RECOMMANDATION DE LA COMMISSION du 7 juillet 1965 aux États membres, concernant le logement des travailleurs et de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté (65/379/CEE)

I. Exposé des motifs

1. Simultanément à l'entrée en vigueur du règlement du Conseil nº 38/64/CEE du 25 mars 1964 relatif à la libre circulation des travailleurs à l'intérieur de la Communauté (1), il est apparu opportun à la Commission, en raison des responsabilités que lui confère l'article 155, de recommander un ensemble de mesures qui, à divers niveaux et à termes plus ou moins rapprochés, puissent contribuer à la solution des problèmes complexes que pose le logegement de ces travailleurs et de leur famille, quelle que soit la durée de leur séjour.

2. Le règlement nº 15 avait déjà mis en oeuvre dans son article 11 paragraphe 3 le principe de l'égalité de traitement à cet égard entre travailleurs nationaux et travailleurs ressortissant d'un autre État membre, notamment pour tout ce qui concerne l'accès au logement. Ces dispositions ont été reprises, telles quelles, dans le nouveau règlement (article 10) dont le texte précise que «le travailleur ressortissant d'un État membre qui est régulièrement employé sur le territoire d'un autre État membre bénéficie des mêmes droits et des mêmes avantages que les travailleurs nationaux pour tout ce qui concerne l'accès au logement».

Ainsi se trouve réalisée, en droit, l'abolition de toute discrimination fondée sur la nationalité en ce qui concerne notamment les critères d'attribution de logements locatifs, l'octroi par les pouvoirs publics de prêts, primes, subventions, avantages fiscaux ou autres, que peuvent comporter les régimes nationaux d'aide au logement, y compris pour l'accès à la propriété.

3. Toutefois, des difficultés pourraient surgir lors de l'application de l'article 10 du règlement nº 38/ 64/CEE. a) Bien que cette disposition, comme celles de tout règlement, soit applicable directement dans tout État membre, nonobstant toutes dispositions contraires pouvant figurer dans les législations nationales, il reste que la modification des comportements administratifs nécessite souvent, en fait, des mesures d'exécution sur le plan interne.

b) L'action directe de l'État ne représente souvent qu'une partie de l'intervention des pouvoirs publics dans le domaine du logement. Les collectivités régionales et locales, ou des organismes qui en dépendent, assument, parfois pour l'essentiel, la responsabilité de l'exécution de la politique du logement, en particulier dans le secteur social. Cette (1)JO nº 62 du 17.4.1964, p. 965/64.

situation peut rendre difficile le contrôle du respect des normes prévues à l'article 10 du règlement susmentionné.

c) Enfin, la pénurie de logements et notamment de logements sociaux, demeure aujourd'hui encore la difficulté principale dans de nombreuses régions.

4. a) Cette pénurie peut créer une discrimination entre les travailleurs nationaux et les travailleurs ressortissant des autres pays de la Communauté, qui continuent à se heurter à des difficultés de fait plus grandes qui justifient une attention particulière notamment lorsque, venant d'arriver dans une commune, ils ne possèdent pas le temps de résidence qui est parfois exigé de tous les candidats à certains logements.

b) On ne peut mettre sur le même plan le travailleur national, même changeant de lieu d'emploi et de résidence, et le travailleur ressortissant d'un autre État membre, car, de toute manière, les conséquences de l'éloignement sont pour l'un et pour l'autre de nature très différente.

C'est ainsi que pour faire venir les siens, le travailleur, en vertu de l'article 17 paragraphe 3 du règlement nº 38/64/CEE «doit disposer d'un logement pour sa famille, considéré comme normal pour les travailleurs nationaux dans la région où il est employé.

c) Enfin, la Commission ne méconnaît pas les problèmes analogues qui peuvent se poser en ce qui concerne les rapatriés et réfugiés de certains pays de la Communauté, qui ont d'ailleurs, à juste titre, bénéficié souvent de mesures spéciales.

En conséquence, en dehors des mesures destinées à abolir les quelques discriminations qui pourraient encore subsister, une action impliquant un effort spécial en faveur du logement de ces travailleurs doit être entreprise par la Communauté pour appuyer et stimuler les efforts dans les États membres, en sorte que soit accordée une réelle égalité de chances, en matière d'attribution de logements aux travailleurs provenant d'un pays de la Communauté d'une part et à ceux du pays d'accueil d'autre part.

5. C'est à un triple point de vue que se justifie une initiative en ce domaine, étant donné notamment l'apport de ces travailleurs à l'expansion économique enregistrée au cours de ces dernières années, en particulier en assumant une large part des tâches les plus pénibles: a) Tout d'abord, sur le plan social, on ne peut se désintéresser des conséquences humaines de ces migrations qui ne doivent d'ailleurs être facilitées qu'en cas de nécessité ou si les intéressés le désirent mais sans perdre de vue qu'il est souvent préférable de développer sur place les possibilités d'emploi de la main-d'oeuvre disponible.

b) Ensuite, sur le plan économique, le défaut de bonnes conditions de logement entraîne une instabilité de la main-d'oeuvre dans l'entreprise et des retours dans les pays d'origine défavorables pour l'expansion économique.

c) Enfin, sur le plan politique, notamment du point de vue de l'équilibre général de l'application du traité, tout doit être mis en oeuvre pour faciliter la réalisation de la libre circulation des travailleurs salariés et le droit d'établissement des travailleurs indépendants.

6. Pour ce triple ensemble de raisons, d'ordre social, économique et politique, la Commission a pris des initiatives dans ce domaine en dépit de la complexité des problèmes que pose le logement de ces travailleurs et surtout celui de leur famille.

A cette fin, elle a effectué plusieurs études et fait procéder à une enquête partielle sur les conditions de logement des travailleurs qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté.

7. Les conclusions de ces travaux sont les suivantes: a) La nécessité de contrôler avec une attention particulière l'application concrète des articles susmentionnés 10 et 17 du règlement nº 38/64/CEE afin de s'assurer qu'aucune discrimination ne subsiste.

b) Les problèmes devront être envisagés différemment selon qu'il s'agit du logement des travailleurs isolés (célibataires ou mariés venant seuls) ou de celui des travailleurs accompagnés de leur famille.

Dans tous ces cas, les enquêtes ont fait ressortir les obstacles particuliers aux migrants qui se heurtent à des difficultés diverses (d'ordre matériel, psychologique, linguistique...).

c) La pénurie de logements sociaux qui persiste dans plusieurs pays ou régions de la Communauté et le financement d'un plus grand nombre de constructions nouvelles constituent le fond du problème, qu'il s'agisse de travailleurs nationaux et de migrants internes ou de ceux qui se déplacent d'un État membre à l'autre.

8. Le problème du financement étant capital, la Commission a, dans son «Mémorandum sur le programme d'action de la Communauté pendant la deuxième étape» du 24 octobre 1962, déclaré estimer «nécessaire d'élaborer des avis, recommandations ou propositions visant : ...la coopération financière entre les États membres en faveur des logements des travailleurs se déplaçant dans la Communauté» (paragraphe 82).

La présente recommandation tend à répondre à certaines des préoccupations exprimées dans ce paragraphe 82 du mémorandum, spécialement à l'égard des conditions de logement au point de vue qualificatif et de satisfaction des besoins de logements sociaux.

Le colloque sur la politique des logements sociaux qui s'est tenu à Bruxelles du 16 au 19 décembre 1963 étudiant ce thème sous le triple aspect: - des besoins en logements;

- de la demande et sa solvabilité;

- des conditions d'attribution des logements sociaux locatifs,

a été amené à signaler les problèmes particuliers aux travailleurs se déplaçant dans la Communauté.

9. Sur le plan international le problème du logement des travailleurs migrants a déjà fait l'objet de divers instruments, tels que: a) la convention nº 97 de l'O.I.T. (Genève, 1er juillet 1949) concernant les travailleurs migrants;

b) la recommandation nº 115 de l'O.I.T. (Genève, 28 juin 1961) concernant le logement des travailleurs, dont l'article 5 a été inséré, à la demande unanime et concertée des six États membres, sur proposition de la Commission;

c) la Charte sociale européenne (Conseil de l'Europe, Turin, 18 octobre 1961) : dans son article 19 relatif aux droits des travailleurs migrants et de leur famille à la protection et à l'assistance, les parties contractantes s'engagent, entre autres, à garantir à ces travailleurs «... c) le logement...». La Commission a invité les États membres à ratifier cette Charte qui est entrée en vigueur le 26 février 1965.

10. La Commission n'a pas manqué de tenir compte des prises de position en ce domaine, tant du Parlement européen que du Comité économique et social.

Ainsi, la commission sociale du Parlement européen (1) a attiré l'attention sur la nécessité de faciliter par des interventions financières la création de logements pour les travailleurs qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté. Dans un autre rapport de la Commission sociale du Parlement européen, concernant l'exposé sur l'évolution de la situation sociale dans la Communauté (2), il est souhaité que l'exécutif invite les gouvernements à entreprendre la construction de logements pour les travailleurs migrants. Dans le rapport de la commission économique et financière sur la politique régionale de la Communauté (3), l'attention est encore attirée sur la nécessité de la construction d'habitations dans les régions d'accueil des travailleurs qui bénéficient de la libre circulation. Enfin, dans un autre rapport (4), il est recommandé d'examiner la possibilité d'octroyer des crédits à taux d'intérêt réduit à la construction de logements sociaux pour les travailleurs migrants.

De son côté, le Comité économique et social a tenu à reprendre dans son avis concernant le chapitre VI (politique sociale) du «Mémorandum de la Commission de la C.E.E. sur le programme d'action de la Communauté pendant la deuxième étape» le voeu qu'il avait déjà exprimé antérieurement et notamment dans son avis du 30 janvier 1963 relatif à la libre circulation des travailleurs, d'une «action communautaire dans le domaine de la construction de logements, notamment pour les travailleurs migrants» (5).

Animée de préoccupations analogues, la Commission a pris l'initiative, dans ses propositions, en date du 27 janvier 1965, au Conseil des ministres d'un règlement complémentaire visant à accroître l'efficacité des interventions du Fonds social européen, d'y inclure notamment une aide à la «construction de logements sociaux destinés aux travailleurs qui se sont déplacés en vue d'une réinstallation à l'intérieur de la Communauté» (6).

11. La Commission de la C.E.E. a tenu à consulter la Haute Autorité de la C.E.C.A. et la Commission de la C.E.E.A. qui ont donné leur plein appui à la présente recommandation et ce, sans préjudice des actions qui ont pu ou pourront être entreprises en application de leurs traités respectifs.

12. La Commission, tout en appréciant les efforts que, dans les pays d'immigration, les autorités nationales, les employeurs et les diverses institutions intéressées ont accomplis et accomplissent encore pour résoudre le problème du logement des travailleurs (1)Doc. P.E. 8659/Déf. - Séance du 12 novembre 1962. Doc. nº 100. (2)Doc. P.E. 119, 15 janvier 1963, point 34 du chapitre II. (3)Doc. P.E. 99, du 17 décembre 1963. (4)Doc. P.E. 112, du 20 janvier 1964. (5)JO nº 189 du 29.12.1963, point 30/45. (6)Doc. V/COM(65) 28.

et de leur famille qui se déplacent dans la Communauté, estime toutefois que de nouvelles initiatives doivent être prises pour accélérer la solution des graves difficultés qui constituent encore des limitations de fait à la mise en oeuvre du principe de la libre circulation des travailleurs comme à celle du droit d'établissement, qui entrent progressivement en vigueur.

13. La Commission souhaite que la plus large diffusion soit donnée par les administrations nationales compétentes à la présente recommandation, et que des échanges de vues réguliers, sur la base des rapports des États membres, prévus aux conclusions, conduisent à améliorer les conditions de logement des travailleurs et de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté.

II. Recommandation

Pour ces motifs, au titre des dispositions du traité et notamment de l'article 155, et après avoir consulté le Parlement européen (1) et le Comité économique et social (2), la Commission recommande aux États membres de prendre les dispositions législatives, réglementaires et administratives appropriées et d'entreprendre toutes autres actions utiles en vue d'assurer la réalisation des objectifs énumérés ci-après:

1. Calcul des besoins actuels et futurs

La prise en considération dans le calcul, sur le plan national, régional et local, des besoins actuels et futurs de logements doit comprendre tant les ressortissants des pays considérés et des autres États membres (travailleurs salariés ou indépendants), que des travailleurs des pays associés d'Europe et d'outre-mer ainsi que ceux des pays tiers.

Pour évaluer l'incidence des migrations sur la population future et les besoins en logements à venir, qu'il s'agisse de prévisions spécifiques ou qu'elles soient intégrées dans des prévisions économiques et sociales à moyen ou à long terme, il convient que les hypothèses retenues en ce qui concerne tous ces travailleurs ne tiennent pas compte uniquement des travailleurs célibataires ou non accompagnés de leur famille, mais qu'elles incluent une proportion suffisante de familles de différentes tailles. Il est utile de prévoir un réajustement périodique de ces hypothèses, compte tenu des situations réelles, constatées notamment sur les plans régionaux et locaux et, en particulier, des données mentionnées au point 3 ci-dessous.

2. Programme de financement

L'établissement, ou le cas échéant, le réexamen des programmes de financement, annuels ou pluriannuels (et, en particulier, des crédits d'aide au logement des pouvoirs publics) ou de construction de logements sociaux en tenant compte des besoins supplémentaires, notamment sur le plan régional, résultant de la présence des travailleurs et de familles ressortissant d'autres pays de la Communauté, des États associés, des pays d'outre-mer et des pays tiers, ainsi que des prévisions mentionnées au point 1 ci-dessus.

L'exécution de ces programmes devrait tenir compte du point 9 de la recommandation du Conseil des ministres aux États membres en matière de politique conjoncturelle, en date du 15 avril 1964 (3).

Lorsque dans un État membre la construction des logements sociaux est contingentée et que leur attribution est du ressort des autorités locales, il devrait être prescrit à celles-ci d'en réserver un certain pourcentage aux travailleurs «migrants» et de prévoir, à cet effet, les moyens financiers nécessaires.

3. Données sur le logement de ces travailleurs

L'amélioration des données sur les conditions de logement de facto des travailleurs qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté afin de permettre, en particulier, le contrôle de l'application, par tous ceux à qui en incombe la mise en oeuvre, des articles 10 et 17 du règlement nº 38/64/CEE tant en ce qui concerne la suppression de toute discrimination que l'admission de la famille.

Les enquêtes à effectuer par les autorités nationales compétentes ou sous leur responsabilité en vue de comparer la situation de ces travailleurs à celle (1)Avis émis le 26.3.1965 (JO nº 62 du 12.4.1965). (2)Avis émis le 27.1.1965 (C.E.S. 37/65, p. 2305/65 du présent Journal officiel. (3)Dans celui-ci, les gouvernements étaient invités à «avoir recours à des mesures de freinage particulières, consistant entre autres à diminuer la demande de construction émanant directement des pouvoirs publics, à réduire les avantages fiscaux, subventions et primes qu'ils accordent, à limiter le crédit hypothécaire et à interdire temporairement les constructions somptuaires. Dans les pays où il existe une pénurie de locaux scolaires, d'hôpitaux ou de logements destinés aux groupes sociaux économiquement faibles, la construction de ceux-ci ne devrait cependant pas être réduite ni rendue plus difficile» (JO nº 64 du 22.4. 1964).

des nationaux placés dans des conditions et des régions analogues devront: a) relever le nombre de logements sociaux individuels ou familiaux, locatifs ou non, qui leur ont été attribués;

b) déterminer le nombre de ces travailleurs décidés à faire venir leur famille s'ils disposent d'un logement normal;

c) évaluer l'effort financier qu'ils consentiront dans cette hypothèse, par rapport à celui qu'ils accomplissent déjà.

Elles devront également faire apparaître l'effectif de ces travailleurs installés dans les logements collectifs ou provisoires, des baraquements, des taudis ou des locaux non destinés à l'habitation ainsi que de ceux qui sont logés dans des conditions d'occupation (surpeuplement) considérées comme anormales dans la région intéressée.

4. Action pour l'amélioration des conditions de logement

a) L'établissement d'une liste des mesures adoptées pour donner son plein effet à l'article 10 du règlement nº 38/64/CEE, notamment en vue de vérifier la disparition des discriminations directes ou indirectes dans les critères adoptés par les organismes locaux responsables de l'établissement des listes d'attente ou de l'attribution des logements sociaux, ou dans l'octroi d'autres avantages pour l'accès au logement.

b) L'établissement d'un bilan des résultats acquis dans le cadre d'accords bilatéraux ou multilatéraux tendant à améliorer le logement des travailleurs se déplaçant dans la Communauté.

5. Coopération financière

La mise en oeuvre d'une coopération financière entre les États membres dans le cadre et selon les formules les plus appropriées, en vue de promouvoir la construction de logements par divers organismes - y compris les coopératives - en particulier dans les régions où subsiste une pénurie, ou dans lesquelles une importante immigration est prévue, sans négliger la possibilité de favoriser une coopération financière privée, notamment entre les organismes spécialisés dans le domaine des logements sociaux, afin de faciliter le concours de capitaux à taux d'intérêt réduit.

Le développement des interventions de la Banque européenne d'investissement, pour contribuer au financement des logements sociaux, lorsque sont réunies les conditions actuellement prévues à l'article 130 du traité ainsi qu'aux statuts de la Banque qui ont fait l'objet d'un protocole annexé au traité.

6. Application des normes de logement

a) L'application, sans discrimination, entre les travailleurs nationaux et les travailleurs ressortissant d'un autre État membre, des normes en vigueur dans chaque pays et de celles contenues dans la recommandation 115 de l'O.I.T., concernant le logement des travailleurs et, le cas échéant, l'élaboration de telles normes ou leur révision, ainsi qu'il est recommandé au paragraphe 19 des «Principes généraux» et aux paragraphes 7 à 11 des «Suggestions» relatives aux modalités d'application de ce texte.

b) En ce qui concerne les logements collectifs, outre la surveillance de l'application de ces normes, l'adoption de mesures nécessaires, d'une part, pour éviter toute ségrégation en ce qui concerne leur lieu d'implantation et, d'autre part, favoriser les contacts avec la population autochtone, notamment grâce à l'utilisation et à la création d'équipements collectifs (sociaux, médicaux, culturels, scolaires... ).

L'attention à cet égard est appelée sur l'intérêt de prévoir des logements distincts pour les jeunes travailleurs lorsque leur nombre le justifie, et une participation des travailleurs à la gestion des logements collectifs, ou du moins leur représentation auprès de la direction responsable.

7. Information des travailleurs

Une action d'information précise des travailleurs se déplaçant dans la Communauté, par tous les organismes intéressés des pays d'origine et d'accueil, et notamment avec l'aide des services sociaux visés dans la recommandation de la Commission du 25 juillet 1962 (1), afin que: a) Chacun de ces travailleurs soit mis au courant, au moment de sa demande d'expatriation, des possibilités générales et des conditions de logement existant dans le pays de la C.E.E. où il a l'intention de se rendre, ainsi que du montant prévisible du (1)Recommandation de la Commission aux États membres concernant l'activité des services sociaux à l'égard des travailleurs se déplaçant dans la Communauté (JO nº 75 du 16.8.1962).

loyer et, éventuellement, des charges annexes tant en valeur absolue que rapporté à son salaire;

b) Au lieu de leur destination, ces travailleurs soient rapidement informés dans leur langue et de manière détaillée, d'une part, sur le montant des loyers réglementés ou usuels, y compris dans les hôtels et, d'autre part, sur les possibilités d'obtenir un logement social ou des avantages sociaux relatifs au logement;

c) Dans l'un et l'autre cas, les travailleurs chefs de famille soient informés des dispositions administratives en vigueur dans les pays d'accueil en matière de regroupement familial et des possibilités concrètes de trouver un logement pour leur famille.

8. Logements fournis par l'employeur

a) Dans le cas où le logement est fourni par l'employeur, les clauses relatives aux conditions de logement doivent être clairement spécifiées, qu'elles soient rattachées ou non au contrat de travail. Ces clauses préciseront, outre le lieu et la nature du logement, le montant du loyer et des charges, les conditions dans lesquelles le bail est résilié ou la cessation de l'occupation du logement peut être exigée, en particulier à l'expiration du contrat de travail (délai de préavis).

De même, il est souhaitable que soient assurées des garanties relatives au respect de la vie privée des travailleurs, surtout dans le cas de logements collectifs, dont les règles de discipline éventuellement imposées devront être annexées au contrat de travail.

b) L'adoption de clauses types concernant les conditions de logement visées au paragraphe a) ci-dessus.

La Commission: - invite les gouvernements des États membres à l'informer tous les deux ans et pour la première fois un an après l'envoi de la présente recommandation, des mesures adoptées pour la mettre en oeuvre ainsi que de leur application, des difficultés rencontrées, des données disponibles sur les logements des travailleurs qui se déplacent dans la Communauté et de leur famille, et enfin des suggestions qui apparaîtraient opportunes;

- offre le concours de ses services, notamment en ce qui concerne la recherche des modalités pour le développement de la coopération financière publique ou privée entre les États membres en vue de promouvoir la construction de logements.

Fait à Bruxelles, le 7 juillet 1965.

Par la Commission

Le président

Walter HALLSTEIN