RAPPORT ANNUEL relatif à l'exercice 1990 VOLUME I

Le Rapport, accompagné des réponses des institutions aux

observations de la Cour, a été transmis aux autorités responsables

de la décharge et aux autres institutions pour le 30 novembre 1991

Aldo ANGIOI (Président)

André J. MIDDELHOEK

John CAREY

Josep SUBIRATS

Carlos M. MORENO

Richie RYAN

Fernand HEBETTE

Ole Joergen WARBERG

Konstantinos ANDROUTSOPOULOS

Daniel STRASSER

Bernhard FRIEDMANN

Maurice THOSS

AVIS AUX LECTEURS 1. Ce quatorzième Rapport annuel (relatif à l'exercice 1990) de la Cour des comptes des Communautés européennes comprend deux volumes. 2. Le premier volume comporte les observations relatives au budget opérationnel de la Commission et aux comptes consolidés des Communautés européennes et les observations concernant les Fonds européens de développement. Les réponses de la Commission closent ce premier volume. 3. Le second volume contient l'ensemble des observations relatives au budget de fonctionnement des institutions. Trois chapitres sont consacrés chacun à une institution et sont suivis des réponses de l'institution concernée. Un dernier chapitre concerne les Écoles européennes. Ce volume contient également la liste des rapports et avis adoptés par la Cour des comptes pendant les cinq dernières années et l'annexe financière et statistique. 4. La signification des abréviations et symboles utilisés dans le présent Rapport figure à la première page de l'annexe II (volume II). 5. Les références des Journaux officiels dans lesquels ont été publiés les Rapports annuels sur les exercices antérieurs sont reprises ci-après:

- Rapport annuel relatif à l'exercice 1977: JO C 313 du 30.12.1978

- Rapport annuel relatif à l'exercice 1978: JO C 326 du 31.12.1979

- Rapport annuel relatif à l'exercice 1979: JO C 324 du 31.12.1980

- Rapport annuel relatif à l'exercice 1980: JO C 344 du 31.12.1981

- Rapport annuel relatif à l'exercice 1981: JO C 344 du 31.12.1982

- Rapport annuel relatif à l'exercice 1982: JO C 357 du 31.12.1983

- Rapport annuel relatif à l'exercice 1983: JO C 348 du 31.12.1984

- Rapport annuel relatif à l'exercice 1984: JO C 326 du 16.12.1985

- Rapport annuel relatif à l'exercice 1985: JO C 321 du 15.12.1986

- Rapport annuel relatif à l'exercice 1986: JO C 336 du 15.12.1987

- Rapport annuel relatif à l'exercice 1987: JO C 316 du 12.12.1988

- Rapport annuel relatif à l'exercice 1988: JO C 312 du 12.12.1989

- Rapport annuel relatif à l'exercice 1989: JO C 313 du 12.12.1990

6. Sauf mention contraire, les observations du présent Rapport se réfèrent au règlement financier du 21 décembre 1977 applicable au budget général des Communautés européennes (JO L 356 du 31.12.1977), modifié par les règlements suivants du Conseil: (CEE) n° 1252/79, du 25 juin 1979 (JO L 160 du 28.6.1979, p. 1), (CEE) n° 1176/80 du 16 décembre 1980, (JO L 345 du 20.12.1980, p. 23), (CEE) n° 1600/88, du 7 juin 1988 (JO L 143 du 10.6.1988), (CEE) n° 2049/88, du 24 juin 1988 (JO L 185 du 15.7.1988, p. 3) et (CEE) n° 610/90, du 13 mars 1990 (JO L 70 du 16.3.1990, p. 1).

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Rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1990

INTRODUCTION (*)

(*) Les réponses de la Commission à l'introduction se trouvent p. 211.

ÉVOLUTION DE LA COMMUNAUTÉ

0.1. Conformément à sa mission, la Cour des comptes, dans ses rapports annuels, formule pour l'essentiel des observations qui, par définition, se rapportent à des faits passés. Le présent rapport ne constitue pas une exception à cet égard. Néanmoins, ce chapitre introductif regroupe certaines observations qui, de l'avis de la Cour, sont importantes pour l'évolution future des institutions et des politiques communautaires.

0.2. L'opportunité d'une évaluation de cette nature est soulignée par la combinaison de plusieurs facteurs. En premier lieu, la Communauté, dans le sillage de l'Acte unique européen et en vue de l'établissement du marché intérieur pour 1993, a récemment décidé d'accélérer le processus d'Union économique et politique. La réalisation d'une intégration économique d'un niveau suffisant, qui est l'un des éléments clés de ce processus, dépendra entre autres de la capacité de la Communauté à gérer sainement les fonds dont elle dispose. Il est désormais évident - et le présent Rapport en laisse transparaître plusieurs signes - que le budget communautaire entre dans une période extrêmement difficile au cours de laquelle la ligne directrice agricole établie en 1988 sera mise à rude épreuve.

0.3. Au même moment, des changements fondamentaux sur le plan international, la réunification de la République fédérale d'Allemagne et l'ouverture des pays d'Europe centrale et orientale, par exemple, devraient avoir une incidence notable sur le budget communau- taire. Le chapitre 12 du présent Rapport montre que la coopération et l'encouragement effectif de la Communauté en faveur du processus de transition vers une économie de marché engagée dans ces pays nécessiteront l'évaluation des besoins réels de leurs économies et l'élimination de leurs insuffisances administratives si l'on veut que les ressources financières de la Communauté soient utilisées conformément aux principes d'économie et d'efficacité.

SUBSIDIARITÉ

0.4. Du point de vue de la bonne gestion financière, les efforts visant à maximiser la part des responsabilités incombant aux autorités nationales (ou, le cas échéant, locales) en matière d'application quotidienne des politiques communautaires sont dans bien des cas louables. La Cour a précédemment attiré l'attention sur le risque de voir la Commission se prévaloir de ce principe pour justifier l'insuffisance de ses résultats. Il est essentiel que la Commission, en sa qualité d'organe exécutif central et unique de la Communauté assumant la responsabilité politique de l'utilisation des deniers publics, s'assure que les États membres lui fournissent suffisamment d'informations pour contrôler la qualité de leur gestion courante et soit prête, le cas échéant, à prendre des mesures correctrices.

0.5. Le chapitre du présent Rapport (chapitre 9) relatif au paiement d'indemnités compensatoires dans le cadre du FEOGA-Orientation illustre parfaitement quelles pourraient être les conséquences d'une attitude passive de la part de la Commission en matière de gestion des fonds structurels. A l'origine, l'aide devait profiter à une minorité d'exploitants agricoles de zones défavorisées, souffrant de certains handicaps spécifiques, par exemple une terre de mauvaise qualité. Toutefois, ces zones ont été étendues, et le nombre de bénéficiaires s'est à ce point accru que l'aide n'atteint plus les objectifs qui lui ont été assignés à l'origine et a maintenant une incidence négative sur d'autres objectifs communautaires en rapport, par exemple, avec l'environnement.

0.6. La subsidiarité implique, entre autres, que les États membres accordent autant de diligence et d'attention à la sauvegarde des biens communautaires qu'à celle des biens nationaux et qu'ils considèrent la Commission comme une source d'orientation et de conseil leur permettant d'utiliser les fonds communautaires de manière optimale. Une observation formulée au chapitre 3 (points 3.45 à 3.47) montre que la réalité des rapports existant entre la Commission et les États membres est encore assez éloignée de cette situation idéale. Dans l'affaire en question, la Commission a fait subir un redressement financier important à un État membre pour avoir mal géré un régime communautaire de prime aux ovins et aux caprins, alors que les difficultés rencontrées par l'État membre étaient en partie dues à l'échec de la Commission dans son rôle de superviseur et de conseiller.

0.7. Les observations formulées par la Cour concernant les fonds structurels (points 7.18 à 7.22) constituent une illustration supplémentaire des raisons qui expliquent la difficulté d'appliquer le principe de subsidiarité dans les faits. A cet égard, la Cour conclut que l'idée de partenariat, essentielle pour le succès de la réforme des fonds structurels, doit encore être développée d'une manière satisfaisante.

BONNE GESTION FINANCIÈRE

0.8. Le traité confère à la Commission, en sa qualité d'institution responsable de l'exécution du budget, un rôle de mandataire. Ce rôle est désormais défini de manière plus explicite par l'article 2 du règlement financier applicable depuis le mois de mars 1990. Cet article stipule que l'exécution du budget doit répondre aux deux principes fondamentaux d'économie et de rapport coût/efficacité. Cette disposition a des conséquences importantes pour toutes les institutions. Là où les objectifs budgétaires sont définis en termes de plafonnements des dépenses, pour la ligne directrice agricole par exemple, il ne sera plus permis de considérer ces plafonds comme des objectifs à atteindre. En 1990, alors qu'il n'y avait aucun risque de violation de la ligne directrice, la Commission avait pris la décision d'augmenter les dépenses relatives à certains marchés (point 3.4); désormais, des décisions de cette nature devront être solidement étayées pour que leur légalité ne soit pas mise en doute. D'une manière plus générale, la disponibilité de crédits sur une ligne budgétaire ne peut en aucun cas constituer en soi une justification suffisante pour utiliser ces crédits au mépris des principes de bonne gestion financière.

0.9. Un élément important des politiques structurelles de la Communauté a été la notion d'additionnalité, qui fait l'objet des observations formulées au chapitre 6 du présent Rapport. Telle qu'elle est communément interprétée, cette notion n'est pas satisfaisante, car elle semble être fondée sur le principe selon lequel «plus» signifie «mieux», ce qui est la négation même de l'article 2 du règlement financier. La décision de doubler les crédits alloués aux fonds structurels d'ici à 1993 n'atteindra son objectif de réduction des différences au plan des performances économiques des régions que si les fonds sont utilisés conformément aux principes de bonne gestion financière. La Cour souligne l'importance de la recommandation qu'elle formule au point 6.45, selon laquelle la Commission devrait préciser davantage la notion d'additionnalité.

0.10. Pour mesurer correctement l'efficacité de l'aide, des indicateurs quantitatifs et financiers pertinents doivent être établis par l'intermédiaire d'une évaluation a priori des projets ou des programmes avant leur lancement. Le suivi et l'évaluation peuvent alors être effectués en comparant les résultats aux indicateurs définis.

0.11. Le point 6.20 du présent Rapport attire l'attention sur l'absence de fait d'évaluation préalable dans le cadre de la réforme des fonds structurels et sur les conséquences de cette lacune pour l'évaluation future. Au point 7.48, la Cour fait observer qu'il est rare que les États membres mentionnent des objectifs quantifiés dans leurs plans de développement régional; même quand ils le font, la pertinence de ces objectifs par rapport à la stratégie de développement proposée n'est pas toujours évidente.

0.12. Au chapitre 10, la Cour fait état de son incapacité à s'assurer que les objectifs de développement économique et industriel d'un projet lié à un prêt NIC ont été atteints en raison de l'absence de critères vérifiables. Le chapitre relatif à l'aide aux pays d'Europe centrale et orientale montre clairement qu'une aide alimentaire importante accordée à la Pologne sans analyse préalable des besoins ne se justifiait pas réellement.

0.13. Les chapitres du présent Rapport consacrés à la coopération au développement mettent en évidence les insuffisances en matière de gestion et de contrôle de ressources financières qui peuvent découler de l'implication de tiers (des organisations non gouvernementales, la BEI, le secrétariat général des États ACP, par exemple) dans la mise en oeuvre ou l'administration de programmes de développement. Il est fort probable que les prochaines années verront s'accroître considérablement les fonds consacrés à la coopération au développement, à la suite, par exemple, de la nouvelle politique en faveur des pays du bassin méditerranéen, du nouveau cadre de la politique en faveur des pays d'Asie et d'Amérique latine et de la quatrième convention de Lomé. On peut, par conséquent, s'attendre à une progression analogue de l'intervention de tiers. Le rôle de la Commission devrait être de s'assurer que tous les tiers concernés sont en mesure de gérer les fonds reçus et de rendre compte de leur utilisation. La Commission devrait également vérifier qu'elle-même dispose des ressources, des procédures et des systèmes nécessaires à l'élaboration de propositions viables, à la gestion de l'exécution matérielle et financière des projets de développement et au suivi efficace des actions entreprises par les bénéficiaires. Si tel n'est pas le cas, les principes de bonne gestion financière ne seront pas respectés et les objectifs de la politique communautaire dans ce domaine ne seront pas atteints.

0.14. La Commission devrait consentir davantage d'efforts pour que les fonds communautaires ne soient pas engagés sans une analyse préalable pertinente, que les résultats soient évalués par rapport aux objectifs et que les enseignements tirés soient utilisés pour corriger les programmes en cours et pour améliorer la conception des programmes suivants.

LA PERSISTANCE D'INSUFFISANCES DE LA GESTION FINANCIÈRE

0.15. Nombre d'observations présentées dans ce Rapport renvoient à des remarques semblables formulées dans le passé, par exemple certaines observations concernant les produits hors annexe II au chapitre 4, les zones défavorisées (FEOGA-Orientation), la récupération de montants indûment versés par le Fonds social, le cofinancement avec les ONG de projets d'aide au développement, la gestion des bourses par le FED, l'exécution des projets Sysmin. Dans une certaine mesure, c'est également le cas pour le FEOGA-Garantie - manipulation du budget de garantie, dépenses négatives, exécution inappropriée de leurs tâches par les organismes payeurs et problèmes particuliers liés à la prime aux ovins et aux caprins.

0.16. Afin de déterminer dans quelle mesure les observations formulées les années précédentes restent valables, la Cour a examiné le système mis en oeuvre par la Commission pour assurer le suivi des mesures prises en vue de corriger les insuffisances signalées par la Cour.

Le système de suivi de la Commission

0.17. Dans ses réponses au Rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1985, la Commission déclarait ce qui suit:

«Le suivi des observations des autorités de contrôle, formulées par le Parlement européen dans sa résolution accompagnant la décision de décharge ainsi que par la Cour des comptes dans son rapport annuel et dans ses rapports spéciaux, constitue une préoccupation constante de la Commission.

Celle-ci considère essentiel que les engagements pris vis-à-vis de ces institutions soient respectés. Ainsi, pour disposer d'une vue d'ensemble des actions entreprises et pour opérer, le cas échéant, les redressements nécessaires, la Commission a mis au point une procédure interne qui lui permet d'être informée chaque année sur les engagements qu'elle a pris vis-à-vis des autorités de contrôle, sur les mesures entrées en vigueur ou prévues pour y donner suite ainsi que sur leur calendrier de réalisation. Le suivi des engagements de la Commission a été mis en oeuvre pour la première fois sous cette forme au printemps de 1986.»

Elle a réitéré sa position dans ses réponses aux rapports annuels suivants de la Cour.

0.18. Conformément à son approche fondée sur l'ana- lyse des systèmes, la Cour a vérifié les procédures de suivi appliquées par la Commission pour déterminer si et dans quelle mesure ce système constitue une base fiable pour l'examen des actions entreprises par la Commission à la suite des observations formulées par la Cour.

0.19. La procédure est mise en oeuvre par trois agents d'une unité de la direction générale XIX (Budgets), dont la tâche consiste, entre autres, à obtenir des autres directions générales des informations sur le suivi. Il n'a pas été aisé d'établir la nature exacte du système, étant donné qu'aucun document n'en donne la description.

0.20. Lors de l'établissement des rapports relatifs aux mesures adoptées, la direction générale XIX s'est fondée sur les informations fournies à sa demande par les autres services de la Commission. Cependant, certaines directions générales n'ont pas été à même de lui fournir toutes les informations demandées. Les documents reçus étaient souvent tardifs, incomplets et appelaient des éclaircissements. La direction générale XIX ne dispose pas du personnel nécessaire pour analyser de manière détaillée les informations qu'elle reçoit. Il n'existe aucun inventaire complet des engagements pris vis-à-vis de la Cour, et donc aucun contrôle de leur respect.

Efficacité de la procédure de suivi

0.21. La Cour s'est efforcée d'évaluer l'efficacité du système de suivi dans le cadre du FEOGA-Garantie. Un éventail de cinquante observations a été repris des rapports annuels et des rapports spéciaux de la Cour couvrant la période 1983-1988. Un questionnaire a été envoyé à la direction générale VI (Agriculture). Les réponses obtenues étaient incomplètes, et parfois d'une valeur très limitée. L'action entreprise, le cas échéant, pour remédier aux insuffisances signalées n'apparaissait pas clairement. Dans de nombreux cas, les engagements eux-mêmes avaient été formulés en termes extrêmement vagues.

0.22. Étant donné les déficiences du système, la Commission a récemment décidé de l'abandonner entièrement. Les tentatives faites au cours des cinq dernières années pour élaborer un système informatisé n'ont jusqu'à présent abouti à rien. La Commission a besoin d'un système qui:

a)inclue un inventaire complet de tous les engagements pris et précise dans quelle mesure ils ont été respectés: mesures prises par la Commission, par les États membres, dates de mise en oeuvre, rapports relatifs à l'efficacité des mesures, etc.;

b)comprenne des instructions pratiques claires que la direction générale XIX et les autres directions générales doivent suivre;

c)vérifie la cohérence des engagements contenus dans les réponses aux rapports de la Cour des comptes avec ceux pris vis-à-vis du Parlement;

d)donne l'assurance que les différents services prennent les mesures nécessaires;

e)soit accessible à la Cour des comptes.

0.23. Bien que la Cour puisse mener à bien ses propres recherches quant aux mesures prises, cela impliquerait la répétition des travaux déjà accomplis dans le cadre de ses enquêtes précédentes, ce qui n'est ni réalisable ni souhaitable. L'examen du système de la Commission n'a pas permis à la Cour de déterminer si la Commission a respecté les engagements pris.

CHAPITRE 1 (*) Audit financier des recettes, des dépenses opérationnelles, de la comptabilité générale de la Commission et des comptes consolidés

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L'EXÉCUTION DU BUDGET EN 1990

L'adoption et la présentation du budget

L'adoption du budget

1.1. Le budget général de l'exercice 1990 a été définitivement arrêté le 13 décembre 1989

, la procédure budgétaire ayant été clôturée dans les délais prévus par les traités. Les crédits pour engagement ont alors été fixés à 48 846,5 Mio ECU, et les crédits pour paiements à 46 716,8 Mio ECU. Trois budgets rectificatifs et supplémentaires sont successivement venus modifier, les 16 février 1990

, 11 juillet 1990

et 12 décembre 1990

, ces montants. Ils ont progressivement porté les crédits pour engagements à 49 207,9 Mio ECU et les crédits pour paiements à 46 928,2 Mio ECU.

La présentation du budget

1.2. Pour mémoire, la Cour indique que les volumes réels des autorisations budgétaires sont supérieurs aux montants qui précèdent si l'on tient effectivement compte des recettes inscrites sous forme de dépenses négatives (1 366,4 Mio ECU pour les recettes de coresponsabilité agricole, les montants compensatoires intracommunautaires et l'apurement des comptes du FEOGA-Garantie) et des dépenses inscrites sous forme de recettes négatives (1 514,8 Mio ECU pour le coût de perception des ressources propres). Le volume total des capacités de paiement se dégageant du budget général s'établit, en fait, à 49 809,4 Mio ECU.

L'utilisation des crédits

Les taux d'utilisation des crédits disponibles

1.3. En s'appuyant sur les informations à la base du compte de gestion de la Commission, la Cour a élaboré plusieurs tableaux qui présentent de manière détaillée l'évolution et l'utilisation des crédits de l'exercice. Ces données figurent aux tableaux 1.1 et 1.2. Leur analyse, par grand domaine d'activité, est présentée en introduction aux différents chapitres spécifiques.

Les taux d'utilisation au regard des perspectives financières

1.4. La Cour a également regroupé au tableau 1.3 les données relatives à l'exécution budgétaire par référence aux «perspectives financières»

.

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Les reports de crédits

1.5. Dans le domaine du FEOGA-Garantie, 407 Mio ECU ont été reportés à 1991 avec l'accord de l'autorité budgétaire, alors que, d'après les analyses de la Cour, les conditions de fond prévues par l'article 7, paragra- phes 1 et 3, du règlement financier n'étaient pas toutes remplies (voir, pour le détail, les points 3.14 à 3.17).

1.6. Pour le FSE, les 217,8 Mio ECU reportés à 1991 concernent pour 200 Mio ECU des programmes opérationnels prêts à être engagés ou décidés à la fin de 1990, mais la liste justifiant le report ne correspond pas aux programmes finalement engagés sur les crédits reportés. En outre, ces crédits ont été engagés pour des actions déjà réalisées en 1990, alors que la réglementation opérationnelle correspondante, le règlement (CEE) n° 4255/88 du Conseil, du 19 décembre 1988 (JO L 374 du 31.12.1988, p. 21), prévoit que la Commission statue sur les demandes de concours avant le début des actions.

L'exécution en monnaie nationale de crédits autorisés et comptabilisés en écus

1.7. L'examen de la mise en oeuvre des décisions de la Commission relatives à l'adaptation des capacités de pêche (voir points 5.17 à 5.18) montre une situation assez confuse sur le plan comptable due au fait que les décisions sont arrêtées en écus budgétaires, alors que les dépenses éligibles ont été effectuées en monnaies nationales. La variation des différents taux de change utilisés au moment où les paiements sont liquidés puis effectués rend aléatoires les montants finalement versés aux États membres, qui se trouvent ainsi être parfois supérieurs, parfois inférieurs aux montants effectivement dus. Ce problème est commun à la majorité des opérations financées sur le budget (voir, notamment, points 6.22 à 6.34). La Cour, dans son avis sur la modification du règlement portant modalités d'exécution de certaines dispositions du règlement financier, s'est prononcée en faveur d'une exécution la plus large possible du budget en écus, afin d'éviter ce type de distorsions qui affectent également le suivi des engagements (nécessité de réévaluations périodiques), l'exécution des crédits (effet des réévaluations précitées) et la tenue des comptes.

Les dépenses administratives imputées à la partie opérationnelle du budget

Historique de l'enquête

1.8. Depuis plusieurs années, la Cour a, au fil de ses contrôles, constaté que des dépenses administratives (frais de personnel, frais de mission, achats de matériel, etc.) étaient imputées aux crédits opérationnels, affectant progressivement le respect du principe de spécialité budgétaire dont l'application est la condition de l'exercice du pouvoir de l'autorité budgétaire. Ce principe a pour objet de faire en sorte que les crédits ouverts ne soient pas détournés de leur objectif.

1.9. Longtemps, ce phénomène désigné par le terme «mini-budget» et invisible par définition dans les comptes est resté marginal. La Cour s'est limitée à mentionner les anomalies rencontrées, d'autant plus que cette pratique a été progressivement couverte, à l'initia- tive de la Commission ou, parfois, de l'autorité budgétaire elle-même, par des commentaires budgétaires ad hoc.

1.10. En 1989, la Cour a décidé d'entreprendre un audit en vue de quantifier ce phénomène. Le résultat de cet audit figure aux paragraphes suivants.

La quantification des mini-budgets

1.11. Les dépenses administratives en question étant imputées jusqu'à la fin de 1990 à des lignes sur lesquelles étaient également imputées des dépenses opérationnelles (subventions, projets, etc.), la nomenclature ne permettait pas de les identifier, ni, a fortiori, le système comptable. Toutefois, la Commission a essayé de développer un système de codes d'imputation et d'indices analytiques permettant, à l'aide de l'informatique, d'extraire des comptes de dépenses opérationnelles les dépenses de fonctionnement. Les vérifications effectuées ont permis à la Cour de faire les constatations qui suivent.

1.12. Les commentaires budgétaires de la ligne B 9960, qui se réfèrent au règlement (CEE) n° 3906/89 du Conseil, du 18 décembre 1989 (JO L 375 du 23.12.1989, p. 11), s'ils autorisent la prise en charge de coûts liés au fonctionnement initial des actions financées, n'autorisent pas l'imputation sur ces crédits de dépenses administratives du type «mini-budget», même après le renforcement de crédits par le budget rectificatif et supplémentaire n° 2. Pourtant, cette ligne est mentionnée dans la «liste de lignes budgétaires comportant des mini-budgets» qui a suivi le règlement interne adopté par la Commission le 22 mai 1990 pour encadrer les mini-budgets. Elle a donné lieu à des engagements totalisant quelque 3,4 Mio ECU, qui ont ainsi été effectués sans autorisation budgétaire ni réglementaire. Le contrôleur financier, qui s'en était rendu compte, a considéré que l'arrêt de la liste des lignes à mini-budget par la Commission constituait une base juridique suffisante.

1.13. Le règlement interne a prévu, par ligne budgétaire, un plafond pour chaque mini-budget à imputer sur les crédits opérationnels. Ces plafonds n'ont pas toujours été respectés, et la procédure en vue de leur réaménagement n'a pas non plus toujours été suivie. Par exemple, sur la ligne B 4702, le plafond est dépassé d'au moins 0,9 Mio ECU en crédits d'engagement. De même, au sein du titre 6, aux chapitres 63, 66 et 67, on constate des dépassements de, respectivement, 0,075, 0,786 et 4,589 Mio ECU.

1.14. A l'inverse, le compte de gestion (p. 345 à 347) de l'exercice 1990 laisse apparaître une exécution de crédits d'engagement mini-budget de 201,360 Mio ECU, tandis que la prévision de la Commission porte sur 276,452 Mio ECU. Cela équivaut à un taux de consommation global assez faible de 72,8 %.

1.15. Ce taux est même particulièrement faible (10,6 %) pour les actions de développement du marché unique financier (poste B 7752). Pour le Fonds social européen (poste B 6000), on arrive au taux de 4,8 %, et, par rapport au plafond de 7,8 Mio ECU en crédits d'engagement, il n'a été consommé que 0,593 Mio ECU. Aux chapitres 64 et 68, les plafonds respectifs sont de 12,7 et 2,2 Mio ECU, et il n'a été consommé que 7 et 1,5 Mio ECU.

1.16. Tout cela n'est pas satisfaisant et met en cause la manière dont les estimations pour les plafonds ont été effectuées, ainsi que le système comptable qui ne permet pas d'identifier correctement les dépenses de mini-budgets.

1.17. On peut, à cet égard, douter tout particulièrement de la valeur des prévisions pour les articles 940, 990 et 995, où il a été prévu que 100 % des dépenses seraient imputées au titre des mini-budgets, ce qui est en soi surprenant, car les mini-budgets doivent logiquement s'ajouter à des dépenses d'intervention dont ils constituent les crédits d'appui. D'ailleurs, dans les listes publiées page 347 du volume II du compte de gestion, l'exécution de ces lignes apparaît principalement, contrairement à ce qu'indique la Commission dans sa réponse, sous forme de dépenses d'intervention.

1.18. Quant à l'identification des mini-budgets par le système comptable, l'application faite par la Commission des codes d'imputation et des indices analytiques reste aléatoire et doit être considérée sous toute réserve. Tout au long de l'exercice 1990, la Commission a modifié le contenu des codes d'imputation et des indices analytiques en les rendant de plus en plus complexes. Les codes et les indices apposés par les ordonnateurs dans les documents comptables (propositions d'engagement, ordres de paiement) ne correspondent pas toujours à ceux apparaissant dans les listes transmises à la Cour. Enfin, il a été souvent observé un mélange entre dépenses d'intervention et dépenses de mini-budgets. Ce mélange se produit d'une manière plus accentuée entre les subventions (dépenses d'intervention) et les prestations de service (dépenses de mini-budgets). Ainsi, sur les lignes B 3010, B 3870, B 4702, B 6310, B 6320, B 6472, B 9300, B 9304, B 9311, B 9360, des dépenses de personnel ont été imputées sur des codes d'intervention. Sur les lignes B 6451 et B 6751, des frais de traduction, de réunions, de conférences de presse, de locations de salle ont été imputés sur des codes d'intervention.

1.19. Un autre aspect de cette analyse concerne l'application du règlement interne de la Commission aux dépenses relatives aux mini-budgets effectuées sur crédits reportés, sur crédits de réemploi, ou sur crédits de paiements des exercices suivant celui où l'engagement a eu lieu. Le règlement interne de la Commission n'indique pas clairement s'il s'applique à ces crédits. Les services de la direction générale des budgets considèrent que non. Mais, en pratique, des mini-budgets représentant parfois des montants considérables sont alimentés par ces crédits (le chapitre 60 pour les réemplois, par exemple: 3,5 Mio ECU). Comme la plupart des mini-budgets se greffent sur des lignes de crédits dissociés, une application de la réglementation interne limitée aux crédits de l'exercice pose le problème de la multiplicité de statut parmi les dépenses de mini-budgets: celles qui sont régies par le règlement interne (imputées sur des crédits de l'exercice) et celles qui ne le sont pas (imputées sur les autres types de crédits).

1.20. De toutes ces constatations, il faut en déduire, en 1990, un manque de fiabilité du système mis en place par la Commission pour l'identification et la maîtrise des mini-budgets. D'autre part, la Cour, ne s'étant pas vu reconnaître un accès suffisant au système Sincom (voir points 1.109 à 1.116), a dû s'en remettre à la Commission pour extraire de ses comptes les données relatives aux mini-budgets. Les vérifications effectuées par la Cour sur les listes transmises ne permettent pas d'assurer leur validité, ni, en conséquence, celle des listes publiées au compte de gestion. Toutefois, dans le domaine informatique, que la Cour a examiné plus en détail par ailleurs (voir volume II, points 17.32 à 17.35), un montant de 25,8 Mio ECU de dépenses, dont 10,7 Mio ECU en prestations de service, est financé par des crédits de la partie B du budget. Ce montant est à comparer aux 42,4 Mio ECU, dont 9 Mio ECU en prestations de service, financés sur des crédits de la partie A du budget. Cette comparaison illustre l'importance prise par le phénomène des mini-budgets.

1.21. Pour mémoire, dans le budget 1991, l'ensemble des mini-budgets, identifiés de manière spécifique dans un souci de transparence, représente 9,634 Mio ECU en partie A et 183,325 Mio ECU en partie B. A ces montants s'ajoutent les crédits de nature administrative nécessaires à la réalisation des objectifs de recherche communautaire (soit un total de plus de 300 Mio ECU) et un volume non défini de crédits qui concernent les mini-budgets liés à certains fonds structurels (Fonds social européen, notamment).

La quote-part d'infrastructure

1.22. Devant la part grandissante des frais de personnel financée sur les mini-budgets, les services de la Commission responsables du fonctionnement de l'institution se sont trouvés confrontés à une obligation de mettre à la disposition de ces personnes un volume toujours croissant de moyens d'infrastructure (locaux, mobiliers, téléphone, électricité, etc.), financés sur la partie A du budget. Or, les crédits correspondant de la partie A n'ont pas suivi la même croissance et se sont vite révélés insuffisants. Afin de faire face à ces besoins, la Commission a mis en place un financement à partir des lignes de crédit supportant des mini-budgets.

1.23. Pour ce faire, la Commission a calculé une «quote-part d'infrastructure» (coût total d'infrastructure normalement imputé à la partie A, divisé par le nombre de personnes travaillant pour l'institution). Pour 1990, la quote-part a été fixée à 13 433 ECU par agent. La Commission a décidé, sur ces bases, de faire supporter, à chaque ligne de crédits opérationnels finançant du personnel externe, 89,887 % du coût d'infrastructure ainsi calculé, multiplié par le nombre de personnes identifiées comme étant financées à partir de ces crédits opérationnels. Cela correspond, pour chaque personne concernée, à un montant de 12 074 ECU. Dans certains cas, la Commission n'a pas toujours été logique avec elle-même. Elle a ainsi imputé 805 980 ECU aux crédits en faveur des pays de l'Est, soit 100 % et non 89,887 % de la quote-part d'infrastructure, sur la base de soixante postes, dont la moitié n'était pas encore occupée à la fin de l'année, en contradiction avec le règlement interne qui prévoyait de prendre en compte la situation réelle des effectifs à la fin de l'année antérieure.

1.24. Cette procédure est irrégulière. Elle a conduit, par exemple, à faire financer sur le programme PHARE une partie du loyer du Berlaymont et d'importants frais de déménagement, sans suivre les critères de ventilation que la Commission elle-même s'était fixée en mettant en place la quote-part d'infrastructure. Le respect du règlement financier aurait dû conduire la Commission à initier une procédure de virement, avec l'accord de l'autorité budgétaire, afin de doter la partie A des crédits nécessaires et de procéder ensuite à l'engagement et à l'imputation de ces dépenses d'infrastructure.

Le respect des perspectives financières

1.25. Tant le phénomène des mini-budgets que le mécanisme de quote-part d'infrastructure posent le problème des limites imposées par les perspectives financières aux coûts administratifs. La rubrique 5 des perspectives financières (voir tableau 1.3) imposait, après les révisions intervenues en 1990, de ne pas dépasser le plafond de 4 930 Mio ECU de crédit pour engagements. Il est évident que, si les dépenses administratives ouvertement imputées à la partie B du budget (les mini-budgets) et celles qui l'ont été sans autorisation budgétaire (la quote-part) avaient été prises en compte au titre des coûts de fonctionnement, le plafond de la rubrique 5 aurait été dépassé pour l'exercice 1990. On ne peut pas exclure que la définition d'un plafond pour la rubrique 5 soit indirectement à l'origine de l'ampleur prise par le phénomène des mini-budgets.

La gestion des dépenses de mini-budget

1.26. Il importe également de noter que la pratique s'est accompagnée du développement de modes de gestion très décentralisés, qui ont en grande partie échappé au contrôle tant des services centraux responsables des dépenses de fonctionnement que du contrôleur financier, avec, par exemple, la conséquence qu'en ce qui concerne l'acquisition du matériel informatique des équipements ne sont parfois pas inventoriés.

1.27. En ce qui concerne la gestion du personnel, seul le poste A 1110

, compte tenu du commentaire budgé- taire y afférent et de la disposition de l'article 3, sous a), du régime applicable aux autres agents du statut, qui définit les agents auxiliaires comme étant «rémunérés sur les crédits globaux ouverts à cet effet», permet le financement des agents auxiliaires. Or, cette catégorie d'agents est expressément mentionnée dans l'énumération de l'annexe 1 du règlement interne et a été pour partie financée, depuis longtemps, par des mini-budgets sur la partie B du budget.

1.28. Ce cas illustre également les problèmes engendrés par les multiples statuts de crédits. Certains des agents auxiliaires sont gérés par la direction générale du personnel et de l'administration sur crédits de la partie A non susceptibles de reports. D'autres le sont par les directions générales opérationnelles sur des crédits, parfois dissociés, aux règles de report plus souples. Il en résulte des pratiques de gestion de ce personnel (recrutement, gestion, paiements, etc.) non homogènes.

Conclusion

1.29. En 1990, le règlement financier a été modifié et le législateur communautaire a prévu, à l'article 19, paragraphe 1, que la «section de la Commission comprend:

-une 'partie A' consacrée aux dépenses de personnel et de fonctionnement administratif de l'institution;

-une 'partie B' consacrée aux dépenses opérationnelles».

1.30. Il est vrai que le même article 19 prévoit toujours, au paragraphe 2, la ventilation, à l'intérieur de chaque section, des recettes et des dépenses suivant leur nature ou leur destination. Mais la survie de cette disposition ne peut pas avoir pour effet de vider de sa portée la disposition précédente.

1.31. Si l'on s'en tient à une interprétation stricte de l'article 19, paragraphe 1, du règlement financier, les mini-budgets ne se présentent plus juridiquement comme des exceptions couvertes par un commentaire budgétaire, mais comme des cas de non-conformité au règlement financier. Cet état de choses se trouve aggravé par le fait que les mini-budgets sont actuellement gérés, sur le plan de l'exécution budgétaire, selon les règles, notamment de virement et de report, propres aux lignes de crédits qui leur servent de support (crédits dissociés ou crédits non dissociés, dépenses obligatoires ou dépenses non obligatoires), alors que, s'ils figuraient en partie A, seules leur seraient applicables les règles spécifiques relatives aux dépenses de personnel ou de fonctionnement qui interdisent, notamment, le report des crédits relatifs aux rémunérations et indemnités du personnel (article 7, paragraphe 1, du règlement financier).

1.32. Ces déficiences sont telles que les aspects positifs du système mini-budget (avantages de la gestion décentralisée, affectation des moyens administratifs en fonction des objectifs opérationnels) ne peuvent être mis en valeur.

1.33. Quant à la transparence, organisée par l'autorité budgétaire dans le cadre du budget 1991, où la plus grande partie des mini-budgets sont spécifiquement identifiés, elle risque fort d'être profondément affectée par les faiblesses jusqu'ici constatées dans les mécanismes d'identification des dépenses à imputer au titre des mini-budgets. Le programme prioritaire de publication, bien que posant une problématique spécifique, illustre assez bien quelques aspects de ce propos.

Le cas spécifique du programme prioritaire de publication

1.34. Chaque année, la Commission adopte son programme de publication pour l'exercice suivant. Le programme est décomposé depuis 1988 en un programme «ordinaire» et en un programme «prioritaire» qui «a pour objet de traduire en publications les activités politiques prioritaires de la Commission»

.

1.35. Depuis sa création, le programme prioritaire donne lieu à une centralisation des moyens par rapport au programme ordinaire pour lequel les crédits sont laissés entre les mains des divers services auteurs. Il est financé selon un mécanisme qui trouve ses origines dans le fait que le budget ne prévoit pas de crédits à cet effet. Jusqu'à nos jours, le partage de crédits entre programmes ordinaire et prioritaire «n'est pas opéré par la voie budgétaire, mais par une voie purement administrative, les différentes lignes budgétaires habilitées à supporter des dépenses de publication étant taxées, dans le cadre du programme annuel de publications approuvé par la Commission, d'une fraction de leurs disponibilités pour les besoins du programme prioritaire»

. Ces taxations, mécanisme par lequel des moyens financiers sont centralisés de fait sous la responsabilité du secrétariat général, mais sans que les ordonnateurs respectifs des différentes lignes taxées soient formellement dépossédés de leur pouvoir d'ordonnancement, concernent une série de lignes budgétaires se trouvant pour la plupart à l'intérieur de la partie B du budget (crédits opérationnels) dont les commentaires prévoient une utilisation possible à des fins administratives. Comme on le voit, il s'agit, en partie, de lignes à mini-budgets.

1.36. Le budget général de l'exercice 1990 prévoit, dans sa partie A (Commission - Crédits de fonctionnement), au chapitre 34 (article 341), des crédits destinés à couvrir les dépenses relatives à l'édition, à la vulgarisation et à la promotion des publications de la Commission. Ces crédits se sont élevés, en 1990, à 2,8 Mio ECU. Mais, si on avait voulu imputer, en toute régularité, les dépenses liées au programme prioritaire de publication (PPP) à cet article, les crédits auraient dû être augmentés de 3,6 Mio ECU, ce qui revient à une sous-estimation des besoins de l'ordre de 56 %.

1.37. Le mécanisme mis en place permet à la Commission, avec toutes les ressources provenant de taxations de lignes de crédits opérationnels, de publier à sa guise les documents qui lui paraissent politiquement prioritaires, qu'ils soient ou non en rapport avec l'objectif général de la ligne budgétaire à laquelle ils sont imputés. Les irrégularités qui ont été engendrées, en 1990, par ce mécanisme se montent à 3,4 Mio ECU et sont reprises au tableau 1.4. Ce tableau se fonde sur une analyse des commandes passées en vue de l'exécution du programme prioritaire.

1.38. Administrativement centralisé et budgétairement décentralisé, le système de gestion des crédits du programme prioritaire de publication n'a pas non plus été efficace. La dispersion des responsabilités d'ordonnancement, d'exécution et de supervision n'a pas permis un suivi de l'exécution qui aurait pu satisfaire aux exigences des contrôles internes et externes. Ainsi:

>TABLE>

a)le service de la Commission chargé de la coordination du programme (PPP) n'était pas, à tout moment, en mesure de fournir des états financiers sur son exécution;

b)personne ne s'était rendu compte du fait qu'aucune délégation de signature n'avait été donnée pour deux postes budgétaires au service émetteur des bons de commande (Office des publications);

c)comme la Commission l'admet elle-même

, la plupart des directions générales impliquées n'ont pas accepté cette forme de «solidarité» financière, qui, de ce fait, est parfois restée inexistante sur le plan de l'exécution budgétaire.

1.39. Pour 1990, le PPP prévoyait initialement de financer trente-quatre publications. Quinze seulement ont vu démarrer leurs travaux. Sur ces quinze publications, cinq ont pu être terminées après seize mois de travail (situation à la fin avril 1991).

1.40. A la fin de 1990, le comité de coordination du PPP a pris la décision de modifier la décision initiale de la Commission de décembre 1989 en rajoutant dix-sept nouvelles publications au programme initial et en en biffant d'autres. Pour ces nouveaux titres insérés, l'engagement de dépenses passé, avant la décision initiale, n'a pas été modifié. Cette manière de procéder prouve une fois de plus que le choix des postes budgétaires à l'intérieur de la partie opérationnelle du budget est fait en ignorant totalement si le titre d'une publication a un rapport ou non avec le sens de l'intitulé des postes concernés.

1.41. D'une manière générale, si l'exécution d'un programme prioritaire ne correspond pas à son caractère prioritaire initialement défini, on peut se demander si un tel programme n'est pas justifié par ses «facilités» de financement.

1.42. Selon des calculs estimatifs (voir tableau 1.5), les indications livrées par la Commission étant peu précises, les paiements effectués en 1990 ne se sont élevés qu'à environ 19 % des commandes passées, et d'importants reports de crédit sont prévisibles, reports qui, si ces paiements avaient été imputés correctement aux crédits de fonctionnement, auraient été exclus en application de l'article 7 du règlement financier.

1.43. Le contrôleur financier de la Commission a joué un rôle actif dans le fonctionnement du mécanisme du PPP par sa participation au comité interservice correspondant. Il a, en outre, dans la majorité des cas, donné son accord sur le prélèvement de fonds sur des crédits opérationnels pour financer ces dépenses administratives, à condition que le commentaire de ces lignes soit assorti d'une remarque justifiant au sens large ce type d'action. Avec cette approche, l'inscription de commentaires divers permet une imputation de dépenses qui n'ont plus rien à voir avec le sens et la portée de l'intitulé lui-même.

Le rôle du contrôleur financier

Les refus de visas et les décisions de passer outre

>EMPLACEMENT TABLE>

1.44. Au cours de l'exercice 1990, la Cour a vu mention, dans un document transmis au Conseil, d'un refus de visa du contrôleur financier. Ce refus de visa concerne la tentative de régulariser l'anomalie mentionnée par la Cour au point 1.113, sous a), du Rapport annuel de 1989, par une imputation rétroactive à l'exercice 1989. En dehors de ce cas, la Cour n'a eu connaissance d'aucun refus de visa. L'accès limité de la Cour au système informatisé de comptabilisation de la Commission (Sincom) (voir points 1.109 à 1.116) et à ses bases de données ne permet pas de vérifier si son information est exhaustive sur ce point.

1.45. Cependant, si cette information s'avérait exacte, et si seule une opération avait fait l'objet d'un refus de visa au cours de l'exercice 1990, il y aurait de quoi s'étonner, compte tenu du nombre des opérations vérifiées par le contrôleur financier et des nombreux cas d'irrégularité recensés par la Cour tout au long du présent chapitre où le contrôleur financier aurait dû refuser de viser les opérations qui lui étaient soumises (notamment, mini-budgets, programme prioritaire, observations sur la légalité et la régularité des opérations prises en compte au cours de l'exercice). D'un autre côté, cette situation confirmerait les craintes exprimées par la Cour dans son Rapport annuel relatif à l'exercice 1988, lorsqu'elle notait, aux points 3.13 et 3.14, que «la tendance du contrôleur financier à donner son avis sur toutes les décisions situées en amont de l'engagement comptable ... comporte un danger évident: celui de devoir critiquer des décisions pour lesquelles il avait donné son accord ... Le résultat de ses vérifications techniques est hypothéqué d'avance».

1.46. D'autre part, dans certains cas, le contrôleur financier a visé «à titre exceptionnel» des opérations irrégulières au regard du principe de spécialité budgétaire, en évoquant des considérations de bonne gestion financière globale. Cette manière de procéder revient à accepter de vider de sa portée le principe de spécialité budgétaire (articles 202 du traité CEE et 26, paragraphe 1, du règlement financier). Elle constitue, en outre, une dénaturation du visa au même titre que les visas «sous réserve», critiqués par la Cour dans son Rapport annuel relatif à l'exercice 1979 (point 4.35)

et maintenant explicitement interdits par l'article 38, paragraphe 2, du règlement financier.

1.47. Par ailleurs, aucune décision de passer outre n'a été communiquée à la Cour.

OBSERVATIONS SUR LA LÉGALITÉ ET LA RÉGULARITÉ DES OPÉRATIONS PRISES EN COMPTE AU COURS DE L'EXERCICE

Les pièces justificatives à l'appui des opérations comptabilisées

1.48. De manière générale, la Commission ne respecte pas les délais réglementaires prévus pour la transmission des pièces justificatives à la Cour. Cette carence affecte considérablement les possibilités de vérification de la Cour. A titre d'exemple, les pièces justificatives pour les opérations de décembre 1990, dont la Commission reconnaît qu'elles représentent 30 % du volume de paiement, n'ont été transmises qu'à la fin du mois de mai 1991, alors que la Cour avait déjà quasiment achevé la rédaction des observations qu'elle est tenue de transmettre aux institutions le 15 juillet 1991. La Cour estime que la Commission n'aurait aucune difficulté à respecter les délais précités, si elle mettait en place un système de transmission mensuelle des pièces comptables plus facile à gérer.

1.49. La Cour a accès aux dossiers individuels sur place, mais cette possibilité ne peut justifier la transmission à la Cour des pièces justificatives incomplètes. Or, l'examen des pièces transmises fait apparaître les principales faiblesses suivantes:

a)pour le FEOGA-Orientation et le Feder, la Cour se trouve fréquemment dans l'incapacité d'effectuer une vérification satisfaisante des paiements, car les ordres de paiement sont trop souvent accompagnés de pièces qui ne justifient pas les paiements effectués ou sont insuffisantes pour porter un jugement sur les conditions dans lesquelles sont effectuées les transactions. Parfois même, ils ne sont accompagnés d'aucune pièce justificative;

b)pour l'aide aux pays tiers, l'examen d'un échantillon de paiements d'avances renouvelables pour les coûts locaux de projets de développement montre que nombre de ces paiements ne sont pas appuyés des pièces justificatives adéquates. Celles-ci devraient normalement fournir des indications sur les avances antérieures déjà utilisées et apporter la justification de ces utilisations. Tel n'est souvent pas le cas.

Les ressources propres traditionnelles

Mise en oeuvre de la comptabilité séparée

1.50. Selon les dispositions de l'article 6, paragraphe 2, du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil, du 29 mai 1989

, les États membres doivent tenir une comptabilité des droits constatés et inscrire dans une comptabilité séparée ceux des droits constatés qui ne sont ni recouvrés ni couverts par une caution. Ils peuvent procéder de la même manière pour les droits constatés et garantis qui font l'objet de contestations. En clair, les ressources propres traditionnelles font l'objet d'une double comptabilité, principale pour les droits constatés, recouvrés ou garantis et non contestés, séparée pour les autres droits constatés. Chaque État membre doit transmettre à la Commission un relevé mensuel de sa comptabilité principale et un relevé trimestriel de sa comptabilité séparée.

1.51. Bien que le règlement soit d'application depuis le 1er janvier 1989, ce n'est qu'en 1990 que certains États membres ont commencé à transmettre des relevés trimestriels de la comptabilité séparée. Pour le quatrième trimestre de 1990, neuf relevés ont été reçus par la Commission. Le Danemark a fait savoir qu'il ne disposait pas d'une comptabilité séparée, et l'Espagne et les Pays-Bas n'ont pas fourni de relevé.

1.52. La ventilation des données ainsi fournies diffère d'un État membre à l'autre. Deux relevés seulement étaient conformes au formulaire type proposé par la Commission. Dans certains relevés, soit des informations manquaient, soit des différences existaient dans les reports de droits constatés non recouvrés.

1.53. Au début du mois de mars 1991, la Commission a entrepris d'enregistrer les droits communiqués dans les relevés de comptabilité séparée. A cet effet, elle a établi douze ordres de recouvrement, dont trois, cependant, pour les raisons indiquées ci-avant, ne comportent aucun montant; toutefois elle n'a pris aucune mesure corrective à l'encontre des trois États membres concernés.

1.54. Il y a lieu de rappeler que la comptabilité séparée a pour objectif de permettre à la Commission de mieux suivre l'action des États membres en matière de recouvrement des ressources propres constatées, mais ni recouvrées ni garanties. L'article 78 du règlement financier stipule que le compte de gestion doit comporter un tableau de recettes, incluant la totalité des droits constatés au cours de l'exercice, ainsi que les montants restant à recouvrer à la fin de l'exercice. Ces obligations ne peuvent être respectées que si des comptes clairs et fiables sont établis et transmis.

Le FEOGA

Le FEOGA-Garantie

Contrôles nationaux des dépenses

1.55. Les paiements effectués par les États membres sont inscrits au compte de gestion de la Commission sur la base des déclarations mensuelles des États membres. Dans son Rapport annuel relatif à l'exercice 1989, la Cour a fait part de ses observations sur l'insuffisance des contrôles réalisés par certains organismes payeurs sur les dépenses de garantie en Belgique et en Espagne, s'agissant de mesures pour lesquelles la responsabilité de la vérification et de l'autorisation des demandes n'incombe pas aux organismes payeurs. Les conclusions de la Cour pour l'Italie confirment que de telles insuffisances sont communes à plusieurs États membres et qu'elles peuvent aboutir - et aboutissent effectivement - au versement de sommes importantes au titre de demandes non éligibles (voir points 3.31 à 3.44).

1.56. Le règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970

, impose aux États membres de tenir une comptabilité suffisante pour permettre à la Commission de contrôler les dépenses. Toutefois, ce règlement, bien qu'il fournisse un énoncé des principes, ne donne pas d'indications suffisantes quant à leur application pratique et, dans les cas où des pouvoirs sont confiés à des instances autres que les organismes payeurs, il n'indique pas clairement quelle est l'instance chargée de tenir les registres. La Commission devrait proposer un règlement portant modalités d'application qui définisse les responsabilités des organismes payeurs avec davantage de précision (voir points 3.45 à 3.47).

1.57. Dans le cadre du contrôle des produits agricoles transformés, la France a refusé de donner à la Cour l'ensemble des résultats des contrôles prévus par la réglementation communautaire applicable (voir point 4.1.33).

Comptabilisation centrale des dépenses

1.58. En 1990, la Commission n'a pas été en mesure d'engager les dépenses déclarées par les États membres dans le délai de deux mois fixé par l'article 100 du règlement financier à cause du nouveau système de comptabilité informatisé, Sincom, qui entraîna un retard dans l'entrée des données à partir des déclarations des États membres. Ainsi, à la fin du mois de juillet 1990, des dépenses s'élevant à quelque 8 190 Mio ECU n'avaient pas été engagées à temps.

La coordination des vérifications portant sur des éléments communs aux dépenses de garantie et d'orientation

1.59. L'examen des indemnités compensatoires versées aux exploitants agricoles de certaines zones défavorisées (voir points 9.40 et 9.41) a montré qu'une part importante des problèmes liés à la gestion de ce régime sont de même nature que ceux rencontrés dans le cadre de plusieurs mesures de garantie.

1.60. L'indemnité compensatoire peut être calculée par animal ou par hectare de terre cultivée, deux formules largement utilisées dans la section «garantie». Le contrôle fondamental consiste, dans les deux cas, à vérifier la situation réelle sur le lieu de l'exploitation en effectuant un contrôle sur place ou un contrôle administratif garantissant un degré de fiabilité adéquat. La responsabilité en matière de contrôles, l'étendue et le degré d'approfondissement de ceux-ci diffèrent d'un État membre à l'autre. Des exploitants agricoles peuvent également échapper à toute forme de contrôle, si l'État membre adopte un système limité à l'établissement d'une déclaration par les ayants droit (voir point 9.26).

1.61. Il n'existe aucune coordination permettant de garantir que les ressources affectées aux tâches de contrôle sont exploitées de manière optimale, ce qui aboutit à des situations absurdes où la même exploitation est inspectée plusieurs fois dans le cadre de régimes de garantie et d'orientation différents. Lorsque s'opère la sélection des exploitations à contrôler, il n'est pas tenu compte de la part de tous les revenus individuellement tirés du FEOGA par les exploitants agricoles.

1.62. Sans un système d'identification pour tous les animaux éligibles à l'aide communautaire et sans un système de cadastre complet et actualisé, l'efficacité et, en conséquence, la validité des paiements effectués au titre de l'aide seront toujours contestées. Les précédentes observations de la Cour

relatives à la prime à la vache allaitante et au régime de retrait des terres arables avaient également illustré ces problèmes.

Le FEOGA-Orientation

1.63. Le remboursement correspondant à des dépenses effectuées sur la base de dispositions nationales non conformes à la réglementation communautaire [aide en faveur des daims, indemnité sur la base des superficies de pâturage et non sur celle du nombre d'unités de gros bétail (UGB)] ne peut pas être considéré comme régulier, même si ces dispositions ont été approuvées par la Commission; de même, le remboursement relatif aux dépenses effectuées sur la base d'une interprétation non conforme de l'article 15, paragraphe 1, sous b), du règlement (CEE) n° 797/85 du Conseil, du 12 mars 1985 (JO L 93 du 30.3.1985, p. 1), en faveur des superficies de céréales destinées à l'alimentation du bétail ne peut pas non plus être considéré comme régulier (voir points 9.15 à 9.17).

Les actions vétérinaires

1.64. L'examen des deux derniers engagements de l'exercice relatifs aux actions vétérinaires imputées aux articles 380 et 381 (respectivement, dotés de 1,750 et 41,123 Mio ECU) montre que les procédures d'engagement habituellement appliquées au cours de l'année n'ont pas été suivies et que les montants engagés correspondent exactement aux montants des crédits encore disponibles, alors que chacun de ces engagements comptables correspond, en fait, à des engagements réels plus importants: 88 000 ECU sur un engagement réel de 700 000 ECU pour l'article 380, et 3,1 Mio ECU sur un engagement réel de 10,2 Mio ECU pour l'article 381.

1.65. L'examen des 933 000 ECU payés en 1990, sur les engagements reportés de 1989, sur l'article 380 à propos de la varroatose des abeilles montre que ces paiements n'ont pas de base légale spécifique, la réglementation de base n'étant toujours pas adoptée, malgré l'inscription de crédits au budget pour ce type d'action depuis 1986.

1.66. Deux décisions, concernant 970 000 ECU engagés sur la ligne 380 au titre de la décision 89/455/CEE du Conseil, du 24 juillet 1989, relative aux projets pilotes destinés à lutter contre la rage, ont servi à financer les projets pilotes réalisés ou entamés avant d'avoir été transmis pour approbation à la Commission, ce qui est contraire aux dispositions de l'article 4 de la décision précitée.

La pêche

1.67. L'article 36 du règlement financier prévoit que «toute mesure de nature à provoquer une dépense à la charge du budget doit faire préalablement l'objet d'une proposition d'engagement de la part de l'ordonnateur compétent». Or, les propositions d'engagement relatives aux conséquences financières des accords de pêche sont établies après les décisions ou règlements qui, finalisant ces accords, engagent effectivement la Communauté

vis-à-vis des tiers. A cet égard, la Cour fait remarquer qu'elle a évoqué dans plusieurs rapports annuels

le problème posé par l'hétérogénéité et par la flexibilité excessive des pratiques suivies par la Commission en matière d'engagements par rapport aux dispositions de l'article 36 (précédemment l'article 32) du règlement financier.

1.68. S'agissant de quatre accords de pêche nouveaux ou renouvelés, la Commission a effectué les premiers paiements après les dates limites prévues pour ces paiements dans ces accords, car ceux-ci ont été conclus très tardivement, et même, dans un cas, après la date limite en question.

1.69. A propos de l'accord de pêche avec le Groenland, la Commission a payé en 1990 non seulement la compensation financière de 34,25 Mio ECU au titre de 1990, mais également, par anticipation, celle de 34,25 Mio ECU due au titre de 1991. Pour effectuer ce paiement, qui constitue un transfert de charge d'un exercice au précédent, elle a dû faire virer 14,5 Mio ECU à partir du chapitre 100.

1.70. Conformément aux articles 26, paragraphe 2, et 24, paragraphe 2, sous a), du règlement (CEE) n° 4028/86 du Conseil, du 18 décembre 1986 (JO L 376 du 31.12.1986, p. 7), seules sont remboursables à 50 % les dépenses des États membres relatives à la mise hors service de bateaux d'une longueur d'au moins 12 mètres. Trois paiements pour des remboursements de primes pour arrêt définitif s'élevant à environ 40 000 ECU ont été effectués irrégulièrement, puisque les bateaux concernés ne remplissent pas cette condition.

1.71. Encore en ce qui concerne le remboursement des primes pour arrêt définitif des navires de pêche, il est à noter que l'ordonnateur n'a pas relevé qu'une deuxième demande a été introduite par l'Italie en 1989 concernant trois navires pour lesquels une première demande de remboursement avait déjà été présentée et exécutée. Il en résulte un double paiement de 320 000 ECU, et la somme indûment versée devra être récupérée.

Le domaine social

1.72. Dans le domaine du FSE, le «comptable» détermine la date d'échéance des recouvrements «après» le visa délivré par le contrôleur financier, alors que l'article 28, paragraphe 2, du règlement financier indique que le visa du contrôleur financier a, entre autres, pour objet de «constater» la date d'échéance fixée par l'«ordonnateur».

1.73. Par ailleurs, l'annulation des engagements devenus sans objet en raison de la non-réalisation partielle ou totale des actions prévues n'est effectuée qu'avec retard. En 1990, aucun dégagement identifié avant comme après instruction des demandes de soldes présentées au FSE n'a été enregistré.

1.74. Enfin, un financement de 230 000 ECU en faveur de la Fondation Europalia internationale a été effectué en 1990 sur la base d'un engagement de la Commission du 17 avril 1990 et d'un contrat du 30 mai 1990. Ce financement concernait une action déjà réalisée à Bruxelles en 1989 (Europalia Japon), dont il s'agissait, en fait, de combler le déficit final. Le rapport justificatif prévu au contrat ne figure pas au dossier. Il est remplacé par un dossier de presse antérieur au contrat. Devant l'impossibilité de pouvoir justifier cette dépense de 1989 au titre du budget 1990, le contrôleur financier aurait dû refuser son visa.

La recherche et l'énergie

1.75. Pour certains programmes de recherche, notamment Cost et Téléman, et pour des actions dans le domaine de l'informatique et des télécommunications, un certain nombre de chercheurs sont pris en charge par d'autres programmes de recherche, par exemple par celui de la radioprotection et par le programme ESPRIT. De ce fait, les coûts de ces programmes repris dans le compte de gestion ne reflètent pas tout à fait la réalité.

1.76. Le suivi sur les engagements n'est pas satisfaisant. Ainsi, un sondage effectué sur un échantillon de vingt-neuf engagements relatifs au programme ESPRIT I a montré que dix-huit engagements auraient dû faire l'objet d'un dégagement à hauteur de 2,76 Mio ECU à la fin de 1990.

Les opérations du titre 9

Aide aux pays tiers

1.77. Le volume total des engagements restant à liquider a doublé de la fin de 1985 à la fin de 1990, passant de 1 256,6 à 2 685,6 Mio ECU. 595 engagements pour un montant de 301,6 Mio ECU, soit 26,5 % du total restant à liquider au titre d'engagements passés de 1978 à 1988, n'ont donné lieu à aucun paiement en 1989 et en 1990:

a)95 % de ces engagements «dormants» concernent les chapitres 93 (Asie et Amérique latine) et 96 (Méditerranée);

b)pour le chapitre 93, un seul engagement dormant a été annulé, alors que l'examen d'un échantillon de cinquante et une écritures pour un montant de 27,7 Mio ECU montre que trente engagements d'une valeur de 6,3 Mio ECU auraient dû être annulés (par exemple: 0,242 Mio ECU au titre d'une fourniture d'engrais achevée en 1987; 0,898 Mio ECU pour un programme d'énergie solaire au Pakistan en principe terminé depuis 1986; 0,150 Mio ECU pour aider au fonctionnement en 1983 du bureau commercial de l'Inde à Bruxelles; enfin, 0,755 Mio ECU concernant trois actions dans le domaine de la vulgarisation agricole au Zimbabwe achevées depuis 1987);

c)douze écritures concernent des engagements «bloqués», dont certains datent de 1985 et de 1986, et qui, pour diverses raisons, n'avaient toujours pas démarré à la fin de 1990.

1.78. La Cour constate qu'il n'existe aucun système adéquat dans les services responsables de la coopération avec les pays tiers pour identifier les engagements dormants, ni de procédures régulières de dégagement des soldes, tâches qui constituent des responsabilités majeures pour l'ordonnateur dans la gestion et le contrôle de l'utilisation des crédits budgétaires.

1.79. L'examen des transactions effectuées sur le titre 9 conduit également la Cour à recommander l'introduction d'un code individuel pour les «tiers» concernés par les actions de coopération. Un tel code permettrait l'établissement de fichiers individuels et faciliterait ainsi l'appréciation de l'ensemble des relations entre la Commission et un même contractant financé par plusieurs lignes budgétaires. De même, la coordination avec d'autres sources de financement pourrait s'en trouver améliorée.

Aide aux pays de l'Est

1.80. La Commission a, en toute régularité, décidé, en décembre 1989 et en janvier 1990, d'accorder une aide médicale d'urgence à la Roumanie pour un montant total de 11,12 Mio ECU. Dans les trois décisions de la Commission y afférentes

, il est expressément prévu d'imputer ces aides à l'article 950 du budget 1990 «Aide à des populations de pays en voie de développement et de pays tiers victimes de catastrophes». Les propositions d'engagement ont été correctement imputées à l'article 950 en janvier et en février 1990.

1.81. Toutefois, à l'occasion de l'extension à d'autres pays de l'Europe centrale et orientale

de la décision relative à l'aide économique en faveur de la Hongrie et de la Pologne, la Commission a réimputé les engagements et les paiements relatifs à cette aide d'urgence à l'article 996 «Aide à la restructuration économique des pays de l'Europe centrale et orientale». La Cour estime que cette réimputation au titre de l'article 996 est critiquable.

1.82. En effet, l'article 2 du règlement du Conseil relatif à l'extension de l'aide économique à d'autres pays de l'Europe centrale et orientale stipule que ce règlement entre en vigueur le troisième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel, c'est-à-dire le 24 septembre 1990. Ce règlement n'a donc pas d'effet rétroactif. L'aide médicale d'urgence qui a été décidée avant l'entrée en vigueur de ce règlement n'y trouve donc pas de base juridique. De plus, une réimputation de dépenses n'est prévue ni dans le règlement financier ni dans ses modalités d'exécution.

1.83. Pour autant que l'objectif de cette réimputation était de permettre de nouvelles actions dans le domaine de l'aide à des populations de pays en voie de développement et de pays tiers, il aurait fallu procéder à un virement de crédits de chapitre à chapitre. L'autorité budgétaire aurait dû prendre la décision de virement pour répondre au principe de spécialité budgétaire.

OBSERVATIONS SUR LA PRÉSENTATION ET LA TENUE DES COMPTES

Le bilan financier des Communautés

1.84. L'un des principes appliqués lors de l'établissement d'un bilan consolidé veut que les soldes des différentes composantes du groupe s'annulent au niveau du groupe. Dès lors, les montants apparaissant dans le bilan n'ont trait qu'aux opérations extérieures. La Commission ne suit pas ce principe lorsqu'elle élabore le bilan consolidé. Aucune régularisation n'est opérée dans le cadre de la consolidation pour des postes déjà inclus dans le compte réciproque d'une institution, mais qui n'ont pas été inclus dans celui de l'autre. Un certain nombre de ces montants débiteurs (2,5 Mio ECU) et créditeurs (0,2 Mio ECU) n'ont pas pu être éliminés au moment de la consolidation cette année. Il est souhaitable que le rapprochement des soldes des comptes réciproques soit amélioré afin que les montants en cause soient complètement annulés, ou qu'une régularisation soit effectuée dans le cadre de la consolidation, qui garantisse que le bilan ne fait pas apparaître d'opérations interinstitutionnelles.

La tenue des comptes figurant au bilan de la Commission

1.85. Avant de procéder au contrôle du bilan pour l'exercice 1990, la Cour a examiné quelques-uns des principaux systèmes comptables de la Commission afin d'actualiser ses dossiers permanents de contrôle. Par exemple, elle a décrit en les documentant les systèmes de contrôle interne ayant trait aux paiements, aux recettes, aux avances versées au personnel et aux comptes de liaison. L'évaluation de ces systèmes ainsi que de ceux du CCR a suscité les observations qui suivent.

Gestion de la trésorerie

1.86. Le niveau des liquidités constitue un aspect important de la gestion de la trésorerie; l'un des objectifs dans ce domaine serait de maintenir des soldes minimaux en banque. Ce résultat ne pourra être atteint que si le service chargé de la trésorerie applique une politique de gestion des fonds déterminée et réfléchie.

1.87. Dans les faits, l'agent chargé de déterminer le niveau de fonds déposés sur chacun des comptes bancaires de la Commission s'en remet à sa propre expérience ainsi qu'à quelques notes manuscrites léguées par son prédécesseur.

Informations relatives aux paiements

1.88. La gestion de trésorerie implique de réunir des informations et de les traiter pour permettre de prendre des décisions en temps voulu. Il faut, en effet, disposer d'informations précises pour ce qui est des montants nécessaires aux paiements à prévoir ainsi que des dates de paiement correspondantes.

1.89. Il a été constaté à la direction générale XIX (mais aussi à Ispra) que de telles informations font défaut. Il arrive très souvent que le premier document avisant le service chargé de la trésorerie qu'un important paiement vient à échéance soit, en fait, l'ordre de paiement lui-même, lorsqu'il est présenté pour exécution. Si un certain nombre d'ordres de paiement de ce type arrivent en même temps, il se peut que les soldes soient gravement épuisés et doivent être reconstitués en hâte ou que les soldes soient maintenus à des niveaux trop élevés, afin de pouvoir maintenir une marge de sécurité destinée à faire face à ce type d'éventualités.

1.90. Il faut donc souhaiter que le flux d'informations provenant des agents qui sont à l'origine de la procédure de paiement et allant vers le service chargé de l'exécution des paiements soit amélioré. Les informations relatives aux propositions de paiement visées par l'ordonnateur, qui sont disponibles via Sincom, devraient être utilisées à cette fin.

Transferts de trésorerie

1.91. La gestion des fonds consiste aussi à réaliser des transferts de trésorerie, en utilisant des techniques qui réduisent au minimum le coût total et diminuent les risques. Le risque lié aux transferts sera réduit au minimum, si les contrôles internes tels que la séparation des fonctions sont respectés. Quand des systèmes informatiques entrent en jeu, il faut impérativement que la sécurité du système soit garantie.

1.92. Un agent du service chargé de la trésorerie est, entre autres tâches, chargé d'organiser les transferts de fonds. Au cours de l'exercice, il a utilisé, pour assurer un traitement efficace des paiements, le système de transmission auquel il n'aurait pas dû avoir accès, du fait qu'il ne dispose pas de mot de passe. Un accès restreint au système, grâce à la protection que constitue le mot de passe, fait partie intégrante d'un système sûr, et cette règle ne devrait pas être enfreinte, quelles que puissent être les circonstances. Si l'on estime nécessaire que cet agent ait accès au système, en tenant compte d'autres aspects du principe de séparation des fonctions, ce droit devrait être formellement établi.

Rapprochement des systèmes comptables

1.93. Le système comptable utilisé par le service chargé de la trésorerie est un système indépendant, c'est-à-dire qu'il ne constitue pas un module de Sincom. Les inscriptions comptables relatives aux ordres de paiement sont effectuées de manière détaillée dans le système comptable bancaire, puis sont passées dans les comptes généraux avec un moindre degré de précision.

1.94. Cette situation fait qu'un rapprochement régulier des deux systèmes est opéré pour garantir que les inscriptions sont correctement passées dans chacun des systèmes. Au moment où la Cour effectuait son audit, ce rapprochement avait entre quatre et cinq mois de retard sur le calendrier. Cette procédure revêt une importance particulière tant du point de vue comptable que de celui de l'information de gestion. Cette tâche devrait être confiée à un agent ou à un service spécifique et devrait être réalisée de manière systématique.

Postes du bilan

1.95. A Ispra, les inventaires n'ont pas fait l'objet d'un contrôle physique ces dernières années, pour ne pas dire de contrôle tout court. Cette situation a une incidence directe sur le bilan d'Ispra. Les comptes concernés sont les suivants: «matériel et mobilier», «fournitures de bureau» et «matériel scientifique et technique». La valeur figurant au bilan pour ces comptes provient directement des listages d'inventaire de fin d'année. Si ces chiffres ne sont pas fiables, les chiffres des comptes ne le sont pas davantage. Pour l'exercice 1990, les soldes représentent 43,58 % du total des actifs d'Ispra. Le bilan consolidé des Communautés comprend également les affectations suivantes:

a)matériel et mobilier, à Ispra, sont comptabilisés pour 19,68 % de la ligne «immobilisations corporelles» dans les «valeurs immobilisées»;

b)«fournitures de bureau» et «matériel scientifique et technique» correspondent à 7,3 % du montant des «inventaires».

1.96. S'il appartient à la Commission en général de vérifier que les dispositions du règlement financier sont observées, la direction générale XIX, quant à elle, est responsable de l'élaboration du bilan, et, à ce titre, elle devrait garantir que les systèmes mis en place fourniront des données fiables à traiter.

1.97. En outre, il s'est produit cette année une importante erreur d'imputation comptable au moment de l'inscription des soldes ayant trait aux opérations NIC et Euratom. Les postes correspondants du bilan figurent au passif sous la ligne «comptes de régularisation»:

a)la rubrique «intérêts courus non échus sur emprunts, lignes de crédits et swaps» fait apparaître un montant de 99 698 014,90 ECU au titre du NIC, alors qu'elle devrait indiquer 16 720 228,25 ECU;

b)la rubrique «autres» des comptes de régularisation fait apparaître un montant de 16 720 228,25 ECU au titre d'opérations de swap dans le cadre du NIC, alors que le chiffre correct est de 99 698 014,90 ECU.

Cette erreur a également une incidence sur toutes les comparaisons effectuées par rapport aux chiffres des exercices précédents, ainsi que sur la note 5.28 du bilan consolidé.

Le compte de gestion: comptabilisation des paiements, des acomptes et des avances

1.98. Dans son Rapport relatif à l'exercice 1987, la Cour, en examinant les mécanismes de récupération d'acomptes, avait insisté pour que «la Commission adapte son système et ses procédures afin de (lui) permettre: a) la saisie immédiate de la nature juridique des versements effectués, de telle sorte que, à tout instant, de façon ponctuelle ou agrégée, il soit possible de distinguer les paiements définitifs de ceux qui ne le sont pas». Plus tard, dans son avis n° 1/89, du 9 février 1989

, sur une proposition de révision générale du règlement du Conseil portant modification du règlement financier du 21 décembre 1977 applicable au budget général, la Cour estimait que les systèmes comptables devraient fournir des situations agrégées permettant l'identification immédiate des volumes correspondant à des dépenses définitives et de ceux correspondant à des opérations à régulariser. Par le présent Rapport, la Cour souhaite poursuivre sa réflexion.

1.99. L'article 45 du règlement financier indique que «l'ordre de paiement est accompagné des pièces justificatives ... revêtues ou accompagnées d'une attestation certifiant ... la réception des fournitures ou l'exécution du service...».

1.100. L'article 46 du même règlement prévoit également, au paragraphe 1, que «l'ordonnateur peut verser des acomptes conformément à la réglementation relative aux politiques opérationnelles ou conformément aux dispositions contractuelles. Dans ce cas, le premier ordre de paiement est accompagné des pièces établissant les droits du créancier au paiement de l'acompte». Au paragraphe 2, il est indiqué que «l'ordonnateur peut octroyer des avances au personnel...».

1.101. Enfin, l'article 71 prévoit que, «à l'exception des avances visées à l'article 99 (avances du FEOGA-Garantie), toute avance est comptabilisée sur un compte d'attente et régularisée au plus tard pendant l'exercice qui suit le paiement de cette avance».

1.102. Ces dispositions font l'objet d'une application confuse parce que dans les différents textes applicables, notamment dans les réglementations opérationnelles et les contrats, les termes «paiements», «acomptes» et «avances» sont utilisés parfois comme s'ils avaient le même contenu et d'autres fois comme s'ils avaient un contenu différent.

1.103. Une interprétation stricte des règles précitées, reposant sur la prémisse que le règlement financier est cohérent, doit conduire à conclure qu'un paiement est différent d'un acompte, lui-même différent d'une avance. Elle oblige alors à classer les décaissements dans chacune de ces trois catégories en fonction de leurs caractéristiques propres. Le paiement et l'acompte sont comptabilisés en dépenses budgétaires à la charge de l'exercice au cours duquel ils interviennent. Les avances sont placées sur un compte d'attente, hors comptabilité budgétaire, et prises en charge par la comptabilité budgétaire au moment où la preuve de leur utilisation effective est apportée.

1.104. Dans la pratique, du fait du contenu des réglementations opérationnelles ou de celui des conventions et contrats signés par la Commission, la confusion précitée est telle que des transferts de fonds sans contrepartie effective sont ou bien qualifiés d'acomptes ou bien qualifiés d'avances, mais traitées comme des acomptes et imputées directement dans la comptabilité budgétaire de l'exercice au cours duquel ils interviennent.

1.105. Un examen par sondage des opérations imputées au compte de gestion 1990 montre que ces transferts sur les comptes bancaires des bénéficiaires (États membres, États tiers ou particuliers) se constatent principalement dans le domaine des fonds structurels et de l'aide au développement où ils ont représenté environ 6 Mrd ECU versés en 1990 (voir tableau 1.6). Pour avoir une idée de la masse représentée, à la fin de l'exercice 1990, par l'ensemble de ces montants, il conviendrait d'y ajouter un montant vraisemblablement aussi substantiel au titre des reliquats non encore utilisés des exercices antérieurs.

1.106. Dans la pratique, chaque service ordonnateur a mis en place des systèmes plus ou moins fiables d'enregistrement et de suivi des opérations non définitives (acomptes ou avances).

1.107. La Cour recommande de réexaminer les dispositions des règlements concernant les acomptes et les avances afin d'éviter que ne perdure la confusion actuelle. Cela concerne:

a)en premier lieu, le règlement financier lui-même qui reste marqué sur ce plan par un manque d'homogénéité dû à son origine, à savoir: la fusion d'une réglementation applicable à la gestion centralisée de dépenses de fonctionnement (comprenant les dispositions relatives aux paiements et aux avances) avec des réglementations financières spécifiques applicables à la gestion non centralisée de différentes politiques communes;

b)en second lieu, les diverses réglementations relatives aux politiques opérationnelles dont les dispositions applicables aux avances et aux acomptes ne sont pas toujours coordonnées.

1.108. En tout état de cause, la Cour estime que la Commission doit organiser sans tarder son système d'information comptable de telle manière qu'il permette d'identifier rapidement les opérations non définitives (les avances, mais aussi les acomptes, dans la mesure où ils concernent des opérations non clôturées), afin d'en assurer un meilleur suivi et de disposer d'une information sur l'exécution des politiques communautaires.

Le système de comptabilité budgétaire automatisé (Sincom)

1.109. Les comptes budgétaires de l'exercice 1990 sont les premiers à avoir été totalement produits à l'aide d'un système automatisé (Sincom). Le système n'est pas encore parvenu à un stade de maturité qui permette à la Cour d'émettre des observations de caractère général. Toutefois, certaines observations ponctuelles peuvent déjà être faites.

1.110. Le système comptable Sincom, entré en vigueur un an après les premières reconstitutions de crédits, n'a pas été aménagé pour assurer un suivi séparé des crédits reconstitués qui se trouvent regroupés, sans possibilité de les distinguer, sous le label «crédits d'engagement reportés non automatiquement». L'annexe B 2 du volume II du compte de gestion, qui présente un état d'exécution des crédits reconstitués en 1990, est le résultat d'une analyse ex post effectuée par les services de la Commission. En 1991, cette anomalie semble avoir disparu.

1.111. Le système Sincom ne comporte pas non plus de structure adéquate pour enregistrer les crédits ouverts à la suite de la contribution de tiers. Ainsi, dans le cas du projet «Community programme in education and training for technology» (Comett II) ouvert aux pays de l'AELE, les contributions de ces pays (4,9 Mio ECU) sont enregistrées en recette sur le poste de recette prévu à cet effet. Simultanément, elles donnent lieu, dans le système Sincom, à l'ouverture d'un crédit d'égal montant sur le poste de dépense B 6310 «Coopération entre l'université et l'industrie et formation aux nouvelles technologies» sur un compte correspondant aux crédits gérés par des bureaux extérieurs et reportés à l'exercice suivant par l'autorité budgétaire. Dans le Rapport sur l'exécution du budget, ce montant est présenté comme résultant de virements. Dans les deux cas, les états comptables fournissent une présentation erronée de la réalité.

1.112. Cette anomalie du système se trouve aggravée par le fait que, dans un cas au moins, le crédit ouvert à la suite d'une contribution de tiers n'est pas repris dans le compte de gestion. C'est le cas d'un crédit de 0,566 Mio ECU ouvert sur la ligne A 3052 qui a donné lieu à un engagement de 0,495 Mio ECU et à un paiement de 0,187 Mio ECU (dont 0,185 Mio ECU de subventions en faveur du concert «The Wall» à Berlin).

>TABLE>

1.113. De même, les tests de cohérence effectués par la Cour pour s'assurer de sa bonne compréhension de la partie de la base de données Sincom qui lui a été transmise ont permis d'identifier des écarts entre la somme des transactions enregistrées comme comptabilisées (les seules accessibles à la Cour) et les soldes repris dans les comptes. Ces erreurs, qui se constataient déjà dans l'ancien système du centre unique de comptabilité (CUC), font habituellement l'objet de corrections après la parution du compte de gestion. Portées à la connaissance de la Commission, elles ont été corrigées, puisque l'anomalie a disparu dans les comptes finalement arrêtés. La Cour, n'ayant pas accès à l'ensemble des informations contenues dans le système Sincom, et notamment pas aux opérations refusées par le système ou par les gestionnaires du système (ordonnateur, contrôleur financier, comptable), n'est actuellement pas en mesure d'identifier et d'évaluer ces anomalies et les corrections apportées.

1.114. A cet égard, les conditions d'accès de la Cour à Sincom demeurent peu satisfaisantes. Si la Commission s'est engagée à permettre un accès intégral de la Cour aux programmes informatiques et aux autres éléments qui constituent le système Sincom, elle a, en revanche, adopté une approche restrictive en ce qui concerne l'accès aux données contenues dans le système.

1.115. Malgré une promesse initiale en octobre 1989 que la Cour pourrait accéder, en mode consultation, à toutes les données de Sincom, les services de la Commission sont revenus sur cette attitude lorsque le système a commencé à fonctionner. Suite à une démarche formelle, demandant que «les agents habilités de la Cour puissent être mis en mesure de consulter, sans restriction, toutes les données établies et conservées sur les supports magnétiques Sincom CB/D», les services de la Commission ont proposé, en juillet 1990, d'organiser l'accès à la Cour sur une base sélective et ont paramétré le système de telle sorte que la Cour ne puisse pas avoir accès à l'intégralité des données qu'il contient, et notamment pas aux données modifiées ou rejetées par le système.

1.116. Cette attitude n'est pas conforme à l'article 87, alinéa 1, du règlement financier qui prévoit la mise à disposition de tous les «documents et données établis ou conservés sur un support magnétique». Mais, surtout, à l'expérience, elle constitue une entrave très concrète au travail de la Cour:

a)elle prive l'institution des informations qui permettraient de s'assurer que les procédures de contrôle interne du système fonctionnent bien;

b)elle peut conduire les auditeurs à des appréciations erronées, ceux-ci n'étant pas informés lorsque des données font défaut dans l'ensemble qui leur est transmis;

c)elle oblige les auditeurs de la Cour à identifier, par déduction, des pans entiers d'informations absolument nécessaires à leurs travaux et à formuler les demandes correspondantes au coup par coup;

d)elle ne permet pas de mettre à la disposition de la Cour toutes les procédures de recherche et de tri propres au système;

e)de manière générale, une grande partie des agents de la Cour se trouvent confrontés à des réactions anormales d'un système initialement conçu pour être consulté par le plus grand nombre (affichage de message: «fonction interdite pour non-CEE», «autorisation manquante»).

CHAPITRE 2 (*) Recettes

>TABLE>

(*) Les réponses de la Commission à ce chapitre se trouvent p. 229.

EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

2.1. Comme il ressort du tableau 2.1, le taux de réalisation des recettes pour l'exercice 1990 est de 99,0 %:

a)les prévisions de ressources propres traditionnelles ont été réalisées à concurrence de 90,6 % pour les droits de douane et de 101,6 % pour les prélèvements agricoles. Les droits de douane recouvrés en 1990 sont en baisse de 9,4 % par rapport aux prévisions. Cette moins-value résulte de la dépréciation du dollar, principale monnaie de facturation, qui a neutralisé les hausses de prix ou de quantités importées

;

b)les ressources propres TVA et PNB afférentes à l'exercice ont été perçues comme prévu dans le budget, compte tenu des modifications apportées par les budgets rectificatifs et supplémentaires (BRS) (voir point 2.2); les ressources PNB recouvrées sur base du budget initial ont donné lieu à restitution suite au BRS n° 2 qui a supprimé l'appel à ces ressources;

c)un montant de 1 527,8 Mio ECU a été recouvré sur base des relevés annuels TVA des États membres pour l'exercice 1989 (1 191,2 Mio ECU) et sur base des contrôles de la Commission pour ce qui est des exercices antérieurs (336,5 Mio ECU);

d)pour la TVA afférente à l'exercice 1989, les soldes visés sous c) à recouvrer en décembre 1990 (1 191,2 Mio ECU) ont été établis en fonction des assiettes mentionnées dans les relevés annuels; les résultats des vérifications entreprises par la Commission n'ont pas été pris en compte dans l'établissement des soldes en 1990; à noter que deux États membres ont envoyé leurs relevés tardivement (le 12 septembre et le 9 novembre) et qu'en fin d'année la Commission n'avait effectué ses vérifications sur place que dans quatre États membres;

e)en ce qui concerne les relevés des années antérieures, il restait seize réserves non résolues, ainsi qu'il apparaît dans l'inventaire tenu par la Commission suite aux observations de la Cour des comptes dans son Rapport annuel relatif à l'exercice 1988

.

2.2. L'établissement du solde à financer

par les troisième et quatrième ressources de même que l'inci- dence de ce solde dans le calcul des ressources et leur recouvrement donnent lieu aux constatations suivantes:

>TABLE>

a)quant à l'excédent de l'exercice antérieur: en vertu de l'article 7 de la décision du Conseil du 24 juin 1988

relative au système des ressources propres des Communautés et de l'article 32 du règlement financier, le solde de chaque exercice est inscrit dans le budget de l'exercice suivant; en fait, l'excédent de 5 080,1 Mio ECU de l'exercice 1989 a été successivement inscrit:

- au budget initial pour 2 598 Mio ECU, dont 819 Mio ECU au titre de l'excédent de ressources propres résultant du virement des chapitres FEOGA-Garantie vers la réserve monétaire FEOGA;

- au BRS n° 1 pour le même montant;

- au BRS n° 2 pour 4 300 Mio ECU, la ressource PNB n'étant plus appelée sauf à concurrence de la prise en charge de la compensation financière en faveur du Royaume-Uni, lorsqu'elle dépasse 1,4 % de l'assiette TVA (quatre États membres: la Belgique, le Danemark, la Grèce, et l'Italie);

- au BRS n° 3 pour 4 464,2 Mio ECU, en vue de financer un complément de restitution TVA notamment au royaume d'Espagne;

b)quant à l'incidence de l'excédent 1989 dans le calcul des ressources TVA: lors de l'établissement du BRS n° 2, il est apparu, compte tenu des besoins de financement, qu'il n'y avait pas lieu d'appeler la ressource PNB et qu'en outre, après une réestimation de la «correction Royaume-Uni» de 2 432,3 à 2 285 Mio ECU, l'équilibre budgétaire était assuré par un relèvement à 4 300 Mio ECU de l'excédent 1989 inscrit dans le budget de 1990, cela laissant donc un solde non transféré à 1990 de 780 Mio ECU; ce dernier montant correspond ainsi à un appel de ressources TVA au-delà des besoins;

c)quant à la réserve monétaire FEOGA: confrontée à un excédent de ressources, la Commission a budgétisé le financement de la réserve monétaire FEOGA par le biais des ressources TVA, sans que, dans un premier stade, soit modifié le calcul de ces ressources; mais la budgétisation de la répartition entre États membres de la prise en charge de la réserve a été faite non pas en fonction de leur PNB, mais en fonction de leur assiette TVA éventuellement écrêtée. Ce calcul a pour effet d'inclure dans les ressources prévues au budget au titre de la TVA un montant de 1 024 Mio ECU du chef de la réserve monétaire FEOGA; du fait que ce montant n'était pas nécessaire à l'équilibre du budget et n'a pas été pris en compte pour l'établissement définitif des douzièmes mensuels, les ressources TVA recouvrées ont été amputées de 1 024 Mio ECU.

2.3. Les techniques susvisées suscitent des observations:

a)les différentes inscriptions partielles de l'excédent de l'exercice 1989 peuvent appeler des réserves quant à leur légalité, et la transparence budgétaire en est sérieusement perturbée. S'agissant d'excédents comme celui de l'exercice 1987

ou de déficits comme ceux des exercices 1984 et 1985

, les pratiques d'étalement sur plusieurs exercices budgétaires de la prise en compte des soldes vont à l'encontre des principes d'universalité et d'annualité;

b)en faisant coïncider dans son projet de BRS n° 2 le montant des ressources TVA à prélever avec le solde à financer par les troisième et quatrième ressources, et ce grâce à un report seulement partiel de l'excédent de l'exercice antérieur, la Commission a en outre présupposé qu'un surplus théorique de ressources devait être neutralisé par un report partiel à l'exclusion d'une diminution du taux de TVA uniforme; ce BRS n° 2 fait l'objet d'un recours du Conseil devant la Cour de justice; ce litige démontre la nécessité d'une plus grande transparence juridique et budgétaire; en effet, les textes réglementaires ne précisent pas explicitement si, ni comment, le calcul doit être ajusté dans le cas où il ne faut pas épuiser les ressources propres provenant de la TVA pour couvrir l'intégralité des dépenses;

c)la présomption - sur laquelle se fonde la décision du 24 juin 1988 relative au système des ressources propres - de l'insuffisance des ressources TVA pour couvrir l'intégralité des dépenses se répercute sur le financement de la réserve monétaire, laquelle n'est appelée qu'en fonction des besoins à couvrir par le FEOGA; en vertu de l'article 10 du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil, du 29 mai 1989, portant application de la décision du Conseil du 24 juin 1988 relative au système des ressources propres des Communautés

, d'une part, l'inscription de la ressource complémentaire - à l'exclusion des ressources propres prévues pour la réserve monétaire FEOGA - intervient le premier jour ouvrable de chaque mois et, d'autre part, à la fin de l'exercice, chaque État membre est débité du montant qui résulte de l'application au PNB du taux uniforme retenu pour l'exercice précédent modifié en raison de l'utilisation de la réserve monétaire FEOGA; la déduction des ressources prévues pour la réserve monétaire FEOGA des ressources TVA ne répond pas à une application correcte du règlement et a, de fait, conduit à l'application d'un taux de TVA uniforme non conforme aux dispositions de l'article 2, paragraphe 4, de la décision du Conseil du 24 juin 1988.

2.4. En ce qui concerne la restitution d'une quote-part des ressources TVA et PNB à la Grèce, à l'Espagne et au Portugal, inscrite au chapitre 86 du budget, il est constaté que:

a)les montants afférents aux douzièmes provisoires sont effectivement et directement restitués, tandis que ceux afférents aux soldes et aux ajustements ne font l'objet que d'un simple jeu en écriture, du fait que les États membres concernés ne mettent à disposition que les montants nets de ces soldes et ajustements;

b)au cours de l'exercice 1990, en attendant une augmentation des crédits disponibles, la Commission a toutefois demandé le versement des montants bruts des soldes et ajustements; cette demande a été refusée par un État membre qui a payé un montant net de 310 Mio ECU au lieu des 547 Mio ECU dus;

c)en vue de régulariser la situation, les crédits du chapitre 86 ont été augmentés par le BRS n° 3; cette augmentation n'a toutefois pas permis de prendre en compte la totalité de la restitution à cet État membre, soit 236 Mio ECU; la régularisation de 96 Mio ECU a été reportée à l'exercice 1991; de ce fait, 451 Mio ECU seulement (au lieu de 547) ont été imputés en recettes en 1990.

2.5. Ces pratiques soulèvent les remarques suivantes:

a)malgré le fait que les montants des ajustements et des remboursements concernés étaient connus lors de la préparation du BRS n° 3, la Commission n'a pas proposé d'inscrire dans ce budget, aussi bien en recettes qu'en dépenses, les montants nécessaires;

b)des ordres de paiement de la restitution ont été établis après le recouvrement des montants nets, couvrant ainsi des compensations entre recettes et dépenses

.

LES RESSOURCES TVA

Processus de mise à disposition et enquête de la Cour

2.6. La mise à disposition des montants dus pour la ressource TVA se réalise en plusieurs étapes:

a)paiement par douzièmes mensuels des montants inscrits dans le budget pour chaque État membre;

b)paiement ou remboursement, au cours de l'exercice suivant, du solde établi sur base des relevés annuels des États membres, éventuellement rectifiés après examen;

c)paiement ou remboursement, au cours des exercices ultérieurs, d'ajustements provenant de rectifications supplémentaires suite à la discussion des relevés annuels.

2.7. L'objet de la présente section est d'examiner les éléments du processus de calcul relatifs:

a)aux «recettes TVA encaissées» dans les États membres et aux techniques utilisées pour leur comptabilisation;

b)aux corrections apportées à ces recettes pour assurer un traitement harmonisé de la base des recettes en vue d'établir des «recettes corrigées»;

c)aux compensations effectuées dans la «base ou assiette intermédiaire» (celle-ci résultant de la division des «recettes corrigées» par un taux moyen pondéré), pour obtenir finalement une «assiette définitive» harmonisée.

2.8. La Cour a procédé à l'examen des relevés de chacun des douze États membres. Elle n'a pas porté ses investigations sur le calcul du taux moyen pondéré (TMP), qui sera étudié ultérieurement, encore qu'elle se soit référée aux documents de calcul du TMP fournis par les États membres pour juger de la pertinence de certaines corrections ou compensations.

Les recettes encaissées

2.9. Les ressources propres TVA sont calculées à partir des recettes nettes encaissées par les États membres au cours de l'année civile

, cette donnée étant tributaire des caractéristiques spécifiques des systèmes nationaux.

Encaissements à prendre en considération

2.10. Dans la plupart des cas, les montants à prendre en considération ne sont pas immédiatement identifiables dans les comptes d'exécution budgétaire des États membres. Ainsi:

a)dans les comptabilités centrales, les recettes TVA de sources diverses ne sont pas toujours isolées, et des regroupements sont parfois opérés avec d'autres recettes ou des recettes TVA à ne pas prendre en compte en vertu de la réglementation;

b)lorsque les comptes d'exécution budgétaire ne correspondent pas à l'année civile ou - phénomène plus fréquent - lorsque la comptabilité de l'exercice budgétaire n'est pas encore définitivement arrêtée au 31 juillet suivant la fin de l'exercice, les États membres fournissent des données intermédiaires qui s'avèrent parfois inférieures aux recettes définitives;

c)certains États membres (notamment la France...) identifient sous forme de «corrections» les encaissements à inclure ou à exclure pour le calcul de la base harmonisée, tandis que d'autres corrigent directement les montants de «recettes encaissées»;

d)dans un État membre (le Danemark), ne disposant pas d'une comptabilité de caisse, le montant des encaissements doit être reconstitué.

2.11. Ces particularités sont source d'erreurs et elles peuvent aboutir à masquer des encaissements à prendre en considération. A titre d'exemple:

a)une erreur d'addition s'est glissée dans le montant déclaré dans un relevé annuel pour 1988; elle a été signalée en octobre 1989 par l'État membre concerné (Espagne) et a donné lieu, en 1990, à une récupération de 110 Mio ECU de ressources;

b)pour un autre État membre (l'Italie), des difficultés ont été rencontrées depuis 1982 pour tenir compte de recettes encaissées suite à des mesures permettant de régler des dettes TVA en suspens. Ce n'est qu'en 1990 que la Commission a récupéré un montant de 6,9 Mio ECU portant sur des recettes encaissées en 1986, 1987 et 1988. Malgré le fait que la Cour eût déjà soulevé ce problème dans son Rapport annuel relatif à l'exercice 1984

, la Commission n'a pas été en mesure de récupérer des sommes plus substantielles se rapportant aux années 1982 à 1985.

Décalages dans la comptabilisation des recettes TVA

2.12. Des décalages de quelques jours à un semestre peuvent être observés dans la comptabilisation des recettes TVA. Si les décalages les plus importants peuvent être constatés dans des États membres où l'encaissement est réalisé à des niveaux décentralisés, pareille situation est parfois observée aussi dans des États membres disposant de systèmes d'encaissement centralisé:

a)certains États membres (notamment la France, l'Irlande, le Portugal, le Royaume-Uni...) tardent à encaisser des chèques qui leur sont parvenus ou tiennent compte de dates postérieures à celles de leur encaissement;

b)pour des encaissements réalisés à partir de virements bancaires, d'autres États memb