FR Journal officiel de l'Union européenne C 49/20

AVIS DU CONSEIL

du 12 février 2008

concernant le programme de convergence actualisé de la Hongrie pour 2007-2011

(2008/C 49/06)

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) no 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques, et notamment son article 9, paragraphe 3 (1),

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

(1) Le 12 février 2008, le Conseil a examiné le programme de convergence actualisé de la Hongrie, qui couvre la période 2007-2011.

(2) Au cours des dernières années, la Hongrie a pris du retard dans son processus de rattrapage par rapport à ses voisins. Cette évolution s'est accompagnée d'un laxisme budgétaire croissant, qui a contribué à générer des déséquilibres internes et externes considérables, et d'une politique monétaire relativement stricte. À compter de la mi-2006, le gouvernement a toutefois pris des mesures d'envergure pour assainir les finances publiques. Grâce à celles-ci, le déficit budgétaire a amorcé une courbe descendante, passant d'un pic de 9 % du PIB en 2006 à 6 % du PIB environ en 2007 (et peut-être moins, d'après les estimations les plus récentes), tandis que le solde extérieur commençait à se redresser. Dans le même temps, le relèvement des impôts indirects et l'augmentation des prix réglementés ont temporairement exercé une pression à la hausse sur l'inflation, qui devrait néanmoins décélérer à nouveau à partir de 2008. La poursuite d'un assainissement budgétaire étayé par une meilleure gouvernance budgétaire et des réformes structurelles renforcées devrait permettre le retour à une croissance solide et équilibrée. Elle pourrait également contribuer à élargir la marge de manœuvre de la politique monétaire et à faire baisser les primes de risque.

(3) Selon le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme, la croissance du PIB réel devrait ralentir et tomber au-dessous de sa moyenne à long terme en 2007 et 2008, avant de revenir à 4 %, voire plus, à compter de 2009. À la lumière des informations actuellement disponibles (2), les hypothèses de croissance semblent réalistes pour 2007 et 2008, mais plutôt optimistes pour les années suivantes. En particulier, le programme prévoit, à partir de 2009, une reprise plutôt rapide de l'activité économique et, partant, une évolution assez favorable de la demande intérieure, conjuguée à un recul seulement modéré de la contribution des exportations nettes. La solide croissance escomptée après 2008 est sous-tendue par une hypothèse légèrement optimiste quant à l'augmentation de la productivité de la main-d'œuvre et par l'attente d'une accélération de la consommation des ménages et d'un rebond des investissements. L'hypothèse d'amélioration du solde extérieur est plausible, sous réserve que l'assainissement budgétaire se poursuive comme prévu. Tel est aussi largement le cas de l'hypothèse selon laquelle l'inflation devrait passer de 7,9 % en 2007 à 3 % environ au cours des années suivantes, mais des salaires plus élevés que prévu et une pression soutenue du côté du prix des matières premières pourraient compromettre la trajectoire définie dans le programme en matière d'inflation et retarder d'autant la convergence nominale. Dans ce contexte, la poursuite des réformes structurelles joue un rôle important.

(4) Dans leurs prévisions de l'automne dernier, les services de la Commission tablaient, pour 2007, sur un déficit public de 6,4 % du PIB, contre un objectif de 6,8 % du PIB dans la précédente actualisation du programme de convergence. La dernière actualisation du programme prévoit un résultat encore meilleur pour 2007, soit un déficit de 6,2 % du PIB — résultat qui, selon les informations les plus récentes sur l'exécution budgétaire, aurait même été dépassé. À la mi-janvier, le gouvernement hongrois a d'ailleurs annoncé qu'il revoyait de nouveau à la baisse ses prévisions en matière de déficit, à 5,7 % du PIB. Le dépassement de l'objectif fixé pour 2007 en matière de déficit s'explique essentiellement par un effet de base favorable issu de 2006, ainsi que par des recettes qui se sont révélées plus élevées que prévu grâce à des augmentations d'impôt et à la mise en œuvre d'une série de mesures visant à lutter contre l'évasion fiscale. La réduction du déficit aurait même été encore plus importante si une partie de la marge de manœuvre supplémentaire dégagée n'avait pas été utilisée pour augmenter les dépenses au-delà des prévisions. Globalement, l'exécution budgétaire en 2007 a été conforme à l'avis du Conseil du 27 février 2007 concernant la précédente actualisation du programme de convergence, qui invitait précisément la Hongrie «à exécuter rigoureusement le budget 2007» (3).

(5) À l'instar de la précédente mise à jour, la dernière mise à jour du programme définit comme principal objectif de corriger le déficit excessif d'ici à 2009 au plus tard [de 6,2 % du PIB en 2007 à 3,2 % du PIB en 2009 (4)] dans le cadre d'un scénario macroéconomique globalement inchangé, avant de le faire baisser plus avant, à 2,2 % du PIB, en 2011. Dès lors que, selon les prévisions, les dépenses d'intérêt déclineront progressivement après 2008, le solde primaire devrait connaître une amélioration légèrement moindre, passant d'un déficit de 2,2 % du PIB en 2007 à un excédent de 1,1 % du PIB en 2011. La mise à jour confirme l'objectif budgétaire à moyen terme (OMT) d'un déficit structurel (c'est-à-dire corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et temporaires) de 0,5 % du PIB, objectif que les autorités hongroises n'escomptent pas atteindre sur la période de programmation. L'assainissement budgétaire devrait être réalisé par un abaissement du ratio des dépenses au PIB de quelque 6 points de pourcentage sur la période de programmation, après une première diminution de 1,5 point en 2007. Cette évolution ferait plus que compenser la contraction du ratio des recettes au PIB, de 2 points de pourcentage environ à compter de 2008 (essentiellement sous l'effet d'une réduction de la pression fiscale du fait d'une croissance du PIB à faible composante fiscale). Après l'expiration des mesures de gel des dépenses en 2009, la réduction du ratio des dépenses au PIB passera par la mise en place graduelle de réformes structurelles de l'administration publique et des systèmes d'éducation, de santé et de retraite, ainsi que par de nouvelles coupes dans les subventions aux prix. La dette publique brute, qui, selon les estimations, a atteint près de 65 % du PIB, soit plus que la valeur de référence de 60 % du PIB définie dans le traité, devrait diminuer de 3,6 points de pourcentage sur la période de programmation.

(6) Les risques entourant les projections budgétaires du programme semblent s'équilibrer mutuellement en 2008, grâce à des résultats meilleurs que prévu en 2007 et à des réserves budgétaires qui pourraient compenser d'éventuels dérapages du côté des dépenses. À compter de 2009, les résultats budgétaires pourraient toutefois ne pas atteindre l'objectif fixé. Les risques liés aux perspectives macroéconomiques qui pèsent sur l'évolution annoncée du déficit restent neutres en 2008. Mais, à compter de 2009, la croissance du PIB risque d'être plus faible que la croissance attendue, ce qui pourrait creuser le déficit. Certains signes de relâchement apparaissent dans la mise en œuvre des mesures de maîtrise des dépenses: depuis la mi-2007, les dépenses s'inscrivent en effet à la hausse, rattrapant un niveau de recettes plus élevé que prévu, et le gel nominal des salaires de la fonction publique (qui doit expirer en 2009) ne sera pas respecté en 2008 (car les salaires du secteur public ont été augmentés, en partie à cause d'une inflation plus forte que prévu ). D'autres risques supplémentaires pourraient encore se faire jour du côté des dépenses, si la restructuration programmée de la société nationale des chemins de fer, lourdement endettée, ne conduit pas à une réduction des dépenses publiques correspondantes (5). Pour enrayer la progression des dépenses, il est essentiel que les réformes structurelles de l'administration publique et des systèmes de santé, de retraite, d'éducation et de subvention aux prix fassent l'objet de nouvelles mesures ainsi que de mesures de suivi. Néanmoins, de telles mesures doivent être pleinement définies et adoptées. Une importante proposition de réforme, de nature à améliorer la gouvernance budgétaire, a été soumise au Parlement en novembre 2007. Elle devrait renforcer la crédibilité de la stratégie budgétaire et, partant, réduire les risques budgétaires. Cependant, elle doit encore être adoptée à la majorité qualifiée, et son efficacité comme moyen d'inverser la tendance récente aux dérapages budgétaires doit encore être testée. Même si les résultats budgétaires récemment enregistrés ont été meilleurs que prévu, le risque existe, à compter de 2009, d'un relâchement budgétaire par rapport aux prévisions, comme le montre l'expérience tirée du passé. Les risques qui entourent les objectifs budgétaires pèsent également sur le ratio de la dette au PIB, dont l'évolution envisagée à compter de 2009 sera donc moins favorable que le programme ne l'annonce.

(7) Compte tenu de cette évaluation des risques, l'orientation budgétaire du programme semble aller dans le sens d'une correction durable du déficit excessif d'ici à 2009 au plus tard comme recommandé par le Conseil, pour autant que les mesures budgétaires et les réformes structurelles annoncées dans le programme soient intégralement et effectivement mises en œuvre. Néanmoins, même si les prévisions budgétaires pour 2009 comportent une réserve pré-engagée du côté des dépenses, l'objectif annoncé d'un déficit de 3,2 % du PIB en 2009 n'offre pas une marge de sécurité suffisante en cas d'évolution budgétaire défavorable imprévue. Il n'est cependant pas escompté qu'une marge de sécurité suffisante pour que le déficit ne franchisse pas le seuil des 3 % du PIB dans le cadre de fluctuations macroéconomiques normales pourra être dégagée durant la période de programmation. Dans les années suivant la correction du déficit excessif, la trajectoire d'ajustement qui, selon le programme, doit permettre d'atteindre l'objectif à moyen terme n'est pas appropriée et n'est pas suffisamment étayée par des mesures spécifiques. En particulier, l'amélioration annuelle du solde structurel ne devrait être que de 0,25 % du PIB dans les dernières années de la période de programmation. Enfin, compte tenu des risques susmentionnés qui entourent les projections en matière d'endettement, le ratio de la dette au PIB pourrait ne pas se rapprocher suffisamment de la valeur de référence sur la période de programmation.

(8) Bien que les récentes réformes de 2006 et 2007 aient contribué à enrayer la progression des dépenses liées au vieillissement démographique, un risque élevé pèse sur la viabilité des finances publiques de la Hongrie. L'impact budgétaire à long terme du vieillissement démographique sur les dépenses publiques brutes reste supérieur à la moyenne de l'Union européenne. La réalisation des économies budgétaires attendues de l'introduction prévue de l'imposition directe des pensions de retraite à compter de 2013 dépend de la façon dont cette imposition sera mise en œuvre. Or aucune décision définitive n'a encore été prise à cet égard. Plus important encore, en dépit d'une amélioration notable par rapport à 2006, la situation budgétaire de 2007 telle qu'évaluée dans le programme représente toujours un risque en ce qui concerne la viabilité des finances publiques, avant même de tenir compte de l'impact budgétaire à long terme du vieillissement démographique. En outre, le ratio actuel d'endettement brut est supérieur à la valeur de référence du traité. La poursuite prévue de l'assainissement budgétaire contribuerait néanmoins à réduire les risques qui pèsent sur la viabilité des finances publiques.

(9) Dans une certaine mesure, le programme de convergence semble conforme au rapport présenté en octobre 2007 concernant la mise en œuvre du programme national de réforme. Mettant l'accent sur les mesures ayant un impact budgétaire direct, l'un et l'autre programmes incluent les mesures déjà adoptées et les mesures planifiées en vue de rationaliser le cadre institutionnel de tout le secteur public, y compris les capacités de l'administration publique et du système de santé, ainsi que diverses mesures visant à décourager les départs à la retraite anticipée. La nouvelle actualisation du programme de convergence fournit quelques informations sur l'incidence budgétaire directe tant des réformes structurelles programmées que des mesures récemment adoptées exposées dans le rapport de mise en œuvre. Cependant, toutes les mesures envisagées ne sont pas quantifiées dans les projections budgétaires du programme actualisé. De plus, leur prise en considération n'est ni exhaustive ni systématique.

(10) La stratégie budgétaire décrite dans le programme est globalement conforme aux recommandations spécifiquement adressées à la Hongrie en matière de politique budgétaire dans les grandes orientations des politiques économiques incluses dans les lignes directrices intégrées adoptées dans le cadre de la stratégie de Lisbonne.

(11) En ce qui concerne les prescriptions du code de conduite relatives à la présentation et au contenu des programmes de stabilité et de convergence, le programme omet certaines données obligatoires et facultatives (6).

En conclusion, le programme prévoit de poursuivre la correction des déficits élevés des dernières années en concentrant le nécessaire effort d'ajustement en début de période et envisage une progression modeste vers l'objectif à moyen terme après la correction du déficit excessif prévue en 2009. Grâce aux mesures d'assainissement qu'elle a prises et à l'avancement de ses réformes structurelles, la Hongrie devrait très largement dépasser son objectif 2007 d'un déficit égal à 6,8 % du PIB et progresser plus rapidement sur la voie de la convergence. Par rapport à sa précédente actualisation, le programme améliore aussi quelque peu l'objectif fixé pour 2008 (revu à 4 % du PIB). Compte tenu de résultats qui devraient être meilleurs que prévu en 2007, il devrait être possible — et il serait véritablement souhaitable — de le dépasser. À ces objectifs de déficit revu à la baisse sont toutefois associées des dépenses revues à la hausse, sur fond de recettes plus élevées que prévu, sur lesquelles on ne saurait néanmoins compter après 2008. En outre, à compter de 2009, la réalisation des objectifs budgétaires est entourée de plus grandes incertitudes, essentiellement liées à de possibles dérapages du côté des dépenses dans l'hypothèse où l'ambitieux programme de réforme annoncé ne serait pas pleinement mis en œuvre. La durabilité de l'ajustement programmé dépend donc du renforcement de la gouvernance budgétaire, ainsi que de l'achèvement des réformes structurelles, lesquelles sont essentielles non seulement à l'attraction des investissements directs étrangers mais aussi à l'amélioration de la viabilité à long terme des finances publiques, qui reste soumise à un risque élevé. La réalisation de ces objectifs constitue également une condition sine qua non pour accélérer le rattrapage économique et parvenir in fine à une convergence durable.

Eu égard à l'évaluation qui précède et à la recommandation formulée le 10 octobre 2006 au titre de l'article 104, paragraphe 7, la Hongrie est invitée:

i) à exécuter rigoureusement son budget 2008, à prendre des mesures appropriées pour corriger son déficit excessif, comme prévu, d'ici à 2009 au plus tard, si nécessaire en adoptant des mesures complémentaires, et, compte tenu de la marge de sécurité insuffisante qui sera dégagée en 2009 au regard des risques encourus, à consacrer l'excédent de recettes à réduire plus avant son déficit, de façon à accélérer aussi le rythme de son désendettement et à se rapprocher plus vite du seuil des 60 % du PIB;

ii) à veiller constamment à modérer ses dépenses, en continuant à renforcer ses règles budgétaires et son cadre institutionnel, ainsi qu'en adoptant et en mettant rapidement en œuvre les dernières mesures de rationalisation annoncées pour l'administration publique et les systèmes de santé et d'éducation;

iii) compte tenu du niveau de sa dette et de l'augmentation des dépenses liées au vieillissement de sa population, à améliorer la viabilité à long terme de ses finances publiques par une progression rapide en direction de son objectif à moyen terme et par la poursuite de la réforme de son système de retraite, comme annoncé après les mesures déjà prises en 2006-2007.

Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

2006 2007 2008 2009 2010 2011 PIB réel (variation en %) PC nov. 2007 3,9 1,7 2,8 4,0 4,1 4,2 COM nov. 2007 3,9 2,0 2,6 3,4 n.d. n.a. PC déc. 2006 4,0 2,2 2,6 4,2 4,3 n.a. Inflation IPCH (en %) PC nov. 2007 4,0 7,9 4,8 3,0 2,9 2,8 COM Nov 2007 4,0 7,7 4,9 2,8 n.a. n.a. CP Dec 2006 3,9 6,2 3,3 3,0 2,8 n.a. Écart de production (7) (en % du PIB potentiel) CP Nov 2007 0,8 – 0,8 – 1,4 – 1,0 – 0,4 0,2 COM Nov 2007 (8) 1,1 0,1 – 0,3 0,0 n.d. n.d. CP Dec 2006 0,9 – 0,4 – 1,2 – 0,5 0,4 n.d. Emprunts nets/prêts nets vis-à-vis du reste du monde (en % du PIB) CP Nov 2007 – 5,7 – 4,1 – 2,3 – 1,7 – 1,3 – 0,8 COM Nov 2007 – 5,7 – 3,9 – 1,5 – 0,4 n.d. n.d. CP Dec 2006 – 6,1 – 3,6 – 1,7 – 0,1 0,6 n.d. Solde des administrations publiques (en % du PIB) CP Nov 2007 – 9,2 – 6,2 – 4,0 – 3,2 – 2,7 – 2,2 COM Nov 2007 – 9,2 – 6,4 – 4,2 – 3,8 n.d. n.d. CP Dec 2006 – 10,1 – 6,8 – 4,3 – 3,2 – 2,7 n.d. Solde primaire (en % du PIB) CP Nov 2007 – 5,3 – 2,2 0,1 0,6 0,8 1,1 COM Nov 2007 – 5,3 – 2,4 – 0,2 0,1 n.d. n.d. CP Dec 2006 – 6,2 – 2,4 0,0 0,9 1,1 n.d. Solde corrigé des variations conjoncturelles (7) (en % du PIB) CP Nov 2007 – 9,6 – 5,9 – 3,4 – 2,7 – 2,5 – 2,3 COM Nov 2007 – 9,7 – 6,4 – 4,1 – 3,8 n.d. n.d. CP Dec 2006 – 10,5 – 6,6 – 3,8 – 3,0 – 2,9 n.d. Solde structurel (9) (en % du PIB) PC nov. 2007 – 8,9 – 4,8 – 3,5 – 2,8 – 2,5 – 2,3 COM Nov 2007 – 9,4 – 5,5 – 4,2 – 3,9 n.d. n.d. CP Dec 2006 – 9,8 – 5,6 – 3,7 – 3 – 2,9 n.d. Dette publique brute (en % du PIB) CP Nov 2007 65,6 65,4 65,8 64,4 63,3 61,8 COM Nov 2007 65,6 66,1 66,3 65,9 n.d. n.d. CP Dec 2006 67,5 70,1 71,3 69,3 67,5 n.d. programme de convergence (PC); prévisions économiques établies à l'automne 2007 par les services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission.

(1) JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Règlement modifié par le règlement (CE) no 1055/2005 (JO L 174 du 7.7.2005, p. 1). Les documents auxquels il est fait référence dans ce texte figurent à l'adresse suivante:

http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

(2) Cette appréciation tient notamment compte des prévisions établies par les services de la Commission à l'automne 2007 et de l'évaluation par la Commission du rapport d'octobre 2007 concernant la mise en œuvre du programme national de réforme.

(3) JO C 71 du 28.3.2007, p. 23.

(4) L'objectif d'un déficit de 3,2 % du PIB en 2009 dépasserait encore le seuil de 3 % du PIB prévu par le traité. Comme dans ses précédentes actualisations, le programme suppose que le Conseil et la Commission prendront en considération 20 % de la charge annuelle que la réforme des retraites fait peser sur le budget (laquelle devrait s'élever à 0,3 % du PIB cette année-là) lorsqu'ils évalueront la possibilité de mettre un terme à la procédure de déficit excessif engagée à l'égard de la Hongrie (conformément à l'article 2, paragraphe 7, du règlement (CE) no 1467/97 du Conseil tel que modifié, qui dispose que si le déficit «a diminué de manière substantielle et constante et qu'il a atteint un niveau proche de la valeur de référence», le Conseil et la Commission devraient prendre en considération, sur une base dégressive pendant une période transitoire de cinq ans, le coût net d'une réforme des retraites comprenant un pilier intégralement financé ainsi que les dispositions d'exécution du code de conduite).

(5) De fait, le programme ne semble prévoir aucune reprise éventuelle de la dette de la société nationale des chemins de fer MÁV (qui représente plus de 1 % du PIB), ni aucune nouvelle injection de capital dans cette société. Les prévisions établies à l'automne 2007 par les services de la Commission partent expressément de la même hypothèse. En outre, ni le programme ni les prévisions des services de la Commission n'estiment que la privatisation de la division «fret» de la MÁV générera la moindre recette, ni que la privatisation programmée n'aura la moindre conséquence sur la classification sectorielle de la société.

(6) En particulier, les données relatives au taux de change effectif nominal ne sont pas fournies.

(7) Écarts de production et soldes corrigés des variations conjoncturelles tels que recalculés par les services de la Commission sur la base des informations contenues dans les programmes.

(8) Sur la base d'une croissance potentielle estimée à 3,2 %, 3,0 %, 3,0 % et 3,0 %, respectivement, sur la période 2006– 2009.

(9) Solde corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et temporaires. Selon la dernière actualisation du programme, les mesures exceptionnelles et temporaires représentent 0,7 % du PIB en 2006 et 1,1 % en 2007 (ce qui a pour effet d'accroître le déficit), puis 0,1 % du PIB en 2008 comme en 2009 (ce qui a pour effet de réduire le déficit); selon les prévisions établies à l'automne par les services de la Commission, ils représentent 0,3 % du PIB en 2006 et 0,9 % en 2007 (ce qui a pour effet d'accroître le déficit), puis 0,1 % du PIB en 2008 comme en 2009 (ce qui a pour effet de réduire le déficit).

Sources:

programme de convergence (PC); prévisions économiques établies à l'automne 2007 par les services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission.