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DÉCISION DE LA COMMISSION

du 7 octobre 1987

concernant la loi 1386/1983 par laquelle le gouvernement grec accorde une aide à l'industrie grecque

(Le texte en langue grecque est le seul faisant foi.)

(88/167/CEE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES, vu le traité instituant la Communauté économique européenne, et notamment son article 93 paragraphe 2 point a),

vu la communication faite, conformément à l'article précité, aux intéressés les mettant en demeure de lui présenter leurs observations et vu ces observations,

considérant ce qui suit:

I

Par décision du 29 octobre 1986, communiquée au gouvernement grec par lettre, le 17 novembre 1986 [SG(86) D/13517], la Commission a informé le gouvernement grec qu'elle avait ouvert à l'égard de la loi 1386/1983 sur l'organisation pour le redressement financier des entreprises, la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2 premier alinéa du traité CEE (1).

La loi 1386/1983 crée une organisation pour le redressement financier des entreprises. Cette organisation opère sous le nom d'organisation pour la restructuration des entreprises SA (ORE). L'ORE a pour mission « de contribuer au développement social et économique du pays par le redressement financier d'entreprises, conformément aux dispositions de la loi 1386/1983, d'importer et d'appliquer des technologies étrangères et de développer des technologies grecques et, enfin, de créer et de gérer des entreprises socialisées ou d'économie mixte ».

En vue de réaliser ces objectifs, l'ORE peut reprendre l'administration et la gestion courante d'entreprises en cours de redressement ou socialisées; prendre des participations dans le capital d'entreprises existantes ou à créer; accorder des prêts de toute nature à des entreprises dans lesquelles elle détient une participation et, en outre, accorder des garanties pour la sûreté de tels prêts; émettre des emprunts obligataires en Grèce ou à l'étranger sous réserve des conditions et procédures prévues dans les dispositions pertinentes; acquérir des obligations émises par l'État ou par les organisations contrôlées par l'État ainsi que des obligations émises par des entreprises, des organisations et des banques; transférer des actions, en particulier aux travailleurs ou à leurs organisations représentatives, aux collectivités locales ou à d'autres personnes morales de droit public, aux institutions de bienfaisance, aux organisations sociales ou aux particuliers; contracter des emprunts auprès de l'État grec, de la Banque de Grèce ou d'autres institutions financières en Grèce ou à l'étranger, sous la garantie ou non de l'État grec, et accepter des dépôts de personnes morales de droit public, d'organisations publiques et d'entreprises dans lesquelles elle détient une participation.

Une entreprise est assujettie aux dispositions de la loi et est soumise au contrôle de l'ORE par décision du ministre de l'économie nationale après qu'un avis a été rendu par un comité consultatif. Une telle décision peut être prise lorsqu'une ou plusieurs des conditions suivantes sont remplies: l'entreprise a suspendu ou cessé ses activités pour des raisons financières; elle a cessé ses paiements; elle a été mise en règlement judiciaire ou placée sous l'administration ou la gestion des créanciers ou fait l'objet d'une mise sous tutelle temporaire ou d'une quelconque forme de liquidation; elle a des dettes qui excèdent cinq fois le montant de son capital social et de ses réserves visibles et n'est manifestement pas en mesure de

remplir ses obligations; elle présente un intérêt pour la défense nationale ou a une importance vitale pour l'exploitation des ressources du pays; elle fait l'objet d'une demande d'assujettissement à la loi.

La procédure pour invoquer la loi est que le ministre de l'économie nationale prend une décision qui doit être publiée au Journal officiel et qui assujettit une entreprise à l'application de la présente loi à la suite d'une demande introduite soit par l'entreprise elle-même, soit par l'Office national de l'emploi, soit par une banque d'État qui assure l'entreprise des créances qui sont arrivées à échéance, soit par les créanciers de l'entreprise, soit par l'administrateur final ou intérimaire de la tutelle ou par l'administrateur du règlement judiciaire ou de la liquidation.

La promulgation d'une décision du ministre de l'économie nationale assujettissant une entreprise à la loi autorise l'ORE à reprendre l'administration de l'entreprise. L'ORE prend également des mesures concernant les engagements de l'entreprise de manière à assurer sa viabilité, notamment en augmentant le capital par de nouveaux apports de capitaux ou par la conversion des créances existantes en actions et/ou la restructuration des créances existantes.

II

L'organisation pour la restructuration des entreprises créée par la loi 1386/1983 fait partie de l'organisation structurelle de l'État grec. Le capital de l'organisation est souscrit et détenu soit par l'État grec, soit par l'État et des collectivité locales, des organisations de travailleurs, des banques contrôlées par l'État et des entreprises du secteur public. L'ORE est administrée par un conseil d'administration qui comprend un président et huit membres. Le président et deux membres sont nommés et démis par décision du ministre de l'économie nationale, un membre par la fédération nationale des travailleurs grecs et les cinq membres restants par l'assemblée générale des actionnaires, ces derniers étant des organisations du secteur public. La loi 1386/1983 prévoit expressément que dans tous les domaines de juridiction et dans tous les rapports avec les autorités administratives, l'organisation jouira sans aucune exception de tous les privilèges et prérogatives de procédure de l'État.

Les ressources financières de l'ORE proviennent directement de l'État. Le capital-actions initial de deux milliards de drachmes, divisé en deux cent mille actions d'une valeur nominale de dix mille drachmes chacune, a été entièrement souscrit par l'État dans les quatre mois qui ont suivi l'entrée en vigueur de la loi. Par une décision du ministre de l'économie nationale publiée au Journal officiel, ce capital a été porté à un total de cinq milliards de drachmes. La loi 1386/1983 dispose que les ressources de l'ORE proviendront des subventions accordées sur le budget du ministère de l'économie nationale et sur les programmes d'investissement publics ainsi que d'autres subventions et dons et, enfin, des commissions et recettes au titre des ses opérations courantes. Les actions entreprises par l'ORE aux fins de l'exécution des décisions du ministre de l'économie nationale et afférentes au redressement financier d'entreprises assujetties à la présente loi sont exonérées de tout impôt, de tout droit de timbre, de toute taxe et, plus généralement, de toute redevance payable à l'État ou à des tiers, à l'exception des sommes payables aux municipalités et communes.

En raison de ses objectifs, de son statut spécial et de ses ressources financières, l'ORE doit être considérée comme relevant du secteur public. Ses activités sont couvertes par la décision de la Commission, communiquée aux États membres par lettre du 17 septembre 1984 [SG(84) D/11853], sur l'application des articles 92 et 93 du traité CEE aux participations détenues par les pouvoirs publics dans le capital d'entreprises. Dans cette communication, la Commission établit des directives claires pour les interventions du genre de celles qu'effectue l'ORE. En particulier, elle définit les conditions dans lesquelles les interventions du secteur public seront considérées a priori comme des aides d'État au sens des articles 92 et 93 du traité CEE, à savoir que lorsque l'État agit comme n'agirait pas un particulier, ou une entité juridique opérant sur le marché, une telle intervention doit être considérée a priori comme une aide d'État. De telles actions doivent dès lors être notifiées à la Commission en vertu des dispositions de l'article 93 paragraphe 3 du traité CEE. Les interventions de l'ORE tombent dans cette catégorie.

Les interventions de l'ORE fournissent aux entreprises bénéficiaires de ces interventions des aides d'État en ce que la conversion de leurs dettes en actions allège la charge globale d'intérêts et, en assainissant leur bilan, leur procure des avantages financiers supplémentaires qui ne leur seraient sinon pas accessibles. Ces avantages résultent directement des ressources financières, pouvoirs et statut de l'ORE en tant qu'organisme semi-étatique (para-étatique).

Les entreprises dans lesquelles l'ORE intervient et dont elle rétablit la viabilité représentent une fraction importante de la production industrielle grecque et sont très actives dans le domaine des exportations. Dans le commerce intracommunautaire, elles sont en concurrence avec des entreprises qui ne bénéficient pas d'avantages similaires à ceux découlant de l'intervention de l'ORE. Ces entreprises peuvent dès lors être considérées comme recevant des aides d'État au sens de l'article 92 paragraphe 1 du traité CEE, qui faussent ou menacent de fausser la concurrence et qui affectent les échanges entre États membres, ce qui est incompatible avec le marché commun.

L'examen de la loi 1386/1983 a abouti à la constatation que les dispositions concernant la méthode prévue pour accroître le capital des entreprises prises sous le contrôle de l'ORE violent les articles 25 et suivants ainsi que 29 et suivants de la directive 77/91/CEE (1), la deuxième directive concernant le droit des sociétés. Si un État membre propose une mesure comportant des aides d'État qui viole des règles communautaires autres que les dispositions du traité concernant les aides d'État, les procédures des articles 92 et 93 du traité CEE, bien qu'elles accordent de larges pouvoirs discrétionnaires à la Commission, ne peuvent néanmoins produire un résultat qui est contraire à ces règles. En conséquence, la Commission n'est pas en mesure d'exercer ses pouvoirs discrétionnaires en vertu de l'article 92 paragraphe 3 du traité CEE tant que ces violations n'ont pas été éliminées.

III

Dans le cadre de la procédure et de la consultation des autres parties intéressées, le gouvernement grec a officiellement répondu par lettre du 8 janvier 1987 (référence 3082.26/194), tandis que des observations ont été reçues du gouvernement de deux autres États membres et d'une fédération industrielle. En outre, six interventions ont été reçues d'entreprises grecques dans le cadre de la procédure.

Dans sa réponse à l'ouverture de la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2 du traité CEE, le gouvernement grec a contesté que la conversion des dettes des entreprises en actions équivaut à une aide, en faisant valoir qu'il n'y a pas d'injection de capitaux frais, mais une simple opération comptable dans les comptes des entreprises. Le gouvernement grec a par ailleurs justifié l'ensemble de l'opération en faisant valoir, parmi d'autres facteurs, qu'en raison de la structure du marché des capitaux en Grèce, et plus particulièrement en raison de l'absence de facilités boursières, les entreprises connaissent de graves difficultés du fait qu'elles doivent contracter des emprunts à des taux d'intérêt élevés.

L'économie générale de la réponse du gouvernement grec était que la loi 1386/1983 et les opérations menées par l'ORE représentent une réponse nécessaire à la situation économique particulière de la Grèce. Le gouvernement grec a soutenu que cette loi était nécessaire à la lumière du programme de réforme économique et que, dans son appréciation de ladite loi au regard des articles 92 et 93 du traité CEE, la Commission devait tenir compte du protocole no 7 du traité d'adhésion de la Grèce qui dispose que pour l'application des articles 92 et 93 du traité CEE il sera nécessaire de tenir compte des objectifs d'expansion économique et du relèvement du niveau de vie de la population. Le gouvernement grec a founi un exposé détaillé du fonctionnement de l'ORE ainsi que des informations sur les entreprises dans lesquelles elle est intervenue. Il s'est déclaré disposé à informer la Commission des cas individuels importants d'intervention.

Dans le cadre d'un échange séparé de lettres et au cours de discussions, le gouvernement s'est engagé à modifier les dispositions litigieuses de la loi 1386/1983 de manière à les rendre compatibles avec les dispositions susmentionnées de la deuxième directive concernant le droit des sociétés.

IV

L'article 92 paragraphe 1 du traité CEE prévoit que les aides qui répondent aux critères fixés dans ladite disposition sont en principe incompatibles avec le marché commun. Les dérogations prévues à l'article 92 paragraphe 2 du traité CEE ne sont pas applicables en l'espèce du fait de la nature des interventions qui ne sont pas orientées vers la réalisation des objectifs de ce paragraphe. L'article 92 paragraphe 3 du traité CEE énumère les aides qui peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun. La compatibilité avec le traité doit être déterminée dans le contexte de la Communauté dans son ensemble et non dans celui d'un État membre individuel. Afin d'assurer le bon fonctionnement du marché commun, et eu égard au principe énoncé à l'article 3 point f) du traité, les dérogations prévues à l'article 92 paragraphe 3 doivent être interprétées de manière stricte lors de toute appréciation d'un régime d'aide ou de l'octroi d'une aide individuelle. En particulier, elles ne peuvent être invoquées que pour autant que la Commission soit assurée que, sans l'aide, les seules forces du marché seraient insuffisantes pour amener les bénéficiaires à un type de comportement qui soit de nature à promouvoir la réalisation d'un des objectifs desdites dérogations.

En ce qui concerne la dérogation prévue à l'article 92 paragraphe 3 point a), qui vise les aides destinées à favoriser le développement économique des régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi, la Grèce peut être considérée comme répondant à ces définitions, la notion de développement régional à laquelle cette dérogation est liée étant basée essentiellement sur l'octroi d'aides en faveur de nouveaux investissements ou d'expansions ou conversions importantes d'entreprises nécessitant des investissements massifs de nature physique en raison du niveau élevé des coûts associés à de telles actions. Dans le cas de la loi 1386/1983, les interventions de l'ORE à l'égard des entreprises qui connaissent des difficultés financières, et notamment les actions entreprises en vue d'assainir leur bilan, ne sauraient être considérées comme répondant aux conditions de cette dérogation.

V

En ce qui concerne la dérogation prévue à l'article 92 paragraphe 3 point b) première partie, qui vise les aides destinées à promouvoir la réalisation d'un projet important d'intérêt européen commun, cette dérogation ne saurait s'appliquer étant donné que la loi 1386/1983 n'est pas destinée à promouvoir la réalisation d'un tel projet, mais est purement orientée vers le développement de l'économie grecque.

En ce qui concerne toutefois l'application de l'article 92 paragraphe 3 point b) seconde partie du traité CEE, qui vise les aides destinées à remédier à une perturbation grave de l'économie d'un État membre, cette dérogation peut être considérée comme s'appliquant. La situation économique de la Grèce a connu une détérioration constante jusqu'à octobre 1985. Les déséquilibres tant internes qu'externes ont créé une situation difficile qui demandait des mesures politiques vigoureuses. En particulier, les autorités grecques étaient confrontées en septembre 1985 à de très graves difficultés de balance des paiements et à des pressions sur le taux de change. C'est ainsi que, le 11 octobre 1985, elles ont introduit un programme de stabilisation et de redressement économique. Ce programme comprenait des mesures destinées à dévaluer la drachme de 15 %, l'introduction d'un système de dépôt obligatoire non rémunéré à l'importation, une révision complète de l'indexation des salaires, une réforme fiscale et un resserrement de la politique monétaire et du crédit. La Communauté européenne a reconnu les implications de la situation de la Grèce en autorisant des mesures qui auraient normalement été considérées comme des infractions au traité CEE et ont appliqué les mesures prévues à l'article 108 dudit traité. En particulier, la Grèce s'est vue accorder un prêt communautaire de 1 750 millions d'Écus et a également été autorisée à continuer d'accorder des subventions aux exportations pendant une période d'une durée limitée. À l'époque où le programme d'austérité a été institué, de nombreuses entreprises grecques connaissaient des difficultés financières à la suite de la politique menée précédemment en matière de salaires, de restrictions aux licenciements de travailleurs, de contrôles des prix et de taux d'intérêt ainsi que du fait de la surévaluation de la drachme grecque. Il importe que les entreprises grecques maximalisent leurs performances économiques si l'on veut pouvoir réaliser les objectifs du programme d'austérité. Étant donné l'effort important que le gouvernement grec consent pour inverser les politiques antérieures dans son programme de stabilisation d'octobre 1985, la loi 1386/1983 et les interventions de l'« Organisation pour la restructuration des entreprises » peuvent être considérées comme faisant partie intégrante d'un tel programme. Les interventions individuelles de l'ORE ont porté sur quarante-cinq entreprises. Sur ces quarante-cinq entreprises, vingt-deux ont été mises en liquidation parce que leur viabilité était jugée irrémédiablement compromise. Les vingt-trois entreprises restantes représentent approximativement 20 % de l'emploi industriel de la Grèce et un pourcentage considérablement plus important de sa production industrielle et de son commerce international. Si l'on permettait à un pan aussi important de l'industrie grecque d'être mis en liquidation, les chances de réaliser avec succès les objectifs du programme d'austérité s'en trouveraient gravement compromises. On peut dès lors conclure que les conditions de l'article 92 paragraphe 3 point b) seconde partie peuvent être appliquées à la loi 1386/1983 et aux opérations de l'organisation pour la restructuration des entreprises, en particulier eu égard au protocole no 7 de l'acte d'adhésion de la Grèce.

Néanmoins, dans une décision autorisant un régime général d'aides d'État, la Commission a le pouvoir d'imposer des conditions résultant de son appréciation du régime, y compris, le cas échéant, une obligation de notifier les cas individuels importants de manière à ce que ceux-ci puissent être appréciés du point de vue de leur impact sur le commerce et la concurrence intracommunautaires. À cet égard, la Commission doit tenir compte des considérations de politique communautaires. Ceci ressort de l'arrêt rendu par la Cour dans l'affaire 730-79, Philip Morris contre Commission (Recueil de la jurisprudence de la Cour, 1980, page 2 671), dans lequel la Cour a clairement indiqué (points 24 et 25 des motifs) que les appréciations qu'implique la mise en oeuvre des dérogations prévues à l'article 92 paragraphe 3 points a), b) et c) doivent être effectuées « dans un contexte communautaire ». La Commission peut dès lors exiger la notification des cas individuels importants d'application de la loi en tant qu'élément de sa nécessaire surveillance du régime dans son ensemble et en tant qu'élément de son éventuelle réappréciation de ce régime à la lumière de l'effet bénéfique attendu de cette mesure générale d'aide sur l'économie grecque pendant une période déterminée. À propos de cette position, il importe en outre de noter que la Commission a utilisé une approche en ce sens dans des cas largement analogues de régimes généraux d'aides au cours de la période 1974/1975, en particulier pour le Danemark, la France et l'Italie.

Aux termes de l'article 92 paragraphe 3 point b), une aide, pour pouvoir être considérée comme compatible avec le marché commun, doit être de nature à remédier à une perturbation grave de l'économie de l'État membre concerné. Dès lors, comme en l'espèce, il importe que l'aide soit accordée à des entreprises qui, bien que fondamentalement viables, connaissent des difficultés qui menacent leur survie, mais aussi que l'octroi de l'aide n'ait pas pour résultat que ces entreprises viennent à se trouver vis-à-vis des industries d'autres États membres dans une position concurrentielle plus forte que celle qui serait la leur si ces difficultés ne s'étaient pas produites au départ. Par conséquent, l'aide ne doit pas promouvoir l'expansion de la capacité de production, ni déplacer simplement le problème sans trouver une véritable solution aux problèmes sociaux et industriels auxquels la Communauté dans son ensemble est confrontée, ni a fortiori aggraver la situation encore davantage à moyen ou long terme. En outre, l'aide ne doit pas avoir pour effet d'entraver ou même de compromettre des mesures d'aide spécifiques déjà existantes et appliquées dans certains secteurs sensibles.

L'application de l'article 92 paragraphe 3 point c) à la loi 1386/1983 ne paraît pas pertinente en l'espèce du fait que la mesure n'est pas destinée à faciliter le développement de certaines régions ou de certaines activités économiques au sens dans lequel cet article a été interprété par la Commission dans ses décisions sur des cas d'aide d'État. Il n'y a pas d'objectifs concernant des régions économiques dans la loi 1386/1983. Le concept de développement d'activités économiques dans le cas de cette loi n'est pas non plus celui qui est usuellement présenté à la Commission en ce sens qu'un tel développement, en particulier dans le cas de systèmes d'aides de sauvetage, implique normalement un programme de restructuration le plus souvent sous la forme de réduction des capacités, de rationalisation de la production, etc. Les interventions de l'ORE, en revanche, ont une ambition plus limitée en ce sens qu'elles visent à réaliser l'assainissement financier des entreprises concernées. Tant la loi elle-même que la situation dans laquelle elle opère sont sans précédent dans l'application des règles régissant les aides d'État au cours de ces dernières années.

Eu égard à ce qui précède, on peut conclure que la loi 1386/1983 remplit les conditions requises pour bénéficier d'une dérogation au titre de l'article 92 paragraphe 3 point b) seconde partie. Toutefois, compte tenu de la décision de la Cour de justice des Communautés européennes dans l'affaire Philip Morris citée ci-dessus ainsi que d'autres aspects de la loi en question, la Commission doit demeurer en mesure d'exercer son contrôle sur l'application de la mesure en question,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

La Commission n'a pas d'objections à la mise en oeuvre de la loi 1386/1983, sous réserves des conditions suivantes:

1) le gouvernement grec modifiera, pour le 31 décembre 1987, au plus tard, les dispositions litigieuses de la loi 1386/1983 de manière à les rendre conformes aux articles 25 et 26, ainsi que 29 et 30 de la directive 77/91/CEE; 2) les conditions ci-après s'appliqueront aussi longtemps que les actuelles conditions de la loi 1386/1983 sur les opérations de l'ORE s'appliquent et elles continueront à s'appliquer à toute intervention de l'ORE effectuée avant la modification projetée de sa forme juridique et de ses statuts:

a) le gouvernement grec notifiera les cas individuels d'intervention dans des entreprises assujetties à la loi occupant trois cents personnes ou plus dans le cas des secteurs non sensibles et cent personnes ou plus dans le cas des secteurs sensibles;

b) le gouvernement grec assurera que dans tous les cas où des entreprises sont prises sous contrôle de l'ORE en application de la loi 1386/1983 il n'y a pas d'augmentations de capacité ou de capacité combinée si les entreprises sont fusionnées ou reprises et que toutes les mesures nécessaires de restructuration sont prises en vue d'assurer la viabilité des entreprises en question;

c) le gouvernement grec notifiera à la Commission, conformément à l'article 93 paragraphe 3 du traité CEE, toute aide qu'il se propose d'octroyer au titre de tout autre programme d'aide grecque à des entreprises soumises à l'intervention de l'ORE;

d) le gouvernement grec assurera le respect par l'ORE des règles spécifiques régissant l'octroi d'aides en faveur des secteurs de l'acier, de la construction navale et des fibres synthétiques.

Article 2

Le gouvernement grec informera la Commission, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision, des mesures qu'il a prises en vue de se conformer à celle-ci.

Article 3

La République hellénique est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le 7 octobre 1987.

Par la Commission

Peter SUTHERLAND

Membre de la Commission

(1) JO nº C 332 du 24. 12. 1986, p. 2.

(1) JO no L 26 du 31. 1. 1977, p. 1.