Dans la version publique de la présente décision, des informations ont été supprimées conformément aux articles 30 et 31 du règlement (UE) 2015/1589 du Conseil du 13 juillet 2015 portant modalités d’application de l’article 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Ces articles concernent notamment la non-divulgation des informations couvertes par le secret professionnel. Les informations supprimées sont indiquées au moyen de crochets […] VERSION PUBLIQUE Ce document est publié uniquement pour information.

DÉCISION (UE) 2021/69 DE LA COMMISSION

du 24 février 2020

concernant l’aide d’État SA.43549 (2017/C) (ex 2017/FC) (ex 2016/NN) (ex 2015/EO) mise à exécution par la Roumanie en faveur de CFR Marfă

[notifiée sous le numéro C(2020) 1115]

(Le texte en langue roumaine est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,

vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément aux dispositions précitées (1) et vu ces observations,

considérant ce qui suit:

1. PROCÉDURE

(1) Par lettre du 24 septembre 2015, la Roumanie a informé la Commission qu’en juin 2013, elle avait converti en fonds propres une dette publique de 1 669 000 000 RON [environ 363 000 000 EUR (2)] que la Societatea Națională de Transport Feroviar de Marfă CFR S.A. (ci-après «CFR Marfă»), opérateur public de fret ferroviaire, avait à l’égard de CFR Infrastructură, d’un gestionnaire d’infrastructures publiques et de divers organismes de sécurité sociale et de l’administration fiscale (3). Sur la base des informations fournies par la Roumanie, la Commission a décidé d’ouvrir une procédure d’office concernant les mesures en faveur de CFR Marfă, enregistrée sous le numéro d’aide d’État SA.43549 (2015/CP).

(2) Par lettres des 17 novembre 2015, 6 juillet 2016 et 6 avril 2017, la Commission a demandé des informations sur les mesures prises en faveur de CFR Marfă. La Roumanie a répondu par lettres des 24 décembre 2015, 10 et 11 août 2016, et 12 mai 2017. De plus, la Roumanie a prénotifié le 5 octobre 2016 la mesure de conversion des créances en fonds propres et la notification préalable de la Roumanie a été ajoutée à la procédure d’office susmentionnée.

(3) Le 6 mars 2017, la Commission a reçu une plainte formelle (ci-après la «plainte») de l’Organizația Patronale a Societăților Feroviare Private din România (association des opérateurs privés roumains de fret ferroviaire) (ci-après le «plaignant» ou l’OPSFPR) (4), représentant les intérêts des entreprises privées opérant dans le secteur du fret ferroviaire en Roumanie. La plainte, accompagnée d’une demande d’informations techniques complémentaires, a été transmise à la Roumanie le 6 avril 2017. La Roumanie a présenté ses observations sur la plainte le 12 mai 2017.

(4) Le 19 septembre, le plaignant a transmis à la Commission un addendum à la plainte. La version non confidentielle de l’addendum a été envoyée à la Roumanie pour observations. La Roumanie a répondu le 6 octobre 2017.

(5) Par lettre du 18 décembre 2017, la Commission a informé la Roumanie de sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ci-après le «TFUE») concernant cette aide d’État.

(6) La décision de la Commission d’ouvrir la procédure (ci-après la «décision d’ouvrir la procédure») a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne (5). La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations concernant l’aide.

(7) Le 20 février 2018, la Commission a reçu les observations initiales de la Roumanie concernant la décision d’ouvrir la procédure.

(8) Le 6 juillet 2018, la Commission a également reçu des observations des parties intéressées. Le 16 juillet 2018, la Commission les a transmises à la Roumanie, en lui donnant la possibilité de réagir. Par lettre du 14 août 2018, la Roumanie a présenté ses observations sur les commentaires des tiers intéressés.

(9) La Commission a adressé à la Roumanie des demandes de renseignements complémentaires, le 14 novembre 2018 et le 15 mars 2019, auxquelles les autorités roumaines ont répondu respectivement le 19 décembre 2018 et le 27 juin, le 9 juillet, le 13 septembre et le 6 novembre 2019.

(10) La Commission a organisé des réunions avec les autorités roumaines, la plus récente datant du 24 juillet 2019, à la suite desquelles la Roumanie a transmis des informations complémentaires le 13 septembre 2019.

2. DESCRIPTION DÉTAILLÉE DE L’AIDE

2.1. Bénéficiaire

(11) CFR Marfă est une société à responsabilité limitée entièrement détenue par l’État (ci-après «entreprise d’État») qui fournit des services de transport ferroviaire de fret et exploite des terminaux multimodaux. En tant qu’actionnaire unique, la Roumanie gère et surveille l’entreprise (par exemple en ce qui concerne son budget annuel) par l’intermédiaire du ministère des transports.

(12) CFR Marfă a été constituée en société anonyme le 1er octobre 1998 à la suite de la réorganisation de l’opérateur ferroviaire historique roumain Societatea Națională Căile Ferate Române (ci-après la «SNCFR») (6), une entreprise ferroviaire verticalement intégrée, qui a ensuite été scindée en cinq sociétés indépendantes: CFR Infrastructură (ou CFR SA, le gestionnaire de l’infrastructure entièrement détenu par l’État, ci-après «CFR Infrastructură»), CFR Marfă, CFR Călători (l’opérateur de transport ferroviaire de passagers entièrement détenu par l’État), CFR Gevaro (la société fournissant des services liés aux voitures-restaurants et voitures-lits) et Societatea de Administrare Active Feroviare — SAAF (société qui gère le matériel roulant excédentaire à vendre, à louer ou à démanteler).

(13) CFR Marfă fournit des services de transport ferroviaire de marchandises telles que charbon, ciment, produits chimiques, céréales et oléagineux, bois, sel et des métaux, sur le plan intérieur, exploite des terminaux multimodaux et fournit des services auxiliaires tels que des services de stockage, d’approvisionnement en combustible et de logistique. Parmi les principaux clients de CFR Marfă figurent d’autres entreprises d’État, telles que CE Hunedoara, l’ancienne usine chimique Oltchim, Salrom et des entreprises de chauffage urbain.

(14) En 2017, le transport ferroviaire de fret représentait 30,2 % du marché roumain du transport de fret, contre 30,7 % en 2013 et seulement 24,9 % en 2007 (7). La part du transport par route était relativement plus élevée, allant de 53,5 % en 2007 à 40,3 % en 2013 et 42,4 % en 2017, tandis que la part du transport par voie de navigation intérieure est passée de 25,2 % en 2007 à 29 % en 2013 et 27,4 % en 2017 (8).

(15) En 1998 (9), la Roumanie a donné accès à son réseau ferroviaire aux opérateurs de fret ferroviaire étrangers. Depuis l’adhésion de la Roumanie à l’Union en 2007, la part de marché de CFR Marfă dans le secteur du fret ferroviaire, mesurée en volume (milliers de tonnes de marchandises transportées), n’a cessé de diminuer, passant de [70-80] % en 2007 à [50-60] % en 2014 et à [40-50] % en 2018. La part de marché de CFR Marfă, calculée en fonction de la distance parcourue (tonnes-km), a également diminué, passant de [60-70] % en 2007 à [40-50] % en 2014 et à [30-40] % en 2018 (10). Cela représente une part de [5-10] % de CFR Marfă sur l’ensemble du marché du transport de fret roumain, par rapport à celle des opérateurs privés de fret ferroviaire avec une part de marché cumulée de [10-20] % (11). Tableau 1 Évolution de la part de marché (fret ferroviaire) de CFR Marfă, 2007-2018 Part de marché (en %) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 (*1) en fonction du volume de marchandises transportées CFR Marfă [70-80] [60-70] [50-60] [50-60] [60-70] [50-60] [50-60] [50-60] [50-60] [40-50] [40-50] [40-50] Autres opérateurs de fret ferroviaire [20-30] [30-40] [40-50] [40-50] [30-40] [40-50] [40-50] [40-50] [50-60] [50-60] [50-60] [50-60] en fonction de la distance parcourue (tkm) CFR Marfă [60-70] [50-60] [40-50] [40-50] [40-50] [40-50] [40-50] [40-50] [40-50] [30-40] [30-40] [30-40] Autres opérateurs de fret ferroviaire [30-40] [40-50] [50-60] [50-60] [50-60] [50-60] [50-60] [50-60] [60-70] [60-70] [60-70] [60-70] Source: Informations transmises par la Roumanie le 24 décembre 2015; réponse de la Roumanie du 12 mai 2017, annexe 2; réponse de la Roumanie du 27 juin 2019, point 29.1.

(16) Au moment de la décision d’ouvrir la procédure, environ 20 opérateurs de fret ferroviaire étaient actifs sur le marché roumain. Les principaux concurrents de CFR Marfă sont tous des opérateurs privés détenant les parts de marché suivantes (en tonnes-kilomètres): SC Group Feroviar Român SA (12) («GFR»; [20-30] % en 2012 et [20-30] % en 2016), SC Unifertrans SA ([5-10] % en 2012 et [5-10] % en 2016), SC Cargo Trans Vagon SA ([5-10] % en 2012 et [0-5] % en 2016), SC DB Schenker Rail România ([5-10] % en 2012 et [10-20] % en 2016), SC Transferoviar Grup SA ([0-5] % en 2012 et [0-5] % en 2016) et Rail Cargo Carrier România ([0-5] % en 2016) (13). Actuellement, le nombre de transporteurs actifs sur le marché roumain du fret ferroviaire est passé à 28 (14).

2.2. Difficultés financières de CFR Marfă avant l’échec de la privatisation en 2013

(17) Au cours des dix dernières années, l’activité commerciale de CFR Marfă a diminué progressivement. Le volume de fret transporté par CFR Marfă a constamment diminué, passant de […] mille tonnes en 2007 à […] mille tonnes en 2016 (voir tableau 2 ci-dessous). Tableau 2 Volume de fret CFR Marfă en milliers de tonnes au cours de la période 2007-2017, par catégorie En milliers de tonnes 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Volume de fret transporté […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Source: Informations transmises par la Roumanie le 24 décembre 2015; réponse de la Roumanie du 12 mai 2017, annexe 1; réponse de la Roumanie du 19 décembre 2018, section E, point 13.

(18) La baisse de l’activité économique de CFR Marfă a également entraîné une diminution du nombre de salariés qui est passé progressivement de 15 992 salariés en équivalent temps plein (ETP) en 2009 à 6 508 en 2014, 6 155 en 2016 et 5 717 en 2018 (voir tableau 3 ci-dessous). Tableau 3 Salariés de CFR Marfă en ETP entre 2009 et 2018 En ETP 1999 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Nombre de salariés 29 289 15 992 10 813 8 257 9 053 8 767 6 508 6 454 6 155 5 995 5 717 Source: Informations transmises par la Roumanie le 24 décembre 2015, réponse de la Roumanie du 12 mai 2017, annexe 1, bilans annuels de l’entreprise (), réponse de la Roumanie du 27 juin 2019, point 49.

(19) Les facteurs décrits aux considérants 15 et 16 ci-dessus ont eu une incidence négative sur la situation financière de CFR Marfă. Comme le montre le tableau 4 ci-dessous, CFR Marfă connaît des difficultés financières depuis plusieurs années. Tableau 4 Principaux indicateurs financiers de CFR Marfă entre 2009 et 2016 En millions de RON 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Chiffre d’affaires total 1 097,30 1 056,10 1 150,00 1 020,60 961,50 954,90 775,94 673,61 EBITDA – 186,60 –97,10 25,10 –41,50 –89,70 17,70 27,56 –43,69 Charges d’intérêts 31,40 29,40 27,00 23,10 16,00 12,90 8,98 5,62 Dette totale 1 261,60 1 673,40 1 891,20 2 186,60 666,30 720,20 788,25 868,13 Fonds propres 93,60 – 343,50 – 471,90 – 904,60 566,20 540,50 405,21 302,00 Capital social souscrit 247,33 248,15 251,60 263,96 1 987,54 1 988,35 2 012,12 2 012,12 Autres participations – 153,69 – 591,62 – 723,50 –1 168,58 –1 420,20 –1 447,69 –1 606,91 –1 710,13 — Réserves de réévaluation 93,91 120,62 107,98 106,46 114,90 101,99 88,08 88,08 — Réserves 236,22 253,62 266,15 279,17 293,50 306,36 201,05 201,05 — Profits/pertes cumulés – 141,84 – 430,59 –1 004,18 –1 149,12 –1 565,68 –1 828,88 –1 736,85 –1 844,48 — Compte de résultat annuel – 341,98 – 535,27 –93,45 – 405,09 – 262,92 –27,16 – 159,19 – 154,78 % du capital social perdu – 62 – 238 – 288 – 443 – 71 – 73 – 20 – 15 Ratio dettes/fonds propres 13,48 –4,87 –4,01 –2,42 1,18 1,33 1,94 2,87 Ratio de couverture des intérêts (calculé sur la base de l’EBITDA) –5,94 –3,30 0,93 –1,80 –5,61 1,37 3,07 –7,77 Source: Informations transmises par la Roumanie le 24 décembre 2015; réponse de la Roumanie du 12 mai 2017, annexe 1.

(20) CFR Marfă a enregistré des pertes depuis 2008 (16). Les pertes annuelles cumulées au cours des exercices 2009 à 2012 se sont élevées à 1 149 120 000 RON (environ 250 000 000 EUR), constituant le principal facteur de diminution des fonds propres, qui sont passés d’une valeur positive de 93 600 000 RON (environ 20 000 000 EUR) en 2009 à une valeur négative de – 904 600 000 RON (environ – 197 000 000 EUR) en 2012. Les fonds propres sont redevenus positifs en 2013, atteignant 566 200 000 RON (environ 123 000 000 EUR), principalement en raison d’une mesure de conversion de créances en fonds propres convenue par l’État (17), pour un montant de 1 669 000 000 RON (environ 363 000 000 EUR). Les fonds propres ont recommencé à se détériorer de manière constante à partir de 2013 (immédiatement après la mesure de conversion de créances en fonds propres de 2013) et cette détérioration s’est poursuivie en 2015 et 2016.

(21) Comme résumé dans le tableau 5 ci-dessous, CFR Marfă présentait déjà un niveau d’endettement significatif en 2010, qui s’élevait à 126 % du total des actifs. Dans le contexte de la détérioration de la situation financière de l’entreprise, la dette de CFR Marfă a augmenté d’environ 31 % entre 2010 et 2012, atteignant 2 186 560 000 RON (environ 475 000 000 EUR), soit 171 % du total des actifs.

(22) En 2012, les passifs courants (ayant une échéance inférieure à un an) représentaient 87 % du total des dettes de CFR Marfă et consistaient en dettes commerciales, impôts et taxes et autres dettes (voir tableau 5 ci-dessous). Tableau 5 Aperçu des dettes de CFR Marfă entre 2010 et 2016 En millions de RON 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Provisions 215,72 96,92 61,1 31,69 1,97 2,68 1,55 Prêts à long terme 324,74 272,82 223,77 169,95 113,23 57,15 — Produits à recevoir 2,24 2,49 2,23 2,49 1,61 1,73 1,4 Passifs non courants 542,7 372,23 287,1 204,13 116,81 61,56 2,95 dettes commerciales* 556,36 709,55 841,85 301,12 448,10 604,60 731,54 Prêts à court terme 97,38 89,06 83,02 67,23 77,55 83,50 81,46 Impôts 310,86 487,48 631,57 52,15 69,00 14,07 30,79 Autres passifs 166,13 232,86 343,02 36,30 8,25 24,52 21,39 Passifs courants 1 130,73 1 518,95 1 899,46 456,80 602,90 726,69 865,18 Total des dettes 1 673,43 1 891,18 2 186,56 660,93 719,71 788,25 868,13 Total des actifs (= fonds propres + dettes) 1 329,96 1 419,28 1 281,94 1 227,16 1 260,21 1 193,47 1 170,12 Source: Informations transmises par la Roumanie le 24 décembre 2015; rapport «Application du critère de l’investisseur privé avisé» (* pour les dettes commerciales), Deloitte, 29 mars 2013; réponse de la Roumanie du 12 mai 2017, annexe 1, rapports financiers publiés sur le site web de CFR Marfă: http://www.cfrmarfa.cfr.ro/images/stories/financiar/sit%20fin%20extinse/Situatii%20financiare%20extinse%20la%2031.12.2014.pdf

(23) De 2010 à 2012, les dettes commerciales de CFR Marfă ont augmenté de 53 %, passant de 562 610 000 RON (environ 122 000 000 EUR) à 862 430 000 RON (environ 187 000 000 EUR). La plupart des dettes commerciales impayées ([90-100] % du total des dettes commerciales de 2012) peuvent être attribuées aux entreprises d’État, à savoir CFR Infrastructură, Informatica Feroviară (18), CFR Călători et autres (voir tableau 6 ci-dessous). Tableau 6 Aperçu des dettes commerciales de CFR Marfă entre 2010 et 2016 En millions de RON 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Total des dettes commerciales 562,61 726,74 862,43 318,72 465,70 607,68 724,17 934,66 991,88 — dont dettes envers des entreprises d’État […] […] […] […] […] […] […] […] […] — dont dettes envers CFR Infrastructură 412,68 582,77 716,30 213,47 348,65 505,26 623,54 826,09 860,93 % de CFR Infrastructură du total des dettes commerciales 73,35 80,19 83,06 66,98 74,86 83,15 86,10 88,38 86,80 Source: Informations transmises par la Roumanie le 27 juin 2019, point 39 et calculs de la Commission ().

(24) Selon les informations fournies par la Roumanie, pour les dettes impayées envers CFR Infrastructură, CFR Marfă s’est vu infliger des intérêts et des intérêts de retard (voir tableau 7 ci-dessous). Tableau 7 Aperçu des dettes impayées — y compris le taux d’intérêt et les intérêts de retard — de CFR Marfă envers CFR Infrastructură En millions de RON 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Montant restant dû, dont 347 515,66 663,96 182,6 314,28 460,57 557,57 777,33 950,08 Taux d’intérêt et intérêts de retard (journaliers) pour retards de paiement (%) 0,05 0,05 0,05 0,05 0,06 0,05 0,05 0,03 0,03 Intérêts et intérêts de retard facturés au cours de l’année […] […] […] […] […] […] […] […] […] % de CFR Infrastructură dans le total des dettes 30,57 28,08 34,44 34,15 27,65 62,24 61,78 76,57 73,23 Source: Réponse de la Roumanie du 27 juin 2019, points 36 et 39.

(25) Les dettes de CFR Marfă envers le budget de l’État — constituées de dettes impayées en termes d’impôts et de cotisations sociales (cotisations de sécurité sociale, d’assurance maladie, d’assurance chômage et au fonds spécial) — ont fait plus que doubler, passant de 376 210 000 RON (environ 82 000 000 EUR) en 2010 à 838 470 000 RON (environ 183 000 000 EUR) en 2012 (voir tableau 8 ci-dessous).

(26) Dans le même temps, le montant des prêts en souffrance contractés par CFR Marfă auprès de banques privées a baissé, passant de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR) en 2010 à […] millions de RON (environ […] millions d’EUR) en 2012 (voir également le considérant 191 ci-dessous, dans lequel il est expliqué que CFR Marfă a donné la priorité au remboursement des prêts accordés par les banques privées, aux salaires et aux dettes à l’égard des prestataires non publics, en reportant les paiements au budget de l’État).

(27) Selon les autorités roumaines, à partir de la deuxième partie de l’année 2013, CFR Marfă n’avait plus de dettes impayées envers le budget de l’État (voir tableau 8 ci-dessous). Tableau 8 Aperçu des dettes impayées de CFR Marfă (y compris les intérêts et les intérêts de retard) envers le budget de l’État depuis 2008 (y compris envers l’ANAF, la CNPP, l’ANOFM et la CNAS — cotisations sociales) En millions de RON 2008 2009 2010 2011 2012 (*2) Juin 2013 (*3) Après juin 2013 2014 2015 2016 (*4) 2017 (*5) 2018 Principal […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Intérêts dus pour retard de paiement […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Intérêts de retard […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] TOTAL des dettes impayées envers le budget de l’État 130,2 309,41 376,21 627,4 838,47 1 001,2 0 0 0 0 0 19,9 Source: Réponse de la Roumanie du 27 juin 2019, points 18, 19 et 21; annexe 4 des observations de la Roumanie sur la décision d’ouvrir la procédure transmises le 20 février 2018 (ci-après les «observations de la Roumanie sur la décision d’ouvrir la procédure»).

2.3. Historique des tentatives infructueuses de privatisation de CFR Marfă et mesure de conversion des créances en fonds propres de 2013

(28) CFR Marfă figure sur la liste des entreprises d’État qui font l’objet d’un suivi du Fonds monétaire international (ci après «FMI») et de la Banque mondiale (20) et a également bénéficié du soutien de l’Union dans le cadre des deuxième et troisième programmes de soutien à la balance des paiements (21). En 2010, les prêteurs internationaux ont recommandé à la Roumanie de privatiser ses participations majoritaires dans plusieurs entreprises d’État, dont CFR Marfă, afin de réduire les paiements en souffrance et les arriérés qui avaient un effet négatif sur le budget de l’État roumain.

(29) Selon les informations accessibles au public, la Roumanie a eu l’intention de privatiser CFR Marfă au moins depuis 2007 (22). Dans une lettre d’intention du 16 juin 2010, la Roumanie a déclaré qu’elle maintenait son engagement de privatiser CFR Marfă en 2011 (23).

(30) Compte tenu des engagements pris par la Roumanie dans la lettre d’intention et le protocole d’accord technique signé avec le FMI et, dans le même temps, avec l’Union européenne (24), la Roumanie a approuvé la stratégie de privatisation pour une participation majoritaire (51 %) dans CFR Marfă par la décision gouvernementale no 46 du 13 février 2013.

(31) Selon des informations accessibles au public, le ministère roumain des transports a publié, le 5 avril 2013, un avis relatif à la vente d’une participation de 51 % dans CFR Marfă, au prix de départ de 797 000 000 RON (environ 173 000 000 EUR) (25). Au 8 mai 2013, la Roumanie avait reçu trois offres pour les parts de CFR Marfă de la part de OmniTRAX Inc. établie aux États-Unis, de GFR et d’un consortium composé de Transferoviar Grup et de Donau-Finanz (26). Le 15 mai 2013, la Roumanie a annoncé que les trois offres avaient été rejetées et que le processus de privatisation serait relancé (27).

(32) Le 17 mai 2013, la Roumanie a publié un avis relatif à la vente des parts de CFR Marfă dans les médias internationaux, nationaux et locaux ainsi que sur les sites web du ministère des transports et de CFR Marfă. Les investisseurs potentiels ont été invités à manifester leur intérêt pour l’acquisition de la participation majoritaire (51 %) dans CFR Marfă au plus tard le 23 mai 2013.

(33) Les appels à manifestation d’intérêt, qui contenaient des documents de présélection, ont été évalués le 23 mai 2013 et une liste restreinte d’entreprises présélectionnées ayant fait une offre a été établie. Les entreprises figurant sur la liste restreinte — le consortium composé de Transferoviar Grup et de Donau-Finanz, GFR et OmniTRAX Inc. — ont été informées par lettre du 23 mai 2013.

(34) Au cours de la période allant du 24 mai 2013 au 20 juin 2013, les entreprises présélectionnées ont eu accès à la salle des données, ce qui leur a permis de mener des procédures de contrôle préalable (due diligence). En outre, les entreprises présélectionnées ont été invitées à soumettre des offres préliminaires non contraignantes pour le 5 juin 2013 et des offres fermes pour le 20 juin 2013. Selon les informations accessibles au public, après le retrait de plusieurs entreprises présélectionnées, GFR était la seule entreprise encore en lice à la date limite du 20 juin 2013 et a présenté une offre d’environ 202 000 000 EUR pour la participation de 51 %, promettant des investissements supplémentaires d’environ 201 400 000 EUR (28).

(35) Entre-temps, le 12 juin 2013, la Roumanie a converti en fonds propres des dettes de 1 669 000 000 RON (environ 363 000 000 EUR) que CFR Marfă avait envers CFR Infrastructură et le budget de l’État (sous la forme de cotisations sociales et de taxes et impôts) (29).

(36) La Roumanie a prévu que les clauses principales de l’accord de vente d’actions soient approuvées entre le 25 juin 2013 et le 1er août 2013, afin de pouvoir finaliser la transaction en octobre 2013. Toutefois, GFR n’a pas payé le prix d’achat dans le délai imparti et la privatisation a échoué.

(37) Deux autres entreprises — OmniTRAX et le consortium composé de Transferoviar Grup et de Donau-Finanz — qui, en plus de GFR, avaient manifesté leur intérêt pour l’achat de CFR Marfă en 2013 se sont retirées de la transaction. Par conséquent, comme il ressort de diverses déclarations du gouvernement à la presse, d’autres plans de privatisation étaient envisagés, mais aucun d’entre eux n’a finalement été mis en œuvre (par exemple, en 2015, une privatisation a été annoncée dans le cadre d’une première offre publique de souscription, mais le projet a été abandonné) (30).

2.4. Situation financière de CFR Marfă après l’échec de la privatisation

(38) En 2013, le total des dettes de CFR Marfă a fortement diminué en raison de la mesure de conversion de créances en fonds propres, avant de remonter immédiatement après. Après l’échec de la privatisation de CFR Marfă, le total des dettes a continué d’augmenter régulièrement: de 9 % en 2014 et 2015, lorsqu’il a atteint 788 250 000 RON (environ 171 000 000 EUR) et de 10 % en 2016, lorsqu’il a atteint 868 130 000 RON (environ 189 000 000 EUR, voir tableau 4 ci-dessus). Le total des dettes a continué d’augmenter régulièrement au cours des années suivantes pour atteindre 1 214 660 000 RON (environ 264 000 000 EUR) en 2018, ce qui correspond à une augmentation de 20 % par rapport au total des dettes de 2017 de 1 013 130 000 RON (environ 220 000 000 EUR) (31).

(39) En outre, à la suite de l’échec de la privatisation, les passifs courants de CFR Marfă ont continué d’augmenter respectivement de 32 %, 21 % et 19 % en 2014, 2015 et 2016, représentant la plupart des passifs (92 % en 2015 et 99,7 % en 2016, voir tableau 5 ci-dessus), tandis que les dettes commerciales de CFR Marfă ont augmenté régulièrement, passant de 251 340 000 RON (environ 55 000 000 EUR) en 2013 à 731 540 000 RON (environ 159 000 000 EUR) en 2016, la plupart (90 % en 2016) pouvant également être attribuées aux entreprises d’État. En particulier, les dettes commerciales de CFR Marfă envers CFR Infrastructură ont presque triplé, passant de 213 470 000 RON (environ 46 000 000 EUR) en 2013 à 623 500 000 RON (environ 135 500 000 EUR) en 2016 (voir tableaux 5 et 6 ci-dessus).

(40) Après une légère amélioration en 2014 [une perte d’exploitation de 27 160 000 RON (environ 6 000 000 EUR) en 2014, par rapport à la perte de 262 920 000 RON (environ 57 000 000 EUR) en 2013], la situation financière de CFR Marfă s’est encore détériorée. Des pertes de 159 190 000 RON (environ 35 000 000 EUR) et de 154 780 000 RON (environ 34 000 000 EUR) ont été enregistrées respectivement en 2015 et 2016. Les fonds propres de CFR Marfă ont de nouveau diminué de 47 %, passant de 566 200 000 RON (environ 123 000 000 EUR) en 2013 à 302 000 000 RON (environ 66 000 000 EUR) en 2016 (voir tableau 4 ci-dessus).

(41) Les difficultés financières de CFR Marfă doivent être analysées dans un contexte plus large, en tenant compte de plusieurs facteurs d’influence, en plus de la concurrence accrue des opérateurs ferroviaires privés (nationaux et étrangers) et d’autres modes de transport. Selon certains rapports publics, ces facteurs supplémentaires comprennent en particulier la mauvaise gestion, le manque de transparence et de responsabilité, les coûts énormes, l’arriéré de paiements importants résultant de contrats avec d’autres entreprises d’État (dont certaines sont elles aussi en difficulté), le matériel roulant obsolète, les cadres supérieurs qui quittent l’entreprise pour rejoindre ses concurrents directs, ainsi que la corruption qui priverait l’entreprise de ressources financières importantes (millions d’euros) ou de contacts avec des clients importants, et sont tels que rapportés par la presse (32) (33) et dans diverses communications officielles adressées aux agences publiques compétentes (34).

2.5. Champ de la procédure formelle d’examen

(42) Le 18 décembre 2018, la Commission a ouvert une procédure formelle concernant cinq mesures d’aide: Mesure 1 : non-recouvrement de dettes envers le budget de l’État en augmentation constante (dettes fiscales et de sécurité sociale) depuis au moins 2010 et jusqu’à la mesure de conversion de créances en fonds propres (mesure 3 ci-dessous), qui a converti toutes les dettes impayées de CFR Marfă envers l’État en fonds propres de CFR Marfă; Mesure 2 : non-recouvrement de dettes, en augmentation constante, de CFR Marfă envers CFR Infrastructură depuis au moins 2010 jusqu’à la mesure de conversion de créances en fonds propres de 2013 (mesure 3 ci-dessous), qui a converti 85 % des dettes impayées de CFR Marfă envers CFR Infrastructură en fonds propres de CFR Marfă; Mesure 3 : mesure de conversion de créances en fonds propres pour un montant de 1 669 000 000 RON (environ 363 000 000 EUR) en 2013; Mesure 4 : non-recouvrement de dettes envers le budget de l’État (dettes fiscales et de sécurité sociale) ayant continué après la mesure de conversion de créances en fonds propres de 2013; Mesure 5 : non-recouvrement de dettes, en augmentation constante, de CFR Marfă envers CFR Infrastructură ayant continué après la mesure de conversion de créances en fonds propres de 2013.

(43) Dans sa décision d’ouvrir la procédure, la Commission a considéré à titre préliminaire que les mesures décrites ci-dessus comportaient des ressources d’État et étaient imputables à l’État. En outre, étant donné la faible probabilité qu’un opérateur privé rationnel ait pu prendre ce type de mesures en faveur de CFR Marfă, la Commission a également estimé à titre préliminaire que les mesures conféraient un avantage indu à CFR Marfă; cet avantage étant sélectif dans la mesure où CFR Marfă en était le seul bénéficiaire.

(44) La Commission a également souligné que les mesures étaient susceptibles d’affecter les échanges entre États membres étant donné que CFR Marfă était en concurrence avec d’autres opérateurs de fret ferroviaire d’autres États membres. Ces mesures ont permis à CFR Marfă de poursuivre ses activités et d’échapper ainsi, contrairement à d’autres concurrents, aux conséquences qu’auraient normalement dû avoir ses mauvais résultats financiers.

(45) Compte tenu de ce qui précède, la Commission a estimé à titre préliminaire que les mesures semblaient constituer une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.

(46) La Commission a également exprimé des doutes quant à la compatibilité des mesures, notamment parce que les autorités roumaines n’ont pas donné de motifs possibles de compatibilité. La Commission a estimé à titre préliminaire que CFR Marfă aurait pu être considérée comme une entreprise en difficulté au sens des lignes directrices de 2004 et des lignes directrices de 2014 concernant les aides d’État au sauvetage et à la restructuration d’entreprises en difficulté autres que les établissements financiers (ci-après les «lignes directrices S&R») (35), compte tenu notamment du fait que l’entreprise remplissait les conditions pour faire l’objet d’une procédure d’insolvabilité depuis au moins 2010.

(47) Toutefois, aucune des mesures ne satisfait aux critères relatifs aux aides au sauvetage ou à la restructuration compatibles énoncés dans les lignes directrices S&R. En particulier, en l’absence d’un plan de restructuration notifié (les autorités roumaines n’ont pas fait valoir l’éligibilité des mesures en tant qu’aides à la restructuration), la Commission n’a pas pu évaluer les éléments nécessaires du plan de réorganisation, notamment les mesures d’investissement et de modernisation, ni évaluer si ces mesures auraient pu rétablir la viabilité à long terme de l’entreprise et si celles-ci auraient été maintenues à un niveau minimum afin d’éviter des distorsions indues de concurrence. Enfin, les autorités roumaines n’ont pas proposé de mesures compensatoires importantes.

(48) En outre, étant donné que les mesures d’aide ont été accordées en violation des obligations de notification et de non-mise à exécution énoncées à l’article 108, paragraphe 3, du TFUE, la Commission a souligné qu’elles semblaient constituer une aide d’État illégale. En l’absence de notification du plan de restructuration et compte tenu du comportement non conforme des créanciers publics avec le principe de l’opérateur privé en économie de marché, et alors que les exigences des lignes directrices de 2004 et des lignes directrices de 2014 sur le sauvetage et la restructuration n’ont pas été respectées, ces cinq mesures n’ont pas pu être déclarées compatibles avec le marché intérieur.

3. OBSERVATIONS CONCERNANT LA DÉCISION D’OUVRIR LA PROCÉDURE

3.1. Observations des parties intéressées

(49) Le plaignant a présenté ses observations sur la décision d’ouvrir la procédure dans le délai légal et a exprimé son accord avec les conclusions formulées par la Commission dans cette décision. Plus précisément, le plaignant a présenté des observations complémentaires sur deux aspects mentionnés dans la décision d’ouvrir la procédure, à savoir l’argument de la Roumanie selon lequel CFR Marfă est une «entreprise d’importance stratégique» ainsi que les allégations de la Roumanie selon lesquelles CFR Infrastructură n’a pas effacé la dette de CFR Marfă et qu’elle a effectivement pris des mesures fermes en ce qui concerne l’exécution de ses créances sur CFR Marfă au cours de la période 2013-2017.

(50) En premier lieu, le plaignant soutient que CFR Marfă n’est pas, comme la Roumanie l’a indiqué, une entreprise d’«importance stratégique» pour le secteur du fret ferroviaire en Roumanie.

(51) Le plaignant, qui est une association d’opérateurs de fret ferroviaire, estime qu’il est erroné d’affirmer que CFR Marfă est le seul opérateur disposant des ressources et de la capacité organisationnelle nécessaires pour agir en cas de crise et donne l’exemple d’au moins 10 opérateurs transportant un large éventail de marchandises (36) et donc comparables à CFR Marfă en termes de ressources.

(52) En ce qui concerne le transport de biens militaires, le plaignant prétend que tout opérateur privé pourrait demander la délivrance d’une autorisation spéciale telle que celle détenue par CFR Marfă. L’absence d’intérêt à demander une telle autorisation s’explique, selon le plaignant, par la demande limitée pour ces services de transport.

(53) En second lieu, le plaignant estime qu’aucune des allégations avancées par la Roumanie selon lesquelles l’État aurait ordonné le recouvrement des créances de CFR Marfă n’est vraie.

(54) D’une part, tout en reconnaissant que CFR Infrastructură a engagé certaines procédures visant à recouvrer une partie de la redevance d’utilisation de l’infrastructure due par CFR Marfă (ci-après «RUI»), le plaignant estime que seule une partie du montant total des dettes a été recouvrée. Plus précisément, bien que CFR Infrastructură dispose de titres exécutoires (ordonnances de saisie, c’est-à-dire des ordonnances imposant à des tiers ayant des dettes envers CFR Marfă de transférer le paiement de ces dettes à CFR Infrastructură) pour un montant de […] RON (environ […] millions d’EUR), seuls […] RON (environ […] millions d’EUR) ont été recouvrés (37) [sur le montant total des dettes impayées s’élevant à pas moins de […] RON (environ […] millions d’EUR)].

(55) Le plaignant affirme également que, depuis le dépôt de la plainte auprès de la Commission en mars 2017, le montant des dettes de CFR Marfă envers CFR Infrastructură découlant des redevances d’utilisation de l’infrastructure n’a cessé d’augmenter, mais CFR Marfă a continué à utiliser le réseau de transport ferroviaire de fret de CFR Infrastructură.

(56) Le plaignant invoque deux documents à l’appui de ce point de vue: a) La note du conseil d’administration de CFR Marfă, publiée le 23 mars 2018, qui indique que les dettes découlant des RUI de CFR Marfă envers CFR Infrastructură étaient de […] RON (environ […] millions d’EUR), se composant de […] RON (environ […] millions d’EUR) en tant que dette principale et de […] RON (environ […] millions d’EUR) sous la forme d’intérêts de retard (38). b) Lettre adressée le 26 mars 2018 à CFR Marfă par le service juridique de CFR Infrastructură, dans laquelle CFR Infrastructură estimait que les dettes de CFR Marfă envers CFR Infrastructură étaient de […] RON (environ […] millions d’EUR), dont le montant restant dû était de […] RON (environ […] millions d’EUR) (39).

(57) Par conséquent, le plaignant considère donc que, malgré le non-paiement constant et l’accumulation de dettes découlant des RUI, CFR Marfă a continué à utiliser sans entrave les infrastructures de fret ferroviaire gérées par CFR Infrastructură et a donc bénéficié d’une aide d’État supplémentaire. En outre, le plaignant explique que CFR Infrastructură a expressément confirmé que CFR Marfă devrait avoir la capacité de poursuivre ses activités commerciales et qu’elle ne prendrait aucune mesure pour bloquer les activités de CFR Marfă (40). Plus précisément, dans une lettre adressée à CFR Marfă, CFR Infrastructură explique que: «[À la lumière de ce qui précède, nous relevons que], au cours de cette procédure, CNCF «CFR» SA a examiné la situation du débiteur et a engagé le recouvrement des créances en souffrance dans un cadre légal, sans bloquer l’activité commerciale de SNTFM «CFR Marfă SA.»

(58) D’autre part, le plaignant affirme également que la déclaration de la Roumanie mentionnée dans la décision d’ouvrir la procédure selon laquelle CFR Marfă «n’avait plus de dettes envers le budget de l’État» à partir de 2017 est à la fois trompeuse et incorrecte. Le plaignant indique que CFR Marfă continue d’opérer sur le marché et continue de manière constante à enregistrer des dettes envers le budget de l’État.

(59) Le plaignant mentionne également une note de CFR Marfă, dans laquelle l’entreprise reconnaît «qu’elle n’est pas en mesure de s’acquitter de ses obligations actuelles à l’égard des salariés, du budget de l’État et des fournisseurs et, en particulier, qu’elle ne sera pas en mesure de participer à deux appels d’offres relatifs à des services de transport principal du 29 mars 2018 afin de réaliser les recettes nécessaires à l’activité de l’entreprise. Les deux appels d’offres sont organisés par [Complexul Energetic Oltenia] et [Societatea Națională a Sării, Salrom]» (41).

(60) Enfin, le plaignant réitère son point de vue déjà exposé dans l’addendum à la plainte du 12 septembre 2017 concernant les effets négatifs de l’aide, à savoir: i) l’aide a entraîné de graves distorsions de concurrence sur le marché libéralisé du fret ferroviaire roumain, favorisant CFR Marfă par rapport à ses concurrents; ii) l’aide a entraîné une grave détérioration de la situation de l’infrastructure ferroviaire roumaine et iii) ces distorsions sont aggravées par le non-respect par l’État roumain de la législation en matière de marchés publics, dans la mesure où CFR Marfă s’est vu attribuer de manière discriminatoire des marchés publics de fret ferroviaire. En ce qui concerne les derniers points, le plaignant fait observer que ces questions ne relèvent pas de la compétence de la Commission pour ce qui est d’apprécier l’existence d’une aide d’État.

(61) Enfin, dans ses observations sur la décision d’ouvrir la procédure, le plaignant souligne que la durée des différentes mesures d’aide a été extrêmement longue et que l’aide affecte sensiblement l’activité des opérateurs privés de fret ferroviaire en Roumanie. Par conséquent, le plaignant demande à la Commission d’ordonner l’émission d’une injonction de suspension afin de mettre un terme à l’octroi d’aides d’État à CFR Marfă sous la forme d’une exemption du paiement de la redevance d’utilisation de l’infrastructure et des dettes accumulées envers le budget de l’État (à savoir les mesures 4 et 5).

3.2. Observations de la Roumanie

(62) La Roumanie estime qu’aucune des mesures définies dans la décision de la Commission d’ouvrir la procédure formelle d’examen ne constitue une aide d’État incompatible et avance plusieurs raisons à cet égard. Premièrement, à titre d’observation générale, la Roumanie fournit des arguments selon lesquels les activités de CFR Marfă présentent un intérêt stratégique pour l’État. Deuxièmement, la Roumanie fait part de ses observations concernant chacune des mesures couvertes par la décision d’ouvrir la procédure, résumées ci-dessous aux sous-sections 3.2.3 à 3.2.5.

3.2.1. Observations de la Roumanie sur l’importance stratégique de CFR Marfă et l’applicabilité de l’article 107, paragraphe 1, TFUE

(63) La Roumanie fait valoir que CFR Marfă est une société d’intérêt stratégique pour l’État qui, en plus de rivaliser sur le marché du fret ferroviaire avec les opérateurs privés de fret ferroviaire, exerce également des activités liées aux besoins du pays en matière de défense et à l’appartenance à l’OTAN, ainsi que des activités de transport de matériaux stratégiques dans des secteurs d’importance majeure pour l’économie du pays, le secteur de l’énergie et les secteurs sociaux.

(64) La Roumanie indique que CFR Marfă a les obligations suivantes en ce qui concerne les besoins de défense du pays (42): i) participer, avec les autres acteurs responsables, à l’élaboration et à la mise en œuvre du plan de mobilisation; ii) assurer les réserves et les capacités nécessaires (matériel roulant, transbordeurs, personnel, etc.) pour mener à bien les tâches de mobilisation. Bien que ces réserves puissent être utilisées dans l’activité commerciale de transport ferroviaire de fret de CFR Marfă, CFR Marfă est tenue de constituer ces réserves en différents points du réseau ferroviaire national pour lesquels les autorités n’accordent pas d’indemnisation. En outre, dans le cas où de telles réserves ne sont plus nécessaires à des fins commercialesparce que la demande de transport n’existe plus, ces ressources ne peuvent être supprimées et doivent être conservées et maintenues en service aux frais de CFR Marfă, qui couvre les coûts liés aux recettes provenant d’autres prestations de services. L’estimation des coûts liés à la constitution et au maintien en service de ces réserves n’a été fournie par la Roumanie que très tard au cours de la procédure (43), étant donné que «les autorités publiques n’ont pas mis au point de méthodes de calcul à cet égard» et que ces informations seraient considérées comme des secrets d’État (44). Sur la base des informations fournies par la Roumanie, les coûts totaux estimés pour le maintien des réserves à des fins de défense s’élèveraient à […] millions de RON ([…] millions d’EUR) pour la période 2008-2018 et à […] millions de RON ([…] millions d’EUR) pour la période 2010-2018; iii) établir les documents relatifs à la fourniture de la main d’œuvre nécessaire; iv) assurer la protection civile de son personnel, des passagers et des biens qu’elle est amenée à transporter en cas de situations particulières, y compris de catastrophes; v) effectuer des transports militaires (tant au niveau de l’OTAN qu’au niveau national), assurer le transport ininterrompu des troupes et du matériel militaire en temps de paix et de crise, de catastrophe, de guerre ou dans d’autres situations particulières, et fournir des wagons, du personnel et d’autres ressources à la demande du ministère de la défense nationale. Ces obligations sont remplies par CFR Marfă en vertu des dispositions des protocoles, arrêtés conjoints et accords (45) conclus entre le ministère de la défense nationale et le ministère des transports, de la construction et du tourisme et des accords appropriés conclus entre la Roumanie et l’OTAN. La Roumanie a estimé la part du transport militaire à […] % du chiffre d’affaires annuel de CFR Marfă (46), mais n’a pas fourni de calcul détaillé et justifié de son chiffre d’affaires, invoquant le secret d’État; vi) maintenir et développer une liaison par transbordeur entre l’Europe et l’Asie, conçue comme une extension du corridor paneuropéen IV. La Roumanie fait valoir que, étant donné que les transbordeurs reliant l’Europe et l’Asie via le port de Constanța n’étaient pas rentables et causaient des pertes (47), les transbordeurs appartenant à CFR Marfă étaient stationnés dans le port maritime de Constanța et n’ont servi à aucune activité commerciale au cours de la période 2008-2018. Selon les explications de la Roumanie, les coûts d’entretien des transbordeurs [qui sont inclus dans les chiffres indiqués au considérant 64, point ii) ci-dessus] s’élèveraient à […] millions de RON ([…] millions d’EUR) pour la période 2008-2018 et à […] millions de RON ([…] millions d’EUR) pour la période 2010-2018 (48).

(65) En outre, la Roumanie fait valoir que, indépendamment des besoins du pays en matière de défense, CFR Marfă a également une importance stratégique en ce sens qu’elle fournit des services de transport du charbon et d’autres produits stratégiques aux principaux clients industriels (en particulier des entreprises d’État telles que Complexul Energetic Oltenia, Complexul Energetic Hunedoara, CET Govora et d’autres centrales au charbon) fournissant des services essentiels d’utilité publique tels que la production d’électricité, de chauffage et d’eau chaude. Selon la Roumanie, ces transports sont généralement effectués sur la base de marchés conclus à la suite d’appels d’offres, auxquels d’autres opérateurs privés participent et rivalisent avec CFR Marfă, mais en période de crise (par exemple, en cas de conditions climatiques très défavorables telles que les chutes de neige, les tempêtes de neige, la sécheresse), de tels transports peuvent être demandés par les autorités publiques également en dehors des marchés existants. La Roumanie fait valoir que les centrales hydroélectriques et les installations éoliennes n’ont pas la capacité de couvrir le déficit d’électricité résultant d’une diminution de la production des centrales thermiques, qui sont les principales sources d’électricité (Complexul Energetic Oltenia représentant seulement 20 à 30 % de la production d’électricité en Roumanie). Ainsi, selon la Roumanie, il est nécessaire d’assurer la continuité de l’approvisionnement de ces clients industriels en ces matériaux stratégiques afin de maintenir le niveau de vie de la population et d’éviter une incidence négative sur les activités des opérateurs économiques,de sorte que ces transports relèvent de la sécurité nationale, comme le confirment les conclusions de la Cour constitutionnelle roumaine par la décision no 91 du 28 février 2018 (49).

(66) En outre, la Roumanie fait valoir que l’accumulation de créances pour les services de transport stratégique fournis par CFR Marfă à ses clients industriels (principalement des entreprises d’État, voir considérant 65) est la raison à l’origine de l’accumulation de dettes impayées de CFR Marfă envers l’ANAF. La Roumanie estime que les montants des intérêts de retard et intérêts correspondants découlant du non-paiement des dettes de CFR Marfă envers l’ANAF correspondent au montant des dettes accumulées par ces entreprises d’État pour les services de transport stratégique de CFR Marfă (50).

(67) La Roumanie précise également que CFR Marfă et d’autres entités publiques ont l’obligation de participer (gratuitement) à différents exercices (par exemple, simulations d’accidents ferroviaires) organisés par des autorités publiques (comme l’Inspection générale des situations d’urgence) et que CFR Marfă a fourni des ressources en moyens de transport de fret sans aucune compensation financière dans l’intérêt de/pour certaines autorités ou institutions publiques [sous la forme de la conservation et du stockage d’objets — notamment pour l’Agence nationale des réserves d’État — ou de la location d’équipements spéciaux pour des interventions spécifiques du Comandamentul Central de Iarnă (commandement central d’hiver)] (51). La Roumanie n’a fourni aucune quantification des coûts supportés pour les activités susmentionnées.

(68) La Roumanie fait valoir que CFR Marfă est le seul opérateur disposant des capacités nécessaires pour assurer l’exécution correcte et en temps utile des obligations susmentionnées dans le domaine de la défense et de la sécurité nationale. Par conséquent, la Roumanie fait valoir que le recouvrement des dettes de CFR Marfă au moyen de procédures d’exécution forcée, de liquidation immédiate ou de l’ouverture d’une procédure d’insolvabilité n’est pas une solution acceptable, car il pourrait se traduire par des laps de temps importants au cours desquels les ressources nécessaires à la sécurité et à la défense nationale du pays ne pourraient pas être utilisées (52).

(69) Par conséquent, compte tenu des dispositions de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, de l’article 4 du TUE et du point 17 de la communication de la Commission no 2016/C 262/01 relative à la notion d’«aide d’État» visée à l’article 107, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ci après «NoA») (53), la Roumanie fait valoir que: a) toutes les circonstances susmentionnées permettent aux autorités roumaines de prendre toute mesure qui a pour objet d’assurer l’intégrité territoriale, de maintenir l’ordre public et de sauvegarder la sécurité nationale, même si cette mesure affecte la concurrence dans un certain domaine; b) toute mesure prise dans l’intérêt et pour assurer la sécurité nationale, l’intégrité territoriale et l’ordre public, qu’elle soit qualifiée ou non d’aide d’État, est compatible avec les règles communautaires (54).

(70) En d’autres termes, la Roumanie considère que, lorsqu’elle a adopté les mesures 1-3 et 5 concernant CFR Marfă afin d’assurer la continuité du transport militaire et du transport de matériel stratégique, ainsi que de remplir d’autres obligations liées à la sécurité et à la défense nationale, la Roumanie a exercé ses prérogatives de puissance publique, raison pour laquelle l’article 107, paragraphe 1, du TFUE ne serait pas applicable en vertu des dispositions de l’article 4 TUE et du point 17 de NoA.

3.2.2. Observations de la Roumanie sur les commentaires présentés par le plaignant concernant l’importance stratégique de CFR Marfă

(71) La Roumanie fait valoir que les informations fournies par le plaignant ne prouvent pas que les opérateurs privés ont la capacité de remplacer CFR Marfă sur les marchés des transports stratégiques et militaires pour les raisons exposées ci-après.

(72) En premier lieu, la Roumanie considère que l’affirmation selon laquelle les opérateurs privés ne sont pas en mesure de remplacer les activités de CFR Marfă est étayée par la situation réelle du marché. À cette fin, la Roumanie fournit l’exemple d’un appel d’offres organisé en 2014 par Complexul Energetic Oltenia, dans le cadre duquel l’offre présentée par un consortium de trois opérateurs privés (GFR, Unicom Tranzit et Servtrans Invest) a été rejetée parce que les membres du consortium ne disposaient pas des capacités techniques et opérationnelles prévues dans le cahier des charges, bien que l’offre financière du consortium ait été plus avantageuse. La juridiction nationale a rejeté le recours du consortium, confirmant l’exactitude de l’appréciation relative à l’absence de capacité technique et opérationnelle des membres du consortium requise dans le dossier d’appel d’offres.

(73) La Roumanie fait également valoir que l’absence d’intérêt de la part des opérateurs privés pour la fourniture de services de transport militaire est liée non seulement à une très faible demande pour ce type de service de transport, mais aussi au fait que les transports militaires et l’obligation qui en découle de répondre rapidement aux commandes de tels transports (considérés comme prioritaires par rapport à tout transport privé) impliquent la nécessité de disposer de réserves provenant de diverses ressources (matériel roulant, transbordeur, etc.) dispersées dans différents points du réseau ferroviaire national. Selon la Roumanie, cela diminue l’efficacité de l’utilisation de ces ressources et cette diminution de l’efficacité n’est pas rémunérée par les autorités, ce qui décourage les opérateurs privés. La Roumanie indique également que CFR Marfă détient environ 93 % de la flotte nationale de wagons et est le seul opérateur à pouvoir satisfaire à l’obligation de maintenir les réserves de mobilisation, tandis que les opérateurs privés utilisent principalement des wagons loués auprès des entreprises étrangères qui ne peuvent constituer des réserves de mobilisation.

(74) Par conséquent, la Roumanie considère que les opérateurs privés ne peuvent pas remplacer CFR Marfă sur le marché du transport militaire, ce qui est également confirmé par les dispositions de l’arrêt de 2013 du Conseil suprême de la défense nationale, qui prévoit l’insertion de clauses dans le contrat de privatisation de CFR Marfă obligeant l’acquéreur à s’assurer du respect de toutes les obligations stratégiques incombant à CFR Marfă dans le domaine de la sécurité et de la défense nationales (55).

(75) En second lieu, la Roumanie fait également valoir que la fourniture de services de transport dans l’intérêt de la défense nationale implique, dans de nombreux cas, la divulgation d’informations secrètes à différents niveaux de confidentialité, ce qui signifie que les opérateurs privés intéressés par la fourniture de ces services de transport doivent être titulaires de certains certificats de sécurité industrielle. Toutefois, il est très probable que les entreprises ferroviaires privées détenant les parts de marché les plus importantes en Roumanie (membres de l’OPSFPR) ne se verraient pas accorder une telle certification de sécurité industrielle pour le transport stratégique et le transport lié à la défense, car elles ne satisferaient pas aux exigences strictes liées à l’obtention de tels certificats. La Roumanie mentionne plusieurs motifs possibles de refus de la délivrance des certificats aux membres de l’OPSFPR: a) les actionnaires ou d’autres personnes ayant un pouvoir de décision au sein de l’entreprise: 1) ont été condamnés pour corruption par un jugement définitif (56); 2) ont fait l’objet de poursuites pénales pour des faits de corruption (57); 3) ont fait l’objet de poursuites pénales pour constitution d’un groupe criminel, fraude fiscale et blanchiment de capitaux (58); 4) sont des personnes ou des entreprises de nationalité étrangère; b) les entreprises concernées ont des dettes ou ont enregistré des pertes importantes; c) les entreprises ont des relations commerciales avec des entités provenant d’États considérés dans les stratégies nationales de défense de la Roumanie comme étant hostiles et générateurs de risques de sécurité pour la Roumanie (à savoir des pays issus de l’ancienne Union soviétique).

(76) Par conséquent, la Roumanie fait valoir que CFR Marfă est de facto le seul opérateur du marché disposant de la capacité nécessaire pour effectuer des transports de matériel stratégique et militaire et pour remplir d’autres obligations liées aux objectifs nationaux en matière de sécurité et de défense. Par conséquent, la Roumanie considère que, compte tenu des circonstances susmentionnées et du récent conflit à proximité de la frontière roumaine (Ukraine) qui ont entraîné une augmentation plus que quintuplée du volume du transport militaire effectué par CFR Marfă par rapport à celui de 2013, la Roumanie a le droit d’invoquer l’article 4 TUE et le point 17 de NoA pour soutenir que l’article 107, paragraphe 1, TFUE ne s’applique pas à l’ensemble de l’activité de CFR Marfă.

3.2.3. Observations de la Roumanie sur les mesures 1 et 4

(77) En ce qui concerne la mesure 1, la Roumanie fait valoir que, afin de garantir les dettes fiscales impayées, l’ANAF a engagé la procédure d’exécution forcée. En vertu de la législation en vigueur depuis 2004, la CNPP (Caisse nationale des pensions publiques), l’ANOFM (Agence nationale pour l’emploi) et la CNAS (Caisse nationale d’assurance maladie) ne perçoivent pas directement les cotisations dues par les opérateurs économiques et par d’autres personnes de Roumanie, cette tâche relevant exclusivement de la compétence de l’ANAF, qui distribue ensuite à ces autorités les montants perçus pour leur compte (59).

(78) En ce qui concerne la dette susmentionnée de CFR Marfă à l’égard du budget de l’État au titre de la mesure 1 (voir tableau 8), la Roumanie fait valoir que l’ANAF a agi comme un opérateur privé en économie de marché parce qu’elle a calculé les intérêts et les intérêts de retard pour les dettes impayées de CFR Marfă à l’égard du budget de l’État. En particulier, la Roumanie fait valoir que les taux d’intérêt suivants ont été calculés pour les dettes impayées de CFR Marfă à l’égard du budget de l’État: i) un taux d’intérêt journalier de 0,1 % entre le 1.1.2006 et le 30.6.2010; ii) un taux d’intérêt journalier de 0,05 % entre le 1.7.2010 et le 30.9.2010; iii) un taux d’intérêt journalier de 0,04 % entre le 1.10.2010 et le 28.2.2014 (60). La Roumanie explique également que le retard de paiement des dettes fiscales est sanctionné par l’application d’intérêts de retard comme suit: i) si le paiement des dettes fiscales échues est effectué plus de 30 jours mais moins de 90 jours après la date d’échéance, des intérêts de retard de 5 % du principal dû sont appliqués; ii) des intérêts de retard de 15 % du principal sont appliqués après l’expiration du délai de 90 jours à compter de la date d’échéance. Le paiement des intérêts de retard ne supprime pas l’obligation de payer des intérêts (61).

(79) La Roumanie fait également valoir que l’ANAF a suivi activement le recouvrement des dettes de CFR Marfă à l’égard du budget de l’État et a pris un certain nombre de mesures d’exécution sous la forme de mises en demeure et de saisies sur les comptes bancaires et les biens mobiliers et immobiliers de CFR Marfă.

(80) En particulier, la Roumanie fait valoir qu’en 2009, l’ANAF a émis 12 mises en demeure concernant le recouvrement des dettes impayées de CFR Marfă pour un montant total de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR). La Roumanie explique qu’une mise en demeure est un titre exécutoire direct concernant des créances fiscales, ce qui signifie que l’ANAF peut poursuivre la procédure de recouvrement sans intervention des tribunaux si le débiteur ne paie pas les montants impayés dans le délai fixé dans la mise en demeure. En particulier, l’ANAF peut ensuite forcer le recouvrement de certaines dettes impayées en procédant à la saisie des actifs et des biens du débiteur et en procédant à leur vente (62).

(81) Ces mises en demeure ont été suivies d’une saisie sur les comptes bancaires de CFR Marfă pour un montant de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR), qui a été exécutée et a donné lieu au recouvrement d’un montant de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR) (63) et de 22 saisies sur les biens immobiliers de CFR Marfă, pour une valeur comptable totale de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR) (64). La Roumanie explique que la saisie de biens mobiliers ou immobiliers constitue une hypothèque légale sur de tels actifs, qui donne droit à une créance privilégiée sur le produit de la vente des biens saisis, avec pour conséquence supplémentaire que le débiteur ne peut vendre les biens saisis et qu’il ne peut les utiliser qu’avec l’approbation de l’organisme compétent (en l’espèce, l’ANAF) (65).

(82) La Roumanie affirme en outre qu’en 2010 et 2011 l’ANAF a émis 24 mises en demeure à l’égard de CFR Marfă et explique qu’en 2010 et 2011 il n’y a pas eu de saisies ni de saisies-arrêts à l’égard des débiteurs de CFR Marfă (principalement des entreprises d’État) afin d’éviter un impact social important (66). La Roumanie fait également valoir que jusqu’en juin 2013, l’ANAF a effectué 200 saisies de biens mobiliers et immobiliers de CFR Marfă, pour une valeur comptable totale de […] RON (environ […] millions d’EUR). Par conséquent, la Roumanie précise que 25 des 200 saisies ont été effectuées sur les biens mobiliers et immobiliers de SC de Transport Maritim și de Coastă CFR Ferryboat SA (ci-après «CFR Ferrryboat»), pour une valeur comptable de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR), tandis que 84 saisies ont été effectuées sur les biens mobiliers et immobiliers de SC Întreținere și Reparații Vagoane SA, pour une valeur comptable de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR), les deux sociétés ayant fusionné avec CFR Marfă en juin 2012 (voir le considérant 27) (67).

(83) Sur les 91 saisies restantes, 10 ont été effectuées sur les actifs immobiliers de CFR Infrastructură, pour une valeur comptable de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR), les 81 autres saisies ayant été effectuées (en novembre et en décembre 2012) sur les biens mobiliers et immobiliers de CFR Marfă, pour une valeur comptable de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR) (68).

(84) En outre, la Roumanie fait valoir que l’ANAF a procédé à un total de 1 440 saisies-arrêts sur les fonds détenus sur les comptes bancaires de CFR Ferryboat SA, SC Întreținere și Reparații Vagoane SA et CFR Infrastructură, et à 612 saisies-arrêts sur les comptes bancaires de tiers (pour un montant total de […] millions de RON, environ […] millions d’EUR) (69).

(85) La Roumanie a également expliqué que les saisies sur les biens mobiliers de CFR Marfă (principalement des wagons et des locomotives), pour une valeur comptable de […] RON (environ […] millions d’EUR, soit 95 % de la valeur totale des 81 saisies), n’ont été imposées que le 28 novembre 2012, et non plus tôt parce que ces biens mobiliers «étaient des wagons et des locomotives, des biens mobiliers destinés à l’exercice de l’activité qui constitue la principale source de revenus [de CFR Marfă]» et que CFR Marfă «exerce des activités d’intérêt public national afin d’assurer le transport public de fret ferroviaire et de répondre aux besoins du pays en matière de défense» (70).

(86) La Roumanie fait valoir qu’à la suite des saisies sur les actifs de CFR Marfă, l’ANAF a demandé l’évaluation de ces actifs et l’ouverture de la procédure de réalisation desdits actifs. Toutefois, la réalisation des actifs n’a jamais commencé, étant donné que les titres exécutoires relatifs aux créances de CFR Marfă ont été réglés à la suite de la mise en œuvre de la mesure de conversion des créances en fonds propres de 2013 (71). La Roumanie explique également que le recouvrement des dettes de CFR Marfă envers l’ANAF au moyen de procédures d’exécution forcée, de liquidation immédiate ou de l’ouverture d’une procédure d’insolvabilité n’était pas une solution acceptable, car il aurait pu se traduire par des laps de temps importants au cours desquels les ressources nécessaires à la sécurité et à la défense du pays n’auraient pas pu être utilisées, ce qui, compte tenu des récents conflits dans la région, aurait pu menacer l’État en tant que tel («l’État roumain ne peut être privé d’un instrument important ni de ressources qu’il était légalement tenu de fournir, pour exercer son rôle et ses fonctions qui ont pour objet d’assurer son intégrité territoriale, de maintenir l’ordre public et de sauvegarder la sécurité nationale et qui ne peuvent pas être remplacés dans les circonstances actuelles») (72).

(87) En ce qui concerne la mesure 4, la Roumanie fait valoir que CFR Marfă a intégralement versé ses contributions au budget de l’État entre 2013 et 2017 et que les certificats fiscaux délivrés périodiquement par l’ANAF au cours de cette période prouvent que CFR Marfă n’a accumulé aucune dette supplémentaire à l’égard du budget de l’État au cours de cette période (73).

(88) Plus précisément, la Roumanie explique que le tableau 7 de la décision d’ouvrir la procédure énumère, pour la période 2013-2016, les dettes fiscales contractées immédiatement avant la clôture de l’exercice, qui venaient à échéance l’année suivante. La Roumanie fait valoir que, pour tous les exercices à partir du mois de juin 2013, les montants dus par CFR Marfă ont été payés au début de l’année suivante, c’est-à-dire avant leur échéance. La Roumanie affirme que ces montants figurent dans les bilans annuels en raison des règles d’établissement de ceux-ci, qui tiennent compte de la date de naissance des dettes fiscales et de la date de paiement de ces dettes. La Roumanie estime que l’analyse du paiement des dettes fiscales par CFR Marfă sur la base des données du bilan n’est pas correcte et que les documents à prendre en considération sont les attestations fiscales délivrées périodiquement par l’ANAF (74). En conséquence, la Roumanie a transmis des données relatives aux dettes fiscales et à d’autres dettes à l’égard du budget de l’État, comme suit: Tableau 9 Dettes fiscales de CFR Marfă et autres dettes à l’égard du budget de l’État après la mesure de conversion de créances en fonds propres de 2013 (en millions de RON) En millions de RON 2013 2014 2015 2016 2017 Dettes fiscales et autres dettes à l’égard du budget de l’État […] […] […] […] […] Montants à rembourser/remboursés par l’ANAF à CFR Marfă […] […] […] […] […] Attestation fiscale no /du 1042215/ 18.12.2013 1356231/ 5.12.2014 107680/ 16.12.2015 90817/ 12.1.2016 78183/ 14.12.2017 Source: Réponse de la Roumanie du 19 décembre 2018, section E, point 21.

(89) La Roumanie explique que les dettes fiscales de CFR Marfă pour les années 2016 et 2017 ont fait l’objet d’une action en justice introduite par CFR Marfă devant la cour d’appel de Bucarest. Par cette action en justice, CFR Marfă a demandé à la cour d’appel d’annuler la décision de l’ANAF par laquelle celle-ci avait rejeté la demande de CFR Marfă de compenser les dettes fiscales impayées de CFR Marfă pour les années 2016 et 2017 avec la somme de […] millions de RON (environ […] millions d’euros), que l’ANAF était tenue de payer à CFR Marfă en vertu de l’arrêt civil no 1011/2015 de la cour d’appel, devenu définitif par la décision no 998/30.3.2016 de la Haute cour de cassation et de justice (75).

(90) Sur la base de ce qui précède, la Roumanie considère que, entre 2013 et 2017, CFR Marfă n’a eu aucune dette à l’égard du budget de l’État, étant donné que l’ANAF doit compenser les sommes de […] millions de RON et […] millions de RON respectivement et que le montant dû par CFR Marfă est inférieur au remboursement dû par l’ANAF à CFR Marfă.

(91) Enfin, la Roumanie a fourni des informations selon lesquelles la dette impayée de CFR Marfă à l’égard du budget de l’État (assortie d’intérêts et d’intérêts de retard) s’élevait à […] millions de RON (environ […] millions d’EUR) en 2018 et atteignait un montant équivalant à plus du triple, à savoir […] millions RON (environ […] millions d’EUR), le 28 mars 2019 (76). La Roumanie a souligné que, en ce qui concerne cette dette, l’ANAF a imposé 16 saisies sur les biens mobiliers non grevés de CFR Marfă pour une valeur comptable de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR) et 66 saisies sur les biens immobiliers non grevés de CFR Marfă pour une valeur comptable de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR) (77).

3.2.4. Observations de la Roumanie sur les mesures 2 et 5

(92) En ce qui concerne les mesures 2 et 5, la Roumanie maintient son point de vue selon lequel CFR Infrastructură n’a pas exempté CFR Marfă du paiement des dettes correspondant à la redevance d’utilisation de l’infrastructure (RUI).

(93) La Roumanie explique que, selon la législation roumaine, aucun opérateur ferroviaire ne peut être exempté du paiement de la RUI et que CFR Infrastructură ne peut appliquer de dérogation à CFR Marfă.

(94) La Roumanie explique qu’il existe trois types de sanction pour le non-paiement de la RUI par les transporteurs, à savoir: 1) pour chaque service, CFR Infrastructură établit des factures mensuelles et, si ces obligations financières ne sont pas remplies dans les conditions prévues dans le contrat d’accès aux infrastructures ferroviaires (conclu annuellement), CFR Infrastructură calcule et facture à tout moment, pour chaque jour de retard, des intérêts et des pénalités de retard en cas de non-paiement de la RUI (premier type de sanction pour le non-paiement de la RUI). Le taux des intérêts et des pénalités de retard figure dans le tableau 7 (considérant 24). Le même pourcentage de pénalité s’applique à tous les opérateurs de fret ferroviaire (et aux opérateurs de transport ferroviaire de voyageurs), indépendamment de la forme de propriété; 2) en outre, en raison des retards dans le paiement de la RUI, CFR Infrastructură n’accorde pas de réduction de 33 % du montant de la RUI pour les trains en transit sur le réseau de CFR exploité par CFR Marfă, comme elle le fait pour les opérateurs privés (deuxième type de sanction); 3) de plus, CFR Infrastructură n’accepte ni ne construit de tracés supplémentaires pour les trains qui intéressent CFR Marfă et ses clients, comme elle le fait pour les opérateurs privés (troisième type de sanction).

(95) Dans ce contexte, la Roumanie fait valoir que CFR Infrastructură a également engagé des actions en justice contre CFR Marfă afin de recouvrer les dettes de CFR Marfă à partir de 2015. Plus précisément, la Roumanie soutient que CFR Infrastructură a engagé des procédures d’arbitrage et des procédures judiciaires concernant le recouvrement des dettes de CFR Marfă, comme suit: des procédures d’arbitrage en 2015, pour un montant de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR); des procédures d’arbitrage et des procédures judiciaires en 2016, pour un montant de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR); des procédures d’arbitrage et des procédures judiciaires en 2017, pour un montant de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR); des procédures d’arbitrage et des procédures judiciaires en 2018, pour un montant de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR) (78). Selon la Roumanie, après la clôture des procédures par des décisions judiciaires ou arbitrales définitives, CFR Infrastructură a obtenu gain de cause pour 100 % de ces montants (79).

(96) Selon la Roumanie, CFR Infrastructură a eu recours, après les décisions rendues en sa faveur, aux services des huissiers de justice pour recouvrer les dettes faisant l’objet de ces décisions, y compris par le gel des fonds sur les comptes bancaires et les saisies-arrêts sur les sommes dues à CFR Marfă par ses clients, ainsi que par les saisies sur les biens mobiliers et immobiliers de CFR Marfă (80).

(97) De même, la Roumanie a expliqué qu’en 2016, CFR Infrastructură avait conclu un accord d’échelonnement des paiements avec CFR Marfă (ci-après l’«accord d’échelonnement des paiements de 2016») pour le paiement d’un montant de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR), représentant le principal et les intérêts auxquels CFR Infrastructură avait droit à l’issue des procédures d’arbitrage de 2015 et de 2016. La Roumanie a expliqué que le montant de […] millions de RON avait été intégralement recouvré par l’exécution forcée de la dette après que CFR Marfă n’avait pas respecté les dispositions de l’accord d’échelonnement des paiements de 2016 (81).

(98) Selon la Roumanie, jusqu’en août 2018, CFR Infrastructură a réussi à recouvrer auprès de CFR Marfă — par des mesures judiciaires et extrajudiciaires — plus de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR), dont […] millions de RON (environ […] millions d’EUR) entre mars et juillet 2018. En outre, le 6 décembre 2018, CFR Infrastructură a conclu un accord d’échelonnement des paiements relatifs aux intérêts et aux pénalités de retard dus par CFR Marfă, concernant un montant de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR (ci après l’«accord d’échelonnement des paiements de 2018»). Cet accord précise notamment que, le 4 décembre 2018, CFR Marfă devait à CFR Infrastructură un montant total impayé de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR), dont […] millions de RON (environ […] millions d’EUR) correspondent au montant octroyé à CFR Infrastructură par sept arrêts civils de 2017, qui sont en cours d’exécution. Sur ce montant de […] millions de RON (environ […] millions d’euros), […] millions de RON (environ […] millions d’EUR) correspondent à des intérêts et pénalités de retard. Les dispositions de l’accord d’échelonnement des paiements de 2018 prévoient également que le principal de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR) continuera à être recouvré grâce aux saisies sur les biens mobiliers et immobiliers de CFR Marfă.

(99) La Roumanie explique que l’exécution par saisies-arrêts sur les actifs n’a été appliquée que tant que CFR Marfă s’est conformée aux obligations découlant des accords d’échelonnement des paiements et fait valoir que CFR Marfă respecte l’accord d’échelonnement des paiements de 2018 (82).

(100) Selon la Roumanie, toutes les considérations qui précèdent confirment que CFR Infrastructură applique des mesures de recouvrement des dettes et que CFR Marfă n’a pas été exemptée du paiement de celles-ci (83).

(101) La Roumanie estime que «CFR Marfă SA ne bénéficie pas d’un traitement préférentiel de la part de CFR Infrastructură, et qu’elle n’est ni n’a été exemptée de toute obligation légale» (84). La Roumanie fait valoir que «pour le non-paiement des redevances d’utilisation de l’infrastructure par toute entreprise ferroviaire, CFR SA [CFR Infrastructură] a appliqué et applique les mêmes sanctions pécuniaires» et rappelle que «les sanctions pécuniaires sont les pénalités de retard calculées et appliquées pour le non-paiement à l’échéance des redevances dues, dans les mêmes proportions et sans discrimination» (85). En outre, la Roumanie fait valoir que «[CFR Infrastructură] applique les mêmes mesures judiciaires et extrajudiciaires pour recouvrer les sommes dues par toute entreprise ferroviaire» (86).

(102) En outre, la Roumanie ajoute que le non-recouvrement de la RUI par CFR Infrastructură auprès de CFR Marfă constitue une situation objective et une conséquence du fait que d’autres entreprises d’État ou dont l’État est actionnaire (nombre d’entre elles du secteur de l’énergie) n’ont pas payé non plus leurs dettes envers CFR Marfă. La Roumanie explique que ces dettes envers CFR Marfă sont d’un montant comparable aux montants dus par CFR Marfă à CFR Infrastructură et que l’interruption des services de transport de CFR Marfă perturberait les activités exercées par ces entreprises, ce qui aurait des répercussions négatives sur les conditions de vie de la population et sur les activités économiques dans différentes régions. La Roumanie fait valoir que CFR Marfă a pris des mesures pour recouvrer les créances conformément aux dispositions légales applicables (87).

(103) En outre, la Roumanie ajoute qu’il n’est pas possible d’imposer des mesures plus strictes à CFR Marfă (telles que l’ouverture d’une procédure d’insolvabilité), étant donné que CFR Infrastructură et les autorités roumaines doivent tenir compte de l’importance de CFR Marfă et de ses ressources pour le système national de défense, la sécurité nationale, la sûreté et l’ordre public, pour les transports de matériaux stratégiques, l’économie nationale et la population (88) (voir également les sous-sections 3.2.1 et 3.2.2 ci-dessus).

(104) À cette fin, la Roumanie rappelle que les autorités roumaines et CFR Infrastructură doivent agir conformément au cadre juridique applicable à la défense (89) et «prendre des mesures qui n’entraînent pas le risque de céder des ressources de CFR Marfă (incidence négative sur les ressources considérées comme des «ressources d’État») et qui n’affectent pas l’exécution du transport militaire et du transport de matériaux stratégiques par cette entreprise stratégique, c’est-à-dire la capacité de réaction de CFR Marfă dans des situations de crise (comme cela a été le cas au cours de l’hiver 2016-2017)» (90).

(105) De même, dans ses observations du 14 août 2018 en réponse aux observations des tiers, la Roumanie affirme également que CFR Infrastructură est tenue de s’abstenir de prendre des mesures d’exécution susceptibles de bloquer les transports militaires et de réduire les capacités de défense du pays visées à l’article 34 de la loi sur la défense nationale (91). Lorsqu’elle fait référence à la raison pour laquelle l’État ne devrait pas exécuter toutes les dettes de CFR Marfă envers CFR Infrastructură, la Roumanie cite le ministre des transports, qui a déclaré qu’«on ne doit pas tuer la poule qui pond l’œuf».

3.2.5. Observations de la Roumanie sur la mesure 3

(106) En premier lieu, la Roumanie conteste que le fait la mesure 3 bénéficie de ressources d’État. Plus précisément, la Roumanie fait valoir que «les 3 (trois) conditions [de l’article 107, paragraphe 1, TFUE] pour que la mesure de conversion des dettes de CFR Marfă soit considérée comme une aide d’État ne sont pas remplies de manière cumultative, étant donné que la condition visée au point a) n’a pas été remplie, puisque les ressources d’État n’ont pas été dépensées ni allouées (en ce sens que l’État n’a pas effectué de dépenses budgétaires directes); en fait, ces sommes n’ont plus constitué des recettes budgétaires, ce qui va au-delà de ce que prévoit le texte du TFUE». La Roumanie affirme que l’État roumain a agi en tant que simple actionnaire pour préserver ses propres intérêts et non pour accorder un avantage économique à un opérateur économique (92).

(107) En second lieu, la Roumanie fait valoir que la mesure de conversion de créances en fonds propres a été approuvée par le Conseil de l’Union européenne par la décision du Conseil du 22 octobre 2013 fournissant à titre de précaution un soutien financier de l’Union à moyen terme à la Roumanie (93) (ci-après la «décision du Conseil du 22 octobre 2013»), lue conjointement avec les dispositions de l’accord de confirmation de précaution entre la Roumanie et le Fonds monétaire international (ci-après le «FMI»), d’un montant de 1 751,34 millions de DTS, comme convenu dans la lettre d’intention signée par les autorités roumaines à Bucarest le 12 septembre 2013, telle qu’approuvée par décision du conseil d’administration du FMI du 27 septembre 2013 (94). La Roumanie fonde ce point de vue sur l’annexe I de l’accord de confirmation (95), qui dispose que: «L’année dernière, nous avons entrepris des réformes importantes relatives aux entreprises d’État ainsi que dans les secteurs de l’énergie et des transports. Par exemple, […] par le placement volontaire de quelques entreprises en situation d’insolvabilité ou en liquidation, par la conversion de créances et par des mesures de restructuration» (soulignement ajouté) […] Les principales réformes dans les secteurs de l’énergie et des transports comprennent: […] «Secteur des transports: Nous avons lancé un contrat de vente pour la vente d’une participation représentant 51 % du capital la société nationale de fret ferroviaire (CFR Marfă) pour un montant de 905 000 000 RON et nous avons adopté une décision gouvernementale approuvant ce contrat de vente. En juin, nous avons également approuvé un régime d’apurement des arriérés par lequel les arriérés de CFR Marfă seront réduits de plus de 90 % après la conclusion de la vente […]» (96). «Nous entendons également améliorer le paiement de l’accès à l’infrastructure et des factures d’électricité par l’opérateur public de transport ferroviaire de voyageurs (CFR Călători) et par CFR Marfă grâce à des réformes de ces entreprises et à l’extinction des dettes impayées entre les 3 principales entreprises ferroviaires. Les mesures visant à améliorer les performances opérationnelles et financières de ces entreprises pourraient comprendre: […] — CFR Marfă: Nous nous acquitterons de nos obligations au titre du contrat de vente de la majorité des parts dans CFR Marfă et nous conclurons l’opération (paiement en échange d’actions) d’ici la mi-octobre 2013. Dans ce contexte, nous veillerons à ce que l’approbation du contrôle de la fusion soit obtenue auprès de l’autorité réglementaire compétente. Si le processus de privatisation se heurte à des obstacles insurmontables, nous relancerons l’appel d’offres pour la privatisation majoritaire de CFR Marfă, selon un processus basé sur les meilleures pratiques internationales.»

(108) La Roumanie explique que l’accord de confirmation susmentionné, qui comprend l’annexe visée au considérant 107 ci-dessus, a été approuvé par le Conseil de l’Union européenne conformément à l’article 1er, paragraphe 1, de sa décision du 22 octobre 2013, qui mentionne, entre autres, les conditions spécifiques de politique économique établies dans le protocole d’accord, qui comprennent, entre autres, «la restructuration des entreprises publiques, y compris la cession des participations dans leur capital, et le renforcement de leur gouvernance d’entreprise».

(109) La Roumanie affirme non seulement que la privatisation de CFR Marfă et la mesure de conversion de créances en fonds propres prise en sa faveur ont été approuvées par le Conseil de l’Union européenne, mais aussi que le processus de privatisation de CFR Marfă a fait l’objet d’un suivi continu assuré par la Commission européenne.

(110) Plus précisément, en ce qui concerne le suivi assuré par la Commission, la Roumanie fait référence au rapport de la Commission intitulé «Programme de soutien à la balance des paiements. Roumanie, 2013-2015», qui présente notamment l’état d’avancement du processus de privatisation de CFR Marfă, y compris en ce concerne la mesure de conversion des créances en fonds propres. Plus précisément, selon le rapport cité, «la privatisation apaiserait, entre autres, les inquiétudes concernant la conversion de créances en fonds propres effectuée en juin 2013 avant la tentative infructueuse de privatisation d’octobre 2013» (97).

(111) En troisième lieu, la Roumanie fait valoir que la conversion de créances en fonds propres est conforme au critère de l’opérateur privé en économie de marché et réitère les conclusions de l’étude Deloitte qu’elle a commandée et soumise à la Commission.

(112) La Roumanie réaffirme qu’elle a demandé au cabinet d’audit et de conseil Deloitte de réaliser une étude visant à appliquer le critère de l’opérateur privé en économie de marché. L’étude a été réalisée en appliquant une méthode reconnue, à savoir le calcul de la valeur de marché de la participation représentant 51 % du capital de l’entreprise au 31 décembre 2012 en utilisant la méthode des flux de trésorerie actualisés (ci-après la «méthode DCF») et, séparément, le calcul de la valeur de marché de la participation résiduelle (49 %), dans l’hypothèse de la vente de cette participation au cours de la période 2015-2018, en appliquant la méthode des multiples d’EBIT et d’EBITDA.

(113) La Roumanie souligne que, selon le rapport Deloitte du 29 mars 2019, la conversion de créances en fonds propres, suivie de la privatisation de CFR Marfă, aurait permis à l’État, en tant qu’actionnaire et créancier, de recouvrer un montant plus élevé (en moyenne 1 079 900 000 RON, soit environ 235 000 000 RON) qu’une liquidation immédiate de l’entreprise (en moyenne 916 970 000 RON, soit environ 199 000 000 EUR).

(114) La Roumanie déclare que la conversion de créances en fonds propres n’a été effectuée qu’après l’adoption d’une décision conforme aux recommandations de l’étude Deloitte, à savoir l’ordonnance d’urgence no 61/2013 du 12 juin 2013, c’est-à-dire après l’application du critère de l’opérateur privé en économie de marché.

(115) La Roumanie souligne également que l’ordonnance d’urgence no 61/2013 a été publiée «en tenant compte des avis et recommandations du FMI et de l’UE» (voir également considérants 107 et suivants ci-dessus), étant donné que «dans tous les protocoles d’accord conclus avec ces organisations internationales après 2011, des réformes structurelles (y compris des privatisations) relatives à un grand nombre d’entreprises d’État dans différents domaines» sont prévues, y compris les «transports (CFR Infrastructură, CFR Marfă, Tarom)» (98). La Roumanie fait référence, en particulier, à la description de l’une des réformes visées par un tel protocole approuvé par décision du Conseil selon laquelle la Roumanie a également approuvé en juin «un régime d’apurement des arriérés par lequel les arriérés de CFR Marfă seront réduits de plus de 90 % après la conclusion de la vente […]» (99).

(116) En quatrième lieu, la Roumanie fait valoir que la conversion de créances en fonds propres en faveur de CFR Marfă en 2013 est très similaire à d’autres mesures concernant les opérateurs historiques de fret ferroviaire d’autres États membres, pour lesquelles la Commission a conclu qu’il ne s’agissait pas d’aides d’État ou que les aides étaient compatibles avec le marché intérieur. La Roumanie cite comme exemple les décisions suivantes adoptées antérieurement par la Commission: décision du 16.6.2017 relative à l’aide d’État SA.32544 (2011/C) mise à exécution par la Grèce en faveur du groupe ferroviaire grec TRAINOSE S.A. (100), décision du 20.7.2018 concernant le prêt public SA.29198 — (2010/C) (ex 2009/NN) accordé par la République slovaque à la société Železničná spoločnosť Cargo Slovakia, a.s. (ZSSK Cargo) (101) et décision du 19.6.2017 relative à l’aide SA.39877 (2017/NN) — Croatie — Aide en faveur de HŽ Cargo d. o. o. — Annulation de dettes (102).

(117) La Roumanie affirme que «ce qui est commun, c’est le fait que les entreprises ferroviaires de ces pays et CFR Marfă ont connu des difficultés financières et des pertes importantes, et que les autorités de ces États ont décidé d’intervenir en raison de leur importance pour les économies nationales» et estime par conséquent que «la Roumanie, la Croatie, la Grèce et la Slovaquie ont agi de la même façon en ce qui concerne les opérateurs ferroviaires nationaux, qui se heurtaient tous à des difficultés financières». Selon la Roumanie, le résultat de l’évaluation de cette conversion de créances en fonds propres (et de l’évaluation des autres mesures) ne devrait pas être différent pour CFR Marfă.

(118) En particulier, la Roumanie rappelle la décision de la Commission relative à l’aide d’État SA.32544, mise à exécution par la Grèce en faveur du groupe ferroviaire grec TRAINOSE S.A. et, en particulier, l’augmentation de capital de 60 millions d’EUR, réalisée en 2009 avec des fonds provenant du budget de l’État.

(119) La Roumanie note que, bien que les autorités grecques aient estimé que la mesure en question ne constituait pas une aide d’État, la mesure a néanmoins été considérée comme une aide et a été déclarée compatible avec le marché intérieur par la Commission pour les raisons suivantes (103): a) la mesure visait à remédier à une perturbation grave de l’économie grecque. À cet égard, la Roumanie rappelle que «la Commission a retenu et a accepté les arguments relatifs à la situation économique de la Grèce (crise économique) et au fait que Trainose joue un rôle vital pour l’économie de ce pays. Sa liquidation aurait créé des difficultés pour le gestionnaire de l’infrastructure ferroviaire, ses filiales, certaines entreprises importantes pour la Grèce, ainsi que pour le commerce extérieur du pays. Elle aurait également contribué, directement et indirectement, à la hausse du chômage dans un pays touché par la crise»; b) la mesure était appropriée, nécessaire et proportionnée. À cet égard, la Roumanie rappelle que «la Commission a noté que, au-delà de la situation et des avantages de Trainose: l’aide est appropriée afin de remédier à un risque pour le système ferroviaire grec et d’éviter l’interruption de la fourniture de services de transport ferroviaire pour l’économie grecque et pour la population; […] elle a été limitée dans le temps; […] elle était nécessaire à la privatisation de Trainose, […] a assuré sa survie provisoire jusqu’à la privatisation effective de l’entreprise; […] n’a pas cherché à accroître la capacité de l’entreprise, raison pour laquelle elle n’a pas faussé la concurrence et n’a pas affecté les échanges entre les États membres de l’Union européenne».

(120) La Roumanie ajoute que «l’annulation de la mesure de conversion des créances après l’échec du processus de privatisation en 2013 et l’obligation imposée à CFR Marfă de rembourser le montant correspondant à la conversion auraient créé des difficultés majeures pour le fonctionnement de CFR Marfă, ce qui aurait entraîné le risque inacceptable que l’entreprise ne soit pas en mesure de respecter les obligations imposées par la législation, les accords et les conventions en matière de défense nationale ou découlant de l’appartenance de la Roumanie à l’OTAN, dans les circonstances résultant de l’apparition, en 2014, du conflit en Ukraine et de l’adoption de mesures importantes à la suite de cette situation politique et militaire et de l’augmentation de 562,89 % des transports militaires. Dans ce contexte, il est justifié d’invoquer l’exception prévue à l’article 107, paragraphe 1, TFUE et à l’article 4 TUE» (104).

(121) En particulier, la Roumanie souligne que «la vente d’actifs dans le cadre d’un éventuel processus de liquidation d’entreprise mené en vertu de la législation en vigueur peut se révéler une procédure d’une durée particulièrement longue, qui pourrait avoir pour conséquence que, pendant des périodes de temps importantes, les ressources nécessaires au système de défense du pays et aux transports stratégiques ne pourraient pas être utilisées et se détérioreraient du fait des arrêts. Au cours de ces périodes où CFR Marfă ne serait plus en mesure d’assurer des services de transport et où ces ressources ne sont pas encore devenues la propriété d’une autre entreprise ferroviaire, comme le montrent les expériences de 2008 et 2014, les conflits indiqués dans la stratégie nationale de défense du pays peuvent surgir ou recommencer […] (105). Dans ces circonstances, la Roumanie craint que «sa capacité de transport soit indisponible et qu’elle ne soit pas en mesure de réagir de manière adéquate à d’éventuels défis, ce que nous estimons inacceptable».

4. ÉVALUATION DE L’AIDE

(122) La Commission analyse tout d’abord si les mesures 1 à 5 en faveur de CFR Marfă constituent une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE (voir la sous-section 4.1 ci-dessous), si CFR Marfă était une entreprise en difficulté (voir la sous-section 4.2 ci-dessous) et si l’aide a déjà été mise en œuvre (voir la sous-section 4.3 ci-dessous). Enfin, la Commission évalue si une telle aide peut être compatible avec le marché intérieur (voir la sous-section 4.4 ci-dessous).

4.1. Existence d’une aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité

(123) En vertu de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, «sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions».

(124) Les critères énoncés à l’article 107, paragraphe 1, TFUE sont cumulatifs. La qualification d’aide d’État d’une mesure au sens de cette disposition nécessite donc que les conditions cumulatives suivantes soient remplies: a) la mesure d’aide doit être imputable à l’État et être financée au moyen de ressources d’État; b) elle doit conférer un avantage à son bénéficiaire; c) cet avantage doit être sélectif et d) la mesure doit fausser ou menacer de fausser la concurrence et affecter les échanges entre États membres.

4.1.1. Entreprise

(125) Selon une jurisprudence constante, la Commission doit d’abord déterminer le bénéficiaire des mesures soumises à examen. L’article 107, paragraphe 1, du traité fait référence à la notion d’entreprise dans la définition du bénéficiaire de l’aide. Selon les juridictions de l’Union, la notion d’entreprise comprend toute entité exerçant une activité économique, indépendamment du statut juridique de cette entité et de son mode de financement (106). Le seul critère pertinent est de savoir si elle exerce une activité économique, c’est-à-dire si elle propose des biens et/ou des services sur le marché.

(126) CFR Marfă est une société à responsabilité limitée entièrement détenue par l’État. Elle a été constituée en société anonyme le 1er octobre 1998, à la suite de la réorganisation de l’opérateur ferroviaire historique roumain, et fournit des services de fret ferroviaire et d’autres services connexes sur le marché.

(127) Elle est donc une entité au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE. La Commission examinera ci-après si l’activité de fourniture de services de fret ferroviaire et d’autres services connexes sur le marché par CFR Marfă constitue une activité économique.

4.1.2. Activité économique

(128) La Commission a examiné tout d’abord l’applicabilité de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE à la lumière des arguments avancés par la Roumanie selon lesquels CFR Marfă exerce des prérogatives de puissance publique.

(129) La Roumanie soutient (voir les considérants 63 à 76 ci-dessus) que l’article 107, paragraphe 1, du TFUE n’est pas applicable à CFR Marfă en vertu des dispositions de l’article 4, paragraphe 2, TUE (107) et du point 17 de NoA, qui prévoit, entre autres, que l’article 107, paragraphe 1, du TFUE ne s’applique pas lorsque l’État agit «en exerçant l’autorité publique» ou lorsque des entités publiques agissent «dans leur qualité d’autorités publiques». La Roumanie fait valoir qu’elle a exercé ses prérogatives de puissance publique lorsqu’elle a adopté les mesures 1-3 et 5 visant à garantir le respect continu des obligations de CFR Marfă dans le domaine de la sécurité nationale et de la défense.

(130) La Commission note que cet argument est erroné pour les raisons suivantes.

(131) Premièrement, cet argument interprète mal la manière dont les dispositions du point 17 de NoA sont destinées à fonctionner. Ces dispositions font partie de la section 2 de NoA, qui contient des règles relatives aux notions d’«entreprise» et d’«activité économique». L’article 107, paragraphe 1, du TFUE s’applique aux entités qualifiées d’entreprises exerçant une activité économique en vertu des règles énoncées à la section 2 de NoA. Par conséquent, afin de vérifier si l’article 107, paragraphe 1, du TFUE est applicable, il convient d’établir si CFR Marfă est une entreprise exerçant une activité économique.

(132) La Roumanie affirme, au contraire, que l’article 107, paragraphe 1, du TFUE ne s’applique pas à CFR Marfă, étant donné que la Roumanie a exercé ses prérogatives de puissance publique lorsqu’elle a adopté les mesures 1 à 3 et 5 en faveur de CFR Marfă afin d’assurer la continuité du transport de matériaux stratégiques et du transport militaire, ainsi que le respect d’autres obligations liées aux objectifs de sécurité nationale et de défense. En d’autres termes, la Roumanie allègue que l’article 107, paragraphe 1, du TFUE ne s’applique pas à CFR Marfă uniquement en raison de la qualité en laquelle l’État roumain a adopté les mesures 1 à 3 et 5 en faveur de CFR Marfă.

(133) La Commission note que cet argument porte sur la question de savoir si le critère de l’opérateur privé en économie de marché s’applique à l’adoption par la Roumanie des mesures 1 à 5 et, le cas échéant, à l’application de ce critère (points 76 et 77 de NoA), comme indiqué aux considérants 179 à 181 ci-dessous. Toutefois, l’applicabilité et l’application du critère de l’opérateur en économie de marché n’impliquent nullement que CFR Marfă est une entreprise exerçant une activité économique aux fins de l’applicabilité de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE. L’argument avancé par la Roumanie repose donc sur une interprétation erronée de la finalité de la section 2 de NoA.

(134) Deuxièmement, la Roumanie n’a fourni aucun élément prouvant que l’activité de CFR Marfă n’est pas une activité économique. En particulier, la Roumanie n’a fourni aucun élément prouvant qu’elle a exclu le transport militaire et le transport de matériaux stratégique du domaine économique aux fins de l’exercice de ses prérogatives de puissance publique, ce qui aurait pu démontrer que ces activités étaient effectivement non économiques (108).

(135) Au contraire, il ressort des déclarations des autorités roumaines que les transports militaires sont des services rémunérés, qui sont fournis par CFR Marfă sur la base de contrats annuels (109). La Roumanie reconnaît également que les marchés du transport militaire et des activités connexes sont ouverts à tous les opérateurs ferroviaires privés titulaires d’une licence valable, sous réserve de l’obtention de certificats de sécurité (voir considérant 75 ci-dessus). Cela est également confirmé par les dispositions des protocoles, des arrêtés conjoints et des conventions (110) conclues entre le ministère de la défense nationale et le ministère des transports, de la construction et du tourisme, qui disposent que les obligations d’assurer la continuité du transport militaire en temps de paix, de guerre, de catastrophes naturelles ou de crises ou dans d’autres circonstances extraordinaires relèvent non seulement de la responsabilité de CFR Marfă, mais également de celle d’autres opérateurs de transport ferroviaire titulaires d’une licence, qui doivent être rémunérés sur une base contractuelle.

(136) Il ressort clairement de ce qui précède que ces services de transport militaire n’ont pas été exclus du domaine économique par l’État et sont fournis par CFR Marfă sur la base des mécanismes du marché, raison pour laquelle ils peuvent être considérés comme des activités économiques (111).

(137) Le fait que les opérateurs privés de fret ferroviaire ne souhaitent pas effectuer de transport militaire, que ce soit en raison d’une demande limitée ou d’un manque de capacité, n’affecte pas cette conclusion — ce qui importe, c’est la possibilité pour ces opérateurs de rivaliser avec CFR Marfă pour ces marchés, qui est également garantie par l’esprit et la lettre de la directive 2009/81/CE du Parlement européen et du Conseil (112), transposée en droit roumain par l’ordonnance gouvernementale d’urgence no 114/2011 du 21 décembre 2011 (113).

(138) En outre, l’obligation de mettre en place, d’entretenir et de maintenir des réserves à différents points du réseau ferroviaire est une condition préalable pour que CFR Marfă puisse effectuer des transports militaires rémunérés sur une base contractuelle (114), raison pour laquelle la Commission considère qu’il s’agit d’une activité économique de transport militaire. Le fait que CFR Marfă puisse utiliser les ressources provenant des réserves de mobilisation pour ses activités habituelles de transport ferroviaire commercial de marchandises (y compris le transport militaire) confirme encore cette conclusion. Le fait que CFR Marfă ne reçoive pas un paiement adéquat pour les coûts liés à la constitution, à l’entretien et au maintien de ces réserves n’infirme pas non plus cette conclusion puisque, selon une jurisprudence constante, constitue une activité économique toute activité consistant à offrir des biens ou des services sur un marché donné, qu’elle soit exercée à titre non lucratif ou en contrepartie d’une compensation appropriée (115). Par conséquent, le fait que CFR Marfă ne reçoive pas de compensation appropriée pour la fourniture de certains services ne devrait pas influer sur la qualification des services en tant qu’activité économique.

(139) La Commission n’accepte pas l’argument de la Roumanie selon lequel CFR Marfă, qui détient environ 93 % de la flotte nationale de wagons, est de facto le seul opérateur capable de remplir l’obligation de maintenir des réserves de mobilisation. Même si cet argument pouvait influencer la conclusion de la Commission au considérant 136 (ce qui n’est pas le cas, étant donné qu’en principe l’État roumain n’avait pas exclu pas le secteur du transport militaire du domaine économique), la Roumanie n’a fourni aucune preuve quant à la raison pour laquelle d’autres opérateurs privés ne seraient pas en mesure de rivaliser pour des transports militaires ou de satisfaire aux exigences de mobilisation avec les autres 7 % des wagons ou avec d’autres wagons supplémentaires achetés sur le marché à cette fin (entre autres, auprès de CFR Marfă, soit dans des conditions commerciales normales, soit dans le cadre de la liquidation de CFR Marfă). La Commission note que, bien que la Roumanie affirme que les réserves figurant dans les plans de mobilisation ne peuvent être cédées et doivent être maintenues en service aux frais de CFR Marfă [considérant 64, point ii)], la Roumanie n’a pas pu indiquer à la Commission la disposition expresse de la législation confirmant cet aspect (116).

(140) La Commission n’accepte pas n