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DÉCISION DE LA COMMISSION

du 23 novembre 1987

relative au règlement d'un différend entre la république fédérale d'Allemagne et le grand-duché de Luxembourg concernant l'autorisation d'un service régulier d'autocars

(Les textes en langues allemande et française sont les seuls faisant foi.)

(88/40/CEE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES, vu le traité instituant la Communauté économique européenne,

vu le règlement (CEE) no 517/72 du Conseil, du 28 février 1972, relatif à l'établissement de règles communes pour les services réguliers et les services réguliers spécialisés effectués par autocars et par autobus entre les États membres (1), modifié en dernier lieu par le règlement (CEE) no 1301/78 (2), appelé ci-après « le règlement » et notamment son article 14,

considérant ce qui suit:

I

La société Deutsche Touring GmbH, de Francfort-sur-le-Main, appelée ci-après « Touring », exploite depuis 1965, entre Dusseldorf et Luxembourg, un service régulier par autocars pour des voyageurs qui atterrissent ou décollent à l'aéroport de Luxembourg. Après l'entrée en vigueur du règlement, les autorités compétentes de la république fédérale d'Allemagne et du grand-duché de Luxembourg ont, d'un commun accord, limité ce service, sous la forme d'un service régulier spécialisé, aux voyageurs en possession d'un billet d'avion de la compagnie Lux-Avia. Cette autorisation était valable jusqu'au 8 juin 1986. À la suite d'un accord entre Touring et la fédération luxembourgeoise des exploitants d'autobus et d'autocars, l'exploitation de la ligne a été transmise à la société luxembourgeoise « Voyages Émile Weber Sàrl », de Canach.

Le 20 février 1986, Touring a sollicité du ministre de l'urbanisme, du logement et des transports du Land de Rhénanie du Nord-Westphalie le renouvellement de l'autorisation qui venait à expiration le 8 juin 1986. Conformément à l'article 16 bis du règlement, Touring a alors reçu une autorisation provisoire valable jusqu'au 7 septembre 1986. Cependant, le 14 août 1986, le « Regierungspraesident » (préfet) de Dusseldorf, ayant au sein du Land la compétence administrative pour donner les autorisations, a rejeté la demande de renouvellement.

Le 1er décembre 1986, le ministre fédéral des transports a invité son collègue luxembourgeois à approuver cette décision de rejet de l'autorité administrative allemande donnant les autorisations. Dans une lettre du 21 janvier 1987 adressée au ministre compétent du Land de Rhénanie du Nord-Westphalie, le ministre luxembourgeois des transports a repoussé cette suggestion et il a demandé le réexamen de la décision de rejet du « Regierungspraesident » de Dusseldorf. Dans une lettre du 9 mars 1987 adressée au ministre fédéral des transports, le ministre luxembourgeois des transports a confirmé cette position, en mettant l'accent sur l'importance considérable qu'il attachait à la poursuite de l'exploitation de ce service.

Le 11 mars 1987, la société Weber a déposé elle-même auprès du ministre luxembourgeois des transports une demande d'autorisation de ce service. Le ministre lui a accordé en mars 1987 une autorisation provisoire d'une durée de trois mois; avant l'expiration de sa validité, cette autorisation a été prorogée jusqu'au 9 septembre 1987.

De son côté, dans une lettre du 22 mai 1987 adressée au ministre luxembourgeois des transports, le ministre compétent du Land de Rhénanie du Nord-Westphalie a confirmé le refus de l'autorisation.

Devant l'impossibilité pour les deux gouvernements de parvenir à un accord sur le renouvellement de l'autorisation du service, le gouvernement luxembourgeois a, le 1er juin 1987, saisi la Commission du différend, conformément à l'article 14 du règlement, en lui demandant de prendre une décision positive au sujet de la demande de la société Weber.

Le gouvernement allemand a fait, le 1er juillet 1987, une demande analogue auprès de la Commission, en lui demandant de prendre une décision sur le différend et, au cas où cette décision serait positive, d'accorder l'autorisation à Touring. Touring serait disposé pour sa part à continuer à confier à l'avenir l'exploitation du service à la société Weber, mandatée jusqu'à présent.

Dans une lettre du 7 juillet 1987, adressée au ministre fédéral des transports, Touring a confirmé la disposition à agir dans ce sens.

Les États concernés ont été consultés par la Commission au sujet de ces deux demandes au cours d'une réunion qui s'est tenue à Bruxelles le 3 juillet 1987.

II

L'autorité allemande qui donne les autorisations justifie son refus notamment par les considérations suivantes.

L'autorisation est incompatible avec les intérêts de la collectivité en matière de transport. L'article 8 du règlement doit être interprété comme une disposition favorable au chemin de fer qui constitue dans tous les États européens la clé de voûte des transports de voyageurs. C'est pourquoi il y a lieu de protéger le volume du trafic des chemins de fer contre la concurrence des services réguliers privés. L'intérêt financier que de telles entreprises pourraient trouver à la création de nouveaux services de transport de voyageurs devrait être relégué au second plan. Le cas d'espèce n'échappe pas à la règle qui veut que l'action de l'État serve le bien commun et l'intérêt public supérieur que représente le maintien d'un système de transport efficace.

En l'espèce, le service régulier par route qui fait l'objet de la demande n'est avantageux qu'en apparence; le prix du trajet est compris dans le billet d'avion. La proportion que la durée du trajet en chemin de fer représente pour les passagers aériens par rapport à la durée totale de leur voyage est raisonnable. Par ailleurs, même lorsque les avions volent à des heures irrégulières, le transport par chemin de fer garantit toujours la possibilité d'un acheminement.

Tout bien considéré, l'utilisation de la liaison Dusseldorf-Luxembourg par chemin de fer, avec dix trains par jour dans chaque sens et un trajet de 3 heures et demie à 4 heures, permet de satisfaire correctement, tant du point de vue quantitatif que du point de vue qualitatif, aux besoins de transport en cause.

Pour justifier sa position, le gouvernement luxembourgeois avance notamment les arguments suivants:

Le service régulier en cause existe depuis plus de vingt ans; au cours de cette période, il n'a jamais donné lieu à des réclamations.

Les voyageurs qui empruntent ce service sont exclusivement des passagers de la compagnie Lux-Avia qui paient leur transfert jusqu'à l'aéroport avec leur billet d'avion. On ne peut pas demander aux voyageurs d'effectuer désormais ce transfert par rail, et ce pour les raisons suivantes:

- la complication qu'entraîne la nécessité de changer plusieurs fois de moyen de transport et de véhicule, avec de nombreux bagages,

- un trajet plus long par rail que par route,

- l'absence de correspondance immédiate lorsque les avions atterrissent à des heures irrégulières,

- la nécessité d'aller chercher les passagers à Bruxelles ou de les y acheminer lorsque les vols sont déroutés sur cet aéroport, ce qui n'est pas rare.

III

Les demandes des deux gouvernements sont recevables en vertu de l'application combinée des articles 14 et 13 du règlement. Leur bien-fondé doit être vérifié en particulier sur la base de l'article 8 paragraphes 1 et 2 point a) du règlement.

Aux termes des considérants du règlement, ces dispositions ont pour objectif de garantir le bon fonctionnement des services au moindre coût pour la collectivité; à cet effet, il convient, d'une part, d'adapter l'offre aux besoins spécifiques de transport sur les liaisons qui doivent être desservies et, d'autre part, de coordonner efficacement les transports de voyageurs dans les zones intéressées.

Cependant, le concept de coordination des services de transport dans le but de satisfaire des besoins de transport spécifiques avec des coûts optimaux et en tenant compte de la demande doit être appliqué à cette situation concrète à la lumière de la politique des transports de la Communauté et en tenant compte des structures de ses marchés des transports. Dès lors, si l'on veut interpréter l'article 8 du règlement conformément à cet objectif, il ne faut pas le considérer comme une disposition de protection absolue en faveur du rail et qui donnerait une priorité inconditionnelle au trafic ferroviaire. Certes, le rail est en matière de transport des voyageurs un moyen de transport indispensable pour les économies des États membres, mais il ne dispose pas d'un monopole sur ces marchés.

Les considérations sur lesquelles le « Regierungspraesident » de Dusseldorf a basé sa décision ne peuvent donc pas être soutenues dans ce contexte général.

La décision concernant un cas individuel ne peut donc être prise que sur la base de ses particularités concrètes. Cela n'empêche pas une prise en compte des intérêts de la collectivité en matière de transport, mais cela oblige toutefois à les mettre en balance avec les intérêts spécifiques des usagers concernés et des autres entreprises de transport.

L'examen des besoins de transport actuels et prévisibles que le service objet de la demande est destiné à satisfaire montre que la ligne directe d'autocars entre Dusseldorf et Luxembourg en passant par l'Eifel offre à l'usager des avantages significatifs par rapport au trajet ferroviaire, qui comporte un détour par Trèves et Coblence. La liaison par autocars garantit dans ce cas d'une façon qualitative:

- une correspondance directe entre l'aéroport de Luxembourg et la gare centrale de Dusseldorf, sans changement ni transbordement des bagages, ce qui n'est pas le cas avec le rail,

- des trajets plus courts.

En regard de ce qui précède, le fait que le transport par chemin de fer présente probablement un niveau de confort légèrement plus élevé (plus d'espace, rafraîchissements) ne peut pas être décisif.

Le service d'autocar offre aussi un grand avantage quantitatif, c'est-à-dire une correspondance sûre sans complication avec l'avion, même lorsque les avions sont déroutés sur Bruxelles.

Si l'on prend en considération tous les aspects intéressants pour cette comparaison, on constate que le transport par route, dans son déroulement global, offre le meilleur service. Dans le cas présent, cela a d'autant plus d'importance qu'il s'agit d'un service régulier spécialisé intéressant une clientèle limitée, aux souhaits spécifiques. À cela s'ajoute que le service concerné a été exploité sans problème pendant plus de vingt ans. Il n'est pas évident que la situation du marché et son évaluation du point de vue de l'économie des transports aient subi des transformations si importantes qu'il faille maintenant refuser l'autorisation sur la base de constatations ou de faits nouveaux. Un autre important élément qui plaide en faveur de l'octroi de l'autorisation du service, à savoir l'intérêt qu'ont les deux transporteurs à ce que l'on maintienne les services qu'ils offrent sans opposition et selon les termes de l'autorisation depuis longtemps au moyen d'investissements appropriés. L'intérêt des transporteurs correspond en outre à la demande qui existe toujours et qui ne peut pas être niée de la part des usagers de ce service.

Compte tenu de ce qui précède, il convient de constater que le service par autocars qui fait l'objet de la demande garantit un meilleur service que les services ferroviaires concurrents qui n'offrent pas une prestation aussi bonne pour la satisfaction des besoins spécifiques sur le marché des transports concerné,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

L'autorité compétente de la république fédérale d'Allemagne doit accorder à la société Deutsche Touring GmbH, de Francfort-sur-le-Main, pour la création et l'exploitation, par le transporteur mandataire « Voyages Émile Weber Sàrl », de Canach (Luxembourg), d'un service régulier spécialisé par autocars entre Dusseldorf et Luxembourg, l'autorisation conforme aux demandes déposées par ces sociétés.

Article 2

La présente décision est adressée à la république fédérale d'Allemagne et au grand-duché de Luxembourg.

Elle devient exécutoire après un délai de trente jours à compter de sa notification aux États membres intéressés, à moins que le Conseil, avant l'expiration de ce délai, ne soit saisi de la question par l'un d'entre eux.

Fait à Bruxelles, le 23 novembre 1987.

Par la Commission

Stanley CLINTON DAVIS

Membre de la Commission

(1) JO no L 67 du 20. 3. 1972, p. 19.

(2) JO no L 158 du 16. 6. 1978, p. 1.