Décision de la Commission

du 23 juillet 2003

relative à l'aide d'État C 61/2002 que le Royaume-Uni envisage d'accorder à une installation de recyclage de papier journal dans le cadre du programme WRAP

[notifiée sous le numéro C(2003) 2010]

(Le texte en langue anglaise est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

(2003/814/CE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,

vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément aux dispositions précitées(1) et après avoir tenu compte des observations reçues,

considérant ce qui suit:

1. PROCÉDURE

(1) Par lettre du 20 décembre 2001, enregistrée le 21 décembre 2001 sous la référence A/40145, la Commission a reçu une plainte concernant le projet du gouvernement britannique d'accorder une aide à la mise en place d'une installation de recyclage de papier journal dans le cadre du programme d'action "Déchets et ressources" (ci-après: le "programme WRAP"). La plainte a été enregistrée par la Commission sous la référence CP 219/01. À la suite de cette plainte, la Commission a demandé des éclaircissements au Royaume-Uni par lettre du 24 janvier 2002 portant la référence D/50289. Le Royaume-Uni a répondu par lettre du 5 février 2002, enregistrée le 7 février 2002 sous la référence A/30923. Par lettre du 14 février 2002 portant la référence D/50655, la Commission a demandé un complément d'information que le Royaume-Uni a communiqué par lettre du 7 mars 2002, enregistrée le 11 mars 2002 sous la référence A/31885.

(2) Par lettre du 20 mars 2002, enregistrée le 20 mars 2002 sous la référence A/32132, les autorités britanniques ont notifié à la Commission un projet d'aide pour la mise en place d'une installation de recyclage de papier journal dans le cadre du programme WRAP. Cette notification a été enregistrée sous la référence N 196/02. Par courrier du 15 mai 2002 portant la référence D/52364, la Commission a signifié aux autorités britanniques que la notification était jugée incomplète et leur a demandé des renseignements complémentaires. Le Royaume-Uni a répondu par lettre du 14 juin 2002, enregistrée le 19 juin 2002 sous la référence A/34497. Par lettre du 26 juillet 2002, enregistrée le même jour sous la référence A/35727, le Royaume-Uni a demandé la tenue d'une réunion et a accepté que la date limite pour la décision de la Commission soit reportée au 20 octobre 2002. Une réunion a été organisée le 29 août 2002 entre la Commission et des représentants du gouvernement britannique et du programme WRAP. Par lettre du 6 septembre 2002, enregistrée le 9 septembre 2002 sous la référence A/36527, les autorités britanniques ont fourni des renseignements complémentaires.

(3) Par lettre du 16 juillet enregistrée le même jour sous la référence A/7212, le Royaume-Uni a notifié le régime général dénommé "Programme d'action déchets et ressources" qui a été enregistré sous la référence N 474/02. En date du 20 mars 2003, la Commission a décidé d'approuver une partie de ce régime et d'ouvrir la procédure formelle d'examen pour la partie restante. Enregistrée sous la référence C 21/03, cette procédure fera l'objet d'une décision distincte.

(4) Par lettre du 4 octobre 2002, la Commission a notifié au Royaume-Uni sa décision d'ouvrir, au sujet de la mesure d'aide, la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE. L'affaire a été enregistrée sous la référence C 61/02.

(5) Par lettre du 24 octobre 2002, enregistrée le 14 novembre 2002 sous la référence A/38393, le Royaume-Uni a sollicité une prorogation du délai de présentation de ses observations et, par lettre du 15 novembre 2002 enregistrée le même jour sous la référence A/38470, il a répondu à la notification de l'ouverture de la procédure.

(6) La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes et la Commission a invité les parties intéressées à lui présenter leurs observations sur la mesure en cause.

(7) Dans le délai d'un mois qu'elle avait fixé, la Commission a reçu de dix-neuf parties intéressées des observations qu'elle a transmises au Royaume-Uni par lettre du 20 janvier 2003 portant la référence D/50382, lui donnant ainsi l'occasion d'y réagir. Les observations du Royaume-Uni sont arrivées par lettre du 20 février 2003, enregistrée le 21 février 2003 sous la référence A/31417.

(8) Le 20 mars 2003, des fonctionnaires de la Commission se sont rendus aux papeteries UPM-Kymmene Shotton.

(9) Une réunion a été organisée le 8 avril 2003 entre la Commission, d'une part, et des représentants du gouvernement britannique, de l'entreprise en cause et du programme WRAP, d'autre part. À la suite de cette réunion, la Commission a encore interrogé le Royaume-Uni par lettre du 15 avril 2003 portant la référence D/52501.

(10) Le Royaume-Uni a répondu par lettre du 12 mai 2003, enregistrée le 14 mai sous la référence A/33317.

(11) Une nouvelle réunion a eu lieu le 20 mai 2003 entre la Commission et des représentants du gouvernement britannique, de l'entreprise en cause et du programme WRAP, à la suite de quoi la Commission a demandé des renseignements complémentaires par lettre D/54603 du 15 juillet 2003 à laquelle le Royaume-Uni a répondu par lettres datées des 23 mai et 17 juillet 2003, enregistrées sous les références A/33640, A/33641 et A/35092.

2. DESCRIPTION DE LA MESURE

2.1. Le programme WRAP

(12) L'aide est octroyée dans le cadre du programme d'action "déchets et ressources". D'après les renseignements communiqués par le Royaume-Uni, le programme et son organe directeur (ci-après: le "programme WRAP") ont été créés pour promouvoir des marchés performants de matériaux et produits recyclés, par la stimulation de la demande. Le programme WRAP se compose de l'organisation caritative Wastewatch, de la Environmental Services Association et du secrétariat d'État à l'environnement, à l'alimentation et aux affaires rurales. Financé par l'État sur la période 2001-2004, il est chargé de la gestion de l'aide et, bien qu'il revête la forme d'une entreprise privée, il fonctionne comme une annexe de l'État dont il applique les politiques. Le concours financier proprement dit est assuré par l'intermédiaire de Waste and Resources Environmental Body Limited (WREB), une filiale du programme WRAP chargée de la sélection des bénéficiaires.

(13) En l'espèce, le programme WRAP a voulu aborder le problème de l'excès de déchets de papier déposés dans les décharges. Au Royaume-Uni, dans le secteur du papier journal, il y a une demande ferme de produits recyclés, mais, d'après les autorités britanniques, une défaillances du marché a entraîné un déficit de capacité de recyclage. Le Royaume-Uni estime que cette défaillance s'explique principalement par le fait que les capacités de recyclage de papier journal sont insuffisantes, ce qui crée depuis une dizaine d'année des difficultés d'approvisionnement en déchets de papier, avec les fluctuations de prix qui les accompagnent(2). Dès lors, l'absence de confiance des investisseurs a empêché l'augmentation des capacités de recyclage. Pour remédier à cette défaillance du marché, le programme WRAP a décidé de proposer un concours au secteur privé afin de favoriser la mise en place de capacités de recyclage de papier journal utilisant des journaux et des magazines comme matière première.

2.2. La procédure d'appel d'offres

(14) Au mois de juillet 2001, le programme WRAP a lancé un appel d'offres inspiré de la procédure communautaire des marchés publics(3), en vue de favoriser la création de capacités de recyclage de papier journal. Cet appel d'offres contenait deux conditions fondamentales: premièrement, l'installation de recyclage devait produire du papier journal et être située au Royaume-Uni; deuxièmement, cette installation devait utiliser un tonnage annuel convenu de déchets de papier provenant des flux de déchets municipaux comme matière première pendant toute la durée de vie de l'installation. Ce tonnage convenu devait être supérieur à la quantité totale de déchets de papier utilisés par l'adjudicataire au cours d'une année civile antérieure dans ses installations de production de papier journal au Royaume-Uni. L'objectif du programme WRAP pour le tonnage convenu était de dépasser 300000 tonnes par an. L'installation devait entrer en service en 2003 et tourner à pleine capacité dès que possible. Il avait été demandé aux soumissionnaires de préciser le montant d'aide nécessaire pour formuler leur proposition et de faire la démonstration de développements technologiques et d'avantages pour l'environnement. Il était en outre stipulé dans le cahier des charges que les coûts indiqués dans les offres devaient uniquement porter sur les activités et investissements nécessaires pour obtenir les avantages requis pour l'environnement.

(15) À la suite de la procédure d'appel d'offres, un dossier de préqualification a été envoyé à cinq sociétés, dont quatre se sont préqualifiées et ont reçu un document les invitant à soumissionner. Finalement, deux sociétés ont soumissionné: Aylesford Newsprint Limited et UPM Kymmene - Shotton (ci-après: "Shotton"). Au mois de novembre 2001, la société Aylesford Newsprint a été désignée comme adjudicataire, mais au cours de l'entretien qu'elle a eu avec le programme WRAP, il est apparu qu'elle ne serait pas en mesure d'assurer le niveau d'engagement contractuel qui aurait permis au programme WRAP d'atteindre ses objectifs. Ce dernier s'est donc ravisé et, par décision du 18 janvier 2002, a désigné Shotton comme adjudicataire. Des entretiens ont ensuite eu lieu entre le programme WRAP et Shotton au sujet de la finalisation des accords de financement devant permettre la mise en route de l'investissement global. Le financement est soumis à autorisation en tant qu'aide d'État. Un contrat de financement a été conclu le 21 février 2002.

(16) Les autorités britanniques estiment que la réalisation d'une procédure d'appel d'offres pour assurer le paiement du minimum nécessaire pour obtenir les avantages pour l'environnement écarte toute possibilité de distorsion de la concurrence. C'est pourquoi, selon elles, le financement ne constitue pas une aide d'État. Toutefois, pour obtenir la sécurité juridique totale, le Royaume-Uni a décidé de notifier le projet.

2.3. Le bénéficiaire: Shotton

(17) Shotton est basé à Shotton, Flintshire, dans le nord du pays de Galles, une région habilitée à bénéficier d'aides régionales en vertu de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE. Shotton appartient à UPM-Kymmene Corporation, une société finlandaise. Le site actuel de Shotton dispose de deux machines à papier qui utilisent de la pâte provenant de bois vierge et de déchets de papier recyclés.

2.4. Le projet

(18) Le projet se propose d'adapter les machines à papier afin de leur permettre d'utiliser des déchets de papier au lieu de la pâte à papier vierge. Il se propose également de moderniser une des installations de désencrage du papier recyclé utilisé sur l'une des machines à papier. D'après les autorités britanniques, ce projet permettra une augmentation de la consommation de déchets de papier d'environ 321000 tonnes par an par rapport à celle qui a été enregistrée au Royaume-Uni en 2000. Ce chiffre dépasse l'objectif du programme WRAP consistant à obtenir une augmentation nette de 300000 tonnes par an en 2000. L'adaptation de l'installation sera achevée en 2003 et celle-ci sera pleinement opérationnelle en 2005.

(19) Les autorités britanniques exposent que les déchets de papier utilisés par Shotton comme matière première dans son procédé de fabrication de papier journal proviendront des collectivités locales et de sociétés de gestion de déchets. UPM-Kymmene entend passer des accords contractuels de longue durée avec les collectivités locales pour l'essentiel de ses besoins en déchets de papier, ce qui permettra à ces collectivités de mettre en oeuvre des systèmes de collecte complets à long terme là où il n'y en a pas encore. L'excédent de déchets collecté avant la mise en service de l'installation sera dirigé sur d'autres papeteries du groupe UPM-Kymmene. D'après les autorités britanniques, les collectivités locales et les sociétés de gestion de déchets devront mettre en place une infrastructure de collecte de papier.

(20) Hormis le fait que Shotton doit utiliser un tonnage convenu de journaux et de magazines provenant du flux de déchets municipaux comme matière première pour la nouvelle installation, l'aide qui lui est octroyée est subordonnée à d'autres obligations environnementales énoncées dans le contrat de financement, à savoir:

a) une réduction de 118000 tonnes des émissions de CO2;

b) une réduction annuelle d'environ 6500 mouvements de camions (soit une réduction minimale de l'ordre de 325000 miles-camion par an);

c) une réduction annuelle de 53 tonnes des émissions de composés organiques volatils;

d) le recyclage d'une quantité supplémentaire d'eau de 54600 m3 au total.

(21) D'après les autorités britanniques, l'objectif principal du projet actuel consiste à obtenir un recyclage supplémentaire du papier journal, mais le projet d'investissement apportera d'autres avantages pour l'environnement, à savoir une réduction des déchets déposés dans les décharges(4), la réduction des émissions de gaz carbonique et de méthane provenant des décharges et la préservation de 1,9 million de tonnes de bois vierge. Elles affirment en outre que ce projet entraînera un accroissement de la demande de recyclage d'une forte proportion du flux de déchets ménagers dans la région concernée. Cette demande de déchets de journaux et magazines, qui représentent 30 à 40 % des déchets ménagers en poids, assurera une plate-forme économique stable pour la mise en place et le maintien de collectes séparées des déchets ménagers destinés au recyclage et, dès lors, la collecte simultanée d'autres matières recyclables à des cadences beaucoup plus élevées pourra également être aidée. Cela permet de conclure que l'installation permettra de recycler de plus fortes proportions de déchets ménagers(5), ce qui apportera des avantages pour l'environnement, puisqu'il y aura moins de déchets déposés dans les décharges.

(22) Les autorités britanniques affirment que l'investissement dans l'installation de production de papier journal permettra au Royaume-Uni d'accomplir des progrès substantiels dans l'exécution des obligations que lui impose la politique communautaire de gestion des déchets et apportera des avantages concrets pour l'environnement. Ces avantages incitent le Royaume-Uni à affirmer que l'aide présente les conditions requises pour les aides aux investissements en vertu du point 29 de l'encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement(6) (ci-après: "l'encadrement pour la protection de l'environnement") lorsque les entreprises réalisent des investissements en l'absence de normes communautaires obligatoires. D'après les autorités britanniques, il n'existe pas d'obligations spécifiques imposant aux fabricants de papier journal d'utiliser comme matière première des déchets de papier recyclés. En ce qui concerne les normes relatives aux eaux usées, le nouvel investissement dans l'installation n'implique aucune dépense supplémentaire pour le traitement des eaux usées. Quant aux rejets dans l'atmosphère, seule une infime partie fait l'objet de normes obligatoires. Cet investissement, qui concerne la mise en place de matériel de contrôle en ligne des émissions, s'élève à quelque 35000 livres sterling (GBP).

(23) Initialement, le coût total du projet a été estimé à 127,9 millions de GBP. Sur ce montant, le Royaume-Uni a notifié 88,2 millions de GBP à titre de coûts éligibles en vertu de l'encadrement pour la protection de l'environnement. Les 39,7 millions de GBP restants correspondent à l'amélioration de la capacité de production et de qualité des machines à papier existantes, et ne concernent pas le recyclage.

(24) D'après les autorités britanniques, le passage des papeteries actuelles aux nouvelles installations utilisant exclusivement des déchets de papier se traduira par une augmentation des bénéfices totaux de Shotton de 824000 GBP sur la période de cinq ans suivant la date d'entrée en fonctionnement à plein régime.

(25) À la suite d'entretiens avec la Commission en mai 2003, le Royaume-Uni a remanié son projet initial et a communiqué des renseignements devant permettre l'évaluation de l'ensemble du projet au regard des lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale(7) (ci-après: "les lignes directrices concernant les aides régionales"). Le coût total du projet d'investissement modifié s'élève à 125,2 millions de GBP.

(26) Shotton a modifié son projet en vue de la construction d'un nouveau type d'incinérateur de boues représentant de plus grands avantages pour l'environnement que le type initialement prévu. Cet incinérateur produira de la vapeur pour les besoins énergétiques de l'installation. Dans le projet initial, l'incinérateur devait fonctionner avec des boues et du gaz naturel, tandis que dans le nouveau projet, il utilisera non seulement des boues, mais aussi un combustible composé de résidus forestiers renouvelables de faible valeur et de déchets ménagers prétraités dont les éléments recyclables auront déjà été extraits.

(27) Répondant aux demandes de renseignements de la Commission, le Royaume-Uni a indiqué dans sa dernière déclaration que le projet créerait un total de quatre emplois directs. En outre, l'engagement de Shotton d'acheter une plus grande quantité de déchets de papier provenant des flux de déchets ménagers permettrait de créer 187 emplois indirects dans les régions assistées voisines.

2.5. La mesure d'aide

(28) Shotton a demandé un concours de 23 millions de GBP, qui sera versé par WREB. Le Royaume-Uni a fourni une copie du contrat d'aide conclu le 21 février 2002 entre WREB et Shotton.

3. MOTIFS D'OUVERTURE DE LA PROCÉDURE FORMELLE D'EXAMEN

(29) En premier lieu, la Commission a douté que l'aide pût être évaluée à la lumière de l'encadrement des aides pour la protection de l'environnement.

(30) D'après les renseignements dont la Commission dispose, il semble que l'utilisation de déchets de papier pour la fabrication de papier journal constitue une pratique courante. Même si l'utilisation de déchets de papier au lieu de pâte vierge constitue un avantage pour l'environnement, la Commission a douté que l'investissement remplît les conditions requises pour un investissement au sens du point 29 de l'encadrement pour la protection de l'environnement(8), puisque Shotton utilise déjà des déchets de papier dans son usine actuelle. En outre, l'investissement vise à améliorer l'état de l'environnement en tant que tel et non les résultats de l'entreprise en matière de protection de l'environnement. La Commission s'est également demandé s'il pouvait y avoir une justification écologique à la condition, énoncée dans l'appel d'offres, imposant que le recyclage ait lieu au Royaume-Uni, puisque les déchets de papier ne sont pas des déchets dangereux.

(31) Par ailleurs, la Commission a indiqué que des projets similaires avaient été approuvés au titre des lignes directrices concernant les aides à finalité régionale. En l'espèce, l'aide aurait pu être notifiée au titre de l'encadrement multisectoriel(9), puisque le projet remplit les conditions énoncées dans ledit encadrement. Mais la Commission ne disposait pas de renseignements suffisants pour lui permettre d'évaluer l'affaire au regard de l'encadrement pour la protection de l'environnement.

(32) Enfin, même si le point 29 de l'encadrement pour la protection de l'environnement s'appliquait, la Commission a nourri des doutes au sujet du calcul des coûts admissibles et de l'ampleur des avantages pour l'entreprise concernée.

4. OBSERVATIONS DE PARTIES INTÉRESSÉES

4.1. Introduction

(33) La Commission a reçu des observations de dix-neuf parties intéressées. Deux de ces parties ayant exprimé le souhait de conserver l'anonymat, elles seront désignées dans la présente décision par "producteur de papier A" et "producteur de papier B", ce dernier étant le plaignant initial. La Commission a également reçu des observations de la part de plusieurs parlementaires britanniques et de députés européens, dont il a déjà été tenu compte, mais qui ne seront pas traitées en détail dans la présente décision, car ces personnes ne peuvent être considérées comme des parties intéressées au sens de l'article 1er, point h), du règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE(10).

4.2. Observations du producteur de papier A

Le marché du papier

(34) Le producteur A est un concurrent de Shotton. Il indique d'abord que le papier journal est un secteur cyclique avec des capacités excédentaires. La demande de papier journal est tributaire de la demande de publicité, elle-même étroitement liée à la conjoncture économique. Il y a de fortes chances que les capacités continuent à être excédentaires pendant au moins deux à trois ans. Shotton pourrait déjà lancer sa production durant cette période. La production de papier journal est un secteur à très forte intensité capitalistique, et les investissements dans de nouvelles capacités sont assez élevés mais rares. En général, les décisions concernant le montant et le moment de l'investissement sont prises en tenant compte de l'équilibre existant entre la capacité et la demande, des investissements déjà décidés par d'autres et de l'évolution de la croissance à long terme du marché.

(35) En ce qui concerne le marché des fibres fraîches et le marché des fibres recyclées, aucun de ces produits n'est vendu en grandes quantités sur le marché libre, car les producteurs de papier journal possèdent généralement des installations de fabrication de pâte à papier intégrées. Depuis que la sensibilisation à l'environnement s'est renforcée, le marché des vieux papiers et des fibres recyclées s'est bien développé. Pour l'industrie papetière, les fibres recyclées sont désormais une matière première indispensable et, si on les mélange avec des fibres fraîches, elles peuvent être réutilisées jusqu'à six fois. En général, le recyclage se fait dans des zones à forte densité de population, en raison de l'offre importante de papier et des courtes distances de transport. Il existe une grande diversité de fibres recyclées, et l'on estime que quelque 40 à 43 millions de tonnes de papier recyclé sont collectées chaque année en Europe, auxquelles viennent s'ajouter les 350000 tonnes de papier recyclé importé. En 2000, l'ensemble du secteur du papier journal a utilisé comme matière première 16,9 % du marché européen total des fibres recyclées. La production papetière consomme environ 41 millions de tonnes de papier recyclé. D'après le producteur A, on constate que les clients ont tendance à préférer le papier journal à base de fibres recyclées dès lors que d'autres facteurs commerciaux et techniques sont identiques ou similaires à ceux du papier journal à base de fibres fraîches.

Notion d'aide

(36) Le producteur de papier A demande à la Commission de déclarer l'aide incompatible avec les règles communautaires relatives aux aides d'État. Selon lui, la subvention constitue une aide d'État, car elle favorise une certaine entreprise en couvrant des coûts qui, sinon, viendraient grever le budget du bénéficiaire. Il affirme que le financement ne remplit pas des conditions analogues à celles qu'un investisseur privé aurait appliquées.

(37) Le producteur A déclare que les conditions énoncées dans l'appel d'offres ne sont pas rigoureusement indispensables à la réalisation des objectifs de protection de l'environnement. Plus précisément, la condition imposant que l'installation soit située au Royaume-Uni va au-delà de ce qui est nécessaire, étant donné que le papier de récupération fait l'objet d'échanges transfrontaliers importants. Les objectifs poursuivis par le Royaume-Uni pourraient très bien être atteints avec moins d'effets négatifs sur les échanges entre États membres et sur la concurrence et avec moins de dysfonctionnements. Le producteur A estime que le programme WRAP aurait dû essayer de stimuler la collecte en créant des mesures incitatives directes à l'intention des entreprises de collecte et de tri de vieux papiers, au lieu de favoriser un seul et même producteur de papier journal.

La distorsion de concurrence

(38) Le producteur A affirme que le financement est susceptible de fausser le jeu de la concurrence sur le marché du papier journal. D'une part, le financement risque d'influer sur les décisions d'investisseurs dans le domaine du papier journal et donc d'affecter directement la concurrence sur le marché du papier journal ainsi que les échanges entre États membres, non seulement sur le marché du papier journal, mais aussi sur les marchés en amont et en aval de celui-ci, et notamment le marché des papiers recyclés. D'autre part, Shotton aura un avantage de coûts par rapport à ses concurrents, puisqu'il n'aura pas à supporter la totalité des coûts d'investissement liés à l'installation de désencrage. Si Shotton perçoit l'aide, il sera en mesure d'accepter pour son produit des prix inférieurs à ceux de ses concurrents tout en conservant une marge brute positive sur ses ventes.

(39) En ce qui concerne une distorsion du marché géographique, bien qu'il ressorte d'affaires antérieures que le marché en cause est celui de l'Espace économique européen (EEE), le producteur A estime que ce marché pourrait recevoir une définition plus étroite en raison des frais de transport élevés. Mais selon lui, les statistiques montrent que les papiers recyclés font l'objet de courants d'échanges intracommunautaires transfrontaliers importants. Pour conclure, le producteur A déclare que le financement affectera le commerce intracommunautaire.

Existence d'une défaillance du marché

(40) Le producteur A conteste vivement l'existence d'une défaillance du marché entraînant un déficit de capacités de recyclage au Royaume-Uni. Le papier de récupération est une ressource peu abondante et il ferait l'objet d'une demande si l'offre augmentait.

Applicabilité de l'encadrement des aides pour la protection de l'environnement

(41) La protection de l'environnement n'est pas le seul objectif du programme WRAP, puisque celui-ci vise également à créer des marchés stables et performants pour les produits et matériaux recyclés. Le producteur A affirme que les points 29 et 40 de l'encadrement des aides pour la protection de l'environnement ne s'appliquent pas, car le financement ne vise pas à améliorer les normes directement applicables au bénéficiaire, pas plus qu'il ne sera réalisé en l'absence de normes communautaires. L'aide envisagée vise simplement à répondre aux normes communautaires énoncées dans la directive concernant la mise en décharge des déchets(11) et directement applicables au Royaume-Uni.

(42) Le producteur A exprime de sérieux doutes quant à la capacité de Shotton à atteindre les objectifs fixés par le programme WRAP en respectant le calendrier convenu.

Définition des coûts éligibles au regard de l'encadrement des aides pour la protection de l'environnement

(43) Le producteur A estime que le financement ne concerne pas seulement un investissement initial, mais constitue aussi, pour une large part, un investissement de remplacement. En effet, pour intégrer la nouvelle installation de désencrage, Shotton va devoir moderniser la chaîne n° 1, ce qu'il fera fort probablement en augmentant la capacité de la machine actuelle et en améliorant la qualité de la chaîne actuelle. Le producteur A pense également que l'accroissement de la capacité de désencrage dans les quantités indiquées nécessitera davantage de capacité de combustion et de déshydratation des boues que celle qui existe actuellement. Le nouvel équipement sera donc construit avec une capacité de traitement de la totalité des besoins de combustion et de déshydratation des boues de l'ensemble de l'usine. Autrement dit, les machines actuelles seront arrêtées et intégralement remplacées, ou bien elles seront remplacées et les anciennes machines seront révisées et gardées en dépannage. Le producteur A en conclut que l'aide servira à remplacer les machines actuelles, ce qui ne doit pas être considéré comme un coût admissible au regard de l'encadrement pour la protection de l'environnement.

Applicabilité des lignes directrices concernant les aides régionales

(44) Enfin, le producteur A déclare que les lignes directrices concernant les aides régionales et l'encadrement multisectoriel ne sont pas applicables. Il insiste pour que la Commission tienne compte de l'excédent actuel et futur de capacité de pâte désencrée sur le marché du papier journal, ainsi que de la taille globale et de la position de Shotton.

4.3. Observations du producteur de papier B

Notion d'aide

(45) Le producteur B affirme que la mesure constitue une aide d'État, car elle remplit les conditions énoncées à l'article 87, paragraphe 1, du traité, et le fait qu'il y ait eu une procédure d'appel d'offres ne change rien à l'affaire. Selon lui, en effet, l'argument de la procédure d'appel d'offres ne vaut que si celle-ci sert à fixer la rémunération d'un service, de travaux ou d'une fourniture, afin d'assurer que le pouvoir adjudicateur a bien payé le prix du marché pour la prestation en question. Comme, en l'espèce, le programme WRAP n'est pas désireux d'acquérir un service ou des produits, cet argument n'est d'aucune utilité pour conclure qu'on ne se trouve pas en présence d'une aide d'État. De toute évidence, la subvention allège les charges qui, normalement, grèveraient le budget de Shotton.

(46) Le producteur B affirme que l'aide n'a pas le moindre effet d'incitation, puisqu'elle est accordée pour un investissement dont Shotton a besoin pour rester compétitif. L'utilisation de déchets de papier à la place de pâte de bois réduira les coûts de production qui sont élevés actuellement, car la transformation du bois en pâte coûte cher en électricité par rapport au coût du procédé de flottation utilisé pour produire de la pâte à base de fibres recyclées. Par ailleurs, compte tenu des prix du bois vierge et de la pâte de bois fraîche, Shotton ne pourra pas maintenir sa compétitivité à moyen et long terme sans transformer des quantités substantielles de déchets de papier. Shotton conservera fort probablement ses installations pour la pâte de bois vierge, car il en a besoin pour ajouter des fibres fraîches à la pâte à papier. Il est également probable qu'il se contentera d'augmenter sa production en ajoutant les installations de recyclage de déchets. Ce faisant, Shotton améliorera sa position sur le marché par rapport aux concurrents qui ne bénéficient d'aucune aide pour moderniser ou changer leurs installations.

Applicabilité de l'encadrement des aides pour la protection de l'environnement

(47) Le producteur B estime que l'aide ne doit pas être considérée comme une aide pour la protection de l'environnement, puisqu'elle a pour seul objet la modernisation des machines. Il convient d'interpréter de manière restrictive les dérogations visées à l'article 87, paragraphe 3, point c). Comme, en l'espèce, l'aide n'a que fortuitement des effets positifs pour l'environnement, l'encadrement pour la protection de l'environnement ne s'y applique pas. En ce qui concerne les avantages pour l'environnement cités (réduction du gaz carbonique, recyclage de l'eau...), le producteur B déclare que ces avantages résultent automatiquement de l'adaptation de vieilles machines en vue d'accroître leur capacité de recyclage de vieux papier. Il ajoute que les avantages escomptés en matière de réduction des déchets déposés dans les décharges sont extrêmement douteux. En effet, le marché du vieux papier journal offre des possibilités de vendre ce papier plutôt que de le déposer en décharge, puisqu'il représente désormais une matière première recherchée. De plus, l'abandon de l'actuel procédé de fabrication thermomécanique de pâte à papier au profit du procédé de désencrage des déchets de papier pèse plus lourd sur les décharges en raison des boues de désencrage qui ont une teneur plus élevée en matières potentiellement nocives (métaux lourds...) par tonne.

(48) Le producteur B déclare en outre que l'aide est liée au respect des normes communautaires en vigueur qui exigent qu'une quantité minimale de déchets soit recyclée au lieu d'être envoyée en décharge. Puisqu'elle est exclusivement destinée à respecter les normes obligatoires, l'aide ne saurait être octroyée.

(49) De plus, d'après le producteur B, les entreprises qui contribuent à respecter les normes communautaires obligatoires doivent utiliser les "meilleures techniques disponibles"(12), lesquelles consistent à utiliser des déchets de papier comme matière première dans la fabrication du papier journal.

Définition des coûts éligibles au regard de l'encadrement des aides pour la protection de l'environnement

(50) D'après le producteur B, l'aide octroyée doit être considérée comme une aide au fonctionnement, et non comme une aide aux investissements, car elle concerne le simple remplacement et la modernisation de vieilles installations. En vertu de l'encadrement pour la protection de l'environnement, une aide au fonctionnement ne peut être octroyée que si elle est absolument nécessaire à l'application de la stratégie communautaire en matière de gestion des déchets, et uniquement pour les pollueurs. Le producteur B affirme aussi que Shotton verra ses frais d'exploitation réduits, puisque l'aide va lui permettre de moderniser son installation et d'utiliser moins de pâte de bois fraîche ou de bois vierge.

(51) En ce qui concerne l'intensité de l'aide, le producteur B déclare d'abord que les coûts exposés par Shotton ne sont pas tous des coûts éligibles. En effet, comme la modification des machines à papier de Shotton représente une adaptation à la technologie courante, l'entreprise ne saurait prétendre que les coûts d'investissement sont éligibles en totalité ou en partie à une aide pour la protection de l'environnement. Le producteur B ajoute que les coûts d'investissement à prendre en considération devraient être les coûts nets éligibles. Or les coûts de projets semblables étaient inférieurs de 50 % à ce qui est proposé pour l'installation de Shotton. Il semble que les coûts d'investissement soient gonflés. Le producteur B note aussi que le passage à la production par désencrage de déchets de papier n'exige pas d'investissements particuliers sur les actuelles chaînes de fabrication de papier.

(52) Le producteur B pense que le montant des avantages des investissements et des bénéfices des cinq premières années sera plus élevé que le montant présenté par le Royaume-Uni. Cette supposition s'appuie sur la prévision que la collecte locale des vieux papiers sera bon marché et que la demande de papier recyclé va augmenter.

Applicabilité des lignes directrices concernant les aides régionales

(53) En ce qui concerne l'appréciation éventuelle de l'aide au regard des lignes directrices concernant les aides à finalité régionale, le producteur B déclare que l'aide n'a pas pour objectif le développement régional, puisqu'elle ne vise pas à créer ou à sauvegarder des emplois. Comme elle ne semble pas avoir le moindre effet positif sur le développement de la région de Flintshire, elle ne doit pas être considérée comme une aide à finalité régionale.

4.4. Observations d'UPM - Shotton

Introduction

(54) Shotton commence par brosser un tableau général des faits. La capacité du Royaume-Uni à recycler les déchets de papier est inférieure à celle d'autres pays d'Europe du Nord. Le recyclage du papier doit être amélioré afin de permettre au Royaume-Uni de respecter ses obligations au titre de la directive concernant les décharges. Le programme WRAP avait d'abord envisagé une méthode indirecte pour stimuler la collecte de déchets de papier, mais elle y a renoncé, car cette méthode n'aurait pas eu d'avantages durables. En aidant la seule collecte, rien ne garantirait que le produit collecté ferait l'objet d'une demande durable. De plus, le coût de cette solution aurait été plus élevé à moyen terme. C'est pourquoi le programme WRAP a choisi de stimuler la demande de déchets de papier.

Notion d'aide

(55) En ce qui concerne Shotton, l'usine actuelle est toujours rentable. L'installation de machines à pâte de fibre, qui va être mise hors service, a encore une durée de vie rentable d'au moins dix ans. Les machines à papier restantes ont une durée de vie d'au moins vingt ans. Il n'y a aucune justification économique ou juridique pour que des installations rentables qui n'utilisent pas 100 % de papier journal soient mises hors service ou soient adaptées à l'utilisation de déchets de papier. Le recours à une procédure d'appel d'offres était destiné à assurer que le coût de la transformation d'une usine qui tourne bien en usine utilisant exclusivement des fibres recyclées serait limité au minimum nécessaire.

(56) En ce qui concerne la procédure d'appel d'offres, Shotton déduit de décisions antérieures de la Commission que des aides d'État au recyclage peuvent être octroyées dans trois cas. L'un de ces cas est celui de l'entreprise qui n'est pas obligée de recycler en vertu de normes nationales ou communautaires, mais qui bénéficie quand même d'une aide pour son activité de recyclage. L'aide d'État est autorisée dans la mesure où elle est accordée au-dessus des prix du marché pour ladite activité. En ce cas, l'entreprise de recyclage fournit à l'État un service d'intérêt économique général. Pour déterminer le montant de l'aide, il convient de voir si l'État paie le prix du marché ou non pour le service fourni. Or, en l'espèce, la procédure d'appel d'offres est l'assurance que le prix payé est celui du marché. En conséquence, il n'y a pas eu octroi d'aide d'État.

(57) De plus, le concours était ouvert aux entreprises étrangères. Le fait que l'entreprise devait être située au Royaume-Uni est justifié en ce sens que l'investissement est destiné à accroître la capacité de recyclage au Royaume-Uni. Toutes les autres conditions sont indispensables à la réalisation des objectifs environnementaux poursuivis par le Royaume-Uni. La condition imposant que l'adjudicataire soit producteur de papier journal est justifiée en ce sens qu'il est possible de fabriquer du papier journal exclusivement à partir de déchets de papier. Là encore, il s'agit d'une condition permettant d'atteindre les objectifs environnementaux du Royaume-Uni. La simple collecte de vieux journaux n'est pas du recyclage et n'a rien à voir avec l'utilisation économique et utile de vieux journaux.

Distorsion de concurrence et effet sur les échanges

(58) La capacité de production de Shotton sera inchangée après la transformation, de même que ses coûts et la qualité du produit fini. C'est pourquoi Shotton estime que la concurrence ne sera pas affectée.

(59) Shotton ne bénéficiera pas d'un allègement des coûts qu'elle devrait normalement supporter, puisque l'usine est parfaitement rentable de la manière dont elle fonctionne actuellement. Selon les estimations, il lui reste une durée de vie rentable de dix à vingt ans

(60) Le financement du projet n'affectera pas les échanges, puisque Shotton opère sur le marché intérieur britannique pour l'achat de ses matières premières et partiellement pour la vente de papier journal (50 % sera livré à des clients établis dans un rayon de 110 kilomètres de l'usine et Shotton vise à fournir tous ses produits à une clientèle britannique d'ici à 2005). Les matières premières actuelles proviennent aussi du Royaume-Uni. Shotton affirme en outre que les exportations britanniques de déchets de journaux et magazines partent du sud du pays, en dehors de sa zone de chalandise.

(61) Le financement ne fausse pas le jeu de la concurrence, puisqu'il ne renforce pas la position de Shotton par rapport à d'autres entreprises. Il n'y aura en effet aucune modification de la capacité de production de l'usine ni des coûts de production. Shotton n'entrera pas en concurrence pour les ressources actuelles en vieux journaux, mais produira de nouvelles ressources de papier journal recyclé provenant des décharges britanniques. La transformation concerne l'installation de fabrication de pâte à papier et cette pâte ne sera pas vendue à des tiers, mais utilisée exclusivement à Shotton.

Applicabilité de l'encadrement des aides pour la protection de l'environnement

(62) L'investissement correspond parfaitement à l'encadrement des aides pour la protection de l'environnement, puisque le projet est destiné à prévenir des atteintes à notre milieu physique (point 6). Il n'y a aucune raison de limiter les avantages pour l'environnement à la réduction de la pollution, mais si tel devait être le cas, Shotton souligne que l'investissement réduira, de toute façon, la pollution. Outre qu'il correspond aussi aux objectifs de développement durable énoncés au paragraphe 3 de l'encadrement pour la protection de l'environnement, en favorisant l'utilisation des déchets de papier et la collecte d'autres déchets, l'investissement répond au point 36 de l'encadrement, puisqu'il est destiné à adapter les méthodes de production en vue de protéger l'environnement. Shotton estime que les aides aux investissements doivent être compatibles à hauteur de 30 % des coûts d'investissement éligibles en l'absence de normes communautaires obligatoires, ce qui est le cas en l'espèce, puisque Shotton n'a aucune obligation en matière d'achat ou d'utilisation de déchets de papier. Pour Shotton, l'argument selon lequel l'investissement concerne une activité qui est "une pratique courante" n'a pas de sens, puisque l'installation actuelle a encore une longue durée de vie. Les choses seraient différentes s'il s'agissait d'un nouvel investissement. En l'absence de l'aide, rien n'inciterait Shotton à modifier ses méthodes de production.

Définition des coûts éligibles

(63) En ce qui concerne le calcul des coûts éligibles, il a été effectué correctement. Shotton soutient qu'il s'agit de coûts d'investissement qui ne constituent pas un investissement de remplacement. C'est pourquoi tous les coûts engagés doivent être jugés éligibles.

Notion de service d'intérêt économique général

(64) Shotton affirme qu'il fournira un service d'intérêt économique général, puisqu'il permettra au Royaume-Uni de remplir les obligations qui lui incombent en vertu du droit communautaire. Le Royaume-Uni a lancé un appel d'offres pour assurer la fourniture de ce service. En ce qui concerne l'exécution d'un service d'intérêt économique général, Shotton cite l'arrêt FFAD(13), où la gestion de déchets a été considérée comme un service d'intérêt économique général. Compte tenu de l'arrêt Ferring(14), le financement constitue simplement la rémunération de ce service, ce qui n'implique pas une aide d'État. Si le coût devait être supérieur au prix du marché pour ce service, l'aide serait tout de même compatible en vertu de l'article 86, paragraphe 2, du traité.

4.5. Observations d'autres parties intéressées

(65) Des observations ont été présentées par les parties suivantes: Paper Federation of Great Britain, Paper Industry Technical Association, professeur John Roberts du Department of Paper Science de l'UMIST(15), Local Authority Advisory Committee, Local Government Association, Greater Manchester Waste Disposal Authority, Cleanaway, St Regis Paper Company, Environmental Industries Commission, Environment Agency, Albion Water Limited, London Remade, Merseyside Waste Disposal Authority, Viridor Credits et Forum for the Future.

Distorsion de concurrence

(66) En ce qui concerne les effets de l'investissement sur la concurrence, plusieurs parties affirment qu'il n'y en aura pas, puisque la capacité de production de Shotton ne va pas augmenter, et qu'il n'y aura pas d'incidence sur les marchés en aval du papier journal fini.

(67) En ce qui concerne la défaillance du marché, la Paper Federation of Great Britain déclare que l'utilisation de papiers recyclés a augmenté de 144 % depuis 1991. Le papier journal est le deuxième secteur d'utilisation de papier recyclé. Les importations représentent 65 % du marché et le Royaume-Uni est le plus grand marché de papier journal d'Europe. Or, malgré le fort potentiel apparent d'investissement, il n'y a eu qu'une seule machine à papier journal fabriquée au Royaume-Uni ces dix dernières années, avec une subvention de l'État. La Paper Federation estime que cela dénote une défaillance manifeste du marché. Elle ajoute que les éditeurs britanniques de journaux et les fabricants britanniques de papier journal ont arrêté avec l'État des objectifs concernant la teneur des journaux en fibres recyclées (par exemple, 60 % à la fin de 2001). Si l'objectif pour 2001 a été atteint, cela n'a pas été dû à l'augmentation de la quantité de fibres recyclées utilisée par les fabricants britanniques de papier journal, mais à l'augmentation des importations de fibres déjà dégradées qui doivent être utilisées plus vite que les fibres vierges.

Les avantages du projet pour l'environnement

(68) Les parties désignées au considérant 65 mentionnent le fait que l'investissement dans l'installation de Shotton détournera des décharges 1,6 million de tonnes de déchets de papier, ce qui se traduira par une réduction de 352000 tonnes des émissions de gaz carbonique et de méthane. Le passage à l'utilisation de déchets de papier comme matière première du papier journal permettra des économies de pâte vierge. Pour la Environmental Industries Commission, le financement de l'investissement à Shotton par le programme WRAP est un bon exemple de la manière dont des industries peuvent utiliser de nouvelles technologies pour relever des défis écologiques essentiels, comme l'utilisation plus efficace des ressources. Le détournement de 1,6 million de tonnes de déchets de papier des décharges se traduira par une augmentation de 7 % du taux de recyclage au Royaume-Uni.

(69) Le nouvel investissement entraînera la fermeture de l'actuelle installation de fabrication thermomécanique de pâte à papier qui consomme beaucoup d'énergie. Cette fermeture entraînera à son tour une réduction de 53 tonnes par an des émissions de composés organiques volatiles produites par les composants du bois et contenant les acides résiniques des conifères. Le projet de Shotton supprimera l'évacuation de ces composés toxiques sous leur forme volatile et dans les eaux usées.

(70) Le projet permettra aussi de réduire de 6500 le nombre de trajets de camions. La réutilisation de l'eau en interne augmentera de 500000 m3 par an, ce qui permettra d'optimiser dans toute la région la valeur stratégique des ressources hydriques peu abondantes. D'après Albion Water Limited, le passage de Shotton à 100 % de fibres recyclées lui permettra d'imposer à Shotton des objectifs de consommation d'eau qui se traduiront par une économie d'eau de traitement d'environ 500000 m3 par an.

(71) Le recyclage accru des déchets de papier, ajouté à l'engagement de longue durée de Shotton d'absorber ces déchets, va permettre à la région de mettre en place une meilleure infrastructure de collecte. L'aide octroyée à Shotton est jugée nécessaire pour pouvoir investir dans la création d'un vaste système de ramassage des papiers qui viendra au crédit des obligations environnementales du Royaume-Uni.

5. OBSERVATIONS DU ROYAUME-UNI

Introduction

(72) Le Royaume-Uni considère que le projet s'inscrit dans la politique communautaire globale en matière d'environnement, et plus particulièrement la politique de gestion des déchets, et qu'il doit être approuvé au titre de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité. Le projet vise à produire des avantages directs pour l'environnement, à savoir la création d'une demande durable de déchets de papier. Le Royaume-Uni souligne qu'en vertu du principe de subsidiarité, il a le droit de choisir le meilleur moyen d'atteindre les objectifs environnementaux et que ce n'est pas l'affaire de la Commission de décider comment il doit obtenir une réduction des déchets mis en décharge.

Notion d'aide

(73) Le Royaume-Uni souligne que Shotton est une usine tout à fait rentable et moderne, avec un rendement élevé des capitaux employés. À l'heure actuelle, Shotton tire parti de l'utilisation de deux matériaux différents (fibre vierge et journaux), ce qui ne sera plus possible après le passage à 100 % de déchets de papier, d'où une perte de souplesse. Shotton perdra également l'avantage de qualité retiré du mélange actuel de pâte à papier sur le plan des caractéristiques de résistance du papier.

(74) Le Royaume-Uni affirme que les conditions posées dans l'appel d'offres ne sont pas excessives, mais constituent l'essence du projet environnemental, le but étant de stimuler le recyclage des journaux au Royaume-Uni. Avec ce projet, le programme WRAP a voulu aborder les défaillances spécifiques du marché britannique qui existent dans le domaine des capacités de recyclage et non dans celui de la collecte de déchets. La condition énoncée dans l'appel d'offres imposant que l'adjudicataire soit situé au Royaume-Uni est une réaction aux défaillances spécifiques du marché britannique. L'accent mis sur le papier journal s'explique par le fait que celui-ci constitue une forte proportion des déchets ménagers et qu'il représente la qualité de papier optimale pouvant utiliser des vieux journaux et magazines. Il n'y a aucune restriction de nationalité ou de localisation.

(75) En ce qui concerne les effets sur la concurrence, ils seront ramenés à un minimum, puisque le programme WRAP a assuré que le bénéficiaire de l'aide d'État prendra un certain nombre de mesures pour réduire autant que possible l'incidence sur le marché. De plus, le Royaume-Uni intervient à un point de la chaîne d'approvisionnement qui nécessitera le minimum d'aide d'État pour un maximum d'avantages pour l'environnement.

(76) Le Royaume-Uni souligne en outre que la situation britannique est particulière, en ce sens qu'il existe un déficit important de capacités de recyclage, faute de demande constante. Shotton a pris l'engagement d'utiliser exclusivement les déchets de papier récupérés en décharge. Autrement dit, il n'y aura pas d'augmentation de la concurrence pour les déchets de papier qui sont déjà collectés actuellement en vue de leur recyclage. Même si le projet Shotton aboutit, les niveaux de recyclage au Royaume-Uni resteront largement inférieurs aux moyennes européennes. L'incidence sur la concurrence serait plus forte si le Royaume-Uni devait subventionner la collecte des déchets de papier. En effet, s'il y avait davantage de déchets de papier sur le marché, les prix baisseraient, mais sans la moindre garantie de stimulation des capacités de recyclage permettant de restabiliser la situation.

(77) Le Royaume-Uni affirme qu'il n'y aura pas d'effet sur le marché de la pâte à papier vierge, car le bois utilisé par Shotton vient de la State Forestry Commission et de propriétaires forestiers privés. Le marché du papier journal (marché en aval) ne sera pas non plus affecté par l'aide, puisque aucune partie de la pâte à papier produite à Shotton ne sera vendue à des tiers et que ni la capacité ni la durée de vie de l'installation ne seront modifiées. Les avantages financiers seront minimes et les clients de Shotton resteront vraisemblablement les mêmes. Il n'y aura aucune augmentation nette du chiffre d'affaires de Shotton. Dès lors, sa position ne sera pas renforcée et il n'y a aucun risque de distorsion de concurrence.

(78) Il est considéré que l'effet sur le commerce sera minime. En effet, les clients sont locaux, la totalité des essences brutes viennent du nord-ouest de l'Angleterre et du pays de Galles, les déchets de papier seront collectés dans un rayon de 110 à 160 kilomètres de Shotton, et Shotton vise à fournir la quasi-totalité de ses produits à des clients britanniques d'ici à 2005. Les exportations de déchets de papier du Royaume-Uni se font essentiellement à partir du sud-est du Royaume-Uni, en dehors de la zone de chalandise principale de Shotton.

(79) Quant à l'argument selon lequel l'investissement constitue une pratique courante, le Royaume-Uni répond que c'est exact, mais que l'aide était strictement nécessaire pour répondre aux objectifs environnementaux poursuivis par le Royaume-Uni. Même si une nouvelle usine investissait directement dans une installation fonctionnant uniquement avec des fibres recyclées, il n'y aurait aucune justification économique à la transformation d'une installation existante qui a encore une longue durée de vie. L'installation existante va être mise hors service. En l'absence de l'aide, l'investissement ne serait pas effectué, en raison des risques techniques et du faible rendement. C'est pourquoi il ne s'agit pas d'un investissement commercial, mais d'un investissement écologique. En l'espèce, le Royaume-Uni estime que l'aide envisagée est proportionnée à l'effet obtenu pour l'environnement et que cet effet l'emporte sur un quelconque effet de distorsion de la concurrence qu'elle pourrait avoir.

Applicabilité de l'encadrement des aides pour la protection de l'environnement

(80) En ce qui concerne l'applicabilité de l'encadrement des aides pour la protection de l'environnement, le Royaume-Uni considère qu'il n'y a aucune raison de limiter l'application de cet encadrement à la pollution causée par le bénéficiaire, comme l'a déclaré la Commission dans sa décision d'ouverture de la procédure formelle d'examen. L'investissement correspond aux grands objectifs de l'encadrement. De plus, il n'y a pas de normes communautaires obligatoires qui s'appliquent à l'entreprise, ce qui signifie que le point 29 de l'encadrement pour la protection de l'environnement s'applique à la présente affaire. Le Royaume-Uni affirme en outre que l'aide a des effets directs sur l'environnement, à savoir le détournement de déchets des décharges et la réduction de la pollution, et il insiste sur l'utilisation efficace de ressources (bois et eau). Les avantages pour l'environnement constituent une condition, posée dans l'appel d'offres, pour l'octroi de l'aide et ils seront contrôlés par des experts indépendants désignés par le programme WRAP.

(81) De plus, l'encadrement pour la protection de l'environnement prévoit que les aides permettant à l'entreprise de dépasser les normes communautaires qu'elle est déjà légalement obligée de respecter peuvent être autorisées. Il n'y a pas d'interdiction à l'octroi d'aides en faveur d'entreprises qui aident les États membres à respecter les obligations que leur impose le droit communautaire.

(82) Le Royaume-Uni montre que le projet s'inscrit dans la politique générale d'UPM-Kymmene en matière de protection de l'environnement. Shotton applique le "concept d'usine locale", c'est-à-dire que les déchets de journaux seront collectés dans un rayon de 160 kilomètres (puis de 110 kilomètres) et le papier journal sera vendu dans un rayon de 110 kilomètres de l'usine. Shotton a conclu des contrats de longue durée avec les collectivités locales, pour assurer la sécurité et la justification de l'investissement dans le recyclage de journaux et magazines. Ces contrats ont une durée de cinq à dix ans et les prix sont généralement fixés sur une période de cinq à sept ans. Shotton propose d'acheter chaque tonne de déchets de papier et est en train de créer une "culture du recyclage" dans la commune et alentour. Shotton aide les collectivités locales à mettre en place l'infrastructure nécessaire à la collecte des vieux journaux et a lancé des initiatives locales. L'ensemble de ces actions est financé exclusivement par Shotton, sans la moindre aide d'État.

(83) En ce qui concerne l'utilisation obligatoire des meilleures techniques disponibles suggérée par le producteur de papier B, le Royaume-Uni considère que celles-ci n'imposent pas aux producteurs de papier journal l'obligation d'utiliser du papier recyclé comme matière première, sinon Shotton serait depuis longtemps en infraction à cette obligation. De plus, le Royaume-Uni déclare que l'utilisation de pâte à papier recyclée n'est pas considérée comme la "meilleure technique disponible" dans l'industrie de la pâte à papier et du papier. Enfin, il n'y a aucune raison économique de passer à l'utilisation de déchets de papier.

Calcul des coûts éligibles

(84) Tous les coûts éligibles sont nécessairement engagés si tous les avantages recensés doivent être obtenus. En ce qui concerne l'ampleur des avantages durant les cinq premières années, le Royaume-Uni renvoie aux explications données à propos de ces avantages dans la notification et la correspondance ultérieure, où il est montré qu'ils sont liés au passage à l'utilisation exclusive de déchets de papier. Toutefois, le Royaume-Uni serait d'accord pour désigner un expert technique indépendant pour évaluer les avantages nets et il s'engage à contrôler Shotton pour assurer que l'entreprise ne tirera du projet aidé aucun autre avantage financier que les avantages indiqués dans sa correspondance antérieure(16). Le Royaume-Uni ajoute que Shotton ne retire pas d'économies d'échelle de l'utilisation accrue de fibres recyclées. Le fait que le profit paraisse si faible résulte peut-être d'une mauvaise perception du rendement actuel des installations existantes de fabrication de pâte à papier et de papier. En effet, l'utilisation actuelle de fibres vierges par Shotton est extrêmement économique.

(85) Il y a également d'autres coûts liés à l'investissement qui n'ont pas été intégrés dans les coûts éligibles, à savoir une bobineuse supplémentaire, une dépense en capital de [...](17) au titre d'un programme de poubelles à roulettes, et les frais de mise en place et de fonctionnement de la collecte de journaux par de nombreuses collectivités locales. Ces derniers sont considérés comme étant très supérieurs au montant de l'aide sur deux ans. Un apport supplémentaire de [...] en capitaux de démarrage sera effectué pour stimuler les initiatives de collecte.

(86) Le Royaume-Uni souligne aussi que l'aide est une aide aux investissements et non une aide au fonctionnement. Elle est octroyée pour un investissement unique destiné à la mise hors service de l'installation de fabrication thermomécanique de pâte à papier et à la mise en place d'une installation capable d'utiliser 100 % de fibres recyclées. C'est pourquoi l'investissement est manifestement un "investissement initial".

6. APPRÉCIATION DE L'AIDE

6.1. Existence d'une aide au titre de l'article 87, paragraphe 1, du traité

(87) En vertu de l'article 87, paragraphe 1, du traité, "sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions".

(88) Dans la présente affaire, la mesure est financée par des ressources d'État dans le cadre du programme WRAP par l'intermédiaire de sa filiale WREB. L'aide est accordée à un bénéficiaire individuel, Shotton, pour l'adaptation et la modification de l'installation existante.

La procédure d'appel d'offres

(89) Dans la présente affaire, la subvention a été proposée au moyen d'une procédure d'appel d'offres. C'est pourquoi le Royaume-Uni et Shotton affirment qu'il n'y a pas eu d'aide, puisque la procédure d'appel d'offres assure que le prix payé est le prix du marché.

(90) Même si un appel d'offres assure que l'aide est limitée au minimum, l'adjudicataire se voit tout de même accorder un avantage. En ce qui concerne la notion d'avantage, il convient de noter que les avantages sont généralement définis comme des "interventions qui, sous des formes diverses, allègent les charges qui normalement grèvent le budget d'une entreprise"(18). Il est indéniable que Shotton est favorisé par l'aide, puisqu'il percevra des fonds pour du nouveau matériel ayant une durée de vie plus longue que le matériel actuel.

(91) En cas de procédure d'appel d'offres, il y a tout de même lieu de voir si la conclusion de contrats par l'État constitue une opération commerciale normale par laquelle l'État agit comme un opérateur du marché. Dans la négative, il se peut que le contrat contienne des éléments d'aide d'État. D'après la jurisprudence constante, l'article 87, paragraphe 1, n'établit aucune distinction selon les causes ou les objectifs de l'aide en question, mais définit celle-ci par rapport à ses effets.

(92) En l'espèce, il y a eu une procédure d'appel d'offres par laquelle le Royaume-Uni a imposé à un producteur de papier journal l'obligation d'utiliser une certaine quantité de déchets de papier pour la production de papier journal, moyennant rémunération. Le choix des autorités britanniques de subventionner le recyclage des déchets de papier s'explique par le fait que le détournement de déchets de papier des flux de déchets municipaux doit entraîner une réduction substantielle des déchets mis en décharge, ce qui permettra au Royaume-Uni de tenir ses engagements dans le cadre de la directive concernant les décharges(19).

(93) S'appuyant sur ces considérations, la Commission estime que le Royaume-Uni n'a pas agi comme un investisseur privé opérant sur le marché, mais comme une autorité publique animée par des considérations de protection de l'environnement. C'est pourquoi la Commission conclut que la mesure est imputable à l'État et ne saurait être considérée comme une opération commerciale.

Qualification comme service d'intérêt économique général

(94) Shotton affirme qu'il aide le Royaume-Uni à atteindre ses normes environnementales et à résoudre une défaillance spécifique du marché. En ce cas, il fournirait un service d'intérêt économique général à l'État.

(95) Dans sa décision d'ouvrir la procédure formelle d'examen, la Commission a exprimé des doutes quant aux conditions de l'appel d'offres et a qualifié celles-ci d'excessives, notamment les conditions que l'adjudicataire doit être situé au Royaume-Uni et doit utiliser une certaine quantité de déchets de papier pour la production de papier journal.

(96) Les doutes de la Commission ont été confirmés par les producteurs de papier A et B. Dans leurs observations, le Royaume-Uni et Shotton ont affirmé que les conditions posées dans l'appel d'offres étaient indispensables pour atteindre les objectifs de protection de l'environnement, le Royaume-Uni ayant constaté que le papier journal constituait une forte proportion des déchets ménagers. Le papier journal est l'optimum de papier pouvant utiliser des déchets de journaux et magazines. La condition imposant que l'adjudicataire soit situé au Royaume-Uni est une réaction à la défaillance spécifique du marché britannique.

(97) Les services d'intérêt économique général doivent être à la disposition de tous les citoyens et doivent répondre aux besoins du citoyen(20), ce qui serait le cas pour un service de collecte des déchets de papier. Mais ce n'est pas le cas en l'espèce, car l'appel d'offres ne portait pas sur la collecte des déchets de papier, mais sur la prise en charge d'une certaine quantité de déchets pour les recycler en papier journal.

(98) La réalisation d'une infrastructure qui n'est pas rentable en termes économiques peut constituer un service d'intérêt économique général si elle ne favorise pas une certaine entreprise, si elle est nécessaire à la fourniture d'un service que l'État doit normalement fournir au public et est limitée aux besoins de ce service, ou si le marché ne sera jamais en mesure d'assurer ce service dans les mêmes conditions(21). Selon la Commission, il y a abus de la notion de service d'intérêt économique général si l'activité économique ne présente pas des caractéristiques spécifiques par rapport à d'autres activités économiques ou si l'activité économique en question est déjà exécutée de manière satisfaisante par le marché(22).

(99) En l'espèce, l'aide aux investissements profite à une seule et même entreprise, et le service en cause, qui n'est pas simplement le recyclage de vieux papiers, mais la production de papier journal à partir d'une quantité définie de déchets de papier, n'est pas un service qui doit normalement être fourni par l'État. De plus, il est peu probable que le marché ne soit pas en mesure de fournir ce service aux mêmes conditions en raison d'une défaillance évidente. En effet, les observations présentées par les producteurs A et B montrent très bien qu'il n'y a pas de véritable défaillance sur le marché du recyclage des déchets de papier, car ces derniers sont peu abondants et constituent la matière première désormais la plus courante pour la fabrication du papier journal. S'il devait y avoir une défaillance du marché, c'est du côté de la collecte des déchets de papier et dans la nature cyclique des prix qu'on la trouverait. Toutefois, l'appel d'offres n'a pas été rédigé en ce sens, puisqu'il était axé sur la production de papier journal et que l'adjudicataire devait être situé au Royaume-Uni.

(100) Enfin, il convient de noter que le Royaume-Uni lui-même n'a pas invoqué la notion de service d'intérêt économique général.

(101) C'est pourquoi la Commission conclut que le service en cause ne constitue pas un service d'intérêt économique général et que l'article 86, paragraphe 2, du traité ne s'applique pas à la présente espèce.

Distorsion de concurrence

(102) Pour être qualifiée d'aide au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité, la mesure doit fausser ou menacer de fausser la concurrence.

(103) La distorsion éventuelle de concurrence a été mise en avant par les producteurs de papier A et B. Le producteur A déclare que Shotton aura un avantage de coût par rapport à d'autres concurrents, en ce sens que les coûts d'investissement liés à l'installation de désencrage ne seront pas à sa charge en totalité, et sa position s'en trouvera améliorée par rapport aux concurrents qui ne bénéficient pas d'une aide pour moderniser ou changer leurs installations.

(104) Le Royaume-Uni et Shotton affirment que les coûts normalement à la charge de Shotton ne seront pas allégés, puisque l'usine est parfaitement rentable dans son fonctionnement actuel et a encore une durée de vie utile estimée à dix ou vingt ans. La capacité de production de Shotton sera inchangée après la transformation, de même que ses coûts et la qualité du produit fini. Les avantages retirés de l'aide sont minimes et il n'y aura pas d'augmentation nette du chiffre d'affaires de Shotton. La situation de l'entreprise ne sera pas renforcée. Shotton et le Royaume-Uni affirment que, dès lors, il n'y aura pas d'effet négatif sur la concurrence.

(105) Or la Commission considère qu'il existe un sérieux risque de distorsion de concurrence, puisque l'aide sera octroyée à une seule et même entreprise qui s'en servira pour moderniser son matériel et son procédé de fabrication. Si Shotton avait réalisé le projet sans aide, l'entreprise se trouverait dans une situation bien pire que celle de ses concurrents. C'est pourquoi la Commission estime que l'aide allègera un coût que Shotton aurait peut-être dû supporter pour conserver sa compétitivité ou pour adapter ses installations à d'autres matières premières, ce qui aboutit à un renforcement de sa position par rapport à d'autres entreprises.

Effet sur les échanges

(106) Les producteurs de papier A et B ont parfaitement démontré, chiffres à l'appui, qu'il existait de substantiels courants d'échanges transfrontaliers de papiers recyclés. En fait, une très forte proportion du papier consommé au Royaume-Uni est importée, essentiellement depuis d'autres États membres. Le producteur A a montré qu'il y aurait un effet direct sur les échanges entre États membres, non seulement sur le marché du papier journal, mais aussi sur les marchés en amont et en aval de celui-ci.

(107) Shotton et le Royaume-Uni affirment, en revanche, que la mesure d'aide envisagée n'aura aucun effet sur les échanges entre États membres, puisque Shotton opère sur le marché intérieur britannique pour l'achat de matières premières et, en partie, pour la vente de papier journal. Ils ajoutent que les exportations britanniques de déchets de journaux et magazines partent du sud du Royaume-Uni, hors de la zone de chalandise de Shotton.

(108) Comme le montre le graphique qui suit, les déchets de papier font l'objet d'échanges internationaux. Les statistiques de la Confédération européenne des industries du papier (CEPI), communiquées par le producteur B, montrent qu'il existe des échanges transfrontaliers de papier journal fini et de déchets de papier(23).

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(109) C'est pourquoi la Commission considère que la mesure envisagée est susceptible d'affecter les échanges entre États membres.

(110) D'après la Commission et la jurisprudence constante, point n'est besoin d'un effet "réel" sur les échanges. Pour vérifier si la mesure affecte les échanges entre les États membres, il suffit de prouver qu'elle est "de nature" à les affecter(24). Il n'est pas nécessaire de montrer que l'entreprise bénéficiaire participe elle-même aux activités transfrontalières. Lorsqu'une aide est octroyée, l'offre intérieure d'un produit peut s'en trouver maintenue ou augmentée avec cette conséquence que les chances des entreprises établies dans d'autres États membres d'exporter vers le marché de cet État membre sont diminuées(25).

(111) S'appuyant sur cette appréciation, la Commission conclut que la mesure doit être qualifiée d'aide d'État au regard de l'article 87, paragraphe 1, du traité.

6.2. Appréciation de la compatibilité avec l'article 87 du traité

(112) La Commission a examiné si les dérogations énoncées à l'article 87, paragraphes 2 et 3, du traité s'appliquaient. Les dérogations de l'article 87, paragraphe 2, du traité pourraient servir de base pour considérer que l'aide est compatible avec le marché commun. Toutefois, l'aide: a) n'est pas à caractère social et n'est pas octroyée aux consommateurs individuels; b) n'est pas destinée à remédier aux dommages causés par des calamités naturelles ou par d'autres événements extraordinaires, et c) n'est pas nécessaire pour compenser les désavantages économiques causés par la division de l'Allemagne.

(113) Les dérogations énoncées à l'article 87, paragraphe 3, points a), b) et d), du traité, qui concernent les aides destinées à favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi, les projets d'intérêt européen commun et la promotion de la culture et de la conservation du patrimoine, ne s'appliquent pas.

(114) Le Royaume-Uni n'a pas tenté de justifier l'aide par les motifs énumérés au considérant qui précède.

(115) En ce qui concerne la première partie de la dérogation de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité, à savoir les aides destinées à favoriser le développement de certaines activités économiques, la Commission observe que l'aide n'avait pas pour objet, par exemple, la recherche et le développement ou l'investissement par des petites et moyennes entreprises. Par ailleurs, il paraît peu probable qu'elle ait eu pour objet le sauvetage et la restructuration de Shotton. En conséquence, l'aide ne peut être considérée comme compatible avec le marché commun pour ce motif.

(116) Dès lors, il convient d'examiner si l'aide remplit les conditions requises pour bénéficier de la dérogation énoncée à l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité pour d'autres motifs, et notamment si l'encadrement des aides pour la protection de l'environnement et les lignes directrices pour les aides régionales s'appliquent à la présente affaire.

6.2.1. Appréciation au regard de l'encadrement des aides pour la protection de l'environnement

6.2.1.1. Applicabilité de l'encadrement des aides pour la protection de l'environnement

(117) Il est difficile de nier qu'il y aura des avantages pour l'environnement, car enfin, la réutilisation des déchets de papier est plus respectueuse de l'environnement que leur mise en décharge.

(118) D'après le point 29 de l'encadrement pour la protection de l'environnement, peuvent être autorisées les aides aux investissements "permettant aux entreprises de dépasser les normes communautaires applicables" ou "lorsque les entreprises réalisent des investissements en l'absence de normes communautaires obligatoires [...]".

(119) L'aide est octroyée à Shotton pour améliorer globalement l'environnement au Royaume-Uni et pour permettre à ce pays de remplir les obligations lui incombant en vertu de la directive concernant les décharges(26) et de la directive concernant les emballages(27). Elle n'est pas octroyée pour dépasser les normes applicables à l'entreprise directement. Dès lors, le premier cas visé au point 29 de l'encadrement pour la protection de l'environnement, qui autorise les aides pour permettre aux entreprises de dépasser les normes communautaires applicables, ne s'applique pas à la présente espèce.

(120) Le deuxième cas visé au point 29 de l'encadrement concerne les aides octroyées aux entreprises pour qu'elles réalisent des investissements en l'absence de normes communautaires obligatoires. Le Royaume-Uni affirme qu'il n'y a pas de normes applicables à l'entreprise, mais à l'État membre et que, de ce fait, les aides aux investissements visées par les dispositions de l'encadrement pour la protection de l'environnement pourraient être autorisées.

(121) D'après les principes généraux du droit, il convient de donner aux dérogations une interprétation restrictive. L'encadrement définit les conditions dans lesquelles la Commission peut considérer qu'une aide est compatible avec le marché commun conformément à l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité, et qui constituent donc une exception aux principes généraux énoncés à l'article 87, paragraphe 1, du traité. Il convient en outre de rappeler que l'encadrement pour la protection de l'environnement repose sur le principe général du "pollueur payeur" et que son interprétation doit être rigoureusement conforme à ce principe fondamental.

(122) C'est pourquoi la présente affaire, qui concerne une aide d'État destinée à favoriser le recyclage et qui allège les charges que les pollueurs doivent normalement supporter, ne remplit pas les conditions permettant d'appliquer la deuxième partie du point 29. Il faut noter que l'aide n'est pas destinée à réduire la quantité de déchets de papier provenant des ventes de Shotton, mais à encourager Shotton à prendre en charge les déchets provenant éventuellement de produits vendus par d'autres producteurs de papier. La Commission considère que le point 29 de l'encadrement pour la protection de l'environnement concerne le cas des entreprises qui investissent pour améliorer leurs résultats en matière d'environnement et pour réduire la pollution qu'elles causent. En ce cas, une aide peut être autorisée à titre de mesure incitative pour l'amélioration de la situation environnementale de l'entreprise. Sinon, il serait aisé de contourner les règles en octroyant l'aide non pas aux pollueurs, mais aux entreprises qui s'occupent de la pollution.

(123) Cette interprétation est confirmée par le point 18 b) de l'encadrement pour la protection de l'environnement qui déclare que les aides "peuvent avoir un effet incitant, notamment pour encourager les entreprises à dépasser les normes ou à faire des investissements supplémentaires destinés à rendre leurs installations moins polluantes".

(124) De plus, l'interprétation proposée par les autorités britanniques risque d'avoir pour conséquence que les États membres subventionnent des investissements importants et à fortes intensités, dans tous les secteurs où l'utilisation de matières premières de récupération est possible. Ils pourraient accorder ces aides dans des régions non assistées ou, en tout cas, sans avoir à respecter les règles relatives aux aides à finalité régionale, ce qui risquerait d'avoir de graves répercussions sur les marchés en cause.

(125) De surcroît, dans la présente affaire, l'effet d'incitation de l'aide n'est pas évident. La Commission considère que l'aide n'a pas l'effet d'incitation requis, car elle concerne un investissement dans un procédé qui est désormais couramment utilisé, ce que corroborent les observations des producteurs de papier A et B. L'utilisation de papiers recyclés pour la production de papier journal est une pratique courante et la nécessité de l'aide est douteuse(28).

(126) Par ailleurs, lors de sa visite de l'usine Shotton, la Commission a observé que l'ensemble du projet d'investissement, hormis l'incinérateur de boues, avait déjà été lancé et était bien avancé, ce qui la conforte dans son idée que l'aide n'avait pas l'effet d'incitation exigé par l'encadrement pour la protection de l'environnement.

(127) La Commission considère qu'aucune autre disposition de l'encadrement pour la protection de l'environnement ne s'applique à la présente affaire. Les aides au fonctionnement destinées à favoriser la gestion des déchets peuvent être autorisées si elles s'avèrent indispensables et remplissent les conditions précisées aux points 42 à 46 de l'encadrement. Or la mesure en cause, qui constitue une aide à l'investissement, ne remplit pas ces conditions.

(128) La Commission conclut qu'en l'espèce, l'encadrement pour la protection de l'environnement n'est pas applicable à l'ensemble de l'investissement, dans la mesure où il concerne le recyclage de déchets de papier.

(129) En revanche, l'encadrement pourrait être applicable à certaines parties de l'investissement qui ne sont pas liées au recyclage des déchets de papier, mais visent à réduire la pollution causée par Shotton.

(130) D'après les renseignements communiqués par le Royaume-Uni, le coût de l'investissement relatif au traitement des boues polluantes issues du désencrage des déchets de papier est éligible aux aides pour la protection de l'environnement. La transformation permettant l'utilisation exclusive de papier recyclé comme matière première entraîne une augmentation de la quantité de boues produite annuellement, qui passe de [...] à 200000 tonnes. Sur ce point, Shotton a modifié son projet initial et va construire un type d'incinérateur de boues totalement nouveau. Au lieu de fonctionner au gaz non renouvelable, comme initialement prévu, ce nouvel incinérateur utilisera des boues, des résidus forestiers de faible valeur et des déchets ménagers prétraités(29) et il produira de la vapeur et de l'électricité pour les besoins énergétiques de l'usine. La construction de l'incinérateur de boues n'a pas encore commencé, ce qui signifie que l'aide aura, en l'espèce, un effet d'incitation évident.

(131) La combustion des boues n'est pas indispensable au procédé de fabrication, puisque Shotton pourrait utiliser 62500 tonnes de boues pour la production de vapeur dans l'incinérateur actuel, utiliser 10000 tonnes comme litière pour animaux et épandre les 127500 tonnes restantes sur des terres agricoles. Cette solution serait tout à fait conforme à la législation en vigueur(30). L'incinérateur n'utilisera pas de gaz naturel, mais des sources renouvelables, à savoir des résidus forestiers (qui ne servent à rien d'autre actuellement) et des déchets ménagers prétraités (dont les éléments recyclables ont déjà été extraits). De plus, si l'épandage devenait plus coûteux, il se pourrait bien qu'une partie des boues finisse en décharge. Si l'on tient compte notamment des grandes quantités de boues produites, de la faible valeur nutritive des boues en cas d'épandage(31) et du rapport cadmium:phosphore très élevé(32), la récupération de la valeur calorifique par la combustion est préférable du point de vue environnemental(33). Ce point est corroboré par une analyse réalisée par la Environmental Agency for England and Wales, sur la base du système réglementaire des mesures de prévention et de réduction intégrées de la pollution qui, lui-même, est inspiré du document de référence sur les meilleures techniques disponibles (BREF) réalisé par la Commission européenne(34).

(132) C'est pourquoi la Commission conclut que le point 29 de l'encadrement pour la protection de l'environnement s'applique à l'investissement dans l'incinérateur de boues.

6.2.1.2. Application de l'encadrement pour la protection de l'environnement au poste "incinérateur de boues"

(133) D'après le point 29 de l'encadrement pour la protection de l'environnement, les aides aux investissements peuvent être autorisées à concurrence d'un niveau maximal de 30 % des coûts d'investissement éligibles. Comme Shotton se trouve dans une région éligible aux aides à finalité régionale visées à l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité, ce taux peut être majoré de cinq points de pourcentage en vertu du point 34 a) de l'encadrement pour la protection de l'environnement.

(134) Le point 36 de l'encadrement contient la disposition suivante: "Les investissements concernés sont les investissements en terrains lorsqu'ils sont strictement nécessaires pour satisfaire à des objectifs environnementaux, en bâtiments, installations et équipements destinés à réduire ou à éliminer les pollutions et les nuisances ou à adapter les méthodes de production en vue de protéger l'environnement."

(135) D'après le point 37 de l'encadrement, les coûts éligibles doivent être strictement limités aux coûts supplémentaires nécessaires pour atteindre les objectifs de protection de l'environnement. Ils doivent être calculés abstraction faite des avantages retirés d'une éventuelle augmentation de capacité, des économies de coûts engendrées pendant les cinq premières années de vie de l'investissement et des productions accessoires additionnelles pendant la même période de cinq ans.

(136) La Commission considère que les coûts présentés par le Royaume-Uni au sujet de l'incinérateur de boues sont en fait des coûts d'investissement, et non des coûts de fonctionnement, puisqu'ils concernent des investissements en équipements.

(137) Le coût de construction d'un incinérateur de boues entièrement nouveau est supérieur à ce qui avait été prévu dans la notification (42,5 millions de GBP au lieu de 26,2 millions). Comme on l'a vu plus haut, avec la transformation permettant l'utilisation exclusive de papier recyclé, la quantité de boues produite par l'installation de fabrication de papier journal va presque doubler, avec quelque 200000 tonnes par an au total. L'incinérateur initialement notifié aurait eu une capacité d'environ 200000 tonnes par an et son coût était estimé à environ 26,2 millions de GBP. Mais depuis la première notification, Shotton a eu l'occasion d'examiner la possibilité d'un renforcement des avantages pour l'environnement en remplaçant, dans l'incinérateur, le gaz non renouvelable par un combustible composé de résidus forestiers renouvelables de faible valeur et de déchets ménagers prétraités. Étant donné que les boues provenant du papier recyclé ont une valeur calorifique très inférieure à celle des boues provenant du mélange de pâte vierge et de pâte recyclée, il faut une grande quantité de combustible solide pour brûler quelque 200000 tonnes par an de boues(35). De ce fait, les dimensions hors tout de l'incinérateur et de l'infrastructure associée vont augmenter.

(138) En ce qui concerne les nouvelles techniques utilisées, Shotton a commandé une étude officielle sur le sujet. Plusieurs solutions lui ont été présentées, dont l'une consiste à remplacer le gaz naturel utilisé comme combustible primaire pour brûler les boues de papier et de désencrage, par un mélange de combustibles provenant des forêts locales et des flux de déchets des communes voisines.

(139) La Commission note que cette modification apportée par les autorités britanniques concorde avec les observations présentées par le producteur de papier A, lequel a indiqué que l'augmentation de la capacité de pâte désencrée nécessiterait une capacité de combustion et de déshydratation des boues supérieure à celle qui existe actuellement. Il est fort probable que les nouveaux équipements de combustion et déshydratation des boues seront dotés de la capacité nécessaire pour répondre aux besoins totaux de combustion et déshydratation des boues de l'ensemble de l'usine.

(140) Le coût de l'incinérateur de boues se décompose comme suit:

>TABLE>

(141) Pour calculer le coût éligible en vertu du point 29 de l'encadrement pour la protection de l'environnement, la Commission ne peut prendre en compte que le coût supplémentaire nécessaire pour brûler les boues par le moyen le plus économique. Les coûts additionnels de l'augmentation de la capacité pour l'incinération de déchets ménagers prétraités, lorsque les résidus forestiers et les boues servent de combustible complémentaire, ne sont pas strictement nécessaires à la combustion des boues. C'est pourquoi, dans un premier temps, la Commission a évalué le coût éligible en comparant un incinérateur de boues hypothétique très économique qui n'assure que la combustion des boues, à la situation qui existerait si l'incinérateur actuel continuait à être utilisé pour la production de vapeur, si une petite partie des boues était destinée à la litière pour animaux et si le reste servait à l'épandage. On peut supposer que l'incinérateur hypothétique correspond à un incinérateur à gaz, comme prévu initialement, d'un coût d'investissement de 26,2 millions de GBP.

(142) Conformément au point 37 de l'encadrement pour la protection de l'environnement, le coût éligible doit être calculé abstraction faite des avantages retirés d'une éventuelle augmentation de capacité, des économies de coûts engendrées pendant les cinq premières années de vie de l'investissement et des productions accessoires additionnelles pendant la même période de cinq ans. Durant cette première étape de l'évaluation, les "avantages sur cinq ans" concernent ce qui suit:

a) l'épandage des boues n'est plus nécessaire et il n'y aura plus de coûts liés à l'utilisation de boues comme litière pour animaux. Le coût de la litière s'élève à [...] GBP par tonne. Le coût de l'épandage est estimé à [...] GBP par tonne. Le coût évité pour 10000 tonnes de litière et 127500 tonnes d'épandage par an s'élève à [...] GBP par an, ce qui donne sur cinq ans, si l'on prend la valeur actualisée nette de la première année(36), un montant de [...] GBP;

b) l'incinérateur tel qu'il était initialement prévu aurait fourni 45 kg de vapeur par seconde, alors que l'incinérateur actuel ne produirait que 27 kg de vapeur par seconde. Donc, dans l'éventualité où l'incinérateur actuel continuerait à être utilisé, Shotton serait dans l'obligation d'acheter un complément de 18 kilogrammes de vapeur par seconde à des tiers au prix de [...] GBP par tonne. Par conséquent, l'avantage annuel s'élève à [...] GBP, ce qui donne sur cinq ans, si l'on prend la valeur actualisée de la première année, un montant de [...] GBP;

c) l'incinérateur tel qu'il était initialement prévu fonctionnait au gaz naturel. La combustion de 200000 tonnes de boues aurait nécessité [...] BTU (British Thermal Units) par heure de gaz naturel au prix de [...] GBP par BTU, soit un coût annuel de [...] GBP. Si l'on prend la valeur actualisée de la première année, cela donne [...] GBP sur cinq ans. Étant donné que le calcul doit faire abstraction des avantages, ce poste doit être déduit des avantages sur cinq ans;

d) pour fonctionner, l'incinérateur actuel consommerait 35000 tonnes d'écorce par an. En raison de l'abandon de l'utilisation de fibre vierge, Shotton serait dans l'obligation d'acheter cette écorce à des tiers pour un coût par tonne estimé à [...] GBP, soit un coût annuel de [...] GBP. Si l'on prend la valeur actualisée de la première année, cela donne [...] GBP sur cinq ans.

(143) À partir de ces hypothèses, la Commission a donc calculé, dans un premier temps, l'aide maximale pouvant être autorisée en vertu du point 29 de l'encadrement pour la protection de l'environnement appliqué à l'incinérateur de boues, de la manière suivante: 35 % (26,2 millions de GBP - [...] GBP - [...] GBP + [...] GBP - [...] GBP) = 9305000 GBP.

(144) Dans un second temps, la Commission a calculé le coût éligible en comparant l'incinérateur de boues tel qu'il est prévu actuellement à la situation qui existerait si l'incinérateur actuel continuait à être utilisé. Cette hypothèse suppose un coût d'investissement beaucoup plus élevé, de 42,5 millions de GBP, et implique également les coûts et avantages suivants sur cinq ans:

a) l'épandage des boues n'est plus nécessaire et il n'y aura plus de coûts liés à l'utilisation de boues comme litière pour animaux;

b) Shotton percevra un "prix de prise en charge" pour l'utilisation de combustible obtenu à partir de déchets (déchets ménagers prétraités);

c) l'incinérateur fournit de l'électricité qui, sinon, devrait être achetée à des tiers ou produite par les installations de Shotton;

d) l'incinérateur fournit plus de vapeur que l'incinérateur actuel. Cette quantité supplémentaire devrait, sinon, être achetée à des tiers ou produite par les installations de Shotton;

e) Shotton bénéficiera vraisemblablement de certificats d'obligation renouvelables en raison de l'utilisation d'une "énergie verte";

f) le vieil incinérateur actuel devrait utiliser de l'écorce comme combustible. Or celle-ci n'est plus disponible directement, puisque l'installation passe de la fibre vierge aux déchets de papier comme matière première. Cette écorce devrait donc être achetée à des tiers;

g) l'élimination des cendres toxiques implique un coût supplémentaire;

h) le nouvel incinérateur utilise comme combustible des résidus forestiers, ce qui implique un coût supplémentaire.

Le tableau ci-dessous donne le calcul détaillé des avantages sur cinq ans.

>TABLE>

(145) À partir de ces faits, la Commission a donc calculé, dans un second temps, l'aide maximale pouvant être autorisée en vertu du point 29 de l'encadrement pour la protection de l'environnement appliqué à l'incinérateur de boues, de la manière suivante: 35 % × (42,5 millions de GBP - 14686035 GBP) = 9735000 GBP.

(146) La Commission note que la combustion de résidus forestiers et de déchets urbains est sans rapport avec le procédé de fabrication de papier journal et que, de ce fait, seule la combustion des boues procure un avantage pour l'environnement qui peut être pris en compte aux fins de l'encadrement pour la protection de l'environnement. Lorsqu'un avantage pour l'environnement peut être obtenu de différentes façons, l'aide ne peut être accordée que pour la solution qui implique le coût éligible le plus faible. En l'espèce, il ressort clairement de ce qui précède que l'incinérateur tel qu'il était initialement prévu, brûlant seulement les boues et fonctionnant au gaz, constitue la solution impliquant le coût éligible le plus faible. En conséquence, la Commission conclut que le montant d'aide maximal pouvant être autorisé en vertu de l'encadrement pour la protection de l'environnement est de 9305000 GBP.

(147) Selon toute probabilité, le prix de prise en charge que Shotton compte percevoir pour les déchets ménagers prétraités sera inférieur à [...] GBP par tonne. Toutefois, la Commission doit tenir compte de l'incertitude de ce chiffre en raison du caractère novateur du procédé de traitement, de l'évolution non connue de la taxe de mise en décharge et d'autres facteurs qui influent sur ce prix. S'il s'avère que ce chiffre est plus élevé(37), Shotton obtiendra plus d'avantages qu'il faudra alors déduire du coût de l'investissement. Si le prix de prise en charge augmentait pour dépasser [...] GBP en moyenne sur la période de cinq ans, le coût éligible minimal serait celui qui a été calculé sur la base du nouvel incinérateur. Dès lors, le montant d'aide approuvé dans la présente décision serait trop élevé, puisque le calcul correct aurait dû être fondé sur le coût du nouvel incinérateur et non sur celui de l'incinérateur hypothétique utilisé ci-dessus. C'est la raison pour laquelle la Commission ne peut approuver l'aide qu'à la condition suivante: si le prix de prise en charge pour les déchets ménagers prétraités se révèle être supérieur à [...] GBP par tonne, les autorités britanniques devront recalculer le montant d'aide correct et s'assurer qu'il n'excède pas le niveau de 35 % du coût éligible tel qu'il a été calculé dans la seconde étape décrite ci-dessus, en tenant compte du prix réel de prise en charge. Shotton a pris l'engagement, par écrit, de communiquer les renseignements nécessaires au programme WRAP et de rembourser aux autorités britanniques, avec les intérêts, toute aide éventuellement payée en trop.

6.2.2. Applicabilité des lignes directrices concernant les aides régionales

(148) Le point 4.1 des lignes directrices concernant les aides régionales prévoit que l'aide peut être octroyée pour un investissement productif (investissement initial) ou la création d'emplois qui est liée à l'investissement.

(149) Les producteurs A et B affirment que les lignes directrices concernant les aides régionales ne s'appliquent pas, car l'investissement ne vise pas à créer ou à sauvegarder des emplois. Il ne semble pas non plus avoir le moindre effet positif pour le développement de la région. De plus, au vu des coûts présentés, la mesure envisagée pour Shotton ne doit pas être qualifiée d'aide aux investissements, mais d'aide au fonctionnement, car elle concerne simplement le remplacement et la modernisation de vieilles installations.

(150) En l'espèce, le projet d'investissement vise à introduire un procédé de fabrication totalement nouveau avec lequel la pâte à papier sert de matière première. En vertu du point 4.4 des lignes directrices, un investissement initial peut se rapporter à "l'extension d'un établissement existant ou au démarrage d'une activité impliquant un changement fondamental dans le produit ou le procédé de production d'un établissement existant (par voie de rationalisation, de diversification ou de modernisation)". C'est pourquoi la Commission considère que l'investissement est éligible à une aide relevant des lignes directrices concernant les aides régionales. Mais comme les coûts éligibles relatifs à l'incinérateur - y compris les coûts supplémentaires liés à la combustion de résidus forestiers et de déchets urbains - ont déjà été pris en compte au titre de l'encadrement pour la protection de l'environnement et bénéficient, comme les calculs suivants le montrent, d'une intensité d'aide plus élevée en application dudit encadrement, ils ne sauraient être éligibles à une aide supplémentaire en application des lignes directrices concernant les aides régionales.

(151) En ce qui concerne l'effet d'incitation de l'aide, le point 4.2 des lignes directrices prévoit que la demande de l'aide doit être introduite avant le début d'exécution des projets. Comme les renseignements communiqués par le Royaume-Uni montrent que Shotton n'a pas commencé les travaux avant d'être désigné comme adjudicataire à l'issue de l'appel d'offres, la Commission estime que l'aide en cause a l'effet d'incitation imposé par les lignes directrices concernant les aides régionales.

(152) En vertu du point 2.1 i) de l'encadrement multisectoriel des aides à finalité régionale en faveur de grands projets d'investissement(38) (ci-après: "l'encadrement multisectoriel"), un projet doit être notifié lorsqu'il a un coût total d'au moins 50 millions d'euros, plus une intensité des montants d'aide cumulés, exprimée en pourcentage de l'investissement pouvant prétendre à une aide, atteignant au moins 50 % du plafond d'aide à finalité régionale fixé pour les grandes entreprises dans la zone considérée, plus une aide par emploi créé ou préservé s'élevant au moins à 40000 euros. En l'espèce, le coût total du projet s'élève à 125,21 millions de GBP (175 millions d'euros), l'intensité des montants d'aide cumulés est de 18 % alors que le plafond d'aide à finalité régionale est de 15 % et l'aide par emploi est d'environ 5,75 millions de GBP. En conséquence, l'aide doit être notifiée en application de l'encadrement multisectoriel.

(153) Sur demande de la Commission, le Royaume-Uni a fourni des renseignements devant permettre à celle-ci d'apprécier l'affaire au regard de l'encadrement multisectoriel.

(154)

>TABLE>

(155) Par rapport aux coûts initiaux présentés dans la notification, le Royaume-Uni a pu réduire le montant global des coûts pour plusieurs raisons, comme le pouvoir d'achat élevé d'UPM-Kymmene, l'état actuellement déprimé du marché européen de la construction mécanique et la meilleure connaissance des techniques de pointe en matière de recyclage.

(156) La Commission note que la réduction des coûts concorde avec les observations du producteur de papier B qui a déclaré que les coûts présentés dans la première notification étaient gonflés. Le producteur B a ajouté que lui-même avait été en mesure d'effectuer un investissement similaire à moindres frais.

(157) La Commission considère cependant que les coûts présentés par le Royaume-Uni ne sont pas tous éligibles à une aide régionale. En effet, le point 4.5 des lignes directrices déclare que les coûts éligibles correspondent au terrain, au bâtiment et à l'équipement et le point 4.6 déclare que les dépenses éligibles à l'aide peuvent également comporter certaines catégories d'investissements immatériels, à condition de ne pas dépasser 25 % de l'assiette type pour les grandes entreprises.

(158) Or, compte tenu de ce qui précède, la Commission estime que le poste "Initiatives des collectivités locales", qui implique l'éducation des gens à pratiquer le recyclage, pour un coût de 2100000 GBP, ne peut être considéré comme un investissement immatériel et n'est donc pas éligible à une aide régionale.

(159) Par conséquent, le total des coûts éligibles s'élève à 123110000 GBP.

6.2.3. Appréciation au regard de l'encadrement multisectoriel

(160) En vertu de l'encadrement multisectoriel, pour déterminer l'intensité maximale admissible pour une mesure d'aide envisagée, la Commission commence par déterminer l'intensité maximale (plafond régional) qu'une entreprise peut obtenir dans la zone aidée considérée, au regard du régime d'aide à finalité régionale autorisé en vigueur à la date de la notification.

(161) Étant donné que Shotton doit être considérée comme une grande entreprise, l'intensité maximale admissible pour une aide (R) est, en l'espèce, de 15 % brut.

(162) Différents coefficients correcteurs sont ensuite appliqués au pourcentage de 15 %, conformément à trois critères d'évaluation spécifiques, de manière à calculer l'intensité maximale admissible pour le projet en cause. Ces trois critères sont le facteur "état de la concurrence" (T), le facteur "ratio capital/travail" (I) et le facteur "impact régional" (M).

6.2.3.1. Le marché en cause et son évolution

(163) Le marché concerné par l'investissement est la production de papier journal.

(164) D'après l'encadrement multisectoriel, le marché géographique en cause comprend, en principe, l'EEE ou, selon le cas, toute partie substantielle du territoire de l'EEE si les conditions de concurrence y diffèrent de manière appréciable de celles qui prévalent dans le reste de l'EEE.

(165) Au vu des statistiques de la CEPI (voir considérant 108), la Commission considère que le marché géographique en cause est l'EEE. De plus, le Royaume-Uni n'a communiqué aucun renseignement indiquant que le marché géographique en cause serait différent de l'EEE. Pa