FR Journal officiel de l'Union européenne L 227/62

DÉCISION DE LA COMMISSION

du 19 novembre 2009

relative aux aides d’État C 38/A/04 (ex NN 58/04) et C 36/B/06 (ex NN 38/06) mises à exécution par l’Italie en faveur d’Alcoa Trasformazioni

[notifiée sous le numéro C(2009) 8112]

(Le texte en langue italienne est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

(2010/460/CE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,

vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément aux dispositions susvisées (1) et compte tenu de ces observations,

considérant ce qui suit:

1. PROCÉDURE

1.1. Affaire C 38/A/04

(1) Par lettre du 4 décembre 2003, divers articles de presse signalant l’intention du gouvernement italien d’appliquer des tarifs d’électricité préférentiels à certaines entreprises en Sardaigne a été portée à l’attention de la Commission.

(2) Ces tarifs avaient été introduits par l’article 1er du décret du président du Conseil des ministres du 6 février 2004, décret qui a eu deux effets distincts: a) il a instauré des tarifs d’électricité préférentiels pour les entreprises Portovesme Srl (2), ILA (3) et Euroallumina (4) et b) il a prorogé le tarif préférentiel dont bénéficiait déjà Alcoa Trasformazioni (producteur d’aluminium primaire, ci-après «Alcoa»).

(3) Par lettres des 22 janvier et 19 mars 2004, les services de la Commission ont demandé des éclaircissements sur ces mesures. Les autorités italiennes ont répondu par courriers datés des 6 février et 9 juin 2004 et envoyé un complément d’informations par lettre du 20 septembre 2004.

(4) Par lettre du 16 novembre 2004, la Commission a informé l’Italie de sa décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 88, paragraphe 2, du traité CE à l’égard de l’aide en question.

(5) La décision de la Commission d’ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne (5). La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations sur les mesures en cause.

(6) L’Italie a envoyé des observations par lettres datées des 4 et 11 février 2005.

(7) La Commission a également reçu des observations des parties intéressées, qu’elle a transmises, par courrier du 22 mars 2005, à l’Italie en lui donnant la possibilité de réagir. Les commentaires de cette dernière lui sont parvenus par lettre du 20 septembre 2005.

(8) Par lettre du 23 décembre 2005, la Commission a demandé un complément d’informations que les autorités italiennes lui ont fourni par courrier du 3 mars 2006. Par courrier du 22 août 2006, la Commission a demandé des précisions supplémentaires à l’Italie qui les lui a communiquées par lettre du 28 septembre 2006.

(9) Le 29 octobre 2008, l’affaire a été scindée en un volet A, qui concerne la mesure en faveur d’Alcoa, et un volet B, qui concerne Portovesme, ILA et Euroallumina. La présente décision ne concerne qu’Alcoa (volet A).

1.2. Affaire C 36/B/06

(10) Dans le cadre d’une affaire d’aides d’État connexe (6), la Commission avait eu connaissance d’une deuxième prorogation du tarif d’électricité préférentiel consenti à Alcoa. Cette prorogation avait été accordée en application de l’article 11, paragraphe 11, du décret-loi no 35 du 14 mars 2005 converti en loi no 80/2005 du 14 mai 2005«Mesures d’urgence dans le cadre du plan d’action pour le développement économique, social et territorial». Les bénéficiaires étaient Alcoa et les trois entreprises ayant succédé à Terni (7).

(11) Par lettre du 23 décembre 2005, la Commission a demandé des informations aux autorités italiennes qui les lui ont communiquées par courrier du 24 février 2006. L’Italie a par ailleurs fourni des éléments d’information complémentaires par lettres des 2 mars et 27 avril 2006.

(12) Par lettre du 19 juillet 2006, la Commission a informé l’Italie de sa décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 88, paragraphe 2, du traité CE à l’encontre des deux régimes (affaire C 36/06).

(13) La décision de la Commission d’ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne (8). La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations sur les mesures en cause.

(14) L’Italie a présenté ses observations par lettre du 25 octobre 2006 et fourni des informations complémentaires par courrier des 9 novembre et 7 décembre 2006.

(15) La Commission a également reçu des observations des parties intéressées, qu’elle a transmises à l’Italie en lui donnant la possibilité de réagir. Les commentaires de cette dernière lui sont parvenus par lettre du 22 décembre 2006.

(16) Par lettre du 20 février 2007, la Commission a demandé de plus amples précisions sur le régime tarifaire, précisions que les autorités italiennes lui ont fournies par courriers datés respectivement des 10 et 14 mai 2007.

(17) Le 18 septembre 2007, l’affaire a été scindée en un volet A, qui concerne les trois sociétés issues de Terni, et en un volet B, qui concerne Alcoa. Le 20 novembre 2007, la Commission a adopté une décision finale négative ordonnant la récupération de l’aide à l’encontre des sociétés Terni (9).

(18) Dans l’intervalle, par courrier du 19 janvier 2007, la Commission a commencé à étudier l’éventualité d’adopter, pour le régime tarifaire appliqué à Alcoa en Sardaigne, des mesures transitoires subordonnées à la mise en place, par l’Italie, d’un programme de cession de capacités virtuelles (Virtual Power Plant, ci-après «VPP»). L’Italie a répondu par lettres datées des 16 avril et 5 novembre 2007. Une réunion s’est tenue le 13 mars 2008 entre les autorités italiennes et les services de la Commission et l’Italie a été invitée à prendre position avant le 12 mai 2008. Après avoir demandé une prorogation de délai par courrier du 29 mai 2008, l’Italie a fourni des renseignements par lettres datées des 12 juin et 7 juillet 2008.

(19) L’Italie a demandé à rencontrer la Commission pour lui présenter les modalités éventuelles d’une VPP. La rencontre a eu lieu le 9 décembre 2008 et l’Italie a fourni des précisions supplémentaires par lettres du 19 décembre 2008 et du 19 mai 2009.

(20) Une autre rencontre s’est tenue le 26 mai 2009. Par lettres des 10 juillet et 18 août 2009, l’Italie a fourni un complément d’informations.

2. DESCRIPTION DÉTAILLÉE DE LA MESURE

2.1. Faits marquants de l’affaire

(21) Le producteur d’aluminium Alcoa bénéficie depuis 1996 d’un tarif préférentiel pour l’électricité destinée à ses deux fonderies d’aluminium primaire situées en Sardaigne (Portovesme) et en Vénétie (Fusina). Ce tarif avait été initialement consenti pour une période de dix ans (échue le 31 décembre 2005) dans le cadre d’une opération de privatisation et avait été autorisé par la Commission en application de la réglementation sur les aides d’État dans une décision qui avait conclu à l’absence d’aide d’État. Cependant, ce tarif a changé de nature au fil du temps et a été prorogé à deux reprises par l’Italie, une première fois en 2004 et de nouveau en 2005.

(22) Le tarif contesté est subventionné par un versement en espèces effectué par un organisme public, la Caisse de péréquation (10), qui a pour effet de diminuer le prix fixé par contrat entre Alcoa et ENEL, son fournisseur d’électricité. Les ressources nécessaires sont levées au moyen d’un prélèvement parafiscal appliqué à l’ensemble des consommateurs d’électricité (élément A4 du tarif d’électricité).

2.2. Dispositions législatives contestées et contexte réglementaire

(23) Le régime tarifaire préférentiel dont bénéficie Alcoa a été instauré par des dispositions législatives spécifiques (2.2.1) et par le cadre réglementaire détaillé mis en place par l’AEEG, l’Autorité pour l’énergie électrique et le gaz (2.2.2.1). La Caisse de péréquation est l’organisme chargé de l’exécution du régime (2.2.2.2). Par conséquent, l’analyse, par la Commission, du régime tarifaire applicable à Alcoa doit tenir compte à la fois des dispositions législatives et du cadre réglementaire italien.

2.2.1. Les dispositions législatives

(24) Les dispositions législatives concernées sont l’article 1er du décret du président du Conseil des ministres du 6 février 2004 (11) (ci-après «le décret de 2004»), tel que mis en œuvre par les dispositions réglementaires prévues à cet effet, et l’article 11, paragraphe 11, du décret-loi no 35 du 14 mars 2005 converti en loi no 80/2005 «Mesures d’urgence dans le cadre du plan d’action pour le développement économique, social et territorial» (ci-après «loi no 80/2005»), tel que mis en œuvre par les dispositions réglementaires prévues à cet effet (12).

2.2.2. Le cadre réglementaire italien

2.2.2.1. L’Autorité pour l’énergie électrique et le gaz

(25) En 1995, l’Italie a institué l’Autorité pour l’énergie électrique et le gaz (13) (ci-après «AEEG») à laquelle elle a confié un large éventail d’activités de régulation et conféré d’amples pouvoirs. Plus particulièrement, cette autorité fixe et actualise les tarifs de l’électricité et définit les modalités de la collecte des ressources nécessaires pour financer les frais généraux du système électrique italien (14). Dans l’exercice de ses fonctions, l’AEEG tient compte de la politique gouvernementale en matière de fourniture de services d’intérêt général pour le pays (15).

(26) En vertu des pouvoirs qui lui sont conférés, l’AEEG a, au fil des ans, adopté un grand nombre de décisions qui définissent des modalités de gestion des régimes tarifaires préférentiels en Italie.

2.2.2.2. Caisse de péréquation

(27) La gestion des suppléments de prix et autres contributions dans le secteur de l’énergie électrique est confiée à la Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico (ci-après «Caisse de péréquation»), organisme public institué par le décret-loi no 98 du 26 janvier 1948. La Caisse de péréquation, qui agit sur instructions de l’AEEG, gère plus particulièrement les flux financiers liés aux tarifs préférentiels d’électricité (perception des prélèvements et versements aux bénéficiaires finals).

2.3. Contexte dans lequel le tarif préférentiel a été consenti et évolution de ce dernier au fil du temps

(28) Pour apprécier le tarif Alcoa, objet de la présente décision, il est nécessaire de reconstituer le contexte dans lequel il a été consenti, ainsi que son évolution au fil du temps.

2.3.1. Mise en place du tarif: décision Alumix de 1996

(29) Au début des années quatre-vingt-dix, le producteur italien d’aluminium Alumix a été restructuré, privatisé et vendu à Alcoa dans le cadre de la liquidation du conglomérat public EFIM (16). Alumix exploitait deux fonderies d’aluminium primaire respectivement situées à Portovesme (Sardaigne) et Fusina (Vénétie).

(30) Le rachat d’Alumix par Alcoa avait été subordonné à l’octroi, par le fournisseur public d’électricité (ENEL), d’un tarif préférentiel pour la fourniture d’électricité aux deux fonderies.

(31) Le tarif préférentiel consenti à Alcoa avait été institué le 19 décembre 1995 par décret ministériel (ci-après: «le décret de 1995»). Ce décret disposait qu’Alcoa devait bénéficier du traitement préférentiel instauré par la décision CIP 13/1992 jusqu’à la fin de 2005 (17). Au-delà de cette date, le régime appliqué à Alcoa devait être aligné sur celui prévu pour l’ensemble des consommateurs d’électricité.

(32) Ce tarif réduit avait été apprécié au regard de la réglementation relative aux aides d’État dans le cadre de l’affaire C 38/92. Dans la décision adoptée le 4 décembre 1996 (18) (ci-après «la décision Alumix»), la Commission avait conclu, pour les raisons résumées ci-après, qu’il ne constituait pas une aide d’État.

(33) Dans le cadre du régime en cause, l’État fixait le tarif à appliquer à Alcoa et ENEL, qui, à l’époque, était le seul fournisseur d’électricité, approvisionnait l’entreprise à ce tarif. Les prix applicables aux deux fonderies avaient été fixés pour dix ans. Pour la Sardaigne, il avait été établi à 36,3 ITL/kWh en 1996 et devait augmenter progressivement pour atteindre 39,6 ITL/kWh en 2005. Pour la Vénétie, le tarif devait atteindre 39,9 ITL/kWh en 2005. Convertis en euros, ces prix oscillaient entre 18 et 20 EUR/MWh.

(34) À l’époque, ENEL était un organisme public qui distribuait l’électricité en régime de monopole (19). La Commission avait donc cherché à déterminer si ENEL agissait comme l’aurait fait un opérateur de marché rationnel en appliquant le prix fixé à Alcoa.

(35) La Commission avait apprécié la situation de l’offre d’énergie électrique dans les deux régions en cause sur les dix ans d’application du tarif préférentiel. Elle avait observé qu’en Sardaigne et en Vénétie, le marché de l’électricité était caractérisé par une surcapacité de production qui ne disparaîtrait vraisemblablement pas au cours des dix années suivantes. Elle avait aussi constaté que les producteurs d’électricité se trouvaient dans l’impossibilité d’exporter à partir de ces régions en raison d’une interconnexion insuffisante entre la Sardaigne et la péninsule italienne, d’une part, et d’une absence de demande de la part des régions limitrophes de la Vénétie, d’autre part (20).

(36) Dans ce contexte, la Commission avait estimé qu’un gros client industriel tel qu’Alcoa disposait d’un important pouvoir de négociation face à ENEL dans la mesure où la fermeture des deux fonderies, qui comptaient parmi les meilleurs clients d’ENEL en Italie, aurait encore aggravé la surcapacité existante et entraîné une détérioration de la structure des coûts de la compagnie d’électricité. Il était donc dans l’intérêt économique d’ENEL d’approvisionner les fonderies de Portovesme et de Fusina à un prix particulièrement étudié.

(37) La Commission avait considéré qu’un fournisseur rationnel d’électricité aurait été disposé à vendre à un prix couvrant ses coûts de production marginaux moyens, calculés sur la base du bouquet énergétique utilisé par les centrales électriques des régions concernées, augmentés d’une modeste contribution aux coûts fixes. Il s’est avéré que le prix fixé pour Alcoa répondait à ces critères. Quant aux légères hausses annuelles prévues pour les dix années suivantes, la Commission les avait jugées justifiées, partant du principe que l’amélioration du bouquet énergétique et des technologies de production ferait baisser le coût marginal de production d’ENEL au fil des ans.

(38) La Commission avait par conséquent conclu qu’ENEL avait fixé le tarif en opérateur de marché rationnel, déclarant que la mesure ne constituait pas une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité CE.

2.4. Conversion du tarif Alcoa en «frais généraux du système» et modifications significatives du mécanisme financier

(39) Au cours des années qui ont immédiatement suivi la décision Alumix, le système électrique italien a été restructuré dans la perspective de la libéralisation progressive du marché UE de l’électricité (21).

(40) En 1997, le tarif d’électricité standard (22) a été restructuré et scindé en composantes tarifaires (23). Le régime Alcoa a alors subi un premier changement. Le tarif Alumix, qui, avant la réforme, correspondait à un montant global, a été adapté à la nouvelle structure tarifaire et ventilé en plusieurs éléments. Les composantes tarifaires applicables à Alcoa ont été réduites de manière à ce que le prix final corresponde exactement à celui de la décision Alumix. À ce stade, le tarif était encore accordé directement par ENEL qui, en tant qu’unique fournisseur d’électricité en Italie, appliquait le prix Alumix à Alcoa sans recevoir aucune compensation en retour.

(41) En 1999, quand l’Italie a transposé la première directive de libéralisation du marché UE de l’électricité (24), ENEL a cessé d’être le fournisseur monopolistique en Italie et a été scindé en plusieurs personnes morales.

(42) En 2000, l’Italie a décidé d’inclure le tarif Alumix parmi les «frais généraux du système électrique» (25), ce nouveau statut donnant lieu à la première modification significative de son mécanisme de financement. Alors que, jusque-là, ENEL avait directement appliqué le tarif préférentiel à Alcoa, le nouveau mécanisme (26) prévoyait qu’il perçoive le prix plein ordinairement pratiqué à l’égard des grands clients industriels, tandis que les autres consommateurs d’électricité devaient fournir les fonds nécessaires pour qu’Alcoa puisse continuer à bénéficier du prix Alumix. En pratique, Alcoa se voyait appliquer le prix plein, mais bénéficiait d’une remise directe à la facturation. ENEL finançait cette remise à l’aide des recettes tirées d’une nouvelle taxe parafiscale correspondant à la composante A4 du tarif d’électricité et acquittée par l’ensemble des utilisateurs (27). En 2002, Alcoa a conclu avec ENEL un contrat bilatéral à un prix nominal correspondant plus ou moins au tarif standard appliqué par le fournisseur d’électricité pour les fournitures haute tension.

(43) Un autre changement significatif est intervenu en 2004 avec l’adoption, par l’AEEG, de la décision no 148/04 qui a confié l’ensemble de la gestion administrative du tarif en cause à la Caisse de péréquation. Selon ce système, ENEL ne gardait plus le produit de la composante A4, mais le versait intégralement à la Caisse de péréquation, laquelle procédait aux calculs et remboursait Alcoa. En pratique, selon ce mécanisme, Alcoa acquittait le prix fixé par contrat avec ENEL et recevait a posteriori de la Caisse de péréquation une indemnité compensatoire qui lui permettait, en fait, de continuer à payer le tarif Alumix. Pour Alcoa, ce nouveau mécanisme administratif est entré en vigueur en septembre 2004 et est toujours applicable (28).

2.5. Première prorogation contestée du tarif Alcoa

(44) Le décret adopté en 2004 par les pouvoirs publics italiens a prorogé, jusqu’au 30 juin 2007, le tarif d’électricité préférentiel institué par le décret du 19 décembre 1995 pour «les fournitures d’énergie électrique destinées à la production d’aluminium, de plomb, d’argent et de zinc dans les limites des structures existantes à la date d’entrée en vigueur du présent décret situées dans des territoires insulaires caractérisés par une absence ou une insuffisance de connexions aux réseaux nationaux de gaz et d’électricité» (29).

(45) En pratique, le décret de 2004 visait a) à proroger le tarif applicable à Alcoa jusqu’en juin 2007 et b) à étendre cette tarification à d’autres sociétés implantées en Sardaigne: Portovesme, ILA et Euroallumina.

(46) La prorogation du tarif Alcoa instituée par le décret de 2004 a été mise en œuvre, au niveau réglementaire, par la décision no 148/04 de l’AEEG qui a également apporté les modifications décrites au considérant 43 ci-dessus au mécanisme de financement.

(47) Cette première prorogation a fait l’objet de la procédure formelle d’examen du décret de 2004 lancée dans le cadre de l’affaire C 38/04 (30). Selon l’Italie (31), ce décret de 2004 n’a pas été appliqué à Alcoa, l’entreprise continuant à bénéficier du tarif en application de la base juridique initiale, à savoir le décret de 1995.

2.6. Deuxième prorogation contestée du tarif Alcoa

(48) Par l’article 11, paragraphe 11, de la loi no 80/2005, les autorités italiennes ont prorogé jusqu’en 2010 le tarif préférentiel consenti à Alcoa aux conditions tarifaires en vigueur au 31 décembre 2004 (32). En vertu de cette loi, la prorogation du tarif devait entrer en vigueur le 1er janvier 2005. Par la suite, toutefois, la décision no 286/05 adoptée par l’AEEG sur instruction des autorités nationales a modifié et remplacé cette date par le 1er janvier 2006.

(49) Pour déterminer le prix qu’Alcoa devait payer après 2005, la loi no 80/2005 a introduit un mécanisme d’indexation selon lequel, à partir du 1er janvier 2006, le prix préférentiel (soit le prix fixé dans la décision Alumix pour l’année 2005) serait augmenté de 4 % par an ou, s’il était plus élevé, du pourcentage moyen d’accroissement des prix de gros enregistrés sur les bourses électriques d’Amsterdam et de Francfort (33).

(50) Cependant, après avoir consulté les bénéficiaires, l’AEEG a interprété différemment le mécanisme d’actualisation. La décision no 217/2005 de l’AEEG a en effet disposé que l’augmentation annuelle du tarif suivrait l’évolution des prix de gros moyens, mais serait plafonnée à 4 %. Ce mécanisme d’actualisation s’est traduit, dans les faits, par des hausses annuelles du tarif préférentiel inférieures à ce que la législation prévoyait initialement.

(51) Cette deuxième prorogation est l’objet de la procédure formelle d’examen engagée dans le cadre de l’affaire C 36/06. Lorsque la Commission a lancé la procédure formelle d’examen portant sur l’article 11, paragraphe 12, de la loi no 80/2005, l’AEEG a, par la décision no 190/06, subordonné, conformément à la loi no 80/2005, les versements à la présentation, par Alcoa, d’une garantie bancaire ou d’une garantie de société-mère pour couvrir le risque de récupération de l’aide.

(52) Les versements effectués par la Caisse de péréquation à Alcoa entre janvier 2006 et janvier 2009 sont indiqués dans le tableau ci-dessous. Les chiffres pour l’année 2009 sont incomplets, car ils ne tiennent compte que des versements effectués en janvier, alors qu’Alcoa en a encore reçu au cours des mois suivants. (en EUR) 2006 2007 2008 2009 Fusina (Vénétie) 38 984 539,22 36 978 386,83 49 534 611,10 3 776 733,70 Portovesme (Sardaigne) 133 556 933,73 121 087 555,95 160 529 510,20 12 365 849,45 Total 172 541 472,95 158 065 942,78 210 064 121,30 16 142 583,15

3. DÉCISION D’OUVRIR LA PROCÉDURE PRÉVUE À L’ARTICLE 88, PARAGRAPHE 2, DU TRAITÉ CE

(53) La Commission a décidé d’engager la procédure formelle d’examen pour les raisons exprimées ci-dessous.

3.1. Affaire C 38/A/04

(54) La Commission a classé les tarifs introduits par le décret de 2004 parmi les aides au fonctionnement et a cherché à déterminer si l’aide en cause pouvait être autorisée sur la base des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale (34), dans la mesure où, en 2004, la Sardaigne était une région assistée au sens de l’article 87, paragraphe 3, point a), du traité CE. La Commission a émis des doutes quant à la possibilité d’autoriser l’aide sur cette base étant donné que cette aide ad hoc, accordée à un nombre restreint d’entreprises, ne semblait pas promouvoir le développement régional.

(55) En ce qui concerne le cas spécifique d’Alcoa, la Commission a souligné que le nouveau tarif semblait différent du tarif Alumix en ce sens que ce dernier avait été octroyé par ENEL, fournisseur italien d’énergie électrique en régime de monopole, alors que le nouveau mode de tarification prévoyait une intervention sélective de l’État pour compenser la différence entre le prix du marché convenu avec un producteur d’électricité et le prix préférentiel fixé en 1996.

(56) En outre, la Commission craignait que la mesure ait pu avoir pour effet de réduire le taux d’imposition applicable aux sociétés. Cette réduction aurait dû trouver sa base juridique dans la directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003, laquelle restructure le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l’électricité (35).

3.2. Affaire C 36/B/06

(57) La décision d’engager la procédure formelle d’examen prise en 2006 portait spécifiquement sur le tarif Alcoa (36). La Commission constatait que le cadre réglementaire et les conditions du marché avaient beaucoup changé entre la décision Alumix et la période couverte par la décision d’ouverture, notamment parce que le marché de l’électricité avait été libéralisé et que la gestion du régime avait été confiée à la Caisse de péréquation. La Commission estimait de ce fait qu’il était nécessaire de réexaminer si le tarif Alcoa comportait ou non une aide d’État.

(58) La Commission a jugé que le tarif constituait une aide d’État au motif a) que la réduction du tarif d’électricité conférait un avantage économique; b) que la décision d’octroi du tarif avait été prise par les autorités italiennes et avait été financée au moyen d’un transfert de ressources publiques sous la forme d’un prélèvement parafiscal; c) que la mesure menaçait de fausser la concurrence; et d) qu’elle avait une incidence sur les échanges intracommunautaires puisque l’aluminium est échangé sur les marchés mondiaux. Elle a considéré que la mesure était une aide au fonctionnement.

(59) La Commission a également déclaré que le fait d’avoir précédemment conclu que le tarif Alumix ne constituait pas une aide d’État ne permettait pas de considérer la nouvelle mesure comme une aide existante. L’autorisation, par la Commission, du tarif Alumix, fondée sur une appréciation économique de la situation de l’époque, était limitée dans le temps et ne pouvait s’appliquer à la prorogation du tarif prévue par la loi no 80/2005.

(60) S’agissant de la compatibilité de la mesure, la Commission a vérifié si le tarif préférentiel pouvait être autorisé sur la base des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale.

(61) S’agissant de l’usine implantée en Vénétie, la Commission a observé qu’elle n’était pas située dans une région admissible au bénéfice d’aides en application de l’article 87, paragraphe 3, point a), du traité CE et qu’elle ne pouvait donc pas bénéficier d’aides à finalité régionale.

(62) La Sardaigne a été une région assistée au sens de l’article 87, paragraphe 3, point a), jusqu’à la fin de 2006. Cependant, la Commission a exprimé des doutes sur la possibilité d’autoriser la mesure sur la base des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale applicables à cette période (37).

(63) En dépit de l’insistance des autorités italiennes selon lesquelles les prix élevés de l’électricité en Sardaigne faisaient obstacle au développement de l’île, la Commission a conclu que l’Italie n’avait pas démontré que les prix sardes étaient sensiblement plus élevés, que ce soit en moyenne ou, plus spécifiquement, pour les entreprises grosses consommatrices d’électricité (l’Italie n’avait communiqué aucun renseignement sur les contrats bilatéraux conclus entre ces entreprises et leurs fournisseurs, alléguant que ces données ne relevaient pas du domaine public). De plus, l’Italie n’avait pas expliqué en quoi des prix plus élevés constituaient un handicap régional, ni de quelle manière le tarif en cause contribuait au développement de la région. La Commission a précisé que, dans l’affaire C 34/02 (38), elle avait refusé de considérer que le manque de connexions énergétiques en Sardaigne constituait un obstacle au développement des PME dans cette région (et avait adopté une décision négative). Elle a, par conséquent, exprimé des doutes quant à la nécessité de l’aide.

(64) La Commission doutait également que l’aide ad hoc soit proportionnelle aux handicaps régionaux, vu, notamment, la méthode utilisée pour calculer le prix préférentiel, sans rapport aucun avec les prix pratiqués dans le reste de l’Italie.

(65) La Commission a constaté que l’aide n’était pas dégressive en termes réels puisque la hausse du tarif était plafonnée à 4 %.

(66) S’agissant de la période couverte par les lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale 2007-2013 (39), la Commission constate que la Sardaigne ne pourra plus prétendre au bénéfice d’aides régionales en application de l’article 87, paragraphe 3, point a), du traité CE, notamment d’aides au fonctionnement. Bien que ces lignes directrices autorisent une période transitoire de deux ans pour l’élimination linéaire des régimes d’aides au fonctionnement existants, il ne semblait pas opportun de permettre l’introduction de nouvelles aides au fonctionnement pour quelques mois et d’en prévoir l’élimination progressive, surtout au vu des doutes exprimés et du caractère distorsif de l’aide.

(67) Enfin, la Commission a émis des doutes quant à la possibilité d’autoriser le tarif préférentiel consenti à Alcoa que ce soit en tant qu’aide régionale ou à tout autre titre pour des raisons que l’Italie n’a, en tout état de cause, pas signalées.

3.3. Recours formé par Alcoa contre la décision d’ouverture de 2006

(68) Alcoa a attaqué la décision d’ouverture de 2006 devant le Tribunal de première instance. Le 25 mars 2009, le Tribunal a prononcé un arrêt (ci-après «l’arrêt du Tribunal») qui a confirmé la décision d’ouverture et rejeté dans leur totalité les arguments avancés par l’entreprise (40).

4. OBSERVATIONS DE TIERS INTÉRESSÉS

(69) L’invitation de la Commission à présenter des observations sur les deux décisions portant ouverture de la procédure formelle d’examen a suscité des réactions de la part d’Alcoa et de tiers intéressés. En l’espèce, seules sont résumées les observations relatives au tarif Alcoa.

4.1. Observations formulées par Alcoa

4.1.1. Affaire C 38/A/04

(70) Selon Alcoa, le tarif visait à pallier une défaillance du marché, à savoir l’incapacité du marché de l’électricité libéralisé peu de temps auparavant à fournir des prix compétitifs en raison de la forte puissance de marché des opérateurs historiques. Cette défaillance du marché serait particulièrement évidente en Sardaigne. Dans ces circonstances, des initiatives de régulation, notamment sous la forme de régimes tarifaires, seraient nécessaires pour accompagner la transition entre la situation de monopole et la pleine concurrence.

(71) L’analyse juridique d’Alcoa insiste sur le fait que le tarif ne constitue pas une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité CE, au motif que les circonstances justifiant la décision de 1996, qui avait conclu à l’absence d’aide dans l’affaire Alumix, seraient toujours d’actualité. Ainsi, le tarif ne conférerait aucun avantage, ses modalités de financement ne comporteraient aucun transfert de ressources d’État et, vu les caractéristiques des échanges d’aluminium primaire, il n’aurait pas d’incidence sur les échanges intracommunautaires et n’affecterait pas la concurrence.

(72) Alcoa prétend par ailleurs que, même si la mesure était considérée comme une aide d’État, le tarif sarde serait compatible au regard des règles sur les aides d’État à finalité régionale.

4.1.2. Affaire C 36/B/06

(73) Alcoa prétend que le tarif remédie à une défaillance du marché, qu’il ne comporte aucune aide d’État, qu’en tout état de cause, il constituerait une aide existante plutôt qu’une aide nouvelle et que le principe de confiance légitime exclurait toute récupération.

(74) Alcoa fournit d’amples renseignements sur la production et les échanges d’aluminium. La production d’aluminium primaire (fusion) est le plus énergivore de tous les processus industriels (avec une consommation de 15 kWh par kg d’aluminium produit). Quelque 33,7 millions de tonnes d’aluminium primaire ont été produites dans le monde en 2006, dont 4,5 millions seulement dans l’EEE. L’Union européenne 25 et l’EEE sont de gros importateurs nets d’aluminium primaire. En 2006, l’Union européenne 25 a importé 4,7 millions de tonnes d’aluminium et ses importations devraient atteindre 5,5 millions de tonnes en 2010. En 2006 toujours, l’industrie de l’aluminium de l’Union européenne 25 employait directement 106 000 personnes (41) et indirectement quelque 300 000. Lorsqu’Alcoa a présenté ses observations, l’Union européenne 25 comptait 22 fonderies d’aluminium primaire (31 pour l’EEE) qui, toutes, tournaient à plein régime.

(75) L’aluminium est un produit de base dont le prix de référence mondial est fixé à la bourse des métaux de Londres. Les deux fonderies italiennes de Fusina et de Portovesme en produisent 200 000 tonnes environ. Selon Alcoa, cette production limitée n’est pas en mesure d’influencer le cours de l’aluminium primaire.

4.1.2.1. Les accords de fourniture d’électricité sont indispensables

(76) L’électricité représente le principal facteur de coût de la production d’aluminium primaire. Selon Alcoa, les fonderies ne peuvent fonctionner que si elles ont conclu des accords de fourniture à long terme avec les producteurs d’électricité. Encore aujourd’hui, il est possible de conclure des accords à long terme axés sur les coûts avec des fournisseurs bien disposés, ainsi que l’atteste l’accord passé par Alcoa en Islande (42). Toujours selon Alcoa, faute d’accords contractuels axés sur les coûts de production, les fonderies sont contraintes de fermer. Depuis 2003, trois fonderies situées dans l’Union européenne 25 ont cessé leurs activités pour cette raison et d’autres plans de fermeture ont été annoncés. Alcoa conclut que, sans la prorogation du tarif, elle se verrait dans l’obligation de fermer immédiatement les deux fonderies italiennes de Fusina (Vénétie) et Portovesme (Sardaigne).

(77) Alcoa souligne que les gouvernements de divers États membres encouragent la conclusion de contrats de fourniture à long terme axés sur les coûts entre les industries grosses consommatrices d’énergie électrique et les producteurs d’électricité, au motif que les marchés de l’électricité ne fonctionnent pas correctement. Ces solutions sont considérées comme des mesures provisoires nécessaires pour garantir des prix équitables et éviter des fermetures d’entreprises. Alcoa fournit une brève description des mesures adoptées par: la Finlande (consortiums investissant dans un nouveau réacteur nucléaire et bénéficiant de droits de tirage à un prix basé sur les coûts de production), l’Allemagne (remise de 35 à 50 % sur les coûts de transmission, plus une réduction sur les charges liées aux énergies renouvelables accordées aux grands consommateurs industriels), l’Espagne (tarifs réglementés), la France (consortiums de gros consommateurs investissant dans de nouvelles centrales nucléaires et bénéficiant, «en retour», de tarifs réglementés), la Suède (consortiums investissant dans de nouvelles centrales) et la Belgique (consortium d’achat).

(78) Alcoa souligne que la Commission elle-même reconnaît, dans l’enquête sur le secteur de l’énergie (43), que les marchés européens de l’électricité ne fonctionnent pas correctement. Elle énumère ensuite une série d’initiatives adoptées ou annoncées par la Commission dans le secteur énergétique, parmi lesquelles les travaux du groupe de haut niveau sur l’énergie, l’environnement et la compétitivité (44).

4.1.2.2. Le tarif ne constitue pas une aide d’État

(79) Alcoa maintient que le tarif ne constitue pas une aide d’État dans la mesure où: a) les circonstances qui ont amené la Commission à conclure que le tarif Alumix ne conférait pas d’avantage n’ont pas changé de manière significative; ainsi, le prix payé par Alcoa reste cohérent avec les paramètres indiqués par la Commission dans la décision Alumix; b) la mesure ne fausse pas la concurrence et n’a pas d’incidences sur les échanges intracommunautaires; et c) selon la jurisprudence des juridictions communautaires, la mesure ne comporte aucun transfert de ressources d’État.

4.1.2.3. Absence d’avantage

(80) Alcoa prétend que, pour apprécier s’il y a ou non avantage, il est primordial de déterminer si le prix qu’elle paie est inférieur à un prix du marché normal. Elle affirme que le prix spécial équivaut à celui qu’elle aurait acquitté dans des conditions de marché normales, soit sur un marché pleinement concurrentiel. Dans l’affaire Alumix, la Commission était parvenue à la conclusion que, sur un marché pleinement concurrentiel, un fournisseur privé d’électricité vendrait l’énergie à ses meilleurs clients au coût marginal augmenté d’une modeste contribution aux coûts fixes et que l’État pourrait fixer des tarifs en appliquant ces mêmes critères. Selon Alcoa, le critère à appliquer en l’espèce consiste à déterminer si les prix qu’elle a payés étaient supérieurs ou inférieurs aux coûts marginaux de son fournisseur d’électricité (augmentés d’une certaine contribution aux coûts fixes). Elle fournit des calculs à l’appui de cet argument. (en EUR/MWh) 2005 2006 Sardaigne Tarif spécial applicable à Alcoa Portovesme 24,94 25,90 Prix minimal pool région Sardaigne (IPEX) 20,02 21,0 Vénétie Tarif spécial applicable à Alcoa Fusina 25,7 27,1 Prix minimal pool région Italie du Nord 20,02 21,0

(81) Tant pour la Sardaigne que pour la Vénétie, Alcoa utilise les cours minimums de la bourse IPEX (20,2 et 21,00 EUR/MWh en 2005 et 2006) comme approximation des coûts marginaux des producteurs étant donné qu’aucun fournisseur ne vendrait de l’énergie sur les marchés spot à des prix inférieurs à ses coûts marginaux et que, de ce fait, les prix spots minimums seraient supérieurs aux coûts de production marginaux. La société soutient qu’il est possible d’obtenir une confirmation de la fiabilité des prix minimums susmentionnés en les comparant aux coûts marginaux standard des centrales électriques alimentées au charbon, qu’elle estime à 20 EUR/MWh.

(82) En résumé, selon Alcoa, en Vénétie comme en Sardaigne, les méthodes indiquées aux considérants 80 et 81 confirmeraient que les prix acquittés par l’entreprise sont compatibles avec les critères énoncés dans la décision Alumix.

(83) Alcoa conteste l’utilisation alléguée, par la Commission, des prix IPEX moyens comme paramètre pour déterminer la présence d’un avantage. Elle affirme que le prix IPEX moyen n’est pas représentatif du prix payé par un gros client industriel comme Alcoa qui consomme de l’électricité 24 heures sur 24 et qui ne se procurerait pas l’électricité sur le marché spot, mais conclurait un contrat bilatéral de fourniture à long terme.

(84) De plus, Alcoa prétend qu’ENEL occupe une position dominante sur le marché de la fourniture d’électricité presque partout en Italie. En Sardaigne, en particulier, ENEL est préservée de la concurrence de fournisseurs non sardes par la capacité limitée d’interconnexion entre l’île et la péninsule. En conséquence, à l’heure actuelle, en Italie, ni le marché spot, ni le marché des accords de fourniture à long terme ne sont caractérisés par une structure effectivement concurrentielle. De ce fait, les prix appliqués par ENEL à Alcoa ne reflètent pas les prix qui prévaudraient normalement en Sardaigne et en Vénétie sur un marché en concurrence parfaite.

(85) Pour conclure, Alcoa affirme que les prix qui lui ont été appliqués en Italie restent parfaitement conformes aux critères fixés par la Commission dans la décision Alumix et correspondent précisément au niveau de prix qui prévaudrait si le marché fonctionnait correctement. Alcoa ne bénéficie donc d’aucun avantage qu’elle ne pourrait obtenir sur un marché pleinement concurrentiel.

4.1.2.4. Absence d’incidence sur les échanges

(86) Alcoa soutient que le tarif n’a aucune incidence sur les échanges intracommunautaires et ne peut fausser la concurrence. Le prix de l’aluminium primaire est fixé à la bourse des métaux de Londres et les variations de coûts de production locaux ne se traduisent pas par des différences de prix. Selon elle, la production italienne d’aluminium primaire est si faible qu’elle ne saurait influer sur les prix mondiaux.

(87) La demande d’aluminium primaire dans l’Union européenne 25 a augmenté de manière constante (de 42 % entre 1996 et 2005). Cependant, la production européenne n’a pas progressé au même rythme. En 2004, la production n’a couvert que 41 % de la demande dans l’Union européenne 25, contre 50 % en 1996. L’Union européenne affiche donc un déficit de production croissant, tandis qu’une part toujours plus importante de la demande est satisfaite par des exportations en provenance de pays tiers.

(88) Alcoa affirme que, si l’industrie italienne de l’aluminium venait à disparaître, aucun nouvel opérateur de l’Union européenne, italien ou autre, ne pourrait remplacer les capacités perdues en Italie dans la mesure où les installations de production de l’Union européenne tournent déjà à plein régime et où aucun nouvel arrivant ou producteur déjà en place ne serait tenté d’augmenter ses capacités étant donné qu’il est tout sauf certain qu’ils pourront se procurer de l’électricité à des prix raisonnables sur le long terme.

(89) Alcoa ajoute que le maintien des régimes tarifaires italiens ne menace en rien les intérêts des autres producteurs européens dans la mesure où ils assurent un prix de l’électricité qui n’est que très légèrement inférieur au prix moyen pondéré payé par les producteurs d’aluminium primaire dans l’Union européenne 25.

(90) Comparaison des tarifs moyens appliqués aux fonderies (en EUR/MWh) 2002 2003 2004 2005 Tarif moyen pondéré pratiqué en Italie à l’égard des fonderies 22,0 23,4 24,2 25,1 Tarif moyen pondéré pratiqué dans l’Union européenne à l’égard des fonderies 24,9 24,0 25,1 26,4 Tarif moyen pondéré pratiqué dans l’EEE à l’égard des fonderies 21,4 21,2 22,0 23,3 Tarif moyen pondéré pratiqué à l’échelle mondiale à l’égard des fonderies 21,1 19,3 19,4 21,2

4.1.2.5. Absence de ressources d’État

(91) Alcoa s’appuie sur la jurisprudence Preussen-Elektra (45) et Pearle (46) pour accréditer la thèse selon laquelle la mesure en cause n’est pas financée au moyen de ressources d’État. Elle affirme que les fonds nécessaires au financement du tarif sont transférés de personnes privées (les consommateurs d’énergie électrique) à personne privée (Alcoa) et que l’intervention de l’État se limite à l’adoption d’une loi imposant le paiement des montants requis sans qu’aucun pouvoir discrétionnaire ne lui soit conféré pour disposer des fonds, si ce n’est pour appliquer le régime prévu par la loi. Alcoa prétend notamment que la Caisse de péréquation n’exerce aucun contrôle sur les fonds et sert simplement d’intermédiaire comptable.

4.1.2.6. Aide existante plutôt qu’aide nouvelle

(92) Alcoa prétend également que, si le tarif devait quand même être considéré comme une aide d’État, il constituerait une «aide existante» plutôt qu’une «aide nouvelle».

(93) Elle affirme que la décision Alumix n’était pas limitée dans le temps et qu’elle n’a pas cessé d’être applicable le 31 décembre 2005. Selon elle, la thèse de la Commission selon laquelle «un changement de circonstances» aurait mis fin à l’effectivité de la décision Alumix est dénuée de fondement, car ni la libéralisation du marché, ni le rôle confié à la Caisse de péréquation n’ont entraîné de modifications substantielles en ce qui concerne l’avantage (ou plutôt l’absence d’avantage) découlant du régime Alumix. Après les réformes, Alcoa a continué à payer le même prix net, lequel ne conférait aucun avantage à l’acheteur d’électricité, ainsi que l’a reconnu la décision Alumix. En conséquence, les réformes n’ont pas représenté un «changement de circonstances» de nature à invalider cette décision. Quant au rôle confié à la Caisse de péréquation, il s’agit, selon Alcoa, d’une modification de nature purement administrative sans incidence sur le fond du mécanisme.

(94) Alcoa déclare encore que, même en admettant qu’il y ait eu un changement de circonstances, l’entreprise pourrait quand même prétendre au traitement réservé aux «aides existantes» en application de l’article 1er, points b) v), première phrase, du règlement (CE) no 659/1999 (47) (mesures qui sont devenues des aides par la suite en raison de l’évolution du marché commun), ce que confirmerait la jurisprudence relative aux centres de coordination établis en Belgique (48). En effet, selon la Cour, une fois qu’elle a établi qu’un régime d’aides donné ne constituait pas une aide d’État, la Commission ne peut revenir sur sa position qu’en appliquant la procédure prévue pour les aides existantes et la révision ne peut avoir qu’un effet pro futuro.

(95) D’après Alcoa, le fait que les marchés de l’énergie ont été libéralisés après l’adoption de la décision Alumix par la Commission n’entre pas en ligne de compte, car cette libéralisation n’a rien changé à la raison pour laquelle il a été conclu à l’absence d’aide (soit le fait que les prix couvraient les coûts marginaux) et n’aurait pas pu modifier la nature de la mesure. La Commission ne peut donc pas invoquer l’article 1er, point b) v), deuxième phrase, du règlement (CE) no 659/1999 (49) pour qualifier la mesure d’«aide nouvelle». Alcoa estime en outre que, même à supposer que la libéralisation ait joué un rôle, la jurisprudence Alzetta (50) empêcherait la Commission de s’appuyer sur l’article 1er, point b) v), deuxième phrase, du règlement (CE) no 659/1999.

(96) De plus, le marché de l’électricité a été libéralisé avant l’adoption du règlement (CE) no 659/1999. En conséquence, celui-ci ne peut s’appliquer à des mesures concernant le secteur électrique, même si ces dernières sont devenues des aides à la suite de la libéralisation. Ces mesures sont en revanche régies par l’article 1er, point b) v), première phrase, du règlement (CE) no 659/1999 (aide existante) et par la jurisprudence Alzetta.

4.1.2.7. Confiance légitime

(97) Alcoa fait en outre valoir que, même si le régime actuel ne devait pas être considéré comme une aide existante, elle pourrait en tout état de cause invoquer la confiance légitime vu les investissements considérables qu’elle a réalisés dans les deux usines en partant du principe que le tarif ne constituait pas une aide et l’existence de précédents dans la pratique décisionnelle de la Commission témoignant d’une certaine marge d’appréciation dans l’application de la notion d’«aide existante», notamment la décision de la Commission concernant le régime de provisions en franchise d’impôt pour les implantations d’entreprises à l’étranger (51).

4.1.2.8. Compatibilité du tarif sarde en tant qu’aide à finalité régionale

(98) Alcoa affirme qu’en ce qui concerne l’usine sarde, la mesure contestée satisfait, en tout état de cause, aux conditions d’octroi des aides à finalité régionale.

(99) Alcoa décrit les handicaps régionaux dont souffre la Sardaigne et les problèmes qu’y rencontrent les industries grosses consommatrices d’électricité en raison de l’absence d’interconnexion énergétique et de l’existence d’un duopole ENEL/ENDESA qui fausse le jeu normal de la concurrence et maintient les prix à un niveau élevé, même pour les gros consommateurs. Le tarif viserait à pallier ce handicap.

(100) Alcoa souligne que la fermeture des fonderies entraînerait la perte de 2 500 emplois directs. Elle aurait par ailleurs des conséquences indirectes sur des milliers d’autres emplois, Alcoa comptant parmi les principaux employeurs de la région. Une fermeture immédiate aurait des effets plus dramatiques encore qu’un arrêt progressif des activités.

(101) Alcoa prétend que le tarif répond à la condition de proportionnalité, car il est limité à ce qui est nécessaire pour pallier la défaillance du marché (l’absence de marché concurrentiel en Sardaigne) et le prix correspond à la moyenne pondérée des prix payés pour l’électricité par les autres fonderies de l’Union européenne 25.

(102) Alcoa estime par ailleurs que l’absence de dégressivité n’est pas prouvée. Ce critère devrait être apprécié au regard des coûts marginaux des fournisseurs; pour démontrer que le tarif n’est pas dégressif, la Commission devrait apporter la preuve d’une augmentation de ces coûts. Quant au plafonnement de l’augmentation à 4 %, contesté par la Commission parce qu’il ne garantirait pas la dégressivité du tarif, Alcoa affirme qu’il est normal que le prix soit fixé pour une période déterminée. Par ailleurs, un plafond devrait tenir compte d’une évolution normale et non d’événements inhabituels, comme la hausse exceptionnelle des prix du pétrole. Alcoa fait enfin remarquer que la Commission a admis la dégressivité d’un mécanisme qui maintenait un avantage pendant quatre ou cinq ans avant de le réduire progressivement (52).

(103) Alcoa affirme que le tarif est transitoire en ce sens qu’il est prévu pour durer jusqu’à ce que le problème d’interconnexion avec la péninsule soit résolu (probablement en 2010). De plus, la thèse de la Commission selon laquelle la mesure est en vigueur depuis plus de cinq ans est dénuée de fondement puisque, jusqu’ici, le tarif ne constituait pas une aide.

(104) Enfin, Alcoa prétend que les lignes directrices de 2007 concernant les aides d’État à finalité régionale pour la période 2007-2013 (53) ne sont pas applicables en l’espèce puisque le tarif a été accordé avant 2007 et doit donc être apprécié au regard des lignes directrices de 1998 (54), ainsi que l’indiquent les dispositions transitoires des lignes directrices de 2007.

4.2. Observations de tiers

4.2.1. Affaire C 38/A/04

(105) Un concurrent de Portovesme Srl (55) a communiqué une analyse du tarif Alumix, concluant que tous les tarifs préférentiels consentis en Sardaigne par les pouvoirs publics italiens sur la base du décret de 2004 constituent des aides d’État illégales qui ne peuvent pas être autorisées en tant qu’aides au fonctionnement à finalité régionale et devraient de ce fait être déclarées incompatibles.

4.2.2. Affaire C 36/B/06

(106) Deux associations de producteurs d’aluminium affirment que les tarifs en cause sont nécessaires pour empêcher la délocalisation de l’industrie en dehors de l’Union européenne dans l’attente de solutions à long terme.

(107) Le concurrent de Portovesme Srl mentionné au considérant 105 a demandé à la Commission de tenir compte de sa contribution à l’affaire C 13/06 (56) pour apprécier le cas d’espèce. De nouveau, cette entreprise conclut que les tarifs en cause devraient être déclarés incompatibles.

(108) L’Italie a demandé à la Commission de ne pas tenir compte de ces observations qu’elle juge hors de propos étant donné que l’affaire C 13/06 ne traite pas du même sujet: les mesures examinées dans l’affaire C 13/06 constitueraient une aide nouvelle alors que le tarif Alcoa serait la prorogation d’une mesure existante. De plus, le tiers intéressé, qui n’est pas un producteur d’aluminium, ne serait pas directement concerné par la mesure dont bénéficie Alcoa.

(109) La Commission ne peut faire droit à la requête de l’Italie. Le fait que le tarif Alcoa s’inscrive dans un contexte historique différent de celui des autres tarifs n’enlève rien à la pertinence des observations formulées dans la mesure où elles ont trait à des aspects aussi importants que le caractère d’aide d’État des tarifs d’électricité pratiqués en Sardaigne, leur contribution au développement régional et leurs effets sur la concurrence. Par ailleurs, dans le cadre d’une enquête au titre de l’article 88, paragraphe 2, du traité CE, il n’est pas nécessaire qu’un tiers soit directement et individuellement concerné par la mesure à propos de laquelle il présente des observations.

5. OBSERVATIONS DE L’ITALIE

5.1. Affaire C 38/A/04

5.1.1. Le tarif vise à remédier à une défaillance du marché

(110) L’Italie insiste sur le fait que le marché de l’électricité de l’Union européenne n’est pas encore pleinement concurrentiel, ainsi que la Commission l’a elle-même reconnu. Les entreprises, notamment celles qui consomment beaucoup d’énergie électrique, ne sont pas en mesure d’acheter de l’électricité à des conditions comparables dans les différents États membres.

(111) En Italie, malgré la libéralisation du secteur, le marché connaît des défaillances structurelles (telles que, par exemple, le manque d’interconnexion) qui se traduisent par des prix énergétiques élevés et une structure de marché concentrée permettant difficilement aux consommateurs de choisir leur fournisseur d’électricité. Les problèmes sont particulièrement criants en Sardaigne, la région ne comptant que deux fournisseurs. L’Italie affirme par conséquent qu’un régime tarifaire spécial tenant compte du profil de la demande devrait être considéré comme une mesure réglementaire justifiée pour simuler les mécanismes qui devraient fonctionner sur un marché pleinement concurrentiel. Ce type d’intervention rétablirait l’égalité de conditions entre les entreprises grosses consommatrices d’électricité opérant dans des États membres différents.

5.1.2. Le tarif ne constitue pas une aide d’État

(112) S’agissant d’Alcoa, l’Italie affirme que la Commission avait considéré que le tarif Alumix initial, institué par le décret de 1995, ne constituait pas une aide d’État dans la mesure où il était objectivement lié au profil de consommation de la fonderie et tenait compte des spécificités de l’offre et de la demande d’énergie dans les régions concernées.

(113) Selon l’Italie, le décret de 2004 s’appuie sur les mêmes éléments de fait que ceux qui avaient amené la Commission à conclure à l’absence d’aide d’État, tout en tenant compte de la crise que l’industrie métallurgique sarde traverse actuellement. La seule différence entre l’ancien et le nouveau système concerne la «structure tarifaire». Selon l’Italie, ces modifications sont devenues nécessaires pour garantir la «neutralité tarifaire» à la suite de la mise en place du marché intérieur de l’énergie.

(114) L’Italie prétend plus spécifiquement que le tarif Alcoa ne tombe pas sous le coup de l’interdiction visée à l’article 87, paragraphe 1, du traité CE, parce qu’il n’entraîne aucun transfert de ressources d’État et n’est pas à même de fausser la concurrence ou d’influer sur les échanges intracommunautaires. C’est justement parce que ce régime tarifaire ne constituait pas une aide d’État qu’elle n’avait pas jugé nécessaire de notifier le décret de 2004. Elle affirme que, quoi qu’il en soit, elle a cessé d’appliquer ce décret à Alcoa à la suite de l’ouverture de l’enquête approfondie.

5.1.3. Absence de ressources d’État

(115) S’agissant de l’utilisation de ressources d’État, l’Italie prétend que le système tarifaire est parfaitement comparable au système en cause dans l’affaire Preussen-Elektra dont la Cour de justice a déclaré qu’il ne faisait pas appel à des fonds publics. En tant qu’«organe technique de comptabilité», la Caisse de péréquation ne peut pas disposer librement des ressources financières qu’elle gère. Le fait que l’AEEG et le ministère des finances puissent exercer un certain contrôle sur ses activités ne signifie pas pour autant que l’État soit en mesure d’utiliser les ressources en cause à sa guise.

5.1.4. Absence d’incidence sur les échanges

(116) Pour ce qui est de l’incidence sur les échanges intracommunautaires, les arguments avancés par l’Italie sont identiques à ceux d’Alcoa (voir les considérants 86 à 90 ci-dessus).

5.1.5. Le tarif sarde serait compatible avec les règles applicables aux aides d’État à finalité régionale

(117) L’Italie estime que le tarif applicable en Sardaigne peut, en tout état de cause, être considéré comme compatible avec le marché commun en tant qu’aide à finalité régionale sur la base des considérations ci-après. Les imperfections du marché sarde de l’électricité constituent un handicap régional que le tarif vise à éliminer. Ce tarif a des répercussions positives sur l’emploi et sur le maintien du tissu social et économique de l’île. Il est proportionné aux handicaps dont souffre le bénéficiaire, est de courte durée et a un caractère transitoire.

5.2. Affaire C 36/B/06

5.2.1. Absence d’aide d’État

(118) L’Italie n’a pas jugé nécessaire de notifier, ainsi que le prévoient les règles en matière d’aides d’État, la prorogation du tarif prévue à l’article 11, paragraphe 11, de la loi no 80/2005, car la mesure ne constitue toujours pas une aide d’État. L’Italie estime en effet que la prorogation d’une mesure qui n’a pas le caractère d’aide diffère de celle d’une mesure constituant une aide, en ce sens que, selon elle, seule cette dernière peut être considérée comme une aide nouvelle.

(119) Tout comme Alcoa, l’Italie soutient, elle aussi, que la décision Alumix n’était pas limitée dans le temps, ce qui serait intentionnel et démontrerait que la Commission elle-même avait admis que le tarif constituait une mesure nécessaire sur le long terme. À l’appui de cette argumentation, l’Italie invoque le point de la décision Alumix auquel la Commission déclare que «la restructuration d’Alumix et le retour de l’entreprise à la viabilité garantissent bien un développement à long terme de ces régions».

5.2.2. Absence d’avantage, de ressources d’État et d’incidence sur les échanges

(120) L’Italie maintient que le tarif ne comporte aucun avantage pour les raisons déjà développées par Alcoa et exposées aux considérants 80 à 85, qu’il n’a pas d’incidence sur les échanges (voir les considérants 86 à 90) et qu’il n’implique aucun transfert de ressources d’État (voir le considérant 115).

(121) L’Italie invoque la surcapacité de production électrique sarde et souligne que, vu cette situation, Alcoa devrait normalement disposer d’un pouvoir de négociation considérable et obtenir un prix concurrentiel à peine supérieur au coût de production marginal du producteur. Le fait que cela ne soit pas possible en Sardaigne s’explique, selon l’Italie, par le comportement de l’opérateur dominant, lequel peut fixer le prix sur l’île et n’a aucun intérêt commercial à vendre à un prix inférieur sachant qu’Alcoa ne peut acheter ailleurs l’électricité dont elle a besoin. De plus, en situation de duopole (ENEL et ENDESA – aujourd’hui E.ON (57), les deux opérateurs peuvent avoir un intérêt à appliquer un prix supérieur au prix optimal d’un point de vue économique, afin d’éviter de créer un «précédent négatif» dans le reste de l’Italie. Vu la puissance de marché considérable que détient toujours ENEL, l’ancien monopoleur (58), l’Italie conclut qu’il n’y a aucune différence sensible entre le prix consenti à Alcoa en situation de monopole (autorisé par la Commission dans la décision Alumix) et le tarif applicable aux conditions du marché actuelles, pour le moins imparfaites.

(122) L’Italie conteste également la référence aux prix IPEX moyens pour les raisons déjà décrites au considérant 83.

5.2.3. La mesure n’est pas illégale

(123) L’Italie prétend aussi que les arguments économiques à l’origine de la décision Alumix n’ont pas changé au fil des ans, tant et si bien que la prorogation du tarif ne contient aucun élément nouveau et ne peut donc être considérée comme une aide nouvelle. Il est par ailleurs incorrect de considérer la mesure comme une aide illégale.

5.2.4. Le tarif est justifié

(124) L’Italie prétend que, dans son appréciation, la Commission aurait également dû tenir compte des conclusions formulées dans le premier rapport du groupe de haut niveau sur l’énergie, l’environnement et la compétitivité, lesquelles mettent en évidence deux nouveaux facteurs qui ont limité la production d’aluminium ces dernières années, soit la mondialisation du marché de référence pour ce produit et l’avènement du marché intérieur de l’énergie.

(125) Plus particulièrement, le problème du coût élevé de l’électricité nécessaire pour produire de l’aluminium en Sardaigne et en Vénétie, reconnu dans la décision Alumix, n’a pas encore été résolu depuis 1996. Sa persistance justifie la prorogation du tarif qui, en tout état de cause, était conçu comme une mesure à long terme visant à favoriser le développement industriel. L’Italie souligne que les autres éléments dont la Commission a tenu compte dans la décision Alumix sont eux aussi restés inchangés, notamment les profils de consommation propres aux fonderies d’aluminium et la libéralisation insuffisante du marché de l’électricité.

(126) L’Italie affirme que, dans l’attente de la pleine libéralisation du marché, il est nécessaire de proroger les tarifs préférentiels d’électricité, de même que les éventuels instruments analogues mis en place par d’autres États membres pour préserver et renforcer la compétitivité de l’industrie européenne.

(127) L’unique solution à long terme pour réduire les coûts de l’électricité consiste, pour l’Italie, à construire une infrastructure adaptée de production d’électricité et d’interconnexion qui ouvrira effectivement le marché à de nouveaux opérateurs. L’Italie évoque le gazoduc GALSIj qui transportera le gaz naturel algérien vers l’Europe via la Sardaigne, et le système de câbles sous-marins SAPEI, qui améliorera l’interconnexion avec la péninsule. Ces infrastructures étant actuellement en cours de construction, l’Italie affirme que les tarifs doivent être maintenus jusqu’à leur achèvement.

(128) L’Italie souligne en outre que la présente affaire n’est pas comparable à l’affaire C 34/02 que la Commission cite dans la décision d’ouverture de 2006 en laissant entendre qu’elle avait déjà constaté que le manque d’interconnexion électrique ne constituait pas un handicap régional pour la Sardaigne. Selon elle, cette affaire concernait des aides destinées aux petites et moyennes entreprises qui ne consomment pas beaucoup d’énergie et qui, de ce fait, souffrent moins qu’une entreprise comme Alcoa du manque de structure énergétique adaptée et des imperfections du marché électrique sarde.

(129) L’Italie fait aussi remarquer que le groupe de haut niveau est conscient qu’il est nécessaire de maintenir, sur le territoire de l’Union européenne, des industries grosses consommatrices d’énergie telles celles des métaux ferreux et non ferreux (59) en en améliorant la compétitivité, notamment en leur facilitant l’accès à de l’électricité à des prix concurrentiels.

(130) L’Italie fournit une description détaillée des mesures adoptées par d’autres États membres, en particulier par l’Allemagne, l’Espagne, la France, la Finlande et la Grèce, pour réduire les coûts de l’énergie électrique des industries grosses consommatrices d’électricité et éviter leur délocalisation en dehors de l’Union européenne. L’Italie fait remarquer que, bien que prenant des formes diverses, ces mesures produisent les mêmes effets économiques que son tarif préférentiel et insiste sur le fait qu’il serait souhaitable que l’Union européenne harmonise toutes ces mesures de manière à égaliser les conditions de concurrence entre les industries européennes et leurs concurrents des pays tiers. Toutefois, à court terme, les mesures qu’elle a adoptées ne devraient pas être considérées comme une aide. Il faudrait plutôt les apprécier en leur appliquant les mêmes règles qu’à celles qui ont été introduites par d’autres États membres.

6. APPRÉCIATION DE LA MESURE

6.1. Champ d’application temporel et matériel de l’enquête

(131) Dans un premier temps, la Commission juge nécessaire de préciser le champ d’application temporel et matériel de l’enquête tel qu’il a été défini dans les décisions d’ouverture de la procédure.

6.1.1. Procédure de 2004 (affaire C 38/A/04)

(132) Cet éclaircissement s’impose du fait qu’au moment de l’entrée en vigueur du décret de 2004, en avril de la même année, le tarif préférentiel consenti à Alcoa était autorisé en application des règles en matière d’aides d’État (décision Alumix) jusqu’en décembre 2005 (60).

(133) Le régime Alumix et les dispositions contestées de 2004 se chevauchant dans le temps, il convient de déterminer si la décision d’ouverture de 2004 a mis en cause la prolongation du tarif Alcoa au-delà de la durée initiale du régime Alumix (soit au-delà du 1er janvier 2006) ou si elle a également contesté le régime Alumix en tant que tel pour la période 2004-2005 en raison des modifications apportées à son mécanisme financier.

(134) Une lecture attentive de la décision démontre que cette dernière conteste, de manière générale, le nouveau régime tarifaire institué par le décret de 2004 en faveur de plusieurs bénéficiaires (Portovesme Srl, ILA Spa, Euroalluminia Spa et Alcoa) et ne saurait être interprétée comme une mise en cause du régime Alumix en tant que tel. Cette conclusion est corroborée par les observations suivantes.

(135) Avant toute chose, la mesure en question fait l’objet d’un examen global qui n’opère aucune distinction entre les bénéficiaires. Ainsi, la situation juridique propre à Alcoa, bénéficiaire du tarif Alumix qui avait été autorisé n’est ni décrite, ni appréciée de manière détaillée.

(136) En second lieu, les observations de la Commission sur la différence substantielle existant entre le régime Alumix et le nouveau régime tarifaire (61) visent uniquement à démontrer que les conclusions formulées dans l’affaire Alumix ne peuvent pas être étendues au nouveau régime du fait de son mécanisme de financement, qui est différent.

(137) En troisième lieu, si la décision d’ouverture de 2004 avait eu pour intention de contester le régime Alumix initial, elle aurait cité la base juridique qui en avait permis l’octroi (le décret de 1995) et aurait fourni quelques explications sur les raisons pour lesquelles le mécanisme tarifaire, tel que modifié par le nouveau cadre réglementaire, affectait la validité des conclusions formulées par la Commission dans l’affaire Alumix avant la date d’échéance du régime.

(138) La Commission estime de ce fait qu’en ce qui concerne Alcoa, la décision d’ouverture de 2004 conteste la prorogation du régime Alumix après son échéance le 31 décembre 2005. Le champ d’application temporel de l’enquête de 2004 se limitait donc à la période débutant le 1er janvier 2006.

(139) Toutefois, à cette date, le décret de 2004 avait été remplacé par la loi no 80/2005 entrée en vigueur le 1er janvier 2006 (voir les considérants 48 et 142). Par conséquent, en substance, ce décret n’est pas pertinent aux fins de la présente enquête.

6.1.2. Procédure de 2006 (affaire C 36/B/06)

(140) Le libellé de la décision d’ouverture de 2006 ne prête pas à interprétation et conteste sans équivoque possible la prorogation du tarif jusqu’en 2010, prévue par la loi no 80/2005 (62), et non le régime Alumix en tant que tel.

(141) S’agissant du champ d’application temporel de l’enquête de 2006, la Commission constate que, dans ce cas, il n’y a aucun chevauchement entre le régime Alumix, qui a expiré en décembre 2005, et la prorogation contestée du tarif, qui est entrée en vigueur le 1er janvier 2006 (voir le considérant 48 ci-dessus), ainsi que le confirme le point 132 de l’arrêt du Tribunal.

6.1.3. Conclusions sur le champ d’application de la décision

(142) Étant donné qu’à la date du 1er janvier 2006, le décret de 2004 a été supplanté par la loi no 80/2005, cette base juridique n’est plus directement pertinente pour les besoins de l’enquête. Cette dernière porte donc sur une mesure concrète: la prorogation du tarif Alcoa du 1er janvier 2006 au 31 décembre 2010 mise en œuvre en application de la loi no 80/2005 lue conjointement avec les dispositions réglementaires adoptées en la matière par l’AEEG. Néanmoins, dans l’éventualité où l’Italie estimerait qu’en dépit de l’adoption de la loi no 80/2005, le décret de 2004 peut servir de base juridique pour la période comprise entre janvier 2006 et juin 2007, il est à considérer que les conclusions de la présente décision s’appliquent également à la mesure introduite par le décret de 2004 (63).

6.2. Existence d’une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité

(143) Au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité CE, une mesure constitue une aide d’État si elle remplit simultanément les conditions suivantes: la mesure a) confère un avantage économique au bénéficiaire; b) est accordée par l’État au moyen de ressources d’État; c) est sélective; d) a une incidence sur les échanges intracommunautaires et est de nature à fausser la concurrence au sein de l’Union européenne.

(144) Tant l’Italie qu’Alcoa affirment que le tarif ne constitue pas une aide d’État.

6.2.1. Présence d’un avantage

(145) À titre préliminaire, la Commission constate que, dans le cadre du régime tarifaire institué par l’article 11, paragraphe 11, de la loi no 80/2005, l’État intervient pour maintenir l’électricité à un prix nettement plus bas que celui qu’Alcoa aurait pu obtenir (et avait obtenu) aux conditions réelles du marché. Si Alcoa avait été en mesure d’obtenir ce prix réduit directement auprès d’un des fournisseurs d’électricité des régions en cause, aucune intervention de l’État n’aurait été nécessaire. Ni l’Italie ni Alcoa ne contestent l’affirmation selon laquelle, dans ces régions, les prix courants du marché sont supérieurs au prix effectivement payé par Alcoa grâce au remboursement effectué par la Caisse de péréquation.

(146) S’agissant de la méthode proposée par Alcoa pour apprécier la présence ou non d’un avantage (autrement dit, pour déterminer si le prix préférentiel est inférieur au prix qu’elle aurait pu obtenir sur un marché pleinement concurrentiel), il y a lieu de préciser, avant toute chose, que cette argumentation a déjà été rejetée dans l’arrêt du Tribunal (point 71). Ni les juridictions communautaires ni la Commission n’ont jamais tenu compte, pour déterminer la présence ou non d’un avantage, des conditions prévalant sur un hypothétique marché plus efficace. Le cadre de référence correspond toujours aux conditions prévalant sur le marché réel, ainsi qu’il ressort, par exemple, de l’affaire «horticulteurs néerlandais» (64) dans laquelle la Commission a appliqué le critère de l’opérateur en économie de marché pour apprécier si certains prix du gaz conféraient ou non un avantage.

(147) De plus, l’argumentation d’Alcoa présuppose qu’un mauvais fonctionnement du marché justifierait la fixation, par un État membre, de prix simulant des conditions de concurrence effective. Si le cadre de référence retenu était un marché pleinement concurrentiel, les prix ainsi fixés par l’État ne conféreraient aucun avantage. Pareille logique est contraire au principe, bien ancré dans la jurisprudence communautaire, selon lequel «la circonstance qu’un État membre cherche à rapprocher, par des mesures unilatérales, les conditions de concurrence existant dans un certain secteur économique de celles prévalant dans d’autres États membres ne saurait enlever à ces mesures le caractère d’aides» (65). La Commission estime que le principe énoncé ci-dessus s’applique également aux cas dans lesquels un État membre cherche à rapprocher les conditions de concurrence de celles prévalant sur un marché pleinement concurrentiel.

(148) Qui plus est, si l’on suivait la proposition d’Alcoa, les subventions accordées par les États membres pour combler l’écart entre un prix librement négocié sur le marché par deux opérateurs et le prix théorique sur lequel ils auraient pu tomber d’accord dans des conditions de pleine concurrence ne constitueraient pas des aides d’État, ce qui anéantirait l’objectif premier du contrôle des aides d’État.

(149) Alcoa prétend toutefois que c’est précisément cette méthode que la Commission a appliquée dans l’affaire Alumix.

(150) La Commission fait remarquer que la méthode utilisée dans l’affaire Alumix concernait une situation des plus spécifiques. Dans cette affaire, le tarif était accordé par ENEL qui était, à l’époque, le fournisseur public d’électricité détenant le monopole sur un marché qui n’avait pas encore été libéralisé (66). Dans cette situation, la Commission avait dû vérifier si ENEL pratiquait un prix artificiellement bas ou bien s’il se comportait en opérateur de marché rationnel. Vu le monopole dont il jouissait dans la production et la distribution d’électricité, la Commission ne disposait d’aucun prix du marché auquel se référer pour apprécier s’il y avait avantage ou pas. Elle avait donc mis au point une méthode lui permettant de déterminer le prix du marché théorique le plus bas auquel un fournisseur rationnel aurait été disposé à vendre à son «meilleur client» (le plus gros consommateur présentant un profil de consommation plat) dans les conditions propres aux marchés sarde et vénitien. En effet, un fournisseur rationnel aurait cherché à couvrir au moins ses coûts de production marginaux, ainsi qu’une partie de ses coûts fixes.

(151) Cette méthode ne peut cependant pas être appliquée de manière généralisée et hors de son contexte initial, dans une situation où les prix ne sont plus fixés par le détenteur du monopole, mais librement négociés sur le marché et où le prix payé par Alcoa ne peut plus être interprété comme le fruit d’une transaction commerciale normale et constitue manifestement un tarif subventionné. En effet, à la suite des évolutions décrites plus haut aux considérants 39 à 43, le régime n’est plus un «tarif» au sens strict dans la mesure où il ne s’agit plus du prix pratiqué par le fournisseur d’Alcoa ou d’un prix net financé d’une façon ou d’une autre par celui-ci, mais plutôt du «prix final» résultant du remboursement effectué par la Caisse de péréquation sur le prix versé par Alcoa à son fournisseur. Dès lors, l’analyse exposée dans la décision Alumix, qui examinait le comportement d’ENEL, est manifestement dénuée de toute pertinence ainsi que le confirme plus précisément le point 132 de l’arrêt du Tribunal.

(152) Les critères Alumix n’étant plus pertinents pour déterminer si le régime tarifaire actuel confère ou non un avantage à Alcoa, les calculs fournis par l’Italie et l’entreprise en vue de démontrer que le prix reste conforme à ces critères en ce qu’il couvre les coûts marginaux de production d’ENEL sont eux aussi dénués de pertinence.

(153) En tout état de cause, la Commission estime que les calculs fournis par l’Italie et Alcoa sous-estiment le prix qu’Alcoa paierait «dans des conditions normales» sur un marché parfaitement concurrentiel, même en admettant, ce qui n’est pas le cas, que les coûts de production marginaux du producteur puissent constituer un paramètre de comparaison adapté.

(154) Plus particulièrement, les prix IPEX minimaux qui, selon Alcoa, sont représentatifs du prix qu’elle paierait «normalement» sur un marché parfaitement concurrentiel (20 EUR) correspondent aux coûts de production marginaux des centrales répondant à la charge de base (les plus économiques). Or, l’électricité produite par ces centrales n’est vendue à bas prix qu’en heures creuses (67). Aux heures de point e), toute l’électricité produite (y compris par les centrales de base) se vend beaucoup plus cher, car le prix est fixé par une centrale marginale à rendement moyen élevé (mid-merit) ou de pointe (68). Alcoa ne consomme pas seulement de l’électricité en heures creuses, mais bien 24 heures sur 24. Par conséquent, pour être représentatif, un prix reflétant de manière plausible une situation de concurrence parfaite devrait correspondre à une moyenne pondérée tenant compte à la fois des prix bas et élevés respectivement pratiqués en heures creuses et aux heures de point e).

(155) En Sardaigne, où le gaz naturel n’est pas disponible, le prix est déterminé pendant 80 % de l’année par les centrales au charbon et pendant les 20 % restants par les centrales au fioul. Même si l’on utilise les estimations pour le moins hypothétiques d’Alcoa concernant les coûts de production marginaux de l’électricité obtenue à partir de charbon (20 EUR/MWh) et de fioul (60 EUR/MWh), une moyenne pondérée des coûts serait plus proche des 28 EUR/MWh, ce qui est supérieur aux 26 EUR/MWh qu’elle paie actuellement. La Commission estime donc que, pour la Sardaigne au moins, le tarif Alcoa est inférieur aux coûts de production marginaux des producteurs d’électricité, si bien qu’il ne satisferait pas aux critères Alumix, même si ceux-ci étaient applicables en l’espèce.

(156) Alcoa et l’Italie affirment que la Commission a tort lorsqu’elle propose d’utiliser les prix IPEX moyens comme indicateurs du prix du marché que les gros clients industriels paient normalement dans les régions en cause (voir le considérant 83). Il s’agit là d’une interprétation erronée du raisonnement de la décision d’ouverture de 2006. Dans cette décision, la comparaison entre les prix IPEX moyens avait pour seul but de remettre en cause l’affirmation selon laquelle les prix de l’électricité étaient beaucoup plus élevés en Sardaigne que dans d’autres régions d’Italie. La Commission suggérait que les écarts entre les prix IPEX moyens d’une région à l’autre pouvaient être représentatifs des différences entre les prix conclus bilatéralement.

(157) Plus précisément, la Commission n’a jamais laissé entendre que les prix IPEX moyens pouvaient constituer une estimation du prix du marché qu’Alcoa aurait pu obtenir. En effet, il n’est pas nécessaire de recourir à une approximation en l’espèce. Alcoa avait passé un contrat avec ENEL à un prix nominal qui, d’après les informations disponibles, correspondait approximativement au tarif standard pratiqué par celui-ci pour la fourniture haute tension. C’est sur la base de ce contrat qu’il convient d’apprécier et de quantifier l’avantage dont bénéficie la société.

(158) En conclusion, le tarif allège les charges résultant du contrat passé avec ENEL qui devraient normalement grever le budget de la société, si bien que, conformément à une jurisprudence constante, la mesure confère un avantage économique à Alcoa (69). La Commission estime que cet avantage équivaut aux indemnités compensatoires versées par la Caisse de péréquation, qui couvrent la différence entre le prix contractuel et le prix préférentiel. Cette conclusion vaut pour les deux fonderies d’Alcoa situées en Sardaigne et en Vénétie.

6.2.2. Caractère sélectif

(159) Le tarif d’électricité préférentiel étant réservé à Alcoa, l’avantage qu’il confère est sélectif.

6.2.3. Ressources publiques et imputabilité à l’État

(160) Selon une jurisprudence constante, un avantage ne peut être défini comme une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité CE que s’il est accordé directement ou indirectement au moyen de ressources d’État (70) et s’il est imputable à l’État (71).

(161) Comme décrit au considérant 43, le tarif en cause est financé à l’aide d’un prélèvement parafiscal, correspondant à la composante A4 du tarif d’électricité, perçu par la Caisse de péréquation. Ce prélèvement est obligatoire dans la mesure où il est imposé par des décisions de l’AEEG mettant en œuvre la législation nationale. La Caisse de péréquation est un organisme public institué par voie de loi qui exécute ses tâches selon des instructions précises contenues dans les décisions de l’AEEG.

(162) Toujours selon une jurisprudence constante, le produit d’un prélèvement qui est obligatoire en vertu de la législation nationale et est versé à un organisme public institué par voie de loi constitue des ressources d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité lorsqu’il est destiné au financement d’une mesure qui satisfait aux autres critères énoncés audit article (72).

(163) L’Italie et Alcoa invoquent les arrêts Preussen-Elektra (73) et Pearle (74) à l’appui de leur thèse selon laquelle la mesure en cause n’est pas financée au moyen de ressources d’État. Toutes deux affirment que les fonds nécessaires au financement du tarif sont transférés de personnes privées (les consommateurs d’énergie électrique) à personne privée (Alcoa) et que l’intervention de l’État se limite à l’adoption d’une loi imposant le paiement des montants requis sans qu’aucun pouvoir discrétionnaire ne lui soit conféré pour disposer des fonds, si ce n’est pour appliquer le régime prévu par la loi. L’Italie et Alcoa prétendent notamment que la Caisse de péréquation n’exerce aucun contrôle sur les fonds et fait simplement office d’intermédiaire comptable.

(164) Dans l’affaire Preussen-Elektra, la Cour a considéré qu’une obligation, imposée à des distributeurs privés d’électricité, d’acheter de l’électricité produite à partir de sources d’énergie renouvelables à des prix minimums supérieurs à la valeur économique réelle de ce type d’électricité ne constitue pas une aide d’État en ce sens que la mesure ne comporte aucun transfert direct ou indirect de ressources d’État. Selon l’Italie et Alcoa, le cas d’espèce est analogue à l’affaire Preussen-Elektra en ce que les fonds sont, de la même façon, transférés de personnes privées (les consommateurs d’énergie électrique) à personne privée (Alcoa) et que l’État n’exerce aucun contrôle sur les ressources en question.

(165) La Commission fait remarquer que, dans l’affaire Preussen-Elektra, les ressources nécessaires au financement de la mesure étaient directement fournies par les distributeurs aux producteurs d’énergie renouvelables sans transiter par un organisme public. En vertu de ce système, les montants à transférer ne se trouvaient effectivement jamais à la disposition des autorités de l’État membre. En l’espèce, en revanche, les montants transitent par la Caisse de péréquation, qui est un organisme public, avant d’être versés au bénéficiaire final. De ce fait, la jurisprudence Preussen-Elektra s’inscrit dans un cadre factuel différent et n’est pas pertinente au regard du cas d’espèce.

(166) La jurisprudence Pearle fournit des orientations plus directement liées à la présente affaire. Toutefois, l’interprétation qu’en donne la Commission diffère de celle de l’Italie et d’Alcoa. Dans l’arrêt Pearle, la Cour avait conclu que, dans certaines conditions particulières, le produit d’un prélèvement transitant par un organisme public ne constitue pas des ressources d’État. Dans cette affaire, les mesures étaient intégralement financées par un secteur économique à la seule initiative de celui-ci. Les fonds étaient collectés au moyen d’un prélèvement parafiscal qui transitait par un organisme public qui, à aucun moment, ne pouvait en disposer. De plus, les parties qui acquittaient le prélèvement étaient celles qui bénéficiaient de la mesure.

(167) L’Italie et Alcoa estiment que le critère essentiel dans l’affaire Pearle consiste en la détermination du droit qu’a l’État d’utiliser les fonds à d’autres fins que l’application du régime prévu par la loi. Elles prétendent que la Caisse de péréquation ne dispose d’aucun pouvoir discrétionnaire en ce qui concerne l’affectation des fonds, lesquels sont destinés au financement du tarif et ne peuvent à aucun moment rentrer «dans le périmètre des finances publiques». Selon elles, l’État ne peut donc pas disposer librement de ces fonds qui, par conséquent, ne constituent pas des ressources d’État.

(168) Il y a lieu de signaler, à titre préliminaire, que, si certains des critères Pearle peuvent, objectivement, être jugés plus pertinents que d’autres, aucun ne peut être considéré comme un «critère essentiel». Les conditions énumérées dans l’arrêt sont cumulatives. C’est là également l’interprétation donnée par le Tribunal de première instance dans l’arrêt Earl Salvat (75) quand il a examiné le prélèvement fiscal contesté dans le cadre de cette affaire au regard de chacun des critères Pearle.

(169) Avant d’examiner le rôle joué par la Caisse de péréquation, la Commission a vérifié si les autres critères énumérés dans l’affaire Pearle étaient satisfaits. Il est clair que, contrairement à ce qui a été constaté dans l’affaire Pearle, le tarif Alcoa a été institué à l’initiative de l’État et non d’un secteur économique. Qui plus est, dans l’affaire Pearle, les bénéficiaires de la mesure étaient également les seuls à contribuer à son financement, l’intervention de l’organisme public visant à ne pas créer un avantage susceptible de constituer une charge supplémentaire pour l’État. En l’espèce, le bénéficiaire, à savoir Alcoa, ne supporte pas la charge financière du prélèvement, laquelle pèse uniquement sur les consommateurs d’électricité. Par conséquent, la jurisprudence Pearle ne peut pas être valablement invoquée, indépendamment de l’éventuel bien-fondé des arguments exposés par Alcoa et l’Italie quant au rôle de simple intermédiaire comptable joué par la Caisse de péréquation.

(170) S’agissant de la Caisse de péréquation, la Commission fait remarquer que, selon une jurisprudence constante, «il n’y a pas lieu de distinguer entre les cas où l’aide est accordée directement par l’État et ceux où elle est accordée par l’intermédiaire d’un organisme public ou privé, désigné ou institué par cet État» (76). En conséquence, le statut public ou privé de la Caisse de péréquation n’est pas déterminant aux fins de l’application des règles en matière d’aides d’État. Le fait que la Caisse de péréquation soit un organisme public n’entraîne pas automatiquement l’application de l’article 87 du traité CE (77). De la même manière, l’intervention d’un organisme public n’exclut pas en soi l’application de cet article (78).

(171) Toutefois, l’analyse ne peut pas se limiter aux pouvoirs conférés à la Caisse de péréquation par son statut d’organisme public. Il y a lieu de déterminer si, de manière plus générale, l’État, que ce soit directement ou par l’intermédiaire de tout autre organisme qu’il aurait désigné, peut ou non exercer un contrôle sur les fonds utilisés pour financer le tarif. La même vérification s’imposerait si la Caisse de péréquation était un organisme privé.

(172) Dans l’arrêt rendu il y a peu dans l’affaire Essent (79), la Cour se prononce définitivement sur ce point. Dans cette affaire, les Pays-Bas avaient introduit, par voie de loi, un supplément tarifaire payé par les consommateurs d’électricité aux gestionnaires du réseau qui, à leur tour, versaient les montants correspondants à la SEP. Cette dernière ne disposait d’aucun pouvoir d’appréciation pour la gestion des fonds et opérait sous le contrôle étroit des autorités. La Cour a conclu que le produit de ce supplément tarifaire constituait des ressources d’État pour les raisons suivantes: le supplément avait été imposé par une loi nationale et constituait de ce fait une imposition. La SEP n’était pas autorisée à utiliser le produit de ce supplément à d’autres fins que celles définies par la loi, si bien que les ressources restaient sous contrôle public et que les autorités nationales pouvaient en disposer. La Cour a estimé que ces éléments étaient suffisants pour déclarer que les fonds en cause étaient des ressources publiques.

(173) Les similitudes avec le cas d’espèce sont évidentes. Le supplément tarifaire utilisé pour financer le régime Alcoa est imposé par voie de loi, tout comme dans l’affaire Essent. La Caisse de péréquation joue le même rôle que la SEP, en ce qu’elle centralise et gère le produit du prélèvement parafiscal, et est soumise aux mêmes contraintes, puisqu’elle ne peut utiliser les fonds perçus à d’autres fins que celles prescrites par la loi (le financement des régimes tarifaires préférentiels). L’État est en mesure de contrôler et d’orienter l’utilisation des ressources: la Caisse de péréquation exerce ses fonctions comptables sur instructions précises de l’AEEG, laquelle agit dans le cadre de ses compétences statutaires et/ou en exécution du droit national (voir, ci-dessus les considérants 26 et 27). De ce fait, les ressources gérées par la Caisse de péréquation restent constamment sous contrôle public.

(174) Cette analyse s’inscrit dans la même logique que celle développée par la Commission dans sa décision concernant l’affaire italienne des «coûts échoués dans le secteur de l’électricité» (80), qui avait qualifié de ressources publiques les fonds gérés par la Caisse de péréquation sur le compte A6.

(175) En tout état de cause, le fait que les fonds gérés par la Caisse de péréquation constituent des ressources publiques a été confirmé de manière irréfutable par la jurisprudence récente du Tribunal de première instance dans l’affaire Iride (81).

(176) Dans son arrêt no 11632/03 du 3 avril 2003, la Cour suprême de cassation était déjà parvenue à la conclusion que la Caisse de péréquation ne possédait pas de personnalité juridique distincte de celle de l’État italien et que celui-ci devait être considéré comme le propriétaire des montants transférés à la Caisse de péréquation, même si ces derniers provenaient de personnes privées et étaient destinés à des entreprises privées. Dans l’affaire Iride, les requérantes, à savoir Iride Spa et Iride Energia Spa, avaient saisi le Tribunal de première instance d’un recours contre une décision de la Commission qualifiant de ressources publiques les fonds gérés par la Caisse de péréquation sur le compte A6. Les arguments avancés par les requérantes étaient très proches de ceux d’Alcoa. Les deux entreprises contestaient la substance de l’arrêt de la Cour suprême de Cassation, faisant valoir que la Caisse de péréquation jouait simplement le rôle d’intermédiaire comptable entre les particuliers soumis à l’obligation financière et les destinataires des sommes perçues, rôle qui ne lui permettait pas d’utiliser les montants déposés, même pour une courte période. Les requérantes revendiquaient elles aussi l’applicabilité de la jurisprudence Preussen-Elektra.

(177) Dans l’arrêt du 11 février 2009, le Tribunal de première instance s’est clairement exprimé sur la question. Après avoir souligné qu’il n’était pas compétent pour remettre en cause l’interprétation de la législation italienne donnée par la Cour suprême de Cassation, le Tribunal a confirmé que les montants déposés sur le compte A 6 de la Caisse de péréquation devaient être qualifiés de ressources d’État, non seulement parce qu’ils étaient la propriété de l’État, mais aussi parce qu’ils étaient constamment sous contrôle public (82).

(178) Cette conclusion concerne le compte A6 de la Caisse de péréquation qui finance les coûts échoués du secteur électrique. Cependant, elle peut, en toute logique, être étendue au compte A4, qui finance le tarif litigieux. L’arrêt de la Cour suprême de Cassation s’appuyait sur une analyse de la personnalité juridique de la Caisse de péréquation, si bien que la conclusion selon laquelle les sommes en cause étaient la propriété de l’État vaut pour toutes les sommes déposées auprès de la Caisse. Il en va de même pour la conclusion du Tribunal de première instance selon laquelle l’État peut contrôler les ressources gérées par la Caisse de péréquation. Il n’y a aucune différence entre les comptes A6 et A4 en dehors de la destination des ressources (paiement des coûts échoués pour le compte A6 et des tarifs préférentiels pour le compte A4). En conséquence, les montants transférés à Alcoa à partir du compte A4 doivent eux aussi être qualifiés de ressources publiques.

(179) Outre le fait qu’il est financé au moyen de ressources publiques, le tarif Alcoa est également imputable à l’État (83) puisque la base juridique de la mesure consiste en dispositions législatives nationales et en décisions de l’AEEG, laquelle est un organisme public.

6.2.4. Incidence sur les échanges et distorsion de la concurrence

(180) Concernant l’incidence des mesures sur les échanges intracommunautaires et la distorsion de concurrence qui s’ensuit, il est indiscutable que le marché de l’aluminium est pleinement ouvert à la concurrence. Dans les décisions adoptées en matière de concentrations, la Commission a constamment affirmé que le marché géographique de l’aluminium primaire était de dimension mondiale (84).

(181) Comme indiqué au considérant 214, la prorogation en cause du tarif Alcoa n’a pas été notifiée par l’Italie. Selon une jurisprudence constante (85), «s’agissant d’une aide n’ayant pas été notifiée, la Commission n’est pas tenue de faire la démonstration de l’effet réel de celle-ci. En effet, si elle devait faire, dans sa décision, la démonstration de l’effet réel d’aides déjà accordées, cela aboutirait à favoriser les États membres qui versent des aides en violation du devoir de notification au détriment de ceux qui notifient les aides à l’état de projet».

(182) En conséquence, la Commission est simplement tenue de démontrer l’incidence négative éventuelle d’une mesure sur les échanges intracommunautaires et sur la concurrence.

(183) La Commission a tenu compte de l’argumentation d’Alcoa et de l’Italie selon lequel le tarif n’a aucune incidence sur les échanges et ne fausse pas la concurrence puisqu’il n’existe pas de flux commerciaux réels entre les États membres, qu’il est peu probable que de tels flux se développent dans un avenir immédiat (voir les considérants 86 à 88) et que, vu les caractéristiques du secteur de l’aluminium, le tarif ne lèse pas les concurrents européens d’Alcoa (voir le considérant 89).

(184) Il y a lieu de rappeler que, selon la pratique décisionnelle de la Commission et la jurisprudence de la Cour, l’absence de flux commerciaux réels n’a jamais été acceptée comme preuve de l’absence d’effets d’une mesure d’aide sur les échanges intracommunautaires. En effet, la Cour a constamment affirmé qu’une aide à une entreprise peut être de nature à affecter les échanges entre les États membres et à fausser la concurrence même si cette entreprise ne participe pas elle-même aux échanges intracommunautaires. En effet, lorsqu’un État membre octroie une aide à une entreprise, la production intérieure peut s’en trouver maintenue ou augmentée, avec cette conséquence que les chances des entreprises établies dans d’autres États membres d’exporter leurs produits vers le marché de cet État membre en sont diminuées (86).

(185) De plus, un contexte caractérisé par une diminution de la production au niveau de l’Union européenne et par une augmentation des importations de pays tiers, avec des flux commerciaux limités voire inexistants entre États membres, n’est pas rare et est même typique des secteurs en proie à des difficultés structurelles et/ou soumis à une forte pression concurrentielle. Ces secteurs sont particulièrement sensibles aux mesures adoptées par les États membres pour améliorer la compétitivité de leurs industries nationales.

(186) Le fait que la faible production italienne d’aluminium primaire ne soit pas en mesure d’influer sur le prix de référence est hors de propos. L’existence d’un prix de référence pour l’aluminium, lequel n’est pas facilement influencé par les conditions de production d’un seul État membre, n’exclut pas l’existence d’une concurrence entre les entreprises qui sont implantées dans l’EEE et écoulent leur production sur le marché mondial de l’aluminium. Il est concevable que l’aide accordée aux fonderies italiennes d’Alcoa ne permette pas à cette dernière de faire baisser le prix mondial de l’aluminium et d’évincer des concurrents du marché et que les autres producteurs européens puissent poursuivre leurs activités aussi longtemps qu’ils parviennent à vendre au prix mondial en réalisant des bénéfices. Cependant, les bénéfices que le tarif préférentiel permet à Alcoa de réaliser renforcent de manière générale sa compétitivité. Elle peut, par exemple, utiliser les réserves de capitaux qu’elle a accumulées pour racheter des concurrents et accroître sa part de marché.

(187) Contrairement à ce que prétend Alcoa, le fait que le prix qui lui est appliqué en Italie corresponde prétendument au prix «standard» payé pour l’énergie électrique par les fonderies d’aluminium en Europe ne peut être considéré comme une preuve de ce que le tarif italien ne menace pas les intérêts des autres producteurs européens. La jurisprudence Italie contre Commission (87) précise clairement que les mesures unilatérales visant à rapprocher les conditions de concurrence existant dans un État membre de celles prévalant dans d’autres États membres ont une incidence sur les échanges (et ne peuvent donc échapper à la définition d’aides). De plus, il se peut que certains accords de fourniture d’énergie en vigueur dans d’autres pays européens comportent des aides d’État et la Commission a ouvert des enquêtes approfondies sur diverses mesures de ce type (88). Bien que cet argument défensif n’ait pas été explicitement avancé que ce soit par l’Italie ou par Alcoa, la Commission juge utile de rappeler le principe, bien ancré dans la jurisprudence (89), selon lequel l’existence d’aides illégales dans certains États membres ne justifie pas l’adoption de mesures analogues par un autre État membre.

(188) L’argument d’Alcoa selon lequel les capacités de production perdues en Italie ne seraient pas recréées ailleurs dans l’Union européenne/EEE est en parfaite contradiction avec la décision qu’elle a prise récemment de construire une fonderie en Islande (laquelle fait partie de l’EEE).

(189) Il y a donc lieu de conclure que le tarif préférentiel consenti à Alcoa est de nature à améliorer la compétitivité de cette dernière par rapport à ses concurrents au niveau des échanges intracommunautaires. Selon une jurisprudence constante (90), en pareilles circonstances, il y a lieu de considérer que l’aide a une incidence sur les échanges intracommunautaires et que la concurrence est faussée.

6.2.5. Conclusions concernant la présence d’une aide

(190) Compte tenu de ce qui précède, la Commission est parvenue à la conclusion que le tarif privilégié consenti à Alcoa en application de l’article 11, paragraphe 11, de la loi no 80/2005 et du décret de 2004 (pour autant que la mesure puisse être le résultat de l’application de ce décret sur la période comprise entre janvier 2006 et juin 2007) constitue une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité CE et qu’il ne peut être autorisé que s’il est admis au bénéfice d’une des dérogations prévues par ledit traité.

6.3. Aide nouvelle plutôt qu’aide existante

(191) En son point 132, l’arrêt du Tribunal confirme sans équivoque la conclusion préliminaire de la Commission selon laquelle le tarif doit être considéré comme une aide nouvelle: «il y a lieu de constater que la mesure en cause ne saurait être considérée comme une aide existante non seulement en raison du fait qu’elle couvre une période distincte de celle examinée dans la décision Alumix, mais également parce qu’elle consiste non plus dans l’application par ENEL du tarif prévu par le décret-loi de 1995, correspondant à un tarif de marché, mais dans l’octroi d’un remboursement par la Caisse de péréquation de ressources publiques afin de compenser la différence entre le tarif facturé par ENEL et celui prévu par le décret-loi de 1995, tel que prorogé par le décret-loi de 2005».

(192) L’arrêt du Tribunal ayant été attaqué (affaire C-194/09), la Commission juge néanmoins utile de présenter ici une analyse complète de la question au regard des dispositions de l’article 1er, point b), du règlement (CE) no 659/1999 qui définit toutes les catégories d’aides existantes.

(193) Il est incontestable que la mesure en cause n’a pas été mise à exécution avant l’adhésion de l’Italie à l’Union européenne [point i) de la disposition susvisée], qu’elle ne peut pas être réputée autorisée pour défaut d’adoption, par la Commission, d’une décision dans les délais prévus par la procédure [point iii)] et qu’elle ne peut pas non plus être considérée comme une aide existante en raison de l’expiration des délais de prescription [point iv)] (91).

(194) L’article 1er, point b) v), du règlement (CE) no 659/1999 dispose que «les mesures qui deviennent une aide à la suite de la libéralisation d’une activité par le droit communautaire ne sont pas considérées comme des aides existantes après la date fixée pour la libéralisation». Dans les décisions d’ouverture de la procédure, la Commission ne s’appuie pas sur cette disposition pour conclure que le tarif Alcoa constitue une aide nouvelle. Toutefois, par souci d’exhaustivité, le secteur de l’énergie électrique ayant été libéralisé pour les consommateurs professionnels après l’autorisation du tarif Alumix initial, qui lui ne constituait pas une aide, elle a vérifié si la libéralisation devait être prise en considération pour déterminer si le tarif était une aide existante ou nouvelle. Alcoa affirme que ce n’est pas le cas et la Commission partage cet avis (92). Le tarif n’est pas devenu une aide d’État consécutivement à l’ouverture du secteur de l’électricité à la concurrence puisque le cadre de référence approprié pour l’appréciation de l’aide consentie à Alcoa n’est pas le marché de l’électricité (sur lequel Alcoa n’est pas présente), mais bien celui de l’aluminium primaire. De plus, il n’existe aucun lien de causalité entre la libéralisation du secteur électrique et la décision de financer le tarif moyennant une contribution obligatoire.

(195) Dans ses observations, Alcoa affirme que, même en supposant (cas de figure des plus hypothétiques) que le tarif puisse être devenu une aide, il le serait devenu à la suite d’un changement des conditions du marché ou d’autres circonstances extérieures, soit en raison de l’évolution du marché commun,