FR Journal officiel de l’Union européenne L 142/1

DÉCISION DE LA COMMISSION

du 15 octobre 2003

relative aux mesures ad hoc exécutées par le Portugal en faveur de la RTP

[notifiée sous le numéro C(2003) 3526]

(Le texte en langue portugaise est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

(2005/406/CE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,

vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément auxdits articles (1), et vu ces observations,

considérant ce qui suit:

I. PROCÉDURE

(1) La Commission a été saisie de trois plaintes (en 1993, 1996 et 1997) déposées par le radiodiffuseur privé SIC, l'informant que le Portugal avait exécuté un certain nombre de mesures ad hoc et de paiements compensatoires annuels en faveur de RTP, l'organisme public portugais de radiodiffusion.

(2) Par lettre du 15 novembre 2001, la Commission a informé le Portugal de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE à l'égard d'un certain nombre de mesures ad hoc en faveur de RTP.

(3) La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes (2), par laquelle l'exécutif européen invitait les parties intéressées à présenter leurs observations.

(4) Les autorités portugaises ont transmis leurs observations à la Commission par lettres des 28 et 31 janvier 2002. Celle-ci a par ailleurs reçu des observations de plusieurs tiers intéressés.

(5) Le plaignant SIC lui a ainsi communiqué ses observations par lettres des 8 février et 9 mai 2002, le radiodiffuseur privé portugais TVI par lettre du 8 mai 2002, l'Association des organismes commerciaux de radiodiffusion (ACT) par lettre du 9 mai 2002 et le radiodiffuseur privé italien Mediaset par lettre du 12 juin 2002. SIC a adressé d'autres lettres à la Commission concernant cette affaire les 16 mai et 4 août 2003.

(6) La Commission a transmis ces observations au Portugal, qui a réagi par lettre du 25 mars 2003. Les autorités portugaises ont répondu aux questions complémentaires de la Commission par lettre du 29 juillet 2003.

(7) La présente décision ne traitera que des mesures ad hoc sur lesquelles porte la décision d'ouvrir la procédure. La présente décision examine donc essentiellement les relations financières entre RTP et le Portugal pendant la période 1992-1998.

(8) De même que la décision d'ouvrir la procédure, la présente décision n'aborde pas les questions de la qualification juridique et de la compatibilité avec le traité des paiements compensatoires annuels accordés à RTP. Ces questions étant considérées, à titre préliminaire, comme une aide existante, elles font l'objet d'une procédure distincte en application de l'article 17 du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil (3).

(9) Toutefois, afin d'avoir une vue d'ensemble complète des relations financières existant entre le Portugal et RTP au cours de la période prise en compte par la présente enquête, la Commission doit prendre en considération non seulement les mesures ad hoc, mais également le soutien financier accordé à RTP sous forme de paiements compensatoires annuels. Dans la présente décision, la Commission ne fait mention de ces paiements compensatoires annuels que dans la mesure nécessaire pour préciser son raisonnement sur les mesures ad hoc.

II. DESCRIPTION DÉTAILLÉE DES ENJEUX

(10) Les paiements compensatoires annuels constituent le principal mécanisme de rémunération de RTP. Pendant la période comprise entre 1992 et 1998, RTP a reçu des paiements compensatoires annuels d'un montant de 66,49 milliards d’escudos portugais (PTE) pour couvrir les coûts résultant de l'accomplissement de ses obligations de service public. Juridiquement, ces paiements compensatoires étaient fondés sur l'article 5 de la loi no 21/92 (4).

(11) Le tableau 1 présente la répartition des paiements compensatoires annuels accordés à RTP pendant la période couverte par la présente décision. Tableau 1 Montant des paiements compensatoires annuels versés de 1992 à 1998 (en millions de PTE) 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 6 200 7 100 7 145 7 200 14 500 10 350 14 000 Source: Résolutions nos 18/92, 21/93, 19/94, 25-A/95, 97/96, 83/97 et 1/99 du Conseil des ministres.

(12) RTP a été exonérée du versement des frais de notaire et d'enregistrement afférents à l'enregistrement de la transformation juridique de la RTP en une société anonyme. Ces exonérations représentent un montant de 33 millions de PTE. Normalement, la législation portugaise prévoit que toute personne morale est tenue d'acquitter des taxes en cas de constitution d'une société, de modification de ses statuts ou de changements au sein de ladite société.

(13) Cette exonération se fonde juridiquement sur l'article 11, paragraphe 1, de la loi no 21/92, qui stipule: «Les statuts de RTP SA […] sont approuvés; ils ne doivent pas nécessairement être transformés en acte notarié, mais sont automatiquement enregistrés, libres de droits et de frais, sur la base du Journal officiel de la République (Diário de República) dans lequel ils sont publiés.»

(14) La disposition de l'article 11, paragraphe 1, découlait de l'application de la loi no 84/88. L'article 1er de cette loi stipulait que les entreprises publiques, même si elles sont nationalisées, pouvaient être transformées en sociétés anonymes par décret-loi. Ce décret-loi constituait l'acte par lequel les statuts de la société anonyme étaient approuvés et suffisait pour remplir toutes les exigences en matière d'enregistrement (5).

(15) En outre, en application de l'article 11, paragraphe 2, de la loi no 21/92, RTP était exonérée du paiement d'autres droits d'enregistrement directement liés à la modification du statut juridique de la société.

(16) Les dispositions de l’article 11, paragraphe 2, de la loi no 21/92 sont prises en application du décret-loi no 404/90 (6). Son article 1er stipule en effet que jusqu’au 31 décembre 1993, les entreprises procédant à des actes de coopération ou de concentration peuvent bénéficier d’une exonération des droits de mutation sur les biens immobiliers nécessaires à la concentration ou coopération, ainsi que des autres droits et frais exigés par la loi pour la réalisation de ce type d’actes.

(17) Avec l'ouverture du marché portugais de la télévision, il avait été décidé de retirer les actifs relatifs au réseau de distribution des signaux de télévision des activités de radiodiffusion de RTP et de créer une entité juridique distincte, «Teledifusão de Portugal», (TDP) dotée d'un capital de 5,4 milliards de PTE (7). La valeur de la nouvelle entité avait été fixée par deux institutions indépendantes, le Banco Nacional Ultramarino (BNU) et le Banco Português de Investimento (BPI) (8).

(18) En 1993, l'État a versé à RTP un montant de 5,4 milliards de PTE (ce chiffre était le résultat d'une évaluation indépendante) pour l'achat du réseau de radiodiffusion TDP à RTP, montant qui correspondait à la valeur des actifs qui avaient été transférés (9).

(19) La section ci-dessous expose le contexte dans lequel les accords ont été conclus. Elle décrit l'évolution de la composition du capital de Portugal Telecom, ainsi que les prix facturés et les accords passés avec RTP.

(20) Entre 1991 et 1994, le réseau de télédiffusion était détenu par la société anonyme TDP SA. Depuis 1994, le réseau est la propriété de Portugal Telecom, une société née du regroupement de Telecom Portugal SA, Telefones de Liboa e Porto SA et de TDP SA. Après la création de Portugal Telecom, l'État a régulièrement revu à la baisse sa participation dans l'entreprise. En 1995, 26,3 % ont été cédés dans le cadre d'une offre publique. Une deuxième partie a été mise aux enchères en juin 1996, ramenant la participation de l'État à 51 %. Mi-1997, sa participation a été réduite à 25 %, et à 10,5 % en 1999. Actuellement, l'entreprise est privatisée (10).

(21) La loi no 58/90 prévoit explicitement que les opérateurs privés peuvent perdre leur licence de radiodiffusion s'ils ne s'acquittent pas de leur redevance de réseau à temps (11).

(22) Aucune différence n'a été constatée entre les prix facturés par l'opérateur de réseau à RTP et aux opérateurs de télévision privés. De fait, il est juridiquement interdit de faire une différence entre les prix facturés à la chaîne publique de radiodiffusion RTP et aux radiodiffuseurs privés qui utilisent le réseau (12). Jusqu'à 1997, le niveau des prix pratiqués par l'opérateur de réseau était fonction de paramètres fixés par la loi (13). Depuis 1997, un accord passé entre l'Institut des médias et des communications, le directeur général du commerce et de la concurrence et Portugal Telecom a fixé les prix maximaux que Portugal Telecom peut appliquer à la distribution des signaux de télévision.

(23) RTP devait verser une redevance annelle au propriétaire du réseau de radiodiffusion pour pouvoir utiliser ledit réseau (14). RTP a toujours contesté le niveau de cette redevance de réseau, car celle-ci dépassait par an la moitié de la valeur du réseau au moment de sa défaisance. Bien que la RTP ait inscrit tous les coûts du réseau de radiodiffusion au passif de son bilan, y compris les intérêts pour retards de paiement, elle n'a pas payé ses redevances à temps.

(24) RTP ne peut se passer du réseau pour diffuser ses programmes. Par ailleurs, RTP est un des principaux utilisateurs du réseau (en dehors de l'opérateur privé SIC).

(25) Entre 1992 et 1998, l'opérateur du réseau a accepté de la part de la RTP des retards de paiement des redevances et plusieurs accords ont été conclus entre la RTP et Portugal Telecom pour rééchelonner sa dette (15). Après 1998 également, des accords de rééchelonnement de la dette ont été passés entre les deux sociétés. Un accord signé le 31 mai 2001 prévoit la consolidation de la dette accumulée par RTP envers Portugal Telecom, y compris le montant que représentent les intérêts sur les retards de paiement. Ce jour-là, les deux entreprises sont parvenues à un accord aux termes duquel la dette totale serait divisée en dix versements semestriels dus au 30 juin et au 30 décembre de chaque année.

(26) Le 3 juillet 2003, Anacom, l'autorité actuellement chargée de veiller à l'application de règles tarifaires pour le réseau de radiodiffusion, a décidé que Portugal Telecom devait réduire ses prix de 2002 à compter de janvier 2003 (de 14 % plus 1,2 % supplémentaire).

(27) Portugal Telecom est tenue, en application de son cahier des charges sur les télécommunications, de fournir un service de radiodiffusion et de distribution des signaux de télécommunication. L'obligation de service universel de Portugal Telecom, dont la marge bénéficiaire négative peut être rémunérée par l'État, ne comprend pas la fourniture d'un service de distribution de signaux de télévision à RTP (16).

(28) Entre 1983 et 1989, RTP a accumulé une dette de 2,189 milliards de PTE, née du défaut de paiement de cotisations de sécurité sociale. Cette dette est née d'un litige entre RTP et la Sécurité sociale sur une question d'interprétation concernant les cotisations sociales dues pour les heures supplémentaires et les cachets des artistes.

(29) L'interprétation de la Sécurité sociale était exposée à l'article 2, point e), du décret d'application no 12/83 du 12 février 1983. Afin d'éviter une action en justice, les deux parties ont conclu un accord amiable en vertu duquel la Sécurité sociale a renoncé au recouvrement des intérêts de retard et accepté un rééchelonnement de la dette. Après le règlement du litige, le décret d'application n'a jamais été révoqué.

(30) Le 6 mai 1993, un décret conjoint du ministère des finances et du ministère de la sécurité sociale a autorisé le rééchelonnement de la dette en 120 mensualités et renoncé aux amendes et aux intérêts dus sur le montant de 1,206 milliard de PTE.

(31) Les conditions d'autorisation de ces accords exceptionnels portant sur le règlement de dettes dues aux organismes de sécurité sociale figurent dans le décret-loi no 411/91. Selon l'article 2, paragraphe 1, de ce décret-loi, l'autorisation doit être indispensable pour garantir la viabilité du débiteur et les accords peuvent être appliqués lorsque, entre autres, comme prévu au point d), l'entreprise endettée «a été occupée, autogérée par ses salariés ou a fait l'objet d'une intervention de l'État.»

(32) En 1994, RTP a émis des obligations pour une valeur totale de 5 milliards de PTE. D'après la fiche technique de l'emprunt obligataire, c'est RTP qui garantissait le service de la dette de l'emprunt obligataire sur ses propres recettes.

(33) Le 18 septembre 1996, RTP et le ministère de la culture ont signé un protocole destiné à promouvoir l'activité cinématographique. Ce protocole précisait les obligations de RTP en matière de soutien au cinéma. Ses dispositions ne prévoyaient aucun financement ad hoc spécifique en faveur de RTP en contrepartie de son obligation de soutenir le cinéma.

(34) Une étude a été menée sous la responsabilité de RTP sur les possibilités de restructurer l'entreprise pendant la période 1996-2000. L'étude n'a débouché sur aucun engagement financier de la part de l'État.

(35) Au cours de la période 1994-1997, l'État a augmenté le capital de RTP chaque année. Le tableau ci-dessous donne une vue d'ensemble des différents apports de capital, qui s'élèvent à 46,8 milliards de PTE. Tableau 2 Augmentations du capital social de RTP entre 1994 et 1997 (en millions de PTE) Année 1994 1995 1996 1997 Augmentation du capital social 10 000 12 800 10 000 14 000 Capital social au 31 décembre 22 708 35 508 45 508 59 508 Source: Bilans de RTP.

(36) Les contrats de service public que l'État portugais a passés avec RTP prévoient la participation de l'État aux investissements effectués par RTP, de préférence sous forme d'augmentations de capital (17).

(37) En décembre 1998, un contrat de prêt subordonné a été conclu entre le Fonds de régularisation de la dette publique (Fundo de Regularização da Dívida Pública) et RTP, qui fixait les conditions d'un prêt de 20 milliards de PTE consenti par le Fonds à RTP. Le prêt était destiné à augmenter le capital de la société de radiodiffusion.

(38) Le Fonds de stabilisation de la dette publique est géré par l'Institut de gestion de la dette publique (Instituto de Gestão de Crédito Público). Ce Fonds est chargé de la gestion de la dette de l'État portugais et de l'exécution du programme d'emprunt de l'administration centrale, conformément à la loi sur la dette publique (18) et aux directives définies par le gouvernement. L'Institut de gestion de la dette publique est soumis à l'autorité et au contrôle du ministère des finances (19).

(39) À compter de la date à laquelle RTP a eu les fonds à sa disposition, le prêt était soumis au versement d'intérêts annuels correspondants au taux Lisbor à douze mois, calculé au début de chaque période, majoré de 20 points de base (20).

(40) Le contrat prévoit que le prêt devra être remboursé le 31 décembre 2003, mais pourra être prorogé d'un à deux ans par accord mutuel. RTP n'a pas versé d'intérêts sur le prêt, étant donné que le contrat de prêt stipule que les intérêts dus sur les quatre premières annuités devraient être capitalisés (21).

(41) Le contrat passé entre le Fonds de stabilisation de la dette publique et RTP a été établi à partir des orientations contenues dans une résolution conclue le 17 décembre 1998 entre les secrétaires d'État aux médias, au trésor et aux finances.

(42) RTP, la société de radiodiffusion publique portugaise, a été créée à l'initiative du gouvernement par un acte notarié du 15 décembre 1955 après la décision du gouvernement de constituer une entreprise publique qui obtiendrait une concession pour la fourniture d'un service public de radiodiffusion (22).

(43) RTP a occupé une position de monopole sur le marché de la radiodiffusion jusqu'aux années quatre-vingt. Au cours des années quatre-vingt-dix, la concurrence des radiodiffuseurs commerciaux a fait son apparition, après que l'État eut concédé des licences à SIC et à TVI en février 1992 pour exploiter une troisième et quatrième chaînes respectivement (23).

(44) Les statuts de 1992 de RTP énoncés dans la loi no 21/92 (ci-après loi no 21/92) ont transformé l'organisme public RTP en société anonyme (24).

(45) RTP exerce des activités de radiodiffusion tant de service public que commerciales. Elle est juridiquement habilitée à poursuivre des activités commerciales ou industrielles liées à l'activité télévisuelle (25).

(46) RTP poursuit ses activités commerciales au moyen de participations financières dans des sociétés qui sont juridiquement distinctes de RTP et disposent de leur structure et système comptable propres.

(47) Comme le montre le tableau ci-dessous, RTP a enregistré des pertes au cours de la période examinée. En 1996, sa situation financière s'est détériorée au point que sa situation nette est devenue négative. Tableau 3 Données économiques et financières de RTP entre 1993 et 1998 (en millions de PTE) 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Résultat net (pertes) (7 883) (19 558) (26 581) (18 512) (32 223) (25 039) Actif net 1 557 8 071 4 269 (4 274) (20 586) (50 827) Actif 39 418 42 262 56 078 67 654 62 340 83 843 Dettes financières (26) 22 402 26 855 30 258 44 922 44 885 92 775 Source: Comptes financiers de RTP.

(48) RTP doit fournir des services télévisuels de service public, dont la définition, le mandat et le financement sont décrits dans différentes lois.

(49) La loi no 58/90 relative à l'activité de radiodiffusion réglemente les conditions de radiodiffusion des opérateurs privés et institue pour l'État l'obligation d'assurer la radiodiffusion de service public (27). La loi no 21/92 sur les statuts de RTP définit l'essentiel des obligations du service public et de son financement.

(50) Deux contrats de service public signés entre RTP et l'État portugais décrivent d'une manière plus détaillée les services publics et leur financement (28).

(51) L'article 4 de la loi no 21/92 impose la conclusion d'un contrat de concession entre l'État et RTP et précise les principales obligations de service public que ledit contrat doit respecter. L'article 4, paragraphe 2, énonce les principes généraux auxquels RTP doit se conformer dans l'exercice de son activité de concessionnaire (29). L'article 4, paragraphe 3, expose en détail les obligations du service public de radiodiffusion (30).

(52) Les contrats de service public confirment les obligations de service public de RTP. Premièrement, RTP est soumise à des obligations d'ordre général et à des obligations sur les contenus des programmes (31). RTP doit fournir un service de télévision public, dans le cadre duquel elle doit émettre sur deux chaînes et fournir une couverture nationale à la partie continentale du Portugal. La première chaîne a un caractère plus général et doit proposer une programmation plus généraliste. La seconde chaîne doit viser des publics plus spécifiques et fournir des programmes éducatifs, culturels et scientifiques. Une des chaînes doit couvrir les régions autonomes des Açores et de Madère.

(53) Deuxièmement, les contrats imposent à RTP des obligations spécifiques en matière de programmation (32). Des normes sont fixées en matière de qualité (pluralisme, impartialité des informations, etc.) et de contenu des programmes (nouveaux films de fiction, sport, enfants, culture et production portugaises, informations nationales, divertissement). RTP doit accorder des heures d'écoute à des entités déterminées, soutenir la production cinématographique et d'autres formes de production audiovisuelle, encourager la production de programmes éducatifs ou de formation, échanger des programmes avec les régions autonomes et promouvoir la coopération avec d'autres organismes de télévision de service public au sein de l'Union européenne. Par ailleurs, RTP doit satisfaire à des obligations spécifiques en matière de programmation dans le cadre de la coopération internationale. Par exemple, RTP doit diffuser des programmes à l'échelle internationale à destination des communautés portugaises vivant à l'étranger, des pays africains de langue officielle portugaise et de Macao. RTP doit garantir le fonctionnement de RTP Madère et de RTP Açores et maintenir ses centres de production et délégations à l'étranger.

(54) Troisièmement, les contrats imposent à RTP des obligations spécifiques. RTP doit par exemple gérer des archives audiovisuelles, innover techniquement au niveau de son matériel et de ses activités, soutenir la fondation du théâtre S. Carlo et fournir d'autres services à préciser sur une base ad hoc.

(55) L'article 5 de la loi no 58/90 accorde à RTP une concession destinée à la radiodiffusion de service public pour une période de quinze ans, renouvelable une fois et couvrant les fréquences qui correspondent à la première et à la deuxième chaînes. L'article 4 de la loi no 21/92 souligne que RTP est le concessionnaire du service public de radiodiffusion. Les premières clauses des contrats de service public confirment que RTP est le fournisseur des services télévisuels publics (33).

(56) Les contrats de service public (34) prévoient un conseil consultatif composé de représentants des différents secteurs de l'opinion publique, qui peuvent intervenir pour apprécier si les obligations, générales et spécifiques, imposées à la radiodiffusion de service public sont respectées.

(57) RTP doit présenter, pour l'exercice suivant, le plan d'activité et le budget annuels du service public au ministre des finances, accompagnés d'avis émis par le conseil des commissaires aux comptes de la société et le conseil consultatif. Par ailleurs, elle doit produire un rapport sur le respect des obligations de service public au cours de l'exercice précédent, auquel s'ajoute un avis du conseil des commissaires aux comptes (35).

(58) Le ministre des finances et le membre du gouvernement chargé des médias doivent vérifier le respect des contrats de service public. L'inspecteur général des finances doit auditer le plan financier. En outre, un vérificateur extérieur spécialisé doit contrôler les comptes une fois par an (36).

(59) Le nouveau contrat de service public prévoit également, en cas de violations dudit contrat par RTP, des sanctions de l'État sous forme d'amendes, de saisie, de remboursement ou de résiliation du contrat.

(60) L'article 5 de la loi no 21/92 confère à RTP le droit de recevoir une compensation de l'État en contrepartie de l'accomplissement de ses obligations de service public. Le contrat de service public confirme son droit au bénéfice de paiements compensatoires annuels.

(61) Outre le système de paiements compensatoires annuels, les contrats de service public prévoient également de financer: — la rémunération de services spécifiques en application d'accords de prestation de services signés ou devant être signés par l'administration publique et RTP (37), — la participation de l'État à tous les investissements effectués par RTP, en particulier ceux destinés aux infrastructures nécessaires au fonctionnement des centres de production et de radiodiffusion aux Açores et à Madère, aux archives audiovisuelles, aux émissions internationales de RTP et aux investissements technologiques qui sont imposés à RTP (38).

(62) Afin de déterminer les produits et charges des obligations de service public admissibles au bénéfice des paiements compensatoires, RTP s'appuie sur un système de comptabilité analytique. Les contrats précisent les critères à appliquer pour calculer les coûts ouvrant droit à compensation au titre de chaque obligation de service public (39).

(63) Dans le cadre de son système de comptabilité analytique, RTP répartit les produits et charges (personnel, matériel, par exemple) entre un nombre déterminé d'activités (gestion de la programmation, coûts directs et indirects des programmes, coûts de diffusion, coûts d'émission, coût de commercialisation, frais généraux).

(64) Les coûts directs des différentes activités sont répartis entre les différents objets de coût (RTP 1, RTP 2 RTPi, RTP Africa, par exemple). Les coûts indirects sont distribués entre les objets de coût selon des critères analytiques cohérents (nombre d'heures de radiodiffusion, par exemple) (40).

(65) Le système de ventilation des coûts présente les caractéristiques suivantes: — en application des contrats de service public, seuls les coûts d'exploitation nets peuvent être rémunérés conformément à la méthode exposée dans les contrats. Les coûts financiers, les charges et les provisions exceptionnelles qui ne sont pas directement liées à une activité n'ouvrent pas droit à une rémunération (41), — afin de calculer le montant des coûts d'exploitation nets remboursables, RTP doit déduire des coûts d'exploitation les produits d'exploitation générés par chaque obligation de service public, — en application de l'ancien contrat de service public, l'obligation générale imposée au service public d'exploiter RTP 1 et RTP 2 et d'assurer une couverture des régions autonomes par une des chaînes ne pouvait donner lieu à aucune compensation (42), — le nouveau contrat de service public autorise une rémunération du coût d'exploitation de RTP 1 et RTP 2, mais aucune rémunération supplémentaire n'est possible si le coût d'exploitation réel (en termes nets) de RTP 1 et RTP 2 dépasse les coûts prévisionnels (43).

(66) RTP a exposé le coût net de fourniture du service public dans des rapports annuels sur le service public, conformément à la méthode de calcul des coûts décrite ci-dessus. Le tableau ci-dessous donne une vue d'ensemble des coûts de chaque activité de service public fondée à bénéficier de paiements compensatoires. Tableau 4 Coûts du service public nets déclarés et remboursables (en millions de PTE) 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Télétext 112,9 86,8 Fonctionnement de RTP International 882,3 1 517,4 1 826,9 1 890,8 2 059,6 3 999,1 3 712,9 RTP Afrique — — — — 654,7 1 332,0 Radiodiffusion directe RTP 1 Açores et Madère — — — — — 76,8 295,4 Archives audiovisuelles 509,1 241,6 402,7 492,7 184,9 909,4 672,1 Coopération avec les pays africains de langue officielle portugaise 186,9 128,4 172,2 148,6 144,9 202,4 200,3 Écart de coût 406,7 1 312,8 1 314,2 1 050,3 1 050,0 622,6 208,6 Délégation/correspondants 797,8 658,2 681,1 642,7 583,2 457,2 211,0 Fondation du théâtre S. Carlos 50,0 55,0 60,0 60,0 60,0 60,0 Soutien à la production cinématographique 215,0 95,0 27,5 156,5 391,1 352,8 Exploitation de centres dans les régions autonomes 3 453,4 3 486,0 3 685,9 3 696,1 3 846,6 3 459,2 2 855,2 Radiodiffusion destinée à des entités spécifiques 482,0 350,6 151,1 94,6 80,8 Sport TV (44) – 440,0 Coût d'exploitation net de RTP 1 16 946,1 11 916,6 Coût d'exploitation net de RTP 2 9 050,6 10 080,6 8 637,6 Total du coût d'exploitation net 6 718,2 7 960,0 8 384,1 8 103,3 17 217,1 37 972,1 30 101,3 Source: Renseignements communiqués par les autorités portugaises et rapports sur le service public

(67) Le tableau ci-dessous donne une vue d'ensemble des investissements réalisés par RTP dans du matériel destiné à des activités de service public. Il présente à la fois les investissements réels dans des activités de service public, tels qu'ils figurent dans les comptes financiers annuels, ainsi que les investissements déclarés dans les rapports sur le service public. Il apparaît ainsi que les investissements réels effectués dans les activités de service public étaient plus importants que ceux indiqués dans les contrats de service public. Tableau 5 Investissements dans les activités de service public (en millions de PTE) 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Total Comptes financiers 2 632,6 2 102,0 2 763,9 992,7 1 480,4 4 037,4 6 054,2 20 063,2 Rapports sur le service public 2 327,3 98,0 1 975,1 154,4 28,1 4 037,4 6 127,8 14 748,1 Différence 305,3 2 004,0 788,8 838,3 1 452,3 0 – 73,6 5 315,1 Source: Comptes financiers de RTP et rapports sur le service public.

(68) Les mesures sont destinées à rémunérer RTP pour les obligations de service public qui lui sont imposées et à financer les investissements de la société.

(69) Au Portugal, l'opérateur de service public n'a pas été choisi suite à une procédure dans le cadre de laquelle toutes les entreprises intéressées ont eu l'occasion d'indiquer le montant de la rémunération qui leur serait nécessaire pour exploiter la concession de radiodiffusion de service public. RTP a été désignée par le gouvernement pour fournir la télévision de service public.

(70) Depuis 1992, les radiodiffuseurs tant privés que de service public sont présents sur le marché portugais de la télévision. Outre RTP, les radiodiffuseurs privés SIC et TVI sont habilités à exploiter des chaînes de télévision. SIC a été le premier opérateur privé à commencer son activité de radiodiffusion le 6 octobre 1992. Les mesures en faveur de RTP pourraient avoir pour effet de fausser la concurrence sur le marché de la radiodiffusion télévisuelle.

(71) La Commission a ouvert la procédure à la suite d'un arrêt du Tribunal de première instance rendu en 2000 (45). L'arrêt en question a annulé la décision de la Commission de 1996 (46).

(72) Par ailleurs, eu égard à la durée de son examen préliminaire et à ses doutes sur la proportionnalité du financement du coût du service public supporté par RTP ouvrant droit à compensation, la Commission a lancé la procédure sur la base des plaintes déposées par SIC en 1996 et 1997. Ces mesures portaient sur un versement de l'État pour la défaisance du réseau de radiodiffusion télévisuel, un emprunt obligataire, le soutien à la production cinématographique, un plan de restructuration pour la période 1996-2000, des apports de capital de 1994 à 1997 et un prêt.

(73) En ouvrant la procédure d'enquête formelle, la Commission s'est interrogée, au regard de la totalité des coûts du service public supportés par RTP qui ouvrent droit à compensation pour la période 1992-1998, sur le fait que l'État portugais aurait éventuellement compensé les coûts nets du service public pris en charge par RTP au-delà de ce qui aurait été strictement nécessaire.

III. OBSERVATIONS DES TIERS INTÉRESSÉS

(74) Après l'ouverture de la procédure d'enquête, plusieurs tiers intéressés ont présenté des observations concernant les mesures en question. La section ci-dessous donne un aperçu général des observations de ces parties, mesure par mesure.

(75) SIC et TVI ont affirmé que l'exonération des frais de notaire et d'enregistrement était une exception aux règles normalement applicables à toute modification des statuts d'une société. SIC a ajouté que cette mesure ne se limitait pas à la création de RTP. Conformément à l'article 11, paragraphe 2, de ses statuts, RTP bénéficie d'une exonération générale de taxes et de droits pour tout type d'inscription et d'enregistrement.

(76) TVI a fait observer que RTP était également exonérée du versement des frais liés à la publication de l'acte notarié.

(77) En ce qui concerne les facilités accordées pour le paiement de la redevance afférente à l'utilisation du réseau de radiodiffusion télévisuelle, les tiers intéressés ont fait valoir qu'il devait être indiqué clairement si l'intérêt avait été réellement facturé et à quel taux et si des paiements avaient été effectués en faveur de Portugal Telecom. Par ailleurs, des précisions devraient être fournies sur le niveau actuel de l'endettement de RTP envers Portugal Telecom.

(78) SIC et TVI ont présenté des observations concernant le rééchelonnement de la dette due à la Sécurité sociale. Elles ont affirmé que RTP était autorisée à amortir ses dettes envers la sécurité sociale dans des conditions différentes de celles applicables à d'autres entreprises en vertu du décret-loi no 411/91. ACT a souligné le rôle déterminant de l'État dans cet accord.

(79) S'agissant de la vente du réseau de télévision, ACT et TVI ont indiqué qu'il serait nécessaire, afin d'exclure toute compensation allant au-delà de ce qui aurait été strictement nécessaire, de procéder à une analyse comptable et économique de la valeur des actifs de TDP, la société nouvellement créée. Sur cette question, Mediaset et ACT ont fait remarquer que le réseau de télévision avait été créé par l'État et non par l'opérateur lui-même. Elles se demandent donc si la rémunération versée à RTP pour cet actif public était justifiée.

(80) En ce qui concerne l'emprunt obligataire, SIC a souligné qu'étant donné la situation financière de RTP, l'emprunt n'avait été accepté sur le marché que parce que l'État est détenteur de 100 % des parts. Par ailleurs, Mediaset a fait observer que la Commission devait examiner la substance de toute garantie au lieu de la forme.

(81) Sur la question du protocole relatif à la promotion du cinéma, SIC a indiqué que l'État s'était lui-même astreint à rémunérer annuellement les coûts des obligations de service public, dont la promotion de la production cinématographique, ce qui équivaut à un double financement de RTP pour la même chose. TVI a indiqué que des protocoles comparables avaient été signés avec des radiodiffuseurs privés, mais que seule RTP recevrait un soutien de l'État. Par ailleurs, TVI a affirmé que le protocole de 1996 sur le cinéma a été remplacé en 2000 et stipule que RTP doit cofinancer, en qualité de coproducteur, tous les projets cinématographiques bénéficiant d'un financement accordé par l'ICAM (l'Institut du cinéma, de l'audiovisuel et du multimédia) dans le cadre d'une procédure de marché public. Mediaset fait remarquer sur cette question que dans la mesure où les conditions de financement exigent que le radiodiffuseur public passe des contrats de coproduction avec des producteurs indépendants, il est nécessaire de s'assurer que ceci ne confère pas en soi indirectement un bénéfice au radiodiffuseur de service public dans ses relations avec ces producteurs de films.

(82) En ce qui concerne les apports de capital de 1994 à 1997, SIC, ACT, Mediaset et TVI ont fait remarquer qu'aucun actionnaire raisonnable n'aurait procédé à une augmentation de capital d'une société présentant les caractéristiques de RTP. Ces apports de capitaux en question ont été réalisés dans une société gravement déficitaire, sans plan de restructuration cohérent susceptible de rendre l'entreprise viable.

(83) De plus, SIC a fait valoir, en ce qui concerne le prêt, qu'étant donné l'état de faillite technique de RTP en 1996, aucun établissement financier n'aurait accepté de consentir un prêt à cette entreprise.

(84) Mediaset et ACT ont demandé que l'on insiste davantage au cours de la procédure d'enquête sur le contrôle indépendant de l'exécution de la mission de service public. Les radiodiffuseurs privés SIC et TVI ont estimé que la Commission devait conclure que les mesures sont à considérer comme des aides d'État incompatibles, au motif que les ressources publiques accordées à RTP sont disproportionnées.

IV. OBSERVATIONS DU PORTUGAL

(85) En ce qui concerne l'exonération des frais de notaire et d'enregistrement, les autorités portugaises ont indiqué qu'en l'absence d'obligation de publier un acte notarié pour officialiser l'acte de transformation de l'entreprise publique en une société commerciale, il n'existait aucun fondement pour percevoir les taxes et émoluments respectifs.

(86) Elles ont répondu aux observations faites par SIC sur l'article 11, paragraphe 2, de la loi no 21/92 en faisant valoir que le législateur portugais n'avait pas réservé aux entreprises publiques le bénéfice de certaines exonérations fiscales en cas de transformation ou de restructuration de sociétés. L'exonération était fondée sur le décret-loi no 404/90.

(87) En ce qui concerne les retards de paiement des montants dus pour l'utilisation du réseau, les autorités portugaises affirment que le rééchelonnement de la dette par Portugal Telecom est une stratégie couramment utilisée dans les relations commerciales entre créancier et débiteur et ne résulte pas d'une intervention de l'État.

(88) Les autorités portugaises affirment que l'accord initial entre la Sécurité sociale et RTP sur le rééchelonnement de la dette et le non-recouvrement des intérêts et des amendes s'inscrivait dans le contexte d'un litige sur la constitutionnalité du décret d'application no 12/83 concernant les cotisations sociales obligatoires dues pour la rémunération des heures supplémentaires. L'accord a reconnu la validité de l'interprétation de RTP selon laquelle la rémunération n'était pas assujettie aux cotisations de sécurité sociale, interprétation confirmée par un expert en fiscalité.

(89) Deuxièmement, les autorités soutiennent que l'autorisation formelle de cet accord par le gouvernement n'a pas conféré d'avantage financier spécifique à RTP par rapport à d'autres entreprises dans une situation comparable relevant du décret-loi no 411/91. Les autorités portugaises affirment que la dérogation visée à l'article 2, paragraphe 1, point d), s'applique à RTP, car celle-ci a fait l'objet d'une intervention de l'État et connu diverses péripéties sous la direction d'une commission administrative nommée par le gouvernement en 1977 (47). Selon elles, le fait qu'un accord ait été conclu avec un des tiers intéressés sur la base de cette même loi souligne le caractère général des mesures.

(90) En ce qui concerne les versements relatifs à la défaisance du réseau de télévision en 1993, les autorités portugaises ont expliqué que le financement était directement lié au processus de transfert et de vente du réseau de transport et de transmission des signaux de télévision. L'État a acquis TDP auprès de RTP et payé cette opération en augmentant le capital de RTP du montant exact de la valeur des actifs transférés; cette mesure ne constitue de ce fait pas une aide d'État.

(91) En ce qui concerne l'emprunt obligataire assorti d'une garantie d'État, l'État portugais soutient que ce prêt aux actionnaires ne comportait aucune disposition sur une garantie de l'État portugais, ainsi que l'attestent les documents techniques accompagnant l'émission.

(92) Sur la question du protocole relatif à la production cinématographique, les autorités portugaises ont déclaré que le protocole de 1996 clarifiait et exposait les conditions dans lesquelles l'obligation de service public impose à RTP de soutenir et de promouvoir la production cinématographique. En application du protocole, RTP était tenue de cofinancer «des projets bénéficiant d'un soutien financier» qui avaient été présélectionnés par l'organisme gouvernemental. D'après les autorités portugaises, les modalités du protocole conclu avec RTP n'étaient pas comparables à ceux passés avec SIC et TVI, puisque RTP était tenue de cofinancer des œuvres cinématographiques dont l'intérêt télévisuel pouvait être faible, voire même inexistant. En tout état de cause, la valeur de la subvention octroyée par RTP était en règle générale beaucoup plus élevée que la valeur moyenne des droits découlant de la présentation d'œuvres adaptées à la radiodiffusion télévisuelle.

(93) Du côté du plan de restructuration pour la période 1996-2000, les autorités portugaises signalent que ce plan n'a jamais dépassé le stade de l'étude préparatoire et ne constitue de ce fait pas la base d'un soutien financier quelconque de l'État en faveur de RTP.

(94) En ce qui concerne le prêt, les autorités portugaises ont indiqué que les conditions techniques qui s'y rattachent prévoyaient que l'opération financière générerait des intérêts calculés selon des critères commerciaux.

(95) Par ailleurs, les autorités portugaises ont affirmé que les apports de capital pendant la période 1994-1998, ont constitué, conjointement avec les indemnités compensatoires, un instrument de financement des coûts liés à la fourniture d'un service de télévision publique.

(96) D'après les autorités portugaises, le modèle de financement choisi pour compenser les coûts du service public supportés par RTP s'est avéré inadapté et a entraîné des déficits commerciaux. Premièrement, les indemnités compensatoires étaient toujours calculées à un niveau inférieur aux besoins réels de financement de la télévision de service public. Deuxièmement, l'État portugais a systématiquement versé les indemnités avec retard. Ultérieurement, RTP a dû recourir au financement bancaire pour faire face à ses dépenses d'exploitation, mais n'a pu prendre en compte les charges d'intérêt et d'amortissement dans le calcul du coût du service public. Troisièmement, RTP a dû acquitter la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) sur les indemnités envers l'État, ce qui a diminué le montant net des indemnités compensatoires.

(97) Les autorités portugaises affirment que les exonérations de droits (i), les facilités de paiement de la redevance sur l'utilisation du réseau de radiodiffusion (ii), le rééchelonnement de la dette envers la Sécurité sociale (iii), le versement relatif à la défaisance du réseau de télévision (iv), le protocole sur le cinéma (v) et le prêt souscrit par RTP en 1998 (vi) ne relèvent pas de la notion correspondante d'aide d'État. En ce qui concerne la compatibilité des autres mesures, les autorités portugaises affirment qu'elles doivent être considérées comme une compensation du coût du service public et donc pas comme une aide d'État (48) ou, à défaut, que leur compatibilité avec le droit communautaire devrait être appréciée sur la base de l'article 86, paragraphe 2, du traité CE.

(98) En ce qui concerne le calcul du montant de la compensation allant au-delà de ce qui aurait été strictement nécessaire, les autorités portugaises ont soutenu que: — la prise en compte en 1996 des frais d'exploitation de RTP 2 en tant que coût du service public susceptible d'être remboursé est juridiquement fondée sur le contrat de service public de 1996, selon lequel la rémunération des coûts d'exploitation de RTP 2 prend effet, en application dudit contrat, à compter du 1er janvier 1996 (49), — le prêt de 20 milliards de PTE ne devrait pas être considéré en tant qu’indemnité compensatoire, étant donné qu'il a été conclu aux conditions du marché, — les augmentations de capital étaient également destinées à financer des investissements et pas uniquement à compenser financièrement les coûts du service public ouvrant droit à remboursement. L'obligation de l'État, en tant qu'actionnaire, de participer au financement d'investissements jugés nécessaires est inscrite dans les contrats de service public de 1993 et 1996 (50), — les paiements compensatoires étaient assujettis à la TVA, de sorte que la valeur nette accordée à RTP était moins élevée, — conformément au contrat de service public de 1996, le coût du service public n'était susceptible d'être remboursé qu'à concurrence du budget attribué.

(99) Les autorités portugaises concluent, au vu des arguments susmentionnés, que la compensation financière de l'obligation de service public imposée à RTP ne devrait pas être considérée comme excessive ou inappropriée.

V. APPRÉCIATION DES MESURES/AIDES

(100) Afin de déterminer si les mesures constituent des aides au sens de l'article 87, paragraphe 1, la Commission doit apprécier si les aides accordées à RTP: — ont été accordées par l'État au moyen de ressources d'État, — menacent de fausser la concurrence, — favorisent certaines entreprises ou certaines productions, — affectent les échanges entre États membres.

(101) Des ressources d'État sont impliquées dans l'exonération des frais de notaire et d'enregistrement, dans la mesure où une perte de recettes fiscales équivaut à la consommation de ressources d'État sous la forme de dépenses fiscales (51).

(102) En ce qui concerne l'implication de ressources publiques dans l'acceptation, par l'opérateur du réseau de radiodiffusion, des retards de paiement de RTP pour l'utilisation du réseau de radiodiffusion, la Commission estime qu'en renonçant au paiement de la redevance de réseau et des intérêts y afférents, ce qui a entraîné un gonflement de la dette au cours de la période en cause, l'opérateur s'est privé de liquidités et a pu se trouver dans l'obligation d'emprunter de l'argent sur le marché pour financer ses opérations.

(103) Compte tenu du fait que Portugal Telecom a été progressivement privatisée au cours de la période en cause, la Commission doit opérer une distinction entre la période au cours de laquelle l'État a détenu une participation majoritaire dans Portugal Telecom et la période au cours de laquelle il a détenu une participation minoritaire.

(104) Période postérieure au premier semestre 1997: la Commission estime que les revenus perdus par Portugal Telecom après le premier semestre 1997 ne peuvent être considérés comme des ressources d'État, dans la mesure où la participation de l'État dans la société était limitée à 25 %, tombant même à un niveau plus faible encore au cours des années suivantes, et où d'autres gros actionnaires détenaient des parts dans la société (52). En outre, ainsi qu'il ressort du considérant 27, Portugal Telecom ne pouvait pas bénéficier d'une compensation par l'État des pertes susceptibles de résulter de l'acceptation des paiements en retard de RTP. C'est pourquoi, la Commission est parvenue à la conclusion qu'il n'y a pas eu implication de ressources d'État après le premier semestre 1997.

(105) Période antérieure au second semestre 1997: au cours de la période antérieure au second semestre 1997, l'État contrôlait Portugal Telecom, puisqu'il détenait une participation majoritaire dans la société. C'est pourquoi toute perte de revenus résultant de l'acceptation de paiements en retard avant le second semestre 1997 doit être considérée comme une perte de ressources d'État (53).

(106) Tout d'abord, la Commission doit déterminer si le comportement de l'opérateur de réseau avant le second semestre 1997 a entraîné une perte de ressources d'État. En effet, en accordant des facilités de paiement à RTP, l'opérateur de réseau s'est comporté à son encontre comme un créancier public. C'est pourquoi son comportement doit être comparé à celui d'un créancier public ou privé qui cherche à recouvrer les sommes qui lui sont dues et qui, à cette fin, conclut des accords de rééchelonnement/remboursement de la dette avec le débiteur, pour en faciliter le remboursement (54). Les intérêts normalement applicables à ce type de créances sont ceux qui sont destinés à réparer le préjudice subi par le créancier en raison du retard dans l'exécution, par le débiteur, de son obligation de se libérer de sa dette, à savoir les intérêts moratoires. Le taux des intérêts moratoires appliqué par le créancier public doit être égal au taux qu'un créancier privé appliquerait dans des circonstances similaires (55).

(107) Les autorités portugaises n'ont pas fourni, après l'ouverture de la procédure et la communication des observations des tiers intéressés, des informations suffisantes sur le taux d'intérêt appliqué par l'opérateur de réseau public et sur le taux appliqué sur le marché. C'est pourquoi la Commission ne peut exclure que les taux d'intérêt facturés par Portugal Telecom avant le second semestre 1997 constituent une perte de ressources d'État.

(108) Ensuite, la Commission doit non seulement apprécier si des ressources d'État sont impliquées dans les mesures concernées, mais aussi si les pouvoirs publics ont réellement participé à l'adoption de ces mesures (56).

(109) Il est incontestable qu'avant le second semestre 1997, l'État était en mesure de contrôler Portugal Telecom et d'avoir une influence dominante sur ses opérations, puisqu'il détenait plus de 50 % des parts de la société.

(110) Au cours de son enquête, la Commission n'a trouvé aucune indication lui permettant de déterminer si les autorités portugaises ont été effectivement impliquées dans l'adoption des accords sur l'acceptation du remboursement différé de la dette par l'opérateur du réseau de radiodiffusion (57).

(111) Ainsi qu'il ressort du considérant 22, l'État réglementait les tarifs et les services de distribution des signaux de télévision que l'opérateur de réseau devait assurer dans le cadre de son contrat de concession avec l'État. Toutefois, ces dispositions légales n'opéraient pas de distinction entre les services et les tarifs que l'opérateur de réseau était tenu d'appliquer au radiodiffuseur public RTP et ceux qu'il appliquait aux opérateurs de télévision privés. L'opérateur de réseau n'est pas non plus tenu, dans le cadre d'une obligation de service universel, de fournir un service de réseau de radiodiffusion à RTP.

(112) C'est pourquoi la Commission n'est pas d'accord avec les tiers qui ont estimé avoir été l'objet de discriminations, dans la mesure où la loi sur la télévision prévoyait uniquement que les opérateurs privés puissent perdre leur licence de radiodiffusion s'ils ne payaient pas la redevance de réseau à temps. Bien que la loi n'ait contenu qu'une disposition sur les conséquences d'un non-paiement éventuel par des opérateurs privés, Portugal Telecom n'était soumise à aucune obligation de fournir ses services à RTP, que celle-ci ait ou non payé ses redevances.

(113) En outre, l'opérateur de réseau n'était pas intégré aux services de l'administration, dans la mesure où il avait été constitué sous forme de société anonyme, relevant du droit privé.

(114) Les autorités portugaises ont explicitement déclaré que les pouvoirs publics n'étaient pas intervenus, que ce soit directement ou indirectement, dans l'acceptation des retards de paiement par Portugal Telecom. De même, aucun tiers n'a fourni des indications permettant de penser que l'État était impliqué dans cette mesure.

(115) Enfin, ainsi qu'il ressort du considérant 25, le comportement de l'opérateur de réseau n'a pas changé entre le premier et le second semestre 1997, puisqu'il a alors continué à conclure des accords avec RTP sur le paiement des redevances. C'est un conflit sur le niveau de la redevance annuelle en relation avec l'interdépendance des deux sociétés qui semble avoir été la principale raison à l'origine de ces accords. Cela semble être confirmé par la décision prise par Anacom en 2003, qui imposait à Portugal Telecom de réduire considérablement ses prix.

(116) Compte tenu des arguments développés dans les considérants ci-dessus, la Commission est parvenue à la conclusion que rien ne permettait d'affirmer que l'opérateur de réseau avait dû accepter les retards de paiement sur instruction des pouvoirs publics. De même, rien n'indique que les pouvoirs publics aient été impliqués dans l'adoption de la mesure d'aide en cause (58). En outre, des accords similaires ont été conclus après la privatisation de la société. C'est pourquoi cette mesure d'aide ne peut être imputable à l'État et n'a donc pas entraîné une perte de ressources d'État.

(117) En ce qui concerne le rééchelonnement de la dette envers la Sécurité sociale, ainsi que la renonciation au versement d'intérêts moratoires, la Commission estime que la Sécurité sociale ne peut être considérée comme une entreprise. Elle n'exerce pas d'activité économique, mais elle est un organisme public ayant pour tâche de gérer le système de sécurité sociale (59). En outre, l'autorisation de rééchelonnement de la dette n'a pas été donnée par la Sécurité sociale elle-même, mais par un décret commun des secrétaires d'État aux finances et à la sécurité sociale et du sous-secrétaire d'État auprès du vice-ministre. Par cette autorisation, l'État a renoncé à percevoir des revenus, dans la mesure où il aurait normalement dû percevoir 1,206 milliard de PTE d'intérêts sur la dette en cours. Il est donc évident que des ressources d'État sont impliquées et que la mesure est imputable à l'État.

(118) Les augmentations de capital accordées à RTP et les versements en faveur du réseau de télévision ont été directement fournis par l'État et prélevés sur le budget national. Il est donc clair que ces fonds constituent des ressources d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1.

(119) La Commission ne peut se ranger à l'avis des autorités portugaises selon lequel le prêt n'aurait pas comporté de ressources d'État. Il convient de rappeler que le concept de ressources d'État englobe également les avantages accordés par des organismes désignés ou institués par l'État à cet effet (60). Le contrat de prêt avait été conclu entre RTP et le Fonds de régularisation de la dette publique, un fonds géré par l'Institut de gestion de la dette publique. Un acte juridique stipule que l'Institut est soumis à l'autorité et au contrôle du ministère des finances (61). On peut donc en conclure que les crédits alloués par le Fonds de régularisation de la dette publique doivent être considérés comme des ressources d'État.

(120) En outre, la mesure peut être considérée comme directement imputable aux autorités portugaises, puisque les conditions du contrat ont été définies dans une résolution conclue le 17 décembre 1998 par les secrétaires d'État aux médias, au Trésor et aux finances.

(121) La Commission n'a reçu aucune information prouvant que l'emprunt obligataire de RTP était assorti d'une garantie de l'État. D'après le prospectus d’émission de l'emprunt obligataire, c'est RTP qui garantissait elle-même le service de la dette. Au moment de l'émission de l'emprunt, RTP ne jouissait pas d'un statut légal qui aurait impliqué une garantie implicite de l'État. En 1992, la société avait été transformée d'organisme public en société anonyme, par la loi no 21/92. C'est pourquoi la Commission considère que l'emprunt obligataire a été émis aux conditions du marché et que l'État n'a pas renoncé à des revenus. Il n'y a donc pas eu utilisation de ressources d'État. Contrairement à l'avis exprimé par les tiers intéressés, la Commission estime que le fait que ce soit l'État qui soit propriétaire de RTP ne change rien à cette conclusion, dans la mesure où le traité CE ne s'exprime pas sur la nature publique ou privée de la propriété (62).

(122) Pour ce qui est du protocole sur la promotion du cinéma de septembre 1996, la Commission ne peut se ranger à l'avis des tiers intéressés lorsqu'ils affirment que RTP a reçu des fonds supplémentaires sur la base de ce protocole. Le protocole précisait en détail comment RTP devait remplir ses obligations de service public en matière de soutien au cinéma (63), mais ne prévoyait pas de nouvelle compensation financière pour RTP. Le système général de paiements compensatoires prévu par la loi no 21/92 prévoyait déjà une possibilité de compensation financière pour les obligations assumées par RTP dans le domaine du cinéma (64). C'est pourquoi le protocole ne peut pas être considéré comme une mesure financière ad hoc distincte. Il n'entraîne donc pas en tant que tel des pertes de ressources d'État, puisqu'il ne prévoit pas l'octroi par l'État de nouvelles mesures financières en faveur de RTP.

(123) Le plan de restructuration 1996-2000 ne semble avoir été qu'une étude préliminaire réalisée par RTP, sans aucun engagement financier de l'État portugais. C'est pourquoi la Commission estime qu'il n'y a pas eu, en l'espèce, utilisation de ressources d'État. Aucun des tiers intéressés n'a communiqué de nouveaux éléments à cet égard.

(124) Compte tenu de ce qui précède, la Commission est parvenue à la conclusion que le protocole relatif au cinéma, le plan de restructuration 1996-2000, les retards de paiement pour l'utilisation du réseau de radiodiffusion ainsi que l'emprunt obligataire ne constituent pas des aides d'État, dans la mesure où ils n'ont pas impliqué l'utilisation de ressources d'État.

(125) En ce qui concerne l'exonération des frais de notaire et d'enregistrement, la Commission doit apprécier si la mesure a octroyé une exonération fiscale générale à RTP et si elle s'est appliquée exclusivement à RTP (ou encore seulement aux entreprises publiques), mais pas aux entreprises privées. Elle doit également apprécier si RTP a bénéficié d'un avantage supplémentaire en ne payant pas les coûts liés à la publication de l'acte notarié et si elle a également été exonérée des frais d'enregistrement pour tous les autres actifs en vertu de l'article 11, paragraphe 2, de la loi no 21/92.

(126) Premièrement, la Commission considère que l'article 11 avait pour but d'exonérer RTP des frais d'enregistrement et des frais assimilés directement liés à la modification de son statut juridique. Alors que le paragraphe 1 traite de la principale exigence en matière d'enregistrement, à savoir l'enregistrement de l'acte au Registre national du commerce, le paragraphe 2 a trait à d'autres modalités d'enregistrement directement liées à la modification du statut juridique de la société (c'est-à-dire enregistrement au registre des actifs corporels ou incorporels, etc.). De fait, les informations fournies par les autorités portugaises montrent que RTP ne bénéficie pas d'une exonération générale des frais d'enregistrement, dans la mesure où à plusieurs occasions, elle a payé les frais de notaire et d'enregistrement liés aux modifications subies par la société après sa transformation en société anonyme (65). C'est pourquoi la Commission ne peut souscrire aux observations des tiers intéressés affirmant que RTP a bénéficié d'une exonération générale des frais de notaire et d'enregistrement.

(127) Deuxièmement, la Commission est d'accord avec les autorités portugaises sur le fait que l'article 11, paragraphe 1, de la loi no 21/92, sur la base duquel RTP a été exonérée du paiement des frais de notaire et d'enregistrement, ne confère pas d'avantage spécifique à RTP. Il réaffirme simplement l'applicabilité de la loi no 84/88 au cas particulier de RTP, loi qui dispose que les entreprises publiques peuvent être transformées en sociétés anonymes par un décret-loi qui constitue l'acte portant approbation des statuts de la société anonyme et qui est considéré comme un document suffisant pour satisfaire à toutes les obligations en matière d'enregistrement.

(128) Le traitement différent auquel sont soumises les entreprises publiques dont le statut juridique est modifié pour les transformer en sociétés anonymes est la conséquence de la logique interne du système et ne confère pas à ces entreprises un avantage spécifique, dans la mesure où les facteurs générateurs des frais n'existent pas. Un acte notarié est nécessaire pour certifier les documents créant ou modifiant une société, afin de leur donner valeur légale. Toutefois, un tel acte apparaît superflu pour les entreprises publiques dont le statut juridique a été transformé, pour en faire des sociétés anonymes, par un acte législatif, dans la mesure où cet acte possède déjà la valeur légale nécessaire.

(129) Ce raisonnement s'applique également aux frais d'enregistrement et aux coûts de publication. En tant que responsable de l'autorité publique, l'État est tenu de publier au Journal officiel les modifications apportées aux lois. La loi no 21/92, portant adoption des nouveaux statuts de RTP, ayant déjà été publiée par l'État, il aurait été superflu d'imposer à RTP les obligations de publication auxquelles les sociétés commerciales peuvent être soumises. Le Journal officiel portugais contient le texte intégral des statuts de RTP et produit donc le même effet qu'un enregistrement, y compris pour ce qui est des effets requis envers des tiers.

(130) Troisièmement, la Commission se range à l'avis des autorités portugaises selon lequel l'article 11, paragraphe 2, de la loi no 21/92, qui exonère RTP du paiement des autres droits d'enregistrement directement liés à la modification du statut juridique de la société, ne confère pas un avantage spécifique à RTP. L'article 11, paragraphe 2, de la loi no 21/92 confirme simplement l'applicabilité de l'article 1er du décret-loi no 404/90, qui dispose que les entreprises peuvent se voir exonérées des droits de mutation et autres frais légaux dus sur les actifs nécessaires à une concentration ou à une coopération. Le décret-loi no 404/90 s'appliquait à toutes les entreprises qui ont réalisé des opérations de concentration ou de coopération avant le 31 décembre 1993. L'exonération du paiement des autres frais d'enregistrement accordée à RTP ne confère pas à celle-ci un avantage spécifique, dans la mesure où elle était applicable à toutes les entreprises se trouvant dans la même situation.

(131) Après avoir examiné les observations communiquées par les tiers intéressés et les autorités portugaises, la Commission est parvenue à la conclusion que l'accord initial conclu entre la Sécurité sociale et RTP ne peut être considéré comme correspondant au comportement d'un opérateur privé. Le litige portait sur la question de savoir si l'interprétation de la législation fiscale portugaise par la Sécurité sociale, telle qu'elle était définie dans le décret d'application no 12/83, était ou non juridiquement correcte. L'accord reconnaissait la validité de l'interprétation de RTP, qui était corroborée par l'analyse d'un expert fiscal concluant que le décret d'application était anticonstitutionnel. Toutefois, il n'a pas été annulé à la suite de l'accord. Il faut donc en conclure que la mesure a été appliquée à RTP de façon sélective, sans modifier l'applicabilité de l'interprétation de la Sécurité sociale à d'autres sociétés.

(132) En outre, la Commission ne peut se ranger à l'opinion des autorités portugaises selon laquelle l'autorisation de rééchelonnement de la dette et de renonciation aux amendes et aux intérêts y afférents avait été donnée dans le cadre d'un système général applicable à toutes les entreprises se trouvant dans une situation similaire, sur la base du décret-loi no 411/91, et ne conférait donc aucun avantage spécifique à RTP.

(133) Sans préjuger de la nature sélective ou générale de ce régime, la présente décision a pour objet de déterminer si son application à RTP a été ou non sélective.

(134) Afin de prouver que le rééchelonnement est indispensable pour assurer la viabilité de la société, le décret-loi no 411/91 impose une étude économique et financière. Or, RTP n'a jamais fait réaliser d'étude économique et financière de sa viabilité au sens de l'article 2, paragraphe 3, du décret-loi no 411/91.

(135) En outre, la condition prévue à l'article 2, paragraphe 1, point d), n'était pas applicable à RTP, dans la mesure où la régularisation de la dette n'a pas été consécutive à une intervention de l'État. La Commission n'est pas d'accord avec les autorités portugaises lorsque celles-ci affirment que l'historique des interventions de l'État avait affecté l'existence de l'entreprise débitrice et que RTP était régie par des règles légales au moment de l'intervention du gouvernement. Bien que RTP ait été soumise à un régime de gestion spécial en 1977 (66), ce régime avait pris fin dès l'adoption des statuts de RTP en 1980, alors que la dette envers la sécurité sociale s'était constituée de 1983 à 1989. La Commission estime que l'autorisation de la dette de RTP ne peut être considérée comme entrant dans le cadre d'un régime général en vertu de la loi no 411/91, dans la mesure où RTP ne remplissait pas les critères prévus par cette loi pour l'autorisation de dettes. La mesure a donc été appliquée de façon sélective à RTP.

(136) Par ailleurs, en accordant le rééchelonnement de la dette, l’État aurait dû agir comme un créancier public ou privé qui cherche à recouvrer les montants qui lui sont dus et qui, à cette fin, conclut des accords de rééchelonnement de la dette pour en faciliter le remboursement (67). Le taux des intérêts moratoires appliqué par l'État devrait être égal au taux qu'un créancier privé appliquerait dans des circonstances similaires. La Commission estime qu'un créancier privé cherchant à recouvrer les montants qui lui sont dus par des moyens légaux obtiendrait au moins le taux d'intérêt légal en vigueur. C'est pourquoi, en renonçant purement et simplement au paiement d'intérêts, en dépit des mécanismes disponibles, les autorités portugaises n'ont pas agi comme un créancier privé l'aurait fait afin de maximiser le taux d'intérêt. En outre, les dettes envers la Sécurité sociale se sont accumulées au cours des années 1983 à 1989, alors que l'accord de rééchelonnement n'a été conclu qu'en 1993. Placé dans des conditions similaires, un créancier privé n'aurait pas autorisé une telle accumulation de dettes, pendant une période aussi longue, sans engager une procédure de récupération. Il semble donc que la mesure ait conféré un avantage spécifique à RTP.

(137) En ce qui concerne les versements relatifs à la défaisance du réseau de signaux de télévision, la Commission ne peut tenir compte des observations des tiers qui remettent en cause le calcul de la valeur du réseau de radiodiffusion. La Commission était déjà parvenue à la conclusion, dans sa décision du 2 octobre 1996 relative au financement de RTP, que le prix payé par l'État à RTP pour le réseau correspondait à la valeur marchande de celui-ci et ne constituait pas une aide d'État (68). Cette conclusion n'a pas été contestée par SIC devant le Tribunal de première instance (69).

(138) En outre, la Commission n'est pas d'accord avec les observations faisant valoir que la compensation n'est pas justifiée, parce que la construction du réseau de télévision a été financée par l'État. La Commission estime que la fonction de l'État en tant qu'investisseur ne doit pas être confondue avec sa fonction en tant que pouvoir public. Bien que l'État détienne RTP à 100 % et soit devenu propriétaire de TDP à 100 %, les deux sociétés devaient être juridiquement et financièrement indépendantes, pour des raisons de transparence. Le réseau faisait partie des actifs de RTP. C'est pourquoi le fait que l'État ait rémunéré l'entreprise publique RTP à concurrence de la valeur marchande du réseau qu'il avait décidé d'enlever des actifs de RTP n'a conféré aucun avantage financier à cette dernière, dans la mesure où la rémunération compensatoire était conforme à la valeur réelle de ces actifs. C'est pourquoi la mesure ne confère aucun avantage à RTP et ne constitue donc pas une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE.

(139) Après avoir examiné les observations transmises par les tiers intéressés et par les autorités portugaises, la Commission est parvenue à la conclusion que les augmentations de capital accordées en 1994-1997 ont apporté un avantage financier à RTP. Ainsi qu'il ressort du tableau 3, compte tenu de la faiblesse de la situation financière de RTP au moment où les augmentations de capital ont été réalisées, aucun investisseur privé n'aurait injecté des capitaux dans la société, car celle-ci n'aurait pas été en mesure de garantir un rendement normal de l'investissement dans des délais raisonnables. De fait, malgré les apports de capitaux, la situation financière de RTP s'est détériorée. Ni l'État portugais ni les tiers intéressés n'ont fait valoir que l'État portugais avait agi comme un investisseur privé en apportant des capitaux à la société.

(140) La Commission n'est pas d'accord avec les autorités portugaises lorsque celles-ci affirment que le prêt accordé en 1998 était conforme aux conditions du marché. Pour que le prêt ne constitue pas une aide d'État, les conditions dont il est assorti (les sûretés exigées pour garantir le prêt et le taux d'intérêt pratiqué) doivent refléter le risque inhérent à l'octroi du prêt à une enterprise (70). Le risque, et par conséquent le taux d'intérêt, sont plus élevés lorsqu'une société se trouve dans une situation économique et financière qui n’offre pas le degré de solidité qu’exige habituellement un établissement financier pour accorder un prêt.

(141) Ainsi qu'il ressort du tableau 3, lorsque le prêt a été accordé, RTP connaissait des difficultés financières si graves que sa dette financière dépassait la valeur de ses actifs et que sa situation nette était négative. Techniquement, l'entreprise était en faillite.

(142) Premièrement, il convient de souligner que le prêt était un prêt subordonné, c'est-à-dire qu'il n'était pas garanti sur les actifs et qu'en cas de faillite de la société, l'État portugais aurait été remboursé après l'ensemble des créanciers, mais avant les actionnaires. L'absence de garanties appropriées sur les actifs indique clairement que ce prêt n'a pas été accordé aux conditions du marché, et qu'il y a eu aide. Compte tenu du fait qu'au moment où le prêt a été accordé, RTP se trouvait en état de faillite technique, aucun établissement financier n'aurait accordé de prêt subordonné à la société, dans la mesure où les possibilités qu'avait RTP de le rembourser étaient extrêmement faibles. De fait, le prêt n'a pas été accordé par un établissement financier privé, mais par le Fonds de régularisation de la dette publique.

(143) Deuxièmement, on peut affirmer que le taux d'intérêt appliqué au prêt ne reflète manifestement pas le risque inhérent à ce prêt. Non seulement il est inférieur au taux de référence habituellement utilisé par la Commission pour calculer les éléments d'aide dans les régimes de prêts bonifiés (71), mais un opérateur privé normal demanderait, lui aussi, en plus de garanties de premier ordre, un taux d'intérêt qui rémunère un risque aussi élevé de non-remboursement.

(144) Étant donné que la situation financière de RTP était telle que celle-ci n'aurait pas été en mesure d'obtenir un prêt subordonné, le prêt équivaut effectivement à l'octroi d'une subvention et confère un avantage à RTP.

(145) Compte tenu de ce qui précède, la Commission considère que le rééchelonnement de la dette envers la Sécurité sociale, les apports de capitaux de 1994-1997 et le prêt de 1998 ont conféré à la société un avantage financier et économique par rapport aux concurrents qui n'ont pas reçu les mêmes fonds.

(146) Le marché portugais de la télévision a été ouvert à la concurrence au plus tard en 1992, de telle sorte qu'il y avait des concurrents sur le marché au moment où RTP a bénéficié des différentes mesures. En février 1992, des licences de radiodiffusion ont été accordées aux radiodiffuseurs privés SIC et TVI, et en octobre 1992, SIC a commencé à diffuser des émissions au Portugal.

(147) La Commission ne peut accepter la position des autorités portugaises selon laquelle le règlement de la dette envers la Sécurité sociale ne relèverait pas de la notion d'aide d'État, dans la mesure où la dette elle-même a été constituée avant l'ouverture du marché portugais de la radiodiffusion à la concurrence. L'avantage financier a été accordé à RTP en mai 1993, après l'ouverture du marché de la radiodiffusion à la concurrence, et il a donc pu conférer un avantage économique à RTP.

(148) Compte tenu de ce qui précède, la Commission est parvenue à la conclusion que les mesures accordées par l'État étaient de nature à conférer un avantage économique et financier à RTP par rapport à ses concurrents qui n'ont pas bénéficié d'un concours financier similaire, et qu'elles ont donc faussé la concurrence au sens de l'article 87, paragraphe 1.

(149) Les aides d'État tombent sous le coup de l'article 87, paragraphe 1, dès lors qu'elles affectent les échanges entre États membres. C'est le cas lorsque les activités concernées font l'objet d'échanges intracommunautaires. Dans le présent cas, la société bénéficiaire, RTP, opère elle-même sur le marché international. En effet, par l'entremise de l'Union européenne de radiotélévision, elle échange des programmes de télévision et participe au système Eurovision (72). En outre, RTP est en concurrence directe avec des radiodiffuseurs privés opérant sur le marché international de la radiodiffusion et dont la structure de propriété est internationale (73).

(150) On peut donc en conclure que les mesures d'aide accordées à RTP ont eu une incidence sur les échanges entre États membres au sens de l'article 87, paragraphe 1.

(151) On peut conclure de ce qui précède que, indépendamment des éventuelles obligations de service public imposées à RTP, les mesures suivantes comprennent des aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE: rééchelonnement de la dette envers la Sécurité sociale, apport de capitaux de 1994 à 1997, prêt de 1998.

(152) Toutefois, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, RTP est investie d'une obligation de service public de radiodiffusion. Dans l'arrêt Altmark, la Cour de justice a déclaré que les mesures d'État compensant les coûts du service public ne constituent pas des aides au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE, dès lors que les quatre conditions suivantes sont remplies (74): — l'entreprise bénéficiaire a effectivement été chargée de l'exécution d'obligations de service public et ces obligations ont été clairement définies, — les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation ont été préalablement établis de façon objective et transparente, — la compensation ne dépasse pas ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l'exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable pour l'exécution de ces obligations, — lorsque le choix de l'entreprise à charger de l'exécution d'obligations de service public n'est pas effectué dans le cadre d'une procédure de marchés publics, le niveau de la compensation doit être déterminé sur la base d'une analyse des coûts qu'une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée, aurait encourus pour exécuter ces obligations.

(153) Si l'on écarte la première et la troisième condition, les mesures ad hoc mentionnées au considérant 151 ne semblent pas remplir la deuxième et la quatrième des conditions mentionnées dans l'arrêt Altmark pour les raisons exposées ci-après:

(154) Il est clair que le financement consécutif à l'accord avec la Sécurité sociale et à l'octroi du prêt ne s'inscrivait pas dans le cadre d'un système de compensation dont les paramètres avaient été préalablement établis de façon objective et transparente (deuxième condition). Il a au contraire été accordé à la suite de décisions ad hoc imputables à l'État.

(155) En outre, ainsi qu'il est dit au considérant 61, le contrat de service public prévoyait une possibilité de financement spéciale pour les investissements dans des équipements destinés au service public, au moyen d'apports de capitaux. Les contrats de service public ne limitent pas les investissements aux services publics et ils ne définissent pas non plus clairement les conditions et les limites de la participation de l'État; ils prévoient simplement la possibilité, pour l'État, de participer aux investissements de RTP en tant qu'actionnaire. C'est pourquoi la Commission considère que les apports de capitaux ne peuvent pas non plus être considérés comme faisant partie d'un système de compensation dont les paramètres auraient été préalablement établis de façon objective et transparente.

(156) Par ailleurs, il est clair que RTP n'a pas été sélectionnée dans le cadre d'une procédure de marchés publics garantissant le coût le plus bas possible. Rien n'indique que le montant des paiements ad hoc ait été fixé sur la base d'une analyse des coûts qu'une entreprise moyenne aurait encourus (quatrième condition).

(157) Compte tenu de ce qui précède, il est manifeste que, dans la présente affaire, toutes les conditions mentionnées dans l'arrêt Altmark ne sont pas remplies. C'est pourquoi les mesures mentionnées au considérant 151 doivent être considérées comme des aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE.

(158) La Cour de justice a toujours estimé que l'article 86 pouvait permettre d'exempter de l'interdiction d'octroi d'aides d'État les entreprises chargées de la prestation d'un service d'intérêt général (SIEG). L'arrêt Altmark confirme implicitement que les aides d'État qui compensent des coûts encourus par une entreprise pour la fourniture d'un SIEG peuvent être jugées compatibles avec le marché communs si elles remplissent les conditions énoncées à l'article 86, paragraphe 2, du traité CE (75).

(159) La Cour a précisé que pour qu'une mesure puisse bénéficier d'une exemption, il est nécessaire que les conditions de définition, de mandat et de proportionnalité soient toutes réunies. La Commission considère que lorsque ces conditions sont respectées, le développement des échanges n'est pas affecté dans une mesure contraire à l'intérêt de la Communauté.

(160) La façon dont ces conditions s'appliquent au secteur de la radiodiffusion est expliquée dans la communication de la Commission concernant l'application aux services publics de radiodiffusion des règles relatives aux aides d'État (76). D'après cette communication, la Commission doit établir si (77): — les activités de RTP constituent des obligations de service public clairement définies en tant que telles par l'État membre (définition), — RTP a été officiellement chargée par les autorités portugaises de la fourniture dudit service (mandat), — le financement est proportionné au coût net de la fourniture de ce service public.

(161) Ainsi qu'il est dit dans le protocole d'Amsterdam (78), et la communication sur la radiodiffusion (79), la définition de la mission de service public du radiodiffuseur incombe aux États membres. Dans le domaine de la radiodiffusion, le rôle de la Commission se limite à vérifier si la définition du service public ne comporte pas d'erreur manifeste, une telle erreur constituant un abus en matière de définition du service public.

(162) Compte tenu du caractère particulier du secteur de la radiodiffusion, la Commission considère comme légitime, eu égard aux dispositions interprétatives du protocole, une définition confiant à un organisme de radiodiffusion donné la mission de fournir une programmation équilibrée et variée (80). Une telle définition serait conforme à l'objectif de réponse aux besoins démocratiques, sociaux et culturels d'une société donnée.

(163) Ainsi qu'il a été dit aux considérants 51 et 52, RTP est obligée, en vertu de la loi no 21/92 et des contrats de service public, de fournir un service public général de télévision comportant deux chaînes à caractère général. Si la première chaîne doit proposer une programmation plus généraliste, la seconde peut cibler des publics plus spécifiques. En outre, ainsi qu'il est dit aux considérants 53 et 54, les dispositions de la loi no 21/92 et des contrats de service public définissent les obligations plus détaillées imposées à RTP en matière de contenu des programmes et de coopération internationale, ainsi que d'autres obligations spécifiques.

(164) Bien que la définition de la mission de service public de radiodifussion de RTP soit de nature plutôt vaste et qualitative, la Commission estime que, compte tenu des dispositions interprétatives du protocole d'Amsterdam, une telle définition «large» est légitime (81). C'est pourquoi la Commission considère comme légitime la définition du service public général imposant à RTP d'offrir deux chaînes de télévision à couverture nationale, l'une à caractère plus général et l'autre destinée à des publics particuliers. Une telle définition peut être considérée comme répondant aux besoins démocratiques, sociaux et culturels de la société portugaise.

(165) En outre, la Commission considère également comme légitimes les obligations définissant plus en détail comment RTP doit exécuter son obligation générale de service public de radiodiffusion. En effet, on peut considérer que ces obligations répondent, elles aussi, aux besoins démocratiques, sociaux et culturels de la société portugaise, ainsi que l'exige le protocole d'Amsterdam.

(166) Bien que la Commission considère comme légitime la mission de service public conférée à RTP, elle doit néanmoins contrôler si cette définition ne contient pas des erreurs manifestes.

(167) Compte tenu du considérant 45 de la directive «Télévision sans frontières», la Commission pourrait accepter, dans la mesure où les droits sur les films concernés sont compatibles avec leur diffusion à la télévision de service public, que la définition du service public auquel sont soumis les radiodiffuseurs s'étende à l'obligation de contribuer de façon substantielle aux investissements dans la production audiovisuelle européenne (82).

(168) La Commission estime que l'obligation imposée à RTP de soutenir le cinéma s'inscrit dans le cadre de la radiodiffusion de service public, dans la mesure où RTP diffuse les films dont elle a acquis les droits de distribution sur la télévision de service public.

(169) C'est pourquoi la Commission ne peut admettre les observations des tiers intéressés selon lesquelles les obligations de RTP en matière de cinéma, ainsi que leur financement, sont discriminatoires. Les parties ont fait valoir que des radiodiffuseurs privés avaient également conclu des protocoles sur le cinéma avec les autorités portugaises, pour lesquels aucune compensation n'était prévue. La Commission estime qu'il convient d'établir une distinction entre les accords sur le cinéma librement conclus entre l'État et des radiodiffuseurs privés et l'obligation de service public imposée à RTP de diffuser des productions cinématographiques et de les financer. Il est clair que RTP s'est explicitement vu confier une mission de service public de soutien de certaines productions cinématographiques, qui sont ensuite diffusées sur des chaînes de télévision publiques, alors qu'aucune mission de service public de ce type n'est confiée aux radiodiffuseurs privés. RTP devient ainsi un instrument utilisé par l'État pour soutenir le cinéma. Les avantages éventuels que RTP serait susceptible d'accorder au cinéma pourraient constituer des aides d'État et devraient être appréciés comme tels. La présente décision est sans préjudice de l'appréciation éventuelle d'avantages potentiels accordés aux producteurs de films.

(170) Compte tenu de ce qui précède, la Commission est parvenue à la conclusion que le cofinancement par RTP d'œuvres cinématographiques portugaises diffusées sur les chaînes du service public peut être considéré comme une obligation spécifique légitime, qui est capitale pour que RTP puisse remplir son obligation générale de radiodiffusion de service public. Cette obligation ne constitue donc pas une erreur manifeste.

(171) Toutefois, la Commission considère que l'obligation légale imposée à RTP de fournir d'autres services spécifiés sur une base ad hoc (83) n'est pas suffisamment précise pour lui permettre d'apprécier a priori, avec une sécurité juridique suffisante, si ces services peuvent être considérés comme relevant de la mission de service public. Bien que la Commission estime que ces «autres services à spécifier» ne sont pas clairement définis, elle note qu'aucun versement n'a été effectué en vertu de cette disposition au cours de la période en cause (84).

(172) Compte tenu de ce qui précède, la Commission est parvenue à la conclusion que les activités de RTP, telles qu'elles sont décrites dans la loi no 21/92 et plus précisément définies dans les contrats de service public, sont des obligations de service public clairement définies. Bien que l'obligation de fournir des «autres services à définir sur une base ad hoc» ne soit pas suffisamment précise pour que la Commission puisse conclure a priori que tous les services concernés peuvent être considérés comme relevant de la mission de service public, aucun versement n'a été effectué au titre de cette disposition entre 1992 et 1998.

(173) La Commission doit ensuite apprécier si les obligations de service public ont été imposées au bénéficiaire du financement.

(174) Conformément à la communication sur la radiodiffusion, la Commission doit vérifier si la mission de service public a été confiée à RTP au moyen d'un acte officiel (85).

(175) Ainsi qu'il ressort du considérant 55, la mission de service public a été manifestement confiée à RTP par le biais de plusieurs lois et contrats: article 5 de la loi no 58/90, article 4, paragraphe 1, et article 5 de la loi no 21/92, et clause 1 des contrats de service public.

(176) Ni des tiers intéressés ni le gouvernement portugais n'ont transmis à la Commission des observations alléguant que la mission de service public n'avait pas été correctement confiée à RTP au moyen d'un acte officiel. Conformément à la communication sur la radiodiffusion et compte tenu des lois et contrats mentionnés ci-dessus, la Commission est parvenue à la conclusion qu'il ne faisait pas de doute que RTP était tenue de remplir des obligations de service public dans le domaine de la télévision et qu'une mission de service public lui avait donc été officiellement confiée.

(177) Il faut non seulement que la mission de service public soit confiée à RTP au moyen d'un acte officiel, mais il convient également de s'assurer que le service public est fourni comme prévu. Ainsi qu'il a été dit aux considérants 56 à 59, différents mécanismes de contrôle ont été mis en place afin de garantir que RTP remplissait ses obligations de service public comme prévu.

(178) Premièrement, RTP devait fournir des rapports sur l'accomplissement du service public ainsi que des plans accompagnés de l'avis du conseil interne des commissaires aux comptes. De fait, RTP a fourni, entre 1992 et 1998, des rapports décrivant la façon dont chaque obligation de service public a été remplie, en en identifiant les coûts sur la base d'un système de comptabilité analytique.

(179) Deuxièmement, le ministre des finances et le membre du gouvernement responsable des médias ont fait réaliser un audit sur l'exécution du contrat de service public et l'inspection générale des finances a contrôlé le plan financier.

(180) Troisièmement, un audit extérieur devait être réalisé chaque année. La Commission ne peut partager l'avis de SIC selon lequel les coûts du service public tels qu'ils sont présentés par les autorités portugaises, ainsi que les chiffres produits par RTP dans ses contrats de service public et dans ses comptes annuels, ne sont pas fiables et n'ont donc pas pu être contrôlés de façon suffisante. La Commission note qu'un commissaire aux comptes agréé a procédé à un audit annuel des comptes financiers de RTP entre 1992 et 1998. En outre, bien que les rapports sur le service public n'aient pas été systématiquement accompagnés d'une déclaration d'un commissaire aux comptes, les règles strictes de la comptabilité analytique garantissaient que les coûts de chaque obligation de service public susceptible de bénéficier d'une compensation pouvaient être identifiés et contrôlés dans les règles.

(181) Il ressort de ce qui précède qu'il y a eu contrôle à trois niveaux différents: par le comité d’audit en interne, par les organismes publics responsables ainsi qu'en externe, par une société d'audit. Bien qu'il ne semble pas qu'il y ait eu un audit externe systématique pour les rapports de service public, le système décrit garantissait que le service public était fourni comme prévu. C'est pourquoi la Commission est parvenue à la conclusion qu'entre 1992 et 1998, il existait un mécanisme permettant effectivement de contrôler le respect par RTP de ses obligations de service public.

(182) Le troisième critère que la Commission doit apprécier est la proportionnalité entre le financement et le coût net du service public.

(183) Dans la communication sur la radiodiffusion, la Commission a décrit le critère sur la base duquel elle appréciera la proportionnalité du financement public. Pour que ce critère soit respecté, il nécessaire que les aides d'État n'excèdent pas les coûts nets induits par la mission de service public et qu'il n'y ait pas de distorsion qui ne soit pas nécessaire à l'accomplissement de la mission de service public (86).

(184) Premièrement, afin de déterminer correctement le coût des activités relevant du service public, la communication sur la radiodiffusion impose une répartition appropriée des coûts et des recettes entre service public et activités commerciales.

(185) Ainsi qu'il a été dit aux considérants 62 à 64, les contrats de service public définissent la méthode de répartition des coûts et des recettes que RTP doit appliquer. En l'espèce, la tâche de la Commission est en principe facilitée par le fait que RTP a mis en place un système de comptabilité analytique qui permet de quantifier les coûts éligibles supportés par l'entreprise afin de remplir chacune des obligations de service public susceptible de faire l'objet d'une compensation.

(186) Grâce à ce système, chaque poste de dépense éligible est affecté à une activité et est ensuite réparti suivant les différentes tâches de service public de RTP susceptibles de faire l'objet d'une compensation, sur la base de principes comptables objectifs.

(187) Les recettes provenant de chaque tâche de service public dont les coûts sont remboursables étant déduites des coûts d'exploitation, le système garantit que les compensations annuelles sont limitées au coût net de chaque obligation de service public (voir considérant 65).

(188) Compte tenu de ce qui précède, la Commission est parvenue à la conclusion que les paramètres permettant de déterminer les coûts sont en principe définis de manière objective et transparente.

(189) Toutefois, la Commission note que les règles de compensation des coûts pourraient sous-estimer le coût net réel du service public de RTP et entraîner une insuffisance structurelle de la couverture des besoins de financement réels.

(190) Ainsi qu'il ressort du considérant 65, le mode de calcul des coûts, tel qu'il est défini dans les contrats, exclut certains coûts du service public des compensations annuelles (87). En outre, les autorités portugaises ont informé la Commission que bien que RTP doive acquitter la TVA sur les compensations annuelles versées, les coûts y afférents ne pouvaient être pris en considération compte tenu des règles comptables existantes (considérant 96). Enfin, dans ses rapports sur le service public, RTP n'a pas tenu compte de l'ensemble des investissements qu'elle avait réalisés dans des équipements relevant du service public, bien que ceux-ci aient été comptabilisés dans ses comptes financiers (voir considérant 67).

(191) Toutefois, conformément aux dispositions du protocole d'Amsterdam, c'est à l'État membre qu'il incombe d'organiser le régime de financement des organismes de radiodiffusion du service public. En l'espèce, les autorités portugaises ont décidé de ne pas rembourser certains des coûts supportés par le prestataire du service pour remplir sa mission.

(192) Dans la présente affaire, l'État a non seulement accordé des compensations annuelles à RTP, mais il lui a également octroyé un financement complémentaire sous forme d'augmentations de capital, de prêts ainsi que d'un accord avec la Sécurité sociale.

(193) Bien que les contrats de service public aient prévu une compensation par l'État pour les coûts d'exploitation, sous forme de versements annuels, ainsi que la possibilité de procéder à des augmentations de capital pour les investissements réalisés par RTP, les dispositions juridiques de la mission de service public de RTP ne prévoyaient pas de financement par le biais de prêts et de déduction des cotisations sociales. Toutefois, conformément au point 57 de la communication sur la radiodiffusion, la Commission doit apprécier si, pour toutes les mesures, il y a proportionnalité par rapport aux coûts nets du service public. Ce n'est que dans ce cas que le financement de RTP pourra être considéré comme compatible avec l'article 86, paragraphe 2, du traité CE.

(194) La Commission considère que les obligations de service public imposées à RTP qui n'étaient pas susceptibles de faire l'objet d'une compensation en vertu des contrats de service public, peuvent également être considérées comme des obligations de service public légitimes et clairement définies, imposées par l'État au prestataire de service. C'est pourquoi, conformément au droit communautaire, l'État portugais est habilité à compenser l'ensemble des coûts nets du service public supportés par RTP.

(195) Aux fins de la présente décision, il n'est pas nécessaire de recalculer de façon précise l'ensemble des coûts nets réels supportés par RTP dans le cadre de ses obligations de service public. Il suffit de démontrer que l'ensemble du financement public reçu par RTP entre 1992 et 1998 n'était pas supérieur aux coûts supplémentaires nets supportés par l'entreprise pour remplir les obligations de service public concernées au cours de cette période.

(196) Le tableau ci-dessous donne un aperçu des coûts de la mission de service public assurée par RTP (coûts d'investissement et coûts d'exploitation nets) tels qu'ils sont calculés dans le cadre des règles comptables applicables, ainsi que les compensations reçues au titre des coûts d'investissement et d'exploitation.

(197) On y trouve tout d'abord les investissements dans des équipements destinés au service public (déjà présentés tableau 5) ainsi que la compensation prévue pour financer les investissements (déjà présentée tableau 2). Viennent ensuite les coûts d'exploitation nets inscrits au bilan de RTP (déjà présentés tableau 4) ainsi que les compensations prévues pour ces coûts (déjà présentées tableau 1). Pour terminer, le tableau tient compte de l'avantage lié aux aides ad hoc consécutives à l'accord avec la Sécurité sociale ainsi que du prêt. Tableau 6 Résumé des besoins de financement et de la compensation versée au titre des coûts d'exploitation nets du service public, conformément aux règles comptables en vigueur (en millions de PTE) 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Total Coûts d'investissement 2 632,6 2 102,0 2 763,9 992,7 1 480,4 4 037,4 6 054,2 20 063,2 Apports de capitaux – 0 – 0 – 10 000,0 – 12 800,0 – 10 000,0 – 14 000,0 – 0 – 46 800,0 Différence entre les coûts d'investissement et la compensation y afférente 2 632,6 2 102,0 – 7 236,1 – 11 807,3 – 8 519,6 – 9 962,6 6 054,2 – 26 736,8 Coûts d'exploitation du service public 6 718,2 7 960,0 8 384,1 8 103,3 17 217,1 37 972,1 30 101,3 116 456,1 Versements au titre de la compensation – 6 200,0 – 7 100,0 – 7 145,0 – 7 200,0 – 14 500,0 – 10 350,0 – 14 000,0 – 66 495,0 Sécurité sociale — – 1 206,0 — — — — — – 1 206,0 Prêt – 20 000,0 – 20 000,0 Différence entre les coûts d'exploitation et la compensation y afférente 518,2 – 346 1 239,1 903,3 2 717,1 27 622,1 – 3 898,7 28 755,1 Source: Rapport financier et rapports sur le service public.

(198) Ainsi qu'il a déjà été dit, le système des versements compensatoires annuels choisi par les autorités portugaises a entraîné une sous-estimation des coûts réels de la mission de service public de RTP. Ce système a entraîné une accumulation de dettes. Afin de maintenir RTP en équilibre financier, les autorités ont alors utilisé des instruments ad hoc pour couvrir les coûts de la mission de service public de RTP.

(199) Ainsi qu'il ressort du tableau 6, les apports de capitaux ont excédé les investissements réalisés au titre du service public de 26,7368 milliards de PTE, alors que les coûts d'exploitation n'ont pas été entièrement couverts par les versements compensatoires et les autres aides ad hoc, le solde non couvert s'élevant à 28,7551 milliards de PTE. En effet, bien que les apports de capitaux aient été à l'origine destinés à financer les investissements en équipements, ils ont également été utilisés pour rembourser les dettes qui s'étaient accumulées.

(200) Ainsi qu'il ressort du tableau 6, la compensation totale versée était inférieure de 2,0183 milliards de PTE aux coûts nets du service public (28,7551 milliards moins 26,7368 milliards de PTE). C'est pourquoi la Commission est parvenue à la conclusion que, conformément aux règles communautaires, il y a en tout état de cause proportionnalité entre le financement total accordé par l'État et les coûts d'exploitation nets de la mission de service public assumée par RTP au cours de la période en cause.

(201) La Commission considère que les fonds reçus ont probablement même été inférieurs aux coûts nets totaux supportés pour remplir la mission imposée par l'État, dans la mesure où le tableau ci-dessus ne tient pas compte de l'ensemble de coûts de la mission de service public de RTP au cours de la période 1992-1998.

(202) Conformément à la communication sur la radiodiffusion, la Commission doit non seulement s'assurer que le financement public est proportionné aux coûts nets de la prestation du service public, mais aussi que les activités commerciales dérivant du service public et pour lesquelles il n'est pas possible de procéder à une imputation exacte des charges par rapport aux produits n'entraînent pas des distorsions qui ne soient pas nécessaires à l'accomplissement de la mission de service public. C'est ainsi qu'il y aurait par exemple distorsion si RTP faisait baisser les prix de la publicité sur le marché afin de faire diminuer les recettes de ses concurrents (88). Dans un tel cas, RTP ne maximiserait pas ses recettes commerciales et accroîtrait inutilement son besoin de financement public. Conformément à la communication sur la radiodiffusion, un tel comportement, s'il est prouvé, ne peut être considéré comme relevant de la mission de service public confiée au radiodiffuseur (89).

(203) Dans sa décision d'ouverture d'une enquête, la Commission a déclaré que si un tel comportement pouvait être prouvé, elle tiendrait compte de ces distorsions et du besoin éventuel d'un financement public plus élevé pour apprécier s'il y a eu ou non compensation excessive. À ce stade de la procédure, la Commission notait que «sur la base des informations dont la Commission dispose actuellement, elle n'est pas en mesure d'établir si RTP a eu un tel comportement» (90).

(204) À la suite de son invitation à présenter des observations sur l'ouverture de la procédure, la Commission n'a reçu aucune observation de concurrents de RTP indiquant ou prouvant que celle-ci avait eu, sur les marchés commerciaux, un comportement anticoncurrentiel susceptible d'entraîner une augmentation du financement public incompatible avec le traité (91).

(205) Compte tenu de ce qui précède, la Commission estime que rien ne permet de penser que RTP se soit comportée ainsi. Elle en conclut donc que celle-ci ne semble pas avoir eu, sur les marchés commerciaux, un comportement anticoncurrentiel entraînant un besoin accru de financement public et qu'il n'y a pas eu compensation excessive à la suite d'un tel comportement.

(206) La Commission conclut de ce qui précède que l'accord avec la Sécurité sociale, les apports de capitaux et le prêt subordonné doivent être considérés comme des aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE. Toutefois, le financement de RTP au moyen d'aides ad hoc est compatible avec le marché commun conformément à l'article 86, paragraphe 2, du traité CE. Il y a proportionnalité entre le financement total et les coûts nets des obligations de service public, qui sont clairement définies et ont fait l'objet d'un mandat. C'est pourquoi le financement accordé par l'État n'a pas affecté les échanges et la concurrence dans la Communauté dans une mesure contraire à l'intérêt commun au sens de l'article 86, paragraphe 2, du traité (92).

VI. CONCLUSION

(207) La Commission estime que le Portugal a accordé les aides ad hoc de façon illicite, en infraction avec l'article 88, paragraphe 3, du traité. Ainsi qu'il a été dit ci-dessus, la Commission considère que l'accord avec la Sécurité sociale de 1993, les apports de capitaux de 1994 à 1997 et le prêt de 1998 constituent des aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE. Ces mesures ont été accordées au moyen de ressources d'État, elles menacent de fausser la concurrence en favorisant RTP et ont une incidence sur les échanges. En outre, elles ne remplissent pas les conditions énoncées dans l'arrêt Altmark, car elles ne peuvent être considérées comme