RECOMMANDATION DE LA COMMISSION du 22 avril 1997 concernant l'amélioration et la simplification de l'environnement des entreprises en phase de démarrage (97/344/CE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu la résolution du Conseil, du 10 octobre 1994, sur le libre essor de la dynamique et du potentiel d'innovation des petites et moyennes entreprises, y compris l'artisanat et les micro-entreprises, dans une économie concurrentielle (1),

vu le rapport de la Commission présenté au Conseil européen de Madrid des 15 et 16 décembre 1995 intitulé «Rôle des petites et moyennes entreprises comme source dynamique d'emploi, de croissance et de compétitivité dans l'Union européenne» (2),

vu la communication de la Commission relative à un programme intégré en faveur des petites et moyennes entreprises (PME) et de l'artisanat (3) et la résolution du Conseil du 9 décembre 1996 (4),

vu la résolution du Conseil, du 8 juillet 1996, sur la simplification législative et administrative dans le domaine du marché intérieur (5),

vu la résolution législative portant avis du Parlement européen du 19 septembre 1996 sur la proposition de décision du Conseil relative à un troisième programme pluriannuel pour les petites et moyennes entreprises dans l'Union européenne (1997-2000) (6),

vu le plan d'action pour l'innovation de la Commission (7), qui souligne notamment que des formalités administratives pesantes peuvent avoir un effet négatif sur le potentiel d'innovation des entreprises,

vu la décision 97/15/CE du Conseil, du 9 décembre 1996, relative à un troisième programme pluriannuel pour les petites et moyennes entreprises (PME) dans l'Union européenne (1997-2000) (8),

considérant ce qui suit:

I. INTRODUCTION

(1) Selon les organisations européennes représentant les entreprises, il est très urgent d'améliorer et de simplifier l'environnement complexe et en mutation constante dans lequel les entreprises doivent actuellement évoluer. De nombreuses réglementations ont été mises en oeuvre ces vingt dernières années et, conjuguées aux formalités administratives, elles ont sur les entreprises un effet cumulatif qui étouffe leurs activités quotidiennes et affecte leur compétitivité. De plus, la charge est disproportionnée pour les petites entreprises qui, contrairement aux grandes, n'ont pas nécessairement les ressources humaines ou financières pour y faire face (9). Parce qu'il est largement reconnu que ce sont les PME (10) qui offrent le plus de possibilités de création d'emplois, les pouvoirs publics doivent étudier, de manière prioritaire, des moyens de réduire la charge administrative imposée à ces entreprises. Il est vital que leur potentiel de croissance et de création d'emplois soit encouragé et soutenu.

II. CADRE POUR LA POLITIQUE DE SIMPLIFICATION

(2) Les réglementations et les formalités administratives résultent avant tout de la législation des États membres. Par l'application du principe de subsidiarité, des décisions et mesures sont prises aux niveaux national, régional et local. Le nombre de règlements adoptés par les États membres est nettement plus élevé que le nombre de règlements et de directives adoptés par la Communauté.

(3) La mise en place d'un cadre pour la politique de simplification implique donc une coordination au sein des services publics, non seulement entre les administrations centrales, mais également entre celles-ci et les autorités locales. La France, le Portugal et le Royaume-Uni ont mis en place un service spécifique, sous la responsabilité directe du premier ministre, tandis que la plupart des autres États membres ont créé un comité consultatif, qui, souvent, ne dispose pas de la même autorité. La simplification est une tâche difficile et exige, par conséquent, de l'autorité et les pouvoirs nécessaires vis-à-vis des départements ministériels, ainsi que des moyens humains et financiers en suffisance (11). Les fonctionnaires devraient être sensibilisés à l'aide de campagnes d'information et ceux d'entre eux qui sont directement concernés devraient recevoir une formation appropriée (12). Il s'agit de faire évoluer la mentalité au sein des administrations publiques, afin de susciter un comportement plus soucieux du «client» et de les amener à réfléchir davantage à la manière d'aider l'entreprise plutôt qu'à la manière de la contrôler (13). Enfin, le succès de la politique de simplification est tributaire d'une évaluation permanente et d'un contrôle systématique des résultats obtenus, en consultation avec les organisations représentant les entreprises.

III. ENVIRONNEMENT RÉGLEMENTAIRE

(4) Un environnement réglementaire difficile ou complexe peut décourager l'esprit d'entreprise et la création de nouvelles entreprises. Cela est d'autant plus vrai lorsqu'une entreprise décide de développer ses activités dans un autre État membre, dont elle ne connaît pas aussi bien la langue, la culture et le fonctionnement de l'administration. Si la nécessité de règlements appropriés n'est pas mise en cause, ce sont l'effet cumulé de ces règlements, leur complexité et les coûts de mise en conformité qu'ils impliquent qui posent problème et risquent d'avoir sur les entreprises un effet disproportionné par rapport à l'objectif de la réglementation. En fin de compte, les règlements complexes et coûteux sont difficiles à mettre en oeuvre, suscitent des critiques et sont souvent ignorés.

(5) Les États membres devraient donc être davantage conscients des effets de la réglementation sur les entreprises. L'objectif devrait être d'identifier les changements nécessaires, en ayant à l'esprit qu'un équilibre doit être trouvé entre la nécessité d'améliorations et la charge imposée aux entreprises, parce que celles-ci doivent assimiler le changement, même s'il s'agit d'un changement positif.

(6) Lorsqu'il propose une nouvelle réglementation, le législateur doit mesurer pleinement l'effet que la réglementation en question aura sur les entreprises en termes de coûts de mise en conformité et de charges administratives. Si nécessaire, des évaluations de l'effet sur les entreprises et des analyses coûts-bénéfices devront être réalisées en coopération étroite avec les représentants des entreprises, en accordant une attention particulière aux exigences de mise en conformité pour les PME. Si les PME peuvent se conformer à la réglementation moyennant un coût raisonnable, les grandes entreprises le peuvent aussi, tandis que l'inverse n'est pas nécessairement vrai. Le principe consistant à penser d'abord aux petits (Think small first) devrait servir de test de tolérance (14).

(7) Les coûts de mise en conformité supportés par les entreprises qui résultent de règlements indispensables doivent être contrebalancés par d'autres considérations d'intérêt public, par exemple dans les domaines de la santé, de la sécurité ou de l'environnement. Les États membres devraient, au besoin, envisager la mise en place de dérogations ou de procédures simplifiées en faveur des PME qui ne compromettent pas de manière inacceptable l'objectif de la réglementation. Par exemple, dans les réglementations concernant les impôts, le droit des sociétés, les statistiques ou l'environnement, l'introduction de seuils ou d'exigences limitées en matière de contrôles et de déclarations peut réduire de manière significative la charge et les coûts de mise en conformité pour les PME. Les seuils ne devraient toutefois pas avoir un effet dissuasif sur la croissance et devraient être appliqués avec une certaine flexibilité. Par exemple, les entreprises devraient être autorisées à rester dans un régime spécifique aux PME tant que leur chiffre d'affaires ne dépasse pas d'un certain pourcentage le seuil du régime en question (15).

IV. SIMPLIFIER LES FORMALITÉS POUR LES ENTREPRISES EN PHASE DE DÉMARRAGE

(8) Outre le principe général énoncé ci-dessus, la Commission souhaite mettre en lumière certaines pratiques qu'elle considère utile de promouvoir dans les États membres parce qu'elles constituent des éléments importants pour faciliter la phase de démarrage d'une entreprise. Il s'agit en premier lieu pour les pouvoirs publics de mieux coordonner et de simplifier les procédures administratives relatives à la phase de démarrage.

(9) La plupart des États membres exigent un certain nombre d'immatriculations différentes (impôts, sécurité sociale, statistiques, registres d'entreprises et de commerce, etc.) Le nombre de points de contact différents pour les besoins de ces immatriculations diffère d'un État membre à l'autre mais peut facilement atteindre une dizaine, ce qui demande beaucoup de temps au chef d'entreprise, surtout lorsqu'il faut y revenir plusieurs fois. À chaque guichet, un formulaire doit être rempli. Or, les informations demandées sont souvent les mêmes. Les formalités à remplir et les procédures dépendent de la structure juridique choisie par l'entreprise. Elles sont les plus nombreuses dans le cas des sociétés anonymes, pour lesquelles, par exemple, un État membre impose vingt-trois procédures et formulaires différents (16). Les autorisations nécessaires au démarrage d'une activité sont également accordées par des autorités différentes, ce qui complique encore le parcours du nouveau chef d'entreprise. Le résultat est qu'il faut parfois patienter plusieurs semaines voire plusieurs mois avant que l'entreprise puisse commencer à fonctionner. Conjuguée au coût de l'enregistrement, qui varie d'un État membre à l'autre et peut atteindre 2 000 écus (17), cette première confrontation à la bureaucratie est très démotivante et plante le décor dans lequel se dérouleront les futurs contacts entre la nouvelle entreprise et l'administration.

Points de contact uniques

(10) La Commission propose que les États membres identifient d'urgence les formalités à tous les niveaux qui sont requises lors du démarrage d'une entreprise et étudient les moyens de les coordonner et de les simplifier. Un bon exemple est le projet belge Auditform, qui a pour objectif de dresser l'inventaire de toutes les procédures et formalités administratives imposées aux entreprises en vue d'évaluer leur efficacité et les charges qu'elles entraînent pour les PME. Un autre exemple de coordination peut être trouvé, en France, dans les Centres de formalités des entreprises (CFE) (18) et, en Allemagne, dans les «Gewerbeämter». Ces systèmes sont fondés sur le principe du point de contact ou de communication unique entre les entreprises - selon leur type et/ou leur nature - et les pouvoirs publics à tous les niveaux.

(11) L'expérience montre que les formalités administratives relatives au démarrage d'une entreprise dans les États membres peuvent être traitées dans un délai de un à cinq jours, alors que le délai le plus long porté à la connaissance de la Commission est de 120 jours.

(12) Un tel point de contact unique pour les entreprises en phase de démarrage peut jouer un rôle encore plus important s'il devient un intermédiaire pour toutes les formalités qui doivent être remplies durant l'existence d'une entreprise: changement d'adresse ou de statut, transfert de propriété, questions d'emploi, permis et licences, etc. En France, par exemple, des discussions sont en cours pour intégrer dans les CFE les formalités relatives à l'emploi. Bien que l'obtention d'un tel niveau de coordination entre les administrations requière beaucoup de détermination et de persuasion, la Commission sait par ses contacts avec les entreprises qu'un tel point de contact unique est vivement souhaité.

Formulaire d'enregistrement unique

(13) Un autre élément important est la nécessité de rationaliser la collecte des informations requises de l'entreprise, non seulement lors de la phase de démarrage, mais également au cours de la phase de développement. La France a une expérience intéressante à partager dans ce domaine également. Les informations demandées à une nouvelle entreprise sont incorporées dans un questionnaire unique géré par les CFE (19). Ce questionnaire est élaboré par le CERFA (20), qui est l'autorité centrale responsable de toutes les formalités visant à recueillir des informations.

(14) Un formulaire unique est une simplification importante pour le nouvel entrepreneur, car il réunit toutes les informations requises par chaque administration pour enregistrer la nouvelle entreprise. L'avantage de ce système est que les informations nécessaires pour les besoins de l'enregistrement sont fournies une seule fois et que le CFE peut répondre aux demandes concernant les indications portées sur le formulaire. Le système français de formulaire unique présente toutefois un désavantage dans la mesure où il doit être accompagné de pièces justificatives dont l'obtention et l'authentification prennent du temps. Les administrations devraient également éviter d'envoyer aux entreprises nouvellement enregistrées un grand nombre de formulaires émanant de différents services, car cela limite considérablement les avantages du formulaire unique.

(15) Les administrations publiques devraient être encouragées à partager l'information, à utiliser davantage les bases de données et les technologies de l'information disponibles et, au besoin, à adapter leurs règlements concernant la protection des données (21). Ce partage d'informations ne concerne évidemment que les données non confidentielles. En Italie, la loi n° 241 de 1990 a introduit différentes mesures de simplification administrative. Par exemple, elle dispose que, lorsqu'une personne invitée à fournir des informations spécifiques déclare que ces informations se trouvent dans des documents déjà entre les mains de l'administration qui les demande ou dans un autre service de l'administration, celle-ci doit se procurer elle-même les informations en question. De façon similaire, au Danemark, un texte de loi en préparation prévoit d'interdire aux administrations publiques de demander des informations à une entreprise si ces informations peuvent être obtenues ailleurs au sein de l'administration. Il découlerait apparemment de cette disposition que les entreprises seraient autorisées à ne pas donner suite à la demande si les informations demandées ont déjà été fournies à une autre administration.

Numéro d'identification unique

(16) En corollaire des propositions relatives au point de contact unique et au formulaire unique, un numéro d'identification unique pour les entreprises est une mesure de simplification utile. Un tel système existe en France, en Suède, au Portugal et au Danemark (22). Le principal avantage pour l'entreprise est qu'elle peut utiliser le même numéro dans tous ses contacts avec les différentes administrations. Ce numéro unique est également très utile pour les pouvoirs publics, car il simplifie la gestion des bases de données et le partage des informations.

Autorisations, licences et permis

(17) Les formalités d'enregistrement susmentionnées mises à part, une nouvelle entreprise doit obtenir un certain nombre d'autorisations lui donnant le droit d'entreprendre une activité et/ou d'accéder à une profession spécifique. Il peut s'agir d'une autorisation générale d'entreprendre une activité économique, comme au Luxembourg, ou d'une autorisation plus spécifique d'exercer une activité particulière, par exemple celle de guide touristique, coiffeur ou voyagiste. Des permis ou des licences sont également souvent nécessaires pour les travaux de construction, pour des motifs liés à la protection de l'environnement, pour des raisons de santé ou de sécurité, etc. Le type et la complexité des autorisations nécessaires varient beaucoup d'un État membre à l'autre. Parfois, des conditions d'établissement doivent être remplies: bonne réputation, solvabilité, qualifications ou expérience professionnelle. La Commission a pour préoccupation d'assurer la liberté générale d'établissement dans le marché unique, notamment par la reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles. Elle considère que les États membres devraient régulièrement revoir et, si nécessaire, simplifier leurs procédures d'autorisation afin de maximiser le potentiel de création de nouvelles entreprises.

(18) La lenteur des procédures, la nécessité d'obtenir des autorisations et le nombre d'autorités responsables différentes peuvent dissuader de créer une entreprise. L'Italie a adopté deux lois (23) qui exposent, en termes généraux, des principes visant à simplifier les procédures d'autorisation. Ceux-ci comprennent la possibilité d'entreprendre une activité économique sans autorisation explicite selon le principe «qui ne dit mot consent» (24). Cela signifie que, si l'administration concernée ne prend pas de décision dans un délai fixé, l'autorisation est censée être accordée. En janvier 1996, l'Allemagne a adopté une série de lois pour accélérer les procédures d'autorisation, dans le but de réduire la durée des procédures de planification de l'entreprise. Il s'agissait de rendre l'Allemagne plus attractive pour l'implantation d'entreprises et de favoriser ainsi l'investissement et la création d'emplois.

(19) Il est difficile d'évaluer les résultats des lois italiennes. D'autre part, le Bade-Wurtemberg, qui a lancé des mesures de simplification similaires en 1992, a qualifié l'expérience de positive. Les principes à la base de ces initiatives concernant les autorisations méritent d'être promus dans d'autres États membres (annexe I). La simplification des procédures d'autorisation requiert souvent un changement dans les pratiques de travail et la culture du service public ainsi qu'une démarche vers une plus grande autoréglementation de la part des entreprises.

(20) Les propositions susmentionnées devraient simplifier considérablement le développement des activités commerciales dans la Communauté. En effet, il sera beaucoup plus facile pour un homme ou une femme d'affaires d'entreprendre des activités dans un autre État membre si cette personne peut s'adresser à un point de contact unique, n'a qu'un formulaire à remplir, reçoit un numéro d'identification unique dans cet État membre et obtient rapidement les autorisations nécessaires pour entamer ses activités. De plus, le numéro d'identification unique pourrait être utilisé dans d'autres domaines: à l'instar de la France, les autres États membres pourraient assez facilement l'utiliser pour la TVA. Enfin, ces mesures faciliteraient grandement le travail des différentes organisations privées ou publiques qui conseillent les entreprises désireuses d'entreprendre une activité dans la Communauté.

V. ENCOURAGER LES NOUVELLES ENTREPRISES

(21) D'autres domaines peuvent faire l'objet d'une promotion des meilleures pratiques d'un État membre dans un autre. Ceux-ci ont trait aux exigences en matière de fiscalité, de sécurité sociale, de comptabilité et de statistiques, ainsi qu'au droit des sociétés. Certains États membres (25) ont introduit des mesures d'incitation ou de simplification dans ces domaines, particulièrement pour encourager la création de nouvelles entreprises et favoriser l'emploi indépendant (annexe II). La plupart de ces mesures concernent les premières années de développement d'une entreprise plutôt que la phase de démarrage. Elles sont importantes étant donné que, même si 80 % des nouvelles entreprises subsistent au bout d'une année, elles ne sont plus que 65 % en activité après trois ans et seulement 50 % après cinq ans (26). Ces mesures sont également importantes parce que, très souvent, la législation (fiscalité, droit des sociétés, questions d'emploi, etc.) décourage ceux qui souhaitent créer une entreprise. Par exemple, l'embauche d'un salarié implique que l'on remplisse plus de dix formulaires différents. les exigences en matière de conservation obligatoire de documents varient d'un domaine de réglementation à l'autre (27) et les procédures requises par le droit des sociétés pour les assemblées des actionnaires sont souvent inadaptées pour les petites entreprises. C'est la raison pour laquelle l'Allemagne a adopté une législation simplifiant la procédure au sein de la «kleine Aktiengesellschaft» (28).

(22) En ce qui concerne l'amélioration de l'environnement fiscal, un grand nombre d'États membres ont introduit des allègements fiscaux pour les PME ou pour les nouvelles entreprises (29) (annexe III). En outre, la France, le Royaume-Uni et les Pays-Bas ont introduit des abattements fiscaux pour les personnes physiques qui investissent dans des entreprises en phase de démarrage, à la matière des «Business Angels» (30) aux États-Unis d'Amérique.

(23) La gestion de la fiscalité est également un domaine dans lequel une réforme serait nécessaire, si l'on considère la perte de temps et la complexité que représentent les multiples taxes à acquitter, les échéances différentes, les retards importants dans les remboursements de taxes, le recours à des timbres et autres procédures administratives.

(24) Selon la Commission, les obligations fiscales seront substantiellement simplifiées par la mise en oeuvre des propositions formulées dans le programme de la Commission pour l'introduction du nouveau système commun de TVA (31). Le coût de la mise en conformité avec les obligations fiscales supportées par toutes les entreprises devrait être réduit par ces propositions et, proportionnellement, devrait profiter davantage aux PME. À cet égard, l'élément le plus significatif des propositions est le principe du lieu d'imposition unique. Une entreprise exerçant des activités dans plusieurs États membres serait taxée sur l'ensemble de ses activités dans l'État membre où elle a son siège, ce qui éliminerait la nécessité de traiter avec plusieurs administrations fiscales. En outre, cette réforme s'accompagnerait d'un réexamen radical des obligations en matière de déclaration et de comptabilité, ce qui permettrait d'aboutir à un meilleur équilibre entre les besoins de l'administration fiscale et ceux de l'entreprise.

(25) Dans le système de TVA actuel, il existe des possibilités d'alléger la charge imposée aux PME. La plupart des États membres exonèrent les micro-entreprises de la TVA, bien que le seuil d'exonération soit très variable: par exemple, un chiffre d'affaires de 2 500 écus au Danemark et de 56 850 écus au Royaume-Uni.

(26) Pour les entreprises qui sont soumises à la TVA, la fréquence des déclarations et des paiements de la TVA peut constituer un lourd fardeau. Certains États membres ont introduit des mesures de simplification, y compris une déclaration de TVA à périodicité annuelle pour les petites entreprises et/ou un délai de paiement identique au délai de déclaration. Lorsque le paiement est mensuel, les petites entreprises paient souvent la TVA sur des factures non encore réglées par leurs clients. C'est la raison pour laquelle plusieurs États membres ont opté pour un système de paiement trimestriel voire annuel (32) pour les micro-entreprises. De plus, certains États membres permettent aux petites entreprises de verser la TVA seulement après qu'elles ont été payées par leur client plutôt qu'au moment de l'établissement de la facture (cash accounting) (33). Le Parlement européen a publié un document de travail concernant l'effet sur les PME des obligations relatives à la TVA et à Intrastat (34), qui donne un aperçu des mesures possibles, y compris le passage à un système de déclarations trimestrielles pour la TVA.

(27) Les obligations administratives résultant du commerce intracommunautaire sont un autre domaine de simplification possible. La France et l'Italie ont intégré l'obligation Intrastat et la déclaration récapitulative requise par la sixième directive TVA du Conseil (35). Cela signifie que les entreprises n'ont à remplir qu'un seul formulaire qui peut être utilisé par les deux administrations compétentes. Les systèmes français et italien ne sont pas actuellement idéaux car tous deux peuvent requérir des déclarations mensuelles pour la déclaration combinée Intrastat/TVA et le seuil en dessous duquel les PME sont exemptées est encore très bas. Une autre simplification consiste à aligner les périodicités actuelles adoptées pour les déclarations Intrastat et les états récapitulatifs TVA, résultant de l'application de différentes réglementations. Dans la mesure où des États membres appliquent encore des périodicités différentes pour les déclarations Intrastat et les états récapitulatifs TVA, en utilisant des niveaux de seuils distincts, ils sont invités à harmoniser ces formalités et à permettre des déclarations trimestrielles ou annuelles pour les PME.

(28) Les États membres devraient examiner les avantages d'une coopération spécifique entre les services de la sécurité sociale et des impôts. Ces services interagissent constamment avec les entreprises et sont à l'origine de la plupart des contraintes administratives imposées aux entreprises. Une telle coopération pourrait déboucher sur l'utilisation d'un numéro d'identification commun par les deux administrations, un échange d'informations et de critères, la fixation d'échéances identiques ou la collecte des impôts sur le revenu et des cotisations de sécurité sociale via un système unique (36). L'emploi étant la première priorité de la Communauté et des pouvoirs publics des États membres, il est essentiel que ceux-ci consacrent du temps à examiner les raisons pour lesquelles les employeurs sont découragés d'embaucher. Les États membres devraient prendre les mesures nécessaires pour éliminer les entraves administratives qui accompagnent l'embauche de salariés (37) et pour inciter au développement d'un environnement de travail plus flexible (38).

(29) Certains États membres ont également mis en place des systèmes selon lesquels les entreprises qui embauchent un ou plusieurs salariés pour la première fois (39) bénéficient de réductions ou d'exonérations de cotisations sociales.

(30) La plupart des États membres ont des règlements qui limitent l'accès à certaines professions et constituent souvent une barrière à l'accès aux professions de coiffeur, plombier, voyagiste, chauffeur de taxi, etc. Souvent, ces règlements ont été réclamés par les entreprises elles-mêmes en tant que protection contre des opérateurs incompétents ou clandestins. la Commission recommande que ces règlements soient réexaminés au cas par cas et réévalués afin de déterminer s'il existe un équilibre adéquat entre la protection des consommateurs et la concurrence nécessaire.

(31) Les micro-entreprises, et spécialement les entreprises individuelles, sont confrontées à des problèmes particuliers et représentent probablement la catégorie de PME qui, proportionnellement, souffre le plus des charges administratives et des réglementations, parce que l'entrepreneur doit faire face seul à la législation applicable et aux charges administratives qui en découlent. Conjuguée aux risques financiers et à l'absence de sécurité sociale, cette situation dissuade de nombreux jeunes gens de monter leur propre affaire. Certains États membres ont abordé spécifiquement ce problème et adopté des mesures d'incitation fiscale, des simplifications comptables et des régimes de pension visant à encourager les jeunes gens et les sans-emploi à créer leur propre entreprise (40).

VI. CONCLUSIONS

(32) L'échange des meilleures pratiques concernant l'amélioration et la simplification de l'environnement pour les nouvelles entreprises a montré que les pouvoirs publics et les représentants des entreprises sont très intéressés par les mesures de simplification expérimentées ailleurs. Bien que similaires, les initiatives en matière de simplification sont mises en oeuvre de façon différente et l'environnement réglementaire dans lequel évoluent les entreprises en phase de démarrage diffère largement d'un État membre à l'autre. Il est cependant possible d'identifier certaines meilleures pratiques qui peuvent être utilisées comme repères par les autres États membres. Certains principes généraux ont été identifiés et devraient être portés à l'attention des États membres et des autres parties intéressées. Des mesures concrètes devraient donc être adoptées par les États membres pour réduire et simplifier les charges administratives et réglementaires imposées aux nouvelles entreprises et ayant pour finalité pratique de gagner du temps et de réduire les coûts qui sont imposés à ces entreprises,

RECOMMANDE:

Article premier

Objectifs

Les États membres devraient prendre les mesures nécessaires pour améliorer et simplifier l'environnement dans lequel évoluent les entreprises, en particulier en ce qui concerne leur création et leurs premières années de développement, de manière à stimuler leur potentiel d'innovation et à favoriser leur essor et la création d'emplois qui en découle.

Les États membres sont invités à adopter les mesures les plus appropriées pour réorganiser, simplifier et actualiser leurs propres systèmes administratifs, juridiques et fiscaux dans le but:

a) d'améliorer l'interface entre l'administration et les entreprises, c'est-à-dire d'instaurer des relations plus soucieuses du client, de réduire les délais pour le traitement des demandes émanant des entreprises et d'octroyer les autorisations dans un délai bien défini;

b) de soutenir les entreprises en phase de démarrage grâce à un environnement réglementaire favorable et de simplifier, modifier ou abolir les règlements existants qui entravent la création d'entreprises et leur développement au cours de leurs premières années d'existence.

Article 2

Cadre pour une politique de simplification

Une politique cohérente et à long terme est nécessaire pour assurer le succès des mesures de simplification mises en oeuvre et l'efficacité de la coordination entre les administrations publiques. À cette fin, la Commission recommande que les États membres et les pouvoirs publics à tous les niveaux élaborent, en consultation avec les représentants des entreprises, une politique de simplification, qu'ils s'engagent résolument à appliquer, comprenant les éléments suivants:

a) la création, à un niveau approprié, d'une administration ou unité spécifique ayant l'autorité nécessaire pour coordonner cette politique et les mesures prises dans le cadre de cette politique;

b) l'information et la formation appropriées des fonctionnaires afin qu'ils adoptent à l'égard des entreprises une attitude orientée vers le service susceptible d'améliorer les relations entre les administrations publiques et les entreprises.

Article 3

Environnement réglementaire

1. L'effet des réglementations sur les entreprises, en particulier sur les PME, devrait être évalué de façon continue, en consultation étroite avec les entreprises:

a) les États membres devraient appliquer le principe «Think Small First», qui prend en compte les intérêts des PME au stade le plus précoce de l'examen d'une nouvelle réglementation et des procédures administratives qui l'accompagnent;

b) au besoin, des dérogations, des seuils ou des procédures simplifiées en faveur des PME devraient être mis en place. Les seuils devraient toutefois avoir la flexibilité nécessaire pour éviter qu'ils n'aient un effet dissuasif sur la croissance des entreprises;

c) les effets des réglementations et procédures administratives sur les entreprises devraient être évalués, si nécessaire, avec l'aide d'un comité composé de représentants des pouvoirs publics et des entreprises.

2. Les États membres devraient envisager la mise en place d'une procédure d'évaluation systématique visant à estimer l'effet sur les entreprises des propositions de réglementation afin de s'assurer qu'un équilibre approprié a été atteint entre les objectifs et les moyens et que les coûts de mise en conformité et les charges administratives ont été identifiés.

3. Les systèmes d'évaluation de l'effet sur les entreprises devraient inclure, au besoin, une analyse du rapport coût/efficacité ou coût/avantage et des procédures de consultation approfondie des organisations représentatives des entreprises, y compris celles représentant les PME, devraient être mises en place.

Article 4

Simplifier les formalités lors de la phase de démarrage d'une entreprise

1. Les procédures administratives requises pour créer une nouvelle entreprise devraient être simplifiées et être plus soucieuses des entrepreneurs, de manière à ce que ces derniers puissent bénéficier d'un service plus rapide et plus efficace et soient soutenus dans leur nouvelle activité. La Commission recommande donc que les États membres ou les pouvoirs publics concernés examinent les avantages offerts par les mesures suivantes:

a) introduire un formulaire d'enregistrement unique des entreprises;

b) établir des points de contact uniques, où les entreprises peuvent déposer le formulaire d'enregistrement unique mentionné au point a). Ces points de contact seraient chargés de transmettre les informations contenues dans la demande à tous les autres services administratifs, dans un délai fixe d'un ou de deux jours ouvrables;

c) introduire un système dans lequel une entreprise est identifiée par un numéro unique qu'elle peut utiliser dans ses contacts avec n'importe quel service public ou n'importe quelle administration;

d) veiller à ce que les différentes administrations évitent d'introduire des formulaires et/ou points de contact superflus ou faisant double emploi;

e) permettre aux entreprises de rejeter une demande d'informations non confidentielles si les informations en question ont déjà été fournies à une autre administration;

f) utiliser autant que possible les technologies de l'information et les bases de données pour la transmission et l'authentification de l'information fournie et le partage de l'information entre les administrations, sous réserve que des mesures appropriées soient prises pour protéger les données à caractère privé;

g) établir des objectifs clairs en termes de délais pour le traitement des demandes des entreprises et l'octroi de licences et d'autorisations;

h) introduire, au besoin, un système dans lequel une demande d'autorisation est considérée comme automatiquement accordée si l'administration n'a pas répondu dans un délai fixé.

2. Les États membres sont également invités à examiner la possibilité d'étendre le champ d'action des points de contact de manière à couvrir non seulement la phase de démarrage, mais aussi le cycle de vie complet d'une entreprise et tous les contacts administratifs entre l'entreprise et les pouvoirs publics.

Article 5

Stimuler les entreprises au cours de leurs premières années de développement

1. Les contraintes de nature fiscale, sociale, environnementale et statistique qui entravent l'établissement et les premières années de développement d'une entreprise devraient être atténuées ou abolies. Les États membres sont invités à prendre les dispositions suivantes:

a) examiner toutes les améliorations possibles dans le traitement fiscal des entreprises nouvellement établies;

b) prendre les mesures fiscales appropriées pour encourager l'investissement extérieur dans les entreprises nouvellement établies (notion de «Business Angel»);

c) alléger les contributions patronales à la sécurité sociale, du moins pour un certain temps, lorsque des salariés sont embauchés;

d) examiner les améliorations possibles aux dispositions administratives ou légales qui peuvent décourager les entreprises d'embaucher, en vue de promouvoir l'établissement d'un marché du travail plus flexible;

e) établir un dialogue entre les services de la sécurité sociale et des impôts en vue d'aboutir à une interface coordonnée avec les entreprises;

f) examiner les différentes exigences en matière de déclaration auxquelles les PME sont soumises, notamment la nature des déclarations, leur fréquence et la période durant laquelle les documents doivent être conservés afin de simplifier et d'harmoniser ces exigences autant que possible;

g) examiner les dispositions administratives ou légales existantes dans le but de les simplifier ou d'abolir celles qui limitent indûment l'accès à certaines professions.

2. Les États membres sont invités à réduire l'effet sur les PME des obligations relatives à la TVA ou à Intrastat. Les petites entreprises devraient être autorisées à remplir des déclarations de TVA trimestrielles et une exemption de TVA facultative devrait leur être proposée.

3. Les États membres sont invités à examiner les moyens d'améliorer la situation des micro-entreprises, en particulier des entreprises individuelles, dans les domaines de la fiscalité, de la sécurité sociale et des régimes de pension.

Article 6

Coordination au niveau communautaire

1. La Commission poursuivra son rôle de coordinateur auprès des États membres et des organisations européennes des entreprises dans le cadre du groupe concernant l'amélioration et la simplification de l'environnement des entreprises, afin d'établir des modèles de référence des meilleures pratiques.

2. Pour permettre à la Commission d'évaluer les progrès accomplis, les États membres sont invités à lui rendre compte, sur une base annuelle, des mesures qu'ils ont adoptées afin de mettre en oeuvre la présente recommandation.

La Commission tiendra le réseau européen d'euro-info-centres pleinement informé des progrès accomplis, afin qu'il puisse fournir des informations aux entreprises devant accomplir des démarches administratives dans d'autres États membres.

Article 7

Les États membres sont destinataires de la présente recommandation.

Fait à Bruxelles, le 22 avril 1997.

Par la Commission

Christos PAPOUTSIS

Membre de la Commission

(1) JO n° C 294 du 22. 10. 1994, p. 6.

(2) CSE(95) 2087, Commission européenne, DG XXIII, 1995.

(3) COM(96) 329 du 9 juillet 1996.

(4) JO n° C 18 du 17. 1. 1997, p. 1.

(5) JO n° C 224 du 1. 8. 1996, p. 5.

(6) JO n° C 320 du 28. 10. 1996, p. 163.

(7) COM(96) 589 du 20 novembre 1996.

(8) JO n° L 6 du 10. 1. 1997, p. 25.

(9) Selon trois études, le coût moyen des charges administratives est entre 6 et 30 fois plus élevé pour les petites entreprises que pour les grandes (EIM: Administratieve lasten bedrijven 1993; G. Barbieri et V. Lo Moro: Utenti e Pubblica Amministrazione, il Mulino, 1996; Institut für Mittelstandsforschung: Bürokratie - ein Kostenfaktor: eine Belastungsuntersuchung bei mittelständischen Unternehmen, 1995).

(10) Définies par la recommandation 96/280/CE de la Commission, du 3 avril 1996, concernant la définition des petites et moyennes entreprises (JO n° L 107 du 30. 4. 1996, p. 4).

(11) Un exemple intéressant est la Deregulation Unit (unité de déréglementation) au Royaume-Uni, qui est chargée d'assurer la coordination de la politique de déréglementation entre les différents départements ministériels tout en veillant à ce que le point de vue de la communauté économique soit pris en compte et que les coûts de mise en conformité et les contraintes administratives soient minimisés. L'unité est sous la responsabilité du Deputy Prime Minister et du cabinet du premier ministre, ce qui donne l'autorité nécessaire auprès des autres départements ministériels.

(12) En Belgique, le VIZO, institut flamand de formation permanente pour les classes moyennes et les PME, est un organisme public fondé en 1991 dans le but de promouvoir et de stimuler un entreprenariat libre et créatif, notamment par la formation et la simplification administrative. Le VIZO donne des conseils, entreprend des recherches et prend des initiatives pour renforcer la sensibilisation des personnes concernées tout en développant des méthodes et techniques pour simplifier les démarches administratives. Par exemple, le VIZO a organisé un cours de formation à l'intention des fonctionnaires ayant à traiter de questions en rapport avec les PME au sein de l'administration flamande. Le but est de permettre à ces fonctionnaires de se familiariser avec les principes et les techniques de base appliqués dans le cadre de la simplification et de la qualité des services et de démontrer comment ils peuvent eux-mêmes jouer le rôle d'initiateurs au sein de leur administration.

(13) La municipalité danoise de Korsør est une municipalité ayant une population de 20 000 habitants. La municipalité a mis sur pied un département spécifique qui agit en tant que partenaire de conseil offrant son savoir-faire et son expertise aux entreprises. Ceci a requis à la fois une formation du personnel et des changements dans l'organisation du service afin de répondre aux exigences. Le service fait office d'organe de coordination avec les autorités locales pour toutes les questions relatives aux entreprises.

(14) Dans le cadre de sa mission, la Deregulation Unit du Royaume-Uni est chargée de veiller à ce que de nouveaux règlements et de nouvelles procédures administratives ne soient introduits que s'ils sont strictement nécessaires. Avant de mettre en place une nouvelle réglementation, les autorités doivent évaluer son coût pour les entreprises et publier les résultats. Les ministres doivent veiller à ce que le coût soit justifié par les avantages apportés. Parce que les PME sont plus vulnérables à la surréglementation et à la bureaucratie, les ministres doivent également effectuer un test de tolérance par les PME. Cela signifie que les PME doivent être consultées en ce qui concerne chaque nouvelle réglementation afin de déterminer si elles seront capables d'y faire face. En Allemagne, il a été récemment décidé qu'une évaluation similaire serait effectuée en ce qui concerne les coûts administratifs imposés par une législation nouvelle, en particulier pour les PME.

(15) Un bon exemple est le régime britannique de comptabilisation annuelle en matière de TVA, dont le seuil supérieur de 300 000 livres sterling est flexible dans la mesure où les entreprises peuvent continuer à bénéficier du régime jusqu'à ce que leur chiffre d'affaires dépasse 375 000.

(16) Étude de Logotech intitulée «Étude comparative des dispositions légales et administratives nécessaires pour la formation de PME dans six pays de l'Union européenne» (F, D, GR, I, IRL, UK) et CD-ROM IDEM de la chambre de commerce et d'industrie de Paris.

(17) Idem.

(18) Les «Centres de formalités des entreprises» ont été créés en France en 1981, en vue de simplifier certaines des formalités légales, fiscales, sociales et statistiques qu'une entreprise doit remplir à certains moments de son existence, notamment lors de la phase de création ou de démarrage. Les CFE font office de points de contact uniques pour différentes administrations telles que le registre de commerce local, le bureau des impôts, les administrations en charge de la sécurité sociale et des pensions, l'Office statistique, etc. Une fois que l'entreprise a donné les informations requises au CFE, celui-ci les transmet aux autres administrations concernées, notamment à l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE). L'INSEE joue également un rôle important dans la mesure où il est responsable du répertoire national des entreprises et des établissements (SIRENE) et attribue un numéro d'identification national (SIREN) aux nouvelles entreprises.

(19) Dans les questionnaires français M0 et P0 (l'un est destiné aux entrepreneurs individuels et l'autre aux sociétés) émis par le Centre d'enregistrement et de révision des formulaires administratifs (CERFA), sont recueillies, sur une seule page, toutes les informations requises par n'importe quelle administration pour immatriculer la nouvelle entreprise et lui appliquer les règles appropriées. Le demandeur doit joindre au questionnaire rempli un certain nombre de documents, qui peuvent être des originaux ou des copies certifiées. Il s'agit généralement de certificats de naissance et de nationalité (pour les personnes physiques et les membres de partenariats) et des statuts (pour les personnes morales) ou encore d'attestations d'enregistrement préliminaire pour les professions réglementées.

(20) CERFA: Centre d'enregistrement et de révision des formulaires administratifs.

(21) En Italie, par exemple, le registre des entreprises, administré par les chambres de commerce, donne des informations concernant toutes les entreprises (nom, adresse, statuts, comptes annuels). Une partie de ces informations était précédemment conservée sur papier au siège du tribunal local. Le nouveau registre présente, dans une seule base de données, les informations relatives aux entreprises qui devraient être systématiquement utilisées par les administrations publiques. Cela ne devrait soulever aucun problème concernant les principes de la protection des données. Voir également la directive 95/46/CE du Parlement européen et du Conseil, du 24 octobre 1995, relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données (JO n° L 281 du 23. 11. 1995, p. 31).

(22) En Suède, un numéro d'identification unique existe depuis 1975. Ce numéro est utilisé par l'entreprise depuis sa création jusqu'à sa dissolution. Le numéro peut être conservé par la société même si elle change de nom et est utilisé à des fins administratives dans des domaines tels que la fiscalité, l'assurance, la banque et les télécommunications. En France, le numéro unique «SIREN» a été établi par décret en 1974.

(23) Loi n° 241 de 1990 et loi de finances n° 537 de 1993.

(24) Selon la Commission, cette possibilité ne couvrirait pas les autorisations dans des domaines tels que les émissions de substances dangereuses. Dans ce cas, selon les législations européenne et nationale, une autorisation explicite est nécessaire et dans l'intérêt même de l'entreprise.

(25) Dans le cadre de la politique danoise pour la création de nouvelles entreprises, le gouvernement danois a proposé un plan d'action comprenant des mesures visant à alléger les charges administratives en:

- supprimant ou simplifiant les règlements administratifs existants,

- supprimant ou simplifiant les taxes et accises,

- créant un point d'information unique,

- développant de nouvelles procédures pour évaluer les conséquences administratives des nouvelles réglementations.

(26) «Les entreprises en Europe - Quatrième rapport», p. 62.

(27) Selon une publication intitulée Überprüfung von administrativen Pflichten für Unternehmen de la commission indépendante allemande Rechts- und Verwaltungsvereinfachung des Bundes, dite «commission Waffenschmidt» (ministère fédéral de l'intérieur, 1994), il existe toute une série d'exigences concernant la conservation des documents. Par exemple, dans le domaine de l'administration du personnel et des salaires, la publication indique que les conditions pour la conservation de 119 documents différents pourraient être allégées.

(28) Voir également article 4 point b) de la recommandation de la Commission du 7 décembre 1994 sur la transmission des petites et moyennes entreprises (JO n° L 385 du 31. 12. 1994, p. 14).

(29) En Belgique, un taux d'imposition réduit est appliqué aux PME en ce qui concerne l'impôt des sociétés. Pour autant que certaines conditions soient remplies, une société dont les bénéfices imposables ne dépassent pas 25 733 écus est taxée au taux de 28,84 % au lieu de 40,17 %. En outre, le système de paiement anticipé des impôts sur le revenu prévoit une certaine flexibilité pour les personnes de moins de 35 ans qui s'établissent pour la première fois comme indépendants ou associés actifs d'une société. Ces personnes ne paient pas de pénalités pendant les trois premières années en cas de non-versement ou de versement insuffisant des paiements anticipés.

(30) Communication de la Commission sur l'amélioration de l'environnement fiscal des petites et moyennes entreprises (JO n° C 187 du 9. 7. 1994, p. 5).

(31) COM(96) 328 du 22 juillet 1996.

(32) Au Royaume-Uni, le Annual Accounting Scheme permet une déclaration de TVA chaque année (plutôt que des déclarations trimestrielles). Le seuil supérieur de 300 000 livres sterling fait l'objet d'une certaine flexibilité dans la mesure où les entreprises peuvent continuer à bénéficier du système jusqu'à ce que leur chiffre d'affaires dépasse 375 000.

(33) Le Cash Accounting Scheme permet aux PME britanniques ayant un chiffre d'affaires inférieur à 350 000 livres sterling de déclarer la TVA sur la base des montants effectivement payés plutôt que sur la base des montants facturés. L'Allemagne dispose d'un système similaire. Voir aussi l'article 2 paragraphe 3 point a) de la recommandation de la Commission, du 12 mai 1995, concernant les délais de paiement dans les transactions commerciales (JO n° L 127 du 10. 6. 1995, p. 19).

(34) Parlement européen, direction générale des études, série «Affaires économiques» W-25, 5-1996.

(35) JO n° L 145 du 13. 7. 1977, p. 1.

(36) Au Royaume-Uni et en Irlande, les impôts et les cotisations de sécurité sociale relèvent de services distincts mais sont collectés ensemble via le système «PAYE» de retenue à la source.

(37) Depuis janvier 1996, les entreprises françaises ne doivent remplir qu'un seul formulaire pour embaucher un salarié (déclaration d'embauche unique) alors qu'il en fallait onze auparavant. Un point de contact unique est également prévu pour traiter toutes les formalités relatives aux cotisations de sécurité sociale. En outre, un projet pilote est en cours pour expérimenter la possibilité de rémunérer des emplois saisonniers ou à temps partiel au sein d'entreprises au moyen de «chèques-services». Un contrat n'est pas nécessaire et les formalités administratives sont réduites parce que le chèque est à la fois l'instrument de paiement et le moyen d'informer les administrations concernées.

(38) L'Allemagne a relevé le seuil en dessous duquel la loi sur le licenciement abusif n'est pas applicable de cinq à dix salariés en vue de renforcer la propension des micro-entreprises à engager du personnel.

(39) En Belgique, le «Plan plus un» accorde des réductions de cotisations de sécurité sociale aux entreprises qui embauchent un premier salarié. Les cotisations de sécurité sociale ne doivent pas être payées la première année et des réductions de 75 % et 50 % sont prévues pour la deuxième et la troisième année respectivement. Un système similaire existe lorsqu'un deuxième et un troisième salarié sont embauchés (Plan plus deux, plus trois). Le «Plan Avantage à l'embauche» prévoit des réductions des cotisations patronales à la sécurité sociale en cas d'embauche à long terme.

(40) En Belgique et en Finlande, par exemple, les indépendants qui créent une entreprise pour la première fois peuvent conserver leur droit aux prestations de chômage. En France, les indépendants peuvent bénéficier de règles comptables simplifiées, qui sont harmonisées avec les exigences fiscales. Un seul livre comptable doit être tenu au lieu de trois.

ANNEXE I

SEPT PRINCIPES FONDAMENTAUX POUR UNE AUTORISATION RAPIDE

- La décision doit être «centralisée» en un point (par exemple, le point de contact unique).

- Au besoin, le principe «qui ne dit mot consent» doit être appliqué.

- Les autorités responsables doivent instaurer des systèmes de gestion stricts, en particulier:

- quelqu'un doit être désigné pour prendre spécifiquement en charge les procédures d'autorisation et veiller à ce qu'elles soient menées à terme en temps voulu,

- un délai cible, contraignant pour les autorités compétentes, doit être fixé pour les procédures d'autorisation. Sauf spécification contraire, ce délai devrait être de trente jours,

- l'entrepreneur doit être conseillé, même avant qu'il ait soumis sa demande. Les conseils donnés couvriront le type et le détail des documents requis pour introduire une demande.

- Les autorités compétentes doivent disposer de personnel et de ressources en suffisance pour être capables de traiter les procédures rapidement. Il convient de prévoir la possibilité d'une affectation flexible des ressources humaines pour les procédures d'autorisation relatives à de grands projets.

- Les autorités responsables doivent dialoguer régulièrement avec leurs «clients», pour recueillir leurs réactions concernant la manière dont les procédures évoluent, pour identifier les faiblesses dans les procédures d'autorisation et pour recueillir des suggestions d'améliorations.

- Les autorités centrales doivent soutenir les autorités compétentes au niveau local lorsque celles-ci doivent traiter des procédures administratives difficiles. Une manière particulièrement efficace de procéder consiste à rédiger clairement les règles internes, les directives et les listes de contrôle.

- Les dispositions juridiques sur lesquelles les autorités fondent leurs décisions doivent permettre l'octroi des autorisations dans les plus brefs délais.

ANNEXE II

VERS UN MEILLEUR ENVIRONNEMENT DES ENTREPRISES: SOLUTIONS POUR LA PHASE DE DÉMARRAGE

Panorama des mesures prises par les États membres

A. COORDINATION DES MESURES

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A. COORDINATION DES MESURES (suite)

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B. IMMATRICULATION DES SOCIÉTÉS ET FORMULAIRES

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B. IMMATRICULATION DES SOCIÉTÉS ET FORMULAIRES (suite)

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C. SIMPLIFICATION DE LA RÉGLEMENTATION ET DÉROGATIONS POUR LES PME

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C. SIMPLIFICATION DE LA RÉGLEMENTATION ET DÉROGATIONS POUR LES PME (suite)

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D. FLEXIBILITÉ DU MARCHÉ DE L'EMPLOI

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D. FLEXIBILITÉ DU MARCHÉ DE L'EMPLOI (suite)

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ANNEXE III

SIMPLIFICATION DE LA FISCALITÉ DANS LES ÉTATS MEMBRES

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