FR Journal officiel de l'Union européenne L 269/93

DÉCISION (UE) 2015/1827 DE LA COMMISSION

du 23 mars 2015

concernant l'aide d'État SA.28876 (12/C) (ex CP 202/09) octroyées par la Grèce en faveur des sociétés Piraeus Container Terminal SA et Cosco Pacific Limited

[notifiée sous le numéro C(2015) 66]

(Le texte en langue grecque est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,

après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations en vertu de l'article 6 du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (1) et compte tenu des observations reçues de la Grèce et de la société Piraeus Container Terminal SA,

considérant ce qui suit:

1. PROCÉDURE

(1) Par lettre du 30 avril 2009, le préfet du Pirée a déposé une plainte auprès de la Commission en faisant valoir que la Grèce a octroyé une aide d'État illégale au nouveau concessionnaire d'une partie du port du Pirée, la société Piraeus Container Terminal SA (ci-après «PCT»), filiale ad hoc de COSCO Pacific Limited (ci-après «COSCO»). L'aide présumée a été octroyée sous la forme d'exonérations fiscales et par l'introduction de dispositions favorables dans la convention de concession après le dépôt des offres.

(2) Le 7 mai 2009, la Fédération des employés des ports de Grèce a envoyé une lettre (2) par laquelle elle informait la Commission de l'octroi présumé par la Grèce d'exonérations fiscales à PCT. Par lettre du 31 août 2009, la Fédération des employés des ports de Grèce a confirmé que sa lettre initiale devait être traitée comme une plainte et a soutenu que l'aide avait été octroyée sous forme d'exonérations fiscales mais aussi par l'insertion de dispositions favorables dans la convention de concession.

(3) Par lettre du 23 septembre 2009 (3), le Conseil international des dockers a déposé une plainte contenant une description détaillée des mesures qui constituent, selon le Conseil, une aide d'État.

(4) Par lettre du 14 octobre 2009, la Commission a demandé à la Grèce de lui fournir des renseignements sur les mesures d'aide d'État alléguées. Par lettre du 12 novembre 2009, les autorités grecques ont demandé une prolongation du délai de réponse, que la Commission a accordée par lettre du 18 novembre 2009. Le 3 février 2010, la Commission a envoyé une lettre de rappel concernant la demande de renseignements, à laquelle les autorités grecques ont répondu le 23 février 2010.

(5) Le 5 mai 2010, les services de la Commission ont rencontré des représentants des autorités grecques pour obtenir certains éclaircissements.

(6) La Commission a demandé un complément d'information aux autorités grecques par lettre datée du 27 octobre 2010. Par lettre du 18 novembre 2011, les autorités grecques ont demandé un report de délai, que la Commission a accordé par lettre du 2 décembre 2011. Les autorités grecques ont répondu à cette demande de renseignements le 8 février 2011.

(7) Par lettre du 11 juillet 2012 (4), la Commission a informé la Grèce qu'elle avait décidé que les différences constatées entre la convention de concession et l'avis de marché, ainsi que la mesure fiscale qui prévoyait une exonération de l'impôt sur le revenu des sociétés pour des biens, travaux et services fournis à PCT hors de la Grèce ne constituent pas une aide d'État. La Commission a également décidé d'ouvrir la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, en ce qui concerne toutes les autres mesures d'aide d'État alléguées.

(8) La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne le 5 octobre 2012 (5). La Commission a invité les intéressés à présenter leurs observations sur la mesure en cause.

(9) La Commission a reçu les observations du bénéficiaire le 5 novembre 2012. Ces observations ont été transmises le 14 janvier 2013 à la Grèce, qui a ainsi eu l'occasion d'y répondre. Les observations et les renseignements complémentaires ont été reçus par lettres du 2 novembre 2012, du 27 mars 2013 et du 10 juillet 2013. Le 13 septembre 2013, une réunion a eu lieu entre les services de la Commission et les autorités grecques, accompagnées du bénéficiaire. Le 23 octobre 2013, les autorités grecques ont présenté les renseignements complémentaires. Le 17 janvier 2014, la Commission a adressé un rappel concernant les informations qui n'avaient pas encore été envoyées. Les autorités grecques ont répondu le 4 février 2014, tandis qu'une autre réunion a eu lieu le 10 février 2014. Après cette réunion, les autorités grecques ont fourni des informations complémentaires le 10 mars 2014, tandis qu'une nouvelle réunion s'est déroulée le 12 mars 2014. Après cette réunion, les autorités grecques ont fourni des informations complémentaires le 31 mars 2014, le 16 avril 2014 et le 28 avril 2014. D'autres réunions avec les autorités grecques et le bénéficiaire ont eu lieu le 19 mai 2014 et le 8 décembre 2014.

2. DESCRIPTION DU BÉNÉFICIAIRE ET DES MESURES D'AIDE PRÉSUMÉES

2.1. Le port du Pirée

(10) Le port du Pirée se divise en deux parties: le port de commerce et le port de passagers. Le port de commerce possède trois terminaux: le terminal à conteneurs, le terminal de transport de fret conventionnel et le terminal automobile.

(11) Le terminal à conteneurs dispose de deux quais. Piraeus Port Authority (ci-après «PPA») a décidé d'étendre l'infrastructure du terminal à conteneurs par la prolongation du quai I, la modernisation de l'équipement du quai II et la construction d'un quai III.

2.2. Piraeus Port Authority SA

(12) La société Piraeus Port Authority SA a été constituée en vertu de la loi no 2688/1999, par transformation d'un organisme de droit public, Limeniki Archi Pireos, fondé en 1930, en une entreprise d'intérêt public.

(13) Le 13 février 2002, une convention de concession d'une durée de 40 ans a été conclue entre l'État grec et PPA. Cette convention a été ratifiée par la loi no 3654/2008. En vertu de cette convention, PPA a le droit exclusif d'utiliser et d'exploiter les terrains, les bâtiments et les infrastructures de la zone portuaire du port du Pirée (6). En particulier, la convention prévoit le droit de PPA de céder temporairement à des tiers certaines parties du port contre paiement (7).

2.3. La convention de concession entre PPA et PCT et le projet d'investissement

(14) En vue de la concession de l'exploitation des quais II et III, PPA a lancé un appel d'offres européen (8) pour la prestation de services portuaires. Dans le cadre de cet appel d'offres, PPA a reçu des offres de COSCO et du consortium des sociétés Hutchinson Port Holdings L.T.D., Hutchinson Ports Investments SARL, Alapis Joint Stock Company SA et Lyd SA.

(15) L'avis de marché contenait une clause relative aux procédures de recours. Néanmoins, aucun des participants n'a introduit de recours concernant la procédure d'appel d'offres ou le résultat final. En outre, la procédure et le projet de la convention de concession ont été contrôlés et approuvés par la Cour des comptes grecque.

(16) En novembre 2008, PPA a signé une convention de concession avec PCT en vertu de laquelle PPA confiait à PCT l'exploitation et l'utilisation exclusive du nouveau terminal à conteneurs (NTC), qui se compose du quai II existant, à moderniser, du nouveau quai III, à construire, et des zones adjacentes, ainsi que l'utilisation de la zone maritime adjacente de manœuvres d'accostage, qui permet l'amarrage et le service des navires en toute sécurité.

(17) Conformément à la convention de concession, PCT est tenue de moderniser le quai II, de construire le nouveau quai III et d'assurer toute la gamme de services portuaires liés au fonctionnement du terminal à conteneurs. Le concessionnaire financera par ailleurs, à ses frais, tous les travaux de modernisation du quai II, ainsi que la construction et l'exploitation du quai III. Par conséquent, aussi bien l'avis de marché que la convention de concession prévoyaient que le concessionnaire ne recevra pas de fonds publics pour ses investissements.

(18) En outre, il a été prévu que le concessionnaire assume tous les risques (commerciaux) liés à la modernisation et à la construction de l'infrastructure nécessaire. Il assume également toute une série d'obligations visant à assurer une capacité garantie du nouveau terminal à conteneurs.

(19) La convention de concession entre PPA et PCT a été ratifiée par la loi no 3755/2009 (ci-après la «loi»). L'article 1er de cette loi intègre la convention de concession telle qu'elle a été signée. L'article 2 énumère les exonérations fiscales spécifiques consenties à PCT, tandis que l'article 3 prévoit la possibilité d'appliquer un régime spécifique de protection des investissements étrangers, prévu par le décret législatif no 2687/1953, aux investissements réalisés par PCT dans le cadre de la convention de concession.

3. MOTIFS DE L'OUVERTURE DE LA PROCÉDURE FORMELLE D'EXAMEN

(20) La Commission a considéré par sa décision du 11 juillet 2012 (9) que les différences entre la convention de concession et l'avis de marché, ainsi que les deux mesures fiscales (10) ne constituent pas une aide d'État. Dans la même décision, la Commission a émis des doutes et a ouvert la procédure formelle d'examen en ce qui concerne d'autres mesures d'aide d'État alléguées: 1) exonération de l'impôt sur le revenu grevant les intérêts courus jusqu'à la date de mise en service du quai III (11); 2) remboursement du crédit de TVA indépendamment du degré d'achèvement de l'objet de la convention; définition de la notion de «bien d'investissement» en ce qui concerne les règles en matière de TVA; droit à des intérêts de retard à partir du premier jour après le soixantième jour à compter de la date de la demande de remboursement de TVA (12); 3) report des pertes sans limitation dans le temps (13); 4) choix entre trois méthodes différentes d'amortissement des coûts d'investissement liés à la reconstruction du quai II et à la construction du quai III (14); 5) exonération des droits de timbre sur les conventions des prêts contractés pour le financement du projet et sur leurs accords annexes (15); 6) exonération de tout impôt, droit de timbre, contribution, droit ou retenue en faveur de l'État ou de tiers sur les conventions conclues entre les créanciers des contrats de prêt au titre desquelles sont transférés des droits ou obligations découlant desdits contrats (16); 7) exonération des droits de timbre sur les indemnités de toute nature versées par PPA à PCT en vertu de la convention de concession, qui ne relèvent pas du champ d'application du code de la TVA (17); 8) octroi d'une protection au titre du régime spécial de protection des investissements étrangers (18); 9) exemption des règles générales d'expropriation forcée.

(21) Plus précisément, la Commission a estimé que les mesures en question confèrent un avantage sélectif à PCT car elles constituent une dérogation aux règles fiscales normalement applicables qui ne se justifie pas par les considérations de politique économique invoquées par les autorités grecques. En particulier, selon la Commission, l'objectif consistant à promouvoir les investissements dans le cadre de grands projets d'infrastructures constitue une considération de politique économique qui est extérieure au système fiscal examiné et qui ne saurait justifier la différence de traitement en faveur de PCT.

(22) En outre, de l'avis de la Commission, le fait que certaines de ces exonérations fiscales ou d'autres exonérations similaires étaient incluses dans des conventions publiques précédentes pour lesquelles la Commission a adopté des décisions positives ne suffit pas pour démontrer que ces mesures sont justifiées au regard de la logique du régime fiscal grec.

(23) Par ailleurs, la Commission a émis des doutes quant à la compatibilité des mesures en cause avec l'article 107, paragraphe 3, points a) et c), TFUE, que font valoir les autorités grecques. En particulier, la Commission a émis des doutes en ce qui concerne l'application de l'article 107, paragraphe 3, point a), TFUE, dès lors que les conditions de compatibilité avec l'article précité ont été fixées par la Commission dans les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale pour 2007-2013 et que les autorités grecques n'ont pas avancé d'arguments concernant la compatibilité des mesures avec les conditions énoncées dans ces lignes directrices. S'agissant de l'application de l'article 107, paragraphe 3, point c), TFUE, la Commission a émis des doutes quant à la nécessité et à la proportionnalité des mesures.

4. OBSERVATIONS DES INTÉRESSÉS ET DE LA GRÈCE

(24) La Grèce et le bénéficiaire ont présenté conjointement des observations sur la présente affaire. La Commission n'a pas reçu d'observations de parties intéressées après l'ouverture de la procédure formelle d'examen.

4.1. En ce qui concerne l'existence d'une aide d'État

Absence d'avantage

(25) Les autorités grecques et PCT soutiennent que la dérogation à la règle fiscale généralement applicable ne confère pas nécessairement un avantage sélectif et que la Commission ne fait pas de distinction entre l'existence d'une sélectivité et celle d'un avantage. Par conséquent, même si une mesure sélective est constatée, il n'est pas possible de dire qu'elle confère automatiquement un avantage, et vice-versa. L'application de la même règle générale dans des situations différentes pourrait donner lieu à une discrimination ou un désavantage au détriment de certaines personnes assujetties à cette règle. L'exonération a pour but d'assurer le traitement différent de cas objectivement différents et, par conséquent, ne donne lieu ni à une discrimination ni à des désavantages involontaires.

(26) Les autorités grecques et PCT allèguent également que, de la même façon que des entreprises se voient confier l'exécution de services d'intérêt économique général, les entreprises auxquelles sont attribuées des concessions à long terme pour la réalisation et l'exploitation d'infrastructures publiques à partir de fonds privés assument des obligations contractuelles consistant à investir des sommes importantes pour des infrastructures qui reviendront à l'État à la fin de la concession. Par conséquent, les mesures fiscales en cause ont pour but de compenser les «désavantages structurels» auxquels ces sociétés font face. À cet égard, les autorités grecques et PCT renvoient à l'affaire Combus (19), dans laquelle le Tribunal a déclaré que la suppression d'un «désavantage structurel» n'équivaut pas à l'octroi d'un «avantage» au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE.

Absence de sélectivité et/ou de justification sur la base de la logique du régime fiscal

i) En ce qui concerne le «système de référence» des mesures en cause

(27) Selon les autorités grecques et PCT, le système de référence correct est le régime général applicable aux projets d'infrastructures publiques en Grèce, y compris les partenariats public-privé (PPP). Ce régime s'applique à toutes les entreprises impliquées dans de grands projets d'infrastructures et à tous les PPP et ne fait pas de différence entre les uns et les autres. Les dispositions fiscales de la loi no 3755/2009 constituent une application individuelle de ce régime général.

(28) Dès lors que ces projets présentent des caractéristiques spécifiques (20) qui les distinguent d'autres projets, les entreprises en charge de projets d'infrastructures publiques sont objectivement dans une position juridique et factuelle clairement différente de celle d'autres entreprises qui exercent des activités d'une nature différente. On ne saurait donc considérer que les règles fiscales généralement applicables constituent un «système de référence» valable. Le système de référence correct est celui qui tient compte des caractéristiques en question également reconnues par le droit de l'Union (21), lequel exige un traitement particulier (22).

(29) Par conséquent, le mécanisme mis en place en Grèce pour assurer le traitement adéquat des caractéristiques spécifiques des projets d'infrastructures publiques, qui les distinguent des autres activités, consiste dans l'introduction de certaines dispositions fiscales clarifiant les règles qui sont applicables dans certains domaines fiscaux et dont l'application i) pourrait autrement donner lieu à des discriminations au détriment des projets d'infrastructures publiques, ii) se caractérise par une absence de clarté et de cohérence par rapport aux principes généraux du système fiscal, ou iii) est compensée par l'exigence obligatoire consistant à garantir l'utilisation/l'allocation la plus rentable des ressources publiques.

(30) En outre, les autorités grecques et PCT soulignent que la technique réglementaire employée pour adopter une mesure fiscale ne détermine pas la nature générale de la mesure. Renvoyant à l'arrêt rendu dans l'affaire Gibraltar (23), elles soutiennent que l'adoption par un État membre d'une dérogation à des règles généralement applicables ne donne pas automatiquement lieu à une sélectivité ou à un avantage. Le simple recours à une approche «fondée sur la dérogation» constituerait une méthodologie formaliste qui pourrait facilement être contournée.

ii) Objectif de la mesure en cause

(31) Les autorités grecques et PCT soutiennent qu'à la lumière de la jurisprudence Adria-Wien, l'objectif de la mesure sur la base de laquelle les dispositions en faveur de PCT ont été évaluées consiste à encourager la mise en œuvre réussie de projets d'infrastructures publiques. Elles réfutent l'appréciation de la Commission, telle que formulée dans la décision d'ouverture, quant au défaut de «pertinence» et de «validité» d'un objectif de cette nature.

(32) Elles font également référence à l'objectif poursuivi par les taxes environnementales pour soutenir que la conclusion de la Commission dans la décision d'ouverture implique que toute mesure fiscale ayant un objectif spécifique autre que la collecte de recettes fiscales ne pourrait jamais être justifiée par la nature du système fiscal général. Les États membres sont libres, dans les limites du respect du droit de l'Union, de mettre en œuvre la politique qu'ils jugent appropriée par l'intermédiaire de leurs systèmes fiscaux.

(33) En outre, elles soutiennent que la Commission a eu tort de conclure que cet objectif du système fiscal est dépourvu de «pertinence» et de «validité» (24), puisque la Cour a jugé dans l'arrêt Açores (25) que l'objectif était sans importance. L'analyse de la sélectivité ne vise pas à déterminer si l'«objectif» de la mesure en cause est «en soi»«valide» ou «pertinent». L'«objectif» de la mesure consiste dans la «base» sur laquelle il est possible de comparer la «situation juridique et factuelle» des entreprises.

(34) Elles font valoir que la Commission n'a pas expliqué pourquoi l'«objectif» de politique n'est pas «valide» ou «pertinent» aux fins de l'appréciation de la sélectivité. À cet égard, elles renvoient aux arrêts rendus dans les affaires Adria-Wien (26), Regione Sardegna (27) et British Aggregates (28) en soutenant que les tribunaux ne se sont pas opposés à ces objectifs mais qu'ils ont simplement examiné si les mesures litigieuses étaient sélectives.

iii) La situation juridique et factuelle de PCT à la lumière de l'objectif de la mesure en cause

(35) Les autorités grecques et PCT font valoir qu'étant donné l'objectif de la réalisation réussie des projets d'infrastructures publiques, PCT et les autres entreprises engagées dans de tels grands projets d'infrastructures se trouvent dans une situation juridique et factuelle différente de celle d'autres entreprises. Sur cette base, elles soutiennent que dans la décision d'ouverture, la Commission n'a pas pris en compte les circonstances ou les caractéristiques spécifiques de ces projets. Le traitement fiscal réservé à PCT et aux autres entreprises dans une situation comparable ne saurait conférer un avantage concurrentiel par rapport aux autres entreprises qui ne jouissent pas du même traitement puisque les deux types d'entreprises ne sont pas en concurrence pour ce qui est de l'exécution desdits projets d'infrastructures publiques.

(36) Toutes les entreprises qui réalisent de tels projets sont assujetties à ce même régime et aucune d'entre elles n'en est exclue. De plus, il n'existe pas de limitations quant à la région ou au secteur d'application, ni de limites de budget ou de temps. Par conséquent, il n'y a pas de sélectivité de facto.

(37) En outre, les autorités grecques n'ont conservé aucune possibilité d'exercer un pouvoir discrétionnaire en ce qui concerne la manière de mettre en œuvre les dispositions fiscales en cause qui sont systématiquement applicables à tous les projets d'infrastructures publiques pendant plusieurs années.

iv) La logique du système fiscal

(38) Les autorités grecques et PCT font valoir que les dispositions fiscales en cause et le mécanisme dont elles font partie sont conformes aux principes fondamentaux ou directeurs qui régissent les règles fiscales grecques applicables puisque a) elles poursuivent un objectif de politique publique conforme aux principes fondamentaux du régime fiscal général, notamment le principe de proportionnalité, l'économie et l'objectif consistant à garantir les recettes du système fiscal, et aux politiques fondamentales de la Grèce en faveur de la création d'infrastructures publiques, b) elles visent à assurer le traitement différent de conditions objectivement différentes, appliquant ainsi les principes d'égalité et de proportionnalité et garantissant que les résultats poursuivis par le système fiscal ne sont pas faussés, c) elles s'appliquent sur la base de critères objectifs, d) elles sont spécialement conçues comme un mécanisme réglementaire visant à lutter contre les principales difficultés financières résultant de la réalisation de projets d'infrastructures publiques, qui risquent de compromettre la participation du secteur privé (29).

(39) De surcroît, en assurant la sécurité juridique par l'intermédiaire des dispositions en cause et, partant, en garantissant la capacité pour le contribuable de payer l'impôt, les investissements du secteur privé dans des infrastructures publiques et, par voie de conséquence, l'élargissement de l'assiette fiscale et la collecte de recettes fiscales accrues sont favorisés. Il s'ensuit que les mesures concernées sont justifiées par la logique du système.

Absence d'évaluation en ce qui concerne les conditions touchant à la distorsion de la concurrence et l'effet sur les échanges

(40) Les autorités grecques et PCT font valoir que la Commission n'a pas identifié les services et les marchés géographiques qui sont pertinents pour l'évaluation de la concurrence, qu'elle n'a pas analysé les conditions de la concurrence sur les marchés pertinents et qu'elle n'a pas démontré que les ports concurrents de l'Union européenne visés dans la décision d'ouverture sont des concurrents effectifs ou potentiels du port du Pirée ou de PCT.

(41) Elles soutiennent également que la Commission n'a pas examiné le marché pertinent sur lequel opère le terminal à conteneurs de PCT, ainsi que les conditions de concurrence sur le marché pertinent. Un tel examen aurait montré que les dispositions fiscales litigieuses n'ont pas d'effet négatif sur la concurrence et sur les échanges au sein de l'Union.

(42) En ce qui concerne les conditions de concurrence sur le marché, elles soutiennent que, sur la base de l'arrêt rendu dans l'affaire WAM (30), le simple fait qu'un commerce de chargements de conteneurs a lieu entre des États membres de l'Union et qu'il existe différents ports qui se concurrencent pour la prestation de services de gestion de conteneurs par des installations portuaires ne signifie pas automatiquement qu'un organisme d'exploitation de port satisfait le critère concernant l'atteinte aux échanges et/ou la distorsion de la concurrence, défini à l'article 107, paragraphe 1, TFUE. Par conséquent, elles font valoir que la Commission n'a pas analysé l'incidence des dispositions fiscales sur la concurrence et sur les échanges sur les marchés pertinents.

(43) PCT a présenté des observations très détaillées en ce qui concerne l'argumentation susmentionnée.

Définition du marché pertinent

(44) En ce qui concerne la définition du marché pertinent, PCT renvoie à des décisions de la Commission dans le domaine des fusions (31) pour soutenir qu'il existe deux marchés pertinents distincts pour les services des terminaux à conteneurs, celui du trafic avec l'arrière-pays et celui des opérations de transbordement.

(45) PCT soutient également qu'en ce qui concerne le trafic avec l'arrière-pays, la Commission semble considérer, dans la décision d'ouverture, que l'étendue géographique du marché recouvre «la Grèce et la Méditerranée orientale», sans expliquer pourquoi elle utilise une définition différente de celle de la commission grecque de la concurrence, qui a jugé que l'étendue géographique du marché des services de manutention par rapport à celle du trafic avec l'arrière-pays se limite à la Grèce centrale et méridionale (32).

(46) En outre, PCT fait valoir qu'aussi bien du point de vue de l'offre que de celui de la demande, la partie centrale et méridionale de la Grèce constitue un marché géographique distinct de la partie nord de la Grèce en raison: a) de la capacité du terminal à conteneurs de PCT de traiter un trafic d'un volume beaucoup plus important que le port de Thessalonique ou tout autre port grec et, ce, à des conditions plus concurrentielles en raison de sa meilleure capacité technique, b) de la concentration de l'industrie, du commerce et de la population essentiellement dans la région d'Athènes et plus généralement dans la partie centrale/méridionale du pays, c) de la topographie de la Grèce, qui implique un coût supplémentaire pour le transport des conteneurs entre le port de Thessalonique dans la partie nord de la Grèce et la partie centrale et méridionale du pays, et vice-versa.

(47) En ce qui concerne le trafic de transbordement de conteneurs, PCT renvoie aux décisions de la Commission dans les affaires Maersk/ECT et Hutchinson/Evergreen où la Commission a défini comme marché géographique pertinent pour les services de transbordement de conteneurs la région de la Méditerranée orientale et de la mer Noire. PCT estime également que la Commission considère, dans la décision d'ouverture, que l'étendue géographique du marché comprend «la Grèce et la Méditerranée orientale».

Conditions de concurrence sur le marché pertinent

(48) En ce qui concerne le trafic de transbordement, PCT soutient que le terminal à conteneurs de PCT ne concurrence pas les ports de l'Union européenne dans la prestation de services de manutention pour le trafic de transbordement de conteneurs de haute mer en Méditerranée orientale, mais uniquement le terminal à conteneurs du quai I de PPA. En outre, elle affirme que la Commission n'a pas expliqué pourquoi elle considère qu'il existe plusieurs ports dans les États membres de l'Union européenne (33) qui concurrencent le terminal à conteneurs de PCT sur le marché pertinent. Selon PCT, la déclaration de la Commission selon laquelle «… le port de Thessalonique, le port de Constanta en Roumanie, le port de Koper en Slovénie et plusieurs ports en Italie peuvent être considérés comme des concurrents directs» est en contradiction avec les conclusions de la Commission dans l'affaire C 21/2009 (34). Les ports italiens et le port de Koper en Slovénie ne se trouvent pas dans la partie du marché de la Méditerranée orientale qu'a définie la Commission selon PCT, mais dans celle de la Méditerranée centrale. De surcroît, le trafic de transbordement destiné à l'arrière-pays qui est couvert par ces ports («zone de desserte») n'est pas pour l'instant couvert via le port du Pirée (35).

(49) Du point de vue de l'offre, PCT fait valoir que ces ports pourraient être considérés dans une certaine mesure comme des alternatives au terminal à conteneurs de PCT, s'ils pouvaient accueillir certains types de porte-conteneurs que le terminal de PCT ne peut pas accueillir, mais pas tous puisque ces ports ont une plus faible profondeur et des capacités en grues moindres (36). Du point de vue de la demande, ces ports ne peuvent pas être considérés comme des alternatives au port du Pirée car: a) le Pirée offre la déviation la plus courte et la plus économique (37) par rapport à l'axe Suez/Gibraltar, qui correspond aux principales voies maritimes des porte-conteneurs de haute mer en Méditerranée (38), b) le Pirée propose les prix de ravitaillement en mazout les plus bas au niveau mondial et c) Constanta notamment implique des coûts supplémentaires de pilotage dans les Dardanelles et le Bosphore.

(50) Par conséquent, PCT soutient que les ports visés dans la décision d'ouverture ne peuvent être considérés comme des substituts réels ou potentiels du port de conteneurs de PCT en ce qui concerne la prestation de services de manutention pour le trafic de transbordement en Méditerranée orientale.

(51) Par ailleurs, PCT renvoie à la décision de la Commission relative aux investissements dans le port du Pirée, par laquelle la Commission a jugé que la concurrence entre certains ports et celui du Pirée est négligeable (39). En outre, PCT fait valoir que la Commission n'a pas analysé l'incidence des dispositions fiscales sur la concurrence et sur les échanges sur les marchés pertinents. De surcroît, l'appréciation de cette incidence exigerait l'examen des régimes fiscaux équivalents en vigueur sur les marchés pertinents, dans la mesure où d'autres ports profitent peut-être aussi de dispositions fiscales similaires ou équivalentes.

(52) PCT affirme également qu'elle n'est concurrencée sur les marchés pertinents que par PPA, qui exploite le terminal à conteneurs du quai I dans le port du Pirée. Toutefois, en ce qui concerne PPA, la Commission a reconnu que la concession accordée à PCT augmentera la concurrence pour ce qui est des services de manutention pour le trafic de transbordement dans le port du Pirée (40).

(53) En ce qui concerne les concurrents potentiels susceptibles d'apparaître après la privatisation de PPA et d'autres ports grecs, PCT soutient que les exploitants des ports grecs auxquels une telle concession n'a pas été octroyée ne se trouvent pas dans une position comparable et que, par conséquent, les dispositions fiscales en cause ne donnent pas lieu à un avantage concurrentiel ou à une distorsion de la concurrence.

(54) PCT soutient également que la Commission ne présente aucun élément démontrant que d'autres opérateurs portuaires souhaiteraient procéder à un investissement significatif pour créer un important terminal à conteneurs en Grèce. Selon PCT, il est très improbable qu'une telle concurrence apparaisse, dans la mesure où aucun autre port grec existant ne réunit les caractéristiques du Pirée (41).

(55) Enfin, en ce qui concerne la concurrence exercée par PPA, PCT fait valoir que l'opinion de la Commission n'est pas exacte puisque PCT se trouve déjà en concurrence avec le terminal à conteneurs exploité par PPA sur le quai I et que l'incidence de la concession est l'ouverture du marché à la concurrence et non pas la distorsion de la concurrence. À cet égard, PCT soutient également qu'elle profite de certaines dispositions légales de nature fiscale sur la base desquelles l'adoption de certaines des dispositions fiscales en cause a été jugée nécessaire pour que PCT ne subisse pas un désavantage concurrentiel.

4.2. Comparaison des mesures d'aide d'État présumées avec les dispositions similaires d'autres conventions portant sur de grands projets d'infrastructures (42)

(56) Les autorités grecques et PCT soulignent que des dispositions similaires à celles des articles 2 et 3 de la loi ont été insérées dans les lois grecques ratifiant plusieurs projets d'infrastructures publiques, ainsi que dans la loi no 3389/2005 relative aux partenariats public-privé. Dès lors que la Commission a examiné ces lois à la lumière de l'article 107, paragraphe 1, TFUE et a décidé qu'elles ne donnaient pas lieu à une aide d'État, la conclusion sur la base de laquelle les dispositions fiscales en faveur de PCT constituent une mesure sélective et confèrent un avantage injustifié relevant du champ d'application de l'article 107, paragraphe 1, TFUE compromettrait la sécurité juridique et serait contraire à la pratique et aux déclarations antérieures de la Commission concernant l'application desdites dispositions à des projets d'infrastructures publiques en Grèce.

(57) En ce qui concerne l'affaire de l'aéroport international d'Athènes (43), où la Commission a estimé que les dispositions fiscales s'appliquaient à des services aéroportuaires qui n'étaient pas encore libéralisés à l'époque, elles soutiennent que l'on peut tirer la même conclusion en l'espèce à propos des services d'infrastructures portuaires. En outre, les autorités grecques réitèrent l'argumentation selon laquelle la Commission a examiné lesdites dispositions dans l'affaire en question.

(58) En ce qui concerne l'affaire du périphérique d'Athènes (Attiki Odos) (44) et celle du pont Rion-Antirrion, les autorités grecques et PCT estiment que la Commission a examiné attentivement la contribution de l'État et du secteur privé aux coûts du projet, ainsi que les dispositions fiscales concernées. La Commission a alors conclu que le montant de la participation du secteur public (sous forme de subventions et de garanties d'État) avait été défini comme étant le «prix du marché» (c'est-à-dire, le montant minimum requis de la contribution du secteur public) par l'intermédiaire d'un appel d'offres ouvert et non discriminatoire. Dans la décision concernant Attiki Odos, la Commission a conclu que les dispositions fiscales constituaient une clarification du régime fiscal applicable, dont l'absence aurait pu compromettre la réussite du projet, et ne les a pas considérées comme une partie de la rémunération du concessionnaire. Toute valeur financière qui aurait pu être rattachée à l'application des dispositions fiscales approuvées n'aurait pas pu être considérée comme faisant partie de la contribution du secteur public puisque celle-ci n'aurait pu être déterminée avec précision qu'à l'expiration de la concession. Ces dispositions représentaient uniquement les clarifications nécessaires pour que les investisseurs privés ne soient pas dissuadés, notamment en ce qui concerne le type précis de projets de construction non viables à haut risque. Par conséquent, il n'est pas possible de différencier PCT des concessionnaires des affaires précitées puisque dans tous les cas ces dispositions constituaient une «clarification» et non pas une «rémunération», comme l'a estimé la Commission dans la décision d'ouverture.

(59) Par ailleurs, la jurisprudence (45) à laquelle la Commission se réfère dans la décision d'ouverture quant au fait que le silence de la Commission sur des mesures spécifiques n'implique pas que ces mesures ont été approuvées (46) ne saurait s'appliquer à des affaires notifiées comme celles qu'invoquent les autorités grecques et PCT.

(60) En ce qui concerne les décisions ultérieures relatives à des aides d'État dans le cadre des autres projets d'infrastructures, la Commission n'a pas eu besoin de s'étendre sur les dispositions fiscales en cause car cela n'aurait pas modifié la position qu'elle avait formulée pour les affaires du pont Rion-Antirrion et d'Attiki Odos (47).

(61) Les autorités grecques et PCT soutiennent que la question qui se pose est de savoir si, à l'aune de l'approbation de la Commission dans les décisions antérieures susmentionnées, les dispositions fiscales en cause peuvent être considérées comme compatibles avec les règles sur les aides d'État, et non pas si ces dispositions ont un lien avec l'évaluation antérieure de la Commission, ainsi qu'il est indiqué dans la décision d'ouverture. En outre, si ces dispositions avaient été incluses dans le dossier d'appel d'offres de la concession concernée, la Commission serait parvenue aux mêmes conclusions que celles de ses décisions antérieures.

(62) Elles allèguent également que la distinction opérée par la Commission dans la décision d'ouverture entre la présente affaire et les affaires antérieures repose sur un détail technique, à savoir le fait que les dispositions fiscales ont été ratifiées par la loi no 3755/2009 au lieu d'être insérées dans la convention de concession. Par ailleurs, elles indiquent: i) que les soumissionnaires étaient informés de l'application des dispositions fiscales en cause en tant que cadre standard utilisé en Grèce pour les projets d'infrastructures publiques et en ce qui concerne les PPP en Grèce; ii) que les conventions de PCT qui portent sur les concessions des terminaux à conteneurs du Pirée et de Thessalonique ont été établies au niveau du premier ministre et du ministre grec de la marine, qui ont présenté le projet auprès des investisseurs au niveau international et ont proposé toute la série de mesures dont dispose la Grèce pour les projets d'infrastructures publiques financés par des fonds privés; iii) que PCT savait que la Commission avait examiné tous les projets antérieurs similaires sans émettre d'objections; iv) que PCT a demandé au gouvernement grec et à PPA, pendant la durée de l'appel d'offres, d'inclure les dispositions en cause à la convention de concession; v) que PCT a posé la question au premier ministre grec et au ministre de la marine et a de nouveau reçu les assurances que la réglementation en question serait approuvée; vi) qu'étant donné les assurances données et pendant toute la durée de l'appel d'offres et de la préparation de son offre, PCT a considéré que la convention de concession serait exécutée sur la même base que les autres concessions de projets d'infrastructures publiques et que les créanciers seraient donc familiarisés avec les clauses de la concession.

(63) Par conséquent, il ne peut être fait de différence entre la procédure d'appel d'offres pour l'attribution de la concession à PCT et les affaires antérieures puisque le cadre fiscal standard pour les grands projets d'infrastructures était connu de tous les soumissionnaires. Elles soulignent également qu'il n'y avait pas de raison particulière de conserver des enregistrements de tous ces échanges dans le cadre de la procédure d'appel d'offres puisque PPA n'était pas compétente pour approuver de telles dispositions et qu'en tout état de cause, leur application constituait une pratique établie en Grèce conformément au précédent qui avait été posé par la Commission.

(64) Par conséquent, si la Commission se fonde sur un détail technique comme unique motif pour différencier PCT de toutes les autres entreprises qui réalisent des projets d'infrastructures publiques en Grèce, cette formalité est contraire au principe de sécurité juridique et de confiance légitime.

(65) En ce qui concerne la déclaration de la Commission selon laquelle «les éléments fournis par les autorités grecques renforcent la conclusion selon laquelle les soumissionnaires n'ont pas tenu compte des avantages spécifiques…» (48), PCT soutient qu'elle n'a pas connaissance de ces éléments et que l'adoption de ces dispositions par l'intermédiaire de la loi ratifiant la convention de concession ne constitue en aucun cas un élément de preuve.

4.3. En ce qui concerne la compatibilité des mesures d'aide d'État présumées

(66) Les autorités grecques et PCT soutiennent que si la Commission conclut que les dispositions fiscales en cause donnent lieu à une aide d'État, l'aide en question doit être considérée comme compatible avec le marché intérieur au regard de l'article 107, paragraphe 3, point a), TFUE, étant donné l'importance des investissements, des infrastructures et des services concernés pour le développement économique de la Grèce et, en particulier, pour le développement et la modernisation du secteur du transport maritime de conteneurs.

(67) Le projet d'investissement en question vise à faire du port du Pirée un terminal à conteneurs moderne en Méditerranée, en développant sa capacité et ses espaces d'entreposage, de manière à améliorer ses performances en vue d'un traitement plus efficace du trafic maritime de conteneurs. Les données relatives à l'exploitation du quai II (49) démontrent que cet objectif a déjà été atteint. Par ailleurs, ce projet poursuit un objectif d'intérêt commun de la Commission dans le domaine de la politique des transports de l'Union européenne, telle qu'analysée dans divers règlements et communications de l'Union européenne.

(68) L'acquisition d'équipement et la construction du quai III sont considérées comme constituant l'investissement initial en vertu des règles de l'Union en matière d'aides régionales pour ce qui est de l'application de l'article 107, paragraphe 3, point a), TFUE. Elles correspondent à […] (50) millions d'EUR et ont permis de créer directement ou indirectement environ 900 emplois à plein temps, qui demeureront pendant les 35 ans de la concession. Étant donné l'ampleur de l'investissement, tout montant d'aide potentiel reste bien en deçà de la limite maximale d'aide de 30 %, applicable dans la région de l'Attique jusque fin 2010, ou des montants d'aide maximums approuvés par la Commission dans des décisions concernant des infrastructures portuaires (51). Par conséquent, les mesures d'aide constituent les mesures nécessaires et raisonnables minimales pour soutenir un aussi grand projet d'infrastructure. La participation de PCT elle-même au projet reste dans les limites fixées en vertu des règles sur les aides régionales. En outre, toute aide potentielle serait compatible avec le marché intérieur au regard de l'article 107, paragraphe 3, point a), TFUE, pour les mêmes motifs que l'aide à PPA approuvée par la Commission dans l'affaire C 21/2009 (52).

(69) En particulier, l'aide peut être considérée comme nécessaire compte tenu du besoin de financement public pour le développement de l'infrastructure portuaire pendant la crise financière, conformément à la politique de l'Union dans ce domaine (53), et pour garantir la clarté, la flexibilité et la prévisibilité du système fiscal applicable à de telles concessions. En ce qui concerne la nécessité des mesures d'aide, elles soutiennent que les dispositions fiscales ont permis de garantir le respect des modalités relatives au financement de projets par le secteur privé et d'éviter la faillite de l'entreprise en raison de son incapacité à honorer ses emprunts et ses obligations potentielles. En l'absence de ces dispositions, les conditions de financement que PCT aurait pu obtenir auraient été matériellement plus coûteuses, ce qui aurait pu compromettre son offre ou l'exécution de la convention de concession (défaillance du marché). Dans la pratique, les dispositions fiscales étaient indispensables pour garantir l'accès du concessionnaire aux fonds privés nécessaires au financement (54). Enfin, l'octroi d'une subvention au lieu de ces mesures aurait constitué une incitation injustifiée et superflue étant donné la difficulté de calculer à l'avance les besoins de financement découlant d'une telle défaillance du marché.

(70) Par ailleurs, elles soutiennent que ces mesures ont clairement un caractère incitatif puisque le commencement et l'exécution de la convention de concession et de tous travaux d'investissement ont eu lieu après l'adoption des dispositions fiscales en cause. Étant donné la crise économique et le manque de crédit financier en Grèce et dans le monde en 2008/2009, PCT n'a été incitée à mettre en œuvre la concession qu'après l'adoption de la loi. Autrement, elle aurait renoncé à la concession au risque de perdre la lettre de garantie bancaire d'un montant de cinq millions d'EUR. Le caractère incitatif est également prouvé par le fait que PCT avait pris le risque de financer intégralement le projet.

(71) Elles ont également fait valoir que les estimations qu'elles ont fournies (55) montrent que les dispositions fiscales représentent un montant allant de […] millions d'EUR à […] millions d'EUR (56) pour toute la durée de la concession, soit de […] % à […] % du coût d'investissement total qui s'élève à […] millions d'EUR, un montant bien moins important que les montants d'aide approuvés par la Commission dans des affaires concernant des investissements portuaires.

(72) En outre, les autorités grecques et PCT allèguent que la quantification ex ante des avantages spécifiques n'était pas nécessaire pour leur approbation ou pour la mise en œuvre de l'investissement. À leur avis, cette approche ex ante aux fins de l'appréciation, en vertu de l'article 107 TFUE, de tout bénéfice présumé susceptible de résulter de n'importe laquelle des dispositions fiscales est justifiée au regard de la jurisprudence constante (57).

(73) Elles renvoient également à certaines décisions de la Commission (58) où cette dernière a approuvé des aides d'État non notifiées, après avoir constaté l'effet incitatif et le caractère nécessaire et proportionnel des aides en question, dans des affaires où l'aide n'avait pas été quantifiée ex ante et/ou ne pouvait pas être quantifiée même au moment de l'adoption de la décision définitive de la Commission. Par conséquent, le calcul (59) du bénéfice financier n'était pas nécessaire pour établir que les mesures en cause avaient un effet incitatif et étaient proportionnées.

(74) Enfin, elles ont indiqué qu'aucune des mesures en cause n'avait été appliquée dans la pratique.

5. ÉVALUATION DU CARACTÈRE D'AIDE D'ÉTAT DES MESURES

(75) Les aides d'État sont définies à l'article 107, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne comme les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions, dans la mesure où elles affectent les échanges entre les États membres. Par conséquent, pour établir que les mesures notifiées constituent une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE, toutes les conditions ci-dessous doivent être remplies. En particulier, la mesure doit: a) être accordée au moyen de ressources d'État, b) conférer un avantage économique à une entreprise, c) être sélective, d) fausser ou menacer de fausser la concurrence et affecter les échanges entre les États membres.

5.1. La notion d'entreprise

(76) Conformément à l'article 107, paragraphe 1, TFUE, les règles en matière d'aides d'État ne s'appliquent que lorsque le bénéficiaire d'une aide est une «entreprise». Selon une jurisprudence constante, une entreprise est une entité qui exerce une activité économique, indépendamment de son statut juridique et de son mode de financement (60). En outre, constitue une activité économique toute activité consistant à offrir des biens et/ou des services sur un marché donné (61).

(77) La Commission a déjà jugé que la construction et l'exploitation de certaines formes d'infrastructures peuvent être considérées comme une activité économique (62). En outre, conformément à la jurisprudence (63) constante, constitue une activité de nature économique la mise à disposition d'infrastructures à des tiers contre rémunération.

(78) Dans la mesure où PCT a amélioré le quai II existant, a construit le nouveau quai III et fournit tout l'éventail des services portuaires liés à l'activité du terminal à conteneurs, elle peut être considérée comme une entreprise aux fins des règles concernant les aides d'État. Par conséquent, PCT est soumise aux règles sur les aides d'État.

5.2. Ressources d'État

(79) Conformément à l'article 107, paragraphe 1, TFUE, une mesure d'aide d'État présumée doit être octroyée par un État membre ou au moyen de ressources d'État. La mesure a été décidée par l'État et est imputable à l'État. En permettant à PCT de jouir d'un traitement fiscal privilégié, l'État grec renonce à des ressources publiques qu'il aurait obtenues s'il n'avait pas mis en œuvre les mesures fiscales avantageuses présumées. Par conséquent, les mesures en cause entraînent une perte de ressources d'État et peuvent être considérées comme étant financées au moyen de ressources d'État.

5.3. Existence d'un avantage sélectif

(80) Selon une jurisprudence constante, afin d'apprécier si une mesure étatique constitue une aide d'État, il convient de déterminer si l'entreprise bénéficiaire reçoit un avantage économique qu'elle n'aurait pas obtenu dans des conditions normales de marché, c'est-à-dire sans l'intervention de l'État (64).

(81) Seul l'effet de la mesure sur l'entreprise est pertinent, et non la raison ni l'objectif de l'intervention de l'État (65). Pour évaluer l'existence ou non d'un avantage, il convient de comparer la situation financière de l'entreprise après l'introduction de la mesure avec sa situation financière si cette mesure n'avait pas été introduite. La notion d'aide ne recouvre pas seulement les prestations positives, mais aussi les interventions qui, sous des formes diverses, allègent les charges qui normalement grèvent le budget d'une entreprise et qui, par là, sans être des subventions au sens strict du mot, sont de même nature et ont des effets identiques (66). En ce qui concerne l'impôt, la Cour a clairement établi qu'une mesure par laquelle les autorités publiques accordent une exonération fiscale à une entreprise, la plaçant ainsi dans une position plus favorable que les autres contribuables, équivaut à une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE. De même, peut constituer une aide d'État une mesure accordant à certaines entreprises une réduction d'impôt ou un report du paiement de l'impôt normalement dû (67).

(82) Les mesures en cause consistent en des exonérations ou des reports de paiement d'impôts ou taxes que PCT aurait normalement dû payer en l'absence des dispositions concernées ou dans une différence de traitement qui permet à PCT de s'assurer de meilleurs flux de trésorerie durant les premières années de la phase de construction (voir ci-après la description d'un système normal d'impôts ou de systèmes de référence). Par conséquent, grâce à ces mesures, la situation économique de PCT est améliorée par rapport à la situation dans laquelle elle se trouverait sans les mesures. Ces mesures confèrent donc un avantage à PCT.

(83) L'existence d'un avantage peut être écartée lorsque l'entreprise concernée fournit des services d'intérêt économique général conformément aux critères établis par la jurisprudence Altmark (68) ou lorsque l'intervention de l'État a lieu dans les conditions normales du marché (69). Toutefois, ces deux hypothèses ne sont pas applicables en l'espèce.

(84) En ce qui concerne le «désavantage structurel» invoqué par le bénéficiaire et les autorités grecques, la Commission note tout d'abord que, selon la jurisprudence de la Cour, l'existence d'un désavantage structurel n'est pas pertinente pour exclure l'existence d'un avantage et donc d'une aide d'État (70). En outre, l'affaire Combus n'est en aucun cas applicable en l'espèce. Dans cette affaire, Combus avait effectivement un désavantage structurel par rapport aux concurrents du secteur privé et, dans ce cas précis, la mesure excluait en effet l'existence d'un avantage. Cela était dû au fait que la plupart des conducteurs de Combus avaient un statut de fonctionnaire et que les coûts de personnel étaient donc plus élevés qu'ils ne l'auraient été si les chauffeurs avaient été embauchés sur une base contractuelle, comme chez tous les autres exploitants de services d'autobus. Toutefois, PCT n'a pas de désavantage structurel par rapport à ses concurrents puisque le fait d'avoir décidé d'investir dans un grand projet d'infrastructures publiques n'est pas en soi un désavantage structurel mais la décision d'un investisseur privé prise par la société mère, Cosco, dans le cadre de son activité normale. Par conséquent, les conclusions de la jurisprudence Combus ne sont pas applicables en l'espèce.

(85) S'agissant en particulier de la mesure prévoyant l'exonération d'impôts, de cotisations et, le cas échéant, de droits en faveur de l'État ou de tiers sur les conventions conclues entre les créanciers, notamment sa société mère Cosco, des contrats de prêt en vertu desquelles sont transférés les droits et obligations découlant desdits contrats (71), la Commission estime que cette disposition équivaut à l'octroi d'un contrat d'assurance que l'État cède gracieusement aux créanciers de PCT. En substance, les créanciers de PCT, et en particulier Cosco, peuvent jouir d'une immunité quant au paiement de tout impôt, contribution ou droit en faveur de l'État ou de tiers que l'État peut décider d'imposer dans le futur, sans être tenus de verser la moindre compensation à l'État pour cette immunité. Par conséquent, grâce à cette mesure, Cosco se trouve dans une position plus avantageuse par rapport aux créanciers des autres investisseurs, puisqu'elle n'est pas tenue de verser de contrepartie à l'État pour l'immunité en question.

(86) Étant donné la nature de cette mesure qu'il est prévu de mettre en œuvre dans le cas où l'État adopte des règles généralement applicables en vue de l'imposition d'impôts indirects pour ce type d'opérations, il est prévu en substance une immunité fiscale en faveur des créanciers de PCT, en particulier Cosco, par rapport aux entreprises se trouvant dans la même situation juridique et factuelle que d'autres créanciers de sociétés qui réalisent des investissements. Si l'État adopte des règles généralement applicables imposant des impôts indirects sur le transfert par des sociétés d'obligations liées à des prêts, les créanciers de tous les autres investisseurs devront payer ces impôts indirects dans le cas de transfert de tels droits de prêt. Par contre, dans le cas de PCT, le transfert de droits éventuels découlant de prêts consentis pour le financement de son investissement entre ses créanciers et notamment Cosco ne sera pas soumis à cet impôt, sans que l'État ne soit indemnisé pour l'octroi de cette immunité. L'avantage en question est donc sélectif puisqu'il concerne uniquement les créanciers de PCT, en particulier Cosco, qui transfèrent des droits et/ou obligations découlant des prêts liés au financement de la convention de concession et de PCT.

(87) Pour relever du champ d'application de l'article 107, paragraphe 1, TFUE, une mesure d'État doit «favoriser certaines entreprises ou certaines productions» par rapport à d'autres entreprises qui, au regard du but poursuivi par le régime concerné, sont dans une situation juridique et factuelle comparable (72). Par conséquent, en principe, s'agissant de mesures fiscales, la Commission doit évaluer la sélectivité matérielle de la mesure en procédant à une analyse en trois étapes.

(88) Premièrement, il convient de déterminer le régime commun ou «normal» sur la base du système fiscal applicable («système de référence»). En second lieu, il y a lieu d'évaluer si une mesure donnée constitue une dérogation à ce système dans la mesure où elle introduit des différenciations entre opérateurs économiques se trouvant, au regard des objectifs intrinsèques du système, dans une situation factuelle et juridique comparable (73).

(89) Si une telle dérogation est constatée, c'est-à-dire si la mesure en cause est a priori sélective, il conviendra d'examiner, lors d'une troisième étape, si la mesure de dérogation découle de la nature ou de l'objectif général du système fiscal dans lequel elle s'inscrit et, donc, si elle est justifiée. Dans ce contexte, conformément à la jurisprudence de la Cour, l'État membre doit apporter la preuve que la différenciation découle directement des principes fondamentaux ou directeurs de ce système (74).

(90) Les autorités grecques et PCT ont exposé une argumentation approfondie afin de soutenir que, pour toutes les mesures fiscales, le système de référence correct est le système général applicable aux grands projets d'infrastructures publiques en Grèce, qui vise à faciliter le financement compte tenu des risques importants associés à ces projets, et qu'il ressort de l'arrêt Gibraltar (75) que l'introduction par un État membre d'une dérogation aux règles généralement applicables ne donne pas automatiquement lieu à une sélectivité et à un avantage.

(91) La Commission examinera d'abord si une telle argumentation peut être accueillie au regard de tous les éléments de l'analyse de la sélectivité, que sont le système de référence, l'objectif du système, l'appréciation de la situation juridique et factuelle comparable compte tenu de l'objectif en question et la justification à l'aune de cet objectif. Elle examinera ensuite le caractère sélectif de chaque mesure séparément.

i) En ce qui concerne le «système de référence» et son objectif

(92) Le système de référence constitue le cadre au regard duquel la sélectivité d'une mesure est appréciée. Il détermine les limites dans lesquelles il convient d'examiner si certaines entreprises tirent avantage d'une dérogation aux règles normales qui, ensemble, constituent ce système de référence, et si ces entreprises sont, de ce fait, traitées de manière plus avantageuse que celles soumises aux règles générales du système.

(93) Lors de l'établissement de ce cadre fiscal de référence, il convient d'en déterminer le champ d'application de façon cohérente afin d'éviter que des objectifs extérieurs au système ne soient utilisés comme fondement pour sa définition. Si le système de référence était défini en tenant compte de l'objectif de politique poursuivi par les États membres dans chacun des cas, qui est extrinsèque à la logique du système fiscal, toutes les mesures fiscales que l'État membre mettrait en œuvre afin d'encourager des secteurs, activités ou types d'entreprises donnés échapperaient dans la pratique à l'application de l'article 107, paragraphe 1, TFUE (76).

(94) En l'espèce, l'objectif consistant à faciliter les entreprises engagées dans de grands projets d'infrastructures en garantissant une sécurité juridique et des flux de trésorerie supplémentaires lors de la phase de construction, qu'invoquent les autorités grecques et PCT, constitue un objectif de politique qui est extérieur aux considérations fiscales et qui ne peut pas être utilisé aux fins de l'analyse de la sélectivité. Les caractéristiques des grands projets d'infrastructures publiques sont extrinsèques au système fiscal et ne sauraient être utilisées comme base pour déterminer le système de référence applicable. En tout état de cause, le fait que l'État grec adopte une loi spécifique à chaque fois qu'il souhaite autoriser un traitement fiscal particulier à une entreprise donnée ne peut être considéré comme un cadre général que l'administration applique sans distinction.

ii) La situation juridique et factuelle de PCT à la lumière de l'objectif de la mesure en cause

(95) Une fois le système de référence établi, l'étape suivante de l'analyse consiste à examiner si une mesure donnée introduit des différenciations entre entreprises par dérogation à ce système. Pour ce faire, il y a lieu de déterminer si la mesure est susceptible de favoriser certaines entreprises ou la production de certains biens par rapport à d'autres entreprises se trouvant dans une situation factuelle et juridique comparable, au regard de l'objectif inhérent au système de référence. Toutefois, à cet effet, il n'est pas possible d'invoquer des objectifs extrinsèques de politique afin d'analyser la différence de traitement réservée aux entreprises soumises à un régime fiscal donné.

(96) En ce qui concerne le caractère «horizontal» du système en cause qui s'applique à toutes les entreprises réalisant de grands projets d'infrastructures, il est de jurisprudence constante (77) que la circonstance que le nombre d'entreprises pouvant prétendre bénéficier d'une mesure soit très significatif, ou que ces entreprises appartiennent à des secteurs d'activité divers, ne saurait suffire à mettre en cause le caractère sélectif de cette mesure et, partant, à écarter sa qualification d'aide d'État (78). Par conséquent, le fait que les entreprises réalisant de grands projets d'infrastructures puissent bénéficier de plusieurs exonérations fiscales ne saurait suffire à exclure la nature sélective des mesures en question. Au contraire, les critères en vertu desquels ces entreprises peuvent profiter de ces exonérations impliquent peut-être de facto une sélectivité (79).

(97) Par conséquent, il convient en tout état de cause d'examiner la situation juridique et factuelle comparable de PCT au regard de l'objectif du système fiscal applicable pertinent et non pas sur la base d'objectifs de politique extrinsèques à ce système.

iii) Justification sur la base de la logique du régime fiscal

(98) Une mesure qui déroge au système de référence et qui est a priori sélective peut néanmoins être considérée comme non sélective si elle est justifiée par la nature ou l'objectif général de ce système. C'est le cas lorsqu'une mesure découle directement des principes fondamentaux ou directeurs intrinsèques du système de référence ou lorsqu'elle résulte de mécanismes inhérents au système nécessaires à son fonctionnement et à son efficacité (80). A contrario, il n'est pas possible d'invoquer des objectifs extrinsèques de politique qui ne sont pas inhérents au système (81). Par conséquent, des exonérations fiscales découlant d'un objectif sans lien avec le système fiscal dont elles font partie ne peuvent pas contrevenir aux exigences de l'article 107, paragraphe 1, TFUE.

(99) À cet égard, la Cour a statué que même si un objectif de politique constitue l'un des objectifs essentiels de l'Union, la nécessité de prendre en compte cet objectif ne justifie pas l'exclusion de mesures sélectives de la qualification d'aide d'État (82). La bonne réalisation des grands projets d'infrastructures et la sécurité juridique concernant la réalisation de ces projets ne peuvent être considérées comme un objectif inhérent au système fiscal. En outre, les autorités grecques et PCT n'ont pas démontré que cet objectif est conforme au principe d'égalité et de proportionnalité du système fiscal général, notamment à l'objectif du système consistant à générer des recettes. Ce dernier objectif est difficilement conciliable avec l'octroi d'exonérations fiscales (83). Ni les principales préoccupations fiscales des entreprises qui réalisent de grands projets d'infrastructures ne peuvent être considérées comme des objectifs justifiant la différence de traitement réservée à ces entreprises, en particulier à PCT.

(100) Par conséquent, si les mesures fiscales qui seront examinées ci-après sont sélectives, elles ne peuvent pas être considérées comme justifiées par l'objectif de politique publique qu'avancent les autorités grecques et le bénéficiaire.

5.3.1. Exonération de l'impôt sur le revenu grevant les intérêts courus jusqu'à la date de mise en service (84) du quai III (85)

Système de référence

(101) Conformément au système grec d'imposition des revenus, tous les bénéfices des sociétés anonymes et des sociétés de capitaux privés établies en Grèce, qui sont produits en Grèce ou à l'étranger, y compris sous la forme d'intérêts, sont en principe imposés (86) au taux applicable pour l'exercice concerné, tandis que le solde des bénéfices après impôt peut être distribué aux actionnaires, accumulé en tant que réserves ou incorporé au capital/transformé en fonds propres dans le cadre d'une augmentation de capital. Lorsque le montant des bénéfices après impôt est distribué aux actionnaires ou incorporé au capital ou transformé en fonds propres, il est à nouveau imposé au taux applicable pour l'exercice concerné (87).

(102) Par conséquent, le système de référence pour l'imposition des intérêts courus jusqu'à la date de mise en service du quai III est le système grec d'imposition des revenus, et plus précisément le système d'imposition des bénéfices des sociétés, y compris ceux résultant d'intérêts courus.

Dérogation au système de référence

(103) Les «intérêts courus» (88) font partie du revenu brut imposable de PCT et devaient normalement être soumis à imposition. Or, PCT est exonérée de l'impôt sur le revenu concernant les intérêts courus jusqu'à la date de mise en service du quai III (89), ce traitement constituant une dérogation au système de référence, et plus particulièrement à l'imposition des intérêts courus en vertu du code des impôts sur le revenu grec (ci-après le «CIRG»). PCT peut être considérée comme se trouvant dans une situation juridique et factuelle comparable à toutes les sociétés anonymes dont les bénéfices sont imposés sur la base du cadre généralement applicable. Par conséquent, il est possible d'en déduire qu'un avantage sélectif lui a été conféré.

(104) Selon les autorités grecques et PCT, l'article 99 du CIRG prévoit que le revenu exonéré d'impôt est soumis à l'impôt sur le revenu des sociétés au moment de sa distribution ou de sa capitalisation. Dans ce contexte, elles soutiennent que la disposition en cause permet uniquement le report de l'imposition de PCT, en ce sens où, lorsque PCT capitalisera ou distribuera ses bénéfices, elle sera soumise à l'impôt sur le revenu des sociétés pour tous ses bénéfices, ainsi qu'à une retenue d'impôt sur les dividendes des actionnaires.

(105) La Commission note que l'article 99, paragraphe 1, point a), troisième tiret, du CIRG indique qu'en ce qui concerne les sociétés exonérées de l'impôt sur le revenu en vertu d'une législation spécifique (en l'espèce, la disposition litigieuse), seuls les bénéfices capitalisés ou distribués sont imposables, après retenue de l'impôt sur le revenu des sociétés correspondant. Par conséquent, cela signifie qu'en vertu de cette disposition, PCT n'est pas tenue de payer d'impôt sur le revenu pour les intérêts courus jusqu'à ce que le revenu correspondant soit capitalisé ou distribué ou, au plus tard, jusqu'à la mise en service du quai III. Par conséquent, le report de l'imposition ne concerne que les bénéfices qui peuvent être distribués ou capitalisés. En raison de cette disposition, PCT peut utiliser les bénéfices qu'elle retire d'intérêts courus jusqu'à la mise en service du quai III pour constituer des réserves sans avoir à payer d'impôt sur le revenu des sociétés pour ces bénéfices. De surcroît, puisque, selon les autorités grecques, PCT n'est pas tenue au titre de la réglementation grecque de transformer les réserves en capital ou de distribuer des bénéfices, elle peut, en vertu de ladite disposition, bénéficier d'une exonération fiscale intégrale pour les bénéfices générés en Grèce ou à l'étranger et provenant d'intérêts courus (90). En tout état de cause, le report de l'imposition constitue un avantage sélectif pour PCT.

(106) Les autorités grecques et PCT soulignent que PCT devra conserver des dépôts de liquidités pour financer les investissements nécessaires durant la phase de construction et la période précédant la mise en service du quai III et que l'exonération fiscale en cause vise donc à faciliter ces investissements dans des infrastructures publiques. En ce sens, elles estiment que PCT se trouve dans une situation juridique et factuelle comparable à celle de toutes les entreprises qui réalisent des investissements importants dans la construction d'infrastructures publiques.

(107) Toutefois, le fait que la mesure est à la disposition de toutes les entreprises qui réalisent des investissements dans des infrastructures publiques ne signifie pas que la mesure n'est pas sélective. Au contraire, il est établi que seule une certaine catégorie d'entreprises, à savoir celles qui investissent dans des infrastructures publiques, peut bénéficier de cette mesure. Les autres entreprises qui n'opèrent pas sur ce secteur d'activité ne peuvent pas profiter de la même mesure. En outre, ainsi qu'il a été expliqué précédemment (91), l'objectif de politique qui consiste à faciliter des sociétés engagées dans de grands projets d'infrastructures pendant la phase de construction ne peut pas être considéré comme un objectif inhérent au système fiscal sur la base duquel il est possible de déterminer la situation juridique et factuelle comparable des sociétés.

Justification sur la base de la logique du système fiscal

(108) Les autorités grecques et PCT soulignent que l'exonération fiscale des intérêts courus repose directement sur une disposition générale du CIRG (92) qui inclut parmi certains types d'exonération de l'impôt sur le revenu les «intérêts exonérés en vertu d'une convention ratifiée par une loi». Elles soutiennent que, dans la mesure où le législateur grec utilise de façon cohérente cette exonération générale pour instaurer des exonérations fiscales s'appliquant spécifiquement à tous les grands projets d'infrastructures publiques réalisés en Grèce, la mesure en cause n'introduit pas une exonération fiscale spéciale. Au contraire, elle s'inscrit dans le régime commun qui repose sur le système fiscal général visant à faciliter et à soutenir la réalisation de grandes infrastructures publiques ou de grands projets d'investissement. Cette disposition a été appliquée de manière cohérente pour tous les projets d'infrastructures publiques afin de garantir que les entreprises qui s'engagent dans de tels projets ne soient pas l'objet d'une discrimination ou d'un «désavantage structurel».

(109) Il ressort de la jurisprudence des tribunaux de l'Union que le traitement des acteurs économiques sur une base discrétionnaire peut conférer à l'application individuelle d'une mesure générale la qualité de mesure sélective, notamment lorsque le pouvoir discrétionnaire s'exerce en dehors de la simple gestion des recettes fiscales selon des critères objectifs (93).

(110) Au regard de la jurisprudence précitée, il y a lieu de conclure que dans la pratique la disposition prétendument «générale» donne au législateur le pouvoir discrétionnaire absolu d'exonérer de l'impôt tout revenu après la négociation et la passation par l'État d'une convention de toute nature avec un contribuable quelconque. Par conséquent, dans la pratique, cette disposition «générale» permet d'appliquer des exonérations qui ne relèvent pas de la logique du système fiscal général mais de la logique du traitement favorable d'une entreprise donnée avec laquelle une convention peut à chaque fois être négociée et conclue. On ne saurait donc considérer que la disposition prétendument «générale» relève de la logique du système d'imposition des revenus.

(111) En ce qui concerne la justification de la mesure comme étant inhérente à l'objectif de politique publique consistant à faciliter les projets d'infrastructures publiques, la Commission estime que ces arguments ne sauraient être pris en considération dans l'évaluation de la notion d'aide.

(112) Par conséquent, la Commission conclut que la mesure constitue un avantage sélectif en faveur de PCT, qui est égal à l'impôt sur le revenu que PCT aurait normalement dû payer sur les intérêts courus jusqu'au début des travaux du quai III.

5.3.2. Remboursement du crédit de TVA indépendamment du degré d'achèvement de l'objet de la convention — «Bien d'investissement unique» — Remboursement de la TVA dans les 60 jours à compter de la demande; intérêts de retard (94)

Système de référence

(113) Selon le système de TVA grec, l'assujetti a le droit de déduire la TVA en amont qui est directement liée aux opérations imposables qu'il a effectuées (95) ou qui ne sont pas imposables mais donnent lieu à une exonération. La déduction est accordée pour la partie des biens et des services qui sont effectivement utilisés pour la réalisation des opérations soumises à l'impôt. Par ailleurs, le crédit de TVA qui résulte de la déduction de la TVA en amont de la TVA en aval sur une période fiscale donnée n'est pas remboursé mais est reporté sur la période fiscale suivante (96). Le remboursement est autorisé si la société n'est pas en mesure de compenser le crédit de TVA par la TVA en aval sur une période de trois ans, et à l'échéance de cette période (97).

(114) Le crédit de TVA peut être remboursé et ne pas être reporté sur la période fiscale suivante uniquement au titre des exceptions visées à l'article 34 du code de la TVA. L'une de ces exceptions concerne la TVA qui a été acquittée sur des «biens d'investissement», tels que définis dans le code de la TVA (98), à savoir «les biens corporels appartenant à l'entreprise et exploités par celle-ci de manière continue, ainsi que les bâtiments et autres types de constructions qui sont bâtis par l'entreprise assujettie à la taxe sur un terrain qui ne lui appartient pas mais dont elle a, en vertu d'une relation juridique quelconque, l'usage pour une période d'au moins neuf ans… Ne sont pas compris dans la valeur des biens d'investissement les coûts de réparation et d'entretien».

(115) Conformément à l'article 5 de l'arrêté ministériel no 1073/2004 (99), dans les cas exceptionnels qui sont prévus (100), le crédit de TVA peut être remboursé selon les modalités suivantes: a) pour la première demande de remboursement de TVA, dans les deux mois à compter de la date de la demande; b) pour les demandes suivantes de remboursement de TVA d'un montant supérieur à 6 000 EUR: i) remboursement de 90 % du montant dans un délai d'un mois à compter de la date de la demande et ii) remboursement des 10 % restants dans les deux mois à compter de la date de la demande; c) pour les demandes suivantes de remboursement de TVA d'un montant inférieur à 6 000 EUR, le montant total de la TVA est remboursé dans un délai d'un mois à compter de la date de la demande.

(116) Ainsi que les autorités grecques et PCT l'ont correctement souligné, s'agissant de la construction de biens immobiliers, le remboursement de la TVA s'effectue après le début des travaux de construction et à concurrence du montant correspondant aux travaux exécutés et facturés au cours de chaque période pour laquelle une demande de remboursement de TVA est déposée (101).

(117) En ce qui concerne en particulier les biens d'investissement, le droit de déduire la TVA est définitivement décidé au moment où les biens d'investissement sont mis en service. Par ailleurs, afin d'éviter les abus dans le mécanisme de remboursement de la TVA, si ledit bien n'a pas été mis en service dans les cinq ans à compter de la réalisation de l'investissement pour l'acquisition ou la construction d'un bien d'investissement, la TVA en amont qui a été déduite doit être remboursée à l'État, puisque l'on considère que le bien n'a pas été utilisé pour des opérations imposables (102).

(118) Enfin, conformément au cadre généralement applicable, le calcul des intérêts sur le remboursement de la taxe ou de montants indûment versés commence six mois après le premier jour du mois suivant la déclaration fiscale de l'assujetti (103). Néanmoins, les juridictions administratives grecques ont jugé que cette disposition n'était pas conforme au principe constitutionnel de l'égalité des contribuables (104). En conséquence, ladite disposition n'est pas appliquée au motif que l'intérêt doit être calculé à partir du jour où l'assujetti a formé un recours contre la décision de l'autorité fiscale excluant le remboursement du crédit de TVA réclamé (105).

(119) La Commission estime que ces dispositions constituent le système de référence pour le remboursement de la TVA en Grèce.

Dérogation au système de référence

— En ce qui concerne le remboursement du crédit de TVA indépendamment du degré d'achèvement de l'objet de la convention

(120) Conformément à l'article 2, paragraphe 3, de la loi no 3755/2009, PCT a droit au remboursement du crédit de TVA indépendamment du degré d'achèvement du projet de construction ou de ses structures ou parties. En outre, selon le même article, PCT ne perd pas le droit au remboursement de la TVA dans le cas où elle ne mettrait pas en service le bien d'investissement dans un délai de cinq ans à compter de la réalisation de la dépense correspondante, alors que ce devrait être le cas en vertu des règles généralement applicables.

(121) Les autorités grecques et PCT soutiennent qu'à partir du moment où toutes les entreprises ont droit au remboursement de la TVA une fois que la dépense en question a été réalisée et facturée, les dispositions qui concernent PCT ne lui confèrent aucun avantage supplémentaire puisque, en tout état de cause, PCT aurait eu droit au remboursement de la TVA après le début de travaux et pas seulement lorsque ces travaux auraient été achevés.

(122) Sur la base des informations et explications supplémentaires fournies, la Commission est parvenue à la conclusion qu'en effet PCT aurait eu en tout état de cause le droit de se faire rembourser la TVA après le début des travaux et à concurrence du montant correspondant aux factures émises. Toutefois, la décision concernant ce droit est définitivement prise après la mise en service du bien d'investissement. Étant donné que PCT a droit au remboursement de la TVA indépendamment de l'achèvement du projet d'investissement et qu'en même temps, elle ne perd pas ce droit si elle ne met pas en service le bien d'investissement dans un délai de cinq ans, ce qui devrait être le cas en vertu des règles normalement applicables, PCT bénéficie d'un avantage sélectif.

(123) Cet avantage consiste dans le remboursement de TVA que PCT a le droit de conserver si, cinq ans après la réalisation des dépenses liées à ce remboursement, le projet n'a pas commencé, alors que les autres entreprises devraient reverser à l'État grec la TVA remboursable dans le cas où le projet ne commence pas dans les cinq ans (à compter de la réalisation de la dépense en question). Il convient de rappeler qu'en vertu des règles généralement applicables, dans de tels cas, les opérations concernées (par cette dépense) ne doivent plus être considérées comme des opérations imposables (voir considérant 117 ci-dessus). Cela signifie que, dans des circonstances similaires, les autres entreprises ne devront normalement pas avoir le droit d'utiliser le crédit de TVA lié aux dépenses en question pour compenser la TVA due à une période ultérieure. Par conséquent, l'avantage que cette disposition confère à PCT est égal au montant total du remboursement de TVA que PCT est autorisée à conserver (en vertu de ladite disposition) si le projet n'a pas commencé cinq ans après la réalisation des dépenses correspondantes.

(124) Les autorités grecques et PCT font valoir que cette dérogation s'applique également aux entreprises de services publics, puisque ces dernières réalisent dans la plupart des cas des projets d'infrastructures dont la durée d'achèvement peut être plus longue que cette période de cinq ans généralement applicable. Selon elles, le même raisonnement est valable pour PCT, qui réalisait un grand projet d'infrastructure dont la durée d'achèvement pouvait excéder cinq ans. C'est aussi la raison pour laquelle cette disposition a été introduite dans toutes les autres conventions de concession concernant de grands projets d'infrastructures. Par conséquent, elles considèrent que cette dérogation aux règles généralement applicables ne constitue pas une exonération mais une application différente des règles dans des situations différentes qui ne sont pas comparables.

(125) La Commission estime que cette dérogation constitue un avantage sélectif puisqu'elle donne à PCT la latitude d'avoir accès au remboursement du crédit de TVA indépendamment du moment où le bien d'investissement sera mis en service, c'est-à-dire pour une période illimitée. De cette manière, même si PCT ne mettait jamais en service le bien d'investissement, son droit au remboursement du crédit de TVA ne serait jamais décidé ni réglé, ce qui signifie dans la pratique que, si elle n'achevait pas le projet, elle ne serait pas obligée de reverser le crédit de TVA qu'elle aurait reçu pendant la durée de la construction. Le fait que les entreprises de services publics puissent bénéficier du même avantage ne veut pas dire que cet avantage n'est pas sélectif. Les entreprises de services publics constituent une catégorie d'entreprises qui peuvent profiter de cette mesure. Par conséquent, la mesure est sélective.

— En ce qui concerne la définition du bien d'investissement

(126) L'article 2, paragraphe 3, de la loi no 3755/2009 prévoit qu'aux fins du code de la TVA, l'objet de construction de la convention de concession et toute fourniture de biens, travaux, services et ouvrages accessoires associée à la construction seront considérés comme un «bien d'investissement unique». Par conséquent, cette disposition indique qu'aux fins de la convention de concession, la notion de «bien d'investissement» figurant dans le code de la TVA inclut toutes les activités liées à l'objet de la convention de concession, c'est-à-dire non seulement les «biens corporels» (106) mais aussi toute fourniture de biens, travaux et services liés ou accessoires à l'objet de la convention de concession.

(127) Les autorités grecques et PCT soutiennent que, conformément aux articles 33 et 34 du code de la TVA relatifs au «bien d'investissement», la disposition en cause constitue simplement une clarification des règles généralement applicables visant à éviter l'application erronée des règles relatives au remboursement de crédit de TVA par les autorités fiscales, étant donné les particularités et les montants importants qui sont inhérents aux grands projets d'infrastructures. Selon elles, eu égard aux caractéristiques spécifiques de la convention de concession, l'objectif de la mesure en cause est de traiter chaque élément des coûts d'investissement comme une unité économique unique aux fins de la TVA. Dès lors que, du point de vue comptable, toutes les dépenses liées au projet d'investissement sont incorporées dans tous les cas au bien d'investissement, cette disposition ne fait que clarifier ce qui s'applique déjà. Étant donné que PCT s'est engagée à réaliser des investissements importants qui comprendront des actions, des étapes et des types de dépenses en biens et services distincts, si chacun de ces coûts était traité séparément, PCT serait traitée différemment aux fins du régime de TVA par rapport à toute autre entreprise réalisant un investissement afin d'exercer une activité économique.

(128) À l'appui de leur argumentation, les autorités grecques et PCT invoquent la jurisprudence INZO (107), selon laquelle les activités économiques au sens de la directive TVA «… peuvent consister en plusieurs actes consécutifs et activités préparatoires…» (108) qui permettent le remboursement de crédit de TVA concerné pendant la période de construction. Elles indiquent également que, selon le même raisonnement, la loi relative aux PPP a été amendée en 2011 (109) de sorte à prévoir que les PPP ont le droit de réclamer le remboursement du crédit de TVA chaque année lors du dépôt de la déclaration annuelle de TVA, sans être tenues de reporter le solde créditeur sur l'exercice suivant en vue de sa compensation.

(129) Enfin, elles allèguent que même si l'on considérait que l'investissement ne relevait pas du champ d'application de la définition du «bien d'investissement», PCT aurait le droit de réclamer le remboursement i) sur une base annuelle si elle pouvait prouver qu'elle n'était pas en mesure de compenser le crédit de TVA avec la TVA en aval sur une période de trois ans, et ii) au bout de trois ans.

(130) La Commission souligne que la disposition en cause comprend une définition précise de la notion de «bien d'investissement» qui est plus large pour PCT que pour les autres entreprises se trouvant dans la même situation juridique et factuelle. Dans la pratique, cette définition a pour conséquence que PCT a le droit de se faire rembourser le crédit de TVA pour tous les travaux, services et biens liés à l'objet de la convention, alors qu'en vertu des règles généralement applicables, cette possibilité ne devait concerner que les biens corporels et non pas les services, les travaux et les coûts de réparation et d'entretien. Puisque, selon les règles généralement applicables, PCT aurait droit au remboursement du crédit de TVA sur une base annuelle si elle prouvait qu'elle n'était pas en mesure de compenser le crédit de TVA avec la TVA en aval sur une période de trois ans ainsi qu'au bout de trois ans, la définition plus large du «bien d'investissement» aux fins de la convention de concession implique dans la pratique l'octroi à PCT de liquidités supplémentaires provenant du crédit de TVA qui lui serait normalement remboursé ultérieurement. Cela représente également une sécurité juridique qui garantit que les coûts de toute nature de PCT seront traités de la même manière, alors que ce ne serait pas le cas en vertu des règles généralement applicables (110).

(131) En effet, grâce à cette disposition, PCT peut obtenir le remboursement de la taxe non seulement pour des biens corporels, mais aussi pour des dépenses liées à des services, des travaux, des réparations et à l'entretien, tandis que les autres entreprises ne pourraient, s'agissant de telles dépenses, que compenser la TVA en amont avec la TVA en aval ou attendre trois ans pour obtenir un remboursement. Par conséquent, l'avantage dont bénéficie PCT grâce à la disposition en cause est égal aux intérêts produits par le remboursement de TVA pour toutes les dépenses sauf celles liées à des biens corporels (concernant le bien d'investissement), à compter du moment où le remboursement a été mis à la disposition de PCT jusqu'au moment où PCT aurait eu droit à un tel remboursement, c'est-à-dire trois ans plus tard ou jusqu'au moment où PCT aurait été en mesure de compenser son crédit de TVA (au titre des dépenses en question) avec la TVA en aval.

(132) Le fait que les autorités fiscales auraient probablement pu appliquer d'une manière différente les règles sur le remboursement du crédit de TVA en l'absence de cette définition démontre que cette définition confère à PCT un avantage sélectif qui ne s'applique pas à toutes les entreprises. En outre, le fait que la loi sur les PPP, qui s'applique principalement aux projets d'infrastructures, a été amendée de sorte à prévoir le droit des PPP de réclamer le remboursement du crédit de TVA chaque année et d'éviter le report du solde créditeur sur l'exercice suivant prouve également qu'en vertu des règles généralement applicables, toutes les dépenses liées à des projets d'infrastructures ne sont pas traitées comme un «bien d'investissement unique» aux fins de l'application des règles relatives au remboursement du crédit de TVA. La lettre du ministère de la marine marchande au ministère des finances (111) demandant à ce dernier d'adopter des dispositions particulières relatives au remboursement du crédit de TVA (112) pour PCT et le soumissionnaire retenu pour le port de Thessalonique prouve que les règles généralement applicables concernant le remboursement n'auraient pas été les mêmes. Enfin, le fait qu'après l'arrêté ministériel de 2013 il n'y a plus de différenciation quant aux règles de remboursement indépendamment de la définition du bien d'investissement prouve également que ladite définition constituait un avantage sélectif en faveur de PCT au moment de son octroi.

(133) Par ailleurs, la Commission souligne que la jurisprudence INZO précitée se réfère au droit de déduire la TVA pour des opérations soumises à cette taxe et liées à l'activité économique de l'assujetti, et non pas au droit à remboursement.

— En ce qui concerne le calcul des intérêts à compter du premier jour après l'expiration du délai de 60 jours

(134) La disposition en cause donne également le droit à PCT de facturer à l'État des intérêts sur le crédit de TVA, naissant automatiquement à l'expiration du délai de 60 jours, sans avoir à respecter les formalités et les délais fixés par le cadre généralement applicable en matière de remboursement de crédit de TVA, c'est-à-dire plus tôt que les autres entreprises et sans suivre la voie des juridictions administratives. Par conséquent, cela constitue un avantage sélectif supplémentaire en faveur de PCT.

(135) Cet avantage est constitué par les intérêts que PCT peut réclamer (au titre de la présente disposition) à l'État grec une fois expiré le délai de 60 jours à compter du dépôt de la déclaration fiscale correspondante (demandant le remboursement de la TVA), alors que les autres entreprises dans une situation similaire n'auront pas droit à des intérêts au même moment.

(136) Les autorités grecques souscrivent à l'argumentation avancée par PCT en se référant à la jurisprudence de l'Union sur la TVA (113), qui dispose que le remboursement d'un crédit de TVA constitue un remboursement de fonds du contribuable et non pas de ressources d'État. Elles soutiennent également que le délai de 60 jours découle du principe de neutralité et d'égalité qui se fonde sur la jurisprudence de l'Union en matière de TVA (114). Lorsque l'État tarde à rembourser le crédit de TVA pour une durée allant au-delà de ce qui a été établi comme un «délai raisonnable», il y a lieu de réclamer le paiement d'intérêts de retard de façon à indemniser le contribuable qui demande le remboursement. Par conséquent, ce paiement d'intérêts de retard sur le crédit de TVA ne porte pas sur des ressources d'État.

(137) La Commission estime que l'imputation d'intérêts en raison du remboursement tardif de la TVA implique le paiement de ressources d'État, pour ce qui est des intérêts supplémentaires que l'État devra verser à PCT au titre de cette disposition. Dans la pratique, du fait de cette disposition, l'État versera automatiquement des intérêts dès le lendemain de l'expiration de la période de 60 jours et non pas à partir de la date à laquelle PCT introduira un recours à cet effet, comme ce devrait être le cas en vertu des règles généralement applicables. Dans la mesure où seule PCT acquiert automatiquement ce droit et bien que cela ne soit généralement possible qu'après l'introduction d'un recours, la disposition procure un avantage sélectif à PCT.

(138) Les autorités grecques et PCT soutiennent que la disposition en cause garantit simplement que l'État n'obtiendra pas de profit financier au détriment de PCT. S'agissant de conventions de concession de ce type, un retard important dans le remboursement du crédit de TVA constituerait une dépense considérable et donc un désavantage structurel sérieux pour PCT. De surcroît, l'éventuel paiement de montants moins élevés au titre d'intérêts de retard à d'autres entreprises ne réduit pas le coût que PCT devrait normalement supporter dans le cadre de son activité. Par conséquent, PCT ne dispose d'aucun avantage concurrentiel et n'est pas traitée de manière différente par rapport aux autres entreprises.

(139) La Commission estime que PCT ne se trouve pas dans une situation différente de celle des autres entreprises justifiant une différence de traitement. Ainsi qu'il a déjà été indiqué, le fait que PCT réalise un investissement important ne constitue pas un argument en ce qui concerne la notion de sélectivité. Par ailleurs, le paiement automatique d'intérêts à PCT diminue les coûts normaux de l'entreprise et donne à PCT un avantage par rapport aux autres entreprises.

Justification sur la base de la logique du régime fiscal

(140) Les autorités grecques et PCT font valoir que, même s'il y avait un élément de sélectivité dans les dispositions relatives au remboursement du crédit de TVA, cet élément serait justifié par les principes fondamentaux ou directeurs inhérents au système de TVA, ainsi que l'ont confirmé les juridictions de l'Union et les tribunaux grecs.

(141) La Commission souligne qu'en l'espèce, les mesures qui favorisent PCT prouvent qu'un traitement plus avantageux a été réservé à PCT en ce qui concerne le remboursement de TVA par rapport aux autres entreprises qui réalisent des investissements et déduisent la TVA, et que l'on ne saurait considérer que cela est justifié par le principe de neutralité, et encore moins par le principe d'égalité, du système fiscal de la TVA.

(142) En particulier, en ce qui concerne le remboursement du crédit de TVA indépendamment du degré d'achèvement de l'objet de la convention, bien que l'on puisse éventuellement accepter une dérogation en raison de la période de construction probablement plus longue pour les projets les plus importants, la durée illimitée de cette dérogation ne peut être considérée comme respectant le principe d'égalité et de neutralité du système de TVA. Plus précisément, puisque PCT était tenue, en vertu des clauses de la convention de concession, d'achever le quai II avant le 30 avril 2014 et le quai III avant le 31 octobre 2015, cette flexibilité illimitée dans le temps ne peut pas expliquer dans quelle mesure la situation de PCT diffère de celle des autres entreprises qui réalisent des investissements et reçoivent un remboursement de crédit de TVA. À la lumière des principes du système de TVA en vertu desquels il convient de veiller à ce que les entreprises ne tirent pas un avantage injustifié du système de TVA en vigueur, le traitement particulier en cause ne saurait se justifier par la logique du système.

(143) En ce qui concerne la définition large de la notion de bien d'investissement, la Commission fait observer que la directive TVA permet aux États membres, d'une part, de décider si les entreprises se feront rembourser le crédit de TVA ou si elles le reporteront sur l'exercice suivant et, d'autre part, de choisir la manière dont elles définiront le «bien d'investissement» aux fins de la TVA. Par conséquent, l'État grec disposait du pouvoir discrétionnaire de déterminer les règles applicables en la matière et de préciser dans quels cas et sur quelle base une entreprise pourrait réclamer un remboursement. Toutefois, on ne saurait considérer que la définition large de la notion de bien d'investissement, qui a permis à PCT d'obtenir un remboursement plus facile et plus rapide du crédit de TVA, est justifiée par la logique du système fiscal, puisque cela serait contraire au principe d'égalité qui doit s'appliquer à toutes les entreprises qui réalisent des investissements et pas seulement à PCT.

(144) S'agissant de l'imputation d'intérêts après l'expiration du délai de 60 jours, la Commission estime que cette imputation ne peut pas non plus se justifier au regard de la logique du système grec de TVA. Le principe général de la neutralité du système de la TVA peut justifier l'imposition d'intérêts en cas de remboursement tardif de la TVA, afin d'obliger l'État à ne pas faire porter le poids du système de TVA par l'assujetti. Les dispositions réglementaires grecques en la matière ont été interprétées par les tribunaux grecs de sorte à garantir que tous les contribuables ne subiront pas les conséquences d'une éventuelle inaction de l'État. Cette interprétation a été faite indépendamment des sommes que l'État devait rembourser au contribuable. L'avantage que PCT tire de la disposition en cause, qui est censée exercer une pression sur l'État grec en cas de remboursement de la TVA en dehors des délais, ne peut donc pas être considéré comme justifié au regard des coûts élevés de son investissement.

(145) Par conséquent, la Commission estime que les mesures susmentionnées concernant les conditions de remboursement de la TVA impliquent un avantage sélectif en faveur de PCT.

5.3.3. Report de pertes sans limitation dans le temps — Impôt sur le revenu (article 2, paragraphe 5, de la loi no 3755/2009)

Système de référence

(146) Conformément au cadre généralement applicable (115), aux fins du calcul de l'impôt sur le revenu, les pertes subies sur un exercice au titre d'activités commerciales et d'activités de professions libérales peuvent être reportées sur une période maximale de cinq ans. Le CIRG ne prévoit aucune exception à cette règle.

Dérogation au système de référence

(147) Conformément à l'article 2, paragraphe 5, de la loi no 3755/2009, PCT peut reporter ses pertes sans aucune limitation dans le temps. Cette mesure confère un avantage sélectif manifeste à PCT puisqu'elle déroge à la règle généralement applicable, pour laquelle le CIRG ne prévoit aucune exception. Grâce à cette disposition, PCT pourra reporter ses pertes au moment le plus profitable, notamment lorsque l'équilibre entre le coût de son investissement et son revenu fiscal sera modifié, c'est-à-dire lorsqu'elle aura des bénéfices importants, afin d'éviter de payer des impôts qu'elle devrait normalement payer en l'absence de cette exception.

(148) Par conséquent, cette disposition procure à PCT un avantage qui est égal à la différence entre l'impôt sur le revenu effectivement payé par PCT et l'impôt sur les sociétés que PCT aurait versé si elle n'avait pas eu la possibilité de reporter ses pertes plus de cinq ans après le moment où ces pertes ont été enregistrées.

(149) Les autorités grecques et PCT allèguent également qu'en l'espèce, le droit de reporter les pertes pendant la durée de la concession a été jugé nécessaire en tant qu'application du principe du rapprochement des recettes et des dépenses. Selon les autorités grecques et PCT, il s'agit là d'un des principes fondamentaux du CIRG qui a été appliqué en tant que tel dans le système général dont l'article 2, paragraphe 5, fait partie et dont elles estiment qu'il devra être considéré comme le système de référence.

(150) En outre, elles soutiennent que lors de la construction et de l'exploitation d'infrastructures publiques, on observe un déséquilibre marqué entre la période initiale de construction et les étapes suivantes d'exploitation où l'infrastructure doit devenir rentable et couvrir ainsi les pertes initiales. Dès lors que les investissements initiaux nécessaires entraînent des pertes importantes sur une période de plus de cinq ans, qui ne peuvent être couvertes qu'à un stade ultérieur de la période de concession, la limitation de cinq ans priverait le concessionnaire du bénéfice que représente la règle relative au report des pertes fiscales. À cet égard, les entreprises engagées dans de grands projets d'infrastructures se trouvent dans une position différente par rapport aux entreprises ordinaires.

(151) La Commission estime que cette dérogation à la règle générale ne peut pas être considérée comme inhérente à la logique du système fiscal grec. Dans la mesure où la règle autorisant le report des pertes fiscales sur une période de cinq ans est générale et ne permet pas de différenciation, on ne saurait considérer que le report sans aucune limitation dans le temps est justifié pour les projets d'infrastructures publiques. La limitation de dix ans qui est actuellement applicable aux PPP renforce la conclusion selon laquelle la période illimitée prévue pour PCT constitue un avantage sélectif manifeste pour cette dernière. Enfin, la Commission estime que toutes les entreprises qui procèdent à des investissements dont la réalisation dure plusieurs années se trouvent dans la même situation juridique et factuelle que PCT et d'autres concessionnaires en Grèce, au regard des objectifs du code général des impôts sur le revenu. Dès lors que le système fiscal grec ne permet pas de différenciation en fonction de la durée des investissements, mais fixe la règle générale des cinq ans, PCT ne peut pas être considérée comme se différenciant des autres entreprises en ce qui concerne cette règle. Ainsi qu'il a été indiqué au considérant 107, une mesure applicable à toutes les entreprises engagées dans de grands projets d'infrastructures est sélective car elle concerne uniquement une catégorie limitée d'en