RAPPORT SPÉCIAL N° 2/93

sur le territoire douanier de la Communauté et les régimes d'échanges correspondants accompagné des réponses de la Commission

(93/C 347/01)

(Observations au titre de l'article 206 bis paragraphe 4 du traité CEE)>TABLE>

1. INTRODUCTION

1.1. L'article 8 A du traité instituant la Communauté économique européenne définit le marché intérieur comme un espace sans frontières intérieures dans lequel la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux est assurée selon les dispositions du traité.

1.2. Le marché intérieur unique qui est entré en vigueur en 1993 nécessite une union douanière cohérente dotée d'un haut niveau d'uniformité. Le présent rapport examine les situations territoriales spécifiques sous l'angle de cet impératif d'uniformité.

1.3. La Communauté européenne est une union douanière, et les États membres n'ont pas de barrières douanières entre eux. Le tarif douanier extérieur de la Communauté, commun à tous les États membres, garantit que des marchandises entrant dans la Communauté en provenance de pays tiers sont soumises aux mêmes droits de douane, indépendamment du point où a lieu l'importation. Les marchandises peuvent circuler entre les États membres sans être soumises au versement d'autres droits de douane, soit qu'elles proviennent d'un État membre, soit que les droits de douane exigibles aient déjà été acquittés au lieu d'importation.

1.4. Tous les prélèvements et droits de douane applicables à des marchandises imposables importées de pays tiers font partie des ressources propres de la Communauté même. Les prélèvements et droits de douane ainsi imposés ont fourni 14 500 Mio ECU, soit 26 % des ressources propres totales des Communautés en 1991.

1.5. Pour que cette union douanière fonctionne efficacement et de manière cohérente, il est nécessaire de bien définir le territoire sur lequel l'ensemble de la réglementation douanière est appliqué de façon uniforme. L'étendue territoriale de la Communauté a été définie dans le traité instituant la Communauté économique européenne, les actes d'adhésion de chaque État et les divers protocoles ()

.

Définition du territoire douanier

1.6. La zone géographique au sein de laquelle la réglementation douanière communautaire est d'application a été définie d'abord par le règlement (CEE) n° 1496/68 du Conseil et ensuite dans le règlement (CEE) n° 2151/84 du Conseil. Ce dernier règlement fournit un bon «cliché» du territoire douanier de la Communauté à cette époque. L'article 1er de ce règlement a été modifié par le règlement (CEE) n° 319/85 du Conseil, puis une nouvelle fois par l'acte d'adhésion de l'Espagne et du Portugal.

1.7. Bien que le territoire douanier englobe la quasi-totalité des territoires européens des douze États membres, l'histoire ne s'arrête pas là. En effet, plusieurs États membres sont liés à d'autres territoires par des liens historiques ou des traités tout à fait spécifiques, dont certains ont une incidence sur les questions douanières, y compris les notions de libre circulation des marchandises et la constatation des ressources propres.

1.8. Le traité de Rome et les actes d'adhésion ultérieurs ont dû tenir compte de ce type de situations. Par exemple, à l'époque, il a fallu tenir compte du commerce intérieur allemand entre la R.F. d'Allemagne et l'ex-RDA ainsi que du fait que d'autres territoires tels que l'île de Man et les îles Anglo-Normandes faisaient partie du territoire douanier de la Communauté, mais pas de la Communauté elle-même. En outre, il existe un certain nombre d'autres territoires, zones, enclaves, ou même États indépendants où des dispositions particulières sont d'application du fait d'une relation spécifique avec un ou plusieurs États membres.

1.9. Font partie du territoire douanier de la Communauté:

a) les îles Anglo-Normandes et l'île de Man,

b) les départements français d'outre-mer (DOM): la Guadeloupe, la Guyane française, la Martinique et la Réunion,

c) les territoires autrichiens de Jungholz et Mittelberg,

d) la principauté de Monaco,

e) la république de Saint-Marin,

f) les îles Canaries espagnoles (à compter du 1er juillet 1991),

g) les mers territoriales des États membres, leurs eaux intérieures ainsi que leur espace aérien.

1.10. Il existe également quelques autres territoires dans lesquels, en dépit du fait qu'ils font partie du territoire douanier, l'application de l'ensemble de la réglementation douanière communautaire est limitée par des dispositions spécifiques du traité. Il s'agit:

a) des «zones franches» du pays de Gex et de la Haute Savoie, en France,

b) du Haut Adige, du Val d'Aoste et du territoire de Gorizia, en Italie,

c) du Mont Athos, en Grèce.

1.11. En dépit du fait que les territoires ci-après ne font pas partie du territoire douanier de la Communauté, certaines dispositions spécifiques les lient à la Communauté; il s'agit:

a) d'Andorre,

b) des îles Féroé et du Groenland,

c) de l'île de Helgoland et du territoire allemand de Buesingen,

d) des communes italiennes de Livigno et Campione d'Italia ainsi que des eaux nationales du lac de Lugano comprises entre la rive et la frontière politique de la zone située entre Ponte Tresa et Porto Ceresio,

e) des enclaves espagnoles d'Afrique du Nord: Ceuta et Melilla,

f) de Gibraltar,

g) de l'État du Vatican,

h) des pays et territoires d'outre-mer des États membres (repris à l'annexe I du présent rapport).

L'enquête de la Cour

1.12. L'un des principaux objectifs de l'enquête de la Cour a consisté à identifier les territoires ou les situations pour lesquels un statut spécial a une incidence financière notable sur les ressources propres de la Communauté. La Cour a constaté qu'il n'existe pas de «norme» communautaire en matière de traitement des situations particulières, même au sein d'un seul État membre. Des situations très similaires ont été traitées de façons totalement différentes.

1.13. Le présent rapport examine des situations qui présentent des caractéristiques très semblables, de manière à permettre une évaluation comparative. Il examine également certains régimes d'échanges que des États membres ont établis séparément avec des pays tiers, dans la mesure où ils constituent des exceptions au principe de libre circulation des marchandises au sein d'un territoire douanier unifié (articles 9 et 10 du traité). Le territoire douanier comprend également les mers territoriales, les eaux intérieures et l'espace aérien. Cet aspect de la question est également étudié.

1.14. Compte tenu de la situation unique de certains autres territoires d'outre-mer et États indépendants par rapport au territoire douanier de la Communauté, le traitement douanier qui leur est réservé est lui aussi décrit dans le présent rapport.

1.15. Outre les questionnaires adressés à l'ensemble des États membres, des entretiens et des visites sur place ont été organisés auprès de services en des endroits spécifiques en Allemagne, en France, en Italie, en Espagne ainsi qu'au Royaume-Uni. L'enquête a nécessité des recherches considérables, parfois historiques. La Cour exprime sa reconnaissance pour l'aide que lui ont accordée la Commission et les autorités concernées dans tous les États membres, et tient à souligner l'excellent esprit de collaboration qu'elle a rencontré.

1.16. Il convient d'attirer l'attention sur le fait que le territoire douanier ne correspond pas nécessairement au territoire fiscal en matière de TVA et de droits d'accises. La TVA n'est examinée que subsidiairement. Le présent rapport ne traite ni des zones franches ni des entrepôts francs de la Communauté établis conformément aux dispositions du règlement (CEE) n° 2504/88 du Conseil, qui assurent essentiellement la promotion du commerce extérieur et la mise en oeuvre de la politique commerciale de la Communauté.

2. LES «TERRITOIRES BÉNÉFICIANT D'UN REMBOURSEMENT»

2.1. Certains États membres avaient, avant d'adhérer à la Communauté européenne, conclu des accords d'union douanière avec d'autres pays. La Communauté avait par ailleurs conclu des accords de ce type avec certains pays tiers. La présente section porte sur les accords comportant un partage des recettes en provenance des contributions indirectes et en vertu desquels les droits de douane et les prélèvements attribués au territoire en question sont remboursés par les États membres ou par la Communauté.

2.2. La présente partie du rapport traite des dispositions relatives:

a) au Royaume-Uni et à l'île de Man,

b) à la Communauté et à Andorre,

c) à la France et à Monaco,

d) à l'Italie et à Saint-Marin,

e) à la R.F. d'Allemagne et aux territoires autrichiens de Jungholz et Mittelberg.

Les dispositions relatives à l'île de Man sont traitées en premier lieu dans la mesure où elles constituent un point de comparaison. La situation en vigueur dans les îles Anglo-Normandes est également décrite dans cette partie, bien qu'aucun partage des contributions indirectes n'y soit pratiqué. Toutefois, le statut de ces îles est très proche de celui des autres territoires.

L'île de Man

2.3. L'île de Man (572 km2 - 64 569 habitants permanents) est liée au Royaume-Uni par un lien spécifique. Il s'agit d'un ancien royaume, doté d'un corps législatif, d'une administration et d'un système juridique propres. L'île de Man peut être qualifiée de territoire indépendant de la Couronne ne faisant pas partie du Royaume-Uni. Depuis 1966, l'île de Man perçoit ses propres recettes et est responsable de ses propres dépenses. De 1765 à 1980, l'Administration britannique a dirigé les services des douanes et des accises de l'île de Man. L'accord portant sur les douanes et les accises ainsi que la loi relative à l'île de Man de 1979 ont transféré la direction des services des douanes et des accises à l'Administration de l'île de Man.

2.4. Aux termes de cet accord, l'île de Man et le Royaume-Uni appliquent les mêmes taux de droits et taxes indirectes, exception faite d'un tout petit nombre de cas. Cela permet aux deux pays de procéder comme s'il s'agissait d'un territoire unique pour ce qui concerne les douanes et les accises. L'île de Man applique exactement les mêmes procédures douanières que le Royaume-Uni, utilise le tarif douanier communautaire et respecte l'ensemble des règles et règlements douaniers communautaires. Dans ces conditions, l'île de Man est en mesure de s'acquitter des obligations qui lui incombent en tant que partie du territoire douanier de la Communauté [article 1er du règlement (CEE) n° 2151/84 du Conseil] ne faisant pas partie de la Communauté elle-même.

2.5. Découlant d'accords de longue date entre l'île de Man et le Royaume-Uni, un régime financier dans le domaine des recettes provenant de contributions indirectes existe depuis la seconde moitié du dix-neuvième siècle. Connu sous le nom de «caisse commune» («Common Purse»), cet accord garantit, dans ses grandes lignes, que si les recettes provenant des contributions indirectes effectivement perçues dans l'île de Man ne correspondent pas à la part qui lui revient - part calculée à partir de la population et de la consommation - des recettes combinées de l'île de Man et du Royaume-Uni, le solde des recettes dues à l'île de Man sur le total des recettes perçues au Royaume-Uni est reversé à l'administration de l'île de Man. Sont compris dans ces recettes combinées les droits de douane et les prélèvements agricoles constatés en tant que ressources propres des Communautés.

2.6. Le protocole n° 3 de l'Acte relatif aux conditions d'adhésion du Royaume-Uni ne contient pas de disposition traitant explicitement des droits de douane et des prélèvements agricoles perçus directement par l'île de Man; il ne mentionne pas non plus les droits et prélèvements perçus au Royaume-Uni mais reversés à l'île de Man au titre de sa propre part des droits extérieurs. Les autorités britanniques ont obtenu, en 1974, l'accord de la Commission concernant la méthode utilisée pour calculer et pour déduire les montants de droits de douane et de prélèvements agricoles reversés à l'île de Man du montant total déclaré au titre des ressources propres. Pour 1991, l'application de ce système s'est traduite par le virement à l'île de Man de 2 402 672 UKL (3 355 139 ECU) au titre des droits de douane et des prélèvements. En conclusion, l'île de Man n'apporte pas de contribution aux fonds communautaires (et n'est pas non plus susceptible d'en bénéficier).

Andorre

2.7. Le fief d'Andorre (495 km2 - environ 50 000 habitants permanents) remonte à l'an 1278. Située dans les Pyrénées et dotée de frontières communes avec la France et l'Espagne, la principauté indépendante des «Vallées d'Andorre», territoire enclavé, ne fait partie ni de la Communauté ni de son territoire douanier.

2.8. La décision du Conseil du 26 novembre 1990 ()

a approuvé l'accord relatif à l'union douanière entre la Communauté européenne et la principauté d'Andorre, qui est entré en vigueur à compter du 1er juillet 1991. S'agissant du commerce, les points essentiels de l'accord sont les suivants:

a) l'accord ne porte que sur les produits relevant des chapitres 25 à 97 du système harmonisé;

b) les marchandises relevant de ces chapitres qui sont produites ou qui sont en libre pratique dans la Communauté sont considérées comme marchandises en libre pratique dans la principauté d'Andorre, et vice versa;

c) la principauté d'Andorre a adopté l'ensemble des dispositions douanières communautaires actuellement applicables à l'importation de marchandises en provenance de pays tiers, y compris le tarif douanier et l'ensemble des interdictions et des restrictions communautaires;

d) dans le cas des produits agricoles transformés relevant de ces chapitres, aucun droit de douane ne sera perçu au titre de l'élément fixe, tandis que l'élément mobile reste applicable;

e) les restrictions quantitatives à l'importation et à l'exportation ainsi que toute mesure d'effet équivalent entre la Communauté et la principauté d'Andorre ont été supprimées;

f) les produits relevant des chapitres 1 à 24 du système harmonisé et originaires de la principauté d'Andorre sont admis dans la Communauté en exemption des droits à l'importation. Les mouvements sont contrôlés au moyen des certificats de préférence (formulaire EUR 1) ou, pour les lots de produits de faible valeur originaires de la principauté d'Andorre, au moyen des déclarations de l'exportateur figurant sur les factures;

g) des accords spécifiques sont applicables aux voyageurs. Une dérogation aux tolérances courantes relatives aux pays tiers a été adoptée pour les marchandises relevant des chapitres 25 à 97 et acquises taxes comprises au sein de la Communauté ou de la principauté d'Andorre. La valeur globale des marchandises pouvant être importées en franchise des droits à l'importation, de la taxe sur le chiffre d'affaires et des accises est fixée au triple de la valeur accordée par la Communauté aux voyageurs en provenance de pays tiers. Des limites quantitatives ont été établies pour le tabac, l'alcool et le parfum, au même niveau que pour les marchandises acquises toutes taxes comprises au sein de la Communauté.

2.9. Conformément à l'article 8 de l'accord entre la Communauté européenne et la principauté d'Andorre, la Communauté est autorisée à assurer, au nom et pour le compte de la principauté d'Andorre, la mise en libre pratique de produits en provenance de pays tiers destinés à la principauté d'Andorre.

2.10. Un comité mixte a été institué, qui est chargé de la gestion de l'accord et qui veille à sa bonne exécution. L'une des principales fonctions du comité consiste à fixer les modalités de la mise à la disposition du Trésor andorran des droits perçus à l'importation ainsi que le pourcentage déduit par la Communauté au titre des frais de gestion. La Cour a constaté que le comité mixte avait adopté, le 12 juillet 1991, un pourcentage de 10 % de déduction au titre des frais de gestion (voir également les points 2.36 à 2.40 relatifs aux observations de la Cour sur la méthode servant à la répartition des droits perçus).

2.11. Le trafic touristique compte quelque dix millions de voyageurs par an, dont environ sept millions via l'Espagne et trois millions via la France. La grande majorité des marchandises importées en Andorre n'est pas destinée à la consommation dans la principauté, mais à la vente à ces touristes, dont une grande proportion vient de la Communauté. Les autorités espagnoles estiment que 90 % des marchandises provenant de pays tiers finissent par être réimportées en Espagne.

2.12. Le nouvel accord atténuera certains problèmes de contrôle douanier de ces touristes au niveau local, car en raison des franchises plus importantes octroyées aux voyageurs, une partie des quantités qui faisaient l'objet de contrebande ou de tentative de contrebande peut désormais être importée en toute légalité. Au cours des visites sur place, la Cour a constaté qu'en 1989, donc avant l'accord douanier, quelque 3 Mio FF (431 445 ECU) avaient été perçus sur des voyageurs à la frontière franco-andorrane et 112 Mio PTA (863 744 ECU) à la frontière hispano-andorrane au titre des droits et prélèvements liés aux ressources propres.

2.13. L'exonération de droits accordée pour l'ensemble de la Communauté aux marchandises originaires d'Andorre a résolu une difficulté pour les services des douanes français et espagnols. En vertu des accords précédents, les marchandises andorranes bénéficiaient d'un régime préférentiel d'introduction en France et en Espagne, mais pas dans les autres États de la Communauté. Dans ces conditions, le problème des marchandises andorranes réexpédiées vers un autre État membre se posait toujours. L'accord entre la Communauté économique européenne et la principauté d'Andorre a permis de résoudre ce problème.

Le territoire autrichien de Jungholz

2.14. Située entre Fuessen et Sonthofen, la commune de Jungholz, qui compte 282 habitants, fait partie du territoire national autrichien. Elle ne fait pas partie de la Communauté, mais fait partie de son territoire douanier [article 2 du règlement (CEE) n° 2151/84 du Conseil]. Reconnaissant la situation géographique spécifique de cette commune qui est pratiquement enclavée dans le territoire allemand, le traité d'union douanière conclu le 3 mai 1868 entre l'Autriche-Hongrie et la Bavière l'a placée dans le territoire douanier allemand.

2.15. Aux termes de l'article 14 du traité de 1868, l'Autriche a droit à une part des montants nets des recettes douanières du territoire allemand pris dans son ensemble. Toutefois, les autorités autrichiennes ont renoncé à percevoir cette part dans une déclaration spéciale effectuée à l'époque où le traité a été conclu.

Le territoire autrichien de Mittelberg

2.16. La commune de Mittelberg (Kleines Walsertal) est située au sud-ouest d'Oberstdorf dans une vallée qui ne peut être atteinte par route de l'Autriche. Elle n'est accessible que par la Bavière. Cette situation géographique particulière a conduit au rattachement de la commune autrichienne de Mittelberg à l'union douanière de l'Empire allemand, en vertu du traité germano-autrichien du 2 décembre 1890. Mittelberg compte 4 968 habitants.

2.17. Mittelberg ne fait pas partie de la Communauté, mais fait partie de son territoire douanier [article 2 du règlement (CEE) n° 2151/84 du Conseil]. En vertu de l'article 12 du traité de 1890, l'Autriche a droit à une partie des recettes provenant des contributions indirectes perçues par les autorités douanières allemandes. Cette partie est déterminée sur la base des recettes correspondant à l'ensemble du territoire douanier de la R.F. d'Allemagne rapportées à un habitant. Le montant devant être versé à l'Autriche est donc celui qui correspond à la population de Mittelberg. Par exemple, en 1991, la déduction demandée aux Communautés était de 526 375,08 DM (258 593,62 ECU).

La principauté de Monaco

2.18. La principauté de Monaco (1,46 km2 - 25 000 habitants permanents) est un pays tiers. Elle ne fait pas partie de la Communauté, mais fait partie du territoire douanier de la Communauté. Les fondements juridiques de ce statut sont la convention douanière signée entre la République française et la principauté de Monaco le 18 mai 1963. En réalité, cette convention dispose que l'Administration française est chargée du contrôle douanier du territoire national de Monaco et, plus particulièrement, de la perception des droits de douane et des prélèvements ainsi que de certains droits d'accise. Ces types de droits et de prélèvements sont inscrits dans la comptabilité nationale française. Puis les autorités françaises calculent la part qui revient à Monaco pour l'année. Cette part est versée à Monaco au cours de l'année suivante et, en même temps, les autorités françaises opèrent une déduction sur le montant des ressources propres dues à la Commission.

2.19. La méthode adoptée pour le calcul des droits de douane et prélèvements versés au budget monégasque est reprise au titre II du protocole annexé à la convention douanière franco-monégasque de 1963, aux termes duquel «le Gouvernement de la République française verse chaque année au Trésor princier une somme dont le montant est déterminé en multipliant les produits annuels des droits, taxes et autres impositions visés à l'article 7 de la convention, affecté d'un coefficient fixé d'un commun accord, par le rapport existant entre la population de la principauté d'une part, et le total des populations de la France métropolitaine et de la principauté, d'autre part». Ce coefficient, qui traduit la différence de richesse entre la France et Monaco, a été fixé à 170 % à la suite d'un échange de lettres, le 18 mai 1963, entre le ministère français des Affaires étrangères et le ministère d'État de la principauté de Monaco. Des données tirées du recensement sont utilisées pour calculer l'importance de la population, mais ne sont pas retenues pour déterminer le coefficient. En 1988, le montant versé à Monaco en application de ce système s'est élevé à 8 267 262 FF (soit 1 188 955,87 ECU) au titre des droits perçus en 1987.

2.20. La Cour constate qu'à la différence des autres régimes analogues (île de Man, Mittelberg), la convention franco-monégasque ne prévoit aucune déduction au titre des frais de perception.

2.21. L'accord de 1963 prévoit une révision de ce coefficient tous les trois ans, mais jusqu'à présent cette révision n'a jamais été sollicitée par les autorités françaises ou monégasques, de sorte que le coefficient est encore fondé sur la différence de richesse établie en 1963. Compte tenu de l'évolution de la situation intervenue depuis, il serait bon de réexaminer cette situation au moment de la prochaine révision prévue pour 1993.

La République de Saint-Marin

2.22. Situé dans les Apennins, Saint-Marin (61 km2 - environ 22 000 habitants permanents) est l'une des plus anciennes républiques au monde, puisqu'elle remonte au douzième siècle. La République de Saint-Marin est un État indépendant qui fait partie du territoire douanier de la Communauté [article 2 du règlement (CEE) n° 2151/84 du Conseil]. Cette situation résulte du fait que Saint-Marin fait partie du territoire douanier de l'Italie. Les relations en matière d'union douanière entre Saint-Marin et l'Italie ont été instaurées par la convention du 31 mars 1939. L'article 44 de cette convention a posé le principe de l'union douanière entre Saint-Marin et l'Italie.

2.23. L'article 52 de cette convention a institué un régime financier entre les deux républiques aux termes duquel, en échange du renoncement à certains droits (comme celui de fabriquer des allumettes ou la culture du tabac) par Saint-Marin, la République italienne acceptait de verser un montant forfaitaire annuel à la république de Saint-Marin. Il était ainsi renoncé à la perception des droits de douane et des prélèvements à l'importation analogues. Le montant annuel fixé en 1939 s'élevait à 3,6 Mio LIT (soit 2 334 ECU). Il a atteint 27 000 Mio LIT (soit 17,5 Mio ECU) en 1987. Ce montant est inscrit dans deux chapitres du budget du Trésor italien.

2.24. Aux termes de l'union douanière entre l'Italie et Saint-Marin, toutes les marchandises originaires de pays tiers et destinées à Saint-Marin sont d'abord dédouanées par les services des douanes italiens ou par ceux d'autres États membres. Il n'existe aucune facilité de transit ni aucun dispositif permettant aux marchandises de traverser la Communauté sans avoir préalablement été mises en libre pratique. Les autorités de Saint-Marin ne perçoivent aucun droit ni prélèvement. Les produits originaires de Saint-Marin sont considérés comme étant en libre pratique.

2.25. Le fait que les marchandises soient déjà en libre pratique n'a pas conduit les autorités douanières italiennes à estimer qu'il était nécessaire, ou même réalisable, de mettre en place un contrôle «aux frontières» sur les quatre voies d'accès à Saint-Marin, en dépit du risque important de fraude sur la TVA et les droits d'accise. Des contrôles sont néanmoins opérés à l'intérieur du pays, concernant la TVA et l'obligation faite aux opérateurs italiens de payer la différence de TVA.

2.26. Le tourisme joue un rôle important dans l'économie de Saint-Marin. La république de Saint-Marin ne fait pas partie du territoire douanier de la Communauté pour ce qui concerne la TVA; par conséquent, il existe un système de contrôle douanier italien sur les marchandises importées destinées à Saint-Marin. Le montant de la TVA à l'importation est déposé auprès des autorités douanières italiennes lors du dédouanement des marchandises et n'est restitué que sur présentation d'un certificat délivré par les autorités de la république de Saint-Marin attestant que la taxe d'effet équivalent y a été acquittée.

2.27. Le régime juridique actuellement en vigueur entre la République italienne et la Communauté européenne relatif à la constatation et à la mise à disposition des ressources propres à la Communauté ne comprend aucune formule permettant aux autorités italiennes de déduire le montant de droits ou de prélèvements revenant ou versés à Saint-Marin. Toutefois, en dépit du fait qu'aucun accord formel n'est intervenu, le droit des autorités italiennes d'opérer une déduction a été accepté et approuvé par la Commission. La déduction autorisée pour la période allant de 1979 à 1987 s'est élevée à 19 753 306 183 LIT (soit 12 806 863 ECU); à la suite d'un contrôle sur place, la Commission a réduit ce montant de 9 321 620 LIT (soit 6 043,6 ECU).

2.28. Le 16 décembre 1991, un accord de coopération et d'union douanière a été signé entre la Communauté économique européenne et la république de Saint-Marin. Étant donné que cet accord traite des sujets annexes au commerce et à l'union douanière, il doit être soumis à la ratification des parlements nationaux des États membres. Le 27 novembre 1992, le Conseil des Communautés européennes et la république de Saint-Marin ont signé un accord intérimaire de commerce et d'union douanière ()

. Cet accord intérimaire est entré en vigueur le 1er décembre 1992 et établit une union douanière complète entre la Communauté et Saint-Marin. Il règle le problème de la déduction du montant des ressources propres versées aux Communautés par les autorités italiennes.

2.29. Dans le cadre de ce régime, la république de Saint-Marin doit adopter et mettre en oeuvre:

a) l'ensemble de la réglementation douanière communautaire relative à l'union douanière;

b) la politique commerciale de la Communauté (à quelques exceptions près);

c) la réglementation communautaire concernant les échanges de produits agricoles, à l'exception des restitutions à l'exportation et des montants compensatoires octroyés à l'exportation.

2.30. Les autorités italiennes opéreront les formalités douanières ayant trait aux marchandises en provenance de pays tiers destinées à Saint-Marin (cette disposition est soumise à une révision au terme d'une période de cinq ans). Les droits à l'importation ainsi perçus doivent être mis à disposition du budget de Saint-Marin, après déduction d'un montant correspondant globalement aux frais de gestion de la Communauté.

Les îles Anglo-Normandes

2.31. Les îles Anglo-Normandes (194 km2 - 130 000 habitants permanents) ne font pas partie du Royaume-Uni, mais constituent des territoires dépendant de la Couronne britannique dotés de leurs propres corps législatifs. Elles n'ont jamais été une colonie britannique, mais le Royaume-Uni est chargé d'assurer leurs relations extérieures. Ces îles faisaient partie de la Normandie à l'époque où Guillaume le Conquérant s'est emparé de la Couronne d'Angleterre en 1066. Les îles Anglo-Normandes sont financièrement indépendantes du Royaume-Uni.

2.32. Comme pour l'île de Man, la situation des îles Anglo-Normandes est régie par les articles 25 à 27 et par le protocole n° 3 de l'Acte relatif aux conditions d'adhésion du Royaume-Uni. Dès lors, le traité n'est que d'une application limitée, les îles faisant partie du territoire douanier de la Communauté [article 1er du règlement (CEE) n° 2151/84 du Conseil] mais pas de la Communauté elle-même.

2.33. Les îles Anglo-Normandes appliquent le tarif douanier commun de la Communauté et se soumettent à l'ensemble de la réglementation communautaire en matière douanière. Les îles Anglo-Normandes n'apportent pas de contribution financière à la Communauté ni ne bénéficient d'aucune aide de cette dernière. S'agissant des produits échangés entre les îles Anglo-Normandes et la Communauté, toutes les marchandises en libre pratique sur un territoire sont considérées comme étant en libre pratique sur l'autre.

2.34. Les droits de douane perçus dans les îles Anglo-Normandes ne font pas partie des ressources propres de la Communauté. Toutefois, compte tenu du régime de libre circulation, les droits de douane et prélèvements perçus par les États membres de la Communauté sur les marchandises imposables exportées par un État membre vers les îles Anglo-Normandes pour y être consommées, sont retenus au titre des ressources propres.

2.35. La majeure partie des importations des îles Anglo-Normandes proviennent du Royaume-Uni ou transitent par ce dernier. Dans la plupart des cas, ces marchandises proviennent des stocks d'opérateurs du Royaume-Uni qui ont acquitté les droits correspondants. Il n'existe aucun régime de régularisation financière relatif aux droits ou aux prélèvements entre le Royaume-Uni et les îles Anglo-Normandes. La balance commerciale, en termes de marchandises taxes acquittées entre les îles Anglo-Normandes et la Communauté, est en faveur de cette dernière. A la différence du régime applicable à l'île de Man, le Royaume-Uni et les îles Anglo-Normandes n'agissent pas, dans le domaine des contributions indirectes, comme s'il s'agissait d'une zone unique. Les îles Anglo-Normandes n'ont pas de TVA et n'imposent pas de droits d'accise analogues à ceux du Royaume-Uni. Dès lors, les procédures douanières normales à l'importation et les contrôles portent sur les marchandises échangées entre les îles Anglo-Normandes et le Royaume-Uni. Les voyageurs en provenance des îles Anglo-Normandes ne peuvent bénéficier que des franchises accordées aux voyageurs provenant de pays tiers.

Comparaison entre les systèmes de remboursement

2.36. L'île de Man, la principauté de Monaco et la commune de Mittelberg disposent toutes de systèmes de remboursement fondés sur des coefficients de population et de consommation. Le Conseil, dans sa décision de juillet 1991 relative à Andorre, et la Commission, dans ses récentes propositions relatives à Saint-Marin, se sont écartés de ces principes et ont décidé que les remboursements seraient fondés sur les droits et les prélèvements perçus sur les marchandises effectivement livrées dans ces territoires.

2.37. Tant l'économie d'Andorre que celle de Saint-Marin dépendent pour une large part du tourisme et il ne fait aucun doute que la plupart des importations sont réalisées pour répondre plus aux besoins de ce secteur qu'à ceux de leurs habitants. Dans ces conditions, ces régimes sont très avantageux pour les autorités d'Andorre et de Saint-Marin, qui peuvent en réalité conserver des droits à l'importation et des prélèvements sur des marchandises qui sont, pour la plupart, réexportées de leur territoire vers les États membres de la Communauté. Ces autorités n'opèrent pas de restitutions, et les systèmes de perception des droits ou prélèvements sur ces marchandises lorsqu'elles sont réimportées dans la Communauté sont exceptionnels, voire inexistants.

2.38. La Cour a procédé à une analyse comparative des montants perçus ou remboursés par habitant. Les résultats de cette analyse sont repris à l'annexe II. Ils montrent sans ambiguïté les avantages du système des droits perçus pour Andorre et Saint-Marin, car il leur garantit le remboursement de montants nettement supérieurs à ce qui leur serait dû en application d'un système fondé sur la population et la consommation.

2.39. Il est évident que les systèmes fondés sur les «droits perçus» ne sont pas comparables aux systèmes fondés sur la population et mis en oeuvre depuis longtemps dans le cas de l'île de Man, de Monaco et de Mittelberg. Les différences entre ces deux types de systèmes sont encore plus accentuées si on les envisage sous l'angle du marché unique et des unions douanières avec les États indépendants enclavés dans la Communauté. Il serait peut-être préférable de fonder les systèmes mis en oeuvre en Andorre et à Saint-Marin sur les droits et les prélèvements correspondant à la consommation effective de marchandises; en d'autres termes, sur des coefficients de population tenant compte des touristes.

2.40. La suppression des barrières fiscales et des achats «en franchise» entre les États membres accroîtra, à n'en pas douter, l'intérêt des enclaves pratiquant la franchise. Il semble nécessaire d'envisager la renégociation de ce régime dans le cadre du marché unique.

3. LES «ZONES FRANCHES TERRITORIALES»

3.1. Il existe un règlement communautaire sur les zones franches et les entrepôts francs [règlement (CEE) n° 2504/88 du Conseil], qui assurent essentiellement la promotion du commerce extérieur et la mise en oeuvre de la politique commerciale de la Communauté; ce règlement définit ainsi ces zones franches pour la Communauté:

«des parties du territoire douanier de la Communauté séparées du reste de ce territoire, dans lesquelles les marchandises non-communautaires qui y sont introduites sont considérées, pour l'application des droits à l'importation et des mesures de politique commerciale à l'importation, comme ne se trouvant pas sur le territoire douanier de la Communauté pour autant qu'elles ne soient pas mises en libre pratique ni placées sous un autre régime douanier dans les conditions fixées par le présent règlement».

3.2. Ce règlement dispose également que les États membres peuvent:

a) constituer certaines parties du territoire douanier de la Communauté en zones franches;

b) déterminer la limite géographique de chaque zone;

c) fixer les points d'accès et de sortie de chaque zone franche et subordonner toute construction d'immeuble dans une zone franche à une autorisation préalable de l'autorité douanière.

3.3. Il convient de tenir compte du fait qu'aucun des territoires décrits aux points 3.5 à 3.31 comme étant des zones franches n'entre dans le cadre de la définition reprise ci-dessus et, par voie de conséquence, ne constitue une zone franche au sens de la réglementation communautaire. A la connaissance de la Cour, il n'existe aucun projet visant à modifier cet état de fait pour mettre ces zones en conformité avec le système géré par la Communauté.

3.4. Les territoires en question sont les suivants:

a) le pays de Gex et la Haute Savoie, en France,

b) le territoire de Gorizia dans le nord-est de l'Italie, à la frontière slovène,

c) la commune de Livigno, en Italie,

d) le territoire du Val d'Aoste, dans le nord de l'Italie.

Le pays de Gex et la Haute-Savoie

3.5. Historiquement, l'origine de ces «zones franches» remonte au traité de Vienne du 20 novembre 1815 et au traité de Turin du 16 mars 1816. Le principal objectif était alors de créer une certaine stabilité dans cette région frontalière jouxtant la Suisse, en particulier pour l'approvisionnement en produits alimentaires de Genève. Le statut de ces zones a été confirmé par la Cour permanente de justice internationale, dans son arrêt du 1er juin 1932 puis dans sa sentence arbitrale du 14 décembre 1933, et le système administratif actuellement en vigueur dans cette région de France a été établi par décret du 29 décembre 1933.

3.6. A l'heure actuelle, la principale caractéristique de ces zones réside dans le fait qu'elles supposent l'existence d'une seconde frontière douanière entre elles-mêmes et le reste de la France. De fait, une zone territoriale de quelque 640 km2 est créée, à l'intérieur de laquelle la réglementation communautaire habituelle en matière douanière n'est pas appliquée, bien que cette zone fasse partie de la Communauté et de son territoire douanier. A l'intérieur de la zone, la TVA est perçue conformément aux règles nationales françaises habituelles.

3.7. Le principal objectif était de créer les conditions d'un système de libre circulation des marchandises entre les zones franches et le canton suisse de Genève. L'industrialisation de la région est limitée et les échanges avec la Suisse concernent essentiellement des produits agricoles. La production agricole en provenance de pays tiers n'est soumise ni aux droits de douane ni aux prélèvements agricoles lorsqu'elle est importée dans ces zones.

3.8. Les exportations vers la Suisse des produits en provenance des «zones franches» sont soumises à un régime de contingentement établi par le gouvernement helvétique. Un contingent est fixé chaque année pour les produits laitiers et le bétail sur pied; pour les autres produits agricoles, il n'existe aucune limite aux quantités pouvant être exportées. Des contingents sont également fixés pour certains produits manufacturés.

3.9. Les produits inclus dans le régime de contingentement, à l'exception des produits céréaliers, ne bénéficient pas des restitutions communautaires à l'exportation. Quelque 15 000 t de céréales sont exportées chaque année vers la Suisse. Les produits agricoles communautaires importés dans les zones ne peuvent bénéficier du régime y prévalant (exemption de prélèvement) et ne peuvent faire l'objet d'une demande de restitution s'ils sont ensuite réexportés vers des pays tiers. Les services douaniers effectuent des contrôles auprès des grossistes et des opérateurs. A la suite de la visite de la Cour, les autorités françaises ont donné des instructions aux services locaux des douanes afin que soient multipliés les contrôles auprès des opérateurs, des importateurs et des exportateurs de produits agricoles provenant de la Communauté. En outre, pour que la responsabilité des importateurs de ces produits soit davantage engagée, les autorités leur demandent désormais d'inclure dans leurs déclarations une mention rappelant qu'aucun droit à restitution n'est acquis si les produits agricoles importés dans le cadre du régime en vigueur dans la zone sont réexportés vers des pays tiers.

3.10. Une tâche essentielle des autorités chargées du contrôle douanier réside dans la surveillance douanière des barrières fiscales. Afin d'éviter que des personnes extérieures à la zone n'effectuent des achats massifs de denrées alimentaires, des limites quantitatives sont établies pour ce type d'achats à l'intérieur de la zone, et un système de franchise individuelle est appliqué. Un voyageur a droit à 500 grammes de beurre, 2 kilos de sucre et 500 grammes de viande. La franchise allouée équivaut au total à quelque 22 FF (3,16 ECU) par voyageur.

3.11. Les autorités françaises reconnaissent que ces franchises individuelles n'ont aucun fondement juridique du point de vue communautaire. Les articles 7 et 8 du décret de 1933 prévoient que les marchandises expédiées de ces zones vers le territoire douanier français sont passibles de droits de douanes et d'impôts, à l'exception des produits agricoles et naturels en provenance des zones mêmes et des produits manufacturés à base de matières premières en provenance de France ou sur lesquels les droits ont déjà été perçus. Dans leur réponse aux observations suscitées par le contrôle de la Cour, les autorités françaises se sont déclarées prêtes à apporter au régime d'octroi de cette franchise les changements que les autorités communautaires jugeraient nécessaires.

3.12. Au moment du contrôle effectué par la Cour au poste frontière situé entre Gex et la France, en novembre 1989, aucun droit de douane n'avait été perçu sur les produits sortis de la zone au cours des douze mois précédents. En l'espace de trois ans, seuls quelque 3 000 FF (431 ECU) avaient été perçus en droits de douane, et cela principalement sur des marchandises suisses.

3.13. Les habitants et tous les opérateurs économiques situés dans les «zones franches» sont autorisés à importer n'importe quelle marchandise sans être astreints au paiement de droits de douanes ou de prélèvements à l'importation. Cette facilité va bien au delà de ce qui pourrait être accordé dans le cadre de n'importe quel régime douanier communautaire ou presque, qu'il s'agisse de la zone franche, du régime de l'entreposage ou du régime de perfectionnement actif, etc. Ainsi, les véhicules routiers, y compris les voitures particulières originaires de pays tiers, immatriculés au nom de personnes résidant dans les zones, bénéficient de la franchise, et une entreprise située dans la région est autorisée à acheter l'ensemble de ses fournitures en franchise. Les services locaux des douanes contrôlent ces achats, qui consistent essentiellement en véhicules automobiles et motocycles en franchise.

3.14. La Cour estime que les personnes qui résident dans les «zones franches» tirent aujourd'hui de ce régime des avantages nettement supérieurs à ceux originellement prévus. Ce qui, au départ, s'entendait comme un système local d'échanges avec la Suisse fondé sur l'agriculture, s'est transformé en un moyen, sans équivalent dans la Communauté, permettant aux habitants de la région d'acheter en franchise voitures et motocycles.

Gorizia

3.15. La «zone franche» de Gorizia fait partie de la Communauté et de son territoire douanier auquel s'applique l'article 3 du règlement (CEE) n° 2151/84 du Conseil. Cette «zone franche» a été instaurée après la Seconde guerre mondiale, et tire son origine de la nécessité de résoudre le problème créé par la perte du territoire constitué par l'arrière-pays de la vallée de l'Isonzo, passé à la Yougoslavie. L'idée était alors de mettre les échanges locaux à l'abri des bouleversements causés par la nouvelle situation, de stimuler l'activité industrielle et d'apporter un soutien direct à la population locale qui compte environ 45 000 personnes.

3.16. Les objectifs apparaissent clairement dans les contingents fixés par la loi italienne n° 1438 du 1er décembre 1948 instaurant cette «zone franche». Les marchandises sont réparties sur deux listes, A et B, la première à l'avantage de la population et la seconde du commerce et de l'industrie. Le régime prévoit, pour les deux listes, des exonérations de droits de douane et prélèvements communautaires et d'impôts nationaux sur les produits manufacturés. Une disposition du régime prévoit l'exonération de droits pour les installations et les machines destinées aux industries situées dans la «zone franche».

3.17. En 1975, un prélèvement local, dont le produit devait en partie être destiné à financer la création d'emplois et d'autres mesures visant à promouvoir l'économie dans la province de Gorizia, ont été institués (le prélèvement du Fonds de Gorizia). Les marchandises achetées par les opérateurs de la «zone franche» sont soumises à ce prélèvement. Les autorités italiennes estiment que ce prélèvement ne peut être assimilé à un droit de douane à l'importation ou à une taxe d'effet équivalent (traité CEE, deuxième partie, titre I, article 12) étant donné qu'aucune distinction n'est effectuée entre produits nationaux et produits étrangers. Compte tenu d'un récent arrêt de la Cour de justice concernant l'octroi de mer dans les départements français d'outre-mer, la Cour estime que la Commission devrait examiner si ce prélèvement est compatible avec le traité (voir également le point 6.5).

3.18. L'autorité qui assume la principale fonction de contrôle est la Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura (C.C.I.A.A.) de Gorizia, par l'intermédiaire d'un conseil administratif spécial (Giunta Camerale) composé de représentants des principales parties intéressées de la communauté locale. Ce conseil est entièrement responsable du contrôle et de la gestion du régime, y compris l'enregistrement de toutes les marchandises importées, le contrôle global des niveaux de contingentement et le contrôle des bons concernant les produits de la liste A délivrées aux résidents de la zone bénéficiaire.

3.19. Les autorités italiennes opèrent des contrôles sur pièces approfondis en matière de fonctionnement du régime, en vérifiant notamment, à partir des certificats d'importation délivrés par le conseil de la zone franche, l'utilisation des contingents; elles exercent, auprès des opérateurs, les divers contrôles a posteriori sur les importations; elles veillent au respect des nombreuses règles visant à prévenir tout détournement des produits, et contrôlent en outre le marquage de la viande à l'importation, l'étiquetage du beurre, du sucre et de la bière, etc. Les principaux contrôles a posteriori sur les importations ont été délégués au conseil de la zone franche, mais des vérifications sont également effectuées par la douane et la police fiscale (Polizia Tributaria). Les «carnets de rationnement» délivrés pour l'achat des marchandises relevant de la liste A sont soumis au contrôle du conseil de la zone franche.

3.20. Les produits fabriqués par les industries opérant sur le territoire en cause sont considérés aux fins d'imposition par les autorités italiennes comme étant des produits nationaux. D'où le fait que toute vente de ces produits à l'étranger par les opérateurs, ou par des acheteurs nationaux ultérieurs, entraîne des conséquences identiques à celles de l'exportation des produits nationaux. Ces ventes pourraient donc donner lieu à des restitutions à l'exportation sur des produits agricoles transformés. Il s'agit là d'une lacune du système, en particulier du fait que l'ensemble des marchandises relevant de ce régime de «zone franche» se trouve, juridiquement, en libre pratique. Ainsi, un risque pourrait exister pour les dérivés du sucre, pour lesquels la Cour a constaté que le contingent était toujours utilisé (par exemple, en 1988 - 3 000 t, en 1989 - 4 500 t).

3.21. L'un des objectifs du système est, comme il a été mentionné plus haut, d'apporter un soutien direct à la population locale. La Chambre de commerce locale a estimé que l'avantage ainsi obtenu par une famille moyenne représentait entre 50 000 et 60 000 LIT (de 32,4 à 38,9 ECU) par mois.

La commune de Livigno

3.22. Située en Italie à l'extrémité nord de la province de Sondrio, la vallée alpine de Livigno s'étend le long de la frontière avec la Suisse et elle a des liaisons directes avec celle-ci par Forcola di Livigno et le col de Gallo. Son seul lien direct avec le reste de l'Italie est assuré par le col de Foscagno. Livigno fait partie de l'État italien et donc de la Communauté. Toutefois, des raisons historiques et sa situation géographique sont à l'origine d'une position privilégiée au regard de la réglementation italienne en matière douanière (article 1er de la loi italienne relative aux douanes n° 1424 du 25 septembre 1940 et décret présidentiel n° 43 du 23 janvier 1973). Livigno ne fait donc pas partie du territoire douanier de la Communauté [article 1er du règlement (CEE) n° 2151/84 du Conseil].

3.23. La commune, avec une population de 4 152 habitants, possède le statut de «Zona extra doganale», ce qui signifie, pour ce qui est des marchandises qui lui sont destinées, qu'elle est considérée dans la pratique comme un pays tiers. Le contrôle douanier italien se fonde sur le respect de contingents déterminés qui s'appliquent à la fois aux produits communautaires et aux produits des pays tiers, et sur un contrôle du transit de ces derniers. Les contingents sont fixés chaque année à un niveau qui est censé correspondre aux besoins de consommation locaux. L'ensemble des marchandises et services fournis à Livigno le sont en franchise de TVA.

3.24. Aujourd'hui, la prospérité de Livigno est liée au tourisme et il est clair que son statut «hors taxes» constitue un facteur d'attraction supplémentaire. Les autorités italiennes ont un poste de contrôle douanier au col de Foscagno et les franchises habituelles Communauté/pays tiers sont appliquées. Il existe en outre une franchise nationale sur certaines denrées alimentaires (notamment sur le sucre).

3.25. La Commission a récemment déclaré qu'il n'existait à l'heure actuelle ni raisons susceptibles de justifier une modification du statut territorial de Livigno ni projets en ce sens, et elle estime que le statut actuel de la commune n'a que des conséquences minimes sur les ressources propres communautaires ()

.

3.26. Cependant, pour ce qui est du fonctionnement du système de contingentement, les services locaux des douanes ont suggéré en 1989 à la Direction générale des douanes italiennes la suppression de ce dernier, ou pour le moins, sa limitation aux produits hautement taxés ou faisant l'objet de dispositions spéciales. En tout état de cause, les marchandises peuvent entrer directement sur la commune de Livigno à partir de la Suisse, sans faire l'objet d'un contingentement.

3.27. Sans tenir compte des marchandises qui entrent directement à Livigno à partir de la Suisse, les services locaux des douanes italiennes estiment que le régime spécial représente un avantage d'au moins 82 058 Mio LIT (53,2 Mio ECU) par an provenant essentiellement de la TVA.

Le val d'Aoste

3.28. En Italie, le val d'Aoste, province alpine ayant des frontières avec la France et la Suisse, fait partie de la Communauté et de son territoire douanier que régit l'article 3 du règlement (CEE) n° 2151/84 du Conseil. En vertu de la législation italienne, le territoire du val d'Aoste constitue une «zone franche» et est situé «au delà des frontières douanières» («posto fuori della linea doganale»).

3.29. A l'instar de la «zone franche» de Gorizia, le régime spécial a été instauré, dans un but similaire, après le traité de Paris de 1947. Comme dans le cas de Gorizia et de Livigno, la «zone franche» est instituée en premier lieu dans l'intérêt des habitants de la région (quelque 120 000) et des travailleurs non-résidents. L'objectif consiste, dans une certaine mesure, à développer les installations scolaires, les industries et le tourisme locaux. Le régime de «zone franche» est fondé sur l'existence d'une liste de produits déterminés qui peuvent entrer sur le territoire en franchise des droits communautaires à l'importation et des impôts nationaux sur les produits manufacturés. Seuls les produits figurant sur la liste peuvent bénéficier, dans la limite des contingents fixés, de la franchise. Les produits concernés doivent être exclusivement destinés à être consommés ou utilisés sur le territoire du val d'Aoste. L'«Assessorato regionale dell'industria e del commercio» assure les tâches spécifiques d'administration et de gestion des contingents. Les services des douanes contrôlent l'utilisation des contingents. Aucun allégement de la TVA n'est prévu.

3.30. Les autorités italiennes considèrent que le risque d'abus majeur est minime, voire inexistant, compte tenu de la rigueur avec laquelle sont calculés les contingents, associée à la situation géographique périphérique de la région. Il n'existe pas de «frontière douanière à caractère fiscal» entre le val d'Aoste et le reste de l'Italie puisqu'ils ne sont reliés que par deux routes. Les marchandises dédouanées sous le régime en vigueur ne se trouvent pas en libre pratique. Au cas où elles seraient réexportées par des voies commerciales du val d'Aoste vers le reste de l'Italie, des droits seraient perçus.

Conclusions

3.31. Bien que le montant des ressources propres en cause soit, à l'heure actuelle, relativement minime, ces territoires représentent des anomalies par rapport à la notion de création d'un marché unique, et d'extension du système d'échanges préférentiels ou de libre-échange avec les pays tiers voisins. Chaque territoire, à sa façon, crée une distorsion. Déjà flagrante dans le cadre du marché unique, cette situation s'aggravera encore davantage si les pays voisins de l'AELE rejoignent la Communauté sans que ces régions ne connaissent de changement.

4. LES RÉGIMES D'ÉCHANGES SPÉCIAUX

4.1. La Cour a procédé, dans le cadre du territoire douanier de la Communauté et de l'union douanière sur lequel il est fondé, à un examen des régimes d'échanges spéciaux. Ces régimes d'échanges s'inscrivent dans les relations entre certains États membres et des pays tiers. Ils constituent tous des exceptions au principe de la libre circulation des marchandises sur un territoire douanier unifié.

4.2. Dans tous les cas, les marchandises sont admises dans l'État membre ou sur le territoire concerné en franchise de droits ou à des taux réduits. Par suite, soit elles ne sont pas considérées comme étant en libre pratique au sens de l'article 10 du traité CEE lorsqu'elles sont réexpédiées vers d'autres États membres, soit si elles sont considérées comme étant en libre pratique, elles le sont sous réserve d'une clause de destination (c'est-à-dire de mise à la consommation ou d'utilisation dans un État membre ou dans une région déterminés). Quelle que soit la solution adoptée, la dette douanière sera due en cas de réexpédition vers un autre État membre. Ces régimes spéciaux ont été prévus à l'article 234 du traité CEE ou dans les protocoles et actes d'adhésion. Ils sont toujours sources d'avantages considérables pour les partenaires commerciaux concernés.

4.3. Les régimes examinés concernent les échanges suivants:

a) Haut-Adige/Autriche

b) Danemark/Iles Féroé et Groenland

c) France/Maghreb

d) l'ancien commerce intérieur allemand

e) le protocole allemand relatif au commerce de la banane

f) Allemagne/Pays du COMECON

g) Espagne/Iles Canaries

h) Espagne/Ceuta et Melilla

i) Royaume-Uni/Nouvelle-Zélande (commerce du beurre).

Le commerce Haut-Adige/Tyrol

4.4. Le Haut-Adige (13 598 km2) a été intégré à l'Italie après la Première guerre mondiale. Il fait partie de la Communauté et de son territoire douanier. Les dispositions spécifiques résultant du traité de Paris de 1947 et de l'accord préférentiel Tyrol du Nord/Tyrol du Sud entre l'Italie et l'Autriche de 1949, étaient destinées à simplifier les échanges entre la région italienne du Trentin - Haut-Adige et les provinces autrichiennes du Tyrol et du Vorarlberg. En fait, une zone de libre-échange était instaurée principalement pour les échanges locaux de produits régionaux. Le Trentin - Haut-Adige compte une population totale de 886 898 habitants.

4.5. A l'heure actuelle, la portée de l'accord a été réduite dans la mesure où les produits industriels sont couverts par les accords entre la CEE et l'AELE. Toutefois, il reste d'importance pour les marchandises non visées par cet accord. De fait, ce système spécial d'échanges entre le Trentin - Haut-Adige et le Tyrol ou le Vorarlberg concerne environ 12 % du volume total des échanges entre l'Italie et l'Autriche.

4.6. Les marchandises soumises à cette procédure d'échanges simplifiée sont contrôlées par le biais d'un système de contingents déterminés annuellement. Chaque année, des listes reprenant les contingents à l'importation et à l'exportation sont établies par la Commission conjointe permanente Italie - Autriche. Ces listes précisent les différents contingents, en termes de valeur ou de quantité, pour chaque catégorie de produits concernés. Les Chambres de commerce compétentes sont chargées de fixer ces contingents, à Innsbruck ou Feldkirch pour les marchandises en provenance du Tyrol ou du Vorarlberg, et à Bolzano ou Trente dans le cas des produits du Trentin - Haut-Adige.

4.7. Les marchandises dédouanées dans le cadre de cet accord préférentiel sont, en fait, des marchandises placées en libre pratique à la condition expresse qu'elles soient destinées à la consommation au sein de la zone privilégiée. Du point de vue communautaire, les marchandises ne sont pas en libre pratique à l'extérieur du Trentin - Haut-Adige. En conséquence, si elles sont transférées sans transformation ultérieure vers tout autre point de la Communauté, elles devront être expédiées en tant que marchandises de pays tiers et non considérées comme étant en libre pratique.

4.8. Les autorités douanières italiennes opèrent un contrôle de ces échanges préférentiels en vérifiant en premier lieu si les entreprises qui demandent à bénéficier de contingentements résident ou ont leur siège principal dans la zone privilégiée. Les vérifications après importation sont effectuées par la «Guardia di finanza» qui opère des contrôles sur les produits sensibles (tels que la viande bovine) et mènent des enquêtes spéciales lorsque certains éléments permettent de penser que des marchandises en franchise ont été vendues à des entreprises extérieures à la région.

Les échanges Danemark/Îles Féroé et Groenland

4.9. Les îles Féroé et le Groenland sont des régions autonomes au sein du royaume du Danemark. Ils ont le statut communautaire de pays tiers bénéficiant d'un traitement préférentiel au sein de la Communauté. Le statut actuel des îles Féroé est défini par l'Accord entre la Communauté économique européenne, le gouvernement du Danemark et le gouvernement local des îles Féroé, qui est entré en vigueur le 1er janvier 1992 ()

. Le régime préférentiel dont bénéficient les îles Féroé est tout à fait comparable à celui appliqué aux pays de l'AELE. Le statut du Groenland s'inscrit dans le cadre du système des préférences tarifaires généralisées (SPG) et du régime de préférences applicable aux pays et territoires d'outre-mer (PTOM). Les deux territoires ne font partie ni du territoire douanier de la Communauté ni de celui du Danemark. Toutefois, en vertu de l'article 20 de la loi danoise relative aux douanes, toutes les marchandises originaires des îles Féroé ou du Groenland sont exonérées de droits à l'importation au Danemark. Les exportations en poisson et en produits à base de poisson vers le Danemark constituent 99 % de celles-ci pour les îles Féroé et 90 % pour le Groenland.

4.10. Pour ce qui concerne les marchandises originaires des îles Féroé soumises au nouvel accord, les autorités danoises en sont arrivées à la conclusion que l'article 20 de la loi danoise relative aux douanes n'est pas applicable et doit être modifié. Il s'ensuit qu'avec effet en mai 1992, toute marchandise originaire des îles Féroé en dépassement des contingentements communautaires en matière de franchise est soumise au paiement de droits. Il semble que les autorités danoises envisagent de modifier la loi en conséquence.

Le régime des échanges entre la République française et les pays du Maghreb (Maroc, Tunisie et Algérie)

4.11. Le Maroc, la Tunisie et l'Algérie disposent du statut communautaire de pays tiers bénéficiant d'un traitement préférentiel vis-à-vis de l'ensemble de la Communauté en vertu du système des préférences généralisées (SPG) et des accords avec le Maghreb. En outre, ces pays entretiennent tous trois des relations commerciales particulières avec la France, ce qui, en fait, en accordant un traitement préférentiel supplémentaire pour certains produits (fruits, légumes et produits à base de légumes), élargit encore la préférence communautaire. Ce régime particulier trouve son origine dans l'article 234, 1er alinéa du traité CEE et dans le «Protocole relatif aux marchandises originaires et en provenance de certains pays et bénéficiant d'un régime particulier à l'importation dans un des États membres». Il a été mis au point en avril 1976 dans le cadre d'un échange de lettres entre la Commission et les pays concernés.

4.12. Aux termes de l'article 2 du protocole susmentionné, les marchandises importées en France et bénéficiant de ce régime préférentiel supplémentaire, ne sont pas considérées comme étant en libre pratique en France au sens de l'article 10 du traité, lorsqu'elles sont réexportées vers un autre État membre. Les systèmes habituels de contrôle communautaire sur l'importation de marchandises pour lesquelles le régime préférentiel est demandé sont d'application (certificats d'origine, réglementation relative au transport direct, etc.). Tout contrôle après importation dont la réalisation est jugée nécessaire est effectué par la section compétente du service des douanes.

4.13. A la suite des enquêtes de la Cour et des préoccupations exprimées quant au niveau des vérifications après importation des marchandises destinées à la réexportation, les autorités françaises ont décidé de multiplier les contrôles. En conséquence, les opérateurs concernés seront tenus de signer un engagement imposant l'utilisation d'un document de transit communautaire qui indique que les marchandises ne sont pas en libre pratique au sens de l'article 10 du traité en cas de réexpédition vers un autre État membre. Toutefois, il sera très difficile de garantir le respect de ces dispositions depuis l'instauration du marché unique.

L'ancien commerce intérieur allemand

4.14. La Cour a été devancée, dans ses contrôles, par les événements. La réunification de l'Allemagne signifie que le régime applicable au commerce intérieur allemand ne présente dès lors plus qu'un intérêt historique. L'ancien régime avait toutefois une incidence considérable et constitue sans doute, à ce jour, le principal exemple de régime spécial d'échanges que la Communauté a dû prendre en compte.

4.15. La République démocratique allemande (RDA) faisait partie du territoire douanier allemand; par conséquent, lorsque des marchandises originaires de RDA passaient en République fédérale d'Allemagne (RFA), aucune frontière douanière n'était franchie. Les marchandises originaires de RDA n'étaient donc pas soumises au paiement des droits de douane ou de la TVA lors de leur transfert vers la RFA et elles étaient considérées, pourvu que l'ensemble des formalités nécessaires aient été accomplies, comme étant en libre pratique dans les Communautés européennes. Le commerce intérieur allemand faisait l'objet d'un protocole spécial annexé au traité instituant la Communauté économique européenne, et reconnu par l'article 4 point a) du règlement (CEE) n° 2151/84 du Conseil relatif au territoire douanier de la Communauté.

4.16. En termes de volume d'échanges et de traitement des marchandises, il s'agit sans doute de l'un des régimes d'échanges les plus complexes que la Communauté ait dû prendre en compte.

4.17. D'une part, les marchandises originaires de RDA et entrant directement en République fédérale n'étaient soumises à aucun des droits de douane, prélèvements ou contingents communautaires et, d'autre part, les importations directes en provenance de RDA et à destination d'autres États membres étaient soumises à l'ensemble de ces droits ainsi qu'aux régimes communs communautaires relatifs aux importations dans la Communauté de produits en provenance de pays pratiquant le commerce d'État.

4.18. Ainsi, se posait le problème que toute réexportation importante de marchandises en provenance de RDA via la RFA pouvait entraîner une distorsion des échanges, en éludant le contingentement et le paiement des droits et prélèvements à l'importation. A cela s'ajoutait le problème des marchandises en provenance de pays tiers importées en RFA via la RDA, sous le couvert du commerce intérieur allemand.

4.19. Les autorités douanières de la République fédérale d'Allemagne ont adopté différents dispositifs administratifs à la fois pour prévenir les distorsions sur le marché communautaire et pour préserver les ressources propres communautaires et les impôts nationaux. Ceux-ci comprenaient:

a) une procédure d'octroi de licences d'importation,

b) l'obligation de présenter aux douanes les marchandises ayant fait l'objet d'un transfert,

c) un contrôle suivi des entreprises concernées par les services de contrôle fiscal (Betriebspruefung) et par les services d'investigation des douanes (Zollfahndung).

4.20. En vertu du protocole, les États membres étaient autorisés à prendre des mesures pour prévenir toute difficulté que pourrait entraîner le commerce intérieur allemand. La France et les pays du Benelux ont été les seuls à se prévaloir de ce droit.

4.21. En 1988, la valeur des marchandises originaires de RDA parvenues en RFA s'élevait à 6 788,7 Mio DM (3 335,1 Mio ECU), ce qui, en utilisant un taux moyen pondéré de 4,6 %, signifie que près de 160 Mio DM (78,6 Mio ECU) de droits n'ont pas été perçus du fait du protocole. En 1986, la Commission a calculé que la réexportation de marchandises originaires de RDA vers d'autres États membres représentait 45 Mio DM (19,1 Mio ECU), soit une perte potentielle de 2,07 Mio DM (1,02 Mio ECU) en droits non perçus. Par contre, aucune restitution à l'exportation n'était versée sur les produits agricoles communautaires circulant dans le cadre du commerce intérieur allemand.

Le protocole concernant le contingent tarifaire pour les importations de bananes en République fédérale d'Allemagne

4.22. Le protocole, signé le 25 mars 1957, prévoit un contingent annuel d'importation en franchise de droits pour les bananes relevant de la nomenclature de Bruxelles ex 08.01. Le fondement historique de ce protocole réside dans le souhait formulé par la République fédérale d'Allemagne de protéger, dans la mesure du possible, ses approvisionnements en bananes qui, en vertu du tarif douanier allemand à l'importation, bénéficiaient auparavant d'une franchise de droits à l'importation. A l'heure actuelle, le taux plein de taxation est de 20 %. Les importations en provenance des pays ACP/PTOM et de la Turquie sont exemptées de droits.

4.23. Le montant qui sert de base au calcul des contingents équivaut à 75 % des importations de 1956. Une augmentation annuelle du contingent est autorisée, selon une formule faisant apparaître la différence entre, d'une part, les quantités totales importées au cours de l'année précédente et, d'autre part, celles qui ont été importées en 1956. Le chiffre pour l'année 1956 servant de base au calcul était de 290 000 t de bananes. A partir de ce chiffre, le contingent a régulièrement augmenté, dans les limites autorisées, pour atteindre, en 1990, le niveau de 892 000 t. En 1990, les importations nettes de bananes en RFA (consommation), toutes provenances confondues, se sont élevées à 1 117 114 t et, en 1991, à 1 295 683 t.

4.24. En 1990, la valeur à l'importation d'une tonne de bananes était de 1 000 à 1 200 DM (entre 491 et 589,5 ECU). Cela signifie que sur la valeur totale des contingents pour l'année 1990 les importateurs/consommateurs allemands de bananes ont réalisé une économie de droits à l'importation d'au moins 178 400 000 DM (87 643 020 ECU) (soit 892 000 x 1 000 x 20 % DM).

4.25. Le quota de 1992, fixé à 1 350 000 t, a représenté une perte de 270 Mio DM (132,6 Mio ECU) de ressources propres communautaires, montant équivalant approximativement à 0,9 % de l'ensemble des recettes douanières communautaires et à 3,8 % de l'ensemble des droits perçus en Allemagne.

4.26. Juridiquement, le régime douanier des «bananes contingentées» est le suivant: elles sont en libre circulation à l'intérieur de la Communauté sous réserve que la consommation finale ait lieu en R.F. d'Allemagne. Le protocole lui-même ne fixe aucune condition quant à la réexportation ou au régime des marchandises, mais les autorités allemandes ont en fait instauré des règles administratives destinées à empêcher la réexportation de ces marchandises sous un régime de libre pratique. Les bananes faisant l'objet du contingentement ne devraient être réexportées que s'il est prouvé, au moment de l'exportation, que les droits applicables aux pays tiers ont été payés.

4.27. Toute réexportation de bananes importées en franchise sous le régime du contingentement constituerait de fait un détournement du protocole, quel que soit le caractère des marchandises. Cela signifierait que les contingents annuels sont fixés à un niveau supérieur au niveau requis pour satisfaire les besoins du marché allemand de la banane.

4.28. Le taux plein de taxation applicable aux bananes est de 20 %, l'un des taux les plus élevés dans le cadre du tarif douanier commun (TDC). Cela suffit à montrer que le marché nécessite un niveau de protection élevé.

4.29. Ainsi la situation actuelle veut que, d'une part, l'État membre qui enregistre la plus forte consommation de bananes par habitant (13,4 kg par an) reçoive la majeure partie de ses approvisionnements en bananes en franchise de pays auxquels le taux plein est appliqué, alors que, d'autre part, la Communauté doit prendre des mesures spécifiques pour soutenir la production de bananes sur le territoire de la Communauté et dans les pays ACP/PTOM. Dans le même temps, la Commission autorise certains États membres à effectuer une surveillance intracommunautaire et à prendre d'autres mesures à l'égard des importations de bananes de façon à protéger leurs fournisseurs traditionnels des pays ACP (le Royaume-Uni, la France et l'Italie par exemple) ()

.

4.30. Il est peu probable que la situation actuelle corresponde aux intentions manifestées lors de la signature en 1957, par les Chefs de gouvernement, du protocole allemand relatif à la banane. L'évolution ultérieure constitue un exemple clair de ce qui peut survenir lorsqu'un régime spécifique d'échanges, dont la durée n'est pas précisée, est introduit dans la réglementation communautaire, alors même que l'article 4 du protocole prévoit la possibilité de supprimer ou de modifier le contingent.

4.31. Toutefois, le 7 août 1992, la Commission a proposé un règlement portant organisation commune des marchés dans le secteur de la banane. Entre autres, ce règlement remplacera certaines dispositions nationales qui font obstacle à la réalisation d'un marché unique de la banane. Le 13 février, le Conseil a approuvé le règlement (CEE) n° 404/93 du Conseil portant organisation commune des marchés dans le secteur de la banane. Les nouvelles dispositions, qui entreraient en vigueur le 1er juillet 1993, mettraient fin au régime du contingent d'importations en franchise de droits pour la RFA.

Le commerce Allemagne/Comecon

4.32. L'incorporation de la République démocratique allemande à la Communauté et au territoire douanier de la Communauté à la suite de la réunification de l'Allemagne a eu pour conséquence que certains régimes d'échanges en usage entre l'ancienne RDA et les pays du Comecon ont dû être pris en compte par la Communauté.

4.33. Ainsi, le règlement (CEE) n° 3568/90 du Conseil du 4 décembre 1990 prévoit la suspension des droits de douane à l'importation dans l'ancienne RDA pour les marchandises provenant de Bulgarie, Tchécoslovaquie, Hongrie, Pologne, Roumanie, URSS et Yougoslavie (les pays du Comecon) lorsque l'importation de ces marchandises entrait dans le cadre des anciens accords.

4.34. Ces dispositions spéciales ont été introduites pour une période limitée allant du 3 octobre 1990 au 31 décembre 1992, à la condition que les marchandises soient mises en libre pratique et consommées sur le territoire de l'ancienne RDA ou qu'elles y subissent des transformations suffisantes pour acquérir le caractère de marchandises originaires de la Communauté. Le contrôle douanier du régime s'appuie sur un système de licences d'importation associé à la vérification de l'utilisation finale des marchandises concernées.

4.35. La Cour a effectué un contrôle sur place du système de vérification en février et décembre 1991. Ses principales conclusions sont les suivantes:

a) Le système de délivrance des licences était au départ d'une grande lenteur, le retard étant de près de deux mois, en février 1991. Toutes les importations ont donc dû être effectuées sur une base provisoire sans qu'aucun dispositif de garantie des droits potentiels ait été mis en place. A partir d'octobre 1991, des cautions devaient être déposées;

b) Les échanges commerciaux se sont considérablement réduits, seuls 7 % environ de la valeur des contingents ayant été utilisés au cours des trois derniers mois de 1990;

c) Les autorités douanières n'ont entrepris le contrôle de l'utilisation finale des marchandises qu'au cours du second semestre de 1991.

4.36. La Cour observe que, malgré les difficultés provoquées par l'intégration de l'ancienne République démocratique allemande et l'adaptation à la nouvelle situation, il a été reconnu que le régime ne devait être appliqué que pendant une période tout à fait restreinte. La date limite était fixée au départ au 31 décembre 1992, ce qui garantissait l'absence de distorsion des échanges au sein du marché unique. Cependant, le 18 janvier 1993, la Commission a proposé un règlement du Conseil qui prolonge ce délai jusqu'au 31 décembre 1993, en attendant que la Communauté formule complètement sa politique commerciale à l'égard de ces pays.

Les échanges entre l'Espagne péninsulaire et les îles Canaries

4.37. Le 1er juillet 1991, les îles Canaries, qui font partie du royaume d'Espagne, ont été intégrées dans le territoire douanier de la Communauté européenne. Par le règlement (CEE) n° 1911/91, le Conseil a décidé que cette intégration devait s'effectuer progressivement. Le même traitement est donc désormais appliqué aux îles Canaries et à l'Espagne péninsulaire, et les documents de transit communautaire sont utilisés pour certifier la nature des marchandises. La politique agricole commune et la politique commune de la pêche s'appliquent maintenant aux îles Canaries, en tenant compte des spécificités de leurs productions. Depuis le 1er juillet 1992, la politique agricole commune s'applique aux îles Canaries moyennant certaines dérogations. C'est ainsi que les bananes en sont exclues.

4.38. Avant le 1er juillet 1991, les îles Canaries bénéficiaient de certains régimes préférentiels avec l'ensemble de la Communauté. Il existait d'autres dispositions de même nature en vertu desquelles les produits de la pêche et les bananes provenant des îles Canaries étaient exonérés de droits de douane lorsqu'ils étaient importés en Espagne péninsulaire, mais ces marchandises n'étaient pas considérées comme étant mises en libre pratique au sens de l'article 10 du traité CEE lorsqu'elles étaient réexpédiées vers un autre État membre.

4.39. Avant le 1er juillet 1991, le seul risque pour les ressources propres résultait de l'existence de quotas différents pour l'Espagne et pour le reste de la Communauté en ce qui concerne les produits de la pêche. Si le reste de la Communauté atteignait ses quotas avant l'Espagne, on pouvait craindre un détournement de trafic via l'Espagne à destination des autres États membres, même si les taux d'adhésion étaient alors appliqués. L'inclusion des îles Canaries dans le territoire douanier de la Communauté supprime ce risque.

4.40. Il n'a jamais été envisagé que la réexportation du poisson, bien que possible, puisse devenir une activité économique de première importance dans la mesure où l'Espagne a besoin des produits de la pêche qu'elle importe pour répondre aux exigences d'un marché local lucratif. S'agissant des bananes, le risque était faible puisque l'Espagne péninsulaire n'en produit pas.

4.41. En outre, la nouvelle réglementation stipule que la taxe dénommée «arbitrio insular - tarifa especial» des îles Canaries doit disparaître au 31 décembre 1992. Il pourra néanmoins être décidé cas par cas de continuer à appliquer cette taxe à certains produits sensibles jusqu'au 31 décembre 2000. En fait, en décembre 1992, la Commission a présenté une proposition visant à étendre l'application de cette taxe lorsque certains produits sensibles en provenance d'autres parties de la Communauté sont introduits dans les îles Canaries.

4.42. L'introduction du TDC interviendra au cours de la même période transitoire. Si des différences tarifaires devaient entraîner des détournements de trafic au cours de cette période, la Commission s'est réservée la faculté de percevoir la différence des droits à l'importation lorsque des marchandises mises en libre pratique dans les îles Canaries sont introduites dans d'autres parties du territoire douanier de la Communauté. En fait, en vertu du règlement (CEE) n° 1605/92 du Conseil, les droits du tarif douanier commun applicables aux importations d'un large éventail de produits industriels ont été intégralement suspendus du 1er juillet 1991 au 31 décembre 1995.

4.43. Toutefois, la Cour a observé qu'en vertu de l'article 6 paragraphe 3 du nouveau règlement, l'application du TDC aux îles Canaries s'effectuera sans préjudice de mesures tarifaires spécifiques ou dérogeant à la politique commerciale commune, le cas échéant, pour certains produits sensibles. Le TDC pourrait donc ne pas être appliqué intégralement dans une partie de la Communauté. La Cour estime que ces dispositions devraient faire l'objet d'un suivi.

Les échanges entre l'Espagne péninsulaire et Ceuta et Melilla

4.44. Situés sur la côte méditerranéenne de l'Afrique du Nord, les territoires de Ceuta et Melilla appartiennent au royaume d'Espagne et, par voie de conséquence, font partie de la Communauté européenne. Toutefois, Ceuta et Melilla ne sont pas inclus dans le territoire douanier de la Communauté.

4.45. Le protocole n° 2 de l'acte d'adhésion du royaume d'Espagne aux Communautés européennes constitue le fondement juridique du statut de ces territoires à l'égard des Communautés européennes. Ce statut est confirmé par l'article 1er du règlement (CEE) n° 2115/84 du Conseil.

4.46. Melilla et Ceuta bénéficient de régimes préférentiels avec l'ensemble de la Communauté. Il existe d'autres dispositions de même nature avec l'Espagne péninsulaire, en vertu desquelles des marchandises originaires de Ceuta et Melilla sont exonorées de droits de douane. Ces produits ne sont pas considérés comme étant mis en libre pratique au sens de l'article 10 du traité CEE lorsqu'ils sont réexpédiés vers un autre État membre.

4.47. En vertu de la loi espagnole, ces territoires sont exonérés de tous droits de douane, ce qui en fait en réalité des zones franches. Le commerce de produits détaxés avec les non-résidents est très développé.

Le commerce de beurre entre le Royaume-Uni et la Nouvelle Zélande

4.48. L'acte d'adhésion du Royaume-uni (1972) prévoyait des dispositions particulières permettant à ce dernier de continuer à importer à des conditions spéciales du beurre en provenance de la Nouvelle-Zélande. Ces conditions, édictées à l'article 5 paragraphe 2 du protocole n° 18, permettent d'appliquer des prélèvements réduits spéciaux aux importations de beurre de Nouvelle-Zélande. Le régime actuel vient à échéance le 31 décembre 1993 et le Conseil doit, avant le 1er octobre 1993, prendre une décision applicable au 1er janvier 1994 sur le maintien des dispositions exceptionnelles ()

.

4.49. Le beurre importé conformément aux dispositions précitées n'est pas mis en libre pratique, et les autorités britanniques sont tenues de s'assurer qu'il ne quitte pas le territoire du Royaume-Uni. Pour ce qui concerne les prélèvements, les dispositions spéciales ont entraîné pour le budget communautaire une perte évaluée à 1 Mio ECU pour 1991.

Conclusions

4.50. Les régimes examinés dans le présent rapport mettent en évidence les difficultés qui surgissent et les dispositions parfois complexes que les États membres ont dû adopter en conséquence pour que les régimes d'échanges préférentiels n'entraînent ni détournements de trafic ni perte de ressources propres pour la Communauté. La Cour a pris acte des efforts déployés par les États membres dans ce domaine.

4.51. Dans le cadre d'une union douanière entre des États membres souverains, il faudra inévitablement prévoir des dispositions qui tiennent compte des échanges bilatéraux antérieurs réalisés à des conditions préférentielles, et donner la possibilité aux anciens partenaires commerciaux de s'adapter aux circonstances. Indépendamment du caractère juridique des régimes, il serait préférable et normal de fixer un délai ou une période transitoire pour permettre aux partenaires commerciaux de s'adapter à la nouvelle situation. Cela n'a pas toujours été le cas et, pour certains de ces accords commerciaux très importants, aucun délai n'a été fixé.

4.52. Il pourrait en résulter des détournements de trafic à partir de 1993, l'Union douanière communautaire et sa mise en oeuvre sur le territoire de la Communauté passant sous le régime complètement nouveau du marché unique. En outre, les autorités douanières n'ont plus la possibilité de contrôler les réexportations par le biais des procédures documentaires puisque ces dernières sont supprimées.

4.53. La Cour estime que le suivi de la situation depuis le 1er janvier 1993 devrait être assuré et que des mesures devraient être prises si des détournements de trafic entraînant des pertes de ressources propres étaient constatés.

5. LES MERS TERRITORIALES, LES EAUX INTÉRIEURES ET L'ESPACE AÉRIEN

5.1. Les mers territoriales des États membres, leurs eaux intérieures et leur espace aérien sont inclus dans le territoire douanier [article 1er paragraphe 2 et articles 5 et 6 du règlement (CEE) n° 2151/84 du Conseil]. La partie du plateau continental située en dehors des eaux territoriales de l'État membre n'en fait pas partie. L'article 5 paragraphe 1 dudit règlement stipule que les dispositions des États membres concernant leurs eaux territoriales sont applicables jusqu'à l'établissement de dispositions communautaires dans les domaines auxquels s'appliquaient les premières.

5.2. Alors qu'il existe des procédures douanières nationales applicables aux produits d'avitaillement des bateaux et des aéronefs, actuellement, les seules dispositions communautaires dans ce domaine sont celles qui permettent, sous certaines conditions, la suspension des droits de douane pour des produits destinés à être incorporés dans des navires de forage ou des plates-formes de production, ainsi que dans des aéronefs civils, et des produits destinés à être utilisés dans des aéronefs civils ()

. Le 8 mars 1978, la Commission a présenté une proposition de règlement du Conseil portant modalités d'application du régime douanier applicable à l'avitaillement (JO C 73 du 23 mars 1978), mais le Conseil n'a pas encore approuvé cette proposition.

5.3. De même, une proposition de directive du Conseil concernant le régime communautaire applicable en matière de TVA et d'accises aux produits d'avitaillement des bateaux, aéronefs et trains internationaux, présentée au Conseil en janvier 1980 (JO C 31 du 8 février 1980), n'a toujours pas été approuvée.

5.4. Dans ces conditions, la Cour a dû contrôler directement dans les États membres les dispositions nationales et plus particulièrement celles relatives à l'exonération de droits de douanes pour les produits d'avitaillement des aéronefs, des bateaux et des plates-formes.

5.5. Les éléments qui pèsent le plus sur les dispositions adoptées par les États membres sont le niveau des accises et de la TVA, ainsi que la nécessaire protection des recettes nationales qui en découle. Par exemple, pratiquement tous les carburants utilisés par les bateaux et les aéronefs de la Communauté sont raffinés à l'intérieur de cette dernière et sont donc mis en libre pratique. Néanmoins, l'exonération de droits d'accise et de TVA appliquée à ces carburants constitue un élément important pour l'opérateur et pour l'État membre concerné.

5.6. Tous les États membres s'efforcent de sauvegarder leurs accises et leur TVA et de veiller à ce que leurs compagnies de transport aérien ou maritime nationales ne soient pas lésées. En l'absence de réglementation communautaire, l'existence d'accords internationaux est, fondamentalement, le seul facteur assurant la cohésion de l'ensemble des dispositions applicables dans les États membres. Il est d'autant plus surprenant de constater que, nonobstant l'importance de ces accords, il ne semble y avoir aucune volonté d'harmoniser la réglementation douanière communautaire dans ce domaine.

5.7. En 1993, le territoire douanier de la Communauté forme un marché intérieur à part entière, et les contrôles aux frontières ont disparu. Pour atteindre cet objectif, il est généralement admis que les mêmes règles doivent être appliquées dans tous les États membres.

5.8. Les exemples mentionnés ci-après montrent toutefois que les règles appliquées à l'avitaillement des bateaux et des aéronefs par les États membres peuvent être très différentes. Dans ce qui suit, l'expression «en franchise» comprend les exonérations de droits à l'importation, de TVA et d'accises. Ces exemples ne sont pas exhaustifs.

Bateaux

5.9. Certains États membres n'autorisent aucune franchise sur les produits d'avitaillement destinés au trafic interne ou national, y compris ceux se trouvant sur les bateaux faisant des voyages côtiers. C'est le cas de l'Espagne, de l'Irlande, du Portugal et du Royaume-Uni.

5.10. D'autres États membres autorisent les bateaux en provenance de l'étranger à faire usage de leurs produits d'avitaillement à condition qu'une partie du fret reste à bord et soit destiné à un autre port, mais interdisent l'embarquement de produits en franchise supplémentaires. Par exemple le Royaume-Uni autorise cette pratique mais appose les scellés sur les réserves de vins, de spiritueux et de tabacs grevés de droits élevés pour en empêcher la consommation.

5.11. Les pays du Benelux appliquent des dispositions analogues et, moyennant des restrictions quantitatives, les autorités néerlandaises autorisent la présence à bord de quantités suffisantes de vins, de spiritueux et de tabacs pour répondre aux besoins de l'équipage et des passagers pendant le voyage dans le Benelux, ou même lorsqu'un bateau se trouve à quai ou dans un bassin de radoub.

5.12. L'Espagne applique également ce système de limitations quantitatives strictes, mais n'autorise pas les bateaux de plaisance à embarquer des produits d'avitaillement en franchise.

Aéronefs

5.13. Les différences sont plus marquées pour ce qui concerne les exemptions de TVA portant sur les produits d'avitaillement des aéronefs. La majorité des États membres n'accorde aucune exonération aux aéronefs immatriculés au registre national assurant des liaisons intérieures. Toutefois les aéronefs appartenant à un autre État membre de la Communauté ou à un pays tiers bénéficient d'une exonération. D'autres États membres calculent les exemptions de TVA en fonction de comparaisons entre les recettes dégagées par leur trafic national d'une part et international d'autre part.

5.14. Par exemple, la France accorde une exemption de TVA pour tous les produits d'avitaillement nécessaires à une compagnie aérienne pour autant que 80 % des recettes soient générés par le trafic international. En Allemagne, tous les vols transportant des passagers ou du fret, y compris les vols intérieurs, sont éligibles à l'exonération de tous droits sur le carburant utilisé, mais les provisions destinées à la consommation à bord ne sont exonérées que s'il s'agit d'un vol international.

5.15. Le système italien s'applique également aux aéronefs à usage privé et va beaucoup plus loin en accordant des exonérations de droits de douane, de taxe sur la fabrication et de TVA aux compagnies nationales assurant des vols réguliers ou nolisés, de passagers ou de fret, indépendamment de leur destination.

Conclusions

5.16. Toutes les distorsions de concurrence découlant des anomalies dans les régimes appliqués par les États membres ont des effets variables sur les recettes de ces États en provenance des contributions indirectes, ainsi que sur les ressources propres de la Communauté. La nécessité d'apporter certaines modifications dans la perspective du marché unique, devenu réalité depuis le 1er janvier 1993, doit être examinée.

6. AUTRES TERRITOIRES, ENCLAVES OU ÉTATS EUROPÉENS ET TERRITOIRES D'OUTRE-MER RELEVANT D'UN ÉTAT MEMBRE

6.1. Cette partie est consacrée à la situation relative à certains territoires et États qui, pour la plupart, ne sont pas inclus dans le territoire douanier de la Communauté, même si, dans plusieurs cas, ils font en fait partie de la Communauté.

Le territoire allemand de Buesingen

6.2. Située géographiquement en territoire suisse, l'enclave de Buesingen, qui compte 1 660 habitants, fait partie de la Communauté mais n'est pas incluse dans le territoire douanier de cette dernière [article 1er du règlement (CEE) n° 2151/84 du Conseil]. Les dispositions applicables au territoire de Buesingen ont été arrêtées par le traité du 23 novembre 1964 entre la R.F. d'Allemagne et la Confédération helvétique. Pour ce qui concerne les ressources propres de la Communauté, il n'existe ni perception de droits ni prélèvements car, dans la pratique, le territoire de Buesingen est considéré comme faisant partie de la Suisse et du territoire douanier de cette dernière. En conséquence, aucune ressource propre n'est mise à disposition et il n'existe aucune compensation financière entre les deux États pour les droits et taxes perçus par les autorités helvétiques.

La commune de Campione d'Italia

6.3. Enclave située sur la rive du lac de Lugano, encerclée par le territoire suisse, Campione d'Italia (2,6 km2, 3 000 habitants) fait partie de la Communauté mais n'est pas incluse dans le territoire douanier de cette dernière [article 1er du règlement (CEE) n° 2151/84 du Conseil]. L'Italie et la Confédération helvétique ont trouvé un modus vivendi en vertu duquel Campione est considérée, au plan douanier, comme une partie du territoire suisse. Pour ce qui concerne les ressources propres de la Communauté, aucun droit de douane ou prélèvement n'est perçu. En outre, aucune compensation financière n'est prévue entre les deux États pour les droits ou taxes perçus par les autorités helvétiques et attribuables à Campione.

Les départements français d'outre-mer (DOM)

6.4. En vertu de la loi française n° 46-451 du 19 mars 1946, le statut de département de la République française a été conféré à la Guadeloupe, à la Martinique, à la Réunion et à la Guyane. Il en a été tenu compte dans le traité instituant la Communauté économique européenne (article 227 paragraphe 2 du traité CEE). Les DOM font donc partie intégrante de la Communauté et sont inclus dans le territoire douanier de cette dernière. Par voie de conséquence, toutes les dispositions de la réglementation douanière leur sont appliquées. Une taxe locale (octroi de mer) est néanmoins appliquée à toutes les marchandises importées dans les DOM, indépendamment de leur origine. Pour 1988, les recettes perçues au titre de l'octroi de mer sur les marchandises d'origine communautaire se sont élevées au total à 2 173 171 886 FF (312 534 520 ECU).

6.5. L'octroi de mer pourrait paraître en contradiction avec l'esprit d'une union douanière. A cet égard, la Cour prend acte de la décision 89/688/CEE du Conseil du 22 décembre 1989 visant à réformer l'octroi de mer pour le 31 décembre 1992 au plus tard, ainsi que de la récente décision de la Cour de justice ()

. En juillet 1992, la France a adopté une loi réformant l'octroi de mer conformément aux lignes directrices établies dans la décision du Conseil.

Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon et les territoires français d'outre-mer (TOM)

6.6. Aucun de ces territoires ne fait partie de la Communauté et n'est inclus dans le territoire douanier de cette dernière. Pour ce qui concerne l'application du tarif douanier commun, ils sont tous traités comme des pays tiers. Ils bénéficient tous d'un statut prévoyant l'application de régimes d'échanges préférentiels. Tant le régime des pays et territoires d'outre-mer (PTOM) que le système de préférences généralisées (SPG), peuvent s'appliquer aux échanges entre ces territoires et la Communauté européenne. Ces régimes permettent l'importation et la mise en libre pratique dans la Communauté de marchandises bien définies provenant de ces territoires, à des taux réduits pour ce qui concerne les droits de douane à l'importation et/ou les prélèvements agricoles. La France n'accorde à ces territoires aucun autre statut spécial que celui liant ces territoires à la Communauté européenne dans son ensemble.

6.7. La Cour constate que le règlement (CEE) n° 2151/84 du Conseil ne reconnaît pas le concept de «collectivité territoriale». En vertu de l'article 1er dudit règlement, le territoire douanier de la Communauté comprend «le territoire de la République française», à l'exception des territoires d'outre-mer.

6.8. Par ailleurs, les décisions relatives à l'association des pays et territoires d'outre-mer à la Communauté (décisions 80/1186/CEE, 86/283/CEE, 90/146/CEE et 91/482/CEE du Conseil) ont indiqué les modifications apportées au statut juridique de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon par les lois nos 76-1212 du 24 décembre 1976 et 85-586 du 11 juin 1985. La décision 80/1186/CEE utilise pour Mayotte l'expression de «collectivité territoriale», laquelle est reprise pour Saint-Pierre-et-Miquelon dans la décision de 1986.

6.9. Il convient toutefois de rappeler que la distinction opérée en France entre «collectivités territoriales» et territoires d'outre-mer n'a aucune incidence sur le statut de ces territoires dans le cadre de la réglementation communautaire. La Cour constate que ces ambiguïtés dans la définition du territoire douanier ont été levées dans le cadre du nouveau code douanier communautaire [règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil].

L'île allemande de Helgoland

6.10. Avec ses 1 900 habitants, l'île de Helgoland fait partie de la Communauté, mais n'est pas incluse dans le territoire douanier de cette dernière. Ce statut de «zone franche» a été acquis en vertu de l'accord anglo-germanique du 1er juillet 1890 relatif aux colonies, par lequel la Grande-Bretagne cédait l'île à l'Allemagne. Ce statut spécial a été maintenu et reconnu par la réglementation communautaire et par l'article 2 troisième alinéa de la loi allemande n° 2 relative aux douanes. En conséquence, les importations dans l'île de Helgoland sont exonérées de tous droits de douane communautaires, la TVA allemande n'est pas exigible et les exportations des États membres bénéficient d'une exonération de TVA, avec octroi de restitutions à l'exportation pour les produits agricoles. Chaque année, environ 465 000 touristes visitent l'île de Helgoland.

6.11. Les habitants et les entreprises de l'île de Helgoland vivent essentiellement des activités liées au secteur des soins de santé, du tourisme et de l'armement des bateaux. Le budget de l'île est financé à raison de 50 % par les droits d'importation perçus par les autorités locales, lesquels frappent les importations de tabacs, de boissons spiritueuses, de bière, de café et de thé dans l'île de Helgoland. Les marchandises livrées aux entreprises commerciales de l'île proviennent principalement du territoire douanier de la Communauté, en particulier de ports francs et d'entrepôts de douane publics. Parfois, ces entreprises importent des marchandises provenant directement des pays de l'AELE. Aucune marchandise produite dans l'île de Helgoland ne fait l'objet d'un commerce d'exportation.

6.12. S'agissant des franchises accordées aux voyageurs, l'île de Helgoland a le même statut que n'importe quel autre pays tiers. Par exemple, les souvenirs que les touristes achètent à Helgoland sont dédouanés par le bureau des douanes local lorsque les voyageurs quittent l'île. Ce dernier est rattaché au bureau principal des douanes de Hambourg-Harbourg. En tant que bureau des douanes «avancé», il effectue principalement des opérations douanières comprenant le contrôle des touristes quittant l'île, la perception des droits et prélèvements sur les marchandises excédant les quantités que les voyageurs sont autorisés à acheter en franchise, ainsi que le dédouanement des bagages enregistrés et des colis postaux. En 1990, le bureau des douanes de l'île de Helgoland a perçu un montant total de 133 861,85 DM (65 762,7 ECU) au titre des droits de douane et de la TVA.

Gibraltar

6.13. Gibraltar a été cédé au Royaume-Uni par le traité d'Utrecht de 1713 entre l'Espagne et la Grande-Bretagne. Depuis 1830, ce territoire possède le statut de colonie de la Couronne britannique. En vertu de l'article 227 paragraphe 4 du traité instituant la Communauté économique européenne, Gibraltar fait partie de la Communauté (...«Les dispositions du présent traité s'appliquent aux territoires européens dont un État membre assume les relations extérieures»). L'article 28 de l'acte d'adhésion du Royaume-Uni prévoit en fait que les actes de la Communauté relatifs à la politique agricole commune et à l'harmonisation des taxes sur le chiffre d'affaires ne sont pas applicables à Gibraltar.

6.14. Le tarif douanier commun ne s'applique pas à Gibraltar, qui n'est pas inclus dans le territoire douanier de la Communauté. La Cour estime que cette situation est en contradiction avec les dispositions de l'article 227 paragraphe 4.

6.15. Les recettes douanières de Gibraltar ne sont donc pas comprises dans les recettes communautaires. Bien qu'appartenant à la Communauté, Gibraltar est donc en fait traité à tous égards comme un pays tiers pour ce qui concerne le commerce de marchandises. Le système normal de préférences généralisées (SPG) s'applique aux exportations de marchandises d'origine locale vers la Communauté.

Le Mont Athos

6.16. Le mont Athos est un territoire grec jouissant de l'autonomie administrative. En conséquence, il est inclus dans le territoire douanier de la Communauté et fait partie de cette dernière. Le développement du monachisme à cet endroit remonte à plus de mille ans. Depuis 1926, le mont Athos jouit du statut de «République monastique», laquelle est administrée par une communauté sainte placée sous la surveillance d'un gouverneur et d'une petite unité de forces de police grecs. Tous les moines ont l'obligation d'acquérir la nationalité grecque.

6.17. Le statut spécial accordé au mont Athos est garanti par l'article 105 de la constitution hellénique et par la déclaration commune de l'acte d'adhésion de la République hellénique.

6.18. S'agissant des ressources propres de la Communauté, il existe des dispositions permettant le maintien de certains privilèges en matière de franchises douanières et d'exonérations fiscales, dont la gestion est assurée par les autorités grecques.

L'État du Vatican

6.19. Le Vatican, État souverain et indépendant, est un pays tiers. Il ne fait partie ni de la Communauté ni du territoire douanier de cette dernière. Le statut douanier de cet État est régi par l'accord douanier du 30 juin 1930 entre l'Italie et le Vatican, entré en vigueur le 1er août 1931. Toujours d'application, cet accord permet l'exonération de tous droits et prélèvements communautaires. Des restitutions à l'exportation sont octroyées pour les produits agricoles éligibles livrés à l'État du Vatican. Ce dernier ne se limite pas simplement à la Cité du Vatican proprement dite; il comprend également tous les nombreux autres bureaux, institutions et sociétés du Saint-Siège installés dans des bâtiments situés dans Rome.

6.20. L'État du Vatican ne possède pas de service douanier. Toutefois, les services du Gouverneur de la Cité du Vatican et le district douanier n° 1 de Rome travaillent en étroite collaboration. Le district douanier contrôle les procédu