POUR UNE POLITIQUE COMMUNAUTAIRE DU TOURISME Premières orientations (84/C 115/02)

INTRODUCTION

Objectifs de la communication

La Commission prend l'initiative de présenter au Conseil une communication sur le tourisme, car elle a noté l'expansion exceptionnelle de cette activité dans la Communauté et le fait qu'elle concerne ou qu'elle est concernée par un grand nombre d'actions communautaires. Il lui a semblé intéressant de souligner l'importance du tourisme pour la Communauté et d'examiner les interrelations entre cette activité et différentes actions communautaires. Ces deux objectifs sont poursuivis notamment dans le document analytique intitulé «La Communauté européenne et le tourisme», annexé à la présente communication.

Cet examen vise à mettre en évidence les domaines où une coordination des actions communautaires serait susceptible de favoriser un développement harmonieux du tourisme dans la Communauté. Il vise aussi à signaler au Conseil différentes propositions de la Commission qui sont en instance devant lui et dont l'adoption pourrait encourager le développement du tourisme dans la Communauté ou améliorer le contexte de travail des professions touristiques.

Enfin, la Commission s'efforce de recenser les domaines prioritaires où une action communautaire, s'ajoutant aux actions nationales ou les coordonnant entre elles, serait susceptible d'apporter des solutions aux problèmes qui concernent le tourisme dans la Communauté.

Importance du tourisme pour la Communauté

L'article 2 du traité de Rome assigne à la Communauté européenne la mission de promouvoir des relations plus étroites entre les peuples qu'elle réunit. Le tourisme aide la Communauté à accomplir cette mission. En mettant en contact les peuples européens, le tourisme constitue un apport important pour l'intégration européenne.

Le tourisme est aussi une activité économique importante au sens de l'article 2 du traité. Il occupe directement 4 millions de personnes dans la Communauté et indirectement beaucoup plus. Il exerce un effet stabilisateur sur les balances des paiements des pays du nord et du sud de l'Europe et représente un facteur de développement des régions les plus pauvres de la Communauté. Il mérite donc qu'on lui accorde une attention particulière afin de favoriser son développement harmonieux dans la Communauté.

L'importance du tourisme pour la Communauté ressort d'ailleurs du grand nombre d'activités communautaires qui influent directement ou indirectement sur le tourisme. De la libre circulation des personnes et de la libre prestation de services touristiques, jusqu'au développement régional et à la protection de l'environnement, en passant par le transport de voyageurs, plusieurs politiques de la Communauté concernent déjà le tourisme. Cependant, afin de mieux encourager le tourisme intracommunautaire, une «dimension touristique» devrait être donnée à ces politiques pour prendre en compte les intérêts du tourisme lors de la prise des décisions ou lors de l'application des différentes actions communautaires. Les titres suivants désignent les domaines dans lesquels peut s'exercer cette prise en compte du tourisme.

La libre circulation et la protection des touristes

Plusieurs actions de la Communauté peuvent encourager le tourisme intracommunautaire en facilitant le franchissement des frontières et les conditions de séjour des touristes dans les autres pays membres de la Communauté.

L'allégement des contrôles douaniers

L'élimination des droits de douane au sein de la Communauté européenne a allégé les contrôles et donc a facilité le franchissement des frontières intracommunautaires par les citoyens de la Communauté, dont les touristes. Cependant, les taux de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) étant différents dans les États membres, des contrôles par sondage sont exercés aux frontières sur les biens importés par les voyageurs. Le système de «franchises voyageurs» permet l'importation de biens à concurrence de certaines limites fixées par le Conseil. Plus ces limites sont élevées, plus le risque d'infraction diminue et plus les contrôles douaniers peuvent s'assouplir, renforçant ainsi le sentiment d'appartenance à la Communauté pour les citoyens des États membres. - La Commission entend prochainement proposer un mécanisme de relèvement régulier des limites des «franchises voyageurs».

- La Commission a aussi proposé au Conseil, le 23 janvier 1980, un régime communautaire applicable en matière de TVA et d'accises, aux produits d'avitaillement des bateaux, aéronefs et trains internationaux (1), qui devrait avoir des conséquences favorables pour le tourisme.

L'allégement des contrôles policiers aux frontières

En dehors des contrôles douaniers, subsistent aux frontières intracommunautaires des contrôles policiers, bien qu'en décembre 1974 les chefs d'État ou de gouvernement aient envisagé la création d'une union des passeports, comportant notamment un passeport uniforme, et l'abolition des contrôles aux frontières. Ces contrôles sont justifiés par des raisons d'ordre et de sécurité (terrorisme, trafic de stupéfiants). Il paraît cependant possible de les alléger quel que soit le mode de transport choisi. - La Commission vient de proposer au Conseil une résolution relative à l'allégement des conditions dans lesquelles s'exerce le contrôle des citoyens des États membres lors du franchissement des frontières intracommunautaires (2).

La sécurité sociale des touristes

Les personnes assurées selon la législation sociale d'un État membre de la Communauté ont droit à des prestations médicales dans tout État de la Communauté qu'ils visitent comme touristes ou vacanciers. Cela représente un grand avantage du tourisme intracommunautaire par rapport au tourisme dans des pays tiers. Cependant, ce fait n'est pas généralement connu et les personnes qui veulent voyager dans un autre État membre ne se munissent pas toujours de l'«attestation de droit» délivrée par leur propre organisme d'assurance maladie, perdant ainsi le bénéfice de cette facilité. - La Commission examinera avec les instances compétentes des États membres l'introduction de nouvelles procédures plus simples et plus efficaces.

- Elle intensifiera son effort d'information auprès des assurés pour qu'ils utilisent pleinement leurs droits.

L'assistance touristique et l'assurance automobile

Harmoniser les conditions de l'assistance rendue aux victimes d'accidents survenus au cours d'un voyage dans la Communauté et veiller à ce que les victimes d'accidents automobiles jouissent d'une protection équivalente dans tous les pays de la Communauté est important pour le tourisme intracommunautaire. Dans cette perspective: - La Commission a transmis au Conseil, le 13 janvier 1981, une proposition de directive portant coordination des dispositions des États membres concernant l'assistance touristique (3).

- Elle a transmis au Conseil, le 7 août 1980, une proposition de directive concernant le rapprochement des législations des États membres relatives à l'assurance de la responsabilité civile automobile (4).

- La Commission a, par ailleurs, recommandé aux États membres, le 8 janvier 1981, l'accélération du règlement des sinistres dans le cadre de l'assurance de la responsabilité civile automobile (5).

Protection des intérêts des touristes

La protection des intérêts des touristes quant aux services éventuellement déficients offerts par les agences de voyage ou contre la publicité parfois trompeuse concernant les modalités d'hébergement (1) JO no C 31 du 8.2.1980. (2) JO no C 197 du 31.7.1982. (3) JO no C 51 du 10.3.1981. (4) JO no C 214 du 21.8.1980. (5) JO no L 57 du 4.3.1981. ainsi que la sécurité dans les lieux de séjour doivent être renforcées. - La Commission envisage la présentation au Conseil d'un projet de directive sur la protection des consommateurs dans le domaine des voyages à forfait.

- Elle va étudier les aspects non structurels de la sécurité dans les hôtels.

- Elle souhaite également favoriser la standardisation de l'information donnée aux clients dans le domaine hôtelier.

Le contexte de travail des professions touristiques

La Communauté européenne a créé un marché commun des services touristiques en permettant le libre établissement des agents économiques et la libre prestation de services dans n'importe quel État membre. Elle peut encore améliorer le contexte de travail des professionnels du tourisme par certaines initiatives dans les domaines suivants.

Droit d'établissement et libre prestation des services touristiques

Garanties par le traité CEE, ces deux libertés sont importantes pour une activité internationale comme le tourisme. Le principe de l'assimilation aux nationaux des autres citoyens de la Communauté est reconnu. Cependant, l'existence de réglementations nationales différentes quant aux conditions d'accès à une profession touristique peut constituer un obstacle à la liberté d'établissement et à la libre prestation des services. - La Commission a proposé au Conseil, depuis déjà 1965, une directive relative à des mesures destinées à favoriser l'exercice effectif de la liberté d'établissement pour les activités non salariées entre autres de certains auxiliaires des transports et des agents de voyage. Le Conseil a adopté cette proposition le 19 juin 1982 (1).

Formation professionnelle et reconnaissance mutuelle des diplômes

La mobilité des travailleurs dans le secteur du tourisme, souvent importante pour l'exercice de leur profession, dépend fréquemment de la reconnaissance des qualifications acquises ou des périodes d'études entreprises dans les autres États membres. - La Commission examine les questions relatives à cette profession dans le contexte plus large de ses travaux sur la reconnaissance mutuelle des diplômes.

- Pour autant que les États membres en prennent l'initiative, la Commission examinera favorablement les programmes communs d'études touristiques entre établissements d'enseignement supérieur des États membres.

Le concours du Fonds social européen

Le tourisme, industrie intensive en main-d'oeuvre mais qui connaît des problèmes saisonniers, demande une attention particulière quant aux possibilités d'amélioration des conditions d'emploi. - Le Fonds social européen réagira favorablement à toute initiative permettant d'améliorer les possibilités d'emploi et la mobilité géographique et professionnelle des personnes employées dans le secteur du tourisme.

L'étalement de la période des vacances

La concentration des vacances scolaires et industrielles sur une période restreinte de l'année va à l'encontre du développement régional, de l'efficacité de l'industrie, notamment de l'industrie touristique, et entraîne des niveaux de prix élevés en haute saison ainsi qu'un encombrement désagréable pour les touristes eux-mêmes. La Commission considère cette question comme hautement prioritaire. - Elle va procéder sans délai à une analyse de la distribution des vacances scolaires et des congés industriels dans les États membres et à un examen des options possibles impliquant un étalement de la période touristique.

- Dans ce contexte, elle va examiner en particulier les possibilités d'un encouragement du tourisme social, culturel et rural.

Questions fiscales relatives au tourisme

Les taux de TVA frappant les prestations de services effectuées par les hôtels et les restaurants diffèrent beaucoup d'un État membre à l'autre. Cependant, le rapprochement de taux de la TVA n'est pas encore entamé dans la Communauté et ne pourrait pas l'être pour un secteur particulier. (1) JO no L 213 du 21.7.1982 et Bulletin des Communautés européennes 6-1982, point 2.1. - Il appartient donc aux États membres d'appliquer des taux de TVA adaptés à la situation de leur industrie touristique et à la concurrence internationale dans ce secteur.

- La Commission, pour sa part, examinera si les disparités entre les prélèvements fiscaux opérés par les États membres dans le secteur du tourisme peuvent donner lieu à des détournements de trafic.

Questions énergétiques relatives au tourisme

Les prix de l'énergie intéressent fortement le tourisme. Ils influent sur les coûts des moyens de transport et sur ceux du chauffage ou de la climatisation des hôtels et autres installations touristiques. - À cet égard, les mesures proposées par la Commission dans le cadre de la politique énergétique ne peuvent avoir que des conséquences favorables pour le tourisme (1).

- La Commission, lors de l'examen des demandes de soutien communautaire à des projets de démonstration des économies d'énergie et de nouvelles sources d'énergie, prend également en considération la dimension touristique de ces projets.

Les transports et le tourisme

Étant donné la mobilité qui caractérise le tourisme, les transports revêtent une importance majeure pour cette activité. L'intégration économique a eu un effet positif sur les communications à l'intérieur de la Communauté. Ont surtout bénéficié de ces mesures communautaires les transports de voyageurs par route. L'attention pourrait donc être portée davantage sur les autres moyens de transport de voyageurs et sur les infrastructures de transport d'intérêt communautaire. - La Commission envisage de stimuler une réflexion auprès des sociétés des chemins de fer en vue de rendre leurs services voyageurs plus attractifs.

- Dans le domaine des transports aériens, la proposition de directive transmise par la Commission au Conseil le 26 octobre 1981, qui vise, entre autres, à augmenter la transparence et à rendre plus souple la tarification pour les vols réguliers entre pays membres, intéresse beaucoup le tourisme (2).

- Il en va de même pour la proposition de règlement transmise par la Commission au Conseil le 1er décembre 1980, visant à améliorer la desserte aérienne des régions par des services réguliers (3).

- Plus généralement dans le domaine des infrastructures de transport, la Commission a proposé en novembre 1979 le soutien des projets d'investissement d'intérêt communautaire, qui peuvent aussi faciliter les courants touristiques entre les États membres (4).

Le développement régional et le tourisme

La promotion du tourisme peut contribuer au développement des régions défavorisées qui ont une vocation touristique. La Communauté peut contribuer à ce développement par deux types d'actions : actions financées par le Fonds européen de développement régional (Feder) et actions financées par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «orientation».

Interventions du Fonds européen de développement régional

La Communauté reconnaît le tourisme comme l'un des secteurs économiques susceptibles de contribuer au développement des régions défavorisées. Le Feder intervient donc dans ce domaine tant par sa section «sous quota» que par sa section «hors quota». Il suffit que les projets touristiques qui lui sont présentés par les États membres s'insèrent dans le cadre d'un programme de développement de la région concernée. - La Commission prend en considération les actions de renforcement du développement du tourisme, notamment en milieu rural, qui peuvent être financées par le Feder.

Interventions du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole

Le FEOGA, section «orientation» peut intervenir en faveur du développement des activités touristiques complémentaires aux activités agricoles. Il peut aussi favoriser les conditions de base indispensables à l'essor du tourisme rural, notamment dans les régions de montagne et autres régions défavorisées. - La Commission prend en considération les projets de développement de l'agritourisme présentés par les États membres pour un financement par le FEOGA. (1) JO no C 55 du 3.3.1982. (2) JO no C 78 du 30.3.1982 et Bulletin des Communautés européennes 10-1981, point 2.1.139. (3) Bulletin des Communautés européennes 10-1980, point 2.1.87. (4) Supplément au Bulletin des Communautés européennes 8/79.

La sauvegarde du patrimoine européen et le tourisme

L'environnement naturel et le patrimoine culturel, notamment architectural, sont les ressources du tourisme de l'Europe. Ce sont les paysages variés, les sites historiques et les monuments artistiques de l'Europe qui constituent son intérêt touristique. Les actions entreprises dans le but de sauvegarder ce patrimoine commun présentent donc aussi un intérêt plus directement économique.

Protection de l'environnement et tourisme

Un grand nombre de dispositions communautaires qui concernent la lutte contre les pollutions de la mer et de l'atmosphère et contre les nuisances acoustiques ont des conséquences positives sur les activités touristiques. Il faut que ces dernières tiennent également compte des exigences écologiques. - Le projet de programme d'action des Communautés européennes en matière d'environnement (1982-1986), adopté par la Commission le 28 octobre 1981 et transmis au Conseil, mentionne explicitement qu'une prise en compte accrue de la dimension de l'environnement, dans le développement des activités touristiques entre autres, doit être réalisée (1).

- La proposition de directive concernant l'évaluation des incidences sur l'environnement de certains ouvrages publics et privés, adoptée par la Commission et transmise au Conseil pour décision le 16 juin 1980, concerne également les activités touristiques (2).

Patrimoine architectural et tourisme

Le patrimoine architectural est à l'origine d'une partie importante du tourisme international. En tant que tel, il est un capital précieux, qui procure des revenus appréciables à de nombreuses régions de la Communauté. Il mérite donc d'être conservé comme une source de leur richesse. - La Commission prépare une communication au Conseil sur le renforcement de l'action communautaire dans le secteur culturel, dont une partie est consacrée à la contribution de la Communauté à la conservation du patrimoine architectural.

- La Commission envisage de proposer un programme d'échanges de jeunes travailleurs, portant également sur l'utilisation de leurs services bénévoles aux fins de la conservation du patrimoine architectural.

Conclusions

À l'issue de cette analyse des aspects touristiques de différentes activités communautaires, deux lignes de force se dégagent pour la Communauté : jouer un rôle actif pour le développement du tourisme dans les États membres et se concentrer sur certaines actions prioritaires.

Jouer un rôle actif pour le développement du tourisme

Le tourisme relève bien entendu en premier lieu des politiques des États membres. L'expérience des vingt dernières années a montré que les agents économiques privés et publics des États membres ont su s'adapter à la demande d'un tourisme toujours plus exigeant quantitativement et qualitativement. Il est vrai que la Communauté leur a créé un contexte favorable et qu'elle peut encore améliorer ce contexte en adoptant certaines règles communes et en coordonnant mieux ses activités qui ont trait au tourisme. Elle ne doit pas cependant aller trop loin dans la coordination des politiques nationales, car chacune est adaptée aux situations particulières fort différentes des États membres, ni essayer de résoudre les problèmes qui se traitent mieux au niveau national ou même régional.

Au niveau de la Communauté, certaines actions favorables au tourisme dépendent également en premier lieu des initiatives des États membres. Il est de leur ressort notamment de présenter, pour financement communautaire par les Fonds régional, social et agricole, des projets dans le domaine du tourisme.

D'autres actions importantes pour le tourisme relèvent du Conseil, la Commission lui ayant fait des propositions, dont certaines datent depuis longtemps. Une adoption rapide de ces propositions devrait encourager le tourisme intracommunautaire et améliorer le contexte de travail des professions touristiques.

D'autres actions, enfin, intéressant le tourisme relèvent de la Commission, qui doit étudier les options possibles et faire des propositions appropriées. De la Commission dépend aussi, en premier lieu, une meilleure coordination des actions et des moyens financiers communautaires visant l'encouragement des activités touristiques. La Commission va, enfin, vérifier que les aides nationales dans le domaine du tourisme, comme dans tout domaine économique, respectent les règles de concurrence du traité, et (1) JO no C 305 du 25.11.1981 et Bulletin des Communautés européennes 11-1981, points 1.4.1 à 1.4.16. (2) JO no C 169 du 9.7.1980. garantir que l'acquis communautaire, qui a libéralisé dans une grande mesure les mouvements touristiques intracommunautaires, ne soit pas mis en danger par des mesures de protection prises dans le contexte de récession économique que connaissent tous les États membres.

Se concentrer sur certaines actions prioritaires

La Commission est prête à examiner avec les États membres certaines questions prioritaires qui pourraient être mieux traitées par une action globale nationale et communautaire. À son avis, il s'agit de l'étalement de la période touristique, de la sauvegarde du patrimoine architectural des régions défavorisées et de la promotion du tourisme social, du tourisme culturel et du tourisme rural. Ces questions sont liées, et peuvent en fait se résumer en une seule : comment mieux utiliser les équipements et la main-d'oeuvre touristiques, notamment dans les régions rurales, tout en permettant l'accès au tourisme aux catégories les moins favorisées de la population?

La Commission va examiner avec les instances appropriées le problème de l'étalement des vacances scolaires et des congés industriels. Mais elle est convaincue qu'une solution normative à ce problème ne suffit pas. Il faut encore vaincre les habitudes qui lient les vacances avec un ou deux mois de l'année. Pour ce faire, faut présenter au public des «produits» nouveaux et intéresser aux prix «hors saison» le public le moins fortuné.

L'ampleur qu'a pris le tourisme ces dernières années ne doit pas dissimuler le fait que de vastes couches de populations européennes ne disposent pas encore de revenus suffisants pour y participer. Une attention spéciale doit donc être portée à certaines catégories sociales, telles que les jeunes travailleurs ou les pensionnés, qui, d'ailleurs, si elles étaient encouragées à partir en vacances pendant la basse saison du tourisme, pourraient servir l'objectif prioritaire de l'étalement de la période touristique et donc d'une meilleure valorisation de tous les investissements touristiques.

Le même objectif peut être poursuivi par l'encouragement hors saison de voyages touristiques à dominance culturelle, qui sont moins nécessairement liés que d'autres à la période estivale. Des circuits culturels pouvant parfois s'étendre à plusieurs États membres pourraient être favorisés par une politique de prix appropriée.

La recherche de meilleurs prix peut, par ailleurs, conduire à une nouvelle conception des vacances, l'agritourisme ou tourisme rural, fondée sur l'environnement naturel et culturel de la campagne et sur les produits agro-alimentaires typiques de différentes régions. L'encouragement de ce type de tourisme permettrait un meilleur emploi de la main-d'oeuvre rurale, aiderait le développement des zones défavorisées de la Communauté et assurerait la conservation de leur patrimoine naturel et culturel. >PIC FILE= "T0035913">

Il est demandé au Conseil d'approuver ces premières orientations d'une politique communautaire du tourisme. À la lumière des discussions sur ces orientations qui auront lieu tant devant le Conseil que devant le Parlement européen, la Commission présentera au Conseil des propositions concrètes dans le domaine du tourisme.

LA COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE ET LE TOURISME

Importance du tourisme pour la Communauté

Le préambule du traité de Rome déclare que les États membres sont déterminés à établir les fondements d'une union sans cesse plus étroite entre les peuples européens. L'article 2 de ce même traité assigne à la Communauté européenne la mission de promouvoir des relations plus étroites entre les États qu'elle réunit. Si elle n'est pas la seule, cette mission de la Communauté est sûrement la première et la plus fondamentale pour l'existence même de la Communauté. Le tourisme aide la Communauté à accomplir cette mission. En effet, l'aspect «loisir» cache souvent les aspects culturels et politiques du tourisme, qui sont, cependant, réels et très importants.

Grâce au tourisme, les peuples européens découvrent que les variations culturelles de leur civilisation commune, loin d'être opposées, sont complémentaires et intéressantes à connaître. Depuis sa création, le Conseil de l'Europe s'est notamment >PIC FILE= "T0035914"> attaché à favoriser cette prise de conscience. La Commission souhaite que cet aspect particulier de la mission du Conseil de l'Europe se poursuive ; par son action propre, la Communauté contribue au développement de cette prise de conscience.

Réservé naguère à des minorités privilégiées, le tourisme est devenu dans les années 60 et 70 un phénomène de masse créateur d'emplois et un facteur de développement des régions défavorisées. Il est devenu aussi une des activités économiques les plus importantes dans la Communauté.

Le tableau 1 montre la très forte expansion du tourisme international au cours des années 60 et 70 dans tous les pays de la Communauté. Rares sont les activités économiques qui ont connu une telle expansion. Si les recettes et dépenses du tourisme international ont augmenté plus de dix fois dans toute la Communauté au cours de ces vingt années, elles ont augmenté beaucoup plus concernant certains États membres.

Le tourisme intracommunautaire compte pour plus que 50 % dans les dépenses et pour plus que 60 % dans les recettes touristiques des Dix. Il est donc un important facteur de redistribution de revenus à l'intérieur de la Communauté. En effet, comme il apparaît dans le tableau 1, si le Royaume-Uni, l'Irlande et le Danemark équilibrent à peu près leurs recettes et dépenses touristiques, l'Allemagne et les pays du Benelux sont largement déficitaires, alors que la Grèce, l'Italie et la France sont largement excédentaires. Les balances commerciales étant généralement favorables aux pays du nord de l'Europe, le tourisme exerce donc un effet stabilisateur sur les balances des paiements, bénéfique pour l'ensemble de la Communauté, dont le développement équilibré est un objectif fondamental.

Le tableau 2 montre l'importance relative du tourisme dans les balances des paiements des États membres. S'il représente près de 4 % des crédits et près de 5 % des débits de tous les biens et services dans l'Europe à Neuf, sa part est beaucoup plus importante, soit du côté des crédits des balances des paiements de certains États, soit du côte des débits d'autres États membres. Certains pays comme la Grèce, l'Italie, l'Irlande et même la France comptent sur le tourisme pour combler une partie importante de leurs balances de paiements. On mesure l'importance de ce fait si l'on sait que le comité du tourisme de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a noté en mars 1982 une résurgence grandissante des mesures protectionnistes qui entravent le développement du tourisme international.

Les organisations nationales de tourisme des pays de la Communauté économique européenne ont constitué, depuis déjà une dizaine d'années, un groupe de travail qui publie périodiquement une analyse de l'importance économique du tourisme dans la Communauté européenne. Dans le quatrième rapport du groupe de travail, publié en 1981, on trouve plusieurs données caractéristiques qui démontrent l'importance grandissante de ce secteur économique pour chacun des États membres et pour la Communauté dans son ensemble.

On voit ainsi que les dépenses touristiques effectuées en 1979 par les ressortissants des Neuf se sont élevées à plus de 77 milliards d'Écus, c'est-à-dire à plus de 7 % du total des dépenses de la consommation privée. Les recettes obtenues par le tourisme dans les pays de la Communauté avaient alors >PIC FILE= "T0035915"> dépassé les 72 milliards d'Écus, ce qui représentait plus que 4 % du produit intérieur brut de la Communauté. Mais si l'on compte l'effet multiplicateur provenant du fait que les revenus touristiques dépensés dans la Communauté engendrent d'autres revenus, les revenus directs et indirects du tourisme pourraient représenter plus que 10 % du produit intérieur brut des Neuf.

Selon ce même rapport et toujours pour 1979, plus de 4 millions de personnes travaillaient directement et pleinement pour le tourisme dans les Neuf et l'emploi dans ce secteur était en constante expansion. Mais ici aussi il faut compter avec l'effet multiplicateur des recettes touristiques. D'ailleurs, il faut savoir que plusieurs types d'emploi, qui dépendent du tourisme, sont comptés, faute de statistiques affinées, dans d'autres secteurs. On ne peut donc qu'avoir recours à des conjectures. C'est ainsi que les organisations nationales de tourisme des Dix émettent l'hypothèse que, si les activités touristiques s'arrêtaient brusquement, entre 10 % et 12 % de toute la main-d'oeuvre de la Communauté se trouverait sans travail.

Quoi qu'il en soit, il faut reconnaître que le tourisme est un secteur intensif en main-d'oeuvre, un secteur qui ne connaît pas encore l'ampleur des problèmes de chômage que connaissent d'autres secteurs économiques en Europe et qui mérite donc une attention particulière afin de lui épargner de tels problèmes. Le risque le plus grave pour le tourisme, dans une période de récession, est le retour à des mesures protectionnistes. Ainsi que décrit ci-après, la Communauté européenne a jusqu'ici pris plusieurs mesures libéralisant le tourisme intérieur, ce qui n'est pas étranger à sa forte expansion pendant les vingt dernières années. Il est de son devoir de sauvegarder l'acquis communautaire et d'encourager encore plus le tourisme créateur d'emplois et facteur de développement.

La libre circulation et la protection des touristes

Par ses effets politiques et culturels, par ses conséquences économiques sur les balances des paiements, sur l'emploi et sur le développement régional, le tourisme est très important pour la Communauté. De son côté, la Communauté encourage ou pourrait encourager le tourisme par certaines actions ou initiatives : la facilité du franchissement des frontières, la sécurité sociale des touristes ressortissants des États membres, l'harmonisation de l'assurance automobile et de l'assistance touristique et la protection des intérêts des touristes dans la Communauté.

Le franchissement des frontières intracommunautaires

Avant l'entrée en vigueur du traité de Rome instituant la Communauté économique européenne, les frontières constituaient de vraies barrières au passage des voyageurs d'un État à l'autre. Ces barrières se manifestaient dans des contrôles douaniers et policiers minutieux, une paperasserie abondante et de longues files d'attente aux postes de douane. Tout cela n'incitait guère à entreprendre des voyages à l'étranger.

Il convient de constater que, depuis 1958, la situation s'est considérablement améliorée. Les droits de douane entre les États membres de la Communauté ont disparu ; la paperasserie aussi, tout au moins pour les voyageurs qui ne transportent pas de marchandises. Les contrôles continuent cependant à être exercés par les services douaniers et la police des frontières. Vingt-cinq ans après la signature du traité de Rome, la question se pose de savoir si la situation actuelle est acceptable ou si elle ne constitue pas à certains égards un obstacle au développement plus dynamique des activités du tourisme.

Les barrières fiscales

Sur la base d'une série de directives (1), un système de «franchises voyageurs» existe depuis 1969, qui permet au touriste comme à tout voyageur d'importer, outre les effets personnels qu'il transporte dans ses bagages, des marchandises acquises dans un autre État membre. Le touriste ne dispose cependant de cette liberté qu'à l'intérieur de limites fixées par le Conseil de ministres et c'est l'existence de ces limites qui peut avoir des répercussions défavorables sur le plan des formalités exigées lors du passage des frontières.

Il existe un lien étroit entre la limitation des franchises et l'intensité des contrôles au passage des frontières. Il est vrai qu'une disposition du droit communautaire précise que les voyageurs doivent avoir la possibilité d'affirmer tacitement ou par simple déclaration verbale qu'ils respectent les limites et conditions de franchises autorisées. Il en résulte la pratique généralisée dans tous les États membres d'un contrôle par sondage. Mais il est hors de doute aussi que le rythme des contrôles par sondage pourrait être plus souple et espacé si les franchises étaient plus larges, le risque d'infraction étant alors tout naturellement diminué.

Pour toutes ces raisons et afin de mieux faire sentir au citoyen, à travers les avantages d'un marché commun, l'existence de la Communauté, il est essentiel que le Conseil adopte les propositions de la Commission visant à relever les limites de ces franchises. Cet objectif est d'autant plus prioritaire que la valeur réelle de ces franchises est chaque jour un peu plus diminuée par l'inflation et la dépréciation des monnaies et que, de cette façon, une liberté importante du citoyen de la Communauté se trouve en fait de plus en plus amoindrie.

En ce qui concerne les effets personnels qui accompagnent le touriste, la situation de fait ne pose pas actuellement de grands problèmes. Pour les moyens de transport (voitures, caravanes, bateaux de plaisance), une proposition de directive prévoyant l'absence de toutes formalités est en instance au Conseil. Déjà actuellement, la plupart des États membres n'exigent plus de formalités à cet égard ; cependant, l'importation de caravanes dépassant une certaine période pose encore des problèmes. En ce qui concerne la délimitation de la liste d'objets qui sont reconnus en tant qu'effets personnels du voyageur, les usages évoluent. C'est ainsi qu'il devient habituel d'emporter des appareils de télévision dans la caravane ou des magnétoscopes dans les bagages. Les difficultés sont généralement résolues dans ces cas par l'adaptation des pratiques administratives, lorsque les instances appropriées (par exemple, clubs d'automobile) se chargent des démarches nécessaires auprès des administrations compétentes.

Finalement, la mise en oeuvre d'une autre mesure communautaire pourra encore entraîner des conséquences favorables pour le tourisme : il s'agit de la proposition de directive concernant le régime communautaire applicable aux produits d'avitaillement des bateaux, aéronefs et trains internationaux (2).

Les contrôles de police

Le contrôle de l'identité des personnes qui passent les frontières intracommunautaires en voitures particulières s'effectue, en général, par sondage. Les passages frontaliers en voitures ont été considérablement facilités par la suppression du contrôle de la carte internationale d'assurance automobile (carte verte), conformément à la directive du Conseil du 24 avril 1972 (3). La vie des automobilistes dans les pays visités sera aussi facilitée par l'instauration d'un permis de modèle communautaire décidée par la directive du Conseil du 4 décembre 1980 (4).

En revanche, les voyageurs qui empruntent d'autres moyens de transport sont encore soumis à des contrôles de police plus rigoureux. En effet, des contrôles systématiques sont encore effectués dans le cas du passage des frontières par trains, autobus et autocars, ainsi que dans les avions (cartes de débarquement) ou aéroports, malgré de nombreux appels adressés aux gouvernements aussi bien par le Parlement européen que par la Commission.

L'argument invoqué par les États membres pour le maintien des contrôles de police à l'intérieur de la Communauté est tout d'abord celui de la protection de l'ordre et de la sécurité publiques (lutte antiterroriste, lutte contre les marchands de stupéfiants). Mais il est difficile, pour les citoyens de la Communauté, de comprendre les raisons des différences de degré de contrôle, suivant le mode de transport employé pour passer d'un État membre à un autre. On peut se demander s'il ne faudrait pas songer à une simplification des contrôles pour tous les passages frontaliers intracommunautaires et pour tous les modes de transport. La Commission vient de proposer une résolution dans ce sens au Conseil (5).

Il faut noter que, déjà en décembre 1974, les chefs d'État ou de gouvernement réunis à Paris avaient envisagé la création d'une union des passeports comportant trois éléments de base : un passeport uniforme, l'abolition des contrôles sur les personnes aux frontières intérieures et l'égalité de traitement des ressortissants des États membres par les pays tiers. Un premier pas vers une union des passeports a été réalisé par la résolution du Conseil établissant un passeport de modèle uniforme que les États membres s'efforceront de délivrer au plus tard à partir du 1er janvier 1985 (6). Sur le plan politique et psychologique, l'importance du passeport de modèle uniforme est grande, car il sera le premier document destiné à tous les citoyens des États membres comportant une référence à la Communauté européenne.

En conclusion, bien que certains progrès aient été réalisés, les contrôles douaniers et de police constituent encore des entraves au tourisme intracommunautaire. L'adoption par le Conseil, le 29 juin 1982, de la proposition de la Commission portant les limites des «franchises voyageurs» de 180 à 210 Écus apporte une certaine amélioration (7). La Commission entend prochainement proposer un mécanisme de relèvement régulier.

Par ailleurs, les postes frontaliers subsistant encore, il serait souhaitable de prévoir aux mêmes endroits des bureaux d'information touristique qui donneraient des renseignements sur les hôtels et les intérêts touristiques des régions environnantes et surtout apporteraient un élément d'accueil aux frontières intracommunautaires.

À plus long terme, beaucoup serait gagné si l'on parvenait à établir une «union des passeports» entre les États membres de la Communauté, auquel cas le contrôle des personnes serait transféré vers les frontières extérieures, comme c'est déjà le cas pour les pays du Benelux dans le cadre de leur convention de 1960.

La sécurité sociale des touristes

Les règlements du Conseil concernant les droits à la sécurité sociale des travailleurs migrants salariés, non salariés ou pensionnés ainsi que des membres de leur famille (8) s'appliquent aux touristes et vacanciers ressortissants des États membres. Aux fins de ces règlements, les touristes (y compris les personnes en vacances ou rendant visite à des parents) sont considérés comme des travailleurs migrants et ont droit aux prestations médicales, à condition qu'ils aient droit à des prestations similaires en vertu de la législation de l'État membre dans lequel ils sont assurés. Ce droit est confirmé par la délivrance d'une «attestation de droit» (formulaire E 111) par leur institution d'assurance maladie avant leur départ, afin qu'ils puissent la présenter, si nécessaire, à une institution d'assurance maladie dans un autre État membre. Il est donc important que les voyageurs se munissent de ce formulaire avant de quitter leur pays.

Les règlements prévoient que les catégories de personnes couvertes peuvent bénéficier de prestations médicales urgentes (intervention d'un généraliste ou d'un spécialiste, médicaments, traitement dentaire, hospitalisation, etc.) conformément aux normes et à la pratique en vigueur dans l'État membre fournissant les prestations ainsi que les prestations en espèces (maladie, maternité, etc.) auxquelles elles peuvent avoir droit. Pour autant qu'ils aient le formulaire E 111, les touristes ne devraient donc pas rencontrer de problèmes s'ils tombent malades ou sont victimes d'accident dans un autre pays de la Communauté. Cela représente un grand avantage du tourisme intracommunautaire par rapport au tourisme dans des pays tiers.

L'expérience a toutefois montré qu'un grand nombre de touristes ignorent ou comprennent mal les dispositions administratives régissant l'application des règlements communautaires, alors qu'ils disposent facilement d'informations sur les assurances privées. La Commission est en train d'examiner avec les instances compétentes des États membres l'introduction de nouvelles procédures plus simples et plus efficaces. La Commission intensifiera également ses campagnes d'information du public à ce sujet.

L'assurance automobile et l'assistance touristique

Le développement du tourisme au cours des dernières années a eu comme conséquence la naissance d'entreprises spécialisées qui couvrent toute une série d'accidents pouvant survenir en cours de voyage. De même, les automobiles-clubs élargissent leur champ d'activité en offrant, au-delà des services de dépannage, d'autres services d'assistance. L'assistance touristique peut être donnée sous forme de prestations de services en nature (dépannage, rapatriement en cas d'accident, etc.), pour lesquelles le prestataire n'utilise que son personnel et son matériel propres. Elle peut, d'autre part, prendre la forme d'une véritable assurance. La proposition de directive «assistance touristique», que la Commission a transmise au Conseil le 13 janvier 1981 (9), vise à soumettre les diverses activités des entreprises d'assistance à caractère d'assurance aux normes de contrôle prévues dans la directive du Conseil du 24 juillet 1973 (10) (coordination assurances dommages) pour les entreprises d'assurances, et donc à harmoniser les conditions de l'assistance touristique dans la Communauté.

En vue de réduire certaines divergences qui subsistent entre les régimes d'assurance RC (responsabilité civile) automobile obligatoire des différents États membres et dans le souci de veiller à ce que les victimes d'accidents automobiles jouissent d'une protection équivalente dans tous les États membres, la Commission a, par ailleurs, transmis au Conseil, le 7 août 1980, une proposition de directive concernant le rapprochement des législations des États membres relative à l'assurance de la responsabilité civile résultant de la circulation des véhicules automoteurs (11)

Enfin, la recommandation de la Commission, du 8 janvier 1981 (12), relative à l'accélération du règlement des sinistres dans le cadre de l'assurance de la responsabilité civile automobile a pour objet de faciliter la communication, dans le cas d'un accident, des rapports de police et autres documents nécessaires pour le paiement des sinistres aux assureurs qui ont couvert l'automobiliste contre les risques RC automobile.

Protection des intérêts des touristes

Dans le cadre de sa politique concernant l'information et la protection des consommateurs, la Commission a entrepris un certain nombre d'études concernant le tourisme et, plus particulièrement, les services offerts par les agences de voyage et tour operators aux consommateurs. Elle a, tout d'abord, étudié la convention internationale relative au contrat de voyage (CCV), élaborée en 1970, mais qui n'est appliquée actuellement dans la Communauté que par la Belgique et l'Italie. Cette convention est en effet assez imparfaite et l'Institut international pour l'unification du droit privé, qui l'avait élaborée, prévoyait en 1980 son remaniement.

D'autre part, la Commission a fait élaborer par des experts deux études : l'une sur «La responsabilité des tour operators et des agents de voyages» (A. Borst, 1979), l'autre sur «Les marché européen des voyages à forfait» (Sofres, 1981). Cette seconde étude a fait apparaître un pourcentage non négligeable de mécontentement de la part des acheteurs, dû, dans une certaine mesure, au non-respect des clauses du contrat passé avec l'agent de voyages, ainsi qu'aux descriptions fallacieuses contenues dans les brochures des organisateurs, notamment : l'augmentation du prix qui survient après la réservation ; la modification des services offerts (par exemple, changement d'hôtel ou d'heure de départ d'un vol) ; les conditions d'hébergement parfois peu satisfaisantes ; les pénalités en cas d'annulation ; l'absence de délimitation des responsabilités entre les divers prestataires des services.

Suite à ces études, la Commission envisage la présentation au Conseil d'un projet de directive-cadre sur la protection des consommateurs dans le domaine des voyages à forfait. Cette directive devrait prévoir un certain nombre de grands principes qui seraient mis en oeuvre dans les pays membres.

Le Parlement européen s'est plusieurs fois préoccupé de la sécurité dans les hôtels. Compte tenu des lacunes existant dans les réglementations nationales, il demandait l'élaboration d'une directive communautaire qui concernerait, notamment, l'affichage des instructions, la provision des extincteurs et la signalisation des sorties de secours. Le comité consultatif des consommateurs a, à son tour, émis un avis, en décembre 1981, soulignant la nécessité d'une action communautaire dans ce domaine. Il demande que la Commission se penche sur ce problème et, en premier lieu, élabore un code.

Dans cette optique, la Commission envisage d'étudier et de faire des propositions sur les aspects non structurels de la sécurité dans les hôtels, par exemple : la formation du personnel dans les techniques de la prévention et de l'intervention contre l'incendie, les systèmes d'alarme d'incendie utilisés dans les hôtels et la périodicité des contrôles par un personnel qualifié.

Pour protéger les intérêts des voyageurs dans la Communauté, il faudrait enfin lutter contre la publicité trompeuse et généraliser l'affichage, à l'extérieur des hôtels, des prix et d'informations standardisées recourant au maximum à la symbolisation.

Le contexte de travail des professions touristiques

La Communauté européenne n'a pas seulement encouragé le tourisme par la libre circulation des personnes sur son territoire, elle a aussi créé un marché commun des services touristiques en permettant le libre établissement des agents économiques et la libre prestation par eux de services dans n'importe quel État membre. Elle peut encore considérablement améliorer le contexte de travail des professionnels du tourisme par le rapprochement des niveaux de leur formation et la reconnaissance mutuelle de leurs diplômes et par le soutien de programmes de formation professionnelle par le Fonds social européen. Elle peut enfin, avec les États membres, rechercher des solutions au problème de l'étalement des vacances, des problèmes fiscaux et des problèmes énergétiques qui préoccupent le monde du tourisme.

Droit d'établissement et libre prestation des services touristiques

Ces deux libertés de l'exercice par des ressortissants d'un État membre d'activités professionnelles dans le territoire d'un autre État membre sont un élément fondamental de la Communauté économique européenne. Elles comportent l'accès aux activités non salariées et leur exercice, ainsi que la constitution et la gestion d'entreprises, et notamment de sociétés dans les conditions définies par la législation du pays d'établissement pour ses propres ressortissants (articles 52 et 59 du traité CEE).

L'assimilation aux nationaux des autres citoyens de la Communauté est désormais un principe reconnu, notamment en ce qui concerne les activités du secteur du tourisme, et la prise de dispositions particulières n'est pas nécessaire. En effet, deux arrêts de la Cour de justice des Communautés européennes (les arrêts Reyners et van Binsbergen, tous deux rendus en 1974) (13) ont proclamé l'applicabilité directe des dispositions du traité relatives au droit d'établissement et à la libre prestation des services. Par conséquent, tout citoyen d'un État membre dispose d'un droit individuel et garanti par le traité de s'établir et d'exercer des activités indépendantes dans n'importe quel pays membre, et ce aux mêmes conditions que les nationaux du pays d'accueil. Tout citoyen d'un pays de la Communauté qui se heurterait encore à des comportements discriminatoires peut faire valoir ses droits devant les tribunaux nationaux, les règles communautaires prévalant sur toute disposition nationale contraire.

Cependant, certains États membres subordonnent l'accès à une profession à des conditions plus ou moins strictes sur le plan des garanties d'honorabilité ou des connaissances pratiques et théoriques, ces dernières pouvant faire l'objet de diplômes, certificats et autres titres. Les différences entre les réglementations nationales peuvent constituer des obstacles à la liberté d'établissement et à la libre prestation des services.

Pour surmonter ces obstacles, plusieurs directives communautaires ont été adoptées concernant différentes activités professionnelles. Deux directives concernent plus particulièrement les activités du domaine du tourisme. L'une est la directive du Conseil, du 15 octobre 1968, relative aux activités non salariées de restaurants et débits de boissons, hôtels meublés et établissements analogues ainsi qu'aux terrains de camping (14). L'autre est la directive du Conseil, du 16 juin 1975, qui s'applique, entre autres, aux services des guides accompagnateurs et interprètes touristiques (15). Pour ces activités, l'État d'accueil doit se contenter des preuves d'aptitude professionnelle et d'honorabilité, qui sont suffisantes dans le pays d'origine de la personne qui envisage d'exercer cette activité chez lui. En revanche, d'autres activités dans le domaine du tourisme, comme notamment les activités de guide touristique, ne sont pas couvertes par de telles directives. Pour l'exercice de ces activités, un professionnel migrant doit donc posséder les qualifications requises par la législation de l'État membre d'accueil.

Enfin, le Conseil a adopté, le 19 juin 1982, la proposition de directive, transmise en 1965, relative à des mesures destinées à favoriser l'exercice effectif de la liberté d'établissement et de la libre prestation de services pour les activités non salariées, entre autres de certains auxiliaires des transports et des agents de voyage (16).

Il faut noter que la fonction de l'agent de voyage est largement basée sur la confiance, car, d'une part, les fournisseurs lui font crédit en honorant les bons de transport, de logement et de repas qu'il a émis en faveur de ses clients et qu'il ne paiera qu'un ou plusieurs mois plus tard et, d'autre part, ses clients lui acquittent le prix d'avance et doivent se fier à la valeur des services qu'il leur prestera. C'est pourquoi, dans la plupart des pays de la Communauté, existent des réglementations qui visent à protéger le public en imposant aux agents de voyage des conditions plus ou moins sévères d'accès à la profession. Les différences de régimes entre les pays de la Communauté constituent un handicap pour la profession des agents de voyage et une source d'erreurs, de malentendus et de confusion pour le public. Il est donc positif que le Conseil ait adopté la directive précitée.

Formation professionnelle et reconnaissance mutuelle des diplômes

Il est clair que la mobilité des travailleurs qualifiés dans l'industrie du tourisme, qu'il s'agisse du secteur de l'hôtellerie et de la restauration, de l'organisation et de la gestion des voyages et du tourisme ou de toute autre activité directement ou indirectement liée au tourisme, dépend de la reconnaissance des qualifications acquises ou des périodes d'études entreprises dans les autres États membres.

Si des cours de formation professionnelle spécialisés dans les activités traditionnelles du secteur de l'hôtellerie et de la restauration existent dans tous les États membres, des cours d'éducation ou de formation spécialisés de niveau supérieur concernant l'organisation et la gestion du tourisme, par exemple, sont moins répandus.

Des travaux concernant l'évaluation des niveaux de formation pour les emplois dans le secteur de l'hôtellerie et de la restauration sont en cours, en collaboration avec le Centre européen pour le développement de la formation professionnelle (Cede-fop). Des travaux ayant trait à d'autres activités ont montré que les exigences professionnelles pratiques pour les emplois examinés sont largement similaires dans chacun des États membres. En conséquence, les connaissances et aptitudes que doit avoir un travailleur pour pouvoir exercer une de ces activités acquises au cours de la formation ainsi que grâce à son expérience professionnelle doivent être également similaires.

Il s'ensuit que les résultats de la formation reçue, tels qu'ils sont attestés par des certificats différents dans chacun des États membres, doivent permettre aux travailleurs de tous les États membres de remplir les mêmes exigences professionnelles convenues, ce qui est très important pour l'industrie touristique dont la main-d'oeuvre est relativement mobile sur le plan international. La question de la reconnaissance mutuelle des qualifications relatives au tourisme est examinée dans le contexte plus large des travaux de la Commission sur la reconnaissance, d'une part, des diplômes qui sont une condition légale d'accès à une activité professionnelle et, d'autre part, des diplômes qui permettent la poursuite des études (reconnaissance académique) ou qui valorisent les qualifications professionnelles sans pour autant constituer une telle condition préalable.

La résolution du Conseil et des ministres de l'éducation réunis au sein du Conseil, du 9 février 1976 (17), prévoit la mise en oeuvre de programmes communs d'étude entre établissements d'enseignement supérieur dans les différents États membres. Jusqu'à présent, deux programmes seulement dans le domaine du tourisme ont bénéficié d'une aide, à savoir un programme entre le Royaume-Uni et la république fédérale d'Allemagne et un programme entre la république fédérale d'Allemagne, la France et l'Italie.

Les demandes d'établissements d'enseignement supérieur souhaitant mettre en oeuvre des programmes communs d'étude dans le domaine du tourisme, ainsi que d'enseignants, de chercheurs et d'administrateurs de l'enseignement supérieur qui s'occupent de tourisme et souhaitent entreprendre une visite d'étude de courte durée dans d'autres États membres, continueront à être examinées en fonction de leurs mérites. La Commission envisagera la possibilité de privilégier ce domaine au cours des prochaines années.

Le concours du Fonds social européen (FSE)

Le tourisme et les personnes qui y sont employées peuvent bénéficier du concours du Fonds social européen, sur une base de cofinancement, afin d'améliorer les possibilités d'emploi et la mobilité géographique et professionnelle. La principale forme d'aide concerne la formation professionnelle et le recyclage des personnes employées ou trouvant un emploi dans n'importe quel secteur de l'industrie touristique. En outre, un certain nombre d'études ayant trait au développement des activités touristiques sont financées.

Jusqu'à présent, la majeure partie de l'aide du FSE dans le domaine du tourisme a été accordée pour la formation professionnelle dans le secteur de l'hôtellerie et de la restauration, tant en ce qui concerne les emplois traditionnels que les emplois administratifs. De plus, l'aide du FSE a été sollicitée de façon croissante pour le cofinancement de projets de formation ayant trait aux activités de loisirs dans les régions montagneuses (sports d'hiver, alpinisme, etc.). Le tourisme rural peut aussi bénéficier du concours du Fonds pour la formation d'agriculteurs ou de personnes ayant quitté l'agriculture ; le tourisme rural peut en effet offrir un emploi alternatif ou être un moyen d'augmenter les revenus des travailleurs agricoles.

Les orientations pour la gestion du FSE pendant les années 1982 à 1984 accordent une priorité spéciale à de nouveaux programmes de caractère expérimental combinant l'emploi et la formation et pouvant exceptionnellement s'étendre sur une période de trois ans au lieu de la période normale d'un an prévue dans les règlements du FSE. Le tourisme est un domaine dans lequel de tels programmes de formation en alternance seraient appropriés.

En outre, le FSE peut accorder une aide en faveur de projets de formation s'adressant aux artisans (souvent des travailleurs agricoles ou leurs épouses) qui produisent des objets d'artisanat, des souvenirs, etc., pour l'industrie touristique. Cela peut contribuer à l'arrêt du dépeuplement des régions rurales. La formation des personnes s'intéressant à la restauration et à la préservation des monuments et bâtiments historiques, travaux d'art, etc., peut également bénéficier d'un soutien du FSE.

Étant donné les problèmes de chômage que connaît actuellement la Communauté, et le fait que le tourisme est une industrie exigeant beaucoup de main-d'oeuvre, le FSE, compte tenu de sa mission essentielle qui est d'améliorer les possibilités d'emploi, ne peut que réagir favorablement à toute initiative qui débouche sur la création de nouveaux emplois dans ce secteur.

L'étalement de la période des vacances

La concentration des vacances scolaires et industrielles sur une période restreinte de l'année entraîne des problèmes d'encombrement des infrastructures de transport et du tourisme pendant cette période et de sous-utilisation pendant le reste de l'année. Elle va à l'encontre des intérêts du développement régional, de la stabilité de l'emploi et de l'efficacité de l'industrie touristique et impose des niveaux de prix élevés de haute saison ainsi qu'un encombrement désagréable pour les touristes eux-mêmes.

Cette situation résulte directement de l'habitude qu'ont pratiquement tous les États membres de concentrer les vacances scolaires et les vacances dans l'enseignement supérieur aux mois de juillet et août ainsi que de la pratique du secteur industriel et commercial de fermer complètement les entreprises pendant la même période afin de réaliser un maximum d'économies. Le comité de l'éducation créé par résolution du Conseil et des ministres de l'éducation, des États membres en 1976 a procédé à un premier échange de vues à ce sujet en janvier 1978. Bien que les problèmes généraux aient été identifiés et que diverses solutions aient été proposées, aucun autre examen du problème n'a eu lieu depuis lors.

En réponse à de nombreuses questions parlementaires écrites, la Commission a cofinancé deux études préliminaires, l'une sur l'avenir de l'industrie touristique européenne pendant la période de 1980 à 1990 et l'autre sur l'étalement des vacances. La Commission envisage maintenant de procéder à une analyse de la distribution des vacances scolaires dans les États membres et de leurs relations avec les périodes de vacances et de fermeture complète des entreprises industrielles et commerciales, ainsi qu'à un examen des options possibles impliquant un étalement des vacances. Il faudrait attendre les résultats de cette analyse avant d'examiner le problème de l'étalement des vacances au niveau communautaire. Ce niveau se prête particulièrement à l'examen du problème, car une action d'étalement, vivement souhaitée par tous les professionnels du tourisme et par les touristes eux-mêmes, doit être entreprise par plusieurs pays en même temps pour réussir et ne pas causer des problèmes de concurrence.

Questions fiscales relatives au tourisme

La sixième directive du Conseil en matière d'harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires, du 17 mai 1977 (18), intéresse les activités du domaine du tourisme. Elle exclut notamment la possibilité d'exonérer de la TVA les opérations d'hébergement telles qu'elles sont définies dans la législation des États membres, qui sont effectuées dans le cadre du secteur hôtelier ou de secteurs ayant une fonction similaire, y compris les locations de camps de vacances ou de terrains de camping. Consciente du problème spécifique des agences de voyages, la sixième directive, dans son article 26, retient comme base imposable la marge réalisée par l'agence de voyages. L'incidence sur le prix de voyage de la taxation de la prestation de l'agence est donc faible.

Il faut noter que l'harmonisation fiscale dans la Communauté s'est limitée pour l'instant aux actions nécessaires à l'établissement et au fonctionnement du marché commun, donc à l'assiette d'impôts indirects et non pas à leur taux. Dans son rapport au Conseil du 27 mars 1980, sur les perspectives de convergence des systèmes fiscaux dans la Communauté, la Commission explique qu'il est extrêmement difficile de gommer des inégalités qui portent sur la structure du système fiscal, sur la pression fiscale globale et sur la répartition des recettes fiscales entre les différents impôts (19).

Le tableau 3 montre la grande variété des taux de TVA frappant les prestations de services effectuées par les hôtels et les restaurants dans neuf États de la Communauté, la Grèce n'appliquant pas, pour l'instant, une taxe sur la valeur ajoutée.

TABLEAU 3 Les taux de TVA en vigueur au 1er janvier 1982 dans les États membres de la Communauté (sauf la Grèce)

>PIC FILE= "T0035916"> Bien qu'elle comprenne les problèmes que cause cette variété des taux au secteur des hôtels et restaurants de la Communauté, la Commission, pour les raisons évoquées ci-avant, n'envisage pas de proposer des mesures sectorielles qui auraient une incidence sur les recettes fiscales nationales, à moins que de telles mesures ne soient indispensables pour la poursuite d'une politique commune arrêtée par le Conseil ou pour porter remède à des situations particulièrement graves.

Il serait toutefois opportun que la Commission examine si, et dans quelle mesure, les disparités entre les prélèvements fiscaux opérés par les différents États membres en ce qui concerne l'application de la TVA aux services des hôtels et des restaurants et en ce qui concerne les accises sur les carburants peuvent donner lieu à des détournements de trafic du tourisme.

Questions énergétiques relatives au tourisme

L'énergie intéresse le tourisme sur deux plans : celui du prix du carburant, qui est très important pour le coût des moyens de transport, et celui du coût du chauffage et/ou de la climatisation des hôtels et autres installations touristiques, qui pèse lourdement sur leur prix de revient.

La crise pétrolière de 1973 a suffisamment démontré les dangers, pour l'économie en général et pour les secteurs des transports et du tourisme, en particulier, d'une pénurie et d'une forte augmentation des prix énergétiques. Cette crise est survenue heureusement au début de la saison morte (fin octobre) et en pleine période de forte expansion du tourisme. Mais le deuxième choc pétrolier de 1979 et les hausses successives des prix de l'énergie ont encore augmenté les coûts du transport et du tourisme et les ont portés à des niveaux qui ne pourraient être dépassés sans qu'il en résulte des conséquences très sérieuses.

C'est pourquoi les mesures proposées par la Commission et destinées à atténuer les effets d'une pénurie limitée de pétrole sont importantes pour le tourisme (20). Ces mesures peuvent porter sur un vaste éventail de possibilités que la Commission a été amenée à proposer après avoir constaté, au cours de ces dernières années, que l'économie pouvait être sérieusement affectée par une tension du marché, même due à une très légère pénurie à court terme, ou, dans des cas extrêmes, par l'inquiétude et le manque d'information. Il s'agit à l'avenir d'éviter une hausse brutale des prix, et ses conséquences évidemment négatives sur le tourisme, en prenant des mesures appropriées dès que les signes avant-coureurs d'une tension des marchés se manifestent. Cette volonté d'anticiper les difficultés représente la clé de voûte de la stratégie énergétique préconisée par la Commission.

Deux autres communications transmises en 1981 par la Commission au Conseil sur les prix de l'énergie et la fiscalité des produits pétroliers visent à améliorer la transparence et à introduire dans les mesures fiscales concernant ces produits une certaine rationalité qui tienne compte des objectifs de politique énergétique (21). Les mesures proposées dans ces deux documents ne peuvent être indifférentes aux activités du tourisme, car elles devraient favoriser une certaine stabilité et diminuer l'incertitude qui pèse quant à l'évolution des structures de prix et de la fiscalité des produits concernés.

Il faut noter, par ailleurs, que, sur base de deux règlements adoptés par le Conseil en 1978, la Communauté accorde un soutien financier à des projets d'exploitation de sources énergétiques alternatives (22) et à des projets de démonstration permettant des économies d'énergie (22), soutien compris entre 25 % et 49 % de leur coût. Plusieurs projets qui intéressent directement le tourisme, comme le chauffage d'hôtels, de centres de loisirs, d'équipements collectifs et de piscines, ont déjà pu être aidés. Les appels d'offres concernant les soutiens financiers sont publiés au Journal officiel des Communautés européennes. Toute personne physique ou morale, toute institution ou tout groupe établi sur le territoire des États membres peut soumettre une demande de financement d'un projet de démonstration d'économies d'énergie ou d'utilisation de nouvelles sources d'énergie. Par ailleurs, toute personne ou société intéressée dans la Communauté peut, à des conditions commerciales non discriminatoires, obtenir et utiliser les résultats de projets financés par la Communauté, qui ont démontré leur utilité sur le plan de l'utilisation rationnelle des énergies conventionnelles ou sur celui de l'utilisation d'énergies alternatives.

Le transport et le tourisme

Le tourisme étant une activité qui se caractérise par excellence par sa mobilité, les activités en matière de transports revêtent une importance majeure pour les touristes. À cet égard, la Communauté a déjà fait beaucoup pour le tourisme. L'intégration économique a eu un effet certain sur les communications à l'intérieur de la Communauté. Les liaisons routières, ferroviaires et aériennes sont de plus en plus adaptées aux besoins du continent et les autoroutes ne s'arrêtent plus à quelques kilomètres en deçà des frontières pour causer des goulets d'étranglement comme dans le passé. Bien sûr, beaucoup reste encore à faire et la communication de la Commission de novembre 1979 sur le rôle de la Communauté dans le développement des infrastructures de transport l'a démontré (23). Mais il ne faut pas minimiser les réalisations accomplies concernant les différents modes de transport.

Transport de voyageurs par route

La libéralisation de l'accès au marché des transports routiers est un but de la politique de transport de la Communauté. Déjà en juillet 1966, le règlement no 117/66/CEE, concernant l'introduction de règles communes pour les transports internationaux de voyageurs par route effectués par autocars et par autobus (24), exemptait de toute autorisation de la part des États membres autres que l'État de l'immatriculation du véhicule les services occasionnels de voyageurs par autocars et par autobus. Les services occasionnels étant des services à caractère éminemment touristique, le règlement no 117/ 66/CEE a joué un rôle important dans le développement du tourisme intracommunautaire.

Le règlement (CEE) no 517/72, du 28 février 1972 (25), établissait des règles communes pour les services réguliers et les services réguliers spécialisés effectués par autocars et par autobus entre les États membres. Il uniformisait les procédures d'établissement et de délivrance des autorisations d'exploitation de ces services et il prévoyait des moyens de contrôle uniformes permettant aux autorités compétentes de suivre l'évolution du marché et d'obtenir les renseignements nécessaires pour apprécier les demandes d'exploitation d'un service. Par un règlement du 20 décembre 1977, modifiant le règlement (CEE) no 517/72, le Conseil simplifiait aussi les formalités administratives frappant les services réguliers qui relient les zones portuaires desservies par un service maritime régulier (26).

C'est également le 28 février 1972 que le Conseil, par son règlement (CEE) no 516/72, établissait des règles communes pour les services de navette effectués par autocars et par autobus entre les États membres. Ce règlement est aussi très important pour le tourisme, car les services de navette sont ceux organisés pour transporter en plusieurs allers et retours, d'un même lieu de départ à un même lieu de destination, des voyageurs préalablement constitués en groupes (25).

Sur le plan extérieur et en ce qui concerne les services occasionnels internationaux de voyageurs par route effectués par autocars ou par autobus, l'accord signé en mai 1982 entre la Communauté, l'Autriche, l'Espagne, la Finlande, la Norvège, le Portugal, la Suède, la Suisse et la Turquie (ASOR) aura également un effet positif sur le tourisme entre ces pays (27). Cet accord vise à éliminer les différences existantes entre les régimes administratifs, à faciliter et à rationaliser l'organisation de ces services et à simplifier les contrôles. Par la libéralisation des régimes administratifs, cet accord est d'un grand intérêt pour le développement du tourisme. Il constitue la première mesure dans ce domaine qui dépasse les frontières géographiques de la Communauté et qui fixe des règles contraignantes, également pour les pays tiers.

Transport de voyageurs par chemin de fer

Les réseaux européens s'efforcent constamment et intensivement d'améliorer leur offre en trafic international de voyageurs en augmentant la vitesse commerciale, en améliorant le service à la clientèle et le confort ; en intensifiant la fréquence des trains et en créant des relations directes. Pour le domaine de l'offre «voyageurs», il convient de citer les trains d'automobiles accompagnées (TAA) et les trains saisonniers.

Comparé à l'avant-guerre, le marché touristique se caractérise par son élargissement aux catégories relativement modestes des travailleurs, d'où un prodigieux développement des voyages. La clientèle touristique trouve dans l'éventail tarifaire des chemins de fer une offre adaptée à ses besoins, qu'il s'agisse de voyages individuels, familiaux ou par groupes constitués, notamment : la formule Eurail pour la clientèle d'outre-mer ; les réductions de l'ordre de 40 % pour le billet individuel de groupe (système BIGE) et l'abonnement à prix forfaitaire pour les seniors et pour les juniors (formule Inter-rail).

Une résolution du Conseil, du 15 décembre 1981, prévoit, entre autres, la promotion de services rapides internationaux de voyageurs, ce qui pourrait profiter au tourisme (28). La Commission envisage en plus de stimuler les actions complémentaires des chemins de fer en vue de rendre leurs services voyageurs plus attractifs (collaboration plus étroite avec les agences de voyages, aménagement des installations d'accueil dans et autour des gares).

Transports aériens et tourisme

Dans son mémorandum du 4 juillet 1979 sur la contribution des Communautés européennes au développement des services du transport aérien (29), la Commission constatait que le niveau général des tarifs des lignes aériennes régulières était trop élevé et que les voyageurs privés n'avaient pas assez d'alternatives. Si le transport par avions charters s'était fortement implanté dans les liaisons intra-européennes et avait fait apparaître une concurrence de prix entre les compagnies de charters, cela n'avait pas suscité une concurrence entre les compagnies assurant des vols réguliers en Europe. Ces compagnies axaient toujours leur politique tarifaire principalement sur les voyages d'affaires, pour lesquels les tarifs ne constituent pas nécessairement un facteur déterminant, alors qu'une diminution des prix pourrait probablement attirer d'autres passagers et remplir les avions.

Afin d'améliorer les services de transport aérien dans la Communauté et répondre aux intérêts des usagers, la Commission préconisait la création d'un réseau intra-européen efficace qui ne serait pas gêné par des barrières nationales et offrirait aux différentes catégories d'usagers des tarifs aussi bas que possible. Pour ce faire, le mémorandum proposait des changements de la structure tarifaire des services réguliers pouvant permettre l'introduction de tarifs plus intéressants pour le marché des loisirs et le trafic interrégional.

Deux propositions, actuellement en cours d'examen au Conseil, concernent directement les touristes, à savoir : la proposition de directive concernant les tarifs pour les vols réguliers entre pays membres, du 26 octobre 1981 (30), et la proposition de règlement (CEE) du Conseil concernant l'autorisation de services aériens réguliers interrégionaux de passagers, d'articles postaux et de fret entre États membres, du 27 novembre 1980 (31). La première porposition vise, entre autres, à augmenter la transparence dans le domaine de la tarification, à rendre la procédure de tarification plus souple et à augmenter la marge d'initiative dont disposent les compagnies aériennes dans ce domaine. Elle intéresse les touristes qui attachent du prix à un service plus flexible et plus individualisé. La deuxième proposition vise à améliorer la desserte aérienne des régions et à augmenter la concurrence, ce qui aura un effet non négligeable sur le trafic touristique.

Infrastructures de transport

Il ne faut pas insister longuement sur l'importance pour le tourisme des infrastructures de transport. Ce sont les routes et les autoroutes qui rendent accessibles à la grande masse des touristes les lieux de vacances à la montagne et à la mer. Ce sont elles qui peuvent décongestionner certains hauts lieux de tourisme et de vacances et permettre, en même temps, le développement touristique d'autres lieux et régions de la Communauté.

Plusieurs instruments financiers communautaires interviennent déjà dans le financement des infrastructures de transport : le Fonds européen de développement régional, le nouvel instrument communautaire d'emprunts et de prêts (NIC), les bonifications d'intérêt accessibles à certains États participant au système monétaire européen et surtout la Banque européenne d'investissement qui, à elle seule, a cofinancé plus de 1 600 kilomètres d'autoroutes dans la Communauté. Cependant, les critères particuliers fondant l'utilisation de ces instruments empêchent parfois leur intervention en faveur des infrastructures de transport, notamment dans les régions développées de la Communauté, qui sont celles par lesquelles passe le grand flux du tourisme intracommunautaire.

C'est pourquoi la Commission, dans sa communication précitée de novembre 1979 (32) sur le développement des infrastructures de transport, proposait la création d'un moyen d'action spécifique aux infrastructures de transport, c'est-à-dire un soutien correspondant exactement aux besoins de chaque projet d'intérêt communautaire retenu. L'instrument financier spécifique est la pièce maîtresse de la politique en matière d'infrastructures de transport préconisée par la Commission.

Les objectifs à court terme de cette politique sont la détermination des goulets d'étranglement susceptibles d'entraver le trafic entre les États membres, l'identification des projets d'investissements d'intérêt communautaire, les relations internationales entre centres importants, les relations avec des régions périphériques, les relations affectées par l'adhésion de nouveaux pays membres et les relations franchissant des obstacles naturels. Deux projets prioritaires examinés par la Commission sont la liaison fixe qui relierait la France au Royaume-Uni et une autoroute qui relierait la république fédérale d'Allemagne à la Grèce en passant par l'Autriche et la Yougoslavie. On voit immédiatement l'intérêt pour le tourisme intracommunautaire de ces objectifs de la politique en matière d'infrastructures.

Le développement régional et le tourisme

Convaincue de la nécessité de réduire les disparités entre ses régions et d'assister par tous les moyens ses agriculteurs, la Communauté européenne voit dans la promotion du tourisme une possibilité de contribution au développement des régions faibles qui ont une vocation touristique et un complément de revenu des agriculteurs qui voudraient tirer parti du tourisme à côté de leurs activités principales. À cet effet, la Communauté participe financièrement à deux types d'actions: - des actions visant le développement des activités touristiques dans les régions et zones défavorisées de la Communauté, financées par le Fonds européen de développement régional,

- des actions de promotion du tourisme agricole financées par le FEOGA, section «orientation».

Ces actions, à la différence des précédentes, couvrent l'ensemble de la Communauté, mais ne concernent que l'agritourisme.

Interventions du Fonds européen de développement régional

Dans le cadre de sa politique régionale, la Communauté reconnaît le tourisme comme l'un des secteurs économiques susceptibles de contribuer au développement des régions faibles. Le Fonds européen de développement régional (Feder) (33) intervient donc dans ce domaine par sa section «sous quota», qui opère en vertu d'un système de quotas nationaux et qui permet à la Communauté d'augmenter les moyens financiers des actions de développement régional entreprises par les États membres. Lés demandes des concours du Fonds sont introduites par les autorités nationales, qui ont, auparavant, procédé à une présélection des projets éligibles. Il intervient aussi par sa section «hors quota», qui finance conjointement avec les autorités nationales des mesures communautaires spécifiques de développement régional dont les grandes lignes sont définies par la Communauté en accord avec les États membres concernés.

Pour la période 1975-1981, le Feder, au titre de sa section «sous quota», a cofinancé avec les États membres, dans les régions pouvant bénéficier d'aides nationales à finalité régionale, 359 projets à caractère touristique, qui représentent un investissement total de 481 millions d'Écus. Le concours du Feder a été de 69 millions d'Écus, répartis comme suit: - pour les projets concernant la création, l'extension et la modernisation de l'hébergement, qu'il s'agisse d'hôtels, d'auberges, de motels, de villages de vacances, de terrains de camping et de caravaning, les concours ont porté sur 10 millions d'Écus. Le Feder, pour ces projets, peut intervenir jusqu'à concurrence de 20 % du coût de l'investissement, sans toutefois dépasser 50 % des aides accordées à chaque investisseur par les autorités publiques nationales,

- pour des projets d'infrastructures directement liés à l'aménagement touristique, le Feder est intervenu pour 59 millions d'Écus (34). Il peut intervenir pour ces projets jusqu'à concurrence de 30 % de la dépense effectuée par les autorités publiques. Le taux peut atteindre 40 % (50 % dans les propositions de révision du Feder) en faveur de projets présentant un intérêt particulier pour le développement de la région dans laquelle ils se situent. Dans cette catégorie peuvent rentrer notamment : des infrastructures de transport visant à désenclaver la région dans un but touristique (par exemple, en matière de transport par rail l'aménagement d'installations permettant le chargement et le déchargement des convois auto-couchettes, en matière portuaire des appontements pour le trafic des véhicules de tourisme, etc.) ; des infrastructures d'aménagement de ports de plaisance, de plans d'eau et de rivières pour la navigation ; des investissements à finalité sportive et de loisirs, de caractère culturel et d'accueil destinés aux loisirs des touristes.

Pour être éligibles à la section «sous quota» du Feder, les projets touristiques doivent s'insérer dans le cadre du programme de développement de la région concernée. Le passage d'un financement par projet à un financement de programmes d'investissements en infrastructures et de régimes d'aides d'État prévu dans le cadre de la révision du Feder devrait mettre l'accent sur l'intégration de ces projets au sein d'ensembles cohérents d'investissements touristiques.

En ce qui concerne la section hors quota du Feder, des mesures visant la promotion du tourisme rural ont été décidées par le Conseil en 1980 dans le cadre de deux actions communautaires spécifiques. Ces mesures concernent, d'une part, les régions françaises d'Aquitaine, du Languedoc-Roussillon et du Midi-Pyrénées ainsi que les régions du Mezzogiorno en Italie (35), d'autre part, avec quelques différences minimes par rapport aux mesures décrites ci-après, certaines zones frontalières de l'Irlande et de l'Irlande du Nord (35).

L'objectif visé par ces interventions spécifiques, dont la Commission a proposé l'augmentation dans le cadre de la révision du Feder, est de mettre en valeur des potentialités locales encore mal utilisées. Les régions méditerranéennes, par exemple, possèdent des atouts importants, qu'ils soient climatiques (ensoleillement), géographiques (mer, paysages) ou encore culturels (histoire, architecture). Ces atouts sont peu exploités, notamment du fait de l'inadaptation quantitative et qualitative des capacités d'hébergement ainsi que de la faiblesse de la promotion, de la publicité, de l'animation touristique et de la gestion des capacités d'hébergement. Compte tenu des avantages des zones côtières, dans un souci de développement équilibré, l'effort communautaire porte sur la promotion du tourisme rural et concerne plus particulièrement: - la construction ou la transformation d'hôtels de dimension réduite, l'aménagement de gîtes ruraux, de sites de camping et de caravaning. À la différence de l'action du FEOGA analysée ci-après, cette action peut concerner tous les agents économiques, agriculteurs, artisans, etc. S'il s'agit d'investissements liés à l'activité agricole, l'aide peut aller jusqu'à 50 % de la dépense publique résultant de l'octroi d'aides à l'investissement. Dans les autres cas, outre cette limite, l'aide ne peut dépasser 30 % du coût de l'investissement,

- la création et le développement de services communs ou d'organismes chargés d'assurer la promotion et la publicité, l'animation touristique et la gestion coordonnée des capacités d'hébergement. Lorsqu'il s'agit de régions sur le territoire desquelles la répartition de la fréquentation touristique est déséquilibrée au profit des zones littorales, ces organismes peuvent également être chargés d'actions visant à atténuer ce déséquilibre. Ils peuvent, par exemple, être chargés d'organiser des circuits touristiques, des colonies de vacances ou des classes vertes. Pour ces opérations, l'aide communautaire peut couvrir une partie des frais de fonctionnement des services communs ou organismes. L'aide est dégressive et a une durée de trois ans, pouvant couvrir 70 % des frais la première année. Elle ne doit pas toutefois excéder 55 % des frais totaux sur la période de trois ans,

- la mise en place d'équipements et d'infrastructures directement liée au développement du tourisme, y compris les activités récréatrices et culturelles (aide : 50 % de la dépense publique),

- le développement des entreprises de transport permettant aux touristes séjournant sur le littoral d'accéder plus facilement aux zones touristiques intérieures et pouvant également assurer les déplacements liés aux colonies de vacances et aux classes vertes. L'aide communautaire peut aller, la première année, jusqu'à 50 % de la dépense publique résultant d'une contribution aux coûts nets de fonctionnement des services de transport. Elle a une durée de trois ans et est dégressive.

Le 26 octobre 1981, la Commission, dans sa proposition de règlement modifiant le règlement du Feder, a présenté au Conseil des dispositions qui intéressent le tourisme (36). Le Feder, section «sous quota», devrait concentrer ses interventions sur les régions gravement affectées par le sous-développement structurel : régions grecques, excepté Athènes et Thessalonique, le Mezzogiorno italien, l'Irlande, les zones aidées du Royaume-Uni situées en Irlande du Nord, en Écosse, dans le pays de Galles et dans les régions du nord-ouest, le Groenland et les départements d'outre-mer français. Pour ces mêmes régions, il est de plus prévu d'assouplir le fonctionnement du Feder, section «sous quota», grâce au financement d'opérations de mise en valeur du potentiel de développement endogène de ces régions. Le tourisme rural est ici expressément visé et, de façon analogue à ce qui a été exposé précédemment à propos de la section «hors quota», les aides pourront porter sur les frais de fonctionnement d'organismes de promotion et de gestion coordonnée de l'hébergement, pouvant couvrir 70 % des frais la première année mais n'excédant pas 55 % des frais totaux sur la période de trois ans.

D'autres actions sont en cours de préparation. C'est ainsi, par exemple, que dans sa communication au Conseil, du 23 octobre 1981, sur les programmes méditerranéens prévus dans le cadre du mandat du 30 mai 1980 (37), la Commission indique comme l'une des actions possibles le renforcement du développement du tourisme, notamment en milieu rural. Les réflexions en cours, qui doivent amener à des propositions formelles avant la fin de l'année, tendent à confirmer l'intérêt à développer des actions visant notamment à améliorer les capacités d'hébergement et à mieux organiser les initiatives touristiques en milieu rural.

Interventions du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole

Le FEOGA, section «orientation», peut intervenir en faveur du développement des activités touristiques complémentaires aux activités agricoles dans le cadre de la politique des structures agricoles et sur base des directives socio-structurelles, dont trois ont été adoptées en 1972 et une en 1975.

Les trois directives de base de 1972 sont interdépendantes et ont pour objectif de permettre à un grand nombre d'exploitations agricoles d'accéder à une rentabilité durable à travers une amélioration de leurs structures (38). La directive 72/159/CEE concerne la modernisation des exploitations agricoles. La directive 72/160/CEE prévoit des mesures d'encouragement à la cessation de l'activité agricole et à la réaffectation des superficies libérées à des fins d'amélioration des structures. Enfin, la directive 72/161/CEE vise l'information socio-économique et la qualification professionnelle des personnes travaillant dans l'agriculture.

Si l'aide communautaire dans le cadre de la directive 72/159/CEE ne concerne que les investissements agricoles en faveur d'exploitations ayant un plan de développement, à l'exclusion des investissements destinés à l'habitat rural, les États membres sont autorisés à intervenir pour des investissements en faveur de l'habitat, ce qui leur permet d'encourager également les investissements en faveur du développement du tourisme rural.

D'autre part, la directive 72/161/CEE peut apporter une contribution au développement du tourisme rural. Elle engage les États membres à instituer un régime d'encouragement pour la promotion et l'adaptation professionnelle des exploitants, des salariés et des aides familiaux agricoles. Grâce à cette directive, les États membres peuvent également bénéficier d'une aide communautaire pour développer des cours permettant de préparer les agriculteurs désireux de développer une activité touristique complémentaire aux exigences que cela comporte.

La directive 75/268/CEE (39) concerne les régions de montagne et autres régions défavorisées, où l'existence de conditions de travail particulièrement défavorables entraîne un exode agricole et rural massif qui se traduit par l'abandon de terres précédemment occupées et qui conduit au dépeuplement de ces zones. Cette directive permet d'accorder, d'une part, des aides aux investissements plus élevées et, d'autre part, une indemnité compensatoire annuelle fixée en fonction des handicaps naturels permanents des régions défavorisées, afin d'améliorer la situation économique de leurs habitants et de les garder sur place. Continuant à exercer une activité agricole, ils contribuent au maintien du tissu économique de la région et à la protection de l'environnement.

Dans cette dernière directive, une disposition est prise explicitement en faveur du tourisme agricole et de l'artisanat : dans les zones agricoles défavorisées ayant une vocation touristique, des investissements de caractère touristique ou artisanal réalisés sur l'exploitation agricole dans le cadre d'un plan de développement peuvent être encouragés jusqu'à concurrence d'un montant de 12 000 Écus avec participation de la Communauté au financement.

À ces aides directes en faveur de l'agritourisme s'ajoute l'effet indirect des actions menées dans le cadre des directives socio-structurelles. Ainsi les personnes qui cessent leurs activités agricoles dans le cadre de la directive 72/160/CEE peuvent aussi se tourner vers des activités touristiques et les terres libérées par eux peuvent, entre autres, être aménagées en parcs, aires de détente, de sport ou de récréation et augmenter l'attraction touristique des zones rurales. Comme mentionné ci-avant, la directive 72/159/CEE peut inciter l'État membre intéressé à encourager le développement touristique d'une exploitation agricole parallèlement à sa modernisation subventionnée par le FEOGA. La directive 75/268/CEE, quant à elle, engage les États membres à entreprendre des investissements d'infrastructures et d'aménagement du territoire dans les régions de montagne et les autres zones défavorisées. Cette action ainsi que l'indemnité compensatoire aux exploitants défavorisés sont essentielles pour le maintien d'une activité agricole dans ces régions et donc pour la création de conditions favorables à l'agritourisme.

De même, des programmes spécifiques en faveur des régions méditerranéennes et de certaines régions défavorisées comportent des mesures en vue du développement. des infrastructures rurales, ce qui contribue à la création des conditions préalables au développement économique des zones concernées et, de ce fait, indirectement à la promotion du tourisme.

Mis à part les effets indirects des directives socio-structurelles et de la politique agricole commune en général pour l'agritourisme, les résultats concrets, communiqués par les États membres, en faveur de cette activité sont peu importants. Il est vrai que la Commission ne dispose pas d'informations précises sur l'affectation des crédits d'investissement par les États membres. Ainsi que nous l'avons vu dans la première partie de ce rapport, il est certain que plusieurs d'entre eux font un effort en faveur de l'habitat rural et de l'agritourisme, tout en réservant les moyens d'intervention communautaires aux investissements purement agricoles, du fait notamment que ces derniers sont limités dans le temps.

Force est de constater, toutefois, que les instruments communautaires existants en faveur de l'agritourisme sont encore peu utilisés par les États membres. Si l'on souhaite encourager le développement du tourisme rural, il serait opportun d'attirer l'attention des agriculteurs concernés sur les possibilités, offertes dans le cadre de la politique agricole commune, découlant des mesures directes contenues dans les directives 75/268/CEE et 72/161/CEE. Il faut rappeler que la démarche de la politique communautaire de structures agricoles est d'offrir aux agriculteurs des solutions qui pourraient améliorer leurs revenus.

Le développement de l'agritourisme comme activité complémentaire des agriculteurs peut être promu par différentes actions correspondant à des situations régionales particulières : actions publicitaires et information du public sur les possibilités d'hébergement existantes auprès d'agriculteurs ; études de faisabilité en faveur de la restauration, de l'amélioration et de la conservation de l'habitat rural caractéristique de différentes régions ; analyse des exigences et des souhaits des agritouristes permettant aux agriculteurs d'adapter en conséquence leur offre et d'aménager leur habitat.

Il faut enfin souligner que si la politique de structures agricoles, en poursuivant un objectif de maintien de l'agriculture, crée les conditions de base indispensables à l'essor du tourisme rural, celui-ci a besoin également de la réalisation d'une infrastructure générale (routes, électrification, adduction d'eau, etc.) et du développement d'installations touristiques proprement dites (restauration, loisirs, terrains de camping et de caravaning, etc.). C'est pourquoi les interventions du FEOGA et du Feder doivent être bien coordonnées par les États membres et la Commission en faveur du développement touristique des zones qui en ont la vocation.

La sauvegarde du patrimoine européen et le tourisme

L'environnement naturel et le patrimoine culturel sont les ressources du tourisme de l'Europe. Sur un espace géographique relativement limité, celle-ci offre une extraordinaire variété de climats et de paysages, de monuments et de sites historiques. Ce sont ces paysages variés et ces témoignages historiques et artistiques que viennent visiter des millions de touristes chaque année. Il s'agit donc non pas seulement des patrimoines, mais aussi des ressources qu'il faut conserver pour l'avenir.

Protection de l'environnement et tourisme

La pollution et la dégradation de l'environnement sont parmi les plus importantes entraves du tourisme. C'est pourquoi les initiatives communautaires dans le domaine de la protection de l'environnement influencent favorablement le tourisme. Depuis 1973, le Conseil de ministres a adopté 63 actes législatifs qui concernent la pollution de l'eau et de l'air, le bruit, les déchets, les produits chimiques et la protection de la nature. Tandis que toutes ces mesures visent à assurer un environnement de qualité pour tous les citoyens, certaines intéressent particulièrement le tourisme. C'est le cas notamment des directives relatives à la qualité des eaux de baignade et à la lutte contre les pollutions des eaux et de l'air, ainsi que celles contre les nuisances acoustiques.

La directive du Conseil, du 8 décembre 1975, qui fixe des normes de qualité pour les eaux douces courantes, stagnantes et pour l'eau de la mer dans les régions où la baignade est autorisée ou tolérée, est particulièrement importante pour le tourisme (40). La préoccupation essentielle étant la pollution des eaux de baignade par des eaux d'égout, la directive impose une valeur minimale de la qualité de l'eau de baignade et prévoit le contrôle des bactéries qui transmettent des maladies infectieuses. Outre la pureté bactériologique, d'autres critères de qualité sont importants pour le tourisme, tels que l'esthétique et l'agrément des baigneurs. Il est intéressant de savoir que la directive de 1975 répond à de tels critères puisqu'elle soumet à contrôle les substances qui confèrent un goût, une odeur ou une couleur désagréables à l'eau, substances telles que les phénols et les hydrocarbures qui sont déversées dans les eaux de baignade par les industries chimiques et pétrolières installées près des côtes ou des courants d'eau.

Pour atteindre et conserver les objectifs de qualité des eaux, il est nécessaire de réduire la pollution, et c'est le but d'autres directives communautaires. Ainsi une directive du Conseil, du 4 mai 1976, concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté vise à enrayer le processus de détérioration de ce milieu en interdisant ou en limitant le rejet de substances toxiques regroupées dans une «liste noire» et dans une «liste grise» (41). Plusieurs autres directives communautaires visent à réduire la pollution des eaux et sont donc intéressantes pour le tourisme. Les deux plus importantes sont celle du 22 novembre 1973, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux détergents (42) et celle du 20 février 1978 visant à réduire progressivement, puis à supprimer, la pollution de la mer pas les déchets provenant de l'industrie du dioxyde de titane (43).

Si une importante part de la pollution des mers provient du rejet d'effluents à partir des terres, une autre importante source de pollution est la navigation maritime. Tout le monde se souvient de la pollution des côtes bretonnes, au début de 1978, causée par le naufrage du pétrolier géant Amoco-Cadiz. Pour prévenir de telles catastrophes, le Conseil a institué, en juin 1978, un programme d'action des Communautés européennes en matière de contrôle et de réduction de la pollution causée par le déversement d'hydrocarbures en mer (44).

Évidemment, la lutte contre la pollution de la mer exige une action non seulement communautaire, mais aussi internationale. C'est pourquoi la Communauté négocie actuellement son adhésion à l'accord de Bonn, du 9 juin 1969, concernant la coopération en matière de lutte contre la pollution des eaux de la mer du Nord par les hydrocarbures, et a signé, le 17 mai 1980, le protocole d'Athènes relatif à la protection de la Méditerranée contre la pollution d'origine tellurique, c'est-à-dire de provenance terrestre. Ce protocole, annexé à la convention de Barcelone sur la protection de la Méditerranée contre la pollution, du 16 février 1976, est capital pour le tourisme des pays riverains, car il vise à contrôler la pollution et à nettoyer progressivement les eaux méditerranéennes.

En dehors de la prévention de la pollution des eaux de baignade, d'autres actions communautaires dans le domaine de l'environnement intéressent particulièrement le tourisme. En ce qui concerne la pollution de l'air, qui se manifeste évidemment avec le plus d'acuité dans les grandes agglomérations urbaines, il faut mentionner toute une série de directives limitant de manière toujours plus contraignante les émissions des véhicules à moteur, ce qui aide à maintenir à l'état respirable l'air dans les régions touristiques. Il faut citer, en particulier, la directive du 15 juillet 1980 concernant les normes de qualité atmosphérique pour l'anhydride sulfureux (SO2) et les particules en suspension (fumées noires) (45), assortie d'une résolution sur la pollution atmosphérique transfrontière de ces mêmes polluants (46), et la directive du 29 juin 1978 concernant la limitation de la teneur en plomb de l'essence, le plomb étant un polluant nuisible à la santé humaine (47).

En ce qui concerne, enfin, la lutte contre les nuisances acoustiques également nuisibles pour le tourisme, une directive du Conseil, du 6 février 1970, modifiée en 1973 et 1981 pour tenir compte des progrès techniques, fixe des niveaux sonores admissibles pour les différentes catégories de véhicules à moteur destinés à circuler sur route (48). La directive du 23 novembre 1978 fixe le niveau sonore admissible des motocycles (49) et celle du 20 décembre 1979 limite les émissions sonores des avions (50).

Dans le domaine de la protection de la flore et de la faune, il faut signaler l'adoption de la directive concernant la conservation des oiseaux sauvages (51), et les travaux qui sont en cours pour identifier et protéger leurs habitats. Si les initiatives communautaires dans le domaine de la protection de l'environnement ont des conséquences positives sur les activités touristiques, il faut que ces dernières tiennent également compte des exigences écologiques. Au-delà de la lutte contre les pollutions et les nuisances, la politique communautaire de l'environnement voit dans la bonne gestion des ressources naturelles la base du développement économique et de l'amélioration des conditions de vie.

Le projet de «programme d'action des Communautés européennes en matière d'environnement (1982-1986)», approuvé par la Commission le 28 octobre 1981 (52) et transmis au Conseil, mentionne explicitement qu'une prise en compte accrue de la dimension de l'environnement, dans le développement des activités touris