Rapport spécial no 7/2000

sur le Fonds international pour l'Irlande et le programme spécial de soutien à la paix et à la réconciliation en Irlande du Nord et dans les comtés limitrophes d'Irlande (1995 - 1999), accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2000/C 146/01)

TABLE DES MATIÈRES

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RÉSUMÉ

Le Fonds international pour l'Irlande a été créé en 1986 dans le cadre de l'accord anglo-irlandais; son objectif premier était de promouvoir la réconciliation entre les communautés divisées en Irlande du Nord. En 1995, la Commission européenne a mis en place une initiative communautaire sous la forme d'un programme spécial de soutien en faveur de l'Irlande du Nord et des comtés limitrophes d'Irlande en vue à la fois de consolider les progrès accomplis dans la voie d'une société stable et de promouvoir la réconciliation par le développement économique et l'emploi. Le présent rapport examine le soutien de l'Union européenne aux activités du Fonds international pour l'Irlande jusqu'en décembre 1997 ainsi que la mise en oeuvre du programme spécial de soutien à la paix et à la réconciliation (PEACE) au cours de la période 1995 - 1997. L'audit a été centré sur la légalité et la régularité du financement communautaire et a consisté, sur la base d'un large échantillon de mesures et de projets, en un examen de l'efficience et de l'efficacité des mesures de décaissement des fonds dans le cadre des deux actions.

Les circonstances dans lesquelles l'ensemble des mesures d'aide du Fonds international pour l'Irlande et du programme PEACE destinées à accélérer le processus de paix en Irlande du Nord et dans les comtés limitrophes d'Irlande ont été élaborées et mises en oeuvre ont été particulièrement difficiles, étant donné la méfiance existant entre les différentes communautés.

En ce qui concerne le Fonds international pour l'Irlande, la Cour souligne que le versement par la Commission d'aides au Fonds par anticipation sur les besoins n'a pas permis d'assurer une utilisation des plus efficientes des crédits de l'Union européenne (voir point 12). Les procédures du Fonds international pour l'Irlande en matière de recrutement et de délégations de pouvoir n'ont pas été formalisées par écrit (voir point 14). L'évaluation des demandes de concours et le suivi des projets après l'octroi de l'aide n'ont pas permis d'assurer une bonne gestion financière dans tous les cas (voir points 17 - 21). La Commission n'a pas effectué les vérifications et les contrôles sur place prévus à l'article 3 de la convention de financement avec le Fonds international pour l'Irlande (voir point 28).

Le programme PEACE a permis de mettre en place, dans une région où les possibilités de coopération intercommunautaire étaient réduites, d'importantes structures de coopération et mesures d'incitation à cet égard. Il a favorisé le partenariat et le dialogue; il a permis de rapprocher du citoyen les fonctions de prise de décision et de responsabilité concernant le développement des communautés, apportant ainsi une contribution à l'objectif global d'amélioration des conditions socio-économiques par la participation directe des communautés locales (voir points 39 - 40).

Toutefois, la Cour souligne que la structure du programme est compliquée en raison de la grande diversité des organismes chargés de la mise en oeuvre et des besoins divergents des deux régions (voir point 41). En particulier, la décision de confier une grande partie des fonctions de gestion et de prise de décision à des organisations non gouvernementales a conduit à des difficultés dans la sélection des organismes chargés de la mise en oeuvre (voir points 42 - 43). Dans certains cas, l'élaboration d'une méthodologie efficace visant les projets concernant les communautés et les groupes sociaux n'a pas fait l'objet de toute l'attention requise par les organismes chargés de la mise en oeuvre (voir points 52 - 53). Les procédures de sélection et d'évaluation n'étaient pas fondées sur des critères communs; certaines évaluations étaient donc insuffisamment documentées ou comportaient des incohérences méthodologiques selon les projets (voir points 45 - 48).

L'attribution initiale d'un financement pour une durée de trois ans dans le cadre d'un programme quinquennal a entraîné de nombreuses difficultés dans la planification et la gestion des mesures (voir point 34), et des retards dans l'exécution du programme ont été constatés (voir points 35 - 37). Jusqu'en décembre 1997, des insuffisances dans les systèmes de présentation des informations de gestion et financières (voir point 49) et l'absence d'objectifs quantifiés dans le document relatif au programme (voir point 50) ont affecté l'efficacité des mécanismes de contrôle de ce dernier et l'évaluation de l'incidence.

Enfin, bien que les objectifs et les mécanismes de mise en oeuvre du programme PEACE soient nettement différents, les chevauchements entre celui-ci, les activités du Fonds international pour l'Irlande et les mesures d'appui des Fonds structurels sont importants, ce qui entraîne un manque d'efficience et des retards dans l'exécution d'autres programmes (voir points 56 - 58).

INTRODUCTION

1. Le Fonds international pour l'Irlande (ci-après dénommé "le Fonds") est un organisme international créé en vertu de l'accord du 18 septembre 1986 (ci-après dénommé "l'accord") afin de contribuer aux actions envisagées à l'article 10, point a), de l'accord anglo-irlandais du 15 novembre 1985(1), passé entre le Royaume-Uni et l'Irlande. Le Fonds visait à fournir un soutien financier aux mesures en faveur de la réconciliation entre les communautés divisées en Irlande du Nord ainsi qu'aux mesures en faveur de la coopération transfrontalière et du progrès économique et social. Le Fonds international pour l'Irlande du Nord bénéficie actuellement du soutien, sous forme de contributions, de l'Union européenne (50 %, au titre de l'article B2 - 604 du budget général de l'Union européenne), des États-Unis d'Amérique (47 %) et de l'Australie (3 %). Le Fonds poursuit ses objectifs au moyen d'un ensemble de programmes, dont les budgets annuels répartissent l'aide entre l'Irlande du Nord et l'Irlande à concurrence de 75 % et de 25 %, respectivement.

2. En septembre 1994, suite à la déclaration de cessation de la violence en Irlande du Nord, la Commission et les États membres sont convenus d'une initiative communautaire intitulée "programme spécial de soutien à la paix et à la réconciliation en Irlande du Nord et dans les comtés limitrophes d'Irlande" (PEACE). Son objectif était de consolider les progrès accomplis dans la voie d'une société pacifique et stable et de promouvoir la réconciliation en accroissant le développement économique et l'emploi, en encourageant la redynamisation des zones urbaines et rurales ainsi qu'en stimulant la coopération transfrontalière et la réinsertion sociale(2).

L'AUDIT DE LA COUR

3. L'audit de la Cour a consisté à examiner la légalité et la régularité des deux mesures susmentionnées et les activités du Fonds international pour l'Irlande jusqu'en décembre 1997 ainsi que les activités de PEACE de juillet 1995 à décembre 1997. L'efficience et l'efficacité des deux mesures ont également été examinées, en particulier les mesures PEACE financées au titre du Fonds européen de développement régional (FEDER). La période de référence du contrôle du Fonds international pour l'Irlande correspond à une période importante qui commence en 1989 lorsque la violence politique était à son comble, bien avant les cessez-le-feu et les initiatives de paix de 1994. En ce qui concerne le programme PEACE, la période d'audit (allant de juillet 1995 à décembre 1997) correspond quant à elle principalement à la phase initiale du programme, durant laquelle de nouvelles dispositions de mise en oeuvre ont été établies. La Cour reconnaît les circonstances très particulières dans lesquelles le Fonds international pour l'Irlande et le programme PEACE ont dû opérer, ainsi que les risques liés à l'exécution d'actions de développement dans un climat instable sur le plan politique. Les résultats de l'audit doivent être analysés en tenant compte de ces circonstances.

4. L'audit de la Cour a comporté un examen détaillé de 34 projets, dont 10 ont fait l'objet d'une visite sur place. L'échantillon avait été sélectionné de façon à être représentatif des activités par lesquelles le Fonds s'efforce de réaliser ses objectifs de promotion du dialogue et de la réconciliation ainsi que du progrès économique et social.

5. Un échantillon représentatif des mesures financées au titre du programme PEACE, constitué de 8 des 70 organismes chargés de la mise en oeuvre, a été sélectionné aux fins d'audit. Sur cet échantillon, 58 projets ont été examinés en détail et 7 ont fait l'objet d'une visite sur place.

LE FONDS INTERNATIONAL POUR L'IRLANDE

Résumé des principales constatations concernant le Fonds international pour l'Irlande

6. Les constatations de la Cour, détaillées ci-après, peuvent être résumées comme suit:

a) le Fonds international pour l'Irlande a été le premier à expérimenter la gestion et la mise en oeuvre conjointes de programmes entre l'Irlande et l'Irlande du Nord, et il a innové en accordant les financements par priorité aux zones défavorisées (voir point 22);

b) le rôle du Fonds comme premier bailleur de fonds de projets a permis aux bénéficiaires d'aides d'accéder à d'autres sources de financement (voir point 23);

c) le versement par la Commission d'aides au Fonds par anticipation sur les besoins n'a pas permis d'assurer une utilisation des plus efficientes des crédits de l'Union européenne (voir point 12);

d) le Fonds devrait envisager la mise en place de procédures écrites en matière de recrutement et de délégations de pouvoir (voir point 14);

e) l'évaluation des demandes de subvention et le suivi des projets après l'octroi de la subvention devraient être améliorés pour assurer une bonne gestion financière en toutes circonstances (voir points 19 - 21 et 27);

f) une solution doit être trouvée de toute urgence aux manquements de la Commission en matière de vérification et de contrôles sur place prévus par l'article 3 de la convention de financement passée avec le Fonds (voir point 28).

Mécanismes de financement et cadre réglementaire

7. Le financement du Fonds international pour l'Irlande par la Communauté européenne n'a été approuvé qu'en 1989(3). À cette date, le Fonds existait déjà et avait fonctionné pendant trois ans. Or, le cadre juridique indispensable au financement par la Communauté n'a été mis en place que le 31 octobre 1994, par le règlement (CE) n° 2687/94 du Conseil(4).

8. La contribution annuelle de la Commission au Fonds au cours de la période 1989 - 1994 s'est élevée à 15 Mio ECU. En octobre 1994, le Conseil a fixé les contributions financières de la Communauté au Fonds à 20 Mio ECU par an pour les années 1995, 1996 et 1997. Des contributions annuelles supplémentaires de 17 Mio ECU ont également été prévues pour les années 1998 et 1999(5), liées à l'obligation d'élaborer, avant avril 1999, un rapport d'évaluation portant sur les résultats du Fonds et appréciant s'il y a lieu de poursuivre le soutien. Cette évaluation a été réalisée entre temps, et lors du sommet des chefs d'État et de gouvernement à Berlin en mars 1999, des contributions annuelles supplémentaires de 15 Mio ECU ont été approuvées pour la période 2000 - 2002.

9. Le règlement de base de 1994 stipule que la Commission gère la contribution et qu'elle présente un rapport annuel à l'autorité budgétaire, comprenant un bilan des activités du Fonds, une évaluation de la nature et de l'incidence des interventions et les résultats des vérifications effectuées sur place par la Commission.

10. Le tableau 1 montre l'exécution budgétaire de la contribution communautaire au Fonds, ventilée en engagements et en paiements. Au cours de la période 1989 - 1997, un montant total de 150 Mio ECU au titre des fonds communautaires a été engagé en faveur du Fonds, dont 146 Mio ECU (97 %) ont été payés. La contribution annuelle de la Communauté est versée en deux tranches. Une première avance de 80 % est payée sur la base d'une demande unique de la part du Fonds et le solde de 20 % est payé, après réception par la Commission des comptes annuels du Fonds. Ces modalités de paiement sont différentes de celles du programme PEACE, car, dans ce cas, les paiements en faveur du Fonds sont effectués sur la base d'une contribution annuelle fixe, indépendamment du montant des dépenses effectives (voir tableau 2).

Tableau 1

Exécution budgétaire de la "contribution de la Communauté au Fonds international pour l'Irlande"

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Tableau 2

Engagements et paiements de l'Union européenne en faveur du Fonds international pour l'Irlande et du programme spécial de soutien à la paix et à la réconciliation en Irlande du Nord et dans les comtés limitrophes d'Irlande

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11. Les règles budgétaires et comptables adoptées par le Fonds permettent de reporter d'un exercice sur l'autre les crédits engagés au titre de projets spécifiques ayant fait l'objet de lettres d'offre de subvention ainsi que les crédits non affectés à un projet spécifique engagés au titre des programmes. Cette pratique qui consiste à couvrir les engagements au moyen des contributions futures des bailleurs de fonds a entraîné un déficit de 16,46 Mio ECU au bilan du Fonds à septembre 1997. Le Fonds a informé la Cour que la formule adoptée pour la présentation des comptes du Fonds reflète le statut particulier de celui-ci.

12. En dépit de cette situation, en 1995, 1996 et 1997, 37 % en moyenne du total des dépenses engagées ont été utilisés, ce qui a donné lieu à la constitution de soldes bancaires importants (64,85 Mio ECU, 88,91 Mio ECU et 78,75 Mio ECU) sur les comptes détenus par le Fonds. Bien que l'article 6 de la déclaration annuelle du Fonds à la Commission prévoie le remboursement des crédits non utilisés, les procédures de paiement de la Commission, qui permettent le paiement automatique des avances au Fonds, tout en facilitant l'utilisation des crédits budgétaires de la Communauté, ne prévoient pas l'évaluation des besoins financiers immédiats du Fonds par la Commission.

Système administratif

13. Les membres du conseil du Fonds sont nommés conjointement par les gouvernements britannique et irlandais. Chacun des pays donateurs et l'Union européenne désignent un observateur, qui assiste aux réunions. Du point de vue administratif, le Fonds, qui a un statut juridique particulier, est indépendant et ne peut recevoir d'instructions d'aucun des gouvernements (voir annexe 1).

14. En vertu de l'article 10 de l'accord anglo-irlandais, le secrétariat du Fonds, composé de fonctionnaires détachés des deux administrations publiques, est assuré gracieusement par les deux gouvernements. Ces détachements ne sont toutefois couverts par aucun contrat de travail distinct. Alors que le règlement intérieur du Fonds renvoie expressément aux fonctions et responsabilités des deux directeurs généraux, celles des autres agents ne sont pas formulées par écrit. De plus, ce même règlement ne prévoit pas expressément les délégations, par le conseil d'administration, de ses pouvoirs en matière de passation de contrats, notamment la signature des lettres d'offre de subvention et des contrats de gestion; ces délégations sont davantage le fruit de l'usage et de la pratique.

Les programmes du Fonds international pour l'Irlande

15. Le Fonds réalise ses objectifs par le biais d'un ensemble de programmes, qui consistent essentiellement en des projets résultant d'appels d'offres ouverts. Fin 1997, le Fonds avait cofinancé quelque 3600 projets dans le cadre des programmes suivants: "Zones défavorisées", "Initiatives intéressant les communautés", "Horizons élargis", "Entreprises et technologies", "Tourisme", "Développement urbain" et "Projets vitrines" (voir tableau 3).

Tableau 3

Programmes et paiements du Fonds international pour l'Irlande en 1997

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16. Le secrétariat du Fonds et/ou des équipes en charge des programmes procèdent à une évaluation préliminaire de chaque projet, qui fait ensuite l'objet d'une évaluation formelle effectuée par le ministère ou l'organisme public gestionnaire. Les projets sont alors examinés par les membres désignés du conseil d'administration pour soumission à l'ensemble du conseil d'administration du Fonds qui se prononce sur les projets après réception de l'avis du comité consultatif.

Procédures d'évaluation des projets

17. Conformément aux "modalités de nomination des membres du conseil d'administration" ainsi qu'au "règlement intérieur et modalités de fonctionnement du conseil d'administration", ce dernier est autorisé à désigner des experts et des consultants pour l'assister dans l'évaluation des propositions qui lui sont présentées et d'une manière générale dans l'exercice de ses fonctions. Le Fonds exploite cette possibilité, et la gestion des projets est en général assurée par les ministères ou les organismes publics. En 1996, 1997 et 1998, le Fonds a versé à ces organismes des montants de 3,14 Mio ECU, 3,59 Mio ECU et 2,89 Mio ECU respectivement, pour la prestation de services de secrétariat contrairement aux dispositions de l'accord qui prévoit la fourniture, à titre gracieux, de ces services par les deux gouvernements. Cela a représenté 5 % en moyenne des dépenses du programme.

18. Le règlement intérieur et les modalités de fonctionnement du conseil d'administration prévoient des critères spécifiques d'évaluation des projets pour le Fonds, à savoir notamment que les projets soient rentables, qu'ils fassent l'objet d'évaluations ex ante, comportant notamment des évaluations des risques.

19. Bien que la majorité des projets examinés soit conforme aux objectifs du Fonds, l'évaluation des risques et les évaluations proprement dites des projets se sont avérées insuffisamment rigoureuses dans 8 cas sur 34 examinés par la Cour(6). Exemples de procédures présentant des faiblesses:

a) la décision de subventionner un projet sans évaluation économique formelle [par exemple dans le cas d'un projet de centre équestre(7) où, alors que le Fonds a informé la Cour qu'il avait effectué une évaluation, il a été jugé inutile de procéder à une évaluation économique séparée de l'activité];

b) un projet relevant de l'initiative "Zones défavorisées", où, alors que le projet avait présenté des plans d'exploitation à l'appui de sa demande de concours, la première évaluation formelle du projet n'a été effectuée qu'après l'approbation, par le Fonds(8), de la première aide versée (915985 ECU);

c) un projet, pour lequel l'absence d'évaluation économique complète a entraîné la substitution du projet proposé par un autre [il s'agit, par exemple, du cas d'un projet de centre culturel et linguistique(9) auquel s'est substitué un immeuble comportant un cinéma et des bureaux utilisés pour héberger le conseil local contre paiement d'un loyer];

d) un projet(10), pour lequel la lettre d'offre de subvention, qui avait été rejetée par le demandeur, a été une nouvelle fois présentée avant une seconde évaluation économique et malgré les réserves formulées par les bailleurs de fonds participant au cofinancement quant à la rentabilité du projet revu à la baisse.

20. Dans 3 cas sur les 34 examinés(11) un financement multiple a été fourni aux projets afin de couvrir les dépassements de coûts et le remboursement de prêts. Par exemple, dans le cas d'un projet de centre d'exposition multimédia(12), le Fonds a versé une première contribution de 1494268 ECU, suivie d'autres aides d'un montant de 373566 ECU et de 522993 ECU dans les années suivantes. Malgré cela, le projet, qui n'était pas autosuffisant, cherchait à obtenir, au 31 décembre 1997, une aide permanente, pour pouvoir continuer à fonctionner. Sans vouloir remettre en cause la valeur globale de ces projets, il convient de mentionner qu'aucun des trois n'avait atteint le niveau de viabilité économique au 31 décembre 1997, hypothèse de base de la décision de financement du Fonds.

Suivi et évaluation des projets

21. Dans 6 cas sur les 34 examinés(13), des insuffisances ont été constatées en matière de supervision et d'évaluation. À ces insuffisances s'ajoutait une gestion inadéquate de la part des responsables de projets. Il s'agissait par exemple:

a) du non-respect des conditions d'octroi de l'aide [un projet de développement rural(14), a ainsi bénéficié d'une aide d'un montant total de 1084834 ECU. Alors que le Fonds avait commandé trois rapports d'experts concernant 1995, 1996 et 1997, qui ont mis au jour de sérieux problèmes de gestion du projet, la première tranche de la subvention a été octroyée en l'absence de contribution requise de la communauté locale, et d'autres aides ont été accordées sans amélioration significative des systèmes de contrôle];

b) de l'adoption tardive de mesures visant directement à sauvegarder les investissements du Fonds [par exemple les investissements dans un projet de centre d'hébergement/d'activités(15), qui a bénéficié d'un montant de 793200 ECU, n'ont pas été couronnés de succès en raison de difficultés financières persistantes. Une note interne du Fonds relative au projet précisait que les dépenses totales relatives à l'immeuble se sont élevées à 1541175 ECU, ce qui (est) quasi impossible si l'on considère l'immeuble à quelque stade que ce soit de sa construction. Bien que le Fonds ait informé la Cour qu'une partie du projet avait à présent été vendue et fonctionnait, il n'en reste pas moins que ce projet communautaire a échoué en raison de carences au niveau de la gestion et de la maîtrise des coûts].

Incidence du Fonds

22. L'instauration du Fonds en 1987 a anticipé la réforme des Fonds structurels et introduit certains principes qui allaient devenir plus tard les éléments principaux de la réforme, tels que l'approche programmée du développement économique et l'importance du partenariat intercommunautaire. De même, le Fonds a été le premier à expérimenter la gestion et la mise en oeuvre conjointes des programmes entre l'Irlande et l'Irlande du Nord, et il a innové en accordant les financements par priorité aux zones défavorisées.

23. Le rapport d'évaluation de la Commission sur le Fonds, de mars 1997(16), analyse le rôle de celui-ci en tant que premier bailleur de fonds de projets permettant à des bénéficiaires d'aide d'accéder à d'autres sources de financement. Alors qu'un ratio de levier financier de 1,8: 1 est indiqué pour la période 1994 - 1996, la proportion correspondant au cofinancement de l'Union européenne et celle correspondant aux investissements du secteur privé ne font l'objet d'aucune analyse. En outre, n'attribuer cet effet de levier financier qu'au seul soutien apporté par le Fonds revient à ignorer le volume du financement public (y compris communautaire) disponible de toute façon, notamment dans une région d'objectif n° 1. En outre, le fait qu'aucune véritable analyse de l'incidence imputable aux différents bailleurs et de la synergie entre ceux-ci n'est effectuée, masque souvent le rôle et l'incidence considérables des autres participants tant au niveau national qu'à celui de l'Union européenne.

24. Dans une étude commandée par le Fonds en 1994 pour évaluer l'incidence de ses programmes, il a été estimé que le nombre d'emplois créés dans le cadre de projets bénéficiant d'une aide du Fonds était de 23787 emplois au 30 septembre 1994. Ce chiffre a été ramené à 11186, une fois les effets des transferts et des poids morts pris en considération (ces derniers fournissent une estimation de la probabilité de voir des projets obtenir un autre financement ou se poursuivre sans aide). Une étude actualisée en 1996 portant sur la même période [effectuée par des consultants(17) qui ont collaboré à la première étude] a ramené cette estimation à 7000 emplois.

25. La base de données du Fonds relative aux projets enregistre les estimations du nombre final d'emplois pour les projets bénéficiant d'une aide à la date de l'approbation des projets. Toutefois, l'étude d'incidence demandée a estimé le nombre réel d'emplois sur le terrain à 85 % du nombre d'emplois potentiels déclarés par le Fonds, ce qui est jugé assez favorable par rapport aux résultats d'autres organismes de ce type. En ce qui concerne deux projets ayant fait l'objet d'un examen au cours de l'audit, le nombre d'emplois estimé était nettement supérieur au nombre réel d'emplois sur le terrain [par exemple, s'agissant d'un centre de recherche en aquaculture(18), une augmentation estimée à 2000 emplois a été présentée comme une augmentation imputable au projet, alors que le nombre réel d'emplois était de quatre. De même, dans le cadre d'un projet relevant de l'initiative "Village de pêcheurs" du Fonds(19), dix emplois seulement avaient effectivement été créés par comparaison aux 41 emplois à temps plein de l'estimation].

26. L'étude d'incidence a montré l'effet positif du Fonds(20) et en particulier du programme "Horizons élargis", qui présente une dimension transfrontalière/intercommunautaire. Toutefois, l'étude a également montré la difficulté qu'il y avait à trouver un modus operandi satisfaisant pour les projets transfrontaliers; la prédominance d'organismes publics et professionnels parmi les bénéficiaires des projets transfrontaliers en est la conséquence.

27. Des études d'évaluation fournissent de précieuses informations relatives à l'incidence des activités du point de vue de la planification stratégique, c'est-à-dire de la fixation des objectifs et de l'affectation des ressources. Cependant, l'absence d'informations de gestion actualisées ou d'informations concernant l'élaboration d'indicateurs relatifs aux projets financés par le Fonds (dans le domaine des créations d'emplois par exemple) constitue une déficience en matière de contrôle de gestion et risque d'empêcher l'organisation d'atteindre ses objectifs de manière efficiente et efficace.

Supervision par la Commission

28. Bien que l'article 3 du règlement de base attribue à la Commission la fonction de superviser l'activité du Fonds, cette dernière n'a pas rempli pleinement son rôle. Malgré l'obligation d'établir annuellement depuis 1995 un rapport sur les activités du Fonds, le premier de ces rapports n'a été présenté qu'en 1997. De plus, la Commission n'a effectué aucun contrôle sur place ni aucune vérification durant cette période.

LE PROGRAMME SPÉCIAL DE SOUTIEN À LA PAIX ET À LA RÉCONCILIATION

Résumé des principales constatations concernant le programme PEACE

29. Les résultats de l'audit de la Cour peuvent se résumer comme suit:

a) le programme PEACE est parvenu à favoriser le partenariat et le dialogue et a reçu l'approbation des deux communautés en rapprochant du citoyen les fonctions de prise de décision et de responsabilité concernant le développement des communautés (voir points 39 - 40);

b) la mise en oeuvre du programme est compliquée en raison de la grande diversité des organismes chargés de la mise en oeuvre et des besoins divergents des deux régions (voir point 41);

c) dans certains cas, l'élaboration d'une méthodologie efficace visant les projets concernant les communautés et les groupes sociaux n'a pas fait l'objet de toute l'attention requise par les organismes chargés de la mise en oeuvre (voir points 52 - 53);

d) l'attribution d'un financement pour une durée de trois ans dans le cadre d'un programme quinquennal a entraîné de nombreuses difficultés dans la planification et la gestion des mesures, ce qui engendre des retards dans l'exécution du programme (voir points 34 - 35);

e) la décision de confier une grande partie des fonctions de gestion et de prise de décision à des organisations non gouvernementales a conduit à des difficultés dans la sélection des organismes chargés de la mise en oeuvre (voir points 42 - 43);

f) les procédures de sélection et d'évaluation n'étaient pas fondées sur des critères communs; les évaluations étaient donc souvent limitées et insuffisamment documentées ou comportaient des incohérences méthodologiques selon les projets (voir points 45 - 48);

g) jusqu'en décembre 1997, l'absence de mécanismes de contrôle appropriés, les faiblesses dans les bases de données informatisées et les insuffisances des systèmes de présentation des données de gestion et financières ont conduit à une présentation inexacte des informations en la matière (voir point 49);

h) l'évaluation de l'incidence du programme a été affectée par l'absence d'objectifs quantifiés (voir point 50);

i) bien que les objectifs et les mécanismes de mise en oeuvre du programme PEACE soient nettement différents, les chevauchements entre celui-ci, les activités du Fonds pour l'Irlande et les mesures d'appui des Fonds structurels sont importants, ce qui entraîne un manque d'efficience et des retards dans l'exécution d'autres programmes (voir points 56 - 58).

Cadre réglementaire et mécanismes de financement

30. Compte tenu de l'évolution du processus de paix en Irlande du Nord en 1994, la Commission a souhaité définir les modalités de soutien à ce processus, en approuvant, le 28 juillet 1995, le programme spécial de soutien à la paix et à la réconciliation. Le programme PEACE, qui est une initiative communautaire (IC) plurifonds au titre de la réglementation régissant les différents fonds structurels et la BEI, est le résultat d'une vaste consultation avec toutes les parties intéressées en Irlande et Irlande du Nord. Les objectifs stratégiques du programme PEACE consistent à consolider les progrès accomplis dans la voie d'une société pacifique et stable et à promouvoir la réconciliation en favorisant le développement économique et l'emploi, en encourageant la redynamisation des zones urbaines et rurales, ainsi qu'en stimulant la coopération transfrontalière et la réinsertion sociale. Contrairement aux autres programmes des Fonds structurels, le programme PEACE devait non seulement permettre à une région de combler son retard économique, mais aussi porter son action sur les zones et catégories de population qui ont le plus pâti de la violence et dont l'état d'abandon est donc le plus grave.

31. Le programme PEACE comprend sept sous-programmes répartis en 30 mesures, dont 20 s'appliquent conjointement à l'Irlande du Nord et aux comtés limitrophes d'Irlande (voir annexe 2a et annexe 2b). La structure de ce programme est décrite à l'annexe 3. Un montant de 300 Mio ECU a été mobilisé pour la période initiale1995 - 1997, et un montant supplémentaire de 100 Mio ECU a ensuite été approuvé par la Commission pour chacune des années 1998 et 1999.

32. Les possibilités offertes par la cessation de la violence ont été décrites en termes généraux dans le document relatif au programme; il s'agit, par exemple, de permettre des ajustements économiques concernant le poids respectif des secteurs public et privé tout en réduisant les effets négatifs sur l'emploi d'une réduction des dépenses dans le domaine de la sécurité. Toutefois, ni la nature ni la spécificité des mesures envisageables n'ont été clairement identifiées ou définies; ces possibilités n'ont donc pas pu être exploitées efficacement dans le cadre du programme. En outre, bien que le programme PEACE ait visé à privilégier les projets intercommunautaires et les groupes sociaux marginalisés, il ne s'étendait guère sur la méthode d'identification de ces groupes ou de définition des priorités.

33. Ces caractéristiques ainsi que la nécessité d'une incidence immédiate et visible sur le terrain, le calendrier serré pour l'exécution de la première phase, la volonté d'intégrer les intérêts du plus grand nombre de communautés locales possibles dans les procédures d'exécution et de prise de décision nécessitent un effort administratif considérable de la part de tous les intervenants dans l'exécution du programme PEACE.

Exécution financière et budgétaire

34. La décision de financement initiale de la Commission, qui n'allouait un financement que pour une durée de trois ans dans le cadre d'un programme quinquennal était inappropriée. En effet, l'incertitude concernant le financement futur a entraîné de nombreuses difficultés dans la planification et la gestion des sous-programmes et des mesures. Cette incertitude a indubitablement contribué aux retards accusés dans la sélection des actions à financer.

35. Les retards dans l'exécution du programme, mis en évidence dans le tableau 4, ont entraîné une faible utilisation des crédits dans le cadre du programme PEACE. Des crédits d'engagement importants ont été virés à la fin de 1996 et 1997: 14,9 Mio ECU (13,5 % des crédits) et 106,6 Mio ECU (66,7 % des crédits) respectivement. Ces virements représentaient plus de 40 % des crédits pour la période 1995 - 1997. De même, au niveau des paiements, 34,9 Mio ECU, représentant plus de 20 % des crédits, ont été annulés au cours de la même période. Malgré le faible taux d'absorption du programme, un nouveau financement de 100 Mio ECU a été accordé pour chacun des exercices 1998 et 1999.

Tableau 4

Exécution budgétaire de la ligne B2 - 1412 "Programme spécial en faveur des régions dans les deux parties de l'Irlande"

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36. Bien que les comptes de la Commission fassent apparaître une utilisation à 100 % des crédits budgétaires disponibles pour 1995, ce résultat n'a été atteint que par le virement d'un montant de 38,6 Mio ECU (58,5 % des crédits initiaux de cet exercice) vers d'autres initiatives communautaires. En réalité, pour la période de 1995 - 1997, plus de 46 Mio ECU, représentant 13 % environ des crédits initiaux, ont été virés au bénéfice des autres initiatives communautaires.

37. Au 31 décembre 1997, la Commission avait versé 61,4 Mio ECU à titre d'avance sur les 148,3 Mio ECU provenant du Fonds européen de développement régional pour les exercices 1995 - 1997, soit 41,4 % du montant alloué. À cette même date, les dépenses déclarées relatives aux projets ne s'élevaient qu'à 20 % des dépenses prévues au plan de financement 1995 - 1997 (voir tableau 5).

Tableau 5

Contribution du FEDERr au programme spécial de soutien à la paix et à la réconciliation: situation financière au 31 décembre 1997

>TABLE>

38. La dotation supplémentaire de 100 Mio ECU pour chacune des années 1998 et 1999 était subordonnée à la présentation d'un rapport sur l'état d'avancement à établir par la Commission. Ce rapport a été fourni en novembre 1997 sous la forme d'une communication au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions(21). Le rapport montre qu'à la fin de 1997, les engagements du FEDER devaient atteindre 74,4 Mio ECU, les paiements étant estimés à 61,4 Mio ECU. Cette faible absorption des fonds a conduit à une nouvelle décision de la Commission, le 5 décembre 1997, par laquelle les dépenses sont ventilées sur cinq ans, avec une réduction significative pour la période 1995 - 1997. Lors du sommet de Berlin en mars 1999, il a été décidé de renouveler le programme PEACE pour une nouvelle période de cinq ans et de lui allouer un montant de 500 Mio ECU pour cette période.

Structure administrative du programme

39. Cette initiative communautaire comportait un certain nombre d'éléments novateurs, en ce sens qu'elle s'appliquait tant à l'Irlande du Nord qu'aux comtés limitrophes désignés d'Irlande et fournissait un modèle pour le renforcement de la participation locale; en effet, elle favorise la coopération intercommunautaire et transfrontalière. Par conséquent, les organismes décentralisés chargés de la mise en oeuvre, tels que les organisations non gouvernementales et les partenariats de district (outre le circuit traditionnel des ministères et organismes publics), ont joué un rôle fondamental dans la mise en oeuvre du programme. Cette approche novatrice "du bas vers le haut" a été considérée comme nécessaire sur le plan politique pour le succès global du programme malgré le risque de difficultés en matière de gestion et de retards dans la mise en oeuvre. De ce fait et contrairement aux procédures applicables au Fonds international pour l'Irlande, le programme PEACE a fait largement assumer les fonctions de gestion et de prise de décision en dehors des ministères et organismes publics centraux.

40. Le succès de cette approche se trouve particulièrement bien illustré dans le cas des partenariats de district ("District Partnerships") en Irlande du Nord, qui regroupent des représentants des différentes communautés. De même, la constitution d'un "forum consultatif" chargé de suivre la mise en oeuvre de l'ensemble du programme a permis d'assurer la représentation d'un large éventail de partenaires.

41. Plusieurs autres facteurs ont cependant compliqué la mise en oeuvre de la stratégie définie dans le programme. Premièrement, par rapport aux autres programmes de l'Union européenne, le champ d'action du programme PEACE était très étendu et les organismes chargés de la mise en oeuvre étaient très nombreux. De plus, la mise en oeuvre a été affectée par les efforts déployés pour satisfaire, dans le cadre d'une seule structure, les besoins spécifiques de deux régions très divergentes du point de vue de la réconciliation entre les communautés et de la réhabilitation sociale.

42. Quelque 70 organismes aux pratiques administratives très divergentes étant impliqués dans la mise en oeuvre du programme, des difficultés sont apparues dans la sélection de ces organismes. Par exemple, il a été constaté qu'aucune procédure de sélection par appel d'offres n'a été appliquée pour la sélection des organismes intermédiaires de financement, en vue de la gestion du volet d'aide globale du programme; ce dernier ayant été lancé dans l'urgence, son exécution a commencé sans que les contrats correspondants aient été passés. De plus, un cas a été constaté où le mécanisme de mise en oeuvre effectif était différent de celui prévu dans le document relatif au programme(22).

43. Il a également été constaté dans le cas d'une mesure examinée(23), qu'une entreprise publique désignée dans le cadre du programme avait délégué la totalité de ses pouvoirs à des sociétés indépendantes (organismes de deuxième rang) sans l'approbation du comité de suivi ni de la Commission. Les responsabilités de ces agents ont été définies dans une lettre d'offre et un manuel de procédures a été fourni par l'organisme délégataire. Néanmoins, alors qu'une procédure d'appel d'offres a été lancée pour leur sélection, deux des organismes gestionnaires(24) ont été désignés sans recourir à cette procédure et donc en infraction avec les dispositions de la directive 92/50/CEE du Conseil portant coordination des procédures de passation des marchés publics de services. En outre, la sélection de l'un de ces organismes a entraîné une incompatibilité de fonction en ce sens que l'entreprise publique(25) était également souscripteur de cet organisme.

44. Au cours de la période qui s'est terminée le 31 décembre 1997, la question de la définition du bénéficiaire final de l'aide a été traitée de manière incohérente, ce qui a entraîné une présentation inexacte des informations financières. En juillet 1997, le comité de suivi du programme PEACE a proposé à la Commission de régulariser la situation en reconnaissant aux organismes chargés de la mise en oeuvre la qualité de bénéficiaires finals de subventions dans le seul but d'accélérer les décaissements de la Commission. Toutefois, cette formule n'a pas été universellement adoptée par tous les organismes chargés de la mise en oeuvre. De plus, puisque la réglementation du FEDER exige la déclaration des dépenses réelles encourues par les bénéficiaires finals pour permettre la demande de paiement final, un travail considérable sera nécessaire pour la fourniture des rapprochements détaillés lors de la clôture du programme.

Procédures d'évaluation des projets

45. Les procédures de sélection et d'évaluation appliquées par huit(26) des organismes chargés de la mise en oeuvre examinés étaient très variables, comme le montrent les déficiences mises au jour, qui sont décrites dans les points ci-dessous. Ainsi, en dépit des souhaits exprimés par ces organismes, n'y a-t-il pas eu d'approche commune entre l'Irlande du Nord et les comtés limitrophes en matière d'évaluation des projets et de présentation de lettres d'offre de subvention.

46. En l'absence de toute directive formelle du gouvernement ou de la Commission, et l'objectif du programme PEACE étant d'assurer que les fonds bénéficient aux zones les plus touchées par le conflit, les organismes chargés de la mise en oeuvre en Irlande du Nord ont généralement utilisé un indice de privation(27), pour l'attribution du financement. Les comtés limitrophes d'Irlande n'ont pas systématiquement appliqué un indice de privation pour l'attribution des fonds. Faute de définition commune, on ne peut fournir une assurance suffisante que les investissements sont réalisés dans les zones où les besoins se font sentir avec le plus d'acuité.

47. Les procédures de sélection et d'évaluation des projets étaient déficientes dans 9 des 58 cas examinés. Pour l'une des mesures, aucune procédure ne permettait d'apprécier les mérites comparatifs des demandes(28), alors que pour la majorité des projets examinés, il n'y avait aucun classement par ordre de priorité (attribution de points ou pondération)(29).

48. Un organisme chargé de la mise en oeuvre(30), qui gérait cinq des projets sélectionnés(31), n'a pu fournir aucun document d'évaluation de projet, alors que dans un des cas(32), il n'y avait aucune répartition des coûts entre les différentes phases du projet. De plus, l'organisme ne disposait d'aucune demande formelle de projet à la date d'approbation de celui-ci. En outre, les demandes de projet parvenues avant la mise en place officielle de l'organisme en juillet 1996 n'ont fait l'objet d'aucune évaluation formelle. Les procédures manquaient donc de transparence.

Suivi des projets ayant bénéficié d'une aide

49. Si l'on considère la nature décentralisée du programme PEACE et l'importance des systèmes clés de gestion financière et de suivi, des mécanismes de contrôle appropriés n'ont pas toujours été mis en place à tous les niveaux durant la période initiale. Par exemple, le programme PEACE exigeait qu'une base de données centralisée des projets approuvés soit mise à disposition, pour l'information de base du public dans son ensemble et comme système de lutte contre la fraude. Cependant, la complexité des systèmes de mise en oeuvre et l'absence d'une conception et d'un plan de développement appropriés du projet ont fait qu'au 31 décembre 1997, la base de données n'avait pas été réalisée. De plus, alors qu'il était dans l'intention du comité de suivi du programme de soumettre les dépenses déclarées à un audit séparé, il n'y a aucune trace d'un tel contrôle au 31 décembre 1997. Néanmoins, depuis la fin 1997, la base de données centralisée requise a été créée.

50. Malgré les dispositions de la réglementation prévoyant la nécessité de définir les objectifs quantifiés, le programme PEACE n'a défini ni objectif matériel ni objectif d'incidence quantifiés, ni même de populations cibles pour les mesures qu'il devait financer. De plus, l'exigence imposée à tous les organismes chargés de la mise en oeuvre de collecter des données relatives aux indicateurs de performance pour leurs projets n'a pas été uniformément satisfaite, des procédures de suivi n'ayant été mises en place que par quatre des huit instances chargées de la mise en oeuvre contrôlées.

Incidence du programme

51. L'incidence de la politique d'aide globale définie dans le cadre du programme s'est trouvée réduite par les modalités d'attribution des fonds. Par exemple, la tentative visant à acheminer les fonds par le biais d'organisations non gouvernementales liées aux communautés locales en Irlande du Nord a parfois été compliquée par le fait que, si les aides du Fonds social européen sont principalement décaissées par des intermédiaires liés aux communautés locales, les aides du FEDER sont essentiellement gérées par les ministères, ce qui oblige chaque bénéficiaire à s'adresser à ces deux niveaux pour accéder à ce type de subventions.

52. Des déficiences ont été constatées dans les procédures de ciblage des bénéficiaires potentiels. Par exemple, alors que l'un des objectifs du programme PEACE était d'attribuer des concours à des bénéficiaires qui n'avaient encore reçu aucune aide, cet objectif n'a pas toujours été réalisé; c'est le cas, par exemple, d'une mesure(33) pour laquelle on a estimé que 92 % des bénéficiaires recevaient déjà une aide de l'organisme public compétent, cofinancée par l'Union européenne. Alors que cette action visait à fournir un capital de départ aux petites et moyennes entreprises pour de nouvelles activités, les déficiences en matière de définition et de ciblage ont conduit à une situation où des prêts à court terme ont été offerts pour des activités existantes.

53. Des déficiences similaires en matière de ciblage ont été constatées dans le cadre du régime de bonifications d'intérêt, qui constitue la seule et unique action d'envergure financée au titre du programme PEACE, élaborée sur le modèle du régime global d'aide de la Banque européenne d'investissement. La souplesse des critères d'éligibilité a permis à de grandes sociétés de bénéficier de l'aide. De plus, certains investissements bénéficiant de l'aide(34) pour la construction d'unités industrielles ont été considérés à tort comme des investissements productifs au titre des critères d'éligibilité.

54. En raison de la lenteur accusée dans la mise en oeuvre du programme jusqu'à la fin de 1997 ainsi que dans la mise en place de systèmes de suivi et d'évaluation suffisants, il n'a guère été possible d'en apprécier avec précision l'incidence au 31 décembre 1997. Il n'existait aucun système d'enregistrement des créations réelles d'emplois, et les indicateurs d'incidence ne constituaient généralement que des estimations dont la précision était variable, ce qui accroît le risque de double attribution de l'incidence au programme PEACE et aux autres programmes de l'Union européenne. Cela est confirmé par le rapport d'évaluation à mi-parcours de juillet 1997, où il est précisé qu'à l'époque, il (existait) relativement peu d'éléments probants concernant l'incidence sur le terrain des réalisations spécifiques des projets ayant bénéficié d'une aide.

Publicité et information

55. Le programme PEACE ne disposait pas d'un plan cohérent concernant la coordination de ses activités en matière de publicité. En fait, le lancement du programme PEACE a créé une grande confusion dans le public quant à ses rapports avec d'autres programmes de l'Union européenne. Malgré la création d'un comité sur l'information et la publicité en 1996, aucune amélioration significative n'a pu être constatée au 31 décembre 1997. Cette déficience était d'autant plus importante que la dimension publique du programme constituait un avantage manifeste pour promouvoir son objectif en matière de paix et de réconciliation.

ACTIONS PLURIFONDS

56. De nombreuses actions faisant partie des sous-programmes de PEACE et des programmes du Fonds international pour l'Irlande, de l'initiative communautaire Interreg ainsi que du programme unique pour l'Irlande du Nord (1994 - 1999) se caractérisent par un degré élevé de similitude et un degré significatif de chevauchement des activités dans certains cas. En outre, en raison des ressources limitées dont disposent les "County Councils" dans la région limitrophe d'Irlande, il a fallu combiner plusieurs sources de financement telles que le LURD (PO Développement urbain et rural local) et Interreg pour financer les projets(35). Le cofinancement de projets dans le cadre de programmes différents présente également le risque de double comptage au moment d'attribuer à chacun des programmes l'incidence des projets et la publicité.

57. Un projet du Fonds international pour l'Irlande (l'élaboration, par les offices du tourisme, d'un système de réservation informatisé), qui a bénéficié d'un montant de 1494266 ECU en 1989, a également bénéficié d'un financement d'origine communautaire(36). Malgré les dépenses totales consacrées au projet au cours de la période 1990 - 1995, à savoir 11,37 Mio ECU (dont 52 % au titre des ressources de l'Union européenne et du Fonds international pour l'Irlande), le projet initial n'a pas été couronné de succès, en raison d'une architecture de systèmes déficiente et d'insuffisances en matière de gestion. En 1997, une part majoritaire de 74 % du projet a été vendue pour quelque 3 % seulement du coût proportionnel initial.

58. Dans le cas du programme PEACE, bien que le risque de chevauchement des actions ait été reconnu, la priorité a été accordée au financement par le programme PEACE pour une autre raison distincte, à savoir: "consolider le processus de paix et promouvoir la réconciliation". Au plan opérationnel, cette distinction n'a cependant pas empêché le chevauchement des activités, le financement par le programme PEACE entraînant un ralentissement dans l'exécution d'autres programmes, en particulier Interreg.

ADDITIONNALITÉ DU FINANCEMENT

59. Une condition de l'approbation du financement par la Commission est que la contribution de la Communauté au Fonds international pour l'Irlande soit utilisée en priorité pour des projets intercommunautaires afin de promouvoir le dialogue et la réconciliation et que cette contribution soit véritablement complémentaire et ne puisse se substituer à d'autres dépenses publiques ou privées.

60. Néanmoins, dans un petit nombre de cas (trois sur les 34 projets examinés), il y a eu substitution au niveau des activités financées par le gouvernement, ce qui a réduit l'incidence spécifique du Fonds international pour l'Irlande; par exemple le financement de deux ministères pour l'élaboration d'un modèle économétrique concernant l'industrie agroalimentaire(37).

61. De même en ce qui concerne le programme PEACE, deux mesures "5.2, New Industrial Development Services" (Services destinés aux entreprises innovantes) et "5.3, Trade Development" (Développement des échanges commerciaux), comportaient des actions qui ne se distinguaient pas des programmes principaux du Fonds structurel. À cet égard, le rapport d'évaluation à mi-parcours comportait des observations concernant l'un de ces projets(38), à savoir que la raison pour laquelle il a été transféré (vers le programme PEACE) n'apparaît pas clairement étant donné qu'il avait été à l'origine financé dans le cadre du sous-programme "Développement économique du 'Programme unique pour l'Irlande du Nord'".

62. Dans 8 des 58 projets examinés dans le cadre du programme PEACE(39), il s'est avéré que des activités financées correspondaient à des activités de développement économique de base d'un type déjà financé et réalisé par les ministères et d'autres programmes de l'Union européenne, et qui de ce fait auraient en principe pu être également intégrées dans les axes principaux des Fonds structurels.

63. Dans le cas de certains organismes chargés de la mise en oeuvre du programme PEACE(40), les projets étaient issus des organismes eux-mêmes. C'est le cas, par exemple, de trois projets(41) bénéficiant d'aides pour un montant total s'élevant à 6,2 Mio ECU, dont les dates d'approbation précédaient celles du lancement officiel du programme PEACE. Cela a réduit les avantages additionnels en matière de consolidation de la paix en l'absence d'implication directe des communautés locales. De même, un projet(42) qui visait à exploiter les ressources halieutiques naturelles d'Irlande du Nord a été initialement proposé pour un financement national et rejeté en 1989, faute d'avoir pu faire la preuve de sa rentabilité. Néanmoins, un projet identique a été proposé et accepté par la suite dans le cadre d'un cofinancement associant le Fonds international pour l'Irlande et Interreg. Ce projet n'a été lancé qu'après avoir bénéficié des subventions du programme PEACE sans avoir fait l'objet d'une proposition détaillée et distincte, ni d'une évaluation quant à sa rentabilité selon les critères spécifiques du programme PEACE.

64. En 1996, un rapport du comité de l'organe parlementaire anglo-irlandais sur l'aide de l'UE en faveur de la paix et de la réconciliation(43) recommandait que les fonds du programme PEACE ne soient pas utilisés pour des projets préexistants et ne se substituent pas à un financement normalement assuré par les gouvernements. Néanmoins, l'audit a révélé l'existence de plusieurs cas de projets préprogrammés ayant bénéficié d'une aide ainsi que de plusieurs projets qui auraient pu être réalisés sans aucune aide. Une étude(44) effectuée dans le cadre d'un contrôle à mi-parcours a permis de mettre au jour le cas d'une mesure où 53 % des bénéficiaires au total auraient pu réaliser leur projet sans financement, le cas échéant, à une échelle ou à un rythme réduits. Pour la même mesure, des prêts approuvés par les banques intermédiaires à une date de loin antérieure à la demande de bonification d'intérêt correspondante ont également été approuvés dans le cadre du programme.

65. De même, dans le cas des "task forces" relevant du "County Council", expressément mises en place dans le cadre du programme, les fonds ont généralement été utilisés dans le cadre de projets issus de la procédure de consultation du "County Council" dans le cadre de son plan de développement quinquennal et non de demandes provenant directement du public. Le financement privé est donc resté limité. Il s'agit, par exemple, du cas(45) où neuf des douze projets réalisés concernant des sentiers, des travaux de signalisation et d'évacuation des eaux usées étaient de cette nature, deux d'entre eux seulement faisant appel à la participation directe de la communauté locale. Dans un autre cas(46), concernant le remplacement de l'éclairage public d'une cité d'habitation sociale du "County Council" dont ce dernier avait d'abord tenté d'obtenir, sans succès, le financement par le gouvernement, la demande n'a été introduite qu'après l'approbation et le début des travaux sans aucune évaluation formelle du projet.

CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

66. Les circonstances dans lesquelles l'ensemble des mesures d'aide communautaires relevant à la fois du Fonds international pour l'Irlande et du programme PEACE, destinées à relancer le processus de paix en Irlande du Nord et dans les comtés limitrophes d'Irlande, ont été élaborées et mises en oeuvre étaient particulièrement difficiles en raison du climat de méfiance régnant entre les différentes communautés.

67. Ces circonstances ont amené la Commission et les États membres à "prendre des risques pour la paix". La stabilité de la région n'étant pas encore totalement acquise, il subsistait de fortes réticences à s'engager dans des investissements en capital; les propositions de projets viables constituant des occasions d'investissements exempts de tous risques étaient donc relativement rares. Les contraintes que cette situation faisait peser sur l'avancement des programmes sont indéniables mais, il eût fallu davantage s'efforcer d'identifier les actions prometteuses et de toucher de nouveaux bénéficiaires en essayant de mieux respecter les critères spécifiques des différentes actions (voir points 32 et 52 - 53).

68. Toutefois, dans une région où les possibilités de coopération intercommunautaires étaient réduites, le programme PEACE a permis de mettre en place d'importantes structures de coopération et mesures d'incitation. Il a favorisé le partenariat et le dialogue et a permis de rapprocher du citoyen les fonctions de prise de décision et de responsabilité concernant le développement des communautés. Malgré les difficultés considérables auxquelles il a été confronté, le programme PEACE a reçu l'approbation des deux communautés grâce au travail d'organismes de financement intégrés dans les communautés locales, apportant ainsi une contribution à l'objectif global d'amélioration des conditions socio-économiques par la participation directe de ces communautés (voir points 32 et 41).

69. Néanmoins, ces circonstances difficiles, loin de dispenser de la nécessité d'introduire des mesures appropriées en matière de gestion et de contrôle des fonds communautaires mis à disposition la rendaient d'autant plus forte. L'audit de la Cour a montré que les procédures de contrôle devaient être renforcées afin d'améliorer l'efficacité du financement (voir points 19 - 20, 22 et 47 - 48).

70. S'agissant du Fonds international pour l'Irlande, la Cour formule notamment les recommandations suivantes:

a) avant d'effectuer les paiements au bénéfice du Fonds, la Commission devrait procéder à une estimation des besoins financiers immédiats de celui-ci. Les procédures de paiement de la Commission devront être modifiées afin de tenir compte de cette nouvelle exigence (voir point 12);

b) les délégations de pouvoir octroyées par le conseil d'administration du Fonds devraient être formalisées, et des descriptions des fonctions devraient être établies pour l'ensemble du personnel afin de clarifier les responsabilités (voir points 13 - 14);

c) la Commission devrait s'assurer, par le biais de ses représentants aux réunions du conseil d'administration du Fonds, que les critères d'évaluation des demandes de projets sont appropriés, appliqués de manière cohérente et respectés (voir points 18 - 20);

d) la Commission devrait régulièrement examiner le caractère approprié des dépenses communautaires encourues au titre des projets du Fonds afin d'évaluer la qualité des projets financés et de présenter, à toutes fins utiles, les résultats de son examen au conseil d'administration du Fonds (voir point 21).

71. Les recommandations spécifiques relatives au programme PEACE sont les suivantes:

a) s'agissant du principe de partenariat, le comité de suivi du programme PEACE devrait fournir une assistance complémentaire aux organismes de mise en oeuvre afin de garantir la cohérence des critères de sélection dans le choix des projets communautaires et des groupes sociaux. Des orientations et des ressources devraient également être mises à disposition afin d'assurer que les projets communautaires et les groupes sociaux soient étroitement associés au processus décisionnel et à la mise en oeuvre du programme (voir points 32 - 33);

b) la Commission devrait s'assurer que les besoins financiers du programme PEACE sont correctement évalués et que les niveaux d'activité prévus sur lesquels sont fondés les besoins financiers sont réalistes (voir point 37);

c) étant donné qu'une partie importante de la gestion et du processus décisionnel du programme est assurée par des organisations non gouvernementales, il est essentiel que le comité de suivi examine le travail effectué par ces organismes afin de s'assurer que leur participation est toujours pleinement conforme aux dispositions du programme (voir points 42 - 43);

d) les évaluations de projets dans le cadre du programme PEACE devraient être effectuées conformément à des critères spécifiques et écrits afin d'assurer l'égalité de traitement entre les différents projets. Les résultats des évaluations de projets devraient être clairement documentés (voir points 45 - 48);

e) vu la complexité du programme PEACE et le grand nombre d'organismes chargés de la mise en oeuvre, le comité de suivi du programme devrait s'assurer que des mécanismes de contrôle appropriés ont été mis en place afin d'assurer la protection des fonds communautaires. Par exemple, les déclarations de dépenses des organismes chargés de la mise en oeuvre devraient faire l'objet d'un audit séparé (voir point 44);

f) dans le cadre des actions plurifonds et conformément au règlement (CE) n° 2614/97 relatif au financement par le Fonds international pour l'Irlande, les services de la Commission chargés de la gestion des mesures de soutien en Irlande du Nord (y compris les activités du Fonds) devraient régulièrement évaluer les activités proposées afin d'assurer leur synergie et leur coordination et, le cas échéant, de déterminer l'entité la mieux placée pour gérer l'activité en évitant tout surcoût inattendu et tout excès de bureaucratie (voir points 56 - 58 et 62 - 65);

g) la Commission devrait faire en sorte qu'une publicité suffisante soit donnée aux mesures mises en oeuvre dans le cadre du programme PEACE afin d'optimiser leur incidence. La création récente du sous-comité de suivi de la publicité devrait permettre une meilleure information du public sur les activités du programme PEACE. L'efficacité de toute initiative de ce groupe devrait faire l'objet d'un suivi (voir point 55).

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion des 23 et 24 février 2000.

Par la Cour des comptes

Jan O. Karlsson

Président

(1) "Irish Treaty Series" (recueil irlandais sur les traités) n° 62 (1985). "Les deux gouvernements coopéreront pour promouvoir le développement économique et social des régions des deux parties de l'Irlande qui ont le plus gravement souffert des conséquences de l'instabilité de ces dernières années".

(2) Programme spécial de soutien à la paix et à la réconciliation en Irlande du Nord et dans les comtés limitrophes d'Irlande 1995 - 1999 (point 3.16).

(3) Note SG(89) D/2399 du 21 février 1989 du président de la Commission européenne.

(4) Affaire C-106/96, Royaume-Uni contre Commission.

(5) Règlement (CE) n° 2614/97 du Conseil du 15 décembre 1997.

(6) Voir annexe 4, projets nos: 2-Lough Foyle; 4-Carolls Warehouse; 5-Jones Bros; 8-Lifford Castle; 14-Seeconnell; 15-Turf Lodge; 17-CMAR; 31-Navan At Armagh.

(7) Voir annexe 4, point 5-Jones Bros.

(8) Voir annexe 4, point 14-Seeconnell.

(9) Voir annexe 4, point 8-Lifford.

(10) Voir annexe 4, point 15-Turf Lodge.

(11) Voir annexe 4, projets nos: 11-Rathlin Island; 14-Seeconnell; 31-Navan.

(12) Voir annexe 4, point 31-Navan.

(13) Voir annexe 4, projets nos: 8-Lifford; 9-Gulliver; 11-Rathlin; 14-Seeconnell; 24-Mount Errigal; 31-Navan.

(14) Voir annexe 4, point 14-Seeconnell.

(15) Voir annexe 4, point 11-Rathlin.

(16) "Le Fonds international pour l'Irlande, rapport d'évaluation", COM(97) 130 du 25 mars 1997.

(17) NIERC (Northern Ireland Industrial Economic Research Centre).

(18) Voir annexe 4, point 17-CMAR.

(19) Voir annexe 4, point 16-Portavogie.

(20) Le Fonds international a constitué une force déterminante et marquante dans le soutien au contact, au dialogue et à la réconciliation entre les communautés d'Irlande du Nord ainsi qu'entre l'Irlande du Nord et le Sud, de même que dans la création d'emplois au niveau des projets bénéficiant du soutien du Fonds.

(21) COM(97) 642 final du 26 novembre 1997.

(22) L'"industrial development Board" (IDB).

(23) Sous-programme 5, mesure 1, "Capital de départ" (crédit renouvelable).

(24) Local Enterprise Agencies (LEA).

(25) LEDU (Local Economic Development Unit - unité de développement économique locale), Irlande du Nord.

(26) Ministère de l'environnement, Irlande du Nord, ministère de l'agriculture, Irlande du Nord, ADM/Combat Poverty Agency, Task Force 1 Monaghan, Task Force 2 Navan, DED (gestionnaires) Irlande du Nord, Emerging Business Trust, Co-operation North, NI/IRL.

(27) Indice de privation Robson, fondé sur une étude de l'université de Manchester.

(28) Mesure 2(B)2: Développement économique et rural: redynamisation rurale (FACES).

(29) Emerging Business Trust (Measure 2(B)2: développement économique et rural).

(30) Task Force sous la responsabilité du County Council de Monaghan.

(31) Voir annexe 5, projets nos: 10-Mullaghmatt; 11-Killyroan.

(32) Clones Diamond - Phase II, Monaghan, ainsi que Killyroan Housing Estate.

(33) Capital de départ (Seed Capital Fund).

(34) Voir annexe 5, point 18-Combra Ltd, 19 Kelly Bros.

(35) Voir annexe 5, point 13-Clones Diamond.

(36) STAR, Impact, Télématique et Interreg.

(37) Voir annexe 4, point 32.

(38) Rapport d'évaluation à mi-parcours de juillet 1997, p. B 114 "Modèle d'analyse de la concurrence".

(39) Voir annexe 5, projets nos: 8-Belturbet Pedestrian links; 9-Ballinagh sewerage; 10-Mullaghmatt; 11-Killyroan; 12-O'Neill's pack; 34-Advance factory; 35-Advance factory; 53-Salmon Enhancement.

(40) Agences de bassins et ministère de l'agriculture d'Irlande du Nord.

(41) Voir annexe 5, point 56-Forest service, 57-Equiova breeding, 58-Food Business units.

(42) Voir annexe 5, point 53.

(43) Aide européenne à la paix et à la réconciliation, juillet 1996, Committee of the British/Irish Parliamentary Body (Comité de l'organe parlementaire anglo-irlandais).

(44) Rapport d'évaluation à mi-parcours.

(45) Task Force relevant du County Council de Cavan.

(46) Voir annexe 5, point 10-Mullaghmatt.

Annexe 1

Structure administrative et programmes du Fonds international pour l'Irlande

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Annexe 2a

Programme spécial de soutien à la paix et à la réconciliation

Répartition des fonds entre les différents sous-programmes

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ANNEXE 2B

PROGRAMME SPÉCIAL DE SOUTIEN À LA PAIX ET À LA RÉCONCILIATION

Contribution des Fonds structurels au financement, ventilée par Fonds

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Annexe 3

Structure du programme spécial de soutien à la paix et à la réconciliation

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Annexe 4

Échantillon d'audit des projets relevant du Fonds international pour l'Irlande

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Annexe 5

Échantillon d'audit des projets relevant du programme Peace

>TABLE>

Réponses de la commission

RÉSUMÉ

En ce qui concerne le Fonds international pour l'Irlande, la Commission renvoie à sa réponse détaillée portant sur les observations faites aux points 14, 19 et 20.

S'agissant des conclusions relatives au programme de paix et de réconciliation (1995 - 1999), conclusions tirées d'un audit de la Cour effectué dès 1997, la Commission relève que, dans bien des cas, le comité de suivi et les organismes d'exécution sont entrés en action pour rectifier le cap à la lumière des difficultés initiales.

Ayant à présent le recul nécessaire, la Commission estime que cette initiative communautaire - très ambitieuse et innovante si l'on se réfère à ses objectifs (paix et réconciliation) ainsi qu'à ses mécanismes de prestation (approche ascendante) - a été mise en oeuvre avec succès.

L'appui politique et financier donné par l'Union européenne à travers le Fonds international pour l'Irlande et le programme de paix et de réconciliation a, en effet, contribué à consolider le processus d'apaisement dans la région et, partant, permis de progresser au niveau politique.

L'AUDIT DE LA COUR

3. En ce qui concerne le programme de paix et de réconciliation, la réalisation concrète des projets a commencé pour l'essentiel en 1996, c'est-à-dire trop récemment pour que l'on puisse formuler dès à présent des conclusions définitives quant à l'efficacité du programme. La réponse de la Commission montre que la plupart des domaines identifiés dans le rapport comme étant susceptibles d'améliorations ont été traités au cours des années ultérieures.

LE FONDS INTERNATIONAL POUR L'IRLANDE

Résumé des principales constatations concernant le Fonds international pour l'Irlande

6. La Commission tient à souligner que le Fonds international pour l'Irlande, qu'il s'agisse de son rôle ou de son mode de fonctionnement, n'a aucun équivalent. Il s'agit d'une entité juridique indépendante opérant selon des règles financières différentes de celles en vigueur pour n'importe quelle initiative de l'Union européenne, par exemple le programme de paix et de réconciliation, lequel est administré par la Commission et les deux gouvernements intéressés. La Commission tient beaucoup à ce que l'analyse des deux instruments dans le même rapport soit traitée avec précaution, de manière à éviter les malentendus. La Commission prend acte des remarques de la Cour et renvoie à sa réponse détaillée sous les points pertinents dans le rapport.

Mécanismes de financement et cadre réglementaire

11 - 12. Aux yeux de la Commission, les avoirs bancaires détenus par le Fonds ne représentent pas des "sommes inutilisées", les montants en question étant déjà engagés pour des programmes déterminés. En réalité, si l'on se réfère aux comptes du Fonds international pour l'Irlande, il apparaît que, pour 1995, 1996 et 1997, les engagements contractuels relatifs à des projets dépassent les avoirs bancaires détenus. S'il en est ainsi, c'est parce que le Fonds échelonne son assistance financière aux projets à mesure que ceux-ci progressent et seulement après que la disponibilité des moyens nécessaires a été assurée. Voilà pourquoi le Fonds doit être sûr des contributions des donateurs bien avant que ne soient effectués les transferts relatifs aux projets. La Commission examinera toutefois la question et étudiera les possibilités qui pourraient s'offrir pour effectuer des paiements au profit du Fonds en un plus grand nombre de tranches annuelles que les deux prévues par le système actuel.

Système administratif

13 - 14. La Commission accepte les observations de la Cour relatives à la nécessité de revoir le dispositif actuellement en vigueur quant aux moyens en personnel et à la délégation de pouvoirs; elle a évoqué ce problème avec le conseil d'administration du Fonds.

Procédures d'évaluation des projets

19 - 20. La Commission a demandé au Fonds de revoir ses procédures d'évaluation des projets à la lumière des observations faites par la Cour. Quant aux cas cités par la Cour, la Commission les interprète comme signifiant qu'une aide a été fournie par le Fonds sur la base d'évaluations préliminaires concernant les projets et conformément au principe du Fonds selon lequel mieux vaut arriver le premier en tant que bailleur, afin de favoriser une dynamique mobilisant d'autres sources de financement des projets.

Suivi et évaluation des projets

21. Des constatations similaires portant sur des faiblesses en matière de suivi et d'évaluation ont été exposées dans le rapport effectué par la DG AUDIT à la suite du contrôle d'octobre 1998; le Fonds international pour l'Irlande a ultérieurement proposé de prendre un certain nombre de mesures pour remédier à cette situation.

Incidence du Fonds

23. Le point 23 doit être envisagé dans le contexte y afférent, à savoir que si le Fonds international pour l'Irlande est le premier à intervenir en tant que bailleur dans bien des domaines, c'est précisément en raison de conditions politiques et sociales telles que d'autres sources de financement publiques auraient beaucoup de mal à intervenir dans l'éventualité où le Fonds n'amorcerait pas, en quelque sorte, le processus de financement, exerçant ainsi un effet d'entraînement.

24. L'estimation faisant état de 7000 emplois créés peut effectivement être considérée comme représentative d'un résultat exprimé en termes strictement économiques; elle ne reflète cependant pas le nombre total d'emplois imputable aux projets soutenus par le Fonds international pour l'Irlande, compte tenu de l'effet de levier pouvant être attribué à l'action de ce Fonds. L'étude effectuée par KPMG en 1995 semble corroborer ce raisonnement.

26. La référence à la prédominance d'organismes publics et professionnels parmi les bénéficiaires de projets transfrontaliers doit être appréciée dans le contexte de la situation sociopolitique, et en particulier de celle qui caractérisait la première partie de la période de référence en cause.

27. La Commission a reçu des assurances du Fonds relativement à la grande attention qui est portée à cette question.

Supervision par la Commission

28. Le système de gestion et de contrôle du Fonds international pour l'Irlande et la mise en oeuvre par les responsables de projets ont fait l'objet, en octobre 1998, d'un audit financier détaillé, effectué par les services de la Commission en liaison avec des contrôles exercés sur place en vue de la supervision des projets. Le rapport d'audit a confirmé que les taux d'aide maximaux avaient été respectés en ce qui concerne les projets cofinancés par les Fonds structurels. Un audit similaire comportant les contrôles sur place est envisagé pour l'an 2000.

LE PROGRAMME SPÉCIAL DE SOUTIEN À LA PAIX ET À LA RÉCONCILIATION

Résumé des principales constatations concernant le programme PEACE

29. En ce qui concerne les conclusions tirées par la Cour de l'enquête qu'elle a effectuée en 1997, la Commission fait observer que le comité de suivi et les organismes d'exécution sont intervenus entre-temps pour remédier aux déficiences constatées.

Ayant le recul nécessaire, la Commission estime que cette initiative communautaire est unique en son genre - qu'il s'agisse des objectifs visés (paix et réconciliation) ou des mécanismes de prestation (approche véritablement ascendante) - et que l'on peut globalement conclure à sa réussite.

(Pour les commentaires spécifiques, voir les paragraphes pertinents.)

Cadre réglementaire et mécanismes de financement

32. Étant donné la priorité donnée aux réalités de terrain dans l'approche retenue pour le programme de paix et de réconciliation, c'est aux organismes d'exécution eux-mêmes que l'on s'en est remis pour évaluer la nature et la spécificité des possibilités offertes par la cessation de la violence, plutôt que d'en donner a priori des définitions détaillées dans le programme lui-même. C'est ainsi que les organismes d'exécution ont été invités à utiliser des méthodes appropriées pour cibler les groupes sociaux et les projets cadrant avec les grands objectifs énoncés dans le texte du programme. L'exemple incontournable à cet égard est celui des partenariats de district, qui ont reçu du ministère de l'environnement des montants prenant en compte deux éléments, à savoir une classification établie en fonction de l'indice de privation de Robson et des statistiques régionales (population, violence, etc.)(1).

33. Les efforts accomplis par tous les organismes d'exécution impliqués dans le programme de paix et de réconciliation se sont révélés tout à fait efficaces, comme le montre l'analyse de l'absorption des fonds communautaires en Irlande du Nord, effectuée par T. Haase(2): le programme a permis d'enregistrer en Irlande du Nord un taux de pénétration impressionnant si l'on considère que plus de 80 % des circonscriptions électorales ont introduit des demandes; tant pour les demandes relatives à des projets que pour les financements, la répartition reflète celle de la population, avec une concentration plus élevée dans les zones urbaines. Dans les comtés limitrophes d'Irlande, l'évaluation finale du programme devrait confirmer une réussite analogue.

Exécution financière et budgétaire

34. Le plan financier prévu par les États membres et proposé par la Commission en 1995 reflétait la décision du Conseil européen d'allouer 100 millions d'écus pour chacune des années 1995 à 1997. La Commission reconnaît que l'allocation de fonds pour une durée inférieure à la durée prévisionnelle du programme peut avoir entraîné des difficultés de planification pour certains projets. Le bilan n'a toutefois pas été entièrement négatif, car on a pu ainsi faciliter une meilleure perception de l'urgence et dynamiser tous ceux qui ont participé à la mise en oeuvre du programme. En outre, étant donné les risques d'instabilité politique dans la région ainsi que la nature et la portée propres au programme de paix et de réconciliation, c'est à très juste titre, il faut le reconnaître, que la Commission(3) a proposé de subordonner la poursuite du financement à un bilan des progrès accomplis après trois ans de mise en oeuvre.

35 - 37. Il a nécessairement fallu un certain temps pour sélectionner les organismes intermédiaires de financement, pour passer des contrats avec eux et pour établir les partenariats de district ainsi que le Northern Ireland Partnership Board (Office de partenariat d'Irlande du Nord), sans préjudice du temps nécessaire à ces organismes d'exécution pour devenir pleinement opérationnels. Il faut noter, de surcroît, que le programme de paix et de réconciliation a suscité un nombre élevé de demandes - plus de 22000 dans la période s'achevant le 31 décembre 1997 - à instruire par les organismes d'exécution. Voilà pourquoi les montants des engagements et des paiements ainsi que les dépenses au titre des projets, à la fin de 1997, étaient sensiblement inférieurs aux chiffres prévus lors de l'adoption du programme au milieu de l'année 1995.

Les virements et annulations de crédits d'engagement effectués en 1996 et 1997 étaient des opérations budgétaires visant à réaffecter à d'autres initiatives communautaires les montants qui n'avaient pas été dépensés au titre de la ligne budgétaire correspondant au programme de paix et de réconciliation. Il s'agit là d'une pratique normale en matière de gestion du budget de l'Union européenne.

38. Dans son rapport d'avancement de 1997, la Commission estimait qu'une dotation supplémentaire était nécessaire pour répondre aux besoins existants et à venir et elle recommandait que l'autorité budgétaire approuvât l'octroi par l'Union européenne de 100 millions d'écus supplémentaires pour 1998 et d'un montant analogue pour 1999. La validité de ce choix est confirmée par le fait que les ressources du programme étaient entièrement engagées à la fin de 1999, au profit de quelque 12600 projets.

Étant donné la lenteur de l'absorption des fonds, laquelle s'explique par les raisons présentées au point 35, la décision prise par la Commission le 5 décembre 1997 constituait une correction nécessaire, permettant de faire cadrer la planification financière avec l'exécution du programme.

La Commission se félicite de la décision évoquée dans la conclusion du Conseil européen de Berlin en mars 1999, décision qui fixe le montant à affecter au programme PEACE II pour l'intégralité de la nouvelle période (2000 - 2004).

Structure administrative du programme

41. Malgré la portée assurément étendue du programme et le nombre élevé des organismes d'exécution, il ne faut pas perdre de vue que le programme de paix et de réconciliation a pour enjeu un contenu tout autant qu'un processus: aussi la structure administrative du programme a-t-elle été conçue d'emblée pour qu'il soit possible d'agir au plus près des réalités de terrain, dans le cadre d'une approche véritablement ascendante.

42. Bien que les pratiques administratives puissent avoir été très disparates en raison du caractère décentralisé des mécanismes de prestation, le comité de suivi a confirmé la validité des objectifs, des priorités et des modalités de mise en oeuvre. Il a également fourni des lignes directrices communes à tous les organismes d'exécution.

S'il est vrai que la sélection des organismes intermédiaires de financement n'avait fait l'objet d'aucune procédure formelle, la Commission a, néanmoins, engagé des consultants pour l'évaluation des candidats potentiels. Il faut noter, en outre, que de longues discussions avec les autorités nationales et avec d'autres interlocuteurs appartenant, par exemple, au secteur associatif ou à celui du bénévolat ont eu lieu avant la sélection définitive des organismes intermédiaires de financement et avant l'établissement du Conseil de partenariat d'Irlande du Nord et des partenariats de district.

C'est initialement l'IDB (Industrial Development Board) qui était prévu comme mécanisme de prestation dans le document de programme (sous-programme 5, action 2, "Nouveaux services de développement industriel"), mais l'action a été gérée en fin de compte par un service qui lui est apparenté, le Department of Economic Development.

43. Afin de favoriser une large absorption du fonds d'amorçage relevant du sous-programme 5, action 7, le LEDU (Local Economic Development Unit) a engagé un certain nombre d'agents installés dans différentes parties de l'Irlande du Nord. D'après les conclusions d'un audit effectué par le service interne compétent du Department of Economic Development, le LEDU avait pris, en matière de suivi, les dispositions adéquates pour s'acquitter de ses responsabilités quant à la gestion du Fonds, et les dispositions appliquées par les agents pour mettre en oeuvre le financement étaient satisfaisantes. Les éléments d'information concernant les noms et les activités des agents assurant le financement ont été fournis dans les rapports d'avancement adressés au comité de suivi.

44. Les avances sont sollicitées par les États membres sur la base des dépenses communiquées par les bénéficiaires finals. Pour qu'il ne subsiste aucune incertitude, les bénéficiaires finals ont été définitivement identifiés(4) dans la décision de la Commission du 10 juillet 1998 arrêtée après le bilan à mi-parcours du programme(5). À l'heure actuelle, tous les organismes d'exécution procèdent de la même manière pour rendre compte de leurs dépenses.

Procédures d'évaluation des projets

45. Étant donné les ambitions du programme, il y a lieu de s'attendre à une pluralité d'approches en matière de sélection des programmes. Si l'on avait cherché à réaliser une normalisation complète, il aurait fallu nettement plus de temps pour lancer le programme. Cela, toutefois, n'excuse pas l'absence de procédures d'évaluation adéquates dans certains cas, et il est pris acte des observations de la Cour à cet égard.

46. En ce qui concerne le ciblage en Irlande du Nord, les services ministériels compétents ont utilisé l'indice de privation de Robson, parfois complété par d'autres indicateurs lorsque l'aide accordée avait une finalité spécifique (santé, environnement, emploi, etc.). Dans les comtés limitrophes, certains OIF (offices intermédiaires de financement) ont utilisé un indice de privation pour allouer l'aide. Une version actualisée de l'indice de privation ("Gamma studies") a généralement servi de critère pour évaluer les mérites de tel ou tel projet.

47 - 48. La Commission prend note des conclusions. Elle veillera à ce que le futur programme de paix et de réconciliation (2000 - 2004) spécifie des critères de sélection des projets ainsi que des procédures d'évaluation à appliquer par les organismes d'exécution, notamment quant aux méthodes à mettre en oeuvre pour apprécier les mérites respectifs des demandes et pour classer les projets en leur donnant des points ou en comparant leurs mérites.

Suivi des projets ayant bénéficié d'une aide

49. Jusqu'à la fin de 1997, en attendant l'établissement d'une base de données centrale, les OIF créaient leur propre base de données pour contrôler les demandes qui leur étaient présentées.

Depuis la fin de 1997, on a créé les bases de données centrales nécessaires aux fins du programme, bases contenant certaines données relatives aux demandes et aux agréments ainsi que les éléments d'information fournis par les responsables de projet conformément au questionnaire pour un suivi optimal. Ces données ont été utilisées dans la préparation des rapports sur l'état d'avancement, établis à l'intention du comité de suivi, et ont également été exploitées dans les analyses effectuées par l'évaluateur externe.

50. Si le programme n'a défini aucun objectif matériel ni objectif d'incidence quantifiés, c'est en raison de sa nature nécessairement non prescriptive dans un premier temps. Au fur et à mesure de son exécution, une gamme étendue d'indicateurs de suivi ont été mis au point, indicateurs désormais utilisés pour communiquer au comité de suivi les progrès accomplis, à partir des données recueillies sur la base des réponses au questionnaire pour un suivi optimal. Dans la perspective de l'évaluation a posteriori du programme, l'évaluateur externe a établi un modèle d'évaluation stratégique, sans préjudice d'autres travaux actuellement en cours pour préparer l'évaluation finale.

Incidence du programme

51. Des mesures distinctes, gérées par des organismes d'exécution distincts eux aussi, sont une caractéristique commune aux programmes des Fonds structurels. Il peut donc parfois arriver que les bénéficiaires potentiels doivent solliciter différents organismes pour financer un projet complexe. Il faut noter, toutefois, le rôle joué par des responsables de sous-programmes (services ministériels compétents) lorsqu'ils veillent au respect de la complémentarité dans la mise en oeuvre des mesures.

52 - 53. Sur la question du ciblage en ce qui concerne les objectifs généraux du programme de paix et de réconciliation, voir la réponse au point 46.

La Commission prend acte des conclusions et elle procédera à un examen plus poussé de ce problème.

54. À partir de 1998 a été mis sur pied un système de suivi et d'évaluation adéquat qui comprend une riche base de données régulièrement alimentée par les éléments recueillis grâce au questionnaire pour un suivi optimal, système qui permet d'enregistrer les chiffres de création d'emplois et qui comporte des indicateurs d'efficacité (voir également les réponses aux points 49 et 50).

Publicité et information

55. Dans les premières années du programme de paix et de réconciliation, le programme proprement dit ne donnait lieu qu'à une activité modeste en matière d'information et de publicité, car il s'agissait surtout de donner aux intéressés potentiels des informations sur les sous-programmes et mesures proposés. À cet effet, les organismes d'exécution ont, toutefois, entrepris de faire circuler l'information, avec un certain succès si l'on considère que le programme a suscité un nombre considérable de demandes (de l'ordre de 29000), ce qui montre qu'il est largement connu de la population et qu'il répond de façon pertinente aux besoins de celle-ci.

L'information et la publicité font à présent l'objet d'une attention accrue au niveau du programme, et il est désormais fait appel à des consultants expérimentés, spécialistes des médias, qui rendent compte périodiquement au comité de suivi(6).

ACTIONS PLURIFONDS

56. Comparativement à d'autres programmes de l'Union européenne, le programme de paix et de réconciliation présentait des originalités fondamentales concernant aussi bien les objectifs généraux que le ciblage de l'aide. Il différait également des programmes du Fonds international pour l'Irlande en ce sens qu'il privilégiait une action ascendante, sa mise en oeuvre et la gestion d'une grande partie des moyens financiers étant confiées à des organes d'exécution non gouvernementaux.

Le risque de chevauchement d'activités ressortissant à plusieurs programmes constitue également un sujet de préoccupation pour la Commission.

57. La Commission a pris note des observations de la Cour relatives à ce projet, et notamment du passage selon lequel la part de l'Union européenne et du Fonds international pour l'Irlande dans les dépenses totales consacrées au projet Gulliver s'établissait à 52 %. Elle tient toutefois à souligner que la moitié seulement des ressources financières du Fonds international pour l'Irlande proviennent de l'Union européenne. Il s'agissait, en l'occurrence, d'un projet hautement innovant, pour lequel il existait donc nécessairement un certain facteur de risque.

58. Voir la réponse aux points 61 - 62.

ADDITIONNALITÉ DU FINANCEMENT

60. La Commission reconnaît qu'il y a eu substitution au niveau des activités financées par le gouvernement, à la suite du financement par le Fonds international pour l'Irlande, mais ce phénomène est exceptionnel et il faut noter que le seul cas qui soit expressément identifié dans le rapport fut, à l'époque, dûment signalé par l'observateur de la Commission au conseil d'administration du Fonds, comme en fait foi le procès-verbal des délibérations de cette instance.

61 - 62. Pour certaines actions, des chevauchements étaient prévus et d'emblée acceptés: il est normal, en effet, que certains projets puissent être éligibles à la fois à des programmes gouvernementaux et à des programmes de l'Union européenne, sans préjudice de leur conformité à l'exigence d'une société plus stable et plus pacifique, exigence requise par le programme de paix et de réconciliation; on est enclin à penser que les projets financés en vertu de ce programme misent sur la paix et la réconciliation, et sont donc mieux ciblés.

63. Aux yeux de la Commission, les projets conformes aux critères du programme de paix et de réconciliation ne doivent pas être exclus au motif qu'ils émanaient de services ministériels ou d'organismes gouvernementaux, mais elle estime, elle aussi, que ces projets doivent être évalués sur la même base que les autres.

64. La Commission partage le point de vue de la Cour selon lequel les fonds du programme de paix et de réconciliation ne doivent pas se substituer à un financement normalement assuré par une autorité gouvernementale ou par une collectivité locale.

Quant à savoir si des projets qui pouvaient être réalisés sans cela avaient bénéficié d'une aide ("effet d'aubaine"), la Commission rappelle qu'il peut être éminemment souhaitable, pour consolider les progrès accomplis dans la voie d'une société pacifique et stable, d'accélérer le taux de croissance ou de promouvoir un développement à plus grande échelle. En outre, les effets positifs du programme de paix et de réconciliation se faisant notamment sentir au niveau des mécanismes de prestation, les projets peuvent également tirer profit du travail effectué pour les préparer et pour les exécuter.

65. La Commission prend acte des conclusions et elle sera attentive à ce problème lors de l'établissement du nouveau programme (PEACE II).

CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

66 - 69. La Commission se félicite de voir la Cour reconnaître que le programme de paix et de réconciliation a été lancé dans un contexte difficile et qu'il a joué un rôle important grâce aux structures innovantes qui en ont résulté et à son caractère incitatif, autant d'éléments qui ont encouragé les communautés à coopérer et à s'impliquer.

70. a). La Commission examinera la question et étudiera les possibilités qui s'offrent pour que l'on puisse effectuer les paiements au bénéfice du Fonds en augmentant le nombre de tranches, actuellement limité à deux.

70. d). La Commission souscrit entièrement à la recommandation de la Cour. Elle tient à signaler que ses services ont analysé en profondeur un certain nombre de projets en 1998/1999. Le rapport y afférent porte, notamment, sur les dispositions prises pour prévenir tout chevauchement entre financement par le Fonds international pour l'Irlande et opérations des Fonds structurels. Une évaluation similaire in situ sera effectuée au second semestre de 2000.

71. La Commission accueille favorablement les recommandations spécifiques concernant le programme de paix et de réconciliation. Elle fait observer que le comité de suivi du programme et les organismes d'exécution ont déjà réagi à propos de plusieurs des questions auxquelles la Cour fait allusion. La Commission est, toutefois, résolue à faire en sorte que la plus grande attention soit portée à toutes les recommandations de la Cour lors de la préparation et de l'agrément du prochain programme (PEACE II) pour la période 2000 - 2004. Il y a lieu d'insister notamment sur les points suivants:

a) l'expérience acquise dans la réalisation du programme (y compris pour des questions telles que la sélection des projets et le ciblage) sera examinée par l'évaluateur externe, dont le rapport (à paraître assez tôt dans l'année 2000) sera mis à contribution pour l'élaboration de PEACE II;

b) la Commission souscrit à cette recommandation; à la lumière de l'expérience du programme de paix et de réconciliation, elle pense que le rythme des dépenses dans le cadre de PEACE II devrait être mieux synchronisé avec d'autres programmes opérationnels des Fonds structurels;

c) la Commission souscrit à cette recommandation, applicable à tous les organismes d'exécution;

d) la Commission estime, elle aussi, que les projets ressortissant au programme devraient être évalués conformément à des critères spécifiques et écrits et que les résultats de ces évaluations devraient être clairement documentés;

e) la Commission souscrit à la recommandation formulée dans la première phrase et rappelle que les bases de données centrales du programme ont été constituées après 1997;

f) la Commission entend passer à l'action pour renforcer la coordination entre ses services en ce qui concerne l'implication de la Communauté dans le Fonds international pour l'Irlande et dans le programme PEACE II; la définition des programmes respectifs sera élaborée dans la perspective de la synergie souhaitée;

g) la Commission souscrit à cette recommandation; elle sera très attentive aux dispositions en matière de publicité qui seront introduites dans le futur programme PEACE II.

Malgré les difficultés initialement rencontrées dans la mise en place de cette initiative communautaire novatrice et extrêmement ambitieuse, la Commission estime que le programme de paix et de réconciliation (1995 - 1999) a été exécuté avec succès. Le soutien politique et financier de l'Union européenne a contribué au renforcement du processus de paix et de réconciliation dans la région, ce qui a permis de progresser sur le plan politique.

(1) Voir également réponse au point 46.

(2) T. Haase & J. Pratschke: "EU Special Support Programme for Peace and Reconciliation: Analysis of Community Uptake", NISRA, 1999.

(3) Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen du 7 décembre 1994 [COM(94) 607].

(4) Conformément à la décision 97/324/CE de la Commission du 23 avril 1997 modifiant les décisions approuvant les cadres communautaires d'appui, les documents uniques de programmation et les programmes d'initiative communautaire relatifs à l'Irlande: fiche technique n° 1.

(5) Décision de la Commission du 10 juillet 1998 [C(1998) 1632].

(6) Le comité de suivi a fait état, le 2 décembre1999, de quelque 400 articles parus dans la presse et de quelque 400 messages radiodiffusés et télévisés pour la période couverte par le programme.