RAPPORT DE LA COUR DES COMPTES DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES en exécution des conclusions du conseil européen du 18 juin 1983

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes en sa réunion du 6 octobre 1983, en application de l'article 206 bis du traité CEE, à la demande du Conseil des ministres des Communautés européennes du 25 juillet 1983.

SOMMAIRE

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1. OBSERVATIONS GÉNÉRALES

1.1. Introduction

1.1.1. La déclaration adoptée le 18 juin 1983 à Stuttgart par le conseil européen précise que la Cour des comptes des Communautés européennes serait invitée à examiner la bonne gestion financière des activités des Communautés et à présenter un rapport pour la fin de 1983. Ce rapport ferait l'objet d'une mise à jour dans les rapports annuels de la Cour. Le 25 juillet, le Conseil de ministres a formellement invité la Cour à accéder à cette requête. La Cour interprète la requête du Conseil comme une demande non pas de rapport de contrôle au sens strict, mais plutôt d'opinion de caractère plus général de la Cour sur la bonne gestion financière des activités des Communautés.

1.1.2. La Cour profite de l'occasion pour souligner que dans le passé, dans ses avis, ses rapports annuels et ses rapports spéciaux, elle s'est déjà exprimée avec clarté sur de nombreux aspects des problèmes qui font l'objet du présent rapport. Dans cet ordre d'idées, elle regrette qu'au niveau du Conseil aucune procédure spéciale n'ait été prévue pour donner un suivi systématique à ses rapports spéciaux.

1.2. Recettes communautaires

1.2.1. Au cours des dix dernières années, on a donné beaucoup d'importance à l'indépendance financière que le système des ressources propres était censé procurer aux Communautés. Dans la pratique, cependant, pour ce qui concerne la taxe sur la valeur ajoutée, ce système n'a pas été considéré comme un impôt à la charge du contribuable assimilable à une taxe nationale. Le budget général est resté fondamentalement déterminé par les dépenses. En outre, il n'existe aucune fonction au niveau européen qui corresponde à celle de ministre des finances dans un gouvernement national.

1.2.2. En conséquence, le système des ressources propres n'a pas entraîné une grande prise de conscience financière quant à l'efficacité des politiques de dépenses des Communautés, qui visent à remplacer les politiques nationales et à atteindre une meilleure efficacité globale au niveau européen. Ce n'est que lorsque le risque d'atteindre la limite de 1 % des ressources TVA est devenu une réalité que l'attention du public s'est fixée sur les possibilités de rendre les dépenses communautaires plus efficaces. Jusqu'alors, l'intérêt se limitait en fait aux moyens susceptibles d'augmenter les recettes.

1.2.3. Le système actuel a abouti à des accords spéciaux visant à limiter les contributions nettes au budget du Royaume-Uni et, plus récemment, de l'Allemagne. La mise en oeuvre de ces accords a pris la forme de nouveaux programmes, par exemple, les mesures spéciales en faveur du Royaume-Uni, qui ont simplement transféré une partie du coût des programmes existants vers le budget des Communautés et qui ont par conséquent eu peu de valeur du point de vue communautaire.

1.2.4. Une autre caractéristique du système est le remboursement de 10 % des droits de douane et des prélèvements agricoles aux États membres en vue de couvrir leurs frais d'administration. Ce taux n'est pas fondé sur des coûts réels.

1.3. Dépenses communautaires

1.3.1. Les dépenses sont examinées dans les sections suivantes du présent rapport. La section 2 est relative à la section «garantie» du FEOGA. Le sujet et les problèmes qu'il recèle sont complexes ; les observations et les suggestions de la Cour nécessitent, par conséquent, un examen en profondeur. Les conclusions globales figurent au point 2.5.1.

1.3.2. La section 3 présente les observations de la Cour sur ce que l'on appelle des fonds à caractère structurel (orientation agricole, développement régional et social) ; les observations finales relatives à ces trois fonds figurent aux points 3.5.1 à 3.5.6. La section 4 examine l'aide au développement, ce qui comprend les fonds de développement et l'aide alimentaire.

1.3.3. Les conclusions sont présentées à la section 5.

2. FONDS EUROPÉEN D'ORIENTATION ET DE GARANTIE AGRICOLE (FEOGA), SECTION «GARANTIE»

2.1. Introduction

2.1.1. L'attention du public et des autorités politiques a été attirée de longue date sur la part majeure prise par la politique agricole commune parmi les actions communautaires mais aussi, et à certains moments surtout, par le volume des dépenses de garantie des marchés agricoles par rapport à l'ensemble des interventions financières des Communautés. Les budgets se sont efforcés de réduire la part relative de ce type de dépenses dans le budget général, mais l'exécution budgétaire traduite dans les comptes n'est descendue au dessous du seuil de 70 % qu'au cours des toutes dernières années.

2.1.2. Sur 10 ans, le coût total brut (hors Grèce) de la politique d'organisation des marchés agricoles est passé de 3 927 millions d'Écus en 1973 à 11 717 millions d'Écus en 1982. Il a donc presque triplé en montants nominaux (+ 198 %). Si l'on considère les coûts nets, après déduction des ressources propres agricoles (prélèvements, cotisations sucre), cette augmentation est de 183 %. En valeurs réelles, compte tenu d'une inflation moyenne de 10,2 % par an, elle est ramenée à 18 %, soit un accroissement annuel de 1,9 %.

2.1.3. Cet alourdissement relatif du coût de la politique agricole commune peut être apprécié par rapprochement: a) avec la part du produit intérieur brut communautaire qui lui a été consacrée : 0,34 % en moyenne dans la première période de cinq ans, 0,44 % au cours de la seconde;

b) avec la dépense alimentaire de la Communauté dont il a représenté 1,8 % en moyenne en 1973-1977 et 2,2 % en 1978-1982.

2.1.4. Le traité a clairement subordonné les règles principales de fonctionnement du marché commun, notamment en matière de règles de concurrence, aux objectifs spécifiques de la politique agricole commune. Ces objectifs visent simultanément: a) à l'accroissement de la productivité de l'agriculture et au développement rationnel de la production agricole;

b) au maintien d'un niveau de vie équitable pour les agriculteurs;

c) à la stabilisation des marchés;

d) à la sécurité des approvisionnements;

e) à l'établissement de prix raisonnables du point de vue des consommateurs.

Ces objectifs sont pour partie complémentaires, pour partie contradictoires. Ni le traité, ni les textes dérivés n'ont indiqué leur priorité respective et les critères qui permettraient d'apprécier dans quelle mesure ils ont été atteints.

2.2. Les défauts du système de gestion

Le caractère automatique des dépenses budgétaires de garantie

2.2.1. Dans la pratique, les choix de politique ont privilégié alternativement les objectifs de revenu et de sécurité. Ils se sont exprimés à l'occasion des décisions relatives à la mise en place des réglementations de base par marché et des décisions annuelles de prix de campagne (en général du 1er avril au 31 mars) qui relèvent les unes et les autres de la compétence du Conseil des ministres de l'agriculture. Leurs conséquences financières sont considérées, par transposition des termes de l'article 203 paragraphe 4 du traité, comme «découlant obligatoirement du traité ou des actes arrêtés en vertu de celui-ci» et à ce titre traduites dans le budget. Chronologiquement, le budget est donc voté par l'autorité budgétaire à un moment où les décisions de réglementation et de prix ont déjà été prises au titre de la précédente campagne tandis que les décisions afférentes à la campagne suivante nécessiteront le plus souvent un budget rectificatif et supplémentaire.

2.2.2. Le caractère «obligatoire» de la dépense agricole aboutit au double résultat que: a) l'autorité budgétaire ne peut, en ce qui la concerne, ni s'assurer de la cohérence de la politique agricole, ni exercer effectivement le moindre choix de priorité;

b) le budget n'exerce que très peu de contraintes sur les dépenses de l'année à laquelle il se réfère, dans la mesure où seule l'enveloppe globale du FEOGA, section «garantie», a un certain caractère limitatif et où les dépenses par chapitre sont simplement enregistrées après coup.

Cependant, il serait possible de renforcer le caractère limitatif des prévisions budgétaires, par exemple en les combinant systématiquement avec la participation des producteurs pour financer tout dépassement affectant ces prévisions.

2.2.3. Dans cette perspective, le cadre fourni par le seul budget général apparaît comme inadapté à la gestion des marchés agricoles. Un système dans lequel, produit par produit, les producteurs participeraient au financement du dépassement des autorisations budgétaires pourrait être institué. Dans cette hypothèse, le FEOGA, section «garantie», alimenterait de ses dotations - fixées dans le cadre de la procédure budgétaire - autant de comptes spéciaux qu'il y a d'organisations de marché. Au sein de ces comptes viendraient se combiner les différents financements propres à chaque marché : ressources propres agricoles, contributions des producteurs, dotations du FEOGA, section «garantie».

La dispersion des responsabilités financières d'exécution

2.2.4. Les mesures d'exécution des réglementations de base ou décisions de prix du Conseil agricole sont prises tantôt par ce même Conseil, qui se réserve ainsi d'intervenir dans la gestion, tantôt par la Commission, selon la procédure dite des comités de gestion (1), eux-mêmes composés de représentants des États membres votant selon les mêmes règles que le Conseil. Dans les deux cas, la procédure revient à une véritable «cogestion» au jour le jour des marchés agricoles dans la mesure où des décisions à incidence financière telles que, par exemple, la fixation des taux des prélèvements à l'importation et des restitutions à l'exportation, ou celle des volumes et des prix d'adjudication des stocks publics, sont adoptées en fait dans des réunions d'experts nationaux et communautaires.

2.2.5. Cette cogestion est conduite, au mieux selon des critères spécifiques à chaque marché, le plus souvent au bénéfice de compromis entre des intérêts nationaux ou catégoriels, mais non selon une logique d'ensemble de l'agriculture européenne, encore moins selon la logique nécessairement globale de la gestion financière. Les mesures décidées dans ces conditions se transforment généralement en «droits acquis» et prennent de facto un caractère irréversible.

2.2.6. Il existe plusieurs méthodes qui permettraient, ensemble ou séparément, d'améliorer cet état de choses. C'est le cas, tout d'abord, de tout ce qui augmente la responsabilité d'exécution budgétaire propre de la Commission, telle que définie à l'article 205 du traité, par rapport aux experts agricoles. C'est le cas, également, de tout ce qui augmente l'influence des experts financiers des États membres, par rapport aux experts agricoles, et d'une façon générale de tout ce qui permet de remettre périodiquement en cause, pour des raisons d'efficacité, les situations acquises.

2.2.7. La Cour croit devoir souligner fortement que les clés d'une meilleure maîtrise, par la Communauté, de ses dépenses agricoles résident principalement: a) dans la révision des procédures de décisions selon la ligne qui vient d'être suggérée;

b) dans l'amélioration des outils d'information propres à la Commission, en vue de rendre plus cohérente la définition des objectifs des actions communautaires et plus systématique l'évaluation de leurs résultats.

Les dérèglements du système de gestion décentralisée

2.2.8. Les règles d'exécution relatives à la gestion des crédits dérogent pour l'essentiel aux règles applicables au budget général en vertu d'un système de financement mis en place en 1970. Ce système, cohérent dans son principe, a révélé au fil des années des insuffisances et des dérèglements que la Cour a eu l'occasion de critiquer dans ses rapports annuels successifs: a) les crédits nécessaires aux dépenses dans chaque État membre sont mis à leur disposition sous forme d'avances mensuelles qu'ils répartissent eux-mêmes entre les organismes payeurs (36 à ce jour, dont le nombre et le statut varient constamment à la seule discrétion des États membres) ; cette procédure se (1) Dix-neuf comités (voir liste publiée au JO no L 19 du 24.1. 1983, p. 314). prête, de la part des États membres, à des demandes exagérées que la Commission a du mal à contrôler, laissant ainsi se constituer une trésorerie aux dépens de la Communauté;

b) le système d'avances globales comporte le risque de dépassement des crédits en fin d'exercice dès lors que la Commission ne peut connaître qu'avec un certain retard les dépenses effectives des États membres, spécialement celles qui se rapportent aux opérations sur stocks publics ; en sens inverse, par le système des dépréciations anticipées des stocks, la Commission s'est fait octroyer par le Conseil la latitude d'utiliser les crédits restant éventuellement disponibles en fin d'exercice;

c) ce n'est qu'avec un retard considérable, soit 5 à 6 ans au lieu d'un après la gestion concernée, que la Commission procède, après vérification des opérations effectuées par les organismes payeurs, à l'apurement des comptes annuels des États membres, en remettant éventuellement certains montants à leur charge ; la dernière décision, en date du 14 janvier 1983, apure les comptes de 1976 et 1977, soit 27 300 millions d'Écus apurés sur 81 700 millions d'Écus dépensés de 1971 à 1982 ; cette situation, analysée en profondeur par la Cour dans son rapport spécial du 12 octobre 1982 (1), est révélatrice d'une insuffisance du contrôle interne, pris au sens large, de l'ensemble du système de la dépense agricole communautaire : ce contrôle est actuellement éclaté entre le contrôleur financier et les services de gestion qui sont responsables des vérifications d'apurement et de la coordination de la lutte contre les irrégularités, alors qu'ils ne disposent pas de l'autonomie du premier. Au total, il apparaît que les décisions d'apurement tendent à s'apparenter de plus en plus à un compromis négocié avec chaque État membre plutôt qu'à une sanction de la qualité de la gestion financière.

2.2.9. Les réformes à effectuer sont compatibles avec le maintien d'un système décentralisé dans son principe, c'est-à-dire laissant aux États membres la responsabilité d'exécuter les mesures communautaires. Néanmoins, par rapport à la situation actuelle, un minimum d'incohérences, au niveau des organismes payeurs, devrait pouvoir, à l'avenir, être évité. a) L'agrément des organismes payeurs par la Commission devrait être prévu, de façon à éviter une trop grande hétérogénéité de leurs compétences et de leurs structures, entre les différents États membres.

b) De même, devrait être prévue la communautarisation directe de leurs comptes, sans transit par les trésors publics nationaux.

c) Enfin, devrait être assurée l'intégration dans un système unique, plus économique et plus fiable, des contrôles nationaux et des divers contrôles communautaires. Cette harmonisation devrait s'accompagner d'une orientation plus poussée vers les contrôles de documentation commerciale, dans la ligne prévue par la directive 77/435/CEE, dont l'application n'est encore, malheureusement, que partielle.

2.3. Les facteurs de coût de la politique des marchés

La relativité des coûts selon les organisations de marchés

2.3.1. L'attention est le plus souvent attirée sur les masses budgétaires afférentes aux principaux marchés. Les plus coûteux ont été constamment: a) ceux du lait, du sucre, des céréales et de la viande (ensemble 65 % des dépenses en 1982);

b) de l'huile d'olive et du tabac (ensemble 10 % en 1982);

c) puis, plus récemment, ceux des graines oléagineuses, des fruits et légumes et du vin (ensemble 18 % en 1982).

2.3.2. Toutefois, le taux d'assistance (c'est-à-dire le ratio coût budgétaire net du marché/valeur finale du produit) fait ressortir une hiérarchie différente dans le coût relatif des produits : les plus aidés sont le tabac, l'huile d'olive et les graines oléagineuses, avec un taux de 40 à 60 %, les moins aidés sont le sucre, le vin, la viande ou les fruits et légumes, avec un taux inférieur à 10 %, les céréales et les produits laitiers se situant en position intermédiaire avec un taux de 10 à 20 %.

2.3.3. Ces écarts sont révélateurs de situations très différenciées, tenant notamment à la qualité des (1) JO no C 313 du 29.11.1982. instruments d'orientation et de régulation mis en oeuvre. L'exemple le plus achevé d'organisation est sans doute celui du marché du sucre, dont le coût net budgétaire (300 à 500 millions d'Écus en 1981/1982) correspond strictement à la compensation financière d'un accord d'importation au profit des pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) et dont le système de garantie comporte une application intégrale de la règle de coresponsabilité, selon laquelle les producteurs contribuent par voie de cotisation à la régulation interne et supportent intégralement le coût d'exportation des excédents.

2.3.4. Tous les autres marchés souffrent en revanche de plusieurs faiblesses, conjuguées à des degrés divers: a) l'incohérence de l'orientation par les prix, dont la hiérarchie entre les produits ne répond plus à la logique actuelle de l'économie agricole;

b) le déséquilibre des instruments de régulation interne (achats publics à l'intervention, mesures de stockage contrôlé et opérations de retrait) et externe (système des prélèvements-restitutions).

Ces insuffisances ont pour conséquences: c) les surcoûts importants dus à la non préférence communautaire;

d) le poids excessif des aides compensatoires;

et sont aggravées par:

e) l'effet des montants compensatoires monétaires.

L'incohérence des niveaux de prix relatifs

2.3.5. On peut se demander si les décisions initiales de prix, intervenues à l'occasion de la mise en place des principales organisations de marché (céréales 1966, lait 1968, viande 1968), demeurent adaptées à la situation actuelle du marché intérieur et du marché mondial, alors que leur structure (relation entre les prix) n'a pas été sensiblement modifiée depuis l'origine.

2.3.6. Or, plusieurs événements sont venus modifier les données du marché, dont le plus important est le changement de politique intervenu aux États-Unis en 1971 en vue de diminuer le soutien apporté aux produits de base, en premier lieu les céréales, et améliorer ainsi aux moindres frais le revenu des producteurs de lait et de viande. Cette mesure a eu pour effet, d'une part d'accroître l'écart entre le prix des céréales européennes et américaines, donc de rendre plus coûteuses lors des campagnes excédentaires l'exportation des premières, d'autre part de rendre plus compétitives les productions de base américaines (céréales fourragères, soja et autres protéagineux, etc.) et donc de rendre également plus coûteux aussi bien le soutien des productions européennes correspondantes que celui des produits finis (lait, viande). Dans le même temps, la production totale des céréales européennes, surincitée par les prix, tendait à devenir excédentaire à partir de 1979/1980, spécialement pour les quantités destinées à la consommation humaine, ce qui ne pouvait qu'amplifier les écarts et augmenter les coûts de soutien communautaire.

2.3.7. C'est dans ces conditions que la question s'est posée à partir de 1981 (1) de modifier la clé de tout le système dans le même sens que les Américains, c'est-à-dire en rapprochant les prix de soutien des céréales européennes de ceux qui sont pratiqués à l'extérieur et donc en abaissant le prix relatif des céréales par rapport à ceux de toutes les productions dérivées des céréales ou de leurs substituts : viande bovine et porcine, oeufs et volailles, lait. Il s'ensuivrait un rééquilibrage de l'ensemble des marchés concernés, qui représentent actuellement plus de 60 % de la valeur de la production agricole de la Communauté, et dont le coût budgétaire cumulé atteint lui-même 60 % des dépenses du FEOGA. L'économie à attendre ne pourrait être réalisée que progressivement et demeure difficile à chiffrer mais peut être estimée à plusieurs milliards d'Écus, en termes budgétaires actuels.

Le déséquilibre des instruments de régulation interne et externe

2.3.8. Ce déséquilibre se manifeste particulièrement dans deux des principaux marchés, devenus structurellement excédentaires, ceux du lait et de la viande. (1) Doc. COM (81) 608 final. Orientations pour l'agriculture européenne, points 59 à 64.

Le marché du lait

2.3.9. Dans ce marché (dépense brute : 3,8 milliards d'Écus en 1982), le système de coresponsabilité mis en place en 1977 s'est avéré incapable de freiner la production. Les excédents, stockés ou non, ont dû être écoulés à bas prix sur le marché extérieur (beurre) ou vers des consommations animales en situation de forte concurrence avec des produits importés (lait écrémé). Le prélèvement de 537 millions d'Écus (en 1982) sur les producteurs a plutôt favorisé des dépenses supplémentaires en raison de l'affectation d'une partie de la recette à un programme d'actions nouvelles dont la justification n'a jamais été prouvée.

2.3.10. La seule mesure efficace prévue en 1977, le prélèvement supplémentaire sur les producteurs générateurs de nouveaux excédents, qui aurait également rapporté 500 millions d'Écus de recettes par an, n'a pas été appliquée. Il convient d'ailleurs de rappeler que tout système de prélèvement interne s'apparentant à une recette quasi fiscale engendre des coûts administratifs élevés au niveau national et, en l'état actuel du règlement financier, des anomalies budgétaires au niveau communautaire dès lors qu'il s'impute en diminution de dépenses et non dans la partie «recettes» (1).

Le marché de la viande bovine

2.3.11. Ce marché (1,2 milliard d'Écus en 1982) s'est trouvé déséquilibré de longue date par l'effet des accords d'importation portant sur 400 000 tonnes de viande par an, transformée ou non. Les conséquences se sont manifestées en chaîne: a) par une pression constante sur le prix du marché, resté très inférieur au prix d'orientation;

b) par la nécessité d'exporter à perte les surplus;

c) par une inversion des effets de l'intervention qui, au lieu d'aider à rattraper le prix d'orientation, a fonctionné comme une usine à dévaloriser la viande aux frais de la Communauté en recyclant à perte 300 000 tonnes de viande par an.

2.3.12. L'assouplissement récent des automatismes d'intervention semble avoir permis d'améliorer cette situation, qui demeure toutefois obérée par la nécessité de compenser l'écart entre le prix d'orientation et le prix du marché par des primes coûteuses et d'efficacité discutable.

Les surcoûts de la non-préférence communautaire

2.3.13. L'ensemble des surcoûts de la non-préférence peut faire l'objet d'un inventaire chiffré dont les postes principaux se trouvent, outre les importations de sucre ACP, dans les marchés du lait (beurre néo-zélandais, fromages, matières grasses concurrentes du beurre), de la viande bovine et ovine (contingents hors prélèvements), de l'huile d'olive et des graines oléagineuses (matières grasses et huiles concurrentes), et, avec effet sur plusieurs marchés, dans les importations de produits de substitution des céréales. Le total des surcoûts de la non-préférence varie, selon les estimations de 2 à 4 milliards d'Écus, en termes de non-recettes et de dépenses induites.

Le poids des aides compensatrices

2.3.14. Un certain nombre de mesures financées par le FEOGA, section «garantie», présentent la caractéristique de n'avoir guère d'incidences sur l'équilibre des marchés, tout en entraînant des dépenses non négligeables. La Cour a consacré à ce genre de situations un certain nombre d'observations dans ses rapports annuels et dans ses rapports spéciaux, notamment en ce qui concerne les différentes aides à l'écoulement des produits laitiers (distribution de lait aux écoles, fourniture de beurre aux forces armées, opération beurre de Noël et autres aides à l'écoulement du beurre sur le marché intérieur, aides à l'écoulement du lait écrémé liquide, en poudre ou sous forme de caséine). Il en est ressorti clairement que ces mesures (1,8 milliard d'Écus en 1982) n'aboutissaient dans bien des cas qu'à des transferts coûteux et difficilement réversibles au bénéfice de certains consommateurs, particuliers ou industriels, sans provoquer d'augmentation notable de la consommation.

2.3.15. La Cour appelle l'attention sur un certain nombre d'autres mesures dont a priori le rendement, par rapport au coût budgétaire, apparaît comme particulièrement faible, par exemple: a) l'aide aux industries de l'amidon et de la fécule, redevenues compétitives par rapport aux productions concurrentes à base de produits pétroliers (135 millions d'Écus en 1982);

b) l'aide au blé dur, qui a pour seul objet l'abaissement du prix des pâtes alimentaires (165 millions d'Écus en 1982);

c) la prime au tabac, qui vise à soutenir le revenu d'une catégorie restreinte de producteurs en leur payant (1) Voir notamment le rapport spécial de la Cour publié en 1980 et les rapports annuels relatifs aux exercices 1979, 1980 et 1982. trois fois le prix mondial (575 millions d'Écus en 1982).

2.3.16. D'une façon générale, la masse des aides compensatrices de prix est considérable (5,5 milliards d'Écus en 1982). Leur foisonnement (quelque 100 mesures en permanence) paraît correspondre davantage à un souci de redistribution catégorielle ou géographique qu'à un effort d'organisation rationnelle des marchés. Il est également la conséquence des insuffisances évoquées précédemment à propos des systèmes de garantie, des structures de prix et des situations de non-préférence.

2.3.17. Ces mesures sont la source des principales difficultés de gestion et de contrôle, aussi bien au niveau de la simple régularité qu'au niveau de l'appréciation des résultats obtenus, qui sont le plus souvent minimes au regard d'un coût administratif élevé pour les États membres. Cette catégorie de dépenses devrait donc faire l'objet d'un examen critique particulièrement sévère. Toute suppression heurtera inévitablement des intérêts catégoriels. Mais la mise en oeuvre de la structure et des niveaux de prix évoqués au point 2.3.7 ci-avant devrait permettre de résoudre la plupart des difficultés.

L'effet aggravant des mesures agri-monétaires

2.3.18. Le fonctionnement de la totalité des marchés est affecté par le phénomène des montants compensatoires monétaires, dont la persistance a eu des effets durables, désormais bien connus, sur la structure même des agricultures européennes, mais dont on oublie généralement de noter: a) qu'il implique un système de perception/versement portant sur un montant total de 1 à 2 milliards d'Écus;

b) que ce système est fortement incitatif à la spéculation et/ou la fraude, mais très difficile à contrôler sans contraintes excessives aux frontières, y compris les frontières intérieures de la Communauté;

c) que son coût budgétaire net a varié au cours des années récentes, selon la rapidité de l'adaptation des monnaies vertes aux fluctuations des monnaies réelles, entre des niveaux de 700 à 800 millions d'Écus en 1977-1979 et 200 à 300 millions d'Écus en 1980-1982.

2.3.19. Il ne peut y avoir de solution aux différents aspects du problème des montants compensatoires monétaires que dans la mise en place d'un système de démantèlement automatique et accéléré. Les contraintes inhérentes à cet automatisme pèseraient à leur tour, mais cette fois dans le sens d'un retour à l'unité du marché, sur toutes les autres décisions de politique agricole, et notamment les décisions annuelles de prix.

2.4. Les résultats de la politique

Le niveau de l'aide aux agricultures selon les pays

2.4.1. Il peut être intéressant de rapprocher, en ordre de grandeur, l'importance des fonds communautaires dépensés dans chaque État membre de celle de l'activité de ce pays dans le domaine agricole. Ce taux d'aide à l'agriculture (c'est-à-dire la relation entre la dépense communautaire des États membres/valeur ajoutée brute de leur agriculture) varie en fait considérablement d'un pays à l'autre puisqu'au cours des 5 années les plus récentes où il a pu être mesuré, c'est-à-dire de 1977 à 1981, il était de ± 30 % pour quatre pays (dans l'ordre, Belgique, Pays-Bas, Irlande, Danemark), décroîssait à 15 à 20 % pour l'Allemagne et le Royaume-Uni, puis à 13 % pour la France et le Luxembourg, et enfin à 8 % pour l'Italie.

2.4.2. Bien que la localisation des dépenses ne corresponde pas toujours exclusivement aux activités agricoles propres à un pays, des écarts aussi marqués ne peuvent qu'inviter à la réflexion sur l'adéquation de la politique d'organisation des marchés à la situation réelle des agricultures concernées.

Les résultats atteints comparés aux objectifs du traité

2.4.3. En l'absence d'une définition préalable des critères qui permettraient de situer les résultats de la politique agricole commune par rapport aux objectifs fixés à l'article 39 du traité (voir point 2.1.4), l'appréciation des performances de l'agriculture européenne peut se déduire de l'examen des principales tendances qui ont caractérisé son évolution au cours des dix dernières années, notamment en effectuant des rapprochements avec d'autres pays développés. a) Productivité de l'agriculture : l'emploi dans l'agriculture a constamment décru sur 20 ans, avec une tendance au ralentissement au cours de la dernière décennie, et la production totale de la Communauté a continué de croître. La productivité en termes physiques s'est donc encore améliorée, et cela à un rythme plutôt supérieur à celui des pays comparables.

b) Revenu agricole : le revenu agricole par unité de travail est resté stable de 1973 à 1978. Il a ensuite décru faiblement, avec une tendance au redressement en 1982, mais n'a pas connu les importantes variations que l'on a pu constater dans certains pays comme l'Australie ou la Nouvelle-Zélande.

c) Stabilisation des marchés : il est difficile d'isoler ce critère de tous les autres et il faut évidemment l'apprécier marché par marché ; il a été généralement atteint pour les produits les plus soumis à la spéculation internationale, tels que le sucre et les céréales, et dans une moindre mesure pour les autres produits dont l'équilibre repose sur la combinaison des aléas de campagne et de rapports de force internationaux de nature plus étatique que commerciale, notamment en ce qui concerne les sous-produits du lait, les matières grasses, les produits de substitution des céréales.

d) Sécurité des approvisionnements (et implicitement balance commerciale) : l'auto-suffisance a augmenté dans la plupart des marchés ; la contrepartie normale en est le risque d'excédents limités, momentanément difficiles à reporter ou à écouler sur le marché mondial ; mais une contrepartie anormale peut aussi en résulter dès lors que le bilan d'approvisionnement communautaire (production plus importation) devient structurellement excédentaire. Il faut aussi souligner que l'évolution des modes de production animale (lait, viande) s'est faite dans le sens d'une plus grande dépendance de la Communauté du fait des consommations intermédiaires (aliments des animaux).

e) Prix à la consommation : face à une stagnation moyenne de la consommation et à une lente harmonisation des habitudes de consommation, liée à l'ouverture des marchés, les prix à la consommation des denrées alimentaires à l'intérieur de la Communauté ont progressé de manière conforme à la hausse générale des prix, alors que dans les autres pays de l'Organisation du commerce et du développement économiques (OCDE) cette catégorie de prix a évolué généralement plus vite que celle des autres produits ou services.

Le résultat global

2.4.4. Les constatations qui précèdent suggèrent que le développement de l'autosuffisance de la Communauté pour la plupart des produits ne s'est fait ni au détriment du consommateur ni au bénéfice excessif du producteur, mais qu'il a été acquis au prix d'un alourdissement relatif de la charge budgétaire. Par ailleurs, les dépendances commerciales extérieures ont été transférées plutôt que réduites.

2.4.5. Enfin, il a été constaté que, en 1981, 70 % des fonds de garantie étaient passés par des versements aux entreprises agro-alimentaires. Cette évolution, qui implique l'agriculture dans un processus de transformation de plus en plus complexe, correspond à une valorisation accrue des produits de base. Les mécanismes d'intervention devraient évidemment en tenir compte de façon à garantir que les bénéficiaires supposés des mesures, agriculteurs ou consommateurs, soient effectivement touchés.

2.5. Conclusion : la marge d'action et les économies possibles

2.5.1. La marge d'action des autorités politiques responsables de la Communauté est probablement plus grande, dans le respect des objectifs et des principes fondamentaux de la politique agricole commune, qu'il n'est communément admis. D'un côté se manifeste une tendance profonde à l'alourdissement des coûts de l'agriculture et à un ralentissement de l'amélioration de ses performances : c'est cette tendance qui s'est accélérée en termes budgétaires dans la seconde moitié de la deuxième décennie. De l'autre, il existe un ensemble de solutions telles que: a) l'organisation de la coresponsabilité et son corollaire de la limitation des garanties;

b) la restructuration des prix relatifs;

c) la mise en oeuvre de la préférence communautaire là où elle est défaillante;

d) le réajustement automatique et accéléré des monnaies vertes afin de limiter l'effet budgétaire des montants compensatoires monétaires et de favoriser le retour aux équilibres économiques par le jeu de la concurrence;

e) la révision et l'élagage systématique des aides compensatrices directes inefficaces ou productrices de rentes de situation.

Les effets budgétaires de ces solutions ne sont pas intégralement cumulatifs mais leur masse consolidée représente, à coup sûr, une fraction importante des 16 à 18 milliards d'Écus actuellement en jeu.

3. LES FONDS STRUCTURELS

3.1 Introduction

3.1.1. Les trois fonds communément appelés structurels sont le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «orientation», le Fonds de développement régional (Feder) et le Fonds social européen (FSE).

3.1.2. L'article 39 du traité CEE énonce, parmi les objectifs de la politique agricole commune, celui «d'accroître la productivité de l'agriculture en développant le progrès technique, en assurant le développement rationnel de la production agricole ainsi qu'un emploi optimal des facteurs de production, notamment de la main-d'oeuvre». Pour contribuer à la réalisation d'un tel but, la section «orientation» du FEOGA octroie son concours financier pour des actions dites «horizontales», qui concernent l'ensemble de la Communauté, ainsi que pour des actions «régionales», visant des régions communautaires déterminées. Les crédits d'engagement, inscrits au budget 1983, s'élèvent à 802,2 millions d'Écus.

3.1.3. Le Fonds européen de développement régional (Feder), créé par le règlement (CEE) no 724/75 du Conseil du 18 mars 1975, est destiné à corriger les principaux déséquilibres régionaux résultant notamment d'une prédominance agricole, des mutations industrielles et d'un sous-emploi structurel. Les crédits d'engagement, inscrits au budget 1983, s'élèvent à 2 010,0 millions d'Écus.

3.1.4. Le Fonds social européen (FSE) a été créé par l'article 123 du traité CEE «afin d'améliorer les possibilités d'emploi des travailleurs dans le marché commun et de contribuer ainsi au relèvement du niveau de vie» et «de promouvoir à l'intérieur de la Communauté les facilités d'emploi et la mobilité géographique et professionnelle des travailleurs». Le régime actuel, entré en vigueur le 1er janvier 1977, et qui sera remplacé l'année prochaine, résulte d'une réglementation du Conseil et consiste essentiellement à cofinancer avec les États membres la formation professionnelle de certaines catégories de demandeurs d'emploi. Les crédits d'engagements prévus à cette fin au budget communautaire de 1983 s'élèvent à 1 696,5 millions d'Écus.

3.1.5. Bien que les moyens mis à la disposition de ces Fonds aient sensiblement augmenté au cours des derniers exercices, passant d'un total de 1 442,1 millions d'unités de compte en 1977 à 4 508,6 millions d'Écus en 1983, les conditions de leur gestion n'ont pas connu une évolution correspondante, comme le montrent les considérations développées dans les sections qui suivent.

3.2. Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «orientation»

3.2.1. Les considérations formulées ci-après portant spécialement sur deux des actions horizontales les plus représentatives : le règlement (CEE) no 355/77 du Conseil destiné à promouvoir la transformation et la commercialisation des produits agricoles, et la directive 72/ 159/CEE du Conseil sur la modernisation des exploitations agricoles. Elles comprennent également des observations d'ensemble afférentes aux actions régionalisées.

Faiblesses dans l'utilisation de l'aide pour la transformation et la commercialisation des produits agricoles

3.2.2. Les investissements subventionnés doivent, aux termes des dispositions en vigueur, s'insérer dans des programmes spécifiques. a) Les programmes examinés par la Cour comportent généralement une bonne analyse des secteurs de production considérés, avec énonciation des réorientations nécessaires et des objectifs globaux. Mais les moyens humains, techniques et financiers à mettre en oeuvre sont évoqués en des termes beaucoup plus vagues, qui ne permettent pas d'identifier la nature des investissements à financer, leur volume, les procédés de production, l'impact recherché sur les exploitations agricoles.

b) La définition, par la Commission, de critères de choix permet d'affiner les éléments conduisant à la sélection des projets. Mais les critères arrêtés chaque année précisent surtout les types de production à exclure des interventions du Fonds, plutôt que les opérations à privilégier, et ils ne constituent pas dès lors un outil optimal d'orientation et de sélection des projets.

3.2.3. Certains bénéficiaires négligent d'adresser à la Commission le rapport sur les résultats financiers des investissements subventionnés, qu'ils doivent normalement expédier, dans une forme normalisée, dans un délai de deux ans. Or, ces informations sont indispensables pour apprécier la bonne insertion des projets dans le contexte économique. De son côté, la Commission s'abstient de procéder à l'exploitation systématique des renseignements qui lui parviennent.

Déficiences de la gestion, le contrôle, et l'évaluation de l'aide pour la modernisation des exploitations agricoles

3.2.4. La directive 72/159/CEE a fait appel au plan de développement comme instrument de base pour stimuler les exploitations agricoles et en accroître la modernisation et les revenus, et elle a prévu l'octroi d'aides pour la mise en oeuvre de ces plans de développement. a) Le système présuppose la tenue d'une comptabilité d'exploitation détaillée, ainsi qu'une certaine qualification en matière de gestion de la part de l'exploitant. Il s'avère d'une technicité non négligeable, surtout si l'on considère qu'il s'adresse à des catégories socio-professionnelles moins favorisées.

b) Les exploitants ne peuvent, sans un encadrement administratif et technique approprié, évaluer les conséquences qui découlent, au niveau de la rentabilité des investissements, des possibilités offertes à moyen terme par les différentes productions agricoles. C'est donc essentiellement dans les régions où un tel encadrement existe que la directive peut porter des fruits.

c) Malgré les efforts tentés par les administrations nationales ou des organisations professionnelles, aucune véritable méthode de mesure et d'appréciation du succès des plans n'a encore pu être élaborée. Trop d'éléments extérieurs, à commencer par l'évolution des prix et du niveau de vie, influencent la réalisation du plan, pour que les résultats puissent être comparés aux prévisions. Le plan apparaît dès lors comme un instrument de développement dont le contrôle reste aléatoire.

Imperfections dans la gestion de l'aide pour les régions défavorisées

3.2.5. Un accroissement important du nombre d'actions en faveur de régions défavorisées a été observé au cours des derniers exercices. Il s'agit surtout de travaux d'infrastructure, également d'activités en matière forestière, de formation, ou en d'autres matières tenant à l'amélioration de l'agriculture. Les règlements du Conseil, qui instituent ces actions, fixent l'objet, les conditions générales des concours et la durée des opérations ; ils prévoient habituellement, pour la mise en oeuvre des financements, l'élaboration, par les États membres intéressés, de programmes à soumettre à l'approbation de la Commission. a) La multiplication de telles actions comporte un danger d'émiettement des interventions communautaires, compte tenu notamment des moyens financiers très limités dont dispose la section «orientation».

b) L'élaboration des programmes prévus par la réglementation relève souvent de l'exercice de style. La Commission se trouve alors dans la situation, soit de devoir approuver un programme vague et peu utile pratiquement pour la mise en oeuvre des financements, soit de devoir prolonger sensiblement la période nécessaire au démarrage de l'action, dans l'attente des améliorations à apporter au programme.

c) L'efficacité des programmes dépend également de l'existence, dans les États membres, au niveau des autorités chargées de la mise en oeuvre, des moyens financiers, techniques et administratifs nécessaires à leur réalisation. Une telle condition n'a pas toujours été respectée jusqu'à présent et, dans quelques cas, des avances pour les financement de projets, octroyées à charge du budget communautaire et restées inutilisées par suite de retards importants dans la réalisation des travaux, ont même dû être reversées à la Commission.

Liaison avec la politique des marchés agricoles

3.2.6. Dans la définition des objectifs et des mesures d'application, le souci d'agir sur les structures agricoles, dans le but de parvenir à une meilleure orientation des productions, face aux exigences des marchés intérieurs et internationaux, semble insuffisant. Il n'existe guère de programme, au sein du FEOGA, section «orientation», conçu de façon claire et rigoureuse, pour aider les exploitations agricoles à se détourner des productions excédentaires. Les seules actions en ce sens, qui aient été tentées, ont échoué, faute d'une définition détaillée de leurs objectifs et d'une sélection suffisamment sévère au niveau des bénéficiaires.

3.2.7. Au contraire, beaucoup d'investissements concernant différentes productions agricoles (produits laitiers, viticulture) ont été financés sans que soient prises en considération les incidences défavorables sur l'équilibre du marché. Ainsi, par exemple, la mise en place d'un système d'indemnisation des fermetures de laiteries, combinée avec une assistance adéquate aux producteurs, dans des zones géographiques définies en raison des caractéristiques particulières de leur production, aurait peut-être été préférable à la distribution de subventions pour créer ou développer des capacités déjà excédentaires. C'est dans le cadre du rééquilibrage de l'ensemble des marchés et des productions agricoles que la politique d'orientation doit se développer.

3.3. Fonds européen de développement régional

3.3.1. Les considérations qui suivent portent principalement sur certains éléments qui conditionnent l'efficacité des interventions du Feder, surtout pour la partie dite «sous-quota», qui représente 95 % de l'aide et qui est allouée au bénéfice d'investissements s'inscrivant dans le cadre de programmes de développement régional.

Faiblesses dans la sélection des investissements subventionnés

3.3.2. Pour être efficaces, les interventions doivent être concentrées sur des domaines prioritaires. Les opérateurs économiques doivent disposer d'informations dont ils puissent tenir compte pour leurs propres décisions. Les objectifs, les conditions d'intervention et les moyens du Fonds doivent être exprimés de manière précise. Cependant, il a été constaté que: a) Les programmes présentés par les États membres ne sont pas soumis à l'approbation de la Commission. Ils sont seulement communiqués à celle-ci pour qu'elle puisse déterminer les domaines prioritaires de l'intervention du Fonds. Leur caractère vague les rend peu utilisables pour l'appréciation et la sélection des projets.

b) Au niveau de la Commission, l'examen des programmes n'a pas débouché sur la détermination des domaines prioritaires de l'intervention du Fonds. Il n'a pas été fixé de critères pour la sélection des projets à retenir parmi ceux considérés comme éligibiles. Les travaux d'instruction éventuellement effectués, ainsi que les raisons qui motivent les choix finalement opérés, sont peu connus.

c) La tendance des États membres de ne présenter au concours du Fonds qu'un nombre de demandes dépassant de peu la quote-part qui leur revient dans les financements a pour résultat de réduire fortement au niveau communautaire toute activité de sélection des projets. Des dispositions appropriées, de nature à permettre, au niveau communautaire, une véritable sélection, devraient être adoptées.

d) Un lien plus étroit entre les investissements subventionnés et les politiques communautaires existe pour les actions dites «hors quota». Mais le démarrage de ces actions s'est avéré trop lent (en 1982, soit quatre ans après leur création, les crédits disponibles pour engagement n'ont été utilisés qu'à concurrence d'environ 22 %) et leur gestion rencontre des obstacles qui tiennent notamment à la difficulté d'atteindre un niveau satisfaisant dans l'individualisation des projets.

Le caractère additionnel du concours du Fonds

3.3.3. Le concours du Fonds ne doit pas conduire les États membres à réduire leur propre effort en matière de développement régional mais il doit être complémentaire de celui-ci. La subvention du Fonds serait en effet détournée de sa finalité si elle conduisait à une réduction de l'aide accordée par les instances publiques des États membres pour les mêmes types d'intervention. Or, les documents transmis par les États membres ne comportent pas d'informations permettant de s'assurer que l'aide communautaire a bien un caractère additionnel. Ils n'indiquent ni le volume global, ni l'évolution des financements alloués par les autorités publiques pour le développement des diverses régions.

La création ou le maintien d'emplois

3.3.4. Un des objectifs du Feder est de contribuer à la création ou au maintien d'emplois. Le concours du Fonds est notamment décidé en fonction de l'incidence directe ou indirecte de l'investissement sur l'emploi et, dans les activités industrielles, artisanales ou de service, un projet n'est éligible que s'il crée ou maintient au moins dix emplois. a) Les prévisions en matière de postes de travail sont d'une valeur très relative, parce qu'influencées, tant au niveau des entreprises qu'à celui de leur environnement économique, par de multiples variables dont l'évolution et l'interaction sont en grande partie aléatoires.

b) Pour les projets d'infrastructure, qui constituent de loin la part prépondérante des opérations financées, l'incidence de l'investissement sur l'emploi ne fait l'objet d'aucune prévision ou autre information dans les dossiers du Fonds. Il en va pratiquement de même, pour les investissements industriels, en ce qui concerne l'incidence indirecte.

c) Les prévisions ou informations qui apparaissent en matière d'emploi dans les dossiers du Fonds ne visent que l'effet direct des investissements dans les activités industrielles, artisanales ou de service et elles sont présentées sous la forme d'un nombre de postes de travail à créer ou à maintenir par le bénéficiaire de l'aide. Ce nombre ne traduit pas l'incidence globale nette que l'investissement peut exercer, en matière d'emploi, sur l'ensemble des entreprises de la région et n'a dès lors qu'une valeur peu significative.

La procédure des paiements accélérés

3.3.5. La procédure des paiements accélérés, instituée en 1979, permet de rembourser aux États membres, dans la limite de 75 % du concours communautaire, l'aide publique qu'ils ont versée, à condition qu'au moins 30 % des paiements constituant l'assiette du concours du Fonds aient déjà été effectués. Une enquête de la Cour prouve que ce système n'a nullement contribué à raccourcir les délais de réalisation des projets. De son côté, le nombre de dossiers clôturés, loin d'augmenter, a eu tendance à diminuer.

3.4. Fonds social

Absence d'objectifs et de critères

3.4.1. Le traité lui-même en son article 125 avait initialement traduit, en un régime précis, les objectifs du Fonds. Ce régime répondait aux exigences d'une situation de plein emploi. Les opérations de rééducation professionnelle et de réinstallation - objet du cofinancement communautaire - devaient encourager la mobilité de la main-d'oeuvre à l'intérieur de la Communauté. Au contraire, dans le régime actuel, en vigueur depuis 1977, en fait d'objectifs, le Conseil s'est borné à définir les catégories de bénéficiaires ainsi que la nature des dépenses éligibles, de façon à n'accepter que celles qui ont un lien direct avec l'action, et à fixer le pourcentage d'intervention de la Communauté (50 % en général, 55 % pour les projets situés dans les six régions prioritaires).

3.4.2. De son côté, la Commission définit chaque année les critères qu'elle se dispose à appliquer pour la sélection des demandes nationales. Ces critères, dénommés «orientations», sont susceptibles d'exclure certaines activités, bien qu'elles soient éligibles suivant le règlement. Trois composantes interviennent : les catégories de bénéficiaires, les types d'activités, et, à titre principal, l'appartenance aux régions.

3.4.3. Dans le projet de budget préparé par la Commission, les orientations sont ensuite prises en compte. Mais les modifications éventuelles apportées par le Conseil et le Parlement ne sont pas automatiquement suivies d'une adaptation des orientations. Celles-ci perdent donc une partie de leur signification initiale. En outre, le plafond budgétaire ne peut être respecté qu'au prix de l'application par la Commission, aux demandes de chaque État membre, d'une réduction pondérée. Celle-ci est établie sur la base de données statistiques socio-économiques nationales, sans prise en considération des réalités sectorielles. Le caractère communautaire de cette procédure, ainsi que son efficacité sectorielle, s'en trouvent ainsi fortement affaiblis.

3.4.4. Cette brève description montre à l'évidence que la politique sociale financée par le Fonds n'est pas communautairement définie, tant au niveau des objectifs qu'à celui des mesures précises qui doivent être en relation avec ces objectifs. En effet, les mesures sont nationales et non pas de l'initiative de la Communauté.

Le rôle des États membres

3.4.5. Au niveau des actions financées dans les États membres, il faut distinguer selon qu'elles correspondent, ou non, à des obligations assumées par les pouvoirs publics, dans le cadre des législations nationales. Dans l'affirmative, la contribution communautaire ne peut avoir de véritable effet incitatif. Il ne s'agit que d'un remboursement à l'État membre, à propos d'une intervention qu'il aurait dû financer de toute façon. Tel n'est pas le cas des actions dont les initiateurs sont des organismes, publics ou privés, qui jouissent de l'autonomie financière. C'est ainsi seulement que l'intervention communautaire peut jouer un rôle additionnel.

3.4.6. L'harmonisation des législations et réglementations nationales relatives aux actions financées par le Fonds social pourrait grandement faciliter la concentration des interventions sur les objectifs catégoriels prioritaires définis par la Communauté. Malheureusement, il n'en est rien et, de ce fait, les États membres sont conduits à choisir eux-mêmes, parmi les projets éligibles aux termes des orientations communes, ceux qui sont susceptibles de leur procurer les meilleures rentrées financières escomptées, et les présentent en ordre dispersé.

Déficience de la gestion des aides

3.4.7. Aux termes de la réglementation du Fonds, la Commission est chargée d'adapter ses orientations à la situation économique et sociale de la Communauté. Or, à la connaissance de la Cour, aucune étude systématique n'est effectuée dans ce sens. Même l'exploitation des «études et expériences pilotes» financées par le Fonds n'est ni complète ni systématique.

3.4.8. Dans le cours de la vie des projets, aucun suivi n'est assuré. La Commission se contente de liquider les avances sur simple certification des États membres constatant l'arrivée du projet aux différentes échéances. Au stade final, l'examen des demandes de paiement se fonde essentiellement sur un rapport de réalisation, destiné à montrer l'éligibilité des dépenses. À cette occasion, aucun essai n'est tenté afin de mesurer les conséquences et l'efficacité des actions financées.

3.4.9. La Cour a également constaté que le système de délégation dans la responsabilité de gestion aux États membres n'a été ni suivi ni apprécié pour s'assurer de sa fiabilité. La Commission n'a pas non plus conduit à bien les évaluations a posteriori réglementairement requises, de façon à adapter sa politique à la situation du marché de l'emploi.

3.4.10. Confrontée avec la nécessité pratique de définir des conditions d'éligibilité communes, elle s'est bornée à accepter les définitions qui ont cours dans chaque État membre, par exemple pour apprécier le caractère public ou privé des organismes bénéficiaires, ou les situations de jeune demandeur d'emploi, de menacé de chômage, de migrant, de handicapé.

3.5. Observations finales sur les fonds structurels

3.5.1. La situation actuelle est marquée, dans un nombre significatif de cas, par l'absence d'une formulation claire et précise des objectifs. Des éléments régionaux ont été progressivement introduits dans le FEOGA, section «orientation», et le Fonds social, en dehors du Fonds régional. Ce phénomène, qui aboutit à une certaine confusion entre la notion de politique régionale et celle de dimension régionale d'une politique sectorielle, explique la formulation trop vague de beaucoup d'objectifs. En conséquence, l'adéquation des mesures d'application aux objectifs est souvent très imparfaite.

3.5.2. La carence au niveau des objectifs rend souvent difficile, au stade de la réglementation du Conseil, la définition des instruments et critères appropriés. De son côté, la Commission n'a pas toujours saisi les possibilités, qui lui sont données, de compléter les critères d'éligibilité par l'adoption de règles de priorité. Dans de telles circonstances, le caractère additionnel de la contribution communautaire n'est pas assuré et le système dégénère en remboursement partiel des dépenses budgétaires nationales.

3.5.3. La Commission s'efforce surtout d'assurer l'utilisation maximale de crédits disponibles. Trop exclusivement orientée vers sa mission de gestion courante, elle ne suit guère les activités des fonds structurels dans les pays membres et ne dispose pas d'informations suffisantes pour mesurer sérieusement les résultats des financements communautaires. Elle n'évalue donc pas systématiquement les résultats des politiques menées.

3.5.4. Le problème de la coordination se pose au triple niveau des objectifs, des règlements et de la gestion. C'est surtout au stade de la mise en oeuvre sur le terrain que des procédures appropriées devraient permettre d'éviter les effets contradictoires et les doubles emplois. Actuellement, cette coordination est tentée par la Commission, mais sans connaissance suffisante des réalités régionales.

3.5.5. Au total, le bilan que l'on peut actuellement dresser, quant à la gestion financière des fonds structurels, est d'autant plus décevant que leur domaine pourrait se prêter parfaitement à un système de gestion efficace, qui associerait Commission et États membres, dans le cadre d'une programmation pluri-annuelle détaillée, depuis le niveau des décisions jusqu'à celui du suivi sur le terrain.

3.5.6. Dans l'application d'une telle politique concertée, il faudrait veiller prioritairement: a) à la définition d'objectifs clairs, par le Conseil, sur proposition de la Commission;

b) à l'établissement, par la Commission, de critères précis pour l'attribution des subventions communautaires;

c) à l'évaluation systématique, par la Commission, des projets subventionnées par la Communauté.

4. L'AIDE AU DÉVELOPPEMENT

4.1. Introduction

4.1.1. La Communauté a conclu toute une série d'accords qui visent à instaurer un nouveau modèle de relations entre États développés et États en voie de développement. L'aide au développement, financée par les Fonds européens ou par le budget de la Communauté, réunit aux maximum les caractéristiques d'une politique véritablement communautaire. Après une élaboration commune avec les États bénéficiaires dans le cadre d'une programmation pluriannuelle, elle est exécutée, financée et contrôlée en large partie par les organes de la Communauté.

4.1.2. Elle est très appréciée des pays bénéficiaires parce qu'elle constitue, en dehors de toute contrainte politique, un apport précieux en devises et qu'elle s'accompagne généralement d'une assistance technique valable. En 1982, elle représentait un volume de 1,6 milliard d'Écus, soit 10 % de l'aide totale des États membres de la Communauté économique européenne, dont 893 millions d'Écus au titre de la coopération technique et financière et 707 millions au titre de l'aide alimentaire.

4.1.3. Comme le nombre de pays bénéficiaires de l'aide de la Communauté n'a cessé de s'élargir et que le volume disponible a subi d'une façon croissante l'effet d'érosion de l'inflation, les responsables de la gestion de l'aide doivent attacher la plus grande attention à en faire le meilleur usage possible et à éviter les gaspillages inutiles.

4.2. Résultats limités de l'aide

4.2.1. En comparant globalement les résultats avec les objectifs qui lui avaient été primitivement fixés, le volet principal de l'aide au développement, la coopération technique et financière, n'a pas réussi à insérer d'une façon plus poussée les économies bénéficiaires dans le marché mondial grâce au développement des cultures d'exportation ni à constituer des noyaux industriels compétitifs. Elle n'a pas réussi non plus, faute de moyens, à corriger les défauts structurels qui menacent l'environnement naturel et humain des ces régions sous forme de désertification, de déforestation, de l'épuisement des sols et de la bidonvillisation des agglomérations urbaines.

4.2.2. Par contre, cette assistance a constitué un apport utile au développement sectoriel des pays bénéficiaires, surtout dans le domaine sanitaire, éducatif et des infrastructures de communication. L'effet bénéfique dans l'agriculture est moins mesurable, mais il s'est amélioré grâce au passage à la notion des projets intégrés, qui tiennent davantage compte des aspects humains et rencontrent la nécessité d'un approvisionnement prioritaire en produits vivriers.

4.3. Insuffisances structurelles de la coopération technique et financière

4.3.1. La programmation de l'aide, qui se fait par pays et par enveloppes financières globales, s'inspire davantage de critères de juste répartition géographique et politique que d'une appréciation critique du mérite des projets individuels à entreprendre. En plus, ni au niveau de l'étude, ni au niveau du contrôle ex post, la Commission n'attache à l'évaluation des projets la même importance que la Banque mondiale et l'Association internationale de développement.

4.3.2. La gestion de l'aide communautaire est caractérisée par des lourdeurs administratives, de trop longs délais d'instruction, une multiplicité des instances décisionnelles et l'absence d'une banque de données qui permettrait de tirer les enseignements des expériences, bonnes ou mauvaises, des projets de même nature réalisés auparavant.

4.3.3. La Communauté a tendance à surestimer les capacités financières et administratives des pays bénéficiaires, notamment les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) les plus pauvres, à identifier, cofinancer et entretenir les projets. Au train actuel des choses, l'assistance communautaire sera de plus en plus hypothéquée d'avance par les charges récurrentes des projets financés dans le passé.

4.4. Lacunes juridiques et défaillances administratives de la coopération

4.4.1. Contrairement à la Banque mondiale et à l'Association internationale de développement, qui refusent d'inclure dans le financement des projets d'aide tout élément de taxation nationale, la Communauté continue de payer, sous diverses formes, des drois, taxes et autres éléments fiscaux prélevés par les gouvernements des pays bénéficiaires. Cette lacune, qui vaut également pour les accords méditerranéens, devrait faire l'objet d'une négociation d'ensemble et d'un règlement général visant à l'exonération nationale de tous les apports de la Communauté en remplacement des accords partiels et empiriques existants.

4.4.2. En vue d'une meilleure utilisation des ressources, la Communauté devrait réduire les double emplois et les défauts de synchronisation dus au manque de coordination de l'aide que la Cour a décelés à la fois au niveau des institutions de la Communauté et au niveau de la coordination avec l'aide bilatérale et multinationale.

4.4.3. L'aide sur ressources budgétaires, gérée d'une façon croissante au nom de la Communauté par la Banque européenne d'investissement, n'est pas obligatoirement soumise au principe de la priorité communautaire des fournitures, est insuffisamment contrôlée par les organes communautaires et est facturée à des conditions plus onéreuses que les services similaires rendus par d'autres banques de développement à caractère international.

4.4.4. Dans le cadre des accords de coopération avec les pays méditerranéens, on constate des retards importants et des sous-utilisations de crédits à la suite de difficultés administratives. Ces difficultés résultent, entre autres, du fait que, depuis 1978, le projet de règlement financier relatif à l'application du protocole no 1 des accords de coopération avec les pays du Maghreb et du Machreck ainsi que des protocoles conclus avec Malte et Chypre, n'a toujours pas été adopté.

4.4.5. Enfin, il est regrettable que la Commission et les pays méditerranéens n'aient pu se mettre d'accord sur la fixation d'un cahier général des charges commun applicable aux marchés financés par la Communauté, si bien que la coexistence de règles communautaires et nationales continue à être génératrice de conflits juridiques et de pertes de temps.

4.5. Aide alimentaire

4.5.1. Le déficit nutritionnel des pays bénéficiaires est très souvent la conséquence d'une politique centraliste qui décourage la mobilisation du potentiel de production et empêche les économies de subsistance de se transformer en économies d'échange. En conséquence, toute stratégie visant à une plus grande auto-suffisance alimentaire des pays ACP, surtout de ceux bénéficiant de climats tropicaux ou subéquatoriaux, doit prendre en considération les blocages politiques et structurels qui empêchent les initiatives de production et de commercialisation de se développer pleinement.

4.5.2. Un rôle prépondérant doit revenir, du moins au stade de départ, à la vulgarisation de procédés simples, tels que l'irrigation à petite échelle et l'inclusion des animaux dans le processus du travail de la terre et de sa fertilisation à l'instar des méthodes séculaires des paysans asiatiques qui arrivent à nourrir un multiple de la population africaine sur des superficies comparables.

4.5.3. La Cour rappelle que, depuis 1978, et notamment dans son rapport spécial consacré à l'aide alimentaire, elle n'a cessé de porter à la connaissance des autorités budgétaires et de la Commission une série de défauts techniques élémentaires dont l'élimination aurait sensiblement diminué les gaspillages et aurait contribué à soulager les populations nécessiteuses au moment propice. Par ailleurs, la Cour tient à souligner que le laxisme qui régit le respect de l'affectation des contreparties, auxquelles les pays bénéficiaires se sont obligés en touchant des aides alimentaires destinées à la revente ou en bénéficiant de transferts Stabex, a privé très souvent l'aide de ses effets multiplicateurs prévus aux conventions afférentes.

5. CONCLUSIONS

5.1. Dans le présent rapport, la Cour a non seulement attiré l'attention sur les faiblesses qui, selon elle, compromettent la bonne gestion financière des activités communautaires, mais aussi présenté des propositions sur la manière dont la situation pourrait être améliorée. Ces propositions sont de deux types. Le premier type, qui concerne principalement les dépenses de garantie agricole (voir point 2.5), a trait aux moyens de réaliser des économies importantes sans compromettre la portée des mesures en cause. Le second type présente les moyens d'obtenir de meilleurs résultats avec le volume de dépenses actuelles. Cela s'applique plus particulièrement aux fonds à caractère structurel et à l'aide au développement. Il existe une pression continue pour augmenter les fonds consacrés à ces domaines, ce qui, de l'avis de la Cour, s'explique par le fait que, du moins en partie, les ressources utilisées actuellement ne produisent pas les effets que l'on pourrait escompter. Si leur efficacité pouvait être augmentée (voir points 3.5.1 à 3.5.6), la pression pour obtenir des dépenses plus importantes pourrait être réduite.

5.2. La question de savoir si de nombreuses activités financées par les Fonds communautaires correspondent à de véritables politiques communautaires pourrait également être posée. Dans certains domaines, la Communauté ne fait guère plus que prendre en charge une partie du coût de mesures d'intérêt purement national [voir entre autres les points 3.3.2 lettre c) et 3.4.4 à 3.4.6]. Même dans le cas de la garantie agricole, pour laquelle il existe, en général, une politique commune, certaines catégories de dépenses reflètent uniquement des intérêts nationaux et sectoriels (voir points 2.2.5, 2.3.14, 2.3.15 et 2.3.16).

5.3. La Cour souhaiterait conclure cet examen de la gestion financière au sein des Communautés en attirant l'attention sur une difficulté persistante qui affecte la plupart des principaux champs d'activités. En dépit de la responsabilité attribuée à la Commission par l'article 205 du traité CEE (et les dispositions correspondantes) en matière d'exécution du budget, dans la pratique cette tâche est partagée entre la Commission et les administrations nationales ou les comités de gestion qui représentent effectivement les États membres. De ce fait, il est difficile de déterminer à qui incombe la responsabilité des conséquences financières des actions et décisions en cause.

Le texte du présent rapport a été adopté par la Cour en sa réunion du 6 octobre 1983.

Pour la Cour des comptes

Pierre LELONG

Président