FR Journal officiel de l'Union européenne L 250/165

DÉCISION (UE) 2015/1586 DE LA COMMISSION

du 26 février 2015

concernant la mesure SA.35388 (13/C) (ex 13/NN et ex 12/N) — Pologne — Reconversion de l'aéroport de Gdynia-Kosakowo

[notifiée sous le numéro C(2015) 1281]

(Le texte en langue polonaise est le seul faisant foi)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

LA COMMISSION EUROPÉENNE

vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,

vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément auxdits articles (1),

considérant ce qui suit:

1. PROCÉDURE

1.1. Procédure suivie par la Commission

(1) Par lettre du 7 septembre 2012, les autorités polonaises ont notifié à la Commission, pour des raisons de sécurité juridique, leur projet de financer la reconversion d'un aéroport militaire situé près de Gdynia (nord de la Pologne) en aéroport civil. Cette mesure a été enregistrée sous le numéro SA.35388.

(2) Par lettres des 7 novembre 2012 et 6 février 2013, la Commission a demandé des éclaircissements sur la mesure notifiée. Le 7 décembre 2012 et le 15 mars 2013, les autorités polonaises ont transmis des renseignements complémentaires. Les services de la Commission et des représentants de la Pologne se sont rencontrés le 17 avril 2013. Pendant cette réunion, les autorités polonaises ont confirmé que le financement notifié avait déjà été accordé de manière irrévocable.

(3) Par lettre du 15 mai 2013, la Commission a informé les autorités polonaises qu'elle entendait transférer cette affaire vers le registre des aides non notifiées, puisqu'une majeure partie du financement notifié avait déjà été octroyée de manière irrévocable. Par lettre du 16 mai 2013, les autorités polonaises ont présenté des informations complémentaires.

(4) Par lettre du 2 juillet 2013, la Commission a communiqué aux autorités polonaises sa décision d'ouvrir la procédure visée à l'article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) (2) (ci-après la «décision d'ouvrir la procédure») à l'égard du financement accordé à la société Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. (ci-après «Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o.» ou «exploitant de l'aéroport») par la ville de Gdynia et la commune de Kosakowo. Le 6 août 2013, les autorités polonaises ont présenté leurs observations concernant la décision d'ouvrir la procédure.

(5) La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne (3). La Commission a demandé aux parties intéressées de présenter leurs observations sur cette mesure dans un délai d'un mois à compter de la date de publication.

(6) La Commission n'a reçu aucune observation de la part des parties intéressées, ce dont les autorités polonaises ont été informées par lettre du 9 octobre 2013.

(7) Par lettre du 30 octobre 2013, la Commission a demandé des renseignements complémentaires, que les autorités polonaises lui ont fournis par lettres du 4 novembre 2013 et du 15 novembre 2013. Les services de la Commission et des représentants de la Pologne se sont rencontrés le 26 novembre 2013. Par lettres du 3 décembre 2013 et du 2 janvier 2014, les autorités polonaises ont communiqué des informations complémentaires

(8) Le 11 février 2014, la Commission a adopté la décision 2014/883/UE (4), dans laquelle elle constatait que l'aide d'État illégale accordée à la société Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. et l'aide d'État que les autorités polonaises envisageaient d'octroyer à l'exploitant de l'aéroport étaient incompatibles avec le marché intérieur. Par la décision susvisée, la Commission ordonnait aux autorités polonaises de récupérer l'aide d'État versée à la société Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o.

1.2. Procédures devant le Tribunal et processus de récupération de l'aide

(9) Le 9 avril 2014 et le 16 avril 2014 respectivement, la commune de Kosakowo et la ville de Gdynia, conjointement avec l'exploitant de l'aéroport, ont attaqué la décision 2014/883/UE en justice, en demandant son annulation (5). Les requérantes faisaient valoir, entre autres, que la Commission avait inclus à tort dans le montant de l'aide à récupérer le financement d'activités relevant d'une tâche d'intérêt public.

(10) Le 8 et le 9 avril 2014 respectivement, la ville de Gdynia, conjointement avec l'exploitant de l'aéroport, et la commune de Kosakowo ont introduit des demandes en référé dans les affaires susvisées.

(11) Le 7 mai 2014, le Sąd Rejonowy Gdańsk-Północ (tribunal d'arrondissement de Gdańsk Nord) a ordonné la liquidation judiciaire de la société Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. Tous les créanciers ont été invités à produire leurs créances dans un délai de trois mois. Le 5 juin 2014, la commune de Kosakowo a déclaré une créance de 6 280 000 PLN (environ 1 570 000 EUR), plus les intérêts. Le 22 août 2014, la ville de Gdynia a déclaré une créance de 85 440 000 PLN (environ 21 360 000 EUR), plus les intérêts.

(12) Par ordonnances du président du Tribunal du 20 août 2014, les demandes en référé ont été rejetées (6). Le président du Tribunal a notamment constaté que la décision 2014/883/UE ne pouvait pas être considérée comme la cause déterminante du préjudice résultant de la faillite de la société Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o., étant donné que la société s'était déclarée en faillite longtemps avant l'adoption par les autorités polonaises des mesures juridiquement contraignantes visant à l'exécution de la décision de la Commission.

(13) Le 15 octobre 2014, les autorités polonaises sont intervenues dans les deux affaires au principal, soutenant que la décision 2014/883/UE devait être annulée dans la mesure où elle ordonnait la récupération de l'aide accordée à l'exploitant de l'aéroport et affectée au financement d'activités relevant d'une tâche d'intérêt public, comme décrit au point 3.1.1 de la décision d'ouvrir la procédure.

(14) Selon les informations communiquées par les autorités polonaises, dans le cadre de la procédure de faillite en cours, un liquidateur judiciaire a été nommé pour la mise en liquidation de l'aéroport de Gdynia-Kosakowo (7).

1.3. Retrait

(15) Au cours de la procédure devant le Tribunal, il est apparu que l'aide État déclarée incompatible avec le marché intérieur par la décision 2014/883/UE comprenait certains investissements qui, selon la décision d'ouvrir la procédure, ne constituaient pas des aides d'État.

(16) Au considérant 25 de la décision d'ouvrir la procédure, la Commission a reconnu que les investissements couvrant la construction de bâtiments pour une unité de pompiers, les fonctionnaires des douanes, les agents de sécurité de l'aéroport ainsi que les fonctionnaires de police et de surveillance des frontières et leur équipement relevaient d'une tâche d'intérêt public et, de ce fait, ne constituaient pas des aides d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE. Par conséquent, ces investissements n'étaient pas couverts par la procédure formelle d'examen.

(17) Cependant, dans la décision 2014/883/UE, la Commission note que, conformément à la législation polonaise, les exploitants d'aéroports sont obligés de financer de tels investissements à l'aide de ressources propres. Un opérateur économique privé tiendrait donc compte de tels coûts au moment de décider d'investir ou non dans un aéroport (comme le montrent les études présentées par les autorités polonaises) et le financement public de tels investissements pourrait constituer une aide d'État.

(18) Puisque dans la décision d'ouvrir la procédure, il a été reconnu que les investissements couvrant la construction de bâtiments pour une unité de pompiers, les fonctionnaires des douanes, les agents de sécurité de l'aéroport ainsi que les fonctionnaires de police et de surveillance des frontières et leur équipement ne constituaient pas des aides d'État, la Commission estime qu'il n'y a pas lieu de remettre cette conclusion en question dans la décision définitive concernant cette mesure. Il convient donc d'abroger la décision 2014/883/UE et de la remplacer par la présente décision. Le dossier contenant tous les éléments nécessaires à l'appréciation de la mesure en question, il n'est pas nécessaire d'ouvrir une nouvelle procédure formelle d'examen.

2. DESCRIPTION DES MESURES D'AIDE ET MOTIFS JUSTIFIANT L'OUVERTURE DE LA PROCÉDURE

2.1. Contexte de la procédure formelle d'examen

(19) L'affaire porte sur le financement d'un nouvel aéroport civil dans la voïvodie de Poméranie, à la limite des communes de Gdynia et de Kosakowo, à 25 km de l'aéroport de Gdańsk (8). Ce nouvel aéroport est géré par la société Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o., détenue à 100 % par les communes de Gdynia et de Kosakowo.

(20) Le projet d'investissement en question vise à créer un deuxième aéroport en Poméranie sur la base des infrastructures de l'aéroport militaire situé à Kosakowo (9). Le nouvel aéroport doit être utilisé principalement par des prestataires de services d'aviation générale (par exemple jets privés, planeurs/avions légers de sport), des compagnies à bas coûts et des vols charters. Au moment de la notification, le démarrage de l'activité de l'aéroport était prévu pour le début de 2014. Selon un rapport réalisé par l'entreprise PricewaterhouseCoopers (ci-après «PWC») en 2012, le trafic de passagers prévu pour les premières années d'activité devait s'établir comme suit: environ […] en 2014, […] en 2017, […] en 2020 et environ […] en 2028.

(21) La date de début du projet peut être fixée à avril 2005, lorsque les différentes autorités régionales, le ministère de la défense nationale et les représentants de l'aéroport de Gdańsk (10) ont signé une lettre d'intention concernant la création d'un nouvel aéroport en Poméranie sur la base des infrastructures de l'aéroport militaire de Kosakowo.

(22) Conformément à cette lettre, la gestion du futur aéroport de Gdynia-Kosakowo devait être confiée à l'aéroport de Gdańsk. En août 2006, cette décision a été approuvée par le ministère des transports et le ministère de la défense nationale.

(23) En juillet 2007, les autorités locales de Gdynia et de Kosakowo ont fondé une société dénommée Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. En décembre 2009, elles ont reçu l'accord du ministère des transports pour confier la responsabilité du nouvel aéroport à la société Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o.

(24) Le 10 juillet 2008, le Parlement polonais a adopté une modification (11) de la loi du 30 mai 1996 sur l'administration de certains éléments relevant des biens du Trésor public ainsi que sur l'Agence des biens des forces armées (ci-après «loi du 30 mai 1996, telle que modifiée») permettant de reconvertir des bases aériennes militaires en aéroports civils.

(25) Le 24 décembre 2008, le gouvernement polonais a adopté le règlement d'exécution de la loi du 30 mai 1996, telle que modifiée, (ci-après «règlement d'exécution»), comprenant une liste des aéroports militaires ou de leurs éléments qui peuvent être utilisés aux fins de la création ou de l'agrandissement d'aéroports civils. Dans le règlement d'exécution, l'aéroport militaire de Gdynia-Kosakowo (plus précisément ses éléments) figure sur la liste des aéroports militaires qui, conformément à la loi du 30 mai 1996, telle que modifiée, peuvent être loués à des autorités locales pour une période de 30 ans ou plus, uniquement aux fins de la création ou de l'extension d'un aéroport civil. La loi du 30 mai 1996, telle que modifiée, précise que les biens loués peuvent à leur tour faire l'objet d'un contrat de location, de cession de bail ou de prêt à usage conclu pour une période de 30 ans ou plus entre les autorités locales et l'entité qui crée l'aéroport civil ou l'exploite, si ce ne sont pas les autorités elles-mêmes qui créent l'aéroport.

(26) Conformément à la loi 30 mai 1996, telle que modifiée, et au règlement d'exécution du 9 septembre 2010, le voïvode de Poméranie représentant le Trésor public a, par un contrat de prêt à usage conclu pour une période de 30 ans (allant du 9 septembre 2010 au 9 septembre 2040), remis à la commune de Kosakowo le terrain de 253 hectares sur lequel se situe l'aéroport militaire. Conformément aux dispositions contractuelles, la commune de Kosakowo est tenue de reverser au Fonds pour la modernisation des forces militaires 30 % des revenus provenant du bien faisant l'objet du prêt à usage (12).

(27) Le 11 mars 2011, la commune de Kosakowo a loué le terrain, pour une période de 30 ans (jusqu'au 9 septembre 2040), à l'exploitant de l'aéroport, c'est-à-dire à la société Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. Le contrat de location détermine les droits et les obligations des parties, ainsi que le montant du loyer que l'exploitant de l'aéroport est tenu de verser à la commune de Kosakowo.

(28) Le 11 mars 2011 également, les actionnaires (la ville de Gdynia et la commune de Kosakowo) ont signé un contrat fixant les conditions de financement des investissements liés au démarrage de l'activité de l'aéroport civil. La ville de Gdynia s'est ainsi engagée à apporter, sur la période 2011-2013, un montant total de 59 000 000 PLN, tandis que la commune de Kosakowo s'engageait à fournir un apport en nature, sur la période 2011-2040, prenant la forme d'une conversion de dette en parts du capital social.

(29) De plus, le 7 mars 2011, un contrat opérationnel a été conclu avec l'utilisateur militaire de l'aéroport, fixant les modalités d'exploitation commune de l'aéroport et de ses infrastructures par la société Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o et l'utilisateur militaire (13).

Le projet d'investissement (14)

(30) Compte tenu du fait que l'aéroport de Gdynia-Kosakowo existant (l'aéroport Gdynia-Oksywie) était initialement utilisé uniquement à des fins militaires, l'exploitant du nouvel aéroport a la possibilité d'utiliser les infrastructures existantes (une piste de décollage de 2 500 mètres de long, des voies de circulation, une aire de trafic, des dispositifs de navigation, etc.) Le coût total estimé de l'investissement relatif au projet de reconversion s'élève à 164 900 000 PLN (41 200 000 EUR (15)) en termes nominaux et à 148 400 000 PLN (37 100 000 EUR) en termes réels. Le tableau 1 présente dans les grandes lignes le développement de l'aéroport, en quatre étapes. Selon les autorités polonaises, le coût total de l'investissement couvre aussi les investissements liés à la réalisation de tâches relevant de la mission des autorités publiques (16), dont le coût total s'élève à environ […] millions de PLN ([…] millions d'EUR) pour l'ensemble des quatre étapes de l'investissement. Tableau 1 Coût nominal total de l'investissement dans l'aéroport de Gdynia-Kosakowo sur la période 2007-2030 Projet d'investissement Coûts (Mio PLN) Coûts (Mio PLN) Étape I: 2007–2011 […] […] Travaux préparatoires (par exemple nettoyage du site, abattage d'arbres et démolition de bâtiments) et études de faisabilité, planification Étape II: 2012–2013 […] […] — Terminal (achèvement prévu en juin 2013 et utilisation initiale aux fins de services d'aviation générale) — Bâtiment hébergeant l'administration de l'aéroport et une unité de pompiers — Rénovation de l'aire de trafic — Infrastructures énergétiques, installation de feux de navigation et clôture autour de l'aéroport — Équipements destinés à l'entretien de l'aéroport et à la sécurité des opérations aériennes — Adaptation des équipements de navigation — Construction de routes d'accès, d'une station-service et d'un parking Étape III: 2014–2019 […] […] — Investissements nécessaires à l'accueil d'avions de plus grande taille (Boeing 737 ou Airbus A320, par exemple), comme le rallongement des pistes de circulation, les équipements pour l'entretien de l'aéroport et de l'aire de trafic — Autres investissements liés à l'accueil des passagers (construction d'un parking, par exemple) Étape IV: 2020–2030 […] […] — Extension du terminal — Extension du bâtiment pour l'administration de l'aéroport et du bâtiment destiné aux pompiers — Extension des aires de trafic, des voies de circulation et des parkings Coût total de l'investissement 164,90 41,02 Source: Renseignements transmis par les autorités polonaises.

Financement du projet d'investissement

(31) Le projet d'investissement est financé par des apports en capital réalisés par les actionnaires publics (les communes de Gdynia et de Kosakowo). Ces apports doivent couvrir aussi bien les coûts d'investissement que les coûts d'exploitation liés au fonctionnement de l'aéroport au début de son exploitation (à savoir jusqu'en 2019). Les actionnaires publics prévoient qu'à partir de 2020, l'exploitant de l'aéroport générera des bénéfices et pourra ainsi autofinancer son activité.

(32) Avant la notification du projet à la Commission (le 7 septembre 2012), les actionnaires publics de Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. avaient déjà convenu d'un apport d'une valeur totale d'environ 207 480 000 PLN (17) (environ 51 870 000 EUR), destiné à la réalisation du projet d'investissement et à la couverture des pertes de l'aéroport au cours de ses premières années d'exploitation. Sur la période 2007-2019, la ville de Gdynia devait fournir une contribution financière de 142 480 000 PLN (environ 35 620 000 EUR). La commune de Kosakowo a versé 100 000 PLN (25 000 EUR) au moment de la création de la société. Sur la période 2011-2040, elle devait également contribuer par des apports en nature d'un montant de 64 900 000 PLN (environ 16 200 000 EUR), en convertissant une partie du loyer annuel des terrains loués (que l'exploitant de l'aéroport est tenu de lui verser) en actions dans la société exploitant l'aéroport (voir le tableau 2). Tableau 2 Financement du projet d'investissement par augmentation du capital Mio PLN Mio EUR Avant le 18 juin 2012 Apports en capital en numéraire réalisés par la ville de Gdynia 60,73 15,18 Apports en capital en numéraire réalisés par la commune de Kosakowo 0,10 0,03 Conversion de créances en fonds propres par la commune de Kosakowo 3,98 1,00 Montant total de la contribution avant le 18 juin 2012 64,81 16,20 Prévisions pour la période après le 18 juin 2012 Apports en numéraire réalisés par la ville de Gdynia 81,75 20,44 dont: en 2013 29,90 7,48 en 2014 […] […] en 2015 […] […] en 2016 […] […] en 2017 […] […] en 2018 […] […] en 2019 […] […] Conversion de créances en fonds propres par la commune de Kosakowo 60,92 15,23 dont: sur la période 2013-2039 (27*[…] PLN) […] […] en 2040 […] […] Montant total de la contribution prévue après le 18 juin 2012 142,67 35,67 Montant total prévu des fonds propres de la société Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. 207,48 51,87 Source: Renseignements transmis par les autorités polonaises.

2.2. Motifs justifiant l'ouverture de la procédure formelle d'examen et appréciation préliminaire

2.2.1. Introduction

(33) La décision d'ouvrir la procédure aborde les questions suivantes: — premièrement, la question de savoir si le financement public du projet d'investissement respecte le critère de l'investisseur privé en économie de marché, notamment en ce qui concerne i) l'application de ce critère dans les délais, la méthodologie de l'application de ce critère, ainsi que ii) la question de savoir si l'étude du respect de ce critère, effectuée par les autorités polonaises, qui a permis d'établir une valeur actuelle nette (ci-après «VAN») (18) positive, a été fondée sur des hypothèses réalistes et crédibles, — deuxièmement, la question de savoir si l'aide au fonctionnement et à l'investissement accordée à l'aéroport de Gdynia peut être considérée comme compatible avec le marché intérieur.

2.2.2. Application du critère de l'investisseur privé en économie de marché

(34) En ce qui concerne la première question, la Commission a émis des doutes quant à la question de savoir si l'étude du respect du critère de l'investisseur privé en économie de marché, effectuée en 2012, donc après l'adoption par les associés publics de la décision irrévocable de financer la reconversion de l'aéroport, peut être utilisée pour apprécier l'existence d'une aide d'État. Elle se demandait donc si le scénario alternatif, selon lequel le projet d'investissement devait être abandonné à partir de 2012, était juste.

(35) Considérant que l'aéroport de Gdynia doit fonctionner selon un modèle d'entreprise analogue à celui de l'aéroport existant de Gdańsk (axé sur les compagnies à bas coûts, les vols charters et les services d'aviation générale), considérant aussi que l'aéroport de Gdańsk dispose toujours de capacités excédentaires qui, selon des projets existants, doivent encore être accrues et qu'il se situe à 25 km seulement de celui de Gdynia, la Commission a émis des doutes quant à la question de savoir si les prévisions de recettes de l'aéroport de Gdynia étaient fondées sur des hypothèses réalistes, notamment en ce qui concerne le niveau des taxes d'aéroport et le niveau du trafic de passagers. Elle a notamment observé que la redevance passagers prévue dans le plan d'entreprise de l'aéroport de Gdynia est plus élevée que celle appliquée à Gdańsk et dans d'autres aéroports régionaux polonais similaires, après déduction des remises et rabais commerciaux.

(36) La Commission doutait également que le plan d'entreprise tienne compte de toutes les incitations (aide à la commercialisation, rabais et autres mesures incitant à développer des liaisons, etc.) qu'il était prévu que l'aéroport de Gdynia, ses actionnaires ou d'autres autorités régionales octroient directement pour encourager les compagnies aériennes à établir de nouvelles liaisons à partir de Gdynia.

(37) Étant donné que le taux de croissance d'une entreprise n'est pas, par principe, supérieur à celui de l'économie dans laquelle l'entreprise opère (à savoir le taux de croissance du produit intérieur brut), la Commission a exprimé des doutes concernant le taux de croissance du chiffre d'affaires s'élevant à […] % utilisé pour le calcul de la valeur terminale (19). Ce doute pèse directement sur l'évaluation de la rentabilité du projet d'investissement, parce que la valeur en capital du nouvel aéroport ne devient positive qu'en raison de la valeur terminale du projet à partir de 2040 (d'autant que les flux de trésorerie actualisés cumulés sur la période couverte par les prévisions 2010-2040 sont négatifs).

(38) Eu égard à ce qui précède, la Commission a estimé que le financement du projet d'investissement par des fonds publics conférait un avantage économique sélectif à l'exploitant de l'aéroport de Gdynia. Ce financement public a été accordé au moyen de ressources d'État, donc il est imputable à l'État. De plus, il fausse ou menace de fausser la concurrence et affecte les échanges entre États membres. Comme tous les critères cumulatifs visés à l'article 107, paragraphe 1, du TFUE sont remplis, la Commission a considéré que ledit financement public constituait une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE.

2.2.3. Compatibilité de l'aide avec le marché intérieur

(39) En ce qui concerne la deuxième question, la Commission doutait que l'aide au fonctionnement et à l'investissement accordée à l'exploitant de l'aéroport puisse être considérée comme compatible avec le marché intérieur.

(40) En ce qui concerne l'aide à l'investissement, la Commission doutait que tous les critères applicables aux aides à l'investissement destinées aux aéroports, énoncés dans les lignes directrices de 2005 relatives au secteur de l'aviation, soient remplis (20). La Commission s'interrogeait notamment sur le fait que l'investissement en question remplisse un objectif d'intérêt commun clairement défini, qu'il soit nécessaire et proportionné et qu'il offre des perspectives satisfaisantes d'utilisation à moyen terme. En outre, elle doutait que le développement des échanges ne soit pas affecté dans une mesure contraire à l'intérêt commun.

(41) En ce qui concerne l'aide au fonctionnement sous forme de financement des pertes d'exploitation de la société Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. dans les premières années de son activité, la Commission a mis en doute qu'une telle aide puisse relever de la dérogation prévue à l'article 107, paragraphe 3, point a), du TFUE. Elle doutait notamment que l'aide au fonctionnement en question puisse être considérée comme conforme aux lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale pour la période 2007-2013 (21).

3. OBSERVATIONS PRÉSENTÉES PAR LES AUTORITÉS POLONAISES

3.1. Application du critère de l'investisseur privé en économie de marché et existence d'une aide

(42) Les autorités polonaises maintiennent leur position en ce qui concerne la conformité du financement public des investissements en faveur de l'aéroport de Gdynia au critère de l'investisseur privé en économie de marché, ce qui implique que ce financement ne constitue pas une aide d'État. Les autorités évoquent à ce propos les études concernant le respect de ce critère effectuées pour les investissements au cours de la période 2010-2012. Les autorités polonaises font remarquer que toutes ces études ont permis d'établir une valeur actuelle nette positive et un taux de rentabilité interne (22) (ci-après «TRI») supérieur au coût du capital.

3.1.1. Processus de prise de décision et solidité méthodologique de l'étude du respect du critère de l'investisseur privé en économie de marché

(43) Les autorités polonaises expliquent que les pourparlers et les travaux concernant la reconversion de l'aéroport militaire de Gdynia-Kosakowo en aéroport civil ont commencé en 2005 déjà et impliquaient à l'époque d'autres partenaires (tels que l'aéroport de Gdańsk). Elles précisent en outre qu'en 2007, Gdynia et Kosakowo ont fondé une société sous la dénomination de Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. qui, à partir de cette date, est devenue responsable de cet investissement.

(44) Au cours de la procédure, les autorités polonaises ont présenté trois études concernant le respect du critère de l'investisseur privé en économie de marché, réalisées par PWC. La première étude (datée du 16 juillet 2010, ci-après «étude de 2010») a été effectuée en juillet 2010. PWC l'a ensuite actualisée deux fois, en mai 2011 (datée du 13 mai 2011, ci-après «étude de 2011») et en juillet 2012 (datée du 13 juillet 2012, ci-après «étude de 2012»). Ces actualisations comprennent de nouvelles prévisions concernant le flux de passagers, des modifications relatives à l'ampleur du projet, aux montants des investissements, ainsi qu'à la méthodologie et aux données de base utilisées pour le calcul de la VAN (comme le bêta et le taux d'actualisation). En novembre 2013, les autorités polonaises ont en outre indiqué que de nouvelles sources de revenus (à savoir la vente de carburant et la prestation de services de navigation) augmenteraient la VAN du projet. À la date d'adoption de la décision d'ouvrir la procédure, les autorités polonaises n'avaient présenté que l'étude de 2012.

(45) Les autorités polonaises fournissent aussi des éclaircissements concernant le calendrier du projet d'investissement de Gdynia et Kosakowo relatif à l'aéroport de Gdynia. Les autorités polonaises soulignent à ce propos que le processus d'investissement peut être divisé en deux phases de réalisation du projet.

i. Première phase (2007-2009) comprenant les travaux préparatoires et les études de faisabilité concernant la création du nouvel aéroport (étape I dans le tableau 1):

(46) Les autorités polonaises expliquent qu'au cours de la première phase, la société créée par Gdynia et Kosakowo a réalisé des tâches préparatoires (préparation du schéma directeur des investissements, élaboration des documents nécessaires à l'octroi du statut d'exploitant de l'aéroport, du rapport sur l'impact environnemental des investissements, de la documentation du projet, etc.).

(47) Les autorités polonaises soutiennent qu'au cours de cette première phase, aucun investissement important de capitaux n'a été réalisé et que le financement public accordé à l'exploitant de l'aéroport était conforme aux règles sur les aides de minimis (23). Les autorités polonaises indiquent qu'au 26 juin 2009, les apports en capital ont atteint au total 1 691 000 PLN (environ 423 000 EUR).

ii. Deuxième phase (à partir de 2010) couvrant la reconversion concrète de l'aéroport (étapes II à IV dans le tableau 1):

(48) Les autorités polonaises expliquent que la première phase préparatoire a été achevée en 2010, après l'élaboration du schéma directeur (24) et la réalisation de la première étude relative à l'aéroport de Gdynia, celle de 2010. Les autorités polonaises soulignent que, comme l'étude de 2010 a montré que les investissements des deux autorités locales seraient effectués aux conditions du marché (donc ne constitueraient pas une aide d'État), les actionnaires ont augmenté le capital social de la société jusqu'à 6 050 000 PLN (environ 1 500 000 EUR).

(49) Dans l'étude de 2010, la VAN du projet d'investissement a été calculée selon la méthode des flux de trésorerie disponibles (Free Cash Flow to the Firm ou «FCFF») (25). Un tel calcul de la VAN est fondé sur la supposition que tous les apports en capital prévus dans le plan d'investissement seront destinés à la réalisation du projet d'investissement. Cette méthode d'estimation permet de calculer, pour la période couverte par les prévisions, les flux de trésorerie qui se présenteront à tous les acteurs engagés dans le capital de l'entreprise (les actionnaires et les détenteurs d'obligations). Ensuite, les flux de trésorerie estimés sont actualisés au coût moyen pondéré du capital («WACC») (26), ce qui permet d'obtenir les flux de trésorerie actualisés sur la période couverte par les prévisions. L'étape suivante consiste à calculer la valeur terminale en utilisant le taux de croissance à l'infini (cette méthode suppose une croissance constante fondée sur les FCFF de la dernière période couverte par les prévisions). La VAN est calculée sur la base de la somme des flux de trésorerie actualisés sur la période couverte par les prévisions et de la valeur terminale. En l'espèce, l'étude de 2010 présente les estimations concernant les flux de trésorerie dans la période 2010-2040, fondées sur le WACC s'élevant à […] % (27). L'étude utilisant les données d'entrée susmentionnées a permis d'établir que les flux de trésorerie actualisés s'élevaient à — […] millions de PLN ([…] millions d'EUR) pour la période 2010-2040 et la valeur terminale (actualisée) s'élevait à environ […] millions de PLN ([…] millions d'EUR). Par conséquent, la VAN estimée du projet entier s'élève à […] millions de PLN (soit […] millions d'EUR), en supposant qu'à partir de 2040, l'aéroport continuera de générer des rendements stables, sur la base d'un taux de croissance annuel de […] %.

(50) Les autorités polonaises ajoutent en même temps que, bien que l'étude ait démontré que l'investissement en question ne constituait pas une aide d'État, les actionnaires avaient préparé une notification à la Commission qui ne devait être effectuée que pour des raisons de sécurité juridique.

(51) En outre, les autorités polonaises précisent qu'en mai 2011, une nouvelle étude du respect du critère de l'investisseur privé en économie de marché a été effectuée. Les autorités polonaises expliquent que cette étude a été réalisée afin d'actualiser l'étude de 2010, vu l'avancement des travaux préparatoires et la disponibilité de données plus détaillées concernant le plan d'investissement, son calendrier et son financement. Les autorités polonaises indiquent qu'au cours de la période comprise entre la préparation de l'étude de 2010 et celle de l'étude de 2011: — le 11 mars 2011, les actionnaires ont signé un contrat fixant les conditions de financement des investissements liés au démarrage de l'activité de l'aéroport civil. La ville de Gdynia s'est ainsi engagée à apporter, sur la période 2011-2013, un montant total de 59 000 000 PLN, tandis que la commune de Kosakowo s'engageait à fournir un apport en nature, sur la période 2011-2040, prenant la forme d'une conversion de dette en parts du capital social (comme exposé dans le tableau 2), — le 11 mars 2011 également, la société responsable de la création de l'aéroport de Gdynia-Kosakowo a conclu avec la commune de Kosakowo un contrat de location du terrain (permettant de préciser plus tard l'étendue du terrain loué, les conditions de paiement du loyer, des questions fiscales, etc.), — les coûts d'investissement compris dans le plan d'investissement ont été précisés et actualisés.

(52) Les autorités polonaises expliquent que l'étude de 2011 a aussi démontré une VAN positive. En outre, elles indiquent que, sur ce fondement, les actionnaires publics de l'exploitant de l'aéroport ont fait de nouveaux apports en capital. Les autorités polonaises soulignent qu'en juillet 2011, les fonds propres de la société ont été portés à 33 801 000 PLN (8 450 000 EUR), puis en avril 2013 à 64 810 000 PLN (16 200 000 EUR).

(53) Dans le cadre de l'étude 2011, les flux de trésorerie actualisés ont été calculés sur la base des flux de trésorerie actualisés pour la période couverte par les prévisions 2011-2040. Conformément à cette actualisation, les flux de trésorerie actualisés ont atteint (– […]) millions de PLN (– […] millions d'EUR), ce qui indique des pertes plus importantes, tandis que la valeur terminale a baissé jusqu'à […] millions de PLN (environ […] millions d'EUR). En conséquence, la VAN a été réduite à […] millions de PLN (soit moins de […] millions d'EUR). Le WACC a été ramené à […] % (28), tandis que le taux de croissance constante de la valeur terminale a lui aussi été ramené de […] % à […] %. Ces calculs ne tiennent pas compte des dépenses relevant d'une tâche d'intérêt public, c'est-à-dire que les prévisions concernant la rentabilité de l'investissement ne tiennent pas compte du capital nécessaire au financement d'une partie des infrastructures relevant prétendument d'une tâche d'intérêt public.

(54) Les autorités polonaises ont indiqué qu'en raison du nouveau contexte macroéconomique (crise financière et ralentissement de l'activité économique), le projet a été réévalué en 2012 et qu'en conséquence, une nouvelle étude du respect du critère de l'investisseur privé en économie de marché (l'étude de 2012) a été effectuée. Les autorités polonaises indiquent qu'aux fins de l'étude de 2012, les modifications suivantes ont été introduites par rapport aux hypothèses des études précédentes: — le trafic de passagers prévu à l'aéroport de Gdynia a été revu à la baisse, — l'ampleur de l'investissement a été diminuée, ce qui a permis de réduire les coûts d'investissement de […] millions PLN ([…] millions EUR), — le projet de construction du terminal principal (et de développement conjoint de l'infrastructure routière et du parking-voitures) a été abandonné, et il a été décidé de renforcer la capacité du terminal d'aviation générale de […] % dans la deuxième phase de l'investissement, — à la suite d'une vérification de la situation sur le marché, il était nécessaire d'augmenter les coûts des investissements liés à la sécurité de […] millions PLN ([…] millions EUR), — la diminution de l'ampleur de l'investissement a entraîné une réduction du délai de recouvrement (en termes nominaux de […] ans, de […] ans et […] mois à […] ans et […] mois).

(55) Les autorités polonaises informent en outre que, dans l'étude de 2012, les modifications suivantes ont été introduites par rapport à la méthodologie appliquée dans les études précédentes: — afin de mieux refléter la structure du financement et la charge du service de la dette, la méthode des flux de trésorerie disponibles a été remplacée par celle des flux de trésorerie disponibles pour les actionnaires (Free Cash Flow to Equity, ci-après «FCFE») (29), — à la suite de changements sur le marché financier (marché des titres), le taux d'intérêt sans risque et le bêta ont été actualisés. En outre, les sociétés de pays tiers ont été exclues de l'analyse comparative. De cette façon, un nouveau taux d'actualisation a été obtenu. — aux fins du calcul de la VAN, le taux d'actualisation a été déterminé sur la base d'une analyse de sociétés similaires, aussi bien des sociétés aéroportuaires que des sociétés prestataires de services dans les aéroports (dont les résultats financiers présentent une forte corrélation avec ceux des sociétés aéroportuaires) (30), — il a été supposé que le projet serait financé principalement par des fonds provenant des actionnaires, et seulement ensuite par des sources extérieures (crédits d'exploitation) et par les recettes d'exploitation.

(56) Dans l'étude de 2012, les flux de trésorerie actualisés ont été calculés sur la base des flux de trésorerie actualisés pour la période couverte par les prévisions 2012-2030 (autrement dit la période couverte par les prévisions a été réduite de 10 ans par rapport à l'étude précédente). À l'issue de cette actualisation, les flux de trésorerie actualisés ont atteint (– […] millions) PLN [environ (– […]) millions d'EUR], tandis que la valeur terminale a été sensiblement augmentée, jusqu'à […] millions de PLN ([…] millions d'EUR). Ensuite, la valeur capitalisée actuelle de l'investissement ([…] millions PLN) a été déduite. En conséquence, la VAN actualisée en 2012 a atteint […] millions PLN (ou […] millions EUR). Pour le calcul de la VAN, on a utilisé le coût des fonds propres s'élevant à […] % (31), et le taux de croissance constante pour la valeur terminale a été de nouveau réduit, de […] % à […] %.

(57) Les autorités polonaises soulignent que l'étude de 2012 donnait toujours des résultats positifs et a entraîné de nouveaux apports en capital de la part des actionnaires. Les autorités polonaises indiquent qu'en avril 2013, le capital de la société avait été porté à 91 310 000 PLN (22 800 000 EUR) et qu'en 2013, il est resté inchangé, conformément au bilan présenté dans le tableau 3. Tableau 3 Augmentation du capital de l'exploitant de l'aéroport de Gdynia, réalisée par la ville de Gdynia et la commune de Kosakowo Date de décision d'insription au registre judiciaire national (KRS) Date de décision d'augmentation du capital Nom de l'actionnaire Objet de la décision adoptée Valeur des parts Capital social Participation totale aux augmentations du capital jusqu'à la fin de 2013 (Mio PLN) (Mio PLN) 28.8.2007 23.7.2007 Gdynia Création de nouvelles parts 0,030 0,030 0,03 % 28.8.2007 23.7.2007 Kosakowo Création de nouvelles parts 0,020 0,050 0,05 % 4.3.2008 6.12.2007 Gdynia Création de nouvelles parts 0,120 0,170 0,19 % 4.3.2008 6.12.2007 Kosakowo Création de nouvelles parts 0,080 0,250 0,27 % 11.9.2008 21.7.2008 Gdynia Création de nouvelles parts 0,500 0,750 0,82 % 28.7.2009 26.6.2009 Gdynia 404 parts de la commune de Gdynia annulées sans remboursement à l'actionnaire – 0,404 0,346 0,38 % 28.7.2009 26.6.2009 Gdynia Création de nouvelles parts 1,345 1,691 1,85 % 8.12.2010 29.7.2010 Gdynia Création de nouvelles parts 4,361 6,052 6,63 % 8.7.2011 7.6.2011 Gdynia Création de nouvelles parts 25,970 32,022 35,07 % 1.9.2011 26.7.2011 Kosakowo Création de nouvelles parts 1,779 33,801 37,02 % 25.4.2012 5.4.2012 Gdynia Création de nouvelles parts 28,809 62,610 68,57 % 25.4.2012 5.4.2012 Kosakowo Création de nouvelles parts 2,200 64,810 70,98 % 27.5.2013 8.4.2013 Gdynia Création de nouvelles parts 4,269 69,079 75,65 % 27.5.2013 8.4.2013 Kosakowo Création de nouvelles parts 2,200 71,279 78,06 % 17.6.2013 25.4.2013 Gdynia Création de nouvelles parts 20,031 91,310 100,00 % Source: Renseignements transmis par les autorités polonaises.

(58) Les autorités polonaises concluent que, bien que les autorités locales aient pris des mesures préliminaires pour créer l'aéroport de Gdynia dès 2005, ce projet n'a pris sa forme finale qu'au moment de l'établissement du schéma directeur et de la préparation de la première version de l'étude du respect du critère de l'investisseur privé en économie de marché, soit en 2010. Les autorités polonaises expliquent que le projet a été ensuite considérablement modifié en ce qui concerne ses hypothèses initiales, à la suite du changement de la situation extérieure. Elles soutiennent que les actionnaires publics ont pris la décision finale de mettre en œuvre le projet et lui ont donné sa forme définitive en 2012. Les autorités polonaises soulignent également que les trois versions de l'étude du respect du critère de l'investisseur privé en économie de marché ont confirmé la rentabilité du projet et ont démontré que le projet pourrait être réalisé par un investisseur privé.

(59) En ce qui concerne le scénario alternatif, les autorités polonaises soutiennent que, conformément à la législation nationale, la commune de Kosakowo ne pouvait utiliser le terrain de l'aéroport de Gdynia que pour y créer un nouvel aéroport civil. Les autorités polonaises expliquent que le terrain sur lequel se situe l'aéroport a été loué à la commune de Kosakowo pour une période de 30 ans. En outre, elles indiquent que le contrat de prêt à usage engage Kosakowo à louer le terrain uniquement à un opérateur responsable de la création ou de la gestion d'un aéroport civil. Les autorités polonaises soutiennent qu'en cas de non-location du terrain par la commune de Kosakowo à des fins de création d'un aéroport civil dans un délai de 6 mois, ou bien d'utilisation de ce terrain à des fins différentes, ou bien d'absence de démarrage de l'activité de l'aéroport dans un délai de 3 ans, le terrain pourrait être repris par l'État. Un scénario qui verrait le terrain destiné à l'aéroport de Gdynia-Kosakowo utilisé ou loué à des fins autres qu'aéronautiques était impossible, c'est pourquoi il n'a pas pu être utilisé pour établir un scénario alternatif.

3.1.2. Crédibilité des hypothèses de base de l'étude de 2012

Prévisions concernant le trafic des passagers et prévision de recettes

(60) Les autorités polonaises expliquent que les montants de taxes d'aéroport prévus ont été basés sur les montants communément disponibles appliqués par d'autres aéroports, afin de ne pas entraver le fonctionnement du marché et, en même temps, d'assurer un niveau adéquat de rentabilité du projet sur la base du trafic de passagers prévu. Selon les autorités polonaises, ces taxes ne sont pas trop éloignées des taxes standard perçues par de petits aéroports. Les autorités polonaises soulignent notamment que deux nouveaux aéroports régionaux, ceux de Varsovie-Modlin et de Lublin, appliquent des taxes standards comparables à celles prévues dans l'étude du respect du critère de l'investisseur privé en économie de marché effectuée pour l'aéroport de Gdynia.

(61) En réponse à l'observation de la Commission, selon laquelle les taxes prévues pour l'aéroport de Gdynia [25 PLN (6,25 EUR) au cours des deux premières années et ensuite 40 PLN (10 EUR) par passager au départ] sont plus élevées que celles avec remise appliquées par l'aéroport de Gdańsk [24 PLN (6 EUR) par passager au départ dans le cas de compagnies à bas coûts et de vols internationaux assurés au moins deux fois par semaine; 12,50 PLN (3,10 EUR) dans le cas de vols intérieurs], les autorités polonaises font valoir que le plan d'entreprise prend en considération le niveau moyen des taxes pour toute la période couverte par les prévisions (2014-2030), étant donné que les taxes de l'aéroport de Gdańsk devront augmenter à long terme en raison des normes de service plus élevées appliquées dans cet aéroport.

(62) Les autorités polonaises soulignent, en outre, que la marge de bénéfice retenue dans le projet, la prévision modifiée (un peu plus élevée) concernant le trafic aérien ainsi que la participation de l'armée à certains coûts d'exploitation devraient permettre à l'aéroport de Gdynia de maintenir les redevances passagers réduites plus longtemps (les taxes réduites pourraient être appliquées jusqu'à la fin de 2021), tout en assurant aux actionnaires publics une VAN positive.

(63) Les autorités polonaises soutiennent également que la prévision concernant le trafic des passagers en Poméranie, actualisée en mars 2013, suppose un trafic supérieur à celui prévu dans l'étude de 2012. Selon les chiffres les plus récents, le trafic à l'aéroport de Gdynia en 2030 atteindra 1 149 978 passagers, et non pas 1 083 746. Selon les prévisions, en 2030 dans toute la Poméranie le flux de passagers augmentera de 7 800 000 à 9 000 000.

(64) Selon les autorités polonaises, les chiffres avancés confirment la viabilité de la coexistence des aéroports de Gdańsk et de Gdynia et de leur fonctionnement conjoint sur le marché de Poméranie. Les autorités polonaises considèrent que, même si la capacité de l'aéroport de Gdańsk augmente jusqu'à 7 000 000 passagers, il y a une place sur le marché de Poméranie, en développement, pour un autre petit aéroport régional (d'une capacité de 1 000 000 passagers), dont les services présenteraient un caractère complémentaire par rapport à ceux fournis par l'aéroport de Gdańsk. Tableau 4 Comparaison entre les prévisions de trafic issues de l'étude de 2012 et les prévisions actualisées (en mars 2013) pour l'aéroport de Gdynia Année Trafic commercial Trafic commercial Aviation générale Nombre de passagers (000) Opérations aériennes Opérations aériennes Prévisions étude de 2012 Prévisions actualisées Prévisions étude de 2012 Prévisions actualisées Prévisions étude de 2012 Prévisions actualisées Total Total Total Total Total Total 2009 […] […] […] […] […] […] 2010 […] […] […] […] […] […] 2011 […] […] […] […] […] […] 2012 […] […] […] […] […] […] 2013 […] […] […] […] […] […] 2014 […] […] […] […] […] […] 2015 […] […] […] […] […] […] 2016 […] […] […] […] […] […] 2017 […] […] […] […] […] […] 2018 […] […] […] […] […] […] 2019 […] […] […] […] […] […] 2020 […] […] […] […] […] […] 2021 […] […] […] […] […] […] 2022 […] […] […] […] […] […] 2023 […] […] […] […] […] […] 2024 […] […] […] […] […] […] 2025 […] […] […] […] […] […] 2026 […] […] […] […] […] […] 2027 […] […] […] […] […] […] 2028 […] […] […] […] […] […] 2029 […] […] […] […] […] […] 2030 1 083 746 1 149 978 […] […] […] […] Source: Renseignements transmis par les autorités polonaises.

Coûts d'exploitation (incitation pour les compagnies aériennes, coûts liés à l'activité militaire à l'aéroport)

(65) Les autorités polonaises expliquent que l'étude du respect du critère de l'investisseur privé en économie de marché tient compte des activités de marketing et de promotion et comprend des estimations concernant: i) les coûts d'exploitation, estimés sur la base des comptes disponibles de tous les grands aéroports en Polgne; ii) d'autres coûts divisés en catégories, estimés pour l'aéroport de Gdynia à un niveau très prudent, également en tenant compte des coûts équivalents dans d'autres aéroports.

(66) Les autorités polonaises indiquent, en outre, que l'étude du respect du critère de l'investisseur privé en économie de marché repose sur l'hypothèse que tous les coûts d'exploitation sont couverts par l'investisseur et ne tient pas compte de la participation de l'armée, utilisateur de l'aéroport, aux coûts d'exploitation. Les autorités polonaises soutiennent que la répartition des coûts d'exploitation liés à l'utilisation des infrastructures communes est supposée […] au nombre d'opérations aériennes civiles et militaires. En outre, les autorités polonaises expliquent que les coûts de rénovation et de réparation seront […]. Les autorités polonaises soulignent également que l'adoption des règles d'utilisation conjointe de l'aéroport (non encore arrêtées avec l'armée qui en est utilisateur) entraînera au moins un recul de […] % des coûts liés aux services externes et aux rémunérations. Selon les autorités polonaises, la prise en considération de ce facteur dans les études du respect du critère de l'investisseur privé en économie de marché aboutirait à une augmentation de la rentabilité du projet prévue.

Taux de croissance à long terme

(67) Les autorités polonaises expliquent que le taux de croissance prévu dans les études du respect du critère de l'investisseur privé en économie de marché, s'élevant à […] %, se rapporte à la valeur terminale exprimée en termes nominaux.

(68) En outre, les autorités polonaises informent que le taux de croissance de […] % est proportionné par rapport à l'objectif d'inflation de la Pologne fixé par le Conseil de la politique monétaire (organe de décision de la Banque nationale polonaise). Les autorités polonaises soulignent que, conformément à la prévision la plus récente du Fonds monétaire international de juillet 2013, le taux de croissance du produit intérieur brut (PIB) de la Pologne doit atteindre 2,2 % en 2014, 3 % en 2015, 3,3 % en 2017 et 3,8 % en 2018.

Actualisation de novembre 2013

(69) En novembre 2013, les autorités polonaises ont indiqué à la Commission que l'exploitant de l'aéroport venait de recevoir les décisions administratives du bureau de douane et de l'Office de régulation de l'énergie l'autorisant à vendre directement le carburant aux exploitants d'aéronefs. La vente de carburant par l'exploitant de l'aéroport constituerait une source de revenus additionnels, ce qui améliorerait le résultat prévu dans le plan d'entreprise.

(70) Selon les autorités polonaises, toutes les études du respect du critère de l'investisseur privé en économie de marché effectuées prévoyaient la vente du carburant par un opérateur extérieur. La vente du carburant par l'exploitant de l'aéroport augmenterait la marge de bénéfice de l'entreprise au titre de cette activité de […] PLN ([…] EUR) par litre (dans le cas du carburant vendu par un opérateur extérieur) à […] PLN ([…] EUR) par litre (dans le cas du carburant vendu directement par l'exploitant de l'aéroport).

(71) Les autorités polonaises considèrent que ces recettes additionnelles pourraient améliorer le résultat prévu dans l'actualisation de 2012. Les autorités polonaises soulignent qu'il est, en conséquence, prévu que la VAN du projet passera de […] millions de PLN ([…] millions d'EUR) à […] millions de PLN ([…] millions d'EUR). Les autorités polonaises expliquent de plus que le taux de croissance interne passerait de […] % à […] %.

(72) Les autorités polonaises soutiennent que des recettes supplémentaires à titre facultatif permettraient de réduire à long terme les taxes d'aéroport supportées par les compagnies aériennes.

(73) Les autorités polonaises ont confirmé que la vente directe du carburant aux exploitants d'aéronefs n'avait pas été prise en considération dans les études du respect du critère de l'investisseur privé en économie de marché en raison de l'adoption d'une approche prudente. Au moment où les études ont été menées, le gestionnaire de l'aéroport n'était pas titulaire des autorisations nécessaires ni ne pouvait garantir qu'il serait en mesure de les obtenir.

(74) En outre, les autorités polonaises ont expliqué que l'entreprise avait l'intention de fournir (à la place de l'Agence polonaise de la navigation aérienne) des services de navigation aux compagnies aériennes. Les autorités polonaises soulignent que cela permettrait de réduire la taxe finale payée par les compagnies aériennes (aujourd'hui versée à l'Agence) et d'accroître ainsi l'attrait de l'aéroport de Gdynia pour les compagnies aériennes. En conséquence, l'exploitant de l'aéroport pourrait offrir aux compagnies aériennes des taxes d'aéroport plus compétitives que celles offertes par les aéroports voisins.

3.2. Appréciation de la compatibilité de l'aide avec le marché intérieur

3.2.1. Aide à l'investissement

(75) Selon les autorités polonaises, tous les critères de compatibilité de l'aide à l'investissement pour les aéroports, énoncés dans les lignes directrices de 2005 relatives au secteur de l'aviation, ont été remplis.

Réalisation d'un objectif d'intérêt commun clairement défini

(76) Les autorités polonaises soutiennent que la création de l'aéroport de Gdynia, intégré dans le système de transport de la Poméranie, optimise l'utilisation des infrastructures existantes et aura un effet positif sur le développement régional, notamment en raison de l'augmentation du nombre d'emplois dans les aéroports, du revenu de la chaîne d'approvisionnement du marché aérien et du développement du tourisme.

(77) Les autorités polonaises se réfèrent à la «Stratégie régionale de développement des transports dans la voïvodie de Poméranie pour la période 2007-2020» qui a été fondée sur des prévisions concernant le trafic aérien dans la région et dans laquelle la nécessité de construire un nœud aérien, composé d'aéroports travaillant en étroite collaboration et satisfaisant aux besoins de la population de la conurbation de Gdańsk, a été reconnue (32).

(78) Selon les autorités polonaises, les arguments fondamentaux en faveur de la construction d'un nœud aérien dans la conurbation de Gdańsk sont les suivants: l'augmentation du trafic aérien en Pologne, l'épuisement des possibilités d'augmentation de la capacité de l'aéroport de Gdańsk, ainsi que l'extension de l'agglomération sur une distance de près de 60 km (si les villes de Tczew et de Wejherowo y sont incluses, cette distance dépasse 100 km). Les autorités polonaises soutiennent que, bien que la capacité de l'aéroport de Gdańsk s'élève actuellement, grâce à l'extension du terminal, à environ 5 000 000 passagers, en 2035, selon certaines prévisions, le trafic des passagers pourrait dépasser 6 000 000. D'un côté, dans les observations fournies, les autorités polonaises ont constaté que les contraintes de la protection de l'environnement et le développement des zones d'habitation aux alentours de l'aéroport de Gdańsk limitaient ses perspectives d'extension future. De l'autre, dans les observations transmises le 6 décembre 2012, les autorités polonaises constataient, en se référant au schéma directeur de l'aéroport de Gdańsk, qu'il n'y avait pas de limites à l'extension de cet aéroport.

(79) Les autorités polonaises observent que la construction d'un nœud aérien dans la conurbation de Gdańsk, au sein duquel l'aéroport de Gdynia-Kosakowo servirait d'aéroport d'appoint/de secours, est justifiée également par des raisons de sécurité des opérations aériennes (l'atterrissage à l'aéroport de Gdynia est possible dans environ 80 % des cas dans lesquels les nuages et la visibilité rendent impossible l'atterrissage à l'aéroport de Gdańsk).

(80) Finalement, les autorités polonaises soutiennent que le développement de l'aéroport de Gdynia-Kosakowo s'inscrit dans la réalisation des objectifs prévus dans les documents stratégiques nationaux et régionaux concernant le développement de l'infrastructure aérienne en Pologne. Elles expliquent que, selon les projets, le développement de l'aéroport de Gdynia-Kosakowo aurait un effet positif sur le développement de la Poméranie et sur l'utilisation des infrastructures militaires existantes, et l'aéroport lui-même aurait un rôle complémentaire de celui de l'aéroport de Gdańsk.

Nécessité de la fourniture des infrastructures et leur proportionnalité

(81) Les autorités polonaises soutiennent que les infrastructures sont nécessaires et proportionnées par rapport à l'objectif visé, eu égard à l'échelle réduite des opérations aériennes (la part dans le marché aérien polonais s'élevant à 1,55 % en 2030), aux prévisions concernant une augmentation du trafic de passagers ne correspondant pas aux possibilités d'extension de l'aéroport de Gdańsk, à l'attractivité touristique de la région ainsi qu'au fort taux de développement de la région de Poméranie prévu.

(82) Les autorités polonaises mettent en évidence le rôle stratégique de l'aéroport militaire de Gdynia dans la région en question, attirant l'attention sur le fait que l'utilisation des infrastructures existantes minimise les coûts d'investissement et maximise l'effet positif sur le développement régional.

(83) Les autorités polonaises soulignent également que la réduction des coûts d'investissement et l'augmentation de l'efficacité de l'investissement sont possibles grâce à la mise en œuvre de solutions techniques telles que, entre autres, la construction d'un terminal d'aviation générale pour les besoins aussi bien de l'aviation générale que du trafic de passagers, la localisation de la plupart des services de l'aéroport (les garde-frontières, la douane, la police, une unité des sapeurs-pompiers, la direction) dans un même bâtiment et l'adaptation des autres installations existantes en vue de l'optimisation de leur utilisation. En outre, les coûts d'exploitation liés à l'utilisation des infrastructures seront partagés avec l'armée.

Perspectives satisfaisantes d'utilisation à moyen terme

(84) Les autorités polonaises attirent l'attention sur les perspectives satisfaisantes d'utilisation de l'aéroport de Gdynia-Kosakowo à moyen terme, résultant de la croissance prévue du PIB de la Poméranie, plus élevée que la croissance moyenne attendue du PIB de la Pologne et de l'Union, de l'attractivité touristique de la région, de son statut de centre d'investissements étrangers ainsi que de l'augmentation prévue du trafic aérien.

(85) Les autorités polonaises soulignent que la coopération prévue avec l'aéroport de Gdańsk ainsi que la complémentarité des services offerts par les deux aéroports (l'aéroport de Gdynia sera destiné surtout à l'aviation générale) renforcent encore les perspectives de l'aéroport de Gdynia-Kosakowo à moyen et à long terme.

(86) En outre, les autorités polonaises expliquent que l'aéroport en question prévoit également de développer en son sein une activité spécialisée dans le domaine de l'aviation, telle que, par exemple, la production de pièces de rechange simples, la réparation d'éléments d'aéronefs ou la fabrication d'autres composants/produits, fournis selon le principe du flux tendu.

(87) Les autorités polonaises observent qu'une lettre d'intention signée par une banque commerciale et exprimant sa volonté de prendre part aux négociations sur le financement des investissements dans l'aéroport de Gdynia-Kosakowo fournit une autre preuve de l'attractivité du projet en question.

Incidence sur le développement des échanges contraire à l'intérêt commun

(88) Vu que l'aéroport de Gdynia-Kosakowo aura une petite part de marché (et accueillera moins de 1 000 000 passagers par an), les autorités polonaises considèrent que son incidence sur les échanges n'est pas contraire à l'intérêt commun. Étant donné l'augmentation prévue du trafic aérien, les autorités polonaises prévoient que les aéroports de Gdańsk et de Gdynia collaboreront pour créer un nœud aérien desservant la conurbation de Gdańsk et offrant des services complémentaires.

(89) Les autorités polonaises soulignent que l'aéroport de Gdynia-Kosakowo ne sera pas en concurrence avec celui de Gdańsk, parce qu'il se concentrera sur les services destinés au secteur de l'aviation générale (services d'entretien, de réparation et de rénovation, école de pilotage) et sur la coopération avec le port maritime de Gdynia.

(90) Les autorités polonaises soutiennent, en outre, que les services destinés aux compagnies charters et à bas coûts ne seront pas fournis par l'aéroport de Gdynia-Kosakowo au détriment de l'aéroport de Gdańsk, mais résulteront d'un enrichissement général de la population et de l'augmentation de sa mobilité. Les autorités polonaises observent que, compte tenu du rythme de développement de l'aéroport de Gdańsk et de la nature des opérations aériennes de cet aéroport, le nombre de vols assurés par cet aéroport est susceptible d'être réduit sous peu ou à long terme. Les autorités polonaises indiquent que ces conclusions ont été présentées dans le rapport sur l'évaluation de l'impact du projet sur l'environnement, intitulé «Extension de l'aéroport Lech Walesa de Gdańsk».

(91) Les autorités polonaises expliquent que l'investissement relatif à l'aéroport de Gdynia-Kosakowo peut réduire les coûts financiers et sociaux résultant d'une éventuelle réduction de l'activité de l'aéroport de Gdańsk. Elles soulignent que la reprise d'une partie du trafic aérien de l'aéroport de Gdańsk par l'aéroport de Gdynia entraînera une meilleure utilisation du potentiel des deux aéroports.

Nécessité de l'aide et effet incitatif

(92) Les autorités polonaises soutiennent que la réalisation du projet par la société serait impossible sans financement public. Elles attirent l'attention sur le fait que l'aide a été réduite au minimum et que les coûts ont été diminués et optimisés grâce à l'utilisation des infrastructures militaires existantes.

(93) Selon les autorités polonaises, les apports en capital en faveur de la réalisation du projet de l'aéroport de Gdynia sont nécessaires et réduits au minimum, comme l'attestent: i) le taux de rentabilité interne de […] %, peu supérieur au taux d'actualisation (coût des fonds propres) qui s'élève à […] % (conformément à l'étude de 2012); ii) la nécessité, prévue dans le cadre des projections financières, de contracter un crédit d'exploitation pour les activités opérationnelles, sans lequel la société Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. pourrait perdre sa liquidité; iii) le fait que le financement total par fonds propres est inférieur aux dépenses totales en capital (le financement par fonds propres représente moins de […] % du coût monétaire total sur la période couverte par les prévisions, y compris les dépenses totales en capital).

(94) Les autorités polonaises expliquent, en outre, le caractère proportionné de la mesure d'aide en question, en comparant le financement de l'aide par des fonds publics (environ 148 000 000 PLN en termes réels) avec un investissement sur un site vierge (l'aéroport de Lublin-Świdnik, dont la construction a coûté jusqu'à présent environ 420 000 000 PLN net) et avec un investissement basé sur un aéroport militaire (aéroport de Varsovie-Modlin, dont la construction a coûté jusqu'à présent environ 454 000 000 PLN).

3.2.2. Aide au fonctionnement

(95) Les autorités polonaises soutiennent que le projet respecte les critères de compatibilité applicables à une région relevant de l'article 107, paragraphe 3, point a), du TFUE, prévus dans les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale. Selon les autorités polonaises, l'aide au fonctionnement du projet: i) est destinée à financer une part déterminée des dépenses définies; ii) est limitée au minimum nécessaire et a été accordée à titre provisoire (l'aide destinée à couvrir les coûts d'exploitation a été accordée dans la mesure nécessaire pour démarrer l'aéroport et pour une période nécessaire à ce démarrage, à savoir, jusqu'à la fin de 2018); iii) est dégressive et diminue de […] % des dépenses en capital en 2013 à […] % en 2018; iv) est destinée à la réalisation des objectifs de développement régional du projet et à la compensation des handicaps existants. Les autorités polonaises soutiennent que, considérant le rapport entre le montant de l'aide et ses effets positifs pour le développement de la Poméranie, cette aide doit être considérée comme proportionnée.

(96) En outre, les autorités polonaises soulignent que l'aide est destinée à un petit aéroport d'une capacité annuelle maximale de 1 000 000 passagers, donc que le risque de distorsion de concurrence et de résultat contraire à l'intérêt commun est minimal, notamment dans le contexte d'une coopération prévue entre les aéroports de Gdynia et de Gdańsk et vu le caractère complémentaire de cette coopération.

(97) Les autorités polonaises font observer également que les négociations en cours avec l'utilisateur militaire de l'aéroport et sa participation aux coûts d'exploitation de l'aéroport diminueront les pertes et les coûts d'exploitation de la société.

4. OBSERVATIONS DES TIERS INTÉRESSÉS

(98) La Commission n'a pas reçu d'observations de la part de tiers intéressés à la suite de la publication de la décision d'ouvrir la procédure visée à l'article 108, paragraphe 2, du TFUE, concernant le financement accordé à la société Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. par la ville de Gdynia et la commune de Kosakowo.

5. APPRÉCIATION

5.1. Existence d'une aide d'État

(99) L'article 107, paragraphe 1, du TFUE prévoit que «sauf dérogations prévues par les traités, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions».

(100) Les critères fixés à l'article 107, paragraphe 1, du TFUE sont cumulatifs. Ainsi, pour pouvoir constater qu'une mesure constitue une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, toutes les conditions indiquées ci-dessous doivent être remplies. À savoir, l'aide financière doit: — être accordée par l'État ou au moyen de ressources d'État, — favoriser certaines entreprises ou certaines productions, — fausser ou menacer de fausser la concurrence, et — affecter les échanges entre États membres.

5.1.1. Activité économique et notion d'entreprise

(101) Selon une jurisprudence constante, la Commission doit d'abord établir si Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. est une entreprise au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE. La notion d'entreprise comprend toute entité exerçant une activité économique, indépendamment du statut juridique de cette entité et de son mode de financement (33). Constitue une activité économique, toute activité consistant à offrir des biens ou des services sur un marché donné (34).

(102) Dans son arrêt dans l'affaire «aéroport de Leipzig-Halle» la Cour de justice a confirmé que l'exploitation d'un aéroport à des fins commerciales et la construction d'infrastructures aéroportuaires constituent une activité économique (35). Lorsqu'un exploitant d'aéroport se lance dans une activité économique consistant à fournir des services aéroportuaires contre rémunération, un tel exploitant, indépendamment de son statut juridique et de son mode de financement, est considéré comme une entreprise au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, donc les dispositions du traité en matière d'aides d'État peuvent s'appliquer aux avantages conférés par l'État ou au moyen de ressources d'État à un tel exploitant (36).

(103) À cet égard, la Commission note que les infrastructures faisant l'objet de la présente décision doivent être exploitées sur une base commerciale par l'exploitant de l'aéroport, Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. Comme l'exploitant de l'aéroport percevra des taxes au titre de l'utilisation de ces infrastructures, il convient de reconnaître que ces infrastructures peuvent être exploitées à des fins commerciales. Il ressort de ce qui précède que l'exploitant des infrastructures en question est une entreprise au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE.

(104) Toutefois, toutes les activités d'un exploitant d'aéroport ne sont pas nécessairement de nature économique (37). La Cour de justice a jugé que les activités qui incombent normalement à l'État dans l'exercice de ses prérogatives de puissance publique ne sont pas de nature économique et n'entrent pas dans le champ d'application des règles sur les aides d'État. Les activités de l'aéroport telles que le contrôle du trafic aérien, les activités de la police, des douanes, des sapeurs-pompiers, la réalisation des tâches nécessaires pour assurer la sûreté de l'aviation civile contre toute intervention illicite, ainsi que les investissements dans les infrastructures et l'équipement nécessaires à l'exercice de telles activités, sont considérées, par principe, comme relevant d'une tâche d'intérêt public et comme ne présentant pas un caractère économique (38). Le financement public d'une telle activité non économique ne constitue pas une aide d'État, mais il doit rester strictement limité à la compensation des coûts engendrés par celle-ci et ne peut pas être utilisé pour couvrir les coûts d'autres activités de nature économique (39).

(105) Comme il ressort d'une jurisprudence constante, une intervention des autorités publiques qui allège les charges qui grèvent normalement le budget d'une entreprise est considérée comme un avantage (40). Ainsi, lorsqu'un ordre juridique prévoit qu'il est d'usage pour les exploitants d'aéroports de supporter les coûts de certains services, il est possible que les exploitants d'aéroports qui ne supportent pas de tels coûts bénéficient d'un avantage, même si les services en tant que tels sont considérés comme une activité non économique. Il est donc nécessaire d'analyser le cadre juridique précis applicable à l'exploitant de l'aéroport pour évaluer si ce cadre juridique impose aux exploitants d'aéroports une obligation de supporter les coûts de certaines activités qui, en tant que telles, peuvent être considérées comme non économiques, mais qui sont quand même inhérentes à l'exercice de leur activité économique.

(106) La Commission fait observer que, dans la décision d'ouvrir la procédure du 2 juillet 2013, elle n'a pas apprécié si la loi polonaise impose aux exploitants d'aéroports une obligation de supporter les coûts de certains services qui peuvent être considérés comme présentant un caractère non économique. Par ladite décision, la Commission constate implicitement que les investissements couvrant la construction de bâtiments pour une unité de pompiers, les fonctionnaires des douanes, les agents de sécurité de l'aéroport, ainsi que les fonctionnaires de police et de surveillance des frontières et leur équipement, relèvent d'une tâche d'intérêt public et que, par conséquent, leur financement ne constitue pas une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE (41). Comme il a été expliqué au considérant 18, la Commission estime que, dans ce contexte déterminé, il n'y a pas lieu de remettre cette conclusion en question dans la décision définitive.

(107) Le montant de […] millions PLN ([…] millions EUR) visé dans la décision d'ouvrir la procédure pour les investissements couvrant la construction des bâtiments et leur équipement, qui relèvent d'une tâche d'intérêt public, découle de l'étude de 2012. Selon l'étude de 2010, les coûts relevant d'une tâche d'intérêt public s'élèveraient à […] millions PLN ([…] millions EUR) (42), tandis que l'étude de 2011 mentionne le montant de […] millions PLN ([…] millions EUR) (43).

(108) En conséquence, à la lumière de ce qui précède, la Commission exclut de son appréciation des études de 2010 et de 2011 la partie de l'investissement qui concerne les activités considérées comme relevant d'une tâche d'intérêt public. Puisque le financement de cette partie de l'investissement n'est pas considéré comme une aide d'État, la Commission n'ordonnera pas sa récupération.

5.1.2. Ressources d'État et leur imputabilité à l'État

(109) La notion d'aide d'État couvre tout avantage conféré au moyen de ressources d'État par l'État lui-même ou par un organisme intermédiaire agissant en vertu de compétences qui lui ont été conférées (44). Les ressources des autorités locales constituent, pour les besoins de l'application de l'article 107 du TFUE, des ressources d'État (45). En l'espèce, les apports en capital en faveur de Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. proviennent directement des budgets de deux collectivités territoriales: la ville de Gdynia et la commune de Kosakowo. La Commission considère donc que les ressources de ces collectivités constituent des ressources État.

(110) La Commission juge sans pertinence la question de savoir si la mesure d'aide a été accordée sous la forme d'une subvention directe (contribution financière de la ville de Gdynia et de la commune de Kosakowo) ou sous la forme de la conversion d'une partie des dettes de l'exploitant de l'aéroport envers l'un de ses actionnaires publics en parts dans les fonds propres (loyer à verser à la commune de Kosakowo). Les revenus locatifs constituant une partie des ressources de la commune de Kosakowo, ils constituent donc des ressources d'État.

(111) Pour la même raison, la Commission constate que les apports en capital en faveur de la société Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o sont financés au moyen de ressources d'État et sont imputables à l'État.

5.1.3. Avantage économique

5.1.3.1. Introduction

(112) La Commission observe que les autorités polonaises, d'un côté, soutiennent que les apports en capital respectent le critère de l'investisseur privé en économie de marché et, de l'autre, considèrent que l'aide est compatible avec le marché intérieur, puisqu'en l'absence de financement public, l'exploitant de l'aéroport n'aurait pas procédé à l'investissement.

(113) Afin d'établir si la mesure en question confère à la société Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. un avantage qu'elle n'aurait pas pu obtenir dans des conditions normales de marché, la Commission doit comparer le comportement des actionnaires publics de l'exploitant de l'aéroport à celui d'un investisseur privé guidé par des perspectives de rentabilité à long terme (46).

(114) Lors de l'appréciation, il ne faut pas tenir compte des effets positifs sur l'économie de la région dans laquelle se trouve l'aéroport, conformément à l'argumentation de la Cour, selon laquelle ce qu'il faut savoir dans le contexte d'une étude du respect du critère de l'investisseur privé en économie de marché, c'est si, «dans des circonstances similaires, un associé privé se basant sur les possibilités de rentabilité prévisibles, abstraction faite de toute considération de caractère social ou de politique régionale ou sectorielle, aurait procédé un tel apport en capital» (47).

(115) Les autorités polonaises soutiennent que les mesures en question ne confèrent pas d'avantage économique à l'exploitant de l'aéroport de Gdynia, parce qu'elles respectent le critère de l'investisseur privé en économie de marché. Comme décrit à la section 3.1, à l'appui de cette constatation, les autorités polonaises ont présenté les résultats des études du respect du critère de l'investisseur privé en économie de marché effectuées par PWC (48). En novembre 2013, les autorités polonaises ont, en outre, indiqué que de nouvelles sources de revenus (à savoir la vente de carburant, les services de navigation) augmenteraient la VAN du projet. Au moment de l'adoption de la décision d'ouvrir la procédure, les autorités polonaises avaient présenté uniquement l'étude de 2012.

(116) Bien que, conformément au contrat conclu par les actionnaires en 2011, la ville de Gdynia et la commune de Kosakowo se soient engagées à fournir des apports en espèces et en nature pour financer le projet d'investissement jusqu'à 2040, les autorités polonaises soutiennent que ce sont uniquement l'étude de 2012 et des informations plus récentes relatives aux revenus complémentaires qui sont pertinentes pour l'appréciation de la compatibilité des apports en capital avec le marché.

(117) La Commission examinera d'abord l'argument avancé par les autorités polonaises selon lequel la question des avantages économiques obtenus par l'exploitant de l'aéroport doit être appréciée sur la base de l'étude de 2012 et des informations obtenues ultérieurement et non pas sur la base des études de 2010 et de 2011 (section 5.1.3.2). Ensuite, la Commission appréciera, sur la base de l'étude de 2010 (section 5.1.3.3), de l'étude de 2011 et de l'étude de 2012 (section 5.1.3.4) respectivement, si les critères de l'investisseur privé en économie de marché ont été remplis.

5.1.3.2. Pertinence de l'étude de 2010 pour l'appréciation de l'avantage économique

(118) Dans l'arrêt Stardust Marine, la Cour a déclaré que «pour rechercher si l'État a adopté ou non le comportement d'un investisseur avisé dans une économie de marché, il y a lieu de se replacer dans le contexte de l'époque au cours de laquelle les mesures de soutien financier ont été prises pour évaluer la rationalité économique du comportement de l'État et donc de s'abstenir de toute appréciation fondée sur une situation postérieure» (49).

(119) En outre, dans l'affaire EDF, la Cour a jugé que «des évaluations économiques établies après l'octroi dudit avantage, le constat rétrospectif de la rentabilité effective de l'investissement réalisé par l'État membre concerné ou des justifications ultérieures du choix du procédé effectivement retenu ne sauraient suffire à établir que cet État membre a pris, préalablement ou simultanément à cet octroi, une telle décision en sa qualité d'actionnaire» (50).

(120) Afin d'appliquer le critère de l'investisseur privé en économie de marché, la Commission doit se replacer dans le contexte de l'époque au cours de laquelle les différentes décisions concernant la reconversion de l'ancien aéroport militaire en aéroport civil ont été prises. Elle doit également fonder son appréciation sur les informations et les hypothèses dont disposaient les actionnaires publics au moment de la prise de décision concernant le financement du projet d'investissement.

(121) La Commission considère que l'étude du respect du critère de l'investisseur privé en économie de marché la plus pertinente pour établir si la ville de Gdynia et la commune de Kosakowo ont agi comme un investisseur privé est l'étude de 2010. En effet, l'appréciation de la compatibilité de l'intervention de l'État avec les conditions de marché doit être fondée sur une évaluation ex ante et tenir compte des informations et données disponibles au moment de la prise de décision relative à l'investissement.

(122) La Commission observe qu'avant 2010, seuls des études et travaux préparatoires ont été exécutés en relation avec le projet d'investissement en question. Ces études et travaux comprenaient le schéma directeur du projet d'investissement, le rapport sur l'environnement, la documentation d'études du terminal d'aviation générale, la documentation d'études du bâtiment administratif et du bâtiment de l'unité des sapeurs-pompiers, une documentation spécialisée concernant l'activité aérienne et d'autres expertises. À la fin de 2010, le coût de ces études avait atteint au total […] millions de PLN ([…] EUR) (51).

(123) En outre, comme le soutiennent les autorités polonaises, les actionnaires publics de l'exploitant de l'aéroport ont terminé la préparation du projet d'investissement en question en 2010. La même année, les actionnaires publics ont porté le capital social de la société à 6 050 000 PLN (environ 1 500 000 EUR) avec l'intention de réaliser ce projet d'investissement. Le début des principaux investissements physiques (tels que la construction du terminal d'aviation générale) était prévu pour 2011, mais en réalité les travaux ont commencé en 2012. La Commission considère qu'à ce moment-là, n'importe quel investisseur privé aurait estimé la rentabilité attendue du projet. Si le plan d'investissement n'avait pas présenté un taux de rentabilité acceptable ou si ce taux avait été basé sur des hypothèses douteuses, aucun investisseur privé n'aurait entamé la réalisation de ce plan et n'aurait dépensé à cette fin des fonds autres que ceux qu'il avait déjà consacrés aux travaux préparatoires visés au considérant 122. En ce qui concerne les apports en capital, la Commission considère que la décision concernant le premier grand apport en capital d'un montant de 4 400 000 PLN (qui a multiplié presque par quatre le capital existant d'un montant de 1 700 000 PLN) a été prise le 29 juillet 2010, juste après l'achèvement de l'étude du respect du critère de l'investisseur privé en économie de marché du 16 juillet 2010. En outre, le 11 mars 2011 (52) (avant même l'achèvement de la deuxième étude du respect du critère de l'investisseur privé en économie de marché, celle du 13 mai 2011), les actionnaires ont signé le contrat concernant de nouveaux apports en capital en faveur de la société jusqu'à 2040 (mentionné au considérant 28). De plus, le 7 mars 2011, le contrat opérationnel a été conclu avec l'utilisateur militaire de l'aéroport et, le 11 mars 2011, le contrat de location du terrain à la société (mentionné au considérant 27) a été signé. En outre, le 9 septembre 2010, la commune de Kosakowo a conclu avec le Trésor public un contrat de prêt à usage pour le terrain sur lequel se situe l'aéroport militaire, quelques mois après l'élaboration de l'étude de 2010 (voir le considérant 26). Ce terrain pouvait être utilisé uniquement pour y créer un nouvel aéroport civil (voir les considérants 25 et 59).

(124) La Commission souligne également que les autorités polonaises ont confirmé (53) que les apports en capital faits en vertu de la décision prise le 29 juillet 2010 s'appuyaient sur l'évaluation économique du projet formulée dans l'étude de 2010. C'est pourquoi il n'y a aucun doute qu'à ce stade, les actionnaires publics étaient clairement déterminés à s'engager dans le projet d'investissement en question, dont la réalisation devait s'étaler sur 30 ans et était soumise à une pénalité contractuelle en cas de non-respect des engagements souscrits par les parties jusqu'à l'achèvement du projet, prévu pour septembre 2040 conformément au contrat conclu par les actionnaires (mentionné au considérant 28.

(125) Avant l'achèvement de la première actualisation de l'étude de 2011, les actionnaires publics avaient déjà apporté à la société, en capital, un montant de 6 050 000 PLN (voir le tableau 3). Entre la première actualisation et l'achèvement de la deuxième actualisation de l'étude, en juillet 2012, ils ont injecté dans la société un montant total de 64 810 000 PLN (soit environ 70 % du montant total des capitaux fournis).

(126) Outre les apports en capital susmentionnés en faveur de l'exploitant de l'aéroport, les différentes études du respect du critère de l'investisseur privé en économie de marché présentées par les autorités polonaises mentionnaient aussi les dépenses en capital attendues (à savoir les sorties de capitaux) jusqu'en 2030. Notamment, comme le présente le tableau 1, l'étude de 2012 démontre que les investissements en capital fixe ont été divisés en quatre phases. Selon les renseignements fournis par les autorités polonaises, les dépenses en capital prévues en 2012 ont atteint […] millions PLN, et plus de la moitié ont été supportées avant le début de l'actualisation de l'étude de 2012. Le diagramme 1 présente les dépenses en capital annuelles (en termes nominaux) conformément à l'étude de 2012 (les dépenses relevant d'une tâche d'intérêt public ont été supprimées). Diagramme 1 Dépenses en capital annuelles (étude de 2012, à l'exclusion des dépenses relevant d'une tâche d'intérêt public) […]

(127) Dans les études de 2011 et de 2012, l'évaluation portait uniquement sur les modifications par rapport à la décision initiale de lancer le projet, prise en 2010 sur la base de l'étude de 2010. Les deux études ultérieures montrent que les actionnaires ont suivi l'évolution du marché et adapté le champ du projet à cette évolution (en l'étendant ou en le réduisant en fonction de l'élément d'investissement). Les modifications étaient toutefois peu importantes par rapport à la décision de reconversion de la base militaire en aéroport civil. Le diagramme 2 présente (en termes nominaux) les dépenses en capital selon les études de 2010, de 2011 et de 2012 (à l'exclusion des dépenses relevant d'une tâche d'intérêt public). Comme on peut le constater, bien que le cadre temporel et le champ des investissements aient été actualisés aussi bien en 2011 qu'en 2012, les modifications n'étaient pas importantes, compte tenu de l'étendue générale du projet. En 2010, les dépenses en capital en termes nominaux étaient estimées à environ […] millions de PLN, et ce montant a été porté à environ […] millions de PLN en 2011 (essentiellement en raison de nouveaux investissements dans les infrastructures routières). Diagramme 2 Dépenses en capital (en milliers de PLN) prévues dans les études de 2010, de 2011 et de 2012 (à l'exclusion des dépenses relevant d'une tâche d'intérêt public) […]

(128) À la lumière des considérants 122 et 126, la Commission considère qu'afin d'établir si la ville de Gdynia et la commune de Kosakowo ont adopté le comportement d'un investisseur privé dans une économie de marché, elle doit fonder son appréciation sur l'étude de 2010, indépendamment des événements et renseignements ultérieurs dont les actionnaires publics ne disposaient pas au moment de la prise de décision concernant la réalisation du projet d'investissement en question.

(129) Il peut arriver qu'en raison de l'évolution de la situation, un investisseur privé adapte son plan d'investissement en cours de réalisation. Cependant en l'espèce, la Commission doit apprécier si un investisseur privé mènerait un projet consistant en la reconversion d'un aéroport militaire en aéroport civil. À cet égard, il a lieu de déterminer à quelle date la décision de principe concernant la réalisation du projet a été effectivement adoptée. À la lumière des éléments figurant dans le dossier (apports en capital, contrat de prêt à usage et contrat de location), les mesures les plus importantes ont été prises avant même l'élaboration de l'étude de 2011. Compte tenu du fait qu'avant d'engager des ressources importantes ou de contracter des obligations juridiquement contraignantes, tout investisseur privé effectuerait une appréciation ex ante de la rentabilité d'un projet, c'est l'étude de 2010 qui est l'étude la plus appropriée pour l'appréciation de la compatibilité de l'investissement avec le marché intérieur.

(130) Les études de 2011 et de 2012 introduisent des aménagements par rapport au plan d'investissement initial sur la base duquel la décision initiale de lancer le projet de reconversion de l'aéroport militaire en aéroport civil a été prise. C'est pourquoi les apports en capital réalisés sur la base de ces études ultérieures ne peuvent pas être traités isolément.

5.1.3.3. Application du critère de l'investisseur privé en économie de marché sur la base de l'étude de 2010

(131) L'étude de 2010 s'appuie sur le plan d'entreprise qui contient une prévision concernant les flux de trésorerie futurs sur la période 2010-2040. À l'époque où cette étude a été réalisée, les autorités polonaises supposaient que l'aéroport commencerait d'être utilisé par des prestataires de services d'aviation générale en 2011, par des compagnies charters en 2013 et par des compagnies à bas coûts en 2015. Cela entraînerait une augmentation constante du nombre de passagers, qui passerait de […] en 2013 jusqu'à presque […] en 2024 et à 1 753 000 en 2040 (comme l'indique le tableau 5). Tableau 5 Prévisions concernant le trafic de passagers à l'aéroport de Gdynia utilisées dans l'étude de 2010 (en milliers) Développement prévu du trafic des passagers (étude de 2010) Année 2013 2014 2015 2016 2020 2024 2028 2032 2036 2040 Nombre de passagers […] […] […] […] […] […] […] […] […] 1 752 835

(132) L'étude de 2010, fournie par les autorités polonaises, mentionne le capital nécessaire au financement des coûts considérés comme relevant d'une tâche intérêt public, mais elle ne précise pas le montant de ces coûts. L'étude de 2011, à son tour, ne mentionne pas les coûts en capital, mais elle précise leur montant. L'étendue du projet d'investissement dans les études de 2010 et de 2011 est en substance identique. Outre l'exclusion des coûts relatifs à la réalisation d'une tâche d'intérêt public, la différence entre l'étude de 2010 et celle de 2011 ne concerne que les données actualisées relatives au montant des coûts et au taux d'actualisation, les coûts de l'infrastructure routière actualisés, le résultat financier du contrat de location conclu entre la commune de Kosakowo et l'exploitant de l'aéroport et le calendrier des apports en capital convenu par la commune de Kosakowo et la ville de Gdynia. Pour exclure les coûts présumés relevant d'une tâche d'intérêt public du calcul de la VAN dans l'étude de 2010, la Commission a appliqué la même méthode que celle utilisée dans l'étude de 2011 en ce qui concerne la part des coûts relevant d'une tâche d'intérêt public dans les investissements en fonds propres. Il ressort notamment de l'étude de 2011 (54) que […] % des coûts des terminaux (aérogare passagers et terminal d'aviation générale) sont considérés comme des coûts relevant d'une tâche d'intérêt public; que […] % des coûts du bâtiment mixte hébergeant une unité de pompiers sont considérés comme des coûts relevant d'une tâche d'intérêt public; qu'en outre, tous les coûts liés à la clôture autour de l'aéroport, aux dispositifs de surveillance, aux équipements de contrôle des bagages et à l'équipement du service de sécurité de l'aéroport sont considérés comme des coûts relevant d'une tâche d'intérêt public (au total […] millions PLN, soit […] millions d'EUR). En excluant les mêmes éléments de coût et en appliquant la même part des coûts relevant d'une tâche intérêt public pour différents bâtiments (car ces valeurs sont basées sur la superficie de ces bâtiments affectée à la sécurité, qui n'a pas changé entre l'élaboration des deux études), la Commission a calculé la part des coûts d'investissement dans l'étude de 2010 qui, aux fins de la présente décision, doit être exclue du critère de l'investisseur privé en économie de marché, car elle relève d'une tâche d'intérêt public. Ces coûts s'élèvent à […] millions PLN ([…] millions EUR).

(133) En outre, selon l'étude de 2010, l'entreprise serait rentable en termes d'EBITDA à partir de 2018. Cependant, il est prévu que, cumulativement (à savoir après avoir ajouté, chaque année, les flux de trésorerie des années précédentes), la somme des flux de trésorerie actualisés pour toute la période 2010-2040 sera négative (comme l'indique le diagramme 3). Autrement dit, les flux de trésorerie positifs qui doivent être générés à partir de 2018 ne sont pas assez importants pour compenser les flux de trésorerie négatifs élevés prévus au cours des premières années des investissements. Ainsi, jusqu'en 2040, les flux de trésorerie actualisés cumulés seront toujours négatifs. Diagramme 3 Flux de trésorerie actualisés cumulés en milliers de PLN (étude de 2010) […] Source: Étude de 2010, en excluant les dépenses relevant d'une tâche d'intérêt public.

(134) Il a été prévu qu'après 2040, la valeur de l'exploitant de l'aéroport serait en augmentation constante avec un taux de croissance constant des flux de trésorerie disponibles s'élevant à […] %. Conformément à cette hypothèse, les autorités polonaises ont calculé la valeur terminale de l'exploitant de l'aéroport en 2040. La valeur terminale actualisée s'élève à […] millions de PLN. L'étude de 2010 initiale montre une valeur en capital positive (55) de l'ordre de […] millions de PLN (environ […] millions d'EUR). Elle résulte de la différence entre la valeur terminale s'élevant à […] millions PLN qui, en termes absolus, est supérieure à la VAN des flux de trésorerie disponibles («FCFF»), estimée à ([…]) millions de PLN pour la période 2010-2040. Le taux de rentabilité interne du projet d'investissement est estimé à […] %, ce qui est supérieur au coût du capital prévu de l'exploitant de l'aéroport ([…] %). Après l'exclusion des dépenses relevant d'une tâche d'intérêt public, la VAN des flux de trésorerie disponibles («FCFF») est toujours négative et s'élève à ([…]) millions PLN, le projet est rentable uniquement grâce à la valeur terminale calculée de […] millions de PLN. La valeur en capital positive (en excluant les dépenses relevant d'une tâche d'intérêt public) s'élève ainsi à […] millions de PLN (soit environ […] millions d'EUR).

(135) Le projet est rentable uniquement en supposant qu'après la fin de la période de location de 30 ans, l'exploitant exploitera l'aéroport pendant une période indéterminée et que celui-ci enregistrera, chaque année, une croissance stable de […] % (valeur terminale (56)). Comme il a été mentionné aux considérants 25 à 27, le terrain sur lequel se situe l'aéroport appartient au Trésor public et celui-ci, par le contrat de prêt à usage, l'a loué à la commune de Kosakowo pour une période de 30 ans, jusqu'en septembre 2040. Ensuite, la commune de Kosakowo a loué le terrain pour une période de 30 ans à la société Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. Ainsi, conformément aux dispositions polonaises applicables en la matière (article 48 et 191 du code civil), les bâtiments et les autres infrastructures construits sur le terrain loué, durablement fixés au sol, appartiennent au propriétaire du terrain (Trésor public) et non à la société Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. ou à la commune de Kosakowo. Le contrat de prêt à usage précise que l'emprunteur est tenu de rendre l'objet du contrat au prêteur dans un délai de […] à la date d'expiration du contrat de prêt à usage (article 4, paragraphe 16). Le contrat de prêt à usage ne prévoit pas le droit de reconduire unilatéralement le prêt à usage après l'expiration de cette durée, ni le droit de solliciter le remboursement d'investissements réalisés dans les infrastructures aéroportuaires. Rien n'indique non plus clairement s'il est possible de faire valoir de telles prétentions en vertu de dispositions générales du droit civil polonais. Le contrat de prêt à usage (article 4, paragraphe 11) et le contrat de location (article 5, paragraphe 4) précisent également qu'en cas de cessation d'activité par l'exploitant de l'aéroport, toutes les infrastructures sont transférées à l'État sans droit à indemnisation. Le fait de se fonder sur un montant exact fixé dans l'étude ne semble donc pas justifié car, conformément aux dispositions du contrat de prêt à usage du 9 septembre 2010, les infrastructures aéroportuaires n'appartiennent ni à l'exploitant de l'aéroport, ni aux actionnaires. Par conséquent, la valeur terminale de l'investissement sur laquelle sont basées les études du respect du critère de l'investisseur privé en économie de marché n'est pas fiable et elle est très probablement sensiblement surévaluée.

(136) La Commission observe par ailleurs que le facteur clé déterminant les valeurs des flux de trésorerie futurs de l'exploitant de l'aéroport de Gdynia est constitué par les revenus attendus qui dépendront du nombre de passagers et du niveau des taxes d'aéroport acquittées par des compagnies aériennes. Dans l'étude de 2010, les revenus des vols assurés par des compagnies à bas coûts et des vols charters (redevances passagers, taxes d'atterrissage et de stationnement) s'élèvent à [80-90] % de tous les revenus en 2040 et, en moyenne, à [80-90] % de tous les revenus sur l'ensemble de la période couverte par l'évaluation, soit 2010-2040. Cela est contraire à la déclaration des autorités polonaises, selon laquelle l'activité de l'aéroport de Gdynia serait complémentaire de celle de l'aéroport de Gdańsk, car Gdynia se concentrera sur l'activité liée à l'aviation générale. En effet, comme le montrent les données présentées ci-dessus, la principale source de revenus au cours de la plupart des années couvertes par les prévisions est constituée par des vols assurés par des compagnies à bas coûts et par des vols charters. Néanmoins, comme il sera expliqué de façon plus détaillée ci-après, l'essentiel des revenus de l'aéroport de Gdańsk provient aussi des vols assurés par des compagnies à bas coûts et des vols charters (voir le considérant 140).

(137) En ce qui concerne la demande de la part des passagers et des compagnies aériennes, la Commission observe que l'aéroport de Gdynia-Kosakowo aurait la même zone d'attraction que celui de Gdańsk, situé à 25 km seulement. En 2012, l'aéroport de Gdańsk a été agrandi pour accueillir 5 000 000 passagers et, en 2015, une nouvelle augmentation de sa capacité, jusqu'à 7 000 000 passagers, est prévue. Le calendrier de l'extension a été rendu public dès 2010, soit au moment de la préparation de l'étude de 2010. (57) En outre, le 24 septembre 2008, dans le cadre de l'examen du dossier d'aide d'État N 472/08, la Commission a reçu également une notification concernant le financement par des fonds publics de l'extension de l'aéroport de Gdańsk ayant pour but de porter sa capacité à 5 000 000 passagers, que la Commission a approuvé le 5 février 2009 (58).

(138) Les autorités polonaises ont informé la Commission que le schéma directeur de l'aéroport de Gdańsk, élaboré en 2010 (59), prévoyait l'extension de la piste de décollage, de l'aire de stationnement et des autres infrastructures d'aéroport, ce qui permettrait à l'aéroport de Gdańsk d'accueillir à l'avenir plus de 10 000 000 passagers par an.

(139) La Commission observe également qu'en 2010, l'aéroport de Gdańsk a accueilli 2 200 000 passagers (ce qui représente 45 % de sa capacité, y compris sa capacité en construction). Conformément aux prévisions concernant l'aéroport de Gdańsk, jusqu'à 2020, la capacité disponible sera utilisée seulement à 50-60 % (60). Ces prévisions ne tiennent pas compte du démarrage de l'exploitation de l'aéroport de Gdynia (il est supposé que toute la demande dans la zone de chalandise sera satisfaite par l'aéroport de Gdańsk). La Commission observe que, même en supposant une croissance dynamique du trafic des passagers, l'aéroport de Gdańsk sera en mesure de satisfaire la demande dans la région pendant longtemps, au moins jusqu'en 2030.

(140) Conformément aux informations présentées ci-dessus, l'étude de 2010 prévoit que la part principale des revenus de l'aéroport de Gdynia (en moyenne [80-90] % pendant toute la période 2012-2040) serait générée par les compagnies à bas coûts et charters. À cet égard, la Commission note que l'aéroport de Gdańsk est utilisé aussi principalement par les compagnies à bas coûts et charters. En 2010, les passagers des compagnies à bas coûts et charters ont représenté 72 % de tous les passagers accueillis par l'aéroport de Gdańsk (61).

(141) Considérant la proximité d'un autre aéroport non encombré, déjà exploité, qui fonctionne selon le même modèle d'entreprise et dispose d'une capacité non utilisée importante à long terme, la Commission estime que la capacité de l'exploitant de l'aéroport de Gdynia à attirer le trafic aérien et des passagers dépendra dans une large mesure du niveau des taxes d'aéroport qu'il proposera aux compagnies aériennes, surtout en comparaison avec les taxes perçues par ses concurrents les plus proches.

(142) À cet égard, la Commission observe que l'étude de 2010 prévoit que, dans le cas des vols charters et des vols assurés par des compagnies à bas coûts, la redevance passagers s'élèverait à 25 PLN/PAX (6,25 EUR) jusqu'en 2014 et à 40 PLN/PAX (10 EUR) à partir de 2015 (et jusqu'en 2040). La taxe d'atterrissage pour de tels vols a été fixée à 25 PLN par tonne (6,25 EUR) pour toute la période [il a été supposé que la masse maximale au décollage (MTOW) moyenne s'élèvera à 70 tonnes], et la taxe de stationnement a été estimée à 4 PLN (1,0 EUR) par 24 heures de stationnement et par tonne (avec une masse maximale au décollage moyenne de 70 tonnes). Selon l'étude de 2010, les prix ont été fixés à des niveaux comparables à ceux des prix proposés par d'autres aéroports régionaux au moment où l'étude de 2010 a été effectuée. Les prix de l'aéroport de Gdynia ont été fixés en supposant qu'il n'y aurait pas de concurrence de la part de l'aéroport de Gdańsk.

(143) La Commission remarque en outre que, selon le règlement fixant les taxes d'aéroport appliqué à l'aéroport de Gdańsk depuis le 31 décembre 2008, la redevance passagers standard s'élève à 48 PLN/PAX (12,0 EUR), la taxe d'atterrissage standard pour des aéronefs de plus de 2 tonnes (y compris, donc, pour tous les aéronefs des compagnies à bas coûts et charters) s'élève à 25 PLN par tonne (6,25 EUR), et la taxe de stationnement s'élève à 4,5 PLN par 24 heures de stationnement et par tonne (1,25 EUR).

(144) La Com