Cour des comptes

Conformément aux dispositions des traités (article 45 C, paragraphe 4, du traité CECA, article 248, paragraphe 4, du traité CE et article 160 C, paragraphe 4, du traité CEEA) et du règlement financier du 21 décembre 1977 (article 88) tel que modifié en dernier lieu par le règlement (CE) n° 2779/98 du Conseil du 17 décembre 1998, ainsi qu'aux dispositions correspondantes relatives aux Fonds européens de développement, la Cour des comptes des Communautés européennes, en sa réunion des 14 et 15 octobre 1999, a adopté son

Rapport annuel

relatif à l'exercice 1998

(1999/C 349/01)

Le Rapport, accompagné des réponses des institutions aux observations de la Cour, a été transmis aux autorités responsables de la décharge et aux autres institutions.

Jan O. KARLSSON

(Président)

Bernhard FRIEDMANN

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Barry DESMOND

Patrick EVERARD

Armindo de Jesus de SOUSA RIBEIRO

Antoni CASTELLS

Hubert WEBER

Aunus SALMI

Jørgen MOHR

Kalliopi NIKOLAOU

François COLLING

Maarten B. ENGWIRDA

Jean-François BERNICOT

TABLE DES MATIÈRES

>TABLE>

RÉPONSES DES INSTITUTIONS

>TABLE>

Introduction générale

0.1. Le présent Rapport annuel suit la même présentation que l'année dernière, avec des chapitres traitant des recettes et de chacun des domaines de dépenses relevant des rubriques des perspectives financières. Cette année, une plus large place est accordée au suivi des mesures prises en réponse aux précédents rapports de la Cour, qui continuera de s'attacher à cet aspect dans ses prochains rapports annuels. Les chapitres traitant des domaines spécifiques de recettes et de dépenses comprennent une appréciation spécifique dans le cadre de la déclaration d'assurance et sont suivis d'un chapitre contenant et expliquant cette déclaration. Le Rapport se termine avec les observations de la Cour relatives aux activités relevant des 6e, 7e et 8e Fonds européens de développement, qui sont présentées séparément.

0.2. Poursuivant dans la même voie, la Cour accorde toujours davantage de place à la publication, dans le cadre de rapports spéciaux, des résultats de ses audits portant sur des sujets spécifiques et privilégiant les aspects liés à la bonne gestion financière. Ce faisant, elle vise à concentrer l'attention sur des domaines spécifiques dans lesquels la gestion financière de la Communauté est susceptible d'être améliorée. Les rapports suivants ont été publiés depuis la dernière procédure de décharge:

- Rapport spécial n° 1/99 sur l'aide au lait écrémé et au lait écrémé en poudre destinés à l'alimentation animale(1),

- Rapport spécial n° 2/99 relatif à l'incidence de la réforme de la PAC sur le secteur des céréales(2),

- Rapport spécial n° 3/99 relatif à la gestion et le contrôle des bonifications d'intérêts par les services de la Commission(3),

- Rapport spécial n° 4/99 concernant l'aide financière aux pays et territoires d'outre-mer dans le cadre des 6e et 7e FED(4).

La liste complète des rapports et avis adoptés par la Cour au cours des cinq dernières années figure à l'annexe III du présent Rapport.

0.3. De nombreuses constatations d'audit reprises dans le présent Rapport confirment que, en dépit des réformes introduites, la Commission continue beaucoup trop souvent à utiliser comme principal indicateur de performance de la gestion financière le degré d'utilisation des crédits inscrits au budget général, qui ne peut toutefois être le meilleur indicateur. En assurant la mise en oeuvre des politiques de l'Union en faveur de ses citoyens, les institutions communautaires, et en particulier la Commission, apportent une valeur ajoutée; la qualité du travail de la Commission devrait donc être évaluée en fonction de la mesure dans laquelle elle parvient à réaliser ces objectifs politiques à moindre coût. Il est par conséquent nécessaire que les gestionnaires définissent leurs objectifs de performance en termes de rendement, de résultats et de coûts de réalisation. Mais il convient, au préalable, que les objectifs fixés, pour l'ensemble des activités communautaires, soient aussi clairs, précis et mesurables que possible et que des instruments appropriés soient mis en place pour en mesurer la réalisation. L'adoption d'une nouvelle culture et de nouvelles pratiques doit être placée au coeur du processus de réforme de la gestion financière.

0.4. Là où la Commission confie aux États membres la responsabilité de la gestion quotidienne de ses programmes, elle est toutefois tenue, conformément à l'article 274 du traité, de s'assurer que cette gestion est adéquate. Dans ces domaines, les rapports annuels et spéciaux de la Cour attirent régulièrement l'attention sur des déficiences graves et, dans certains cas, persistantes des systèmes de gestion et de contrôle des États membres. Pour remplir les obligations prévues par l'article 274, la Commission doit intensifier ses efforts et faire en sorte que les États membres remédient à ces faiblesses.

0.5. Les institutions communautaires ne sont pas les seules à devoir adopter une nouvelle culture en matière de gestion financière. Malgré les dispositions de l'article 274 du traité prévoyant que les États membres coopèrent avec la Commission pour faire en sorte que les crédits soient utilisés, conformément aux principes de la bonne gestion financière et de l'article 280, stipulant que les États membres prennent les mêmes mesures pour combattre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté que celles qu'ils prennent pour combattre la fraude portant atteinte à leurs propres intérêts financiers, de nombreuses insuffisances graves ont été notées au niveau de la gestion et du contrôle des fonds communautaires par les États membres, comme le montre le présent Rapport. En outre, il est établi que la réaction des États membres se fait souvent attendre lorsque ces insuffisances sont portées à leur connaissance par la Cour ou par leurs propres auditeurs (voir l'exemple cité au point 2.84).

0.6. Afin d'intensifier la lutte contre la fraude, il a été institué un Office européen de lutte antifraude (OLAF). Comme elle l'a fait avec son prédécesseur, la Cour travaillera en étroite coopération avec lui dans le cadre de la lutte contre la fraude et de la protection des intérêts financiers de la Communauté, tout en continuant à exercer sa fonction d'audit à son égard [voir le rapport spécial n° 8/98 de la Cour(5) sur les services de la Commission chargés de la lutte contre la fraude]. Dans son avis n° 2/99(6) sur la proposition de la Commission d'instituer l'OLAF, la Cour a attiré l'attention sur le fait que ladite proposition ne tenait pas compte d'un certain nombre d'insuffisances mis en évidence dans son rapport spécial.

0.7. Il y a dix ans, dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1988, la Cour constatait que l'ensemble des mesures adoptées lors de la réunion du Conseil européen des 11 et 12 février 1988 constituait apparemment un tournant important, laissant entrevoir certaines réformes dans le domaine des finances communautaires, dont l'une des plus importantes était la mise en place d'un régime de discipline budgétaire(7). La Cour poursuivait en précisant que l'amélioration des systèmes communautaires de contrôle interne représentait une condition essentielle du succès des réformes(8).

0.8. Au moment où la Communauté établit son troisième programme de dépenses pluriannuel, la Cour insiste à nouveau sur la nécessité d'apporter des modifications fondamentales au contrôle interne, qui représentent un volet important de la réforme administrative. Comme la Cour l'a souligné dans les sections correspondantes de son avis n° 4/97 sur la proposition de modification du règlement financier introduite par la Commission(9), cela suppose de modifier l'équilibre des responsabilités des ordonnateurs, des contrôleurs financiers et des comptables de façon que les ordonnateurs des directions générales opérationnelles assument pleinement la responsabilité de l'exécution des engagements et des paiements. À cet égard, la fonction de l'audit interne doit être aussi largement renforcée, les responsabilités individuelles des contrôleurs financiers et des comptables devant être par ailleurs clarifiées.

0.9. Parallèlement, la Commission devrait faire en sorte que les ordonnateurs ne puissent en aucune façon accepter des responsabilités supplémentaires, sans que des ressources suffisantes aient été mises à disposition pour qu'ils puissent les exercer dans de bonnes conditions. Une meilleure maîtrise de ses ressources humaines permettrait à la Commission de redéployer et d'affecter son personnel de manière plus efficace, compte tenu de son organisation, du nombre d'agents et des qualifications nécessaires pour effectuer des travaux spécifiques. Il importe également que les tâches politiques et de gestion financière essentielles soient effectuées par des agents qui soient entièrement responsables de leur travail devant l'institution. Le présent Rapport met en évidence des problèmes de personnel spécifiques au sein de la Commission dans le domaine des ressources propres (voir points 1.39 - 1.40), du FEOGA (voir points 2.75 - 2.76) et des aides extérieures (voir points 5.77 - 5.79), mais ceux-ci sont révélateurs d'un problème plus général qui devra trouver une solution dans le cadre du processus de réforme.

0.10. Dans sa déclaration d'assurance relative aux comptes de l'exercice 1998, la Cour attire à nouveau l'attention sur les problèmes que posent les états financiers de la Communauté. D'une part, les faiblesses constatées au niveau des systèmes comptables font que certaines des informations présentées sont inexactes ou incomplètes. D'autre part, des problèmes demeurent concernant le fonctionnement des systèmes de gestion et de contrôle interne à chacun des niveaux administratifs, depuis la Commission, à travers des intermédiaires comme les autorités nationales, jusqu'aux bénéficiaires finals. Ces problèmes sont à l'origine d'un nombre élevé d'erreurs substantielles et formelles, ce qui explique que la Cour se refuse à nouveau à émettre une déclaration positive sur la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes aux paiements de la Commission.

0.11. La Cour invite la Commission à accélérer et à approfondir le processus de réforme de la gestion financière. En particulier, la Cour invite la Commission, au moment où elle préparera sa nouvelle proposition de modification du règlement financier, à tenir pleinement compte des recommandations formulées dans son avis n° 4/97 pour, d'une part, résoudre les problèmes liés à la présentation des états financiers et, d'autre part, contribuer au renforcement des systèmes de gestion et de contrôle applicables aux recettes et aux dépenses de la Communauté (voir point 0.8 figurant ci-dessus). Comme une nouvelle révision fondamentale du règlement financier ne sera pas possible avant longtemps, il est important que celle qui est actuellement en cours soit entourée de toutes les garanties d'expertise, même si cela entraîne un allongement des délais.

(1) JO C 147 du 27.5.1999.

(2) JO C 192 du 8.7.1999.

(3) JO C 217 du 29.7.1999.

(4) JO C 276 du 29.9.1999.

(5) JO C 230 du 22.7.1998.

(6) JO C 154 du 1.6.1999.

(7) Rapport annuel relatif à l'exercice 1988, point 1.23.

(8) Rapport annuel relatif à l'exercice 1988, point 1.24.

(9) JO C 57 du 23.2.1998.

Rapport sur les activités relevant du budget général

Chapitre 1(1)

Ressources propres

1.0. TABLE DES MATIÈRES

>TABLE>

INTRODUCTION GÉNÉRALE

1.1. Outre le suivi des observations antérieures, le contrôle de la Cour s'est, pour les ressources propres traditionnelles, concentré sur la gestion des garanties et des cautions liées au paiement de la dette douanière ainsi que sur leur utilisation dans le cadre du contrôle douanier et du dédouanement des marchandises(2). En ce qui concerne les ressources provenant de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et du produit national brut (PNB), l'examen de la Cour, quant au suivi des observations antérieures, a porté plus particulièrement sur les assiettes des ressources propres TVA en relation avec les recettes nationales de TVA ainsi que sur le contrôle de la conformité des législations nationales au droit communautaire.

EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

1.2. Le tableau 1.1 résume les recettes communautaires relatives à l'exercice 1998 et le graphique 1.1 fait ressortir que:

a) les recettes effectives de l'exercice 1998, en augmentation de 4,9 % par rapport à l'exercice 1997 (80547,7 Mio ECU), ont été de 84529,7 Mio ECU, soit 101,05 % des recettes prévues au budget définitif;

b) les ressources propres traditionnelles nettes, déduction faite des frais de perception (1567,9 Mio ECU), se sont élevées à 14110,7 Mio ECU, ce qui représente 16,9 % du total des recettes effectives; ces ressources, en diminution de 0,4 % par rapport à l'exercice 1997, se décomposaient en:

Tableau 1.1 - Recettes des exercices 1997 et 1998 - Analyse de l'exécution budgétaire 1998

>TABLE>

i) droits de douane d'un montant brut de 13506,2 Mio ECU, correspondant à 86,1 % des ressources propres traditionnelles brutes (15678,5 Mio ECU)(3),

ii) droits agricoles d'un montant brut de 1102,2 Mio ECU, correspondant à 7 % des ressources propres traditionnelles brutes,

iii) cotisations "sucre" et "isoglucose" d'un montant brut de 1070,1 Mio ECU, correspondant à 6,8 % des ressources propres traditionnelles brutes;

c) la ressource propre provenant de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), compte tenu des soldes et des ajustements (401,5 Mio ECU), s'est élevée à 33086,5 Mio ECU(4), soit 39,1 % du total des recettes effectives; compte tenu de l'écrêtement, la diminution de la recette effective par rapport à l'exercice 1997 (34351,5 Mio ECU) est de 3,7 %;

d) la ressource PNB, compte tenu des soldes et des ajustements (597,7 Mio ECU), s'est élevée à 35026 Mio ECU(5) (dont réserves: 271,7 Mio ECU), soit 41,4 %

Graphique 1.1 - Financement du budget communautaire

>PIC FILE= "C_1999349FR.001101.EPS">

NB:

(x %, y %):

- x %: part dans le financement du budget relatif à l'exercice 1998;

- y %: variations 1998 par rapport à 1997.

NB:

(x %):

- x %: part dans les ressources propres traditionnelles pour l'exercice 1998.

Source:

Budgets 1998 et comptes de gestion 1997 et 1998.

du total des recettes effectives; cette ressource est en augmentation de 30,2 % par rapport à l'exercice précédent (26891,7 Mio ECU); cette ressource constitue la ressource d'équilibre du budget communautaire: elle n'entre en ligne de compte que pour couvrir le solde entre les dépenses à effectuer et les autres ressources disponibles;

e) l'excédent disponible de l'exercice précédent (959,96 Mio ECU) et les recettes diverses (1259,04 Mio ECU) représentent 2,6 % du total des recettes effectives, soit une diminution de 57,3 % par rapport à l'exercice 1997.

APPRÉCIATION SPÉCIFIQUE DANS LE CADRE DE LA DÉCLARATION D'ASSURANCE

Ressources propres traditionnelles

Réglementation applicable

1.3. La réglementation spécifique pour les ressources propres traditionnelles comprend:

a) la décision 94/728/CE, Euratom du Conseil du 31 octobre 1994(6) relative au système des ressources propres des Communautés européennes ainsi que le règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil du 29 mai 1989(7) portant application de la décision 88/376/CEE, Euratom relatif au système des ressources propres des Communautés, modifié en dernier lieu par le règlement (Euratom, CE) n° 1355/96 du Conseil du 8 juillet 1996(8);

b) le règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil du 12 octobre 1992(9) établissant le code des douanes communautaire ainsi que le règlement (CEE) n° 2454/93 de la Commission du 2 juillet 1993(10) fixant certaines dispositions d'application du règlement du code des douanes communautaire.

Étendue de l'audit

1.4. Dans le cadre de la déclaration d'assurance, l'audit des ressources propres traditionnelles se base sur les droits de douane constatés et inscrits dans les comptes (la comptabilité A) des États membres, à partir des déclarations présentées aux autorités douanières en vue de la mise en libre pratique de marchandises dans la Communauté. Par définition, l'audit de la légalité et de la régularité des opérations sous-jacentes ne peut porter sur les importations non déclarées en douane, ou soustraites à la surveillance douanière. Dans le cadre de son programme de travail pour la protection des intérêts financiers des Communautés, la Commission prépare chaque année un rapport faisant le bilan des irrégularités et fraudes constatées par les États membres dans leurs propres enquêtes. Dans son dernier rapport(11), la Commission a mentionné le chiffre de 1000 Mio ECU, correspondant au montant cumulé des droits de douane mis en jeu dans des cas d'irrégularité, et ce depuis le second semestre de 1993, date de mise en place de la nouvelle stratégie antifraude de la Commission.

1.5. La Cour prend néanmoins en considération le risque inhérent aux importations irrégulières. Dans le cadre de ses autres tâches, elle a effectué des audits spécifiques centrés sur l'évaluation des procédures mises en place dans les États membres pour percevoir les ressources propres traditionnelles qui sont dues à la Communauté. Les audits les plus récents ont porté sur l'application des méthodes d'analyse de risque dans les contrôles douaniers(12).

1.6.. En plus des montants inscrits en recettes au compte de gestion (voir tableau 1.2 et point 1.3), le bilan financier fait état de montants non encore réalisés mais inscrits dans une comptabilité séparée (la comptabilité B). Les États membres sont responsables de la tenue de cette comptabilité séparée et de la communication de rapports trimestriels sur ce sujet à la Commission. Sur un montant total de 1812,9 Mio ECU de créances sur les États membres au 31 décembre 1998 (volume IV, chapitre 3, poste VII.B.2 du bilan consolidé, p. 50), 1739,4 Mio ECU comprennent des droits de douane, des droits agricoles et des cotisations "sucre" et "isoglucose" constatés par les États membres et inscrits dans cette comptabilité séparée.

1.7. Le solde de la comptabilité B au 31 décembre 1998 (1739,4 Mio ECU) présente un accroissement net de 377,4 Mio ECU (+ 27,7 %) par rapport à l'exercice précédent

Tableau 1.2 - Ressources propres prévisionnelles et effectives en 1998, par État membre

>TABLE>

(1362 Mio ECU). Cet accroissement net du solde s'explique par:

a) une augmentation des inscriptions nouvelles en comptabilité séparée par les États membres pour un montant de 671,5 Mio ECU, soit 49 % du solde de l'exercice précédent (1362 Mio ECU);

b) des recouvrements au cours de l'exercice pour un montant de 199,2 Mio ECU;

c) des annulations ou mises en non-valeur décidées au cours de l'exercice pour un montant de 94,9 Mio ECU.

1.8. Comme pour les exercices précédents, la Cour a également examiné les procédures de comptabilisation et de centralisation des ressources propres traditionnelles.

Analyse des constatations

1.9. L'examen des procédures de comptabilisation et de centralisation des ressources propres traditionnelles permet de conclure que certains droits constatés n'ont pas été mis à la disposition de la Commission ou l'ont été avec des retards importants. Les mises à disposition tardives doivent donner lieu au paiement d'intérêts de retard par les États membres concernés.

1.10. Comme en 1997(13), les comptabilités séparées tenues par les États membres comportent parfois des erreurs significatives. Les contrôles de la Cour mettent en évidence que certains droits constatés, qui devraient être inscrits en comptabilité A et mis à disposition, sont maintenus indûment en comptabilité séparée. Certaines dettes douanières sont aussi inscrites tardivement dans la comptabilité séparée, ou y sont inscrites deux fois ou davantage. Il est nécessaire que la Commission et les États membres assurent l'inscription correcte, à une valeur appropriée dans la comptabilité séparée, de tous les droits de douane et droits agricoles qui ont été constatés et qui ne sont pas couverts par une garantie ou sont contestés. Alors que les montants bruts indiqués dans le bilan financier sont susceptibles d'être sous-estimés, il est certain que les montants réellement recouvrables sont surestimés. En effet, sur la base de l'expérience des années récentes, la Cour estime qu'environ 10 % seulement des dettes douanières inscrites en comptabilité séparée sont recouvrables. La Commission devrait, en application du principe comptable de prudence, provisionner une partie du montant des dettes inscrites en comptabilité séparée, pour tenir compte des aléas spécifiques liés à leur recouvrement.

Résultat de l'audit

1.11. Les contrôles effectués ont donné des résultats globaux satisfaisants quant à la fiabilité des comptes et quant à la légalité et à la régularité des opérations sous-jacentes inscrites dans les comptes (voir point 1.4). Les erreurs relevées, généralement mineures, lors de l'examen des opérations sous-jacentes au compte de gestion concernent pour la plupart la légalité et la régularité de ces opérations, mais elles n'affectent pas substantiellement l'exactitude du compte de gestion.

1.12. Les comptabilités séparées tenues par les États membres sont affectées par des erreurs significatives qui ont une incidence sur l'exactitude du montant total des créances figurant dans le bilan financier consolidé.

Ressources propres TVA et PNB

1.13. Le domaine des ressources provenant de la TVA et du PNB est affecté par l'utilisation de données statistiques dans la fixation des assiettes, ce qui ne permet pas un contrôle, au sens comptable, des données sous-jacentes. Dans ce contexte, et sur la base des données TVA et PNB retenues par la Commission, l'audit de la Cour a porté sur le contrôle de l'exactitude du calcul des contributions de chaque État membre au cours des différentes étapes, du budget initial à la révision finale sur les exercices concernés.

1.14. Compte tenu de cette limitation, la Cour a obtenu une assurance raisonnable quant à la fiabilité du système de perception des ressources TVA et PNB mis en place par la Commission. Hormis quelques problèmes dans les ajustements aux assiettes, dont les effets ont été corrigés, le système permet un paiement régulier des ressources propres.

1.15. En dépit d'initiatives prises par la Commission, celle-ci ne dispose toujours pas, en temps réel, de la situation de ses avoirs dans les États membres. Cela peut être à l'origine de difficultés dans la gestion de la trésorerie(14).

RECETTES NATIONALES DE TVA ET ASSIETTES DES RESSOURCES PROPRES TVA

Introduction

1.16. La fixation des assiettes des ressources TVA dépend du montant des recettes encaissées par les États membres. Une réduction de ces recettes peut découler d'un manque d'efficacité des systèmes nationaux dans la lutte contre les pratiques visant à éluder le paiement des impôts. Elle peut également résulter d'une divergence d'application du droit communautaire. La TVA étant un impôt géré sur le plan national, il appartient aux États membres d'en assurer une collecte efficace, conforme à la réglementation et dans les délais requis.

1.17. La TVA est une source importante de financement à la fois des budgets nationaux et communautaire(15). Toute application hétérogène du système commun de TVA peut constituer l'un des facteurs de distorsion des conditions de concurrence entre assujettis de différents États membres.

1.18. La Cour a examiné le suivi par la Commission de l'évolution des recettes de TVA des États membres ainsi que le contrôle de la conformité au droit communautaire des législations nationales en matière de TVA. Il s'agit de domaines qui ont fait l'objet de plusieurs observations dans le passé(16).

Évolution des recettes de TVA des États membres

Constatations de la Cour

1.19. À la suite de travaux en matière de régime de TVA sur les échanges intracommunautaires, la Cour avait fait remarquer une importante diminution des recettes TVA en 1993(17). Cette diminution ne pouvait pas être expliquée entièrement par des facteurs techniques, voire de procédure. Il s'agissait donc de savoir si le nouveau régime de TVA dans les échanges intracommunautaires était directement à l'origine d'un moins-perçu de TVA, en raison notamment d'un développement de la fraude et de l'évasion fiscale.

1.20. En réponse à ces observations de la Cour(18), la Commission annonçait des initiatives afin de pouvoir mieux suivre l'évolution des recettes des États membres par un examen détaillé des informations disponibles. Elle souhaitait notamment approfondir l'examen des facteurs pouvant expliquer cette évolution. À plusieurs reprises, le Conseil avait partagé le souci d'examiner plus en détail l'évolution des données relatives à la TVA, en particulier en relation avec les échanges intracommunautaires(19).

1.21. Le suivi de l'évolution des recettes de TVA de la part des services concernés de la Commission ne fait pas l'objet d'une exploitation complète et coordonnée. De ce fait, plusieurs services de la Commission peuvent adresser aux États membres des demandes de même nature.

1.22. Dans le cadre de ce suivi, la question de la fraude et de l'évasion fiscale n'a été abordée qu'indirectement. Bien que disposant déjà de tous les éléments nécessaires, la Commission a demandé aux États membres s'ils avaient effectué des études sur les écarts entre recettes théoriques(20) et recettes effectivement encaissées.

1.23. En fait, pour l'exercice de suivi, la Commission s'est limitée à prendre acte des données et commentaires transmis par les États membres au sujet des écarts entre prévisions de recettes et recettes réelles. De telles comparaisons ne peuvent, à elles seules, expliquer l'évolution des recettes de TVA et encore moins confirmer un éventuel développement de la fraude et de l'évasion fiscale. En outre, des analyses qui reposent entièrement sur les arguments et les données des administrations fiscales dans chaque État membre ne peuvent aboutir à des conclusions comparables.

1.24. Par exemple, les réponses des administrations fiscales des États membres pouvaient laisser penser qu'aucune d'entre elles n'avait constaté d'accroissement de la fraude dans le régime de TVA sur les échanges intracommunautaires. Or, cela aurait dû provoquer des demandes d'explication, au vu, notamment, des informations contraires dont la Commission dispose sur l'ampleur du phénomène. Il existe par ailleurs des éléments inquiétants quant au développement de certains types de fraude dans les opérations intracommunautaires. Il est même indiqué que le système de TVA dans son ensemble est fortement touché par la fraude. D'autres travaux(21), dont ceux de la Cour(22), ont montré que le problème de la fraude et de l'évasion fiscale nécessitait une attention particulière.

1.25. Cette exigence d'approfondissement a été exprimée par un service de la Commission qui n'est pas directement responsable du suivi des recettes de TVA. Aussi, puisque le régime de TVA sur les échanges intracommunautaires était considéré selon plusieurs sources comme étant à l'origine d'une augmentation de la fraude, ce service n'excluait-il pas que des facteurs autres que cycliques, donc structurels, pouvaient expliquer un niveau de recettes inférieur aux prévisions. Il était toutefois indiqué que des analyses complémentaires étaient nécessaires, pays par pays, dans le but d'expliquer plus précisément ces facteurs structurels. Une telle analyse fait actuellement défaut.

Conclusion

1.26. L'objectif initial d'approfondir l'examen des facteurs susceptibles d'expliquer l'évolution des recettes de TVA des États membres et d'identifier les éventuels problèmes structurels n'a pas encore été atteint. Quant à l'incidence de la fraude et de l'évasion fiscale, une analyse autonome et approfondie à mener par la Commission demeure nécessaire, sur la base d'une approche coordonnée de ses services.

Contrôle de la conformité des législations nationales au droit communautaire

Constatations de la Cour

1.27. Les États membres, le Parlement européen et le Conseil ont à plusieurs reprises affiché leur attachement à la transposition correcte et en temps voulu, en droit national, des directives communautaires(23). Ils ont invité la Commission à mener une action efficace de surveillance.

1.28. Celle-ci affirme que la détection des infractions à la législation communautaire constitue l'une de ses tâches prioritaires(24). Plusieurs dispositions internes ont été arrêtées afin de rendre systématique l'examen des législations nationales. Il est notamment prévu que "l'examen des mesures nationales de transposition ou des dispositions ultérieures prises par les États membres aboutit à une appréciation par les services de la conformité des mesures nationales avec le droit communautaire et, le cas échéant, à l'ouverture d'un cas décelé d'office"(25).

Examen des législations nationales et détection des infractions au droit communautaire dans le domaine de la fiscalité

1.29. Les vérifications auprès de la Commission ont permis de constater que seules des analyses ponctuelles des législations nationales sont effectuées, à la suite de plaintes, dans le cadre de procédures contentieuses ou lors de la préparation de propositions législatives.

1.30. Les législations nationales en matière de TVA, qu'il s'agisse des législations de base ou des modifications ultérieures, ne font pas l'objet d'un examen systématique et documenté permettant d'en établir la conformité et de détecter des infractions éventuelles. Contrairement à ce que la Commission avait affirmé dans le passé(26), des analyses ponctuelles confiées à des experts externes n'ont pas été utilisées à des fins de détection d'infractions éventuelles dans les législations nationales adoptées à la suite de l'entrée en vigueur du régime transitoire.

1.31. Les procédures d'infraction entamées sont, pour l'essentiel, le résultat de plaintes d'assujettis, dans des affaires concernant généralement des doubles impositions ou des impositions considérées comme illégales par les plaignants.

1.32. Une telle approche risque d'aboutir à une intervention incomplète de la Commission. Elle tend à mettre l'accent sur des situations particulières et à négliger les infractions aboutissant à une absence d'imposition ou à une moindre imposition. En effet, dans de tels cas, l'intérêt des assujettis à se manifester est moins évident, sauf s'ils peuvent se prévaloir d'une éventuelle distorsion de concurrence(27).

L'appréciation de la conformité

1.33. Comme par le passé, et en dépit d'une instruction interne spécifique(28), la Commission continue à ne pas établir d'appréciation de conformité des législations nationales au droit communautaire, même à des fins internes. En réalité, toute législation qui ne fait pas l'objet d'une procédure d'infraction est, par défaut, à considérer provisoirement comme conforme aussi longtemps qu'une telle procédure n'est pas entamée.

1.34. Le système de TVA est caractérisé par une multiplicité d'actes nationaux, législatifs, réglementaires ou administratifs, pris à des niveaux différents. La Commission s'estime en pratique dans l'impossibilité de disposer, et donc d'examiner, l'ensemble de ces actes. En dépit des assurances données par la Commission en 1986(29), l'obligation de transmission des législations n'est pas respectée par tous les États membres.

1.35. Néanmoins, la Commission pourrait établir une appréciation de la conformité des textes législatifs de base disponibles ainsi que des modifications ultérieures adoptées par les États membres. Cela permettrait d'orienter et de formaliser le travail d'examen des législations fait par ses services.

1.36. Les craintes exprimées par la Commission de voir sa liberté d'action entamée par l'établissement d'une appréciation de conformité ne sont pas justifiées(30). En effet, une telle appréciation serait limitée aux textes examinés, ce qui permettrait donc une réouverture du dossier en présence d'éléments nouveaux.

Retards dans les procédures d'infraction

1.37. Sur la base des dossiers examinés(31), on constate, pour environ la moitié d'entre eux, que les délais prévus par les règles internes en matière de procédures d'infraction ne sont pas respectés. Les retards, observés aux divers stades des procédures, sont compris entre quelques mois et plusieurs années. De nouvelles procédures ont été adoptées en 1996 afin de résoudre ce problème.

1.38. Une diversité de raisons en est à l'origine. Ces retards découlent de divergences prolongées d'appréciation des différents services impliqués, de procédures d'examen particulièrement longues et de délais accordés aux États membres.

Fonctionnement des services

1.39. L'adaptation de la législation en matière de TVA aux exigences du marché unique et les questions d'interprétation et d'application de la législation sont du ressort d'une unité dont près de la moitié des agents de catégorie supérieure est constituée de personnel non permanent. Cette proportion est sensiblement plus importante que pour les autres unités de la direction générale responsable. Il peut, de ce fait, y avoir discontinuité dans le traitement des dossiers, notamment pour des propositions législatives s'insérant dans un programme pluriannuel.

1.40. Une partie importante de ce personnel non permanent est constituée d'agents détachés, pour une période maximale de trois ans, des administrations nationales. Ceux-ci peuvent se voir confier des tâches, ne fût-ce que pour des raisons linguistiques, dans lesquelles leur administration d'origine est impliquée.

1.41. Les compétences de la Commission dans un domaine aussi sensible que celui de la fiscalité devraient être exercées au moyen d'une structure permettant une plus grande continuité et le respect de ses prérogatives.

Conclusion

1.42. La transposition intégrale et fidèle de la législation communautaire en droit national est un élément essentiel de cohérence et d'unité du processus de construction européenne que les États membres, le Parlement européen et le Conseil n'ont pas manqué de souligner. À cet effet, et en vertu des traités, la Commission dispose de prérogatives dont le plein exercice est nécessaire à une application correcte du droit communautaire.

1.43. Toutefois, en matière de TVA, les législations nationales ne font pas l'objet d'un examen systématique et d'une appréciation de conformité par rapport au droit communautaire, même à des fins internes. Il en découle que, faute d'assurance positive, l'application du droit communautaire est essentiellement appréciée par rapport à d'éventuelles réactions de la part des particuliers.

1.44. Cette situation constitue une faiblesse eu égard aux responsabilités qui incombent à la Commission. L'examen préalable des législations donnerait à cette dernière la possibilité d'agir davantage de façon préventive et globale, et de prendre les mesures utiles en meilleure connaissance de cause. L'application uniforme des législations en matière de TVA s'en trouverait dès lors renforcée.

1.45. La Commission est d'ailleurs consciente que la pluralité d'interprétation et d'application des règles du système commun de TVA porte actuellement atteinte à la neutralité de ce système(32) et crée une situation extrêmement complexe(33).

1.46. Il serait utile que la Commission reprenne la pratique, abandonnée depuis longtemps, d'établir des rapports sur le fonctionnement du système commun de TVA en tant que tel(34). Il semble en effet nécessaire que les analyses ponctuelles figurant dans plusieurs documents qu'elle est amenée à établir soient complétées périodiquement par un examen d'ensemble du système de TVA, en tant qu'élément de réflexion dans le cadre de mesures correctrices à prendre.

(1) Les réponses de la Commission à ce chapitre se trouvent p. 19.

(2) Ce contrôle fait l'objet de travaux en cours.

(3) Ressources propres traditionnelles nettes (14110,7 Mio ECU) + frais de perception (1567,9 Mio ECU) = Ressources propres traditionnelles brutes (15678,5 Mio ECU).

(4) Ressource propre TVA (33086,5 Mio ECU) = Ressource propre TVA de l'exercice (32685 Mio ECU) + soldes et ajustements sur exercices antérieurs (401,5 Mio ECU).

(5) Ressource PNB (35026 Mio ECU) = Ressource PNB de l'exercice (34428,3 Mio ECU) + soldes et ajustements sur exercices antérieurs (597,7 Mio ECU).

(6) JO L 293 du 12.11.1994, p. 9.

(7) JO L 155 du 7.6.1989, p. 1.

(8) JO L 175 du 13.7.1996, p. 3.

(9) JO L 302 du 19.10.1992, p. 1.

(10) JO L 253 du 11.10.1993, p. 1.

(11) Protection des intérêts financiers des Communautés - Lutte contre la fraude - Rapport annuel relatif à l'exercice 1997 [COM(1998) 276 final].

(12) Rapport spécial n° 13/98 (JO C 375 du 3.12.1998).

(13) Déclaration d'assurance relative aux activités relevant du budget général pour l'exercice 1997, points 8.13 - 8.14 (JO C 349 du 17.11.1998).

(14) Rapport spécial n° 6/98, "Bilan du système des ressources fondées sur la TVA et le PNB", point 3.58 (JO C 241 du 31.7.1998, p. 68).

(15) Le Conseil européen de Berlin (24 - 25 mars 1999) a décidé une diminution, à partir de 2002, de la part des ressources TVA dans le financement du budget communautaire.

(16) Évolution des recettes de TVA, Rapport annuel relatif à l'exercice 1995, points 1.92 - 1.103. Contrôle de conformité des législations nationales, Rapports annuels relatifs aux exercices 1983 (points 3.14 - 3.20), 1984 (points 3.19 - 3.22), 1986 (points 4.9 - 4.10), 1988 (points 4.4 - 4.15) et 1995 (point 1.68).

(17) Rapport annuel relatif à l'exercice 1995, points 1.92 - 1.103.

(18) Rapport annuel relatif à l'exercice 1995, réponse aux points 1.95 - 1.97.

(19) Recommandations sur la décharge relative aux exercices 1994 (chapitre 1, paragraphe 4, troisième alinéa) et 1995 (chapitre 1, paragraphe 2.2.1).

(20) La TVA théorique est calculée à partir des comptes nationaux que les États membres établissent suivant un cadre commun, à savoir le système européen de comptes économiques intégrés (SEC). Les travaux de la Cour dans ce domaine sont consignés dans le rapport spécial n° 6/98, points 4.8 - 4.19 (JO C 241 du 31.7.1998).

(21) La Commission est consciente que l'économie souterraine soulève effectivement un problème non négligeable des systèmes fiscaux actuellement en vigueur et qu'elle semble avoir augmenté au cours des dernières décennies [COM(97) 559 final du 13 novembre 1997, p. 18, et COM(1998) 219 final du 7 avril 1998, p. 5].

(22) Rapport spécial n° 6/98, "Bilan du système des ressources fondées sur la TVA et le PNB", points 4.16 - 4.19.

(23) Déclaration n° 19 des chefs d'État ou de gouvernement annexée au traité du 7 février 1992. Résolution du Parlement européen du 9 février 1983 (JO C 68 du 14.3.1983). Résolutions du Parlement européen sur les rapports annuels de la Commission sur le contrôle de l'application du droit communautaire relatifs aux années 1994 (JO C 65 du 4.3.1996), 1995 (JO C 55 du 24.2.1997), 1996 (JO C 56 du 23.2.1998) et 1997 (JO C 177 du 22.6.1999, p. 56). Recommandations du Conseil concernant la décharge relative aux exercices 1988 (chapitre 4, paragraphe 1, deuxième alinéa) et 1995 (chapitre 1, paragraphe 2.1). Conseil européen d'Amsterdam des 16 et 17 juin 1997, conclusions de la présidence, "Emploi, compétitivité et croissance", p. 9 et 10. Conseil européen de Cardiff des 15 et 16 juin 1998, conclusions de la présidence, point 17.

(24) Rapport de la Commission sur le suivi des commentaires accompagnant la recommandation du Conseil sur la décharge pour l'exercice 1995 [COM(97) 571 final du 21 novembre 1997, p. 50].

(25) Manuel des procédures opérationnelles, septième mise à jour, mars 1995, p. 49.

(26) Voir Rapport annuel relatif à l'exercice 1995, réponse au point 1.68.

(27) Dans la proposition de directive du Conseil ayant pour objet la transformation du comité TVA en comité de réglementation, des possibilités réelles de double imposition, voire de non-imposition, sont mentionnées [COM(97) 325 final du 25 juin 1997, p. 4 et 5].

(28) Voir point 1.28.

(29) Rapport annuel relatif à l'exercice 1986, réponse au point 4.9.

(30) Rapport annuel relatif à l'exercice 1988, réponse au point 4.8.

(31) Il s'agit de tous les dossiers clôturés entre 1995 et juin 1998 ainsi que de ceux qui étaient en cours à cette date.

(32) COM(97) 325 final du 25 juin 1997, p. 1 et 2.

(33) COM(96) 328 final du 22 juillet 1996, p. 10.

(34) Une telle obligation est prévue par l'article 34 de la directive 77/388/CEE du Conseil du 17 mai 1977 (JO L 145 du 13.6.1977).

Réponses de la Commission

APPRÉCIATION SPÉCIFIQUE DANS LE CADRE DE LA DÉCLARATION D'ASSURANCE

Ressources propres traditionnelles

Analyse des constatations

1.9. Chaque retard dans la mise à disposition des ressources propres traditionnelles dont a connaissance la Commission, soit par le biais de ses propres contrôles, soit à travers les actions de contrôle de la Cour des comptes, donne lieu à l'application d'un intérêt de retard, conformément à l'article 11 du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89.

Résultat de l'audit

1.10 - 1.12. Comme la Cour, la Commission estime que la tenue de la comptabilité séparée par les États membres mérite d'être améliorée. S'agissant d'un domaine à risque accru, portant sur un nombre de transactions sous-jacentes très élevé, la Commission inscrit systématiquement le contrôle des procédures comptables comme point prioritaire dans ses programmes de contrôles annuels. Ces contrôles donnent lieu, en règle générale, aux corrections de la part des États membres. Alors que la plupart des erreurs glissées dans la comptabilité séparée concernent surtout des anomalies de nature ponctuelle, force est de constater que le traitement comptable des garanties par certains États membres démontre l'existence d'erreurs systématiques résultant d'une interprétation non conforme de la réglementation communautaire et notamment de l'article 6 du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89. Leur suivi administratif et financier est assuré par la Commission, qui a déjà réclamé des montants importants. En ce qui concerne l'Allemagne, la Commission, confrontée à un refus ferme de modifier sa pratique comptable, a entamé les actions nécessaires visant à l'ouverture d'une procédure d'infraction visée à l'article 226 du traité CE.

Quant à la fiabilité du solde de la comptabilité séparée, la Commission confirme que celui-ci représente une surestimation des créances réelles de l'UE du fait que cette comptabilité comprend également des montants inscrits depuis longtemps alors que leur recouvrement effectif est très douteux. La modification du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89, en cours d'examen par le Conseil, visant notamment au renforcement de la procédure de mise en non-valeur des créances irrécouvrables, devrait apporter des remèdes appropriés. Toutefois, à l'heure actuelle, faute de données disponibles pour l'identification de l'ensemble des montants individuels permettant l'application de critères objectifs (ancienneté des créances, etc.), la Commission est dans l'impossibilité de calculer avec précision l'impact de cette surestimation. Cette même raison ne militerait pas en faveur de la création d'une provision au bilan au stade actuel des choses. Par contre, la Commission considère que, en application du principe de prudence dont fait mention la Cour, la transparence des comptes pourrait être effectivement améliorée en introduisant une note au bilan où il serait fait allusion à cette possible surévaluation.

Ressources propres TVA et PNB

1.15. Du fait que les Trésors des États membres ne sont pas membres de SWIFT, il n'y a pas de transmission électronique des extraits, à l'exception de quatre États membres dont le compte, selon l'article 9 du règlement (CEE) n° 1552/89, est géré par la banque centrale respective.

Un Trésor national transmet des fichiers à la Commission par voie électronique. Les autres envoient des extraits par courrier, par fax ou par courrier électronique, le délai d'envoi et de la transmission étant très variable. Parfois, la confirmation des avoirs de la Commission est assurée assez rapidement, tandis que d'autres n'envoient des extraits donnant le solde actuel qu'après la fin du mois.

Selon nos informations, SWIFT examine la possibilité d'admettre les Trésors nationaux comme membres, ce qui simplifierait considérablement leurs transactions avec la Commission.

RECETTES NATIONALES DE TVA ET ASSIETTES DES RESSOURCES PROPRES TVA

Évolution de recettes de TVA des États membres

Constatations de la Cour

1.21 - 1.22. Suivi de l'évolution et coordination entre les services

La Commission présentera un premier rapport sur l'évolution des recettes de TVA avant la fin de 1999, et son élaboration fera l'objet d'une coordination entre les services concernés.

1.23 - 1.25. Incidence de la fraude et de l'évasion fiscale

La fraude et l'évasion fiscale sont deux questions complexes.

Consciente de cette situation, la Commission a lancé de nombreuses initiatives en vue de faire prendre davantage conscience aux États membres, qui sont les premiers concernés, de la gravité de la situation, notamment pour les budgets nationaux, mais aussi pour le fonctionnement du marché unique.

La nécessité de renforcer la coopération entre les États membres constitue un objectif prioritaire pour la Commission. Il convient de rappeler à cet égard, d'une part, les rapports fondés sur l'article 14 du règlement (CEE) n° 218/92 et l'article 12 du règlement (CEE) n° 1553/89 que la Commission a transmis au Conseil et au Parlement et, d'autre part, les travaux menés au sein du SCAF avec les États membres ainsi que dans le cadre des séminaires Fiscalis.

Conclusion

1.26. L'évolution des recettes de TVA a fait l'objet d'un examen par la Commission, qui reste consciente que les sources d'information externes aux États membres, fiables et pertinentes sont quasi inexistantes. Dans ce contexte, ses services ont entrepris des visites d'information auprès des États membres, afin de recueillir leur opinion, ce qui devrait permettre d'identifier les causes susceptibles d'expliquer cette évolution.

À la suite de ces visites, un document de travail a été présenté au groupe composé des directeurs généraux adjoints de la fiscalité indirecte. Celui-ci a adopté une procédure de suivi de l'évolution des recettes. La Commission présentera à ce groupe, avant la fin de 1999, le rapport portant, notamment, sur l'analyse de l'évolution des recettes de TVA des États membres.

Contrôle de la conformité des législations nationales au droit communautaire

Constatations de la Cour

Examen des législations nationales et détection des infractions au droit communautaire dans le domaine de la fiscalité

1.29 - 1.32. Un examen systématique partiel des dispositions nationales TVA a été effectué par un groupe ad hoc entre 1990 et 1993. Cet exercice a été répété pour vérifier la transposition de la directive 92/77/CEE du Conseil du 19 octobre 1992, complétant le système commun de taxe sur la valeur ajoutée et modifiant la directive 77/388/CEE. Le résultat de cet examen a permis de constater que les États membres ont généralement bien transposé les dispositions communautaires. Ces expériences ont aussi démontré que l'examen systématique des législations nationales est un processus lourd nécessitant des ressources humaines considérables, dont les résultats en termes de détection de cas d'infractions supposées sont généralement minimes.

Par ailleurs, la Commission poursuit une réflexion en vue de tenir compte de leur impact budgétaire.

L'essentiel des infractions est le résultat des plaintes d'assujettis. Cette situation s'explique dans la mesure où ils sont les mieux placés pour constater l'application pratique de la législation. Toutefois, cela ne signifie pas que la Commission ait suivi une "approche incomplète", mais plutôt que, en principe, les violations du droit communautaire en l'espèce consistent plutôt à taxer plus que permis par le droit communautaire.

L'appréciation de la conformité

1.33 - 1.36. Dans le cadre de la préparation des contrôles des ressources propres TVA, la Commission est appelée à examiner les principales modifications législatives en vue d'identifier les éventuels cas de non-conformité. Dans l'état actuel des ressources de la Commission, il est illusoire d'envisager d'établir une appréciation systématique de conformité.

En pratique, l'infraction se situe parfois au niveau de la législation secondaire ou des actes d'exécution (instructions administratives) que les États membres ne sont pas légalement tenus de communiquer à la Commission.

Conclusion

1.42 - 1.46. Il faut tenir compte du fait que la TVA, étant par essence un impôt couvrant pratiquement l'ensemble de la consommation des biens et des services, peut conduire, par sa nature généralisée, à des divergences d'application.

Par ailleurs, un examen systématique des dispositions nationales a été effectué par un groupe ad hoc entre 1990 et 1993 pour les dispositions générales applicables dans le domaine de la TVA telles que prévues par la sixième directive; cet exercice a été répété lors de l'introduction du régime transitoire.

Ces expériences ont démontré que l'examen systématique des législations nationales est un processus lourd nécessitant des ressources humaines considérables, dont les résultats en termes de détection de cas d'infractions supposées sont généralement minimes.

Par ailleurs, la Commission poursuit une réflexion en vue de tenir compte de leur impact budgétaire.

Compte tenu de l'ampleur des tâches de conception, d'interprétation et d'application de la législation en matière de TVA qui leur incombent, les services concernés, disposant de ressources humaines limitées, ne sont pas en mesure d'assurer un examen systématique de l'ensemble des législations nationales.

Il convient de rappeler que la Commission a présenté en 1994(1) un rapport sur le fonctionnement du régime transitoire de TVA. Ce rapport recense les principales difficultés d'application tant pour les opérateurs que pour les administrations fiscales nationales.

En outre, un autre rapport de la Commission, publié deux ans plus tard, en 1996, et intitulé "Un système commun de TVA - Un programme pour le marché unique"(2), présente également, dans son annexe B, une évaluation du fonctionnement du système transitoire de TVA. Étant donné que la situation n'a pas fondamentalement changé, la Commission n'a pas l'intention de présenter à brève échéance de nouveau rapport.

(1) COM(94) 515 final du 23 novembre 1994.

(2) COM(96) 328 final du 22 juillet 1996.

Chapitre 2(1)

Politique agricole commune

2.0. TABLE DES MATIÈRES

>TABLE>

INTRODUCTION

2.1. Ce chapitre porte sur le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section "Garantie" (FEOGA-Garantie), ainsi que sur les dépenses imputées au chapitre B2 - 51. Il comprend quatre parties:

a) l'exécution budgétaire de l'exercice 1998,

b) l'appréciation spécifique du domaine dans le cadre de la déclaration d'assurance relative à l'exercice 1998,

c) l'apurement des comptes relatif aux exercices 1994 et 1997,

d) le suivi d'un rapport antérieur sur les fruits et légumes.

EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DE L'EXERCICE 1998

Crédits et dépenses de l'exercice

Crédits disponibles

2.2. Les crédits initiaux prévus pour le FEOGA-Garantie au budget de l'exercice 1998(2) s'élevaient à 40737 Mio ECU, dont 500 Mio ECU pour la réserve monétaire. En outre, 200 Mio ECU, destinés à des lignes budgétaires de la sous-section B1 (voir tableau 2.1), figuraient au chapitre B0 - 40 ("Crédits provisionnels").

2.3. Le budget rectificatif et supplémentaire (BRS) n° 1/98(3) a réduit de 900 Mio ECU les crédits initialement prévus pour les quatre principaux titres de la sous-section B1 et a augmenté de 400 Mio ECU le chapitre B1 - 31 ("Aide alimentaire").

2.4. Un certain nombre de virements de poste à poste (597,9 Mio ECU), d'article à article (264,5 Mio ECU) et de chapitre à chapitre (1234 Mio ECU)(4) sont intervenus au cours de l'exercice (voir tableau 2.2). En valeur absolue, ces modifications se sont élevées à 2096,4 Mio ECU(5), soit 5,2 %(6) du budget initial (contre 11,8 % en 1997). Cette diminution sensible de l'incidence des virements en 1998 s'explique par le fait que, sur la plupart des lignes budgétaires, les dépenses se sont avérées bien inférieures aux dotations (510,9 Mio ECU de crédits hors réserve monétaire ont dû être annulés).

2.5. Les crédits définitifs (hors réserve monétaire) se sont élevés à 39659 Mio ECU (en diminution de 578 Mio ECU par rapport aux crédits initiaux), en dessous du plafond prévu par la ligne directrice agricole (voir tableau 2.3).

Montant des dépenses

2.6. Les dépenses engagées de la sous-section B1 se sont élevées à 38748,1 Mio ECU (voir tableau 2.1). Ni la réserve monétaire ni les crédits provisionnels n'ont été utilisés.

2.7. Le tableau figurant ci-après présente la répartition en trois tranches de ces dépenses et des mesures correspondantes.

Tableau 2.1 - FEOGA-Garantie 1998: crédits initiaux, budget rectificatif et supplémentaire, virements et dépenses

>TABLE>

Tableau 2.2 - FEOGA-Garantie 1998: modifications du montant des crédits initiaux résultant d'un budget rectificatif et supplémentaire ainsi que de virements

>TABLE>

Tableau 2.3 - Principales données financières relatives au FEOGA-Garantie pour l'exercice 1998

>TABLE>

>TABLE>

2.8. Pour la première fois depuis 1994, les dépenses nettes de la sous-section B1 sont en diminution (4,1 %) par rapport à l'exercice précédent (voir tableau 2.4). Les dépenses brutes diminuent même de 5,3 % puisque les deux principales sources de recettes, le chapitre B1 - 37 ("Apurement des exercices antérieurs") et le poste B1 - 2071 ("Prélèvement supplémentaire laitier"), enregistrent elles aussi des diminutions sensibles (respectivement 212,8 et 333,3 Mio ECU).

2.9. Les dépenses sont ventilées, par nature et par État membre, dans les tableaux 2.5 et 2.6. Un résumé des comptes du FEOGA-Garantie est présenté dans le tableau 2.7, et le graphique 2.1 montre l'évolution sur dix ans des dépenses du FEOGA-Garantie.

Normes budgétaires

2.10. L'établissement du budget et son exécution doivent obéir à un certain nombre de normes, en vue de garantir le respect de la volonté de l'autorité budgétaire et la transparence de l'exécution budgétaire. Dans la gestion du FEOGA-Garantie, plusieurs de ces normes(7), notamment les principes généraux encadrant le budget communautaire, ne sont pas suffisamment respectées.

Principe d'universalité

2.11. Selon ce principe(8), il ne peut y avoir ni affectation de recettes à des dépenses particulières ni

Tableau 2.4 - FEOGA-Garantie 1998: comparaison entre les crédits initiaux et l'exécution de 1994 à 1998

>TABLE>

Tableau 2.5 - FEOGA-Garantie 1998: dépenses engagées par chapitre et par nature

>TABLE>

Tableau 2.6 - FEOGA-Garantie 1998: dépenses engagées par nature et par État membre

>TABLE>

Tableau 2.7 - FEOGA-Garantie 1998: comptes récapitulatifs

>TABLE>

contraction entre les recettes et les dépenses. Pourtant, même s'ils se sont fortement réduits au cours de l'exercice 1998 (- 2498,8 Mio ECU, contre - 4329,6 Mio ECU en 1997), de nombreux montants négatifs figurent dans les comptes du FEOGA-Garantie (voir tableau 2.8). Sur ces 2498,8 Mio ECU, 1290,1 Mio ECU correspondent à des recettes (hors apurement) et 438,6 Mio ECU à des corrections apportées par la Commission aux déclarations des États membres. Parmi ces montants, ceux qui ne correspondent pas à de simples redressements comptables doivent être considérés comme des recettes budgétaires. Il importe donc que la Commission revoit l'ensemble de ce dossier dans le cadre de la refonte du règlement financier.

2.12. Les États membres sont aussi amenés à enregistrer dans leur déclaration mensuelle des corrections relatives à une déclaration antérieure. Ces corrections ne sont pas toujours clairement identifiables, en raison, notamment, des contractions effectuées avec les dépenses du mois. Cela rend le contrôle des déclarations plus difficile et ne garantit donc pas le versement correct des avances. La Commission devrait exiger des États membres une plus grande transparence de leur déclaration mensuelle et proposer, si nécessaire, la réforme du règlement concerné.

Principe d'annualité

2.13. Selon ce principe, les dépenses ne sont autorisées que pour un exercice, et toutes les dépenses d'un exercice doivent être rapportées au budget correspondant. Les dépenses du FEOGA-Garantie sont cependant soumises à un certain nombre de dérogations à ce principe.

2.14. Premièrement, l'exercice financier agricole (du 16 octobre de l'année n au 15 octobre de l'année n + 1) ne coïncide pas avec l'exercice financier général (du 1er janvier au 31 décembre). À l'inverse, la sous-section B1 comporte aussi des dépenses, dont l'exercice de rattachement s'étend du 1er janvier au 31 décembre de l'exercice, exécutées directement par la Commission (40,3 Mio ECU d'engagements et 24,8 Mio ECU de paiements en 1998).

2.15. De plus, les dépenses du FEOGA-Garantie sont couvertes par des crédits non dissociés qui sont autorisés pour une période n'excédant pas la durée de l'exercice. Ces crédits ne sont donc pas adaptés à des actions s'exécutant sur plusieurs exercices comme les mesures d'accompagnement, les actions de promotion et les actions (à venir) de développement rural. Cette pratique conduit à sous-évaluer les obligations financières à long terme de la Communauté.

Graphique 2.1 - Évolution des dépenses du FEOGA ventilées selon leur nature (1988 - 1998)

>PIC FILE= "C_1999349FR.003101.EPS">

Le rapprochement avec les colonnes du tableau 2.5 s'effectue comme suit.

(1) Intervention-paiements directs: aides compensatoires des prix (colonnes 5 et 6) plus les retraits pour les cultures arables (ligne B1.10 de la colonne 4).

(2) Restitutions à l'exportation: colonne 3.

(3) Mesures structurelles: primes d'orientation (colonne 7) plus les mesures d'accompagnement (ligne B1.50 de la colonne 17).

(4) Intervention-stockage-retraits: stockage privé (colonne 8) plus le stockage public (colonnes 11 à 14) plus les retraits sauf les retraits pour les cultures arables (colonne 4 moins la ligne B1.10) et moins les prélèvements laitiers perçus (colonne 9).

Les autres mesures [Aide alimentaire (colonne 16) et les autres dépenses sauf les mesures d'accompagnement (colonne 17 moins la ligne B1.50 de la même colonne)], qui s'élèvent à 556,6 millions d'écus seulement, ne sont pas reprises dans le graphique figurant ci-dessus. En raison de l'échelle choisie, leur évolution ne serait pas lisible.

Source:

Comptes de la Commission.

2.16. Enfin, la gestion même des crédits a aussi comporté des dérogations au principe d'annualité. Ainsi, le budget rectificatif et supplémentaire (BRS) n° 1, adopté le 14 décembre 1998, inclut une augmentation des crédits du chapitre B1 - 31 de 400 Mio ECU en vue de fournir une aide alimentaire à la Russie. Mais la réalisation ne pouvait intervenir au cours de l'exercice 1998 puisque:

a) la base légale n'avait été adoptée par le Conseil que le 17 décembre 1998;

b) les dépenses correspondantes - soumises au processus déclaratif - auraient dû être effectuées avant le 15 octobre 1998 et la mobilisation des stocks avant le 31 août 1998.

2.17. Aucun montant n'ayant pu être engagé et, a fortiori, payé en 1998, l'autorité budgétaire a décidé de reporter ces crédits à l'exercice 1999, transférant cette charge d'un exercice à un autre, en profitant de l'importante marge de manoeuvre offerte par la sous-consommation des crédits en 1998.

2.18. À l'inverse, dans le cas cité plus loin ("Apurement des comptes relatif aux exercices 1994 et 1997", point 2.66), une dépense payée et déclarée en 1994 est réputée à la charge de 1995, faute de crédits suffisants sur les lignes budgétaires de l'exercice concerné.

Délai d'imputation des dépenses

2.19. Les règlements agricoles ne prévoient pas toujours un délai précis pour l'exécution de la dépense. Dans ce cas, le paiement et la déclaration de l'État membre déterminent l'exercice de rattachement et non le fait générateur (récolte, exportation, etc.). L'imputation de ces dépenses dépend alors pour une large part de la diligence des États membres.

2.20. Parmi les dépenses déclarées en octobre 1997 (au titre de l'exercice 1997), un État membre a inclus 47,1 Mio ECU en frais de stockage public d'alcool pour la période 1990 - 1995. Comme la Commission ne disposait pas de raisons suffisantes pour refuser cette dépense mais souhaitait néanmoins l'examiner, une avance a bien été octroyée au cours de l'exercice 1997.

Tableau 2.8 - FEOGA-Garantie 1998: dépenses engagées par chapitre et par signe

>TABLE>

Toutefois, l'imputation détaillée, pour laquelle la Commission dispose de deux mois, n'a été comptabilisée qu'à la fin de décembre 1998.

2.21. En 1997, les États membres ont exécuté, en l'absence d'une base légale complète [absence des deux règlements d'application(9) permettant aux États membres de procéder à la déclaration des dépenses effectuées et à la Commission d'en effectuer le remboursement], diverses actions de contrôle et de prévention. Ces montants (9,2 Mio ECU) ont fait l'objet d'un engagement au cours de l'exercice 1997, engagement qui a fait lui-même l'objet d'un report à l'exercice 1998, et, contrairement au cas précédent, le versement d'une avance a été reporté à février 1998 et le paiement détaillé a été comptabilisé en octobre 1998.

2.22. L'ensemble de ces pratiques conduisent à des imputations de dépenses qui ne sont pas assez cohérentes pour assurer la transparence et la comparabilité des dépenses du FEOGA-Garantie dans le temps.

Gestion budgétaire

Avances et dépenses

2.23. Les dépenses du FEOGA-Garantie sont effectuées par les organismes payeurs des États membres. Ces dépenses font l'objet le mois suivant d'une déclaration mensuelle, à partir de laquelle la Commission rembourse les États membres par des avances. Après la fin de l'exercice, l'apurement des comptes (voir points 2.60 - 2.102) permet d'établir le montant définitif des dépenses à la charge de l'Union.

2.24. Les États membres ne peuvent obtenir une avance que si la dépense a été payée (par chèque - le paiement est réputé effectué à son émission, ce qui est favorable aux États membres - ou par virement) le mois de la déclaration. Aucun contrôle n'est effectué à ce stade sur la justification du total des paiements effectués. Pourtant, la Cour a parfois constaté que les organismes payeurs n'étaient pas en mesure de présenter la liste précise des transactions justifiant les montants déclarés.

2.25. Certains points de la déclaration (fiabilité des prévisions, quantités déclarées) qui permettent un certain suivi de la dépense font l'objet de peu de contrôles. Le rejet, partiel ou total, des dépenses déclarées avec retard par les États membres est difficile à mettre en oeuvre dans la pratique, en raison de la complexité de la réglementation. En 1998, les États membres ont déclaré 38744,2 Mio ECU de dépenses, qui ont donné lieu à 36,1 Mio ECU de refus de financement.

2.26. De plus, pour 35,7 % des dépenses, il n'existe pas de délai de paiement. Des retards sont néanmoins constatés sur l'exécution de ces mesures (actions de promotion, mesures d'accompagnement, par exemple). La Commission ne peut pas non plus s'assurer que l'État membre a répondu à la demande d'un bénéficiaire dans le délai prévu ou a respecté le calendrier de réalisation (aide alimentaire).

2.27. Pour anticiper les besoins de financement, la Commission a besoin de prévisions des États membres. Mais la fiabilité des prévisions communiquées par certains États membres est insuffisante, particulièrement en fin d'exercice, c'est-à-dire à un moment où le besoin de précision est le plus important. Aucune sanction n'est actuellement prévue par les règlements.

2.28. Le résultat positif de l'évolution de la parité dollar/ECU (278 Mio ECU) a conduit à renforcer la réserve monétaire de 78 Mio ECU (déduction faite de la franchise de 200 Mio ECU). Toutefois, ce virement de 78 Mio ECU a été opéré à partir du chapitre B1 - 15 ("Fruits et légumes"), et non des lignes réellement affectées par l'évolution de cette parité (les céréales et le sucre).

Cadre de la gestion

Réglementation agricole

2.29. La réglementation agricole est complexe et couvre plusieurs centaines de mesures. Les gestionnaires du FEOGA-Garantie doivent ainsi appliquer un nombre important de dispositions qui ne relèvent pas toujours d'une hiérarchie claire ou codifiée et sont même parfois en contradiction avec le règlement financier général. La consolidation de la réglementation agricole et la volonté de simplification de la Commission constituent un pas en avant. Mais davantage d'efforts sont encore nécessaires.

Nomenclature budgétaire

2.30. Les dépenses de la sous-section B1 sont classées en titres, chapitres, articles et postes, selon une nomenclature arrêtée dans le cadre de la procédure budgétaire(10). Compte tenu du décalage de l'exercice du FEOGA-Garantie, les dépenses du 16 octobre au 31 décembre sont exécutées, voire déclarées, avant l'adoption même du budget de l'exercice auquel elles sont rattachées, ce qui pose parfois des difficultés pratiques.

2.31. La nomenclature budgétaire de 1998 (191 postes) est restée pour l'essentiel comparable à celle de 1997. Elle apparaît très déséquilibrée, puisque 93,8 % de la dépense ont été comptabilisés sur 59 postes seulement - 40 % de la dépense sur cinq postes - et 0,3 % sur 41 postes de dépenses, tandis que 29 postes comportent plus de recettes que de dépenses.

2.32. La réglementation financière agricole prévoit une sous-nomenclature comptable plus détaillée. Cette sous- nomenclature (979 sous-postes mouvementés en 1998) devrait être améliorée. En effet:

a) la mention de la base légale correspondante n'est pas systématique;

b) la distinction entre versement d'une avance et paiement d'un solde ou la ventilation selon la campagne concernée ne sont pas toujours possibles, ce qui rend les comparaisons d'un exercice à l'autre difficiles.

Systèmes informatiques

2.33. Dans son rapport relatif à l'exercice 1997(11), la Cour avait critiqué l'organisation des systèmes informatisés AGREX et Sincom. Si le problème de l'an 2000 a effectivement été étudié, les lacunes des systèmes n'ont pas été pour autant comblées. C'est ainsi que la présence d'informations erronées - dates ou montants - est à nouveau constatée dans AGREX. Par exemple, selon les documents mis à la disposition de la Cour, le total des corrections pour les dépassements des délais de paiement s'élève tantôt à 7,4 Mio ECU, tantôt à 13,9 Mio ECU. Le montant des refus enregistré dans le système AGREX est encore autre et leur motif ne peut être connu.

2.34. La Commission doit donc se doter d'un outil informatique réellement adapté à l'analyse et au contrôle des dépenses agricoles.

Conclusion

2.35. L'exécution budgétaire du FEOGA-Garantie pour l'exercice 1998 s'est caractérisée par de nombreuses modifications des dotations budgétaires initiales et un niveau d'utilisation variable (mais généralement en dessous des dotations initiales) ainsi que diverses infractions aux normes budgétaires. Le manque de transparence des comptes et les possibilités limitées de contrôler efficacement les déclarations mensuelles des États membres rendent nécessaire l'amélioration de l'ensemble du cadre de la gestion budgétaire des dépenses agricoles (systèmes informatiques, procédures, voire réglementation). La perspective de l'élargissement et le transfert d'actions structurelles au FEOGA-Garantie augmentent encore l'urgence de cette amélioration.

APPRÉCIATION SPÉCIFIQUE DU DOMAINE DANS LE CADRE DE LA DÉCLARATION D'ASSURANCE

Introduction

2.36. La quasi-totalité des dépenses liées à la politique agricole commune est effectuée par les organismes payeurs des États membres. La Commission leur verse mensuellement un montant qui est déterminé à partir du total des paiements déclarés deux mois auparavant. Ces paiements sont comptabilisés en dépenses sous réserve de corrections éventuelles au moment de l'apurement des comptes, après la fin de l'exercice.

2.37. En vertu du règlement (CE) n°1663/95 de la Commission du 7 juillet 1995, qui établit les modalités d'application relatives à la procédure d'apurement, les États membres doivent adresser à la Commission, au plus tard le 10 février de l'année suivante, les comptes annuels de chaque organisme payeur accompagnés d'un certificat portant sur leur intégralité, leur exactitude et leur véracité. Ce certificat doit être délivré avant le 31 janvier par un organe compétent, indépendant de l'organisme payeur, à partir d'un examen des procédures et d'un échantillon de transactions, effectués conformément aux normes d'audit acceptées sur le plan international. Sur la base de ce certificat, la Commission apure, avant le 30 avril, les comptes de l'exercice clos le 15 octobre précédent. Nonobstant cet apurement comptable, la Commission peut ultérieurement exclure les dépenses qui ne seraient pas en conformité avec les règles communautaires. Cependant, elle ne peut le faire que dans un délai de vingt-quatre mois, sauf en cas d'irrégularités ou de procédures liées aux articles 88 (aides d'État) et 226 (recours en manquement) du traité d'Amsterdam.

2.38. Les dépenses de la PAC correspondent essentiellement aux crédits de la sous-section B1 du budget général de l'Union. Les paiements se sont élevés à 38810 Mio ECU pour l'exercice 1998 (voir points 2.2 - 2.35).

Fiabilité des comptes

2.39. L'examen des systèmes de gestion de la dépense de la Commission n'a pas révélé d'éléments susceptibles de remettre en cause la fiabilité globale des comptes. Toutefois, l'identification au sein de la comptabilité des dépenses négatives est quasi impossible puisque celles-ci se trouvent cumulées avec des mouvements qui correspondent à des corrections effectuées à l'initiative des États membres. Enfin, en ce qui concerne les comptes consolidés au 31 décembre 1998, l'examen des postes afférents au FEOGA-Garantie n'a pas révélé d'anomalies majeures, sauf pour le compte de gestion (en ce qui concerne la dépréciation des stocks agricoles) et pour les engagements hors bilan avec des répercussions sur le bilan. Ainsi:

a) la dépréciation des stocks agricoles, incluse dans le compte de gestion, a été calculée non sur la base des quantités réelles détenues mais à partir d'une prévision. Il serait souhaitable que la Commission fonde ses calculs sur l'état réel des stocks [pour le même problème en ce qui concerne les engagements hors bilan, voir point 2.39 b) iii)];

b) pour les engagements hors bilan (actif):

i) le montant inscrit en "créances potentielles relatives aux fraudes et irrégularités constatées dans le domaine du FEOGA-Garantie" (1747 Mio ECU) n'est pas correctement évalué, en raison du retard de l'UCLAF dans la mise à jour de l'information,

ii) de même, le montant de 862,5 Mio ECU qui figure en "créances potentielles sur les bénéficiaires FEOGA-Garantie" et qui concerne des sommes à recouvrer auprès des organismes payeurs ne donne pas une image fidèle de la totalité des créances puisque celles sur l'Allemagne concernant 1998 n'y ont pas été enregistrées (l'État membre n'ayant pas transmis les données en temps voulu). Par ailleurs, la valorisation des montants a été effectuée en utilisant le taux de conversion en vigueur au 10 novembre 1998 alors qu'on aurait dû appliquer la parité applicable au 31 décembre (ce qui aurait majoré cette rubrique d'environ 0,2 Mio ECU). À l'inverse, un nombre important de créances figurant dans cette rubrique depuis plusieurs années apparaissent irrécouvrables et devraient donc être soustraites de ce solde (voir point 2.94),

iii) enfin, le "gain potentiel net relatif à l'écoulement des stocks agricoles" (307,9 Mio ECU) n'a pas été évalué sur la base des quantités réelles détenues au 30 septembre, mais sur des informations obtenues fin août-début septembre [pour un problème similaire concernant le compte de gestion, voir point 2.39 a)];

c) pour les engagements hors bilan (passif):

i) les "charges potentielles relatives à l'apurement des comptes du FEOGA-Garantie en attendant un arrêt de la Cour de justice" (350,4 Mio ECU) contiennent un montant de 15,8 Mio ECU - qui aurait dû être soustrait de ce solde (l'arrêt ayant été rendu avant la clôture de l'exercice) - mais non la charge potentielle relative à un litige de 0,3 Mio ECU,

ii) les montants encore en attente d'une recommandation de l'organe de conciliation ou d'une prise de position de la part des États membres devraient apparaître sous une rubrique "charges potentielles relatives à l'apurement des comptes du FEOGA-Garantie".

2.40. La Cour réitère donc son observation antérieure sur la nécessité de transférer au bilan les engagements hors bilan correspondant à des dettes ou à des créances certaines susceptibles d'être recouvrés(12).

Légalité et régularité des opérations

Erreurs substantielles

2.41. Le taux d'erreur susceptible d'affecter la valeur de l'ensemble des dépenses agricoles est de nouveau trop élevé. La moitié des erreurs se situe au niveau des bénéficiaires finals. Dans la plupart de ces cas, les erreurs consistent en une légère surdéclaration de superficie ou de nombre de têtes de bétail. Ces surdéclarations ont été décelées dans quasiment tous les États membres.

2.42. Les autres erreurs substantielles relevées, au niveau des bénéficiaires finals, concernent soit des cas d'incohérence soit des cas où des preuves du respect des conditions d'octroi de l'aide sont insuffisantes, comme le montrent les cas suivants:

a) différences entre quantités payées et volumes pressés pour l'huile d'olive (Portugal);

b) stockage d'alcool (Italie);

c) aide à la transformation de beurre concentré (France);

d) prime spéciale à la viande bovine (Royaume-Uni).

2.43. Certaines erreurs substantielles ont pu également être mises en évidence dans les organismes payeurs. Pour l'essentiel, ces erreurs concernent une mauvaise application de la réglementation communautaire, comme le montrent les cas suivants:

a) non-respect des pourcentages fixés en matière de versement d'avance au titre de l'aide aux organisations de producteurs de fruits et légumes (Italie);

b) absence de pénalité pour une déclaration irrégulière relative à la prime à la vache allaitante (Espagne);

c) quantités d'aide alimentaire distribuées aux plus démunis différentes des quantités indiquées (Grèce, Portugal);

d) rejet sans motif apparent d'une partie de la superficie déclarée alors que la demande est correcte pour une aide au maintien des vignes dans le cadre du programme Poseican (Espagne);

e) surestimation de la valeur d'un animal abattu dans le cadre du programme d'éradication de l'encéphalite spongiforme bovine (Royaume-Uni).

Erreurs substantielles systématiques

2.44. Les erreurs substantielles systématiques sont des erreurs substantielles qui affectent de façon généralisée tout ou partie d'une catégorie de dépenses.

2.45. Pour la campagne 1997/1998, rattachable à l'exercice budgétaire 1998, l'Italie n'a pas transmis à la Commission dans les délais réglementaires les données qui auraient permis de calculer le prélèvement supplémentaire dû en cas de dépassements de quotas laitiers. Il en est résulté une omission de dépenses négatives d'environ 220,6 Mio ECU pour les Communautés. Ce montant, qui aurait dû être imputé en diminution des avances FEOGA versées à l'Italie au titre de la production laitière, ne sera récupéré qu'au titre de l'exercice suivant, ce qui met à mal le principe de spécialité des exercices. Enfin, l'exonération de certains agriculteurs du paiement du prélèvement leur confère un avantage concurrentiel.

2.46. Deux erreurs systématiques trouvent leur origine dans une mauvaise retranscription ou interprétation de la législation communautaire. Ainsi, en France, la circulaire en matière d'aide aux petits producteurs de maïs (dans la base "maïs" en zone séparée) a retenu comme rendement moyen à rémunérer le rendement moyen régional "jachère" en lieu et place du rendement moyen régional "céréales". De ce fait, les dépenses au titre de l'exercice 1998 ont été surestimées de 0,3 Mio ECU. En Grèce, une loi a institué un prélèvement obligatoire destiné à alimenter un fonds d'assurance (2 %, puis 3 % à partir du 1er janvier 1998) qui grève l'aide communautaire versée au titre des aides à la production de tabac, d'huile d'olive et de coton. Bien que ce prélèvement ait un caractère systématique, aucun règlement applicable à ces marchés ne le prévoit. Ainsi, 29,5 Mio ECU ont été indûment retenus sur l'aide communautaire au titre de ces trois marchés.

2.47. De même, au niveau de la gestion locale, une erreur systématique a pu être mise en évidence dans la région de Messénie (Grèce). En effet, des retenues sont opérées au profit de la coopérative locale, de l'union locale des coopératives et de la confédération des producteurs(13), alors que les règlements ne prévoient pas la possibilité de tels prélèvements.

Erreurs formelles

2.48. Les erreurs formelles n'ont pas d'incidence sur la valeur des transactions examinées. Elles proviennent du non-respect des conditions réglementaires et elles sont souvent la cause de déficiences au niveau des systèmes de gestion. Plus d'une transaction sur sept est affectée d'une erreur formelle.

2.49. En ce qui concerne la gestion des paiements à la Commission, l'analyse des ordres de paiement mensuels a montré que, dans la moitié des cas (représentant un total de 27800 Mio ECU), ces ordres de paiement avaient été visés en dehors des délais réglementaires.

2.50. Au niveau des États membres:

a) les registres obligatoires sont inexistants ou non conformes en matière de prime animale (Irlande, Portugal) ou de stockage de vins et de moûts de raisin (Portugal) du fait de retards dans la mise en oeuvre de circulaires d'application nationales;

b) les contrôles sont insuffisants par rapport au niveau minimal requis en matière de restitutions à l'exportation (Belgique) ou de production de coton (Grèce);

c) l'application des règles de contrôle et d'évaluation des stocks est déficiente et la comptabilité informatisée d'alcool n'est pas opérationnelle (Italie).

2.51. Au niveau de la gestion locale, ces erreurs concernent essentiellement:

a) des documents d'exportation non conformes en matière de restitutions (Suède);

b) une identification approximative des parcelles déclarées en matière d'aide à la production d'huile d'olive (Espagne);

c) des paiements attribués directement aux agriculteurs alors que l'aide doit être exclusivement versée à une organisation de producteurs pour l'aide au maintien de la vigne aux Canaries (Espagne);

d) des risques de surdéclarations en matière d'aide à la production de coton dus à l'utilisation de relevés topographiques anciens (certains datent de 1938) qui ne tiennent pas compte de l'implantation des ouvrages récents (Grèce).

2.52. Au stade des bénéficiaires finals, les erreurs sont dues à:

a) une tenue déficiente des registres de cheptel, surtout pour ce qui a trait à la viande bovine (Espagne, Irlande, Royaume-Uni);

b) l'envoi tardif des documents de mise en production (Espagne), l'incohérence des registres de pressage ou encore l'absence de documents de sortie de production en matière d'huile d'olive (Portugal).

Autres erreurs

2.53. Dans une autre catégorie se situent des erreurs générales de nature comptable qui ont été décelées en Irlande et au Royaume-Uni. Pour l'Irlande, deux erreurs trouvent leur origine dans un mauvais traitement comptable d'écritures de régularisation à la suite d'erreurs d'imputation. Comme dans le même temps, la déclaration mensuelle n'a pas été rectifiée, les soldes de certaines lignes budgétaires communiqués à la Commission sont erronés et ne concordent pas avec la comptabilité de l'État membre, même si le montant global des dépenses demeure exact. Par ailleurs, il a été constaté que les autorités irlandaises imputaient les recouvrements à effectuer au titre des primes bovines sur les plus proches paiements de ce chapitre budgétaire, quelle que soit la ligne budgétaire concernée. En conséquence, les soldes des lignes budgétaires sont erronés même si la dépense globale afférente au chapitre demeure exacte. Par ailleurs, au Royaume-Uni, des écritures non justifiées en matière de restitutions à l'exportation ont été générées automatiquement dans la comptabilité, du fait de problèmes informatiques, même si, au demeurant, le montant total des dépenses reste exact.

Apurement des comptes de l'exercice 1998

2.54. Les comptes de cinq organismes payeurs [SOAEFD (Royaume-Uni), Ofival et ACCT (France), Brême (Allemagne) et Danemark] ont été transmis après la date limite du 10 février. Cependant, la Commission a été en mesure de prendre la décision d'apurement pour 1998 à la date limite du 30 avril 1999. Les corrections financières apportées ont représenté un montant de 1,5 Mio ECU. Des déductions d'avances opérées pendant l'exercice ainsi que des paiements tardifs pour un montant total de 37 Mio ECU feront ultérieurement l'objet d'une décision au sens de l'article 5, paragraphe 2, point c), du règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil(14), de même que d'autres montants pour lesquels il a été constaté qu'ils ne sont pas conformes aux règlements communautaires.

2.55. La Commission a estimé tout d'abord que les comptes de treize organismes payeurs suscitaient des réserves, mais elle les a levées par la suite, sauf en ce qui concerne quatre d'entre eux [Danemark, Basse-Saxe (Allemagne), Cantabrique (Espagne) et Ofival (France)] pour lesquels des dépenses déclarées s'élevant à 2452 Mio ECU ont été disjointes de la décision d'apurement. Le Danemark a été informé que le service d'audit interne ne sera plus reconnu comme organisme de certification. En Basse-Saxe, l'organisme de certification a détecté un grand nombre d'erreurs monétaires, qui font actuellement l'objet d'un examen complémentaire. Les dépenses concernant la Cantabrique ont été disjointes pour la deuxième année consécutive, en raison de la mauvaise qualité du rapport présenté par l'organisme de certification. Celui de l'Ofival a mis en évidence un grand nombre de déficiences liées aux restitutions à l'exportation, aux régimes de prime pour les veaux et de prime spéciale pour les bovins, déficiences qui feront l'objet d'un suivi de la part de la Commission.

Conclusion

2.56. Sous réserve du point 2.39, la Cour est d'avis que les comptes du FEOGA-Garantie sont généralement fiables. En ce qui concerne la légalité et la régularité des transactions sous-jacentes, la Cour constate que le taux d'erreur constaté pour l'exercice 1998 est encore significatif et excède largement le taux maximal acceptable (voir points 2.41 - 2.43). Ce taux d'erreur trop élevé montre encore une fois que des améliorations sont nécessaires.

2.57. Pour améliorer la fiabilité des comptes, la Commission devrait:

a) inscrire toutes les dettes probables et toutes les créances - dont le principe est certain et qui sont devenues liquides et exigibles - au bilan (et non en hors bilan);

b) effectuer les contrôles nécessaires de façon à éviter l'omission de produits comme le prélèvement supplémentaire laitier.

2.58. Pour réduire le nombre des erreurs affectant la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes, la Commission devrait s'assurer que la transcription des règlements communautaires dans les circulaires d'application nationales est correcte et veiller à ce que les documents et rapports auxquels sont tenus les États membres lui soient communiqués à temps pour que les contrôles nécessaires puissent être valablement effectués.

2.59. Enfin, le nombre et la nature des erreurs substantielles détectées au niveau des bénéficiaires finals devraient inciter les États membres à renforcer les mesures de contrôle.

APUREMENT DES COMPTES RELATIF AUX EXERCICES 1994 ET 1997

Introduction

2.60. En 1998, la Commission a arrêté deux décisions d'apurement des comptes relatives aux exercices 1994 et 1997, respectivement. La première s'inscrit dans le cadre de l'ancien système, qui prévoyait des décisions annuelles d'apurement et de conformité et qui est remplacé, depuis 1996, par une nouvelle procédure prévoyant l'adoption, d'une part, d'une décision annuelle d'apurement financier et, d'autre part, de décisions ad hoc de conformité couvrant plusieurs années(15). À la fin de 1998, la Commission n'avait pris aucune décision de conformité dans le cadre des nouvelles procédures. Celles-ci sont exposées en détail dans le rapport spécial n° 21/98 de la Cour relatif à l'apurement des comptes de 1996(16).

2.61. La Cour a examiné les décisions relatives aux exercices 1994 et 1997 du FEOGA. Pour l'apurement relatif à 1994, les travaux d'audit ont été effectués exclusivement auprès de la Commission. En ce qui concerne la seconde décision d'apurement, sept États membres ont été visités (Allemagne, Danemark, Espagne, France, Grèce, Portugal et Royaume-Uni) ainsi que, dans certains cas, les services de la Commission. Ces visites de contrôle ont été essentiellement centrées sur les travaux des organismes de certification, mais elles ont également concerné un certain nombre d'organismes payeurs. La Cour poursuit la mise en oeuvre de son programme de visites afin d'évaluer les nouvelles procédures d'apurement prévues par le règlement (CE) n° 1287/95(17).

2.62. L'objectif de l'audit effectué par la Cour était de déterminer si les décisions d'apurement en cause étaient dûment étayées et si des mesures adéquates avaient été prises pour remédier aux insuffisances constatées par les organismes de certification et pour recouvrer tout montant indûment versé.

Apurement des comptes de l'exercice 1994

Corrections et ajustements

Remarques de caractère général

2.63. La décision de la Commission relative à l'apurement des comptes de 1994, dans le cadre de l'ancien système, a été adoptée le 6 mai 1998(18). Un montant total de quelque 308 Mio ECU a été rejeté (voir tableau 2.9), principalement dans les secteurs du stockage public, des cultures arables, des restitutions à l'exportation et de la viande (voir tableau 2.10). Les trois quarts des refus de financement concernaient trois États membres (la France, l'Italie et le Royaume-Uni).

Tableau 2.9 - Récapitulatifs des décisions de la Commission relatives à l'apurement des comptes de 1994 et de 1997

Tableau récapitulatif de la décision de la Commission relative à l'apurement des comptes de 1994

>TABLE>

Tableau récapitulatif de la décision de la Commission relative à l'apurement des comptes de 1997

>TABLE>

Tableau 2.10 - Corrections et montants disjoints, par catégorie de dépenses (1993 et 1994)

>TABLE>

2.64. Le montant rejeté au titre de l'exercice 1994 représentait moins de la moitié des refus de financement pour 1992 et 1993 (788,2 et 754,7 Mio ECU, respectivement), essentiellement en raison d'une diminution des corrections dans le secteur du lait. Du fait de la baisse du nombre d'infractions au système des quotas laitiers, le montant des corrections n'a atteint que 27,9 Mio ECU en 1994, alors qu'il s'élevait à 263,7 Mio ECU l'année précédente(19). Dans le secteur de l'huile d'olive, les corrections ont également été largement inférieures (2,2 Mio ECU en 1994, contre 112,7 Mio ECU en 1993), mais des dépenses représentant un montant de 426,8 Mio ECU ont été disjointes(20). En ce qui concerne les restitutions à l'exportation, les corrections sont passées de 216,5 Mio ECU en 1993 à 68,2 Mio ECU en 1994, le nombre de corrections ad hoc élevées ayant diminué.

2.65. Environ 6 % (1876 Mio ECU) des montants déclarés par les États membres ont été disjoints. La plupart de ces montants correspondaient à des avances aux producteurs de graines oléagineuses, dont l'apurement n'intervient qu'au moment du paiement définitif, c'est-à-dire au cours de l'exercice FEOGA suivant. En ce qui concerne cette procédure, qui a été appliquée par la Commission en 1993, la Cour maintient le point de vue qu'elle a formulé dans son rapport spécial relatif à l'apurement des comptes de l'exercice en cause(21), car les dépenses d'un exercice donné doivent être apurées dans le cadre de la décision relative à ce même exercice.

2.66. En outre, l'insuffisance des crédits inscrits sur les différentes lignes budgétaires pour 1994 au titre de plusieurs mesures dans le secteur vitivinicole a conduit la Commission à déduire quelque 46 Mio ECU déclarés par la France et l'Italie pour l'exercice 1994 et à les imputer à l'exercice FEOGA 1995, ce qui est contraire au principe de l'annualité du budget.

Utilisation de taux forfaitaires

2.67. Comme la Cour l'a déjà mentionné dans ses rapports antérieurs(22), le recours aux corrections forfaitaires ne s'impose que lorsque l'incidence financière réelle des déficiences des systèmes ne peut être déterminée. Quand l'audit fait apparaître de telles déficiences, la Commission applique des taux forfaitaires de 2, de 5, de 10 ou de 25 % pour calculer le montant de la correction à effectuer. Le taux de 2 % est, par exemple, appliqué lorsque les contrôles clés sont satisfaisants mais que les contrôles secondaires sont - en partie ou en totalité - inefficaces, et le taux de 25 % est utilisé lorsqu'il n'existe pas de système de contrôle dans l'État membre ou l'une de ses régions concernant une mesure et qu'il y a des indices d'irrégularités et de fraudes fréquentes (voir tableau 2.11). Cette opération peut être répétée au cours des années suivantes, jusqu'à ce que la situation s'améliore. La fixation du taux a été forcément quelque peu subjective(23). Les États membres portent souvent les cas de correction forfaitaire devant l'organe de conciliation. Sur les 28 cas relatifs aux dépenses de 1994

Tableau 2.11 - Corrections: application de taux forfaitaires

>TABLE>

soumis à ce dernier entre février 1997 et mars 1998, 18 cas correspondaient à des corrections forfaitaires d'un montant total de 136,5 Mio ECU, dont 6 ont donné lieu à des réductions (8,9 Mio ECU).

2.68. En ce qui concerne l'exercice FEOGA 1994, le taux de 25 % n'a été appliqué que dans trois cas concernant des zones géographiques bien circonscrites (Corse, Sicile et Calabre) ou à des régimes peu importants, tels que l'aide à la production de lin textile au Royaume-Uni, et les montants en jeu ne dépassaient pas 10 Mio ECU; l'Italie et le Royaume-Uni ont soumis leurs cas à l'organe de conciliation, qui a conclu que le taux de 25 % était excessif. La Commission a toutefois maintenu sa position.

2.69. En ce qui concerne l'aide à la production d'huile d'olive en Espagne et en Grèce, le taux de 10 % appliqué dans le cadre des corrections forfaitaires effectuées en 1993 et en 1994 au titre de la campagne 1992/1993 et des campagnes précédentes a été ramené à 5 % par la Commission pour les suivantes au motif que les agences de contrôle de ce secteur avaient amélioré la qualité de leurs travaux. En ce qui concerne l'Espagne, la Commission a accepté les chiffres fournis par les autorités natio nales montrant que la quantité totale traitée par les moulins dépassait celle sur la base de laquelle l'aide était versée aux producteurs. Les chiffres communiqués par la Grèce en ce qui concerne les campagnes 1993/1994 et 1994/1995 ont été acceptés par la Commission, alors que celle-ci les considérait comme non fiables. La Commission a également admis le point de vue de l'Espagne selon lequel le contrôle de base est celui effectué auprès des moulins par l'agence de contrôle de l'huile d'olive et que le risque pour le fonds était moindre.

2.70. De plus, le rapport de synthèse relatif à 1994 établi par la Commission fait état de déficiences graves et persistantes, telles que:

a) la non-application de sanctions par les autorités nationales;

b) des écarts importants entre le nombre d'arbres recensés par l'agence de contrôle de l'huile d'olive et le nombre d'arbres déclarés (les contrôles sur place auprès des producteurs effectués par les agences de contrôle sont encore peu nombreux: en 1993/1994, ils représentaient 0,37 et 0,23 % du nombre total de producteurs grecs et espagnols, respectivement);

c) l'absence de casier oléicole et de système informatisé ou leur caractère inopérant. La Cour estime que les arguments acceptés par la Commission, et repris dans sa réponse, ne constituaient pas, compte tenu des faiblesses persistantes du système, une justification suffisante pour une réduction du taux forfaitaire.

Corrections pour recouvrement tardif

2.71. Jusqu'à la campagne 1992/1993, le montant du prélèvement supplémentaire sur le lait que les États membres ont payé au FEOGA ne comprenait pas les sommes faisant l'objet d'un litige. La Commission a décidé de procéder à des corrections pour tous les montants non recouvrés par les États membres avant la fin d'avril 1997, cette mesure prenant effet à partir de la campagne 1993/1994. Dans le cadre de la décision 1994, une correction portant sur un montant total de 20 Mio ECU a été effectuée, dont 86 % concernaient la France pour les campagnes 1988/1989 à 1991/1992.

Cas n'ayant pas donné lieu à une correction ou ayant fait l'objet de corrections insuffisantes

2.72. Des déficiences affectant la gestion du régime d'aide à la production d'huile d'olive au Portugal n'ont été sanctionnées par aucune correction, alors que des insuffisances comparables ont entraîné des corrections importantes pour l'Espagne et la Grèce (21,2 et 14,5 Mio ECU, respectivement).

2.73. En Italie, les autorités ont utilisé un taux vert erroné pour calculer les montants à verser au titre de l'abandon définitif de vignobles. Comme elle avait auparavant approuvé l'application de ce taux, la Commission n'a pas pu recouvrer les sommes concernées, soit 8 à 10 Mio ECU selon les estimations.

2.74. Le montant rejeté par la Commission à la suite des constatations de la Cour relatives aux exportations de la feta (fromage) par le Danemark(24) est insuffisant. Les observations formulées par la Cour faisaient apparaître que les autorités danoises avaient décidé de ne pas tenir compte des analyses de laboratoire de la feta effectuées dans le cadre de procédures nationales au cours de la période 1990 - 1994. Bien que la finalité de ces analyses fût autre que d'établir l'éligibilité du produit aux restitutions à l'exportation, elles s'appuyaient néanmoins sur les mêmes critères que ceux utilisés à cet effet, à savoir la teneur en eau et la teneur en matières grasses dans la matière sèche, et le fait de ne pas respecter ces paramètres pouvait entraîner et a entraîné des amendes, dont le montant a été crédité au budget national. La Cour estime que les caractéristiques du produit définies lors des contrôles avant exportation doivent être prises en considération pour déterminer si le produit satisfait ou non aux conditions d'octroi de restitutions à l'exportation. La Commission en convient, mais elle a cependant décidé de ne rejeter des montants que sur la base des cas de non-conformité révélés par les analyses (0,5 Mio ECU) et de ne pas utiliser le taux minimal d'erreur (3,3 %, ce qui équivaut à quelque 16 Mio ECU pour la période 1990 - 1994), comme mentionné dans le rapport annuel 1995. La Commission prétend que, par rapport à une extrapolation, les résultats individuels permettent de mieux étayer une correction. Le taux d'erreur de 3,3 % a cependant été établi sur la base des résultats d'un système destiné à garantir au client que l'ensemble de la feta livrée satisfait aux spécifications chimiques et biologiques. Il a été corroboré par les résultats d'analyses effectuées dans le cadre de deux systèmes indépendants qui ont tous deux enregistré des taux d'erreur supérieurs. Les arguments avancés par la Commission, selon lesquels ce taux d'erreur est faussé parce qu'il tient compte d'échantillons ne respectant pas la teneur minimale en matières grasses prévue par la réglementation nationale (40 %), mais qui auraient satisfait au taux minimal communautaire de 39 %, sont fallacieux car une large majorité de cas de non-respect des paramètres concerne la teneur en eau.

Notification des corrections

2.75. Le montant des corrections n'a pu être déterminé qu'au terme d'un long processus comportant plusieurs inspections par marché et s'étendant sur deux ou trois ans. Cela s'explique par le manque de ressources humaines au sein de l'unité "Apurement des comptes" et constitue la principale raison du retard de quatre ans entre la clôture de l'exercice FEOGA 1994 et la décision d'apurement correspondante. En avril 1996, l'insuffisance des effectifs a été l'un des motifs qui a amené le Parlement européen à refuser de donner décharge à la Commission sur l'exécution du budget 1992. Le Parlement a demandé à la Commission de prévoir quinze postes supplémentaires. À la fin de 1998, onze d'entre eux avaient été pourvus; les quatre autres devraient l'être en 1999. Les insuffisances persistantes en termes de ressources humaines sont inacceptables, et la Commission doit définir une stratégie permettant de résoudre ce problème.

2.76. L'unité ne disposant pas de ressources humaines suffisantes pour effectuer l'ensemble des travaux nécessaires, des contrats ont été passés avec des cabinets privés pour la réalisation d'audits comprenant notamment l'évaluation des systèmes et des contrôles internes mis en oeuvre au sein des organismes payeurs. Sur les 29 audits opérés en 1995, 20 l'ont été par des cabinets privés. Une partie des audits relatifs à 1993 et à 1994 n'ont été effectués qu'en 1996. Le service juridique de la Commission a fait savoir que les corrections forfaitaires proposées en ce qui concerne les dépenses de trois organismes payeurs(25) (192 Mio ECU) en raison de l'identification d'insuffisances systématiques au cours de l'audit ne s'appuyaient sur aucune base légale.

2.77. Dans cinq cas (représentant un montant de 27,7 Mio ECU au titre de corrections et de 295,7 Mio ECU au titre de montants disjoints) sur un échantillon de vingt cas examinés par la Cour, des délais allant jusqu'à douze mois se sont écoulés entre la date de la visite de contrôle effectuée par la Commission dans un État membre et la transmission de la lettre d'observations correspondante, et parfois même jusqu'à dix-sept mois entre cette dernière et la notification des éventuelles corrections. Cette situation est en partie imputable aux réponses tardives des États membres.

Apurement des comptes de l'exercice 1997

Analyse financière

2.78. La décision d'apurement pour 1997 a été adoptée avant l'expiration du délai, fixé au 30 avril 1998(26); cependant, les dépenses relatives à trois petits organismes payeurs espagnols (2 % du total des dépenses déclarées par l'Espagne) ont été disjointes dans l'attente du résultat des travaux complémentaires entrepris par les organismes de certification. Les montants en cause ont été apurés par décision de la Commission en février 1999(27). Tous les organismes de certification ont respecté le délai fixé, à l'exception de celui du Royaume-Uni, en retard de quelques semaines.

2.79. Depuis 1996, les corrections consignées dans les décisions financières sont différenciées selon qu'il s'agit de réductions/suspensions ou de montants rejetés. Les réductions et les suspensions correspondent à un ajustement des avances versées aux États membres à la suite de contrôles effectués par le service comptable de la Commission. En 1997, le montant des ajustements s'est élevé à 329,6 Mio ECU, alors qu'il était de 55,5 Mio ECU en 1996. Cette augmentation est due avant tout à la prise en compte des prélèvements supplémentaires sur le lait pour l'Espagne (65 Mio ECU) et pour l'Italie (232 Mio ECU).

2.80. Les montants effectivement rejetés sur la base de l'audit effectué par l'unité "Apurement des comptes" sont infimes; en effet, le solde net est favorable aux États membres (voir tableau 2.9). Da