Rapport spécial no 9/99

relatif aux actions de recherche dans le domaine de l'agriculture et de la pêche [programme FAIR (Fisheries, Agriculture and Agro-Industrial Research)], accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2000/C 92/01)

TABLE DES MATIÈRES

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Introduction

Actions de recherche dans le domaine de l'agriculture et de la pêche

1. L'agriculture a toujours constitué, en raison des enjeux sociaux et économiques qu'elle représente au sein de l'Union européenne, un domaine traditionnel de recherche. Bien avant la mise en place de la politique communautaire de recherche, ce domaine, sur la base de l'article 41 du traité instituant la Communauté économique européenne (CEE), a bénéficié des premiers financements. Par la suite, les efforts consentis n'ont fait que croître, profitant de la diversification des actions de la recherche communautaire engagée sur la base de l'article 235 du traité et, surtout, à la suite de l'entrée en vigueur de l'Acte Unique en juillet 1987, de l'insertion d'un nouveau titre dédié aux activités de recherche et développement technologique (RDT). Ainsi, de 1987 à 1991, la recherche agricole était présente, avec un budget total de 205 Mio ECU, dans cinq programmes spécifiques(1) du deuxième programme-cadre de recherche de la CEE(2). Ultérieurement, le troisième programme-cadre (1990 - 1994)(3) a substitué à ces programmes d'échelle réduite un programme spécifique unique de recherche agricole et agro-industrielle, dénommé AIR(4), doté d'un budget de 377 Mio ECU.

2. Le quatrième programme-cadre(5) (ci-après dénommé "4e PC"), arrêté pour la période 1994 - 1998 pour un montant de 11879 Mio ECU, se compose de quatre grandes actions. Les activités communautaires de recherche dans le domaine de l'agriculture et de la pêche s'inscrivent principalement dans la première de ces actions et bénéficient d'un budget global de 739,5 Mio ECU. Elles visent à améliorer la production, à favoriser le développement d'entreprises modernes et à instaurer une agriculture et une sylviculture moins intensives, plus respectueuses de l'environnement et des exigences de qualité et de sécurité des utilisateurs finals. Le tableau 1 situe financièrement leur part dans le budget du 4e PC.

Contrôle de la Cour

3. Le contrôle de la Cour a porté sur l'examen des procédures de gestion et de suivi de ces actions. Plus particulièrement centré sur le programme communautaire spécifique de recherche FAIR(6), il s'est attaché à l'analyse des règles, des procédures et des moyens mis en oeuvre par la Commission tant auprès des directions générales gestionnaires du programme que d'une sélection de bénéficiaires et/ou de contrats de recherche. À cette fin, neuf missions de contrôle sur place ont été effectuées dans sept pays de la Communauté. Elles ont été l'occasion de contrôler 27 bénéficiaires du programme, coordonnateurs ou partenaires de 44 contrats de recherche. Ponctuellement, pour les besoins de l'enquête, le champ de l'audit a été élargi au contrôle d'autres dossiers. Le tableau 2 présente le récapitulatif des projets contrôlés sur place, en nombre et en montant.

4. L'enquête a débuté à la fin de mars 1998, à l'issue de l'enquête préliminaire, et s'est achevée par un projet de rapport spécial adopté par la Cour en juillet 1999. Les observations reprises dans ce rapport sont principalement fondées sur quatre lettres de secteur adressées à la Commission respectivement en décembre 1998 et en février 1999. Les réponses afférentes sont parvenues à la Cour en juin et juillet 1999.

Résumé des principales observations

5. Le programme spécifique de recherche FAIR s'inscrit dans la continuité de nombreuses expériences antérieures. Bien que doté de crédits plus importants et mis en oeuvre par des actions de forme plus variée, sa structure et ses moyens de gestion n'ont pas été suffisamment adaptés. L'absence d'objectifs quantifiés préalablement définis ou résultant des actions antérieures rend, en outre, difficiles la mesure des résultats et la vérification de l'adéquation avec sa stratégie (voir points 1 et 13 - 19).

Tableau 1

Répartition par action du budget du quatrième programme-cadre

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Tableau 2

Récapitulatif des projets contrôlés sur place par type de projets du programme FAIR, en nombre et en montant

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6. Certaines modalités de réalisation du programme n'ont pas été correctement appliquées par manque de clarification ou de précisions suffisantes. Ainsi, outre les critères de sélection scientifiques et techniques, des critères de sélection relatifs à la conformité des projets aux objectifs de la politique agricole commune (PAC) ont été utilisés. Pour l'appel FAIR 1, ils n'étaient pas préalablement explicités. L'ordre de priorité des projets retenus tel qu'il découlait de l'évaluation scientifique externe en a été substantiellement modifié. Le principe d'un financement décroissant en fonction de la proximité du marché des propositions soumises a également rarement été pratiqué pour la fixation des montants de la participation financière (voir points 20 - 30).

7. En l'absence de processus de sélection et d'évaluation commun au 4e PC, les services gestionnaires ont élaboré des procédures propres au programme FAIR. Ces dernières, insuffisantes et, dans certains cas, mal appliquées, n'ont pas pleinement assuré la transparence des sélections opérées. En matière d'évaluation finale, les obligations des quatre programmes spécifiques antérieurs n'ont pas été respectées. La Commission a interprété les nouvelles dispositions du 4e PC relatives à l'évaluation finale de telle sorte qu'en pratique l'exercice n'est plus effectué (voir points 31 - 39).

8. Des projets de recherche agricole ont également été financés par d'autres instruments ou formes d'interventions communautaires. Mal connus de la Commission, ils n'ont pas été coordonnés avec ceux du programme FAIR. Les outils de gestion dont dispose la Commission ne permettent pas d'en apprécier la complémentarité ni d'éviter le risque de redondances (voir points 53 - 55).

9. Comme pour le programme antérieur, les actions du programme FAIR ont été cogérées par trois directions générales. Cette direction partagée relevait de considérations historiques et organisationnelles. Les responsabilités et les compétences respectives n'étant pas formalisées, la gestion du programme a manqué de clarté et d'homogénéité. Les moyens humains et techniques disponibles n'ont pas été optimisés (voir points 43 - 51).

10. L'absence de politique coordonnée en matière de systèmes d'information pour l'ensemble des directions générales gestionnaires du 4e PC a donné lieu à des développements d'applications informatiques séparées. Ces dernières ont freiné la gestion coordonnée des actions, la bonne exploitation et la diffusion des informations disponibles. Elles ont non seulement privé la Commission de données complètes, mais également généré des surcoûts (voir point 52).

11. Les contrôles de la Cour ont mis en évidence des cas de non-respect de dispositions réglementaires ou contractuelles. Des lacunes et faiblesses ont également été constatées dans la mise en oeuvre des procédures de gestion, de suivi et de contrôle (voir points 56 - 110).

12. Le contrat type en vigueur pour les projets de recherche comporte des imperfections susceptibles d'affecter les intérêts de la Communauté européenne. La responsabilité financière conjointe et solidaire des contractants n'est ainsi pas prévue. Les obligations des contractants au regard de la justification des dépenses déclarées ne sont pas suffisantes. Enfin, les conditions de mise en jeu des sanctions sont trop restrictives (voir points 40 - 42).

Caractéristiques générales des actions de recherche agricole

Cadre juridique et objectifs

13. Au sein du 4e PC, la recherche agricole bénéficie du concours de deux programmes spécifiques au travers de trois types d'actions: indirectes, directes et concurrentielles. Les actions indirectes sont mises en oeuvre par le programme spécifique de recherche "Agriculture et pêche", communément appelé "programme FAIR" et doté d'un budget de 658 Mio ECU. Son champ de disciplines s'étend de l'agro-industrie aux technologies alimentaires, en incluant la sylviculture, l'aquaculture et le développement rural(7). Les actions directes et les activités concurrentielles, dotées respectivement de 50 et 31,5 Mio ECU, relèvent du programme(8) spécifique de "RDT et de démonstration à exécuter pour la CE, d'une part, par le CCR et, d'autre part, au moyen d'activités s'inscrivant dans le cadre d'une approche concurrentielle, et destinées à un soutien scientifique et technique aux politiques communautaires". Les premières sont mises en oeuvre par attribution directe au CCR, les secondes dans le cadre d'une approche concurrentielle.

14. Ces actions de recherche, tout en s'inscrivant dans la continuité des expériences antérieures, cristallisent les évolutions qui ont peu à peu ponctué les programmes. Elles intègrent notamment de nouveaux thèmes de recherche pour tenir compte, à la lumière de la PAC et de la politique commune de la pêche (PCP), de préoccupations nouvelles liées à la qualité, à la sécurité et à la protection de l'environnement. La crise de la "vache folle" les ont également conduites à réagir aux besoins pressants de recherche dans le domaine des encéphalopathies spongiformes transmissibles(EST). Ce faisant, elles ont anticipé les nouvelles orientations du cinquième programme-cadre, dont deux actions clés d'un budget d'environ 810 Mio ECU sont consacrées à la recherche agricole: "Alimentation, nutrition et santé" et "Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et de la sylviculture".

Particularités

15. Le domaine de la recherche agricole a la particularité de bénéficier, en dehors du 4e PC, de la contribution significative d'autres formes d'interventions et politiques communautaires dédiées, directement ou indirectement, à l'agriculture et à la pêche. L'inventaire quantitatif et qualitatif précis de ces dernières est néanmoins difficile à dresser. En effet sait-on tout au plus en termes financiers que 5,6 %(9) du budget des actions à finalité structurelle (soit 8518 Mio ECU) sont alloués à la RDT.

16. Les activités concurrentielles constituaient une nouveauté pour le 4e PC. Elles ont toutefois démarré sans que les conditions de leur mise en oeuvre et les modalités de leur suivi aient été clairement organisées. Dans ce contexte, le CCR a souvent contribué à la préparation des cahiers des charges des différents appels à propositions. Cependant, la spécificité des domaines de recherche était telle que le marché n'a pas toujours été à même d'y répondre. De ce fait, alors que le CCR ne pouvait pas soumissionner, certains projets lui ont finalement été attribués au motif qu'il était le seul à disposer d'une compétence dans les domaines concernés.

17. Les activités du type de celles soutenues par le programme FAIR ont connu, au cours de la dernière décennie, une forte croissance des crédits et une plus grande diversité des mesures financées. Cogérées par trois directions générales, elles répondent à 68 sous-domaines regroupés en six domaines principaux(10). Cette diversité des actions et cette étendue du programme ont fait naître des liens importants avec d'autres activités du 4e PC ou instruments communautaires.

Données financières

18. Les crédits d'engagement consacrés au programme FAIR se sont élevés au 31 décembre 1998 à 595 Mio ECU, dont 565 réservés aux interventions opérationnelles. Les tableaux 3 et 4 donnent une répartition des contrats afférents par domaine et par type de projets.

19. Parmi les six domaines d'intervention du programme, les cinq premiers demandent une concentration de moyens. Le dernier, réservé aux activités de concertation et doté d'un budget indicatif de 8 % des crédits du programme, est destiné à la mise en place de réseaux européens. Au 31 décembre 1998, seuls sept contrats étaient directement financés par ce domaine. La contribution communautaire afférente s'élevait à 3,6 Mio ECU, ce qui représentait à peine 0,55 % des crédits. Jusqu'au quatrième des six appels prévus, faute d'une définition claire, son contenu est resté mal cerné.

Organisation du programme FAIR

20. Les actions de recherche agricole menées dans le cadre du programme FAIR sont fortes de leurs nombreuses expériences antérieures, de leur diversité de forme et d'étendue et de l'intérêt croissant qu'elles suscitent. L'augmentation des fonds alloués a toutefois pesé sur la gestion du programme en l'absence de réformes, dans sa mise en oeuvre, du dispositif et des moyens de gestion des actions.

Tableau 3

Exécution financière par domaine

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Tableau 4

Exécution financière par type de projets du programme FAIR

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Cadre de mise en oeuvre

21. Les faiblesses décrites dans les points qui suivent tiennent à certaines caractéristiques propres au programme FAIR ainsi qu'à des imprécisions dans le cadre réglementaire et la structure de gestion.

Définitions et règles

Stratégie et objectifs

22. Le programme FAIR s'inscrit dans la stratégie de recherche déterminée pour le 4e PC: il en reflète les orientations et en précise les objectifs scientifiques et technologiques dans le domaine de l'agriculture et de la pêche. Les secteurs économiques concernés, les objectifs stratégiques et généraux visés et les moyens proposés pour les atteindre sont ainsi présentés dans sa première annexe. Mais la définition de la mise en oeuvre et le contenu scientifique et technologique du programme sont exposés d'une manière générale. La description des objectifs aurait gagné à être accompagnée d'indicateurs quantitatifs. De même, il aurait été utile de mettre mieux en évidence le lien avec le résultat des recherches communautaires antérieures.

Types d'actions

23. Conformément aux modalités définies dans son annexe III, le programme FAIR s'appuie sur une large palette d'actions. Si 84 % des crédits restent consacrés à des projets de recherche à frais partagés, 16 % sont affectés à des mesures moins traditionnelles. Parmi ces dernières figurent plus particulièrement les bourses de formation et de mobilité des chercheurs et les mesures de stimulation en faveur des PME. Ces actions thématiques, déjà expérimentées dans d'autres programmes spécifiques, voire dans le programme antérieur, mais à moindre échelle, n'étaient pas nouvelles. Pour les services de la Commission, leur intégration dans le processus décisionnel et de mise en oeuvre existant a néanmoins engendré une surcharge de travail en raison de leurs règles particulières et du partage de leur gestion entre plusieurs services.

24. Les bourses de formation et de mobilité attribuées dans le cadre du programme FAIR totalisent, à la fin de décembre 1998, une contribution communautaire de 26,4 Mio ECU pour 323 contrats. Elles font l'objet d'un traitement harmonisé, imposé par le programme spécifique "Formation et mobilité des chercheurs". Les dossiers, nombreux mais de faible valeur unitaire, sont soumis à des procédures de gestion complexes, ponctuées par l'intervention de différentes directions gestionnaires. Les bénéficiaires sont, en outre, confrontés à un dispositif de sélection, d'évaluation et de décision inadapté au traitement rapide des demandes. L'efficacité de l'instrument est pénalisé par la longueur des délais et de fréquents désistements. L'intérêt de cette action au sein du programme est, de surcroît, difficile à mesurer en l'absence de suivi régulier, après le contrat de formation, des bénéficiaires dont les dernières situations connues sont désormais anciennes. Pour éviter le risque de double financement de sujets d'études précédemment financés par des fonds communautaires, une disposition spécifique devrait être prévue au contrat.

25. La gestion scientifique, administrative et financière des mesures de stimulation en faveur des PME est, pour sa part, complexe en raison de la spécificité de leurs règles d'application et de l'attention particulière que requièrent les bénéficiaires. En cours de programme, elle a suscité de tardives mises au point (en avril 1998) de l'unité "Coordination des PME" de la direction générale "Science, recherche et développement". Malgré les efforts consentis et les actions de soutien engagées au sein du programme FAIR, notamment au travers de la mise en place de réseaux d'informations spécifiques, seuls 5,5 % des crédits au lieu du maximum fixé à 10 % par la décision du Conseil arrêtant le programme FAIR ont été consommés.

26. Pour en favoriser la diffusion, la Commission a pris l'initiative de financer les activités de réseaux ou Focal Points FAIR, destinées plus particulièrement à l'information des PME du secteur agro-industriel. En fin de programme, 34 projets avaient bénéficié d'une subvention d'un montant total de 1,2 Mio ECU. Bien que ces derniers aient apporté leur part de contribution à l'amélioration de l'information des entreprises ciblées, les contrôles ont souligné la faiblesse des modalités de leur mise en oeuvre, faute, principalement, d'une claire délimitation entre ces projets par nature sectoriels et ceux pris en charge par les organismes similaires déjà établis dans les États membres et financés sur fonds strictement nationaux. Les subventions étaient, de plus, accordées sur la base d'un contrat qui n'intégrait pas de manière formelle le contenu et les conditions de réalisation du travail financé.

Critères de sélection et participation financière

27. Les critères de sélection et les modalités de participation financière retenus par le programme FAIR reposent sur les règles communes aux activités de RDT, précisées par le 4e PC et les décisions du Conseil associées(11). La décision du Conseil arrêtant le programme n'ayant pas défini de critères distinctifs, les projets de recherche FAIR devaient être sélectionnés en fonction de leurs qualités scientifiques et techniques. Dans certains domaines cependant, particulièrement dans le domaine 4, "Agriculture, sylviculture et développement rural", qui associe la recherche aux besoins de la PAC et du développement rural, des critères de sélection supplémentaires ont été utilisés. En ce qui concerne le domaine cité, ces critères, telle la priorité donnée aux aspects de la politique agricole dans le processus de sélection, n'étaient pas préalablement explicités. Lors du premier appel, ils ont été mal compris par les bénéficiaires potentiels des actions de recherche.

28. Le contrôle de l'ensemble des propositions soumises au titre du premier appel a montré que, postérieurement à l'évaluation des propositions, 13 projets considérés comme scientifiquement excellents par les experts indépendants ainsi que 47 très bonnes propositions, respectivement notés A+ et A, n'avaient pas été retenus dans la liste des actions à financer. Le motif invoqué était que ces projets ne satisfaisaient pas aux critères d'évaluation appliqués pour le domaine 4 et relatifs, notamment, à la conformité des projets aux objectifs de la PAC. La Commission a, cependant, été conduite à réviser sa liste de projets pour se conformer plus strictement aux règles de sélection convenues pour le programme. Ainsi, 10 propositions notées B par les experts, qui avaient été retenues en raison de leur intérêt au regard des objectifs de la PAC, ont été remplacées par des projets de plus haute qualité scientifique. Ce rééquilibrage des critères de sélection, en faveur de la qualité scientifique et technique des projets, n'est toutefois intervenu que partiellement: l'examen du remaniement opéré par la Commission montre que les 10 propositions B éliminées ont toutes été portées en liste de réserve et que 5 d'entre elles ont finalement été financées.

29. Lorsque des dispositions appropriées autorisent l'utilisation de critères de sélection autres que les critères classiques d'excellence scientifique et technique, des explications préalables, sur leur nature, leur poids et leur combinaison s'imposent. À défaut, la transparence du processus de sélection des propositions n'est pas assurée.

30. D'autres dispositions générales du 4e PC ou des décisions du Conseil précitées manquaient de clarté. Ainsi, le financement communautaire décroissant des projets de RDT en fonction de la proximité du marché a rarement été pratiqué. La Commission n'avait défini ni les modalités d'application ni les conditions de fixation des taux dégressifs correspondants.

Procédures

Évaluation des programmes

31. Pour répondre aux obligations découlant du 4e PC et des programmes spécifiques, la Commission a mis en place, en 1995, une nouvelle approche de suivi et d'évaluation des actions de recherche communautaire, structurée en deux processus distincts: un suivi annuel et une évaluation quinquennale des programmes de recherche.

32. L'évaluation quinquennale relève d'un triple exercice, qui consiste en l'intégration de l'évaluation finale du programme-cadre précédent, l'évaluation de tous les programmes spécifiques en cours et une évaluation ex ante préparatoire au programme-cadre suivant. Dans ce schéma, cependant, l'étendue et le contenu des évaluations finales telles que décrites par les dispositions des programmes spécifiques ne sont pas précisés. L'exercice d'évaluation finale n'a, en pratique, pas été réalisé pour certains programmes spécifiques.

33. Alors que les programmes spécifiques de recherche agricole du 2e PC sont terminés, la Commission n'a pas encore arrêté les dispositions nécessaires pour procéder à l'évaluation finale de trois d'entre eux(12). Elle s'est, jusqu'à présent, contentée de renvoyer aux rapports relatifs à la dernière évaluation quinquennale des programmes de recherche, dont la portée de l'exercice diffère. Le rapport relatif à l'évaluation des programmes spécifiques des actions de recherche agricole apporte peu de développements quant à la nature réelle de l'évaluation finale des programmes achevés qu'il se proposait pourtant d'intégrer. Celui afférent aux programmes-cadres, établi en février 1997 par le groupe d'experts mandatés par la Commission, indique que "compte tenu du temps disponible, le groupe a décidé de se concentrer essentiellement sur l'avenir plutôt que de s'attarder sur le passé".

34. Jusqu'en juillet 1997, date à laquelle la Commission a publié un appel à candidatures(13) pour la constitution de listes d'experts, les critères de sélection des experts évaluateurs de programme n'étaient pas clairement définis. Faute de précision contraire, la sélection d'un expert ayant participé ou participant au comité de programme FAIR (voir point 69) n'était pas exclue. Un représentant d'un État membre, dont le mandat s'est achevé en juillet 1995, a ainsi été retenu par les directions générales gestionnaires du programme pour le rapport annuel de suivi 1995. La possibilité de choisir des candidats ayant une précédente expérience dans l'exercice de suivi des programmes a été confirmée, sans, toutefois, permettre l'utilisation d'un même groupe d'experts, comme ce fut le cas pour les suivis 1995 et 1996.

Évaluation des propositions

35. La procédure d'évaluation des propositions mise en place n'assure pas la transparence du processus ni la rigueur du suivi, bien qu'une amélioration tangible ait été relevée en cours de programme FAIR.

36. La procédure prévoit deux étapes successives: l'évaluation scientifique des propositions; la préparation de la liste des actions proposées au financement communautaire soumise au comité de programme FAIR et à la décision de la Commission.

37. L'évaluation scientifique est confiée à des groupes d'experts indépendants à qui il est demandé, sur la base de questionnaires préétablis, de noter la valeur scientifique et technique des propositions soumises et de décider d'une note de synthèse. Ce système de notation des propositions ne permet pas, à lui seul, de justifier complètement la note finale attribuée. Ainsi, pour certaines propositions examinées, la formule de notation n'établissait pas un lien convenable entre, d'une part, les évaluations individuelles des experts et l'évaluation globale remise par leur groupe et, d'autre part, les évaluations globales entre elles. Pour les projets de démonstration du programme FAIR, ce lien était mieux assuré car l'évaluation associait aux commentaires des experts un système de notation par points, selon une combinaison déjà en vigueur dans de nombreux programmes de la direction générale "Science, recherche et développement".

38. Alors que la sélection des experts indépendants évaluateurs des propositions exigeait de l'attention, peu de règles ont été établies, tant au niveau du 4e PC que du programme FAIR, pour en assurer la transparence. Le guide d'évaluation rédigé pour le programme a toutefois apporté quelques précisions et restrictions. Il a notamment souligné le caractère personnel, indépendant et confidentiel de la prestation à fournir. Il a aussi exclu le choix d'un expert dont l'organisation serait partenaire de la proposition soumise à son évaluation. Toutefois, l'absence de procédure et de cadre réglementaire propres n'ont pas donné à ces dispositions le poids qu'elles méritaient. Dans certains cas, les liens constatés entre les experts évaluateurs et les organisations présentées dans les propositions de recherche examinées en ont donné confirmation.

Processus décisionnels

39. Après l'évaluation des propositions de RDT et l'obtention de l'avis favorable du comité de programme, la Commission décide, par procédure écrite, des financements octroyés. Cette décision, qui établit le montant estimé nécessaire pour chaque action présentée, lie ultérieurement les directeurs généraux qui ne peuvent, lors de la négociation des contrats, ajuster librement les montants que dans des limites fixées à plus 5 % et à moins 20 % des contributions décidées. Le bon fonctionnement de ce dispositif de délégation est toutefois subordonné à la qualité des travaux préalables d'analyse des services gestionnaires. Or, ces derniers, qui éprouvent fréquemment des difficultés pour respecter le calendrier serré imposé, n'ont aucune obligation précise quant à l'étendue et à la forme de cette analyse. Pour éviter une nouvelle décision et le retard qui en découle, un contrat a ainsi été conclu avec des modifications du montant de sa contribution initiale plafonnées aux limites réglementaires.

Dispositions contractuelles

40. Certaines dispositions du contrat type, relatives notamment à la définition et à l'étendue des obligations des bénéficiaires, sont restées lacunaires. Selon les termes de l'article 1er, les contractants ont prioritairement une obligation d'exécution du projet dans le but d'atteindre les résultats visés. Sauf conditions restrictives stipulées au contrat, les partenaires sont tenus de remplir les obligations d'un contractant défaillant. Aux termes du contrat type, cette responsabilité conjointe est toutefois limitée à l'exécution des travaux et ne s'étend pas aux aspects financiers des contrats. Les contrôles montrent que la Commission est mal armée lorsqu'il s'agit de récupérer auprès des bénéficiaires des subventions communautaires indues d'autant que les risques financiers pris par la Communauté sont mal mesurés (voir points 91 - 93).

41. Par ailleurs, faute de transmission aux services gestionnaires des pièces justificatives détaillées, au-delà d'un certain montant et pour certains types de frais, l'actuel relevé de dépenses, qui vaut pour la Commission titre justificatif de paiement, ne donne pas une garantie suffisante de la réalité et de la conformité des coûts. Les conditions posées par le règlement financier(14) pour procéder à la liquidation de la dépense ne sont de ce fait qu'exceptionnellement remplies.

42. Enfin, la disposition du contrat type(15), qui permet à la Commission, en présence notamment d'une irrégularité financière grave, de décider de la résiliation du contrat, est en pratique rarement mise en jeu. Pourtant, les contrôles laissent régulièrement apparaître de fréquentes erreurs dans les dépenses déclarées qui, sans constituer des irrégularités financières graves, n'en portent pas moins atteinte aux intérêts de la Communauté. La Commission, face à cette situation, se trouve désarmée et ne dispose pas de moyens de sanctions appropriés. De plus, certains contractants, faute de clauses spécifiques dans leurs contrats communautaires, contournent, à l'occasion de la mise en oeuvre des projets de recherche, la réglementation nationale en vigueur. Ainsi les règles relatives aux marchés publics, à la rémunération ou au recrutement des agents des entités publiques sont le plus souvent ignorées.

Structure et moyens de gestion

43. Jusqu'au troisième programme-cadre, les actions de recherche agricole relevaient de programmes sectoriels, confiés à différentes directions générales de la Commission, XII - "Science, recherche et développement", VI - "Agriculture", ou XIV - "Pêche", selon le domaine visé. Depuis, la Commission a intégré ces actions au sein d'un programme spécifique unique. Mais cette intégration des axes de recherche dans un cadre législatif commun n'est pas arrivée à terme, en ce sens qu'elle est restée sans effet majeur sur les structures et les moyens de gestion des actions concernées.

Structure de gestion

Cogestion du programme

44. Les actions de recherche agricole du programme FAIR sont toujours cogérées par trois directions générales (XII, VI, XIV) chacune étant responsable de respectivement 41 %, 40 % et 19 % des crédits, la première, conformément aux règles d'habilitation en matière de RDT, ayant la qualité de chef de file.

45. Dans le cadre de cette cogestion, chaque direction générale gestionnaire du programme est responsable d'un ou plusieurs domaines de recherche: schématiquement, la DG XII gère les projets agro-industriels des domaines 1 "Chaînes intégrées de production et de transformation", 2 "Application industrielle et méthodes de transformation" et 3 "Science générique et technologies avancées pour aliments nutritionnels"; la DG VI, les contrats du domaine 4 "Agriculture, sylviculture et développement rural"; la DG XIV ceux du domaine 5 "Pêche et aquaculture", le domaine 6 "Autres activités essentiellement mises en oeuvre par la concertation" pouvant concerner des actions de chacun de ces domaines. La DG XII, en qualité de chef de file, assure en outre le secrétariat du programme ainsi que la mise en oeuvre d'un certain nombre de procédures communes. Si les attributions, en termes de compétences, de responsabilités et de pouvoirs décisionnels aux plans scientifique et financier avaient été posées par écrit, le rôle de la direction générale chef de file aurait été plus aisé. Dans la réalité, elle est peu intervenue, en matière d'information, de décision ou d'arbitrage, dans les domaines ne relevant pas de sa compétence.

Modalités de mise en oeuvre

46. Cette imprécision des règles de gestion et de décision communes des actions du programme FAIR explique pour partie les différences qui apparaissent au sein des directions générales gestionnaires dans les modalités de leur mise en oeuvre. Ainsi, pour l'organisation des premiers appels à propositions et des procédures d'évaluation des projets soumis, certaines méthodes appliquées par les directions associées s'écartaient sensiblement de celles retenues par le chef de file du programme.

47. Le programme FAIR a fait l'objet de six appels à propositions référencés de FAIR 1 à FAIR 6. À ces derniers se sont ajoutés trois appels réservés aux actions relatives aux encéphalopathies spongiformes transmissibles (EST), le premier spécifique au programme et les deux autres menés conjointement avec les deux autres programmes spécifiques de recherche des sciences du vivant. Ces appels sont intervenus selon un calendrier serré avec une cadence de deux, voire trois, appels par an. Ce rythme soutenu permettait de cibler les propositions et en conséquence de répartir de manière plus équilibrée les efforts des bénéficiaires et des services sur toute la période d'exécution du programme. Mais cette cadence n'a pas été retenue par la direction générale "Agriculture" qui lui a préféré des appels annuels. Peu ciblés, ces derniers ont occasionné une surcharge de travail et conduit à de fortes pressions pour respecter le calendrier budgétaire. En cours de programme et en concertation avec les autres DG, la DG VI a progressivement ciblé ses appels.

48. Les appels à propositions réservés aux actions EST (spécifiques ou conjoints) faisaient suite aux événements se rapportant à la "vache folle", qui requéraient des travaux intensifiés de recherche dans des domaines précis conformément au plan d'action élaboré par la Commission. L'appel spécifique a été lancé le 17 décembre 1996 avec un budget de 8,8 Mio ECU. Le premier appel conjoint a suivi peu après, le 29 avril 1997. Le budget de 35 Mio ECU (dont 11,5 pour le programme FAIR) réservé aux actions EST n'étant pas épuisé, un nouvel appel conjoint pour un montant de 13,6 Mio ECU a finalement été lancé le 17 mars 1998. Mais les procédures de ces trois appels, pourtant déclenchés de manière rapprochée, n'étaient pas similaires: les modalités de l'appel séparé FAIR, ouvert quatre mois avant le premier appel conjoint, se différenciaient nettement de celles convenues ultérieurement pour les deux appels conjoints. Ces trois appels successifs, qui ont donné lieu à la sélection respectivement de huit, deux et neuf propositions FAIR, ont mobilisé d'importantes ressources, tant internes qu'externes, compte tenu du souci des services de la Commission de prendre toutes les mesures nécessaires pour garantir la transparence et la qualité du processus de sélection.

49. En l'absence de procédure d'évaluation de propositions pour le 4e PC, un guide spécifique pour le programme FAIR a été établi, dès 1994, par les trois directions cogestionnaires du programme. Toutefois les services gestionnaires du domaine 4 "Agriculture, sylviculture et développement rural" ont soumis, postérieurement à l'évaluation scientifique externe prévue par le guide, les propositions de ce domaine à l'évaluation interne de différentes unités de la direction générale "Agriculture" pour en apprécier la pertinence et la conformité à la PAC et au développement rural. Pour l'appel FAIR 1, cette analyse interne a conduit à adapter substantiellement l'ordre de priorité des projets retenus tel qu'il découlait de l'évaluation scientifique externe. Faute d'information adéquate et de formalisation suffisante, elle a rendu le processus de sélection des propositions de ce domaine moins transparent.

Moyens de gestion

50. Le programme spécifique FAIR a fait face à des demandes croissantes auxquelles les services de la Commission ont eu à coeur de répondre mais avec des moyens de gestion limités. Ces limites étaient d'autant plus sensibles du fait de la répartition de la gestion du programme entre trois directions générales, qui, individuellement, n'ont pu tirer le meilleur profit des moyens humains et matériels mis à leur disposition.

Personnel

51. Plus de 90 gestionnaires scientifiques et financiers se partagent la gestion et le suivi d'environ 1300 contrats du programme FAIR. Près d'un tiers de ce personnel dispose de contrats précaires d'une durée maximale de six mois ou d'un an, conduisant à une rapide rotation des agents. Ainsi, 14 des 44 projets de recherche examinés ont été gérés par au moins deux gestionnaires (dont deux par trois). Enfin, bien que les services de la Commission aient pris l'engagement de veiller à une meilleure répartition des tâches au sein des équipes scientifiques et financières, il arrive fréquemment que le gestionnaire scientifique administre un nombre encore trop élevé de projets. Ce contexte nuit à la bonne qualité du suivi.

Systèmes d'information

52. Les systèmes d'information sur lesquels s'appuie la gestion du programme FAIR sont organisés de manière séparée. Chaque direction générale a en effet développé unilatéralement ses propres outils informatisés de gestion scientifique et financière des projets. L'absence de politique informatique coordonnée pour la gestion des actions de recherche en est pour partie la cause. Ces développements séparés qui font obstacle à l'échange d'information et à une réelle coordination entre les services gestionnaires du programme, ne sont pas justifiés. Source de coûts inutiles, ils freinent la mise en place d'un système partagé et complet. Aucun service ne dispose en effet d'une base complète et historique des éléments du programme en terme de projets et de bénéficiaires. Ce caractère incomplet des systèmes utilisés prive les services gestionnaires de véritables outils de gestion et de contrôle, faute de possibilités de recherche, d'investigations croisées étendues ou plus simplement statistiques.

Mécanismes de coordination et de coopération

53. Dans le domaine de la recherche agricole, les contrôles de la Cour auprès des bénéficiaires ont confirmé l'existence d'activités similaires à celles soutenues par le programme FAIR mais financées en marge du 4e PC.

54. De tels financements peuvent intervenir de manière significative dans le cadre des Fonds structurels. Pour autant, la Commission n'a apporté aucune réponse adéquate à la réduction des risques de double financement et de duplication d'efforts. L'augmentation du nombre de projets de démonstration dans les programmes spécifiques de recherche était cependant un facteur aggravant. Les déclarations faites par les partenaires dans les propositions de recherche, qui ne sont ni reprises sous forme de dispositions contractuelles, ni centralisées dans une base de données commune aux directions générales concernées, ne peuvent pas être considérées comme suffisantes.

55. En 1996, la mise en place d'une meilleure collaboration avec les services gestionnaires des politiques agricoles avait été envisagée par la direction générale chef de file du programme FAIR pour combler son manque d'information. Mais ses efforts n'ont pas abouti. En ce qui concerne la coordination avec les travaux de recherche nationale, les actions entreprises jusqu'à présent n'ont pas donné de résultats concrets. En matière agricole, l'ancien système d'information a été abandonné sans qu'un nouveau ne prenne le relais.

Gestion des actions du programme FAIR

56. Sur les quatre années d'exécution du programme, des efforts ont été entrepris pour améliorer la gestion des actions. Cependant un certain nombre de défaillances au regard des règlements et des pratiques en vigueur et de lacunes dans la mise en oeuvre des procédures de gestion, de suivi et de contrôle subsistent.

Règlements et pratiques

57. Les pratiques décrites ci-après ont eu, directement ou indirectement, pour effet d'atténuer voire de contourner les règles en vigueur.

Datation des contrats

58. Pour pallier le retard pris sur le calendrier du premier appel, la direction générale "Agriculture" a dû, compte tenu de la contrainte budgétaire, accélérer la phase de négociation pour signer les contrats avant le 31 décembre 1995. Les négociations n'étant pas achevées à cette date, nombre de contrats n'ont été finalisés qu'au début de l'exercice suivant. La Commission les a néanmoins datés de décembre 1995. Cette pratique d'antidatation des contrats ne s'est pas limitée aux seules propositions du premier appel FAIR. En effet, sur 48 projets étudiés, 18 cas similaires d'appels différents mais tous du domaine 4, ont été identifiés. Ce procédé est contraire à l'article 6, cinquième alinéa, du règlement financier qui dispose que "les engagements sont comptabilisés sur la base des engagements contractés jusqu'au 31 décembre". Il a pour effet d'établir des relations mal fondées entre la Commission et ses partenaires. La Commission, en février 1998, a mis un terme à cette pratique qui n'était pas acceptable en droit.

Position et rôle de l'ordonnateur

59. Il ressort de l'analyse des délégations en matière d'engagement des dépenses que l'ordonnateur délégué de l'unité en charge de la gestion des projets du domaine 4 se trouvait en relation de subordination hiérarchique vis-à-vis du gestionnaire des dossiers, chef de l'unité. De par cette situation, il était chargé de la préparation des dossiers à soumettre au gestionnaire et de signer les engagements de dépenses correspondants. En 1996, plus de 98 % des engagements de dépenses ont été ainsi ordonnancés par ce seul agent subordonné du gestionnaire. Comme le confirment le traité(16) et le règlement financier(17), l'ordonnateur est un des principaux acteurs dans l'exécution du budget; il est seul compétent pour poser certains actes dont il est explicitement rendu responsable. Ces dispositions ne sont pas respectées, pour le moins dans leur esprit, si l'ordonnateur délégué se trouve dans une position hiérarchiquement inférieure par rapport au gestionnaire. L'ordonnateur ne bénéficie pas, compte tenu de sa subordination hiérarchique, de l'indépendance rendue nécessaire par les responsabilités liées à ses fonctions.

Consultation interservices

60. La consultation interservices est une obligation du règlement intérieur de la Commission dans le but d'assurer la transparence et la cohérence des décisions finales qu'elle est amenée à prendre. Les consultations interservices pour la sélection des propositions de recherche du programme FAIR ont été effectuées sur la base d'une liste de projets identifiés par leur numéro, titre, coût et contribution communautaire estimée. Ces informations étaient en pratique insuffisantes pour permettre aux directions générales concernées de procéder à une véritable analyse des propositions et de juger en connaissance de cause leur intérêt.

61. Le délai réglementaire de consultation de dix jours ouvrables avant le dépôt du dossier au secrétariat général n'a de surcroît que rarement été respecté. Ainsi, les directions générales consultées au titre des trois premiers appels ne disposaient que d'un à quatre jours. De tels délais ne leur permettaient pas de procéder avec les diligences requises à l'analyse des propositions et de réagir à temps aux risques éventuels de double financement. Des risques importants avaient ainsi été identifiés dans le cadre du programme spécifique INNOVATION de "diffusion et de valorisation des résultats des actions de RDT et de démonstration"(18), dont certaines propositions s'étaient avérées similaires à celles financées par le programme FAIR.

Comptabilisation et suivi des dépenses de personnel et de fonctionnement

62. La Commission a recensé, au 31 octobre 1998, 93 agents financés sur les crédits de recherche du programme FAIR. Sur ce total, 54 contribuaient exclusivement à la gestion des actions FAIR, les autres étant, en réalité, affectés à d'autres programmes ou services. Pour leur part, les organigrammes des services font état de 91 agents affectés physiquement aux tâches du programme. Parmi ces derniers, 37 sont financés par d'autres sources que la ligne budgétaire FAIR, dont 21 par des crédits de fonctionnement. Cette dissociation entre la gestion budgétaire et la gestion physique des agents affectés à un programme est arbitraire. Elle complique, voire fausse, sans raison, le suivi des dépenses correspondantes.

63. La décision du Conseil adoptant le programme spécifique FAIR prévoit respectivement pour les dépenses de personnel et de fonctionnement un maximum de 3,3 % et de 4 % du budget du programme. Pour assurer le respect de ces seuils, la Commission a mis en place une méthode d'allocation forfaitaire des dépenses qui consiste à les répartir sur les programmes spécifiques proportionnellement à la dotation budgétaire prévue pour chacun. Il en ressort que les pourcentages maximaux imposés sont toujours respectés mais aussi que les coûts réels du personnel et a fortiori du programme ne sont pas connus.

64. L'enregistrement comptable des frais de personnel s'effectue au travers de deux comptes d'affectation, "Personnel" et "Personnel statutaire recherche", respectivement pour les experts nationaux détachés (END) et les intérimaires, et pour les agents permanents et les auxiliaires. Cependant, seules les dépenses inscrites sous le second servent au calcul du pourcentage maximal de frais de personnel autorisé par le Conseil. Les autres sont reprises au sein des dépenses dites administratives et entrent donc dans le calcul du plafond autorisé afférent.

65. En plus de ces pratiques comptables et budgétaires, il convient de relever que le calcul des frais de personnel pour le respect du pourcentage autorisé ne prend pas en compte les dépenses d'au moins 21 fonctionnaires permanents rémunérés sur des crédits de la partie A "Dépenses de fonctionnement" du budget.

Existence d'accords particuliers avec des contractants

66. Des accords financiers particuliers ont été consentis par la Commission à plusieurs contractants. Ils ont servi de prétexte à certains pour ne pas fournir les données détaillées relatives à leurs coûts réels lors des contrôles sur place. Ces accords les exonéraient en effet de l'obligation d'établir des taux de frais généraux réels et validaient l'emploi de taux forfaitaires pour tous les projets européens. L'existence de tels accords ne relevait pas de cas exceptionnels. Sur la base des informations de la Commission, 24 accords-cadres, conventions ou arrangements particuliers ont pu être identifiés.

67. Parmi ces derniers, plusieurs cas de calculs de montants de frais généraux non conformes au dispositif contractuel ont été relevés. Pour deux bénéficiaires contrôlés, les frais généraux déclarés étaient même excessifs. Malgré les résultats d'audits réalisés par des sociétés extérieures qui le confirmaient, aucune action correctrice n'avait été entreprise par les services compétents de la Commission. Ces accords étaient en outre, au terme du 4e PC, d'une valeur juridique contestable en raison principalement de leur ancienneté: aucun d'eux n'avait été établi à l'occasion du 4e PC et 17 dataient de plus de dix ans.

68. La conclusion d'accords financiers dérogatoires aux conditions générales du contrat type gêne le bon exercice du suivi et du contrôle des aspects financiers des dossiers et porte atteinte à la transparence des procédures contractuelles. Une telle pratique octroie en effet des facilités injustifiées à certains contractants sans que ces dernières ne soient mentionnées dans les dispositions des contrats signés.

Collaboration avec le comité de programme FAIR

Qualité et étendue de l'information communiquée

69. Le comité de programme, composé de représentants des États membres, a pour mission principale(19) d'assister la Commission pour l'adoption de certaines mesures. Selon la nature et le montant des projets concernés, les services de la Commission prennent son avis ou lui fournissent des informations sur les activités mises en oeuvre au sein du programme. En matière de recherche agricole, cette collaboration avec le comité a parfois été difficile, comme en témoignent les reproches formulés par le comité sur la qualité, l'étendue et les délais de présentation de l'information qui lui était soumise.

70. Le contrôle a montré que la Commission n'avait pas fourni par écrit au comité de programme la totalité des éléments d'informations nécessaires. Dans d'autres cas, elle s'était conformée aux dispositions réglementaires, mais sans respecter les délais de transmission des informations convenus dans les procédures de fonctionnement du comité. Ce dernier n'a donc pas toujours été en mesure de remplir correctement son rôle. Ainsi, pour le programme de travail, pour la proposition de financement de FAIR 1 et pour les informations budgétaires en cours de programme, son avis favorable n'a pu être obtenu que sous la pression des échéances que s'étaient imposés les services de la Commission pour respecter le calendrier budgétaire et ne pas perdre les crédits en fin d'exercice.

71. Compte tenu de seuils établis par la Commission pour ce programme spécifique, il n'était pas nécessaire de soumettre certaines actions à l'avis de ce comité. Ainsi, dans la mesure où la Commission avait fixé comme critère contraignant d'éligibilité(20) des seuls projets PME de recherche coopérative un seuil maximal de coût de 1 Mio ECU, aucune proposition n'a donné lieu à une contribution communautaire supérieure au seuil d'intervention de 0,5 Mio ECU, au-delà duquel l'avis du comité était requis. Le comité de programme a donc été informé de la liste des propositions PME sans être tenu de donner son avis.

72. Enfin, alors que certaines activités de recherche agricole, telles les activités institutionnelles et concurrentielles de soutien scientifique et technique aux politiques communautaires, étaient mises en oeuvre en dehors du programme spécifique FAIR, aucun mécanisme de coordination n'a été prévu.

Indépendance des membres du comité

73. Selon les règles de procédures établies pour le comité, les représentants des États membres ne doivent pas avoir un intérêt ou être liés avec une entité impliquée dans les propositions présentées pour avis. Bien que les contrôles aient montré qu'au moins 4 des 54 membres du comité de programme FAIR cumulaient leur mandat avec la responsabilité de contrats, le respect des dispositions prévues n'a pu être vérifié dans la mesure où les procès-verbaux des séances ne faisaient pas état de la participation ou non aux débats de membres impliqués ou concernés par une proposition.

74. Pour tenir compte des engagements pris par la Commission vis-à-vis du Parlement européen en matière de transparence(21), les membres non fonctionnaires publics devaient, lors de leur nomination au comité de programme, signer une déclaration certifiant l'absence de "conflit d'intérêt entre les travaux du comité et leurs intérêts personnels". Aucune déclaration n'a toutefois été demandée.

Mise en oeuvre des procédures de gestion, de suivi et de contrôle

75. Des cas de manque de rigueur et d'exigence dans l'application des procédures de gestion, de suivi et de contrôle ont été constatés, tant en interne que vis-à-vis des bénéficiaires des projets.

Pression des délais

76. La pression du calendrier budgétaire est fréquemment à l'origine des faiblesses constatées. Les services ne disposant pas de temps suffisant, la préparation de la gestion des actions a parfois été négligée.

77. Les partenaires gestionnaires de projets FAIR ont ainsi travaillé jusqu'en mars 1997 sur le guide d'établissement des rapports techniques relatif au programme antérieur. Le nouveau guide n'a été établi que tardivement et n'a pu être diffusé qu'à cette date. Les premières évaluations relatives aux actions concertées ont été effectuées sur la base du questionnaire des projets à frais partagés. Ce dernier n'était pourtant pas adapté, car plusieurs de ses questions étaient sans objet. Un formulaire adéquat propre aux actions concertées a ultérieurement été préparé. Discuté dans son principe en février 1996 mais accepté un an après, il n'a pu être utilisé avant FAIR 5, avant-dernier appel du programme.

78. Par ailleurs, suite à la renégociation avec le comité de programme de la liste des propositions FAIR1, la décision correspondante de la Commission pour la direction générale "Agriculture" a été prise tardivement, en décembre 1995. Pour les contrats signés avant la fin de l'année 1995, le délai disponible ne permettait pas la mise en oeuvre de la procédure normale de négociation.

79. Cette décision de la Commission est en outre intervenue au titre d'une procédure écrite accélérée. Bien que le recours à cette procédure soit restrictif, réservé - selon le manuel des procédures opérationnelles - aux actes normatifs dont l'urgence est due à des circonstances imprévisibles et exceptionnelles, aucun élément n'a permis d'apprécier si les conditions d'application prévues dans le manuel précité avaient été remplies. La nécessité d'un délai réduit ne pouvait en effet être invoquée pour rattraper un quelconque retard administratif.

80. Enfin, bien que le délai de soumission aux appels ne soit pas réglementé, il est de pratique habituelle d'accorder aux bénéficiaires un délai de trois mois. Ceux de l'appel spécifique et du premier appel conjoint EST étaient cependant plus courts, fixés respectivement à 59 et 77 jours. Des délais, qui ne permettraient pas une correcte mobilisation des efforts des proposants, sont peu compatibles avec l'exigence de qualité des actions de recherche communautaire. Ils sont également susceptibles de mettre en doute l'égalité de traitement des bénéficiaires potentiels. Il ressort des contrôles de la Cour que, sur les 53 propositions FAIR-EST reçues, huit émanaient d'au moins un expert indépendant, collaborateur du rapport ayant servi de base à l'élaboration du plan d'action de la Commission, et qu'au terme de la sélection, cinq d'entre elles bénéficiaient d'un financement communautaire sur les 19 projets retenus.

Formalisation de la gestion des actions

81. Les faiblesses identifiées ci-après relèvent assez régulièrement d'une formalisation insuffisante des travaux réalisés.

Évaluation et sélection des propositions

82. Cette rigueur a particulièrement fait défaut en matière de sélection des propositions, notamment sur deux aspects principaux. Le premier concerne l'absence d'une formalisation suffisante de l'évaluation finale des experts indépendants. À la fin de la phase externe d'évaluation, chaque groupe d'experts est chargé d'affiner son classement initial. Cette dernière analyse n'étant pas documentée, des bonifications octroyées aux propositions examinées n'ont pu être expliquées.

83. Le second se rapporte à la qualité des informations établies par la Commission pour justifier de la sélection de certaines actions notées B par les experts évaluateurs. Dans la mesure où le financement des meilleures propositions est de règle, son non-respect requiert de sa part une solide argumentation. Il lui faut démontrer que la sélection ne se fait pas au détriment de projets de plus haute qualité scientifique et technique et que les propositions concernées sont susceptibles de réelles améliorations. Or, dans la pratique, cette démonstration n'a pas toujours été apportée. Lorsque des justifications étaient fournies, la Commission s'engageait à prendre en compte les critiques des experts, mais sans définir les actions concrètes qu'elle considérait comme conditionnelles à l'octroi du soutien communautaire.

84. Les contrôles ont par ailleurs montré que les notes d'évaluation des experts indépendants attribuées aux mesures de stimulation technologique (primes exploratoires et projets de recherche coopérative) destinées aux PME étaient globalement plus faibles que celles des autres projets à frais partagés du programme FAIR. Cette particularité n'a pas été expliquée. Ainsi, sur 203 mesures financées au 31 décembre 1997, 126 avaient fait l'objet d'une note B, alors que le nombre de projets à frais partagés ou d'actions concertées financés notés B ne dépassait pas 40 cas sur les 310 concernés.

Négociation des contrats

85. Certains aspects de la phase de négociation des contrats ont également manqué de formalisation. Si les résultats des discussions sur les caractéristiques techniques apparaissent dans les dossiers, les négociations financières sont en revanche plus rarement documentées de manière adéquate. Dans les services de la DG XII notamment, des dossiers portent peu de trace des négociations budgétaires des propositions et l'information requise est souvent insuffisante pour procéder à une analyse des coûts éligibles.

86. Les fiches de négociation, initialement élaborées par la DG XII, n'ont pas été adaptées aux besoins et aux particularités des autres services gestionnaires. Outre des réponses qui ne sont pas pertinentes, certaines présentent des erreurs évidentes qui, au terme de la négociation, n'ont été ni relevées, ni corrigées. Les plus fréquentes portent sur le type ou la nature de l'entité ainsi que sur l'appartenance ou non à un groupe.

87. Dans 13 des 44 cas contrôlés, les négociations budgétaires se sont limitées à une réduction des budgets des propositions soumises. Ces baisses, parfois explicitement motivées par les commentaires des experts évaluateurs, n'ont toutefois pas été accompagnées d'une analyse permettant d'apprécier leur caractère suffisant et leur impact sur les travaux proposés, laissant libre initiative aux partenaires de décider par eux-mêmes de leurs répercussions sur les tâches et les objectifs des projets. Des réductions systématiques et unilatérales des budgets initialement proposés par les contractants ont régulièrement été appliquées par les services de la DG VI. Loin d'avoir les effets escomptés, elles ont conduit les partenaires à majorer d'autant le budget de coûts de leurs propositions.

88. Pour d'autres, la prise en compte dans les contrats définitifs des remarques formulées par les experts n'était pas apparente. Différentes situations montrent qu'une meilleure réponse aux recommandations, réserves ou doutes des experts, aurait évité à la Commission les difficultés ultérieurement rencontrées dans la mise en oeuvre des travaux de recherche.

89. L'annexe technique des projets, partie intégrante du contrat de recherche, ne tient pas suffisamment compte des changements décidés à l'issue de la négociation. En matière d'organisation et de modalités de coordination, les contrôles ont en outre montré d'importantes différences entre la description théorique de l'annexe technique et la pratique. Les informations fournies sur la qualification des équipes prévues pour les tâches de recherche y sont également peu détaillées. Ce dernier élément a parfois facilité la délégation de la gestion et du pilotage des projets à des tiers sans l'accord préalable de la Commission, tel que prévu par les dispositions du contrat type(22).

90. Des omissions répétitives de clauses usuelles ont été constatées dans les contrats de recherche de certains services gestionnaires. Ainsi, des informations relatives à la nature, au statut ou à la fonction des signataires faisaient régulièrement défaut, tandis que dans certains cas, les dispositions types relatives aux États et partenaires associés n'y étaient pas mentionnées.

Exigence financière et technique

Capacité financière des soumissionnaires

91. La vérification de la capacité financière des soumissionnaires préalablement à la conclusion des contrats n'a pas fait l'objet d'instructions particulières. Faute de matérialisation dans les dossiers, l'existence même des analyses effectuées par les services de la Commission n'a pu être confirmée, et ce d'autant que, sur l'échantillon de projets examinés, très peu de documents financiers adressés par les partenaires pour les besoins de la négociation avaient été conservés.

92. En pratique, peu de garanties bancaires ont été prises. En outre, celles contrôlées n'étaient ni suffisantes ni appuyées sur des critères pertinents. La DG XII ne compte ainsi que quatre contrats FAIR ayant fait l'objet d'une garantie bancaire depuis le début du programme. Toutes visent le coordonnateur des projets, indépendamment de la qualité et de la santé financière des autres contractants. Du fait de l'absence de solidarité financière entre les partenaires, elles ne sont pas suffisantes pour protéger de manière adéquate les intérêts communautaires. De plus, sur les quatre garanties, deux d'entre elles n'étaient pas prévues pour une durée adéquate.

93. Les garanties bancaires demandées n'ont pas fait l'objet, au sein des directions gestionnaires du programme, d'un suivi centralisé. Les demandes ont été décidées unilatéralement par chacune, indépendamment des informations déjà disponibles dans une autre, laissant ainsi apparaître de notables différences tant dans le contenu que dans l'étendue des risques couverts.

Obligations des contractants

94. Les contrôles donnent fréquemment l'occasion de constater que les partenaires ne prêtent pas aux clauses des contrats de recherche toute l'attention requise et que, par méconnaissance ou de manière délibérée, de nombreuses règles élémentaires sont ignorées. Ces erreurs, négligences, lacunes constatées sont, d'un contractant à un autre, similaires dans leur nature et dans leurs effets: les procédures comptables et analytiques sont défaillantes ou inexistantes, les dispositions relatives à la détermination et à la justification des temps et des coûts éligibles ne sont pas respectées. À deux reprises, des paiements effectués par les coordonnateurs, en reversement de la contribution communautaire reçue, avaient profité à des personnes physiques alors qu'ils revenaient aux organisations, partenaires des projets. L'absence de contraintes sérieuses associée à la faible exigence des services gestionnaires explique pour partie cette situation.

95. Dans de nombreux cas, des indices de la faible qualité des procédures ou du non-respect des dispositions du contrat type étaient pourtant apparents dans les informations fournies à la Commission. L'absence des visas prévus dans les dispositions contractuelles, des taux horaires ou de frais généraux excessifs ou incohérents ou encore le non-respect des périodes stipulées au contrat n'ont, par exemple, donné lieu à aucune investigation de la part des services de la Commission. En conséquence, aucune action n'avait été prise pour y remédier.

96. La participation de tiers, sous-contractants de projets communautaires de recherche, est autorisée sous réserve de certaines conditions, dont une autorisation préalable écrite de la Commission(23). Cette restriction, qui n'est assortie d'aucune réserve quant au mobile réel de la sous-traitance et à la nature des tâches confiées aux prestataires externes, n'est toutefois pas suffisante au regard des droits de contrôle dont dispose la Commission. Le contrat type ne lui confère en effet que des droits de contrôles limités, circonscrits au contrôle technique des tiers concernés et d'accès à ceux-ci, à l'exclusion de tout droit de contrôle financier.

97. Les contrôles sur place ont en outre montré que les conditions posées par le contrat type en matière de sous-traitance étaient méconnues et en conséquence mal appliquées. Dans certains cas, des sous-contrats ont eu pour principal objet de décharger le coordonnateur de la tâche même de coordination scientifique des projets ou encore de contourner les règles nationales imposées aux contractants. Sur les 44 projets contrôlés sur place, cinq cas au moins de sous-traitance étaient le prétexte de pratiques critiquables. Les plus fréquentes concernaient la conclusion de contrats entre partenaires d'un même projet ou avec une entreprise liée, sans régularisation des profits internes facturés à l'occasion, la conclusion de contrats ou d'avenants sans autorisation préalable de la Commission et l'absence de justification de la nature exacte de la prestation réalisée et des coûts afférents.

Suivi financier et technique des actions

98. Les modalités de suivi des actions font également apparaître force disparités de qualité et d'efficacité. L'absence d'instructions en est parfois à l'origine.

99. La forme des attestations scientifiques et financières délivrées par les gestionnaires à l'issue de l'analyse des rapports techniques périodiques et des relevés financiers n'est, dans certains services, pas adéquate. Faute d'information sur les événements marquants et sur l'état d'avancement des projets, les attestations ne sont pas documentées.

100. En cours de vie des projets, des visites sur place sont organisées mais avec une régularité et une fréquence variable. Des réunions à Bruxelles, au cours desquelles les coordonnateurs sont invités à présenter leurs projets et l'état d'avancement de leurs travaux, sont également tenues.

101. Outre des délais de traitement des relevés de dépenses supérieurs au délai contractuel, différentes méthodes de paiement de la contribution communautaire sont en usage dans les trois directions gestionnaires du programme. L'une d'elles est cependant contraire aux dispositions contractuelles. Les avances périodiques versées en fonction des dépenses acceptées sont calculées sur la base d'un calendrier prévisionnel des dépenses qui n'est pas stipulé au contrat. En cours de projet, cette méthode conduit, dans certains cas, à des versements communautaires significativement supérieurs à la contribution correspondant aux coûts réellement engagés.

Contrôle des actions

102. Le contrôle des actions de recherche n'a pas fait l'objet d'efforts coordonnés entre les directions générales gestionnaires du programme FAIR. La direction générale "Agriculture" ne disposait en outre ni des moyens ni du temps nécessaires pour procéder à des contrôles suffisants, compte tenu du nombre de projets gérés et du niveau des financements octroyés. Les contrôles de l'unité d'audit interne de la DG XII ont été réalisés en plus grand nombre. Toutefois, leur sélection n'a reposé sur aucune analyse de risque précise et leur mise en oeuvre a été, dans certains cas, marquée par des retards excessifs.

103. Les audits effectués ont un caractère financier marqué: ils portent principalement sur le contrôle des dépenses déclarées. La vérification de la réalité, de la conformité et de l'intérêt des travaux scientifiques effectués ainsi que des résultats acquis est en revanche peu organisée lors des audits. Le contrôle technique est en effet principalement réalisé sur dossier par les gestionnaires scientifiques à partir des rapports annuels communiqués par les contractants ou lors des visites de projets à l'occasion de réunions de partenaires.

104. Enfin, faute d'une claire répartition des tâches et des responsabilités entre les services gestionnaires et les services d'audit, le suivi des observations relatives à des contractants bénéficiaires du programme FAIR n'a pas été convenablement assuré, privant les contrôles d'une partie de leur intérêt et de leurs effets dissuasifs auprès des tiers concernés. Plusieurs cas significatifs ont révélé l'insuffisance d'exploitation et de diffusion des résultats des audits.

Recouvrements

105. L'efficacité de la procédure de recouvrement dépend de la bonne collaboration entre les trois services impliqués, ordonnateur, comptable et juridique. En pratique, le rôle du comptable est circonscrit à la comptabilisation des ordres de recouvrement et à l'information des ordonnateurs qui restent, avant toute phase contentieuse, maîtres de la clarification de la situation avec les débiteurs. Or, faute de contrôle approprié à ce stade, des dossiers transmis au comptable pour l'émission des ordres de recouvrement étaient soit incomplets soit remis tardivement.

106. L'analyse des comptes périodiques de la Commission relatifs aux exercices 1996, 1997 et début 1998, reprenant par année la liste des recouvrements émis et non régularisés, met en évidence des taux de recouvrement globalement faibles. Trois dossiers, en cours d'examen par le service juridique de la Commission depuis juillet 1996 et août 1997, et dont les dates d'échéance sont dépassées, représentent 92 % des 3,4 Mio ECU restant à recouvrer.

Projets de démonstration du programme AIR dans le domaine "non alimentaire"

107. Le programme AIR, dans le cadre du domaine 1 "non alimentaire", a financé sept projets de démonstration coordonnés, chacun, par un groupement européen d'intérêt économique (GEIE) constitué exclusivement pour les mener à bien. Ces projets d'une contribution communautaire de 45 Mio ECU, fixée à hauteur de 30 % de leurs coûts éligibles, faisaient suite à des études préliminaires coûteuses de 4,7 Mio ECU, menées de 1991 à 1992, dans le cadre des "actions de préparation, d'accompagnement et de suivi". Nonobstant, ils ont tous connu d'importantes difficultés. Leur gestion et leur suivi ont été de surcroît ponctués par de nombreuses faiblesses et anomalies.

108. Tous ont été notés B à l'issue de l'évaluation externe, sans que les améliorations nécessaires à la justification de leur sélection n'aient été documentées.

109. Bien que les contrats aient été signés entre octobre et novembre 1992, la date effective de commencement des travaux de trois d'entre eux a été fixée à une date antérieure. N'ayant pu être réalisés dans les délais de 36 mois impartis, des prorogations de contrat ont du être accordées à plusieurs reprises.

110. Leur montage au sein de GEIE s'est révélé inadapté aux procédures communautaires habituelles de gestion technique et financière des contrats. C'est ainsi que les financements communautaires ont été accordés sans prise de garantie bancaire particulière, alors que le capital de chaque GEIE était insignifiant au regard du montant alloué et des coûts des travaux à réaliser sur financements propres. En outre, en raison des retards enregistrés dans leur mise en oeuvre, les premières avances versées se sont révélées trop importantes ce qui a conduit les services de la Commission à minorer les montants des versements suivants. Pour cause de fin d'exercice budgétaire, des montants retenus ont finalement été versés.

Conclusion

111. Le programme spécifique FAIR a poursuivi et amplifié les efforts de recherche menés antérieurement dans le domaine agricole. Concrètement, cela s'est traduit par la croissance de ses crédits et la diversification des activités financées. Mais cette mise à disposition de moyens supplémentaires aurait été plus efficace si une structure et des moyens de gestion adaptés l'avaient accompagnée.

112. Des efforts devraient être entrepris pour développer des indicateurs et respecter les obligations en matière d'évaluation finale des programmes antérieurs. Les résultats et l'impact des actions de recherche pourraient ainsi être mieux mesurés et les enjeux du programme rendus plus concrets. La compréhension globale du programme ainsi que la pertinence des priorités retenues seraient dès lors renforcées et les vérifications ultérieures de l'adéquation des réalisations obtenues aux objectifs initiaux seraient rendues possibles.

113. La coordination des actions de recherche menées au sein du programme, et d'une manière plus large, dans le cadre de l'ensemble des politiques communautaires, devrait être accrue. Une meilleure utilisation, voire une amélioration des outils de coordination existant permettrait, d'une part, d'assurer la complémentarité et la convergence des efforts déployés et, d'autre part, d'éviter des redondances.

114. L'homogénéité des procédures et la cohésion d'ensemble des actions du programme seraient renforcées si le rôle de chef de file dévolu à l'une des directions générales lui attribuait formellement des prérogatives pour leur gestion scientifique et financière. La Commission devrait en outre s'attacher à définir une politique cohérente en matière de systèmes d'information pour l'ensemble des directions générales gestionnaires du programme-cadre et utiliser des outils informatiques de gestion communs.

115. La compréhension des décisions de la Commission en matière de sélection et de financement des actions serait plus grande et l'adhésion des bénéficiaires renforcée si les modalités clés de réalisation du programme étaient, préalablement à sa mise en oeuvre, précisées et clarifiées.

116. Des dispositions applicables à l'ensemble du programme-cadre de recherche devraient être définies afin de garantir la qualité et l'indépendance des experts évaluateurs et de mieux justifier les résultats des sélections. Compte tenu de la nature spécifique de certaines mesures du programme FAIR, les règles de collaboration avec le comité de programme devraient être revues afin de permettre à ce dernier d'exprimer son avis sur le financement des actions, indépendamment de leur montant.

117. La qualité juridique et technique des contrats est insuffisante et devrait être améliorée. La responsabilité financière conjointe et solidaire entre les contractants ainsi que des modalités de sanctions plus appropriées devraient être prévues. Compte tenu du niveau élevé des financements communautaires et pour respecter les dispositions du règlement financier, il conviendrait, à défaut de présentation des pièces justificatives, d'exiger une certification des dépenses par une autorité habilitée. Outre les améliorations précédentes, la vérification par les services gestionnaires des clauses techniques et financières des contrats devrait être renforcée.

118. Certaines faiblesses constatées dans la mise en oeuvre du programme auraient pu être évitées. Une meilleure planification des actions, un effort de formalisation des étapes d'évaluation des propositions et de négociation des contrats et, enfin, une plus grande exigence et rigueur en matière de suivi et de contrôle des actions contribueraient à améliorer sa qualité. La reconnaissance de l'efficacité du programme et de la gestion communautaire en dépend.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 16 décembre 1999.

Par la Cour des comptes

Jan O. Karlsson

Président

(1) Décision 87/516/Euratom, CEE du Conseil du 28 septembre 1987 relative au programme cadre pour des actions communautaires (1987 - 1991) (JO L 302 du 24.10.1987), modifiée par la décision 88/193/Euratom, CEE du 28 mars 1988 (JO L 89 du 6.4.1988).

(2) Décision 90/84/CEE du Conseil du 26 février 1990 arrêtant un programme communautaire spécifique de RDT dans le domaine de la compétitivité de l'agriculture et de la gestion des ressources agricoles (1989 - 1993) (JO L 58 du 7.3.1990) (CAMAR).

Décision 89/160/CEE du Conseil du 23 février 1989 concernant un premier programme pluriannuel de RDT dans le domaine agro-industriel, basé sur les biotechnologies (1988 - 1993) (JO L 60 du 3.3.1989) (ÉCLAIR).

Décision 89/411/CEE du Conseil du 20 juin 1989 concernant un premier programme pluriannuel de RDT dans le domaine des sciences et de la technologie de l'alimentaire (1989 - 1993) (JO L 200 du 13.7.1989) (FLAIR).

Décision 87/534/CEE du Conseil du 19 octobre 1987 concernant un programme de recherche et de coordination dans le secteur de la pêche (1988 - 1992) (JO L 314 du 4.11.1987) (FAR).

Décision 89/626/CEE du Conseil concernant un programme de RDT dans le domaine de la sylviculture (1990 - 1992) (JO L 359 du 8.12.1989) (FOREST).

(3) Décision 90/221/Euratom, CEE du Conseil du 23 avril 1990 relative au programme cadre pour des actions communautaires de RDT (1990 - 1994) (JO L 117 du 8.5.1990), modifiée par la décision 93/167/Euratom, CEE du 15 mars 1993 (JO L 69 du 20.3.1993).

(4) Décision 91/504/CEE du Conseil du 9 septembre 1991 adoptant un programme spécifique de RDT et de démonstration pour la CEE dans le domaine de l'agriculture et de l'agro-industrie, y compris de la pêche (1990 - 1994) (JO L 265 du 21.9.1991) (AIR).

(5) Décision n° 1110/94/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 avril 1994 relative au quatrième programme-cadre de la Communauté européenne pour des actions de RDT et de démonstration (1994 - 1998) (JO L 126 du 18.5.1994). Décision 2535/97/CE du 1er décembre 1997 portant deuxième adaptation de la décision 1110/94/CE (JO L 347 du 18.12.1997).

(6) Décision 94/805/CE du Conseil du 23 novembre 1994 adoptant un programme spécifique de RDT et de démonstration dans le domaine de l'agriculture et de la pêche (y compris l'agro-industrie, les technologies alimentaires, la sylviculture, l'aquaculture et le développement rural (1994 - 1998) (JO L 334 du 22.12.1994) (FAIR).

(7) Objectifs généraux du programme FAIR: a) accroître la compétitivité des entreprises dans les secteurs de l'agriculture et de la pêche par le développement de nouvelles méthodes et des chaînes intégrées de production et de transformation; b) améliorer la gestion de l'espace rural et forestier sous forme de contribution à la politique agricole commune (PAC) réformée et à la politique communautaire de développement rural; c) assurer la protection de l'environnement et de la santé dans les secteurs de la pêche et de l'aquaculture sous forme d'un appui aux objectifs de la politique commune de la pêche (PCP).

(8) Décision 94/918/CE du Conseil du 15 décembre 1994 arrêtant un programme spécifique de RDT et de démonstration à exécuter pour la Communauté européenne d'une part par le CCR et, d'autre part, au moyen d'activités s'inscrivant dans le cadre d'une approche concurrentielle, et destinées à un soutien scientifique et technique aux politiques communautaires (1995 - 1998) (JO L 361 du 31.12.1994).

(9) Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions "Renforcer la cohésion et la compétitivité par la recherche, le développement technologique et l'innovation" [COM(1998) 275 final du 27.5.1998].

(10) Domaine 1: chaînes intégrées de production et de transformation; domaine 2: accroissement d'échelle et méthodes de transformation; domaine 3: sciences génériques et technologies avancées pour les aliments nutritionnels; domaine 4: agriculture, sylviculture et développement rural; domaine 5: pêche et aquaculture; domaine 6: objectifs atteints par la concertation.

(11) Décision 94/762/CE du Conseil du 21 novembre 1994 relative aux règles de diffusion des résultats de la recherche issus des programmes spécifiques de RDT et de démonstration de la Communauté européenne (JO L 306 du 30.11.1994) et décision 94/763/CE du Conseil du 21 novembre 1994 relative aux règles de participation des entreprises, des centres de recherche et des universités aux actions de RDT et de démonstration de la Communauté européenne (JO L 306 du 30.11.1994).

(12) CAMAR, FOREST, FAR.

(13) JO C 232 du 31.7.1997.

(14) L'article 41 du règlement financier stipule que "toute liquidation d'une dépense est subordonnée à la présentation des pièces justificatives attestant les droits acquis du créancier et le service fait ou l'existence d'un titre justifiant le paiement".

(15) L'article 5, paragraphe 3, des conditions générales annexées au contrat type dispose que «la Commission peut immédiatement et par écrit résilier le présent contrat ou mettre un terme à la participation d'un contractant:

a) i) lorsque la Commission a demandé une action visant à remédier, dans un délai raisonnable qui ne pourrait être inférieur à un mois et qui aura été indiqué par écrit, à la non-exécution du présent contrat et que cette action n'a pas été entreprise d'une manière satisfaisante, ou

ii) en présence d'une irrégularité financière grave;

b) lorsque la propriété au niveau d'un contractant, d'un contractant associé ou d'une entreprise liée change, et que ce changement est de nature à porter atteinte au projet ou aux intérêts de la Communauté».

(16) Article 209, point c), du traité CE.

(17) Articles 21 et 73 du règlement financier.

(18) Décision 94/917/CE du Conseil du 15 décembre 1994 arrêtant un programme spécifique de diffusion et de valorisation des résultats des actions de RDT et de démonstration (1994 - 1998) (JO L 361 du 31.12.1994).

(19) Le rôle du comité de programme est défini par la décision du Conseil du 13 juillet 1987 fixant les modalités de l'exercice des compétences d'exécution conférées à la Commission et par les articles 5 à 7 de la décision du Conseil relative au programme spécifique FAIR. L'article 7 définit notamment les mesures qui requièrent son avis ou bien qui relèvent de son information régulière.

(20) Dans une note de bas de page du dossier d'information relatif aux mesures de stimulation technologique destinées aux PME.

(21) Note du secrétariat général de la Commission en date du 13 novembre 1996 [SEC(93)2118].

(22) Article 2, paragraphe 2, des conditions générales annexées au contrat type.

(23) L'article 3, paragraphe 2, des conditions générales annexées au contrat type stipule que les contractants peuvent conclure des sous-contrats sous réserve de l'approbation préalable écrite de la Commission lorsque le total des opérations sous-traitées excède 20 % des coûts remboursables estimés du contractant pour le projet, à moins que le contrat ne contienne des données détaillées concernant ces dernières.

Réponses de la Commission

Introduction

Actions de recherche dans le domaine de l'agriculture et de la pêche

1, 2 et 5. Le programme FAIR tire son origine de plusieurs programmes qui étaient gérés séparément par trois directions générales au sein du deuxième programme-cadre (PC2) et concernaient les secteurs de la pêche, de l'agriculture, de l'alimentation et des ressources renouvelables. Par la suite, le PC3 a regroupé ces programmes en un seul programme spécifique de recherche, de l'agriculteur ou du pêcheur au consommateur final, le programme AIR. C'est de ce dernier qu'est issu le programme FAIR, conçu comme un dispositif plus condensé et mieux intégré s'appuyant sur les résultats des programmes antérieurs.

Pour être en mesure d'atteindre les objectifs en continuelle évolution qu'elle s'assigne en matière de recherche dans les domaines de l'agriculture, de l'agro-industrie et de la pêche, la Commission a remanié plusieurs fois son organisation, dans le souci notamment d'utiliser au mieux des dotations financières toujours plus importantes.

Les objectifs du programme FAIR ont été fixés dans la décision du Conseil correspondante ainsi que dans le programme de travail adopté par la Commission, qui détaille les objectifs scientifiques et technologiques, les priorités de recherche et les modalités de mise en oeuvre.

La Commission estime qu'il est inévitablement difficile de définir des objectifs quantifiés, puisqu'il s'agit d'un programme de recherche précompétitif; qui plus est, la recherche implique par essence des éléments de nouveauté et d'incertitude. Néanmoins, la Commission dispose d'instruments permettant de mesurer si les objectifs des programmes de recherche ont ou non été atteints, et ce au moyen d'une évaluation quinquennale et d'un examen annuel qui, par une coïncidence, ont tous deux été réalisés depuis le début du programme en question. Les experts indépendants qui ont procédé à l'examen annuel ont toujours considéré que le programme FAIR avait atteint avec succès les objectifs fixés tout au long du programme.

Résumé des principales observations

6 - 7. S'il est vrai que, pour les programmes du PC4, la Commission n'a pas adopté de manuel de procédure pour l'évaluation des propositions comme c'est désormais le cas pour les programmes du PC5, elle a cependant publié en janvier 1994, soit près d'un an avant le lancement du PC4, un manuel de gestion à l'intention des parties intéressées. Ledit document décrit dans un langage simple les procédures générales relatives à l'évaluation des propositions et à la préparation des contrats de RDT, y compris les règles applicables à la sélection des experts. La Commission a mis en oeuvre ces procédures en toute transparence pour le programme FAIR. De plus, un manuel d'évaluation spécifique à FAIR a été élaboré et utilisé par les trois directions générales cogestionnaires du programme.

Tous les projets sélectionnés par la Commission dans le cadre du programme ont été jugés d'une qualité scientifique supérieure par les experts indépendants chargés de l'évaluation des propositions. Certains projets qui semblaient en contradiction avec les politiques communautaires (PAC, PCP) ont fait l'objet d'une analyse approfondie sur la base de critères de pertinence qui figuraient dans une documentation supplémentaire mise à la disposition du public au cours du programme. Réalisée après l'évaluation scientifique, cette analyse a été utilisée en complément et non en remplacement des conclusions de l'évaluation externe.

La Commission considère que les obligations en matière d'évaluation finale des programmes ont été respectées. Conformément au nouveau système d'évaluation introduit par une décision de la Commission de 1995, l'évaluation finale de certains programmes spécifiques des PC2 et PC3 a été intégrée dans l'évaluation quinquennale exécutée en 1996. Quant au principe du financement décroissant des projets en fonction de la proximité du marché, on notera que les projets FAIR sont dans leur écrasante majorité des projets de recherche précompétitifs: cela explique que le principe n'ait ait appliqué que dans deux cas.

8. Pour ce qui est de la coordination avec les autres politiques communautaires, des contacts réguliers ont été établis entre les services concernés. La Commission admet néanmoins que des efforts supplémentaires sont nécessaires pour améliorer, conjointement avec les États membres, les mécanismes de coordination, en particulier en ce qui concerne les projets individuels financés par la Communauté.

9. L'un des éléments clés de FAIR a été l'établissement d'une collaboration et d'une gestion commune effectives entre les trois directions générales concernées. Les nombreuses actions conjointes ont été menées à l'initiative et sous la direction de la DG responsable de la mise en oeuvre générale du programme, qui assurait également la coordination des activités horizontales. Les rapports d'examen annuels de FAIR, qui offrent de solides garanties d'objectivité, confirment l'action coordonnée des trois directions générales pour la mise en oeuvre d'un programme bien organisé et efficace qui a produit des résultats appréciables.

10. Les systèmes d'information du programme FAIR ont été établis à l'époque où les trois DG géraient des programmes spécifiques distincts. Au cours de l'exécution de FAIR, celles-ci ont procédé à une mise en commun régulière des informations relatives aux propositions et aux contrats.

11 - 12. La Commission a mis en oeuvre le programme FAIR dans le strict respect du cadre réglementaire et contractuel. En ce qui concerne les cas et situations particuliers évoqués par la Cour, la Commission prend les mesures nécessaires pour y remédier. Pour ce qui est de la mise en oeuvre du programme et des procédures, la Commission mentionne dans sa réponse au rapport les améliorations d'ores et déjà acceptées et celles qui le seront ultérieurement.

Caractéristiques générales des actions de recherche agricole

Particularités

16. Si, conformément aux modalités prévues pour ces activités, le CCR a obtenu certains marchés, la Commission tient à rappeler que le CCR n'est pas le service qui a attribué le marché. Toutefois, les règles sur les marchés publics prévoient la possibilité de réaliser une entente directe (article 58 du règlement financier), au cas où un appel d'offre serait resté infructueux, c'est-à-dire s'il n'a donné lieu à aucune offre méritant d'être retenue sur le plan technique.

Données financières

19. Dans les premiers appels pour le programme, la plupart des propositions d'action concertée portaient sur les domaines 1 à 5. Lorsque, en décembre 1996, la Commission a révisé le programme de travail de FAIR, elle a apporté des éclaircissements supplémentaires à propos du domaine 6, soulignant que les réseaux thématiques devaient comprendre des producteurs, des transformateurs et les responsables de la "cohésion scientifique" entre les États, y inclus le transfert de technologies entres les différentes régions d'Europe. Ces précisions ont été apportées à la suite de discussions avec le comité de programme FAIR en novembre 1996 et ont eu pour effet d'accroître l'intérêt porté au domaine en question lors des appels ultérieurs.

Sur la base de la stratégie décrite ci-dessus, la Commission a affecté au domaine 6 les actions concertées pertinentes visant à coordonner la recherche des domaines thématiques. Le comité de programme FAIR a adopté cette approche. On notera que le programme a permis au total la mise en oeuvre de 115 actions concertées et de sept réseaux thématiques, contribuant ainsi à renforcer la coordination des efforts de recherche en Europe.

Organisation du programme FAIR

Cadre de mise en oeuvre

21. Le Conseil définit clairement les objectifs du programme FAIR dans la décision adoptée le 23 novembre 1994 (94/805/CE). En outre, le programme de travail de FAIR détaille les objectifs scientifiques et technologiques, les tâches de recherche et le calendrier de mise en oeuvre, y compris les dates d'appels à propositions.

Définitions et règles

Stratégie et objectifs

22. Lors de l'évaluation quantitative des résultats de programmes de recherche précompétitifs, il importe de tenir compte du fait qu'une part de nouveauté et d'incertitude est inhérente à la recherche. La Commission a mis en place un système extensif d'évaluation des programmes de recherche par des groupes d'experts externes indépendants, qui comporte une évaluation quinquennale et un examen annuel du PC et des programmes spécifiques.

Le rapport d'évaluation quinquennal s'est concentré sur un échantillon de programmes antérieurs mis en oeuvre entre 1991 et 1996; il a été l'un des documents de base pour la préparation du PC5. Le rapport indique que "sur la base de l'évaluation directe d'un échantillon aléatoire de 15 % des projets AIR, le groupe d'évaluation a conclu que, globalement, le programme avait largement atteint les objectifs fixés". Par ailleurs, l'examen annuel permet d'évaluer les résultats du programme au regard de ses objectifs et d'analyser les indicateurs de résultats et de mesure (par exemple: dépôt de brevets, retombées industrielles, etc.).

Types d'actions

23. Les bourses de formation pour la recherche et les mesures de stimulation en faveur des PME ont constitué deux instruments précieux pour atteindre les objectifs du programme FAIR. Ces mesures ont été soumises aux procédures harmonisées fixées pour tous les programmes spécifiques relevant du PC4. Cette harmonisation, ainsi que la coordination assurée par le programme spécifique de bourses de formation "Formation et mobilité des chercheurs" et par l'unité de coordination des PME de la DG "Recherche", ont facilité leur mise en oeuvre dans le cadre du programme FAIR.

24. En ce qui concerne les bourses de formation, le délai moyen entre la date de soumission des propositions et la date de signature des contrats pour les propositions retenues a été de six à neuf mois pour la DG "Agriculture" sauf en 1995, de six à neuf mois également pour la DG "Recherche" et de huit à neuf mois pour la DG "Pêche". En outre, en vertu de l'article 8, paragraphe 3, des dispositions générales, le boursier dispose de six mois après la signature du contrat pour commencer les travaux de recherche, ce qui contribue à expliquer certains des retards signalés par la Cour.

La Commission a abordé la question du risque de double financement sous différents angles. Dans leurs propositions de projet, les candidats devaient mentionner les liens éventuels des travaux proposés avec tout autre programme communautaire ou tout projet financé par la Communauté. L'un des critères d'évaluation appliqué par les experts indépendants était l'originalité des travaux et le degré d'innovation. De plus, les services de la Commission ont procédé à une analyse approfondie de ce point lors de l'établissement des listes restreintes et au cours des consultations interservices.

Par ailleurs, les services de la Commission assurent un suivi régulier des travaux des bénéficiaires. Les contractants sont tenus de soumettre chaque année des rapports scientifiques d'avancement, des relevés des dépenses et des rapports finals à l'approbation de la Commission, qui tient à jour des dossiers sur les projets. Il n'existe pas un suivi régulier à l'expiration du contrat de formation.

25. Grâce aux efforts de la Commission pour encourager l'inclusion de PME dans les programmes-cadres de RDT, leur participation a triplé entre le PC3 et le PC4, en passant à plus de 14500 PME. Dès lors, les procédures de la Commission se sont complexifiées. En cours de programme, l'unité de coordination des PME de la DG "Recherche" a procédé à des modifications des règles applicables aux PME. Cet ajustement a eu des effets bénéfiques sur la participation des PME au PC4.

En ce qui concerne le programme FAIR, le rapport d'examen de 1998 indique que les services de la Commission ont déployé des efforts soutenus pour faire connaître les mesures du programme relatives aux PME. C'est la qualité des propositions soumises qui a déterminé le volume définitif des crédits attribué à ces mesures. On notera, par ailleurs, l'inégalité du taux de réponse selon les domaines du programme, qui reflète la présence des PME dans les différents domaines de recherche. Ce taux était particulièrement élevé dans les domaines 1, 2 et 3 et la part du budget indicatif de ces domaines attribuée aux mesures en faveur des PME s'est élevée à 9,1 % pour la DG "Recherche", 1,4 % pour la DG "Agriculture" et 6,9 % pour la DG "Pêche".

26. Consciente de la nécessité d'aider les PME à participer au programme, la Commission a pris l'initiative de mettre en place dans les États membres des points focaux pour les PME, qui non seulement ont des activités de diffusion, mais surtout assistent les PME dans la préparation des propositions, la recherche de partenaires, etc. L'augmentation de la participation des PME au PC4 s'explique dans une large mesure par ces actions. Le programme FAIR a cofinancé ces réseaux à concurrence de 50 %; les projets comprenaient des calendriers, une méthodologie précise et une liste des éléments livrables.

À l'occasion du PC5, la Commission a mis en application un modèle de convention de subventions qui intègre formellement tous les éléments constitutifs du projet à financer.

Critères de sélection et participation financière

27. Le succès et la légitimité des programmes-cadres de RDT sont liés, entre autres, à l'application stricte de critères de sélection connus pour les propositions de projets à financer. Les critères de pertinence liés à la PAC et à la PCP viennent en complément des critères de qualité scientifique et n'ont jamais conduit à sélectionner des projets d'une qualité scientifique insuffisante.

28. S'agissant des dix propositions notées B remplacées par des projets de plus haute qualité scientifique, il s'agit, conformément aux règles du programme de recherche, de propositions de bonne qualité. Notées B, elles ont été, du fait de leur pertinence, portées en liste de réserve. À ce titre, cinq d'entre elles ont pu être financées grâce aux économies réalisées sur les projets de la liste principale. Cette procédure est correcte.

29. Le dispositif réglementaire n'exclut nullement de faire appel à des critères d'adéquation aux politiques communautaires, clairement explicités et venant en complément des critères de qualité scientifique qui ne sont pas remis en cause. Dès que les explications ont été fournies après le premier appel à propositions, ces difficultés ont disparu.

30. La quasi-totalité des projets du programme FAIR étant des projets de recherche précompétitifs (plus de 95 %), le critère de proximité du marché n'est appliqué que rarement (deux cas).

La Commission est sensible à la nécessité d'expliciter des concepts clés lors de la préparation d'un nouveau programme-cadre. C'est ainsi que, pour le PC5, les contrats types prévoient des taux fixes de 50 % pour des projets plus éloignés et de 35 % pour des projets plus rapprochés du marché. Des règles différentes pour la propriété intellectuelle sont également en vigueur.

Procédures

Évaluation des programmes

31 - 33. La Commission a mis en place depuis plusieurs années un important dispositif d'évaluation des programmes et des projets de RDT, qui constitue un mécanisme important pour une mise en oeuvre optimale des programmes et pour leur évolution stratégique. Cette structure comporte un exercice d'évaluation des activités menées durant les cinq dernières années. En particulier l'exercice d'évaluation de 1996 couvrait entièrement le PC3, qui s'est terminé en 1994. L'évaluation de 1996 couvrait également l'évaluation finale des programmes PC2.

34. La Commission est particulièrement soucieuse de garantir l'indépendance des experts appelés à évaluer les programmes et projets de RDT. L'expert auquel la Cour fait allusion n'était plus membre du comité de programme FAIR lors de la sélection des experts pour le suivi 1995 et avait quitté son ministère. Au demeurant, les États membres nomment les membres du comité de programme et, à la date de la constitution du panel de suivi, la Commission n'a relevé aucune incompatibilité entre la participation antérieure de l'expert au comité de programme FAIR et sa participation ultérieure aux panels de suivi.

Dans une optique de perfectionnement, la Commission a mis en place une procédure spécifique de sélection des experts pour le PC5, et elle a pris des dispositions pour qu'un membre d'un comité de programme ne soit pas éligible comme membre du panel de suivi annuel du même programme. Un ou plusieurs membres d'un panel de suivi annuel peuvent être reconduits pour assurer une continuité entre les exercices de suivi successifs sans toutefois reprendre le même panel d'experts.

Évaluation des propositions

35. L'évaluation des projets est une étape fondamentale de la gestion des programmes de RDT. Bien que la Commission n'ait pas adopté de manuel d'évaluation pour les programmes du PC4, il existait une procédure et un cadre pour guider le choix des experts de l'évaluation.

En janvier 1994, soit près d'un an avant le lancement du PC4, la Commission a publié un manuel de gestion à l'intention des parties intéressées. Ce manuel était largement disponible dans toutes les langues communautaires. Le document décrit dans un langage simple les procédures relatives à l'évaluation des propositions et à la préparation des contrats de RDT, y compris les règles applicables à la sélection des experts. Il confirme les règles de rotation régulière et de remplacement des experts que la Commission avait énoncées dans un document datant de juin 1993 (Gestion des activités communautaires de RDT - Calendrier de réformes)

37. Des panels composés de quatre à six experts indépendants en moyenne ont examiné chaque proposition soumise dans le cadre du programme FAIR. Il est logique de relever certaines divergences entre les différents experts d'un panel sur un projet donné. Le fait que le système de notation se fonde sur des points ou sur un classement n'y change rien.

En l'occurrence, une fois les évaluations individuelles terminées, les panels se sont réunis pour discuter des notes attribuées, en présence d'un fonctionnaire de la Commission agissant comme modérateur du groupe. Lors de ces réunions de consensus, les experts ont cherché à s'accorder sur une note définitive pour chaque groupe de critères et sur une note globale pour la proposition. Ils ont justifié leurs notes par des commentaires afin que le coordonnateur de la proposition bénéficie d'un retour d'information et ont établi un rapport succinct d'évaluation globale signé par chacun d'eux.

38. Il est à noter que la Commission a harmonisé les procédures d'évaluation à appliquer à tous les programmes spécifiques du PC5, comme indiqué dans son manuel des procédures d'évaluation des propositions.

Pour ce qui est du programme FAIR, les services de la Commission ont créé en 1995 une base de données contenant les noms des experts. Au terme du programme, elle contenait 2600 noms fournis par les États membres. Lors de la sélection des experts, des critères stricts ont toujours été appliqués en fonction du domaine du programme à évaluer: compétence et expérience, impartialité, répartition géographique équitable, diversité de l'expérience des candidats (types d'organisation), références. Ainsi, la Commission a toujours constitué des groupes d'experts sur la base de leurs compétences dans les domaines considérés, de leur disponibilité, de la répartition du type d'organisation et de leur pays d'origine. Elle a déployé en permanence les plus grands efforts pour éviter de recourir à des experts issus des organisations présentes dans les propositions à évaluer. Lorsque c'était inévitable, elle a prié l'expert concerné de s