Décision de la Commission

du 25 novembre 1999

concernant les mesures d'aides en faveur des entreprises implantées sur le territoire de Venise et de Chioggia, prévues par les lois no 30/1997 et n° 206/1995 instituant des réductions de charges sociales

[notifiée sous le numéro C(1999) 4268)]

(Le texte en langue italienne est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

(2000/394/CE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,

vu le règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE(1), et notamment son article 14,

après avoir invite(2) les tiers intéressés à présenter leurs observations, conformément à l'article 88, paragraphe 2, premier alinéa, et compte tenu de ces observations,

considérant ce qui suit:

I

PROCÉDURE

(1) Par lettre du 10 juin 1997, les autorités italiennes ont transmis à la Commission les dispositions en matière de réductions de charges sociales prévues à l'article 27 du décret-loi no 669 du 31 décembre 1996, transformé en loi no 30 du 28 février 1997. Cette communication a été faite conformément à l'article 5 de la décision 95/455/CE de la Commission(3) relative aux dispositions en matière de réduction des charges sociales dans le Mezzogiorno. Cet article prévoit que les autorités italiennes communiquent à la Commission les dispositions adoptées pour la mise en place du plan de suppression progressive, imposé par cette même décision, du régime de réduction de charges sociales en faveur des entreprises des régions Sicile, Calabre, Sardaigne, Basilicate, Pouilles, Molise et Abruzzes.

(2) Un examen des articles communiqués a montré que ces dispositions ne se limitaient pas à la mise en place dudit plan de suppression, mais élargissaient le champ d'application des réductions de charges sociales aux villes de Venise et de Chioggia. La Commission a demandé des renseignements complémentaires par lettre du 1er juillet 1997. Aucune réponse n'ayant été reçue, un rappel a été envoyé par lettre du 28 août 1997.

(3) Les autorités italiennes n'ayant pas fourni d'éclaircissements, la Commission a communiqué à l'Italie, par lettre du 17 décembre 1997, sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 93, paragraphe 2 (devenu l'article 88, paragraphe 2), du traité à l'égard des aides prévues à l'article 27 de la loi no 30/1997 ainsi qu'à l'article 5 bis du décret-loi n° 96 du 29 mars 1995, converti en loi no 206/1995, auquel l'article 27 fait référence. Ces dispositions étendent le champ d'application des réductions de charges sociales prévues en faveur du Mezzogiorno aux villes de Venise et de Chioggia.

(4) Dans le cadre de la procédure, une partie intéressée, le comité "Venezia vuole vivere" (Venise veut vivre - ci-après dénommé: "le comité"), a présente des observations par lettre du 17 mars 1998. Le comité a transmis un rapport, accompagné d'une étude réalisée par le COSES (Consorzio per la ricerca e la formazione - Consortium pour la recherche et la formation), portant sur les difficultés rencontrées par les entreprises opérant sur la lagune, par rapport à celles implantées sur la terre ferme.

(5) Ces observations ont été transmises à l'Italie.

(6) Les autorités italiennes ont transmis leurs commentaires par lettre du 23 janvier 1999. Ils portent sur les éléments suivants:

a) tableaux de L'INPS (Institut pour la prévoyance sociale) contenant les types de réductions accordés, le nombre et la taille des entreprises bénéficiaires, le nombre de travailleurs concernés et les montants, ventilés par secteur et par année;

b) leur position sur la nature des mesures en cause et la compatibilité des aides faisant l'objet de la procédure;

c) leur position sur le recouvrement des aides éventuellement considérées comme incompatibles.

(7) Une lettre d'observations a également été envoyée par la municipalité de Venise. Dans ces observations, elle indique, entre autres, que dans le cadre du régime en cause, les entreprises municipales comptent au nombre des bénéficiaires. La municipalité souligne qu'il s'agit d'entreprises qui ont été chargées de la prestation d'un service public d'intérêt général. De ce fait, elle invoque l'application de la dérogation prévue à l'article 90, paragraphe 2, du traité (devenu l'article 86, paragraphe 2) aux mesures de réduction des charges sociales en faveur des entreprises municipales de Venise et de Chioggia. La Commission a transmis ces observations à l'Italie.

(8) Par lettre du 10 juin 1999, les autorités italiennes ont fait savoir à la Commission qu'elles adhéraient pleinement aux observations transmises par la municipalité de Venise à propos de l'application de la dérogation prévue à l'article 86, paragraphe 2, aux mesures de réduction des charges sociales en faveur des entreprises municipales de Venise et Chioggia.

(9) Par décision du 23 juin 1999, la Commission, considérant que l'Italie ne lui avait pas adressé toutes les informations nécessaires pour lui permettre d'évaluer si les mesures en question en faveur des entreprises municipales de Venise et de Chioggia pouvaient bénéficier de la dérogation prévue à l'article 86, paragraphe 2, du traité, a enjoint à l'Italie de lui fournir tous les documents, informations et données nécessaires pour apprécier la compatibilité de ces mesures avec le marché commun.

(10) Par lettre du 27 juillet 1999, les autorités italiennes ont répondu à la demande d'informations de la Commission.

(11) Une réunion avec les autorités italiennes a eu lieu a Bruxelles, le 12 octobre 1999.

(12) Aucun État membre ni aucune autre partie intéressée n'a présenté d'observations.

II

DESCRIPTION

(13) Les mesures d'aides en cause, prévues par l'article 5 bis de la loi n° 206/1995 et par l'article 27 de la loi no 30/1997, concernent:

a) les réductions de charges sociales prévues à l'article 1er du décret du ministre du travail du 5 août 1994 (qui constituent l'objet de la décision 95/455/CE), en faveur des entreprises situées à Venise et à Chioggia;

b) l'exonération de charges sociales prévue à l'article 2 du décret du 5 août 1994 pour les nouveaux emplois créés dans les entreprises situées à Venise et à Chioggia.

Les données fournies par l'INPS peuvent être résumées comme suit:

Période 1995-1997-moyenne annuelle

>TABLE>

(14) Les autorités italiennes ont aussi fait savoir qu'elles avaient suspendu le régime au 1er décembre 1997.

(15) En ce qui concerne les exonérations de charges sociales pour les nouveaux emplois, l'INPS indique que celles-ci ont été accordées pour une période d'un an pour les nouveaux emplois créés dans l'entreprise, et ce par rapport à une période de référence (en l'occurrence le 30 novembre précédant la période d'exonération). L'entreprise ne doit pas avoir procédé à des licenciements et les travailleurs engagés devaient être sans emploi. L'aide moyenne par an et par travailleur s'élève, selon les autorités italiennes, à 300 euros.

(16) Lors de l'ouverture de la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, la Commission avait estimé que la réduction de charges sociales pour les emplois existants constituait, à premièe vue, une aide au fonctionnement. Or, ce type d'aide ne peut être autorisé, sous certaines, conditions, que dans les régions auxquelles s'applique l'article 87, paragraphe 3, point a), du traité. Toutefois, les villes de Chioggia et de Venise ne peuvent pas bénéficier de cette dérogation, dans la mesure où elles n'appartiennent pas à une région du niveau NUTS II, avec un PIB par habitant inférieur à 75 % de la moyenne communautaire(4). En ce qui concerne l'exonération de charges sociales pour les nouveaux emplois, la Commission avait estimé que, compte tenu du fait qu'il s'agissait d'une exonération totale et que le gouvernement italien n'avait transmis, à l'époque, aucun élément d'appréciation supplémentaire, elle n'était pas en mesure de se prononcer sur la proportionnalité de l'aide avec l'objectif poursuivi. En outre, si la ville de Chioggia peut bénéficier d'aides à finalité régionale en application de l'article 87, paragraphe 3, point c), la ville de Venise, en revanche, ne peut bénéficier que partiellement de cette dérogation. La Commission avait exprimé des doutes quant à la compatibilité des mesures avec le marché commun car, dans les zones de Venise non admissibles au bénéfice des aides à finalité régionale conformément aux lignes directrices concernant les aides à l'emploi, l'aide concernée ne semblait pas limitée aux petites et moyennes entreprises (PME) ni être destinée à encourager le recrutement de certaines catégories de travailleurs éprouvant des difficultés à s'insérer ou à se réinsérer sur le marché du travail.

III

OBSERVATIONS ET COMMENTAIRES

A. Sur le caractère d'aide des réductions de charges sociales

Commentaires des autorités italiennes

(17) Les autorités italiennes soulignent, d'une part, que les réductions visent à pallier les surcoûts supportés par les entreprises qui opèrent sur les îles de la lagune et, d'autre part, que tous les travailleurs des entreprises implantées sur les îles vénitiennes peuvent bénéficier de ces réductions. Les coûts supplémentaires qui doivent être supportés par les entreprises en question sont les suivants:

a) coûts élevés de l'implantation, du fait des prix d'achat ou des loyers des immeubles, ainsi que de leur entretien;

b) charges logistiques dues au transport des stocks et des marchandises, qui doivent être souvent transbordés;

c) coûts élevés des biens et des services, dus au fait d'opérer dans une ville et au caractère touristique de cette ville;

d) coûts supplémentaires liés aux obligations résultant de la nécessité de sauvegarder le patrimoine historique et paysager, et des normes de sécurité particulières en vigueur;

e) charges dues aux inconvénients liés à des facteurs environnementaux [phénomène de l'acqua alta (hautes marées), brouillard et marées];

f) charges dues au dépeuplement et au vieillissement de la population, qui limite la présence d'activités de proximité.

(18) Les réductions de charges sociales ne devraient pas être considérées comme des aides, puisqu'elles ne renforcent pas la position des entreprises bénéficiaires. Ces mesures devraient plutôt être considérées comme une compensation par rapport aux coûts spécifiques supportés par les entreprises de la lagune.

(19) Les autorités italiennes renvoient aux données contenues dans le rapport COSES pour démontrer que les coûts supplémentaires supportés par les entreprises vénitiennes dépassent largement les bénéfices découlant des réductions de charges sociales(5).

(20) Les entreprises installées sur la lagune ne se verraient donc pas attribuer un avantage par rapport aux coûts normalement supportés par les autres entreprises. L'intervention de l'État aurait au contraire pour effet de rétablir partiellement des conditions de concurrence entre entreprises. L'aide non seulement n'affecterait pas la concurrence, mais elle la rétablirait, au moins partiellement, en permettant aux entreprises bénéficiaires de se mesurer aux autres sur un pied d'égalité.

(21) L'absence de ces mesures équivaudrait à abandonner la ville à un destin de repli sur soi, comme le démontre la tendance des entreprises à se délocaliser sur la terre ferme.

Observations du comité

(22) Les observations du comité, tout en reprenant celles exposées ci-dessus, soulignent l'absence d'un effet réel ou potentiel de distorsion de la concurrence, du fait que ces réductions sont destinées à compenser les coûts supportés par les entreprises qui opèrent sur la lagune. La ventilation de ces coûts est très semblable à celle présentée par les autorités italiennes(6). Le but des mesures en cause serait de mettre en place de véritables conditions de concurrence entre entreprises, ce qui serait conforme aux objectifs du traité. Il n'y a donc pas atteinte à la concurrence et ces réductions de charges ne seraient donc pas assimilables à des aides au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité.

(23) Le comité souligne en outre la relation étroite et indissoluble entre les réductions de charges et les surcoûts supportés par les entreprises qui opérent à Venise. Ces mesures ne seraient pas destinées à soutenir l'emploi, mais elles seraient liées au développement de la région. En raison du caractère uniquement compensatoire de ces mesures(7), les auteurs de l'étude concluent que les réductions ne sont pas assimilables à des aides au sens de l'article 87 du traité.

Observations de la municipalité de Venise

(24) La municipalité de Venise fait observer que le caractère d'aide de ces réductions dépend aussi de leur incidence sur les échanges entre États membres et de la mesure dans laquelle elles faussent la concurrence.

(25) La municipalité indique que Venise a demandé à faire partie des régions pouvant bénéficier des interventions au titre de l'objectif no 2 des Fonds structurels pour la prochaine période de programmation. Une déclaration d'incompatibilité des aides et un ordre de récupération auraient pour effet d'annuler les avantages des interventions des Fonds structurels, et donc de la politique de cohésion. Il importe peu que la ville ne puisse actuellement pas bénéficier des interventions au titre de l'objectif no 2, étant donné que sa situation effective ne diffère pas de celle qui prévaudra au 1er janvier 2000, date du début de la nouvelle période de programmation des Fonds structurels.

(26) L'examen des dispositions des traités concernant la cohésion et la concurrence révélerait une primauté "constitutionnelle" des règles de cohésion, celle-ci constituant un principe hiérarchiquement plus élevé que celui de la concurrence. Il en découlerait que les règles de concurrence, notamment celles relatives aux aides d'État, viseraient la réalisation d'une "concurrence équitable", et non pas d'une "libre concurrence". Or, la première ne peut être réalisée qu'en restaurant les conditions d'une "liberté de concurrence".

B. Sur la compatibilité des aides

Observations des autorités italiennes

(27) Au cas où les mesures en cause seraient considérées comme des aides, les autorités italiennes demanderaient qu'elles puissent bénéficier des dérogations prévues à l'article 92 (devenu l'article 87), paragraphe 3, points a) et c), du traité en raison de leur finalité régionale et de leur faible incidence sur la concurrence et les échanges intracommunautaires. La dérogation régionale se justifierait pour des raisons de cohésion économique, pour permettre aux entreprises d'atteindre des objectifs communautaires que les forces du marché ne leur permettraient pas d'atteindre dans un laps de temps raisonnable. Les autorités italiennes se réfèrent par ailleurs à la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes(8) pour exiger que l'incidence de ces mesures sur la concurrence soit prouvée par la Commission.

(28) Les autorités italiennes affirment que les mesures en question évitent le dépeuplement de la ville de Venise, le déclin de ses activités industrielles et la transformation de Venise en "ville-musée", sans vitalité ni potentiel de développement.

(29) Les autorités italiennes observent que les différents encadrements communautaires ne permettent pas de justifier les réductions de charges en cause et que la Commission devrait éviter une application trop rigide de ces règles, qui ne serait pas fidèle à l'esprit des dérogations prévues par le traité.

(30) À ce propos, les autorités italiennes rappellent que la Commission admet, dans l'encadrement communautaire des aides d'État aux entreprises des quartiers urbains défavorisés(9), que les dispositions concernant les aides régionales ne répondent pas aux exigences des zones géographiquement limitées. La Commission reconnaîtrait donc la finalité régionale de cet encadrement, qui, pour le gouvernement italien, aurait pour but d'éviter le dépeuplement et le déclin des quartiers urbains provoqués par la délocalisation des entreprises liée aux coûts supplémentaires auxquels elles sont confrontées dans cette région.

(31) Ces mêmes considérations seraient à la base de la modification(10) de la méthode d'application de l'article 87, paragraphe 3, point c), aux aides à finalité régionale pour les régions nordiques.

(32) Les dérogations prévues à l'article 87, paragraphe 3, points a) et c), du traité pourraient s'appliquer aux mesures en cause pour les raisons suivantes:

a) les réductions de charges sociales contribuent au développement à long terme de la région "Venise insulaire";

b) il existe un intérêt communautaire pour que cette région puisse bénéficier de ces mesures. Il y a en effet un lien étroit entre la sauvegarde de l'économie de Venise et sa préservation en tant que ville d'intérêt universel comme l'a affirmé l'Unesco;

c) les mesures en cause n'ont pas d'effet sur les échanges intracommunautaires, du fait qu'il s'agit de mesures compensant des charges supplémentaires qui incombent aux entreprises vénitiennes et que les activités économiques de la ville desservent un marché local.

(33) La spécificité, ou mieux encore l'unicité, de Venise devrait donc permettre à la Commission de ne pas adopter une approche rigide dans l'appréciation des mesures en cause. L'insularité des zones concernées devrait confirmer cette approche, si l'on se réfère à la déclaration no 30 annexée au traité d'Amsterdam.

Observations du comité

(34) Le comité estime que, au cas où ces mesures seraient considérées comme des aides au sens de l'article 87 du traité, la Commission devrait appliquer les dérogations prévues à l'article 87, paragraphe 3, points a) et c), compte tenu du caractère régional de ces aides, de leur faible impact sur les échanges et de leur contribution à la sauvegarde du patrimoine historique et artistique de Venise.

(35) Le comité souligne que la région bénéficiaire des réductions de charges sociales peut bénéficier en partie de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point c).

(36) Les arguments déjà exposés par les autorités italiennes sont repris par le comité afin d'inciter la Commission à utiliser des critères plus souples pour apprécier les réductions de charges en cause.

(37) Dans cette optique, le comité rappelle les exigences particulières qui sont à la base de l'encadrement concernant les quartiers urbains défavorisés. La Commission a par la suite donné la preuve de cette souplesse à propos de la zone Nord de la province de Madrid, qui a été admise à bénéficier de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point c), bien qu'elle se trouve au niveau NUTS III, qui ne répond pas aux conditions d'admissibilité.

(38) En outre, des problèmes analogues à ceux que connaît Venise auraient poussé la Commission à introduire une modification aux règles concernant l'applicabilité de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point c), aux régions périphériques et faiblement peuplées de l'Europe du Nord; une approche favorable devrait être réservée aux îles, conformément à la déclaration no 30 citée ci-dessus.

(39) Les aides en cause satisferaient en outre au critère de proportionnalité, puisqu'il s'agit du seul moyen permettant de réduire l'exode des entreprises vers la terre ferme.

(40) Les aides accordées n'altéreraient pas les échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun, puisque la majorité des entreprises bénéficiaires sont de PME qui ont déjà reçu des aides inférieures au seuil de minimis. Il s'agirait en outre d'entreprises qui exercent pour la plupart une activité de proximité. Compte tenu des difficultés liées à l'insularité, les entreprises sont peu compétitives vers l'extérieur, tout en étant perméables à la concurrence provenant de l'extérieur. Les biens que ces entreprises exportent sont liés à des productions traditionnelles, telles que le verre.

(41) Pour toutes les raisons exposées ci-dessus, ces aides devraient être jugées compatibles en vertu de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point c). Le comité invoque en outre l'application de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point a), en soulignant qu'afin de préserver Venise en tant que monument classé par l'Unesco, il est nécessaire d'intervenir en faveur de la revitalisation économique de la ville, et donc de ses entreprises. Sans son tissu économique et social, la ville ne serait plus, en effet, qu'un musée. Le comité demande donc à la Commission de présenter au Conseil une proposition autorisant ces aides en vertu de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point e), du traité, compte tenu de l'unicité de la situation et de son caractère d'urgence.

Observations de la municipalité de Venise

(42) La municipalité reprend en grande partie les arguments exposés ci-dessus pour demander l'application des dérogations régionales prévues à l'article 87, paragraphe 3, points a) et c). Elle a demandé au gouvernement que Venise soit comprise dans les régions pouvant bénéficier de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point c). Sans ces mesures, qui permettront de rétablir l'équilibre économique des entreprises bénéficiaires, les surcoûts et les difficultés liés à des activités dans la lagune condamneraient les entreprises au déclin et à la disparition. Sans cette aide, le libre jeu des forces du marché ne permettrait pas d'atteindre l'un des objectifs prévus par les dérogations, à savoir le développement régional.

C. Sur les entreprises municipales

(43) La municipalité de Venise indique que certaines entreprises municipales ont bénéficié de réductions de charges sociales. Elle souligne qu'il s'agit d'entreprises qui ont été chargées d'un service public d'intérêt général. De ce fait, les mesures en cause pourraient bénéficier de la dérogation prévue à l'article 86, paragraphe 2, sur la base de la jurisprudence du Tribunal de première instance des Communautés européennes(11).

(44) Les autorités italiennes indiquent qu'elles adhèrent pleinement aux observations transmises par la municipalité de Venise à propos de l'application de la dérogation prévue à l'article 86, paragraphe 2, aux mesures de réduction des charges sociales en faveur des entreprises municipales de Venise et de Chioggia.

D. Sur la règle de minimis

(45) Les autorités italiennes et la municipalité de Venise font observer que la plupart des mesures en cause ont été accordées à des PME et que leur montant était nettement inférieur au seuil fixé par la règle de minimis(12).

E. Sur l'éventualité d'un ordre de récupération

(46) Les autorités italiennes citent une série de décisions de la Commission et d'arrêts de la Cour de justice, qui démontrent la caractère facultatif du recouvrement de l'aide. Elles rappellent aussi la décision 95/455/CE, dans laquelle la Commission aurait affirmé, au point 15, le principe général selon lequel la renonciation au recouvrement peut constituer une contrepartie à la suppression de l'aide dans des situations très particulières et rares qui ont un impact limité sur la concurrence.

(47) Les autorités italiennes citent trois décisions dans lesquelles la Commission, pour des raisons spécifiques, a renoncé à la récupération. À cet égard, elles considèrent comme raisons spécifiques de ne pas demander la récupération des aides:

a) l'insularité de la zone d'implantation des entreprises;

b) le caractère local de l'activité qu'elles exercent;

c) l'absence d'intervention de tiers intéressés dans la procédure;

d) la suppression du régime au 30 septembre 1997.

IV

APPRÉCIATION

(48) Les mesures en cause font partie d'un régime d'aides, étant donné qu'elles sont prévues par une loi applicable à l'ensemble des entreprises des zones concernées. Conformément à la jurisprudence de la Cour de justice(13), elles ne peuvent donc pas être qualifiées de mesures ad hoc, comme le prétend le comité.

Sur le caractère d'aide des mesures prévues par le régime

(49) La Commission considère que les mesures prévues par le régime en question constituent des aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité. En premier lieu, ces mesures comportent pour l'INPS des pertes de cotisations, ce qui équivaut à une utilisation de ressources publiques. Ensuite, elles sont accordées sélectivement aux entreprises de la lagune, qui évitent ainsi de supporter des coûts qui grèveraient normalement leur budget. Ces entreprises se trouvent donc dans une situation plus favorable par rapport aux entreprises concurrentes qui supportent la totalité des charges en cause. Enfin, la concurrence et les échanges entre États membres sont faussés du fait que les réductions de charges sociales sont accordées à toutes les entreprises, parmi lesquelles des entreprises qui exercent des activités économiques faisant l'objet d'échanges entre ces États. Sur la base des renseignements fournis par les autorités italiennes, on constate que les entreprises bénéficiaires opèrent notamment dans des secteurs qui font l'objet d'échanges intensifs, comme par exemple le secteur manufacturier et celui des services.

(50) Même si la plupart des entreprises bénéficiaires sont des PME, potentiellement moins actives en dehors du marché national, ces mesures faussent la concurrence et affectent les échanges entre États membres, et ce non seulement parce que ces entreprises exportent une partie de leur production vers d'autres États membres, mais aussi parce que les possibilités des entreprises situées dans d'autres États membres d'exporter leurs produits s'en trouvent réduites(14).

(51) Quant aux arguments des autorités italiennes et des parties intéressées relatifs au caractère compensatoire de ces interventions par rapport aux surcoûts supportés par les entreprises qui opérent sur la lagune, la position de la Commission est la suivante.

(52) Le fait qu'une intervention ait un caractère compensatoire n'exclut pas qu'elle constitue une aide au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité. L'article 87, paragraphe 2, point b), qualifie de compatibles "les aides destinées à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles (...)". Il en découle que la notion d'aide ne dépend pas du caractère compensatoire ou non d'une intervention. Ce caractère peut par contre, dans certains cas, être pris en compte pour l'évaluation de la compatibilité de l'aide.

(53) Il convient aussi de considérer que le traité ne vise pas la sauvegarde d'une situation de parfaite égalité théorique entre entreprises, ces entreprises opérant dans un environnement réel, et non pas dans un marché parfait où les conditions auxquelles elles sont soumises seraient tout à fait identiques.

(54) De plus, les surcoûts auxquels sont confrontées les entreprises vénitiennes n'ont pas été calculés par rapport aux coûts moyens des entreprises européennes, mais par rapport aux coûts que ces mêmes entreprises n'auraient pas eu à supporter en se délocalisant sur la terre ferme. La comparaison n'a donc pas été effectuée sur la base d'une situation "type", mais d'une situation plus favorable pour les entreprises vénitiennes.

(55) Par ailleurs, l'appréciation de la part de la Commission, dans une décision mentionnée par le gouvernement italien, du caractère "neutre" de certaines aides au secteur textile, se base sur un examen relatif à la moyenne des coûts de ce secteur et n'exclut pas que les interventions en cause puissent être considérées comme des aides.

(56) La Commission souligne, plus généralement, que l'article 87 ne définit pas les interventions en fonction de leurs causes ou de leurs objectifs, mais en fonction de leurs effets sur la concurrence(15).

(57) L'argument avancé par les autorités italiennes selon lequel ces interventions seraient neutres du fait que les entreprises bénéficiaires n'exportent pas leur production, ne peut pas être retenu. En effet, les échanges entre États membres sont affectés dès lors que les possibilités, pour les entreprises établies dans d'autres États membres, d'exporter vers le marché de l'État membre concerné se trouvent diminuées(16).

(58) La municipalité de Venise demande que la Commission apporte la preuve que la mise en oeuvre des mesures en question affecte les échanges entre États membres. La Commission constate que le régime en cause est de nature à profiter à des entreprises qui participent aux échange entre États membres(17). En outre, le fait qu'il s'agisse d'un régime et non pas d'une mesure ad hoc suffit, à lui seul, pour présumer que les échanges sont affectés. De plus, la Commission n'est pas tenue de démontrer l'effet réel sur les échanges dans le cas d'un régime non notifié, car cela permettrait aux États membres qui ne respectent pas leurs obligations en matière de notification d'avantager ainsi leurs entreprises(18).

(59) Quant à la prétendue supériorité hiérarchique des règles de cohésion, qui l'emporteraient sur les règles en matière d'aides d'État, la Commission considère qu'elle est dépourvue de tout fondement. La référence du premier tiret de l'article 2 du traité sur l'Union européenne à la cohésion en tant qu'objectif de l'Union s'accompagne de la référence, au cinquième tiret du même article, à l'objectif du maintien intégral, et du développement, de l'acquis communautaire. En outre, ce même article 2 du traité dispose, entre autres, qu'il convient de promouvoir un développement harmonieux et équilibré des activités économiques, dans le cadre duquel peuvent s'inscrire les règles de concurrence et de cohésion économique et sociale. Si l'on considère les actions prévues par l'article 3 du traité aux fins énoncées à l'article 2, la politique de concurrence est inscrite au point g) et le renforcement de la cohésion économique et sociale au point j). Les dispositions du traité ne confirment donc pas une quelconque supériorité de la politique de cohésion.

Enfin, si l'on considère le droit dérivé, l'article 7 du règlement (CEE) no 2052/88 du Conseil(19) relatif aux Fonds structurels, stipule clairement qu'il doit y avoir coordination entre règles de cohésion et règles de concurrence, ce qui exclut, une fois de plus, toute prétendue supériorité de la politique de cohésion.

Sur la compatibilité des mesures d'aide prévues par le régime

(60) Après avoir déterminé le caractère d'aide d'État des mesures en cause, au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité, la Commission doit examiner si elles peuvent être déclarées compatibles au sens de l'article 87, paragraphes 2 et 3.

(61) En ce qui concerne les aides accordées sous forme d'exonération des charges sociales pour les créations d'emplois, prévues à l'article 2 du décret du 5 août 1994, la Commission considère que les lignes directrices communautaires concernant les aides à l'emploi(20) réservent un traitement favorable aux aides destinées à la création nette d'emplois, à condition qu'elles soient accordées à des PME ou à des entreprises implantées dans des zones admissibles au bénéfice des aides à finalité régionale. Ces lignes directrices précisent qu'une attention particulière doit être accordée au fait que l'aide soit proportionnée au but à atteindre. À la suite des informations communiquées par l'INPS, la Commission peut conclure que la mesure en question est destinée à la création nette d'emplois au sens des lignes directrices concernant les aides à l'emploi et telle qu'elle a été approuvée par la Commission dans la décision 95/455/CE. Le montant d'environ 300 euros par emploi créé est proportionné à l'objectif poursuivi, compte tenu de la faiblesse de cette somme par rapport au coût total du salarié. Cependant, si la ville de Chioggia est admissible au bénéfice des aides à finalité régionale en application de l'article 87, paragraphe 3, point c)(21), en revanche, pendant la période en cause, la ville de Venise n'a été que partiellement autorisée à bénéficier de cette dérogation. Dans les zones de Venise non admissibles au bénéfice des aides à finalité régionale, conformément aux lignes directrices concernant les aides à l'emploi, l'aide est compatible avec le marché commun uniquement quand elle n'est pas limitée aux PME. De ce fait, comme prévu au point 21, premier tiret, des lignes directrices concernant les aides à l'emploi, l'aide est compatible avec le marché commun quand elle est accordée à des PME. Les aides accordées aux entreprises qui ne rentrent pas dans cette catégorie sont compatibles quand celles-ci opèrent dans une zone susceptible de bénéficier de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité.

(62) En dehors de ces deux catégories, PME et grandes entreprises excerçant leurs activités dans une zone à laquelle s'applique cette dérogation, peuvent bénéficier de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point c), les aides octroyées aux entreprises qui ont recruté certaines catégories de travailleurs éprouvant des difficultés à s'insérer ou à se réinsérer sur le marché de l'emploi.

(63) Compte tenu du point 23 des lignes directrices concernant les aides à l'emploi, l'analyse ci-dessus est valable aussi pour les entreprises relevant de secteurs sensibles, étant donné que ce régime n'est pas limité à un ou plusieurs secteurs sensibles, mais s'adresse indifféremment à l'ensemble des secteurs économiques.

(64) Les réductions prévues à l'article 1er du décret du 5 août 1994, à la différence de celles mentionnées au considérant 61, constituent des mesures d'aides accordées pour le maintien de l'emploi en faveur de tous les travailleurs des entreprises qui opèrent sur la lagune.

(65) Le point 22 des lignes directrices concernant les aides à l'emploi indique que les aides au maintien de l'emploi sont assimilées à des aides au fonctionnement et sont compatibles avec le marché commun lorsque:

a) elles sont destinées à remédier aux dommages causés par des calamités naturelles [article 87, paragraphe 2, point b), du traité];

b) elles sont accordées à des entreprises situées dans des régions admises à bénéficier de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point a), du traité;

c) elles sont prévues dans le cadre d'un plan de restructuration d'une entreprise en difficulté dans les conditions mentionnées dans les lignes directrices pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté(22).

Ces éléments n'étant pas réunis dans le cas en cause, les réductions prévues à l'article 1er du décret du 5 août 1994 ne peuvent pas être considérées comme compatibles avec le marché commun en vertu des lignes directrices concernant les aides à l'emploi.

(66) Toutes les parties ayant transmis des observations demandent que, compte tenu de la situation particulière de Venise, la règle mentionnée au considérant 65 ne soit pas appliquée et qu'une dérogation spéciale pour Venise soit accordée par la Commission. Selon les autorités italiennes, la dérogation devrait se baser sur les dérogations prévues à l'article 87, paragraphe 3, points a) ou c), du traité, tandis que les deux tiers intéressés demandent, outre l'application de cette dérogation, également celle de la dérogation culturelle prévue à l'article 87, paragraphe 3, point d), ou une dérogation spécifique que le Commission proposerait au Conseil au titre de l'article 87, paragraphe 3, point e).

Sur les dérogations régionales

(67) En ce qui concerne la dérogation régionale prévue à l'article 87, paragraphe 3, point a), aucun éclaircissement n'a été fourni quant à son application. Les arguments avancés par les autorités italiennes et les tiers intéressés pour justifier l'application d'une dérogation régionale aux aides en cause sont qu'il convient d'éviter le dépeuplement de Venise, le déclin de ses activités industrielles et sa transformation en ville-musée, sans vitalité ni potentiel de développement.

(68) La Commission fait tout d'abord observer qu'une partie seulement du territoire de la ville de Venise est comprise dans la liste des régions italiennes admises à bénéficier des dérogations régionales. Elle rappelle, en outre, que lors de la rédaction de la carte italienne, élaborée à partir des propositions des autorités italiennes, la ville de Venise n'a pas été proposée dans son intégralité en tant que région admise au bénéfice de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point c).

(69) Les critères d'admissibilité d'une zone aux dérogations régionales, les types d'aides qui peuvent y être accordés et l'intensité des aides ont été déterminés par la Commission dans la méthode d'application de l'article 87, paragraphe 3, points a) et c), aux aides régionales(23). Seules les aides octroyées conformément à cette méthode peuvent être qualifiées de "régionales". Dans le cadre de l'application de l'article 87, paragraphe 3, point c), la Commission fonde ses décisions sur une méthode permettant d'examiner la situation socio-économique d'une région dans un contexte tant national que communautaire. Cela lui donne la possibilité, dans l'intérêt de la Communauté, d'établir s'il existe des disparités régionales importantes et, dans l'affirmative, d'autoriser l'État membre concerné, indépendamment de son niveau de développement économique, à poursuivre une politique régionale nationale.

(70) En outre, la Commission indique qu'une aide à finalité régionale a pour objet soit des investissements productifs soit des créations d'emplois liées à l'investissement. Puisque les mesures en cause en faveur de la création d'emplois sont indépendantes de toute espèce d'investissement, elles ne peuvent pas être qualifiées de mesures à finalité régionale.

(71) Quant aux arguments avancés pour démontrer que la Commission aurait parfois eu recours à la dérogation régionale prévue à l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité, pour appliquer des règles qui font exception à celles contenues dans la communication mentionnée au considérant 69, comme ce serait le cas pour la région Nord de la province de Madrid, la Commission précise ce qui suit.

(72) Il n'est pas correct de qualifier de "régionales" les aides d'État aux entreprises implantées dans des quartiers urbains défavorisés(24). Les règles introduites par l'encadrement relatif à ces aides se réfèrent à l'article 87, paragraphe 3, point c), et concernent l'appréciation de la compatibilité des aides que les États membres accordent dans des quartiers qui "sont caractérisés par des indicateurs socio-économiques sensiblement plus défavorables que la moyenne de la ville à laquelle ils appartiennent". Ces règles ne peuvent pas être considérées comme exceptionnelles par rapport aux dispositions contenues dans la communication mentionnée au considérant 69. Cet encadrement n'est d'ailleurs pas applicable dans le cas en cause, étant donné que ni les conditions d'admissibilité des quartiers, ni celles relatives aux entreprises bénéficiaires et aux secteurs d'activité ne sont remplies(25).

(73) La modification de la méthode pour l'application de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité aux aides d'État à finalité régionale(26), a été décidée lors de l'élargissement de la Communauté à la Suède et à la Finlande. La Commission a adopté cette décision en raison de l'inadaptation de l'acquis communautaire aux particularités de certaines parties du territoire de ces pays nordiques (ultra-nordicité de certaines zones, conditions climatiques rudes, très longues distances intérieures), ainsi qu'il est dit au point 4 du document en objet. La Commission souhaitait trouver un critère d'admissibilité qui réponde à deux conditions: rester d'application générale, c'est-à-dire potentiellement applicable à tous les pays, et éviter de perturber l'organisation communautaire, plus particulièrement le système d'aides régionales en vigueur.

(74) La Commission n'a pas l'intention de modifier la méthode d'application de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité pour l'adapter au cas concerné. En effet, la situation de Venise ne présente pas d'éléments nouveaux et, sur le fond, les aides proposées sont de nature à perturber le système d'aides en vigueur, puisqu'il s'agit d'aides au fonctionnement accordées à une région qui ne présente pas de problèmes aigus de cohésion économique et sociale. Les indicateurs socio-économiques de ces zones dans les années concernées font état d'un PIB par habitant de 122,3 et d'un taux de chômage de 70,8 par rapport à la moyenne communautaire. Ces données ne sont pas de nature à indiquer un niveau de vie anormalement bas ou une grave forme de sous-emploi.

(75) La Commission s'était déjà exprimée à propos des réductions de charges mentionnées à l'article 1er du décret du 5 août 1994 dans sa décision 95/455/CE. Elle les avait qualifiées d'aides au fonctionnement et considérées comme compatibles en tant qu'aides au fonctionnement dégressives et temporaires, accordées dans une région admise à bénéficier de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point a), du traité. Or, la lagune de Venise n'est pas habilitée à bénéficier de la dérogation prévue par cette disposition.

(76) Quant au fait que ces mêmes aides aient déjà été considérées comme compatibles dans deux régions du Mezzogiorno auxquelles s'applique la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point c)(27), la Commission a expliqué, dans sa décision 95/455/CE, que cette appréciation avait été effectuée dans le cadre des mesures d'accompagnement à caractère temporaire en faveur des entreprises implantées dans des régions qui ne sont plus admises à bénéficier de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point a), du traité. Ces mesures d'accompagnement comprennent notamment certaines aides au fonctionnement. Une telle approche est à l'évidence exclue pour Venise et Chioggia, qui n'ont jamais pu bénéficier de cette dérogation et qui peuvent actuellement bénéficier en partie de celle prévue à l'article 87, paragraphe 3, point c).

(77) Quant au cas exceptionnel d'application de dérogation à la zone Nord de la province de Madrid, il convient de rappeler que dans sa décision 93/353/CEE(28), la Commission a stipulé que cette zone n'était pas habilitée à bénéficier d'aides à finalité régionale. Il a donc été possible d'appliquer le régime national espagnol d'aides régionales dans cette zone uniquement en faveur des PMI, plus précisément de celles implantées dans des zones admises à bénéficier des aides au titre des Fonds structurels, l'application en étant limitée au 31 décembre 1993. L'intensité des aides à l'investissement a été partiellement réduite et limitée à 10 % pour les moyennes entreprises, à 20 % pour les petites entreprises et à 40 % pour les micro-entreprises. Dans ce cas, la Commission s'est appuyée sur une règle d'application générale figurant au point 4.1, dernier paragraphe, de l'encadrement communautaire des aides d'État aux petites et moyennes entreprises(29).

(78) Enfin, en ce qui concerne l'objectif de développement régional des aides en cause, la Commission note que, compte tenu de leurs caractéristiques, ces aides ne sont pas en rapport avec les difficultés structurelles qu'elles devraient permettre de pallier. Il n'y a en effet aucun lien entre les réductions de charges sociales octroyées pour chaque personne employée et les coûts de transport, d'acquisition, de location et d'entretien des bâtiments, ou les coûts administratifs imposés par les obligations juridiques, architecturales et paysagères, ainsi que par d'autres contraintes publiques(30).

Sur la dérogation culturelle

(79) En ce qui concerne la finalité culturelle des aides accordées sous forme de réduction de charges sociales pour les entreprises implantées sur la lagune, la Commission note que le gouvernement italien n'a jamais demandé l'application de la dérogation mentionnée à l'article 87, paragraphe 3, point d), du traité, dans la mesure où il a toujours défendu le caractère d'aide régionale des mesures en cause et réclamé l'application de la dérogation correspondante.

(80) L'article 87, paragraphe 3, point d), du traité présente un double aspect, dans la mesure où la dérogation peut être appliquée aux aides destinées à promouvoir la culture ou à la conservation du patrimoine.

(81) Pour ce qui est de la conservation du patrimoine, le gouvernement italien et le comité ont indiqué, dans la liste des surcoûts que devraient supporter les entreprises vénitiennes, les coûts supplémentaires liés aux contraintes à respecter en ce qui concerne l'architecture et le paysage. Toutefois, ces coûts ne sont pas supportés par toutes les entreprises. De ce fait, si les réductions de charges sont accordées à toutes les entreprises, seules quelques-unes d'entre elles ont à supporter des coûts liés à la sauvegarde du patrimoine. La Commission note en outre que même si la dérogation était appliquée uniquement aux entreprises propriétaires d'un bâtiment soumis à des contraintes architecturales, et qui devraient donc effectivement supporter les coûts supplémentaires en question, il n'y a pas proportionnalité entre l'avantage apporté par l'aide et les coûts supportés. En effet, l'aide pourrait s'avérer insuffisante pour atteindre l'objectif de sauvegarde du patrimoine si les salariés étaient peu nombreux par rapport au patrimoine artistique à préserver, mais elle pourrait également être excessive si elle était destinée à une entreprise qui compte de nombreux salariés, mais qui ne doit supporter que des coûts limités pour la conservation du patrimoine. Comme il s'agit d'une aide dont les modalités d'application ne permettent pas de garantir la proportionnalité à l'objectif poursuivi par la dérogation invoquée, celle-ci ne peut donc pas être accordée.

(82) Quant à l'aspect culturel, la Commission estime qu'il convient de prendre le terme "culture" dans son acception générale, et non pas l'interpréter dans un sens trop large. L'argument avancé par le comité, selon lequel la promotion des activités économiques constituant le noeud vital de Venise contribue à la sauvegarde de la cité, déclarée patrimoine de l'humanité par l'Unesco, reste trop général et trop vague par rapport aux objectifs culturels poursuivis par la dérogation en question.

Sur la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point e), du traité

(83) Dans ses conclusions, le comité demande que soit appliquée, afin que l'aide puisse être déclarée compatible avec le marché commun, la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point e), qui dispose que peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun: "... les autres catégories d'aides déterminées par décision du Conseil statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission".

(84) La Commission note que, en se basant sur les catégories fixées dans les dérogations mentionnées à l'article 87, paragraphe 3, elle a pu élaborer les lignes directrices concernant les aides à l'emploi, qui constituent une réglementation satisfaisante pour cette catégorie d'aides. Du reste, la détermination, par le Conseil, d'une nouvelle catégorie d'aides ne rendrait pas automatiquement compatibles avec le marché commun les aides appartenant à la catégorie en question; il serait toujours nécessaire que la Commission adopte une décision pour apprécier la compatibilité d'un régime d'aides spécifique et, éventuellement, qu'elle élabore une réglementation particulière par le biais de l'adoption de lignes directrices. En outre, la Commission ne pourrait pas non plus ignorer les règles pertinentes et actuellement d'application pour l'appréciation d'une aide accordée illégalement.

Sur les entreprises municipales

(85) Dans les observations qu'elle a transmises, la municipalité de Venise, en tant que tiers intéressé, souligne le fait que les entreprises municipales qui ont bénéficié des réductions de charges sociales sont chargées, par les pouvoirs publics, de l'exécution d'un service d'intérêt public général et que les aides reçues leur sont nécessaires pour mener à bien la "mission particulière qui leur a été confiée".

(86) L'article 87 ne serait donc pas applicable en vertu de la dérogation prévue à l'article 86, paragraphe 2. La municipalité fait en outre observer que certaines des entreprises concernées opèrent dans des secteurs qui ne sont pas libéralisés et qui sont soumis à un régime de monopole; de ce fait, les réductions accordées ne fausseraient pas la concurrence. Ces observation ont été reprises par les autorités italiennes dans leur réponse à l'injonction qui leur était faite dans la décision de la Commission du 23 juin 1999.

(87) Le autorités italiennes indiquent, d'une part, que les entreprises concernées opèrent dans le cadre d'un régime de monopole et affirment, d'autre part, qu'elles peuvent bénéficier de la dérogation prévue à l'article 86, paragraphe 2, du traité. À cet effet, elles ont soumis une liste de six entreprises municipales qui seraient chargées de la prestation de services d'intérêt général. Elles assurent respectivement un service de transport public urbain et extra-urbain (ACTV), un service de remorquage dans le port de Venise (Panfido SpA), un service de gestion du cycle intégré de l'eau (ASPIV), un service de nettoyage des bâtiments scolaires, d'entretien des parcs publics et d'autres activités à caractère social (AMAV), la gestion du service des jeux (casino de Venise) et enfin un service de sauvegarde de Venise et de la lagune (Consorzio Venezia Nuova).

(88) Pour certaines de ces entreprises, les autorités italiennes ont transmis des données comptables destinées à prouver que les réductions en cause étaient exclusivement destinées à compenser les coûts supplémentaires que ces entreprises devaient supporter pour exercer leur mission de service public.

(89) La Commission a analysé individuellement la situation de ces entreprises.

(90) En ce qui concerne l'entreprise qui gère le service de transport régulier sur les lignes urbaines (ACTV), ce service, y compris l'activité de transport sur la lagune, qui est assimilable au transport régulier sur les lignes urbaines, compte tenu de la situation particulière de Venise au cours de la période en cause, est exercé dans le cadre d'un régime de monopole légal, dans un secteur non libéralisé. Le fait qu'un secteur ne soit pas libéralisé ne constitue pas toujours une condition suffisante pour exclure toute incidence sur les échanges. Toutefois, dans le cas d'espèce, comme il s'agit d'un service exercé au niveau local et sans possibilités de concurrence potentielle, étant donné le droit exclusif accordé à l'entreprise en question et compte tenu du fait que l'acte de concession de l'exercice de l'activité de l'ACTV prévoit que seules les activités citées dans cet acte peuvent être exercées par cette société, il n'y a effectivement aucune incidence sur les échanges. Compte tenu de ce qui précède, il convient de considérer que, dans le cas d'espèce, les réductions de charges sociales accordées à l'ACTV ne constituent pas des aides, les conditions d'application de l'article 87, paragraphe 1, du traité n'étant pas réunies, étant donné l'absence d'incidence sur les échanges intra-communautaires. Dans de telles circonstances, il n'y a pas lieu de vérifier si la dérogation prévue à l'article 86, paragraphe 2, est applicable.

(91) En ce qui concerne l'entreprise qui gère le service de remorquage dans le port de Venise (Panfido SpA), cette activité est exercée au niveau local, dans un secteur non libéralisé. Compte tenu du droit exclusif accordé à l'entreprise concernée et du fait que l'acte de concession de l'exercice de ces activités par la société Panfido stipule que seules les activités qui y sont mentionnées pourront être exercées par cette société, il n'y a pas incidence sur les échanges. Il convient donc de considérer que, dans le cas d'espèce, les réductions de charges sociales accordées à Panfido ne constituent pas des aides, les conditions d'application de l'article 87, paragraphe 1, du traité n'étant pas réunies, du fait qu'il n'y a pas incidence sur les échanges intracommunautaires.

(92) En ce qui concerne l'entreprise chargée du service de gestion du cycle intégré de l'eau (ASPIV), les conditions d'application de la dérogation prévue à l'article 86, paragraphe 2, du traité sont réunies. En effet, dans le cas d'espèce, il s'agit de la gestion d'un service d'intérêt économique général confiée, au moyen d'un acte officiel des pouvoirs publics, à une entreprise publique à but non lucratif. Les autorités italiennes ont apporté la preuve que les mesures de réduction des charges sociales en cause étaient exclusivement destinées à compenser les coûts supplémentaires liés à l'exercice de la mission spécifique de service public confiée à l'entreprise. De ce fait, les aides accordées à la société ASPIV sont compatibles avec le marché commun.

(93) En ce qui concerne l'entreprise qui gère différents services collectifs, notamment le service de nettoyage des établissements scolaires, le service d'entretien des parcs publics et d'autres services à caractère social (AMAV), il est évident que ces activités ont un caractère local, et qu'il n'y a donc pas incidence sur les échanges intracommunautaires. De ce fait, les réductions de charges sociales accordées ne constituent pas des aides, puisque les conditions d'applicabilité de l'article 87, paragraphe 1, du traité ne sont pas remplies.

(94) Quant à l'activité exercée par le casino de Venise, la Commission estime qu'il s'agit d'une activité commerciale, soumise au libre jeu de la concurrence, et qui entre donc dans le champ d'application de l'article 87 du traité. En ce qui concerne l'application de la dérogation prévue à l'article 86, paragraphe 2, la Commission note que l'activité du casino ne peut pas être considérée comme un service d'intérêt économique général, les pouvoirs publics n'ayant pas imposé d'obligation de service public d'intérêt général pour cette activité.

(95) L'analyse générale exposée aux considérants 61 à 65 s'applique donc à l'entreprise en question.

(96) Enfin, en ce qui concerne le Consorzio Venezia Nuova, qui est chargé de la sauvegarde de Venise et de sa lagune, la Commission note que cette société a été expressément constituée pour sauvegarder le patrimoine historique, artistique et archéologique de la ville de Venise: son objet statuaire est la réalisation, par le biais de l'octroi de concessions, des interventions décidées par l'État dans ce secteur. La Commission estime que les aides accordées au Consorzio doivent être jugées compatibles avec le marché commun en vertu de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point d), du traité. En effet, dans le cas d'espèce, le rôle institutionnel du Consorzio est la sauvegarde et la conservation du patrimoine de Venise, et les aides accordées sous forme de réduction des charges sociales dans la lagune ont donc une finalité culturelle.

Sur l'application d'autres dérogations

(97) Les aides en cause ne peuvent faire l'objet d'aucune des autres dérogations prévues à l'article 87, paragraphes 2 et 3, du traité. En effet, elles ne portent pas sur un projet important d'intérêt européen commun et ne sont pas non plus destinées à remédier à une perturbation grave de l'économie d'un État membre. La dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point b), n'est donc pas applicable.

(98) Quant au paragraphe 2 de l'article 87, les aides en cause ne satisfont pas aux conditions mentionnées au point a), qui concernent les aides à caractère social octroyées à des consommateurs individuels ni, bien évidemment, à celles figurant au point c).

(99) La dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 2, point b), ne s'applique pas non plus, dans la mesure où il n'est pas possible de considérer le phénomène des hautes marées (acqua alta) comme une calamité naturelle ou un événement extraordinaire.

Sur la récupération des aides incompatibles

(100) La Commission s'est vu reconnaître par la Cour de justice la possibilité de récupérer toute aide incompatible et illégale(31).

(101) La récupération de toute aide incompatible avec le marché commun et illégale constitue une obligation imposée à la Commission par le règlement (CE) no 659/1999.

(102) Lorsqu'une décision de la Commission établit qu'une aide a été accordée illégalement et qu'elle est incompatible avec le marché commun conformément à la jurisprudence de la Cour de justice(32), la restitution constitue une conséquence logique destinée à rétablir la situation économique telle qu'elle se présentait avant l'octroi de l'aide.

(103) Les observations soumises par les autorités italiennes pour appuyer leur demande qu'il ne soit pas procédé à la récupération des aides au cas où elles devraient être jugées incompatibles avec le marché commun ne sont pas suffisantes pour justifier une renonciation à la conséquence imposée par le règlement (CE) no 659/1999 lorsque des aides sont jugées illégales et incompatibles avec le marché commun, et ce pour les raisons suivantes:

a) l'insularité ne constitue pas en soi un élément de faiblesse structurelle d'une région;

b) le caractère local des activités exercées par les entreprises de Venise n'a pas été prouvé;

c) le fait qu'aucun tiers intéressé ne se soit manifesté ne constitue pas un élément de nature à prouver qu'il ne serait pas opportun de rétablir la situation économique qui prévalait avant l'octroi des aides;

d) la suppression du régime au 30 novembre 1997 constitue une garantie de rétablissement des règles de concurrence, mais n'exclut pas que, jusqu'à cette date, certaines entreprises aient pu bénéficier d'avantages qui doivent être supprimés.

V

CONCLUSIONS

(104) La Commission constate que l'Italie a mis en oeuvre, en violation de l'article 88, paragraphe 3, du traité, les réductions de charges sociales prévues à l'article 27 de la loi no 30/1997 ainsi qu'à l'article 5 bis de la loi n° 206/1996, qui fait référence au décret du 5 août 1994.

(105) Sur la base de l'analyse développée au point IV de la présente décision, la Commission constate que l'aide octroyée sous forme d'exonération pour la création nette d'emplois en faveur des PME est compatible avec le marché commun. Lorsqu'elle favorise des entreprises qui n'entrent pas dans la catégorie des PME, elle est compatible si ces entreprises opèrent dans une zone qui peut bénéficier de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité. L'aide est également compatible si elle bénéficie à des entreprises employant des catégories de travailleurs qui rencontrent des difficultés particulières d'insertion ou de réinsertion sur le marché de l'emploi.

(106) Les aides prévues à l'article 2 du décret du 5 août 1994 et les aides prévues à l'article 1er de ce même décret qui ont été accordées à des grandes entreprises qui ne sont pas implantées dans une zone pouvant bénéficier de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité sont incompatibles avec le marché commun.

(107) Pour les raisons exposées aux considérants 90, 91 et 93, les mesures en faveur des entreprises municipales ACTV, Panfido SpA et AMAV ne sont pas considérées comme des aides au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité.

(108) Pour les raisons exposées au considérant 92, les aides accordées à l'entreprise municipale ASPIV sont compatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles peuvent bénéficier de la dérogation prévue à l'article 86, paragraphe 2, du traité.

(109) Pour les raisons exposées au considérant 95, les aides accordées au Consorzio Venezia Nuova sont compatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles peuvent bénéficier de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point d).

(110) Les mesures qui respectent la règle de minimis n'entrent pas dans le champ d'application de l'article 87 du traité. Conformément à cette règle, le montant total de toutes les interventions en faveur des entreprises mises en oeuvre selon les règles mentionnées ci-dessus, ne doit pas dépasser le plafond de 1000000 euros sur une période de trois ans. Ainsi qu'il est précisé dans la communication y afférente de la Commission(33), cette règle ne s'applique pas aux secteurs couverts par le traité CECA, à la construction navale, au secteur des transports et aux aides octroyées pour des dépenses relatives à l'activité de l'agriculture ou de la pêche.

(111) Lorsque des aides incompatibles avec le marché commun ont été octroyées illégalement, la Commission exige de l'État membre concerné qu'il en réclame la restitution aux bénéficiaires(34), afin de rétablir la situation qui prévalait avant l'octroi des aides. Tel est le cas des aides jugées incompatibles avec le marché commun dans la présente décision, dont le montant déjà octroyé devra être restitué par les bénéficiaires.

(112) La récupération est effectuée conformément aux procédures prévues par le droit national. Les montants à récupérer sont porteurs d'intérêts courant à compter de la date à laquelle ces montants ont été mis à la disposition des bénéficiaires, jusqu'à leur restitution effective. Les intérêts sont calculés sur la base du taux de référence utilisé pour le calcul de l'équivalent-subvention dans le cadre des aides à finalité régionale,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

Sans préjudice des dispositions des articles 3 et 4 de la présente décision, les aides octroyées par l'Italie aux entreprises implantées sur les territoires de Venise et de Chioggia, sous forme des réductions de charges sociales prévues par les lois no 30/1997 et n° 206/1995, qui renvoient à l'article 2 du décret ministériel du 5 août 1994, sont compatibles avec le marché commun lorsqu'elles ont été accordées aux entreprises suivantes:

a) des PME au sens de l'encadrement communautaire des aides d'État aux petites et moyennes entreprises;

b) des entreprises ne répondant pas à cette définition, mais qui sont implantées dans une zone habilitée à bénéficier de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité;

c) toute autre entreprise employant des catégories de travailleurs qui éprouvent des difficultés particulières d'insertion ou de réinsertion sur le marché du travail, conformément aux lignes directrices concernant les aides à l'emploi.

Ces aides constituent des aides incompatibles avec le marché commun si elles ont été accordées à des entreprises qui ne sont pas de PME et qui ne sont pas implantées dans des zones habilitées à bénéficier de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité.

Article 2

Sans préjudice des dispositions des articles 3 et 4 de la présente décision, les aides accordées par l'Italie aux entreprises implantées sur les territoires de Venise et de Chioggia, sous forme de réductions de charges sociales telles qu'elles sont prévues à l'article 1er du décret ministériel du 5 août 1994, sont incompatibles avec le marché commun.

Article 3

Les aides accordées par l'Italie aux entreprises ASPIV et Consorzio Venezia Nuova sont compatibles avec le marché commun en vertu, respectivement, de la dérogation prévue à l'article 86, paragraphe 2, et de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point d), du traité.

Article 4

Les mesures mises en oeuvre par l'Italie en faveur des entreprises ACTV, Panfido SpA et AMAV ne constituent pas des aides au sens de l'article 87 du traité.

Article 5

L'Italie prend toutes les mesures nécessaires pour garantir la restitution, par les bénéficiaires, des aides incompatibles avec le marché commun mentionnées à l'article 1er, paragraphe 2, et à l'article 2, qui leur ont déjà été illégalement octroyées.

La récupération est effectuée conformément aux procédures prévues par le droit national. Les montants à récupérer sont porteurs d'intérêts courant à compter de la date à laquelle ces montants ont été mis à la disposition des bénéficiaires, jusqu'à leur restitution effective. Les intérêts sont calculés sur la base du taux de référence utilisé pour le calcul de l'équivalent-subvention dans le cadre des aides à finalité régionale.

Article 6

L'Italie informe la Commission, dans un délai de deux mois à compter de la date de publication de la présente décision, des mesures qu'elle a adoptées pour s'y conformer.

Article 7

La République italienne est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le 25 novembre 1999.

Par la Commission

Mario Monti

Membre de la Commission

(1) JO L 83 du 27.3.1999, p. 1.

(2) JO C 51 du 18.2.1998, p. 9.

(3) JO L 265 du 8.11.1995, p. 23.

(4) Voir point 1 de la communication de la Commission sur la méthode pour l'application de l'article 92, paragraphe 3, points a) et c), aux aides régionales, JO C 212 du 12.8.1988, p. 2, actuellement remplacée par les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale (JO C 74 du 10.3.1988, p. 9).

(5) L'étude COSES évalue à 2,9 % l'incidence moyenne des réductions de charges sur le chiffre d'affaires et à 9,5 % celle des surcoûts dus aux désavantages décrits ci-dessus.

(6) Le comité indique les surcoûts suivants:

a) charges logistiques et structurelles plus élevées, comme par exemple les dépense d'entretien pour les bâtiments, les coûts liés à la nécessité d'implanter les entrepôts à un niveau plus élevé à cause de l'humidité et des marées, les loyers et prix d'achat des bâtiments plus élevés, les surcoûts dus aux obligations découlant du classement des bâtiments et du respect de normes paysagères et de sécurité;

b) charges opérationnelles, telles que le transport des stocks et des marchandises, qui doivent être souvent transbordés, coûts plus élevés des biens et des services, dus à une demande touristique plutôt rigide vis-à-vis de l'augmentation des prix;

c) frais de personnel plus élevés à cause des indemnités accordées aux travailleurs qui acceptent de travailler à Venise;

d) désavantages commerciaux dus au dépeuplement et au vieillissement de la population, ce qui rend plus difficiles les contacts avec les clients et la commercialisation des produits;

e) inconvénients liés aux intempéries (phénomènes de l'acqua alta, brouillard et marées).

(7) Les autorités italiennes se réfèrent aussi au caractère "neutre" de l'intervention et mentionnent le cas des aides accordées par la France au secteur textile ainsi qu'à celui de la chaussure et de l'habillement (JO C 357 du 26.11.1996, p. 5), concernant des réductions liées au réaménagement des horaires de travail.

(8) Arrêt du 23 mars 1985, affaire 296/82 (Royaume des Pays-Bas et Leuwarder contre Commission), Rec. 1985, p. 809.

(9) JO C 146 du 14.5.1997, p. 6.

(10) JO C 364 du 20.12.1994, p. 8.

(11) Arrêt du 27 février 1997, affaire T-106/95, Fédération française des sociétés d'assurances contre Commission, Rec. 1997, p. II-229.

(12) Communication de la Commission relative aux aides de minimis (JO C 68 du 6.3.1996, p. 9).

(13) Arrêt du 13 avril 1994, affaires jointes C 324/90 et C 342/90, Allemagne et Pleuger Worthington contre Commission, Rec. 1994, p. I-1173.

(14) Arrêt de la Cour de justice du 13 juillet 1988, affaire 102/87, SEB contre Commission, Rec. 1988, p. 4067.

(15) Arrêt de la Cour de justice du 2 juillet 1974, affaire 173/74, Italie contre Commission, Rec. 1974, p. 709.

(16) Arrêt de la Cour de justice du 13 juillet 1988, affaire 102/87, France contre Commission, Rec. 1988, p. 4067.

(17) Arrêt de la Cour de justice du 14 octobre 1987, affaire 248/84, Allemagne contre Commission, Rec. 1987, p. 4013.

(18) Arrêt du Tribunal de première instance, affaire T-214/95, Het Vlaamse Gewest contre Commission, Rec. 1998, p. II-717.

(19) JO L 185 du 15.7.1988, p. 9, abrogé, à compter du 1er janvier 2000, par le règlement (CE) no 1260/1999 du Conseil (JO L 161 du 26.6.1999, p. 1).

(20) JO C 334 du 12.12.1995, p. 4.

(21) Voir décision de la Commission communiquée au gouvernement italien par lettre du 30 juin 1997, concernant, entre autres, la liste des zones admissibles au bénéfice des aides à finalité régionale.

(22) JO C 368 du 23.12.1994, p. 12.

(23) Voir note 4 de bas de page.

(24) Voir note 9 de bas de page.

(25) Les conditions d'application de cet encadrement prévoient, entre autres, que le quartier défavorisé de la ville compte entre 10000 et 30000 habitants et qu'il appartienne à une ville d'au moins 100000 habitants. Or, si la ville de Venise comptait, en 1997, 293727 habitants, son centre historique en comptait 68600 et ses îles 45382. Une telle population ne permet donc pas d'appliquer à cette zone l'encadrement en cause. En ce qui concerne les entreprise bénéficiaires, l'encadrement se réfère uniquement aux petites entreprises au sens de la définition communautaire. En outre, il contient en annexe une liste des secteurs concernés.

(26) Voir note 10 de bas de page.

(27) Bien qu'elles soient habilitées à bénéficier des interventions des Fonds structurels au titre de l'objectif no 1, les deux régions en question (Abruzzes et Molise) n'étaient plus admises à bénéficier de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point a), du fait qu'elles enregistraient un PIB par habitant en pourcentage de la moyenne communautaire (Abruzzes: 89,85 % et Molise 78,97 %) très supérieur au seuil d'admissibilité applicable à la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point a), qui est de 75 %.

(28) JO L 145 du 17.6.1993, p. 25.

(29) JO C 213 du 19.8.1992, p. 2.

(30) Ces charges ne sont d'ailleurs pas liées en soi à l'insularité de la lagune et ne constituent donc pas des inconvénients structurels subis par les îles, qu'une réglementation, éventuellement basée sur le nouveau texte de la déclaration no 30 du traité d'Amsterdam, pourrait prendre en considération.

(31) Arrêt du 12 juillet 1973, affaire 70/72, Commission contre Allemagne, Rec. 1973, p. 813.

(32) Arrêt du 21 mars 1990, affaire C-142/87, Belgique contre Commission, Rec. 1990, p. I-959.

(33) Voir note 12 de bas de page.

(34) Voir la communication de la Commission publiée au JO C 318 du 24.11.1983, p. 3.