DÉCISION (UE) 2020/394 DE LA COMMISSION

du 7 octobre 2019

concernant les mesures SA.39119 (2016/C) (ex 2015/NN) (ex 2014/CP) mises en œuvre par la République hellénique sous la forme de bonifications d’intérêt et de garanties liées aux incendies de 2007 (la présente décision ne couvre que le secteur agricole)

[notifiée sous le numéro C(2019) 7094]

(Le texte en langue grecque est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE)

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ci-après le «TFUE»), et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,

vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément à l’article 108, paragraphe 2, premier alinéa, du TFUE (1),

considérant ce qui suit:

I. PROCÉDURE

(1) Le 22 juillet 2014, la Commission a reçu une plainte portant sur une aide qui aurait été accordée par l’État grec à la société Sogia Ellas S.A. et ses filiales (ci-après «Sogia Ellas»), actives dans le secteur de la transformation de produits agricoles. L’aide consistait en des bonifications d’intérêt et des garanties d’État sur des prêts existants qui devaient être renégociés et bénéficier d’une période de grâce, et sur de nouveaux prêts.

(2) Par lettre du 25 juillet 2014, la Commission a demandé aux autorités grecques de lui fournir des informations concernant les aides présumées. Par lettre du 17 novembre 2014, les autorités grecques ont fourni des informations détaillées quant aux bases juridiques des aides alléguées. Le 11 décembre 2015, la Commission a transmis une deuxième lettre aux autorités grecques, lesquelles ont répondu par lettre du 11 février 2016, enregistrée le même jour. Dans sa réponse, la Grèce a fourni des informations supplémentaires sur les bases juridiques, les conditions de l’octroi de l’aide et les bénéficiaires.

(3) Dans sa lettre du 11 décembre 2015, la Commission a informé les autorités grecques que le premier examen des informations fournies par leurs soins indiquait que l’aide présumée avait été octroyée sans l’approbation de la Commission. En outre, l’aide présumée n’était pas limitée à Sogia Ellas et à ses filiales. En effet, selon la législation grecque, elle aurait également pu être accordée à d’autres bénéficiaires. Partant, la Commission a pris la décision d’entamer une procédure d’examen relative aux aides d’État non notifiées [affaire S.A.39119 (2015/NN)] et d’étendre la portée de son enquête à l’ensemble du secteur agricole.

(4) La décision de la Commission d’ouvrir la procédure (ci-après la «décision d’ouverture») a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne le 16 septembre 2016 (2). La Commission a demandé aux autorités grecques de lui fournir une estimation du nombre de bénéficiaires de chaque régime recensé dans la décision d’ouverture ainsi que les montants de l’aide concernés. Dans le cas contraire, comme indiqué dans la décision d’ouverture, la Commission adoptera une décision fondée sur les informations qu’elle a en sa possession. La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations sur les mesures en cause.

(5) Aucune partie intéressée n’a présenté d’observations. Les autorités grecques ont présenté leurs observations sur la décision d’ouverture le 23 septembre 2016. Dans leur réponse, elles ont informé la Commission qu’il leur était impossible de fournir les informations demandées dans la décision d’ouverture.

(6) Par lettres du 2 décembre 2016 et du 15 janvier 2018, la Commission a réitéré ses demandes et a invité les autorités grecques à présenter les informations manquantes. Les autorités grecques ont communiqué les informations demandées, respectivement par lettre du 9 mars 2017 et du 21 février 2018.

(7) À l’instar de la décision d’ouverture, la présente décision ne concerne que les activités liées à la production, à la transformation et à la commercialisation des produits agricoles, soit les produits visés à l’annexe I du TFUE, à l’exception des produits de la pêche et de l’aquaculture, ainsi que de la sylviculture, conformément à la définition d’Eurostat. Elle est donc sans préjudice des éventuelles aides accordées à d’autres secteurs de l’économie conformément aux régimes d’aide en question.

II. DESCRIPTION DES MESURES

1. Objectif

(8) L’objectif de la mesure était d’apporter une aide aux entreprises établies et opérant dans les régions de la Grèce touchées par les incendies de 2007, où qu’elles aient leur siège. Selon les autorités grecques, l’objectif plus large de cette aide était de rétablir la capacité de production, qui a été gravement altérée par les incendies.

2. Base juridique

(9) Les bases juridiques des aides présumées se trouvent dans la décision no 36579/Β.1666/27.8.2007 (JORH 1740/Β’/30.8.2007) du ministère de l’économie et des finances, telle que modifiée et complétée par la décision no 38600/Β.1750/5-9-2007 (JORH 1780/Β’/5.9.2007), la décision no 46082/Β.2123/24.10.2007 (JORH 2139/Β’/2.11.2007), la décision no 6391/Β.342/8.2.2008 (JORH 242/Β’/14.2.2008), la décision no 34227/Β.1123/23.7.2008 (JORH 1548/Β’/5.8.2008), la décision no 57198/Β.2406/28.12.2012 (JORH 3462/Β’/28.12.2012), ainsi que l’article 2, paragraphe 7 de la loi no 3816/2010 (JORH 6/Α’/26.1.2010) et l’article 21, paragraphe 5 de la loi no 3867/2010 (JORH 128/A’/3.8.2010).

(10) Les conditions auxquelles la garantie de l’État grec a été accordée au titre de la décision no 36579/Β.1666/27.8.2007 (JORH 1740/Β’/30.8.2007) ont été établies plus en détail dans la décision no 2/54310/0025/13.9.2007 (JORH Β’ 1858/13.9.2007) du ministère de l’économie et des finances. Cette décision a été modifiée par la décision no 2/86490/0025/31.12.2007 (JORH B’ 2493/31.12.2007) du vice-ministre des finances, la décision no 2/57144/0025/20.8.2008 (JRH B’ 1732/28.8.2008), la décision no 2/22475/0025/25.4.2012 (JORH Β’ 1346/25.4.2012) du ministre des finances et la décision no 2/52027/0025/30.8.2012 (JORH B’ 2404/30.8.2012) du vice-ministre des finances et la décision no 2/1755/0025/20.2.2013 (JORH Β’ 465/27.2.2013) du vice-ministre des finances. La décision no 2/1755/0025/20.2.2013 a ensuite été modifiée par la décision no 2/38310/0025/14.5.2014 (JORH Β’ 1262/16.5.2014) et la décision no 2/43758/0025/29.6.2015 (JORH Β’ 1289/29.6.2015), qui entrent par conséquent en ligne de compte dans le cadre de la présente décision.

3. Mesures

(11) Le 25 août 2007, par la décision ministérielle no 47870/25.8.2007 (JORH 1706/B’/25.8.2007), le ministère grec de l’intérieur, de l’administration publique et de la décentralisation a déclaré l’état d’urgence dans tout le pays en raison des incendies de juillet et août 2007 qui se sont déclarés dans les préfectures de Messénie, d’Élide, d’Arcadie, de Laconie, d’Eubée et dans le district d’Égialée dans la préfecture d’Achaïe.

(12) Les autorités grecques ont fait valoir que l’ampleur et l’étendue des dégâts provoqués par les incendies dans ces régions étaient énormes et que ceux-ci ont provoqué la perte de vies humaines et de populations animales, mais aussi qu’ils ont ravagé le milieu rural, que ce soit les forêts ou les terres agricoles, ainsi que les infrastructures et ont eu de très graves répercussions sur l’économie locale. L’ampleur du phénomène était telle que les autorités grecques ont considéré ces incendies comme une calamité au sens de l’article 107, paragraphe 2, point b) du TFUE, comme le montrent les graphiques idoines de la Commission, auxquels les autorités grecques font référence dans leur communication avec cette institution (3).

(13) Pour remédier à cette situation, le ministère grec de l’économie et des finances a adopté la décision no 36579/Β.1666/27.8.2007 (JORH 1740/Β’/30.8.2007) (4), qui a successivement été modifiée et complétée. Cette décision s’intitulait «Prêts de fonds de roulement et autres crédits aux entreprises et professionnels touchés par les incendies survenus en 2007 dans les préfectures de Messénie, d’Élide, d’Arcadie, de Laconie, d’Eubée et dans le district d’Égialée [dans la préfecture] d’Achaïe».

(14) La décision prévoyait deux régimes d’aides d’État (5), comme suit: a) un régime prévoyant un aménagement des dettes engagées avant le 25 août 2007, échues ou non (6) (dénommé, aux fins de la présente décision, le «régime A»), qui consistait en la capitalisation de dettes transformées par la suite en nouveaux prêts et qui supposait l’octroi d’une «période de grâce», de bonifications d’intérêt et des garanties d’État; b) un régime portant sur les nouveaux prêts de fonds de roulement, à octroyer après le 25 août 2007, pour lesquels des bonifications d’intérêt et des garanties d’État pouvaient être accordées (7) (dénommé, aux fins de la présente décision, le «régime B»).

(15) En particulier, la décision no 36579/Β.1666/27.8.2007 (JORH 1740/Β’/30.8.2007) prévoit ce qui suit: «L’aménagement de dette et l’octroi de fonds de roulement pour les entreprises et les professionnels situés et opérant dans les préfectures de Messénie, d’Élide, d’Arcadie, de Laconie, d’Eubée et dans le district d’Égialée, dans la préfecture d’Achaïe, qui ont été touchés par les incendies de 2007. A.Aménagement de dette Toutes les dettes, échues ou non, au 25 août 2007, des entreprises et des professionnels touchés par les incendies au cours de l’année 2007 sont capitalisées et transformées en un nouveau prêt assorti d’une période de grâce de 28 mois. La première tranche est due le 31 décembre 2009. Le solde du prêt est versé par tranches semestrielles égales (amortissement du principal et des intérêts). La durée totale de la formule de prêt est de dix ans, période de grâce comprise. Les intérêts payables sur le prêt sont subventionnés à 100 % par le compte créé en vertu de la loi 128/1975 au cours de la période de grâce et à 50 % pendant le reste de la période de prêt. Le taux d’intérêt d’un aménagement de dette est le taux applicable à la dernière émission d’obligations du Trésor grec à douze mois avant le début de la période à laquelle les intérêts commencent à courir, majoré de 70 % de la contribution totale au titre de la loi 128/1975. Le taux de subvention est arrondi à la hausse ou à la baisse au quart de point le plus proche. S’agissant du principal et des intérêts des prêts susmentionnés, le gouvernement grec apporte sa garantie conformément à la loi 2322/1992, telle qu’en vigueur. B.Octroi de prêts de fonds de roulement aux entreprises et professionnels Les fonds de roulement peuvent être octroyés par les établissements de crédit conformément aux dispositions applicables en matière de besoins et de fonds de roulement de la loi no 1955/2.7.1991 du gouverneur de la Banque de Grèce, telle qu’en vigueur. Ces prêts seront subventionnés par le compte créé en vertu de la loi 128/1975, comme suit: a) pour les prêts d’un montant maximal de 5 000 EUR, une bonification d’intérêt de 100 %. b) pour les prêts d’un montant maximal de 20 000 EUR, une bonification d’intérêt de 80 %. c) pour les prêts d’un montant maximal de 60 000 EUR, une bonification d’intérêt de 50 %. d) pour les prêts d’un montant maximal de 90 000 EUR, une bonification d’intérêt de 30 %. Le montant de la bonification d’intérêt sera identique pour l’intégralité du montant du prêt. Ces prêts seront accordés à concurrence d’un montant maximal de 35 % du chiffre d’affaires de l’entreprise pour l’année 2006 et seront accordés pour une durée de 60 mois. Le taux d’intérêt des prêts susmentionnés est le taux applicable à la dernière émission d’obligations du Trésor grec à douze mois avant le début de la période à laquelle les intérêts commencent à courir, majoré de 70 % de la contribution totale au titre de la loi 128/1975. Le taux de subvention est arrondi à la hausse ou à la baisse au quart de point le plus proche. Il convient de noter que le chiffre d’affaires des entreprises qui n’ont pas réalisé de ventes au cours de l’année 2006 ou qui ont débuté leurs activités entre le 1er janvier 2007 et le 31 août 2007 sera déterminé par les achats effectués au cours des six premiers mois d’activité en 2007, multiplié par deux (2), et que le montant sera établi après prise en compte d’un taux de marge brute de 45 %. S’agissant du principal et des intérêts des prêts susmentionnés, le gouvernement grec apporte sa garantie conformément à la loi 2322/1995, telle qu’en vigueur.»

(16) La décision no 38600/Β.1750/5.9.2007 (JORH 1780/Β’/5.9.2007) a modifié le titre et le corps de la décision no 36579/Β.1666/27.8.2007 (JORH 1740/Β’/30.8.2007). Le nouvel intitulé est «Prêts de fonds de roulement et autres crédits aux entreprises et professionnels dans les préfectures de Messénie, d’Élide, d’Arcadie, de Laconie, d’Eubée et dans le district d’Égialée [dans la préfecture] d’Achaïe». En d’autres termes: «qui ont été touchés par les incendies de 2007», qui faisait référence aux bénéficiaires des régimes d’aides et semblait ainsi limiter la portée des régimes d’aides aux bénéficiaires effectivement touchés par les incendies, a été supprimé du titre de la base juridique.

(17) Par ailleurs, la décision no 38600/Β.1750/5.9.2007 (JORH 1780/Β’/5.9.2007) a ajouté une phrase, mise en exergue dans l’extrait suivant, à la première phrase du chapitre A de la décision no 36579/Β.1666/27.8.2007 (JORH 1740/Β’/30.8.2007): «A.Aménagement de dette Toutes les dettes, échues ou non, au 25 août 2007, des entreprises et des professionnels situés dans les préfectures susmentionnées, et dont la préfecture a été touchée par les incendies au cours de l’année 2007, sont capitalisées et transformées en un nouveau prêt assorti d’une période de grâce de 28 mois. La première tranche est due le 31 décembre 2009.» [caractères gras ajoutés]

(18) En raison de ces deux modifications combinées, l’exigence selon laquelle les dommages subis par les bénéficiaires doivent avoir été causés par les incendies de 2007 ne s’applique plus aux bénéficiaires, mais simplement aux préfectures dans lesquelles ceux-ci sont établis et opèrent, où qu’ils aient leur siège. Cette conclusion est renforcée par la réponse des autorités grecques à une question posée par la Commission dans sa lettre du 11 décembre 2015, à savoir si l’indemnisation des bénéficiaires était prévue pour les dommages subis directement des suites des incendies. Dans leur réponse du 11 février 2016, les autorités grecques ont insisté sur le caractère universel et sans précédent des incendies responsables des dommages causés aux entreprises simplement parce que celles-ci exerçaient des activités de production dans les zones touchées.

(19) Les autres décisions et lois visées au considérant 9 ont modifié et complété la décision no 36579/Β.1666/27.8.2007 (JORH 1740/Β’/30.8.2007). La décision no 46082/Β.2123/24.10.2007 (JORH 2139/Β’/2.11.2007), entre autres, prévoyait ce qui suit: «a) Les paragraphes suivants sont ajoutés à la fin du chapitre A [de la décision no 36579/Β.1666/27.8.2007 (GG II 1740/30.8.2007)] “Aménagement de dette”: “Les établissements de crédit peuvent appliquer les aménagements susmentionnés sans la garantie de l’État grec, à concurrence d’un montant de 25 000 000 EUR par entreprise. Les entreprises commerciales et les professionnels peuvent demander un aménagement jusqu’à concurrence de 100 000 EUR. Lorsque les entreprises demandent un aménagement de dette d’un montant supérieur à 100 000 EUR et jusqu’à concurrence de 25 000 000 EUR, une étude de viabilité doit être fournie à l’établissement de crédit dans lequel elles ont le plus de dettes, aux fins d’une évaluation par cet établissement de crédit. Ne sont pas régis par les dispositions du chapitre A: — les prêts aux entreprises/professionnels figurant déjà dans des dispositions d’aménagement en vertu de la loi 128/1975, telle qu’en vigueur, à moins que ces entreprises ou ces professionnels aient manifestement subi un dommage du fait des incendies ayant touché leurs locaux, équipements mécaniques, matières premières ou marchandises. Pour confirmer ce dommage, ils devront produire des certificats des instances compétentes de leurs autorités préfectorales, — les prêts aux entreprises/professionnels en contrepartie de la cession du droit à subvention au titre d’un programme d’investissement sur la base de régimes d’aides d’État, — les prêts aux entreprises/professionnels qui font partie d’un plan de financement, sur la base duquel l’investissement est considéré comme faisant partie d’un régime d’aide d’État.” b) Les deux paragraphes suivants sont ajoutés à la fin du chapitre B [de la décision no 36579/Β.1666/27.8.2007 (GG II 1740/30.8.2007)] “Octroi de prêts de fonds de roulement aux entreprises et professionnels”: “Les dispositions susmentionnées du chapitre B couvrent les entreprises et les professionnels qui avaient été concernés par des subventions au titre d’un programme d’investissement dans le cadre du régime d’aides d’État, pour autant que le projet d’investissement ait été mené à bien. Les dispositions susmentionnées des chapitres A et B couvrent aussi bien les entreprises que les professionnels situés et opérant dans les unités municipales d’Αigio, d’Ακrata, de Diakopto, de Sympoliteia, d’Erineos et d’Égira du district d’Égialée, dans la préfecture d’Achaïe et dans les unités municipales d’Eleios-Pronnoi et de Livathos dans la préfecture de Céphalonie.”»

(20) La décision no 6391/Β.342/8.2.2008 (JORH 242/Β’/14.2.2008) a modifié le montant (de 100 000 EUR à 150 000 EUR) pour lequel les entreprises souhaitant renégocier leurs dettes devaient soumettre une étude de viabilité. Elle a prolongé la date limite pour le dépôt de ces demandes du 31 décembre 2007 au 31 mars 2008.

(21) La décision no 34227/Β.1123/23.7.2008 (JORH 1548/Β)/5.8.2008) a étendu la portée géographique des régimes, comme indiqué au considérant 25, et a une nouvelle fois prolongé jusqu’au 31 août 2008 la date limite pour soumettre une demande de participation au régime.

(22) La décision no 57198/Β.2406/28.12.2012 (JORH 3462/Β’/28.12.2012) a modifié les régimes pour permettre aux bénéficiaires qui n’avaient pas reçu la garantie d’État de demander la suspension du remboursement de leur dette pour la période comprise entre le 1er janvier 2012 et le 31 décembre 2012. Les emprunteurs étaient responsables des intérêts accumulés au cours de cette période de suspension. Les bénéficiaires pouvaient introduire une demande auprès des institutions financières avant le 28 février 2013 afin de bénéficier de cette disposition.

(23) En ce qui concerne les conditions d’octroi de la garantie d’État, celles-ci ont été décrites en détail dans la décision no 2/54310/0025/13.9.2007 (JORH B’ 1858/13.9.2007), dont les passages pertinents se lisent comme suit: «1) L’État grec fournira une garantie jusqu’à concurrence de 80 % pour aménager les dettes, qu’elles soient échues ou non, jusqu’au 25 août 2007, sur les prêts accordés par les établissements de crédit aux professionnels et aux entreprises établis et opérant, où qu’ils aient leur siège statutaire, dans les préfectures de Messénie, d’Élide, d’Arcadie, de Laconie, d’Eubée et dans le district d’Égialée dans la préfecture d’Achaïe, des municipalités qui ont été touchées par des incendies en 2007, sous la forme d’un nouveau prêt remboursable par tranches semestrielles égales (amortissement du principal et des intérêts), assorti d’une période de grâce allant du 25 août 2007 au 31 décembre 2009. La durée totale de la formule de prêt est de dix (10) ans, période de grâce comprise. La première tranche est due le 30 juin 2010. Le taux d’intérêt du prêt dans le cadre de l’aménagement est subventionné et fixé conformément aux dispositions de la décision no 36579/Β.1666/27.8.2007 du ministre de l’économie et des finances. La garantie de l’État grec sera appliquée à 80 % de la dette aménagée et des intérêts sur ces dettes jusqu’à concurrence de 20 000 000,00 EUR par entreprise. La garantie de l’État grec sera également apportée aux [personnes physiques] entreprises commerciales, aux membres inscrits à la chambre de commerce et aux professionnels de ces préfectures, dont les dettes à restructurer ne dépassent pas la somme de 100 000,00 EUR. Les intérêts de la période de grâce sont capitalisés le 31 décembre 2009, tandis que la première tranche du prêt sera versée le 30 juin 2010. En cas de non-paiement de trois tranches d’amortissement successives avec les intérêts correspondants ou de trois tranches en principal et intérêts qui proviennent de l’aménagement susmentionné, le montant total des dettes aménagées devient échu et exigible. Afin que les créances garanties soient réglées par l’État, trois mois après l’échéance de la troisième tranche, les banques doivent présenter les pièces justificatives visées dans la décision no 2/478/0025/4.1.2006 (GG II 16/13.1.2006) du ministre de l’économie et des finances. 2) L’État grec fournit une garantie de 80 % pour l’octroi de prêts de fonds de roulement d’une durée de cinq ans, période de grâce comprise, aux professionnels et aux entreprises, qui sont enregistrés et opèrent, où qu’ils aient leur siège statutaire, dans les préfectures de Messénie, d’Élide, de Laconie, d’Eubée et dans le district d’Égialée dans la préfecture d’Achaïe, qui ont été touchés par des incendies en 2007. Le taux d’intérêt des prêts susmentionnés est subventionné et fixé conformément aux dispositions de la décision no 36579/Β.1666/27.8.2007 du ministre de l’économie et des finances. Ces prêts seront accordés à toutes les entreprises de ces préfectures jusqu’à concurrence de 35 % du chiffre d’affaires de l’entreprise pour l’année 2006 et s’élèveront au maximum à 90 000,00 EUR par entreprise. Le chiffre d’affaires des entreprises qui n’ont pas réalisé de ventes au cours de l’année 2006 ou qui ont débuté leurs activités entre le 1er janvier 2007 et le 27 août 2007 sera déterminé par les achats effectués au cours des six premiers mois d’activité en 2007, multiplié par deux (2), et le montant sera établi après prise en compte d’un taux de marge brute de 45 %. Ces prêts seront remboursés par tranches semestrielles égales en principal et en intérêts, assorties d’une période de grâce pour le capital à compter de la date du décaissement jusqu’au 31 décembre 2009. La première tranche est due le 30 juin 2010. La partie non subventionnée des intérêts au cours de la période de grâce sera payée par les entreprises. Ces prêts seront gérés au moyen d’une nouvelle formule de prêt distincte. Pour les prêts susmentionnés, l’État grec fournira une garantie pour 80 % du capital et des intérêts correspondants au cours de la période de grâce et de la période normale pour toutes les entreprises. […] Liste des pièces justificatives à fournir: […] v) Étude de viabilité accompagnée des sûretés réelles proposées (uniquement pour les entreprises qui introduisent une demande d’aménagement de dette pour un montant supérieur à 100 000,00 EUR). L’étude en question doit comprendre les éléments suivants: a) le total des passifs de l’entreprise après règlement de la dette de celle-ci auprès du système de crédit, de ses fournisseurs, des fonds d’assurance, du gouvernement et du marché général, ainsi que les accords sur les modalités de remboursement de ces passifs; b) les comptes publiés de la société pour les trois dernières années (les sociétés qui tiennent une comptabilité de type “B” doivent soumettre les formulaires E3 et E9 pour les trois dernières années); c) le calendrier des flux de trésorerie de l’entreprise pour les trois années suivantes (recettes et paiements); d) les prévisions de recettes et bénéfices de l’entreprise pour les trois prochaines années; e) les fonds de roulement nécessaires pour diriger l’entreprise et les sources de financement; f) les sûretés existantes, la proposition de restructuration des sûretés existantes couvrant le règlement de la dette, et les nouvelles sûretés réelles proposées pour les dettes à apurer (uniquement si les dettes excèdent 100 000,00 EUR). B. Les sociétés et les professionnels des préfectures susmentionnées qui ne demandent un nouveau prêt de fonds de roulement qu’après les feux de forêt doivent soumettre leurs demandes au Bureau de la comptabilité générale de l’État, direction 25, section D, accompagnées des pièces justificatives suivantes: a) les comptes publiés de la société pour les trois dernières années (les sociétés qui tiennent une comptabilité de type “B” doivent soumettre les formulaires E3 et E9 pour les trois dernières années); b) le calendrier des flux de trésorerie de l’entreprise pour les trois années suivantes (recettes et paiements); c) les prévisions de recettes et bénéfices de l’entreprise pour les trois prochaines années; d) un certificat d’inscription à la Chambre de la préfecture dans laquelle la société est établie (les professionnels et les éleveurs doivent présenter un certificat de début d’activité de l’administration fiscale locale); e) le formulaire pertinent, complété et signé, du Bureau de la comptabilité générale de l’État, “Évaluation de la viabilité des entreprises sollicitant une garantie du gouvernement grec”, disponible sur le site internet de celui-ci (www.mof-glk.gr). La fourniture d’une sûreté réelle n’est pas requise pour couvrir de nouveaux prêts de fonds de roulement pour toutes les catégories d’entreprises. Les demandes et les études de viabilité seront évaluées par le conseil d’administration et d’évaluation de la responsabilité des garanties de l’État grec (article 37 de la loi 3458/2006, GG I 94/8.5.2006), avant l’approbation définitive de la constitution de la garantie conformément aux dispositions de la législation nationale et de l’Union européenne (articles 87 et 88 du traité CE), ainsi que des sûretés existantes et proposées, qui couvriront l’intégralité de la dette à aménager (si nécessaire).

(24) L’article 2, paragraphe 7, de la loi no 3816/2010 (JORH 6/Α’/26.1.2010), tel que modifié par l’article 21, paragraphe 5, de la loi no 3867/2010 (JORH 128/A’/3.8.2010), a donné le droit aux bénéficiaires des prêts contractés sur la base de la décision no 2/54310/0025/13.9.2007 (JORH B’ 1858/13.9.2007) de demander jusqu’au 30 août 2010, rétroactivement depuis le 1er janvier 2010, une suspension de deux ans du paiement de l’amortissement du capital avec une prolongation correspondante de la durée contractuelle du prêt et des paiements d’intérêts pendant la suspension, conformément à la fréquence des paiements d’intérêts prévue dans le contrat. Les personnes redevables du paiement des intérêts étaient les emprunteurs. La décision no 2/22475/0025/25.4.2012 (JORH B’ 1346), telle que modifiée par la décision no 2/52027/0025/30.8.2012 (JORH B’ 2404) et par la décision no 2/1755/0025/20.2.2013 (JORH B’ 465/27.2.2013), a autorisé une prolongation de cette suspension du 1er janvier 2012 au 31 décembre 2012 sur la base d’une demande en ce sens présentée à l’établissement financier au plus tard le 28 février 2013. La décision no 2/38310/0025/14.5.2014 (JORH B’ 1262/16.5.2014) a autorisé une nouvelle suspension du 31 décembre 2013 au 31 décembre 2014, tandis que la décision no 2/43758/0025/29.6.2015 (JORH Β’ 1289/29.6.2015) a autorisé une autre suspension des prêts prenant fin après le 1er janvier 2017, du 31 décembre 2013 au 31 décembre 2016.

4. Portée géographique des aides

(25) Les régimes d’aide ont été appliqués en premier lieu aux préfectures de Messénie, d’Élide, d’Arcadie, de Laconie, d’Eubée et au district d’Égialée, dans la préfecture d’Achaïe. Ils ont ensuite été étendus aux municipalités d’Aigio, Akrata, Diakopto, Sympoliteia, Erineos et d’Aigeira dans la circonscription d’Aigeira dans la préfecture d’Achaïe, ainsi qu’aux municipalités d’Eleiou-Pronon et Leivathous de la préfecture de Céphalonie, conformément à la décision no 46082/Β.2123/24.10.2007 (JORH 2139/Β’/2.11.2007) et, en particulier, pour les garanties d’État, conformément à la décision no 2/86490/0025/31.12.2007 (JORH B’ 2493/31.12.2007), aux municipalités d’Argalasti et d’Afeton, ainsi qu’aux villages d’Agia Paraskevi, de Zormiadon, Poros et Troulos de la municipalité de Skiathos, dans la préfecture de Magnisia, conformément à la décision no 34227/Β.1123/23.7.2008 (JORH 1548/Β’/5.8.2008) et, en particulier pour les garanties d’État, conformément à la décision no 2/57144/0025/20.8.2008 (JORH B’ 1732/28.8.2008).

5. Durée

(26) La décision ministérielle no 36579/Β.1666/27.8.2007 (JORH 1740/Β’/30.8.2007) du ministre de l’économie et des finances qui a établi les régimes d’aides d’État (ainsi que d’autres modifications) a été publiée le 30 août 2007 et est toujours en vigueur, selon les informations communiquées par les autorités grecques.

(27) Les autorités grecques ont indiqué que les bénéficiaires devaient déposer leurs demandes au plus tard le 31 décembre 2007, tandis que pour Argalasti, Afeton et les villages d’Agia Paraskevi, de Zormiadon, Poros et Troulos, de la municipalité de Skiathos, dans la préfecture de Magnisia, les demandes devaient être introduites au plus tard le 31 octobre 2008. La durée des prêts au titre du régime A (voir considérant 14) était de 10 ans et celle du régime B (voir considérant 14) était de 5 ans. Les prêts ont été accordés au plus tard le 31 décembre 2010. Les garanties d’État étaient liées aux opérations financières spécifiques (c’est-à-dire soit aux crédits liés à l’aménagement de la dette au titre du régime A et à la durée susmentionnée de 10 ans, soit aux prêts de fonds de roulement au titre du régime B et à la durée susmentionnée de 5 ans).

6. Montant estimé de l’aide présumée

(28) Les autorités grecques ont informé la Commission que le montant total des bonifications d’intérêt accordées aux bénéficiaires s’élevait à 192 771 140,81 EUR. En particulier, l’un des bénéficiaires, à savoir Sogia Ellas et ses filiales, a bénéficié d’une bonification d’intérêt d’un montant de 8 293 527,92 EUR et aucune garantie d’État n’a été accordée à cette entreprise. En ce qui concerne les garanties d’État, les autorités grecques ont indiqué que le montant total des prêts était de 146 969 403,78 EUR et que le total garanti par l’État grec s’élevait à 117 575 523,04 EUR. Les autorités grecques ont informé la Commission que les établissements de crédit avaient déjà envoyé des demandes afin de mobiliser la garantie de 396 prêts (ce qui correspond à 298 bénéficiaires) pour un montant total de 55 233 316,43 EUR. Les autorités grecques ont noté que sur 76 mobilisations, qui avaient été évaluées au moment de la transmission des informations en février 2018, la garantie d’État avait été activée dans 62 cas et l’État grec a donc versé aux établissements de crédit un montant de 6 836 810,80 EUR. Ces calculs sont provisoires, étant donné que les autorités grecques sont encore en train de traiter des informations afin de confirmer les bénéficiaires et les montants finaux.

7. Bénéficiaires

(29) Les régimes d’aide semblent être ouverts, entre autres (8), à toutes les entreprises actives dans la production, la transformation et la commercialisation des produits agricoles visés à l’annexe I du TFUE et dans le secteur forestier, dans la mesure où elles sont établies et opèrent, où qu’elles aient leur siège statutaire, dans l’une des zones dans lesquelles les régimes d’aides sont applicables (voir le considérant 15).

(30) Les autorités grecques ont provisoirement estimé le nombre de bénéficiaires de bonifications d’intérêt à 3 773 entreprises (dont Sogia Ellas et ses filiales) et le nombre de bénéficiaires de garanties d’État à 746 entreprises.

8. Coûts éligibles

(31) Les coûts éligibles semblent être des coûts opérationnels d’entreprises établies et opérant, où qu’elles aient leur siège statutaire, dans l’une des zones dans lesquelles les régimes d’aide sont applicables. Si ces entreprises n’exerçaient pas d’activités économiques, elles étaient exclues des régimes. Lorsque les entreprises avaient plus d’une unité de production, celles-ci pouvaient bénéficier d’une aide au titre des régimes en ce qui concerne les activités des unités de production établies et opérant dans les zones touchées. En particulier, en ce qui concerne le régime B, les bénéficiaires pouvaient recevoir des prêts allant jusqu’à 35 % du chiffre d’affaires de leur unité de production établie et opérant dans les zones touchées, où qu’ils aient leur siège statutaire.

9. Forme et intensité de l’aide

(32) L’aide est accordée sous la forme de garanties d’État et de bonifications d’intérêt. Les garanties d’État s’appliquaient à 80 % du prêt, y compris les intérêts respectifs. En ce qui concerne les bonifications d’intérêt pour les prêts renégociés, l’aide était de 100 % pendant la période de grâce et de 50 % pour le reste de la durée du prêt. Pour les nouveaux prêts, les bonifications d’intérêt variaient entre 30 % et 100 %, comme indiqué au considérant 15.

III. DOUTES EXPRIMÉS PAR LA COMMISSION DANS LA DÉCISION D’OUVERTURE

1. Existence d’une aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE

(33) Pour procéder de manière structurée à l’évaluation de la question de savoir si les régimes concernés répondent aux conditions de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, la Commission a analysé séparément les deux instruments utilisés dans chacun d’eux: la bonification d’intérêt, d’une part, et la garantie d’État, d’autre part.

Bonification d’intérêt

(34) La bonification d’intérêt accordée par l’État grec sur la base de la décision no 36579/Β.1666/27.8.2007 (JORH 1740/Β’/30.8.2007), telle qu’elle a successivement été modifiée et complétée, remplissait toutes les conditions de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE. Cette subvention a été accordée par l’État grec et a conféré un avantage clair, dans la mesure où elle a rendu le coût du prêt beaucoup moins élevé et même, dans certains cas et pour certaines périodes, sans intérêts, comme décrit en détail au considérant 15.

(35) En outre, la condition de sélectivité était également remplie, étant donné que les bénéficiaires ne pouvaient être que les entreprises disposant d’établissements dans les zones géographiques touchées par les incendies de 2007, comme indiqué au considérant 25.

(36) En ce qui concerne la distorsion de la concurrence, en vertu de la jurisprudence de la Cour de justice, le simple fait que la compétitivité d’une entreprise soit renforcée par rapport à des entreprises concurrentes, par l’octroi d’un avantage économique qu’elle n’aurait pas reçu autrement dans l’exercice normal de son activité, indique qu’il y a un risque de distorsion de la concurrence (9). En l’espèce, la compétitivité des bénéficiaires a été renforcée par l’avantage économique conféré par la mesure nationale; la mesure était donc à l’origine d’une distorsion de la concurrence. L’aide à une entreprise est considérée comme affectant les échanges entre États membres lorsque cette entreprise opère sur un marché ouvert aux échanges au sein de l’Union (10). Les bénéficiaires de l’aide en cause opéraient sur le marché hautement concurrentiel des produits agricoles et dans le secteur forestier. En outre, selon la jurisprudence de la Cour de justice, il n’existe pas de seuil ou de pourcentage sous lequel il peut être considéré que les échanges entre les États membres n’ont pas été affectés — même un montant d’aide relativement faible ou la taille relativement modeste des entreprises ne signifie pas, a priori, que les échanges entre les entreprises ne peuvent pas être affectés (11). Les secteurs agricoles et forestiers font l’objet d’intenses échanges au sein de l’Union. Dès lors, la mesure était de nature à influer sur les échanges entre États membres.

(37) Il a donc semblé que, en ce qui concerne la bonification d’intérêt, toutes les conditions de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE étaient remplies.

Garantie d’État

(38) Par la décision no 36579/Β.1666/27.8.2007 (JORH 1740/Β’/30.8.2007), telle que successivement modifiée et complétée, l’État grec a également décidé d’accorder sa garantie aux entreprises disposant d’établissements dans les zones géographiques touchées par les incendies de 2007. Les conditions d’octroi de cette garantie ont été précisées par la décision no 2/54310/0025/13.9.2007 (JORH B’ 1858/13.9.2007), telle que modifiée et complétée successivement. Comme indiqué à la section 2.1 de la communication de la Commission sur les garanties (12), les critères généraux énoncés à l’article 107, paragraphe 1, du TFUE s’appliquent également aux garanties. Les garanties accordées directement par l’État peuvent en effet constituer des aides d’État. Cette forme de garantie présente l’avantage de faire supporter par l’État le risque qui y est associé. Ce risque devrait normalement être rémunéré par une prime appropriée. Lorsque l’État renonce à une telle prime, il y a à la fois avantage pour l’entreprise à laquelle la garantie de l’État est octroyée et une ponction sur les ressources publiques. La garantie en l’espèce a donc été accordée au moyen de ressources publiques. La communication de la Commission sur les garanties précise également que, même si, finalement, l’État n’est pas amené à faire des paiements au titre de la garantie accordée, il peut néanmoins y avoir aide d’État.

(39) L’avantage tiré de la garantie au titre des régimes est manifeste. Comme indiqué à la section 2.3 de la communication de la Commission sur les garanties, lorsque l’emprunteur ne paie pas la prime ou paie une prime inférieure, il obtient un avantage. En outre, par rapport à une situation où il n’est pas accordé de garantie, la garantie de l’État permet à l’emprunteur d’obtenir un prêt à des conditions financières plus avantageuses que celles qui sont normalement consenties sur les marchés financiers.

(40) Le fait que les bénéficiaires du régime A devaient fournir des sûretés si leur dette renégociée était supérieure à 100 000,00 EUR (voir le considérant 23 ci-dessus) n’a pas modifié l’appréciation selon laquelle il existait un élément d’aide dans la garantie de l’État accordée même dans ces cas. Les observations pertinentes formulées par la Commission dans sa décision 2012/320/UE (13), qui ont été confirmées par le Tribunal dans l’arrêt qu’il a rendu dans l’affaire T-150/12 (14), s’appliquaient également au cas d’espèce. Ainsi, même lorsque les bénéficiaires avaient prévu des sûretés, la garantie de l’État constituait une aide puisqu’elle dépendait du pouvoir discrétionnaire de l’État de faire usage des droits conférés par les conventions de sûreté, si les bénéficiaires n’avaient pas remboursé les prêts. Tel était le cas, étant donné qu’il ne semblait pas y avoir de disposition dans la base juridique des régimes prévoyant la mise en œuvre automatique des conventions de sûreté si les bénéficiaires n’avaient pas remboursé les prêts. Enfin, il était difficile de savoir si la sûreté devait garantir dans tous les cas la totalité du montant du prêt. Il était également difficile de déterminer si la sûreté jouait un rôle dans le calcul de la prime applicable (le cas échéant).

(41) La section 3.4 de la communication de la Commission sur les garanties dresse une liste de conditions dont le respect cumulatif exclurait la présence d’une aide d’État. Il est apparu que la mesure en question ne remplissait pas toutes ces conditions. En particulier, le régime semblait donc ne pas exclure la condition prévue au point a) de la section 3.4 de la communication de la Commission, selon laquelle «le régime n’est pas ouvert aux emprunteurs rencontrant des difficultés financières». Les autorités grecques ont fait valoir que les entreprises en difficulté étaient exclues des régimes, dans la mesure où les entreprises devaient présenter des études de viabilité avant de recevoir la garantie de l’État. Toutefois, sur la base du libellé de la décision no 2/54310/0025/13.9.2007 (JORH Β’ 1858/13.9.2007), l’obligation de présenter une étude de viabilité ne s’appliquait qu’aux entreprises ayant demandé un réaménagement de leur dette pour un montant supérieur à 100 000,00 EUR, comme indiqué au considérant 23. Il semblait donc qu’il n’y ait pas eu d’exclusion des entreprises en difficulté pour les autres bénéficiaires du régime A ni pour tous les bénéficiaires du régime B. Par ailleurs, sur la base de son raisonnement aux considérants 88 et 89 de la décision 2012/307/UE de la Commission (15), la Commission n’a pas pu accepter cet argument à la lumière de la décision ministérielle susmentionnée. Celle-ci dispose que l’étude de viabilité comprend «[l]e total des passifs de l’entreprise après règlement de sa dette auprès du système de crédit, de ses fournisseurs, des fonds d’assurance, du gouvernement et du marché général, ainsi que les accords sur les modalités de remboursement de ces passifs». Ainsi, il ne pouvait être exclu que l’aide ait été accordée à des entreprises en difficulté, étant donné que l’étude de viabilité elle-même a été prise en compte dans le réaménagement de la dette sur la base du régime A. En d’autres termes, l’étude de viabilité était axée sur les perspectives de viabilité des bénéficiaires après le réaménagement de leur dette sur la base du régime A, ce qui suppose que les candidats bénéficiaires pouvaient être en difficulté au moment de l’étude mais être néanmoins admis au bénéfice du régime A parce qu’un éventuel retour à la viabilité était prévu après avoir bénéficié de l’aide.

(42) En outre, en ce qui concerne le point d) de la section 3.4, de la communication de la Commission sur les garanties, il était difficile de déterminer si les bénéficiaires ont payé une prime et, le cas échéant, sur quelle base cette prime a été calculée afin de refléter un prix conforme au prix du marché pour chaque garantie. Il n’existe aucune référence à un calcul dans les bases juridiques des régimes, et les autorités grecques n’ont pas mentionné dans leurs lettres mentionnées au considérant 2 une obligation de payer une prime en tant que condition pour l’octroi des garanties d’État. Ainsi, il était peu probable que les modalités du régime aient été établies sur la base d’une évaluation réaliste du risque pour en assurer, selon toute probabilité, l’autofinancement grâce aux éventuelles primes versées par les bénéficiaires.

(43) Par conséquent, il semble qu’il n’y ait pas eu d’évaluation correcte et progressive de l’aspect autofinancé du régime, ni d’examen annuel de l’adéquation du niveau des primes — s’il en existait — ni d’une éventuelle adaptation de celui-ci, pour que les régimes continuent d’être autofinancés. Les bases juridiques des régimes étaient également muettes sur ce point. Par conséquent, la condition énoncée au point e) de la section 3.4 de la communication de la Commission sur les garanties n’a pas non plus été remplie.

(44) En outre, il est aussi peu probable que, s’il y avait eu des primes pour les garanties d’État au titre de ces régimes, ces primes aient couvert, conformément au point f) de la section 3.4 de la communication de la Commission sur les garanties, les risques normaux associés à l’octroi de la garantie, les coûts administratifs du régime et une rémunération annuelle d’un capital adéquat, même si ce dernier n’est pas encore ou n’est que partiellement constitué. Il était donc permis de douter que les primes aient été conformes aux prix du marché.

(45) En outre, il est apparu que les régimes ne précisaient pas quelles sont les entreprises qui peuvent en bénéficier eu égard à leur notation, ce qui constitue une condition de transparence au titre du point g) de la section 3.4 de la communication de la Commission sur les garanties.

(46) Au stade de la décision d’ouverture, il n’existait aucun élément indiquant si les options prévues à la section 3.5 de la communication de la Commission sur les garanties concernant l’utilisation des primes «refuge» dans les régimes de garanties en faveur des PME ou l’utilisation de primes uniques dans les régimes de garanties en faveur des PME étaient applicables aux régimes en question. Il n’a pu être exclu que des PME aient bénéficié de ces régimes.

(47) Par conséquent, la Commission n’a pas pu exclure la présence d’une aide d’État sur la base des conditions énoncées à la section 3.4 de la communication sur les garanties. Au contraire, les garanties d’État des mesures en cause constituaient une aide d’État, puisqu’elles remplissaient les conditions idoines de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.

(48) En ce qui concerne l’imputabilité des mesures à l’État, il était clair que les garanties d’État étaient fournies par l’État grec.

(49) Dans la décision d’ouverture, la Commission a relevé que, en vertu de la décision no 2/54310/0025/13.9.2007 (JORH B’ 1858/13.9.2007), le conseil d’administration et d’évaluation de la responsabilité des garanties de l’État grec était chargé de l’évaluation de toutes les demandes avant l’octroi des garanties d’État (16). Par conséquent, son action était imputable à l’État, et les autorités grecques ne pouvaient pas faire valoir que les garanties d’État pouvaient être révoquées ex tunc, parce que certaines des conditions de leur octroi n’étaient pas réunies au moment de leur octroi.

(50) En ce qui concerne l’intervention de ressources publiques, les garanties d’État permettaient que les risques liés aux garanties soient à charge de l’État. Les garanties d’État concernées comportent donc un risque pour les ressources de l’État, parce que leur exécution entraînait une dépense à charge du budget de l’État. De plus, toute garantie non rémunérée correctement supposait une perte de ressources financières pour l’État. Les bases juridiques pour l’octroi des garanties d’État ne prévoyaient pas de versement de primes par les bénéficiaires. Sur la base des informations dont disposait la Commission au moment de la décision d’ouverture, il apparaît qu’aucune prime n’a été payée par les entreprises bénéficiaires des garanties, qui n’ont donc pas été correctement rémunérées.

(51) Étant donné que, sur la base des informations disponibles, les entreprises bénéficiaires des garanties n’étaient pas tenues de payer une prime (le cas échéant) égale à ce qu’un opérateur en économie de marché aurait pu exiger pour fournir cette garantie, elles ont bénéficié d’un avantage. En outre, il ne pouvait être exclu que certains bénéficiaires n’ont pas été ou n’auraient pas été en mesure de recevoir une quelconque garantie ou prêt sur le marché (pour n’importe quelle prime ou à n’importe quel taux d’intérêt), auquel cas leur avantage a été ou aurait été le montant effectivement couvert par la garantie d’État.

(52) En ce qui concerne la sélectivité, la distorsion de la concurrence et l’effet sur les échanges, les mêmes considérations que celles décrites aux considérants 35 et 36 s’appliquent. Ces conditions sont donc également remplies.

(53) Au moment de la décision d’ouverture, il était donc apparu que, en ce qui concerne la garantie d’État pour les prêts, les conditions de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE étaient remplies.

2. Illégalité des régimes d’aides

(54) Compte tenu du fait que les mesures avaient déjà été mises en œuvre sans avoir été notifiées à la Commission, l’aide accordée au titre des régimes constituait une aide illégale au sens de l’article 1er, point f), du règlement (UE) 2015/1589 du Conseil (17).

3. Compatibilité de l’aide avec le marché intérieur

(55) Ayant conclu que les régimes constituaient des aides d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, il était nécessaire d’analyser si l’aide était compatible avec le marché intérieur conformément à l’article 107, paragraphe 2 ou paragraphe 3, du TFUE.

(56) La Grèce a invoqué la compatibilité éventuelle de l’aide au titre de l’article 107, paragraphe 2, point b), du TFUE.

(57) La portée géographique des régimes est limitée aux zones touchées par des incendies de grande ampleur, qui, selon les autorités grecques, sont considérés comme des calamités naturelles. La Commission considère que les feux de végétation d’origine naturelle étaient des calamités naturelles, alors que les incendies qui se soldent par de lourdes pertes constituent des événements extraordinaires. Cette distinction n’a pas eu d’incidence sur l’évaluation, étant donné que tant les calamités naturelles que les événements extraordinaires doivent être évalués au titre de la même dérogation prévue à l’article 107, paragraphe 2, point b), du TFUE en tant qu’aides destinées à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou par d’autres événements extraordinaires.

(58) Étant donné que les régimes d’aides en question constituaient des aides non notifiées, il était essentiel, pour que la dérogation prévue à l’article 107, paragraphe 2, point b), du TFUE, s’applique, que ces régimes respectent les règles en matière d’aides d’État en vigueur au moment de l’octroi de l’aide. Selon les informations fournies par les autorités grecques, les régimes en question étaient en vigueur depuis le 25 août 2007. La compatibilité des régimes en cause avec le marché intérieur a donc été examinée à la lumière des règles en matière d’aides d’État applicables pendant cette période. Il s’agit des lignes directrices de la Communauté concernant les aides d’État dans le secteur agricole et forestier 2007-2013 (ci-après les «lignes directrices 2007-2013») (18), et notamment la section V.B.2 pour l’agriculture et la section VII pour le secteur forestier.

(59) Compte tenu des doutes soulevés au considérant 40 quant à la question de savoir si les régimes en cause excluaient les entreprises en difficulté, la Commission a apporté une clarification au stade de la décision d’ouverture. Les aides en faveur d’entreprises en difficulté ne pourraient être considérées comme compatibles que si elles remplissaient les conditions énoncées dans les lignes directrices de la Commission concernant les aides d’État au sauvetage et à la restructuration (ci-après les «lignes directrices concernant le sauvetage et la restructuration») (19), qui étaient applicables au moment de l’octroi de l’aide au titre des régimes en question. La seule exception aux aides destinées aux entreprises en difficulté concernait les aides destinées à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou par d’autres événements extraordinaires, auxquelles les lignes directrices concernant le sauvetage et la restructuration ne s’appliquaient pas, comme indiqué aux points 19 et 20 desdites lignes directrices. Il en découle que la section suivante concernant les aides destinées à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou par d’autres événements extraordinaires examine toutes les entreprises indépendamment de leur viabilité au moment de l’octroi de l’aide, tandis que la section relative aux aides destinées à favoriser ou à faciliter le développement de certaines régions économiques est répartie entre, d’une part, des entreprises saines et, d’autre part, des entreprises en difficulté auxquelles les lignes directrices concernant le sauvetage et la restructuration s’appliquent.

Aides destinées à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou par d’autres événements extraordinaires

(60) En ce qui concerne les aides octroyées dans le secteur agricole, la Commission a dû vérifier l’existence de la calamité naturelle ou de l’événement extraordinaire invoqué pour justifier l’octroi de l’aide et vérifier si les conditions cumulatives suivantes de la section V.B.2 des lignes directrices 2007-2013 étaient réunies: a) il doit être démontré que le dommage pour lequel l’indemnisation a été accordée était une conséquence directe avérée de la calamité naturelle ou de l’événement extraordinaire; b) l’aide ne doit pas avoir entraîné une surcompensation du dommage, mais se limiter à remédier au dommage provoqué par la calamité naturelle ou l’événement extraordinaire. À cette fin, le dommage aurait dû être évalué de la manière la plus précise possible, alors que l’indemnisation qui en découle aurait dû être calculée au niveau du bénéficiaire individuel et les paiements dus, par exemple dans le cadre de polices d’assurance, auraient dû être déduits du montant de l’aide.

(61) La base juridique des régimes examinés recense les zones touchées par les incendies. Étant donné que la Commission a toujours considéré, dans ses instruments juridiques en matière d’aides d’État, que les feux de végétation d’origine naturelle constituent des calamités naturelles alors que les incendies qui se soldent par de lourdes pertes sont des événements extraordinaires au sens de l’article 107, paragraphe 2, point b), du TFUE (20), les entreprises qui ont subi des dommages causés par les incendies en question, indépendamment de leur évaluation juridique en tant que calamités naturelles ou événements extraordinaires, pourraient être considérées comme des bénéficiaires d’une aide pour les dommages subis en conséquence directe des mêmes événements.

(62) Cependant, les régimes en cause ne contenaient aucune définition de la notion de dommage et n’établissaient aucun lien entre les aides et les dommages subis du fait des incendies. Au contraire, le seul lien entre les bénéficiaires et les incendies était le fait que les bénéficiaires étaient établis et opéraient, où qu’ils aient leur siège statutaire, dans une des zones géographiques affectées par les incendies. Cet élément a été déduit de la réponse des autorités grecques citée au considérant 18. Par conséquent, les bénéficiaires pourraient n’avoir subi aucun dommage et, le cas échéant, la base juridique des régimes d’aides n’exigeait pas que ces dommages aient été directement causés par les incendies (21).

(63) En outre, la modification suivante de la décision no 36579/Β.1666/27.8.2007 (JORH 1740/Β’/30.8.2007) par la décision no 46082/Β.2123/24.10.2007 (JORH 2139/Β’/2-11-2007) a révélé l’absence de lien direct entre les dommages subis, le cas échéant, et les incendies, comme condition de l’octroi de l’aide, comme suit de l’extrait pertinent cité au considérant 19. Cette modification ne tenait pas compte des prêts existants qui avaient déjà été convenus dans le passé, des suites de l’application du chapitre A de la décision no 36579/Β.1666/27.8.2007 (JORH 1740/Β’/30.8.2007), à savoir l’aménagement de la dette avec bonification d’intérêts. Elle a uniquement fixé une exception pour les entreprises qui «avaient manifestement subi un dommage du fait des incendies ayant touché leurs locaux, équipements mécaniques, matières premières ou marchandises. Pour confirmer ce dommage, ils devr[aien]t produire des certificats des instances compétentes de leurs autorités préfectorales». Toutefois, s’il existait un lien direct entre le dommage et les incendies dans le cadre général du régime, cet extrait n’aurait aucune signification, étant donné que tous les bénéficiaires auraient dû, par définition, avoir subi un dommage causé directement par les incendies. Par conséquent, a contrario, la seule conclusion logique qui pourrait être tirée de cette modification était que tous les bénéficiaires ne devaient pas avoir subi de dommage causé par les incendies.

(64) En outre, les bases juridiques des régimes ne semblaient pas prévoir de méthode permettant une évaluation aussi précise que possible du dommage subi par les entreprises en conséquence directe des incendies, pas plus qu’elles ne déterminaient les coûts éligibles sur la base d’un tel dommage. Il a déjà été constaté au considérant 62 qu’il n’existe pas de lien direct entre les incendies et les dommages effectivement causés par ceux-ci aux bénéficiaires. Au contraire, comme indiqué au considérant 15, le montant de l’aide a été déterminé en fin de compte par le montant du prêt pour lequel la bonification d’intérêts et la garantie de l’État ont été accordées. Toutefois, le montant du prêt en soi n’a pas été défini dans le cas du régime A. Dans le cas du régime B, il a été déterminé sur la base du chiffre d’affaires de chaque entreprise.

(65) Par ailleurs, les régimes ne semblaient pas prévoir de mécanisme de contrôle du cumul des aides accordées au titre de ces régimes avec des aides relevant d’autres régimes, afin d’éviter toute surcompensation du dommage subi par les bénéficiaires individuels à la suite des incendies en question. En outre, dans les cas où une entreprise a effectivement subi un dommage causé par les incendies, les régimes ne comportaient pas de dispositions excluant des aides pour les paiements dus, par exemple dans le cadre de polices d’assurance, pour le même dommage.

(66) En ce qui concerne les aides accordées dans le secteur forestier, une distinction a été établie entre, d’une part, les aides d’État à la conservation, à l’amélioration, au développement et à la conservation des forêts en raison des fonctions écologiques, protectrices et récréatives des forêts et, d’autre part, les aides d’État en faveur des forêts exploitées à des fins commerciales. Concernant les premières aides, la section VII des lignes directrices 2007-2013 prévoit la possibilité d’autoriser des aides d’État pour la reconstitution des forêts endommagées, entre autres, par les incendies. Conformément à cette politique, le point 174 c) des lignes directrices 2007-2013 indique qu’aucune aide ne serait acceptée pour les abattages et reboisements commercialement rentables après abattage ou pour la création et la conservation de plantations dont l’avantage environnemental ou récréatif n’est pas démontré. À contrario, la compatibilité de l’aide pour les forêts exploitées à des fins commerciales devait être évaluée directement au regard de l’article 107, paragraphe 2, point b), du TFUE, étant donné qu’il n’existait pas, à cet égard, de lignes directrices applicables rédigées par la Commission.

(67) En ce qui concerne les aides en faveur des forêts non exploitées à des fins commerciales, conformément au point 175 a) des lignes directrices 2007-2013, il fallait démontrer que l’aide contribuait directement à la conservation ou à la restauration des fonctions écologique, protectrice et récréative des forêts, de la biodiversité locale et d’un écosystème forestier sain. Tel peut être le cas si l’aide est octroyée afin de planifier et d’entreprendre la reconstitution des forêts endommagées par les incendies, lorsque l’objectif principal de ces mesures est de contribuer à conserver ou à restaurer l’écosystème forestier et la biodiversité ou le paysage traditionnel. Toutefois, aucune aide ne peut être octroyée pour les activités d’abattage dont l’objectif premier est l’extraction commercialement rentable de bois ou pour les opérations de reboisement lorsque les arbres abattus sont remplacés par des arbres équivalents. En raison de l’absence de lien entre l’aide et le dommage causé par les incendies, la Commission a exprimé des doutes quant au respect de ces conditions dans tous les cas d’aides accordées au titre de ces régimes pour les forêts non exploitées à des fins commerciales. La Commission avait également des doutes quant à la question de savoir si l’objectif premier de ces aides était la restauration de l’écosystème forestier et de la biodiversité ou du paysage traditionnel, étant donné que les bases juridiques des régimes d’aides ne contenaient aucun élément à cet égard.

(68) Comme indiqué, l’aide pour les forêts exploitées à des fins commerciales doit être évaluée directement au regard de l’article 107, paragraphe 2, point b), du TFUE. Conformément à la pratique décisionnelle de la Commission (22), le dommage pour lequel l’aide est accordée doit être une conséquence directe avérée de celui-ci. L’aide ne doit pas donner lieu à une surcompensation du dommage; elle doit uniquement être destinée à remédier aux dommages causés par la calamité naturelle ou par l’événement extraordinaire. L’aide, sous toutes ses formes, par bénéficiaire, se limite aux dommages matériels subis. Cela étant, l’appréciation du respect de ces conditions aux considérants 62 à 65 pour le secteur agricole s’appliquait mutatis mutandis au secteur forestier. La Commission a également exprimé des doutes quant à l’existence d’un lien direct entre le dommage et les incendies, ainsi qu’à l’égard de la prévention de la surcompensation. Enfin, les bases juridiques des régimes ne semblaient pas restreindre l’aide aux dommages matériels subis.

(69) À la lumière de ces observations, dans la décision d’ouverture (voir considérant 67 de la décision d’ouverture), la Commission a considéré que les informations fournies par les autorités grecques n’étayaient pas l’argument selon lequel les régimes examinés étaient, en raison de leur nature et de leurs modalités opérationnelles, destinés à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou par d’autres événements extraordinaires. La Commission nourrissait donc de sérieux doutes quant au fait que ces régimes soient compatibles avec l’article 107, paragraphe 2, point b), du TFUE.

Aides destinées à favoriser le développement économique ou à faciliter le développement de certaines régions économiques

(70) Dans la décision d’ouverture (voir considérant 68 de la décision d’ouverture), il ne pouvait être exclu que les entreprises aient bénéficié d’une aide au titre des régimes en cause sans avoir été touchées par les incendies, et qu’une telle aide n’était donc pas compatible avec les règles en matière d’aides d’État au titre de l’article 107, paragraphe 2, point b), du TFUE. Par conséquent, la compatibilité devait également être analysée à la lumière de l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE.

(71) En vertu de l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE, une aide qui se révèle de nature à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, quand elle n’altère pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun, peut être considérée comme compatible avec le marché intérieur. Les autorités grecques n’ont pas fait valoir que les régimes d’aides d’État en cause relevaient de l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE.

(72) Pour les entreprises saines, au stade de la décision d’ouverture, il ne semblait exister aucune base juridique appropriée en matière d’aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE. Les aides accordées au titre des régimes d’aides d’État semblaient être des aides au fonctionnement, ce qui était incompatible avec le TFUE.

(73) S’agissant spécifiquement des entreprises en difficulté, compte tenu des doutes exprimés au considérant 40 concernant le fait que certains bénéficiaires soient des entreprises en difficulté, la Commission a examiné si l’aide pouvait être considérée comme compatible au regard de l’instrument applicable du droit de l’Union à la date de l’octroi de l’aide. Conformément au point 145 des lignes directrices 2007-2013 ainsi qu’aux points 19 et 20 des lignes directrices concernant le sauvetage et la restructuration, les aides au sauvetage et à la restructuration d’entreprises en difficulté dans les secteurs agricole et forestier seront évaluées conformément les lignes directrices concernant le sauvetage et la restructuration. L’évaluation ne se limitait pas aux régimes d’aides en faveur des PME pour les mêmes raisons que celles mentionnées au considérant 46.

(74) Conformément au point 15 des lignes directrices concernant le sauvetage et la restructuration, l’aide au sauvetage offre un répit de courte durée, ne dépassant pas six mois, à une entreprise en difficulté. Il semble que la durée des régimes en question ait été de 10 ans pour le régime A et de 5 ans pour le régime B, comme indiqué au considérant 15. Par conséquent, les aides accordées au titre de ces régimes ne peuvent pas être considérées comme des aides au sauvetage.

(75) Conformément au point 17 des lignes directrices concernant le sauvetage et la restructuration, une aide à la restructuration se fonde sur un plan de restructuration réaliste, cohérent et de grande envergure pour rétablir la viabilité à long terme d’une entreprise. Une restructuration peut comporter un ou plusieurs des éléments suivants: la réorganisation et la rationalisation des activités de l’entreprise sur une base plus efficiente, ce qui suppose généralement un désengagement des activités déficitaires, la restructuration d’activités existantes dont la compétitivité peut être restaurée et, parfois, une diversification vers des activités nouvelles et rentables. Habituellement, la restructuration matérielle doit s’accompagner d’une restructuration financière (apports de capitaux, réductions de dettes). Une restructuration au sens des lignes directrices concernant le sauvetage et la restructuration ne peut toutefois servir uniquement à fournir une aide financière destinée à combler les pertes antérieures, sans s’attaquer aux causes de ces pertes.

(76) Conformément au point 35 des lignes directrices concernant le sauvetage et la restructuration, le plan de restructuration, dont la durée doit être aussi courte que possible, doit rétablir la viabilité à long terme de l’entreprise dans un délai raisonnable et sur la base d’hypothèses réalistes en ce qui concerne ses conditions d’exploitation futures. En outre, la restructuration implique l’abandon des activités qui resteraient structurellement déficitaires à moyen terme, même après la restructuration.

(77) Les points 38 et 39 des lignes directrices concernant le sauvetage et la restructuration prévoient que, afin de réduire au minimum les effets défavorables sur les conditions des échanges et de faire en sorte que les effets positifs l’emportent sur les conséquences défavorables, il convient de prendre des mesures compensatoires. Parmi ces mesures possibles figurent la cession d’actifs, la réduction de la capacité ou de la présence sur le marché et la réduction des barrières à l’entrée sur les marchés concernés.

(78) Conformément au point 45 des lignes directrices concernant le sauvetage et la restructuration, afin de limiter les effets de distorsion, le montant des aides ou la forme sous laquelle celles-ci sont accordées doit être de nature à éviter de procurer à l’entreprise un excédent de trésorerie qui pourrait être utilisé pour des activités agressives susceptibles de provoquer des distorsions sur le marché et qui ne sont pas liées au processus de restructuration, et aucune de ces aides ne devrait permettre de financer de nouveaux investissements qui ne sont pas essentiels au rétablissement de la viabilité de l’entreprise.

(79) Au stade de la décision d’ouverture, aucun plan de restructuration (au sens des lignes directrices concernant le sauvetage et la restructuration) ne semblait lié à des mesures. Il était donc impossible d’analyser le respect des lignes directrices concernant le sauvetage et la restructuration. En supposant que certaines des mesures aient été accordées à des entreprises en difficulté, les mesures semblaient constituer de pures aides financières destinées à combler les pertes antérieures, sans s’attaquer aux causes de ces pertes.

(80) Compte tenu de tous ces éléments, la Commission a émis, dans la décision d’ouverture, des doutes quant à la conformité des régimes d’aides avec les lignes directrices concernant le sauvetage et la restructuration (voir considérant 78 de la décision d’ouverture). La Commission a ainsi nourri des doutes quant à la compatibilité des régimes d’aides avec l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE, tant pour les entreprises saines que pour les entreprises en difficulté.

Compatibilité éventuelle avec d’autres dérogations prévues à l’article 107 du TFUE

(81) Au stade de la décision d’ouverture (voir considérant 79), la Commission a considéré que les bénéficiaires, les coûts éligibles et les intensités d’aide des mesures d’aide d’État évaluées ne semblaient pas relever du champ d’application du règlement (UE) no 702/2014 de la Commission (23) (le «règlement sur les exemptions par catégorie»), selon lequel certaines catégories d’aides seraient compatibles avec le marché intérieur en application des articles 107 et 108 du TFUE.

(82) En ce qui concerne l’applicabilité des autres dérogations prévues par le TFUE, la Commission a estimé que l’aide ne pouvait bénéficier de la dérogation prévue à l’article 107, paragraphe 2, point a), du TFUE, étant donné qu’elle ne revêtait pas un caractère social et qu’il ne s’agissait pas d’une aide relevant de l’article 107, paragraphe 2, point c), du TFUE. Il en allait de même pour les dérogations prévues à l’article 107, paragraphe 3, points a), b) et d), du TFUE, étant donné que les aides en question n’étaient ni destinées à favoriser le développement économique d’une région dans laquelle le niveau de vie est anormalement bas ou dans laquelle sévit un grave sous-emploi, ni destinées à promouvoir la réalisation d’un projet important d’intérêt européen commun ou à remédier à une perturbation grave de l’économie ou à promouvoir la culture ou la conservation du patrimoine.

Considérations finales

(83) Enfin, il convient de noter que, conformément au principe de Deggendorf énoncé dans l’arrêt du Tribunal dans les affaires jointes T-244/93 et T-486/93, le versement de toute aide au titre des régimes à toute entreprise ayant bénéficié d’une ancienne aide illégale déclarée incompatible par une décision de la Commission sera suspendu jusqu’à ce que cette entreprise ait remboursé ou versé sur un compte bloqué le montant total des aides illégales et incompatibles et les intérêts de recouvrement correspondants (24). Les bases juridiques des régimes d’aides ne prévoyaient pas cette suspension. Il était donc peu probable qu’elles aient exclu des entreprises qui avaient reçu une aide déclarée incompatible par le passé, mais qui n’avait pas encore été récupérée à ce moment-là.

IV. OBSERVATIONS PRÉSENTÉES PAR LA GRÈCE

(84) Dans leur lettre du 23 septembre 2016, les autorités grecques ont présenté des observations dans lesquelles elles ont contesté certaines des conclusions figurant dans la décision d’ouverture. Les autorités grecques ont fait valoir qu’il n’y avait pas d’aide d’État en l’espèce. En outre, si l’existence d’une aide d’État devait être constatée, cette aide serait compatible avec les règles en matière d’aides d’État. En outre, elles ont laissé entendre que, si l’aide d’État devait être jugée incompatible, il était absolument impossible de la récupérer. Enfin, elles ont indiqué qu’elles s’attelaient à rechercher des informations concernant les bénéficiaires des régimes, mais qu’elles n’avaient pas réussi à les trouver à ce moment-là.

1. Existence d’une aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE

(85) Les autorités grecques ont fait valoir qu’il n’y avait pas d’aide d’État en premier lieu étant donné que les conditions d’octroi d’un avantage économique, de la sélectivité, de la distorsion de concurrence et de l’effet sur les échanges n’étaient pas remplies. Elles n’ont pas contesté l’existence des conditions cumulatives restantes concernant l’existence d’une aide d’État.

(86) Les autorités grecques ont fait valoir que les conditions d’octroi d’un avantage économique, de la sélectivité, de la distorsion de concurrence et de l’effet sur les échanges n’étaient pas remplies parce que les régimes en cause étaient mis en œuvre pour compenser les dommages causés par un événement extraordinaire et exceptionnel, à savoir les incendies dans certaines zones.

(87) En ce qui concerne l’existence d’un avantage économique, les autorités grecques ont affirmé, en particulier, qu’il n’en existait aucun dans la mesure où les dommages ne constituaient pas des charges normales et étant donné que la situation en l’espèce ne constituait pas une condition normale du marché. Au contraire, il s’agissait plutôt d’un événement extraordinaire et exceptionnel.

(88) Les autorités grecques ont en outre fait valoir que le cas d’espèce ne consistait pas à accorder un traitement sélectif à certaines entreprises, par opposition à d’autres qui se trouvent dans la même situation factuelle et juridique, mais plutôt à faire face à une circonstance exceptionnelle qui affectait les entreprises dans certaines régions. Il en a résulté que ces entreprises se trouvaient dans une situation particulière et très défavorable par rapport aux autres entreprises de leurs secteurs. En outre, les conditions permettant de faire face à cet événement extraordinaire ont été établies de manière transparente et objective et avaient pour but de rétablir l’équilibre financier des zones touchées. Les régimes adoptés étaient donc nécessaires pour servir un objectif d’intérêt général.

(89) En ce qui concerne la distorsion de la concurrence et l’effet sur les échanges, les autorités grecques ont insisté sur le fait que les régimes visaient à faire face à un événement extraordinaire. Les régimes n’ont pas amélioré la compétitivité des bénéficiaires, ils ont seulement rétabli leur position d’avant la calamité naturelle.

Observations complémentaires spécifiques sur l’absence d’aide d’État en ce qui concerne les garanties d’État

(90) Les autorités grecques ont à nouveau décrit brièvement la base juridique des garanties d’État ainsi que le champ d’application personnel des régimes en question. Elles ont relevé que les garanties étaient liées à des opérations financières spécifiques pour un montant maximal déterminé, qu’elles étaient limitées dans le temps et qu’elles ne couvraient pas plus de 80 % des prêts impayés des bénéficiaires.

(91) En outre, les autorités grecques ont fait valoir que les régimes n’étaient pas ouverts aux entreprises en difficulté financière. Elles ont souligné que la viabilité de tous les bénéficiaires a été évaluée par le conseil d’administration et d’évaluation de la responsabilité des garanties de l’État grec sur la base des pièces justificatives à fournir, présentées par les bénéficiaires. Ces exigences comprenaient la présentation d’une étude de viabilité pour les entreprises ayant demandé un réaménagement de leur dette pour un montant supérieur à 100 000,00 EUR au titre du régime A. Toutes les autres entreprises relevant du régime A et toutes les entreprises relevant du régime B n’étaient pas soumises à cette obligation. Les autorités grecques ont expliqué que l’obligation de présenter une étude de viabilité ne s’appliquait pas à ces entreprises parce que le montant de l’aide était limité et que les informations spécifiques étaient déjà disponibles dans le formulaire pertinent du Bureau de la comptabilité générale de l’État pour l’«Évaluation de la viabilité des entreprises sollicitant une garantie du gouvernement grec», même si elles pouvaient être déduites des autres pièces justificatives qui devaient être présentées par les entreprises intéressées. Pour ces raisons, les régimes n’étaient ouverts qu’à des entreprises viables.

(92) Les autorités grecques ont également indiqué que les conditions des régimes en cause différaient de celles des régimes évalués par la décision 2012/307/UE, contestant ainsi la conclusion idoine de la décision d’ouverture mentionnée au considérant 40.

(93) Selon les bases juridiques des régimes évalués par la décision 2012/307/UE, les entreprises pourraient bénéficier des régimes si elles devaient devenir viables après l’octroi de l’aide. Au contraire, dans les régimes en cause en l’espèce, la viabilité des bénéficiaires après l’octroi de l’aide n’est qu’un facteur pris en compte pour une meilleure compréhension de leurs flux de trésorerie, pour leur tableau prévisionnel global pour les trois années à venir et pour l’évaluation des données financières qui y sont mentionnées.

(94) Les autorités grecques ont également laissé entendre que la garantie d’État était accordée sur la base de sûretés qui étaient considérées comme suffisantes pour protéger l’intérêt de l’État grec en cas de non-remboursement des prêts par les bénéficiaires. Ces sûretés sont identiques à celles que les banques acceptent pour d’autres emprunteurs et sont conformes aux critères bancaires et aux pratiques bancaires communes. En tout état de cause, conformément à l’article 11, paragraphes 1 et 2, de la loi 2322/1995, l’État remplace intégralement la banque dans ses droits à l’égard du débiteur. En outre, en vertu de la décision no 2/478/0025/4.1.2006 (GG II 16/13.1.2006), les autorités fiscales sont tenues de prendre toutes les mesures juridiques nécessaires pour percevoir les montants payés par l’État au titre de la garantie. De plus, les dispositions de droit civil pertinentes concernant les contrats de garantie sont applicables et préservent l’intérêt de l’État grec en l’espèce. Pour ces motifs, les autorités grecques ont fait valoir que les garanties d’État en question ne constituaient pas un avantage pour les entreprises et qu’aucune ressource d’État n’avait été utilisée, étant donné que les intérêts de l’État étaient entièrement garantis dans la mesure où l’État pouvait réclamer aux bénéficiaires qui n’avaient pas remboursé leurs prêts les paiements qu’il avait été contraint d’effectuer dans le cadre de la garantie.

(95) Les autorités grecques ont en outre contesté l’observation de la décision d’ouverture, citée au considérant 39, selon laquelle, par rapport à une situation sans garantie, la garantie de l’État permet aux emprunteurs d’obtenir des conditions financières plus favorables que celles normalement consenties sur les marchés financiers. Elles ont fait valoir que les régimes en cause déterminent simplement les conditions d’octroi des garanties d’État et n’influencent pas les conditions d’octroi d’un prêt sur le marché. Elles ont ajouté qu’en tout état de cause, il n’est pas pertinent de comparer cette situation à une situation sans garantie, car, pour bénéficier d’un prêt sur le marché, un emprunteur a toujours besoin d’un garant. Par conséquent, l’État ne s’est pas engagé dans une pratique peu courante, qui fournirait un avantage dans le cas de l’espèce, compte tenu également des événements extraordinaires et exceptionnels.

(96) Les autorités grecques ont contesté l’observation de la décision d’ouverture, citée au considérant 49. La Commission a noté dans ce considérant que, dans la mesure où le conseil d’administration et d’évaluation de la responsabilité des garanties de l’État grec a évalué toutes les demandes avant l’octroi de la garantie d’État, les autorités grecques n’ont pas pu faire valoir par la suite la révocation ex tunc de ces garanties parce que certaines des conditions de leur octroi n’étaient pas réunies au moment de leur octroi. Les autorités grecques ont fait valoir qu’en dépit du rôle de ce conseil, les garanties d’État peuvent être révoquées ex tunc si les conditions de leur mise en œuvre ne sont pas remplies ultérieurement par l’institution financière concernée.

2. Compatibilité de l’aide avec le marché intérieur

(97) Les autorités grecques ont fait valoir que, dans l’hypothèse où la Commission conclurait à l’octroi d’une aide d’État par les régimes en question, celle-ci serait compatible avec le marché intérieur conformément à l’article 107, paragraphe 2, point b), du TFUE. À titre subsidiaire, elles ont fait valoir que les régimes d’aides pouvaient s’avérer compatibles avec le marché intérieur en vertu de l’article 107, paragraphe 3, point b), du TFUE.

(98) Les autorités grecques ont souligné que les lignes directrices ne constituent pas des règles juridiques contraignantes, mais des règles d’évaluation indicatives, qui doivent être interprétées conformément aux dispositions contraignantes du droit de l’Union. Selon les autorités grecques, les lignes directrices devraient donc être interprétées d’une manière qui ne soit pas contraire à la logique de l’article 107, paragraphe 2, point b), du TFUE, qui prévoit une dérogation automatique à l’interdiction de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE. Les autorités grecques ont décrit la gravité des incendies responsables du dommage qui a été compensé par les régimes d’aides en cause. Sur cette base, elles ont laissé entendre que l’intensité de l’événement était telle que toutes les entreprises opérant dans les zones touchées par les incendies ont subi des dommages liés aux incendies. Les autorités grecques ont considéré que tel était le cas même lorsque les actifs des entreprises elles-mêmes n’avaient pas subi de dommage, parce que les dommages étaient d’une ampleur telle que leur propre dommage était criant et évident.

(99) Les autorités grecques ont également contesté le considérant 61 de la décision d’ouverture cité dans la présente décision au considérant 63. Il convient de rappeler que le régime ne tenait pas compte des prêts existants, qui avaient déjà été convenus dans le passé, des suites de l’application du chapitre A de la décision no 36579/Β.1666/27.8.2007 (JORH 1740/Β’/30.8.2007), à savoir l’aménagement de la dette avec bonification d’intérêts. La seule exception concernait les entreprises qui pouvaient prouver qu’elles avaient subi un dommage causé par les incendies. La Commission a constaté que, compte tenu du fait que seule cette exception exigeait que les bénéficiaires démontrent un lien direct entre le dommage et les incendies, il pouvait être déduit qu’une telle exigence n’existait pas pour le reste des bénéficiaires dans le cadre des régimes. Les autorités grecques ont fait valoir que cette exception montre uniquement que, pour ces cas particuliers, des preuves supplémentaires étaient requises de la part des bénéficiaires.

(100) À titre subsidiaire, les autorités grecques ont fait valoir que les régimes sont compatibles avec le marché intérieur conformément à l’article 107, paragraphe 3, point b), du TFUE, parce qu’ils ont contribué à remédier à une perturbation grave de l’économie du pays causée par les incendies.

3. Impossibilité absolue de récupérer l’aide

(101) Selon les autorités grecques, si l’aide d’État était jugée incompatible avec le marché intérieur, il serait absolument impossible de la récupérer, car il est impossible de calculer le montant à recouvrer. Cette impossibilité découle du fait que les dommages directs et indirects causés par les incendies devront être déduits du montant à recouvrer. Cette déduction est impossible, selon les autorités grecques, en raison du long laps de temps qui s’est écoulé depuis la calamité naturelle alors que, sur la base du droit national, les bénéficiaires n’avaient pas l’obligation de conserver les documents pertinents prouvant l’existence du dommage et le montant exact qu’il représentait.

(102) De plus, les autorités grecques ont demandé à la Commission de ne pas ordonner la récupération, étant donné qu’il leur est impossible de la mettre en œuvre et qu’à l’impossible nul n’est tenu. À cet égard, elles ont renvoyé aux considérants 149, 150, 152 et 156 de la décision (UE) 2016/195 de la Commission (25).

4. Difficulté à fournir les informations complémentaires demandées dans la décision d’ouverture

(103) Enfin, en ce qui concerne les demandes adressées à la Grèce dans la conclusion de la décision d’ouverture, les autorités grecques ont indiqué qu’elles essayaient de trouver les bénéficiaires des régimes en question, mais cela s’est avéré difficile, notamment en raison du nombre élevé de bénéficiaires. Elles ont également noté qu’elles n’avaient pas besoin de notifier tous les bénéficiaires du lancement de la procédure formelle d’examen, mais que ceux-ci en ont été informés et ont eu la possibilité de formuler leurs observations à la suite de la publication de la décision d’ouverture au Journal officiel de l’Union européenne.

(104) Dans leurs observations ultérieures du 9 mars 2017 et du 21 février 2018, les autorités grecques ont fourni les informations manquantes sur le nombre estimé de bénéficiaires des régimes et sur les montants estimés en jeu.

V. ÉVALUATION JURIDIQUE

1. Existence d’une aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE

(105) Selon l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, sauf dérogations prévues par les traités, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre les États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.

(106) La qualification d’aide d’État d’une mesure au sens de cette disposition nécessite donc que les conditions cumulatives suivantes soient remplies: la mesure d’aide doit être imputable à l’État et être financée au moyen de ressources d’État; elle doit procurer un avantage à son bénéficiaire; cet avantage doit être sélectif; et la mesure doit fausser ou menacer de fausser la concurrence et affecter les échanges entre États membres.

(107) Dans le cadre de la procédure d’examen, la Commission a constaté que, s’agissant des régimes d’aides en cause, ces conditions étaient remplies.

(108) À titre liminaire, la Commission observe que la définition d’aide d’État figurant à l’article 107, paragraphe 1, du TFUE revêt un caractère objectif. Son interprétation et la détermination de l’existence des conditions tiennent compte uniquement des effets des mesures examinées et non de leurs causes, objectifs ou finalités (26). Ainsi, l’intérêt général, voire un objectif légitime de politique publique poursuivi par une mesure, ne peut pas exclure en soi l’application des règles en matière d’aides d’État.

(109) Pour ces raisons, la Commission ne saurait accepter les arguments avancés par les autorités grecques dans leur lettre du 23 septembre 2016 en ce qui concerne l’avantage économique, la sélectivité, la distorsion de la concurrence et l’effet sur les échanges au sein de l’Union des régimes en cause. Ces observations sont fondées sur une compréhension erronée du critère applicable pour déterminer l’existence des conditions d’une aide d’État qui est axé sur les causes et les objectifs des régimes.

(110) En outre, la Commission observe que si le raisonnement qui sous-tend les observations formulées par les autorités grecques avait été suivi jusqu’à son terme logique, il ne saurait y avoir d’aide d’État dans les cas où l’aide a été accordée par l’État au moyen de ses ressources destinées à compenser les dommages causés par les calamités naturelles ou par d’autres événements extraordinaires. Cette interprétation ne serait pas seulement contraire au caractère objectif de la définition des aides d’État, telle qu’analysée au considérant 107, mais irait également à l’encontre du libellé de l’article 107, paragraphe 2, point b), du TFUE, qui dispose que «les aides destinées à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou par d’autres événements extraordinaires» sont compatibles avec le marché intérieur. Le Tribunal a formulé la même observation en réponse au même argument avancé par la Grèce devant le Tribunal dans une affaire portant sur des aides d’État accordées en vue de compenser les dommages causés par des effets climatiques défavorables (27).

(111) L’octroi d’un avantage directement ou indirectement au moyen de ressources d’État et l’imputabilité d’une telle mesure à l’État sont deux conditions distinctes et cumulatives pour constater l’existence d’une aide d’État (28). Lorsqu’une autorité publique octroie un avantage à un bénéficiaire, la mesure est par définition imputable à l’État, même si l’autorité en question jouit d’une autonomie juridique à l’égard d’autres autorités publiques. Seuls les avantages accordés directement ou indirectement au moyen de ressources d’État peuvent constituer des aides d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE (29).

(112) Conformément à l’analyse de la décision d’ouverture (voir considérants 33, 45 et 46 de cette décision), tant les bonifications d’intérêt que les garanties d’État étaient imputables à la Grèce et étaient accordées au moyen de ressources d’État. L’aide a effectivement été accordée par le gouvernement central sur le budget de l’État central. Ce constat ressort clairement des bases juridiques des régimes et n’a pas été contesté par la Grèce.

(113) Au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, un avantage est un avantage économique qu’une entreprise n’aurait pas pu obtenir dans les conditions normales du marché, c’est-à-dire en l’absence d’intervention de l’État (30). À nouveau, seul l’effet de la mesure sur l’entreprise est pertinent, et non la raison ni l’objectif de l’intervention de l’État (31). Un avantage existe dès lors que la situation financière d’une entreprise est améliorée du fait d’une intervention de l’État réalisée à des conditions autres que les conditions normales du marché. Pour évaluer l’existence ou non d’un avantage, il convient de comparer la situation financière de l’entreprise après l’introduction de la mesure avec sa situation financière si cette mesure n’avait pas été prise (32).

(114) La forme précise de la mesure n’entre pas davantage en ligne de compte pour établir si cette dernière procure un avantage économique à l’entreprise (33). Non seulement l’octroi d’avantages économiques positifs est pertinent pour la notion d’aide d’État, mais l’exonération de charges économiques peut également constituer un avantage.

(115) Comme indiqué dans la décision d’ouverture (voir considérants 33 et 47 de cette décision), les bénéficiaires n’auraient pas pu bénéficier du même avantage économique dans des conditions normales de marché et, par conséquent, leur situation financière s’est améliorée à des conditions différentes de celles permises par les conditions normales du marché.

(116) Cependant, les autorités grecques ont fait valoir (voir considérants 86 et 87) qu’il n’y avait pas d’avantage économique, en raison du caractère extraordinaire et exceptionnel de l’événement qui a rendu les conditions du marché extraordinaires. Toutefois, la notion de «conditions normales de marché», utilisée pour déterminer l’existence d’un avantage, renvoie à la possibilité pour le bénéficiaire de bénéficier d’un avantage économique sur le marché comme c’est le cas avec l’aide, et non à l’évaluation de la question de savoir si le marché fonctionne comme d’habitude ou s’il est en crise. Si l’interprétation défendue par les autorités grecques devait être retenue, l’existence d’un avantage économique serait déterminée par la cause ou l’objectif de l’aide, et chaque État membre aurait été en mesure d’invoquer un objectif légitime afin d’empêcher que la législation en matière d’aides d’État s’applique à une mesure (34).

(117) Pour entrer dans le champ d’application de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, l’aide doit favoriser «certaines entreprises ou certaines productions». Le fait que l’aide ne vise pas un ou plusieurs bénéficiaires particuliers préalablement définis, mais qu’elle soit soumise à une série de critères objectifs en application desquels elle pourra être octroyée, dans le cadre d’une enveloppe budgétaire globale prédéterminée, à un nombre indéfini de bénéficiaires, non individualisés à l’origine, ne saurait en effet suffire à mettre en cause le caractère sélectif de la mesure (35). En outre, en principe, seules les mesures qui s’appliquent à l’ensemble du territoire de l’État membre échappent au critère de sélectivité régionale établi à l’article 107, paragraphe 1, du TFUE (36).

(118) Comme indiqué aux considérants 34 et 51, les régimes d’aides en cause n’ont procuré un avantage qu’aux entreprises établies et actives dans les zones géographiques touchées par les incendies de 2007. Elles ne s’appliquaient pas au reste du territoire grec. Les autres entreprises se trouvant dans une situation factuelle et juridique comparable, dans le secteur agricole ou dans d’autres secteurs, ne sont pas admissibles à l’aide et ne bénéficieront donc pas du même avantage. Le fait que certaines entreprises aient été touchées par des incendies, alors que d’autres non, ne les met pas dans une situation différente, étant donné que les dommages causés par les incendies font partie du risque économique auquel toute entreprise peut être confrontée. Les aides octroyées pour des calamités naturelles (dont les incendies) constituent une catégorie d’aide au sens de l’article 107, paragraphe 2, point b), du TFUE et des lignes directrices 2007-2013 (voir le considérant 142), de sorte que, par définition, ces mesures sont sélectives. Les régimes ne confèrent donc un avantage économique sélectif qu’à certaines entreprises (voir considérant 29), en renforçant leur position concurrentielle sur le marché.

(119) L’argument des autorités grecques au considérant 88 tend encore à modifier le critère sur la base duquel l’existence d’une sélectivité est constatée. Conformément à la jurisprudence des juridictions de l’Union (citée au considérant 117), l’existence d’événements extraordinaires, le caractère prétendument transparent et objectif des conditions d’octroi de l’aide ainsi que l’objectif général de l’aide ne sont pas pertinents au stade de l’appréciation de l’existence d’une aide d’État.

(120) Une mesure octroyée par l’État est considérée comme faussant ou menaçant de fausser la concurrence lorsqu’elle est de nature à renforcer la position concurrentielle du bénéficiaire par rapport à d’autres entreprises concurrentes (37). Dans la pratique, une distorsion de la concurrence au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE est généralement constatée dès lors que l’État octroie un avantage financier à une entreprise dans un secteur libéralisé où la concurrence existe ou pourrait exister (38). Une aide publique est de nature à fausser la concurrence même si elle n’aide pas l’entreprise bénéficiaire à développer ses activités et à gagner des parts de marché. Il suffit que l’aide lui permette de conserver une position concurrentielle plus forte que celle qu’elle aurait eue en l’absence d’aide. Dans ce contexte, pour que l’aide soit considérée comme faussant la concurrence, il est généralement suffisant qu’elle procure un avantage au bénéficiaire en libérant ce dernier des coûts qu’il aurait normalement dû supporter dans le cadre de sa gestion courante (39). La définition de la notion d’aide d’État n’exige pas que la distorsion de la concurrence ou l’affectation des échanges soit sensible ou substantielle. Le fait que le montant d’aide soit faible ou que l’entreprise bénéficiaire soit de taille modeste n’exclut pas en soi une distorsion de la concurrence ou une menace de distorsion de la concurrence (40), à condition toutefois que la probabilité d’une telle distorsion ne soit pas purement hypothétique (41).

(121) Les aides publiques aux entreprises constituent des aides d’État au titre de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE uniquement dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres. À cet égard, il y a lieu non pas d’établir une incidence réelle de l’aide sur les échanges entre les États membres, mais seulement d’examiner si cette aide est susceptible d’affecter ces échanges (42). En particulier, les juridictions de l’Union ont jugé que, «lorsqu’une aide financière accordée par un État renforce la position d’une entreprise par rapport à d’autres entreprises concurrentes dans les échanges [au sein de l’Union], ces derniers doivent être considérés comme influencés par l’aide» (43).

(122) L’évaluation figurant dans la décision d’ouverture, citée aux considérants 36 et 52 de la présente décision, a été confirmée. Les bénéficiaires relevant du champ d’application de la présente décision sont actifs sur le marché hautement concurrentiel des produits agricoles et dans le secteur forestier. Il convient de noter à cet égard que les échanges agricoles entre la Grèce et les autres États membres en 2017 se sont élevés à près de 4 milliards d’euros pour les exportations et à plus de 5 milliards d’euros pour les importations (44). Les bénéficiaires auraient normalement dû supporter eux-mêmes les coûts des dommages. Contrairement aux observations de la Grèce (voir les considérants 85 à 89), la Commission conclut que ces régimes d’aides ont amélioré la position concurrentielle des bénéficiaires. Le fait que leur situation ait pu être affectée par la calamité naturelle n’est pas non plus pertinent aux fins de l’appréciation de l’existence d’une menace de fausser la concurrence et d’affecter les échanges au sein de l’Union. En outre, les secteurs agricole et forestier étant ouverts aux échanges au sein de l’Union européenne, ils sont sensibles aux mesures favorisant les entreprises d’un État membre donné. Les régimes en cause risquent donc de fausser la concurrence sur le marché intérieur et d’affecter les échanges entre États membres.

(123) En ce qui concerne l’argument avancé par les autorités grecques selon lequel les régimes d’aides en cause n’ont pas amélioré la situation des bénéficiaires par rapport à leurs concurrents, mais ont simplement rétabli la fonction de ces entreprises aux conditions précédant la calamité naturelle, la Commission renvoie à l’arrêt du Tribunal dans l’affaire Grèce/Commission (45). Dans cette affaire, les autorités grecques ont fait valoir que l’aide d’État en question ne compensait que partiellement les agriculteurs pour les dommages qu’ils avaient subis en raison de mauvaises conditions climatiques et avait donc rétabli la concurrence. Le Tribunal a rejeté cet argument et a jugé que l’adoption de mesures unilatérales par les États membres dans le but d’aligner les conditions de concurrence d’un secteur économique avec celles existant dans d’autres États membres ne remet pas en cause la qualification d’aide d’État de ces mesures (46).

Existence d’une aide en cas de garanties d’État

(124) Les conclusions de la décision d’ouverture concernant l’existence d’une aide dans le cas de garanties d’État (voir considérants 38 à 53 de la présente décision) ont été confirmées dans le cadre de la procédure formelle d’examen, nonobstant les arguments contraires présentés par les autorités grecques. Les critères énoncés à l’article 107, paragraphe 1, du TFUE s’appliquent aux garanties d’État (47) et sont également respectés à cet égard.

(125) Les garanties ont été accordées directement par l’État au moyen de ressources d’État et ont procuré un avantage. Comme indiqué à la section 2.1 de la communication de la Commission sur les garanties (48), cet avantage était que le risque associé à la garantie était supporté par l’État. Ce risque aurait normalement dû être rémunéré par une prime appropriée. En l’espèce, aucune prime, et encore moins une prime appropriée, n’a été payée par les bénéficiaires. Aucune obligation de ce type n’a été établie dans les bases juridiques des régimes en question, et les autorités grecques n’ont même pas tenté d’affirmer le contraire. C’est donc un avantage dont jouissaient les bénéficiaires et une ponction sur les ressources d’État. Il en va de même s’il s’avère que, pour certains bénéficiaires des régimes, aucun paiement n’a jamais été effectué au titre de la garantie d’État.

(126) En conséquence, les garanties d’État ont conféré un avantage aux emprunteurs, étant donné qu’ils n’ont pas dû payer de prime pour ces garanties. L’exigence d’un avantage économique permettant de confirmer l’existence d’une aide en l’espèce a donc été satisfaite. En reprenant les extraits pertinents de la section 2.2 de la communication de la Commission sur les garanties (49), la décision d’ouverture indiquait que, par rapport à une situation sans garantie, la garantie d’État permet aux emprunteurs d’obtenir des conditions financières plus avantageuses que celles normalement disponibles sur les marchés financiers (voir considérant 39 de la présente décision). Les autorités grecques ont contesté cette déclaration (voir considérant 95) en faisant valoir que les garanties d’État n’influencent pas les conditions d’octroi d’un prêt et qu’il n’y a pas de comparaison avec une situation sans garantie, car les institutions financières demandent toujours une garantie pour l’octroi d’un prêt. Ces arguments ne sont pas recevables. En offrant une plus grande certitude à l’établissement financier que l