Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions concernant un certain nombre de mesures communautaires de lutte contre la discrimination

(1999/C 369/03)

1. INTRODUCTION

L'Union européenne est fondée sur les principes, communs à tous les États membres, de liberté de démocratie, de respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales ainsi que de l'État de droit(1).

Le droit de chacun à l'égalité devant la loi et à la protection contre la discrimination est un droit fondamental indispensable au bon fonctionnement de toute société démocratique. Il contribue à la réalisation des objectifs visant à promouvoir le progrès économique et social et un niveau élevé d'emploi en renforçant la cohésion économique et sociale. À Amsterdam, en juin 1997, les chefs d'État et de gouvernement ont reconnu qu'il était plus important que jamais de souligner ces principes. Ils sont convenus de renforcer la capacité d'action de l'Union européenne dans ce domaine en introduisant, dans le traité sur l'Union européenne, l'article 13 qui confère à la Communauté des compétences spécifiques lui permettant de prendre des mesures pour combattre la discrimination fondée sur le sexe, la race ou l'origine ethnique, la religion ou les convictions, le handicap, l'âge et l'orientation sexuelle. Il importe, dans l'intérêt des citoyens et de leur adhésion aux idéaux de l'Union européenne, non seulement de lancer une action visant à promouvoir l'égalité de traitement et à lutter contre la discrimination, mais aussi, entre autres, dans le contexte de l'élargissement, de préciser clairement que ces principes ne doivent pas rester lettre morte.

L'objectif des propositions présentées dans le cadre de la présente communication est de donner un effet utile aux nouvelles compétences conférées à la Communauté en vertu de l'article 13.

2. HISTORIQUE: LE CONTEXTE INTERNATIONAL, NATIONAL ET COMMUNAUTAIRE

Le droit des individus de ne pas faire l'objet de discriminations arbitraires est reconnu depuis longtemps par les organisations internationales, par l'Union européenne et par ses États membres.

2.1. Contexte international

Le droit à la non-discrimination est reconnu en tant que droit autonome ou associé à l'exercice d'autres droits fondamentaux, notamment, par le pacte des Nations unies relatif aux droits civils et politiques, le pacte des Nations unies relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, la convention des Nations unies sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes et la convention des Nations unies sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale, la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et par la convention n° 111 de l'OIT(2), qui ne concerne toutefois que l'emploi et la profession.

Le fait que tous les États membres de l'Union européenne aient signé ou ratifié toutes ces conventions internationales sauf la convention des Nations unies sur la discrimination raciale et la convention n° 111 de l'OIT ne signifie pas que la loi offre aux individus un moyen de recours pour faire respecter leurs droits mais seulement que l'État s'est engagé à garantir le respect du droit à la non-discrimination dans sa juridiction.

2.2. Dimension nationale

Les dispositions constitutionnelles et les dispositions de droit commun des États membres sur le droit à l'égalité et l'interdiction de la discrimination sont très variées(3).

2.2.1. Droit constitutionnel

Tous les États membres, sauf un, ont des dispositions constitutionnelles interdisant les différentes formes de discrimination. Le Royaume-Uni n'a pas de constitution écrite, mais sa constitution non écrite interdit les discriminations.

Le libellé de ces dispositions constitutionnelles varie d'un État membre à l'autre. Dans certains États, elles contiennent une liste exhaustive de facteurs discriminatoires interdits. Dans d'autres, elles contiennent une liste non exhaustive et des clauses résiduelles interdisant la discrimination en termes généraux et faisant référence aux discriminations fondées, par exemple, sur "toute autre condition ou circonstance personnelle ou sociale" ou "toute autre considération".

La constitution de la plupart des États membre couvre explicitement les motifs de discrimination suivants: la race ou l'origine ethnique, la religion ou les convictions et, de plus en plus, les formes de discrimination fondées sur le handicap(4). De nombreux États membres ont élaboré des dispositions de droit commun interdisant la discrimination fondée sur l'âge, mais seul un État membre mentionne explicitement ce motif de discrimination dans sa constitution; par ailleurs, le tribunal constitutionnel d'un autre État membre a déclaré que ce motif figurait implicitement dans sa constitution(5). Les tribunaux de trois États membres(6) ont interprété leur constitution nationale comme interdisant la discrimination fondée sur l'orientation sexuelle.

Dans la plupart des États membres, les dispositions constitutionnelles "antidiscriminatoires ou d'égalité" sont juridiquement contraignantes et peuvent être invoquées par les particuliers pour faire respecter leurs droits. Dans les autres États membres, les particuliers ne peuvent se fonder directement sur les dispositions constitutionnelles sur l'égalité devant les tribunaux nationaux mais celles-ci constituent toutefois des principes qui devraient inspirer l'action publique et pourraient, dans certains cas, être invoquées pour contester la constitutionnalité de dispositions de droit commun.

2.2.2. Droit commun

Pour ce qui est du droit commun, tous les ordres juridiques des États membres ont des réglementations sur l'égalité de traitement et la non-discrimination dans de nombreux aspects de la relation de travail (par exemple, dans les domaines de l'accès à l'emploi, de la rémunération et des conditions de travail pendant la durée de l'emploi).

Dans de nombreux États membres, l'égalité de traitement et la non-discrimination sont établies par des dispositions générales ou résiduelles faisant référence à "toutes les phases de l'emploi" et à "toutes les conditions de travail" ou "autres conditions". Dans certains cas, elles portent également sur des questions spécifiques telles que le temps de travail, la rémunération ou la promotion. Les ordres juridiques de certains États membres prévoient également la nullité de certains dispositions ou réglementations qui ont effet discriminatoire ou entraînent un traitement discriminatoire.

De manière plus générale, un certain nombre d'États membres ne possèdent pas de législation complète (hormis des dispositions isolées présentes dans divers codes pénaux et codes du travail) pour lutter contre les formes de discrimination fondées sur l'origine raciale ou ethnique, la religion ou les convictions, l'âge et l'orientation sexuelle.

La législation spécifiquement antidiscriminatoire adoptée dans deux États membres ne couvre pas l'âge et l'orientation sexuelle. Deux autres États membres ne couvrent pas l'âge et le handicap, alors qu'un autre État membre ne couvre pas l'âge.

2.3. Contexte de l'Union européenne

2.3.1. Droit communautaire

La Communauté européenne est acquise depuis longtemps au principe de l'égalité des chances et de traitement entre les femmes et les hommes. Elles s'est toujours attachée, aussi, à éliminer toutes les autres formes de discrimination en recourant à une panoplie d'instruments: déclarations communes, résolutions, directives et programmes d'action(7). La charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailelus de 1989 reconnaît la nécessité de lutter contre la discrimination sous toutes ses formes afin de garantir l'égalité de traitement pour tous.

Cependant, on a souvent reproché à la Communauté de ne pas aller plus loin et, en particulier de ne pas avoir créé de base juridique spécifique permettant d'engager une action allant au-delà de l'égalité de traitement entre les hommes et les femmes dans le domaine de l'emploi.

Pour garantir l'application non discriminatoire de la législation communautaire en attendant l'issue de la CIG, la Commission a promis, dans sa communication sur le racisme, la xénophobie et l'antisémitisme du 13 décembre 1995, de proposer l'introduction, le cas échéant, de clauses antidiscriminatoires dans les nouveaux instruments communautaires et à l'occasion des révisions et actualisations de la législation communautaire.

Dans cette optique, des clauses antidiscriminatoires ont été introduites dans plusieurs propositions de la Commission, notamment dans la version modifiée du règlement (CEE) n° 1612/68 sur la libre circulation des travailleurs.

En outre, par principe, l'article 1er point a) du statut des fonctionnaires des Communautés européennes, modifié en 1998, comprend une clause rejetant toute discrimination fondée sur la race, les convictions politiques, philosophiques ou religieuses ainsi que sur le sexe et l'orientation sexuelle.

Lors de la conférence intergouvernementale de juin 1997, les chefs d'État et de gouvernement ont introduit, dans le traité d'Amsterdam, un nouvel article 13 qui confère à la Communauté des compétences spécifiques lui permettant de prendre des mesures pour lutter contre la discrimination fondée sur le sexe, la race ou l'origine ethnique, la religion ou les convictions, un handicap, l'âge et l'orientation sexuelle. Lors du Conseil européen tenu à Cardiff en juin 1998, les chefs d'État et de gouvernement ont déclaré qu'ils espéraient que la communication de la Commission relative à un plan d'action contre le racisme serait suivie d'autres propositions d'action commune. L'engagement de l'Union européenne dans la lutte contre la discrimination a été confirmé clairement par le Conseil européen de Tampere d'octobre 1999.

2.3.2. Dispositions sur les droits fondamentaux

L'article 6, paragraphe 2, du traité sur l'Union européenne indique que l'Union européenne respecte les droits fondamentaux, tels qu'ils sont garantis par la convention européenne des droits de l'homme. L'article 14 de la convention européenne présente un principe général de non-discrimination. La portée de cette disposition est toutefois beaucoup plus restreinte que les mesures proposées en vue de l'application de l'article 13 du traité instituant la Communauté européenne. L'article 14 de la convention interdit la discrimination mais n'institue pas de droits autonomes et se limite en outre à imposer des obligations aux gouvernements. De surcroît, l'article 14 fait allusion au principe de non-discrimination en des termes très généraux. Les propositions de mise en oeuvre de l'article 13 du traité définissent en revanche un cadre législatif à appliquer par les États membres et prévoient des recours juridictionnels immédiatement applicables devant les tribunaux nationaux.

À l'occasion du Conseil européen de Cologne de juin 1999, les chefs d'État et de gouvernement ont décidé de rédiger une charte des droits fondamentaux de l'Union européenne. L'élaboration d'une charte des droits fondamentaux, même s'il s'agit d'un exercice parallèle, revêt à cet égard une signification considérable. Toutefois, il n'est pas claire à ce stade si la charte donnera lieu à un droit de recours direct en justice. Il ne serait pas approprié de faire dépendre les propositions sur l'article 13 de l'adoption finale de la charte.

2.3.3. D'autres initiatives de l'Union européenne

- Une action commune(8) sur la base de l'article K.3 du traité sur l'Union européenne a été adoptée par le Conseil le 15 juillet 1996 concernant l'action visant à combattre le racisme et la xénophobie. L'objectif principal de l'action commune était d'assurer la coopération juridique efficace entre les États membres dans la lutte contre le racisme et la xénophobie. Dans ce contexte l'action commune fait référence à la nécessité d'empêcher que les auteurs de ces délits ne tirent avantage du fait que ces délits sont classées différemment dans différents États membres en se déplaçant d'un pays à l'autre afin d'échapper à des poursuites pénales.

Un rapport pour l'évaluation de la mise en oeuvre de l'action commune préparée en avril 1998 a montré que les comportements énumérés dans l'action commune sont punissables déjà comme infractions par la législation des États membres ou les États membres examinent la législation afin de veiller à ce que les activités énumérées dans l'action commune puissent être traitées comme les infractions criminelles. Néanmoins, il a été noté que des mesures supplémentaires pourraient être prises, par exemple dans le domaine des points de contact pour développer l'efficacité de l'action commune. Un nouvel examen de la mise en oeuvre devrait être entrepris par le Conseil avant la fin juin 2000.

La Commission évaluera la nécessité d'autres initiatives dans ce domaine, prenant en considération les nouveaux types d'instruments juridiques introduits par le traité d'Amsterdam, et prenant en considération le rapport sur l'action commune du pour juin 2000.

- Une communication sur les victimes de crime dans l'Union européenne(9) a été adoptée en juillet 1999. Elle se concentre principalement sur la personne qui devient une victime dans un autre État membre que le sien. Le but de la communication est d'introduire la discussion sur les mesures concrètes visant à améliorer la situation des victimes de crime. Il propose des mesures sur la prévention, l'aide, la compensation et la position des victimes dans la procédure criminelle. La vulnérabilité particulière de certaines catégories de victimes telles que les victimes d'origine étrangère justifierait l'attention particulière donnée à l'aide qui peut être apportée à ceux-ci et à l'accès à ces services. Les conclusions du Conseil européen de Tampere de 15 et du 16 octobre 1999 soulignent l'importance d'améliorer la protection des victimes et de leur accès à la justice.

- Dans le cadre des programmes de formation et d'échange dans le domaine de la coopération juridique et de police, à savoir les programmes Grotius et OISIN, la Commission a déjà financé certains projets qui sont appropriés dans la prévention et la lutte contre le racisme et la xénophobie. Ces projets visent à faciliter la coopération juridique en améliorant la sensibilisation à la loi, aux procédures et aux institutions des systèmes des États membres; à améliorer la manière dont les officiers de la police sont formés pour traiter des minorités ethniques, et à contribuer au développement de nouvelles règles dans le domaine du recrutement des policiers, en vue d'avoir des forces de police reflétant plus exactement les différentes communautés et minorités.

Sur la base des résultats de ces projets, la Commission est prête à soutenir d'autres activités pour renforcer la coopération judiciaire, le rôle des autorités de police et la formation de la police dans le domaine de la lutte contre le racisme et la xénophobie.

3. CONSULTATIONS

Déjà bien avant la signature du traité d'Amsterdam, diverses institutions et parties intéressées - notamment le Parlement européen et les organisations non gouvernementales - avaient demandé une législation européenne antidiscriminatoire. La nécessité d'une législation contre la discrimination raciale, en particulier, a été largement reconnue pendant l'année européenne contre le racisme en 1997. D'autre part, dans son programme d'action sociale 1998-2000, la Commission a annoncé qu'elle allait lancer un vaste débat sur la mise en oeuvre de l'article 13, y compris sur la possibilité d'établir un programme-cadre pour lutter contre toutes les formes de discrimination. Après la signature du nouveau traité, la Commission a procédé à de larges consultations sur le champ d'application d'une telle législation avec la société civile, y compris les partenaires sociaux, les États membres et le Parlement européen.

Cette consultation a eu lieu dans le cadre d'une série de séminaires et de conférences officiels tenus à Oxford, Manchester, Innsbruck, Vienne et Berlin ainsi que du deuxième forum sur la politique sociale organisé à Bruxelles en juin 1998. Un grand nombre de représentants des institutions européennes, des États membres, de la société civile et des partenaires sociaux ont discuté des questions relatives à la lutte contre toutes les formes de discrimination mentionnées à l'article 13 du traité. D'autres discussions ont aussi eu lieu avec la plate-forme européenne des organisations non gouvernementales du secteur social et dans le cadre du dialogue social. D'autre part, le Parlement européen a adopté, en janvier puis en décembre 1998, deux résolutions exprimant clairement son avis concernant l'utilisation de l'article 13 pour aborder le problème du racisme et sa commission des affaires sociales a adopté en mars 1999 un document accordant un soutien général à un instrument horizontal contraignant de lutte contre la discrimination.Enfin, des représentants des gouvernements des États membres ont été consultés dans le cadre du groupe de haut niveau sur la non-discrimination.

Au cours de ces consultations, les acteurs clés impliqués ont confirmé l'importance des quatre principes suivants:

- la nécessité de progresser sur un large front: on a estimé qu'il s'imposait de lancer une action communautaire dirigée contre la discrimination dans son ensemble, en tenant compte non seulement des spécificités mais aussi des similarités de la discrimination fondée sur les différents motifs,

- la nécessité de tenir compte des différents niveaux de progrès atteints par les États membres car, si certains États membres ont seulement inscrit le droit à la non-discrimination dans la constitution, d'autre États membres, en revanche, ont élaboré des législations très spécifiques dans certains domaines,

- la nécessité de profiter pleinement de la dynamique et de la volonté politique actuelles pour réaliser des progrès encore plus importants dans les domaines spécifiques où cela est possible,

- la nécessité de promouvoir l'élaboration de mesures pratiques ainsi que l'établissement du droit à la non-discrimination par une double approche fondée sur une législation contraignante accompagnée et renforcée par un programme d'action.

4. TRAIN DE PROPOSITIONS DE LA COMMISSION

En élaborant son train de propositions, la Commission a tenu pleinement compte de ces avis et des commentaires plus détaillés qu'elle a reçus. Elle a aussi tenu compte de l'expérience communautaire dans la lutte contre la discrimination fondée sur le sexe. Il s'est avéré que, même si la législation antidiscriminatoire constitue un élément essentiel d'une stratégie efficace visant à modifier les attitudes et les comportements, des indications claires de ce que la société considère comme admissible ou inadmissible ne sont pas suffisantes. Toute législation doit être appuyée par une action concrète permettant aux gens de tirer des enseignements des succès et des échecs des autres et de les intégrer dans leur propre action de lutte contre la discrimination au niveau local, où elle est souvent très efficace.

Le traité confère au Conseil la compétence de prendre les mesures nécessaires en vue de combattre la discrimination. L'expérience acquise dans le domaine de la discrimination fondée sur le sexe a révélé que l'un des moyens les plus efficaces pour lutter contre la discrimination est de promouvoir l'égalité de traitement tout en laissant aux États membres la possibilité d'adopter des mesures positives pour à compenser les inégalités subies depuis longtemps par les groupes de personnes qui n'ont jamais bénéficié de l'égalité de traitement.

La Commission s'occupe déjà activement de la lutte contre la discrimination, en particulier dans le domaine de l'emploi et dans le domaine social. Elle a pris en compte cette expérience en proposant une série d'initiatives fondées sur une combinaison d'instruments juridiques qui s'inspirent de ces efforts tout en reconnaissant que la discrimination dépasse le domaine du marché du travail et exige une approche intégrée. Ensemble, ce train de propositions contribuera à combattre la discrimination, notamment par la promotion de l'égalité de traitement.

Les projets de directives proposées par la Commission n'interfèrent pas avec le principe d'égalité consacré par les constitutions nationales et la Common Law. Il visent uniquement à compléter et renforcer les mesures législatives nationales mettant en oeuvre le principe d'égalité.

La Commission propose tout d'abord une directive visant à combattre la discrimination sur le marché du travail fondée sur les différents motifs visés à l'article 13, à l'exception de la discrimination fondée sur le sexe qui est couverte par une législation communautaire importante remontant jusqu'aux années soixante-dix et repose sur une base juridique spécifique permettant de prendre des mesures dans le domaine de l'emploi (article 141 du traité CE). Cette proposition abordera le domaine où les différentes formes de discrimination sont le plus manifeste et affectent souvent très gravement les chances de succès des individus qui en sont victimes dans la société.

La Commission propose ensuite une proposition de directive visant à combattre la discrimination fondée sur la race et l'origine ethnique, dont la portée va au-delà du marché du travail. Elle tient compte de l'expérience acquise par la Communauté pendant l'année européenne contre le racisme et, en particulier, de la forte volonté politique existante de lancer une action de lutte contre le plus grand nombre possible d'aspects de la discrimination raciale.

En élaborant ces propositions, la Commission a tenu compte des mesures antérieures adoptées dans les domaines concernés, en particulier de l'expérience acquise dans le domaine de la lutte contre la discrimination fondée sur le sexe, inscrite dans la directive 76/207/CEE (sur l'égalité de traitement) et les directives ultérieures, y compris la directive 97/80/CE (sur la charge de la preuve). Elle a également pris en considération les instruments juridiques internationaux dans le domaine de la discrimination.

Il importe de souligner que les champs d'application matériels de ces deux projets de directive se chevauchent dans la mesure où tous deux couvrent la discrimination fondée sur la race ou l'origine ethnique dans le domaine de l'emploi. La raison de cette situation est que ces propositions, bien que de conception similaire, sont destinées à être des actes législatifs indépendants pouvant rester isolés. Si l'une de ces directives était adoptée par le Conseil avant l'autre, la proposition restante serait modifiée en conséquence.

Enfin, la Commission propose un programme d'action qui, en plus de ces propositions législatives, viendra appuyer et compléter les efforts déployés par les États membres pour lutter contre la discrimination. Il portera sur tous les motifs de discrimination visés à l'article 13 du traité, à l'exception de la discrimination fondée sur le sexe. À la lumière, d'une part, de l'expérience acquise par la Communauté lors de la première action menée dans ce domaine et, d'autre part, de l'importance particulière attachée au principe de l'égalité entre hommes et femmes par les autres dispositions du traité - notamment les articles 2, 3 et 141 du traité CE -, la discrimination fondée sur le sexe sera incluse dans un nouveau programme sur l'égalité entre hommes et femmes que la Commission prépare actuellement. Cependant, conformément aux nouvelles dispositions des articles 2 et 3 du traité CE, la Commission veillera à la prise en compte des spécificités liées aux sexes dans toutes les actions et les activités abordées dans ce programme de lutte contre tous les motifs de discrimination.

La Communauté possède une expérience considérable en matière de soutien aux mesures pratiques en faveur d'autres groupes fréquemment victimes de discrimination (minorités visibles, personnes âgées, personnes handicapées). Mais une grande partie de cette expérience a été concentrée sur des mesures qui visaient à intégrer les individus dans la société plutôt qu'à s'attaquer à la source de la discrimination dont ils sont victimes. Cette expérience a néanmoins été prise en compte dans la conception et la structure du programme d'action proposé et, en particulier, dans l'accent mis sur la participation des groupes victimes de discriminations à sa mise en oeuvre.

Ensemble, ces trois propositions constitueront une base générale d'action en fournissant un socle minimal de droits légaux à la non-discrimination et seront appuyées par des mesures pratiques visant à promouvoir l'efficacité de cette protection.

Mais la réaction de la Communauté ne s'arrête pas là. Il est essentiel que la lutte contre la discrimination s'inscrive dans toutes les activités appropriées au niveau communautaire et au niveau national. La Communauté a lancé une série d'actions qui tiennent compte de ce besoin.

Premièrement, les lignes directrices pour l'emploi chargent les États membres d'accorder la priorité à la lutte contre la discrimination à l'égard des femmes dans toutes leurs politiques du marché du travail. Elles les invitent aussi à accorder une attention particulière aux besoins des personnes handicapées, des minorités ethniques et des autres groupes et individus qui pourraient être défavorisés sur le marché du travail, notamment par des discriminations.

Deuxièmement, ces groupes peuvent bénéficier de l'assistance ordinaire des Fonds structurels. De plus, le Fonds social européen s'attaquera, par le biais de la nouvelle initiative communautaire EQUAL, aux problèmes liés à l'exlusion, à la discrimination et à l'inégalité dans la mesure où ils ont une incidence sur l'emploi. Il se concentrera sur les thèmes prioritaires convenus entre les États membres et la Commission, relatifs aux quatre piliers de la stratégie européenne pour l'emploi. Le programme d'action communautaire n'apportera pas de soutien aux mesures éligibles pour un financement dans le cadre d'EQUAL.

Troisièmement, les nouveaux programmes concernant l'éducation, la formation et la jeunesse continueront à promouvoir l'intégration des groupes défavorisés, y compris des personnes exposées à la discrimination fondée sur divers motifs, qui constitue l'une de leurs priorités horizontales.

Quatrièmement, comme on l'a vu plus haut, la Commission prépare une proposition de nouveau programme d'action communautaire en faveur de l'égalité entre hommes et femmes qui s'inspirera des acquis utiles du programme communautaire actuel arrivant à échéance le 31 décembre 2000.

Enfin, la Commission prépare également un programme d'action de lutte contre l'exclusion sociale fondé sur l'article 137. La discrimination peut, bien entendu, constituer un facteur qui contribue à l'exclusion sociale. Ce programme d'intégration s'attachera à promouvoir la coopération en vue d'une action politique au niveau communautaire pour étayer les efforts déployés par les États membres en vue de prévenir et combattre l'exclusion sociale. Il se concentrera sur les mesures visant à appuyer les efforts des États membres en faveur de l'intégration des groupes exclus ou risquant d'être exclus, tandis que le programme inclus dans la série de mesures fondées sur l'article 13 se concentrera sur le soutien et l'accroissement de l'efficacité des mesures adoptées par les États membres pour combattre la discrimination.

Au-delà, la Commission entend mettre à profit les nouvelles opportunités offertes par l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam et mises en lumière par les conclusions du Conseil européen extraordinaire de Tampere. En effet, le rejet de toutes les formes de discrimination, et en particulier du racisme et de la xénophobie, constitue une condition essentielle pour le maintien et le développement de l'Union européenne en un espace de liberté, de sécurité et de justice, tel que prévu à l'article 2 du traité sur l'Union européenne.

Déjà défendu par la Commission dans sa communication de juillet 1998(10), réitéré par le président Prodi dans sa lettre au premier ministre Lipponen du 23 septembre 1999 et soutenu par le Parlement européen dans sa résolution du 16 septembre 1999, ce principe fondamental a été confirmé sans ambiguïté par les chefs d'État et de gouvernement, et il importe désormais de lui donner corps.

En outre, il reviendra aussi à la Commission de poursuivre son action dans la lutte contre la discrimination par l'usage qu'elle fera de son droit d'initiative à l'égard des nouvelles dispositions relevant du titre VI du traité sur l'Union européenne, dont l'article 29 contient une référence expresse à la prévention du racisme et de la xénophobie, et du titre IV du traité CE, principalement dans les domaines de l'asile et de l'immigration.

5. IMPACT ÉCONOMIQUE

Les données fournies par les États membres révèlent que les groupes de personnes très souvent victimes de discrimination risquent d'être confrontés à de très graves problèmes en termes d'intégration sociale et, en particulier, d'accès au marché du travail. En combattant la discrimination dans diverses situations, ces deux projets de directive visent à favoriser une participation sociale plus étendue et, en particulier, le développement de la capacité d'insertion professionnelle de ces personnes et les aideront ainsi à exploiter leur potentiel en termes économiques et sociaux. Ces directives veilleront en même temps à ce que la société et les entreprises utilisent le mieux possible leurs ressources humaines. Pour atteindre ces objectifs, dans les États membres qui n'ont pour l'instant aucune dispositions ou qu'un nombre limité de dispositions antidiscriminatoires, un certain nombre d'entreprises devront supporter temporairement des frais supplémentaires liés à l'adaptation à ces nouvelles exigences (par exemple, formation de personnel compétent).

Ce point est examiné plus en détail dans les formulaires d'évaluation d'impact joints à chacune de ces deux propositions de directive.

6. SUBSIDIARITÉ ET PROPORTIONNALITÉ: JUSTIFICATION ET VALEUR AJOUTÉE

Avec l'insertion du nouvel article 13 dans le traité, les chefs d'État et de gouvernement ont reconnu la nécessité, pour la Communauté, de prendre des mesures de lutte contre la discrimination. Il s'agit toutefois d'un domaine qui ne relève pas de la compétence exclusive de la Communauté. Conformément à l'article 5, la Communauté n'intervient, en effet, que si et dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent être réalisés de manière suffisante par les États membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou de l'effet de l'action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire.

Les trois propositions jointes en annexe à la présente communication remplissent ces conditions.

Subsidiarité

La plupart des États membres ont inclus dans leur ordre constitutionnel et/ou juridique des dispositions qui consacrent le droit à la non-discrimination. Cependant, la portée et l'applicabilité de ces dispositions - y compris la facilité d'accès à la justice - varient considérablement d'un État membre à l'autre.

Les propositions de directives définissent un ensemble de principes relatifs à l'égalité de traitement portant sur des aspects cruciaux, tels que la protection contre le harcèlement, la possibilité d'adopter des actions positives, des voies de recours appropriées et les mécanismes pour l'application de la législation.

Ces principes seraient applicables dans tous les États membres et permettraient aux individus de savoir avec certitude à quel niveau de protection contre la discrimination ils peuvent s'attendre. Or, des règles communes au niveau communautaire ne peuvent être définies que par un action coordonnée.

Proportionnalité

Même si des dispositions communautaires sont nécessaires pour réaliser les objectifs du traité, elles ne doivent pas aller plus loin que nécessaire pour les réaliser.

Au vu des différences qui persistent entre les divers droits des États membres, la définition des principes communs est nécessaire pour donner effet au nouvel article 13.

Toutefois, lors des consultations approfondies menées avec toutes les parties concernées, les États membres et les organisations non gouvernementales ont insisté sur l'importance du respect des différentes traditions des États membres, tant pour permettre une mise en oeuvre flexible des mesures que pour éviter d'interférer avec les bonnes pratiques déjà en vigueur dans certains d'entre eux. En conséquence, les propositions visent à fixer un nombre limité d'exigences sur la base d'un certain nombre de principes généraux, laissant aux États membres une latitude pour les mettre en oeuvre. Cette approche tient compte des différentes traditions et situations des États membres et n'empêche en outre pas ceux-ci d'aller de l'avant.

De plus, cette approche n'est d'ailleurs pas nouvelle car elle a déjà été suivie pour la législation communautaire sur l'égalité entre hommes et femmes.

Le projet de décision concernant le programme d'action permet une coopération multilatérale entre les acteurs des États membres, qui devrait accroître l'efficacité des mesures et pratiques antidiscriminatoires dans l'ensemble de la Communauté. Cette coopération nécessite une coordination au niveau européen, pour garantir l'efficacité desdites mesures et pratiques et pour éviter les chevauchements avec d'autres initiatives communautaires. Ce programme a été conçu à la suite d'une vaste évaluation ex ante destinée à identifier les meilleures manières dont le soutien communautaire pourrait apporter une valeur ajoutée aux pratiques actuelles des États membres.

CONCLUSION

Un long travail de maturation, issu de consultations larges tant avec les représentants des États que les organisations non gouvernementales, les partenaires sociaux et le Parlement européen a conduit la Commission à proposer ce paquet d'actions. Les sujets évoqués sont particulièrement sensibles, car ils touchent directement nos conceptions sociétales.

La Commission a suivi une voie raisonnable, progressive et pragmatique. Si le programme d'action est destiné à faciliter la prise de conscience de l'ensemble des discriminations qui, directement ou indirectement, touchent un nombre important de personnes, les deux directives laissent la latitude nécessaire aux États membres d'appliquer un nombre limité d'exigences,

Les deux propositions de directive visent à donner un effet utile à l'article 13 du traité. La première, en établissant un cadre général pour l'égalité de traitement en matière d'emploi et de travail en bannissant les différentes discriminations reprises dans l'article 13. La deuxième répond aux nombreux appels d'aller, dans le domaine du racisme, au-delà de l'emploi pour combattre les discriminations là où elles existent, pour autant que cela se fait dans les limites des compétences de la Communauté. C'est pourquoi, sans préjudice à l'élaboration d'une charte européenne des droits fondamentaux et pour répondre à l'appel du Conseil européen de Tampere, la Commission a estimé qu'il fallait aller de l'avant.

L'action communautaire doit être vue comme un signal clair que les discriminations ne sont pas tolérées dans l'Union européenne.

(1) Voir l'annexe I concernant les déclarations de l'Union européenne et les autres documents pertinents relatifs aux droits de l'homme et aux libertés fondamentales adoptés par les institutions des Communautés européennes et par les États membres.

(2) Voir les annexes III et IV concernant les instruments des Nations unies et du Conseil de l'Europe relatifs aux droits de l'homme, ainsi que les conventions de l'OIT.

(3) Voir les annexes V et VI concernant les dispositions constitutionnelles et de droit commun visant à lutter contre la discrimination fondée sur la race et l'origine ethnique, la religion et les convictions, le handicap, l'âge et l'orientation sexuelle.

(4) La Belgique, la France, le Luxembourg et la Suède ne possèdent pas de dispositions constitutionnelles portant sur ces motifs. Les tribunaux espagnols ont interprété l'article 14, qui dispose que "les Espagnols sont égaux devant la loi, sans aucune discrimination fondée sur la naissance, la race, le sexe, la religion, les convictions ou autre condition sociale ou circonstance" en y incluant le handicap. Les tribunaux italiens ont déduit un tel motif de discrimination des articles 3, 4 et 38 de la Constitution. Les tribunaux néerlandais ont interprété l'article 1er de la Constitution des Pays-Bas, "Toute personne se trouvant aux Pays-Bas sera traitée de manière égale dans des circonstances identiques. Toute discrimination fondée sur la religion, les convictions, les opinions politiques, la race, le sexe ou tout autre motif est interdite", pour y inclure le handicap.

(5) Article 14 de la Constitution espagnole.

(6) Les dispositions constitutionnelles de ces trois États membres prévoient un droit implicite contre la discrimination: en Espagne, il s'agit de l'article 14; aux Pays-Bas, c'est l'article 1er; et en Finlande, l'alinéa S5, paragraphe 2, mentionné dans le préambule.

(7) Voir l'annexe II concernant les documents pertinents élaborés par les institutions de l'Unione européenne concernant le handicap, la race ou l'origine ethnique, l'âge et l'orientation sexuelle.

(8) JO L 185 du 24.7.1996, p. 5.

(9) COM(1999) 349 final.

(10) COM(98) 459 final du 14.7.1998.

ANNEXES

I. Déclarations et documents des institutions des Communautés européennes et des États membres concernant les droits et libertés fondamentaux

II. Documents des institutions des Communautés européennes concernant le handicap, la race ou l'origine ethnique, l'âge et l'orientation sexuelle

III. Tableau: Instruments concernant les droits de l'homme de l'ONU et du Conseil de l'Europe, auxquels les États membres de l'Union européenne ne sont pas parties,

IV. Tableau: Conventions de l'OIT

V. Tableau: Dispositions constitutionnelles de lutte contre la discrimination

VI. Tableau: Dispositions de droit commun de lutte contre la discrimination

ANNEXE I

Déclarations de l'Union européenne et autres documents pertinents des institutions des Communautés européennes et des États membres concernant les droits de l'homme et les libertés fondamentales

- Déclaration adoptée au sommet de Paris (19 et 20 octobre 1972)

- Document sur l'identité européenne (sommet de Copenhague, 14 décembre 1973)

- Déclaration commune sur les droits fondamentaux (Parlement européen, Conseil et Commission, 5 avril 1977)

- Déclaration sur la démocratie (Conseil européen de Copenhague du 8 avril 1978)

- Acte unique européen (février 1986)

- Déclaration des droits de l'homme (ministres des affaires étrangères réunis dans le cadre de la coopération politique européenne et Conseil, 21 juillet 1986)

- Déclaration des droits et libertés fondamentaux (Parlement européen, 12 avril 1989)

- Déclaration des droits de l'homme (Conseil européen de Luxembourg, 28 et 29 juin 1991)

- Résolution sur les droits de l'homme, la démocratie et le développement (Conseil et États membres réunis au sein du Conseil, 28 novembre 1991)

- Traité sur l'Union européenne (préambule, dispositions communes et dispositions spécifiques concernant la citoyenneté de l'Union, la coopération au développement, une politique étrangère et de sécurité commune, et la coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures)

- Résolution du 10 février 1994 sur la constitution de l'Union européenne (Parlement européen) (JO C 61 de 1994, p. 155) (Annexe de cette résolution: Projet de constitution de l'Union européenne de 1994, adopté par le comité institutionnel du Parlement européen)

- Résolution du 6 mai 1994 sur les libertés et droits fondamentaux des femmes (Parlement européen)

- Communication de la Commission concernant la prise en compte du respect des principes démocratiques et des droits de l'homme dans les accords entre la Communauté et les pays tiers [COM(95) 216 du 23 mai 1995]

- Communication de la Commission "L'Union européenne et les aspects extérieurs de la politique des droits de l'homme: de Rome à Maastricht et au-delà" [COM(95) 567 du 22 novembre 1995]

- Rapport de la Commission sur la mise en oeuvre des actions de promotion des droits de l'homme et de la démocratisation (pour l'année 1995) [COM(96) 672 final]

- Résolution du 12 décembre 1996 sur les droits de l'homme dans le monde en 1995/1996 et la politique de l'Union européenne en matière de droits de l'homme (Parlement européen)

- Résolution sur le rapport de la Commission sur la mise en oeuvre des actions de promotion des droits de l'homme et de la démocratisation (pour l'année 1995) (Parlement européen) (CA-0095/97)

- Traité d'Amsterdam (par exemple, articles 2, 6, 7, 11, 46 et 49 du traité sur l'Union européenne et articles 12, 13, 17, 136, 141)

- Résolution du 19 décembre 1997 sur la création d'une structure de coordination unique à l'intérieur de la Commission, compétente en matière de droits de l'homme et de démocratisation (Parlement européen) (A4-0393/97)

- Conclusions du Conseil européen de Luxembourg des 12 et 13 décembre 1997

- Résolution sur le respect des droits de l'homme dans l'Union européenne (1996) (Parlement européen) (A4-0034/98)

- Conclusions du Conseil européen de Cardiff des 15 et 16 juin 1998

- Communication du 12 mars 1998 de la Commission au Conseil et au Parlement européen: "Démocratisation, État de droit, respect des droits de l'homme et bonne gestion des affaires publiques: les enjeux du partenariat entre l'Union européenne et les ACP" [COM(98) 146 final]

- Position commune du 25 mai 1998 définie par le Conseil sur la base de l'article J.2 du traité sur l'Union européenne, sur les droits de l'homme, les principes démocratiques, l'État de droit et la bonne gestion des affaires publiques en Afrique

- Déclaration de l'Union européenne adoptée le 10 décembre 1998 à l'occasion du 50e anniversaire de la déclaration universelle des droits de l'homme

- Règlement (CE) n° 975/1999 du Conseil du 29 avril 1999 fixant les exigences pour la mise en oeuvre des actions de coopération au développement qui contribuent à l'objectif général du développement et de la consolidation de la démocratie et de l'État de droit ainsi qu'à celui du respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales (JO L 120 du 8.5.1999, p.1)

- Règlement (CE) n° 976/1999 du Conseil du 29 avril 1999 fixant les exigences pour la mise en oeuvre des actions communautaires autres que celles de coopération au développement qui, dans le cadre de la politique de coopération communautaire, contribuent à l'objectif général du développement et de la consolidation de la démocratie et de l'État de droit ainsi qu'à celui du respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales dans les pays tiers (JO L 120 du 8.5.1999, p. 8)

- Rapport Barros Mours sur les droits de l'homme dans le monde (1997-1998) et la politique de l'Union européenne dans le domaine des droits de l'homme - A4-0410/98 (Parlement européen)

- Rapport Schaffner sur le respect des droits de l'homme dans l'Union européenne en 1997 - A4-0468/98 (Parlement européen)

- Conclusions du Conseil européen de Cologne (3 et 4 juin 1999) et, en particulier, décision concernant l'élaboration d'une charte des droits fondamentaux de l'Union européenne

ANNEXE II

Documents pertinents de l'Union européenne concernant le handicap, la race ou l'origine ethnique, l'âge et l'orientation sexuelle

HANDICAP

Résolutions

Résolution du Conseil et des représentants des gouvernements des États membres, réunis au sein du Conseil, du 21 décembre 1981 concernant l'intégration sociale des handicapés (JO C 347 du 31.12.1981)

Résolution du Conseil et des ministres de l'éducation réunis au sein du Conseil du 31 mai 1990 concernant l'intégration des enfants et des jeunes affectés d'un handicap dans les systèmes d'enseignement ordinaires (JO C 162 du 3.7.1990)

Résolution du Parlement européen du 14 décembre sur les droits de l'homme des personnes handicapées (JO C 17 du 22.1.1996)

Résolution du Parlement européen sur les droits des personnes handicapées (A4-0391/96)

Résolution du Parlement européen sur l'égalité des chances pour les personnes handicapées (A4-0044/97)

Résolution du Conseil et des représentants des gouvernements des États membres réunis au sein du Conseil du 20 décembre 1996 concernant l'égalité des chances pour les personnes handicapées (JO C 12 du 13.1.1997)

Décisions

Décision 88/231/CEE du Conseil du 18 avril 1988 portant établissement d'un deuxième programme d'action communautaire en faveur des personnes handicapées (Helios) (JO L 104 du 23.4.1988)

Décision 93/136/CEE du Conseil du 25 février 1993 portant établissement d'un troisième programme d'action communautaire en faveur des personnes handicapées (Helios II 1993-1996) (JO L 234 du 17.9.1993)

Décision 93/512/CEE du Conseil du 21 septembre 1993 relative à une initiative technologique en faveur des personnes handicapées et des personnes âgées (TIDE) (1993 à 1994) (JO L 240 du 25.9.1993)

Recommandations

Recommandation 86/379/CEE du Conseil du 24 juillet 1986 sur l'emploi des handicapés dans la Communauté (JO L 225 du 12.8.1986)

Rapports

Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur la mise en oeuvre et les résultats du programme Helios (1988-1991) [SEC(92) 1206 final]

Rapport de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions sur l'évaluation du troisième programme d'action communautaire en faveur des personnes handicapées (Helios II 1993-1996) [COM(98) 0015 final]

Conclusions

Conclusions du Conseil du 12 juin 1989 relatives à l'emploi des handicapés dans la Communauté (JO C 173 du 12.6.1989)

Communications

Communication de la Commission sur l'égalité des chances pour les personnes handicapées - Une nouvelle stratégie pour la Communauté européenne [COM(96) 406 final]

RACE OU ORIGINE ETHNIQUE

Résolution

Résolution du Conseil et des représentants des gouvernements des États membres, réunis au sein du Conseil, du 29 mai 1990 relative à la lutte contre le racisme et la xénophobie (JO C 157 du 27.6.1990)

Résolution sur le racisme et la xénophobie (Parlement européen B4-0261/94)

Résolution sur le racisme, la xénophobie et l'antisémitisme (Parlement européen B4-1239/95)

Résolution du Conseil et des représentants des gouvernement des États membres, réunis au sein du Conseil, du 5 octobre 1995 relative à la lutte contre le racisme et la xénophobie dans le domaine de l'emploi et des affaires sociales

Résolution du Conseil et des représentants des gouvernement des États membres, réunis au sein du Conseil, du 23 juillet 1996 concernant l'année européenne contre le racisme (1997) (JO C 237 du 15.8.1996)

Résolution du Parlement européen sur le racisme, la xénophobie et l'antisémitisme et sur les résultats de l'année européenne contre le racisme (1997) (JO C 56 du 23.2.1998)

Déclarations

Déclaration commune du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, de 1986, contre le racisme et la xénophobie (JO C 158 du 25.6.1986)

Déclaration sur l'antisémitisme, le racisme et la xénophobie (Conseil européen de Dublin des 25 et 26 juin 1990)

Déclaration sur le racisme et la xénophobie (Conseil européen de Maastricht des 9 et 10 décembre 1991)

Déclaration commune des partenaires sociaux sur la prévention de la discrimination raciale et de la xénophobie et la promotion de l'égalité de traitement sur le lieu de travail (octobre 1995)

Déclaration du Conseil et des représentants des gouvernements des États membres, réunis au sein du Conseil du 24 novembre 1997 concernant la lutte contre le racisme, la xénophobie et l'antisémitisme dans le domaine de la jeunesse (JO C 368 du 5.12.1997)

Déclaration du Conseil et des représentants des gouvernements des États membres, réunis au sein du Conseil du 16 décembre 1997, concernant le respect des diversités et le combat contre le racisme et la xénophobie (JO C 1 du 3.1.1998)

Règlements

Règlement (CE) n° 1035/97 du 2 juin 1997 portant création d'un Observatoire européen des phénomènes racistes et xénophobes (JO L 151 du 10.6.1997)

Conclusions de Conseils européens

Conclusions du Conseil européen de Corfou des 24 et 25 juin 1994 sur le racisme et la xénophobie

Conclusions du Conseil européen d'Essen European des 9 et 10 décembre 1994 sur le racisme et la xénophobie

Conclusions du Conseil européen de Cannes des 25 et 26 juin 1995 sur le racisme et la xénophobie

Conclusions du Conseil européen de Madrid des 15 et 16 décembre 1995 sur le racisme et la xénophobie

Conclusions du Conseil européen de Florence des 21 et 22 juin 1996 sur le racisme et la xénophobie

Conclusions du Conseil européen de Dublin des 13 et 14 décembre 1996 sur le racisme et la xénophobie.

Communications

Communication de la Commission sur le racisme, la xénophobie et l'antisémitisme - Proposition de décision du Conseil proclamant 1997 "Année européenne contre le racisme" [COM(95) 653 final]

Communication de la Commission - Plan d'action contre le racisme [COM(98) 183 final]

Divers

Action commune du 15 juillet 1996 adoptée par le Conseil sur la base de l'article K.3 du traité sur l'Union européenne, concernant l'action contre le racisme et la xénophobie

Rapports du comité consultatif sur le racisme et la xénophobie (comité Kahn) établis pour les réunions du Conseil européen d'Essen, de Cannes, de Madrid et de Florence

ÂGE

Recommandation

Recommandation du Conseil, du 10 décembre 1982, relative aux principes d'une politique communautaire de l'âge de la retraite (JO L 357 du 18.12.1982)

Rapports

Rapport de la Commission au Conseil sur l'application de la recommandation du Conseil du 10 décembre 1982 relative aux principes d'une politique communautaire de l'âge de la retraite [COM(86) 0365 final]

Rapport de la Commission sur l'application dans les États membres de la recommandation 82/857/CEE du Conseil du 10 décembre 1982 relative aux principes d'une politique communautaire de l'âge de la retraite (SEC (92) 2288 final)

ORIENTATION SEXUELLE

Résolutions

Résolution du Parlement sur les discriminations sexuelles sur le lieu de travail (JO C 104 du 16.4.1994).

Résolution du Parlement sur la discrimination dont sont victimes les transsexuels (JO C 256 du 9.10.1989).

Résolution du Parlement sur l'égalité des droits des homosexuels et des lesbiennes dans la Communauté européenne (C 61 du 28.2.1994).

Déclarations

Déclaration du Conseil, du 19 décembre 1991, concernant la mise en oeuvre de la recommandation de la Commission sur la protection de la dignité des femmes et des hommes au travail, y compris le code de pratique visant à combattre le harcèlement sexuel (JO C 27 du 4.2.1992).

ANNEXE III

Principaux instruments concernant les droits de l'homme des Nations unies et du Conseil de l'Europe, auxquels les États membres de l'Union européenne ne sont pas partie [Source: Leading by Example: A Human Rights Agenda for the European Union for the Year 2000(1)]

>TABLE>

(1) Projet de l'Institut universitaire européen financé par la Commission à l'occasion du 50e anniversaire de la déclaration universelle des droits de l'homme - octobre 1998.

ANNEXE IV

Conventions pertinentes de l'OIT

>TABLE>

CONVENTIONS DE L'OIT

- Convention 111 concernant la discrimination (emploi et profession), 1958

- Convention 142 sur la mise en valeur des ressources humaines, 1975

- Convention 159 sur la réadaptation professionnelle et l'emploi des personnes handicapées, 1985

ANNEXE V

Dispositions constitutionnelles visant à lutter contre la discrimination fondée sur la race ou l'origine ethnique, la religion ou les convictions, un handicap, l'âge ou l'orientation sexuelle

>TABLE>

ANNEXE VI

Dispositions légales non pénales visant à combattre la discrimination fondée sur la race ou l'origine ethnique, la religion ou les convictions, un handicap, l'âge ou l'orientation sexuelle

>TABLE>