RAPPORT SPÉCIAL N° 1/87 sur LA QUALITÉ DE L'AIDE ALIMENTAIRE Conformité des produits de l'aide alimentaire aux normes applicables de qualité, de quantité 1, de conditionnement, de temps et de lieu accompagné des réponses de la Commission ( 87/C 219/01) ( Observations au titre de l'article 206 bis, paragraphe 4, du traité CEE )

TABLE DES MATIÈRES

Points

1.Introduction1.1 -1.5

2.Les normes applicables2.1 -2.17

Les accords de fourniture2.4 -2.7

Exhaustivité des accords2.4

Applicabilité des accords2.5 -2.7

La réglementation sur la mobilisation des aides2.8 -2.17

Champ d'application2.8

Complexité2.9 -2.10

Homogénéité2.11

Contenu2.12-2.17

Emballage2.12-2.14

Inscriptions2.15

Transport2.16-2.17

3.Le contrôle de l'application des normes3 .1 -3.42

Les contrôles non spécifiques3.3 -3.21

Adéquation des contrôles non spécifiques3.3 -3.8

Défaut de valeur probante suffisante3.3 -3.7

Non-prise en compte des exigences propres à l'aide alimentaire3.8

Complémentarité avec les contrôles spécifiques3.9 -3.21

L'agrément du fabricant3.9 -3.12

Le contrôle de fabrication3.13-3.19

Le contrôle de qualité lors ou en vue de l'embarquement3.20-3.21

Les contrôles spécifiques3.22-3.42

L'agrément des entreprises adjudicataires3.22

Le contrôle de qualité effectué par l'adjudicataire3.23-3.24

Le contrôle de qualité effectué à l'initiative de l'organisme d'intervention lors ou en vue de l'embarquement3.25-3.28

Le contrôle demandé par le bénéficiaire3.29

Les contrôles financés par la Commission3.30-3.32

Considérations communes aux contrôles en vue de l'embarquement3.33-3.39

L'embarquement, étape décisive du contrôle de qualité3.33-3.34

Valeur excessive accordée aux certificats de prise en charge ou de conformité à l'embarquement3.35-3.39

Contrôle et suivi de l'exécution en aval de l'embarquement3.40-3.42

4.Responsabilités et garanties4.1 -4.54

Valeur inégale des différents stades de livraison du point de vue de la qualité

4.1 -4.4

Obligations, garanties et sanctions aux différents stades4.5 -4.18

Les obligations des opérateurs4.5 -4.8

Obligation pour l'adjudicataire d'exécuter l'aide4.5

Obligation pour l'adjudicataire de « refaire » l'aide exécutée de façon défaillante4.6

Obligations de l'organisme d'intervention4.7 -4.8

Les assurances4.9 -4.11

Assurance des céréales prélevées sur stock d'intervention4.9

Assurance du transport maritime des produits livrés CAF4.10

Assurance du transport dans le cas de « rendu destination »4.11

Les cautions4.12-4.14

Caution d'adjudication4.12

Caution de livraison4.13

Caution pour avance4.14

La responsabilité financière des opérateurs4.15-4.17

Responsabilité financière de l'adjudicataire4.15

Retenue sur le paiement de l'adjudicataire et garantie équivalente4.16

Rejet par la Commission d'une dépense effectuée par un organisme d'intervention4.17

La garantie de la Communauté4.18

Appréciation comparative au regard de l'objectif de qualité4.19-4.54

Qui est bénéficiaire de la garantie ?4.19-4.23

Garanties de bout en bout ou garanties ne couvrant qu'une étape de l'exécution des aides4.24-4.26

Garanties mobilisables directement ou par l'intermédiaire d'un tiers4.27-4.33

Garantie conservatoire de la valeur de l'aide ou sanction à valeur dissuasive4.34-4.36

Portée de la responsabilité financière et définition des obligations4.37-4.50

Bien souvent, le titulaire de la garantie ne la fait pas jouer4.39-4.42

Les obligations de l'opérateur ne sont pas assez strictes4.43-4.50

Garantie de la Communauté : ultime ou première ?4.51-4.54

5.Éléments de réflexion en vue d'une réforme du système5.1 -5.24

Alléger et accélérer les procédures5.1 -5.11

Surmonter la complexité politique de l'aide alimentaire5.1

S'inspirer des procédures existantes les plus simples5.2 -5.4

Les opérations triangulaires5.2

Les aides en produits oléagineux5.3

Les aides d'urgence ( articles 950 du budget et 137 de la convention de Lomé II)5.4

Suggestions en vue d'une réforme5.5 -5.11

Assurer la cohérence des documents de gestion5.12-5.14

Mieux définir les contrôles et les responsabilités5.15-5.24

Le suivi de l'exécution est indispensable qu'il y ait ou non responsabilité juridique5.15

Nécessité de contrôles distincts aux divers stades d'exécution des aides

5.16

Sans définition précise des responsabilités, les meilleurs contrôles ne servent à rien5.17

Passer davantage de marchés avec obligation de résultat5.18-5.20

Mettre en place une procédure de réception contradictoire conditionnant le paiement de l'adjudicataire5.21

Réviser la conception des polices d'assurance5.22-5.24

6.Conclusion6.1 -6.3

Annexes :

Pages :

Annexe 1 :Inventaire et description des livraisons défectueuses constatées par la Cour25-34

Annexe 2 :Différences entre le régime de mobilisation des céréales et celui des produits laitiers pouvant avoir une incidence sur la qualité des aides35-37

Annexe 3 :Glossaire37-42

Réponses de la Commission42-52

17 . 8 . 87No C 219 / 1 . INTRODUCTION

1.1 . Les aides alimentaires ne peuvent correctement satisfaire les besoins pour lesquels elles ont été décidées que si elles parviennent à destination à la date et dans la quantité prévue, et si la nature, les caractéristiques et l'emballage des produits sont satisfaisants et conformes aux prévisions . Cette conformité se vérifie par rapport à l'accord de fourniture et à la réglementation applicable . Toutefois, les textes ne peuvent prévoir tous les cas et ne remplaceront jamais le bon sens et l'évidence .

1.2 . Les opérations aboutissant à la distribution des aides sont nombreuses, complexes et politiquement délicates :

( a)elles comportent des activités de transformation, emballage, manutention, stockage, transport et analyse des produits ;

(b)Le Conseil, la Commission, mais aussi une multiplicité d'opérateurs, agissant sur le territoire de la Communauté et hors de celui-ci, constituent les maillons d'une longue chaîne de responsabilités ;

( c)l'équilibre interinstitutionnel au sein de la Communauté, et les rapports de celle-ci avec les États membres sont conçus en tenant compte de la politique globale d'aide au développement et de la politique agricole commune .

1.3 . Dans un rapport spécial adopté le 30 octobre 1980, la Cour des comptes a déjà porté une appréciation d'ensemble sur le système de gestion de l'aide alimentaire .

Le présent rapport approfondit cette analyse en ce qui

concerne la conformité des produits livrés aux normes que le droit et le bon sens exigent . La Cour a recensé toutes les constatations insatisfaisantes qu'elle a pu faire, environ 90, portant tantôt sur un lot isolé, tantôt sur une série de lots, d'une part au cours de ses missions de contrôle effectuées de 1981 à 1985 dans plus de 20 pays, d'autre part grâce à une enquête sur les cas traités par le service du contentieux de l'aide alimentaire à la direction générale du développement de la Commission . Ces cas sont classés et décrits dans l'annexe 1 .

1.4 . Le nombre de lots(1 ) d'aide alimentaire livrés pendant la période considérée ( 1976-85 ) est considérable . On peut l'évaluer à 8 000 environ . De leur côté, les 90 cas de livraisons défectueuses dont il est fait état dans l'annexe 1 représentent un nombre de lots qu'il est difficile de mesurer, mais dont l'ordre de grandeur est de l'ordre de 200 à 400 . De toutes façons, le problème n'est pas tant d'apprécier la représentativité de ces quelques centaines de lots par rapport aux 8 000, que d'utiliser cet échantillon pour analyser

les causes des déficiences et suggérer des remèdes . Les lacunes et les contradictions du système actuel, qui constituent les causes de ces défaillances, ont été mises en lumière au niveau :

( a)des normes applicables ;

( b)des contrôles effectués ;

( c)et des garanties mises en oeuvre .

Le rapport s'achève par des recommandations en vue d'une réforme du système .

1.5 . Le présent rapport a été adressé pour la première fois par la Cour des comptes à la Commission le 16 janvier 1987 afin de permettre à cette institution d'élaborer ses réponses . Quelques jours auparavant était entré en vigueur le nouveau règlement de base concernant la politique et la gestion de l'aide alimentaire [règlement ( CEE ) no 3972/86 du Conseil, publié au Journal officiel le 30 décembre 1986 ]. Il est évident que toutes les observations figurant dans le rapport portent sur des actions antérieures à l'entrée en vigueur du règlement ( CEE ) no 3972/86, intervenue le 2 janvier 1987 . Cependant la Cour remarque que les réformes introduites au moyen de ce nouveau règlement, et qui devraient être prochainement complétées par la réforme et l'unification des procédures de mobilisation des produits - le projet de règlement de la Commission est déjà établi - rejoignent sur plusieurs points importants ses propres suggestions .

2 . LES NORMES APPLICABLES

2.1 . À la base de toute fourniture d'aide alimentaire se trouve un accord de fourniture . La Communauté s'engage à livrer un certain tonnage d'un certain produit . Le bénéficiaire s'engage à respecter certaines conditions de prise en charge et d'utilisation du produit, et à rendre compte de cette utilisation . Préparé et négocié par la direction générale du développement ( DG VIII ), cet accord détermine les droits et obligations du bénéficiaire .

2.2 . L'aide alimentaire est régie par un ensemble réglementaire :

( a)le seul texte de portée absolument générale est le règlement ( CEE ) no 3331/82 du Conseil du 3 décembre 1982(2 ) sur la politique et la gestion de l'aide alimentaire, en vigueur jusqu'au 1er janvier 1987 ;

( b)deux règlements portent dispositions d'application pour la mobilisation des produits :

i(i)le règlement ( CEE ) no 1974/80 de la Commission du 22 juillet 1980 ( céréales et riz)(3)(4 ) ;

( ii)le règlement ( CEE ) no 1354/83 de la Commission du 17 mai 1983 ( lait écrémé en poudre, beurre et « butteroil »)( 5)(6 ) ;

( c)en outre, les aides alimentaires sont soumises à divers règlements de la politique agricole, non seulement dans les cas où une aide est à prélever sur les stocks d'intervention, mais aussi lorsqu'elle est à mobiliser sur le marché européen ;

( d)l'aide doit aussi respecter le droit des États membres, par exemple certaines normes sanitaires ;

( e)chaque action doit être exécutée selon un règlement de mobilisation et un avis d'adjudication propres, préparés par la direction générale de l'agriculture ( DG VI ) et adoptés par la Commission après avis d'un comité de gestion .

2.3. Le programme annuel est défini par :

( a)le budget, qui arrête les crédits par catégorie de produits ;

( b)le règlement du Conseil fixant les règles d'application, pour l'année en cause, ( quantités globales à livrer par catégorie de produits, liste détaillée des produits susceptibles de faire l'objet d'aides alimentaires, liste des pays et organismes susceptibles de recevoir des aides ) ( régime en vigueur jusqu'à fin 1986 ) ;

( c)les allocations particulières d'aides, décidées au coup par coup par la Commission .

Les accords de fourniture

Exhaustivité des accords

2.4 . Les accords de fourniture(7 ) indiquent la nature du produit, la quantité, le conditionnement, parfois les inscriptions à porter sur l'emballage . Toutefois :

( a)ils sont muets sur la période de livraison qui fait l'objet d'arrangements informels entre la Commission et le bénéficiaire . D'autres donateurs n'hésitent pas à s'engager sur une période de livraison dans leurs propres accords . Cette absence de disposition précise concernant la période de livraison est la porte ouverte aux mobilisations tardives ;

( b)de la même manière, le port d'embarquement pour une livraison FOB(8 ) n'est jamais indiqué dans les accords . Les soumissionnaires choisissent unilatéralement le port d'embarquement . Ceci est de nature à accroître les frais de transport maritime pour le bénéficiaire . Dans bien des cas de livraison CAF(9 ), le port de débarquement n'est pas non plus précisé dans l'accord ;

( c)enfin les accords se bornent en général à désigner la nature du produit sans autre spécification . Ceci peut avoir pour conséquence la fourniture d'un produit qui

ne répond pas aux exacts besoins locaux . Le cas de 240 t de butteroil livrées en 1983 au Programme alimentaire mondial ( PAM ) pour le Maroc est intéressant à cet égard : le taux de germes aérobies était supérieur au maximum autorisé par la réglementation marocaine . Il ne serait possible de rendre contraignantes de telles normes nationales qu'en les insérant dans l'accord et le règlement de mobilisation . Les organismes d'intervention et les adjudicataires ne sont,

en effet, pas liés par la réglementation du pays bénéficiaire .

Applicabilité des accords

2.5 . Au sens large, l'accord de fourniture est la lettre officielle signée par les deux parties, précédée et suivie d'une correspondance moins formelle, dans laquelle se trouvent certaines déterminations de l'aide ( période de livraison ). La DG VIII définit les actions et passe les accords de fourniture, puis transmet une « demande de mobilisation »( 10 ) à la DG VI, qui procède ou fait procéder par les organismes d'intervention à la mobilisation des aides, en établissant le règlement de mobilisation(11 ) et l'avis d'adjudication(12 ).

2.6 . Il arrive souvent que le moment prévu pour la livraison, et indiqué par la DG VIII à la DG VI, ne soit pas respecté en raison des lenteurs de la mobilisation . Et surtout, certaines spécifications des accords doivent être transcrites par la DG VIII sur la demande de mobilisation pour transmission à la DG VI et incorporation dans le règlement de mobilisation . L'expérience montre que ces trois documents se contredisent parfois :

( a)pour 15 000 t de maïs au Mozambique, l'accord prévoyait la prise en charge au port de débarquement, alors que le règlement de mobilisation la prévoyait au port d'embarquement, conformément à la demande de mobilisation ;

( b)pour la livraison en 1983 ( programme 1982 ), au Liban, de 250 t d'huile de soja via l'UNRWA(13 ), il y a eu contradiction à l'intérieur de la lettre officielle, ce qui rendait imprécis le lieu du partage des frais, notamment des coûts de déchargement, et surtout du transfert de toutes les responsabilités sur la marchandise de l'adjudicataire au bénéficiaire . Selon une interprétation, ce transfert intervenait au port d'embarquement, selon l'autre, au port de débarquement . L'avis d'adjudication, en définissant le stade de livraison comme un CAF, sans autre précision, a situé la prise en charge au port d'embarquement, conformément à l'acception reconnue par les usages commerciaux ;

( c)s'agissant de 500 t de lait écrémé en poudre allouées à l'Ile Maurice, et livrées en 1982 sans vitamines, l'accord prévoyait la présence de vitamines . La demande de mobilisation omettait de rappeler cette prescription ;

( d)dans le cas de 5 000 t de poudre de lait écrémé trop ancienne livrée à l'Inde en 1982, l'accord prévoyait une poudre d'au plus 6 mois lors de l'embarquement . Le règlement de mobilisation autorisait un âge pouvant aller jusqu'à neuf mois et demi . La DG VI a avancé que les stocks ne permettaient pas de fournir une poudre plus récente . En réalité, à aucun moment les stocks de poudre de moins de 6 mois ne sont descendus au-dessous de 5 515 t . Et il était possible de réunir les 5 000 t en s'adressant à deux États membres seulement ( Royaume-Uni 3 140 t ; Danemark 1 900 t ; le reste, soit 475 t, se trouvait en République fédérale d'Allemagne ).

2.7 . De telles situations se présentent parfois parce qu'aucun document ne constitue la référence essentielle commune pour toutes les parties concernées . L'accord lie le bénéficiaire et la Communauté . Le règlement de mobilisation s'adresse à l'organisme d'intervention et à l'adjudicataire . Il s'agit donc de deux documents distincts, préparés par deux directions générales distinctes . La cohérence entre ces deux documents, qui devrait être assurée par l'intermédiaire d'un troisième document de liaison, à savoir la demande de mobilisation, n'est pas toujours respectée .

La réglementation sur la mobilisation des aides

Champ d'application

2.8 . Les règles de mobilisation des aides ont été établies pour les céréales [règlement ( CEE ) no 1974/80](14 ) et pour les produits laitiers [règlement ( CEE ) no 1354/83](15 ), mais ces règlements n'ont pas leur équivalent pour les huiles végétales, ni pour le sucre et les « autres produits ». Cette lacune grave est palliée par les dispositions insérées au coup par coup dans chaque avis d'adjudication portant sur ces produits, ce qui ne saurait remplacer un règlement de valeur permanente mûrement élaboré . Les livraisons « rendu destination » sont pratiquées pour toutes les catégories de produits ; pourtant le règlement ( CEE ) no 1974/80 sur la mobilisation des céréales n'en traite pas .

Complexité

2.9 . La mobilisation des aides alimentaires est marquée par la répétition dans des textes de portée particulière de dispositions de valeur permanente et générale . Certes pour

les céréales livrées aux stades FOB ou CAF, et pour les produits laitiers, les règles de mobilisation ont été codifiées . Mais pour le reste, elles sont répétées dans chaque règlement de mobilisation ou avis d'adjudication, en termes identiques ( nature des contrôles de qualité, liste de documents que l'adjudicataire doit fournir pour être payé, normes concernant les emballages, obligation de constituer une caution, etc .). À l'inverse, la séparation en des textes différents des règles générales et des dispositions spécifiques ne doit pas être poussée jusqu'à l'absurde : une erreur d'inscription sur des sacs de lait s'expliquait par un règlement particulier qui exigeait une inscription « à la République tunisienne », venant en complément de la mention « Don de la Communauté économique européenne » prescrite de façon générale par le règlement ( CEE ) no 1354/83(16 ) sur la mobilisation des produits laitiers . Les sacs ne portaient que la mention, elle-même indûment abrégée : « don de la CEE ».

2.10 . Complexité d'un autre ordre : certaines dispositions relatives à la politique agricole sont applicables à l'aide alimentaire, mais dans une mesure variable suivant les cas . Les normes de qualité et de conditionnement exigées pour l'entrée en stock d'intervention sont nombreuses et l'aide alimentaire en bénéficie lorsque le produit provient de stocks d'intervention . En outre, certaines de ces normes sont applicables à une partie des produits de l'aide alimentaire mobilisés sur le marché ( produits laitiers ).

Homogénéité

2.11 . Le règlement ( CEE ) no 1974/80(17 ) ( céréales ) et le règlement ( CEE ) no 1354/83(18 ) ( produits laitiers ) présentent de nombreuses différences de nature à avoir une incidence sur les problèmes de qualité qui, pour la plupart, n'ont aucune justification tenant à la nature des produits ( voir annexe 2 ).

Contenu

Emballage

2.12 . Pour le butteroil, aucune prescription n'est imposée concernant la forme des boîtes, ni l'épaisseur ou le poids de la tôle qui les constituent . L'expérience a montré abondamment que le modèle le plus courant, d'une capacité de 5 kg, n'est pas assez solide . Les contrôles de résistance des cartons contenant ces boîtes ne sont pas suffisants . Et il est courant que les cartons arrivent détériorés et ouverts . La prescription concernant la résistance à l'eau des colles utilisées n'assure pas que ces colles soient d'effet durable . Le cerclage des cartons n'est pas prévu . La Commission ne parviendra à prévenir les cas de détériorations que par des prescriptions techniques, définies après enquête sur les cas de détérioration .

2.13 . Pour les sacs de poudre de lait, le règlement ( CEE ) no 1354/83(19 ) renvoie purement et simplement aux dispositions du règlement ( CEE) no 625/78(20 ) de la Commission du 30 mars 1978 relatif au stockage public du lait écrémé en poudre dans la Communauté . Les conditions outre-mer ne permettent pas de se contenter des emballages prévus pour l'Europe .

2.14 . Le règlement ( CEE ) no 1354/85(21 ) prévoit pour le lait vitaminé la possibilité d'envois en sachets de 1 ou de 2 kg conditionnés en « suremballages » de 20 kg . Cette formule est meilleure mais peu utilisée et nettement surclassée par celle que la Suisse et les États-Unis ont retenue : des boîtes de 2 à 5 kg .

Inscriptions

2.15 . En ce qui concerne les inscriptions sur les emballages, certaines lacunes sont imputables aux adjudicataires ; c'est le cas lorsque la mention « Don de la Communauté économique européenne à ( nom du pays ) », ou la date de fabrication du produit manquent . En revanche, c'est la réglementation qui a omis de prévoir le mode d'emploi et la date limite de consommation des produits laitiers .

Transport

2.16 . La condition « port d'embarquement communautaire ayant des liaisons régulières avec le pays destinataire », que la DG VIII cherchait à faire imposer dans ses demandes de mobilisation au stade FOB, était souvent réduite dans les règlements de mobilisation à « port communautaire ». Le choix du port était donc laissé à l'adjudicataire et le bénéficiaire était parfois obligé d'affréter un charter pour le transport à partir de ce port . Une clause nouvelle a été insérée dans le règlement laitier ( CEE ) no 1354/83(22 ): « ce port est choisi en fonction de l'existence d'une liaison avec le pays destinataire pendant la période d'embarquement fixée dans l'avis d'adjudication . Cette liaison peut comporter un seul transbordement dans un autre port européen de la Communauté ». Cette clause, qui manque dans le règlement céréalier ( CEE ) no 1974/80(23 ), est insérée dans chaque règlement de mobilisation portant sur une livraison FOB de céréales . Il reste que c'est l'adjudicataire qui choisit unilatéralement le port d'embarquement . Ce choix peut influer sur les coûts supportés par le bénéficiaire autant, et probablement plus que sur ceux que doit supporter l'adjudicataire et avoir pour effet de réduire la valeur économique nette de l'aide .

2.17 . Dans le même ordre d'idées, les exigences concernant la qualité sanitaire et l'âge des bateaux ne sont formulées que pour le stade CAF, et non pour le stade rendu destination . La Commission doit se donner les moyens d'éliminer les nombreux armateurs abusifs dont les

tarifs n'apparaissent compétitifs qu'en raison de conditions de transport risquées sur des navires de qualité déplorable, ou de pratiques de dumping utilisées par certains pays .

3.LE CONTRÔLE DE L'APPLICATION DES NORMES

3.1 . Pour garantir la qualité et la conformité de l'aide alimentaire existent les contrôles suivants :

( a)procédure d'agrément de l'adjudicataire ;

( b)procédure d'agrément du fabricant du produit ;

( c)contrôle de fabrication du produit ;

(d)contrôle sanitaire de l'État membre ;

( e)contrôle conditionnant l'admission en stock d'intervention ;

( f)contrôle de qualité effectué par l'adjudicataire ;

( g)contrôle douanier de la quantité ;

( h)contrôle de qualité en vue de l'embarquement à l'initiative de l'organisme d'intervention ;

( i)contrôle de qualité du bénéficiaire en vue de l'embarquement ;

et éventuellement

( j)un contrôle au débarquement ;

( k)un contrôle à l'arrivée à destination .

3.2 . Certains contrôles sont spécifiques à l'aide alimentaire . Tels ceux mentionnées en ( a ), ( f ), (h ), ( i ) et quand ils existent, ( j ) et ( k ). Les opérations d'aide alimentaire sont soumises aux autres contrôles en vertu du droit commun des États membres ou de la Communauté . Tel est le cas de contrôles mentionnés en ( d ), ( e ) et ( g ). Suivant les cas, les contrôles mentionnés en ( b ) et ( c ) sont ou ne sont pas spécifiques .

Les contrôles non spécifiques

Adéquation des contrôles non spécifiques

Défaut de valeur probante suffisante

3.3. La valeur probante des contrôles non spécifiques est parfois sujette à caution . Ils ne sont pas effectués de façon contradictoire, en ce sens que le bénéficiaire n'est pas partie au contrôle, ni même présent . D'autre part, sauf le contrôle

douanier, ils sont tous anciens lors de l'embarquement . Un certificat de qualité se périme vite . Tel est le cas des contrôles sanitaires effectués par les États membres sont parfois démentis par d'autres contrôles postérieurs .

3.4 . Les produits à prélever sur stock d'intervention sont soumis aux normes et aux contrôles d'admission en stock d'intervention, lorsqu'ils existent, ce qui n'est pas toujours le cas :

( a)en ce qui concerne les céréales, il n'est pas prévu qu'elles soient contrôlées à 100 % avant admission en stock . Des échantillons prélevés contradictoirement doivent être soumis à l'analyse d'un laboratoire agréé seulement « au cas où un accord ne peut être réalisé au sujet de la qualité et des caratéristiques de la céréale offerte ». A contrario, en cas d'accord, l'analyse en laboratoire n'est pas prévue ;

( b)pour les produits laitiers, un premier filtrage est opéré par la procédure d'agrément du fabricant, un second par les contrôles en cours de fabrication . Mais cela ne s'applique pas au beurre, qui est produit par un nombre trop important d'agriculteurs et de coopératives . À l'entrée en stock, un contrôle sur échantillon tend à vérifier le respect des normes de qualité . De plus, le beurre est soumis à une période probatoire de stockage de 2 mois qui, si elle s'avère négative, en entraîne le rejet .

3.5 . Des contrôles de la Cour sur la qualité des produits en stock, on peut douter que toutes ces vérifications sont effectuées ( voir rapport annuel relatif à l'exercice 1985, chapitre 4 ). En outre, trois remarques doivent être faites :

( a)une fois le produit admis en stock, la réglementation ne prévoit pas de contrôles périodiques ultérieurs ;

( b)au moment où il est mobilisé, le produit peut s'être dégradé ;

( c)les cas de mauvaise qualité sont le plus fréquents lorsque le produit provient des stocks d'intervention .

3.6 . La Commission s'en est inquiétée au point de décider de financer de façon systématique des contrôles portant précisément sur les livraisons provenant des stocks d'intervention, ce qui a donné un résultat remarquable ( point 3.30 ci-après ), preuve a contrario que les contrôles précédant l'admission en stock d'intervention ne suffisent pas .

3.7 . Le contrôle douanier des quantités prévu avant l'embarquement ne porte pas sur plus de 0,8 %, 1 % ou 2 % des quantités totales exportées(24 ).

Non-prise en compte des exigences propres à l'aide alimentaire

3.8 . Les prescriptions en matière d'aide alimentaire sont plus rigoureuses que les normes de droit commun . Pour les céréales et le riz, les normes de qualités prescrites sont parfois supérieures aux conditions minimales exigées pour l'admission à l'intervention . Les sacs de poudre de lait sont parfois différents de ceux que prévoient les textes de la politique agricole commune et pour les céréales, en général stockées en vrac, la mise en sacs est une opération qui fait partie de la mobilisation . Enfin les inscriptions sont spécifiques à l'aide alimentaire . Ainsi, même s'ils étaient toujours fiables en eux-mêmes, les contrôles non spécifiques ne pourraient suffire, car ils ne tiennent pas compte des exigences propres à l'aide alimentaire . En effet, la réglementation n'organise pas toujours la complémentarité avec les contrôles spécifiques .

Complémentarité avec les contrôles spécifiques

L'agrément du fabricant

3.9 . Il n'existe pas de procédure d'agrément pour les céréales . Pour les produits laitiers, la matière est assez complexe :

( a)la fabrication peut comporter deux phases :

( i)première phase : fabrication du beurre ou du lait écrémé en poudre ;

( ii)deuxième phase ( éventuelle ) : transformation du beurre en butteroil ;

( b)selon les procédés habituels, la vitaminisation de la poudre s'effectue au cours de la fabrication et en est alors inséparable .

3.10 . Pour la première phase de la fabrication, les dispositions en vigueur n'ont pas toujours la même portée :

( a)lorsque le produit est acheté sur le marché, l'article 3, paragraphe 3 du règlement ( CEE ) no 1354/83(25 )

renvoie à la procédure d'agrément en vue de l'admission dans les stocks d'intervention . Mais ajoute : « ne peuvent être agréées que les entreprises qui disposent des installations techniques appropriées pour remplir les obligations prévues dans le présent règlement », c'est-à-dire prévues spécifiquement pour l'aide alimentaire ;

( b)pour le cas de prélèvement sur stock d'intervention, les produits de l'aide alimentaire bénéficient automatiquement de la procédure d'agrément en vue de l'entrée en stocks . Mais cela n'implique pas de « remplir les obligations » spécifiques à l'aide alimentaire . La réglementation sur l'aide alimentaire étant plus stricte que la réglementation générale, il y a donc une lacune .

17 . 8 . 87No C 219/3.11 . L'agrément du fabricant de la deuxième transformation n'est pas réglé de façon plus homogène par les textes :

( a)pour le butteroil ( fabriqué presque exclusivement pour l'aide alimentaire), la procédure d'agrément est spécifique et contient l'exigence d'« installations techniques appropriées pour remplir les obligations » propres à l'aide alimentaire ;

( b)dans le cas d'opération de vitaminisation du lait écrémé en poudre, le règlement ne comporte pas de disposition symétrique de celle relative au butteroil . Cette lacune semble résulter d'un pur oubli .

3.12 . En cas d'infraction aux conditions de l'agrément, celui-ci est retiré, à titre temporaire ou définitif . Cet ensemble, plutôt complexe, aboutit à un édifice juridique manquant d'homogénéité et de certitude . Il en résulte surtout que les fabricants fournisseurs d'aide alimentaire via les stocks d'intervention échappent aux conditions d'agrément propres à l'aide alimentaire.

Le contrôle de fabrication

3.13 . En ce qui concerne les produits laitiers, le contrôle en cours de fabrication n'est spécifique et systématique que pour le butteroil et la vitaminisation du lait écrémé en poudre . Pour le beurre, le contrôle de fabrication n'est pas prévu par la réglementation communautaire . Pour la poudre de lait, le règlement ( CEE ) n° 1354/83(26 ) étend aux produits achetés sur le marché le contrôle en cours de fabrication prévu pour ceux apportés à l'intervention .

3.14 . Ces contrôles de la première phase de fabrication étant prévus par un règlement de la politique agricole commune, ne sont pas spécifiques au domaine de l'aide alimentaire . Ils sont périodiques, « fréquents » comme le précise ce règlement, mais non pas systématiques, c'est-à-dire qu'ils ne sont pas effectués pour tous les lots . En aucun cas, ils ne peuvent donc être considérés comme conférant une garantie de qualité à chaque fourniture d'aide alimentaire .

3.15 . La vérification que les matières premières utilisées sont uniquement le lait ou les composantes autorisées du lait ne peut se faire qu'en cours de fabrication . Les laboratoires déclarent en effet qu'il est impossible, à partir des analyses existantes, de déceler a posteriori avec certitude si le butteroil ne contient pas des matières grasses végétales . Du point de vue du prix de revient, la substitution de l'huile végétale au beurre est très tentante : en 1986, l'huile végétale valait environ 1 100 ECU/tonne et le beurre

3 100 ECU . Les mêmes considérations valent s'agissant du lait écrémé en poudre et du lactosérum en poudre .

3.16 . Au stade de l'agrément des entreprises, des précautions sont prises . Pour le lait écrémé en poudre, l'atelier de production ne peut être agréé que s'il s'engage à tenir en

permanence des registres consignant l'origine des matières premières, les quantités traitées et produites, le procédé de fabrication et l'identification des lots produits . De même, pour la fabrication du butteroil : « ne peuvent être agréées que les entreprises qui disposent ... de locaux permettant l'isolement et l'identification des stocks éventuels de matières grasses non butyriques ».

3.17 . Mais même si les installations séparent nettement les magasins et chaînes de fabrication relatifs aux produits autorisés de ceux relatifs aux autres produits, il resterait à contrôler que des interférences frauduleuses n'interviennent pas en cours de fabrication, et que des fraudes ne sont pas commises dans la tenue des registres . Pour être efficaces, ces contrôles, à défaut d'être systématiques, devraient au moins être inopinés et intervenir à n'importe quelle heure . La Cour des comptes a déjà eu l'occasion, lors d'un contrôle dans une entreprise fabriquant du butteroil, de découvrir dans ses locaux un grand nombre de fûts vides d'huile végétale . Pour vérifier l'usage fait de cette huile, il aurait fallu soit être présent lors de son utilisation, soit entreprendre une vérification approfondie des documents commerciaux . Un adjudicataire ayant commis une telle fraude a été identifié par la Commission pour des livraisons exécutées en 1976 et 1977, sans que des sanctions financières aient été appliquées lors de l'apurement . Une mission de la Cour en Indonésie a trouvé un cas de poudre de lait justifiant un soupçon semblable d'incorporation de matières végétales .

3.18 . L'article 7 du règlement ( CEE ) no 1354/83(27 ) dispose de façon très générale : « Les États membres prennent les dispositions nécessaires en vue d'assurer ... l'absence de matières grasses autres que butyriques dans les produits faisant l'objet d'une fourniture » au titre de l'aide alimentaire . L'adjudicataire s'engage, en cas de prélèvement sur stock d'intervention, « à fabriquer le butteroil à fournir exclusivement avec le beurre qu'il enlève à cet effet auprès de l'organisme d'intervention ». Tout cela n'apporte qu'une garantie théorique .

3.19 . Surtout, ces contrôles en cours de fabrication sont dans bien des cas insuffisants . Ils portent en effet sur la fabrication du produit exclusivement à partir des matières premières censées utilisées et les quantités produites, sur la conformité de l'emballage et du marquage, mais ne comportent généralement pas d'analyse chimique et bactériologique du produit .

Le contrôle de qualité lors ou en vue de l'embarquement

3.20 . Pour les céréales, ce contrôle est toujours obligatoire . Il n'en est pas ainsi pour les produits laitiers pour lesquels le contrôle de qualité n'est obligatoire que :

( a)lorsque le produit est acheté sur le marché ;

( b)lors de la vitaminisation de la poudre ou de la transformation du beurre en butteroil .

Ainsi, pour un produit de première transformation - beurre, lait écrémé en poudre non vitaminé - provenant de stock d'intervention, aucun contrôle n'est en principe prévu avant embarquement .

3.21 . Certes, lorsque le bénéficiaire n'est pas représenté à l'embarquement d'une livraison FOB ou CAF pour remettre à l'adjudicataire le certificat de prise en charge ( qui doit attester la qualité conforme de la marchandise ), l'organisme d'intervention doit se substituer à lui et délivrer un certificat ayant la même teneur qu'un certificat de prise en charge . Cela implique de vérifier la conformité de la marchandise, même dans le cas de produit laitier en provenance des stocks d'intervention . En revanche, dans le cas d'un FOB ou CAF où le bénéficiaire serait représenté et n'aurait pas demandé de contrôle, et dans le cas d'un rendu destination, pour lequel le certificat n'a pas à être remis à l'embarquement, il y a bien absence de contrôle de qualité en vue de l'embarquement .

Les contrôles spécifiques

L'agrément des entreprises adjudicataires

3.22 . Toute fourniture d'aide alimentaire en produits laitiers ne peut être effectuée que par une entreprise agréée, qu'elle fabrique le produit ou qu'elle se contente d'en effectuer le négoce ou le transport . Pour les céréales, un tel agrément du fournisseur n'est pas prévu . Cette omission a permis au même adjudicataire de livrer successivement 15 000 t de maïs non conforme au Mozambique, 8 000 t de maïs non conforme au Burkina Faso et plusieurs autres lots de maïs de qualité contestée par les bénéficiaires .

Le contrôle de qualité effectué par l'adjudicataire

3.23 . Pour les céréales, l'adjudicataire n'est pas tenu d'effectuer des contrôles de la marchandise qui lui est remise . Pour les produits laitiers, l'adjudicataire doit s'assurer des quantités mises à sa disposition et de la qualité des emballages . Aucun mot sur la qualité des produits, sauf pour le cas du butteroil où les intéressés peuvent, avant de s'engager, examiner le beurre . Aucune raison ne justifie cette différence de traitement .

3.24 . Bien entendu, rien n'empêcherait l'adjudicataire de procéder à des contrôles de qualité . Mais ces contrôles seraient à sa charge . Il n'en perçoit pas autant la nécessité que dans le cadre des opérations commerciales où celui qui achète a un intérêt évident à s'assurer de la bonne qualité de

la marchandise, faute de quoi, la sanction lui viendra de son client . Dans une opération d'aide alimentaire, le bénéficiaire, qui joue le rôle du client, n'a pas le pouvoir de sanction de celui qui paie . En outre, un État pauvre est mal placé pour intervenir avec vigueur et efficacité dans les relations d'affaires européennes . De plus, une difficulté objective réside dans la dispersion parfois invraisemblable des entrepôts dans lesquels un même lot doit être prélevé . Dans le cas de produits laitiers livrés à la Tunisie en 1983, 421 t de beurre étaient à prélever dans trois entrepôts différents situés dans deux départements français non contigus et 1 000 t de lait en poudre dans cinq entrepôts différents répartis dans toute la France .

Le contrôle de qualité effectué à l'initiative de l'organisme d'intervention lors ou en vue de l'embarquement

3.25 . Ce contrôle de qualité est effectué pour les céréales de façon contradictoire : « l'adjudicataire et le représentant du bénéficiaire sont invités à participer à cette opération ». Ce n'est pas prévu pour les produits laitiers . Encore le mot « participer » doit-il être nuancé . Le mot figure dans la version française du règlement . En anglais, « take part » est un bon équivalent . L'allemand (« teilnehmen ») et le danois (« deltage ») sont également satisfaisants . En revanche l'italien « presenziare » et le néerlandais « aanwezig zijn » ont le sens beaucoup moins fort d'« assister ».

3.26 . Autres différences entre céréales et produits laitiers :

( a)pour les céréales, l'organisme d'intervention « fait procéder » au contrôle qui est confié à un laboratoire indépendant ; pour les produits laitiers, il « contrôle » lui-même, ce qui ne représente pas la même garantie d'objectivité ;

( b)les contrôles s'effectuent normalement au port . Le contrôle de la poudre de lait vitaminée et du butteroil s'identifie avec le contrôle de fabrication dont les faiblesses ont été déjà présentées . Et au moment de l'embarquement, ce contrôle ancien a perdu une partie de sa valeur .

3.27 . À plusieurs reprises, certains organismes d'intervention ont mal appliqué la réglementation :

( a)pour 500 t de poudre de lait livrées à la Chine en novembre 1981, l'organisme belge n'a pas procédé au contrôle de conformité imposé ;

( b)le contrôle de qualité à l'embarquement de 15 000 t de maïs livrées au Mozambique en juillet 1983 par la Commission a été effectué par l'organisme d'intervention français lui-même :

ii(i)il aurait dû être exécuté par des laboratoires indépendants . Dans le cadre de la procédure

d'infraction engagée contre la France pour cette mobilisation, la Commission a négligé ce point ;

i(ii)l'organisme a déclaré la marchandise conforme à la qualité requise en prenant comme référence les qualités minimales pour l'admission à l'intervention, moins strictes que les normes de qualités -

types applicables ;

( iii)pour sa défense, l'organisme d'intervention a trouvé comme seule excuse que le règlement de mobilisation ne précisait pas que le maïs devait être « propre à la consommation humaine ». Ce règlement semblable à tous les règlements antérieurs faisait référence comme ceux-ci à « l'aide alimentaire », et à la réglementation générale de l'aide alimentaire qui précise, s'il était nécessaire, que l'aide est fournie « à des fins humanitaires » pour « relever le niveau nutritionnel des populations bénéficiaires », ce qui exclut toute confusion avec la fourniture d'aliments du bétail .

3.28 . Le grand nombre d'exemples de qualité défectueuse constatée sur une marchandise pourtant couverte par une attestation de conformité permet de penser que, bien des fois, cette attestation émise par l'organisme d'intervention est, du fait de l'absence du bénéficiaire à l'embarquement, délivré sans vérification approfondie .

Le contrôle demandé par le bénéficiaire

3.29 . Pour les produits laitiers, le bénéficiaire peut exiger avant l'embarquement un contrôle portant sur la qualité, la quantité et l'emballage de la marchandise fournie . Si le bénéficiaire conteste alors la marchandise, l'organisme d'intervention fait faire un deuxième contrôle dont les résultats sont déterminants . Pour les céréales, les textes donnent seulement au bénéficiaire la faculté de participer au contrôle de qualité suscité par l'organisme d'intervention . Il peut en contester le résultat . Cela déclenche un second contrôle déterminant, effectué obligatoirement par un autre laboratoire . Jusqu'à une date récente, le bénéficiaire était rarement représenté à l'embarquement . Il n'était pas averti dans l'accord de fourniture de la faculté qui lui est accordée par les règlements . Et les frais relatifs aux contrôles demandés étaient à la charge de la partie perdante, ce qui pouvait en faire hésiter plus d'un . Mais cette situation vient d'évoluer grâce aux contrôles que la Commission finance elle-même .

Les contrôles financés par la Commission

3.30 . La Commission consomme maintenant une part accrue ( 64 % de 1,7 Mio ECU en 1985 ) des crédits réservés aux contrôles de qualité restés longtemps inutilisés ( moins de 10 % de 1981 à 1983 ). Elle a, spécialement pour

les produits laitiers d'intervention, décidé de s'engager dans les contrôles en les finançant elle-même plus fréquemment . Il en est résulté, selon elle, une baisse importante des cas de plainte pour mauvaise qualité .

3.31 . Depuis lors, certains organismes d'intervention ont fait obstruction à ces contrôles, en invoquant l'absence de base juridique accordant à la Commission le droit d'effectuer en son propre nom des contrôles de qualité . En réponse, la Commission a décidé de financer désormais des contrôles effectués non plus en son nom propre, mais au nom des bénéficiaires et à leur demande, et les accords de fourniture ont été modifiés afin de les en avertir, et la direction générale du développement a été appelée à sensibiliser les pays bénéficiaires sur cette possibilité . Même si ces mesures ne sont pas les seules à prendre en matière de contrôle de qualité, elles devraient déjà impliquer davantage le bénéficiaire dans le suivi de l'exécution des aides

et réduire sensiblement le nombre des cas de mauvaise qualité . Mais l'obstruction d'organismes d'intervention s'est manifestée également en pareil cas, malgré une base juridique alors indéniable, du moins pour les produits laitiers .

3.32 . La Cour des comptes ne saurait trop encourager la Commission à poursuivre dans la voie des contrôles accrus, en proposant une modification des règlements qui lui permette sans ambiguïté d'effectuer aussi des contrôles en son nom propre .

Considérations communes aux contrôles en vue de l'embarquement

L'embarquement, étape décisive du contrôle de qualité

3.33 . Par rapport à tous les contrôles situés en amont, les contrôles en vue de l'embarquement sont d'une importance capitale . Ils constituent le « dernier filet » destiné à vérifier la conformité des fournitures, non pas seulement à des normes générales de police sanitaire, mais aussi aux prescriptions spécifiques à l'aide en cause, telles que tonnage, caractéristiques précises des produits et de leur emballage . Leur importance s'apprécie aussi par rapport à toutes les phases d'exécution de l'aide se situant en aval . Pour le stade « rendu destination »( 28 ), bien que la qualité soit évaluée de façon définitive lors de l'arrivée à destination, les contrôles à l'embarquement ont pour objet d'éliminer tout de suite les marchandises qui seraient non conformes dès ce stade . Pour les aides financées seulement jusqu'au port d'embarquement(29 ) ou de débarquement(30 ), de loin les plus nombreuses, c'est à l'embarquement que le quitus(31 ) est donné aux opérateurs européens, en particulier à l'adjudicataire qui peut immédiatement après se faire payer intégralement sa prestation .

3.34 . Il n'en a pas toujours été ainsi . Selon l'ancien règlement portant règles de mobilisation des produits laitiers, le règlement ( CEE ) no 303/77 du 14 février 1977(32 ), dans un cas de financement jusqu'au port de débarquement, la livraison se trouvait effectuée, et les

risques passaient de l'adjudicataire au bénéficiaire, lors du débarquement . En outre, lors d'un financement jusqu'au port d'embarquement, ce n'est pas le concept de FOB commercial(33 ) qui s'appliquait, mais le FAS(34 ). La Commission a modifié ce système pour s'aligner sur les pratiques et les notions commerciales courantes de FOB et de CAF(35)( 36 ).

Valeur excessive accordée aux certificats de

prise en charge ou de conformité à l'embarquement

3.35 . La valeur juridique décisive accordée aux contrôles et à la prise en charge lors de l'embarquement n'est pas satisfaisante . En premier lieu, les contrôles en vue de l'embarquement présentent des lacunes et ne sont pas toujours fiables ( voir points 3.20, 3.21 et 3 .25 - 3.28 ). En outre, le bénéficiaire supporte toutes les conséquences des incidents pouvant se produire après l'embarquement, même lorsque la Communauté finance jusqu'au débarquement . Cette solution est compréhensible dans le cadre d'exportations commerciales où l'acheteur peut sanctionner les défaillances du vendeur en refusant de payer la fourniture ou en changeant à l'avenir de fournisseur . Mais le bénéficiaire d'une aide alimentaire, lui, ne dispose pas de ces armes économiques . Aligner les stades de livraison des aides alimentaires sur les pratiques commerciales perd ainsi beaucoup de sa justification .

3.36 . Il y a plus . Le système d'émission des certificats de prise en charge à l'embarquement repose sur la fiction que les résultats des contrôles effectués sont établis et communiqués sans délai aux intéressés, permettant au bénéficiaire ( ou à l'organisme d'intervention ) d'émettre en connaissance de cause les certificats de prise en charge ( ou de conformité ) « immédiatement après le chargement ». Cette fiction est loin de la réalité . Les contrôles de qualité confiés à des laboratoires par les organismes d'intervention, surtout en matière de produits laitiers, demandent plusieurs jours, voire plusieurs semaines pour aboutir à la communication des résultats .

3.37 . Il en va de même lorsque c'est le bénéficiaire qui demande spécialement un contrôle . Le calendrier de l'expédition de 1 000 t de lait écrémé en poudre et de 345 t de butteroil livrées à la Tunisie au titre du programme 1982 est éloquent à cet égard :

-prélèvement d'échantillons pour le compte de la Tunisie :

8 . 11 . 1983;

-examens demandés par la Tunisie au Laboratoire central d'hygiène alimentaire ( France ) :

10 . 11 . 1983;

-embarquement à Anvers :

14. 11 . 1983;

-émission des certificats de prise en charge :

14 . 11 . 1983;

-débarquement à Tunis :

29 . 11 . 1983;

-résultats des examens demandés :

12 . 12 . 1983,

soit 28 jours après la mise en route du bateau et même

13 jours après le débarquement .

3.38 . Il est, en effet, impensable qu'un bateau attende patiemment ces résultats pour lever l'ancre . Bien souvent, le bateau part avant les résultats du premier contrôle, et est loin lorsque l'on obtient les résultats du second contrôle

« déterminant » prévu par les règlements en cas de contes -

tation du premier .

3.39 . On ne peut donc accepter que ces certificats de réception et de conformité aient une valeur de décharge sans réserve . Ils devraient comporter une clause de conformité sous réserve de vice caché susceptible d'être remise en cause au vu des résultats de contrôles ayant une réelle valeur scientifique . D'ailleurs la jurisprudence en matière commerciale, moins draconienne que les textes communautaires relatifs à l'aide alimentaire, va dans ce sens . Pour les ventes CAF ou FOB, elle admet que l'acceptation de la marchandise à l'embarquement peut être remise en cause lors de l'arrivée à destination si la mauvaise qualité n'était pas décelable par un examen ordinaire avant le transport maritime . Les experts des organismes d'intervention reconnaissent que le système actuel des contrôles de qualité est impossible à mettre en oeuvre au moment de l'embarquement . Dans l'état actuel de la réglementation, les certificats de prise en charge et de conformité, au lieu d'offrir une garantie efficace dans l'intérêt du bénéficiaire, ont plutôt pour portée de constituer au plus vite des titres permettant à l'adjudicataire de prétendre au paiement de sa prestation .

Contrôle et suivi de l'exécution en aval de l'embarquement

3.40 . Les textes en vigueur ne prévoient aucun contrôle au débarquement, quel que soit le stade de livraison . Toutefois, la Cour a noté que, depuis plusieurs années, une pratique s'est instaurée progressivement consistant à faire effectuer indistinctement pour tous les produits et sur financement communautaire, des contrôles dans les conditions et cas suivants :

( a)pour le compte du bénéficiaire, les contrôles ont été généralisés à l'embarquement ;

( b)dans le cadre des livraisons CAF, des contrôles au port de débarquement ont été pratiqués d'une manière sélective pour les destinations présentant des risques particuliers ;

( c )dans le cadre de livraisons rendu destination, des contrôles au lieu de destination ont été pratiqués d'une manière systématique, lorsque les conditions matérielles le permettaient ;

( d)pour les opérations triangulaires, les contrats prévoient dans tous les cas des contrôles au départ et à l'arrivée des marchandises .

Les contrôles au lieu d'arrivée devraient être prescrits de façon systématique .

3.41 . Prévoir minutieusement la procédure applicable à ces contrôles serait d'autant plus nécessaire que les conditions locales pour les effectuer sont plus précaires dans des pays où les organismes d'intervention européens n'ont pas qualité pour agir, où l'existence de laboratoires équipés et faisant autorité est plutôt rare, et où les gouvernements ne savent pas toujours prendre dans leur propre intérêt les précautions immédiates qui s'imposeraient :

( a)les autorités mozambicaines, prises au dépourvu par le constat de carence de la livraison de maïs de 1983 ( voir point 3.27 ) ont procédé à des contrôles multiples en ordre dispersé, de sorte que si la défaillance est certaine et grave, la mesure exacte s'en est avérée impossible, malgré l'envoi sur place pour enquête d'un fonctionnaire de la Commission en octobre 1984 ;

( b)au Bangladesh, les tests de contrôles pratiqués ne suivent pas les mêmes critères de qualité que les contrôles prévus par la Communauté . Cela risque de les rendre impropres à fonder une réclamation ;

( c)pour peu que la plainte soit tardive, l'envoi d'une mission de contrôle ne peut plus faire la part du dommage déjà réalisé au débarquement et la part de celui qui s'y est ajouté du fait des conditions de manutention et de stockage dans le pays . C'est la remarque qu'a faite le conseiller de la Délégation en Tunisie, venu inspecter du lait en poudre détérioré, mais stocké par les Tunisiens dans un local très humide . Le conseiller était venu dès le lendemain de la réclamation tunisienne, formulée le 21 février 1984, mais le lait était arrivé presque trois mois plus tôt .

3.42 . D'une façon générale, le suivi par la Commission de l'exécution des aides de l'embarquement à la distribution finale laisse à désirer . Il n'est pas normal que les certificats de prise en charge ne soient pas centralisés pour contrôle dans un service unique de la Commission . Les délégués de la Commission dans les pays bénéficiaires sont insuffisamment impliqués dans l'exécution de l'aide alimentaire sur le terrain, et insuffisamment informés par la Commission des arrivages imminents, même si les adjudicataires sont tenus de les aviser de la date présumée d'arrivée du navire au port de débarquement . À cela s'ajoute la pauvreté, ou même l'absence, des rapports d'exécution des aides, auxquels les bénéficiaires sont pourtant tenus en vertu des accords de fourniture - et à cet égard, même des organisations comme le Programme alimentaire mondial ( PAM ) ne sont pas sans reproche . L'argument selon lequel, sauf en cas de « rendu destination », le transport en aval du port de débarquement n'est plus sous la responsabilité de la Commission et la distribution elle-même ne l'est jamais, serait indéfendable . La Communauté ne peut se désintéresser du succès final de ses interventions .

4.RESPONSABILITÉS ET GARANTIES

Valeur inégale des différents stades de livraison du point de vue de la qualité

4.1 . À chaque stade de livraison correspond une délimitation et une définition différentes des responsabilités et garanties . De ce fait, les différents stades n'ont pas la même valeur au regard de l'exigence de qualité .

4.2 . Le stade FOB est le plus cohérent, mais il laisse complètement au bénéficiaire la charge d'organiser les opérations d'affrètement maritime, de déchargement, de transport terrestre jusqu'à destination et d'assurance du produit . Si ce stade convient parfaitement à certains pays compte tenu de leurs traditions administratives et commerciales, un autre stade serait sans doute plus adapté à l'égard d'autres pays auxquels la Communauté ne livre actuellement ses aides qu'au stade FOB . D'autre part, le stade FOB, comme tous les autres stades, présente des faiblesses dans le contrôle à l'embarquement ( voir supra, points 3.35-3.39 ) qui ne sont pas tolérables .

4.3 . Le stade « rendu destination » comporte la plus forte teneur d'« assistance technique » pour toutes les opérations à organiser jusqu'à l'arrivée à destination . Seules les opérations de distribution doivent être organisées par le bénéficiaire . Ce stade est donc recommandable pour les pays les plus pauvres et les pays enclavés, ce qui correspond aux critères actuellement retenus . Il reste que ce stade de livraison devrait être amélioré en ce qui concerne les opérations de contrôle de qualité et de réception à destination ( voir supra point 3.40 ) et aussi en ce qui concerne la nécessaire institution d'une véritable procédure contradictoire de réception de la marchandise opposable à tous, et se déroulant avec la participation de la délégation de la Commission sur place, à l'instar de ce qui se passe pour les marchés de fournitures dans le cadre de projets d'investissements financés par la Communauté ( voir ci-après,

point 5.15 ). La validité de ce stade dépend donc de la possibilité de faire procéder dans le pays destinataire à des analyses dans des laboratoires fiables, condition qui malheureusement n'est pas toujours remplie .

4.4 . Le système du CAF est parfaitement acceptable dans le cadre de relations commerciales normales, où l'opération se dénoue entre deux partenaires qui ont été dès le départ partie prenante au contrat, et où celui qui reçoit la marchandise dispose concrètement de tous les moyens nécessaires pour défendre ses intérêts . Mais ce même système devient inapproprié dès lors qu'il s'applique à l'aide alimentaire. Dans ce cas, en effet, l'État bénéficiaire n'est pas partie au contrat, puisque celui-ci a été passé entre un organisme d'intervention pour le compte de la Communauté et un opérateur . De plus, il n'est guère en situation de faire respecter ce contrat . En pratique, il s'agit de tel ou tel agent de l'administration publique, peu rompu aux usages du commerce . Il lui est difficile de contester la qualité du produit : celle-ci est censée avoir été reconnue satisfaisante dès l'embarquement, dès lors qu'un certificat a été établi,

même en l'absence d'un représentant du bénéficiaire . Bien que la propriété lui ait été transférée dès l'embarquement, il lui est encore moins possible de mettre en cause les modalités du transport maritime et de l'assurance du produit, puisque c'est l'opérateur qui est chargé au départ de les conclure . En outre, pour obtenir la mise en jeu de l'assurance, il lui faut prouver un incident de transport, ce qui est très difficile . Enfin, le concept de CAF ne met pas automatiquement à la charge du fournisseur les frais de débarquement, car l'inclusion ou non de ces frais dans le contrat d'affrètement dépend des usages en matière d'affrètement . Pour quelques ports, ces usages les excluent généralement des contrats . Or l'intention des textes communautaires correspond en réalité au « CIF-landed »( 37 ) qui, lui, inclut toujours les frais de débarquement . Cette ambiguïté a été la source de litiges . Au total, pour la livraison d'aide alimentaire dans un pays lointain et peu développé, l'emploi du système CAF apparaît comme inapproprié, compte tenu des conditions concrètes de sa mise en oeuvre .

Obligations, garanties et sanctions aux différents stades

Les obligations des opérateurs

Obligation pour l'adjudicataire d'exécuter l'aide

4.5 . L'adjudicataire a l'obligation d'exécuter la prestation . La réglementation prévoit à cette fin que :

( a)une offre présentée ne peut être retirée ;

( b)un adjudicataire ne peut renoncer à exécuter son contrat ;

( c)un adjudicataire ne peut sous-traiter ses obligations contractuelles ;

( d)en cas de livraison au stade FOB, les obligations

de l'adjudicataire peuvent être prorogées jusqu'à

60 jours, sans faculté de dédit de sa part ;

( e)les soumissionnaires souscrivent une série d'engagements assez divers, visant tous au respect des conditions de l'adjudication et de la réglementation applicable .

Obligation pour l'adjudicataire de « refaire » l'aide exécutée de façon défaillante

4.6 . L' « obligation de faire » est couverte par une « obligation de refaire », lorsque l'exécution a été défaillante . En cas de qualité non conforme, la marchandise doit être remplacée ; en cas de manquant, le tonnage doit être complété .

Obligations de l'organisme d'intervention

4 .7 . Même si les textes n'affirment pas qu'en matière d'aide alimentaire, les organismes d'intervention agissent sur mandat de la Communauté, les rapports de ces organismes et de la Commission sont marqués par toute une série d'obligations des premiers à l'égard de la seconde : obligation de se conformer aux prescriptions réglementaires ; obligation de payer les adjudicataires si les conditions sont remplies ; obligation d'informer la Commission sur les circonstances et incidents éventuels au cours de la procédure de mobilisation ; obligation de recueillir l'accord préalable de la Commission dans certains cas, notamment de dépenses supplémentaires, non prévues dans le marché .

4.8 . Les organismes d'intervention ont non seulement à exécuter leurs propres obligations, mais aussi et surtout à faire exécuter celles des adjudicataires, au besoin en faisant jouer les garanties existantes . C'est même là leur responsabilité essentielle.

Les assurances

Assurance des céréales prélevées sur stock d'intervention

4.9 . Lorsque la marchandise mobilisée est prélevée sur stock d'intervention, l'offre ne contient que les coûts de transport et non le prix d'achat de la marchandise mise à la disposition de l'adjudicataire par l'organisme d'intervention . La dépense relative à la valeur du produit est réglée directement par la Communauté à l'organisme d'intervention . Il y a donc lieu de couvrir la marchandise prélevée sur stock d'intervention par une sérieuse garantie . Dans le cas des céréales, cette garantie consiste en une assurance contractée par l'adjudicataire et couvrant la valeur du produit ( le prix d'intervention ou, suivant le cas, le prix de référence ). En cas de perte, l'assureur doit verser l'indemnité à l'organisme d'intervention . Cette assurance, prévue par le règlement ( CEE ) no 1974/80(38 ) pour les stades FOB et CAF, couvre la marchandise entre le moment où l'adjudicataire reçoit la marchandise de l'organisme d'intervention et l'embarquement effectif . Après ce dernier, en effet, l'adjudicataire n'est plus responsable de la marchandise et est quitte de ses obligations . En outre, dans le cas de livraison CAF, l'assurance du transport maritime prend le relais de cette première assurance .

Assurance du transport maritime des produits livrés CAF

4.10 . En vue de couvrir les risques encourus par la marchandise pendant le transport maritime, l'adjudicataire d'une livraison CAF est tenu de souscrire une police d'assurance endossée à l'ordre du bénéficiaire . En instituant cette

17 . 8 . 87No C 219/assurance endossée à l'ordre du bénéficiaire . En instituant cette obligation d'assurance dans les règlements ( CEE )

no 1974/80(39 ) et 1354/83(40 ) portant modalités générales de mobilisation des céréales et des produits laitiers, la Commission a voulu aligner le financement jusqu'au port de débarquement sur le concept commercial de CAF qui prévoit une telle assurance .

Assurance du transport dans le cas de « rendu destination »

4.11 . Dans le cas de livraison au stade « rendu destination », l'adjudicataire est tenu de souscrire « les assurances appropriées ».

Les cautions

Caution d'adjudication

4.12 . La caution d'adjudication, prévue tant pour les céréales que pour les produits laitiers, est destinée à garantir le respect par les soumissionnaires, puis par l'adjudicataire, de leurs obligations dès le stade de la présentation des offres . N'ayant pas pour objet de garantir le produit lui-même mais le respect de ses obligations par l'adjudicataire, elle est d'un montant faible par rapport à la valeur de la fourniture . La fixation de son montant présente deux particularités discutables :

( a)en premier lieu, pour les produits laitiers, ce montant est différent pour les produits provenant de stocks d'intervention et pour les produits achetés sur le marché de la Communauté ( 1 % du prix d'intervention dans le premier cas, 3 % pour le deuxième ). Cette différence n'est pas justifiée ;

( b)en second lieu, pour les céréales, le montant en « est fixé dans le règlement portant ouverture de l'adjudication ». Cette différence injustifiée avec les produits laitiers et le renvoi aux règlements particuliers de mobilisation illustrent la tendance à fixer dans des textes successifs des dispositions de portée en fait permanente . En outre, dans les règlements particuliers, la caution, fixée en valeur absolue et non en pourcentage, ne peut qu'être différente selon le produit et l'époque, complication parfaitement inutile .

La caution d'ajudication est libérée pour les soumission -

naires qui n'ont pas obtenu le marché . Pour l'adjudicataire, la caution n'est levée que lorsque celui-ci, ayant exécuté ses obligations jusqu'au stade fixé, remplit les conditions pour être payé . Toutefois, lorsqu'il y a lieu de constituer une caution de livraison ( voir point 4.13 ci-après ), celle-ci, dès qu'elle est constituée, prend le relais de la caution d'adjudication qui est aussitôt libérée .

Caution de livraison

4.13 Il a été vu au point 4.9 que lorsque des céréales sont prélevées sur stock d'intervention, elles font l'objet d'une assurance . Lorsque ce sont des produits laitiers qui sont mobilisés sur stock d'intervention, le système de garantie est différent. L'adjudicataire doit constituer une « caution de livraison » dont le montant est égal au prix d'intervention du produit en cause, majoré de 10 %. La caution de livraison est libérée lorsque l'adjudicataire, ayant exécuté ses obligations jusqu'au stade fixé, remplit les conditions pour être payé .

Caution pour avance

4.14 . L'adjudicataire d'une livraison de produits achetés sur le marché de la Communauté et à livrer au stade « rendu destination » peut, sur sa demande, obtenir une avance pouvant atteindre jusqu'à 90 % du montant à payer pour les produits laitiers, jusqu'à 80 % seulement pour les céréales . Mais l'avance ne peut être payée qu'après constitution d'une caution égale à l'avance ou, dans le cas de produits laitiers, à l'avance majorée de 10 %. Pour les produits laitiers, la caution n'est libérée que lorsque la totalité du lot a été livrée et est payable . Pour les céréales, elle l'est lorsque l'adjudicataire a fourni la preuve d'une livraison conforme de la part correspondant à l'avance, c'est-à-dire jusqu'à 80 % du lot . Cette dernière solution méconnaît le caractère indivisible du marché . En effet, si l'adjudicataire n'avait pas bénéficié d'une avance, il n'aurait pas du prétendre obtenir d'acompte au prorata d'une livraison partielle, le certificat de prise en charge pouvant être refusé tant qu'il y a des manquants .

La responsabilité financière des opérateurs

Responsabilité financière de l'adjudicataire

4.15 . Les textes prévoient que « l'adjudicataire supporte toutes les conséquences financières consécutives à une absence de fourniture, en tout ou partie, de la marchandise aux conditions fixées » et qu'il n'est payé qu'au prorata des quantités livrées . L'exigence de livraison « aux conditions fixées » permet de sanctionner tout manquement et en particulier les défauts de qualité .

Retenue sur le paiement de l'adjudicataire et garantie équivalente

4.16 . Sous réserve de la possibilité d'avance dans le cas de livraison au stade rendu destination, l'adjudicataire n'est payé qu'après service fait . En cas d'avance, la caution sur

avance fournit une garantie équivalente à la rétention du

paiement . Si des paiements fractionnés sont possibles pour les produits laitiers, c'est seulement au prorata du fractionnement des livraisons elles-mêmes . Et bien entendu le paiement n'est dû sans réserve qu'au cas de livraison conforme .

Rejet par la Commission d'une dépense effectuée par un organisme d'intervention

4.17 La Commission peut refuser le remboursement aux organismes d'intervention des dépenses qu'ils ont exposées à tort, ou irrégulièrement, pour l'exécution des aides communautaires . La Commission peut ainsi sanctionner un organisme d'intervention qui aurait laissé passer sans réagir une fourniture non conforme .

La garantie de la Communauté

4.18 . Le bénéficiaire n'a passé d'accord qu'avec la Communauté . C'est elle qui s'est engagée à fournir les produits de telle nature et qualité, en telle quantité . Il est clair qu'elle doit honorer ses engagements .

Appréciation comparative au regard de l'objectif de qualité

Qui est bénéficiaire de la garantie?

4.19 . L'obligation d'exécuter l'aide et, le cas échéant, de la « refaire », existe en premier lieu au profit du bénéfi -

ciaire . L'assurance du transport maritime en cas de livraison CAF également . Enfin et surtout la garantie de la Communauté .

4.20 . L'assurance des céréales d'intervention protège en premier lieu l'organisme d'intervention, qui recevra l'indemnité le cas échéant, alors que l'assurance dans le cas d'un rendu destination joue au bénéfice de l'adjudicataire, et n'est utile qu'indirectement à la bonne exécution de l'aide . Ainsi les cas d'assurance obligatoire du produit, qui semblent à première vue couvrir à eux trois toutes les étapes du transport, constituent en réalité des garanties très inégales, surtout pour le bénéficiaire .

4.21 . Si la responsabilité financière de l'adjudicataire et celle de l'organisme d'intervention ont toutes deux pour objet de protéger les ressources communautaires, les trois cautions ont, elles, une destination diverse . La caution d'adjudication tombe, si elle est acquise après attribution du marché, dans le patrimoine communautaire . En revanche, la caution pour avance et la caution de livraison ont pour objet de couvrir l'organisme d'intervention qui a versé l'avance ou fourni à l'adjudicataire un produit sans le lui faire payer ; mais bien entendu, dès que la Communauté a remboursé à l'organisme d'intervention l'avance ou la valeur du produit, la caution correspondante n'existe plus que dans l'intérêt de la Communauté .

4.22 . Quant aux obligations des organismes d'intervention, elles visent les unes à assurer une bonne exécution de l'aide dans l'intérêt du bénéficiaire, les autres à protéger la Communauté, par exemple l'obligation d'obtenir l'accord de la Commission avant tout paiement de dépenses supplémentaires .

4.23 . Cette diversité de destination des responsabilités et garanties n'est pas sans importance, au moment d'apprécier la cohérence d'ensemble du système . Seules les garanties qui protègent efficacement le bénéficiaire sont à regarder comme primordiales .

Garanties de bout en bout ou garanties ne couvrant qu'une étape de l'exécution des aides

4.24 . Lors de fournitures FOB ou CAF mobilisées sur le marché, la conservation du produit et son transport jusqu'au lieu de livraison ne sont pas obligatoirement garantis par une assurance, à la différence d'une livraison au stade rendu destination . Même dans ce dernier cas, l'obligation est vague : souscrire « les assurances appropriées ». Des prescriptions plus précises quant au point de départ de la garantie et à la teneur des risques couverts seraient les bienvenues .

4.25 . À l'exception de l'assurance du transport maritime dans le cas de CAF, aucune garantie ne protège la bonne fin de l'exécution de l'aide en aval du lieu et du moment de la prise en charge . Les garanties meurent au port d'embarquement pour les livraison FOB et CAF, et il faut recourir à la livraison au stade rendu destination pour que l'opération soit couverte par diverses garanties jusqu'à l'arrivée à destination . En particulier, c'est seulement dans le cas de livraison au stade « rendu destination » que la Commission et l'organisme d'intervention conservent jusqu'à l'arrivée à destination de la marchandise une garantie financière à l'encontre de l'adjudicataire . La caution d'adjudication est elle-même retenue jusqu'au même stade ( sauf le cas visé au point 4.12 ci-dessus ).

4.26 . Dans tous les autres cas ( FOB, CAF ), de loin les plus fréquents, la somme due à l'adjudicataire est payée après l'embarquement, sans attendre de savoir si la marchandise a été débarquée, encore moins est arrivée à destination, dans de bonnes conditions . L'adjudicataire dispose en effet de toutes les pièces nécessaires au paiement juste après l'embarquement . Et les cautions sont libérées au vu de ces mêmes pièces . Il est très gênant que la marchandises quitte ainsi l'Europe sans aucune substantielle retenue ou caution de garantie jusqu'au stade de la réception dans le pays bénéficiaire . Et pour qu'une telle retenue de garantie ait un sens, elle devrait être associée à une procédure sérieuse de réception des marchandises à l'arrivée à destination .

Garanties mobilisables directement ou par l'intermédiaire d'un tiers

4.27 . D'une façon générale, les garanties dont la mise en oeuvre est subordonnée au bon vouloir d'un tiers sont d'une valeur beaucoup plus faible que celles qui sont mobilisables directement par leur titulaire . Ainsi, la garantie des céréales d'intervention par une assurance ( point 4.9 ci-dessus ) est solide que la garantie des produits laitiers par une caution ( point 4.13 ), qui ne peut être libérée qu'après exécution satisfaisante des prestations et qui couvre la valeur majorée de 10 %. C'est l'organisme d'intervention ou la Communauté qui apprécient si les conditions de libération des cautions sont réunies, alors que pour les indemnités d'assurance, l'un et l'autre sont tributaires des compagnies d'assurance, qui ne manquent généralement pas d'arguments pour refuser le versement en invoquant l'une des nombreuses clauses restrictives de la police .

4.28 . Ceci constitue la grande faiblesse de l'assurance du transport maritime en cas de livraison CAF . Lorsque les assurances sont sollicitées par le bénéficiaire, le plus souvent elles se dérobent . Dans le cas des 15 000 t de maïs livrées au Mozambique, cas flagrant de mauvaise qualité à l'arrivée doublé de manquants, la compagnie d'assurances s'est dérobée ... Dans le cas de 974 t de farine de blé, refusées par Djibouti en 1982, l'assureur a mis en doute le dommage subi car le bénéficiaire, imprudent avait refusé le débarquement de la marchandise contestée .

4.29 . Dans le cadre de la délégation globale de certains aspects de la gestion de l'aide alimentaire aux organismes nationaux d'intervention, des difficultés analogues se présentent . D'une part, les organismes d'intervention, situés entre la Communauté, le bénéficiaire et l'adjudicataire, sont loin de se considérer toujours comme ayant avant tout à défendre les intérêts des deux premiers vis-à-vis du troisième . Certains d'entre eux laissent parfois échapper des garanties utilisables contre des adjudicataires défaillants .

4.30 . À propos de l'allocation de 2 000 t de poudre de lait à la Chine en 1980, sur lesquelles l'adjudicataire n'avait livré que 500 t, d'ailleurs non conformes, l'organisme d'intervention a réagi très lentement face à cette défaillance constatée dès novembre 1981 . Ce n'est qu'en octobre 1983 qu'il a manifesté auprès de la Commission son intention d'assigner l'adjudicataire en justice .

4.31 . D'autre part, la Commission a subi les pressions répétées d'un organisme d'intervention souhaitant voir lever la sanction infligée à un ajudicataire . Celui-ci avait chargé l'aide alimentaire sur un bateau dépassant l'âge autorisé . Il prétendait - présentation trompeuse des faits - avoir retenu ce bateau hors d'âge à la demande des autorités pakistanaises, alors que c'était à la demande de l'armateur pakistanais possédant le bateau . En outre, il y avait des manquants et la retenue de la caution d'adjudication constituait un bon moyen pour obtenir de l'adjudicataire qu'il complète la livraison . La Commission n'a pas cédé à ces pressions .

4.32 . Dans un arrêt du 27 novembre 1986, la Cour de justice a estimé qu'il n'y avait pas nécessairement faute de l'adjuticataire lorsqu'il effectuait une livraison sur un navire dépassant 15 ans d'âge, contrevenant ainsi aux prescriptions réglementaires . La Cour de justice a en outre estimé qu'une certaine proportionnalité devait être respectée entre la sanction et la faute, et que par conséquent, dans des infractions de ce type, une partie seulement de la caution déposée par l'adjudicataire méritait d'être acquise à la Communauté . La portée pratique de cette prise de position renforce les constatations de la Cour des comptes sur l'inefficacité du système actuel des cautions .

4.33 . En cas de défaillance de l'adjudicataire ou même seulement de doute sur la bonne exécution, c'est en premier ressort à l'organisme d'intervention qu'il appartient de ne pas payer ni libérer les cautions et d'en référer à la Commission . Si un organisme d'intervention a imprudemment payé un adjudicataire défaillant et libéré ses cautions, la Communauté peut, certes, en deuxième ressort, refuser de rembourser l'organisme d'intervention . Mais le filtrage immédiat ( mensuel ) des dépenses des organismes d'intervention est limité . Les déclarations mensuelles des organismes d'intervention sont le plus souvent acceptées telles quelles . Ce n'est que plusieurs années après, lors de l'apurement des comptes, que la Commission vérifie plus à fond les dépenses des organismes . Tardif, l'apurement est effectué seulement par sondage . Seules les « dépenses supplémentaires » font l'objet d'un examen exhaustif immédiat et lors de l'apurement . Dans ces conditions, la menace de sanction, liée à l'apurement apparaît bien atténuée et lointaine pour les organismes d'intervention, et a fortiori pour les adjudicataires : en effet, dans l'hypothèse d'un rejet de dépenses pour faute de l'adjudicataire, il resterait à l'organisme d'intervention d'entreprendre des démarches longues et aléatoires pour procéder auprès de ce dernier à la « répétition de l'indu ». Un rattrapage du retard des opérations d'apurement est actuellement en cours .

Garantie conservatoire de la valeur de l'aide ou sanction à valeur dissuasive

4.34 . Les obligations et garanties peuvent avoir un double objet : d'une part, elles peuvent constituer une menace de sanction pour l'adjudicataire - le cas échéant pour l'organisme d'intervention - et en ce sens elles ont un effet plus ou moins puissant d'incitation à exécuter correctement les prestations prescrites . D'autre part elles peuvent avoir pour objet la conservation ou la reconstitution de la valeur financière de l'aide en cas de perte ou de détérioration du produit, ou de non-exécution de l'aide . Or les obligations et garanties en vigueur ne remplissent pas toutes ces deux fonctions .

4.35 . Si l'obligation d'exécuter correctement l'aide, assortie de l'obligation de « refaire » en cas de défaillance, sous peine de non-paiement, constitue un ensemble cohérent

ayant à la fois pour effet d'inciter fortement l'adjudicataire à exécuter correctement son marché et de protéger les finances communautaires contre le risque de dépense sans résultat ; si la caution pour livraison et la caution pour avance constituent pour les finances de l'organisme d'intervention ou de la Communauté une protection presque absolue, en même temps qu'une menace financière très réelle pour l'adjudicataire, il n'en va pas de même pour les assurances et pour la caution d'adjudication .

4.36 . Les assurances protègent - médiocrement - les intérêts de l'assuré, mais ne constituent pas une incitation pour l'adjudicataire souscripteur . C'est une de leurs faiblesses par rapport aux cautions . Inversement la caution d'adjudication est conçue seulement comme une incitation pour le soumissionnaire, puis pour l'adjudicataire à respecter ses obligations, mais, ne représentant qu'un faible pourcentage de la valeur totale de la fourniture, n'a pas pour effet de protéger l'enjeu financier de l'aide, à la différence des autres cautions .

Portée de la responsabilité financière et définition des obligations

4.37 . En théorie la responsabilité financière est une arme absolue : si la prestation de l'opérateur n'est pas conforme, la Communauté a le moyen de la sanctionner en refusant de le payer en tout ou partie . Cette garantie joue en deux temps . Dans un premier temps, la prestation mal exécutée doit être refaite ( voir point 4.6 ci-dessus ). La marchandise ayant subi des contrôles de qualité négatifs doit être refoulée . Le tonnage déficient doit être complété . Dans un deuxième temps, si l'adjudicataire persiste dans sa défaillance, les sanctions financières pourront être utilisées ( non-paiement, retenue des cautions ).

4.38 . Dans la pratique, ce système fonctionne très mal . D'une part l'obligation de refaire n'est pas mise en oeuvre systématiquement . Parmi toutes les livraisons défaillantes recensées, l'adjudicataire n'a corrigé lui-même en nature les défauts constatés que dans deux cas, dont un, après une fourniture frauduleuse de beurre au Bangladesh . D'autre part, les sanctions financières sont rares, bien loin de correspondre aux nombreux cas de qualité défectueuse constatés . Ce mauvais fonctionnement résulte de deux raisons majeures . La première tient aux négligences des bénéficiaires des garanties eux-mêmes . Mais l'autre tient à une définition lacunaire des obligations de l'opérateur .

Bien souvent, le titulaire de la garantie ne la fait pas jouer

4.39 . Des livraisons sont acceptées par des organismes d'intervention malgré leur non-conformité . Soit que l'organisme d'intervention la déclare conforme, alors qu'elle ne

l'est pas, comme ce fut le cas pour les 15 000 t de maïs livrées au Mozambique de 1983, soit que l'embarquement de la marchandise ait lieu malgré le constat de non-conformité . Ce fut le cas de 5 000 t de froment tendre expédiées au Bénin au titre du programme 1980 malgré des certificats dénonçant la non-conformité . Ce fut aussi le cas des 1 000 t de lait écrémé en poudre livrées en 1983 à la Tunisie : dans ce dernier exemple, le constat de non-conformité avait été reçu après l'embarquement ( voir point 3.37 ci-dessus ).

4.40 . Les bénéficiaires omettent fréquemment d'utiliser la faculté qui leur est donnée par les textes de participer aux contrôles à l'embarquement ou de les demander, et de refuser à ce stade la prise en charge . Tout aussi fréquemment, ils s'abstiennent de présenter une réclamation officielle malgré la constatation après arrivée à destination que la marchandises est mauvaise, et ne sollicitent même pas les assureurs . Ils hésitent à critiquer la qualité d'un don . Ils ne procèdent même pas toujours à un contrôle systématique à l'arrivée . Lors de la mission de la Cour au Ghana, en janvier 1985, aucune réclamation n'avait encore été adressée par les autorités ghanéennes aux assureurs pour des pertes de riz totalisant 300 t au titre de deux lots du programme 1983, et cela plusieurs mois après l'arrivée des lots . La délégation de la Commission sur place n'avait pas réagi . Les autorités tanzaniennes, qui ont subi en 1980 et 1981 des pertes en blé, en poudre de lait et en butteroil, ont adressé leur réclamation non aux assureurs, mais à la Commission .

4.41 . Quand, dans le meilleur des cas, une indemnité d'assurance est versée, encore faut-il qu'elle soit utilisée pour remplacer les marchandises avariées ou perdues . Les accords de livraison devraient rappeler cette obligation . En Indonésie, une ONG qui avait touché une indemnité a reçu en 1984 l'autorisation de la Commission de l'utiliser pour organiser un séminaire de réflexion en vue d'une meilleure utilisation de l'aide alimentaire .

4.42 . Il faut reconnaître que même la menace des sanctions financières les plus lourdes ne suffit pas toujours à faire plier certains adjudicataires particulièrement obstinés . Pour les 1 500 t de lait écrémé en poudre à livrer à la Chine en décembre 1981, cette menace portait sur près de

1,3 Mio ECU . L'adjudicataire a néanmoins refusé d'exécuter sa prestation . Mais il reste, dans des cas extrêmes de ce genre, l'arme ultime du retrait d'agrément . En l'occurrence, elle n'a pas été utilisée . D'une manière générale, et, à la connaissance de la Cour, elle ne l'est d'ailleurs jamais .

Les obligations de l'opérateur ne sont pas assez strictes

Tolérances sur le poids

4.43 . La tolérance en matière de tonnage de céréales est selon les cas, de 2 % pour le vrac à l'embarquement et de 5 % dans les accords de fourniture pour un « rendu destina -

tion . » Pour un lot de 5 000 t en sacs ( qualité courante ), on tolère un manquant à destination de 250 t, soit 5 000 sacs de 50 kg . Ces tolérances privilégient abusivement les intérêts de l'adjudicataire . Certes, les adjudicataires ne sont payés que pour les quantités effectivement livrées ; mais lorsque les manquants restent dans les limites autorisées par la Communauté, l'adjudicataire est censé avoir exécuté correctement sa prestation . L'allocation d'aide, et donc le programme, sont censés avoir été exécutés pour la quantité décidée et promise . À l'embarquement, la tolérance devrait être aussi réduite que possible . À la limite l'adjudicataire pourrait être invité à faire l'appoint . À l'arrivée à destination, la tolérance devrait être nettement plus faible que celle admise actuellement, les conditions de transport ayant plutôt pour effet d'augmenter la teneur en humidité et donc le poids .

Cas où l'adjudicataire est délié de ses obligations

4.44 . L'obligation d'exécuter l'aide comporte deux exceptions de justification inégale :

( i)la première n'est pas sans fondement . L'adjudicataire est délié de ses obligations lorsque le bénéficiaire a rendu impossible la livraison aux conditions prévues . Encore devrait-elle être sans doute nuancée . Dans bien des cas, la livraison reste possible, avec des conditions plus ou moins révisées, fût-ce aux frais du bénéficiaire ;

( ii)la deuxième exception mérite un examen critique ; c'est le cas de force majeure . Une interprétation extensive de cette notion pourrait conduire à englober des situations normalement couvertes par les assurances . Certes, la Commission s'efforce de rejeter l'invocation de la force majeure chaque fois qu'un risque peut être couvert par une assurance à des conditions raisonnables . Mais la réglementation devrait elle-même l'exclure en pareil cas .

Lacunes des textes concernant l'obligation de refaire

4.45 . Pour les produits laitiers, l'obligation de remplacement ou de complément n'est formellement prévue que lorsque le contrôle est effectué à la demande du bénéfi-ciaire, non lorsqu'il l'est à l'initiative de l'organisme d'intervention . Pour une aide à livrer CAF, où le transport maritime est à la charge de l'adjudicataire, il est prévu dans le seul cas des produits laitiers qu' « en cas de défaillance ou de mauvaise exécution du transport, l'adjudicataire, à la demande du bénéficiaire, procède à tous les arrangements que nécessite l'exécution du transport, y compris la réservation du fret ».

Obligation d'exécuter des opérations définies ou obligation de résultat

4.46 . L'obligation d'exécuter des prestations limitativement définies comporte un inconvénient majeur : elles mettent dans la plupart des cas la victime d'une défaillance dans l'impossibilité d'obtenir réparation, faute de pouvoir administrer la preuve que la défaillance a bien porté sur l'une des prestations prescrites .

4.47 . L'exemple le plus démonstratif de cette faiblesse est celui de l'assurance de la marchandise pendant le transport maritime dans le cas de fourniture CAF . Les règlements prescrivent que l'assurance couvre tous les risques de transport . Pour pouvoir être indemnisé, le bénéficiaire devra donc prouver un lien de causalité entre les dommages subis et un incident de transport, ce qui sera souvent difficile, le transporteur n'étant certainement pas porté à faire état de maladresses ou d'accidents survenus pendant qu'il avait la marchandise en charge .

4.48 . D'autre part, il est inexact que les polices couvrent tous les risques de transport . Ainsi, parce que 23 t manquaient à l'arrivée à destination d'un lot de blé, la Commission s'est aperçue qu'en France, les adjudicataires n'assuraient jamais les manquants . Le document INCOTERMS sur les stades de livraison, publié par la Chambre internationale de commerce de Paris, exclut, sauf clause expresse, la couverture des « risques de vol, de pillage, de coulage, de casse,

d'écaillage, de buée de cale, de contact avec d'autres marchandises », considérés comme des « risques spéciaux ». Les adjudicataires, vu le prix des clauses extensives, préfèrent souscrire ces polices standard restrictives . Et il faut reconnaître qu'il serait très onéreux d'exiger la couverture de tous ces risques spéciaux . Les règlements eux-mêmes, tout en comportant d'un côté la disposition exigeant la couverture de tous les risques de transport, semblent d'un autre côté entr'ouvrir la voie d'une interprétation plus indulgente en faisant référence dans leurs considérants

à la volonté communautaire de s'aligner davantage sur les pratiques commerciales décrites dans le document INCOTERMS .

4.49 . Lors d'une livraison FOB, et surtout CAF, le partage des obligations entre l'organisme d'intervention, l'adjudicataire et l'armateur rend le plus souvent impossible au bénéficiaire d'obtenir réparation d'un dommage, pourtant certain, constaté au débarquement, faute de pouvoir imputer avec certitude la faute ou la fraude à l'un de ces trois intervenants . Le cas des 15 000 t de maïs livrées au Mozambique en 1983, incomplètes et impropres à la consommation, est typique à cet égard . L'assurance et l'organisme d'intervention ont réussi à se faire mettre hors de cause, et l'adjudicataire est admis au bénéfice du doute en attendant les résultats d'une enquête en cours dans l'État membre depuis novembre 1984 . Une série de livraisons défectueuses du même produit à divers pays, exécutées en 1985, relèvent de la même problématique . Même en cas de mauvaise livraison au stade « rendu destination », et faute de procédure ad hoc ( voir point 3.40 ), il est très improbable

17 . 8 . 87No C 219/qu'une réaction du bénéficiaire ait pour effet de lui obtenir le remplacement de la marchandise . Là encore, le bénéficiaire bute sur la difficulté d'administrer la preuve et d'imputer avec précision les responsabilités .

4.50 . La Communauté ne sortira pas de ces impasses sans un renversement de la charge de la preuve . Et le résultat ne peut être obtenu que par l'institution d'une véritable obligation de résultat mise à la charge d'un prestataire unique préalablement dépouillé des diverses échappatoires légales existantes, à l'exception du cas de force majeure, lui-même délimité de la façon la plus stricte .

Garantie de la Communauté : ultime ou première ?

4.51 . En vertu de l'accord passé avec le bénéficiaire, la Communauté doit-elle garantir la livraison conforme, et en cas de livraison défaillante, accepter de procéder au remplacement ou au complément nécessaire, et de s'exposer à en supporter les conséquences financières si aucune des autres garanties ne pouvait jouer ?

4.52 . Jusqu'à une date récente, la Commission subordonnait la réparation du préjudice subi par le bénéficiaire à la preuve de la faute d'un opérateur délégué à l'exécution de l'aide, se retranchant elle-même derrière cette éventuelle responsabilité . Dans le cas des 15 000 t de maïs pour le Mozambique, la Commission a suspendu la réparation du dommage subi à une éventuelle mise en jeu de la responsabilité du fournisseur ou de l'assureur . Dans une lettre aux autorités du Mozambique, elle indique : « Dans la mesure où celle-ci ( la responsabilité du fournisseur ) se trouve engagée, la Commission mettra tout en oeuvre pour obtenir réparation du préjudice subi par votre pays, mais cette démarche ne peut être entreprise avant de connaître la suite que les assureurs réserveront au recours que, seul, le bénéficiaire de l'aide peut formuler ». Ainsi, une éventuelle réparation directe de la Commission n'est pas envisagée . Elle aurait pourtant été d'autant plus recommandable que le stade de livraison convenu dans l'accord de fourniture avec le bénéficiaire était le port de débarquement, avec transfert des risques au bénéficiaire seulement dans ce port, et non au port d'embarquement, comme le laisse penser le reste de la lettre qui s'appuie sans doute sur le règlement de mobilisation, contradictoire avec l'accord sur ce point . Un instant, la direction générale du développement, après avis du service juridique, a envisagé de remplacer 5 000 t, considérées comme une évaluation équitable du dommage subi, puis elle a suivi l'avis de la direction générale de l'agriculture, suggérant d'attendre le résultat d'une enquête d'infraction entamée contre la France . Cette enquête n'ayant jamais abouti le remplacement est devenu avec le temps de plus en plus improbable .

4.53 . Dans un cas de produits laitiers défectueux livrés à la Tunisie en novembre 1983, celle-ci ne recevra de com-

pensation de la Communauté que si une enquête demandée à l'État membre établit la responsabilité de l'adjudicataire ou de l'organisme d'intervention . Les services de la Commission estiment, en effet, « qu'un remplacement de la marchandise ne pourra être effectué que dans la mesure où il est clairement établi que, d'une part, les produits ne correspondaient pas à la qualité requise au moment de l'embarquement et que, d'autre part, la responsabilité en incombe soit à l'adjudicataire, soit aux organismes intéressés ». Or, la mauvaise qualité avant embarquement est déjà établie . Quant à la dernière condition, elle revient à exclure la responsabilité de la Commission . Celle-ci a toutefois autorisé le bénéficiaire à ne pas verser de fonds de contrepartie pour la fraction avariée d'un lot de poudre de lait . Mais cette dispense ne saurait à l'évidence constituer une réparation du préjudice subi .

4.54 . La doctrine de la Commission est peut-être en train d'évoluer . Dans l'affaire du maïs alloué au Mozambique, l'avis du service juridique de la Commission, en date du

6 février 1985, a, pour la première fois, adopté clairement le principe de la responsabilité directe de la Communauté en cas de livraison défectueuse . Voici les passages essentiels de cet avis :

« Il paraît établi que la Communauté n'a pas satisfait aux obligations découlant pour elle de son échange de lettres avec le Mozambique par laquelle elle s'engageait à livrer CAF 15 000 t de maïs, dans la mesure où une partie importante de cette fourniture s'est révélée impropre à la consommation humaine . Étant donné qu'aucune faute de nature à réduire ou supprimer la responsabilité de la Communauté ne paraît pouvoir être relevée dans le chef du bénéficiaire, il en résulte que la Communauté est dans l'obligation de fournir des quantités équivalentes à

celles qui n'ont pas pu être utilisées à la consommation

humaine ... ».

Ainsi, selon le service juridique, seule une faute du bénéficiaire, cosignataire de l'accord, pourrait le cas échéant entamer la responsabilité communautaire . En revanche, aucune condition n'est formulée concernant l'éventuelle responsabilité d'un opérateur - adjudicataire ou organisme d'intervention . La Commission, apparemment en application de cette doctrine, a récemment décidé de remplacer 240 t de butteroil et un lot de blé dur défectueux livrés au Maroc via le PAM . Le remplacement a été décidé sans attendre les conclusions de l'enquête tendant à identifier les responsabilités .

5.ÉLÉMENTS DE RÉFLEXION EN VUE D'UNE RÉFORME DU SYSTÈME

Alléger et accélérer les procédures

Surmonter la complexité politique de l'aide alimentaire

5.1 . L'aide alimentaire intéresse à la fois la politique de développement et la politique agricole commune, et elle appelle une surveillance attentive de la part des États

membres et du Conseil du fait de ses implications politiques . Les États membres, soit directement, soit à travers l'institution du Conseil, se sont organisés pour intervenir quatre fois dans la procédure de gestion de l'aide alimentaire ( à travers l'autorité budgétaire, puis par le règlement annuel arrêtant les quantités, puis via le comité de l'aide alimentaire pour chaque allocation, enfin pour chaque mobilisation, via un comité de gestion ). Il devrait toutefois être possible de réduire sensiblement le nombre des étapes de la procédure, et celui des intervenants à chaque étape .

S'inspirer des procédures existantes les plus simples

Les opérations triangulaires

5.2 . Une opération triangulaire est une aide alimentaire mobilisée non en Europe, mais dans un pays appartenant si possible à la même région géographique que le pays bénéficiaire . Le seul organe gestionnaire et payeur est la direction générale du développement qui passe les marchés ou choisit les opérateurs chargés de les passer (ONG, délégations de la Commission sur place ). Le Conseil garde son pouvoir de contrôle à travers le comité de l'aide alimentaire . La direction générale de l'agriculture et les organismes d'intervention ne jouent aucun rôle, car les produits qui font l'objet de l'aide ne sont pas d'origine CEE .

Les aides en produits oléagineux

5.3 . Les organismes d'intervention sont écartés . La direction générale de l'agriculture passe elle-même les marchés, après adjudication sur avis publié au Journal officiel des Communautés européennes . La direction générale du développement assure le paiement des adjudicataires . Pourtant, le lien avec la politique agricole commune demeure lorsqu'est prévue, à l'instar des « produits traditionnels » ( céréales et produits laitiers ), l'obligation de se procurer la marchandise sur le marché européen, ce qui est la règle, avec de très rares exceptions . Le Conseil garde un pouvoir de surveillance à travers le comité de l'aide alimentaire .

Les aides d'urgence ( articles 950 du budget et 137 de la convention de Lomé II )

5.4 . Elles sont gérées exclusivement par la direction générale du développement, qui désigne les opérateurs et paie les prestations . Le lien avec la politique agricole commune n'est pas rompu du fait de l'obligation, le plus souvent maintenue, de se procurer le produit sur le marché européen, les adjudicataires percevant alors la restitution selon les voies normales, et présentant leurs offres « restitution déduite ». Ces aides ne sont soumises à l'approbation

d'aucun comité . Cette procédure a été très utilisée dans le cadre des plans d'urgence contre la famine en Afrique, et a donné des résultats positifs ( voir rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1985, point 10.3 ).

Suggestions en vue d'une réforme

5.5 . Les exemples qui précèdent suggèrent qu'il doit être possible d'imaginer les procédures plus rapides qui, tout en assurant une bonne coordination avec les mécanismes de la politique agricole commune et en respectant les pouvoirs du Conseil, assurent, moyennant un contrôle adéquat,

une prise en compte des objectifs spécifiques de l'aide

alimentaire .

5.6 . La consultation des États membres pourrait être effectuée en une seule fois . Cette solution, infiniment plus pratique que les consultations en cascade auxquelles on se livre actuellement, ne changerait rien à l'équilibre interinstitutionnel, mais exigerait seulement que le principe de l'allocation et les modalités de la mobilisation de celle-ci se décident en même temps . Depuis 1982, la Commission tend à se rapprocher de la solution proposée, puisqu'elle échelonne en fonction des périodes de livraison souhaitées ses décisions d'allocation pour que celles-ci ne précèdent que de peu le déclenchement de la mobilisation .

5.7 . Parallèlement, il faudrait bien entendu que l'interrogation annuelle des États bénéficiaires sur leurs besoins d'aide ne dure pas trop longtemps . La réforme de 1982 devrait aussi permettre de regrouper pour chaque pays en une consultation unique la discussion des quantités à lui livrer et la négociation des modalités de livraison ( nature et caractéristiques précises du produit stade de livraison, distribution gratuite ou vente, populations bénéficiaires,

époque précise de la livraison, utilisation des fonds de

contrepartie, etc .).

5.8 . En ce qui concerne la coordination avec la politique agricole commune, le point essentiel est l'origine du produit, qui doit, en règle générale, être européenne . Cette origine pourrait être suffisamment garantie par des dispositions réglementaires contraignantes .

5.9 . L'aide alimentaire doit échapper au système

d'avances périodiques aux États membres, apurées longtemps après l'exécution de la dépense, qui caractérise

le FEOGA-garantie . À des besoins spécifiques doit répondre un système de gestion spécifique . Le fournisseur du produit et l'opérateur chargé de l'acheminement et de la livraison au bénéficiaire, qui peuvent être distincts ou ne faire qu'un, devraient n'être payés que sur services faits comme il est de règle pour les marchés publics, quitte à accorder les acomptes adéquats, soldés après livraison .

5.10 . Il serait même intéressant de réfléchir au schéma selon lequel l'opérateur et lui seul serait directement payé par la Commission, restitution déduite, après envoi de

pièces justificatives prouvant l'exportation et l'arrivée à destination des marchandises qu'il aurait lui-même achetées sur le marché communautaire ou auprès des organismes d'intervention . Un tel schéma inciterait l'opérateur à s'assurer lui-même de la qualité des produits, compte tenu de l'institution d'un contrôle de qualité lors de la livraison .

5.11 . La gestion d'un tel système pourrait être assurée directement par la Commission