RAPPORT ANNUEL relatif à l'exercice 1994 (95/C 303/01)

Le Rapport, accompagné des réponses des institutions aux observations de la Cour, a été transmis aux autorités responsables de la décharge et aux autres institutions.

André J. MIDDELHOEK (président)

Constantinos ANDROUTSOPOULOS

Daniel STRASSER

Bernhard FRIEDMANN

Maurice THOSS

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Barry DESMOND

Patrick EVERARD

Armindo de Jesus de SOUSA RIBEIRO

Antoni CASTELLS

Jan O. KARLSSON

Hubert WEBER

Aunus Olavi SALMI

Joergen MOHR

TABLE DES MATIÈRES

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Introduction 5

Partie I - OBSERVATIONS SUR LES RECETTES ET CRÉDITS OPÉRATIONNELS DE LA COMMISSION ET SUR LES FONDS EUROPÉENS DE DÉVELOPPEMENT

Chapitre 1 - Ressources propres 21

Chapitre 2 - Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «garantie» (FEOGA-Garantie) 57

Chapitre 3 - Politique commune de la pêche et de la mer 90

Chapitre 4 - Domaine régional 100

Chapitre 5 - Domaine social, stimulation des entreprises (PME), formation 131

Chapitre 6 - Les instruments financiers pour l'environnement: «LIFE» et ses prédécesseurs 161

Chapitre 7 - Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «orientation» (FEOGA-Orientation) 175

Chapitre 8 - Instruments financiers et activités bancaires 176

Chapitre 9 - Recherche 187

Chapitre 10 - Actions en faveur des pays de l'Europe centrale et orientale, des nouveaux États indépendants (ex-Union soviétique) et de la Mongolie 201

Chapitre 11 - Coopération avec les pays en voie de développement et les pays tiers (à l'exception des pays d'Europe centrale et orientale) 229

Chapitre 12 - Fonds européens de développement 252

Partie II - OBSERVATIONS SUR LES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT DES INSTITUTIONS ET DES ORGANES DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES

Chapitre 13 - Commission 296

Chapitre 14 - Cour des comptes 313

ANNEXES

Annexe I - Rapports et avis adoptés par la Cour des comptes pendant les cinq dernières années 314

Annexe II - Annexe relative aux abréviations et aux symboles utilisés dans le rapport ainsi qu'aux informations de base sur le budget général 323

RÉPONSES DE LA COMMISSION

Page

Partie I - OBSERVATIONS SUR LES RECETTES ET CRÉDITS OPÉRATIONNELS DE LA COMMISSION ET SUR LES FONDS EUROPÉENS DE DÉVELOPPEMENT

Chapitre 1 - Ressources propres 45

Chapitre 2 - Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «garantie» (FEOGA-Garantie) 83

Chapitre 3 - Politique commune de la pêche et de la mer 98

Chapitre 4 - Domaine régional 120

Chapitre 5 - Domaine social, stimulation des entreprises (PME), formation 147

Chapitre 6 - Les instruments financiers pour l'environnement: «LIFE» et ses prédécesseurs 170

Chapitre 8 - Instruments financiers et activités bancaires 184

Chapitre 9 - Recherche 197

Chapitre 10 - Actions en faveur des pays de l'Europe centrale et orientale, des nouveaux États indépendants (ex-Union soviétique) et de la Mongolie 218

Chapitre 11 - Coopération avec les pays en voie de développement et les pays tiers (à l'exception des pays d'Europe centrale et orientale) 245

Chapitre 12 - Fonds européens de développement 274

Partie II - OBSERVATIONS SUR LES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT DES INSTITUTIONS ET DES ORGANES DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES

Chapitre 13 - Commission 307

SOMMAIRE DES ILLUSTRATIONS GRAPHIQUES (IG)

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IG I Budget général 1994 - Recettes prévisionnelles 10

IG II Budget général 1994 - Dépenses prévisionnelles - Crédits pour paiements 11

IG III Budget général 1994 - Crédits pour engagements 12

IG IV Crédits pour engagements disponibles en 1994 et leur utilisation, par secteur et par institution 13

IG V Crédits pour paiements disponibles en 1994 et leur utilisation, par secteur et par institution 14

IG VI Perspectives financières: détail des crédits pour engagements disponibles au titre du budget 1994 et exécution; total des crédits pour paiements disponibles au titre du budget 1994 et exécution 15

IG VII Compte de gestion consolidé et détermination du solde de l'exercice 1994 16

IG VIII Paiements effectués en 1994, par secteur et par État membre 17

IG IX Évolution et utilisation des crédits pour paiements au cours de la période 1990-1994, par secteur 18

IG X Taux d'utilisation des crédits pour paiements de 1990 à 1994, par secteur 19

IG XI Paiements annuels au cours de la période 1990-1994, par secteur et par institution 20

IG XII Recettes prévisionnelles et effectives en 1994 54

IG XIII Ressources propres effectives en 1994 55

IG XIV Ressources propres effectives, par État membre (1990-1994) 56

IG XV Le FEOGA-Garantie - Paiements effectués en 1994, par marché et par État membre 89

IG XVI Les fonds structurels: engagements contractés et paiements effectués en 1994, par État membre 159

IG XVII Les interventions à finalité structurelle: engagements contractés et paiements effectués en 1994, par État membre et par objectif 160

IG XVIII L'aide aux pays de l'Europe centrale et orientale: les programmes PHARE et TACIS 227

IG XIX Opérations de prêts de la CE en faveur des pays d'Europe centrale et orientale, jusqu'au 31 décembre 1994 228

IG XX Informations de base sur les Fonds européens de développement (FED) 285

IG XXI Le 6e FED: dotation, financement, répartition des aides, utilisation globale 286

IG XXII Le 7e FED: dotation, financement, répartition des aides, utilisation globale 287

IG XXIII Le 6e FED - Aides par nature et par pays bénéficiaire 288

IG XXIV Le 6e FED - Aides par secteur et par pays bénéficiaire 289

IG XXV Le 7e FED - Aides par nature et par pays bénéficiaire 290

IG XXVI Le 7e FED - Aides par secteur et par pays bénéficiaire 291

IG XXVII Les 6e et 7e FED - Utilisation des aides par secteur économique 292

IG XXVIII Les sept FED - Évolution des paiements annuels (1960-1994) 293

INTRODUCTION

0.0. TABLE DES MATIÈRES Points

Contexte général du rapport annuel relatif à l'exercice 1994 0.1

Structure du rapport annuel 0.2 - 0.3

Principales constatations de l'audit relatif à 1994 0.4 - 0.24

Avantages d'une gestion financière améliorée 0.25

Incidence de la déclaration d'assurance 0.26

Gestion du personnel de la Commission 0.27 - 0.28

Rôle de la Cour des comptes en matière de fraude 0.29 - 0.32

CONTEXTE GÉNÉRAL DU RAPPORT ANNUEL RELATIF À L'EXERCICE 1994

0.1. Le présent rapport est publié alors que la nouvelle Commission achève sa première année de fonctionnement, qui aura connu l'élargissement de la Communauté et une augmentation du volume du budget de 12 %. Lors de sa première réunion, le 25 janvier 1995, la nouvelle Commission a décidé d'entreprendre une réforme de sa gestion interne, en procédant à l'analyse et à la réflexion nécessaires en trois phases (consolidation et rationalisation du système existant, réforme des structures et des règles, recherche d'un partenariat plus étroit avec les États membres), chacune devant être suivie de propositions concrètes. La Cour se félicite de ce programme d'amélioration de la gestion financière, et, tout en reconnaissant qu'une culture d'entreprise donnée ne peut être changée du jour au lendemain, elle juge encourageantes les premières mesures prises au sein des services de la Commission. Il se peut que la troisième étape envisagée (comportant des mesures destinées à améliorer la gestion des fonds communautaires par les États membres) exige davantage de temps pour réaliser des progrès sensibles, mais elle est tout aussi vitale. Les exemples de gaspillage et de mauvaise gestion des fonds communautaires cités dans de nombreux rapports établis par la Cour témoignent amplement de la nécessité de produire un effort concerté, visant la réalisation du programme d'amélioration de la Commission, et de passer d'une conception plutôt laxiste de «priorité à la consommation du budget» à une approche fondée sur le bon emploi des fonds et sur une gestion financière et comptable rigoureuse, associés à une attribution claire des responsabilités en cas de succès comme en cas d'échec.

STRUCTURE DU RAPPORT ANNUEL

0.2. L'exercice 1994 est le premier pour lequel les dispositions du traité de Maastricht ont eu une incidence notable sur la teneur et la présentation des différents documents produits annuellement par la Cour. Le traité stipule que la Cour établit une déclaration d'assurance concernant la fiabilité des comptes ainsi que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes concernant les paiements. La déclaration et un rapport spécial connexe sont diffusés en même temps que le rapport annuel, mais de manière distincte, de telle sorte que ces trois documents peuvent être pris en considération pour la procédure de décharge 1994 avec les autres rapports spéciaux établis par la Cour depuis la procédure de décharge 1993 ().

0.3. En raison de ces nouvelles dispositions concernant la déclaration d'assurance, le présent rapport annuel ne contient plus de chapitre général relatif à l'audit financier des recettes, des dépenses opérationnelles, de la comptabilité de la Commission et des comptes consolidés. Les informations qui, les années précédentes, seraient apparues dans ce chapitre figurent, maintenant, dans la déclaration d'assurance et dans le rapport spécial qui s'y rapporte.

PRINCIPALES CONSTATATIONS DE L'AUDIT RELATIF À 1994

0.4. Dans l'ensemble de ce rapport annuel relatif à 1994, la Cour mentionne des exemples d'insuffisances de la gestion financière qui sont souvent très proches de ceux figurant dans ses rapports antérieurs, même si nombre des exemples en question sont tirés d'audits de mesures spécifiques qui n'ont pas déjà ou du moins pas récemment été contrôlées par la Cour. Cela témoigne à nouveau de la nécessité d'un changement profond de ce que l'on pourrait appeler la «culture en matière de gestion financière» dans le cadre de laquelle sont gérées et contrôlées la perception et l'utilisation des ressources budgétaires, au niveau de la Commission et à celui des États membres.

0.5. Les problèmes qu'engendre cette «culture» peuvent être observés dans la planification budgétaire, largement supérieurs aux capacités réelles de la Commission en matière de planification et de dépenses, dans l'insuffisance de la gestion des fonds disponibles (déboursés sans tenir compte des objectifs du législateur et/ou sans que des objectifs suffisamment clairs aient été assignés aux dépenses en question et, souvent sans que le rapport coût/efficacité ait été suffisamment pris en considération) ainsi que dans l'absence d'action rapide et vigoureuse pour récupérer les fonds erronément ou indûment versés.

0.6. Les fonds structurels offrent un exemple frappant de sous-utilisation, due essentiellement au fait que les difficultés surgissant la première année d'application d'une réforme ne sont pas anticipées, même si des problèmes analogues se sont déjà posés au moment de la dernière réforme de cette nature, six ans plus tôt.

0.7. La plupart des chapitres du présent rapport contiennent des exemples d'utilisation de fonds non accompagnée d'une réalisation des objectifs politiques. Cette situation se produit à la fois lorsque - comme dans le cas de la garantie agricole et de l'aide au développement - la Commission a la responsabilité exclusive de la définition des objectifs assignés aux dépenses et lorsque - comme dans le cas des fonds structurels - les objectifs doivent faire l'objet d'un accord entre la Commission et les États membres promoteurs du programme. Le chapitre 2 fait état des résultats insuffisants de l'organisation commune de marché dans le secteur des fruits et légumes. Au chapitre 3, la conclusion est que l'aide à la pêche au thon n'est pas clairement justifiée. Le chapitre 4 montre que le programme Interreg n'a pas stimulé de manière significative le partenariat transfrontalier dans les zones frontalières, tandis que le chapitre 5 démontre que les résultats des actions du Fonds social européen en faveur des petites et moyennes entreprises, lorsqu'il est possible de les évaluer, sont loin de correspondre aux objectifs fixés.

0.8. En ce qui concerne l'aide au développement provenant à la fois du budget (programmes de soutien à l'ajustement structurel dans quatre pays arabes) et du Fonds européen de développement (coopération régio- nale), la Cour conclut que les objectifs fixés étaient si vagues ou généraux qu'il est très difficile de faire des comparaisons satisfaisantes entre ce qui a été réalisé et ce qui était prévu. Dans divers domaines de dépenses sur le budget communautaire, la Cour a constaté que l'imprécision de la réglementation (généralement muette quant aux exigences en matière de gestion financière et comptable) a permis aux États membres d'interpréter différemment les critères d'éligibilité qui devraient s'appliquer à tous de la même façon. Ce manque de précision empêche un suivi et un contrôle efficaces des programmes par les autorités nationales, la Commission et la Cour.

0.9. Un certain nombre de cas où les responsables n'ont pas pris des mesures vigoureuses en temps opportun pour récupérer des fonds dus à la Communauté sont mentionnés aux chapitres 1, 2, 4, 5, 6, 8 et 10. Le fait de ne pas prendre ces mesures peut rendre difficile, voire, ensuite, impossible, la récupération du montant dû par le débiteur.

0.10. À l'instar de ceux qui l'ont précédé, ce rapport attire l'attention sur les déficiences notables affectant les mécanismes de programmation, d'approbation, de suivi, de contrôle et d'évaluation des actions communautaires. L'audit de l'organisation commune de marché dans le secteur des fruits et légumes frais et transformés a fait apparaître que l'inspection et l'agrément des organisations de producteurs par les États membres - éléments cruciaux de la gestion du marché - étaient particulièrement déficients et qu'en dépit de presque trente ans d'encouragement et d'assistance de nombreuses organisations de producteurs disposaient d'un fonds de roulement insuffisant pour les opérations d'intervention.

0.11. En Grèce, en France et en Italie, des paiements ont été effectués pour retirer du marché des produits qui ne satisfaisaient pas aux normes de qualité fixées pour l'aide communautaire. Les contrôles effectués en matière de transformation des agrumes en Italie et en Grèce ainsi que des tomates en Espagne, en Italie et en Grèce étaient tellement insuffisants qu'on ne pouvait avoir l'assurance que l'aide versée était justifiée. Des versements indus de l'aide aux fruits à coque ont été effectués en Espagne, tandis qu'en Grèce des demandes d'aide aux raisins séchés n'étaient pas correctement présentées et que les bénéficiaires ne faisaient l'objet d'aucun contrôle indépendant. Les rendements fixés pour l'éligibilité à l'aide aux raisins séchés n'incitent pas à améliorer la qualité et facilitent les ventes irrégulières sur le marché des fruits frais. Le contrôle de l'aide à l'hectare en l'absence de cadastre, alors que les producteurs (qui omettent souvent de notifier les changements de propriété) sont très nombreux, est impossible.

0.12. L'aide accordée aux entreprises de transformation d'oranges, de pêches et de tomates est élevée par comparaison avec le prix minimal payé aux producteurs, et le niveau élevé du soutien aux entreprises de transformation d'oranges a encouragé l'investissement dans la capacité de transformation d'un produit qui n'est pas concurrentiel par rapport aux importations. De plus, le coûteux système de retrait et de destruction des excédents visant à alléger le marché des produits concernés et à assurer un revenu minimal aux producteurs encourage la surproduction et est une source de pollution pour l'environnement.

0.13. L'audit des dépenses relatives à la politique de la pêche a fait apparaître que l'aide au thon, versée pour les navires enregistrés en Espagne, au Portugal et en France, n'était pas clairement justifiée au niveau économique et qu'elle risquait de profiter à l'industrie de la conserve plutôt qu'aux pêcheurs. De plus, les règles relatives à la gestion de l'aide ne tenaient pas compte du fait que de nombreux navires ne pêchent que dans des océans lointains et que leurs prises sont rarement débarquées directement dans des ports de l'UE.

0.14. Dans un grand nombre de projets relevant de programmes du Fonds régional qui ont été contrôlés, les irrégularités constatées soulignent à quel point, six ans après une réforme majeure, des améliorations sont encore nécessaires pour assurer la légalité et la régularité des opérations des fonds structurels. Les déclarations de dépenses des États membres devraient être mieux présentées et contrôlées. La Commission doit insister sur une application plus rigoureuse des règlements relatifs au fonds et du règlement financier; de plus, elle devrait définir plus clairement les critères d'éligibilité à l'aide. Les déficiences des procédures d'attribution de contrat en matière d'infrastructures du secteur public augmentent le risque d'irrégularité, et la Commission devrait davantage s'efforcer de vérifier que les aspects environnementaux sont correctement pris en considération tant dans la phase de planification que dans la phase d'exécution des programmes.

0.15. En ce qui concerne les projets d'investissement rentables, la Commission devrait examiner la possibilité de remplacer l'octroi d'une aide par le financement d'un prêt, de manière à encourager le bénéficiaire final à assumer davantage ses responsabilités. Le recours à des aides «globales» pour stimuler le développement de l'économie locale doit être réexaminé; en particulier, on constate un manque de transparence concernant le rôle des organisations intermédiaires qui peuvent décider, sans critères clairs, des entreprises perceptibles de bénéficier de l'aide et de la forme que cette dernière doit prendre - subvention ou prêt.

0.16. Le chapitre du présent rapport consacré au Fonds social souligne à nouveau le fait que l'assimilation des avances à des dépenses définitives entraîne une surestimation de l'incidence réelle des dépenses sur les opérations sous-jacentes. De plus, il apparaît que, lorsqu'un contrôle révèle qu'une action entreprise est inéligible au financement communautaire, l'État membre peut simplement la remplacer par une autre action, souvent pour obtenir un financement rétroactif, si bien qu'il n'y a aucune sanction effective à l'encontre des autorités de l'État membre qui n'ont pas su veiller à ce que les fonds communautaires ne soient utilisés qu'aux fins assignées et dans les conditions fixées par des programmes préalablement convenus.

0.17. Le programme LIFE et ses prédécesseurs requièrent une sélection soigneuse des projets, visant les objectifs communautaires fixés en matière d'environnement, de manière à assurer une incidence maximale à partir des fonds limités mis à disposition. Dans la pratique, le caractère novateur qui devrait distinguer nombre de projets n'a pas été démontré, et la coordination entre et au sein de la Commission et des États membres n'a pas été suffisante pour garantir un suivi, un contrôle et une exploitation véritables des résultats. Les autorités des États membres pourraient jouer un rôle plus important dans l'élaboration et dans la présentation des propositions de projets pour les financements, tandis qu'une meilleure coordination entre les projets LIFE et nombre d'autres projets environnementaux bénéficiant d'une aide à partir d'autres ressources communautaires paraît tout à fait nécessaire.

0.18. Dans le programme «capital humain et mobilité» (partie du troisième programme-cadre concernant la recherche communautaire), des faiblesses ont été observées aux niveaux du suivi et de la supervision des contrats ainsi que certains problèmes de coordination entre les services de la Commission. Il est difficile de mesurer l'effet bénéfique des dépenses par rapport aux objectifs fixés.

0.19. La Cour conclut, après avoir examiné les aides à l'Europe centrale et orientale, qu'une part plus impor- tante du programme PHARE devra être consacrée à contribuer à la préparation des administrations des pays bénéficiaires en vue de l'entrée de ceux-ci dans la Communauté (ce qui va dans le sens des conclusions du sommet d'Essen). En 1994, les programmes PHARE, pour une grande part, et TACIS, pour l'essentiel, ont continué à financer l'assistance technique et les études fournies par des cabinets de consultants privés, ce qui a limité les résultats concrets, en particulier en termes d'investissements. La coordination entre, d'une part, les services de la Commission (à Bruxelles et dans les pays bénéficiaires) et, d'autre part, les autres sources d'aide externe ainsi que les pays bénéficiaires eux-mêmes laisse à désirer.

0.20. La Commission ne dispose toujours pas d'un système d'évaluation autonome après six ans de mise en oeuvre de PHARE et quatre de TACIS. Bien que la Cour ait observé des résultats positifs (comme le programme de restructuration et de privatisation des exploitations collectives en Belarus et une opération d'aide alimentaire réussie dans le Caucase), la mise en oeuvre demeure lente, et la capacité de gestion de la Commission, à la fois à Bruxelles et sur place dans ses délégations, devra être renforcée pour améliorer la coordination, la préparation et le suivi des programmes ainsi que la supervision des consultants.

0.21. Le soutien de la Communauté aux programmes d'ajustement structurel dans les pays situés au sud et à l'est du bassin méditerranéen devra être mieux adapté aux situations économiques et budgétaires particulières de ces pays. Il conviendrait de supprimer les contraintes et les conditions superflues mises à l'emploi des fonds (telles que des contrôles documentaires complets lorsque le montant des devises viré ne représente qu'une très faible part des importations éligibles au financement). La Commission devrait s'assurer que la stratégie budgétaire de chaque pays bénéficiaire est compatible avec le programme de réforme économique. Il conviendrait d'inclure dans les conventions de financement des objectifs quantitatifs et qualitatifs concernant les secteurs prioritaires (y compris des objectifs pour des projets ou des programmes spécifiques) et de concentrer sur eux l'activité de suivi.

0.22. Les objectifs de la coopération régionale dans le cadre de Lomé III ayant été formulés en termes très généraux, il est impossible d'établir une comparaison fondée entre les objectifs et les résultats. La gestion financière et comptable est médiocre, et le suivi de la Commission n'a guère été assuré dans plusieurs régions. De plus, le caractère régional des projets n'apparaît souvent pas clairement.

0.23. Des dysfonctionnements en matière de ressources propres, en particulier concernant les droits de douane, sont décrits dans le chapitre 1. Dans le cadre du régime du transit communautaire, on constate un nombre significatif d'opérations irrégulières qui entraînent un préjudice financier pour la Communauté et les États membres. On observe aussi que les contrôles mis en oeuvre par les autorités douanières nationales dans le domaine du transit sont déficients et que le rôle de coordination de la Commission en la matière est insuffisant. Pour ce qui est de l'assistance mutuelle entre les États membres et la Commission dans le cadre de la détection et de la prévention des fraudes, on souligne que tant le suivi par la Commission que celui par les États membres doivent être améliorés et que certaines dispositions de la réglementation douanière communautaire doivent être adaptées pour les rendre cohérentes avec la législation communautaire ou nationale existante.

0.24. En ce qui concerne la ressource TVA, le chapitre 1 expose les résultats d'une première évaluation du système d'échange d'informations VIES (VAT - Information Exchange System) mis en place pour permettre l'application du régime transitoire. Les données déclarées, pour une part significative, nécessitent des corrections, bien que le système ait atteint un niveau de développement et de fonctionnement notable. On constate, d'autre part, le besoin de mettre en oeuvre une politique de sanctions efficaces de la part des administrations nationales dans les cas du non-respect des procédures par les opérateurs.

AVANTAGES D'UNE GESTION FINANCIÈRE AMÉLIORÉE

0.25. À l'évidence, il existe des possibilités considérables d'améliorer les modalités de gestion des finances communautaires dans tous les grands domaines d'activité précités et, ce faisant, de garantir que les fonds publics sont convenablement utilisés pour atteindre, de manière efficiente et efficace, les objectifs définis par le législateur. Mais il n'est pas possible, évidemment, de quantifier avec précision les avantages réels qui pourraient résulter d'un financement plus efficient et mieux ciblé. Dans l'ensemble du présent rapport, il est toutefois fait mention de constatations spécifiques susceptibles de fournir quelques indications quant à l'importance des avantages potentiels qui découleraient d'une gestion financière et d'un contrôle plus rigoureux; il s'agit de montants à recouvrer, de versements en faveur d'activités qui n'étaient éligibles à aucune aide ou de dépenses dont on ne peut démontrer l'utilité pour atteindre les objectifs d'une politique, même lorsqu'on ne peut les considérer comme totalement irrégulières. La Cour ne pouvant, compte tenu du nombre d'auditeurs dont elle dispose, contrôler chaque année la gestion financière que dans une mesure limitée, il existe, à l'évidence, de larges possibilités d'amélioration, et tous les frais encourus à cette fin seraient compensés en très peu de temps.

INCIDENCE DE LA DÉCLARATION D'ASSURANCE

0.26. La déclaration d'assurance relative à 1994, publiée en même temps que ce rapport, contient d'importantes réserves concernant la fiabilité des comptes (touchant principalement à la présentation et à l'information) et attire l'attention sur de nombreuses erreurs affectant la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes concernant les paiements. Ce résultat témoigne à nouveau de l'insuffisance de la gestion financière, que ce soit au niveau des services de la Commission ou à celui des services nationaux, pour une partie importante du budget communautaire et dans une multiplicité de domaines. L'application du principe de subsidiarité ne signifie naturellement pas une diminution de la responsabilité de la Commission concernant la bonne exécution du budget. La Commission et les autorités des États membres doivent déployer sans délai des efforts importants et concertés pour améliorer la qualité des travaux des gestionnaires responsables à tous les niveaux.

GESTION DU PERSONNEL DE LA COMMISSION

0.27. La gestion du personnel de la Commission est également un facteur important dans la mise en oeuvre d'une bonne gestion financière. Les contrôles opérés sur les organisations de marché agricole ont mis en relief à maintes reprises l'insuffisance notable du nombre d'agents affectés par la Commission à l'audit et au suivi des dépenses. Le présent rapport mentionne la rotation rapide des agents responsables de la gestion et du contrôle du Fonds social ainsi que le nombre élevé d'emplois vacants dans ce secteur. Le chapitre 10 insiste sur le fait qu'en une seule année les deux tiers des agents permanents d'une délégation de la Commission ont été déplacés et qu'ils n'ont été remplacés que tardivement. Le chapitre indique également que les fonctions clés de gestion qui devraient être exercées par des fonctionnaires de la Communauté sont confiées à du personnel sous contrat ou bien à des tiers. Le chapitre 11 souligne que des ressources insuffisantes ont été affectées (que ce soit dans les délégations ou à Bruxelles) à la supervision des programmes de soutien à l'ajustement structurel en faveur de la Jordanie et des pays du Maghreb.

0.28. La Cour considère qu'il faut affecter un personnel plus qualifié aux tâches que constituent la gestion et le contrôle des politiques existantes ainsi que l'amélioration de l'environnement de la gestion finan- cière, que ce soit dans les services de la Commission ou dans les services nationaux chargés des opérations communautaires.

RÔLE DE LA COUR DES COMPTES EN MATIÈRE DE FRAUDE

0.29. Le Conseil européen d'Essen avait conclu qu'il était nécessaire de s'attaquer avec une extrême vigueur à la fraude, au gaspillage et à la mauvaise gestion des ressources communautaires, et, rappelant que le traité sur l'Union européenne avait conféré de nouveaux pouvoirs au Parlement européen, au Conseil, à la Commission et à la Cour des comptes européenne, il demandait aux institutions et aux États membres d'agir de façon concertée.

0.30. La responsabilité première de la prévention, de la détection et de l'investigation de la fraude incombe à ceux qui gèrent et supervisent la mise en oeuvre des politiques, au sein des services de la Commission comme dans les États membres. Ils doivent garantir l'existence de systèmes adéquats de contrôle interne, comportant la séparation des fonctions, des procédures d'ordonnancement appropriées et une fonction d'audit interne efficace; ils doivent également faire en sorte que les irrégularités intentionnelles (qu'il s'agisse de fraudes ou de négligences graves) soient détectées et sanctionnées après investigation.

0.31. En tant que contrôleur externe, la Cour doit examiner sous un angle critique les dispositions prises par les responsables. Elle l'a toujours fait dans une mesure appréciable, et ses rapports annuels ou spéciaux ont régulièrement mis en évidence les faiblesses de la réglementation et des systèmes de gestion comptable et financière, en exposant également les risques encourus ainsi que des cas concrets. Bien que la Cour n'ait pas davantage que d'autres institutions de contrôle le pouvoir d'enquêter sur des actions criminelles (tâche qui revient à la police et aux autorités judiciaires), elle joue son rôle en accordant l'attention qui convient à la prévention des irrégularités en général (qu'elles soient intentionnelles ou non) et en encourageant toute action efficace de la part des autorités compétentes, si les contrôles montrent que certaines fraudes ont pu être commises ou que des conditions particulièrement favorables à des fraudeurs virtuels sont apparues.

0.32. La Cour a réagi aux conclusions du Conseil d'Essen en examinant les volets de sa méthodologie de contrôle qui concernent plus particulièrement le domaine de la fraude. Elle a arrêté des objectifs spécifiques en matière d'examen critique de la réglementation et des systèmes de gestion et de contrôles qui lui sont associés, d'identification systématique des domaines à haut risque (y compris l'implication possible dans des irrégularités de personnes travaillant dans les institutions communautaires ou directement pour elles) ainsi que d'élaboration et de mise en oeuvre de procédures générales visant à contrôler de manière appropriée les secteurs à haut risque. Dans l'accomplissement de cette tâche, la Cour restera en contact avec toutes les instances concernées.

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PARTIE I Observations sur les recettes et crédits opérationnels de la Commission et sur les Fonds européens de développement

CHAPITRE 1 (*) Ressources propres

1.0. TABLE DES MATIÈRES Points

Introduction générale 1.1

Exécution budgétaire 1.2 - 1.3

Gestion financière 1.4 - 1.11

Gestion financière dans les États membres 1.4 - 1.11

L'assistance mutuelle dans le cadre de la lutte contre la fraude douanière 1.12 - 1.44

Introduction 1.12 - 1.13

Mise en oeuvre de l'assistance mutuelle 1.14 - 1.16

Le suivi des recouvrements par la Commission 1.17 - 1.19

Le suivi des recouvrements par les États membres 1.20 - 1.29

La nécessité d'adapter la réglementation douanière communautaire 1.30 - 1.38

Absence de supervision par la Commission des instruments nationaux de recouvrement 1.39 - 1.40

Conclusion relative à l'assistance mutuelle dans le cadre de la lutte contre la fraude douanière 1.41 - 1.44

Le régime du transit communautaire 1.45 - 1.89

Introduction 1.45 - 1.49

Retards constatés dans l'octroi de destinations douanières aux marchandises introduites dans le territoire douanier de l'Union européenne 1.50 - 1.53

Régime du transit externe 1.54 - 1.68

Procédure simplifiée des opérations de transit externe 1.69

Risques liés à l'attribution d'un statut douanier aux marchandises présentées à la douane (régime du transit externe) 1.70 - 1.78

Informatisation du régime du transit communautaire 1.79 - 1.80

Exemples de dysfonctionnement 1.81 - 1.85

Conclusion relative au transit communautaire externe 1.86 - 1.89

TVA sur les échanges intracommunautaires 1.90 - 1.111

Introduction 1.90 - 1.91

Les recettes TVA 1.92 - 1.94

Le système VIES 1.95 - 1.103

Utilisation des données enregistrées et évolution des stratégies de contrôle 1.104 - 1.105

Supervision par la Commission du nouveau régime transitoire 1.106 - 1.108

Conclusion relative à la TVA sur les échanges intracommunautaires 1.109 - 1.111

Produit national brut 1.112 - 1.131

Introduction 1.112 - 1.113

Prévision du PNB 1.114 - 1.116

PNB statistique 1.117 - 1.127

Conclusion relative au PNB 1.128 - 1.131

INTRODUCTION GÉNÉRALE

1.1. Le présent chapitre traite d'abord de l'exécution budgétaire des ressources propres ainsi que des résultats de l'examen de leur gestion financière par la Commission et les États membres; ensuite suivent les observations concernant l'assistance mutuelle dans le cadre de la lutte contre la fraude douanière et la mise en oeuvre du régime du transit communautaire. En ce qui concerne la TVA, une première évaluation du système VIES (Value-added tax Information Exchange System) est présentée sur la base d'une enquête menée en coopération avec des institutions nationales de contrôle. Enfin, la dernière partie traitera du produit national brut (PNB), notamment quant à sa prévision et à son établissement.

EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

1.2. Il ressort du tableau 1.1 que:

a) les recettes effectives se sont élevées, en 1994, à 66 002,1 Mio ECU, ce qui représente 96,2 % des recettes prévues au budget définitif; les recettes effectives n'ont pas augmenté de manière significative par rapport à 1993, année où elles avaient atteint 65 672,7 Mio ECU;

b) les ressources propres traditionnelles nettes des frais de perception se sont élevées à 13 252,2 Mio ECU, soit 20,1 % des recettes effectives, correspondant à un montant brut de 14 724,6 Mio ECU; ces ressources se décomposaient en:

-droits de douane d'un montant brut de 12 420,0 Mio ECU correspondant à 84,3 % des ressources propres traditionnelles brutes,

-prélèvements agricoles d'un montant brut de 922,5 Mio ECU correspondant à 6,3 % des ressources propres traditionnelles brutes,

-cotisations «sucre» et «isoglucose» d'un montant brut de 1 382,1 Mio ECU correspondant à 9,4 % des ressources propres traditionnelles brutes.

Les prévisions initiales de droits de douane et de prélèvements agricoles ont été surestimées respectivement de 12,9 et de 10,9 %;

c) la ressource propre de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) (compte tenu des soldes et ajustements) s'est élevée à 33 217,9 Mio ECU, soit 50,4 % des recettes effectives;

d) la ressource PNB (compte tenu des soldes et ajustements) s'est élevée à 17 674,5 Mio ECU (dont réserves: 292,0 Mio ECU), soit 26,8 % des recettes effectives.

1.3. Le budget rectificatif et supplémentaire n° 2 pour l'exercice 1994 comporte un nouvel article 302 intitulé «Excédent prévisible de l'exercice 1994» auquel est inscrit un montant de 1 500 Mio ECU (l'excédent réel figurant dans le compte de gestion consolidé pour l'exercice 1994 est de 6 540 Mio ECU). Cette inscription n'est pas conforme à l'article 7 de la décision 88/376/CEE, Euratom du Conseil, du 24 juin 1988 (), ni aux articles 6 et 32 du règlement financier. En fait, ce poste correspond à des crédits qui ne seront pas utilisés [800 Mio ECU non exécutés du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «garantie» (FEOGA-Garantie), 400 Mio ECU non exécutés de crédits reportés et 300 Mio ECU non utilisés destinés aux actions structurelles]. Une solution régulière aurait pu être de diminuer de 1 500 Mio ECU le total des crédits inscrits au budget au lieu de créer le nouvel article mentionné ci-dessus.

>TABLE>

GESTION FINANCIÈRE

Gestion financière dans les États membres

Procédures comptables

1.4. En vertu de l'article 6, paragraphe 2, du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil, du 29 mai 1989, les ressources propres à mettre à la disposition de la Communauté sont les droits constatés recouvrés ou garantis qui sont inscrits dans une comptabilité dite «comptabilité A». Lorsque les droits constatés n'ont pas été inscrits en comptabilité A dans les conditions de l'article 6, paragraphe 2, du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89, ils doivent être inscrits dans la comptabilité séparée, dite «comptabilité B». Il s'agit de droits non recouvrés et non garantis et, à la discrétion des États membres, des droits garantis et contestés.

1.5. La Cour a fait des contrôles dans huit États membres (Danemark, Allemagne, Grèce, France, Irlande, Italie, Pays-Bas, Royaume-Uni). Au Danemark, en vertu des règles nationales, la mise à disposition des recettes de douane et des prélèvements se fait sur la base de la date de prise en compte. En principe, celle-ci ne peut excéder de cinq jours ouvrables la date d'acceptation de la déclaration. Lors des contrôles effectués dans deux régions douanières, il est apparu que ce délai n'est pas respecté dans environ 30 % des cas, et il en résulte des mises à disposition tardives affectant environ 10 % des montants constatés lorsque ce dépassement apparaît en fin de mois. En réponse aux observations de la Cour, les services centraux danois se sont engagés à faire respecter les délais relatifs à la prise en compte fixés par la réglementation communautaire.

1.6. Dans certains cas, des risques de retard dans le rythme du recouvrement ont été constatés. Ainsi, au Royaume-Uni, dans le cadre du système des déclarations périodiques, les procédures de réconciliation entre les déclarations des importateurs aux services comptables et leurs déclarations au service gestionnaire de ce système sont effectuées avec des délais importants. Ainsi, en octobre 1994, les réconciliations n'avaient été effectuées que pour les déclarations faites jusqu'en mai 1994. Au mois de mai 1995, les autorités britanniques ont informé la Cour qu'elles avaient pris des mesures pour combler les retards.

1.7. L'objectif de la comptabilité séparée () (comptabilité B - voir point 1.4) est de permettre aux États membres et à la Commission de mieux suivre l'action des États membres en matière de recouvrement des ressources propres, notamment celles mises en cause par des fraudes et des irrégularités.

1.8. Dans deux États membres (Grèce et Royaume-Uni), le solde de la comptabilité B de divers bureaux a dû être ajusté en 1994. En outre, la comptabilité B n'était pratiquement pas contrôlée et, dans certains bureaux (Royaume-Uni), était loin d'être exhaustive, car elle ne reprenait que les montants de plus de 10 000 ECU. Les autorités britanniques ont, au début de 1995, rappelé aux services concernés la nécessité d'améliorer la tenue de la comptabilité B.

1.9. À la fin du premier trimestre de 1993, à Hambourg, un transfert de 26 Mio DM a été effectué de la comptabilité A à la comptabilité B au titre des prélèvements agricoles. Ce transfert résulte d'une contestation par l'importateur de la classification de la marchandise. L'examen de ce dossier montre que les autorités douanières de Hambourg avaient suspendu les procédures de recouvrement en mars 1994, mais rien n'indique qu'une garantie ait été demandée pour couvrir les sommes contestées. Le code des douanes communautaire () (article 244) n'admet la dispense d'une garantie que dans le cas où son versement est susceptible de créer des difficultés sociales et économiques sérieuses dans le chef du débiteur. Or, dans le cas présent, il a été observé qu'aucune enquête n'a été menée par les autorités responsables pour vérifier si des conséquences économiques et sociales graves étaient effectivement encourues par le débiteur.

Procédures de contrôle

1.10. De manière générale, tous les États membres appliquent des procédures de contrôle généralement établies sur la base d'une analyse des niveaux de risque encouru, pour vérifier les déclarations en douane. Dans certains pays, des tests analytiques sont exécutés via un système informatique. La mise en oeuvre par les États membres des programmes de contrôle et des systèmes d'analyse de risques devrait être renforcée en tenant compte, notamment, des lignes directrices établies par la Commission.

1.11. Outre les contrôles portant sur les déclarations individuelles, il existe des procédures de contrôle interne dans les pays visités par la Cour. En Irlande, l'essentiel des activités de contrôle interne sur les ressources propres traditionnelles a été suspendu temporairement à partir de novembre 1993 du fait d'une réallocation de ressources humaines à la suite d'une amnistie fiscale, et elles n'ont repris qu'en mars 1995.

L'ASSISTANCE MUTUELLE DANS LE CADRE DE LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE DOUANIÈRE

Introduction

1.12. Le règlement (CEE) n° 1468/81 du Conseil, du 19 mai 1981 (), modifié par le règlement (CEE) n° 945/87 du Conseil, du 30 mars 1987 (), organise les modalités de l'assistance mutuelle entre les autorités douanières des États membres ainsi que la collaboration entre celles-ci et la Commission européenne en vue d'assurer l'application correcte de la réglementation douanière.

1.13. La Cour a examiné les problèmes rencontrés par la Commission dans la coordination des enquêtes et de leur suivi au niveau communautaire ainsi que dans la conduite des enquêtes par les États membres qui visent à détecter et à prévenir les fraudes douanières et qui sont effectuées dans le cadre de l'assistance mutuelle ().

Mise en oeuvre de l'assistance mutuelle

1.14. Dans le cadre du règlement (CEE) n° 1468/81 précité, les États membres se prêtent une assistance mutuelle directe, que ce soit d'office ou à la demande de l'un d'eux, en se communiquant tous renseignements ou documents utiles se rapportant à la détection et à la prévention des fraudes.

1.15. Les autorités compétentes de chaque État membre et la Commission se transmettent également toutes informations utiles sur les marchandises qui ont fait ou sont présumées avoir fait l'objet d'opérations considérées comme illicites, sur les méthodes et procédés frauduleux utilisés ou présumés avoir été utilisés ainsi que tous renseignements concernant d'éventuelles insuffisances ou lacunes réglementaires.

1.16. Le nombre de dossiers relatifs à des fraudes et à des irrégularités douanières, établies ou soupçonnées, ayant fait l'objet de communications, au titre du règlement (CEE) n° 1468/81 précité, entre la Commission et les États membres est passé de 33 en 1988 à un total cumulé de 534 en 1994 (114 nouveaux dossiers en 1994). Le montant cumulé des ressources propres traditionnelles en jeu dans ces dossiers a été estimé par la Commission, sur la base de données statistiques et douanières, à plus de 600 Mio ECU au 31 décembre 1994, dont environ 275 Mio ECU pour la seule année 1994, ce qui équivaut approximativement à 2 % des ressources propres traditionnelles nettes perçues chaque année (13 252,2 Mio ECU en 1994) aux frontières de l'Union avec les pays tiers ().

Le suivi des recouvrements par la Commission

1.17. Afin de surveiller les recouvrements effectués par les États membres, la Commission centralise (), dans la base de données IRENE (), tous les cas de fraudes et d'irrégularités au préjudice des ressources propres d'un montant supérieur à 10 000 ECU, qui, en application de l'article 6, paragraphe 3, du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89, lui sont communiqués par les États membres sous la forme de «fiches de fraude». En principe, il s'agit de cas détectés ou de ceux pour lesquels les États membres ont constaté des montants qu'ils doivent s'efforcer de recouvrer et de mettre à la disposition de la Commission. En vue de leur suivi ultérieur sur le plan des recouvrements, la Commission enregistre aussi dans la base IRENE, de façon systématique, les cas en cours d'instruction dans le cadre de l'assistance mutuelle, pour autant qu'ils aient des implications financières. En janvier 1995, le nombre total d'enregistrements contenus dans IRENE était d'environ 5 000, dont une centaine d'enregistrements relatifs à des fiches d'assistance mutuelle [en application du règlement (CEE) n° 1468/81], parmi lesquelles onze ont été sélectionnées par la Cour en vue d'un contrôle sur dossier auprès de la Commission.

1.18. La Commission a mis sur pied un projet pilote de contrôle par échantillon, constitué selon des critères d'analyse des risques, dans le but de tester l'efficacité des systèmes nationaux de recouvrement des droits de douane éludés. Elle a sélectionné cinq dossiers d'assistance mutuelle pour constituer le premier lot traité en 1994: bovins des pays de l'Est, poudre de lait, thon des Seychelles, crevettes des îles Féroé et téléviseurs turcs. Cet échantillon porte sur environ 80 Mio ECU de droits éludés.

1.19. Le suivi des recouvrements doit s'effectuer en interrogeant, cas par cas et à intervalles réguliers, les États membres. Ceux-ci sont confrontés à la difficulté de réconcilier les données relatives à des contentieux avec les données des comptabilités A et B (voir point 1.4). Leur temps de réponse effectif est compris entre un et cinq mois. Le tableau 1.2 présente la situation au 31 décembre 1994 des recouvrements relatifs aux cinq dossiers d'assistance mutuelle sélectionnés par la Commission.

Le suivi des recouvrements par les États membres

1.20. L'article 2 du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 stipule que les autorités compétentes des États membres doivent procéder à la constatation des ressources propres traditionnelles dès qu'elles connaissent le redevable et qu'il est possible de déterminer le montant des droits à recouvrer (voir point 1.16). L'examen des dossiers d'assistance mutuelle montre que les États membres n'appliquent pas toujours cette disposition (voir points 1.25-1.29). Au 31 décembre 1994, la Commission n'avait encore entamé aucune procédure d'infraction à l'encontre des États membres n'ayant pas appliqué rigoureusement les dispositions dudit article.

1.21. Les régimes préférentiels applicables aux pays en voie de développement ou à d'autres pays bénéficiaires s'avèrent particulièrement propices aux fraudes et aux irrégularités. La Commission, investie d'un rôle de coordination des actions menées par les États membres, organise notamment des missions communautaires de coopération administrative et d'enquête dans les pays tiers. Ces missions sont effectuées «en coordination et en coopération étroite avec les autorités compétentes des États membres» (). Leur conclusion lie, en principe, l'ensemble des participants.

>TABLE>

1.22. Les dispositions réglementaires (système des préférences généralisées - SPG) prévoient que, en cas de doutes fondés, et en l'absence de réponse du pays tiers concerné dans un délai maximal de dix mois, ou si la réponse ne comporte pas de renseignements suffisants pour déterminer l'authenticité du certificat d'origine ou l'origine réelle des produits, le bénéfice du régime préférentiel est ex post refusé, sauf en cas de force majeure ou de circonstances exceptionnelles (). En conséquence, les États membres doivent, à la fin du délai prévu de dix mois, recouvrir a posteriori les droits relatifs à l'importation en cause, le cas échéant, en convertissant les garanties éventuellement constituées en paiements définitifs des droits, pour autant que l'importation ait eu lieu dans les trois ans précédant la date de délivrance de l'avis de recouvrement, sans préjudice d'un prolongement éventuel de ce délai en cas de fraude.

1.23. La Cour a contrôlé le cas de l'importation de thon de Thaïlande déclaré comme bonite pour illustrer le manque de coopération rencontré par la Commission en collaboration avec les États membres dans le cadre des démarches à engager pour confirmer ou infirmer la validité des certificats d'origine. Ce cas figure dans un échantillon de cas sélectionnés par la Commission pour être soumis à un suivi plus serré. Une délégation communautaire (Commission, Allemagne, Royaume-Uni) s'est rendue sur place en septembre 1991 et a établi que les produits (70 000 tonnes) importés dans la Communauté entre 1989 et 1991 sous le couvert de certificats d'origine SPG délivrés pour des «conserves de bonites sarda spp.» ne pouvaient pas avoir été fabriqués à partir de poissons de cette espèce, vu les conditions de disponibilité de celle-ci dans les eaux thaïlandaises et celles fréquentées par des navires thaïlandais. La nature exacte des produits ne pouvait pas être déterminée à l'importation dans la Communauté en l'absence des preuves scientifiques nécessaires à l'époque, mais tous les éléments disponibles - y compris auprès des autorités compétentes thaïlandaises - sur les espèces de poissons dans la région en cause démontraient qu'il devait s'agir de conserves de thon (non couvertes par le schéma SPG de la Communauté et passibles d'un droit de 24 %) et non pas de bonites sarda spp. (couvertes par le schéma SPG et éligibles au taux préférentiel de 18 %).

1.24. La délégation communautaire a demandé aux autorités thaïlandaise de confirmer l'invalidité de plus de 5 000 certificats d'origine et de les retirer. La réponse des autorités thaïlandaises, fournie après exactement dix mois, soit au bout du délai maximal autorisé, a confirmé l'invalidité de 800 certificats. C'est seulement quinze mois après la demande et à la suite d'une note verbale de la Commission menaçant l'exclusion de ce pays du SPG que les autorités thaïlandaises ont fait savoir qu'elles n'étaient pas en mesure de prouver la validité des autres certificats.

1.25. Les États membres importateurs concernés (Danemark, Allemagne, Pays-Bas et Royaume-Uni) ont indiqué, en mai 1993, que, pour différents motifs, ils n'avaient entamé des mesures de recouvrement concernant les pays tiers qu'à la fin de 1992, soit plus d'un an après les constatations faites sur place. Au Royaume-Uni, des ressources propres traditionnelles pour un montant, estimé par la Cour sur la base des données disponibles à la Commission, supérieur à 1,0 Mio ECU sont devenues irrécouvrables, car toute action était frappée de prescription. En janvier 1995, la Commission n'était pas encore en mesure de chiffrer les pertes encourues jusqu'au 31 décembre 1994 dans les autres États membres.

1.26. Dans le cas de l'importation de thon des Seychelles, l'irrégularité consistait à incorporer du thon non originaire dans les conserves exportées vers la Communauté. Les ressources propres éludées ont été estimées à 1,5 Mio ECU. Les résultats du contrôle sur place effectué en décembre 1992 par la délégation communautaire ont été communiqués aux États membres importateurs (Belgique, France, Irlande, Pays-Bas et Royaume-Uni) en mai 1993, en les invitant à procéder au recouvrement.

1.27. En Belgique, les actions de recouvrement n'ont débuté qu'en décembre 1993. À la même époque, les autorités britanniques informaient la Commission qu'elles avaient suspendu tout recouvrement, en invoquant des démarches en cours du gouvernement des Seychelles auprès de la Commission (), et l'Irlande adoptait la même attitude. En France, principal pays concerné par ces importations, les recouvrements n'avaient toujours pas débuté en juillet 1994.

1.28. Le cas des importations de téléviseurs turcs illustre la lenteur du processus décisionnel au niveau de la Commission. Les États membres concernés (tous les États membres, à l'exception de l'Irlande et du Luxembourg) ont été avertis par la Commission du soupçon d'irrégularité dès 1988. L'irrégularité résidait dans le fait que ces téléviseurs contenaient des composants importés, sur lesquels les autorités turques n'avaient perçu ni les droits de douane turcs ni un prélèvement compensateur correspondant aux taux des droits communautaires lors de l'exportation des produits finis vers la Communauté. Dès lors, les produits ne se trouvaient pas en libre pratique en Turquie lors de leur introduction dans le territoire douanier de la Communauté et n'étaient pas éligibles au traitement préférentiel prévu par l'accord. Le montant total des droits éludés a été estimé à 45 Mio ECU. En raison du manque de coopération des autorités turques, qui ont différé pendant deux ans l'accueil d'une mission d'enquête communautaire, l'irrégularité n'a été reconnue par les autorités turques qu'en février 1993. Les preuves de la situation de marchandises n'ont été obtenues qu'en octobre-novembre 1993 lors d'une mission d'enquête communautaire sur place.

1.29. Les États membres ont alors effectivement introduit l'exigence de garanties sur leurs importations ultérieures de téléviseurs turcs. Mais le recouvrement a posteriori des droits de douane non prescrits a encore été différé d'un an et demi, en raison de divergences entre la Commission et les États membres concernant ces recouvrements. En effet, la Commission n'a clôturé le dossier que le 25 novembre 1994, en invitant les États membres à recouvrer. Environ 30 Mio ECU, relatifs aux importations effectuées entre 1987 et 1991, ont été perdus par prescription. Environ 15 Mio ECU, relatifs aux importations effectuées de 1992 à 1994, étaient encore en suspens au moment de l'enquête de la Cour (décembre 1994).

La nécessité d'adapter la réglementation douanière communautaire

1.30. L'analyse des dossiers d'assistance mutuelle et des problèmes de recouvrement qui y apparaissent montre que, dans certains domaines, la réglementation communautaire devrait être adaptée pour protéger plus efficacement les ressources propres. Les observations à formuler à ce sujet concernent, notamment, la prescription, la prise de garanties postérieure à la mainlevée, les garanties en matière de transit communautaire et les délais de conservation des documents nécessaires à la vérification des certificats d'origine.

Prescription

1.31. Selon l'article 221, paragraphe 3, du code des douanes communautaire, une dette douanière est prescrite, en règle générale, trois ans après sa naissance. Un délai plus long n'est possible que si les autorités douanières des États membres n'ont pas été en mesure de déterminer le montant exact des droits légalement dus, par suite d'un acte passible de poursuites judiciaires répressives, et à condition que le droit national le prévoie.

1.32. Aucune disposition du code des douanes communautaire ne prévoit des conditions qui permettent d'interrompre la prescription ni de procéder à une prise en compte du montant de droits estimés. La Cour est d'avis qu'une telle possibilité devrait exister notamment dans le cas où une enquête débute sur des opérations soupçonnées entachées d'irrégularités ou de fraude et, au plus tard, au moment où le soupçon s'avère fondé.

1.33. La possibilité d'interrompre la prescription est prévue dans le droit national de plusieurs États membres. Elle n'existe pas au Royaume-Uni et au Danemark. En outre, le Royaume-Uni n'applique un délai plus long que si le dossier en question a effectivement donné lieu à une poursuite judiciaire pénale. Ces pratiques divergentes sont susceptibles d'entraîner des inégalités de traitement et des déviations de trafic incompatibles avec les principes du marché intérieur.

Absence de garantie lors des contrôles a posteriori

1.34. L'article 248, paragraphe 1, des dispositions d'application du code des douanes prévoit la possibilité d'exiger une garantie si «les autorités douanières estiment que les contrôles qu'elles ont entrepris peuvent conduire à la détermination d'un montant de droits supérieur à celui résultant des énonciations de la déclaration» ().

1.35. Cette disposition ne s'applique qu'au moment de l'accomplissement des formalités de dédouanement. La réglementation douanière ne prévoit aucune possibilité d'exiger une garantie lorsque, pour des marchandises ayant bénéficié de la mainlevée, les autorités douanières estiment que les contrôles a posteriori entrepris ou sur le point d'être entrepris sont susceptibles de déboucher sur une majoration des droits. Cela a pour conséquence que le recouvrement peut finalement s'avérer impossible en raison de l'insolvabilité du débiteur, qui peut toujours intervenir au cours de l'enquête.

Insuffisances de garanties en matière de transit

1.36. Un titre de garantie globale permet à son titulaire de réaliser simultanément un nombre illimité d'opérations de transit par transport routier. En cas d'infraction aux règles applicables en matière de transit, la garantie globale souffre souvent d'une insuffisance de couverture des risques. En effet, les procédures de recherche douanières peuvent durer plusieurs mois, parfois jusqu'à trois ans, avant d'aboutir ou d'être clôturées. Cependant, à partir du moment où la présomption d'irrégularité est établie jusqu'au recouvrement des droits dus correspondants, aucune garantie supplémentaire n'est actuellement requise. Par conséquent, les nouvelles opérations effectuées sous le couvert d'une garantie globale dont une partie, voire la totalité se trouve déjà engagée pour une ou plusieurs opérations antérieures non apurées, souffrent en fait d'un déficit, voire d'une absence de garantie réelle.

1.37. Par ailleurs, des règles spécifiques en matière de garantie s'appliquent aux produits considérés comme présentant un risque accru, en raison des droits de douane en jeu au moment de leur placement sous le régime du transit. On trouve dans la réglementation trois listes différentes de produits à risque accru: la liste des produits qui donnent lieu à une augmentation de la garantie forfaitaire, la liste des produits qui donnent lieu à une augmentation de la garantie globale () et la liste des produits qui sont exclus de la dispense de garantie. Parce que la réglementation communautaire établit trois listes différentes pour le niveau de garantie exigée (voir tableau 1.3), le risque existe que, pour un même produit, ce niveau de garantie varie considérablement selon le mode de garantie choisi par l'opérateur, ce qui peut, en cas d'irrégularités ou de fraudes, avoir des conséquences négatives pour les finances communautaires.

Le délai de conservation des pièces justificatives

1.38. Dans le cadre de certains régimes préférentiels, le pays émetteur d'un certificat d'origine est tenu de conserver, en vue d'un contrôle ultérieur, la copie de ce certificat et des documents d'exportation y relatifs pendant une période minimale de deux ans. Ces délais de conservation de deux ans ne sont pas cohérents avec le délai de prescription de trois ans. En effet, il est possible de présenter au bureau de douane d'importation un certificat d'origine émis depuis plusieurs mois [par exemple dix mois () pour les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) ainsi que pour les pays bénéficiaires du système des préférences généralisées (SPG)]. Si l'on tient compte de ce délai de dix mois, la période de conservation devrait être de trois ans et dix mois.

Absence de supervision par la Commission des instruments nationaux de recouvrement

1.39. Le résultat des actions de recouvrement dans des cas constatés d'irrégularité ou de fraude dépend étroitement du nombre et de la nature des instruments juridiques nationaux dont dispose chaque État membre et notamment de la possibilité de suspendre ou d'interrompre le délai de prescription, ou de procéder à la constatation d'un montant estimé, d'appliquer un délai supérieur à trois ans, ou d'empêcher la prescription d'une dette déjà constatée, ainsi que d'exiger une garantie en cas de doute fondé né d'un contrôle a posteriori.

1.40. L'inventaire des instruments juridiques précités, propre à chaque État membre, fait toujours défaut à la Commission. Celle-ci peut, dès lors, difficilement évaluer la manière dont un État membre assume ses obligations en matière de recouvrement avant d'entamer, le cas échéant, une procédure d'infraction à son encontre.

Conclusion relative à l'assistance mutuelle dans le cadre de la lutte contre la fraude douanière

1.41. Le succès des enquêtes menées par les États membres dans le cadre de l'assistance mutuelle sur les fraudes et irrégularités en matière douanière n'est réel que si elles aboutissent au recouvrement effectif des montants en cause dans un délai raisonnable.

1.42. Le suivi exercé en matière de recouvrement s'avère insuffisant. La Commission n'est pas en mesure de connaître rapidement et avec précision les progrès réalisés par les États membres dans les recouvrements qui leur incombent. La base de données IRENE, qui est un outil documentaire de première utilité, reste un outil inachevé en matière de recouvrement. Pour rendre son exploitation plus efficace, il serait nécessaire d'effectuer, en collaboration avec les États membres, des mises à jour systématiques et régulières des informations financières qu'elle contient.

1.43. La perception des droits de douane s'effectuant dans les États membres selon des dispositions juridiques nationales, la Commission devrait systématiquement en vérifier l'adéquation aux exigences de la réglementation communautaire. En outre, s'agissant des règlements communautaires eux-mêmes et des accords (et arrangements) préférentiels passés avec des pays tiers, il revient à la Commission de proposer les améliorations de textes indispensables pour mieux préserver les ressources propres traditionnelles de l'Union de toute fraude ou de tout dévoiement de la réglementation.

1.44. Comme il ressort de l'article 209 A du traité CE visant à protéger les intérêts financiers de la Communauté contre la fraude, la Commission doit veiller à mettre en oeuvre une collaboration étroite et régulière avec les administrations douanières nationales. Celles-ci, dans le cadre de leur collaboration avec la Commission, remplissent, en effet, un rôle déterminant dans la lutte contre les fraudes et le dévoiement de la réglementation portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union européenne (UE).

LE RÉGIME DU TRANSIT COMMUNAUTAIRE

Introduction

1.45. Le régime du transit communautaire distingue le transit interne du transit externe. Le régime du transit interne permet aux marchandises communautaires de circuler sans modification de statut douanier, d'un point à un autre du territoire douanier de l'UE en empruntant le territoire d'un pays tiers. Le régime du transit externe permet la circulation dans le territoire de l'UE, d'une part, pour les marchandises non communautaires sans qu'elles soient soumises ni aux droits à l'importation ni aux mesures de politique commerciale et, d'autre part, pour les marchandises communautaires soumises à des mesures nécessitant, après accomplissement des formalités douanières, leur exportation vers des pays tiers. Par conséquent, les marchandises non communautaires peuvent, sous le régime du transit externe, entrer dans le territoire de l'Union européenne et soit le traverser vers une destination finale située dans un pays tiers, soit être acheminées vers une destination finale dans un État membre où elles sont alors mises en libre pratique ou assignées à une autre destination douanière. Le régime du transit externe vise, entre autres, à assurer la perception des droits à l'importation en cas de naissance d'une dette douanière pour les marchandises tierces mises sous ce régime. De même, dans le cadre de la PAC, le régime est utilisé pour s'assurer que le paiement des restitutions n'est fait que lorsque les marchandises qui en bénéficient ont reçu la destination admise (exportation).

1.46. Depuis le 1er janvier 1993, les marchandises circulent, au sein de l'UE, sous le régime du transit communautaire, sans contrôles aux frontières intérieures jusqu'à leur point de destination finale où elles se voient assigner un autre régime douanier, en général le régime de la mise en libre pratique, après paiement des droits et taxes exigibles à l'importation. Les droits de douane et les prélèvements agricoles sont, pour les marchandises en transit, perçus soit lorsque celles-ci, arrivées à leur destination finale, sont assignées à un régime douanier comportant la perception des droits, soit, en cas de non-apurement dans le délai réglementaire, à l'occasion de leur recouvrement.

1.47. La Commission a, dans sa communication sur la «fraude dans la procédure de transit» (), estimé à environ 18 millions le nombre d'opérations de transit communautaire. La majeure partie de ces opérations de transit se déroulent conformément aux règles communautaires en vigueur; cependant, environ 1 000 000 d'opérations de transit ne sont pas apurées régulièrement et font l'objet d'une procédure de recherche. Les droits éludés depuis 1990 sous le régime du transit sont évalués, à la fin de 1994 par la Commission, à 750 Mio ECU, dont 320 Mio ECU de ressources propres traditionnelles et 430 Mio ECU de TVA et de droits d'accises, soit un préjudice net pour le budget communautaire de l'ordre de 300 Mio ECU. Le nombre de recouvrements effectués après recherche d'information (voir points 1.56-1.61) sur l'apurement de l'opération de transit est en augmentation depuis 1990 ainsi que le nombre de cas d'irrégularités et de fraudes perpétrées sous le régime du transit qui sont susceptibles de causer un préjudice financier pour la Communauté et les États membres estimé par la Commission dorénavant à 200 Mio ECU par an.

1.48. Le régime du transit est, après l'instauration du marché intérieur, resté un des piliers de l'union douanière, dont il convient de préserver le fonctionnement efficace. Cependant, depuis quelques années, certaines lacunes sont apparues surtout pour les contrôles du transit (voir points 1.55-1.61, 1.64-1.67 et 1.82-1.85), auxquels les administrations des États membres n'accordent pas une priorité suffisante. Ces lacunes ont rendu le régime du transit plus vulnérable aux fraudes. Pour cette raison, il faut être extrêmement attentif aux grands problèmes de fraude qui peuvent se poser dans le cadre de ce système. Les opérations de transit frauduleuses affectent principalement, comme l'indique la Commission dans la «communication sur la fraude dans la procédure de transit», les marchandises assujetties à des droits élevés ou qui présentent une forte rentabilité compte tenu du niveau de protection que leur assurent les politiques communautaires. Cette fraude s'opère notamment au travers des procédures suivantes:

a) la non-présentation des marchandises au bureau de destination et leur mise à la consommation dans la Communauté sans paiement des droits et taxes exigibles (voir point 1.82);

b) la simulation d'une présentation des marchandises au bureau de destination, par exemple par l'utilisation de cachets volés ou imités.

1.49. La Cour a effectué, en 1994, des enquêtes dans six États membres (Allemagne, Grèce, France, Italie, Pays-Bas, Royaume-Uni) pour examiner le fonctionnement du régime douanier du transit () et notamment les procédures d'apurement et de recouvrement en cas d'irrégularité ainsi que les procédures douanières préalables au placement des marchandises sous ce régime.

Retards constatés dans l'octroi de destinations douanières aux marchandises introduites dans le territoire douanier de l'Union européenne

1.50. Les marchandises introduites dans le territoire douanier de l'UE sont, dès cette introduction, soumises à la surveillance douanière () et doivent être présentées en douane par l'importateur, le transporteur ou le transitaire. Les marchandises présentées en douane doivent, au plus tard le premier jour ouvrable qui suit leur présentation en douane (), faire l'objet d'une déclaration sommaire en douane. Lorsque les marchandises ont fait l'objet de cette déclaration, elles doivent recevoir une destination douanière ou un statut douanier, dans les 45 jours lorsqu'elles ont été acheminées par voie maritime et dans les 20 jours dans tous les autres cas (). En attendant, elles ont le statut de marchandises en dépôt temporaire (). Les marchandises en dépôt temporaire doivent séjourner dans des lieux agréés par les autorités douanières et aux conditions fixées par celles-ci (). Quand les formalités imposées ne sont pas respectées, les autorités douanières doivent sans délai prendre les mesures nécessaires, y compris la vente des marchandises ().

1.51. En pratique, les délais de 20 jours prévus dans le cas de transport par air ne sont pas toujours respectés. En Allemagne (aéroport de Francfort), les droits à l'importation sont pris en compte par l'administration de la douane sur la base de la déclaration sommaire sans que les marchandises reçoivent une destination douanière par la procédure appropriée. Ainsi, les droits à prélever à l'importation sur des centaines de lots de marchandises ont été recouvrés seulement un an, voire un an et demi après la date d'entrée de ces marchandises dans le territoire de l'UE. Des situations de retards semblables ont été constatées en Italie (jusqu'à 18 mois à Malpensa) et au Royaume-Uni (jusqu'à huit mois à Heathrow).

1.52. Pour le transport maritime, le délai de 45 jours mentionné est dépassé systématiquement à Gênes. À Naples, quelque 3 000 conteneurs de marchandises en entrepôt temporaire ne se trouvent même pas dans un entrepôt agréé par l'administration de la douane, mais dans un parc de conteneurs que la douane a refusé d'agréer parce qu'elle ne pouvait en garantir une surveillance adéquate. La surveillance des entrées et des sorties du parc de conteneurs est totalement insuffisante. La dernière réconciliation entre les listes d'entreposage et les manifestes des transporteurs effectuée par les autorités douanières remonte à mars 1993 et se rapportait à l'année 1988.

1.53. Des retards dans la réconciliation des entrées et des sorties de l'entreposage temporaire furent également constatés au Royaume-Uni (jusqu'à un an à Felixstowe). Les conséquences des observations faites ci-dessus sur la perception des ressources propres ne peuvent être évaluées, notamment pour les raisons exposées au point 1.68.

Régime du transit externe

Mise en oeuvre du régime du transit externe

1.54. Dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1987, la Cour avait souligné l'incidence négative des retards ou de l'absence de réponse à un avis de recherche, sur les ressources propres (). Dans sa communication sur la «fraude dans la procédure de transit» du 29 mars 1995, la Commission se préoccupe de nouveau que «... les régimes de transit ... sont aujourd'hui en crise», que «... la qualité de ces contrôles a diminué progressivement ces quelques dernières années, ...» et que «les procédures d'enquête portant sur les opérations restant en suspens ne sont pas engagées à un stade suffisamment précoce et ne sont pas menées avec la priorité et la vigueur qui s'imposent. L'application de la réglementation et des dispositions administratives existantes par les États membres n'est pas toujours assurée de façon à garantir une bonne gestion. La conséquence en est qu'un manquement constaté en un point du système met en péril l'ensemble de celui-ci».

1.55. Dans les six États membres visités, la Cour a encore constaté que le non-respect des délais à tous les niveaux des administrations douanières a entraîné dans la perception des ressources propres correspondantes des retards allant, dans certains cas, jusqu'à trois ans.

1.56. Aux Pays-Bas, les statistiques disponibles sur les opérations de transit passant par le port de Rotterdam (environ 600 000 opérations par an) révèlent que, environ six mois après l'enregistrement de la déclaration de transit, l'opération n'est toujours pas apurée dans quelque 3 % des cas, alors que déjà après quatre mois une procédure de recherche d'information doit être engagée par le bureau de départ. C'est pourquoi la mise en oeuvre de certaines procédures (par exemple émission d'un avis de recherche) tient compte, au niveau des délais, des retards de fait constatés par les bureaux de départ () (par exemple deux mois), ce qui est en infraction avec les dispositions en vigueur.

1.57. En Allemagne, la Cour a constaté, sur la base d'un échantillon tiré dans deux bureaux de douane différents, qu'environ 85 % des recouvrements ont été effectués auprès du destinataire des marchandises qui, en infraction à la réglementation douanière, n'ont pas été présentées à la douane au bureau de destination (). En outre, un bureau de douane visité a justifié par un manque de personnel la suspension systématique pendant au moins neuf mois des réponses aux demandes d'information. Dans d'autres bureaux, les recherches d'informations sont mises en veilleuse pendant un an ou plus, si le destinataire de l'avis de recherche [par exemple le bureau de destination, le principal obligé (), etc.] ne répond pas à la première requête. Dans un autre bureau de douane, 16 219 demandes d'informations étaient en suspens, dont 9 439 depuis près de deux ans. Environ 10 % de ces demandes étaient en train d'être traitées administrativement. Dans certains cas, les retards de transmission des dossiers entre bureaux de douane sont si grands que les délais prévus par les règles communautaires ne peuvent plus être respectés sans effort de rattrapage, compte tenu des retards accumulés.

1.58. En Grèce, la Cour a constaté que plusieurs milliers de demandes d'informations sur la destination des marchandises circulant sous le régime du transit sont en attente d'une réponse depuis dix mois. Certains bureaux appliquent, en matière de délais, leurs propres règles, en infraction aux règles communautaires et aux instructions des autorités douanières nationales. Une proportion non négligeable de marchandises circulant sous le régime du transit sont des marchandises dites «sensibles» (tabac, alcools).

1.59. En France, les avis de recherche d'informations sont moins nombreux, ce qui n'empêche que certains avis de recherche sont en attente d'une réponse depuis plus d'un an, essentiellement parce que les enquêtes ne sont lancées que quatre à six mois après réception de l'avis de recherche. En ce qui concerne les délais appliqués par le bureau de destination pour entamer les recherches, l'État membre concerné s'est engagé, dans sa réponse aux observations qui lui ont été communiquées à la suite du contrôle, à prendre les mesures appropriées visant à améliorer la situation.

1.60. En Italie (Naples), des retards de huit ou neuf mois sont constatés dans les différentes étapes des procédures de recherches d'informations ou de recouvrement.

1.61. Au Royaume-Uni, des centaines d'avis de recherche envoyés au bureau centralisateur par les bureaux de départ restent jusqu'à sept mois sans réponse ou attendent sept mois avant d'être distribués aux bureaux de destination.

Recouvrement des ressources propres

1.62. L'État membre où est situé le bureau de départ ou de passage à l'entrée de la Communauté est, en cas d'irrégularité, compétent pour le recouvrement des droits et autres impositions afférentes aux marchandises en transit conformément aux dispositions communautaires ou nationales en vigueur (), à moins qu'il ne soit établi qu'une infraction ou irrégularité a été commise dans un autre État membre, qui, dans ce cas, procède au recouvrement. Le bureau de départ informe le principal obligé () du non-apurement de la déclaration de transit dès que possible, mais en tout cas avant la fin du onzième mois après l'admission des marchandises au régime du transit. Si, dans un délai de trois mois, le principal obligé n'est pas en mesure de prouver la régularité de l'opération de transit ou d'apporter les preuves sur l'endroit où l'irrégularité a été commise, le bureau de départ engage les procédures pour recouvrer les droits tels qu'ils seraient échus au moment de l'importation.

1.63. Pour les marchandises placées sous le régime du transit routier, le principal obligé doit constituer une garantie en vue d'assurer le paiement des droits de douane ou autres impositions afférentes (). La caution se trouve libérée de ses engagements à l'expiration d'un délai de douze mois à compter de la date d'enregistrement de la déclaration de transit (document T1), lorsqu'elle n'a pas été avisée, endéans cette période de douze mois, par les autorités douanières de l'État membre de départ du non-apurement du document de transit. De plus, la caution est libérée de ses engagements, si elle n'a pas été notifiée dans un délai de trois ans à compter de la date d'enregistrement de l'opération de transit du montant dont elle répond. La garantie peut être constituée sous la forme d'une garantie isolée, d'une garantie forfaitaire ou d'une garantie globale.

1.64. En Allemagne, certains bureaux de douane ont éliminé des procédures les étapes visant la récupération auprès du principal obligé. Le recouvrement est orienté essentiellement sur le paiement à la fin de la période de garantie triennale, sans tentative soutenue de récupération auprès du principal obligé ou autres intervenants (importateurs, destinataires) à la fin de la première année après l'admission des marchandises au régime du transit. Ainsi, des centaines d'opérations de transit non apurées attendent le recouvrement jusqu'à trois ans après l'admission des marchandises au régime du transit. Dans un bureau de douane visité (Allemagne), la Cour a constaté, dans 5 % des cas examinés, que la caution n'a pas, dans le délai de trois ans, été avisée du non-apurement de l'opération de transit. En conséquence, elle a été libérée de ses engagements bien que les documents de transit n'aient pas été apurés.

1.65. En Italie (Malpensa), les recouvrements sont mis en oeuvre avec des retards allant jusqu'à quatre mois après avoir reçu la réponse du bureau de destination.

1.66. Aux Pays-Bas (Schiphol), lors de chaque transfert semestriel des données d'un système informatique à un autre, une centaine d'opérations de transit non apurées (112 opérations pour le premier semestre de 1994) sont refusées, parce que, lors de la saisie des informations de base concernant les opérations de transit, des erreurs ont été commises et non corrigées. Le nombre de ces opérations refusées et finalement non apurées reste incertain.

1.67. En Grèce, la procédure communautaire prévue pour le régime du transit n'est appliquée que dans le cas où les marchandises transitent vers un autre État membre de l'UE. Dans tous les autres cas, souvent en infraction avec les règles communautaires, les douanes grecques mettent en oeuvre une procédure de transit différente qui n'exige pas la constitution de caution. Plusieurs centaines d'opérations de transit effectuées sous ces autres procédures de transit sont restées non apurées, mettant en cause la perception des ressources propres correspondantes. Lors de la mission sur place (novembre 1994), la Cour n'a pas eu accès aux dossiers concernant des opérations effectuées sous le régime du transit communautaire ayant quitté le port de Thessalonique à destination de pays voisins au nord de la Grèce. L'examen des dossiers transmis en avril 1995 par les autorités nationales grecques à la Cour, à sa demande, révèle que le bureau de départ de Thessalonique a, à partir de début novembre 1994 (date de la mission de la Cour), lancé les procédures de recherche d'information concernant les déclarations de transit non apurées de 1993 et de 1994.

Qualité des données fournies sur les déclarations de transit (document T1)

1.68. Lorsque les informations nécessaires à la fixation des droits à l'importation ne peuvent être obtenues du principal obligé ou autre débiteur, la recherche de ces informations en vue de la fixation de la dette douanière se heurte souvent au problème pratique que des données suffisamment précises et détaillées relatives aux marchandises ne peuvent être trouvées sur les déclarations de transit. D'une part, le nombre de cases d'information à remplir obligatoirement sur la déclaration de transit est limité à un strict minimum, et, d'autre part, les transporteurs ou transitaires n'apportent pas un grand soin à fournir le peu d'informations requises. Ainsi, le code de la nomenclature combinée (CN) est fréquemment omis sur les déclarations. L'imprécision dans la dénomination ou la description du bureau de destination est souvent la cause de retards dans les recherches concernant les envois de marchandises en transit dans les grands ports européens (Rotterdam, Hambourg, Felixstowe, Le Havre) où la surveillance douanière est confiée à plus d'un bureau douanier. L'imprécision dans la description du bureau de destination a eu pour conséquence que 35 % des avis de recherche reçus par un bureau de douane visité à Hambourg ne le concernaient pas.

Procédure simplifiée des opérations de transit externe

1.69. La plupart des opérations de transit dans le cas du transport par voie aérienne et maritime sont réalisées sans garantie constituée sous le couvert de procédures simplifiées prévues dans les dispositions douanières communautaires. Deux niveaux de simplification sont possibles. Dans le premier cas, les marchandises circulant sous le régime du transit interne ou externe doivent figurer sur des manifestes (documents de transport) séparés propres à chaque catégorie de transit (procédure simplifiée I). Dans le second cas, conçu pour faciliter, sous certaines conditions, les opérations régulières à grande échelle, les opérateurs autorisés (compagnie aérienne ou maritime) peuvent faire circuler les marchandises sans contrôles des bureaux de douane au moment des opérations (). Cette dernière procédure simplifiée, choisie par les opérateurs des grandes lignes aériennes et maritimes, a fait l'objet de l'examen de la Cour.

Risques liés à l'attribution d'un statut douanier aux marchandises présentées à la douane (régime du transit externe)

1.70. Au Royaume-Uni (Felixstowe et Ipswich), une certaine confusion existe quant aux responsabilités des différents bureaux de douane concernant le contrôle des opérateurs utilisant cette procédure simplifiée dans les ports maritimes. Les contrôles effectués ne sont pas, comme prévu par les dispositions communautaires, basés sur une analyse des risques encourus. En particulier, lorsque des autorisations ont été accordées pour utiliser cette procédure simplifiée, aucun contrôle n'a suivi cette délivrance d'autorisation dans un délai relativement bref en vue de vérifier que le système mis en oeuvre fonctionne de manière satisfaisante. Lorsque les contrôles ont nécessité la recherche d'informations supplémentaires, cette recherche n'a pas été complétée ou est restée infructueuse.

1.71. En Allemagne (Francfort), des corrections manuscrites concernant l'origine des marchandises sont souvent portées en surcharge sur les manifestes ou les lettres de transport sans que l'auteur des surcharges puisse être identifié. Dans certains cas, les mêmes lettres de transport donnent, à deux endroits différents, des indications contraires quant à l'origine des marchandises. Pourtant, l'indication de l'origine sur ce document déclenche, le cas échéant, le prélèvement de ressources propres communautaires.

1.72. En Italie (Malpensa), la Cour a vérifié l'origine des marchandises de dix envois, sélectionnés dans un lot de vingt. Pour huit envois, l'origine des marchandises était indiquée comme origine communautaire, alors que les marchandises avaient leur origine dans des pays tiers.

1.73. En Grèce (Athens International Airport), les marchandises circulant sous cette procédure simplifiée appliquée par onze transporteurs aériens sont contrôlées par les douanes selon les procédures traditionnelles. Par contre, l'origine des marchandises transportées par des services courriers n'est pas vérifiée, si elles sont réputées d'origine communautaire. Ainsi, une erreur commise par l'aéroport de départ peut avoir des conséquences négatives pour les ressources propres communautaires.

1.74. Au Royaume-Uni (Heathrow), les contrôles a posteriori, bien que concentrés en partie seulement sur les importations, ont révélé des erreurs qui ont nécessité des ajustements. Cependant, le suivi des observations issues des contrôles n'est pas assuré par les autorités douanières.

1.75. Aux Pays-Bas (Rotterdam), la Cour a constaté dans un certain nombre de cas que l'indication de l'origine communautaire des marchandises transportées par voie maritime sous la procédure simplifiée en provenance de ports espagnols ou portugais est contradictoire par rapport aux indications figurant sur les documents de transit transmis séparément par la poste. Si l'envoi par voie postale arrive après que les marchandises ont quitté la surveillance douanière, elles entrent dans le territoire communautaire sans perception des ressources propres dues, les documents de transit restant non apurés.

1.76. D'une manière générale, la Cour a constaté dans les États membres visités (voir point 1.49) que les autorités douanières négligent la surveillance et le contrôle des opérations de transit sous la procédure simplifiée. La fréquence des contrôles a posteriori, qui sont généralement effectués sans analyse des risques préalable, ainsi que la couverture des opérations à vérifier n'ont pas atteint les objectifs prévus aux programmes nationaux de contrôle, qui sont à élaborer par les autorités nationales conformément aux dispositions communautaires.

1.77. En réponse aux observations que la Cour a faites dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1993 concernant les contrôles douaniers a posteriori, la Commission a répondu que l'efficacité des contrôles passe par l'adoption de méthodes fondées sur l'analyse des risques et que les dispositions d'application du code des douanes intègrent déjà une telle méthode pour le contrôle des opérations de transit effectuées par voie aérienne et maritime.

1.78. La Cour constate que les contrôles mentionnés par la Commission peuvent tout au plus servir d'exemple théorique. Dans le cadre évoqué des vérifications qui doivent porter sur les opérations de transit, la mise en oeuvre dans les États membres visités des procédures visées laisse à désirer.

Informatisation du régime du transit communautaire

1.79. L'informatisation, programmée à partir de 1998, des opérations de transit au niveau communautaire que la Cour a recommandée dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1987 et dont la Commission a reconnu l'importance à l'époque est finalement devenue une priorité du programme de travail de la Commission pour la lutte contre la fraude en 1994 ().

1.80. Grâce à cette informatisation, les fraudes et irrégularités perpétrées dans le cadre du régime du transit deviendront plus rapidement apparentes dans la mesure où, jusqu'à présent, les contraventions par les autorités nationales aux délais et procédures d'apurement et de recherche d'informations ont rendu difficile la détection et la poursuite. Tout en soulignant que la création d'un tel réseau est absolument indispensable, la Cour est cependant d'avis que la seule informatisation des données à communiquer dans le cadre du régime du transit n'est pas de nature à résoudre tous les problèmes rencontrés dans les procédures de recherche d'informations auprès des opérateurs économiques (principal obligé, destinataires, etc.) ni à améliorer les délais de la procédure de recouvrement.

Exemples de dysfonctionnement

1.81. La vulnérabilité du régime du transit aux fraudes et la nécessité d'améliorer la mise en oeuvre des dispositions communautaires sont illustrées par les exemples résumés dans les points ci-après. Ces cas d'espèce décrivent de façon pertinente les problèmes rencontrés au niveau du recouvrement et des délais administratifs lorsque les documents de transit ne sont pas apurés dans les délais.

1.82. En 1992 et en 1993, les autorités douanières allemandes ont découvert quatre cas importants de fraude dans le cadre du transport de cigarettes d'origine non communautaire, placées sous le régime du transit communautaire externe ou sous le couvert de carnets TIR (). Ces opérations de transit jamais apurées ont été effectuées, d'une part, sous la couverture de 119 carnets TIR au départ de Hambourg (HZA Hamburg-Ericus) à destination de Barcelone et, d'autre part, sous le régime du transit communautaire externe (deux opérations) au départ de Hambourg (HZA Hamburg-Waltershof) à destination de la Pologne, le bureau de destination étant Francfort-sur-l'Oder. Dans tous les cas, les marchandises n'ont pas été présentées à la douane aux bureaux de destination, et elles n'ont pas pu être retrouvées. En infraction aux règles communautaires, ces opérations de transit n'ont pas été apurées. Par conséquent, les droits dus à l'importation doivent être recouvrés par le bureau de douane compétent (Hambourg) soit auprès du principal obligé, soit auprès de la caution. Les dossiers concernant les opérations de transit visées ci-dessus tenus par les autorités douanières font ressortir que, au moment de la visite sur place en juillet 1994, un total de 38,3 Mio ECU () au titre de droits de douane restait à recouvrer.

1.83. Environ 70 déclarations de transit communautaire externe concernant le transport de 1 420 tonnes de bananes entrées par le port franc de Hambourg et enregistrées en novembre 1993 au bureau de départ (ZA Zweibrueckenstrasse) pour des destinations diverses, communautaires ou autres, sont restées non apurées au 20 juillet 1994. Selon les dossiers correspondants examinés, le bureau de départ compétent (HZA Hamburg-Ericus) a recherché des informations sur le dénouement de l'opération auprès du principal obligé sans transmettre un avis de recherche au bureau de destination. Le montant des droits de douane à percevoir est estimé à 1 469 562 ECU ().

1.84. En octobre 1994, le bureau de Thessalonique (bureau de destination) n'avait pas encore engagé le suivi concernant des avis de recherche émis par différents bureaux de départ entre avril et juin 1994, soit quelque sept mois après le début de l'opération de transit. Ces opérations de transit communautaire externe enregistrées en 1993 concernaient les produits dits «sensibles» suivants: quatorze envois (12 352 casiers) de spiritueux à destination de la Bulgarie et de l'Albanie, comprenant: dix envois de whisky bénéficiant de restitutions à l'exportation basées sur le contenu en céréales; deux envois (1 958 cartons) de cigarettes; un envoi (840 cartons) de beurre; un envoi (488 balles) de tabac.

1.85. Le 12 mars 1991, un envoi de 25 tonnes de pâtes alimentaires d'origine argentine a été enregistré par un bureau de douane à Gênes (Ponte Eritrea) comme opération de transit communautaire externe à destination de Naples. Plus de trois ans après, le 23 juin 1994, le recouvrement a été engagé auprès du principal obligé par le bureau de Gênes.

Conclusion relative au transit communautaire externe

1.86. La Cour est d'avis que les procédures de recouvrement doivent être réformées en les recentrant sur les obligations à charge du principal obligé, en vue d'y introduire une meilleure discipline et une plus grande rigueur, de sorte qu'en cas d'irrégularité établie le recouvrement des ressources propres en question soit terminé au plus tard six mois après l'enregistrement de la déclaration de transit.

1.87. Toute infraction à une application disciplinée des dispositions prévues dans le cadre du régime du transit doit être sanctionnée efficacement. Des sanctions sont prévues par la réglementation en vigueur (), mais elles ne sont pratiquement jamais appliquées. La Commission doit veiller à ce que les sanctions prévues par la réglementation communautaire, dont la définition et la mise en oeuvre sont réglées par les législations nationales des États membres, soient appliquées rigoureusement dans tous les États membres selon des règles harmonisées.

1.88. La Commission, dans sa communication du 29 mars 1995 () sur la «fraude dans la procédure de transit», expose, outre les mesures déjà prises (point 5 de la communication), celles qu'elle propose de mettre en oeuvre en vue de lutter contre la fraude dans la procédure de transit (point 6.3.2 de la communication), notamment la mise en place de l'informatisation du régime du transit communautaire que la Cour recommande d'accélérer. En outre, la Cour souligne la nécessité que la Commission prenne des mesures:

a) afin que les États membres mettent en pratique de manière cohérente et harmonisée les dispositions communautaires concernant les responsabilités respectives des bureaux de départ et des bureaux de destination;

b) afin que les retards accumulés avant l'apurement des déclarations qui menacent la sécurité et la fiabilité du système et impliquent des retards dans la perception des ressources propres communautaires soient supprimés;

c) afin que les cas d'irrégularités soient décelés dans les meilleurs délais afin de recouvrer plus rapidement les droits dus;

d) afin que les États membres appliquent des sanctions dans tous les cas de contravention aux règles de transit, notamment lorsque les marchandises ne sont pas présentées à la douane au bureau de destination;

e) afin que les États membres mettent en oeuvre les contrôles prévus, notamment les contrôles a posteriori actuellement négligés dans le cadre de la procédure simplifiée; afin que la Commission reçoive des comptes rendus périodiques sur les contrôles réalisés par les États membres et sur les constatations faites lors de ces contrôles, tout en exigeant que les contrôles effectivement réalisés puissent à tout moment être retracés lors de vérifications ultérieures par les institutions communautaires.

1.89. Dans la mesure où les États membres perçoivent 10 % des ressources propres traditionnelles pour en couvrir les frais de perception, ils assument implicitement de fournir un service de qualité qui, dans une très large mesure, doit protéger les intérêts financiers communautaires en jeu. Des améliorations sont nécessaires dans ce domaine pour remettre à niveau la qualité du service en question en vue de rendre au régime du transit le niveau de fiabilité et de confiance essentiel pour la sauvegarde des intérêts financiers et le développement des échanges commerciaux de l'UE.

TVA SUR LES ÉCHANGES INTRACOMMUNAUTAIRES

Introduction

1.90. La mise en oeuvre du marché intérieur communautaire a ouvert un espace sans frontières internes dans lequel la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux est assurée. La suppression des frontières fiscales implique que la TVA sur les acquisitions intracommunautaires soit prélevée dans l'État membre d'origine et non plus dans celui de destination. En attendant l'instauration de ce régime définitif, un régime transitoire a été mis en place depuis le 1er janvier 1993 jusqu'au 31 décembre 1996. Dans ce régime, la TVA est toujours prélevée dans le pays de destination, mais les formalités douanières et les contrôles frontaliers y afférents ont été supprimés entre les États membres et ont été remplacés par des procédures de déclaration fiscale applicables à chacun d'eux.

1.91. Pour permettre l'application du régime transitoire et, ainsi, compenser les risques de fraude qu'entraîne la suppression des frontières fiscales, un système d'échange d'informations - appelé «VIES» (VAT Information Exchange System) - a été mis en place.

Les recettes TVA

1.92. Les vérifications ont été effectuées sur la base de missions de contrôle dans cinq États membres (Allemagne, France, Italie, Pays-Bas, Royaume-Uni) et d'un questionnaire envoyé aux sept autres.

1.93. Le tableau 1.4 montre l'évolution, pendant la période 1989-1993, des recettes TVA encaissées par État membre, en valeur absolue et par rapport au PNB aux prix courants. Il ressort de ce tableau:

a) que, en général, les recettes de TVA et le PNB ont connu une hausse constante et parallèle avant 1993;

b) que, bien que dans tous les États membres le PNB ait continué à croître, l'évolution des recettes entre 1992 et 1993 montre que cinq États membres (Danemark, Espagne, France, Pays-Bas et Portugal) ont vu leurs recettes diminuer de 1,5 à 10,3 %; les sept autres États membres (Belgique, Allemagne, Grèce, Irlande, Italie, Luxembourg et Royaume-Uni) ont connu une hausse de leurs recettes comprise entre 0,3 et 10,3 %.

1.94. En 1993, les recettes de TVA pour l'ensemble de l'Union se sont élevées à 359 600 Mio ECU, soit une très légère diminution par rapport à 1992 ( P0,1 %), bien que le PNB communautaire ait continué à s'accroître (+ 0,8 %).

Le système VIES

1.95. L'objectif principal du système VIES est d'informer les autorités fiscales de chaque État membre des livraisons intracommunautaires déclarées par leurs opérateurs respectifs, afin de vérifier la taxation des acquisitions intracommunautaires. À cet effet, chaque État membre est tenu de mettre en place un système efficace de stockage et de transmission électronique des informations qu'il a recueillies auprès de ses opérateurs fournisseurs intracommunautaires sur le niveau général de leurs échanges avec d'autres États membres. Ce système informatique est articulé essentiellement autour de deux bases de données gérées par chaque État membre, l'une concernant les opérateurs, l'autre les livraisons intracommunautaires, l'ensemble de ces bases de données étant relié par un réseau.

1.96. Conformément à l'article 6, paragraphe 4, du règlement (CEE) n° 218/92 du Conseil, du 27 janvier 1992, les personnes impliquées dans une livraison intracommunautaire de biens ou de services sont autorisées à obtenir confirmation de la validité du numéro d'identification de leur cocontractant. Chaque État membre dispose donc d'une «base de données», dénommée «base de données des opérateurs», contenant le registre de ses assujettis pourvus d'un numéro d'identification TVA et accessible aux autorités compétentes des autres États membres par le réseau VIES.

1.97. Les informations sur les états récapitulatifs sont enregistrées par les administrations dans le système informatique VIES et doivent, dans un délai de trois mois après la fin du trimestre auquel les données se rapportent, être transmises automatiquement aux autres États membres. En pratique, les États membres respectent le délai fixé par le règlement. Il y a eu, tout au plus, des retards de quelques jours ouvrables.

1.98. Quant aux bases de données des livraisons intracommunautaires, les informations qui y sont contenues sont de qualité relative. Les procédures d'enregistrement des données et de vérification initiale diffèrent selon les États membre, et leur caractère complet et exact n'est pas toujours assuré. L'actualité de ces données est sujette à caution, 10 à 20 % des enregistrements étant effectués postérieurement à la date de transmission réglementaire.

1.99. Les procédures d'enregistrement et de vérification initiale des données diffèrent selon les États membres. Bien que conforme aux règlements, l'information enregistrée n'est pas identique dans tous les États membres. Par exemple, en Allemagne, il n'était pas requis d'indiquer les échanges triangulaires. Au Danemark, en Irlande, au Royaume-Uni et aux Pays-Bas, des régimes annuels spéciaux pour certaines catégories d'opérateurs (par exemple petites entreprises) s'appliquent lorsque la valeur des livraisons n'est pas indiquée, et celle-ci ne peut donc pas être transmise aux autres États membres.

Respect des procédures par les opérateurs et gestion de l'introduction des données

1.100. Conformément à l'article 4 du règlement (CEE) n° 218/92, les États membres veillent à ce que la base de données soit à jour, complète et exacte.

1.101. Les informations sur l'exactitude des diverses données déclarées dans les états récapitulatifs sont peu fiables. En 1993, l'examen par la Cour des informations fournies par la Commi