Avis du Conseil

du 21 janvier 2003

relatif au programme de stabilité actualisé de l'Italie pour la période 2002-2006

(2003/C 26/05)

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques(1), et notamment son article 5, paragraphe 3,

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

Le 21 janvier 2003 le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé de l'Italie, qui couvre la période 2002-2006.

Le programme actualisé respecte dans les grandes lignes le code de conduite révisé concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence. Cependant, le manque d'informations sur les mesures additionnelles prévues pour atteindre les objectifs budgétaires au-delà de 2003 est contraire aux exigences prévues par le code.

Le Conseil estime que les politiques économiques telles qu'elles sont reflétées dans les mesures envisagées dans le programme actualisé sont partiellement conformes aux recommandations des grandes orientations des politiques économiques pour 2002.

Le Conseil accueille avec satisfaction l'intention de l'Italie de maintenir un excédent primaire élevé sur l'ensemble de la période du programme, tout en allégeant dans une certaine mesure la pression fiscale. Le Conseil note que, selon les prévisions de la Commission, le déficit corrigé des variations conjoncturelles s'est amélioré de 0,6 % du produit intérieur bruit (PIB) en 2002, en raison principalement de mesures non récurrentes. Il note qu'en raison d'un déficit 2001 nettement supérieur aux estimations du dernier programme et d'une reprise économique tardive, et malgré les mesures correctrices adoptées au cours de l'année, le déficit projeté pour 2002 dépasse sensiblement les objectifs initiaux. En conséquence, le niveau "proche de l'équilibre" sera atteint, selon les projections du gouvernement, en 2004 plutôt qu'en 2003. Le Conseil déplore que la diminution du ratio d'endettement ait considérablement ralenti depuis 2001, dans un contexte de faible croissance et compte tenu des progrès plus lents que prévus enregistrés pour le programme de privatisation en raison des conditions prévalant sur les marchés financiers. Le gouvernement envisage maintenant de ramener ce ratio sous la barre des 100 % du PIB en 2005, soit avec deux ans de retard sur les engagements initialement pris par l'Italie en 1998.

Le scénario macroéconomique du programme table sur un redémarrage progressif de l'activité économique, reflétant à court terme la reprise attendue de l'économie mondiale et de la demande intérieure et ensuite sur l'hypothèse d'une résorption de l'écart de production. Cependant, à la lumière de l'évolution la plus récente, la reprise sera vraisemblablement plus lente que prévu et les hypothèses de croissance, tant nominale que potentielle, apparaissent optimistes. Ainsi, à moyen terme, une hypothèse de croissance de 2,5 % par an semble plus plausible, ce qui, conjointement avec une révision à la baisse (2 %) du taux de croissance potentiel, résulterait en un déficit sous-jacent de 1,1 % en 2006. Cela signifierait que, selon ce scénario, l'objectif à moyen terme d'une situation proche de l'équilibre ou excédentaire ne serait pas atteint au cours de la période couverte par le programme. Le Conseil prend toutefois acte de l'engagement de l'Italie d'atteindre l'objectif d'un niveau proche de l'équilibre en 2004.

Le programme prévoit que la situation budgétaire corrigée des variations conjoncturelles en 2003 s'améliorera de 0,7 %. Le Conseil observe que la réalisation de l'objectif budgétaire pour 2003 dépend largement, comme l'année précédente, de mesures non récurrentes. Selon les calculs de la Commission fondés sur l'actualisation du programme italien, le déficit corrigé des variations conjoncturelles restera de 0,9 % du PIB en 2003, ce qui n'est toujours pas conforme à l'exigence d'atteindre une situation budgétaire proche de l'équilibre ou excédentaire, qui est prévue dans le Pacte de stabilité et de croissance. Même à supposer que ces mesures exceptionnelles produisent les résultats escomptés, le solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles pourrait ne pas s'améliorer comme prévu, compte tenu des incertitudes qui grèvent les projections concernant les tendances budgétaires, ce qui compromettra la réalisation de l'ajustement minimal de 0,5 % du PIB. Tout en se félicitant des mesures introduites récemment en vue d'un contrôle plus strict des dépenses publiques, le Conseil invite l'Italie à assurer la mise en oeuvre intégrale des mesures prévues pour 2003, de manière à garantir au moins une amélioration du solde sous-jacent de 0,5 % du PIB. Le Conseil note que la réalisation des objectifs budgétaires pour 2004 et au-delà, y compris l'obtention d'un solde budgétaire proche de l'équilibre, dépend fortement du remplacement des principales mesures non récurrentes appliquées en 2003 par des mesures ayant un caractère plus permanent, ainsi que de corrections visant à atteindre la réduction d'au moins 0,5 % en termes sous-jacents.

Le Conseil estime que, pour s'engager résolument sur la voie de l'assainissement, l'Italie devrait remplacer les mesures non récurrentes par des mesures structurelles ayant un effet sur les dépenses. Le Conseil note que l'Italie s'engage à fixer d'urgence dans son cycle de planification budgétaire à moyen terme pour 2003, les mesures générales à caractère permanent propres à garantir chaque année une amélioration minimale du solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles égale à 0,5 % du PIB, jusqu'à ce que le niveau proche de l'équilibre puisse être considéré comme atteint. Plus généralement, le Conseil invite l'Italie à clarifier sa stratégie budgétaire, en particulier en ce qui concerne l'objectif de réduction de la pression fiscale, que le Conseil partage, mais qui ne peut être atteint effectivement et sans risque que s'il s'inscrit dans le cadre d'un plan complet de réforme, au niveau tant des dépenses que des recettes.

Le Conseil estime que, compte tenu du ratio d'endettement très élevé de l'Italie, le rythme de réduction minimal devrait être sensiblement plus élevé que celui observé au cours des dernières années. Il note le ralentissement de la réduction projetée de la dette vers la fin de la période couverte par le programme, en relation également avec d'importantes opérations "hors bilan". Le Conseil craint en particulier que les incertitudes qui pèsent sur les objectifs du programme en termes de déficit n'entraînent une réduction trop lente du ratio d'endettement. Il invite donc l'Italie à agir sur tous les facteurs contrôlables par le gouvernement, de façon à assurer une diminution suffisante de la dette publique. À cet égard, il recommande que les mesures à caractère transitoire, en particulier les cessions d'actifs par voie de titrisation, soient considérées comme un moyen d'accélérer cette réduction et non comme un substitut de véritables mesures correctrices sur le plan du déficit public.

Le Conseil rappelle que l'obtention à moyen terme d'un équilibre budgétaire sous-jacent est essentielle à la viabilité des finances publiques. Sur la base des politiques actuelles, le risque que les finances publiques ne soient pas viables, compte tenu du vieillissement de la population, ne peut être exclu. Étant donné le niveau élevé de la dette italienne, des excédents primaires de l'ordre de 5 % du PIB devront être maintenus pendant de nombreuses années. Le Conseil note que la capacité de l'Italie à faire face aux conséquences budgétaires du vieillissement démographique est fondé sur la mise en oeuvre des grandes réformes du système de retraite lancées dans les années 1990 et une forte augmentation du taux d'activité. Conformément à ses avis sur les programmes actualisés antérieurs et aux grandes orientations des politiques économiques pour 2002, le Conseil encourage l'Italie à adopter de nouvelles mesures visant à promouvoir les systèmes de retraite complémentaire à financement privé et à aborder le principal problème non résolu que pose le système public de retraite, à savoir la longue transition vers le nouveau régime contributif. Ces mesures devront s'ajouter à celles requises pour relever le taux d'activité et pour contrôler l'évolution des dépenses liées au vieillissement.

(1) JO L 209 du 2.8.1997.