RECOMMANDATION DE LA COMMISSION du 22 décembre 1969 à la République italienne au sujet de l'aménagement du monopole national à caractère commercial du sel (Le texte en langue italienne est le seul faisant foi) (70/124/CEE)

I 1. Le gouvernement italien, par note du 24 mars 1959, a communiqué à la Commission de la Communauté économique européenne que le chlorure de sodium (sel marin, sel gemme, sel de source) fait l'objet en Italie d'un monopole national à caractère commercial au sens de l'article 37 du traité C.E.E.

En vertu de cette disposition, les États membres sont obligés d'aménager progressivement les monopoles nationaux présentant un caractère commercial, de telle façon qu'à l'expiration de la période de transition soit assurée, dans les conditions d'approvisionnement et de débouchés, l'exclusion de toute discrimination entre les ressortissants des États membres.

2. La loi du 17 juillet 1942 nº 907 (modifiée par la loi du 11 juillet 1952 nº 1641) a réservé à l'État toute forme de production et de vente sur le territoire italien ainsi que l'importation de tous sels. Sont cependant exclus de cette réglementation, les îles de Sicile et de Sardaigne, les îles mineures adjacentes et les communes de Campione et Livigno. L'Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (A.A.M.S.) peut octroyer des dérogations à l'interdiction de production par des particuliers. La vente est effectuée dans le réseau de distribution de l'A.A.M.S.

Pour ce qui est du régime fiscal il est à noter que le sel alimentaire est frappé par un impôt de consommation, alors que les sels industriels sont exempts d'impôt.

3. Depuis 1958, le gouvernement italien a pris certaines mesures en vue d'aménager ce monopole: a) Par loi nº 1085 du 19 décembre 1958 et ensuite par loi nº 825 du 13 juillet 1965, a été adopté, pour le sel alimentaire comme pour les autres produits qui faisaient l'objet d'un monopole fiscal, le principe de l'explicitation du tarif de vente au détail : sont fixés par la loi et publiés, relativement à chaque prix de vente demandé par le fournisseur desdits produits, le montant de l'impôt de consommation ainsi que les montants attribués à l'A.A.M.S. au titre des frais de distribution et aux détaillants au titre de remise, le total constituant le tarif de vente au public. Les fournisseurs sont donc en mesure de décider du prix final auquel leurs produits seront vendus, en demandant un prix de cession donné;

b) Le décret présidentiel nº 390 du 9 mars 1961 a admis, en dérogation à la loi de 1942, l'introduction en Italie de sel dans les limites d'un contingent annuel égal à 5 % de la production nationale. D'autre part, la loi du 5 juillet 1966 nº 519 concernant l'approvisionnement de l'industrie en sels, a apporté d'autres dérogations en ce qui concerne les importations de sels industriels. La réglementation qui résulte, pour les différents types de sels, de ces dispositions est la suivante: - le sel alimentaire provenant des États membres de la C.E.E. peut être importé, dans les limites du contingent, pour l'usage personnel. L'accord préalable de l'A.A.M.S. est nécessaire lorsqu'il s'agit de quantités supérieures à 5 kilos. Aucune dérogation au monopole de vente de sel alimentaire par l'A.A.M.S. n'est cependant admise : le décret du 9 mars 1961 prévoit en effet (article 5) que la vente, sur le territoire italien soumis à monopole, peut être effectuée seulement par l'intermédiaire de l'organisation de vente du monopole. L'introduction de sel alimentaire en vue de la vente est donc subordonnée à la condition que le produit soit cédé en compte dépôt à l'A.A.M.S.;

- pour ce qui est des sels industriels, l'importation directe par les utilisateurs est admise sans restriction quantitative. Elle est cependant subordonnée - selon le type de sel - à l'accord préalable de l'A.A.M.S. ainsi qu'à une autorisation du ministère du commerce extérieur, ou seulement à cette dernière. Selon les explications fournies par les autorités italiennes, le seul but de cette autorisation est d'éviter toute utilisation de ces sels pour l'alimentation humaine. La commercialisation sur le marché italien des produits ainsi importés est libre.

4. Le premier contingent (pour l'année 1961) fut fixé par décret ministériel du 16 juin 1961 à 1.050.000 quintaux et annuellement élargi : il a atteint en 1966 le montant de 2.111.930 quintaux. Cependant, ces contingents sont restés presque entièrement inutilisés : seules des quantités négligeables de sels industriels ont été importées. Le 29 juillet 1966, la Commission avait recommandé à la République italienne de supprimer ces contingents. Le gouvernement italien s'était déclaré d'accord avec la mesure recommandée par la Commission et, le 11 septembre 1967, avait transmis à la Commission un projet de loi dans ce sens, que l'administration compétente venait de soumettre à l'approbation du conseil des ministres italien. L'iter législatif de ce projet n'est pas encore terminé.

5. La Commission est d'avis que les mesures prises jusqu'à présent par le gouvernement italien, si elles constituent un pas important vers l'élimination, dans le secteur considéré, de toutes discriminations dans les conditions d'approvisionnement et de débouchés entre les ressortissants des États membres, ne suffisent pas encore pour réaliser l'objectif de l'article 37.

En considération du fait que la période de transition approche de sa fin, il y a lieu maintenant d'adopter les mesures permettant d'assurer l'exclusion de toute discrimination dans les conditions d'approvisionnement et de débouchés entre les ressortissants des États membres.

L'article 37, qui fait partie du titre relatif à la libre circulation des marchandises et, plus particulièrement, du chapitre relatif à l'élimination des restrictions quantitatives entre les États membres, vise à obtenir, à la fin de la période de transition, et pour les produits soumis à un monopole national à caractère commercial (ou à un régime assimilé), le même résultat que celui atteint, pour les autres produits, par l'application des articles 30 à 34, c'est-à-dire la libre circulation des marchandises.

Toutefois, une procédure différente a été prévue afin d'atteindre ce résultat dans les secteurs couverts par des monopoles nationaux. Leur aménagement progressif a été prévu, d'une part, afin de tenir compte du fait qu'aux yeux des États membres concernés, les produits sous monopole posaient des problèmes particuliers et, d'autre part, afin d'éviter que l'élimination des restrictions quantitatives et des mesures d'effet équivalent dans ces secteurs reste sans conséquences pratiques. Il était en effet à craindre que la libéralisation des échanges pour les produits soumis à monopole ne se réalise pas si les monopoles, en vertu des droits exclusifs d'importer, d'exporter et de commercialiser certains produits, restaient libres de décider dans quelle mesure et à quelles conditions les produits provenant des autres États membres peuvent être admis sur le marché national (ou, au contraire, dans quelle mesure les produits nationaux peuvent être exportés vers les autres États membres).

C'est pour cette raison que l'article 37 a prévu que, à la fin de la période de transition «soit assurée, dans les conditions d'approvisionnement et de débouchés, l'exclusion de toute discrimination entre les ressortissants des États membres».

Il faut souligner que l'article 37 ne se limite pas à exiger la suppression des discriminations résultant directement des dispositions applicables aux produits sous monopole : cet objectif pourrait être atteint, en l'absence d'un article sur les monopoles nationaux, par d'autres dispositions du traité, notamment celles qui interdisent les taxes d'effet équivalant aux droits de douane et les mesures d'effet équivalant aux restrictions quantitatives. Il découle de ce qui a été dit ci-dessus, en ce qui concerne les caractéristiques propres aux monopoles nationaux et aux restrictions auxquelles ils peuvent donner lieu, que l'objectif de l'«aménagement» - c'est-à-dire assurer «l'exclusion de toute discrimination» - est d'exclure que puissent encore se produire, à la fin de la période de transition, les discriminations que peuvent entraîner certains pouvoirs particuliers dont les monopoles disposent en ce qui concerne l'importation et l'écoulement sur leur marché, ou l'exportation, de certains produits.

Tels étant les objectifs fixés par l'article 37, il incombe à l'Italie d'aménager le monopole du sel avant la fin de la période de transition de façon à les atteindre. Il appartient d'autre part à la Commission, outre son obligation générale de veiller à l'application du traité, de recommander, conformément au paragraphe 6 de l'article 37, les modalités de l'adaptation prévue audit article.

En l'espèce la Commission estime que l'objectif de l'article 37 ne sera pas réalisé aussi longtemps que subsisteront des restrictions quantitatives et que la vente du sel alimentaire sur le marché italien sera réservée à l'A.A.M.S. Pour ce qui est des sels industriels, il importe d'assurer que les autorisations d'importation, pour autant qu'elles soient effectivement nécessaires afin de prévenir les fraudes fiscales, soient accordées automatiquement et sans délai.

Pour ces raisons, il apparaît à la Commission que la solution la meilleure, parce que son efficacité est dès maintenant certaine, pour atteindre l'objectif fixé par l'article 37, consiste dans l'élimination des restrictions quantitatives susmentionnées et du droit exclusif de vente de sel alimentaire par l'A.A.M.S., ainsi que dans l'octroi automatique et sans délais de toute autorisation d'importation en ce qui concerne les sels industriels.

6. Le monopole du sel alimentaire présente un caractère fiscal. En vertu de l'article 90 paragraphe 2 du traité C.E.E., les entreprises présentant le caractère d'un monopole fiscal sont soumises aux règles du traité, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où l'application de ces règles ne fait pas échec à l'accomplissement de la mission particulière qui leur a été impartie. Le développement des échanges ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l'intérêt de la Communauté.

La Commission est d'avis que la mission fiscale du monopole du sel ne justifie pas le maintien des restrictions quantitatives à l'importation ainsi que des restrictions concernant la commercialisation. En adoptant, en 1958, un système d'explicitation des prix de vente au détail, et en instaurant ainsi une relation directe et constante entre chaque prix de vente et chaque prix de cession, le gouvernement italien avait déjà enlevé au caractère fiscal du monopole une grande partie de sa signification : le quota fiscal correspondant à un prix de vente donné étant fixé d'avance, la possibilité pour l'autorité fiscale de retirer de la vente de chaque produit le maximum de revenu fiscal - ce en quoi réside, comme on l'a vu, l'essentiel de la finalité fiscale - a été réduite d'autant. Dans ces conditions il semble possible de réaliser la fonction fiscale du monopole en ayant recours simplement à l'impôt de consommation.

II

Pour ces motifs, la Commission des Communautés européennes recommande à la République italienne de prendre, conformément à l'article 37 du traité C.E.E., les mesures suivantes: 1. Supprimer toute restriction quantitative à l'importation de sel.

2. Permettre que puissent être effectuées librement toutes les opérations nécessaires en vue de la commercialisation du sel alimentaire en provenance des autres États membres sur le marché italien. A cette fin, notamment: - permettre aux fournisseurs des autres États membres d'établir en Italie leur propre réseau de commerce de gros et d'y entretenir des stocks;

- permettre que les prix des produits en provenance des autres États membres puissent être librement convenus entre vendeurs et acheteurs aux différents stades de la commercialisation;

- permettre aux fournisseurs des autres États membres de faire librement la publicité pour leurs produits;

- prendre toute mesure nécessaire afin d'assurer l'indépendance commerciale des détaillants à l'égard des pouvoirs publics.

3. Veiller à ce que les autorisations d'importation relatives aux sels industriels, pour autant qu'elles s'avèrent réellement indispensables afin de prévenir les fraudes fiscales, soient accordées automatiquement et sans délai.

Fait à Bruxelles, le 22 décembre 1969.

Par la Commission

Le président

Jean REY