FR Journal officiel de l'Union européenne C 353/1

Communication interprétative de la Commission concernant certaines dispositions de la directive 2007/58/CE

2010/C 353/01

1. INTRODUCTION

La communication interprétative expose l'avis de la Commission concernant la mise en œuvre de la directive 2007/58/CE du 23 octobre 2007 qui réglemente l'ouverture du marché des services de transport international de passagers par rail et devait être transposée par les États membres au plus tard le 4 juin 2009 (1). Une enquête relative à la mise en œuvre de la directive réalisée par les services de la Commission fin 2009 et les discussions qui ont suivi avec les représentants des États membres et des organisations du secteur ferroviaire ont montré la nécessité d'une telle communication. Les organismes de contrôle du rail et les ministères des transports ont saisi cette occasion pour demander à la Commission des informations et des conseils pour la mise en œuvre de certaines dispositions de la directive. La présente communication a donc pour objet de faire en sorte que les mesures de transposition adoptées par les États membres soient pleinement conformes à la directive.

Les parties concernées ont posé deux grandes questions, qui sont d'une importance capitale pour l'ouverture du marché du transport international de passagers par rail car elles ont directement trait aux droits d'accès aux infrastructures accordés aux entreprises ferroviaires:

1) comment déterminer si l'objectif principal d'un service ferroviaire est le transport par rail de passagers sur des trajets internationaux, et

2) comment déterminer si le nouveau service compromet l'équilibre économique des contrats de service public.

La présente communication se limite à ces deux questions. D'autres aspects de la directive 2007/58/CE peuvent être examinés ultérieurement, si besoin est.

1. Comment déterminer l'objet principal d'un service ferroviaire

Considérant 8

L’introduction de nouveaux services librement accessibles et internationaux comportant des arrêts intermédiaires ne devrait pas être utilisée pour réaliser l’ouverture du marché pour les services intérieurs de transport de voyageurs mais devrait simplement concerner les arrêts qui sont connexes au trajet international. Dans cet esprit, leur introduction devrait concerner les services dont l’objet principal est le transport de voyageurs sur un trajet international. Afin de déterminer si tel est l’objet principal du service, il convient de prendre en compte des critères comme la part du chiffre d’affaires, et du volume, provenant du transport national de voyageurs ou du transport international de voyageurs, et la longueur du service. C’est à l’organisme de contrôle national respectif qu’il devrait incomber de le déterminer à la demande d’une partie intéressée.

Article 10, paragraphe 3 bis

Les entreprises ferroviaires relevant du champ d’application de l’article 2 se voient accorder, au plus tard le 1er janvier 2010, un droit d’accès à l’infrastructure de tous les États membres aux fins de l’exploitation de services internationaux de transport de voyageurs. Au cours d’un service international de transport de voyageurs, les entreprises ferroviaires ont le droit de prendre et de déposer des voyageurs dans toute gare située sur le trajet international, y compris dans des gares situées dans un même État membre.

Le droit d’accès à l’infrastructure des États membres pour lesquels le transport international de voyageurs par train représente plus de la moitié du chiffre d’affaires voyageurs des entreprises ferroviaires desdits États membres est accordé au plus tard le 1er janvier 2012.

Il incombe à l’organisme ou aux organismes de contrôle visés à l’article 30 de la directive 2001/14/CE de déterminer si le principal objectif du service est le transport de voyageurs entre deux gares situées dans des États membres différents, à la suite d’une demande des autorités compétentes et/ou des entreprises ferroviaires concernées.

Responsabilités

L'article 10, paragraphe 3 bis, stipule qu'il incombe aux seuls organismes de contrôle de déterminer si le principal objectif du service est le transport de voyageurs entre deux gares situées dans des États membres différents. Les organismes de contrôle agissent alors en toute indépendance. Cela implique que leur décision ne peut être influencée ou prédéterminée par des instructions données par une autre autorité publique en vertu de la législation nationale.

En vertu de l'article 10, paragraphe 3 bis, plusieurs organismes de contrôle peuvent être chargés de déterminer l'objectif principal d'un service dans des cas spécifiques. Il en résulte que, lorsqu'une décision potentielle est susceptible de concerner les activités ferroviaires de plusieurs États membres, deux organismes de contrôle ou plus doivent être associés à cette décision. Étant donné le caractère international des services ferroviaires en question, il est de la plus haute importance de garantir que les organismes de contrôle concernés coordonnent correctement les décisions qui ont des effets transfrontières. Les organismes de contrôle devraient donc informer systématiquement leurs homologues situés dans d'autres États membres et concernés par le service ferroviaire en question, et échanger leurs avis préliminaires sur la question de savoir si ce service répond à l'exigence d'objectif principal avant de prendre toute décision relevant de leur compétence.

Prise de décision

L'article 10, paragraphe 3 bis, prévoit que les organismes de contrôle agissent sur la demande des autorités compétentes et/ou des entreprises ferroviaires concernées. Il en résulte que les organismes de contrôle ne doivent pas agir de leur propre initiative, mais uniquement à la demande de l'une des parties intéressées.

Lorsque des entreprises de transport ferroviaire demandent l'accès à des infrastructures dans le but d'exploiter un service international de transport de passagers, le service devrait être présumé international si le train traverse au moins une frontière d'un État membre, indépendamment du fait que le service comprend une opération de cabotage ou non. Les organismes de contrôle devraient vérifier l'objectif principal du service au cas par cas. Par «entreprises ferroviaires concernées», on entend exclusivement celles qui peuvent faire la preuve qu'un nouveau service pourrait avoir un impact sur leur activité. Les «autorités compétentes» sont celles chargées d'accorder, de limiter ou d'interdire l'accès aux infrastructures ferroviaires.

Pour garantir que les principes d'égalité et de non-discrimination sont pleinement respectés, le processus décisionnel devrait être clair, transparent et non discriminatoire. Il devrait être publié et reposer sur une consultation des parties intéressées et sur des échanges d'informations avec d'autres organismes de contrôle, afin de garantir des conditions égales pour tous. Le calendrier et la durée de ce processus doivent tenir compte de la nécessité de fournir à tous les intervenants sur le marché une sécurité juridique suffisante pour développer leurs activités. La procédure devrait être aussi simple, efficace et transparente que possible, et en accord avec la procédure de répartition des sillons. Les modalités du processus de décision peuvent évoluer dans le temps, notamment en fonction de l'expérience acquise par les organismes de contrôle.

Critères

L'article 10, paragraphe 3 bis ne comporte pas de critères préétablis pour la détermination de l'objectif principal d'un service ferroviaire. Cependant, le considérant 8 mentionne trois critères que les organismes de contrôle devraient prendre en compte: la part du chiffre d'affaires et la part du volume de trafic provenant du transport intérieur et international de passagers, et la longueur du service. Ces critères ne sont mentionnés qu'à titre d'exemple. Ils ne sont donc pas contraignants, et d'autres critères pourraient aussi être pris en compte.

Les critères devraient indiquer clairement quels facteurs les organismes de contrôle prennent en considération pour déterminer l'objectif principal d'un service. Ils devraient permettre aux organismes de contrôle de déterminer la vocation du service à moyen terme, plutôt que ses caractéristiques à un moment donné. L'évaluation devrait comporter un élément prospectif, et les changements progressifs probables des conditions commerciales et de service doivent être pris en compte. La décision peut aussi s'appuyer sur des plans d'entreprise et des prévisions de marché fournis par les entreprises ferroviaires désireuses d'exploiter le nouveau service.

Pour déterminer l'objectif principal d'un service, l'analyse des organismes de contrôle devrait être à la fois quantitative et qualitative. Par conséquent, il n'est pas possible d'appliquer un quelconque seuil quantifié, systématiquement ou ponctuellement. Dans ces conditions, la manière dont le service est commercialisé, le plan des arrêts et le type de matériel roulant utilisé sont des facteurs qualitatifs que les organismes de contrôle pourraient prendre en compte pour déterminer l'objectif du service.

2. Comment déterminer si l'équilibre économique d'un contrat de service public est compromis

Considérant 10

L'ouverture à la concurrence pour les services internationaux de transport de voyageurs, qui inclut le droit de prendre et de déposer des voyageurs dans toute gare située sur le trajet d'un service international, y compris dans des gares situées dans un même État membre, peut avoir des incidences sur l'organisation et le financement des services de transport de voyageurs par rail fournis en vertu d'un contrat de service public. Les États membres devraient avoir la possibilité de limiter le droit d’accès au marché lorsque ledit droit compromettrait l’équilibre économique de ces contrats de service public et lorsque l’organisme de contrôle visé à l’article 30 de la directive 2001/14/CE donne son accord sur la base d’une analyse économique objective, après une demande des autorités compétentes qui ont attribué le contrat de service public.

Considérant 12

L'évaluation d'une éventuelle atteinte à l'équilibre économique du contrat de service public devrait prendre en compte des critères prédéterminés comme les répercussions sur la rentabilité des services qui sont inclus dans le contrat de service public, y compris les répercussions sur le coût net pour l'autorité publique compétente qui a attribué le contrat, la demande émanant des voyageurs, la fixation du prix des billets, les accords en matière de billetterie, la localisation et le nombre d'arrêts des deux côtés de la frontière ainsi que l'horaire et la fréquence du nouveau service proposé. Sur la base de cette évaluation et de la décision de l’organisme de contrôle compétent, les États membres pourraient autoriser, modifier ou refuser le droit d’accès demandé pour le service international de transport de voyageurs, y compris la perception d’une redevance auprès de l’opérateur d’un nouveau service international de transport de voyageurs, en accord avec l’analyse économique et conformément au droit communautaire et aux principes d’égalité et de non-discrimination.

Considérant 17

Les organismes de contrôle nationaux devraient, sur la base de l'article 31 de la directive 2001/14/CE, échanger des informations et, s'il y a lieu dans des cas particuliers, coordonner leurs principes et pratiques d'évaluation d'une atteinte éventuelle à l'équilibre économique d'un contrat de service public. Ils devraient progressivement établir des lignes directrices fondées sur leur expérience.

Article 10, paragraphe 3 ter

Les États membres peuvent limiter le droit d’accès visé au paragraphe 3 bis sur les services entre un lieu de départ et une destination qui font l’objet d’un ou de plusieurs contrats de service public conformes à la législation communautaire en vigueur. Une telle limitation ne peut avoir pour effet de restreindre le droit de prendre des voyageurs dans une gare située sur le trajet d’un service international et de les déposer dans une autre, y compris dans des gares situées dans un même État membre, sauf dans les cas où l’exercice de ce droit compromettrait l’équilibre économique d’un contrat de service public.

C’est à l’organisme ou aux organismes de contrôle compétent(s) visé(s) à l’article 30 de la directive 2001/14/CE qu’il incombe de déterminer une éventuelle atteinte à l’équilibre économique en se fondant sur une analyse économique objective et sur la base de critères prédéterminés, après une demande:

— de l’autorité ou des autorités compétentes qui ont attribué le contrat de service public,

— de toute autre autorité compétente concernée qui aurait le droit de limiter l’accès en vertu du présent article,

— du gestionnaire de l’infrastructure, ou

— de l’entreprise ferroviaire qui exécute le contrat de service public.

Les autorités compétentes et les entreprises ferroviaires assurant les services publics fournissent à l’organisme de contrôle ou aux organismes de contrôle compétent(s) les informations raisonnablement nécessaires à la prise d’une décision. L’organisme de contrôle compétent examine les informations fournies, en consultant toutes les parties concernées s’il y a lieu, et informe ces dernières de sa décision motivée dans un délai prédéterminé et raisonnable, et en tout état de cause dans un délai de deux mois à compter de la réception de toutes les informations pertinentes. L’organisme de contrôle motive sa décision et précise le délai et les conditions dans lesquels

— l’autorité ou les autorités compétentes concernées,

— le gestionnaire de l’infrastructure,

— l’entreprise ferroviaire qui exécute le contrat de service public, ou

— l’entreprise ferroviaire demandant l’accès,

peuvent demander à ce que la décision soit réexaminée.

Responsabilités

En vertu de l'article 10, paragraphe 3 ter, limiter le droit d'accès sur des trajets faisant l'objet de contrats de service public, dans l'hypothèse où des services nouveaux compromettraient leur équilibre économique, est une option offerte aux États membres et non une obligation. Dans le cas uniquement où un État membre décide de faire usage de cette possibilité, il incombe aux organismes de contrôle de déterminer si l'équilibre économique des contrats de service public serait compromis par le nouveau service ferroviaire proposé. Les organismes de contrôle doivent alors agir en toute indépendance. Le considérant 14 met notamment en avant les modalités d'organisation des organismes de contrôle propres à garantir qu'ils peuvent exercer leurs compétences indépendamment des autorités qui attribuent les contrats de service public.

Toute limitation du droit d'accès par les États membres en application de l'article 10, paragraphe 3 ter devrait respecter l'évaluation de l'organisme de contrôle. Comme indiqué dans le considérant 10, l'accord de l'organisme de contrôle compétent est une condition préalable à la limitation du droit d'accès par les États membres. Cet accord pourrait être donné sous la forme d'un avis contraignant indiquant si l'équilibre économique des contrats de service public est compromis et proposant une mesure spécifique, ou sous la forme d'une procédure d'approbation examinant dans le détail tout projet de décision portant limitation du droit d'accès.

Dans des cas particuliers et lorsque cela est nécessaire, les évaluations et décisions des organismes de contrôle devraient être coordonnées. C'est le cas notamment quand les contrats de service public concernés sont transfrontières ou, plus généralement, lorsqu'une restriction des droits de cabotage dans un État membre pourrait avoir des effets sur la viabilité d'un service international de transport ferroviaire dans un autre État membre. Dans de telles circonstances, pour parvenir à un terrain d'entente, les organismes de contrôle concernés devraient échanger des informations et leurs avis préliminaires à propos d'un éventuel risque de déséquilibre des contrats de service public et sur toute limitation des droits d'accès qui pourrait se justifier. Les organismes de contrôle devraient consulter leurs homologues, indépendamment de la possibilité de limiter le droit d'accès sur des itinéraires couverts par des contrats de service public dans l'État membre dont relève l'organisme de contrôle consulté.

En dehors des cas particuliers susmentionnés, le considérant 17 de la directive 2007/58/CE met en avant que, sur la base de l'article 31 de la directive 2001/14/CE, les organismes de contrôle devraient systématiquement échanger des informations concernant leur travail et les principes et modalités du processus décisionnel, de façon à mettre progressivement en place des lignes directrices inspirées de leur expérience.

Prise de décision

Les organismes de contrôle devraient être en mesure de déterminer si l'équilibre économique d'un contrat de service public est susceptible d'être compromis par un nouveau service ferroviaire, que l'objectif principal du service ferroviaire ait été ou non vérifié. Les deux tâches peuvent être menées en parallèle, mais l'une ne peut pas être considérée comme une condition préalable de l'autre.

En vertu de l'article 10, paragraphe 3 ter, l'évaluation relative à l'équilibre économique devrait faire suite à une demande de l'organisme de contrôle compétent. Cette demande peut être faite uniquement par 1) la ou les autorités compétentes ayant attribué le contrat de service public sur lequel porte l'évaluation, 2) toute autre autorité compétente habilitée à limiter l'accès à l'infrastructure concernée, 3) le gestionnaire de l'infrastructure concerné ou 4) l'entreprise ferroviaire exécutant le contrat de service public pour lequel l'évaluation est demandée. Si la partie qui fait la demande d'évaluation ne peut fournir les informations requises pour prendre une décision ou si la demande n'est pas soumise dans un délai raisonnable, fixé au préalable par l'organisme de contrôle, aucune évaluation ne devrait être effectuée. Le calendrier et la durée de l'évaluation devraient tenir compte de la nécessité de fournir à tous les intervenants sur le marché une sécurité juridique suffisante pour développer leurs activités. La procédure devrait être aussi simple, efficace et transparente que possible, et en accord avec la procédure de répartition des sillons.

Les organismes de contrôle ne devraient pas effectuer de telles évaluations de leur propre initiative mais uniquement sur demande de l'une des parties intéressées susmentionnées. Lorsqu'il effectue l'évaluation, l'organisme de contrôle devrait se limiter aux points indiqués dans la demande qui lui est adressée.

L'évaluation devrait reposer sur une méthode objective et des critères prédéterminés. Il incombe aux seuls organismes de contrôle de définir cette méthode, y compris les critères à appliquer. Aucune autorité publique intervenant dans l'attribution de contrats de service public ou exerçant un contrôle en qualité d'actionnaire sur une entreprise ferroviaire ne peut limiter cette responsabilité.

La méthode d'évaluation devrait être définie de manière à être en phase avec l'évolution du marché et de manière à pouvoir être adaptée dans le temps, notamment pour tenir compte de l'expérience des organismes de contrôle et pour satisfaire aux lignes directrices communes visées dans le considérant 17.

La méthode devrait consister en une analyse économique détaillée. Cela signifie que les organismes de contrôle doivent effectuer une analyse correcte des incidences économiques et financières du nouveau service ferroviaire sur le contrat de service public concerné. Il en résulte que, normalement, une simple application de seuils préétablis ne devrait pas être jugée suffisante.

L'analyse des incidences devrait montrer si l'équilibre économique du contrat est menacé. Cela signifie que le fait de déceler que le nouveau service a une incidence est nécessaire mais non suffisant. L'analyse économique devrait indiquer dans quelle mesure l'équilibre économique du contrat est altéré. Qui plus est, il faudrait que cette incidence soit imputable précisément au nouveau service ferroviaire et non à d'autres facteurs, comme le climat économique général. Les contrats de service public concernés sont ceux portant sur la fourniture de services entre des lieux de départ et d'arrivée desservis par le nouveau service ferroviaire proposé ou ceux couvrant des services de nature similaire entre les mêmes lieux de départ et d'arrivée offerts sur une liaison parallèle susceptible d'être affectée.

Pour garantir que les principes d'égalité et de non-discrimination sont pleinement respectés, la méthode utilisée devrait être claire, transparente et non discriminatoire. Il devrait être publié et reposer sur une consultation des parties intéressées et sur des échanges d'informations avec d'autres organismes de contrôle, afin de garantir des conditions égales pour tous. La méthode peut évoluer dans le temps, notamment en fonction des lignes directrices communes définies pour tenir compte de l'expérience des organismes de contrôle.

Critères

L'analyse devrait être axée sur l'impact économique du nouveau service sur le contrat de service public en général, non sur des services particuliers. Comme indiqué dans le considérant 12, cela implique de tenir compte 1) des coûts nets pour l'autorité qui a attribué le contrat et 2) de la rentabilité des services exploités par l'entreprise ferroviaire en vertu du contrat. Le simple fait que le nouveau service soit offert à un prix inférieur ou sur la même période que ceux couverts par le contrat de service public ne permet pas de conclure que l'équilibre économique d'un tel contrat serait compromis.

Pour déterminer l'impact en termes de rentabilité pour l'entreprise ferroviaire et de coûts nets pour l'autorité concernée, le considérant 12 propose différents éléments qu'il peut être utile de prendre en considération: la demande émanant des voyageurs, la fixation du prix des billets, les accords en matière de billetterie, la localisation et le nombre d’arrêts des deux côtés de la frontière ainsi que l’horaire et la fréquence du nouveau service proposé. Toutefois, la prise en compte de ces facteurs ne constitue pas, à elle seule, l'analyse économique requise par la directive et ne suffit pas pour déterminer si l'équilibre économique serait menacé. Ces aspects ne sont mentionnés qu'à titre d'exemple. Cette liste n'est ni exhaustive, ni obligatoire.

Toutes les incidences affectant un contrat de service public ne devraient pas être considérées comme une menace pour son équilibre économique. Toute incidence limitée ou ponctuelle, restant notamment dans les limites fixées dans le contrat lui-même, ne devrait pas être considérée comme une menace. L'évaluation devrait montrer que la viabilité des services exploités dans le cadre du contrat de service public est touchée. Il conviendrait de considérer que l'équilibre est compromis lorsqu'il peut être démontré que la faisabilité économique de l'exploitation de ces services publics en offrant un niveau de qualité raisonnable serait menacée.

Dans ces conditions, il ne suffirait pas de démontrer que l'entrée d'un nouvel exploitant sur le marché conduirait à une augmentation de la contribution publique. Pour être considérée comme une menace pour l'équilibre économique du contrat de service public en question, toute augmentation de ce type de la contribution publique devrait être notable.

La présente communication interprétative ne préjuge pas de l'obligation qui incombe aux États membres d'adopter des mesures de transposition en vue de se conformer aux dispositions de la directive 2007/58/CE.

(1) Directive 2007/58/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 modifiant la directive 91/440/CEE du Conseil relative au développement de chemins de fer communautaires et la directive 2001/14/CE concernant la répartition des capacités d’infrastructure ferroviaire et la tarification de l’infrastructure ferroviaire. La numérotation des articles utilisée dans la présente communication renvoie à la dernière version consolidée de la directive 91/440/CEE (l'acte de base).