Rapport spécial no 10/2000

relatif aux marchés publics attribués par le Centre commun de recherche, accompagné des réponses de la Commission

(Présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2000/C 172/01)

TABLE DES MATIÈRES

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INTRODUCTION

Les objectifs et le champ de l'enquête

1. Le présent rapport de la Cour s'inscrit dans le prolongement de ceux, déjà produits, sur la mise en oeuvre du quatrième programme-cadre de recherche (4e PC) pour la période 1994 - 1998. Cependant, contrairement aux travaux précédents, qui portaient sur l'examen de la gestion des programmes de recherche indirecte, celui-ci s'attache à analyser la gestion des marchés que le Centre commun de recherche (ci-après dénommé "le Centre" ou "le CCR") est amené à attribuer pour se procurer les moyens nécessaires à ses activités(1).

2. Le CCR, élevé au rang de direction générale par une décision de la Commission en date du 10 avril 1996, se compose de plusieurs instituts scientifiques et de directions horizontales en charge de la programmation des tâches et de la gestion des moyens logistiques. Cette direction générale, outil principal dont dispose la Communauté pour mener à bien ses missions de recherche directe, présente, aux termes de la décision du 10 avril 1996, la particularité d'avoir un conseil d'administration composé de représentants des États membres, auquel le directeur général doit soumettre les actes de gestion les plus importants.

3. La réglementation relative à l'attribution des marchés publics vise deux objectifs fondamentaux:

a) permettre aux entités publiques de se procurer les travaux, fournitures et services dont elles ont besoin en fonction du meilleur rapport qualité/prix

et

b) garantir un égal accès aux marchés publics à toutes les entreprises qui présentent les compétences et les garanties requises.

4. La Cour s'est placée de ce double point de vue pour se prononcer sur la légalité/régularité comme sur la bonne gestion financière de l'ensemble des activités du CCR, dès lors que ces dernières se traduisaient par l'attribution d'un marché à un tiers. Les marchés obtenus par le Centre pour des prestations effectuées par ses divers instituts au bénéfice de tiers, qui répondent à une logique de gestion différente, sont exclus de ce contrôle.

5. Les travaux de la Cour ont porté sur le dispositif de gestion du CCR et sur la maîtrise du cycle des marchés. Les instruments et les procédures de gestion ont été analysés ainsi qu'un échantillon de 90 marchés (voir tableau 1) d'un montant global de 81,5 Mio EUR. Ce dernier était composé de 43 opérations relatives à des dossiers ayant été soumis à la Commission consultative des achats et marchés (CCAM) et de 47 autres n'ayant pas été soumises à cette instance pour des montants respectifs de 79 et 2,5 Mio EUR.

Tableau 1

Échantillon examiné au cours de l'audit

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Le cadre juridique et l'importance financière

6. Le domaine de l'enquête est régi par des textes de nature et de portée différentes:

a) les décisions 94/918/CE et 94/919/Euratom du Conseil du 15 décembre 1994(2), arrêtant les programmes spécifiques de recherche qui fixent les objectifs du CCR pour la mise en oeuvre du 4e PC;

b) les dispositions générales du règlement financier qui définissent les modalités d'exécution du budget de la Communauté européenne (CE), dispositions complétées par celles particulières aux crédits de recherche, prévues au titre VII de ce même règlement;

c) les directives européennes en matière de marchés publics de services (92/50/CEE du 18 juin 1992), de fournitures et de travaux (93/36/CEE et 93/37/CEE du 14 juin 1993) modifiées par la directive 97/52/CE du 13 octobre 1997(3) qui s'imposent à la Commission comme à l'ensemble des pouvoirs adjudicateurs des États membres.

7. Sur la période couverte par les programmes spécifiques de recherche (1995 - 1998), le CCR a disposé d'un budget global de 1413 Mio EUR. Sur ce montant, 494 Mio EUR (hors crédits de réemploi) ont été consacrés au financement des marchés. Les tableaux 2 et 3 présentent respectivement, par exercice, la répartition des masses budgétaires et des dossiers examinés par la CCAM.

Tableau 2

Répartition des masses budgétaires

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Tableau 3

Marchés CCAM, selon le type de procédure décisionnelle

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RÉSUMÉ DES PRINCIPALES OBSERVATIONS

8. Le système de gestion dont dispose le CCR ne permet pas la production d'une information de nature à donner, sous une forme exploitable, une vision exhaustive et exacte des marchés attribués. Cette situation s'explique par l'effet conjugué de l'insuffisance des instruments informatiques, qui ne permettent ni le rattachement d'un marché déterminé au projet auquel il se réfère, ni l'établissement de tableaux de bord pour la direction, et par la perte de l'historique des opérations lors du transfert des opérations du logiciel comptable Sibeca(4) vers le logiciel Sincom II(5) (voir points 19, 25 - 31, 43 - 51).

9. Un régime qui fait exception au droit commun, caractérisé notamment par l'existence d'une commission consultative des achats et des marchés (CCAM-CCR) spécifique et par l'établissement d'un document dénommé "arrangement administratif" au terme duquel la Commission se trouve dans la situation d'avoir à conclure un accord avec elle-même, constitue un handicap pour une gestion saine des marchés (voir points 20 - 24, 36 - 41).

10. La maîtrise du cycle des marchés, depuis l'identification du besoin jusqu'au suivi du service fait par l'ordonnateur, est globalement insuffisante faute d'une réelle gestion prévisionnelle des besoins, de défaillances dans la mise en oeuvre des règles de concurrence et, enfin, en raison de la faiblesse du contrôle du service fait (voir points 52 - 64).

11. L'absence de texte définissant la composition des comités responsables de la préparation des marchés et réglementant leurs modalités de fonctionnement aggrave, par ailleurs, ces lacunes. Toute la phase préparatoire des marchés souffre en conséquence d'un manque de transparence (voir points 34, 35, 54).

12. Le CCR a également octroyé des marchés par entente directe sans que les règles en la matière telles qu'elles ont été interprétées par la jurisprudence de la Cour de justice ne soient respectées. L'enquête a également confirmé la possibilité d'ententes frauduleuses entre des prestataires de services (voir points 65 - 75).

13. Le CCR a géré les crédits dissociés comme s'il s'agissait de crédits non dissociés au mépris des caractéristiques propres à chaque type de crédit, pratique fréquemment combinée avec diverses techniques de fractionnement des marchés (voir points 76 - 80).

14. La qualification des marchés ou la détermination de leurs coûts prévisionnels ne sont pas toujours attestées dans les dossiers par des critères objectifs. Ce manque de clarté laisse, dans certains cas, des doutes quant au bien-fondé de la non-saisine de la CCAM-CCR (voir points 61 - 62).

15. Sous couvert de contrats de prestations de services, le Centre a, de surcroît, recruté en réalité du personnel de manière irrégulière (voir points 63 - 64).

16. Dans deux cas, une sous-traitance totale a été constatée. Ceci est critiquable du point de vue juridique: les directives relatives aux marchés publics ne font référence à la possibilité de sous-traiter qu'en termes de parts de marché. La sous-traitance totale n'est pas acceptable car elle ne correspond pas à la philosophie juridique qui sous-tend toute la procédure de passation des marchés publics. En outre, du point de vue de la bonne gestion financière, l'attributaire devient un intermédiaire avec un surcoût induit (voir points 81 - 82).

17. Les lacunes constatées dans la vérification de la réalité et de la qualité du service fait posent le problème de la mise en oeuvre effective de la responsabilité de l'ordonnateur (voir points 86 - 89).

18. Toutefois, la Cour constate avec satisfaction la célérité et l'ampleur des réformes entreprises par la Commission pour remédier aux faiblesses identifiées lors des contrôles. Ces réformes, énoncées par la Commission en réponse aux observations émises dans le présent rapport, ont pour but de permettre au CCR de disposer des outils nécessaires à une gestion performante et à une meilleure maîtrise des marchés.

LE DISPOSITIF DE GESTION DU CCR

19. Articulé autour des programmes annuels de travail, des systèmes comptables et d'un ensemble de procédures, le dispositif de gestion fonctionne dans un cadre original et contraignant. L'analyse des éléments constitutifs de ce dispositif et l'examen de l'échantillon sélectionné ont révélé des faiblesses ayant facilité le développement de pratiques contestables.

Un cadre original

20. Deux éléments fondamentaux dessinent l'originalité du cadre dans lequel le Centre développe son activité. À des degrés divers, ils influencent, l'un et l'autre, la gestion des marchés. Le premier tient au régime exorbitant(6) du droit communautaire institutionnel applicable au CCR, le second a trait à sa structure décentralisée.

Un régime particulier de fonctionnement

21. Le régime de fonctionnement du CCR se singularise à plus d'un titre:

a) sur le plan budgétaire, d'une part, dans la mesure où, à la différence des autres services de la Commission, l'ensemble des crédits dont il dispose (dépenses de personnel et de fonctionnement compris) sont des crédits opérationnels inscrits dans la partie B du budget;

b) sur le plan juridique, d'autre part, le CCR peut obtenir des financements à partir de lignes budgétaires consacrées à différentes politiques communautaires telles que, par exemple, Phare, Tacis ou encore MEDA, dans un processus où il est mis en concurrence avec des tiers mais selon des modalités différentes. Le CCR n'envoie qu'un devis, alors que les tiers sont soumis à toutes les règles prévues par les directives sur les marchés publics. Dans le cas où la direction générale gestionnaire considère que le devis du CCR est plus avantageux que les soumissions introduites par les opérateurs externes, ces derniers sont informés que leur offre n'est pas retenue sans aucun examen comparatif par la CCAM. Dans un tel cas, la Commission se trouve dans la situation d'avoir à contracter avec elle-même. Comme cela est juridiquement impossible, la Commission dresse un acte intitulé "arrangement administratif" pour contourner cette difficulté;

c) sur le plan administratif enfin, en raison d'une double particularité liée à l'existence d'un conseil d'administration et, depuis 1971, d'une CCAM spécifique (ci-après dénommée "CCAM-CCR").

Une gestion décentralisée

22. La localisation des huit instituts du CCR, chacun caractérisé par des compétences scientifiques dans des domaines particuliers de recherche, sur cinq sites différents (Geel, Ispra, Karlsruhe, Petten et Séville) et l'existence de directions horizontales situées soit à Bruxelles soit à Ispra, ont rendu indispensable une large délégation des pouvoirs de décision au bénéfice des directeurs. Ces derniers, auxquels il appartient de veiller à l'excellence de la production scientifique des projets dont ils sont responsables, exercent parallèlement la fonction d'ordonnateur. Ce cumul de fonctions et les nombreux déplacements auxquels les astreint l'éloignement de Bruxelles, les ont amenés à subdéléguer dans une large mesure ces dernières compétences(7).

23. Le volume des opérations logistiques gérées par la seule direction des ressources était devenu tel qu'il était difficilement gérable par cette seule structure. Cette situation a conduit le CCR à décider, au cours de l'été 1998, de répartir les compétences de cette dernière entre deux nouvelles directions, l'une chargée de la gestion des infrastructures, l'autre de l'administration.

24. En pratique, cette gestion décentralisée s'est traduite par l'existence d'une soixantaine de gestionnaires et de 80 ordonnateurs subdélégués pour un volume de quelques 50000 transactions annuelles.

Les instruments et les procédures de gestion

Les instruments

Les programmes annuels de travail

25. Chaque année, la direction des programmes du CCR implantée à Bruxelles auprès du directeur général, élabore, en relation avec les divers instituts de recherche, le programme annuel de travail. Ce document constitue l'élément clé par lequel le CCR entend traduire les objectifs que lui fixe le législateur européen en un ensemble cohérent de projets. Approuvé par le conseil d'administration du Centre, préalablement à sa mise en oeuvre, le programme de travail s'articule autour de deux parties, l'une relative aux activités de recherche, l'autre à celles de support. Il présente, sous forme de fiches synthétiques, une description des projets retenus avec, pour chacun, la mise en évidence de leurs principales caractéristiques, de leurs objectifs et des ressources humaines et budgétaires qui leur sont affectées.

Les systèmes comptables

26. Les comptabilités budgétaire, d'inventaire et analytique sont informatisées et suivies à l'aide de divers logiciels utilisés consécutivement et parfois simultanément sur la période considérée.

La comptabilité budgétaire

27. Jusqu'en novembre 1997, le logiciel Sibeca assurait le suivi de la consommation des crédits alloués au Centre. Ce système présentait l'inconvénient de ne pouvoir être consulté directement par les services autres que ceux du CCR. Il avait, en revanche, l'avantage de permettre, au-delà du suivi de l'exécution budgétaire, le rattachement des dépenses aux marchés concernés pour autant que ces derniers aient été soumis à l'avis de la CCAM-CCR et aient reçu, à cette occasion, un numéro d'identification. Il a été remplacé par Sincom II à la fin 1997.

28. Sincom II s'articule autour de trois modules destinés respectivement au suivi des opérations des gestionnaires et des ordonnateurs, à celui des visas du contrôleur financier et du comptable, ainsi qu'à la production de statistiques et de rapports. Ce troisième module n'était toujours pas installé lors du contrôle de la Cour en juin 1998.

La comptabilité analytique

29. Fonctionnant sur la base de crédits opérationnels, mais pouvant également se procurer des financements externes en contrepartie de prestations effectuées pour le compte de tiers, le Centre dispose d'une comptabilité analytique qui lui permet de connaître les coûts de fonctionnement de chaque unité de ses différents instituts, sur la base d'une ventilation des frais généraux venant s'ajouter aux dépenses directes. Elle lui permet en outre d'assurer un suivi des crédits consommés par nature d'activité. Elle l'informe enfin de l'utilisation des crédits de réemploi.

30. Un document intitulé "tableau de correspondance" assure le lien entre les comptabilités analytique et budgétaire. C'est ainsi qu'il est possible de suivre l'exécution du 4e programme-cadre et de rapprocher, dans des tableaux synoptiques, les prévisions et l'exécution budgétaires. Ce document présente l'avantage supplémentaire de permettre à la direction du Centre d'effectuer des contrôles réguliers. En revanche, il ne permet ni d'identifier directement le marché attribué auquel se rattache une dépense ni, a fortiori, de faire le lien entre ce marché et le projet pour la réalisation duquel il a été financé.

La comptabilité d'inventaire

31. En matière d'inventaire des biens et de gestion administrative des achats, les sites disposent de logiciels différents. Les logiciels utilisés à Ispra, Séville et Petten assurent un suivi des biens répertoriés, celui disponible à Karlsruhe, plus ancien, enregistre les données sans être en mesure de les regrouper par nature de biens.

Une base de données contractuelles

32. L'Unité "Contrats" de l'ancienne direction des ressources a progressivement mis en place une base de données portant sur les contrats relatifs aux marchés attribués par le Centre. Lors des contrôles effectués en juin 1998 sur les marchés obtenus par un attributaire particulier, une différence sensible était apparue entre les montants inscrits en comptabilité et ceux fournis par la base de données. Cette anomalie a été corrigée ultérieurement.

Les contrats-cadres

33. Les contrats-cadres sont utilisés pour les marchés de fournitures et, plus particulièrement, pour l'achat de matériel informatique. Ils sont conclus pour une durée de deux ou trois ans en général et donnent une grande flexibilité d'approvisionnement aux services du Centre. En effet, une fois le contrat-cadre conclu, ceux-ci peuvent, selon leurs besoins, se procurer un bien par l'émission d'un simple bon de commande. En outre, la signature d'un tel contrat n'exige pas une immobilisation préalable des crédits qui sont engagés au fur et à mesure de l'émission des bons de commande.

Les procédures

34. Les procédures de gestion mises en oeuvre par le Centre ont été codifiées dans un document à usage interne reprenant, d'une part, les dispositions du règlement financier et des règlements d'application qui s'imposent à l'ensemble des services de la Commission et, d'autre part, les règles propres au CCR. À l'instar des autres services de la Commission, le Centre bénéficie du vade-mecum de la CCAM sur les marchés publics.

35. Cependant, les modalités nécessaires aux différentes étapes d'un marché et le suivi de sa réalisation n'ont pas été formalisés. Le Centre a bien créé divers comités internes, comme c'est le cas pour la préparation des opérations portant sur l'acquisition de grandes quantités de matériels. Toutefois, aucun texte n'en fait mention, ne fixe leur composition, ou ne précise leurs compétences et leurs règles de fonctionnement.

Les faiblesses du dispositif

Les conséquences du régime particulier

La CCAM spécifique au CCR

36. À la différence des autres directions générales de la Commission à vocation scientifique (DG "Recherche, société de l'information et énergie"), les dossiers du CCR relatifs à des marchés publics n'ont pas été soumis à la CCAM de la Commission entre 1971 et juillet 1998, mais à une CCAM spécifique au motif du caractère scientifique des opérations du Centre.

37. Dès ses premiers contrôles, la Cour a constaté que l'existence d'une telle CCAM n'était ni justifiée ni souhaitable. En effet, le rôle d'une CCAM n'est pas de se prononcer sur le contenu scientifique d'un dossier, mais consiste à veiller au respect des règles de mise en concurrence, à garantir l'égalité de traitement des soumissionnaires et à s'assurer de la qualité des cahiers des charges notamment au regard de la définition de critères objectifs permettant un examen comparatif des offres. En outre, la présence massive d'agents du CCR dans cette CCAM ne lui permettait, à la différence de la CCAM-Commission qui se réunit toutes les trois semaines, d'organiser que quatre à cinq réunions par an et ne pouvait que nuire à son image d'indépendance et de neutralité.

La maîtrise de la décentralisation

38. L'absence de procédures écrites a naturellement favorisé le développement de pratiques de gestion hétérogènes et il n'a pas été possible de s'assurer du caractère systématique de l'intervention des comités mentionnés au point 35 ci-dessus.

39. L'éclatement géographique des installations sur plusieurs sites et la décentralisation fonctionnelle du Centre amènent les directeurs à faire de fréquents déplacements, ce qui limite le temps qu'ils peuvent consacrer à la supervision et au contrôle de la gestion de leurs subordonnés. Associée à l'inadaptation des outils comptables dont dispose le CCR, une telle situation a entraîné un affaiblissement du contrôle hiérarchique. Les contrôles effectués par la Cour sur l'échantillon sélectionné ont confirmé ces faiblesses à tous les stades de la gestion des marchés.

Services prestés pour le compte d'autres DG de la Commission

40. Le CCR peut être mis en concurrence avec des tiers pour la mise en oeuvre de politiques communautaires gérées par d'autres DG, ce qui place la Commission dans une situation difficile. Ne pouvant juridiquement répondre à ses propres appels d'offres ni, a fortiori, contracter avec elle-même, cette dernière a dû mettre en place une procédure parallèle. Aux termes de celle-ci, le CCR produit un devis. Lorsque celui-ci paraît plus avantageux que les soumissions introduites par les tiers, l'opération envisagée fait l'objet d'un document dénommé "arrangement administratif" entre la DG concernée et le CCR et la CCAM n'est pas saisie. Dans le cas contraire, la CCAM ne reçoit pour avis que les offres introduites par les tiers.

41. L'examen de deux opérations de l'échantillon correspondant à des travaux effectués par le CCR dans le cadre de la mise en oeuvre de deux arrangements administratifs a fait apparaître que le Centre avait eu recours à ce procédé pour sous-traiter une partie, mineure dans un cas mais essentielle dans l'autre, des marchés sans aucune mise en concurrence.

42. Par ailleurs, sur le plan de la bonne gestion, il est critiquable qu'un organisme public, qui dispose des moyens scientifiques, techniques et administratifs lui permettant de répondre à ses besoins, s'impose les délais et les coûts supplémentaires que représentent le lancement d'un appel d'offres et la préparation par le CCR d'un dossier de soumission.

La qualité du système d'information

La production de données

43. Le programme annuel de travail établit un budget prévisionnel par projet et les systèmes comptables permettent de suivre la consommation des crédits et le coût des activités du Centre. Toutefois, en l'absence d'une comptabilité auxiliaire des projets, la conjugaison de ces éléments n'a pas permis de rattacher un marché à un projet déterminé et, par suite, au programme de travail, ni de produire une information complète et fiable sur les contrats conclus, ni enfin d'élaborer des tableaux de bord pour la direction du Centre.

44. En effet, à la différence du système comptable précédant Sibeca, Sincom II est un simple logiciel d'exécution budgétaire qui n'offre pas la possibilité d'identifier les marchés par le biais des engagements correspondants.

45. Par ailleurs, le fichier tiers de Sincom II prévu à l'origine n'était pas encore opérationnel au moment du contrôle en juin 1998. La mise en place d'un tel fichier permettrait pourtant à la direction de procéder à des contrôles croisés avec la base de données des contrats.

46. De surcroît, le transfert des données de Sibeca dans Sincom II a été réalisé de manière partielle. Ainsi, l'historique des opérations dont les engagements étaient soldés n'a pas été repris par le nouveau système. En pratique, il a disparu, rendant impossible la production d'un tableau exhaustif et fiable des marchés attribués. Pour essayer de produire cette information, le CCR a été amené à réactiver Sibeca. Malgré un travail considérable, le résultat n'a pas été satisfaisant.

47. De ce fait, le Centre est dépourvu d'une réelle connaissance de l'ensemble des marchés qu'il a été amené à attribuer et ne dispose pas de tableaux de bord lui permettant de suivre, par le biais de l'exécution des marchés, leur rattachement à un projet spécifique. Un tel outil serait d'une aide d'autant plus précieuse que le nombre de projets lancés, de l'ordre de 700 pour la période 1995 - 1998, est important.

48. Au-delà de la faiblesse de certains logiciels d'inventaire, comme celui de Karlsruhe, les contrôles effectués à Ispra ont montré que l'efficacité des logiciels était affectée par l'absence, depuis des années, d'inventaire physique et par une procédure administrative qui n'impose pas le retrait physique des biens déclassés et sortis de l'inventaire.

49. À la suite des recommandations formulées par la Cour lors de l'enquête, les services compétents du CCR ont entrepris d'inventorier le matériel en février 1999. Lors de contrôles effectués ultérieurement, la Cour a constaté que, sur une vingtaine de milliers d'articles recensés, cet inventaire avait mis à jour un écart de 14 % entre la réalité physique et l'enregistrement comptable.

La base de données des contrats

50. La faible convivialité de la base de données mise en place par l'unité "Contrats" a, malgré la fiabilité qu'elle a acquise, fréquemment conduit les services à ne pas l'utiliser et à lui préférer un suivi parallèle sur tableur.

Le suivi des bons de commande des contrats-cadres

51. Alors que la mise en oeuvre des contrats-cadres se matérialise nécessairement par l'émission d'un nombre important de bons de commande par les divers services du CCR, celui-ci ne dispose d'aucun système informatisé lui assurant un suivi d'ensemble et centralisé de ces derniers.

LA MAÎTRISE DU CYCLE DES MARCHÉS

52. Le cycle des marchés se structure en trois étapes clés: la préparation de l'opération, son attribution et le suivi de sa mise en oeuvre. Les principales constatations de la Cour sont présentées selon cette logique. Les cas particulièrement graves en raison de l'existence, soit d'anomalies aux divers stades du marché, soit de pratiques douteuses, sont mis en évidence.

La préparation des marchés

L'identification des besoins

53. À l'exception notable des besoins en matériel informatique, qui font l'objet d'une planification formalisée, l'examen des dossiers n'a pas permis de vérifier l'existence d'une réelle gestion prévisionnelle des besoins. En outre, les contrôles effectués ont montré que l'évaluation planifiée des besoins en matériel informatique était incomplète dans la mesure où ceux des services autres que ceux de l'administration du CCR n'y étaient pas répertoriés.

54. Par ailleurs, l'opacité des conditions dans lesquelles travaillent les comités préparatoires faute de règles préétablies, d'ordres du jour écrits et de procès-verbaux de leurs réunions, rend difficile l'expression d'une opinion sur la qualité des processus d'identification des besoins.

55. Il ressort en outre des contrôles que, pour deux opérations de l'échantillon portant sur des prestations scientifiques, l'origine du marché revenait non au CCR mais aux attributaires concernés. En effet, les dossiers ne contenaient aucune information sur l'existence d'un besoin réel du Centre, autre que les propositions introduites par ces derniers. Le premier de ces marchés, soumis à l'avis de la CCAM-CCR, a abouti à la signature de deux contrats d'un montant cumulé de 871638 EUR. Le second, de 89000 EUR, a donné lieu à la rédaction de quelques lignes en guise de cahier des charges, après la réception de l'offre introduite. En l'espèce, le marché était non seulement attribué par entente directe, mais encore le délai entre l'introduction de l'offre et la signature de la lettre-contrat ne dépassait pas une semaine.

56. Deux autres marchés d'études dans le domaine des transports, d'une valeur respective de 11400 et de 10000 EUR, attribués par entente directe, ont également été passés sur la base d'une offre du bénéficiaire sans que les dossiers du CCR ne fassent apparaître la moindre trace de l'expression d'un besoin ou d'un cahier des charges.

57. Enfin, dans un dernier cas, du matériel de laboratoire, dont l'installation n'était prévue qu'en l'an 2000, a été commandé en 1997 et livré en 1998, à la seule fin d'utiliser les crédits de l'exercice. Outre le fait qu'il dissimule aux autorités budgétaires le coût réel de la création du laboratoire, ce procédé entraîne une dépense prématurée.

La qualité des cahiers des charges et des annexes techniques

58. La comparaison entre les cahiers des charges élaborés dans le cadre de marchés dont les dossiers font l'objet d'un examen de la CCAM-CCR et ceux correspondant à des marchés dont l'attribution ne nécessite pas son avis préalable montre que la qualité des premiers est sans commune mesure avec celle des seconds.

59. La qualité des cahiers des charges soumis pour avis à cette instance est globalement acceptable. Des faiblesses ont néanmoins été révélées par les contrôles telles que, par exemple, le caractère incomplet de certains cahiers des charges et, dans un cas, l'utilisation, pour leur rédaction, des listes de prix d'un fournisseur très présent sur le site d'Ispra.

60. La qualité des "annexes techniques" faisant fonction de cahier des charges pour les marchés hors CCAM est, en revanche, fréquemment mauvaise, sur le site d'Ispra tout particulièrement. Elle l'est parfois à un point tel qu'il est impossible à un professionnel d'introduire une soumission sans l'obtention d'informations complémentaires auprès du gestionnaire responsable de l'opération. Sur les 47 opérations de l'échantillon correspondant à des marchés attribués hors procédure CCAM-CCR, sept, atteignant un montant de 302550 EUR et représentant plus de 14 % de la population concernée, sont dans ce cas.

La qualification des marchés

La qualification et le montant des marchés scientifiques

61. Les seuils de saisine de la CCAM-CCR sont fonction de la nature scientifique/technique ou non du contrat. Dans le cas d'une attribution par entente directe, la saisine intervient dès 46000 EUR si l'objet du marché n'est pas scientifique/technique mais n'est déclenchée qu'à partir de 98700 EUR si cette qualification lui est donnée.

62. L'enquête de la Cour montre que six marchés de l'échantillon qualifiés de scientifiques/techniques, dont le montant est proche du seuil de saisine de la CCAM-CCR, ont été attribués par entente directe. L'examen des dossiers afférents ne permet pas toujours de comprendre la méthode utilisée soit pour déterminer le prix prévisionnel du marché, soit pour confirmer la nature scientifique de l'opération.

La qualification de marchés de prestations de services

63. Le contrôle d'une opération a mis en évidence l'attribution par le CCR de contrats de travail sous couvert de contrats de prestations de services. Cette pratique lui permettait soit de prolonger la présence au sein du CCR de personnes dont il aurait dû se séparer au regard des règles applicables en matière de gestion du personnel, soit de financer le recrutement de nouveaux agents avec d'autres ressources budgétaires. Ce faisant, outre l'abus de qualification, le CCR a enfreint la règle budgétaire de la spécialité des crédits.

64. Ayant pris conscience du phénomène, les plus hautes autorités du CCR ont fait procéder à des régularisations. Ainsi, au-delà de l'échantillon examiné par la Cour, 47 contrats de ce type ont pu être identifiés, dont 39 auraient d'ores et déjà été régularisés.

L'attribution des marchés

L'utilisation des contrats négociés

L'importance du phénomène

65. Il ressort des rapports d'exécution de la CCAM-CCR que le pourcentage des marchés accordés par entente directe a enregistré entre 1995 et 1997 une tendance à la baisse, aussi bien en nombre qu'en volume budgétaire. En effet, alors qu'en 1995, 26 marchés avaient été conclus de cette manière pour un montant total de 10,2 Mio EUR, en 1997, seuls 14 marchés représentant 3,8 Mio EUR ont été passés par entente directe (voir tableau 3).

66. Le dispositif de gestion du CCR n'étant pas en mesure de fournir une information fiable en ce qui concerne les marchés attribués hors procédure CCAM-CCR, ce n'est que sur la base de l'échantillon examiné que la Cour a pu se faire une opinion. La Cour a ainsi constaté que la tendance à la baisse de marchés attribués par entente directe est beaucoup moins sensible. C'est ainsi que sur les 34 opérations correspondant aux marchés de l'échantillon attribués en 1997, 24 représentant un montant de 885000 EUR sur un total de 1955000 EUR l'étaient encore selon cette procédure (voir tableau 4).

Tableau 4

Marchés hors-CCAM sur la base de l'échantillon

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67. Cette incapacité du dispositif de gestion du CCR à identifier, recenser et présenter aux autorités supérieures du CCR l'information relative à ce type d'opérations sous une forme appropriée ainsi que la moindre attention apportée à ces opérations en raison de leurs faibles montants ont favorisé le recours élevé aux marchés négociés.

L'irrégularité de la pratique

68. La jurisprudence de la Cour de justice limite à trois les raisons(8) qu'un pouvoir adjudicateur peut invoquer pour recourir à une entente directe. La première réside dans la protection des droits d'exclusivité, la deuxième repose sur des facteurs techniques, la dernière enfin se justifie par la notion d'urgence.

69. L'appréciation par la Cour de justice des raisons techniques et de l'urgence est extrêmement restrictive. En ce qui concerne les raisons techniques, le pouvoir adjudicateur doit en effet apporter la preuve que nul autre que l'attributaire n'était à même de réaliser le marché. Le caractère urgent n'est reconnu que dans la mesure où l'événement est imprévisible, l'urgence impérieuse et incompatible avec les délais exigés par d'autres procédures. La Cour de justice exige, en outre, l'existence d'un lien de causalité entre l'événement imprévisible et l'urgence impérieuse qui en résulte.

70. Au vu des informations disponibles dans les dossiers, des marchés de l'échantillon attribués par entente directe ne répondaient pas aux exigences posées par cette jurisprudence pour justifier le bien-fondé d'une procédure négociée. Pourtant, pour l'essentiel, cette jurisprudence a été établie à l'occasion de procès intentés par la Commission aux États membres qui abusaient de ce procédé pour l'octroi de marchés publics.

71. Les résultats des contrôles relatifs à plusieurs opérations de l'échantillon montrent que les conditions dans lesquelles ont été préparés, attribués et suivis plusieurs marchés d'importance très diverse constituent un faisceau d'indices pour le moins révélateurs de fautes de gestion.

Existence d'un monopole de fait

72. L'un des cas exposés au point précédent mérite tout particulièrement d'être relevé en raison de son importance financière (de l'ordre d'1 Mio EUR/l'an) et de sa pérennité dans le temps. Depuis 1979, c'est en effet la même société qui détient le marché de voiturage sur le site d'Ispra. Entre 1979 et 1991, le marché a systématiquement été reconduit par entente directe. En 1991, à la suite d'un appel d'offres publié au Journal officiel des Communautés européennes, le marché lui a de nouveau été accordé pour une durée maximale de cinq ans. À l'échéance de ce dernier contrat, un avenant a cependant été signé pour proroger le contrat de trois mois, au motif que les services du CCR n'avaient pas eu le temps d'organiser le lancement d'un nouvel appel d'offres. En avril 1996, à la suite d'un appel d'offres, un nouveau contrat pour une durée de trois ans mais susceptible d'être prorogé de 24 mois supplémentaires lui a été attribué.

73. Les contrôles effectués ont mis en évidence toute une série d'éléments de fait comme de droit qui tendent à démontrer que le CCR a laissé cette société s'installer dans une position d'exclusivité. Il a accepté des modifications aux conditions contractuelles initiales contraires à l'intérêt de la Communauté et à l'égalité d'accès aux financements publics. Il a enfin renoncé à assumer les responsabilités qui incombent aux ordonnateurs en ne contrôlant pas attentivement la réalité des services facturés.

74. C'est ainsi qu'il a pu être relevé que:

a) la prorogation de trois mois du contrat signé à la suite du marché attribué en 1991, au motif non recevable du manque de temps, était contraire aux termes contractuels, qui prévoyaient une durée maximale de cinq ans, et génératrice d'un surcoût qui peut être estimé à 380000 EUR;

b) aux termes de cet avenant signé le 27 mars 1996, les prix pratiqués pour la mise à disposition d'un véhicule et l'indemnité kilométrique atteignaient respectivement 3922 EUR/mois et 0,3331 EUR/km. L'offre relative à ces mêmes prestations introduite au même moment pour répondre à l'appel d'offres finalement lancé par le CCR était inférieure de 27 % pour la première prestation et de 52 % pour la seconde;

c) la date de réception de l'offre mentionnée sur l'accusé de réception a été altérée;

d) l'adresse de la réunion d'information sur les conditions de l'offre était erronée de sorte qu'une entreprise intéressée est arrivée trop tard, ce qui a réduit le nombre des soumissionnaires à deux;

e) les prix sur la base desquels le marché a été attribué n'ont jamais été appliqués. En effet, un premier avenant a autorisé le prestataire à facturer les prix plus élevés prévus dans le contrat précédent, puis un second est venu majorer le prix fixé dans le contrat conclu à la suite de l'appel d'offres;

f) invoquant l'impossibilité de vérifier, faute de personnel suffisant, l'intégralité des factures produites par ce contractant, l'ordonnateur, depuis 1993, s'est contenté de vérifier l'exécution du service fait sur la base d'un échantillon de factures. Une telle pratique est contraire aux dispositions des articles 40 et 41 du règlement financier;

g) enfin, le kilométrage moyen facturé annuellement a atteint 194223 km par véhicule, soit près de 540 km par jour calendrier.

L'existence de possibles ententes illicites

75. La Cour a été amenée à constater que les faiblesses du dispositif de gestion n'ont pu permettre à la direction du Centre d'empêcher la constitution d'un groupe de soumissionnaires très souvent présents sur les mêmes marchés d'un même institut du CCR. C'est ainsi que, dans un cas, l'attributaire d'un marché de prestations de services se présentait comme le responsable des ventes d'un fournisseur de matériel informatique, également soumissionnaire pour le même marché. L'examen des offres a en outre révélé que deux sociétés soumissionnaires étaient dirigées par des membres d'une même famille.

Le fractionnement des marchés

L'utilisation des crédits dissociés (fractionnement comptable)

76. L'examen des tableaux financiers produits par les systèmes comptables a mis en évidence une utilisation irrégulière des crédits dissociés. Il a en effet été constaté que la couverture financière d'un même marché n'était pas assurée par un seul engagement, comme le veut la règle, mais que le CCR procédait, de manière fréquente, à l'émission de plusieurs engagements successifs qui, dans la plupart des cas, correspondaient à des tranches annuelles des marchés.

77. La Cour rappelle que l'existence de crédits dissociés s'explique par la volonté du législateur de garantir au gestionnaire la couverture financière d'opérations dont la durée prévisible est supérieure à l'exercice budgétaire et de faciliter, conformément à l'article 1er, quatrième alinéa, du règlement financier, les contrôles, notamment de l'autorité budgétaire, en rattachant l'ensemble des dépenses relatives à une opération à un engagement spécifique.

78. Le premier avantage du respect scrupuleux de cette règle est qu'il permet de contrôler le rythme d'exécution d'un marché par la simple lecture, à la fin de chaque exercice, des restes à liquider sur l'engagement afférent et d'exiger des responsables qu'ils fournissent des explications lorsque le niveau de consommation des crédits ne correspond pas aux obligations contractuelles. Le second avantage est qu'il oblige le gestionnaire à justifier les raisons pour lesquelles un éventuel engagement de crédits supplémentaires s'avère nécessaire à la bonne fin du marché, tout en identifiant clairement l'origine de cette augmentation.

Le fractionnement juridique (marchés sous la forme 1 + x années)

79. Cette pratique consiste à attribuer la totalité d'un marché au même attributaire tout en signant avec lui un contrat qui ne couvre que la première année de la mise en oeuvre. Chaque tranche annuelle successive fait l'objet d'un nouveau contrat accordé automatiquement à l'attributaire. Cette pratique qui s'ajoute à la précédente permet ainsi de faire coïncider l'engagement comptable avec l'engagement juridique, mais au prix d'une irrégularité budgétaire, au détriment d'une vision d'ensemble du marché et de la qualité du suivi de sa mise en oeuvre. 14 des 43 opérations de l'échantillon portant sur des marchés soumis à la CCAM-CCR, soit plus de 32 %, étaient présentées sous cette forme.

Le fractionnement interne à un contrat

80. Pour une opération de l'échantillon, il a été relevé que le contrat était artificiellement articulé en deux phases distinctes dans le seul but de contourner l'obstacle de l'insuffisance des crédits d'engagement disponibles au moment de la signature du contrat pour couvrir l'intégralité de l'engagement juridique.

Autres modalités d'attribution

Sous-traitance totale d'un marché

81. Les contrôles ont montré que deux marchés portant sur la fourniture de divers matériels informatiques avaient été sous-traités intégralement par les attributaires à une même société, partenaire régulier et de longue date du Centre et déjà bénéficiaire d'une trentaine de contrats.

82. Tant du point de vue de la légalité/régularité que du point de vue de la bonne gestion financière, cette sous-traitance totale d'un marché est condamnable. Sur le plan juridique, il convient d'observer tout d'abord que les directives relatives aux marchés publics ne mentionnent la sous-traitance d'un marché qu'en termes partiels. Dès lors qu'elle est totale, la sous-traitance rompt en effet le caractère intuitu personae de la relation contractuelle et transforme l'attributaire du marché en un simple intermédiaire dont l'intermédiation entraîne nécessairement un accroissement du coût supporté par l'adjudicateur.

Attribution d'un marché en l'absence de crédits suffisants

83. Il ressort du dossier d'appel d'offres d'un marché portant sur la mise en place de l'Observatoire européen des sciences et de la technologie que l'offre finale soumise par l'attributaire pour la première année de mise en oeuvre du marché s'établissait, après négociation autorisée par la CCAM-CCR, à 1,6 Mio EUR. Ce montant étant supérieur à la disponibilité des crédits budgétaires, le Centre aurait dû déclarer l'appel d'offres infructueux. Un contrat de 993560 EUR a cependant été conclu. Quelques mois après sa signature, ce dernier faisait l'objet d'un avenant couvert par les crédits ouverts au titre du nouvel exercice, pour faire correspondre le coût de l'opération au montant de l'offre après négociation avec les gestionnaires du Centre (voir point 85).

Le suivi de la mise en oeuvre

La gestion des contrats

84. Les contrôles ont montré que les divers ordonnateurs du CCR ont fréquemment procédé à la signature des contrats avant d'obtenir celle de l'attributaire. Cette pratique présente le risque de voir des prestations effectuées avant la signature effective du contrat par l'attributaire, donc sans aucune couverture juridique, ou que des modifications soient apportées aux dispositions contractuelles. La Cour a également constaté, à plusieurs reprises, que des rapports d'exécution étaient remis avant toute signature des contrats afférents.

85. A contrario, des retards importants dans l'exécution des prestations ou la remise des rapports n'ont donné lieu à aucune sanction ni même à une simple mise en demeure d'exécution. La facilité avec laquelle le Centre octroie des avenants avantageux constitue une autre illustration du manque de rigueur dans la gestion des marchés. En effet, outre le cas déjà mentionné (voir points 64 - 66) pour les marchés de voiturage, il a pu être constaté, s'agissant de la création de l'Observatoire européen des sciences et de la technologie que, malgré l'insuffisance des prestations de l'attributaire au regard de ses obligations contractuelles, le Centre lui avait accordé, neuf mois après la signature du contrat, une augmentation globale de prix de plus de 60 %, et ce, alors même que la consommation des crédits était extrêmement faible. En effet, à cette date seuls 230005 EUR avaient été facturés, soit 23 % seulement de l'engagement initial (voir point 83 ci-dessus).

Le contrôle du service fait

86. Dans de nombreux cas, les retards d'exécution des prestataires n'ont fait l'objet d'aucun rappel de la part du Centre. Ainsi, les contrôles ont mis en évidence un marché de maintenance informatique qui, 18 mois après l'échéance du contrat (dont la durée prévue était de 120 jours), n'avait donné lieu à aucune prestation attestée. Une seule facture, datée du 20 mars 1997 portant sur 30 % du contrat, avait été établie et restait, quinze mois après l'échéance, toujours impayée sans que le dossier ne porte trace d'une quelconque réaction de l'ordonnateur ou du prestataire. Au-delà de l'absence évidente de suivi, on ne peut que s'interroger sur la réalité des besoins couverts par ce contrat et sur celle des prestations facturées.

87. Dans un autre cas, les données mentionnées dans les factures introduites ne permettaient à l'ordonnateur ni d'identifier les personnes ayant effectué les prestations, ni de déterminer leurs qualifications réelles, ni de s'assurer des dates et de la durée des travaux exécutés, ni même de connaître la nature de ces derniers. Il lui était de ce fait impossible de vérifier le bien-fondé des montants facturés. En outre, les contrôles ont mis en évidence qu'un montant avait été payé par erreur par le Centre pour ce marché, qui concernait en réalité une opération menée en Sicile dans le cadre de l'initiative européenne Envireg.

88. Pour un autre cas relatif à un contrat d'une durée de 18 mois, la prestation n'était toujours pas achevée six mois après l'échéance, sans que le Centre n'ait pour autant adressé de lettre de relance. Par ailleurs le dossier ne contenait aucune pièce justificative des paiements effectués.

89. L'importance des retards a parfois mis en doute l'opportunité de certains marchés au moment de leur octroi. Un marché représentant un montant de 2,58 Mio EUR illustre cette constatation. Attribué en janvier 1997, ce marché, relatif à la mise en place d'un système informatisé pour la gestion des documents, a seulement donné lieu à l'émission d'une facture de 25628 EUR, 16 mois après la signature du contrat.

CONCLUSIONS/RECOMMANDATIONS

90. Les règles qui régissent l'octroi des marchés publics ont pour objectif de garantir à toutes les entreprises un égal accès aux financements publics et d'assurer le meilleur service au meilleur coût. Or, il ressort de l'enquête que le dispositif de gestion en vigueur au CCR au moment du contrôle de la Cour ne garantissait pas la réalisation de cet objectif.

91. Les raisons qui expliquent cette situation tiennent à la fois aux faiblesses de ce dispositif, qui n'est pas à même de fournir une information fiable sous une forme synthétique, et à l'emploi irrégulier des crédits dissociés favorisant la pratique courante du fractionnement des marchés et l'utilisation de procédés contestables.

92. Enfin le régime particulier qui s'applique au CCR avec notamment l'existence d'une CCAM-spécifique et le recours à des "arrangements administratifs" entre des services de la Commission ont également eu un impact négatif sur la gestion des marchés.

93. Le CCR, prenant conscience de la gravité de la situation, a engagé un processus de réforme. C'est ainsi qu'il a, en particulier, suspendu le fonctionnement de la CCAM-CCR, réorganisé son organigramme, créé une unité de contrôle interne et procédé à un inventaire physique de ses biens. Ces mesures, dans leur ensemble, doivent être approuvées et consolidées. La suspension de la CCAM-CCR doit, notamment, être le prélude à sa suppression et l'inventaire physique en cours ne doit pas rester un exercice isolé mais doit être renouvelé de manière régulière. Elles doivent toutefois être complétées par une amélioration du dispositif de gestion et une action vigoureuse sur la maîtrise du cycle des marchés.

94. Le CCR devrait se doter d'une comptabilité auxiliaire des projets permettant le rattachement d'un marché à un projet ou à une action spécifique, ainsi que d'une gestion prévisionnelle de ses besoins afin d'optimiser l'allocation des ressources budgétaire disponibles.

95. Pour autant, rien ne sera acquis s'il n'est pas mis un terme par des moyens appropriés à toutes les pratiques irrégulières, contestables ou douteuses qui ont été identifiées au cours de cette enquête. Pour ce faire, la Cour observe à nouveau(9) que, si des procédures disciplinaires voire judiciaires doivent être mises en oeuvre, toute solution durable réside dans l'application effective de la responsabilité pécuniaire des ordonnateurs et des comptables, telles que prévues aux articles 73 et suivants du règlement financier.

96. La Cour observe, à cet égard, qu'après plus de 20 ans d'existence du règlement financier, le législateur communautaire n'a toujours pas codifié les conditions de mise en oeuvre de cette responsabilité ni les sanctions financières qui peuvent être appliquées aux ordonnateurs et aux comptables. Il convient de souligner que le visa donné par le contrôle financier ne saurait constituer une exonération des propres faiblesses de l'ordonnateur lorsqu'il atteste de la réalité du service fait et de l'exactitude de la liquidation d'une dépense, pas plus que de celles du comptable lorsqu'il prend en charge dans sa comptabilité une opération dont il doit préalablement en vérifier la régularité. L'apposition du visa du contrôleur financier n'a pour effet que d'engager la responsabilité propre de ce dernier.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion des 6 et 7 avril 2000.

Par la Cour des comptes

Jan O. Karlsson

Président

(1) Voir rapport spécial "Énergies renouvelables" n° 17/98 (JO C 356 du 20.11.1998). Rapport spécial "FAIR" n° 9/99 (JO C 92 du 30.3.2000) et rapport annuel relatif à l'exercice 1996, en particulier point 10.6: "Participation des petites et moyennes entreprises aux programmes de recherche, de développement technologique et de démonstration" (JO C 348 du 18.11.1997).

(2) JO L 361 du 30.12.1994, p. 114 et 132.

(3) JO L 209 du 24.7.1992, p. 1; JO L 199 du 9.8.1993, p. 1 et 54 et JO L 328 du 28.11.1997, p. 1.

(4) Sibeca: Système d'information budgétaire et comptable automatisé.

(5) Sincom II: Système informatique de comptabilité.

(6) Le système de gestion auquel est soumis le CCR diffère du régime juridique normal à plus d'un titre.

Sur le plan du droit financier et comptable:

a) ses dépenses de fonctionnement sont intégralement couvertes par des crédits opérationnels inscrits dans le chapitre B6 et non par la partie A du budget;

b) les ressources obtenues dans le cadre de ses activités concurrentielles lui sont affectées. Cette affectation constitue une exception au principe de l'universalité budgétaire selon lequel l'ensemble des ressources du budget général doit servir à couvrir l'ensemble des dépenses;

c) il dispose, aux termes de ses règles internes d'exécution du budget d'un système de comptabilité analytique qui lui permet d'effectuer une répartition des frais généraux entre ses différents instituts/directions et d'une régie d'avance;

d) la possibilité lui est donnée de mettre en réserve une partie de ses crédits pour les utiliser à titre de contribution dans des actions à frais partagés.

Sur le plan administratif:

a) il est tout à fait exceptionnel qu'une DG de la Commission soit dotée d'un organe tel que le conseil d'administration du CCR, organe composé, en outre, de personnalités extérieures à l'institution;

b) il convient de noter que le directeur général du CCR ne peut présenter à la Commission aucune proposition de décision qui ne serait pas accompagnée d'un avis préalable du conseil d'administration.

Sur le plan général du droit:

a) dans le cadre de ses activités dites concurrentielles, le CCR peut être mis en compétition avec des tiers pour obtenir des marchés gérés par d'autres DG de la Commission. Or, juridiquement il n'est pas possible de conclure un contrat avec soi-même. La Commission a tourné la difficulté en baptisant "arrangement" le document conclu entre ces deux structures administratives;

b) cette solution est juridiquement "bancale". C'est sans doute ce qui a amené le conseil d'administration à s'interroger sur les avantages qu'il y aurait à doter le CCR d'une personnalité juridique distincte de la Communauté.

(7) Voir organigramme ci-joint.

(8) Voir en particulier:

- arrêt Commission contre Italie du 10 mars 1987, affaire 19985, Recueil de procédure 1039, attendus 12 à 14 (sur le droit à l'exclusivité),

- arrêt Commission contre Espagne du 11 novembre 1993, affaire 71/92, Recueil de procédure I-5923, attendus 36 et 37; confirmé par l'arrêt produits pharmaceutiques du 3 mai 1994, affaire 328/92, Recueil de procédure I-1569, attendus 14 à 16,

- arrêt Université Complutenza de Madrid du 18 mars 1992, affaire 24/91, Recueil de procédure I-1989.

(9) Voir avis n° 4/97 sur la proposition de règlement (Euratom, CECA, CE) du Conseil modifiant le règlement financier du 21 décembre 1977 applicable au budget général des Communautés européennes (JO C 57 du 23.2.1998, notamment le point 5.20).

Annexe

Organigramme schématisé - Distribution des instituts par site

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Réponses de la Commission

Les observations préliminaires de la Cour, en vue du rapport spécial relatif aux marchés publics attribués par le CCR, sont issues de missions de contrôle qui ont eu lieu courant 1998. Les transactions analysées couvrent les années 1995 - 1998. Le CCR a vécu une réorientation importante depuis cette date, tant au niveau de sa mission et de sa stratégie qu'au niveau de ses méthodes et de son organisation. La Cour a déjà pu constater ceci dans les réunions qui ont succédé aux missions de contrôle et ceci est déjà reflété en partie dans ses observations.

Tout au long de la procédure de contrôle de la Cour dans le présent dossier, le CCR a réagi de façon constructive aux recommandations de la Cour. L'organisation et les procédures ont été adaptées et améliorées sans attendre le rapport final. Pour donner quelques exemples:

- abandon définitif de la CCAM-CCR,

- envoi des contrats d'abord aux contractants, avant de signer du côté de la Commission,

- amélioration de la base de données contractuelles,

- publication d'appels d'offres ouverts dans le domaine des transports à Ispra,

- diminution du nombre de projets dans le programme de travail de 700 à 100 et création d'un système de suivi et d'évaluation de ces projets en étroite collaboration avec les DG qui bénéficient de ces projets,

- renforcement des systèmes de contrôle par la création de cellules financières dans les instituts (MSU) et de la mise en oeuvre d'un système à double signature,

- documentation des procédures de gestion et développement d'un site Intranet sur ces procédures.

Quant aux observations détaillées formulées par la Cour dans le document en référence, la Commission peut donner les réponses suivantes:

RÉSUMÉ DES PRINCIPALES OBSERVATIONS

8. Suite au contrôle et recommandations de la Cour, les systèmes de gestion et les procédures du CCR ont été adaptés. Le système de gestion actuellement en place au CCR permet désormais la production d'une information de nature à donner une vision exhaustive et exacte des marchés attribués. Les outils informatiques en place permettent dorénavant le rattachement d'un achat au projet auquel il se réfère.

9. La CCAM-CCR a définitivement été abandonnée. La Commission partage le point de vue de la Cour que les dispositions du titre IV du règlement financier sur la passation des marchés publics sont applicables aux activités menées par le CCR pour le compte d'autres services de la Commission, y compris le recours à l'entente directe dans les cas dûment justifiés.

10. La Commission accepte que dans certains cas il y ait eu des faiblesses au niveau de la gestion prévisionnelle des besoins, dans la mise en oeuvre des règles de concurrence et du contrôle du service fait.

11. Le CCR respecte les dispositions prévues dans ce règlement financier et ses modalités d'exécution. Aucune disposition n'oblige à définir la composition des comités qui préparent les marchés. Toutefois, pour des marchés importants, le CCR formalisera davantage les procédures préparatoires des marchés.

12. Les services du CCR appliquent l'article 59 a) [ex-article 58 a)] du règlement financier jusqu'au seuil prévu par les modalités d'exécution au règlement financier (article 106, ex-article 126) ainsi que les directives sur les marchés publics.

13. La Commission est d'avis que le CCR gère correctement les crédits dissociés (voir les réponses données aux points 76 - 80).

14. S'il est vrai que dans certains dossiers le bien-fondé de la non-saisine de la CCAM-CCR n'est pas attesté dans les dossiers, dans la plupart des cas que la Cour a analysés la Commission considère que la non-saisine était justifiée.

15. Le problème soulevé par la Cour, sur les contrats de prestation de services, était connu du CCR et en cours de régularisation au moment du contrôle.

16. La Commission veillera à éviter ce problème à l'avenir.

17. Le CCR a mis en place des systèmes de suivi améliorés. En cas d'irrégularités constatées, il a également réagi de façon appropriée, y inclus par des sanctions disciplinaires.

LE DISPOSITIF DE GESTION DU CCR

19. La Commission accepte que le CCR a éprouvé des problèmes dans le passé pour dépasser les contraintes et révéler les faiblesses dans les systèmes de gestion. Dans le passé récent, toutefois, il a clairement pu identifier les faiblesses et améliorer les systèmes.

Un régime particulier de fonctionnement

21. c) La Commission partage le point de vue de la Cour sur la CCAM-CCR, c'est pourquoi elle a décidé d'éliminer cette structure le 22 juillet 1999. Le fonctionnement de la CCAM-CCR avait d'ailleurs déjà été suspendu par décision de la Commission du 3 septembre 1998.

Une gestion décentralisée

22. En effet, la Commission considère que la localisation géographique et la spécialisation scientifique des différents secteurs du CCR demande une organisation et une gestion décentralisées, y inclus une large subdélégation des pouvoirs auprès des responsables dans chaque secteur, combinée avec un système de double signature.

23. Pour améliorer la cohérence et la régularité des transactions administratives et contractuelles à travers le CCR, une direction de l'administration a été créée.

24. Les 50000 transactions annuelles du CCR ne représentent que 0,3 % du budget total de la Commission mais 8 % du nombre total des transactions de la Commission. La structure décentralisée permet de répartir le travail sur 80 ordonnateurs délégués et une soixantaine de gestionnaires.

Les instruments et les procédures de gestion

Les instruments

Les programmes annuels de travail

25. Dans l'élaboration du cinquième programme-cadre, le CCR a réorganisé de façon drastique la gestion des projets. Le nombre de projets a été diminué d'environ 700 à 100. Ces 100 projets ont tous des objectifs clairs, étalés dans le temps et définis en étroite collaboration avec les services de la Commission qui en sont les premiers bénéficiaires.

Le programme de travail pluriannuel a suivi la même logique. Il a d'ailleurs été approuvé en commission, après une consultation interservices incluant tous les services de la Commission. Pour les services de la Commission avec lesquels le CCR entretient des relations de travail intensives, les méthodes de collaboration, les interfaces, les services à fournir et la qualité du service sont formalisés dans un document signé des deux cotés ("Memorandum of Understanding").

Les systèmes comptables

La comptabilité budgétaire

27. Le CCR a installé le système Sincom II dans le but de s'intégrer dans le dispositif commun de la Commission, à la fin de 1997.

28. Le CCR a été la première DG de la Commission à utiliser Sincom II et comme DG pilote a éprouvé les difficultés de démarrage de tout nouveau produit informatique. Sincom II s'articule autour de trois modules destinés respectivement au suivi des opérations des gestionnaires et des ordonnateurs, à celui des visas du contrôleur financier et du comptable, ainsi qu'à la production de statistiques et de rapports. Ce troisième module a été installé plus tard (fin 1999) que les deux premiers, vu qu'il fallait d'abord assurer le fonctionnement des systèmes opérationnels.

La comptabilité analytique

29. Le CCR dispose en effet d'un système de comptabilité analytique et est à cet égard un précurseur au niveau de la Commission. Le système permet un suivi poussé des coûts et des prestations. Un effort important est consacré à l'amélioration continue de cet instrument afin de rendre encore plus transparents et efficaces la planification, l'évaluation et le suivi des projets et du programme.

30. Le tableau de correspondance a pour objet d'établir un lien entre d'une part le personnel et les moyens de réalisation et d'autre part les différentes actions (au niveau des lignes budgétaires) afin de déterminer le coût global de celles-ci.

La comptabilité d'inventaire

31. Karlsruhe a à présent accès à la nouvelle version du logiciel Sysbien qui est un standard informatique de la Commission. Cette nouvelle version permet de regrouper les données par nature de bien. Une mise à jour de l'inventaire est en cours et sera achevée en juin 2000.

Une base de données contractuelles

32. La base de données contractuelles du CCR est un exemple de bonnes pratiques au niveau de la Commission. Le système a évolué beaucoup depuis le contrôle de la Cour. Il dispose notamment d'une interface bidirectionnelle avec le système Sincom II, qui permet de rattacher des engagements à des contrats et d'utiliser le même fichier des tiers.

Les contrats-cadres

33. Ces contrats-cadres ne représentent aucune obligation d'achat mais permettent de réaliser des économies d'échelle.

Les procédures

34. La documentation des procédures de gestion du CCR est en cours de mise à jour, notamment dans le cadre de l'approche Total Quality Management (TQM). L'information sera dorénavant également disponible sur l'Intranet du CCR.

35. En ce qui concerne les différentes étapes de passation d'un marché, le CCR respecte les dispositions prévues dans le règlement financier et ses modalités d'exécution en particulier les règles relatives à l'ouverture des offres par une commission désignée à cette fin. Toutefois, pour des marchés importants, le CCR formalisera davantage les procédures préparatoires des marchés.

Les faiblesses du dispositif

Les conséquences du régime particulier

La CCAM spécifique au CCR

36 - 37. En date du 1er octobre 1998, une décision de la Commission a suspendu la CCAM-CCR en se basant sur les considérants suivants:

- considérant que des économies substantielles pourraient être réalisées par le traitement de tous les dossiers de marchés publics par une CCAM unique,

- considérant que l'examen par la CCAM générale des dossiers du CCR permettrait de mieux respecter le principe de la nécessaire séparation des fonctions entre celle de membre de la CCAM et celle d'ordonnateur,

- considérant que les ordonnateurs du CCR pourraient bénéficier de délais de traitement des dossiers considérablement raccourcis en raison du nombre plus élevé de réunions annuelles de la CCAM générale,

- considérant que l'existence d'une seule CCAM pour l'ensemble des services de la Commission devrait renforcer la transparence de la gestion.

Cette décision de suspension a été suivie le 22 juillet 1999 par une décision qui a confirmé la suppression de la CCAM-CCR.

La maîtrise de la décentralisation

38. En ce qui concerne les différentes étapes de passation d'un marché, le CCR respecte les dispositions prévues dans le règlement financier et ses modalités d'exécution. Comme déjà répondu au point 35, le CCR formalisera davantage les procédures préparatoires des marchés pour des marchés importants et souligne le nombre de petits marchés.

39. Les contraintes qu'impliquent la réalisation d'activités de recherche expliquent la majeure partie des déplacements des directeurs. La délégation des responsabilités de la part des directeurs du CCR à leurs subordonnés est désormais structurée et documentée. Ces délégations déterminent le champ dans lequel chacun peut manoeuvrer sans un contrôle systématique de la part de sa hiérarchie, tout en ayant un système de double signature.

Services prestés pour le compte d'autres DG de la Commission

40. La Commission souligne qu'en ce qui concerne les modalités d'attribution de services/travaux par un autre service de la Commission au CCR, il n'existe pas de dispositions légales qui imposeraient aux services de la Commission de lancer des appels d'offres ou d'autres procédures de marchés publics lors de l'attribution de l'exécution de certaines tâches (travaux ou services) au CCR.

41. La Commission partage le point de vue de la Cour que les dispositions du titre IV du règlement financier sur la passation des marchés publics sont applicables aux activités menées par le CCR pour le compte d'autres services de la Commission, y compris le recours à l'entente directe dans les cas dûment justifiés.

42. Voir réponse au point 40.

La qualité du système d'information

La production de données

43. La Commission partage le point de vue de la Cour qu'un dispositif de planification, de suivi et d'évaluation englobant le programme annuel du CCR, la consommation des crédits, les prestations du personnel et les achats est important. Les éléments de base des systèmes sont déjà en place, notamment en intégrant les recommandations de la Cour. Un effort supplémentaire d'intégration est nécessaire et cet effort fait partie des priorités pour l'année en cours.

44. La Commission a identifié et mis en oeuvre le moyen technique pour utiliser le système Sincom II de telle façon que les engagements soient rattachés à leurs marchés.

45. Le fichier tiers de Sincom II, auquel la Cour fait référence, a été rendu opérationnel en septembre 1998. Le même fichier est utilisé par le système des données contractuelles du CCR.

46. Il est exact que la différence de conception des deux systèmes Sibeca et Sincom II a rendu impossible le transfert complet de toutes les informations.

47. Le système des données contractuelles permet désormais de saisir le numéro du projet auquel se réfère un achat. Ce champ deviendra obligatoire à court terme, dès la codification des différents projets.

48. Une campagne d'inventaire complète a été lancée en 1998 pour l'ensemble des sites. Elle est complète pour le site d'Ispra, et sera complétée pour les autres sites en septembre 2000.

49. S'il est vrai que la différence sur l'inventaire physique est de 14 %, il faut noter qu'en ce qui concerne le site d'Ispra, l'écart en terme de valeur vénale sur l'ensemble de l'inventaire était de l'ordre de 3 % au 31 décembre 1999.

La base de données des contrats

50. La base des données contractuelles a connu une amélioration sensible dans sa convivialité et son intégrité. Les directeurs du CCR ont d'ailleurs décidé en juillet 1999 de rendre l'utilisation de ce système obligatoire. La mise en oeuvre pratique de cette décision est en cours, dans les instituts à Petten, Geel et Karlsruhe, ceci se fera à travers une interface avec le système local.

Le suivi des bons de commande des contrats-cadres

51. Il est possible depuis début 2000 de suivre les bons de commande dérivant de contrats-cadres par une interface entre la base des données contractuelles et le système Sincom II. La saisie des autres bons de commande dans le système des données contractuelles est entre-temps devenu obligatoire, par note du directeur général en février 2000. Également, le système des données contractuelles permet maintenant de saisir le numéro du projet auquel se réfère un achat. Ce champ deviendra obligatoire à court terme, dès la codification des différents projets.

LA MAÎTRISE DU CYCLE DES MARCHÉS

52. Le CCR est conscient des constatations de la Cour et a réagi de façon pro-active pour combler les déficiences par des mesures extrêmement rigoureuses. En ce qui concerne les pratiques douteuses, voire irrégulières, le CCR avait commencé à réagir avant que la Cour n'intervienne, notamment par le lancement d'enquêtes administratives et de procédures disciplinaires. Quatre agents ont été sanctionnés dans ce contexte.

La préparation des marchés

L'identification des besoins

53. La planification des besoins spécifiques à des projets scientifiques se fait au niveau des chefs de projet. Pour ce qui est des besoins généraux, ils sont planifiés horizontalement (par institut, pour le site d'Ispra ou pour l'ensemble). Pour autant que ceci est possible, une utilisation commune d'équipements onéreux est réalisée par thèmes scientifiques.

Désormais, pour ce qui est des services et du matériel informatiques, des appels d'offres ont été réalisés récemment pour tout le CCR.

54. Les besoins sont essentiellement identifiés par les chefs de projets qui en réfèrent à leur chef d'unité. Dans chaque institut, le directeur conduit régulièrement des réunions de gestion avec l'ensemble de ses chefs d'unité. Les questions liées aux investissements sont soulevées au cours de ces réunions.

55. Certains marchés ne nécessitent pas un cahier de charges formel, par exemple lorsque le service ou le matériel est unique. Également, il n'est pas anormal, dans son activité de recherche, que le CCR reçoive des propositions de produits ou de résultats de recherche innovateurs qu'il souhaite acquérir pour rester à la pointe dans son domaine.

Le premier cas cité est issu d'un appel d'offres ouvert de 1988. Le contractant dispose de technologies et d'expertises uniques nécessaires pour le projet et ceci était toujours le cas au moment de la prolongation de la collaboration. Pour le deuxième cas, le CCR est passé d'un réseau télématique suisse sur le réseau télématique de la recherche européenne, qui était unique à l'époque et qui pour cette même raison avait été sélectionné par d'autres services de la Commission.

56. Les règles en la matière ont été rappelées aux services, par note du directeur général du CCR, dès le 3 mars 1998.

57. Le matériel de laboratoire en question est une presse hydraulique (valeur 260000 euros) achetée dans le cadre de la mise sur pied du laboratoire d'actinides mineurs en cours d'élaboration auprès de l'institut pour les transuraniens. Il s'agit d'un investissement global de 2,5 millions d'euros en collaboration avec des partenaires tiers. À la suite d'une décision politique prise par un des partenaires du projet (en l'occurrence un grand laboratoire nucléaire d'un État membre), l'ensemble des opérations a été suspendu dans l'attente d'une clarification, intervenue entre-temps. La dépense n'a donc pas été faite sciemment de manière prématurée.

La qualité des cahiers des charges et des annexes techniques

58 - 60. La Commission attire l'attention de la Cour sur le fait qu'une amélioration sensible des annexes techniques a déjà été réalisée. Toutefois, dans le cadre du renforcement de son dispositif de gestion décentralisé renforcé, le CCR s'assurera que ces efforts continuent dans le bon sens.

La qualification des marchés

La qualification et le montant des marchés scientifiques

62. En ce qui concerne les cas cités par la Cour, la Commission considère qu'il est normal que dans les échantillons de la Cour il y ait des contrats dont le montant est proche des seuils. Également, le CCR dispose désormais d'un système de double signature, ce qui permet un contrôle accru.

La qualification de marchés de prestations de services

63 - 64. La Commission fait remarquer que, dans les dossiers d'attribution de contrats de travail sous couvert de prestations de services, le CCR avait déjà commencé la régularisation au moment du contrôle de la Cour. Cette situation irrégulière était en partie issue d'un déséquilibre à l'intérieur du tableau des effectifs du CCR. En effet, le CCR dispose d'un tableau des effectifs séparé du reste de la Commission. Ce tableau des effectifs présentait une surreprésentation de postes B et C par rapport aux postes A. C'est seulement en 1998 que ce déséquilibre a été rectifié par une augmentation du nombre de postes A et une diminution correspondant aux niveaux B et C.

L'attribution des marchés

L'utilisation des contrats négociés

L'importance du phénomène

66 - 67. Le dispositif du CCR est à présent en mesure de fournir une information fiable en ce qui concerne les marchés attribués hors CCAM, intégrant les recommandations de la Cour.

L'irrégularité de la pratique

68 - 71. La jurisprudence de la Cour de justice en cette matière est relativement limitée. Les règles en vigueur prévoient davantage de raisons pour une entente directe que celles citées (notamment pour des travaux supplémentaires). Le CCR a pris des initiatives pour améliorer la mise en concurrence et d'autres seront prises dans l'avenir, en vue d'amplifier le recours à la concurrence même au-dessous des seuils prévus à ce but. Le contrôle financier a d'ailleurs déjà constaté une amélioration sensible de la situation.

Existence d'un monopole de fait

72. Un nouvel appel d'offres ouvert pour le voiturage sur le site d'Ispra a été lancé et publié le 4 novembre 1999. Un effort important a été investi pour en avertir les acteurs du marché potentiellement intéressés (publicité directement envoyée à plus de 300 entreprises de taxis dans la région). En même temps, le système de gestion et de suivi des prestations a été sensiblement amélioré.

73. La Commission fait remarquer que le service de voiturage a été externalisé car il a été considéré que la prestation par une firme externe revenait moins cher que le service interne. Jusqu'à tout récemment, le nombre de firmes de taxis dans la région était limité à cause de l'éloignement de l'aéroport de Milan Linate. La Commission fait également remarquer que la qualité du service offert a été irréprochable.

L'existence de possibles ententes illicites

75. La Commission fait remarquer que les irrégularités dans l'attribution de marchés, notamment de possibles ententes illicites, avait déjà été constatées par le CCR et que le CCR avait déjà réalisé les enquêtes administratives y afférentes. À la suite, quatre sanctions disciplinaires ont été décidées envers les agents impliqués. Les dossiers avaient également déjà été transmis à OLAF début 1998. Certaines enquêtes sont encore en cours et seront éventuellement suivies de nouvelles procédures disciplinaires voire pénales. Les faits constatés par la Cour figurent dans les dossiers du CCR et d'OLAF.

Le fractionnement des marchés

L'utilisation des crédits dissociés (fractionnement comptable)

76 - 78. Quant à l'utilisation des crédits dissociés, la Commission remarque que dans les dossiers analysés par la Cour il s'agissait de contrats pour lesquels l'autorisation de la CCAM avait été obtenue pour plusieurs années pour des contrats qui ne sont conclus que pour un an à la fois, tout en disposant d'une possibilité de prolongation annuelle. Cette procédure est suivie d'une part pour respecter la transparence des marchés et d'autre part pour assurer un suivi régulier de la qualité du service offert.

La Commission considère que dans ces cas les engagements juridiques et financiers sont limités à une durée d'un an. Il est donc logique que chaque année, lorsqu'il est décidé de prolonger le contrat, des nouveaux engagements soient pris. Engager l'entièreté du plafond autorisé par la CCAM peut donner une fausse image de sécurité budgétaire. En cas de problèmes avec le contractant, il faudra dégager les crédits correspondants à la part du marché qui ne sera pas utilisée avec ce fournisseur et chercher la récupération de ces crédits d'engagement pour la réalisation du marché avec un autre fournisseur, ce qui est extrêmement difficile voire impossible.

Le fractionnement juridique (marchés sous la forme 1 + x années)

79. Voir réponse aux points 76 - 78.

Le fractionnement interne à un contrat

80. Le marché, auquel la Cour fait référence, était conçu en deux phases dès le début, pour des raisons techniques et de contrôle de la qualité du service offert. Ceci a été annoncé dans l'appel d'offres. L'engagement financier a été réalisé en conséquence.

Autres modalités d'attribution

Sous-traitance totale d'un marché

81 - 82. La Commission partage le point de vue de la Cour sur la sous-traitance totale de marchés. Il s'agit là de cas isolés, le CCR mettra tout en oeuvre pour éviter de tels cas dans l'avenir.

Attribution d'un marché en l'absence de crédits suffisants

83. Le CCR a pris un engagement juridique à la hauteur des crédits disponibles et a augmenté le champ du travail lorsque des crédits supplémentaires ont été rendu disponibles, tout en respectant le plafond.

Le suivi de la mise en oeuvre

La gestion des contrats

84. Le CCR a changé l'ordre dans lequel les signatures sont mises sur les contrats. Les rapports remis avant la signature du contrat par le CCR étaient tous liés à des projets compétitifs qui avaient déjà démarré lorsque la procédure du CCR était complétée.

85. Le CCR a pris un engagement juridique à la hauteur des crédits disponibles et a augmenté le champ du travail lorsque des crédits supplémentaires ont été rendu disponibles, tout en respectant le plafond.

Le contrôle du service fait

87. Le CCR a d'ores et déjà demandé à ses contractants de préparer leurs factures en mentionnant plus de détails. Également, certains types de contrats ont été modifiés afin que les factures soient accompagnées par des documents démontrant le temps effectivement travaillé (acceptance form). Dans le cas cité par la Cour, il s'agit d'un contrat-cadre pour lequel les bons de commande peuvent être émis par différents services, qui chacun sont responsables pour assurer le suivi y relatif.

88. Le cas cité par la Cour concerne l'installation d'un nouveau système informatique pour la bibliothèque. L'acceptation du système à été reporté plusieurs fois pour des raisons techniques (instabilité du système et risques liés au bogue de l'an 2000). Le contact avec le contractant a été maintenu pendant cette période de mise en place. Le système est maintenant opérationnel.

89. Dans le cas cité par la Cour il s'agit d'un contrat cadre global au niveau de la Commission pour lequel le montant prévisible était estimé à 2,58 millions d'euros. Le CCR a seulement réalisé un seul site pilote pour tester le système et en vue des résultats a décidé de ne pas le généraliser. La Commission estime que ceci fait preuve de bonne gestion.

CONCLUSIONS/RECOMMANDATIONS

90 - 94. La Commission partage le souhait de la Cour d'appliquer correctement les règles en vigueur en matière de marchés publics ainsi que la volonté de disposer d'instruments performants de planification, de suivi et d'évaluation d'activités, notamment au CCR.

C'est pour cette raison qu'elle a entamé un ensemble d'actions mettant en place des systèmes, des procédures et une organisation exemplaires. Ces actions avaient déjà commencé avant que la Cour ne fasse son contrôle. Elles ont bénéficié des remarques et recommandations de cette dernière, ce dont la Commission remercie la Cour.

La Commission est d'avis que le dispositif actuellement en place au CCR permet déjà de répondre aux remarques de la Cour. Toutefois, ceci ne constitue pas un point final. Plus particulièrement la comptabilité auxiliaire des projets sera améliorée en priorité.

95 - 96. La Commission peut confirmer que certains dossiers analysés par la Cour ont fait l'objet d'enquêtes administratives, suivi de procédures disciplinaires et ceci en application des normes de bonnes pratiques au niveau international en matière de gestion. Ces procédures avaient déjà été entamées bien avant le contrôle de la Cour. Quatre sanctions disciplinaires ont été appliquées à des agents du CCR. Les dossiers ont également été transmis à l'OLAF pour suivi au niveau judiciaire, le cas échéant. Le problème général de la responsabilité pécuniaire et disciplinaire des ordonnateurs sera revu dans le contexte de la réforme administrative et de la refonte du règlement financier.