RÈGLEMENT D'EXÉCUTION (UE) 2019/244 DE LA COMMISSION

du 11 février 2019

instituant un droit compensateur définitif sur les importations de biodiesel originaire de l'Argentine

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne,

vu le règlement (UE) 2016/1037 du Parlement européen et du Conseil du 8 juin 2016 relatif à la défense contre les importations qui font l'objet de subventions de la part de pays non membres de l'Union européenne (1) (ci-après le «règlement de base»), et notamment son article 15,

considérant ce qui suit:

1. PROCÉDURE

1.1. Ouverture

(1) Le 31 janvier 2018, la Commission européenne (ci-après la «Commission») a ouvert une enquête antisubventions concernant les importations dans l'Union européenne de biodiesel originaire d'Argentine (ci-après le «pays concerné») sur la base de l'article 10 du règlement (UE) 2016/1037. Elle a publié un avis d'ouverture au Journal officiel de l'Union européenne (2) (ci-après l'«avis d'ouverture»).

(2) La Commission a ouvert l'enquête à la suite d'une plainte déposée le 18 décembre 2017 par l'European Biodiesel Board (ci-après l'«EBB» ou le «plaignant») au nom de producteurs. Le plaignant représente environ 70 % de la production totale de biodiesel dans l'Union. La plainte contenait des éléments de preuve suffisants quant à l'existence de subventions et d'une menace de préjudice en résultant pour justifier l'ouverture d'une enquête.

(3) Avant l'ouverture de l'enquête antisubventions, la Commission a avisé les pouvoirs publics argentins (3) qu'elle avait été saisie d'une plainte dûment documentée et les a invités à engager des consultations conformément à l'article 10, paragraphe 7, du règlement de base. Les pouvoirs publics argentins ont accepté l'invitation, et des consultations se sont tenues le 24 janvier 2018. Lors des consultations ainsi que des échanges ultérieurs avec les pouvoirs publics argentins, il a été pris dûment note des observations formulées par ces derniers. Toutefois, aucune solution mutuellement convenue n'a pu être dégagée.

(4) À la suite de l'avis d'ouverture, la Commission a reçu des réactions de la part de la Chambre argentine des biocarburants (Cámara Argentina de Biocombustibles, ci-après la «CARBIO»). Dans ses observations, la CARBIO a déclaré que l'industrie argentine du biodiesel ne faisait pas l'objet de subventions et que les importations de biodiesel originaire de l'Argentine ne représentaient pas une menace de préjudice important pour l'industrie de l'Union.

(5) S'agissant des éléments de preuve attestant l'existence de subventions au stade de l'ouverture, la Commission a mis à disposition la version publique de la plainte et a fourni son analyse concernant les éléments de preuve disponibles à ce stade dans la note relative au caractère suffisant des éléments de preuve, sur la base desquels l'enquête a été ouverte.

(6) S'agissant des éléments de preuve attestant l'existence d'une menace de préjudice, la CARBIO a fait valoir que le plaignant n'avait pas fourni des éléments de preuve suffisants concernant le critère établi à l'article 8, paragraphe 8, du règlement de base, notamment l'accroissement notable des importations, la capacité librement disponible en Argentine et l'effet des prix des importations en provenance de l'Argentine. Toutefois, l'argumentation de la CARBIO reposait dans une large mesure sur des estimations démesurément pessimistes concernant le développement des exportations argentines en 2018, que la CARBIO estimait à 480 000 tonnes pour l'ensemble de l'année 2018, tous pays de destination confondus, sans étayer ce chiffre peu élevé et de 70 % inférieur aux valeurs correspondantes de 2016 et de 2017 (4). À un niveau aussi bas, les importations en provenance de l'Argentine ne représenteraient pas une menace de préjudice pour l'industrie de l'Union. La Commission a examiné les éléments de preuve fournis dans la plainte (fondés sur les importations effectives jusqu'en août 2017 et sur des estimations pour 2018 reposant sur les données de production reprises dans le rapport GAIN (5)) qui indiquaient un niveau estimé d'importation bien supérieur. S'agissant des capacités de production, la CARBIO a confirmé que les capacités de production en Argentine sont effectivement sensiblement supérieures à la consommation nationale, l'écart entre capacités de production et consommation nationale se chiffrant à plus de 3 millions de tonnes.

(7) Ces arguments ont donc été rejetés.

1.2. Enregistrement des importations

(8) Le 21 février 2018, le plaignant a introduit une demande d'enregistrement des importations de biodiesel originaire de l'Argentine au titre de l'article 24, paragraphe 5, du règlement de base. Le 24 mai 2018, la Commission a publié le règlement d'exécution (UE) 2018/756 (ci-après le «règlement soumettant à enregistrement les importations») (6) soumettant les importations de biodiesel originaire de l'Argentine à enregistrement à partir du 25 mai 2018.

(9) En réponse à la demande d'enregistrement, les parties intéressées ont formulé des observations que la Commission a prises en compte dans le règlement soumettant à enregistrement les importations. La Commission disposait de suffisamment d'éléments de preuve justifiant la nécessité d'enregistrer les importations.

(10) En vertu de l'article 24, paragraphe 5, du règlement de base, les importations du produit concerné sont soumises à enregistrement, de sorte que dans l'hypothèse où les résultats de l'enquête entraîneraient l'institution de droits compensateurs, ceux-ci puissent être perçus rétroactivement sur les importations enregistrées si les conditions nécessaires sont remplies, conformément aux dispositions juridiques concernées.

(11) À la suite de la publication du règlement soumettant à enregistrement les importations, la Commission a reçu des observations à ce propos de la part des pouvoirs publics argentins et de la CARBIO.

(12) Les observations émises par les pouvoirs publics argentins portaient sur l'allégation selon laquelle la Commission n'était parvenue à démontrer ni qu'elle disposait d'éléments de preuve suffisants quant à l'existence de subventions ni que le préjudice subi par l'industrie de l'Union était causé par des importations massives de biodiesel argentin effectuées en un temps relativement court.

(13) Comme expliqué aux considérants 5 à 7, la Commission a estimé qu'elle disposait d'éléments de preuve suffisants quant à l'existence de subventions et d'une menace de préjudice au moment de l'ouverture de l'enquête. En outre, au considérant 14 du règlement soumettant à enregistrement les importations, la Commission a fourni des éléments de preuve attestant une augmentation massive des importations de biodiesel originaire de l'Argentine en termes absolus ainsi qu'en termes de parts de marché au cours de la période courant d'août 2017 à mars 2018, ce qui pourrait indiquer l'existence d'un préjudice important vers la fin de la période d'enquête. Ces arguments ont donc été rejetés.

1.3. Période d'enquête et période considérée

(14) L'enquête relative aux subventions et au préjudice a porté sur la période comprise entre le 1er janvier 2017 et le 31 décembre 2017 (ci-après la «période d'enquête»). L'examen des tendances utiles pour l'évaluation du préjudice a porté sur la période comprise entre le 1er janvier 2014 et la fin de la période d'enquête (ci-après la «période considérée»).

1.4. Parties intéressées

(15) Dans l'avis d'ouverture, les parties intéressées ont été invitées à prendre contact avec la Commission en vue de participer à l'enquête. En outre, la Commission a expressément informé le plaignant, d'autres producteurs connus de l'Union, les producteurs-exportateurs connus et les pouvoirs publics argentins, les importateurs, fournisseurs et utilisateurs connus, les commerçants ainsi que les associations notoirement concernés par l'ouverture de l'enquête et les a invités à y participer.

(16) Les parties intéressées ont eu l'occasion de formuler des observations concernant l'ouverture de l'enquête et de demander à être entendues par la Commission et/ou par le conseiller-auditeur dans le cadre des procédures commerciales.

1.5. Échantillonnage

(17) Dans son avis d'ouverture, la Commission a indiqué qu'elle était susceptible de procéder à un échantillonnage des parties intéressées conformément à l'article 27 du règlement de base.

1.5.1. Échantillonnage des producteurs de l'Union

(18) Dans son avis d'ouverture, la Commission a annoncé qu'elle avait provisoirement sélectionné un échantillon de producteurs de l'Union. La Commission a sélectionné l'échantillon en se fondant sur le plus grand volume représentatif de production sur lequel l'enquête pouvait raisonnablement porter compte tenu du temps disponible.

(19) L'échantillon provisoire comptait trois producteurs de l'Union et représentait une vaste étendue géographique. Les producteurs de l'Union retenus dans l'échantillon représentaient 19 % du volume total de production de l'industrie de l'Union. La Commission a invité les parties intéressées à formuler des observations sur l'échantillon provisoire.

(20) La Commission a reçu des observations étayées sur l'échantillon provisoire de la part de la CARBIO, de Greenergy Fuels Limited et du plaignant. Les considérants 310 à 313 fournissent une analyse plus détaillée de ces observations.

(21) En conséquence, la Commission a remplacé un des producteurs de l'Union qui avait été retenu dans l'échantillon provisoire par un autre. L'échantillon final comptait trois producteurs de l'Union situés dans trois États membres différents. Cet échantillon représentait plus de 23 % de la production de l'Union.

1.5.2. Échantillonnage des importateurs

(22) Afin de déterminer s'il était nécessaire de procéder à un échantillonnage et, le cas échéant, de constituer un échantillon, la Commission a demandé aux importateurs indépendants de fournir les informations spécifiées dans l'avis d'ouverture.

(23) Deux importateurs indépendants ont communiqué les informations demandées et ont accepté d'être inclus dans l'échantillon. Étant donné le faible nombre d'importateurs indépendants, la Commission a décidé qu'un échantillonnage n'était pas nécessaire.

1.5.3. Échantillonnage des producteurs-exportateurs en Argentine

(24) Afin de déterminer s'il était nécessaire de procéder à un échantillonnage et, le cas échéant, de constituer un échantillon, la Commission a invité tous les producteurs-exportateurs en Argentine à fournir les informations spécifiées dans l'avis d'ouverture. De plus, la Commission a demandé aux autorités argentines d'identifier et/ou de se mettre en contact avec d'éventuels autres producteurs-exportateurs susceptibles de vouloir participer à l'enquête.

(25) Neuf producteurs-exportateurs du pays concerné ont communiqué les informations demandées et ont accepté d'être inclus dans l'échantillon. La Commission a exclu une société de l'échantillon, car celle-ci n'a pas exporté de biodiesel vers l'Union au cours de la période d'enquête. Les huit sociétés ou groupes de sociétés restants représentaient 100 % des exportations vers l'Union au cours de la période d'enquête. Conformément à l'article 27, paragraphe 1, point b), du règlement de base, la Commission a constitué l'échantillon suivant de trois groupes de producteurs-exportateurs sur la base du plus grand volume représentatif d'exportations vers l'Union sur lequel l'enquête pouvait raisonnablement porter compte tenu du temps disponible: — groupe Renova (Molinos Agro SA, Oleaginosa Moreno Hermanos SACIFIyA, Vicentin SAIC), Argentine, — groupe T6 (Aceitera General Deheza SA, Bunge Argentina SA), Argentine, — Louis Dreyfus Commodities («LDC») Argentina SA, Argentine.

(26) Les groupes de producteurs-exportateurs retenus dans l'échantillon représentaient 84 % du total des exportations vers l'Union du produit concerné pendant la période d'enquête.

(27) Conformément à l'article 27, paragraphe 2, du règlement de base, la Commission a consulté tous les producteurs-exportateurs connus concernés et les pouvoirs publics argentins au sujet de la constitution de l'échantillon. La Commission n'a reçu aucune observation concernant l'échantillon proposé.

1.5.4. Examen individuel

(28) Aucun producteur-exportateur non retenu dans l'échantillon n'a demandé un examen individuel au titre de l'article 27, paragraphe 3, du règlement de base.

1.6. Réponses au questionnaire et visites de vérification

(29) La Commission a envoyé des questionnaires aux pouvoirs publics argentins, aux trois groupes de producteurs-exportateurs retenus dans l'échantillon, aux trois producteurs de l'Union retenus dans l'échantillon et aux deux importateurs indépendants qui s'étaient manifestés.

(30) La Commission a reçu des réponses au questionnaire de la part des pouvoirs publics argentins, de tous les groupes de producteurs-exportateurs retenus dans l'échantillon et de tous les producteurs de l'Union retenus dans l'échantillon, mais seulement d'un des deux importateurs indépendants ayant coopéré.

(31) La Commission a recherché et vérifié toutes les informations jugées nécessaires aux fins de la détermination des subventions, de la menace de préjudice en résultant et de l'intérêt de l'Union. Une visite de vérification a eu lieu dans les locaux des ministères argentins de l'Agro-industrie, des Affaires étrangères, des Activités de Production et des Finances, à laquelle des fonctionnaires des autres ministères concernés ont également participé. Des visites de vérification ont également eu lieu dans les locaux des banques suivantes: Banco de Córdoba, Banco de la Provincia de Buenos Aires, Banco de la Ciudad de Buenos Aires, Banco Central de la República Argentina et Banco de la Nación Argentina.

(32) Des visites de vérification effectuées en application de l'article 26 du règlement de base ont été menées dans les locaux de l'EBB et des sociétés suivantes: producteurs de l'Union: — Masol Iberia Biofuel, S.L.U., El Grao (Castellón) et Barcelone, Espagne, — Saipol, Grand-Couronne, France, — Verbio Vereinigte BioEnergie AG, Leipzig, Allemagne; producteurs-exportateurs en Argentine retenus dans l'échantillon: — groupe Renova: — Molinos Agro SA, Buenos Aires, — Oleaginosa Moreno Hermanos SACIFIyA, Buenos Aires, — Vicentin SAIC, Buenos Aires, — groupe T6: — Aceitera General Deheza SA, Buenos Aires, — Bunge Argentina SA, Buenos Aires, — LDC Argentina SA, Buenos Aires.

1.7. Non-institution de mesures provisoires et suite de la procédure

(33) Étant donné que la Commission a jugé nécessaire de recueillir des informations complémentaires sur l'évolution de la situation après la période d'enquête, lesquelles pourraient confirmer encore les conclusions préliminaires de la Commission et mettre davantage en lumière l'intérêt de l'Union, la Commission a décidé de ne pas instituer de mesures provisoires en l'espèce.

(34) Le 21 septembre 2018, au moyen d'un document d'information présentant ses conclusions préliminaires, la Commission a informé l'ensemble des parties intéressées du fait qu'aucun droit compensateur provisoire ne serait institué sur les importations dans l'Union de biodiesel originaire de l'Argentine. Le 8 octobre 2018, six États membres (à savoir, la France, l'Espagne, la Bulgarie, la Pologne, le Portugal et la Roumanie) ont demandé à la Commission d'instituer des mesures compensatoires provisoires en l'espèce. Par sa lettre du 10 octobre 2018, la Commission a confirmé que l'enquête était en cours et que de nouveaux faits seraient examinés (notamment l'évolution observée directement après la période d'enquête).

(35) Plusieurs parties intéressées ont présenté des observations écrites sur le document d'information. Les parties qui l'ont demandé ont eu la possibilité d'être entendues, y compris par le conseiller-auditeur.

(36) À la suite de la communication du document d'information, des observations ont été reçues de la part des pouvoirs publics argentins, de la CARBIO, de l'ensemble des groupes de producteurs-exportateurs retenus dans l'échantillon et de l'EBB.

(37) La Commission a continué de rechercher et de vérifier toutes les informations jugées nécessaires à l'établissement de ses conclusions définitives. Ces informations comprenaient notamment, s'en toutefois s'y limiter, les réponses au questionnaire supplémentaires reçues de la part de l'EBB et des producteurs de l'Union retenus dans l'échantillon concernant l'évolution de la situation après la période d'enquête, des données sur les importations de biodiesel dans l'Union après la période d'enquête et des données communiquées par les parties intéressées à la suite de la communication du document d'information.

(38) Le 3 décembre 2018, la Commission a communiqué à toutes les parties les faits et considérations essentiels sur la base desquels elle envisageait d'instituer un droit compensateur définitif sur les importations dans l'Union du produit concerné. Un délai a été accordé à l'ensemble des parties pour leur permettre de présenter leurs observations sur les conclusions définitives.

(39) À la suite de la communication des conclusions définitives, l'EBB, le Copa (Comité des organisations professionnelles agricoles), la Cogeca (Confédération générale des coopératives agricoles de l'Union européenne) et l'Alliance européenne pour les oléagineux ont salué l'intention de la Commission d'instituer un droit compensateur définitif sur les importations du produit concerné dans l'Union.

2. PRODUIT CONCERNÉ ET PRODUIT SIMILAIRE

2.1. Produit concerné

(40) Le produit concerné correspond aux esters monoalkyliques d'acides gras et/ou aux gazoles paraffiniques obtenus par synthèse et/ou hydrotraitement, d'origine non fossile, communément dénommés «biodiesel», purs ou sous forme de mélange, originaires de l'Argentine (ci-après le «produit concerné»).

(41) L'enquête a montré que le biodiesel produit en Argentine est exclusivement de l'«ester méthylique de soja» (ci-après l'«EMS»), dérivé de l'huile de soja, tandis que le biodiesel produit dans l'Union est essentiellement de l'«ester méthylique de colza» (ci-après l'«EMC»), mais est aussi obtenu à partir d'autres matières premières, dont des huiles usagées et des huiles vierges.

(42) L'EMS et l'EMC appartiennent tous deux à la catégorie des esters méthyliques d'acides gras (EMAG). Le terme «ester» fait référence à la transestérification des huiles végétales, à savoir le mélange de l'huile avec de l'alcool, ce qui produit le biodiesel et, en tant que sous-produit, la glycérine. L'adjectif «méthylique» renvoie au méthanol, l'alcool le plus couramment utilisé dans ce processus.

(43) Le biodiesel EMS pourrait être utilisé sous forme pure, mais il est généralement mélangé avant d'être utilisé dans l'Union. Le mélange s'explique par le fait que l'EMS pur ne répond pas à la norme européenne EN 14214 en ce qui concerne les indices d'iode et de cétane. Le mélange de l'EMS avec l'EMC s'explique par le fait que l'EMS affiche une température limite de filtrabilité (ci-après «TLF») plus élevée que l'EMC et ne convient donc pas à une utilisation sous forme pure pendant les mois d'hiver dans les régions froides de l'Union européenne.

(44) Au bout de la chaîne, les mélanges de biodiesel et de diesel minéral sont utilisés dans le secteur des transports, comme carburant pour alimenter les moteurs diesel de véhicules routiers tels que les voitures, les camions et les autobus, mais aussi des trains. Le biodiesel pur ou mélangé avec du diesel minéral peut également servir de combustible de chauffage pour des chaudières domestiques, commerciales ou industrielles, ou de carburant pour des générateurs d'électricité. En vue de réduire les émissions de CO2 de l'industrie aérienne, des essais visant à introduire le biodiesel dans le transport aérien sont réalisés.

(45) Le produit concerné relève actuellement des codes NC ex 1516 20 98 (codes TARIC 1516209821, 1516209829 et 1516209830), ex 1518 00 91 (codes TARIC 1518009121, 1518009129 et 1518009130), ex 1518 00 95 (code TARIC 1518009510), ex 1518 00 99 (codes TARIC 1518009921, 1518009929 et 1518009930), ex 2710 19 43 (codes TARIC 2710194321, 2710194329 et 2710194330), ex 2710 19 46 (codes TARIC 2710194621, 2710194629 et 2710194630), ex 2710 19 47 (codes TARIC 2710194721, 2710194729 et 2710194730), 2710 20 11, 2710 20 15, 2710 20 17, ex 3824 99 92 (codes TARIC 3824999210, 3824999212 et 3824999220), 3826 00 10 et ex 3826 00 90 (codes TARIC 3826009011, 3826009019 et 3826009030).

2.2. Produit similaire

(46) L'enquête a révélé que les produits suivants présentaient les mêmes caractéristiques physiques, chimiques et techniques essentielles et étaient destinés aux mêmes utilisations de base: a) le produit concerné; b) le produit fabriqué et vendu sur le marché intérieur de l'Argentine; c) le produit fabriqué et vendu dans l'Union par l'industrie de l'Union.

(47) La Commission a décidé que ces produits constituaient donc des produits similaires au sens de l'article 2, point c), du règlement de base.

2.3. Objections relatives à la définition du produit

(48) La Commission n'a reçu aucune objection relative à la définition du produit.

3. SUBVENTIONS

3.1. Subventions et programmes de subvention faisant l'objet de l'enquête en cours

(49) Sur la base des renseignements disponibles, y compris des renseignements fournis dans la plainte, l'avis d'ouverture et les réponses au questionnaire de la Commission, la Commission a procédé à un examen de la subvention alléguée accordée par les pouvoirs publics argentins au moyen des programmes de subvention suivants: 1) aide accordée par les pouvoirs publics à l'industrie du biodiesel, y compris à travers la fourniture de soja moyennant une rémunération moins qu'adéquate (ci-après «RMA»); 2) achat de biodiesel mandaté par les pouvoirs publics moyennant une rémunération plus qu'adéquate (ci-après l'«accord de fourniture de biodiesel»); 3) fourniture de prêts et application de mesures de financement des exportations à des conditions préférentielles et mécanisme de prêt à taux préférentiel de la banque nationale d'Argentine (Banco de la Nación Argentina, ci-après la «BNA»); 4) recettes publiques abandonnées ou non perçues, telles que la dépréciation accélérée pour les producteurs de biodiesel en vertu de la loi de 2006 sur le biodiesel, l'exonération ou le report de l'impôt minimum sur le revenu dans le cas des producteurs de biodiesel conformément à la loi de 2006 sur le biodiesel; et 5) exonérations fiscales au niveau provincial ou communal: a) exonérations fiscales au niveau provincial accordées par la province de Córdoba; b) exonérations fiscales au niveau provincial accordées par la province de Buenos Aires; c) système de promotion et de développement industriel de la province de Santiago del Estero (PSPID) — loi provinciale no 6.750; d) accord sur les taxes communales passé entre Louis Dreyfus Argentina et la commune de General Lagos; e) réduction du taux d'imposition au titre du «Pacto Fiscal» (décret no 14/1994); f) exonération de l'impôt foncier au titre du droit industriel de Sante Fe: exemption du paiement de l'impôt foncier au titre de la loi provinciale no 8.478/1979 (article 4) sur la promotion industrielle; g) exonérations de taxes provinciales accordées par la province de Santa Fe; h) exonération des droits de timbre de Santa Fe au titre de l'article 183.29; i) exonération de la taxe sur le chiffre d'affaires pour les ventes à l'exportation de Santa Fe au titre de l'article 127.

3.2. Aide accordée par les pouvoirs publics à l'industrie du biodiesel, y compris à travers la fourniture de soja moyennant une rémunération moins qu'adéquate

3.2.1. Application des dispositions de l'article 28, paragraphe 1, du règlement de base

(50) La Commission a informé les pouvoirs publics argentins qu'elle pourrait avoir à recourir aux faits disponibles conformément à l'article 28, paragraphe 1, du règlement de base lors de l'examen de l'existence et de l'ampleur des aides présumées octroyées à l'industrie du biodiesel à travers la fourniture de soja moyennant une rémunération moins qu'adéquate.

(51) Lors de l'ouverture de l'enquête, la Commission a demandé aux pouvoirs publics argentins de fournir les coordonnées (nom, adresse et adresse de courrier électronique) de toutes les sociétés fournissant la principale matière première (soja) pour la production du produit concerné. Les pouvoirs publics argentins n'ont pas fourni ces coordonnées.

(52) Aucune réponse n'ayant été apportée en la matière, une demande d'informations complémentaires a été envoyée aux pouvoirs publics argentins le 17 avril 2018. Cette demande portait sur des informations relatives aux producteurs/fournisseurs de soja les plus importants ayant fourni des matières premières aux producteurs argentins de biodiesel.

(53) Étant donné le nombre important de sociétés fournissant la principale matière première pour la production du produit concerné, dans un esprit de bonne coopération et afin de recueillir au moins certaines données pertinentes aux fins de l'enquête, la Commission a limité sa demande aux données des dix producteurs/fournisseurs de soja les plus importants.

(54) La Commission n'a pas reçu des informations complètes pour la plupart de ces producteurs/fournisseurs de matières premières pour la production du produit concerné. En effet, la Commission n'a reçu des informations que de la part des producteurs de biodiesel produisant eux-mêmes de l'huile de soja (et non du soja). Aucune information n'a été reçue de la part des dix producteurs de soja les plus importants, auxquels la demande avait été faite. En l'absence de telles informations, la Commission a estimé qu'elle n'avait pas reçu d'informations cruciales concernant cet aspect de l'enquête.

(55) Par ailleurs, la Commission a demandé à recevoir toutes les informations disponibles demandées au considérant précédant pour les fournisseurs de soja en 2014, 2015 et 2016 et pendant la période d'enquête pour lesquels les pouvoirs publics argentins ne détiennent aucune participation ou dont ils ne sont pas le principal actionnaire. Ces informations ont été requises afin de déterminer si le fournisseur de soja et le producteur de biodiesel étaient indépendants, s'ils étaient liés ou s'ils faisaient partie d'une même entité. La Commission a exigé des éléments de preuve montrant que les pouvoirs publics argentins avaient essayé de se mettre en contact avec ces fournisseurs ou d'indiquer à la Commission la manière dont de telles informations pouvaient être obtenues (par exemple, par l'intermédiaire d'associations concernées). Les pouvoirs publics argentins n'ont pas inclus les informations demandées et n'ont pas fourni d'éléments de preuve montrant qu'ils avaient essayé de se mettre en contact avec ces fournisseurs.

(56) La réponse des pouvoirs publics argentins du 15 février 2018 informait la Commission que les données demandées par cette dernière sur les producteurs de soja pouvaient être fournies par quatre organes, dont l'ACSOJA (Asociación de la Cadena de la Soja Argentina) et la CARBIO. Les services de la Commission ont rencontré les deux organes au cours de la visite de vérification menée en Argentine mais aucune donnée sur les fournisseurs de soja n'a été reçue. Les deux autres organes (7) n'ont pas été inspectés en raison du peu de temps imparti. L'ACSOJA et la CARBIO ont été sélectionnées pour la réalisation d'inspections car il s'agissait des deux organes les plus susceptibles d'être à même de contribuer à l'enquête.

(57) Lors de la réunion avec l'ACSOJA, les représentants de la Commission ont posé un certain nombre de questions sur la situation du marché du soja en Argentine, sur la relation de fourniture entretenue entre ses membres et les producteurs de biodiesel et sur l'incidence de la taxe à l'exportation sur les activités de ses membres. Le représentant de l'ACSOJA n'a pas fourni de réponse valable à ces questions et n'a pas communiqué d'éléments de preuve et de données spécifiques utiles à l'enquête. Il est clairement apparu que l'ACSOJA représentait simplement d'autres organes représentatifs de la chaîne de valeur du soja et qu'elle n'était pas en mesure de répondre à des requêtes détaillées ou de donner aux services de la Commission les informations demandées dans le questionnaire s'agissant de la production de soja.

(58) Par ailleurs, l'ACSOJA s'est engagée pendant la visite de vérification à fournir des communiqués de presse concernant la taxe à l'exportation sur le soja et leur production en aval. La Commission n'a jamais reçu les communiqués de presse en question.

(59) La CARBIO étant une association de producteurs de biodiesel, elle n'a pas été en mesure de fournir à la Commission les détails requis sur les producteurs de soja.

(60) En conséquence, en ce qui concerne la fourniture alléguée de soja par les pouvoirs publics moyennant une rémunération moins qu'adéquate, les pouvoirs publics argentins n'ont pas fourni les éléments de preuve et les informations nécessaires demandés par la Commission dans son questionnaire, dans la lettre du 17 avril 2018 et lors de la visite de vérification.

(61) En l'absence d'une coopération suffisante, la Commission n'a pas été en mesure de recueillir toutes les informations qu'elle estime pertinentes aux fins de ses conclusions dans le cadre de la présente enquête. Plus précisément, la Commission n'a pas été en mesure d'obtenir des informations et des données sur le marché pour les producteurs de soja, sur l'incidence des mesures des pouvoirs publics (telles que la taxe à l'exportation sur le soja) sur le comportement de ceux-ci, ainsi que sur la fourniture de soja aux producteurs de biodiesel.

(62) Ces informations portaient notamment sur le comportement et les décisions des producteurs de soja avant et après l'introduction et les différentes modifications des taxes à l'exportation et d'autres mesures similairement restrictives, leurs stratégies de production et la possibilité d'opter pour d'autres cultures, la disponibilité des terres arables et l'accès à celles-ci, les caractéristiques et les dynamiques du marché en ce qui concerne la différenciation entre les grandes entreprises et les petites et moyennes entreprises, les canaux de vente et de commercialisation et les stratégies pour leurs marchés intérieurs et d'exportation, les prix et les politiques de tarification de leurs marchés intérieurs et d'exportation, l'incidence du prix international sur leurs politiques de tarification, la situation de concurrence sur leurs marchés intérieurs et d'exportation, leur rentabilité au fil des ans, l'incidence d'une possible surcapacité et des stratégies de stockage, les importations et les exportations de leurs principaux clients sur leurs marchés intérieurs et d'exportation, y compris le rôle de l'industrie des concasseurs de soja et la valeur ajoutée obtenue par l'industrie des concasseurs ainsi que la situation de concurrence de l'industrie des concasseurs en Argentine et sur les marchés internationaux.

(63) Par ailleurs, contrairement à ce que les pouvoirs publics argentins ont affirmé dans leur réponse au questionnaire, les services de la Commission ont constaté au cours de la visite de vérification que les pouvoirs publics argentins détenaient une société fournissant du soja à l'industrie du biodiesel, à savoir YPF (8). Toutefois, YPF n'étant qu'un fournisseur de soja parmi les centaines de fournisseurs de de soja à l'industrie du biodiesel, les informations soumises par ce fournisseur étaient insuffisantes pour permettre de déterminer le comportement des autres fournisseurs de soja à l'industrie du biodiesel. En particulier, YPF ne cultive pas de soja, mais accepte du soja en guise de paiement pour son engrais et son carburant et le vend sur le marché intérieur argentin. Cette société n'est donc pas représentative des producteurs de soja qui approvisionnent l'industrie du biodiesel.

(64) Les pouvoirs publics argentins n'ayant pas communiqué d'informations indiquant le contraire, la Commission s'est partiellement appuyée sur les faits disponibles afin de tirer ses conclusions concernant ces aspects de l'enquête conformément à l'article 28 du règlement de base.

(65) À la suite de la communication du document d'information, les pouvoirs publics argentins ont à nouveau contesté l'affirmation selon laquelle ils n'avaient pas pleinement coopéré concernant les informations requises de la part des producteurs de soja et ont fait référence à leur lettre du 20 juillet 2018. La CARBIO a également fait valoir que la Commission a affirmé à tort que les pouvoirs publics argentins n'ont pas coopéré.

(66) La Commission a répété que les pouvoirs publics argentins n'ont pas fourni les coordonnées des producteurs de soja et n'ont communiqué que des informations incomplètes concernant les producteurs d'huile de soja. L'ACSOJA et la CARBIO n'ont pas fourni les informations demandées par la Commission dans le questionnaire ou lors des réunions organisées avec elles. Par ailleurs, au cours de ces réunions, il est apparu clairement que le représentant de l'ACSOJA n'était pas en mesure de répondre à des questions techniques détaillées et que la CARBIO était une association de producteurs de biodiesel et non de producteurs de soja.

(67) La Commission a conclu qu'en ce qui concerne l'aide présumée accordée par les pouvoirs publics argentins à l'industrie du biodiesel, notamment à travers diverses mesures, dont la fourniture de soja moyennant une rémunération moins qu'adéquate, les pouvoirs publics argentins n'ont pas fourni les éléments de preuve et les informations nécessaires demandés par la Commission dans son questionnaire, dans la lettre du 17 avril 2018 et lors de la visite de vérification. En conséquence, la Commission a dû se fonder sur les données disponibles en ce qui concerne cet aspect de l'enquête.

(68) Les pouvoirs publics argentins n'ayant pas fourni de données sur les ventes des producteurs de soja en Argentine, la Commission s'est fondée sur les données fournies par les producteurs-exportateurs retenus dans l'échantillon concernant le prix intérieur du soja. Par ailleurs, la Commission s'est fondée sur des informations accessibles au public en ce qui concerne l'action de charger ou d'ordonner des pouvoirs publics argentins visant les producteurs de soja afin que ceux-ci vendent du soja sur le marché intérieur moyennant une rémunération moins qu'adéquate et l'intention des pouvoirs publics argentins de soutenir l'industrie du biodiesel au moyen de cette mesure et de mesures connexes.

(69) À la suite de la communication des conclusions définitives, les pouvoirs publics argentins et la CARBIO ont de nouveau manifesté leur désaccord avec l'utilisation des données disponibles par la Commission, conformément à l'article 28 du règlement de base. Elles ont fait valoir que l'utilisation des données disponibles n'est justifiée que lorsqu'une partie intéressée ne fournit pas les «informations nécessaires», indispensables pour parvenir à une détermination spécifique. Selon les pouvoirs publics argentins et la CARBIO, la Commission n'a jamais prouvé en quoi les informations demandées étaient indispensables pour parvenir à une détermination spécifique en l'espèce et n'a pas tenu compte du fait que les informations demandées étaient soit indisponibles pour les pouvoirs publics argentins, soit strictement couvertes par le secret fiscal.

(70) La Commission a exposé en détail, dans sa communication avec les pouvoirs publics argentins les raisons pour lesquelles elle avait besoin d'informations plus détaillées sur les producteurs de soja et les producteurs d'huile de soja. L'allégation des pouvoirs publics argentins et de la CARBIO selon laquelle les pouvoirs publics argentins n'étaient pas en mesure de fournir ces informations n'a été étayée par aucun élément prouvant qu'il en était ainsi ou que la Commission disposait d'autres moyens raisonnables pour obtenir ces informations. Compte tenu de la nature des informations demandées, la Commission pouvait supposer qu'elles étaient en possession des pouvoirs publics argentins et/ou de la CARBIO ou du moins que les pouvoirs publics argentins disposaient de compétences réglementaires vis-à-vis des producteurs de soja et des producteurs d'huile de soja leur permettant de demander ces informations auprès de ceux-ci. De l'avis de la Commission, les producteurs de soja et les producteurs d'huile de soja auraient davantage coopéré si les pouvoirs publics argentins les avaient contactés directement et/ou en étroite coopération avec la Commission.

3.2.2. Analyse

(71) Le plaignant a fait valoir l'existence d'une aide accordée à l'industrie du biodiesel par les pouvoirs publics argentins au moyen de diverses mesures. En particulier, le plaignant a affirmé que les pouvoirs publics argentins avaient mis en œuvre une politique consistant à imposer des taxes à l'exportation élevées ainsi que d'autres réglementations relatives au soja et à l'huile de soja, qui est la principale matière première utilisée pour la production de biodiesel en Argentine. D'après le plaignant, les pouvoirs publics argentins garantissaient ainsi que le prix des matières premières pour la production de biodiesel restait significativement inférieur aux prix appliqués à l'échelle mondiale.

(72) Comme indiqué dans la note de la Commission relative au caractère suffisant des éléments de preuve (9), la Commission a estimé que les taxes à l'exportation étaient l'un des outils utilisés par les pouvoirs publics argentins pour dicter un comportement particulier chez les producteurs de soja et d'huile de soja dans le cadre de l'aide à l'industrie argentine du biodiesel. Dans le cadre de la présente enquête, la Commission a examiné la série de mesures adoptées par les pouvoirs publics argentins afin de soutenir artificiellement l'industrie argentine du biodiesel.

(73) Pour établir l'existence d'une subvention passible de mesures compensatoires, trois éléments doivent être réunis: a) une contribution financière ou un soutien des revenus ou des prix; b) un avantage; et c) une spécificité (article 3 du règlement de base) (10).

(74) Afin de parvenir à une conclusion sur le premier élément, la Commission a procédé à une analyse afin de déterminer si la série de mesures adoptées par les pouvoirs publics argentins a donné lieu à une contribution financière sous forme de la fourniture, par les pouvoirs publics, de soja moyennant une rémunération moins qu'adéquate aux producteurs-exportateurs argentins de biodiesel, conformément à l'article 3, paragraphe 1, point a), du règlement de base, et/ou de déterminer si la série de mesures adoptées par les pouvoirs publics argentins relève de la catégorie du soutien des revenus ou des prix de l'industrie du biodiesel, conformément à l'article 3, paragraphe 1, point b), du règlement de base.

3.2.2.1. Contribution financière

(75) À titre liminaire, la Commission a observé que toutes les sociétés retenues dans l'échantillon ont acheté du soja sur le marché intérieur auprès de sociétés liées ou indépendantes afin de les transformer en huile de soja, puis en biodiesel. Les producteurs-exportateurs retenus dans l'échantillon n'ont pas acheté de l'huile de soja afin de la transformer en biodiesel, étant donné qu'en guise d'étape intermédiaire afin de produire du biodiesel, ils ont eux-mêmes concassé le soja pour obtenir de l'huile de soja. Par conséquent, l'analyse reprise dans les sous-sections suivantes cherche essentiellement à déterminer si les pouvoirs publics argentins ont fourni du soja (plutôt que de l'huile de soja) moyennant une rémunération moins qu'adéquate.

(76) L'article 3, paragraphe 1, point a) iv), second tiret du règlement de base, indique qu'il y a contribution financière si les pouvoirs publics: «chargent un organisme privé d'exécuter une ou plusieurs fonctions des types énumérés aux points i), ii) et iii), qui sont normalement de leur ressort, ou lui ordonnent de le faire, la pratique suivie ne différant pas véritablement de la pratique normale des pouvoirs publics». Le type de fonctions décrit par l'article 3, paragraphe 1, point a) iii), du règlement de base, se présente lorsque «les pouvoirs publics fournissent des biens ou des services autres qu'une infrastructure générale, ou achètent des biens […]». Ces dispositions sont le reflet de l'article 1.1 a) 1) iii) et iv) de l'accord sur les subventions et les mesures compensatoires et doivent être interprétées et appliquées à la lumière de la jurisprudence pertinente de l'OMC.

(77) Le groupe spécial de l'OMC chargé du dossier États-Unis-Restrictions à l'exportation a statué qu'il résultait du sens ordinaire des deux mots «charger» et «ordonner» figurant à l'article 1.1 a) 1) iv) de l'accord sur les subventions et les mesures compensatoires que l'action des pouvoirs publics doit comporter une notion de délégation (dans le cas de l'action de charger) ou de commandement (dans le cas de l'action d'ordonner) (11). Il a rejeté l'argument des États-Unis fondé sur le lien de cause à effet et exigé une action explicite et positive de délégation ou de commandement (12).

(78) Cependant, dans une affaire ultérieure, l'Organe d'appel a considéré que le remplacement des mots «chargent» et «ordonnent» par la notion de «délégation» et de «commandement» est un critère trop rigide (13). Selon l'Organe d'appel, une «action de charger» se produit lorsque des pouvoirs publics donnent une responsabilité à un organisme privé, et l'«action d'ordonner» désigne les situations où les pouvoirs publics exercent leurs pouvoirs sur un organisme privé (14).

(79) Dans les deux cas, les pouvoirs publics utilisent un organisme privé comme mandataire pour effectuer la contribution financière, et «dans la plupart des cas, on s'attendra à ce qu'une action de charger ou ordonner visant un organisme privé comporte une forme quelconque de menace ou de persuasion» (15). Parallèlement, l'interprétation de l'article 1.1 a) 1) iv) de l'accord sur les subventions et les mesures compensatoires ne peut pas être si large qu'elle autorise les Membres à appliquer des mesures compensatoires à des produits «chaque fois que des pouvoirs publics exercent simplement leurs pouvoirs généraux de réglementation» (16) ou lorsque les pouvoirs publics interviennent sur le marché d'une façon quelconque, «ce qui peut avoir ou non des résultats particuliers simplement en fonction des circonstances factuelles données existant sur le marché et de l'exercice de leur liberté de décision par les agents présents sur ce marché» (17). L'action de charger et ordonner suppose plutôt «un rôle plus actif que de simples actes d'encouragement» (18).

(80) Par ailleurs, l'OMC n'a pas considéré que «le fait de laisser un pouvoir discrétionnaire à un organisme privé soit nécessairement en contradiction avec l'action de le charger ou de lui ordonner de faire quelque chose. […] Certes, il peut y avoir des cas dans lesquels le pouvoir discrétionnaire laissé à l'organisme privé est tel qu'il devient impossible de conclure à bon droit que cet organisme privé a fait l'objet d'une action de charger ou ordonner (en vue d'exécuter une tâche particulière), mais il s'agit là d'une question de fait/preuve devant être examinée au cas par cas» (19).

(81) Conformément à cette jurisprudence de l'OMC, toutes les mesures des pouvoirs publics susceptibles de conférer des avantages ne constituent pas une contribution financière telle que visée à l'article 3 du règlement de base et à l'article 1.1 a) de l'accord sur les subventions et les mesures compensatoires. Il faut que soit attestée l'existence d'une politique ou d'un programme des pouvoirs publics visant à encourager l'industrie faisant l'objet de l'enquête (en l'espèce, l'industrie du biodiesel/des biocarburants), par le fait d'exercer un pouvoir sur des organismes publics ou privés ou de leur donner une responsabilité (ici, les producteurs de soja) en vue de fournir du soja moyennant une rémunération moins qu'adéquate à l'industrie du biodiesel.

(82) En résumé, la jurisprudence pertinente de l'OMC prévoit que: i) la détermination de l'existence d'une «contribution financière» au titre de l'article 1.1 a) 1) de l'accord sur les subventions et les mesures compensatoires doit être axée sur la nature de l'action des pouvoirs publics, plutôt que sur les effets ou les résultats de l'action des pouvoirs publics (20). En d'autres termes, il est largement reconnu que les pouvoirs publics interviennent sur le marché en tant que régulateurs et que, ce faisant, ils entraînent des effets sur le marché et ses opérateurs. En ce sens, par exemple, les pouvoirs publics peuvent légitimement imposer des taxes à l'exportation afin de générer des recettes lorsqu'un produit de base très compétitif est disponible sur les marchés internationaux. En revanche, les restrictions à l'exportation imposées ne sont pas légitimes lorsqu'il est évident que l'utilisation d'un tel instrument ainsi que d'autres mécanismes pour maintenir les produits de base sur le marché intérieur et forcer les fournisseurs à les vendre à des prix inférieurs aux prix du marché fait partie d'un mécanisme plus large conçu par les pouvoirs publics dans le but de soutenir une industrie particulière ou un ensemble d'industries afin d'en renforcer la compétitivité. Ainsi, la nature de l'action des pouvoirs publics, y compris son contexte, son objet et son but, est pertinente lors de l'analyse de la «contribution financière»; ii) l'action de «charger» ou d'«ordonner» nécessiterait une action explicite et positive visant une partie particulière et dont l'objet est une tâche ou une mission particulière, ce qui est très différent du cas de figure où les pouvoirs publics d'un pays interviennent sur le marché d'une manière ou d'une autre, ce qui peut donner lieu ou non à un résultat particulier étant donné les circonstances factuelles et l'exercice de la liberté de décision des acteurs de ce marché. En définitive, la question essentielle qui sous-tend ces concepts d'action de charger ou d'ordonner consiste à déterminer si le comportement en question (c'est-à-dire la contribution financière sous la forme de la fourniture de marchandises moyennant une rémunération moins qu'adéquate) peut être imputé aux pouvoirs publics ou relève encore de l'exercice de la liberté de décision des opérateurs privés au regard des considérations du marché, telles que les contraintes réglementaires (21); iii) l'article 1.1 a) 1) iv) de l'accord sur les subventions et les mesures compensatoires est, en substance, une disposition anticontournement, et, par conséquent, pour qu'il y ait constatation de l'existence d'une action de charger ou d'ordonner, les pouvoirs publics doivent donner une responsabilité à un organisme privé ou exercer leurs pouvoirs sur un organisme privé pour effectuer une contribution financière. Dans la plupart des cas, on s'attendra à ce qu'une action de charger ou d'ordonner visant un organisme privé comporte une forme quelconque de menace ou de persuasion, qui pourrait elle-même servir d'élément de preuve de l'existence d'une action de charger ou d'ordonner (22). Toutefois, les pouvoirs publics sont susceptibles d'avoir d'autres moyens à leur disposition pour exercer un pouvoir sur un organisme privé. Certains de ces moyens peuvent être «plus subtils» qu'un commandement ou peuvent ne pas faire intervenir le même degré de contrainte (23); iv) il doit exister «un lien démontrable» entre l'acte des pouvoirs publics et le comportement de l'organisme privé (24). Il n'y a aucune raison de ne pas faire reposer un cas d'action de charger ou d'ordonner de la part des pouvoirs publics sur des éléments de preuve circonstanciels (tels que des actes implicites et informels de délégation ou de commandement), pour autant que ces éléments de preuve soient probants et déterminants (25). À cet égard, des éléments prouvant l'intention des pouvoirs publics de soutenir l'industrie en aval (par exemple, par l'intermédiaire de politiques ou de décisions gouvernementales publiques, ou d'autres actions gouvernementales), ou l'existence d'autres mesures gouvernementales garantissant un résultat particulier sur le marché (par exemple, une restriction à l'exportation accompagnée d'une mesure gouvernementale empêchant les opérateurs soumis à ces restrictions de stocker leurs produits), peuvent être pertinents afin de déterminer l'existence d'une «contribution financière» au titre de l'article 1.1 a) 1) iv) de l'accord sur les subventions et les mesures compensatoires [en particulier, en tant que façon indirecte pour les pouvoirs publics de fournir des marchandises, comme prévu à l'alinéa iii)]. Dans certaines circonstances, une «orientation» donnée par des pouvoirs publics peut constituer une action d'ordonner (26). La présence d'effets particuliers sur le marché (comme une réduction des prix) peut également constituer un facteur à prendre en compte parallèlement à tous les autres éléments de preuve disponibles, y compris la possibilité d'anticiper ces effets dans un contexte donné. Enfin, selon les circonstances, un organisme privé peut décider de ne pas exécuter une fonction dont on l'a ainsi chargé, ou qu'on lui a ordonné d'accomplir, en dépit des éventuelles conséquences négatives qui peuvent s'ensuivre. Cependant, cela ne signifie pas, en lui-même, que l'organisme privé n'a pas fait l'objet d'une action de charger ou d'ordonner (27).

(83) En accord avec cette jurisprudence, la Commission a examiné très attentivement la nature de l'intervention des pouvoirs publics argentins (cette intervention des pouvoirs publics argentins implique-t-elle une action de charger ou d'ordonner visant les producteurs de soja?), la nature des organismes visés par l'action de charger [les producteurs de soja sont-ils des organismes privés au sens de l'article 3, paragraphe 1, point a) iv) du règlement de base?] et le comportement des organismes visés par l'action de charger ou d'ordonner (les producteurs de soja visés par l'action de charger ou d'ordonner ont-ils fourni du soja à l'industrie argentine du biodiesel moyennant une rémunération moins qu'adéquate et dès lors servi de mandataire aux pouvoirs publics argentins?). Par ailleurs, la Commission a vérifié si la fonction exercée aurait normalement dû incomber aux pouvoirs publics (la fourniture de soja moyennant une rémunération moins qu'adéquate aux producteurs d'huile de soja en Argentine est-elle une activité normale pour les pouvoirs publics?) et si cette fonction ne diffère pas, véritablement, de pratiques normalement suivies par les pouvoirs publics (la fourniture de soja par des producteurs diffère-t-elle, véritablement, de ce que les pouvoirs publics auraient fait eux-mêmes?).

3.2.2.2. Action de charger ou d'ordonner des pouvoirs publics argentins visant les producteurs de soja

(84) Compte tenu de la jurisprudence de l'OMC évoquée aux considérants 77 à 82, la Commission a examiné en premier lieu si le soutien des pouvoirs publics argentins à l'industrie argentine du biodiesel constitue effectivement un objectif d'une politique gouvernementale et non un simple «effet secondaire» de l'exercice de pouvoirs généraux de réglementation. L'enquête a notamment cherché à déterminer si les distorsions de prix constatées faisaient partie des objectifs des pouvoirs publics ou si la baisse des prix du soja était plutôt un corollaire «involontaire» de la réglementation publique générale. Conformément aux conclusions établies au considérant 64, la Commission a décidé d'utiliser partiellement les faits disponibles afin de déterminer l'existence d'une action de charger ou d'ordonner visant les producteurs de soja de la part des pouvoirs publics argentins.

(85) Un certain nombre de documents indiquent que les pouvoirs publics argentins ont explicitement poursuivi un objectif stratégique visant à soutenir et développer l'industrie du biodiesel, notamment en cherchant à réduire le prix intérieur des matières premières (le soja) et en fournissant ainsi une contribution financière à la production du biodiesel.

(86) Ce soutien est rendu possible par plusieurs mesures attribuables aux pouvoirs publics argentins (y compris des taxes à l'exportation sur le soja, des subventions accordées aux producteurs de soja pour que ceux-ci continuent à produire et à vendre aux producteurs de biodiesel sur le marché intérieur, des contre-mesures sur la production d'autres graines, telles que l'imposition de quotas à l'exportation et des déclarations publiques visant à encourager les producteurs de soja à ne pas mettre un terme à leur production et à continuer à vendre leurs produits sur le marché intérieur) (28). Ces mesures, bien que modifiées à plusieurs reprises depuis leur introduction en 1994 (29), ont été constamment appliquées afin, comme l'indiquent eux-mêmes les pouvoirs publics argentins dans la législation (voir les considérants 89 à 100), de réduire le prix intérieur du soja dans un contexte où les prix mondiaux augmentent et au profit du développement de la chaîne de valeur ajoutée en Argentine, laquelle comprend, entre autres, l'industrie du biodiesel.

(87) Les taxes à l'exportation sur le soja constituent un outil important utilisé par les pouvoirs publics argentins afin de soutenir l'industrie du biodiesel. Selon l'OCDE, les pouvoirs publics argentins imposent, notamment grâce à leur régime de taxe à l'exportation, «des taux supérieurs pour les producteurs de matières premières ou d'intrants parallèlement à des taux inférieurs pour les produits finis. […] L'avantage en matière de prix apporté aux industries en aval locales peut fausser ou diminuer la concurrence tant sur le marché intérieur que sur les marchés étrangers» (30). En outre, l'Agence internationale pour les énergies renouvelables (IRENA) a indiqué dans un rapport consacré à l'Argentine que «des taxes différentiées à l'exportation des biocarburants par rapport à d'autres produits dérivés des mêmes matières premières ont promu l'exportation de biocarburants, notamment le biodiesel» (31). La Banque mondiale a quant à elle indiqué que les pouvoirs publics argentins prélèvent des taxes à l'exportation élevées, ce qui a pour effet «de diminuer le coût des matières premières sur le marché intérieur et de stimuler les exportations de biodiesel» (32).

(88) Les pouvoirs publics argentins ont affirmé qu'aucune des publications de l'OCDE, de l'IRENA et de la Banque mondiale ne faisait référence à un objectif explicite des pouvoirs publics argentins de soutenir l'industrie argentine du biodiesel. Toutefois, les pouvoirs publics argentins n'ont pas contesté l'exactitude des citations trouvées par la Commission. À l'inverse des pouvoirs publics argentins, la Commission a estimé que les analyses faites dans ces publications confortent sa conclusion selon laquelle les pouvoirs publics argentins soutiennent explicitement l'industrie argentine du biodiesel.

(89) L'Argentine a appliqué une taxe à l'exportation sur le soja à partir de 1994, dont le taux a été fixé initialement à 3,5 %. Comme l'illustreront l'ensemble des modifications de la législation décrites aux considérants 91 à 100, les mesures utilisées afin d'augmenter la taxe à l'exportation par rapport au taux initial démontrent l'objectif explicite des pouvoirs publics argentins de réduire les prix intérieurs dans un contexte où les prix sur le marché mondial augmentent. Pendant l'enquête, les pouvoirs publics argentins ont affirmé que la taxe à l'exportation sur le soja et de l'huile de soja a été mise en place dans le but d'augmenter les recettes. Malgré les multiples demandes de documents à l'appui de cette affirmation émises par la Commission, les pouvoirs publics argentins n'en ont fourni aucun.

(90) Par ailleurs, aucun des actes législatifs adoptés depuis 2002 concernant les ajustements de la taxe à l'exportation sur le soja, l'huile de soja ou le biodiesel ne mentionne l'augmentation des recettes en tant que justification du niveau de la taxe à l'exportation. Comme expliqué aux considérants 91 à 100, ces actes législatifs indiquent que l'objectif de la taxe à l'exportation est d'inciter les fournisseurs de soja à continuer de vendre sur le marché intérieur à des prix inférieurs aux prix internationaux. Par conséquent, les pouvoirs publics argentins n'utilisent pas les taxes à l'exportation sur le soja en tant que mesures en matière de recettes fiscales, mais bien en tant qu'outil visant à soutenir le développement de l'industrie intérieure du biodiesel.

(91) À la suite d'une déclaration d'urgence publique (33), la taxe à l'exportation a augmenté en 2002, passant de 3,5 % à 13,5 % en vertu de la résolution 11/2002 (34). Cette résolution comprenait la déclaration suivante: «les effets des éventuelles modifications substantielles des prix internationaux de la production agricole doivent également être pris en compte» (soulignement ajouté), ce qui montre que cette mesure a été prise afin d'influencer le prix du soja sur le marché intérieur par rapport au prix appliqué sur le marché mondial.

(92) Le taux a connu une nouvelle augmentation cette même année, passant de 13,5 à 23,5 % en vertu de la résolution 35/2002 (35), qui prévoit que «la loi no 22415 permet l'imposition d'importations de marchandises destinées à la consommation afin de stabiliser les prix intérieurs jusqu'à ce que ceux-ci atteignent des niveaux appropriés et afin de maintenir une offre suffisante répondant aux besoins du marché intérieur». D'après le texte juridique, ces mesures étaient de nature transitoire et ne devaient durer qu'aussi longtemps que les conditions économiques générales du moment persisteraient. Toutefois, ces taxes à l'exportation sont toujours en vigueur à un niveau similaire à celui appliqué au moment de l'urgence publique, tandis que, pour d'autres graines, la taxe à l'exportation a été fixée à 0 % (36).

(93) En 2007, les premiers grands producteurs argentins de biodiesel ont commencé leurs activités. Cette même année, les pouvoirs publics argentins ont publié deux résolutions augmentant la taxe à l'exportation sur le soja, laquelle est passée ainsi de 23,5 % à 27,5 % (37), avant de grimper à 35 % (38). Les deux résolutions expliquaient cette taxe supplémentaire à l'exportation par le fait qu'outre l'augmentation de la demande intérieure et internationale pour ces produits, les produits visés par ces résolutions (essentiellement des produits apparentés au soja) sont utilisés pour de nouvelles fins productives; ces résolutions citaient explicitement les biocarburants comme exemple.

(94) En outre, la résolution 10/2007 (39) indique explicitement que «les prix internationaux des graines ont augmenté de manière substantielle […] la création de droits supplémentaires à l'exportation sur un certain nombre des marchandises susmentionnées est jugée appropriée» (soulignement ajouté).

(95) La résolution 369/2007 (40) note par ailleurs explicitement que l'augmentation de la taxe à l'exportation est nécessaire pour «réduire les prix intérieurs, consolider les progrès en matière de distribution des revenus et stimuler la valeur ajoutée» (soulignement ajouté).

(96) En 2008, au moyen de la résolution 125/2008 (41), les pouvoirs publics argentins ont établi une formule permettant de calculer un montant fixe de taxe à l'exportation, en fonction du niveau du prix FOB officiel fixé quotidiennement par les pouvoirs publics (ministère de l'agroalimentaire).

(97) La résolution 125/2008 définit la politique suivante: « Les prix internationaux des grains de céréales et des oléagineux ont considérablement augmenté au cours des dernières années et une forte volatilité de leurs taux de variation interannuels a été observée. Si cette situation venait à se poursuivre, cela pourrait avoir des effets négatifs sur l'économie dans son ensemble, comme des prix intérieurs plus élevés, une répartition moins équitable des richesses et une incertitude croissante quant aux décisions d'investissement dans l'agriculture et l'élevage. La proposition de modification du régime des droits à l'exportation applicable à un sous-groupe clé de grains de céréales et d'oléagineux est un outil approprié pour résoudre les problèmes susmentionnés.» (soulignement ajouté).

(98) Toujours en 2008, par la résolution 64/2008 (42), les pouvoirs publics argentins ont modifié la formule de calcul de la taxe à l'exportation et ont réaffirmé explicitement leur objectif stratégique: «L'objectif du régime des droits à l'exportation variables est d'atténuer l'incidence sur les prix intérieurs de l'augmentation des prix internationaux des grains de céréales et des oléagineux et de leurs sous-produits, contribuant ainsi à améliorer la répartition des revenus .» (soulignement ajouté).

(99) En 2012, les pouvoirs publics argentins ont publié une résolution conjointe indiquant que l'Argentine avait adopté un certain nombre de politiques publiques visant à renforcer l'industrie nationale du biodiesel, en particulier avec la promulgation de la loi no 26.093. La résolution conjointe a en outre fait observer que les droits à l'exportation sur le biodiesel et ses mélanges concordaient avec les droits à l'exportation appliqués aux autres sous-produits du secteur des oléagineux, compte tenu des différences de coûts de production et en maintenant un différentiel afin que le taux effectif pour le biodiesel soit inférieur à celui de sa principale matière première, ce qui favorise la création de valeur ajoutée en Argentine et contribue ainsi au développement de l'industrie du biodiesel (43).

(100) Si, fin 2015, les pouvoirs publics argentins nouvellement élus ont supprimé la taxe à l'exportation sur d'autres cultures céréalières, la taxe à l'exportation sur le soja est restée élevée. Le décret no 133/2015 (44) établissant l'élimination de la taxe à l'exportation sur le blé et portant à 30 % le pourcentage de la taxe à l'exportation sur le soja a fixé l'objectif stratégique suivant: «Dans le cas du soja et de leurs sous-produits, l'augmentation de la superficie plantée et la récolte record de la saison dernière n'ont pas empêché le déclin de la compétitivité et de la rentabilité de toute leur chaîne de valeur associée» (soulignement ajouté). En l'espèce, la chaîne de valeur concerne, entre autres, l'industrie du biodiesel.

(101) À la suite de la communication du document d'information, les pouvoirs publics argentins et la CARBIO ont répété leur affirmation selon laquelle tout effet des taxes à l'exportation appliquées au soja sur la production de biodiesel, si tant est qu'un tel effet existe, constitue clairement, au mieux, un effet secondaire d'une mesure de perception de recettes.

(102) La Commission a contesté cette déclaration. Les décrets, tels que cités aux considérants 91 à 100, ne peuvent être considérés comme de «simples orientations politiques». Cette législation reflète à maintes reprises l'intention des pouvoirs publics argentins de soutenir l'industrie du biodiesel, tandis que, contrairement à ce que pensent les pouvoirs publics argentins, les décrets ne citent pas la perception des recettes de l'État comme l'objectif de la taxe à l'exportation sur le soja. Aucun élément de la législation présentée par les pouvoirs publics argentins dans leurs communications ne mentionnait une fonction d'augmentation des recettes résultant de la taxe à l'exportation sur le soja.

(103) En imposant des taxes à l'exportation sur le soja, les pouvoirs publics argentins mettent les producteurs argentins de soja dans une situation économiquement irrationnelle, ce qui les incite à vendre leurs produits sur le marché intérieur à un prix inférieur à celui qu'ils seraient en mesure d'obtenir sans ces taxes à l'exportation. Ils sont donc privés de la possibilité de faire un choix rationnel et sont incités à respecter l'objectif stratégique qui sous-tend la taxe à l'exportation.

(104) Cette situation irrationnelle a été aggravée par d'autres restrictions à l'exportation, telles que les quotas à l'exportation sur les produits agricoles autres que le soja imposés de 2006 à 2015, qui ont découragé l'exportation d'autres cultures et ont orienté les producteurs vers la poursuite de la production de soja (plutôt que vers celle d'autres graines) et vers une nouvelle diminution du prix intérieur. Les producteurs de soja ont également continué à produire et à vendre leur production au niveau local, car le stockage n'est pas approprié pour ce produit agricole et ne peut être maintenu à moyen et long terme.

(105) À la suite de la communication du document d'information, les pouvoirs publics argentins ont affirmé qu'aucun quota à l'exportation n'a été appliqué au maïs et au blé depuis 10 ans. Toutefois, la Commission est parvenue à la conclusion que cette déclaration était erronée. La résolution 543/2008 (45) réglementait explicitement la détermination de quantités exportées maximales en ce qui concerne, entre autres, le blé et le maïs. Cette mesure était en vigueur jusqu'à la fin de l'année 2015 (46).

(106) En 2009, les pouvoirs publics argentins ont par ailleurs introduit une interdiction temporaire d'importation de soja, déclarant que l'utilisation de matières premières nationales devait être privilégiée par rapport à celle de matières premières importées pour apporter une valeur ajoutée au produit argentin sur le marché international, et que l'importation temporaire de matières premières produites localement fausse cet objectif (47). En 2012, les pouvoirs publics argentins ont créé le «Registre à l'intention des opérateurs habilités dont les activités portent sur le soja», supprimant ainsi l'interdiction d'importation (48). Toutefois, l'importation de soja en Argentine est restée un processus très fastidieux jusqu'à ce que d'autres modifications soient apportées à ce registre en 2016 (49). L'interdiction d'importation associée à la taxe à l'exportation sur le soja confirme l'objectif stratégique des pouvoirs publics argentins de stimuler le développement d'une industrie du biodiesel pleinement intérieure comprenant des contenus locaux dans la chaîne d'approvisionnement, ce qui donne lieu, en Argentine, à une production artificielle, initiée par les pouvoirs publics, de soja destinées à la consommation intérieure, qui garantit que la demande locale de soja soit satisfaite à partir d'un approvisionnement local orienté vers la réalisation des objectifs stratégiques énoncés.

(107) De surcroît, une longue période de restrictions à l'exportation portant sur d'autres cultures a entraîné une augmentation significative de la production de soja, soit la «sojización» (50) (sojatisation) de l'agriculture argentine. Même après la suppression des quotas à l'exportation en 2015 (51), la production de soja n'a pas connu de diminution significative par rapport aux autres cultures et est restée relativement stable (voir graphique 1 ci-après): Graphique 1 Production argentine de soja, de maïs et de blé par année de récolte Soy Corn Wheat Production Millions MT 2000/01 2001/02 2002/03 2003/04 2004/05 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 2010/11 2011/12 2012/13 2013/14 2014/15 2015/16 2016/17 2017/18 Source: http://datosestimaciones.magyp.gob.ar/

(108) En outre, les pouvoirs publics argentins ont publié en 2017 une résolution établissant un régime de stimulation pour les producteurs de soja (52), dans le cadre du plan Belgrano (53). Le plan Belgrano a été mis en place en 2016 en tant que plan de développement des infrastructures et de l'industrie dans dix provinces situées dans le nord de l'Argentine, qui ont toujours été moins développées que le reste du pays. Cette résolution a offert des incitations financières aux producteurs de soja dans les dix provinces les moins développées d'Argentine (54) du 1er mars au 31 août 2017 et, ce faisant, a davantage orienté les producteurs vers la production de soja et a augmenté l'offre intérieure de soja en faveur du développement de l'industrie du biodiesel.

(109) La Commission a estimé qu'au regard des éléments de preuve disponibles, les pouvoirs publics argentins ont joué un «rôle plus actif que de simples actes d'encouragement», comme l'exige l'Organe d'appel (55). Les mesures prises par les pouvoirs publics argentins restreignent la liberté d'action des producteurs de soja en limitant dans la pratique leur capacité de décider du marché sur lequel ils vendent leur produit et du prix de celui-ci.

(110) Ils ne peuvent pas maximiser leurs revenus comme ils pourraient le faire en l'absence de la taxe à l'exportation sur le soja (par exemple, en exportant leur production pour bénéficier de prix supérieurs ou en augmentant les prix intérieurs), ainsi que d'autres mesures similairement restrictives.

(111) Le décret 133/2015 et le décret 640/2016, par lesquels les pouvoirs publics argentins prennent des mesures spécifiques afin d'aider l'industrie du soja et la chaîne de valeur qui lui est associée à inverser le déclin en matière de compétitivité et de rentabilité observé dans l'ensemble de la chaîne de valeur associée, viennent également étayer cette affirmation. Les pouvoirs publics argentins encouragent donc les producteurs de soja — ou les y contraint — à maintenir leur production pour approvisionner le marché intérieur alors qu'un fournisseur rationnel adapterait sa production et ses prix dans une situation où les exportations sont découragées.

(112) Par conséquent, les pouvoirs publics argentins utilisent ces mesures pour amener les producteurs de soja à garder le soja sur le territoire argentin, étant donné qu'ils ne peuvent pas les vendre aux prix plus élevés qui prévaudraient en Argentine si de telles mesures n'existaient pas.

(113) En ce sens, les pouvoirs publics argentins «chargent» les producteurs de matières premières ou «ordonnent» à ceux-ci de fournir des marchandises aux utilisateurs nationaux de soja, c'est-à-dire les producteurs de biodiesel, moyennant une rémunération moins qu'adéquate. Les producteurs de soja se voient confier la responsabilité de créer un marché intérieur artificiel, cloisonné et à bas prix en Argentine.

(114) En d'autres termes, en appliquant la série de mesures décrites précédemment, les pouvoirs publics argentins sont conscients de la manière dont les producteurs de soja réagiront aux mesures et des conséquences qui résulteront de ces mesures. Bien que les producteurs de soja puissent légèrement réduire leur production nationale en réponse aux taxes à l'exportation et aux autres mesures restrictives, les éléments de preuve indiquent que la production n'a ni cessé ni connu de diminution significative (voir tableau 1 ci-après et les explications complémentaires fournies au considérant 139). La Commission a conclu que cela est dû au fait que les pouvoirs publics argentins ont chargé les producteurs de soja, et ordonné à ceux-ci, de poursuivre leur production et leurs exportations.

(115) Comme expliqué, dans le secteur de la production de soja, l'adaptation de la production restera modérée, avec en corollaire des prix intérieurs plus bas. À cet égard, les effets sont établis sur une base ex ante et non ex post et ne sont dès lors pas «involontaires». Il existe un «lien démontrable» clair entre la politique et le comportement des entités privées concernées, qui servent de mandataires aux pouvoirs publics argentins, dont ils exécutent la politique d'approvisionnement en soja de l'industrie du biodiesel moyennant une rémunération moins qu'adéquate.

(116) Les pouvoirs publics argentins eux-mêmes ont reconnu la réussite de la série de mesures prises pour réaliser l'objectif stratégique de soutien à l'industrie du biodiesel qu'ils ont énoncé. Dans la résolution conjointe mentionnée ci-après et publiée en 2012 par les pouvoirs publics argentins, ceux-ci ont déclaré que les politiques publiques adoptées comprenaient une série de mécanismes visant à promouvoir l'industrie du biodiesel. Ils ont également déclaré que ceci explique les bonnes performances de ce secteur productif, dont les marges brutes de la principale matière première dépassent 25 % pendant la phase de transformation (56). Ces marges semblent avoir été obtenues en grande partie par les écarts entre les droits à l'exportation sur le biodiesel et ceux sur le soja.

(117) En conclusion, la Commission a constaté que les pouvoirs publics argentins avaient chargé les producteurs de soja ou ordonné à ceux-ci d'appliquer leur politique visant à créer un marché intérieur cloisonné et à fournir du soja à l'industrie intérieure du biodiesel moyennant une rémunération moins qu'adéquate.

(118) À la suite de la communication du document d'information, les pouvoirs publics argentins ont affirmé que la Commission élargissait la définition de l'action de charger ou d'ordonner en mettant l'accent sur les termes «persuasion» et «orientation», alors que, d'après les exigences de l'OMC, l'attribution d'une responsabilité doit constituer une action explicite et positive visant une partie donnée pour qu'elle accomplisse une tâche ou une mission particulière. De simples déclarations de politique des pouvoirs publics ne peuvent constituer un ordre et l'action de charger ou d'ordonner alléguée ne peut être involontaire ou être un simple corollaire de la réglementation publique.

(119) La Commission a exprimé son désaccord. Comme indiqué au considérant 117, au regard de la jurisprudence de l'OMC mentionnée au considérant 93, la Commission a trouvé des éléments de preuve substantiels permettant de conclure que les pouvoirs publics argentins ont pris l'action explicite et positive de charger les producteurs de soja ou d'ordonner à ceux-ci de vendre leurs soja à l'industrie du biodiesel moyennant une rémunération moins qu'adéquate. Il existe un «lien démontrable» entre les actions des pouvoirs publics et le comportement des producteurs de soja de sorte que les actions de ces derniers peuvent être imputées aux pouvoirs publics argentins. Les pouvoirs publics argentins n'ont pas étayé leur affirmation selon laquelle les éléments de preuve produits par la Commission pouvaient seulement être considérés comme de simples déclarations de politique de leur part. En particulier, ils n'ont pas contesté l'existence des objectifs stratégiques énoncés qui se dégagent de ces déclarations; ils n'ont pas non plus démenti les déclarations célébrant la réussite des mesures restrictives dans la réalisation des objectifs stratégiques visant à soutenir l'industrie argentine du biodiesel. Cet argument a donc été rejeté.

(120) Par ailleurs, les pouvoirs publics argentins ont affirmé que la conclusion de la Commission selon laquelle l'existence de différents mécanismes au sein d'un mécanisme plus large conçu par les pouvoirs publics argentins afin de soutenir une industrie spécifique est pertinente aux fins de la détermination de la nature de l'action est manifestement erronée étant donné que les taxes à l'exportation ne sont pas mentionnées aux points i) à iii) de l'article 3 du règlement de base (ou l'accord sur les subventions et les mesures compensatoires) et ne relèvent pas du point iv)) de l'article 3 du règlement de base.

(121) Le seul fait que les taxes à l'exportation en soi ne soient pas explicitement mentionnées à l'article 3, paragraphe 1, point a), du règlement de base ne les empêche pas d'être potentiellement une contribution financière et donc de relever de la définition d'une subvention au titre du règlement de base et de l'accord sur les subventions et les mesures compensatoires). La Commission a fourni de nombreux éléments de preuve montrant que la taxe à l'exportation sur le soja était utilisée en tant qu'outil, en conjonction avec d'autres instruments, afin d'inciter les producteurs de soja à respecter les objectifs stratégiques énoncés, et ce, d'une façon équivalant à une subvention passible de mesures compensatoires, tel que précisé à l'article 3, paragraphe 1, point a), du règlement de base. Les pouvoirs publics argentins n'ayant pas étayé l'argument selon lequel la taxe à l'exportation sur le soja ne pouvait être considérée comme une subvention passible de mesures compensatoires, la Commission a rejeté l'argument en question.

(122) À la suite de la communication des conclusions définitives, les pouvoirs publics argentins n'étaient pas d'accord avec la conclusion de la Commission, au considérant 121, selon laquelle ils n'ont pas étayé leur allégation selon laquelle la taxe à l'exportation sur le soja ne pouvait être considérée comme une subvention passible de mesures compensatoires.

(123) Bien que, tout au long de l'enquête, les pouvoirs publics argentins aient affirmé que l'institution de taxes à l'exportation avait pour objectif de générer des recettes, ils n'ont pas fourni de preuves à l'appui de cette affirmation en ce qui concerne l'un quelconque des actes législatifs instituant la taxe à l'exportation sur le soja ou en modifiant le niveau. En fait, sur la base des éléments de preuve disponibles, la Commission a considéré que les taxes à l'exportation faisaient partie des outils que les pouvoirs publics argentins ont utilisés pour soutenir le développement de l'industrie du biodiesel. Par conséquent, la Commission est parvenue à une conclusion différente, exposée aux considérants 89 et 90 ci-dessus et a rejeté l'allégation initiale des pouvoirs publics argentins.

(124) La CARBIO a fait valoir que la Commission n'a pas tenu compte des critères élevés requis pour prouver l'existence d'une action de charger ou d'ordonner. Les producteurs de soja restent libres de décider s'ils souhaitent produire, vendre et exporter leur soja. Aucun élément de la taxe à l'exportation sur le soja ne charge les producteurs de soja de prendre l'une quelconque de ces décisions ni n'ordonne à ceux-ci de le faire.

(125) La Commission a exprimé son désaccord avec l'affirmation selon laquelle le critère de l'action de charger ou d'ordonner, tel qu'énoncé au considérant 82, n'est pas respecté en l'espèce. De plus, l'affirmation de la CARBIO selon laquelle les producteurs de soja sont libres de fixer le prix du soja est inexacte. Au cours de la visite de vérification, les pouvoirs publics argentins ont expliqué comment le prix FOB du soja destiné à l'exportation est fixé par les pouvoirs publics. Étant donné que tant le prix à l'exportation que le prix intérieur du soja sont bien inférieurs au prix pratiqué sur le marché mondial, les producteurs de soja sont limités dans leur liberté de fixer leur prix. Enfin, la CARBIO ne tient pas compte du fait que la taxe à l'exportation n'est pas le seul outil conçu par les pouvoirs publics argentins pour orienter les producteurs de soja. Cet argument a donc été rejeté.

(126) La CARBIO a également contesté la conclusion de la Commission présentée au considérant 112 selon laquelle les producteurs de soja ne peuvent pas vendre aux prix plus élevés qui prévaudraient en Argentine si ces mesures n'existaient pas, en se basant sur une étude de l'International Trade Commission des États-Unis (USITC) avançant que la suppression de la taxe à l'exportation sur le soja entraînerait une augmentation de seulement 1,2 % des prix intérieurs du soja (57).

(127) Toutefois, la Commission a souligné que, d'après une étude publiée dans l'American Journal of Agricultural Economics (58), en l'absence d'une taxe à l'exportation, le prix intérieur du soja pourrait être bien supérieur (hausse pouvant atteindre 26,0 %). Par ailleurs, l'étude mentionnée par la CARBIO a également indiqué que la suppression de la taxe à l'exportation sur le soja entraînerait une baisse de 18 % du prix du soja sur le marché mondial. Cela signifie qu'avec la suppression théorique d'une taxe à l'exportation de 23,5 %, la différence entre le prix argentin et le prix pratiqué sur le marché mondial serait presque éliminée.

(128) La Commission a donc réitéré la conclusion selon laquelle les producteurs de soja sont incités à poursuivre leur production et leurs ventes de soja en Argentine sans qu'ils ne puissent vendre aux prix plus élevés qui prévaudraient en Argentine si ces mesures n'existaient pas.

(129) Après la communication des conclusions définitives, les pouvoirs publics argentins et la CARBIO ont réitéré leurs allégations selon lesquelles: — il n'existe pas de série de mesures incitant les producteurs nationaux de soja à vendre du soja sur le marché national moyennant une rémunération moins qu'adéquate, — les producteurs de soja sont libres de fixer le prix de leurs soja, — aucune contribution financière n'est apportée au moyen de taxes à l'exportation sur le soja; tout effet des taxes à l'exportation appliquées au soja sur la production de biodiesel constitue tout au plus un effet secondaire d'une mesure de recouvrement des recettes, — la nature et l'objectif, à savoir la perception de recettes, des taxes à l'exportation sur le soja n'ont aucun rapport avec l'action de charger ou d'ordonner alléguée, et — aucun avantage n'est ainsi conféré.

(130) En outre, les pouvoirs publics argentins et la CARBIO n'étaient pas d'accord avec l'interprétation juridique de la Commission concernant les termes «charger» et «ordonner». Les pouvoirs publics argentins ont fait valoir que l'évaluation de la contribution financière par la Commission s'apparente fortement à l'approche dite «fondée sur les effets», qui a été explicitement et catégoriquement rejetée par la jurisprudence de l'OMC.

(131) La CARBIO a en outre fait valoir que le prix actuel du soja sur le marché mondial ne reflète pas ce que serait le prix intérieur du soja en Argentine en l'absence de la taxe à l'exportation.

(132) Étant donné que les pouvoirs publics argentins ou la CARBIO n'ont fait que réitérer les arguments avancés précédemment, mais qu'ils n'ont étayé aucun d'entre eux, la Commission les a rejetés.

3.2.2.3. Action de charger ou d'ordonner visant des organismes privés au sens de l'article 3, paragraphe 1, point a) iv), du règlement de base

(133) La Commission a ensuite cherché à déterminer si les producteurs de soja en Argentine sont des organismes privés visés par une action de charger ou d'ordonner des pouvoirs publics argentins au sens de l'article 3, paragraphe 1, point a) iv), du règlement de base.

(134) Les producteurs-exportateurs argentins retenus dans l'échantillon achetaient la totalité du soja utilisées dans le cadre de la production de biodiesel auprès de sources nationales. Ces graines étaient achetées auprès d'exploitations privées de soja, à l'exception de volumes mineurs de soja provenant de l'entreprise publique YPF.

(135) Sur la base des informations disponibles, la Commission a donc considéré que l'ensemble des producteurs de soja sont des organismes privés chargés par les pouvoirs publics argentins, au sens de l'article 3, paragraphe 1, point a) iv), du règlement de base, de fournir du soja moyennant une rémunération moins qu'adéquate.

3.2.2.4. Fourniture de soja par des producteurs de soja moyennant une rémunération moins qu'adéquate

(136) Ensuite, la Commission a vérifié si les producteurs de soja ont réellement exécuté la politique gouvernementale argentine et fourni du soja moyennant une rémunération moins qu'adéquate. À cet effet, elle a analysé en détail l'évolution du marché en Argentine par rapport à une référence appropriée. Conformément aux conclusions établies au considérant 64, la Commission a décidé d'utiliser partiellement les faits disponibles afin de déterminer si des producteurs de soja avaient fourni du soja moyennant une rémunération moins qu'adéquate.

(137) Au travers de la série de mesures décrites aux considérants 84 à 116, les pouvoirs publics argentins ont incité les producteurs de soja à vendre leurs produits localement à des prix inférieurs à ceux qu'ils auraient autrement pratiqués (c'est-à-dire que si ces mesures n'avaient pas été prises, les producteurs de soja auraient exporté le soja au prix bien supérieur pratiqué sur le marché mondial ou auraient simplement adapté leur offre aux contraintes du marché). En revanche, les producteurs de soja ne l'ont pas fait en raison de la politique des pouvoirs publics argentins visant à stimuler le développement de l'industrie du biodiesel en aval.

(138) Comme démontré dans le tableau 1, la quasi-totalité de la consommation intérieure de soja est ensuite transformée en huile de soja par concassage. Les données concernant la production, l'exportation, l'importation et le concassage intérieur du soja au fil des ans sont les suivantes: Tableau 1 Production argentine de soja, d'huile de soja et de biodiesel Production de soja (en tonnes) Exportation de soja (en tonnes) Importation de soja (en tonnes) Concassage de soja (en tonnes) Production d'huile de soja (en tonnes) Consommation intérieure d'huile de soja (en tonnes) Production de biodiesel (en tonnes) 2007 47 482 787 11 843 248 2 245 391 36 268 044 6 962 206 474 078 2008 46 238 890 11 733 588 2 891 771 31 709 219 6 024 101 1 078 022 711 864 2009 30 989 474 4 292 321 823 924 30 285 623 5 772 026 1 348 922 1 179 103 2010 52 676 218 13 616 012 189 36 824 921 7 000 075 2 118 336 1 820 385 2011 48 878 774 10 420 216 12 862 37 339 854 7 113 681 2 996 512 2 429 964 2012 40 100 197 6 158 407 1 428 33 333 313 6 353 359 2 841 121 2 456 578 2013 49 306 202 7 784 236 1 615 34 040 869 6 432 942 2 448 560 1 997 809 2014 53 397 720 7 360 901 2 227 37 936 186 7 096 392 3 184 146 2 584 290 2015 61 446 556 11 509 272 566 40 940 319 7 895 905 2 407 954 1 810 659 2016 58 799 258 8 910 323 853 849 44 482 510 8 670 493 3 137 953 2 659 275 2017 54 971 626 7 369 126 1 897 833 41 824 091 8 065 602 3 264 784 2 871 435 Source: Données communiquées par les pouvoirs publics argentins, provenant de différentes bases de données argentines publiquement accessibles.

(139) Comme le montre le tableau 1, la production de soja, qui était de 26,7 millions de tonnes en 2001, a connu une augmentation et a atteint 40,5 millions de tonnes en 2006 (59). Plutôt que de donner lieu à une réduction de la production de soja, l'augmentation de la taxe à l'exportation sur le soja a entraîné une augmentation irrationnelle du point de vue économique. En effet, sans l'encouragement créé par les diverses mesures prises par les pouvoirs publics argentins, les fournisseurs soumis à des restrictions à l'exportation s'adapteraient aux conditions du marché. Toutefois, en l'espèce, plutôt que de réduire leur production, les producteurs de soja tirent également profit de l'objectif stratégique visant à stimuler et à développer une industrie du biodiesel compétitive qui, à son tour, requiert que des quantités de soja soient mises à la disposition des producteurs de biodiesel à des prix inférieurs aux prix internationaux.

(140) Cette tendance est illustrée dans le graphique 2 ci-après (en tonnes): Graphique 2 Opérations sur le soja en Argentine Soybean crushing Soybean imports Soybean exports Soybean production 2017 2016 2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 Source: Données fournies dans le tableau au considérant 138.

(141) Le tableau 1 et le graphique 2 indiquent que la quasi-totalité de la production de soja consommée sur le territoire national a été concassée et que la consommation intérieure de l'huile de soja ainsi obtenue a été principalement utilisée pour la production de biodiesel.

(142) À la suite de la notification des conclusions finales, la CARBIO a affirmé que la Commission faisait valoir que tout le soja vendu sur le marché intérieur était utilisé exclusivement pour la production de biodiesel. La Commission a précisé que ce n'était pas le cas. Comme indiqué au considérant 141, le soja est vendu sur le marché intérieur pour être concassé et transformé en huile de soja et en farine de soja. L'huile de soja qui en résulte est utilisée pour fabriquer du biodiesel, étant donné qu'il n'existe pas de marché intérieur important pour l'huile de soja en Argentine. Une partie de l'huile de soja et de la farine de soja est exportée.

(143) En outre, des exportations de soja n'ont lieu que lorsque la consommation intérieure destinée au concassage de soja et à la production de biodiesel est pleinement satisfaite. Le tableau 1 et le graphique 2 montrent également les importations inexistantes ou très limitées de graines soja au cours des années d'application des restrictions à l'exportation. Cette tendance est également confirmée par le modèle économique observé auprès des producteurs-exportateurs retenus dans l'échantillon. En effet, aucun d'entre eux n'a importé de soja pour la production de biodiesel. Ils n'ont importé de soja que pour les utiliser dans leurs installations de concassage et ont ensuite exporté la totalité de l'huile et de la farine de soja ainsi obtenues en dehors du territoire argentin.

(144) En conséquence, l'objectif principal des mesures prises par les pouvoirs publics argentins a été réalisé: le soja produites sur le territoire argentin ont pleinement satisfait la demande intérieure de matières premières pour la production intérieure de biodiesel, et ce, au détriment des producteurs de ces graines qui, en l'absence de restrictions à l'exportation, préféreraient optimiser leurs bénéfices et exporter la totalité de leur production ou la vendre à des prix plus élevés sur le marché intérieur.

(145) Conformément à la jurisprudence pertinente de l'OMC et comme expliqué en particulier au considérant 78, dans la plupart des cas, une forme quelconque de menace ou de persuasion de la part des pouvoirs publics à l'égard des fournisseurs de matières premières est nécessaire en tant qu'élément de preuve de l'existence d'une action de charger ou d'ordonner. Le fait de laisser une marge d'appréciation n'écarte pas automatiquement cette constatation. Cette analyse au cas par cas est fondée sur des éléments de preuve. En l'espèce, le fait que les exportations soient relativement limitées sur un marché de produits de base hautement international où l'Argentine est l'un des principaux producteurs mondiaux de soja est remarquable, notamment si l'on tient compte du fait que le prix sur les marchés internationaux est sensiblement supérieur au prix intérieur argentin (voir graphique 3 au considérant 158).

(146) Les éléments de preuve repris dans la législation argentine (voir les considérants 91 à 99) montrent que l'objectif stratégique des pouvoirs publics argentins est de développer et de favoriser les industries en aval à plus forte valeur ajoutée, notamment l'industrie du biodiesel. En outre, les pouvoirs publics argentins ont clairement indiqué leur objectif visant à protéger les industries en aval de la hausse des prix internationaux.

(147) À la suite de la communication du document d'information, la CARBIO a fait valoir que la Commission n'avait pas fourni d'éléments de preuve à l'appui de la déclaration selon laquelle les producteurs de soja préféreraient optimiser leurs bénéfices.

(148) Étant donné que la Commission n'a pas reçu d'informations directes de la part des producteurs de soja, comme expliqué aux considérants 61 à 64, elle a supposé que les producteurs de soja sont des opérateurs économiques rationnels dans une économie de marché qui optimiseraient autant que possible leurs bénéfices. Par conséquent, la décision d'augmenter la production de soja alors que les prix diminuent du fait de l'augmentation de la taxe à l'exportation est considérée comme irrationnelle. Le fait que les producteurs de soja continuent de fournir du soja malgré les diverses mesures restrictives adoptées par les pouvoirs publics argentins résulte des actions adoptées par les pouvoirs publics argentins afin d'inciter les producteurs de soja en tant qu'entités à mettre en œuvre les objectifs stratégiques énoncés visant à soutenir l'industrie du biodiesel. Cet argument a donc été rejeté.

(149) Les pouvoirs publics argentins ont affirmé qu'aucun élément de preuve n'a montré que la transformation du soja en Argentine a été modifiée de quelque manière que ce soit en raison des taxes à l'exportation sur le soja.

(150) La Commission a exprimé son désaccord. À titre liminaire, la Commission rappelle que les pouvoirs publics argentins ne l'ont pas aidée à obtenir des producteurs de soja les informations nécessaires pour mieux évaluer leur comportement. Sur la base des informations disponibles, la Commission a donc considéré que les mesures prises par les pouvoirs publics argentins (y compris la taxe à l'exportation) ont modifié le comportement des producteurs de soja en vue de la réalisation des objectifs des pouvoirs publics argentins. Comme le montre le tableau 1, malgré une augmentation de la taxe à l'exportation sur le soja en 2007, c'est-à-dire au début de la production à grande échelle de biodiesel, la production du soja a augmenté de manière significative. En outre, l'exportation d'huile de soja a été largement remplacée par l'exportation de biodiesel au cours de la même période, ce qui montre que les mesures prises par les pouvoirs publics argentins ont encouragé un changement structurel visant à améliorer la compétitivité de l'industrie du biodiesel. Cet argument a donc été rejeté.

(151) Il apparaît aussi clairement que, bien que les pouvoirs publics argentins n'empêchent pas officiellement les innombrables petits producteurs de soja (64 000 environ) d'exporter leurs produits, ces derniers sont incités par ces politiques à vendre sur le marché intérieur la quasi-totalité de leur production, et ce, à des prix inférieurs à ceux qu'ils auraient autrement pu obtenir sur les marchés internationaux. Aucun élément de preuve disponible dans le dossier n'indique que les pouvoirs publics argentins cherchent de quelque manière que ce soit à encourager et/ou à soutenir activement, directement ou indirectement, une augmentation des exportations et donc une maximisation des bénéfices pour les producteurs de soja malgré les difficultés connues rencontrées par les petits agriculteurs lorsqu'il s'agit de trouver des clients à l'étranger, de communiquer dans une langue étrangère et d'accomplir l'ensemble des lourdes formalités administratives qui s'appliquent aux exportations.

(152) En l'absence d'autres éléments de preuve dans le dossier indiquant le contraire, et compte tenu de la coopération insuffisante des pouvoirs publics argentins s'agissant de la fourniture d'éléments de preuve et d'informations pertinents à cet égard, la Commission a conclu que ces éléments de preuve montrent que les producteurs de soja ont été incités à vendre leur production sur le marché intérieur au profit des industries en aval (notamment les producteurs de biodiesel) au lieu de maximiser leurs rendements, par exemple en trouvant d'autres solutions l'adaptation de leur production ou même le choix d'un autre type de production (par exemple production d'autres graines).

(153) Le fait que les producteurs de soja disposent encore d'un certain pouvoir discrétionnaire pour vendre à l'étranger, du moins officiellement, et que des exportations très limitées ont effectivement eu lieu ne remet pas en cause la conclusion principale concernant l'existence d'une action de charger ou d'ordonner, conformément à la jurisprudence de l'OMC concernant les DRAM (60).

(154) En outre, la Commission a analysé si l'offre de soja due aux mesures prises par les pouvoirs publics argentins avait une incidence sur le prix intérieur du soja en Argentine.

(155) La Commission a utilisé le prix intérieur moyen du soja en Argentine, qui repose sur des données mensuelles de la bourse des céréales de Buenos Aires pour Rosario, Bahia Blanca et Quequen fournies par le ministère de l'agroalimentaire au niveau national.

(156) Les producteurs-exportateurs retenus dans l'échantillon ont effectivement importé du soja. Bien que les sociétés n'aient pas utilisé ces importations pour la production de biodiesel (celles-ci ont été utilisées afin de produire de l'huile de soja qui a ensuite été exportée), le prix de ces importations a pu être considéré comme représentatif, car le soja ont été importées afin d'être concassées et réexportées sous forme d'huile de soja et leur prix reflétait celui du marché mondial du soja.

(157) Le prix intérieur a été comparé au prix FOB moyen à l'importation de soja par les producteurs-exportateurs retenus dans l'échantillon sur une base mensuelle.

(158) Le graphique 3 ci-après montre les fluctuations des prix au cours de la période considérée et la différence de prix en pourcentage entre le prix intérieur argentin et le prix pratiqué sur le marché mondial. Graphique 3 Prix intérieur argentin par rapport au prix sur le marché mondial Price difference (%) World market price (ARS/MT) Argentinian domestic price (ARS/MT) 2017M11 2017M09 2017M07 2017M05 2017M03 2017M01 2016M11 2016M09 2016M07 2016M05 2016M03 2016M01 2015M11 2015M09 2015M07 2015M05 2015M03 2015M01 Source: Bloomberg et les données communiquées des pouvoirs publics argentins sur la base des données publiquement accessibles.

(159) Le graphique 3 montre une différence de prix entre le prix intérieur argentin et le prix pratiqué sur le marché mondial, laquelle peut principalement s'expliquer par la taxe à l'exportation sur le soja. Les orientations politiques des pouvoirs publics argentins empêchent les producteurs de soja de réaliser des bénéfices en fonction des prix pratiqués sur le marché mondial. Les producteurs de soja sont effectivement privés de la possibilité de faire le choix rationnel de vendre sur les marchés internationaux à des prix bien supérieurs.

(160) À la place, ils réalisent des bénéfices comparables sur le marché intérieur et sur le marché international, mais, pour ce faire, ils réduisent les prix intérieurs du montant de la taxe à l'exportation. Ainsi, les pouvoirs publics argentins tirent les prix intérieurs vers le bas au profit de l'industrie nationale de transformation.

(161) Les pouvoirs publics argentins exercent une action d'ordonner en ce qu'ils privent les producteurs de soja de la possibilité de faire un choix rationnel. En outre, comme le montre le graphique, la différence de prix entre les prix intérieurs et les prix internationaux est non seulement restée importante, mais a également protégé l'industrie du biodiesel et toutes les autres industries en aval (telles que celle des concasseurs, principalement intégrés aux producteurs de biodiesel) des augmentations de prix très importantes observées sur le marché international.

(162) En conséquence, la série de mesures prises par les pouvoirs publics argentins a permis la réalisation de leur objectif prédéfini, à savoir réduire les prix intérieurs dans un contexte où les prix internationaux augmentent au profit de l'industrie nationale à valeur ajoutée, notamment en ce qui concerne le biodiesel.

(163) Compte tenu de ce qui précède, la Commission a conclu que les producteurs de soja en Argentine ont été chargés de fournir du soja à l'industrie intérieure du biodiesel ou ont reçu l'ordre de le faire moyennant une rémunération moins qu'adéquate.

3.2.2.5. Les fonctions qui sont normalement du ressort des autorités publiques et la pratique suivie ne différant pas véritablement de la pratique normale des pouvoirs publics

(164) Concernant le critère du «ressort normal», qui n'a pas encore été clarifié plus précisément par le groupe spécial (61), la Commission a considéré que la fourniture de matières premières situées dans un pays à des entreprises de ce même pays est une fonction qui est du ressort normal des pouvoirs publics. Conformément au droit international général, les États sont souverains en ce qui concerne leurs ressources naturelles. Bien qu'ils aient toute discrétion pour organiser l'exploitation de leurs ressources naturelles, leur souveraineté se traduit généralement par un pouvoir gouvernemental réglementaire de le faire. À cet égard, il importe peu que des pouvoirs publics exercent habituellement cette fonction ou non (62). La Commission a donc estimé que la fourniture de soja proven