Rapport spécial no 6/2000

relatif à l'octroi par la Communauté de bonifications d'intérêts sur les prêts accordés par la Banque européenne d'investissement aux petites et moyennes entreprises, dans le cadre de son mécanisme temporaire de prêt, accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2000/C 152/01)

TABLE DES MATIÈRES

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INTRODUCTION

Contexte et objectifs

1. Le Conseil européen réuni à Copenhague en juin 1993 a invité la BEI a accroître, en coopération avec la Commission, de 3 Mrd ECU le mécanisme temporaire de prêt de 5 Mrd ECU adopté à Édimbourg en décembre 1992(1). De ce complément, 1 Mrd ECU devaient être consacrés au renforcement de la compétitivité des petites et moyennes entreprises (PME) européennes et bénéficier de bonifications d'intérêts pouvant atteindre un maximum de 3 % par an sur cinq ans et dont l'octroi serait lié à la création d'emplois. Cette mesure, appelée "mécanisme temporaire pour les PME", mais connue aussi sous le nom de "facilité de Copenhague", a été créée par une décision du Conseil, adoptée en avril 1994(2) sur la base de l'article 235 du traité CE. Dans les considérants de cette décision, le Conseil a rappelé le caractère urgent du mécanisme d'Édimbourg et souligné que ce nouveau mécanisme devait être mis en oeuvre le plus rapidement possible.

2. La proposition de la mesure a reçu l'avis favorable du Comité économique et social, qui a, en particulier, estimé "nécessaire que la Commission et la BEI informent en temps opportun et de manière détaillée les États membres et les organisations de PME de la Communauté sur les particularités et la mise en oeuvre de ce programme de bonifications d'intérêts et d'y associer également dûment les institutions de crédits et leurs organisations centrales"(3).

Cadre légal

3. La décision du Conseil d'avril 1994 présente un cadre réglementaire dont les éléments principaux sont les suivants:

a) administration de la mesure par la BEI, au nom de la Communauté et suivant un accord de coopération conclu(4) entre la Commission et la BEI;

b) octroi des prêts par la BEI conformément à ses méthodes;

c) total des prêts bonifiés fixé à 1000 Mio ECU au maximum;

d) décisions d'octroi des prêts assortis de bonifications à prendre par la BEI dans les douze mois suivant l'entrée en vigueur de la décision du Conseil, c'est-à-dire avant le 28 avril 1995;

e) bonifications d'intérêts de 2 % par an sur une période de cinq ans;

f) projets d'investissements devant prévoir la création d'emplois;

g) établissement, par la Commission, d'un rapport annuel d'évaluation, donnant en particulier des indications sur le rythme d'utilisation globale des prêts et sur l'effet constaté sur la création d'emplois et sur les taux d'intérêts(5).

Contrôle de la Cour

4. Suite au rapport de la Cour relatif à l'exercice 1995 et dans sa résolution d'avril 1997 donnant décharge à la Commission sur l'exécution du budget général pour l'exercice 1995(6), le Parlement européen a invité la Cour des comptes ainsi que la Commission à émettre dès que possible un avis "sur la gestion et l'efficacité de la facilité de Copenhague, en faisant particulièrement référence à la mise en oeuvre des critères de création d'emplois appliqués aux bonifications d'intérêts".

5. L'intérêt que porte le Parlement européen à cette mesure a été suscité par les observations de la Cour des comptes sur la légalité, la régularité et l'efficacité des prêts CECA à la reconversion(7). En fait, ces prêts présentent plusieurs similitudes avec les prêts octroyés dans le cadre de cette mesure, notamment en ce qui concerne la clause liant la bonification d'intérêts à la création d'emplois.

6. Les objectifs du contrôle ont été, d'une part, de vérifier le respect de la réglementation applicable et, d'autre part, d'apprécier l'efficacité de la mesure vis-à-vis de ses objectifs spécifiques, à savoir la promotion d'investissements dans les PME et la création de nouveaux emplois.

7. Tous les États membres de l'Union ont été visités dans le but d'analyser, dans le contexte national, le dispositif de mise en oeuvre ainsi que les effets de la mesure. Des missions de contrôle ont été effectuées auprès de 114 bénéficiaires et de leurs intermédiaires financiers dans six États membres.

RÉSUMÉ DES PRINCIPALES OBSERVATIONS

8. Les versements effectués par la Commission à la BEI ont été traités comme des acomptes, donc comptabilisés en dépenses définitives dans la comptabilité budgétaire de la Commission. En réalité, ces montants n'ont été reversés aux agents pour distribution aux bénéficiaires qu'avec un décalage considérable, de sorte que, à la fin de 1994, 1995 et 1996, le taux réel cumulé d'utilisation des fonds budgétaires disponibles s'élevait à 0, 11 et 52 % respectivement, alors que la comptabilité budgétaire indiquait pour ces mêmes exercices des taux d'utilisation de 100 % (point 26).

9. Le solde du compte tenu par la BEI au nom de la Communauté ne figure pas au bilan de la Communauté. Les revenus d'intérêts crédités sur ce compte, d'un montant de 9,6 Mio ECU, ne sont pas constatés en recettes pendant toute la période de 1994 à 1998 quand ils ont été générés, jusqu'à leur transfert à la Commission en septembre 1998. Un problème général se pose concernant la réglementation financière en matière de comptabilisation et de contrôle de ce type d'acomptes (point 27).

10. L'examen par la Cour du système de gestion et de contrôle relatif à cette mesure a permis d'identifier un certain nombre de faiblesses inhérentes au système: paiement des aides sur déclaration par les intéressés, gestion confiée à des banques, présentation et explication insuffisantes des critères, absence de sanction réelle pour fausse déclaration, absence de contrôles auprès des bénéficiaires. La Cour a effectué des contrôles auprès d'une sélection de 114 entreprises qui, en soi, ne se prête pas à une simple extrapolation mathématique. Toutefois, ces contrôles ont révélé de nombreuses erreurs qui confirment la réalité de ces faiblesses (points 28 - 43).

11. Le dispositif mis en place a limité à certains endroits l'égalité d'accès pour tous les bénéficiaires potentiels en dépit des dispositions de la décision du Conseil et de l'accord de coopération (point 45).

12. Contrairement aux dispositions de l'article 4 de l'accord de coopération interdisant le cumul d'un prêt bonifié PME avec d'autres prêts bonifiés par la BEI dans le cadre d'autres accords, une dérogation a été convenue entre services de la BEI et de la Commission pour le cas d'une aide FEDER prenant également la forme de bonifications d'intérêts sur les mêmes prêts BEI. Cette dérogation n'ayant pas été arrêtée au même niveau que l'accord de coopération et n'ayant pas été incorporée dans les contrats conclus avec les intermédiaires, elle n'a pas de valeur légale, et les montants payés en cumul avec les autres aides doivent être considérés comme non conformes à la réglementation. Par ailleurs, cette exception ne semble pas avoir été appliquée dans tous les pays (points 31 - 32).

13. La Cour a relevé des cas où, au moment de la demande, la réalisation de l'investissement était déjà avancée, le prêt bonifié ayant, en fait, remplacé un montage financier existant (point 53).

14. Ce sont des entreprises créatrices d'emploi qui ont bénéficié de la mesure, mais il est impossible d'établir que ces bonifications ont permis de créer les emplois en question. En outre, le dispositif de mise en oeuvre de la mesure ne comporte pas les éléments d'information indispensables à l'identification des emplois dont la création est directement générée par le prêt bonifié (point 57).

15. La coordination avec d'autres aides offertes au niveau régional, national ou même communautaire a été insuffisamment prise en considération (points 62 - 63).

16. Les banques distributrices ont souvent incorporé les bonifications dans les montages financiers offerts à leurs clients au point que la provenance de la bonification a été perdue de vue (point 69).

MISE EN OEUVRE DE LA MESURE

Principales caractéristiques

17. Les modalités de mise en oeuvre de la mesure ont été détaillées dans un accord de coopération conclu entre la Commission et la BEI le 14 juin 1994 ainsi que dans l'addendum à cet accord signé les 26 et 27 juillet 1995. Les données principales relatives à l'exécution figurent au tableau 1. La masse des prêts éligibles, soit 1000 Mio ECU, a été répartie entre les États membres en fonction, principalement, de leur population, de leur produit national brut et de leur taux de chômage. Un montant de 923,2 Mio ECU a été effectivement octroyé, ce qui a conduit au paiement de bonifications d'intérêts pour 92,3 Mio ECU(8). Le nombre de demandes ayant abouti à un paiement a été de 4336(9). Le nombre des emplois déclarés comme répondant aux critères de création d'emplois a été de 53788(10). Au moment de la rédaction du présent rapport, 32 paiements de bonifications, d'un montant de 578600 ECU, avaient été annulés ou révisés à la baisse.

Tableau 1

Exécution de la mesure par État membre

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18. Les prêts ont été accordés suivant le mécanisme des prêts globaux de la BEI(11). Ce mécanisme consiste en l'ouverture de lignes de crédit à des intermédiaires financiers qui les utilisent pour financer des prêts individuels qu'ils accordent à leurs clients et dont ils assument la gestion et le risque. Pour cette utilisation, la BEI a fixé des conditions, dont les principales sont que le client doit être une PME, que son secteur d'activité doit être inclus dans une liste de secteurs éligibles et que le prêt finance un projet d'investissement. Selon les critères de la BEI, une PME se définit par un actif net immobilisé ne dépassant pas 75 Mio ECU, un effectif de moins de 500 personnes et un capital détenu à hauteur d'un tiers au maximum par une société n'étant pas une PME (c'est-à-dire ne répondant pas à ces critères). Parmi ces PME, la BEI privilégie celles dont l'effectif est inférieur à 50 personnes.

19. La bonification, qui est payée en une fois, est égale à 10 % du prêt exprimé en ECU et est plafonnée à 3000 ECU par emploi créé. À cet effet, le montant du prêt ne peut excéder 75 % de l'investissement, ce qui implique que la bonification ne peut excéder elle-même 7,5 % de celui-ci(12). Il convient de souligner que le montant de la bonification est indépendant à la fois du taux d'intérêt nominal du prêt et du plan de remboursement de celui-ci.

Procédure

20. La distribution des bonifications d'intérêts a été assurée par des agents nationaux mandatés par la BEI(13). Ceux-ci ont été rémunérés par un pourcentage à la charge de la Communauté et calculé sur la base des bonifications payées aux bénéficiaires(14). Certains agents ont également joué le rôle d'intermédiaire financier et accordé directement des prêts bonifiés.

21. Les entreprises intéressées ont envoyé à l'agent national, par le biais de l'intermédiaire financier, une ou plusieurs demandes dans lesquelles figuraient les montants du prêt et de l'investissement ainsi que le nombre d'emplois qu'il était envisagé de créer. La demande devait parvenir à l'agent national au plus tard le 31 juillet 1995, délai repoussé au 15 décembre 1995 pour certains pays (voir point 47). Les demandes ont été inscrites sur une liste tenue par l'agent dans l'ordre chronologique d'arrivée, liste qui a défini la priorité de l'octroi des bonifications (principe du "premier arrivé, premier servi", tel que prévu à l'article 13 de l'accord de coopération précité).

22. Par la suite, les entreprises demanderesses ont envoyé à l'agent national, entre le 1er août 1995 et le 30 juin 1997, une déclaration sur l'honneur contenant:

a) l'effectif au 28 avril 1994 (date de publication de la décision instituant la mesure);

b) l'effectif à la date de la déclaration elle-même;

c) l'affirmation que l'augmentation du nombre d'emplois entre ces deux dates a été effective et continue pendant les six mois précédant la date de déclaration.

Sur la base de ce document, l'agent a calculé et payé le montant de la bonification à partir des fonds qui ont été mis à sa disposition par la BEI, jusqu'à leur épuisement.

23. La publicité de la mesure a été assurée principalement par les intermédiaires financiers dans le cadre de leur activité habituelle de promotion commerciale. En outre, la BEI a édité à l'intention des entreprises une brochure qui a été diffusée par les intermédiaires financiers. Un résumé du calendrier d'exécution se trouve au tableau 2.

Tableau 2

Résumé du calendrier d'exécution de la mesure

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GESTION BUDGÉTAIRE ET PRÉSENTATION DES COMPTES

Évolution des crédits

24. Les crédits destinés à financer la mesure ont été inscrits aux budgets 1994 à 1996, sur la ligne B5 - 322 "Emploi et croissance pour l'Europe". Les crédits initiaux, étalés sur trois exercices, totalisaient 106 Mio ECU. Ils ont été augmentés en 1994 par un virement de 17 Mio ECU et diminués en 1996 par un virement de 7,5 Mio ECU vers la ligne B5 - 323 concernant le projet pilote "Croissance et environnement" géré par le Fonds européen d'investissement (FEI). Enfin, et au titre du même exercice 1996, 25 Mio ECU ont été annulés (tableau 3).

25. Ainsi, les crédits consommés se sont élevés à 93,5 Mio ECU. Cette consommation a été réalisée moyennant des versements sur un compte tenu par la BEI au nom de la Communauté. C'est à partir de ce compte que la BEI a effectué les versements des montants de bonifications d'intérêts réclamés par les agents nationaux pour les entreprises bénéficiaires ayant rempli les conditions. La synthèse des mouvements sur ce compte figure au tableau 4.

Tableau 3

Exécution des crédits inscrits sur la ligne budgétaire B5 - 322, "Croissance pour l'Europe"

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Tableau 4

Synthèse des mouvements sur le compte tenu par la BEI au nom de la Communauté

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Gestion budgétaire

26. Dans un premier temps, les versements effectués par la Commission à la BEI se sont cumulés dans un compte dont le solde était rémunéré à un taux défini dans l'accord de coopération(15). Ces versements ont été traités comme des acomptes, donc comptabilisés en dépenses définitives dans la comptabilité budgétaire de la Commission. En réalité, ces montants n'ont été reversés aux agents pour distribution aux bénéficiaires qu'avec un décalage considérable. En fait, si 73 % du montant global des bonifications a été transféré à la BEI en 1994 et 1995, 92 % des paiements à partir de ces fonds ont été effectués en 1996 et 1997. Ainsi, à la fin de 1994, 1995 et 1996, le taux réel cumulé d'utilisation des fonds budgétaires disponibles s'élevait à 0, 11 et 52 % respectivement, alors que la comptabilité budgétaire indiquait pour ces mêmes exercices des taux d'utilisation de 100 % (tableau 5).

Tableau 5

Utilisation des fonds budgétaires disponibles

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Présentation des comptes

27. L'analyse des disponibilités sur le compte BEI par rapport aux paiements effectués (tableau 6 et graphique 1) met en évidence un décalage entre l'imputation au budget et la réalisation de la dépense. Son importance remet en cause la présentation des versements comme dépenses définitives, qui est contraire aux principes d'annualité et de transparence des comptes budgétaires(16). Par ailleurs, le solde du compte tenu par la BEI au nom de la Communauté, bien qu'il représente une créance pour celle-ci et une dette pour la BEI, ne figure pas au bilan de la Communauté. En outre, les revenus d'intérêts crédités sur ce compte, d'un montant de 9,6 Mio ECU, ne sont pas constatés en recettes pendant toute la période de 1994 à 1998 quand ils ont été générés, jusqu'à leur transfert à la Commission en septembre 1998(17). Le mécanisme temporaire pour les PME n'étant qu'un exemple parmi d'autres, un problème général se pose concernant la réglementation financière en matière de comptabilisation et de contrôle de ce type d'acomptes.

Tableau 6

Comparaison entre les montants versés aux agents et les crédits budgétaires disponibles sur le compte tenu par la BEI au nom de la Communauté

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Graphique 1

Comparaison entre les montants crédités en compte et leur utilisation

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(Mio ECU)

(1) Crédits en compte à la fin du trimestre (en cumul).

(2) Paiements des bonifications (en cumul).

CONTRÔLE DE LA RÉGULARITÉ ET DE LA LÉGALITÉ

Résultats des contrôles sur place

Résultat global

28. La Cour a effectué des contrôles sur place auprès de 114 bénéficiaires situés dans six États membres, à savoir l'Allemagne, le Royaume-Uni, l'Italie, la France, l'Espagne et l'Autriche. Ces bénéficiaires représentent 123 dossiers de paiements, du fait que certains d'entre eux ont bénéficié de plusieurs (deux, trois ou quatre) prêts bonifiés du mécanisme. Lors de ces contrôles, la Cour a constaté 61 erreurs dans les dossiers de 51 bénéficiaires, qui s'étaient vu octroyer un montant total de 4,17 Mio ECU de bonifications. Après élimination des erreurs superposées, l'effet total s'élève à 1,26 Mio ECU. Les résultats des contrôles sont résumés au tableau 7.

Tableau 7

Synthèses des erreurs constatées lors des contrôles sur place

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Nombre d'emplois éligibles

29. Le montant des bonifications était lié au nombre d'emplois créés (et maintenus pendant au moins six mois) par l'entreprise bénéficiaire, avec un maximum de 27 pour les entreprises de la deuxième catégorie (voir point 58). Or, dans 23 des 114 cas contrôlés, la Cour a constaté un nombre d'emplois réellement éligibles inférieur au nombre ayant fait l'objet de bonifications. Le nombre total des emplois bonifiés pour l'ensemble des bénéficiaires contrôlés était de 1389, pour un montant de 4,17 Mio ECU, dont 256, pour un montant de 768000 ECU, chez les 23 bénéficiaires où un écart a été constaté. Le total des écarts s'élève à 124 emplois, ce qui correspond à un trop-payé de 372000 ECU. Par ailleurs, les chiffres concernant les emplois créés, bonifiés ou non, tels qu'ils ont été déclarés par les entreprises se sont révélés très peu fiables: dans 84 des 114 cas examinés, ils se sont avérés inexacts.

30. Parmi les 124 postes pour lesquels des bonifications ont été payées tout en étant inéligibles, 91 n'ont tout simplement pas été créés en réalité et 33 concernaient une entreprise située en Espagne et relevant de la deuxième catégorie (voir point 58), ce qui signifie que le plafond de 27 postes bonifiables était de rigueur. Toutefois, le prêt bonifié a été sous-divisé en quatre prêts accordés par quatre banques intermédiaires différentes. Pour chacun de ces prêts partiels, un nombre d'emplois inférieur à 27 a été déclaré, si bien que la question de la catégorie ne se posait qu'au niveau global des 60 emplois déclarés et bonifiés. Cela a complètement échappé à l'agent national et à la BEI, même si deux des intermédiaires ont déclaré l'entreprise comme appartenant à la première catégorie et les deux autres intermédiaires l'ont déclarée dans la deuxième catégorie.

Cumul avec d'autres aides d'origine communautaire

31. L'accord de coopération stipulait dans son article 4 que, pour chaque bénéficiaire, le prêt bonifié PME ne devait pas être combiné avec d'autres prêts bonifiés consentis par la BEI dans le cadre d'autres accords ni avec des prêts bonifiés CECA. Par ailleurs, une déclaration était contenue à cet effet dans la quittance que le bénéficiaire était tenu de signer lors de l'encaissement de la bonification. Or, en juillet 1994, le service gestionnaire de la BEI a proposé au service compétent de la Commission de ne pas appliquer cette disposition au cumul avec des aides distribuées sous forme de bonifications d'intérêts dans le cadre d'une mesure relevant du FEDER(18). Le service concerné de la Commission était censé avoir approuvé cette dérogation en ne s'y opposant pas.

32. En effet, de nombreux cas de cumul ont été détectés lors des contrôles de la Cour, mais seulement en Espagne, du fait que les intermédiaires dans d'autres pays ne paraissent pas avoir eu connaissance de l'existence de la dérogation. En Espagne, sur 11 entreprises bénéficiaires contrôlées (653000 ECU de subventions reçus), 10 ont fait apparaître un cumul entre des subventions PME (581000 ECU) et l'aide FEDER (370000 ECU). Cette dernière a pris également la forme d'une bonification d'intérêts fondée sur le même prêt de la BEI, qui se trouve de ce fait bonifié deux fois. La règle de non-cumul s'applique a fortiori à des subventions consenties sur un même prêt, et ce quel que soit l'intermédiaire ayant accordé la subvention du moment que celle-ci est à la charge du budget communautaire. Le cumul étant donc exclu par l'article 4 de l'accord de coopération et les dates de valeur des subventions octroyées aux PME étant postérieures à celles des subventions FEDER, les bonifications PME en question sont à considérer comme non conformes à la réglementation. Une dérogation convenue au niveau de services n'a aucune valeur légale. Seul un document arrêté au même niveau que l'accord de coopération aurait pu constituer une exception valable. En outre, les contrats conclus avec les agents et les intermédiaires financiers contenaient en annexe le texte de l'accord sans cette modification.

33. En ce qui concerne le cumul avec les prêts CECA bonifiés, la Cour a déjà signalé le risque de non-détection dans son rapport annuel relatif à la CECA pour l'exercice 1996(19), et la Commission s'est engagée à procéder à une vérification, une fois la liste des bénéficiaires du mécanisme PME arrêtée.

34. La TVA payée à l'achat des biens d'investissements n'est pas une charge pour les entreprises du fait de sa déductibilité(20). Néanmoins, au Royaume-Uni, dans 10 cas sur les 28 bénéficiaires contrôlés, elle a été incluse dans le calcul du prêt bonifié, ce qui a conduit à surévaluer la bonification payée. C'est un exemple de plus du manque de clarté dans la présentation et l'explication des règles à respecter. L'erreur totale est de l'ordre de 40000 ECU sur un total de bonifications payées de 253000 ECU aux 10 entreprises concernées et de 789000 ECU pour l'ensemble des entreprises contrôlées au Royaume-Uni. Ce type d'erreur n'a pas été constaté dans d'autres pays.

Inéligibilité du bénéficiaire ou du prêt

35. Parmi les 114 entreprises contrôlées, la Cour a trouvé 4 entreprises, totalisant un montant de bonifications de 219000 ECU, qui ne répondaient pas aux critères de la définition d'une PME retenue pour cette mesure ou de la liste des secteurs d'activités éligibles (voir point 18). Quant aux contrats de prêts, il était stipulé qu'ils devaient avoir une durée d'au moins cinq ans, ce qui correspond à la période sur laquelle le montant de la bonification est calculé. Or, lors de ses contrôles, la Cour a trouvé trois cas de contrats d'une durée de moins de cinq ans et un cas de remboursement anticipé avant cinq ans. Les bonifications indûment payées totalisaient 83000 ECU.

Non respect de la période d'éligibilité

36. La déclaration sur l'honneur portant sur le nombre d'emplois créés devait être présentée à l'agent avant le 30 juin 1997, même si à cette date-là la disponibilité des fonds nécessaires au paiement de chaque bonification n'était pas assurée. Dans les trois mois suivants, soit avant le 30 septembre 1997, l'agent devait dresser la liste définitive des bénéficiaires à communiquer à la BEI.

37. Or, au Royaume-Uni, des déclarations émises entre ces deux dates ont été acceptées. En effet, l'intermédiaire financier, qui était aussi l'agent (voir point 68), a sollicité de certains de ses clients (ceux pour lesquels la disponibilité des fonds dépendait du désistement des bénéficiaires ayant priorité dans la liste) la production de ce document après s'être assuré de la disponibilité des fonds, donc après le 30 juin 1997. Ainsi, les bénéficiaires ont pu disposer d'une période de création d'emplois plus longue que dans d'autres pays. Parmi les 28 bénéficiaires contrôlés au Royaume-Uni, la Cour a trouvé six cas où la période d'éligibilité s'étendait au-delà du 30 juin 1997. Ces cas portaient sur un montant total de bonifications payées de 149000 ECU. Un cas similaire de création et de maintien d'emplois hors période a été trouvé en Espagne (60000 ECU).

Faiblesses du système

38. Les nombreuses erreurs constatées reflètent les faiblesses inhérentes au système de gestion et de contrôle que la Cour a identifiées lors de son analyse du système. Tout d'abord, le fait que le paiement des bonifications ait été fondé sur une déclaration présentée par le bénéficiaire lui-même n'offrait pas la meilleure garantie d'exactitude, le seul risque en cas de déclaration erronée étant le remboursement du trop-perçu. En outre, la présentation du formulaire de déclaration et les instructions pour le remplir étaient peu précises, notamment en ce qui concerne la notion de maintien de l'augmentation d'emplois pendant une période de six mois précédant la date de la déclaration. Des instructions plus élaborées et une présentation du formulaire plus explicite auraient sûrement permis d'éviter la plupart des problèmes d'interprétation rencontrés et de réduire ainsi le nombre des erreurs constatées.

39. Le fait également que la mesure ait été gérée, au niveau opérationnel, par des banques, n'est pas en soi une garantie suffisante de la régularité des déclarations. De façon générale, les banques n'ont que très rarement mis en place un dispositif de contrôle systématique des critères d'éligibilité et, notamment, des emplois supplémentaires réellement créés. Enfin, aucune sanction pour transmission de déclarations inexactes par les intermédiaires n'a été envisagée.

40. Le dispositif ne comportait pas de contrôles compensatoires suffisants, la BEI se limitant à vérifier auprès des agents leurs procédures et l'existence de la documentation requise par le mécanisme et à effectuer un contrôle de cohérence sur les documents reçus de ses agents. La Commission, quant à elle, n'a effectué aucun contrôle de régularité à l'égard de cette mesure.

41. Apporter la preuve de la création d'emplois est un problème bien connu de la Cour, ainsi que des services de la Commission qui appliquent et contrôlent depuis de longues années ce type de mesure (par exemple, les prêts bonifiés à la reconversion CECA). La documentation, de préférence officielle, assujettie au contrôle des autorités fiscales ou de sécurité sociale nationale varie d'un pays à l'autre. Même si l'accord de coopération prévoit que "les bénéficiaires seront contractuellement tenus de fournir les pièces justificatives nécessaires à la vérification du nombre d'emplois créés...", l'expérience acquise dans le passé par la Commission n'a pas été exploitée et la Cour n'a rencontré que très rarement des cas où une tentative de contrôle avait été entreprise sur cette base avant qu'elle ne procède elle-même à un examen. Dans le seul cas où l'agent national avait contrôlé sérieusement et systématiquement les déclarations sur la base des documents officiels, le référentiel s'est avéré inadéquat, car les chiffres étaient trop globaux et les périodes de référence trop longues.

42. L'accord de coopération stipulait que les prêts bonifiés devaient avoir une durée minimale de cinq ans et qu'ils ne pouvaient être remboursés par anticipation avant la fin de cette période sous peine d'annulation de la bonification. À cet égard, l'intermédiaire financier était tenu d'informer la BEI et de récupérer, à la demande de celle-ci, la bonification.

43. Or, s'en remettre aux banques seules pour identifier et récupérer des bonifications devenues inéligibles après le moment de leur versement n'assure pas la séparation des fonctions indispensable à la fiabilité du contrôle. Sans contrôle compensatoire à un autre niveau, le respect de cette règle n'est pas suffisamment assuré. En effet, un cas de remboursement anticipé non déclaré a été détecté lors des contrôles sur place.

Aspects particuliers

Ordre de satisfaction des demandes

44. Les demandes de bonifications d'intérêts devaient être satisfaites selon l'ordre chronologique d'arrivée, tel qu'il apparaissait dans la liste tenue par les agents nationaux. Cet ordre n'a pas été respecté dans certains États membres. En Belgique, les six intermédiaires financiers (y compris l'agent) ont conclu un accord afin de répartir entre eux le montant des bonifications disponibles(21), ce qui était contraire à la règle et a rendu caduc cet ordre chronologique. En Irlande également, le système étant fondé sur des quotas, l'application d'un ordre chronologique a été exclue tout comme dans les pays où l'agent a sélectionné d'autorité les bénéficiaires [voir point 45 c)]. En Finlande, l'agent n'a pas établi de liste chronologique; par ailleurs, il a accepté des demandes orales, ce qui a empêché toute vérification de l'ordre chronologique.

Égalité d'accès

45. La décision du Conseil stipulait une disponibilité de la facilité dans toute la Communauté(22) et l'accord de coopération une "promotion suffisante du mécanisme PME et une vaste diffusion auprès des PME d'informations sur l'existence des prêts PME bonifiés". Néanmoins, le dispositif mis en place a limité à certains endroits l'égalité d'accès pour tous les bénéficiaires potentiels, du fait que:

a) la mesure a été administrée par des banques ayant des contrats de prêts globaux avec la BEI, excluant ainsi les banques qui n'en avaient pas et, par conséquent, les clients habituels de celles-ci (par exemple, aux Pays-Bas, où la banque la plus importante pour le financement des PME a été de ce fait exclue);

b) les banques tributaires de contrats de prêts globaux avec la BEI n'ont pas toutes été retenues comme intermédiaires pour la mise en oeuvre de cette mesure, même si elles le souhaitaient (par exemple en France et dans un premier temps aussi en Belgique);

c) certains agents ou intermédiaires ont sélectionné eux-mêmes les candidats plutôt que de faire une large publicité (par exemple, au Danemark, en Grèce, en Irlande, au Luxembourg et en Autriche).

Délai de mise en oeuvre

46. L'article 1er de la décision du Conseil instituant la mesure stipulait que la décision d'octroi des prêts bonifiés devait être prise par la BEI dans les douze mois suivant la publication de la décision elle-même, donc avant le 28 avril 1995. En substance, cette date fixait un délai pendant lequel non seulement le prêt au bénéficiaire devait être accordé, mais également la demande de bonification d'intérêts reçue par l'agent national. Cette demande représentait en fait l'élément donnant au prêt sous-jacent le caractère de prêt bonifié accordé par l'intermédiaire financier aux conditions courantes. Or, dans l'accord de coopération conclu entre la Commission et la BEI, ce délai n'a pas été correctement transposé pour les deux raisons suivantes.

47. En premier lieu, cet accord a fixé au 28 avril 1995 le terme du délai pour la conclusion des contrats globaux avec les intermédiaires financiers et non pas pour la conclusion des contrats de prêts aux bénéficiaires, ce qui a pu avoir lieu jusqu'à douze mois après la conclusion des contrats de prêts globaux et donc après la date du 28 avril 1995 prévue dans la décision du Conseil. Deuxièmement, cet accord a fixé aux 31 juillet et 15 décembre 1995 les délais de réception des demandes de bonifications d'intérêts dans les États membres, qu'ils aient ou non épuisé les fonds alloués à la date du 31 juillet 1995, soit respectivement trois mois et sept mois et demi de plus que le délai prévu dans la décision du Conseil.

48. En outre, la rapidité de mise en oeuvre de cette mesure était mentionnée dans les considérants de la décision du Conseil ainsi que dans l'avis du Comité économique et social.

APPRÉCIATION DE L'EFFICACITÉ

Effet sur l'investissement et la création d'emplois

49. La mesure visait à encourager et à accélérer les investissements créateurs d'emplois par les PME en mettant à leur disposition exclusive une enveloppe de prêts de 1000 Mio ECU assortie d'un allégement de charges financières de 2 % par an sur cinq ans. Ainsi, les interventions devaient répondre au principal souci de beaucoup de PME, surtout au stade de leur création et de leur expansion, à savoir trouver des fonds par l'emprunt, en l'absence de fonds propres et de garanties suffisantes, tout en modérant le coût de ces emprunts.

50. Lors du contrôle, la Cour a systématiquement posé aux bénéficiaires et aux intermédiaires financiers la question de savoir si la mise à disposition du prêt bonifié avait été un facteur décisif pour l'investissement et si elle avait eu une influence quelconque sur le montant, la nature ou le calendrier de cet investissement. Si, dans 8 % des cas contrôlés représentant 6 % du montant des bonifications, la mise à disposition de la bonification a conduit les entreprises à accélérer leur investissement, dans aucun des cas examinés, la disponibilité du prêt bonifié n'a été le facteur déterminant pour la décision d'investissement.

51. La principale raison de l'absence d'influence sur les décisions stratégiques des entrepreneurs réside dans la faiblesse du montant de la bonification. En fait, son impact moyen sur le coût des investissements financés (charges financières exclues) est d'à peine 2,4 % (tableau 8), pourcentage trop faible pour être retenu comme facteur déterminant dans l'adoption d'un projet d'investissement. Par rapport au volume d'investissement nécessaire à la création d'un nouvel emploi, la somme de 3000 ECU n'est pas assez incitative. Pour influencer réellement ce type de décision, il faudrait procéder à des attributions plus concentrées et plus ciblées.

Tableau 8

Impact des bonifications d'intérêts sur les investissements et les prêts versés

>TABLE>

52. Le fait que le risque bancaire sur les prêts individuels incombe aux banques intermédiaires conduit ces dernières à appliquer leurs propres critères d'acceptation aux demandes de financement. Ainsi n'ont été acceptés pour financement sur les prêts bonifiés que des projets qui auraient de toute façon trouvé un financement. Le fait qu'il s'agisse de prêts bonifiés n'a donc créé aucune capacité de financement additionnelle. Lors des visites dans les États membres, la Cour a pu prendre connaissance de nombreux témoignages indiquant que le principal problème de financement pour les PME réside dans l'insuffisance des fonds propres et des garanties à offrir aux bailleurs de fonds externes. Dans cette perspective, des facilités telles que celles créées plus récemment et axées sur le financement de garanties ou sur la participation temporaire dans le capital de petites entreprises en phase de création ou d'expansion permettront mieux d'inciter le financement de projets ayant des difficultés à trouver les fonds nécessaires(23).

53. L'application de la règle "premier arrivé, premier servi" à l'échelon national a amené les candidats bénéficiaires à présenter, et les banques à traiter, surtout des projets qui se trouvaient à un stade avancé de programmation. Compte tenu du risque que d'autres demandeurs touchent les bonifications avant eux, les entrepreneurs n'ont pas eu le temps d'élaborer de nouveaux projets, mais ont soumis essentiellement des projets dont l'investissement et son financement étaient déjà décidés et l'effet prévisionnel sur le nombre d'emplois déjà connu. En fait, la Cour a relevé des cas où, au moment de la demande, la réalisation de l'investissement était déjà avancée, le prêt bonifié ayant, en fait, remplacé un montage financier existant.

54. Les bonifications d'intérêts, bien que portant cette appellation, n'ont pas été perçues comme telles du fait que leur paiement n'était pas lié à celui des intérêts et n'intervenait pas selon un rythme périodique. Le montant a été reçu en un seul versement séparé des mouvements bancaires du prêt, suite à la déclaration de création des emplois. En outre, un allégement des charges financières ne paraît, d'après les déclarations des entrepreneurs et des banquiers, être considéré comme urgent que lorsque le taux d'intérêt devient trop élevé, plus élevé de toute manière qu'il ne l'était lors de la période d'application de la présente mesure.

55. Selon les règles définies pour l'application de cette mesure, étaient éligibles à un prêt bonifié les entreprises qui avaient demandé et obtenu un prêt bancaire pour financer un investissement et qui avaient enregistré une augmentation du nombre d'emplois. Il n'était donc pas nécessaire qu'un lien causal existât entre la création des emplois et l'investissement en question, ce dernier ne produisant parfois aucun effet sur l'emploi ou ayant même pour but une rationalisation entraînant une diminution ponctuelle des emplois, l'entreprise augmentant globalement le nombre d'emplois. Les prêts ont servi principalement à véhiculer les subventions aux entreprises en expansion et le dispositif, à savoir une distribution fine et décentralisée des subventions par le réseau bancaire, a primé sur la fin, c'est-à-dire la stimulation de la création d'emplois.

56. La réglementation spécifique n'a pas exclu les reprises où l'investissement consiste à financer l'achat d'une entreprise existante; dans ce cas, la création d'emplois revient à une continuation des emplois existants. Pour les prêts bonifiés CECA, de tels projets sont rigoureusement exclus, même dans les cas de reprises de sociétés en difficulté permettant de sauver des emplois qui risqueraient autrement d'être perdus. Lors du contrôle de la facilité de Copenhague, la Cour a trouvé plusieurs cas où l'investissement financé et bonifié consistait en la reprise d'une autre société avec son personnel. Il s'agissait parfois d'une opération de sauvetage permettant la stabilisation d'une partie des emplois; dans d'autres cas, par contre, ni l'existence de l'entreprise ni la persistance de ses emplois n'étaient compromises.

57. Si les subventions ont bien été distribuées à des entreprises créatrices d'emplois, il est impossible d'établir que ces subventions ont permis de créer les emplois en question. En outre, le dispositif de mise en oeuvre de la mesure ne comporte pas les éléments d'information indispensables à l'identification des emplois dont la création est directement générée par le prêt bonifié. Les chiffres avancés par la Commission(24) consistent en une addition des augmentations d'effectifs indiquées par les entreprises entre la date de référence et la date de déclaration. Il s'agit là de toutes les augmentations, qu'elles soient en rapport ou non avec l'investissement financé par le prêt bonifié. De surcroît, ces données n'ont été vérifiées ni par la Commission, ni par la BEI, et la Cour, lors de ses contrôles sur place, a décelé beaucoup d'inexactitudes dans ces chiffres (voir point 29).

Taille des bénéficiaires

58. Le dispositif a retenu comme définition de PME éligible celle appliquée habituellement par la BEI dans le cadre de sa propre politique à l'égard de cette catégorie d'entreprises (voir point 18). Étant donné que cette définition inclut des PME de taille relativement importante (actif net immobilisé allant jusqu'à 75 Mio ECU et effectifs jusqu'à 499 personnes), le dispositif fait la distinction entre deux catégories de PME, la première comprenant les entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à 20 Mio ECU ou le total de l'actif à 10 Mio ECU et dont l'effectif ne dépasse pas 250 personnes, la deuxième toutes les autres PME répondant aux critères de la BEI. Ensuite, il a été stipulé que les prêts de la deuxième catégorie seraient plafonnés à 810000 ECU (et donc la bonification totale à 81000 ECU) et qu'au moins 60 % des bénéficiaires devraient appartenir à la première catégorie.

59. Les deux règles ont été respectées, le nombre de bénéficiaires appartenant à la première catégorie allant même bien au-delà des 60 % précités(25). À ce titre, beaucoup de banques intermédiaires ont joué un rôle plutôt actif dans la mobilisation des bénéficiaires potentiels de cette catégorie, certaines d'entre elles se donnant plus de peine pour trouver des entreprises de petite taille. D'autres, par contre, ont préféré des clients plus importants, réduisant par la même occasion le nombre de dossiers à gérer. En effet, 81 entreprises, tout en appartenant à la première catégorie, se sont vu octroyer un montant de bonification de plus de 100000 ECU. Ainsi, 2 % des bénéficiaires ont pu recevoir 14 % du montant total des bonifications (13 Mio ECU sur 92 Mio ECU).

Répartition géographique des bonifications

60. L'attribution aux États membres des 1000 Mio ECU de prêts bonifiés s'est faite en quatre étapes. En 1994 d'abord, une première tranche de 650 Mio ECU a été allouée aux douze États membres de l'époque sur la base de leur population (pondérée à 50 %) et de leur produit national brut (20 %) en 1993 ainsi que de la moyenne, pondérée en fonction de la population, des taux de chômage en 1992 et 1993 (30 %). Une autre allocation a été effectuée ensuite pour les trois nouveaux États membres selon les mêmes critères, mais en divisant par deux le résultat du calcul, ce qui a donné 27,8 Mio ECU. Ensuite, le reliquat de 322,2 Mio ECU a été distribué entre les douze États membres initiaux à raison de leur taux d'utilisation de la première tranche au 28 février 1995. Enfin, les montants non utilisés au 15 décembre 1995 ont été redistribués au profit des pays qui, au 31 juillet 1995, avaient une liste de demandes d'un montant total plus élevé que les fonds disponibles.

61. Le but de ce procédé a été d'utiliser au maximum les fonds budgétaires disponibles. Dans la pratique, son fonctionnement n'a pas été entièrement satisfaisant sous deux aspects. D'une part, un traitement différent a été appliqué aux nouveaux États membres, à savoir une attribution réduite par rapport aux autres pays et l'impossibilité de participer aux redistributions ultérieures. Or, il s'est avéré que la capacité d'absorption réelle dans ces trois pays dépassait de loin les montants attribués. D'autre part, la fiabilité des informations sur lesquelles ont été fondés les calculs des deuxièmes tranches et la redistribution finale est apparue insuffisante. Cela s'explique surtout par l'absence, au moment des redistributions, d'une procédure de vérification permettant d'éliminer des listes les demandes devenues caduques entre-temps.

62. Finalement, des bonifications d'intérêts ont été payées à concurrence de 92,3 Mio ECU. La situation de l'utilisation par pays est présentée au tableau 1. Le taux d'utilisation en Allemagne montre une réalisation moindre par rapport aux demandes initiales, listes principale et de réserve confondues. La sous-utilisation s'explique principalement par un phénomène de remboursements anticipés provoqué par la baisse des taux d'intérêt et entraînant l'inéligibilité en raison du non-respect de la durée minimale de cinq ans, si bien que beaucoup de dossiers ont été retirés avant d'arriver au stade de la déclaration. Les taux d'utilisation en Belgique, en Grèce et en Finlande s'expliquent par les modalités de gestion employées par les agents nationaux. Les taux très bas de l'Irlande et du Portugal reflètent la disponibilité d'autres programmes de soutien plus avantageux, proposés par les autorités nationales (en Irlande) ou communautaires (au Portugal).

63. La coordination avec d'autres aides offertes aux niveaux régional, national ou même communautaire a été insuffisamment prise en considération. La Cour a pu constater, lors de ses visites dans les États membres, que tantôt une mesure de ce type était unique en son genre, tantôt il existait d'autres possibilités beaucoup plus intéressantes (voir point 62), ou encore qu'il y avait cumul possible avec des aides régionales ou nationales parfois très importantes (par exemple, en Allemagne).

Aspects concurrentiels relatifs au marché bancaire

64. Suivant les dispositions de l'article 267 du traité CE, la BEI finance des projets d'investissement dans les régions les moins développées ou lorsque les moyens existant dans chaque État membre sont insuffisants. Elle est donc appelée à assurer le support des politiques de la Communauté tout en étant soumise au principe de subsidiarité, c'est-à-dire en intervenant uniquement dans le cas où les moyens du marché ou de l'État membre ne sont pas suffisants.

65. Ainsi, en 1968, la BEI a mis en place un mécanisme de prêt global destiné aux PME agissant dans un nombre limité de secteurs productifs et localisés dans les zones de développement régional. Ce faisant, et tout en n'assumant pas de risques vis-à-vis des entreprises, elle a développé les moyens, au travers d'un réseau d'intermédiaires financiers existants, du financement des projets d'investissement.

66. Vu leur succès, ces prêts ont, par la suite, été accordés pour financer des projets de PME situées sur tout le territoire de la Communauté et présentes dans un nombre de secteurs de plus en plus large (dès 1995, par exemple, le commerce de détail). Ainsi, entre 1993 et 1997, la BEI a signé des prêts globaux destinés aux PME pour un total de 24362 Mio ECU, ce qui représente environ 25 % de l'ensemble de son activité de prêt(26).

67. Cependant, depuis quelques années, cette situation s'est modifiée. Le marché bancaire a atteint de tels niveaux de compétitivité que l'on assiste de plus en plus à un nivellement des conditions pratiquées, notamment en termes de taux d'intérêt. Dans ce contexte, la priorité pour l'intermédiaire financier n'est plus la disponibilité des fonds que le marché est en mesure de lui fournir, mais le coût de l'emprunt qui lui permet d'obtenir des marges d'intermédiation meilleures que la concurrence. L'inclusion, dans un montage financier proposé à un client potentiel, d'une prime telle que la bonification offerte par la facilité de Copenhague constitue un atout vis-à-vis des autres banques. Les intermédiaires financiers qui ont eu l'exclusivité de la distribution de ces bonifications ont obtenu un avantage par rapport aux autres bailleurs de fonds ne s'inscrivant pas dans le réseau des relations bancaires de la BEI [voir aussi point 45 a)].

68. En outre, le rôle joué par certains agents a contribué à créer les conditions dans lesquelles peuvent également se produire des distorsions de concurrence entre banques distributrices. Au Royaume-Uni, bien que cinq intermédiaires financiers aient été habilités à distribuer les bonifications, 83 % des prêts bonifiés disponibles ont été accordés par un intermédiaire cumulant d'ailleurs le rôle d'agent, ce qui est loin de correspondre à sa pénétration commerciale réelle sur ce marché bancaire (environ un tiers de part de marché). En Belgique, cinq intermédiaires financiers ont constaté la perte de clients au profit d'un seul intermédiaire financier, celui qui était le seul à pouvoir initialement accorder les prêts bonifiés. En France, seuls huit intermédiaires financiers, qui d'ailleurs ne comptaient pas parmi les plus grands du marché national, ont été habilités à octroyer les prêts bonifiés. De plus, parmi ces huit intermédiaires, certains n'ont eu connaissance de la mesure que tardivement et indirectement [voir aussi point 45 b)].

69. Les banques distributrices ont souvent incorporé les bonifications dans les montages financiers offerts à leurs clients, au point que la provenance de la bonification a été perdue de vue. Une banque est même allée jusqu'à présenter le mécanisme comme "mécanisme temporaire pour les PME de la banque X". Parmi les bénéficiaires qui avaient conscience que la bonification venait d'ailleurs, la plupart pensaient qu'il s'agissait d'une subvention BEI. Dans quelques cas exceptionnels seulement, le bénéficiaire savait que la subvention était financée par le budget communautaire.

CONCLUSION

70. Dans sa mise en oeuvre pratique, le mécanisme temporaire pour les PME a surtout consisté à distribuer, par l'intermédiaire du réseau bancaire, des primes à des entreprises créatrices d'emplois qui ont investi en empruntant le plus souvent dans le cadre d'un développement bien amorcé. Un lien direct entre la bonification en question et la création d'emplois n'étant pas démontrable, il est impossible d'affirmer que le mécanisme a contribué à cette création d'emplois. Le risque bancaire incombant aux banques distributrices, celles-ci ont été amenées à retenir des projets acceptables selon leurs propres critères et qu'elles auraient donc tout aussi bien financé sans la bonification. L'application de la règle "premier arrivé, premier servi" a conduit à présenter de nombreux projets se trouvant à un stade avancé de planification et dont l'effet sur l'emploi était en fait déjà assuré (voir points 49 - 57).

71. L'allégement des coûts financiers paraît être perçu comme peu incitatif lorsque les taux d'intérêt se situent aux niveaux enregistrés ces dernières années. Des initiatives plus récentes, offrant des facilités de garanties ou de participations en capital à des petites entreprises qui connaissent des difficultés de financement en phase de création ou d'expansion, paraissent mieux adaptées pour répondre à leurs besoins réels (voir point 54).

72. Les contrôles effectués par la Cour auprès d'une sélection de 114 entreprises qui, en soi, ne se prête pas à une simple extrapolation mathématique ont révélé de nombreuses erreurs (voir tableau 7). Une partie concerne des emplois déclarés comme créés et maintenus pendant au moins six mois, ce qui en réalité n'était pas le cas (91 emplois sur 1389; voir points 28 - 37).

73. Ces cas de non-conformité tiennent beaucoup au caractère temporaire d'un mécanisme reposant sur une réglementation succincte et un dispositif ad hoc, administré par des banques et s'appuyant sur des déclarations sur l'honneur faites par les bénéficiaires. L'expérience acquise dans le passé par les services de la Commission et les recommandations antérieures de la Cour(27) n'ont pas été mises à profit pour pallier les faiblesses du système. En l'occurrence, ni la Commission ni la BEI n'ont opéré des contrôles permettant de les compenser (voir points 38 - 43).

74. Les banques sélectionnées pour la distribution des bonifications en ont profité pour fidéliser leur clientèle, voire attirer de nouveaux clients. Cela a, dans certains cas, créé des situations qui peuvent amener des distorsions de concurrence sur le marché bancaire (voir points 67 - 68).

75. Le financement du mécanisme a été assuré par des transferts de sommes considérables de la Commission vers la BEI avec une anticipation importante par rapport à la date d'utilisation réelle. Pendant la période de cinq ans au cours de laquelle ils ont séjourné dans la trésorerie de la BEI, ces fonds n'ont pas été suivis dans le cadre du système comptable communautaire (voir points 26 - 27).

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion des 23 et 24 février 2000.

Par la Cour des comptes

Jan O. Karlsson

Président

(1) Dans les conclusions de sa réunion des 11 et 12 décembre 1992 à Édimbourg, le Conseil européen a invité le Conseil et la BEI à bien vouloir considérer, en concertation avec la Commission, l'instauration d'un nouveau mécanisme temporaire de prêt de 5000 Mio ECU, dont l'objectif serait d'accélérer le financement de projets d'infrastructure, notamment en rapport avec les réseaux transeuropéens.

(2) Décision 94/217/CE du Conseil du 19 avril 1994 (JO L 107 du 28.4.1994, p. 57).

(3) Avis du Comité économique et social du 20 octobre 1993 (JO C 352 du 30.12.1993, point 3.3).

(4) L'accord de coopération a été signé le 14 juin 1994.

(5) Quatre rapports ont été présentés entre octobre 1994 et décembre 1997.

(6) Décision du Parlement européen du 10 avril 1997 (JO L 162 du 19.6.1997), point 57.

(7) Rapport annuel de la Cour des comptes relatif à la CECA pour l'exercice 1995 (JO C 377 du 13.12.1996), points 2.14 - 2.20.

(8) Les bonifications versées représentent 10 % des prêts octroyés (voir point 19).

(9) Étant donné qu'une même entreprise pouvait introduire plus d'une demande, le nombre de bénéficiaires n'est pas exactement connu, mais est, en tout état de cause, inférieur à 4336. Il en va de même pour le nombre d'emplois créés, ce nombre ayant été répété à chaque demande du même bénéficiaire en cas de demandes multiples.

(10) Addition des chiffres figurant dans les déclarations des bénéficiaires (source: BEI).

(11) Une description des prêts globaux de la BEI se trouve dans la publication BEI Informations n° 86 du mois de novembre 1995 (p. 7 - 8), éditée par la BEI.

(12) Dans le même pourcentage de 7,5 %, la Commission a décidé de ne pas autoriser des aides nationales à l'investissement des PME en dehors des régions assistées [point 4.1 de la communication de la Commission sur l'encadrement communautaire des aides aux PME (JO C 213 du 19.8.1992, p. 2)].

(13) La distribution des bonifications en Irlande a été assurée par la BEI elle-même.

(14) La distribution des bonifications en Grèce a été assurée par le ministère de l'économie, qui a renoncé à la rémunération.

(15) Les intérêts y sont crédités à la fin du mois à un taux correspondant à la moyenne mensuelle des taux d'intérêt journaliers fixés par le système de règlement de l'ECU.

(16) Avis n° 4/97 sur la proposition de règlement (Euratom, CECA, CE) du Conseil modifiant le règlement financier du 21 décembre 1977 applicable au budget général des Communautés européennes (JO C 57 du 23.2.1998), points 3.7 - 3.8.

(17) Les questions du traitement comptable des avances et des acomptes ainsi que des intérêts ont été abordées par la Cour dans son avis n° 4/97 du 10 juillet 1997 sur la proposition de règlement (Euratom, CECA, CE) du Conseil modifiant le règlement financier du 21 décembre 1977, applicable au budget général des Communautés européennes.

(18) Décision C(94) 3044 de la Commission du 25 novembre 1994 établissant une subvention globale pour les régions de l'objectif n° 1 en Espagne dans le cadre des interventions du FEDER au cours de la période 1994 - 1999.

(19) JO C 380 du 15.12.1997, p. 11, points 2.28 - 2.33.

(20) La TVA payée à l'achat d'un bien est, suivant les principes mêmes régissant cette taxe, une créance de l'entreprise envers les autorités fiscales et, à ce titre, inscrite à l'actif du bilan de l'entreprise.

(21) En Belgique, au début, un seul intermédiaire financier, en même temps agent, pouvait accorder les prêts bonifiés. Par la suite, cinq autres intermédiaires financiers, par ailleurs déjà clients de la BEI, constatant la perte de clientèle au profit du premier, ont manifesté leur mécontentement face à cette situation et ont demandé à la BEI d'obtenir eux aussi la possibilité d'accorder des prêts bonifiés à leurs clients, ce qui leur a été accordé quelques mois après le lancement de la mesure par le premier intermédiaire financier. Pour rattraper leur retard, les cinq autres intermédiaires financiers ont exigé un accord fixant des quotas de bonifications que chacun des six pouvait distribuer à ses propres clients.

(22) Huitième considérant de la décision 94/217/CE du Conseil du 19 avril 1994 (JO L 107 du 28.4.1994, p. 57).

(23) Notamment les initiatives "Facilité technologique européenne - assistance au démarrage" et "Mécanisme de garantie pour les PME", s'inscrivant dans le cadre de la "facilité technologique pour les PME", faisant l'objet des conclusions du Conseil extraordinaire de novembre 1997 à Luxembourg et de la décision du Conseil du 19 mai 1998.

(24) Premier, deuxième, troisième et quatrième rapports de la Commission concernant la mise en oeuvre de la mesure, respectivement COM(94) 434 final du 19 octobre 1994, point 4.3, COM(95) 485 final du 30 octobre 1995, point 4.1, COM(96) 522 final du 25 octobre 1996, point 4.1 et COM(97) 645 final du 2 décembre 1997, point 4.1.

(25) Quatrième rapport de la Commission concernant la mise en oeuvre de la mesure [COM(97) 645 final du 2 décembre 1997], point 4.3. La Commission parle de 80 % sans démontrer ce pourcentage, alors que l'on aboutit à plus de 90 % sur la base des informations obtenues auprès de la BEI, tout en constatant que ces dernières contiennent de nombreuses erreurs de classification.

(26) Voir la publication de la BEI 40 ans d'activité, p. 10, tableau "Prêts signés dans l'Union européenne".

(27) Rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1995 (JO C 340 du 12.11.1995), points 8.16 et 8.17.

Réponses de la Commission

RÉSUMÉ DES PRINCIPALES OBSERVATIONS

8 - 9. Il est exact que les bonifications d'intérêts PME, imputées budgétairement, donnent l'impression d'une exécution à 100 %, alors que le versement de ces bonifications aux bénéficiaires finals n'a pas été effectué simultanément par la BEI. Dans l'intervalle de leur conservation par la BEI, ces fonds auraient dû apparaître à l'actif du bilan comme créances de la Commission.

10. Le système était basé sur une déclaration sur l'honneur de la part du bénéficiaire. La Banque a vérifié que les agents avaient mis en place un système adéquat de contrôle de réception de ces déclarations.

L'article 16 de l'accord de coopération prévoit le remboursement des bonifications indûment payées.

11. Le Conseil a prévu la mise en oeuvre du mécanisme par les prêts globaux BEI, qui constituent un moyen bien connu de diffusion des financements de la Banque. Élargir le mécanisme davantage eût été ingérable et économiquement injustifié, compte tenu du caractère malgré tout limité des montants en cause.

12. Sans ce cumul de subventions communautaires, le mécanisme n'aurait pas pu atteindre les régions de l'objectif n° 1.

13. Il est vrai que, au début du programme, certains projets en cours ont été financés. Cela fut difficile à éviter, vu l'urgence avec laquelle le mécanisme a dû être mis en oeuvre. Toutefois, son impact s'est estompé avec le temps.

14. Les difficultés de quantifier les effets sur l'emploi des subsides en intérêts à un niveau microéconomique sont bien connues. Le mécanisme a néanmoins délivré, à l'adresse des chefs d'entreprises et à l'échelle européenne, un message de soutien et d'encouragement des autorités publiques à la création d'emplois. C'était une action parmi d'autres et même si elle a forcément été limitée, elle a rempli une fonction positive en contribuant à la création d'un environnement favorable pour la stimulation de la croissance et la création d'emplois par des PME, conformément aux objectifs larges repris dans les considérants de la décision du Conseil.

15. Le mécanisme devant s'appliquer de manière uniforme au niveau européen, une coordination avec l'ensemble des aides régionales ou nationales était tout simplement impossible. La superposition ainsi créée n'est pas contraire au principe de subsidiarité.

16. Compte tenu du nombre d'intermédiaires financiers ayant participé au système, il n'est pas étonnant que certaines différences de présentation aient pu être constatées par la Cour. Il est de surcroît fort probable que des "pertes de vue" de l'origine de la bonification soient intervenues de bonne foi, du fait de l'importance et de la ramification des réseaux bancaires concernés ou de la multiplicité des aides nationales et régionales gérées par certains intermédiaires financiers.

MISE EN OEUVRE DE LA MESURE

Procédure

20. Le souci d'efficacité qui a présidé aux choix de la Banque dans la courte phase de mise en place du système a pu dicter cette option de cumul des fonctions d'agent et d'intermédiaire. Les directives opérationnelles établies par la Banque avaient prévu des clauses spécifiques à cette fin. Plusieurs agents ont effectivement joué le rôle d'intermédiaires, en accordant directement des prêts bonifiés; cela est dû à leur expérience particulière dans la gestion de mécanismes financiers de ce type, y compris communautaires (prêts CECA).

23. La BEI, en liaison avec la Commission, a émis 90000 brochures multilingues de présentation du mécanisme, diffusées auprès de l'ensemble des participants au système. De nombreuses conférences de présentation réunissant la Commission, la Banque et des organismes représentatifs du groupe cible ont également été organisées dans les pays bénéficiaires.

GESTION BUDGÉTAIRE ET PRÉSENTATION DES COMPTES

Gestion budgétaire

26. À l'avenir, la Commission fera apparaître au bilan les sommes détenues par la BEI en attente de transfert aux bénéficiaires finals de ces bonifications.

Présentation des comptes

27. S'agissant de la gestion du compte de la Commission par la Banque au titre du mécanisme, par un échange de lettres des 6 août et 7 septembre 1998, la Banque et la Commission se sont entendues pour que les montants excédant 250000 écus soient reversés à la Commission les 31 mai et 30 novembre de chaque année, de façon que des fonds budgétaires ne soient pas retenus sur ce compte, dans la phase postdéboursement. Ces montants sont à l'heure actuelle constitués d'intérêts et de produits de remboursement anticipés.

La proposition de refonte du règlement financier devrait comporter des dispositions visant à rendre obligatoire pour tout intermédiaire financier public ou privé la transmission d'informations relatives à la situation de trésorerie des fonds qu'il détient pour compte de la Commission, des intérêts et des frais bancaires encourus.

La Commission considère préférable de traiter ces paiements comme des dépenses budgétaires, en les considérant comme des "avances" (paiement sans transfert de propriété), pour assurer plus de transparence à l'exécution budgétaire.

Pour ce qui concerne l'émission d'ordres de recouvrement relatifs à la production d'intérêts, la Commission partage l'observation de la Cour des comptes que ceux-ci auraient dû faire annuellement l'objet d'une constatation de créance. Les propositions de refonte du règlement financier devraient contenir également des dispositions à cet égard pour renforcer les obligations des ordonnateurs.

CONTRÔLE DE LA RÉGULARITÉ ET DE LA LÉGALITÉ

Résultats des contrôles sur place

Résultat global

28. 38 % du montant total des erreurs est constitué par des cas de cumul entre le mécanisme PME et les aides FEDER.

Cumul avec d'autres aides d'origine communautaire

31 - 32. La Commission considère que le mécanisme n'aurait pas pu atteindre les régions de l'objectif n° 1 sans la superposition de subventions communautaires.

33. La question du cumul avec les prêts CECA fait l'objet d'un suivi attentif de la Commission et de la BEI. La Commission a procédé à des vérifications en vue de détecter des doubles financements entre ce mécanisme et la CECA. Ces vérifications ont débouché sur un nombre marginal de cas de double financement potentiel. Au total, 317 cas ont été détectés avec un nom identique ou similaire et ont été analysés. 61 d'entre eux semblaient être des cas de double financement potentiels et font l'objet d'une analyse cas par cas. Ces cas sont clôturés au fur et à mesure que des informations sont communiquées à leur sujet, mais il semblerait que, à l'heure actuelle, 25 cas nécessitent soit une visite, soit des déclarations de contrôle avant de prendre une décision définitive.

En fonction des informations complémentaires reçues, des missions de contrôle conjointes (Commission/BEI) pourraient être envisagées.

Inéligibilité du bénéficiaire ou du prêt

35 - 37. Dans le cadre du suivi d'autres mécanismes impliquant une délégation en faveur d'intermédiaires financiers, la Commission veillera à renforcer les contrôles en matière d'éligibilité pour éviter de tels cas.

Faiblesses du système

38 - 41. Le dispositif retenu reposait sur la délégation et la responsabilisation des agents et intermédiaires, répondant ainsi à un souci d'efficacité en ligne avec la nature même de l'instrument de prêt global. Vu l'importance du groupe cible visé par le mécanisme, le nombre et la nature des bénéficiaires (plusieurs milliers de PME) et le montant moyen des bonifications (20000 écus), il eût été difficile d'imaginer un autre système qui n'aurait pas été miné par le poids de la procédure.

Il convient de noter que les déclarations sur l'honneur remplies par les bénéficiaires et transmises par les intermédiaires financiers soulignaient que les bénéficiaires s'exposaient à d'éventuelles poursuites civiles et pénales en cas de fausses déclarations.

Les déclarations inexactes détectées par la Cour ont fait l'objet d'un suivi par la BEI et, pour les cas où il n'y a pas de contestation fondée, la procédure de recouvrement a été lancée par la BEI via les intermédiaires financiers.

42 - 43. Les banques sont tenues d'informer la BEI de tout remboursement anticipé sur prêt global et de rembourser les bonifications, conformément à la logique du dispositif qui repose sur la délégation et la responsabilisation des agents et intermédiaires. La BEI contrôle ces remboursements au regard de la liste des bénéficiaires des subsides.

Aspects particuliers

Ordre de satisfaction des demandes

44. Les dérogations au principe "premier venu, premier servi" sont intervenues avec l'accord de la Banque dans certains États membres au vu de circonstances particulières à la situation économique et/ou administrative.

Égalité d'accès

45. a) La mise en oeuvre du milliard d'écus de prêts prévue par le mécanisme était limitée par la décision du Conseil aux prêts globaux de la BEI. Compte tenu de l'urgence avec laquelle le mécanisme dut être mis en oeuvre dans l'ensemble de la Communauté, la Banque recourut quasi exclusivement à son réseau existant d'intermédiaires financiers. Ces intermédiaires sont sélectionnés sur la base de critères opérationnels liés, notamment, à leur capacité financière, à leur type d'activité et, bien entendu, à leur disposition à remplir les conditions posées par la Banque en termes de gestion et de suivi des projets. On peut légitimement penser que le Conseil était conscient qu'un mécanisme dont la mise en oeuvre s'étendrait au-delà du réseau de banques impliquées dans les prêts globaux de la BEI n'aurait pas permis de se conformer à ces exigences d'urgences. Compte tenu, en outre, du volume malgré tout limité du mécanisme, cette tentative eût été de surcroît économiquement tout à fait injustifiée.

b) Une certaine forme de sélection des banques participantes était inévitable, ne serait-ce que pour se conformer aux exigences d'urgence du Conseil. Par ailleurs, certaines banques ou institutions financières titulaires de contrats de prêts globaux avec la BEI, conscientes des charges que ne manquerait pas de provoquer le mécanisme, n'ont tout simplement pas souhaité participer au système.

c) Les faibles montants disponibles dans les pays cités justifient pleinement l'absence de "large publicité". Elle aurait suscité de faux espoirs et encombré les banques de demandes impossibles à satisfaire. Dans les pays concernés, les banques ont fait émerger, parmi leur clientèle, des projets répondant aux critères d'emploi retenus.

De manière générale, le fait que 92 % du mécanisme aient été absorbés, malgré une chute générale des taux d'intérêt qui a provoqué une série de remboursements dus au non-respect du critère de durée du prêt associé, démontre le bon niveau de promotion et d'égalité d'accès du système. L'importance de la liste de réserve dans certains pays traduit aussi la bonne égalité d'accès.

Délai de mise en oeuvre

46 - 48. " Les décisions d'octroi des prêts bénéficiant de la bonification", que l'article 1er de la décision du Conseil demandait à la Banque de prendre dans "un délai de douze mois à partir de la date d'entrée en vigueur de la décision du Conseil" étaient les décisions d'octroi par le conseil d'administration de la BEI des prêts globaux aux intermédiaires financiers. Le texte de la décision ne mentionnait pas les affectations sur prêts globaux. Il eût été matériellement tout à fait impossible d'affecter la totalité du mécanisme à des bénéficiaires finals dans un délai de douze mois. La Commission et la Banque auraient soulevé la question dès 1994 si elles avaient estimé qu'il y avait ambiguïté sur ce point. Par contre, la BEI s'est conformée à la demande du Conseil et a mis en oeuvre le mécanisme auprès des intermédiaires financiers (nouveaux contrats et amendements des contrats existants) dans les délais impartis. La phase de déboursement s'est ensuite étendue au-delà de cette période, ce qui est tout à fait normal dans le cadre des prêts globaux.

APPRÉCIATION DE L'EFFICACITÉ

Effet sur l'investissement et la création d'emplois

49 - 52. Le Conseil européen a pris la décision politique d'encourager la création d'emplois et a fixé certains paramètres dans le cadre de sa décision. La Commission et la BEI ont respecté la décision du Conseil.

La solvabilité des clients et la viabilité des projets sont des éléments constitutifs de l'activité bancaire. Il est, dès lors, normal que les banques appliquent les critères objectifs qui sont les leurs en vue de sélectionner parmi les projets qui leur sont soumis ceux qui leur paraissent porteurs et viables. Par contre, la Commission considère que ce n'est pas parce qu'un financement paraît acceptable eu égard aux critères financiers de solvabilité de l'entreprise que le projet trouve un financement. Il faut également souligner que le rapport entre les charges financières de l'entreprise et ses résultats opérationnels, c'est-à-dire sa capacité d'honorer ses engagements, est un critère déterminant dans la décision d'octroi de crédit par la Banque. La réduction des charges financières des entreprises grâce à l'intervention communautaire est donc un élément qui a favorisé l'octroi de prêts aux entreprises concernées.

53. Il est vrai que, au début du programme, des projets en cours ont été financés. Toutefois, une telle situation est difficile à éviter dans une phase de démarrage et son impact s'est estompé dans le temps.

54 - 57. Le paiement d'une bonification d'intérêts sous la forme d'un montant forfaitaire présente un double avantage:

- c'est la solution la plus simple et la moins onéreuse du point de vue administratif,

- le mécanisme présente une visibilité accrue.

En outre, l'allégement des charges des entreprises concernées a amélioré le niveau général des charges financières des entreprises, facteur important dans la décision d'octroi de crédit. Au moment du lancement de la mesure, c'était d'ailleurs toujours une préoccupation des chefs d'entreprises PME.

La Commission ne prétend pas que la réduction des intérêts soit le seul facteur déterminant dans la décision prise par les bénéficiaires de mettre en oeuvre des projets d'investissement créateurs d'emplois. Au contraire, les bonifications d'intérêts font partie d'un ensemble, qui comprend également des mesures au niveau local, régional ou national créant un contexte favorable à la poursuite des objectifs prioritaires de la Communauté.

Ce qu'il convient de retenir du mécanisme bonifié, et telle était certainement la volonté politique de ses promoteurs, c'est qu'il a délivré, à l'adresse des chefs d'entreprises et à l'échelle européenne, un message de soutien et d'encouragement des autorités publiques à la création d'emplois. C'était une action parmi d'autres, et même si elle a forcément été limitée, elle a rempli une fonction positive en contribuant à la création d'un environnement favorable pour la stimulation de la croissance et la création d'emplois par des PME, conformément aux objectifs larges repris dans les considérants de la décision du Conseil. Par ailleurs, le mécanisme a certainement contribué à accélérer la mise en oeuvre des décisions d'investissement prises par les entrepreneurs.

La PME vise à améliorer sa compétitivité par des investissements de rationalisation, de modernisation ou d'élargissement de capacité. La création d'emplois découle d'un succès sur le marché pour faire face aux commandes nouvelles indépendamment de savoir si la PME se situe dans un secteur de croissance ou de contraction.

En fait, sur le plan macroéconomique, le taux d'intérêt réel est reconnu comme un facteur qui influence le niveau d'investissement.

Taille des bénéficiaires

58. Le constat de la Cour confirme la bonne volonté des banques de se conformer (et même au-delà) aux règles d'affectation du mécanisme.

Répartition géographique des bonifications

60 - 61. L'adhésion des nouveaux États membres a été prévue dès le départ. Le calcul a tenu compte du temps encore disponible pour l'affectation des montants.

63. La coordination poussée, avec l'ensemble des aides offertes au niveau régional, national ou même communautaire, était impossible dès lors que le mécanisme devait être disponible dans toute la Communauté et s'appliquer de façon uniforme dans tous les États membres. Il allait forcément se superposer à tout un ensemble de mesures nationales ou communautaires (notamment dans les zones aidées), ce qui n'est pas jugé contraire au principe de subsidiarité.

Aspects concurrentiels relatifs au marché bancaire

67. La BEI coopère avec un vaste réseau de banques ou institutions financières (plus de cent trente dans l'UE) dans tous les pays où elle opère, en vertu de l'article 16 de ses statuts. Cette particularité est prise en compte par le Conseil lorsqu'il confie à la Banque des mandats incluant le cas échéant des bonifications d'intérêts, à l'intérieur ou à l'extérieur de l'Union. La BEI sélectionne ses intermédiaires financiers en appliquant des critères objectifs de solvabilité et de qualité de ces institutions. Un montant de bonifications d'intérêts communautaires destinés aux PME, limité en volume et en temps, n'aurait pas pu être mis en oeuvre par un nombre illimité d'intermédiaires financiers en Europe. De plus, pour un certain nombre de raisons, toutes les banques répondant aux critères de la BEI n'acceptent pas de gérer des prêts globaux ou des bonifications d'intérêts. Enfin, une certaine forme de sélection des banques participantes était inévitable, ne serait-ce que pour se conformer aux exigences d'urgence du Conseil.

68. On ne pouvait s'attendre à ce que la mise en oeuvre du mécanisme s'opère selon les parts de marché respectives des banques participantes. Comme dans tout mécanisme de ce type, et dès lors qu'on n'applique pas de quotas aux banques participantes (mais que l'on adopte le principe du "premier venu, premier servi"), on constate inévitablement un niveau de motivation commerciale différent selon les institutions participantes.

La part relativement importante prise par un intermédiaire dans l'octroi des bonifications reflète l'importance traditionnelle de celui-ci en tant qu'intermédiaire des prêts globaux de la BEI au Royaume-Uni. Le mécanisme bonifié a fait l'objet de démarches commerciales et a été mis à la disposition d'autres banques du Royaume-Uni. Cet intermédiaire a aussi joué le rôle d'agent parce qu'il cumulait l'expérience (y compris avec d'autres mécanismes communautaires comme la CECA), les ressources humaines et la volonté de jouer ce rôle.

CONCLUSION

70. Il est bien connu que, au niveau microéconomique, le lien de cause à effet entre des subventions en intérêts et les dépenses d'investissements ne peut être facilement établi. En même temps, au niveau macroéconomique, le taux d'intérêt réel est un facteur bien connu comme ayant une influence sur le niveau de l'investissement. En outre, le mécanisme a délivré, à l'adresse des chefs d'entreprises et à l'échelle européenne, un message de soutien et d'encouragement des autorités publiques à la création d'emplois. C'était une action parmi d'autres, et même si elle a forcément été limitée, elle a rempli une fonction positive en contribuant à la création d'un environnement favorable pour la stimulation de la croissance et la création d'emplois par des PME, conformément aux objectifs larges repris dans les considérants de la décision du Conseil.

Il est vrai qu'au début du programme certains projets en cours ont été financés. Vu l'urgence avec laquelle le mécanisme dut être mis en oeuvre, une telle situation est difficile à éviter lors d'une phase de démarrage; toutefois, son impact s'est estompé dans le temps. En outre, l'allégement des charges financières des entreprises concernées a influencé positivement les décisions d'octroi de crédit par les banques dans la mesure où il a amélioré le ratio entre les charges financières des entreprises et leurs résultats opérationnels. Ce ratio est un facteur important dans la décision d'octroi de crédit.

71. La Commission apprécie l'accueil favorable par la Cour de ses initiatives récentes.

72. Les cas cités par la Cour feront l'objet d'un suivi attentif de la Commission.

73. Vu le contexte économique de l'époque, la décision du Conseil insistait sur la mise en oeuvre " urgente" et " rapide" du mécanisme. Le développement d'une réglementation complexe n'aurait pas été compatible avec ce caractère d'urgence.

Vu l'importance du groupe cible visé par le mécanisme, le nombre et la nature des bénéficiaires (plusieurs milliers de PME) et le montant moyen des bonifications (20000 euros), il eût été difficile d'imaginer un autre système qui n'aurait pas été miné par le poids de la procédure.

74. Le mécanisme, limité en volume et en temps, n'aurait pas pu être mis en oeuvre par un nombre illimité d'intermédiaires financiers en Europe. Une certaine forme de sélection était donc inévitable. De plus, certaines banques n'acceptent pas de gérer des prêts globaux ou des bonifications d'intérêts.