TABLE DES MATIÈRES Points

1 . Introduction 1.1 - 1.20

2 . Aspects relatifs au contrôle physique 2.1 - 2.17

Le raisonnement de base 2.1 - 2.4

Contrôle des quantités 2.5 - 2.8

Contrôle de la qualité 2.9 - 2.17

3 . Aspects financier et budgétaire 3.1 - 3.6

La méthode de déclaration cumulée 3.1

Exactitude des déclarations 3.2 - 3.4

Problèmes liés au caractère incomplet des comptes annuels 3.5 - 3.6

4 . Contrôle de gestion et contrôle comptable 4.1 - 4.15

Organisation de l'intervention au niveau national 4.1 - 4.5

Gestion et documentation des systèmes 4.6 - 4.9

Rapprochement 4.10 - 4.15

5 . Contrôle du stockage à l'intervention 5.1 - 5.14

Audit interne national 5.1 - 5.5

Contrôle externe national 5.6 - 5.10

Contrôle opéré par la Commission 5.11 - 5.14

6 . Conclusions et recommandations 6.1 - 6.18

Contrôle physique 6.1 - 6.2

Contrôle quantitatif 6.1

Contrôle qualitatif 6.2

Le remboursement forfaitaire 6.3 - 6.7

Méthode d'évaluation des stocks en fin d'année et dépréciation 6.8 - 6.9

Conclusion concernant les comptes 6.10 Gestion globale des systèmes 6 .11

Organisation globale de l'audit 6.12

Établissement des déclarations mensuelles 6.13

Complexité du système comptable 6.14

Adoption d'une autre méthode comptable 6.15 - 6 .18

Pages

Annexe I :

Systèmes de financement nationaux et communautaires 25

Annexe II :

Organisation administrative et technique 28

Annexe III :

Comptabilité 29

Annexe IV :

Organisation de l'intervention dans les États membres 33

Annexe V :

Dispositions relatives au contrôle 34 Réponses de la Commission 36

RAPPORT SPÉCIAL No 5/88 surla gestion et le contrôle du stockage public accompagné des réponses de la Commission ( 88/C 274/01 ) ( Observations au titre de l'article 206 bis paragraphe 4 du traité CEE)

1

1 . Introduction

1.1 .

Le stockage à l'intervention de produits agricoles, en tant qu'instrument de la politique agricole commune ( PAC ), suscite depuis quelques années une attention soutenue de la part des milieux politiques, de la presse et de l'opinion publique .

La principale raison qui explique l'ampleur de cet intérêt réside sans aucun doute dans l'augmentation spectaculaire, sur les cinq dernières années, du volume des activités d'intervention et des dépenses correspondantes .

Par ailleurs, l'aspect concret de cette activité qui, par ses dimensions impressionnantes, frappe facilement l'imagination et dont les descriptions se réfèrent à des lacs et des montagnes, contribue probablement à éveiller cet intérêt . Les stocks d'intervention constituent une illustration tout à fait parlante des difficultés rencontrées pour contrôler la relation entre l'offre et la demande dans le domaine de l'agriculture européenne .

1.2 .

Le stockage à l'intervention est l'une des clés de voûte du système de garantie des prix mis en oeuvre dans le cadre de la PAC .

C'est un instrument en principe destiné pour chaque marché à stabiliser le prix du marché aux alentours d'un certain niveau en assurant une régulation des quantités, c'est-à-dire en retirant l'excédent du marché à des moments où, en raison de facteurs saisonniers, climatiques ou commerciaux, l'offre est forte par rapport à la demande, ce qui entraîne une chute des prix, et en remettant ces quantités sur le marché lorsque les conditions de celui-ci le permettent .

Ce faisant, un climat de sécurité économique est créé en faveur des producteurs et une contribution est apportée à la réalisation de plusieurs objectifs de la PAC, notamment la stabilité des marchés, la sécurité des approvisionnements, un revenu équitable pour les agriculteurs et le développement de la productivité agricole .

1.3 .

La plupart des organisations communes de marché mises en oeuvre dans le cadre de la PAC prévoient des mesures de stockage .

Grosso modo, il est possible de distinguer deux formes fondamentales de stockage à l'intervention .

Il y a, d'une part, le stockage public :

les produits sont achetés par les organismes d'intervention, la propriété est transférée avec toutes les conséquences économiques que cela suppose pour le coût total qui pèse sur le budget communautaire .

Il existe, d'autre part, des mesures de stockage privé, fondées sur la conclusion de contrats avec des détenteurs de produits et en vertu desquels ceux-ci s'engagent à garder ces produits en stock pendant un certain temps contre le remboursement des frais techniques et financiers de stockage .

1.4 .

Pour certains produits (par exemple le beurre, la viande bovine ), la possibilité d'un stockage public ou privé peut être offerte en même temps aux utilisateurs potentiels;

ils ont ainsi le choix et prennent leur décision en fonction de leur appréciation du risque économique lié à la vente ultérieure .

Dans d'autres cas, les dispositions juridiques ou les impératifs économiques ne permettent de recourir qu'à l'un des deux types de mesures .

Pour certains marchés, il existe des formes mixtes où, bien que des contrats de stockage privé soient conclus, les conditions du marché à la fin de la période de stockage peuvent entraîner un financement par la Communauté de pertes sur les ventes .

1.5 .

Le présent rapport traite du stockage public .

Les tableaux 1-3 retracent l'augmentation des dépenses budgétaires au titre du stockage public pour les huit dernières années et le tableau 4 donne la valeur comptable des stocks à la fin de ces années .

Les chiffres démontrent clairement qu'au début de la période considérée la situation était relativement stable :

la valeur comptable des stocks était de l'ordre de 2 000 Mio ECU et les dépenses annuelles imputées au budget dépassaient juste 1 000 Mio ECU .

Puis, durant l'année 1982, les sommes investies dans les stocks publics d'intervention commencèrent à s'accroître d'une manière significative .

À la fin de 1982, la valeur comptable avait doublé et, à la fin de 1986, c'est -à-dire sur une période de cinq ans, elle avait plus que quintuplé . Les dépenses imputées au budget doublèrent en 1983 et atteignirent en 1986 presque le quintuple de ce qu'elles étaient pendant les années antérieures à 1983 . Pendant la même période, 1982-1986, les dépenses de stockage privé restèrent pratiquement stables, se situant juste au-dessus de 800 Mio ECU, niveau auquel elles étaient progressivement parvenues depuis 1979, année où elles s'élevaient à 400 Mio ECU .

Dans le contexte général des dépenses du FEOGA-Garantie, la part relative prise par le stockage à l'intervention est passée de 15 à 25 %, cette augmentation étant entièrement imputable au stockage public .

Il convient de noter que la politique comptable de la Commission en la matière a une forte incidence sur les chiffres des dépenses tout autant que sur les valeurs comptables, notamment en raison de l'insuffisance et de l'incohérence de la dépréciation.

1.6 .

Les dépenses opérationnelles de stockage public ( encourues en application des règlements et déclarées au FEOGA ) sont supportées par le budget communautaire .

Ces dépenses se répartissent en trois grandes catégories :

frais techniques, frais financiers et autres frais, essentiellement pertes sur ventes .

Dans le compte de gestion annuel de la Communauté, ces dépenses sont ventilées entre ces trois catégories ainsi que par produit ou marché . Le remboursement aux États membres de leurs dépenses au titre des frais techniques et financiers s'effectue sur une base forfaitaire .

Une description plus détaillée des systèmes nationaux et communautaires en matière de financement du stockage public se trouve à l'annexe I .

1.7 .

Les tableaux 1 et 4 montrent clairement que plus de 95 % du volume financier des opérations de stockage public concernent trois secteurs :

les produits laitiers, la viande bovine et les céréales .

Les stocks de produits laitiers ont connu une croissance explosive pendant la période 1982-1984 et leur valeur comptable à la fin de 1986 représentait exactement dix fois celle de la fin de l'année 1980 . Depuis 1983, les produits laitiers représentent environ la moitié de la valeur totale des stocks publics d'intervention de la Communauté . Pour ce qui est des dépenses, les produits laitiers concurrencent la viande bovine, qui a connu une forte augmentation depuis 1983 . Les stocks de céréales et les dépenses correspondantes ont fait deux bonds importants, respectivement en 1982/83 et en 1985/86 .

1.8 .

Le présent rapport est centré sur les trois secteurs précités et sur les six États membres concernés, à savoir la RF d'Allemagne, la France, l'Irlande, l'Italie, les Pays-Bas et le Royaume-Uni .

Tableau 1 - Évolution en chiffres absolus et relatifs des dépenses budgétaires au titre du stockage public ( Mio ECU ) 1979 1980 1981 1982 1983 ( 1 ) 1984 1985 1986 1987 ( 1 ) Dépenses totalesFEOGA - Garantie 10 441 11 315 11 141 12 406 15 920 18 372 19 707 22 079 23 176 dont stockage 1 654 1 617 1 631 1 818 2 893 3 540 4 428 5 555 3 684 (%) ( 16 ) ( 14 ) ( 15 ) ( 15 ) ( 18 ) ( 19 ) ( 22 ) ( 25 ) ( 16 ) dont stockage public 1 260 1 133 1 052 1 031 2 007 2 710 3 542 4 747 2 934 (%) ( 76 ) ( 70 ) (65 ) ( 57 ) ( 69 ) ( 77 ) ( 80 ) ( 85 ) ( 80 ) dont - produits laitiers 758 407 215 238 875 1 498 1 807 1 360 919 (%) ( 60 ) ( 36 ) ( 20 ) ( 23 ) ( 44 ) ( 55 ) ( 51 ) ( 29 ) ( 31 ) - viande bovine 378 465 380 327 618 800 934 1 928 984 (%) ( 30 ) ( 41 ) ( 36 ) ( 32 ) ( 31 ) ( 30 ) ( 27 ) ( 41) ( 34 ) - céréales 89 202 342 380 477 314 752 1 342 934 (%) (7 ) ( 18 ) ( 33 ) ( 37 ) ( 24 ) ( 12 ) ( 21 ) ( 28 ) ( 32 ) - huile d'olive et oléagineux 23 30 46 56 9 69 5 49 61 (%) ( 2 ) ( 3 ) ( 4 ) ( 5 ) ( 0 ) (2 ) ( 0 ) ( 1 ) ( 2 ) - tabac 12 29 69 30 28 28 12 16 27 (%) ( 1 ) (2 ) ( 7 ) ( 3 ) ( 1 ) ( 1 ) ( 0 ) ( 0 ) ( 1 ) - produits divers 0 0 0 0 0 1 32 52 9 (%) ( 0 ) ( 0 ) ( 0 ) ( 0 ) ( 0 ) ( 0 ) ( 1 ) ( 1 ) ( 0 ) Source :

9ème - 16ème rapports financiers de la Commission relatifs au FEOGA .

( 1 ) Lorsque l'on compare les dépenses des différentes années, il convient de tenir compte du fait qu'en raison de changements intervenus dans les périodes de références, les chiffres relatifs aux dépenses de stockage public en 1983 représentent 11 mois de dépenses et ceux de 1987 10 mois .

1.9 .

La responsabilité de la mise en oeuvre du stockage à l'intervention est partagée entre la Commission et les États membres .

La Commission assume des fonctions de nature véritablement centrale, notamment dans les domaines de la gestion du marché ainsi que de la gestion du budget, du financement, de la comptabilité et du contrôle centraux .

Quant aux États membres, ils sont chargés de l'exécution quotidienne des tâches administratives liées aux opérations d'intervention dans leur déroulement au niveau local .

En vertu du règlement de base relatif au financement de la PAC, les gouvernements des États membres ont désigné des organismes ou des services nationaux comme organismes officiels d'intervention, chargés des aspects techniques, administratifs et financiers des opérations avec les vendeurs, les acheteurs et les entreposeurs .

L'annexe II décrit de façon détaillée les responsabilités administratives et techniques des organismes nationaux d'intervention et de la Commission en matière d'achats, de stockage et de ventes .

1.10 .

Le fait que la gestion quotidienne est assurée par les États membres signifie que l'organisation administrative est déterminée à l'intérieur de chaque État membre selon les règles, structures et traditions nationales tant du secteur public que du secteur agro-commercial .

Ainsi se trouve introduit dans les dispositions pratiques un élément important d'hétérogénéité, perçue au niveau central, qui oblige les services de la Communauté à faire un effort considérable pour identifier et superviser les différents systèmes .

Pour ce faire, les États membres sont tenus d'informer la Commission des dispositions administratives et des mesures de contrôle qu'ils prennent(001 ).

1.11 .

Les chiffres des dépenses communautaires au titre du stockage public, qui figurent dans le compte de gestion annuel de la Communauté, sont fondés sur les comptes annuels des dépenses de stockage public présentés par chaque État membre pour chaque produit ayant fait l'objet d'opérations de stockage public sur son territoire pendant l'année . Ces comptes annuels concluent chacun une série de comptes mensuels, présentés dans le cadre du système de financement mensuel de la Communauté et, comme ces comptes mensuels, sont établis à partir des comptabilités des organismes d'intervention .

Celles-ci reproduisent et résument à leur tour les enregistrements de base relatifs aux différentes opérations de stockage effectuées à un niveau local .

Les méthodes et systèmes comptables sont expliqués en détail à l'annexe III .

Pour les derniers exercices, le nombre de comptes annuels présentés au FEOGA était de l'ordre de 70 à 80 par an .

1.12 .

Le stockage public est pour l'essentiel une opération classique .

Des marchandises sont achetées, stockées et vendues .

Ces opérations entraînent des coûts en capital immobilisé pour les achats, ainsi que des frais occasionnés par les installations et les manutentions .

Le cycle se conclut au moment de la vente, la principale différence avec une activité commerciale normale résidant dans le fait que l'opération aboutit le plus souvent à une perte .

Compte tenu des caractéristiques indiquées ci-dessus, les systèmes appliqués pour mettre en oeuvre le régime du stockage public devront répondre au minimum aux impératifs suivants :

( a ) les systèmes de gestion et de comptabilité doivent être adaptés à ce type d'activité ( commerce de marchandises );

( b ) le système dans son entier doit être suffisamment flexible pour faire face à des variations importantes et rapides des volumes d'activité;

Tableau 4 - Évolution en chiffres absolus et relatifs de la valeur comptable des stocks publics à la fin de l'exercice financier ( Mio ECU ) 1979 ( 1 ) 1980 ( 1 ) 1981 ( 1 ) 1982 ( 1 ) 1983 ( 2 ) 1984 ( 2 ) 1985 ( 2 ) 1986 ( 2 ) 1987 ( 3 ) Valeur comptable totale des stocks en fin d'année 2 142 2 583 1 874 4 010 7 034 8 751 10 580 11 360 10 575 dont - produits laitiers 954 585 381 1 321 3 932 4 779 4 282 5 847 4 904 (%) ( 44 ) ( 23 ) ( 20 ) ( 33 ) (56 ) ( 55 ) ( 41 ) ( 51 ) ( 46 ) - viande bovine 595 682 449 504 1 042 1 732 2 270 1 996 2 117 (%) ( 28 ) ( 26 ) ( 24 ) ( 13 ) ( 15 ) ( 20 ) ( 21 ) ( 18 ) ( 20 ) - céréales 471 1 135 770 1 840 1 854 1 902 3 821 2 977 2 937 (%) ( 23 ) ( 44 ) ( 41 ) ( 46 ) ( 26 ) ( 22 ) ( 36 ) ( 26 ) ( 28 ) - huile d'olive et oléagineux 66 119 227 302 175 299 116 436 491 (%) ( 3 ) ( 5 ) ( 12 ) ( 7 ) ( 3 ) ( 3 ) ( 1 ) ( 4 ) ( 5 ) - tabac 56 62 47 43 31 13 15 30 24 (%) ( 2 ) ( 2 ) ( 3 ) ( 1 ) ( 0 ) ( 0 ) ( 0 ) ( 0 ) ( 0 ) - produits divers 0 0 0 0 0 26 76 74 102 (%) ( 0 ) ( 0 ) ( 0 ) ( 0 ) ( 0 ) ( 0 ) ( 1 ) ( 1 ) ( 1 )

Source : 9ème - 16ème rapports financiers de la Commission relatifs au FEOGA .

( 1 ) Au 31.12.

( 2 ) Au 30.11 .

( 3 ) Au 30.9 .

( c ) les responsables au niveau central doivent exprimer leurs besoins dans un langage simple et direct, afin de garantir la conformité des opérations avec la législation qui régit le marché et leur uniformité à travers la Communauté;

( d ) les règles comptables centrales doivent être suffisamment simples et claires pour que les réseaux comptables nationaux génèrent des rapports financiers qui reflètent de façon adéquate la réalité physique des stocks, y compris leur valeur, dans une perspective uniforme à travers les pays et les marchés;

( e ) tous les systèmes doivent être suffisamment documentés pour permettre une description facile;

( f ) tous les éléments des systèmes doivent être facilement accessibles aux contrôleurs pour les besoins de leurs travaux d'appréciation et de vérification .

1.13 .

Le contrôle de la régularité et de la comptabilité des opérations de stockage public, ainsi que des dépenses en la matière, nécessiterait l'exécution d'un audit intégral de chacun des 70 à 80 comptes annuels présentés en liaison avec cette activité . La responsabilité de ce contrôle est partagée entre les services de contrôle de la Commission et ceux des États membres et, comme les systèmes de contrôle nationaux, c'est-à-dire le contrôle interne et externe des organismes d'intervention, varient d'un État membre à l'autre, la structure d'ensemble du contrôle, appréciée du point de vue de la Communauté, est très complexe .

Outre l'évaluation des systèmes et les vérifications des dossiers des opérations et des comptes financiers pratiquées habituellement, un tel contrôle doit couvrir l'aspect matériel caractéristique du domaine considéré et, par suite, comprendre des vérifications de la présence physique et de l'état des marchandises par rapport à leur présentation dans les comptes afin de garantir que :

( a ) les critères de qualité applicables à l'intervention ont été correctement appliqués aux marchandises stockées;

( b ) les produits, retirés du marché à des fins de régulation de celui-ci, ne sont pas remis sur le marché à la suite d'une opération autre qu'une opération de vente officiellement décidée et/ou remplacés par des marchandises de la même qualité ou d'une qualité inférieure;

( c ) les marchandises d'intervention n'ont pas subi une détérioration anormale due à de mauvaises conditions d'entreposage;

( d ) les comptes reflètent correctement, à tous les niveaux où ils sont rassemblés, la situation réelle des stocks en ce qui concerne la quantité comme la valeur;

( e ) les mouvements de fonds enregistrés dans le cadre des opérations d'achat et de vente, d'une part, et les mouvements physiques d'entrée et de sortie des stocks, d'autre part, se recoupent .

1.14 .

Dans le passé, la Cour des comptes a étudié les systèmes appliqués au stockage public, au niveau central de la Commission et aux niveaux central et local dans les États membres, dans les secteurs des produits laitiers ( en 1981/82 pour les besoins d'une étude interne ), de l'huile d'olive [enquête effectuée en 1983, dont les résultats sont repris dans un rapport spécial publié en 1985 ( 2 )] et des céréales [contrôles achevés début 1986, dont les résultats sont repris dans le rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1985, publié en 1986 ( 3 )].

1.15 .

En outre, des observations sur les aspects financiers et comptables des dépenses relatives au stockage public figurant dans les comptes annuels de la Commission ont été incluses dans presque tous les rapports annuels publiés par la Cour depuis sa création .

Ces observations concernent pour une large part les principes appliqués en matière de comptabilité et d'information financière et leurs conséquences pour la bonne gestion financière .

La politique de dépréciation a constitué l'un des thèmes centraux .

1.16 .

L'enquête qui a abouti au présent rapport constitue une suite et une extension logiques du travail effectué dans le passé . Il reprend et actualise notamment les résultats d'une étude fondamentale des définitions centrales sous-jacentes au système comptable qui produit les chiffres des dépenses .

Le résultat provisoire de cette étude a été discuté à un stade antérieur ( 1985 ) avec les services compétents de la Commission et, entre-temps, a entraîné certaines modifications du système .

1.17 .

L'enquête a été centrée sur les systèmes de comptabilité et de contrôle adoptés par la Commission et par les États membres pour mettre en oeuvre les mesures d'intervention relevant du stockage public .

L'étude a été axée autour des principales interrogations suivantes :

( a ) des contrôles appropriés sont-ils prévus et exécutés pour s'assurer de la légalité et de la régularité de toutes les dépenses communautaires liées à l'intervention ?

( b ) les opérations d'intervention sont-elles exactement enregistrées dans les comptabilités des États membres, dûment reflétées dans les comptes mensuels et annuels qu'ils présentent à la Commission et chiffrées sur une base compatible avec les principes de la bonne gestion financière ?

( c ) des contrôles appropriés, indépendants par rapport à l'organisme d'intervention, sont-ils prévus et effectivement exécutés pour les opérations d'intervention ?

1.18 .

En outre, le rapport met en évidence d'importantes déficiences de caractère général qui sont inhérentes au système et affaiblissent le contrôle communautaire de la gestion financière et de la gestion des marchés . Il contient également des propositions en vue de remédier à cette situation .

1.19 .

Les États membres et les services de la Commission se sont montrés extrêmement coopératifs au cours de cette enquête, ce qui a certainement permis de mettre en valeur l'aspect comparatif de l'étude .

Une seule regrettable exception à cette attitude constructive des États membres doit être signalée :

un État membre ( D ) a refusé l'accès à la documentation relative à l'étendue et à la méthodologie des contrôles opérés . Dans l'échange de correspondance qui a suivi le contrôle, les autorités allemandes ont indiqué qu'elles étaient disposées à revoir cette attitude à l'avenir .

1.20 .

Les chapitres 2 à 5 exposent les principales observations suscitées par l'enquête et le chapitre 6 les conclusions qui s'imposent ainsi que des propositions destinées à remédier aux déficiences mises au jour .

2 . Aspects relatifs au contrôle physique

Le raisonnement de base

2.1 .

Les règlements communautaires régissant le stockage à l'intervention contiennent très peu de dispositions en matière de contrôle physique des stocks d'intervention parce que, du point de vue communautaire, le système devrait s'autocontrôler .

La théorie veut que l'intérêt financier de la Communauté lié aux stocks soit protégé de manière adéquate tant en ce qui concerne la quantité que la qualité, du fait que les prix pratiqués lors des opérations sont déterminés par les intérêts divergents existant à l'entrée et à la sortie entre l'entreposeur et le vendeur, d'une part, et entre l'entreposeur et l'acheteur d'autre part .

En outre, les États membres sont financièrement responsables envers le FEOGA pour toute perte, en quantité ou en qualité, dépassant les seuils de tolérance liés à la nature des produits .

On avance aussi ( naïvement ) que ce qui a été placé en entrepôt pour l'intervention devra finir par en sortir .

2.2 .

Cependant, ce raisonnement ne tient pas suffisamment compte des risques inhérents aux opérations de stockage public dont les principaux sont :

( a ) que la qualité du produit admis au stockage à l'intervention soit surestimée et même que le produit ne réponde pas aux normes;

( b ) que la qualité du produit se dégrade en raison d'un manque de soin au niveau de la conservation;

( c ) que le produit admis à l'intervention, qui peut être mis sur le marché, soit remplacé au cours du processus de stockage par un produit analogue mais de qualité inférieure;

( d ) que des manipulations créant des écarts de qualité à l'entrée et à la sortie passent inaperçues car, même lors d'une dégradation importante de la qualité, il est difficile de distinguer l'action du temps et des conditions climatiques d'autres facteurs qui entraînent la dégradation du produit stocké .

2.3 .

Dans tous ces cas, le FEOGA est susceptible de financer des montants injustifiés de pertes sur ventes,puisque la différence entre la valeur d'achat et la valeur de vente est à la charge du budget communautaire .

En outre, lorsque l'irrégularité ou la négligence ne peuvent pas être prouvées, c'est le FEOGA qui finance la perte supplémentaire .

Dans le cas ( c ), l'objectif principal de l'opération d'intervention, à savoir le retrait du produit du marché, n'est pas atteint et les frais techniques et financiers encourus le sont pour des produits non stockés .

2.4 .

Les risques décrits ci-dessus s'accentuent lorsqu'une ou plusieurs des situations suivantes se présentent :

( a ) une combinaison ou une association d'intérêts au niveau de l'entrée . C'est évidemment le cas lorsqu'un centre d'intervention est exploité par une coopérative de producteurs, mais il peut également s'agir de structures et de relations d'affaires locales qui rendent l'entreposeur plus ou moins dépendant, ce qui nuit à son objectivité;

( b ) une combinaison ou une association d'intérêts au niveau de la vente .

Des entreposeurs et des acheteurs peuvent entretenir des liens commerciaux étroits, voire se confondre .

Le cas le plus flagrant serait celui d'une société d'entreposage qui ferait partie d'une entreprise commerciale ou industrielle .

Dans un État membre ( I ), les contrôleurs de la Cour ont constaté qu'un membre du personnel d'un entrepôt, responsable du contrôle des stocks d'intervention et, partant, chargé d'autoriser et de communiquer les entrées et les sorties de stocks, agissait également comme représentant de sociétés commerciales lors d'opérations impliquant l'achat de marchandises provenant des mêmes stocks d'intervention .

Il s'agit là d'un cas très concret mais pas exceptionnel où l'indépendance de la fonction d'entreposeur est compromise ( voir aussi point 4.4 );

( c ) les mesures d'écoulement pour des utilisations finales qui ne supposent pas un haut niveau de qualité du produit, dans l'industrie de transformation, par exemple, ou dans la fabrication d'aliments pour animaux, n'incitent pas l'acheteur à exiger la même qualité que si le produit était directement destiné à la consommation humaine;

( d ) les livraisons d'aide alimentaire et le programme de distribution gratuite d'aliments offrent des débouchés pour la consommation humaine directe des produits .

Naturellement, les bénéficiaires ne sont pas aptes à comparer la qualité du produit reçu avec la qualité théorique indiquée dans les registres de l'organisme d'intervention et, dans la pratique, il est peu probable qu'ils se plaignent;

( e ) les produits d'intervention sont souvent mis en vente à un prix correspondant à leur qualité théorique .

Ce n'est qu'après un certain temps, s'il s'avère qu'ils ne trouvent pas preneurs, que la question de leur qualité réelle peut se poser et il est alors trop tard pour identifier la cause réelle de l'écart .

Les entreposeurs sont peu susceptibles de signaler le problème puisque leur intérêt commercial est, objectivement, de toucher leur rémunération sur les produits se trouvant en stock .

Contrôle des quantités

2.5 .

La valeur de toute quantité de produit perdue dépassant la limite de tolérance est à la charge de l'État membre ( et calculée selon le prix d'intervention le plus élevé de l'année ). Il appartient donc aux États membres d'organiser leur propre système de contrôle des quantités :

ils appliquent habituellement le même principe à leurs entreposeurs .

La méthode de détermination de la quantité réelle est définie dans un aide-mémoire diffusé par la Commission, qui sert de guide pour la présentation des comptes d'apurement par les États membres .

Ce document précise qu'un inventaire physique de tous les stocks d'intervention doit être effectué le dernier jour de l'année . Cela est tout à fait impossible dans la pratique .

Cependant, l'aide-mémoire ajoute qu'en l'absence de cette opération, les relevés de stocks que fournissent les entreposeurs eux-mêmes peuvent convenir .

Quelle que soit la commodité de cette procédure du point de vue administratif, elle néglige les vérifications indépendantes qui seraient nécessaires .

2.6 .

En ce qui concerne les dispositions prises par les États membres pour le contrôle des quantités en stock, des inventaires annuels complets effectués par le personnel de l'organisme d'intervention sont formellement prévus dans certains cas, notamment pour le beurre dans deux États membres ( IRL et UK ) et pour le beurre et le lait écrémé en poudre dans un autre ( D ). Ces inventaires sont soit effectués aussi près que possible du dernier jour de l'année ( IRL ) soit répartis sur l'année ( D, UK). Si ces cas représentent des exceptions positives par rapport aux pratiques habituelles d'autres États membres, on peut toutefois se demander pourquoi ces États membres limitent l'application de cette procédure aux produits laitiers au lieu de l'étendre, notamment, à la viande bovine .

La réponse des États membres est invariablement que cela deviendrait trop onéreux pour la viande bovine, étant donné la grande diversité de catégories de viande, de coupes, de qualités et de poids, et que le FEOGA ne rembourse pas les frais de ces opérations de contrôle ( 4 ).

2.7 .

Dans d'autres cas, on trouve une solution de remplacement qui consiste à faire déposer les relevés de stocks de fin d'année établis par les entreposeurs .

Parfois, cette pratique est étayée par le contrôle plus ou moins étendu qu'effectue le personnel d'inspection technique et dont les résultats donnent lieu à des rapports réguliers relatifs aux conditions de stockage en général .

Toutefois, il est rare qu'une pratique systématique de sondages aléatoires formels permettant de comparer les chiffres figurant dans la comptabilité matières avec les lots physiques soit prévue, de même qu'il est difficile de trouver des rapports formels relatifs à ces sondages .

Dans un pays ( I ), le système ne prévoit ni la procédure d'inventaire physique formel - pas même sur la base de vérifications par sondages aléatoires - ni l'application de la procédure de remplacement que propose l'aide-mémoire, à savoir la présentation expresse des relevés de stocks de fin d'année par les entreposeurs .

2.8 .

Les contrôles effectués par les contrôleurs de la Cour ont comporté des vérifications physiques de lots de produits d'intervention choisis sur des registres détaillés de la comptabilité matières, après rapprochement de ces derniers avec les données globales figurant sur les déclarations soumises au FEOGA .

Il a été constaté que :

( a ) dans une certain nombre de cas, il a été difficile de rapprocher les chiffres figurant dans la comptabilité matières centrale, d'une part des données présentées au FEOGA et d'autre part des quantités physiques stockées .

En effet, soit les données de la comptabilité matières centrale étaient si peu à jour que la comparaison avec la situation réelle des stocks était impossible, soit la comptabilité matières centrale était tenue sur la base des stocks disponibles ce qui, par définition, empêche toute concordance avec les stocks physiques ( parce que des opérations d'achat et de vente sont incluses alors que les mouvements physiques correspondants n'ont pas encore été effectués ). Parfois, le seul moyen d'obtenir des informations actualisées et précises sur l'état réel des stocks était de contacter les entrepôts en question ( D, I céréales, NL, UK );

( b ) en ce qui concerne particulièrement les produits conservés dans des entrepôts frigorifiques ( beurre et viande bovine ) mais aussi parfois le lait écrémé en poudre, l'accès physique aux lots choisis pose en général des problèmes .

En effet, les entreposeurs, afin d'utiliser au mieux l'espace disponible, placent les piles de palettes aussi proches les unes des autres que possible, empêchant ainsi tout passage entre elles .

Les règlements spécifiques stipulent que les lots de produits d'intervention doivent être stockés de manière à être accessibles séparément et à pouvoir être comptés . Dans la pratique, les entreposeurs empilent les lots les uns sur les autres en rangs serrés mais acceptent de déplacer les piles de palettes, si besoin est, pour permettre l'accès aux lots choisis pour l'inspection et leur comptage .

Toutefois, compte tenu des difficultés pratiques ( absence d'espace de manoeuvre dans les halles de stockage, lots choisis si loin derrière d'autres lots que la manoeuvre aurait pris trop de temps, opérations de contrôle à effectuer à des températures extrêmement basses ), cette manière de procéder gène considérablement la réalisation des contrôles physiques .

Un certain nombre de vérifications envisagées par les contrôleurs de la Cour ont dû être annulées pour ces raisons, dans presque tous les pays visités;

( c ) en outre, quelques-unes de ces vérifications physiques n'ont pas été menées à bien parce que :

( i ) les lots choisis à partir de la comptabilité matières ne pouvaient pas être localisés physiquement dans les halles de stockage dans un délai acceptable ( IRL, NL );

( ii ) les lots choisis étaient mêlés à d'autres lots dans les conteneurs de stockage, leur identification étant insuffisante pour permettre une vérification individuelle ( I );

( iii ) les indications figurant sur les palettes étaient insuffisantes pour qu'un lien puisse être établi entre le poids du lot et le nombre de pièces, d'une part, et les étiquettes apposées sur les différentes pièces, d'autre part ( IRL );

( d ) en général, il n'y a pas de preuve que des sondages aléatoires de ce type soient régulièrement effectués par les services de contrôle nationaux;

( e ) il n'y a qu'un pays ( D ) où la détermination volumétrique des quantités de céréales stockées horizontalement est possible .

Elle s'effectue en relevant la surface au sol de chaque compartiment de stockage, en égalisant le niveau supérieur afin d'obtenir une surface entièrement plane, en installant des indicateurs de hauteur et en multipliant le volume calculé sur cette base par le poids spécifique de la céréale stockée, ce qui donne une évaluation chiffrée relativement précise de la quantité . Dans d'autres pays, cette détermination est impossible parce que les céréales sontstockées en tas irréguliers;

( f ) dans un pays ( I ), les chiffres retraçant les mouvements de stocks de céréales sont, dans certains cas ( notamment lorsque le vendeur est également l'entreposeur et/ou lorsque l'entreposeur est l'acheteur ), arrondis à tel point qu'ils ne peuvent être fondés sur le pesage mais peuvent seulement représenter des estimations globales et approximatives;

( g ) tandis que les procédures relatives à des produits d'intervention pour lesquels des dommages ont été mis en évidence étaient en général correctes, il arrive fréquemment que les pratiques d'inspection et d'élaboration de rapports ne permettent pas que ces constatations soient incluses à temps dans les déclarations adressées au FEOGA, comme le règlement le prescrit .

Les contrôleurs de la Cour ont remarqué, lors de leurs visites de contrôle, des cas de dommage non signalés . Dans un pays, cela était dû, de toute évidence, au non respect des instructions centrales par le personnel local ( IRL, beurre et viande bovine ). Un cas de dommage dû à une technique de stockage inadéquate a été observé, alors que les services nationaux de contrôle avaient dans un de leurs rapports averti les autorités de ce risque apparemment sans qu'aucune suite n'ait été donnée ( IRL, beurre ).

Contrôle de la qualité

2.9 .

Aucune mesure n'est prise par les services de la Commission en matière de contrôle de la qualité, sauf si des États membres signalent des détériorations anormales de la qualité ou si des plaintes provenant d'acheteurs de marchandises d'intervention insatisfaits sont enregistrées .

2.10 .

En ce qui concerne les dispositions prises par les États membres en matière de contrôle de la qualité des stocks d'intervention, des différences considérables de nature et d'intensité existent entre les États membres et entre les produits .

Le contrôle de la qualité à l'entrée, c'est-à-dire par prélèvement d'échantillon et par analyse physique et chimique, est effectué, dans la pratique, par le personnel technique de l'organisme d'intervention proprement dit, les agents de services techniques nationaux comprenant les laboratoires d'État, les experts de firmes commerciales spécialisées, y compris les laboratoires privés, ou les agents techniques et le personnel de laboratoire des entreposeurs .

Les exemples suivants illustrent les dispositions existantes :

( a ) le personnel technique de l'organisme d'intervention se trouve en permanence sur les lieux .

Les échantillons qu'il prélève sont analysés dans des laboratoires d'État ( IRL );

( b ) le personnel technique de l'organisme d'intervention visite les entrepôts après chaque ( série d ') entrée(s ), prélève des échantillons et les envoie pour analyse à un laboratoire privé ( D, produits laitiers );

( c ) l'offrant et l'entreposeur procèdent à un prélèvement commun d'échantillon, tâche en général effectuée pour leur compte par un expert indépendant, font analyser l'échantillon par un laboratoire qu'ils ont choisi ensemble et déclarent la qualité ainsi déterminée à l'organisme d'intervention qui l'enregistre comme qualité à l'entrée ( F, céréales );

( d ) les entreposeurs prélèvent des échantillons des chargements de produits entrant en entrepôt, font analyser chacun de ces échantillons dans leurs locaux par leur propre laboratoire, calculent une qualité moyenne pondérée pour un lot complet composé de plusieurs chargements et en font la déclaration à l'organisme d'intervention qui l'enregistre comme qualité à l'entrée ( UK, céréales ).

2.11 .

Au cours de la période de stockage, il est très rare que des échantillons soient prélevés par ou pour le compte de l'organisme d'intervention et analysés en vue de contrôler le bon état de conservation du produit .

Ce n'est que pour l'huile d'olive qu'il existe, depuis 1984, une obligation légale de prélever et d'analyser chaque année un échantillon des lots d'huile comestible .

Parfois, les entreposeurs prélèvent des échantillons à intervalles réguliers et les analysent eux-mêmes, dans le cadre d'une pratique commerciale normale, afin de s'assurer du bon état de conservation du produit .

Tantôt les organismes d'intervention ont accès aux résultats, tantôt ils ne l'ont pas .

Pour le reste, le contrôle du bon état de conservation des produits d'intervention est indirect, c'est-à-dire qu'il a lieu par l'intermédiaire du contrôle des sorties et de la surveillance des conditions de stockage .

2.12 .

Le contrôle des sorties se fonde dans une large mesure sur l'opposition d'intérêts présumée entre l'acheteur et l'entreposeur .

Les règlements de mise en vente prévoient normalement la possibilité que les acheteurs potentiels prélèvent un échantillon des produits mis en vente avant de faire une offre, ce qui signifie que la règle du caveat emptor est d'application .

Les organismes d'intervention prélèvent ou analysent rarement un échantillon au moment de la sortie, sauf dans des cas particuliers, tels que les ventes spéciales et les distributions aux consommateurs ( D, beurre et viande bovine ). Parfois, ils participent à un prélèvement d'échantillon commun avec l'acheteur et l'entreposeur ou un échantillon provenant d'un prélèvement commun à ces derniers est mis à la disposition de l'organisme, ce qui peut se produire pour une partie des sorties de céréales ( D, F, NL, I ). Dans un pays, les entreposeurs qui stockent des céréales ont l'obligation de constituer des échantillons représentatifs de leurs sorties, portant soit sur le déchargement d'une journée, soit sur 500 tonnes - la plus petite des deux quantités - et de les tenir à la disposition de l'organisme d'intervention ( UK ). Dans un pays seulement ( IRL ), les agents de l'organisme d'intervention supervisent systématiquement toutes les opérations de sortie, en raison de leur présence permanente sur les lieux du stockage .

Néanmoins, ils ne prélèvent pas d'échantillon des produits à leur sortie .

2.13 .

Le système de surveillance des conditions de stockage mis en place au niveau national comporte, pour un même produit, d'importantes différences techniques selon les États membres .

Les exemples suivants sont particulièrement frappants à cet égard :

( a ) la grande diversité des instructions techniques données aux entreposeurs par l'organisme d'intervention en ce qui concerne le contrôle de la qualité des céréales stockées à l'intervention .

Dans la pratique, les règles vont d'instructions extrêmement précises quant aux modalités de surveillance de la température interne ( nombre de sondes de température, hauteur de ces sondes et distance les séparant, fréquence de l'enregistrement de la température sur des fiches de contrôle obligatoires ), de contrôle du degré d'humidité, de déclenchement de la ventilation, de détection d'insectes et de prévention de l'accès d'autres animaux ( D ) à la formule selon laquelle l'entreposeur doit veiller sur les stocks en bon père de famille, sans aucune instruction technique précise concernant le contrôle de la qualité ( F, I );

( b ) des différences entre les températures minimales de réfrigération du beurre prescrites par les règlements nationaux ( contrairement au cas de la viande bovine, les règlements communautaires ne définissent aucune norme pour le beurre ). Alors que, dans la plupart des États membres, la norme est établie à - 16 oC, certains pays autorisent une température plus élevée, et l'un d'entre eux va même jusqu'à - 10 oC ( IRL );

( c ) dans la plupart des pays, les cartons de beurre sélectionnés comme échantillons sont systématiquement conservés dans la même chambre frigorifique que les lots qu'ils représentent, mais cette mesure n'est pas obligatoire ( le test de qualité à l'entrée est effectué en deux étapes et certains organismes d'intervention procèdent périodiquement - tous les ans par exemple - à des sondages aléatoires ). Dans un pays, pour des raisons de commodité, les cartons d'échantillons sont conservés tous ensemble dans un même local, mais, par voie de conséquence, ils se trouvent dans des conditions différentes des lots qu'ils représentent ( IRL );

( d ) les procédures de prélèvement d'échantillons de beurre sont entourées d'un cérémonial plus élaboré dans certains pays que dans d'autres;

les systèmes de classement qualitatif sont plus élaborés dans certains États membres que dans d'autres et, fatalement, le contrôle de la qualité diffère dans son ensemble puisqu'il n'existe pas, dans la Communauté, de définition commune du beurre;

( e ) la pratique du prélèvement d'échantillons en général, et plus particulièrement encore pour les céréales, varie très sensiblement et sous tous ses aspects selon les États membres, que l'on se place du point de vue de la procédure, ou de celui des méthodes statistiques et des techniques .

2.14 .

Les inspections des entrepôts d'intervention opérées par le personnel technique des organismes d'intervention afin de vérifier les conditions de stockage, ainsi que le respect des procédures technique, administrative et comptable, et de déceler les dommages visibles subis par les stocks, sont effectuées selon une fréquence qui - en fonction des États membres et des produits - va d'un contrôle permanent sur place à un contrôle annuel ou seulement occasionnel en cas de problème présumé, en passant par un contrôle bimestriel .

Ces inspections aboutissent généralement à un rapport officiel revêtant souvent une présentation type .

2.15 .

La comparaison entre les caractéristiques qualitatives des produits tels qu'ils sortent de l'intervention et celles des mêmes produits au moment où ils y sont entrés revêt une importance capitale pour un contrôle tant de fiabilité du test de la qualité à l'entrée que du bon état de conservation pendant le séjour en entrepôt. Cela est particulièrement vrai pour les produits dont les prix d'achat et de vente dépendent de la qualité, tels que les céréales, l'huile d'olive et le tabac .

L'organisation des opérations physiques de stockage ( séparation/combinaison des lots) et des registres de stockage ( registres qui retracent l'évolution des lots, lien entre les lots entrés, stockés et sortis, qui peuvent tous être différents ) n'est pratiquement jamais adaptée à l'objectif de confrontation systématique de la qualité à l'entrée et à la sortie .

Ce n'est que dans quelques cas seulement que de telles comparaisons sont possibles en principe, et elles sont même parfois réellement effectuées ( mais de manière très globale, sur le contenu de tout un entrepôt pour un produit et une campagne donnés ). Un seul cas est connu ( F, céréales ) où l'on trouve des exemples d'entreposeurs victimes d'une sanction financière en raison de différences de qualité excessives .

2.16 .

Lors d'enquêtes précédentes, qui portaient sur le stockage d'un produit particulier [huile d'olive ( 5 ) et céréales ( 6 )], la Cour avait fait prélever et analyser des échantillons à titre de sondage de corroboration de la fiabilité des informations relatives à la qualité des stocks .

Ces tests ont fait apparaître de graves problèmes, tant au niveau des critères de qualité minimale pour l'intervention, qui n'étaient pas respectés dans plusieurs cas, qu'en matière de comparaison de la qualité réelle constatée avec la qualité théorique enregistrée dans les livres .

Des enquêtes menées par les services de la Commission sur ces deux mêmes produits, mais limitées au contrôle du respect de la qualité minimale, semblent confirmer l'existence de déficiences fondamentales en matière de contrôle de la qualité dans les systèmes des États membres .

2.17 .

Les vérifications effectuées par les contrôleurs de la Cour dans le cadre de cette enquête horizontale ont comporté des visites sur place visant à évaluer les conditions de stockage et les mesures de contrôle de la qualité . En dépit du nombre relativement limité des inspections effectuées, les résultats suivants peuvent être considérés comme suffisamment révélateurs :

( a ) il existe d'importantes différences entre les États membres quant aux soins techniques apportés aux stocks de céréales et à leur conservation .

Dans certains pays, les céréales bénéficient d'une surveillance systématique visant à détecter la présence de certains insectes, alors que dans d'autres pays cette surveillance est insuffisante .

Alors que dans un pays ( F ) des traces indiquant la visite d'animaux ont été relevées à plusieurs reprises, une telle présence dans un autre pays ( D ) est presque impensable;

( b ) un cas a été relevé où un lot de blé offert à l'intervention présentait, selon l'analyse effectuée par une entreprise spécialisée pour le compte de l'offrant et de l'entreposeur, un taux d'humidité de 15,9 %. Bien que ce chiffre dépasse nettement la limite d'intervention établie à 15,5 %, l'entreposeur a accepté le lot à l'intervention en déclarant à l'organisme d'intervention que son taux d'humidité était de 15,5 % ( F );

( c ) un examen des procédures de contrôle de la qualité et des feuilles reprenant les caractéristiques des céréales dans un pays ( I ) a fait naître des doutes sérieux sur la fiabilité de la détermination de la qualité . Dans certains cas, il était clair qu'au lieu de procéder aux prétendus prélèvements et analyses d'échantillon pour chaque chargement constitutif d'une opération, un seul chargement avait été analysé, ou une qualité théorique avait été déclarée;

( d ) dans presque tous les pays, la fréquence des visites d'inspection effectuées par le personnel technique de l'organisme d'intervention en vue de vérifier les conditions de stockage et le respect des procédures officielles s'est avérée inférieure aux prévisions et, dans certains cas, la supervision était moins rigoureuse que ce qui avait été décrit en théorie ou même que ce que les instructions officielles prévoyaient ( IRL, I );

( e ) un cas a été relevé où de la viande bovine d'intervention était stockée juste à côté d'un chargement de poisson non emballé, alors que le contrat de stockage spécifique excluait, à juste titre, une telle association ( F ). 3 . Aspects financier et budgétaire

La méthode de déclaration cumulée

3.1 .

La méthode selon laquelle les dépenses d'intervention des États membres sont financées par la Commission sur la base de déclarations mensuelles et imputées ensuite au budget de la Communauté est expliquée de façon détaillée dans les annexes I ( points 10-13 ) et III .

Fondamentalement, cette méthode consiste à calculer des dépenses cumulées sur la base d'un nouveau prix moyen établi chaque mois, et à déterminer les dépenses du mois en retranchant le cumul précédent du nouveau cumul .

Cette méthode a trois conséquences importantes :

( a ) étant donné qu'en vertu des dispositions actuelles il n'existe pas de base stable d'évaluation pour l'enregistrement des mouvements des stocks et de leurs conséquences pour le budget communautaire dans la comptabilité financière, il est impossible pour les organismes d'intervention d'enregistrer, dans leur comptabilité normale, la valeur des stocks et les pertes sur vente .

Par conséquent, les déclarations de dépenses présentées au FEOGA ne proviennent pas de comptes étayés par les garanties inhérentes au système de comptabilité en partie double, mais elles doivent être élaborées sur une base purement extra-comptable .

Naturellement, les organismes ne doivent pas être tenus pour responsables de cet état de fait, résultat inévitable des exigences des règlements communautaires en matière de tenue et de présentation descomptes;

( b ) une conséquence tout aussi grave du système de moyenne cumulative est qu'il risque de faire naître une attitude laxiste chez ceux qui doivent l'appliquer, puisque toutes les données déclarées sont considérées comme provisoires .

Cela a une influence négative sur le contrôle dans son ensemble et tend, en particulier, à retarder toute action de contrôle spécifique jusqu'à ce que les données soient définitives, c'est-à-dire lorsque l'année est écoulée . Dans la mesure où les données comptables sont considérées comme provisoires par nature et susceptibles de compléments et de corrections, on estime généralement qu'elles sont dispensées de contrôle interne ou externe;

( c ) une autre conséquence est que les profits et les pertes ne peuvent être imputés à des opérations individuelles .

Alors que le prix spécifique pour une vente particulière peut être connu, en vertu de ce système le prix coûtant est déterminé en fonction soit du prix d'achat global moyen, connu de façon définitive à la fin de l'année seulement, soit du prix d'intervention du moment .

En aucun cas la perte calculée ne correspond à l'âge et à la qualité spécifiques des marchandises vendues .

Exactitude des déclarations

3.2 .

Les déclarations de dépenses au titre de l'intervention que les États membres soumettent au FEOGA sont élaborées à partir des opérations matérielles, c'est -à-dire à partir des entrepôts individuels .

La Cour a presque invariablement constaté que la comptabilité matières des entreposeurs était à jour .

Mais des retards et des erreurs se produisent au cours du processus de transmission de ces données de base à la comptabilité matières centrale des organismes d'intervention, sur laquelle est fondé l'établissement des déclarations mensuelles .

Cela est notamment dû aux circonstances suivantes :

( a ) en l'absence de toute règle au niveau communautaire, les organismes d'intervention ont des attitudes différentes à l'égard de la comptabilité matières tenue par les entreposeurs .

Certains États membres n'élaborent en la matière absolument aucune règle ( F, NL, UK ). Un cas extrême a été relevé dans lequel une organisation effectuant des opérations en qualité d'agent auprès de l'organisme d'intervention n'a pas transmis les dossiers de vente avant que la totalité des données relatives aux aspects physiques et administratifs ait été complètement connue, bien des mois après la date de l'opération correspondante, ceci sans que cette organisation ait été obligée de fournir une quelconque information provisoire ou de substitution ( UK, Intervention Board for Agricultural Produce/Home Grown Cereals Authority );

( b ) le service qui, au sein de l'organisme d'intervention, établit la déclaration, soit habituellement le service financier et comptable, dépend le plus souvent pour son information de base des services du marché . Pour ces derniers, la rapidité des enregistrements comptables constitue une priorité moins importante que l'achèvement des contrôles administratifs et techniques qu'ils opèrent sur les dossiers des opérations en question .

Un cas extrême a été relevé dans lequel un service comptable, bien que disposant en temps voulu des données de base ( non contrôlées cependant ) sous la forme d'états de mouvements et de situations de stocks accompagnant les factures de stockage, a préféré fonder sa déclaration au FEOGA sur des estimations des mouvements de stocks, ce qui a entraîné un degré d'inexactitude élevé ( F, ONIC ). Un autre cas a en revanche été constaté, dans lequel les données provisoires étaient transmises dès qu'elles étaient disponibles, mais ensuite systématiquement remplacées par les données définitives, ce qui permettait d'obtenir un degré d'exactitude acceptable ( I, viande bovine );

( c ) les États membres ont intérêt à présenter leurs déclarations de dépenses dans les meilleurs délais parce que celles-ci doivent avoir été soumises au FEOGA avant que les fonds ne puissent être retirés du compte FEOGA auprès du Trésor .

Il a été constaté que la grande majorité des organismes d'intervention établissent leurs déclarations concernant les dépenses de deuxième catégorie pendant la première semaine du mois suivant celui au cours duquel les opérations physiques se sont déroulées .

Or, des cas ont été relevés dans lesquels les comptes du mois précédent étaient clôturés avant la fin de ce dernier .

À l'évidence, dans ces conditions d'anticipation, on ne peut guère s'attendre à ce que les données concernant les opérations d'intervention qui sont enregistrées au niveau central soient complètes .

3.3 .

La combinaison des facteurs précités a pour conséquence que les déclarations mensuelles soumises par les États membres au FEOGA n'ont qu'un faible rapport avec le niveau réel des dépenses encourues .

Pour les États membres et les produits d'intervention qui ont fait l'objet de cette enquête, la Cour a examiné l'ensemble des déclarations mensuelles et des comptes de fin d'année présentés en 1984 et en 1985, et elle a mesuré leur exactitude en termes de variations entre :

( a ) les mouvements et situations mensuels en quantité tels qu'ils ressortent des déclarations mensuelles cumulées ( par soustraction)et

( b ) les mouvements et situations mensuels en quantité tels qu'ils sont finalement indiqués dans une annexe détaillée au compte annuel .

3.4 .

Il ressort de l'analyse que le taux moyen d'erreur est globalement de l'ordre de 25 % pour les chiffres mensuels relatifs aux quantités entrées, de 45 % pour les quantités sorties et de 10 % environ pour les situations de stock déclarées .

Les chiffres concernant les quantités sorties sont déterminants pour les pertes sur ventes qui, habituellement, représentent environ deux tiers des dépenses totales afférentes au stockage public, elles-mêmes atteignant depuis quelques années environ 20 % de l'ensemble des dépenses du FEOGA-garantie ( voir tableau 1 ). Un taux d'erreur de 45 % pour des chiffres de cette ampleur remet en question le maintien du système d'avances du FEOGA, dans la mesure où celui-ci repose sur le fait que l'on croit possible d'estimer le coût de la mise en oeuvre des mesures prévues dans le cadre de la PAC avec un degré d'exactitude acceptable, ceci avant la présentation des comptes annuels .

Cette situation a pour autre conséquence d'invalider les décisions prises en cours d'année concernant la gestion budgétaire .

Il existe toutefois certaines exceptions positives qui sont représentées par des variations de l'ordre de quelques points, ou de moins d'un point .

C'est notamment le cas d'un pays ( NL ) pour la totalité des produits et de deux autres pour un seul produit ( viande bovine, D, et beurre, IRL ). Les résultats obtenus dans de tels cas prouvent qu'il est possible d'appliquer un système qui permette de parvenir à un degré d'exactitude satisfaisant au niveau des données mensuelles déclarées .

Problèmes liés au caractère incomplet des comptes annuels

3.5 .

Une tendance systématique des déclarations mensuelles à être inexactes peut également se répercuter sur la douzième déclaration, autrement dit celle de fin d'année qui est soumise sous la forme requise pour le compte annuel .

L'importance particulière de cette déclaration tient au fait que la dépense qui en résulte constitue le montant final à imputer à l'exercice considéré . Les corrections qui sont effectuées à la suite d'un contrôle méthodologique et arithmétique par le service comptable du FEOGA ( voir point 5.11 ) sont imputées au budget pendant le mois du règlement auquel elles donnent lieu .

Tous les autres changements relatifs aux chiffres des dépenses sont automatiquement pris en compte dans le cadre de la procédure d'apurement et sont par conséquent imputés au budget de l'exercice au cours duquel la décision d'apurement est publiée . Cela est inévitable dans le cas de corrections établies par les contrôleurs de la Commission chargés de l'apurement, notamment en ce qui concerne les aspects afférents à la régularité des opérations déclarées .

Mais cela n'est pas acceptable pour des changements résultant de l'incapacité des systèmes des États membres à produire en temps voulu des informations complètes et exactes .

La procédure d'apurement n'est pas destinée à traiter les arriérés comptables et les erreurs de systèmes des États membres, et l'utiliser à cette fin constitue une violation inadmissible du principe d'annualité du budget communautaire .

très différentes .

Pour chaque produit d'intervention, non seulement une structure distincte est établie, mais encore un certain nombre de sous-traitants peuvent être admis - jusqu'à plusieurs douzaines -, chacun étant encore subdivisé en un grand nombre d'entités régionales et locales .

Cette diversité peut être partiellement réduite au moyen de registres et d'une présentation des comptes uniformisés - ce qui, comme cela a été constaté, est normalement le cas .

Mais, en matière de contrôle, il importe également d'appliquer des mesures structurelles strictes, telles qu'une fonction d'audit interne forte et un service d'inspection technique spécialisé . Il s'avère que ces éléments étaient dans la pratique très peu développés.4.3 . En outre, ce système recèle une difficulté fondamentale en ce sens que les organisations qui exécutent les tâches administratives relatives à la mise en oeuvre des mesures d'intervention sont des coopératives de producteurs, des sociétés commerciales ou industrielles, ou bien des entreprises de stockage contrôlées par l'une de ces coopératives ou sociétés, en d'autres termes, des organisations qui interviennent aussi commercialement sur le marché . Il existe un conflit d'intérêt entre l'intervention et les fonctions commerciales .

Dans la pratique, l'on trouve différents cumuls entre les fonctions suivantes :

( a)gestionnaire de l'intervention;

( b)entreposeur à l'intervention;

( c )vendeur à l'intervention;

( d)acheteur à l'intervention .

En fait, il faut considérer que le cumul des fonctions ( a ) et/ou ( b ) avec les fonctions ( c ) ou ( d ) n'est pas souhaitable parce qu'il crée une situation dans laquelle des avantages peuvent être tirés aux dépens d'autres parties intervenant sur le marché ou dans laquelle des abus peuvent même être commis par manipulation .

4.4 . Ce problème a été mentionné dans le rapport spécial relatif à l'organisation commune du marché de l'huile d'olive publié par la Cour en 1985 ( 2 ). Il a été clairement établi qu'il existait un problème fondamental à cet égard, dans les deux États membres concernés par cette enquête ( GR, I ). L'enquête menée en 1987 a également clairement établi que, dans celui des pays examinés qui avait adopté le système de sous-traitance (I ) [voir annexe IV point 1 lettre ( c )], le problème existe également et de manière aiguë, dans les secteurs de la viande bovine et des céréales .

L'examen des dispositions formelles a montré l'existence de nombreuses possibilités de cumul des fonctions et une vérification du système très limitée a révélé un certain nombre de cas pratiques où ce cumul était inacceptable [voir points 2.4 lettre ( b ) et 2.8 lettre ( f )]. Les autorités nationales de contrôle responsables ont reconnu ces dernières années la réalité de ce problème et des mesures correctrices ont été prises, mais uniquement de portée limitée :

le cumul de la fonction de vendeur à l'intervention et de celle d'entreposeur de céréales a été exclu, mais seulement pour les entreprises commerciales et non pour les coopératives de producteurs, qui constituent la majorité des cas .

4.5 . Le même type de risque apparaît lorsque des organisations intéressées à des opérations d'intervention cumulent plusieurs tâches .

La Cour a relevé le cas d'une organisation professionnelle commerciale qui contrôlait la quasi-totalité des offres à l'intervention, était l'agent chargé des relations avec les entreposeurs de l'organisme d'intervention et intervenait au niveau de l'écoulement, par exemple comme intermédiaire dans les ventes à l'exportation ( IRL :

Irish Dairy Board ). Cette implication dans tous les stades de l'intervention entraîne certains risques d'exploitation que l'organisme d'intervention devrait maîtriser .

La situation deviendrait absolument inacceptable si le stockage physique venait à faire partie du cumul des fonctions .

Étant donné que les autorités nationales assurent qu'elles ne permettent pas que cette situation se produise et que, par ailleurs, elles surveillent strictement la question, la situation n'est théoriquement pas irrégulière .

Gestion et documentation des systèmes4.6 . En ce qui concerne le suivi, au niveau central, de la prise en compte correcte et uniforme des différents réglements de base et d'application dans les règles administratives des États membres, rien n'indique que les services de la Commission obtiennent systématiqement les réglementations et communications nationales relatives au stockage à l'intervention et que lesdits services vérifient pleinement leur conformité par rapport à la législation communautaire .

Au niveau des États membres toutefois, il s'avère que certains organes de contrôles nationaux incorporent ce type de vérifications dans leur programme de contrôle lorsqu'ils examinent certaines mesures d'intervention ( D, IRL, NL, UK).4.7 . En 1987, au moment où la présente enquête était en cours, les services de la Commission n'avaient pas établi de documentation complète et systématique des systèmes et des procédures comptables des organismes d'intervention .

En réalité, les États membres n'ont guère ou n'ont pas transmis d'informations sur leurs pratiques comptables, ce que l'on ne leur a d'ailleurs pas demandé de faire .

Il faut reconnaître que la disposition légale imposant la communication d'informations est formulée en des termes très vagues :

les États membres communiquent les renseignements relatifs aux conditions comptables selon lesquelles sont effectués les paiements, sans plus de précision ( 7 ). Pour obtenir une documentation sur les systèmes qui pourrait être utilisée comme base pour une coordination, un suivi et un contrôle comptables, il conviendrait au moins de préciser quelles informations de base sont requises, par exemple :

( a)plan comptable et précis de comptabilisation pour l'enregistrement des opérations financières;

( b)modèles de comptabilité matières et procédures de présentation des relevés de stock aux niveaux local, intermédiaire et central;

( c)description des méthodes et des procédures d'évaluation des mouvements de stock communiqués;

( d)description des méthodes, procédures, sources d'information et des modèles de fiches auxiliaires pour l'établissement des déclarations au FEOGA .

4.8 . La documentation sur les systèmes comptables disponible dans les locaux des organismes d'intervention, et la qualité de la gestion des systèmes dont une telle documentation est généralement le reflet, varient très sensiblement dans la pratique .

On a observé, d'une part, le cas d'un système comptable très bien conçu, à l'élaboration duquel ont participé l'ensemble des services nationaux intéressés, capable de satisfaire aux exigences de mise à disposition des informations avec une rapidité et une précision extrêmes, qui comporte des mesures de contrôle interne suffisantes et se prête très bien au contrôle externe .

La documentation sur les systèmes est établie systématiquement afin de satisfaire tant les exigences en matière de gestion que de contrôle .

Cette documentation est par ailleurs bien tenue et bien présentée ( NL ). Dans des cas intermédiaires, une certaine forme de documentation sur les systèmes peut être réunie à partir des documents disponibles tels que manuels de bureau, instructions internes, manuels de procédures, diagrammes ou graphiques de circulation établis à des fins spécifiques ( réorganisation, élaboration de systèmes informatiques, cours de formation) et traduire une activité plus ou moins permanente de mise à jour des systèmes par rapport aux exigences ( règlements communautaires, aide-mémoire, instructions ) et aux circonstances ( effectifs, équipement informatique ). Dans de tels cas, les fonctions de contrôle interne et externe disposent habituellement de leurs propres méthodes d'examen des systèmes et influencent peu la gestion et la documentation internes des systèmes ( D, F, IRL ). À l'autre extrême, certains cas ont été observés où pratiquement aucune documentation n'est disponible sur les aspects comptables et/ou pour lesquels la gestion des systèmes constitue une activité trop peu développée pour garantir la cohérence et la fiabilité des résultats ( I, UK).4.9 . Même si l'on peut établir certaines nuances selon les pays et les produits, tous les organismes d'intervention sans exception s'emploient activement à développer des systèmes afin de faire face à deux types principaux de problèmes :

( a)le passage d'un système de traitement manuel ou mécanographique des données à un système électronique, ou bien d'une application de traitement électronique des données à une autre plus complexe;

( b)la complexité et l'instabilité croissantes des exigences comptables de la Communauté.Dans tous les cas, il a été clairement perçu qu'un minimum de coordination, d'orientation et de soutien au niveau central de la Communauté et la création d'une base pour l'échange de connaissances et d'expériences seraient extrêmement utiles à la mise en place de systèmes adéquats et efficients .

Il a également été clairement établi qu'en général, la pression venue de l'extérieur était insuffisante ( Commission, services de contrôle nationaux ) pour améliorer les performances et la sûreté des systèmes comptables afin de satisfaire aux objectifs de la Communauté en matière de communication des informations financières, notamment en ce qui concerne les déclarations mensuelles et le compte de fin d'année.Rapprochement4.10 . En ce qui concerne les contrôles globaux des systèmes comptables utilisés par les organismes d'intervention, il a été constaté qu'une mesure de contrôle importante pour ce type d'activité, à savoir les rapprochements périodiques entre l'ensemble des mouvements de stocks et l'ensemble des mouvements de fonds, ne peut être appliquée dans aucun État membre .

4.11 . Les cas où les chiffres des stocks figurant dans les déclarations FEOGA correspondent systématiquement non seulement à la comptabilité matières centrale de l'organisme d'intervention, mais également à la comptabilité matières de l'entreposeur à la même date, sont très rares .

En fait, les contrôleurs de la Cour n'ont trouvé qu'un seul pays ( NL ) où les chiffres correspondaient suffisamment .

Dans les autres pays, les rapprochements étaient vraiment difficiles à opérer, en particulier dans un cas où plusieurs quantités totales ne correspondaient pas ( UK, beurre ) et un autre où des sous-quantités ne correspondaient que rarement à l'intérieur de totaux qui, eux, correspondaient ( I, viande bovine ). Dans pratiquement tous les cas, il était manifeste que ce type de rapprochements ne constituait pas une procédure de contrôle courante .

4.12. Lorsque l'on rapproche les données mensuelles déclarées au FEOGA des comptes de l'organisme d'intervention, le premier problème auquel on est confronté résulte du système de cumul des données .

En effet, lorsque dans le système sous-jacent les totaux sont établis de façon continue, à savoir en effaçant la valeur précédente et en la remplaçant par la nouvelle, la piste de contrôle des données mensuelles déclarées est mince ou inexistante ( F, IRL, NL, UK).4.13 . Le second problème rencontré dans la plupart des cas est dû au fait que les documents de travail qui sont à la base des déclarations, et qui constituent le lien entre les données présentées et les données sources produites par le système comptable, sont si compliqués et/ou informels qu'ils sont pratiquement inintelligibles sans l'aide de leur(s ) auteur(s).4.14 . Les organismes d'intervention ont la possibilité de procéder à un recoupement entre leur comptabilité matières ( qui est à la base des déclarations FEOGA ) d'une part, et les factures de stockage adressées par les entreposeurs d'autre part .

En principe, les situations de stock figurant dans la comptabilité matières centrale devraient, dès leur mise à jour et compte tenu du retard dû au traitement des données, correspondre aux situations sur la base desquelles les frais de stockage sont payés aux entreposeurs .

Dans la pratique, la plupart des organismes d'intervention semblent ignorer l'importance de cette sécurité, et n'opèrent pas ces recoupements .

4.15 . Dans un pays, les sondages opérés ont permis de relever trois cas où les quantités indiquées dans les documents financiers, comptabilisées et déclarées au FEOGA, étaient différentes ( dans les deux sens ) des quantités figurant dans les preuves documentaires des mouvements physiques .

Comme ces différences ne pouvaient être expliquées par les autorités responsables, il faut supposer qu'il s'agit d'erreurs ayant entraîné l'introduction de chiffres erronés dans les comptes .

Les implications pour la fiabilité des contrôles nationaux sont très sérieuses, comme le fait que dans un cas la conséquence probable, mais invérifiable, a été l'affectation d'une partie d'une opération à un exercice erroné . 5 . Contrôle du stockage à l'intervention Audit interne national5.1 . Le cadre légal et administratif relatif au contrôle des opérations d'intervention est décrit à l'annexe V.5.2 . L'audit interne, au sens d'une fonction de contrôle interne spécialisée, qui rend compte aux responsables et qui est indépendante par rapport aux services opérationnels, existe sous une certaine forme dans tous les organismes d'intervention .

Une distinction peut grosso modo être faite entre deux types :

l'un où cette fonction de contrôle est également indépendante par rapport au service financier et comptable, l'autre où elle est associée à ce service, ce qui va même jusqu'à un cumul en la personne d'un seul agent .

5.3 . Le premier type de fonction d'audit interne coïncide avec le modèle d'organisme unique au niveau national ( voir annexe IV ). Les organismes d'intervention de la RF d'Allemagne, d'Irlande, des Pays-Bas et du Royaume-Uni possèdent tous un service d'audit interne, dirigé par un auditeur interne en chef et des effectifs allant de 2 ( NL ) à 20 ( UK ) personnes .

Ces services s'efforcent de travailler selon des normes d'audit professionnelles lorsqu'ils contrôlent tant les aspects nationaux que communautaires des tâches qui sont confiées à leur organisme .

Dans le dernier cas, leur objectif habituel est de contrôler l'ensemble des mesures communautaires mises en oeuvre par l'organisme à intervalle régulier, environ une fois tous les quatre ans .

Ils examinent les modalités d'application, les procédures et les systèmes nationaux et opèrent des contrôles par sondage aléatoire sur les dossiers, les comptes et, dans certains pays ( IRL, UK ), également sur les stocks .

Ils travaillent conjointement avec les contrôleurs externes, coordonnent avec eux leurs programmes de travail et mettent les résultats de leurs travaux d'audit à leur disposition .

5.4 . L'autre type de fonction se retrouve dans des pays tels que la France et l'Italie, où conformément aux traditions du service public, le comptable est personnellement ( et financièrement ) responsable de la légalité et de la régularité des paiements et des recettes exécutés par le service financier et comptable .

En conséquence, dans ses fonctions de contrôle, il est tenu de procéder à des vérifications formelles et complètes des dossiers présentés à l'appui des paiements ou des recettes, qu'il exécute dans sa fonction financière et enregistre dans sa fonction comptable .

Pour accomplir ces tâches, les comptables disposent d'un nombre relativement important d'agents .

En France, les comptables des organismes d'intervention ont également un statut ne relevant pas de l'organisme proprement dit, puisqu'ils sont nommés par arrêté du ministre des Finances et sont responsables devant lui de l'exécution légale et régulière de leurs tâches .

5.5 . Les agents de la Cour ont examiné l'organisation et les procédures de l'audit interne au sein des organismes d'intervention .

Cet examen a suscité les observations suivantes :

( a)les services d'audit interne spécialisés ( point 5.3 ) consacrent une partie de leur temps à l'audit des mesures de stockage public .

Les travaux d'audit effectif représentent de 1 ( UK ) à 6 ( D ) année(s)-homme par an;

( b)l'audit opéré par ces services sur les mesures d'intervention est organisé, conçu et documenté avec compétence et professionalisme;

( c)l'étendue des travaux d'audit est limitée dans la mesure où les objectifs sont davantage orientés vers ce qui est considéré comme la responsabilité nationale que vers une interprétation des intérêts communautaires;

( d)dans les cas où la fonction d'audit interne est assurée par l'agence comptable, la force fondamentale de son mode d'action - contrôle à 100 % des opérations - constitue en même temps sa principale faiblesse :

en se concentrant sur la dimension financière et sur la régularité de chaque opération, ce système de contrôle a tendance à attacher trop peu d'importance aux éléments qui constituent précisément la caractéristique du système de financement communautaire de la deuxième catégorie, c'est-à-dire les totaux comptables globaux qui représentent les mouvements physiques;

( e)aucun service d'audit interne ne contrôle les déclarations mensuelles ni les comptes annuels afférents aux dépenses de stockage public adressés au FEOGA .

Même les comptes présentés à l'apurement ne sont couverts que partiellement et indirectement par l'audit interne;

( f)lorsque le comptable, qui cumule la fonction comptable et la fonction de contrôle, certifie les déclarations ou les comptes qu'il présente, il certifie en réalité sa propre comptabilité . En apposant sa signature il atteste personnellement la conformité de la déclaration avec les comptes financiers ainsi que la légalité et la régularité des opérations financières qui y figurent .

Contrôle externe national5.6 . Les dispositions en matière de contrôle externe des organismes d'intervention varient d'un État membre à l'autre :

( a)RF d'Allemagne :

une société d'audit publique à statut privé, spécialisée dans le contrôle des organismes publics et semi-publics, est chargée par le ministre de l'Agriculture de contrôler l'organisme d'intervention, ce dernier faisant rapport au ministre .

Cette société collabore avec le service d'audit interne de l'organisme d'intervention .

L'institution nationale supérieure de contrôle allemande, la Bundesrechnungshof, reçoit les rapports des deux organes, est personnellement et globalement responsable devant le Parlement et effectue régulièrement des enquêtes spécifiques sur des thèmes sélectionnés;

( b)France :

l'élément de contrôle externe est constitué par le statut extérieur des comptables des organismes d'intervention, auquel il convient d'ajouter leur responsabilité personnelle et financière .

La légalité et la régularité de la gestion financière et comptable de ces agents sont en outre vérifiées par les contrôleurs de l'État auprès des organismes et par le service de l'Inspection générale du ministère des Finances .

Ces autorités ont également une responsabilité plus large pour le contrôle de la bonne gestion financière .

L'organisme central de paiement coordonne et examine les déclarations destinées au FEOGA .

L'institution nationale supérieure de contrôle, la Cour des comptes, est globalement responsable et effectue de temps à autre une enquête dans un domaine sélectionné;

( c)Irlande :

l'institution nationale supérieure de contrôle, le Comptroller and Auditor General's Office, assure le contrôle externe de l'organisme national d'intervention, en collaboration avec le service d'audit interne de l'organisme ( c'est-à-dire le ministère de l'Agriculture ), et adresse son rapport à la commission des comptes publics du Parlement ( Public Accounts Committee );

( d)Italie :

l'institution nationale supérieure de contrôle, la Corte dei Conti, dispose d'un bureau dans les locaux de l'organisme d'intervention central du pays, où un nombre réduit de contrôleurs établissent des contributions relatives à l'organisation, au rendement global et à la situation financière de l'organisme, en vue de leur insertion dans le rapport annuel de la Cour des comptes au Parlement;

( e)Pays-Bas :

le service d'audit interne du ministère de l'Agriculture assure le contrôle externe de l'organisme national d'intervention en collaboration avec le service d'audit interne dudit organisme .

L'institution nationale supérieure de contrôle, l'Algemene Rekenkamer, est globalement responsable devant le Parlement, examine les résultats du contrôle et est autorisée à conduire ses propres enquêtes;

( f)Royaume-Uni :

l'institution nationale supérieure de contrôle, le National Audit Office, opère le contrôle externe, en prenant en considération les travaux réalisés par la section d'audit interne de l'organisme d'intervention, et présente annuellement un certificat de contrôle à la Commission des comptes publics ( Public Accounts Committee ) du Parlement .

5.7 . Dans quatre des six cas susmentionnés, les contrôles externes débouchent sur une sorte de certification des comptes de l'organisme d'intervention, présentée directement ou indirectement dans le cadre d'une décharge au niveau national .

Dans leurs certifications, les contrôleurs sont obligés de formuler des réserves expresses quant aux méthodes comptables imposées par les règlements communautaires, qui ne satisfont pas aux principes comptables généralement admis, notamment en ce qui concerne l'évaluation des stocks et le calcul des pertes de l'exercice .

Dans un cas, une réserve a également été émise par rapport aux normes de contrôle généralement admises :

l'étendue de la vérification est déterminée par le mandant et les inventaires physiques sont explicitement exclus du programme de contrôle ( D ).5.8 . Les objectifs principaux des six instances de contrôle externe nationales susmentionnées à l'égard du stockage public sont dans une large mesure déterminés par le contexte national .

L'examen des aspects financiers importants d'un point de vue national constitue donc inévitablement la première priorité;

il s'agit :

( a)du financement des achats à l'intervention et des fonds afférents à la situation des stocks du moment;

(b)des risques financiers inhérents à la situation des stocks ( pertes, dommages );

( c)du coût national net de la manutention, du stockage et du financement;

( d)du risque de rejet des dépenses pour manque de conformité avec les règlements communautaires .

5.9 . Aucune instance de contrôle externe nationale n'a encore vérifié l'exactitude des déclarations mensuelles .

En ce qui concerne les comptes de fin d'année, une seule institution nationale supérieure de contrôle a, dans un rapport publié, présenté une sévère observation sur des problèmes concernant le caractère incomplet de ces comptes annuels par rapport aux comptes soumis à l'apurement .

L'observation portait cependant sur un cas de sous-déclaration entraînant un sous-remboursement au départ, à compenser beaucoup plus tardivement lors de l'apurement .

Il s'agissait donc manifestement d'un problème de trésorerie au niveau national .

Dans la mesure où les vérifications elles-mêmes ont une influence sur les comptes communautaires, elles visent les comptes présentés à l'apurement .

Toutefois, aucune déclaration formelle de fiabilité n'accompagne ces comptes .

5.10 . Dans le passé, la communication par les États membres d'informations relatives à leurs systèmes de contrôle et aux résultats de leurs contrôles, comme le prévoit le règlement de base relatif au financement de la politique agricole commune, a dans la pratique toujours constitué un problème.

Il s'agit de la conséquence d'une contradiction :

d'une part, les États membres sont désignés comme les premiers responsables du contrôle de la mise en oeuvre décentralisée des mesures de la PAC;

d'autre part, les opérations qui ne sont pas entièrement conformes à la législation communautaire ne sont pas admises au financement communautaire et sont mises à la charge de l'État membre .

En d'autres termes, plus leur propre contrôle est efficace, plus le risque financier pour les États membres est élevé . Avec l'adoption du règlement no 295/88 ( 8 ), obligation a été faite aux États membres de présenter en même temps que les comptes d'apurement ( à partir des comptes relatifs à l'exercice 1987 ), des informations détaillées sur les systèmes de contrôle appliqués à ces comptes, ainsi que sur les résultats globaux desdits contrôles .

Contrôle opéré par la Commission5.11 . Le service comptable du FEOGA examine les déclarations mensuelles et les comptes annuels présentés par les États membres avant d'imputer les montants de dépenses qui en résultent aux comptes du budget .

Cet examen se limite nécessairement aux aspects formels et méthodologiques, c'est-à-dire à l'application correcte des règles et des formules de déclaration, à l'utilisation des montants forfaitaires et des taux de change corrects, ainsi qu'à l'exactitude arithmétique .

Jusqu'en 1986, seuls les chiffres globaux cumulés étaient communiqués chaque mois, de sorte que les services de la Commission étaient incapables de s'assurer de l'exactitude des éléments-clés figurant dans les déclarations mensuelles successives .

L'exactitude de ces déclarations ne pouvait être établie qu'à la fin de l'exercice, sur la base du tableau annexé au compte annuel et présentant pour chaque mois les mouvements et la situation définitive des quantités stockées .

À ce stade, la comparaison n'est manifestement plus utile .

Avec l'introduction, à partir de 1986, de ce même tableau en annexe aux déclarations mensuelles, il est désormais possible de vérifier l'exactitude de la base quantitative des déclarations tout au long de l'année, en retraçant l'importance des redressements qui, maintenant, apparaissent clairement .

De cette manière, le risque de surprises en fin d'exercice ou d'infraction au principe de l'annualité peuvent être décelés à un stade précoce, et les États membres peuvent être invités à prendre des mesures correctrices .

L'importance de ces risques a été démontrée aux points 3.3 - 3.4 . L'examen de la pratique introduite en 1987 a montré que les services de la Commission n'effectuent pas encore ces vérifications de manière systématique .

5.12 . Les déclarations spéciales communiquées par les États membres en ce qui concerne leurs frais techniques et taux d'intérêt effectifs, dans le cadre des révisions générales périodiques des taux forfaitaires, ne font pas, dans la pratique, l'objet d'une vérification réelle .

Les services de la Commission apprécient la cohérence et la vraisemblance de ces déclarations et comparent les niveaux de coûts des divers États membres, mais n'opèrent pas à proprement parler de contrôle des comptes retraçant les dépenses réelles;

ils n'exigent pas non plus des autorités de contrôle des États membres qu'elles présentent une quelconque déclaration de fiabilité . Étant donné l'importance de ces informations ( à partir desquelles on établit les montants forfaitaires qui, une fois fixés, deviennent une base de tarification automatique pour les remboursements ) et la réalité du risque de déclaration erronée [comme l'a montré une enquête effectuée par la Cour dans le cas d'un marché spécifique ( 9 )], ce contrôle doit être considéré comme insuffisant pour le moment .

5.13 . Les contrôles opérés par le service de contrôle du FEOGA dans le cadre de l'apurement des comptes forment en fait la pierre angulaire du système de contrôle .

C'est sur eux que repose la décision finale concernant l'acceptation des conséquences financières de la gestion des mesures de la PAC par les États membres .

Ils portent sur l'ensemble des dépenses de la PAC à la charge du budget et ils sont exhaustifs en ce sens qu'ils couvrent les aspects financiers, comptables, administratifs et techniques .

Au moment de cette enquête ( 1987 ) dans le domaine du stockage public à l'intervention, les insuffisances suivantes ont encore pu être observées ( 10 ):

( a)l'étendue de ces contrôles reste très limitée, en raison de la sélectivité des programmes de contrôle comme du nombre réduit de vérifications concrètes qui peuvent être opérées pendant les courtes périodes dont disposent les contrôleurs par suite du manque d'effectifs;

( b)bien que, compte tenu de ces limites, l'on puisse mentionner certains résultats remarquables au niveau professionnel, les méthodes de contrôle varient considérablement d'une équipe de contrôle à l'autre;

( c)les contrôles par analyse des systèmes ne sont toujours pas utilisés comme base de travail dans ce domaine;

( d)les contrôles ne sont pas suffisamment étendus ni suivis pour couvrir les insuffisances systématiques détectées dans les systèmes des États membres;

( e)il existe un manque manifeste de consultation et de coordination entre le service de l'apurement et les services du marché de la Commission, en particulier en ce qui concerne les aspects techniques et la gestion du marché ( par exemple pour l'application des limites de tolérance, l'interprétation des critères de rendement en matière de désossage, la justification des remboursements pour traitement technique des produits stockés, les méthodes acceptables d'analyse de la qualité, etc .

);

( f)alors qu'en raison de la limitation des contrôles de l'apurement, l'on s'en remet largement au contrôle interne et externe au niveau national, aucun effort de coordination n'est fait pour placer les contrôles nationaux dans une approche intégrée et pour rendre l'ensemble des mesures et des activités de contrôle des différents compartiments de la pyramide du contrôle aussi efficientes et efficaces que possible .

5.14 . En outre, comme cela était indiqué au chapitre 6 du rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1986, l'action entreprise par la Commission en matière de lutte contre la fraude et les irrégularités est limitée dans son étendue et dans son approche .

Bien que dans le domaine spécifique du stockage public les services responsables de la Commission aient récemment mené plusieurs enquêtes portant sur le respect des critères minima de qualité de l'intervention, il n'a pas été possible d'en tirer des résultats concluants en raison de certaines limitations dans les méthodes adoptées .

6 . Conclusions et recommandations Contrôle physiqueContrôle quantitatif6.1 . La conclusion générale sur le système de contrôle des quantités stockées à l'intervention ne peut être que la suivante :

ce système laisse beaucoup à désirer tant au niveau des règlements que dans la pratique .

Une faiblesse fondamentale réside déjà dans le manque d'orientation adéquate des règles centrales, qui indiquent en fait deux mesures extrêmes aussi peu satisfaisantes l'une que l'autre, l'une parce qu'elle n'est pas réaliste ( à savoir escompter qu'un inventaire physique complet puisse être réalisé en fin d'année ) et l'autre parce qu'elle est insuffisante ( à savoir que les entreposeurs eux-mêmes fournissent une garantie écrite ). Si l'on tient compte de la nécessité de vérifier la présence physique des stocks déclarés d'une part, et des exigences légitimes touchant les aspects pratiques et l'efficience de l'autre, les règles centrales devraient prévoir un inventaire physique obligatoire par an, tout en permettant qu'il soit décomposé en inventaires partiels pouvant être étalés sur toute l'année . Cette mesure devrait être assortie d'un minimum de sondages aléatoires de lots individuels sélectionnés à partir de la comptabilité matières qui est à la base des déclarations .

Simultanément, la supervision des opérations de sortie doit être renforcée, au moins sur la base d'une vérification par sondage aléatoire .

Il n'y a aucune raison d'octroyer des remboursements supplémentaires aux États membres pour de tels contrôles, étant donné qu'en vertu de l'article premier du règlement de base relatif au financement de la politique agricole commune ( 4 ), les dépenses concernant les frais administratifs et le personnel doivent être supportées par les États membres .

Contrôle qualitatif6.2 . La conclusion sur le système de contrôle de la qualité des stocks d'intervention ne peut être que celle-ci :

en premier lieu, ce système est fondé sur un certain nombre d'hypothèses non valables;

en second lieu, un nombre limité de visites sur place suffit à déceler d'importantes faiblesses dans la pratique quotidienne du contrôle de la qualité . Il est clair que le système dans son ensemble doit être renforcé par le biais d'une impulsion donnée au niveau central et visant à définir des exigences minimales auxquelles devraient satisfaire les mesures nationales de contrôle de la qualité et, en même temps, à établir une harmonisation minimale des pratiques de contrôle .

Les procédures correspondantes peuvent être définies dans les règlements communautaires applicables en la matière ou dans des lignes directrices spéciales .

Si l'on tient compte des différences dans les conceptions et dans les traditions techniques, il serait bon de traiter les aspects techniques en groupes de travail constitués selon l'exemple, apparemment très fructueux, du comité pour l'application du système de classement commun de la viande bovine .

L'élément clé suivant devrait être introduit dans tous les systèmes nationaux de stockage :

l'organisation et l'enregistrement des mouvements et des situations de stocks permettant la confrontation systématique et effective des qualités à la sortie par rapport aux qualités correspondantes à l'entrée . Cela doit ensuite être mis en relation avec la responsabilité financière des entreposeurs qui, jusqu'à présent, est demeurée essentiellement un aspect théorique du système, malgré son importance primordiale dans la structure du contrôle .

Le remboursement forfaitaire6.3 . Le taux forfaitaire appliqué au remboursement des frais techniques et financiers tend naturellement à provoquer des distorsions non seulement dans la façon dont les dépenses sont réparties entre États membres, mais aussi au niveau global des dépenses financées par la Communauté par rapport au financement national ( voir annexe I, points 3-7).6.4 . Le choix de ce système a été justifié par deux arguments principaux :

( a)en ce qui concerne les frais techniques, le remboursement à un taux fixe est supposé être moins onéreux qu'un système de remboursement à 100 % des coûts réels, parce qu'il incite les États membres à faire en sorte que leurs frais réels n'excèdent pas le niveau du remboursement ou, quand leurs frais sont inférieurs à ce niveau, à s'efforcer de conserver leur avantage;

( b)la simplicité administrative .

6.5 . Mais l'argument exposé à la lettre ( a ) ci-dessus n'implique pas que le taux fixe en matière de frais techniques doive être uniforme .

Un taux uniforme présente l'inévitable désavantage d'être ou trop élevé ou trop bas par rapport aux coûts réels de la plupart des États membres .

En outre, comme c'est le cas pour toute norme applicable à l'ensemble de la Communauté, il existe une tendance naturelle à fixer le taux uniforme à un niveau inutilement élevé, puisque tous les États membres ont des chances d'en retirer un profit si les coûts sont éxagérés par l'un d'entre eux dans le cadre des déclarations périodiques à la Commission abordées au point 5.12 . Un système de taux forfaitaire, différencié entre les États membres, présenterait moins d'inconvénients .

Il préserverait en partie la simplicité du système de taux uniforme et permettrait d'éliminer la distribution arbitraire d'avantages financiers entre les États membres, conséquence inévitable du taux uniforme appliqué actuellement .

Il permettrait aussi de tenir compte de façon plus aisée des situations particulières, par exemple la contribution importante aux coûts en capital d'installations de stockage que le FEOGA ( orientation ) verse à des bénéficiaires dans certains États membres .

6.6 . Une autre disparité dans la répartition des charges entre les États membres provient d'une anomalie, à savoir que les taux de change verts sont utilisés pour calculer et pour appliquer les montants forfaitaires pour le remboursement du coût des opérations techniques .

L'utilisation du taux vert dans ce contexte, bien que relevant d'une règle générale établie par la législation de la PAC, est dans ce cas particulier sans rapport avec l'objectif du système agri-monétaire, qui consiste à atténuer l'incidence immédiate des réaménagements monétaires sur les courants d'échanges intracommunautaires et les taux nationaux d'inflation .

Il serait donc préférable de faire une exception et d'appliquer les taux du marché pour éviter les effets secondaires injustifiés.6.7 . Le fait que les frais encourus par les États membres ne font pas l'objet d'une vérification sérieuse de la part de la Commission ( voir point 5.12 ) rend le régime de remboursement forfaitaire particulièrement difficile à justifier .

Quels que soient les systèmes de remboursement possibles, la Commission devrait définir et mettre en vigueur un système de comptabilité pour les frais réels, en particulier les frais techniques, fondé sur des pièces justificatives .

Les contrôleurs de la Cour ont constaté que tous les États membres tiennent déjà, sous une forme ou sous une autre, une comptabilité pour les frais réels, et qu'ils établissent le solde annuel de ces frais réels et des remboursements communautaires, parce qu'ils ont besoin de cette information pour la comptabilité nationale .

Méthode d'évaluation des stocks en fin d'année et dépréciation6.8 . La fixation de prix de report uniformes pour les stocks de fin d'année - moyennes pondérées des valeurs comptables nationales ( voir annexe III, points 15-18 ) - et le remplacement des prix comptables moyens nationaux par ces prix d'évaluation uniformes, ont un effet de dépréciation et de réévaluation des stocks qui varie selon l'État membre et le produit .

Par le biais de la déclaration et du règlement des dépenses sous la ligne autres frais de stockage public, ce système se traduit par des remboursements supplémentaires pour certains et par des déductions sur remboursement pour d'autres .

Cet effet d'avantages et de désavantages de trésorerie est inutile, car le règlement ne stipule nullement que les prix de report à fixer sur la base des prix d'achat payés par les organismes d'intervention ( 11 ) doivent être interprétés comme le prix uniforme d'un produit donné pour tous les États membres .

Ils pourraient aussi bien être déterminés État membre par État membre;

cela simplifierait la procédure et faciliterait la fixation des prix de report à des niveaux qui refléteraient davantage la situation de fin d'année que celle du mois d'août ou de septembre .

Ce résultat serait obtenu si le comité du Fonds usait de son influence consultative pour fixer une méthode objective n'entraînant aucun avantage ou désavantage de trésorerie pour les États membres, et laissait ensuite aux autorités de contrôle responsables le soin de vérifier l'application correcte et constante de la règle dans le contexte de ce qui ne devrait être qu'un exercice comptable .

6.9 . L'un des principaux problèmes de la présentation de l'estimation annuelle des stocks dans les comptes concerne la politique de dépréciation .

Par le passé, la pratique s'est caractérisée par une application incohérente, entraînant l'imputation arbitraire des dépenses aux exercices et une dépréciation insuffisante conduisant à accroître les pertes latentes qui ont évolué pour dépasser 8 000 Mio ECU à la fin de l'année 1986 . En raison des contraintes budgétaires actuelles, ce montant ne pourra être pris en charge avant plusieurs années .

Tant que ce poids du passé entravera la comptabilité des pertes annuelles et que des critères fixes et objectifs ne seront pas appliqués de manière cohérente pour rendre compte de la perte de la valeur de stock d'année en année, le compte de gestion communautaire persistera à n'être pas conforme aux principes comptables généralement admis, et cela dans des proportions significatives .

Conclusion concernant les comptes6.10 . En ce qui concerne la principale question d'audit au niveau communautaire, à savoir si le compte de gestion communautaire présente de manière satisfaisante les dépenses de l'année, les principales conclusions sur les systèmes de comptabilité et de contrôle appliqués au stockage public peuvent être résumées comme suit :

( a)on relève d'importantes insuffisances affectant les mesures de contrôle physique et comptable, tant au niveau de leur conception dans le système que dans leur application ( voir points 6.1, 6.2, 3.1 et 4.10 - 4.15 );

( b)les méthodes appliquées pour l'évaluation des stocks et la détermination consécutive des dépenses liées aux pertes de l'année ne sont pas en conformité avec les principes comptables généralement admis ( voir points 6.9 et 5.7 );

( c)des inexactitudes dans les comptes sont plus ou moins suscitées par le système, non seulement en cours, mais aussi en fin d'année, ce qui est déterminant pour la charge de l'année, et donc pour l'annualité ( voir points 3.2 - 3.6 );

( d)tant au niveau national que communautaire, l'étendue du contrôle est généralement insuffisante pour fournir une assurance raisonnable en ce qui concerne l'exactitude de l'ensemble des comptes, et la coordination entre les deux niveaux est pratiquement inexistante ( voir points 5.5 et 5.8 - 5.14).La conclusion qui résulte immanquablement de ces constatations est qu'il est techniquement impossible d'arriver à une quelconque opinion en tant qu'auditeur sur l'image des dépenses de stockage public présentée dans les comptes budgétaires du FEOGA .

Gestion globale des systèmes6.11 . la cause la plus manifeste de l'incertitude entourant les chiffres des dépenses publiés réside dans un manque de coordination inquiétant à la fois au niveau de la conception et de la gestion des systèmes et au niveau du contrôle .

Il serait tout à fait utile de développer les échanges, les consultations et les orientations dans ces domaines où la Commission devrait jouer un rôle plus actif .

Organisation globale de l'audit6.12 . Il serait souhaitable que les institutions nationales de contrôle fournissent une quelconque déclaration de fiabilité en relation avec chacun des comptes présentés à l'apurement .

Pour arriver à un résultat global satisfaisant, il sera bien évidemment nécessaire de déterminer des critères minimaux communs .

Certes, les activités de contrôle nationales sont essentiellement orientées vers des préoccupations nationales, mais cela est également dû, pour une large part, à un manq