RAPPORT SPÉCIAL N° 19/98 relatif au financement communautaire de certaines mesures prises à la suite de la crise de l'ESB, accompagné des réponses de la Commission (présenté en vertu de l'article 188 C, paragraphe 4, deuxième alinéa du traité CE) (98/C 383/01)

GLOSSAIRE

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SYNTHÈSE DU RAPPORT SPÉCIAL RELATIF AU FINANCEMENT COMMUNAUTAIRE DE CERTAINES MESURES PRISES À LA SUITE DE LA CRISE DE L'ESB

Introduction

Le Conseil a arrêté des règlements prévoyant le financement, par le FEOGA, de mesures spécifiques destinées à gérer la crise de l'ESB de 1996. Ces règlements disposaient que des fonds des budgets de l'UE pour 1996 et 1997 seraient rapidement transférés vers les États membres, en laissant à ces derniers une importante marge de manoeuvre pour l'application de ces mesures. Environ 25 % (550 millions d'écus) du montant total (2 149 millions d'écus) ont été octroyés au Royaume-Uni en faveur du programme d'abattage des animaux de plus de 30 mois (OTMS) et du plan d'abattage sélectif (SCS), le solde ayant été réparti entre tous les États membres, en tenant compte approximativement de la taille de leurs cheptels bovins respectifs. L'objectif déclaré du Conseil était d'agir rapidement afin de protéger la santé humaine et animale et d'apporter un soutien aux producteurs de viande bovine. Ces derniers devaient déjà faire face, à l'époque, à un marché déséquilibré qui approchait le point culminant de son cycle de production.

Dans le présent rapport, la Cour examine, en se centrant sur les dépenses de la Communauté, les mesures mises en oeuvre pour l'élimination de bétail/bovins déterminé(s) susceptible(s) de représenter un risque pour la santé publique, ainsi que les mesures de soutien des producteurs et les mesures de limitation de la production.

Mesures d'éradication

Ces mesures sont en majeure partie de nature vétérinaire (et sont normalement cofinancées à 50 %), mais elles ont néanmoins bénéficié d'un concours communautaire à hauteur de 70 % et ont été imputées au Fonds européen de garantie agricole en tant que mesures de soutien du marché (voir point 23).

S'agissant de la mise en oeuvre des programmes d'éradication, la Cour a constaté des insuffisances notables:

a) L'OTMS a posé des problèmes logistiques considérables au Royaume-Uni (voir point 27); aucun contrôle par recoupement n'a été opéré pour déceler les doubles demandes de paiement (voir point 29); une piste de contrôle complète n'ayant pas été établie (voir point 31), rien ne garantissait que tous les animaux pour lesquels une demande de paiement avait été introduite avaient bien été détruits de la manière prévue par les règlements;

b) La décision des autorités belges de choisir de ne pas procéder à l'abattage et à la destruction des veaux importés du Royaume-Uni a réduit l'incidence de la mesure, qui visait à rétablir la confiance du consommateur à l'égard de la viande bovine (voir point 35). Bien que ces veaux aient été abattus en France et aux Pays-Bas, il n'existe aucune preuve attestant que toutes les carcasses ont été éliminées de manière adéquate (voir point 34);

c) Le délai fixé par la Commission pour le rachat de l'ancienne viande bovine d'intervention au Royaume-Uni était incompatible avec l'objectif du rachat de toute viande qui aurait pu provenir d'animaux âgés de plus de trente mois au moment de l'abattage (voir point 37);

d) Certaines recherches scientifiques suggèrent que le plan d'abattage sélectif (SCS) du Royaume-Uni n'aura qu'une incidence marginale sur l'éradication de l'ESB (voir point 48); 65 000 animaux concernés, tous nés avant juillet 1993, n'ont pas pu être tracés (voir point 50).

Mesures de soutien du marché

Les propositions avancées par la Commission avant l'adoption du règlement (CE) n° 1357/96 du Conseil ne prévoyaient des paiements complémentaires en faveur des producteurs que dans le cadre de l'éligibilité à la prime spéciale pour la viande bovine et à la prime à la vache allaitante. En décidant d'octroyer également des montants forfaitaires aux États membres, le Conseil leur a permis d'étendre l'aide à d'autres catégories de producteurs (voir point 59). Le règlement (CE) n° 2443/96 du Conseil a encore renforcé cette possibilité en allouant 500 millions d'écus aux États membres selon une clé de répartition tenant compte de la taille de leurs cheptels bovins respectifs, et en les autorisant à verser des compensations aux producteurs pour des animaux qui, normalement, ne leur ouvraient pas de droit à la prime et pour lesquels il n'existait pas de bases de données fiables. Des groupes de producteurs dont la principale source de revenus n'était pas la production de viande bovine, mais surtout la production laitière et la production de viande de veau, ont également bénéficié de l'aide communautaire (voir point 69).

L'importance de la marge de manoeuvre concédée aux États membres a entraîné des variations substantielles du niveau des compensations versées pour la même catégorie d'animaux (voir point 71). Dans la mesure où les recouvrements sont insuffisants, il se peut que l'intégralité des primes dues à tous les producteurs dont les droits portent sur un nombre d'animaux pour l'année civile 1996 supérieur à celui de 1995 ne puisse être payée (voir point 66).

S'agissant des mesures de contrôle de la production, si le régime de primes à la transformation des veaux peut se justifier d'un point de vue économique (voir point 85), les quelque 40 % de dépenses encourues au titre du régime des primes à la mise précoce sur le marché représentent des aides aux producteurs sans fondement. Alors qu'il est trop tôt pour évaluer les effets du régime de transformation des veaux, on sait que l'incidence de la prime à la mise précoce sur le marché est limitée dans le secteur de la production de viande rouge, et que l'application du régime occasionne des dépenses très élevées (voir point 88).

Conclusion

Étant donné la nature quasi-vétérinaire d'une grande partie des mesures prises dans ce type d'urgence, il est nécessaire de réexaminer dans quelle proportion leur poids financier doit être assumé par le budget communautaire.

L'incapacité à contrôler efficacement l'application de l'interdiction d'utiliser des protéines de ruminants dans l'alimentation du bétail au Royaume-Uni est à l'origine de l'apparition de l'ESB chez un grand nombre d'animaux (36 000) nés après l'introduction de l'interdiction. Le problème de l'abattage des troupeaux infectés par l'ESB et des veaux britanniques exportés avant l'interdiction d'exportation a été résolu de différentes façons.

Les contrôles réalisés par l'unité d'apurement des comptes ont porté essentiellement sur le Royaume-Uni et sur les paiements effectués en application du règlement (CE) n° 1357/96 du Conseil. Les inspecteurs vétérinaires de la Commission ont, en outre, effectué de nombreuses visites dans les États membres. Un manque de rigueur et de cohérence a cependant été constaté dans la mise en oeuvre des mesures à la fois dans les États membres et entre eux, dans des domaines tels que l'abattage des veaux britanniques exportés avant l'interdiction, le rachat de l'ancienne viande bovine d'intervention, les plans d'abattage, le régime de soutien des revenus des agriculteurs prévu par le règlement (CE) n° 2443/96 et les régimes relatifs aux veaux.

Les incohérences caractérisant les solutions retenues ont réduit l'efficacité des mesures destinées à compenser, de façon équitable, les pertes de revenus des producteurs. La raison majeure en est le fait que les deux principales mesures (introduites par les règlements (CE) n° 1357/96 et (CE) n° 2443/96 du Conseil) ont permis aux États membres d'effectuer des paiements qui ne sont pas liés aux régimes traditionnels de primes spéciales aux bovins et de primes à la vache allaitante, et qui, par conséquent, ne sont pas soumis aux contrôles du système intégré de gestion et de contrôle (SIGC).

L'apparition et les conséquences de l'ESB ont montré que l'UE devait, sans délai, élaborer et adopter une stratégie (c'est-à-dire un plan d'action) lui permettant de faire face à ce genre de crise de manière coordonnée, efficace et en temps opportun.

INTRODUCTION

Historique

1. L'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) a été identifiée pour la première fois en 1986 par des pathologistes du «Central Veterinary Laboratory» de Weybridge, en Angleterre. L'ESB appartient à un groupe d'encéphalopathies spongiformes transmissibles (EST) dont l'une des caractéristiques est la présence, sous une forme anormale, d'une protéine appelée le prion. Les EST ne sont pas contagieuses et les résultats des recherches scientifiques indiquent jusqu'à présent que le bétail les contracte par l'ingestion de fourrage contenant l'agent infectieux.

2. En décembre 1987, la farine de viande et d'os dérivée de ruminants utilisée dans l'alimentation du bétail a été identifiée comme l'agent responsable de l'ESB le plus probable (1). L'épidémie du Royaume-Uni est attribuée à deux facteurs principaux: la présence d'une proportion élevée de viande de mouton infectée par la tremblante dans les rations et l'utilisation de systèmes d'équarrissage qui n'éliminaient pas la cause de l'infection. En conséquence, le Royaume-Uni a interdit l'utilisation de protéines de ruminants dans l'alimentation du bétail en juillet 1988 (2). Cette interdiction a été étendue à l'alimentation de tous les animaux en septembre 1990 et l'exportation des protéines de ruminants a été prohibée de manière effective. En juin 1994, la décision 94/381/CE de la Commission a interdit l'utilisation de protéines dérivées de mammifères dans l'alimentation des ruminants pour l'ensemble de l'UE. La décision 94/382/CE de la Commission du 27 juin 1994 a introduit des systèmes de traitement thermique de remplacement pour la transformation des déchets d'animaux en vue de l'inactivation, par les usines utilisant des matières à haut risque, des agents de la tremblante et de l'ESB.

3. Les autorités du Royaume-Uni reconnaissent aujourd'hui qu'en raison de la contamination croisée de l'alimentation, l'interdiction n'a pu être réellement effective que le 1er août 1996 (3), lorsque la détention de farine de viande et d'os sur les lieux d'entreposage d'aliments pour bétail est devenue illégale (4). Entre-temps, quelque 35 000 cas d'ESB étaient apparus dans le bétail né après l'introduction de l'interdiction de 1988.

4. La législation faisant de l'ESB une maladie à déclaration obligatoire a été introduite au Royaume-Uni en juin 1988 et au niveau communautaire en avril 1990 (5). Depuis avril 1990 (6), les carcasses et les abats des cas confirmés d'ESB doivent être détruits. Le nombre de cas confirmés d'ESB dans l'UE est indiqué au tableau 1. Il est évident que l'incidence de la maladie est infiniment plus importante au Royaume-Uni qu'ailleurs, mais elle a connu une régression rapide depuis 1992.

5. On ignore la quantité d'agent infectieux qu'il est nécessaire d'ingérer pour contracter la maladie. Il est possible que la prédisposition génétique joue également un rôle. Le niveau de transmission maternelle est faible (moins de 10 %) et ne suffirait pas à perpétuer la maladie (7). On ne sait pas très bien si l'ESB peut se manifester de manière spontanée, c'est-à-dire sans qu'on puisse l'attribuer à une alimentation contaminée ou à une transmission verticale.

6. Le 20 mars 1996, le gouvernement du Royaume-Uni a annoncé la possibilité de l'existence d'un lien entre l'ESB et une nouvelle variante de la maladie de Creutzfeldt-Jacob (MCJ), maladie mortelle pour l'homme (8). La période d'incubation chez l'homme est inconnue, mais par analogie avec d'autres EST humaines, il se peut qu'elle aille jusqu'à trente ans. Au 1er juillet 1998, vingt-sept cas confirmés ou probables de la nouvelle variante de la MCJ ont été enregistrés au Royaume-Uni et un en France. On ne dispose d'aucune prévision fiable quant au nombre de personnes qui peuvent encore développer la maladie à la suite de la consommation, il y a de nombreuses années, de produits bovins contaminés. L'annonce faite par le gouvernement du Royaume-Uni devait avoir des conséquences économiques considérables pour le secteur de la viande bovine dans l'Union européenne.

7. Le 27 mars 1996, la Commission a formellement décidé (décision 96/239/CE de la Commission) d'interdire l'exportation de tout bovin et de toute viande bovine depuis le territoire du Royaume-Uni vers les autres États membres ainsi que vers les pays tiers. Le 21 juin 1996, le Conseil européen de Florence a approuvé un cadre pour la levée de l'interdiction (9). Le 17 mars 1998, le Conseil a arrêté une décision autorisant la levée partielle de l'interdiction pour l'Irlande du Nord.

8. Les consommateurs ayant arrêté d'acheter du boeuf, les prix de la viande bovine ont chuté dans l'ensemble de l'Union européenne. En avril 1996, une première série de mesures d'urgence a été adoptée au niveau communautaire afin d'apaiser la situation. On distingue en gros deux catégories de mesures: celles qui visent à éliminer les animaux ou les viandes considérés comme «suspects» pour une raison ou pour une autre, et les mesures de soutien du marché sous forme d'aides aux producteurs (paiements supplémentaires par animal et compensation des pertes de revenus fondée sur le nombre d'animaux abattus) et de mesures de contrôle de la production telles que l'abattage des jeunes veaux et la prime à la mise précoce sur le marché.

9. Certains aspects des premiers trains de mesures ont déjà fait l'objet d'un rapport de la Cour (10). Celle-ci a poursuivi ses investigations en Belgique, en Allemagne, en France, en Irlande, en Italie, au Luxembourg, aux Pays-Bas, au Portugal et au Royaume-Uni, qui bénéficient ensemble de 90 % des dépenses communautaires affectées aux mesures liées à la crise de l'ESB. Toutes les mesures liées à la crise de l'ESB pour lesquelles des dépenses ont été effectuées à la charge des budgets communautaires 1996 et 1997, à l'exception des coûts de stockage public et des restitutions à l'exportation, ont fait l'objet d'un examen de la Cour tant en ce qui concerne la légalité/régularité des dépenses que l'optimisation des ressources (11).

10. Les dépenses globales de la Communauté destinées au financement des mesures liées à l'ESB pour les exercices 1996 et 1997 se sont élevées à 2 148 millions d'écus - leur ventilation par État membre est indiquée au tableau 2. Ce chiffre représente une augmentation de 32 % des dépenses liées au régime normal des primes pour les deux années (c'est-à-dire à l'exclusion du stockage public et des restitutions à l'exportation).

11. Les sommes colossales ainsi engagées ont fortement attiré l'attention des États membres et de la Communauté. Entre mai 1996 et juillet 1998, l'unité d'apurement des comptes a effectué une visite dans six États membres, deux visites en France et trois en Allemagne, afin de réaliser l'audit de diverses mesures liées à l'ESB. Pour l'essentiel, l'unité s'est intéressée aux paiements effectués au titre du règlement (CE) n° 1357/96 du Conseil et, à un degré moindre, aux mesures prises en application du règlement (CE) n° 2443/96 du Conseil. Elle a en outre effectué plusieurs visites au Royaume-Uni pour y contrôler le programme d'abattage des animaux de plus de trente mois (OTMS), le plan d'abattage sélectif (SCS) et, dernièrement, le régime des primes à la transformation des veaux (CPAS). La plupart des dépenses effectuées au titre du régime de primes à la mise précoce sur le marché (EMP), des plans d'abattage de troupeaux, des mesures de destruction des veaux britanniques exportés et du règlement (CE) n° 2443/96 du Conseil n'ont fait l'objet d'aucun contrôle de la part de la Commission. En dépit des nombreuses missions effectuées par les inspecteurs vétérinaires de la Commission dans les États membres, des inspections récentes indiquent que les règlements ne sont pas respectés en ce qui concerne l'alimentation des animaux et le traitement de la farine de viande et d'os. Des procédures pour infraction engagées contre 13 États membres sont toujours en cours (12).

Le rapport du Parlement européen

12. Le 18 juillet 1996, le Parlement européen a constitué une commission temporaire d'enquête en matière d'ESB (13). Cette commission temporaire a entendu des témoins très divers, parmi lesquels des commissaires et des fonctionnaires de la Commission, des experts scientifiques et des représentants des États membres. La commission temporaire a produit un rapport en février 1997 (14). Ce rapport était centré sur la période remontant à l'apparition de la crise en mars 1996, et mettait l'accent sur les effets de l'ESB sur la santé publique.

13. Il était très critique à l'égard des institutions européennes et des autorités du Royaume-Uni. En marge des conclusions relatives à la santé publique, le rapport avançait que la structure organisationnelle et le système décisionnel de la Commission ne lui permettaient pas de gérer la crise de l'ESB de manière efficace. Les contrôles effectués par la Commission en matière de fabrication et d'utilisation des farines de viande et d'os se sont avérés inefficaces, et la Commission était critiquée pour ne pas avoir mené d'enquête liée à l'ESB au Royaume-Uni entre juin 1990 et mai 1994. Quant au Conseil, il lui était reproché de ne pas s'être particulièrement intéressé à l'ESB entre juin 1990 et juillet 1994, et de ne pas avoir pris de mesures pour faire respecter les interdictions d'exportation imposées au Royaume-Uni.

14. En ce qui concerne ce pays, le rapport arrivait à la conclusion que l'ESB était apparue à la suite de l'introduction au Royaume-Uni de nouvelles techniques de fabrication des farines de viande et d'os qui ne permettaient pas l'inactivation de l'agent infectieux. Le rapport concluait à l'inefficacité de l'interdiction de l'utilisation desdites farines dans l'alimentation des ruminants, et critiquait le Royaume-Uni pour n'avoir pas su empêcher les producteurs de continuer à exporter des farines de viandes et d'os vers les autres pays alors que leur utilisation dans l'alimentation des ruminants était déjà interdite sur son territoire. Le rapport indique que la législation et les accords, tant nationaux que communautaires, relatifs aux registres d'identification des animaux, à l'utilisation des farines de viande et d'os et à l'interdiction d'exportation frappant la viande bovine, n'étaient pas respectés par les autorités du Royaume-Uni.

15. Le rapport a formulé de nombreuses recommandations. Celles-ci couvraient non seulement les questions spécifiquement liées à la santé publique, mais également des aspects tels que le processus décisionnel de la Commission, les améliorations à apporter à la réglementation relative à l'alimentation des animaux, l'obligation pour les autorités du Royaume-Uni d'assumer les conséquences financières de la crise, et la nécessité de déclarer tous les cas d'ESB apparaissant dans l'UE. Une commission temporaire chargée du suivi des recommandations a été constituée en avril 1997 (15) dans le but d'examiner les suites données par la Commission aux recommandations formulées. Elle a étudié plusieurs rapports d'étape de la Commission, et a remis un rapport en novembre 1997 (16). Celui-ci concluait que la Commission avait mis en oeuvre la plupart des recommandations.

PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DU MARCHÉ

16. Le cycle de production normal de la viande bovine est de cinq à six ans. La production a atteint un record absolu en 1991 et ce record aurait été battu en 1996 sans les mesures prises pour réduire l'impact de la crise de l'ESB. En effet, le régime des primes à la transformation des veaux et des primes à la mise précoce sur le marché, conjugué au programme d'abattage des animaux de plus de trente mois du Royaume-Uni, ont ramené la production totale sous contrôle juste au-dessous de la barre des 8 millions de tonnes (voir tableau 3), mais leur effet ne se fera pleinement ressentir que lorsque le cycle de production sera dans sa phase descendante.

17. La consommation, qui était de 7,5 millions de tonnes en 1995, a chuté de plus de 500 000 tonnes en 1996, principalement en raison de la crise de l'ESB, mais elle a connu une reprise partielle en 1997, pour revenir à 95 % du niveau de 1995. En termes de consommation per capita, la reprise a permis de passer de 18,6 kg en 1996 à 19,1 kg en 1997, mais elle n'a pas été suffisamment marquée pour rééquilibrer la production et elle ne devrait pas retrouver les niveaux de 1995 dans un avenir proche.

18. La chute de la demande de viande bovine a entraîné une chute des prix. Entre janvier et juin 1996, le prix des jeunes taureaux de qualité R3 avait baissé de 10 % en moyenne dans l'UE. En septembre 1997, il était remonté à un niveau moyen inférieur de 7 % à son niveau de début 1996.

19. Les exportations de boeuf de l'UE (à l'exclusion des animaux vivants) ont chuté de manière continue ces dernières années, passant de 1,24 million de tonnes en 1991 à 0,96 million de tonnes en 1996. Les exportations pour 1997 sont estimées à 0,94 million de tonnes. Le niveau des importations a connu des variations plus sensibles, et est tombé de 0,45 million de tonnes en 1991 à 0,36 million en 1996. Les possibilités de subvention des exportations sont limitées par les accords du GATT et, conformément aux accords européens, un accès préférentiel doit être accordé aux importations en provenance des pays associés.

20. Du fait de la crise de l'ESB, les plafonds d'intervention initialement fixés pour 1996 et 1997 ont été relevés de 150 000 tonnes pour chaque année. D'une situation de stocks négligeables en 1995, on est passé à des niveaux de 434 000 tonnes fin 1996 et de 629 000 tonnes en décembre 1997 (voir tableau 3).

21. L'ESB a eu des conséquences considérables pour le commerce intracommunautaire et pour les exportations des pays tiers, en particulier pour le Royaume-Uni, qui s'est vu imposer une interdiction totale, mais aussi pour des États membres individuels qui ont perdu de gros clients.

MESURES D'ÉRADICATION

Introduction

22. Les mesures financées par la Communauté pour l'élimination des chaînes alimentaires des animaux/de la viande susceptibles de constituer une menace pour la santé publique étaient les suivantes:

a) Le gouvernement du Royaume-Uni a introduit un programme destiné à retirer de la chaîne alimentaire toute viande provenant du bétail âgé de plus de trente mois (le «programme d'abattage des animaux de plus de trente mois», OTMS), qui était susceptible de faire partie du groupe risquant le plus de contracter la maladie [règlement (CE) n° 716/96 de la Commission du 19 avril 1996];

b) L'autorisation, pour la France, la Belgique et les Pays-Bas, d'acheter et de détruire les animaux importés du Royaume-Uni en vue de la production de viande de veau avant l'introduction de l'interdiction [règlement (CE) n° 717/96 de la Commission du 19 avril 1996];

c) Une mesure a été introduite au Royaume-Uni pour le rachat de l'ancienne viande bovine d'intervention et la destruction de la viande d'intervention qui avait été achetée avant le 27 mars 1996 [règlement (CE) n° 1757/96 de la Commission du 10 septembre 1996];

d) Des plans d'abattage au Portugal et au Royaume-Uni (juillet 1996), en France et en Allemagne (début 1997) et en Irlande (juin 1997).

23. Ces mesures ont représenté, pour les budgets du FEOGA 1996 et 1997, un coût total de 620 millions d'écus, dont 85 % ont été affectés à l'OTMS (voir tableau 2). Contrairement aux régimes de primes, qui constituent la base des mesures traditionnelles de soutien du marché, ces plans d'abattage sont de nature quasi-vétérinaire et ne font l'objet que d'un financement communautaire partiel (70 %). À titre de comparaison, dans le cas de la peste porcine classique, l'abattage pour des raisons vétérinaires est cofinancé à hauteur de 50 %. Pour l'abattage sélectif, il semblerait plus judicieux de considérer les dépenses (26 millions d'écus) comme étant de nature vétérinaire plutôt que comme relevant de mesures de soutien du marché.

Le programme d'abattage des animaux de plus de trente mois du Royaume-Uni (OTMS)

24. En mars 1996, le comité consultatif de l'encéphalopathie spongiforme (SEAC) mis sur pied par le gouvernement du Royaume-Uni a recommandé le désossage des animaux âgés de plus de trente mois dans des établissements agréés sous surveillance officielle, mais il n'a pas proposé de considérer la viande comme impropre à la consommation humaine. Le gouvernement a cependant décidé (17) de retirer toute viande bovine provenant de bétail de plus de trente mois des chaînes alimentaires humaine et animale afin de rétablir la confiance des consommateurs et du marché.

25. Le bétail atteint d'ESB est abattu avant l'apparition des symptômes, ce qui permet de réduire considérablement le nombre de cas confirmés. Le programme a néanmoins été considéré comme une mesure d'intervention destinée à stabiliser le marché agricole. La Commission a accepté de cofinancer le volet compensation de la mesure avec prise d'effet le 29 avril 1996, et a dépensé, entre cette date et la fin 1997, 513 millions d'écus. Le financement de cette mesure a pesé et pèsera lourdement sur le budget communautaire. Le Royaume-Uni reconnaît avoir été incapable de mettre en oeuvre de manière effective l'interdiction relative à l'alimentation des ruminants qui avait été instaurée en juillet 1988, avant le mois d'août 1996 (18). Cette incapacité a entraîné un allongement de la période pendant laquelle la présence dans le cheptel d'animaux infectés par l'ESB (qui n'en ont pas encore développé les symptômes) est envisageable. Les autorités du Royaume-Uni estiment à quelque 5,5 millions le nombre de vaches nées avant le 1er août 1996 qui doivent encore être incluses dans le programme. Au taux de cofinancement actuel, cela signifie que si tous ces animaux devaient être transformés dans le cadre du programme arrêté, le budget communautaire devrait supporter une charge supplémentaire de 1,6 milliard d'écus.

26. En vertu du règlement (CE) n° 716/96 de la Commission du 19 avril 1996, les autorités britanniques compétentes sont autorisées à acheter tout bovin âgé de plus de trente mois qui était, présent dans une exploitation, pendant une période supérieure à trois mois (le règlement (CE) n° 2149/96 du Conseil du 8 novembre 1996 a porté cette période à six mois avec prise d'effet le 25 novembre 1996) et qui ne manifeste aucun signe d'ESB. Le prix à verser par le Royaume-Uni aux producteurs est fonction du poids de l'animal, alors que la Communauté verse au Royaume-Uni un montant fixe par animal sur présentation d'une preuve de la destruction de celui-ci. Le prix était établi au départ, sur la base du «prix le plus récent constaté pour les carcasses de vaches sur le marché britannique», à 1 écu par kilogramme de vache d'un poids fictif de 560 kg. Le taux de cofinancement de la Communauté était fixé à 70 % de ce prix, c'est-à-dire à 392 écus par animal, et a été réduit à deux reprises pour refléter l'évolution du prix du marché. En ce qui concerne les taureaux, les bouvillons et les génisses, les coefficients de conversion du poids vif en poids carcasse ont été ajustés de 2:1 à 1:7 en août 1996. Des montants d'aide différenciés ont été introduits un an plus tard.

27. La mise en oeuvre de l'OTMS a connu de nombreuses difficultés dues à la fois au nombre impressionnant d'animaux concernés et aux procédures complexes que les autorités britanniques ont adoptées. Le bétail peut être présenté sur quelque 200 marchés aux bestiaux ou directement dans quelque 60 abattoirs. Les producteurs ne sont pas obligés de présenter les vaches âgées à l'abattage, mais ils ne peuvent pas les vendre. La grande majorité des animaux éliminés dans le cadre du programme ont été des vaches de réforme. Dès le départ, il y eut 150 000 têtes de bétail en attente (ces animaux n'ont pas été traités entre le 20 mars et la date d'introduction du programme) qui n'ont pas pu être éliminées avant décembre 1996. Les capacités des installations d'équarrissage étaient insuffisantes pour suivre le débit des abattoirs, de telle manière que 177 000 carcasses ont été envoyées dans des entrepôts frigorifiques. Les carcasses ont été enlevées plus tard et équarries fin 1997. En raison d'une capacité d'incinération très limitée, d'énormes quantités de farines de viande et d'os ainsi que de suif ont été entreposées (328 000 tonnes et 170 000 tonnes respectivement en juin 1998) et de nombreuses années seront nécessaires pour les éliminer si la capacité ne peut pas être augmentée et/ou si le matériel n'est pas utilisé pour l'épandage et/ou l'exportation (ce qui n'est pas autorisé actuellement).

28. La Cour et la Commission ont constaté que, pendant les premiers mois de la mise en oeuvre du programme, les contrôles étaient inefficaces. À différents stades, il s'est avéré difficile de rapprocher le produit (poids) des abattoirs/entrepôts frigorifiques de celui des installations d'équarrissage, et donc de celui des entrepôts de stockage des produits de ces installations. La sécurité assurée dans ces derniers laissait particulièrement à désirer. La Cour en conclut qu'il n'est guère possible de garantir que tous les animaux relevant de l'OTMS ont été soit incinérés, soit entreposés sous forme de farine de viande et d'os ou de suif.

29. Les procédures de contrôle ont été sensiblement améliorées par la suite, mais certains recoupements essentiels doivent encore être réalisés. Les données relatives aux marques auriculaires du bétail relevant de l'OTMS ainsi qu'aux poids individuels n'ont pas été introduites dans la base de données informatisée avant le 4 août 1997, date à laquelle 1,6 million d'animaux avaient été abattus. Ces informations, désormais saisies rétroactivement, n'étaient toujours pas complètes au mois d'avril 1998. Un contrôle par recoupement partiel a été effectué au niveau des marques auriculaires entre l'OTMS et le «Beef Marketing Payment Scheme» (BMPS, régime d'indemnisation fondé sur le nombre d'animaux commercialisés). Ce contrôle a révélé que quelque 5 000 animaux portant des marques auriculaires identiques avaient été enregistrés dans chacun des régimes ou apparaissaient deux fois dans le même. Il est nécessaire de procéder à de nouveaux recoupements afin de détecter les doubles paiements éventuels effectués au titre de l'OTMS et dans le cadre d'autres programmes, tels que le plan d'abattage sélectif (SCS), ainsi que pour établir le bien-fondé des demandes de financement communautaire.

30. En vertu du règlement (CE) n° 716/96 de la Commission, le Royaume-Uni ne pouvait demander une aide communautaire que pour les animaux détruits (incinérés). Le règlement a été modifié (19) le 26 septembre 1996 de manière à autoriser l'octroi d'une avance de 80 % en fonction du nombre d'animaux équarris. Des informations essentielles n'ayant pas été enregistrées dans la base de données informatisée dès le départ, les demandes de paiements soumises par les autorités britanniques comportaient des inexactitudes, tant au niveau du nombre de carcasses équarries qu'en ce qui concerne le nombre d'animaux détruits (animaux malades directement incinérés).

31. Un système de lots a été introduit selon lequel la totalité des 2 millions d'animaux abattus avant le 4 janvier 1998 sont enregistrés comme lot n° 1, après quoi des contrôles par lots hebdomadaires sont effectués. Pour le lot n° 1, la quantité de farine de viande et d'os entreposée sera divisée par le nombre total d'animaux abattus et le chiffre obtenu sera utilisé pour estimer le nombre d'animaux détruits lorsque la farine sera incinérée. Cette estimation servira de base à la demande de paiement du solde final de 20 %, qui représentait, fin 1997, quelque 100 millions d'écus. L'estimation en question sera également inexacte dans la mesure où la farine de viande et d'os contient du matériel ne relevant pas de programmes d'abattage, comme par exemple le matériel à risque spécifique provenant de moutons, les carcasses du SCS et le bétail qui n'a pas été accepté au titre de l'OTMS. Les paiements relatifs à ce premier lot ne peuvent donc pas faire l'objet d'une vérification complète.

32. Étant donné que des systèmes permettant de garantir une piste de contrôle adéquate n'ont pas été mis en place dès le départ, la Commission a informé le Royaume-Uni qu'elle réservait sa position quant au financement de l'abattage des 250 000 premiers animaux dans le cadre de l'OTMS. Cette réserve correspond aux quelque 80 millions d'écus déjà payés au Royaume-Uni à titre d'avance.

Les veaux britanniques exportés avant le 20 mars 1996

33. Le règlement (CE) n° 717/96 de la Commission du 19 avril 1996 prévoyait l'achat et la destruction des veaux importés du Royaume-Uni et se trouvant, à la date du 20 mars 1996, dans une exploitation en France, aux Pays-Bas ou en Belgique. Le prix d'achat était fixé sur la base du prix des veaux constaté sur le marché et cofinancé à 70 % par la Communauté. Cette mesure fut introduite parce que la possibilité que les veaux importés avant l'interdiction d'exportation du 20 mars 1996 puissent entrer dans la chaîne alimentaire humaine ou animale était à l'origine d'une crise de confiance des consommateurs. Elle était facultative pour les États membres concernés. La France et les Pays-Bas détruisirent respectivement quelque 79 500 et 59 500 veaux.

34. En France, la Cour a constaté l'insuffisance des vérifications relatives au transport des carcasses vers les installations d'équarrissage (les camions n'étaient pas scellés) et l'absence de marquage systématique au colorant. En outre, la preuve de l'incinération n'est disponible que sur une base globale - les carcasses ne représentaient qu'une partie de la totalité du matériel détruit. Aux Pays-Bas, les autorités ont été incapables d'expliquer une différence de 872 veaux constatée entre les registres vétérinaires et la base de données d'identification.

35. La Belgique a décidé de ne pas adopter la mesure, les 20 000 veaux concernés ayant été abattus et mis à la consommation par le biais des circuits commerciaux traditionnels. Étant donné que cette politique n'a été assortie d'aucune interdiction d'exportation, l'efficacité de la mesure a été réduite.

Le rachat de l'ancienne viande bovine d'intervention

36. Le règlement (CE) n° 1757/96 de la Commission du 10 septembre 1996 prévoit le rachat et la destruction de la viande bovine d'intervention vendue avant le 27 mars 1996 et la destruction des anciens stocks de viande désossée qui se trouve encore en stockage public au Royaume-Uni. Les anciens stocks auraient dû être détruits pour le 31 mars 1997, mais en raison d'une capacité d'incinération insuffisante, le délai a été prolongé jusqu'au 31 octobre 1997. Des stocks d'intervention résiduels de 5 328 tonnes ont été détruits et 4,1 millions de livres sterling (5,4 millions d'écus) passés par pertes et profits. Les demandes de rachat étaient facultatives et devaient être présentées le 18 septembre 1996 au plus tard. Au total, 650 tonnes de viande ont été rachetées, représentant un coût de 2,4 millions de livres sterling (3,2 millions d'écus, dont 2,4 millions d'écus à la charge du budget communautaire).

37. Les délais imposés par la Commission étaient serrés, le paiement des produits pris en charge devant avoir lieu le 15 octobre 1996 au plus tard. Cette contrainte était incompatible avec l'objectif de la mesure, qui consistait à racheter la viande susceptible de provenir d'animaux de plus de trente mois au moment de l'abattage pour la retirer du marché (20). D'après la Commission, la fixation du délai a été influencée par le souci d'éviter le risque de fraude.

Les plans d'abattage

L'abattage de troupeaux

38. Le Portugal, la France et l'Irlande (21) ont mis en oeuvre des plans d'abattage de troupeaux entiers financés par la Communauté. Ces pays ont adopté une politique d'abattage et de destruction de tous les animaux appartenant à des troupeaux au sein desquels se sont manifestés des cas d'ESB.

39. L'abattage d'un troupeau entier est scientifiquement justifié lorsque la possibilité existe que tous les animaux de ce troupeau aient été exposés à la même alimentation que celle du cas d'ESB. Cette approche est également motivée par d'autres considérations sans rapport avec l'éradication de la maladie. Par exemple, l'un des objectifs déclarés du plan irlandais de contrôle et d'éradication de l'ESB est de satisfaire aux exigences des marchés de pays tiers et de rétablir la confiance des consommateurs en dépeuplant les troupeaux dans lesquels des cas d'ESB apparaissent et en détruisant les animaux importés du Royaume-Uni, afin d'acquérir aussi rapidement que possible le statut de pays sans ESB. Même lorsque la vache infectée par l'ESB n'est dans l'exploitation que depuis quelques semaines et n'a donc pas pu y être infectée, le troupeau entier est abattu. Dans un exemple, cette politique a conduit à l'abattage de 738 têtes de bétail, pour lesquelles le propriétaire du troupeau a été payé 570 000 écus.

40. Les règlements de la Commission autorisent le Portugal et la France (mais non l'Irlande) à verser des montants supplémentaires. Dans le cas du Portugal, une aide est attribuée pour couvrir la «perte de valeur de production», qui dépasse largement le montant versé à titre de compensation directe, tandis que pour la France, c'est l'inverse. La proportion de la compensation totale qui a été octroyée aux producteurs à partir du budget communautaire varie donc considérablement - de 27 % pour le Portugal à 70 % pour l'Irlande (voir tableau 4).

L'Allemagne

41. Dans les cinq cas d'ESB déclarés en Allemagne jusqu'en janvier 1997, le troupeau entier a été abattu et les producteurs ont perçu des compensations sur fonds nationaux. L'ESB s'est manifestée, dans chaque cas, chez des animaux originaires du Royaume-Uni. Après le cas apparu en janvier, il a été décidé de procéder à l'abattage de tout le bétail en provenance du Royaume-Uni et de la Suisse afin d'éliminer le risque que la maladie apparaisse chez ces animaux.

42. Au termes du règlement (CE) n° 299/97 de la Commission (22), la Communauté cofinance à hauteur de 70 % les dépenses liées à la compensation versée, avec un plafond de 735 écus par animal. Le règlement s'applique à tout bovin né au Royaume-Uni ou en Suisse ou encore aux descendants directs d'un tel animal, le maximum fixé étant de 19 200 animaux. Cependant, depuis mars 1997, les descendants directs n'ont fait l'objet que d'une surveillance et le nombre d'animaux destinés à l'abattage a été réduit en conséquence à 5 633. Dans plus de 1 000 cas, les producteurs ont introduit un recours contentieux contre l'obligation de l'abattage. Ces recours sont fondés sur l'absence de preuve concernant le caractère contagieux de l'ESB.

43. La Commission a justifié le règlement en faisant référence à l'article 23 du règlement (CEE) n° 805/68 de la Commission, selon lequel «afin de tenir compte des limitations à la libre circulation qui pourraient résulter de l'application de mesures destinées à combattre la propagation de maladies des animaux, des mesures exceptionnelles de soutien du marché peuvent être prises». À cet égard, il convient de noter que:

a) Les «limitations à la libre circulation» ont été imposées en mars 1996 pour les bovins importés du Royaume-Uni (23), longtemps après l'importation des bovins concernés, qui n'étaient par conséquent pas soumis auxdites limitations;

b) Aucune «limitation à la libre circulation» de ce genre n'a été imposée dans l'UE pour les bovins en provenance de Suisse.

44. Dans ces conditions, le versement de compensations pour l'abattage d'animaux ne faisant l'objet d'aucune limitation communautaire à la libre circulation ne peut pas être considéré comme une mesure de soutien du marché. Les dépenses effectuées au titre du règlement (CE) n° 299/97 de la Commission (3,2 millions d'écus) n'ont pas de fondement juridique valable.

Le plan d'abattage sélectif du Royaume-Uni

45. La décision 96/385/CE de la Commission du 24 juin 1996 a approuvé le plan d'éradication du Royaume-Uni et le règlement (CE) n° 1484/96 de la Commission du 26 juillet 1996 a autorisé le Royaume-Uni à verser une compensation pour les animaux abattus conformément à la réforme sélective prévue dans ce plan. À l'origine, ce dernier prévoyait l'abattage sélectif et obligatoire des animaux et/ou des troupeaux des cohortes de naissance 1990/1991, 1991/1992 et 1992/1993 qui ont été identifiées comme étant les plus susceptibles d'avoir été exposées à de la farine de viande et d'os infectée. Après modification de ce plan original, la cohorte 1989/1990 a été ajoutée, mais sur une base volontaire. Plus de 60 % des 324 000 animaux identifiés (situation au mois de mars 1998) sont nés dans l'année de la cohorte volontaire. Pour pouvoir être pris en compte, les animaux devaient être dans l'exploitation au 1er août 1996.

46. Le montant de la compensation versée aux producteurs est fondé sur la valeur marchande objective de chaque animal concerné et est financé par la Communauté à hauteur de 70 %. Le Royaume-Uni a également été autorisé à verser des montants supplémentaires à partir de fonds nationaux.

47. L'article 2 de la décision 96/385/CE exigeait du Royaume-Uni qu'il mît en oeuvre, au plus tard le 1er août 1996, les dispositions législatives, administratives et réglementaires nécessaires à l'application du plan. Les premières propositions d'abattage sélectif fondées exclusivement sur l'hypothèse de l'alimentation furent avancées en mai 1996. L'abattage devait commencer en septembre ou en octobre 1996 mais, le 1er août 1996, le comité consultatif de l'encéphalopathie spongiforme (SEAC) conseilla au gouvernement de considérer les implications des résultats d'une recherche relative à la transmission maternelle de l'ESB, en conséquence de quoi l'abattage fut mis en attente.

48. Les détails de la recherche en question ont été publiés le 29 août (24). D'après cette recherche, l'épidémie aurait pratiquement disparu vers 2001, et ce quelles que soient les mesures encore mises en oeuvre. Néanmoins, le Royaume-Uni était lié par le cadre approuvé par le Conseil européen du 21 juin 1996 (25), selon lequel l'abattage sélectif était une condition sine qua non de la levée de l'interdiction d'exportation. Cet abattage ne fut pourtant entamé que début 1997.

49. La définition de la cohorte a été modifiée en juin 1997. D'après la nouvelle définition, certains des animaux déjà abattus ne seraient plus pris en compte. Les nouvelles règles n'ont pas été appliquées rétroactivement, mais les agriculteurs qui, dans un premier temps, avaient été informés que leurs troupeaux devraient être abattus pouvaient demander une réévaluation - ils ont été environ 200 à le faire. Le système de traçage des cohortes a aussi été modifié et un amendement au plan d'éradication a été approuvé en décembre 1997 (26). Ces modifications ont encore retardé l'achèvement de l'abattage.

50. En Grande Bretagne (27), en juin 1998, 229 000 animaux avaient été abattus, dont 71 000 dans le cadre du plan d'abattage sélectif et 158 000 avant son introduction. En raison de l'inexistence d'un système de traçabilité complète et de la mauvaise tenue des registres des agriculteurs, 65 000 animaux supplémentaires n'ont pu être tracés (28).

51. L'objectif du SCS est similaire à celui de l'OTMS dans la mesure où il vise à éviter l'apparition de cas d'ESB, mais il est plus sélectif. Les deux régimes se chevauchent du fait que de nombreux animaux pouvant être traités dans le cadre du SCS ont déjà été éliminés dans celui de l'OTMS (21 500 à la date d'avril 1998). Étant donné que la compensation moyenne versée au producteur est trois fois plus élevée pour le SCS que pour l'OTMS et que la contribution de la Communauté y est plus de deux fois et demi plus élevée [790 écus contre 370 écus (voir tableau 4)], la Communauté a réalisé une économie estimée à 9 millions d'écus. À l'inverse, les producteurs qui pensent pouvoir bénéficier du SCS sont peu susceptibles de présenter des animaux éligibles au titre de l'OTMS.

52. Dans la pratique, le montant de la compensation versée pour les vaches de tous âges est fondé sur la valeur de remplacement des jeunes vaches. Les vaches abattues sous le régime du SCS sont généralement âgées et n'ont plus sur le marché qu'une valeur moyenne inférieure de moitié à ladite valeur de remplacement. Le montant de la compensation a été fixé au niveau relativement élevé (voir tableau 4) de 2 000 écus par unité de bétail en moyenne (et de 250 000 écus pour un taureau de pure race). La nature nécessairement volontaire de la cohorte 1989/1990 et l'absence de registres adéquats réduisent l'efficacité du SCS.

Les compensations versées pour les cas d'ESB

53. Conformément à la législation communautaire (29), les carcasses des animaux infectés par l'ESB doivent être détruites, mais cette obligation n'a pas toujours été respectée; les carcasses des premiers animaux infectés en Belgique et au Luxembourg ont été équarries (en septembre et en octobre 1997) et vendues dans plusieurs États membres ou exportées vers des pays tiers sous forme de farine d'os. Dans ces deux cas, les animaux suspects ont d'abord subi un test pour la rage, dont les résultats se sont avérés négatifs. Les têtes des animaux concernés ont ensuite été soumises à un test de dépistage de l'ESB. Les résultats de ce test se sont avérés positifs mais n'ont été disponibles que plusieurs semaines après l'équarrissage des carcasses. Les autres animaux des troupeaux infectés ont été détruits.

54. Tous les États membres ont mis en place un système de compensations pour le bétail suspecté d'être atteint d'ESB et éliminé. Le montant de ces compensations est généralement moins élevé pour les cas confirmés et varie considérablement d'un État membre à l'autre (voir tableau 5). En France, le montant moyen versé est inférieur de moitié à celui de l'Irlande. En Italie, aucun paiement n'est effectué pour les animaux qui ont contracté l'ESB avant leur importation. La Communauté ne cofinance pas les dépenses liées à la compensation versée pour les animaux infectés par l'ESB.

55. L'absence de compensation ou la modicité du montant versé à ce titre pour les animaux malades explique peut-être le fait que le nombre de cas enregistrés dans certains États membres ait été si faible (voir le tableau 1). Selon les autorités irlandaises, l'ESB s'est manifestée non seulement chez des animaux importés du Royaume-Uni, mais également chez deux vaches adultes dans les mois qui ont suivi leur importation en provenance des Pays-Bas (qui, à la date du 31 décembre 1997, n'avaient déclaré que deux cas) et de la même manière chez une vache adulte importée du Danemark. Une analyse (30) indique que, au cours de la période 1985-1989, le nombre de cas potentiels d'ESB chez des animaux importés du Royaume-Uni par les autres États membres devrait être proche de 1 600 alors que fin 1997, seuls 400 cas avaient été enregistrés. Cette situation est en partie imputable à l'absence de système uniforme de surveillance et à des niveaux variables de sensibilisation à l'ESB, qui peuvent être à l'origine d'une détection insuffisante et d'un diagnostic erroné, comme illustré au point 53. En outre, de nombreux cas d'ESB parmi ceux qui ont été enregistrés dans les États membres ne se sont pas manifestés chez des animaux nés au Royaume-Uni. La plupart de ces animaux ont apparemment développé l'ESB après avoir été exposés à une alimentation contaminée.

MESURES DE SOUTIEN DU MARCHÉ

Introduction

56. Parallèlement aux mesures d'éradication, le Conseil a arrêté deux règlements en vue d'affecter un montant total de 1 350 millions d'écus au soutien du marché. À ce montant s'ajoutent 16,7 millions d'écus versés au titre du stockage privé de viande de veau. Afin de réduire la surproduction prévisible de viande bovine, des mesures de contrôle ont été introduites sous la forme d'une prime à la mise précoce sur le marché et d'un régime d'aide à la transformation des veaux (200 millions d'écus).

Le soutien des producteurs

57. Le règlement (CE) n° 1357/96 du Conseil prévoit des paiements supplémentaires à effectuer en 1996 au titre de la prime spéciale et de la prime à la vache allaitante, ainsi que l'octroi de montants spécifiques aux États membres (261 millions d'écus). L'aide est destinée aux producteurs du secteur de la viande bovine qui «par suite de la situation du marché, éprouvent de graves difficultés . . .». Les États membres pouvaient au choix:

a) Effectuer des paiements supplémentaires forfaitaires [articles 1er et 4, point a)] de 23 écus par animal au titre de la prime spéciale et de 27 écus par animal au titre de la prime à la vache allaitante, et répartir le montant spécifique sur une base différente ou similaire;

b) Conformément à l'article 5, octroyer aux producteurs, sur la base de critères objectifs, le montant total des aides correspondant à ces taux forfaitaires et au montant spécifique, à condition que le montant total de la compensation ne dépasse pas la perte de revenus et qu'il n'y ait aucune distorsion de concurrence (article 5). Tous ces paiements devaient être effectués au plus tard le 15 octobre 1996 pour pouvoir être financés par la Communauté.

Disparité des montants de l'aide

58. En ce qui concerne les paiements supplémentaires à effectuer au titre de la prime spéciale et de la prime à la vache allaitante, le tableau 6 montre qu'il existe des disparités énormes entre États membres, passant d'une absence totale d'aide en Italie à 46 écus par animal en France pour les bovins mâles, et de 7,5 écus en Allemagne à 81,6 écus en Belgique pour les vaches allaitantes.

59. Des informations obtenues auprès des États membres montrent que certains paiements ont été effectués à des producteurs pour des animaux qui n'étaient normalement pas éligibles aux primes spéciales et à la vache allaitante, sur la base du fait que les pertes de revenus n'étaient pas confinées aux secteurs faisant traditionnellement l'objet du soutien de la Communauté. Dans certains cas, des producteurs ont perçu des paiements pour des animaux dont le nombre excédait la limite de quatre-vingt-dix animaux éligibles par exploitation imposée pour la prime spéciale, ou pour lesquels le critère du facteur de densité n'était pas respecté (11 millions d'écus en France). Des paiements ont aussi été effectués en faveur d'autres catégories d'animaux, telles que les vaches laitières (11 millions d'écus en Belgique) et les veaux de boucherie (7 millions d'écus aux Pays-Bas). De même, des paiements supplémentaires ont été effectués pour des animaux déjà abattus/vendus [16 millions d'écus en Irlande, 64 millions d'écus en Italie, et 34 millions d'écus au Royaume-Uni (31)].

60. Dans les États membres en question, l'aide a donc été octroyée à de plus larges catégories de producteurs. Par exemple, si la compensation n'avait été accordée que sur la base de l'éligibilité aux primes, seuls 30 % des producteurs néerlandais auraient perçu une compensation pour leurs pertes de revenus. Les règles de calcul pour les pertes de revenus n'ayant pas été communiquées aux États membres, ceux-ci les ont évaluées en utilisant des hypothèses de calcul différentes. Il est donc impossible de comparer les chiffres obtenus ou de vérifier leur validité de manière précise. Alors qu'il existe des signes évidents concernant la possibilité d'une surcompensation dans certains secteurs, plusieurs États membres ont actualisé leurs hypothèses de calcul et produit des chiffres radicalement différents afin de montrer que les pertes de revenus globales étaient supérieures aux compensations versées. La situation a encore été rendue plus complexe du fait que d'autres mesures introduites ultérieurement par la Commission ont eu un effet sur les prix que l'on ne pouvait pas prévoir au moment de l'estimation ex ante des pertes de revenus.

61. Certains États membres ont évité les problèmes liés à l'analyse sectorielle des estimations de pertes de revenus en payant des montants forfaitaires de façon systématique. À titre d'exemple, l'Allemagne a payé 7 écus pour chaque animal enregistré auprès de la «Tierseuchenkasse» (caisse des épizooties) en 1996.

Contrôles

62. L'audit de la Cour relatif aux règlements (CE) n° 1357/96 et (CE) n° 2443/96 n'a pas porté sur les systèmes utilisés pour effectuer les paiements forfaitaires par animal dans le cadre des différents régimes de primes, ceux-ci ayant déjà fait l'objet d'une analyse dans le rapport annuel relatif à l'exercice 1996 (voir les points 4.45-4.60).

63. De nombreux plans adoptés par les États membres ne s'inscrivent pas dans le cadre du système intégré de gestion et de contrôle (SIGC) qui, en ce qui concerne les animaux, est relatif aux régimes de primes [spéciale, à la vache allaitante, à la transformation et à la mise précoce sur le marché, à la désaisonnalisation et à l'extensification - auxquelles se réfèrent les points a) à k) de l'article 4 du règlement (CEE) n° 805/68]. La mesure dans laquelle les bénéficiaires sont soumis à l'inspection est donc laissée à la discrétion des États membres.

64. Le règlement (CE) n° 820/97 du Conseil du 21 avril 1997 a été introduit afin d'améliorer la traçabilité des bovins étant donné que la mise en oeuvre de la directive 92/102/CEE du Conseil du 27 novembre 1992 s'est avérée peu satisfaisante en matière d'identification et d'enregistrement de ces animaux. Le règlement vise à rétablir la stabilité du marché de la viande bovine et des produits à base de viande bovine à la suite de la crise de l'ESB, mais les dates limites pour l'introduction de certains éléments clés sont éloignées. Par exemple, les bases de données informatisées doivent être pleinement opérationnelles pour le 1er janvier 2000 et la double marque auriculaire ne s'applique qu'aux animaux nés après janvier 1998. Ces animaux doivent également être identifiés par le biais d'un passeport. Par conséquent, il est trop tôt pour percevoir les avantages de la mise en oeuvre du nouveau système, même si certains États membres ont déjà introduit certains des contrôles envisagés. Au Royaume-Uni, par exemple, les passeports sont obligatoires pour le bétail depuis le 1er juillet 1996.

Recouvrements

65. Les États membres qui ont effectué des paiements conformément aux dispositions de l'article 1er, c'est-à-dire sur la base de l'année 1995, doivent demander le remboursement des paiements excédentaires aux producteurs qui n'ont pas fait de demande de primes spéciales ou à la vache allaitante pour l'année civile 1996 ou dont les demandes portent sur un nombre d'animaux moins élevé que pour l'année précédente. L'article 3 prévoit que les montants recouvrés sont utilisés par les États membres pour effectuer de nouveaux paiements supplémentaires aux producteurs dont les demandes pour 1996 portent sur un nombre d'animaux plus élevé qu'en 1995.

66. L'exigence du recouvrement des paiements s'est avérée constituer une charge administrative; par exemple, lorsqu'il s'agit de rapprocher les demandes lors de restructurations d'exploitations et de prendre en considération les cas de retraite, de décès ou de faillites. Au moment de l'audit (juillet 1997), la France n'avait recouvré que 60 % des montants facturés. Le Royaume-Uni a recouvré 96 % du montant dû et a redistribué les fonds aux producteurs éligibles. Aucune autre redistribution n'est envisagée. Il est donc improbable que les États membres puissent recouvrer la totalité du montant dû. Dans la mesure où les recouvrements sont insuffisants, il se peut que l'intégralité des primes dues à tous les producteurs dont les droits portent sur un nombre d'animaux pour l'année civile 1996 supérieur à celui de 1995 ne puisse être payée.

67. Les États membres qui ont appliqué l'article 5 considèrent qu'ils ne doivent pas procéder au recouvrement des montants payés, même lorsqu'ils ont attribué l'aide sur la base des demandes introduites pour 1995. À titre d'exemple, le Luxembourg a payé 0,6 million d'écus aux producteurs sur la base des demandes de primes spéciales introduites pour 1995 et la Belgique a payé 28,5 millions d'écus sur la base des demandes de primes spéciales et à la vache allaitante introduites pour la même année. Voilà un nouvel exemple de l'inégalité de traitement qui existe entre les producteurs des différents États membres.

Le soutien direct

68. Le règlement (CE) n° 2443/96 du Conseil du 17 décembre 1996 allouait un montant total de 491,63 millions d'écus aux États membres, sur la base de la taille de leur cheptel national, pour effectuer des paiements, selon des critères objectifs, en vue de soutenir les revenus des producteurs ou le secteur de la viande bovine, à condition que ces paiements n'entraînent pas de distorsion de concurrence. Le règlement ne précisait pas la manière dont les paiements devaient être effectués mais fixait le délai de paiement au 15 octobre 1997. Contrairement au règlement (CE) n° 1357/96, il n'était pas exigé de tenir compte des pertes de revenus.

69. Les États membres ont disposé de plus de temps pour élaborer des mesures conformément à ce règlement que pour élaborer celles prévues au règlement (CE) n° 1357/96. Cela se reflète dans la grande variété des plans adoptés. Dans certains cas comme celui de l'Allemagne, il n'y a eu aucune tentative de cibler l'aide sur des secteurs particuliers: la même approche de couverture a été utilisée que pour le règlement (CE) n° 1357/96, mais le montant de l'aide était inférieur (6 écus). Certains États membres ont choisi d'utiliser une partie du montant attribué par des initiatives en matière de contrôle/d'amélioration de la qualité - par exemple, la Belgique (0,5 million d'écus) et le Royaume-Uni (3,5 millions d'écus). Les paiements supplémentaires par animal ont, une fois encore, constitué la forme la plus répandue d'assistance. À titre d'exemple, le Royaume-Uni a utilisé un système de paiement unique par animal (40 écus) pour tous les producteurs ayant introduit une demande de prime à la vache allaitante en 1996, alors que l'Irlande a versé un montant de 7,8 écus supplémentaires au titre de la prime spéciale et de 15,6 écus supplémentaires au titre de la prime à la vache allaitante. Les plans axés sur l'abattage ont également été plus largement utilisés. Certains plans étaient de nature plus structurelle - le Luxembourg a effectué des versements sur la base du nombre d'unités de gros bétail utilisées pour calculer l'aide compensatoire, et la Belgique a introduit une prime de cessation d'activités destinée à encourager les producteurs de viande bovine à prendre leur retraite. L'Italie et les Pays-Bas ont renforcé leur soutien à l'industrie du veau.

70. En France, l'aide a été répartie entre les différents départements. Pour définir le montant de l'aide à octroyer, ces départements devaient tenir compte des montants déjà payés au titre du règlement (CE) n° 1357/96 et cibler cette aide sur les pertes récentes non encore compensées. Cette approche décentralisée a permis à chaque département de répartir l'aide en fonction de priorités régionales, ce qui a entraîné le versement de montants compensatoires différents pour des exploitations très proches les unes des autres.

Efficacité

71. Les règlements (CE) n° 1357/96 et (CE) n° 2443/96 du Conseil ont été appliqués de façons très différentes dans les États membres. L'absence de lien entre l'aide octroyée et les pertes de revenus dans le règlement (CE) n° 2443/96 accroît la probabilité d'une répartition inéquitable de cette aide de même que le risque de surcompensation. Dans ce contexte, la décision française d'introduire un tel lien doit être accueillie favorablement. La prolifération des mesures et les variations constatées dans les montants versés reflètent en partie les différences constatées dans les réactions des consommateurs des États membres, sans les expliquer totalement.

Le contrôle de la production

Introduction

72. Le règlement (CE) n° 2222/96 du Conseil du 18 novembre 1996 imposait aux États membres d'appliquer soit le régime de primes à la transformation des veaux, soit le régime de la prime à la mise précoce sur le marché, soit les deux, pendant la période allant du 1er décembre 1996 au 30 novembre 1998. En réaction à la crise de l'ESB, le Royaume-Uni et le Portugal avaient déjà appliqué le régime de primes à la transformation des veaux à partir des mois d'avril et mai 1996 respectivement. La France avait aussi décidé de l'appliquer à partir d'octobre 1996. L'Irlande fut le seul État membre à l'adopter directement sur la base des exigences imposées par le règlement, mais deux mois après l'expiration du délai fixé. Fin 1997, quelque 1,5 million de veaux avaient été traités dans le cadre de chaque régime (tableaux 7 et 8).

73. L'objectif des deux régimes était de réduire le nombre de veaux destinés à la production de viande rouge de 1 million par an. Le régime de primes à la transformation des veaux a été le plus radical des deux étant donné qu'il a entraîné l'abattage et la destruction de veaux de moins de vingt jours, alors que le régime de primes à la mise précoce sur le marché a encouragé les producteurs à abattre des veaux de boucherie un rien plus jeunes et donc plus légers, de façon à accroître le nombre de veaux nécessaires pour produire une quantité déterminée de viande de veau. De cette manière, les veaux restant ne pourraient pas servir à la production de viande rouge.

74. L'OTMS du Royaume-Uni a une incidence considérable sur la production en ce sens que 300 000 tonnes environ sont retirées de la chaîne alimentaire chaque année. Les plans d'abattage de troupeaux auraient également eu une incidence mineure sur la production de 1997 (30 000 tonnes).

Le régime de primes à la transformation des veaux

75. Le tableau 7 montre que 70 % de la totalité des veaux relevant du régime ont été transformés au Royaume-Uni. Il fallait s'y attendre étant donné qu'il n'existe aucune possibilité d'exporter ces veaux vers les autres États membres qui les achètent traditionnellement pour engraissement. La réglementation ne précise pas quelle doit être l'origine des veaux, sinon simplement qu'ils doivent être nés dans l'Union européenne. Le montant de l'aide, qui était de 120 écus par veau mâle de race laitière et de 150 écus pour les autres variétés, a été réduit de 5 écus en mai 1997 et a été harmonisé et fixé à 115 écus pour toutes les variétés en décembre 1997.

76. L'introduction du régime au Portugal et au Royaume-Uni a fait l'objet d'observations dans le rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1996. La principale préoccupation de cette dernière était l'incertitude concernant l'éligibilité de tous les veaux abattus et la régularité de leur écoulement.

77. En France, 40 % environ des veaux abattus proviennent d'États membres tels que l'Italie, les Pays-Bas et l'Allemagne, qui n'appliquent pas le régime.

78. Le régime de primes à la transformation des veaux a été introduit en Irlande en février 1997, soit pratiquement un an après son introduction en Irlande du Nord. En Irlande, en raison des prix relativement élevés pratiqués pour les veaux, le régime ne s'est avéré attractif que lorsqu'il s'agissait d'animaux de race purement laitière pour lesquels la demande est faible voire inexistante. En outre, le système d'enregistrement des dates de naissance est exposé aux abus; il permet en effet aux agriculteurs de faire bénéficier des veaux de mauvaise qualité du régime alors que ceux-ci ont dépassé la limite d'âge.

Le régime de primes à la mise précoce sur le marché

79. Les poids carcasses maximaux autorisés pour l'octroi de la prime à la mise précoce sur le marché ont été fixés par État membre sur la base des données statistiques Eurostat établies pour l'année 1995 (ou de toute autre information statistique approuvée par la Commission) diminuées de 15 %. L'éventail des poids obtenus est large et fait apparaître des écarts importants entre les principaux États membres producteurs de viande de veau - les Pays-Bas, la France et l'Italie, qui représentent respectivement 33 %, 21 % et 18 % des demandes de primes (voir tableau 8). La France, par exemple, se voit fixer un poids carcasse maximal de 108 kg alors que celui des Pays-Bas est de 138 kg.

80. Le montant de base de l'aide a été fixé à 65 écus par veau abattu en décembre 1996 et janvier 1997, pour être ensuite ramené à 60 écus, puis à 45 écus. En reconnaissance du fait que les carcasses pesant moins de 120 kg ne sont pas courantes en termes de production de veau, des montants différenciés ont été introduits (32).

81. Une forte concentration de la production a été constatée au sein des principaux États membres producteurs de viande de veau, ce qui a entraîné une répartition de l'aide limitée à des producteurs peu nombreux et appartenant au secteur de la production spécialisée à grande échelle.

82. Le régime est relativement facile à gérer. La principale difficulté réside dans l'évaluation individuelle du poids carcasse. Une certaine liberté est laissée dans les États membres quant à la présentation des carcasses. Peu nombreux sont les abattoirs équipés de balances électroniques qui impriment un listage du poids réel des carcasses et il est donc rarement possible d'effectuer un contrôle ex post du poids des animaux pour lesquels des demandes de primes ont été enregistrées.

83. La piste de contrôle remontant des demandes de primes aux registres des exploitations est interrompue dans la plupart des cas, faute d'un lien manifeste entre les demandes introduites et les veaux individuels et ce, en raison du non-enregistrement des marques auriculaires. La preuve du respect de l'exigence d'une période de rétention minimale pour les veaux (fixée initialement à soixante jours de présence dans l'Union européenne, mais portée à quatre-vingt-dix jours à dater du 8 janvier 1997) est souvent manquante. En France, aucune piste de contrôle n'a pu être clairement établie entre le registre de l'exploitation et la demande de prime. En Italie, les procédures variaient d'un abattoir à l'autre et d'une région à l'autre, et dans certains cas, les poids carcasses déclarés n'étaient pas clairement étayés, en raison du fait que l'enregistrement des poids réels n'est pas conservé.

Efficacité des régimes relatifs aux veaux

84. Conformément à l'article 1er, paragraphe 6, du règlement (CE) n° 2222/96, la Commission a présenté un rapport d'étape relatif à l'application des deux mesures (avril 1997) (33) et a conclu qu'en ce qui concerne la prime à la mise précoce sur le marché, 75 % des paiements effectués pour les Pays-Bas, la France, l'Allemagne et l'Autriche concernaient des veaux qui, indépendamment du régime de primes, auraient été abattus à un poids égal ou inférieur au poids maximal autorisé. Dans un second rapport produit à la demande du Conseil (septembre 1997) (34), d'autres hypothèses ont été avancées sur la base desquelles il a été estimé que 40 % de la totalité des veaux ayant bénéficié de la prime à la mise précoce sur le marché l'ont reçue à titre gracieux. En se fondant sur les mêmes hypothèses et en utilisant les chiffres réels de 1997, 42 % des veaux appartiennent à cette catégorie. Le coût à la charge du budget communautaire qui est associé à cette dépense est de 23 millions d'écus pour 1997 et, ceteris paribus, du même niveau pour 1998.

85. D'après les calculs de la Commission, le régime de primes à la transformation des veaux permettra de réaliser, pendant la période de deux ans, des économies sur le budget communautaire s'élevant à 559 millions d'écus par an, grâce à la baisse des interventions.

86. En France, l'incidence de la prime à la mise précoce sur le marché sur les habitudes de production n'a pas été attestée. Le poids carcasse moyen à l'abattage pour les six premiers mois de 1997, qui était de 124,8 kg, est largement supérieur au poids maximal autorisé pour la participation au régime de primes à la mise précoce sur le marché. Par conséquent, seulement 15 % environ des veaux abattus sont éligibles à la prime. Ce pourcentage est considérablement moins élevé que pour les autres principaux États membres producteurs de viande de veau (voir tableau 8). En Belgique, cependant, certains producteurs ont réduit le cycle d'engraissement de certaines variétés de veau de manière à accroître le nombre de veaux éligibles à la prime à la mise précoce sur le marché. En Belgique et aux Pays-Bas, le poids carcasse moyen à l'abattage pour la première moitié de l'année 1997 a été réduit de 9 % par rapport à celui de 1996. La moyenne communautaire a baissé de 5 % entre 1996 et 1997 (passant de 139,1 kg à 131,5 kg). Le nombre total de veaux utilisés pour la production de viande de veau a augmenté de 4 % au cours de la même période, après avoir diminué chaque année depuis 1992. La production de viande de veau est restée stable au cours de la période 1995-1997, à un niveau de quelque 790 000 tonnes.

87. L'objectif d'une réduction d'environ 1 million de veaux entrant dans la production de viande rouge figurant dans le onzième considérant du règlement (CE) n° 2222/96 a été atteint. Cependant, le tableau 3 montre que la production totale de viande rouge (corrigée des effets de l'OTMS, etc.) n'a été réduite que de 2 % en 1997, réduction imputable en grande partie à l'évolution du cycle de production. L'incidence du régime de primes à la transformation des veaux ne pourra être pleinement mesurée qu'en 1998/1999.

88. Comparé au régime de primes à la transformation des veaux, celui des primes à la mise précoce sur le marché est moins efficace et les résultats obtenus traduisent une faible optimisation des ressources - 234 000 veaux de boucherie supplémentaires à un coût de 55,6 millions d'écus, équivalant à 237 écus par veau, soit quatre fois le montant de la prime. Le régime de primes à la mise précoce sur le marché devrait donc, soit être modifié, soit être abandonné, de manière à minimiser le risque de voir des veaux «libres» bénéficier de la prime.

CONCLUSION

89. L'audit a révélé que les dépenses (2 149 millions d'écus) effectuées au titre des mesures «d'éradication des animaux» et «de soutien du marché», ainsi que de la mise en oeuvre de mesures de «contrôle de la production», ont entraîné une reprise partielle de la consommation de viande bovine et ont eu un effet positif sur les revenus des producteurs (voir point 17).

90. Étant donné la nature quasi-vétérinaire d'une grande partie des mesures prises dans ce type d'urgence, il est nécessaire de réexaminer dans quelle proportion leur poids financier doit être assumé par le budget communautaire (voir point 23).

91. La crise de l'ESB montre l'importance que revêt la tenue de registres complets et fiables pour les animaux présents sur le territoire des États membres. La Cour en a souligné la nécessité à plusieurs reprises, et en dernière instance dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1996, au chapitre des observations relatives à la gestion et au contrôle des primes de l'UE en faveur de certains producteurs de bovins. En l'absence de tels registres, l'efficacité de toute action concernant le cheptel est compromise. La conséquence en est le manque de traçabilité, qui s'est manifesté avec le plus d'acuité dans le cas du plan d'abattage sélectif du Royaume-Uni, dans le cadre duquel la destination de quelque 65 000 têtes de bétail ne peut être établie avec certitude (voir point 50).

92. L'incapacité à contrôler efficacement l'application de l'interdiction d'utiliser des protéines de ruminants dans l'alimentation du bétail au Royaume-Uni est à l'origine de l'apparition de l'ESB chez un grand nombre d'animaux (36 000) nés après l'introduction de l'interdiction (voir point 25). Le problème de l'abattage des troupeaux dans lesquels l'ESB s'est manifestée ainsi que des veaux britanniques exportés a été abordé de différentes façons (voir points 35, 38 et 45).

93. Les contrôles réalisés par l'unité d'apurement des comptes ont porté essentiellement sur le Royaume-Uni et sur les paiements effectués en application du règlement (CE) n° 1357/96 du Conseil. Les inspecteurs vétérinaires de la Commission ont, en outre, effectué de nombreuses visites dans les États membres (voir point 11). Un manque de rigueur et de cohérence a cependant été constaté dans la mise en oeuvre des mesures à la fois dans les États membres et entre eux, dans des domaines tels que l'abattage des veaux britanniques exportés avant l'interdiction, le rachat de l'ancienne viande bovine d'intervention, les plans d'abattage, le régime de soutien des revenus des agriculteurs prévu par le règlement (CE) n° 2443/96 et les régimes relatifs aux veaux.

94. Les incohérences caractérisant les solutions retenues ont réduit l'efficacité des mesures destinées à compenser, de façon équitable, les pertes de revenus des producteurs. La raison majeure en est le fait que les deux principales mesures (introduites par les règlements (CE) n° 1357/96 et (CE) n° 2443/96 du Conseil) ont permis aux États membres d'effectuer des paiements qui ne sont pas liés aux régimes traditionnels de primes spéciales aux bovins et de primes à la vache allaitante, et qui, par conséquent, ne sont pas soumis aux contrôles du SIGC (voir points 60 et 63).

95. Par définition, les mesures de contrôle de la production introduites ont un effet à court terme et, en tout cas, cesseront d'avoir une incidence majeure si l'interdiction d'exportation qui affecte actuellement le Royaume-Uni est levée. De même, toute décision de démantèlement de l'OTMS aura pour conséquence un accroissement effectif de la production (voir point 74). Étant donné les restrictions imposées dans le cadre du GATT en matière de subventions aux exportations, cela risque d'entraîner la constitution de stocks qui, selon la Commission, pourraient atteindre 1,5 million de tonnes d'ici 2005 (35).

96. L'apparition et les conséquences de l'ESB ont montré que l'UE devait, sans délai, élaborer et adopter une stratégie (c'est-à-dire un plan d'action) lui permettant de faire face à ce genre de crise de manière coordonnée, efficace et en temps opportun.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 7 octobre 1998.

Par la Cour des comptes

Bernhard FRIEDMANN

Président

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(1) «BSE in Great Britain. A Progress Report», juin 1997, ministère de l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation.

(2) Le «BSE Order 1988» («Statutory Instrument 1988 n° 1039») interdit la vente, la fourniture et l'utilisation de certains composants dans l'alimentation des ruminants, initialement pour une période déterminée mais qui est devenue indéterminée en décembre 1989.

(3) Le «BSE Order 1996» («SI 1996/2007»).

(4) Décision 90/134/CEE de la Commission (JO L 76 du 22.3.1990, p. 23).

(5) Aux termes de l'article 2 de la décision 94/474/CE de la Commission, si l'ESB est confirmée, l'animal doit être détruit (JO L 194 du 29.7.1994, p. 96).

(6) «Statement on Maternal Transmission» (17 avril 1997) du comité consultatif de l'encéphalopathie spongiforme (SEAC).

(7) Le 18 septembre 1997, le comité consultatif sur les pathogènes dangereux, de la Commission, a conclu qu'il conviendrait de répertorier l'agent de l'ESB comme pathogène humain.

(8) Les cinq conditions préalables sont: 1. la mise en oeuvre d'un programme d'abattage sélectif; 2. l'introduction d'un système efficace d'identification et d'enregistrement des mouvements des animaux; 3. l'introduction d'une législation prévoyant le retrait des farines de viande et d'os de mammifères des usines d'aliments du bétail et des exploitations; 4. la mise en oeuvre efficace du régime de l'OTMS; 5. l'amélioration des méthodes d'élimination du matériel bovin spécifié des carcasses.

(9) Rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1996, points 4.61-4.75.

(10) L'application de l'interdiction d'exportation n'a pas été examinée.

(11) COM(1998) 282.

(12) JO C 261 du 9.9.1996.

(13) A4-0020/97.

(14) JO C 150 du 19.5.1997.

(15) A4-0362/97.

(16) Le «Beef (Emergency Control) Order 1996».

(17) «BSE in Great Britain. A Progress Report», décembre 1997.

(18) Règlement (CE) n° 1846/96 de la Commission (JO L 245 du 26.9.1996, p. 9).

(19) Après l'échéance fixée pour la présentation des demandes, trois opérateurs ont contacté l'organisme d'intervention britannique pour lui demander de leur racheter de la viande (26 tonnes). Il était notoire que 450 tonnes supplémentaires étaient en libre circulation, mais n'ont pas été rachetées au titre de ce règlement.

(20) Règlement (CE) n° 1508/96 de la Commission (JO L 189 du 30.7.1996, p. 86), règlement (CE) n° 164/97 de la Commission (JO 29 du 31.1.1997, p. 1) et règlement (CE) n° 1112/97 de la Commission (JO L 162 du 19.6.1997, p. 17) respectivement.

(21) Règlement (CE) n° 299/97 de la Commission du 19 février 1997 arrêtant des mesures de soutien exceptionnelles en faveur du marché de la viande bovine en Allemagne (JO L 50 du 20.2.1997, p. 16).

(22) Voir le premier considérant du règlement (CE) n° 299/97 de la Commission.

(23) «Transmission Dynamics and Epidemiology of BSE in British Cattle», by Anderson et al, Nature, 29 août 1996.

(24) Décision 97/870/CE de la Commission.

(25) En Irlande du Nord, la totalité des 1 461 animaux encore en vie ont été tracés grâce au système informatisé et abattus.

(26) «BSE in Great Britain. A Progress Report», juin 1998.

(27) «Risk of BSE from the Import of Cattle from the UK into Countries of the EU» de B.E.C. Schreuder et al, The Veterinary Record, 23 août 1997.

(28) Pour les observations relatives à l'application de cette mesure au Royaume-Uni, consulter le rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1996.

(29) 50/65/80 écus pour > 120 kg/120-110 kg/110 ou moins respectivement jusqu'en juin 1997 et 50/57,5/65 pour le reste de l'année. Ces montants ont été modifiés ultérieurement par le règlement (CE) n° 2502/97 de la Commission du 15 décembre 1997.

(30) COM(97) 165 final du 18 avril 1997.

(31) COM(97) 461 final du 22 septembre 1997.

(32) Situation et Perspectives - Secteur de la viande bovine, SEC(97) 819.

RÉPONSES DE LA COMMISSION

RÉSUMÉ

Mesures d'élimination

La Commission ne partage pas l'avis de la Cour en ce qui concerne le caractère «quasi vétérinaire» des mesures. La nature de ces mesures ainsi que le pourcentage de la contribution communautaire y afférente ont été établis par le Conseil lors de sa session extraordinaire du début avril 1996. Le pourcentage de cofinancement est l'habituel pour les mesures de marché (70 %, c'est-à-dire égal à celui utilisé à de multiples reprises dans le secteur porcin).

a) Des corrections concernant le régime animaux âgés de plus de trente mois sont envisagées dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes en raison des carences constatées par la Commission au cours des sept missions effectuées en vue de l'évaluation de la mise en oeuvre et de l'application de ce régime.

b) La Commission considère qu'en attendant une évaluation précise de la mesure, il n'est pas prouvé que l'absence d'application de la mesure en Belgique ait donné lieu à une réduction de son efficacité en termes de récupération de la confiance des consommateurs français et néerlandais (voir réponse au point 34).

c) Le court délai réglementaire prévu pour les paiements a été délibérément fixé au vu des destinataires de la mesure et de l'intérêt à envoyer un message clair aux consommateurs permettant ainsi d'améliorer l'efficacité de la mesure et en même temps d'éviter des fraudes (voir réponse au point 37).

d) S'agissant des 65 000 bovins non traçables du Royaume-Uni, il conviendrait de faire observer qu'ils proviennent en grande partie de la cohorte «volontaire» 1989/1990. Lorsque cette cohorte a été incluse dans l'abattage sélectif, il a été admis qu'un grand nombre de ces animaux serait non traçable en raison de l'absence, à cette époque, de la législation nécessaire (nationale ou communautaire) sur le traçage. Il est à noter toutefois qu'aucun animal non tracé concerné par l'abattage sélectif ne pouvait entrer légalement dans la chaîne alimentaire humaine ou animale, car les animaux auraient tous été âgés de plus trente mois et auraient été éliminés au titre du régime relatif aux animaux âgés de plus de trente mois.

Mesures de marché

La Commission considère que le Conseil a voulu expressément donner une flexibilité accrue pour tenir compte des différentes situations entre les États membres, les producteurs et les consommateurs, ce qui résulte en l'octroi de montants différents à des bénéficiaires différents. Par ailleurs, il y a lieu de rappeler que les producteurs de lait ainsi que ceux élevant des veaux ont eu également des pertes à cause de la crise de l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB). Ce qui devient important dans cet exercice, c'est que chaque État membre ait pris les solutions les plus efficaces par rapport aux difficultés auxquelles il se voyait confronté, sans conduire à des distorsions de concurrence (voir réponse aux points 58 à 71).

La Commission tient à rappeler que la gravité de la crise, probablement la majeure crise connue dans le secteur bovin, imposait des mesures urgentes et que le recouvrement des paiements indus était absolument nécessaire afin de rendre équitables les compensations octroyées (voir réponse aux points 66 et 67).

Concernant les mesures destinées aux jeunes veaux, la Commission signale qu'il faut voir les deux mesures comme faisant partie d'un même paquet, car politiquement il n'était pas possible d'adopter l'une ou l'autre mesure, mais les deux à la fois. Dès lors, il faut également voir leur efficacité conjointement (voir réponse aux points 84 à 88).

Dans le cadre de la procédure d'apurement, la Commission suit de manière attentive le recouvrement des montants indûment payés.

Conclusion

La nature des mesures a été clairement précisée par le Conseil lors de son introduction en avril 1996. Le pourcentage de cofinancement correspond ainsi à l'habituel pour les mesures de marché.

La Commission n'était pas fondée à surveiller l'interdiction des farines de viande et d'os du Royaume-Uni en 1988/1989 qui était la période la plus sensible pour une propagation éventuelle de l'ESB hors du Royaume-Uni. En effet, la Commission, dans le cadre du comité vétérinaire permanent, a lancé un avertissement quant à un risque possible et recommandé aux autres États membres, en l'absence d'une base juridique communautaire, d'adopter leurs propres mesures.

La Commission se doit de signaler que si les États membres n'ont pas appliqué les mesures ESB conformément aux règlements, les conséquences en seront tirées dans le cadre de l'apurement des comptes. Comme il est indiqué dans la réponse au point 4.75 du rapport annuel de la Cour pour l'exercice 1996, et ainsi que le souligne la réponse à plusieurs points du rapport spécial de la Cour, les services de la Commission ont entrepris de nombreuses missions dans la majeure partie des États membres afin d'évaluer la mise en oeuvre des règlements (CE) n° 1357/96 et (CE) n° 2443/96 (paiements supplémentaires aux producteurs de bovins), des régimes de primes relatifs à la transformation des veaux et à la mise précoce sur le marché.

L'objectif de donner une certaine marge de subsidiarité aux États membres n'était nullement de se soustraire aux contrôles visés par l'IACS, mais de permettre aux États membres la possibilité de recourir à un système plus efficace pour remplir les objectifs poursuivis par ce régime d'aides. La Commission considère que si les contrôles dans le cadre du SIGC n'ont pas été exécutés pour les mesures au titre des règlements (CE) n° 1357/96 et (CE) n° 2443/96 par tous les États membres, il a été possible de contrôler les mesures par d'autres moyens, par exemple lorsque les paiements étaient effectués au titre d'une assurance-maladie des animaux (Allemagne) ou de demandes de mesures d'accompagnement (Autriche).

La Communauté dispose déjà d'une base juridique pour faire face aux foyers de maladies d'animaux, y compris ceux affectant les humains. Dans le cas des encéphalopathies spongiformes transmissibles, un règlement spécifique du Conseil et du Parlement est en cours d'élaboration en remplacement de la plupart des mesures conservatoires actuelles. De plus, dans ses priorités budgétaires de l'avant-projet du budget 1999, la Commission a annoncé qu'elle initierait un débat sur la question de la responsabilisation des différentes parties prenantes dans le cadre de la lutte contre les épizooties, à savoir les producteurs, les États membres et l'Union. Ceci étant, l'examen doit encore en être entamé si bien qu'il est prématuré d'avancer qu'un fonds d'assurance doive être créé.

SITUATION GÉNÉRALE

1. Globalement, la Commission considère que des mesures très rapides et efficaces ont été adoptées pour répondre convenablement à un niveau communautaire à la crise sans précédent qui a suivi l'annonce faite par le gouvernement britannique le 20 mars 1996. Du jour au lendemain, la baisse de confiance des consommateurs a amené le marché de la viande bovine communautaire au bord de l'effondrement.

Le Conseil a fixé comme objectif d'agir rapidement en vue de la protection de la santé humaine et animale et de soutenir les producteurs de viande bovine. La Commission et le Conseil ont mis en place des mesures destinées à remplir cet objectif dans de très brefs délais.

L'objectif et la nature de ces mesures étaient variables afin d'aborder le maximum d'aspects possibles de la crise de manière rapide et efficace. Ainsi par exemple, le programme OTMS (bovins âgés de plus de trente mois) avait pour objectif de protéger la santé humaine, de restaurer la confiance des consommateurs et de soutenir les producteurs de viande bovine tandis que les paiements directs supplémentaires en faveur des producteurs de viande bovine (règlements (CE) n° 1357/96 et (CE) n° 2443/96) permettaient des paiements directs aux producteurs basés sur des critères objectifs définis par chaque État membre tenant compte de leur situation spécifique. Ce dernier système intégrait un élément de subsidiarité qui est souvent invoqué mais rarement possible dans le cadre de la politique agricole commune.

Outre le financement FEOGA, des mesures telles que l'amélioration de l'étiquetage de la viande bovine et de l'identification des animaux ont été mises en place afin de restaurer la confiance des consommateurs et de protéger la santé humaine et animale.

Par ailleurs, la Commission a suivi les recommandations du Parlement européen en ce qui concerne l'organisation de ses services et les améliorations au niveau réglementaire comme cela a été reconnu par la commission temporaire du Parlement européen chargée du suivi des recommandations concernant l'ESB.

Concernant l'efficacité des mesures mises en oeuvre afin de rétablir les marchés, la Commission partage l'avis de la Cour selon lequel il est encore trop tôt pour évaluer dans toute leur ampleur l'impact de mesures telles que le régime de transformation des veaux et le régime de prime à la mise précoce sur le marché, mais il est évident que la production de viande bovine a diminué à la suite de la mise en place de ces régimes ainsi que d'autres mesures concernant l'ESB, notamment le régime relatif aux bovins âgés de plus de trente mois au Royaume-Uni.

2. Dès le début, la Commission a suivi de très près l'application des mesures concernant l'ESB.

L'unité d'apurement des comptes a effectué de nombreuses missions dans les États membres visant principalement à évaluer les procédures de contrôle nécessaires afin de garantir le paiement convenable des aides ESB et la destruction adéquate des matériels ne devant pas entrer dans la chaîne alimentaire humaine. Ces missions ont donné lieu à une série de recommandations en vue de l'amélioration des procédures de contrôle. Il convient de souligner que leur objectif était double: garantir d'une part l'application par les États membres de la réglementation communautaire sous peine de refus de financement communautaire, mais également s'assurer que les matériels à risques sont séparés de tous les autres matériels, contrôlés convenablement et éliminés de manière adéquate.

D'autres services de la Commission ont également effectué de nombreuses missions afin de contrôler les mesures mises en oeuvre par les États membres en vue de l'éradication de l'ESB et du respect de l'interdiction des exportations au Royaume-Uni. Les services vétérinaires et l'UCLAF ont participé à cet effort considérable (voir annexe et la liste des missions effectuées par les services de la Commission).

INTRODUCTION

11. Outre les visites d'inspection mentionnées par la Cour, une mission a également été effectuée aux Pays-Bas, l'État membre le plus important en ce qui concerne les dépenses liées à la prime de mise précoce sur le marché, à un stade précoce de la mise en oeuvre du régime afin de s'assurer que les procédures de contrôle étaient convenablement appliquées. Le régime de transformation des veaux a fait l'objet d'un contrôle au Royaume-Uni et en France concernant plus de 93 % de l'ensemble des animaux abattus dans le cadre de ce régime. En ce qui concerne le règlement (CE) n° 2443/96, certains États membres ont été visités avant même que les paiements aient été effectués de sorte que les conclusions du contrôle de ces dépenses ne pourront être rendues qu'ultérieurement. C'est la raison pour laquelle la Commission considère comme prématurée la remarque de la Cour concernant cette mesure.

La Commission a effectué de nombreuses missions concernant les mesures liées à l'ESB et considère leur application adéquate. Dans le cadre de la programmation du contrôle des mesures ESB, l'analyse de risque des services de la Commission a tenu compte de la programmation des enquêtes prévues par la Cour des comptes européenne et s'est appuyée sur le contrôle de la Cour du règlement (CE) n° 717/96 (destruction des veaux britanniques d'exportation) et des régimes d'abattage des troupeaux dans les États membres autres que le Royaume-Uni afin d'éviter un double travail, en particulier en raison du nombre limité d'animaux concernés par ces mesures et par conséquent de leur courte durée. La plupart du temps les efforts ont par contre été consacrés aux mesures les plus importantes concernant l'ESB.

Dans le cadre de la coordination des missions entre les services de la Commission et la Cour des comptes, la Commission peut décider de ne pas effectuer d'enquêtes sur des mesures qui feront l'objet d'une enquête de la Cour comme cela a été le cas du régime des veaux britanniques et des régimes d'abattage des troupeaux. Dans ces cas, la Commission tire toutes les conséquences financières adéquates des résultats des enquêtes de la Cour, rendant ainsi superflues ses propres missions sur le même sujet.

Rapport du Parlement européen

12-15. La Commission a apporté des réponses complètes aux rapports de la commission temporaire d'enquête et de la commission de suivi au sujet des critiques concernant la Commission. La dernière communication de la Commission au Parlement exposant les actions entreprises et envisagées en réponse aux rapports du Parlement date du 6 mai 1998 [COM(1998) 282 final].

La publication en février 1997 du rapport de la commission temporaire d'enquête a été suivie d'une coopération étroite et constructive entre le Parlement européen et la Commission. Les problèmes de santé et de sécurité des consommateurs ont été au centre d'un important effort politique conjoint. Les fondements d'une confiance restaurée des consommateurs dans la sécurité alimentaire ont été établis grâce à un certain nombre d'actions importantes réalisées depuis février 1997.

Un certain nombre de ces actions ont un rapport général avec la sécurité alimentaire et la protection des consommateurs, notamment la mise en oeuvre de nouvelles approches dans les domaines des avis scientifiques, de l'analyse des risques, de l'identification des animaux, des contrôles et inspections, sur la base des principes d'excellence, d'indépendance et de transparence. D'importants changements ont également eu lieu en ce qui concerne particulièrement la lutte contre l'ESB. Des décisions à caractère financier ont été prises en faveur de la recherche sur l'ESB. Des meures législatives ont été adoptées afin d'empêcher la propagation de l'ESB et de protéger la santé publique, notamment en vue du renforcement de la réglementation sur la surveillance de l'ESB et en matière d'échange et d'utilisation des farines de viande et d'os. La Commission a par ailleurs adopté des mesures énergiques en vue du respect de la législation communautaire en matière d'ESB. Un nombre important d'inspections vétérinaires ont été effectuées. En cas d'application inadéquate de la réglementation communautaire, des procédures d'infraction ont été ouvertes à l'encontre des États membres concernés.

La Commission considère que la confiance des consommateurs ne peut être restaurée que si le Parlement européen, le Conseil et la Commission collaborent étroitement avec les États membres en s'appuyant sur l'engagement de protéger la santé publique.

PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DU MARCHÉ

17. Grâce aux mesures prises par la Commission, notamment dans les domaines vétérinaire, promotionnel et d'étiquetage, il est prévu une récupération maximale de la consommation de la viande bovine qui pourrait aller jusqu'à la récupération totale, vers l'année 2001, de la perte de consommation attribuable aux conséquences de la ESB (1).

MESURES D'ÉLIMINATION

Introduction

La Commission ne partage pas l'avis de la Cour en ce qui concerne le caractère «quasi-vétérinaire» des mesures. La nature de ces mesures ainsi que le pourcentage de la contribution communautaire y afférente ont été établis par le Conseil lors de sa session extraordinaire du début avril 1996. Le pourcentage de cofinancement est le pourcentage habituel pour les mesures de marché (70 %, c'est-à-dire égal à celui utilisé à de multiples reprises dans le secteur porcin).

Le régime britannique de bovins âgés de plus de trente mois (OTMS)

26. Au début de l'application de la mesure, et dans un souci de simplification, une valeur unitaire de compensation (montant par tête d'animal abattu) a été fixée sur base de la valeur marchande de la vache, qui, par ailleurs, devrait constituer la plupart des cas des animaux abattus au-delà de trente mois et dont le prix était nettement inférieur aux prix des mâles et génisses. Par après, lorsque la Commission a constaté que la situation de marché avait évolué significativement, le montant unitaire par vache a été réduit (en deux étapes) en établissant finalement des prix distincts pour les mâles et les génisses, mais à un niveau suffisant pour maintenir l'efficacité de la mesure.

27-32. Comme l'indique le rapport de la Cour, la Commission a identifié un certain nombre de carences dans l'application du régime des bovins âgés de plus de trente mois au Royaume-Uni comprenant des insuffisances au niveau de la piste de contrôle, du contrôle du matériel relevant du régime après l'abattage, des retards dans le contrôle croisé interne au régime et avec d'autres régimes et des retards dans la destruction du matériel.

L'ensemble de ces questions ainsi qu'un certain nombre de conclusions de la Commission font l'objet d'un suivi dans le cadre des procédures d'apurement des comptes. Des corrections sont envisagées pour les exercices 1996 et 1997 et une réserve sur les dépenses de 1998 a été annoncée aux autorités britanniques.

Veaux britanniques exportés avant le 20 mars 1996

34. Les conclusions de la Cour et de la Commission et les réponses des États membres font l'objet d'un suivi dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes.

35. La destruction des veaux importés du Royaume-Uni était une mesure de marché destinée à récupérer la confiance du consommateur et non une mesure sanitaire. Il va de soi que sa mise en place relève de la compétence des États membres, car ils sont les mieux placés pour estimer la sensibilité de leurs consommateurs. La Commission considère que, en attendant une évaluation précise de la mesure, il n'est pas prouvé qu'il y ait eu une réduction de son efficacité en termes de récupération de la confiance des consommateurs.

Rachat de l'ex-viande bovine d'intervention

37. Il faut tenir compte que le but primaire de la mesure était l'élimination de viande en fonction de sa longévité de stockage tel qu'exprimé dans le considérant du règlement (CE) n° 1757/96 de la Commission et cela dans un contexte de crises de marché qui demande des mesures urgentes pour restaurer la confiance des consommateurs. Dès lors, le délai réglementaire prévu pour les payements, a été délibérément fixé au vu des destinateurs de la mesure et de l'intérêt d'envoyer un message clair aux consommateurs permettant ainsi d'améliorer l'efficacité de la mesure et en même temps d'éviter des fraudes.

Régimes d'abattage

Abattages de troupeaux

40. Les États membres, sauf l'Irlande, avaient demandé la possibilité, outre les 30 % normalement à charge du budget national, de pouvoir compléter la partie communautaire avec une partie d'aide nationale si besoin en était (notamment lorsque le montant total est considéré insuffisant par l'État membre pour rendre la mesure efficace). L'application d'une telle option donne lieu à ce que le pourcentage de la partie communautaire, par rapport au montant total payé par animal, soit différent entre États membres, ce qui répond naturellement à la flexibilité recherchée et accordée aux États membres.

Allemagne

43-44. Comme l'indique le premier considérant du règlement (CE) n° 299/97 de la Commission, des animaux nés au Royaume-Uni ont été exportés vers les autres États membres avant l'introduction de l'interdiction d'exportation. La possibilité que ces animaux ainsi que des animaux importés de Suisse ou leurs descendants puissent entrer dans la chaîne alimentaire humaine ou animale a entraîné en Allemagne une perte de confiance des consommateurs dans la viande bovine et des perturbations du marché. À la suite de l'interdiction d'exportation, cette possibilité a entraîné une baisse générale de la confiance des consommateurs à l'égard de l'ensemble de la viande bovine quelle que soit son origine, nécessitant l'introduction de mesures de soutien exceptionnelles du marché.

L'article 23 du règlement (CEE) n° 805/68 vise les situations où des limitations à la libre circulation pourraient se produire suite à l'application de certaines mesures visant à combattre la propagation des maladies. Tel était le risque existant en Allemagne. La compensation payée pour la destruction des animaux concernés a eu l'effet souhaité et a évité des situations nécessitant la prise de mesures qui auraient dû aller nettement plus loin.

L'abattage sélectif au Royaume-Uni

50. S'agissant des 65 000 bovins non traçables du Royaume-Uni, il conviendrait de faire observer qu'ils proviennent en grande partie de la cohorte «volontaire» 1989/1990. Lorsque cette cohorte a été incluse dans l'abattage sélectif, il a été constaté qu'un grand nombre de ces animaux serait non traçable en raison de l'absence à cette époque de la législation nécessaire (nationale ou communautaire) sur le traçage. Il convient toutefois de noter qu'aucun animal non tracé concerné par l'abattage sélectif ne pouvait être introduit dans la chaîne alimentaire humaine ou animale, car les animaux seraient tous âgés de plus de trente mois et seraient éliminés au titre du régime relatif aux animaux âgés de plus de trente mois.

51. Les deux mesures visées ont une portée différente. L'OTMS est une mesure de caractère générale, destinée à rassurer les consommateurs que les animaux d'un certain âge qui pourraient encore devenir malades