RÈGLEMENT D’EXÉCUTION (UE) 2021/983 DE LA COMMISSION

du 17 juin 2021

instituant un droit antidumping provisoire sur les importations de feuilles et bandes minces en aluminium destinées à la transformation originaires de la République populaire de Chine

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne,

vu le règlement (UE) 2016/1036 du Parlement européen et du Conseil du 8 juin 2016 relatif à la défense contre les importations qui font l’objet d’un dumping de la part de pays non membres de l’Union européenne (1) (ci-après le «règlement de base»), et notamment son article 7,

après consultation des États membres,

considérant ce qui suit:

1. PROCÉDURE

1.1. Ouverture

(1) Le 22 octobre 2020, la Commission européenne (ci-après la «Commission») a ouvert une enquête antidumping concernant les importations de feuilles et bandes minces en aluminium destinées à la transformation originaires de la République populaire de Chine (ci-après la «RPC», la «Chine» ou le «pays concerné») en vertu de l’article 5 du règlement (UE) 2016/1036. Elle a publié un avis d’ouverture au Journal officiel de l’Union européenne (2) (ci-après l’«avis d’ouverture»).

(2) La Commission a ouvert l’enquête à la suite d’une plainte déposée le 7 septembre 2020 (3) par six producteurs de l’Union (ci-après les «plaignants»), représentant plus de 50 % de la production totale de feuilles et bandes minces en aluminium destinées à la transformation (ci-après les «ACF» ou le «produit soumis à l’enquête») réalisée dans l’Union. La plainte contenait suffisamment d’éléments de preuve de l’existence de pratiques de dumping et d’un préjudice important en résultant pour justifier l’ouverture d’une enquête.

1.2. Enregistrement

(3) L’article 14, paragraphe 5 bis, du règlement de base prévoit que la Commission enregistre, au cours de la période de notification préalable, les importations faisant l’objet d’une enquête antidumping, à moins qu’elle ne dispose d’éléments de preuve suffisants démontrant que certaines conditions ne sont pas remplies. L’une de ces conditions prévoit, à l’article 10, paragraphe 4, point d), du règlement de base, qu’en plus du niveau des importations ayant causé un préjudice au cours de la période d’enquête, il y ait une nouvelle augmentation substantielle des importations. Comme le montre le tableau 1, les importations de feuilles et bandes minces en aluminium destinées à la transformation originaires de Chine ont diminué de 22 % au cours des cinq mois suivant l’ouverture par rapport à la période d’enquête (du 1er juillet 2019 au 30 juin 2020). Comme rien dans le dossier n’indiquait que les importations des feuilles et bandes minces en aluminium destinées à la transformation définies au considérant 45 ci-après étaient soumises à des fluctuations saisonnières, la Commission n’a pas jugé nécessaire de comparer également le niveau des importations au cours de la période allant de novembre 2019 à mars 2020 avec le niveau des importations au cours des mêmes mois de la période d’enquête. Les données analysées après l’ouverture de l’enquête étaient fondées sur les codes TARIC créés pour le produit concerné lors de l’ouverture de l’enquête. Ces données ont été comparées aux importations moyennes provenant de Chine au cours de la période d’enquête. Tableau 1 Importations en provenance de Chine au cours de la période d’enquête et après l’ouverture (en tonnes) Période d’enquête Moyenne mensuelle pour la période d’enquête Novembre 2020 – Mars 2021 Novembre 2020 – Mars 2021 (moyenne annuelle) Importations en provenance de Chine dans l’Union 44 276 3 689 14 465 2 893 Source: Eurostat et base de données Surveillance II.

(4) Par conséquent, la Commission n’a pas soumis les importations du produit concerné à l’enregistrement prévu à l’article 14, paragraphe 5 bis, du règlement de base, étant donné que la condition de l’article 10, paragraphe 4, point d), dudit règlement, à savoir une nouvelle augmentation substantielle des importations, n’était pas remplie.

1.3. Parties intéressées

(5) Dans l’avis d’ouverture, la Commission a invité les parties intéressées à prendre contact avec elle en vue de participer à l’enquête. La Commission a également informé expressément les plaignants, les producteurs de l’Union connus, les producteurs-exportateurs connus et les pouvoirs publics chinois, les importateurs et utilisateurs connus, ainsi que les associations notoirement concernées par l’ouverture de l’enquête et les a invités à y participer.

(6) Les parties intéressées ont eu l’occasion de formuler des observations sur l’ouverture de l’enquête et de demander à être entendues par la Commission et/ou par le conseiller-auditeur dans le cadre des procédures commerciales.

(7) Plusieurs parties ont demandé à être entendues par les services de la Commission. Celles qui l’ont demandé dans le délai imparti ont eu la possibilité d’être entendues.

1.4. Observations sur l’ouverture de la procédure

(8) Un utilisateur, Manreal, ainsi qu’un consortium de cinq importateurs, Cartonal Italia, Cutting Packaging, Now Plastics, QualityFoil et Transparent Paper, ont affirmé que les informations contenues dans la plainte étaient souvent incohérentes et fondées sur des hypothèses non fiables et non étayées. L’un des producteurs-exportateurs, Xiamen, a avancé des arguments similaires.

(9) Premièrement, les parties intéressées ont soutenu que la plainte était incohérente en ce qui concerne la manière dont les données relatives à l’industrie de l’Union et à la part de la production totale d’ACF détenue par les plaignants avaient été agrégées. Selon elles, les plaignants ont indiqué différentes valeurs pour exprimer la proportion de l’industrie de l’Union qu’ils détenaient: 69,93 %, 61,20 % et 70 % de la production totale de l’Union.

(10) La Commission a estimé que les explications données dans la plainte concernant ces valeurs différentes étaient suffisamment claires. Comme indiqué à la page 6 de la plainte, 69,93 % représente le pourcentage de la production totale de l’Union de tous les plaignants. Ce chiffre serait réduit à 61,20 % si la Commission considérait que l’une des sociétés à l’origine de la plainte devait être exclue du calcul car elle importe des quantités limitées d’ACF en provenance de la RPC. À la page 36, les plaignants indiquent que l’analyse du préjudice repose sur un groupe de sociétés incluant la société Novelis, qui ne figure pas au nombre des plaignants, et représentant ensemble au moins 70 % de la production de l’Union. Ce taux de 70 % fait référence à la part de la production de l’UE détenue par l’ensemble des plaignants, à savoir 69,93 %, plus celle de Novelis, et a été arrondi. Ce chiffre de 70 % étant utilisé pour une description et non pour un calcul, cet arrondi n’a pas non plus d’influence sur l’analyse. En toute hypothèse, tous ces pourcentages atteignent le seuil établi à l’article 5, paragraphe 4, du règlement de base.

(11) Deuxièmement, les parties intéressées considèrent qu’il n’est pas cohérent que les plaignants aient inclus dans leur analyse du préjudice des données de Novelis, qui a mis fin à sa production du produit concerné en 2019. L’incidence de l’interruption de la production de Novelis sur la production totale d’ACF de l’Union en 2019 et au cours de la période d’enquête (voir considérant 38) ainsi que la part de la production totale de l’Union destinée à un usage captif ne seraient pas fiables.

(12) La Commission a considéré que les explications fournies dans la plainte concernant l’incidence des données de Novelis étaient fiables. Tout au long de l’analyse du préjudice incluse dans la plainte, le plaignant a inclus des données spécifiques ou des détails concernant Novelis, qui ont démontré l’incidence de ces données. En outre, la fin de la participation de Novelis à la production du produit concerné fait partie de l’évolution de l’industrie de l’Union au cours de la période considérée. Étant donné que l’inclusion des données de Novelis était clairement indiquée, la Commission a été en mesure d’évaluer l’influence sur l’usage captif, laquelle est pertinente pour le préjudice. Les éléments de preuve, y compris les données de Novelis, ont été jugés suffisants et assez fiables pour justifier l’ouverture d’une enquête.

(13) Troisièmement, les parties intéressées ont reproché aux plaignants d’avoir fondé leur calcul de la production totale de l’Union sur les données de l’European Aluminium Foil Association (Association européenne des feuilles d’aluminium, EAFA) ajustées en fonction au volume de production des plaignants, en appliquant un ajustement supplémentaire de 5 % afin de tenir compte du fait que deux sociétés à l’origine de la plainte ne produisaient pas de feuilles et bandes minces à usage domestique, une approche qu’elles estiment être intrinsèquement incertaine et fondée sur des hypothèses. Xiamen a ajouté que la baisse de la production suivrait la tendance de la consommation et serait même légèrement moins forte que la baisse de la consommation. Il soutient également que la sortie de plusieurs producteurs de l’Union du marché des ACF serait décrite de manière fallacieuse comme une conséquence du préjudice, alors que selon les communiqués de presse, il s’agirait plutôt de décisions commerciales volontaires.

(14) La Commission a considéré que la méthode de calcul fondée sur les données de l’EAFA était suffisamment fiable pour justifier l’ouverture d’une enquête. L’argument de Xiamen selon lequel la baisse de la production suivrait simplement celle de la consommation ne cadre pas avec le fait que les producteurs de l’Union ont, au cours de cette période, perdu des parts de marché. En outre, les communiqués de presse empreints d’optimisme publiés par les producteurs de l’Union ayant décidé de quitter le marché ne constituent pas une preuve absolue des véritables raisons sous-tendant la sortie de ces producteurs du marché.

(15) Quatrièmement, les parties intéressées ont affirmé que la méthode utilisée par les plaignants pour estimer le volume total des ventes, selon laquelle ce volume correspondrait à «la consommation du produit concerné dans l’UE moins les importations totales du produit concerné», serait faussée puisqu’elle ne distinguerait pas les ventes captives. D’après elles, seule la production destinée au marché libre de l’UE devrait être pertinente pour l’analyse. Xiamen a également avancé qu’au moins un producteur de l’Union fabriquait presque exclusivement des feuilles d’aluminium à usage domestique, ce qui fausserait encore davantage le volume total estimé des ventes.

(16) La Commission a considéré que la méthode des plaignants était suffisamment précise pour les besoins de la plainte. Ainsi qu’il ressort de l’analyse des ventes au cours de la période considérée, au considérant 271, les ventes captives ne sont pas suffisamment importantes pour remettre en cause l’analyse globale du préjudice.

(17) Cinquièmement, les parties intéressées ont fait valoir que les données étaient faussées en raison de l’unité de mesure utilisée. Si les données figurant dans la plainte sont présentées en tonnes, elles auraient dû être complétées par des données en moyenne de microns (micromètres), puisque la tendance du marché à la réduction de l’épaisseur entraînerait une augmentation de la production de m2 par tonne.

(18) La Commission a considéré que la tendance à la réduction de l’épaisseur des ACF ne privait pas de fiabilité les données fournies en tonnes, étant donné que ces dernières sont également complétées par des données sur la part de marché et que la tendance à la réduction de l’épaisseur des feuilles et bandes minces affectait tous les producteurs de la même manière.

(19) Sixièmement, les parties intéressées ont contesté la fiabilité et l’exactitude des indicateurs figurant dans la plainte en mentionnant de multiples éléments isolés relatifs à des différences entre les montants indiqués dans les tableaux de la plainte et ceux indiqués dans les tableaux des versions publiques de l’annexe 1A .2 de la plainte, qui ont, selon elles, affecté les indicateurs.

(20) La Commission a observé que ces prétendus écarts de valeurs s’expliquaient par le fait que l’annexe 1A.2 fournissait un résumé des chiffres agrégés des sociétés plaignantes, tandis que dans la version confidentielle, des chiffres détaillés sont fournis pour chaque société. En outre, les tableaux de la plainte incluent les chiffres relatifs à Novelis, ce que le document indique toutefois clairement. Les écarts entre les chiffres du principal document et ceux des annexes ne donnent donc lieu à aucune incohérence. En outre, la Commission a fondé son évaluation sur les annexes spécifiques à chaque société, plus détaillées, incluses dans la version confidentielle. Dès lors, les différentes représentations des chiffres n’ont pas affecté la capacité de la Commission à évaluer les indicateurs de préjudice.

(21) Septièmement, les parties intéressées ont soutenu que la plainte ne contenait pas d’éléments de preuve indiquant concrètement l’existence d’un préjudice important causé par les importations en provenance de la RPC et ont mentionné des lacunes dans les allégations relatives aux macro-indicateurs et aux micro-indicateurs, qui seraient dues au fait que plusieurs indicateurs ne faisaient pas état d’une diminution, ou seulement d’une légère diminution.

(22) La Commission a rappelé qu’en vertu de l’article 5, paragraphe 2, du règlement de base, la plainte contient, dans la mesure où ces données peuvent être raisonnablement à la disposition du plaignant, des renseignements sur l’évolution du volume des importations dont il est allégué qu’elles font l’objet d’un dumping, l’effet de ces importations sur les prix du produit similaire sur le marché de l’Union et l’incidence de ces importations sur l’industrie de l’Union, démontrée par des facteurs et indices pertinents (mais pas forcément par tous ces facteurs et indices) qui influent sur la situation de cette industrie, tels que ceux énumérés à l’article 3, paragraphes 3 et 5, du règlement de base. En l’espèce, l’analyse spécifique du préjudice dans la plainte contenait des éléments de preuve indiquant une pénétration considérable sur le marché de l’UE d’importations en provenance de Chine réalisées à des prix largement inférieurs aux prix (indicatifs ou non) de l’industrie de l’Union. La Commission a donc considéré que la plainte contenait suffisamment d’éléments prouvant un préjudice important pour l’industrie de l’Union. Ces arguments ont donc été écartés.

(23) Un utilisateur, Alupol Packaging, a soutenu que contrairement à la définition du produit avancée par les plaignants, qui incluait la mention «simplement laminées», les ACF achetés faisaient souvent l’objet d’une transformation supplémentaire par le producteur, y compris en étant coupées, tranchées en fonction des épaisseurs souhaitées, enroulées autour de noyaux et diamètres spécifiques ou recuites (normalisation).

(24) La Commission a considéré que les étapes de production supplémentaires indiquées par Alupol Packaging faisaient intrinsèquement partie du processus de production et ne pouvaient être considérées comme relevant du terme «simplement laminées». Par ailleurs, la largeur fait partir de la structure du numéro de contrôle de produit (le «NCP»). Par conséquent, cet argument a été rejeté.

(25) Dans leurs observations sur l’ouverture de la procédure, plusieurs parties intéressées ont inclus des commentaires relatifs aux demandes d’exclusion des ACF ayant une épaisseur inférieure à 6 microns et des ACF utilisés pour les batteries de voitures électriques. Au stade de l’ouverture, rien n’indiquait que ces segments devaient être analysés séparément. La Commission a néanmoins décidé de recueillir des données supplémentaires concernant ces demandes. Ces observations, ainsi que les celles relatives à l’introduction d’une valeur minimale pour les épaisseurs dans la définition du produit en général, sont abordées séparément à la section 2.3 relative aux demandes d’exclusion. Les observations relatives à une pénurie attendue de l’approvisionnement en cas d’institution de droits, y compris celles concernant la consommation captive, ainsi que les allégations ayant trait à des investissements insuffisants de l’industrie de l’Union, sont abordées à la section 6 relative à l’intérêt de l’Union.

1.5. Échantillonnage

(26) Dans l’avis d’ouverture, la Commission a indiqué qu’elle était susceptible de procéder à un échantillonnage des parties intéressées conformément à l’article 17 du règlement de base.

1.5.1. Échantillonnage des producteurs de l’Union

(27) Dans l’avis d’ouverture, la Commission a annoncé qu’elle avait sélectionné un échantillon provisoire de producteurs de l’Union. Elle s’est pour cela fondée sur le volume de production et de ventes du produit similaire dans l’Union européenne au cours de la période d’enquête. L’échantillon se composait de trois producteurs de l’Union, qui représentaient plus de 50 % de la production totale estimée et 40 % du volume total estimé des ventes du produit similaire dans l’Union. La Commission a invité les parties intéressées à communiquer leurs observations sur l’échantillon provisoire. Aucune observation n’a été reçue au sujet de cet échantillon provisoire.

(28) L’échantillon a donc été considéré comme étant représentatif de l’industrie de l’Union.

1.5.2. Sélection d’un échantillon d’importateurs

(29) Pour déterminer s’il était nécessaire de procéder par échantillonnage et, dans l’affirmative, sélectionner un échantillon, la Commission a demandé aux importateurs indépendants de fournir les informations précisées dans l’avis d’ouverture.

(30) Deux importateurs indépendants ont communiqué les informations demandées et ont accepté d’être inclus dans l’échantillon. Compte tenu du faible nombre de réponses, un échantillonnage des importateurs indépendants n’était pas nécessaire.

1.5.3. Échantillonnage des producteurs-exportateurs

(31) Afin de décider si l’échantillonnage était nécessaire et, le cas échéant, de sélectionner un échantillon, la Commission a invité tous les producteurs-exportateurs connus de la RPC à fournir les informations demandées dans l’avis d’ouverture. En outre, la Commission a demandé à la mission de la République populaire de Chine auprès de l’Union européenne d’identifier et/ou de contacter d’éventuels autres producteurs-exportateurs susceptibles de souhaiter participer à l’enquête.

(32) Neuf producteurs-exportateurs du pays concerné ont fourni les informations demandées et ont accepté d’être inclus dans l’échantillon. Conformément à l’article 17, paragraphe 1, du règlement de base, la Commission a retenu un échantillon de trois sociétés sur la base du plus grand volume représentatif d’exportations vers l’Union sur lequel l’enquête pouvait raisonnablement porter compte tenu du temps disponible. Ces sociétés représentaient plus de 90 % des importations totales estimées du produit concerné dans l’Union. Conformément à l’article 17, paragraphe 2, du règlement de base, tous les producteurs-exportateurs connus et concernés ainsi que les autorités du pays concerné ont été consultés pour la constitution de l’échantillon. Aucune observation n’a été reçue.

1.6. Examen individuel

(33) Six producteurs-exportateurs chinois, qui avaient demandé un examen individuel au titre de l’article 17, paragraphe 3, du règlement de base, ont été invités à répondre au questionnaire. Toutefois, aucun producteur-exportateur n’a soumis de questionnaire dûment rempli dans le délai imparti. Dès lors, aucune demande d’examen individuel n’a pu être examinée.

1.7. Réponses au questionnaire et visites de vérification

(34) La Commission a envoyé au gouvernement de la République populaire de Chine (ci-après les «pouvoirs publics chinois») un questionnaire concernant l’existence de distorsions significatives en Chine au sens de l’article 2, paragraphe 6 bis, point b), du règlement de base. Elle a également envoyé aux pouvoirs publics chinois un questionnaire concernant les distorsions du marché des matières premières au sens de l’article 7, paragraphes 2 bis et 2 ter, du règlement de base.

(35) La Commission a envoyé des questionnaires aux producteurs de l’Union retenus dans l’échantillon, à certains importateurs, aux utilisateurs et aux producteurs-exportateurs retenus dans l’échantillon. Les mêmes questionnaires ont également été mis à disposition en ligne (4) le jour de l’ouverture de l’enquête.

(36) La Commission a reçu des réponses au questionnaire de la part de trois producteurs de l’Union retenus dans l’échantillon, de six producteurs de l’Union non retenus dans l’échantillon (questionnaire macro), d’un importateur indépendant, de neuf utilisateurs et de trois producteurs-exportateurs.

(37) Compte tenu de la pandémie de COVID-19 et des mesures de confinement mises en place par différents États membres ainsi que par divers pays tiers, la Commission n’a pas pu effectuer, au stade provisoire, de visites de vérification au titre de l’article 16 du règlement de base. Au lieu de cela, la Commission a procédé à des vérifications croisées à distance de toutes les informations jugées nécessaires aux fins de ses déterminations provisoires, conformément à son avis relatif aux conséquences de l’épidémie de COVID-19 sur les enquêtes antidumping et antisubventions (5). La Commission a procédé à des recoupements à distance auprès des sociétés/parties suivantes: Producteurs de l’Union — Carcano Antonio Spa («Carcano»), Italie — Eurofoil Luxembourg S.A. («Eurofoil»), Luxembourg — Hydro Aluminium Rolled Products GmbH («Hydro»), Allemagne Producteurs-exportateurs en Chine — Jiangsu Zhongji Lamination Materials Co., Ltd. (ci-après «Zhongji») — Yantai Donghai Aluminum Foil Co., Ltd (ci-après «Donghai») — Xiamen Xiashun Aluminium Foil Co., Ltd. (ci-après «Xiamen»)

1.8. Période d’enquête et période considérée

(38) L’enquête relative au dumping et au préjudice a porté sur la période comprise entre le 1er juillet 2019 et le 30 juin 2020 (ci-après la «période d’enquête»). L’examen des tendances utiles pour l’évaluation du préjudice a porté sur la période comprise entre le 1er janvier 2017 et la fin de la période d’enquête (ci-après la «période considérée»).

1.9. Retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne

(39) La présente affaire a été ouverte au cours de la période de transition faisant suite au retrait du Royaume-Uni de l’UE. Au cours de la période de transition, le Royaume-Uni restait soumis au droit de l’Union. La période de transition a pris fin le 31 décembre 2020. Par conséquent, depuis le 1er janvier 2021, les sociétés et associations situées au Royaume-Uni ne peuvent plus être considérées comme des parties intéressées dans le cadre de la présente procédure. En conclusion, le Royaume-Uni n’étant plus soumis au droit de l’Union, les constatations relatives au dumping et au préjudice sont fondées sur les données du marché de l’UE-27.

2. PRODUIT CONCERNÉ ET PRODUIT SIMILAIRE

2.1. Produit concerné

(40) Le produit soumis à la présente enquête est constitué par les feuilles et bandes minces en aluminium destinées à la transformation (ci-après les «ACF») d’une épaisseur inférieure à 0,021 mm, sans support, simplement laminées, en rouleaux d’un poids excédant 10 kg, originaires de la République populaire de Chine, relevant actuellement du code NC ex 7607 11 19 (codes TARIC 7607111960 et 7607111991) (ci-après le «produit concerné»). Les codes NC et TARIC ne sont mentionnés qu’à titre indicatif. Les produits suivants sont exclus: — les feuilles et bandes minces en aluminium (papier aluminium) à usage domestique d’une épaisseur non inférieure à 0,008 mm ni supérieure à 0,018 mm, sans support, simplement laminées, en rouleaux d’une largeur n’excédant pas 650 mm et d’un poids excédant 10 kg, — les feuilles et bandes minces en aluminium (papier aluminium) à usage domestique d’une épaisseur non inférieure à 0,007 mm et inférieure à 0,008 mm, quelle que soit la largeur des rouleaux, même recuites, — les feuilles et bandes minces en aluminium (papier aluminium) à usage domestique d’une épaisseur non inférieure à 0,008 mm ni supérieure à 0,018 mm, présentées en rouleaux d’une largeur supérieure à 650 mm, même recuites, — les feuilles et bandes minces en aluminium (papier aluminium) à usage domestique d’une épaisseur supérieure à 0,018 mm et inférieure à 0,021 mm, quelle que soit la largeur des rouleaux, même recuites.

(41) Les ACF sont fournies en bobines jumbo puis traitées sur un transformateur [laminées, revêtues, laquées, extrudées (imprimées), formatées]. Une fois transformées, les ACF sont utilisées dans une grande variété d’applications, notamment dans les denrées alimentaires, les produits pharmaceutiques, les produits cosmétiques et les emballages de tabac, ainsi que dans les matériaux de construction.

(42) Les ACF sont fabriquées tout d’abord en laminant des lingots chauffés (laminage à chaud) jusqu’à obtenir des rouleaux d’une épaisseur de 2 à 4 mm. Les rouleaux sont ensuite laminés à froid l’un après l’autre, jusqu’à obtenir l’épaisseur de rouleau requise. Une autre méthode pouvant être utilisée pour le laminage des feuilles d’aluminium, appelée «coulée continue», permet de faire l’impasse sur l’étape des lingots et de convertir directement le métal fondu en une bande épaisse, qui est immédiatement transformée en rouleau à partir duquel la feuille sera ensuite laminée.

2.2. Produit similaire

(43) L’enquête a révélé que les produits suivants présentaient les mêmes caractéristiques physiques, chimiques et techniques essentielles et étaient destinés aux mêmes utilisations de base: — le produit concerné; — le produit fabriqué et vendu sur le marché intérieur de la RPC; et — le produit fabriqué et commercialisé dans l’Union par l’industrie de l’Union.

(44) La Commission a décidé à ce stade que ces produits constituaient donc des produits similaires au sens de l’article 1er, paragraphe 4, du règlement de base.

2.3. Objections relatives à la définition du produit

(45) Plusieurs parties ont présenté des demandes d’exclusion de produits concernant les produits suivants: ACF d’épaisseur inférieure à 6 microns (ci-après «ACF<6») et ACF destinés aux batteries de voitures électriques (ci-après les «ACF pour batteries automobiles»).

2.3.1. ACF d’épaisseur inférieure à 6 microns

(46) Plusieurs utilisateurs, Walki, Gascogne et Alupol, ont affirmé que les producteurs de l’Union n’offraient pas d’ACF<6, ce qui serait selon eux prouvé par le fait que les producteurs de l’Union ne faisaient pas la promotion de tels produits sur leurs sites web et dans leurs brochures, ainsi que par leur refus de commander de tels produits. Les producteurs de l’Union ne sont pas non plus intéressés par la possibilité d’offrir des ACF<6, puisque leur capacité de production est entièrement utilisée par d’autres commandes de produits, compte tenu également de la demande attendue de feuilles pour batteries automobiles. Les producteurs de l’Union ne sont pas en mesure d’offrir la qualité «commerciale» requise, surtout en ce qui concerne la porosité/perméabilité, mesurée en nombre maximum de piqûres par mètre carré. L’utilisation d’ACF plus fines est par ailleurs plus respectueuse de l’environnement, ce qui constitue une raison supplémentaire de l’exclure de la définition du produit.

(47) Les utilisateurs Tetrapak et Huthamäki ont par ailleurs soutenu que l’industrie de l’Union était soumise à des contraintes d’approvisionnement en ce qui concerne les ACF plus fines.

(48) La Commission a demandé aux neuf utilisateurs ayant coopéré à l’enquête de préciser quelle était leur demande actuelle d’ACF<6, ainsi que leurs sources d’approvisionnement pour ces produits. Un seul utilisateur a confirmé avoir acheté, au cours de la période d’enquête, un volume d’ACF<6 de qualité supérieure au seuil fixé pour la production commerciale, auprès d’un seul producteur chinois. Toutefois, même pour cet utilisateur, les ACF<6 ne représentent qu’une très faible partie de sa consommation d’ACF. Les autres utilisateurs ont fait uniquement état de demandes de leurs clients respectifs pour des produits contenant des ACF<6, pour lesquelles ils ont passé des commandes d’essai auprès de l’industrie de l’Union des ACF et auprès de producteurs chinois après la période d’enquête.

(49) D’après les réponses, la demande d’ACF<6 n’a débuté que très récemment, et elle affiche une tendance à la hausse. Comme mentionné au considérant 50, ce produit avait fait l’objet d’une demande limitée au cours des 10 dernières années, sans qu’une tendance claire ne se dégage. Cela cadre avec les explications fournies par les producteurs de l’Union, selon lesquelles il y avait également eu, par le passé, une tendance progressive à l’achat d’épaisseurs plus fines d’ACF: si la gamme 7-8 microns était alors la gamme la plus fine, les ACF de 6 et 6,35 microns sont en train de devenir la norme en vigueur pour de nombreuses applications.

(50) Si une enquête menée parmi les producteurs de l’Union a révélé qu’en dehors de négociations directes, aucun d’entre eux ne commercialisait activement des ACF<6 pour l’instant, la Commission a recueilli de nombreux éléments de preuve démontrant la capacité des producteurs de l’Union de produire des ACF<6. Ces preuves attestent notamment de la production de rouleaux d’essai après la période d’enquête, qui, selon la documentation sur les essais, répondait aux exigences techniques de l’acheteur. En outre, la Commission a pu confirmer que plusieurs producteurs de l’Union avaient vendu des ACF<6 dans des volumes de production commerciale, bien qu’à petite échelle, sur une période de 10 ans antérieure à la période d’enquête. La Commission a également constaté que des investissements avaient été effectués dans le contrôle de la qualité. La Commission a par conséquent conclu que l’industrie de l’Union était en mesure de fournir une qualité correspondant à la demande du marché.

(51) Deuxièmement, la capacité de production d’ACF<6 est limitée par la dernière étape, à savoir les laminoirs. C’est pourquoi la Commission a analysé la capacité de plusieurs producteurs de l’Union concernant cette dernière étape, en tenant également compte de la demande d’autres produits dans le cadre des différentes étapes de production. Tous les producteurs de l’Union retenus dans l’échantillon disposent de capacités disponibles suffisantes pour pouvoir fournir des ACF<6, même si la demande de feuilles pour batteries automobiles augmente à l’avenir. La Commission n’a donc pas pu confirmé l’existence d’un risque de pénurie de l’approvisionnement en cas de future augmentation de la demande d’ACF<6.

(52) Troisièmement, s’agissant de l’argument selon lequel l’utilisation d’ACF plus fines est plus respectueuse de l’environnement, la Commission a rappelé que les mesures de défense commerciale sous la forme de droits n’avaient pas pour effet d’empêcher les importations d’un produit donné, mais de veiller à ce que ces importations soient réalisées à des prix non préjudiciables. La Commission a également rappelé la capacité des producteurs de l’Union de fabriquer des ACF<6, comme décrit au considérant 50 ci-dessus.

(53) Enfin, s’agissant de l’argument de Tetrapak et Huthamäki relatif à la contrainte en matière d’approvisionnement, l’enquête a révélé que la capacité de production d’ACF<6 par l’industrie de l’Union était largement supérieure à la demande.

(54) Compte tenu de ce qui précède, la Commission a provisoirement rejeté la demande visant à exclure les ACF<6 de la définition du produit soumis à l’enquête.

2.3.2. ACF pour batteries automobiles

(55) Une partie intéressée, Xiamen, a demandé l’exclusion des feuilles en aluminium destinées aux batteries automobiles aux motifs suivants: — les feuilles en aluminium destinées aux batteries automobiles constituent un produit très différent, ayant une utilisation différente, puisque leur fabrication nécessite des alliages 1050/1060/1100/3003, tandis que les principaux alliages intervenant dans la fabrication d’ACF pour emballages sont les alliages 8079/8011; — l’équipement et les processus de production sont différents, puisqu’ils doivent aboutir à deux surfaces brillantes, alors que les autres ACF ont une surface brillante et une surface mate. Cela donne également lieu à des coûts de production et à des prix de vente différents; — ces ACF ne sont pas fabriqués par les producteurs de l’Union; et — ils ne sont actuellement pas exportés vers l’UE.

(56) En réponse, la Commission a tout d’abord observé que tous les alliages cités par la partie intéressée partageaient la même caractéristique, puisqu’ils contiennent tous plus de 98 % d’aluminium, et que la plainte ne se limitait pas à un alliage spécifique. L’utilisation de différents alliages pour différentes variations de produits n’est pas inhabituelle et ne saurait servir de critère d’exclusion.

(57) Deuxièmement, la surface brillante/mate est la conséquence du laminage de deux couches d’ACF combinées dans le dernier laminoir: les faces d’ACF apposées l’une contre l’autre pendant le laminage deviennent mates. Cette méthode de production a été abordée dans la plainte, dans laquelle les plaignants indiquent expressément que les deux surfaces d’ACF peuvent être brillantes si le client en fait la demande (6). L’usage auquel sont destinées les ACF pour batteries automobiles ne saurait donc justifier une exclusion de la définition du produit, puisque les caractéristiques physiques du produit sont les mêmes. Il en va de même pour le coût plus élevé dû au laminage en couche unique.

(58) Troisièmement, la production de batteries automobiles dans l’Union se trouve toujours en phase de démarrage. La Commission a recueilli des éléments de preuve démontrant que les producteurs de l’Union se préparaient à répondre à la demande de ce segment émergent du marché. En outre, cet argument contredit l’allégation formulée par Walki concernant l’exclusion des ACF<6, selon laquelle l’industrie de l’Union serait tellement focalisée sur les feuilles destinées aux batteries automobiles qu’elle ne souhaiterait peut-être pas consacrer une capacité de production suffisante aux ACF<6.

(59) Quatrièmement, le fait qu’il n’y ait actuellement pas beaucoup d’exportations chinoises reflète le fait que la production de batteries pour voitures électriques dans l’UE n’en est encore qu’à ses balbutiements, et cela ne constitue donc pas un argument valable pour une exclusion.

(60) L’analyse a démontré que les ACF destinées aux batteries de voitures électriques étaient techniquement des ACF relevant du champ de l’enquête.

(61) Compte tenu de ce qui précède, la Commission a provisoirement rejeté la demande visant à exclure les ACF pour batteries de voitures électriques de la définition du produit soumis à l’enquête.

3. DUMPING

3.1. Procédure de détermination de la valeur normale conformément à l’article 2, paragraphe 6 bis, du règlement de base

(62) Les éléments de preuve disponibles lors de l’ouverture de l’enquête ont mis en évidence l’existence de distorsions significatives en Chine au sens de l’article 2, paragraphe 6 bis, point b), du règlement de base. La Commission a donc jugé approprié d’ouvrir l’enquête au titre dudit article 2, paragraphe 6 bis.

(63) Par conséquent, afin de collecter les données nécessaires en vue de l’application possible de l’article 2, paragraphe 6 bis, du règlement de base, la Commission a invité tous les producteurs-exportateurs du pays concerné à fournir des informations sur les intrants utilisés pour fabriquer des ACF. Sept producteurs-exportateurs ont communiqué les informations requises.

(64) De plus, la Commission a invité l’ensemble des parties intéressées à faire connaître leur point de vue, à communiquer des informations et à fournir des éléments de preuve à l’appui en ce qui concerne l’application de l’article 2, paragraphe 6 bis, du règlement de base, et ce dans les 37 jours suivant la date de publication dudit avis au Journal officiel de l’Union européenne.

(65) Au point 5.3.2 de l’avis d’ouverture, la Commission a informé les parties intéressées que, sur la base des informations disponibles à ce stade, la Turquie et le Brésil pourraient éventuellement être considérés comme des pays tiers représentatifs appropriés, conformément à l’article 2, paragraphe 6 bis, point a), du règlement de base. En outre, la Commission a indiqué qu’elle examinerait d’autres pays représentatifs appropriés potentiels conformément aux critères établis à l’article 2, paragraphe 6 bis, point a), premier tiret, du règlement de base.

(66) Le 25 novembre 2020, la Commission a établi une première note portant sur les sources envisagées pour la détermination de la valeur normale (ci-après la «première note»), par laquelle elle a informé les parties intéressées des sources pertinentes qu’elle comptait utiliser pour déterminer la valeur normale. Dans cette note, la Commission a communiqué une liste de tous les facteurs de production, tels que les matières premières, la main-d’œuvre et l’énergie, qui sont utilisés dans la production d’ACF. En outre, la Commission a déterminé que le Brésil, la Russie et la Turquie étaient de possibles pays tiers représentatifs appropriés. La Commission a donné à toutes les parties intéressées la possibilité de formuler des observations à ce propos. La Commission a reçu des observations émanant de tous les producteurs-exportateurs retenus dans l’échantillon.

(67) Le 17 mars 2021, après avoir analysé les observations reçues, la Commission a établi une seconde note portant sur les sources retenues pour la détermination de la valeur normale (ci-après la «seconde note») (la première note et la seconde note sont dénommées collectivement ci-après comme étant les «notes»). Dans la seconde note, la Commission a mis à jour la liste des facteurs de production et a informé les parties intéressées de son intention de choisir la Turquie comme pays tiers représentatif au titre de l’article 2, paragraphe 6 bis, point a), premier tiret, du règlement de base. La Commission a également informé les parties intéressées qu’elle établirait les frais de vente, les dépenses administratives et les autres frais généraux ainsi que les bénéfices à partir des états financiers accessibles au public des producteurs de produits extrudés en aluminium en Turquie. La Commission a invité les parties intéressées à formuler des observations à ce propos. La Commission a reçu des observations émanant de tous les producteurs-exportateurs retenus dans l’échantillon.

(68) Après avoir analysé les observations et les informations reçues au sujet de la seconde note, la Commission a provisoirement conclu qu’il serait approprié de choisir la Turquie comme pays tiers représentatif, dont les prix et les coûts non faussés serviraient de base pour déterminer la valeur normale. Les raisons sous-jacentes de ce choix sont décrites plus en détail dans la section 3.4 ci-dessous.

3.2. Application de l’article 18 du règlement de base

(69) Au moment de l’ouverture de l’enquête sur la base de l’article 2, paragraphe 6 bis, point a), du règlement de base, la Commission a envoyé aux pouvoirs publics chinois deux questionnaires concernant l’existence de distorsions. Les pouvoirs publics chinois n’ont cependant fourni aucune réponse. La Commission a informé les pouvoirs publics chinois, par une note verbale en date du 8 décembre 2020, qu’elle avait l’intention de faire usage de la disposition de l’article 18 du règlement de base eu égard à l’existence possible de distorsions significatives sur le marché intérieur chinois des feuilles et bandes minces en aluminium destinées à la transformation au sens de l’article 2, paragraphe 6 bis, du règlement de base, et à l’existence possible de distorsions sur les matières premières au sens de l’article 7, paragraphe 2 bis, du règlement de base. La Commission a invité les pouvoirs publics chinois à transmettre leurs observations sur l’application de l’article 18. Aucune observation n’a été reçue.

3.3. Valeur normale

(70) Conformément à l’article 2, paragraphe 1, du règlement de base, «[l]a valeur normale est normalement basée sur les prix payés ou à payer, au cours d’opérations commerciales normales, par des acheteurs indépendants dans le pays exportateur».

(71) Toutefois, en vertu de l’article 2, paragraphe 6 bis, point a), du règlement de base, «[l]orsqu’il est jugé inapproprié […] de se fonder sur les prix et les coûts sur le marché intérieur du pays exportateur du fait de l’existence, dans ce pays, de distorsions significatives au sens du point b), la valeur normale est calculée exclusivement sur la base de coûts de production et de vente représentant des prix ou des valeurs de référence non faussés» et «comprend un montant non faussé et raisonnable pour les dépenses administratives, les frais de vente et les autres frais généraux ainsi que pour la marge bénéficiaire» («les dépenses administratives, les frais de vente et les autres frais généraux» sont ci-après dénommés «frais VAG»).

(72) Comme expliqué plus en détail ci-dessous, la Commission a conclu dans le cadre de la présente enquête que, sur la base des éléments de preuve disponibles et compte tenu du manque de coopération dont les pouvoirs publics chinois ont fait preuve, l’application de l’article 2, paragraphe 6 bis, du règlement de base était appropriée.

3.3.1. Existence de distorsions significatives

3.3.1.1. Introduction

(73) L’article 2, paragraphe 6 bis, point b), du règlement de base dispose que l’«[o]n entend par distorsions significatives les distorsions qui se produisent lorsque les prix ou les coûts déclarés, y compris le coût des matières premières et de l’énergie, ne sont pas déterminés par le libre jeu des forces du marché en raison d’une intervention étatique importante. Dans l’analyse de l’existence de distorsions significatives, il faut tenir compte notamment de l’incidence possible de l’un ou plusieurs des facteurs suivants: — un marché constitué dans une mesure importante par des entreprises qui appartiennent aux autorités du pays exportateur ou qui opèrent sous leur contrôle, supervision stratégique ou autorité; — une présence de l’État dans des entreprises qui permet aux autorités d’influer sur la formation des prix ou sur les coûts; — des mesures ou politiques publiques discriminatoires qui favorisent les fournisseurs nationaux ou influencent de toute autre manière le libre jeu des forces du marché; — l’absence, l’application discriminatoire ou l’exécution inadéquate de lois sur la faillite, les entreprises ou la propriété; — une distorsion des coûts salariaux; — un accès au financement accordé par des institutions mettant en œuvre des objectifs de politique publique ou n’agissant pas de manière indépendante de l’État à tout autre égard.

(74) La liste visée à l’article 2, paragraphe 6 bis, point b), étant non cumulative, il n’est pas nécessaire de prendre en considération tous les facteurs pour établir l’existence de distorsions significatives. En outre, les mêmes circonstances factuelles peuvent être invoquées pour démontrer l’existence d’un ou plusieurs des éléments de la liste. En revanche, tous les éléments de preuve disponibles doivent être étudiés avant de conclure à l’existence de distorsions significatives au sens de l’article 2, paragraphe 6 bis, point a). L’appréciation globale de l’existence de distorsions peut également tenir compte du contexte général et de la situation dans le pays exportateur, en particulier lorsque les piliers de la configuration économique et administrative du pays exportateur confèrent aux pouvoirs publics des pouvoirs importants pour intervenir dans l’économie de telle sorte que les prix et les coûts ne résultent pas de l’évolution libre des forces du marché.

(75) L’article 2, paragraphe 6 bis, point c), du règlement de base prévoit que, «[l]orsque la Commission dispose d’indications dûment fondées sur l’existence possible de distorsions significatives au sens du point b) dans un certain pays ou un secteur particulier de ce pays, et lorsqu’il y a lieu en vue de l’application effective du présent règlement, la Commission produit, publie et met régulièrement à jour un rapport décrivant la situation du marché visée au point b) dans ce pays ou ce secteur».

(76) En vertu de cette disposition, la Commission a publié un rapport décrivant la situation en Chine (ci-après le «rapport») (7), qui montre l’existence d’une intervention étatique importante à de nombreux niveaux de l’économie, y compris des distorsions spécifiques touchant de nombreux facteurs clés de production (tels que les terrains, l’énergie, les capitaux, les matières premières et la main-d’œuvre) et des secteurs spécifiques (tels que la sidérurgie et l’industrie chimique). Le rapport a été versé au dossier de l’enquête au stade de l’ouverture de la procédure. La requête contenait également des éléments de preuve pertinents venant compléter le rapport. Les parties intéressées ont été invitées à réfuter, à commenter ou à compléter les éléments de preuve versés au dossier de l’enquête au moment de l’ouverture de la procédure.

(77) La plainte contenait des informations sur des études et rapports complémentaires analysant la situation de l’industrie de l’aluminium en Chine. Premièrement, le plaignant a fait référence au document de l’OCDE intitulé «Measuring distortions in international markets – The aluminium value chain» (ci-après l’«étude de l’OCDE») (8), qui analyse en détail le problème des subventions financières accordées à des sociétés de l’industrie de l’aluminium. Comme l’ont fait observé les plaignants, sur la base de l’étude de l’OCDE, le plan de développement de l’industrie des métaux non ferreux (2016-2020) de la RPC réclame notamment des mesures de sauvegarde au moyen de l’extension des aides financières et fiscales, incluant des sauvetages d’entreprises ou des aides concernant les prêts non performants. Deuxièmement, les plaignants ont fait référence à un rapport élaboré pour WVMetalle, l’association allemande des industries des métaux non ferreux, daté du 24 avril 2017 (9) (ci-après le «rapport WVMetalle»), qui appuie les conclusions effectuées dans le rapport ainsi que dans l’étude de l’OCDE. En outre, les plaignants ont fait observer que, dans un récent réexamen de mesures parvenant à expiration concernant les droits antidumping sur les importations de certaines feuilles d’aluminium en rouleaux en provenance de Chine (10), la Commission a confirmé l’existence de distorsions significatives du prix de l’aluminium et a maintenu que cette conclusion n’était pas limitée au produit concerné par cette enquête précise, mais s’étendait également aux ACF, qui sont produits à partir des mêmes intrants et au moyen des mêmes procédés de fabrication. Enfin, les plaignants font référence à une enquête antisubventions menée par le ministère du commerce des États-Unis (United States Department of Commerce, ou «DOC») sur les feuilles d’aluminium chinoises, conclue en 2018 (11), qui a établi l’existence d’un soutien de l’État chinois à l’industrie chinoise des feuilles d’aluminium et d’un subventionnement de l’aluminium primaire.

(78) Comme indiqué au considérant 69, les pouvoirs publics chinois n’ont pas formulé d’observations ni fourni d’éléments de preuve appuyant ou réfutant les éléments de preuve existant dans le dossier au stade de l’ouverture de la procédure, y compris le rapport et les éléments de preuve supplémentaires fournis par le plaignant, en ce qui concerne l’existence de distorsions significatives et/ou le caractère approprié de l’application, en l’espèce, de l’article 2, paragraphe 6 bis, du règlement de base. Les observations formulées à cet égard par un certain nombre de parties intéressées sont examinées à la section 3.3.1.11 ci-dessous.

(79) La Commission a examiné s’il était approprié ou non d’utiliser les prix et les coûts sur le marché intérieur chinois, en raison de l’existence de distorsions significatives au sens de l’article 2, paragraphe 6 bis, point b), du règlement de base. Pour ce faire, la Commission s’est appuyée sur les éléments de preuve disponibles dans le dossier, y compris ceux figurant dans le rapport, qui reposent sur des sources accessibles au public. Cette analyse a porté sur l’examen des interventions étatiques importantes dans l’économie chinoise en général, mais également sur la situation spécifique du marché dans le secteur concerné qui comprend le produit concerné. La Commission a complété ces éléments de preuve par les résultats de ses propres recherches sur les différents critères pertinents pour la confirmation de l’existence de distorsions significatives en RPC.

3.3.1.2. Distorsions significatives affectant les prix et les coûts sur le marché intérieur de la Chine

(80) Le système économique chinois repose sur la notion d’«économie socialiste de marché». Cette notion est consacrée dans la Constitution chinoise et détermine la gouvernance économique de la RPC. Son principe fondamental est la «propriété socialiste publique des moyens de production, c’est-à-dire la propriété du peuple tout entier et la propriété collective des masses laborieuses». L’économie sous la responsabilité de l’État est la «force dirigeante de l’économie nationale» et l’État a pour mission d’«assurer son renforcement et son développement» (12). De ce fait, non seulement la structure générale de l’économie chinoise permet des interventions étatiques importantes dans l’économie, mais de telles interventions sont expressément prévues. La notion de suprématie de la propriété publique sur la propriété privée imprègne l’ensemble du système juridique et est mise en évidence comme principe général dans tous les textes législatifs majeurs. La loi chinoise sur la propriété en est le parfait exemple: elle se réfère au stade primaire du socialisme et confie à l’État la préservation du système économique de base dans le cadre duquel la propriété publique joue un rôle dominant. D’autres formes de propriété sont tolérées, la loi leur permettant de se développer parallèlement à la propriété publique (13).

(81) Par ailleurs, en droit chinois, l’économie socialiste de marché est développée sous la direction du Parti communiste chinois (ci-après le «PCC»). Les structures de l’État chinois et du PCC sont interconnectées à tous les niveaux (juridique, institutionnel, personnel), formant une superstructure dans laquelle les rôles du PCC et de l’État sont indissociables. À la suite d’une modification de la Constitution chinoise en mars 2018, le rôle de premier plan joué par le PCC a encore été renforcé en étant réaffirmé par la formulation de l’article 1er de la Constitution. Après la première phrase ci-dessous, qui figurait déjà dans l’article en question, «[l]e régime socialiste est le système fondamental de la République populaire de Chine», une seconde phrase a été ajoutée, laquelle se présente comme suit: «[l]e trait caractéristique du socialisme aux caractéristiques chinoises est la direction du Parti communiste chinois» (14). Cet ajout illustre le contrôle incontesté et toujours plus important exercé par le PCC sur le système économique de la Chine. Cet encadrement et ce contrôle sont inhérents au système chinois et vont bien au-delà de la situation coutumière dans d’autres pays, où les pouvoirs publics exercent un contrôle macroéconomique général dans les limites duquel intervient le libre jeu des forces du marché.

(82) L’État chinois mène une politique économique interventionniste en poursuivant des objectifs qui coïncident avec le programme politique fixé par le PCC plutôt que de refléter les conditions économiques prévalant dans un marché libre (15). Les outils économiques interventionnistes déployés par les autorités chinoises sont multiples et comprennent le système de planification industrielle, le système financier, ainsi que le niveau de l’environnement réglementaire.

(83) Premièrement, au niveau du contrôle administratif général, l’orientation de l’économie chinoise est régie par un système complexe de planification industrielle qui concerne toutes les activités économiques du pays. L’ensemble de ces plans couvre une matrice complète et complexe de secteurs et de politiques transversales et est présent à tous les niveaux de gouvernance. Les plans établis à l’échelon provincial fixent des objectifs détaillés, tandis que les programmes élaborés à l’échelle du pays définissent des objectifs plus larges. Les plans précisent également les moyens à utiliser afin de soutenir les industries ou secteurs concernés ainsi que les délais dans lesquels les objectifs doivent être réalisés. Certains plans contiennent encore des objectifs explicites de production, tandis qu’il s’agissait d’une caractéristique courante dans les cycles de planification précédents. Dans le cadre de ces plans, les différents secteurs industriels et/ou projets sont désignés comme des priorités (positives ou négatives) conformes aux priorités des pouvoirs publics, et des objectifs de développement spécifiques leur sont attribués (modernisation industrielle, expansion internationale, etc.). Les opérateurs économiques, privés comme publics, doivent effectivement adapter leurs activités commerciales aux réalités imposées par le système de planification. Cela s’explique non seulement par le caractère contraignant des plans, mais aussi par le fait que les autorités chinoises compétentes, à tous les niveaux, adhèrent au système de planification et utilisent leurs attributions en conséquence, incitant ainsi les opérateurs économiques à respecter les priorités établies dans les plans (voir également la section 3.3.1.5 ci-après) (16).

(84) Deuxièmement, s’agissant de la répartition des ressources financières, le système financier de la Chine est dominé par les banques commerciales appartenant à l’État. Lorsque ces banques établissent et mettent en œuvre leur politique de prêt, elles doivent s’aligner sur les objectifs de la politique industrielle des pouvoirs publics plutôt que d’évaluer en priorité les avantages économiques d’un projet donné (voir également la section 3.3.1.8 ci-après) (17). Il en va de même pour les autres composantes du système financier chinois, telles que les marchés boursiers, les marchés des obligations, les marchés des capitaux privés, etc. En outre, les éléments du secteur financier autres que le secteur bancaire sont mis en place au niveau institutionnel et opérationnel de telle sorte qu’ils ne visent pas à maximiser le fonctionnement efficace des marchés financiers, mais à assurer le contrôle et à permettre l’intervention de l’État et du PCC (18).

(85) Troisièmement, s’agissant de l’environnement réglementaire, les interventions de l’État dans l’économie prennent plusieurs formes. Par exemple, les règles de passation des marchés publics sont régulièrement utilisées aux fins de la réalisation d’objectifs politiques autres que l’efficacité économique, ce qui porte atteinte aux principes fondés sur le marché dans ce domaine. La législation applicable prévoit expressément que des marchés publics doivent être passés pour faciliter la réalisation des objectifs définis par les politiques de l’État. Toutefois, la nature de ces objectifs n’est pas définie, ce qui laisse une large marge d’appréciation aux instances décisionnelles (19). De même, dans le domaine des investissements, les pouvoirs publics chinois conservent une influence et un contrôle significatifs sur la destination et l’ampleur des investissements tant publics que privés. Le filtrage des investissements, ainsi que diverses mesures incitatives, restrictions et interdictions liées aux investissements sont utilisés par les autorités comme un outil important à l’appui des objectifs de politique industrielle, tels que la préservation du contrôle de l’État sur des secteurs clés ou le renforcement de l’industrie nationale (20).

(86) En résumé, le modèle économique chinois repose sur certains axiomes de base qui prévoient et encouragent de multiples interventions étatiques. De telles interventions étatiques importantes sont contraires au principe du libre jeu des forces du marché, ce qui entraîne une distorsion dans la répartition effective des ressources conformément aux principes du marché (21).

3.3.1.3. Distorsions significatives au sens de l’article 2, paragraphe 6 bis, point b), premier tiret, du règlement de base: un marché constitué dans une mesure importante par des entreprises qui appartiennent aux autorités du pays exportateur ou qui opèrent sous leur contrôle, supervision stratégique ou autorité

(87) En RPC, les entreprises opérant sous la propriété, le contrôle, la supervision stratégique ou l’autorité de l’État représentent une part essentielle de l’économie.

(88) Les pouvoirs publics chinois et le PCC maintiennent des structures qui garantissent leur influence continue sur les entreprises, en particulier sur les entreprises publiques. L’État (ainsi que le PCC, à de nombreux égards) ne se contente pas de formuler et de superviser activement la mise en œuvre des politiques économiques générales par les différentes entreprises publiques, mais fait également valoir son droit de participer à la prise de décision opérationnelle dans ces entreprises. Cette participation se fait généralement par la rotation des cadres entre les autorités gouvernementales et les entreprises publiques, par la présence de membres du parti dans les organes exécutifs des entreprises publiques et des cellules du parti dans les entreprises (voir également section 3.3.1.4), ainsi que par l’élaboration de la structure sociale du secteur des entreprises publiques (22). En échange, les entreprises publiques jouissent d’un statut particulier au sein de l’économie chinoise, qui présente un certain nombre d’avantages économiques, en particulier une protection contre la concurrence et un accès préférentiel aux intrants pertinents, y compris au financement (23). Les éléments qui soulignent l’existence d’un contrôle étatique sur les entreprises du secteur de l’aluminium sont développés à la section 3.3.1.5 ci-dessous.

(89) L’étude de l’OCDE, fournie comme élément de preuve par le plaignant, mentionne les entreprises publiques du secteur de l’aluminium qui mettent expressément en évidence dans leurs déclarations réglementaires la manière dont la propriété publique influence les politiques sectorielles pertinentes et de quelle manière elle se traduit par un soutien public. Plus précisément, une entreprise publique indique dans son prospectus d’obligations 2016 qu’elle figure parmi les 52 grandes entreprises publiques, qu’elle joue un rôle essentiel dans l’élaboration et la mise en œuvre des politiques dans le secteur de l’énergie, et qu’elle bénéficie d’un soutien complet durable de la part des pouvoirs publics chinois. Dans son prospectus d’obligations 2017, une autre entreprise publique mentionne le fait que leurs autorités provinciales peuvent exercer une influence significative sur le groupe (24).

(90) La Chine est le plus grand producteur d’aluminium au monde et plusieurs de ses grandes entreprises publiques figurent parmi les principaux producteurs individuels dans le monde. Le rapport WVMetalle souligne que les entreprises publiques représentent une part dominante du marché intérieur (25), ce que confirment d’autres estimations, selon lesquelles les entreprises publiques représentent plus de 50 % de la production totale d’aluminium primaire en Chine (26). Si, ces dernières années, une augmentation des capacités a pu être attribuée en partie aux sociétés privées, celle-ci implique aussi, le plus souvent, différentes formes de participation des pouvoirs publics (locaux), par exemple en tolérant un développement illégal des capacités (27). En outre, les capacités de production d’aluminium des principales entreprises publiques ont également augmenté, quoique dans une moindre mesure (28).

(91) En plus de contrôler les entreprises publiques, les pouvoirs publics chinois influencent également les sociétés privées en Chine. Au cours de l’enquête, il a été établi que les producteurs d’ACF recevaient des subventions des pouvoirs publics. Par exemple, toutes les sociétés retenues dans l’échantillon ont recensé un certain nombre de subventions publiques dans leurs rapports annuels. L’octroi de toutes les subventions témoigne également d’une intervention étatique importante sur le marché.

(92) Compte tenu d’un haut niveau d’intervention étatique dans l’industrie de l’aluminium et de la part importante d’entreprises publiques dans ce secteur, même les producteurs d’aluminium privés actifs dans le segment des ACF se voient empêchés d’opérer dans des conditions de marché. En effet, tant les entreprises publiques que les entreprises privées du secteur de l’aluminium sont également soumises à des orientations et à une supervision politiques, tel qu’exposé à la section 3.3.1.5 ci-après.

3.3.1.4. Distorsions significatives au sens de l’article 2, paragraphe 6 bis, point b), deuxième tiret, du règlement de base: une présence de l’État dans des entreprises qui permet aux autorités d’influer sur la formation des prix ou sur les coûts

(93) Non seulement les pouvoirs publics chinois exercent un contrôle sur l’économie grâce, entre autres outils, aux entreprises publiques qu’ils détiennent, mais ils sont également en mesure d’influer sur les prix et les coûts du fait de leur présence au sein même des entreprises. Si le droit de désigner et de destituer les principaux dirigeants des entreprises publiques conféré aux autorités étatiques compétentes, tel que prévu par la législation chinoise, peut être considéré comme reflétant les droits de propriété correspondants (29), les cellules du PCC dans les entreprises, tant publiques que privées, représentent un autre moyen important par lequel l’État peut intervenir dans les décisions commerciales. Conformément au droit chinois des sociétés, une organisation du PCC doit être mise en place dans chaque entreprise (avec au moins trois membres du PCC, comme le prévoit la constitution du PCC (30)) et l’entreprise concernée doit veiller à ce que les conditions nécessaires aux activités de l’organisation du parti soient réunies. Par le passé, il semble que cette exigence n’ait pas toujours été respectée ou strictement appliquée. Toutefois, depuis 2016 au moins, le PCC a renforcé ses prétentions à contrôler les décisions commerciales dans les entreprises publiques par principe politique. Le PCC exercerait également des pressions sur les entreprises privées pour que celles-ci privilégient le «patriotisme» et se soumettent à la discipline du parti (31). En 2017, il a été rapporté que des cellules du parti existaient dans 70 % des quelque 1,86 million d’entreprises privées, y exerçant une pression croissante pour que les organisations du PCC aient le dernier mot dans le cadre de la prise de décisions commerciales au sein de leurs entreprises respectives (32). Ces règles s’appliquent en général à l’économie chinoise, y compris aux producteurs de produits en aluminium et aux fournisseurs de leurs intrants.

(94) En outre, le 15 septembre 2020, un document intitulé «General Office of CCP Central Committee’ Guidelines on enhancing the United Front work in the private sector for the new era» (33) (Orientations du bureau général du comité central du PCC sur le renforcement des travaux du front uni dans le secteur privé pour une nouvelle ère) a été publié, élargissant encore davantage le rôle des comités du parti dans les entreprises privées. Ces orientations comprennent les lignes directrices suivantes: «[n]ous devons renforcer la capacité globale du Parti à diriger le travail du front uni dans le secteur privé et à intensifier efficacement les efforts dans ce domaine» (section II.4); et «[n]ous devons renforcer davantage la construction du Parti dans les entreprises privées et permettre aux cellules du Parti de jouer efficacement leur rôle de forteresse, tout en permettant aux membres du Parti d’agir en tant qu’avant-gardistes et pionniers» (section III.6). Dans ce document, le parti a souligné le rôle des entreprises privées dans le «travail du front uni», qui consiste à accroître le rôle du PCC dans les organisations et entités qui n’appartiennent pas au parti (34).

(95) Les exemples ci-après illustrent bien cette tendance à la hausse du niveau d’intervention des pouvoirs publics chinois dans le secteur de l’aluminium.

(96) Comme la Commission l’a constaté dans une autre enquête sur certaines feuilles d’aluminium en rouleaux en provenance de Chine (35), en 2017, un producteur d’aluminium public chinois, China Aluminium International Engineering Corporation Limited («Chalieco»), a modifié ses statuts pour donner un rôle plus important aux cellules du parti au sein de l’entreprise. Ce producteur a consacré un chapitre entier au comité du parti, et l’article 113 dispose ce qui suit: «Dans le cadre des grandes décisions concernant l’entreprise, le conseil d’administration consulte au préalable le comité du Parti au sein de l’entreprise» (36). Par ailleurs, dans son rapport annuel 2017 (37), l’Aluminum Corporation of China («Chalco») a indiqué qu’un certain nombre de directeurs, superviseurs et membres du personnel de direction, y compris le président directeur exécutif et le président du comité de surveillance, étaient membres du PCC.

(97) En ce qui concerne les entreprises actives dans la fabrication de produits ACF, Xiamen décrit les exercices de construction du parti de la manière suivante: «Xiashun promeut activement la construction du Parti et les travaux des syndicats, et demeure attaché au système des réunions conjointes entre le Parti, le gouvernement et les travailleurs. Ce système, en place depuis de nombreuses années, offre une importante plateforme qui permet aux employés de participer aux processus décisionnels, de protéger leurs droits et leurs intérêts et de créer un environnement harmonieux» (38).

(98) La présence et l’intervention de l’État sur les marchés financiers (voir également la section 3.3.1.8 ci-après) ainsi que dans la fourniture de matières premières et d’intrants ont également un effet de distorsion sur le marché (39). Ainsi, la présence de l’État dans des entreprises, y compris des entreprises publiques, du secteur de l’aluminium et d’autres secteurs (tels que le secteur financier et le secteur des intrants), permet aux pouvoirs publics chinois d’influer sur les prix et les coûts.

3.3.1.5. Distorsions significatives au sens de l’article 2, paragraphe 6 bis, point b), troisième tiret, du règlement de base: des mesures ou politiques publiques discriminatoires qui favorisent les fournisseurs nationaux ou influencent de toute autre manière le libre jeu des forces du marché

(99) L’orientation de l’économie chinoise est déterminée dans une large mesure par un système de planification élaboré qui définit les priorités et les objectifs sur lesquels les pouvoirs publics centraux et locaux doivent se concentrer. Des plans de ce type existent à tous les niveaux de gouvernance et portent sur pratiquement tous les secteurs économiques. Les objectifs fixés par les instruments de planification ont un caractère contraignant et les autorités, à chaque niveau administratif, surveillent la mise en œuvre des plans par l’échelon inférieur. Globalement, le système de planification en Chine a pour effet d’orienter les ressources vers des secteurs désignés par les pouvoirs publics comme stratégiques ou autrement importants sur le plan politique; l’affectation de ces ressources n’est donc pas régie par les forces du marché (40).

(100) À titre d’exemple, le gouvernement joue un rôle dans le développement du secteur de l’aluminium chinois. Ce point est confirmé dans les nombreux projets, directives et autres documents concernant directement ou indirectement ce secteur et qui sont publiés aux niveaux national, régional ou municipal. À travers ces instruments et d’autres outils, les pouvoirs publics dirigent et contrôlent presque chaque aspect du développement et du fonctionnement du secteur de l’aluminium. Ces politiques ont une importante incidence directe ou indirecte sur les coûts de production des produits en aluminium.

(101) Conformément aux conclusions de la Commission dans le cas de certaines feuilles d’aluminium en rouleaux en provenance de Chine (41), dans le cas des produits extrudés en aluminium (42) et dans le cas des produits laminés plats en aluminium (mesures provisoires) (43), les faits suivants sont également applicables au présent produit concerné, qui est lui aussi un produit dérivé de l’aluminium.

(102) Si le 13e plan quinquennal pour le développement au niveau économique et social (44), couvrant la période d’enquête, ne contient pas de dispositions spécifiques concernant l’aluminium, une stratégie de promotion de la coopération concernant les capacités de production internationales et la fabrication d’équipements est prévue pour l’industrie des métaux non ferreux en général. Pour atteindre ces objectifs, le plan confirme qu’il renforcera les systèmes de soutien en rapport avec la taxation, la finance, les assurances, les plateformes d’investissement et de financement, ainsi que les plateformes d’évaluation des risques (45).

(103) Le plan sectoriel correspondant, le plan de développement de l’industrie des métaux non ferreux (2016-2020) (ci-après le «plan») fixe des politiques et des objectifs spécifiques que les pouvoirs publics cherchent à atteindre dans un certain nombre d’industries des métaux non ferreux (46), y compris l’aluminium.

(104) Ce plan a pour objectif de moderniser la gamme de types de produits fabriqués par l’industrie chinoise de l’aluminium, notamment en soutenant l’innovation. Il appelle à développer rapidement le système de propriété mixte et à stimuler le dynamisme des entreprises publiques. Il prévoit en outre la possibilité de constituer des stocks importants de métaux non ferreux, de renforcer la sécurité des ressources, dont l’aluminium, et fixe des objectifs quantitatifs spécifiques en vue de réduire la consommation d’énergie, d’accroître le taux d’aluminium recyclé dans la production et d’augmenter l’utilisation des capacités (47).

(105) Ce plan prévoit aussi des ajustements structurels assortis d’un contrôle plus strict des nouvelles fonderies et l’élimination des capacités obsolètes. Il prévoit une répartition géographique des usines de transformation, met l’accent sur des projets visant à accroître l’exploitation des ressources de bauxite et d’alumine et couvre l’approvisionnement en électricité et la politique tarifaire (48).

(106) Avec ce large éventail de mesures et de politiques, le plan s’inscrit dans la continuité du plan d’ajustement et de revitalisation de l’industrie des métaux non ferreux de 2009, adopté dans le but de pallier les effets négatifs de la crise financière sur l’industrie des métaux non ferreux. Les objectifs clés prévus dans le plan comprennent notamment le contrôle du volume de production, la restructuration, l’approvisionnement en matières premières, une politique de taxe à l’exportation, la sécurité des ressources, la constitution de stocks, l’innovation technologique, la planification, la politique financière et la mise en œuvre (49).

(107) Les conditions générales applicables à l’industrie de l’aluminium sont un autre document stratégique ciblant le secteur de l’aluminium, publié par le ministère de l’industrie et des technologies de l’information («MIIT») le 18 juillet 2013 afin d’accélérer l’ajustement structurel et d’endiguer le développement désordonné des capacités de fonte de l’aluminium. Les conditions générales instaurent des quantités de production minimales pour les nouvelles usines, des normes de qualité et de sécurité concernant l’approvisionnement de bauxite et d’alumine importées et obtenues sur le marché intérieur. Les conditions générales indiquent que le MIIT est l’autorité responsable de la normalisation et de la gestion de l’industrie de l’aluminium, ainsi que de la publication de la liste des sociétés autorisées à opérer dans l’industrie de l’aluminium (50).

(108) Dans l’avis d’orientation sur la création d’un excellent environnement de marché, la promotion de l’ajustement structurel et de la transformation de l’industrie des métaux non ferreux et l’augmentation des bénéfices, publié par le Bureau général du Conseil d’État en 2016 (2016/42) (51), les autorités chinoises indiquent comme objectifs principaux: «optimiser la structure de l’industrie des métaux non ferreux; trouver un équilibre fondamental entre l’offre et la demande des catégories de produits clés; maintenir au-dessus de 80 % le taux d’utilisation de la capacité de production d’aluminium électrolytique; augmenter de façon significative la capacité de sécurité de l’approvisionnement en ressources minérales pour les minerais tels que le cuivre et l’aluminium (52)». Le document vise également à «contrôler strictement la nouvelle capacité de production». Pour parvenir à ce résultat, il faut: «garantir la mise en œuvre des nouveaux projets de construction (modifiés, étendus) en aluminium électrolytique; [...] faire usage de la supervision sociale et d’autres outils; intensifier les efforts de supervision et d’inspection; enquêter sérieusement sur les nouveaux projets d’aluminium électrolytique qui violent la réglementation, et s’en occuper» (53). Ces dispositions prouvent le degré substantiel de l’intervention des pouvoirs publics chinois dans le secteur des métaux non ferreux, y compris le secteur de l’aluminium.

(109) Cette intervention de l’État dans le fonctionnement du secteur de l’aluminium au moyen de documents de planification se reflète également au niveau provincial. Par exemple, l’avis du gouvernement (2018/248) de la province du Shandong (où est établi Donghai, un grand producteur d’ACF) du 6 novembre 2018 sur le projet de mise en œuvre pour l’accélération du développement de haute qualité des sept industries à forte consommation d’énergie vise à «promouvoir l’extension de la chaîne industrielle de l’aluminium électrolytique» en prenant les mesures suivantes: «continuer d’augmenter la proportion du traitement fin et profond de l’aluminium électrolytique liquide et des matériaux de traitement de l’aluminium; accélérer et promouvoir l’extension de la chaîne industrielle de l’aluminium aux produits finis et aux produits haut de gamme; étendre l’utilisation des matériaux en aluminium de haute qualité; renforcer les possibilités d’évolution de l’industrie du traitement de l’aluminium (54).»

(110) L’État est intervenu dans le fonctionnement du secteur de l’aluminium pendant de nombreuses années avant la publication des documents stratégiques ci-dessus, ce qu’illustrent par exemple les lignes directrices pour l’accélération de la restructuration de l’industrie de l’aluminium (les «lignes directrices de restructuration») (55), publiées par la Commission nationale pour le développement et la réforme en avril 2006. Cette dernière considérait l’aluminium comme un produit fondamental pour le renforcement de l’économie nationale. Il est indiqué dans les lignes directrices pour la restructuration que, dans le cadre de la mise en œuvre de la politique de développement industriel approuvée par le Conseil de l’État, des objectifs spécifiques doivent être atteints dans certains domaines. Ces domaines étaient: le renforcement de la concentration dans l’industrie, l’accès au capital financier (voir également le point 3.3.1.8 ci-dessous), l’organisation de l’industrie, le contrôle strict des exportations d’aluminium électrolytique; ainsi que l’élimination des capacités obsolètes.

(111) En outre, le prix d’intrants clés tels que l’énergie et l’électricité est également influencé par différents types d’intervention des pouvoirs publics (56). L’État est notamment intervenu en faveur de producteurs chinois par le biais de prix de l’énergie différenciés et plus avantageux. Dans l’avis d’orientation mentionné ci-dessus sur la création d’un excellent environnement de marché, la promotion de l’ajustement structurel et de la transformation de l’industrie des métaux non ferreux et l’augmentation des bénéfices, les autorités chinoises ont reconnu comme objectif stratégique le fait de «continuer à mettre en œuvre la politique des prix de l’électricité différenciés; encourager les utilisateurs d’électricité éligibles à conclure des accords directs avec les sociétés d’énergie; déterminer les prix par la négociation (57).» La Commission a également établi que des politiques similaires étaient mises en œuvre au niveau provincial. Par exemple, dans la province du Yunnan, selon des informations du China Industry Journal en novembre 2019: «Pour mettre en œuvre le projet, le Yunnan a successivement publié des politiques spécifiques telles que “Avis d’exécution sur la promotion du développement intégré de l’énergie hydraulique et des matériaux en aluminium” et “Projet de mise en place de prix préférentiels pour promouvoir l’utilisation de l’énergie hydraulique”. Il apparaît clairement que toute entreprise apportant son quota de capacité au Yunnan doit bénéficier de la politique “prix préférentiel, transmission complète”, qui signifie que, les cinq premières années, l’aluminium électrolytique bénéficiera d’un prix préférentiel spécial de l’électricité de 0,25 CNY par kWh. Pour le traitement profond des matériaux, un prix préférentiel spécial de l’électricité de 0,20 CNY par kWh sera accordé. Selon les rapports, les projets intégrés des quotas de construction apportés par Henan Shenhuo et Sichuan Qiya au Yunnan ont déjà bénéficié de la politique en faveur des projets d’intégration et ont signé les accords correspondants avec les gouvernements locaux, les sociétés de distribution d’énergie et les sociétés de production d’énergie (58).»

(112) Un autre exemple d’intervention de l’État, au niveau provincial, est l’avis du gouvernement de la province du Shandong sur le projet de mise en œuvre pour l’accélération du développement de haute qualité des sept industries à forte consommation d’énergie (voir considérant 109), avis qui inclut des objectifs de transformation et d’amélioration pour l’industrie de l’aluminium électrolytique en ce qui concerne l’utilisation de l’énergie: «D’ici 2022, la consommation d’électricité de l’aluminium électrolytique par tonne d’aluminium diminuera jusqu’à environ 12 800 kWh, le taux de traitement profond électrolytique de l’aluminium électrolytique dans la province atteindra environ 50 %, et la valeur ajoutée de l’aluminium par tonne augmentera en moyenne de plus de 30 %» (59).

(113) En ce qui concerne le respect des dispositions contenues dans les documents de planification ci-dessus, les associations industrielles chinoises jouent un rôle important. Ces entités doivent garantir que l’industrie met en œuvre les politiques des pouvoirs publics chinois. Cette responsabilité est confirmée par le fait que, dans leur activité, elles sont en étroite collaboration avec les autorités de l’État, ce qui est reflété dans leurs statuts. Dans le cas du secteur de l’aluminium, les statuts de l’Association chinoise de l’industrie des métaux non ferreux prévoient notamment que «[l]’Association adhère à la ligne fondamentale du Parti et à ses divers principes et politiques, respecte la Constitution, les lois, réglementations et politiques nationales, et respecte les valeurs sociales et morales. Elle maintiendra son objectif de servir le gouvernement, l’industrie, les entreprises et les directeurs commerciaux; elle mettra en place et améliorera le mécanisme d’autodiscipline de l’industrie; elle impliquera pleinement le personnel du gouvernement pour obtenir une assistance; elle jouera un rôle d’intermédiaire entre le gouvernement et les entreprises.» (Article 3) Dans le même ordre d’idée, l’article 25 prévoit que le président, le vice-président et le secrétaire général de l’Association doivent: «[a]dhérer à la ligne du Parti, à ses principes et politiques, et avoir de bonnes qualités politiques» (60).

(114) De la même façon, les statuts de l’Association chinoise de l’industrie de la fabrication non ferreuse indiquent que «l’Association accepte les orientations commerciales ainsi que la supervision et la direction de la Commission de supervision et d’administration des actifs publics du Conseil d’État, du ministère des Affaires civiles et de l’Association chinoise de l’industrie des métaux non ferreux» (article 4). Un des éléments établis du domaine d’activité de l’Association est également de «proposer activement des suggestions et avis sur le développement industriel, les politiques industrielles, les lois et régulations, en conformité avec les principes généraux du Parti et de l’État et avec les missions concernant la construction d’un système socialiste d’économie de marché, en tenant compte de la situation réelle de l’industrie» (Article 6). Enfin, l’article 22 prescrit également que le président, le vice-président et le secrétaire général de l’Association doivent, entre autres conditions: «[a]dhérer à la ligne du Parti, à ses principes et politiques, et avoir de bonnes qualités politiques» (61).

(115) Les nombreux plans, directives et autres documents relatifs à l’aluminium, publiés aux niveaux national, régional et municipal, indiquent donc clairement le degré élevé d’intervention des pouvoirs publics chinois dans le secteur de l’aluminium (62). À travers ces instruments et d’autres outils, les pouvoirs publics dirigent et contrôlent presque chaque aspect du développement et du fonctionnement du secteur.

(116) Outre ces plans, l’intervention des pouvoirs publics dans le secteur a pris la forme, entre autres, de mesures liées à l’exportation, y compris de droits à l’exportation, de contingents d’exportation, d’exigences en matière de résultats à l’exportation et d’exigences en matière de prix minimaux à l’exportation concernant différentes matières premières pour l’aluminium.

(117) Les pouvoirs publics chinois ont également découragé les exportations d’aluminium primaire et de ses intrants, dans le but de promouvoir des produits en aluminium d’une valeur ajoutée plus élevée. Pour atteindre cet objectif, des remboursements, en partie ou en totalité, de la TVA sont accordés sur les produits fabriqués à base d’aluminium en association avec des remboursements partiels de la TVA et des taxes à l’exportation sur l’aluminium primaire (63).

(118) Parmi les autres types d’intervention des pouvoirs publics qui entraînent des distorsions du marché, on peut citer la politique de constitution de stocks par le State Reserve Bureau et le rôle du Shanghai Futures Exchange (SHFE) (64). En outre, plusieurs enquêtes en matière de défense commerciale ont établi que les pouvoirs publics chinois ont constamment accordé différents types de mesures d’aide d’État à des producteurs d’aluminium (65). L’intervention approfondie des pouvoirs publics chinois dans le secteur de l’aluminium est à l’origine de surcapacités (66), ce qui est sans doute l’illustration la plus claire des conséquences des politiques menées par les pouvoirs publics chinois et des distorsions qui en résultent.

(119) L’étude de l’OCDE a également mis en évidence un soutien public supplémentaire qui influence les forces du marché dans le secteur de l’aluminium. Un tel soutien se présente généralement sous la forme d’intrants, en particulier l’électricité et l’alumine primaire, vendus à des prix inférieurs à ceux du marché (67). L’étude de l’OCDE décrit plus en détail la manière dont les objectifs des pouvoirs publics chinois pour le secteur de l’aluminium se traduisent en politiques sectorielles et en mesures spécifiques aux niveaux provincial et local, y compris, par exemple, les injections de capitaux, la priorité concernant les droits de possession des ressources minérales, les aides et subventions publiques ou les incitations fiscales (68).

(120) En résumé, les pouvoirs publics chinois ont mis en place des mesures pour inciter les opérateurs à se conformer aux objectifs de politique publique visant à soutenir les industries clés, y compris le secteur de l’aluminium, qui inclut la production d’ACF. De telles mesures empêchent les forces du marché de fonctionner librement.

3.3.1.6. Distorsions significatives au sens de l’article 2, paragraphe 6 bis, point b), quatrième tiret, du règlement de base: l’absence, l’application discriminatoire ou l’exécution inadéquate de lois sur la faillite, les entreprises ou la propriété

(121) D’après les informations versées au dossier, le régime chinois des faillites ne parvient pas à atteindre ses principaux objectifs, tels que le règlement équitable des créances et des dettes et la sauvegarde des droits et intérêts légitimes des créanciers et des débiteurs. Cette situation semble être due au fait que, même si la loi chinoise sur la faillite repose officiellement sur des principes semblables à ceux des lois correspondantes d’autres pays, le système chinois n’en est pas moins caractérisé par une sous-application systématique. Le nombre de faillites reste notoirement faible par rapport à la taille de l’économie du pays, notamment parce que les procédures d’insolvabilité souffrent d’un certain nombre de lacunes, qui ont pour effet de décourager les déclarations de faillite. Par ailleurs, le rôle de l’État dans le cadre des procédures d’insolvabilité reste fort et actif, et a souvent une influence directe sur l’issue de ces procédures (69).

(122) En outre, les lacunes du système des droits de propriété sont particulièrement évidentes en ce qui concerne la propriété foncière et les droits d’utilisation du sol en Chine (70). Tous les terrains appartiennent à l’État chinois (terrains ruraux collectivisés et terrains urbains appartenant à l’État). Leur attribution demeure du ressort exclusif de l’État. Il existe des dispositions juridiques qui visent à attribuer les droits d’utilisation du sol de manière transparente et aux prix du marché, par exemple via des procédures d’appel d’offres. Toutefois, ces dispositions sont régulièrement contournées; certains acheteurs obtiennent en effet leurs terrains gratuitement ou à des prix inférieurs à ceux du marché (71). Par ailleurs, les autorités poursuivent souvent des objectifs politiques spécifiques, y compris la mise en œuvre des plans économiques, lorsqu’elles attribuent des terrains (72).

(123) Comme d’autres secteurs de l’économie chinoise, les producteurs d’ACF sont soumis aux règles ordinaires des lois chinoises sur la faillite, les entreprises et la propriété. Aussi ces sociétés sont-elles, elles aussi, sujettes aux distorsions qui s’opèrent «de haut en bas», découlant d’une application discriminatoire ou d’une mise en œuvre inadéquate des lois sur la faillite et la propriété. La présente enquête n’a rien révélé qui puisse remettre en question ces constatations. De ce fait, la Commission a conclu que les lois chinoises sur la faillite et la propriété ne fonctionnaient pas de manière appropriée, ce qui donne lieu à des distorsions lorsque des sociétés insolvables sont maintenues à flot et lorsque des droits d’utilisation du sol sont attribués en RPC. Sur la base des éléments de preuve disponibles, ces considérations semblent aussi pouvoir s’appliquer pleinement au secteur des ACF.

(124) Cette conclusion est corroborée par la détermination positive préliminaire du ministère du commerce des États-Unis, dans l’enquête concernant certaines feuilles d’aluminium en provenance de Chine, qui a mis en évidence, sur la base de différentes données disponibles, que la fourniture par les pouvoirs publics chinois de terrains moyennant une rémunération moins qu’adéquate constituait une contribution financière au sens de la section 771(5)(D) de la loi américaine sur les tarifs douaniers de 1930, telle que modifiée (73).

(125) Au vu de ce qui précède, la Commission a conclu à l’application discriminatoire ou à l’exécution inadéquate des lois sur la faillite et la propriété dans le secteur de l’aluminium, y compris en ce qui concerne le produit concerné.

3.3.1.7. Distorsions significatives au sens de l’article 2, paragraphe 6 bis, point b), cinquième tiret du règlement de base: une distorsion des coûts salariaux

(126) Un système de salaires fondés sur le marché ne peut se développer pleinement en RPC, étant donné que le droit des travailleurs et des employeurs à l’organisation collective est entravé. La Chine n’a pas ratifié un certain nombre de conventions fondamentales de l’Organisation internationale du travail (ci-après l’«OIT»), en particulier celles concernant la liberté d’association et la négociation collective (74). Une seule organisation syndicale est active au titre du droit national. Toutefois, cette organisation manque d’indépendance par rapport aux autorités étatiques et son engagement dans la négociation collective et la protection des droits des travailleurs reste rudimentaire (75). Par ailleurs, la mobilité de la main-d’œuvre chinoise est restreinte par le système d’enregistrement des ménages, lequel limite l’accès à l’ensemble des prestations de sécurité sociale et des autres prestations aux habitants locaux d’une zone administrative donnée. Il en résulte généralement que des travailleurs qui ne sont pas enregistrés en tant qu’habitants locaux se retrouvent dans une situation vulnérable sur le plan de l’emploi et perçoivent un revenu inférieur à celui des personnes enregistrées en tant qu’habitants locaux (76). Ces conclusions révèlent une distorsion des coûts salariaux en République populaire de Chine.

(127) Aucun élément de preuve pertinent n’a été présenté pour démontrer que le secteur de l’aluminium, qui inclut les producteurs d’ACF, n’est pas soumis au système chinois de droit du travail décrit. Le secteur de l’aluminium est donc affecté par les distorsions des coûts salariaux, tant directement (dans le cadre de la fabrication du produit concerné ou des matières premières destinées à sa production) qu’indirectement (dans le cadre de l’accès aux capitaux ou aux intrants des sociétés soumises à ce même système de droit du travail en Chine).

3.3.1.8. Distorsions significatives au sens de l’article 2, paragraphe 6 bis, point b), sixième tiret, du règlement de base: un accès au financement accordé par des institutions mettant en œuvre des objectifs de politique publique ou n’agissant pas de manière indépendante de l’État à tout autre égard

(128) L’accès des entreprises aux capitaux en RPC souffre de diverses distorsions.

(129) Premièrement, le système financier chinois se caractérise par la position solide occupée par les banques publiques (77) qui, lorsqu’elles accordent un accès à des financements, tiennent compte de critères autres que la viabilité économique d’un projet. À l’instar des entreprises publiques non financières, les banques restent liées à l’État non seulement par la propriété, mais également par des relations personnelles (les principaux dirigeants des grandes institutions financières publiques sont en fin de compte désignés par le PCC) (78) et, de nouveau à l’instar des entreprises publiques non financières, les banques mettent régulièrement en œuvre des politiques publiques conçues par les pouvoirs publics. Ce faisant, les banques se conforment à une obligation légale explicite de mener leurs activités en fonction des besoins de l’économie nationale et du développement social, dans le respect de la politique industrielle de l’État (79). Cette situation est exacerbée par l’existence d’autres règles, qui orientent les financements vers des secteurs désignés par les pouvoirs publics comme étant soutenus ou importants à un autre titre (80).

(130) S’il est établi que diverses dispositions juridiques font référence à la nécessité de respecter le comportement bancaire normal et les normes prudentielles, telles que la nécessité d’examiner le degré de solvabilité de l’emprunteur, des preuves irréfutables, y compris les conclusions tirées à l’issue des enquêtes en matière de défense commerciale, indiquent que ces dispositions ne jouent qu’un rôle secondaire dans l’application des divers instruments juridiques.

(131) Par exemple, les pouvoirs publics chinois ont très récemment précisé que même les décisions des banques commerciales privées doivent être supervisées par le PCC et rester conformes aux politiques nationales. L’un des trois objectifs primordiaux de l’État en matière de gouvernance bancaire est désormais de renforcer la direction du parti dans le secteur de la banque et de l’assurance, notamment en ce qui concerne les questions opérationnelles et de gestion des entreprises (81). En outre, les critères d’évaluation des performances des banques commerciales doivent désormais, notamment, tenir compte de la manière dont les entités «servent les objectifs de développement national et l’économie réelle», et en particulier de la manière dont elles «servent les industries stratégiques et émergentes» (82).

(132) Par ailleurs, les notations d’obligations et de crédits sont souvent faussées pour diverses raisons, y compris le fait que l’évaluation des risques est influencée par l’importance stratégique de l’entreprise aux yeux des pouvoirs publics chinois et la force de toute garantie implicite des pouvoirs publics. Les estimations laissent sérieusement présumer que les notations de crédit chinoises correspondent systématiquement à des notations internationales inférieures (83).

(133) Cette situation est exacerbée par l’existence d’autres règles, qui orientent les financements vers des secteurs désignés par les pouvoirs publics comme étant soutenus ou importants à un autre titre (84). Cela donne lieu à un biais en faveur des prêts aux entreprises publiques, aux grandes entreprises privées bénéficiant d’un excellent réseau et aux entreprises des secteurs industriels clés, ce qui signifie que la disponibilité et le coût du capital ne sont pas les mêmes pour tous les acteurs du marché.

(134) À cet égard, l’étude de l’OCDE mentionne des éléments anecdotiques selon lesquels certains producteurs d’aluminium chinois ont obtenu un financement à des conditions préférentielles, le coût du financement étant apparemment découplé du niveau correspondant de l’endettement des entreprises. D’après cette étude, un producteur d’aluminium public a explicitement indiqué dans son prospectus d’obligations 2016 qu’il bénéficiait d’un soutien financier considérable de la part de banques stratégiques chinoises dont le taux d’intérêt est inférieur au taux de référence. De même, le prospectus d’obligations 2017 d’un autre producteur public fait référence aux liens étroits que la société entretient avec des banques chinoises, y compris les banques stratégiques qui ont fourni à cette société des sources de financement à faible coût. L’étude de l’OCDE conclut à cet égard que s’il peut y avoir de nombreuses raisons expliquant les faibles taux d’intérêt pour ces entreprises, le contraste entre de mauvais indicateurs financiers et de faibles taux d’intérêt peut indiquer une sous-évaluation potentielle des risques liés à ces emprunteurs (85).

(135) Deuxièmement, les coûts d’emprunt ont été maintenus artificiellement bas pour stimuler la croissance des investissements, ce qui a entraîné un recours excessif aux investissements en capitaux avec des retours sur investissement toujours plus bas. Ce phénomène est illustré par la croissance de l’endettement des entreprises dans le secteur public malgré une forte chute de la rentabilité, ce qui indique que les mécanismes à l’œuvre dans le système bancaire ne constituent pas des réponses commerciales normales.

(136) Troisièmement, bien que la libéralisation des taux d’intérêt nominaux ait eu lieu en octobre 2015, les signaux de prix ne sont toujours pas le résultat du libre jeu des forces du marché, mais sont influencés par les distorsions induites par les pouvoirs publics. De fait, la part des prêts à un taux égal ou inférieur au taux de référence représente encore au moins un tiers de l’ensemble des prêts à la fin de 2018 (86). Les médias officiels de la RPC ont récemment rapporté que le PCC avait appelé à «orienter le taux d’intérêt du marché des prêts vers le bas» (87). Des taux d’intérêt artificiellement bas entraînent la fixation de prix inférieurs à ceux du marché et, par conséquent, une utilisation excessive de capitaux.

(137) La croissance globale du crédit en Chine indique une détérioration de l’efficacité de l’allocation des capitaux sans aucun signe de resserrement du crédit auquel on pourrait s’attendre dans un environnement de marché non faussé. En conséquence, les prêts non performants ont connu une augmentation rapide ces dernières années. Face à une situation d’endettement à risque croissant, les pouvoirs publics chinois ont choisi d’éviter les défaillances. Par conséquent, les problèmes de créances irrécouvrables ont été traités en recourant à une reconduction de la dette, créant ainsi des sociétés dites «zombies», ou à un transfert de propriété de la dette (par des fusions ou des conversions de dettes en capital, par exemple), sans nécessairement supprimer le problème global de la dette ou s’attaquer à ses causes profondes.

(138) En substance, malgré les mesures prises afin de libéraliser le marché, le système de crédit aux entreprises en Chine est affecté par des distorsions significatives résultant du rôle prépondérant et continu de l’État sur les marchés des capitaux.

(139) Il n’a été fourni aucun élément de preuve indiquant que le secteur de l’aluminium, y compris les producteurs de produits ACF, serait exempté de l’intervention étatique décrite ci-dessus dans le système financier. Par conséquent, l’intervention étatique importante dans le système financier a de sérieuses répercussions sur les conditions de marché à tous les niveaux.

3.3.1.9. Nature systémique des distorsions décrites

(140) La Commission a observé que les distorsions décrites dans le rapport étaient caractéristiques de l’économie chinoise. Les éléments de preuve disponibles montrent que les faits et les caractéristiques du système chinois décrits ci-dessus dans les sections 3.3.1.1 à 3.3.1.5 s’appliquent à l’ensemble du pays et à tous les secteurs de l’économie. Il en va de même pour la description des facteurs de production présentée dans les sections 3.3.1.6 à 3.3.1.8 ci-dessus.

(141) La Commission rappelle que pour produire des ACF, un éventail d’intrants est nécessaire. Le dossier d’enquête ne contient aucun élément de preuve attestant que ces intrants ne proviennent pas de la RPC. Lorsque les producteurs de produits ACF achètent ces intrants ou passent un contrat les concernant, les prix qu’ils paient (et qui sont enregistrés comme leurs coûts) sont clairement exposés aux mêmes distorsions systémiques susmentionnées. Par exemple, les fournisseurs d’intrants emploient une main-d’œuvre qui est soumise à ces distorsions. Ils sont susceptibles d’emprunter de l’argent qui n’échappe pas aux distorsions affectant le secteur financier/l’allocation des capitaux. En outre, ils sont soumis au système de planification qui s’applique à tous les niveaux de gouvernance et à tous les secteurs.

(142) Dès lors, non seulement les prix de vente intérieurs des ACF ne sont pas appropriés pour une utilisation au sens de l’article 2, paragraphe 6 bis, point a), du règlement de base, mais tous les coûts des intrants (y compris les matières premières, l’énergie, les terrains, le financement, la main-d’œuvre, etc.) sont également affectés, étant donné que la formation de leur prix est affectée par une intervention étatique importante, comme décrit dans les parties A et B du rapport. En effet, les interventions étatiques décrites en ce qui concerne l’allocation des capitaux, les terrains, la main-d’œuvre, l’énergie et les matières premières sont présentes partout en RPC. Cela signifie, par exemple, qu’un intrant qui, en soi, a