FR Journal officiel de l'Union européenne C 70/13

AVIS DU CONSEIL

du 10 mars 2009

concernant le programme de stabilité actualisé du Luxembourg pour 2008-2010

(2009/C 70/03)

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) no 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques (1), et notamment son article 5, paragraphe 3,

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

(1) Le 10 mars 2009, le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé du Luxembourg, qui couvre la période 2008-2010 (2).

(2) L'activité économique s'est considérablement ralentie en raison de la récession économique mondiale et de la crise financière, avec un tassement de la croissance du PIB en termes réels, qui est passée de 5,2 % en 2007 à 1 % environ en 2008. Dans leurs prévisions intermédiaires de janvier 2009, les services de la Commission tablent sur un recul de l'activité économique de 0,9 % en 2009: l'économie luxembourgeoise, qui est à la fois très ouverte et dépendante des performances de son secteur financier, sera fortement frappée par la chute annoncée de l'activité commerciale mondiale et par la crise financière, tandis que les dépenses publiques et, dans une certaine mesure, la consommation privée devraient être les seuls éléments de soutien de la croissance. Les principaux défis à relever pendant cette période de ralentissement ont trait au secteur financier, dont l'activité est fortement internationalisée, et au soutien de la demande intérieure. Le fléchissement de l'activité économique aura une incidence significative sur les finances publiques: l'important excédent prévu pour 2008 devrait en effet se transformer en déficit en 2009, plus marqué encore en 2010. Cette détérioration du solde des administrations publiques tient compte aussi de l'effet des mesures de soutien décidées au cours des derniers mois, qui comprennent principalement d'importants allégements fiscaux et notamment des réductions de l'impôt sur le revenu des personnes physiques, ainsi qu'une accélération marquée de la mise en œuvre de projets d'investissement public. Étant donné la position budgétaire de départ favorable et le niveau extrêmement bas de la dette publique, ces mesures sont appropriées et méritent d'être saluées.

(3) Le scénario macroéconomique sur lequel repose le programme, tel qu'il a été modifié par l'addendum, prévoit un tassement de la croissance du PIB en termes réels, qui passerait de 5,2 % en 2007 à 1,0 % en 2008, pour se contracter de 0,9 % en 2009 avant de reprendre légèrement et remonter de 1,4 % en 2010. Sur la base des informations actuellement disponibles (3), ce scénario semble fondé sur des hypothèses de croissance plausibles pour la période 2008-2010. Il correspond parfaitement aux prévisions intermédiaires des services de la Commission de janvier 2009. Les projections en matière d'inflation et d'évolutions salariales semblent également réalistes.

(4) L'addendum au programme table sur un excédent budgétaire des administrations publiques de 2,0 % du PIB en 2008, contre un objectif de 0,8 % dans l'actualisation précédente du programme de stabilité. Ce résultat nettement meilleur que prévu par rapport à l'actualisation précédente s'explique en grande partie par l'effet de base associé à une révision de l'excédent des administrations publiques en 2007, qui était estimé précédemment à 1 % du PIB alors qu'il se chiffrait en réalité à 3,2 %, en raison principalement de recettes imprévues. Pour 2008, la position de départ supérieure aux attentes a été partiellement neutralisée par une croissance des dépenses plus élevée que prévu, au niveau notamment de la consommation des administrations publiques et des dépenses publiques d'investissement, ainsi qu'au niveau des transferts sociaux. L'augmentation plus rapide que prévu de la consommation publique s'explique en partie par le recrutement de nouveaux agents suite au développement de l'Université de Luxembourg et d'autres centres de recherche publics.

(5) Selon le programme, le solde des administrations publiques devrait se détériorer et passer d'un excédent de 2 % du PIB à un déficit de 0,6 % du PIB en 2009. Cette détérioration provient en partie de l'incidence du ralentissement économique et du fonctionnement normal des stabilisateurs automatiques qui y est associé, notamment sur le plan des recettes fiscales provenant du secteur financier. Le déficit de 2009 sera également dû aux mesures discrétionnaires adoptées dans le budget 2009, y compris les mesures arrêtées pour contrer le ralentissement de l'activité économique et conformément au plan européen de relance économique, représentant 1 % du PIB. Le budget 2009 prévoit d'importants allégements fiscaux, notamment des réductions de l'impôt sur le revenu des personnes physiques, représentant ex ante environ 1 % du PIB, et certains projets d'investissement public initialement prévus pour 2010 devraient être avancés. Les recettes devraient diminuer d'environ point de pourcentage du PIB en 2009. Cela comprend une baisse d'un point de pourcentage du PIB en impôts directs découlant des allégements fiscaux et de l'incidence de la crise, tandis que les cotisations sociales et les revenus de la propriété augmenteraient chacun d'environ de point de pourcentage du PIB, grâce au report résultant de la croissance de l'emploi restée très forte jusque fin 2008 et grâce aux intérêts perçus sur les prêts accordés en vue de soutenir le secteur financier. Parallèlement, les dépenses des administrations publiques en 2009 devraient augmenter de 2 points de pourcentage du PIB, à la suite principalement de hausses notables de la consommation et de l'investissement publics ainsi que des transferts sociaux, ces derniers étant dus en partie au remplacement de la réduction fiscale liée aux enfants par un régime de crédit d'impôt, et résultant aussi de l'aggravation du chômage prévue pour cette année.

(6) Le programme table sur une nouvelle détérioration du déficit global, qui passerait de 0,6 % du PIB en 2009 à 1,5 % du PIB en 2010, tandis que le déficit primaire passerait de 0,3 % à 1,2 % du PIB. L'objectif budgétaire à moyen terme du Luxembourg est un déficit structurel (corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et temporaires) de % du PIB. Fondé sur le scénario macroéconomique et les projections budgétaires du programme, cet objectif à moyen terme devrait être totalement respecté tout au long de la période de référence: le solde structurel recalculé au moyen de la méthode commune sur la base des données contenues dans le programme devrait rester positif, reculant légèrement pour passer d'un excédent de 0,6 % du PIB en 2009 à un excédent de 0,4 % du PIB en 2010. La dette publique brute, qui a doublé en passant de 7 % du PIB en 2007 à 14,4 % du PIB en 2008 à la suite du financement de prêts de soutien accordés aux filiales luxembourgeoises de certaines banques étrangères systémiques, devrait augmenter pour atteindre 15 % du PIB en 2009 et 17 % du PIB en 2010. Ceci étant, même si elle a doublé en 2008, elle reste de loin la plus basse au sein de la zone euro.

(7) Les risques entourant les projections budgétaires du programme tendent à s'équilibrer mutuellement. D'une part, certains risques pesant sur le scénario macroéconomique pourraient se concrétiser. La consommation privée, en particulier, pourrait s'avérer moins résistante que prévu. De plus, l'incidence de la crise sur les recettes fiscales, notamment celles qui proviennent du secteur financier, pourrait même dépasser les prévisions. D'autre part, les résultats de 2008 pourraient être supérieurs aux prévisions du programme (comme en 2007 déjà) car les projections budgétaires au Luxembourg se sont toujours caractérisées par leur prudence.

(8) La préoccupation majeure concernant les finances publiques du Luxembourg reste leur viabilité à long terme, compte tenu de la très forte hausse attendue des dépenses publiques liées au vieillissement et vu l'absence à ce jour de mesures dans ce domaine: l'impact budgétaire à long terme du vieillissement démographique est en effet l'un des plus marqués de l'Union européenne, avec en particulier la prévision d'une augmentation sensible des dépenses liées aux retraites. La position budgétaire prévue en 2008 par le programme, qui est meilleure que la position de départ du programme précédent, le faible ratio d'endettement, l'accumulation importante d'actifs par le système de sécurité sociale, et un excédent primaire structurel contribuent à atténuer l'impact budgétaire attendu à long terme du fait du vieillissement. Toutefois, cela ne suffit pas à couvrir l'augmentation notable des dépenses liées au vieillissement. La réalisation d'excédents primaires élevés à moyen terme et, ainsi que le reconnaissent les autorités, la mise en œuvre de mesures visant à ralentir l'accroissement significatif des dépenses liées à l'âge, notamment en relevant l'âge effectif de la retraite, contribueraient à réduire le risque moyen qui pèse sur la viabilité des finances publiques. Les risques pour la viabilité découlant des opérations effectuées ces derniers mois pour soutenir le secteur financier ne semblent pas énormes pour l'instant, malgré l'augmentation considérable de la dette publique que ces opérations ont exigée, même si les dettes potentielles pourraient être comparativement importantes vu la taille considérable du secteur financier. Par ailleurs, une grande partie (voire la totalité) des coûts entraînés par ces opérations de soutien pourrait être récupérée par la suite.

(9) La structure des finances publiques semble comparativement favorable au Luxembourg: les dépenses publiques et la pression fiscale sont relativement limitées et les systèmes de dépenses et de recettes paraissent relativement efficaces, en comparaison avec d'autres États membres. Plus particulièrement, la consommation publique et l'imposition des revenus du travail sont comparativement faibles alors que le niveau de l'investissement public est l'un des plus élevés de toute l'UE.

(10) Dans le but de stabiliser le secteur financier, le gouvernement luxembourgeois a décidé, en septembre et octobre 2008, d'accorder un prêt convertible aux filiales locales de deux grandes banques étrangères pour un montant total de 2,776 milliards d'euros (7,6 % du PIB). Il a également été décidé de garantir les nouveaux engagements contractés par l'une de ces banques envers des investisseurs institutionnels pour une durée ne dépassant pas trois ans, afin d'améliorer son accès au financement. Enfin, pour restaurer la confiance des déposants, le montant couvert par le système de garantie des dépôts a été relevé pour passer de 20 000 EUR à 100 000 EUR par dépôt. Il convient de noter que les administrations publiques détiennent des actifs financiers considérables, accumulés grâce aux excédents réalisés de manière répétitive au cours des dernières décennies et augmentés des prêts accordés à la fin de 2008 aux filiales de ces deux banques étrangères. Ces actifs représentaient environ 32 % du PIB en 2008, dont un tiers environ est détenu par l'administration centrale et deux tiers par le régime de sécurité sociale. De ce fait, la situation financière nette des administrations publiques est largement positive.

(11) Certaines mesures de relance budgétaire ont déjà été prises dans le budget de 2009, dressé avant l'aggravation de la crise financière. Elles consistaient essentiellement en réductions de l'impôt sur le revenu, dont le programme évalue le coût à quelque 1,2 % du PIB. Le budget prévoyait également une réduction du taux d'imposition des sociétés, dont les effets sur les recettes se feront sentir dès 2010. De plus, conformément au plan européen de relance économique approuvé en décembre par le Conseil européen, le Luxembourg a adopté d'autres mesures de soutien dont les plus pertinentes portent sur une accélération de l'investissement public et sur des subventions encourageant l'acquisition de biens durables à haut rendement énergétique ainsi que les investissements visant à réaliser des économies d'énergie. En outre, la part de l'indemnité de chômage à charge des employeurs en cas de chômage à temps partiel sera remboursée par l'État jusqu'à la fin de 2009. Au total, ces mesures de relance représenteront environ 1 % du PIB. Grâce à l'excédent non négligeable enregistré en 2008 et au niveau extrêmement faible de la dette publique, le Luxembourg dispose d'une marge de manœuvre particulièrement grande. Le plan de relance budgétaire pour 2009 et 2010 offre apparemment une réponse adéquate au ralentissement actuel de l'activité économique, même si une bonne partie des mesures de relance n'est pas censée être temporaire, notamment les réductions de l'impôt sur le revenu, initialement destinées à compenser la non-indexation des tranches d'imposition depuis 2001. Le Luxembourg a également arrêté plusieurs mesures, auxquelles il en ajoutera d'autres dans les prochaines années, en vue d'instaurer un environnement économique plus attrayant et de mettre en œuvre le train de mesures dans le domaine de l'énergie et du changement climatique. Ces mesures sont liées au programme de réformes à moyen terme proposé par la Commission le 28 janvier 2009 dans le cadre de la stratégie de Lisbonne pour la croissance et l'emploi.

(12) Le solde structurel calculé au moyen de la méthode commune devrait rester excédentaire, reculant de 1,5 % du PIB en 2008 à 0,6 % du PIB en 2009 et 0,4 % du PIB en 2010. L'orientation budgétaire globale est expansionniste en 2009, reflétant la réaction du gouvernement luxembourgeois face au ralentissement économique, et légèrement expansionniste en 2010, même si les modifications du solde structurel sont quelque peu plus limitées que les mesures de relance prises. L'objectif à moyen terme devrait être respecté au cours de la période de référence.

(13) En ce qui concerne les prescriptions du code de conduite relatives à la présentation des données dans les programmes de stabilité et de convergence, le programme présente quelques lacunes tant pour les données obligatoires que pour les données facultatives (4). De plus, l'addendum au programme, qui remplace en partie le scénario macroéconomique et budgétaire initial, ne contient pas de projections pour 2011 (5).

La conclusion générale, eu égard à la position budgétaire de départ saine, est que les mesures décidées en réaction au ralentissement de l'activité économique et présentées dans l'addendum au programme de stabilité sont appropriées et méritent d'être saluées. Elles sont globalement conformes aux principes du plan européen de relance économique (elles sont prises en temps voulu, ciblées et temporaires), même si les réductions de l'impôt sur le revenu, décidées avant l'aggravation de la crise, n'ont pas un caractère temporaire. Par suite du très net ralentissement économique annoncé et des mesures prises pour y faire face, le solde des administrations publiques deviendra déficitaire en 2009, après plusieurs années d'excédent, mais restera cependant loin de la valeur de référence de 3 % du PIB et l'objectif à moyen terme devrait être respecté tout au long de la période de programmation. Les risques qui pèsent sur les objectifs budgétaires semblent s'équilibrer mutuellement. La viabilité à long terme des finances publiques reste cependant préoccupante, ces dernières devront supporter une charge particulièrement lourde dans les prochaines décennies car l'augmentation des dépenses publiques liées au vieillissement devrait être l'une des plus fortes de l'UE.

Compte tenu de l'évaluation qui précède et de la très forte augmentation des dépenses liées au vieillissement démographique prévue pour les prochaines décennies, le Luxembourg est invité:

i) à mettre en œuvre les projets budgétaires, y compris les mesures de relance, conformément au plan européen pour la relance économique et dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance;

ii) à renforcer la viabilité à long terme de ses finances publiques, en mettant en œuvre des réformes structurelles, en particulier dans le domaine des retraites.

Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

2007 2008 2009 2010 PIB réel (variation en %) PS oct. 2008 5,2 1,0 – 0,9 1,4 COM jan. 2009 5,2 1,0 – 0,9 1,4 PS nov. 2007 6,0 4,5 5,0 4,0 Inflation IPCH (%) PS oct. 2008 2,7 4,1 0,6 2,5 COM jan. 2009 2,7 4,1 0,6 2,5 PS nov. 2007 2,3 2,0 2,1 2,1 Écart de production (6) (% du PIB potentiel) PS oct. 2008 3,2 1,1 – 2,5 – 3,8 COM jan. 2009 (7) 3,2 1,1 – 2,3 – 3,5 PS nov. 2007 0,5 0,1 0,2 – 0,8 Emprunts/prêts nets vis-à-vis du reste du monde (% du PIB) PS oct. 2008 n.d. n.d. n.d. n.d. COM jan. 2009 n.d. n.d. n.d. n.d. PS nov. 2007 n.d. n.d. n.d. n.d. Recettes des administrations publiques (% du PIB) PS oct. 2008 41,0 43,2 42,8 42,8 COM jan. 2009 41,0 43,6 44,0 42,9 PS nov. 2007 38,5 37,8 37,9 37,8 Dépenses des administrations publiques (% du PIB) PS oct. 2008 37,8 41,2 43,4 44,3 COM jan. 2009 37,8 40,6 43,5 44,3 PS nov. 2007 37,5 36,9 36,9 36,6 Solde des administrations publiques (% du PIB) PS oct. 2008 3,2 2,0 – 0,6 – 1,5 COM jan. 2009 3,2 3,0 0,4 – 1,4 PS nov. 2007 1,0 0,8 1,0 1,2 Solde primaire (% du PIB) PS oct. 2008 3,5 2,3 – 0,3 – 1,2 COM jan. 2009 3,5 3,3 1,0 – 0,9 PS nov. 2007 1,2 1,1 1,2 1,5 Solde corrigé des variations conjoncturelles (6) (% du PIB) PS oct. 2008 1,6 1,5 0,6 0,4 COM jan. 2009 1,6 2,4 1,6 0,3 PS nov. 2007 0,7 0,8 0,9 1,6 Solde structurel (8) (% du PIB) PS oct. 2008 1,6 1,5 0,6 0,4 COM jan. 2009 1,6 2,4 1,6 0,3 PS nov. 2007 0,7 0,8 0,9 1,6 Dette publique brute (% du PIB) PS oct. 2008 7,0 14,4 14,9 17,0 COM jan. 2009 7,0 14,4 15,0 15,1 PS nov. 2007 6,9 7,1 7,2 7,0 Programme de stabilité, prévisions intermédiaires de janvier 2009 des services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission.

(1) JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Tous les documents auxquels il est fait référence dans ce texte figurent sur le site:

http://ec.europa.eu/economy_finance/sg_pact_fiscal_policy/fiscal_policy528_fr.htm

(2) Le programme initial présenté en octobre 2008 couvrait la période 2008-2011. Les autorités luxembourgeoises ont cependant présenté, le 2 février, un addendum qui remplace le scénario macroéconomique et budgétaire initial par un scénario totalement différent, limité à la période 2008-2010. Les services de la Commission n'ont donc pas pu évaluer le scénario macroéconomique et les objectifs budgétaires en 2011.

(3) L'évaluation tient compte notamment des prévisions établies en janvier 2009 par les services de la Commission, mais également d'autres informations mises à disposition depuis lors.

(4) Les données relatives aux soldes sectoriels, par exemple, font défaut (sauf en ce qui concerne les administrations publiques).

(5) L'article 3, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1466/97 du Conseil stipule que «les informations concernant l'évolution du ratio de l'excédent/du déficit des administrations publiques et du ratio d'endettement, ainsi que les principales hypothèses économiques […] couvrent, outre l'année en cours et l'année précédente, au moins les trois années suivantes».

(6) Écarts de production et soldes corrigés des variations conjoncturelles selon les programmes, tels que recalculés par les services de la Commission sur la base des informations contenues dans les programmes.

(7) Sur la base d'une croissance potentielle estimée à 4,2 %, 3,2 %, 2,7 % et 2,8 %, respectivement, sur la période 2007-2010.

(8) Solde corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et autres mesures temporaires. Les mesures exceptionnelles et temporaires représentent 0 % du PIB en 2009, 2010 et 2011 selon le programme le plus récent et selon les prévisions intermédiaires de janvier des services de la Commission.

Sources:

Programme de stabilité, prévisions intermédiaires de janvier 2009 des services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission.