DÉCISION D’EXÉCUTION (UE) 2022/1415 DE LA COMMISSION

du 18 août 2022

relative à l’approbation partielle, au titre de l’article 19 du règlement (CE) no 1008/2008 du Parlement européen et du Conseil, des règles modifiées de répartition du trafic pour les aéroports de Milan Malpensa, Milan Linate et Orio al Serio (Bergame)

[notifiée sous le numéro C(2022) 5783]

(Le texte en langue italienne est le seul faisant foi.)

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne,

vu le règlement (CE) no 1008/2008 du Parlement européen et du Conseil du 24 septembre 2008 établissant des règles communes pour l’exploitation de services aériens dans la Communauté (1), et notamment son article 19, paragraphe 3,

après avoir consulté le comité institué par l’article 25, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1008/2008,

considérant ce qui suit:

1. PROCÉDURE

(1) Le 22 février 2022, les autorités italiennes ont informé la Commission, conformément à l’article 19, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1008/2008, d’un nouveau projet de décret relatif à une modification des règles de répartition du trafic pour les aéroports de Milan Malpensa, Milan Linate et Orio al Serio (Bergame) (ci-après le «projet de décret Giovannini»).

2. CONTEXTE ET DESCRIPTION DE LA MESURE

2.1. Le projet de décret Giovannini

(2) L’article 1 du projet de décret Giovannini modifie l’article 4 du décret du 3 mars 2000 relatif aux règles de répartition du trafic pour les aéroports de Milan Malpensa, Milan Linate et Orio al Serio (Bergame), tel que modifié, de la manière suivante: «Paragraphe 1: Les transporteurs aériens peuvent exploiter des liaisons régulières de point à point, au moyen d’aéronefs à fuselage étroit et dans les limites de la capacité d’exploitation de l’aéroport de Milan Linate, entre, d’une part, l’aéroport de Milan Linate et, d’autre part, d’autres aéroports de l’Union européenne ou des aéroports situés dans un État ayant conclu avec l’Union européenne un accord vertical réglementant ses services aériens et qui sont situés dans un rayon de 1 500 km autour de l’aéroport de Milan Linate, la distance étant mesurée selon la méthode de la route orthodromique. Seuls les transporteurs aériens suivants peuvent exploiter ces liaisons: a) les transporteurs définis comme des transporteurs aériens communautaires au sens de l’article 2, paragraphes 10 et 11, du règlement (CE) no 1008/2008 du Parlement européen et du Conseil du 24 septembre 2008 et satisfaisant aux exigences fixées par les autorités aéronautiques compétentes conformément audit règlement; b) les transporteurs désignés par un pays pour exploiter des services aériens sur la base d’un accord vertical conclu entre ce pays et l’Union européenne, à condition que la liaison concerne un aéroport situé dans un rayon de 1 500 km autour de l’aéroport de Milan Linate, mesuré selon la méthode de la route orthodromique.».

(3) L’article 1 du projet de décret Giovannini modifie également l’article 4 du décret du 3 mars 2000 relatif aux règles de répartition du trafic pour les aéroports de Milan Malpensa, Milan Linate et Orio al Serio (Bergame), tel que modifié, de la manière suivante: «Paragraphe 2: Afin de garantir le respect des dispositions du paragraphe 1, la distribution et la vente de billets ainsi que le transport de passagers sur des liaisons point à point au départ ou à destination de l’aéroport de Milan Linate ne sont autorisés que pour les aéroports situés dans les limites géographiques définies au paragraphe 1.».

(4) Les considérants du projet de décret Giovannini indiquent qu’il est nécessaire de modifier les règles existantes relatives à la répartition du trafic entre les aéroports de Milan pour que l’aéroport de Milan Linate reste un «aéroport urbain» desservant des destinations court-courrier et afin d’exploiter pleinement le développement de Milan Malpensa en tant qu’aéroport pivot. En outre, l’aéroport de Milan Linate devrait également être relié à des aéroports situés en dehors de l’Union, pour autant que ceux-ci se trouvent dans un rayon de 1 500 km et que l’Union ait conclu un accord de transport aérien horizontal ou global avec le pays tiers dans lequel ils sont situés.

(5) Dans les explications accompagnant la notification, les autorités italiennes ont indiqué que l’application de l’article 1 du projet de décret Giovannini tel que mentionné au considérant 2 permettrait de poursuivre l’exploitation des liaisons entre Milan Linate et des pays tels que le Royaume-Uni, les États membres de l’espace aérien commun européen ou le Maroc, dans les limites de capacité définies de l’aéroport, à savoir 18 mouvements horaires.

(6) Conformément à l’article 1 du projet de décret Giovannini tel que mentionné au considérant 2, le rayon de 1 500 km autour de l’aéroport de Milan Linate est mesuré selon la méthode de la route orthodromique. Dans leur notification, les autorités italiennes ont expliqué que cette distance est utilisée dans la législation de l’Union comme seuil pour classer les vols de différentes distances [par exemple, le règlement (CE) no 261/2004 du Parlement européen et du Conseil (2)].

(7) En ce qui concerne l’article 1 du projet de décret Giovannini tel que mentionné au considérant 3, les autorités italiennes ont expliqué que cette disposition vise à assurer l’application du projet d’article 4, paragraphe 1, et qu’elle reflète l’approche des règles actuelles de répartition du trafic. Les règles actuelles chargent l’autorité nationale de l’aviation civile de surveiller le trafic aérien dans les aéroports de Milan Linate et de Milan Malpensa et de faire rapport au ministère des infrastructures et des transports, afin d’évaluer si ces règles sont respectées et si des mesures supplémentaires sont nécessaires.

2.2. La consultation menée par les autorités italiennes

(8) Le 6 septembre 2021, l’autorité italienne de l’aviation civile (ENAC) a, conformément à l’article 19, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1008/2008, invité les parties intéressées à une consultation prévue le 8 septembre 2021 à l’aéroport de Milan Linate.

(9) Selon les informations communiquées par les autorités italiennes, les comités des usagers des aéroports de Linate et de Malpensa, composés de transporteurs aériens, d’entreprises d’assistance en escale, de l’entité gestionnaire de l’aéroport et du coordonnateur de créneaux horaires, ont participé à la consultation.

(10) Selon le rapport de la consultation, la majorité des parties étaient favorables à la modification proposée.

3. LA CONSULTATION MENÉE PAR LA COMMISSION

(11) Le 25 mars 2022, la Commission a publié au Journal officiel de l’Union européenne (3) un résumé des modifications proposées des règles de répartition du trafic, telles que notifiées par les autorités italiennes, et a accordé aux parties intéressées un délai de 20 jours pour présenter leurs observations.

(12) La Commission a reçu des observations de cinq parties intéressées, dont la plupart ont souhaité garder l’anonymat.

(13) Toutes les parties intéressées appuyaient l’article 1 du projet de décret Giovannini tel que mentionné au considérant 2, l’une d’elles demandant toutefois que le rayon soit étendu au-delà de 1 500 km afin d’inclure davantage de destinations.

(14) Trois parties intéressées ont expressément soutenu l’article 1 du projet de décret Giovannini tel que mentionné au considérant 3, faisant valoir que cette disposition renforcerait le respect de l’article 4, paragraphe 1, et maintiendrait l’aéroport de Linate comme véritable aéroport de point à point. Une partie intéressée s’est déclarée préoccupée par l’article 1 du projet de décret Giovannini tel que mentionné au considérant 3, faisant valoir que l’interdiction de vendre des billets vers des destinations ne relevant pas du champ d’application de l’article 4, paragraphe 1, était disproportionnée. Cette partie formulait également de vives inquiétudes quant à la manière dont la disposition serait mise en œuvre et doutait que cette disposition soit appropriée pour traiter les problèmes de capacité.

4. APPRÉCIATION

(15) À titre liminaire, la Commission fait observer que les trois aéroports auxquels s’applique la règle de répartition du trafic notifiée, à savoir Milan Linate, Milan Malpensa et Orio al Serio (Bergame), remplissent les quatre conditions énoncées à l’article 19, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement (CE) no 1008/2008. Les aéroports desservent l’agglomération de Milan, ce qui remplit la première condition. Les infrastructures et les services de transport en commun qui relient les trois aéroports les uns aux autres ainsi qu’à la ville de Milan sont conformes aux deuxième et troisième conditions. De plus, les aéroports offrent les services nécessaires aux transporteurs aériens d’une manière qui satisfait à la quatrième condition.

(16) Par ailleurs, la Commission note que des décisions antérieures de la Commission ont approuvé l’adoption de règles de répartition du trafic qui avaient pour objectif de faire de l’aéroport de Milan Malpensa une plateforme internationale, et de Milan Linate un aéroport de point à point afin de limiter le flux de trafic dans cet aéroport.

(17) Plus précisément, les décrets Bersani et Bersani 2 du 5 janvier 2001, approuvés par la décision 2001/163/CE de la Commission (4), ont imposé, à l’aéroport de Milan Linate, des limitations du nombre de vols aller-retour quotidiens vers les aéroports de l’Union, déterminés sur la base du volume du trafic de passagers. Les décrets Bersani et Bersani 2 limitaient également l’aéroport de Milan Linate aux aéronefs à couloir unique effectuant des liaisons régulières de point à point au sein de l’Union. De ce fait, le restant du trafic a été orienté vers l’aéroport de Malpensa.

(18) Le décret Del Rio du 18 novembre 2016, approuvé par la décision d’exécution (UE) 2016/2019 de la Commission (5), avait pour objectif d’optimiser l’utilisation de l’aéroport de Milan Linate et d’améliorer sa connectivité avec toutes les autres villes européennes, tout en exploitant pleinement le potentiel de développement de la plateforme de Malpensa dans son rôle spécifique de portail intercontinental. Le décret Del Rio a donc supprimé les limitations de fréquences fondées sur les volumes de trafic de passagers pour les vols qui pouvaient être exploités à destination et au départ de Linate, mais il a maintenu le fait que seules les destinations à l’intérieur de l’Union pouvaient être desservies au moyen d’avions à fuselage étroit.

(19) Sur la base de ce qui précède, la Commission ne remet pas en cause la politique de l’Italie à l’égard des aéroports de Milan Malpensa et de Linate.

(20) En ce qui concerne l’article 1 du projet de décret Giovannini tel que mentionné au considérant 2, la Commission note qu’il supprime certaines limitations imposées aux services aériens à l’aéroport de Linate. De nouvelles destinations dans des pays tiers peuvent être desservies par des vols à destination et au départ de l’aéroport de Linate si elles se trouvent dans un rayon de 1 500 km autour de l’aéroport et dans un pays avec lequel l’Union a conclu un accord de transport aérien horizontal ou global.

(21) Sur la base de l’approche adoptée dans la décision d’exécution (UE) 2016/2019, dans la mesure où l’article 1 du projet de décret Giovannini tel que mentionné au considérant 2 supprime les limitations d’accès pour les vols à destination et au départ de l’aéroport de Linate afin de permettre aux transporteurs aériens de fixer leurs horaires de manière plus efficiente et avec une plus grande latitude en fonction de la demande des passagers, la question de la proportionnalité ne se pose pas.

(22) En tout état de cause, l’application de l’article 1 du projet de décret Giovannini tel que mentionné au considérant 2 aurait pour effet d’ajouter de nouvelles destinations à l’aéroport de Linate de manière transparente et sur la base de critères objectifs qui n’entraînent pas de discrimination entre les transporteurs aériens de l’Union ou les destinations de l’Union.

(23) En ce qui concerne l’article 1 du projet de décret Giovannini tel que mentionné au considérant 3, la Commission constate des problèmes de proportionnalité et de transparence, contraires à l’article 19, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1008/2008.

(24) Cette disposition interdit la distribution et la vente de billets entre l’aéroport de Milan Linate et toute destination ne relevant pas du champ d’application du projet de décret Giovannini tel que mentionné au considérant 2, ainsi que tout itinéraire de correspondance (par opposition à une liaison directe point à point). Comme l’ont précisé les autorités italiennes lors de réunions avec les services de la Commission en date du 4 avril 2022 et du 30 juin 2022, à la suite des questions écrites envoyées par les services de la Commission le 1er avril 2022, cela empêche non seulement les transporteurs aériens de proposer des itinéraires de voyage avec l’aéroport de Milan Linate comme point de transit, mais également des itinéraires de voyage à destination ou en provenance de l’aéroport de Linate suivis de correspondances dans d’autres aéroports en dehors de Milan. En effet, la disposition régule le flux du transfert de passagers dans les aéroports situés en dehors de Milan.

(25) La Commission considère que la restriction des vols de correspondance et du transfert de passagers à l’aéroport de Linate est proportionnée à l’objectif consistant à maintenir cet aéroport en tant qu’aéroport de point à point et à favoriser le développement de l’aéroport de Malpensa en tant que plateforme internationale. Toutefois, la régulation du flux de passagers en correspondance dans les aéroports situés en dehors de Milan dépasse le champ d’application légitime des règles de répartition du trafic pour les aéroports desservant une ville ou une agglomération donnée, en l’occurrence Milan.

(26) En outre, la modification proposée va au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs de la politique aéroportuaire de l’Italie et porte indûment atteinte à la liberté d’entreprise des transporteurs aériens et à la libre prestation de services dans les aéroports situés en dehors de Milan.

(27) Par ailleurs, l’article 1 du projet de décret Giovannini tel que mentionné au considérant 3 soulève des questions de transparence, car la manière dont les règles seront appliquées par les autorités italiennes n’est pas claire. La disposition en question ne précise pas si le contrôle portera uniquement sur les horaires des transporteurs aériens, ou si les agents de voyages et les distributeurs de billets auraient également la responsabilité d’afficher certains itinéraires de correspondance en dehors de l’aéroport de Linate. Elle n’indique pas clairement non plus si elle vise les passagers organisant eux-mêmes leurs correspondances, dont les itinéraires de voyage ne sont contrôlés ni par les transporteurs aériens, ni par les agents de voyages ou d’autres distributeurs de billets.

5. CONCLUSION

(28) En conclusion, la Commission considère que l’article 1 du projet de décret Giovannini tel que mentionné au considérant 2, modifiant les règles de répartition du trafic existantes pour les aéroports de Milan Malpensa, Milan Linate et Orio al Serio (Bergame), est compatible avec l’article 19, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1008/2008.

(29) En ce qui concerne l’article 1 du projet de décret Giovannini tel que mentionné au considérant 3, la Commission estime qu’il n’est pas compatible avec l’article 19, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1008/2008,

A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier Les mesures prévues à l’article 1 du projet de décret sur la modification des règles de répartition du trafic pour les aéroports Milan Malpensa, Milan Linate et Orio al Serio (Bergame) soumis à la Commission le 22 février 2022 et tel que mentionné au considérant 2 sont approuvées. L’approbation des mesures prévues à l’article 1 de ce projet de décret tel que mentionné au considérant 3 est refusée.

Article 2 La République italienne est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le 18 août 2022. Par la Commission Adina VĂLEAN Membre de la Commission

(1) JO L 293 du 31.10.2008, p. 3.

(2) Règlement (CE) no 261/2004 du Parlement européen et du Conseil du 11 février 2004 établissant des règles communes en matière d’indemnisation et d’assistance des passagers en cas de refus d’embarquement et d’annulation ou de retard important d’un vol, et abrogeant le règlement (CEE) no 295/91 (JO L 46 du 17.2.2004, p. 1).

(3) Notification par l’Italie de l’application de l’article 19, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1008/2008 en ce qui concerne les règles de répartition du trafic entre les aéroports de Milan Malpensa et Milan Linate (JO C 134 du 25.3.2022, p. 28).

(4) Décision 2001/163/CE de la Commission du 21 décembre 2000 relative à une procédure d’application du règlement (CEE) no 2408/92 du Conseil (affaire TREN/AMA/12/00 — Application des règles italiennes de répartition du trafic au sein du système aéroportuaire de Milan) (JO L 58 du 28.2.2001, p. 29).

(5) Décision d’exécution (UE) 2016/2019 de la Commission du 16 novembre 2016 relative à l’approbation, au titre de l’article 19 du règlement (CE) no 1008/2008 du Parlement européen et du Conseil, des règles modifiées de répartition du trafic pour les aéroports de Milan Malpensa, Milan Linate et Orio al Serio (Bergame) (JO L 312 du 18.11.2016, p. 73).