DÉCISION DE LA COMMISSION du 25 novembre 1992 relative à une procédure au titre de l'article 85 du traité CEE (IV/33.585 - Distribution des billets de transport ferroviaire par les agences de voyage) (Le texte en langue française est le seul faisant foi.) (92/568/CEE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté économique européenne,

vu le règlement no 17 du Conseil, du 6 février 1962, premier règlement d'application des articles 85 et 86 du traité (1), modifié en dernier lieu par l'acte d'adhésion de l'Espagne et du Portugal, et notamment ses articles 3 et 15,

vu la communication de griefs adressée à l'Union internationale des chemins de fer le 10 octobre 1991,

après avoir, conformément à l'article 19 paragraphe 1 du règlement no 17 et au règlement no 99/63/CEE de la Commission, du 25 juillet 1963, relatif aux auditions prévues à l'article 19 paragraphes 1 et 2 du règlement no 17 du Conseil (2), donné à l'association d'entreprises concernées l'occasion de faire connaître son point de vue au sujet des griefs retenus par la Commission,

après consultation du comité consultatif en matière d'ententes et de positions dominantes,

considérant ce qui suit:

I. LES FAITS

A. Objet de la procédure

(1) La présente procédure concerne les conditions définies par « l'Union Internationale des Chemins de Fer » (UIC) pour l'agrément des agences de voyages autorisées à délivrer des billets de transport de passagers par chemin de fer et les conditions dans lesquelles les agences agréées peuvent vendre les billets.

B. La commercialisation des billets internationaux de transport de passagers par chemin de fer

(2) En l'état actuel de la réglementation applicable au secteur des transports ferroviaires, les transports internationaux s'effectuent dans le cadre d'une coopération entre toutes les entreprises ferroviaires concernées par un transport.

(3) Dans ce cadre, le prix d'un billet international correspond, généralement, à la totalisation des tarifs des parcours nationaux.

Une compensation effectuée a posteriori entre les entreprises ferroviaires permet à chacune de recevoir la partie du prix du billet qui correspond à la prestation qu'elle a effectuée.

(4) Ces billets internationaux peuvent être commercialisés directement par les entreprises ferroviaires ou par des agences de voyages agréées. Le nombre d'agences agréées ainsi que le pourcentage de billets vendus par celles-ci par rapport au total des billets vendus diffèrent sensiblement selon les États. En 1990, la situation se présentait comme suit:

État Nombre d'agences agréées Pourcentage de billets vendus par les agences Allemagne 1 805 25 Belgique 211 0,5 (trafic intérieur) 53 (trafic international) Espagne 1 800 24 France 2 391 20 Grande-Bretagne: - trafic intérieur 1 983 7,5 (trafic intérieur) - trafic international 246 54 (trafic international) Grèce 140 25 Italie 1 710 8 Luxembourg 36 5,2 Pays-Bas 184 29

(5) L'évolution du nombre d'agences agréées diffère selon les entreprises ferroviaires. Certaines entreprises, comme la Deutsche Bundesbahn (DB), la Société nationale des chemins de fer belges (SNCB), les chemins de fer espagnols (RENFE), ont augmenté le nombre d'agences agréées au cours des dernières années, alors que d'autres entreprises telles les chemins de fer britanniques (BR) et français (SNCF) ont suivi une politique inverse.

(6) Lors de la procédure, les représentants de l'UIC ont déclaré que le nombre de voyages internationaux est d'environ 130 millions par an, pour un coût moyen de 50 écus par voyage, soit un chiffre d'affaires total d'environ 6,5 milliards d'écus.

C. La rémunération des distributeurs de billets

(7) La vente d'un billet de transport par une agence de voyages constitue une prestation de services qui donne lieu à rémunération.

(8) Cette rémunération prend la forme d'une commission calculée sur le montant total du prix du billet. Ainsi, lorsqu'une agence vend un billet pour un transport international réalisé par deux entreprises ferroviaires, elle reçoit une commission de la part des deux entreprises, déterminée proportionnellement à la recette qui revient à chacune.

(9) De même, lorsqu'une entreprise ferroviaire vend directement un billet international pour un transport qu'elle réalise avec une autre entreprise, elle reçoit une commission de la part de la seconde entreprise pour le compte de laquelle elle commercialise le billet.

Par contre, l'entreprise qui vend le billet « économise » la commission qu'elle verserait si ce billet était commercialisé par une agence de voyages.

D. L'Union internationale des chemins de fer (UIC)

(10) L'UIC est une association mondiale de sociétés ferroviaires. L'article 1 des statuts précise que son objet est:

a) « d'effectuer ou de faire effectuer toutes recherches et études en vue d'unifier et d'améliorer, au plan international, les conditions d'établissement et d'exploitation des chemins de fer;

b) d'assurer dans les conditions prévues aux présents Statuts, la représentation à l'extérieur des Réseaux pour l'examen des questions communes les concernant et la défense de leurs intérêts;

c) d'assurer la coordination et l'unité d'action des organisations internationales ayant adhéré à l'Accord spécial reproduit en annexe 1. Dans le cadre des présents Statuts, les organisations autres que l'UIC sont dénommées "Organisations participantes" ».

(11) Les principaux organes de l'UIC sont:

a) l'assemblée générale, qui décide notamment des modifications à apporter aux statuts, de l'admission ou de l'exclusion d'un membre, donne les orientations et prend les décisions nécessaires quant à l'activité de l'UIC sur la base des propositions du comité de gérance, . . .;

b) le comité de gérance, composé de 26 réseaux, y compris le réseau chargé de la présidence.

Il a notamment pour objet:

- « d'assurer la gestion de l'UIC et de prendre les décisions d'application générale;

- de désigner les Réseaux présidents des organismes d'études, les membres des commissions, comités techniques;

- d'arrêter le programme de travail des organismes d'études, de donner des directives pour assurer l'exécution, et de prendre toutes décisions utiles sur le vu des propositions et comptes rendus dont il est saisi par ces organismes. »

c) le secrétaire général, nommé par l'assemblée générale, qui exerce notamment les tâches suivantes: il rend compte de l'activité de l'UIC devant l'assemblée générale et le comité de gérance, présente au comité de gérance les comptes et projets de budget du secrétariat général, assure la diffusion des décisions de l'UIC et assume la responsabilité des relations publiques de l'UIC.

(12) L'UIC comporte également des organismes d'études, prévus à l'article 15 des statuts et qui sont:

1) des commissions constituées par le comité de gérance pour l'étude des principales catégories d'affaires intéressant les réseaux.

Ces commissions ont la faculté de créer, pour les assister dans leur tâche, des organes de travail qui sont:

- soit des groupes de travail pour l'examen d'un problème déterminé,

- soit les sous-commissions pour les questions présentant un certain caractère de continuité;

2) des comités techniques constitués par le comité de gérance et qui sont assimilés aux commissions;

3) des offices, bureaux et centres, qui sont constitués par l'assemblée générale en vue de poursuivre les tâches qui ne peuvent être assumées par les commissions;

4) des groupes ad hoc, de caractère permanent ou non, créés par le comité de gérance, en fonction des besoins.

(13) L'article 33 des statuts prévoit que les commissions et groupes ad hoc visés à l'article 15 se conforment aux directives des organismes supérieurs de l'UIC pour établir leur programme de travail à soumettre au comité de gérance.

Les modalités d'organisation et de fonctionnement des commissions et groupes ad hoc font l'objet d'un règlement particulier approuvé par le comité de gérance, sous l'intitulé « fiche C 1 ».

(14) L'article 1 de la « fiche C 1 » prévoit:

« Art. 1 - L'exécution des études, la réalisation des projets en commun et l'échange d'informations sont confiés, selon les différentes sphères de compétence, aux organismes suivants:

1) Huit Commissions

Commission Voyageurs

Commission Marchandises

Commission Finances

Commission Mouvement

Commission Matériel et Traction

Commission Recherche prospective et Économie

Commission Installations Fixes

Commission Informatique

2) Le Comité de Direction de l'Office de Recherche et d'Essais (ORE)

3) Le Bureau Central de Compensation de Bruxelles (BCC)

4) Les Groupes ad hoc, dont les Groupes Juridique, Documentation et Statistique, constitués dans le cadre de l'article 15 des Statuts. »

(15) Au terme de l'article 6 de la fiche C 1, les commissions disposent du pouvoir de décision pour les questions inscrites à leur programme de travail.

(16) Les commissions sont composées de représentants des réseaux, d'un grade situé immédiatement au-dessous des personnes assurant la direction générale.

(17) Les conclusions des études peuvent notamment prendre la forme de « fiches ». L'article 12 de la fiche C 1 précise à ce sujet que:

« Les conclusions d'une étude tendant à l'adoption d'une décision à caractère d'obligation, de recommandation ou d'indication doivent être rédigées dans une forme définitive pour constituer soit une "fiche" nouvelle, soit un modificatif à une fiche existante.

Les conclusions doivent préciser si les mesures obligatoires qu'elles prescrivent doivent être appliquées à l'ensemble des Réseaux de l'UIC ou seulement à certains d'entre eux. »

(18) Le droit de vote des réseaux membres des commissions est déterminé conformément aux dispositions de l'article 47 des statuts qui précise que « les Réseaux disposent d'une voix augmentée de 1/5 du nombre de voix qui leur sont attribuées en application de l'article 43, en poussant le calcul jusqu'à la première décimale. »

Toutefois, une décision obligatoire ne peut être prise par un organisme déterminé que si les deux tiers au moins de ses membres sont représentés et si la moitié au moins sont effectivement présents et participent au vote.

(*) Terminologie de « Réseaux » utilisée dans le sens « entreprise ferroviaire ».

(19) Les modalités de diffusion des procès-verbaux de réunions des commissions ou groupes d'études sont précisées à l'annexe 2 de la fiche C 1.

Dans tous les cas, les procès-verbaux de réunions sont diffusés aux membres de l'UIC par les soins du secrétariat général.

E. Les conditions d'agrément des agences de voyages

(20) La commission voyageurs de l'UIC a élaboré une fiche UIC « Agence de voyages » codifiée sous le numéro 130 en 1952 et actualisée ensuite à de nombreuses reprises. L'édition du 1er juillet 1979 est présentée comme la quatorzième édition, et celle-ci fut elle-même modifiée au moins onze fois jusqu'en 1990.

(21) La fiche 130 définit les relations générales entre les entreprises ferroviaires et les agences de voyages, et s'accompagne d'un contrat type d'agrément ainsi que d'un tableau des commissions accordées aux agences sur les prestations du trafic international. Les principales dispositions de cette fiche sont les suivantes:

(22) Les modalités de l'agrément

En vertu de l'article 1.a. de la fiche 130, « l'accréditation est accordée aux Agences par le principal Réseau de chemin de fer du pays où ces agences sont situées. Cette accréditation pour les coupons directs ou les coupons de sections intéressant un autre Réseau sera donnée avec l'accord de ce dernier. Des exceptions à ces règles peuvent cependant être prévues, notamment dans les accords de réciprocité conclus entre les divers réseaux ferroviaires. »

Les informations fournies par les entreprises révèlent que cette disposition est très largement suivie et que l'agrément d'agences de voyages par une entreprise ferroviaire hors de son pays n'est réalisé qu'à titre exceptionnel et généralement pour commercialiser des prestations très spécifiques.

Tel est le cas pour la SNCF qui a agréé une agence au Royaume-Uni pour vendre des billets spéciaux pour ses trains auto-couchettes.

De même la DSB (entreprise danoise) a agréé quelques agences seulement en Islande, aux États-Unis d'Amérique, en Australie et à Singapour.

Enfin, les Ferrovie dello Stato (Italie) ont agréé des agences hors d'Italie mais il s'agit uniquement d'agences de leur filiale CIT.

(23) Utilisation d'un contrat type

L'article 1.3 de la fiche 130 stipule à ce sujet:

« Dans les accords à conclure avec les agences, il est recommandé aux Réseaux de s'inspirer du contrat type faisant l'objet de l'annexe 1 à la présente fiche. »

Selon les informations communiquées par les réseaux, cette disposition est également très largement suivie par les entreprises ferroviaires qui reprennent intégralement le contrat type ou reprennent les principales dispositions dans leur propre contrat.

(24) Les conditions d'octroi des commissions aux agences

Celles-ci sont précisées à l'article 3 de la fiche 130

Article 3.1: « il est recommandé à chaque Réseau d'accorder aux agences une commission identique sur ses coupons de section et sa part des billets et coupons directs. Dans le cas où certains Réseaux laissant aux agences le soin d'imprimer leurs coupons désireraient marquer une différence entre les taux de commission des deux catégories de billets, afin de laisser aux agences une rémunération de leurs frais d'impression, il est désirable que la différence entre les taux accordés soit aussi réduite que possible. »

Article 3.2: « les Réseaux doivent accorder une commission sur leurs parts des billets et coupons directs et des coupons de section achetés par les Agences dans les gares et les bureaux officiels du Réseau qui les a accrédités, pour autant que le contrat liant lesdites agences à ce Réseau ne leur permet pas de les établir elles-mêmes.

Il est recommandé aux Réseaux d'allouer sur les billets achetés un taux de commission inférieur à celui qui est consenti pour les billets émis par les agences elles-mêmes, sauf dans les pays où l'émission de certaines catégories de billets n'est jamais confiée aux Agences et où ces catégories de billets bénéficient du taux normal prévu pour l'émission. »

Ces dispositions de tout l'article 3 sont présentées comme des « prescriptions d'ordre essentiel ». Les dispositions spécifiques de l'article 3.2 sont pour leur part signalées comme obligatoires pour les entreprises ferroviaires.

(25) Les informations fournies par les entreprises au cours de l'instruction révèlent que ces dispositions relatives aux conditions d'octroi des commissions sont très largement appliquées par les entreprises ferroviaires.

Concernant le taux de commission accordé sur les coupons de section et les coupons directs, les six entreprises ferroviaires interrogées à ce sujet ont répondu qu'elles accordent le même taux.

De même, on constate que onze des douze entreprises ferroviaires de la Communauté accordent effectivement un taux de commission inférieur pour les billets achetés par les agences, par rapport aux billets émis par les agences elles-mêmes. Seule la SNCB accorde un taux de commission identique dans les deux cas.

(26) La fixation des taux de commission

Pour les billets émis par les agences, les taux de commission accordés par les entreprises ferroviaires jusqu'au 31 décembre 1989 étaient les suivants:

- dix entreprises accordaient 9 %,

- une entreprise accordait 8,5 %,

- une entreprise accordait 8 %.

Ces taux étaient identiques pour les billets émis entre entreprises ferroviaires.

(27) Concernant la fixation de ces taux de commission, il convient de souligner que, en réponse à une demande de renseignements, le président du comité distribution de l'UIC a précisé à la Commission des Communautés européennes par lettre en date du 6 mars 1990 que « le Comité Distribution a proposé et obtenu que le taux de commission accordé aux agences soit porté à 10 % à partir du 1. 1. 1990. Exception: les chemins de fer italiens ont conservé l'ancien taux de 9 %, les Chemins de fer Tunisiens et la Compagnie maritime Transmediterranea 8 %. »

Le président du comité distribution de l'UIC précise également que « En attendant la réimpression de la fiche 130, les Réseaux (*) ont reçu la lettre dont copie ci-jointe. »

(28) La lettre susvisée a été adressée aux réseaux par le président du comité distribution de l'UIC en date du 24 janvier 1990.

Celle-ci précise notamment: « Suite aux décisions de la Commission Voyageurs de l'UIC du 25. 4. 1989 et du 26. 10. 1989, je vous prie de trouver en annexe à la présente un texte rectificatif de la fiche UIC 130 . . . l'annexe ci-jointe est à considérer comme une rectification provisoire de la fiche 130 en attendant sa réimpression par les soins de l'UIC. »

(29) Le texte rectificatif susvisé de la fiche 130 précise, en ce qui concerne les commissions:

« Les taux de commission alloués aux agences accréditées par un réseau étranger pour les prestations effectuées ou aux Réseaux étrangers pour les prestations émises par leurs gares sont repris à l'annexe 4. Ces taux de commission s'appliquent à toutes les prestations du trafic international couvertes par le TCV (tarif commun voyageurs) et ses annexes particulières ou spéciales ainsi qu'à toutes les prestations soumises à des directives ou accords assimilables à des annexes spéciales au TCV, pour autant que lesdits tarifs ne prévoient pas d'autres taux.

Pour les prestations "réservations" décomptées électroniquement selon la fiche 301.2, il est fait application du taux de commission unique que le Réseau attributeur octroie aux autres réseaux. Le taux de commission consenti aux autres réseaux et aux agences accréditées par un réseau étranger est en principe fixé uniformément à 10 %. Les réseaux qui accordent un taux de commission inférieur à 10 % ne reçoivent des autres réseaux que les taux correspondant à celui qu'ils accordent eux-mêmes aux autres réseaux (accord de réciprocité). Par accord bilatéral ou multilatéral, les réseaux peuvent accorder un taux de commission supérieur à celui prévu à l'annexe 4. Le réseau qui accrédite une agence pour la vente de prestations règle lui-même et en totalité la commission due à cette agence pour la vente desdites prestations. Il en est de même pour les prestations que les agences sont autorisées à se procurer aux guichets du chemin de fer, étant précisé que la commission réduite accordée dans ce cas est comprise dans celle octroyée par les autres réseaux au titre des ventes gares du réseau accréditeur. »

(30) L'annexe 4 précise pour chaque réseau le taux de commission accordé aux agences de voyages accréditées par un réseau étranger, ainsi que le taux accordé aux autres réseaux.

Tous les réseaux européens accordent un taux de 10 % sauf le réseau italien qui accorde un taux de 6 % pour les billets émis dans les gares et de 9 % pour les billets émis dans les agences.

Pour l'ensemble des réseaux, le taux de commission est accordé sous réserve de réciprocité de la part des autres réseaux.

(31) Les renseignements fournis par les réseaux à la Commission confirment que ceux-ci appliquent effectivement un taux de 10 % à l'exception des chemins de fer italiens.

(32) L'obligation d'établir et de vendre les titres de transport aux prix officiels indiqués dans les tarifs

L'article 4 du contrat type d'agrément des agences établi par l'UIC précise notamment en ce qui concerne les obligations de l'agence:

« L'agence est tenue d'établir et de vendre les titres aux prix officiels indiqués dans les tarifs et de s'abstenir de percevoir des frais de confection pour les titres de transport émis. »

(33) Des dispositions similaires sont reprises par les entreprises ferroviaires dans les contrats qu'elles utilisent.

Ainsi, le contrat utilisé par British Railways Board stipule à son article 2 (II): « L'agent ne peut vendre les titres de transport qu'au prix fixé par British Railways Board, et tout billet devra être daté lors de la vente. »

(34) Le contrat utilisé par la SNCB précise à son article 4.5 que « L'agence est tenue de faire assurer la vente des titres qui lui sont confiés selon les prescriptions de la SNCB et aux prix qui lui sont notifiés. »

(35) En ce qui concerne la SNCF, l'article 5 du contrat qu'elle utilise stipule que « les titres doivent être vendus aux prix fixés par le Chemin de Fer », et le cahier des clauses et conditions générales précise à son paragraphe 5 « les titres doivent être vendus aux prix fixés par le Chemin de Fer. Les factures établies à cette occasion doivent indiquer clairement les sommes perçues pour le compte de la SNCF. »

(36) Certaines entreprises ferroviaires complètent ces dispositions par des dispositions spécifiques relatives aux commissions accordées aux agences.

(37) Le contrat des chemins de fer britanniques précise ainsi à son article 3: « l'agent conservera la totalité de la commission attribuée par British Railways Board, et ne rétrocédera pas une partie ou la totalité de celle-ci à quiconque, au moyen de rabais ou par tout autre moyen. »

(38) De même, la Société nationale des chemins de fer grecs, dans un courrier en date du 3 avril 1990 adressé à la Commission, précise notamment: « Les agences de voyages agréées par les chemins de fer grecs ne peuvent pas céder à leurs clients une partie de leur commission, afin d'éviter des problèmes de concurrence déloyale vis-à-vis des chemins de fer. »

(39) Enfin, les chemins de fer danois, dans un courrier du 30 mai 1990 adressé à la Commission, précisent sur le même sujet, que les agences de voyages peuvent rétrocéder une partie de leur commission mais seulement à leurs succursales éventuelles.

(40) L'interdiction de favoriser les modes de transports concurrents

Les agences de voyages habilitées à vendre des billets de transport par chemin de fer sont généralement aussi agréées pour vendre des billets de transport par d'autres modes de transport: avion, autobus, bateau.

(41) L'article 4 du contrat type d'agrément établi par l'UIC précise à ce sujet: « L'agence est tenue de ne pas favoriser dans sa publicité, dans ses offres ainsi que dans ses conseils à la clientèle, le trafic des modes de transport concurrents par rapport au trafic ferroviaire et aux autres modes de transport visés à l'alinéa 1). » (L'alinéa 1 vise les autres modes de transport exploités soit par les réseaux eux-mêmes soit en collaboration avec eux.)

II. APPRÉCIATION JURIDIQUE

A. Applicabilité des règles de concurrence

(42) Selon les représentants de l'UIC, les règles de concurrence ne seraient pas applicables en l'espèce pour trois raisons principales:

- les agences agréées n'assument pas les risques liés à l'exécution du contrat de transport,

- les entreprises ferroviaires ne sont pas en situation de concurrence mais coopèrent pour offrir des services internationaux,

- les agences ne peuvent pas aller au-delà de la simple négociation et conclusion de contrats pour le compte des réseaux et rétrocéder une partie de leur commission.

(43) La question de l'applicabilité des règles de concurrence aux relations entre les agences de voyages et leurs commettants a été soulevée devant la Cour de justice des Communautés européennes dans l'affaire VVR/Sociale Dienst (3). Dans cette affaire, le gouvernement belge contestait l'applicabilité de l'article 85 du traité CEE en soutenant que les résolutions entre les agences de voyages et les voyagistes seraient celles existant entre un mandant et un mandataire, et que, dès lors, l'agent de voyages serait un organe auxiliaire du voyagiste.

(44) À ce sujet, la Cour de justice a précisé:

« Il est, au contraire, à observer qu'un agent de voyages du type visé par la juridiction nationale est à considérer comme un intermédiaire indépendant exerçant une activité de prestation de services autonome. En effet, d'une part, l'agent vend des voyages organisés par un nombre très élevé de tour-operators et, d'autre part, un tour-operator vend ses voyages à travers un nombre très élevé d'agents. Un tel agent de voyages ne saurait être qualifié, ainsi que le gouvernement belge le suggère, d'organe auxiliaire intégré dans l'entreprise de tel ou tel autre tour-operator. »

(45) Ce raisonnement est applicable au cas d'espèce puisque, d'une part, les agents vendent des prestations de transports, mais également des prestations hôtelières, touristiques, artistiques, etc. organisées et fournies par un nombre très élevé de transporteurs, voyagistes ou autres prestataires de services; d'autre part, chaque entreprise de transport, pour le cas présent chaque entreprise ferroviaire, vend ses services à travers un nombre très élevé de distributeurs, qu'il s'agisse d'agents ou d'autres entreprises ferroviaires.

(46) Les agents de voyages ne peuvent donc, dans le cas d'espèce, être qualifiés d'organes auxiliaires intégrés dans les entreprises ferroviaires. Les relations entre les entreprises ferroviaires et les agents sont en conséquence soumises aux dispositions de l'article 85 du traité CEE.

B. Règlement no 17

(47) Le 10 octobre 1991, la communication de griefs a été adressée à l'UIC, conformément aux règles de procédure édictées par le règlement no 17.

(48) Dans sa réponse écrite et orale à la communication de griefs, l'UIC a contesté l'applicabilité du règlement no 17. Selon l'UIC, dans le cadre de la présente affaire, les agences de voyages seraient des auxiliaires de transport et, en conséquence, le règlement de procédure applicable serait le règlement (CEE) no 1017/68 du Conseil, du 19 juillet 1968, portant application de règles de concurrence aux secteurs des transports par chemin de fer, par route et par voie navigable (4), modifié par l'acte d'adhésion de la Grèce.

(49) L'article 1er du règlement (CEE) no 1017/68 dispose en effet:

« Dans le domaine des transports par chemin de fer, par route et par voie navigable, les dispositions du présent règlement s'appliquent aux accords, décisions et pratiques concertées qui ont pour objet ou pour effet la fixation des prix et conditions de transport, la limitation ou le contrôle de l'offre de transport, la répartition des marchés de transport, l'application d'améliorations techniques ou la coopération technique, le financement ou l'acquisition en commun de matériel ou de fournitures de transport directement liés à la prestation de transport pour autant que cela soit nécessaire pour l'exploitation en commun d'un groupement d'entreprises de transport par route ou par voie navigable tel que défini à l'article 4, ainsi qu'aux positions dominantes sur le marché des transports. Ces dispositions s'appliquent également aux opérations des auxiliaires de transport qui ont le même objet ou les mêmes effets que ceux prévus ci-dessus. »

(50) L'argumentation de l'UIC ne peut toutefois être retenue pour trois raisons.

(51) Il convient tout d'abord de noter que l'inapplicabilité du règlement no 17 au secteur des transports a été posée par le règlement no 141 du Conseil, modifié en dernier lieu par le règlement (CEE) no 1002/67 (5), afin de prendre en compte les aspects spéciaux du secteur des transports (6),

(52) Le troisième considérant du règlement no 141 dispose à ce sujet: « considérant que les aspects spéciaux des transports ne justifient la non-application du règlement no 17 qu'à l'égard des accords, décisions et pratiques concertées qui concernant directement la prestation du service des transports ».

(53) Or, la décision de l'UIC faisant l'objet de la présente procédure concerne les conditions dans lesquelles les agences de voyages sont agréées pour commercialiser les titres de transport et les conditions de distribution de ces billets. Il est clair que cette activité ne concerne donc pas « directement » la prestation du service des transports.

(54) D'autre part, la Cour de justice a précisé dans son arrêt, dans l'affaire 311/85 précitée, relatif aux conditions dans lesquelles les agents de voyages peuvent vendre les voyages des voyagistes « qu'un agent de voyages du type visé par la juridiction nationale est à considérer comme un intermédiaire indépendant exerçant une activité de prestation de services autonome ».

Cette activité de prestation de services autonome ne concerne donc pas la prestation de transport, fournie exclusivement par le commettant.

(55) Le Conseil, dans sa directive 82/470/CEE, du 29 juin 1982, relative à des mesures destinées à favoriser l'exercice effectif de la liberté d'établissement et de la libre prestation des services pour les activités non salariées de certains auxiliaires des transports et des agents de voyages (groupe 718 CITI) ainsi que des entrepositaires (groupe 720 CITI) (7), a également distingué de façon nette les deux activités d'auxiliaire de transport et d'agent de voyages.

(56) Il résulte de l'article 2 de cette directive que l'activité d'auxiliaire de transport consiste notamment à « agir comme intermédiaire entre les entrepreneurs des divers modes de transports et les personnes qui expédient ou se font expédier des marchandises, ainsi qu'à effectuer diverses opérations annexes ».

(57) En vertu de l'article 3 de la directive, cette dénomination d'auxiliaire de transport regroupe notamment les activités de commissionnaire de transport et de courtier de fret en Belgique, France et Luxembourg, de Spediteur en Allemagne, de freight forwarder au Royaume-Uni.

(58) La dénomination d'agent de voyages, identique en Belgique, France et Luxembourg, recoupe la notion de travel agent en Irlande et au Royaume-Uni, et de Reisebuerounternehmer en Allemagne.

(59) Il convient donc de conclure que les activités d'agent de voyages et d'auxiliaire de transport ne peuvent être confondues et que l'activité des agents de voyages constitue une prestation de services indépendante qui relève du champ d'application du règlement no 17.

C. La notion d'association d'entreprises

(60) Les entreprises ferroviaires de la Communauté sont des entreprises publiques chargées de la fourniture et de la commercialisation de services de transports de voyageurs et de marchandises. Elles opèrent sur les différents marchés des transports en concurrence avec d'autres entreprises publiques ou privées.

Elles constituent donc des entreprises au sens de l'article 85 du traité CEE.

(61) Ces entreprises ont constitué « l'Union Internationale des Chemins de Fer » (UIC), qui est une association dotée de la personnalité juridique et qui permet aux entreprises ferroviaires de coopérer dans les domaines techniques et commerciaux.

L'UIC constitue donc une association d'entreprises au sens de l'article 85 du traité CEE.

D. La notion de décision d'association

(62) Lors de la procédure, l'UIC a fait valoir que la fiche 130 ne constitue qu'une recommandation qui n'empêche pas les entreprises ferroviaires d'agréer des agences en dehors de leur territoire. Selon l'UIC, une telle recommandation ne constituerait pas une décision d'association au sens de l'article 85 du traité CEE.

(63) Il convient à cet égard de noter que les dispositions de la fiche 130 ont été définies par les organes de travail de l'UIC et adoptées par la commission voyageurs, avant diffusion aux réseaux membres.

(64) Quant au taux de commission accordé aux agences, le président du comité distribution de l'UIC a déclaré que « le Comité Distribution a proposé et obtenu que le taux de commission accordé aux agences soit porté à 10 % à partir du 1/1/1990 . . . »

Cette modification a été portée à la connaissance des réseaux membres de l'UIC, par courrier du président du comité distribution de l'UIC en date du 24 janvier 1990.

(65) La fiche 130 comporte des prescriptions rédigées en des termes impératifs. Tel est le cas du paragraphe 1.1 qui précise que « l'accréditation est accordée aux agences par le principal réseau du pays où ces agences sont situées. »

(66) Il y a lieu de tenir compte du fait que la plus grande partie des dispositions de la fiche considérée ne sont pas présentées comme obligatoires pour les réseaux.

(67) Néanmoins, la Cour de justice a précisé dans son arrêt IAZ/Commission (8) « qu'une recommandation d'une association d'entreprises, même dépourvue d'effet obligatoire, n'échappe pas à l'emprise de l'article 85 paragraphe 1, lorsque l'acceptation de la recommandation par les entreprises destinataires exerce une influence sensible sur le jeu de la concurrence sur le marché en cause. »

(68) Or, les informations fournies par les réseaux en ce qui concerne les conditions dans lesquelles ils décident d'agréer les agences de voyages révèlent que les dispositions contenues dans la fiche 130 sont très largement acceptées et appliquées par les réseaux.

Ainsi, concernant les taux de commission, il a été constaté que, dans la Communauté, seul le réseau italien octroie un taux différent des autres réseaux.

(69) Il convient donc de conclure que la fiche 130 consacre l'expression fidèle de la volonté de l'UIC de coordonner le comportement de ses membres conformément à ses statuts et que, conformément à la jurisprudence de la Cour de justice (9), elle constitue une décision d'association au sens de l'article 85 du traité CEE.

E. Les restrictions de concurrence

(70) La maîtrise de l'agrément des agences de voyages par chaque entreprise ferroviaire nationale

En vertu des conditions d'agrément arrêtées par l'UIC, une agence ne peut être agréée que par le réseau du pays dans lequel elle se trouve.

Or, la délivrance des billets de transport constitue une prestation de services distincte de l'activité de transport qui est effectuée contre rémunération par les réseaux et les agences de voyages.

La commission versée par un réseau pour la vente d'un billet de transport est identique que la vente soit effectuée par une agence ou un autre réseau, qui intervient dans ce cas comme distributeur de billet.

Une concurrence existe donc entre les agences, et entre les agences et les réseaux pour la délivrance des billets.

(71) Les usagers tirent des avantages de la présence d'agences de voyages habilitées à vendre des billets de chemins de fer.

La multiplication des lieux de vente des titres de transport permet en effet aux usagers d'acquérir ceux-ci en limitant les déplacements.

D'autre part, les agences peuvent fournir d'autres services, notamment en matière d'hébergement, permettant aux usagers d'organiser leur séjour de façon globale.

Enfin, les usagers tirent éventuellement un avantage financier de la présence de ces agences de voyages.

(72) Or, la position arrêtée au sein de l'UIC, selon laquelle l'agrément ne peut être donné que par le réseau du pays où se trouve l'agence, a pour effet de limiter le nombre d'agences agréées, et donc de limiter la concurrence entre créneaux de vente des billets au détriment des usagers.

(73) Lors de la procédure, les représentants de l'UIC ont déclaré que la maîtrise de l'agrément des agences par chaque réseau national serait nécessaire dans le cadre du fonctionnement actuel des transports ferroviaires internationaux.

En effet, chaque réseau est responsable des agences qu'il accrédite sur son territoire, sur le plan comptable, pour la formation des agents ou pour la surveillance générale des agences.

Le système mis en place par l'UIC serait ainsi un système de mandat général et mutuel entre réseaux, indispensable au fonctionnement du marché considéré.

(74) Cet argument ne peut être retenu. Les représentants de l'UIC ont en effet eux-mêmes reconnu lors de la procédure que certaines entreprises ferroviaires accréditent déjà directement, en nombre limité, des agences en dehors de leur territoire national. Le contrôle de l'accréditation des agences par chaque réseau national ne peut donc être considéré comme un moyen indispensable pour les entreprises concernées de pénétrer le marché en question.

(75) Il convient donc de conclure que la disposition de la fiche 130 relative au contrôle de l'agrément des agences de voyages par chaque réseau dans son territoire a pour objet et pour effet de restreindre la concurrence sur le marché de la distribution des billets de transport par chemin de fer.

(76) La définition des conditions d'octroi des commissions

En vertu des dispositions de l'article 3 de la fiche 130, il est recommandé à chaque réseau:

- d'accorder une commission identique sur ses coupons de sections et sur sa part des coupons directs,

- d'allouer sur les billets achetés dans les gares par les agences, un taux de commission inférieur à celui consenti pour les billets émis par les agences elles-mêmes.

Par ailleurs, lorsque les agences achètent les billets dans les gares, les réseaux ne doivent accorder une commission que si le contrat ne permet pas à l'agence d'établir elle-même les billets.

(77) L'instruction de l'affaire a révélé que ces dispositions sont largement appliquées par les entreprises ferroviaires.

(78) En l'absence de telles dispositions, les agences pourraient négocier individuellement avec chaque entreprise ferroviaire les conditions d'octroi des commissions, et obtenir éventuellement des conditions plus avantageuses.

(79) Par ailleurs, même en l'absence de négociations individuelles entre l'entreprise ferroviaire et chacune des agences de voyages, les conditions d'octroi des commissions arrêtées par chaque entreprise ferroviaire pourraient être également plus avantageuses pour les distributeurs, en l'absence de conditions uniformes fixées par l'UIC.

(80) Dans les deux cas, les conditions plus avantageuses obtenues par certaines agences leur permettraient d'être en position concurrentielle plus favorable vis-à-vis des autres agences ainsi que vis-à-vis de l'entreprise ferroviaire intervenant comme distributeur des billets. Les agences pourraient alors faire bénéficier les usagers des avantages obtenus.

(81) Les dispositions susvisées de la fiche 130 qui visent à uniformiser les conditions d'octroi des commissions ont donc pour objet et pour effet de restreindre la concurrence entre les distributeurs de billets.

(82) La définition d'un taux de commission uniforme

Il est établi que la modification du taux de commission accordée aux agences à partir du 1er janvier 1990 fait suite à une décision arrêtée au sein de l'UIC en 1989.

Depuis cette date, toutes les entreprises ferroviaires de la Communauté octroient le même taux de 10 %, à l'exception des chemins de fer italiens qui accordent 9 %.

(83) La définition d'un taux de commission uniforme pour la rémunération des agences empêche les agences de négocier un taux éventuellement plus intéressant et d'obtenir ainsi un avantage concurrentiel par rapport aux autres agences et à l'entreprise ferroviaire nationale.

L'agence qui reçoit une commission plus élevée peut en effet être en mesure d'offrir des services supplémentaires ou de meilleures qualités et de concurrencer ainsi les autres distributeurs de billets au profit de l'usager.

(84) La définition d'un taux de commission uniforme au sein de l'UIC a donc pour objet et pour effet de restreindre sensiblement la concurrence sur le marché de la distribution des billets de chemin de fer.

(85) Lors de la procédure, l'UIC a précisé que la convention relative aux transports internationaux ferroviaires (Cotif) du 9 mai 1980, qui s'applique en matière de transports ferroviaires, ne permet pas aux agences de rétrocéder une partie de leur commission à leurs clients et que, en conséquence, la définition d'un taux de commission uniforme ne restreint pas la concurrence.

(86) Convention conclue entre États, dont les douze États membres de la Communauté, la Cotif vise à établir un régime de droit uniforme applicable aux transports des voyageurs, des bagages et des marchandises en trafic international direct entre les États membres empruntant des lignes ferroviaires, ainsi que de faciliter l'exécution et le développement de ce régime.

Elle comporte deux appendices qui font partie intégrante de la convention, dont l'appendice A qui fixe des « règles uniformes concernant le contrat de transport international ferroviaire des voyageurs et des bagages » (CIV).

(87) L'article 5 de la CIV dispose:

« § 1 Les tarifs internationaux doivent contenir toutes les conditions spéciales applicables au transport, notamment les éléments nécessaires au calcul au prix de transport et des frais accessoires et, le cas échéant, les conditions de conversion des monnaies.

Les conditions des tarifs internationaux ne peuvent déroger aux règles uniformes que si celles-ci le prévoient expressément.

§ 2 Les tarifs internationaux doivent être appliqués à tous aux mêmes conditions. »

(88) Dans le cas de la présente affaire, l'UIC s'appuie sur les dispositions du paragraphe 2 de l'article 5 de la CIV pour préciser que les agences ne peuvent pas rétrocéder une partie de leur commission aux usagers.

(89) Cette interprétation ne peut être retenue. En effet, l'article 5 de la CIV s'applique exclusivement aux tarifs des prestations de transport.

Or, la commission que perçoit l'agence de voyages constitue une rémunération des services rendus par l'agence pour la vente de chaque titre de transport. La commission ne fait donc pas partie du tarif de vente de la prestation de transport qui est rendue par les entreprises ferroviaires et ne rentre pas dans le champ d'application de l'article 5 de la CIV.

(90) En tout état de cause, il convient de noter que l'applicabilité des règles de concurrence du traité CEE au cas d'espèce est affirmée à l'article 62 de la CIV qui stipule: « les dispositions des Règles uniformes ne peuvent prévaloir contre celles que certains États sont amenés à prendre dans le trafic entre eux, en application de certains Traités tels que les Traités relatifs à la Communauté européenne du charbon et de l'acier et à la Communauté économique européenne. »

(91) L'obligation pour les agences de vendre les titres de transport aux prix indiqués par les réseaux

En vertu de l'article 4 du contrat type d'agrément établi par l'UIC, « les agences sont tenues d'établir et de vendre les titres aux prix officiels indiqués dans les tarifs. » Les entreprises ferroviaires limitent en conséquence leur liberté de décider de rétrocéder tout ou partie de leur commission à leurs clients.

(92) En conséquence, une telle décision définie de façon horizontale limite nécessairement la liberté de chaque entreprise ferroviaire de négocier les conditions de ses accords avec les agences de voyages et peut ainsi restreindre le comportement concurrentiel des entreprises en cause.

(93) Contrairement à la position exprimée par l'UIC lors de la procédure, les dispositions de la Cotif ne peuvent, pour les raisons déjà exposées aux considérants 89 et 90 ci-dessus, justifier un comportement contraire à l'article 85 paragraphe 1.

(94) L'interdiction faite aux agences de favoriser dans leurs offres ou conseils à la clientèle des modes de transports concurrents

Les agences de voyages offrent généralement à la vente des titres de transport pour plusieurs modes de transport qui se trouvent en situation de concurrence.

Pour un trajet déterminé, un mode de transport concurrent du chemin de fer peut être en position d'offrir un meilleur service en terme de qualité ou de prix.

Or, en pareille occasion, cette pratique vise à interdire aux agences de voyages de recommander aux usagers l'utilisation de ce mode de transport plus intéressant.

(95) Une telle disposition a donc pour objet et pour effet de restreindre la concurrence entre les différents modes de transport.

(96) Lors de la procédure, l'UIC a précisé que cette clause a été incorporée à la fiche 130 dans les années cinquante et qu'elle est tombée en désuétude.

(97) Il est toutefois à noter à cet égard que la fiche 130 a été modifiée trente-cinq fois depuis 1952 et que la disposition en cause n'a jamais été écartée.

(98) De plus, conformément à la jurisprudence de la Cour de justice, aux fins de l'application de l'article 85 paragraphe 1, la prise en considération des effets concrets d'un accord ou d'une décision d'association est superflue, dès lors que ceux-ci ont pour objet de restreindre, fausser ou éliminer le jeu de la concurrence (10).

(99) Il convient donc de conclure que l'interdiction faite aux agences de favoriser dans leurs offres ou conseils à la clientèle des modes de transport concurrents contrevient aux dispositions de l'article 85 paragraphe 1 du traité CEE.

F. L'affectation du commerce entre États membres

(100) Les dispositions susvisées qui portent atteinte à la concurrence sont en outre susceptibles d'affecter le commerce entre États membres à plusieurs égards. Premièrement, les agents de voyages opérant dans un État membre peuvent vendre des voyages organisés utilisant le chemin de fer, mis au point par des voyagistes établis dans d'autres États membres. Deuxièmement, ces mêmes agents peuvent vendre des billets à des clients résidant dans d'autres États membres. Troisièmement, les voyages en question s'effectuent dans beaucoup de cas vers d'autres États membres.

G. Article 85 paragraphe 3

(101) L'UIC n'a jamais notifié la fiche 130 à la Commission pour demander le bénéfice des dispositions de l'article 85 paragraphe 3. Aucune décision ne peut donc être prise prévoyant une exemption en vertu de l'article susvisé.

(102) Dans sa réponse à la communication de griefs, l'UIC a toutefois indiqué que, selon elle, les conditions d'exemption seraient réunies pour trois griefs:

- la maîtrise de l'agrément des agences par chaque entreprise ferroviaire nationale,

- la définition des conditions d'octroi des commissions,

- la définition d'un taux de commission uniforme.

L'UIC fonde sa demande sur la base de l'article 5 du règlement (CEE) no 1017/68.

(103) Cette base juridique ne pourrait être retenue pour les raisons exposées aux considérants 49 à 58. Une exemption ne pourrait être octroyée, si les conditions étaient réunies, qu'en application des dispositions de l'article 85 paragraphe 3.

(104) Or, il n'est pas démontré pour les trois griefs susvisés que ceux-ci contribuent à améliorer la distribution des billets et que les utilisateurs en retirent une partie équitable du profit.

Il peut, au contraire, être notamment constaté que ces pratiques interdisent aux usagers de recevoir une partie de la commission concédée aux agences.

(105) Il n'est pas non plus démontré que les pratiques en cause soient indispensables pour atteindre l'objectif annoncé d'amélioration de la distribution.

(106) Il peut enfin être constaté que les pratiques en cause donnent aux entreprises ferroviaires la possibilité d'éliminer la concurrence, notamment en matière tarifaire, entre les agences de voyages pour la vente des titres de transport.

(107) En conséquence, même si la fiche 130 avait fait l'objet d'une notification elle n'aurait pas pu être exemptée en application de l'article 85 paragraphe 3.

H. Article 15 paragraphe 2 du règlement no 17

(108) En vertu de l'article 15 paragraphe 2 du règlement no 17, la Commission peut infliger aux entreprises et associations d'entreprises des amendes de 1 000 à 1 000 000 d'écus, ce dernier montant pouvant être porté à 10 % du chiffre d'affaires réalisé au cours de l'exercice social précédent par chacune des entreprises ayant participé à l'infraction, lorsque de propos délibéré ou par négligence, elles commettent une infraction à l'article 85 paragraphe 1 du traité. Le montant de l'amende doit être déterminé en tenant compte de la gravité et de la durée de l'infraction. La Commission estime que, dans le cas présent, il est justifié d'infliger une amende à l'UIC.

(109) Pour déterminer le montant de l'amende, la Commission considère que l'infraction en cause revêt une gravité certaine car elle a pour objet et pour effet d'éliminer la concurrence entre tous les distributeurs de billets. De plus, cette infraction a été commise sur une longue période puisque la fiche a été élaborée dès 1952.

(110) Lors de la procédure, l'UIC a déclaré qu'elle avait agi de bonne foi en considérant que le règlement de procédure applicable au cas d'espèce était le règlement (CEE) no 1017/68 et que, en conséquence, une notification de la décision d'association n'était pas indispensable pour bénéficier d'une exemption. L'UIC considérait par ailleurs que les conditions étaient réunies pour obtenir le bénéfice d'une telle exemption.

(111) Il covient de noter à ce sujet que la Cour de justice, dès 1987 (11), a affirmé clairement le caractère illégal d'un accord horizontal ou d'une décision horizontale d'association telle que celle faisant l'objet de la présente procédure, qui vise à interdire collectivement la rétrocession d'une partie de la commission. Dès 1987, l'UIC ne pouvait donc ignorer que les dispositions de la fiche 130 violaient ou, pour le moins, étaient susceptibles de violer les règles de concurrence.

Or, il est constant que, entre 1987 et la date d'envoi de la communication de griefs, l'UIC n'a entrepris aucun travail pour mettre la fiche 130 en conformité avec le droit communautaire.

(112) Il convient toutefois de prendre aussi en considération l'intention manifestée par l'UIC, après réception de la communication de griefs, de modifier la fiche 130 en cause pour se conformer au droit communautaire.

I. Article 3 du règlement no 17

(113) L'UIC a déjà fait part de sa volonté de mettre en conformité avec le droit communautaire de la concurrence les textes faisant l'objet de la présente procédure.

(114) Compte tenu de la gravité des infractions, la Commission considère toutefois nécessaire d'affirmer dans le cadre de la présente décision, l'obligation de mettre fin aux infractions constatées,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

l'Union internationale des chemins de fer (UIC) a enfreint les dispositions de l'article 85 paragraphe 1 du traité CEE en adoptant et diffusant une fiche UIC relative aux relations entre entreprises ferroviaires et agences de voyages (fiche 130) prévoyant:

- la maîtrise de l'agrément des agences par chaque entreprise ferroviaire nationale,

- la fixation commune de conditions d'octroi des commissions,

- la fixation d'un taux de commission uniforme,

- l'obligation pour les agences d'établir et de vendre les billets aux prix officiels indiqués dans les tarifs,

- l'interdiction faite aux agences de favoriser, dans leurs offres ou conseils à la clientèle, des modes de transport concurrents.

Article 2

L'Union internationale des chemins de fer est tenue de mettre fin aux infractions constatées à l'article 1er dans un délai de douze mois à compter de la date de notification de la présente décision.

Article 3

Pour les infractions constatées à l'article 1er une amende de un million (1 000 000) d'écus est infligée à l'Union internationale des chemins de fer.

L'amende doit être payée dans un délai de trois mois à compter de la date de notification de la présente décision au compte no 310-0933000-43 auprès de la Banque Bruxelles Lambert, agence européenne, rond-point Schuman 5, B-1040 Bruxelles.

Le montant de cette amende porte intérêt de plein droit à compter de l'expiration du délai précité, au taux appliqué par le Fonds européen de coopération monétaire à ses opérations en écus le premier jour ouvrable du mois au cours duquel la présente décision a été adoptée, majoré de trois points et demi, soit 13,75 %.

Si le paiement est effectué dans la monnaie nationale de l'État membre où est établie la banque désignée pour le paiement, le taux de change applicable est celui en vigueur la veille du paiement.

Article 4

L'Union internationale des chemins de fer,

14, rue Jean Rey,

F-75015 Paris

est destinataire de la présente décision.

La présente décision est exécutoire conformément à l'article 192 du traité CEE. Fait à Bruxelles, le 25 novembre 1992. Par la Commission

Leon BRITTAN

Vice-président

(1) JO no 13 du 21. 2. 1962, p. 204/62. (2) JO no 127 du 20. 8. 1963, p. 2268/63. (3) Affaire 311/85, arrêt du 1er octobre 1987, Recueil 1987, p. 3801. (4) JO no L 175 du 23. 7. 1968, p. 1. (5) JO no 124 du 28. 11. 1962, p. 2751/62. (6) JO no L 306 du 16. 12. 1967, p. 1. (7) JO no L 213 du 21. 7. 1982, p. 1. (8) Arrêt du 8 novembre 1983, affaires jointes 96 à 102, 104, 105, 108 et 110/82; Recueil 1983, p. 3369. (9) Notamment arrêt IAZ/Commission susvisé et affaire 45/85 Verband der Sachversicherer/Commission, arrêt du 27 janvier 1987, Recueil 1987, p. 447. (10) Notamment arrêt du 30 janvier 1985 dans l'affaire 123/83 (BNI/Clair), Recueil 1985, p. 391, point 22 des motifs. (11) Dans l'affaire 311/85 précitée.