Rapport de la Cour des comptes

relatif à l'audit de l'efficience de la gestion de la Banque centrale européenne pour l'exercice 1999, accompagné des réponses de la Banque centrale européenne

(2001/C 47/01)

TABLE DES MATIÈRES

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INTRODUCTION

1. Le mandat de la Cour concernant la Banque centrale européenne (BCE) prévoit "un examen de l'efficience de la gestion de la BCE"(1). La BCE a succédé à l'Institut monétaire européen (IME) le 1er juin 1998(2). Les comptes de la BCE relatifs à l'exercice clos le 31 décembre 1999 ont été approuvés par le conseil des gouverneurs le 16 mars 2000 et publiés au mois d'avril 2000(3) après vérification et certification sans réserve par un auditeur externe le 1er mars 2000.

2. La BCE est tenue de respecter la réglementation financière reprise dans ses statuts et détaillée dans les décisions du conseil des gouverneurs, qui constitue l'autorité budgétaire de la BCE. Le conseil est composé, en application de l'article 112 du traité instituant la Communauté européenne, des six membres du directoire et des onze gouverneurs des banques centrales nationales des États membres ayant adopté l'euro.

3. La BCE a connu en 1999 sa première année d'activité en tant que banque centrale, un début marqué par le lancement de l'euro le 1er janvier 1999. Conformément à l'article 105, paragraphe 2, du traité, les missions fondamentales relevant de la BCE consistent à définir et à mettre en oeuvre la politique monétaire de la Communauté, à conduire les opérations de change, à détenir et à gérer les réserves officielles de change des États membres et à promouvoir le bon fonctionnement des systèmes de paiement. Dans le cadre de ses fonctions de consultation, la BCE, en vertu de l'article 105, paragraphe 4, du traité, soumet des avis, dans les domaines relevant de sa compétence, aux institutions ou organes communautaires appropriés ou aux autorités nationales.

L'EFFICIENCE DE LA GESTION EN 1999

Gestion budgétaire et suivi de l'exécution budgétaire

4. Lors de l'établissement du budget, des marges de sécurité élevées ont été prises en considération pour de nombreuses prévisions de dépenses, ce qui a initialement porté le budget annuel à 188,6 millions d'euros(4). Bien que l'examen du budget, à mi-exercice, ait annoncé une sous-utilisation de quelque 26 millions d'euros(5), le budget n'a pas été révisé en conséquence. Le conseil des gouverneurs a pris acte de l'intention du directoire de considérer la nouvelle prévision pour la fin de l'exercice 1999, à savoir des dépenses globales à hauteur de 163,7 millions d'euros, comme "plafond budgétaire interne". Le budget n'a pas fait l'objet d'une révision officielle.

5. Les dépenses totales de 1999 se sont élevées à 152,0 millions d'euros, soit 93 % de la prévision à mi-exercice de 163,7 millions d'euros, mais 80 % seulement du budget définitif révisé (189,6 millions d'euros). Dans ces conditions, le budget ne peut remplir sa fonction d'instrument stratégique permettant de gérer et de contrôler les dépenses efficacement.

Systèmes de contrôle interne

6. Les statuts de la BCE(6) ont instauré un système de double signature, sauf en ce qui concerne les documents signés par le président, afin d'engager la BCE en matière de contrats ou de commandes de fourniture de biens et de services. La procédure de paiement est définie par la réglementation interne de la BCE, laquelle confère un rôle déterminant aux gestionnaires des lignes budgétaires, à savoir les personnes responsables d'une partie donnée du budget. Les gestionnaires des lignes budgétaires autorisent le paiement de la facture après en avoir vérifié la conformité (montants, fournitures de biens ou services) par rapport à l'engagement. La double signature n'est pas requise pour autoriser le paiement.

7. En l'absence d'un système d'enregistrement des engagements, il n'y a pas de vérification de la cohérence entre engagement et paiement autre que celle effectuée manuellement par les gestionnaires des lignes budgétaires. Il conviendrait de prendre les dispositions nécessaires pour faire en sorte que des vérifications adéquates soient systématiquement opérées avant que les paiements puissent être effectués. Le système actuel, ajouté au caractère non contraignant du budget (voir point 5), expose les dépenses à des risques.

8. En 1999, la BCE a continué de recourir à des sociétés de conseil pour la conception et la réalisation de projets majeurs. S'agissant du projet FCRS [Foreign currency reserves subledger - Grand livre auxiliaire des réserves de change; voir également les observations de la Cour dans les rapports relatifs aux exercices 1997 et 1998(7)], la BCE a fait appel à des consultants d'une même société par l'intermédiaire de contrats qui ont été renouvelés plusieurs fois. Sur la somme versée à cette société en 1999 (à savoir 1,8 million d'euros) au titre de prestations de conseil relatives à ce projet, un montant de 0,7 million d'euros environ correspondait aux honoraires touchés par un seul consultant. Entre le mois de janvier et le mois de novembre 1999, le consultant en question a facturé près de soixante heures de travail hebdomadaire, soit le maximum prévu par le contrat, à un taux horaire initial de 255 euros, qui est ensuite passé à 306 euros. Plus de 5,6 millions d'euros ont été dépensés depuis 1997 au titre de ce projet, mais celui-ci n'était toujours pas achevé à la fin de 1999. Cet exemple montre bien qu'il importe d'éviter à l'avenir de passer des contrats sans échéance précise, comprenant des tarifs élevés, sans obtenir au préalable un engagement clair des consultants fixant les objectifs à atteindre dans un délai déterminé.

Ressources humaines

9. Au cours de l'année 1999, 242 agents supplémentaires ont été recrutés et 44 ont quitté la Banque. À la fin de 1999, celle-ci comptait 732 agents, dont 55 occupaient des postes d'encadrement.

10. En juillet 1998, le conseil des gouverneurs a adopté un règlement intérieur(8), conformément à l'article 12.3 des statuts. Ce règlement intérieur prévoit que "les membres du personnel sont sélectionnés, nommés et promus en prenant dûment en considération les principes de qualification professionnelle, de publicité, de transparence, d'égalité des chances et de non-discrimination. Une circulaire administrative précisera les règles et les procédures applicables au recrutement et à la promotion interne". Cette circulaire n'ayant pas encore été diffusée, l'application de ces principes ne peut pas être appréciée.

CONCLUSION

11. Comme la Cour l'a déjà fait observer dans ses rapports relatifs aux exercices 1996 et 1997 concernant l'efficience de la gestion de l'IME(9), les prévisions et la gestion budgétaires devraient être notablement améliorées pour que le budget puisse servir d'instrument de contrôle et de gestion efficace. Lorsqu'une sous-utilisation importante des crédits est attendue, le conseil des gouverneurs devrait procéder à une révision officielle du budget (voir points 4 et 5). Les déficiences des procédures budgétaires, ajoutées à l'absence d'un système permettant de vérifier systématiquement la cohérence des engagements et des paiements correspondants, exposent les dépenses à des risques (voir points 6 et 7).

12. Vu les effectifs de la BCE, la diffusion d'une circulaire administrative précisant les règles et les procédures applicables au recrutement et à la promotion interne devrait constituer un objectif prioritaire (voir points 9 et 10).

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 10 janvier 2001.

Par la Cour des comptes

Jan O. Karlsson

Président

(1) Article 27.2 du protocole n° 18 (ex-n° 3) sur les statuts du Système européen de banques centrales et de la Banque centrale européenne annexé au traité CE.

(2) Cinq rapports sur l'efficience de la gestion de l'IME jusqu'au 31 mai 1998 et de la BCE jusqu'au 31 décembre 1998 sont parus au Journal officiel: JO C 394 du 31.12.1996 pour les exercices 1994 et 1995; JO C 42 du 9.2.1998 pour l'exercice 1996; JO C 164 du 10.6.1999 pour l'exercice 1997; JO C 133 du 12.5.2000 pour l'exercice 1998.

(3) Rapport annuel 1999 de la BCE.

(4) Le budget initial de la BCE pour l'exercice 1999 a été révisé trois fois en 1999: resté pratiquement inchangé fin mars, il est passé à 190,8 millions d'euros fin juin pour être finalement fixé à 189,6 millions d'euros fin septembre.

(5) Imputable à des retards pris dans le recrutement et, en raison de la surcharge de travail due au passage à l'an 2000, à des retards affectant les projets.

(6) Article 39 du protocole n° 18 (ex-n° 3) sur les statuts du Système européen de banques centrales et de la Banque centrale européenne annexé au traité CE.

(7) Point 12 du rapport relatif à l'exercice 1997 (JO C 164 du 10.6.1999) et point 19 du rapport relatif à l'exercice 1998 (JO C 133 du 12.5.2000).

(8) Publié au JO L 338 du 15.12.1998, p. 28, modifié dans le JO L 125 du 19.5.1999, p. 34, et dans le JO L 314 du 8.12.1999, p. 34 (dans le JO L 273 du 26.10.2000, p. 40, pour les versions française, grecque et portugaise).

(9) Point 4.7 du rapport relatif à l'exercice 1996 (JO C 42 du 9.2.1998) et point 5 du rapport relatif à l'exercice 1997 (JO C 164 du 10.6.1999).

Réponses de la Banque Centrale Européenne

La Banque centrale européenne (BCE) accueille favorablement le rapport de la Cour des comptes européenne et prend acte des différents points soulevés par la Cour.

Point 4: Il convient de noter que, pour le budget de l'année 2000, la BCE a procédé à un examen du budget à mi-exercice, aboutissant à une réduction officielle du budget 2000 de la BCE par décision du conseil des gouverneurs.

Point 5: La BCE s'efforce en permanence d'améliorer ses prévisions et sa gestion budgétaires.

Point 6: À la suite d'une recommandation faite par l'audit interne à l'occasion de sa revue intérimaire pour l'exercice 1999, la direction de la BCE a approuvé le principe d'une modification des procédures applicables (concernant les directives relatives au traitement des commandes et des factures) en vue de donner des instructions claires pour le réexamen et l'approbation par les supérieurs hiérarchiques ou les signataires concernés, en cas de décalage entre le montant de la commande et celui de la facture avant son paiement. La direction de la comptabilité interne et de l'information financière (et notamment les services comptables) a engagé les changements nécessaires des règles relatives au traitement des factures, en vue d'obtenir le contreseing par une personne responsable de la commande initiale lorsqu'une facture ne correspond pas à l'engagement pour le montant, les biens et les services reçus.

Point 7: Tous les gestionnaires responsables de lignes budgétaires doivent enregistrer leurs engagements de manière décentralisée et suivre ces informations dans le cadre de leur responsabilité générale de gestion de leurs budgets. La BCE a déjà mis en oeuvre les premières mesures visant à adopter un système uniforme d'enregistrement des engagements.

Point 8: La BCE a autorisé différents modèles pour la passation de contrats avec des intervenants extérieurs, selon les exigences et les contraintes des différents projets. Le modèle utilisé pour le projet comptable FCRS a été choisi à l'issue d'un examen minutieux des avantages et des inconvénients présentés par les différentes options. Cela s'est traduit par l'intégration de ressources externes dans l'organisation du projet sous la direction de la BCE. La BCE a régulièrement évalué sur une base individuelle les progrès réalisés et les résultats obtenus par les divers consultants en les comparant aux prestations attendues et aux délais estimés pour leur exécution.

Point 10: Entre-temps, la circulaire administrative sur le recrutement et la promotion interne a été soumise pour avis au comité du personnel et pour observations au syndicat du personnel de la Banque centrale européenne (Union of the Staff of the European Central Bank, USE). Bien que cette circulaire ne soit pas entrée en vigueur en 1999, la BCE a dûment respecté, lors de la mise en oeuvre des procédures applicables en matière de sélection, de nomination et de promotion, les principes énoncés à l'article 20 du règlement intérieur.

Point 11: La BCE s'efforce d'équilibrer avec discernement les coûts et les bénéfices en fonction des risques potentiels et des éventuels mesures/besoins en ressources.