TABLE DES MATIÈRES Points

1 . Introduction 1.1 - 1.19

Objectif, portée et méthode d'élaboration du rapport 1.1 - 1.4

Présentation du Fonds social européen ( FSE ) 1.5 - 1.19

Principaux règlements et décisions 1.5

Missions, objectifs et mesures 1.6 - 1.13

Mise en oeuvre 1.14 - 1.19

2 . Procédures de préparation en matière de règlements, décisions et orientations pour la gestion du FSE 2.1 - 2.9

Observations 2.2 - 2 .9

3 . Procédures de gestion au sein de la direction du FSE 3.1 - 3.31

Observations 3.3 - 3.31

Critères de recevabilité 3.3

Critères d'éligibilité 3.4 - 3.8

Critères de priorité 3.9 - 3.13

Interprétations des textes officiels 3.14

Documentation justificative 3.15 - 3.17

Explicitation tardive des critères d'octroi de concours 3.18

Instruction des demandes de concours par les services du Fonds 3.19 - 3.21

Instruction des demandes de solde par les services du Fonds 3.22 - 3.27

Évaluation des actions 3.28 - 3.30 Organisation administrative 3.31

4 . Procédures de gestion dans les États membres 4.1 - 4.22

Observations 4.2 - 4.22

Présentation des demandes de concours et de paiement au FSE 4.2 - 4.5

Organisme au bénéfice duquel le concours est demandé 4.6 - 4.11

Bénéficiaire final du paiement 4.12 - 4.15

Garantie de bonne fin des actions donnée par les États membres 4.16 - 4.17

Certification 4.18 - 4.22

5 . Conclusions 5.1 - 5.5

Principales faiblesses constatées 5.1 - 5.4

Possibilités d'amélioration 5.5

Pages Réponses de la Commission 19 - 24 RAPPORT SPÉCIAL No 1/88 sur les procédures et systèmes communautaires et nationaux relatifs à la gestion du Fonds social européen accompagné des réponses de la Commission ( 88/C 126/01 ) ( Observations au titre de l'article 206 bis paragraphe 4 du traité CEE)

1 1 . Introduction

1.1. Objectif, portée et méthode d'élaboration du rapport

Ce rapport a pour but de procéder à une évaluation systématique à la fois des procédures communautaires et nationales dans le domaine de la gestion des demandes de concours et de paiement .

L'évaluation des seules procédures communautaires dans le domaine de la gestion du FSE n'a en effet qu'une portée relative;

elles trouvent effectivement leur prolongement dans les États membres, puisque certaines responsabilités sont laissées à la charge des États membres, telles que la collecte des demandes de concours et de paiement, l'instruction et la garantie ou la certification de ces demandes .

Procédures communautaires et nationales ne forment qu'un tout et l'analyse critique d'un ensemble de procédures ne peut se passer de celle de l'autre ensemble .

1.2 .

L'enquête a suivi le schéma suivant :

( a ) elle s'est appuyée sur l'examen - quasi permanent - des procédures au niveau des services du Fonds .

Ces procédures concernent l'instruction des demandes de concours et de paiement, les contrôles sur place, l'évaluation des actions agréées et l'organisation administrative;

( b ) par ailleurs, des visites ont été effectuées dans tous les États membres de la Communauté sauf l'Espagne et le Portugal - pour lesquels l'examen s'avérait prématuré - en vue de l'identification des procédures et systèmes mis en place dans le cadre du FSE .

Ils concernent principalement l'intervention des autorités nationales chargées de l'introduction auprès du FSE des demandes de concours et de paiement, les principaux types d'organismes et de demandes de concours, les systèmes de certification et de contrôle, les flux financiers;

( c ) enfin, un examen des points forts et faibles a été conduit à partir de l'inventaire des procédures .

1.3 .

Une première phase de l'enquête s'est déroulée, selon ce schéma, du dernier trimestre de 1981 jusqu'au premier trimestre de 1984 . Elle a permis d'évaluer le système et les procédures de l'ancien Fonds(001 ) et a comporté l'étude de quelque 200 dossiers et sous-dossiers de concours et de paiements .

1.4 .

L'actualisation des résultats ainsi obtenus était indispensable pour tenir compte des nombreuses modifications, tant sur le plan des États membres que de la Communauté résultant de l'entrée en vigueur d'un nouveau Fonds, le 23 octobre 1983 ( 2 ). Une seconde enquête s'est déroulée au cours du dernier quadrimestre de 1986 . Comme pour la première enquête, elle s'est appuyée sur l'inventaire continu des procédures au niveau des services du Fonds et une nouvelle série de visites a été effectuée auprès des mêmes États membres .

Par ailleurs, l'examen se base sur le contrôle de quelque 1 000 demandes de concours agréées depuis 1984 et de 170 paiements de solde versés en 1986 sur agréments de 1984;

ce contrôle a eu lieu soit auprès des services de la Commission soit dans les États membres .

Présentation du Fonds social européen ( FSE )

1.5 . Principaux règlements et décisions

Le Fonds actuel est entré en vigueur le 23 octobre 1983 . Il est régi par :

( a ) la décision 83/516/CEE du Conseil du 17 octobre 1983 ( 2 ), concernant les missions du FSE;

( b ) la décision 85/568/CEE du Conseil du 20 décembre 1985 ( 3 ) modifiant, en raison de l'adhésion de l'Espagne et du Portugal, la décision 83/516/CEE ( 2 ) concernant les missions du FSE;

( c ) le règlement (CEE ) no 2950/83 du Conseil du 17 octobre 1983 ( 4 ) portant application de la décision 83/516/CEE ( 2 ) concernant les missions du FSE;

( d ) le règlement ( CEE ) no 3823/85 du Conseil du 20 décembre 1985 ( 5 ) modifiant, en raison de l'adhésion de l'Espagne et du Portugal, le règlement ( CEE ) no 2950/83 ( 4 ) portant application de la décision 83/516/CEE ( 2 ) concernant les missions du FSE;

( e ) le règlement ( CEE ) no 3824/85 du Conseil du 20 décembre 1985 ( 6 ) modifiant, en vue de son extension aux indépendants, le règlement ( CEE ) no 2950/83 ( 4 ) portant application de la décision 83/516/CEE ( 2 ) concernant les missions du FSE;

( f ) la décision 83/673/CEE de la Commission du 22 décembre 1983 ( 7 ) concernant la gestion du FSE;

( g ) les orientations de la Commission pour la gestion du FSE ( 8 à 12).Missions, objectifs et mesures

1.6 .

La décision ( 2 ) définit les missions du FSE, à savoir :

( a ) le Fonds doit devenir un instrument plus actif d'accompagnement d'une politique de promotion de l'emploi;

( b ) le Fonds a pour mission de participer au financement d'actions de formation professionnelle, de promotion de l'emploi et de mobilité géographique;

( c ) le Fonds doit apporter, dans le respect du principe de solidarité communautaire, la contribution la plus efficace et cohérente possible à la solution des problèmes les plus graves et en particulier à la lutte contre le chômage, y compris le sous-emploi structurel, et à la promotion de l'emploi des groupes les plus touchés.Dans ce cadre, la même décision ( 13 ) précise que :

le Fonds favorise la mise en oeuvre de politiques visant d'une part, à donner à la main-d'oeuvre les qualifications professionnelles nécessaires en vue d'obtenir un emploi stable et, d'autre part, à développer les possibilités d'emploi .

Il contribue à l'insertion et l'intégration socio-professionnelle des personnes défavorisées, à l'adaptation de la main-d'oeuvre, au développement du marché du travail et aux mutations technologiques ainsi qu'à la réduction des déséquilibres régionaux du marché de l'emploi .

1.7 .

En ce qui concerne les groupes sociaux visés, le FSE tend à favoriser l'emploi de jeunes âgés de moins de 25 ans ( au moins 75 % des crédits disponibles ), en particulier de ceux dont les possibilités de trouver un emploi sont particulièrement réduites, notamment par suite de l'absence de formation professionnelle ou de l'inadéquation de la formation, ainsi que ceux qui sont chômeurs de longue durée ( 14 ). Le Fonds vise aussi à favoriser l'emploi des personnes suivantes, âgées de plus de 25 ans :

( a ) personnes en chômage, menacées de chômage ou sous-employées, et notamment les chômeurs de longue durée;

( b ) femmes souhaitant reprendre une activité professionnelle;

( c ) personnes handicapées susceptibles de s'insérer dans le marché de l'emploi;

( d ) travailleurs migrants qui changent ou ont changé leur lieu de résidence à l'intérieur de la Communauté ou ont transféré leur lieu de résidence dans la Communauté pour exercer une activité professionnelle, ainsi que les membres de leur famille;

( e ) personnes occupées notamment dans de petites et moyennes entreprises, dont la requalification est rendue nécessaire en vue de l'introduction de nouvelles technologies ou de l'amélioration des techniques de gestion de ces entreprises ( 15 ). Le concours du Fonds peut être également octroyé en faveur de personnes appelées à exercer l'activité de formateur, d'expert en orientation professionnelle ou en placement ou d'agents de développement ( 16 ).

1.8 .

Comme pour l'ancien Fonds, l'unique moyen d'action est la subvention d'actions mises sur pied dans les États membres et ( co)financées par le secteur public .

Le Fonds participe au financement d'actions ( 17 ):

( a ) de formation et d'orientation professionnelle;

( b ) d'aide à l'embauche, de soutien salarial;

( c ) de réinstallation et d'intégration socio-professionnelles dans le cadre de la mobilité géographique;

( d ) de prestations de services et de conseils techniques destinés à la création d'emplois .

Le concours est octroyé à raison de 50 % des dépenses éligibles ( 18 ), sans qu'il puisse toutefois dépasser le montant de la contribution financière des pouvoirs publics de l'État intéressé ( 19 ).

1.9 .

Conformément à la décision 85/568/CEE ( 3 ), 44,5 % des crédits disponibles pour les actions générales ( 20 ) sont réservés aux actions développées en faveur des régions caractérisées par un déséquilibre particulièrement grave et prolongé de l'emploi ( 21 ) (l'appellation régions défavorisées dans le budget sera utilisé dans la suite du rapport );

il s'agit de la Grèce, des départements français d'outre-mer, de l'Irlande, du Mezzogiorno en Italie, de l'Irlande du Nord, des régions autonomes d'Andalucia, Canarias, Castilla-Léon, Castilla-la-Mancha, Extremadura, Galicia, Murcia, des ciudades de Ceuta et Melilla en Espagne et du Portugal ( 21 ). Les crédits restants sont, selon la même décision, concentrés sur les actions en faveur du développement de l'emploi dans les autres zones de chômage élevé et de longue durée et/ou en restructuration industrielle et sectorielle ( 21 ). Enfin, dans le cas d'actions réalisées en faveur des régions défavorisées, le concours du Fonds est majoré de 10 % ( 22 ).

1.10 .

Le respect des groupes sociaux, des types d'actions, des types de dépenses et de la distinction entre les régions défavorisées et les autres régions, traités respectivement aux points 1 .3 - 1.5 relèvent de l'éligibilité des actions présentées au FSE .

1.11 .

Pour le court terme, les priorités délimitent les groupes sociaux en faveur desquels certaines activités pourront bénéficier du concours du FSE;

dans certains cas, les groupes sociaux et les activités qui les concernent, ne font l'objet d'aucune limitation régionale;

dans d'autres, ils doivent se limiter soit aux régions défavorisées, soit à un ensemble de régions qui, en plus des régions défavorisées, inclut des zones de chômage élevé et de longue durée et/ou en restructuration industrielle ou sectorielle ( 23 ). Ces priorités sont définies dans les orientations pour la gestion du FSE ( 8 à 12 ). Aux termes de la décision 83/516/CEE ( 24 ), les orientations pour la gestion du FSE sont revues annuellement par la Commission au cours du premier trimestre de chaque exercice;

les nouvelles orientations portant sur les trois années consécutives à cet exercice sont appliquées aux décisions d'agrément de l'exercice suivant .

Elles tiennent compte de la nécessité de favoriser un développement harmonieux de la Communauté et répondent aux priorités communautaires définies par le Conseil et notamment aux programmes d'actions dans le domaine de l'emploi et de la formation professionnelle .

La Commission transmet à l'Assemblée et au Conseil ces orientations ( 25 ), élaborées en consultation étroite avec les États membres - en les soumettant à l'avis préalable du Comité du Fonds - et compte tenu des vues éventuellement exprimées par l'Assemblée . Tableau 1 :

Budget du FSE 1986 LibelléActions générales en faveur de Article Montant(ECU ) % Montant(ECU ) % Crédits d'engagement Crédit de paiement Jeunes de moins de 25 ans + régions défavorisées 6000 709 950 000 29,95 518 050 000 25,48 - Autres régions 6001 1 064 875 000 44,92 817 110 000 40,20 - Personnes à partir de 25 ans + régions défavorisées 6010 190 950 000 8,05 159 010 000 7,82 - Autres régions 6011 286 325 000 12,08 199 260 000 9,80 - Actions spécifiques 610 118 400 000 5,00 48 140 000 2,36 - Actions engagées avant 1984 607 - 134 630 000 6,62 - Actions engagées avant 1984 608 - 155 730 000 7,66 - Actions engagées avant 1984 609 - 1 070 000 0,06 - Total 2 370 500 000 100,00 2 033 000 000 100,00

1.12 .

Le budget, dont un exemple figure au tableau 1, traduit également un choix relatif au court terme et le Parlement européen y a le dernier mot étant donné qu'il s'agit de dépenses non obligatoires .

Le seul pouvoir dont dispose le Parlement est celui de déterminer le volume global du budget annuel .

En effet, il ne peut modifier - pour un exercice donné - les orientations pour la gestion qui sont définies au début de l'exercice précédent, alors que le budget est fixé à la fin de l'exercice .

Ainsi, la procédure qui découle du partage des pouvoirs entre les Institutions aboutit à ce que le Parlement, qui a le dernier mot sur le plan budgétaire, n'est pas à même de corriger les critères qui sont à la base du projet de budget .

1.13 .

Lorsque les crédits disponibles sur certains postes budgétaires ne permettent pas de financer intégralement les demandes éligibles et prioritaires, on procède à une réduction pour chaque poste budgétaire concerné . La réduction respective appliquée aux postes budgétaires concernant les actions générales en faveur des régions défavorisées(6000 et 6010 ) a toujours été linéaire, c'est-à-dire égale pour toutes les régions défavorisées :

le taux de réduction est donné par le rapport entre le volume des crédits disponibles sur le poste budgétaire concerné et celui des demandes de concours éligibles et prioritaires relatives à ce poste .

La réduction respective appliquée aux deux postes budgétaires concernant les actions générales en faveur des autres régions ( 6001 et 6011 ) était pondérée en ce qui concerne les exercices 1984 et 1985 . Depuis la décision d'agrément de l'exercice 1986, la réduction est également linéaire pour ces deux postes .

1.14 . Mise en oeuvre

En ce qui concerne la planification de l'octroi de concours :

( a ) les États membres présentent les demandes de concours sur la base d'un nouveau formulaire figurant à l'annexe 1 de la décision 83/673/CEE ( 7 ) et désignent l'organisme au bénéfice duquel le concours est demandé ( 26 ) ainsi que le destinataire du paiement ( 27 ), ces organismes n'étant pas toujours identiques;

( b ) une instruction des demandes de concours est effectuée au sein des services du FSE;

( c ) la Commission soumet les demandes de concours à l'examen du Comité du FSE ( 28 ) et les agrée si elles répondent aux conditions fixées par les règles et décisions régissant la matière;

tout montant global agréé par article budgétaire et par État membre et résultant de l'application de la réduction linéaire est réparti entre les demandes éligibles et prioritaires, après consultation des États membres .

1.15 .

En ce qui concerne les paiements :

( a ) une avance de 50 % du concours octroyé en faveur des actions générales ( 20 ) est versée à la date prévue pour le début des actions .

Lorsque cette date précède celle de la décision d'agrément, le versement est effectué immédiatement après celle-ci .

Pour les actions spécifiques ( 29 ), l'agrément d'une demande de concours entraîne le versement d'une première avance d'un montant égal à 30 % du concours octroyé . Une deuxième avance, jusqu'à concurrence de 30 %, peut être versée dès que l'État membre intéressé certifie que la moitié de l'action a été réalisée;

( b ) les demandes de solde doivent être présentées selon le formulaire figurant à l'annexe 2 de la décision 83/673/CEE ( 7 ), incluant, entre autres, la description du contenu et des résultats, une ventilation des dépenses effectives et du financement de l'action;

( c) une instruction des demandes de paiement de solde est effectuée au sein des services du FSE qui, le cas échéant, procèdent à des contrôles sur place .

1.16 .

En ce qui concerne les contrôles sur place :

( a ) les États membres veillent à ce que la Commission ait accès aux informations nécessaires pour apprécier les objectifs et le contenu des demandes, le déroulement, le financement et les résultats des actions .

Ils tiennent à la disposition de la Commission les éléments justificatifs de la certification factuelle et comptable des indications contenues dans les demandes de paiement .

Ils apportent à la Commission l'aide nécessaire pour réaliser les vérifications .

La Commission les avise des vérifications en temps utile .

Des représentants des États membres concernés peuvent y participer .

À la demande de la Commission, et avec l'accord des États membres concernés, des vérifications sont effectuées par les autorités nationales compétentes .

Des représentants de la Commission peuvent y participer ( 30 );

( b ) la Commission peut procéder à des vérifications sur place sans préjudice des contrôles effectués par les États membres .

Les vérifications du contenu d'une demande de paiement peuvent être effectuées par un sondage représentatif .

La Commission, avant d'opérer une vérification, arrête, en concertation avec l'État membre intéressé, le taux de sondage en fonction des conditions matérielles et techniques de l'action concernée . Dans la mesure où le sondage conduit à une réduction, celle-ci est appliquée proportionnellement à l'ensemble du montant dont le paiement est demandé, après que l'État membre ait pu présenter ses observations ( 31 ).

1.17 .

En matière d'organisation, la direction du FSE se composait, jusqu'en octobre 1987, de quatre divisions dont les tâches étaient définies sur une base sectorielle .

La Commission a procédé, en novembre 1987, à une nouvelle organisation des services du FSE .

Ils se composent actuellement de cinq divisions dont l'une est chargée des questions de coordination, de programmation et d'administration et dont les autres se sont vus confier la gestion des dossiers sur une base géographique .

1.18.

Compte tenu de leurs propres structures administratives, les États membres gardent l'entière responsabilité des activités suivantes :

( a ) la présentation des demandes de concours au FSE au moyen du formulaire prévu;

( b ) le regroupement éventuel de demandes de concours;

( c ) la présentation des demandes de solde au moyen du formulaire prévu;

la certification des demandes de solde, comportant l'identification et la vérification des éléments d'éligibilité;

( d ) la gestion des activités cofinancées ou remboursées;

( e ) quelquefois, le paiement en faveur des organismes qui sont les bénéficiaires finaux du paiement .

1.19 .

La gestion nationale relative au FSE est caractérisée par une série d'acteurs :

( a ) les administrations nationales responsables pour la présentation des demandes de concours et de paiement;

( b ) les autorités responsables des certifications, centralisées ou décentralisées;

( c ) les organismes au bénéfice desquels les concours sont demandés ( 26 );

( d ) les destinataires du paiement ( 27 ) pour le FSE ( le destinataire primaire );

( e ) les organismes publics qui assurent en partie ou totalement le financement des actions;

( f ) les organismes qui réalisent les actions;

( g ) les destinataires finaux du paiement :

( i ) lorsque le concours du Fonds est un remboursement ( d'au plus 50 %) de dépenses publiques, le destinataire final du versement du concours FSE est un organisme public ou un organisme privé d'intéret public dont le budget est financé par l'État .

Cet organisme réalise lui-même les actions ou subventionne les actions réalisées par d'autres organismes qui, dans ce cas, ne reçoivent pas le concours du FSE;

( ii ) dans le cas de cofinancement complémentaire à l'aide publique nationale, le destinataire final du versement du concours FSE est celui qui réalise les actions, il s'agit, dans la majorité des cas, d'organismes privés;

( h ) les organismes de contrôle .

De nombreux organismes possèdent plusieurs des caractéristiques énoncées de ( c ) à ( g ). 2 . Procédures de préparation en matière de règlements, décisions et orientations pour la gestion du FSE

2.1 .

Les règlements et certaines décisions sont du ressort du Conseil, d'autres décisions et les orientations pour la gestion du FSE sont de la responsabilité de la Commission, quoique soumises à l'avis du Comité du FSE .

2.2 . Observations

Dans ce domaine, les choix ne se fondent pas toujours sur des analyses des besoins et des problèmes, des propositions de politiques alternatives et des évaluations des politiques en cours ou réalisées .

Ainsi, dans le cadre de l'ancien Fonds, les élargissements de la politique menée ( nouveaux règlements, nouveaux aspects intégrés dans les orientations ) ou les réaménagements dans ce domaine ( modifications des orientations ) ne s'appuyaient pas clairement sur des études systématiques de coût-efficacité;

les études préparatoires et les expériences pilotes ont inspiré la mise au point de règlements et d'orientations à des occasions restées cependant trop rares .

De même, la dernière réforme du Fonds, qui se fonde essentiellement sur des mesures généralement déjà existantes et cofinancées par le FSE dans le cadre du Fonds antérieur ( 32 ), ne s'appuie pas sur des évaluations suffisamment significatives de l'efficience et de l'efficacité de ces mesures .

2.3 .

Les premières orientations pour la gestion du Fonds actuel ( 1984-1986 ) se réfèrent explicitement aux objectifs communautaires en matière d'emploi et de formation professionnelle, définis dans plusieurs résolutions du Conseil ( 8 ). La Cour estime que ces premières orientations s'appuient sur une connaissance généraliste :

( a ) des actions menées dans les États membres;

( b ) de la situation économique et sociale dans la Communauté;

( c ) des déséquilibres qui y existent, notamment dans le domaine de l'emploi, et qui touchent surtout certains groupes sociaux ( jeunes, chômeurs de longue durée, femmes, migrants, handicapés );

( d ) des moyens disponibles pour y rémédier ( nouvelles technologies, petites et moyennes entreprises, restructuration d'entreprises, agents de développement, initiatives locales, création d'entreprises ). On peut affirmer qu'il n'y a pas eu d'analyse coût-efficacité préalable des mesures adoptées et des mesures alternatives possibles ni d'examen systématique des actions subventionnées dans le cadre de l'ancien Fonds .

Les modifications annuelles des orientations ( 1985-1987, 1986-1988, 1987-1989 ) ne se basent pas sur des analyses de l'efficacité de la politique menée, mais traduisent un certain effort de la Commission pour considérer comme prioritaires un nombre plus limité d'actions en mettant l'accent sur une plus grande précision et/ou sur une meilleure efficacité ( par exemple, fixation de durées minimales de formation, d'un pourcentage minimum de personnel qui doit être affecté par une restructuration d'entreprise prioritaire, du type d'emplois prioritaires pour les aides à l'embauche ).

2.4 .

La Communauté n'a mis ou ne met en oeuvre que le seul instrument de subvention d'actions mises sur pied dans les États membres et relatives à la formation professionnelle et, dans une moindre mesure, à l'embauche .

Cette subvention, qui est conditionnée par une aide publique au moins égale, est - dans sa majeure partie - un remboursement de dépenses faites par des organismes publics .

D'un point de vue d'efficacité, d'autres instruments auraient pu ou pourraient être envisagés, telles la subvention communautaire d'actions de formation mises en oeuvre par des entreprises privées et ne bénéficiant pas de l'aide publique nationale, d'une part, la coordination intensive d'actions d'investissements, de formation, d'emploi et de recherche, d'autre part .

Dans le même ordre d'idées, une recherche analogue d'efficacité avait justifié la proposition - non retenue - de la Commission visant à financer les prestations d'agents de développement même si ceux-ci ne bénéficiaient pas d'actions de formation professionnelle .

2.5 .

Les objectifs sont formulés d'une manière très générale, à tous les niveaux .

Ainsi, en ce qui concerne le Fonds actuel, les objectifs contenus dans les règlements et décisions du Conseil et de la Commission sont de caractère général et les orientations elles-mêmes ne permettent pas toujours de définir l'éligibilité et la priorité d'une manière rigoureuse .

Malgré l'effort développé au sein du FSE pour mieux préciser les orientations, effort débouchant quelquefois sur une meilleure définition de groupes-cibles, d'objectifs et d'actions, une série de critères de choix reste insuffisamment explicitée et on constate des recoupements entre certaines orientations .

2.6 .

Toute une série de notions fondamentales pour la gestion du Fonds ( notamment, les notions de chômeur, de menacé de chômage, de sous-employé, de handicapé, de travailleur migrant, de petites et moyennes entreprises, de formation professionnelle ) n'ont pas reçu de définition commune si bien qu'on a dû se limiter à se référer aux différentes définitions nationales .

2.7 .

La réduction appliquée vise à équilibrer le volume de crédits disponibles et celui des demandes de concours .

Dans une première phase, un taux de réduction est calculé par article budgétaire, tenant compte des volumes de crédits et des demandes de concours relatifs à chaque article.

Dans une seconde phase a lieu une consultation entre chaque État membre et la Commission, de laquelle résulte l'application de la réduction par article :

soit linéaire sur tous les projets, soit faisant porter la charge de la réduction sur les projets d'un nombre restreint d'organismes .

Lors de cette consultation, il est davantage tenu compte de la situation financière des organismes bénéficiant des versements des concours que de notions d'efficacité telles que l'embauche ou la formation adéquate par rapport au marché de l'emploi .

Par ailleurs, la procédure de réduction augmente encore l'émiettement des concours octroyés .

2.8 .

Enfin, alors que dans l'ancien Fonds le financement d'un projet - qu'il soit annuel, pluriannuel ou qu'il chevauche deux exercices - faisait l'objet d'une seule décision, dans le Fonds actuel, la décision de financement s'insère dans le cadre de l'exercice budgétaire et porte sur des tranches annuelles de projets .

En conséquence, on ne doit justifier que les parties d'opérations qui ont été exécutées au cours de l'exercice budgétaire concerné, ce qui rend très souvent impossible de s'exprimer sur la bonne gestion financière des projets dans leur totalité . 3 . Procédures de gestion au sein de la direction du FSE

3.1 .

L'inventaire de ces procédures, tant pour le nouveau que pour l'ancien Fonds, s'est fait, d'une part, sur la base des règlements, décisions et communications publiés au Journal officiel des Communautés européennes, des notes internes et/ou transmises aux États membres ( sans publication officielle ). D'autre part, les procédures moins formalisées ont été examinées avec le concours des fonctionnaires responsables concernés . Enfin, l'examen de dossiers a permis de compléter cet inventaire .

3.2 .

Ces procédures concernent essentiellement les critères permettant de juger du caractère correct des décisions individuelles d'agrément et de paiement, l'instruction proprement dite des demandes de concours et de paiement, la gestion des dossiers, l'évaluation des opérations cofinancées .

3.3 . Observations, critères de recevabilité

Lors de l'examen de recevabilité des demandes de concours, les services du Fonds ( 33 ) se bornent à s'assurer de l'existence d'éléments purement formels, à savoir l'usage des formulaires ad hoc, l'apposition des signatures officielles et le respect de la date limite de transmission .

En revanche, des informations importantes, concernant la substance même des projets, telles que les méthodes de calcul, les perspectives d'emploi ou les placements envisagés, ne sont pas systématiquement réclamées .

3.4 . Critères d'éligibilité

L'éligibilité des demandes de concours et de paiement concerne la conformité des opérations aux décisions ( 2 et 7 ) et au règlement ( 4 ) et porte essentiellement sur les types d'actions, de groupes sociaux et de dépenses, sur le financement, sur la distinction entre régions défavorisées et autres régions, sur le respect des prévisions .

3.5 .

Une liste exhaustive de types de dépenses éligibles et non éligibles n'a jamais été mise au point .

Il s'ensuit qu'au niveau du contrôle externe communautaire, mais également à celui des États membres, une incertitude relative a existé ou existe encore quant à l'(in)éligibilité de certaines dépenses .

3.6 .

On constate l'absence de définitions adéquates de certains critères .

Dans le domaine des dépenses, il en est ainsi en ce qui concerne le rapport entre les dépenses de personnel non enseignant et celles de personnel enseignant, même si certains États membres ont développé une pratique limitative dans le domaine des dépenses administratives .

Selon la Commission ( 34 ), ce rapport n'est pas une condition d'éligibilité au regard des textes .

Bon nombre d'actions de formation exigent l'intervention de personnel non enseignant dans une mesure supérieure à celle de personnel enseignant ( par exemple :

réalisation de cours intensifs ou nécessitant la mise en place et l'entretien d'appareillages spéciaux ). La Commission déclare par ailleurs (35 ) qu'il n'est pas prévu d'imposer une norme uniforme, car le Fonds n'a pas pour mission de réduire la diversité des systèmes de formation professionnelle .

La distinction entre dépenses de personnel enseignant et celles de personnel administratif présente dans le formulaire de demande de versement de solde dans le cadre du Fonds précédent ( 36 ) n'a d'ailleurs plus été reprise dans le formulaire de demande de paiement de solde relatif au Fonds actuel ( 37 ). De la même manière, il n'y a pas de règles communautaires ( par exemple : la détermination d'un maximum éligible ) en ce qui concerne, d'une part, les tarifs de consultants et, d'autre part, le rapport entre les dépenses de préparation des cours ( 38 ) et celles de fonctionnement et de gestion des cours ( 39 ). Selon la Commission ( 40 ), ses services s'efforcent, en coopération avec les autorités compétentes des États membres, de ne pas faire couvrir des dépenses trop élevées par des concours du Fonds .

3.7 .

En ce qui concerne les amortissements, la location et le leasing, les principes communautaires restent trop vagues, surtout au vu de l'évolution technologique actuelle :

( a ) ainsi les amortissements se pratiquent sur base du coût historique et ils doivent être compatibles avec le droit national définissant les types de biens à amortir, la durée d'amortissement et les cas qui donnent lieu à amortissement .

Cette règle implique, entre autres, que si l'amortissement n'est pas prévu par le droit public national, ce qui est le cas pour certains organismes publics dans plusieurs États membres, la Commission ne peut financer pareil amortissement puisque l'État membre n'y contribue pas lui-même .

La Cour constate que cette réglementation, au demeurant peu communautaire dans son principe, est l'objet d'exceptions :

- d'une part, la Commission agrée les amortissements présentés par les administrations nationales;

- d'autre part, elle finance les amortissements accélérés dans des régions défavorisées, non prévus par la législation nationale;

- enfin, les demandes de concours introduites par la France prévoient l'amortissement de matériel non périssable uniquement dans le cas où la valeur d'achat de celui-ci est supérieure à 2 000 FF .

Cette pratique, ne s'appuyant sur aucune loi nationale, perdure depuis le Fonds précédent;

( b ) de même, les principes en matière de frais de leasing et de location sont trop vagues .

La Commission considère que le concours du Fonds relatif au leasing ne doit pas dépasser la tranche de l'amortissement correspondant;

le montant de cette dernière constitue aussi une référence pour l'appréciation des frais de location ( 40 ).

3.8 .

La Commission n'a pas une attitude claire quant aux écarts entre les prévisions et les réalisations ( en ce qui concerne le contenu, la durée, le nombre de stagiaires, le groupe-cible, les résultats en termes de placement, les dépenses ):

( a ) elle n'insiste pas auprès des États membres afin de fournir des explications quant aux écarts, même si la comparaison entre prévisions et réalisations, de même qu'une explication des écarts sont prévues dans le formulaire ad hoc, notamment en ce qui concerne les dépenses prévisionnelles et les frais réels ( 41 );

( b ) bien que la Commission affirme qu'une diminution du nombre de personnes concernées comporte une réduction du concours du FSE proportionnelle sur la base des dépenses moyennes par personne prévues dans la demande de concours et qu'une diminution du nombre de personnes s'accompagnant d'une augmentation du montant moyen des dépenses prévues peut être admise dans la limite de ce qui a été agréé par le FSE, pourvu que cette variation dans la moyenne des dépenses soit justifiée ( 42 ), aucune disposition pratique à ce sujet n'a été prise;

( c ) la manière dont la Commission prend en compte les coûts fixes en cas d'écarts entre les dépenses prévisionnelles et les frais réels n'est pas non plus très claire;

d'un côté, elle affirme accepter le coût fixe pour les formations qualifiées ( par exemple :

dans l'informatique ) et non pour les formations simples ( 43 );

de l'autre, lorsqu'on réalise moins que prévu, le FSE accepterait de réduire moins que proportionnellement les paiements relatifs aux frais fixes alors que le paiement de frais variables serait proportionnel;

la distribution entre frais variables et frais fixes ne devrait cependant pas s'écarter des prévisions de plus de 5 à 10 % ( 44 ). Enfin, en raison de la ventilation officielle des dépenses ( 45 ), la distinction entre coûts fixes et coûts variables ne peut se faire directement .

On constate par ailleurs que nombreux sont les dossiers où aucune réduction n'a été appliquée pour une réalisation inférieure à la prévision .

3.9 . Critères de priorité ( 46 )

Le concept de perspectives d'emploi stable présent dans plusieurs orientations reste un critère de décision très difficile à gérer .

La Commission indique elle-même que les perspectives d'emploi peuvent difficilement être appréciées de manière arithmétique ( 47 ). Elle admet également que l'application empirique, fondée à la fois sur les déclarations des organisateurs, les connaissances du marché de l'emploi et les résultats d'initiatives semblables prises dans le passé, n'a pas donné entière satisfaction ( 48 ). Pour cette raison, les services essayent également de s'appuyer sur des estimations de type macro-économique du nombre d'emplois disponibles chaque année dans les pays de la Communauté ( 48 ), ce qui est un indicateur du réalisme des perspectives d'emploi globales annoncées par État membre .

Il existe néanmoins une grande distance entre micro-prévisions de perspectives d'emploi par projet de formation professionnelle et macro-prévisions du nombre d'emplois disponibles.

3.10 .

Les nouvelles technologies, auxquelles certaines orientations se référaient ( 8 à 12 ), n'ont pas fait l'objet d'une identification précise;

par ailleurs, la Commission n'a défini la part minimum des nouvelles technologies dans les actions soumises au concours du FSE qu'à partir de l'exercice 1986 .

3.11 .

La notion entreprise de moins de 500 travailleurs incluse dans certaines orientations n'est pas définie de manière explicite .

Dans la mesure où il s'agit d'entreprise revêtant la forme sociétaire, il n'apparaît pas clairement s'il faut entendre par cette expression la société prise individuellement ou si le concept doit être élargi à une éventuelle société -mère ( 49 ).

3.12 .

En ce qui concerne les actions en faveur des femmes, les textes officiels ou internes ne fournissent pas d'indications suffisantes pour l'application du critère sous-représentation des femmes dans des emplois .

3.13 .

Malgré les efforts de spécification, le caractère innovateur des actions spécifiques ( 33 ) reste un critère difficile à appliquer .

3.14 . Interprétations des textes officiels

Étant donné que les orientations établies en consultation avec les États membres se révèlent souvent trop générales, la Commission est amenée à les préciser constamment .

Elle use cependant de son pouvoir discrétionnaire pour s'écarter des textes officiels sans qu'il soit possible pour la Cour de déterminer une cohérence suffisante entre ces discussions d'espèces et un traitement égal de tous les problèmes .

Il en est ainsi en ce qui concerne les actions de formation professionnelle en faveur de l'emploi des jeunes de moins de 25 ans dont les qualifications se révèlent, à l'expérience, insuffisantes ou inadaptées et destinées, entre autres, à faciliter l'introduction de nouvelles technologies ( 50 ):

la Commission a en effet estimé pouvoir admettre l'absence très fréquente de toute indication relative à l'élément de formation aux nouvelles technologies ( 51 );

dans ce cas, la Commission accepte de prendre en considération des actions ayant un important potentiel créateur de nouveaux emploi, telles que la formation de jeunes à la constitution de coopératives ou à l'exercice de professions libérales ( 52 ). Il en est de même lorsque la Commission limite les aides à l'embauche dans certaines régions aux emplois économiques ou productifs ( 53 ) alors que l'orientation concernée ( 54 ) ne fait allusion à aucune limite .

3.15 . Documentation justificative

Dans le Fonds précédent, la Commission a montré un certain intérêt pour les contrôles nationaux .

D'une part, le formulaire de demande de concours contenait une rubrique demandant d'indiquer les modalités et échéances des contrôles en vigueur sur le plan national, le contrôle de la qualité des opérations et le contrôle de la gestion administrative et financière;

d'autre part, le formulaire de demande de paiement de solde obligeait les organismes au bénéfice desquels les concours avaient été demandés à fournir une description des différents contrôles qualitatifs et financiers qui avaient été effectués par des organismes indépendants durant la réalisation des opérations .

Dans la plupart des cas cependant, le FSE se contenta d'une énumération des contrôles dont les opérations pouvaient théoriquement faire l'objet (demandes de concours ) ou ayant effectivement eu lieu ( demandes de solde ). Dans le cadre du Fonds actuel, les formulaires de demandes de concours ou de solde ne contiennent même plus de rubrique portant sur les contrôles nationaux .

Or, il serait souhaitable de préciser le type de contrôle qui doit sous-tendre la certification de l'exactitude factuelle et comptable des demandes de versement de solde ou porter sur les estimations contenues dans les demandes de concours, ou au moins de demander des informations sur le système de contrôle actuel sur les estimations de dépenses et les opérations prévues, sur les dépenses effectives et les opérations réalisées .

3.16 .

La Commission hésite à donner un contenu réellement concret à l'expression méthodes de calcul afférentes aux estimations des dépenses prévisionnelles ( 55 ). Il en est de même d'expressions reprises dans les demandes de paiement de solde telles que les modes de calcul à indiquer, ainsi que les éléments qui ont servi pour obtenir les montants exposés ( 56 ) ou encore l'analyse des différents montants des dépenses effectives à fournir séparément ( 57 ). En réponse aux questions posées par la Cour, quant au degré de précision souhaité des méthodes de calcul, la Commission a expliqué qu'à travers les méthodes de calcul présentées il s'agissait :

( a ) en ce qui concerne les demandes de concours :

( i ) soit d'être à même de comparer les dépenses prévisionnelles et les dépenses effectives et de suivre l'évolution des coûts dans le cas d'un même bénéficiaire;

dans ce cadre, il est indispensable de fixer des bases permettant de comprendre et de reconstituer les montants ( 43 );

( ii ) soit d'être à même d'apprécier le caractère raisonnable du rapport coût/nombre de bénéficiaires ( 33 );

( b ) en ce qui concerne les demandes de solde, de pouvoir disposer, d'une part, des éléments les plus caractéristiques des coûts de chaque type d'opération, d'autre part, des indications de la manière dont chaque montant de dépenses a été construit .

Les éléments à développer dans cette analyse sont fonction de chaque demande de paiement et ne sont pas prédéterminés ( 40).C'est pour les demandes de concours 1986 que la Commission, dans une réunion de représentants du FSE et des États membres ( 53 ) a donné pour la première fois et préalablement à l'envoi des demandes de concours, des indications quant aux méthodes de calcul :

les services admettent que les données chiffrées soumises par l'État membre ne constituent que des estimations .

Ils pensent néanmoins que ces estimations doivent être sérieuses, c'est-à-dire qu'elles doivent reposer sur des données cernées au plus près ( effectifs concernés, montant des indemnités, nombre d'heures, de mois, etc .

). Les services considèrent qu'il est indispensable de bien pondérer ces données au moment de l'établissement de la demande et d'indiquer, de manière claire, la clé de calcul utilisée afin de pouvoir comparer le budget prévisionnel avec les dépenses réelles encourues et de pouvoir justifier des éventuels écarts .

En tout état de cause, les montants des amortissements, par exemple, doivent être en conformité stricte avec les dispositions nationales .

Dans la pratique, ces indications ont souvent été sans effet.

3.17 .

Quant au rapport sur l'exécution de l'action, en ce qui concerne plus particulièrement le contenu et les résultats de l'action ( 58 ), la Commission demande explicitement d'indiquer au moins le contenu du programme, le nombre de participants, les heures par semaine, le nombre de semaines, le nombre de personnes qui ont terminé durant la période en question, le nombre de personnes qui ont trouvé un emploi .

Il n'existe pas de modèle de rapport de réalisation .

Il faut constater dès lors que cette demande d'information est assez vague surtout quand il s'agit de demandes importantes regroupant soit plusieurs activités d'un même organisme, soit des activités d'organismes différents .

Par ailleurs, pour les actions qui, suivant l'année académique, chevauchent deux exercices consécutifs, l'organisme au bénéfice duquel le concours est demandé ne devra justifier que la partie qui a bénéficié du concours;

le FSE ne dispose ainsi que d'éléments partiels ( ou éventuellement pas du tout ) quant à l'efficacité de l'action en termes d'emploi et de placement .

Ceci est un recul par rapport au Fonds précédent où la Commission finançait des activités pour leur mérite total propre et non des dépenses limitées à l'exercice budgétaire, indépendamment de la réalisation des activités auxquelles elles se rapportent ( 59 ).

3.18 . Explicitation tardive des critères d'octroi de concours

Les notes de commentaires annexées aux projets d'agrément des demandes de concours du FSE pour les exercices 1984, 1985 et 1986 sont établies quasiment à la fin de l'instruction des demandes de concours et explicitent les critères d'agrément tels qu'ils se sont dégagés de la procédure d'instruction .

Elles auraient dû être élaborées avant le début de cette procédure .

Seules les orientations pour la période 1986-1988 - concernant donc directement les demandes de concours relatives à l'exercice 1986 - ont été précisées a priori, dans une certaine mesure, au cours d'une réunion d'information pour les représentants des États membres, tenue à Bruxelles en juillet 1985 ( 53 ).

3.19 . Instruction des demandes de concours par les services du Fonds

Cette instruction se déroule presque exclusivement sur dossiers .

Elle n'offre cependant que des possibilités de contrôle réduites .

En effet, les formulaires de demandes de concours [annexe 1 de la décision (7 )] ne doivent contenir qu'une description succincte de l'action, des bénéficiaires et des perspectives d'emploi, les références aux dispositions législatives, réglementaires et administratives de l'État membre, sur la base desquelles l'action est financée et sera effectuée, la ventilation des dépenses prévisionnelles selon un schéma-type, les méthodes de calcul ainsi que les éléments utilisés pour obtenir les montants indiqués, les sources et montants de financement .

3.20 .

En examinant les demandes de concours, la Cour a constaté des carences en ce qui concerne les informations contenues dans les demandes agréées par la Commission, ce qui dénote une insuffisance de véritable instruction .

En effet, de nombreuses décisions d'agrément individuelles se sont appuyées et s'appuient encore sur des informations qui se révèlent insuffisantes en ce qui concerne notamment la description des opérations, l'adéquation avec les orientations respectives, les perspectives d'emploi, les méthodes de calcul .

3.21 .

Ceci pose, selon les cas, le problème de la recevabilité, de l'éligibilité ou de la priorité des demandes de concours agréées .

Par ailleurs, ces demandes sont traitées de manière inégale;

en effet celles qui indiquent de façon précise les méthodes de calcul fournissent les éléments permettant l'élimination facile des montants demandés non éligibles, tandis que les demandes qui ne comportent pas ces précisions échappent, dans une certaine mesure, à cet examen ( 60 ). Il va sans dire que l'absence de réaction au cours de l'instruction face à l'insuffisance des informations dans les dossiers découle en partie de l'absence de précision de certains critères de recevabilité, d'éligibilité et de priorité .

3.22 . Instruction des demandes de solde par les services du Fonds

Comme pour les demandes de concours, l'instruction des demandes de solde se déroule essentiellement sur dossier, les visites sur place étant plutôt rares .

3.23 .

Néanmoins, cet examen, comme pour les demandes de concours, n'offre que des possibilités de contrôle réduites .

En effet, le formulaire de demande de solde ne doit contenir que des données comparables à celles fournies dans le formulaire de demande de concours, c'est-à-dire une brève description du contenu réel de l'action et des résultats en termes d'emploi, une ventilation des dépenses effectives selon le même schéma, une analyse séparée des différents montants, une explication des divergences entre prévisions et frais réels, les sources et montants de financement .

L'organisme au bénéfice duquel le paiement est demandé ( 61 ) est dispensé de présenter d'autres documents justificatifs, tels que les pièces comptables, un véritable rapport de réalisation, les rapports relatifs aux contrôles effectués par d'autres instances .

Pour cette raison, l'activité de contrôle sur place devrait être importante .

Or, sur la base des rapports reçus, le nombre de contrôles sur place n'a porté - et ne continue à porter - que sur une partie infime des demandes de solde;

de plus, le nombre de contrôles stagne alors que celui des demandes de solde ne fait que croître avec le nouveau Fonds .

3.24 .

L'insuffisance du nombre de contrôles est d'autant plus regrettable que l'approche de contrôle choisie s'avérait adéquate .

En effet, la plupart des vérifications étaient liées au traitement de l'éligibilité et de la priorité de demandes de paiement de solde et avaient toujours pour but d'apprécier la fiabilité des systèmes de demande mis en place;

dans quelques cas, la visite portait sur le contenu de projets récents importants n'ayant pas encore fait l'objet de demandes de solde et sur leur correspondance avec les règlements et orientations .

3.25 .

En 1982 et 1983, le contrôleur financier, en prenant le relais du service gestionnaire et ordonnateur dans l'examen des systèmes et dans les vérifications, avait effectué plus de contrôles que les services du FSE .

Au cours des années 1984 et 1985, le contrôleur financier ne poursuivait pas l'effort et ne faisait presque plus de visites indépendamment des services du FSE .

3.26 .

La Commission n'applique que rarement la nouvelle disposition en matière de vérification sur place du contenu des demandes de solde, à savoir l'application au montant total demandé de la réduction résultant d'un sondage représentatif ( 31 ).

3.27 .

Sur la base d'un examen sur dossiers de soldes versés sur agréments octroyés dans le cadre du Fonds actuel, la Cour constate le même type de carences que pour les demandes de concours :

les informations disponibles dans les demandes de solde ne sont pas toujours suffisantes pour permettre aux fonctionnaires instructeurs de s'exprimer sur l'éligibilité des dépenses et/ou sur la priorité des actions et des groupes-cibles de bénéficiaires .

3.28 . Évaluation des actions

La Commission a rarement utilisé les moyens d'action qui sont mis à sa disposition ( 62 ). En effet, à l'exception des actions spécifiques ( 29), les demandes de concours en vue d'examiner l'efficacité des projets pour lesquels le concours est demandé ou a été octroyé étaient très peu nombreuses;

par ailleurs, la Commission différait ( 63 ) la prise d'initiatives propres dans le cadre de l'article 5, paragraphe 3 de la décision 83/516/CEE ( 2 ).

3.29 .

En 1985, les services du Fonds ont entamé une évaluation d'activités agréées, relevant de mesures généralement importantes, soit nationales, soit régionales ou encore locales .

3.30 .

Cette opération a donné lieu à une vingtaine de visites sur place au cours du deuxième semestre de 1985 et au début de 1986 ( 64 ). Selon les rapports de missions transmis par la Commission à la Cour et concernant des visites en Belgique, en R.F . d'Allemagne, en Grèce, en France et en Irlande, l'opération d'évaluation a porté sur le contenu d'activités de formation professionnelle en faveur des jeunes ( objectifs, méthodes, organisation des activités ), sur l'efficacité en termes de qualification obtenue, de chances réelles d'emploi stable et de placement des stagiaires, sur l'influence dans la lutte contre le chômage de longue durée, sur les limites de ces activités, sur le respect des règles communautaires .

Les conclusions ont été publiées dans le quatorzième rapport annuel d'activités du FSE ( exercice 1985 ). De l'avis de la Cour, cette activité d'évaluation est indispensable .

Elle devrait être entreprise par les services du Fonds d'une manière plus systématique et plus étendue et s'appuyer sur une collecte, également systématique, des évaluations se déroulant sur initiative des instances nationales et que, par ailleurs, la Commission aurait tout intérêt à stimuler.

Organisation administrative3.31 . Les services du Fonds ont à faire face à une croissance exponentielle du nombre de dossiers à traiter, les demandes de concours étant passées de 3 500 en 1984 à presque 9 000 en 1987 . Cette croissance impose à la Commission une nouvelle réflexion à la fois sur les moyens en personnel, en informatique et, notamment, sur les procédures dont elle dispose et sur la réforme qu'impose une telle situation, en vue de limiter le nombre de dossiers et d'en assurer une gestion valable .

4 . Procédures de gestion dans les États membres

4.1 .

L'inventaire de ces procédures s'est effectué, d'une part, auprès de la Commission sur dossiers, d'autre part, au cours de missions qui avaient pour objectif direct soit la vérification de dossiers, soit l'identification des procédures au niveau des instances centrales, des organismes au bénéfice desquels les concours ont été demandés et des organismes bénéficiaires .

L'inventaire auprès des États membres s'est fait principalement en deux temps :

d'abord du dernier trimestre de 1981 jusqu'au premier trimestre de 1984 pour l'ancien Fonds, ensuite au cours du dernier quadrimestre de 1986 pour le Fonds actuel .

4.2 . Observations, présentation des demandes de concours et de paiement au FSE

La décision 83/673/CEE indique seulement que les États membres introduisent les demandes de concours et de paiement .

Il existe une liste des autorités nationales chargées de l'introduction des demandes de concours et de paiement pour les États membres et seules compétentes pour les relations avec le FSE ( 65 ). Ces administrations nationales qui ont été désignées par les États membres font partie du ministère du travail ( ou de l'emploi ).

4.3 . De l'examen sur place dans tous les États membres ( à l'exception de l'Espagne et du Portugal ) se dégagent des conclusions quant aux compétences normales de contrôle de ces administrations nationales :

( a ) en général, la composition des sections chargées de la présentation des demandes de concours et de paiement est très variable, allant d'une seule personne à une division structurée;

dans six États membres elles constituent de véritables unités administratives;

( b ) pour six États membres, cette section a la délégation de certifier l'exactitude factuelle et comptable de toutes les demandes d'avance et de solde;

pour les quatre autres États membres, elle n'en certifie qu'une partie, d'autres instances - souvent à compétences régionalisées - étant chargées de la certification des demandes qui les concernent;

( c ) dans trois cas, cette section gère elle-même des dossiers FSE et se charge des versements nécessaires;

une quatrième section se limite à effectuer les versements;

( d ) la plupart des sections n'effectuent aucun contrôle sur place;

la justification de cette carence se trouve parfois dans l'absence de droit de contrôle sur place;

( e ) dans les relations avec les organismes bénéficiaires, la plupart des sections se limitent à transmettre les formulaires communautaires;

une section a établi des formulaires nationaux plus détaillés tant pour les demandes de concours que pour les demandes de solde et un autre uniquement pour les demandes de solde;

( f ) la plupart des sections appuient leur certification officielle sur la certification interne d'autres administrations;

l'une d'entre elles fait appel d'une manière systématique à des services instructeurs pour examiner les demandes de concours et de paiement;

( g ) au cours de leur instruction des demandes, les sections ne prennent généralement pas en compte les systèmes comptables et de contrôle interne des organismes au bénéfice desquels les concours ont été demandés et des organismes bénéficiaires .

4.4 .

Cet examen a également porté sur les positions adoptées par ces administrations lorsqu'elles ont été amenées à interpréter certaines règles communautaires peu explicites ou insuffisamment officialisées d'une part, à pallier l'absence de règles communautaires pour certains aspects d'autre part .

4.5 .

On a souvent noté des attitudes différentes.

Il en résulte pour la Commission la nécessité de mettre au point de nouvelles notions communautaires là où elles font défaut, de prendre des dispositions pour rendre plus précises certaines règles communautaires existantes et pour améliorer la fiabilité des demandes de concours et de paiement transmises par les États membres .

4.6 . Organisme au bénéfice duquel le concours est demandé ( 26 )

Le rôle de cet organisme dans la gestion des dossiers est important, également pour la Commission (40 ). On note à son sujet les caractéristiques suivantes :

( a) il élabore la demande de concours et la demande de solde et collecte dans ce but les informations nécessaires;

( b ) il peut opérer des glissements, à l'intérieur du même agrément et à condition de respecter les types de dépenses agréées :

( i ) entre types de dépenses d'un même organisme;

( ii ) entre organismes ( s'il a élaboré et introduit une seule demande de concours pour le compte de plusieurs organismes );

( iii ) entre régions de même priorité ( 40 );

( c ) de même, il peut remplacer, au sein du même agrément une opération non réalisée par une autre opération et donc éventuellement un organisme par un autre, s'il respecte :

( i ) les types de dépenses agréées;

( ii ) la catégorie de personnes en faveur de laquelle le concours est octroyé;

( iii ) le point des orientations auquel l'agrément se réfère ( 40 );

( d ) les services de la Commission discutent parfois avec cet organisme des demandes de concours le concernant lorsque celui-ci est appelé à participer aux discussions que les autorités nationales compétentes et les services précités ont sur ces dossiers .

4.7 .

Cette capacité de gestion du dossier n'en fait cependant pas un gestionnaire qui, pour le compte du FSE, peut garantir dans tous les cas l'éligibilité, la priorité et la bonne fin des opérations .

4.8 .

L'organisme au bénéfice duquel le concours est demandé ne peut garantir les aspects cités ci-avant que si la demande de concours concerne les opérations dont il assure la gestion financière à part entière;

l'ensemble des opérations présentées à cette occasion dans une demande de concours peut généralement être qualifié de cohérent quant aux objectifs, aux opérations mises en oeuvre afin de les réaliser, aux contrôles à effectuer et au rapport de réalisation à établir .

4.9 .

Il peut difficilement garantir d'une manière efficace l'éligibilité, la priorité et la bonne gestion des opérations, lorsqu'il n'intervient dans la gestion des opérations concernées par la demande de concours, que par le contrôle qu'il effectue au titre de sa contribution financière;

c'est encore d'autant plus difficile lorsqu'il n'intervient pas lui-même financièrement en faveur des opérations .

4.10 .

Un cas spécifique est celui de l'organisme au bénéfice duquel le concours est demandé qui regroupe les actions de plusieurs organismes publics ou privés dans une même demande de concours;

parfois ces actions n'ont de commun que le domaine de priorité, la catégorie générale de personnes, le type général d'opération et rencontrent les situations sociales les plus diverses;

les regroupements concernés ne sont pas toujours cohérents quant aux objectifs et opérations aptes à les réaliser, aux contrôles à effectuer, aux rapports de réalisation à établir .

4.11 .

Certains organismes au bénéfice desquels les concours ont été demandés fournissent pour leurs demandes - regroupant soit leurs propres actions, soit les actions réalisées par des organismes indépendants - des données insuffisantes tant pour les demandes de concours que pour les demandes de solde, ne décrivant les actions prévisionnelles et réalisées que d'une manière rudimentaire sur les plans du contenu et des finances .

Bénéficiaire final du paiement4.12 . Lors de l'introduction d'une demande de concours, l'État membre désigne, conformément au règlement ( CEE ) no 2950/83, le destinataire des paiements ainsi que l'organisme au bénéfice duquel le concours est demandé dans le cas où celui-ci n'est pas le destinataire des paiements ( 66).4.13 . Le règlement permet, dans le cas de plusieurs intervenants publics, d'attribuer le remboursement FSE à un seul organisme public .

On admet donc légalement que, grâce aux retours FSE, certains organismes alimentent leur budget au-delà des fonds qu'ils ont affecté aux projets éligibles au FSE;

cette pratique qui existait déjà pour quelques cas dans l'ancien Fonds, ne faisait l'objet d'aucune règle .

4.14 .

Dans la pratique on constate que pour certains pays, le FSE verse les montants dus à une instance centrale ( l'Agence centrale comptable de Trésor pour la France, la Bundeskasse pour la R.F . d'Allemagne, la Banque de Grèce, le Paymaster General Account pour le Royaume-Uni ), tandis que pour les autres États membres les versements sont adressés aux bénéficiaires finaux ( 67 ). Dans le premier cas, les versements sont soumis aux procédures nationales de rattachement budgétaire, d'engagement, d'ordonnancement et de paiement, de report, de contrôle financier et, le cas échéant, de visa préalable de la Cour des comptes .

Ceci entraîne des retards plus ou moins importants dans les paiements aux bénéficiaires finaux .

4.15 .

Les versements du FSE aux bénéficiaires finaux, par l'intermédiaire de l'organisme au bénéfice duquel le concours est demandé regroupant les activités de plusieurs organismes bénéficiaires indépendants, donnent lieu aux problèmes suivants :

( a ) on constate le blocage de fonds communautaires lorsque l'organisme au bénéfice duquel le concours est demandé reçoit l'avance automatique et ne la reverse à chaque organisme individuel que lorsque ce dernier justifie que son opération a commencé;

( b ) un autre problème est celui des retards de recettes que l'on impose parfois aux bénéficiaires finaux du versement du concours du FSE qui introduisent rapidement leurs demandes de paiement auprès de l'organisme au bénéfice duquel le concours a été demandé;

les retards dans les versements du concours du FSE aux bénéficiaires finaux sont alors occasionnés soit par l'introduction tardive des demandes de paiement par d'autres bénéficiaires finaux faisant partie du regroupement dans le cadre d'un même agrément, soit par une mauvaise gestion du dossier par l'organisme au bénéfice duquel le concours a été demandé.Garantie de bonne fin des actions donnée par les

4.16 États membres ( 68 )

Il n'existe aucun texte de la Commission précisant le contenu de cette garantie .

Aussi, y a-t-il plusieurs interprétations telles que par exemple :

( a ) le pouvoir public garantissant la bonne fin des actions effectue les remboursements que le bénéficiaire final du versement du concours n'a pas été à même de faire;

( b ) le pouvoir public national certifie qu'il vérifiera, avec les moyens administratifs dont il dispose, la conformité à la réglementation de la demande de paiement et qu'il s'engage à suivre le déroulement de l'action, à avertir la Commission de tout écart par rapport aux prévisions et de toute action contre l'organisme au bénéfice duquel le concours a été demandé et à faire toutes les démarches nécessaires pour récupérer les sommes à rembourser.

4.17 .

Il n'y a pas non plus de réponse officielle à la question de savoir si les pouvoirs publics centraux doivent se substituer aux pouvoirs publics régionaux totalement indépendants qui, après avoir garanti la bonne fin des actions, auraient refusé d'effectuer les remboursements qu'un bénéficiaire final du versement du concours du FSE n'avait pas été à même de faire .

4.18 Certification

Le principe de la certification a été défini :

l'État membre certifie l'exactitude factuelle et comptable des indications contenues dans les demandes de paiement ( 69 ). La certification porte sur la réalité des opérations, d'une part, sur la reprise en comptabilité et l'exactitude des dépenses et des recettes présentées, d'autre part .

Elle a comme objet la demande de solde pour tous les agréments et la demande de deuxième avance pour les actions spécifiques ( 70 ). L'établissement des modalités d'application est de l'unique responsabilité des États membres .

4.19 .

L'analyse, d'une part, des procédures d'instruction des demandes de versement d'avances et de solde, d'autre part, des modalités de présentation des demandes de concours et de paiement au FSE, a montré que les administrations nationales chargées de cette présentation ne sont pas toujours les seules administrations chargées de la certification officielle ( Belgique, Danemark, Italie ). Parfois aussi, il existe plusieurs niveaux de certification ( R.F . d'Allemagne, France ).

4.20 .

Les sections chargées, dans les États membres, de l'introduction des demandes de concours et de paiement auprès du FSE ( voir point 4.3 ) - et donc d'un examen final y relatif - ne sont ordinairement pas à même d'assurer le contrôle systématique des dépenses FSE .

Ces sections travaillent habituellement sur pièces car elles n'ont généralement pas de possibilités de contrôle sur place ou ne vont pas sur place.

Lorsqu'il y a des certifications en cascade, les administrations chargées de la certification officielle n'ont pas toujours les moyens administratifs pour orienter les contrôles inhérents aux différents niveaux de certification .

4.21 .

Au niveau d'organismes au bénéfice desquels les concours ont été demandés on constate parfois - entre autres auprès d'organismes importants - l'absence d'un système de contrôle complet ( sur pièces et sur place ) en ce qui concerne l'éligibilité au FSE et l'application des priorités .

4.22 .

En général, il n'y a pas de système d'enregistrement spécifique aux opérations FSE auprès des organismes bénéficiaires;

dans la plupart des cas, l'identification des éléments éligibles au FSE ( bénéficiaires, catégories et montants de dépenses, etc .

) se fait a posteriori et il est nécessaire d'extraire les données financières de la comptabilité mise en place ( coûts directement imputables, imputation de frais communs sur la base de certains critères de répartition, calculs d'amortissements non prévus par le système comptable, etc .

).

5 . Conclusions

5.1 . Principales faiblesses constatées

Il reste des progrès importants à accomplir pour que le Fonds soit un instrument financier efficace, bénéficiant d'une gestion et d'un contrôle performants .

5.2 .

En ce qui concerne les procédures de préparation en matière de règlements, décisions et orientations pour la gestion du FSE, les lacunes suivantes ont été constatées :

( a ) les choix qui ont été arrêtés lors de l'adoption des décisions relatives à l'intervention du Fonds précédent en faveur des différents groupes sociaux ( 1 ) ou lors de l'adoption du Fonds actuel ne s'appuient pas sur des analyses coût-efficacité des alternatives de politique en présence ni sur l'analyse des projets exécutés dans le cadre de la politique menée;

( b ) le choix de multiples objectifs - permanents ou à court terme - face aux crédits du FSE d'un volume assez réduit ( 4 % du total des dépenses publiques des États membres en matière d'aide ou d'assistance sociale à tous égards ) ( 71 ) ne peut que déboucher sur un saupoudrage peu efficace des moyens financiers sur l'ensemble des objectifs;

( c ) l'embauche ou le caractère adéquat de la formation professionnelle par rapport au marché de l'emploi ne sont pas toujours des critères de choix essentiels;

( d ) la Communauté ne développe quasiment pas d'activités propres et n'intervient que par l'octroi d'aide financière à des actions de formation professionnelle et d'embauche mises sur pied dans les États membres et subventionnées par les pouvoirs publics pour un montant au moins égal au concours communautaire . Il s'agit ainsi d'actions déjà normalement prises en charge par les systèmes nationaux;

( e ) le système mis en place implique le traitement d'un trop grand nombre de dossiers, à un point tel qu'une bonne gestion en est rendue quasiment impossible .

5.3 .

Au niveau de la gestion communautaire, il convient de retenir les faiblesses suivantes :

( a ) une trop grande imprécision des critères de recevabilité, d'éligibilité et de priorité contenus dans les règles d'application;

( b ) l'absence d'approche commune pour une série de concepts dans le domaine de l'emploi;

( c ) l'aspect trop formel de l'instruction par les services du FSE des demandes de concours et de paiement;

( d ) l'absence d'évaluation systématique des projets cofinancés par le FSE;

( e ) l'insuffisance du système de contrôle sur place par les services de la Commission, celle-ci s'en remettant à la certification par les États membres .

5.4 .

Du fait de telles lacunes dans la gestion de la Commission, quelle que soit sa politique, il n'est pas possible de prévenir certaines faiblesses dans les interventions des États membres .

C'est ainsi qu'au niveau national on constate notamment les insuffisances suivantes :

( a) absence d'un contrôle spécifique, par État membre, chargé spécifiquement du contrôle des dépenses inhérentes aux projets agréés par le Fonds;

( b ) interprétation hétérogène par les États membres de certaines règles communautaires, d'ailleurs peu explicites;

( c ) caractère hétérogène, non transparent et peu fiable des certifications nationales .

5.5 . Possibilités d'amélioration

Sans préjudice des dispositions qui peuvent être arrêtées en ce qui concerne les missions des Fonds à finalité structurelle et la coordination de leurs interventions ( 72 ), il serait possible à court terme de faire du FSE un instrument financier plus efficace et mieux contrôlable si :

( a ) la Commission, dans le cadre des orientations pour la gestion du Fonds, opérait un recentrage des objectifs, permettant de financer un nombre sensiblement plus réduit d'opérations, ne subissant pas de réduction de concours;

( b ) la recevabilité des demandes était soumise à des règles permettant de rejeter toute demande insuffisamment justifiée;

( c ) les critères d'éligibilité et de priorité étaient rendus clairs et précis, et strictement appliqués;

( d ) des instructions précises sur les indications à fournir concernant la manière dont chaque montant de dépenses a été construit étaient transmises aux États membres;

( e ) les pouvoirs de contrôle de la Commission étaient pleinement et systématiquement utilisés et pourvus de sanctions, celles-ci étant effectivement mises en oeuvre;

( f ) des pénalités étaient appliquées aux organismes qui, dans le but d'obtenir des facilités de trésorerie par le biais du versement d'avance, ont surestimé les dépenses prévisionnelles d'une manière flagrante;

( g ) les types de contrôles qui doivent sous-tendre la certification nationale étaient précisés .

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 10 mars 1988 . Par la Cour des comptes Marcel MART Président(1 ) Les règlements et décisions ci-dessous qui ont régi l'ancien Fonds - quoiqu'abrogés - restent applicables aux actions pour lesquelles une demande a été introduite avant le 1.10.1983 :

Décision 71/66/CEE du Conseil du 1er février 1971, JO L 28 du 4.2.1971, p . 15 . Décision 77/801/CEE du Conseil du 20 décembre 1977, JO L 337 du 27.12.1977, p . 8 . Règlement ( CEE ) no 2396/71 du Conseil du 8 novembre 1971, JO L 249 du 10.11.1971, p . 54 . Règlement ( CEE ) no 2893/77 du Conseil du 20 décembre 1977, JO L 337 du 27.12.1977, p . 1 . Règlement ( CEE ) no 858/72 du Conseil du 24 avril 1972, JO L 101 du 28.4.1972, p . 3 . Règlement (CEE ) no 2894/77 du Conseil du 20 décembre 1977, JO L 337 du 27 .12.1977, p . 5 . Décision 78/742/CEE de la Commission du 27 juin 1978, JO L 248 du 11.9.1978, p . 1 . Décision 81/979/CEE de la Commission du 10 janvier 1981, JO L 360 du 15.12.1981, p . 34 . Décision 78/706/CEE de la Commission du 27 juillet 1978, JO L 238 du 30.8.1978, p . 20 . Règlement ( CEE ) no 3039/78 du Conseil du 18 décembre 1978, JO L 361 du 23.12.1978, p . 3 . Règlement ( CEE ) no 2895/77 du Conseil du 20 décembre 1977, JO L 337 du 27.12.1977, p . 7 . Décision 72/428/CEE du Conseil du 19 décembre 1972, JO L 291 du 28.12.1972, p . 158 . Décision 77/802/CEE du Conseil du 20 décembre 1977, JO L 337 du 27.12.1977, p . 10 . Décision 76/206/CEE du Conseil du 9 février 1976, JO L 39 du 14 .2.1976, p . 39 . Décision 77/803/CEE du Conseil du 20 décembre 1977, JO L 337 du 27.12.1977, p . 12 . Décision 75/459/CEE du Conseil du 22 juillet 1975 JO L 199 du 30.7.1975, p . 36 . Décision 78/1036/CEE du Conseil du 18 décembre 1978, JO L 374 du 30.12.1978, p . 37 . Décision 77/804/CEE du Conseil du 20 décembre 1977, JO L 337 du 27.12.1977, p . 14 .

( 2 ) Décision 83/516/CEE du 17 octobre 1983, JO L 289 du 22.10.1983, p . 38 .

( 3 ) Décision 85/568/CEE du 20 décembre 1985, JO L 370 du 31.12.1985, p.40 .

( 4 ) Règlement ( CEE ) no 2950/83 du 17 octobre 1983, JO L 289 du 22.10.1983, p.3 .

( 5 ) Règlement ( CEE ) no 3823/85 du 20 décembre 1985, JO L 370 du 31.12.1985, p . 23 .

( 6 ) Règlement ( CEE ) no 3824/85 du 20 décembre 1985, JO L 370 du 31.12.1985, P . 25 .

( 7 ) Décision 83/673/CEE du 22 décembre 1983, JO L 377 du 31.12.1983, p . 1 .

( 8 ) Communication 84/C 5/02 de la Commission concernant les orientations pour la gestion du FSE pour les exercices 1984 à 1986, JO C 5 du 10.1.1984, p . 2 .

( 9 ) Communication 84/C 126/03 de la Commission concernant les orientations pour la gestion du FSE pour les exercices 1985 à 1987, JO C 126 du 12.5.1984, p . 3 .

( 10 ) Décision 85/261/CEE de la Commision concernant les orientations pour la gestion du FSE pour les exercices 1986 à 1988, JO L 133 du 22.5.1985, p . 26 .

( 11 ) Décision 86/221/CEE de la Commission concernant les orientations pour la gestion du FSE pour les exercices 1987 à 1989, JO L 153 du 7.6.1986, p . 59 .

( 12 ) Décision 87/329/CEE de la Commission concernant les orientations pour la gestion du FSE pour les exercices 1988 à 1990, JO L 167 du 26.6.1987, p . 56 .

( 13 ) Article 1er, paragraphe 1 de la décision ( 2 ).

( 14 ) Article 4, paragraphe 1 de la décision ( 2 ).

( 15 ) Article 4, paragraphe 2 de la décision ( 2 ).

( 16 ) Article 4, paragraphe 3 de la décision ( 2 ).

( 17 ) Article 1er, paragraphe 2 de la décision ( 2 ).

( 18 ) Seulement dans le cas des actions spécifiques qui ont pour but d'examiner l'efficacité des projets pour lesquels le concours du Fonds est octroyé, le concours couvre la totalité des dépenses éligibles .

( 19 ) Article 5, paragraphe 1 de la décision ( 2 ).

( 20 ) Les actions générales sont définies à l'article 3, paragraphe 1 de la décision ( 2 );

les crédits prévus pour le concours du Fonds en leur faveur ne peuvent être inférieurs annuellement à 95 % de l'ensemble des crédits disponibles, en vertu de l'article 7, paragraphe 2 de la décision ( 2 ).

( 21 ) Article 1er de la décision ( 3 ).

( 22 ) Article 5, paragraphe 2 de la décision ( 2)Article 1er, paragraphe 1 du règlement ( 5 ).

( 23 ) Article 7, paragraphe 3 de la décision ( 2 ).

( 24 ) Article 6, paragraphe 1 de la décision ( 2 ).

( 25 ) Article 6, paragraphe 2 de la décision ( 2 ).

( 26 ) Point 3 de l'annexe 1 de la décision ( 7 ).

( 27 ) Point 20 de l'annexe 1 de la décision ( 7 ).

( 28 ) Décision 83/517/CEE du 17 octobre 1983, JO L 289 du 22.10.1983, article 1er, paragraphe 1, p .42 .

( 29 ) Les actions spécifiques sont définies à l'article 3, paragraphe 2 de la décision ( 2 );

les crédits prévus pour le concours du Fonds en leur faveur ne peuvent être supérieurs annuellement à 5 % de l'ensemble des crédits disponibles ( article 7, paragraphe 2 de la décision ( 2 )).

( 30 ) Article 7, paragraphes 3, 4 et 5 du règlement ( 4 ).

( 31 ) Article 7, paragraphes 1 et 2 du règlement ( 4 ).

( 32 ) Il s'agit surtout d'un réaménagement des anciennes actions avec de nouveaux accents et priorités .

( 33 ) Compte rendu de la réunion du 19.11.1985 entre fonctionnaires de la Commission et de la Cour et relative aux demandes de concours 1985 .

( 34 ) Rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1983 :

réponse de la Commission au point 8.22 ( c ).

( 35 ) Réponse de la Commission du 14 décembre 1984 à la lettre de secteur du 31 août 1984 sur les procédures communautaires dans le domaine du FSE, p . 4 .

( 36 ) Annexe 2 de la décision 81/979/CEE de la Commission du 10 janvier 1981, JO L 360 du 15.12.1981, p . 34 .

( 37 ) Annexe 2 à la décision ( 7 ).

( 38 ) Point 15.2 de l'annexe 1 de la décision ( 7).

( 39 ) Point 15.3 de l'annexe 1 de la décision ( 7 ).

( 40 ) Réponse de la Commission du 9.6.1986 à un questionnaire de la Cour du 7.2.1986 relatif aux demandes de paiement de solde .

( 41 ) Point 11.2 de l'annexe 2 de la décision ( 7 ).

( 42 ) Compte rendu de la réunion du 21 et 22 mars 1985 des services de la Commission avec les représentants des administrations nationales sur la présentation des demandes de paiement, p . 6 .

( 43 ) Réponse à un questionnaire de la Cour du 7.12.1984 sur la mise en oeuvre du nouveau Fonds .

( 44 ) Compte rendu de la réunion du 15 mars 1985 entre le contrôleur financier et la direction du FSE sur les dépenses éligibles et sur la présentation des demandes de paiement .

( 45 ) Point 15 de l'annexe 1 et point 14 de l'annexe 2 de la décision ( 7 ).

( 46 ) Les critères de priorité concernent la conformité des opérations avec les orientations pour la gestion du FSE ( 8 à 12 ).

( 47 ) Réponse de la Commission du 20.9.1985 à la lettre de secteur du 4.7.1985 relative aux décisions d'agrément 1984 .

( 48 ) Note de commentaires en annexe à l'agrément de demandes de concours pour l'exercice 1986, p . 9 .

( 49 ) Lettre de secteur du 23.1.1987 .

( 50 ) Point C 2 des orientations pour 1984-1986 ( 8 ).

( 51 ) Note de commentaires en annexe à l'agrément de demandes de concours pour l'exercice 1984, p . 9 .

( 52 ) Note de commentaires en annexe à l'agrément de demandes de concours pour l'exercice 1985, p . 8 .

( 53 ) Compte rendu de la réunion d'information tenue à Bruxelles le 11.7.1985 pour la mise en oeuvre des orientations du FSE pour la période 1986-1988 ( 10 )

( 54 ) Point 2.3 des orientations pour 1986-1988 ( 10 ).

( 55 ) Point 15 de l'annexe 1 de la décision ( 7 ).

( 56 ) Point 11.2 de l'annexe 2 de la décision ( 7 ).

( 57 ) Point 14 de l'annexe 2 de la décision ( 7 ).

( 58 ) Point 11.1 de l'annexe 2 de la décision ( 7 ).

( 59 ) Pour les actions chevauchant deux exercices consécutifs, existe, par ailleurs, un problème de bonne fin des opérations et de garantie du financement .

En effet, le suivi du financement n'est pas nécessairement assuré :

en raison du changement fréquent des orientations, la partie des actions se déroulant au cours de l'exercice n+1 risque de ne plus être en mesure de bénéficier du concours du FSE .

L'action cofinancée pour sa première partie pourrait devoir être interrompue et perdre ainsi toute efficacité .

( 60 ) Point 8.16 . b ) du rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1985, JO C 321 du 15.12.1986 .

( 61 ) Point 3 de l'annexe 2 de la décision ( 7 ).

( 62 ) La Commission dispose de plusieurs possibilités de financer des évaluations :

( a ) le financement de projets ayant un caractère innovateur [article 3, paragraphe 2 de la décision ( 2 )] qui, selon les orientations pour la gestion du FSE pour les périodes 1984 à 1986, 1985 à 1987, doivent comporter une évaluation;

( b ) la possibilité d'accompagner les concours octroyés en faveur d'actions générales d'une aide supplémentaire destinée à financer un examen d'efficacité ( 8 - 9 );

( c ) le financement de demandes de concours en vue d'examiner l'efficacité des projets pour lesquels le concours du Fonds est octroyé [article 3, paragraphe 2 de la décision ( 2 )];

( d ) les initiatives de la Commission qui ont pour but d'examiner l'efficacité des projets pour lesquels le concours du Fonds est octroyé;

dans ce cas le concours couvre la totalité des dépenses éligibles [article 5, paragraphe 3 de la décision ( 2 )].

( 63 ) Treizième rapport d'activité du FSE, exercice 1984, document COM(85 ) 508 du 17.10.1985, p . 94 .

( 64 ) Quatorzième rapport d'activité du FSE, exercice 1985, document COM(86 ) 583 du 10.11.1986, point 1.3, p . 113 .

( 65 ) Chapitre 4 du Manuel pour la gestion du FSE du 2.6.1986 .

( 66 ) Article 5, paragraphe 5 du règlement (4 ).

( 67 ) Il n'y a pas eu d'évolution dans ce domaine lors du passage de l'ancien Fonds au Fonds actuel .

( 68 ) Conformément à l'article 2, paragraphe 2 de la décision ( 2 ) et au point 21 du formulaire de demande de concours, annexe 1 de la décision ( 7 ).

( 69 ) Article 5, paragraphe 4 du règlement ( 4 ).

( 70 ) Pour la demande de solde : point 18 de l'annexe 2 de la décision ( 7 );

Pour la demande de deuxième avance : point 9 de l'annexe 3 de la décision ( 7 ).

( 71 ) Débats du Parlement européen no 2 - 350/239 du 12.3.1987 :

intervention de Monsieur Marin dans le débat sur la gestion du FSE pour les exercices 1988 à 1990 .

( 72 ) Proposition 87/C 245/04 de règlement du Conseil du 4.8.1987, JO C 245, p . 3 . RÉPONSES DE LA COMMISSION Remarque préliminaireDepuis quelque temps déjà, la Commission s'est posée la question de savoir comment les fonds structurels pouvaient être rendus plus efficaces .

En ce qui concerne plus particulièrement le FSE, cet objectif a été poursuivi tout d'abord, au jour le jour, par un type de gestion extrêmement rigoureux qui s'est caractérisé notamment par les résultats suivants:

- diminution très sensible du poids du passé . En fait, en deux ans ( 1986 et 1987 ), la Commission est parvenue à liquider environ 97 % du poids du passé constaté au 1er janvier 1986 (soit :

2.804,1 Mio ECU sur les 2.890,6 Mio ECU restant à liquider à l'époque ). Par ces résultats, les objectifs poursuivis peuvent être considérés comme pratiquement atteints,

- l'exécution budgétaire s'est nettement améliorée . En effet, la gestion des crédits de paiement utilisés à concurrence de 88,41 % des disponibilités, peut être considérée comme satisfaisante pour 1986(002 ). Elle s'est même améliorée en ce qui concerne 1987 ( utilisation de ces crédits à concurrence de 98,6 %). En 1987, les crédits d'engagement ont aussi été utilisés de façon satisfaisante ( 98,8 %).Dans le même but d'améliorer l'efficacité du FSE, la Commission a décidé, récemment, à l'occasion d'une restructuration, de renforcer les services qui sont plus particulièrement chargés des aspects de gestion, comptabilité et contrôle .

Cependant, un changement déterminant notamment en matière de sélection des demandes de concours, de suivi et de contrôles ainsi qu'en ce qui concerne les différentes règles et délais qui régissent le Fonds, ne pourra être réalisé qu'à l'occasion de la réforme des fonds structurels qui est entamée par la Communauté conformément à l'article 130 D du traité CEE .

À ce sujet, une proposition d'ensemble a déjà été soumise au Conseil en vue de son adoption .

Elle repose sur quatre idées-force indissociables qui devront désormais orienter l'action structurelle menée par la Communauté, notamment à travers le FSE :

- la concentration des interventions sur un nombre limité d'objectifs,

- l'accroissement des moyens destinés à l'action structurelle,

- l'installation d'une nouvelle méthode d'intervention communautaire fondée sur les trois principes de complémentarité avec les initiatives nationales, de partenariat et de programmation,

- la simplification et l'harmonisation des règles de gestion que permettront, entre autres, une meilleure coordination ainsi qu'une évaluation ex-post des interventions .

Ces idées-force qui répondent d'ores et déjà à certains critiques de la Cour des comptes devront se retrouver dans les règlements d'application de la proposition d'ensemble .

Le FSE fera l'objet d'un règlement d'application;

il sera également concerné par le règlement sur les techniques de coordination des fonds .

Il n'est pas, à l'heure actuelle, possible de préjuger ce que sera le contenu du règlement d'application du FSE dans la mesure où la proposition d'ensemble n'est pas encore adoptée par le Conseil .

On trouvera toutefois dans le corps des réponses aux observations de la Cour des comptes - et chaque fois que cela sera nécessaire - l'indication des points qui, au cours des travaux de la réforme, exigent qu'on leur accorde une attention particulière, afin que les solutions à adopter soient parfaitement cohérentes avec les principes et les objectifs de la réforme

1 . Introduction

1.12 Présentation du Fonds social européen ( FSE )

Il convient de souligner que les orientations, qui sont de la seule responsabilité de la Commission, sont arrêtées après avoir recueilli l'avis du Comité du FSE et compte tenu des vues éventuellement exprimées par le Parlement ( 2 ). Par ailleurs, elles ont pour but, au regard de l'APB, d'indiquer aux opérateurs les priorités que la Commission retiendra dans l'examen des dossiers que les États membres doivent introduire avant le 21 octobre .

1.17 Mise en oeuvre

La réorganisation, décidée par la Commission en novembre 1987, répond à un souci de meilleure gestion et de contrôle et correspond aux objectifs d'efficacité que la Commission poursuit par ailleurs dans le cadre de la réforme des Fonds structurels .

1.18. ( b )

Le regroupement auquel peuvent procéder les États membres en ce qui concerne la présentation des demandes de concours, est possible sous réserve des dispositions de l'article 2 paragraphes 1 à 4 de la décision 83/673/CEE ( 3 ), qui fixe les conditions du regroupement .

2 . Procédures de préparation en matière de règlements, décisions et orientations ( 4 ) pour la gestion du FSE

2.2 et 2.3 Observations

La Commission prend acte des observations de la Cour des comptes sur ce point mais rappelle que les procédures appliquées sont conformes à laréglementation en vigueur .

C'est ainsi que les besoins qu'on vise à satisfaire sont ceux qui sont identifiés et exprimés aux différentes étapes de la procédure par les institutions appelées à intervenir .

Les priorités sont déterminées en fonction des besoins exprimés en matière de politique sociale par les responsables politiques au niveau communautaire .

D'ailleurs, comme le constate la Cour des comptes, la Commission s'efforce de reconnaître comme prioritaire, un nombre plus limité d'actions en mettant l'accent sur une plus grande précision et/ou une meilleure efficacité.Il convient de souligner, en outre, que l'article 6 de la proposition de règlement ( 5 ) concernant les missions des Fonds structurels prévoit que l'action communautaire fera l'objet d'une évaluation ex-ante et ex-post en vue d'apprécier l'efficacité des interventions structurelles .

2 .4 .

Le Fonds social n'est pas un simple moyen de remboursement de dépenses faites par les organismes publics .

S'il est exact que les pouvoirs publics prennent en compte les retours de crédits du FSE pour l'établissement de leur budget, il faut souligner que non seulement ces crédits permettent d'augmenter les disponibilités pour réaliser plus d'opérations mais aussi que certaines actions ne seraient pas mises en route sans le concours du FSE .

En ce qui concerne la suggestion par laquelle la Cour des comptes envisage l'octroi de subventions communautaires directement à des entreprises privées sans interventions financières des pouvoirs publics nationaux, la Commission estime que cette proposition serait réalisable à la condition de disposer d'une infrastructure administrative appropriée sur tout le territoire de la Communauté.L'expérience actuelle montre que sauf pour des opérations ponctuelles, le principe du co-financement est celui le plus à même d'assurer les conditions d'une gestion financière saine .

En effet, dans la mesure où les moyens nationaux peuvent être mis en oeuvre conjointement, ils permettent d'assurer une meilleure gestion et un contrôle plus efficace .

En outre, l'article 1er de la nouvelle proposition de la Commission dans le cadre de la réforme des Fonds concentre l'intervention des Fonds sur cinq objectifs fondamentaux . ( 5 ).

Quant à la suggestion adressée à la Commission de procéder à une coordination intensive d'actions d'investissement, de formation, d'emploi et recherche, cette coordination est déjà poursuivie au sein de la Commission, par la création de structures appropriées .

En outre, la Commission examine la possibilité d'étendre le système de taux d'intervention modulés en vue d'exploiter au mieux le potentiel d'efficacité existant dans la Communauté .

2.5 .

Dans sa proposition d'ensemble basée sur l'article 130 D de l'Acte unique ainsi que dans les propositions qu'elle sera amenée à formuler lors de la révision des règles de fonctionnement prévue pour la fin 1988 au plus tard, la Commission envisage de proposer des objectifs limités et précis .

2.6 .

Des définitions communes qui impliquent un travail d'harmonisation au niveau du Conseil ne sont pas envisagées actuellement .

La réforme des fonds structurels pourra faciliter la solution de ce problème .

Il n'empêche que les services de la Commission cherchent constamment d'ores et déjà, dans la limite des possibilités juridiques actuelles, à harmoniser dans ses effets l'application des définitions .

C'est ainsi que la notion de PME est réservée aux entreprises de moins de 500 employés . De même, une définition communautaire a été donnée à la notion de longue durée dans le chômage .

La Commission continue ses efforts dans ce sens .

2.7 .

La réduction linéaire est appliquée conformément aux critères définis en dernier lieu au point 1.7 de l'annexe à la décision 87/329/CEE de la Commission du 29 avril 1987 ( 6 ). Parmi ces critères, il est notamment précisé que dans l'application de la réduction, sont avantagées les actions dont la mise en oeuvre dépend particulièrement du concours du Fonds ( point 1.7.3 ).

2.8 .

La Commission connaît les inconvénients qui se rattachent au système de financement des actions générales par périodes de 12 mois maximum à l'intérieur de l'année budgétaire .

Néanmoins, le système actuel, en s'accompagnant de délais impératifs pour l'introduction des demandes de paiement de soldes, a facilité depuis 1984 le calcul d'abord, la réutilisation ensuite, d'une masse de crédits faisant chaque année l'objet de restitutions de la part des États membres ( ces montants restitués - jusqu'à l'entrée en vigueur des règles actuelles - tombaient en annulation ). En ce qui concerne l'avenir, la Commission considère en particulier qu'il y a lieu d'éviter un système de financement du type de celui en vigueur avant 1984 dans la mesure où des dossiers pluriannuels devenaient avec le temps très complexes en raison des modifications et très difficiles à gérer .

L'approche par programme prévue dans le cadre de la réforme des Fonds structurels devrait permettre une décision budgétaire annuelle pouvant confirmer ou réviser une décision pluriannuelle prise antérieurement dans le cadre d'un programme .

3.3 Observations, critères de recevabilité

Tout examen de recevabilité ne peut consister que dans une opération visant à s'assurer, dans un premier stade, de l'existence d'éléments d'ordre formel .

La Commission approfondira cet examen en vue de s'assurer, lors de l'examen des dossiers, que les formulaires sont intégralement remplis, conformément aux prescriptions de l'article 1 paragraphe 2 de la décision 83/673/CEE .

( 7 )

3.5 . Critères d'éligibilité

La Commission rappelle qu'une liste des dépenses éligibles et non éligibles est régulièrement utilisée, conformément à l'article 1er du règlement ( CEE ) no 2950/83 ( 8 ). Dans le cadre de la réforme des Fonds structurels, qui est en cours, cette liste pourra être complétée .

3.6 .

La Commission partage le souci exprimé par la Cour des comptes et examinera la possibilité de fixer des règles en la matière .

Néanmoins, elle ne sous -estime pas la difficulté de cette tâche, compte tenu de la diversité des situations existant dans les États membres .

3.7 .

En ce qui concerne les questions d'amortissement, location et leasing, les instructions à appliquer par les services en matière d'évaluation des dépenses renvoient à la législation des États membres .

3.8 .

La Commission envisage de préciser au moyen de normes appropriées quels sont les éléments justificatifs relatifs aux écarts, qui seront à fournir par les États membres et qui seront acceptables dans le cadre des demandes de paiement de solde .

À noter aussi qu'actuellement les services du FSE étudient les modalités d'établissement d'une typologie des coûts qui pourrait servir de référence .

3.9 . Critères de priorité

La gestion par programmes pourrait à l'avenir être la solution au problème représenté par le décalage entre prévisions macro et micro-économiques .

3.10 .

En ce qui concerne ce point, la Commission ne peut que confirmer ce qu'elle a déjà exprimé dans le cadre de ses réponses au rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1985 ( cf .

8.16.c ), à savoir qu'il n'est pas possible ni souhaitable d'essayer de dresser une liste des nouvelles technologies, étant donné qu'il s'agit d'une notion évolutive de par sa nature, et qui n'évolue pas toujours de la même manière dans toute la Communauté .

3.11 .

Pour les entreprises revêtant la forme sociétaire, le principe généralement appliqué est la prise en compte du nombre de travailleurs dans l'unité qui est juridiquement distincte de la société-mère .

3.12 .

Le caractère prioritaire d'une action en faveur de l'emploi des femmes est apprécié en fonction d'une série de données diverses dont il ne paraît pas souhaitable actuellement de dresser une liste qui serait d'application pour toute la Communauté, quels que soient les régions, les groupes de femmes et les niveaux de qualification concernés, comme la Commission l'avait précisé dans sa réponse au rapport de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1985 ( point 8 .28 ).

3.14 Interprétations des textes officiels

La condition relative aux nouvelles technologies revêtait, en ce qui concerne les orientations pour 1984, un caractère tout à fait global .

Par la suite ( c'est-à-dire pour 1986 ), cette condition s'est traduite en l'exigence de 40 heures minimum à consacrer dans le cadre de toutes actions de formation professionnelle .

Par ailleurs, la Commission a considéré, qu'en ce qui concerne les orientations 1986/1988, l'aide à l'embauche impliquait la notion d'emplois économiques et productifs .

3.15 . Documentation justificative

La Commission est consciente des problèmes posés par les certifications .

Ces problèmes sont examinés dans le cadre de la mise en place d'un système de vérifications visant à déterminer, par sondages, le degré d'efficacité des contrôles nationaux .

3.16 .

Les services de la Commission ont adressé en 1987 aux États membres un rappel les invitant à veiller à ce que les formulaires de demandes de concours et de demandes de paiement de solde contiennent l'indication de la méthode suivie pour le calcul de chaque catégorie de dépenses .

En tout état de cause, en l'absence d'indications relatives aux méthodes de calcul, les services de la Commission ont apprécié le bien-fondé des dépenses présentées, en général, par référence à des coûts moyens ou à des opérations similaires .

Comme indiqué au point 3.8, les services du FSE étudient les modalités d'établissement d'une typologie des coûts qui pourrait servir de référence .

Les renseignements à fournir par les États membres doivent, de toute façon, permettre d'apprécier les dépenses envisagées en termes de nombre de personnes à former, types et montant des dépenses prévues, durée des cours .

3.17 .

Il arrive que des demandes de paiement de solde présentées pour le compte d'organismes, dont les activités sont généralement bien connues du public et des services de la Commission, ne contiennent pas suffisamment de précisions en ce qui concerne le rapport de réalisation .

La Commission procède normalement dans ces cas, à des demandes de renseignements complémentaires et se propose d'attirer à nouveau l'attention des États membres, à propos de ces organismes, sur la nécessité de fournir plus de détails dans le cadre des demandes de paiement de solde .

De cette préoccupation de la Cour des comptes, il sera tenu compte dans le cadre de la réforme des Fonds .

3.18 . Explication tardive des critères d'octroi de concours

L'objectif des notes de commentaires est d'expliquer la manière dont les services de la Commission ont travaillé lors de l'examen des demandes de concours .

3.19 . Instruction des demandes de concours par les services du Fonds

L'instruction presque exclusivement sur dossiers s'est imposée du fait du nombre très élevé de dossiers à traiter par des effectifs restreints dans des délais très courts .

Dans le cadre de la réforme des Fonds, les problèmes de gestion devraient être affrontés par une plus grande informatisation, une typologie des coûts et une uniformatisation des procédures .

Le recours à la gestion par programmes permettra de limiter le nombre de projets et l'organisation par zone géographique devrait améliorer l'efficacité des services .

En attendant, les services du Fonds ont déjà mis en oeuvre un système informatique qui fournit désormais des indices tels que :

- le coût moyen, par heure, par projet, par point d'orientation, par bénéficiaire, par État membre,

- l'utilisation des crédits alloués par opérateur dans les années précédentes pour des opérations similaires .

3.20 et 3.21 .

La Commission s'efforce de maintenir l'égalité de traitement à l'aide d'une liste de contrôle qui est utilisée dans l'instruction des demandes de concours et des demandes de paiement de solde pour tous les dossiers et par tous ses fonctionnaires pour chaque point des orientations .

De plus, la Commission prendra toute mesure appropriée pour faire en sorte que les États membres présentent des formulaires intégralement remplis .

3.22 - 3.25 Instruction des demandes de solde par les services du Fonds

La Commission s'efforce d'augmenter le plus possible le nombre de vérifications sur place dans la limite des moyens disponibles, notamment par la constitution d'équipes de contrôle mixtes ( DG V - DG XX ). En outre, un secteur spécifique va être chargé de la coordination des contrôles sur place .

La Commission envisage de renforcer ce secteur des activités du FSE en le dotant des moyens nécessaires .

Pour ce qui concerne l'effort autonome du contrôle financier auquel se réfère la Cour des comptes, la Commission rappelle que cet effort a visé un objectif bien particulier qui a désormais été atteint et qui portait sur un premier audit des systèmes nationaux de gestion et de contrôle .

3.26 .

La réduction proportionnelle dont il est question à l'article 7 paragraphe 2 du règlement ( CEE ) no 2950/83 est appliquée dans toute la mesure du possible .

3.27 .

Lorsque les informations contenues dans les formulaires de demandes de paiement de solde ne sont pas suffisantes à l'égard des besoins de l'instruction, les services de la Commission ont normalement recours à des demandes de renseignements complémentaires .

3.28 - 3.30 Évaluation des actions

Dans le cadre de la réforme des fonds, l'article 6 de la proposition de règlement concernant les missions des fonds à finalité structurelle (5 ) prévoit les modalités du suivi et de l'évaluation de l'action communautaire .

3.31 . Organisation administrative

La Commission a déjà pris en matière d'organisation des mesures qui ont contribué à assainir le poids du passé et amélioré l'exécution budgétaire .

La gestion par programme devrait limiter fortement le nombre de demandes .

4 . Procédures de gestion dans les États membres

4.2 . Observations, présentation des demandes de concours et de paiement au FS

Dans le cadre de la réforme, il conviendra de souligner la nécessité d'avoir au niveau national des structures de coordination adéquate .

4.5 .

La Commission organise des réunions d'information avec les représentants des administrations nationales concernées .

Le but de ces réunions est notamment d'éviter, dans la mesure du possible, des interprétations différentes de certaines règles .

4.6 - 4.11 Organisme au bénéfice duquel le concours est demandé

L'interlocuteur de l'administration du FSE est l'État membre par l'intermédiaire du service compétent qu'il a désigné à l