération. De même, les représentants sur place des États membres de l'UE n'étaient pas suffisamment consultés. Bien que les comités consultatifs des États membres (voir point 41) aient eu la possibilité d'examiner les différents documents de programmation par pays, cela s'est déroulé dans une trop grande précipitation. D'une manière générale, chaque réunion a donné lieu à la présentation d'un grand nombre de documents. Par exemple, onze documents de stratégie nationale concernant l'Amérique du Sud ont été présentés lors d'une même réunion, et les États membres se sont plaint du manque de temps pour étudier les documents(17). En outre, leurs observations n'étaient pas toujours prises en considération(18).

23. Dans les pays ACP, les délégations participent très activement au processus de programmation. Bien que l'élaboration d'un projet de PIN soit du ressort du pays ACP concerné(19), elle est effectuée dans la pratique par la délégation, ce qui suppose des négociations avec l'ordonnateur national et les ministères principaux, et son étalement sur une période d'environ deux ans. La Commission a élaboré des orientations relatives à l'élaboration des PIN pour le 8e FED, mais elles sont "strictement réservées à l'usage officiel de la Commission et des délégations".

24. S'agissant des pays candidats d'Europe centrale et orientale, la Commission a sous-estimé les ressources et le temps nécessaires aux changements apportés par les nouvelles orientations Phare; en conséquence, le calendrier de programmation 1998 n'était pas réaliste. Le Conseil ne s'est prononcé sur les principes et les objectifs du partenariat pour l'adhésion qu'en mars 1998, et les orientations officielles relatives à l'exercice de programmation 1998 n'ont été adoptées qu'en juin 1998. Les projets prévus au programme de 1998 ont donc été élaborés dans le cadre de l'approche Phare en vigueur au cours des années précédentes, puis adaptés aux nouvelles orientations, ce qui a entraîné un resserrement des délais prévus. Les modifications des programmes Phare et des procédures correspondantes n'ont pas été accompagnées par la mise en place de systèmes efficaces permettant de définir, de planifier, de suivre et d'examiner ces changements majeurs.

Contenu des différents documents de programmation par pays

25. En général, les PIN des pays ACP examinés ont été considérés comme des documents assez complets définissant un cadre utile pour la mise en oeuvre de la coopération au développement financée par le 7e FED. Un certain nombre d'insuffisances ont cependant été constatées dans des domaines tels que la description des mesures et des actions du gouvernement, la coordination, les calendriers, les questions d'égalité des chances entre les hommes et les femmes et la lutte contre la pauvreté. En l'absence d'indicateur de performance, il sera difficile d'évaluer les résultats futurs. En outre, aucune évaluation ultérieure n'était exigée(20). Les PIN des pays les moins développés(21) ne faisaient pas apparaître le régime particulier ni les mesures spécifiques dont ils devaient bénéficier. De plus, les PIN ne couvrent pas intégralement les domaines d'intervention financés par la Commission.

26. S'agissant des pays d'Asie, d'Amérique latine et des pays du Bassin méditerranéen, les documents examinés(22) étaient trop descriptifs et ne comportaient aucune analyse concernant un grand nombre de points. En particulier, ils n'indiquaient pas quels enseignements avaient été tirés des efforts de développement déployés dans le passé par la Commission dans le pays concerné. À l'instar des documents concernant les pays ACP, ils ne comportaient aucun indicateur de performance, ce qui n'est pas de nature à faciliter l'évaluation des résultats futurs; en outre, aucune évaluation ultérieure n'était exigée. La coordination entre l'UE et les États membres et/ou les autres donateurs n'était pas examinée. Les documents concernant les pays d'Asie et d'Amérique latine présentaient un grand nombre d'objectifs décrits en des termes très généraux, mais qui ne s'articulaient pas autour d'un axe central ou de priorités adéquats. Les documents concernant les pays d'Asie n'ont pas été établis suivant le format standard prévu à cet effet. Pour certains pays d'Asie et d'Amérique latine, des volets importants de la politique communautaire, tels que les questions relatives aux droits de l'homme, n'ont pas été développés dans le document de programmation, alors que la Commission prévoit la mise en oeuvre de projets majeurs dans cette région. Conformément aux orientations les concernant, les PIN des pays du Bassin méditerranéen sont censés traiter un grand nombre de problèmes(23); or, ces problèmes ont été, pour la plupart, insuffisamment traités par les PIN de l'Égypte ou du Maroc.

27. Fin 1998, les programmes nationaux d'adoption de l'acquis (PNAA) pour les pays candidats d'Europe centrale et orientale, n'offraient pas une vue d'ensemble suffisamment fiable permettant de garantir que les budgets nationaux, les programmes Phare ou d'autres formes d'aide couvraient l'ensemble des objectifs. Les pays candidats auraient préféré que les PNAA soient plus étroitement liés aux programmes annuels par pays et estiment que les PNAA devraient à présent être élaborés davantage comme des instruments pratiques de programmation et de suivi. En outre, la structure et la classification des programmes étaient spécifiques à chaque pays candidat, ce qui rend leur comparaison difficile.

PRÉPARATION ET ÉVALUATION DES PROJETS

28. Dans le rapport annuel relatif à l'exercice 1991(24), la Cour a identifié des insuffisances importantes au niveau de la préparation des projets, notamment:

a) la trop grande précipitation dans l'établissement des documents relatifs aux projets, aucune véritable phase d'évaluation n'étant prévue;

b) l'absence d'objectifs clairement définis et quantifiés;

c) le manque de réalisme dans la définition des objectifs et des calendriers de mise en oeuvre, auquel s'ajoutait une analyse insuffisante des risques et des contraintes.

29. Pour améliorer sa gestion des projets, notamment leur préparation, la Commission a adopté, en 1992, la méthode de la gestion du cycle de projet (GCP)(25) ainsi que des lignes directrices concernant le format et le contenu des propositions de financement et les modalités d'élaboration d'un cadre logique(26). La plupart des projets examinés au cours de l'audit avaient été établis suivant cette méthode. Bien que la qualité de la préparation et de la documentation des projets ait été généralement améliorée, il subsiste diverses insuffisances, qui sont examinées ci-après.

30. De manière générale, les projets ne font pas toujours l'objet d'une évaluation suffisante. Après l'identification initiale d'un projet, la procédure habituelle consiste à envoyer une équipe de consultants sur place pendant deux ou trois semaines pour examiner le projet et élaborer une étude de projet. La proposition de financement (voir point 35) est établie directement par le responsable géographique sur la base des rapports des consultants(27), et en collaboration avec les unités techniques. Dans aucune région géographique, l'identification et l'évaluation ne sont en pratique considérées comme des phases distinctes du cycle de projet.

31. Dans le cas du FED, l'identification et la préparation des projets relèvent de la responsabilité du pays ACP, qui, le cas échéant, bénéficie de l'aide du délégué. En revanche, l'évaluation doit être effectuée conjointement par le pays ACP et la Communauté(28). Dans la pratique, les projets sont habituellement préparés par les délégations, auxquelles des experts européens individuels mis à la disposition des institutions des pays ACP apportent leur coopération et leur soutien. Ces experts interviennent de plus en plus dans ce processus en raison de la charge de travail des délégations. Leur rôle devrait être clairement défini, de façon à assurer la transparence dans l'exécution des tâches des autorités des pays ACP et des délégations (dont les priorités ne sont pas toujours identiques).

32. S'agissant des dépenses relevant du FED, une mesure utile a été adoptée en 1997(29); il s'agit de la création d'un "Quality Support Group"(30) (Groupe d'appui à la qualité) visant à améliorer la qualité de la préparation et de l'évaluation du projet/programme. Pour tous les projets/programmes, ce groupe examine les documents concernant leur préparation(31). Il a certainement contribué à en améliorer la qualité, même si les procédures de suivi des recommandations du groupe ne sont pas satisfaisantes.

33. Dans de nombreux cas, le calendrier prévu pour la préparation des projets est très serré. Pour les dépenses ne relevant pas du FED, l'annualité du budget pèse encore exagérément sur les délais de préparation et d'approbation des projets(32). Du fait de la frénésie d'engagements à la fin de l'exercice, un grand nombre de projets sont présentés aux comités consultatifs des États membres en décembre. Le délai imparti pour leur évaluation est donc réduit, ce qui n'est guère propice à l'amélioration de la qualité de la préparation des projets.

34. En ce qui concerne Phare, le caractère annuel de la procédure de programmation n'est pas respecté. Cette durée ne convient pas, notamment pour les projets découlant d'activités antérieures. Le recommencement, chaque année, de tout le cycle de programmation, dont le calendrier est calqué sur celui de la procédure budgétaire, n'est pas compatible avec la complexité de Phare. Un cycle de programmation plus étroitement lié à la durée des projets, c'est-à-dire trois ou quatre ans, améliorerait la qualité de la programmation et de la préparation des projets au niveau national.

Propositions et conventions de financement

35. La proposition de financement est le document interne de la Commission qui est présenté aux représentants des États membres au sein du comité consultatif et sur lequel s'appuie la décision de financement de la Commission. La convention de financement(33) est le contrat passé entre la Commission et les autorités du pays bénéficiaire.

Proposition de financement

36. Suite à l'introduction de la méthode de la GCP (voir point 29), ces documents ont été quelque peu améliorés. La partie descriptive des propositions de financement, qui retrace l'historique du projet, de même que les éléments ou activités du projet sont généralement satisfaisants.

37. Les cadres logiques(34) accompagnant les propositions de financement sont souvent mal préparés. Fréquemment, ils n'établissent pas clairement la distinction entre l'objectif global, la finalité du projet, les résultats et les activités et ne comportent aucun indicateur objectivement vérifiable. L'analyse des risques et des contraintes est souvent superficielle. Les autorités des pays bénéficiaires n'ont pas toujours connaissance des cadres logiques. Dans certains cas relevés en Asie, les gestionnaires de projets n'ont reçu aucun exemplaire du cadre logique originel avec les propositions de financement, si bien que lorsqu'ils ont voulu élaborer un cadre logique pour le programme de travail général, ils ont dû partir de zéro(35).

38. D'autres éléments des propositions de financement doivent être améliorés; les questions organisationnelles y occupent une place réduite et les informations sur les activités des autres donateurs ou sur les résultats des évaluations correspondantes sont souvent limitées. Pour toutes les régions géographiques, les calendriers sont irréalistes. S'agissant de l'Asie, de l'Amérique latine et des pays du Bassin méditerranéen, les aspects plus analytiques de la phase de préparation, notamment la justification économique, environnementale et institutionnelle, les évaluations en matière d'égalité des chances entre hommes et femmes et la durabilité potentielle sont souvent négligés ou ne sont traités que superficiellement. Dans les pays candidats d'Europe centrale et orientale, quand un projet était proposé en vue de la continuation d'un projet antérieur, la proposition de financement correspondante ne fournissait pas toujours suffisamment d'informations sur le premier projet(36).

Conventions de financement

39. La convention de financement est un document clé pour la gestion des projets. En tant que contrat juridique conclu entre la Commission et les autorités des pays bénéficiaires, elle fournit un cadre obligatoire dans lequel doivent s'inscrire les actions des gestionnaires de projets. Cependant, les faiblesses suivantes ont été constatées dans plusieurs cas: description non satisfaisante de la contribution de l'autre partie au projet, confusion quant à la durée du projet, informations insuffisantes sur ce qu'il advient des éléments d'actif au terme du projet, structure budgétaire inappropriée et description insuffisante des responsabilités, en particulier lorsque plusieurs organisations sont concernées. En outre, les conventions de financement ne prévoyaient pas toujours la réalisation, à intervalles réguliers, d'audits financiers indépendants. En général, les gestionnaires de projet qui devaient s'appuyer sur les conventions de financement se montraient critiques à leur égard, car elles ne leur donnaient pas une idée suffisamment claire des intentions de la Commission et des autorités des pays bénéficiaires.

40. Les insuffisances constatées dans les conventions de financement plaident en faveur d'un réexamen de la fonction de ce document dans sa forme actuelle. La convention de financement devrait être centrée sur les objectifs, sur les ressources et sur les obligations réciproques du donateur et du bénéficiaire. La planification détaillée nécessaire à la réussite de la mise en oeuvre du projet pourrait faire l'objet d'un autre document qui offrirait davantage de souplesse.

Rôle des comités consultatifs dans le processus décisionnel

41. Les différents règlements du Conseil régissant les actions extérieures font obligation aux États membres de donner, par l'intermédiaire des comités consultatifs, des avis sur les propositions de financement dépassant un certain montant(37) avant que la Commission n'arrête une décision de financement. Avant l'examen d'une proposition de financement, les membres du comité consultatif compétent reçoivent un exemplaire du projet de proposition correspondant. Ils transmettent habituellement celui-ci à leur représentation locale dans le pays concerné pour qu'elle puisse formuler ses observations éventuelles. Cependant, cette consultation des représentants sur le terrain intervient trop tardivement dans le processus de préparation du projet pour que les commentaires sur le fond puissent être pris en considération. Les représentants des États membres soumettent des questions écrites sur les propositions de financement avant les réunions, mais bien que les agents de la Commission consacrent beaucoup de temps à formuler les réponses, ils s'attachent en général à essayer de rassurer les représentants plutôt qu'à remédier aux insuffisances affectant la conception du projet.

Lancement du projet

42. Dans les pays ACP, le délai moyen nécessaire à la préparation d'un projet (défini comme la période entre l'élaboration de la fiche d'identification du projet et la signature de la convention de financement) est de 14 mois. Dans certains cas, cette phase a duré deux ans, voire plus. Dans les pays d'Asie, d'Amérique latine et du Bassin méditerranéen, la durée moyenne de la période s'écoulant entre la mission initiale d'identification du projet et la signature de la convention de financement a été de 21 mois(38). Dans deux cas en Asie, elle a dépassé trois ans.

43. Même après la signature de la convention de financement, la mise en oeuvre des projets n'est pas toujours très rapide. Des retards affectent souvent le recrutement d'agents dans le cadre de l'assistance technique pour assurer la gestion des projets(39). Dans les pays ACP, les travaux relatifs à plusieurs projets examinés n'ont commencé que plusieurs années après la signature de la convention de financement.

44. Les causes des retards sont multiples. Certains sont dus au caractère non satisfaisant de la préparation des projets, ce qui rend difficile la mise en oeuvre de ceux-ci. D'autres résultent de la lenteur des procédures appliquées par la Commission; celle-ci a fait preuve de lenteur même lorsqu'elle s'est jointe aux autres donateurs pour soutenir des projets en cours. Dans certains cas, la Commission ne maîtrise pas la raison du retard, par exemple lorsque les autorités du pays bénéficiaire reviennent sur des éléments convenus précédemment et essaient d'en obtenir la modification. Parfois, cela indique une "appropriation" insuffisante du projet par les autorités concernées, qui peut être due à une trop faible implication de ces dernières au stade de la préparation du projet.

45. En ce qui concerne les projets relevant du FED, les retards semblent moins dus aux procédures proprement dites qu'à une application trop formaliste des règles, notamment celles concernant les procédures d'appel d'offres, ainsi qu'à une mauvaise connaissance de ces procédures par les différents intervenants.

46. L'adoption d'une nouvelle approche pour le programme Phare a entraîné des retards au niveau du lancement des projets; cela notamment parce que la Commission avait introduit les nouvelles orientations sans avoir élaboré les procédures correspondantes requises. Une fois établies, les procédures de la Commission ont donné lieu à d'autres modifications concernant un certain nombre de projets, ce qui a encore renforcé les contraintes au niveau du calendrier. La rapidité avec laquelle les projets sont mis en oeuvre est particulièrement importante pour un pays en rapide évolution; or, les projets de 1998, élaborés par l'administration estonienne à la mi-1997, n'ont pu commencer qu'au second semestre 1999.

47. Il va de soi que les projets ne pourront pas toujours être mis en oeuvre dès la signature de la convention de financement. Nombre de projets, en particulier les projets "processus"(40), requièrent une période de démarrage pendant laquelle les études de diagnostic permettant d'établir les données de base, etc., sont réalisées. En l'occurrence, il n'est pas rare que la phase de démarrage permette d'identifier un certain nombre de modifications importantes qu'il convient d'apporter au projet. Dans les pays d'Asie, d'Amérique latine et du Bassin méditerranéen, cela entraîne la modification de la convention de financement(41), opération qui, au cours de ces dernières années, s'est avérée assez longue (voir point 52). Des modifications des conventions de financement ne comportant aucun changement budgétaire mais simplement une prolongation des délais sont également souvent demandées. Même ces simples modifications prennent du temps. Le fait que les projets sont fréquemment prolongés indique également que la plupart des calendriers sont peu réalistes et trop serrés.

RÔLE DES DÉLÉGATIONS

48. Le rôle des délégations de la Commission s'est considérablement accru ces dernières années. Les responsabilités relatives à la mise en oeuvre des programmes d'aide extérieure ne représentent qu'un de leurs principaux domaines d'activités. Les délégations remplissent désormais de plus en plus souvent un rôle politique de représentation de l'Union; elles interviennent dans les domaines économique, commercial et culturel, et fournissent des informations sur l'Union, ses politiques et ses programmes. Le temps et les ressources dont disposaient les délégations pour les programmes d'aide extérieure représentaient en moyenne 41 %(42).

49. Le niveau de responsabilité des délégations pour les différentes phases du cycle de projet varie sensiblement. Dans le cadre des conventions de Lomé, les délégations ACP ont exercé davantage de responsabilités que les délégations d'Asie, d'Amérique latine et des pays du Bassin méditerranéen. Les nouvelles orientations de Phare prévoient une plus grande déconcentration des responsabilités vers les délégations. Cependant, toutes les délégations ont des responsabilités importantes pendant la phase de mise en oeuvre, qui peuvent être regroupées dans la rubrique générale "suivi de projets" (voir points 61-65).

Responsabilité décisionnelle

50. Pour toutes les régions géographiques, la répartition des tâches entre le personnel des délégations et le siège à Bruxelles concernant les différentes phases du cycle du projet est mal définie. De même, la Commission n'a pas clairement défini les fonctions, les tâches et les responsabilités relatives à chaque emploi. Les descriptions des fonctions des agents des délégations, lorsqu'elles existent, sont trop peu précises pour être utiles.

51. Ce manque de clarté dans le partage des responsabilités entraîne des doubles emplois et des retards. En 1998, le rapport Ting(43) faisait un certain nombre de recommandations visant à clarifier la situation et à accroître les responsabilités du personnel des délégations. Ce rapport mettait l'accent sur le fait que certaines tâches ne peuvent raisonnablement être effectuées que par les délégations; il s'agit des tâches qui relèvent de leur responsabilité, mais pour lesquelles elles doivent encore obtenir l'approbation du siège, qui s'appuie exclusivement sur les informations fournies par la délégation.

52. Cette centralisation excessive des procédures décisionnelles à Bruxelles nuit à l'efficience. Les réponses des services du siège aux questions ou propositions des délégations tardent généralement ou parfois même n'arrivent pas du tout. Pour les opérations examinées par la Cour, des retards notables ont été enregistrés lorsque des décisions devaient être prises concernant la préparation des missions, la modification des conventions de financement, les documents relatifs aux appels d'offres ou les contrats d'assistance technique. En outre, il apparaît que ces décisions sont prises sans que leur incidence sur la mise en oeuvre du projet soit clairement analysée. Le processus décisionnel très centralisé de la Commission(44) contraste avec celui des autres donateurs(45), qui ont une présence plus forte sur le terrain, bénéficient de l'appui de professionnels et pratiquent une plus grande délégation des responsabilités.

53. La réorganisation des services à Bruxelles en 1998 et la réattribution des responsabilités ont aggravé les problèmes dans toutes les régions géographiques, au moins à court terme, étant donné qu'au départ personne ne connaissait avec certitude la répartition des responsabilités. Outre les retards enregistrés, les réponses étaient parfois surprenantes, et des questions administratives relativement courantes restaient pendantes. Il est très encourageant de constater que la Commission envisage de donner davantage de responsabilités et de ressources aux délégations(46). Cependant, jusqu'au moment de l'audit, seul un nombre limité de postes a fait l'objet d'un redéploiement des services centraux vers les délégations.

Ressources

54. Le bon fonctionnement des délégations repose sur la disponibilité d'effectifs suffisants par rapport à la charge de travail réelle, mais également sur une expérience professionnelle adéquate de la part des agents. Par conséquent, il convient d'éviter les vacances d'emploi prolongées(47) et de veiller à pouvoir disposer facilement de l'expertise nécessaire à la réalisation des tâches.

55. La répartition entre fonctionnaires et agents locaux varie selon les différentes régions géographiques. En général, les délégations dans les pays ACP font largement appel aux fonctionnaires de la Commission. Les recours à des agents locaux (hormis les expatriés locaux) sont rares pour des fonctions de gestion, qu'il s'agisse de la gestion administrative ou de la gestion de l'aide(48). Étant donné qu'il est désormais possible de disposer de personnel qualifié dans la plupart des pays ACP, il convient d'examiner dans quelle mesure le recours à des agents locaux peut être renforcé. La Commission n'a pas davantage défini clairement les tâches pouvant être confiées à des agents locaux; il n'existe, par exemple, aucune politique claire sur la question de savoir si les agents locaux doivent remplir des fonctions à caractère financier, et les situations varient selon les pays concernés (voir également point 63).

56. La Commission n'a établi aucun critère permettant de déterminer la charge de travail qui incombe à une délégation, ou le niveau des effectifs requis pour lui permettre de s'acquitter de ses tâches et d'assumer ses responsabilités. Ce problème est particulièrement sensible lorsque d'importants changements politiques ou économiques se produisent, comme dans les pays candidats d'Europe centrale et orientale. Aucune information objective ne permet donc de déterminer la mesure dans laquelle les délégations sont en sur- ou en sous-effectifs.

57. La réorientation des programmes de développement de la Commission, visant à intégrer l'aide sectorielle en matière sociale, fait que le profil traditionnel du personnel des délégations n'est plus approprié(49). Le statut des fonctionnaires est rigide, ce qui empêche la Commission de faire évoluer rapidement les compétences requises. Des cours de formation et de "reconversion" pourraient favoriser la diversité des compétences au sein du personnel, mais jusqu'à présent la Commission n'a guère fait de progrès dans ce domaine. En particulier, les délégations en Asie, en Amérique latine et dans les pays du Bassin méditerranéen manquent de personnel doté de compétences spécifiques en gestion financière et dans les domaines tels que les appels à la concurrence et la passation des marchés.

58. La Commission a cherché à renforcer ses effectifs dans les délégations en leur adjoignant différentes catégories d'agents extérieurs. Dans certains cas, des assistants techniques(50) ont été engagés pour aider à la mise en oeuvre de programmes spécifiques, concernant par exemple la sécurité alimentaire, le personnel en question travaillant en étroite collaboration avec la délégation même si officiellement il n'en fait pas partie. Des consultants extérieurs ont également été recrutés pour effectuer des tâches spécifiques telles que la réalisation d'études et d'analyses préliminaires pour l'élaboration des documents de stratégie nationale. Vingt délégations et bureaux de représentation du programme Phare ont obtenu des effectifs supplémentaires, financés au titre de la partie B du budget. Entre 1996 et 1999, les effectifs ainsi financés sont passés de 29 à 195(51). Ce type de financement des effectifs, qui devait être lié à la durée du programme, est devenu une solution structurelle pour faire face au manque de personnel.

59. Dans quelques cas, des bureaux d'assistance technique ont été institués parallèlement aux délégations en vue de fournir l'appui technique nécessaire à la mise en oeuvre des programmes. Cette solution a été approuvée par l'autorité budgétaire tant pour la région méditerranéenne, avec la mise en place en 1998 des équipes MEDA(52), que pour la Bosnie. Cet appui a joué un rôle important: il a permis à la Commission de mettre en oeuvre ses programmes et de compenser le manque de compétences techniques internes. La souplesse de ces dispositifs est toutefois contrebalancée par des aspects moins positifs. La plupart des solutions sont de courte durée; en effet, la rotation du personnel est telle que l'expérience et les connaissances acquises s'en vont à l'extérieur.

60. Il ne fait aucun doute que les compétences extérieures continueront à jouer un rôle légitime au niveau des délégations, mais la Commission doit trouver des solutions à long terme au problème du caractère inapproprié des ressources en personnel. Notamment dans le cadre de la délégation des compétences du siège au personnel présent sur le terrain.

Suivi des projets

61. La Commission définit le suivi comme le processus continu d'examen de l'apport des réalisations du programme à ses bénéficiaires escomptés, qui est mené durant l'exécution d'un programme dans l'intention de corriger immédiatement tout écart par rapport aux objectifs opérationnels(53). Les délégations jouent un rôle important, mais non exclusif, dans le suivi des projets. Le suivi approfondi est confié, dans une large mesure, aux agents responsables de la mise en oeuvre proprement dite des projets, qui sont habituellement tenus de mettre en place un système de suivi et d'évaluation(54). En outre, le suivi est fortement tributaire des consultants externes chargés des missions de soutien et des évaluations à mi-parcours. Dans les délégations d'Asie et d'Amérique latine, qui ne disposent guère de personnel spécialisé, le suivi de l'avancement des projets au plan technique relève presque exclusivement de la responsabilité des gestionnaires de projets et des consultants externes. Le personnel des délégations entretient des contacts réguliers avec les gestionnaires de projets, participe aux réunions des comités de gestion et se rend, dans la mesure du possible, régulièrement sur place. Cependant, son travail de suivi repose en grande partie sur l'examen de documents très divers.

62. Le personnel des délégations ne nie pas que le suivi des projets représente l'une de ses principales responsabilités (voir point 48), il ne dispose toutefois que de peu de temps pour assumer cette tâche. Le travail est en grande partie axé sur les intrants des projets plutôt que sur leurs extrants, des ressources importantes étant affectées aux aspects administratifs de la mise en oeuvre des projets. La concentration du pouvoir de décision à Bruxelles, même pour des aspects mineurs, (voir points 51-52), conjuguée au fait que les tâches qui incombent au personnel des délégations et aux services centraux de Bruxelles sont mal définies (voir point 50), est à l'origine de pertes de temps considérables dues à l'échange permanent de documents entre les délégations et les services centraux.

63. Dans la pratique, l'attention accordée par les délégations au suivi financier est très variable. Dans les délégations ACP, les responsabilités en la matière sont clairement établies; en revanche, ce n'est pas le cas pour les délégations d'Asie, d'Amérique latine et du Bassin méditerranéen. Certaines(55) disposent d'un système de suivi financier complètement opérationnel ainsi que de personnel spécifiquement affecté à cette tâche, alors que dans d'autres, ce type de suivi est effectué selon des modalités beaucoup moins strictes, les demandes de paiement pour un projet n'étant guère vérifiées avant d'être transmises à Bruxelles pour exécution des paiements correspondants.

64. En dépit de nombreuses activités de suivi, les mesures correctrices correspondantes n'ont pas toujours été prises, même lorsque les objectifs opérationnels du projet n'étaient pas atteints. Les délégations ne disposent pas d'orientations concernant les procédures de suivi à appliquer.

65. L'utilisation qui est faite des rapports sur l'état d'avancement ou des rapports d'activités élaborés par les gestionnaires de projets et communiqués aux services centraux est souvent difficile à évaluer(56). Le contenu de ces rapports est, en outre, très variable(57): il arrive qu'ils se limitent à une description des activités des gestionnaires de projets, sans la moindre analyse de la mise en oeuvre des projets et des problèmes rencontrés. Dans plusieurs cas, le suivi de la mise en oeuvre des projets effectué par les délégations était déficient. À titre d'exemple: les évaluations des projets prévues dans les conventions de financement n'ont pas toujours été effectuées; les délégations ne réalisent pas toujours un suivi cohérent de la mise en oeuvre des actions et des mesures dont la responsabilité incombe aux gouvernements des États bénéficiaires; à cet égard, il s'est avéré que les agents d'une délégation considéraient le suivi de la contribution du gouvernement comme ne faisant pas partie de leurs attributions.

Outils de gestion

66. Les délégations sont en outre dépourvues d'outils de gestion satisfaisants. Si l'on ne considère que les simples manuels de procédures, les délégations dans les pays ACP ont à leur disposition un document détaillé datant de 1978, mais les délégations d'Asie et du Bassin méditerranéen ne disposent pas de manuels détaillés et actualisés. Un manuel a été établi pour le programme d'Amérique latine, mais il n'est disponible qu'en espagnol. Les différentes notes diffusées par les services centraux à diverses occasions n'ont pas été rassemblées. Dans ces conditions, il n'est pas surprenant de constater que les services centraux et les délégations ont une connaissance insuffisante des procédures exactes à appliquer, ce qui entraîne des retards.

67. Dans aucune région, les délégations ne disposent d'un système d'information de gestion élémentaire satisfaisant, qui leur permettrait de connaître l'état d'avancement de la mise en oeuvre(58). La plupart n'ont pas accès au système comptable Sincom de la Commission. Les autres outils d'exploitation des informations de gestion sont également insuffisants, voire inexistants. Dans le Bassin méditerranéen par exemple, le système utilisé par les délégations pour la gestion des paiements effectués en faveur de leurs projets au titre des protocoles (RAP) n'est pas satisfaisant au plan technique pour le programme MEDA, mais aucun nouveau système n'avait été mis en place au moment de l'audit. S'agissant du FED, le système comptable "en temps réel" (Online Accounting System, OLAS) de Bruxelles s'avère d'un intérêt limité pour les délégations, ces dernières ne disposant pas d'un accès direct au système; les informations comptables doivent être transmises manuellement de Bruxelles, ce qui entraîne des retards. De même, fin 1998, plusieurs délégations dans les pays candidats à l'adhésion ont éprouvé des difficultés à accéder aux données financières concernant les programmes. Il en résulte que les délégations se servent de leurs propres systèmes informatisés et/ou manuels pour rendre compte des opérations relatives aux projets, ce qui s'avère peu efficient.

68. La création du SCR, dont la tâche consiste à simplifier, uniformiser et codifier les procédures, et à élaborer des outils de gestion uniques, est une étape importante pour la résolution de ces faiblesses. Le système d'information CRIS(59) est actuellement développé afin de mettre à la disposition des délégations et des services centraux un outil de gestion satisfaisant, mais il faudra attendre un certain temps avant que cet outil soit fiable et entièrement opérationnel.

69. Le cadre réglementaire régissant la gestion financière des programmes d'aide relevant du budget général n'est pas suffisamment adapté aux exigences. Le règlement financier lui-même, qu'il s'agisse de ses dispositions générales ou des dispositions particulières applicables aux aides extérieures à la Communauté, n'est pas satisfaisant(60) et doit être réexaminé dans le cadre du processus de refonte globale engagé depuis 1999(61).

70. Les pays Phare doivent composer avec un environnement réglementaire particulièrement complexe, qui a connu une évolution rapide: mise en oeuvre centralisée puis décentralisée, coopération transfrontalière, fonds spéciaux et nouvelles orientations de 1998. Les pays candidats à l'adhésion s'inquiètent désormais du fait qu'à partir de 2000, ils se verront, en outre, contraints d'évoluer dans trois environnements de gestion distincts, à savoir ceux du programme Phare, de l'ISPA(62) et du Sapard(63).

71. Les pays ACP connaissent également des problèmes imputables au cadre réglementaire, dans la mesure où ils bénéficient d'aides financées non seulement sur le FED, mais également sur le budget général. Cette situation complique considérablement la gestion de l'aide puisque des règles différentes s'appliquent aux diverses sources de financement, et que les différents types d'aides relèvent de différents services de la Commission(64).

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

Programmation par pays

72. Bien que la programmation par pays soit devenue commune à tous les programmes d'aide extérieure de la Commission, et malgré les progrès constatés tant au niveau des méthodes d'élaboration des programmes qu'au niveau de leur contenu, certaines améliorations sont encore possibles. La programmation par pays devrait faire partie intégrante du processus de transposition des objectifs politiques généraux en activités opérationnelles (voir points 16-27)(65).

73. Dans toutes les régions, les délégations devraient jouer un rôle actif au niveau de la gestion. Elles devraient être pleinement associées à la préparation des documents de programmation par pays, et les gouvernements des pays bénéficiaires devraient être directement consultés. La consultation avec les États membres de l'UE, tant sur place qu'au sein des comités consultatifs, et avec les autorités des pays bénéficiaires devrait être renforcée (voir points 22-24).

74. Les documents individuels de programmation par pays devraient mieux définir les objectifs et les priorités, et fournir un cadre cohérent pour les interventions programmées. Ils devraient couvrir tous les domaines d'intervention financés par la Commission et identifier les enseignements que l'on peut retirer des programmes et des projets antérieurs (voir points 25-27).

Préparation et évaluation des projets

75. L'adoption de la méthode de la gestion du cycle de projet a permis d'accroître quelque peu la qualité des travaux de préparation et de documentation des projets, mais des améliorations sont encore possibles dans ce domaine (voir points 28-47).

76. Il convient de consacrer suffisamment de temps aux phases d'identification et d'évaluation de la préparation des projets (voir points 30-34). Les propositions de financement devraient systématiquement contenir des informations concernant les activités des autres donateurs et les résultats des évaluations correspondantes. Les calendriers devraient être plus réalistes. Une attention plus grande devrait également être accordée à l'identification et la définition d'indicateurs objectivement vérifiables (voir points 36-38).

77. S'agissant de la préparation des projets, une consultation et une coopération plus étroites avec les représentants des comités consultatifs des États membres devraient être encouragées sur le terrain. Les réunions des comités consultatifs à Bruxelles devraient s'intéresser davantage à des questions stratégiques telles que la définition d'une ligne de conduite générale plutôt qu'à des projets individuels(66). Les comités consultatifs devraient également être utilisés comme un forum permettant un échange accru d'informations, de façon à assurer une meilleure coordination avec les programmes de développement bilatéraux des États membres, ce qui est précisément l'un des objectifs déclarés de la nouvelle politique de développement proposée par la Commission(67).

Rôle des délégations

78. Le rôle des délégations de la Commission s'est considérablement accru ces dernières années: elles exercent de plus en plus souvent un rôle politique de représentation de l'Union, elles interviennent dans les domaines économique, commercial et culturel et fournissent des informations sur l'Union, ses politiques et ses programmes. Le temps dont elles disposent pour l'aide au développement et le suivi des projets s'en trouve par conséquent réduit. La Commission a désormais accepté l'idée de déléguer davantage de pouvoirs et de responsabilités aux délégations (voir points 48-53) et a lancé un programme pilote de décentralisation renforcée des responsabilités en faveur des délégations. Dans cette perspective, la Commission devrait définir précisément le rôle et les responsabilités des délégations (voir points 50-52), et déterminer le profil du personnel ainsi que les effectifs nécessaires (voir points 54-60). Dans ce contexte, il convient d'établir des indicateurs précis, tant qualitatifs que quantitatifs, concernant la charge de travail qui incombe à chacune des délégations, et de considérer dans quelle mesure le personnel des services centraux pourrait être réaffecté auprès des délégations. Une plus grande attention devrait être accordée au suivi des résultats des projets ainsi qu'à la qualité des rapports d'activités des projets. Pour pouvoir assurer un suivi rigoureux, il conviendrait d'utiliser systématiquement un nombre limité d'instruments de suivi uniformisés (voir points 61-65).

Conclusion générale et recommandations

79. Les actions extérieures de l'Union européenne sont régies par divers cadres réglementaires en fonction de la source de financement utilisée, de la région géographique concernée et des instruments ou des canaux par lesquels l'aide est mise à disposition. Il en résulte des procédures différentes à tous les stades (programmation par pays, préparation des projets et mise en oeuvre) ainsi que des niveaux divers de participation des pays bénéficiaires et des délégations de la Commission dans ces pays, ce qui permet difficilement d'assurer une mise en oeuvre efficiente des différents programmes.

80. Les insuffisances constatées dans la gestion de l'aide extérieure ont été soulignées dans de précédents rapports, notamment dans le rapport annuel relatif à l'exercice 1997(68), et des observations analogues ont été formulées dans les rapports des évaluations externes réalisées pour le compte du Conseil et de la Commission(69). Les efforts déployés à ce jour, tels que la création du SCR, visant à améliorer la structure des services de la Commission afin de favoriser une meilleure mise en oeuvre de l'aide, n'ont été que partiels.

81. Le SCR est responsable de la mise en oeuvre des projets, une fois la convention de financement signée. La programmation globale, les stratégies par pays et la préparation des projets relèvent, quant à elles, de la responsabilité des DG géographiques Relex(70). Cette situation a pour effet de compartimenter le cycle de projet, ce qui rend le processus décisionnel ainsi que les contacts entre les délégations et les services centraux encore plus complexes. La Commission a désormais admis que le compartimentage du cycle de projet n'est pas une solution satisfaisante. Une nouvelle réorganisation des services des relations extérieures est donc en cours, qui semble aborder une grande partie des problèmes soulevés dans le présent rapport. La proposition de la Commission devrait contribuer à améliorer ses méthodes d'octroi de l'aide communautaire, mais à condition que les modifications introduites au niveau de la structure des services et des procédures s'accompagnent de l'adoption, par la Commission, d'une nouvelle culture de gestion caractérisée par une plus grande souplesse et par une approche axée sur l'obtention de résultats.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion des 29 et 30 novembre 2000.

Par la Cour des comptes

Jan O. Karlsson

Président

(1) Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen - La politique de développement de la Communauté européenne, COM(2000) 212 final.

(2) L'aide en faveur des pays ACP est régie par la convention de Lomé.

L'aide en faveur de l'Asie et de l'Amérique latine (ALA) est régie par le règlement (CEE) n° 443/92 du Conseil relatif à l'aide financière et technique et à la coopération économique avec les pays en développement d'Amérique latine et d'Asie.

L'aide en faveur des pays du Bassin méditerranéen est régie par le règlement (CE) n° 1488/96 du Conseil relatif à des mesures d'accompagnement financières et techniques (MEDA) à la réforme des structures économiques et sociales dans le cadre du partenariat euro-méditerranéen.

L'aide en faveur des pays candidats est régie par le règlement (CEE) n° 3906/89 relatif au programme Phare, modifié par le règlement (CE) n° 753/96 du Conseil et par le document COM(97) 112 sur les nouvelles orientations de Phare, adopté par la Commission le 19 mars 1997.

(3) OCDE-CAD, "Série des examens en matière de coopération pour le développement: Communauté européenne", 1996 et 1998.

(4) En 1995, le Conseil a demandé une évaluation complète et détaillée des programmes et instruments de développement de la Communauté européenne. Des évaluations indépendantes ont été réalisées en ce qui concerne l'aide de la Communauté européenne en faveur des pays ACP, des pays du Bassin méditerranéen, des pays d'Asie et d'Amérique latine ainsi que l'aide humanitaire de la Communauté européenne. Le rapport final a été remis en mai 1999.

(5) En particulier le rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1991 (JO C 330 du 15.12.1992), qui comportait un examen des procédures et des ressources prévues pour la gestion des crédits alloués à la coopération financière et technique dans les pays d'Asie et d'Amérique latine, le rapport spécial n° 1/98 de la Cour des comptes relatif à la coopération financière et technique bilatérale avec les pays tiers méditerranéens, accompagné des réponses de la Commission (JO C 98, volume 41 du 31.3.1998), le rapport annuel relatif à l'exercice 1997 (JO C 349 du 17.11.1998), et le rapport spécial n° 3/97 relatif au système décentralisé de mise en oeuvre du programme Phare (période 1990-1995) (JO C 175 du 9.6.1997).

(6) Résolution contenant les commentaires faisant partie de la décision de décharge, point 63 (JO L 162 du 19.6.1997).

(7) "DG Relex" (des termes français "relations extérieures") est utilisé comme terme générique pour désigner toutes les DG géographiques chargées de traiter les problèmes de développement. Au moment de l'audit, il s'agissait de la:

DG VIII "Développement" - responsable des relations bilatérales et de la coopération au développement avec les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (convention de Lomé), ainsi que de certaines lignes budgétaires, telles que l'aide alimentaire non liée à une urgence et le cofinancement des ONG.

DG IA "Relations extérieures" - Europe centrale et orientale, ex-URSS, Mongolie, Turquie, Chypre, Malte et autres pays tiers européens. Responsable de Phare et de Tacis.

DG IB "Relations extérieures" - Méditerranée du Sud, Moyen- et Proche-Orient, Amérique latine, Asie du Sud et du Sud-Est et coopération Nord-Sud.

DG I "Relations extérieures" - Relations avec la Chine, la Corée, Hong-Kong, Macao et Taïwan, et négociations internationales, telles que l'Uruguay Round.

(8) Outre leur participation au développement des programmes nationaux et à la préparation des projets, les délégations ont des responsabilités en matière de suivi pendant la phase de mise en oeuvre.

(9) Pour les activités relevant du programme MEDA actuel.

(10) À l'exception de l'Afrique du Sud.

(11) Tacis n'était pas traité dans ce rapport, ayant été examiné dans le rapport spécial n° 6/97 (JO C 171 du 5.6.1997) relatif aux subventions Tacis allouées à l'Ukraine.

(12) Les documents de programmation par pays portent des noms différents selon la région géographique concernée. Dans les pays ACP et du Bassin méditerranéen, on parle de programmes indicatifs nationaux (PIN) et de documents de stratégie nationale. En Asie et en Amérique latine, il s'agit de documents de stratégie nationale. Il n'existe pas, à proprement parler, de documents de programmation par pays pour l'Europe centrale et orientale. La programmation y est effectuée en fonction des priorités définies dans les partenariats pour l'adhésion et tient compte des programmes nationaux d'adoption de l'acquis.

(13) Article 9 du règlement (CEE) n° 443/92 du Conseil du 25 février 1992 relatif à l'aide financière et technique et à la coopération économique avec les pays en développement d'Amérique latine et d'Asie. Un certain nombre de notes internes fixant les modalités de présentation des documents de stratégie nationale ont cependant été établies.

(14) Décision du Conseil du 6 décembre 1996 concernant l'adoption d'orientations pour les programmes indicatifs relatifs à des mesures d'accompagnement financières et techniques (MEDA) de la réforme des structures économiques et sociales dans le cadre du partenariat euro-méditerranéen (MEDA) (JO L 325 du 14.12.1996).

(15) Des programmes par pays avaient également été élaborés dans le cadre du régime de protocoles.

(16) Nouvelles orientations de Phare [document COM(97)112/8], adoptées par la Commission le 19 mars 1997 et par le Conseil le 9 juin 1997.

(17) Procès-verbal de la 139e réunion du comité PVD-ALA, du 27 octobre 1998, (3 novembre 1998).

(18) Par exemple, lors d'une réunion du comité MED en juin 1996, diverses observations critiques ont été formulées à l'encontre des PIN présentés; par exemple, les documents doivent accorder plus d'importance aux problèmes intersectoriels, à la durabilité, aux évaluations et à la coordination avec les autres donateurs. Ce débat général a duré toute la réunion, l'examen de chaque PIN étant renvoyé à la réunion suivante. Suite à cela, les PIN ont été formellement approuvés par le comité, sans aucune modification, en sa réunion de septembre 1996.

(19) Article 281, paragraphe 2, de la quatrième convention de Lomé.

(20) Pour le 8e FED, des examens à mi-parcours sont prévus.

(21) Article 329 de la quatrième convention de Lomé.

(22) Les documents de stratégie nationale/PIN d'un certain nombre de pays, notamment ceux visités, ont été examinés.

(23) Il s'agit des questions environnementales, de la durabilité financière et économique, du rôle des femmes dans le développement, des capacités institutionnelles locales, et de l'évaluation des problèmes liés à l'introduction du libre-échange avec la Communauté européenne, etc.

(24) Rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1991 (JO C 330 du 15.12.1992).

(25) La méthode de la GCP trace un cadre pour la gestion des projets pendant toute la durée de leur cycle de vie, depuis leur identification et leur préparation jusqu'à leur évaluation a posteriori.

(26) Le cadre logique est un instrument faisant ressortir clairement la logique sous-tendant la préparation du projet, c'est-à-dire la manière dont des moyens (intrants) déterminés doivent produire certains résultats (extrants) permettant d'atteindre des objectifs spécifiques susceptibles de contribuer à la réalisation d'objectifs globaux. Il comprend également des informations sur les indicateurs de résultats, sur les sources des données ainsi que sur les hypothèses et les risques liés au projet. Les résultats sont habituellement présentés sous la forme d'une matrice de 4 rangées et 4 colonnes.

(27) Dans la pratique, les consultants élaborent souvent les projets de proposition de financement; ils sont également tenus d'élaborer un projet de cadre logique.

(28) Articles 285, 287 et 317, point a), de la quatrième convention de Lomé.

(29) Décision de la DG VIII du 25 novembre 1996.

(30) Ce groupe est composé de hauts fonctionnaires représentant chacune des directions de la DG "Développement" et trois directions du SCR.

(31) Pour chaque projet, cela consiste en une fiche d'identification du projet, une proposition de financement et une conclusion du rapport d'évaluation.

(32) Voir rapport annuel relatif à l'exercice 1998 points 5.3-5.6 (JO C 349 du 3.12.1999).

(33) Parfois, le bénéficiaire final n'est pas une autorité gouvernementale mais, par exemple, une ONG. Dans ce cas, le document peut porter un autre nom, mais le principe de base, selon lequel il existe un document contractuel dont le contenu est identique à celui de la proposition de financement, reste inchangé. Dans les pays Phare, ces conventions de financement sont appelées protocoles de financement.

(34) Le cadre logique est un instrument faisant ressortir clairement la logique sous-tendant la préparation du projet, c'est-à-dire la manière dont des moyens (intrants) déterminés doivent produire certains résultats (extrants) permettant d'atteindre des objectifs spécifiques susceptibles de contribuer à la réalisation d'objectifs globaux. Il comprend également des informations sur les indicateurs de résultats, sur les sources des données ainsi que sur les hypothèses et les risques liés au projet. Les résultats sont habituellement présentés sous la forme d'une matrice de 4 rangées et 4 colonnes.

(35) Il a été également constaté que, dans certains cas, les unités de gestion de programme (UGP) ne disposaient d'aucun exemplaire des rapports relatifs à la préparation des projets établis par les consultants.

(36) Par exemple, un projet proposé dans le domaine des douanes en Bulgarie ne mentionnait pas l'échec de deux projets antérieurs.

(37) Plus de 2 millions d'euros pour les pays ACP et les pays du Bassin méditerranéen, et plus d'un million d'euros pour les pays ALA. En ce qui concerne Phare, toutes les conventions de financement annuelles sont adoptées avec les différents pays après consultation du comité Phare.

(38) Dans la pratique, ces périodes peuvent s'avérer encore plus longues: pour les projets qui n'étaient pas encore lancés au moment de la visite d'audit, la date retenue pour calculer ces périodes a été celle de la visite d'audit proprement dite.

(39) La procédure d'appel d'offres se déroule rarement sans difficulté. Des retards sont enregistrés au cours de plusieurs phases de la procédure, les experts proposés dans l'offre retenue ne sont plus disponibles et doivent être remplacés et, parfois, c'est toute la procédure d'appel d'offres qui doit être recommencée.

(40) Un projet "processus" est un projet dont l'objectif est de lancer un "processus" de développement, qui se poursuivra après la clôture du projet. Il est à rapprocher du projet "modèle", tel que la construction d'une route, qui implique la simple réalisation d'un projet entièrement élaboré à l'avance.

(41) Dans les pays ACP, les projets sont souvent modifiés sans que la convention de financement ne fasse l'objet de changements correspondants.

(42) "Dessiner la Commission de demain": Examen de l'organisation et du fonctionnement de la Commission; Service des relations extérieures, 24 février 1999.

(43) Rapport du groupe d'analyse des relations entre le siège et les délégations.

(44) Bien que le niveau de centralisation varie selon les programmes, et même au sein de chacun d'entre eux, dans certains cas en fonction des personnes concernées, d'une manière générale, le processus décisionnel de tous les programmes est centralisé.

(45) Tels que la Suède, le Royaume-Uni, les Pays-Bas et l'Agence des États-Unis pour le développement international (USAID).

(46) Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen - La politique de développement de la Communauté européenne, [COM(2000) 212 final].

(47) Des emplois sont restés vacants pendant plus d'un an dans 6 des 16 délégations ACP examinées. Au total, 12 emplois étaient concernés. Dans aucun de ces cas, des agents locaux n'avaient été embauchés pour pourvoir à ces emplois vacants (même temporairement).

(48) Selon la communication à la Commission [document SEC(97) 605 du 1er avril 1997], 20 agents locaux étaient répartis entre 14 des 63 délégations et bureaux ACP remplissant ce type de fonctions.

(49) Voir, par exemple, le document OCDE-CAD, "Série des examens en matière de coopération pour le développement: La Communauté européenne", 1998.

(50) Dans le passé notamment par le biais de l'AEC et désormais directement par la Commission.

(51) La partie B du budget est censée financer les dépenses opérationnelles telles que les projets. La partie A du budget finance les frais administratifs tels que le personnel. À titre de comparaison et sur la même période, ces délégations ont bénéficié d'une augmentation de 87 postes financés par la partie A du budget.

(52) Tant au siège que dans chaque délégation.

(53) L'évaluation des programmes de dépenses de l'UE - Guide - première édition, janvier 1997 - Commission européenne.

(54) En Asie, en Amérique latine et dans le Bassin méditerranéen, cette responsabilité incombe généralement à une unité de gestion du projet disposant d'un directeur local et d'un directeur européen. Dans les pays Phare, elle relève généralement de ministères nationaux. Dans les pays ACP, elle est assumée selon diverses modalités.

(55) C'est souvent le cas lorsque, à l'un ou l'autre moment, le conseiller en matière de développement provient d'une délégation ACP.

(56) Si les rapports sont parfois accompagnés des observations des délégations, dans la plupart des cas, ils ne le sont pas. De même, concernant ces rapports, les délégations ne reçoivent guère d'informations en retour provenant des services centraux.

(57) Conformément au manuel "Gestion du cycle de projet" (page 59), ces rapports devraient également être présentés au format de base utilisé pour la phase de mise en oeuvre du projet, et fournir les détails techniques et financiers nécessaires à une perception exacte de la mise en oeuvre du projet.

(58) La Cour a déjà formulé cette observation dans différents rapports depuis 1992:

Rapport annuel relatif à l'exercice 1991 (JO C 330 du 15.12.1992).

Rapport annuel relatif à l'exercice 1996 (JO C 348 du 18.11.1997).

Rapport spécial n° 1/98 relatif à la coopération financière et technique bilatérale avec les pays tiers méditerranéens accompagné des réponses de la Commission (JO C 98 du 31.3.1998).

Rapport spécial n° 7/98 concernant le programme communautaire d'aide au développement concernant l'Afrique du Sud (1986-1996) (JO C 241 du 31.7.1998).

(59) CRIS = Common Relex Information System. Dans un premier temps, cet outil rassemble les divers systèmes élaborés au préalable dans les différentes régions bénéficiant de programmes. Ces systèmes sont caractérisés par une fiabilité et une utilité variables et leur exploitation dans le cadre d'un outil unique nécessite beaucoup de travail.

(60) Le second rapport du comité d'experts indépendants met en évidence nombre des principales faiblesses du cadre réglementaire (voir, par exemple, les points 2.1.29-2.1.34). Voir également l'avis n° 4/97 de la Cour sur la proposition de règlement (Euratom, CECA, CE) du Conseil modifiant le règlement financier du 21 décembre 1977 applicable au budget général des Communautés européennes (JO C 57 du 23.2.1998).

(61) Depuis 1998, afin de combler certaines lacunes en la matière, la Commission a élaboré des "Vade-mecums" concernant la gestion des subventions et les bureaux d'assistance technique, qui définissent les règles de base que doivent observer les services compétents.

(62) Instrument structurel de préadhésion.

(63) Programme spécial d'adhésion pour l'agriculture et le développement rural.

(64) Rapport annuel relatif à l'exercice 1998 - Rapport sur les activités relevant des 6e, 7e et 8e Fonds européens de développement, chapitre III, points 37-43, (JO C 349 du 3.12.1999).

(65) La Commission reconnaît désormais l'importance de la programmation par pays et le document "Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen - La politique de développement de la Communauté européenne" [COM(2000) 212 final] précise que "la Commission présentera au Conseil un cadre pour les documents de stratégie 'pays' afin qu'ils deviennent un instrument d'orientation, de gestion et de revue des programmes d'aide de la Communauté".

(66) Cette recommandation est également effectuée dans d'autres rapports d'évaluation. Par exemple, dans le document "Evaluation of the MEDA regulation: Final report", établi par Euronet consulting, du 12.2.1999.

(67) Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen - La politique de développement de la Communauté européenne, COM(2000) 212 final.

(68) Cour des comptes - Rapport annuel relatif à l'exercice 1997, points 5.19-5.44 (JO C 349 du 17.11.1998).

(69) En 1995, le Conseil a demandé la réalisation d'une évaluation complète et détaillée des instruments et programmes des Communautés européennes en matière de développement. L'aide communautaire aux pays ACP, aux pays méditerranéens et aux pays d'Asie et d'Amérique latine, ainsi que l'aide humanitaire de la CE ont fait l'objet d'évaluations indépendantes. Le rapport final correspondant a été publié en mai 1999.

(70) DG "Développement", DG "Élargissement", DG "Relations extérieures".

Réponses de la commission

SYNTHÈSE

La Commission se félicite de ce rapport qui met en lumière les lacunes dans la gestion des programmes d'aide extérieure de la Commission; elle a elle-même reconnu ces lacunes qui résultent, comme l'indique la Cour, des circonstances dans lesquelles les divers programmes géographiques ont vu le jour; elles ont été aggravées par l'expansion rapide de la plupart de ces programmes entraînant des procédures complexes et des responsabilités mal déterminées. Le personnel n'a pas été étoffé en conséquence. La Commission a pris des mesures récemment pour harmoniser et simplifier les procédures et les structures; ces considérations sont prises en compte dans les propositions de nouveaux règlements, tels qu'ils sont présentés.

D'autres mesures de réforme sont également exposées dans la communication "Réforme de la gestion de l'aide aux pays tiers" SEC(2000) 814.

3. La Commission a reconnu la nécessité d'améliorer la programmation. Les mesures suivantes ont notamment été introduites:

i) participation renforcée des pays partenaires, des États membres et d'autres donateurs au processus de consultation sur les stratégies nationales;

ii) harmonisation, dans la mesure du possible, du format et du contenu des documents de stratégie dans les différentes régions;

iii) création d'un groupe interservices d'appui à la qualité pour contribuer à améliorer la qualité des stratégies par pays.

4. La généralisation de l'application des techniques de la GCP (gestion du cycle des projets) a certainement permis d'améliorer le niveau de préparation des projets. Les longs délais qui s'écoulent avant la mise en oeuvre des projets sont dus en partie à la nécessité de garantir l'application correcte des nombreuses procédures complexes et centralisées qui ont été simplifiées et harmonisées depuis 1999.

5. La Commission admet que le processus décisionnel est centralisé; elle a proposé des mesures pour déléguer davantage de responsabilités aux délégations et les doter des ressources nécessaires. Toutefois, le processus du groupe de pilotage ayant épuisé toutes les possibilités de réaffectation de personnel au sein de la Commission, la mise à disposition de ressources supplémentaires suffisantes comme il est demandé dans la lettre rectificative 1/2001 est une condition sine qua non du succès de l'exercice, et là cela dépend de l'autorité budgétaire.

6. La Commission met au point actuellement un système de suivi simple mais efficace qui s'inspire du concept de la GCP. Jusqu'à présent, le système a été testé sur quelque 70 projets dans 13 pays sélectionnés.

7-8. Début 2001, un nouvel office, EuropeAid, sera chargé du cycle de projet depuis l'identification du projet jusqu'à sa mise en oeuvre.

8. La Commission met en place diverses mesures en vue d'accroître la flexibilité et de mettre au point une approche axée davantage sur l'obtention de résultats. Elle souhaite vivement collaborer avec la Cour pour évaluer et développer de telles mesures.

INTRODUCTION

12-14. Suivant la structure du rapport de la Cour, les observations générales faites dans les réponses de la Commission couvrent les quatre zones géographiques énumérées au point 12.

PROGRAMMATION PAR PAYS

Cadre juridique

16-18. Une des priorités énoncées dans la communication du 16 mai sur la réforme de la gestion de l'aide extérieure est l'amélioration de la programmation des programmes d'aide de la Commission. La Commission a créé le groupe interservices d'appui à la qualité (GIAQ) dont le secrétariat est établi à la DG "Développement". Le GIAQ est chargé d'améliorer et d'harmoniser les orientations en matière de programmation et de veiller à ce que les documents de stratégie nationale et les programmes indicatifs nationaux soient toujours d'une grande qualité. La Commission vient également d'adopter le cadre de référence des documents de programmation par pays qui s'applique aux documents de programmation des ACP, ALA et MED et dont l'application devrait être progressivement étendue aux autres régions. Ce modèle met en avant une approche cohérente de la programmation qui renforce la coordination et la complémentarité avec les États membres. Enfin, la Commission entend mettre l'accent sur l'évaluation et s'assurer qu'elle est prise en compte lors de la programmation.

Dans le cas des pays ACP, le processus de programmation par pays se faisait auparavant en deux étapes: un document de programmation et ensuite un programme indicatif national. À partir de la programmation du 9e FED, ce processus double sera remplacé par un seul document de programmation contenant à la fois l'analyse stratégique et le plan de travail indicatif. Ce document unique portera le nom de stratégie d'appui par pays, il suivra un cadre d'analyse type qui sera le même pour les programmes par pays des ALA et MED.

19. Dans le cadre de la réforme qu'elle met en oeuvre, la Commission entend améliorer la programmation pour faire en sorte que celle-ci devienne réellement opérationnelle et constitue une base utile de discussion des objectifs et des priorités avec les États membres et les pays partenaires. La Commission sera donc amenée inévitablement à fournir des objectifs quantifiés et des indicateurs de performance plus explicites que par le passé.

20. Les orientations pour les programmes indicatifs nationaux élaborés dans le cadre de MEDA constituent un texte juridique et politique négocié avec les États membres, conformément à l'article 9, paragraphe 1, du règlement MEDA qui a le statut juridique d'une décision du Conseil. Il s'agit d'un condensé de divers courants d'intérêt et d'analyse.

La première série de programmes indicatifs nationaux élaborés dans le cadre de MEDA et les documents de stratégie nationale qui les ont précédés présentaient dans une certaine mesure ce caractère répétitif et incohérent épinglé par la Cour. Le dernier exercice (2000-2006) tire toutefois les leçons du passé et est nettement plus cohérent. Le nouveau règlement MEDA II, adopté par le Conseil le 9 octobre 2000, intègre ces améliorations.

Procédures d'établissement des documents de programmation par pays

22. Le cadre de référence pour les documents de stratégie nationale adopté récemment pour les documents de programmation ACP, ALA et MED prône une participation plus active des États membres à la programmation par pays, mais en revanche, moins de microgestion de projets individuels. L'objectif n'est pas d'ajouter une étape supplémentaire de consultation systématique, mais bien de simplifier les procédures de manière générale.

La pratique de consultation des pays bénéficiaires et des délégations de la Communauté européenne (CE) à propos des priorités de programmation est bien établie, de même qu'est reconnue la nécessité d'un échange d'informations entre la Commission et les États membres et d'une coordination de leurs activités de coopération multilatérale et bilatérale. Tout est mis en oeuvre pour qu'il en soit tenu compte dans les documents de programmation. La consultation n'implique pas obligatoirement que la Commission doive intégrer tous les commentaires et tous les avis exprimés: ils sont l'expression d'intérêts parfois contradictoires.

23. Les orientations pour la programmation dans le cadre du 9e FED sont les plus exhaustives jamais produites; elles sont aussi étudiées et discutées dès le début avec les partenaires ACP, non seulement par écrit mais aussi lors de plusieurs séminaires de discussion et de formation organisés au niveau local qui couvriront tous les États ACP et les délégations de la CE d'ici la fin 2000.

Se reporter également aux réponses des points 16-18.

24. L'ensemble cohérent de modifications introduit en 1998 avait pour objectif de recentrer le programme Phare sur l'assistance apportée aux pays candidats en vue de leur adhésion, d'améliorer la gestion du programme et de remédier à plusieurs insuffisances relevées lors du suivi et de l'évaluation effectués par la Commission, dans les rapports successifs de la Cour des comptes et les observations du Parlement européen. S'il est vrai que les documents officiels de programmation n'ont été approuvés qu'en juin 1998, ils ne constituaient qu'un élément parmi d'autres dans un processus de réorientation entamé en 1997. La Commission admet qu'elle a beaucoup demandé aux pays partenaires et à son personnel au cours de l'année 1998 qui fut une année de transition. L'examen de Phare 2000 conclut que l'on récolte maintenant les fruits des réformes; mais il conclut également que les procédures ne devraient plus être modifiées dans un proche avenir, que les changements nécessaires pour assurer la jonction avec les Fonds structurels devraient être planifiés sur une période plus longue que celle prévue en 1998 et qu'il faudra des effectifs suffisants pour exécuter les nouvelles tâches au sein de la Commission et dans les États membres.

Contenu des différents documents de programmation par pays

25. Les services de la Commission reconnaissent en grande partie les faiblesses identifiées dans les programmes indicatifs nationaux ACP antérieurs. Les dispositions relatives à la programmation dans l'accord de Cotonou qui vient d'être signé et qui régira la mise en oeuvre du 9e FED ont pour objet principal de corriger ces insuffisances. En vertu de ces nouvelles dispositions, qui s'appliqueront dorénavant à tous les exercices de programmation par pays des ACP, les stratégies nationales marqueront le début de l'exercice. Il sera procédé à une analyse approfondie de la situation dans chaque pays portant en particulier sur les possibilités d'une action complémentaire avec d'autres donateurs, notamment les États membres de la CE. En outre, un examen complet de tous les instruments communautaires disponibles, notamment des ressources budgétaires, fera partie intégrante de la proposition de stratégie de réponse de la Communauté qui apparaîtra clairement dans le texte, particulièrement dans le plan de travail indicatif qui sera annexé au texte principal.

Les pays les moins développés et les États vulnérables bénéficieront d'une attention particulière lors de l'attribution indicative des ressources qui sera annoncée au début du processus de programmation; l'accent sera mis tout particulièrement sur la réduction de la pauvreté dans tous les aspects du processus de programmation, conformément aux objectifs définis récemment dans la communication de la Commission sur la politique de coopération au développement [COM(2000) 212].

La nouvelle approche pour les pays ACP se fonde sur un système de programmation glissante assortie de procédures d'examen régulier et de la possibilité de modifier les dotations initiales de fonds à deux reprises au cours de la période de vie de cinq ans du protocole financier du 9e FED. Des données de référence et des indicateurs convenus de commun accord dès le début du processus de programmation serviront à mesurer et à évaluer les progrès accomplis et permettront d'apporter les modifications éventuellement nécessaires au cours de la programmation.

À l'instar d'autres documents de stratégie nationale, les nouvelles stratégies d'appui par pays des ACP seront soumises d'entrée de jeu au nouveau groupe interservices d'appui à la qualité (QSGI) sous l'autorité du groupe de commissaires Relex qui devra s'assurer que les stratégies proposées satisfont aux normes élevées arrêtées dans les orientations de programmation respectives; les stratégies seront également examinées par les États membres au sein des comités de gestion compétents.

Les procédures relatives aux examens annuels et à mi-parcours des programmes indicatifs nationaux pour le 8e FED ont établi une série précise de critères d'estimation de la mise en oeuvre des opérations convenues; c'est sur la base de ces examens que sont prises les décisions d'allocation de la deuxième tranche de 30 % du programme.

26. Concernant l'Amérique latine, le document de stratégie nationale a pour objectif, à partir de l'analyse de la situation du pays, d'élaborer un ensemble de lignes d'orientation pour la coopération communautaire. Dans la préparation de la version finale des documents de stratégie nationale, qui a reçu un avis favorable des États Membres au comité PVD-ALA, les services de la Commission ont, dans la mesure du possible, pris en considération les propositions des délégations et les suggestions des États Membres.

Toutefois, la nécessité d'harmoniser au niveau régional les documents de chaque pays n'a pas permis, pour quelques cas, de retenir la totalité des suggestions ni les commentaires reçus suite au dialogue établi entre les délégations et les représentations des États Membres sur place. En effet, les documents de stratégie nationale considèrent un certain nombre de domaines prioritaires, normalement au nombre de cinq, dans lesquels la coopération communautaire peut intervenir sans, toutefois, avoir l'obligation de les couvrir tous. Le nombre de domaines prioritaires sélectionnés pourra paraître élevé. Pourtant ce nombre a déjà été réduit de manière importante par rapport à ce qu'il était dans le passé.

Le nouveau cadre créé permettra une certaine flexibilité dans les négociations avec les gouvernements au moment de la préparation de la programmation pluriannuelle.

Il est vrai que les documents de stratégie nationale ne font aucune référence à la quantification des objectifs ni à la prévision des mécanismes d'évaluation des progrès réalisés dans la mise en oeuvre, parce que cela était en dehors du cadre du document de stratégie nationale.

Les indicateurs de performance et l'évaluation des résultats antérieurs constitueront à l'avenir un des éléments essentiels à prendre en considération dans le nouveau cadre de référence pour le DSN.

27. La Commission souhaite également que les programmes nationaux d'adoption de l'acquis se développent pour que les exigences en matière d'adhésion soient couvertes par les différentes sources de financement. La Commission estime que si les pays candidats prennent l'habitude d'utiliser les PNAA davantage comme un outil de planification, celui-ci s'améliorera et la Commission s'en inspirera pour prendre des engagements à plus long terme dans des secteurs prioritaires.

PRÉPARATION ET ÉVALUATION DES PROJETS

28-30. Dans le cadre de la réforme de la gestion de l'aide extérieure, le cycle du projet, allant de l'identification à l'évaluation ex post, relève de la compétence du SCR, alors que les directions générales géographiques "Relations extérieures, Développement" seront toujours chargées de la stratégie et de la programmation générales, à l'exception de Phare géré entièrement par la DG "Élargissement", l'aide humanitaire gérée par ECHO, les actions de la PESC et le dispositif de réaction rapide gérés par la DG "Relex" et les programmes d'aide macrofinancière gérés par la DG "Économie et affaires financières". Début 2001, le SCR sera remplacé par un nouvel office - EuropeAid - qui sera géré par un conseil d'administration composé des commissaires Relex. La Commission estime qu'une gestion plus cohérente et plus efficace des projets résultera de ces changements.

29. La Commission admet qu'il faut encore améliorer la préparation des projets. Plusieurs mesures s'inspirant des "meilleures pratiques" sont prises; elles sont exposées ci-après.

30. EuropeAid, qui sera chargé de l'identification et de l'évaluation des projets, mettra au point des procédures détaillées établissant une distinction plus nette entre l'identification et l'évaluation et développera les orientations actuelles sur des questions thématiques telles que le genre et l'environnement.

31. Le recours à des experts européens est nécessaire pour disposer de compétences techniques adéquates. Leur rôle sera précisé au cours du processus de réforme de Relex.

32. Les progrès constatés depuis la mise en place du groupe d'appui à la qualité établi par la DG "Développement" pour améliorer la qualité de la préparation et de l'évaluation des projets et programmes ACP, ont conduit la Commission à prévoir, dans le cadre de la réforme décidée en mai 2000, l'extension du domaine de compétence de ce groupe à l'ensemble des pays en développement. Dans cette perspective et en tenant compte des leçons tirées de l'expérience, cet instrument sera amélioré dans le cadre de la réforme et étendu à la totalité des programmes, notamment en ce qui concerne les procédures de suivi de ses recommandations.

33.

La Commission continue à faire des efforts, à l'intérieur du cadre réglementaire actuel, afin d'éviter une concentration excessive d'engagements à la fin de chaque exercice. Dans le cadre des contraintes budgétaires actuelles et afin d'améliorer la situation, la Commission a proposé une réforme de la gestion des aides extérieures visant à:

- cibler le rôle des comités de gestion (États membres) sur les questions de stratégie plutôt que sur l'examen des projets individuels,

- renforcer l'approche multiannuelle de la programmation,

- regrouper d'une manière plus cohérente les tâches auprès de EuropeAid,

- renforcer les ressources.

Ces mesures devraient permettre un étalement plus équilibré des engagements sur l'année.

34. La Commission admet qu'un cycle de planification d'une année ne convient pas à nombre de projets. À partir de 2002, elle introduira une programmation pluriannuelle fondée sur des PNAA et des plans de développement national de meilleure qualité s'inspirant des pratiques en matière de fonds structurels. Cela permettra de donner des indications à plus long terme sur l'aide aux secteurs prioritaires et de mieux étaler les activités sur une période donnée.

Propositions et conventions de financement

Proposition de financement

37. En ce qui concerne la nécessité d'améliorer la qualité des propositions de financement, la Commission entend souligner que le format de ces propositions adressées au comité PVD/ALA a été modifié. Dans le passé, la limitation du nombre de pages imposée pour les propositions de financement ne permettait pas toujours d'inclure des détails sur des questions importantes. Le format actuel, convenu par la Commission et les États membres et appliqué depuis 1999, prévoit des références spécifiques pour tous les points mentionnés par la Cour: coordination avec des États membres et d'autres donateurs, évaluation de l'impact économique et environnemental, évaluation de projets récents dans le même secteur, développement d'institutions. La Commission est convaincue que cela améliorera considérablement la qualité des propositions de financement.

Le format des propositions de financement FED a été revu début 2000; elles se concentrent dorénavant sur la pertinence, la faisabilité et la durabilité d'un projet. De nouvelles sections sont consacrées aux leçons tirées des expériences antérieures et de la coordination avec d'autres donateurs. Les nouveaux formats sont accompagnés de guides détaillés concernant leur préparation. Le nouveau format marque une nette amélioration par rapport au précédent; il place le projet dans un contexte et définit clairement la logique d'intervention.

La Commission pourrait admettre que la proposition de financement ne comportait pas toujours des informations détaillées concernant des projets antérieurs. Les leçons à tirer des projets antérieurs ont cependant toujours été pleinement prises en compte.

Conventions de financement

39. Il convient d'établir une distinction entre les conventions de financement en fonction des domaines concernés.

Pour l'Amérique latine et l'Asie, les conventions de financement élaborées au cours des dernières années présentent une amélioration significative de qualité, même s'il faut reconnaître qu'il subsiste quelques problèmes en raison d'un manque de définition, absence de dispositions en cas de non-respect des obligations par la contrepartie nationale, etc. Pour l'Amérique latine, plusieurs critiques ont déjà été définitivement et précisément résolues avec la signature de la convention-cadre. Solution qui sera envisagée pour l'Asie.

La Commission reconnaît qu'il y a encore lieu d'améliorer la préparation des projets; elle étudiera la question dans le cadre du nouvel office qui sera chargé de l'ensemble du cycle de projet.

40. La Commission a l'intention de revoir le format des conventions de financement.

Rôle des comités consultatifs dans le processus décisionnel

41. Une grande partie de la réforme de la gestion de l'aide extérieure a pour objectif de changer la manière dont les comités consultatifs des États membres traitent de l'aide extérieure. La Commission souhaiterait que les États membres concentrent leurs contributions sur la programmation et les programmes nationaux plutôt que sur la microgestion de projets individuels. À cet égard, la Commission procède actuellement à l'analyse des différentes procédures de comitologie et à l'évaluation de la possibilité soit de proposer un règlement "horizontal" définissant les aspects de comitologie de tous les instruments communautaires d'aide extérieure, soit d'adapter les règlements existants en conséquence.

En Asie par exemple, si le montant en dessous duquel les projets ne doivent pas être vus par le comité ALA passait de 1 million d'euros (niveau actuel) à 25 millions d'euros, le nombre de projets soumis à ce comité diminuerait de 58 % alors que les États membres contrôleraient encore 51 % des volumes financiers.

Dans le cas des pays Phare, la Commission prévoit une discussion politique annuelle avec le comité de gestion de Phare pour chaque pays avant la finalisation du programme annuel afin que les remarques des États membres soient prises en considération.

Lors du Conseil "Affaires générales" du 9 octobre 2000, il a été convenu de renforcer la coordination sur le terrain entre les délégations de la Commission et les représentants des États membres.

Le nouveau règlement MEDA II, adopté par le Conseil le 9 octobre 2000, a été adapté afin de permettre une plus grande participation des États membres.

Dans les pays ACP, la question de la coordination sur le terrain a bien progressé et des changements considérables, dont la Commission se félicite, ont été apportés au niveau de la participation des États membres à l'élaboration des stratégies et de la programmation par pays. Les États membres n'ont toutefois pas accepté de faire les efforts de réforme correspondants, notamment en ce qui concerne le seuil pour la présentation des propositions de financement au comité FED et la procédure décisionnelle du comité(1).

Lancement du projet

42. La Commission estime qu'il est normal que la préparation et l'examen de propositions de projets complexes prennent un certain temps. Des retards sont possibles notamment au cours de la consultation interservices qui se fait pendant la phase d'évaluation/décision, particulièrement pour des projets qui présentent des faiblesses fondamentales. Les retards sont souvent imputables à la volonté de la Commission de financer des programmes de qualité élevée ou sont liés à la nature des programmes: la mise en oeuvre de programmes portant sur l'échange de savoir-faire demande plus de temps que celle de simples projets de construction.

C'était précisément pour éviter de trop longs retards dans le lancement que la date de début a été incluse dans le règlement financier du 8e FED. Cette mesure a donné un nouvel élan aux projets ou, dans certains cas, permet de les annuler lorsque l'engagement à exécuter le projet n'apparaît pas clairement.

43. Il a souvent été difficile de recruter rapidement des agents dans le cadre de l'AT parce que les procédures d'appel d'offres sont complexes et centralisées et que les honoraires sont peu compétitifs.

44-45. La simplification et l'harmonisation des procédures d'appel d'offres ont commencé en 1999 et sont près de se terminer. Cela devrait accélérer la passation des contrats et ouvrir la voie à une participation plus active des délégations à la gestion des procédures.

46. Dans les pays Phare, il a fatalement été difficile de finaliser des programmes au cours de la première année d'application d'une approche radicalement nouvelle. Plusieurs acteurs étaient impliqués et dans un certain nombre de pays candidats, le débat interne a été animé à propos de la responsabilité des fonds extérieurs (tels que Phare) et de leur contrôle avant que des décisions puissent être prises et que les conventions de financement puissent être signées. Dans d'autres, les retards étaient imputables à la longueur des procédures internes précédant la signature. La situation s'est améliorée depuis: l'intervalle entre la convention de financement et la passation des contrats est plus court, la Commission insistant pour que les projets candidats au financement soient "matures". La Commission continue à étudier des mesures pratiques en vue de réduire le temps qu'il faut pour arriver à la signature d'une convention de financement après l'approbation par le comité de gestion Phare.

À la suite d'un récent examen de jumelage, les procédures ont été allégées pour raccourcir la période de démarrage.

47. La Commission prend note de la remarque de la Cour concernant les calendriers irréalistes de certains projets et convient que certains types de projets ont besoin d'une période de démarrage et d'une mise en oeuvre plus longues. C'est pourquoi la durée estimée a été prolongée récemment et la période de démarrage, comportant des études de diagnostic, est intégrée dans cette estimation.

RÔLE DES DÉLÉGATIONS

48. La déconcentration vers les délégations des responsabilités relatives à la mise en oeuvre et au suivi des projets d'aide est un des éléments essentiels de la communication du 16 mai sur la réforme de la gestion de l'aide extérieure. L