PROGRAMME ODYSSEUS: PROGRAMME ANNUEL 1998 (98/C 169/12) (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

1. Rappel des grandes lignes du programme

Le 19 mars 1998, le Conseil a adopté le programme Odysseus, programme de formation, d'échanges et de coopération dans le domaine des politiques de l'asile, de l'immigration et du franchissement des frontières extérieures (JO L 99 du 31.3.1998). Il s'applique aux quinze États membres de l'Union européenne et prévoit également la possibilité d'associer les États tiers et principalement les États candidats à l'adhésion, lorsque cette association est conforme aux objectifs du programme.

Ce programme couvre la période 1998-2002 et le montant de référence financière pour son exécution est de 12 millions d'écus.

L'objectif général du programme est triple:

1) Tout d'abord, inscrire dans une perspective pluriannuelle la coopération pratique des administrations chargées de la mise en oeuvre des politiques en matière d'asile, d'immigration et de franchissement des frontières extérieures. Cette perspective pluriannuelle est une condition essentielle de l'efficacité de cette action dans la mesure où les adaptations éventuelles aux nouvelles législations, procédures et techniques requièrent un délai assez long, généralement supérieur à la durée d'un programme annuel.

2) Ensuite, concevoir un programme cohérent quant à sa substance, intégrant les différents éléments d'une politique de coopération très large, à travers les instruments que constituent la formation et l'échange de fonctionnaires. Ceux-ci ne peuvent produire leur plein effet qu'à trois conditions:

- définir les différents niveaux de compétence: Il convient ainsi de rechercher une complémentarité entre les actions décrites dans le programme Odysseus, mises en oeuvre au niveau de l'Union européenne et les autres actions, notamment la formation de base des fonctionnaires; qui relèvent principalement des compétences des États membres,

- accompagner la coopération, grâce aux études et aux recherches, par le développement d'outils, la diffusion d'informations qui en accroissent l'efficacité,

- intégrer la dimension de l'évaluation, ce qui suppose que chaque action comporte une définition complète des objectifs et des moyens à atteindre. Ces objectifs doivent également traduire la cohérence entre les besoins exprimés et le contenu du programme. Ainsi, toute action nouvelle ne pourra être lancée que si elle intègre pleinement l'évaluation des actions précédentes de même nature.

3) Enfin, engager une véritable ouverture vers les pays tiers et particulièrement les pays candidats à l'adhésion, qui doivent constituer un public prioritaire des actions de coopération, afin de les familiariser avec l'acquis de l'Union européenne dans les domaines de l'asile, de l'immigration et du franchissement des frontières extérieures.

Le but de ce programme est de remplir ces objectifs en appuyant des initiatives d'institutions publiques ou d'organismes privés qui poursuivent un objectif de coopération dans les domaines de l'asile, de l'immigration et du franchissement des frontières extérieures. C'est pourquoi il est structuré sur la base d'une programmation annuelle arrêtée par le comité de gestion qui travaille à la fois dans la plus grande transparence pour le choix des projets retenus, en même temps qu'avec la plus grande rigueur grâce à la participation d'experts qui aideront la Commission à construire ainsi des propositions de programmes cohérents.

La Commission a souligné la nécessité, dans un souci de bonne gestion, de rechercher des économies d'échelle dans la gestion des programmes. Le programme Sherlock, sans que cela entraîne la moindre modification de sa substance, peut être intégré dans le programme Odysseus. Cette intégration permettra une meilleure coordination des objectifs du programme de lutte contre les faux documents dans l'objectif plus général de contrôle aux frontières extérieures et de lutte contre l'immigration clandestine et induira des simplifications de gestion liées à l'existence d'un seul comité de gestion.

De la même façon, la Commission veillera à la cohérence de ce programme avec ceux existants dans le cadre du titre VI du traité ainsi qu'avec le programme Phare, notamment dans son volet spécifique aux questions relatives au domaine de la justice et des affaires intérieures.

Pour réaliser cet objectif, le programme Odysseus mettra en oeuvre des actions dans les domaines suivants:

- La formation des fonctionnaires, qu'il s'agisse de la formation de formateurs, ou de la formation de haut niveau des spécialistes; selon le type de sujet étudié les formations initiales des agents restant essentiellement du ressort des États membres. S'agissant de la première année de mise en oeuvre du programme il ne paraît pas nécessaire de spécialiser le type de formation en donnant la priorité aux formateurs ou aux spécialistes. En effet les domaines sont suffisamment vastes et distincts pour qu'il puisse être opportun de définir au cas par cas quel type de formation parait le plus approprié. Ainsi en matière de faux documents, la formation devra tenir compte des enseignements tirés de l'expérience du programme Sherlock. Dans d'autres domaines, une formation axée sur les concepts de base pourra s'avérer plus utile. Par ailleurs, la Commission entend privilégier dans ce cadre la diffusion de l'information. Il s'agit d'une part de démultiplier l'information reçue dans les États membres et d'en permettre la plus large diffusion aux personnels concernés, s'agissant des questions d'intérêt commun à tous les membres de l'Union européenne et d'autre part, d'assurer perfectionnement et spécialisation à destination de fonctionnaires confirmés afin d'approfondir des aspects spécifiques, identifiés comme devant faire l'objet d'un effort particulier. Ces formations devront se tenir à un rythme régulier, de manière à créer un réel effet d'entraînement permettant en fin de période de constituer une véritable source d'informations de référence.

- Les échanges de fonctionnaires entre États membres, dimension complémentaire des formations. Les périodes d'échanges peuvent être suffisamment étendues pour permettre une familiarisation pratique sur le terrain aux méthodes, procédures et techniques utilisées. Cela peut prendre la forme de séjours unilatéraux ou réciproques auprès d'autorités nationales chargées de l'asile, de l'immigration et du contrôle aux frontières extérieures, pour permettre une vision in situ des problèmes rencontrés dans d'autres États membres. Des séjours de longue durée pourront permettre, en accord avec les administrations nationales respectives, d'accueillir des fonctionnaires pour une mise en situation plus opérationnelle. De même, la possibilité de séjours de fonctionnaires de plusieurs États membres dans un autre État membre sera possible.

- Les études et recherche, troisième composante des programmes annuels, ont notamment pour objectif la mise au point et la diffusion de matériel pédagogique (matériel d'enseignement, instruments pédagogiques, logiciels d'assistance, etc.). La recherche pourrait être davantage centrée sur la mise au point d'outils, l'élaboration de cas pratiques. Dans ce cadre, pourront également être pris en compte des projets dont l'objectif sera la diffusion de documents ou l'ouverture à la consultation de documents (via des bases de données) permettant d'améliorer la coopération entre les administrations. Enfin, les domaines institutionnels, législatifs et réglementaires, existants ou en devenir pourront constituer l'objet central d'études ou de recherches, notamment dans la perspective de l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam.

Les projets sont sélectionnés par un comité de gestion où tous les États membres sont représentés, présidé par un représentant de la Commission. Pour pouvoir être retenus, les projets soumis à sélection doivent présenter un intérêt européen et impliquer au moins deux États membres. Les États candidats à l'adhésion peuvent être associés à de tels projets, conformément à l'article 10 de l'action commune, si cela est conforme aux objectifs du programme. Par ailleurs, le programme n'exclut pas la participation d'États tiers, lorsque leur présence peut présenter un intérêt pour l'Union européenne.

2. Structure du programme annuel, domaines d'action pour 1998 et enveloppes financières

Les objectifs du programme Odysseus sont étendus puisqu'ils concernent les domaines de l'asile, de l'immigration et du franchissement des frontières extérieures. Ces domaines sont spécifiques et ne font pas appel aux mêmes types de partenaires. Ainsi certains secteurs requièrent une confidentialité élevée, à l'instar du programme Sherlock, alors que d'autres sont ouverts au monde académique, aux organisations non gouvernementales, voire aux entreprises du secteur marchand. C'est pourquoi le programme Odysseus s'adresse à un large public, sans exclusive, allant des administrations en charge des domaines précités aux organismes, associations ou entreprises opérant en relation avec ceux-ci.

La structure du programme Odysseus traduit cette diversité, en traitant prioritairement les trois domaines principaux (asile, immigration, frontières extérieures), qui s'insèrent dans les formes de coopération traditionnelles que sont la formation, les échanges et les études mais également en consacrant une place de choix aux impératifs auxquels doivent répondre les États membres dans ces domaines. Ainsi, deux priorités trouvent leur place dans ce programme annuel, l'une consacrée aux questions d'actualité, l'autre se consacrant aux pays candidats à l'adhésion, dans le cadre du partenariat élaboré par la Commission. Le programme annuel entend privilégier une approche par étapes successives, traitant en priorité les domaines qui présentent un intérêt commun pour l'Union européenne et les États membres ainsi que les sujets qui présentent une particulière acuité, notamment ceux qui font l'objet de travaux au sein des instances du Conseil, les autres aspects plus spécifiques pouvant être évoqués ultérieurement.

Enfin, caractéristique commune à l'ensemble des programmes que gère la Commission, une place croissante doit être réservée à l'évaluation des actions qui sont menées dans le cadre de ce programme.

Dans le domaine de l'asile

- L'entrée en vigueur de la convention de Dublin constitue la priorité majeure, dans la mesure où la mise en oeuvre de cet instrument et ses conditions d'application nécessitent un effort de formation dans les États membres.

- Dans sa phase initiale, le programme annuel souhaite ainsi mettre l'accent sur les meilleures pratiques en matière de procédures relatives à l'examen des demandes d'asile.

Au delà, une coopération accrue dans les autres domaines de l'asile s'avère profitable. La comparaison sur place, à l'occasion d'échanges, permet à des fonctionnaires de mieux connaître d'autres systèmes que celui qu'ils mettent en oeuvre et de transposer, parfois, des solutions dans leur propre administration.

- Cette coopération est particulièrement utile avec les pays candidats à l'adhésion, qui pour nombre d'entre eux n'ont qu'une expérience récente dans ce domaine. Elle leur permet ainsi d'acquérir les bases du processus de gestion des demandes d'asile. Les projets pourront ainsi concerner les initiatives parallèles à la convention de Dublin.

- La Commission gérant, dans un autre cadre, les lignes budgétaires relatives au financement de projets spécifiques en faveur des personnes déplacées, ainsi que des demandeurs d'asile et des réfugiés (actions communes 97/477/JAI et 97/478/JAI du 22 juillet 1997, JO L 205 du 31.7.1997), une complémentarité avec les actions mises en oeuvre dans ce cadre sera recherchée.

Dans le domaine de l'immigration

Les deux aspects complémentaires d'une politique, tels qu'ils ont été évoqués notamment dans la communication de la Commission (février 1994) sur les politiques d'immigration et d'asile doivent être pris en compte.

- C'est pourquoi les actions devront aussi bien concerner le domaine de l'admission de ressortissants de pays tiers, que celui de la lutte contre l'immigration irrégulière. Sur ce premier point le programme souhaite mettre l'accent sur les sujets en relation étroite avec le projet de convention relative à l'admission de ressortissants d'États tiers dans les États membres de l'Union européenne.

- S'agissant du second point les projets pourront concerner les domaines des accords de réadmission, ainsi que les modalités pratiques de réadmission de ressortissants d'États tiers en situation irrégulière. Les projets présentés dans ce cadre devront concerner en priorité les travaux en cours au sein de l'Union européenne ou s'inscrire dans le cadre du partenariat pour l'adhésion, mis en oeuvre avec les pays candidats.

- Le programme souhaite mettre également l'accent sur les meilleures pratiques en matière de maîtrise de l'immigration.

La Commission et le comité de gestion veilleront à ce que, dans ce domaine où d'autres programmes communautaires pourraient proposer des actions similaires, d'éventuelles redondances soient évitées.

Dans le domaine du franchissement des frontières extérieures

- Une part essentielle du volet «frontières extérieures» sera constituée de la lutte contre l'usage des documents faux ou falsifiés, en référence aux observations, liées à la mise en oeuvre du programme Sherlock. Ainsi, conformément à l'article 19 de l'action commune, pour le présent exercice budgétaire, les projets engagés ou acceptés dans le cadre du programme Sherlock seront exécutés dans le cadre du programme Odysseus pour 1998.

- Les problèmes spécifiques liés à la nature des frontières (maritimes, aériennes ou terrestres) seront pris en compte à travers une approche ciblée par catégorie.

Enfin des projets pourront mettre en exergue des points particuliers du contrôle aux frontières en liaison avec une approche géographique précise, ciblée sur des régions frontalières présentant des caractéristiques particulières (Pays baltes, Balkans, Sud euroméditerranéen).

En fonction de ces considérations, de l'observation de la situation dans les différents domaines concernés et des travaux des groupes spécialisés, les domaines d'action suivants sont proposés pour le programme 1998, dans le cadre d'une enveloppe prévisionnelle globale de 3 millions d'écus, combinant les modes traditionnels de coopération avec les objectifs plus spécifiques, sans oublier la part réservée au processus d'évaluation.

Domaine d'action a)

Formation

Ce domaine constitue le coeur des priorités de l'action commune. S'agissant de la première année de mise en oeuvre de l'action commune, les projets devront privilégier les connaissances de base en matière d'asile et d'immigration. Il en va différemment de la lutte en matière de faux documents qui, du fait de l'existence du programme Sherlock, mis en oeuvre les années précédentes, permet d'aborder des domaines plus spécialisés, la formation de base ayant été privilégiée lors des premières années du programme.

- Le programme annuel souhaite mettre l'accent sur les réflexions relatives à l'application des mesures mises en oeuvre au niveau de l'Union européenne. Les projets pourront ainsi tendre à une meilleure connaissance de la part des fonctionnaires nationaux des instruments communautaires, ainsi que des procédures, méthodes et techniques utilisées.

- En second lieu, les projets devront se concentrer sur les sujets pouvant faire l'objet d'une coopération approfondie, tant entre États membres de l'Union européenne qu'avec les pays candidats à l'adhésion.

Domaine d'action b)

Questions d'actualité

Il s'agit de répondre à des besoins ponctuels, sur des problèmes spécifiques qui se posent aux États membres (nouvelles réglementations, pratiques inédites, nouvelles technologies, etc.) Le programme annuel souhaite ainsi mettre à la disposition des États membres un instrument permettant de répondre en temps réel aux questions d'actualité immédiate qui se posent à eux. Ce chapitre peut s'adresser en particulier aux mesures prises dans le cadre du plan d'action de lutte contre l'afflux d'immigrants en provenance de l'Irak et de la région.

Domaine d'action c)

Échanges de fonctionnaires

Ce domaine concerne principalement les traditionnels échanges de fonctionnaires, sur une période assez longue, afin de se familiariser avec les pratiques mises en oeuvre dans d'autres administrations concernant les différents domaines du programme. Ces échanges peuvent intéresser les agents chargés de l'exécution des procédures, au niveau local ou national selon l'organisation administrative de chacun des États membres, autant que les fonctionnaires chargés de leur élaboration. Les échanges peuvent également s'adresser aux fonctionnaires chargés des contrôles sur place ou en contact direct avec les ressortissants de pays tiers (demandeurs d'asile, étrangers en situation irrégulière en attente de reconduite, etc.)

Domaine d'action d)

Coopération avec les pays tiers

- Dans le cadre du partenariat pour l'adhésion, les États candidats doivent progressivement intégrer l'acquis, au sens le plus large, de l'Union européenne dans les domaines visés par le programme. Cette exigence porte aussi bien sur la connaissance des instruments juridiques que sur les procédures, méthodes et techniques. Aussi, la mise en oeuvre du programme misera pour le premier exercice sur l'acquisition des connaissances de base.

Cet objectif peut être accompagné à travers différents types d'actions (formation et échanges de fonctionnaires, principalement). La complémentarité avec d'autres programmes relevant du titre VI du traité sera recherchée, ainsi qu'avec les autres programmes d'assistance communautaires, notamment dans le cadre du programme Phare horizontal, dont un volet est consacré au domaine spécifique de la justice et des affaires intérieures et plus particulièrement au contrôle aux frontières extérieures.

- Cette part prépondérante octroyée aux pays candidats à l'adhésion n'exclut nullement l'association d'États tiers. Cette association d'États tiers non candidats pourra privilégier une approche géographique cohérente par exemple. Il convient toutefois que les projets présentent un intérêt pour l'Union européenne.

Les conditions d'application de la convention de Dublin, ainsi que les aspects relatifs au franchissement des frontières extérieures doivent constituer des sujets prioritaires à ce stade de la mise en oeuvre du programme Odysseus.

Une attention particulière sera apportée aux projets présentés dans les secteurs de la formation, des échanges et des études, associant des pays tiers et notamment les pays candidats à l'adhésion.

Domaine d'action e)

Études et recherche

Le programme annuel entend mettre l'accent sur les domaines qui constituent une priorité dans le domaine de la justice et des affaires intérieures. Une importance particulière sera accordée aux sujets visés dans la résolution du Conseil du 18 décembre 1997 portant fixation des priorités de la coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures pour la période allant du 1er janvier 1998 à la date d'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, qui constituent des orientations pour les travaux en cours au sein des groupes de travail du Conseil (JO C 11 du 15.1.1998). Seront également privilégiés les projets qui pourront avoir des implications pratiques en relation avec des instruments législatifs futurs, en particulier les sujets importants dans le cadre des priorités législatives de la Commission. Ainsi, pour 1998 par exemple, les thèmes en relation avec la protection temporaire, la mise en oeuvre de la convention de Dublin ou le projet de convention sur l'admission de ressortissants d'États tiers au sein de l'Union européenne pourraient utilement faire l'objet d'études et de recherche. Le programme entend favoriser une approche prospective et dynamique plutôt que statistique, descriptive ou historique.

La Commission souhaite également mettre l'accent sur la diffusion de l'information, au moyen des techniques les plus appropriées, pour permettre de toucher un aussi large public que possible parmi les fonctionnaires intéressés. Cela peut se faire sous la forme d'outils pédagogiques variés, assurant le développement de la formation ou la diffusion des connaissances de base, à destination des fonctionnaires.

Domaine d'action f)

Évaluation

Ce domaine constitue une priorité de la Commission dans le cadre de la gestion des programmes dont elle assure la gestion. Le programme 1998 constitue le premier exercice budgétaire du programme Odysseus, l'évaluation peut ainsi porter principalement sur les projets individuels mis en oeuvre au cours de cette période pour s'assurer de leur adéquation avec la définition du programme. Ultérieurement, l'évaluation pourra porter plus spécifiquement sur le programme lui-même.

Le programme Odysseus prévoit une enveloppe prévisionnelle de 12 millions d'écus sur les cinq exercices d'exécution. L'année 1998 peut consacrer une dotation indicative de 3 millions d'écus, constituée de la dotation mise en réserve (2 millions d'écus) à laquelle s'ajoute la dotation budgétaire du programme Sherlock 1998, fixée à un million d'écus qui, compte tenu de la date d'adoption de l'action commune Odysseus, antérieure à la date limite de dépôt des dossiers de candidatures des projets du comité Sherlock, n'a fait l'objet d'aucune affectation et donc se trouve intégralement disponible.

Pour la réalisation de ces priorités, les enveloppes financières indicatives suivantes sont prévues:

>TABLE>

3. Candidats potentiels et transmission des projets

Les candidats potentiels sont les administrations des États membres, qu'il s'agisse des administrations en charge des questions d'asile, d'immigration et de franchissement des frontières extérieures ou bien d'autres services, notamment ceux chargés de la formation des fonctionnaires responsables de ces domaines, les établissements d'enseignement supérieur et de recherche, les organisations non gouvernementales et associations ou fondations. Cependant, on ne doit pas exclure d'autres formes d'organismes, notamment dans la mesure où ceux-ci opèrent dans des domaines d'activité en relation avec les objectifs du programme. Les demandes de subvention émanant de personnes physiques ne sont pas éligibles.

En ce qui concerne la procédure de soumission des projets, l'aide-mémoire sur le financement du titre VI du traité, dont une version révisée en février 1998 est disponible dans toutes les langues, fournit les indications nécessaires et comporte, en annexe, un modèle de formulaire de candidature et des indications précises pour l'établissement de la fiche financière, ainsi qu'un modèle de budget. Il est vivement conseillé de se référer à ce document pour établir les projets.

S'agissant des projets susceptibles d'être financés sur le budget 1998, il sera procédé en deux temps pour leur sélection. Une première date limite est fixée au 5 juin 1998, date de réception des dossiers au secrétariat du comité de gestion, pour examen de tous les dossiers déposés antérieurement et sélection au cours du mois de juillet. Une seconde date limite est fixée au 30 septembre 1998, pour examen des projets déposés postérieurement à la première date limite de dépôt.

La demande, dûment signée par la personne responsable du projet doit être accompagnée d'une note brève (deux à trois pages au maximum) décrivant sommairement le projet, ainsi que d'une fiche financière établissant le budget du projet, de manière aussi précise et détaillée que possible. Le point 9 du formulaire, intitulé «Description du projet» doit présenter de manière aussi concise et précise que possible l'objet de l'action.

Les bénéficiaires de subventions au titre du présent programme s'engagent à faire mention dans toute publication ou diffusion extérieure du financement communautaire obtenu, en faisant référence de façon explicite au programme Odysseus. Tout porteur de projet doit adresser, dans les trois mois qui suivent la clôture de l'action, un rapport final d'exécution du projet. Ce n'est qu'au vu de ce rapport final et sur production des pièces justificatives de l'opération qu'il sera procédé à la liquidation définitive de la subvention.

Il est rappelé que quel que soit le pourcentage de financement communautaire octroyé, l'intégralité des dépenses figurant dans la fiche financière doit être justifiée.

Tout renseignement complémentaire ou demande de formulaire peut être obtenu à l'adresse suivante:

M. Wenceslas de Lobkowicz

Président du comité de gestion du programme Odysseus

M. Arnaud Cochet

Secrétaire du comité

Commission européenne

Secrétariat général

Task-force «justice et affaires intérieures», unité 1

Rue de la Loi 200

Bureau N-9 5/27A

B-1049 Bruxelles

tél.: (32 2) 296 67 46, fax: (32 2) 296 59 97

Courrier électronique: arnaud.cochet@sg.cec.be