DÉCISION D’EXÉCUTION (UE) 2021/1095 DE LA COMMISSION

du 2 juillet 2021

établissant la méthode de répartition des coûts liés aux opérations d’emprunt et de gestion de la dette dans le cadre de NextGenerationEU

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne,

vu le traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique,

vu le règlement (UE) 2021/241 du Parlement européen et du Conseil du 12 février 2021 établissant la facilité pour la reprise et la résilience (1), et notamment son article 15, paragraphe 4,

vu la décision (UE, Euratom) 2020/2053 du Conseil du 14 décembre 2020 relative au système des ressources propres de l’Union européenne et abrogeant la décision 2014/335/UE, Euratom (2), et notamment son article 5, paragraphe 3,

considérant ce qui suit:

(1) Dans le contexte de la réaction à la crise de la COVID-19, le plan de relance NextGenerationEU a été adopté pour financer des initiatives de relance tout en facilitant la transition écologique et numérique de l’économie de l’Union européenne. À cet égard, les programmes NextGenerationEU sont ceux financés au titre de l’article 2, paragraphe 2, du règlement (UE) 2020/2094 (3) du Conseil, dans la mesure où ils mettent en œuvre les mesures visées à l’article 1er, paragraphe 2, dudit règlement.

(2) En vertu de l’article 5, paragraphe 1, de la décision (UE, Euratom) 2020/2053, la Commission est habilitée à emprunter des fonds sur les marchés des capitaux au nom de l’Union à hauteur d’un montant maximal de 750 000 000 000 EUR aux prix de 2018, dont un montant maximal de 360 000 000 000 EUR aux prix de 2018 peut être utilisé pour fournir des prêts et un montant maximal de 390 000 000 000 EUR aux prix de 2018 peut être utilisé pour des dépenses.

(3) En vertu de l’article 5, paragraphe 2, de la décision (UE, Euratom) 2020/2053, le remboursement du principal des fonds empruntés pour être utilisés pour les dépenses, ainsi que les intérêts exigibles correspondants, sont à la charge du budget de l’Union.

(4) Conformément à l’article 15, paragraphe 3, du règlement (UE) 2021/241 et à l’article 220, paragraphe 5, point e), du règlement (UE, Euratom) 2018/1046 du Parlement européen et du Conseil (4), les coûts liés à l’emprunt de fonds pour les prêts fournis au titre du règlement (UE) 2021/241 sont supportés par les États membres bénéficiaires.

(5) Dans le cadre de la stratégie de financement diversifiée de la Commission pour la mise en œuvre des opérations d’emprunt et de gestion de la dette au titre de NextGenerationEU, les capitaux ne sont plus levés transaction par transaction. Dans ce modèle, les coûts de financement étaient clairement identifiables et liés à une opération d’emprunt donnée et les coûts correspondants pouvaient être transférés au bénéficiaire du prêt en même temps que les recettes de l’emprunt. En revanche, dans le cadre de la stratégie de financement diversifiée de NextGenerationEU, les décaissements au titre de l’instrument doivent être financés en recourant à une réserve de financement unique, composée d’instruments de financement à court et à long terme, à partir duquel des ressources sont prélevées lorsque les décaissements doivent être effectués au profit des bénéficiaires. La stratégie de financement diversifiée garantit les meilleures conditions possibles lorsque des montants importants assortis d’échéances différentes sont empruntés. Par conséquent, une approche sur mesure est nécessaire pour calculer et affecter les coûts partagés liés à chaque décaissement sur une base juste, équitable et transparente.

(6) Afin de garantir cette approche juste, équitable et transparente, la Commission devrait mettre en œuvre une méthode commune et harmonisée concernant les coûts, applicable à la fois aux décaissements relatifs aux prêts et à ceux relatifs aux recettes affectées externes en application de l’article 3, paragraphe 1, du règlement (UE) 2020/2094.

(7) Il convient d’employer une nouvelle méthode de répartition des coûts garantissant l’absence de subvention croisée des coûts d’une catégorie de bénéficiaires par une autre. Les coûts des emprunts affectés aux prêts devraient être entièrement imputés aux États membres qui bénéficient de prêts au titre du règlement (UE) 2021/241. Les coûts des emprunts affectés aux recettes affectées externes en application de l’article 3, paragraphe 1, du règlement (UE) 2020/2094 sont entièrement imputés au budget de l’Union sur la base des coûts réels supportés pour la levée et le décaissement de la part respective des recettes aux différents bénéficiaires. La méthode devrait couvrir tous les coûts supportés par la Commission en raison des opérations d’emprunt au titre de NextGenerationEU, y compris l’ensemble des coûts administratifs, et permettre le calcul de différentes catégories de coûts pour chaque décaissement.

(8) Cette méthode de calcul et de répartition des coûts doit faire la distinction entre trois catégories de coûts. La première catégorie correspond au coût du financement, qui découle des intérêts et des autres charges que la Commission doit payer sur les différents instruments émis pour financer les décaissements en question. La deuxième catégorie est constituée par les coûts de gestion des liquidités, c’est-à-dire les coûts engendrés par les montants détenus temporairement sur des comptes de liquidités en tant que réserves pour honorer les paiements à venir. La troisième catégorie est composée des coûts administratifs liés au renforcement et au maintien de la capacité technique et opérationnelle qui doit permettre la mise en œuvre d’une stratégie de financement diversifiée.

(9) Le calcul du coût du financement résultant des opérations d’emprunt à long terme devrait être effectué à partir des coûts découlant de toutes les opérations d’emprunt au cours de la période de six mois dans laquelle s’inscrit, en règle générale, la date du décaissement. La compartimentation en périodes de six mois est nécessaire pour que le coût du financement imputé au décaissement soit étroitement lié aux taux prévalant sur le marché au moment où il est effectué, et qu’il ne repose pas sur des coûts de financement exposés au cours d’une période lointaine. Ainsi, les instruments de financement, et les coûts y afférents, sont répartis dans les compartiments idoines. Le montant précis de la réserve des instruments de financement n’est fixé qu’à la clôture du compartiment temporel de six mois. Cela devrait permettre l’application du même coût de financement à tout décaissement simultané affecté au même compartiment temporel, et garantir notamment une approche juste, équitable et transparente entre les États membres. Les États membres et le budget de l’Union pour les recettes affectées externes au titre de l’article 3, paragraphe 1, du règlement (UE) 2020/2094 devraient payer leur part respective. Cela permet d’éviter la dimension arbitraire ou aléatoire qui caractérisait le système d’adossement traditionnellement employé. Dans ce modèle, les coûts applicables à un bénéficiaire donné résultaient des conditions qui pouvaient être obtenues le jour même de l’emprunt. À l’exception du premier compartiment temporel, qui devrait couvrir la période du 1er juin 2021 au 31 décembre 2021, chaque compartiment temporel devrait couvrir une période de six mois commençant le 1er janvier ou le 1er juillet. La période active du dernier compartiment temporel devrait se terminer le 31 décembre 2026, ce qui donne un total de 11 compartiments. Les compartiments temporels devraient disparaître une fois que les décaissements financés seront entièrement remboursés.

(10) Bien que les taux d’intérêt appliqués aux bénéficiaires de prêts doivent rester stables, un nouveau calcul périodique et marginal des taux sera effectué lorsque les instruments arrivant à échéance dans la réserve de financement devront être remplacés. La Commission renforcera sa capacité à utiliser des produits dérivés tels que les crédits croisés pour gérer d’éventuels risques résiduels liés aux intérêts et offrir aux États membres la possibilité de contracter des prêts à taux fixe. Les coûts de cette facilité à taux fixe devraient être entièrement et exclusivement supportés par les États membres qui font usage de cette possibilité.

(11) Les montants des décaissements au sein d’un compartiment temporel devraient être égaux au montant des instruments de financement à long terme affectés à ce compartiment temporel. Dans la plupart des cas, les décaissements des recettes auront lieu et seront imputés au même compartiment temporel que celui de l’émission des instruments de financement à long terme utilisés pour lever les recettes. Toutefois, des retards imprévus dans les décaissements peuvent entraîner des situations dans lesquelles les recettes du financement à long terme auront certes été levées, mais ne pourront pas être décaissées comme prévu initialement. Dans ce cas de figure, le décaissement peut être retardé d’un compartiment temporel au compartiment suivant. Toutefois, si les fonds correspondant à ces besoins de financement particuliers ont déjà été levés et affectés au compartiment temporel précédent, ils ne peuvent pas être utilisés pour d’autres besoins dans ce compartiment temporel. Dans ces circonstances, il devrait être possible d’affecter les décaissements correspondants au compartiment temporel auquel les instruments de financement ont été affectés. Il devrait également être possible d’affecter les instruments de financement à long terme du compartiment temporel suivant au compartiment temporel précédent si le montant des instruments de financement à long terme de ce compartiment temporel n’est pas suffisant pour couvrir le montant des décaissements.

(12) Au cours du compartiment temporel précédent, la Commission aura également besoin d’anticiper les besoins de décaissement qui pourraient s’imposer au début du compartiment temporel suivant. Afin de faire face à de telles situations et de s’assurer que la Commission dispose des ressources à des conditions avantageuses pour effectuer des décaissements peu de temps avant la transition d’un compartiment temporel à un autre, la Commission devrait avoir la possibilité d’affecter des instruments de financement à long terme au compartiment temporel suivant.

(13) La capacité de gérer les liquidités des opérations de financement en accédant à des emprunts à court terme et en détenant des liquidités à des fins prudentielles est une caractéristique essentielle et déterminante de la stratégie de financement diversifiée. Cette gestion des liquidités permettra à la Commission de répondre à tous les besoins de paiement et d’adapter l’émission aux conditions du marché. Cette capacité entraîne des coûts de levée de recettes par l’émission de titres à court terme et la détention temporaire de certaines recettes sur un compte de liquidités afin de garantir la capacité d’effectuer tous les paiements sur demande. La présente décision devrait établir une base pour calculer ces coûts de liquidité et les imputer sur une base juste et équitable à tous les bénéficiaires des recettes concernés dans le courant de l’année en question.

(14) Des besoins de décaissement supérieurs au montant des instruments de financement à long terme affecté au compartiment temporel concerné, ou des intérêts plus élevés, peuvent entraîner un déficit de liquidités au sein d’un compartiment temporel. Des besoins de décaissement inférieurs au montant des instruments de financement à long terme affecté au compartiment temporel concerné ou des remboursements reçus par l’instrument NextGenerationEU en rapport avec l’encours des décaissements affecté au compartiment peuvent donner lieu à un excédent de liquidités. La compensation de ces excédents ou déficits de liquidités est une exigence inévitable de la mise en œuvre de la stratégie de financement au titre de NextGenerationEU. Ces coûts ne devraient pas être imputés aux différents compartiments temporels, mais devraient être isolés et gérés dans le cadre d’une gestion des liquidités distincte. Il est nécessaire d’établir un mécanisme permettant de distinguer les coûts découlant des déficits ou des excédents de liquidités afin que ceux-ci puissent être absorbés par le programme de financement général sous la forme de coûts de gestion des liquidités. La Commission devrait utiliser le compartiment de gestion des liquidités pour ramener tout solde positif ou négatif dans les compartiments temporels au montant total des décaissements.

(15) La mise en œuvre de la stratégie de financement diversifiée nécessite l’acquisition de nouvelles capacités nécessaires pour obtenir l’accès le plus avantageux possible aux marchés des capitaux et assurer le maintien de cette infrastructure de manière continue et efficace. Cela inclut les coûts nécessaires à la tenue de comptes de liquidités, à l’acquisition de capacités pour la conduite d’adjudications d’obligations et de titres de créance à court terme de l’UE et à la mise en place de nouvelles capacités internes de traitement des données. Les coûts qui résultent directement de la mise en œuvre des opérations d’emprunt et de décaissement de l’instrument NextGenerationEU devraient être traités comme des frais généraux, avec une distinction des coûts liés à la mise en place et au maintien des infrastructures d’emprunt et de paiement au titre de NextGenerationEU. Ces coûts devraient être pris en compte par le coût du service pour les frais généraux administratifs.

(16) Le coût du service pour les frais généraux administratifs combine tous les coûts administratifs directement liés à la mise en œuvre de NextGenerationEU. Ces coûts doivent prendre la forme soit de coûts de mise en place, liés à des coûts ponctuels de renforcement de certaines capacités opérationnelles, soit de coûts récurrents, qui sont des coûts inévitables directement imputables aux opérations au titre de NextGenerationEU et qui sont exposés au fil du temps.

(17) Tandis que les coûts récurrents devraient constituer la partie principale des coûts annuels réguliers imputés aux décaissements effectués au cours d’une année donnée, les coûts de mise en place devraient être imputés comme des charges uniques.

(18) Les coûts administratifs inclus dans le coût du service pour les frais généraux administratifs devraient être limités à une liste exhaustive de coûts éligibles directement liés à NextGenerationEU. Le coût total du service pour les frais généraux administratifs représente une part très limitée des coûts totaux des opérations au titre de NextGenerationEU. Si, à l’avenir, il s’avérait nécessaire de compléter la liste des coûts administratifs, la Commission mènerait au préalable des consultations appropriées, y compris auprès des experts des États membres. Une telle consultation serait également entreprise avant la modification d’autres éléments de cette méthode qui auront une influence sur les coûts à supporter par le budget de l’Union ou par les États membres.

(19) Le processus de facturation ex post est conçu de manière à garantir le recouvrement des coûts à partir de 2022, jusqu’à ce que les opérations d’emprunt et de gestion de la dette au titre de NextGenerationEU n’occasionnent plus aucun coût.

(20) La Commission devrait publier un avis de confirmation pour chaque décaissement, qu’il s’agisse de recettes affectées externes au titre de l’article 3, paragraphe 1, du règlement (UE) 2020/2094 ou de prêts accordés aux États membres au titre du règlement (UE) 2021/241 («prêts FRR»).

(21) Les prêts visés dans le règlement (UE) 2021/241 doivent être mis en œuvre selon des modalités financières standard (profil d’échéance et de remboursement) pour chaque décaissement effectué aux États membres. Pour les décaissements de recettes affectées externes au titre de l’article 3, paragraphe 1, du règlement (UE) 2020/2094, l’avis de confirmation devrait constituer le principal élément permettant de déterminer ces modalités financières pour le budget de l’UE. L’avis de confirmation vise à déterminer la créance sur la base de ses modalités financières. Ces modalités doivent inclure la date de décaissement, le montant du soutien financier et la date de paiement du coût du financement des recettes affectées externes conformément à l’article 3, paragraphe 1, du règlement (UE) 2020/2094.

(22) Les références appropriées dans les accords de prêt signés par les États membres préciseront que les coûts des décaissements sont déterminés par l’application de la méthode exposée dans la présente décision.

(23) La méthode de répartition des coûts détermine le mode de calcul des coûts d’emprunt supportés à la fois par le budget conformément à l’article 5, paragraphe 2, premier alinéa, de la décision (UE, Euratom) 2020/2053 et par les États membres conformément à l’article 15, paragraphe 3, du règlement (UE) 2021/241. Par conséquent, elle représente un dispositif de gestion des opérations d’emprunt et de prêt au sens de l’article 5, paragraphe 3, de la décision (UE, Euratom) 2020/2053 et de l’article 15, paragraphe 4, du règlement (UE) 2021/241.

(24) Afin de garantir une répartition uniforme des coûts dans le cadre du plan de relance NextGenerationEU, la présente décision devrait s’appliquer à compter du 1er juin 2021. La présente décision devant s’appliquer aux opérations d’emprunt et aux décaissements au titre du programme NextGenerationEU effectués avant son entrée en vigueur, elle devrait entrer en vigueur le jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l’Union européenne. La présente décision relative aux prêts accordés aux États membres en vertu du règlement (UE) 2021/241 devrait s’appliquer dès l’entrée en vigueur des accords de prêt correspondants,

A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

SECTION 1

OBJET, DÉFINITIONS ET DISPOSITIONS GÉNÉRALES

Article premier Objet et principes directeurs 1. La présente décision établit une méthode unique et unifiée de répartition des coûts de financement, de gestion des liquidités et du service pour les frais généraux administratifs supportés à la suite d’opérations d’emprunt et de gestion de la dette menées dans le cadre de programmes financés au titre de l’article 2, paragraphe 2, du règlement (UE) 2020/2094, pour autant qu’elles mettent en œuvre des mesures visées à l’article 1er, paragraphe 2, dudit règlement. 2. La mise en œuvre de la méthode de répartition des coûts est guidée par les principes d’équité et d’égalité de traitement, en veillant à ce que les coûts soient répartis sur la base de la part relative du soutien reçu.

Article 2 Définitions Aux fins de la présente décision, on entend par: 1) «instruments de financement», les obligations, les certificats, les billets de trésorerie, les bons du Trésor ou toute autre opération financière appropriée à court ou à long terme, émis dans le cadre de la stratégie de financement de la Commission pour la mise en œuvre des opérations d’emprunt et de gestion de la dette au titre de NextGenerationEU; 2) «accord de prêt FRR», un accord entre la Commission et un État membre conformément à l’article 15, paragraphe 2, du règlement (UE) 2021/241; 3) «décaissement», tout versement à un État membre dans le cadre d’un accord de prêt FRR au titre de l’article 2, paragraphe 2, point b), du règlement (UE) 2020/2094 ou sous la forme de recettes affectées externes au titre de l’article 3, paragraphe 1, du règlement (UE) 2020/2094; 4) «période d’intérêt», la période de douze (12) mois, ou toute autre période précisée dans l’avis de confirmation, à compter de la date du décaissement ou de la date précédente de paiement des intérêts; 5) «gestion des liquidités», la gestion des flux de trésorerie liés aux instruments de financement et aux décaissements; 6) «opérations d’emprunt au titre de NextGenerationEU», les opérations sur les marchés, en particulier les émissions de dette, visant à emprunter un montant maximal de 750 000 000 000 EUR aux prix de 2018, conformément à l’article 5, paragraphe 1, de la décision (UE, Euratom) 2020/2053, y compris les emprunts de renouvellement; 7) «opérations de gestion de la dette au titre de NextGenerationEU», les opérations de marché liées à la dette résultant des opérations d’emprunt au titre de NextGenerationEU afin d’optimiser la structure de l’encours de la dette et d’atténuer le risque d’intérêt, les risques de liquidités et d’autres risques financiers; 8) «instrument de financement à court terme», le financement par des opérations d’emprunt au titre de NextGenerationEU pour une durée inférieure ou égale à un an; 9) «instrument de financement à long terme», le financement par des opérations d’emprunt au titre de NextGenerationEU pour une durée supérieure à un an.

SECTION 2

COMPARTIMENTS ET CALCUL DES COÛTS

Article 3 Compartiments temporels 1. Un compartiment temporel est actif pendant une période de six mois commençant le 1er janvier ou le 1er juillet. Cependant, le premier compartiment temporel couvre la période entre le 1er juin 2021 et le 31 décembre 2021. Le dernier compartiment temporel prend fin le 31 décembre 2026. 2. Le compartiment temporel est constitué des décaissements effectués au cours de sa période active et des instruments de financement correspondants qui lui sont affectés. Tout décaissement est imputé au compartiment temporel actif à la date de ce décaissement. Par dérogation au premier alinéa, si le montant des recettes des instruments de financement à long terme affectés au compartiment temporel précédent dépasse le montant des décaissements affectés à ce compartiment conformément au premier alinéa, les décaissements sont affectés à ce compartiment temporel précédent jusqu’à ce que le montant total des décaissements de ce compartiment temporel atteigne le montant des recettes de l’instrument de financement à long terme qui lui est affecté. 3. Les instruments de financement à long terme autres que ceux visés au paragraphe 4 sont affectés au compartiment temporel actif au moment de la conclusion de l’opération d’emprunt au titre de NextGenerationEU qui en est à l’origine. Par dérogation au premier alinéa: (a) les instruments de financement levés en vue de financer un décaissement dans le compartiment temporel suivant peuvent être affectés à ce compartiment; (b) si le montant des décaissements à la fin du compartiment temporel actif dépasse le montant des recettes des instruments de financement à long terme, les instruments de financement à long terme générés par les opérations d’emprunt au titre de NextGenerationEU conclues après la fin de la période active du compartiment temporel sont affectés à ce compartiment jusqu’à ce que le montant des recettes des instruments de financement à long terme atteigne le montant des décaissements de ce compartiment. 4. Les instruments de financement à long terme remplaçant les instruments de financement à long terme arrivant à échéance sont affectés au même compartiment temporel.

Article 4 Compartiment de gestion des liquidités 1. Le compartiment de gestion des liquidités est actif jusqu’au remboursement intégral des fonds visés à l’article 5, paragraphe 1, de la décision (UE, Euratom) 2020/2053. 2. Le compartiment de gestion des liquidités est composé d’instruments de financement à court terme.

Article 5 Calcul des coûts Les coûts de financement, les coûts de gestion des liquidités et les coûts du service pour les frais généraux administratifs sont calculés conformément à l’annexe de la présente décision.

SECTION 3

FACTURATION

Article 6 Avis de confirmation 1. Pour chaque décaissement, la Commission publie un avis de confirmation précisant les modalités d’établissement de la créance. 2. L’avis de confirmation détermine les modalités de paiement des coûts de financement et de remboursement du principal pour chaque décaissement. 3. L’avis de confirmation visé au paragraphe 1 contient notamment les éléments suivants: (a) le montant du décaissement; (b) l’échéance; (c) le calendrier de remboursement; (d) l’affectation du décaissement à un compartiment temporel; (e) la période d’intérêt et la date de paiement du coût de financement indiquée. 4. L’avis de confirmation des prêts contient également des éléments supplémentaires indiqués dans les accords de prêt FRR.

Article 7 Facturation des coûts de financement La Commission facture les coûts du financement à la fin de la période d’intérêt visée à l’article 2, paragraphe 4. En ce qui concerne les décaissements en tant que recettes affectées externes au titre de l’article 3, paragraphe 1, du règlement (UE) 2020/2094, les factures peuvent être regroupées par trimestre de l’année civile.

Article 8 Facturation des coûts de gestion des liquidités Les coûts de gestion des liquidités sont facturés par la Commission au début de chaque année civile pour les coûts supportés au cours de l’année civile précédente.

Article 9 Facturation des coûts du service pour les frais généraux administratifs La Commission facture aux États membres qui bénéficient des prêts FRR le coût du service pour les frais généraux administratifs supportés au cours de l’année civile précédente.

SECTION 4

DISPOSITIONS FINALES

Article 10 Entrée en vigueur et application La présente décision entre en vigueur le jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l’Union européenne. Elle est applicable à partir du 1er juin 2021.

Fait à Bruxelles, le 2 juillet 2021. Par la Commission La présidente Ursula VON DER LEYEN

(1) JO L 57 du 18.2.2021, p. 17.

(2) JO L 424 du 15.12.2020, p. 1.

(3) Règlement (UE) 2020/2094 du Conseil du 14 décembre 2020 établissant un instrument de l’Union européenne pour la relance en vue de soutenir la reprise à la suite de la crise liée à la COVID-19 (JO L 433I du 22.12.2020, p. 23).

(4) Règlement (UE, Euratom) 2018/1046 du Parlement européen et du Conseil du 18 juillet 2018 relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union, modifiant les règlements (UE) no 1296/2013, (UE) no 1301/2013, (UE) no 1303/2013, (UE) no 1304/2013, (UE) no 1309/2013, (UE) no 1316/2013, (UE) no 223/2014, (UE) no 283/2014 et la décision no 541/2014/UE, et abrogeant le règlement (UE, Euratom) no 966/2012 (JO L 193 du 30.7.2018, p. 1).