FR Journal officiel de l'Union européenne L 89/72

DÉCISION (UE) 2015/508 DE LA COMMISSION

du 1er octobre 2014

sur l’aide présumée à l’infrastructure accordée par l’Allemagne en faveur de Propapier PM2 GmbH — Aide d’État SA.36147 (C 30/10) (ex NN 45/10; ex CP 327/08)

[notifiée sous le numéro C(2014) 6847]

(Le texte en langue allemande est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,

vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

vu le règlement (CE) no 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d’application de l’article 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (1),

après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément auxdits articles (2) et vu ces observations,

considérant ce qui suit:

1. PROCÉDURE

(1) Par lettre du 29 octobre 2008, Smurfit Kappa Group (ci-après «Smurfit Kappa» ou le «plaignant») a déposé une plainte auprès de la Commission, dénonçant l’octroi d’une aide à l’infrastructure à Propapier PM2 GmbH. La plainte a été enregistrée sous la référence CP 327/08 et inscrite (avec le numéro de dossier NN 45/10) au registre des aides illégales.

(2) Par lettre du 27 octobre 2010, la Commission a communiqué à l’Allemagne qu’elle avait décidé d’introduire la procédure visée à l’article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) pour ce qui est de l’aide présumée.

(3) La décision de la Commission d’ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne (3). La Commission a invité tous les intéressés à présenter leurs observations sur l’aide présumée.

(4) Par lettre du 28 janvier 2011, l’Allemagne a déposé ses observations (dont la version non confidentielle est parvenue le 31 janvier 2011). Par ailleurs, la Commission a reçu les observations des parties intéressées suivantes: le 11 février 2011, le Deutsche Städtetag, le Deutsche Landkreistag et le Deutsche Städte- und Gemeindebund ainsi que le Verband Kommunaler Unternehmen (VKU) ont transmis des observations conjointes, et le 14 février 2011, le plaignant a déposé ses observations (dont la version non confidentielle est rentrée le 1er mars 2011). La Commission a transmis ces observations aux autorités allemandes afin de leur donner la possibilité d’y répondre; la réponse de l’Allemagne est parvenue à la Commission le 13 avril 2011 (la version non confidentielle le 26 avril 2011).

(5) Une réunion entre les services de la Commission et les représentants allemands s’est tenue le 17 janvier 2013. Par lettre du 25 février 2013, l’Allemagne a communiqué des informations complémentaires. Par lettre du 26 avril 2013, à laquelle l’Allemagne a répondu par lettre du 14 mai 2013, les services de la Commission ont demandé un complément d’informations.

(6) Par courrier électronique du 23 mai 2013, la Commission a demandé des informations complémentaires, que l’Allemagne a transmises par courriers électroniques du 24 mai 2013, du 27 mai 2013 et du 28 mai 2013.

(7) À la suite d’une réunion qui s’est tenue le 6 juin 2013 entre des représentants des services de la Commission, de l’Allemagne et de l’entreprise bénéficiaire, ainsi que des experts, l’Allemagne a annoncé de possibles mémoires complémentaires. Saisie d’une autre demande de renseignements le 15 octobre 2013, l’Allemagne a communiqué des informations complémentaires exhaustives par courriers électroniques du 4 novembre 2013, du 13 décembre 2013, du 18 décembre 2013, du 6 janvier 2014 et du 24 avril 2014.

2. DESCRIPTION DES MESURES

(8) Propapier PM2 GmbH (ci-après «Propapier») appartient à Progroup AG (ci-après «Progroup»). Progroup produit et distribue par l’intermédiaire de ses filiales du papier et du carton ondulés. Le plaignant, Smurfit Kappa, est l’un des plus grands fabricants de papier au sein de l’Union européenne.

(9) Le 2 avril 2008, la Commission a donné son feu vert (4) à une aide régionale en vue de la construction, par Propapier, d’une usine de papier ondulé et d’une centrale électrique connexe dans une zone d’extension nouvellement exploitée de la zone industrielle préexistante le long du canal Oder-Spree à Eisenhüttenstadt dans le Land de Brandebourg — cette zone était entrée en ligne de compte à l’époque pour des aides à finalité régionale en vertu de l’article 107, paragraphe 3, point a), du TFUE.

(10) Le plaignant considérait que certains projets d’infrastructures financés sur des ressources d’État dans la zone d’extension de la zone industrielle dans laquelle se situe la nouvelle usine de Propapier étaient exclusivement destinés à la papeterie et, par conséquent, devaient être considérés comme des infrastructures réservées et une aide d’État en faveur de Propapier.

(11) Le plaignant a invoqué à cet égard les projets d’infrastructures suivants (voir section 2.1): construction d’une installation de traitement des eaux usées, construction d’un parc de stationnement et d’une nouvelle route d’accès, ainsi qu’agrandissement et approfondissement du canal Oder-Spree.

(12) En outre, le plaignant alléguait que les redevances demandées pour l’utilisation de l’installation de traitement des eaux usées avaient été fixées à un niveau trop bas, au bénéfice de Propapier (voir la section 2.2).

2.1. AIDE À LA CONSTRUCTION D’UNE INSTALLATION DE TRAITEMENT DES EAUX USÉES ET D’AUTRES INFRASTRUCTURES

(13) En juillet 2008, le Land de Brandebourg a accordé, sur les ressources du programme pour le développement d’infrastructures économiques municipales dans le cadre de la tâche d’intérêt commun «Amélioration de la structure économique régionale» [ci-après le «GA-Regelung» pour régime allemand de la tâche d’intérêt commun (5)], une subvention directe de 33 808 200 EUR (6) pour la construction d’une nouvelle installation de traitement des eaux usées dans la zone industrielle agrandie le long du canal Oder-Spree à Eisenhüttenstadt. Il convient de faire remarquer à cet égard que le GA-Regelung a été traité dans l’affaire N 644e/02 (7) pour son volet financement de la construction et/ou de l’agrandissement d’installations de traitement des eaux usées, dans laquelle la Commission avait établi, en 2003, pour la période de programmation 2004-2006 que les fonds octroyés dans le cadre de ce régime ne constituaient pas une aide d’État, au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, en faveur du propriétaire et de l’exploitant de l’installation de traitement des eaux usées.

(14) Dans cette décision de 2003, la Commission a estimé que les subventions telles que présentées dans la version du régime en vigueur de 2004 à 2006 devaient être considérées comme relevant d’un transfert interne de ressources d’État et ne constituaient pas une aide d’État en faveur des propriétaires et exploitants, étant donné que les bénéficiaires n’étaient pas des entreprises économiques et que le service consistait en un service classique d’intérêt général incombant aux mandataires municipaux. Conformément aux dispositions du régime, le bénéficiaire doit toujours être une collectivité territoriale ou un syndicat de communes soumis à la tutelle municipale. Une aide n’est donc possible qu’en l’absence de liens juridiques, personnels et économiques entre le bénéficiaire de la mesure, c’est à-dire l’installation de traitement des eaux usées, et l’utilisateur de cette installation.

(15) La subvention s’élevait à 80 % du coût total éligible d’un montant de 42 260 340 EUR. Le bénéficiaire de la subvention est le Trinkwasser- und Abwasserzweckverband Oderaue Eisenhüttenstadt (ci-après le «TAZV»), une association intermunicipale de droit public, qui est chargée de la distribution d’eau potable et du traitement des eaux usées. Le TAZV est en même temps propriétaire et exploitant de l’installation de traitement des eaux usées. Il supportait les 20 % restants du coût public total des investissements.

(16) L’aide a été accordée à condition qu’il puisse être prouvé, pour le 15 août 2008 au plus tard, que les conditions juridiques et financières préalables à l’installation d’un investisseur principal (en l’occurrence Propapier) étaient remplies. La construction de l’installation a commencé en octobre 2008 et l’entrée en service a eu lieu en mars 2010.

(17) Le plaignant est d’avis que l’installation du TAZV est une infrastructure réservée, étant donné que Propapier exploite pratiquement l’ensemble des capacités de traitement des eaux usées de l’installation. Il fait valoir que l’installation a été conçue dès le départ comme une installation de traitement des eaux usées pour Propapier et constitue une condition préalable indispensable à l’installation d’une papeterie dans la région (vu que la fabrication de papier nécessiterait de grandes quantités d’eau).

(18) Le plaignant estime que les autres projets d’infrastructures — la construction d’un parc de stationnement à côté du site de Propapier et d’une nouvelle route pour relier la zone industrielle à la route nationale B-112, ainsi que l’agrandissement/approfondissement du canal Oder-Spree — constituent des mesures d’infrastructures en faveur uniquement de Propapier. Dans sa décision d’ouverture, la Commission est arrivée provisoirement à la conclusion selon laquelle ces projets ne sont synonymes d’aucun avantage sélectif pour Propapier et, partant, ne sauraient relever d’une infrastructure réservée. Pour autant, elle a invité des tiers à présenter leurs observations sur ces mesures.

2.2. REDEVANCES RÉDUITES POUR L’UTILISATION DE L’INSTALLATION DE TRAITEMENT DES EAUX USÉES

(19) Un autre grief relatif à l’installation de traitement des eaux usées réside dans le fait que la redevance que doit verser Propapier aux fins de son utilisation, d’un montant de 0,95 EUR par mètre cube, est inférieure à la rémunération que percevrait un investisseur privé pour un tel service.

(20) Le montant de la redevance est le fruit de la loi pertinente, à savoir la loi sur les taxes municipales du Land de Brandebourg (8) (ci-après la «KAG Brandenburg»). En vertu de l’article 6 de la KAG Brandenburg, la redevance doit être calculée de manière que tous les coûts raisonnables liés à l’installation concernée de traitement des eaux usées (frais de construction, d’entretien, de maintenance, d’exploitation, de personnel ainsi que de gestion des redevances), les intérêts et les amortissements calculés soient couverts, mais pas dépassés. Les fonds que perçoit la commune à partir d’autres sources publiques (en l’occurrence une subvention de 33,8 millions d’EUR au titre du GA-Regelung) ne doivent toutefois pas entrer en ligne de compte dans les intérêts calculés (9) pour les fonds propres engagés. Le plaignant estime que le TAZV a fait bénéficier les utilisateurs de l’installation de traitement des eaux usées des fonds que lui-même a reçus au titre du GA-Regelung en diminuant les redevances sur les eaux usées.

3. MOTIFS JUSTIFIANT L’OUVERTURE DE LA PROCÉDURE (10)

(21) Les mesures en cause doivent être qualifiées d’aides d’État si les conditions suivantes sont réunies: i) la mesure doit être une mesure d’aide imputable à l’État ou réalisée au moyen de ressources de l’État, ii) l’entreprise doit en retirer un avantage économique, iii) l’avantage doit être sélectif et iv) la mesure doit fausser ou menacer de fausser la concurrence et affecter les échanges entre États membres. Il est question d’une aide d’État lorsque les conditions cumulatives visées à l’article 107, paragraphe 1, du TFUE sont remplies.

(22) Dans la décision d’ouverture, la Commission ne met pas en doute que toutes les mesures englobent l’engagement de ressources de l’État et qu’elles puissent fausser, le cas échéant, la concurrence dans le marché intérieur.

(23) La Commission a constaté, en ce qui concerne les griefs, qu’il convenait d’établir une distinction entre 1) une aide d’État présumée en faveur du TAZV pour la construction de l’installation de traitement des eaux usées et 2) une aide présumée en faveur de Propapier sous la forme de redevances réduites pour le traitement des eaux usées.

(24) Par ailleurs, la Commission examine dans la décision d’ouverture si: i) du fait de la construction de l’installation de traitement des eaux usées ainsi que des autres projets d’infrastructures dans la zone industrielle étendue, dans laquelle se trouve le nouveau site de Propapier, à savoir: ii) le nouveau parc de stationnement, iii) la nouvelle route et iv) l’agrandissement/approfondissement du canal Oder-Spree, l’entreprise Propapier a bénéficié d’un avantage sélectif ou s’il s’agit d’une infrastructure réservée à l’entreprise (11). Comme une mesure ne peut être considérée comme une aide d’État en vertu de l’article 107, paragraphe 1, que si elle est sélective (c’est-à-dire si elle traite différemment des entreprises qui, au regard de l’objectif poursuivi par la mesure, se trouvent dans une situation de fait et de droit comparable), la Commission devait examiner si les mesures ont procuré à Propapier un avantage sélectif.

(25) La Commission a déjà autorisé une aide régionale à l’investissement pour le compte de Propapier. Vu que les mesures sont exécutées pour les autres projets d’infrastructures dans une région assistée qui peut prétendre aux aides à finalité régionale au titre de l’article 107, paragraphe 3, point a), du TFUE, et que ces mesures sont prétendument étroitement liées et/ou réservées à un projet d’investissement financé par une aide à finalité régionale, la Commission a considéré provisoirement que les mesures, si elles devaient s’avérer sélectives en faveur de Propapier, constitueraient un volet d’un projet d’investissement de Propapier, de sorte que les conditions des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale pour la période 2007-2013 (12) (ci-après les «lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale») devaient être remplies. La Commission a exprimé des doutes quant à la compatibilité des aides à l’investissement sous la forme d’une infrastructure réservée, en particulier pour ce qui est du respect de l’intensité maximale de l’aide et de l’effet incitatif.

(26) Conformément aux lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale, les entreprises auxquelles a été octroyée une aide à l’investissement reçoivent en plus, également, une aide au fonctionnement. Toutefois, la compatibilité de l’aide au fonctionnement avec le marché intérieur doit ensuite être analysée indépendamment de la compatibilité de l’aide à l’investissement, et ce au regard des critères de la section 5 des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale. Dans sa décision d’ouverture, la Commission était arrivée à la conclusion selon laquelle, pour le cas où Propapier bénéficierait d’une aide au fonctionnement sous la forme de redevances réduites pour le traitement des eaux usées, qui ne serait pas compatible avec le principe de l’investisseur en économie de marché, cette aide au fonctionnement devrait être déclarée incompatible avec les lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale et la pratique de la Commission en matière d’autorisation des aides au fonctionnement. En effet, le site du bénéficiaire se situe, certes, dans une région entrant en ligne de compte pour des aides au fonctionnement [région assistée en vertu de l’article 107, paragraphe 3, point a), du TFUE], mais d’autres conditions préalables importantes en matière de compatibilité de l’aide au fonctionnement avec le marché intérieur ne sont pas remplies. Rien ne permet donc d’affirmer que l’aide au fonctionnement serait justifiée soit de par sa nature, soit au regard de la promotion du développement régional ou que son montant pourrait être considéré comme proportionné aux désavantages à supprimer. Qui plus est, les aides au fonctionnement ne sont pas limitées dans le temps et ne voient pas leur montant se réduire au fil du temps. Aussi la Commission a-t-elle fait part de ses doutes au sujet de la compatibilité de principe avec le marché intérieur des aides au fonctionnement sous la forme de redevances réduites.

3.1. SUBVENTIONS EN FAVEUR DE PROJETS D’INFRASTRUCTURES FINANCÉS SUR DES FONDS PUBLICS, DONT L’INSTALLATION DE TRAITEMENT DES EAUX USÉES

3.1.1. Parc de stationnement, agrandissement/approfondissement du canal Oder-Spree, nouvelle route

(27) L’examen provisoire a permis de constater que les capacités du parc de stationnement ne cadraient pas avec l’image qu’en avait décrite le plaignant et que ledit parc ne se situait pas à proximité immédiate du site de Propapier. De plus, il a été constaté que les emplacements étaient généralement accessibles et servaient non seulement à la zone industrielle le long du canal Oder-Spree, mais également aux autres sites commerciaux à l’intérieur de la ville, et que le nombre de ces emplacements devait permettre à la commune de fermer des emplacements intra-urbains destinés aux camions. En outre, Propapier construit par conséquent ses propres emplacements, également accessibles aux camions. Aussi la Commission en est-elle venue à considérer que Propapier ne retirait vraisemblablement aucun avantage sélectif de la construction du parc de stationnement.

(28) En ce qui concerne la nouvelle route reliant la zone industrielle à la nationale B-112, la Commission a constaté que la construction de cette route permettrait de réduire le trafic et la pollution de l’air dans le centre d’Eisenhüttenstadt, étant donné que les camions peuvent, de cette façon, se rendre dans la zone industrielle en contournant le centre-ville, et que le temps de route pour rejoindre le centre régional le plus proche diminue. Aussi la Commission en est-elle venue à considérer que Propapier ne retirait vraisemblablement aucun avantage sélectif de la construction de la nouvelle route.

(29) Pour ce qui est des travaux d’agrandissement et d’approfondissement du canal Oder-Spree, la Commission a constaté qu’ils n’avaient pas été entrepris pour conférer un avantage sélectif à Propapier, mais qu’ils relevaient de l’entretien régulier nécessaire des voies d’eau. Aussi la Commission en est-elle venue à considérer que Propapier ne retirait vraisemblablement aucun avantage sélectif de l’agrandissement et de l’approfondissement du canal Oder-Spree.

(30) À ce moment, la Commission ne pouvait cependant exclure complètement que ces mesures d’infrastructures profiteraient davantage à Propapier qu’à d’autres entreprises.

(31) Par conséquent, la Commission a demandé l’avis de tiers avant de se prononcer définitivement sur l’existence d’une aide d’État pour ce qui est de ces mesures. Parallèlement, elle a invité l’Allemagne, à l’époque, à communiquer, pendant la procédure formelle d’examen, des informations complémentaires sur la construction du parc de stationnement et de la nouvelle route, de même que sur l’agrandissement/approfondissement du canal Oder-Spree.

3.1.2. Subvention en faveur de la construction de l’installation de traitement des eaux usées

(32) Dans sa décision d’ouverture, la Commission a conclu que, pour le cas où le régime d’aide N 644e/02 devrait entre-temps être considéré comme une aide sur la base du développement du marché intérieur, il devrait être considéré comme une aide existante pour le TAZV.

(33) La Commission s’est toutefois dite sceptique quant au fait que l’installation de traitement des eaux usées puisse constituer une infrastructure réservée. Dans ce contexte, il a été établi qu’outre Propapier, l’installation est utilisée par seulement deux autres entreprises: le fournisseur canadien de produits photovoltaïques 5N PV et le fournisseur d’énergie EnBW. On ignorait par ailleurs la part de capacités de l’installation de traitement des eaux usées qui reviendrait réellement à ces deux clients. Sur la base des informations disponibles à ce moment-là de l’examen, il n’était pas possible pour la Commission de déterminer si la construction d’une nouvelle installation de traitement des eaux usées était seulement nécessaire au regard de ces deux entreprises. De plus, l’un de ces deux autres utilisateurs, à savoir la centrale électrique exploitée par EnBW, était partie prenante directe au projet de Propapier, étant donné que l’entreprise possédant la centrale alimente en électricité la production de la papeterie (13).

(34) Si Propapier utilise réellement 90 % des capacités de l’installation de traitement des eaux usées, comme le prétend le plaignant, se pose, de l’avis de la Commission, la question de savoir si ce fait ne constitue pas en soi une preuve suffisante de ce que l’installation est destinée exclusivement, ou à tout le moins prioritairement, à une utilisation par Propapier (et ainsi réservée à Propapier). En conséquence, il convenait d’examiner de manière plus approfondie l’argument de l’Allemagne selon lequel l’utilisation de l’installation de traitement des eaux usées serait par la suite réclamée par d’autres utilisateurs.

(35) Il a de plus été constaté qu’il faut tenir compte du nombre maximal d’investisseurs qui peuvent s’installer dans la zone industrielle le long du canal Oder-Spree et des capacités de l’installation qu’ils utiliseraient en moyenne. À cet égard, l’Allemagne a été invitée à divulguer des informations détaillées sur le projet global relatif à l’exploitation de la zone industrielle et sur les capacités restantes de l’installation de traitement des eaux usées qui pourraient être attribuées aux utilisateurs potentiels. L’Allemagne devait par ailleurs soumettre de plus amples informations sur la faisabilité technique de l’approche modulaire en ce qui concerne la construction de l’installation de traitement des eaux usées (14).

(36) Ainsi qu’elle l’a déjà exposé, la Commission a estimé, à titre provisoire, que les mesures pour les projets d’infrastructures, pour autant qu’elles s’avèrent in fine sélectives, représenteraient un volet du projet d’investissement de Propapier, de sorte que les critères des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale et, en particulier, les dispositions relatives à l’intensité maximale de l’aide et à l’effet incitatif doivent être respectés.

3.2. REDEVANCES RÉDUITES POUR L’UTILISATION DE L’INSTALLATION DE TRAITEMENT DES EAUX USÉES

(37) Tout comme pour la mesure relative à la construction de l’installation de traitement des eaux usées, l’Allemagne considérait que, pour autant que la redevance dont Propapier devait s’acquitter ait été constitutive d’une aide d’État, il s’agirait dans ce cas d’une aide existante. De l’avis de l’Allemagne, la décision de la Commission dans l’affaire N 644e/02, portant autorisation du GA-Regelung, s’étend aussi aux effets indirects du régime.

(38) Toutefois, dans sa décision d’ouverture, la Commission est arrivée à la conclusion selon laquelle l’éventuelle aide sous la forme de redevances réduites pour les eaux usées n’était pas couverte par la décision N 644e/02 et qu’il s’agirait, pour autant que la redevance soit constitutive d’une aide, d’une aide nouvelle.

(39) En tentant de déterminer si les redevances procuraient un avantage économique à Propapier, la Commission a fait part de ses doutes, dans sa décision d’ouverture, quant à la question de savoir si les redevances perçues par le TAZV reflétaient la totalité des coûts ou si un investisseur privé aurait fixé les redevances au même niveau.

(40) La Commission a estimé que la redevance à verser par Propapier ne couvrait pas totalement les coûts de l’installation de traitement des eaux usées, étant donné que l’Allemagne a elle-même concédé que ces redevances ne représentaient que 20 % des intérêts calculés pour les fonds propres apportés, dès lors que la subvention à hauteur de 80 % dont la commune a bénéficié à partir d’autres sources de financement publiques aux fins de la construction de l’installation ne doit pas entrer dans le calcul des intérêts calculés. À cet égard, la Commission a tout d’abord constaté dans sa décision d’ouverture que tant la directive 2000/60/CE (ci-après la «directive-cadre sur l’eau») (15) que la KAG Brandenburg disposent que les redevances relatives à l’utilisation d’une installation de traitement des eaux usées doivent couvrir tous les frais (16). Dans la décision d’ouverture, la Commission fait en outre référence aux affaires InfraLeuna (17) et Kimberly-Clark/Scott (18), dans lesquelles la Commission considère que les redevances dont le montant s’élève à la totalité des coûts correspondent aux frais qu’une entreprise doit normalement supporter.

(41) Le plaignant a avancé que, pour déterminer l’avantage, il convenait de comparer le montant des redevances effectivement versées par Propapier au montant des frais qu’un investisseur privé percevrait à la place du TAZV.

(42) L’Allemagne a proposé de comparer les redevances versées par Propapier aux tarifs moyens observés dans le secteur et a cité une étude selon laquelle le tarif moyen fluctuait entre 0,24 et 1 EUR par mètre cube (19).

(43) La Commission a constaté dans la décision d’ouverture que le principe de l’investisseur privé semblait pouvoir s’appliquer à l’espèce. Elle a cependant fait part de ses doutes quant à la question de savoir si l’application d’une telle valeur de référence permettait d’exclure l’existence d’une aide d’État, d’autant que les données sont apparemment déformées. Quand bien même les redevances d’autres communes citées refléteraient la totalité des coûts, la diversité des tarifs résulte manifestement de spécificités locales différentes, qui, pour un investisseur privé, justifieraient la fixation de tarifs différents. Aussi la Commission s’est-elle montrée dubitative, dans la décision d’ouverture, sur la possibilité d’exclure l’existence d’un avantage pour Propapier sur la base de ces données.

(44) Comme exposé au considérant 26, pour autant que la mesure constitue véritablement une aide nouvelle au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, la Commission doute de sa compatibilité avec le marché intérieur en vertu de l’article 107, paragraphe 3, du TFUE. S’il devait s’avérer que la redevance représente une aide régionale au fonctionnement, sa compatibilité avec le marché intérieur serait mise en cause étant donné que cette aide n’est ni limitée dans le temps, ni ne diminue au fil du temps, ni ne vise à compenser certains handicaps (non avérés) de la région.

4. OBSERVATIONS DE L’ALLEMAGNE ET OBSERVATIONS DE TIERS AU SUJET DE LA DÉCISION D’OUVERTURE

4.1. LES PROJETS D’INFRASTRUCTURES FINANCÉS SUR DES RESSOURCES D’ÉTAT CONSTITUENT-ILS UNE INFRASTRUCTURE RÉSERVÉE À PROPAPIER?

4.1.1. Parc de stationnement

Observations du plaignant

(45) Dans sa décision d’ouverture, la Commission n’a pas reconnu le nombre d’emplacements indiqué par le plaignant. D’après les indications du plaignant, les données fournies (emplacements pour 186 voitures et 71 camions) proviennent du plan d’exploitation provisoire commandé par la ville d’Eisenhüttenstadt.

(46) Selon les données du plaignant, les plans de construction initiaux de Propapier ne prévoient pas la construction d’un parc de stationnement privé, et même si Propapier venait à construire son propre parc de stationnement, le soi-disant parc de stationnement public reviendrait malgré tout prioritairement à Propapier: un panneau indicateur signale des emplacements pour camions pour la centrale et la papeterie. En outre, le parc de stationnement se trouve à proximité immédiate du site de Propapier (il s’étend jusqu’à la limite de la papeterie et est adjacent à la centrale qui, dans un premier temps, faisait partie du projet de Propapier). Le parc de stationnement ne propose pas d’aire de repos, que l’on peut généralement attendre d’un tel parc de stationnement public.

(47) Le plaignant allègue que le parc de stationnement est mal situé et trop isolé pour pouvoir être utilisé pour d’autres commerces intra-muros et permettre à la ville de supprimer des emplacements intra-muros pour camions.

Observations de l’Allemagne

(48) L’Allemagne estime que le parc de stationnement ne procure aucun avantage sélectif à Propapier. Il est accessible à tout le monde et ne profite pas à la seule zone industrielle le long du canal Oder-Spree. Par ailleurs, Propapier dispose de ses propres emplacements (213 pour voitures et 27 pour camions), et un permis de bâtir a déjà été délivré en vue de la construction de 120 emplacements supplémentaires pour voitures.

(49) L’Allemagne réfute le point de vue exprimé par le plaignant selon lequel le parc de stationnement profiterait en priorité à Propapier et selon lequel il serait mal situé et trop isolé pour servir à d’autres sites commerciaux intra-muros d’Eisenhüttenstadt.

(50) Selon l’Allemagne, le panneau de signalisation invoqué par le plaignant, qui indiquait les emplacements de camions pour la centrale, était provisoire, s’inscrivant dans le cadre des travaux relatifs à la centrale. Ces travaux se sont terminés à la fin de mars 2011. L’accès au parking est signalé sur la nouvelle route, et le panneau indicateur ne se rapporte pas à une entreprise ou à une installation en particulier.

4.1.2. Route

Observations du plaignant

(51) Le plaignant réfute les explications de l’Allemagne, selon lesquelles la nouvelle route doit relier la zone industrielle à la nationale B-112; aux dires du plaignant, la route prend fin quelques mètres derrière la papeterie, sans que l’on sache s’il existe un projet de la poursuivre; si, toutefois, elle devait être poursuivie, elle ne servirait pas à d’autres entreprises, étant donné qu’aucune entreprise ne se situerait dans le prolongement.

(52) Aussi le plaignant estime-t-il que le parc de stationnement et la route procurent un avantage sélectif à Propapier et lui sont réservés.

Observations de l’Allemagne

(53) D’après l’Allemagne, la nouvelle route reliera l’actuelle zone industrielle le long du canal Oder-Spree et ses zones d’extension au nord à la route nationale B-112. Elle réduira le trafic et la pollution atmosphérique dans le centre d’Eisenhüttenstadt, permettra aux camions d’éviter le centre-ville et raccourcira le temps de parcours d’au moins un tiers du trafic industriel et commercial à destination de Francfort (Oder). Elle relève de l’exploitation générale de la zone industrielle programmée dès 1993 et offre aux entreprises installées à Francfort un meilleur accès au port intérieur d’Eisenhüttenstadt. L’Allemagne allègue que la route était déjà prévue dans le programme Oder du gouvernement du Land.

(54) Elle offre d’autres possibilités de développement au site industriel d’ArcelorMittal, ainsi qu’à d’autres zones industrielles. La route a été construite en deux étapes, la dernière partie ayant été achevée en 2013 en raison d’un certain retard dû à des difficultés techniques.

4.1.3. Agrandissement/approfondissement du canal Oder-Spree

(55) En 2008, Eisenhüttenstadt a procédé à l’extension de la zone industrielle le long du canal Oder-Spree, afin d’y attirer des entreprises. D’après les indications de l’Allemagne, les travaux d’agrandissement et d’approfondissement du canal Oder-Spree sont exécutés dans le cadre de l’entretien régulier nécessaire de la voie navigable, qui fait partie des réseaux transeuropéens (RTE). Depuis 2003, des écluses sont aménagées sur toute la longueur du canal (est construite actuellement l’écluse de Kersdorf, tandis que la nouvelle construction de l’écluse de Fürstenwalde a été reportée). L’Allemagne expose qu’il n’existe aucun rapport avec l’installation de Propapier et que cette dernière n’a bénéficié d’aucun avantage sélectif.

4.1.4. L’installation de traitement des eaux usées est-elle une infrastructure réservée à Propapier?

Observations du plaignant

(56) Le plaignant explique que l’aide ne peut pas relever du régime ne constituant pas une aide selon la décision rendue dans l’affaire N 644e/02, étant donné que la durée de validité du régime précité est arrivée à échéance à la fin de 2006 et que ledit régime n’était donc pas en vigueur au moment de l’octroi de l’aide à l’investissement pour la construction de l’installation de traitement des eaux usées du TAZV.

(57) Le plaignant fait en outre valoir que le régime n’est pas non plus applicable dès lors que l’installation de traitement des eaux usées ne fournit pas de service public, mais a été construite uniquement en vue d’une utilisation par Propapier prioritairement.

(58) Selon le plaignant, l’industrie papetière — en Allemagne, également — dispose en général de ses propres installations de traitement des eaux usées pour les usines de papier recyclé, de sorte que l’argument de l’Allemagne selon lequel les entreprises sont tenues de se raccorder au système public d’égouts ne tient pas.

(59) D’après les indications du plaignant, l’installation de traitement des eaux usées ne fait pas partie d’un projet global de gestion concernant la zone industrielle, s’étendant à tous les investisseurs potentiels, mais a en revanche été conçue et présentée dès 2007, en même temps que la papeterie Propapier et la centrale. La proposition de décision d’Eisenhüttenstadt concernant l’exploitation de la zone industrielle du 7 novembre 2007 ne concerne que deux ou trois investisseurs. Le plaignant allègue qu’Eisenhüttenstadt ne fait la promotion de la zone industrielle que depuis 2010, et laisse entendre que la ville n’a commencé à chercher d’autres investisseurs qu’après la plainte de Smurfit Kappa.

(60) De l’avis du plaignant, il ressort clairement des spécificités au niveau de la construction de l’installation du TAZV qu’elle est spécialement taillée sur mesure pour répondre aux besoins de Propapier. Les caractéristiques techniques des installations de traitement des eaux usées sont véritablement spécifiques au secteur. Les installations de traitement des eaux usées pour usines de papier recyclé englobent de manière générale une phase d’épuration anaérobie et aérobie, tandis que les systèmes d’évacuation des eaux usées municipaux traditionnels ne procèdent bien souvent qu’à la seule phase d’épuration aérobie. Le fait que l’installation de traitement des eaux usées du TAZV prévoie les deux étapes constitue un argument supplémentaire en faveur de la thèse selon laquelle elle ne sert pas l’intérêt public, mais constitue une infrastructure réservée à Propapier.

(61) De l’avis du plaignant, il est très peu probable qu’il ait été tenu compte d’un besoin de capacité autre que celui de Propapier (et de sa centrale complémentaire, désormais la propriété d’EnBW) lors de la planification de l’installation. Le plaignant argue qu’EnBW n’est pas un utilisateur indépendant, étant donné que l’investissement réalisé dans la centrale est étroitement lié au projet de la papeterie et n’aurait pas eu lieu sans l’usine de Propapier.

(62) Le plaignant fait remarquer que l’autre investisseur installé dans la zone industrielle, 5N PV, n’utilise qu’un très faible pourcentage des capacités du TAZV en matière de traitement des eaux usées et que ses besoins en la matière auraient pu être couverts par l’installation de traitement des eaux usées déjà présente. Comme 5N PV a commencé ses activités dès mai 2008, soit deux ans avant l’entrée en service de la nouvelle installation du TAZV, elle a dans un premier temps utilisé l’installation de traitement des eaux usées existante.

(63) Le plaignant mentionne que les besoins à attendre sur le plan du traitement des eaux usées d’autres investisseurs potentiels n’ont fait l’objet d’aucune prévision et qu’il manque d’informations sur la question de savoir si et quand ces capacités supplémentaires seraient prêtes. À l’heure actuelle, les capacités inutilisées sont en tout cas très faibles. Par ailleurs, le plaignant fait référence à un article de presse (Märkische Oderzeitung du 3 février 2011), dans lequel il est question d’un défaut technique dans un bassin d’aération et où il a été constaté que les utilisateurs industriels actuels auraient besoin de tous les bassins disponibles.

(64) De l’avis du plaignant, l’Allemagne a confirmé implicitement qu’aucune autre entreprise n’utiliserait l’installation de traitement des eaux lorsqu’elle a constaté que les redevances pour la nouvelle installation du TAZV étaient plus faibles que pour l’installation existante dès lors que la nouvelle installation ne nécessitait pas de système onéreux de canalisations entre les différents utilisateurs (confirmant ainsi qu’aucun autre utilisateur ne s’ajouterait).

(65) Aux dires du plaignant, il ressort des données du TAZV que Propapier utilise au moins 90 % de la capacité journalière de l’installation.

(66) Le plaignant explique que la construction modulaire de l’installation de traitement des eaux usées invoquée par l’Allemagne ne présente qu’un caractère purement théorique et n’entraîne pas d’économies d’échelle étant donné que le prix du deuxième module équivaut à 80-90 % du premier. Les coûts comparativement élevés de l’ajout de modules constitueraient une preuve de ce que le premier investissement de 42 millions d’EUR profite en premier lieu à Propapier, en tant que mesure sélective.

(67) Selon les indications du plaignant, du fait de la proximité immédiate de la nouvelle installation du TAZV par rapport à l’installation de Propapier, à côté de la centrale et de la papeterie, Propapier peut réutiliser le biogaz résultant du traitement anaérobie de ses eaux usées.

(68) Le plaignant conclut de ce qui précède que l’installation du TAZV constitue une infrastructure réservée à Propapier et que le financement public de la construction de l’installation de traitement des eaux usées est une aide à l’investissement en faveur de Propapier. Le plaignant considère que la Commission devrait donc vérifier si cette mesure, replacée dans le contexte de l’aide régionale à l’investissement accordée à la papeterie Propapier (affaire SA.23827 portant sur une aide) remplit toutes les conditions des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale.

Observations de l’Allemagne

(69) Les mesures prises dans le cadre du régime N 644e/02 exempt d’aide ne sont pas des aides.

L’infrastructure publique est accessible à tous aux mêmes conditions

(70) L’Allemagne avance que l’installation de traitement des eaux usées n’est pas réservée à Propapier: il s’agit d’une infrastructure publique qui relève du domaine de la limitation des risques et sert à préserver l’environnement et à protéger la population contre les maladies. Toutes les entreprises qui sont maintenant établies dans la zone industrielle le long du canal Oder-Spree ou qui s’y installeront à l’avenir ont le droit de se raccorder à l’installation publique de traitement des eaux usées et de l’utiliser aux mêmes conditions. Les redevances ont été calculées selon les mêmes principes prescrits par la loi. En Allemagne, le traitement des eaux usées relève de la compétence des communes, une obligation de raccordement et d’utilisation étant imposée. Les utilisateurs n’ont pas la possibilité d’opter pour un prestataire de services autre que la commune.

(71) L’Allemagne réfute l’allégation du plaignant selon laquelle les papeteries possèdent en général leurs propres systèmes de traitement des eaux usées et ne sont pas obligées de se raccorder aux systèmes municipaux d’égouts (20), et constate que Propapier est tenue par la loi de se raccorder à l’installation du TAZV et de l’utiliser. Les exceptions à cette obligation de raccordement sont très limitées (uniquement si le raccordement n’est pas possible ou réaliste). Les données relatives au traitement des eaux usées des fabricants de papier ne sont disponibles qu’en quantités limitées. Pour autant, elles montrent que de nombreuses papeteries sont raccordées aux installations municipales de traitement des eaux usées.

L’infrastructure n’a pas été construite pour Propapier uniquement

(72) L’Allemagne ne partage pas l’avis du plaignant selon lequel l’installation du TAZV a été construite sur mesure pour satisfaire aux besoins techniques de Propapier. Le traitement des eaux usées en deux étapes n’est pas propre à l’industrie du papier, mais se rencontre dans de nombreux secteurs différents, et plusieurs installations municipales de traitement des eaux usées procèdent à ce traitement en deux temps. Les caractéristiques techniques de l’installation du TAZV (processus biologique en deux étapes) reposent sur la norme technique actuelle, compte tenu du fait, également, qu’une grande partie des eaux usées sera grandement polluée. L’Allemagne concède que les installations municipales de traitement des eaux usées qui traitent exclusivement les eaux usées provenant d’installations sanitaires ou des eaux peu polluées ne prévoient en général pas de prétraitement distinct, mais insiste en revanche sur le fait que le traitement en deux phases est courant dans les installations qui doivent traiter les effluents industriels. L’Allemagne a soumis une liste de 18 papeteries en Allemagne, qui fabriquent du papier recyclé et sont raccordées à des installations municipales de traitement des eaux usées, et constate que les deux types d’installations municipales (une étape ou deux étapes) sont utilisés dans le secteur du papier.

(73) D’après les indications de l’Allemagne, l’installation de traitement des eaux usées fait partie d’un ensemble de mesures générales en matière d’infrastructures qui ont été prises en vue de l’exploitation de la zone industrielle le long du canal Oder-Spree. Aucune de ces mesures n’est réservée à une seule entreprise. Ni Propapier ni les utilisateurs potentiels ne disposent d’un quelconque pouvoir discrétionnaire concernant les décisions relatives à la construction de l’installation, au raccordement à l’installation et à l’utilisation de celle-ci.

(74) L’Allemagne rejette l’idée selon laquelle l’installation de traitement des eaux usées du TAZV a été construite uniquement pour Propapier. Les autorités expliquent que la construction avait déjà été planifiée dans le cadre d’autres investissements potentiels dans les années 2004-2006, bien avant l’installation de Propapier.

(75) L’Allemagne précise que les capacités disponibles de l’infrastructure de traitement des eaux usées sont restreintes en dehors de la zone industrielle et que la capacité résiduelle disponible suffit juste pour couvrir les besoins d’un (plus petit) investisseur supplémentaire; l’Allemagne confirme que 5N PV était en effet tout d’abord raccordée à l’installation existante.

(76) Le fait que l’installation de Propapier ait donné le coup d’envoi de la construction, prévue de longue date, de l’installation de traitement des eaux usées ne saurait, de l’avis de l’Allemagne, être interprété comme un avantage sélectif en faveur de Propapier. L’Allemagne invoque les conclusions de l’avocat général Van Gerven, qui a confirmé, dans l’affaire C-225/91 (Matra/Commission) (21), qu’il est inévitable que, pendant la phase de démarrage, l’infrastructure soit utilisée essentiellement par la première entreprise s’étant installée dans la zone industrielle nouvellement créée. Une situation appelée à changer si le développement de la région s’engage dans la voie espérée.

(77) L’Allemagne explique que chacune des trois entreprises actuellement installées dans la zone industrielle le long du canal Oder-Spree, c’est-à-dire Propapier, 5N PV et la centrale EnBW, est raccordée à l’installation de traitement des eaux usées et l’utilise. Et l’Allemagne de préciser qu’à différents moments, plusieurs autres installations ont été envisagées (une ou deux installations de traitement de carburant de substitution, une verrerie photovoltaïque, offres d’investissement présentées par plusieurs investisseurs dans différents secteurs, et visite du site par plusieurs investisseurs potentiels), mais que le développement de la zone industrielle, en particulier compte tenu de la crise qui a durement frappé les régions défavorisées, prendra du temps.

Capacité actuelle

(78) L’Allemagne réfute les allégations du plaignant selon lesquelles l’Allemagne n’a pas indiqué les capacités d’égouttage pour les utilisateurs de l’installation du TAZV, Propapier utilise au moins 90 % de la capacité disponible et il n’existe pas de capacités inutilisées.

(79) D’après l’Allemagne, l’installation de traitement des eaux usées du TAZV telle qu’actuellement configurée possède des capacités disponibles pour les nouveaux investisseurs potentiels. Les trois utilisateurs actuels utilisent ensemble une capacité de [< 500] (22) m3/h, alors que la capacité maximale de l’installation du TAZV est de 638 m3/h. Le taux d’utilisation des capacités s’élève ainsi à environ [60-80] %, et les capacités disponibles sont de plus ou moins [150-250] m3/h. La capacité moyenne utilisée par Propapier s’élève à [300-500] m3/h, la valeur maximale se situant à [400-500] m3/h. Propapier utilise ainsi en moyenne [< 70] % et au maximum [< 70] % de la capacité totale de l’installation du TAZV.

Construction modulaire de l’installation du TAZV

(80) L’Allemagne avance que l’installation du TAZV a dès le départ été montée au moyen d’extensions modulaires au fil de l’exploitation progressive de la zone industrielle le long du canal Oder-Spree. La planification modulaire de l’installation ressort de la fiche d’identification du projet du TAZV de 2007, dans laquelle il est question de l’eau potentiellement fort polluée issue de l’industrie du papier, de la production de bioéthanol et d’autres secteurs industriels.

(81) L’Allemagne explique que les composants centraux de l’installation atteignent déjà la capacité maximale dans le cadre de l’actuelle phase d’extension après un agrandissement. C’est ainsi qu’il est nécessaire que la dimension nominale de la conduite de déversement, longue de 5 km, de la conduite de traitement des eaux usées vers l’Oder soit, par exemple, plus de trois fois plus grande que dans l’actuelle phase d’extension (elle peut comprendre un volume de 1 945 m3/h, tandis que le débit de pointe ne s’élève qu’à 638 m3/h), et le TAZV a la possibilité d’agrandir la surface de l’installation de traitement des eaux usées d’un terrain contigu d’une superficie de 3,3 ha. Après un tel agrandissement modulaire, les utilisateurs potentiels bénéficieraient également d’un accès égal à l’installation de traitement des eaux usées.

(82) Aussi l’Allemagne fait-elle valoir que l’actuelle part élevée de Propapier aux capacités totales de l’installation de traitement des eaux usées ne fonde pas un avantage sélectif, mais représente seulement la situation à un moment donné, vu que l’infrastructure est construite — via son extension par modules — pour accueillir d’autres utilisateurs aux mêmes conditions. Cela demandera du temps, car l’installation de traitement des eaux usées fait partie d’un projet global de gestion pour la région, qui englobe plusieurs zones d’extension en différentes phases. La situation actuelle, à savoir seulement trois investisseurs établis, est une phase transitoire de l’exploitation, en route depuis 1994, des zones industrielles dans cette région. Environ la moitié de la zone industrielle le long du canal Oder-Spree (35 ha) est encore à la disposition d’autres investisseurs. En 2011, l’Allemagne a procédé à des estimations, selon lesquelles cette superficie serait occupée dans les cinq ans, et ajoute qu’une extension supplémentaire reste possible dans les autres zones «Nordost» (40 ha) et «Nord» (160 ha).

(83) L’Allemagne réfute le point de vue du plaignant selon lequel la construction modulaire de l’installation du TAZV ne conduira pas à des économies d’échelle. Les autorités allemandes affirment que l’extension modulaire de l’installation du TAZV est réalisable en trois étapes, et ce à un coût nettement moindre par mètre cube de capacité ajouté que lors du premier investissement: — l’étape 1 (hausse des capacités de 33 %, volume supplémentaire d’eaux usées de 213 m3) est réalisable en l’espace de quelques mois seulement et coûterait entre 1,2 et 1,5 million d’EUR pour une zone industrielle supplémentaire d’environ 19 ha, — l’étape 2 (hausse des capacités de 69 %, volume supplémentaire d’eaux usées de 426 m3) est réalisable en l’espace de quelques mois seulement et coûterait entre 5,3 et 5,6 millions d’EUR pour une zone industrielle supplémentaire d’environ 38 ha, — l’étape 3 (extension au terrain contigu; hausse des capacités de 100 %, quantité d’eaux usées supplémentaire de 638 m3) coûterait de 17 à 18 millions d’EUR pour une zone industrielle supplémentaire de 57 ha environ. Une hausse des capacités de 100 % nécessiterait de recourir à l’extension au terrain contigu et coûterait jusqu’à 18 millions d’EUR.

(84) L’Allemagne argue que la construction modulaire de l’installation de traitement des eaux usées répond au principe de l’emploi rationnel et économique des ressources et doit être considérée dans le cadre du surdimensionnement passé des installations de traitement des eaux usées dans les nouveaux Länder. Le fait de sanctionner un tel dimensionnement modulaire en tant qu’avantage sélectif entraînerait en effet le surdimensionnement d’emblée peu économique des infrastructures. En outre, les redevances ne couvriraient pas les coûts d’un tel surdimensionnement.

(85) L’appréciation d’une telle restriction de l’installation en tant qu’avantage sélectif inciterait au surdimensionnement peu économique des infrastructures.

(86) De l’avis de l’Allemagne, l’article de presse (voir le considérant 63) invoqué par le plaignant est dénué de pertinence. D’après les autorités, la création d’un bassin inutilisé supplémentaire uniquement pour les incidents techniques irait à l’encontre des prescriptions imposées dans le cadre de la tâche d’intérêt commun concernant une planification rationnelle et économique.

(87) Selon les données du plaignant, les utilisateurs de la nouvelle installation du TAZV s’acquittent de redevances inférieures à celles de l’installation municipale existante, étant donné que la nouvelle installation n’a pas besoin de système de canalisations complet pour raccorder tous les utilisateurs les uns aux autres. L’Allemagne rejette la conclusion du plaignant selon laquelle c’est pour cette raison qu’aucun autre utilisateur ne peut être raccordé à la nouvelle installation. Selon les indications de l’Allemagne, d’autres utilisateurs professionnels peuvent être raccordés sans problème, la limitation étant conditionnée en premier lieu par la taille de la canalisation qui achemine l’eau traitée dans l’Oder.

(88) L’Allemagne ne partage pas l’avis du plaignant selon lequel Propapier peut utiliser le biogaz produit par l’installation du TAZV. Les utilisateurs de l’installation de traitement des eaux usées n’ont pas la possibilité d’utiliser le biogaz. Le TAZV utilise le biogaz dans sa propre centrale 3 MW.

(89) L’Allemagne réfute l’allégation selon laquelle ce n’est qu’après la plainte de Smurfit Kappa qu’elle a commencé à chercher à attirer d’autres investisseurs potentiels dans la zone industrielle: en 1998, déjà, Eisenhüttenstadt a chargé l’investisseur Center Ostbrandenburg de commercialiser des surfaces industrielles et commerciales, notamment dans la zone industrielle le long du canal Oder-Spree. Des dossiers d’aménagement de la zone industrielle le long du canal Oder-Spree existaient depuis 1995.

(90) L’Allemagne en tire la conclusion que l’installation du TAZV ne constitue pas une infrastructure réservée à Propapier.

(91) Et d’ajouter que les mesures d’infrastructures dans la zone industrielle élargie le long du canal Oder-Spree (construction et fourniture de l’installation de traitement des eaux usées et autres mesures d’aménagement — parc de stationnement, route, approfondissement/agrandissement du canal) sont des mesures générales concernant l’exploitation, qui ne procurent pas d’avantage sélectif à Propapier et ne sont pas réservées à une utilisation par Propapier. D’après les données de l’Allemagne, le fait que l’infrastructure ne soit utilisée à l’heure actuelle que par peu de «premiers occupants» correspond à la phase transitoire de la perspective de développement.

4.2. LES REDEVANCES RÉDUITES POUR L’UTILISATION DE L’INSTALLATION DE TRAITEMENT DES EAUX USÉES PROCURENT-ELLES UN AVANTAGE À PROPAPIER?

Observations du plaignant

(92) Le plaignant souscrit à la position exprimée par la Commission dans la décision d’ouverture (voir le considérant 63 de la décision d’ouverture et le considérant 38 de la présente décision), selon laquelle la décision rendue dans l’affaire N 644e/02 ne couvre pas les redevances pour l’utilisation de l’installation de traitement des eaux usées. Par conséquent, les redevances devraient refléter le coût total de l’utilisation. Le fait que le calcul des redevances repose sur la loi sur les taxes municipales ne justifie pas les redevances d’un montant moins élevé ni l’avantage en résultant pour Propapier.

(93) Le plaignant argue que l’installation de traitement des eaux usées ne fournit pas de service public, mais a uniquement été construite en vue d’une utilisation prioritaire par Propapier.

(94) Selon le plaignant, les trois méthodes proposées par la Commission dans sa décision d’ouverture (approche de la totalité des coûts, prix d’un prestataire privé, prix de référence) montrent toutes que les redevances perçues procurent un avantage à Propapier.

Méthode de la totalité des coûts

(95) Le plaignant ajoute que non seulement l’article 9 de la directive-cadre sur l’eau, mais également le fait que la majorité des usines de papier recyclé possèdent leur propre installation de traitement des eaux usées plaident en faveur du calcul de la totalité des coûts. La redevance versée par Propapier ne couvre que 20 % des intérêts calculés pour les fonds propres investis et ne tient pas compte de la part de fonds propres revenant à la contribution publique de l’ordre de 80 % aux coûts de construction de l’installation de traitement des eaux usées.

Prix d’un prestataire privé (critère de l’investisseur privé)

(96) D’après les indications du plaignant, un opérateur privé ou le propriétaire d’une papeterie souhaite récupérer au moins la totalité des frais, de sorte que cette méthode correspond à l’approche de la totalité des coûts précitée.

Prix de référence

(97) Le plaignant adhère à l’opinion défendue par la Commission dans la décision d’ouverture, à savoir que l’existence d’aides ne peut probablement pas être exclue via l’utilisation de prix de référence. La seule comparaison entre des papeteries raccordées aux systèmes municipaux d’égouts n’est pas représentative, vu que la plupart d’entre elles possèdent leur propre installation de traitement des eaux usées.

(98) Le plaignant avance que l’Allemagne n’a présenté que des informations très sélectives sur les redevances versées par d’autres papeteries pour les eaux usées (une étude, une comparaison avec les tarifs dans la zone industrielle Spreetal/Schwarze Pumpe et une vieille décision de 1990) et que ces exemples ne sauraient fonder le calcul d’un prix de référence dès lors que, entre autres, les redevances dépendent de subventions et de coûts d’investissement et que la législation peut diverger d’une région à l’autre. Le plaignant effectue une comparaison avec sa propre installation raccordée au système municipal d’égouts à [information confidentielle] et calcule que Propapier devrait payer 4 EUR/m3 si l’on prend comme référence un investissement de 42 millions d’EUR pour la construction (comme à Eisenhüttenstadt), ce qui est de loin supérieur à la redevance actuellement versée par Propapier.

(99) Le plaignant argue que l’article de presse invoqué par l’Allemagne est paru en 2004 et reposait sur une étude publiée en 2002, qui elle-même se fondait sur des données de 2000/2001. Il fait ici référence à l’annexe 6 du mémoire de l’Allemagne du 30 janvier 2009, qui contient un article issu du site d’actualités en ligne «Das Papier 2004-T174» (23). D’après les indications du plaignant, l’étude se limite à sept papeteries anonymes, et rien ne permet de déterminer clairement si elles exploitent leur propre installation de traitement des eaux usées ou si elles sont raccordées au système municipal, et si les coûts pris en compte ne comprenaient que les coûts de fonctionnement (sans frais de capital et/ou autres frais de non-fonctionnement). Si l’étude compare uniquement des papeteries possédant leur propre installation de traitement des eaux usées, il convient de tenir compte des frais de capital.

Observations de l’Allemagne

(100) L’Allemagne maintient qu’un éventuel avantage résultant des redevances acquittées pour l’utilisation de l’installation du TAZV ne constituerait pas une aide d’État étant donné que la décision de la Commission dans l’affaire N 644e/02 couvre également, de l’avis de l’Allemagne, les effets indirects du GA-Regelung, c’est-à-dire les redevances. Et l’Allemagne d’arguer également que la mesure qui a été déclarée exempte d’aide dans l’affaire N 644e/02 ne saurait constituer une aide d’État au niveau de l’utilisateur. De l’avis de l’Allemagne, la Commission a modifié sa position quant à la possibilité, ou non, de répercuter l’aide accordée à un gestionnaire d’infrastructures sur l’utilisateur d’une infrastructure seulement après l’arrêt du Tribunal dans l’affaire Flughafen Leipzig-Halle GmbH (24).

(101) L’Allemagne concède que la décision dans l’affaire N 644e/02 était arrivée à expiration au moment de l’octroi de l’aide à l’investissement en faveur du TAZV. Les autorités allemandes relèvent, cependant, que la disposition de droit pertinente à la base de la décision rendue dans l’affaire N 644e/02 était compatible avec celle sur la base de laquelle a été octroyée la mesure d’aide en faveur du TAZV. La base juridique a seulement été mise à jour, et non modifiée quant au fond. Aussi l’Allemagne avance-t-elle que la mise à jour d’une base juridique ne saurait à elle seule entraîner automatiquement la qualification d’aide d’État.

(102) L’Allemagne insiste sur le fait que le calcul des coûts est dicté par la loi de manière transparente.

Aucun avantage économique pour Propapier

(103) L’Allemagne prend position sur les trois modes possibles de calcul de la redevance d’une entreprise qui recourt à des services de traitement des eaux usées (considérant 68 de la décision d’ouverture): méthode de la totalité des coûts, prix d’un prestataire privé, prix de référence.

L’application de la méthode de la totalité des coûts ne fait pas naître d’avantage

(104) L’Allemagne ne partage pas le point de vue selon lequel la redevance versée par Propapier ne couvre pas la totalité des coûts. Le calcul des coûts est réglementé par la loi [et doit en principe couvrir les coûts, hormis le fait que les subventions de tiers n’entrent pas dans le calcul des intérêts calculés (25)]. Selon les dispositions juridiques, les coûts doivent être récupérés, mais pas dépassés. Tous les coûts incombant au TAZV sont couverts, y compris les intérêts sur la part du TAZV en capital investi. Le calcul d’intérêts fictifs sur les subventions du Land n’est pas justifié, étant donné que ces coûts n’ont pas incombé au TAZV.

(105) Propapier n’a bénéficié d’aucun avantage sélectif, étant donné que les redevances pour tous les utilisateurs de l’installation nouvellement construite sont identiques.

(106) La question de savoir si, sans les subventions octroyées dans le cadre du GA-Regelung aux fins de la construction de l’installation de traitement des eaux usées, la redevance aurait été plus élevée dépend de nombreux facteurs, tels que, par exemple, la disponibilité d’autres moyens financiers.

(107) Les autorités ne sont pas tenues, que ce soit sur la base du principe du pollueur-payeur ou de la directive-cadre sur l’eau, d’inclure les subventions dans le calcul des intérêts du capital engagé. La directive-cadre de l’Union européenne sur l’eau prévoit certes que les coûts des services de l’eau doivent être récupérés, mais la mise en œuvre est laissée à l’appréciation des États membres. En l’espèce, tous les coûts du TAZV (de la prestation de services de l’eau) sont récupérés. Le principe du pollueur-payeur n’est pas absolu, mais doit être «pris en considération». En l’espèce, il en a été tenu compte via l’inclusion de tous les coûts du TAZV dans le calcul.

(108) Dans la directive-cadre sur l’eau, il est question de contribuer «de manière appropriée». L’Allemagne explique que les redevances versées par Propapier sont comparativement élevées par rapport à d’autres régions d’Allemagne ou de l’Union européenne. Les autorités allemandes constatent en outre qu’en vertu de la directive-cadre sur l’eau, les États membres peuvent tenir compte des effets sociaux, environnementaux et économiques de la récupération ainsi que des conditions géographiques et climatiques des régions concernées.

(109) L’Allemagne explique qu’une comparaison avec les affaires Kimberly-Clark ou InfraLeuna (voir le considérant 70 de la décision d’ouverture) ne tient pas. L’affaire Kimberly-Clark portait sur un tarif préférentiel pour une entreprise, faisant suspecter que tous les coûts n’étaient peut-être pas récupérés. Dans la présente affaire, tous les coûts sont récupérés, et les conditions tarifaires sont identiques pour tous les utilisateurs. Dans l’affaire Kimberly-Clark, une zone industrielle est exploitée en fonction des besoins spécifiques d’une seule entreprise, tandis que, dans la présente affaire, la zone industrielle est exploitée au profit de plusieurs entreprises.

(110) La décision adoptée dans l’affaire InfraLeuna porte sur la tarification d’entreprises privées pour l’utilisation d’infrastructures privées, tandis que l’espèce concerne l’utilisation d’infrastructures municipales et des redevances imposées par la loi, non liées au marché. Dans la présente affaire, les utilisateurs supportent tous les frais qui incombent normalement à une société de traitement des eaux usées. Sur un marché de traitement des eaux usées non libéralisé, les facteurs de coût à prendre en considération sont prescrits par la loi et sont identiques pour toutes les entreprises (KAG Brandenburg).

(111) Les décisions adoptées dans les affaires Wagner et Weida Leder, citées dans la décision d’ouverture (considérant 71 et note 19 de bas de page), concernaient des subventions aux fins de la construction d’installations privées de traitement des eaux usées. Or, dans la présente affaire, Propapier ne reçoit pas de subventions aux fins d’investissements privés volontaires, mais s’acquitte de redevances qui lui sont imposées par la loi.

Le critère de l’investisseur privé n’est pas applicable

(112) L’Allemagne estime que l’eau n’est pas un bien marchand comme les autres. Le secteur allemand du traitement des eaux usées est aux mains du monopole régional des pouvoirs adjudicateurs municipaux en charge de l’évacuation des eaux usées. Le traitement des eaux usées en Allemagne n’est donc pas une activité économique, mais une mission obligatoire de puissance publique incombant aux municipalités. Le TAZV agit comme une autorité publique, et non comme une entreprise dont le comportement peut être analysé à l’aune du critère de l’investisseur privé. L’Allemagne a instauré une obligation de raccordement et d’utilisation. Les utilisateurs n’ont pas la possibilité d’opter pour un prestataire de services autre que la municipalité. Les redevances sont prescrites par la loi, ont été déterminées par les autorités et ne peuvent pas excéder les coûts.

(113) Le secteur allemand du traitement des eaux usées n’est accessible aux entreprises privées que dans une mesure limitée. Elles ne peuvent prendre part à la satisfaction technique des obligations imposées par la loi en matière d’évacuation des eaux usées que sur la base de contrats de gestion ou d’exploitation. Or, la responsabilité quant à cette mission incombe encore à la municipalité, que la loi n’oblige pas à établir de contrat. Par ailleurs, des entreprises privées peuvent exécuter des tâches techniques (ou, dans des cas exceptionnels, prélever les redevances), mais dans ce cas également, les redevances ne peuvent pas dépasser leurs coûts. Le TAZV n’a pas délégué de tâches techniques à des tiers.

(114) Comme les redevances sont prescrites par la loi et ne peuvent pas dépasser les frais de l’infrastructure, il n’existe pas de marché sur lequel des entreprises privées pourraient fixer des redevances liées aux eaux usées dans un but de profit. Il n’est pas question d’une concurrence entre entreprises privées ou entre entreprises privées et publiques pour attirer le consommateur final.

(115) De l’avis de l’Allemagne, il n’est pas possible, dans un tel cas, de comparer le comportement de l’exploitant avec celui d’un investisseur privé. Aussi le critère de l’investisseur privé n’est-il pas applicable.

Prix de référence

(116) Compte tenu de l’obligation de raccordement à l’installation de traitement des eaux usées, il n’existe pas de concurrence et donc pas non plus de prix du marché qui pourrait servir de prix de référence pour apprécier l’avantage au regard du droit en matière d’aides d’État.

(117) L’Allemagne rejette le point de vue du plaignant selon lequel seules quelques papeteries utilisent les systèmes municipaux d’égouts et que, par conséquent, il ne saurait être représentatif de retenir comme critère de référence pour le secteur les seules données issues de ces papeteries.

(118) Dans ses observations, l’Allemagne a rectifié certains éléments, à savoir que Propapier ne verse pas de redevance de 0,95 EUR/m3 (comme indiqué aux considérants 72 et 80 de la décision d’ouverture), mais paie une redevance de 1,18 EUR/m3 depuis 2010. Par rapport à d’autres sites au sein de l’Union européenne, cette redevance est comparativement élevée, mais en tous les cas pas inhabituelle. Selon une enquête réalisée par la Fédération allemande des papeteries auprès de 77 entreprises du secteur allemand de la papeterie, qui représentent 68 % du secteur, en 2007, les redevances se sont chiffrées à 1,12 EUR/m3 en moyenne (fourchette de 0,31 à 2,20 EUR/m3). La redevance versée par Propapier se situe à l’intérieur de cette marge et est supérieure à la moyenne de cet échantillon.

(119) Dans des observations présentées ultérieurement, l’Allemagne a informé la Commission qu’en 2012, la redevance s’était élevée à 1,41 EUR/m3 afin de compenser les pertes subies pendant la phase de démarrage de l’installation de traitement des eaux usées. En raison d’économies réalisées sur les coûts de l’énergie, la redevance a été fixée, au début de 2013, à 1,39 EUR/m3, conformément à l’obligation imposée par la loi selon laquelle les redevances doivent couvrir les coûts, sans toutefois les dépasser. En outre, Propapier doit soumettre les eaux usées à un prétraitement avant qu’elles ne soient acheminées en direction de l’installation du TAZV. Le prétraitement coûte aux alentours de […] EUR/m3, ce qui porte les coûts totaux du traitement des eaux usées à […] EUR/m3 pour Propapier, contre une moyenne de 1,27 EUR/m3 dans le secteur (en 2010).

(120) L’Allemagne indique que la comparaison avec les redevances payées par d’autres fabricants de papier dans l’Union européenne constitue le critère adéquat pour déterminer l’absence d’un quelconque avantage économique et que les doutes de la Commission concernant une telle comparaison n’ont pas lieu d’être.

(121) D’après les indications de l’Allemagne, les exemples fournis à la Commission font état de prix moyens sur la base des coûts intégraux. Rien ne permet à l’Allemagne de soutenir que ces redevances sont constitutives d’une aide d’État.

(122) L’Allemagne indique que l’exemple de Lenzing Lyocell (26) est pertinent, même si les faits remontent à il y a dix ans (Propapier paie plus de deux fois la redevance, mais les redevances pour les eaux usées n’ont pas augmenté de plus de 100 % au cours des dix dernières années).

Aide existante

(123) L’Allemagne avance deux arguments afin d’expliquer pourquoi les redevances, pour autant qu’elles constituent des aides, doivent être considérées comme des aides existantes au sens de l’article 1er, point b), sous v), du règlement (CE) no 659/1999.

(124) L’Allemagne explique qu’en 2003, la Commission est arrivée à la conclusion, dans la décision adoptée dans l’affaire N 644e/02, selon laquelle le GA-Regelung ne constitue pas une aide d’État au profit des exploitants des installations de traitement des eaux usées, pour autant que le responsable soit un syndicat de municipalités — tel que le TAZV. La Commission a fondé ce constat sur le fait qu’un syndicat de municipalités est soumis à la tutelle municipale et fournit des services d’intérêt économique général. Comme la Commission l’a toutefois constaté elle-même au considérant 57 de la décision d’ouverture, quand bien même le régime aurait entre-temps constitué une aide en raison de l’évolution du marché intérieur, il aurait été qualifié d’aide existante en vertu de l’article 1er, point b), sous v), du règlement (CE) no 659/1999.

(125) Ainsi que la Commission l’a exposé au considérant 100 de la présente décision, la décision dans l’affaire N 644e/02 englobe également, selon les indications de l’Allemagne, les effets indirects de la tâche d’intérêt commun, soit les redevances. Les redevances ne nécessitaient pas de notification spécifique vu que la méthode de calcul desdites redevances relève de l’application du régime.

(126) Compte tenu de la thèse selon laquelle les redevances sont constitutives d’une aide existante, l’Allemagne avance que cette aide contenue dans les redevances est entrée en application dès avant l’entrée en vigueur du traité instituant la Communauté économique européenne, le 1er janvier 1958. Une aide existante avant l’entrée en vigueur du traité CEE demeure une aide existante même dans le cas de modifications ultérieures, tant que la «substance même» du régime initial reste inchangée (27). La précision d’une disposition générale qui était déjà en vigueur avant le 1er janvier 1958 ne constitue pas une aide nouvelle devant être notifiée (28).

(127) L’Allemagne explique que les lois sur les taxes municipales sont antérieures à l’entrée en vigueur du traité CEE en 1958 et sont restées applicables ensuite. Dès lors que Brandebourg se trouve sur une partie du territoire de l’ancien royaume de Prusse, l’article 6, paragraphe 2, de la KAG Brandenburg en vigueur remonte à la loi sur les taxes municipales pour le royaume de Prusse du 14 juillet 1893 (PrKAG) et à la loi sur les taxes municipales de Bavière (BayGAG). L’Allemagne a fondé cet argument sur les sous-arguments suivants: a) ces lois sont restées en vigueur même entre 1919 et 1933 et entre 1933 et 1945; b) les actuelles lois sur les taxes municipales des anciens Länder remontent à la PrKAG; c) indépendamment du statut particulier des nouveaux Länder du fait de la division de l’Allemagne, la KAG Brandenburg s’inscrit dans le prolongement historique de la PrKAG.

Sous-argument a)

(128) La PrKAG prévoit déjà la possibilité, pour les municipalités, de percevoir des redevances pour l’utilisation d’infrastructures publiques. La loi sur les taxes et redevances, en vigueur en Bavière depuis 1938 (et qui a servi de base à toute une série de lois similaires dans d’autres Länder du sud de l’Allemagne), offre également cette possibilité (29). En vertu de la PrKAG, les taux de redevances doivent en règle générale être mesurés de manière que les coûts de gestion et d’entretien de l’organisation, y compris les dépenses pour la rémunération et l’amortissement du capital investi, soient récupérés. Bien que, conformément à la PrKAG, les redevances ne doivent couvrir que les dépenses résultant des intérêts du capital investi (pour l’infrastructure), les arrêts rendus après la guerre au sujet de la PrKAG laissent penser que cette loi ne prévoit pas de rémunération sur les subventions de tiers.

(129) La PrKAG et/ou les lois des Länder comparables qui existent n’ont été abrogées ni pendant la République de Weimar ni après l’accession au pouvoir du régime national-socialiste. Elles sont donc restées en vigueur même après 1918.

Sous-argument b)

(130) Après la Seconde Guerre mondiale, la PrKAG est restée en vigueur en tant qu’acte législatif régional relevant de la loi fondamentale de 1949 (ci-après la «loi fondamentale»), en vertu de laquelle les lois qui ne la contredisent pas s’appliquent (article 123 de la loi fondamentale) et via des dispositions permettant aux Länder de promulguer des lois dans certains domaines. Il apparaît ainsi clairement que la PrKAG était déjà applicable dans les Länder avant l’entrée en vigueur du traité instituant la Communauté économique européenne.

(131) Après la création de la République fédérale d’Allemagne en 1949, la PrKAG a été progressivement remplacée par les lois sur les taxes municipales respectives dans certains Länder d’Allemagne de l’Ouest. Avec le remplacement de la PrKAG par ces lois régionales dans les années 1960 et 1970, la réglementation a été clarifiée et adaptée du point de vue terminologique, l’essence même de la loi ayant toutefois été maintenue. Plus particulièrement, la non-application d’intérêts calculés sur les subventions de tiers a été conservée (30). En vertu de la PrKAG, une rémunération est seulement due sur les capitaux étrangers. Les lois régionales l’ont étendue aux fonds propres; toutefois, ni la PrKAG ni ces lois régionales n’ont prévu d’intérêts calculés sur les subventions.

(132) Aussi l’Allemagne considère-t-elle que les actuelles lois sur les taxes municipales des anciens Länder remontent à la PrKAG. Selon les indications de l’Allemagne, il est particulièrement important, en l’espèce, de prendre en compte la KAG Nordrhein-Westfalen de 1969 (31), qui a servi de modèle à la KAG Brandenburg et a remplacé la PrKAG de 1906. Malgré les adaptations conceptuelles nécessaires, le contenu de la KAG Nordrhein-Westfalen correspond à celui de la PrKAG (voir le considérant 128 de la présente décision). Les lois sur les charges municipales d’autres Länder (par exemple Rhénanie-Palatinat, Schleswig-Holstein et Hesse) avaient elles aussi la PrKAG comme base, qu’elles ont abrogée.

Sous-argument c)

(133) L’Allemagne avance que la KAG Brandenburg s’est vu attribuer un statut particulier à la suite de la division de l’Allemagne après la Seconde Guerre mondiale. Dans les années qui ont suivi la création de la République démocratique allemande (RDA), l’autonomie administrative municipale possédant son propre champ d’action dans le Land de Brandebourg et dans d’autres Länder est-allemands a été supprimée. Des réglementations ont été adoptées dans le sens d’une gestion centralisée de l’État. La Kommunalverfassung du 17 mai 1990 (32) (adoptée par la Volkskammer de l’ancienne RDA avant la réunification du 3 octobre 1990) a rétabli l’autonomie administrative municipale et a décrété que les municipalités seraient elles-mêmes responsables de la gestion de leurs finances. Elles sont donc en droit de prélever des honoraires et redevances sur les services municipaux.

(134) La KAG Brandenburg du 27 juin 1991 repose sur la KAG Nordrhein-Westfalen, les deux se recoupant presque totalement.

(135) Bien que le droit ait entre-temps évolué différemment en RDA, un traitement différent des lois sur les taxes municipales des Länder ouest-allemands et est-allemands n’est pas perceptible. La KAG Brandenburg s’inscrit dans la même veine juridique que la PrKAG, et non dans le prolongement du droit de l’ancienne RDA. Il n’existe pas non plus de continuité institutionnelle entre le système de traitement des eaux (usées) de la RDA et l’actuel système de traitement des eaux usées du Land de Brandebourg. La Kommunalverfassung du 17 mai 1990 a jeté les fondements de la promulgation des lois sur les taxes municipales dans les nouveaux Länder. Les lois sur les taxes municipales des nouveaux Länder se raccrochent, au niveau du contenu, aux mêmes lois des anciens Länder, qui, pour leur part, remontent à la PrKAG. Il s’agit là d’une conséquence inévitable de ce que les nouveaux Länder ont rejoint la République fédérale d’Allemagne après la loi fondamentale (33). La genèse de la KAG Brandenburg, en particulier, le montre clairement. La KAG Brandenburg s’inscrit dans la tradition juridique de la KAG Nordrhein-Westfalen et de la PrKAG. La division de l’Allemagne et la tradition juridique interrompue en conséquence dans les Länder est-allemands ne doivent pas conduire à un désavantage pour ce qui est de l’interprétation de la KAG Brandenburg.

(136) La KAG Brandenburg est en continuité historique avec la PrKAG.

(137) Et l’Allemagne d’arguer que même le principe d’équivalence et de couverture des frais était d’application avant l’entrée en vigueur du traité CEE en 1958. Le principe d’équivalence exige que la redevance ne soit pas largement disproportionnée par rapport à la valeur de la prestation de l’État qu’elle vient acquitter. Il s’agit d’un composant du principe de l’État de droit ancré dans la loi fondamentale. Le principe de la couverture des frais découle directement de la PrKAG. Même si ce principe n’est pas appliqué strictement à tous les calculs de redevances, les recettes qu’en tire une municipalité ne devraient pas dépasser de manière significative ses dépenses.

Respect du principe de la confiance légitime et du principe général de l’égalité de traitement

(138) L’Allemagne avance, par ailleurs, qu’une récupération des éléments d’aide au cas où la Commission considérerait les redevances facturées à Propapier comme une aide au fonctionnement irait à l’encontre du principe de la confiance légitime et du principe général de l’égalité de traitement.

(139) En vertu du principe de la confiance légitime, 1) l’institution de l’Union doit avoir fait naître dans le chef de l’intéressé des espérances fondées et 2) un opérateur économique prudent et avisé ne peut pas avoir été en mesure de prévoir l’adoption d’une mesure de nature à affecter ses intérêts.

(140) Comme le GA-Regelung (autorisé par la décision rendue dans l’affaire N 644e/02) n’a pas été considéré comme une aide d’État, l’espérance fondée quant à l’absence d’aide en sa faveur a pu naître dans le chef de Propapier. Dans un premier temps, aucun doute n’a été émis quant à la compatibilité de ce régime avec le droit de l’Union étant donné que la Commission européenne n’avait encore jamais examiné de régimes similaires.

(141) Une récupération de l’élément d’aide non contenu dans les redevances pour le cas où la Commission considérerait les redevances comme une aide au fonctionnement va également à l’encontre du principe de l’égalité de traitement, selon lequel des faits identiques doivent être traités de la même façon. Une récupération procurerait un avantage aux concurrents de Propapier.

4.3. OBSERVATIONS DES SYNDICATS DE MUNICIPALITÉS ALLEMANDS ET DU VKU

(142) Les syndicats de municipalités allemands et le VKU se félicitent des observations de l’Allemagne du 28 janvier 2011, auxquelles ils ont collaboré. Ils invoquent en particulier l’argument selon lequel le traitement des eaux usées en Allemagne relève des missions régaliennes non économiques incombant aux municipalités. Les municipalités assument l’organisation et le financement de cette activité dans le cadre de la tâche d’autonomie administrative qui leur incombe, dans l’intérêt des citoyens.

(143) Les syndicats de municipalités allemands et le VKU affirment que l’article 6, paragraphe 2, cinquième phrase, de la KAG Brandenburg, selon lequel les redevances exigées pour l’utilisation de l’installation de traitement des eaux usées doivent couvrir les frais, les intérêts et les amortissements calculés, tandis que les subventions ne doivent pas entrer dans le calcul des intérêts calculés sur les fonds propres investis, est dans l’intérêt des consommateurs. Comme les subventions de tiers ne constituent pas des fonds propres investis par les municipalités, les consommateurs ne devraient pas non plus payer des intérêts aux municipalités sur ces mêmes subventions.

5. APPRÉCIATION DE LA MESURE AU REGARD DU DROIT EN MATIÈRE D’AIDES D’ÉTAT

(144) Les mesures en cause doivent être qualifiées d’aides d’État si les conditions suivantes sont réunies: i) la mesure doit être une mesure d’aide imputable à l’État ou réalisée au moyen de ressources de l’État, ii) l’entreprise doit en retirer un avantage économique, iii) l’avantage doit être sélectif et iv) la mesure doit fausser ou menacer de fausser la concurrence et affecter les échanges entre États membres. Il est question d’une aide d’État lorsque les conditions cumulatives visées à l’article 107, paragraphe 1, du TFUE sont remplies.

(145) Il était incontesté dans la décision d’ouverture déjà que les mesures en cause comprenaient l’engagement de ressources d’État et qu’elles risquaient de fausser la concurrence et d’affecter les échanges sur le marché intérieur.

(146) En ce qui concerne les griefs, la Commission constate qu’il convient de faire une distinction entre 1) une aide d’État présumée en faveur de Propapier sous la forme de mesures liées à des infrastructures réservées (construction d’une installation de traitement des eaux usées et certains autres projets d’infrastructures dans la zone industrielle étendue dans laquelle se trouve la nouvelle usine de Propapier) et 2) une aide présumée en faveur de Propapier sous la forme de redevances réduites pour le traitement des eaux usées.

5.1. LES PROJETS D’INFRASTRUCTURES FINANCÉS SUR DES RESSOURCES D’ÉTAT CONSTITUENT-ILS UNE INFRASTRUCTURE GÉNÉRALE OU EXCLUSIVEMENT RÉSERVÉE À PROPAPIER?

(147) Dans le passé, la Commission a émis le point de vue selon lequel les pouvoirs publics sont fondés à procéder à des travaux d’aménagement de leur territoire. Ainsi, ils peuvent financer des infrastructures bénéficiant à l’ensemble de la population. En outre, la Commission considère que la raison pour laquelle ces infrastructures voient le jour est indifférente, pour autant qu’elles aient été établies au profit de la collectivité dans son ensemble. Par contre, la Commission considère que, si de telles infrastructures ne sont utiles qu’à une entreprise privée, alors celle-ci doit en assumer le financement. Cela est la conséquence de ce que, en matière d’aides d’État, la Commission doit analyser les effets concrets de la mesure et non les objectifs poursuivis. Par conséquent, dans le cas d’espèce, la Commission considère que ce qui importe est d’analyser quelles sont les infrastructures qui servent à la collectivité dans son ensemble (y compris Propapier), et quelles sont celles qui ne sont utiles qu’à Propapier. En effet, seules ces dernières doivent être financées par Propapier (34).

(148) La Commission constate que le parc de stationnement, la route et le canal Oder-Spree ne sont pas exploités par des entreprises au sens du droit de la concurrence de l’Union européenne étant donné que leur utilisation est gratuite. Par conséquent, la question de savoir si des aides d’État ont profité aux propriétaires et exploitants de ces infrastructures ne se pose pas dans la présente affaire.

5.1.1. Parc de stationnement

(149) Le plaignant allègue que le parc de stationnement est mal situé et trop isolé pour pouvoir être utilisé pour d’autres commerces intra-muros et permettre à la ville de supprimer des emplacements intra-muros pour camions. Il est vrai que l’Allemagne n’a pas prouvé le contraire; toutefois, la situation d’un parc de stationnement à proximité immédiate d’une entreprise ne signifie pas automatiquement à elle seule que ce parc est réservé à l’entreprise ou lui revient en priorité. Le panneau de signalisation invoqué par le plaignant (voir le considérant 46) indiquant des emplacements pour les camions se rendant à la centrale n’était que provisoire et dû aux travaux de construction réalisés dans la centrale, lesquels se sont terminés à la fin de mars 2011. La Commission constate que le parc de stationnement est librement accessible et indiqué à partir de la route publique, sans qu’il soit fait mention d’une entreprise en particulier. La présence ou l’absence d’aires de repos dans le parc de stationnement est dénuée de pertinence pour déterminer s’il s’agit d’une infrastructure générale ou non.

(150) L’Allemagne a présenté suffisamment d’éléments prouvant que le parc de stationnement n’a pas été construit spécifiquement pour Propapier, mais que sa construction relevait d’un projet global de gestion de la zone industrielle. Par ailleurs, Propapier dispose de ses propres emplacements permettant d’accueillir 27 camions et 213 voitures. 120 emplacements supplémentaires pour voitures sont à l’étude (le permis a déjà été délivré). Dès l’adoption de la décision d’ouverture, l’Allemagne a confirmé que les emplacements appartenant à Propapier suffisaient pour accueillir les véhicules de ses salariés, de ses fournisseurs et de ses visiteurs.

(151) Eu égard aux considérations qui précèdent, la Commission confirme l’avis qu’elle avait émis à titre provisoire dans la décision d’ouverture, à savoir que le parc de stationnement n’est pas exclusivement réservé à Propapier et ne contient pas d’éléments constitutifs d’une aide d’État.

5.1.2. Route

(152) La route est une route publique. Elle s’inscrit dans le cadre d’un projet d’exploitation général de la zone industrielle, planifié dès 1993, bien avant que Propapier ne décide de s’y installer. Contrairement aux indications du plaignant, la route ne prend pas fin quelques mètres derrière la papeterie de Propapier, mais relie l’actuelle zone industrielle le long du canal Oder-Spree et ses extensions au nord à la route nationale B-112. La dernière section a été terminée en 2013. La nouvelle route peut également profiter à d’autres entreprises, étant donné qu’elle offre des possibilités de développement supplémentaires à la zone industrielle ArcelorMittal et à d’autres zones industrielles. La route permet de raccourcir le temps de parcours du trafic industriel et commercial à destination de Francfort (Oder) et offre aux entreprises francfortoises un meilleur accès au port intérieur d’Eisenhüttenstadt.

(153) La Commission confirme donc l’avis qu’elle avait émis à titre provisoire dans la décision d’ouverture, à savoir que la route n’est pas réservée à Propapier et ne contient pas d’éléments constitutifs d’une aide d’État.

5.1.3. Agrandissement/approfondissement du canal Oder-Spree

(154) Dans sa plainte, le plaignant faisait valoir que les mesures d’infrastructures dans le cadre de l’agrandissement et de l’approfondissement du canal Oder-Spree étaient exclusivement réservées à Propapier et contenaient des éléments constitutifs d’une aide d’État en faveur de Propapier. En 2008, Eisenhüttenstadt a procédé à l’extension de la zone industrielle le long du canal Oder-Spree, afin d’y attirer des entreprises. Depuis 2003, des écluses sont installées sur toute la longueur du canal [qui fait partie des réseaux transeuropéens (RTE)]. Cependant, rien n’indique qu’il existe un lien de causalité entre ces mesures d’infrastructures et l’installation de Propapier ou qu’un avantage sélectif lui a été accordé dans le cadre de ces mesures; par ailleurs, la Commission rejoint l’Allemagne lorsque cette dernière affirme que l’agrandissement/approfondissement du canal Oder-Spree relève de l’entretien régulier nécessaire du canal.

(155) La Commission confirme donc l’avis qu’elle avait émis à titre provisoire dans la décision d’ouverture, à savoir que l’agrandissement/approfondissement ne procure pas d’avantage sélectif à Propapier et ne contient pas d’éléments constitutifs d’une aide d’État.

5.1.4. Installation de traitement des eaux usées

(156) La Commission constate que les capacités de l’infrastructure existante de traitement des eaux usées sont seulement limitées à l’extérieur de la zone industrielle élargie le long du canal Oder-Spree. Les capacités résiduelles de l’installation existante de traitement des eaux usées à Eisenhüttenstadt n’auraient pu couvrir que les besoins d’un petit investisseur supplémentaire, mais n’auraient plus suffi dans le cas de l’installation d’un plus grand investisseur ou de plusieurs petits investisseurs dans la nouvelle zone industrielle.

(157) La Commission fait en outre remarquer que l’installation de traitement des eaux usées du TAZV n’a pas été construite spécifiquement pour Propapier. Sa construction était déjà prévue dans le cadre d’autres investissements potentiels dans les années 2004-2006, bien avant l’installation de Propapier. L’Allemagne a présenté des preuves de ce que l’installation de traitement des eaux usées avait déjà été prévue dans le cadre de l’exploitation économique de la zone industrielle le long du canal Oder-Spree. L’Allemagne a par ailleurs présenté des preuves de plusieurs campagnes promotionnelles visant à attirer des investisseurs dans la zone d’extension de la zone industrielle le long du canal Oder-Spree, lesquelles n’ont, jusqu’à présent, pas donné de résultats, les autorités régionales n’étant pas encore parvenues à attirer d’autres investisseurs (outre Propapier, EnBW et 5N PV).

(158) Bien que l’installation de traitement des eaux usées — de par sa première phase de nettoyage anaérobie — soit configurée, du point de vue technique, de manière à pouvoir traiter des effluents industriels très pollués, tels que ceux des fabricants de papier ondulé à partir de vieux papier, une première phase de nettoyage anaérobie serait également intéressante pour d’autres utilisateurs qui rejettent des eaux industrielles très polluées en composés organiques, tels que les entreprises du secteur des boissons et de l’alimentaire. En outre, les installations de traitement des eaux usées possédant une première phase de nettoyage anaérobie pour les effluents industriels fortement pollués en composés organiques offrent de nombreux avantages économiques et écologiques.

(159) Même si l’installation du TAZV telle que dimensionnée actuellement couvre essentiellement les besoins de Propapier, elle est également utilisée — dans les mêmes conditions — par les deux autres entreprises installées dans la zone industrielle. Son assemblage modulaire permet d’agrandir l’installation en vue du traitement des eaux usées d’autres utilisateurs. Même sans cette construction modulaire, il existe actuellement des capacités inutilisées d’environ [20-40] %, qui peuvent servir pour le traitement des eaux usées d’autres entreprises, les capacités totales actuelles pouvant être multipliées par deux (voir les considérants 80 à 84). L’installation de traitement des eaux usées est accessible, sans discrimination, à tous les utilisateurs (les nouveaux investisseurs qui s’implantent dans la zone industrielle sont soumis à une obligation de raccordement et d’utilisation), et l’installation est également capable de traiter les eaux usées d’entreprises qui ne sont pas actives dans le secteur du papier.

(160) De l’avis de la Commission, le fait que l’installation du TAZV soit actuellement utilisée majoritairement (à raison de [< 70] % en moyenne et de [< 70] % au maximum) par Propapier ne veut pas nécessairement dire qu’il s’agit d’une infrastructure réservée étant donné que son assemblage modulaire est économiquement raisonnable en période de budget public limité. Contrairement à ce qu’allègue le plaignant, les coûts nécessaires pour doubler les capacités de l’installation du TAZV, que l’Allemagne estime à moins de 50 % de ce qu’a coûté l’investissement initial, montrent que la construction modulaire de l’installation permet des économies d’échelle.

(161) Le fait que l’aide régionale ait été accordée en vue de la construction de l’installation à la condition qu’un investisseur principal (en l’espèce Propapier) s’installe dans la zone d’extension de la zone industrielle est considéré par la Commission comme une saine gestion publique de ressources limitées dès lors qu’il n’est pas raisonnable, d’une part, de lancer la construction d’une grande infrastructure publique avant que son utilisation ne soit garantie ni, d’autre part, de la surdimensionner.

(162) L’argument selon lequel les papeteries possèdent, en règle générale, leurs propres installations de traitement des eaux usées peut être réfuté par les chiffres présentés par l’Allemagne. Même si quelques entreprises du secteur du papier mais aussi d’autres secteurs disposent de leurs propres installations de (pré)traitement des eaux usées, ce fait ne prouve pas à lui seul, loin s’en faut, que, lorsque des utilisateurs industriels recourent à l’installation publique de traitement des eaux usées, l’État octroie un avantage aux utilisateurs, vu que ces derniers supportent les frais via les redevances dont ils s’acquittent au fil du temps.

(163) Aussi la Commission en tire-t-elle la conclusion que l’installation de traitement des eaux usées est une infrastructure générale et que la subvention en faveur de l’installation du TAZV ne constitue donc pas une aide à l’investissement au profit de Propapier. Contrairement au parc de stationnement, à la route et au canal Oder-Spree, l’exploitation de l’installation de traitement des eaux usées représente une activité économique dès lors que son exploitant propose un service (traitement des eaux usées) contre rémunération sur le marché. La Commission a cependant constaté qu’une éventuelle aide octroyée au TAZV constituerait en tout état de cause une aide existante (considérants 51 à 57 de la décision d’ouverture). Par conséquent, les éventuelles aides en faveur du TAZV ne doivent pas être examinées plus en détail dans la présente décision.

(164) En résumé, la Commission en conclut que les projets d’infrastructures financés sur des ressources d’État dans la zone d’extension de la zone industrielle dans laquelle se situe l’usine de Propapier ne sont pas exclusivement destinés à la papeterie et, par conséquent, ne doivent pas être considérés comme des infrastructures réservées ni comme une aide d’État en faveur de Propapier. Cela veut dire que ces investissements aidés ne constituent pas un projet d’investissement unique au sens du point 60 des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale en association avec l’aide régionale à l’investissement en faveur de Propapier, que la Commission a autorisée dans sa décision finale dans l’affaire SA.23827 (2013/C) (voir la note 4 de bas de page). Ainsi, l’appréciation de l’aide à l’investissement en faveur de Propapier qui a fait l’objet de la décision précitée n’est pas affectée par la présente décision.

5.2. LES REDEVANCES RÉDUITES POUR L’UTILISATION DE L’INSTALLATION DE TRAITEMENT DES EAUX USÉES DOIVENT-ELLES ÊTRE CONSIDÉRÉES COMME UNE AIDE D’ÉTAT?

(165) Pour ce qui est de l’argument de l’Allemagne selon lequel, dans le cas d’une mesure qui n’a pas été octroyée à l’exploitant dans le cadre d’un régime qualifié d’aide par la Commission, aucune «aide» ne peut être répercutée sur l’utilisateur de l’infrastructure correspondante, la Commission souhaite une fois de plus rappeler que, dans la décision relative au régime d’aide N 644e/02, elle ne s’est pas prononcée sur la question de savoir si les redevances perçues pour l’utilisation de l’infrastructure pouvaient, le cas échéant, constituer une aide en faveur des utilisateurs de l’infrastructure. La Commission maintient l’opinion exprimée dans la décision d’ouverture, à savoir qu’aucune réglementation en matière de redevances n’a été portée à sa connaissance qui s’appliquerait aux subventions octroyées dans le cadre du régime notifié; dès lors, la décision portant autorisation du régime d’aide ne saurait être considérée comme portant autorisation d’aides implicitement compatibles, dont la base juridique serait la loi sur les taxes municipales.

(166) En vertu de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État, sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.

(167) L’existence d’une aide d’État doit être établie indépendamment de la question de savoir 1) si la directive-cadre sur l’eau et les dispositions de droit allemandes portant exécution de cette directive exigent la récupération intégrale des coûts liés à la prestation des services de traitement des eaux usées et 2) si les redevances sont conformes aux dispositions de ces règles de droit. En d’autres termes, les mesures qui sont compatibles tant avec la directive-cadre sur l’eau qu’avec les dispositions de droit allemandes en vigueur constituent cependant des aides d’État lorsque toutes les conditions énoncées à l’article 107, paragraphe 1, du TFUE (voir le considérant 144) sont réunies.

Ressources d’État et imputabilité à l’État

(168) Les redevances à verser pour utiliser l’installation de traitement des eaux usées sont fixées et prélevées par la municipalité conformément à l’article 6 de la loi sur les taxes municipales du Land de Brandebourg. La fixation des redevances de manière qu’elles soient inférieures à celles qu’aurait prélevées un investisseur privé prive la commune de recettes.

(169) Par conséquent, la mesure serait accordée par l’État ou sur des ressources d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, étant donné que l’avantage octroyé à Propapier ferait baisser les revenus de la commune.

(170) La fixation des redevances de manière qu’il en résulte un avantage pour une entreprise serait également imputable à l’État étant donné que cette fixation des redevances devrait être imputée à une institution publique, à savoir la ville d’Eisenhüttenstadt.

Avantage économique

(171) Ainsi qu’elle l’a exposé dans la décision d’ouverture (35), la Commission devait vérifier si les redevances que doit payer Propapier pour le traitement des eaux usées ont été fixées de manière à lui procurer un avantage économique (sélectif).

(172) Selon une jurisprudence constante de la Cour, la notion d’«avantage» comprend non seulement des prestations positives telles que des subventions, mais également des interventions qui, sous des formes diverses, allègent les charges qui grèvent normalement le budget d’une entreprise et qui, par-là, sans être des subventions au sens strict du mot, sont de même nature et ont des effets identiques (36).

(173) L’application de ce raisonnement à l’espèce fait surgir la question de savoir si les redevances à acquitter par Propapier pour le traitement des eaux usées sont inférieures aux frais qu’une entreprise comparable devrait supporter dans des conditions normales de marché, c’est-à-dire si le montant des redevances est compatible avec le principe de l’opérateur en économie de marché. La Commission estime qu’il existe deux possibilités pour répondre à cette question: — une comparaison entre le prix payé par Propapier et le prix de référence d’ordinaire demandé dans l’État membre concerné pour le traitement des eaux usées, — une analyse ex ante de la rentabilité montrant qu’un prestataire privé aurait exigé une redevance du même montant.

Prix de référence

(174) Vu l’organisation du marché telle que décrite par l’Allemagne (voir les considérants 112 et 113) et eu égard au fait que des exploitants (même privés) ne peuvent pas fixer librement les prix de leurs services dès lors que ces prix sont fixés par la loi (par la KAG Brandenburg), la Commission considère qu’il n’est pas possible de déterminer les prix de référence qu’aurait demandés un exploitant privé dans des conditions normales de marché.

(175) La Commission constate, par ailleurs, que l’Allemagne a communiqué des données sur les prix que paient d’autres entreprises du secteur dans lequel opère Propapier. Bien que l’Allemagne fasse valoir que les prix de référence communiqués sont des prix moyens reflé