FR Journal officiel de l'Union européenne L 174/1

DÉCISION (UE) 2016/1031 DE LA COMMISSION

du 6 novembre 2015

relative aux mesures SA.35956 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/N) mises à exécution par l’Estonie en faveur d’AS Estonian Air

et

aux mesures SA.36868 (14/C) (ex 13/N) que l’Estonie envisage de mettre à exécution en faveur d’AS Estonian Air

[notifiée sous le numéro C(2015) 7470]

(Le texte en langue anglaise est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,

vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

vu la décision par laquelle la Commission a décidé d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du traité, à l’égard de l’aide SA.35956 (13/C, ex 13/NN) (ex 12/N) (1) et de l’aide SA.36868 (14/C) (ex 13/N) (2),

après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément auxdits articles, et vu ces observations,

considérant ce qui suit:

1. PROCÉDURE

1.1. L’affaire portant sur le sauvetage (SA.35956)

(1) Par lettre du 3 décembre 2012, l’Estonie a notifié à la Commission son intention d’accorder une aide au sauvetage en faveur d’AS Estonian Air (ci-après «Estonian Air» ou «la compagnie aérienne») ainsi que la réalisation de plusieurs apports en capital effectués par le passé. Une réunion avec les autorités estoniennes a eu lieu le 4 décembre 2012.

(2) À la suite de ces contacts de prénotification, l’Estonie a notifié à la Commission, par numéro de notification interactive (SANI) 7853 du 20 décembre 2012, son intention d’accorder à la compagnie aérienne une aide au sauvetage sous la forme d’un prêt d’un montant de 8,3 millions d’EUR.

(3) Il est ressorti des informations fournies par les autorités estoniennes que la première tranche du prêt de sauvetage a été décaissée en faveur d’«Estonian Air» le 20 décembre 2012. En conséquence, la Commission a enregistré l’affaire en tant qu’aide non notifiée (13/NN) et, par lettre du 10 janvier 2013, a informé l’Estonie du reclassement de l’affaire. En outre, la Commission a demandé des informations complémentaires par lettre du 10 janvier 2013, à laquelle l’Estonie a répondu par lettre du 21 janvier 2013.

(4) Par courrier du 20 février 2013, la Commission a informé l’Estonie de sa décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du traité à l’égard de l’aide au sauvetage d’un montant de 8,3 millions d’EUR et des mesures accordées par le passé.

(5) Par lettre du 4 mars 2013, l’Estonie a informé la Commission de sa décision du 28 février 2013 d’augmenter de 28,7 millions d’EUR le prêt de sauvetage accordé à Estonian Air. Par lettre du 16 avril 2013, la Commission a communiqué à l’Estonie sa décision d’étendre à cette nouvelle aide au sauvetage la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du traité [en même temps que la décision visée au considérant 4, ci-après «les décisions d’ouverture relatives à l’aide au sauvetage»].

(6) L’Estonie a présenté des commentaires concernant les décisions d’ouverture relatives à l’aide au sauvetage par lettres des 9 avril et 17 mai 2013. La Commission a soumis à cette dernière une demande d’informations complémentaires par lettre du 8 avril 2013, à laquelle l’Estonie a répondu le 18 avril 2013.

(7) Les décisions d’ouverture relatives à l’aide au sauvetage ont été publiées au Journal officiel de l’Union européenne le 29 mai 2013 (3). La Commission y invitait les intéressés à présenter des observations sur les mesures en cause. La Commission a reçu des observations de deux parties intéressées, en l’occurrence International Airlines Group («IAG») et Ryanair. Elle les a transmises à l’Estonie en lui donnant la possibilité de les commenter, et a reçu ses commentaires le 5 août 2013.

1.2. L’affaire portant sur la restructuration (SA.36868)

(8) À l’issue de contacts informels avec la Commission, l’Estonie a notifié, le 20 juin 2013, un plan de restructuration de la compagnie aérienne — prévoyant notamment une recapitalisation d’un montant de 40,7 millions d’EUR — sous le numéro de notification interactive (SANI) 8513. Cette notification a été enregistrée sous le numéro SA.36868 (13/N).

(9) La Commission a demandé des informations complémentaires par lettres des 16 juillet et 28 octobre 2013, auxquelles les autorités estoniennes ont répondu par lettres datées des 28 août et 25 novembre 2013. L’Estonie a communiqué des informations complémentaires par courriel du 22 décembre 2013.

(10) En outre, la Commission a reçu de Ryanair une plainte datée du 23 mai 2013 concernant, d’une part, les plans de l’Estonie d’augmenter le capital d’Estonian Air et, d’autre part, un contrat de vente et de cession-bail entre Estonian Air et l’aéroport de Tallinn portant sur un immeuble de bureaux détenu par Estonian Air. Le 25 juin 2013, la Commission a transmis cette plainte à l’Estonie, qui a soumis des commentaires par lettre du 5 août 2013 (4).

(11) Par lettre du 4 février 2014, la Commission a informé l’Estonie de sa décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du traité, concernant l’aide à la restructuration notifiée (ci-après «la décision d’ouverture relative à l’aide à la restructuration») (5).

(12) L’Estonie a présenté des commentaires concernant la décision d’ouverture relative à l’aide à la restructuration par lettre du 19 mars 2014. Une réunion avec les autorités estoniennes et Estonian Air a eu lieu le 7 mai 2014, suivie d’une conférence téléphonique le 30 juin 2014. En outre, une réunion avec les autorités estoniennes et leur représentant légal a eu lieu le 28 août 2014, à l’issue de laquelle l’Estonie a fourni des informations complémentaires par courriel du 10 septembre 2014.

(13) Le 31 octobre 2014, les autorités estoniennes ont communiqué un plan de restructuration modifié. Par la suite, des réunions avec les autorités estoniennes se sont tenues les 23 novembre, 11 décembre et 19 décembre 2014, et des informations complémentaires ont été fournies par les autorités estoniennes les 3, 10 et 19 décembre 2014.

(14) Des informations complémentaires ont été communiquées par les autorités estoniennes les 14, 27 et 28 janvier, 13 février, 11 mars, 8 et 30 avril, 27 mai, 17 juillet et 26 août 2015. En outre, des réunions avec les autorités estoniennes se sont tenues les 14 et 15 janvier, 27 mars, 21 avril (conférence téléphonique), 7 mai (conférence téléphonique), 28 mai et 15 septembre 2015.

(15) La décision d’ouverture relative à l’aide à la restructuration a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne le 9 mai 2014 (6). La Commission a invité les intéressés à présenter leurs observations sur les mesures en cause. La Commission a reçu des observations à ce sujet de la part de deux parties intéressées, en l’occurrence Ryanair et une autre partie intéressée souhaitant conserver l’anonymat. Elle les a transmises à l’Estonie en lui donnant la possibilité de les commenter, et a reçu ses commentaires le 15 août 2014.

(16) Par lettre du 8 octobre 2015, l’Estonie a informé la Commission que les autorités estoniennes acceptaient à titre exceptionnel que cette décision soit adoptée et notifiée en langue anglaise, renonçant ainsi aux droits découlant de l’article 342 du traité en liaison avec l’article 3 du règlement no 1 (7).

2. LE MARCHÉ DU TRANSPORT AÉRIEN EN ESTONIE

(17) Le principal aéroport d’Estonie est l’aéroport de Tallinn, lequel a desservi en 2013 1,96 million de passagers, soit une diminution de 11,2 % par rapport aux 2,21 millions de passagers desservis en 2012. En 2013, 13 compagnies aériennes différentes proposaient des vols réguliers à destination et au départ de Tallinn, et 20 liaisons au total étaient exploitées tout au long de l’année (8). En 2014, l’aéroport de Tallinn a desservi 2,02 millions de passagers, soit une augmentation de 3 % par rapport à 2013. Au total, 15 compagnies aériennes différentes ont exploité 20 liaisons tout au long de l’année (9).

(18) Estonian Air a assuré en 2013 le transport de 27,6 % des passagers transitant par Tallinn, soit une diminution par rapport aux 40,2 % enregistrés en 2012, bien que la compagnie aérienne ait conservé sa position de chef de file. En 2013 également, Ryanair et Lufthansa ont assuré respectivement le transport de 15,1 % et de 10,5 % des passagers à destination/en provenance de Tallinn, suivies de près par Finnair et airBaltic (10). En 2014, la proportion du nombre total de passagers transportés par Estonian Air a encore diminué, pour s’établir à 26,6 %. Suivaient ensuite Lufthansa et Ryanair avec respectivement 13,4 % et 11,5 % du nombre total de passagers (11).

(19) En raison de la stabilité de l’économie estonienne en 2013, la demande de transport aérien de passagers est demeurée élevée, ce qui a permis à d’autres compagnies aériennes d’étendre leur offre et d’augmenter leur part de marché (12). En 2013, Turkish Airlines a ainsi commencé à opérer des vols à destination/au départ d’Istanbul et Ryanair a ajouté sept nouvelles liaisons, tandis que Lufthansa et airBaltic ont renforcé leurs fréquences. En 2014, de nouvelles compagnies aériennes ont commencé à exploiter des liaisons régulières au départ de Tallinn, comme par exemple TAP Portugal (à destination/au départ de Lisbonne) et Vueling (à destination/au départ de Barcelone) (13).

(20) Selon le gestionnaire de l’aéroport de Tallinn, l’ensemble du territoire estonien peut être considéré comme étant la zone d’attraction de cet aéroport. Dans le même temps, l’Estonie est également située en très grande partie dans la zone d’attraction d’autres aéroports internationaux tels qu’Helsinki, Riga et Saint-Pétersbourg (14).

3. LE BÉNÉFICIAIRE

(21) Estonian Air, une société par actions de droit estonien, est la compagnie aérienne nationale d’Estonie, établie à l’aéroport de Tallinn. Elle compte actuellement un effectif de quelque 160 employés et exploite une flotte de sept aéronefs.

(22) À la suite de l’indépendance de l’Estonie en 1991, Estonian Air a été créée en tant qu’entreprise publique, par séparation de la compagnie aérienne russe Aeroflot. À la suite des différentes mesures de privatisation et des modifications qui en ont découlé dans l’actionnariat de la compagnie aérienne, Estonian Air est actuellement détenue par l’Estonie (à hauteur de 97,34 %) et par le groupe SAS (ci-après «SAS») (à concurrence de 2,66 %).

(23) Estonian Air participe à l’entreprise commune Eesti Aviokütuse Teenuste AS (dont elle détient 51 % des parts), laquelle fournit des services de ravitaillement en carburant aux aéronefs présents à l’aéroport de Tallinn. Estonian Air était également membre de l’entreprise commune AS Amadeus Eesti (dont elle détenait 60 % des parts), qui propose aux agences de voyage estoniennes des systèmes de réservation et du soutien. Au début de l’année 2014, cependant, la compagnie aérienne a vendu ses parts au groupe Amadeus IT, SA (15). Estonian Air détenait également 100 % de sa filiale AS Estonian Air Regional, qui opérait des vols commerciaux vers des destinations voisines en collaboration avec Estonian Air. Cette filiale a été vendue en juin 2013 à Fort Aero BBAA OÜ, un opérateur de jets privés (16).

(24) Estonian Air enregistre de lourdes pertes depuis 2006. Entre 2010 et 2011, elle a perdu plus de la moitié de ses fonds propres. Au cours de cette même période, la compagnie aérienne a perdu plus d’un quart de son capital.

(25) Malgré les apports en capital de 2011 et 2012, la situation financière de la compagnie aérienne a continué de se détériorer en 2012. En mai 2012, une perte mensuelle de 3,7 millions d’EUR a été enregistrée, au-delà de la perte de 900 000 EUR budgétisée. Lors du premier semestre de 2012, les pertes d’Estonian Air avaient atteint 14,9 millions d’EUR (17). En juin 2012, Estonian Air a revu ses prévisions pour 2012 et a estimé à 25 millions d’EUR les pertes d’exploitation pour l’exercice concerné (le budget initial prévoyant une perte annuelle de 8,8 millions d’EUR). À la fin de juillet 2012, Estonian Air s’est retrouvée, au regard de la législation estonienne, en situation de faillite technique. Au cours de l’exercice 2012, la compagnie aérienne a enregistré une perte de 49,2 millions d’EUR.

(26) En 2013, les pertes nettes d’Estonian Air s’élevaient à 8,1 millions d’EUR (18). En 2014, elles avaient atteint 10,4 millions d’EUR (19).

4. DESCRIPTION DES MESURES ET DU PLAN DE RESTRUCTURATION

(27) Ce point présente une description des mesures examinées, c’est-à-dire aussi bien celles qui relèvent de l’affaire portant sur le sauvetage (SA.35956), à savoir les mesures 1 à 5, que le plan de restructuration notifié dans le cadre de l’affaire portant sur la restructuration (SA.36868).

4.1. L’augmentation de capital de 2009 (mesure 1)

(28) L’aéroport de Tallinn et la compagnie aérienne ne constituaient qu’une seule et même entreprise jusqu’en 1993, année au cours de laquelle la compagnie aérienne est devenue une entité indépendante. En 1996, l’Estonie a privatisé 66 % des actions de la compagnie aérienne. À l’issue de cette privatisation, l’actionnariat se présentait comme suit: 49 % des parts étaient détenues par Maersk Air, 34 % par le ministère des affaires économiques et des communications d’Estonie, et 17 % par Cresco Investment Bank (ci-après «Cresco»), une banque locale d’investissement. En 2003, SAS a racheté la participation de 49 % de Maersk Air, le reste de l’actionnariat demeurant inchangé.

(29) Selon les informations fournies par l’Estonie, la compagnie aérienne a sollicité, en 2009, une augmentation de capital auprès de ses actionnaires pour deux motifs principaux. Premièrement, au début de l’année 2008, Estonian Air a effectué un premier paiement en espèces de […] (*) millions d’EUR pour l’acquisition de trois nouveaux jets régionaux Bombardier afin de doter la flotte d’appareils plus performants. Deuxièmement, comme le modèle d’entreprise n’a pas fonctionné sous la pression de la crise économique, la compagnie aérienne a été confrontée à des problèmes de liquidités à la fin de cette même année.

(30) En février 2009, l’ensemble des actionnaires de la compagnie aérienne ont procédé à une augmentation de capital de 7,28 millions d’EUR proportionnellement aux parts détenues. L’Estonie a injecté en espèces 2,48 millions d’EUR et Cresco a fourni un apport de 1,23 million d’EUR également en espèces. SAS a injecté un total de 3,57 millions d’EUR, dont 1,21 million d’EUR en espèces et 2,36 millions d’EUR sous la forme d’une conversion de prêts en fonds propres. La structure de l’actionnariat d’Estonian Air n’a pas été modifiée par la mesure 1.

4.2. La vente en 2009 de la division «services d’assistance en escale» (mesure 2)

(31) En juin 2009, Estonian Air a vendu ses services d’assistance en escale à l’aéroport public de Tallinn pour un montant de 2,4 millions d’EUR. Au moment de la vente, l’aéroport de Tallinn était détenu intégralement par l’Estonie.

(32) Les autorités estoniennes ont expliqué qu’aucune procédure d’appel d’offres ouverte, transparente et inconditionnelle n’avait eu lieu. De même, le prix de vente n’avait pas été fixé sur la base de l’avis d’un expert mais sur celle de la valeur comptable des actifs en vente. Les actifs amortis ont été pris en compte sur la base d’une revalorisation. Selon les autorités estoniennes, le prix a été établi à l’issue de négociations directes entre l’aéroport de Tallinn et Estonian Air.

4.3. L’apport en capital de 2010 (mesure 3)

(33) Le 10 novembre 2010, l’Estonie a injecté dans le capital d’Estonian Air 17,9 millions d’EUR (soit 280 millions d’EEK) sous la forme de liquidités, tandis que SAS a procédé à une conversion de prêts en fonds propres pour un montant de 2 millions d’EUR. Dans le même temps, SAS a racheté les 17 % de parts de la compagnie aérienne détenues par Cresco en échange de l’abandon d’une créance de […] EUR que Cresco détenait auprès de SAS, de sorte que Cresco cessait d’être un actionnaire de la compagnie aérienne.

(34) La décision d’acquérir une participation majoritaire au sein de la compagnie aérienne était fondée sur un plan d’entreprise datant de 2010 (ci-après «le plan d’entreprise de 2010»). Dans le même temps, l’Estonie souhaitait assurer des liaisons aériennes à long terme entre Tallinn et les principales destinations commerciales et a ainsi estimé que la maîtrise du contrôle de la compagnie aérienne par un apport en capital constituait le meilleur moyen d’y parvenir.

(35) Ce capital a été apparemment utilisé pour verser des paiements anticipés de […] millions d’USD pour trois aéronefs Bombardier CRJ900 qui ont été livrés en 2011, ainsi que pour couvrir une partie des pertes nettes de 17,3 millions d’EUR encourues en 2011.

(36) À la suite de l’apport en capital de 2010, l’Estonie est devenue actionnaire majoritaire à 90 % d’Estonian Air, tandis que la participation de SAS s’est réduite à 10 %. Comme mentionné au considérant 33, Cresco — qui détenait 17 % des parts d’Estonian Air depuis la privatisation de la compagnie aérienne en 1996 — n’était plus actionnaire et a décidé de ne plus injecter de fonds dans la compagnie aérienne (20).

4.4. L’augmentation de capital de 2011/2012 (mesure 4)

(37) En novembre 2011, l’Estonie a décidé d’injecter 30 millions d’EUR en capital dans Estonian Air et d’accroître sa participation à 97,34 %. L’injection de capital a été réalisée en deux tranches de 15 millions d’EUR chacune, l’une versée le 20 décembre 2011 et l’autre le 6 mars 2012. SAS n’a pas pris part à cet apport en capital et sa participation a diminué, de 10 % à 2,66 %. Depuis lors, l’actionnariat d’Estonian Air est demeuré inchangé.

(38) L’apport en capital a été apparemment réalisé sur la base d’un plan d’entreprise datant d’octobre 2011 (ci-après «le plan d’entreprise de 2011»). Ce plan partait de l’hypothèse qu’un réseau plus grand et des fréquences plus nombreuses renforceraient la compétitivité de la compagnie aérienne. On supposait qu’une solide plateforme aéroportuaire (réseau en étoile) attirerait les passagers et offrirait la flexibilité nécessaire pour rediriger le trafic au sein la plateforme de manière à contrecarrer les effets saisonniers ou toute modification subite de la demande. En outre, les volumes générés par la plateforme étaient censés permettre de diminuer le coût du siège grâce à l’utilisation d’aéronefs plus grands. Le modèle de réseau régional devait permettre à la compagnie aérienne d’accroître sa taille et de réduire les risques. Le plan d’entreprise de 2011 prévoyait également de nouvelles liaisons à destination et au départ de l’Estonie, un agrandissement de la flotte et, en conséquence, une augmentation des effectifs pour gérer les nouvelles liaisons aller-retour.

(39) Selon le plan d’entreprise de 2011, Estonian Air demanderait un apport en capital de 30 millions d’EUR à ses actionnaires ainsi qu’un prêt à la banque privée […]. Bien que la succursale estonienne de la banque ait prétendument approuvé l’octroi du prêt par l’intermédiaire de son comité de crédit, le prêt a été refusé in fine en novembre 2011 par le comité de crédit suprême de la banque […]. Malgré ce refus, l’Estonie a décidé d’octroyer à Estonian Air 30 millions d’EUR.

4.5. Le prêt de sauvetage (mesure 5)

(40) Compte tenu des mauvais résultats enregistrés par Estonian Air à la mi-2012 (soit des pertes de 14,9 millions d’EUR), il était désormais évident pour la direction de la compagnie aérienne que la stratégie de structure en étoile prévue dans le plan d’entreprise de 2011 n’avait pas porté ses fruits. Dans ce contexte, l’Estonie a décidé de fournir à la compagnie aérienne un soutien supplémentaire sous la forme d’une aide au sauvetage.

(41) La mesure de sauvetage consistait en un prêt d’un montant de 8,3 millions d’EUR consenti par le ministère estonien des finances à un taux d’intérêt annuel de 15 %. Le premier versement de 793 000 EUR a été effectué dès le 20 décembre 2012, le deuxième versement de 3 millions d’EUR a eu lieu le 18 janvier 2013 et le dernier versement de 4,507 millions d’EUR remonte au 11 février 2013 (21). L’Estonie s’est engagée à communiquer à la Commission un plan de restructuration ou de liquidation, ou la preuve du remboursement intégral du prêt, dans un délai maximal de six mois à compter de la première mise en œuvre de la mesure d’aide au sauvetage, à savoir le 20 juin 2013.

(42) Le 4 mars 2013, les autorités estoniennes ont informé la Commission de leur décision du 28 février 2013 d’augmenter de 28,7 millions d’EUR le prêt de sauvetage sur la base d’une demande d’Estonian Air faisant état des besoins en liquidités de la compagnie. Sur ce montant, 16,6 millions d’EUR ont été octroyés à la compagnie aérienne le 5 mars 2013, après la signature d’un avenant à la précédente convention de prêt, tandis que les 12,1 millions d’EUR restants de cet instrument d’aide au sauvetage ont été versés à Estonian Air le 28 novembre 2014 (22). Les conditions du nouveau prêt étaient les mêmes que celles du prêt de sauvetage initial, à savoir que le prêt devait à l’origine être remboursé au plus tard le 20 juin 2013 (le remboursement fut ensuite reporté à la suite de la notification de l’aide à la restructuration) et qu’un intérêt annuel de 15 % était appliqué.

(43) Le montant total du prêt de sauvetage était donc de 37 millions d’EUR et a été versé intégralement à Estonian Air, en plusieurs tranches, comme décrit aux considérants 40 et 41.

(44) Le 5 décembre 2013, à la demande d’Estonian Air, l’Estonie a décidé de ramener à 7,06 % le taux d’intérêt du prêt de sauvetage initialement fixé à 15 %, à compter de juillet 2013. Selon les autorités estoniennes, cette décision s’expliquait par le fait que le profil de risque de la compagnie aérienne avait évolué depuis la fixation du taux en décembre 2012.

4.6. L’aide à la restructuration notifiée et le plan de restructuration (mesure 6)

(45) Le 20 juin 2013, l’Estonie a notifié une aide à la restructuration de 40,7 millions d’EUR en faveur d’Estonian Air sous forme d’une prise de participation, sur la base d’un plan de restructuration (ci-après «le plan de restructuration») prévoyant une période de restructuration quinquennale allant de 2013 à 2017.

4.6.1. Retour à la viabilité en 2016 au plus tard

(46) Le plan de restructuration vise à rétablir la viabilité à long terme d’Estonian Air en 2016 au plus tard. Il part de l’hypothèse qu’il sera possible de redresser le niveau de pertes existant, lequel correspond en 2012 à un résultat avant impôts («EBT») de – 49,2 millions d’EUR, de manière à garantir un retour à l’équilibre au plus tard en 2015 et un retour à la rentabilité au plus tard en 2016. Selon les hypothèses retenues dans le plan de restructuration, Estonian Air générera un résultat avant impôts de 1,3 million d’EUR en 2016 au plus tard. Tableau 1 Pertes et profits sur la période 2009-2017 (en millions d’EUR) 2009 2010 2011 2012 2013(f) 2014(f) 2015(f) 2016(f) 2017(f) Recettes 62,759 68,583 76,514 91,508 71,884 73,587 76,584 78,790 80,490 EBITDA (23) 2,722 3,181 (6,830) (10,037) 6,510 8,454 9,918 10,000 10,813 EBT (4,434) (2,617) (17,325) (49,218) (7,052) (1,577) (0,002) 1,296 2,031 Marge EBT (7 %) (4 %) (23 %) (54 %) (10 %) (2 %) (0 %) 2 % 3 % Total des fonds propres 7,931 (24) 23,958 36,838 (14,683) 18,964 17,387 17,385 18,681 20,712

(47) En ce qui concerne la rentabilité, le plan de restructuration vise un rendement des capitaux engagés (ci-après «RCE») de 6,2 % et un rendement des capitaux propres (ci-après «RCP») de 6,9 % en 2016 au plus tard, ainsi qu’un RCE et un RCP respectivement de 9,8 % et 8,9 % au plus tard en 2017. Tableau 2 RCP et RCE prévus pour 2013-2017 (en millions d’EUR) (en %) 2013 2014 2015 2016 2017 RCP (37,2) (9,1) (0,0) 6,9 9,8 RCE (6,6) 0,8 7,1 6,2 8,9

4.6.2. Mesures de restructuration

(48) Pour atteindre ces résultats, le plan de restructuration prévoit un certain nombre d’actions clés. Ainsi, Estonian Air diminue la taille de sa flotte, qui passe de 11 aéronefs en décembre 2012 à 7 aéronefs à partir d’août 2013. La compagnie aérienne rationalise également sa flotte: par rapport à la composition initiale mixte de la flotte (comprenant quatre Embraer E170, trois Bombardier CRJ900, trois Saab 340 et un Boeing 737), Estonian Air souhaite disposer à la fin 2015 d’une flotte à composition unique constituée de sept CRJ900. Sur ces sept aéronefs, cinq seraient utilisés pour desservir le réseau d’exploitation de la compagnie aérienne tandis que les deux derniers seraient proposés à la location avec équipage ou à l’affrètement.

(49) Estonian Air a réduit son réseau d’exploitation, en ramenant le réseau de 24 liaisons disponibles en 2012 à 12 liaisons, dont deux sont saisonnières (25). La compagnie aérienne a donc supprimé 12 liaisons, lesquelles sont désignées comme des mesures compensatoires (voir tableau 4). La réduction du réseau d’exploitation entraîne une diminution de capacité de 37 % en termes de SKO (26) et de 35 % en nombre de sièges proposés (en chiffres de 2013 comparés à ceux de 2012). En outre, Estonian Air a réduit de 23 % les SKO dans les liaisons stratégiques qu’elle a conservées.

(50) Estonian Air a déjà réduit ses effectifs, de 337 employés en avril 2012 à 197 en mars 2013 et à 160 environ à l’heure actuelle, soit au-delà du plan initial prévoyant une réduction d’effectif à 164 employés. En outre, Estonian Air a vendu à l’aéroport de Tallinn un immeuble de bureaux et un hangar.

(51) Selon le plan de restructuration, Estonian Air prévoit également de mettre en œuvre un nouveau schéma de tarification (moins de classes de réservation/catégories de prix et de réglementations tarifaires, ainsi qu’une désagrégation des produits dans le but de générer des niveaux plus élevés de recettes auxiliaires) ainsi qu’un certain nombre de mesures visant à améliorer la qualité des services proposés, y compris les canaux de vente de ces services. Estonian Air prévoit notamment d’augmenter les recettes générées par les campagnes de commercialisation — menées essentiellement au travers de canaux numériques — de [200 000-500 000] EUR en 2013 à [1,5-2,5] millions d’EUR en 2017. De même, la redevance pour de nouveaux services en ligne permettra d’augmenter les recettes de [200 000-500 000] EUR en 2013 à [1-2] millions d’EUR en 2017. Ces mesures devraient accroître les recettes de [10-20] millions d’EUR dans les cinq prochaines années.

(52) En outre, selon le plan de restructuration, Estonian Air envisage de mettre en œuvre un certain nombre de mesures de réduction des coûts, parmi lesquelles la signature d’une convention collective concernant des augmentations dans l’échelle salariale, les vacances et l’utilisation des pilotes; l’introduction du concept de l’employé multifonctionnel, notamment pour le personnel administratif; une plus grande efficacité dans la consommation de carburant grâce à des opérations de vol améliorées, notamment au moyen d’une plus faible puissance de décollage et d’un meilleur réglage, ainsi que de frais de commission et de distribution réduits; une plus grande efficacité résultant de l’utilisation d’une flotte homogène; et, enfin, des renégociations contractuelles telles que l’assistance en escale, la restauration et les taxes aéroportuaires. Ces mesures devraient générer [20-30] millions d’EUR dans les cinq prochaines années.

(53) De plus, le plan de restructuration prévoit la réorganisation du personnel d’encadrement supérieur de la compagnie aérienne.

4.6.3. Mesures compensatoires

(54) Dans le cadre de sa restructuration, Estonian Air a supprimé un total de 12 liaisons, lesquelles sont désignées comme des mesures compensatoires. Le plan de restructuration souligne également le fait que les créneaux horaires abandonnés à Londres Gatwick (LGW), Helsinki (HEL) et Vienne (VIE) doivent être considérés comme des mesures compensatoires étant donné qu’il s’agit d’aéroports coordonnés (soumis à des contraintes de capacité). Tableau 3 Liaisons désignées comme mesures compensatoires (en %) Destination Facteur de charge (2012) Contribution de niveau 1 (27) (2012) Contribution basée sur les coûts directs d’exploitation (28) (2012) Marge de rentabilité (2012) Capacité abandonnée exprimée en SKO (% par rapport à la capacité totale prérestructuration) Hanovre (HAJ) 66 82 –18 –67 2 Helsinki (HEL) 54 60 –64 – 126 1 Joensuu (JOE) 60 77 –35 – 111 0 Jyväskylä (JYV) 53 76 –40 – 117 0 Kajaani (KAJ) 42 75 –82 – 168 0 Riga (RIX) 45 59 – 143 – 310 1 Londres Gatwick (LGW) 80 85 –1 –36 5 Tartu (TAY) 42 62 – 100 – 183 1 Tbilissi (TBS) 76 84 –27 –89 4 Kuressaare (URE) 33 86 8 –36 0 Venise (VCE) 87 84 10 –35 1 Vienne (VIE) 71 84 –13 –59 3

4.6.4. Contribution propre

(55) Selon le plan de restructuration, la contribution propre serait constituée de 27,8 millions d’EUR provenant de la vente prévue de trois aéronefs en 2015, de 7,5 millions d’EUR découlant de la vente de biens immobiliers, de 2 millions d’EUR résultant de la vente d’autres actifs non stratégiques et de 700 000 EUR provenant d’un nouveau prêt devant être octroyé par […]. Compte tenu du coût de restructuration total de 78,7 millions d’EUR, la contribution propre (totalisant 38 millions d’EUR) correspondrait à 48,3 % du coût de la restructuration. La partie restante des coûts de restructuration serait financée au titre de l’aide à la restructuration accordée par l’Estonie sous la forme d’une prise de participations d’un montant de 40,7 millions d’EUR, dont une partie serait utilisée pour rembourser le prêt de sauvetage.

4.6.5. Analyse de risques et de scénarios

(56) Le plan de restructuration prévoit une analyse de scénarios comprenant, outre le scénario médian sur lequel repose le plan de restructuration, un scénario optimal («scénario haut») et un scénario du pire («scénario bas»). Le scénario haut table sur une croissance annuelle du PIB en Europe de 5 %, sur une augmentation des recettes auxiliaires de 7 millions d’EUR résultant d’un meilleur positionnement des produits, ainsi que sur une hausse moyenne de 5 % du nombre de passagers. Selon le plan de restructuration, le scénario haut générerait un résultat avant impôts positif dès 2014. Le scénario bas se fonde quant à lui sur l’hypothèse selon laquelle la croissance du PIB en Europe continuera d’être faible jusqu’en 2017, ce qui entraînerait une diminution de 12 % du nombre de passagers. Les effets négatifs du recul du nombre de passagers seraient toutefois atténués par un certain nombre de mesures de gestion, à savoir une réduction de 10 % de la fréquence des liaisons aller-retour, une hausse d’1 % du prix des billets, une augmentation des recettes auxiliaires, de 4,5 EUR par passager en 2015 à 6,5 EUR par passager en 2017, une diminution de 10 % des frais de consultance et d’autres frais de fonctionnement, ainsi qu’une nouvelle réduction des équipages (5 pilotes et 5 membres du personnel de cabine entre 2014 et 2016). Compte tenu de de ces mesures de gestion dotées d’un effet d’atténuation, le scénario bas générerait en 2017 un résultat avant impôts légèrement positif mais se traduirait cependant par une trésorerie nette négative avant financement. Selon le plan de restructuration, aucun de ces scénarios n’imposerait un financement supplémentaire. Tableau 4 Analyse des scénarios sur la période 2013-2017 (en millions d’EUR) 2013 2014 2015 2016 2017 Scénario haut EBT [(8)-(7)] [0-1] [3-4] [6-7] [9-10] Trésorerie nette avant financement [(10)-(9)] [7-8] [6-7] [5-6] [8-9] Scénario bas EBT [(8)-(7)] [(4)-(3)] [(3)-(2)] [(1)-0] [0-1] Trésorerie nette avant financement [(10)-(9)] [2-3] [1-2] [(1)-0] [(1)-0]

(57) Le plan de restructuration contient également une analyse de sensibilité fondée sur le scénario médian et couvrant un certain nombre de facteurs: 5 % ou 10 % de réduction pour les objectifs de rendement, 5 % de diminution pour le nombre de passagers, 5 % ou 10 % d’augmentation pour les frais de carburant, 5 % ou 10 % de réduction pour le prix de vente souhaité pour l’aéronef destiné à la vente en 2015 (voir considérant 55 ci-dessus) et 5 % d’appréciation et de dépréciation pour le taux de change USD/EUR. Le plan de restructuration tient compte de l’effet que chaque facteur pris isolément aurait sur le rétablissement de la compagnie aérienne et conclut qu’un financement supplémentaire de [1-10] millions d’EUR à [30-40] millions d’EUR serait nécessaire dans tous les cas (sauf dans le cas d’une appréciation de 5 % du taux de change USD/EUR). En outre, dans la plupart des cas, le retour à l’équilibre ne serait pas atteint à la fin de la période de restructuration prévue, à savoir 2017.

4.7. Le plan de restructuration modifié du 31 octobre 2014

(58) Le 31 octobre 2014, les autorités estoniennes ont communiqué un plan de restructuration sensiblement modifié. Les modifications du plan portent en particulier sur les points suivants: 1) l’acquisition prévue d’Estonian Air par un investisseur privé, le groupe d’investissement estonien Infortar (29), qui devrait acquérir […] % des parts de l’Estonie d’ici au […] 2015; 2) l’extension de la période de restructuration de cinq ans à plus de six ans, avec une date de début avancée de l’année 2013 à novembre 2010 et une date de fin déplacée de la fin 2017 à novembre 2016; 3) une modification du plan d’entreprise tenant compte de la privatisation et des synergies prévues avec l’exploitant de transbordeurs Tallink, partiellement détenu par Infortar, ainsi que des ajustements supplémentaires imposés par de récents événements (la crise ukrainienne, une fréquentation plus faible que prévu sur certaines liaisons sous l’effet de la concurrence, etc.).

(59) En avançant à novembre 2010 la date de début de la période de restructuration, le plan de restructuration modifié englobe également les apports en capital de 2010 (mesure 3) et de 2011/2012 (mesure 4) dans les aides à la restructuration. Le montant global de l’aide à la restructuration est donc passé de 40,7 millions d’EUR, conformément au plan de restructuration initial, à 84,7 millions d’EUR.

(60) Compte tenu de l’extension de la période de restructuration et de l’arrivée prévue d’un investisseur privé en 2015, le plan de restructuration modifié couvre trois stratégies commerciales distinctes fondées sur des plans d’entreprise concomitants distincts: 1) 2011-avril 2012: une stratégie visant à étendre et à développer un opérateur régional dans le cadre d’une structure en étoile (financée en grande partie par les deux apports en capital réalisés par l’État au titre des mesures 3 et 4, et fondée sur un plan d’entreprise élaboré par la nouvelle direction nommée après l’acquisition par l’État de 90 % des parts d’Estonian Air en novembre 2010), comprenant entre autres les éléments suivants: a) l’extension de la flotte de 8 à 11 aéronefs (plus 2 aéronefs supplémentaires en commande); b) le développement de Tallinn en une plateforme régionale proposant un nombre de liaisons exploitées nettement plus élevé (de 13 en mars 2011 à 24 en septembre 2012); c) l’augmentation des effectifs de 255 à 337 unités. 2) avril 2012-2014: une stratégie visant à réduire la capacité et à modifier le modèle d’entreprise en privilégiant un modèle de transporteur régional de point à point, centré sur un nombre limité de liaisons stratégiques. Les mesures comprenaient entre autres: a) la réduction de la flotte de 11 à 7 aéronefs; b) la réduction du réseau d’exploitation de 24 à 12 liaisons; c) la réduction des effectifs de 337 à 164 unités; d) le remplacement de l’ancien président-directeur général et de l’équipe de direction. 3) 2015-2016: une stratégie prévoyant l’arrivée d’un investisseur privé, des synergies avec l’exploitant de transbordeurs Tallink et des ajustements supplémentaires compte tenu des résultats plus faibles enregistrés en 2014: a) continuer à privilégier [5-15] liaisons stratégiques mais en augmentant le nombre de liaisons saisonnières de [1-5] à [5-10] au plus tard en 2016; b) ajouter aux 7 aéronefs existants […] petits aéronefs régionaux ATR42 (loués avec équipage) pour assurer les liaisons saisonnières supplémentaires; c) tirer profit des synergies réalisées au niveau des recettes et des coûts avec l’investisseur privé et ses filiales (Tallink ferry, hôtels, services de taxi, etc.).

(61) Les autorités estoniennes soutiennent que, malgré le changement de stratégies, la période de restructuration s’étendant de novembre 2010 à novembre 2016, à savoir depuis l’acquisition par l’État de 90 % des parts d’Estonian Air jusqu’au rétablissement de la rentabilité selon le plan de restructuration modifié, peut être considérée comme un seul et même «continuum de restructuration» dont l’unique objectif est de garantir la rentabilité et la viabilité économique de la compagnie aérienne. Elles prétendent qu’il s’agit d’un processus à long terme unique, avec des tactiques changeantes en ce qui concerne la manière d’atteindre le résultat escompté — une fois que la stratégie de la structure en étoile s’est révélée inefficace, celle-ci a été abandonnée et remplacée par une stratégie différente mais poursuivant le même objectif souhaité de rentabilité et de viabilité.

(62) Le plan de restructuration modifié prévoit un retour à la rentabilité au plus tard en 2016, au terme de la période de restructuration de 6 ans, comme illustré au tableau 5. Tableau 5 Pertes et profits sur la période 2011-2016 (en millions d’EUR) 2011 2012 2013 2014(f) 2015(f) 2016(f) Recettes 76,514 91,508 72,123 68,463 81,244 97,098 EBITDA (6,830) (10,037) 6,943 5,735 11,907 21,715 EBT (17,325) (49,218) (8,124) (11,417) (3,316) 3,874 Marge EBT (23 %) (54 %) (11 %) (17 %) (4 %) 4 % Total des fonds propres 36,838 (14,683) (22,808) (32,406) 6,548 10,423

(63) Par rapport au plan de restructuration initial, la compagnie aérienne devait se concentrer davantage sur les liaisons et les activités non stratégiques (par exemple, en ajoutant de nouvelles liaisons saisonnières ou en étendant son activité de location avec équipage). Ensuite, la compagnie aérienne devait tirer profit d’un certain nombre de synergies qu’elle pouvait réaliser avec Tallink tant au niveau des recettes que des coûts. Aussi le plan de restructuration modifié prévoit-il une augmentation des recettes beaucoup plus marquée en 2015 et en 2016 que le plan de restructuration initial.

(64) En ce qui concerne la contribution propre, le plan de restructuration modifié prévoit une contribution propre globale de [100-150] millions d’EUR, représentant [50-60] % des coûts de restructuration. Ce montant comprend — outre les recettes provenant de la vente d’actifs et un nouveau prêt de […] déjà comptabilisés dans le plan de restructuration initialement notifié — le financement fourni en 2010 par SAS sous forme de fonds propres et de prêts ([…] millions d’EUR), le financement pour l’acquisition d’aéronefs obtenu en 2011 d’Export Development Canada (EDC) et […] ([…] millions d’EUR), une dotation en fonds propres prévue en 2015 de la part d’Infortar ([…] millions d’EUR) ainsi qu’une ligne de crédit intragroupe à fournir par Infortar en 2015 ([…] millions d’EUR).

(65) Les mesures compensatoires proposées dans le plan de restructuration modifié comprennent une réduction de la flotte, la suppression de liaisons ainsi qu’une diminution de la part de marché correspondante. Entre 2010 et 2016, la compagnie aérienne aurait réduit d’un aéronef sa flotte permanente (de huit à sept aéronefs). Par rapport à 2012, la réduction en 2016 ne serait plus que de quatre aéronefs. Ensuite, entre 2010 et 2016, le plan de restructuration modifié prévoit une diminution globale du nombre de liaisons, de [20-25] à [15-20] liaisons. Alors que la compagnie aérienne a renoncé à huit liaisons (Athènes, Barcelone, Dublin, Rome, Hambourg, Londres, Berlin et Kuressaare), trois liaisons seraient ajoutées (Göteborg, Split et Trondheim). Dans l’ensemble, la capacité exploitée resterait stable avec [1 000-1 200] millions de SKO en 2016 contre [1 000-1 200] millions de SKO en 2011. Quant à la part de marché, les autorités estoniennes soutiennent que la part de marché d’Estonian Air a reculé, de 40,2 % en 2012 à 26,3 % en 2014.

(66) En ce qui concerne l’arrivée d’un investisseur privé, le plan de restructuration modifié prévoit qu’Infortar ne verse rien à l’État pour sa participation dans Estonian Air. En lieu et place, il injecterait […] millions d’EUR de capital dans Estonian Air (en acquérant de la sorte au plus tard en avril 2015 entre […] des parts de la compagnie aérienne) et fournirait une ligne de crédit intragroupe supplémentaire de […] millions d’EUR. L’Estonie fournirait la partie restante du prêt de sauvetage (jusqu’à […] millions d’EUR), puis annulerait la plupart de ses prêts (jusqu’à […] millions d’EUR […]), et renoncerait à sa participation en acceptant une réduction à zéro du capital social et, enfin, renoncerait au droit de souscrire à la nouvelle augmentation de capital, tout en conservant éventuellement jusqu’à […] % des parts d’Estonian Air.

(67) Infortar n’a pas été choisie sur la base d’une procédure d’appel d’offres ouverte, transparente et inconditionnelle mais plutôt à l’issue de négociations directes avec l’Estonie. Les autorités estoniennes prétendent que, faute de temps, une longue procédure d’appel d’offres ne pouvait être envisagée, qu’elles avaient activement approché un certain nombre d’investisseurs potentiels et que d’autres avaient également eu la possibilité de manifester leur intérêt. Infortar était le seul à exprimer un intérêt réel, appuyé par une contribution au plan de restructuration modifié. En outre, les autorités estoniennes soutiennent que la valeur d’Estonian Air a été déterminée par un expert indépendant et réputé, lequel a conclu que la valeur totale des fonds propres d’Estonian Air au 31 mars 2015, aux yeux d’un investisseur privé potentiel, se situerait dans une fourchette de […] millions d’EUR.

5. LES DÉCISIONS D’OUVERTURE

5.1. Les décisions d’ouverture relatives à l’aide au sauvetage

(68) Le 20 février 2013, la Commission a décidé d’ouvrir la procédure formelle d’examen à l’égard des mesures accordées par le passé (mesures 1 à 4) et du prêt de sauvetage. Le 4 mars 2013, la Commission a étendu la procédure formelle d’examen à l’augmentation du prêt de sauvetage.

(69) Dans les décisions d’ouverture relatives à l’aide au sauvetage, la Commission a souligné le fait qu’Estonian Air n’a cessé d’enregistrer des pertes significatives depuis 2006. En outre, la Commission a observé que la compagnie aérienne présentait certains indices habituels d’une entreprise en difficulté au sens des lignes directrices communautaires concernant les aides d’État au sauvetage et à la restructuration d’entreprises en difficulté (30) (ci-après «les lignes directrices S&R de 2004») et que la compagnie aérienne avait perdu plus de la moitié de ses fonds propres entre 2010 et 2011. En outre, à la fin du mois de juillet 2012, Estonian Air s’est retrouvée, au regard de la législation estonienne, en situation de faillite technique. Sur la base de ce qui précède, la Commission a estimé à titre préliminaire qu’Estonian Air répondait, entre 2009 et 2012, aux critères d’une entreprise en difficulté.

(70) La Commission a également émis des doutes quant aux mesures examinées et est parvenue à la conclusion préliminaire que toutes impliquaient une aide d’État incompatible. Concernant la mesure 1, bien qu’il ressorte qu’elle a été mise à exécution dans le respect du critère pari passu par les trois actionnaires de la compagnie aérienne de l’époque, la Commission a observé que les nouvelles parts ont été payées sous la forme de liquidités et d’une conversion de prêts en fonds propres. Comme la Commission ne savait pas exactement quels actionnaires avaient injecté de l’argent frais et quels actionnaires avaient accepté une conversion de prêts en fonds propres, la Commission n’a pu exclure la présence d’un avantage indu en faveur d’Estonian Air et a donc estimé à titre préliminaire que la mesure 1 comportait une aide d’État illégale. En ce qui concerne la compatibilité de celle-ci avec le marché intérieur, la Commission a observé que, compte tenu des difficultés de la compagnie aérienne, seul l’article 107, paragraphe 3, point c), du traité semblait applicable.,Elle a néanmoins jugé à titre préliminaire que tel n’était pas le cas, étant donné que la mesure 1 ne respectait pas un certain nombre de critères fixés dans les lignes directrices S&R de 2004.

(71) Concernant la mesure 2, la Commission a observé qu’au moment de la vente, l’aéroport de Tallinn était détenu intégralement par l’Estonie et qu’il relevait du ministère des affaires économiques et des communications, ce qui semblait indiquer que les mesures prises par l’aéroport de Tallinn pouvaient être jugées imputables à l’État. En outre, comme aucune procédure d’appel d’offres ouverte, transparente et inconditionnelle n’avait été lancée, la Commission n’était pas en mesure d’exclure automatiquement la présence d’un avantage indu en faveur d’Estonian Air et a estimé à titre préliminaire que la mesure 2 impliquait une aide d’État illégale. Elle a également conclu à titre préliminaire que l’aide était incompatible dans la mesure où les critères établis dans les lignes directrices S&R de 2004 n’étaient pas remplis et, en particulier, qu’une violation du principe de non-récurrence n’était pas à exclure.

(72) Quant à la mesure 3, la Commission a observé dans un premier temps qu’elle n’avait pas été mise à exécution dans le respect du critère pari passu. Elle a également souligné que, comme pour la mesure 2, les contributions de l’État et de SAS étaient de nature différente (de l’argent frais injecté par l’État d’un côté et une conversion de dette de la part de SAS d’un autre côté) et que les montants n’étaient pas comparables. En ce qui concerne le plan d’entreprise de 2010, la Commission a exprimé des doutes quant au fait qu’il puisse être considéré comme suffisamment solide pour conclure qu’un investisseur privé prudent aurait participé à la transaction en cause dans les mêmes conditions et a également observé que Cresco avait manifestement rejeté le plan et refusé d’injecter des fonds supplémentaires dans la compagnie aérienne. En outre, la Commission a remarqué que l’Estonie avait déclaré que la décision d’augmenter le capital en 2010 avait été prise afin, d’une part, de garantir l’exploitation à long terme des liaisons aériennes desservant les destinations commerciales les plus importantes et, d’autre part, de prendre le contrôle de la compagnie aérienne. Sur la base de ce qui précède, la Commission a conclu à titre préliminaire que la mesure 3 impliquait une aide d’État illégale, non compatible avec le marché intérieur dans la mesure où elle ne semblait pas respecter les exigences juridiques imposées par les lignes directrices S&R de 2004 et, en particulier, qu’elle était susceptible de violer le principe de non-récurrence.

(73) La Commission a également évalué si la mesure 4 était conforme au principe de l’investisseur en économie de marché. Elle a, dans un premier temps, émis des doutes quant à la fiabilité du plan d’entreprise de 2011 et a soulevé la question de savoir s’il était réaliste de considérer qu’une expansion du réseau et une augmentation des fréquences, impliquant un accroissement des capacités en termes de liaisons, de flotte et d’effectifs, suffiraient à améliorer la compétitivité de la compagnie aérienne. La Commission a également observé que les prévisions de croissance contenues dans le plan d’entreprise de 2011 semblaient exagérément optimistes et que la stratégie en étoile proposée apparaissait comme extrêmement risquée, ce qui semblait être confirmé par le fait que ni l’actionnaire privé restant (SAS) ni aucun autre créancier privé ([…]) n’était disposé à prendre part à la transaction. Au vu de ces considérations, la Commission a jugé à titre préliminaire que la mesure 4 impliquait une aide d’État illégale et qu’elle ne respectait pas les critères applicables aux aides au sauvetage ou à la restructuration qui sont fixés dans les lignes directrices S&R de 2004.

(74) Enfin, en ce qui concerne le prêt de sauvetage (mesure 5), la présence d’un élément d’aide n’était pas contestée par l’Estonie. La Commission a observé à titre préliminaire que l’aide semblait répondre à la plupart des critères relatifs à l’aide au sauvetage figurant au point 3.1 des lignes directrices S&R de 2004. Cependant, la Commission a émis des doutes quant au respect du principe de non-récurrence, compte tenu du fait que les mesures 1 à 4 étaient susceptibles de constituer des aides illégales et incompatibles. Étant donné que les autorités estoniennes n’ont fourni aucune justification permettant de déroger au principe de non-récurrence, la Commission a jugé à titre préliminaire que la mesure 5 pouvait être considérée comme une aide illégale et incompatible.

(75) Quant à la partie du prêt de sauvetage qui n’avait pas encore été versée à ce moment-là, à savoir 12,1 millions d’EUR (voir considérants 42 et 43 ci-dessus], la Commission a rappelé à l’Estonie l’effet suspensif de l’article 108, paragraphe 3, du traité. Elle a ajouté que l’Estonie devait s’abstenir de fournir ce montant à Estonian Air jusqu’à ce que la Commission soit parvenue à une décision finale.

5.2. La décision d’ouverture relative à l’aide à la restructuration

(76) Le 20 juin 2013, l’Estonie a notifié une aide à la restructuration sous forme de prise de participations à hauteur de 40,7 millions d’EUR en faveur d’Estonian Air, sur la base d’un plan de restructuration (mesure 6). Le fait que la mesure avait la nature d’une aide d’État n’était pas contesté par l’Estonie, entre autres parce que l’apport en capital prévu provenait directement du budget de l’État et ne bénéficiait qu’à Estonian Air, à des conditions qu’un investisseur en économie de marché prudent n’aurait normalement pas acceptées.

(77) La Commission a ensuite apprécié la compatibilité de la mesure 6 sur la base des dispositions relatives aux aides à la restructuration des lignes directrices S&R de 2004. La Commission a jugé à titre préliminaire qu’Estonian Air était éligible à une aide à la restructuration dans la mesure où elle remplissait les critères d’une entreprise en difficulté (voir considérant 69).

(78) La Commission a ensuite examiné si le plan de restructuration permettait à Estonian Air de rétablir sa viabilité à long terme. La Commission a observé que l’analyse de scénarios et l’analyse de sensibilité du plan de restructuration comportaient des faiblesses importantes. Elle a remarqué en particulier que, dans le scénario bas, Estonian Air afficherait un résultat avant impôts légèrement positif en 2017. Cependant, la trésorerie nette avant financement resterait négative, même après l’adoption de mesures de restructuration supplémentaires par la direction de la compagnie aérienne (voir tableau 4). En outre, l’analyse de sensibilité fournie montre que si l’on modifie assez légèrement les hypothèses, une par une, il en résulte un besoin de financement supplémentaire, sauf dans un seul cas de figure. Compte tenu de ce qui précède, la Commission a émis des doutes quant au fait que le plan de restructuration initial puisse fournir une base solide pour le rétablissement de la viabilité à long terme d’Estonian Air.

(79) En ce qui concerne les mesures compensatoires, la Commission a exprimé des doutes quant à l’acceptabilité de la libération de créneaux horaires dans un certain nombre d’aéroports coordonnés. Des informations complémentaires sur les contraintes de capacité de ces aéroports et sur la valeur économique des créneaux horaires étaient nécessaires pour déterminer si ces créneaux horaires pouvaient être acceptés en tant que mesures compensatoires. Quant aux suppressions de 12 liaisons, considérées comme des mesures compensatoires (voir considérant 54 ci-dessus), la Commission ne percevait pas clairement la manière dont la «contribution de niveau 1», la «contribution basée sur les coûts directs d’exploitation» et la marge de rentabilité de ces liaisons avaient été calculées. La Commission a observé que la différence entre ces indicateurs de rentabilité était très prononcée et qu’il n’était pas établi clairement si Estonian Air aurait dû de toute façon renoncer à ces liaisons afin de garantir un retour à la viabilité. La Commission a observé en particulier que toutes les liaisons présentaient une marge de rentabilité négative. En outre, si la Commission utilisait le niveau de contribution basé sur les coûts directs d’exploitation pour évaluer la rentabilité des liaisons, seules deux liaisons — correspondant à une diminution de capacité d’environ 1 % en termes de SKO — afficheraient un niveau de contribution basé sur les coûts directs d’exploitation supérieur à zéro et seraient acceptables.

(80) En ce qui concerne la proposition de contribution propre d’Estonian Air de 38 millions d’EUR (soit 48,3 % du coût de restructuration total de 78,7 millions d’EUR), la Commission a observé que celle-ci semblait en principe acceptable. Cependant, la Commission a exprimé des doutes concernant la vente en 2015 de trois aéronefs CRJ900, la vente d’AS Estonian Air Regional et la vente de 51 % des parts d’Eesti Aviokütuse Teenuste AS détenues par Estonian Air. La Commission a néanmoins considéré que la vente de biens immobiliers, l’octroi d’un nouveau prêt de la part de […] et la vente de 60 % des parts d’AS Amadeus Eesti détenues par Estonian Air pouvaient être acceptés au titre de contribution propre.

(81) Enfin, la Commission a rappelé les doutes émis dans les décisions d’ouverture relatives à l’aide au sauvetage concernant la compatibilité des mesures 1 à 5, lesquelles étaient susceptibles d’entraîner une violation du principe de non-récurrence.

(82) Sur la base de ce qui précède, la Commission doutait, d’une part, de la conformité de la mesure de restructuration notifiée avec les lignes directrices S&R de 2004 et, d’autre part, de sa compatibilité avec le marché intérieur. Elle a invité l’Estonie à présenter ses commentaires et à fournir toutes informations utiles à l’appréciation de l’apport en capital notifié en tant qu’aide à la restructuration.

(83) Concernant la plainte reçue le 23 mai 2013 relative à un accord de vente et de cession-bail conclu entre Estonian Air et l’aéroport de Tallinn (voir considérant 10 ci-dessus), la Commission a conclu qu’il ne comportait aucun avantage indu en faveur d’Estonian Air et a donc exclu la présence d’une aide d’État.

6. OBSERVATIONS CONCERNANT LES DÉCISIONS D’OUVERTURE

6.1. Commentaires de l’Estonie

(84) L’Estonie a présenté ses commentaires concernant les décisions d’ouverture de la Commission relatives à l’aide au sauvetage par lettres des 9 avril et 17 mai 2013. Concernant la mesure 1, l’Estonie est d’avis que l’investissement a été effectué sur la base d’un plan d’entreprise crédible et d’une évaluation positive de la compagnie aérienne. L’Estonie indique que la contribution de SAS (partiellement sous la forme d’une conversion de prêts en fonds propres) doit être considérée dans le contexte des prêts de […] millions d’USD et de […] millions d’EUR que SAS a consentis à Estonian Air, respectivement en 2008 et en 2009. En ce qui concerne la participation de l’État, l’Estonie explique qu’elle a fondé sa décision sur un rapport d’évaluation produit par le ministère des affaires économiques et des communications selon lequel la valeur de la compagnie aérienne après investissement excéderait sa valeur avant investissement. En outre, l’Estonie souligne que chaque actionnaire a procédé à une analyse propre de l’opération et que tous les actionnaires ont décidé d’injecter du capital proportionnellement à leur participation, ce qui garantissait le respect du critère pari passu pour la mesure 1.

(85) En ce qui concerne la mesure 2, l’Estonie observe dans un premier temps que l’absence d’appel d’offres ne permet en aucun cas de conclure à la présence d’une aide d’État et qu’en tout état de cause, la vente était fondée sur une valeur de transaction reflétant le véritable prix de marché des activités d’assistance en escale d’Estonian Air, lesquelles étaient, qui plus est, bénéficiaires. Selon l’Estonie, la mesure 2 consistait en la vente de la division «services d’assistance en escale» de la compagnie aérienne, à l’exclusion du personnel et du passif, et la valeur comptable des actifs représentait un prix plancher. En outre, l’Estonie est d’avis que la transaction était comparable à des opérations similaires. L’Estonie souligne par ailleurs que l’aéroport de Tallinn est une entité indépendante, non soumise à l’ingérence de l’État, et que tous les membres de la direction et des conseils de surveillance sont des hommes d’affaires indépendants et non des représentants de l’État ou des personnes désignées par ce dernier.

(86) En outre, l’Estonie fournit des précisions concernant la structure exacte de la mesure 3, qu’elle considère également comme exempte d’élément d’aide. L’Estonie prétend aussi que la participation de SAS s’élève à […] millions d’EUR, à savoir les 2 millions d’EUR injectés sous forme de liquidités, plus l’acquisition de la participation de Cresco à hauteur de […] millions d’EUR. Concernant le plan d’entreprise de 2010, l’Estonie est d’avis que ce plan était fondé sur une croissance durable, sur les prévisions positives en matière de reprise et de croissance de l’économie estonienne ainsi que sur les prévisions de l’époque de l’Association internationale du transport aérien (IATA) concernant la croissance du trafic international. Selon l’Estonie, le plan d’entreprise de 2010 comportait tous les éléments susceptibles de motiver une prise de décision d’investissement prudente et crédible. Concernant la prise en compte par l’État de considérations macroéconomiques, l’Estonie prétend que ces considérations ne constituaient pas les seuls motifs de la décision d’investissement de l’État. L’Estonie fournit en outre une évaluation de la compagnie aérienne réalisée par un analyste économique expérimenté du ministère des affaires économiques et des communications, lequel estime à [0-10] millions d’EUR la valeur totale des fonds propres d’Estonian Air après l’investissement supplémentaire (sur la base des prévisions de flux de trésorerie actualisé).

(87) Concernant la décision de l’État d’investir 30 millions d’EUR en 2011-2012 (mesure 4), l’Estonie observe d’emblée qu’en 2011, les perspectives de croissance du marché de l’Europe de l’Est étaient relativement stables et qu’à l’été 2011, le marché européen de l’aviation n’était pas encore en crise. L’Estonie prétend en outre que SAS n’a pas pris part à la mesure 4 parce qu’elle connaissait, à l’époque, de sérieuses difficultés financières. Concernant le prêt de […], qui était censé être accordé à la compagnie aérienne mais qui ne le fut pas in fine, l’Estonie estime qu’il doit être considéré séparément, et non avec ses investissements en capitaux propres. L’Estonie souligne également que le plan d’entreprise de 2011 était robuste et crédible, et qu’il comportait une stratégie de développement fondée sur une analyse économique solide et pointue du marché de l’aviation dans la région et de l’essor économique attendu dans les pays voisins. L’Estonie soutient également qu’en 2011, les fonds propres de la compagnie aérienne étaient importants, aussi bien avant qu’après l’apport en capital. Bien que l’Estonie reconnaisse que le plan d’entreprise de 2011 n’était pas viable et qu’il a été abandonné à la mi-2012, elle prétend qu’au moment de décider de la mise à exécution de la mesure 4, l’État pensait que la compagnie aérienne serait en mesure de rétablir sa viabilité.

(88) En ce qui concerne le prêt de sauvetage (mesure 5), l’Estonie est d’avis que toutes les conditions relatives à l’aide au sauvetage qui sont fixées dans les lignes directrices S&R de 2004 étaient réunies. L’Estonie estime cependant qu’Estonian Air pouvait être considérée en difficulté uniquement à partir de juin-juillet 2012. Étant donné qu’elle conclut à l’absence d’aide d’État dans le cas des mesures 1 à 4, elle estime que le principe de non-récurrence consacré dans les lignes directrices S&R de 2004 n’est pas violé. L’Estonie ajoute néanmoins que, si la Commission devait constater une violation de ce principe, elle devrait prendre en compte le fait qu’Estonian Air n’assure que 0,17 % du trafic intraeuropéen et que l’aide en cause ne génère aucun effet négatif induit sur les autres États membres ni aucune distorsion indue de la concurrence.

(89) Dans ses commentaires du 19 mars 2014 ayant trait à la décision d’ouverture relative à l’aide à la restructuration (mesure 6), l’Estonie réitère ses arguments concernant le principe de non-récurrence. Quant au rétablissement de la viabilité à long terme d’Estonian Air, elle considère que la Commission devrait accepter l’inclusion des mesures d’atténuation prises par la direction dans l’analyse de sensibilité, étant donné que tel est les entreprises normales fonctionnent ainsi.

(90) L’Estonie fournit également certaines précisions sur la manière dont la contribution de niveau 1, la contribution basée sur les coûts directs d’exploitation et la marge de rentabilité des liaisons proposées comme mesures compensatoires ont été calculées (voir considérant 79). Selon l’Estonie, la contribution de niveau 1 définit les recettes marginales provenant de chaque voyageur, hors coûts de vol, tandis que la contribution basée sur les coûts directs d’exploitation définit la contribution de chaque voyageur et comprend l’ensemble des coûts variables liés au vol, à l’exclusion des coûts relatifs à l’aéronef et des autres frais généraux. L’Estonie prétend en outre que les liaisons doivent être considérées comme des mesures compensatoires acceptables parce qu’elles affichaient toutes une contribution de niveau 1 positive et rejette l’argument de la Commission selon lesquels les liaisons abandonnées ne seraient pas bénéficiaires dans le nouveau modèle d’entreprise.

(91) Concernant sa contribution propre, l’Estonie explique que le rapport d’évaluation relatif à la vente de l’aéronef est réaliste et fournit des détails sur le prix de vente d’AS Estonian Air Regional et des parts d’AS Amadeus Eesti détenues par Estonian Air.

6.2. Observations des intéressés

(92) Concernant les décisions d’ouverture relatives à l’aide au sauvetage, la Commission a reçu des observations d’IAG et de Ryanair.

(93) IAG déclare être lésée par l’aide au sauvetage en faveur d’Estonian Air du fait de son investissement dans FlyBe et de ses relations avec Finnair. IAG observe également que, de son point de vue, la connectivité de l’Estonie ne serait pas entravée si Estonian Air devait quitter le marché. IAG a exprimé des préoccupations au sujet de la violation présumée du principe de non-récurrence.

(94) Ryanair accueille favorablement l’examen formel de la Commission concernant l’aide au sauvetage en faveur d’Estonian Air, en particulier compte tenu du manque d’efficacité d’Estonian Air en comparaison avec Ryanair. En ce qui concerne les mesures 1 à 5, Ryanair observe dans un premier temps que Cresco a décidé de renoncer à sa participation, ce qui doit être considéré comme une solide indication de la non-conformité des apports en capital au principe de l’investisseur en économie de marché. Ryanair observe que les compagnies à bas coûts offrent une meilleure solution de rechange aux transporteurs nationaux tels qu’Estonian Air et que la législation de l’Union européenne ne reconnaît pas le droit de chaque État membre de disposer d’un transporteur national. Enfin, Ryanair prétend que sa position sur le marché est affectée de manière directe et substantielle par l’aide d’État octroyée à Estonian Air et que ladite aide fausse fortement la concurrence.

(95) Concernant la décision d’ouverture relative à l’aide à la restructuration, deux parties intéressées ont présenté des observations: Ryanair ainsi qu’une partie intéressée ne souhaitant pas que son identité soit dévoilée.

(96) La partie intéressée ayant souhaité conserver l’anonymat estime que le plan de restructuration d’Estonian Air n’est ni crédible ni réalisable compte tenu du niveau particulièrement élevé de ses pertes en 2012, lequel s’est traduit par une marge nette inférieure à – 50 %. Concernant la restructuration de la flotte et des opérations, cette partie intéressée est d’avis que les plans d’Estonian Air prévoyant l’utilisation de deux aéronefs pour des vols affrétés ne sont pas viables étant donné le caractère extrêmement concurrentiel de ce type de marché, et remet en question la composition mixte de la nouvelle flotte. Elle observe également que le calcul de la rentabilité des liaisons proposées en tant que mesures compensatoires montre que celles-ci ne sont pas acceptables et juge, de manière générale, que l’aide à la restructuration ne devrait pas être autorisée. Enfin, cette partie intéressée présente une étude de cas illustrant la connectivité de la Hongrie après l’effondrement de Malév et en conclut que le marché peut compenser de manière adéquate la perte d’un transporteur national.

(97) Ryanair observe dans un premier temps que la Commission doit examiner si l’Estonie disposait d’autres options (telles que la liquidation) en lieu et place d’une aide d’État. Ryanair soutient également que les hypothèses du plan de restructuration sont extrêmement optimistes et que ce plan est voué à l’échec. Par exemple, Ryanair estime irréaliste le fait qu’Estonian Air sera en mesure de vendre certains de ses aéronefs afin d’augmenter le capital. Ryanair estime en outre que les 12 liaisons supprimées par Estonian Air ne sont pas bénéficiaires et ne sauraient être considérées comme des mesures compensatoires. Ryanair observe d’autre part que les conditions fixées dans les lignes directrices S&R de 2004 ne sont pas respectées, en particulier le principe de non-récurrence. Enfin, Ryanair réitère l’argument selon lequel l’aide octroyée à Estonian Air nuit fortement à sa position sur le marché.

6.3. Commentaires de l’Estonie sur les observations des intéressés

(98) L’Estonie a répondu en détail aux arguments avancés par les intéressés. En ce qui concerne les observations d’IAG ayant trait aux décisions d’ouverture relatives à l’aide au sauvetage, l’Estonie observe qu’Estonian Air et FlyBe ne desservent pas les mêmes aéroports et ne sont pas en concurrence. Quant à la connectivité du pays, l’Estonie estime qu’elle serait affectée si Estonian Air sortait du marché et soutient que les compagnies à bas coûts n’offrent pas le type de connectivité qui est importante pour l’Estonie.

(99) En ce qui concerne les observations de Ryanair ayant trait aux décisions d’ouverture relatives à l’aide au sauvetage, l’Estonie observe que l’efficience des compagnies à bas coûts ne peut être comparée à celle des transporteurs régionaux. Concernant les raisons incitant l’État à investir dans la compagnie aérienne, l’Estonie observe qu’une compagnie aérienne rentable et durable est particulièrement importante dans la mesure où elle garantit à l’Estonie des liaisons régulières et fiables vers un certain nombre de pays constituant des partenaires commerciaux et économiques incontournables pour l’Estonie, un rôle que ne remplissent pas les principaux concurrents de la compagnie aérienne. Enfin, l’Estonie prétend que les compagnies à bas coûts ont échoué en Estonie en raison de la taille réduite du marché, et non du fait de la présence d’Estonian Air, et exclut toute concurrence entre Ryanair et Estonian Air dans la mesure où les deux compagnies ciblent des segments de clientèle différents.

(100) L’Estonie a également répondu aux observations reçues dans le cadre de la décision d’ouverture relative à l’aide à la restructuration. Concernant les observations de la partie intéressée souhaitant conserver l’anonymat, l’Estonie n’a pas commenté certaines d’entre elles en déclarant qu’elle présenterait un nouveau plan de restructuration et que ces observations n’étaient dès lors plus pertinentes. L’Estonie indique néanmoins qu’il n’existe pas de surcapacité dans les liaisons à destination et au départ de l’Estonie, et qu’il n’y pas de risque qu’il soit porté atteinte au marché intérieur par le transfert d’une part inéquitable des adaptations structurelles vers d’autres États membres. Concernant la comparaison avec l’étude de cas relative à la connectivité de la Hongrie, l’Estonie fait valoir que ce pays est un petit marché isolé et que la disparition d’Estonian Air entraînerait une perte quantitative et qualitative au niveau des liaisons aériennes, et soutient que son cas s’apparente davantage à celui de la Lituanie après la faillite du transporteur national lituanien FlyLAL, laquelle — selon l’Estonie — a perdu 26 % de son facteur de mobilité (31), contre 4 % pour la Hongrie.

(101) Concernant les observations de Ryanair, l’Estonie réitère l’argument selon lequel la position de Ryanair ne serait pas affectée par l’aide d’État accordée à Estonian Air. En outre, l’Estonie considère que la déclaration de Ryanair selon laquelle Estonian Air devrait faire l’objet d’une liquidation ne repose sur aucune donnée. Enfin, l’Estonie rappelle qu’en ce qui concerne les mesures 1 à 3, il n’y a pas de violation du principe de non-récurrence.

7. APPRÉCIATION DES MESURES ET DU PLAN DE RESTRUCTURATION

(102) En vertu de l’article 107, paragraphe 1, du traité, sont incompatibles avec le marché, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État, sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions. La notion d’aide d’État s’applique à tout avantage octroyé directement ou indirectement, financé par des ressources d’État et accordé par l’État lui-même ou par un organisme intermédiaire agissant en vertu des pouvoirs qui lui ont été conférés par l’État.

(103) Pour constituer une aide d’État, une mesure doit provenir de ressources d’État et être imputable à l’État. En principe, les ressources d’État sont les ressources d’un État membre et de ses pouvoirs publics, ainsi que les ressources d’entreprises publiques sur lesquelles les autorités publiques peuvent exercer un contrôle direct ou indirect.

(104) Afin de déterminer si les différentes mesures évaluées ont procuré un avantage économique à Estonian Air et, partant, si les mesures impliquent une aide d’État, la Commission examinera si la compagnie aérienne a bénéficié d’un avantage économique qu’elle n’aurait pas obtenu dans des conditions normales de marché.

(105) La Commission applique dans son appréciation le critère basé sur le principe de l’investisseur en économie de marché. Selon ce critère, on ne serait pas en présence d’une aide d’État lorsque, dans des circonstances similaires, un investisseur privé d’une taille comparable à celle des organismes publics, opérant dans les conditions normales d’une économie de marché, aurait pu être amené à fournir au bénéficiaire les mesures en cause. La Commission doit dès lors apprécier si un investisseur privé aurait conclu les opérations sous examen aux mêmes conditions. Un investisseur privé hypothétique agirait en investisseur circonspect, dont la recherche de maximisation des bénéfices est tempérée par son attitude prudente à l’égard du niveau de risques acceptable pour un rendement financier déterminé. En principe, un apport de capitaux sur fonds publics ne constitue pas une aide d’État s’il est réalisé pari passu, c’est-à-dire s’il coïncide avec un apport significatif de capital de la part d’un investisseur privé, effectué dans des circonstances et des conditions comparables.

(106) Enfin, les mesures en cause doivent fausser ou menacer de fausser la concurrence et être susceptibles d’affecter les échanges entre États membres.

(107) La compatibilité des mesures sous examen doit être évaluée à la lumière des exceptions prévues aux paragraphes 2 et 3 dudit article dans la mesure où elles constituent une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité.

7.1. Existence d’une aide d’État

7.1.1. Mesure 1

(108) La Commission évaluera dans un premier temps si l’apport en capital de 2,48 millions d’EUR de 2009 (mesure 1) constitue une aide. Comme expliqué au considérant 105, un apport de capitaux sur fonds publics n’est pas considéré comme procurant un avantage indu — et ne constitue pas une aide — s’il est effectué pari passu.

(109) À cet égard, la Commission observe que la mesure 1 a été mise à exécution par les actionnaires d’Estonian Air de l’époque proportionnellement à leur participation, à savoir 34 % pour l’Estonie (2,48 millions d’EUR), 49 % pour SAS (3,57 millions d’EUR) et 17 % pour Cresco (1,23 million d’EUR). L’Estonie a confirmé que l’État et Cresco n’ont procédé qu’à un apport de fonds tandis que SAS a fourni 1,21 million d’EUR sous forme de liquidités et 2,36 millions d’EUR sous la forme d’une conversion de prêts en fonds propres. En outre, l’Estonie a expliqué que SAS avait consenti à Estonian Air des prêts de […] millions d’USD et de […] millions d’EUR, respectivement en 2008 et en 2009 (voir considérant 84).

(110) Dans les décisions d’ouverture relatives à l’aide au sauvetage, la Commission a observé que le caractère différent des apports de capitaux (d’une part, une augmentation de capital avec de l’argent frais et, d’autre part, une conversion de créances opérée par SAS) suffisait à soulever des doutes raisonnables sur le respect du critère pari passu pour ce qui est de la mesure 1. Cependant, les informations fournies par l’Estonie ont dissipé les doutes de la Commission, étant donné que l’apport en capital a clairement été réalisé dans le respect du critère pari passu au moins en ce qui concerne Cresco. Tant l’État que Cresco ont procédé à des apports plutôt significatifs d’argent frais, sous forme de liquidités, proportionnellement à leur participation. En outre, l’apport total en espèces de Cresco et de SAS est significatif et comparable à celui de l’État. D’autre part, la conversion de prêts en fonds propres réalisée par SAS doit être envisagée dans le contexte des prêts que ce groupe avait précédemment consentis à Estonian Air en 2008 et 2009, lesquels démontrent qu’il croyait en la viabilité de la compagnie aérienne.

(111) Tel qu’il ressort d’une jurisprudence constante (32), une participation privée de 66 % n’est manifestement pas négligeable comparativement à l’intervention de l’État. En outre, rien n’indique que la décision de SAS et de Cresco d’investir dans Estonian Air ait pu être influencée par le comportement de l’État.

(112) Par ailleurs, la Commission observe que, conformément aux lignes directrices de 1994 relatives au secteur de l’aviation (33), «[l]’apport de capital n’implique pas une aide d’État lorsque la participation de l’État dans le capital d’une société doit être majorée, lorsque l’apport de capital est proportionnel au nombre de parts détenues par les pouvoirs publics et intervient concomitamment avec un apport de fonds d’un actionnaire privé; la part détenue par l’investisseur privé doit avoir une signification économique réelle». C’est donc le cas pour la mesure 1.

(113) Sur la base de ce qui précède, la Commission considère que Cresco a pris la décision d’investir dans Estonian Air dans des conditions et des circonstances comparables à celles de la décision de l’État d’investir dans la compagnie aérienne (pari passu) et que les investissements tant de Cresco que de SAS étaient significatifs. En outre, la Commission n’a aucune raison de douter du fait que SAS et Cresco ont décidé d’investir dans Estonian Air dans le but de réaliser des profits. La Commission conclut en conséquence que le financement d’Estonian Air au moyen de l’apport en capital de 2,48 millions d’EUR (mesure 1) ne procure pas d’avantage indu à Estonian Air et exclut dès lors la présence d’une aide d’État, sans qu’il soit nécessaire d’examiner plus avant si les autres conditions cumulatives prévues à l’article 107, paragraphe 1, du traité sont respectées.

7.1.2. Mesure 2

(114) En juin 2009, Estonian Air a vendu ses activités d’assistance en escale à l’aéroport de Tallinn, détenu intégralement par l’État, pour un montant de 2,4 millions d’EUR (mesure 2). Afin de déterminer le prix, il n’a été procédé à aucune procédure d’appel d’offres ouverte, transparente et inconditionnelle, et aucune estimation n’a été réalisée par des évaluateurs indépendants. Au lieu de cela, le prix a été fixé à l’issue de négociations directes entre l’aéroport de Tallinn et Estonian Air.

(115) La Commission fait observer qu’en l’absence d’appel d’offres ou d’évaluation indépendante, elle ne peut exclure la présence d’une aide. Aussi la Commission doit-elle apprécier en détail l’opération et son contexte afin de déterminer si celle-ci a procuré à Estonian Air un quelconque avantage indu.

(116) L’Estonie a précisé au cours de la procédure formelle d’examen que l’activité d’assistance en escale était bénéficiaire entre 2005 et 2008, à savoir les années précédant la vente. En outre, l’opération a été effectuée sous la forme d’une vente d’actifs, à l’exclusion du passif et du personnel et de tout autre «coût historique». Afin de déterminer le prix, la valeur comptable des actifs a été fixée comme prix plancher. En outre, les autorités estoniennes ont présenté leur analyse interne démontrant que le multiple «valeur d’entreprise-ventes» (VE/ventes) (34) de l’opération correspond à des multiples observés dans plusieurs autres opérations dans lesquelles la société-cible fournissait des services d’assistance en escale. Cela semble indiquer que l’opération a été effectuée conformément aux conditions du marché.

(117) En outre, l’Estonie prétend que l’aéroport de Tallinn, bien que détenu intégralement par l’État, est indépendant de ce dernier et que les membres de la direction et des conseils de surveillance sont des hommes d’affaires indépendants et non des représentants de l’État. Dans les décisions d’ouverture relatives à l’aide au sauvetage, la Commission a remis en question la possibilité de considérer que les actions de l’aéroport de Tallinn étaient imputables à l’État en se fondant sur le fait que le ministère des affaires économiques et des communications était l’unique actionnaire de l’aéroport de Tallinn et que ce dernier relevait du ministère.

(118) En tout état de cause, la Cour de justice de l’Union européenne a conclu de manière constante que les mesures prises par des entreprises publiques placées sous le contrôle de l’État ne sauraient être en soi attribuées à l’État. En effet, la Cour de justice a expliqué dans l’arrêt «Stardust Marine», ainsi que dans la jurisprudence ultérieure, qu’aux fins de conclure à l’imputabilité, il était nécessaire «d’examiner si les autorités publiques doivent être considérées comme ayant été impliquées, d’une manière ou d’une autre, dans l’adoption de ces mesures» (35). En ce qui concerne la mesure 2, la Commission ne peut conclure que la décision de l’aéroport de Tallinn d’investir dans Estonian Air était imputable à l’État. Elle n’a pas davantage relevé de preuve indirecte à cet égard au sens de la jurisprudence «Stardust Marine». Pour ces motifs, la Commission considère que la décision de l’aéroport de Tallinn de prendre part à la mesure 2 n’est pas imputable à l’Estonie.

(119) Étant donné que la décision de l’aéroport de Tallinn de prendre part à la mesure 2 n’était pas imputable à l’État et que l’opération a été manifestement effectuée aux conditions du marché, la Commission exclut la présence d’une aide d’État pour ce qui est de la mesure 2, sans qu’il soit nécessaire d’examiner plus avant si les autres conditions cumulatives prévues à l’article 107, paragraphe 1, du traité sont respectées.

7.1.3. Mesure 3

(120) En ce qui concerne l’apport en capital de 2010 (mesure 3), l’Estonie a expliqué au cours de la procédure formelle d’examen que l’État avait injecté 17,9 millions d’EUR en espèces tandis que SAS avait converti en fonds propres un prêt de 2 millions d’EUR. Dans le même temps, SAS a acquis la part que détenait Cresco dans Estonian Air pour un montant de […] millions d’EUR (en échange de l’annulation comptable d’un prêt de […] millions d’EUR que Cresco avait consenti à SAS). En conséquence, Cresco ne figurait plus parmi les actionnaires, la participation de l’État est passée à 90 % tandis que celle de SAS est tombée à 10 %. L’Estonie soutient que sa décision d’investir à nouveau dans Estonian Air était fondée sur le plan d’entreprise de 2010.

(121) La Commission observe dans un premier temps que les apports de l’État et de SAS ont été réalisés sous des formes distinctes et avec des montants non proportionnels aux participations respectives. Un apport de 17,9 millions d’EUR d’argent frais de la part de l’État n’est pas comparable à la conversion d’une créance en fonds propres de 2 millions d’EUR effectuée par SAS, notamment parce que l’Estonie n’a pas fourni la preuve que le prêt était entièrement garanti et donc que SAS aurait assumé un nouveau risque en convertissant le prêt en fonds propres. En ce qui concerne l’annulation de la créance de […] millions d’EUR que Cresco détenait sur SAS en échange des parts de Cresco dans Estonian Air, la Commission observe que cette opération ne constituait pas un apport d’argent frais en faveur d’Estonian Air. En outre, il n’est pas certain que SAS ait couru un nouveau risque en acceptant l’annulation de sa dette en échange des parts de Cresco dans Estonian Air. Ces éléments suffisent à permettre à la Commission de conclure que la mesure 3 n’a pas été mise à exécution dans le respect du critère pari passu.

(122) Les autorités estoniennes prétendent que la mesure 3 respectait le principe de l’investisseur en économie de marché étant donné qu’elle avait été adoptée sur la base du plan d’entreprise de 2010, qu’elles considèrent solide et crédible. Selon le plan en question, Estonian Air aurait atteint le seuil de rentabilité dès 2013 si elle avait modifié sa flotte conformément au plan et serait restée largement bénéficiaire par la suite, jusqu’en 2020 au moins.

(123) Bien que la Commission reconnaisse que le plan d’entreprise de 2010 analyse la situation de la compagnie aérienne, celui-ci comporte des faiblesses. Dès lors, ce plan ne constitue pas une base fiable pour prendre une décision d’investissement s’inscrivant dans une logique de marché. Par exemple, les projections financières sont fondées sur des chiffres de croissance de la fréquentation par trop ambitieux (à savoir une croissance annuelle moyenne supérieure à 6 % pour la période 2010-2020). De telles perspectives de croissance semblent pour le moins très optimistes compte tenu de la crise économique et financière mondiale de 2009. Le plan d’entreprise de 2010 se réfère aux estimations de l’IATA de plus de 5 % de croissance moyenne pour les quatre années suivantes. Cependant, l’IATA précise également que cette reprise sera répartie géographiquement de manière très inégale et qu’une reprise rapide ne doit pas être attendue en Europe (36).

(124) Une autre faiblesse consiste en ce que l’analyse de sensibilité du plan d’entreprise de 2010 semble insuffisante. En ce qui concerne le risque de recul de la fréquentation, le plan prévoit qu’une diminution de 10 % du nombre de passagers réduirait de quelque 6,4 millions d’EUR le résultat net pour les deux premières années, ce qui reviendrait à multiplier par un facteur supérieur à deux les résultats nets négatifs attendus pour ces deux années. Cependant, le plan d’entreprise de 2010 ne précise pas les conséquences pour l’ensemble de la période examinée ni les actions correctrices spécifiques à prendre.

(125) La Commission souligne également que Cresco a décidé de ne pas continuer à investir dans Estonian Air et de vendre au contraire ses parts à SAS. Bien que Cresco ait pu agir de la sorte pour divers motifs, il semble logique de considérer que le plan d’entreprise de 2010 ne suffisait pas à rassurer l’investisseur privé quant à son retour sur investissement. Un argument similaire peut s’appliquer à SAS, qui a certes décidé de participer à l’apport en capital de 2010, mais pas proportionnellement à sa participation, de sorte que les 49 % de parts détenues précédemment ont été ramenées juste sous la barre des 10 %.

(126) Les autorités estoniennes prétendent également qu’une évaluation réalisée par l’État en 2010 a conclu que la compagnie aérienne afficherait une valeur positive à l’issue des investissements. Cette évaluation a calculé la valeur des fonds propres sur la base de l’analyse des flux de trésorerie actualisés, en tenant compte des flux de trésorerie attendus au cours de la période 2010-2019, augmentés d’une valeur terminale après 2019 de [0-10] millions d’EUR (en chiffres actualisés), et en déduisant une dette nette de [0-10] millions d’EUR. Sur la base de ce qui précède, la valeur totale des fonds propres obtenue à l’issue des investissements s’élevait à [0-10] millions d’EUR. Par l’application d’une méthode d’évaluation différente, l’État a estimé la valeur de la compagnie aérienne à environ [5-15] millions d’EUR en effectuant une comparaison avec les indicateurs financiers de cinq entreprises plus petites cotées en Bourse.

(127) En tout état de cause, la Commission ne peut considérer cette évaluation comme une base valable pour accepter que l’investissement aurait pu être effectué par un investisseur privé hypothétique. Premièrement, l’évaluation elle-même signale un niveau élevé de risques, d’incertitudes et de sensibilité aux hypothèses et indique que les projections doivent être considérées avec prudence (37). Ensuite, certaines hypothèses essentielles sur lesquelles se fonde l’évaluation n’ont pas été justifiées. Plus particulièrement, la base permettant d’établir la valeur terminale considérable (elle représente plus de 60 % du total des flux de trésorerie actualisés obtenus) n’est pas précisée. Le choix d’une valeur terminale inférieure pourrait même se traduire par une valeur totale négative des fonds propres. Deuxièmement, l’évaluation indique que les mesures prévues dans le plan d’entreprise de 2010 peuvent ne pas suffire à résoudre un certain nombre de problèmes de viabilité d’Estonian Air (par exemple, l’exploitation déficitaire de l’avion à turbopropulseurs Saab 340). En conséquence, le calcul fondé sur les flux de trésorerie tient compte de modifications supplémentaires et s’écarte donc du plan d’entreprise de 2010 qui sert de base pour les investissements. Troisièmement, l’évaluation fondée sur la comparaison avec d’autres compagnies aériennes est extrêmement fragile. Elle compare Estonian Air à cinq compagnies aériennes seulement, dont trois disposent de capacités largement plus élevées que celles d’Estonian Air. Ensuite, en raison de la mauvaise situation financière d’Estonian Air, la seule base susceptible d’être utilisée de manière réaliste est le ratio cours-chiffre d’affaires, alors que les ratios fondés sur d’autres indicateurs donnent des résultats très différents. Quatrièmement, quand bien même on accepterait les résultats de l’évaluation, celle-ci n’explique toujours pas pour quel motif un investisseur privé aurait accepté d’injecter 17,9 millions d’EUR d’argent frais afin de détenir 90 % de parts d’une société dont la valeur totale des fonds propres n’est estimée qu’à [0-10] millions d’EUR (ou tout au plus à [5-15] millions d’EUR). Enfin, les autorités estoniennes n’ont pas examiné de situations contrefactuelles par rapport à l’augmentation de capital, afin de comparer le retour escompté sur leur investissement aux résultats d’autres scénarios possibles. Bien qu’il puisse être justifié sur le plan économique qu’un actionnaire existant injecte des fonds supplémentaires dans une entreprise en difficulté afin de préserver son investissement, un tel investisseur comparerait normalement un tel investissement au rapport coûts/revenus d’autres scénarios possibles, y compris éventuellement la liquidation de l’entreprise.

(128) Par ailleurs, les commentaires présentés par les autorités estoniennes le 9 avril 2014 laissent entendre que l’augmentation de capital n’était pas uniquement motivée par l’attrait économique de l’investissement. L’Estonie reconnaît que l’objectif du plan d’entreprise de 2010 consistant à assurer des liaisons aériennes à long terme vers d’importantes destinations commerciales «coïncidait avec les propres objectifs politiques macroéconomiques de l’État». Bien que l’Estonie prétende que ces considérations n’étaient pas les seuls facteurs motivant la décision d’investissement de l’État, cela semble indiquer que l’État ne prenait pas uniquement en considération la recherche de profit. À cet égard, il s’avère que des membres du gouvernement estonien, au moment de la mesure 3, ont déclaré que «la position [du gouvernement] est qu’Estonian Air est une entreprise stratégique pour le pays et nous sommes disposés à détenir une participation majoritaire» (38) et qu’«il est très important de proposer des vols de […] Tallinn vers d’autres villes importantes» (39), ce qui ne semble pas correspondre aux préoccupations qu’exprimerait un investisseur en économie de marché prudent au moment de prendre une décision en matière d’investissement. La Commission tient à rappeler à cet égard que, dans l’arrêt «Boch», la Cour a indiqué qu’«il convient notamment d’apprécier si, dans des circonstances similaires, un associé privé se basant sur les possibilités de rentabilité prévisibles, abstraction faite de toute considération de caractère social ou de politique régionale ou sectorielle, aurait procédé à un tel apport en capital» (40).

(129) De façon globale, compte tenu de l’absence de tout investisseur privé disposé à investir de l’argent frais dans Estonian Air d’une manière comparable à celle de l’État, des faiblesses du plan d’entreprise de 2010 et de la présence d’objectifs macroéconomiques non pertinents pour un investisseur privé, la Commission conclut que la mesure 3 ne respectait pas le principe de l’investisseur en économie de marché.

(130) En outre, pour constituer une aide d’État, une mesure doit provenir de ressources d’État et être imputable à l’État. Ce critère n’est pas contesté à l’égard de l’apport en capital de 2010, étant donné que c’est le ministère des affaires économiques et des communications d’Estonie qui a injecté les fonds provenant du budget de l’État, en sa qualité d’actionnaire de la compagnie aérienne.

(131) Enfin, la Commission observe que la mesure affecte les échanges commerciaux et menace de fausser la concurrence entre les États membres étant donné qu’Estonian Air est en concurrence avec d’autres compagnies aériennes de l’Union européenne, notamment depuis l’entrée en vigueur de la troisième phase de la libéralisation du transport aérien («troisième paquet»), le 1er janvier 1993 (41). La mesure 3 a par conséquent permis à Estonian Air de continuer à opérer sans devoir affronter les conséquences découlant normalement de ses mauvais résultats financiers, à la différence de ses concurrents.

(132) La Commission conclut dès lors que la mesure 3 constituait une aide d’État en faveur d’Estonian Air.

7.1.4. Mesure 4

(133) En ce qui concerne l’apport en capital de 30 millions d’EUR décidé par l’Estonie en décembre 2011 (mesure 4), l’Estonie est d’avis qu’il ne s’agit pas d’une aide d’État. Aucun autre investisseur n’a pris part à cet apport en capital, de sorte que la part de SAS a été diluée de 10 % à 2,66 %, tandis que la participation de l’État a progressé de 90 % à 97,34 %.

(134) La Commission continue à ne pas être convaincue par les arguments avancés par les autorités estoniennes au cours de la procédure formelle d’enquête. En premier lieu, la décision d’investir a été prise uniquement par l’État, sans aucune intervention privée: SAS a décidé de ne pas prendre part à cet apport en capital et la banque privée […], qui avait au départ envisagé de consentir un prêt à Estonian Air, s’est finalement rétractée. Aussi l’investissement ne peut-il être considéré comme ayant été réalisé dans le respect du critère pari passu.

(135) En outre, le plan d’entreprise de 2011, sur la base duquel a été prise la décision d’investissement, prévoit une stratégie de développement ainsi qu’un changement radical de modèle d’entreprise, passant d’une structure de point à point à une structure en étoile dans le cadre d’un réseau régional. L’Estonie a fourni une présentation du plan selon lequel la compagnie aérienne ferait l’acquisition de nouveaux aéronefs (passant de 7 avions en 2011 à 13 avions en 2013 et en 2014) et ferait de Tallinn une plateforme aéroportuaire pour les vols Europe-Asie. Selon cette présentation, Estonian Air nécessiterait 30 millions d’EUR de son actionnaire et […] millions d’EUR provenant d’un prêt de […]. Malgré le fait que […] ait finalement décidé de ne plus octroyer le prêt, la Commission fait observer que l’Estonie a accordé 30 millions d’EUR, sans prendre aucunement en considération l’incidence que la décision de […] aurait sur les résultats du plan d’entreprise de 2011. Un tel comportement ne peut être assimilé au comportement rationnel d’un opérateur de marché averti.

(136) Il semble également irréaliste de penser qu’Estonian Air serait en mesure de pratiquement tripler ses recettes en à peine 4 ans et de passer d’un résultat avant impôts de – 15,45 millions d’EUR en 2011 à 4,2 millions d’EUR en 2014, en particulier dans un contexte de crise économique et financière. À cet égard, la Commission tient à rappeler que, selon les projections financières de décembre 2011 de l’IATA (42), les marges bénéficiaires dans l’industrie aéronautique étaient restreintes en 2011 en raison de la hausse des prix du pétrole et du carburant. Pour 2012, l’IATA prévoyait que l’industrie aéronautique européenne subirait une pression sous l’effet des perturbations économiques découlant de l’incapacité des gouvernements à résoudre la crise de la dette souveraine dans la zone euro. Étant donné que les compagnies aériennes européennes étaient susceptibles d’être durement frappées par la récession au sein de leurs marchés nationaux, les projections 2012 de l’IATA prévoyaient pour les compagnies aériennes européennes une marge bénéficiaire avant impôts et charges financières (marge EBIT) de 0,3 % et des pertes nettes après impôts de 0,6 milliard d’USD (soit 0,46 milliard d’EUR).

(137) Il semble également irréaliste de penser qu’Estonian Air ferait grimper le nombre de sièges d’un million en 2011 à 2,45 millions en 2014 tout en augmentant considérablement le facteur de charge, qui serait passé de 59,2 % à 72,3 % sur la même période. Les principaux risques semblent également avoir été sous-évalués et les mesures d’atténuation ne semblent pas avoir été suffisamment évaluées. Le modèle en étoile a été abandonné très rapidement à la mi-2012 compte tenu des résultats extrêmement négatifs enregistrés par la compagnie aérienne.

(138) En outre, le plan d’entreprise de 2011 tient expressément compte de divers avantages macroéconomiques et politiques pour l’État, qui sont dénués de pertinence pour un investisseur privé. Par exemple, le plan indique que les avantages de l’investissement pour l’Estonie sont considérables et mentionne de manière explicite que «le modèle de réseau choisi a été privilégié compte tenu des besoins actuels des hommes d’affaire et des directives gouvernementales». De surcroît, le plan indique qu’à l’issue de l’investissement, 2 000 emplois seraient créés et que l’Estonie progresserait dans les classements de compétitivité mondiale. De plus, les autorités estoniennes déclarent que la stratégie proposée contribuait à la réalisation du plan d’action gouvernemental pour 2011–2015 visant à développer des liaisons aériennes directes vers l’ensemble des principaux centres économiques européens et à transformer l’aéroport de Tallinn en une plateforme aéroportuaire pour les vols Asie-Europe. Pour les motifs énoncés au considérant 128, de telles considérations n’auraient pas été prises en compte par un investisseur prudent opérant sur le marché.

(139) C’est pourquoi la Commission considère que la mesure 4 procurait à Estonian Air un avantage sélectif indu. Pour les mêmes motifs que ceux énoncés aux considérants 130 et 131, la Commission considère que la mesure 4 provient de ressources d’État, qu’elle est imputable à l’État, qu’elle affecte les échanges commerciaux et qu’elle menace de fausser la concurrence entre les États membres.

(140) La Commission conclut dès lors que la mesure 4 constituait une aide d’État en faveur d’Estonian Air.

7.1.5. Mesure 5

(141) La Commission conclut que le prêt de sauvetage doit être considéré comme une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité dans la mesure où ce prêt, provenant de ressources d’État, procure à Estonian Air un avantage sélectif qui affecte les échanges commerciaux entre les États membres et menace de fausser la concurrence (voir considérant 131). Au vu de la situation financière d’Estonian Air (laquelle enregistrait des pertes depuis 2006 et s’est retrouvée, à la fin du mois de juillet 2012, en situation de faillite technique conformément au droit estonien — voir informations détaillées au point 7.4.1), il était hautement improbable qu’un créancier privé fût disposé à consentir des prêts supplémentaires, quels qu’ils soient, afin de résoudre les graves problèmes de trésorerie que connaissait Estonian Air. Les autorités estoniennes elles-mêmes considèrent cette mesure comme une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité, étant donné qu’elles ont allégué que les conditions applicables à l’aide au sauvetage fixées dans les lignes directrices S&R de 2004 étaient remplies.

7.1.6. Mesure 6

(142) Il convient de considérer comme une aide d’État la décision des autorités estoniennes d’injecter 40,7 millions d’EUR dans Estonian Air sous forme de prise de participations. L’apport en capital provient directement du budget de l’État et, partant, de ressources d’État. En outre, étant donné qu’il ne bénéficie qu’à une seule entreprise (en l’occurrence Estonian Air) et qu’il est réalisé à des conditions qu’un investisseur en économie de marché prudent n’accepterait normalement pas (difficultés financières d’Estonian Air, investissement non fondé sur une analyse appropriée du retour sur investissement mais sur des considérations d’intérêt public telles que la connectivité de l’Estonie et l’importance stratégique d’Estonian Air pour l’économie estonienne), l’apport en capital envisagé procure à Estonian Air un avantage sélectif. De plus, cette mesure affecte les échanges commerciaux entre les États membres et menace de fausser la concurrence (voir considérant 131). La mesure en cause permet donc à Estonian Air de continuer à opérer sans devoir affronter les conséquences découlant normalement de ses mauvais résultats financiers, à la différence de ses concurrents. Les autorités estoniennes elles-mêmes considèrent cette mesure comme une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité, étant donné qu’elles ont allégué que les conditions applicables à l’aide à la restructuration fixées dans les lignes directrices S&R de 2004 étaient remplies.

(143) La Commission conclut par conséquent que la mesure de restructuration notifiée constitue une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité, ce que les autorités estoniennes ne contestent pas.

7.1.7. Conclusion sur l’existence d’une aide

(144) Pour les motifs énoncés aux considérants 108 à 119, la Commission conclut que les mesures 1 et 2 ne constituaient pas une aide d’État en faveur d’E