Rapport sur les activités relevant des sixième, septième et huitième Fonds européens de développement (FED)

Rapport sur les activités relevant des sixième, septième et huitième Fonds européens de développement (FED)(1)

TABLE DES MATIÈRES

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Tableau 1 - Utilisation des 6e, 7e et 8e FED au 31 décembre 1999

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CHAPITRE I - MISE EN OEUVRE DES SIXIÈME, SEPTIÈME ET HUITIÈME FED AU 31 DÉCEMBRE 1999

Situation à la fin de l'exercice 1999

1. Les Fonds européens de développement (FED) sont le produit de conventions internationales(2) entre les États membres de l'Union européenne et 71 États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) ainsi que de décisions du Conseil relatives à l'association de 24 pays et territoires d'outre-mer (PTOM). La Commission est chargée de la gestion des FED, sans préjudice des responsabilités confiées à la Banque européenne d'investissement (BEI) pour la mise en oeuvre de certains instruments financiers(3).

2. En 1999, les sixième(4), septième(5) et huitième(6) FED ont été exécutés en parallèle car, bien qu'ils aient en principe une durée de cinq ans, la mobilisation de leurs crédits n'est pas limitée dans le temps(7). Ce n'est que lorsque la Commission estime la mise en oeuvre d'un Fonds proche de son terme qu'elle en transfère le solde à un Fonds ultérieur.

3. Le tableau 1 retrace l'utilisation des sixième, septième et huitième FED au 31 décembre 1999. Les paiements de l'exercice 1999 s'élèvent à 1275,4 millions d'euros; ils étaient de 1439,6 millions d'euros en 1998. Les engagements(8), après déduction des dégagements, atteignent 2692,8 millions d'euros en 1999. Ils étaient de 2296,3 millions d'euros en 1998.

4. Quatorze ans après son entrée en vigueur, les décaissements du sixième FED représentaient 89,2 % de ses ressources nettes. Leur progression en 1999 n'a été que de 1,3 point. À un tel rythme, il faudrait encore plus de huit ans pour épuiser le sixième FED. Il convient de s'interroger sur les raisons qui justifient le maintien en activité d'un Fonds en réalité arrivé à son terme, comme le laisse d'ailleurs entendre le Comité ACP-CE dans son rapport pour 1998 déposé au titre des dispositions de l'article 327 de la convention de Lomé.

5. Le taux de décaissement du septième FED s'établissait à 69,1 % à la fin de sa neuvième année de mise en oeuvre, soit une progression de 5,3 points en 1999. Au même stade, les décaissements du sixième FED étaient de 76,8 %. Le taux de décaissement du huitième FED s'établissait à 7,7 % à la fin de sa deuxième année de mise en oeuvre; pour le septième FED, il était de 9,8 % après la même durée.

6. Malgré un recours accru aux instruments à déboursement rapide depuis le septième FED, la baisse du rythme d'exécution des FED se poursuit. Les nombreux conflits dont souffrent certains de ces pays ne sont qu'une des causes de ce ralentissement. La faiblesse endémique des administrations nationales des États ACP est une autre cause que les appuis d'assistance technique du FED ne comblent pas ainsi que cela a encore été constaté lors de missions sur place effectuées en 1999 (Ouganda, Tanzanie, Sénégal, Tchad, Cameroun, etc.).

7. Le 4 novembre 1995, les États ACP et les États membres de l'Union européenne ont signé, à Maurice, un accord portant modification de la quatrième convention de Lomé. Il fut alors convenu que 292 millions d'euros des ressources affectées au huitième FED proviendraient de FED précédents (voir tableau 1). Cette décision ne résout cependant pas la question des reliquats de FED clôturés(9). En effet, au 31 décembre 1999, ces reliquats s'élevaient encore à 243,7 millions d'euros, soit 45 % des ressources transférées (voir tableau 2). Dans ces conditions, il faudrait réexaminer la question du bien-fondé des dispositions de l'article 7, paragraphe 1, de l'accord interne du 20 décembre 1995, qui prévoient l'utilisation des reliquats jusqu'à leur épuisement sans qu'aucune date butoir constitue une incitation pour les ordonnateurs nationaux du FED. Pourtant, le Parlement européen, dans sa résolution accompagnant sa décision de décharge pour 1995, avait invité la Commission "à réaffecter à des aides non programmables les crédits en faveur de programmes indicatifs nationaux ou régionaux n'ayant pas été utilisés pendant une période définie après leur transfert aux FED suivants".

8. L'article 67, paragraphe 2, du règlement financier du huitième FED dispose que le compte de gestion est précédé d'une analyse de la gestion financière. Pour 1999, comme pour 1998, cette analyse n'a pas été fournie. Dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1998 et concernant l'exécution du budget général, la Cour avait souligné que, pour les actions extérieures, l'analyse présentée souffrait d'une grande indigence(10). Il s'agit donc d'un domaine où des efforts particuliers d'information doivent être entrepris. L'éclatement de la gestion des FED entre trois directions générales de la Commission n'est pas étranger à la situation actuelle (DG "Développement"; DG "Budget" et SCR).

9. La présentation des bilans des FED, qui sont par la suite reproduits dans la décision de décharge, devrait être profondément remaniée pour garantir une meilleure cohérence des données regroupées. Le passif devrait mettre en évidence la situation nette des Fonds (dotations diminuées des dépenses exécutées) et les éventuels créditeurs divers. L'actif devrait, pour sa part, analyser l'emploi des ressources subsistantes et ne comprendre que la trésorerie et les débiteurs.

Faits saillants de l'exécution des crédits au cours de l'exercice

Mouvements de crédits de l'exercice

10. La dotation des subventions du sixième FED a été renforcée de 18,6 millions d'euros par prélèvement sur les crédits des prêts spéciaux (17,8 millions d'euros) et

Tableau 2 - Situation des reliquats des FED clôturés au 31 décembre 1999

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des aides aux réfugiés (0,8 million d'euros); ces deux montants correspondent à des décisions annulées en 1999. Cependant, au cours de la période, les décisions nettes concernant les subventions ont été négatives (- 3,4 millions d'euros), ce qui indique bien qu'il conviendrait, à l'occasion de la réorganisation de la gestion de ses aides extérieures qu'entreprend la Commission, d'envisager un transfert du reliquat du sixième FED à un FED ultérieur après annulation des soldes des opérations terminées.

11. Pour le septième FED, aucun mouvement de crédits n'est intervenu, hormis la perception d'intérêts bancaires de l'ordre de 23,7 millions d'euros [Stabex et frais administratifs au sens des dispositions de l'article 9, paragraphe 2, de l'accord interne relatif au septième FED(11)].

12. Pour le huitième FED, un prélèvement de 1250 millions d'euros a été opéré sur les crédits réservés aux aides programmables (subventions) d'abord pour augmenter de 250 millions d'euros(12) la facilité d'ajustement structurel et, ensuite, pour mettre en place un nouvel instrument en faveur des pays lourdement endettés (1000 millions d'euros). Ce nouvel instrument n'avait pas encore été utilisé au 31 décembre 1999. La décision du Conseil des ministres ACP-CE(13) comporte l'ouverture de deux volets distincts, l'un de 320 millions d'euros consacré à l'encours de la dette envers la Communauté et l'autre de 680 millions d'euros destiné en particulier "aux besoins de la Banque africaine de développement" au travers d'un "fonds fiduciaire" géré par la Banque mondiale (voir point 25).

Stabex huitième FED

13. L'article 2 de l'accord interne du 20 décembre 1995 alloue au système de stabilisation des recettes d'exportation 1805,5 millions d'euros, articulés, selon l'article 191 de la convention, en un nombre de tranches annuelles égales, correspondant à celui des années d'application du protocole financier. Ce système a pour but de disposer chaque année d'une masse minimale de crédits, mais aussi de garantir que ces crédits seront laissés à la disposition de l'instrument Stabex. Le règlement financier du huitième FED (article 54) laisse aux États membres le choix entre verser immédiatement leurs contributions sur un "compte bancaire spécial Stabex" ou transformer cette contribution en une "créance ouverte et génératrice d'intérêts au profit du système".

14. Au 31 décembre 1999, alors que la Commission avait, du fait des automatismes du système, appelé des tranches à concurrence de 1440 millions d'euros et perçu des intérêts de 43,6 millions d'euros, elle n'avait pourtant constaté des droits à transferts au profit des États ACP que pour 302,9 millions d'euros, eux-mêmes versés à concurrence de 169,9 millions d'euros, ce qui conduit à un solde théorique de trésorerie de 1313,7 millions d'euros. Selon les états financiers du FED, la trésorerie effective du Stabex était soit déposée sur le "compte bancaire spécial" (109,8 millions d'euros), soit investie sous forme d'obligations (772,2 millions d'euros), soit encore détenue sous forme de créances ouvertes par des États membres (594,4 millions d'euros), ce qui conduit à un solde total de 1476,4 millions d'euros. L'excédent de trésorerie de 162,7 millions d'euros est dû à des opérations relatives au septième FED qui restent à apurer.

15. Le système de gestion de la trésorerie du Stabex conduit, pour des raisons conjoncturelles(14), à une immobilisation très importante de fonds contraire aux principes retenus par ailleurs pour la gestion des autres ressources des conventions de Lomé. Sans remettre en cause l'affectation des ressources Stabex, une correction des excédents actuels de trésorerie ne peut être obtenue que par une décision du Conseil sur proposition de la Commission.

Retards d'exécution de l'aide programmable

16. Le compte de gestion montre que, pour les sixième et septième FED, la mobilisation des aides programmables connaît des retards qui, dans certains cas, pourraient être de nature à remettre en cause les sommes initialement réservées par la Commission aux États concernés. Pour le sixième FED, lequel devrait normalement avoir été clôturé, dix pays présentaient à la fin de 1999 des paiements inférieurs à 80 % du montant de leur programme indicatif. Pour le septième FED, après neuf ans, les paiements pour 29 pays n'atteignent pas 65 % de leur enveloppe programmable. Le tableau 3 indique ceux des pays qui figurent à la fois dans les deux groupes.

17. Si, pour certains des pays qui connaissent ces retards, des troubles sont à l'origine des difficultés de mise en oeuvre, pour d'autres il faut s'interroger sur leur capacité ou leur volonté de mobiliser, à temps et à bon escient, les fonds qui leur ont été alloués. Dans de tels cas, il conviendrait de réapprécier les décisions d'affectation initiales de la Commission et de les réajuster en fonction des besoins urgents après avoir obtenu l'accord des États concernés. À cet égard, le mécanisme de libération en deux tranches des sommes allouées aux programmes indicatifs du huitième FED apparaît mieux répondre au souci d'éviter le gel inutile des ressources.

Tableau 3 - 6e et 7e FED: pays connaissant des retards importants d'exécution de leurs programmes indicatifs

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CHAPITRE II - DÉCLARATION D'ASSURANCE RELATIVE AUX FONDS EUROPÉENS DE DÉVELOPPEMENT

Déclaration d'assurance relative aux sixième, septième et huitième Fonds européens de développement (FED) pour l'exercice 1999

I. La Cour des comptes européenne ("la Cour") a examiné les comptes des sixième, septième et huitième FED pour l'exercice clos le 31 décembre 1999. Ces comptes, qui comprennent les états financiers et les comptes de gestion(15), ont été présentés tardivement sous la responsabilité de la Commission dans la communication COM(2000) 357 final du 15 juin 2000 adressée au Parlement européen, au Conseil et à la Cour. En vertu de la réglementation financière(16), la Cour est tenue de fournir au Parlement et au Conseil une déclaration d'assurance concernant la fiabilité des comptes ainsi que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes.

II. La Cour a effectué l'audit conformément à ses politiques et normes d'audit. Celles-ci reposent sur les normes internationales d'audit généralement admises, adaptées au contexte des FED. L'audit a comporté une gamme appropriée de procédures d'audit visant à examiner, par sondages, les informations probantes relatives aux montants et informations qui figurent dans les comptes ainsi que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes aux comptes. Il a également comporté une évaluation des principes comptables appliqués par les gestionnaires, des principales estimations retenues par ces derniers ainsi que de la présentation des comptes. La Cour a ainsi obtenu une base raisonnable pour étayer les opinions exprimées ci-après.

Fiabilité des comptes

III. Sous réserve de l'incidence des problèmes évoqués aux points a) et b) ci-après, la Cour est d'avis que les états financiers et les comptes de gestion de l'exercice 1999 reflètent fidèlement les recettes et les dépenses des sixième, septième et huitième FED pour l'exercice et leur situation financière à la fin de celui-ci:

a) l'ampleur et le degré d'exécution des aides macrofinancières (macroéconomiques) ne sont pas indiqués;

b) la situation des engagements s'écarte de la réalité et ne donne pas un aperçu fiable des crédits véritablement disponibles.

Légalité et régularité des opérations sous-jacentes

IV. a) Pour les recettes prises en compte au titre de l'exercice, l'audit de la Cour n'a pas révélé, au niveau de la Commission, d'erreurs ayant une incidence matérielle.

b) Pour les dotations du huitième FED pour l'exercice, l'audit de la Cour n'a pas révélé, au niveau de la Commission, d'erreurs ayant une incidence matérielle.

c) Pour les engagements de l'exercice, l'audit de la Cour n'a pas révélé, au niveau de la Commission, d'erreurs ayant une incidence matérielle.

d) Pour les crédits délégués du huitième FED pour l'exercice, l'audit de la Cour n'a pas révélé, au niveau de la Commission, d'erreurs ayant une incidence matérielle.

e) Pour les paiements de l'exercice, l'audit de la Cour n'a pas révélé, au niveau de la Commission, d'erreurs ayant une incidence matérielle.

f) Pour les paiements exécutés dans les États ACP sous la responsabilité des ordonnateurs nationaux et régionaux dans le cadre de certains programmes ou instruments financiers, les audits financiers entrepris au titre des conventions de financement comme ceux exécutés à la demande du service d'audit interne du SCR montrent que des opérations inéligibles peuvent être portées à la charge des FED (voir points 52 - 55).

g) S'agissant des aides à caractère macroéconomique un contrôle strict de la légalité et de la régularité basé sur un examen systématique des conditions des conventions de financement n'a pas de sens (voir point 35).

Compte tenu des constatations présentées ci-dessus et sous réserve des résultats des audits entrepris au niveau local sur les opérations conduites sous la responsabilité des autorités bénéficiaires [voir point f)], la Cour est d'avis que les opérations sous-jacentes aux états financiers des sixième, septième et huitième FED pour l'exercice clos le 31 décembre 1999 sont, dans leur ensemble, légales et régulières.

12 octobre 2000

Jan. O. Karlsson

Président

Cour des comptes européenne

12, rue Alcide De Gasperi, L-1615 Luxembourg

Informations à l'appui de la déclaration d'assurance

Introduction

18. Il convient de lire les observations qui suivent parallèlement à la déclaration d'assurance concernant la fiabilité des comptes des sixième, septième et huitième FED ainsi que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes pour l'exercice 1999.

Étendue de l'audit

19. Le règlement financier applicable au huitième FED dispose que, outre les engagements (décisions) et les paiements, les dotations et les crédits délégués doivent être comptabilisés. Pour le huitième FED, ces deux dernières catégories sont donc comprises dans la déclaration d'assurance(17).

20. Certaines irrégularités délibérées commises au détriment des FED ne peuvent, en raison même de leur nature, être découvertes au moyen de procédures d'audit traditionnelles. La responsabilité première de la prévention et de la détection des irrégularités, ainsi que des enquêtes correspondantes, relève des organes de gestion des recettes et des dépenses des FED (ordonnateurs nationaux et régionaux, mais aussi ordonnateur principal du FED). Les observations signalées ici ne doivent pas être considérées comme correspondant en général à des cas de fraude.

Limitation des travaux d'audit relatifs aux opérations sous-jacentes

21. La Cour a examiné les opérations sous-jacentes sur la base de la documentation disponible auprès des services centraux de la Commission et, le cas échéant, de ses délégations dans les États ACP. Des contrôles sur place ont aussi été effectués dans quelques cas concernant cinq pays pour vérifier si les dépenses encourues par les bénéficiaires finals étaient légales et régulières. Pour certaines catégories de paiements relatifs aux dispositifs d'appui macroéconomique (Stabex et facilité d'ajustement structurel), les travaux d'audit ont été limités à l'examen des paiements faits par la Commission en euros aux États ACP.

22. La Cour attire l'attention sur le fait que, en raison de ses multiples possibilités de dérogations, le cadre légal des FED se prête difficilement à un contrôle strict de respect des normes. Ce cadre demeure souvent indicatif, ce qui limite considérablement la portée des contrôles de légalité/régularité des opérations sous-jacentes.

Fiabilité des comptes

23. L'opinion sur les comptes a été assortie de réserves en raison des observations formulées aux points 25 - 33.

Recettes

24. Les tranches annuelles appelées au titre du Stabex et laissées à la disposition des États membres à la demande de ces derniers sont porteuses d'intérêts au titre des dispositions de l'article 54 du règlement financier du huitième FED. Alors que le règlement financier précise à son annexe II qu'il s'agit d'intérêts composés, la Commission a, en 1999, calculé des intérêts simples. Pour 1999, les intérêts ainsi omis représentent environ 0,5 million d'euros. Par ailleurs, des intérêts d'un montant de 0,94 million d'euros n'ont pas été portés à la charge des États membres.

État de la mise en oeuvre des aides macroéconomiques

25. Les aides budgétaires occupent une part croissante parmi les instruments à déboursement rapide des FED. Ces aides, qui répondent à une logique toute particulière, ressortent mal des comptes de fin d'exercice des FED, car elles sont mobilisées à partir de plusieurs instruments financiers, certains programmables, d'autres non. Ainsi, au 31 décembre 1999, elles avaient été apportées au titre de la facilité d'ajustement structurel, du Stabex ainsi que des programmes indicatifs nationaux et régionaux. Par ailleurs, la création, à la fin de 1999, d'un nouvel instrument réservé aux pays pauvres très endettés constitue désormais une source supplémentaire de soutiens macroéconomiques apportés selon de nouvelles modalités. À l'intérieur des programmes indicatifs, certaines de ces aides sont présentées comme un complément à la facilité d'ajustement structurel, tandis que d'autres prennent la forme de projets à part entière. Le tableau 4 constitue une tentative de recensement des aides budgétaires directes et indirectes fournies au titre des divers instruments financiers des septième et huitième FED.

26. Alors que, dans le passé, il existait un lien direct entre les instruments financiers et les types d'aides apportées, ce n'est plus le cas et il conviendrait que les états financiers ou l'analyse de la gestion financière (voir point 8) fournissent une indication précise de ces aides.

Tableau 4 - Soutiens macroéconomiques apportés au titre des 7e et 8e FED (décisions)

Situation au 31 décembre 1999

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27. S'agissant des aides à caractère macroéconomique, les paiements figurant dans les comptes des FED correspondent aux versements effectués, en blocs, aux pays bénéficiaires. Pour obtenir un aperçu de la réalité de la mise en oeuvre de ces aides, une note explicative devrait montrer les sommes encore en attente de mobilisation en fin d'exercice. En effet, lors de missions effectuées en 1999 dans les pays ACP, il a par exemple été constaté que certains des transferts Stabex des années d'application postérieures à 1990 n'avaient toujours pas été mobilisés sans que les comptes du FED attirent l'attention sur les difficultés rencontrées. C'était le cas en Ouganda (80 millions d'euros), en Tanzanie (18 millions d'euros) et au Cameroun (45 millions d'euros).

Situation des engagements

28. Depuis juin 1998, les conventions de financement des FED comportent une date limite de démarrage. Si leur mise en oeuvre n'a pas commencé à cette date, elles cessent alors d'exister et la Commission doit prendre de nouvelles décisions pour les opérations maintenues. Le système comptable de gestion du FED ne permet pas une identification de ces décisions. Dans ces conditions, il n'est pas possible de déterminer le montant des engagements concernés sans procéder au pointage de milliers d'opérations.

29. L'article 291, paragraphe 1, de la quatrième convention ACP-CE de Lomé demande que les conventions de financement soient établies dans les soixante jours de la décision de la Commission. Le 5 mars 1999, la Commission a arrêté une décision d'un montant de 79,5 millions d'euros pour quatre propositions d'engagements. Un an plus tard, aucune convention de financement n'avait encore été établie. Par ailleurs, une décision de la Commission de 55 millions d'euros prise le 21 décembre 1999 n'a donné lieu à aucune convention de financement car le projet est suspendu. Les engagements correspondants doivent être considérés comme prématurés.

30. À l'annexe 3.1.1 des états financiers, la Commission présente une analyse des engagements pour lesquels aucun mouvement n'a été enregistré dans les comptes depuis plus de dix-huit mois (72,5 millions d'euros pour le sixième FED et 326,9 millions d'euros pour le septième FED) dont un montant de 52,5 millions d'euros relatif à des actions gérées par la BEI sous mandat.

31. Parmi les engagements dormants, la Commission a identifié un montant total de 53,1 millions d'euros qui doit être dégagé (23,8 millions d'euros pour le sixième FED et 29,3 millions d'euros pour le septième FED). La Commission a effectué ce recensement en examinant les engagements primaires n'ayant fait l'objet d'aucun mouvement au cours des dix-huit derniers mois. Ce recensement est insuffisant pour évaluer l'ampleur réelle des opérations dormantes. En effet, il existe, parmi les engagements primaires en cours d'exécution, des crédits délégués (engagements secondaires) immobiles. Un examen systématique devrait en être entrepris par la Commission avant de procéder au transfert au neuvième FED des reliquats des FED en cours d'exécution.

32. Des transferts Stabex (103,8 millions d'euros en faveur du Soudan) au titre du septième FED sont encore compris dans les engagements restant à liquider malgré la suspension des opérations de la part de la Commission. Les démarches entreprises par cette dernière en juin 1999 pour obtenir l'accord de l'ordonnateur national quant à la clôture des projets en cause n'avaient toujours pas abouti en juin 2000 et les sommes restaient ainsi bloquées.

33. À l'annexe 3.1.2 des états financiers, la Commission indique que, sur les 6774 millions d'euros représentant les engagements à liquider des FED (c'est-à-dire les décisions de financement n'ayant pas donné lieu à paiement), un montant estimé à 1230 millions d'euros (18,1 %) ne sera sans doute pas payé. Ce montant correspond principalement aux réserves pour imprévus constituées à l'origine des engagements contractés. Ces réserves, en augmentation constante, sont passées de 530 millions d'euros en 1996 à 640 millions d'euros en 1997, puis à 1057 millions d'euros en 1998 et à 1230 millions d'euros en 1999.

Légalité et régularité des opérations sous-jacentes

34. Les observations de détail formulées au titre de l'audit des opérations sous-jacentes et qui n'ont pas d'incidence matérielle sur la déclaration d'assurance ont été portées à l'attention de la Commission dans le cadre des procédures de contrôle agréées avec cette dernière. Ces observations concernent pour l'essentiel des erreurs de calcul, la constitution de garanties, la présentation de justificatifs et l'utilisation des marges dégagées sur les opérations gérées par la BEI.

35. S'agissant des aides à caractère macroéconomique (voir tableau 4) et en particulier des appuis aux programmes d'ajustement structurel, la mobilisation des tranches d'aide en faveur des pays bénéficiaires est régie par des conventions de financement qui énoncent les conditions à réunir préalablement à leur libération. La Commission utilise ces conditions comme un instrument politique pour encourager les gouvernements bénéficiaires à entreprendre les réformes convenues. De plus, les appuis à l'ajustement structurel faisant partie d'une action concertée des bailleurs de fonds, il ne peut y avoir qu'un seul programme par pays. Ainsi, la Commission a parfois accordé des dérogations à certaines des conditions posées par les conventions de financement et a libéré des tranches d'aide sur la base d'une appréciation d'ensemble de la situation du pays bénéficiaire. Dans ce contexte, un contrôle strict de la légalité et de la régularité, basé sur un examen systématique de chaque condition des conventions de financement, n'a pas de sens. En effet, il ne s'agit plus d'apprécier la conformité d'une situation par rapport à une norme préalablement fixée, mais de juger de l'opportunité de la poursuite des programmes.

CHAPITRE III - SUIVI DES OBSERVATIONS ANTÉRIEURES

Introduction

36. Le 28 juillet 1999, la Commission a nommé l'ordonnateur principal du huitième FED, entré en vigueur le 1er juin 1998(18). La nomination a eu un caractère rétroactif. Dès lors, toutes les mesures prises en 1999 dans le cadre des fonctions dévolues à l'ordonnateur principal ou aux éventuels délégataires sont couvertes par une autorisation formelle.

37. L'article 74, paragraphe 5, du règlement financier demande que la Commission fasse rapport sur les mesures qu'elle a prises pour donner suite aux observations figurant dans les décisions de décharge. Aucun rapport de ce type n'a été déposé pour les deux dernières décharges accordées (1996 et 1997). En leur absence, il est difficile d'établir quels ont été les effets des recommandations de l'autorité budgétaire. Ces dernières années, il aurait été notamment utile d'obtenir une information sur la politique suivie par la Commission pour déterminer quelles délégations dans les pays ACP sont nécessaires du point de vue opérationnel (décharge 1995) ou sur les mesures envisagées pour remédier aux effets néfastes des clauses de taux de change fixes dans certains marchés du FED (décharge 1996).

Mécanisme destiné à éviter le gel des crédits inutilisés des FED antérieurs

38. Dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1997(19), la Cour a signalé la nécessité de mettre en place un mécanisme permettant d'éviter que des crédits transférés des FED antérieurs au huitième FED ne restent inutilisés (voir point 7).

39. Dans le cadre du protocole financier relatif au nouvel "accord de partenariat entre les États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) et la Communauté européenne et ses États membres", la Commission a proposé que tous les soldes des FED précédents, ainsi que tout montant devant faire l'objet d'un dégagement au titre de projets en cours, soient transférés au neuvième FED. Dans cette perspective, les délégations de la Commission devraient s'attacher tout particulièrement à annuler les engagements dormants relatifs aux sixième et septième FED (voir point 10).

Informations sur la viabilité des opérations financées sur les capitaux à risques

40. Toujours dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1997(20), la Cour a recommandé la mise en place d'un système d'évaluation destiné à apprécier non seulement la viabilité des opérations ayant bénéficié de financements au moyen de capitaux à risques gérés par la BEI, mais aussi la contribution réelle de ces opérations au développement économique et social des États ACP.

41. Bien que la Commission se soit engagée à suivre la recommandation de la Cour, le système d'évaluation en question n'a pas encore été mis en place. La Commission invoque le fait qu'elle ne peut donner la priorité à l'évaluation des opérations sur capitaux à risques dès lors que la BEI soutient qu'il lui revient d'assumer cette tâche et qu'elle s'y attellera en temps utile.

42. Des évaluations ex post auraient été d'autant plus utiles que le remplacement des opérations de capitaux à risques et de bonifications d'intérêts par une nouvelle "facilité d'investissement" est envisagé dans le cadre du nouvel "accord de partenariat" mentionné au point 39.

Justification par les ordonnateurs nationaux des demandes de paiement dans une monnaie autre que la monnaie locale

43. Dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1998(21), la Cour a rappelé une observation de son rapport annuel relatif à l'exercice 1996(22) concernant le fait que la part des contrats pour travaux qui pouvait être payée en devises n'était que rarement justifiée. La Commission indique à présent qu'elle a rappelé aux ordonnateurs nationaux et régionaux de veiller à ce que toute demande de paiement en monnaie étrangère dans le cadre d'un marché soit dûment justifiée. Aucun élément probant n'atteste cependant qu'un tel rappel a bien été envoyé.

44. L'examen d'un échantillon de marchés montre qu'en pratique la situation est en voie d'amélioration. Toutefois, la Commission devrait désormais refuser les offres dans lesquelles la justification des paiements en monnaie européenne n'est pas démontrée par le soumissionnaire pour chacun des postes de dépenses du marché (par exemple, salaires du personnel expatrié, matériaux importés, équipements importés, frais financiers et marge).

Application des régimes fiscaux et douaniers relatifs aux marchés de travaux dans le contexte des conventions de Lomé

45. La Cour a préconisé l'amélioration de l'information sur les régimes fiscaux et douaniers des États ACP afin de mettre les offres des soumissionnaires en conformité avec la réglementation du pays bénéficiaire(23). La Commission n'a pas pu montrer que cette question avait fait l'objet d'un suivi.

CHAPITRE IV - AUTRES OBSERVATIONS

Institutions supérieures de contrôle des États ACP

46. Il existe, dans la plupart des pays ACP, des institutions supérieures de contrôle chargées de l'examen des recettes et dépenses de l'État. Les conventions de Lomé ne leur ont attribué aucun rôle précis dans le cadre des actions financées par les FED, à la différence de ce qu'elles ont retenu pour les services du gouvernement. Lors de récents contrôles sur place, plusieurs de ces institutions ont exprimé le souhait de se voir confier un rôle dans le contrôle de la mise en oeuvre des FED.

47. S'agissant d'une question liée à la bonne gestion des affaires publiques, la Commission devrait examiner comment et sous quelles conditions ces institutions de contrôle nationales pourraient intervenir, notamment lorsque les deniers du FED sont versés sous forme d'aide budgétaire directe aux pays bénéficiaires(24). L'association de ces organes de contrôle à la mise en oeuvre des FED serait, en outre, de nature à contribuer au renforcement institutionnel des pays concernés et participerait au processus de développement des pratiques démocratiques dans les affaires publiques préconisé par la quatrième convention de Lomé (article 5 révisé). Pour rendre possible une telle intervention, il pourrait être indiqué d'apporter, dans certains pays, un soutien technique à ces institutions(25).

Contrats de travaux

48. Le cadre réglementaire qui s'applique aux contrats de travaux du FED comprend un ensemble de procédures destinées à garantir l'application des principes de bonne gestion financière. Toutefois, il existe un risque aigu de voir ces principes être battus en brèche lorsque la Commission prend en charge des demandes d'indemnisation présentées par les contractants et liquidées à l'amiable avec l'assentiment des autorités du pays bénéficiaire.

49. Bien que de telles indemnisations fassent, en principe, l'objet d'une certification par les bureaux d'ingénieurs chargés de la supervision des travaux, leur bien-fondé doit aussi être examiné avec attention par la Commission. Or, les contrôles opérés par la Cour sur les opérations de 1999 évoquées au point 50 ont montré que les éléments formant la base des facturations complémentaires s'avèrent difficiles à vérifier et s'appuient sur une interprétation délicate des termes des contrats. Ainsi les sommes finalement liquidées le sont-elles sur des bases souvent forfaitaires à l'issue de négociations entre le contractant, le maître d'ouvrage, l'ingénieur et la Commission.

50. C'est ainsi qu'à Madagascar des paiements supplémentaires ont été liquidés à concurrence de 730000 euros pour des travaux sans que l'on ait cherché à mettre en oeuvre les responsabilités contractuelles des parties. Au Tchad, la Commission a accepté un protocole d'accord portant sur des paiements complémentaires de 422000 euros, alors que les bases d'une partie de ces paiements ne pouvaient pas être vérifiées et que le reste était en contradiction avec les indications du cahier des prescriptions spéciales du marché. Au Malawi, un entrepreneur de travaux publics a déposé une demande de complément de prix de 7,7 millions d'euros représentant environ 40 % du prix initial du contrat de construction d'une route. Une expertise technique est nécessaire pour asseoir le bien-fondé de la demande, dont de nombreux éléments apparaissent douteux.

51. Les délégations de la Commission expliquent qu'elles sont souvent obligées d'accepter ce genre de situations sous peine de voir le contractant rompre son contrat. La Cour estime que de telles attitudes ne peuvent être admises et que la Commission doit arrêter un code de conduite en matière de demandes de paiements complémentaires de la part des contractants. Ce code de conduite devrait indiquer clairement aux délégations dans quelles circonstances il ne faut pas hésiter à engager une procédure contentieuse en cas d'abus manifeste de la part des titulaires de marchés.

Audits entrepris par la Commission en 1999

52. Le SCR, dont la mise en place progressive est intervenue à partir de la fin de 1997(26), s'est doté d'un service d'audit interne devenu opérationnel dans le courant de l'exercice suivant. Le service d'audit interne effectue directement, avec son propre personnel, un nombre limité de vérifications sur l'ensemble des programmes du FED. Il est aussi chargé de l'organisation et du suivi d'audits qu'il confie à des cabinets d'audit privés. En 1999, 1, 17 million d'euros prélevés sur les intérêts financiers du FED ont été consacrés à la réalisation de vingt-cinq audits: neuf audits financiers, dix audits opérationnels et six audits de finances publiques concernant des programmes d'aides budgétaires directes.

53. Nombre de ces audits ont mis en évidence l'existence de dépenses inéligibles, dues pour l'essentiel à des défaillances dans les processus de mise en concurrence ou à l'absence de pièces justificatives, et qui devraient donner lieu à recouvrement des fonds indûment perçus ou même être communiqués à l'OLAF en cas de suspicion de fraudes.

54. Le service d'audit interne du SCR estime qu'il ne lui appartient pas de se substituer à l'ordonnateur principal du FED pour donner suite aux résultats de ces audits. Toutefois, et bien que ces travaux soient encore récents, il apparaît que, de leur côté, hormis les programmes d'ajustement structurel, les services gestionnaires (DG "Développement") éprouvent des difficultés quant aux suites à donner aux audits car les rapports ne sont pas toujours aussi explicites qu'il serait souhaitable. Pour valoriser les résultats des audits et garantir que des actions correctrices sont bien entreprises comme il le faut, l'ordonnateur principal devrait mettre en place les mécanismes nécessaires pour transformer en actions concrètes les recommandations des rapports d'audit. De même, le service de l'audit interne du SCR devrait avoir pour mission de s'assurer de la réalité des suites données par les ordonnateurs et devrait, en particulier, porter une attention accrue à l'établissement des ordres de recouvrement chaque fois que des dépenses ont été considérées comme non éligibles.

55. En dehors de l'appui à l'ajustement structurel, de nombreux audits sont aussi prévus par les conventions de financement des projets. Ces audits sont alors souvent entrepris à l'initiative des délégations de la Commission. Lors de missions sur place conduites en 1999, il est apparu à diverses reprises que les ordonnateurs nationaux n'avaient pas engagé les audits prévus par les conventions de financement (Érythrée, Malawi, République centrafricaine, Cameroun). Il est aussi apparu que les délégations rencontraient des difficultés pour établir des mandats d'audit réellement utiles dans le cadre du suivi des projets des FED. En effet, des questions comme celles de la régularité des procédures suivies, de l'éligibilité des dépenses ou de l'analyse des rapports coûts-bénéfices ont été mal abordées par les auditeurs faute de mandats spécifiques. Enfin, face à des cas de fraude ou de dissipations d'actifs, les délégations n'obtiennent pas toujours les soutiens des services centraux de la Commission qui leur seraient nécessaires pour porter remède aux infractions constatées (Ouganda, Cameroun, Tchad, etc.). Dans ce cas encore, le service d'audit interne du SCR devrait jouer un rôle pivot en s'assurant d'abord que les audits prévus sont bien entrepris à temps, que les mandats confiés aux auditeurs sont assez précis pour que leurs rapports soient utilisables par les services de la Commission et, enfin, que les ordonnateurs donnent bien suite aux recommandations formulées dans les rapports.

(1) Les réponses de la Commission se trouvent p. 221.

(2) Dont la première, la convention de Yaoundé I date de 1964.

(3) Capitaux à risques et bonifications d'intérêts.

(4) Troisième convention de Lomé (JO L 86 du 31.3.1986).

(5) Quatrième convention de Lomé (JO L 229 du 17.8.1991).

(6) Quatrième convention de Lomé modifiée à Maurice (JO L 156 du 29.5.1998).

(7) Voir article 7, paragraphe 1, de l'accord interne du 20 décembre 1995 (JO L 156 du 29.5.1998).

(8) Décisions de financement; ces décisions n'apparaissent pas distinctement dans le tableau 1 car elles font progressivement l'objet de paiements.

(9) Rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1996, point 12.7.

(10) Rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1998, point 5.14.

(11) Accord interne 91/401/CEE du 16 juillet 1990 (JO L 229 du 17.8.1991).

(12) Décision n° 2/1999 du Conseil des ministres ACP-CE du 8 décembre 1999 (JO L 103 du 28.4.2000).

(13) Décision n° 1/1999 du Conseil des ministres ACP-CE du 8 décembre 1999 (JO L 103 du 28.4.2000).

(14) Très bas niveau des années de référence du système pour les principaux produits et, d'autre part, marchés porteurs ces dernières années.

(15) Tels que définis dans les articles 66 et 67 du règlement financier relatif au huitième FED, appliqués par analogie aux sixième et septième FED.

(16) Article 73 du règlement financier relatif au huitième FED, appliqué par analogie aux sixième et septième FED.

(17) Article 37 du règlement financier du 16 juin 1998 applicable au huitième FED (JO L 191 du 7.7.1998, p. 54 - 66).

(18) Rapport annuel sur les activités des sixième et septième FED relatif à l'exercice 1998, point 79.

(19) Rapport annuel sur les activités relevant des sixième et septième FED, point 6.

(20) Rapport annuel sur les activités relevant des sixième et septième FED, points 35 - 36.

(21) Rapport annuel sur les activités des sixième et septième FED, points 30 - 31.

(22) Point 12.78.

(23) Rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1996, point 12.79.

(24) Voir aussi le Rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1995, point 11.69.

(25) Des soutiens de ce type ont été apportés dans quelques cas par le passé, par exemple au Ghana et en Tanzanie.

(26) Décision de la Commission du 15 octobre 1997.

Réponses de la commission

CHAPITRE I - MISE EN OEUVRE DES SIXIÈME, SEPTIÈME ET HUITIÈME FED AU 31 DÉCEMBRE 1999

Situation à la fin de l'exercice 1999

4. Dès la fin de 1999, à l'occasion de la préparation de la négociation du neuvième Fonds européen de développement (FED), la Commission a déjà examiné l'opportunité ou non de maintenir en activité le sixième FED, eu égard à l'état d'exécution avancé de ce Fonds. Compte tenu du fait que le nouvel accord de partenariat ACP/UE signé à Cotonou, en juin 2000, prévoit de fusionner dans un seul FED, le neuvième, les soldes non engagés des FED antérieurs dès l'entrée en vigueur de cet accord, la Commission a estimé qu'il était préférable de ne procéder formellement à cette opération de fusion qu'après ratification officielle de l'accord proprement dit (début/mi-juin 2002).

5 - 6. La Commission a reconnu à diverses reprises que l'insuffisance du rythme d'exécution du FED ne peut être imputé entièrement aux conflits dont souffrent un certain nombre de pays ACP mais doit l'être également aux faiblesses institutionnelles de beaucoup de ces pays ainsi qu'à des facteurs propres à la Commission comme des procédures internes excessivement complexes, des responsabilités partagées et mal définies et une situation de sous-effectif chronique.

S'agissant des faiblesses institutionnelles du pays, la Commission a de plus en plus recours à l'appui institutionnel dans le cadre des différents instruments de l'aide au développement, qui, toutefois, ne donnent que des résultats à long terme. Il faut signaler en plus que ce type de recours ne donne pas lieu à des décaissements importants.

En outre, une attention de plus en plus grande est accordée par les services de la Commission, au travers des réunions du Quality support group, à l'amélioration de la conception des programmes et projets proposés, notamment en ce qui concerne les procédures d'exécution (et donc des possibilités de déboursement) pour tenir compte de ces difficultés institutionnelles.

La réorganisation prévue par la réforme des relations extérieures qui a été décidée en mai 2000, associée à la déclaration de politique générale publiée en avril 2000, a pour but de remédier aux insuffisances liées aux modes de faire de la Commission en concentrant les ressources sur des domaines clés et une organisation plus efficace. Les mesures comprendront la création d'un organe unique qui sera responsable, dès la phase d'identification, des cycles de projets pour l'aide extérieure ainsi qu'un effort particulier de déconcentration réelle du siège vers les délégations.

Certaines mesures ont été prises au cours des deux dernières années pour améliorer le taux des engagements annuels. En coopération avec les délégations de la Commission, la direction générale du développement (DG DEV) a mis au point un système de contrôle et de révision précis et régulier des objectifs d'engagement annuels, pays par pays, sur une base mensuelle.

Ces mesures induisent une surprogrammation qui permet des ajustements assurant une redistribution, des pays qui rencontrent des difficultés dans la mise en oeuvre de l'aide, quelle qu'en soit la raison, en faveur de ceux qui ne connaissent pas ces problèmes ainsi qu'un financement de l'aide non programmable au détriment de l'aide programmable. Ce système explique en grande partie les engagements d'un montant record de 2,7 milliards d'euros en 1999 ainsi que ceux prévus pour 2000, qui devraient atteindre environ 4 milliards d'euros (3 milliards d'euros si l'on déduit le million qu'il a été décidé d'accorder à l'initiative relative aux pays pauvres fortement endettés). Ce système sera étendu pour garantir des améliorations semblables dans le domaine des paiements.

7. La question de la limitation dans le temps de l'utilisation des crédits en faveur des programmes indicatifs nationaux ou régionaux n'ayant pas été utilisés dans un délai raisonnable a trouvé désormais sa solution, dans l'esprit de la résolution du Parlement européen sur la décharge 1995, dans le processus de programmation glissante (on-rolling programming) prévu dans le nouvel accord de partenariat ACP-UE, signé à Cotonou, en juin 2000. Cet accord prévoit notamment ce qui suit:

- une fois terminés les examens à mi-parcours et à l'échéance, la Communauté peut revoir les allocations de ressources pour un pays ou une région (voir annexe IV, articles 7 et 11),

- les allocations de ressources seront basées sur les besoins et les performances (annexe IV, article 3, paragraphe 1, point b),

- la préparation du programme indicatif d'un pays ou d'une région reposera sur les allocations du neuvième Fonds européen de développement (FED) ainsi que sur les soldes non engagés des ressources allouées au pays concerné dans le cadre du précédent FED (annexe IV, article 3, paragraphe 3).

8. Une analyse financière du huitième FED, portant sur le financement de la coopération au développement, a été réalisée et présentée au comité ACP-CE dans le cadre du rapport commun ACP-CE adopté en juin de cette année.

Néanmoins, en raison de la réorganisation des services de la Commission chargés du FED, cette analyse n'a pas été envoyée avec les comptes. La réunification prochaine des services en question devrait empêcher qu'une telle omission ne se reproduise.

9. Les bilans et tableaux annexes des différents FED comprennent des informations prévues par le règlement financier (article 66 du règlement financier du huitième FED).

La Commission a entrepris d'améliorer la présentation des comptes du FED. À cet effet, une étude sera lancée incessamment dans le but d'améliorer les informations comptables dans le domaine du FED. Parmi les différents aspects qui seront abordés l'inscription d'éléments de patrimoine sera étudiée. La Cour sera invitée à faire part de ses suggestions lorsque les conclusions de cette étude seront disponibles.

Faits saillants de l'exécution des crédits au cours de l'exercice

Mouvements de crédits de l'exercice

10. Le protocole financier de l'accord de Cotonou prévoit que, dès son entrée en vigueur, les reliquats des FED antérieurs seront automatiquement transférés au neuvième FED.

Comme indiqué au point 4 ci-dessus, la Commission partage le point de vue de la Cour et a proposé dans le neuvième FED des dispositions visant à atteindre cet objectif.

Stabex huitième FED

14. L'excédent de 162.7 millions d'euros correspond à un reliquat de trésorerie du Stabex septième FED pour 86,7 millions d'euros et à des paiements Stabex se rapportant au huitième FED mais financés par la trésorerie du Stabex septième FED pour un total de 76 millions d'euros.

15. Dans le contexte des mesures transitoires applicables du 2 août 2000 jusqu'à l'entrée en vigueur de l'accord de partenariat ACP-UE (décision n° 1/2000 du Conseil des ministres ACP-UE du 27 juillet 2000), le Comité des ambassadeurs ACP-UE a décidé le 26 septembre 2000 le transfert du reliquat de l'instrument Stabex au compte spécial du FED. Le montant transféré sera utilisé pour assurer le financement d'actions de développement.

Retards d'exécution de l'aide programmable

16. Il est vrai que quelques pays partenaires ont connu des retards considérables dans la mise en oeuvre de l'aide programmable qui leur a été octroyée. Comme l'indique le rapport, pour la majorité des pays figurant dans le tableau 3, cette situation s'explique par le déclenchement d'un conflit intérieur ou par la faiblesse structurelle, voire la corruption affectant l'administration publique du pays partenaire. Dans le cas de Trinidad-et-Tobago, qui est l'un des pays mentionnés dans le tableau 3, les problèmes ont été en grande partie provoqués par un défaut d'ordre technique dans l'exécution du vaste projet d'infrastructure qui devait être financé sur les fonds en question. Pour ce qui est de la Barbade, les retards étaient largement imputables aux difficultés rencontrées pour convenir des priorités sectorielles avec le gouvernement (dispersion excessive du volume très limité des fonds disponibles), qui ont retardé la conception et la mise au point définitive des projets à réaliser.

17. Comme l'a souligné la Cour, la Commission est consciente du problème des retards de mise en oeuvre de l'aide programmable. Elle a pu, progressivement, mettre au point des moyens d'adapter ou de revoir les allocations de ressources afin de réduire la probabilité que des fonds restent inutilisés en raison d'événements négatifs. Ainsi, comme l'indique le rapport, les dispositions du huitième FED prévoyaient que les ressources puissent être allouées à un pays en deux tranches, la seconde (30 % de l'allocation initiale totale) n'étant versée que si l'examen rigoureux effectué à mi-parcours fait apparaître un résultat satisfaisant. Dans le cas de Trinidad-et-Tobago, cité ci-dessus, il a été décidé après examen de ne rien verser de la seconde tranche, justement parce qu'une grande partie des fonds précédemment octroyés était restée inemployée. Une stratégie semblable a été adoptée pour tous les autres programmes nationaux ACP, et, bien que l'examen à mi-parcours prévu par le huitième FED ne soit pas encore entièrement terminé, des sommes considérables correspondant aux fonds non utilisés ont déjà été libérées pour être reversées à des pays plus performants. Ainsi qu'il a été mentionné, bien que certaines décisions liées à l'examen à mi-parcours soient toujours en suspens, en attendant l'issue d'évolutions politiques ou le résultat d'un autre examen effectué par le comité du FED, cette stratégie a conduit à ce jour à transférer vers la réserve générale 209 millions d'euros destinés à être redistribués. Si les propositions de la Commission concernant les cinq pays encore à l'étude sont adoptées sans modification, un montant supplémentaire de 128 millions d'euros pourra être réaffecté.

Dans le cadre du neuvième FED, qui a été signé récemment et dont les dispositions de gestion entreront prochainement en vigueur de manière provisoire, le principe d'une allocation flexible des ressources a été poussé beaucoup plus loin. L'allocation initiale notifiée aux pays partenaires sera désormais soumise à un programme évolutif systématique, qui prévoit une révision annuelle formelle des besoins et des performances ainsi qu'un examen approfondi à mi-parcours et au terme de la période de cinq ans qui est couverte. Le montant des fonds initiaux sera confirmé, augmenté ou réduit en fonction du résultat de l'analyse rigoureuse qui doit être réalisée au cours de ces examens. De plus, le nouvel accord prévoit la possibilité de procéder à l'examen ad hoc d'un pays s'il s'avère nécessaire, pour une raison particulière, d'envisager des modifications dans l'allocation des ressources, en dehors du cadre normal des examens réguliers décrit ci-dessus.

La Commission comme les partenaires ACP estiment que ces modifications fondamentales du mode de contrôle de l'utilisation des fonds assureront la flexibilité nécessaire pour garantir que, à l'avenir, les faibles ressources disponibles ne seront pas gelées en raison d'évolutions imprévues dans des régions ou pays déterminés.

CHAPITRE II - DÉCLARATION D'ASSURANCE RELATIVE AUX FONDS EUROPÉENS DE DÉVELOPPEMENT

Informations à l'appui de la déclaration d'assurance

Introduction

Limitation des travaux d'audit relatifs aux opérations sous-jacentes

22. Compte tenu de la possibilité que le texte juridique fasse l'objet d'exceptions, des dérogations sont effectivement prévues dans le cadre légal des FED.

Fiabilité des comptes

Recettes

24. La Commission reconnaît les erreurs de calcul sur les intérêts Stabex signalées par la Cour. Les régularisations nécessaires ont été réalisées.

État de la mise en oeuvre des aides macroéconomiques

25 - 26. La Commission, qui joue un rôle essentiel en fournissant une aide budgétaire multilatérale dans un environnement où les donateurs bilatéraux ont de plus en plus tendance à concentrer leurs programmes d'aide sur certains pays seulement, a utilisé avec succès plusieurs de ses instruments pour répondre aux besoins de financement extérieur identifiés dans les pays ACP en voie d'adaptation. La raison d'être du soutien budgétaire de la CE est de contribuer à satisfaire aux exigences de financement extérieur des pays en voie d'adaptation afin de soutenir les politiques macroéconomiques, qui bénéficient de l'aide des institutions de Bretton Woods. L'expérience a montré à ce jour que la disponibilité, dans les délais requis, de niveaux d'aide appropriés est un facteur essentiel de la mise en oeuvre de réformes économiques.

À l'avenir, la programmation des enveloppes budgétaires par pays, envisagée dans le cadre du neuvième FED, permettra une plus grande souplesse dans la détermination du niveau d'aide budgétaire à accorder aux pays en voie d'adaptation, compte tenu des besoins en financement extérieur déterminés et révisés annuellement par le FMI dans le cadre des plans stratégiques de lutte contre la pauvreté.

Pour ce qui est de l'information fournie sur les différentes formes d'aide budgétaire, la Commission s'efforce en permanence de fournir des données détaillées, présentées néanmoins sous forme consolidée. La publication annuelle relative à la coopération UE-ACP, élaborée par la Commission, mentionne toute une gamme d'instruments utilisés, pays par pays mais également d'un point de vue global. Les opérations d'aide à l'ajustement structurel, en particulier, sont présentées sous forme consolidée, quelle que soit leur source de financement. Ainsi, les opérations financées sur les fonds Stabex et sur le budget de la CE sont indiquées de manière consolidée, ce qui s'applique également aux rapports annuels élaborés par les délégations de la CE dans les pays ACP.

26. Il est prévu dès 2001 de publier un seul rapport destiné à donner une vue globale des activités et de la situation financière du FED et fournissant une indication précise par instrument (voir réponse au point 8).

27. Retard des paiements Stabex pour certains des pays cités:

Tanzanie

Il reste un solde de quelque 18 millions d'euros sur les transferts Stabex effectués après 1990. Sur cette somme, 7,8 millions d'euros ont été alloués à des activités spécifiques. Les dépenses totales (paiements) relatives à ces activités s'élèvent actuellement à un montant compris entre 1,5 et 2 millions d'euros.

La lenteur générale de la mise en oeuvre des fonds Stabex résulte de certaines interventions décidées par les autorités du secteur au cours des dernières années et qui ont abouti au remplacement, par des fonctionnaires, de représentants du secteur privé siégeant dans les importants comités exécutifs des récoltes de rapport (en particulier celui du café, le " Coffee Board"). La délégation a protesté contre cette décision vers le milieu de l'année 1999 et a décidé d'attendre que la situation soit réglée pour entreprendre toute nouvelle activité en matière de projets. Depuis, les autorités ayant pris certaines mesures concernant la composition des comités exécutifs, la mise en oeuvre normale des projets ainsi que les paiements devraient reprendre prochainement.

Cameroun

Concernant les observations de la Cour des comptes sur l'utilisation des fonds Stabex au Cameroun, la situation est la suivante:

- tous les transferts Stabex jusqu'à 1993 ont fait l'objet d'un cadre d'obligations mutuelles (COM) et sont en cours d'exécution et de mise en oeuvre,

- les COM Stabex 1994 (12 millions d'euros) et 1998 (11,8 millions d'euros décaissés en mars 2000) sont en cours de négociation. Un point du COM qui concerne la libéralisation des filières du café et du cacao est encore en discussion, ce qui en empêche depuis 1999 la finalisation et la signature.

Ouganda

Les différents transferts Stabex ont été utilisés conformément au cadre d'obligations mutuelles convenu entre la Commission et l'Ouganda. Le non-paiement des soldes et le ralentissement mentionné sont principalement dus à la longueur des procédures d'évaluation et d'appels d'offres relatives aux projets, dans deux domaines:

- aide apportée à l'infrastructure économique rurale: remise en état et amélioration de la route Ntungamo-Rukungiri-Ishasha,

- diversification des exportations et développement: remise en état de tronçons de la ligne ferroviaire Kampala-Malaba.

Ces deux projets représentent presque deux tiers des soldes existants.

La mise en oeuvre du tiers restant sera conforme au calendrier approuvé pour le cadre d'obligations mutuelles et ne devrait pas subir de nouveaux retards.

Situation des engagements

28. Les événements fixant les dates limites de démarrage des conventions de financement ne s'apparentent pas toujours à des événements financiers ou comptables, ce qui rend le suivi des dates de démarrage difficile au départ d'un système de gestion comptable. Ce dernier permet toutefois d'éditer des listes de contrôle qui sont ensuite examinées par les services de la Commission et, le cas échéant, les autorités des pays ACP concernés pour s'assurer que le démarrage des projets et programmes en cause ait bien lieu avant les dates limites prévues.

29. La quatrième convention de Lomé exige que la Commission rédige une convention de financement dans un délai de 60 jours suivant la prise d'une décision de financement. Cette disposition est presque toujours respectée. Il existe néanmoins des cas, comme celui du projet de réhabilitation des routes du Corridor Nord au Kenya, où certaines conditions doivent être remplies avant la signature de la convention de financement. Si elles ne le sont pas, la convention peut ne pas être signée dans le délai de 60 jours.

Néanmoins, cela ne signifie pas nécessairement que de tels projets ont été adoptés prématurément. Il arrive souvent qu'une proposition de financement soit utilisée comme un instrument politique pour inciter un gouvernement à adopter des réformes, ce qui a été le cas pour le projet, mentionné ci-dessus, de réhabilitation des routes au Kenya ainsi que pour plusieurs projets d'ajustement structurel. Dans des situations de ce type, la Commission estime qu'il peut être justifié de signer la convention de financement au-delà du délai de 60 jours.

En outre, les dates de démarrage prévues dans le règlement financier du huitième FED signifient qu'une nouvelle décision doit être prise au sujet d'un projet si ce dernier n'a pas commencé à la date indiquée dans la décision. C'est pourquoi, dans des cas comme ceux cités par la Cour des comptes, il conviendrait normalement de prendre une nouvelle décision, ce qui permettrait de réévaluer la situation et de se demander si la décision est toujours appropriée.

Les propositions de financement auxquelles la Cour fait référence concernent la remise en état du tronçon Sultan Hamud-Mtito Andei du Corridor Nord, la plus importante route du Kenya qui représente également le principal accès à la mer pour l'Ouganda. Le Kenya est connu pour sa mauvaise gestion et le manque d'entretien de son réseau routier. C'est pourquoi les donateurs ont décidé de ne financer aucun autre grand programme de réfection des routes tant que les autorités du pays n'auront pas introduit de réformes dans ce secteur. C'est la Commission qui exige ces réformes avec le plus d'insistance, et elle a clairement indiqué au gouvernement que cette proposition de financement ne serait pas présentée au comité du FED (et que les États membres ne donneraient pas d'avis favorable) si des mesures visant à résoudre les problèmes n'étaient pas prises.

Au cours de l'année 1998, en raison de la pression exercée par les donateurs et de la dégradation constante du réseau routier, les autorités du Kenya ont commencé à lancer des réformes et, en particulier, à exercer des contrôles sur les charges à l'essieu, car les dégâts subis par les infrastructures routières étaient imputables à la surcharge des véhicules utilitaires. Afin d'encourager la réforme sectorielle et d'améliorer l'état désastreux des routes, encore aggravé par les pluies provoquées par El Niño, la proposition de financement destinée à la remise en état de cette partie du Corridor Nord a été présentée au comité du FED en décembre 1998.

Les États membres ont insisté pour que soient ajoutées quatre conditions préalables relatives aux réformes en cours, à remplir avant la signature de la convention de financement. Il a été satisfait aux conditions 1 et 3 au début de l'année 1999 et à la condition 4 en novembre 1999. Conformément à la condition préalable 2, un appel d'offres a été publié au Journal officiel en 1999, mais aucune offre n'a été reçue.

De ce fait, et sans qu'ils en soient responsables, les Kényans ne peuvent approuver le contrat relatif aux installations de pesage en marche et donc remplir l'ensemble des conditions préalables. À la suite de discussions menées avec la délégation et les autorités, les services de la Commission proposent de retirer la condition 2 et de l'insérer, après modification, sous forme de mesure d'accompagnement dans la convention de financement. Cette proposition devra être approuvée par le commissaire et envoyée aux États membres pour information. C'est seulement à l'issue de cette procédure que la convention de financement pourra être signée.

Concernant la décision de financement du 21 décembre 1999, la problématique est la même puisqu'il s'agit d'un volet complémentaire au projet de réhabilitation des routes du Corridor Nord du Kenya.

30 - 31. Le recensement des engagements dormants effectué par la Commission et présenté à l'annexe 3.1.1 des états financiers résulte d'une volonté de transparence lors de la soumission des comptes. La Commission est ouverte à toute discussion, de façon à améliorer les informations à fournir lors de l'établissement des prochains états financiers.

Par ailleurs, la Commission tient à signaler que, au cours de l'exercice 1999, elle a effectué un suivi continu des engagements et des crédits délégués en vue de leur clôture et d'un dégagement éventuel. C'est ainsi que, entre fin 1998 et fin 1999, le montant des engagements dormants sur les sixième et septième FED a globalement diminué de 13 %, passant de 457 à 399 millions d'euros. De même, le nombre de crédits délégués ouverts a diminué de 18 %, passant de 9165 à 7529 millions d'euros.

D'autre part, la Commission a entamé un exercice de résorption du poids du passé. Ces travaux portent, à ce stade, sur la totalité des engagements ouverts avant fin 1994 et non encore clôturés à ce jour. L'objectif de cet exercice est ainsi d'apurer le poids du passé par la clôture d'un maximum d'engagements. Actuellement, la Commission procède à la sélection des critères qui permettront de réduire le restant à liquider (RAL), tant en nombre d'engagements qu'en volume. Un système de suivi sera mis en place pour observer l'évolution des travaux. Malheureusement, du fait des ressources insuffisantes, cette opération ne pourra être terminée à court terme et devra ainsi s'étaler sur plusieurs années.

32. Concernant les transferts Stabex en faveur du Soudan et la suspension des opérations par la Commission, cette question a fait l'objet d'un examen, en relation avec les mesures transitoires à adopter par le Conseil ACP-UE à l'expiration de la convention de Lomé IV révisée.

Les droits acquis par le Soudan sous la convention de Lomé IV ne sont pas affectés par l'expiration du mécanisme Stabex. À cet égard, il convient de se référer à l'article 70, paragraphe 1, de la convention de Vienne sur le droit des traités, qui reflète le droit coutumier dans la matière. Selon cette disposition, sauf si le traité n'en dispose ou si les parties en conviennent autrement, l'extinction d'un traité "ne porte atteinte à aucun droit, aucune obligation ni aucune situation juridique des parties créés par l'exécution du traité avant qu'il ait pris fin".

En conséquence, les engagements mentionnés par la Cour devraient continuer à être classés comme devant rester ouverts.

33. Les montants des réserves pour imprévus sont calculés sur les engagements globaux initiaux. Ce montant établi en pourcentage est variable selon la nature des projets (travaux, développement agricole, appui institutionnel, etc.) et la moyenne se situe autour de 10 % sur les engagements globaux originaires.

L'accroissement très important du RAL du FED est la conséquence mécanique de l'augmentation des montants engagés annuellement suite à l'entrée en vigueur du huitième FED. Ainsi, en moyenne, le FED a engagé en 1998 et en 1999 des montants deux fois supérieurs aux montants engagés annuellement de 1995 à 1997.

L'exécution courante des actions de coopération entraîne, en général, la dépense des imprévus, si elle a lieu, vers la fin des exercices. Dans ces conditions, il ne semble pas anormal que le pourcentage des imprévus calculé par rapport au RAL (et pas par rapport au montant des engagements initiaux) atteigne le chiffre indiqué par la Cour.

Le montant indiqué dans l'annexe III.1.2 reste néanmoins une estimation basée sur des calculs statistiques.

CHAPITRE III - SUIVI DES OBSERVATIONS ANTÉRIEURES

Introduction

37. La Commission a présenté un rapport de suivi pour l'ensemble de la décharge 1997, étant donné les circonstances propres à cet exercice. Depuis lors, tant pour le budget général que pour le FED, la Commission a soumis à l'autorité budgétaire un plan d'action qui reprend les mesures prises afin de répondre aux recommandations de l'autorité budgétaire lors de l'exercice de la décharge 1998.

Mécanisme destiné à éviter le gel des crédits inutilisés des FED antérieurs

39. Entre fin 1998 et fin 1999, le volume des engagements dormants a globalement diminué de 13 %, passant de 457 à 399 millions d'euros, et le nombre total de crédits délégués restant ouverts s'est réduit de plus de 18 %, passant de 9165 à 7529 millions d'euros. En tout état de cause, la clôture d'un projet et le dégagement des fonds engagés au titre de ce projet ne peuvent être effectués que lorsque l'engagement juridique pris par la Commission vis-à-vis de tiers est terminé. Enfin, comme déjà indiqué au point 31, un exercice de résorption du poids du passé est actuellement en cours de réalisation

Informations sur la viabilité des opérations financées sur les capitaux à risques

40. En réponse à la recommandation de la Cour, et après élaboration d'un projet de cahier des charges par le service d'évaluation de la Commission, la BEI a attiré l'attention sur les dispositions des accords internes du FED qui indiqueraient que c'est la BEI elle-même qui a la responsabilité d'évaluer les opérations de ce type. De ce fait, la BEI a lancé une procédure d'évaluation dont les résultats sont attendus à la fin de l'année 2000.

Justification par les ordonnateurs nationaux des demandes de paiement dans une monnaie autre que la monnaie locale

43. En ce qui concerne la justification, la Commission a adressé en août 2000, via ses délégations dans les pays ACP, un rappel aux ordonnateurs nationaux et régionaux.

44. L'amélioration dans les marchés constatée résulte des vérifications systématiques menées par la Commission. Ces vérifications et contrôles des justifications fournies pour les paiements en devises sont menés au stade de l'approbation des dossiers d'appel d'offres ainsi qu'à celui de l'examen des rapports d'évaluation des offres.

Application des régimes fiscaux et douaniers relatifs aux marchés de travaux dans le contexte des conventions de Lomé

45. La question soulevée concernant l'amélioration de l'information est particulièrement délicate compte tenu du nombre de pays impliqués, des réglementations souvent délicates ainsi que de leurs évolutions.

La Commission a demandé en août 2000 à ses délégations dans les pays FED de vérifier l'application des dispositions des articles 308, 309 et 310 de la convention de Lomé IV régissant le régime fiscal et douanier pour les appels d'offres FED.

Dans tous les cas, la Commission vérifie systématiquement que toutes les demandes de paiement dans une monnaie différente de la monnaie locale sont pleinement justifiées. La Commission ne disposant que de ressources limitées, elle n'est pas en mesure de contrôler et de suivre en détail toutes les variations des régimes fiscaux et douaniers de 71 pays ACP (et de 20 territoires d'outre-mer).

CHAPITRE IV - AUTRES OBSERVATIONS

Institutions supérieures de contrôle des États ACP

46 - 47. Le service d'audit interne rencontre, dans toute la mesure du possible, les institutions de contrôle des États ACP dans lesquels il effectue des missions et souhaite les associer pleinement à ses travaux. Cependant, il convient de tenir compte du fait que ces institutions ne disposent, pour l'instant, que de ressources humaines limitées et que leurs compétences ne sont pas toujours en adéquation avec les travaux qui seraient demandés. À l'avenir, la Commission s'efforcera néanmoins de développer des collaborations.

De plus, dans le cadre des audits des appuis à l'ajustement structurel, le service d'audit interne a systématiquement proposé aux Cours des comptes ou à l'Auditor General d'associer à ses travaux un ou plusieurs auditeurs; aucun pays(1) n'a répondu favorablement, à l'exception de la Côte d'Ivoire qui, par l'intermédiaire de l'Inspection générale des finances, a directement participé aux travaux de la mission de négociation.

De même, sur la base des résultats des audits "appuis à l'ajustement structurel", la Commission a négocié avec les États ACP des mesures correctrices et des appuis institutionnels(2) qui sont, en grande partie, centrés sur les fonctions d'audit interne et externe.

Contrats de travaux

48. Comme la Cour le rappelle à juste titre, le cadre réglementaire qui s'applique aux contrats de travaux du FED comprend un ensemble de procédures destinées à garantir l'application des principes de bonne gestion financière. Ces principes sont d'application aux litiges pouvant survenir entre le maître d'oeuvre et le titulaire du marché lors de l'exécution d'un marché, la Commission n'étant pas elle-même partie contractante aux marchés financés par le FED, qui demeurent des marchés nationaux; elle n'est pas non plus partie dans les contentieux.

La réglementation en la matière pose le principe général de la résolution à l'amiable des différends survenant entre les parties dans le cadre des marchés financés par le FED.

En effet, tel que le stipule l'article 68, paragraphe 1, du cahier général des charges (décision n° 3/90 du Conseil des ministres ACP/CEE, du 29 mars 1990, JO L 382 du 31 décembre 1990, p. 31), le maître d'ouvrage et le titulaire mettent tout en oeuvre pour régler à l'amiable tout différend survenant entre eux ou entre le maître d'ouvrage et le titulaire au titre du marché.

Les circonstances dans lesquelles une intervention financière du FED peut avoir lieu sont clairement établies par l'article X des conditions générales de financement conclues au titre du septième FED et de l'article 8 des conditions générales de financement conclues dans le cadre du huitième FED.

Ces dispositions requièrent l'accord préalable du FED pour une prise en charge éventuelle des frais de procédure et des conséquences financières des procédures arbitrales concernant les marchés qu'il a financés. Du fait qu'elles ne créent pas une obligation systématique du FED d'assurer les conséquences financières, il en résulte que les décisions que pourrait être amenée à prendre en la matière la Commission en tant que gestionnaire du FED prennent en compte le degré de coopération et de consultation préalable de la Commission par les administrations des états ACP, à toutes les étapes de la procédure arbitrale, depuis la constitution du tribunal jusqu'à la sentence arbitrale.

49. En règle générale, dans un projet FED, la Commission finance le marché des travaux et le contrat de surveillance conclu avec un consultant indépendant.

La mission de contrôle connaissant au mieux le déroulement d'un chantier, il semble normal que le maître d'oeuvre charge la mission de contrôle d'examiner le bien-fondé des réclamations. En cas de doute et/ou d'enjeu financier très important, la Commission exige un examen contradictoire complémentaire par un ingénieur conseil ou un bureau spécialisé pour s'assurer du bien-fondé de la requête.

L'analyse de réclamations est souvent assez difficile et se base le plus possible sur des indicateurs vérifiables. D'un autre côté, un règlement à l'amiable entre l'entreprise et le maître d'oeuvre comporte souvent une partie transactionnelle, par laquelle les parties contractantes abandonnent certaines prescriptions contractuelles et, à la suite, toute possibilité de recours en contentieux. Un bon règlement à l'amiable peut ainsi éviter cette procédure lourde, longue et coûteuse.

Si la Commission estime qu'un règlement à l'amiable n'est pas possible, elle conseille au maître d'oeuvre d'entamer la procédure de contentieux.

50. Pour les projets cités, la Commission apporte les réponses suivantes:

a) Projet 7 ACP MAG 033 - Madagascar

Il s'agit d'un règlement à l'amiable d'une réclamation de l'entreprise au sujet de l'abandon d'une carrière de roche.

1. La somme citée par la Cour se compose de 418000 euros à titre d'indemnisation, le reste rémunérant la recherche de carrières de remplacement.

Sur une demande initiale de l'entreprise de 943668 euros, l'administration a arrêté le montant de l'indemnité sur la base d'une analyse détaillée de la réclamation, rédigée par la Surveillance des travaux, et a pris en compte l'avis de la Commission.

L'indemnisation couvre les frais généraux engendrés par la prolongation du délai d'exécution de quatre mois, suite à l'abandon de la carrière.

2. Une expertise indépendante exécutée par le Laboratoire national des ponts et chaussées (Paris - M. P. Autret) a confirmé le bien-fondé de la décision d'interdire la carrière pour matériaux de la couche de base.

3. Compte tenu du fait que les indications des recherches préalables sont données à titre indicatif et que la carrière était en exploitation depuis l'étude initiale, la responsabilité du bureau d'études concepteur du projet ne peut pas être évoquée.

4. La Commission estime que le montant de l'indemnisation a été déterminé avec rigueur (il couvrait uniquement les frais liés à la prolongation du délai d'exécution). Le règlement à l'amiable est basé sur une évaluation transactionnelle des responsabilités des deux parties contractuelles et a permis d'éviter une procédure de contentieux.

b) Projet 7 ACP CD 012 - Tchad

Dans le cadre du projet cité au Tchad, la Cour a reconnu dans son rapport détaillé les circonstances extrêmement difficiles d'exécution du marché, liées à l'insécurité et à une pénurie généralisée de carburant. L'entreprise a basé sa réclamation sur le fait que les conditions normales d'exécution du marché (article 21 CGC) n'étaient pas assurées et a envisagé d'abandonner les travaux.

La Commission a accepté de financer un expert indépendant en appui au ministère des travaux publics pour négocier un règlement à l'amiable avec l'entreprise.

Le résultat de ces négociations a été le suivant:

1) la réclamation a été ramenée de 1357 millions à 0,422 million d'euros;

2) l'entreprise a abandonné tout recours ultérieur à titre transactionnel;

3) les travaux d'entretien ont été réalisés comme prévu;

4) l'expert a basé ses calculs sur les indications du sous-détail des prix et les parties contractuelles ainsi que la Commission ont accepté ce compromis transactionnel.

c) Projet 7 ACP MAI 041 - Malawi

Le troisième projet mentionné par la Cour concerne une réclamation récente au sujet de laquelle ni l'administration locale, ni les services de la Commission ne se sont déjà prononcés.

Compte tenu de la somme réclamée, la Commission a initié, à la demande des autorités nationales, un contrat d'expertise indépendante en février de cette année et les résultats de l'analyse sont attendus pour octobre.

51. La Commission prend note de la suggestion de la Cour des comptes sur un éventuel code de conduite en matière de demandes de paiements complémentaires et s'engage à l'examiner. La Commission rappelle, toutefois, qu'il y a des dispositions en la matière, même si elles sont toujours susceptibles d'être améliorées, notamment la décision n° 3/90 (comme rappelé ci-dessus) portant adoption de la réglementation générale, des cahiers généraux des charges et du règlement de procédure de conciliation et d'arbitrage, relatifs aux marchés des travaux, de fournitures et de services financés par le Fonds européen de développement (FED), le guide de l'utilisateur pour les appels d'offres et les marchés financés par le Fonds européen de développement (VIII/151/94), ainsi que le Recueil des instructions de 1988.

Audits entrepris par la Commission en 1999

52. Les audits auxquels se réfère la Cour des comptes ne concernent que ceux financés sur les intérêts financiers du FED dans le cadre de trois contrats-cadres.

La Cour ne mentionne pas les onze autres projets qui ont été audités par le service commun Relex (SCR) ou sous sa supervision [sur ressources PIN (programme indicatif national) ou fonds de contrepartie]. Ces onze projets représentent 256895 millions d'euros en valeur "convention de financement"; le coût de ces audits non répertoriés s'est élevé à 676447 euros.

La Commission compte développer à l'avenir ses audits, pour autant que des ressources humaines supplémentaires puissent être allouées à ce secteur d'activités.

53. Les dépenses de projet considérées comme inéligibles au terme de la procédure contradictoire avec le pays bénéficiaire seront recouvrées.

54. Si le service d'audit interne doit assumer la responsabilité des suites données à ses audits, celui-ci devra faire l'objet, dans le cadre de la réorganisation administrative du SCR en cours, d'un renforcement sans que cela doive avoir pour conséquence que les services opérationnels soient déchargés de leurs propres responsabilités.

S'agissant des ordres de recouvrement, leur émission incombe aux services financiers de l'ordonnateur (administration nationale, délégation ou siège).

Enfin, les services en charge des relations extérieures devront mettre en oeuvre la partie III "gestion financière" de la réforme qui prévoit notamment la création d'une nouvelle unité audit chargée d'aider l'ordonnateur dans la mise au point des systèmes internes.

55. C'est précisément parce que les ordonnateurs nationaux sont souvent réticents à lancer les audits prévus dans les conventions de financement que la Commission a demandé aux États membres, qui ont appuyé cette requête, d'utiliser les intérêts du FED (article 9.2 de l'accord interne). Toutefois, cette facilité ne peut se substituer à toutes les obligations de contrôle prévues dans les conventions de financement.

S'agissant de la qualité des termes de référence préparés au niveau des délégations, l'unité "audit" dispose de termes de référence standards qui ont été mis à la disposition des délégations. De surcroît, plusieurs tentatives ont été faites pour mettre en place des contrats-cadres locaux; la Guinée Conakry et le Tchad devraient être les premiers pays à tester cette formule, le Sénégal ayant refusé cette faculté.

Enfin, tant les services centraux que la DG DEV ont pleinement appuyé les délégations dans les cas de fraudes et de malversations; les dossiers des trois pays cités ont été transmis, à l'initiative des services centraux, à l'OLAF. Dans le cas du Tchad et du Cameroun, les dossiers ont été réglés directement par le siège avec l'appui des délégations.

(1) Guinée Conakry, Tchad, Ghana, Madagascar, Cameroun et Cap-Vert.

(2) Voir les mesures concernant la Côte d'Ivoire et le Cameroun ainsi que les propositions pour Madagascar.

Rapport sur les activités relevant des sixième, septième et huitième Fonds européens de développement (FED)

Illustration graphique

Illustration graphique des 6e, 7e et 8e FED consolidés:

dotation, répartition et utilisation des aides

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Annexes

Annexe I

Informations financières relatives au budget général de l'Union européenne

TABLE DES MATIÈRES

>TABLE>

NOTES PRÉLIMINAIRES

SOURCES DES DONNÉES FINANCIÈRES

Les données financières figurant dans la présente annexe sont extraites des comptes de gestion et des bilans financiers des Communautés européennes(1) ainsi que de différents autres états financiers fournis par la Commission. La répartition géographique a été effectuée à partir des indices des codes pays du système Sincom. Comme la Commission l'a souligné, répartir les dépenses par État membre est une simple opération comptable, qui donne un aperçu très limité des avantages que chaque État membre tire de l'Union.

UNITÉ MONÉTAIRE

Toutes les données financières sont présentées en millions d'euros (Mio EUR). Elles sont arrondies au dixième de million et représentent toujours l'arrondissement de chaque valeur exacte, et non pas la somme d'arrondissements.

NOMENCLATURE

La Cour retient pour la présentation des séries historiques, pour chaque exercice, les perspectives financières correspondant à cet exercice.

ABRÉVIATIONS ET SYMBOLES UTILISÉS

CE Communauté(s) européenne(s)

CECA Communauté européenne du charbon et de l'acier

CEE Communauté économique européenne

CEEA ou Euratom Communauté européenne de l'énergie atomique

AELE Association européenne de libre-échange

UE Union européenne

PNB Produit national brut

TVA Taxe sur la valeur ajoutée

ATS Schilling autrichien

BEF Franc belge

DEM Mark allemand

DKK Couronne danoise (krone)

ESP Peseta espagnole

FIM Mark finlandais

FRF Franc français

GBP Livre sterling

GRD Drachme grecque

IEP Livre irlandaise (punt)

ITL Lire italienne

LUF Franc luxembourgeois

NLG Florin néerlandais

PTE Escudo portugais

SEK Couronne suédoise (krona)

EUR Euro

Mio EUR Million(s) d'euros

CD Crédits dissociés

CND Crédits non dissociés

CEN Crédits d'engagement

CP Crédits de paiement

CPE Crédits pour engagements

CPP Crédits pour paiements

B Belgique

DK Danemark

D Allemagne

EL Grèce

E Espagne

F France

IRL Irlande

I Italie

L Luxembourg

NL Pays-Bas

A Autriche

P Portugal

FIN Finlande

S Suède

UK Royaume-Uni

EU-15 Total pour l'ensemble des 15 États membres de la Communauté européenne

RF Règlement financier du 21 décembre 1977 (voir également l'avis aux lecteurs à la page II de couverture)

JO Journal officiel des Communautés européennes

S Section du budget général

Ss Sous-section du budget général

T Titre du budget général

Ch. Chapitre du budget général

0,0 Données entre 0 et 0,05

- Absence de données

% Pourcentage

IG Illustration graphique à laquelle il est fait référence dans d'autres illustrations graphiques (par exemple, IG III)

INFORMATIONS DE BASE SUR LE BUDGET GÉNÉRAL

1. ORIGINE DU BUDGET GÉNÉRAL

Le budget général a été créé par le traité de fusion(2) (article 20). Il s'est substitué, le 1er janvier 1968, aux trois budgets distincts auxquels les Communautés européennes étaient soumises jusqu'alors, à savoir le budget administratif de la CECA, le budget de la CEE et le budget de fonctionnement de l'Euratom; le budget de recherche et d'investissement de l'Euratom se trouve incorporé au budget général depuis 1971 en vertu du traité de Luxembourg(3) (article 10).

2. BASE JURIDIQUE

Le budget général est régi par les dispositions financières des traités de Paris(4) (article 78 du traité CECA) et de Rome(5)(6) (articles 268 à 280 du traité CE et 171 à 183 du traité Euratom) ainsi que par les règlements financiers(7).

3. GRANDS PRINCIPES BUDGÉTAIRES ÉNONCÉS DANS LES TRAITÉS ET DANS LE RÈGLEMENT FINANCIER

Toutes les recettes et les dépenses communautaires doivent être regroupées dans un budget unique (unité). Les recettes doivent servir à financer indistinctement l'ensemble des dépenses et doivent, de même que les dépenses, être inscrites au budget, puis dans les comptes pour leur montant intégral, sans contraction entre elles (universalité). Les crédits sont spécialisés selon leur nature ou leur destination (spécialité). Le budget est arrêté pour la durée d'un exercice budgétaire (annualité). Il est équilibré en recettes et en dépenses (équilibre). Ces grands principes souffrent quelques exceptions.

4. CONTENU ET STRUCTURE DU BUDGET GÉNÉRAL

Le budget est divisé en "état général des recettes" et "état des recettes et des dépenses", lui-même subdivisé en six sections: section I - Parlement; section II - Conseil (auquel était annexé, jusqu'en 1994, le Comité économique et social); section III - Commission(8); section IV - Cour de justice; section V - Cour des comptes; section VI - Comité économique et social et Comité des régions.

À l'intérieur de chaque section(9), les recettes et les dépenses sont classées par ligne budgétaire (titres, chapitres, articles et, éventuellement, postes), suivant leur nature et leur destination.

5. UNITÉ MONÉTAIRE DU BUDGET GÉNÉRAL

Le budget est établi et exécuté en euros. En application du règlement (CE) n° 1103/97 du Conseil, l'euro a remplacé l'unité de compte européenne à la date du 1er janvier 1999.

Les taux de conversion irrévocablement fixés entre l'euro et les monnaies nationales des États membres ayant adopté l'euro sont les suivants: 1 EUR = 13,7603 ATS = 40,3399 BEF = 1,95583 DEM = 166,386 ESP = 5,94573 FIM = 6,55957 FRF = 0,787564 IEP = 1936,27 ITL = 40,3399 LUF = 2,20371 NLG = 200,482 PTE.

6. FINANCEMENT DU BUDGET GÉNÉRAL (RECETTES BUDGÉTAIRES)

Le financement du budget général est essentiellement assuré par les ressources propres aux Communautés: droits agricoles, cotisations "sucre" et "isoglucose"; droits de douane; ressources propres provenant de la TVA; ressources propres fondées sur le PNB. Pour une information plus détaillée, il y a lieu de se référer aux dispositions réglementaires en vigueur(10).

Outre les ressources propres, il existe d'autres recettes, qui sont marginales (voir illustration graphique I).

7. TYPES DE CRÉDITS BUDGÉTAIRES

Pour couvrir les dépenses prévues, le budget général distingue les types de crédits budgétaires suivants:

a) les crédits dissociés (CD) sont destinés à financer des actions pluriannuelles dans certains secteurs. Ils comportent des crédits d'engagement et des crédits de paiement:

- les crédits d'engagement (CEN) permettent de contracter, au cours de l'exercice, des obligations juridiques pour des actions dont la réalisation s'étend sur plusieurs exercices,

- les crédits de paiement (CP) permettent de financer les dépenses découlant d'engagements contractés au cours de l'exercice et/ou au cours des exercices antérieurs;

b) les crédits non dissociés (CND) permettent d'assurer, au cours de l'exercice, l'engagement et le paiement des dépenses relatives à des actions annuelles.

Par conséquent, il est important d'établir les deux totaux suivants au titre d'un même exercice:

a) total des crédits pour engagements (CPE)(11) = crédits non dissociés (CND) + crédits d'engagement (CEN)(12);

b) total des crédits pour paiements (CPP)(13) = crédits non dissociés (CND) + crédits de paiement (CP)(14).

Les recettes budgétaires servent à couvrir les crédits pour paiements. Les crédits d'engagement n'ont pas à être couverts par des recettes.

Le schéma simplifié figurant ci-après (montants fictifs) montre l'incidence de ces types de crédits sur chaque exercice.

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8. EXÉCUTION DU BUDGET GÉNÉRAL

8.1. Responsabilité de l'exécution

La Commission exécute le budget conformément au règlement financier, sous sa propre responsabilité et dans la limite des crédits alloués; elle reconnaît aux autres institutions les pouvoirs nécessaires à l'exécution des sections du budget afférentes à chacune d'elles(15). Le règlement financier précise les procédures d'exécution, et notamment la responsabilité des ordonnateurs, des comptables, des régisseurs d'avances et des contrôleurs financiers des institutions(16). Dans certains domaines spécifiques (principalement le FEOGA-Garantie et les Fonds structurels), la gestion des fonds communautaires est partagée avec les États membres.

8.2. Exécution des recettes

Les recettes prévisionnelles sont inscrites au budget sous réserve des modifications éventuelles apportées par des budgets rectificatifs et supplémentaires.

L'exécution budgétaire des recettes consiste dans la constatation des droits et le recouvrement des montants dus aux Communautés (ressources propres et autres recettes); elle est régie par des dispositions spéciales(17). Les recettes effectives d'un exercice sont définies comme la somme des recouvrements sur les droits constatés de l'exercice courant et des recouvrements sur les droits restant à recouvrer d'exercices précédents.

Il est à noter que, pour les droits de douane, les droits agricoles et les cotisations "sucre" et "isoglucose", les États membres assurent la perception des montants dus pour le compte des Communautés. Les États membres retiennent, au titre des frais de perception, 10 % des montants correspondants à verser.

8.3. Exécution des dépenses

Les dépenses prévisionnelles sont inscrites au budget.

L'exécution budgétaire des dépenses, c'est-à-dire l'évolution et l'utilisation des crédits, peut être résumée de la façon suivante.

a) Crédits pour engagements:

i) évolution des crédits: l'ensemble des crédits pour engagements disponibles au cours d'un exercice est composé des éléments suivants: budget initial (CND et CEN) + budgets rectificatifs et supplémentaires + recettes supplémentaires(18) + virements(19) + crédits d'engagement reportés de l'exercice précédent(20) + reports non automatiques(21) de l'exercice précédent non encore engagés (CND) + crédits d'engagement dégagés des exercices antérieurs et reconstitués(22) + reversements d'acomptes donnant lieu à réutilisation(23);

ii) utilisation des crédits: les crédits pour engagements définitifs sont disponibles au cours de l'exercice pour contracter des engagements (crédits pour engagements utilisés = montant des engagements contractés);

iii) reports des crédits de l'exercice à l'exercice suivant: les crédits non dissociés de l'exercice qui n'ont pas été engagés peuvent être reportés non automatiquement à l'exercice suivant après autorisation de l'autorité budgétaire(24). Les crédits d'engagement de l'exercice non utilisés peuvent être reportés par la Commission à l'exercice suivant(25). Dans le cas des dépenses pour le compte de tiers, la répétition des reports est admise;

iv) annulation de crédits: le solde est annulé.

b) Crédits pour paiements:

i) évolution des crédits: l'ensemble des crédits pour paiements disponibles au cours de l'exercice est composé des éléments suivants: budget initial (CND et CP) + budgets rectificatifs et supplémentaires + recettes supplémentaires(26) + virements(27) + crédits reportés de l'exercice précédent sous forme de reports automatiques (ou de droit)(28) ou de reports non automatiques(29) + reversement d'acomptes donnant lieu à réutilisation(30);

ii) utilisation des crédits: les crédits pour paiements sont disponibles au cours de l'exercice pour effectuer des paiements (crédits pour paiements utilisés = montant des paiements effectués sur les crédits de l'exercice);

iii) reports de crédits de l'exercice à l'exercice suivant: les crédits de l'exercice non utilisés peuvent être reportés à l'exercice suivant comme reports automatiques (ou de droit)(31) ou comme reports non automatiques(32). Dans le cas des dépenses pour le compte de tiers, la répétition des reports est admise;

iv) annulation de crédits: le solde est annulé;

v) total des paiements effectués au cours de l'exercice: paiements sur crédits pour paiements de l'exercice + paiements sur crédits pour paiements reportés de l'exercice précédent;

vi) dépenses effectives réalisées au titre d'un exercice: dépenses du compte de gestion consolidé (voir point 8.4) = paiements sur crédits pour paiements de l'exercice + crédits pour paiements de l'exercice reportés à l'exercice suivant.

8.4. Compte de gestion consolidé et détermination du solde de l'exercice

À la clôture de chaque exercice est établi le compte de gestion consolidé. Le solde de l'exercice, qui doit être inscrit au budget de l'exercice suivant à l'occasion d'un budget rectificatif, y est déterminé(33).

9. REDDITION DES COMPTES

Les comptes d'un exercice sont communiqués au plus tard le 1er mai de l'exercice suivant au Parlement, au Conseil et à la Cour des comptes; ces comptes sont présentés sous la forme d'un compte de gestion et d'un bilan financier, accompagnés d'une analyse de la gestion financière(34).

10. CONTRÔLE EXTERNE

Depuis l'exercice 1977, le contrôle externe du budget général est opéré par la Cour des comptes des Communautés européennes(35). La Cour des comptes examine les comptes de la totalité des recettes et des dépenses du budget général. Elle fournit au Parlement européen et au Conseil une déclaration d'assurance concernant la fiabilité des comptes ainsi que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes. Elle examine la légalité et la régularité des recettes et des dépenses et s'assure de la bonne gestion financière. Les contrôles peuvent être effectués avant la clôture des comptes de l'exercice budgétaire considéré; ils ont lieu sur pièces et, au besoin, sur place auprès des institutions des Communautés et dans les États membres. La Cour des comptes établit un rapport annuel relatif à chaque exercice et peut, en outre, présenter à tout moment ses observations sur des questions particulières et rendre des avis à la demande d'une des institutions de la Communauté.

11. DÉCHARGE ET SUITES À DONNER

Depuis 1977, les dispositions suivantes sont applicables(36): avant le 30 avril de la deuxième année suivant l'exercice considéré, le Parlement, sur recommandation du Conseil, donne décharge à la Commission de l'exécution du budget. À cet effet, le Conseil et le Parlement examinent les comptes présentés par la Commission ainsi que le rapport annuel de la Cour des comptes. Les institutions doivent prendre toutes mesures appropriées pour donner suite aux observations figurant dans les décisions de décharge et faire rapport sur les mesures adoptées(37).

ILLUSTRATIONS GRAPHIQUES

BUDGET GÉNÉRAL DE L'EXERCICE 1999 ET EXÉCUTION BUDGÉTAIRE AU COURS DE L'EXERCICE 1999

IG I - Budget général 1999 - Recettes prévisionnelles et crédits pour paiements définitifs

IG II - Budget général 1999 - Crédits pour engagements

IG III - Crédits pour engagements disponibles en 1999 et utilisation par rubrique des perspectives financières

IG IV - Crédits pour paiements disponibles en 1999 et utilisation par rubrique des perspectives financières

IG V - Paiements effectués en 1999 par rubrique des perspectives financières

IG VI - Paiements effectués en 1999 dans chaque État membre

DONNÉES HISTORIQUES RELATIVES À L'EXÉCUTION DU BUDGET GÉNÉRAL (1995 - 1999)

IG VII - Évolution et utilisation des crédits pour paiements au cours de la période 1995 - 1999 par rubrique des perspectives financières

Illustration graphique I

Budget général 1999 - Recettes prévisionnelles et crédits pour paiements définitifs

[pour les recettes, voir "Informations de base sur le budget général", point 8.2, et pour des données plus détaillées, voir chapitre 1, tableau 1.1;

pour les dépenses, voir "Informations de base sur le budget général", point 8.3, et pour des données plus détaillées, voir IG IV, colonne (a)]

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(38)(39)(40)(41)

Illustration graphique II

Budget général 1999 - Crédits pour engagements

[après budgets rectificatifs et supplémentaires;

pour des données plus détaillées, voir IG III, colonne (b)]

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Note:

Le total des crédits pour engagements n'est pas en équilibre avec les recettes budgétaires 1999, étant donné que les crédits d'engagement comprennent également des montants qui seront financés par des recettes budgétaires d'exercices ultérieurs.

Illustration graphique III

Crédits pour engagements disponibles en 1999 et utilisation, par rubrique des perspectives financières

>TABLE>

Illustration graphique IV

Crédits pour paiements disponibles en 1999 et utilisation, par rubrique des perspectives financières

>TABLE>

Illustration graphique V

Paiements effectués en 1999, par rubrique des perspectives financières

Note: Paiements effectués en 1999 = paiements sur crédits 1999 + paiements sur reports de 1998.

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Illustration graphique VI

Paiements effectués en 1999, dans chaque État membre(42)

Note: Paiements effectués en 1999 = paiements sur crédits 1999 + paiements sur reports de 1998.

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(43)(44)

Illustration graphique VII

Évolution et utilisation des crédits pour paiements au cours de la période1995 - 1999, par rubrique des perspectives financières

>TABLE>

(1) Pour l'exercice 1999: compte de gestion et bilan financier afférents aux opérations du budget de l'exercice 1999 [doc. SEC(2000) 537 - 540].

(2) Traité de fusion (8 avril 1965): traité instituant un Conseil unique et une Commission unique des Communautés européennes.

(3) Traité de Luxembourg (22 avril 1970): traité portant modification de certaines dispositions budgétaires des traités instituant les Communautés européennes et du traité de fusion.

(4) Traité de Paris (18 avril 1951): traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA).

(5) Traité de Rome (25 mars 1957): traité instituant la Communauté économique européenne (CEE).

(6) Traité de Rome (25 mars 1957): traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique (Euratom).

(7) Principalement, le règlement financier du 21 décembre 1977 (JO L 356 du 31.12.1977). Voir, à cet égard, l'avis aux lecteurs à la page II de la couverture.

(8) La section III - Commission fait l'objet d'une subdivision intermédiaire en partie A - Dépenses de personnel et de fonctionnement et partie B - Dépenses opérationnelles, laquelle est encore subdivisée en sous-sections par grand domaine d'activité. La section VI - Comité économique et social et Comité des régions fait l'objet d'une subdivision intermédiaire en partie A - Comité économique et social, partie B - Comité des régions et partie C - Structure organisationnelle commune.

(9) La section III - Commission fait l'objet d'une subdivision intermédiaire en partie A - Dépenses de personnel et de fonctionnement et partie B - Dépenses opérationnelles, laquelle est encore subdivisée en sous-sections par grand domaine d'activité. La section VI - Comité économique et social et Comité des régions fait l'objet d'une subdivision intermédiaire en partie A - Comité économique et social, partie B - Comité des régions et partie C - Structure organisationnelle commune.

(10) Principaux actes juridiques concernant les ressources propres: sixième directive 77/388/CEE du Conseil du 17 mai 1977 - système commun de TVA: assiette uniforme (JO L 145 du 13.6.1977); décision 94/728/CE du Conseil du 31 octobre 1994 (JO L 293 du 12.11.1994); règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil du 29 mai 1989 (JO L 155 du 7.6.1989); règlement (CEE, Euratom) n° 1553/89 du Conseil du 29 mai 1989 (JO L 155 du 7.6.1989); directive 89/130/CEE, Euratom du Conseil du 13 février 1989 relative à l'harmonisation de l'établissement du PNB (JO L 49 du 21.2.1989).

(11) Il est important de noter la différence entre "crédits pour engagements" et "crédits d'engagement" ainsi qu'entre "crédits pour paiements" et "c