Rapport sur l'activité du Centre d'information, de réflexion et d'échange en matière d'ásile (CIREA) pendant les années 1994 et 1995 (Texte approuvé par le Conseil le 26 mai 1997) (97/C 191/05)

La décision ministérielle portant création du Centre d'information, de réflexion et d'échange en matière d'asile (CIREA) prévoit que celui-ci établit des rapports d'activité à l'attention du Conseil. Le CIREA a déjà présenté un rapport portant sur les premier et deuxième semestres de 1993. Ce présent rapport procède à une description des activités du CIREA pendant les années 1994 et 1995.

I. CONSIDÉRATIONS GÉNÉRALES

a) Nombre de réunions

Au cours de 1994, le CIREA a tenu quatre réunions (1) (21 janvier, 23 septembre, 19 octobre et 8 décembre) et en 1995, il s'est réuni huit fois (13 février, 5 avril, 4 mai, 1er juin, 7 septembre, 6 octobre, 8 novembre et 12 décembre).

Tout particulièrement à partir du deuxième semestre de 1994, le CIREA a multiplié le nombre de ces réunions et approfondi considérablement ses travaux par le biais d'un échange de vues plus diversifié et enrichi en matière d'asile.

D'une façon générale, les experts nationaux chargés de l'examen des demandes d'asile participent aux réunions du CIREA. Toutefois, les chefs des organismes chargés dans les États membres de reconnaître la qualité de réfugié se sont rencontrés pour la première fois le 1er juin 1995 au sein du CIREA, sous la présidence française.

b) Participation du HCR aux réunions

Suite à des initiatives prises dans ce sens, en première instance au sein du CIREA et confirmées par la suite par le Coreper (deuxième partie), le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés a été invité à assister aux réunions du CIREA à partir du premier semestre de 1995. Le HCR n'a pas reçu le statut d'observateur mais il a été appelé à coopérer aux travaux du CIREA sur des questions précises de son ordre du jour.

Sa présence a contribué utilement aux débats qui se sont tenus au sein du CIREA. En outre, le HCR a présenté des contributions par écrit en ce qui concerne les pays tiers générateurs de demandeurs d'asile. Ces informations ont été établies par le Centre de documentation des réfugiés du HCR, sur la base de données publiques et dont la source est indiquée dans le document.

c) Préparation à l'adhésion des nouveaux États membres

Le CIREA a poursuivi les consultations informelles engagées en 1993 avec les nouveaux États membres, candidats à l'adhésion à l'Union européenne à l'époque, afin de mieux connaître la situation en matière de politique d'asile dans ces pays. Le CIREA s'est réuni avec des représentants de l'Autriche et de la Suède. Ont été examinés la législation interne applicable en matière d'asile, la structure institutionnelle prévue pour la prise de décision en matière d'asile, le nombre et la provenance des demandeurs d'asile ainsi que certains aspects ayant trait aux personnes déplacées de l'ex-Yougoslavie.

Le CIREA n'a pas eu l'occasion d'effectuer une réunion avec la Finlande mais a reçu un document de cet État contenant une description détaillée de plusieurs éléments d'intérêt en matière d'asile (traitement des demandes d'asile, motivation des décisions, situation en matière de recours ainsi que procédure de décision dans le domaine de l'asile).

II. ADOPTION D'ACTES AU FONCTIONNEMENT DU CIREA

Au cours de 1994, les décisions suivantes relatives au CIREA ont été adoptées par le Conseil:

- la procédure d'élaboration des rapports dans le cadre de l'appréciation commune de la situation dans les pays tiers,

- les orientations relatives au contenu des rapports communs sur les États tiers (2),

- les règles relatives à la diffusion et à la confidentialité des rapports communs concernant la situation dans certains pays tiers (3).

III. TRAVAUX DU CIREA AU COURS DE 1994 ET 1995

a) Examen de la situation dans des pays tiers générateurs de demandeurs d'asile

Au cours de 1994 et 1995, le CIREA a procédé à l'examen approfondi de la situation dans les pays tiers ou régions suivants, générateurs de demandeurs d'asile vers plusieurs États membres:

- Albanie

- Bouthan

- ressortissants BOUTHANAIS d'origine népalaise

- Caucase

- Bulgarie

- Myanmar

- Irak

- Républiques indépendantes (Georgie, Azerbaidjan) et républiques de la Fédération de Russie (Ossetie du Nord, Ingouchie, Tchétchénie)

- Roumanie

- Sri Lanka

- fondamentalisme islamique (Iran, Égypte, Tunisie, Algérie)

- Turquie

- Zaïre.

Le CIREA a également examiné certains aspects ayant trait à d'autres pays tiers, mais d'une façon moins approfondie que ceux cités ci-dessus, à savoir:

- Cuba

- Burundi

- Mauritanie

- Rwanda

- Sierra Leone

- Albanais du Kosovo.

D'une façon générale, ces travaux ont été effectués en tenant compte des réponses données par les États membres à un questionnaire sur le pays ou la région concernée. Il a été tenu compte notamment des éléments suivants:

- données statistiques (demandes d'asile et taux de reconnaissance),

- la typologie de la demande d'asile (profil du demandeur, tel que l'origine ethnique ou la religion),

- les motifs invoqués,

- les itinéraires suivis depuis le départ du pays d'origine,

- l'appréciation de la demande au regard de la convention de Genève (façon d'analyser les demandes d'asile; la notion d'asile intérieur; traitement des cas spécifiques),

- la situation existante dans le pays d'origine,

- la pratique d'instruction des demandeurs d'asile par l'État membre concerné, ainsi que

- les mesures prises en cas de non-reconnaissance du statut de réfugié.

Dans certains cas, les États membres ont pu procéder à l'examen de la situation en tenant compte des rapports communs établis en premier lieu par les chefs de missions des États membres dans l'État tiers en examen et finalement approuvés par les instances de la PESC (politique étrangère et de sécurité commune). Ils permettent de tenir compte d'une appréciation sur place et globale dans la mesure où cela a un intérêt en matière d'asile (4).

Le Haut-Commissariat pour les réfugiés a systématiquement présenté un document d'information sur la situation dans ces pays tiers, en mettant en évidence les points saillants d'intérêt pour le CIREA. Ces documents ont été dressés sur des informations publiques disponibles en la matière.

Par ailleurs, le CIREA a bénéficié de la contribution des rapports de missions effecutées sur place par l'un ou l'autre État membre. Ces rapports tiennent compte des grands principes qui gouvernent l'organisation du pays et l'impact de la situation sur les personnes qui y habitent [point III.b)].

Enfin, le CIREA a reçu des rapports préparés par des organisations non gouvernementales qui lui ont été envoyés à l'initiative de ces organisations.

b) Missions communes dans les pays d'origines des demandeurs d'asile

Au cours de 1995, le CIREA a examiné la possibilité de tenir des missions communes, où participeraient plusieurs États membres, dans des pays d'origine des demandeurs d'asile. Ces missions devaient également permettre de mieux identifier la situation qui règne sur place en tenant compte de certains éléments techniques ou généraux, difficiles à cerner à partir de l'État membre, et dont la connaissance permet une meilleure appréciation des demandes d'asile. Le CIREA, ainsi que le groupe directeur, n'ont pas eu l'occasion de prendre une position définitve en la matière.

En alternative, il a été convenu que chaque État membre s'engagerait à informer les autres États membres des résultats des missions qu'il aurait réalisées dans un pays tiers, dans la mesure où cela concernerait les matières d'asile. En outre, avant le début de chaque mission, l'État membre concerné pourrait inviter d'autres États membres à se joindre à cette mission, ou recueillir les questions ou les points de vue évoqués au sein du CIREA par les autres États membres afin qu'ils soient pris en compte au cours de la mission. Dans cette perspective, il a été convenu d'inscrire un point à l'ordre du jour de chaque réunion du CIREA portant sur les missions effectuées ou à effectuer par les États membres dans les pays d'origine des demandeurs d'asile.

Au cours de 1995, le CIREA a eu un compte rendu sur les missions effecutées au Sri Lanka, au Zaïre et en Éthiopie.

c) Échange d'informations en matière d'asile

Au début de chaque réunion, les membres du CIREA ont échangé des informations orales et écrites sur des aspects ou des évolutions intervenues au plan interne. Cet exercice s'est concentré sur les aspects suivants, entre autres:

- les modifications législatives ou administratives en matière d'asile intervenues dans les États membres ou en cours d'examen. À ce propos, il y a lieu de rappeler qu'un assez grand nombre d'États membres ont modifié leur législation interne en matière d'asile sur plusieurs domaines (notamment NL, GR, ES, DK, P). Ces modifications, qui poursuivent celles entamées en 1993 par plusieurs États membres, ont parfois impliqué des changements considérables dans les règles en matière d'asile. Dans d'autres cas, les modifications intervenues portent sur des questions spécifiques telles que l'aide au rapatriement volontaire, les permis de séjour à délivrer aux demandeurs d'asile ou le régime d'accueil des étrangers dans des centres d'accueil,

- la jurisprudence applicable dans certains États membres,

- les régions ou les pays d'origine qui, au cours des mois précédant chaque réunion, ont généré le plus grand nombre de demandeurs d'asile dans chaque État membre,

- les procédures nationales applicables aux demandeurs d'asile arrivant à la frontière,

- les éventuels accords de réadmission conclus avec des États tiers par chaque État membre,

- les mesures prises en matière de visas dans la mesure où cela peut avoir un impact en matière d'asile,

- l'échange de vues sur le rapatriement des demandeurs d'asile déboutés,

- l'échange de vues sur la législation applicable dans les États membres sur la possibilité d'octroyer un permis de séjour à des demandeurs d'asile qui ne remplissent pas les conditions requises par la convention de 1951,

- les demandes d'asile dans les États membres de la part de mineurs non accompagnés: fréquence et solutions envisagées,

- l'assistance juridique pour les demandeurs d'asile,

- l'enseignement pour les enfants des demandeurs d'asile.

d) Démarches à effectuer auprès des autorités d'État tiers

À l'instar des initiatives entamées déjà en 1993, le CIREA a réuni les éléments nécessaires en vue de permettre aux autorités compétentes de procéder à des démarches auprès des autorités chinoises, résultant de l'accroissement du nombre de demandeurs d'asile d'origine chinoise déboutés et restés en situation irrégulière sur le territoire de l'un ou l'autre des États membres. Ces informations ont été transmises à la PESC dans la perspective de procéder à des démarches concrètes sur place.

Le CIREA a procédé à un exercice comparable en ce qui concerne les demandeurs d'asile vietnamiens, en vue de préparer des démarches auprès des autorités vietnamiennes.

e) Examen du différentiel des taux de reconnaissance du statut de réfugié entre les États membres

Le CIREA a procédé à l'examen du différentiel des taux de reconnaissance du statut de réfugié entre les États membres. À cette occasion, les États membres ont pu approfondir les motifs justifiant, dans certains cas, les différences du taux de reconnaissance d'un État membre à l'autre portant sur des demandeurs d'asile provenant du même pays tiers ou de la même région d'origine. Cet exercice s'est également effectué dans le cadre de l'examen de la situation dans des pays tiers générateurs de demandeurs d'asile.

f) Statistiques

Le CIREA a dressé un assez grand nombre de statistiques concernant les demandeurs d'asile ayant déposé une demande dans l'un des États membres ainsi que le taux de reconnaissance accepté par eux. Ces données se rapportent à 1994 et 1995. Elles ont été établies par région géographique (monde entier, Europe, Asie, Afrique, Amérique et Océanie), ainsi que sur les pays tiers les plus générateurs de demandeurs d'asile dans l'Union européenne.

Il est rappelé que ces statistiques constituent un moyen d'informer rapidement les États membres sur les évolutions en matière d'asile, en particulier sur la situation du nombre de demandes d'asile présentées dans les États membres. Son objectif n'est pas de fournir des données statistiques finales au niveau de chaque État membre.

g) Approfondissement des matières portant sur la position commune relative à l'application harmonisée de la définition du terme «réfugié» au sens de l'article 1 de la convention de Genève

Le groupe «Asile» a examiné en 1994 et en 1995 un projet de position commune portant sur l'application harmonisée de la définition du terme «réfugié» au sens de l'article 1 de la convention de Genève (5).

Afin de mieux étayer les travaux du groupe «Asile» le CIREA a procédé à l'examen de plusieurs situations:

- le traitement des demandes d'asile déposées par des personnes originaires d'une zone de guerre civile ou d'un conflit interne violent ou généralisé. En particulier, a été abordée la question de savoir si la crainte de persécution serait fondée, dans ces cas, par l'un des motifs indiqués à l'article 1A de la convention de Genève. À cet effet, le CIREA a pris en compte la situation de certains pays tiers en convulsion interne (Angola, Somalie et Liberia),

- l'application de l'article 1C.5 de la convention de Genève à des Roumains qui bénéficient du statut de réfugié,

- la pratique des États membres à l'égard de l'application de l'article 1F de la convention de Genève et la liste des instruments internationaux susceptibles d'être inscrits dans cet article.

h) Orientations sur la diffusion et la confidentialité des rapports communs (6)

Au cours de 1994, le Conseil a fixé des orientations sur la diffusion et la confidentialité des rapports communs concernant la situation dans certains pays tiers. En particulier, il a été convenu que:

- les autorités nationales compétentes pour les questions d'asile et concernant les étrangers pourront utiliser ces rapports parmi les éléments d'information dont elles disposent,

- en fonction des procédures nationales, ces rapports sont susceptibles d'être portés à la connaissance des parties impliquées dans un litige lors d'un recours contre une décision des autorités compétentes pour les questions d'asile ou des étrangers.

i) Réunions spécialisées préparatoires du CIREA sur des pays d'origine

Le CIREA a entamé la réflexion sur l'opportunité de procéder à l'examen de la situation de certains États tiers qui sont particulièrement importants uniquement pour certains États membres. Cette initiative découle de l'intérêt que les États membres attachent à procéder à une telle évaluation dans le cadre du CIREA. De telles réunions seraient composées par les États membres qui le souhaitent et qui ressentent un intérêt pressant pour la tenue de ces réunions. À la fin de 1995, le CIREA n'avait pas encore finalisé ses réflexions sur ces questions.

j) Compilation en matière d'asile

Le CIREA a mis à jour le recueil de la pratique européenne en matière d'asile. Il contient les actes et autres textes les plus importants, en matière d'asile, adoptés par les États membres avant et depuis l'entrée en vigueur du traité sur l'Union européenne.

k) Mise en oeuvre de la coopération entre le CDR/HCR et le CIREA

La décision ministérielle portant création du CIREA prévoit que, dans le cadre de l'échange d'informations à établir entre les États membres en matière d'asile, il y aurait lieu de tenir compte des données stockées par le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés. En outre, il a été prévu que le CIREA devrait suggérer l'instauration de toute coopération jugée utile en la matière.

Dans cette perspective, le CIREA a réfléchi à l'opportunité de mettre en place un système permettant aux États membres de consulter les données du Centre de documentation et de recherche (CDR) du Haut-Commissariat par les réfugiés par l'intermédiaire d'une banque de données à installer au Secrétariat général du Conseil.

Au cours des débats sur ce point, l'idée a été lancée de réfléchir à la possibilité d'établir un système d'échange d'informations sur une base électronique. Chaque État membre introduirait dans le système électronique les aspects dont il souhaiterait recevoir une réponse de la part des autres États membres. Ce message serait automatiquement diffusé auprès de tous les membres du CIREA en même temps. Dans les échéances définies par l'État membre demandeur, chaque État membre s'efforcerait d'apporter la réponse souhaitée. Sur cette question, le CIREA n'a pas eu l'occasion de prendre une position finale jusqu'à la fin de 1995.

(1) Dont trois au cours du deuxième semestre.

(2) JO n° C 274 du 19. 9. 1996, p. 52.

(3) JO n° C 274 du 19. 9. 1996, p. 43.

(4) Au cours de 1994 et 1995, les rapports communs suivants ont été établis: Zaïre, Albanie, Bulgarie, Turquie, Sri Lanka, Chine, Angola, Nigeria.

(5) Cet instrument a été entre-temps adopté par le Conseil (JO n° L 63 du 13. 3. 1996, p. 2).

(6) JOCE n° C 274 du 19. 9. 1996, p. 43.