DÉCISION (UE) 2019/767 DE LA COMMISSION

du 31 juillet 2018

concernant l'aide d'État SA.36511 (2014/C) (ex 2013/NN) mise à exécution par la France du plafonnement de la CSPE

[notifiée sous le numéro C(2018) 4975]

(Le texte en langue française est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,

vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément auxdits articles (1) et vu ces observations,

considérant ce qui suit:

1. PROCÉDURE

(1) À la suite des contacts préliminaires au cours de l'année 2013 entre les services de la Commission et la France, celle-ci a notifié le 11 octobre 2013 son régime de soutien à l'éolien terrestre lequel était financé à cette date par une charge sur l'électricité appelée «contribution au service public de l'électricité» («CSPE»).

(2) Le régime étant déjà en vigueur au moment de la notification, le dossier a été transféré au registre des aides non notifiées le 29 novembre 2013.

(3) Par lettre du 27 mars 2014, la Commission a informé la France qu'elle ne soulevait pas d'objection à l'égard du soutien à l'éolien terrestre mais qu'elle avait des doutes quant à la compatibilité avec le marché intérieur des réductions de CSPE octroyées aux auto-consommateurs, aux grands consommateurs d'électricité et aux consommateurs électro-intensifs. Par conséquent, elle a informé la France de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne («TFUE») à l'égard de ces réductions de CSPE.

(4) La décision de la Commission d'ouvrir la procédure (la «décision d'ouverture») a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne. La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations sur les mesures en cause et sur une éventuelle application des lignes directrices concernant les aides d'État à la protection de l'environnement et à l'énergie pour la période 2014-2020 (2) («les lignes directrices de 2014») aux réductions de CSPE en cause.

(5) La Commission a reçu des observations de la part de cinq parties intéressées: i) Air Liquide, par un courrier du 3 novembre 2014; ii) EDF, par un courrier du 17 novembre 2014; iii) la RATP, par un courrier du 2 décembre 2014; iv) la SNCF, par un courrier du 3 décembre 2014; et v) l'Union des Industries Utilisatrices d'Énergie (UNIDEN), par un courrier du 3 novembre 2014. Ces observations ont porté d'abord sur l'existence d'aide d'État, et ensuite sur la conformité des mesures au TFUE d'une part et d'autre part avec les lignes directrices de 2014.

(6) La France a fait part de ses observations dans une note du 5 mai 2014, complétée par un courrier du 22 octobre 2015. Dans cette correspondance, après avoir rappelé les différentes réductions de CSPE, la France a d'abord fait valoir que les réductions de la CSPE dont bénéficiaient les auto-générateurs ne constituaient pas une aide. Elle a ensuite estimé que le plafonnement de la CSPE par site et le plafonnement de la CSPE à 0,5 % de la valeur ajoutée étaient compatibles avec les règles en matière d'aides d'État.

(7) Au cours de la procédure formelle d'examen, la Commission a adressé sept demandes d'information entre le 21 août 2014 et le 27 octobre 2017. Pour leur part, les autorités françaises ont envoyé onze notes et documents informatifs entre le 7 mai 2014 et le 12 décembre 2017. Ces échanges d'information ont porté i) sur la clarification des montants de CSPE versés et des réductions accordées à certains types de bénéficiaires; ii) sur la qualification des mesures en tant qu'd'aides d'État et l'analyse juridique de leur respect des règles en matière d'aides d'État; et iii) sur la présentation d'un plan d'ajustement, visant à ramener les niveaux de réduction de CSPE octroyés vers des niveaux compatibles avec les règles applicables en matière d'aides d'État. Le premier plan d'ajustement proposé a été présenté dans la note du 4 novembre 2014 et finalisé par la note du 23 novembre 2017.

2. DESCRIPTION DES MESURES

(8) Dans cette section sont présentées successivement la CSPE d'une part, et les réductions de cette contribution octroyées pour la période 2003-2015 d'autre part, ces dernières faisant l'objet de la présente décision.

2.1. Présentation de la CSPE

(9) La CSPE a été instituée par la loi no 2003-8 du 3 janvier 2003 relative aux marchés du gaz et de l'électricité et au service public de l'énergie («loi no 2003-8»). Le dispositif décrit dans cette décision est celui qui précède la réforme de la CSPE de 2016, introduite par la loi no 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015 (LFR 2015).

(10) La CSPE est destinée à compenser les surcoûts liés aux charges de service public de l'électricité, supportées par les fournisseurs historiques d'électricité (EDF et les entreprises locales de distribution). Ces surcoûts résultent principalement du financement de quatre types de politiques: a) ils résultent premièrement de l'obligation d'achat, par EDF ou les entreprises locales de distribution (ELD), de l'électricité produite par certains types d'installations produisant de l'électricité à partir de sources d'énergie renouvelables (éolien, photovoltaïque, etc.). Ce volet représente 39 % de la CSPE collectée, sur l'ensemble de la période couverte par les mesures, soit 2003-2015; b) ils correspondent au financement de la cogénération à haut rendement, à hauteur de 25 % de la CSPE collectée, sur la période 2003-2015. Dans sa note du 20 décembre 2016, la France a précisé que la CSPE n'avait vocation qu'à financer la cogénération à haut rendement. Dans cette note, la France a précisé que ce soutien se déclinait d'une part en un dispositif de contrat d'achat mis en place entre 1997 et 2001 rémunérant les installations de cogénération dont le rendement énergétique était supérieur à 65 % et d'autre part le soutien, à partir de 2013, aux installations de cogénération au gaz naturel à haut rendement de plus de 12 MW; c) ils sont la conséquence de la compensation des générateurs d'électricité dans les zones non interconnectées (Corse ou départements d'outre-mer), afin qu'ils ne répercutent pas des coûts de génération plus élevés, par rapport aux coûts de production supportés en France continentale et répercutés sur le prix de l'électricité payée par le consommateur final, inférieurs car bénéficiant du coût du nucléaire. Ce poste représente 31 % de la CSPE totale collectée, sur l'ensemble de la période considérée, 2003-2015. Ce système de maintien de tarifs d'électricité équivalents aux tarifs appliqués en France continentale, en Corse et dans les départements d'outre-mer, est autrement désigné par l'appellation de «Péréquation tarifaire»; d) ils sont générés, à hauteur de 3 %, par la mise en œuvre du tarif social, dit «produit de première nécessité», ainsi qu'une partie des coûts supportés par les fournisseurs d'électricité en raison de leur participation financière au dispositif institué en faveur des personnes en situation de précarité.

(11) La Commission relève qu'en sus de ces politiques financées par la CSPE, d'autres politiques sont financées par la CSPE, dans une moindre mesure. Ces mesures représentent moins de 2 % de la CSPE collectée. Celles-ci correspondent principalement: 1) au soutien octroyé entre 2003 et 2015 aux installations de production d'électricité à partir de l'incinération d'ordures ménagères. EDF et les entreprises locales de distribution étaient alors dans l'obligation d'acheter l'électricité produite par ces installations à un tarif fixé par arrêté ministériel. Les surcoûts supportés par ces opérateurs étaient compensés par la CSPE. La France a considéré que la part d'énergie renouvelable produite par ces installations est de 50 %, conformément aux règles sur les statistiques de l'énergie de l'AIE et d'Eurostat; 2) au soutien aux installations de pointe contribuant à la sécurité d'approvisionnement. Ces installations sont principalement de type diesel et ont été construites dans les années 1990. Elles sont appelées pendant un nombre d'heures réduit en fonction des besoins du système électrique; 3) au soutien à des mesures diverses (221 000 000 EUR sur la période 2003-2015), à savoir premièrement le financement de contrats dits de puissance garantie visant à encourager la production indépendante (installations de production d'électricité de puissance inférieure à 8 000 kVA, installations réalisées en vue d'utiliser le pouvoir calorifique des résidus urbains), présentés par la France comme étant «d'une utilité accessoire» pour le service public de l'électricité. Deuxièmement, le financement de contrats avec divers producteurs des contrats d'achat de leur production.

(12) L'article L121-7 du code de l'énergie prévoit que la compensation des charges imputables aux missions de service public de l'électricité est assurée par des contributions dues par les consommateurs finaux d'électricité installés sur le territoire national. L'ensemble de ces composantes représente ainsi un seul et même surcoût pour les consommateurs français. La contribution est payée par tous les consommateurs finaux d'électricité au prorata des kWh (kilowattheures) consommés, y compris par les auto-producteurs d'électricité. Entre 2003 et 2015, la CSPE a varié de la manière suivante: Variations du montant CSPE prélevée - 2003/2015 (en EUR/MWh) 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 CSPE 3,0 3,3 4,5 4,5 4,5 4,5 4,5 4,5 9,0 10,5 13,5 16,5 19,5 Source: Rapport Cour des Comptes 2017

(13) Les contributions des consommateurs finaux éligibles, ayant exercé les droits accordés au point III de l'article 22 de la loi no 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité (ci-après «loi no 2000-108»), alimentés par l'intermédiaire du réseau public de transport ou par un réseau public de distribution, sont recouvrées par l'opérateur en charge de la gestion du réseau auquel ces consommateurs sont raccordés, sous la forme d'un prélèvement additionnel aux tarifs d'utilisation des réseaux.

(14) Les contributions recouvrées par cet opérateur sont reversées aux opérateurs qui supportent les charges de service public par l'intermédiaire de la Caisse des dépôts et consignations («CDC»). La CDC reverse cette contribution, quatre fois par an, aux opérateurs qui supportent les charges visées par les sommes collectées. Le 1er janvier de chaque année, elle verse au médiateur national de l'énergie une somme égale au montant de son budget.

(15) La CDC retrace ces différentes opérations dans un compte spécifique. Les frais de gestion exposés par la caisse sont arrêtés annuellement par les ministres chargés de l'économie et de l'énergie. Lorsque le montant des contributions collectées ne correspond pas au montant constaté des charges de l'année, la régularisation intervient l'année suivante au titre des charges dues pour cette année. Si les sommes dues ne sont pas recouvrées au cours de l'année, elles sont ajoutées au montant des charges de l'année suivante (3).

(16) La Commission de régulation de l'énergie («CRE») évalue chaque année dans son rapport annuel le fonctionnement du dispositif relatif aux charges du service public de l'électricité visées. Le décret no 2004-90 modifié (Décret no 2004-90 du 28 janvier 2004 relatif à la compensation des charges de service public de l'électricité) organise le fonctionnement de la compensation: chaque année, avant le 15 octobre, la CRE propose, au ministre chargé de l'énergie, les charges prévisionnelles de l'année suivante, ainsi que la contribution unitaire par kWh consommé en France permettant de les financer. La proposition de la CRE est établie à partir de la déclaration de charges constatées pour l'année antérieure (N – 1) et à partir de la déclaration de charges prévisionnelles pour l'année suivante (N + 1). Les déclarations sont effectuées par les opérateurs supportant des charges. Comme expliqué aux considérants 14 et 15, le mécanisme de recouvrement est centralisé au niveau de la CDC.

(17) La CRE vérifie le montant des charges constatées. S'agissant des charges liées au soutien aux énergies renouvelables, elles correspondent à la différence entre le montant du soutien et le prix du marché obtenu pour la vente de cette énergie par les opérateurs obligés. La référence au prix de marché sert ainsi à déterminer le montant de la compensation. La CRE a précisé la méthode de détermination de ce prix de marché. Il ne correspond pas à la valeur réelle de marché qu'en a retiré l'opérateur obligé, mais à une valeur de référence, établie en fonction de divers paramètres (prix de marché à terme et prix spot avec des pondérations différentes selon les filières, prix de marché en infra-journalier, le prix de règlement des écarts), qui permettent de refléter au plus près le comportement d'un acteur de marché performant afin d'inciter l'opérateur obligé à la performance.

(18) Sans préjudice de l'application des sanctions prévues par la loi, en cas de défaut ou d'insuffisance de paiement de la contribution dans un délai de deux mois à compter de la date à laquelle elle est due, la CRE adresse une lettre de rappel assortie d'une pénalité de retard dont le taux est fixé à 10 % du montant de la contribution due. Enfin, en cas de défaillance de paiement par un redevable des contributions prévues, le ministre chargé de l'énergie prononce une sanction administrative dans les conditions prévues par cet article 41.

(19) Entre 2003 et 2015, le montant de CSPE collectée par l'opérateur en charge du réseau s'est élevé à 36,9 milliards d'EUR. Il se répartit de la manière suivante: Montants recouvrés par EDF au titre de la CSPE (en Mio EUR) ENR Cogénération Péréquation tarifaire Tarifs sociaux Divers Total 2003 129 689 332 0 69 1 219 2004 261 835 470 0 89 1 655 2005 186 810 501 98 99 1 694 2006 72 944 540 49 66 1 671 2007 (5) 560 921 (12) 2 1 466 2008 121 488 995 49 41 1 694 2009 293 499 780 42 42 1 656 2010 411 769 678 57 21 1 936 2011 1 231 784 767 32 68 2 882 2012 1 724 741 1 063 70 29 3 627 2013 2 667 823 1 462 134 60 5 146 2014 3 286 545 1 495 251 46 5 623 2015 4 057 626 1 618 304 58 6 663 14 433 9 113 11 622 1 074 690 36 932 Source: Note des autorités françaises aux services de la Commission - 20 décembre 2016

(20) Entre 2003 et 2015, la composition de la CSPE a varié de la manière suivante: Variation CSPE – 2003-2015 (en Mrd EUR) Autres Tarifs sociaux Péréquation tarifaire Cogénération ENR 2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 Source: France — note du 20.12.2016.

2.2. Les réductions de CSPE

(21) La loi prévoit trois catégories de réduction de la CSPE pour certains consommateurs. Ces réductions sont cumulables et sont présentées ci-après: a) pour les clients industriels consommant plus de 7 GWh, le montant de la contribution est plafonné à 0,5 % de la valeur ajoutée (VA) de l'entreprise (article L. 121-21 du code de l'énergie); b) l'article L.121-12 du code de l'énergie plafonne ensuite à 627 783 EUR (4) le montant de la contribution due par site de consommation pour les consommateurs finaux. Ce plafond était actualisé chaque année à l'inflation jusqu'en 2013. En 2014 et 2015, le plafond a augmenté au même rythme que la contribution unitaire, dans la limite de 5 % par an; c) peuvent également bénéficier d'une exonération de CSPE, les producteurs d'électricité pour leur propre usage, dans la limite 240 GWh par an et par site de production (article L.121-11 du code de l'énergie).

(22) Entre 2003 et 2015, ces différentes réductions de CSPE, hors entreprises de transport, se sont élevées à 6,8 milliards d'EUR et se sont réparties de la manière suivante: Ventilation des réductions de CSPE octroyées par catégorie – 2003-2015 (6,8 Mrd EUR) Autoconsommation Valeur ajoutée Site Site Auto consommation Valeur ajoutée Source: France — 15.11.2017

(23) Une présentation détaillée de ces plafonnements est présentée ci-après.

2.2.1. Plafonnement de la contribution à 0,5 % de la valeur ajoutée (article L.121-21 du code de l'énergie introduit par l'article 67 de la loi no 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique)

(24) Le plafonnement à 0,5 % de la valeur ajoutée, qui s'applique aux industriels consommant plus de 7 GWh par an, a été institué en 2005 dans le cadre de la loi no 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique et mis en œuvre effectivement en 2006.

(25) La France a indiqué que ce plafonnement avait pour objectif de préserver la compétitivité des entreprises électro-intensives, actives principalement dans les secteurs de la métallurgie, la papeterie, l'industrie chimique, etc., c'est à dire des secteurs exposés à la concurrence internationale, en particulier celles dont le niveau de consommation est supérieur au seuil de 7 GWh par an, tout en limitant, grâce au seuil de 7 GWh, son impact sur les autres catégories de consommateurs.

(26) Ce plafonnement de la CSPE à 0,5 % de la valeur ajoutée fait l'objet d'une déclaration à la CRE qui, après vérification, prend la décision de rembourser les montants dus. Ces montants ne sont remboursés qu'une fois la valeur ajoutée de l'entreprise connue (soit au plus tôt au cours de l'année N + 1, pour des montants prélevés en année N).

(27) La France a indiqué que, sur un total 6,8 milliards d'EUR de réductions octroyées entre 2003 et 2015, le plafonnement de la CSPE à 0,5 % la valeur ajoutée a constitué 69 % (4,7 milliards d'EUR) des exonérations totales. D'après les informations communiquées par la France, ce plafonnement a concerné au total 1 636 entreprises au cours de la période 2003-2015.

2.2.2. Plafonnement de la contribution par site (article L.121-12 du code de l'énergie et article 5 de la loi no 2000-108)

(28) Ce plafonnement a été institué au moment de la création de la CSPE, par l'article 37 de la loi no 2003-8 du 3 janvier 2003 citée précédemment (lequel modifiée l'article 5 de la loi no 2000-108). Il est entré en vigueur en 2003. Le plafonnement de la CSPE par site a initialement été fixé à 500 000 EUR. Ce plafond a ensuite été relevé à 550 000 EUR dans le cadre de l'article 37 de la loi no 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011. Cet article prévoyait l'actualisation de ce plafond dans une proportion égale au taux prévisionnel de croissance de l'indice des prix à la consommation hors tabac, associé au projet de loi de finances de l'année. En 2013, le Parlement a fixé ce plafond à 569 418 EUR et a adopté, dans le cadre de l'article 59 de la loi de finances rectificatives pour 2013, une nouvelle règle d'actualisation de ce plafond: il est alors actualisé chaque année dans une proportion égale à l'évolution du montant de la contribution unitaire de CSPE, dans la limite d'une augmentation de 5 % par an. Au 1er janvier 2015, il s'élevait à 627 783 EUR.

(29) Le plafonnement de la CSPE par site constitue, selon la France, la déclinaison du plafond de 0,5 % de la valeur ajoutée mais à l'échelle d'un site de consommation plutôt qu'à l'échelle de la société. La France a également précisé que ce plafonnement à l'échelle d'un site permet d'inclure des entreprises consommant beaucoup d'électricité à l'échelle d'un site, sans toutefois être électro-intensives.

(30) La France a indiqué que, sur un total de 6,8 milliards d'EUR de réductions octroyées entre 2003 et 2015, le plafonnement de la CSPE par site a constitué 29 % (2,0 milliards d'EUR) de ce montant. D'après la France, 522 entreprises ont bénéficié de ce plafonnement.

2.2.3. Seuil d'exonération à 240 GWh (article L.121-11 du code de l'énergie et article 5 de la loi no 2000-108)

(31) L'exonération pour l'électricité autoproduite est héritée du Fonds du Service Public de la Production d'Electricité (FSPPE, dispositif antérieur à la CSPE). Ce Fonds a été créé par l'article 5 de la loi du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité. Il était alimenté par les producteurs, les fournisseurs d'électricité, les importateurs d'électricité ainsi que par les producteurs d'électricité produisant pour leur propre usage, au-delà d'une quantité d'électricité produite annuellement et fixée par décret. Cette quantité a été fixée à 240 GWh dans le décret no 2001-1157 du 6 décembre 2001 relatif au fonds du service public de la production d'électricité, pris pour l'application de l'article 5 de la loi no 2000-108.

(32) Un producteur d'électricité peut ainsi bénéficier d'une exonération de contribution à hauteur du nombre de kWh produits autoconsommés, à concurrence du plafond de 240 GWh par site de production. Ce même producteur peut faire bénéficier de cette exonération un seul et unique consommateur sur le même site, tant que le nombre de kWh exonérés par autoconsommation et vendus à ce consommateur ne dépasse pas le seuil des 240 GWh par site de production.

(33) La France a indiqué que le but de l'exonération accordée au titre de l'électricité produite pour usage propre est de limiter la taxation des auto-consommateurs d'électricité qui, en finançant leurs propres installations, ont fait le choix de ne pas contribuer mais aussi de ne pas bénéficier de la politique énergétique nationale.

(34) Cette exonération est entrée en vigueur en 2002. Elle a été conservée au moment de la création de la CSPE (en remplacement du FSPPE) en 2003, par l'article 37 de la loi no 2003-8: «L'électricité produite par un producteur pour son propre usage ou achetée pour son propre usage par un consommateur final à un tiers exploitant une installation de production sur le site de consommation n'est prise en compte pour le calcul de la contribution qu'à partir de 240 millions de kilowattheures par an et par site de production.»

(35) La France a précisé qu'en pratique cette exonération concernait essentiellement des sites industriels dont la majorité possède des installations de cogénération (hors production d'électricité), et qu'en outre les particuliers ne bénéficiaient pas de cette exonération.

(36) En 2011, 88 sites avaient bénéficié de cette exonération pour l'autoconsommation, pour un volume exonéré de 11 TWh (terawattheures). Par ailleurs, 94,8 TWh, 84,6 TWh et 87,4 TWh ont été exonérés en 2012, 2013 and 2014 respectivement (5).

(37) D'après la France, sur la totalité de la période 2003-2015, 88 sites ont bénéficié de cette exonération. Elle a constitué environ 2 % du total des réductions accordées, sur un total de 6,8 milliards d'EUR.

2.3. Montant des réductions de CSPE octroyées

(38) Sur l'ensemble de la période considérée, 2003-2015, les réductions de CSPE se sont élevées à 6,8 milliards d'EUR. La ventilation de ces réductions par type a été présentée aux sections 2.2.1 à 2.2.3.

2.4. Bénéficiaires des mesures

(39) Les sociétés bénéficiant de réductions de CSPE sont de grands consommateurs d'électricité, appartenant à environ 227 secteurs, sous codification NACE. Les principaux domaines d'activité dans lesquels elles opèrent sont la métallurgie, l'industrie chimique et pétrochimique, les sociétés gazières, la papeterie, l'industrie nucléaire, l'aéronautique, la production électronique, la construction automobile, l'agroalimentaire et les transports. Il est possible pour une société de bénéficier simultanément de plusieurs critères d'exonération.

(40) Ces bénéficiaires des mesures sont éligibles à l'application d'un ou plusieurs des plafonnements de CSPE. D'après les informations communiquées par la France, sur l'ensemble de la période concernée, 2003-2015, 1 664 entreprises ont bénéficié de réductions de CSPE qui se ventilent de la manière suivante: 1 636 au titre du plafonnement de la CSPE à 0,5 % de la valeur ajoutée, 552 éligibles à des plafonnements de CSPE par site, 88 (6) au titre de l'exonération pour auto-consommation. Certaines entreprises ont pu cumuler plusieurs types de réductions.

2.5. Durée des mesures et réforme de 2016

(41) La CSPE a été introduite en 2003. Son montant et sa répartition ont été présentés aux sections 2.2.1 à 2.2.3.

(42) En 2015, elle a été remplacée par un nouveau dispositif. La loi no 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015 (LFR 2015) a introduit une réforme de la fiscalité énergétique, portant notamment sur le financement des charges de service public de l'électricité et du gaz. La CSPE a donc été supprimée pour les consommations postérieures au 31 décembre 2015.

(43) À partir du 1er janvier 2016, le financement des politiques, antérieurement assuré par la CSPE, s'effectue à partir du budget de l'État.

2.6. Exclusion du champ de la décision des réductions de CSPE octroyées aux entreprises de transport

(44) Compte tenu du cadre normatif spécifique applicable aux entreprises de transport par rail (7), les réductions de CSPE octroyées aux entreprises de transport par rail sont exclues de la présente procédure et feront l'objet d'une décision spécifique de la Commission. Elles sont par conséquent exclues du champ d'application de la présente décision.

(45) Le montant des réductions de CSPE, exposées dans la section 2.2, ne comporte donc pas les réductions octroyées aux entreprises de transport par rail.

2.7. Description des raisons ayant conduit à l'ouverture de la procédure

(46) Dans sa décision d'ouverture (8), la Commission a estimé que les mesures étaient constitutives d'aide d'État dont la compatibilité avec le marché intérieur n'était pas suffisamment démontrée.

2.7.1. Existence de l'aide

(47) La Commission a considéré que les réductions de CSPE octroyées constituaient une aide d'État.

(48) Elle a d'abord estimé que les diverses réductions de CSPE prévues par la loi constituaient un avantage sélectif au profit des entreprises auto-consommatrices, grandes consommatrices d'électricité et électro-intensives: premièrement, l'exonération de CSPE octroyée aux entreprises productrices d'électricité auto-consommée, comme exposé au considérant 144 de la décision d'ouverture constitue une aide sélective. Deuxièmement, la Commission a conclu à l'existence d'un avantage octroyé aux bénéficiaires d'un plafonnement de CSPE par site, accordé en fait uniquement à certains secteurs économiques. Enfin, le plafonnement de la CSPE à 0,5 % de la valeur ajoutée ne concerne que les entreprises industrielles dépassant un certain seuil de consommation, et octroie par conséquent également un avantage à ces entreprises.

(49) La Commission a ensuite observé que les avantages résultant des réductions de CSPE étaient financés, tout comme la CSPE, par des ressources étatiques et qu'ils étaient imputables à l'État. La CSPE étant une ressource d'origine étatique, les réductions de CSPE constituent a fortiori une renonciation à des ressources d'origine étatique.

(50) Enfin, la Commission a également estimé que les différentes réductions de CSPE étaient susceptibles d'avoir un impact sur le commerce entre États membres et d'entraîner des distorsions de concurrence en raison de la différence de traitement entre les bénéficiaires des mesures et leurs concurrents, privés de la possibilité d'en bénéficier.

2.7.2. Compatibilité de l'aide

(51) En ce qui concerne la compatibilité des mesures avec le marché intérieur, la Commission a relevé qu'à la date de la décision d'ouverture la CSPE n'était ni une taxe environnementale harmonisée au sens du point 153) des LDAE, ni une taxe environnementale non harmonisée au sens du point 151), lu en combinaison avec le point 70) 14) de ces lignes directrices de 2008 (9).

(52) À cet égard, elle a relevé que la base imposable spécifique n'avait pas nécessairement un effet négatif sur l'environnement, vu que la CSPE est en partie due sur l'électricité renouvelable. Pour cette raison celle-ci ne peut non plus être considérée comme ayant vocation à internaliser des coûts environnementaux dans le montant de la CSPE. En outre, elle ne vise pas à orienter les fabricants ni le consommateur final vers des activités respectant davantage l'environnement. Au contraire, une réduction de la consommation entrainerait la nécessité d'augmenter la CSPE due pour couvrir les coûts de production d'énergie renouvelable. Par conséquent le chapitre 4 (10) des lignes directrices de 2008 ne trouve pas à s'appliquer.

(53) La Commission a cependant considéré que les mesures visant à réduire la CSPE pouvaient être analysées à l'aune de l'article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE, tout en invitant la France à en préciser les modalités.

(54) La Commission a également noté que le processus de révision des lignes directrices de 2008 était en cours et que le projet de lignes directrices 2014 contenait les points suivants: «180) Le financement du soutien apporté à l'énergie produite à partir de sources renouvelables, au moyen de redevances, ne cible pas, en tant que tel, un effet externe négatif et n'a donc pas d'effet direct sur l'environnement. Il peut néanmoins entraîner une hausse des prix de l'électricité. Cette hausse peut être explicite, si une redevance spécifique est prélevée auprès des consommateurs d'électricité en sus du prix de l'électricité, ou indirecte, si les fournisseurs d'électricité doivent supporter des coûts supplémentaires pour s'acquitter de l'obligation qui leur incombe d'acheter de l'énergie renouvelable, coûts qu'ils répercutent ensuite sur leurs clients, les consommateurs d'électricité. L'obligation pour les fournisseurs d'électricité d'acheter une certaine quantité d'énergie renouvelable au moyen de certificats verts pour lesquels ils ne reçoivent aucune compensation est un exemple typique. 181) En principe, tous les consommateurs d'énergie devraient supporter les coûts générés par le financement du soutien apporté aux énergies renouvelables. Certaines réductions peuvent néanmoins se révéler nécessaires pour garantir une base de financement suffisante pour le soutien apporté aux énergies renouvelables ( 84 ). Afin d'éviter que des entreprises particulièrement concernées par le financement du soutien aux énergies renouvelables ne se retrouvent dans une situation concurrentielle difficile, les États membres peuvent vouloir accorder une compensation partielle pour les coûts supplémentaires de manière à faciliter le financement global du soutien aux énergies produites à partir de sources renouvelables et à éviter les fuites de carbone. Le public réservera un accueil mitigé à l'adoption de mesures ambitieuses visant à soutenir les énergies renouvelables si aucune compensation n'est accordée aux entreprises particulièrement touchées. D'autre part, si la compensation accordée est trop élevée ou qu'elle est octroyée à un trop grand nombre de consommateurs d'électricité, cet accueil pourrait également être mitigé.»

(55) La Commission a enfin relevé que le projet de lignes directrices de 2014 [point 229)] prévoyait que les aides accordées sous forme de réduction des contributions servant à financer le soutien aux énergies produites à partir de sources renouvelables, seraient appréciées sur la base des nouvelles lignes directrices sur les aides à l'environnement et l'énergie, une fois celles-ci adoptées (même si les aides ont été accordées avant l'entrée en vigueur des lignes directrices de 2014).

(56) La France ayant fourni très peu d'éléments sur l'objectif des réductions et leur justification, la Commission a par ailleurs émis des doutes sur la compatibilité de l'aide avec le marché intérieur. Elle a ainsi invité la France à préciser: i) l'objectif d'intérêt commun servi par la mesure; ii) son caractère approprié; iii) son effet incitatif; iv) sa prévention suffisante d'effets négatifs et non désirés sur les échanges.

(57) Dans sa décision d'ouverture, la Commission a donc considéré que la France n'avait pas suffisamment justifié la compatibilité des mesures visant à réduire la CSPE pour certains bénéficiaires, avec le marché intérieur.

2.8. Adoption des lignes directrices de 2014

(58) Les lignes directrices de 2014 sont entrées en vigueur le 1er juillet 2014. Elles introduisent une section 3.7.2 relative aux «aides sous forme de réductions des contributions servant à financer le soutien à l'énergie produite à partir de sources renouvelables».

(59) Cette section reconnaît premièrement, que des charges perçues pour financer des politiques énergétiques n'ont pas d'effet direct sur l'environnement et ne constituent pas des taxes environnementales, au sens strict du terme, qui visent à accroître le coût des comportements préjudiciables à l'environnement. Elles peuvent néanmoins indirectement contribuer à la protection de l'environnement en permettant le financement de régimes de soutien contribuant à la protection de l'environnement.

(60) Deuxièmement, ces lignes directrices relèvent que, dans certains cas, le système de financement de ces mesures de soutien au moyen d'une charge sur l'électricité n'est envisageable que si les entreprises particulièrement concernées par les coûts liés au financement du soutien aux énergies renouvelables peuvent bénéficier de réductions.

(61) Troisièmement, ces lignes directrices déterminent les niveaux de réductions jugés acceptables pour préserver l'acceptabilité financière des mesures de soutien, en évitant un report de charge trop significatif sur les autres consommateurs.

(62) Enfin, la section 3.7.3 des lignes directrices de 2014 prévoit la possibilité d'adopter un plan d'ajustement pour faire progressivement converger les niveaux de réduction prévus par une mesure nationale vers des niveaux de réduction compatibles avec les prescriptions des lignes directrices et proportionnels au regard de la réglementation en matière d'aides d'État.

3. OBSERVATIONS DES INTÉRESSÉS

(63) Hormis les entreprises de transport, traitées de manière séparée, la décision d'ouverture a fait l'objet des observations suivantes.

3.1. EDF

(64) EDF a communiqué ses observations à la Commission le 17 novembre 2014. Selon ce Groupe, les exonérations dont il a bénéficié concernent, pour près de […] %, la consommation d'électricité auto-consommée en vue de produire de l'électricité injectée sur le réseau public. Selon EDF, cette auto-consommation concerne d'une part la consommation électrique des équipements auxiliaires des centrales, et d'autre part celle des stations de transfert d'énergie par pompage dans les centrales hydro-électriques, fournie dans ce dernier cas par les centrales nucléaires.

(65) Le Groupe considère que cette auto-consommation doit bénéficier d'une exonération totale de CSPE, d'une part, conformément à la directive 2003/96/CE du Conseil (11), citée au paragraphe 51, dont l'article 14, paragraphe 1), point a), prévoit que les États membres exonèrent d'accise les produits énergétiques ainsi que l'électricité utilisés pour produire de l'électricité ou pour maintenir la capacité de produire de l'électricité, et d'autre part, en vertu de la décision validant, au titre des aides d'État, le dispositif allemand de «surcharge EEG» établi dans la loi «EEG 2014» (12).

(66) A titre complémentaire, EDF souligne la nécessité d'assurer la cohérence entre les systèmes d'exonération de charges liées à l'énergie, entre les différents États membres, et bénéficiant en particulier aux industries électro-intensives. Une différence de traitement de ces exonérations entre États membres pourrait par conséquent accroître les écarts de compétitivité actuellement constatés dans les différents marchés.

3.2. ALFI

(67) ALFI (Air Liquide France Industrie) a communiqué ses observations à la Commission le 3 novembre 2014. Le Groupe souligne premièrement que les coûts supportés par le Groupe, liés à l'énergie, représentent […] à […] % des coûts de production. Deuxièmement, ALFI soutient qu'une augmentation trop importante du coût de l'électricité inciterait à une internalisation de la production de gaz industriels, par les différentes industries qui les utilisent (chimie, acier, pétrochimie, verre), mais à plus petite échelle, ce qui conduirait à une augmentation mondiale de la consommation énergétique.

(68) ALFI conteste ensuite que les réductions de CSPE entraînent l'octroi d'un avantage à leurs bénéficiaires. Selon ce Groupe, ces réductions de CSPE ne font que répondre à une «mission de service public» d'approvisionnement, et ne sauraient par conséquent constituer une aide, sans exactement en préciser la base juridique.

(69) Enfin, ALFI estime que, sans préjudice de l'absence d'aide, tel que souligné au considérant précédent, ces réductions de CSPE seraient, en cas de qualification d'aide d'État, compatibles avec la section 3.7.2 des lignes directrices de 2014, qui reconnaît, sous certaines conditions, la compatibilité d'une différenciation et de réductions ciblées au profit d'entreprises industrielles électro-intensives. Par conséquent, un recouvrement de l'aide, si son existence était avérée, serait de toute manière à exclure.

3.3. UNIDEN

(70) UNIDEN, association représentant les intérêts des industries grandes consommatrices d'énergie en France, a communiqué ses observations à la Commission le 3 novembre 2014. Selon cette association, les réductions de CSPE poursuit plusieurs objectifs d'intérêt commun, rendant les mesures compatibles au sens de l'article 107, paragraphe 3, du TFUE et les lignes directrices de 2014.

(71) Premièrement, les mesures poursuivent un objectif de maintien de la compétitivité des secteurs industriels exposés à la concurrence mondiale. Deuxièmement, les mesures poursuivent un objectif social. Troisièmement, les mesures poursuivent un objectif de cohésion économique, sociale et territoriale, consistant notamment dans la protection des consommateurs les plus défavorisés. Enfin, les mesures poursuivent un objectif d'efficacité énergétique, en pleine cohérence avec le droit de l'Union européenne.

4. COMMENTAIRES DE LA FRANCE

(72) La France a transmis des observations tant sur la qualification des mesures que sur leur compatibilité avec le marché intérieur.

4.1. Les plafonnements de la CSPE par site et à 0,5 % de la valeur ajoutée ne sont pas constitutifs d'une aide d'État

(73) Les principaux arguments mis en avant par la France pour justifier l'absence d'aide concernent l'absence de sélectivité d'une part et l'absence de distorsion de concurrence d'autre part.

4.1.1. Absence de sélectivité

(74) Selon la France, les mesures ne sont pas sélectives, pour trois raisons principales:

(75) Premièrement, la jurisprudence a considéré que l'instauration de réductions de surcharges, par des États membres ne suffisait pas à établir la sélectivité dans la mesure où, par hypothèse, les entreprises dépassant les seuils fixés ne se trouvent pas dans la même situation factuelle que les autres entreprises. La jurisprudence de la Cour a ainsi considéré que le plafonnement par site ne suffisait pas à en faire une mesure sélective et que des plafonnements de taxes pouvaient en effet ne pas constituer une aide sélective (13). Concernant le plafonnement de la CSPE à 0,5 % de la valeur ajoutée, la France s'appuie sur la jurisprudence du Conseil constitutionnel (14) pour rappeler qu'en considérant la CSPE conforme au principe d'égalité devant l'impôt, le juge avait reconnu que les bénéficiaires de ce plafonnement se trouvaient dans une situation factuelle différente des autres entreprises, d'où l'absence d'aide sélective.

(76) Deuxièmement, concernant plus précisément l'autoconsommation, la France considère que l'exonération de CSPE octroyée aux auto-consommateurs concerne des bénéficiaires situés dans une situation factuelle différente des autres contributeurs à la CSPE et exclut par conséquent la sélectivité de l'aide.

(77) Troisièmement, l'absence de sélectivité est justifiée par la nature du système fiscal français, dont résultent les mesures, et qui ne présente aucun caractère sélectif. Selon la France, les plafonnements de CSPE résultent de la nature même du système fiscal qui prévoit que la charge fiscale doit tenir compte des facultés contributives de chacun.

(78) Enfin, pour les auto-consommateurs qui produisent de l'électricité à partir de sources d'énergie renouvelable («ENR») ou de cogénération, actifs principalement sur les secteurs d'activité de la chimie, sidérurgie, pétrochimie principalement, la France souligne qu'il est logique que l'électricité produite et autoconsommée soit exonérée de la part de la CSPE finançant les ENR ou le soutien à la cogénération, dans la mesure où cette électricité n'a bénéficié d'aucun soutien public financé par la CSPE, alors pourtant qu'elle contribue à l'objectif de protection environnementale poursuivi par le soutien aux ENR et à la cogénération financé par la CSPE de la même manière que l'électricité injectée dans le réseau (qui elle bénéficie du soutien financé par le CSPE). La France souligne que pour cette raison, l'exonération des auto-consommateurs utilisant des ENR ou la cogénération n'est pas constitutive d'un avantage sélectif.

4.1.2. Absence de distorsion de concurrence

(79) La France fait valoir qu'une mesure similaire existait avant l'entrée en vigueur de la CSPE en 2003. Par conséquent, la France considère que l'aide n'a eu que peu d'impact sur la situation économique et concurrentielle des entreprises situées en France.

4.2. Dans l'hypothèse où la qualification d'aide est confirmée, les plafonnements de CSPE par site et à 0,5 % de la valeur ajoutée constituent une aide compatible

(80) Dans l'hypothèse où la qualification d'aide serait toutefois confirmée, la France propose une analyse de compatibilité de la CSPE selon trois axes différents:

(81) Premièrement, la compatibilité des mesures résulte du fait qu'elles respectent les dispositions prévues par la directive 2003/96 (voir section 4.2.1).

(82) Deuxièmement, la CSPE, pouvant être considérée comme une taxe environnementale, ses réductions sont de ce fait pleinement compatibles avec l'encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement (15) (ci-après «les lignes directrices de 2001»), les lignes directrices de 2008 et celles de 2014 (voir section 4.2.2).

(83) Troisièmement, si la CSPE ne pouvait être qualifiée de taxe environnementale, alors ses plafonnements seraient compatibles avec les lignes directrices de 2014 pour la partie de la CSPE finançant les énergies renouvelables, et avec l'article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE pour les autres volets de la CSPE (voir section 4.2.3).

4.2.1. La compatibilité des mesures découle du respect des dispositions de la directive 2003/96/CE

(84) La France souligne que la directive 2003/96/CE autorise certaines exonérations:

(85) Premièrement, la directive autorise, en son article 14, paragraphe 1, point a), l'exonération de charges relatives à l'électricité utilisée pour produire de l'électricité, ou maintenir la capacité de production. Cette exonération recouvre en grande partie l'exonération de l'auto-consommation prévue dans le cadre des mesures en cause.

(86) Deuxièmement, la directive autorise, en son article 15, paragraphe 1, point e), les exonérations de charge pour l'électricité auto-consommée et produite à partir de la cogénération.

(87) Enfin, la directive autorise, en son article 17, paragraphe 1, point a), des exonérations partielles pour les entreprises «grande consommatrices d'énergie», définies comme des entreprises dont les achats de produits énergétiques et d'électricité représentent 3 % de la valeur de la production, ou dont les taxes énergétiques représentent 0,5 % de leur valeur ajoutée.

4.2.2. Dans l'hypothèse où la CSPE constitue une taxe environnementale, les plafonnements de CSPE sont compatibles avec les règles applicables aux aides d'État

(88) Dans sa correspondance avec la Commission, la France estime que la CSPE peut être considérée comme une taxe environnementale, telle que définie par le point 70) 14) des lignes directrices de 2008. La France a en effet estimé que la base imposable comportait des effets négatifs sur l'environnement, quand bien même elle vise à financer les énergies renouvelables, et que par conséquent ce régime d'aide est favorable à l'environnement. Cette qualification a pour conséquence l'évaluation de la compatibilité des mesures avec le marché intérieur à l'aune de trois bases successives de compatibilité.

(89) Premièrement, pour la période allant de 2003 à 2008, la compatibilité des réductions de CSPE doit être évaluée au regard des lignes directrices de 2001. Selon la France, cette compatibilité est assurée par le fait que les bénéficiaires paient une part significative de la CSPE, soit au moins 20 %, conformément aux points 51) 1) a) et 51) 1) b) des lignes directrices de 2001.

(90) Deuxièmement, la France considère que les mesures sont conformes aux lignes directrices de 2008, pour la période 2008-2014. D'une part, la France considère la CSPE comme une taxe environnementale. D'autre part les lignes directrices de 2008 prévoient en leur point 4) que les taxes environnementales sont compatibles avec le marché intérieur. Par conséquent, la compatibilité des mesures avec le marché intérieur serait ainsi suffisamment démontrée.

(91) Enfin la France estime que les deux plafonnements de CSPE sont compatibles avec les lignes directrices de 2014, applicables entre le 1er juillet et la fin des mesures en 2015, et qu'ils respectent notamment, le point 170) des dites lignes directrices.

4.2.3. Cette compatibilité se justifie au regard de la section 3.7.2 des lignes directrices de 2014 d'une part et de l'article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE d'autre part

(92) Dans sa notification du 22 octobre 2015, la France a toutefois accepté d'envisager la possibilité de ne pas considérer la CSPE comme une taxe environnementale, et d'en tirer les conséquences quant à l'analyse de sa compatibilité avec le marché intérieur au regard de la section 3.7.2 des lignes directrices de 2014 d'une part, et de l'article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE d'autre part.

4.2.3.1. Réduction de CSPE en tant qu'elle permet de financer les énergies renouvelables

(93) Selon la France, la conformité des mesures avec les lignes directrices de 2014 est démontrée. La France fait explicitement référence à la section 3.7.2 comme base légale pour évaluer la compatibilité des mesures en cause (16) avec le marché intérieur.

(94) Premièrement, la France fait remarquer que toutes les aides, octroyées, avant le 1er janvier 2011, sous forme de réduction de contributions servant à financer le soutien à l'électricité produite à partir de sources renouvelables, peuvent être déclarées compatibles avec le marché intérieur, comme prévu au point 248) des lignes directrices de 2014.

(95) Deuxièmement, pour la période postérieure à 2011, la France considère que les aides peuvent être octroyées pour autant qu'elles soient soumises à un plan d'ajustement assurant, par des critères objectifs, la convergence des niveaux de réduction octroyés dans le cadre des mesures en cause, vers les niveaux autorisés par la section 3.7.2 des lignes directrices de 2014.

(96) La France souligne que 50 % du soutien à l'incinération doit être qualifié de soutien à la production d'énergie renouvelable étant donné que 50 % des déchets incinérés sont des déchets biodégradables, ainsi qu'il ressort des statistiques de l'AIE et d'Eurostat.

4.2.3.2. Réduction de CSPE en tant qu'elle permet de financer la cogénération, la péréquation tarifaire et les tarifs sociaux

(97) Pour la part de la CSPE ne concernant pas le financement de la génération d'électricité à partir des énergies renouvelables, la France a fourni une analyse de compatibilité détaillée des mesures, que la Commission décrit ci-dessous.

4.2.4. Objectif d'intérêt commun des plafonnements

(98) La France considère que le traité fournit une base juridique satisfaisante pour justifier compatibilité de la mesure avec le marché intérieur, pour la part des plafonnements de la CSPE portant sur les «politiques autres que le développement des énergies renouvelables, les plafonnements concernant la part de la CSPE qui finance le développement des énergies renouvelables étant […] régis par les […] LDAEE 2014.»

(99) La France relève en premier lieu que la législation européenne permet de considérer comme légitime que les entreprises électro-intensives ne supportent pas des charges excessives d'approvisionnement en électricité, à raison des objectifs d'intérêt commun que sont i) la cogénération; ii) l'objectif de cohésion territoriale et de protection des régions ultra périphériques; iii) l'objectif de cohésion sociale et de lutte contre l'exclusion. 1) Premièrement, le soutien à la cogénération est d'une part justifié par la directive 2004/8/CE du Parlement européen et du Conseil (17), et d'autre part par la décision du Conseil européen des 7 et 8 mars 2007 fixant l'objectif de réduction de la consommation d'énergie, pour lequel la cogénération a un rôle important à jouer. La France note que la part de la CSPE relative au soutien à la cogénération peut inclure le soutien alloué à l'incinération de déchets non biodégradables, dès lors que ceux-ci sont utilisés pour la cogénération à haut rendement. 2) Deuxièmement, la péréquation tarifaire contribue à l'objectif communautaire de cohésion territoriale, reconnu à l'article 3 du traité de l'Union européenne (TUE). La France soutient également que l'objectif d'intérêt commun de cette politique est fondé sur l'article 174 TFUE, l'article 349 TUE, ainsi que l'article 107, paragraphe 3, point a), du TFUE. 3) Troisièmement, les tarifs sociaux voient selon la France leur objectif d'intérêt commun étayé par les articles 3 TUE et 174 TFUE. La France rappelle que l'objectif de cette politique peut également trouver sa justification dans l'article 1er de la Charte des droits fondamentaux. La France mentionne ensuite le considérant 45 de la directive 2009/72/CE du Parlement européen et du Conseil (18) selon laquelle «il convient que les États membres prennent les mesures nécessaires pour protéger les consommateurs vulnérables dans le contexte de marché». La France fait remarquer que la tarification sociale de l'électricité, en garantissant l'accès à un bien fondamental, participe de la protection de la dignité de la personne humaine.

(100) Selon la France, les deux plafonnements de la CSPE, par site et à 0,5 % de la valeur ajoutée, poursuivent en second lieu un objectif de préservation de la compétitivité des entreprises, étayé par l'article 173, paragraphe 1, du TFUE. La France relève en complément que la directive 2003/96/CE donne également la faculté aux États membres d'appliquer des exonérations en faveur des entreprises grandes consommatrices afin de préserver leur compétitivité, possibilité en outre reconnue par les lignes directrices de 2014 (section 3.7.2) pour le financement des énergies renouvelables. Si cet objectif de préservation de la compétitivité n'est pas suffisant pour justifier l'existence d'un intérêt commun, il contribue selon la France à justifier cet objectif d'intérêt commun.

4.2.4.1. Nécessité

(101) La nécessité des mesures est, selon la France, dûment justifiée, car elles contribuent à renforcer la compétitivité des entreprises bénéficiaires et donc à prévenir les risques de délocalisation. De plus, les mesures étant correctement ciblées et les plafonnements correctement dimensionnés, elles ne sont par conséquent pas discriminatoires. La France fait à ce titre remarquer la cohérence des seuils choisis entre les deux familles d'exemption, par site et de la valeur ajoutée, le plafonnement par site n'étant qu'une déclinaison par site du plafonnement à 0,5 % de la valeur ajoutée. Enfin, les bénéficiaires sont sélectionnés selon des critères transparents et objectifs, visant à cibler les entreprises les plus exposées à une perte de compétitivité.

(102) La France justifie également la nécessité des mesures par le fait qu'une remise en cause de ces réductions se traduirait par des coûts supplémentaires, évalués entre 12 % et 24 % de la valeur ajoutée. La France soutient par ailleurs qu'une augmentation de 2 EUR/MWh de la facture énergétique représente une augmentation de 2 % des coûts de production, ce qui représente davantage que la «marge nette» de ces entreprises. Dans ce contexte, un effort financier supplémentaire provoqué par la suppression des réductions de CSPE, ne ferait, selon la France, qu'accroître le risque de délocalisation des entreprises électro intensives, et entraîner un risque sur le financement des politiques visées en en reportant la charge sur les autres consommateurs.

4.2.4.2. Caractère approprié de l'aide

(103) De même, la France estime que le caractère approprié des mesures trouve sa justification dans la directive 2003/96/CE, qui admet que les entreprises versant un montant de taxe énergétique égal à 0,5 % de leur valeur ajoutée puissent bénéficier d'exonérations au-delà de ce seuil, tant en raison de l'absence d'harmonisation fiscale que des risques de perte de compétitivité au niveau international.

(104) Les réductions de CSPE sont donc, selon la France, appropriées dans un contexte d'absence d'harmonisation complète de la fiscalité et compte tenu de la dégradation sensible de la compétitivité européenne.

4.2.4.3. Proportionnalité

(105) La France souligne ensuite que les réductions de CSPE sont proportionnées. Ils correspondent à une contribution moyenne de 31 % à 34 % de la contribution totale, soit entre 5,1 et 5,6 EUR/MWh (estimation de 2014), à comparer avec une CSPE s'élevant à 16,5 EUR/MWh à la même date. La France fait remarquer que ce taux de 31 %-34 % est supérieur au taux minimum autorisé par les lignes directrices de 2008, mais aussi par les sections 3.7.1 et section 3.7.2 des lignes directrices de 2014 et qu'il est par conséquent proportionné.

(106) Les réductions peuvent donc, selon la France, être considérés comme proportionnés dans la mesure où ils laissent à la charge de leurs bénéficiaires une part suffisamment importante de CSPE à payer.

(107) La France a communiqué les montants de CSPE par bénéficiaire pour l'année 2014. La Commission relève ainsi que, sur la seule année 2014, 124 bénéficiaires au moins se sont acquittés d'un niveau de CSPE inférieur au taux de 15 % prévu au point 188) des lignes directrices de 2014.

4.2.4.4. Caractère incitatif des mesures

(108) La France estime que cette condition n'est pas applicable en l'espèce. Elle fait remarquer que les mesures ne visent pas à inciter les bénéficiaires à changer leurs comportements, mais cherchent plutôt à éviter, dans un but préventif, que leur compétitivité ne se dégrade.

4.2.4.5. Limitation des effets distortifs sur la concurrence et bilan coût avantage positif

(109) La France soutient à ce titre que les exonérations de CSPE mises en place permettent précisément de limiter ces distorsions de concurrence. Dans ses observations elle fait en effet remarquer qu'en dépit de ces plafonnements de CSPE, l'écart de prix entre la France et l'Amérique du Nord reste significatif, de l'ordre de 10 EUR/MWh, pour les entreprises électro-intensives. La France cite également une étude de l'ICF pour faire remarquer que la France accorde moins d'exonérations que l'Allemagne, l'Italie et le Danemark (19).

4.2.4.6. Compatibilité des plafonnements de la CSPE lorsque celle-ci est allouée aux autres objectifs que le financement de la génération d'électricité à partie d'énergies renouvelables, de la cogénération à haut rendement, que le soutien à la péréquation tarifaire et aux tarifs sociaux

(110) Concernant enfin les autres volets de la CSPE, décrits au considérant 11, points 1) à 3), la France a fourni les éléments suivants: 1) Concernant le soutien à l'incinération de déchets biodégradables, la France souligne d'abord l'existence d'un intérêt commun pour la part de l'incinération visant les énergies renouvelables. Pour l'incinération portant sur les déchets non biodégradables, la France souligne ensuite que leur soutien vise un objectif d'amélioration de l'efficacité énergétique. La France a expliqué que les mesures étaient proportionnées dans la mesure où le tarif d'achat permet d'atteindre un taux de rentabilité compris entre 6 et 7 %. Enfin les mesures ne présentent pas d'effet distortif dans la mesure où l'ensemble des installations d'incinération sont éligibles au dispositif. 2) Le soutien aux installations de pointe sert l'objectif d'intérêt commun de sécurité d'approvisionnement. Le soutien est nécessaire à la réalisation des investissements. Enfin la France a considéré que la puissance limitée des installations concernées (78 MW en 2014) en limite l'effet distortif. 3) Concernant enfin le financement des contrats de puissance garantie, la France n'a pas précisé la nécessité ni le caractère approprié de ce soutien.

4.3. Les exonérations de CSPE octroyées aux auto-consommateurs d'électricité ne sont pas constitutives d'une aide d'État

(111) A titre préliminaire, la France fait remarquer que cette exonération, dans le cas de l'auto-consommation pour produire de l'électricité, est pleinement compatible avec la directive 2003/96/CE, qui prévoit que les petits producteurs d'électricité peuvent être exonérés de taxe sur l'électricité pour autant que les produits utilisés pour produire cette électricité soient taxés par ailleurs.

(112) Concernant l'existence de l'aide, la France explique premièrement que ces exonérations de CSPE ne constituent pas une aide sélective. La France fait remarquer que cette exonération est indépendante de la nature de l'activité des bénéficiaires et qu'elle s'applique en principe à l'intégralité des entreprises, dans la limite d'une capacité de 240 GWh. En outre, ces bénéficiaires ne font peser aucune charge sur le système électrique pour la part auto-consommée. Il est donc légitime qu'ils soient traités différemment des consommateurs achetant la totalité de leur électricité.

(113) La France considère ensuite que l'exonération de CSPE octroyée aux entreprises auto-consommatrices d'électricité ne crée pas de distorsion de concurrence, dans la mesure où plusieurs pays, au sein de l'Union européenne notamment, appliquent le même type d'exonération. Par conséquent, cette exonération ne saurait constituer une aide d'État.

(114) Concernant la compatibilité de l'exonération, la France estime que, dans l'hypothèse où l'auto-consommation serait constitutive d'une aide, celle-ci poursuivrait un objectif d'intérêt commun, en contribuant à la sécurité d'approvisionnement par une atténuation des effets des pointes de consommation d'électricité.

4.4. Plan d'ajustement à la suite de l'adoption des lignes directrices de 2014

(115) La France, ayant envisagé l'hypothèse d'une base de compatibilité avec le marché intérieur fournie de manière conjointe par la section 3.7.2 des lignes directrices de 2014 et l'article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE, comme exposé dans la section 4.2.3, en a tiré les conséquences dans un courrier du 27 octobre 2017 adressé à la Commission. Dans cette correspondance, la France a communiqué une nouvelle version du plan d'ajustement, en application de la section 3.7.3 des lignes directrices de 2014, visant à faire converger, selon des règles objectives, les réductions octroyées dans le cadre des mesures, vers les niveaux d'exonération compatibles avec ces lignes directrices, tels que définis dans leur section 3.7.2.

(116) Cette étape de calcul de la CSPE allouée à différents objectifs permet de calculer le montant à payer par les bénéficiaires des réductions de CSPE dans le cadre du plan d'ajustement. Ce montant se situe entre le montant de CSPE déjà payé et le montant calculé en application des lignes directrices. Le montant de CSPE à acquitter est calculé de manière différente en fonction des volets de CSPE concernés, et déterminé de la manière indiquée à la section 4.4.1.

4.4.1. Application directe de la section 3.7.3 pour le volet «financement des énergies renouvelables» de la CSPE

(117) Pour la part de la CSPE servant à financer les énergies renouvelables, y compris l'incinération de déchets biodégradables, la France envisage un plan d'ajustement conduisant à ce qu'à la date théorique du 1er janvier 2019, la CSPE ayant été interrompue au 1er janvier 2016, et de façon progressive, le montant de CSPE à payer au 1er janvier 2019, soit celui calculé selon les lignes directrices de 2014:

(118) Si l'entreprise i) appartient à un secteur d'activité listé à l'annexe 3 des lignes directrices de 2014 et présente une électro intensité supérieure à 20 % ou ii) présente conjointement une électro intensité d'au moins 20 % et une exposition aux échanges internationaux supérieure à 4 % (ou figurant à l'annexe 5 de ces lignes directrices), alors celle-ci doit acquitter la moindre valeur entre 15 % de la charge ou 0,5 % de sa valeur ajoutée.

(119) Si l'entreprise appartient à un secteur listé à l'annexe 3 des lignes directrices de 2014 et présente moins de 20 % d'électro intensité, alors celle-ci doit payer la moindre valeur entre 15 % de la charge ou 4 % de sa valeur ajoutée.

(120) Dans les autres cas, si l'entreprise i) appartient à un secteur d'activité qui n'est pas listé à l'annexes 3 des lignes directrices; ou ii) que son secteur est listé à l'annexe 5 mais qu'elle présente une électro intensité de moins de 20 %; et iii) qu'elle a bénéficié d'une aide avant le 1er juillet 2014, alors celle-ci doit payer au moins 20 % de la charge.

(121) Enfin, dans tous les autres cas, le niveau de CSPE à atteindre, au 1er janvier 2019, est de 100 %.

4.4.2. Application de la section 3.7.3 par analogie, pour les volets «cogénération», «péréquation tarifaire» et «tarifs sociaux» de la CSPE

(122) Pour la cogénération, la péréquation tarifaire et les tarifs sociaux, le plan d'ajustement conduit à ce qu'en 2019 au plus tard, le montant de la CSPE payé soit de: — 15 % si l'entreprise est une entreprise électro-intensive au sens des points 185 et 186 des lignes directrices de 2014. Si l'entreprise présente une électro intensivité supérieure à 20 % et si son secteur appartient aux secteurs listés en annexe 3 ou en annexe 5 desdites lignes directrices, alors le montant de la CSPE peut être limité à 0,5 % de la valeur ajoutée de l'entreprise et à 4 % si l'entreprise n'a pas une électro–intensivité atteignant ou dépassant 20 % d'électro intensivité, — 100 % pour les autres entreprises.

(123) La France considère que ce plan d'ajustement se justifie pour les mêmes raisons exposées dans la section 3.7.3 des lignes directrices de 2014 concernant les réductions de charges destinées à financer les énergies renouvelables. En particulier, le plan d'ajustement permet d'éviter une augmentation trop brutale de la charge qui résulterait d'une application immédiate des critères exposés aux points 185) à 189) des lignes directrices de 2014. En ce sens il participe de la soutenabilité financière de la CSPE en assurant l'acceptabilité du soutien et des modalités de son financement.

4.4.3. Non application du plan d'ajustement pour les autres volets de la CSPE

(124) Concernant cependant la réduction de la CSPE allouée aux objectifs décrits au considérant 110, paragraphes 1 et 2, la France n'a pas prévu de les inclure dans le plan d'ajustement. La France a confirmé que la CSPE allouée à ces objectifs devait être intégralement payée pour la période considérée, 2003-2015 (20), et les réductions de CSPE octroyées, pour la CSPE allouée à ces objectifs, feront l'objet d'un recouvrement intégral.

4.4.4. Date de démarrage des plans d'ajustement

(125) Pour les volets ENR et cogénération, la France fait démarrer le plan d'ajustement en 2011. La France s'appuie à cet égard sur le point 248) des lignes directrices de 2014 et sur les décisions de la Commission du 15 juin 2017 (SA.38635 (21)) et du 21 septembre 2017 (SA.47887) (22).

(126) Pour les autres volets financés par la CSPE, la France, suite aux doutes exprimés par la Commission dans sa décision d'ouverture, fait démarrer le plan d'ajustement démarre en 2004. La France estime que cette date se justifie en raison de la prescription de 10 années applicable en l'espèce au titre de la prescription décennale prévue à l'article 17 du règlement (UE) 2015/1589 du Conseil (23).

4.4.5. Traitement de l'auto-consommation dans le cadre du plan d'ajustement

4.4.5.1. Exonération de la CSPE pour la consommation d'électricité utilisée pour produire de l'électricité.

(127) Selon la France, conformément à l'article 14 de la directive 2003/96/CE, qui prévoit que la consommation d'électricité utilisée pour produire de l'électricité, ainsi que pour maintenir la capacité de produire de l'électricité, est exonérée totalement de taxation, les bénéficiaires de la franchise en autoconsommation qui sont les producteurs d'électricité (code NACE 3511) peuvent bien être exonérés de CSPE sur l'électricité autoconsommée. La France considère qu'il n'est dès lors pas nécessaire d'inclure ces bénéficiaires dans le plan d'ajustement.

4.4.5.2. Electricité produite et auto-consommée à partir d'ENR

(128) Pour les bénéficiaires de la franchise qui produisent de l'électricité à partir d'ENR, l'électricité produite et autoconsommée peut être exonérée de la part de la CSPE finançant les ENR, dans la mesure où cette électricité n'a bénéficié d'aucun soutien public tandis que la CSPE finançait en partie le soutien aux ENR.

(129) La France a cependant inclus dans le plan d'ajustement l'exonération portant sur la part restante de la CSPE, sauf si l'avantage correspondant est inférieur au plafond des aides de minimis.

4.4.5.3. Electricité produite et auto-consommée à partir de la cogénération

(130) De la même manière, pour les bénéficiaires de la franchise qui produisent l'électricité à partir de cogénération, l'électricité produite et autoconsommée peut être exonérée de la part de CSPE finançant la cogénération dans la mesure où celle-ci n'a pas bénéficié du soutien public.

(131) La France a cependant inclus dans le plan d'ajustement l'exonération portant sur la part restante de la CSPE, sauf si l'avantage correspondant est inférieur au plafond des aides de minimis.

4.4.6. Méthodologie de répartition par politique de la CSPE théoriquement due, hors exonération

(132) Pour la CSPE à payer, hors exonération, la France procède à un calcul pour chaque entreprise, sur la base du taux annuel et de la consommation de l'entreprise. Ce montant théorique de CSPE est réparti par politique selon la répartition transmise par la CRE, communiquée à la Commission le 20 décembre 2016: ENR (%) Incinération (%) Cogénération (%) Péréquation tarifaire (%) Tarifs sociaux (%) Production de pointe (%) Divers (%) 2003 11 2 57 27 0 2 1 2004 16 3 50 28 0 2 1 2005 11 2 48 30 6 3 1 2006 4 1 57 32 3 2 1 2007 0 – 3 38 63 – 1 2 1 2008 7 – 1 29 59 3 3 1 2009 18 0 30 47 3 1 1 2010 21 – 1 40 35 3 1 1 2011 43 1 27 27 1 0 1 2012 48 0 20 29 2 0 0 2013 52 1 16 28 3 0 0 2014 58 1 10 27 4 0 0 2015 61 1 9 24 5 0 0 Total 41,9 0,6 23,0 30,5 2,9 0,7 0,5 Poids annuel de chaque politique — note des autorités françaises du 20 décembre 2016

(133) La France souligne que les ENR, la cogénération, la péréquation et les tarifs sociaux représentent 98,2 % des montants de la CSPE supportée depuis 2003.

(134) Concernant l'incinération, la France souligne que les statistiques de l'Agence internationale de l'énergie et d'Eurostat autorisent à considérer que l'énergie produite par la filière UIOM (Unité d'Incinération d'Ordures Ménagères), valorisée sous forme de chaleur ou d'électricité, soit comptabilisée pour moitié comme renouvelable. Par conséquent, 50 % de la CSPE allouée au soutien à l'incinération est intégrée à la part ENR. De plus, le soutien à l'incinération de déchets non biodégradables, utilisés pour la cogénération à haut rendement, est affecté au volet cogénération de la CSPE. Cette hypothèse conduit la France à opter pour la répartition suivante: ENR (%) Cogénération (%) Péréquation + dispositifs sociaux (%) Incinération de déchets non biodégradable (%) Divers (%) 2003 12 57 27 1 3 2004 17 50 28 2 2 2005 12 48 35 1 4 2006 5 57 35 1 3 2007 – 2 38 62 – 2 3 2008 6 29 62 – 1 4 2009 18 30 50 0 2 2010 21 40 38 – 1 2 2011 43 27 28 1 1 2012 48 20 31 0 1 2013 52 16 31 0 0 2014 59 10 31 0 0 2015 61 9 29 0 0

4.4.6.1. Application des seuils de minimis

(135) La France précise que pour chacune des réductions de CSPE octroyées, le seuil de minimis prévu par le règlement (UE) no 1407/2013 de la Commission (24) a été appliqué: pour chaque bénéficiaire, le montant de l'aide accordée sur les trois dernières années glissantes est comparé au montant de 200 000 EUR. Dans le cas où le montant de l'aide accordée sur les trois dernières années glissantes est inférieur à 200 000 EUR, alors le montant du remboursement est nul pendant ces trois années. La France précise qu'elle tiendra également compte de la décision N 7/2009 (25) de la Commission européenne prévoyant une hausse du seuil de minimis à 500 000 EUR, pour les années 2009 et 2010, afin de tenir compte du contexte de crise économique d'alors.

4.4.7. Progressivité du plan d'ajustement

(136) Pour les bénéficiaires qui ne peuvent être qualifiés d'entreprises électro intensives, au sens des points 185) à 187) des lignes directrices de 2014, ou qui ne respectent pas pleinement les dispositions de la section 3.7.2 de ces lignes directrices la France a soumis un plan d'ajustement qui conduit à une augmentation progressive de leur contribution (voir considérants 117 et 118).

(137) Ce plan d'ajustement est commun à toutes les composantes de la CSPE. Il corrige l'ensemble des plafonnements et exonérations octroyés dans le cadre de la mesure. Il couvre aussi toutes les politiques financées par la CSPE.

(138) Le plan d'ajustement a pour point de départ la CSPE réellement payée par les bénéficiaires au cours de l'année de démarrage du plan (2004 ou 2011 selon les cas).

(139) Ce plan d'ajustement relatif aux diverses réductions de CSPE octroyées doit conduire à ce qu'au 1er janvier 2019 au plus tard, les montants payés atteignent les niveaux de contributions minimum conformes avec la réglementation en matière d'aides d'État. Le montant de la CSPE requis selon les règles décrites aux considérants 118 à 122, est à atteindre.

(140) Cette augmentation est réalisée par application de la règle de progression suivante:

(141) Montant à payer par année par politique financée = montant payé

(142) + (montant à payer – montant payé) × [(e^n)-1]/[(e^N)-1] avec n: numéro de l'année du plan d'ajustement (exemple: pour un plan avec démarrage en 2011 et application totale en 2019, en 2011 n = 0, en 2012 n = 1, …, en 2019 n = 8) et N: nombre d'années du plan (exemple: pour le même exemple que ci-dessus, N = 8)

(143) Cette règle fait en sorte que le montant de CSPE à payer se rapproche au fil du temps du niveau théorique de CSPE à payer à l'horizon 2019. Comme la CSPE a été abolie en 2016, le plan d'ajustement ne sera cependant pas appliqué au-delà de 2015.

(144) La fonction utilisée pour aller de ce point de départ au point d'arrivée théorique est progressive.

4.4.8. Calcul des sommes à recouvrer

(145) Le plan d'ajustement prévoit que les montants de CSPE exonérés, au-delà des niveaux autorisés par le plan d'ajustement, seront recouvrés.

(146) Le montant devant faire l'objet d'un remboursement, est la différence entre i) la CSPE à payer décrite aux sections 4.4.1 à 4.4.7 et ii) la CSPE effectivement payée par les bénéficiaires. Ce montant est calculé pour chaque bénéficiaire et pour chaque année.

(147) Dans le cas des bénéficiaires de la franchise en autoconsommation produisant l'électricité auto-consommée à partir d'ENR ou de cogénération, le niveau de CSPE minimum est nul pour la CSPE finançant respectivement les ENR et la cogénération.

(148) Dans l'hypothèse où, pour un bénéficiaire et une année donnée, le montant payé pour une politique donnée est supérieur ou égal au montant à payer au niveau minimum de CSPE requis, alors le montant retenu pour le plan d'ajustement est le niveau minimum requis de CSPE à payer pour cette année. Dans ce cas l'excédent payé n'est pas déduit du montant du recouvrement dû par ce bénéficiaire, résultant du calcul effectué pour les autres années.

(149) Dans sa note du 11 octobre, la France a communiqué une estimation préliminaire des sommes à recouvrer, de l'ordre de 31 000 000 EUR. Environ 700 entreprises seraient concernées par une procédure de recouvrement. Toutefois la France a précisé que l'évaluation de ce montant doit être finalisée, lorsque les informations sur les réductions par bénéficiaire seront rassemblées, pour toutes les années.

5. APPRÉCIATION DE LA COMMISSION

5.1. Existence de l'aide

(150) Aux termes de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, les aides accordées par les États, au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres.

(151) La Commission a examiné la qualification d'aide des différents réductions de CSPE, au regard de ces dispositions:

5.1.1. Qualification d'aide d'État pour les plafonnements de CSPE par site et à 0,5 % de la valeur ajoutée

5.1.1.1. Aide imputable à l'État et accordée au moyen de ressources de l'État

(152) La Commission avait conclu à la section 3.1.1 de la décision d'ouverture de 2014 que la CSPE constituait une ressource étatique.

(153) La Commission note en premier lieu qu'aucune partie intéressée ne conteste la conclusion de la Commission mentionnée au considérant précédent.

(154) La Commission relève que selon la jurisprudence de la Cour de Justice de l'Union européenne, seuls les avantages accordés directement ou indirectement à travers des ressources publiques peuvent être considérées comme des aides d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE.

(155) Le simple fait qu'un avantage ne soit pas directement financé à partir de ressources d'origine étatique n'est pas suffisant pour exclure l'implication de ressources étatiques. Il résulte en effet de la jurisprudence de la Cour de Justice de l'Union européenne qu'il n'est pas nécessaire d'établir qu'un transfert de fonds ait eu lieu, depuis le budget général de l'État ou de la part d'une entité publique, pour qu'un avantage accordé à une ou plusieurs entreprises puisse être considéré comme une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE (26).

(156) En vertu de la jurisprudence et d'une pratique décisionnelle constante de la Commission, les produits issus des prélèvements par l'État, gérés et alloués selon les dispositions législatives nationales, constituent des aides d'État au sens de l'article 107(1) du TFUE qu'ils soient gérés par une entité publique ou privée (Essent (27), Vent de Colère (28)).

(157) Or, en ce qui concerne la CSPE, la Cour a déjà eu l'occasion de confirmer qu'elle constituait une ressource étatique. En effet, dans le dossier ayant fait l'objet de l'arrêt de la Cour de Justice du 19 décembre 2013, Association Vent de Colère! (29), et qui concernait l'obligation d'achat d'électricité éolienne décrite au considérant 10 a) ci-dessus financée par la CSPE, la Cour a conclu que la CSPE constituait une ressource étatique.

(158) En troisième lieu, la Commission relève que l'avantage est imputable à l'État, car les plafonnements découlent de la loi et d'actes administratifs d'application, qui en déterminent le régime et les modalités d'application.

(159) Le caractère étatique de la CSPE est par ailleurs confirmé par le dispositif mis en place par la France pour le collecter. Comme expliqué aux considérants 14 et 15, la collecte de la CSPE est centralisée par la Caisse des Dépôts et Consignations, entité publique, de sorte que la gestion financière de la CSPE est assurée par une entité publique et contrôlée par l'État, ce qui conforte la qualification de ressource étatique.

(160) Par conséquent, la Commission confirme les conclusions qu'elle avait exposées dans sa décision d'ouverture. La CSPE, et a fortiori ses plafonnements, sont imputables à l'État et accordées au moyen de ressources de l'État.

5.1.1.2. Avantage économique et sélectivité

(161) S'agissant de l'appréciation de l'existence d'un avantage, la Commission note qu'en vertu de la jurisprudence de la Cour de Justice de l'Union européenne, les mesures qui, sous des formes diverses, atténuent les charges supportées par une entreprise et qui, sans être des subventions au sens strict, sont par nature similaires à des aides d'État et sont par conséquent considérées comme des aides d'État (30).

(162) En l'espèce, la Commission relève que l'article 5 de la loi no 2000-108 (tel que modifié par l'article 37 de la loi no 2003-8) établit le principe que la CSPE est due par les consommateurs finaux d'électricité installés sur le territoire français, et que le montant de la CSPE est calculé au prorata de la quantité d'électricité consommée. En exonérant l'électricité consommée de la CSPE pour tout ce qui dépasse le plafond par site ou pour les entreprises industrielles électro-intensives 0,5 % de leur valeur ajoutée, l'État a atténué les charges de CSPE que les entreprises bénéficiaires auraient sinon dû payer. Les plafonnements par site et à la valeur ajoutée constituent donc des avantages pour les entreprises bénéficiaires.

(163) S'agissant de l'existence d'un avantage sélectif, la Cour a rappelé dans son arrêt du 21 décembre 2016, dans les affaires Commission c. World Duty Free Group d'une part et Commission c. Banco Santander et Santusa d'autre part (31), que pour établir la sélectivité d'une mesure fiscale ou d'une charge, il doit être établi si celle-ci introduit entre des opérateurs se trouvant, au regard de l'objectif poursuivi par le régime fiscal général concerné, dans une situation factuelle et juridique comparable, une différenciation non justifiée par la nature et l'économie de ce régime.

(164) La notion d'aide ne vise toutefois pas des mesures introduisant une différenciation entre entreprises en matière de charges, lorsque cette différenciation résulte de la nature et de l'économie du système de charges en cause. Il incombe dans ce cas à l'État membre qui a introduit une telle différenciation entre entreprises en matière de charges, de démontrer qu'elle est effectivement justifiée par la nature et l'économie du système en cause (32).

Système de référence

(165) La Commission relève que l'article 5 de la loi no 2000-108 (tel que modifié par l'article 37 de la loi no 2003-8) établit le principe que la CSPE est due par les consommateurs finaux d'électricité installés sur le territoire français, et que le montant de la CSPE est calculé au prorata de la quantité d'électricité consommée. La CSPE sert à financer les mesures suivantes: a) Obligation d'achat, par EDF ou les entreprises locales de distribution, de l'électricité produite par certains types d'installations produisant de l'électricité à partir de sources d'énergie renouvelables; b) Financement de la cogénération à haut rendement; c) Compensation des générateurs d'électricité dans les zones non interconnectées (Corse ou départements d'outre-mer) afin qu'ils ne répercutent pas des coûts de génération plus élevés, par rapport au coût de production moins élevé en France continentale, sur le prix de l'électricité payé par le consommateur final («péréquation tarifaire»); d) Mise en œuvre du tarif social dit «produit de première nécessité» ainsi qu'une partie des coûts supportés par les fournisseurs d'électricité en raison de leur participation financière au dispositif institué en faveur des personnes en situation de précarité. e) Autres objectifs, soutien à l'incinération, à la production de pointe principalement, à hauteur de moins de 2 % de la CSPE collectée.

Différenciation des entreprises se trouvant, au regard de l'objectif des mesures en cause, dans une situation factuelle et juridique comparable

(166) La Commission relève que les entreprises bénéficiant des plafonnements de la CSPE à 0,5 % de la valeur ajoutée et par site se trouvent dans la même situation factuelle que les autres consommateurs finaux au regard des objectifs de la CSPE. D'une part il s'agit bien de consommateurs d'électricité et rien ne permet de considérer que ces consommateurs bénéficiant de ces plafonnements seraient différents des consommateurs n'en bénéficiant pas au regard des objectifs de financement de soutien aux énergies renouvelables, à la cogénération, à la péréquation tarifaire et aux tarifs sociaux. Ces bénéficiaires devraient donc contribuer, dans la même proportion que les autres consommateurs finaux, au financement du service public de l'électricité.

(167) En outre, les critères d'éligibilité aux plafonnements, à 0,5 % de la valeur ajoutée et par site, entraînent des discriminations additionnelles au sein du groupe d'entreprises susceptibles d'être concernées par ces plafonnements.

(168) Premièrement, le plafonnement à 0,5 % de la valeur ajoutée, qui est censé concerner des entreprises électro-intensives, est en fait uniquement réservé aux plus grandes entreprises, en raison du seuil minimal de consommation d'éligibilité retenu de 7 GWh par an. Ainsi les entreprises électro-intensives pour lesquelles la CSPE dépasse 0,5 % de la valeur ajoutée, mais ayant une consommation annuelle moindre, ne sont pas éligibles au plafonnement à la valeur ajoutée alors que pourtant elles ont la même électro-intensité et sont actives dans le même secteur. En outre le plafonnement à la valeur ajoutée est réservé aux entreprises industrielles, à l'exclusion d'entreprises électro-intensives actives dans le secteur des services par exemple. La Commission en conclut qu'aucune de ces différentiations ne s'explique par la nature et l'objectif de la CSPE.

(169) Deuxièmement, concernant le plafonnement par site, la loi no 2000-108 (telle que modifiée par l'article 37 de la loi no 2003-8) plafonne la CSPE à 500 000 EUR — montant initial — par site de consommation. La Commission note que d'après les informations complémentaires communiquées par la France, ce plafond, en s'appuyant sur la valeur du plafond et de la CSPE de 2013, correspond à une consommation annuelle de 42 GWh (gigawattheures). Une telle consommation n'est atteinte que par certains secteurs économiques, ainsi que le confirme la France dans les informations transmises sur les secteurs concernés. Ce plafond procure donc un avantage sélectif à certaines entreprises ou certains secteurs, et ne peut être expliqué par la logique de la CSPE. La Commission en conclut que, pour ce second plafonnement, aucune de ces différentiations instaurées par la loi ne s'explique par la nature et l'objectif de la CSPE.

(170) S'agissant de l'argument, exposé par la France au considérant 77, selon lequel les plafonnements de CSPE seraient justifiés par l'application du principe selon lequel les charges sont prélevées en fonction de la capacité contributive du contribuable, la Commission note que la France n'a pas démontré que ce principe est un principe sous-jacent de la CSPE. La France n'a pas non plus démontré que les entreprises ne bénéficiant pas du plafond sont capables de la payer, ce qui est nécessaire pour justifier que ces plafonnements sont dans la logique du système. Enfin, la France n'a pas démontré que les entreprises bénéficiant du plafonnement sont toutes incapables de payer un montant plus élevé de CSPE (33).

(171) En outre, le plafonnement par site est appliqué sans aucun lien avec la capacité contributive du contribuable. En réalité, alors qu'il peut être admis qu'il existe un lien entre la capacité contributive et le chiffre d'affaires ou la valeur ajoutée d'une entreprise, le plafonnement par site entraîne l'exonération de CSPE au-delà du plafond, indépendamment de la croissance du chiffre d'affaires ou de la valeur ajoutée. Par conséquent l'argument présenté par la France au considérant 77 n'est pas recevable.

(172) Enfin, s'agissant du plafonnement à la valeur ajoutée, la Commission note qu'il semble effectivement être en lien avec la capacité contributive de l'entreprise concernée. Cependant, à supposer même que la CSPE reposerait sur le principe de la capacité contributive, ce que la France n'a pas établi, le plafonnement à la valeur ajoutée n'en serait pas moins sélectif car il n'est pas appliqué de manière non discriminatoire à toutes les entreprises se trouvant dans la même situation factuelle et juridique. En effet, le plafonnement à la valeur ajoutée est limité aux seules entreprises industrielles, à l'exclusion des entreprises non industrielles. Or celles-ci pourraient avoir une consommation d'électricité telle que le bénéfice du plafonnement à 0,5 % de la valeur ajoutée pourrait se justifier. Par ailleurs, ce plafonnement à la valeur ajoutée est également limité aux seules entreprises suffisamment grandes pour atteindre une consommation annuelle de 7 GWh, à l'exclusion des entreprises plus petites n'atteignant pas ce seuil de consommation même lorsque la CSPE atteint 0,5 % de leur valeur ajoutée.

(173) Pour ces raisons, la Commission conclut que les différents plafonds prévus par la loi constituent un avantage sélectif au profit de certaines entreprises ou secteurs de l'économie et confirme ainsi son analyse exposée dans la décision d'ouverture du 16 septembre 2014. Les mesures constituent en effet un avantage pour ses bénéficiaires, par rapport au système de référence qui prévoit que l'ensemble des consommateurs finaux doivent participer au système afin de financer les objectifs de la CSPE. En ce sens la Commission ne partage pas la position d'ALFI exposée au considérant 68, ni de la France exposée aux considérants 74 à 78.

(174) Enfin, comme exposé au considérant 164, la France n'a pas démontré que cette différence de traitement résultait du système de charge. La charge de la preuve repose en l'espèce sur l'État membre.

5.1.1.3. Impact sur la concurrence et les échanges entre États membres

(175) Les entreprises favorisées par les plafonnements de la CSPE par site et à la valeur ajoutée sont en concurrence avec des entreprises d'autres États membres (métallurgie, papeterie, agroalimentaire, industrie chimique, etc.). Par conséquent les plafonnements par site et à la valeur ajoutée sont susceptibles d'avoir un impact sur la concurrence et le commerce entre États membres.

(176) Par conséquent la Commission ne partage pas la position défendue par la France, exposée au considérant 79.

5.1.1.4. Conclusion sur l'existence de l'aide

(177) Pour les raisons rappelées aux considérants 48 à 50, la Commission confirme les conclusions formulées dans sa décision d'ouverture et considère ainsi que les plafonnements par site et à la valeur ajoutée constituent une aide d'État.

5.1.2. Exonérations de CSPE octroyées pour l'auto-consommation destinée à la production d'électricité

5.1.2.1. Aide imputable à l'État et accordée au moyen de ressources de l'État

(178) Pour les même raisons que celles exposées à la section 5.1.1.1, la Commission confirme que ces exonérations sont imputables à l'État et accordées au moyen de ressources d'État.

5.1.2.2. Impact sur la concurrence et les échanges entre États membres

(179) Les entreprises bénéficiant de ces exonérations de CSPE (principalement des producteurs d'électricité utilisant des centrales nucléaires et des centrales hydroélectriques utilisant le pompage) sont en concurrence avec des entreprises d'autres États membres. Par conséquent ces exonérations sont susceptibles d'avoir un impact sur la concurrence et le commerce entre États membres.

(180) La France considère ensuite que l'exonération de CSPE octroyée aux entreprises auto-consommatrices d'électricité ne crée pas de distorsion de concurrence, dans la mesure où plusieurs pays, au sein de l'Union européenne notamment, appliquent le même type d'exonération, comme expliqué au considérant 79.

(181) Selon une jurisprudence constante, une mesure mise en œuvre par un État est considérée comme distortive, quand celle-ci améliore la position concurrentielle d'un bénéficiaire, vis-à-vis de ses concurrents (34). Tel est le cas d'une mesure, lorsque celle-ci diminue les charges qui pèsent normalement sur une entreprise. En outre, la Cour a déjà décidé que les mesures individuelles par lesquelles un État membre aligne les conditions concurrentielles d'un secteur sur celles existant dans d'autres États membres, ne peuvent le cas échéant échapper à la qualification d'aide d'État (35).

5.1.2.3. Avantage économique et sélectivité

(182) La Commission note que l'exonération constitue à première vue un avantage pour les auto-consommateurs. Comme déjà mentionné au considérant 162, la CSPE est due par les consommateurs finaux d'électricité installés sur le territoire français et le montant de la CSPE est calculé au prorata de la quantité d'électricité consommée. En exonérant une partie de l'autoconsommation de la CSPE, l'État a atténué les charges de CSPE que les entreprises bénéficiaires auraient sinon dû payer.

(183) La Commission a ensuite examiné si cet avantage était sélectif. En premier lieu, la Commission souligne que le système de référence, la CSPE, a été décrit au considérant 165. Il consiste en une charge qui est due par l'ensemble des consommateurs finals d'électricité sur leur consommation d'électricité. La charge est collectée afin de financer des mesures de soutien poursuivant des objectifs spécifiques.

(184) Deuxièmement, la Commission doit vérifier si les bénéficiaires de la franchise en autoconsommation en vue de produire de l'électricité entre dans la logique d'un système de charge sur l'électricité. La consommation d'électricité en vue de produire de l'électricité constitue une consommation (finale) d'électricité. À ce titre, la consommation électrique d'un producteur d'électricité ne se distingue pas de la consommation d'électricité d'un autre consommateur au regard des objectifs de la CSPE et l'exonération partielle de l'auto-consommation d'électricité aux fins de produire de l'électricité semble induire une différence non justifiée au regard de l'objectif de la CSPE. La Commission conclut par conséquent que la mesure semble être prima facie sélective car elle introduit une différenciation entre des entreprises qui sont dans une situation factuelle et juridique comparable au regard de l'objectif de la CSPE.

(185) La France avance cependant que l'exonération vise à éviter la double taxation, qui est un principe généralement admis dans les régimes fiscaux.

(186) En effet, sans l'exonération, l'électricité consommée par le consommateur final comporterait deux fois la CSPE: une fois sur l'électricité A utilisée pour produire l'électricité B et une fois sur l'électricité B générée à partir de l'électricité A.

(187) La Commission a déjà reconnu que le souci de la prévention de la double taxation est un principe que l'on retrouve généralement dans les systèmes de charge sur la consommation électrique (36), mais également dans d'autres régimes fiscaux (37). Il s'agit aussi du principe ayant mené à l'adoption de l'article 14(1)(a) de la directive 2003/96/CE du 27 octobre 2003. La Commission approuve donc l'argument exposé par la France au considérant 111.

(188) La Commission considère dès lors que les exonérations octroyées aux sociétés auto-consommatrices d'électricité, pour la production d'électricité, elles sont justifiées par la nature et de l'économie du système de charges de la CSPE.

(189) Par conséquent, la Commission considère que les exonérations en faveur de l'auto-consommation d'électricité destinée à la consommation d'électricité ne constituent pas un avantage sélectif. Elle conclut que les exonérations de CSPE octroyées aux sites auto-consommateurs utilisant l'électricité pour produire de l'électricité, ne sont pas constitutives d'une aide d'État.

5.1.2.4. Conclusion sur l'existence de l'aide

(190) Pour les raisons rappelées aux considérants 178 à 189, la Commission conclut que les exonérations de CSPE octroyées pour l'autoconsommation destinée à la production d'électricité ne sont pas constitutives d'une aide d'État.

(191) La Commission confirme ainsi les conclusions de la France, exposées au considérant 127, selon lesquelles aucun plan d'ajustement n'est requis pour ces bénéficiaires.

5.1.3. Exonérations de CSPE octroyées pour l'auto-consommation d'électricité auto-générée à partir de la cogénération à haut rendement et des énergies renouvelables pour la part de la CSPE allouée au financement de ces objectifs.

5.1.3.1. Aide imputable à l'État et accordée au moyen de ressources de l'État

(192) Pour les mêmes raisons que celles exposées à la section 5.1.2.1, la Commission confirme que ces exonérations sont imputables à l'État et accordées au moyen de ressources d'État.

5.1.3.2. Avantage économique et sélectivité

(193) Comme déjà mentionné aux considérants 182 à 189, la Commission considère à première vue que l'exonération partielle de CSPE octroyée aux auto-consommateurs constitue un avantage pour eux.

(194) La Commission a ensuite examiné si cet avantage était sélectif pour l'autoconsommation d'électricité auto-générée à partir de la cogénération à haut rendement et des énergies renouvelables.

(195) Premièrement, le système de référence a été décrit au considérant 165. Le système de référence, la CSPE, c'est-à-dire une charge financée par l'ensemble des consommateurs d'électricité et poursuivant des objectifs spécifiques.

(196) Deuxièmement, s'agissant de l'exonération de la CSPE, pour l'autoconsommation d'électricité produite par des installations utilisant des énergies renouvelables ou la cogénération à haut rendement, pour la part de la CSPE servant à financer les énergies renouvelables et la cogénération à haut rendement, la Commission considère que les bénéficiaires de cette franchise se trouvent dans la même situation factuelle et juridique que les autres contributeurs à la CSPE au regard de l'objectif poursuivi par la CSPE qui prévoit que l'ensemble des consommateurs finaux d'électricité, doivent participer au système afin de financer les objectifs de la CSPE.

(197) La Commission observe que les auto-producteurs ayant fait le choix de recourir aux énergies renouvelables ou à la cogénération haut rendement pour leur propre consommation d'électricité contribuent directement aux objectifs de deux mesures que la CSPE doit financer, à savoir le soutien à la production d'énergie renouvelable et la production d'électricité à partir d'installations de cogénération de haut rendement. La France a toutefois confirmé que les auto-producteurs ne bénéficiaient pas de mesures de soutien pour la partie autoconsommée. Seule l'électricité injectée dans le réseau peut obtenir un soutien financé via la CSPE. Étant donné que l'auto-production d'électricité à partir de sources d'énergie renouvelables ou de la cogénération à haut rendement contribue de la même manière que l'électricité injectée dans le réseau aux objectifs de protection environnementale et d'efficacité énergétique poursuivis par les mesures de soutien financées par la CSPE, la Commission considère dès lors qu'il est dans la logique et la nature de la CSPE d'exonérer les auto-producteurs recourant aux énergies renouvelables ou à la cogénération à haut rendement pour leur propre consommation d'électricité (et ne bénéficiant d'aucun soutien financé via la CSPE pour cette électricité) de la part de la CSPE visant à financer respectivement les mesure de soutien aux énergies renouvelables et à la cogénération (38). Cette exonération ne constitue dès lors pas un avantage sélectif.

(198) S'il est justifié d'exonérer un auto-producteur utilisant la cogénération à haut rendement de la partie de la CSPE finançant le soutien à la cogénération, il n'en est en revanche pas de même pour la partie de la CSPE finançant le soutien aux énergies renouvelables sauf si l'installation de cogénération utilise en plus des énergies renouvelables. De même, s'il est justifié d'exonérer un auto-producteur utilisant des énergies renouvelables de la partie de la CSPE finançant le soutien aux énergies renouvelables, il n'en est pas de même pour la partie de la CSPE finançant le soutien à la cogénération, sauf si l'installation est elle-même une installation de cogénération à haut rendement.

(199) En outre, il n'est pas non plus justifié d'exonérer un auto-producteur utilisant la cogénération à haut rendement ou des énergies renouvelables de la partie de la CSPE finançant les autres objectifs (notamment les tarifs sociaux et la péréquation tarifaire). En effet, au regard du financement de ces autres objectifs, les auto-producteur utilisant la cogénération à haut rendement ou des énergies renouvelables se trouvent dans une situation factuelle et légale comparable aux autres consommateurs d'électricité, étant donné que leur autoproduction ne contribue pas à ces autres objectifs.

(200) La Commission souligne également que les exonérations de CSPE octroyées aux sites auto-consommateurs ne sauraient se justifier par un objectif d'intérêt commun lié à l'amélioration de la gestion des pics de demande, comme allégué par la France, car cet objectif d'intérêt commun n'est pas un objectif rattaché au système de référence que constitue la CSPE. En outre, en supposant même que la CSPE s'appuie sur un tel objectif, l'exonération de l'autoconsommation ne permettrait pas en tant que telle de gérer les pics de consommation. En effet, les auto-consommateurs sont toujours connectés au réseau afin de pouvoir d'une part injecter les surplus de production mais aussi de bénéficier de l'électricité du réseau en cas de maintenance ou panne de leurs installations ou tout simplement de complémenter leur installation d'auto-consommation. Or l'exonération n'est pas soumise à la condition de ne pas consommer l'électricité du réseau en cas de pointe de consommation.

(201) La France a également soutenu que l'exonération partielle de l'auto-production se justifiait eu égard au fait que les auto-producteurs ont fait le choix de ne pas bénéficier du service public de l'électricité. La Commission relève cependant d'une part que la France n'a pas établi que la CSPE était établie en fonction du degré d'utilisation du service public de l'électricité. Ainsi, la France a confirmé que tous les auto-producteurs bénéficiant de l'exonération partielle à l'auto-production étaient connectés au réseau public, de sorte qu'ils bénéficient tous de la possibilité d'utiliser le réseau si nécessaire pour injecter leur surplus de production d'électricité ou pour consommer l'électricité du réseau si leur installation est défectueuse ou en maintenance. La Commission note par ailleurs que s'agissant de la part de la CSPE visant à financer la péréquation tarifaire avec les territoires d'outremer, les auto-producteurs et les consommateurs finals en France continentale sont dans la même situation puisque ni les uns ni les autres ne bénéficient de ce service mais sont amenés à le financer dans un esprit de solidarité.

(202) Enfin, la France a estimé que l'exonération (partielle) se justifiait en raison de la directive 2003/96 qui prévoit que les petits producteurs d'électricité puissent être exonérés de taxe sur l'électricité pour autant que les produits utilisés pour produire cette électricité soient taxés par ailleurs (voir considérants 76 et 111). La Commission relève sur ce point que la directive 2003/96 n'est en tant que telle pas applicable à la CSPE, ce que la France indiquait déjà dans ses écrits avant l'ouverture de la procédure formelle d'examen. En outre, si elle l'était ou s'il convenai