RAPPORT SPÉCIAL N° 6/98 relatif au bilan du système des ressources fondées sur la TVA et le PNB accompagné des réponses de la Commission (présenté en vertu de l'article 188C, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE) (98/C 241/02)

1. INTRODUCTION

1.1. Ce rapport examine l'évolution, le fonctionnement et les contraintes des deux principales sources de financement du budget communautaire, à savoir celles fondées sur la TVA et sur le PNB qui constituent environ 80 % des recettes, soit 61 Mrd ECU en 1997 (1). La Cour rappelle que l'ensemble du système des ressources propres avait fait l'objet d'un examen en 1993 (2). Des observations sur les ressources propres traditionnelles y ont également figuré ainsi que dans les rapports annuels qui ont suivi.

1.2. Plusieurs aspects relatifs aux ressources TVA et PNB ont également été traités dans différents rapports annuels de la Cour. Il s'agit notamment, pour la ressource TVA, de la disparité entre États membres des données utilisées pour le calcul du taux moyen pondéré, élément central de l'assiette, ainsi que pour les différentes corrections et compensations. Pour la ressource PNB, les observations antérieures de la Cour ont porté en particulier sur les méthodes et les procédures de prévision ainsi que sur la qualité des comptes nationaux et sur la nécessité d'instruments de mesure.

1.3. Vu l'ampleur du phénomène, le présent rapport aborde aussi les conséquences des pertes de recettes fiscales sur les ressources TVA et PNB.

2. LE FINANCEMENT DU BUDGET COMMUNAUTAIRE

Historique du système de financement communautaire

2.1. Le traité de Paris du 18 avril 1951 (3), créant la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA), prévoyait un financement par des prélèvements fondés sur les productions de charbon et d'acier.

2.2. À ces prélèvements, qui pourraient à juste titre être définis comme un premier impôt communautaire, s'ajoutaient des intérêts perçus sur des fonds propres, des placements, des réserves et d'autres provisions.

2.3. Par la création en 1957 de la Communauté économique européenne et de la Communauté européenne de l'énergie atomique, les traités avaient prévu des contributions nationales, avec la possibilité de les remplacer par des ressources propres. Ces contributions étaient déterminées en pourcentage des dépenses budgétaires, avec une clé de répartition différente entre les États membres selon qu'il s'agissait de financer des dépenses administratives ou des dépenses opérationnelles (essentiellement, à l'époque, des dépenses de recherche et du fonds social).

2.4. Ce système de financement est resté pratiquement inchangé jusqu'à l'adoption de la décision du Conseil du 21 avril 1970 (4) relative au remplacement des contributions financières des États membres par des ressources propres aux Communautés.

2.5. L'objectif de cette décision était de financer entièrement le budget communautaire par des ressources propres, c'est-à-dire les prélèvements agricoles, les cotisations sur la production de sucre et d'isoglucose et les droits de douane perçus aux frontières extérieures de la Communauté ainsi qu'un pourcentage de l'assiette de la TVA encaissée par les États membres. En 1988, pour réduire la part relative de la ressource TVA et en même temps pour augmenter les recettes, une quatrième ressource, fondée sur le PNB, a été créée. Dans ses grandes lignes ce système de financement est toujours en vigueur.

Les principales caractéristiques des ressources TVA et PNB

2.6. Le système actuel est régi par la décision 94/728/CE, Euratom du Conseil du 31 octobre 1994 (5). Le financement du budget est pour partie le fait de ressources dont sont redevables des assujettis (prélèvements agricoles, cotisations sucre et isoglucose, droits de douane).

2.7. Les ressources TVA et PNB constituent des transferts de recettes des États membres vers le budget de l'Union européenne. Dans l'annexe III les données figurant dans le tableau I indiquent que l'ensemble des ressources TVA et PNB représente, selon les États membres, une fraction variable des recettes fiscales; les tableaux II et III fournissent une comparaison des ressources TVA et PNB en les rapportant à la population et au PNB.

La ressource TVA

2.8. L'assiette de la ressource TVA est calculée à partir des recettes nettes encaissées à ce titre par les États membres au cours d'une année. Ces recettes sont divisées par un taux, dit taux moyen pondéré, qui représente pour chaque État membre la moyenne pondérée des différents taux applicables aux opérations avec TVA non déductible. Parmi ces opérations, qui sont extraites des comptes statistiques nationaux, la consommation finale des ménages constitue la partie la plus importante.

2.9. En raison des particularités d'application du système commun de TVA dans les États membres, notamment afin de prendre en compte les différentes dérogations et exceptions existantes, des ajustements sont effectués afin de donner à l'assiette finale de la ressource TVA le caractère uniforme prévu par la réglementation.

La ressource PNB

2.10. La ressource PNB représente un pourcentage du produit national brut aux prix du marché, établi conformément à la directive 89/130/CEE, Euratom du Conseil du 13 février 1989 (6). Cette ressource constitue la ressource d'équilibre du budget communautaire: elle n'entre en ligne de compte que pour couvrir le solde entre les dépenses à effectuer et les autres ressources disponibles (prélèvements agricoles, cotisations sucre et isoglucose, droits de douane, ressources TVA, recettes diverses).

Établissement et contrôle des assiettes des ressources TVA et PNB

2.11. Ces deux ressources reposent sur des données établies et transmises par les États membres, dans un premier temps sur une base prévisionnelle et ensuite sur une base réelle, sous réserve toutefois de rectifications ultérieures éventuelles (7). Les dispositions applicables (8) prévoient que les États membres et la Commission ont la responsabilité d'effectuer la détermination complète et harmonisée des assiettes imposables des ressources TVA et PNB.

2.12. Les données relatives à ces assiettes font l'objet de contrôles par la Commission. Celle-ci est tenue d'assurer le respect uniforme par tous les États membres des dispositions applicables en matière de calcul des assiettes imposables.

3. LES CONTRAINTES ET DÉVIATIONS DU SYSTÈME ACTUEL

3.1. En vertu notamment des dispositions des articles 199 et 201 du traité CE, le budget est obligatoirement en équilibre: il doit être en effet intégralement financé par les ressources prévues à cette fin. La seule limitation existante est le plafonnement du total des ressources à 1,27 % du PNB (9).

3.2. Si de ce fait, les ressources nécessaires sont assurées, en revanche la conception et le fonctionnement pratique du système sont soumis à des contraintes qui font l'objet des observations ci-après.

Des ressources propres virtuelles

3.3. D'après la Commission, «les méthodes utilisées pour financer le budget communautaire illustrent le développement politique de la Communauté. Ainsi, à ses débuts, la Communauté était financée par des contributions financières des États membres basées sur des pourcentages fixes (article 200 du traité CE)» (10). Ce système devait être remplacé par des ressources propres (article 201 du traité CE). Dans cette perspective, la ressource propre avait un caractère fiscal, directement à la charge des personnes physiques ou morales dans la Communauté, indépendante des décisions des États membres, avec un lien automatique entre la Communauté et la source des recettes, c'est-à-dire chaque transaction économique faisant l'objet d'une taxation communautaire.

3.4. La possibilité, envisagée initialement, de faire de la ressource TVA un impôt directement fondé sur la consommation, ou tout au moins sur les déclarations des assujettis, a été par la suite écartée (11), du fait notamment des différences d'application de la législation de TVA dans les États membres. Les modalités pratiques de calcul de cette ressource (12) en confirment le caractère de contribution nationale (13). Cette ressource repose sur une assiette qui n'est pas à la charge des assujettis mais dont sont redevables les États membres.

3.5. Contrairement à ce qu'affirmait la Commission en 1988, on peut douter que la ressource TVA, même si elle se fonde sur le premier impôt harmonisé au niveau européen, ait un «impact politique et psychologique certain» (14). En fait la ressource TVA, en raison notamment du large recours aux sources statistiques qu'implique son calcul, conserve un lien très limité avec la réalité fiscale.

3.6. En outre, l'écrêtement progressif de l'assiette des ressources TVA en pourcentage du PNB à partir de 1988 contribue, d'une part, à réduire le poids de la ressource TVA dans le financement du budget et, d'autre part, en accentue le caractère macroéconomique par son lien avec le PNB.

3.7. Si la ressource PNB n'a certes pas de caractère fiscal, la situation n'est pas très différente pour ce qui est de la ressource TVA. Et ce en dépit du fait que «le système des ressources TVA avait été conçu pour fournir une source de financement communautaire tout en assurant un lien direct entre les contribuables européens et le budget communautaire» (15).

La capacité contributive des États membres

3.8. La décision sur les ressources propres indique que le système des ressources propres doit «tenir compte de la capacité contributive des États membres» dont l'indicateur est donné par le produit national brut aux prix du marché (PNB). Le PNB, dérivé du produit intérieur brut aux prix du marché (PIB), a été choisi comme indicateur de la capacité contributive puisqu'il est censé mesurer la prospérité d'un pays et non pas, comme le PIB, sa capacité productive.

3.9. Toutefois, dans le cadre de l'accord sur l'Espace économique européen (16), la contribution de ces pays aux actions communautaires est déterminée en fonction du PIB. La Commission utilise également le PIB pour apprécier la «capacité de payer de l'État membre» dans le cadre des astreintes prévues par l'article 171 du traité (17). Il faut donc se demander s'il y a une cohérence d'approche, même dans des contextes différents, du concept de capacité contributive.

Les facteurs de correction du système

L'écrêtement de l'assiette des ressources TVA

3.10. Alors que le taux d'appel de la ressource TVA venait d'être augmenté en 1985 (de 1 à 1,4 %) pour faire face à une insuffisance de ressources, il a été décidé en 1988 de réduire le poids de la ressource TVA dans le financement du budget et de créer une ressource complémentaire fondée sur le PNB. L'intention était de mieux tenir compte de la capacité contributive des États membres, ce qui a été confirmé ensuite par le protocole sur la cohésion économique et sociale annexé au traité sur l'Union européenne et par l'actuelle décision sur les ressources propres.

3.11. La Commission avait en effet souligné (18) que la ressource TVA, par sa nature de taxe sur la consommation, aboutit par un effet de régressivité à ce que les États membres les moins prospères, qui connaissent notamment un niveau relatif élevé de consommation et une faible épargne, tendent à contribuer plus que ne donnerait leur part dans le PNB communautaire. La ressource TVA constituerait dès lors un facteur de déséquilibre entre les États membres dans le financement du budget, notamment pour ce qui est de son «caractère équitable» (19).

3.12. La part des ressources TVA dans le financement du budget communautaire a été réduite progressivement depuis 1988. À partir de 1999, le taux d'appel de la ressource TVA sera limité à 1 % et l'assiette TVA prise en considération ne pourra dépasser 50 % du PNB (20).

3.13. Selon la Commission, la ressource TVA ne représente pas la capacité contributive des États membres et elle est même considérée comme inéquitable, y compris après l'effet correcteur de l'écrêtement. Or, cette ressource n'a pas été supprimée et remplacée par un accroissement de la ressource PNB. Ceci aurait pourtant été possible au moment de la création en 1988 de la ressource PNB.

3.14. Par ailleurs, même avec la fixation du seuil d'écrêtement à 50 % du PNB à partir de 1999, certains États membres ne verront pas leur base écrêtée. En outre, comme la Cour l'avait observé dans son avis n° 8/93, ce ne sont pas nécessairement les États membres les moins prospères qui bénéficient de cet écrêtement, alors que le rééquilibrage des ressources avait été conçu en leur faveur.

3.15. L'écrêtement de la ressource TVA introduit dans le système un effet de distorsion. Certains États membres (quatre en 1998) contribuent au financement du budget en fonction de leur seule capacité contributive (PNB) du fait de l'écrêtement de l'assiette TVA; les autres sur la double base de leur capacité contributive et de la consommation taxable (TVA). Or, comme la Cour l'a déjà remarqué (21), le taux d'appel de la ressource TVA est fondé sur le principe d'unicité erga omnes de ce taux. Pourtant, une réduction de la part de la ressource TVA dans le financement du budget aurait pu être obtenue sans mise en cause de son application généralisée, et ce par la simple diminution du taux d'appel.

3.16. La ressource TVA pose un problème de cohérence. Car s'il s'agit d'une contribution des États membres, elle aurait dû être logiquement supprimée en 1988 et remplacée par la ressource PNB. À l'opposé, si elle a vocation à représenter une ponction fiscale sur la consommation finale des citoyens européens, on peut s'interroger sur le bien-fondé de son écrêtement en fonction du PNB. En effet, il faudrait considérer dans ce dernier cas qu'il s'agit d'une véritable ressource propre et qu'il n'est donc pas justifié de la limiter sous peine de réduire à néant sa vocation première.

Vers un double PNB

3.17. On pourrait s'attendre à ce que les agrégats macroéconomiques soient toujours utilisés dans leur version la plus complète. Des améliorations du calcul du PNB seront introduites en 1999 par la nouvelle version du système européen de comptes économiques intégrés (SEC 1995), tant du point de vue du champ couvert que des concepts utilisés (22). Toutefois, malgré l'opposition de la Commission, le législateur a expressément exclu que ce nouveau SEC soit utilisé pour le calcul de la ressource PNB aussi longtemps que l'actuelle décision sur les ressources propres restera d'application (23). Par conséquent, le PNB pris en compte dans ce contexte demeurera fondé sur le SEC 1979 (deuxième édition). Cette décision affecte également la détermination des ressources TVA dans la mesure où le calcul du taux moyen pondéré, élément clé de l'assiette (voir point 2.8), nécessite la répartition des opérations imposables au moyen des comptes nationaux. Dans ce cas également le SEC 1979 restera d'application.

3.18. On peut dès lors s'interroger sur les motifs de cette exclusion alors même que, comme l'indiquent les discussions au sein du Conseil, il est «probable que le nouveau système entraîne une augmentation du PNB communautaire et une modification des rapports entre les PNB des États membres» (24). Parmi les neuf États membres ayant fourni une estimation lors des travaux préparatoires au SEC 1995 la différence par rapport au PNB actuel (SEC 1979) se situait entre -9,7 % et +5 % selon les pays. D'après la Commission, le nouveau SEC devait permettre une «comparabilité plus grande exigée par la gestion de l'Union économique et monétaire et par l'utilisation des agrégats des comptes nationaux pour les calculs communautaires administratifs et en particulier, budgétaires» (25).

3.19. Dans le cadre du calcul du PNB selon le SEC 1995, un problème particulier est celui de la répartition des services d'intermédiation financière (SIFIM). La réglementation adoptée à cet effet par le Conseil prévoit que l'utilisation des SIFIM pour les besoins de la ressource PNB ne serait pas automatique mais devrait faire l'objet d'une décision ultérieure spécifique du Conseil prise à l'unanimité (26). Or, d'après celui-ci (27) «la répartition des SIFIM devrait entraîner une amélioration majeure de la méthodologie du SEC et une plus juste comparaison des niveaux du PIB (28) au sein de l'Union européenne

(28) Comme indiqué au point 3.8, le PNB est dérivé du PIB.».

3.20. Cette évolution est contraire aux objectifs qui furent à la base de la création de la ressource PNB, à savoir la création d'une ressource fondée sur des données comparables du point de vue conceptuel et pratique, fiables et exhaustives. Le principe d'impartialité (28) des statistiques communautaires, qui implique qu'elles soient produites de manière objective et indépendante, s'en trouve affecté. La ressource PNB risque alors de se transformer en contribution financière pure et simple, aboutissant à une clé de répartition de la charge budgétaire entre États membres. À défaut de se fonder sur le PNB le plus affiné (version SEC 1995), cette ressource PNB introduirait un biais dans la mesure de la capacité contributive des États membres. La Commission a néanmoins l'intention (29) d'accompagner à l'avenir toute proposition visant à modifier la définition statistique du PNB qui est utilisée pour le calcul des ressources propres, d'une estimation en pourcentage entre le PNB version SEC 1995 et le PNB version SEC 1979 pris en compte pour les ressources propres.

3.21. Dès lors et en liaison avec les considérations exprimées au point 3.9, l'existence de deux PNB (versions SEC 1979 et SEC 1995) pose le problème du choix de l'agrégat à utiliser dans d'autres domaines communautaires comme, par exemple, la détermination des zones éligibles aux actions structurelles.

3.22. En outre, le fait de procéder à deux calculs du PNB n'apporte pas d'amélioration qualitative des comptes nationaux. Cela représente en revanche une utilisation inefficace des ressources disponibles et en contradiction avec les principes généraux des statistiques communautaires.

La correction des déséquilibres budgétaires

3.23. Tout en considérant la politique des dépenses comme le moyen essentiel de résoudre à terme la question des déséquilibres budgétaires, le Conseil européen de Fontainebleau des 25 et 26 juin 1984 avait décidé néanmoins que «tout État membre supportant une charge budgétaire excessive au regard de sa prospérité relative est susceptible de bénéficier le moment venu d'une correction» (30).

3.24. La correction des «déséquilibres budgétaires», tels que définis par le Conseil européen de Fontainebleau, consiste à réduire des deux tiers le solde budgétaire négatif de l'État membre qui en bénéficie. Pour un exercice donné, ce solde est calculé en multipliant, par le total des «dépenses réparties» (31), la différence entre la part de cet État membre dans les contributions en ressources TVA-PNB et celle de ce même État membre dans ces dépenses. Cette correction est financée par les autres États membres.

Absence d'application généralisée du système

3.25. Même si les conclusions du Conseil européen de Fontainebleau prévoient que tout État membre connaissant un déséquilibre budgétaire au regard de sa prospérité relative peut demander à bénéficier d'une correction, la décision sur les ressources propres ne l'accorde actuellement par disposition expresse qu'à un État membre.

3.26. Il n' y a donc pas de système généralisé permettant à d'autres États membres de bénéficier d'une telle correction pas plus qu'il n'est prévu de procédure de suivi pour examiner périodiquement le bien-fondé de celle-ci. Pour ce faire, il conviendrait de modifier la décision sur les ressources propres. Or, toute modification de celle-ci est soumise, en vertu de l'article 201 du traité CE, à l'unanimité des États membres et à des procédures nationales de ratification.

Une extension possible à d'autres pays

3.27. Sans préjudice de l'appréciation qui pourrait être faite de la prospérité relative des États membres, d'après les critères actuellement appliqués pour la correction en recettes, six autres États membres pourraient y prétendre. Il en résulterait, par exemple sur la base des dernières données définitives disponibles (exercice 1996), que la correction totale passerait de 2,9 Mrd ECU (un État membre) à 12,4 Mrd ECU (sept États membres), soit 22 % des ressources TVA et PNB pour cet exercice.

3.28. De plus, étant donné que les États membres bénéficiaires ne participent pas à son financement, cette correction serait largement financée dans les faits par des États membres dont le PNB par habitant est inférieur à la moyenne communautaire. Or, c'est pour cette raison que ces États membres sont éligibles aux fonds structurels en faveur des pays les moins prospères.

Définition inadéquate de la notion même de déséquilibre budgétaire

3.29. Comme la Commission l'indique à juste titre (32), les soldes budgétaires aboutissent à une mauvaise interprétation ou à une évaluation inexacte des avantages tirés des politiques des dépenses de l'Union européenne. En effet, les flux budgétaires enregistrés en comptabilité ne permettent pas d'identifier les effets d'entraînement de ces politiques communautaires. En raison de l'intégration des économies au sein du marché unique, il est de plus en plus contestable d'établir un lien strict entre la destination des paiements communautaires et les bénéfices qu'en tirent les États membres.

Un rééquilibrage possible par les dépenses

3.30. Le mode de calcul actuel de la correction des déséquilibres budgétaires néglige ces considérations. Le plafonnement de la ristourne aux deux tiers du solde déficitaire, quelle que soit son importance, apparaît comme un élément arbitraire. De plus, l'objectif de réduire un déséquilibre budgétaire par ce mode de calcul aurait pu être atteint par le volet «dépenses» du budget, par exemple par une somme forfaitaire ou encore par un rééquilibrage des actions financées par la Communauté, comme le Conseil européen de Fontainebleau l'avait préconisé.

3.31. Les choix arrêtés par l'autorité budgétaire lors de l'adoption du budget ont des effets, directs ou indirects, différents dans les États membres selon les secteurs économiques concernés. Dans ce contexte, la Cour a fait effectuer un exercice de simulation sur la base des principes généraux et concepts actuellement utilisés en matière d'évaluation de projets et d'analyse coûts-bénéfices (33). Dans le but d'identifier les effets sur la production des secteurs économiques des pays concernés, les données statistiques des tableaux entrées-sorties ainsi que les flux commerciaux entre les États membres ont été utilisées (34). Ces données permettent de quantifier les liens entre les différents secteurs de production et, notamment, les relations entre la structure de production d'un pays et celle des autres pays (communautaires et non).

3.32. Cet exercice avait pour objectif d'apprécier les flux économiques de production générés, à l'intérieur des États membres et entre eux, par une même dépense hypothétique en leur faveur dans les secteurs de l'agriculture (50 % de la dépense hypothétique), des travaux d'infrastructure (40 % de la dépense) et des services (10 % de la dépense). Il en ressort que le surplus de production généré par la dépense vers un pays n'est pas limité à ce seul pays mais peut s'étendre à d'autres pays en raison des importations/exportations de biens et services, y compris à des pays tiers. Des effets peuvent aussi être identifiés dans des secteurs économiques qui ne sont pas directement destinataires des paiements communautaires.

3.33. L'effet d'entraînement de production généré par la dépense est globalement environ deux fois plus important que celle-ci. Toutefois, en raison probablement des différences de structure productive dans les pays de l'Union, cet effet d'entraînement peut varier considérablement entre États membres. Par rapport à la dépense, cet effet d'entraînement se situe entre + 48 % et + 111 %. Ceci semble bien confirmer que les secteurs d'intervention communautaire déterminent les bénéfices qu'un pays, dans ce contexte, tire de son appartenance à l'Union. Dès lors, ce sont les effets des choix des politiques budgétaires et non pas les simples flux financiers qui fournissent les indications les plus appropriées quant à d'éventuels déséquilibres.

Importance des statistiques dans le calcul des ressources TVA et PNB

3.34. Des données macroéconomiques, provenant des statistiques de comptabilité nationale, sur lesquelles est fondée la ressource PNB ont également un rôle majeur dans la détermination de la ressource TVA.

3.35. Dans le domaine de la ressource TVA le calcul du taux moyen pondéré (TMP) nécessite des données statistiques afin d'établir la pondération des différents taux de TVA appliqués aux diverses opérations taxables. En effet, ces données qui correspondent aux valeurs nettes des opérations effectuées sont ventilées par taux de TVA à partir des informations statistiques des comptes nationaux (SEC) ou d'autres sources. Néanmoins, l'élaboration des données nécessaires exige des efforts sur le plan pratique afin de rapprocher les statistiques des opérations taxables.

3.36. Le calcul de l'assiette de la ressource TVA requiert, dans un but d'harmonisation, d'avoir recours à des corrections ou compensations. La détermination de ces ajustements, qui représentaient en 1995 suivant les États membres des pourcentages variant entre 0,09 et -5,66 % de leur assiette (35), ne peut pas toujours être basée sur des données fiscales adéquates. Dans ce cas, on fait appel aux données de la comptabilité nationale ou à des sources appropriées.

3.37. De par sa nature, le PNB est un agrégat statistique conçu dans le cadre de la comptabilité nationale pour mesurer le résultat de l'activité d'ensemble d'une économie pour une période donnée; il recouvre toutes les transactions économiques marchandes et non marchandes de tous les agents. Il permet une présentation selon les trois optiques (36) «production», «dépenses» et «revenus», servant ainsi à des fins d'analyse macroéconomique détaillée, notamment pour des comparaisons dans le temps et dans l'espace.

3.38. Cet agrégat est établi par les services statistiques des États membres selon des systèmes, principes et méthodes nationaux. La création du système européen de comptes économiques intégrés (SEC) a instauré un cadre uniforme de définitions pour les États membres. La directive 89/130/CEE, Euratom a défini la procédure de mise en oeuvre de l'harmonisation du point de vue conceptuel, technique et organisationnel.

3.39. Il appartient à la Commission de veiller à une application cohérente et uniforme des normes en matière de comptabilité nationale, car la production de données statistiques de qualité est une nécessité non seulement pour la ressource PNB mais également pour l'achèvement du marché intérieur et pour la coordination des politiques économiques nationales ainsi que pour la formulation, l'application, le suivi et l'évaluation des politiques prévues par le traité.

Nécessité d'une mesure de la qualité des données

3.40. Les informations statistiques sont élaborées par les États membres, dans le cadre de leurs systèmes statistiques. Ceci induit un certain degré pratiquement inévitable d'hétérogénéité. Le problème se pose toutefois de l'harmonisation des statistiques et de la nécessité d'en mesurer la qualité si l'on souhaite donner à ces données le degré de confiance et de légitimité qu'exige leur utilisation.

3.41. Le concept de qualité appliqué aux informations statistiques comporte deux aspects: la comparabilité des données statistiques entre les États membres et la fiabilité propre à chaque système national. L'aspect comparabilité porte sur le niveau d'équivalence des normes, des méthodes et des sources propres à chacun des systèmes nationaux. La fiabilité de chaque système se définit comme la précision avec laquelle sont établies les données statistiques correspondant aux normes applicables (37).

3.42. Pour le PNB, la directive 89/130/CEE, Euratom détaille les différentes dimensions de la qualité du PNB et souligne l'importance du renforcement de la comparabilité et de la fiabilité. Dans ce contexte, la Cour rappelle ses précédentes observations (38) préconisant l'établissement par la Commission d'instruments de mesure de la qualité du PNB, parallèlement aux efforts entrepris pour assurer l'harmonisation et l'amélioration des systèmes statistiques. L'objectif est d'assortir les données statistiques d'un État membre d'une indication de leur fiabilité intrinsèque et du degré de qualité par rapport aux autres États membres. La Commission a pris l'initiative de lancer deux études pilotes pour examiner la faisabilité de la mise au point d'une mesure de la fiabilité du PNB.

Un système de gestion complexe et peu efficace

3.43. Le système des ressources TVA et PNB, bien qu'il s'agisse de contributions financières des États membres, n'est pas un système simplifié. Il contient paradoxalement tous les éléments constitutifs d'un système budgétaire classique fondé sur des recettes fiscales. Dans ce contexte, les procédures de prévision et de rectification d'assiette appellent certains commentaires.

La prévision des assiettes

3.44. Dans le cadre de la procédure budgétaire, la Commission établit des prévisions d'assiette des ressources TVA et PNB. Indépendamment des variations de change entre monnaies nationales et ECU, des écarts parfois importants ont été constatés par rapport aux assiettes réelles. Au cours de la période 1989-1995, pour la ressource TVA, les écarts maximaux entre assiette prévisionnelle et assiette réelle ont varié, pour l'ensemble des États membres, entre -5 et +9 %. Pour la ressource PNB, ce même écart se situait entre -6 et +3 %. Comme les ressources globalement disponibles pour un exercice n, déterminées au début de l'année n-1 à partir d'une prévision du PNB communautaire, ne sont pas corrigées au cours de cet exercice n de référence, la qualité des prévisions est donc particulièrement importante.

3.45. On peut s'interroger sur la nécessité de conserver dans le système actuel de contributions financières la procédure de prévision qui comporte des coûts administratifs. On pourrait envisager de la remplacer par l'utilisation des données définitives, même anciennes, avec un résultat au moins aussi proche de la réalité que celui obtenu par les prévisions. Dans ce cas, les données à retenir pourraient se fonder sur des valeurs moyennes, de façon à éviter les effets cycliques et conjoncturels, et sur un nombre suffisant d'exercices. Ce principe a déjà été appliqué dans le système des ressources propres jusqu'en 1987, lorsque tous les États membres n'avaient pas encore mis en place un système de TVA (39).

Les rectifications des assiettes

3.46. Les rectifications des assiettes des ressources TVA et PNB sont de deux ordres: d'une part il y a celles qui sont effectuées à la fin de l'année suivant l'exercice, sur la base des assiettes réelles (voir point 3.44). D'autre part, il y a de multiples rectifications suite aux contrôles de la Commission.

3.47. Lorsque la Commission estime incorrect un élément du calcul de l'assiette, elle notifie une réserve qui ouvre droit, le cas échéant, aux ajustements nécessaires pour l'exercice en cours ainsi que pour les exercices budgétaires précédents. Par ailleurs, les États membres ont également la possibilité de notifier une réserve. À la fin de l'exercice 1997 il y avait 117 réserves pour la ressource TVA et 120 réserves pour la ressource PNB, dont la plupart relatives à l'exhaustivité du PNB.

3.48. Généralement, les réserves trouvent leur origine dans des problèmes relatifs aux données statistiques utilisées dans le calcul des assiettes, voire dans des cas d'infraction à la réglementation, en particulier pour l'application de la sixième directive sur le régime commun de TVA (40).

3.49. La Cour a déjà eu plusieurs fois l'occasion d'observer (41) que la résolution des cas pendants est particulièrement laborieuse car des travaux complémentaires sont parfois nécessaires. Elle nécessite plusieurs années au cours desquelles des discussions sont menées avec les États membres. La preuve en est que l'engagement que la Commission avait pris en 1991 de résoudre les réserves deux ans après les contrôles a été jugé irréaliste par celle-ci six ans après (42).

3.50. Dans la notification des réserves pour la ressource TVA, on ne tient pas compte du fait que, pour certains États membres dont l'assiette est réduite par l'écrêtement, les réserves qui pourraient augmenter cette assiette n'auraient ainsi pas d'effet utile. Sauf dans les cas où des travaux entrepris dans ce cadre sont susceptibles d'apporter des améliorations dans d'autres domaines (statistique, législation fiscale), le bien-fondé de ces procédures n'est pas démontré.

3.51. Lorsqu'un accord est trouvé sur des rectifications à apporter, cela modifie sur plusieurs exercices antérieurs les parts respectives des États membres dans le financement communautaire. En 1997 des rectifications ont été apportées jusqu'à l'exercice 1982. Elles ne sont généralement pas soumises à des intérêts de retard, ce qui devrait pourtant être envisagé au vu des délais constatés dans la résolution des cas pendants.

3.52. Cependant, la prise en compte de ces rectifications d'assiette, dans le cadre de la correction des déséquilibres budgétaires, est limitée à l'exercice n+4, c'est-à-dire au moment où cette correction est définitivement arrêtée. Dès lors, celle-ci ne peut être affectée par une rectification intervenant au-delà de cette limite.

Un cadre juridique qui souffre d'imprécisions

3.53. Le cadre juridique régissant les ressources TVA et PNB n'est pas précis. On en donnera quelques exemples.

Adaptation de la réglementation en matière de ressource TVA

3.54. À la suite de l'introduction, le 1er janvier 1993, du régime transitoire sur les échanges intracommunautaires, la Commission avait jugé nécessaire d'intégrer dans le règlement n° 1553/89 (43) les dispositions permettant de l'adapter aux changements apportés au système de TVA. Par la même occasion, la Commission souhaitait donner suite à certaines observations de la Cour et du Parlement européen (44). Une annexe technique était prévue également pour formaliser sur le plan juridique certaines pratiques à suivre pour déterminer de façon uniforme l'assiette des ressources TVA.

3.55. D'après la Commission, les dispositions proposées à l'adoption par le Conseil auraient entraîné des modifications des bases nationales et donc de la ressource TVA (45). Ce projet de règlement a été retiré en 1996 par la Commission après avoir constaté que le Conseil n'était pas en mesure de l'adopter.

Données à utiliser pour le calcul du taux moyen pondéré

3.56. L'article 4 du règlement n° 1553/89 prévoit que les comptes nationaux à utiliser pour le calcul du taux moyen pondéré sont ceux de l'année n-2. Toutefois, des dérogations sont possibles alors que, comme la Cour l'avait indiqué dans son avis n° 6/93 (46), l'existence d'un système européen de comptes économiques intégrés (SEC) implique la disponibilité, dans tous les États membres, des comptes nationaux sur la base des mêmes années de référence, et ce en temps utile pour la transmission du relevé des ressources TVA.

3.57. Cette même disposition permet le recours à des données en dehors du SEC, s'il s'agit d'une «source appropriée». À défaut de définition de ce concept, des inégalités dans la détermination des assiettes des États membres demeurent possibles.

Inscription des ressources propres dans les comptes

3.58. Les dispositions applicables (47) prévoient que les ressources propres sont versées dans un compte ouvert au nom de la Commission dans chacun des États membres. Ceux-ci sont tenus de lui transmettre un relevé après chaque transaction, et ce dans les sept jours ouvrables. Les pratiques concernant la transmission de ces relevés (quotidiennement ou même après des mois) tout comme l'indication de la date de paiement (date de valeur et/ou date d'inscription) varient considérablement d'un État à l'autre. Il en résulte que la Commission ne dispose pas à tout moment, de façon directe et indépendante, de la situation réelle de ses avoirs. Ceci est contraire à la notion de ressource propre et peut être à l'origine de difficultés dans la gestion de la trésorerie et même dans l'exécution des paiements.

3.59. La correction des déséquilibres budgétaires est mise en oeuvre par un mode de calcul détaillé élaboré par la Commission. Celle-ci procède d'abord à un calcul qui tient compte des principes arrêtés avant l'adoption de la décision sur les ressources propres de 1988, alors qu'il n'y avait ni ressource PNB ni écrêtement de la ressource TVA. Ce calcul est ensuite ajusté pour tenir compte de la décision en vigueur sur les ressources propres. Cela revient en fait à deux calculs. Ainsi que la Cour l'avait observé dans son rapport annuel sur l'exercice 1991 (48), il serait plus simple et transparent d'utiliser un seul mode de calcul.

3.60. Une séparation du calcul de la ressource TVA de celui du financement de la correction permettrait d'éviter une complication ultérieure. Le montant de la correction et son financement produisent un effet de substitution entre ressources TVA et ressources PNB, ce qui modifie les parts respectives des États membres et dont il y a lieu de tenir compte dans les calculs prévisionnel et définitif.

4. LA VULNÉRABILITÉ DES RESSOURCES TVA ET PNB

Effets des pertes de recettes fiscales sur les ressources TVA et PNB

4.1. La capacité de la Communauté à faire face à ses dépenses ne dépend pas du degré d'efficacité des administrations nationales chargées du recouvrement de la TVA et de la prévention de la fraude. En vertu de la décision sur les ressources propres, la ressource PNB permet en effet de compenser un déséquilibre du budget en cas d'insuffisance des autres ressources.

4.2. Toutefois, comme le souligne la Commission (49), ces différences d'efficacité ne sont pas sans effet sur les finances communautaires. La fraude fiscale et les activités économiques souterraines peuvent non seulement affecter les recettes de TVA mais également le calcul du PNB lui-même, à moins d'ajustements appropriés. De ce fait, non seulement la répartition de la charge financière entre États membres pourrait en être affectée mais également le plafond maximal des ressources budgétaires qui est fixé en pourcentage du PNB.

4.3. Les éléments constitutifs de l'assiette TVA sont également à l'origine des déclarations des assujettis en matière d'impôts directs et de cotisations sociales. L'enjeu financier de ceux-ci est d'ailleurs bien plus important que pour la seule TVA (50), ce qui peut donc constituer le motif principal de la fraude. Dès lors, la nécessité pour l'assujetti de disposer d'une comptabilité cohérente entraîne une fraude simultanée de la TVA. Celle-ci n'est donc qu'un élément de la perte plus générale de recettes fiscales.

Les risques inhérents du système TVA

4.4. Dans le système de la TVA les assujettis ont en principe intérêt à réclamer une facture de façon à pouvoir en déduire la TVA. C'est pourquoi la Commission a affirmé que la TVA est un impôt «inherently self-policing» (51).

4.5. En réalité, un assujetti tenté de réduire l'assiette imposable à déclarer qui, comme indiqué au point 4.3, est liée à celle d'autres impôts et cotisations sociales, dispose de multiples possibilités pour pouvoir «justifier» la vraisemblance de sa comptabilité en cas de contrôle.

4.6. En particulier, le mécanisme de la déduction de la taxe en amont peut pousser les assujettis à déclarer des coûts de production indus, s'appuyant par exemple sur des pièces irréprochables sur le plan formel mais qui ne correspondent toutefois à aucune réalité économique ni à aucune transaction. Il s'agit en particulier des fausses factures. Ces coûts indus sont difficiles à déceler en raison de la nécessité de contrôles croisés et approfondis entre plusieurs assujettis.

4.7. Compte tenu des enjeux financiers en cause, on ne peut être assuré du respect de la législation fiscale sur la simple hypothèse d'intérêts contradictoires entre assujettis. Ce respect est plus fonction d'autres facteurs (civisme fiscal, efficacité des contrôles, simplicité et clarté de la législation, niveau des taux d'imposition fiscale) que d'un supposé mécanisme autoprotecteur du système de TVA.

Possibilité d'évaluation des pertes de recettes fiscales de TVA

4.8. Dans le cas de la TVA, les comptes nationaux permettent une évaluation de l'amplitude des pertes de recettes potentielles par la comparaison de la base taxable calculée à partir de ces comptes nationaux avec celle déclarée aux autorités fiscales par les assujettis enregistrés. À défaut de disposer de ce dernier élément, une évaluation indirecte peut être effectuée en calculant la base taxable implicitement déclarée à partir des recettes encaissées. Cet exercice consiste donc à calculer l'écart entre les recettes de TVA encaissées et ce qu'il est convenu d'appeler la «TVA théorique».

4.9. En dépit des différences d'approches adoptées par les États membres la «seule règle sûre à appliquer en l'occurrence est peut-être que la TVA théorique est plus importante que les recettes de TVA effective. C'est le seul moyen de garantir que les comptes nationaux ont au moins saisi un certain nombre de transactions dissimulées aux services fiscaux» (52).

4.10. La TVA théorique peut être définie comme «the VAT which would be produced if all units liable to pay the tax actually paid it in accordance with the relevant legislation» (53).

4.11. L'écart entre les recettes effectivement encaissées et la TVA théorique ne constitue pas en soi le montant de la perte de ressources fiscales. En effet les deux éléments de comparaison ne sont pas totalement homogènes. En particulier, les recettes encaissées sont affectées par les faillites, les créances annulées ou reportées, la non-coïncidence entre les recettes payées et l'exercice concerné. Ces éléments ne sont pas entièrement pris en compte par les comptes nationaux à la base du calcul de la TVA théorique.

4.12. En revanche, celui-ci est directement affecté par l'exhaustivité des comptes nationaux et par leur capacité à refléter les opérations taxables qui ne sont pas recensées pour des raisons diverses (défaut de mise à jour des archives statistiques, faiblesses dans les enquêtes statistiques, présence de travailleurs en situation irrégulière, cas de non/sous-déclaration du chiffre d'affaires). La Commission avait d'ailleurs constaté en 1994 (54) que «la prise en compte de l'activité économique exercée en contravention des législations fiscales et sociales dans les estimations des États membres du produit national brut aux prix du marché n'est pas uniforme à l'heure actuelle». Elle admet que «l'économie clandestine soulève effectivement un problème non négligeable des systèmes fiscaux actuellement en vigueur» (55) dont l'ampleur semble avoir augmenté au cours des dernières décennies (56).

Travaux d'évaluation de la Commission et des États membres

4.13. La Commission, dans le cadre de ses responsabilités en matière de perception de la ressource TVA, a effectué des travaux dans ce domaine à partir de 1981. Ceux-ci ont été étendus progressivement aux implications de la fraude à la TVA sur le calcul du PNB.

4.14. Plusieurs États membres utilisent le calcul de la TVA théorique pour évaluer la fraude et procéder aux corrections nécessaires en ce qui concerne le calcul du PNB. Des estimations de la fraude totale, en particulier celle dite «sans complicité» de l'acheteur (57), figurent dans les travaux du comité PNB (58).

4.15. Les chiffres indiqués par les États membres, notamment dans le cadre des travaux du comité PNB, diffèrent sensiblement en fonction de la méthodologie utilisée et du caractère plus ou moins exhaustif des comptes nationaux. Toutefois, ceci confirme sur le plan factuel que l'écart entre la TVA encaissée et la TVA théorique peut être expliqué pour l'essentiel par la fraude. Cet écart en fournit une évaluation minimale (voir point 4.12).

Travaux d'évaluation de la Cour

4.16. En se basant sur la méthodologie utilisée notamment par les services de la Commission en 1989, la Cour a reproduit cet exercice, pour neuf États membres et pour la période allant de 1991 à 1993. Ce calcul repose sur les données extraites notamment des comptes nationaux que les États membres élaborent pour l'établissement de l'assiette de la ressource TVA (59). Il a été transmis aux États membres concernés et à la Commission.

4.17. Il ressort de ce calcul que, pour la période indiquée, l'écart entre recettes de TVA encaissées (60) et TVA théorique est considérable. Sur une base pondérée, cet écart est globalement supérieur à 1 % du total des PNB des pays considérés. Il représente près de 21 % du total des recettes encaissées par ces mêmes États membres, soit environ 70 Mrd ECU en moyenne annuelle, un montant qui est proche du total du budget communautaire actuel.

4.18. Ainsi que cela a été indiqué au point 4.12, cet écart doit être considéré comme un chiffre minimal puisqu'il reflète la plus ou moins grande exhaustivité des comptes nationaux au cours de la période examinée. La Cour rappelle que, dans le cadre du calcul du PNB (61), les États membres sont tenus d'effectuer un exercice d'exhaustivité de leurs comptes nationaux, de façon à appréhender convenablement les opérations économiques relatives à l'économie souterraine. Sur la base de cet exercice, à effectuer pour le 1er octobre 1998 (62), on devrait pouvoir disposer d'un chiffre plus représentatif de la réalité économique.

4.19. Si l'on compare les résultats du calcul de la Cour avec ceux du calcul similaire effectué par les services de la Commission en 1989 pour la période 1980-1984, on constate pour les pays qui ont fait l'objet des deux enquêtes que l'écart global entre recettes de TVA encaissées et TVA théorique, en pourcentage des recettes encaissées, a augmenté de plus de 60 % dix ans après. Ceci est une indication de l'accroissement de la fraude à la TVA.

TVA théorique et exhaustivité du PNB

4.20. Pour fournir aux États membres un cadre uniforme de référence pour le traitement des recettes théoriques de TVA dans les comptes nationaux, la Commission envisage de demander aux États membres d'effectuer les travaux nécessaires en même temps que la conclusion de l'exercice sur l'exhaustivité du PNB. Néanmoins, à quelques mois du délai prévu, une décision n'a pas encore été adoptée. Le projet de décision appelle certains commentaires.

4.21. Une méthode est proposée mais les États membres peuvent continuer à en appliquer d'autres, à condition toutefois de parvenir à des résultats comparables. Il appartiendra donc à la Commission de veiller à la validité des sources et des méthodes utilisées ainsi qu'à la comparabilité des résultats obtenus.

4.22. La nécessité d'assurer une comparabilité complète vaut aussi pour les États membres qui pourront démontrer qu'un calcul équivalent est déjà implicitement inclus dans leurs comptes nationaux, ce qui leur permet d'être dispensés de l'exercice demandé en vertu de l'article 4 du projet de décision. Il faut d'ailleurs rappeler sur ce point que la directive 89/130/CEE, Euratom et la décision 94/168/CE, Euratom de la Commission du 22 février 1994 (63) prévoient déjà que les ajustements assurant l'exhaustivité du PNB soient justifiés par des calculs appropriés. La Commission devrait déjà être en mesure de vérifier ces calculs.

4.23. Le projet de décision de la Commission demande aux États membres de faire la distinction entre fraude «sans complicité» de l'acheteur et fraude «avec complicité» (64). Cette dernière est définie comme étant le fait d'unités économiquement actives qui ne sont pas recensées dans les fichiers statistiques et qui effectuent des transactions hors TVA.

4.24. Or, dans la réalité économique, il ne paraît pas possible de distinguer les phénomènes de fraude d'une façon aussi tranchée. Il est en particulier difficile d'établir si le prix payé pour une transaction correspondrait sur le marché à un prix avec ou sans TVA. L'acheteur pourrait en effet ne réaliser aucun gain si le prix payé au vendeur est en réalité équivalent à un prix TVA comprise. Ceci dépend notamment du prix d'équilibre entre l'offre et la demande. De ce fait la distinction entre fraude «sans complicité» de l'acheteur et fraude «avec complicité» soulève des difficultés qui n'échappent ni aux États membres ni à la Commission.

4.25. Selon ce projet de décision, les assujettis enregistrés ne seraient pas impliqués dans des fraudes «avec complicité». Or, ceci est contestable comme l'indiquent d'ailleurs les discussions au sein du comité PNB. Les assujettis enregistrés, tout comme ceux qui ne le sont pas, peuvent en effet effectuer avec l'accord de l'acheteur des ventes hors TVA bien que destinées à la consommation finale. Ils peuvent également s'entendre pour augmenter indûment leur droit à déduction de la taxe par une sur-évaluation des coûts intermédiaires, le cas échéant par des fausses factures.

4.26. La question se pose donc aussi de la prise en compte appropriée par les comptes nationaux des fraudes attribuables à des assujettis enregistrés. Or, la décision de la Commission et les débats au sein du comité PNB ne fournissent que des éléments partiels de réponse.

5. CONCLUSION

Une réflexion nécessaire

5.1. Bien que le financement du budget ait pu être assuré dans des conditions acceptables, le système des ressources TVA et PNB révèle des problèmes de cohérence, de transparence et de fonctionnement qui mériteraient d'être examinés sans délai. Cette réflexion s'impose d'autant plus dans la perspective de l'élargissement de l'Union européenne.

5.2. La structure et le fonctionnement du système actuel, aussi détaillé qu'un système budgétaire classique basé sur des recettes fiscales, semblent ainsi démesurés par rapport à la nature des ressources TVA et PNB. Or, un régime de contributions financières ne nécessite pas les innombrables complications du système actuel.

5.3. La présence d'une correction en recettes constitue une autre anomalie du système. Son fondement conceptuel, consistant à identifier les bénéfices qu'un État membre retire de son appartenance à l'Union par le solde entre versements et paiements, est contestable. Comme le Conseil européen de Fontainebleau l'avait indiqué, un éventuel rééquilibrage doit avoir lieu par la politique des dépenses. En effet, c'est au moment des choix politiques budgétaires, dans lesquels le Conseil et le Parlement européen sont impliqués en tant qu'autorités budgétaires, que l'on peut orienter, y compris géographiquement, les effets des financements communautaires.

5.4. En outre, la fraude fiscale, qui connaît un développement préoccupant et dont la lutte revient en premier lieu aux États membres, affecte directement l'établissement de l'assiette des ressources TVA et est susceptible d'affecter aussi le calcul du PNB et donc de la ressource PNB.

Des ambiguïtés à lever

5.5. Il y a lieu d'éviter des situations comme celle de la ressource TVA qui, tout en ayant une origine fiscale, a assumé dans les faits un caractère de contribution financière. Une ressource basée sur la consommation taxable des citoyens n'a de raison d'être que si elle est directement fondée sur une base d'imposition déclarée par les assujettis. Elle devrait aussi prendre en compte les différents facteurs de pertes de ressources fiscales et doter l'Union des instruments correcteurs appropriés.

5.6. S'agissant du PNB, le fait de ne pas lier la ressource PNB au PNB le plus affiné (version SEC 1995), comme l'indique une évolution récente, ferait perdre à la ressource PNB son ambition de représenter la capacité contributive des États membres. En outre, la nécessité de garantir des sources, méthodes et procédures de calcul équivalentes dans les États membres impose d'évaluer le PNB à la lumière d'instruments de mesure de la qualité des comptes nationaux. De tels instruments devraient permettre d'assurer au PNB la légitimité qui lui est indispensable au vu de ses différentes utilisations au sein de l'Union européenne.

Un choix à faire: un système cohérent et transparent

5.7. L'histoire du financement des Communautés européennes est suffisamment longue pour fournir des exemples concrets et une expérience pratique quant à la structure à envisager pour l'avenir.

5.8. Cette réflexion doit permettre de définir de façon claire la nature des ressources qu'il y a lieu d'affecter au budget communautaire. Il n'appartient pas à la Cour d'indiquer les choix possibles. De tels choix ne sont pas neutres au regard de leurs implications, à la fois pour les États membres et pour la Commission. La Cour estime toutefois que tout système de financement doit clairement afficher ses préalables et faire preuve de cohérence entre la nature des ressources choisies et les modalités de leur perception et de leur contrôle.

5.9. Le fonctionnement d'un nouveau système devrait aussi être simple, pratique, lié à la capacité contributive des États membres, transparent et conforme à la nature des ressources choisies.

Disposer d'un système stable et contrôlable

5.10. Le système à retenir doit pouvoir garantir à long terme les moyens nécessaires au financement des politiques communautaires. Il faudrait éviter notamment les changements répétés du cadre juridique. Dans le passé récent, le cadre de la décision sur les ressources propres a été changé à trois reprises en dix ans.

5.11. Enfin, le système doit disposer de garanties et de procédures le rendant fiable et contrôlable. Il en va de la confiance de ceux qui sont appelés à le financer et de la possibilité de rendre compte aux contribuables du fonctionnement et du respect des objectifs à la base du système.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion des 13 et 14 mai 1998.

Par la Cour des comptes

Bernhard FRIEDMANN

Président

(1) Des données sur l'exécution budgétaire sont indiquées dans les annexes I et II.

(2) Avis n° 8/93 de la Cour des comptes sur le bilan du système des ressources propres mis en place en 1988 dans la perspective de sa prise en compte par les décisions du Conseil européen d'Edimbourg. Cet avis a été établi à la demande du Parlement européen (document non publié au JO).

(3) Les principales étapes de l'évolution du système de financement des Communautés sont indiquées à l'annexe IV.

(4) Décision 70/243/CECA, CEE, Euratom du Conseil du 21 avril 1970 (JO L 94 du 28.4.1970, p. 19).

(5) JO L 293 du 12.11.1994, p. 9.

(6) JO L 49 du 21.2.1989, p. 26.

(7) Pour un exercice donné n, les données prévisionnelles sont établies au début de l'année n-1. Les données réelles sont transmises dans la seconde moitié de l'année n+1.

(8) Pour la ressource TVA: règlement (CEE, Euratom) n° 1553/89 du Conseil du 29 mai 1989 (JO L 155 du 7.6.1989, p. 9). Pour la ressource PNB: directive 89/130/CEE, Euratom du Conseil du 13 février 1989 (JO L 49 du 21.2.1989, p. 26).

(9) En vertu de l'article 3 de la décision 94/728/CE, Euratom du Conseil du 31 octobre 1994 (JO L 293 du 12.11.1994, p. 9).

(10) «Perspectives de financement du budget communautaire», Livre vert du 23 novembre 1978, Bulletin CE, supplément 8/78, point 18.

(11) La Commission avait proposé le versement à la Communauté de 1 % de l'assiette effectivement soumise à la TVA. Voir COM (87) 101 final du 28 février 1987, p. 30.

(12) Ces modalités ont été arrêtées d'abord par le règlement (CEE, Euratom, CECA) n° 2892/77 du Conseil du 19 décembre 1977 (JO L 336 du 27.12.1977, p. 8 et modifications ultérieures) et confirmées ensuite par le règlement (CEE, Euratom) n° 1553/89 du Conseil du 29 mai 1989 (JO L 155 du 7.6.1989, p. 9 et modifications ultérieures). Le premier règlement ouvrait le choix aux États membres entre la méthode actuelle et une méthode, en principe équivalente, basée sur les déclarations des assujettis. Deux États membres optèrent initialement pour la méthode déclarative, pour rejoindre ensuite les autres États membres qui appliquaient la méthode des recettes.

(13) Voir sur ce point COM (87) 101 final du 28 février 1987, p. 5; COM (88) 99 final du 9 mars 1988, pages 26-27 et COM (92) 81 final du 10 mars 1992, p. 23.

(14) COM(88) 99 final du 9 mars 1988, p. 27.

(15) COM(88) 99 final du 9 mars 1988, p. 26.

(16) Article 82 du traité signé à Porto le 2 mai 1992.

(17) Méthode de calcul de l'astreinte prévue à l'article 171 du traité CE (JO C 63 du 28.2.1997, p. 2).

(18) COM(92) 81 final, du 10 mars 1992, p. 4, 23 et 40.

(19) Étude de la Commission «Contributions budgétaires, dépenses de l'Union européenne, soldes budgétaires et prospérité relative des États membres», 9 octobre 1997, pages 2-3.

(20) Voir la décision 94/728/CE, Euratom du Conseil du 31 octobre 1994 (JO L 293 du 12.11.1994, p. 9). Ces limites resteront d'application aussi longtemps que l'actuelle décision sur les ressources propres ne sera pas modifiée.

(21) Rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1991, point 1.104 (JO C 330 du 15.12.1992).

(22) Pour le détail des modifications introduites par le SEC 1995 voir la décision 97/178/CE, Euratom de la Commission du 10 février 1997 (JO L 75 du 15.3.1997, p. 44).

(23) Il s'agit du SEC, version 1995, institué par le règlement (CE) n° 2223/96 du Conseil du 25 juin 1996, article 8 (JO L 310 du 30.11.1996, p. 1).

(24) Document du Conseil 7057/95 du 15 mai 1995, p. 2.

(25) COM(93) 454 final du 22 octobre 1993, p. 41.

(26) Article 8 du règlement (CE) n° 448/98 du Conseil du 16 février 1998 (JO L 58 du 27.2.1998).

(27) Troisième considérant du règlement (CE) n° 448/98 du Conseil du 16 février 1998.

(28) Voir l'article 10 du règlement (CE) n° 322/97 du Conseil du 17 février 1997 (JO L 52 du 22.2.1997, p. 1).

(29) Déclaration de la Commission au procès-verbal du Conseil lors de l'adoption du règlement relatif à la répartition des services d'intermédiation financière indirectement mesurés (SIFIM) dans le cadre du système européen des comptes nationaux et régionaux (SEC). Document du Conseil 5450/98 du 21 janvier 1998.

(30) D'après la Commission le concept de «prospérité relative» vise à déterminer la situation des citoyens d'un pays ou d'une région, par comparaison avec la moyenne de l'Union européenne. Voir: Étude de la Commission «Contributions budgétaires, dépenses de l'Union européenne, soldes budgétaires et prospérité relative des États membres», 9 octobre 1997, p. 9-10.

(31) La notion de «dépense répartie» est précisée dans le mode de calcul de la correction en faveur du Royaume-Uni (voir notamment COM (85) 36 final du 21 février 1985, SEC (88) 926 du 21 juin 1988 et document XIX/66/94). Elle correspond pour l'essentiel à l'ensemble des dépenses budgétaires, à l'exception des dépenses en faveur des pays tiers et de certaines lignes budgétaires mineures.

(32) Étude de la Commission «Contributions budgétaires, dépenses de l'Union européenne, soldes budgétaires et prospérité relative des États membres», 9 octobre 1997, p. 7-8.

(33) Voir par exemple: UNIDO - Guidelines for project evaluation - Vienna, 1972; W. Leontief - Input-Output economics - Oxford University Press, 1966, N.Y.; H.B. Chenery - Interindustry economics - J. Willey & sons, 1959, N.Y.; Chervel-Le Gall - Manuel d'évaluation économique des projets, la méthode des effets -Ministère de la Coopération, Paris, 1976; Costa -Interdipendenze industriali e programmazione regionale - Franco Angeli, Milano, 1978.

(34) Ces données se réfèrent à l'année 1991, dernière année disponible.

(35) Voir déclaration d'assurance relative à l'exercice 1995, tableau 3.2, (JO C 395 du 31.12.1996, p. 37).

(36) Pour des détails dans la présentation du PNB selon les trois optiques et leurs composantes respectives, voir la directive 89/130/CEE, Euratom.

(37) La notion de fiabilité est ainsi précisée par le règlement (CE) n° 322/97 du Conseil du 17 février 1997 relatif à la statistique communautaire (JO L 52 du 22.2.1997, p. 1): «La fiabilité est le fait que les statistiques communautaires reflètent, le plus fidèlement possible, la réalité qu'elles sont censées représenter» (article 10).

(38) Rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1995, points 1.104-1.128 (JO C 340 du 12.11.1996).

(39) En vertu de la décision du 21 avril 1970 et de l'article 13 du règlement (CEE, Euratom, CECA) n° 2891/77 du Conseil du 19 décembre 1977, la contribution financière d'un État membre n'appliquant pas de système de TVA était fonction de la quote-part de son PNB dans la somme des PNB des États membres, par référence aux trois premières années d'une période de cinq ans précédant l'exercice budgétaire en cause.

(40) Sixième directive 77/388/CEE du Conseil du 17 mai 1977 (JO L 145 du 13.6.1977) et modifications ultérieures.

(41) Voir rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1988, points 4.16-4.31 (JO C 312 du 12.12.1989), rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1989, points 1.74-1.80 (JO C 313 du 12.12.1990), rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1991, points 1.99-1.102 (JO C 330 du 15.12.1992), rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1995, points 1.69-1.71, rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1996, points 1.137-1.147 (JO C 348 du 18.11.1997).

(42) Rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1996, point 1.139 et réponse de la Commission.

(43) Règlement n° 1553/89 du Conseil du 29 mai 1989. (JO L 155 du 7.6.1989, p. 9).

(44) Rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1990, point 2.32 (JO C 324 du 13.12.1991). Décision du Parlement européen du 18 novembre 1992 relative à la décharge de l'exercice 1990, point 19. (JO L 19 du 28.1.1993, p. 26).

(45) Voir COM (92) 580 final du 18 décembre 1992, p. 12.

(46) JO C 227 du 23.8.1993, p. 2, point 6.

(47) Règlement n° 1552/89 du Conseil du 29 mai 1989, articles 9 et 12 (JO L 155 du 7.6.1989, p. 1).

(48) Rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1991 (JO C 330 du 15.12.1992, points 109-110).

(49) SEC (92) 280 final du 24 février 1992, p. 5 bis.

(50) Par exemple, dans un État membre il a été calculé que la TVA représente environ un quart des sommes versées au fisc par les assujettis.

(51) S'agissant des fraudes ayant pour objet de ne pas payer de TVA sur les ventes la Commission a affirmé que «in such cases, the normal VAT mechanism of staged payment limits the gains to the fraudulent trader to the amount of VAT due on his value added and, as he does not declare his supplies, he will not be able to reclaim the VAT on his purchases. Moreover, if his customers require invoices and subsequently use them as a basis for deduction, the control administration has the opportunity to become aware of his existence. In these respects, the VAT system can be said to be inherently self-policing.» Voir description technique détaillée du programme de la Commission, «Un système commun de TVA», annexe B, p. 40.

(52) Doc. Eurostat/B1/CPNB/093, p. 7. Dans ce même sens doc. XIX/114/81, point 14, p. 8.

(53) Doc. Eurostat/B1/CPNB/093, p. 2.

(54) Décision de la Commission 94/168/CE, Euratom du 22 février 1994, quatrième considérant (JO L 77 du 19.3.1994, p. 51).

(55) COM(97) 559 final du 13 novembre 1997, p. 18.

(56) Voir COM (98) 219 final du 7 avril 1998, p. 5.

(57) Selon la définition du comité PNB, la fraude «sans complicité» se réalise lorsqu'un acheteur verse au vendeur le prix de la transaction, TVA comprise, sans que le vendeur déclare ensuite cette transaction et verse au fisc la TVA correspondante. Au contraire, dans la fraude «avec complicité», la transaction a lieu hors TVA. Les deux types de fraude représentent la fraude totale à la TVA.

(58) Ce comité, composé de représentants des États membres, est chargé d'assister la Commission dans la vérification du calcul du PNB. Il a été créé par la directive 89/130/CE, Euratom du Conseil du 13 février 1989 relative à l'harmonisation de l'établissement du produit national brut aux prix du marché (JO L 49 du 21.2.1989, p. 26).

(59) Il s'agit en particulier des données relatives à l'élaboration du taux moyen pondéré.

(60) La Cour a en fait comparé la TVA théorique aussi bien avec les recettes nettes encaissées indiquées dans le relevé des ressources TVA qu'avec la «TVA grevant les produits» (R 21 dans la nomenclature du système européen de comptes économiques intégrés). L'écart constaté demeure substantiellement le même.

(61) Décision de la Commission 97/619/CE, Euratom du 3 septembre 1997 (JO L 252 du 16.9.1997, p. 33).

(62) Le délai a été fixé au 1er octobre 1999 pour l'Autriche, la Finlande et la Suède.

(63) JO L 77 du 19.3.1994, p. 51.

(64) La définition est donnée dans la note n° 58.

ANNEXE I

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ANNEXE II

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ANNEXE III

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ANNEXE IV

Principales étapes de l'évolution du système de financement des Communautés

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RÉPONSES DE LA COMMISSION

A. Observations générales

La Commission partage le point de vue de la Cour sur certains aspects du système actuel des ressources propres, notamment sur la ressource TVA et sur le mécanisme de correction des déséquilibres budgétaires.

En ce qui concerne la ressource TVA, la Commission voit bien la contradiction dans l'interprétation de la TVA et les règles d'écrêtement introduites il y a quelques années. Si la contribution TVA doit être considérée comme un impôt sur les particuliers, alors l'écrêtement de l'assiette TVA n'est pas approprié. Toutefois, l'écrêtement de l'assiette TVA est logique si les contributions TVA sont considérées comme des contributions effectivement nationales. La Commission estime également que le mécanisme en faveur du Royaume-Uni est une anomalie.

La Commission prend note de l'avis et des commentaires de la Cour sur le fonctionnement du système des ressources propres. Cet avis est une contribution importante au débat qui vient de commencer sur le caractère futur du système de financement et sur l'exploration des autres possibilités de solution. La Commission aimerait également saisir cette occasion pour souligner que le système actuel a généralement bien fonctionné. Les lacunes du système actuel distinguées par la Cour sont dans une large mesure le résultat de compromis politiques qui sont inévitables.

B. Observations particulières

2. LE FINANCEMENT DES COMMUNAUTÉS

La ressource TVA

Dans plusieurs points, la Cour exprime le souci que la ressource TVA repose substantiellement sur des méthodes statistiques et qu'elle est dès lors éloignée de la réalité fiscale. C'est là une vue correcte, mais partielle des choses, car elle ne met l'accent que sur un aspect du processus. On peut tout à fait soutenir le contraire, à savoir que la ressource TVA est fondée principalement sur des données fiscales car celles-ci constituent la base sur laquelle des méthodes statistiques sont appliquées afin d'arriver à une assiette harmonisée. Les données statistiques jouent un rôle, certes très important, dans le calcul du taux moyen pondéré, mais en l'espèce, ce qui est important, c'est la relation entre les catégories qui sont soumises aux différents taux et non pas le niveau absolu des recettes TVA.

Établissement et contrôle des assiettes des ressources TVA et PNB

2.11. Les données pour les assiettes TVA et PNB sont utilisées dans le budget pour déterminer sur une base prévisionnelle les contributions des États membres. Il incombe à la Commission d'établir ces données. La Commission s'acquitte de cette tâche après avoir procédé à un échange de vue avec les États membres et demandé leur avis. L'enceinte officielle où ces échanges ont lieu est le Comité consultatif pour les ressources propres (CCRP).

3. LES CONTRAINTES ET DÉVIATIONS DU SYSTÈME ACTUEL

La capacité contributive des États membres

3.9. L'utilisation du PNB (produit national brut) et du PIB (produit intérieur brut) selon le cas reflète principalement la disponibilité des données plutôt qu'une incohérence. L'utilisation duPNB dans le cas de l'EEE était due en partie à l'indisponibilité de données PNB pour certaines économies de petite dimension et très ouvertes telles que celle du Liechtenstein. En outre, on a préféré, dans un souci de cohérence avec le pacte de stabilité, utiliser le PIB à l'article 171 du traité. Fondamentalement, toutefois, l'utilisation du PNB ou du PIB n'a qu'une importance limitée dans la plupart des cas, à l'exception de l'Irlande et du Luxembourg où le revenu net des facteurs reçus de l'étranger est important.

L'écrêtement de l'assiette des ressources TVA

3.10.-3.16. La Commission partage le souci de la Cour en ce qui concerne l'incohérence implicite dans l'écrêtement de l'assiette TVA. Bien que la ressource TVA soit généralement considérée comme peu performante si on la juge à l'aune de l'équité dans les contributions budgétaires brutes, il n'a cependant pas été jugé adéquat de la remplacer, mais seulement de limiter ses effets indésirables par un écrêtement et une réduction du taux d'appel TVA.

Vers un double PNB

3.17.-3.22. Les observations de la Cour sur le double PNB sont tout à fait justes. La Commission regrette cette situation et a exprimé son insatisfaction à plusieurs reprises. Il est essentiel que les meilleures données disponibles soient utilisées pour la détermination de toutes les activités de l'UE et plus spécialement dans le domaine sensible des contributions budgétaires.

Importance des statistiques dans le calcul des ressources TVA et PNB

3.36. Comme les chiffres cités par la Cour l'indiquent, les ajustements opérés pour éliminer l'effet des différences dans les systèmes TVA des États membres sont mineurs par rapport à l'assiette globale. En outre, le Conseil a déjà adopté des propositions de la Commission dans ce domaine et la Commission proposera à l'avenir des mesures qui contribueront à réduire davantage les différences entre les régimes TVA nationaux.

Nécessité d'une mesure de la qualité des données

3.40.-3.42. La Commission considère que les examens de l'application des règles régissant les estimations des comptes nationaux auxquels ses services procèdent régulièrement garantissent une application correcte et satisfaisante de la directive PNB. Toutefois, la Commission reconnaît également que la recherche sur l'évaluation de la qualité des agrégats macroéconomiques n'est pas entièrement satisfaisante et c'est une des raisons pour lesquelles elle a lancé un projet de recherche sur une analyse et une évaluation de la qualité des agrégats des comptes nationaux. Eurostat a confié deux études dans ce domaine, la première à l'Office national statistique italien (ISTAT) et l'autre à l'Office britannique de statistiques nationales (ONS). Les résultats de la première étude seront discutés par le comité PNB en juin 1998 et ceux de la seconde étude seront disponibles en 1999.

La prévision des assiettes

3.44. Les erreurs de prévision relativement importantes mentionnées par la Cour se réfèrent à une période économique particulièrement instable couvrant le pic du cycle de croissance élevée de la seconde moitié des années 80, la récession de 1993 et la reprise de 1995. La Commission considère que les prévisions de variables budgétaires constituent une méthode de détermination des contributions prévisionnelles des États membres meilleure que les simples moyennes du passé et pense que la précision plus grande obtenue justifie les efforts supplémentaires nécessaires. À partir de 1998, la Commission a introduit dans le premier budget rectificatif et supplémentaire (BRS) pour l'exercice un examen des prévisions impliquant l'utilisation des données les plus récentes; la nouvelle procédure ne manquera pas d'améliorer la précision des contributions prévisionnelles.

Les rectifications des assiettes

3.50. La Commission examine la possibilité d'introduire un système alternatif de contrôles qui pourrait réduire à un minimum ou même éliminer complètement les travaux inutiles. Dans ce système, par exemple, il pourrait ne pas y avoir de «réserves» si les estimations pour l'assiette TVA sont, relativement au PNB, bien supérieures au seuil d'écrêtement.

Adaptation de la réglementation en matière de ressource TVA

3.54-3.55. La Commission a dû retirer cette proposition en raison du fait que les États membres avaient manifesté leur opposition à ces innovations du règlement n° 1553/89. Les innovations en cause étaient proposées afin de formaliser juridiquement des modalités de calcul déjà appliquées dans la pratique.

Données à utiliser pour le calcul du taux moyen pondéré

3.56. L'article 4 du règlement n° 1553/89 permet effectivement, en dérogation par rapport à la règle générale, l'utilisation de données des années «n-3», «n-4» ou «n-5», à condition que les comptes nationaux de ces années soient eux aussi conformes au SEC. Cette dérogation est justifiée par l'existence de problèmes particuliers ou par la non-disponibilité des données pour l'année «n-2» au moment où les assiettes TVA doivent être communiquées. En effet, ces dernières doivent être communiquées à la Commission avant le 31 juillet de l'année suivante alors que les données sur le PNB ne doivent être communiquées qu'au mois d'octobre. Dans le passé récent, une dérogation de ce type a été accordée à l'Allemagne à cause de problèmes statistiques liés à l'unification allemande. Actuellement, le seul pays qui bénéficie de cette dérogation est le Portugal. Pour les raisons que la Cour a indiquées au paragraphe 3.50 (écrêtement) cette dérogation est sans effet sur la détermination de la ressource TVA à payer par ce pays.

3.57. Étant donné que les données SEC sont parfois insuffisantes ou pas assez désagrégées pour permettre le calcul correct de certaines composantes du taux moyen pondéré (TMP), il faut faire appel à toute autre source appropriée, telles que par exemple des statistiques sectorielles ou professionnelles. De telles données sont variables selon les pays et on ne saurait pas en donner une définition précise; de toute évidence, s'il est nécessaire de faire recours à ces données, leur utilisation permet de calculer correctement le TMP et, par conséquent, d'éviter des inégalités dans la détermination des assiettes TVA des États membres.

Inscription des ressources propres dans les comptes

3.58. La Commission est au courant de l'existence de pratiques différentes dans ce domaine et elle a déjà demandé aux États membres une information plus uniforme grâce à une standardisation.

4. LA VULNÉRABILITÉ DES RESSOURCES TVA ET PNB

Effets des pertes de recettes fiscales sur les ressources TVA et PNB

4.2. La Commission partage le point de vue de la Cour lorsqu'elle met l'accent sur la vulnérabilité de la TVA à la fraude et sur ses implications pour la mesure de l'assiette TVA nationale harmonisée. Toutefois, il est important de souligner que l'activité économique non déclarée n'a pas les mêmes implications pour les recettes TVA et pour les statistiques PNB. Dans le cas de la fraude à la TVA, la non-déclaration se traduit par une réduction correspondante des recettes TVA et, dès lors, de l'assiette TVA nationale et, ceteris paribus, des contributions nationales au titre de cette ressource. D'un autre côté, les services statistiques nationaux ajustent les agrégats comptables nationaux pour tenir compte de l'activité économique souterraine et, dans la mesure où cet ajustement est correct, les chiffres du PNB ne sont pas affectés par l'existence d'une économie informelle.

Les risques inhérents du système TVA

4.4-4.5. La Commission reconnaît qu'il existe indubitablement une possibilité de fraude dans le cas de la TVA, mais par rapport aux autres impôts, le système TVA comporte un élément important de «self-policing».

Possibilité d'évaluation des pertes de recettes fiscales de TVA

4.12. À la suite des observations faites par la Cour dans son rapport annuel pour l'exercice financier 1995, la Commission a pris des mesures pour suivre plus étroitement l'évolution des recettes TVA dans les États membres. Les résultats des discussions bilatérales qui ont eu lieu depuis lors avec tous les États membres ont été examinés à la réunion des directeurs généraux adjoints pour la fiscalité indirecte du 24 mars 1998. À cette occasion, les États membres ont approuvé la procédure opérationnelle proposée par la Commission en ce qui concerne la transmission automatique à la Commission d'informations sur les recettes TVA et sur les raisons de leur évolution.

TVA théorique et exhaustivité du PNB

4.23-4.26. Le projet de décision de la Commission concernant le traitement de la fraude TVA dans les comptes nationaux demande effectivement que les États membres fassent la distinction entre complicité et non-complicité de l'acheteur. La Commission part de l'hypothèse que la fraude avec complicité ne concerne que les entreprises qui ne sont pas enregistrées. Cette hypothèse semble acceptable. Il est possible que des entreprises enregistrées se livrent dans certaines circonstances à une fraude TVA avec complicité, cas dans lequel l'évaluation de la fraude TVA sans complicité au sens du projet de décision donne un résultat inférieur. La fraude TVA avec complicité fondée sur de fausses déclarations produirait le même effet. En conséquence, la méthode de calcul proposée correspondrait à une estimation maximale.

Il est également essentiel de souligner que l'augmentation de la TVA théorique consécutive aux travaux sur l'économie souterraine se traduira en général par une augmentation équivalente de la fraude avec complicité. Dès lors, ce type de calculs n'aurait aucun effet sur les estimations de la fraude TVA avec complicité.