Cour des comptes

Conformément aux dispositions des traités (article 45 C, paragraphe 4, du traité CECA, article 248, paragraphe 4, du traité CE et article 160 C, paragraphe 4, du traité CEEA) et du règlement financier du 21 décembre 1977 (article 88), tel que modifié en dernier lieu par le règlement (CE, CECA, Euratom) n° 2673/1999 du Conseil du 13 décembre 1999, ainsi qu'aux dispositions correspondantes relatives aux Fonds européens de développement, la Cour des comptes des Communautés européennes, en sa réunion des 11 et 12 octobre 2000, a adopté son

RAPPORT ANNUEL

relatif à l'exercice 1999

(2000/C 342/01)

Le Rapport, accompagné des réponses des institutions aux observations de la Cour, a été transmis aux autorités responsables de la décharge et aux autres institutions.

Jan O. KARLSSON

(Président)

Bernhard FRIEDMANN

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Hubert WEBER

Aunus SALMI

Jørgen MOHR

Kalliopi NIKOLAOU

François COLLING

Maarten B. ENGWIRDA

Jean-François BERNICOT

Robert REYNDERS

Juan Manuel FABRA VALLÉS

Máire GEOGHEGAN-QUINN

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

TABLE DES MATIÈRES

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RÉPONSES DES INSTITUTIONS

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Introduction générale

0.1. Le rapport annuel relatif à l'exercice 1999 suit la même présentation que celle des deux dernières années, avec des chapitres traitant des recettes et de chacun des domaines de dépenses relevant des rubriques des perspectives financières. Un chapitre distinct contient et explique la déclaration d'assurance. Les observations de la Cour relatives aux activités relevant des 6e, 7e et 8e Fonds européens de développement sont présentées séparément.

0.2. Depuis la dernière procédure de décharge, la Cour a adopté vingt-quatre rapports spéciaux, qui exposent les résultats d'audits mettant l'accent sur un large éventail de domaines spécifiques dans lesquels la gestion financière de la Communauté est susceptible d'être améliorée. Les constatations qui y sont consignées sont, à l'instar de celles mentionnées dans le présent rapport annuel, prises en considération par l'autorité de décharge. La liste complète des rapports et avis adoptés au cours de chacune des cinq dernières années figure à l'annexe II.

0.3. Au niveau communautaire, 1999 a constitué une année importante en matière de gestion financière. La crise de confiance qui s'était développée à l'égard de la gestion de la Commission au cours des années précédentes a conduit à l'établissement de deux rapports par un comité d'experts indépendants et à la démission de la Commission après la publication du premier d'entre eux. La nouvelle Commission a élaboré, dès son entrée en fonction en septembre 1999, un nouveau programme de réforme. Celui-ci s'articule autour de trois axes solidaires: la révision des modalités d'établissement des priorités politiques et d'affectation des ressources, la réforme de la politique du personnel et la refonte complète de la gestion et du contrôle financiers. En 2000, la Commission a précisé ses propositions, dont la mise en oeuvre a maintenant commencé.

0.4. Dans de précédents rapports, la Cour a attiré l'attention à de multiples reprises sur une grande partie des insuffisances notables auxquelles le programme de réforme essaie de remédier. Il s'agit notamment du caractère inapproprié des dispositions communautaires en matière de passation des marchés, des déficiences fondamentales et structurelles affectant le contrôle interne et se traduisant par un affaiblissement de la responsabilité des ordonnateurs, de la pénurie persistante des ressources affectées à la gestion de certains programmes, qui a entraîné la prolifération de structures - telles que les BAT(1) - parfois irrégulières appelées à pallier les manques de ressources. Dans le passé, l'adoption de mesures correctrices permettant de traiter rapidement et efficacement les déficiences n'a pas bénéficié de la priorité voulue.

0.5. Comme la Cour l'a souligné à plusieurs reprises, un changement fondamental du contrôle interne supposera de modifier l'équilibre des responsabilités des ordonnateurs, des contrôleurs financiers et des comptables de façon que les ordonnateurs des directions générales opérationnelles assument pleinement la responsabilité de l'exécution des engagements et des paiements. À cet égard, la fonction de l'audit interne devrait aussi être renforcée, comme le propose la Commission. Les propositions figurant dans le Livre blanc de la Commission tiennent compte des observations formulées par la Cour dans son avis n° 4/97(2) sur la proposition de révision du règlement financier présentée par la Commission. Il faut se réjouir que celle-ci ait accordé la priorité à la réforme, notamment à la nécessité de modifier l'article 24 du règlement financier, ainsi qu'à la création d'un service d'audit interne et au recrutement de son effectif.

0.6. Un autre élément de la réforme correspondant pleinement à l'une des priorités premières identifiées par la Cour est la nécessité de centrer davantage l'attention sur les résultats et sur la mesure des performances, dans le cadre d'une affectation des ressources cohérente au regard de priorités préétablies et d'objectifs clairement définis et mesurables. Dans l'introduction générale au rapport annuel relatif à l'exercice 1998, la Cour indiquait que la qualité du travail de la Commission devrait être évaluée en fonction de la mesure dans laquelle elle parvient à réaliser les objectifs politiques à moindre coût et insistait pour que l'adoption d'une nouvelle culture et de nouvelles pratiques soit placée au coeur du processus de réforme de la gestion financière. En outre, l'introduction d'une gestion basée sur les activités devrait aider la Commission à mieux fixer ses priorités en fonction des ressources administratives et financières disponibles et à éviter des situations où des programmes relativement modestes monopolisent une partie démesurée des efforts déployés par ses agents.

0.7. Après avoir adopté le programme général de réforme administrative et financière, la Commission a fait savoir que d'autres réformes seraient mises en oeuvre dans plusieurs domaines budgétaires, ce qui répond également à certaines préoccupations exprimées par la Cour depuis longtemps. Présentées par la Commission en mai 2000, les propositions d'amélioration de la gestion des programmes d'aide extérieure s'appuient sur une analyse de leurs faiblesses assez semblable à celle effectuée par la Cour, comme cela ressort de différents rapports spéciaux ou annuels, notamment du chapitre 5 du rapport annuel relatif à l'exercice 1997.

0.8. La refonte complète du règlement financier actuellement en cours est nécessaire à la mise en place d'un cadre réglementaire conforme aux objectifs de la réforme de la gestion financière. Dans son avis n° 4/97(3), de même que par la suite, la Cour a formulé, entre autres, des recommandations concernant les responsabilités de l'ordonnateur, la création d'un service d'audit interne indépendant(4), la nécessité de présenter les comptes conformément aux normes internationales applicables en la matière, et la possibilité de recourir à l'emprunt pour l'achat de bâtiments à l'usage des institutions. Elle a également recommandé de simplifier les dispositions relatives à la définition des engagements et aux reports de crédits, et de réduire le nombre d'exceptions aux principes fondamentaux du règlement financier. La Cour continuera d'insister fermement sur ces différents points et suivra attentivement tous les aspects de la révision du règlement financier; elle réserve cependant sa position en ce qui concerne les autres améliorations susceptibles d'être apportées ultérieurement.

0.9. La Cour encourage la Commission à mettre en oeuvre ses propositions de réforme le plus rapidement possible, en n'oubliant pas qu'une partie de celles-ci nécessite la modification de la réglementation financière et du statut. Bien que les premières mesures commencent à être prises, la majeure partie du programme de réforme reste encore à réaliser. Ce n'est que lorsque les structures et les procédures auront été mises en place et fonctionneront réellement qu'il sera possible d'évaluer dans quelle mesure l'amélioration de la gestion financière répond aux attentes. En matière de gestion, il n'est guère facile de faire évoluer la culture d'une organisation telle que la Commission; cela prendra du temps, mais si aucun changement n'intervient, la réforme est vouée à l'échec.

0.10. Comme la Cour l'a déjà indiqué à plusieurs reprises, l'amélioration de la gestion financière au niveau de la Commission ne constitue qu'une partie des changements nécessaires pour améliorer la gestion globale des fonds communautaires. Dans les domaines de la politique agricole commune et des Fonds structurels, les États membres sont responsables de la gestion quotidienne de la majeure partie des fonds provenant du budget communautaire. Le présent rapport annuel ainsi que les rapports spéciaux publiés depuis la dernière décision de décharge ne cessent d'attirer l'attention sur les insuffisances graves et persistantes affectant les systèmes de gestion et de contrôle des États membres. Des initiatives importantes ont été prises pour améliorer la situation, notamment le renforcement des contrôles financiers auxquels les États membres sont eux-mêmes tenus de soumettre les opérations financées (ou cofinancées) par la Communauté(5). Le présent rapport annuel montre cependant que la mise en oeuvre des nouveaux systèmes reste partielle (voir points 2.41, 3.69 - 3.74 et 3.78), et que la Commission doit insister davantage auprès des États membres pour qu'ils les appliquent intégralement.

0.11. En mettant plus l'accent, dans le rapport annuel, sur le suivi des mesures prises en réponse à des observations antérieures, la Cour tient compte des préoccupations de l'autorité de décharge. Indépendamment des propositions de réforme émanant de la Commission, le présent rapport annuel fait apparaître que quelques progrès ont été réalisés dans certains domaines spécifiques. La Commission a adopté des mesures pour remédier aux insuffisances particulières affectant plusieurs projets et programmes (par exemple le programme d'aide à l'Afrique du Sud, la réforme des mesures d'aide à l'utilisation de lait écrémé et de lait écrémé en poudre pour l'alimentation animale et les actions entreprises dans certains domaines des ressources propres). Sur d'autres points, tels que la réforme de l'organisation commune de marché dans le secteur des produits vitivinicoles et la prise de mesures correctrices suite à la détection d'erreurs ou d'irrégularités dans le domaine du FEDER, les réactions ont cependant été lentes à venir, ou fragmentaires.

0.12. Dans sa déclaration d'assurance relative aux comptes de l'exercice 1999, la Cour attire une nouvelle fois l'attention sur les problèmes posés par les états financiers de la Communauté, qui sont de même nature que ceux relevés les années précédentes. Les faiblesses constatées au niveau des systèmes et des procédures comptables font que les informations présentées sont dans certains cas inexactes ou incomplètes. Les problèmes affectant les systèmes de gestion et de contrôle des dépenses opérationnelles, tant à la Commission que dans les États membres, continuent d'être à l'origine d'un nombre significatif d'erreurs, principalement au niveau des bénéficiaires finals. Compte tenu des constatations présentées ci-dessus, la Cour ne peut pas donner l'assurance que les opérations sous-jacentes aux états financiers sont légales et régulières sauf en ce qui concerne les ressources propres, les engagements et les dépenses de personnel des institutions. La Cour approuve donc les idées exposées dans le plan destiné à améliorer la gestion financière que la Commission a présenté à l'autorité de décharge dans le cadre de la procédure de décharge relative à l'exercice 1998. Comme cela est indiqué au point 8.59 du présent rapport, si l'amélioration des procédures de gestion et de contrôle de la Commission et des autorités des États membres est effective et constante, elle devrait avoir un effet sur les résultats d'audit et sur les conclusions de la Cour. Mais personne ne saurait déterminer à l'avance quelle sera l'opinion de l'auditeur externe indépendant, qui doit être fondée sur les faits mis au jour au cours de l'audit.

0.13. Enfin, le rapport attire l'attention sur le danger de mauvaise interprétation ou de présentation trompeuse des erreurs constatées par la Cour en tant qu'indicateur du niveau de fraude affectant le budget communautaire. Dans ses rapports, la Cour mentionne des paiements dont le montant est inexact en raison d'une erreur ou d'une irrégularité; en l'occurrence, les problèmes qui se posent tiennent le plus souvent au fait que la gestion et le contrôle financiers ne sont pas satisfaisants. La plupart des erreurs concernent les principaux programmes de dépenses gérés par les autorités des États membres, et consistent notamment en de faibles versements indus à des exploitants agricoles et en des paiements au titre de dépenses publiques non éligibles au cofinancement communautaire. Seule une petite partie des infractions à la réglementation relevées par la Cour a justifié des investigations plus approfondies de la part de l'OLAF ou des autorités des États membres compétentes en matière criminelle. L'ampleur des fraudes fait l'objet d'un rapport annuel de la Commission sur la protection des intérêts financiers des Communautés, qui regroupe les données provenant des services de la Commission et des États membres.

0.14. Cependant, si la Cour relève des éléments indiquant l'existence de cas de fraude délibérée, elle continue, conformément aux accords passés avec l'OLAF, de travailler en étroite coopération avec celui-ci en matière de protection des intérêts financiers des Communautés. Dans ce contexte, la Cour constate que la convention de 1995 relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes n'a pas encore été ratifiée par tous les États membres et que la convention qui, en parallèle, traite de la corruption affectant le budget communautaire ne l'a été que par un seul d'entre eux. Ainsi, bien que l'article 280 du traité dispose que les États membres assument des responsabilités importantes en matière de lutte contre la fraude aux dépens du budget communautaire, il apparaît qu'ils ne les assument pas encore de manière pleinement satisfaisante. Pour assurer la protection des intérêts financiers des Communautés, tous les instruments possibles doivent donc être exploités, soit dans le cadre juridique communautaire existant, soit par le biais de modifications appropriées apportées au traité. Par ailleurs, comme le comité de surveillance de l'OLAF l'a récemment souligné, beaucoup reste à faire pour améliorer la coopération entre l'OLAF et les États membres en matière d'investigation et de poursuite des cas de fraude et de corruption affectant le budget communautaire.

(1) Bureaux d'assistance technique.

(2) Avis n° 4/97 de la Cour des comptes sur la proposition de règlement (Euratom, CECA, CE) du Conseil modifiant le règlement financier du 21 décembre 1977 applicable au budget général des Communautés européennes, points 5.1 - 5.17 (JO C 57 du 23.2.1998).

(3) JO C 57 du 23.2.1998.

(4) Avis n° 1/2000 de la Cour des comptes sur une proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement financier du 21 décembre 1977 et portant sur la séparation de la fonction d'audit interne et de la fonction de contrôle financier ex ante (article 24, cinquième alinéa, du règlement financier), adopté par la Cour en sa réunion du 5 octobre 2000.

(5) Le système intégré de gestion et de contrôle (SIGC) pour les dépenses agricoles, et le règlement (CE) n° 2064/97 relatif au contrôle financier dans le domaine des Fonds structurels.

Rapport sur les activités relevant du budget général

Chapitre 1(1)

Ressources propres

1.0. TABLE DES MATIÈRES

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INTRODUCTION

1.1. Pour les ressources propres traditionnelles, l'examen de la Cour s'est concentré sur les constatations et les recouvrements de créances communautaires par la Commission et les États membres ainsi que sur la mise en oeuvre de la réglementation communautaire notamment dans le domaine du régime douanier du perfectionnement passif.

1.2. S'agissant des ressources provenant de la TVA et du PNB, les travaux de la Cour ont porté, pour l'essentiel, sur le rapprochement de données fiscales et statistiques aux fins de lutte antifraude. De plus, la Cour a examiné les suites réservées aux critiques qu'elle avait précédemment formulées sur le maintien d'un système dual de normes de comptabilité nationale (SEC79 et SEC95).

1.3. En outre, la Cour a présenté ses observations relatives au contrôle, par la Commission, de la fiabilité et de la comparabilité des PNB des États membres dans son rapport spécial n° 17/2000(2).

EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

1.4. Le tableau 1.1 résume les recettes communautaires relatives à l'exercice 1999 et le graphique 1.1 fait ressortir que:

a) les recettes effectives de l'exercice 1999, en augmentation de 2,8 % par rapport à l'exercice 1998 (84529,7 millions d'euros), ont été de 86908,1 millions d'euros, soit 101,5 % des recettes prévues au budget définitif;

b) les ressources propres traditionnelles nettes, donc déduction faite des frais de perception (1539,7 millions d'euros), se sont élevées à 13857,6 millions d'euros, ce qui représente 15,9 % du total des recettes effectives; ces ressources, en diminution de 1,8 % par rapport à l'exercice 1998, se décomposaient en:

- droits de douane d'un montant brut de 13006,5 millions d'euros, correspondant à 84,5 % des ressources propres traditionnelles brutes (15397,3 millions d'euros)(3),

- droits agricoles d'un montant brut de 1187,3 millions d'euros, correspondant à 7,7 % des ressources propres traditionnelles brutes,

- cotisations sucre et isoglucose d'un montant brut de 1203,5 millions d'euros, correspondant à 7,8 % des ressources propres traditionnelles brutes;

c) la ressource propre provenant de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) s'est élevée à 31332,3 millions d'euros(4), soit 36,1 % du total des recettes effectives; la diminution de la recette effective par rapport à l'exercice 1998 (33086,5 millions d'euros) est de 5,3 %;

d) la ressource PNB s'est élevée à 37512,0 millions d'euros(5) (dont réserves: 305,4 millions d'euros),

Tableau 1.1 - Recettes des exercices 1998 et 1999 - Analyse de l'exécution budgétaire 1999

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soit 43,2 % du total des recettes effectives; cette ressource est en augmentation de 7,1 % par rapport à l'exercice précédent (35026,1 millions d'euros);

e) l'excédent disponible de l'exercice précédent (3022,2 millions d'euros) et les recettes diverses (1288,1 millions d'euros) représentent 5,0 % du total des recettes effectives, soit une augmentation de 94,2 % par rapport à l'exercice 1998.

1.5. La Cour a examiné les informations présentées par la Commission dans le volume I du compte de gestion. Ce volume contient des commentaires sur les recettes de l'exercice et donne en particulier des explications concernant les différences entre les montants des budgets approuvés et ceux des recettes effectives. L'examen effectué n'avait pas pour but de fournir une assurance quant à la fiabilité de ces explications. Il visait plutôt à déceler tout écart important qui n'aurait pas été expliqué et à relever les éventuels éclaircissements qui induiraient le lecteur en erreur. Dans un cas, les commentaires n'expliquent pas une différence au titre 9 "Recettes diverses" entre le montant de 5,2 millions d'euros figurant au budget et celui de 31,4 millions d'euros pour les recettes effectives.

Tableau 1.2 - Ressources propres prévisionnelles et effectives en 1999, par État membre

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Graphique 1.1 - Recettes communautaires (pour les détails, voir tableaux 1.1 et 1.2)

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(6)Source:

Comptes de gestion 1998 et 1999.

APPRÉCIATION SPÉCIFIQUE DANS LE CADRE DE LA DÉCLARATION D'ASSURANCE

Ressources propres traditionnelles

Réglementation applicable

1.6. La réglementation spécifique pour les ressources propres traditionnelles comprend:

a) la décision 94/728/CE, Euratom du Conseil du 31 octobre 1994(7) relative au système des ressources propres des Communautés européennes ainsi que le règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil du 29 mai 1989(8) portant application de la décision 88/376/CEE, Euratom relatif au système des ressources propres des Communautés, modifié en dernier lieu par le règlement (Euratom, CE) n° 1355/96 du 8 juillet 1996(9);

b) le règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil du 12 octobre 1992(10) établissant le code des douanes communautaire ainsi que le règlement (CEE) n° 2454/93 de la Commission du 2 juillet 1993(11) fixant certaines dispositions d'application du règlement établissant le code des douanes communautaires.

Étendue de l'audit

1.7. Dans le cadre de la déclaration d'assurance (voir chapitre 8), l'audit des ressources propres traditionnelles couvre les droits de douane et les droits agricoles constatés et inscrits dans les comptes (la comptabilité A) des États membres, à partir des déclarations présentées aux autorités douanières en vue de la mise en libre pratique de marchandises dans la Communauté. L'audit de la légalité et de la régularité des opérations sous-jacentes ne porte pas sur les importations non déclarées en douane ou soustraites à la surveillance douanière.

1.8. La Cour prend en considération séparément le risque inhérent représenté par les importations irrégulières ainsi que les autres risques affectant les ressources propres traditionnelles susceptibles de se traduire par l'existence de montants dus non inscrits dans les comptes. Dans le cadre de ses autres tâches, elle a effectué des audits spécifiques centrés sur l'évaluation des procédures mises en place dans les États membres pour percevoir les ressources propres traditionnelles qui sont dues à la Communauté. Les audits les plus récents ont porté sur la gestion des cautions et garanties prévues par le code des douanes communautaire pour protéger la perception des ressources propres traditionnelles(12). Dans le cadre de son programme de travail pour la protection des intérêts financiers de la Communauté, la Commission élabore chaque année un rapport faisant le bilan des irrégularités et fraudes constatées par les États membres dans leurs propres enquêtes. Dans son dernier rapport(13), la Commission mentionne le chiffre de 1096 millions d'euros, correspondant au montant cumulé des ressources propres traditionnelles en cause dans les cas d'irrégularité et de fraude communiqués par les États membres pour les années 1995 à 1998.

1.9. En plus des montants inscrits en recettes au compte de gestion, les notes explicatives du bilan financier font état, pour la première fois, d'une correction de valeur pour le montant total des créances sur les États membres au titre des ressources propres non encore perçues mais déjà inscrites dans une comptabilité séparée (la comptabilité B) (voir point 8.6). Au 31 décembre 1999, le montant dû inscrit dans cette comptabilité était de 1951,9 millions d'euros.

1.10. La Cour a également examiné les procédures appliquées dans les États membres pour comptabiliser et centraliser les ressources propres traditionnelles.

Constatations

1.11. L'audit effectué par la Cour a permis de constater que des droits constatés s'élevant à un montant de 3,0 millions d'euros ont été mis à la disposition de la Commission avec des retards importants. Conformément aux dispositions de l'article 11 du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil, les mises à disposition tardives doivent donner lieu au paiement d'intérêts de retard par les États membres (règlement cité au point 1.6).

1.12. Comme c'est le cas depuis plusieurs années(14), des problèmes ont été relevés au niveau de la fiabilité et de la nature des comptabilités séparées (comptabilités B). Conformément à l'article 6, paragraphe 2, du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil, les États membres inscrivent dans une comptabilité B les droits constatés qui n'ont pas été recouvrés et pour lesquels aucune caution n'a été fournie, et peuvent procéder de la même manière lorsque les droits constatés et couverts par des garanties font l'objet de contestations et sont susceptibles de subir des variations à la suite des différends survenus.

1.13. Fin 1999, le solde net de la comptabilité B (1951,9 millions d'euros) présente un accroissement de 212,5 millions d'euros (+ 12,2 %) par rapport au solde de fin 1998 (1739,4 millions d'euros). Ce montant représente les inscriptions nouvelles (514,4 millions d'euros, soit 23 % de moins qu'en 1998), desquelles sont déduits les recouvrements en cours d'exercice (216,2 millions d'euros) et les annulations ou mises en non-valeur (85,7 millions d'euros). L'accroissement net qui en résulte est de l'ordre habituel.

1.14. L'attention avait été attirée sur ce problème, mais les audits opérés par la Cour ont montré que les procédures appliquées dans certains États membres pour la tenue de la comptabilité B ne sont toujours pas entièrement fiables. Certains droits constatés, qui devraient être inscrits dans la comptabilité A et mis à disposition, sont maintenus indûment dans la comptabilité B. Certains ont aussi été inscrits tardivement dans la comptabilité B ou y sont inscrits deux fois. Cela étant, les montants relevés n'étaient pas significatifs pour le compte de gestion considéré dans son ensemble.

1.15. S'agissant de la nature de la comptabilité B, les dispositions de la réglementation font que les droits constatés y sont inscrits sans qu'aucune distinction ne soit opérée quant à leur origine et quant aux probabilités de recouvrement final. Certaines inscriptions de la comptabilité B correspondent à des montants techniquement non garantis, qui ne font l'objet d'aucune contestation et qui seront généralement rapidement acquittés; d'autres se rapportent à des créances sur faillis ou à des créances impossibles à retracer, tandis que d'autres encore font l'objet de longues procédures juridiques. On observe également des différences d'interprétation de la réglementation d'un État membre à l'autre [voir rapport spécial n° 8/99(15)]. La Cour se félicite de la réponse de la Commission, qui précise qu'elle n'hésite pas à prendre les mesures qui s'imposent lorsque les règles ne sont pas respectées, mais elle souligne la nécessité, pour cette dernière, de faire en sorte que des procédures correctes et uniformes soient appliquées dans tous les États membres.

1.16. Les relevés trimestriels communiqués par les États membres à la Commission ne présentent aucune analyse chronologique ou autre du solde de la comptabilité B, et ne constituent donc pas une base suffisante sur laquelle la Commission pourrait se fonder pour proposer à la Communauté une valeur réaliste des montants dus (voir point 8.6). Pour la période 1990 - 1999 dans son ensemble, 30 % seulement des montants inscrits à l'origine dans la comptabilité B ont été recouvrés. Le bilan comprend des montants inscrits de longue date, dont le recouvrement intégral paraît désormais très douteux, même si les différences considérables existant entre les systèmes juridiques des divers États membres ne permettent pas de tirer des conclusions générales à cet égard. Il s'avère par conséquent impossible, pour le solde actuel des montants dus, de tabler sur un taux de recouvrement identique à celui de l'exercice précédent. La Commission devrait inviter les États membres à lui communiquer une analyse plus détaillée des soldes de la comptabilité B. Cette analyse permettrait ensuite de faire apparaître, dans les états financiers, les montants dont on estime qu'ils pourraient être recouvrés, et d'améliorer la gestion des créances. Une telle pratique serait préférable à la procédure appliquée en 1999, qui a consisté à provisionner la totalité du montant des créances.

Résultat de l'audit

1.17. Les vérifications opérées ont donné des résultats globalement satisfaisants concernant la fiabilité des comptes ainsi que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes enregistrées dans les comptes des États membres (voir point 1.7). Les erreurs constatées au cours de l'examen des opérations sous-jacentes n'affectent pas de manière significative l'exactitude des recettes inscrites dans le compte de gestion. Dans un État membre, plusieurs cas d'erreurs et d'incohérences dans les déclarations douanières - qui auraient dû être détectées par le biais des procédures de contrôle douanier - ont été constatés auprès d'un seul bureau de douane. Ces cas méritent une enquête et des mesures appropriées de la part des autorités nationales ainsi que de la Commission pour ce qui concerne les ressources propres traditionnelles qui n'ont pas été mises à disposition ou qui ne l'ont été qu'avec un certain retard.

Ressources propres TVA/PNB

Réglementation applicable

1.18. La réglementation spécifique aux ressources propres TVA et PNB comprend:

a) la décision 94/728/CE, Euratom du Conseil, du 31 octobre 1994(16), relative au système des ressources propres des Communautés européennes et le règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil, du 29 mai 1989(17), portant application de la décision 88/376/CEE, Euratom relatif au système des ressources propres des Communautés modifié en dernier lieu par le règlement (Euratom, CE) n° 1355/96 du Conseil, du 8 juillet 1996(18);

b) le règlement (CEE, Euratom) n° 1553/89 du Conseil, du 29 mai 1989(19), concernant le régime uniforme définitif de perception des ressources propres provenant de la taxe sur la valeur ajoutée;

c) la directive 89/130/CEE, Euratom du Conseil, du 13 février 1989(20), relative à l'harmonisation de l'établissement du produit national brut au prix du marché.

Étendue de l'audit

1.19. La base de perception des ressources TVA et PNB est déterminée au moyen de données statistiques, ce qui ne permet pas de réaliser un audit, au sens comptable, des données sous-jacentes. Dans ce contexte, et sur la base des données TVA et PNB utilisées par la Commission, l'audit opéré par la Cour a été centré sur la vérification de l'exactitude du calcul des contributions de chaque État membre aux divers stades du processus, depuis le budget initial jusqu'à l'apurement définitif, pour les exercices concernés.

Constatations

1.20. Les États membres sont tenus de transmettre à la Commission les bases de ressources afférentes aux années n - 1 et précédentes avant le 31 juillet dans le cas de la TVA(21) et avant le 1er octobre dans celui du PNB(22).

1.21. En 1999, la transmission tardive, par plusieurs États membres, de bases appropriées - en particulier pour ce qui concerne le PNB - a réduit le temps disponible pour la vérification. L'étendue et la nature des contrôles effectués par la Commission sur les données relatives au PNB n'étaient pas suffisamment documentées(23).

Résultat de l'audit

1.22. Compte tenu des limites dans lesquelles s'inscrit l'audit, la Cour a obtenu une assurance raisonnable concernant la fiabilité du système de perception des ressources TVA et PNB mis en place par la Commission.

SUIVI DES OBSERVATIONS ANTÉRIEURES

Ressources propres traditionnelles

1.23. La Cour a examiné les suites réservées par la Commission, sur les plans financier et réglementaire, aux observations les plus importantes formulées dans ses rapports annuels relatifs aux exercices 1994 à 1997 ainsi que dans son rapport spécial n° 13/98 relatif à l'utilisation des techniques d'analyse de risque dans les contrôles douaniers et le dédouanement des marchandises(24). L'évaluation des mesures correctrices adoptées pour donner suite aux observations de la Cour repose sur les informations disponibles à la Commission.

Suivi au niveau de la gestion financière

1.24. Dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1994, la Cour faisait état de ressources propres traditionnelles qui n'avaient pas été constatées ou mises à disposition de la Commission par certains États membres conformément à la réglementation; ces observations ont donné lieu à la constatation d'intérêts de retard pour 0,4 million d'euros, qui ont été entièrement recouvrés. Les contrôles effectués par la Commission à la suite des observations formulées par la Cour à propos de retards systématiques affectant l'apurement du régime du transit ont donné lieu à la constatation d'intérêts de retard pour 2,4 millions d'euros, dont seulement 0,1 million d'euros ont été recouvrés. Le suivi financier de deux des cinq cas traités dans le cadre de l'assistance mutuelle mentionnés dans le rapport annuel relatif à l'exercice 1994 était toujours en cours au moment de l'enquête.

1.25. Les observations formulées par la Cour dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1995 portaient sur l'application des régimes du perfectionnement actif et de l'entrepôt, ainsi que sur l'application des accords d'union douanière. Sur la base de ces observations, la Commission a recouvré 3,6 millions d'euros en intérêts de retard, et 26530 euros en principal. La Cour avait en outre constaté une application incorrecte de l'accord d'union douanière avec la Turquie pendant la période 1973 - 1995 consistant en l'exportation vers ce pays, avec des certificats A. TR, de produits issus du régime de perfectionnement actif qui n'avaient pas préalablement été mis en libre pratique. La Commission avait estimé que la législation communautaire ne permettait pas de recouvrer a posteriori les droits correspondants à la mise en libre pratique des produits concernés, mais elle s'était engagée à demander aux États membres d'invalider les certificats A. TR indûment délivrés et à en informer les autorités turques. La Cour constate que la Commission s'est adressée aux États membres en mars 1997 en leur demandant de réexaminer les certificats émis pendant la seule période du 1er mars 1994 au 18 mars 1995 et que, selon les informations dont la Commission dispose, aucun État membre n'a invalidé de certificats A. TR.

1.26. Les observations contenues dans le rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1996, qui avaient pour objet la gestion financière de la Commission et des États membres, les zones franches, le perfectionnement actif ainsi que la constatation et le recouvrement a posteriori des ressources propres traditionnelles ont fait l'objet d'un suivi approprié.

1.27. Le rapport annuel relatif à l'exercice 1997 contenait des observations, sans incidence financière directe, relatives à l'utilisation des techniques d'analyse de risque ainsi que des observations d'audit financier portant sur des montants de ressources propres non mises à disposition ou mises à disposition avec retard. Ces dernières ont fait l'objet d'un suivi adéquat, la Commission ayant recouvré 15,3 millions d'euros en principal et 1,3 million d'euros en intérêts de retard.

Suivi au niveau de la réglementation communautaire

1.28. La Cour a examiné le suivi par la Commission des aménagements de la réglementation communautaire envisagés dans ses réponses aux observations de la Cour dans ses rapports annuels relatifs aux exercices 1994 à 1997. Dans ces réponses, la Commission a prévu des modifications réglementaires notamment dans le régime du transit, du perfectionnement actif, des traitements tarifaires préférentiels, dans la gestion des créances irrécouvrables, dans les procédures de constatation et de recouvrement a posteriori ainsi que dans les procédures d'assistance mutuelle dans le cadre de la lutte contre la fraude douanière.

1.29. La période sous revue a vu aboutir une modification du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89(25) visant à uniformiser les informations financières transmises à la Commission par les États membres; une autre proposition de modification de ce règlement, relative aux conditions de mise en non-valeur des ressources propres traditionnelles était toujours à l'examen au moment de l'enquête(26).

1.30. Les observations en matière d'assistance mutuelle et de recouvrements a posteriori contenues dans le rapport annuel relatif à l'exercice 1994 devaient notamment déboucher sur une amélioration des dispositions du code des douanes relatives à la prescription ainsi qu'à la garantie de la dette douanière. Au moment de l'examen de la Cour, ces modifications étaient toujours en cours de discussion(27).

1.31. Dans le domaine du transit communautaire, la Commission n'a pas encore été en mesure de mettre en oeuvre la proposition de la Cour de renforcer les dispositions du code relatives à la garantie globale. Les dispositions en vigueur permettent toujours le placement de marchandises sous le régime du transit, en dépit d'une garantie globale devenue insuffisante en raison d'opérations antérieures non apurées.

Ressources propres TVA-PNB

Introduction

1.32. Le PNB constitue l'agrégat de référence pour le calcul de la quatrième ressource servant au financement du budget communautaire. Dans ce contexte, une nouvelle édition du système européen des comptes (SEC 95) a remplacé en 1999 le système européen de comptes économiques intégrés, deuxième édition (SEC 79)(28). Dans son application, le SEC 95 prend davantage en compte les changements économiques récents et les progrès statistiques des dernières années. Aussi le PNB estimé selon le SEC 95 est-il un indicateur plus fiable et plus comparable de la capacité contributive des États membres. Cette nouvelle version est applicable à "tous les actes communautaires où il est fait référence au SEC ou à ses définitions". Cependant, "[...] aux fins du budget et des ressources propres, par dérogation, le SEC 79 est en vigueur"(29).

1.33. À trois reprises(30), la Cour a observé et critiqué l'utilisation d'un système dual de normes de comptabilité nationale (SEC 79 et SEC 95).

1.34. Dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1997 et son rapport spécial n° 6/98 relatif au bilan du système des ressources fondées sur la TVA et le PNB(31), la Cour regrette l'usage de deux systèmes de comptabilité en arguant de la non utilisation d'un outil performant désormais disponible. La Cour observe que l'utilisation du SEC 79 reflète moins bien que le SEC 95 la capacité contributive des États membres. Enfin, la Cour souligne que le SEC 95 étant utilisé dans d'autres domaines de la politique de l'Union, il existe un risque de confusion dans le choix du système de normes comptables.

1.35. Dans l'avis n° 8/99 sur une proposition de décision du Conseil relative au système des ressources propres de l'Union européenne(32), la Cour a pris acte de l'effet qu'aurait sur les ressources propres, l'utilisation exclusive du SEC 95 et le remplacement du concept de PNB par celui de revenu national brut (RNB). La Cour rappelle que les critères de financement de l'Union européenne doivent traduire au mieux la capacité contributive des États membres.

Les coûts du système dual de normes comptables actuel

1.36. Comme la Cour l'a souligné dans ses observations antérieures(33) appuyées par la Commission(34) (qui a proposé le seul SEC 95 afin de disposer d'un indicateur plus fiable et plus comparable de la capacité contributive des États membres), le système actuel n'est pas satisfaisant.

1.37. Le maintien du SEC 79 a pour conséquence que les comptes établis actuellement suivant le SEC 95 font l'objet d'une conversion à rebours uniquement aux fins des ressources propres(35). Cette double comptabilité représente un coût supplémentaire, tant pour les instituts nationaux de statistiques des États membres que pour le contrôle interne de la Commission.

1.38. En outre, le risque d'erreurs dans la chaîne de passage du SEC 95 au SEC 79 est toujours possible. En ce qui concerne les prévisions d'assiettes, les taux de croissance prévus selon le SEC 95 sont appliqués, par approximation, à des assiettes estimées selon le SEC 79.

1.39. Enfin, en n'utilisant pas le SEC 95 dans le calcul des ressources propres, l'Union européenne se prive d'un indicateur de meilleure qualité de la capacité contributive des États membres.

La décision sur les ressources propres

1.40. Lors de la session du 8 mai 2000, le Conseil (Ecofin) a adopté une orientation commune sur un projet de décision(36) qui vise à utiliser le SEC 95 comme référence unique pour la comptabilité nationale et par conséquent, son emploi dans le calcul des ressources propres du budget communautaire.

1.41. Après son adoption définitive, cette décision devra être ratifiée par les États membres.

Conclusion

1.42. La Cour note que les récentes propositions de décision vont dans le sens des observations qu'elle avait précédemment formulées. Le projet de décision assure l'utilisation unique du SEC 95 dans le cadre de la comptabilité nationale (voir point 1.40). Sa mise en oeuvre permettra d'éviter des coûts inutiles et de rendre le système plus satisfaisant (voir points 1.37 à 1.39).

OBSERVATIONS RELATIVES AU RÉGIME DU PERFECTIONNEMENT PASSIF

1.43. Le régime du perfectionnement passif est un régime douanier(37) ayant une incidence économique, qui est utilisé comme un instrument de la politique commerciale de la Communauté visant à faciliter les échanges, permettant d'exporter temporairement des marchandises hors du territoire douanier de la Communauté et de réimporter les produits élaborés à l'aide de ces marchandises (produits compensateurs) en exonération totale ou partielle des droits à l'importation.

1.44. Le régime du perfectionnement passif représente une part de moins en moins importante (2,2 % en 1997) de l'ensemble des importations communautaires; cela est essentiellement dû au fait qu'une grande partie des échanges réalisés dans ce cadre ne sont plus taxables sous les régimes préférentiels accordés aux opérateurs traditionnels du régime de perfectionnement passif, tels que les opérateurs des pays d'Europe centrale et orientale. Le plus souvent, les opérateurs utilisent le perfectionnement passif comme une garantie contre les difficultés d'obtention de certificats d'origine dans les pays où les opérations de perfectionnement sont effectuées. En 1995, la Commission estimait que l'exonération de droits au titre du perfectionnement passif entraînait une diminution des ressources propres traditionnelles de 556 millions d'euros.

1.45. Le régime du perfectionnement passif connaît une concentration géographique et sectorielle (textiles, électroménager et électronique, aérospatiale, outillage, chaussures, véhicules automobiles, optique et photographie, meubles). En 1997, un État membre(38) représentait 48 % et six autres(39) 44 % des réimportations réalisées dans le cadre du régime de perfectionnement passif.

1.46. Dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1990, la Cour avait présenté une conclusion analogue à celle qui figure au point 1.56. La réglementation communautaire sur le perfectionnement passif n'a pas encore été modifiée.

Conditions économiques

1.47. L'article 148, point c), du code des douanes stipule que l'autorisation n'est accordée que "pour autant que l'octroi du bénéfice du régime du perfectionnement passif ne soit pas de nature à porter gravement atteinte aux intérêts essentiels des transformateurs communautaires (conditions économiques)".

1.48. Les enquêtes réalisées par la Cour, tant en 1990 qu'en 1999, ont montré que les autorités des États membres s'acquittent très diversement de l'obligation fondamentale qui leur est imposée d'examiner les conditions économiques. Dès 1990, deux États membres(40) avaient renoncé à demander à leurs agents de prendre en considération les conditions économiques lors de l'examen d'une demande. Trois États membres(41) considèrent qu'une augmentation de la valeur constitue une justification suffisante. Trois autres(42) exigent un contrôle sans en préciser les critères. Quatre États membres(43) centralisent les demandes d'autorisation par le biais de procédures administratives interministérielles. Dans un État membre(44), la procédure d'autorisation du perfectionnement passif fait intervenir des agents au niveau de la direction générale et des représentants de huit ministères et du secteur privé.

1.49. Au cours de l'audit, la Cour n'a pas relevé de cas où un transformateur communautaire aurait déclaré avoir été gravement lésé en raison d'une autorisation de perfectionnement passif. Elle n'a pas non plus constaté de cas où une demande aurait été rejetée.

1.50. Dans le cadre d'un séminaire Matthaeus organisé par la Commission en septembre 1998, les représentants des administrations douanières nationales ont conclu que l'examen préalable des conditions économiques n'était plus justifié en ce qui concerne le perfectionnement passif.

Procédure d'autorisation

1.51. Deux États membres(45), représentant plus de la moitié des réimportations sous le régime du perfectionnement passif, ont simplifié leurs procédures d'autorisation au minimum en délivrant des autorisations de caractère permanent pour des quantités et des périodes illimitées. Un autre(46) applique une procédure d'autorisation ayant le même effet. Ces procédures existent depuis de nombreuses années.

Calcul de l'exonération de droits de douane

1.52. En 1991, la Cour concluait que la méthode de calcul des droits devait être simplifiée, la taxation par différence utilisée à l'époque étant la principale source d'erreur. En janvier 1998, alors que la Commission examinait le rapport de la Cour de 1991, la question de la modification de la méthode de calcul a de nouveau été posée. À ce jour, aucun changement n'a été apporté à cette méthode. La méthode de calcul par différence pourrait être remplacée par un calcul fondé sur la valeur ajoutée aux produits compensateurs.

Vulnérabilité du régime de perfectionnement passif à la fraude et aux irrégularités

1.53. Les autorités des États membres considèrent que le perfectionnement passif n'est pas un régime douanier porteur de risques de fraude majeurs ou substantiels. Selon un rapport de la Commission, cette opinion est étayée par la vaste expérience acquise en matière d'échanges internationaux. Cependant, l'enquête de la Cour a permis d'établir que ce système est susceptible de générer des erreurs. Le régime du perfectionnement comporte certains risques spécifiques (par exemple la nécessité de connaître la quantité et la valeur précises de chaque marchandise communautaire incorporée dans les produits compensateurs réimportés). Le plus souvent, les erreurs ont été découvertes à la suite d'un audit des registres des opérateurs postérieur à l'importation.

1.54. Le rapport annuel de la Commission pour 1998(47) qui résume les communications des États membres relatives à leurs activités d'inspection dans le domaine des ressources propres traditionnelles (annexe 7) contient des informations détaillées sur la vulnérabilité des régimes douaniers à la fraude et aux irrégularités. Le nombre de cas enregistrés en ce qui concerne le régime du perfectionnement passif est de 309 (1220411 euros) sur un total de 125654 (376959482 euros). La proportion relative des fraudes et irrégularités commises dans le cadre de ce même régime est de 0,3 %, pourcentage égal à celui de 1997, mais inférieur à celui de 1996 (1,76 %).

1.55. Au cours de la période 1996 - 1999, huit États membres ont signalé 70 cas d'irrégularités relatives au régime du perfectionnement passif représentant un montant total de 5646109 euros. La Cour a analysé ces cas afin d'en apprécier la nature précise et est parvenue à la conclusion que la plupart des irrégularités concernent la méthode de calcul des droits par différence, déjà mentionnée au point 1.52. En outre, de nombreuses irrégularités concernent l'exportation de produits textiles non originaires de la Communauté ou l'incorporation de produits de ce type dans les produits transformés.

Conclusion

1.56. La Cour soutient la proposition de la Commission visant à moderniser les régimes douaniers ayant une incidence économique. S'agissant en particulier du perfectionnement passif, la Cour considère que:

- d'une manière générale, les conditions économiques ne doivent plus être prises en considération (voir points 1.47 à 1.50),

- les autorisations ne devraient pas être accordées lorsque les produits compensateurs peuvent bénéficier d'un traitement préférentiel (voir point 1.44),

- la procédure d'autorisation préalable devrait être ramenée au strict minimum en ouvrant l'accès à l'exonération au stade de la réimportation (voir point 1.51),

- la méthode de calcul devrait être simplifiée (voir point 1.52).

RAPPROCHEMENT DE DONNÉES AUX FINS DE LA LUTTE ANTIFRAUDE

Fraude à la TVA et analyse des risques

1.57. La fraude à la TVA(48) résulte soit d'une réduction des ventes déclarées soit d'une surcomptabilisation des coûts de production (coûts intermédiaires), soit encore d'une combinaison des deux. Le choix de l'un ou de l'autre type est fonction du secteur économique d'appartenance des assujettis et des opportunités qui s'y rattachent.

1.58. Les opérateurs non enregistrés (économie souterraine) constituent un cas particulier de fraude totale, étant donné que leur activité n'est pas déclarée au fisc.

1.59. Dans le domaine de la TVA, un certain nombre d'éléments conduisent à augmenter les risques de fraude:

a) nombre important d'opérateurs;

b) complexité des règles et existence de régimes particuliers;

c) circulation des biens et services hors-taxes entre des assujettis établis dans différents États membres;

d) taux de TVA différents entre les États membres;

e) rapidité de mise en oeuvre des mécanismes frauduleux;

f) fragmentation du marché unique en quinze espaces administratifs différents et coopération insuffisante entre les États membres;

g) ressources de contrôle limitées.

1.60. Les analyses du phénomène de la fraude, dont celle effectuée par la Commission(49), ont montré que la nature autorégulatrice de la TVA, supposée fondée sur des intérêts contradictoires entre assujettis(50), n'est qu'apparente. Nombreux sont les mécanismes décelés qui ont pour effet de contourner ce principe.

1.61. En raison notamment des ressources limitées dont elles disposent, les administrations fiscales des États membres ont intérêt à cibler leurs contrôles en fonction du risque de fraude présenté par les opérateurs. C'est par une analyse des risques appropriée, utilisant à la fois les informations disponibles suite aux contrôles et celles provenant d'autres sources, que les contrôles peuvent être utilement orientés.

1.62. L'un des instruments permettant d'identifier les secteurs à risque consiste à comparer les données fiscales (déclarations des assujettis au titre des différents impôts) avec des données statistiques provenant d'autres sources.

L'utilisation des statistiques

1.63. En général, les procédures de comparaison entre données statistiques et données fiscales se bornent à rapprocher la valeur ajoutée résultant des déclarations TVA d'un agrégat analogue ayant fait l'objet d'une estimation par les statistiques de comptabilité nationale.

1.64. Une telle comparaison a cependant le désavantage de ne mettre en exergue qu'un seul des types de fraude mentionnés au point 1.57, à savoir la réduction des ventes déclarées. En effet, en se fondant sur la valeur ajoutée, seule la production des biens et services est prise en compte, leur destination dans le processus économique n'est pas considérée. Une analyse fine de la fraude impliquerait toutefois d'observer de près aussi le phénomène de surcomptabilisation des coûts de production par les assujettis. Pour ce faire, une observation directe à partir des composantes de la valeur ajoutée, comme les consommations intermédiaires, est nécessaire.

La comparaison des consommations intermédiaires

1.65. La Cour a pris connaissance d'une méthodologie, élaborée par un État membre, qui vise à comparer entre elles des sources fiscales et statistiques, et ce à partir aussi bien de la production des biens que de leur destination dans le processus économique.

1.66. En effet, les données statistiques(51) contiennent une estimation de l'ensemble des échanges entre producteurs de biens et de services, en amont de leur utilisation par les destinataires finals (majoritairement les ménages). Cela permet d'avoir une estimation directe des consommations intermédiaires utilisées dans le processus de production.

1.67. En disposant de données du même type, mais découlant des déclarations fiscales, on peut mettre en évidence des éventuelles surévaluations des consommations intermédiaires déclarées, y compris par secteur économique. On peut, par la même occasion, identifier une sous-déclaration des ventes.

1.68. L'intérêt à comparer des données d'origine différente, provenant de sources statistiques et fiscales, constitue en même temps la vraie difficulté à résoudre. Il y a lieu en fait de rendre homogènes les concepts sous-jacents.

1.69. À l'initiative de la Cour, cette méthodologie a été mise en oeuvre dans un autre pays. Cette deuxième expérience a confirmé le bien-fondé de l'approche méthodologique et s'est avérée probante sur le plan pratique, même si des adaptations se sont avérées nécessaires en fonction des particularités des données disponibles.

Les résultats obtenus

1.70. Les travaux ont montré, pour les deux pays concernés, que les coûts de production déclarés au fisc sont supérieurs à ceux découlant des statistiques de comptabilité nationale. Des écarts sensibles ont été constatés(52). Cela révèle l'existence d'une typologie spécifique de fraude qui vise à diminuer l'assiette d'imposition, en augmentant indûment les coûts en amont.

1.71. Comme indiqué au point 1.64, l'utilisation de la seule valeur ajoutée fragilise la signification des comparaisons car les éventuels problèmes dans les estimations en amont à ces données (chiffre d'affaires et coûts intermédiaires) ne sont pas pris en compte.

Conclusion

1.72. L'application de la méthodologie utilisée dans deux États membres devrait être étendue aux autres pays, moyennant les adaptations et les améliorations nécessaires. Sous réserve d'une coopération entre administrations fiscales et offices statistiques, un tel exercice peut être réalisé à partir de données existantes, dès lors sans charge administrative ultérieure pour les assujettis (voir point 1.69).

1.73. La meilleure connaissance de la situation qui en découlerait, au niveau de la sous-déclaration des ventes comme de la surcomptabilisation des coûts intermédiaires, par secteur économique, est susceptible d'affiner l'analyse des risques et d'apporter aux contrôles les correctifs nécessaires en vue d'une meilleure efficacité (voir point 1.70). Ceci répondrait d'ailleurs aux préoccupations exprimées par la Commission quant aux sérieuses lacunes dont sont affectées les stratégies de contrôle au niveau national(53). Il appartient à la Commission et aux États membres de prendre les initiatives utiles, à la lumière de leurs responsabilités diverses en matière d'évaluation des systèmes nationaux de TVA et de contrôle de la production des statistiques.

(1) Les réponses de la Commission à ce chapitre se trouvent p. 25.

(2) En cours de publication au Journal officiel; disponible sur le site Internet de la Cour des comptes.

(3) Ressources propres traditionnelles nettes (13857,6 millions d'euros) + frais de perception (1539,7 millions d'euros) = ressources propres traditionnelles brutes (15397,3 millions d'euros).

(4) Ressource propre TVA (31332,3 millions d'euros) = ressource propre TVA de l'exercice (31381,6 millions d'euros) + soldes et ajustements sur exercices antérieurs (- 49,3 millions d'euros).

(5) Ressource PNB (37512,0 millions d'euros) = ressource PNB de l'exercice (37011,7 millions d'euros) + soldes et ajustements sur exercices antérieurs (500,3 millions d'euros).

(6) Après déduction de 10 % pour frais de perception par les États membres.

(7) JO L 293 du 12.11.1994, p. 9.

(8) JO L 155 du 7.6.1989, p. 1, codifié par le règlement (CE, Euratom) n° 1150/2000 du Conseil du 22 mai 2000, entré en vigueur le 31 mai 2000.

(9) JO L 175 du 13.7.1996, p. 3.

(10) JO L 302 du 19.10.1992, p. 1.

(11) JO L 253 du 11.10.1993, p. 1.

(12) Rapport spécial n° 8/99 (JO C 70 du 10.3.2000).

(13) Protection des intérêts financiers des Communautés et lutte contre la fraude - Rapport annuel 1998, COM(1999) 590 final.

(14) Rapport annuel relatif à l'exercice 1998, point 1.10; déclaration d'assurance relative aux activités relevant du budget général pour l'exercice 1997, points 8.13 et 8.14 (JO C 349 du 17.11.1998); déclaration d'assurance relative aux activités relevant du budget général pour l'exercice 1996, points 19.6 et 19.7 (JO C 348 du 18.11.1997).

(15) Rapport spécial n° 8/99 (JO C 70 du 10.3.2000), points 51 à 53.

(16) JO L 293 du 12. 11. 1994, p. 9.

(17) JO L 155 du 7.6. 1989, p. 1, codifié par le règlement (CE, Euratom) n° 1150/2000 du Conseil du 22 mai 2000, entré en vigueur le 31 mai 2000.

(18) JO L 175 du 13.7.1996, p. 3.

(19) JO L 155 du 7.6.1989, p. 9.

(20) JO L 49 du 21.2.1989, p. 26.

(21) Articles 7 et 9 du règlement (CEE, Euratom) n° 1553/89.

(22) Article 3, paragraphe 2 de la directive 89/130/CEE, Euratom.

(23) Rapport spécial n° 17/2000 relatif au contrôle, par la Commission, de la fiabilité et de la comparabilité du PNB des États membres, point 57, en cours de publication au Journal officiel, disponible sur le site Internet de la Cour des comptes européenne.

(24) JO C 375 du 3.12.1998.

(25) Règlement (Euratom, CE) n° 1355/96 (JO L 175 du 13.7.1996) modifiant le règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 (JO L 155 du 7.6.1989).

(26) Document COM(1998) 209 final.

(27) Proposition de règlement (CE) du Parlement et du Conseil modifiant le règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil établissant le code des douanes communautaire [COM(1998) 226 final, du 8 juin 1998].

(28) Paragraphe 2 de l'article 1er du règlement (CE) n° 2223/96 du Conseil du 25 juin 1996 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans la Communauté (JO L 310 du 30.11.1996).

(29) Premier point de l'article 8 du règlement (CE) n° 2223/96.

(30) - Rapport annuel relatif à l'exercice 1997 (JO C 349 du 17.11.1998).

- Rapport spécial n° 6/98 relatif au bilan du système des ressources fondées sur la TVA et le PNB (JO C 241 du 31.7.1998).

- Avis n° 8/99 sur une proposition de décision du Conseil relative au système des ressources propres de l'Union européenne (JO C 310 du 28.10.1999).

(31) Points 3.17, 3.20 et 3.21 du rapport spécial n° 6/98.

(32) Point 9 de l'avis n° 8/99.

(33) Voir point 1.34.

(34) Réponses de la Commission au rapport spécial n° 6/98, points 3.17 à 3.22. Réponses de la Commission au rapport annuel relatif à l'exercice 1997, point 1.26.

(35) Décision 97/178/CE, Euratom de la Commission du 10 février 1997 relative à la définition d'une méthodologie de passage entre le système européen des comptes nationaux et régionaux dans la Communauté européenne (SE 95) et le système européen de comptes économiques intégrés (SEC 2e édition) (JO L 75 du 15.3.1997).

(36) Décision du Conseil relative au système des ressources propres des Communautés européennes.

(37) Règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil, articles 146 à 160 (JO L 302 du 19.10.1992), et règlement (CEE) n° 2454/93 de la Commission, articles 748 à 787 (JO L 252 du 11.10.1993).

(38) L'Allemagne.

(39) La Belgique, le Luxembourg, la France, l'Italie, les Pays-Bas et le Royaume-Uni.

(40) Les Pays-Bas et le Royaume-Uni.

(41) L'Allemagne, la Finlande et l'Autriche.

(42) L'Espagne, la France et le Portugal.

(43) La Belgique, la Grèce, l'Irlande et le Portugal.

(44) L'Italie.

(45) L'Allemagne et les Pays-Bas.

(46) Le Royaume-Uni.

(47) COM (2000) 107 final du 29 février 2000.

(48) La fraude à la TVA n'est qu'un élément de la perte plus générale de recettes fiscales. Les enjeux financiers des impôts directs et des cotisations sociales, et le cas échéant des accises, sont bien plus importants que pour la seule TVA. Toutefois, comme les éléments constitutifs de ces différentes assiettes sont communs, la "cohérence" comptable au niveau des assujettis affecte simultanément tous ces prélèvements fiscaux.

(49) Voir notamment le rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen, établi en application de l'article 14 du règlement n° 218/92 et de l'article 12 du règlement (CEE, Euratom) n° 1553/89, COM (2000) 28 final du 28 janvier 2000.

(50) Chaque assujetti a théoriquement intérêt à réclamer une facture pour ses achats, sans quoi il ne pourrait pas réclamer la déduction de la TVA payée en amont.

(51) Il s'agit, en particulier, du cadre entrées-sorties. Il décrit dans le détail les activités de production et les opérations sur produits, en rassemblant à la fois les ressources et les emplois. Pour une description plus détaillée, voir les définitions du SEC 95, notamment le chapitre 9 (JO L 310 du 30.11.1996, pages 264 à 286).

(52) Les écarts se situent entre 10 et 20 %. Le constat se réfère à une comparaison effectuée au niveau macroéconomique agrégé, pour le secteur privé (hors finances et agriculture).

(53) Rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen, établi en application de l'article 14 du règlement (CEE) n° 218/92 et de l'article 12 du règlement (CEE, Euratom) n° 1553/89, COM (2000) 28 final du 28 janvier 2000.

Réponses de la commission

INTRODUCTION

1.2. La Commission est très intéressée par toute initiative concernant la lutte antifraude en matière de TVA et elle s'attache particulièrement aux actions énumérées dans sa réponse aux points 1.57 à 1.62. Néanmoins, il faut signaler que, selon les termes du règlement (CEE, Euratom) n° 1553/89, l'assiette de TVA des États membres est calculée uniquement à partir des recettes encaissées par chacun des États membres.

EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

1.5. L'expérience démontre qu'il est particulièrement difficile de faire des prévisions au sujet du titre 9 "Recettes diverses" car il s'agit d'une addition de montants peu significatifs dépendant d'un grand nombre d'ordonnateurs. Pour cette même raison, la Commission estime qu'un commentaire plus détaillé ne devrait pas nécessairement améliorer l'information déjà disponible.

APPRÉCIATION SPÉCIFIQUE DANS LE CADRE DE LA DÉCLARATION D'ASSURANCE

Ressources propres traditionnelles

Constatations

1.11. La Commission assure le suivi de tous les cas de mise à disposition tardive des ressources propres. Dès qu'un retard est constaté, suite aux activités de contrôle de la Commission ou aux contrôles de la Cour des comptes, la demande d'intérêts de retard est adressée à l'État membre concerné dans les plus brefs délais.

1.12. La Commission confirme que la comptabilité séparée contient des erreurs soit ponctuelles, soit de nature structurelle. Depuis quatre ans, la Commission fait de la comptabilité séparée un des thèmes principaux de ses contrôles dans tous les États membres et cette ligne sera maintenue à l'avenir. Dès qu'une anomalie est détectée, la Commission prend les mesures qui s'imposent à l'encontre de l'État membre, y compris, lorsque ceci s'avère nécessaire, en engageant une procédure d'infraction.

1.14. La Commission est consciente des difficultés liées à la centralisation des données de la comptabilité séparée dans quelques États membres. La Commission souligne que cette centralisation s'effectue à partir d'une multitude de registres comptables tenus au niveau local (bureaux de douane) dont l'informatisation n'est pas réalisée dans tous les États membres. La Commission vérifie régulièrement les écritures de la comptabilité séparée lors de ses missions de contrôle et les anomalies constatées font l'objet des actions de correction nécessaires.

1.15. Quant à l'harmonisation des règles applicables à la comptabilité séparée, les actions de contrôle de la Commission visent à s'assurer de la conformité de la tenue de la comptabilité séparée au regard du droit communautaire. Les anomalies constatées sont suivies des actions appropriées afin de demander les régularisations comptables nécessaires et, le cas échéant, l'adaptation des règles nationales au droit communautaire. À titre d'exemple, face au refus opposé par l'Allemagne aux demandes de la Commission, deux procédures d'infraction sont en cours d'élaboration à l'encontre de cet État membre. Par ailleurs, l'examen par les services de la Commission de 282 demandes de mise en non-valeur présentées récemment par l'Allemagne a révélé que 56 % des cas étaient comptabilisés de façon incorrecte.

1.16. En ce qui concerne le calcul de la provision des créances de la comptabilité séparée de ressources propres à inclure dans le bilan, la Commission, tout en considérant qu'une provision de 100 % est une solution acceptable compte tenu des informations disponibles, appliquera, dès l'établissement des comptes de l'exercice 2000, un mode de calcul de la provision qui tiendra compte des statistiques de recouvrement des années précédentes.

Résultat de l'audit

1.17. Pour les anomalies détectées par la Cour dans un bureau de douanes, la Commission engagera les actions nécessaires dès qu'elle aura finalisé l'analyse du dossier.

Ressources propres TVA/PNB

Constatations

1.21. Il est exact que certains États membres ont transmis leurs données annuelles relatives au PNB après la date limite, ce qui a réduit le temps disponible pour les vérifications, de sorte que les chiffres du PNB n'ont pas pu être transmis plus tôt au comité PNB et à la DG Budget. Eurostat a pris des dispositions pour veiller à ce que de tels retards ne se reproduisent pas. Cependant, ces retards n'ont eu aucune incidence sur la qualité des vérifications effectuées sur les données.

L'examen de la Commission ne se limite pas simplement au questionnaire annuel sur le PNB, mais porte aussi sur la vérification des inventaires et les résultats des missions de contrôle. La réponse de la Commission au rapport spécial n° 17/2000 reconnaît la nécessité d'améliorer la documentation.

SUIVI DES OBSERVATIONS ANTÉRIEURES

Ressources propres traditionnelles

Suivi au niveau de la gestion financière

1.24. Les cas de fraudes et d'irrégularités relevant de l'assistance mutuelle mentionnés dans le rapport annuel 1994 de la Cour qui sont encore ouverts concernent des dossiers complexes pour lesquels les actions de recouvrement nécessaires seront prises, le cas échéant, dès que les recours administratifs et judiciaires seront terminés.

En ce qui concerne la différence entre les montants d'intérêts de retard demandés et les montants versés, celle-ci s'explique principalement par le fait que les Pays-Bas, débiteurs pour 5323 395,06 NLG, ont refusé leur responsabilité. La Commission, après avoir adressé une lettre de mise en demeure aux Pays-Bas en 1998, leur a notifié en date du 2 février 2000 un avis motivé. Les Pays-Bas ayant répondu en maintenant leur position de refus, la Commission étudie les conditions du recours en justice.

1.25. La Commission confirme que, en l'absence d'une demande de mise en libre pratique de la part de l'exportateur, le droit communautaire ne permet pas à l'administration de procéder au recouvrement de droits de douane du seul fait de l'émission injustifiée d'un certificat A. TR. La seule mesure à prendre consistait donc à invalider de tels certificats permettant ainsi la collecte des droits à l'importation par la Turquie. Par conséquent, la Commission estime qu'aucune perte de ressources propres traditionnelles n'est intervenue.

La demande que la Commission avait adressée le 18 mars 1997 aux États membres suite au rapport établi par la Cour pour vérifier la validité des certificats établis se limitait à la période à partir de mars 1994 en raison du délai de prescription de trois ans qui est d'application aussi bien dans la Communauté qu'en Turquie.

Suivi au niveau de la réglementation communautaire

1.30. L'amélioration des dispositions relatives à la prescription est toujours en cours de discussion (procédure de codécision). En ce qui concerne la garantie à exiger dans le cadre d'une procédure de recouvrement a posteriori lorsque les marchandises ont déjà été mises sur le marché, il convient de noter que la question peut être considérée comme résolue dans la pratique pour les opérateurs qui garantissent, dans le cadre du report de paiement, l'ensemble de leurs dettes d'une façon permanente. Les États membres ne se sont pas déclarés favorables à une obligation générale de faire constituer une garantie à l'opérateur faisant l'objet d'un recouvrement a posteriori.

1.31. Pour remédier aux problèmes constatés, la Commission agit notamment par la réforme des dispositions législatives et par la mise en place du nouveau système de transit informatisé, lequel pourra permettre un contrôle efficace des garanties par leur gestion informatisée.

Ressources propres TVA-PNB

Introduction

Les coûts du système dual de normes comptables actuel

1.32 à 1.39. L'article 8, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 2223/96 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans la Communauté (SEC 95) prescrit effectivement d'utiliser le SEC "deuxième édition" (SEC 79) pour les besoins du budget et des ressources propres communautaires tant que la décision 94/728/CE, Euratom sur les ressources propres restera en vigueur.

La Commission note la remarque de la Cour selon laquelle cette solution n'est pas satisfaisante, d'une part parce que le SEC 95 fournit une meilleure indication de la capacité contributive des États membres et, d'autre part, parce que cela conduit à appliquer simultanément deux systèmes de comptes (le SEC 95 et le SEC 79).

La Commission ne peut que partager et soutenir cette position de la Cour, d'autant plus que dans les déclarations au procès verbal du Conseil, elle avait clairement indiqué, au sujet de l'article 8, paragraphe 1, précité, "qu'elle regrette que cette disposition ait comme résultat de continuer à baser la mesure du PNB, à considérer aux fins du budget et des ressources propres communautaires, sur les comptes nationaux découlant de l'application du SEC 'deuxième édition' tant que la décision 94/728/CE, Euratom relative au système des ressources propres reste en vigueur, alors que la mesure du PNB résultant de l'application du SEC 95 serait plus exhaustive et plus fiable".

OBSERVATIONS RELATIVES AU RÉGIME DU PERFECTIONNEMENT PASSIF

1.46. La Commission a introduit en 1998 une proposition de modification du code des douanes. La procédure de codécision sur cette proposition n'est pas encore finalisée.

Conditions économiques

1.47 à 1.50. Aucun cas de demande d'autorisation rejetée au motif des conditions économiques n'a été signalé à la Commission depuis les dernières années, ce qui, par ailleurs, confirme les résultats d'audit de la Cour des comptes (voir point 1.49). Le libellé même de l'article 148, point c), du code fait ressortir, et la pratique administrative le confirme, que la protection des intérêts communautaires s'effectue sous la forme d'une clause de sauvegarde.

Cette approche de clause de sauvegarde, conclusion confirmée lors d'un séminaire Matthaeus, a été retenue dans le projet de réforme des dispositions d'application du code relatives aux régimes douaniers économiques. On peut donc considérer qu'une harmonisation substantielle des pratiques des États membres est en train de se concrétiser.

Procédure d'autorisation

1.51. La Commission a effectué en 1996 en Allemagne, en Italie, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni des vérifications sur place portant entre autres sur le perfectionnement passif. Ces contrôles ont permis de constater plusieurs anomalies légères, notamment sur le plan réglementaire.

S'agissant de la période de validité de l'autorisation, le projet de réforme des régimes douaniers économiques prévoit une période de validité maximale de trois ans. Les possibilités pour les opérateurs de bénéficier du régime du perfectionnement passif sans autorisation préalable seront considérablement élargies.

Calcul de l'exonération de droits de douane

Vulnérabilité du régime de perfectionnement passif à la fraude et aux irrégularités

1.52 à 1.55. L'exonération partielle prévue par le régime du perfectionnement passif est calculée selon la méthode de la taxation différentielle. Actuellement, le code ne permet de déroger au principe de la taxation différentielle qu'en cas d'opérations de réparation à titre onéreux dont l'exonération partielle est déterminée en prenant en considération la plus-value acquise aux pays tiers.

Le projet de réforme des régimes douaniers économiques qui prévoit l'introduction de la taxation de la plus-value nécessitera l'accord préalable du Conseil et du Parlement européen sur la proposition de la Commission relative à l'amendement du code des douanes présenté en 1998, actuellement en deuxième lecture en procédure de codécision.

La Commission est consciente des risques d'erreurs liés au régime du perfectionnement passif. Néanmoins, étant donné que les implications pour le budget ne sont pas très importantes, la Commission, sur la base d'analyses de risque, a orienté ses contrôles vers des domaines plus sensibles au regard du budget communautaire, sans toutefois complètement délaisser ce régime qui était un des thèmes de contrôle pour quatre vérifications sur place effectuées en 1996.

Les risques de fraude et d'irrégularités inhérents au régime du perfectionnement passif constatés concernent la taxation différentielle en raison de sa complexité de calcul. L'introduction de la taxation de la plus-value devrait simplifier le régime. Le nombre d'irrégularités portant sur les produits textiles dans le cadre du perfectionnement passif, bien que minime au regard du total de toutes les irrégularités détectées, s'explique par le fait que ce régime est principalement utilisé pour ces produits.

Conclusion

1.56. La Commission souhaite faire observer que:

- l'examen des conditions économiques se fait sur la base d'une approche de clause de sauvegarde,

- les aléas des régimes préférentiels pour les opérateurs étant bien connus, l'intérêt de ces derniers de s'assurer d'une solution de repli en demandant le bénéfice du régime de perfectionnement passif n'est pas a priori injustifié,

- la réforme du code des douanes va réduire la procédure d'autorisation préalable,

- la réforme va simplifier la méthode de calcul.

RAPPROCHEMENT DE DONNÉES AUX FINS DE LA LUTTE ANTIFRAUDE

Fraude à la TVA et analyse des risques

1.57 à 1.62. La Commission a récemment soulevé le problème de la fraude à la TVA dans son rapport fondé sur l'article 14 du règlement (CEE) n° 218/92 et sur l'article 12 du règlement (CEE, Euratom) n° 1553/89(1). Ce rapport, ainsi que les travaux menés au sein du groupe ad hoc "fraude fiscale" du Conseil, indiquent clairement que le maintien du régime transitoire TVA doit s'accompagner d'un renforcement du contrôle et de la coopération administrative. À cet effet, la Commission a annoncé qu'elle proposera en priorité un renforcement des instruments juridiques communautaires existants en matière de coopération administrative et d'assistance mutuelle(2).

Ce rapport recommande également aux États membres de développer des systèmes d'analyse de risque afin de mieux cibler les ressources limitées des administrations fiscales. Dans le cadre des compétences qui lui incombent, la Commission favorise toute initiative des États membres dans ce domaine, notamment au moyen du financement par le programme Fiscalis des échanges de fonctionnaires et des séminaires sur l'analyse de risque.

La Commission tient à souligner que, dans sa forme la plus grave, la fraude TVA recouvre une criminalité organisée qui exploite les faiblesses du régime transitoire de la TVA relatives aux transactions intracommunautaires par une succession structurée d'opérations criminelles transfrontalières à l'intérieur de la Communauté européenne en n'acquittant pas la TVA due ou en créant injustement des soldes créditeurs à la TVA.

1.59. La Commission est d'avis que les éléments cités par la Cour augmentent effectivement les risques de fraude. Elle considère en outre que, parmi les éléments susceptibles d'augmenter les risques de fraude, il y a ausssi l'absence de base légale claire pour une coordination internationale des enquêtes TVA par l'OLAF/Commission.

L'utilisation des statistiques

La comparaison des consommations intermédiaires

1.63 à 1.69. L'analyse de risque est un procédé systématique de prise de décision basé sur les éléments suivants: premièrement, une collecte et une analyse structurée des informations, deuxièmement une identification structurée des risques et troisièmement une analyse structurée des risques identifiés. Elle a pour but de cibler les contrôles sur des opérateurs individualisés qui représentent les risques les plus sérieux. En matière de TVA, elle s'appuie essentiellement sur des données microéconomiques.

La Commission n'est pas en mesure de se prononcer sur les mérites de la méthode présentée par la Cour. En tout état de cause, la Commission estime qu'il faut rester très prudent en ce qui concerne l'application de cette méthode en tant qu'instrument additionnel permettant d'affiner l'analyse de risque en matière de TVA car les études menées jusqu'à présent n'ont pas abouti à des résultats définitifs.

Conclusion

1.72 - 1.73. La Commission est disposée à examiner les mérites de la méthode présentée dans le rapport de la Cour des comptes. Elle envisage, en collaboration avec les deux États membres en question, d'en discuter avec les représentants de l'ensemble des États membres réunis au sein du comité consultatif des ressources propres, ce dernier étant l'enceinte compétente en la matière. S'il devait s'avérer que les expériences menées dans ces deux États membres étaient susceptibles d'être reproduites et de fournir une méthodologie utile à d'autres administrations nationales, la Commission ne manquerait pas d'encourager ces dernières à l'ajouter aux autres instruments visés dans la réponse aux points 1.57 à 1.62.

(1) COM(2000) 28 final du 28 janvier 2000.

(2) Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen: "Stratégie visant à améliorer le fonctionnement du système de TVA dans le cadre du marché intérieur" COM(2000) 348 final, du 7 juin 2000.

Chapitre 2(1)

Politique agricole commune

2.0. TABLE DES MATIÈRES

>TABLE>

INTRODUCTION

2.1. Le présent chapitre porte sur les dépenses du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section "Garantie" (FEOGA-Garantie) ainsi que sur les dépenses du chapitre B2 - 51 (autres actions agricoles).

2.2. La quasi-totalité de ces dépenses est effectuée par les organismes payeurs des États membres. La Commission leur verse mensuellement un montant d'avance déterminé à partir des paiements déclarés le mois précédent. Ces paiements sont comptabilisés en dépenses mensuellement, sous réserve de corrections éventuelles au moment de l'apurement des comptes après la fin de l'exercice.

2.3. Ce chapitre comprend quatre parties, consacrées respectivement à:

a) l'exécution budgétaire de l'exercice 1999;

b) l'appréciation spécifique du domaine dans le cadre de la déclaration d'assurance relative à l'exercice 1999;

c) l'apurement des comptes;

d) le suivi de certains rapports spéciaux.

2.4. La politique agricole commune a également fait l'objet de la part de la Cour d'autres observations, publiées sous forme de rapports spéciaux ou d'avis. La liste en est donnée en annexe.

EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

Budget initial

2.5. Pour l'exercice 1999, les crédits initiaux de la sous-section B1 du budget du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section "Garantie" (FEOGA-Garantie), s'élevaient à 40940 millions d'euros [y compris 205 millions d'euros de crédits provisionnels et la réserve monétaire(2) de 500 millions d'euros] (voir tableau 2.1) soit 50,5 % de l'ensemble des crédits opérationnels pour paiement du budget. Ces crédits représentaient 90,6 % du plafond des perspectives financières (45188 millions d'euros), c'est-à-dire de la ligne directrice agricole.

Crédits définitifs

2.6. Au cours de l'exercice, ces crédits initiaux ont été modifiés par deux budgets rectificatifs et supplémentaires (BRS)(3). Ces modifications ont entraîné une réduction de 402 millions d'euros (0,9 %). Les crédits définitifs se sont donc élevés à 40038 millions d'euros (hors réserve monétaire) (voir tableau 2.1). Le total des mouvements - c'est-à-dire la somme des virements (voir points 2.20 - 2.21) et des BRS - s'est élevé à 4142 millions d'euros, soit 10,2 % des crédits initiaux (contre 5,2 % en 1998, voir rapport annuel 1998 point 2.4).

Montant des dépenses

2.7. Les dépenses se sont élevées à 39541 millions d'euros (+ 2 % par rapport à 1998), soit 98 % du montant des crédits disponibles (voir tableau 2.1) et 87 % de la ligne directrice agricole. Les produits végétaux ont représenté 67,6 % des dépenses, les produits animaux 23,9 %, les dépenses annexes 1,9 % et les mesures d'accompagnement 6,6 %. Par nature, les dépenses se sont réparties essentiellement entre l'aide directe (74,09 %), les restitutions (14,09 %), les mesures structurelles (6,94 %), les mesures d'intervention (3,6 %). Les mesures structurelles, et dans une moindre mesure, les restitutions ont tendance à augmenter alors que l'aide directe et les mesures d'intervention diminuent légèrement (voir graphique 2.1).

Crédits provisionnels

2.8. Les crédits provisionnels initialement prévus en faveur du FEOGA-Garantie (205 millions d'euros) n'ont pas été utilisés conformément à leur première destination; ils ont été affectés, au moyen des BRS 4/99 et 5/99, à des postes budgétaires en dehors de la sous-section B1 (pour financer l'aide en faveur des PECO et du Kosovo). C'est pourquoi, ultérieurement, certaines lignes budgétaires, faute de ces crédits provisionnels, ont dû être renforcées(4) par des virements, à concurrence de 169 millions d'euros.

Recours à la réserve monétaire

2.9. Compte tenu de l'évolution défavorable de la parité dollar-euro(5), 219 millions d'euros de dépenses supplémentaires ont été enregistrées. Comme le prévoit l'article 12, paragraphe 1, de la décision 94/729/CE du Conseil concernant la discipline budgétaire, la réserve monétaire n'a pas été utilisée, du fait que les crédits disponibles sur les lignes concernées permettaient de faire face aux dépenses. Néanmoins le respect strict du principe de spécialité budgétaire(6) aurait dû conduire à ne pas obérer les crédits disponibles des écarts de change.

Inscription de recettes dans le budget des dépenses

2.10. Selon le principe d'universalité(7), il ne peut y avoir ni affectation des recettes à des dépenses particulières ni contraction entre les recettes et les dépenses. Néanmoins, un total de 3057,7 millions d'euros de montants négatifs (contre 2498 en 1998, voir rapport annuel 1998, point 2.11) figure encore dans les comptes(8) du FEOGA-Garantie. L'ensemble des postes dont le solde est négatif s'élève à 1473,1 millions d'euros alors que le budget tablait sur une recette de 647 millions d'euros seulement (+ 127 %).

Tableau 2.1 - FEOGA-Garantie 1999

>TABLE>

Graphique 2.1 - Évolution des dépenses du FEOGA ventilées selon leur nature (1988 - 1999)

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(9)(10)(11)Les autres mesures (aide alimentaire) et les autres dépenses sauf les mesures d'accompagnement ne sont pas reprises dans le graphique figurant ci-dessus. En raison de l'échelle choisie, leur évolution ne serait pas lisible.

Source:

Comptes de la Commission.

2.11. Sur ces 1473,1 millions d'euros l'apurement des exercices antérieurs représente 606 millions d'euros (41,2 %) et les prélèvements supplémentaires dus en raison du dépassement des quotas laitiers 497 millions d'euros (33,7 %). Pourtant, aucune prévision de recette n'avait été inscrite dans le budget au titre de ce dernier poste. Au regard du principe d'annualité, on notera que, pour plus de 40 %, ces prélèvements auraient dû être comptabilisés en 1998.

2.12. Les recettes proviennent aussi des bénéfices réalisés sur les ventes de stocks de produits agricoles en raison, notamment, de dépréciations (correspondant à la différence entre le prix d'achat et le prix d'écoulement estimé) excessives. Pour cinq catégories de stocks, 143 millions d'euros de recettes avaient été prévues. Or, les bénéfices ont atteint 286 millions d'euros(12), soit le double.

2.13. Enfin, sur ces 1473,1 millions d'euros, presque 83 millions d'euros concernent dix-neuf postes budgétaires pour lesquels un total de 6 millions d'euros seulement de recettes avait été prévu.

Réductions d'avances

2.14. L'exercice 1999 se caractérise par l'importance des réductions d'avances imposées à différents États membres à cause, d'une part, des faiblesses dans l'application du système intégré et dans l'exécution des contrôles (Grèce: 108 millions d'euros, Portugal: 5 millions d'euros) et, d'autre part, de l'absence de paiement du prélèvement supplémentaire, dû en raison du dépassement des quotas laitiers (Grèce: 2 millions d'euros, Espagne: 5,5 millions d'euros, Italie: 104,7 millions d'euros pour la campagne 1998/1999 et 224,9 millions d'euros pour la campagne 1997/1998, et Royaume-Uni: 0,5 million d'euros).

2.15. La transmission tardive par l'Italie des données relatives au prélèvement supplémentaire dû en raison du dépassement des quotas laitiers pour 1999 a conduit à l'imputation de 134 millions d'euros à l'exercice 2000. Étant donné que ce montant se rapporte à l'exercice 1999, sa comptabilisation dans les comptes de l'exercice 2000 constitue une violation du principe de l'annualité. De même, un montant de 224 millions d'euros relatif à l'exercice 1998 a été perçu et pris en compte au titre de l'exercice en cours.

Reports de crédits de l'exercice précédent: action d'aide alimentaire à la Russie

2.16. Pour apporter une aide alimentaire à la Russie, 400 millions d'euros de crédits inutilisés ont été virés au chapitre "Programmes alimentaires" du budget 1998 au moyen d'un BRS adopté en décembre 1998. Étant donné l'impossibilité de mettre en oeuvre alors un tel programme (voir rapport annuel 1998, point 2.16), ces crédits ont fait l'objet d'une demande de report non automatique à l'exercice 1999. Compte tenu de la longueur de cette procédure et de l'urgence de la mise en oeuvre de ce programme la Commission a procédé aussitôt à un virement de 8 millions d'euros(13) du poste "lait aux écoliers" au poste "action d'aide alimentaire à la Russie". Sur les 400 millions d'euros, 336 ont été dépensés, le solde tombant en annulation. Il aurait finalement été plus indiqué d'inclure directement ces crédits dans le budget 1999 au moyen d'une lettre rectificative.

2.17. Les denrées alimentaires fournies provenaient des stocks de l'Union européenne, ce qui devait, selon les prévisions de la Commission(14), contribuer à alléger les frais de stockage et les restitutions pour la viande porcine. En réalité, l'ensemble des frais de stockage n'ont pas diminué et les crédits pour restitutions à l'exportation pour la viande porcine ont dû faire l'objet d'un renforcement de 61 millions d'euros (+ 29 %). La Commission devrait déterminer les raisons de ces augmentations. Il est possible qu'elles aient résulté des retards ayant affecté les livraisons à la Russie et de la réduction de celles-ci, qui ont eu pour effet de maintenir davantage de marchandises en stock. Bien que la livraison des denrées n'ait été effectuée qu'après le 15 octobre 1999, 80,5 millions d'euros ont été imputés en dépenses d'aide alimentaire sur l'exercice. Cette charge aurait dû être comptabilisée au titre de la dépréciation des stocks puisque, à la fin de l'exercice, ces denrées étaient encore en magasin.

2.18. L'aide alimentaire à la Russie relève, par nature [et comme la Cour l'avait remarqué en 1991 et 1992(15)], davantage des "Actions extérieures" que des "Dépenses agricoles". Il n'existe pas de justification au financement de ce programme par le FEOGA-Garantie, d'autant que ce type d'aide versée à un pays tiers est traditionnellement imputé au titre B7 - 2 "Aide alimentaire et humanitaire".

Gestion budgétaire

2.19. La Cour a revu les informations présentées dans le compte de gestion relatif à la gestion budgétaire de l'exercice et, notamment, les explications concernant les écarts entre le budget initialement approuvé et les crédits utilisés.

2.20. La Commission justifie de nombreux virements (voir point 2.6) par l'obligation de renforcer les lignes budgétaires relatives aux restitutions en raison de la faiblesse des prix mondiaux. De plus, le nombre des virements est influencé par la qualité variable des prévisions des États membres. L'imposition aux États membres de délais plus stricts pour la présentation des prévisions et l'instauration d'un système de suivi des prévisions plus contraignant seraient de nature à permettre une amélioration des prévisions. En matière d'aides directes, il devrait être possible d'exiger une communication plus précoce des prévisions de paiement. Certains virements ont été effectués pour faire face à des dépenses supplémentaires provenant de retards soit de paiements, soit d'exécution pour des programmes faisant l'objet de cofinancement des États membres(16). La Commission devrait mieux suivre les retards des années antérieures de façon à pouvoir bien ajuster les crédits de l'année en cours(17).

2.21. Dans un certain nombre de cas [pour un total de 41,6 millions d'euros(18)], des prélèvements opérés sur certains postes budgétaires ont dû être compensés par des réapprovisionnements ultérieurs. Ils apparaissent comme des virements de pure opportunité(19). D'autres prélèvements témoignent aussi d'une absence de prise en compte des modifications intervenues dans la réglementation ou sur certains éléments de la campagne précédente. Ainsi, pour les "primes d'abandon définitif de superficies plantées en vigne" comme pour les "primes pour le tabac" [sur lesquels on a procédé à un prélèvement total de 69 millions d'euros(20)], la Commission aurait dû prévoir que les paiements seraient limités pour 1999. La Commission devrait s'efforcer de rendre la gestion des virements plus rigoureuse.

2.22. Certains stocks de produits agricoles ont fait l'objet d'une dépréciation complémentaire en fin d'exercice. Comme en 1998, et pour les mêmes raisons(21), cette dépréciation est surévaluée (80 millions d'euros; voir point 8.9). Cette surévaluation constitue une atteinte aux principes de base de la gestion budgétaire, puisque l'excès de dépréciation d'un exercice se traduit par une disponibilité plus grande de crédits l'année où ces stocks sont vendus (voir point 2.12). La Commission devrait donc revoir la procédure relative à la dépréciation.

Système informatique

2.23. Dans ses deux rapports annuels relatifs aux exercices 1997 et 1998(22), la Cour avait critiqué le système informatique de gestion des dépenses agricoles (AGREX) et recommandé la mise en oeuvre d'un nouveau système. La Commission n'a pas sensiblement progressé sur ce point (voir aussi points 8.41 - 8.56).

Conclusion

2.24. Les dépenses de la sous-section B1 se sont élevées à 39541 millions d'euros, soit 98 % des crédits définitifs (hors réserve monétaire) (voir point 2.7). Les transferts, qui se sont élevés avec les BRS à 4141 millions d'euros (soit plus de 10 % des crédits initiaux) (voir point 2.6) ont permis une utilisation élevée de la majorité des lignes budgétaires. Ils traduisent une qualité variable des prévisions aussi bien en recettes (voir points 2.10 - 2.13) qu'en dépenses (voir points 2.20 - 2.21). La Commission devrait donc s'efforcer d'améliorer, en liaison avec les États membres, la qualité de ces prévisions. Enfin, la pratique des dépenses négatives doit être revue, notamment dans le cadre de la révision du règlement financier (voir point 2.10).

APPRÉCIATION SPÉCIFIQUE DANS LE CADRE DE LA DÉCLARATION D'ASSURANCE

Introduction

2.25. Les paiements relatifs aux crédits 1999 de la sous-section B1 du budget (39541 millions d'euros, voir tableau 2.1) ont fait l'objet, en vue de la déclaration d'assurance, d'un examen par sondage portant tant sur la fiabilité des comptes que sur la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes. Chaque opération sélectionnée a été examinée auprès de l'organisme payeur, de l'autorité locale compétente et du bénéficiaire final. Les observations sur les erreurs substantielles et formelles constatées lors de ces contrôles sont présentées aux points 2.26 et suivants. Par contre, les observations sur la fiabilité des comptes ont été regroupées aux points 8.1 - 8.19.

Légalité et régularité des opérations sous-jacentes

Erreurs substantielles

2.26. Les erreurs substantielles sont les erreurs qui affectent la valeur de l'opération sélectionnée. La fréquence de ces erreurs est élevée et leur incidence sur l'ensemble des dépenses reste encore significative. Toutefois, plus des deux tiers de ces erreurs se situent au niveau des bénéficiaires finals et concernent majoritairement des surdéclarations souvent mineures, soit de superficies en matière de produits végétaux ou de mesures d'accompagnement (Allemagne, Danemark, Espagne, France, Italie, Portugal, Royaume-Uni), soit du nombre de têtes de bétail pour les primes animales (Irlande, Portugal, Royaume-Uni). Quelques erreurs concernent des paiements indus en matière de frais de stockage (dépenses non éligibles, Finlande) ou de prime spéciale bovine (preuve insuffisante d'abattage, Allemagne).

2.27. Pour ce qui est des erreurs au niveau de la gestion locale, en Grèce, certaines unions régionales(23) de coopératives opèrent des déductions sur le montant de l'aide à percevoir, qu'il s'agisse d'aide à l'hectare, de production d'huile d'olive ou de tabac(24). Au niveau central les aides communautaires versées aux producteurs d'huile d'olive, de tabac et de coton se trouvent également grevées d'une retenue de 3 % perçue au profit d'un fonds d'assurance obligatoire (ELGA). Enfin une retenue de 1 % sur l'aide à la production d'huile d'olive est également prélevée au profit de la Confédération nationale des producteurs d'huile d'olive. Par ailleurs, en Espagne, des dépenses non éligibles à un cofinancement communautaire ont été incluses dans un fonds opérationnel d'une organisation de producteurs de fruits et légumes. Enfin, l'Italie a, une nouvelle fois(25), exonéré certains exploitants agricoles du paiement du prélèvement supplémentaire dû au titre du dépassement des quotas laitiers (238,7 millions d'euros, voir point 2.14: 104,7 millions d'euros et point 2.15: 134 millions d'euros), ce qui leur confère un avantage concurrentiel.

Erreurs systématiques

2.28. Ces erreurs ne concernent pas directement les transactions de l'échantillon mais affectent tout ou partie d'une catégorie de dépenses.

2.29. Comme indiqué au point 2.27, la Grèce a opéré une retenue systématique de 3 % sur le montant de l'aide communautaire versée aux producteurs d'huile d'olive, de tabac et de coton, au profit d'un fonds d'assurance. Ces prélèvements, qui ne sont autorisés par aucun texte communautaire, ont totalisé 49,4 millions d'euros. Au niveau de la gestion locale (commune de Sapes, Grèce), le prélèvement systématique de 2 % sur l'aide aux cultures arables a représenté une retenue indue de 0,27 million d'euros au bénéfice de l'Union locale des coopératives. Enfin, le prélèvement de 2,2 % effectué par l'Union des coopératives de Messara (préfecture d'Iraklio, Grèce) au titre de l'aide à la production d'huile d'olive a représenté une retenue indue de 0,16 million d'euros.

2.30. En Suède, le coût d'établissement des relevés cartographiques en 1998 a dû être payé par les producteurs, préalablement à toute demande d'aide en matière de cultures arables. Cette pratique revient à imputer des frais administratifs nationaux sur l'aide communautaire contrairement aux dispositions communautaires. La Suède a ainsi récupéré 3,5 millions d'euros.

2.31. Enfin en Autriche, dans le cadre du programme environnemental Öpul cofinancé par la Communauté, les intérêts dus sur les sommes à recouvrer ne sont pas décomptés.

Erreurs formelles

2.32. Les erreurs formelles constatées n'ont pas d'incidence sur la valeur des transactions examinées. Elles proviennent du non-respect de conditions réglementaires et sont souvent la conséquence de déficiences au niveau des systèmes de gestion. La fréquence de ces erreurs (sans tenir compte des erreurs multiples affectant une même transaction) est aussi élevée. Huit sur dix de ces erreurs se situent au niveau de la gestion centrale ou locale des États membres.

2.33. En ce qui concerne la gestion des paiements à la Commission, l'analyse des ordres de paiement mensuels a montré que pour onze mois sur douze (correspondant à un total de 37521 millions d'euros, soit 94,4 % des paiements) ces ordres de paiement ont été visés en dehors des délais réglementaires(26). L'exemple extrême est celui de l'engagement de novembre 1998 (15101 millions d'euros), enregistré le 19 août 1999, alors que la date limite était réglementairement fixée au 20 février.

2.34. Au niveau des États membres, les principales erreurs formelles relevées correspondent à des lacunes dans la conduite des contrôles prévus. Ainsi, en France et en Finlande, le pourcentage réglementaire minimal de contrôles sur place pour les aides à l'hectare n'a pas toujours été renforcé, comme l'exige le règlement (CEE) n° 3887/92 de la Commission(27) lorsque le nombre d'erreurs relevé lors du premier examen des dossiers est trop élevé. Enfin, il n'a pas toujours été possible de s'assurer que les contrôles réglementaires minimaux ont été respectés pour les restitutions à l'exportation de sucre.

2.35. D'autres erreurs formelles résultent du non-respect des prescriptions relatives à la tenue des registres obligatoires. Ainsi, en Grèce le casier oléicole est toujours inexistant, tandis que le casier viticole est incomplet. D'autres cas ont montré que les registres relatifs à la production d'huile d'olive (Espagne), à la production laitière et au cheptel (Portugal) étaient parfois incomplets.

Réglementation

2.36. L'absence de critères précis dans la réglementation peut conduire à des interprétations divergentes dans les États membres, et donc à une inégalité de traitement entre les bénéficiaires des aides.

2.37. Ainsi, le règlement (CEE) n° 3887/92 de la Commission laisse aux États membres le soin de définir le moyen de mesurage et les normes usuelles d'utilisation des parcelles agricoles. Ce règlement a été complété par des recommandations d'application(28). Ces dispositions laissent une marge de manoeuvre très grande aux autorités locales. Il en résulte que les tolérances techniques liées au mesurage sont variables, même à conditions identiques. De même, les usages locaux - qui déterminent, par exemple, si une haie est éligible ou non à l'aide à l'hectare - sont également variables puisqu'eux aussi sont décidés par les autorités locales et sans critères définis. Il en résulte une inégalité de traitement entre les agriculteurs des différents États membres. La Commission devrait revoir ces dispositions en réduisant la marge de manoeuvre ainsi laissée aux autorités locales.

2.38. Dans le cadre du programme environnemental suédois, des cours, stages et projets de démonstration - organisés par l'Agence nationale pour la forêt - sont financés à hauteur de 50 % par le budget de l'Union européenne (3,3 millions d'euros en 1999). Le coût des projets inclut les coûts directs et une part de frais généraux de l'Agence régionale chargée du projet. Toutefois l'examen sur place (à l'Agence régionale d'Umea) a montré que la clé de répartition des frais généraux utilisée conduisait à allouer aux projets cofinancés par l'Union une part de frais généraux supérieure à celle allouée aux projets financés par la Suède seule. L'Agence régionale justifie cette part supérieure par le fait que les projets cofinancés nécessiteraient de la par