RECOMMANDATION DE LA COMMISSION du 22 décembre 1969 à la République italienne au sujet de l'aménagement du monopole national à caractère commercial du papier à cigarettes (Le texte en langue italienne est le seul faisant foi) (70/122/CEE)

I 1. Le gouvernement italien, par note du 24 mars 1959, a communiqué à la Commission de la Communauté économique européenne que le papier à cigarettes découpé en format, en cahiers ou en tubes fait l'objet en Italie d'un monopole national à caractère commercial au sens de l'article 37 du traité C.E.E.

En vertu de cette disposition, les États membres sont obligés d'aménager progressivement les monopoles nationaux présentant un caractère commercial, de telle façon que, à l'expiration de la période de transition, soit assurée, dans les conditions d'approvisionnement et de débouchés, l'exclusion de toute discrimination entre les ressortissants des États membres.

2. L'arrêté royal nº 70, du 13 janvier 1936 (modifié et transformé en loi nº 1342 du 4 juin 1936), a réservé à l'État l'importation et la vente en Italie du papier à cigarettes découpé en format, en cahiers ou en tubes.

La vente est effectuée par le réseau de distribution de l'Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (A.A.M.S.). L'exportation est soumise à autorisation.

La fabrication desdits produits par des particuliers est subordonnée à l'octroi d'une licence par l'A.A.M.S. Les produits doivent être cédés à l'A.A.M.S. ; les prix de cession sont fixés par le ministre des finances sur avis de l'A.A.M.S. Celle-ci a, d'autre part, la faculté de fixer les quantités de papier que chaque entreprise titulaire d'une licence de fabrication peut produire en vue de la consommation sur le marché intérieur. L'activité de production peut être exercée directement par l'A.A.M.S. : en fait, celle-ci produit actuellement environ 40 % de la production italienne, les 60 % restants étant produits par des entreprises privées.

3. Depuis 1958, le gouvernement italien a pris certaines mesures en vue d'aménager ce monopole: a) Par loi nº 1085 du 19 décembre 1958 et ensuite par loi nº 825 du 13 juillet 1965, a été adopté pour le papier à cigarettes, comme pour les autres produits qui faisaient l'objet d'un monopole fiscal, le principe de l'explicitation du tarif de vente au détail : sont fixés par la loi et publiés, relativement à chaque prix de vente demandé par le fournisseur desdits produits, le montant de l'impôt de consommation ainsi que les montants attribués à l'A.A.M.S. au titre des frais de distribution et aux détaillants au titre de remise - le total constituant le tarif de vente au public. Les fournisseurs sont donc en mesure de décider du prix final auquel leurs produits seront vendus, en demandant un prix de cession donné.

b) Le décret présidentiel nº 390 du 9 mars 1961 a admis, en dérogation au décret de 1936, l'introduction en Italie de papier à cigarettes dans les limites d'un contingent annuel égal à 5 % de la production nationale. L'accord préalable de l'A.A.M.S. est nécessaire lorsqu'il s'agit de quantités dépassant les 2.000 pièces. En outre, le produit doit avoir des caractéristiques identiques à celles qui sont requises pour la production nationale. Aucune dérogation du monopole de vente par l'A.A.M.S. n'est cependant admise : le décret du 9 mars 1961 prévoit en effet (article 5) que la vente, sur le territoire italien soumis à monopole, de papier à cigarettes provenant des États membres de la C.E.E., peut être effectuée seulement par l'intermédiaire de l'organisation de vente du monopole. L'introduction de papier à cigarettes en vue de la vente est donc subordonnée à la cession desdits produits en compte dépôt à l'A.A.M.S. Le premier contingent (pour l'année 1961) fut fixé, par décret ministériel du 16 juin 1961, à 465.000.000 de feuilles et/ou tubes, et annuellement élargi : il a atteint en 1966 le montant de 935.281.090. Cependant, aucune importation des produits en question n'a eu lieu.

4. La Commission est d'avis que les mesures prises jusqu'à présent ne suffisent pas pour réaliser l'objectif de l'article 37.

En considération du fait que la période de transition approche de sa fin, il y a lieu maintenant d'adopter des mesures permettant d'exclure toute discrimination dans les conditions d'approvisionnement et de débouchés entre les ressortissants des États membres.

L'article 37, qui fait partie du titre relatif à la libre circulation des marchandises et, plus particulièrement, du chapitre relatif à l'élimination des restrictions quantitatives entre les États membres, vise à obtenir, à la fin de la période de transition, et pour les produits soumis à un monopole national à caractère commercial (ou à un régime assimilé), le même résultat que celui atteint, pour les autres produits, par l'application des articles 30 à 34, c'est-à-dire la libre circulation des marchandises.

Toutefois, une procédure différente a été prévue afin d'atteindre ce résultat dans les secteurs couverts par des monopoles nationaux. Leur aménagement progressif a été prévu, d'une part, afin de tenir compte du fait que, aux yeux des États membres concernés, les produits sous monopole posaient des problèmes particuliers et, d'autre part, afin d'éviter que l'élimination des restrictions quantitatives et des mesures d'effet équivalent dans ces secteurs reste sans conséquence pratique. Il était en effet à craindre que la libéralisation des échanges pour les produits soumis à monopole ne se réalise pas si les monopoles, en vertu de leurs droits exclusifs d'importer, d'exporter et de commercialiser certains produits, restaient libres de décider dans quelle mesure, et à quelles conditions, les produits provenant des autres États membres peuvent être admis sur le marché national (ou, au contraire, dans quelle mesure les produits nationaux peuvent être exportés vers les autres États membres).

C'est pour cette raison que l'article 37 a prévu qu'à la fin de la période de transition «soit assurée, dans les conditions d'approvisionnement et de débouchés, l'exclusion de toute discrimination entre les ressortissants des États membres».

Il faut souligner que l'article 37 ne se limite pas à exiger la suppression des discriminations résultant directement des dispositions applicables aux produits sous monopole ; cet objectif pourrait être atteint, en l'absence d'un article sur les monopoles nationaux, par d'autres dispositions du traité, notamment celles qui interdisent les taxes d'effet équivalant aux droits de douane et les mesures d'effet équivalant aux restrictions quantitatives. Il découle de ce qui a été dit ci-dessus, en ce qui concerne les caractéristiques propres aux monopoles nationaux et aux restrictions auxquelles ils peuvent donner lieu, que l'objectif de l'«aménagement» - c'est-à-dire assurer «l'exclusion de toute discrimination» - est d'exclure que puissent encore se produire, à la fin de la période de transition, les discriminations que peuvent entraîner certains pouvoirs particuliers dont les monopoles disposent en ce qui concerne l'importation et l'écoulement sur leur marché, ou l'exportation, de certains produits.

Tels étant les objectifs fixés par l'article 37, il incombe à l'Italie d'aménager le monopole du papier à cigarettes avant la fin de la période de transition, de façon à les atteindre. Il appartient d'autre part à la Commission, outre son obligation générale de veiller à l'application du traité, de recommander, conformément au paragraphe 6 de l'article 37, les modalités de l'adaptation prévue audit article.

La Commission estime que l'objectif de l'article 37 ne sera pas réalisé aussi longtemps que l'A.A.M.S. sera en mesure de décider si, dans quelle mesure et pour quelles qualités, les besoins du marché italien doivent être couverts en ayant recours aux fournisseurs des autres États membres.

Cette situation n'a pas subi de modification essentielle du fait de l'aménagement du monopole, décidé par décret du 9 mars 1961 relatif à l'ouverture de contingents, étant donné que la vente sur le marché italien est restée réservée au monopole.

Pour ces raisons, il apparaît à la Commission que la solution la meilleure, parce que son efficacité est dès maintenant certaine, pour atteindre l'objectif fixé par l'article 37, consiste dans la suppression des droits exclusifs dont dispose l'A.A.M.S., d'importer et de commercialiser pour autant que ces droits concernent le commerce entre États membres.

5. Le monopole du papier à cigarettes présente un caractère fiscal. En vertu de l'article 90 paragraphe 2 du traité C.E.E., les entreprises présentant le caractère d'un monopole fiscal sont soumises aux règles du traité, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où l'application de ces règles ne fait pas échec à l'accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie. Le développement des échanges ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l'intérêt de la Communauté.

La Commission est d'avis que la mission fiscale de ce monopole ne justifie pas le maintien des restrictions existant actuellement en ce qui concerne l'importation et la commercialisation des produits en cause. Du fait de l'augmentation générale du niveau de vie et de la préférence toujours croissante des consommateurs pour les cigarettes confectionnées, l'importance du papier à cigarettes découpé ne cesse de diminuer, comme l'indiquent les chiffres relatifs à la production et à la consommation.

Dans ces conditions, on peut douter de l'importance, dans ce cas, du rôle fiscal du monopole, qui consiste pour l'essentiel à réserver à l'État la fabrication et/ou la vente et à fixer un prix de vente beaucoup plus élevé que le prix de revient. En adoptant, en 1958, un système d'explicitation des prix de vente au détail, et en instaurant ainsi une relation directe et constante entre chaque prix de vente et chaque prix de cession, le gouvernement italien avait déjà enlevé au caractère fiscal du monopole une grande partie de sa signification : le quota fiscal correspondant à un prix de vente donné étant fixé d'avance, la possibilité pour l'autorité fiscale de retirer de la vente de chaque produit le maximum de revenu fiscal - ce en quoi réside, comme on l'a vu, l'essentiel de la finalité fiscale - a été réduite pour autant. Il faut ajouter à ce qui précède que, dans le cas d'espèce, la fixation d'un prix de vente élevé, afin d'obtenir un profit maximum, accentuerait ultérieurement le déclin du produit. Dans ces conditions, il semble possible de réaliser la fonction fiscale du monopole en ayant recours simplement à l'impôt de consommation.

II

Pour ces motifs, la Commission des Communautés européennes recommande à la République italienne de prendre, conformément à l'article 37 du traité C.E.E., les mesures suivantes: 1. Permettre sans aucune restriction toute importation de papier à cigarettes, découpé en format, en cahiers ou en tubes, en provenance des États membres. A cette fin, toute formalité nécessaire en vue de l'introduction de ces produits sur le marché italien doit pouvoir être effectuée directement par les acheteurs ou par les personnes désignées par eux, sans passer par l'intermédiaire de l'A.A.M.S., de telle façon qu'ils puissent en disposer immédiatement.

2. Permettre que puissent être effectuées librement toutes les opérations nécessaires en vue de la commercialisation du papier à cigarettes en provenance des autres États membres sur le marché italien. A cette fin, notamment: - permettre aux fournisseurs des autres États membres d'établir en Italie leur propre réseau de commerce de gros et d'y entretenir des stocks;

- permettre que les prix des produits en provenance des autres États membres puissent être librement convenus entre vendeurs et acheteurs aux différents stades de la commercialisation;

- permettre aux fournisseurs des autres États membres de faire librement la publicité pour leurs produits;

- prendre toutes mesures nécessaires afin d'assurer l'indépendance commerciale des détaillants à l'égard des pouvoirs publics.

3. Permettre, sans limitation, toute exportation de papier à cigarettes vers les autres États membres.

Fait à Bruxelles, le 22 décembre 1969.

Par la Commission

Le président

Jean REY