RAPPORT SPÉCIAL N° 8/93 sur l'organisation commune du marché du tabac brut accompagné des réponses de la Commission (94/C 65/01)

(Observations au titre de l'article 188 C paragraphe 4 deuxième alinéa du traité CE)>TABLE>

1. INTRODUCTION

1.1. L'aide communautaire à la culture et à la première transformation du tabac a été instaurée par le règlement (CEE) n° 727/70 du Conseil (). Lors de sa première année d'application, les dépenses communautaires se sont élevées à quelque 5 Mio UC (); elles ont ensuite augmenté pour atteindre environ 362 Mio ECU en 1981. En 1982, les dépenses communautaires ont doublé et ont suivi une tendance marquée à la hausse jusqu'en 1991, où elles ont atteint leur niveau historique de 1 329,6 Mio ECU. En 1992, elles ont légèrement diminué pour s'établir à 1 232,9 Mio ECU, mais elles ont de nouveau augmenté en 1993 avec un budget de 1 274 Mio ECU. La moyenne des dépenses communautaires est donc de 3,5 Mio ECU par jour, et l'aide moyenne d'environ 6 000 ECU par hectare. Il ressort de ces chiffres que le tabac est de loin la culture la plus coûteuse de la Communauté.

1.2. Alors que le fait de fumer est de plus en plus ouvertement critiqué en raison de ses conséquences désastreuses pour la santé publique et pour les dépenses sociales de santé, ce niveau de soutien financier semble déplacé, en particulier lorsqu'on sait que la Communauté elle-même finance un programme «Europe contre le cancer», même si ce dernier n'est doté que d'un budget annuel modeste de 1,5 Mio ECU pour les campagnes anti-tabac. Depuis 1993, la réglementation exige une contribution de la part des producteurs, déduite de la prime qu'ils reçoivent et destinée à financer l'effort de recherche et d'information sur les dangers du tabagisme. Il est évident que l'aide massive à la production de tabac dans le cadre de la politique agricole commune est en contradiction avec la politique de santé et les initiatives prises au niveau communautaire comme au niveau international. Car, tandis que la Communauté importe environ 70 % de ses besoins industriels en tabacs emballés, elle exporte à peu près la moitié de cette quantité, soit quelque 50 % de la production communautaire de tabac au coût particulièrement élevé.

1.3. Le présent rapport est consacré à l'évolution des dépenses communautaires relatives au tabac et à son incidence sur la production de tabac dans la Communauté, depuis le dernier rapport établi par la Cour sur ce sujet en 1987 (). Il établit également une comparaison entre le système communautaire et celui des États-Unis d'Amérique, ces derniers ne consacrant que quelque 30 Mio USD pour la gestion d'un régime du tabac dont la production annuelle est double de celle de la Communauté.

1.4. L'audit a été effectué auprès de la Commission et dans les principaux États membres producteurs, à savoir l'Allemagne, la Grèce, l'Espagne, la France et l'Italie, dans les administrations centrales et régionales et dans les locaux d'entreprises de transformation et de producteurs. Il s'est également appuyé sur les informations fournies par des tierces parties telles que l'Organisation mondiale de la santé, l'industrie du tabac, l'Association internationale des producteurs de tabac et la presse spécialisée. La Cour adresse ses remerciements au Department of Agriculture et au General Accounting Office des États-Unis pour leur excellente collaboration.

1.5. La Cour regrette que la Commission n'ait pas réagi avec toute la diligence requise à ses demandes répétées visant à obtenir un exemplaire d'un rapport relatif à une enquête commandée par la Commission concernant des allégations sur des irrégularités apparues au sein de la division Tabac de la Commission. La Commission maintient que l'enquête en la matière, qui a commencé en 1988, se poursuit. Un auditeur de la Cour a finalement été autorisé par la Commission, en avril 1993, après la clôture des travaux d'audit de la Cour sur le terrain, à lire (mais sans pouvoir en prendre copie) un rapport qui comportait des informations éveillant des soupçons de fraude. Cet examen n'a fait apparaître aucun élément attestant que des mesures avaient été prises par la Commission ou par un État membre pour traduire les auteurs présumés en justice.

1.6. La Cour a demandé à la Commission de lui fournir la copie d'un contrat passé avec une société ayant des liens avec un fonctionnaire retraité de la Commission, qui a mené l'enquête en question, ainsi que les modalités des paiements effectués dans le cadre de ce contrat, mais sans succès.

1.7. La Cour a également demandé à la Commission de lui transmettre un exemplaire du rapport d'un expert extérieur sur la classification du tabac italien de la variété Geudertheimer, mais la Commission, malgré plusieurs rappels, a refusé de le faire.

1.8. Pour surmonter, dans une certaine mesure en tout cas, les obstacles engendrés par le manque de coopération de la part de la Commission, la Cour a dû consacrer davantage de ressources humaines et de temps à obtenir ailleurs les informations nécessaires. Eu égard aux éléments dont elle a déjà connaissance, et pour éviter tout retard supplémentaire, la Cour a décidé de publier le rapport à ce stade. La Commission devrait révéler à la Cour toutes les informations utiles dans leur intégralité et prendre, en collaboration avec les États membres intéressés, toutes les mesures correctrices requises.

1.9. Le rapport présente plusieurs observations sur la gestion et le contrôle du marché du tabac tant au niveau des États membres que des propres services de la Commission. Nombre des constatations de la Cour ont des incidences financières considérables. La Cour invite donc instamment la Commission à prendre toutes les mesures nécessaires pour obtenir les remboursements éventuels et pour améliorer sans retard les contrôles et la gestion générale.

2. LE MARCHÉ DU TABAC BRUT

Le produit

2.1. Le tabac est une plante originaire des régions subtropicales d'Amérique centrale et d'Amérique du Sud. Il en existe de nombreuses variétés (l'Association pour la rationalisation de la recherche appliquée sur le tabac - ARREAT - à Bergerac surveille l'héritage génétique d'un millier de variétés et d'hybrides) qui s'adaptent à des conditions climatiques et à des terrains tout à fait différents.

2.2. Les graines de tabac sont placées dans des lits de semence à la fin de l'hiver, et les jeunes pousses sont transplantées dans les champs au printemps. La culture du tabac fait appel à une main d'oeuvre abondante, exige une préparation soigneuse du sol, nécessite un désherbage et, pour certaines variétés, une irrigation intensive. La qualité dépend également de la quantité de plantes dans le champ. En outre, pour être pratiquée dans des conditions idéales, la culture du tabac devrait observer une rotation, avec des périodes pouvant aller jusqu'à sept ans entre deux cultures sur le même sol, de manière à éviter les maladies propres au tabac.

2.3. La récolte s'étend sur plusieurs semaines, du début à la fin de l'été. Certaines variétés (par exemple Virginia) sont récoltées par paliers en fonction du processus de maturation, alors que d'autres (par exemple Burley) sont récoltées par plantes entières. Les méthodes de récolte du tabac varient également selon la région.

2.4. Après la récolte, les producteurs sèchent le tabac en feuilles avant de le vendre aux entreprises de transformation. L'organisation commune de marché (OCM), qui ne concerne que le tabac brut - les produits finis en sont exclus - comporte 34 variétés classées en cinq groupes en fonction de la méthode de séchage appliquée:

a)les variétés dites «flue cured» sont séchées dans des fours ou séchoirs où la température, la circulation et le degré hygrométrique de l'air sont contrôlés par le biais de carneaux. La variété la plus connue de ce groupe est le «Virginia», qui est aussi le type homogène le plus utilisé dans la fabrication des cigarettes goût américain. On les appelle également variétés claires en raison de leur teinte jaune or;

b)les variétés Burley et Maryland, également utilisées dans la fabrication des cigarettes goût américain, sont «light air cured», c'est-à-dire qu'elles sont séchées à l'air sous abri et qu'on ne les laisse pas fermenter (une exception: le Burley fermenté espagnol); ces variétés portent aussi le nom de tabac blond ou brun;

c)le Badischer Geudertheimer, le Havanna et le Paraguay sont les variétés «dark air cured» les plus connues; l'opération de séchage est similaire à celle utilisée pour les variétés «light air cured», mais le tabac peut fermenter pendant une période pouvant aller jusqu'à plusieurs mois; ce type de tabacs noirs est utilisé pour la fabrication de cigares et de cigarettes à goût français;

d)les variétés «sun cured» (séchées au soleil) comprennent non seulement les variétés grecques orientales prisées par le marché, à savoir le Basmas et le Katerini, mais aussi des tabacs pour lesquels la demande est faible tels le Tsebelia et le Mavra, également cultivés en Grèce;

e)le Kentucky (cultivé en Italie) et le Nijkerk (cultivé en France) sont les tabacs les plus connus des variétés «fire cured» (séchées au feu); ces tabacs sont séchés par la fumée que dégagent des feux (de bois de chêne) ouverts; ils sont utilisés pour la préparation de mélanges et pour la fabrication de tabac à priser.

2.5. Une fois séché, le tabac est vendu à environ 300 entreprises de première transformation établies dans la Communauté. Par opérations de première transformation, il faut entendre tout traitement visant à transformer le tabac en feuilles en un produit stable et conditionné, prêt pour être stocké et manufacturé. Ces opérations comprennent l'enlèvement des déchets et des impuretés, le tri et l'assemblage en fonction de l'étage foliaire, de la couleur, de la texture, de la qualité et l'emballage. Pour certaines variétés, elles peuvent également englober la fermentation et, si le manufacturier l'exige, l'écôtage, qui consiste à enlever le pétiole et les nervures très accentuées de la feuille.

Le marché mondial

2.6. Les derniers chiffres disponibles à la Commission (voir tableau 1) indiquent que la production mondiale de tabac brut s'élève à 7,4 Mio t, dont 430 300 t (environ 5,8 %) sont produites dans la Communauté. La République populaire de Chine est le plus grand producteur de tabac au monde (environ 39 % du total), suivie par les États-Unis (environ 10 %).

2.7. Environ 21 % de la production mondiale seulement sont commercialisés sur le marché mondial, la part communautaire représentant respectivement 37 % et 15 % du total des importations et des exportations. La demande mondiale de tabac brut et de tabac transformé est contrôlée par quatre grands conglomérats multinationaux ayant leurs sièges aux États-Unis et au Royaume-Uni (). Cette situation n'est cependant pas aussi claire qu'il y paraît, car ces entreprises achètent le tabac en feuilles et le tabac transformé dans le monde entier par l'intermédiaire d'une multitude de filiales.

2.8. Si un nombre très limité d'acheteurs domine le marché, l'offre est au contraire marquée par l'existence d'un nombre élevé de producteurs individuels. La CEE compte environ 180 000 planteurs de tabacs, tandis qu'aux États-Unis, plus de 130 000 familles d'exploitants agricoles travaillent directement à la production de tabac. Dans les pays en voie de développement, dont la part de la production mondiale de tabac est passée de 53 % au début des années 60 à 75 % à la fin des années 80, la culture du tabac crée des emplois en grand nombre dans le secteur rural. Il y a environ 16 millions de planteurs en Chine et, au Zimbabwe, l'industrie du tabac constitue le principal employeur. Au plan mondial, quelque 33 millions de personnes travaillent à la culture du tabac ().

2.9. A la fin des années 80, la production mondiale de tabac et la demande s'équilibraient plus ou moins. En 1990, la consommation est devenue légèrement inférieure à la production, et les prévisions n'indiquent pas de renversement de tendance avant 1995. En réalité, l'«Economist Intelligence Unit» () prévoit une augmentation moyenne de 1,1 % par an pour la production de tabac en feuilles et de 1,4 % pour la consommation. Néanmoins, dans la mesure où les manufacturiers continuent à réduire le niveau de leurs stocks proportionnellement à leur consommation, les entreprises transformatrices verront également leurs stocks augmenter légèrement.

2.10. Bien qu'ils produisent environ 61 % de l'ensemble des tabacs manufacturés dans le monde, les monopoles d'État vont perdre de leur importance, comme le montre la récente ouverture de marchés en Turquie, dans les États de la CEI et en Extrême-Orient par les conglomérats multinationaux du secteur du tabac (). L'internationalisation croissante de l'industrie anglo-américaine du tabac et la progression des cigarettes goût américain qui en découle entraîneront une augmentation de la proportion de tabacs flue-cured (59 % actuellement) et light air-cured (11 % actuellement) dans la production mondiale, en dépit de leurs coûts de culture et de séchage comparativement élevés.

2.11. Malgré la baisse de la consommation en Europe occidentale et orientale, dans les États de la CEI, au Japon, en Amérique du Nord et en Australie, l'augmentation de la population dans le reste du monde associée à la croissance de la population urbaine dans les pays en voie de développement contribueront, au plan mondial, à renverser la tendance constatée dans les pays développés.

Le marché communautaire

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2.12. Dans la Communauté, 180 000 exploitants agricoles tirent leurs ressources de la culture du tabac, à laquelle ils consacrent environ 200 000 hectares. Le tableau 2 donne les chiffres relatifs à la production de tabac en 1992, ventilés par groupe et par État membre. Actuellement, le plus gros producteur est la Grèce, suivie de l'Italie et de l'Espagne. Ensemble, ils représentent 90 % de la production communautaire.

2.13. Avant l'établissement d'une organisation commune de marché dans le secteur du tabac brut, en 1970, l'Espagne, la Grèce, la France et l'Italie connaissaient une situation d'équilibre entre l'offre et la demande grâce à l'existence de monopoles d'État et à la relative fermeture des marchés du tabac dans ces États membres. Avec la création d'une OCM dans le secteur du tabac brut, les monopoles sur la culture et la transformation - mais pas sur la fabrication - ont dû être supprimés () et les marchés ouverts non seulement au tabac provenant des autres États membres, mais également à celui produit dans des pays tiers où les prix sont inférieurs du fait des faibles coûts salariaux. Étant donné que le transport de tabac non transformé sur de longues distances est assez inhabituel en raison de son instabilité, le commerce mondial porte presque exclusivement sur du tabac emballé. Les droits de douanes sur le tabac emballé sont fixés dans le cadre de l'Accord général sur les tarifs et le commerce (GATT), si bien que le tabac qui pénètre sur le marché communautaire n'est soumis qu'à des droits peu élevés, voire nuls s'il provient des États ACP auxquels s'applique la convention de Lomé. En conséquence, l'OCM a donné aux producteurs de la Communauté des garanties de revenu équivalant à celles offertes antérieurement dans le cadre des organisations nationales de marchés.

2.14. Dans la Communauté, les intérêts des producteurs ont de plus en plus fréquemment été représentés par des coopératives qui possèdent souvent également des entreprises de première transformation. Avec la protection qu'offre l'OCM, cela limite l'incidence de la puissance des manufacturiers du tabac sur les revenus des planteurs.

L'organisation commune du marché (OCM)

2.15. L'OCM dans le secteur du tabac brut telle qu'elle a été établie en 1970 a fonctionné pendant environ 12 ans sans problème majeur ni modification, excepté l'introduction, en 1978/1979, de mesures visant le contrôle des offres. En 1981, l'adhésion de la Grèce a entraîné une augmentation de 40 % de l'ensemble de la production communautaire de tabac, ainsi que l'introduction de variétés orientales qui n'avaient jamais été cultivées auparavant dans l'Europe des 9 et pour lesquelles il n'existait pas, dans certains cas, de réel marché. L'élargissement ultérieur à l'Espagne et au Portugal, en 1986, a entraîné une nouvelle augmentation de 14 % de la production communautaire. Ces deux vagues d'adhésions n'ont pas modifié les principes de l'OCM, mais elles ont conduit à l'accroissement de la production communautaire de variétés connaissant une contraction de la demande.

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2.16. Les objectifs de l'OCM consistent notamment à préserver le revenu des planteurs, à réduire les excédents non voulus en orientant la production vers des variétés plus demandées et en maintenant la production et la population dans des zones de plantation moins favorisées. Il est devenu de plus en plus difficile de concilier ces objectifs. Pour pouvoir maintenir les prix institutionnels (prix d'objectif et prix d'intervention) fixés chaque année par le Conseil à un niveau élevé dans un marché sans barrière extérieure, l'OCM a dû protéger les débouchés des producteurs de tabac dans la Communauté contre les importations de tabacs moins chers. Simultanément, l'OCM a également dû prendre des dispositions pour assurer aux manufacturiers l'approvisionnement nécessaire de toutes les variétés disponibles sur le marché mondial.

2.17. C'est pour cette raison que l'OCM a pris la forme d'un système de paiements différentiels moyennant lequel le paiement d'une prime devait «assurer la réalisation du prix d'objectif et l'écoulement du tabac produit dans la Communauté». Le taux devrait être fixé à un niveau tenant compte des débouchés passés et à venir sur le marché communautaire, ainsi que de l'incidence de l'évolution des prix du tabac importé de pays tiers. Dans une certaine mesure, la prime a donc dû compenser la différence entre les prix moins élevés payés sur le marché mondial pour certaines variétés en situation de concurrence avec des variétés cultivées dans la Communauté et les prix d'objectif communautaires plus élevés. Elle devrait permettre à l'entreprise de première transformation (ou à l'acheteur) de payer au moins le prix d'intervention au planteur sous forme d'un prix minimum fixe, mais calculé en fonction de la qualité, et de vendre le tabac aux manufacturiers à des prix comparables à ceux pratiqués sur le marché mondial.

2.18. Des mesures d'accompagnement ont été nécessaires pour faire en sorte que des excédents sans débouché immédiat sur le marché puissent être soit exportés au prix du marché mondial, soit temporairement stockés. C'est pourquoi l'OCM a prévu des restitutions à l'exportation et des mesures de stockage d'intervention. En 1988, l'augmentation rapide des dépenses budgétaires a entraîné la mise en place de dispositifs stabilisateurs, sous forme de quantités maximales garanties (QMG) assorties de réductions limitées des primes et des prix lorsque ces quantités étaient dépassées.

2.19. Finalement, le 14 octobre 1991, la Commission a présenté une proposition de réforme de l'OCM dans le secteur du tabac brut au Conseil, qui l'a adoptée le 30 juin 1992 (). Dans sa nouvelle version, l'OCM comporte toujours 34 variétés classées en cinq groupes en fonction de leur méthode de séchage, mais comprend également trois nouveaux groupes pour les variétés grecques sun cured Basmas, Katerini et Kaba Koulak (classique). Les principales innovations de la nouvelle OCM sont les suivantes:

a)les prix d'objectif sont supprimés et c'est le marché qui fixe les prix;

b)le montant de la prime est fixé pour chaque groupe de variétés selon la méthode de séchage, par exemple sun cured, flue cured, etc. et non plus pour chaque variété;

c)les primes continuent à être payées aux entreprises de transformation, mais elles doivent dorénavant être intégralement versées au planteur;

d)les primes sont versées pour du tabac remplissant certaines caractéristiques qualitatives minimales; si le taux d'humidité ne correspond pas au niveau fixé pour chaque variété, les primes sont versées sur la base du poids corrigé;

e)la quantité maximale garantie de 390 000 t est remplacée par un seuil de garantie global et maximal de 370 000 t pour la récolte de 1993 et de 350 000 t pour les campagnes suivantes;

f)ce seuil de garantie global est réparti par État membre en quotas, qui sont distribués aux entreprises de première transformation ou aux producteurs; aucune prime n'est versée pour les quantités excédant les quotas individuels;

g)en vue de concentrer l'offre et de l'adapter aux exigences qualitatives du marché, le montant de la prime peut être augmenté de 10 % lorsque les contrats de culture sont conclus avec un groupement de producteurs;

h)les mesures de stockage d'intervention et le système de restitutions à l'exportation sont supprimés;

i)les États membres sont tenus de mettre en place des agences de contrôle;

j)la création d'organisations interprofessionnelles () dans le secteur du tabac est facilitée afin de permettre aux différents opérateurs impliqués dans la production, la transformation et la commercialisation de contribuer, entre autres, à modifier leur comportement économique et à agir sur l'équilibre du marché;

k)un programme de reconversion pour quatre variétés problématiques doit être mis en oeuvre;

l)un programme de recherche visant la découverte de variétés d'une teneur moindre en goudron doit être réalisé.

2.20. Le chapitre suivant fait état des résultats de l'audit des comptes et des opérations sous-jacentes pour la période allant jusqu'en 1992, encore fondés sur l'OCM antérieure à la réforme. Comme prévu par le règlement (CEE) n° 2075/92, des mesures transitoires ont pu être appliquées en 1993, obligeant les États membres notamment à allouer des quotas de transformation aux entreprises de transformation et à réduire en deux étapes le seuil de garantie global et maximal à 350 000 tonnes. C'est pourquoi la réforme de l'OCM ne prendra complètement effet qu'à partir de 1994 et des dépenses au titre des restitutions à l'exportation et des mesures de stockage d'intervention devront être consenties jusqu'en 1997 pour le tabac récolté avant 1993. Il est aussi prévu que le système de prime et de limitation de la production fonctionne jusqu'en 1997 et qu'il soit ensuite révisé et peut-être adapté au vu de l'expérience acquise.

3. EXAMEN DES COMPTES ET DES OPÉRATIONS SOUS-JACENTES DANS LES ÉTATS MEMBRES

3.1. Le tableau 3 présente les dépenses budgétaires encourues par mesure entre 1987 et 1992. D'une manière générale, les comptes dont ces chiffres sont extraits reflètent les dépenses gérées et déclarées, ventilées par État membre. Le tableau 4 présente les dépenses encourues ventilées à la fois par mesure et par État membre.

3.2. Certaines caractéristiques de l'OCM du tabac affectent la présentation des dépenses dans les comptes consolidés de la Commission:

a)des primes versées au cours d'une année déterminée concernent des récoltes de l'année en question et de campagnes antérieures; dans ses prévisions de dépenses dans le secteur du tabac pour l'exercice 1993 (), la Commission estimait que, sur un total de 1 268 Mio ECU, 1 111,3 Mio ECU seraient consacrés au paiement de primes relatives aux récoltes des deux années précédentes;

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b)une prime ne peut être versée qu'une fois le tabac en feuilles placé sous contrôle, transformé et vendu à des fabricants ou exporté, ce qui peut prendre plusieurs années; des avances de primes peuvent être versées aux entreprises de transformation au cours de cette période; toutefois, des avances de primes versées au cours d'une année déterminée sont présentées comme des dépenses définitives bien que le tabac correspondant soit toujours placé sous contrôle; ainsi, en 1992, les autorités grecques ont effectué les versements finals des primes pour du tabac placé sous contrôle en Grèce entre 1981 et 1986;

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c)le règlement (CEE) n° 2822/88 de la Commission () a introduit la dépréciation systématique au moment de l'achat, à 65 % de la valeur d'acquisition en intervention publique après déduction de la prime; une autre dépréciation «spéciale» est effectuée à la fin de l'exercice, soit en octobre; cette dépréciation se fonde sur les estimations de stocks fournies par les États membres en août et tient compte des crédits disponibles en fin d'année. L'importante dépréciation intervenue avant 1991 a entraîné la réalisation de profits substantiels sur les ventes de stocks en 1991 et 1992;

d)les dépenses inscrites chaque année dans les comptes ne deviennent définitives que lorsque les procédures d'apurement pour l'exercice correspondant sont terminées, c'est-à-dire trois ans plus tard; le tableau 5 présente les dépenses rejetées au profit du budget communautaire par la Commission au terme de l'apurement des comptes pour la période 1987-1990;

e)des profits réalisés sur les ventes de stocks d'intervention sont inscrits dans les comptes comme dépenses négatives, ce qui entraîne une sous-évaluation des dépenses totales dans le secteur du tabac pour l'exercice correspondant; les dépenses non reconnues à la suite de la procédure d'apurement sont également déduites, en tant que dépenses négatives, du total des dépenses du FEOGA, entraînant une sous-estimation de ces dernières; ces deux méthodes conduisent à un réemploi automatique de fonds relevant d'exercices antérieurs pour des objectifs identiques.

3.3. Conformément aux règles comptables communautaires (), les États membres divisent le montant versé pour l'achat de tabac à l'intervention entre un élément prime théorique et un élément lié à l'intervention. L'élément prime figure dans les déclarations mensuelles de dépenses en tant que prime et est porté en compte par la Commission comme s'il s'agissait d'une prime réellement versée pour du tabac écoulé sur le marché. La différence entre la prime théorique versée et le prix d'achat du tabac constitue la valeur des stocks à l'achat. Cela ne permet pas à l'autorité budgétaire de connaître le coût réel du tabac qui n'est pas écoulé sur le marché.

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3.4. Comme c'est le cas pour d'autres marchés, l'aide (la prime) est fixée en écus mais versée en monnaie nationale par les États membres. Dans le cadre de l'OCM du tabac, les entreprises de transformation avaient droit à une avance sur prime lorsque le tabac était mis sous contrôle, mais la prime définitive n'était payable que lorsque le tabac quittait la mise sous contrôle après transformation. Cette situation entraînait des dépenses injustifiées. Les États membres dont la monnaie s'était dépréciée entre la date du versement de l'avance et celle où la prime définitive était payable devaient de nouveau effectuer un paiement en monnaie nationale pour couvrir la différence entre la prime convertie en monnaie nationale au taux de change de départ et la prime convertie selon le nouveau taux de change.

3.5. La réforme de l'OCM a résolu ce problème. La prime est due lorsque le tabac est livré par le producteur en vue de la transformation, et la date à laquelle le taux de change doit être appliqué est déterminée. Cependant, rien n'est réglé pour les récoltes antérieures à 1993. Le coût budgétaire de ce versement supplémentaire est évalué à quelque 50 Mio ECU par an. Ce coût persistera dans les quatre prochaines années, c'est-à-dire jusqu'à ce que l'OCM d'origine prenne fin.

3.6. Cette pratique n'a aucune justification financière. La Commission aurait dû proposer des modifications de l'OCM d'origine pour éviter ces dépenses supplémentaires. Si le règlement n'est pas amendé, cela risque d'avoir une incidence sur le fonctionnement sans heurt de la nouvelle OCM du tabac. Les entreprises de transformation seront incitées à conserver du tabac provenant de récoltes antérieures à 1993 afin de bénéficier d'une éventuelle dévaluation. De plus, des dépenses budgétaires injustifiées seront encourues. Des exemples des effets de la dévaluation dans certains États membres figurent dans les points 3.34 - 3.36 et 3.84 - 3.85.

Les primes

3.7. Représentant quelque 90 % de l'ensemble des dépenses encourues dans le cadre de l'OCM, les primes constituent la catégorie la plus importante des dépenses communautaires dans le secteur du tabac brut. Elles sont versées par les autorités nationales responsables aux premiers acheteurs qui soit transforment, soit se chargent de faire transformer le tabac, à la condition qu'ils aient au moins payé le prix d'intervention (prix minimum) au planteur. Les primes sont versées sur la base de la quantité de tabac brut mis sous contrôle dans les locaux de l'entreprise de transformation ou dans des centres de ramassage éloignés, en fonction d'une teneur type en humidité et après enlèvement des feuilles ne répondant pas à certains critères de qualité et des impuretés.

3.8. Étant donné que le droit définitif à la prime n'est acquis que si le tabac livré est transformé, le montant final de la prime ne peut être calculé qu'au moment de la sortie du tabac du lieu où il a été mis sous contrôle. Plusieurs années peuvent s'écouler avant cette date, mais depuis 1991, la période autorisée à été limitée à quatre ans (). C'est pourquoi les autorités nationales compétentes sont tenues de superviser, dans les locaux des entreprises de transformation, le stockage du tabac en feuilles et du tabac transformé, ainsi que les opérations d'entrée et de sortie des stocks.

3.9. Pour permettre à l'entreprise de transformation de payer le prix minimum au planteur lorsqu'elle achète le tabac, la réglementation communautaire prévoit le versement anticipé de la prime. Ce dernier est subordonné à la passation d'un «contrat de culture européen» (il s'agit d'un contrat d'achat/de vente) entre l'entreprise de transformation (premier acheteur) et le planteur, ainsi qu'à la constitution, par ladite entreprise, d'une garantie égale à 20 % du montant de la prime. Le planteur est tenu de vendre l'ensemble de la production provenant des zones mentionnées dans le contrat.

3.10. A partir de 1990, les États membres ont également eu la possibilité de subordonner le paiement de la prime à la passation de contrats de culture entre le planteur et l'entreprise de transformation (l'acheteur). Depuis 1991, il ne s'agit plus d'une option mais d'une obligation (). Conformément aux dispositions de l'article 2 ter du règlement (CEE) n° 1726/70 de la Commission (1), les contrats passés entre les planteurs et les entreprises de transformation, de même que les déclarations de culture souscrites par des planteurs qui soumettent leurs propres tabacs aux opérations de transformation, souvent par l'intermédiaire d'une association de producteurs, doivent être enregistrés auprès des autorités nationales responsables du contrôle. L'article 2 quater du règlement précité stipule que les autorités nationales doivent opérer des contrôles sur place portant sur au moins 5 % des superficies cultivées () pour vérifier les éléments figurant dans les contrats de culture.

3.11. Chaque année, le règlement du Conseil portant fixation des prix détermine les zones de production où la culture de chaque variété de tabac est autorisée. En outre, depuis 1988, en vertu de l'article 7 bis paragraphe 1 du règlement de base (), les prix et primes ne s'appliquent qu'aux variétés de tabac provenant des communes dans lesquelles elles ont déjà été cultivées au moins une fois au cours des cinq dernières années. En outre, le contrat de culture doit mentionner le nom de la commune d'origine. Depuis 1992, pour favoriser une production de qualité, le paiement de la prime est limité aux quantités correspondant à des rendements fixés pour chaque variété et pour chaque zone ().

3.12. Lorsque les autorités nationales compétentes procèdent à la mise sous contrôle officielle du tabac, un test permettant de déterminer le taux d'humidité du tabac doit être effectué. Le règlement (CEE) n° 409/76 de la Commission () stipule qu'il faut prélever dans chaque balle un nombre de feuilles proportionnel à leur poids respectif et que le nombre de feuilles doit être suffisant pour représenter correctement l'ensemble de la balle. L'échantillon doit comporter un nombre égal de feuilles de bordure, de feuilles de coeur et de feuilles intermédiaires. Les feuilles prélevées doivent être mélangées et hachées (largeur de coupe de 0,4 à 2 mm). Après hachage, les feuilles sont mélangées et un échantillon représentatif est prélevé. Deux méthodes scientifiques - le procédé Brabander et le procédé Beaudesson - peuvent être utilisées pour déterminer le taux d'humidité du tabac. Si des tests de laboratoire de cette nature ne sont pas réalisés, l'organisme payeur est tenu de retenir 5 % du montant de la prime payé sous forme d'avance jusqu'à ce que le montant définitif de la prime soit établi. Afin d'éviter le paiement de sommes trop élevées pour du tabac trop humide, et vice versa, le poids du tabac doit être ajusté si le taux d'humidité s'écarte de plus de 1 % de la valeur de référence indiquée à l'annexe IV du règlement (CEE) n° 1727/70 (). En outre, il convient de déterminer et de retrancher la quantité d'impuretés et de débris.

3.13. Le paiement de primes est subordonné à la fourniture, par l'entreprise de transformation, d'une preuve formelle de la mise sous contrôle du tabac. Cette preuve consiste en un certificat-prime établi par les autorités de contrôle de l'État membre concerné. La première partie dudit certificat est remplie lors de la mise sous contrôle du tabac et la seconde lors de la sortie du tabac du lieu où il a été mis sous contrôle.

3.14. Bien que plusieurs contrôles (par exemple les contrôles du taux d'humidité) soient définis de manière très détaillée, la réglementation communautaire ne prévoit pas toutes les procédures de contrôle nécessaires pour garantir l'exactitude des paiements. C'est pourquoi les États membres ont adopté toute une série de méthodes de contrôle répondant à leurs propres besoins.

3.15. L'article 8 du règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil () relatif au financement de la politique agricole commune stipule que:

«Les États membres prennent... les mesures nécessaires pour:

- s'assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le Fonds,

- prévenir et poursuivre les irrégularités,

- récupérer les sommes perdues à la suite d'irrégularités ou de négligences.»

Les systèmes de contrôle nationaux pour le tabac doivent donc comprendre un certain nombre de contrôles clés, indépendamment du fait qu'ils soient ou non définis dans un règlement communautaire spécifique. Les principaux contrôles devraient porter sur la vérification des éléments suivants:

a)la véracité des données figurant dans les contrats/déclarations de culture, par exemple les parcelles cultivées et les rendements;

b)l'éligibilité des zones de production et des communes dont le tabac est mis sous contrôle;

c)la correspondance entre le tabac mis sous contrôle et les informations figurant dans les contrats de culture;

d)la variété et la qualité du tabac livré;

e)le paiement du prix minimum;

f)la sécurité des stocks de tabac brut et de tabac transformé mis sous contrôle;

g)la transformation et la vente du tabac;

h)l'exactitude des ordres de paiement.

3.16. Au cours des opérations de transformation, les balles de tabac brut livrées par les planteurs ne sont plus identifiables en raison de l'étalage, du mélange, de l'écôtage, etc. des feuilles. Le paiement de la prime définitive étant subordonné à la fourniture d'une preuve que le tabac transformé est sorti du lieu où il avait été mis sous contrôle, les systèmes de contrôle nationaux doivent également donner l'assurance que le tabac en question a été obtenu à partir de tabac mis sous contrôle au cours d'une année donnée. Cela est réalisé moyennant la comparaison entre les variétés, les qualités et le poids du tabac sortant de la mise sous contrôle et ceux du tabac mis sous contrôle. En conséquence, le tabac sortant du lieu de contrôle doit être soumis aux mêmes vérifications que celui qui est mis sous contrôle. La Cour estime qu'une telle comparaison est impossible.

3.17. Enfin, conformément aux dispositions du règlement n° 4045/89 du Conseil (), les États membres sont tenus d'opérer des contrôles après paiement, sur la base des documents commerciaux des entreprises dont la somme des recettes annuelles au titre du FEOGA-Garantie a été supérieure à 200 000 ECU.

Allemagne

3.18. En Allemagne, le régime communautaire pour le tabac est contrôlé par le ministère fédéral des Finances, par l'intermédiaire de la direction des Douanes, dont le siège principal, situé à Hambourg (HZA-Hamburg Jonas), assume la fonction d'organisme payeur au sens de l'article 4 du règlement (CEE) n° 729/70 (). Vingt-et-une entreprises de transformation font subir au tabac les opérations qui en feront un produit pouvant être vendu aux fabricants. La plus grande partie du tabac transformé est cultivée en Allemagne, mais une partie est importée en provenance d'autres États membres, surtout d'Italie. Les agents des douanes locales procèdent à la mise sous contrôle du tabac dans les centres de ramassage éloignés. Les agents des douanes opèrent également des contrôles des entreprises de transformation.

3.19. La responsabilité de l'enregistrement des contrats de culture incombe à HZA Hamburg Jonas. Le contrôle effectué a cependant révélé que lesdits contrats n'étaient pas enregistrés, mais simplement classés par année et par entreprise de transformation. En outre, il s'est avéré que les certificats-primes ne faisaient pas référence aux contrats, le lien entre les certificats, sur la base desquels des avances ont été payées, et les contrats correspondants devenant de ce fait impossible à établir. Les anomalies suivantes ont été constatées:

a)une avance sur la prime due, d'un montant de 2,6 Mio DM, a été versée à un acheteur allemand de tabac italien, sur la base de 15 certificats-primes ne comportant aucune référence à un contrat définitif et qu'en tout état de cause l'organisme payeur allemand n'a pu produire au moment du contrôle (juin 1991); dans les locaux de l'entreprise de transformation, où le tabac avait été soumis à la fermentation pour le compte de l'acheteur, des documents douaniers concernant les certificats-primes en cause et faisant référence à la date d'un contrat ont été trouvés, mais ils ne mentionnaient pas le nom du fournisseur; un contrat a néanmoins pu être produit, faisant état de la fourniture du lot en question par une coopérative de producteurs italiens; mais il a été constaté auprès de l'«AIMA», l'organisme payeur italien, que le même numéro de référence correspondait à un contrat portant sur une autre variété de tabac, passé entre l'entreprise de transformation allemande précitée et une autre entreprise de transformation/un autre vendeur en Italie; les auditeurs ont informé les autorités de contrôle italiennes de cette différence, et les autorités allemandes ont accueilli favorablement la requête formelle des autorités italiennes concernant la réalisation d'un contrôle dans les locaux de l'acheteur allemand; les autorités allemandes ont déclaré à la Cour en juillet 1993 qu'aucune irrégularité n'avait été détectée en Allemagne; il serait souhaitable que les autorités italiennes poursuivent l'examen des irrégularités décelées afin de parvenir à une conclusion satisfaisante;

b)l'une des copies d'un autre contrat entre le même acheteur que précédemment et un vendeur italien mis en examen par la «Guardia di Finanza» a été modifiée à la main, la variété mentionnée passant de «Forchheimer Havanna» à «Badischer Geudertheimer»; cette modification n'apparaissait pas sur l'original de ce contrat, qui a été examiné auprès de l'AIMA; elle n'a toutefois eu aucune conséquence financière, le Conseil ayant abaissé le niveau de la prime pour le Badischer Geudertheimer italien à celui du Forchheimer Havanna;

c)il a été constaté que trois contrats ne remplissaient pas les conditions de l'article 3 paragraphe 1 du règlement (CEE) n° 727/70 (), qui stipule qu'une prime est accordée aux personnes physiques ou morales qui achètent du tabac directement auprès de planteurs ou de coopératives de producteurs, sans faire appel à un intermédiaire; les trois contrats en cause indiquaient que les entreprises de transformation allemandes n'avaient pas acheté le tabac directement auprès des planteurs; en conséquence, aucune prime n'aurait dû être versée.

3.20. Ce n'est que dans le cadre des contrôles après paiement prévus par le règlement (CEE) n° 4045/89 () et, conformément aux dispositions de l'article 2 quater du règlement (CEE) n° 1726/70 (), au moment du contrôle sur place d'au moins 5 % des superficies cultivées () que les autorités allemandes vérifient l'éligibilité des communes d'où provient le tabac livré pour être mis sous contrôle. La France et l'Italie ont mis en oeuvre des programmes informatiques qui contrôlent l'éligibilité des communes avant que le paiement soit effectué, permettant ainsi aux autorités de déceler les fournitures de tabac non éligibles avant le paiement et donc d'éviter les procédures de recouvrement. Un système de cette nature constitue une meilleure garantie pour les fonds communautaires.

3.21. Les contrôles opérés lors de la mise sous contrôle du tabac sont réalisés par des représentants du planteur et de l'acheteur, sous la surveillance d'agents des douanes de l'endroit. Le contrôle du taux d'humidité est effectué moyennant la palpation et l'examen des feuilles de tabac selon un procédé appelé «haptische Methode». Le tabac dont le taux d'humidité est jugé trop élevé est écarté et restitué au planteur pour être séché davantage, le reste étant accepté et enregistré comme tabac ayant une teneur en humidité conforme au taux type fixé par la réglementation. Les autorités allemandes estiment que leurs contrôles du taux d'humidité comporte une marge d'erreur d'environ 2 %. Les analyses réalisées par les auditeurs de la Cour dans le propre laboratoire de l'entreprise de transformation ont cependant révélé que le tabac «d'un taux d'humidité type» qui venait d'être mis sous contrôle était de 3,7 % à 7,6 % plus sec, ce qui a entraîné le paiement au planteur d'un prix inférieur au prix minimum. Le paiement du prix minimum constituant une condition sine qua non de l'obtention de la prime, il conviendrait d'améliorer la qualité des contrôles du taux d'humidité et de vérifier que le prix minimum a été payé, avant de verser la prime.

3.22. Le HZA-Hamburg Jonas a contrôlé plusieurs certificats-primes pour s'assurer que les prix minima avaient été payés. Cependant, pour ce qui concerne la variété Badischer Geudertheimer, qui représente environ un tiers de la production allemande de tabac, les contrôles opérés étaient dénués de sens, car les informations relatives à la qualité et donc au prix figurant sur le certificat-prime n'étaient pas fiables. Tous les certificats-primes correspondant aux livraisons de cette variété de tabac portent la mention classe III pour ce qui concerne la qualité, classe dont le prix est inférieur à celui de la classe II. Lors de leurs visites dans des centres de ramassage et dans les locaux d'entreprises de transformation, les auditeurs de la Cour ont cependant constaté qu'une partie du tabac appartenait en fait à la classe II. Rien ne garantit donc que le prix minimum avait été payé pour ce tabac.

3.23. En réalité, il existe un problème général pour ce qui concerne la vérification des prix minima payés par les entreprises de transformation pour le tabac cultivé en Allemagne. Le contrôle n'est pas réalisé au moment de la mise sous contrôle du tabac mais au cours du contrôle a posteriori visé par le règlement (CEE) n° 4045/89 (), c'est-à-dire entre un et deux ans après le paiement final et même pas de manière systématique. Aucun contrôle n'était effectué auprès des petits bénéficiaires et, pour ce qui concerne le tabac importé d'Italie, aucun élément n'attestait que le prix minimum était payé aux planteurs italiens. Les autorités allemandes avaient été informées du problème par la Commission, la dernière fois en 1990; pourtant le système allemand n'avait pas été modifié au moment de l'audit de la Cour, en novembre 1991, pour faire en sorte que le paiement du prix minimum soit vérifié avant l'octroi de la prime.

3.24. Conformément aux dispositions de l'article 7 paragraphe 2 du règlement (CEE) n° 1726/70 de la Commission (), l'entreprise de transformation doit joindre à sa première demande d'obtention d'une prime une déclaration concernant l'état des stocks de tabac qu'elle détient. Les autorités allemandes ne vérifient ces déclarations que lorsque les entreprises de transformation sont sélectionnées pour faire l'objet d'un contrôle au titre du règlement (CEE) n°4045/89 (1). Cela n'est manifestement pas satisfaisant dans la mesure où un contrôle physique des stocks n'est plus possible à ce moment.

Grèce

3.25. En Grèce, le régime relatif au tabac est géré par l'Office national du tabac (EOK), organisme public qui délivrait les autorisations de culture du tabac avant l'adhésion de la Grèce à la Communauté. Son siège central est situé à Athènes et il possède plusieurs services régionaux dans les régions de culture du tabac. Il surveille les plantations des producteurs, depuis l'ensemencement et la plantation jusqu'à la récolte. Il contrôle également les opérations de transformation du tabac, qui sont effectuées dans 122 entreprises de transformation pratiquement toutes installées dans le nord du pays. L'EOK emploie un nombre considérable d'agronomes et d'inspecteurs pour pouvoir s'acquitter de ses tâches de service et de contrôle.

3.26. L'EOK se charge également de vérifier les demandes et d'autoriser le paiement de la prime. Les paiements proprement dits sont effectués par l'organisme payeur, la DIDAGEP, qui est une direction du ministère de l'Agriculture.

3.27. L'EOK est un organisme autofinancé. Une partie de ses recettes provient d'un prélèvement annuel de 2 % sur la valeur des achats de tabac en feuilles par les entreprises de transformation (). Pour la période 1987-1991, le montant total des prélèvements a dépassé 56 Mio ECU (7 700 Mio DR), soit 38 % de l'ensemble des recettes de l'EOK.

3.28. Les difficultés liées à la réalisation de contrôles dans les zones de culture sont d'autant plus grandes qu'en Grèce, les régions cultivant le tabac sont dépourvues de cadastre. Il est donc impossible d'utiliser des références cadastrales pour identifier chacune des parcelles lors de l'établissement des contrats.

3.29. Les autorités grecques ne vérifient pas si les primes ne sont accordées qu'aux seules variétés de tabac provenant de communes éligibles, ce qui a entraîné des problèmes particuliers pour ce qui concerne la production de Virginia dans les régions d'Aghrinion et de Thessalonique. En 1989, alors que la région d'Aghrinion produisait 2 875 t de Virginia (soit 30 % des 9 480 t de Virginia récoltées au total en Grèce), 13 des 29 communes cultivant cette variété de tabac n'étaient pas éligibles aux primes. En 1990, ces chiffres sont passés à 24 communes sur 54. Dans la région de Thessalonique, le nombre de communes bénéficiant de primes alors qu'elles n'étaient pas éligibles s'élevait à 8 en 1989 et en 1990 sur un total de 25 et 32 respectivement. En tout état de cause, dans les deux cas, des primes ont été versées sans contrôle.

3.30. Les primes accordées pour du tabac provenant de communes non éligibles ont de toute évidence été indûment versées. Les autorités grecques n'ont pas opéré les contrôles prévus par la réglementation pour toutes les variétés cultivées depuis 1989. Bien qu'elles aient été rappelées à leurs obligations par la Cour, les autorités grecques n'ont pas effectué les contrôles requis. Toutefois, la Cour estime que les quantités en cause ont été d'environ 1 000 t de Virginia en 1989 et en 1990, et qu'elles ont été moindres les années suivantes (les communes devenant automatiquement éligibles au cours de l'année qui suit la première récolte d'une nouvelle variété). Étant donné que des paiements indus de même nature ont probablement été effectués pour d'autres variétés de tabac, le montant total indûment payé est vraisemblablement considérable - probablement supérieur à 4 Mio ECU.

3.31. Le certificat-prime n'est pas établi conformément aux dispositions réglementaires. La première partie n'est remplie qu'après la récolte et non au moment de la mise sous contrôle effective du tabac, comme l'exige la réglementation. Au lieu de cela, des «certificats-primes intermédiaires» sont établis pour des lots de tabac livrés aux entreprises de transformation à partir des centres de ramassage situés dans les différents villages. Des agents de l'EOK ont reconnu qu'il arrive même que le tabac ait été transformé avant d'être repris sur un «certificat-prime intermédiaire».

3.32. Dans ces conditions, l'on ne peut nullement se fier aux données figurant sur le certificat-prime final, car il est impossible de contrôler le tabac en feuilles après transformation et de superviser correctement le système si le tabac est transformé avant d'être mentionné dans le certificat-prime. L'EOK a entrepris d'améliorer les procédures.

3.33. Les contrôles concernant les entreprises de première transformation et les exportateurs sont fondés sur les informations consignées par les contrôleurs nationaux dans des registres officiels extérieurs aux systèmes de comptabilité des opérateurs. Ces registres ne font pas l'objet d'un rapprochement avec les documents comptables et financiers des entreprises pour garantir l'authenticité et l'exactitude des opérations inscrites dans les registres. En l'absence d'un rapprochement de ce type, il est impossible de confirmer la véracité des données sur la base desquelles les paiements sont effectués.

3.34. Bien que, de manière générale, les procédures mises en oeuvre pour contrôler le tabac lors de sa sortie du contrôle soient satisfaisantes, il a cependant été constaté que le moment de cette sortie était parfois retardé, entraînant une augmentation des dépenses communautaires. A l'approche de l'échéance de quatre ans, les exportateurs grecs mettent leur tabac emballé sous contrôle douanier dans des entrepôts de douane jusqu'à ce que le tabac soit exporté vers un pays tiers et demandent le versement d'une avance sur les restitutions à l'exportation. Toutefois, lorsque le tabac est placé sous contrôle douanier, les autorités grecques ne le font pas sortir de la mise sous contrôle dans le cadre du régime de prime. Cela n'est fait que lorsque le tabac est réellement exporté (jusqu'à six mois plus tard). L'avance sur le montant de la prime est alors apurée et le solde versé sur la base de la date d'exportation à destination d'un pays tiers et du taux (vert) représentatif de la drachme en vigueur le jour de l'exportation. De cette manière, les entreprises de transformation ont perçu des primes supplémentaires résultant de la dévaluation de la drachme verte par rapport à l'écu pendant la période où le tabac est resté en entrepôt sous contrôle douanier.

3.35. Il s'agit en l'occurrence d'une application non conforme de la réglementation. Si l'éligibilité aux primes est subordonnée à l'exportation du tabac (ou à sa livraison au fabricant), la Cour considère que cette condition est remplie de manière satisfaisante dès lors que le tabac est placé sous contrôle douanier pour exportation et qu'une avance a été versée au titre des restitutions à l'exportation. Le montant définitif de la prime et le solde éventuel restant dû devraient être calculés et payés en fonction de cette date. Les 36 469 893 DR versées à une entreprise de transformation pour du tabac placé sous contrôle douanier les 20 et 21 décembre 1990 constituent un exemple des coûts supplémentaires qui peuvent résulter de cette pratique. En l'occurrence, le tabac a été exporté à destination d'un pays tiers les 18 et 19 juin 1991, soit immédiatement après la modification du taux de change vert en date du 17 juin 1991, entraînant le paiement d'un montant supplémentaire de 76 951 ECU imputé au budget.

3.36. Le tableau 6 présente un exemple permettant de comparer les coûts résultant d'une part d'une demande de prime adressée à la Commission lorsque le tabac est placé sous contrôle douanier et, d'autre part, de l'introduction de cette même demande au moment de l'exportation. L'EOK a fourni à la Cour des informations détaillées concernant huit autres opérations pour lesquelles cette procédure a été mise en oeuvre. La charge indûment imputée au budget communautaire s'élevait à environ 140 000 ECU.

3.37. Avant le contrôle de la Cour, un agent de l'EOK avait directement accès au système informatique du ministère et introduisait les données relatives au paiement des primes via un terminal situé dans les locaux de la DIDAGEP. Aucun autre contrôle n'était prévu pour couvrir le risque d'erreur au niveau des paiements. Le contrôle des autorisations de paiement opéré ensuite par la DIDAGEP n'était pas satisfaisant car il était fondé sur une comparaison des données figurant sur des enveloppes fournies par l'EOK, telles que le nom des bénéficiaires et les numéros des ordres de paiement, avec une liste de paiements également communiquée par l'EOK. Les enveloppes proprement dites contenant les pièces justificatives relatives à chaque paiement n'étaient pas ouvertes. Un système de cette nature ne permettait pas de garantir la légalité et la régularité des paiements. La procédure en cause a désormais été modifiée et l'accès au système informatique est strictement réservé aux agents du ministère. Les pièces justificatives devraient toujours être examinées et la mention «payé» devrait figurer sur les ordres de paiement. En outre, au moment du paiement, il conviendrait de faire apparaître la mention «payé» également sur les pièces justificatives afin d'en éviter la réutilisation en vue d'un double paiement.

3.38. Les autorités grecques n'ont pas effectué les contrôles dans les locaux des entreprises de transformation et des exportateurs de tabac, prévus par le règlement (CEE) n° 4045/89 () du Conseil, bien que les entreprises de première transformation et les exportateurs aient perçu des montants importants. Pour la période 1990-1991, 45 à 49 des 71 entreprises bénéficiaires d'une aide auraient dû être contrôlées au moins une fois.

3.39. Les autorités grecques ont indiqué que la direction du contrôle manque d'effectifs et que la formation de ses agents est encore incomplète. Le fait que les règlements susmentionnés n'aient pu être mis en oeuvre est cependant inacceptable et constitue un risque pour les paiements communautaires.

Espagne

Tableau 6 - Comparaison des coûts pour le budget communautaire

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3.40. En Espagne, les opérations de transformation sont effectuées par huit entreprises. Au cours des dernières années, le secteur de la transformation et la gestion de la production nationale ont été réorganisés. Jusqu'en 1986, un organisme d'État, le «Servicio Nacional de Cultivo y Fermentación del Tabaco» (SNCFT), détenait le monopole de la culture et des opérations de première transformation du tabac. Depuis l'adhésion à la Communauté, les contrôles relatifs à la culture du tabac se sont relâchés et les activités de la branche du SNCFT chargée des opérations de transformation ont été reprises par la CETARSA (Compañía Española de Tabaco en Rama S.A.). C'est cependant toujours l'entreprise nationalisée «TABACALERA» qui assure la fabrication des cigarettes espagnoles. Bien que d'autres entreprises indépendantes de transformation du tabac aient fait leur apparition sur le marché, la CETARSA continue à jouer un rôle majeur dans le domaine de la transformation du tabac et est la seule entreprise importante à transformer la variété dark fermented Burley (Burley F).

3.41. De 1986 à 1991, l'ANT (Agencia Nacional del Tabaco) a assumé les fonctions d'organisme payeur et d'organe de contrôle dans le secteur du tabac. Toutefois, en avril 1991, les activités de contrôle et de paiement ont été reprises par le SENPA, principal organisme payeur espagnol.

3.42. Le huitième considérant du règlement de base () stipule, entre autres, que la libre passation de contrats doit être sauvegardée (c'est-à-dire que les producteurs devraient être libres de conclure des contrats de vente de leur tabac avec l'acheteur de leur choix). Les observations formulées ci-après résultent du contrôle du marché espagnol du tabac et des liens juridiques entre la TABACALERA, la CETARSA et les autorités nationales:

a)Le décret royal espagnol n° 573/87 stipule que:

i)la TABACALERA détient une participation minoritaire dans la CETARSA (article 5.1.b); cette participation représente actuellement environ 20 %;

ii)le président de la CETARSA est nommé sur proposition conjointe du ministère de l'Économie et des Finances et du ministère de l'Agriculture, de la Pêche et de l'Alimentation; en outre, des représentants du ministère de l'Agriculture siègent au conseil d'administration de la CETARSA;

b)des représentants du ministère de l'Agriculture, parmi lesquels l'ancien directeur de l'ANT, siègent également au conseil d'administration de la TABACALERA.

3.43. Ces dispositions font que le ministère de l'Agriculture (responsable du contrôle du marché) a également un intérêt commercial sur ce marché (par l'intermédiaire de la CETARSA et de la TABACALERA). En 1989, ce lien s'était même renforcé, un haut responsable de la CETARSA ayant été nommé directeur de l'ANT.

3.44. Il serait opportun que les autorités espagnoles et la Commission revoient ces dispositions afin de déterminer si elles satisfont aux exigences de l'organisation commune de marché.

3.45. Bien qu'il existe en Espagne un système d'enregistrement des contrats, l'ANT ou le SENPA (Servicio nacional de productos agrarios) n'ont effectué aucun contrôle pour s'assurer de l'authenticité et de la validité de ces derniers. Les anomalies suivantes ont été observées:

a)l'existence de contrats faisant double emploi, passés avec différentes entreprises de transformation pour une même variété de tabac;

b)l'existence de contrats entre les mêmes planteurs mais différentes entreprises de transformation, aux termes desquels le même tabac est fourni en tant que Burley E à une première entreprise et en tant que Burley F à une seconde.

3.46. Ces anomalies ont conduit à des surestimations irréalistes des quantités à fournir qui se sont soldées par un dysfonctionnement du processus de contrôle. De fait, en 1991/1992, 82 631 t ont fait l'objet de contrats bien que la moitié seulement de cette quantité ait réellement été fournie.

3.47. En Espagne, le problème posé par la réalisation d'un contrôle des surfaces cultivées est considérablement aggravé par l'absence de mise à jour des cadastres. Il est par conséquent impossible d'utiliser les références cadastrales pour identifier chacune des parcelles de terrain visées par les contrats.

3.48. Depuis la visite de contrôle, les autorités espagnoles se sont attaquées à ce problème en entreprenant une vérification des contrats, comprenant un contrôle des quantités stipulées et de l'emplacement des champs de tabac, moyennant l'introduction d'un système informatisé d'enregistrement des contrats et la tenue de réunions d'information avec les planteurs. En conséquence, le nombre de contrats enregistrés en Espagne en 1992/1993 est tombé à 5 000 par comparaison aux 8 000 contrats de la campagne 1991/1992 (-37 %), et les quantités stipulées ont diminué de 35 %, passant de 82 631 t à 55 000 t. Il serait souhaitable que la Commission examine la situation antérieure à 1992 et veille à ce que, le cas échéant, des recouvrements soient effectués.

3.49. Au cours des campagnes de commercialisation 1987/1988 à 1989/1990, des primes ont été versées pour un total de 96 582 kg de tabac Havanna E cultivé dans la région de Campezon au pays basque, bien que cette région ne figure pas dans le règlement comme l'une des zones reconnues pour la variété en cause. Il est clair que l'ANT était consciente du problème dès janvier 1991, suite à une demande d'information adressée par une entreprise privée et multinationale de transformation. Elle n'a cependant entrepris aucune action pour recouvrer le montant des primes indûment versées. En fait, le 4 février 1991, le directeur de l'ANT avait conseillé à l'entreprise en question de mettre sous contrôle le Havanna provenant de la zone non éligible «au cas où la Commission reconnaîtrait cette zone pour la campagne de commercialisation en cours» (1990/1991). Le jour suivant, il a transmis à la CETERSA l'information contraire, lui demandant de mettre un terme à la mise sous contrôle du tabac en question. Dans cette lettre, il déclarait également que l'ANT demanderait une reconnaissance rétroactive de la région, mais une fois encore, la requête correspondante n'a pas été adressée à la Commission. Pourtant, aucune mesure n'a été prise pour recouvrer le montant de l'aide indûment versé jusqu'à ce que, à la suite du contrôle, la Cour soulève la question auprès du SENPA. Celui-ci a demandé le remboursement de 29 Mio PTA (0,23 Mio ECU).

3.50. La culture de certaines variétés s'est étendue, notamment avec le remplacement de la variété Burley F par la variété Burley E et le développement de la culture de certains tabacs dans des zones non traditionnelles. La règle relative aux communes éligibles n'ayant pas été respectée, les agents de la Cour ont, au cours de leur mission sur place, demandé aux autorités espagnoles de préciser à quelle date elles entendaient opérer des contrôles à cet égard et, ce qui importe davantage, effectuer une révision des paiements antérieurs afin de s'assurer que la règle des cinq ans a bien été respectée. Bien qu'une procédure de contrôle ait désormais été introduite, la révision des contrats antérieurs, visant à s'assurer du respect de la réglementation et du bien-fondé des paiements, n'a pas été effectuée. Les autorités espagnoles soutiennent que la période de cinq ans ne pouvait commencer qu'à la date d'adhésion, et affirment par conséquent qu'elles ne sont tenues d'appliquer le règlement qu'à partir de 1991 et non à partir de 1988, date de son entrée en vigueur. La Cour pense qu'il s'agit là d'une interprétation erronée du règlement qui a conduit au versement d'un volume significatif de primes indues qui n'ont pu jusqu'à présent être quantifiées en raison de l'attitude des autorités espagnoles.

3.51. Le contrôle opéré par la Cour a confirmé les constatations des auditeurs de la Commission chargés de l'apurement des comptes, à savoir qu'il n'existe aucun certificat-prime identifiable tel que le requiert la réglementation. On utilise en revanche un dossier constitué de documents non classés pour étayer les achats d'une variété de tabac donnée par une entreprise de transformation particulière. Ce dossier se compose de neuf registres et documents différents. Hormis le fait qu'un tel système n'est pas conforme à la réglementation communautaire, il est en outre lourd et mal adapté aux besoins du contrôle. Bien que la Commission eût demandé aux autorités espagnoles, en janvier 1991, de se conformer à la réglementation communautaire, la situation demeurait inchangée au moment du contrôle de la Cour, en février 1992.

3.52. A Grenade, les inspecteurs du SENPA ne disposaient d'aucune copie des contrats passés entre les planteurs et les entreprises à contrôler, afin de déterminer la variété et la quantité de tabac devant être mises sous contrôle. Dans ces conditions, il était tout à fait possible que des livraisons ne faisant pas l'objet de contrats ou représentant des quantités nettement supérieures à celles prévues par ces derniers aient eu lieu. A la suite de la visite de la Cour, des contrôles de ce type ont été généralement introduits.

3.53. Des planteurs, qui avaient passé un contrat pour un tabac de la variété Burley F avec l'entreprise de transformation CETARSA, ont été sélectionnés pour faire l'objet d'une visite de contrôle de la Cour. Il s'est avéré que la plupart de ces planteurs livraient du tabac qu'ils prétendaient être de la variété Burley E aux termes de contrats conclus par une coopérative avec une autre entreprise de transformation privée. La raison de cela est qu'ils n'avaient pas accepté le prix offert par la CETARSA et qu'ils avaient décidé de livrer tout ou partie du tabac ayant précédemment fait l'objet d'un contrat avec la CETARSA à l'autre entreprise de transformation qui offrait des prix plus intéressants. Les planteurs ont passé le contrat avec la coopérative soit sous leur propre nom, soit en utilisant le nom d'un parent; certains d'entre eux n'étaient même pas membres de la coopérative. La promesse verbale d'une adhésion ultérieure a été suffisante pour permettre la livraison par le biais du contrat avec la coopérative.

3.54. La quantité globale de tabac livrée par la coopérative à l'entreprise de première transformation a donc largement dépassé la quantité stipulée par contrat qui, en 1991, s'élevait à 265 000 kg pour la variété Burley E. La quantité globale de Burley E livrée au 27 janvier 1992 (date de la visite de la Cour) s'élevait à 418 393 kg, soit une augmentation de 58 %.

3.55. Les autorités espagnoles ont procédé à un examen de la situation sur demande de la Cour et ont décidé de procéder au recouvrement des sommes versées pour ce qui concerne:

a)les planteurs non membres de la coopérative;

b)les quantités de tabac livrées excédant la quantité pouvant être produite dans la zone déclarée par la coopérative.

A ce jour, 2 037 330 PTA (15 800 Mio ECU) ont fait l'objet d'un recouvrement. Toutefois, la Cour considère que l'ensemble des primes versées sur les quantités de tabac excédant le volume stipulé par contrat devrait faire l'objet d'un recouvrement.

3.56. Un autre contrat passé entre une coopérative de planteurs et une entreprise de transformation pour la campagne 1991/1992 ne présentait qu'un faible rapport avec les quantités fournies: il prévoyait la livraison de 4 000 t de tabac, alors qu'à la fin de la période de livraison, quelque 900 t seulement avaient été fournies. Pendant le contrôle, le président de la coopérative a admis que le contrat avait un caractère spéculatif. Bien que les contrats de ce type puissent être utilisés pour introduire du tabac non éligible à l'aide, les autorités espagnoles ont estimé qu'en l'occurrence la réglementation était respectée puisque les quantités livrées étaient inférieures au volume spécifié par le contrat. Une telle interprétation, si elle s'avérait correcte, réduirait à néant l'utilisation des contrats en tant qu'instrument de régulation du marché. Il est indispensable qu'il existe dans tous les cas un rapport étroit entre la quantité ayant fait l'objet du contrat et la quantité devant effectivement être livrée.

3.57. Le tabac cultivé en Espagne appartient principalement à la variété Burley. La réglementation communautaire reconnaît deux variétés distinctes de ce type, la variété Burley E, qui fait l'objet d'une transformation mécanique et la variété Burley F, soumise à fermentation dans le cadre du processus de transformation. A l'état brut, les variétés sont interchangeables mais, après traitement, le Burley fermenté est reconnaissable à sa couleur beaucoup plus sombre. Il est utilisé pour la fabrication de cigarettes de tabac brun. Jusqu'en 1993, les deux types de tabac correspondaient à des prix d'objectif et à des primes différentes, ce qui entraînait inévitablement des problèmes de contrôle. Les primes plus élevées versées pour la variété Burley E pouvaient inciter à la fraude. Le risque de fausse déclaration était accru par le fait que les autorités espagnoles acceptaient la déclaration verbale du planteur quant à la variété fournie, sans procéder à un contrôle par rapport au contrat, ce qui a engendré les irrégularités susmentionnées.

3.58. Les procédures de contrôle utilisées par l'ANT au niveau central comme les contrôles physiques effectués par les inspecteurs de l'ANT au niveau régional se sont révélés dans bien des cas insuffisants. En 1991, des irrégularités ayant été suspectées, l'ANT a décidé de suspendre provisoirement le paiement d'avances sur les primes et a ouvert une enquête. En raison de l'absence de cadastre et du manque de suivi sur place, il était impossible d'opérer un contrôle efficace des contrats de culture. Après sept mois d'investigations, l'ANT n'était parvenue à aucun résultat; aucune fraude n'avait été décelée et aucune prime n'avait été recouvrée. Toutefois, après la reprise de la responsabilité du contrôle par le SENPA, les procédures ont été améliorées et il a été procédé à des recouvrements des aides versées.

3.59. En 1988-1989, une entreprise de transformation installée en Espagne a acheté quelque 1 750 t de tabac de la variété Burley E, qui, bien que mises sous contrôle officiel en tant que Burley E, ont ensuite été soumises à fermentation en tant que Burley F. Néanmoins, l'ANT a versé la prime la plus élevée, correspondant à la variété Burley E. La question a été soulevée devant le SENPA qui, après vérification, a demandé le remboursement de 375 Mio PTA (environ 2,8 Mio ECU).

3.60. Puisque l'établissement d'une différence physique claire entre le tabac brut de la variété Burley E et celui de la variété Burley F ne peut être établie, il conviendrait de supprimer la distinction faite par la réglementation entre les deux variétés. Bien que l'ANT/le SENPA aient proposé à la Commission l'instauration d'une prime unique pour les variétés Burley E et Burley F, aucune mesure n'a été prise à ce jour. Dans le cadre de la réforme de l'organisation du marché, la prime pour la campagne 1993 a été fixée au même niveau pour les deux variétés, mais la distinction entre celles-ci demeure.

3.61. A Grenade, 5 % seulement des balles faisaient l'objet de prélèvements destinés au contrôle du taux d'humidité. Les feuilles prélevées n'étaient pas mélangées comme l'exige la réglementation et étaient hachées de manière grossière au moyen d'un appareil ménager qui ne permettait pas de fournir un échantillon de taille correcte. Ainsi, l'échantillonnage n'était pas effectué selon les dispositions réglementaires, d'où le risque de résultats de contrôle inexacts.

3.62. Les autorités espagnoles ajustent le poids pour tenir compte du taux d'humidité sans appliquer la marge de tolérance de 1 %, cela afin de garantir que les planteurs ne puissent tirer profit d'une éventuelle humidification des feuilles de tabac brut avant la pesée. Toutefois, la formule utilisée pour procéder à l'ajustement du poids est mathématiquement incorrecte, étant donné que la différence de pourcentage entre le taux d'humidité effectif et le taux d'humidité type est simplement ajoutée au poids effectif ou soustraite de ce poids, de la manière suivante:

Poids effectif 100 000 kg

Taux d'humidité effectif 21 %

Taux d'humidité type 19 %

Écart 2 %

«Poids» correspondant au taux d'humidité type= 98 000 kg.

Pour refléter la réalité, la formule correcte pour le calcul du poids correspondant au taux d'humidité type est la suivante:

100 000 × (100 - 21): (100 - 19) = 97 531 kg

3.63. Dans l'exemple ci-dessus, les autorités espagnoles auraient versé indûment une prime pour 98 000 kg au lieu de 97 531 kg. Toutefois, si le tabac en feuilles possède un taux d'humidité inférieur au taux type, ce calcul conduirait à une sous-estimation de la correction à apporter au poids, influant sur le prix minimum à payer au planteur. Tant qu'une formule type correcte n'est pas appliquée, il n'existe aucune garantie quant à l'exactitude des versements effectués.

3.64. Vu la médiocre qualité des contrôles relatifs au taux d'humidité et la confusion entre les deux variétés de Burley en Espagne, la Cour a prélevé 34 échantillons de tabac auprès d'entrepôts et de planteurs espagnols. Quatorze d'entre eux ont été acceptés par les responsables de ces entrepôts comme étant représentatifs du tabac mis sous contrôle. Les autres échantillons prélevés par les contrôleurs de la Cour provenaient manifestement de tabacs de très mauvaise qualité entreposés à Grenade et à Caceres. Les échantillons ont été analysés par un institut indépendant à la fois des autorités espagnoles et des entreprises de transformation. L'institut était prié d'indiquer si la variété et la qualité présumées du tabac pouvaient être confirmées. Les analyses ont révélé que, parmi les 34 échantillons:

a)six échantillons possédaient un taux d'humidité trop élevé lors de la mise sous contrôle, si bien que la qualité du tabac s'était détériorée au cours du stockage;

b)deux échantillons étaient d'une si mauvaise qualité qu'ils n'étaient pas éligibles à la prime, que ce soit en tant que Burley E ou Burley F;

c)un échantillon provenant d'un tabac mis sous contrôle en tant que Virginia n'a pu être identifié comme tel;

d)un échantillon était d'une qualité si médiocre qu'il s'est révélé impropre à la combustion du fait de la forte salinité du sol de culture.

3.65. Ces résultats remettent en cause l'éligibilité de ces tabacs au versement de la prime, bien qu'ils aient été mis sous contrôle par des inspecteurs de l'ANT. En outre, l'institut a estimé que cinq échantillons de Burley mis sous contrôle dans une entreprise de transformation en tant que Burley E étaient tout à fait semblables à trois autres échantillons de tabac placé sous contrôle par une autre entreprise de transformation en tant que Burley F (voir point 3.57). Les analyses chimiques n'ont pas non plus fait apparaître de différences significatives.

3.66. En août 1989, décembre 1990 et mai 1991, des incendies dans les entrepôts d'une entreprise de transformation ont entraîné la destruction du tabac. Des avances avaient été versées pour le tabac mis sous contrôle mais elles n'ont pas fait l'objet d'un recouvrement par l'ANT. La question a été soulevée par les contrôleurs de la Cour devant le SENPA étant donné que la force majeure ne semblait pas devoir s'appliquer, notamment parce que la législation nationale exigeait des entreprises de transformation qu'elles souscrivent une assurance couvrant les risques d'incendie. Le SENPA a procédé au recouvrement du montant de l'avance, à savoir 679 Mio PTA (environ 5,2 Mio ECU). Les compagnies d'assurance sont désormais tenues de fournir tout rapport relatif à une déclaration de sinistre et le SENPA doit, aux termes de la police, être le premier dédommagé. Il conviendrait qu'une telle procédure soit adoptée par l'ensemble des États membres.

3.67. Afin d'assurer un contrôle efficace des livraisons, de la transformation, et des sorties des locaux de l'entreprise, il est indispensable qu'un membre du personnel de contrôle au moins soit présent dans chaque entreprise de transformation. Les agents de la Cour ont visité une entreprise de transformation de manière inopinée et ont constaté que le tabac était livré en l'absence de tout agent qualifié. Le jour suivant, deux responsables sont arrivés en cours de matinée pour partir quatre heures plus tard afin de prendre le bus qui les ramènerait à leur bureau, après avoir expliqué que leur véhicule de service était hors d'usage depuis trois mois. Cette présence sporadique laisse planer un doute sur l'exhaustivité et l'efficacité des contrôles effectués au cours de cette période.

3.68. Les contrôleurs ont passé plusieurs jours dans les locaux d'une même entreprise de transformation. Au cours de cette période, il arrivait fréquemment que des déchets de tabac soient brûlés dans une fosse située devant les locaux. Ces destructions n'étaient soumises à aucun contrôle officiel ou documentaire, l'éventualité d'une nouvelle introduction des déchets de tabac dans d'autres balles, et par conséquent d'une demande puis d'un versement de la prime, ne pouvant ainsi être exclue.

3.69. Le SENPA a depuis lors déclaré que son objectif était de disposer d'un personnel suffisant pour garantir que les entreprises de transformation, les stocks et les activités de transformation font l'objet d'inspections et de contrôles appropriés pendant toute la durée d'ouverture des installations.

France

3.70. Il n'existe en France que trois entreprises de transformation, dont l'une se trouve située dans le département français d'outre-mer de la Réunion. Les deux tiers de l'ensemble de la production sont représentés par la variété dark air cured Paraguay, utilisée dans la fabrication des cigarettes françaises traditionnelles. Le reste de la production est constitué essentiellement des variétés Burley et Virginia, et de faibles quantités des variétés Nijkerk et Misionero - cette dernière étant cultivée à la Réunion. Le tabac est livré aux entreprises de transformation par l'intermédiaire de centres de ramassage régionaux. L'organisme payeur pour le tabac est l'ONIFLHOR (Office national interprofessionnel des fruits et légumes et de l'horticulture), qui dispose de six inspecteurs régionaux chargés du contrôle des planteurs, des centres de ramassage et des entreprises de transformation. La majeure partie du tabac transformé est écoulée sur le marché et les ventes à l'intervention au cours des dernières années (1988/1989) se sont limitées au nombre de deux pour les variétés Burley et Paraguay.

3.71. Au moment du contrôle, les six inspecteurs travaillant pour l'ONIFLHOR étaient mis à la disposition de l'Office par la SEITA, principale entreprise de transformation et monopole national de fabrication des tabacs. Une telle situation n'est guère satisfaisante, car, bien que rémunérés par l'ONIFLHOR, les contrôleurs peuvent connaître un conflit d'intérêts.

3.72. Les inspecteurs de l'ONIFLHOR contrôlent les rendements sur l'ensemble des régions mais, alors que les quantités (qui constituent l'un des éléments du calcul du rendement) sont systématiquement contrôlées sur place, les surfaces (qui constituent le second élément du calcul du rendement) ne le sont pas. Ainsi, rien ne garantit que la totalité du tabac livré aux termes d'un contrat de culture donné ait bien été produite sur les surfaces mentionnées dans ledit contrat.

3.73. Il incombe aux six inspecteurs d'effectuer un contrôle des plantations, de conseiller les planteurs et les entreprises de transformation, de procéder à la mise sous contrôle du tabac, d'établir le certificat-prime et de veiller à la sortie du tabac du lieu de contrôle. Il est donc évident qu'ils ne peuvent être présents lors de toutes les opérations de mise sous contrôle puis de sortie du lieu de contrôle. Tant qu'elle ne peut être assurée de manière constante, la présence des inspecteurs dans les centres de ramassage lors de la mise sous contrôle du tabac devrait être organisée selon une méthode d'échantillonnage appropriée.

3.74. Cependant, aucun programme précis ne régit les visites sur place effectuées par les inspecteurs, bien que l'objectif général soit la présence sur le terrain, trois jours par semaine. Le choix du lieu, du type, de la date et de la méthode de contrôle est laissé à l'appréciation des inspecteurs régionaux. Les vérifications effectuées sur les opérations d'achat des entreprises de transformation ne répondaient pas à un programme d'échantillonnage particulier. En outre, il n'existait pas de liste approuvée au niveau central établissant les contrôles minimums à effectuer.

3.75. Étant donné que les inspecteurs n'assistent pas à toutes les opérations d'achat des entreprises de transformation, les certificats-primes ne sont pas établis lors de la mise sous contrôle du tabac. Ils sont rédigés une fois par semaine et sont fondés sur des données fournies par l'entreprise de transformation mais n'ayant pas fait l'objet d'un contrôle indépendant de la part des inspecteurs.

3.76. Le tabac en feuilles français est acheté dans la plupart des cas avec un taux d'humidité inférieur au taux d'humidité type communautaire. Cela implique qu'un montant supplémentaire sera souvent dû sur la prime octroyée à l'entreprise de transformation, lors de l'ajustement du poids à la fin de la campagne de commercialisation. Bien que l'entreprise de transformation reçoive les montants supplémentaires résultant de cet ajustement, elle ne les transmet pas aux planteurs eux-mêmes. Il existe donc un risque que le prix effectivement versé aux planteurs soit inférieur au prix minimum. Bien que les autorités françaises aient confirmé l'exactitude de ce fait à la Cour, le risque était faible au moment du contrôle puisque les prix payés étaient nettement supérieurs aux prix minimums.

3.77. Dans les deux principaux centres de transformation visités, l'ensemble de la procédure de contrôle est exécutée par des employés des entreprises de transformation, l'ONIFLHOR ne procédant à aucun contrôle indépendant du taux d'humidité. En outre, les échantillons prélevés étaient envoyés au laboratoire d'analyses dans des sacs en plastique non scellés, simplement fermés par un élastique. Ces sacs n'étaient nullement protégés contre une éventuelle substitution de leur contenu entre le lieu d'échantillonnage et le laboratoire d'analyses.

3.78. Le tabac mis sous contrôle ne faisait l'objet d'aucun ajustement destiné à tenir compte du poids des impuretés retirées (substances étrangères et tabac de qualité inférieure) lors du paiement de la prime. Les entreprises de transformation recevaient donc une prime sur le poids d'impuretés inclus dans le tabac acheté. Même si les quantités d'impuretés retirées au cours de la transformation peuvent être faibles, une évaluation et des ajustements corrects devraient être effectués conformément à la réglementation. Les autorités françaises ont accepté d'introduire des contrôles appropriés.

3.79. Lors de l'achat du tabac, les prix minimums pour les différentes qualités de tabac sont affichés sur un tableau dans les centres d'achat. Rien ne garantit, toutefois, que chaque planteur reçoit le prix minimum. Les inspecteurs de l'ONIFLHOR vérifient que le prix minimum a été versé globalement pour chaque qualité de tabac mais ne s'assurent pas que chaque planteur a bien reçu ce prix minimum ou que le montant a effectivement été versé, en vérifiant, par exemple, les virements bancaires et les comptes des entreprises de transformation.

3.80. L'une des entreprises de transformation détenait du tabac mis sous contrôle dans des centres d'achat extérieurs, tabac qui a ensuite été transporté jusqu'au centre de transformation dans des camions qui n'étaient pas correctement scellés. Alors que des scellés numérotés étaient apposés sur les portes arrière des camions, il était possible d'accéder à la cargaison par les flancs bâchés du véhicule, fermés uniquement au moyen de cordes ou de caoutchoucs. De fait, pendant la visite de la Cour, le personnel de l'entreprise de transformation a déchargé la cargaison par les côtés des véhicules sans briser les scellés. Il est donc possible de remplacer le tabac tout en laissant les scellés officiels intacts.

3.81. Le tabac est à nouveau pesé au centre de transformation, mais c'est à partir du poids établi au centre d'achat que sera déterminée la quantité éligible à la prime, pourvu que l'écart entre les deux poids n'excède pas 1 %. De petites quantités de tabac peuvent ainsi être soustraites discrètement, la nouvelle pesée ayant fréquemment lieu en l'absence d'inspecteur.

3.82. Le tabac est transféré d'un centre de transformation donné vers une autre usine où il sera écôté. Aucun contrôle n'est effectué sur le poids et la qualité du tabac transporté, et aucun scellé n'est apposé sur les véhicules, bien que ce tabac se trouve toujours, officiellement, sous contrôle. Les inspecteurs se contentent de contrôler les transferts par rapport à une liste faisant état des mouvements de stocks. Il conviendrait que les inspecteurs vérifient de façon indépendante le poids des cargaisons, les documents de transport et les factures au moment de la livraison, et qu'ils exigent d'être informés suffisamment à l'avance et par écrit de toute livraison.

3.83. Les inspecteurs ne sont avertis par téléphone de la livraison que peu de temps avant que celle-ci ait effectivement lieu. Lors du contrôle, les inspecteurs ne se réfèrent ni aux documents de transport ni aux factures, mais aux seuls bons de livraison; en outre, aucun contrôle indépendant du poids des caisses de tabac ou du taux d'humidité n'est opéré. Au lieu de cela, le contrôle est fondé sur les informations fournies par l'entreprise de transformation.

3.84. Dans l'une des entreprises de transformation, la sortie officielle du contrôle a lieu lorsque la totalité du tabac d'une certaine variété pour une campagne de récolte donnée a été vendue ou exportée. Le taux vert de l'écu utilisé pour le calcul de la prime définitive est celui du jour où le dernier lot de tabac a été vendu ou exporté. Par le passé, il s'est écoulé jusqu'à six ans entre la date de sortie du contrôle du premier lot de tabac d'une campagne de récolte donnée et la date de sortie du contrôle du dernier.

3.85. La dépréciation du franc français au cours de cette période fait que des dépenses supplémentaires ont été imputées au budget communautaire. Rien ne saurait justifier une telle situation. Le taux vert devrait être le taux applicable au moment où chaque lot de tabac quitte le lieu de contrôle. La totalité des sommes indûment versées ne peut être évaluée qu'en calculant à nouveau le montant de chaque certificat-prime. Ainsi en est-il du montant versé au titre de la variété Paraguay pour la récolte 1982: le tabac, bien qu'ayant quitté dans sa totalité les locaux de l'entreprise de transformation dès 1983, n'a pas été déclaré comme étant officiellement sorti du contrôle avant 1988, d'où le paiement indu de 3 140 673 FF (environ 0,45 Mio ECU).

3.86. Malgré les insuffisances constatées en ce qui concerne les procédures de contrôle habituelles, certaines garanties quant aux paiements effectués auraient pu être fournies par les contrôles opérés en vertu du règlement (CEE) n° 4045/89 par l'organisme de contrôle responsable (ACOFA - Agence centrale des organismes d'intervention dans le secteur agricole). Toutefois, les contrôles réalisés se sont avérés d'une manière générale insuffisants, dans la mesure où ils ne concernaient que certaines opérations de versement de prime sélectionnées et ne comportaient aucun examen détaillé des documents financiers et des comptes.

3.87. L'examen des paiements du FEOGA effectué par l'ACOFA dans les locaux de l'entreprise de transformation est fondé sur une documentation qui comprend les bons d'entrée des marchandises dans le cas des achats, les bordereaux de livraison pour les ventes à l'intérieur de la Communauté et, lorsque les ventes ont lieu à l'extérieur de la Communauté, les documents d'expédition et les certificats douaniers d'exportation et d'arrivée à destination. La comptabilité matières et, dans une faible mesure, les registres de production font également l'objet d'un examen. Les documents financiers devraient être également vérifiés, mais aucun contrôle n'était effectué ni sur les registres des recettes et paiements, ni sur les relevés bancaires correspondants afin de s'assurer de la validité des opérations enregistrées.

3.88. Les contrôles opérés faisant double emploi avec les examens effectués précédemment par la section de contrôle de l'ONIFLHOR, leur valeur au regard du règlement relatif au contrôle restait limitée. En outre, les opérations de restitution à l'exportation ne donnaient lieu à aucune vérification. D'une manière générale, les résultats des contrôles effectués n'étaient pas suffisamment étayés par des documents. Compte tenu des montants versés aux deux principales entreprises de transformation, quelque 150 Mio FF (environ 21,4 Mio ECU) en 1989 comme en 1990 pour une entreprise et 355 Mio FF (environ 50,2 Mio ECU) puis 315 Mio FF (environ 45,4 Mio ECU) pour l'autre, les contrôles effectués par l'ACOFA en vertu du règlement n'étaient pas satisfaisants.

Italie

3.89. L'Italie, qui dispose de 130 entreprises de transformation, est le principal pays producteur de tabac de la Communauté: non seulement elle approvisionne sa propre industrie de transformation mais elle expédie également du tabac brut vers d'autres États membres où il est transformé. En outre, les entreprises de transformation italiennes achètent du tabac grec pour le transformer en Italie. L'AIMA (Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo), organisme payeur italien, est responsable de l'ensemble des contrôles nécessaires à la mise en oeuvre de l'OCM et elle s'acquitte de cette tâche par l'intermédiaire de bureaux situés dans les régions de culture du tabac.

3.90. Le contrôle effectué par la Cour en Italie peut être divisé en deux phases distinctes. La première a consisté à examiner le système de contrôle appliqué par l'AIMA jusqu'en janvier 1992. Un certain nombre d'insuffisances graves ont été constatées.

3.91. Les contrats sont enregistrés dans chaque région. Les dossiers de contrat examinés dans le bureau régional de Bénévent contenaient des contrats accompagnés de déclarations de culture non datées ou non signées et ne portant pas l'indication de la campagne de récolte. L'un des contrats portait un tampon d'enregistrement en date du 26 juin 1990 alors que le contrat lui-même était daté du 2 juillet 1990.

3.92. Ces omissions et ces erreurs dénotent une certaine négligence dans les contrôles de l'AIMA. Les agents de l'organisme ont déclaré que leur examen des documents était limité et qu'ils concevaient leur tâche comme un enregistrement formel des documents (par l'apposition d'un timbre et d'un numéro). A la suite du contrôle de la Cour, l'AIMA s'est engagée à veiller à l'amélioration des contrôles. L'ensemble des contrats et des pièces justificatives feront désormais l'objet d'un examen destiné à en vérifier la validité, etc. avant l'enregistrement.

3.93. Les contrôles physiques effectués par les inspecteurs de l'AIMA souffraient également d'insuffisances majeures, découlant du manque de personnel en mesure d'effectuer les tâches de vérification appropriées dans les agences régionales de contrôle du tabac:

a)il n'existait aucun plan ou programme de contrôle détaillant les vérifications à effectuer;

b)aucune évaluation des risques propres aux différentes entreprises de transformation n'était effectuée;

c)aucun contrôle spécifique ne prenait en compte les risques particuliers posés par les coopératives (les ventes n'étant pas conclues selon les conditions normales du marché);

d)les inspecteurs ne rédigeaient pas un rapport après chaque visite de contrôle effectuée;

e)les inspecteurs n'établissaient pas de statistiques récapitulatives pour évaluer les différences de poids, de taux d'humidité et de qualité qu'ils avaient détectées;

f)les locaux de transformation n'étaient pas protégés, l'accès aux stocks était possible même en l'absence de tout responsable, les locaux n'étant pas scellés;

g)aucune mesure ne visait à identifier le tabac mis sous contrôle par le marquage des différentes balles de tabac en feuilles et la tenue d'un registre des livraisons à la transformation, puis du nouvel entreposage après transformation;

h)l'AIMA déléguait au président des coopératives de producteurs la tâche consistant à s'assurer du paiement du prix minimum, aucun contrôle officiel n'étant effectué.

3.94. En outre, dans le cadre de leurs contrôles, les inspecteurs de l'AIMA n'effectuaient pas de visite systématique des plantations; ils n'examinaient pas davantage les rapports concernant les visites sur le terrain établis par les agronomes des entreprises de transformation ni ne discutaient des variétés cultivées avec ces derniers. Au moment du contrôle, la Guardia di Finanza examinait plusieurs centaines de déclarations de culture dans le cadre d'une enquête relative à des livraisons présumées fictives de tabac à une entreprise de transformation de Campanie. Le fait que les contrôles de l'AIMA n'aient pas permis de détecter les fausses déclarations de culture et l'introduction de déclarations irrégulières à un stade antérieur montre qu'il était indispensable de renforcer ces contrôles. Depuis la visite de contrôle, l'AIMA a déclaré à la Cour que l'ensemble des bureaux régionaux effectuent désormais des contrôles sur place des surfaces cultivées et des rendements effectifs.

3.95. Par ailleurs, lors de la mise sous contrôle du tabac, les inspecteurs de l'AIMA ne prélevaient pas eux-mêmes les échantillons mais laissaient aux entreprises de transformation le soin de les sélectionner et de les mettre de côté en vue d'un examen ultérieur par les inspecteurs.

3.96. La valeur du contrôle était encore diminuée par le fait que l'AIMA ne fixait pas un pourcentage minimum de contrôles à effectuer. L'éventualité, la date et la fréquence de leur présence dans les entreprises de transformation aux fins de contrôle étaient laissées à l'appréciation des inspecteurs. En outre, afin de mener à bien leur tâche, ils téléphonaient à l'entreprise de transformation demandant qu'un véhicule leur soit envoyé et les conduise dans les locaux de l'entreprise. L'éventualité de tout contrôle inopiné se trouvait ainsi écartée. De fait, le contrôle tout entier reposait sur la coopération de l'organisme contrôlé. Compte tenu des présomptions concernant l'appellation erronée de certains tabacs en Italie, et notamment en Campanie, un tel système n'était manifestement pas approprié.

3.97. A la suite des remarques critiques formulées par les agents de la Cour pendant le contrôle, les autorités italiennes ont révisé leurs procédures de contrôle et, à partir de février 1992, confié par contrat une grande partie des contrôles physiques à une entreprise de contrôle privée (SITRIS). En conséquence, un inspecteur de SITRIS ou un agent de l'AIMA est désormais présent en permanence dans l'entreprise de transformation lors du fonctionnement des installations. Le système de contrôle mis en place par SITRIS a fait l'objet d'un examen au cours de la seconde phase du contrôle de la Cour dans l'une des entreprises de transformation et un certain nombre de déficiences ont été relevées:

a)l'une des tâches de SITRIS consiste à veiller à ce que chaque planteur livrant du tabac dispose d'un contrat ou d'une déclaration de culture valable. Toutefois, aucun contrôle n'était effectué afin de vérifier que la quantité de tabac livrée ne dépassait pas la quantité stipulée par contrat;

b)la quantité de feuilles contrôlées ne constituait pas un échantillon représentatif de la livraison. En outre, les feuilles étaient conservées dans des sacs en plastique non scellés et stockées dans des locaux non fermés, les échantillons n'étant nullement protégés contre une éventuelle substitution;

c)les échantillons de tabac étaient hachés manuellement au couteau, et la largeur de coupe obtenue pouvait atteindre 1,5-1,7 cm. Des tests effectués par les contrôleurs de la Cour ont montré que cette largeur incorrecte influait largement sur le taux d'humidité obtenu;

d)l'étuve Brabender utilisée pour effectuer l'analyse du taux d'humidité était libre d'accès pendant la journée et éloignée de la salle où l'inspecteur procédait à la mise sous contrôle du tabac; malgré l'absence manifeste de contrôle de l'inspecteur sur l'appareil, le réglage de ce dernier n'avait jamais fait l'objet d'une vérification indépendante par SITRIS ou par l'AIMA;

e)l'AIMA et SITRIS utilisent, pour le calcul de la correction résultant du taux d'humidité, la même formule incorrecte que le SENPA en Espagne; ce fait a été porté à l'attention de l'AIMA qui a pourtant refusé d'introduire la formule mathématique correcte;

f)conformément aux instructions internes de SITRIS, la classification relève exclusivement des deux représentants de l'entreprise de transformation et du planteur; dans l'un des centres d'achat, l'inspecteur a effectué sa propre évaluation mais celle-ci n'a pas été prise en compte et il l'a lui-même détruite après l'établissement de la classification.

3.98. Lorsque l'entreprise de transformation/le premier acheteur est une coopérative, les prix minimums ne sont pas contrôlés. Les autorités italiennes estiment qu'au sein de ces associations, le tabac est simplement «transféré» des membres vers la coopérative; il n'est pas vendu et par conséquent aucun prix n'est établi. Toutefois, plusieurs planteurs membres de coopératives rencontrés au cours de la visite se sont plaints de n'avoir pas reçu le prix minimum. L'AIMA a désormais accepté d'effectuer des contrôles des prix dans les coopératives.

3.99. Dans un entrepôt de l'une des entreprises de transformation située dans les Pouilles, abritant du tabac brut mis sous contrôle, des sacs de tabac brut étaient étiquetés «Yougoslavie» et «Turquie». L'inspecteur a déclaré que, selon lui, certains planteurs italiens avaient réutilisé de vieux sacs en toile de jute, mais il ne pouvait expliquer le fait que ceux-ci aient été étiquetés de cette façon. Ainsi, l'éventualité que du tabac en provenance de pays tiers soit accepté dans le cadre de la mise sous contrôle n'a pu être écartée. Les balles de tabac n'étant ni numérotées ni identifiables par le nom du planteur, la variété, l'origine ou le lot, une enquête plus approfondie était impossible.

3.100. Le contrôle des entreprises de première transformation et des exportateurs se fonde sur les comptes tenus par les inspecteurs de l'AIMA ou de SITRIS dans des registres officiels indépendants de la comptabilité des opérateurs. Aucun rapprochement n'est effectué entre ces registres d'une part et les livres de compte et les états financiers des entreprises d'autre part, afin de s'assurer de l'authenticité et de l'exactitude des opérations inscrites dans les registres. C'est pourquoi, à l'instar de la Grèce, aucune garantie ne peut être apportée quant à la réalité des données sur lesquelles se fondent les paiements. Les contrôles de cette nature sont très importants. En Italie, des primes ont été versées pour des opérations frauduleuses portant sur du tabac qui, en fait, n'existait pas. La Cour estime qu'il est essentiel que des contrôles réguliers soient opérés pour s'assurer qu'il y a effectivement un lien entre les achats, d'une part, les registres des paiements et les relevés bancaires, d'autre part.

3.101. Dans les entreprises de transformation visitées par les contrôleurs de la Cour à Aprilia et à Lecce, la protection des stocks de tabac transformé n'est toujours pas assurée:

a)les différentes balles de tabac ne sont ni numérotées ni étiquetées (absence d'indications concernant l'origine, la variété et le lot); elles ne peuvent donc être identifiées, ce qui rend la vérification des stocks physiques et leur rapprochement avec les stocks comptables impossibles et la comptabilité matières peu fiable;

b)les mouvements des stocks de tabac entre les entrepôts et les lieux de transformation ne font pas l'objet d'un enregistrement indépendant de la part des inspecteurs; ceux-ci se fient entièrement aux informations fournies par l'entreprise de transformation.

3.102. En Italie, la production de tabac s'est caractérisée, dans les années 1980, par l'expansion rapide des variétés «dark air cured». Cette évolution s'est traduite à l'origine par un accroissement de la production de la variété Forchheimer Havanna, puis par le passage à la variété Badischer Geudertheimer - changements de culture dus davantage à l'intérêt pour les différentes primes qu'à la demande. En 1988, la prime versée pour la variété Forcheimer Havanna est tombée à 1,909 ECU/kg, alors que celle correspondant à la variété Badischer Geudertheimer était de 2,534 ECU/kg. Il est significatif que les taux n'aient pas été publiés dans le règlement fixant, pour la récolte en cause, les prix d'objectif et les primes (), avant le 19 juillet 1988, soit longtemps après que les planteurs ont dû prendre une décision quant à la variété à cul