Décision de la Commission

du 12 février 2004

concernant les avantages consentis par la Région wallonne et Brussels South Charleroi Airport à la compagnie aérienne Ryanair lors de son installation à Charleroi

[notifiée sous le numéro C(2004) 516]

(Les textes en langues française et néerlandaise sont les seuls faisant foi.)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

(2004/393/CE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,

vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément auxdits articles(1), et vu ces observations,

considérant ce qui suit:

1. PROCÉDURE

(1) Suite à des informations parues dans la presse belge au mois de juillet 2001 et à la réception d'une plainte en janvier 2002, la Commission a été informée de ce que la Belgique avait octroyé un certain nombre d'avantages au bénéfice de la compagnie aérienne Ryanair pour l'exploitation de services aériens sur l'aéroport de Charleroi. Par lettres des 21 novembre 2001, 13 juin 2002, 4 juillet 2002 et à l'occasion d'une réunion le 9 octobre 2002, la Belgique a communiqué des informations à la Commission.

(2) Par lettre du 13 décembre 2002 [SG (2002) D/233141], la Commission a informé la Belgique de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité à l'encontre de ces mesures. La Belgique a transmis ses observations le 14 février 2003 après avoir sollicité un délai supplémentaire de réponse au 15 février 2003, accepté par la Commission.

(3) La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne(2). La Commission a invité les intéressés à présenter leurs observations sur les mesures en cause dans un délai d'un mois à compter de la date de publication.

(4) La Commission a reçu des observations à ce sujet de la part des intéressés. Elle a transmis les observations ne contenant pas d'éléments confidentiels à la Belgique par lettre du 19 mars 2003, puis les autres contributions expurgées des éléments confidentiels par lettre du 22 avril 2003 en donnant à chaque fois à la Belgique la possibilité de les commenter dans un délai d'un mois. La Commission a reçu ses commentaires par lettres datées des 16 et 27 mai 2003.

(5) À la demande de la Commission, trois réunions ont eu lieu avec les autorités belges les 24 juin 2003, 23 et 25 juillet 2003. Ces réunions ont été suivies de l'envoi de renseignements complémentaires demandés par la Commission le 27 août 2003.

(6) La Belgique a envoyé un dernier courrier contenant des informations complémentaires le 19 décembre 2003 à la Commission. Dans ce même courrier, les autorités belges signalaient leur demande d'une nouvelle réunion avec la Commission; celle-ci s'est tenue le 16 janvier 2004.

2. DESCRIPTION

2.1. RAPIDE DESCRIPTION DES FAITS

(7) La Région wallonne, propriétaire de l'infrastructure aéroportuaire de Charleroi, a signé le 6 novembre 2001 un accord avec Ryanair qui implique une réduction de l'ordre de 50 % du niveau de la taxe d'atterrissage par rapport au montant fixé par le gouvernement et publié au Moniteur belge(3). Cette réduction a été octroyée à Ryanair de manière discrétionnaire par le ministre wallon des transports, par voie de contrat de type privé, et non par l'adoption d'une mesure réglementaire. Alors que la taxe d'atterrissage est calculée en fonction du poids à la tonne des avions dans le système général applicable à tous, elle est calculée selon une assiette différente pour Ryanair et prélevée par passager embarquant(4). En outre, la Région wallonne s'est engagée à indemniser Ryanair pour les pertes que la compagnie viendrait à subir du fait d'une modification éventuelle du niveau de toutes les taxes aéroportuaires ou des horaires d'ouverture de l'aéroport durant les années 2001-2016(5). Ces avantages n'ont fait l'objet d'aucune mesure de publicité et d'aucun engagement particulier de Ryanair vis-à-vis de la Région wallonne.

(8) Brussels South Charleroi Airport (BSCA) est une entreprise publique contrôlée par la Région wallonne qui gère l'aéroport depuis 1991 au titre d'une convention de concession de 50 ans. BSCA perçoit des compensations financières de la Région wallonne pour mener à bien certaines missions d'intérêt général qui lui ont été confiées. Aux termes de cette convention, BSCA est autorisée à percevoir les taxes liées au trafic aéronautique à hauteur de 65 % ainsi que celles correspondant à toute prestation de services fournie(6). Par lettre du 4 juillet 2002, les autorités belges ont expliqué que la Région wallonne abandonne à BSCA 65 % du produit des taxes en tant que compensation fixée de manière forfaitaire: "les éléments pris en compte sont l'intervention dans l'accueil, l'embarquement, le débarquement et le transfert de passagers et de leurs bagages ainsi que le volume d'accroissement de frais généraux non attribuable à un poste particulier, consécutif à l'augmentation rapide du nombre de passagers à traiter dans des structures d'accueil actuellement non adaptées". Les autorités belges précisent que ces "activités relèvent d'une mission de service public et peuvent faire l'objet d'une compensation conformément aux articles 73 et 86.2 du traité CE".

(9) Ces revenus permettent à BSCA d'octroyer à Ryanair une "participation" aux dépenses liées à "l'ouverture" de la base de Ryanair à Charleroi (250000 euros pour les frais d'hôtel et de subsistance du personnel de Ryanair; 160000 euros par nouvelle route ouverte, à concurrence de trois routes au maximum par avion basé, soit un maximum de 1920000 euros; 768000 euros pour participer aux frais de recrutement et d'entraînement des pilotes et des équipages affectés aux nouvelles destinations desservies par l'aéroport; 4000 euros pour l'achat d'équipements de bureau; la mise à disposition gratuite de 100 mètres carrés de bureaux; 100 mètres carrés d'"engineering store"; un droit à l'accès à la "training room"; et un coût minimal ou nul pour l'utilisation d'un hangar pour la maintenance d'avions).

(10) Par ailleurs, le prix fixé pour l'assistance en escale pour Ryanair est de 1 euro par passager, ce qui est 10 fois moins que le prix affiché par BSCA pour les autres utilisateurs.

(11) Ryanair et BSCA ont constitué une société de promotion et de publicité conjointe qui finance les actions de publicité et de marketing de Ryanair en relation avec ses activités à Charleroi. Cette société finance par exemple une partie du prix des billets promotionnels de Ryanair. BSCA et Ryanair contribuent dans les mêmes proportions au fonctionnement de Promocy (62500 euros pour constituer le capital social de "Promocy", et contribution "marketing" de 4 euros par passager à son budget annuel).

(12) En contrepartie, Ryanair s'est engagée vis-à-vis de BSCA à baser à Charleroi un certain nombre d'avions (entre deux et quatre) et à opérer au moins trois rotations par avion au départ de Charleroi sur une période de 15 années. La compagnie irlandaise assure ainsi au gestionnaire de l'aéroport un trafic passagers qui lui permet d'espérer des recettes, que ce soit au titre des taxes aéroportuaires ou des activités autres qu'aéronautiques. Si Ryanair devait cesser ses opérations à Charleroi, la compagnie serait tenue de rembourser à BSCA la "participation" aux dépenses liées à l'ouverture de la base de Ryanair et la "contribution marketing".

2.2. APPRÉCIATION INITIALE DE LA COMMISSION FIGURANT DANS LA DÉCISION D'OUVRIR LA PROCÉDURE

(13) Dans sa décision d'ouverture de la procédure, la Commission a tout d'abord considéré que l'octroi, par la Région wallonne, d'une réduction des taxes aéroportuaires à une seule compagnie aérienne, sur tous ses vols, pendant une durée de quinze ans, dans une convention bilatérale qui n'a reçu aucune publicité et qui déroge à ce que prévoit la loi, revient à octroyer une dérogation fiscale à une compagnie. Cela la place dans une situation plus avantageuse que ses concurrentes au départ de Charleroi. Une assurance d'indemnisation au bénéfice de Ryanair au cas où la Région wallonne exercerait ses pouvoirs fiscaux (augmentation des taxes) ou réglementaires (modification des heures d'ouverture de l'aéroport) lui garantit d'opérer dans des conditions et dans un environnement commercial tout à fait stables, à l'abri de tout risque commercial, ce qui constitue un avantage privilégiant uniquement cette compagnie aérienne. La Commission a également considéré que le principe de l'investisseur privé en économie de marché n'était pas applicable au comportement de la Région wallonne dans l'exercice de ses pouvoirs réglementaires et fiscaux(7). Ces mesures sont spécifiques, octroyées au moyen de ressources d'État, susceptibles de fausser la concurrence et les échanges intracommunautaires et pourraient par conséquent être assimilées à des aides d'État.

(14) La Commission a jugé que la prise en charge par BSCA de certains coûts d'exploitation de services aériens revenait en outre à placer Ryanair dans une situation plus avantageuse que ses concurrentes, qu'il s'agisse des compagnies qui opèrent au départ de Charleroi ou d'autres compagnies opérant au départ d'autres aéroports qui doivent financer elles-mêmes leurs coûts de publicité, de formation des pilotes, de logement de leurs employés, etc. Quant au principe de l'investisseur privé en économie de marché, la Commission avait considéré qu'il serait difficile de l'appliquer au cas d'espèce, les rôles de la Région wallonne en tant qu'autorité publique et de BSCA en tant qu'entreprise aéroportuaire ayant été largement confondus. Il paraissait donc difficile de déterminer avec certitude si BSCA s'était comporté comme un investisseur privé en concluant ces accords avec Ryanair, ce qui laissait planer le doute que les pouvoirs publics et l'entreprise publique BSCA contrôlée par eux auraient octroyé des aides illégales et potentiellement incompatibles à la compagnie irlandaise.

(15) La Commission a conclu, dans la décision d'ouvrir la procédure que, dans la mesure où les avantages octroyés à Ryanair constitueraient des aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité, elle doutait que ces aides puissent être compatibles avec le marché commun sur la base des exemptions prévues à l'article 87, paragraphes 2 et 3, du traité.

3. OBSERVATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES

(16) La Commission a reçu des commentaires critiques à l'égard des accords, ainsi que des contributions de tiers intéressés défendant leur bien-fondé.

3.1. RÉSUMÉ DES COMMENTAIRES DES PARTIES INTÉRESSÉES

(17) Les parties intéressées critiquent moins l'octroi d'incitations financières à Ryanair que les conditions dans lesquelles celles-ci ont été versées (ampleur, absence de proportionnalité et de dégressivité, durée illimitée, absence de transparence, discrimination et inégalité des compagnies face au coût des taxes aéroportuaires). Presque tous les intéressés soulignent l'impact concurrentiel de ces aides sur les autres compagnies aériennes, voire sur d'autres modes de transport. Des questions factuelles sont également soulevées par certains tiers (versement des 65 % des taxes aéroportuaires à BSCA en tant que compensation de service public; recapitalisation de BSCA par la Région wallonne, mise à disposition de l'infrastructure aéroportuaire au bénéfice de BSCA; prise en charge des coûts de sûreté par la Région wallonne; ouverture du marché de l'assistance en escale à d'autres opérateurs en vertu de la directive 96/67/CE).

(18) Les parties intéressées défendant le bien-fondé de ces accords expliquent que ces accords correspondent à des pratiques courantes dans l'industrie aéroportuaire, et qu'il est normal que des aéroports octroient des avantages aux compagnies aériennes qui leur apportent des volumes de passagers et qui génèrent des revenus importants. Elles estiment que la Région wallonne et BSCA se sont comportées comme des investisseurs privés en économie de marché en passant des accords avec Ryanair. Les tiers intéressés soulignent que, si la Commission devait conclure à la présence d'aides d'État, elle opérerait une discrimination entre aéroports privés et aéroports publics, contraire à l'article 295 du traité. La Commission ne devrait pas exiger que les accords passés entre aéroports publics et compagnies aériennes soient rendus publics, ce qui reviendrait à placer les aéroports publics dans une situation de désavantage compétitif par rapport aux aéroports privés.

3.2. OBSERVATIONS DES INTÉRESSÉS CRITIQUES À L'ÉGARD DES ACCORDS

3.2.1. BRITANNIA

(19) La compagnie aérienne Britannia considère qu'il est normal que des aéroports puissent offrir un soutien marketing et des réductions en fonction du volume des passagers apportés par les compagnies, surtout s'il s'agit d'aéroports qui ne sont pas encore bien établis. Toutefois, ces avantages doivent rester proportionnels, réalistes et limités dans la durée. Britannia s'inquiète de l'inégalité créée entre compagnies aériennes concurrentes dans le cas d'espèce. Les taxes aéroportuaires sont inégales et irréalistes, alors que les compagnies à bas coût utilisent de la même manière que les autres compagnies les pistes, les terminaux ou les dispositifs de sécurité.

3.2.2. SCANDINAVIAN AIRLINES

(20) SAS rappelle que la dérégulation du ciel européen a donné naissance à une concurrence accrue entre les compagnies aériennes traditionnelles et qu'elle a également permis la création de nouvelles compagnies qui ont développé de nouveaux concepts d'entreprise. Il est fondamental que cette concurrence soit conforme à un acquis réglementaire appliqué de manière transparente et non discriminatoire.

3.2.3. KLM ROYAL DUTCH AIRLINE

(21) KLM explique que les compagnies à bas prix et les compagnies traditionnelles offrent des produits différents et qu'elles ont chacune leur "raison d'être", tant sur le plan commercial qu'opérationnel. Les compagnies à bas prix évitent généralement les grands aéroports dont la logistique peut être lourde et les coûts d'utilisation élevés: elles optent pour des plates-formes régionales qui leur permettent d'opérer des rotations rapides à moindre coût. Ces évolutions ne devraient pas être remises en cause, mais ne peuvent se fonder sur des aides. Selon KLM, les avantages reçus par Ryanair à Charleroi vont bien au-delà de ce qui est permis dans le cadre de l'article 87, paragraphe 1, du traité, et la contrepartie consentie par Ryanair consistant à baser un certain nombre d'avions à l'aéroport de Charleroi ne change rien à cet état de fait.

3.2.4. AIR FRANCE

(22) Air France considère que la réduction des coûts d'exploitation de Ryanair et leur prise en charge par la Région wallonne et BSCA créent un désavantage pour les concurrents de Ryanair qui assurent des liaisons sur le marché intracommunautaire. La réduction de la taxe d'atterrissage permet à Ryanair de réduire ses coûts d'exploitation et la rend, de fait, plus compétitive que ses concurrents non seulement sur les vols qu'elle exploite au départ ou à destination de Charleroi mais également sur l'ensemble du réseau Ryanair. L'engagement d'indemnisation donné par la Région wallonne est également considéré comme un avantage qui garantit à Ryanair la stabilité des conditions d'exploitation alors que "la pratique de l'utilisation d'une quelconque plate-forme aéroportuaire démontre que l'environnement commercial et réglementaire n'est jamais figé. Ainsi le montant des taxes aéroportuaires peut facilement évoluer à la hausse si le gestionnaire se voit contraint de financer des mesures spécifiques, éventuellement pour accommoder d'autres transporteurs qui souhaitent s'implanter à Charleroi; par ailleurs, l'évolution des mesures environnementales peut également modifier les conditions d'utilisation d'un aéroport". Air France opère également un parallèle entre la situation à Charleroi et celle prévalant dans d'autres États membres, notamment en France.

3.2.5. AUSTRIAN AIRLINES

(23) Selon Austrian Airlines, l'arrivée des compagnies à bas prix a donné lieu à une course aux subsides entre aéroports et régions qui veulent être desservies par ces transporteurs. Ces développements remettent en cause le principe de la rémunération pour la mise à disposition des infrastructures, alors qu'il s'agit d'une des règles de base du monde de l'aviation civile. Les aides octroyées ne sont pas dégressives, sont indépendantes du succès enregistré par Ryanair sur les liaisons qu'elle dessert et ne bénéficient qu'à une seule compagnie aérienne, ce qui engendre une discrimination. Austrian conclut que des "coopérations" telles que celles observées entre Ryanair et la Région wallonne conduisent à d'importantes distorsions de concurrence entre compagnies aériennes et sont largement incompatibles avec le bon fonctionnement du marché intérieur de l'aviation.

3.2.6. ASSOCIATION DES RIVERAINS ET HABITANTS DES COMMUNES PROCHES DE L'AÉROPORT DE CHARLEROI-GOSSELIES (ARACH)

(24) L'ARACH attire l'attention de la Commission sur le fait qu'elle avait demandé au ministre compétent copie des accords entre Ryanair, la Région wallonne et BSCA en vertu du droit d'accès à l'information en matière d'environnement et qu'elle n'a pas obtenu gain de cause. L'Association s'inquiète du fait que les aides financières octroyées à Ryanair conduisent au "développement débridé de l'aéroport" dans un site urbain, et qu'en "tant que citoyens et contribuables, nous sommes concernés par les aides publiques contestables octroyées à une société privée, puisqu'il s'agit d'un usage abusif des ressources budgétaires de la Région Wallonne".

3.2.7. PARTIE INTÉRESSÉE A

(25) Une partie intéressée se dit "très préoccupée" par les subventions octroyées par les collectivités publiques qui affectent les conditions de concurrence entre différents modes de transport: "Ainsi la compagnie Ryanair bénéficie-t-elle notamment de subsides publics pour la liaison Charleroi-Londres, alors qu'Eurostar, exploité conjointement par la SNCB, les chemins de fer britanniques et la SNCF, n'en bénéficie pas. Les deux moyens de transport sont pourtant en concurrence directe sur la liaison Bruxelles-Londres. Il appartient aux seuls opérateurs ferroviaires de faire leur communication pour la liaison, d'acheter le matériel et la traction, de payer les péages d'infrastructures et de tunnel, etc. L'égalité de traitement entre concurrents est dès lors rompue."

3.2.8. PARTIE INTÉRESSÉE B

(26) La partie intéressée B fait valoir que les avantages octroyés à Ryanair allègent sa structure de coûts et lui permettent de pratiquer des prix moindres. Ces pratiques affectent les conditions de concurrence que ces compagnies opèrent au départ de Charleroi ou de l'aéroport de Bruxelles-National (Zaventem), quelles que soient les routes desservies. La concurrence entre compagnies dites "low-cost" n'est pas seulement une concurrence qui doit être analysée route par route. Pour beaucoup de voyageurs, les destinations de Venise ou de Barcelone sont substituables. L'intérêt suscité par les vols low-cost chez ces passagers ne réside pas dans le fait de se rendre à un endroit précis, mais plutôt de faire une coupure par rapport à la vie quotidienne, qu'il s'agisse de Venise ou de Barcelone. La concurrence s'opère donc sur toutes les routes.

(27) Cette entreprise explique que les coûts directs au départ de Bruxelles sont de 32,14 euros par passager contre 5 euros pour Ryanair au départ de Charleroi(8).

(28) Même si les services d'assistance en escale sont plus limités pour Ryanair que pour d'autres compagnies aériennes, cette partie intéressée fait remarquer que de très nombreux services d'assistance en escale sont tout de même nécessaires à toutes les compagnies. Le fait que le marché de l'assistance en escale soit ouvert à la concurrence sur l'aéroport de Bruxelles-National signifie que les coûts d'assistance ne devraient normalement pas être beaucoup plus élevés à Bruxelles qu'à Charleroi. Les coûts d'assistance sont, en général, plus élevés dans les petits aéroports que dans les grands dans la mesure où les entreprises n'arrivent généralement pas à atteindre la taille critique pour opérer des économies d'échelle. Cette partie intéressée estime que Ryanair économise 17 millions d'euros en 2003 sur le coût réel de l'assistance en escale et de la taxe d'atterrissage. Il s'avère également que BSCA n'aurait pas pris en compte les effets de la directive 96/67/CE du Conseil, du 15 octobre 1996, relative à l'accès au marché de l'assistance en escale dans les aéroports de la Communauté(9): l'aéroport devrait atteindre les deux millions de passagers par an assez vite et BSCA devra appliquer la directive à ce seuil et ouvrir le marché de l'assistance en escale à d'autres opérateurs.

(29) BSCA n'aurait pas agi en tant qu'investisseur privé en économie de marché mais pour des motifs politiques et sociaux, sur instruction de la Région wallonne. Le contrat de 15 ans ne permettra probablement pas à BSCA de s'établir comme une affaire rentable et celle-ci devrait continuer à connaître des problèmes d'exploitation. La perspective d'un retour sur investissement peut être mise à mal par un retrait de Ryanair(10).

(30) BSCA obtiendrait des contributions de la Région wallonne, qu'il s'agisse du produit des taxes aéroportuaires à hauteur de 65 % ou de la mise à disposition gratuite de l'infrastructure alors que la Région wallonne paie une contribution à la société wallonne des aéroports (Sowaer). En principe, chaque versement de la Région wallonne doit être limité à la compensation des coûts liés aux obligations de service public qui pèsent sur BSCA, et la situation est peu claire à cet égard.

(31) Pour cette entreprise, qui reconnaît avoir également parfois bénéficié d'avantages "marketing" pour le lancement de nouvelles destinations, mais jamais de réductions sur les taxes aéroportuaires ou les coûts de l'assistance en escale, les avantages concédés à Ryanair à Charleroi vont bien au-delà des pratiques en vigueur. Elle estime pourtant avoir pris des risques commerciaux tout aussi important en s'installant à l'aéroport de Bruxelles-National à une époque où la concurrence de la Sabena était très forte.

(32) Le fait que certains autres gestionnaires d'aéroports octroient des avantages à Ryanair ne serait pas pertinent pour démontrer que l'aéroport de Charleroi s'est comporté en investisseur privé en économie de marché. L'entreprise se réfère à l'arrêt Steinike & Weiling de la Cour de justice des Communautés européennes(11).

3.2.9. PARTIE INTÉRESSÉE C

(33) Selon la partie intéressée C, BSCA ne se serait pas comporté comme un investisseur privé dans la mesure où les avantages octroyés se distingueraient par leur ampleur de ceux octroyés par d'autres aéroports(12). Le fait que Ryanair reçoive des avantages d'autres aéroports ne serait de toute manière pas pertinent, car ils peuvent également être constitutifs d'aides d'État.

(34) L'intéressé attire l'attention de la Commission sur plusieurs facteurs devant être pris en compte dans l'analyse du retour potentiel à la rentabilité de BSCA et qui semblent exclure des profits à moyen terme:

- BSCA a bénéficié d'une recapitalisation de la Région wallonne de quatre millions d'euros en décembre 2002.

- elle "bénéficie d'une exemption de la moitié du montant de sa redevance due à la Région wallonne pour la période 2001-2006. Cet avantage porte sur un million d'euros par an, que BSCA devra néanmoins rembourser à partir de 2007";

- la Commission devrait prendre en compte le montant des coûts afférents aux travaux d'agrandissement de l'aéroport de Charleroi, évalués à 95 millions d'euros, et aux modalités de financement. Si ces travaux ne sont pas pris en charge par BSCA, il y aurait lieu de vérifier les conditions de mise à disposition de ces infrastructures au bénéfice de BSCA par la Région wallonne. Cette partie intéressée doute qu'en l'état actuel de ses infrastructures, l'aéroport soit en mesure d'accueillir suffisamment de passagers pour assurer l'équilibre financier de BSCA;

- la Région wallonne met gratuitement à la disposition de BSCA le matériel et le personnel nécessaire à l'ensemble des opérations de sûreté à l'aéroport de Charleroi, à savoir le contrôle des passagers et de leurs bagages avant l'embarquement, et la partie intéressée C ajoute que "la Commission est certainement informée qu'en règle générale les coûts de la sûreté sont supportés par les usagers de l'aéroport, soit au travers d'une redevance de sûreté payée à l'opérateur de l'aéroport, soit au travers d'une taxe dans les cas où ces services sont assurés par les pouvoirs publics".

3.3. OBSERVATIONS DES INTÉRESSÉS DÉFENDANT LE BIEN-FONDÉ DES ACCORDS

3.3.1. TBI

(35) TBI est une entreprise possédant plusieurs aéroports dans le monde et opérant différents types de services aéroportuaires. Elle possède et gère les aéroports de Londres Luton, Cardiff International, Belfast International et de Stockholm Skavsta. Elle gère quatre autres aéroports appartenant à des régions et pouvoirs locaux. Elle fournit enfin des services aéroportuaires spécialisés dans 28 autres aéroports.

(36) TBI affirme que des négociations étaient en cours avec Ryanair pour l'utilisation de Stockholm Skavsta à l'époque où la compagnie négociait avec l'aéroport de Charleroi et que les accords passés à Charleroi sont semblables aux arrangements conclus par TBI avec Ryanair et d'autres compagnies low-cost, notamment à Stockholm Skavsta.

(37) TBI fait valoir que le développement d'aéroports comme Charleroi ne devrait pas être freiné par rapport à ses concurrents privés par le simple fait qu'il s'agit d'aéroports publics:

- Le fait d'accorder des rabais sur les taxes d'atterrissage et le coût de l'assistance en escale est une pratique commerciale courante pour attirer les compagnies qui sont en mesure de fournir un volume de passagers important. Ce volume garantit des revenus commerciaux à l'aéroport(13). Sans ces volumes de passagers, l'aéroport devrait lutter en permanence pour atteindre le seuil de rentabilité.

- Les aéroports appartenant à l'État doivent pouvoir verser des indemnités en cas d'augmentation des taxes par les autorités régionales puisque les aéroports privés peuvent les fixer pour la période du contrat.

- Les contributions sous forme de prise en charge des coûts d'hôtels, de la formation du personnel ou du marketing ne sont pas inhabituelles et doivent être comparées à l'investissement réalisé et au risque pris par le transporteur qui base un avion dans un aéroport peu connu.

- Les contributions "marketing" sont courantes dans le cadre d'aéroports peu utilisés. Les compagnies utilisant ces aéroports doivent faire beaucoup d'efforts pour commercialiser leurs vols. Cette démarche marketing bénéficie à l'aéroport dont l'image s'améliore, tout comme le nombre de passagers. TBI offre ce genre de contributions surtout lorsqu'un opérateur établit un nouveau service ou renforce la fréquence de certains vols sur une route déterminée.

- Il serait injuste d'imposer aux aéroports publics une obligation de publicité des accords qu'ils ont négociés avec des transporteurs aériens, car cette obligation les placerait dans une situation de désavantage compétitif par rapport aux aéroports privés qui n'y sont pas soumis.

(38) TBI explique que les aéroports régionaux ont été sous-utilisés pendant des années à cause de l'absence de concurrence entre compagnies aériennes avant l'ouverture des marchés au niveau européen et, depuis cette date, par le fait que les compagnies traditionnelles se polarisent sur leurs plates-formes ("hub"). Le développement de compagnies comme Ryanair opérant des services de point à point au départ d'aéroports de plus petite taille a renversé cette tendance et leur donne une chance d'atteindre le seuil de rentabilité. Les expériences des aéroports de Londres Luton, dont les utilisateurs sont à 70 % des compagnies low-cost (Easyjet, Ryanair, Hapag Lloyd)(14), de Cardiff, utilisé à 65 % par des compagnies low-cost (Bmibaby notamment)(15), de Belfast (Easyjet, Go); et de Stockholm Skavsta(16), qui est devenu la base de Ryanair en janvier 2003, en sont des illustrations.

3.3.2. HRL MORRISON AND CO

(39) HRL Morrison and Co est, via sa filiale Infratil, propriétaire à 67 % de Glasgow Prestwick dont elle retrace brièvement l'histoire. Lorsque l'aéroport de Glasgow a été vendu par British Airport Authority en 1992, la capacité aéroportuaire était utilisée à hauteur de 1 %. En 1994, dans l'impossibilité d'attirer les compagnies traditionnelles, l'aéroport décida de sceller un accord de 15 ans avec Ryanair pour deux rotations quotidiennes entre Glasgow et Dublin. 114000 passagers furent transportés au cours de la première année entre l'Irlande et l'Écosse. Depuis, Ryanair y a développé plusieurs routes et devrait y faire transiter 1,7 million de passagers en 2003. Grâce à Ryanair, l'aéroport a pu développer ses opérations commerciales, atteindre une taille critique et le seuil de rentabilité.

(40) Selon Morrison, un investisseur privé pourrait adopter l'approche suivie par l'aéroport de Charleroi. Il baserait son offre sur certains facteurs déterminants: le volume de passagers qu'une compagnie peut apporter à l'aéroport; sa volonté de s'engager à long terme par le biais de contrats; les besoins spécifiques de la compagnie; le calendrier des mouvements d'avions et sa cohérence avec l'activité aéroportuaire (trafic existant); les besoins en termes de ressources du terminal et de l'assistance en escale. Il calculerait les bénéfices attendus de l'accord avec Ryanair dans sa globalité (et non ses différents éléments constituants pris séparément). Les bénéfices d'une telle transaction devraient être envisagés sur une période d'environ 20 ans, avec un décollage des activités après trois à cinq ans. Quand il s'agit d'un accord de 15 ans, les actionnaires de Morrison considèrent qu'il peut être commercialement acceptable si un retour sur investissement se produit environ cinq ans après la signature de l'accord.

(41) Morrison fait en substance les mêmes remarques que TBI en ce qui concerne les rabais sur redevances, les contributions et les incitants financiers en précisant:

- qu'il n'est pas anormal pour les aéroports de négocier des rabais sur les taxes aéroportuaires et sur les coûts de l'assistance en escale en échange de volumes de passagers et d'un engagement de Ryanair à long terme, empêchant la compagnie de choisir un autre aéroport(17),

- que les aéroports sont dans une situation difficile en ce qui concerne la publicité, car la seule manière réellement efficace d'en faire est de promouvoir les services aériens au départ de l'aéroport. Le fait que le nom de l'aéroport n'apparaisse pas en première ligne n'est pas fondamental: ce qui compte, ce sont les bénéfices découlant de campagnes publicitaires, c'est-à-dire l'augmentation du nombre de passagers.

(42) La meilleure preuve du caractère commercial des accords passés à Charleroi résiderait dans le fait que Morrison serait intéressé par une prise de participation dans BSCA, bien que n'ayant pas eu accès aux comptes de BSCA.

(43) Morrison estime que la Commission aurait tort d'obliger un aéroport à concéder les mêmes conditions à n'importe quelle compagnie sans opérer de distinction en fonction du volume de trafic généré. Elle aurait également tort d'imposer une obligation de publicité à des transactions commerciales de nature privée, dans la mesure où cela fournirait aux aéroports concurrents des informations sensibles relevant du secret des affaires.

3.3.3. RYANAIR

(44) À titre de remarques générales, Ryanair souligne les conséquences de la décision de la Commission pour la survie des aéroports régionaux et la libéralisation des services de transport aérien durant les 20 prochaines années. En prenant des risques, les compagnies low-cost ont réussi à faire ce que les compagnies traditionnelles n'ont pas fait: rendre viables des aéroports régionaux sous-utilisés tels que Londres Stansted, Glasgow Prestwick, Londres Luton, Belfast, etc. Ces aéroports entrent en concurrence avec les grands aéroports, ce qui force les anciens monopoles à abaisser leurs coûts et à améliorer leur efficacité. Ce sont les consommateurs qui sortent gagnants d'une telle dynamique car ils peuvent désormais s'offrir des billets d'avion à bon prix. La Commission ne devrait pas priver les aéroports secondaires continentaux des expériences qu'ont connues les aéroports du Royaume-Uni, qui offrent également des incitants.

(45) Si la Commission devait conclure à la présence d'aides d'État, elle le ferait:

- en violation de l'article 295 du traité en introduisant une discrimination entre aéroports privés et aéroports publics. La Commission ne peut préjuger du régime de propriété dans les États membres;

- en empêchant un aéroport public d'offrir les mêmes conditions financières que celles offertes par des aéroports privés, ce qui serait inacceptable sur les plans politique et juridique;

- en obligeant un aéroport à publier toutes ses charges alors qu'il n'existe pas d'obligations juridiques sur ce point, la Commission abuserait ainsi du pouvoir qu'elle détient en vertu des dispositions du traité en matière d'aides d'État, alors que le traité prévoit une base juridique distincte, l'article 80, pour légiférer sur les redevances aéroportuaires(18). La proposition de directive du Conseil concernant les redevances aéroportuaires(19) reposait sur cette base juridique.

(46) Après avoir rappelé quelles sont les relations avec l'aéroport wallon, Ryanair fait valoir que les accords passés entre Ryanair, BSCA et la Région wallonne ne contiennent pas d'élément d'aide d'État pour trois raisons: le principe de l'investisseur privé en économie de marché s'applique, il n'y a pas de sélectivité, et les accords ne faussent pas la concurrence.

3.3.3.1. Relations entre Ryanair et les aéroports secondaires

(47) Pour attirer les investissements dans leurs infrastructures, les aéroports secondaires ont besoin d'une masse critique de passagers qui ne peut être obtenue que grâce à des accords à long terme avec une compagnie aérienne. Les volumes garantis de passagers diffèrent s'il s'agit de bases ou de routes ouvertes par Ryanair, ainsi que le montrent les tableaux 1 et 2.

Tableau 1 - Bases de Ryanair (volume de passagers)

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Tableau 2 - Routes de Ryanair (volume de passagers)

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(48) Pour attirer les compagnies, les aéroports sont prêts à négocier des rabais comme le montre une étude commandée par la Commission(20). Ryanair a fourni des informations confidentielles à la Commission sur ce que la compagnie paie à Charleroi et à des aéroports "privés" tels que Stockholm-Skavsta, Glasgow Prestwick, Francfort-Hahn, Ancona, Bournemouth, Liverpool ou Knock, montrant que le paiement net opéré au bénéfice de Charleroi est supérieur à ceux effectués aux autres aéroports(21).

(49) Avant que Ryanair ne s'installe à Charleroi, l'aéroport n'accueillait que 20000 passagers par année, soit 50 par jour en moyenne. Grâce à la route Charleroi-Dublin ouverte le 1er mai 1997, Ryanair a transporté 178000 passagers en 2000. En quatre ans, elle a transporté plus de passagers entre ces deux villes que l'ensemble du trafic existant en 1997 sur la route Bruxelles-Dublin. En 2002, l'aéroport a accueilli plus de 1,25 million de passagers - presque 4000 passagers par jour - sur dix destinations à travers l'Europe. La croissance du volume de trafic a été de 1455 % entre 1997 et 2002.

(50) Ryanair a fait un certain nombre de remarques en ce qui concerne le déroulement des négociations avec l'aéroport, par rapport à la description figurant dans la décision d'ouverture de la procédure:

- durant l'été et l'automne 2000, Ryanair avait ouvert des négociations avec d'autres aéroports, soit pour l'établissement d'une nouvelle base Ryanair, soit pour ajouter de nouveaux avions sur certaines lignes à partir de l'été 2001;

- les accords entre BSCA, Ryanair et la Région wallonne ont été agréés en février 2001. Leur signature en novembre 2001 ne constitue que leur formalisation. Les négociations avec Charleroi se sont déroulées comme toute négociation commerciale.

Application du principe de l'investisseur privé en économie de marché

(51) Le principe de l'investisseur privé en économie de marché doit être appliqué tant à BSCA, qui se comporte comme n'importe quel gestionnaire d'aéroport en maximisant la rentabilité de l'aéroport, qu'à la Région wallonne, propriétaire de l'aéroport, qui agit comme n'importe quel actionnaire d'aéroport cherchant à maximiser la valeur de l'aéroport. Les accords ont été conclus dans des conditions normales de marché comme cela s'est passé avec plusieurs aéroports privés. Ryanair a d'ailleurs reçu des conditions plus favorables de la part de Londres Luton.

(52) Les bénéfices découlant de l'arrivée de Ryanair pour le propriétaire et le gestionnaire de l'aéroport dépassent ceux de Ryanair, en garantissant par exemple une augmentation de la valeur de l'aéroport (un énorme investissement de quatre avions basés de manière permanente à Charleroi, 4000 passagers par jour en moyenne, plus d'1,5 million de passagers en 2003, une utilisation efficace de l'aéroport, des profits substantiels en deux ans, une croissance parmi les plus importantes pour un aéroport en Europe basée sur un accord de 15 ans, dix destinations vers quatre pays en Europe, un investissement dans le marketing de l'aéroport, des pénalités financières importantes pour Ryanair en cas de non-respect des conditions prévues au contrat en termes de volume de passagers, une expérience dans le traitement d'une des compagnies les plus efficaces au monde et un personnel plus expérimenté, une croissance des revenus des locations, une augmentation de la valeur entrepreneuriale de l'aéroport, et un attrait renforcé de l'aéroport pour de nouveaux investisseurs).

(53) La durée des accords (15 ans) n'est pas inhabituelle. Ryanair a des accords de 10 à 20 ans avec presque tous les aéroports qu'elle utilise. Ces durées garantissent un flot de revenus qui permettent d'investir dans les infrastructures à long terme.

Application du principe de l'investisseur privé en économie de marché à la Région wallonne

(54) Ryanair considère que le principe de l'investisseur privé en économie de marché est applicable à la Région wallonne puisque les mesures prises par la Région l'ont été purement en sa qualité d'acteur économique, et non en tant que régulateur exerçant des prérogatives de puissance publique. Ryanair demande à la Commission de se souvenir que la Région wallonne opère en tant que propriétaire de l'aéroport. De plus, la Région wallonne étant l'actionnaire principal de BSCA, n'importe quel bénéfice pour BSCA bénéficie aussi au propriétaire de l'aéroport.

(55) La valeur de l'aéroport de Charleroi a considérablement augmenté depuis l'installation de Ryanair il y a six ans, surtout sur les quatre dernières années. Comme pour tout autre aéroport, cette valeur est fonction des volumes de passagers transportés en particulier par des compagnies low-cost(22). Le succès commercial de BSCA se lit dans l'intérêt que manifestent des entreprises telles que Morrison, Vinci et Aéroports de Paris pour l'achat de 25 % de BSCA. À titre d'exemples de cette augmentation de la valeur, Ryanair cite les aéroports de Glasgow, de Copenhague et ceux appartenant à British Airport Authority(23).

(56) En modifiant les taxes d'atterrissage au bénéfice de Ryanair, la Région wallonne aurait agi comme un acteur du marché, et non comme régulateur ou comme autorité fiscale qui augmente ou baisse le niveau des "taxes". Il ne s'agit d'ailleurs pas de "taxes", mais bien de "redevances" ainsi que la réglementation wallonne les appelle. Les "redevances" aéroportuaires sont entièrement payées à BSCA et non à la Région wallonne. En général et en pratique, ces redevances sont prélevées par les aéroports (après accord et négociation) auprès des compagnies aériennes. Les taux publiés peuvent être approuvés par les gouvernements, mais ils sont essentiellement déterminés par les aéroports et négociés directement entre les aéroports et les compagnies aériennes.

(57) Les réductions des frais d'atterrissage pour le lancement de nouveaux services ou le renforcement de nouvelles fréquences sont courantes dans l'industrie, à l'exception des hubs congestionnés tels que Heathrow et Charles de Gaulle.

(58) La Commission semble considérer qu'il est inhabituel, voire illégal, de fixer le montant de la taxe à l'atterrissage par passager, et non en fonction du poids de l'aéronef. Ryanair a cependant des accords avec plusieurs aéroports qui se basent sur ce modèle.

(59) Ryanair fait valoir que les poids cités dans la décision d'ouvrir la procédure ne sont pas corrects. Le poids d'un Boeing 737-800 aménagé pour Ryanair - seul type d'appareils à être utilisés désormais à Charleroi - est de 67 tonnes, et non de 78. Sur cette base, le montant de la réduction est de 36,7 % en moyenne, et non de 50 %. Si cet accord particulier n'existait pas, Ryanair serait éligible au système de réductions prévu dans la législation belge de 1998 qui prévoit 5 à 25 % de rabais.

(60) En ce qui concerne les garanties d'indemnisation, ou "obligations de ne pas faire", souscrites par la Région wallonne en cas de modification des redevances aéroportuaires jusqu'en 2015 et la modification des horaires d'ouverture de l'aéroport, il ne s'agit pas de questions de nature "réglementaire" mais de décisions commerciales essentielles pour l'établissement d'une base de Ryanair. Ces garanties s'apparenteraient à des "clauses de stabilisation" ou "comfort letters" utilisées dans le cadre d'accords à long terme entre entreprises privées et organismes d'État, par exemple dans le secteur des tunnels ou des pipelines, ou dans le cadre de privatisations. Il serait normal pour des sociétés mères d'accorder ces garanties à des tiers qui passent des contrats avec leurs filiales. Il est essentiel que Ryanair obtienne une certaine sécurité de la part d'un gouvernement. Ces garanties ne limiteraient pas la souveraineté de la Région wallonne en l'empêchant de changer la loi: il n'y aurait pas d'indemnité pour des changements initiés en dehors de la compétence de la Région wallonne (niveau fédéral, européen ou international). Ces engagements, selon Ryanair, ne peuvent pas être considérés comme mettant en jeu ou limitant l'exercice de pouvoirs réglementaires.

(61) Si la Commission devait décider que la Région wallonne n'était pas en droit de donner ces assurances sans même considérer si un investisseur privé en économie de marché l'aurait fait, elle opèrerait une discrimination entre aéroports publics (dont les redevances sont souvent fixées et contrôlées par un gouvernement ou une autorité de régulation) et aéroports privés (qui sont libres de fixer les redevances pour la durée d'un contrat).

Application du principe de l'investisseur privé en économie de marché à BSCA

(62) Ryanair critique le fait que, dans sa décision d'ouverture de la procédure, la Commission a jugé difficile d'appliquer le principe de l'investisseur privé en économie de marché à BSCA en raison de la complexité de ses relations avec la Région wallonne. La Commission devra appliquer ce principe en séparant les différentes activités de BSCA de celles de la Région wallonne, en se basant non sur le moment présent mais sur la durée du contrat (15 ans), voire sur la durée de la concession de BSCA (50 ans). Le fait que BSCA enregistre des pertes pendant les premières années n'est pas significatif, puisque le retour sur investissement s'opère au bout de quelques années(24). Dans la mesure où les projections de BSCA auraient une base raisonnable et indiqueraient un retour sur investissement raisonnable dans un laps de temps d'une durée de cinq ans, la Commission n'aurait pas de raisons objectives de conclure à la présence d'aides d'État. La Commission ne devra pas non plus rester indifférente aux preuves a posteriori montrant que des décisions d'investissement ont été les bonnes.

(63) La Commission doit considérer l'entièreté des recettes perçues par BSCA selon le principe du "single-till", c'est-à-dire sans opérer de séparation entre, d'une part, les recettes aéronautiques et, d'autre part, les recettes liées à l'activité commerciale de BSCA. Une fois la masse critique de passagers atteinte (qui correspond généralement à deux millions de passagers), BSCA pourra s'attendre à ce que les revenus commerciaux pallient l'éventuel manque de revenus aéronautiques.

(64) La rentabilité de l'aéroport ira croissant grâce à un effet de réseau ("network effect") car il existe des externalités positives entre un aéroport et les compagnies aériennes, l'expansion de l'une des parties entraînant une incitation pour l'autre à se développer également(25). Une seconde raison de la rentabilité de l'aéroport est liée à la "learning curve" et aux économies d'échelle qui ont également pour effet d'abaisser les coûts unitaires de l'aéroport. Étant donné l'expansion rapide du trafic à l'aéroport, il est probable qu'à ce stade, l'attention des dirigeants ait été centrée sur les besoins nés du traitement de ces volumes de passagers, et non sur les économies d'échelle.

(65) La Commission ne devrait pas tenir compte des coûts de l'infrastructure dans le cas d'aéroports comme celui de Charleroi, ces coûts devant être considérés comme des coûts irrécupérables ("sunk costs") financés il y a des années, parfois au titre des dépenses militaires d'un gouvernement. De plus, Ryanair rappelle que la politique de la Commission a généralement été de considérer que le financement d'infrastructures ne constitue pas une aide d'État quand il s'inscrit dans le cadre de la politique nationale ou européenne des transports.

(66) Les avantages que retire BSCA du contrat avec Ryanair comprennent notamment le produit des taxes aéroportuaires, que Ryanair estime à 243 millions d'euros sur la période 2001-2015, et les services rendus par Ryanair en matière de marketing, qui lui sont vendus à des prix bien moindres qu'à d'autres partenaires (valeur de la publicité, d'un lien avec le site Ryanair.com, des billets promotionnels, etc.).

(67) Ryanair précise, en ce qui concerne les avantages qu'elle reçoit:

- Les incitants "one-off", dont le montant est estimé à 2,5 millions, visent à développer de nouvelles connexions géographiques plutôt qu'à opérer sur moins de routes à des fréquences plus élevées. Ils sont versés sur factures et doivent être remboursés en cas de retrait de Ryanair. Il s'agit d'une pratique courante dans l'industrie aéroportuaire (exemple: Waterford, Belfast, Bristol, Liverpool, Luton et Stansted) et Ryanair en bénéficie à Stockholm Skavsta.

- La contribution "marketing" constitue probablement un meilleur outil de promotion d'un aéroport que l'abaissement des redevances aéroportuaires. Le propriétaire et le gestionnaire de l'aéroport bénéficient tous les deux des campagnes de Promocy qui concourent à l'augmentation du volume de passagers, des revenus et de la valeur de l'aéroport. Elles sont courantes dans l'industrie aéroportuaire(26).

- En ce qui concerne la mise à disposition de bureaux et la subvention de 4000 euros pour le matériel de bureaux, Ryanair relève que la somme de 4000 euros n'est guère importante, qu'il s'agit d'une somme "de minimis". Ryanair n'a pas utilisé les bureaux proposés et aucune construction n'a été entreprise au bénéfice de Ryanair.

3.3.3.2. Absence de sélectivité

(68) Ryanair rappelle que les accords de Charleroi ont reçu une publicité certaine. Ils étaient connus dans le monde de l'industrie, ont fait l'objet d'une couverture presse en Belgique, au Royaume-Uni et en Irlande en 2001 et ont été confirmés par les autorités wallonnes par un communiqué de presse en juillet 2001, qui indiquait que les avantages concédés seraient disponibles pour les autres compagnies aériennes investissant dans des conditions semblables à Charleroi. Ryanair estime qu'une obligation de publicité induirait une discrimination entre aéroports publics et aéroports privés (qui n'y sont pas soumis), en contradiction avec l'article 295 du traité. La décision prise par la Commission dans le cas "Manchester"(27) ne devrait pas servir de base pour obliger les aéroports publics à offrir les mêmes conditions à toutes les compagnies, sans considération de leur position.

(69) Le critère de sélectivité serait absent en l'espèce pour une série de raisons avancées par la compagnie: les accords ne seraient pas exclusifs et des réductions pourraient être accordées à d'autres usagers, la loi belge prévoyant d'ailleurs un système de réductions et les documents de promotion de l'aéroport de Charleroi faisant état de réductions possibles. L'aéroport aurait entrepris des démarches auprès de 35 compagnies aériennes après et avant les accords avec Ryanair et disposerait de capacités supplémentaires pour accueillir d'autres compagnies aériennes.

3.3.3.3. Impact sur la concurrence

(70) Ryanair considère que les conditions de concurrence n'ont pas été affectées sur le marché pertinent, qu'elle définit par analogie au droit de la concurrence pour l'étendre au droit des aides d'État. Il n'y aurait en effet pas de concurrence en ce qui concerne le type de produits couverts (vols charter et vols réguliers) et le marché géographique (les routes desservies).

(71) Contrairement à ce que la Commission affirme, les compagnies opérant au départ de l'aéroport de Charleroi ne sont pas des concurrents de Ryanair. Ce sont des compagnies charter, qui offrent un ou deux vols par semaine au départ de Charleroi, la plupart du temps durant l'été. Ryanair présume d'ailleurs que ces compagnies n'ont pas déposé plainte. Cela s'explique par le fait que les accords entre la Région wallonne, BSCA et Ryanair n'ont pas d'effets sur elles. En fait, elles tirent plutôt bénéfice du marketing développé par Ryanair et BSCA qui fait de Charleroi un aéroport connu. De plus, les compagnies charter ne sont généralement pas très regardantes quant aux coûts liés à l'utilisation de leurs aéroports car elles opèrent des services coûteux et irréguliers pour lesquels les coûts d'assistance en escale ou les charges aéronautiques ne forment qu'une petite partie de l'ensemble des coûts du voyage ou du "paquet". À l'inverse, les coûts aéroportuaires forment une partie extrêmement importante du billet de Ryanair.

(72) Une certaine concurrence s'exerce entre Ryanair et des compagnies qui opèrent au départ d'autres aéroports, mais elle n'a pas été faussée car les autres aéroports offrent d'autres avantages concurrentiels. Les concurrents directs de Ryanair tels qu'Easyjet et Virgin Express ont refusé d'utiliser l'aéroport de Charleroi: leurs positions concurrentielles n'auraient donc pas été affectées par les accords de Charleroi.

3.3.3.4. Compatibilité de l'aide

(73) Dans l'hypothèse où la Commission conclurait à la présence d'une aide d'État, elle serait dans l'obligation de déterminer la compatibilité des mesures avec le marché commun sur la base des encadrements pertinents, des règlements d'exemption ou sur leurs mérites propres. Une analyse des bénéfices socio-économiques apportés à la région devrait être entreprise et Ryanair dit se réserver le droit de prendre position de manière plus détaillée dans la mesure où la Commission se pencherait sur la compatibilité des mesures sur la base de l'article 87, paragraphe 3, du traité.

(74) En annexe à sa réponse(28), Ryanair explique que l'impact économique de l'activité aéroportuaire sur la région est plus élevé que pour d'autres aéroports dans la mesure où les passagers ne sont pas en transit. Vers 2005, Ryanair devrait transporter près de 1,95 million de passagers et le nombre d'emplois générés devrait être d'au moins 1400 personnes, comprenant les 126 employés de Ryanair(29). Vers 2010, grâce à 60 rotations, Ryanair serait en mesure de créer 4235 emplois supplémentaires (2329 directs et 290 indirects). Son activité entraînera d'autres entreprises à s'installer dans la région, l'aéroport ouvrant la porte à des activités internationales. Ryanair aide également au développement de l'activité et des revenus touristiques en Belgique. Elle incite les passagers à revenir en Belgique grâce à sa politique de billets à bas prix.

(75) Ryanair rappelle que la région du Hainaut est l'une des plus pauvres de Belgique et qu'elle relève de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité, et que si les aides ne remplissent a priori pas chacune des conditions définies dans les différents encadrements et règlements d'exemption, la Commission serait toutefois tenue de juger chaque cas sur ses mérites propres(30). Ryanair demande en particulier à la Commission de juger de la compatibilité des aides à la formation des pilotes sur la base du règlement (CE) n° 68/2001 de la Commission du 12 janvier 2001 concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE relatif aux aides à la formation(31).

4. COMMENTAIRES DE LA BELGIQUE

(76) La Belgique a communiqué ses observations à l'ouverture de la procédure en février 2003. Outre des remarques sur le développement des aéroports secondaires et les relations avec Ryanair, ainsi que sur le comportement d'investisseur privé de la Région wallonne, cette réponse comprenait une démonstration du comportement d'investisseur privé en économie de marché de BSCA. Un plan d'affaires de l'entreprise d'avril 2002, accompagné d'une expertise du consultant Deloitte & Touche de 2003 visant à en évaluer la plausibilité par rapport aux résultats de l'entreprise, a été communiqué à la Commission. L'expertise, soumise à la Commission, a permis aux consultants de valider la structure et les hypothèses générales qui ont sous-tendu le plan d'affaires de BSCA. Les consultants concluent même que les résultats futurs que l'on peut attendre aujourd'hui sont meilleurs que ceux figurant dans le plan d'affaires, et que "s'il apparaît à première lecture que le conseil d'administration, en engageant la société avec Ryanair, augmente considérablement l'activité aux dépens de la rentabilité, l'évolution des années suivantes montrent que, au contraire, le business plan amène les résultats à redevenir positifs dès 2004, pour continuer à s'améliorer, comme nos commentaires sur la rentabilité de l'investissement en termes de fonds propres le mettent en évidence [...]. On peut par conséquent considérer que la décision du conseil était justifiée par un business plan qui s'avère jusqu'à présent prudent et fiable, et que le passage par une rentabilité négative pendant trois ans représente une transition normale entre les conditions d'exploitation différentes"(32).

(77) La Belgique a soumis des éléments supplémentaires à la Commission en mai 2003, en réponse aux commentaires des tiers intéressés. À cette occasion, elle a fait valoir que, grâce à la bonne gestion de ses activités et au développement plus rapide qu'escompté de ses recettes commerciales, le conseil d'administration de BSCA avait approuvé un budget 2003 affichant un résultat positif et que les résultats des troisième et quatrième trimestres de l'exercice 2002 affichaient respectivement un bénéfice de [...](33) euros et un résultat équilibré.

(78) La Commission a demandé la tenue de réunions avec les autorités belges pour éclaircir plusieurs questions restées en suspens relatives au comportement d'investisseur privé en économie de marché de BSCA, aux taxes aéroportuaires, au fonds environnemental, aux compensations "entretien/incendie" et à la recapitalisation de BSCA.

(79) La question centrale abordée à l'occasion de ces réunions a été le comportement de BSCA. La Commission a fait valoir que le plan d'affaires de BSCA transmis à la Commission, ainsi que l'expertise du consultant, ne pouvaient servir de base adéquate pour l'application du principe de l'investisseur privé. Ce plan datait du printemps 2002: il était donc postérieur à la décision d'investissement de BSCA de s'engager vis-à-vis de Ryanair en 2001. Ce plan de 2002 était d'autant moins recevable qu'il se basait sur des paramètres d'exploitation différents de ceux que connaissait BSCA en 2001. Il intégrait en effet des éléments reflétant la modification des conditions de concession, intervenue en 2002(34), et décrite dans la décision d'ouverture de la procédure.

(80) La Commission a donc demandé aux autorités belges de bien vouloir lui transmettre le plan d'affaires établi par BSCA en 2001 ainsi que tout autre document utile permettant, conformément à sa pratique et à la jurisprudence de la Cour de justice, d'analyser le raisonnement d'investisseur privé au moment de la décision d'investissement. Ce plan d'affaires, transmis par la Belgique, est celui retenu par la Commission pour l'analyse financière réalisée aux fins de la présente décision.

4.1. LE DÉVELOPPEMENT DES AÉROPORTS RÉGIONAUX ET LES RELATIONS AVEC RYANAIR

(81) Comme dans le cas de nombreux autres aéroports régionaux, la Belgique a indiqué que l'infrastructure de l'aéroport de Charleroi était sous-utilisée et ne pouvait être rentabilisée. Lors du transfert aux régions de la gestion et de l'exploitation des aéroports régionaux en 1988, le gouvernement wallon a décidé d'utiliser les potentialités économiques présentées par de tels aéroports et a effectué de nombreux investissements afin de les développer(35). Par décision du 20 juillet 2000, il a approuvé les orientations d'un programme d'investissements pour Charleroi d'une valeur de 113,73 millions d'euros [4588 millions de francs belges (BEF)](36).

(82) La Belgique souligne que les règles du traité en matière d'aides d'État ne sont pas applicables à ce type de financements. Les lignes directrices de la Commission relatives à l'application des articles 92 et 93 du traité CE et de l'article 61 de l'accord EEE aux aides d'État dans le secteur de l'aviation(37) (ci-après "les lignes directrices dans le secteur de l'aviation") indiquent que "la réalisation de projets d'infrastructures (aéroports, autoroutes, ponts, etc.) constitue une mesure de politique économique générale que la Commission ne peut contrôler au titre des règles du traité relatives aux aides d'État. Les décisions concernant le développement des infrastructures n'entrent pas dans le champ d'application de la présente communication dans la mesure où elles visent à répondre à des besoins de programmation ou de mise en oeuvre de politique nationale relative à l'environnement et au transport".

(83) La Belgique a fait valoir que, selon l'étude de l'université de Cranfield citée au considérant 48, les petits aéroports régionaux ne peuvent survivre sans financement public en cas de volume de passagers de moins d'un million de passagers par an et que l'impact du volume des passagers sur les coûts unitaires à supporter par les aéroports est déterminant. Le coût unitaire chute considérablement à partir de 500000 passagers pour se stabiliser à environ trois millions de passagers. Afin d'attirer ces volumes de passagers, des efforts ont été engagés afin d'attirer des compagnies aériennes sur le site de Charleroi à partir de 1995 et 1996.

(84) Des contacts ont été pris avec des compagnies low-cost (Virgin Express, Ryanair, Easyjet, Debonair), un grand nombre de compagnies régionales et des compagnies charter (Neckermann, Sunsnacks, Pégase, Sunair, Jet Air, Best Tours, Bosphorus) et l'aéroport a pu développer des vols charters en collaboration avec Thomas Cook, British World Airlines et Wasteels Travel ainsi que des vols à destination de l'Algérie et du Yémen. Toutefois, une série de handicaps affectant l'aéroport(38) et des raisons propres aux compagnies aériennes démarchées ont rendu l'installation de compagnies aériennes au départ de Charleroi difficile(39).

(85) En 2001, la compagnie Grands Travaux de Marseille (GTM), intéressée par une participation dans BSCA, a procédé à une étude du potentiel de développement de l'aéroport. Il en ressortait que Ryanair était la seule option réalisable d'emblée pour BSCA pour transformer l'aéroport en une opération commerciale bénéficiaire à court ou moyen terme. La Belgique précise: "s'il est vrai que les concessions financières demandées par Ryanair étaient plus élevées pour BSCA que celles envisageables pour d'autres compagnies low-cost contactées, l'intérêt démontré par ces autres compagnies était faible ou nul de telle sorte qu'elles ne constituaient pas une alternative envisageable à l'installation de Ryanair à Charleroi".

(86) La Belgique souligne que les aéroports régionaux et les compagnies low-cost sont une "équipe gagnante". D'un côté, ces aéroports sont en mesure d'accorder de bons créneaux horaires, un environnement non congestionné, des rotations d'avions très rapides et des taxes aéroportuaires fortement réduites et, d'offrir des services flexibles et appropriés à ce type de compagnies aériennes. De l'autre, ces alliances ont permis à des aéroports régionaux sous-utilisés de connaître une croissance fulgurante(40). Le nombre de nouveaux passagers générés par chaque nouvelle destination lancée par Ryanair, à raison d'une fréquence quotidienne, s'élève approximativement à 100000 par an. Dès lors, un aéroport retire des bénéfices considérables de l'ouverture d'une route. L'ouverture d'une base permet d'atteindre une masse critique de revenus divers qui assurent plus rapidement la couverture des coûts. Grâce à l'ouverture de la base de Ryanair, le nombre de passagers est passé de 773431 en 2001 à 1271979 en 2002. Le volume de passagers pour 2003 a été évalué à 1700000. Le réseau de destinations multiples immédiatement disponibles amplifie le succès de l'aéroport. Les aéroports de Stansted, Liverpool et Luton ont encouru des pertes suite aux rabais sur les redevances qu'ils avaient accordés à des compagnies low-cost pour ensuite connaître une croissance phénoménale grâce au volume de passagers généré par ces compagnies et enregistrer des bénéfices.

(87) Les aéroports ont appris à diversifier leurs sources de revenus et ont compris que leur rentabilité dépendait principalement du volume de passagers qui transitent par leurs infrastructures. Les revenus commerciaux tendraient à dépasser de plus en plus les revenus obtenus des activités aéronautiques, notamment pour les aéroports principaux. Dès lors, ces aéroports qui sont devenus des entreprises principalement commerciales négocient au cas par cas des conditions favorables pour attirer les compagnies aériennes afin d'augmenter le volume du trafic. Ainsi, suite à l'implantation de Ryanair, plusieurs sous-concessionnaires se sont installés à Charleroi(41). La durée garantie du contrat a également rendu plus aisée la fixation des paramètres de rentabilité pour la construction du nouveau terminal qui permettra d'accroître la capacité commerciale de l'aéroport par un accueil amélioré d'un plus grand nombre de passagers et l'agrandissement des surfaces commerciales à exploiter.

(88) La Belgique souligne l'intérêt de gestionnaires privés d'aéroports privés pour BSCA, tels que Grands Travaux de Marseille(42) ou Morrison qui ont manifesté un intérêt pour l'acquisition de 25 % du capital: "le fait que des partenaires privés tels que Vinci et Morrison aient marqué leur intérêt quant à l'acquisition d'une prise de participation à hauteur de 25 % dans BSCA démontre amplement que la convention conclue avec Ryanair aurait pu être conclue avec un investisseur privé dans la mesure où il apparaît que BSCA deviendra une entreprise rentable dans un futur proche".

(89) En termes de capacités aéroportuaires, la Belgique a précisé qu'il était inexact de considérer l'aéroport comme saturé. À l'heure actuelle, les capacités restantes sont de 25 % du point de vue commercial et de 50 % du point de vue opérationnel. La capacité théorique de l'infrastructure actuelle est estimée à 5,5 millions de passagers, et, en termes plus réalistes, elle pourrait accueillir raisonnablement 2,5 millions de passagers, ce qui laisse une marge de progression d'environ 50 % par rapport au volume de passagers pour l'année 2002. BSCA considère que le nouveau terminal augmentera les capacités de 100 %, ce qui permettra à au moins deux nouvelles compagnies aériennes d'ouvrir une base à Charleroi. De nouveaux usagers pourraient s'installer à Charleroi, tels que la compagnie Flyeco qui compte lancer cinq destinations en décembre 2003 et table sur 300000 passagers dès la première année d'activité.

4.2. APPLICATION DU PRINCIPE DE L'INVESTISSEUR PRIVÉ EN ÉCONOMIE DE MARCHÉ

4.2.1. APPLICATION DU PRINCIPE DE L'INVESTISSEUR PRIVÉ À LA RÉGION WALLONNE

4.2.1.1. Réduction de la taxe d'atterrissage

(90) La Belgique estime qu'il convient d'appliquer le principe de l'investisseur privé en économie de marché à la Région wallonne car sa démarche "s'inscrit effectivement dans le cadre de l'exercice d'activités économiques et non dans l'exercice de son pouvoir régalien". Contrairement à ce qu'elle avait affirmé par le passé, la Belgique a expliqué qu'il fallait considérer les taxes aéroportuaires comme des redevances, et non comme des taxes, la redevance pesant sur l'usager en fonction de sa consommation, alors que la notion de taxe impliquerait une égalité de tous les usagers devant celle-ci. Il s'agirait d'une "redevance constituant un prix pour l'utilisation par les usagers de l'aéroport en contrepartie de services rendus".

(91) Lors de la réunion du 24 juin 2003, la Commission a demandé à quel service précis correspondait la redevance. La Belgique a répondu que cette redevance ne correspondait pas à un service rendu précis mais constituait une contribution financière partielle pour l'utilisation de l'infrastructure aéroportuaire aux termes de l'arrêté wallon du 16 juillet 1998.

(92) Lors de cette réunion, la Commission a également demandé si le propriétaire du produit de la taxe est la Région wallonne ou BSCA. La Belgique a répondu que le propriétaire premier est la Région wallonne qui rétrocède 65 % du produit à BSCA. La Commission a demandé si, lorsque l'arrêté du 16 juillet 1998 stipule que BSCA "perçoit" les taxes aéroportuaires, le mot "percevoir" signifie simplement "collecter" ou si BSCA détient un droit de propriété sur ces recettes. La Belgique a répondu qu'il s'agissait d'une simple collecte.

(93) Toutefois, dans son courrier du 27 août 2003, la Belgique a fourni d'autres explications. Elle a expliqué que BSCA est le propriétaire des taxes dès leur perception auprès des usagers, à l'exception des 35 % versés au fonds de l'environnement(43). La Belgique explique que BSCA est chargée d'une concession de service public: "il s'agira d'une concession de services publics, c'est-à-dire la gestion par un particulier d'un service public, à ses frais, risques et périls sous le contrôle et selon les modalités déterminées par le concédant, moyennant une rémunération à percevoir par les concessionnaires à charge des usagers". Dans la mesure où BSCA est l'entité qui gère et exploite l'aéroport et qui fournit des services aux usagers, "il est logique que ce soit elle qui perçoive et conserve les redevances qui constituent une contrepartie des services rendus aux usagers".

(94) La Belgique estime que le fait que BSCA dispose de 65 % des taxes aéroportuaires ne constitue pas une aide d'État de la Région wallonne au bénéfice à BSCA car il n'y a pas de transfert de ressources publiques d'une entité à l'autre. Elle invoque à l'appui la jurisprudence PreussenElektra(44).

(95) La Belgique souligne qu'il revient à chaque État membre ou autorité publique de fixer les taxes aéroportuaires des aéroports qui relèvent de leur compétence. Certains aéroports déterminent eux-mêmes, sous contrôle d'une autorité régulatrice, le niveau de leurs tarifs. Ces tarifs sont difficilement comparables car ils correspondent à des coûts structurels, des politiques commerciales, des phases de développement, des politiques de transport et des aéroports extrêmement différents. Les aéroports régionaux auraient des coûts structurels plus bas et des taxes inférieures aux aéroports principaux. En ce qui concerne les comparaisons avec d'autres aéroports, la Belgique considère que l'affirmation selon laquelle la partie intéressée B doit supporter des charges à Zaventem de 32 euros alors que Ryanair ne débourse que 4 euros pour les mêmes services est incorrecte. Ryanair paierait par passager 1 euro pour l'atterrissage, 1 euro pour la charge d'assistance en escale, 7 euros pour la redevance passager et 4 euros de contribution à Promocy, soit un total de 13 euros.

(96) La Belgique justifie le rabais octroyé à Ryanair sur le montant de la taxe d'atterrissage par "le volume de passagers qui sera apporté par cette compagnie, soit au moins 27 millions de passagers pendant la durée contractuelle qui s'élève à 15 ans". "Les autorités publiques wallonnes peuvent accorder de manière discriminatoire des rabais afin d'attirer de nouveaux utilisateurs tels que Ryanair qui permettront à un aéroport régional tel que Charleroi de dépasser le million de passagers lui permettant d'atteindre le seuil de rentabilité". Une baisse des taxes à l'atterrissage ne doit pas faire oublier que le montant total des taxes grandira sensiblement grâce à Ryanair: il est passé à 5,2 millions d'euros alors que sans le trafic Ryanair, seuls 310000 euros auraient été perçus.

(97) La Belgique considère que "BSCA [la Région wallonne(45)] était confrontée à une 'nécessité commerciale' en octroyant les rabais sur redevances d'atterrissage puisqu'il existait un risque de substitution dans le chef de Ryanair qui aurait pu facilement contracter avec un autre aéroport" et se réfère à la jurisprudence Van der Kooy dans une affaire relative à la tarification de la fourniture de gaz aux Pays-Bas(46). Dans son arrêt du 2 février 1988, la Cour de Justice a considéré qu'un tarif préférentiel accordé aux horticulteurs ne constitue pas une mesure d'aide "s'il [est] démontré que le tarif préférentiel en cause est, dans le contexte du marché concerné, objectivement justifié par des raisons économiques, telles que la nécessité de lutter contre la concurrence exercée sur ce marché par d'autres sources d'énergie, dont le prix serait compétitif par rapport au prix de la source d'énergie considérée". La Cour aurait confirmé cette jurisprudence dans un arrêt du 29 février 1996 selon lequel "il relève d'une pratique commerciale courante qu'une entreprise accorde une remise de prix si celle-ci est économiquement soutenable, s'il y a une nécessité commerciale"(47).

(98) Aucune obligation de publicité ne devrait peser sur les aéroports publics quand ils accordent des rabais sur les taxes d'atterrissage alors que les aéroports privés, qui ont également recours à ce type de négociations, sont à l'abri d'une quelconque procédure de la Commission en matière d'aides d'État. Sont cités par la Belgique de nombreux exemples d'aéroports ayant accepté d'abaisser leurs redevances sans qu'une publication n'intervienne a priori.

(99) La Belgique affirme que l'aéroport de Charleroi est prêt à accorder de tels rabais à toute autre compagnie aérienne induisant un volume de passagers comparable à celui généré par Ryanair. Le plan d'affaires de BSCA a d'ailleurs été établi sur la base du principe d'un montant de taxes à l'atterrissage équivalant à celui payé par Ryanair, à savoir 1 euro par passager pour tous les usagers de l'aéroport, ce qui serait une preuve du fait que les mesures ne sont pas sélectives. La Belgique a soumis à la Commission les offres de BSCA à trois compagnies aériennes ([...]), faites avec ce même montant de 1 euro.

(100) La Belgique a expliqué que les autorités publiques wallonnes préparaient une modification de l'arrêté wallon du 16 juillet 1998 "qui permettra de prendre plus précisément en considération les différents critères objectifs distinguant différents types d'utilisateurs des aéroports wallons".

4.2.1.2. La clause d'indemnisation de la Région wallonne

(101) La Belgique s'oppose à l'affirmation de la Commission selon laquelle le principe de l'investisseur privé ne serait pas applicable à la Région wallonne lorsqu'elle exerce ses pouvoirs réglementaires. Elle répond que "la Commission ne peut cependant imposer à la Région wallonne d'agir selon les critères de l'opérateur privé en économie de marché qui incluent la conclusion de contrats synallagmatiques et lui dénier en même temps le droit d'apporter à son cocontractant la sécurité juridique qu'il est en droit d'attendre". Il serait tout à fait normal que dans l'exercice de sa propre compétence, la Région wallonne puisse s'engager vis-à-vis de son cocontractant à assurer une certaine sécurité juridique au contrat conclu pour une durée de 15 ans.

(102) Il conviendrait également de souligner que la Région wallonne n'a pas renoncé à exercer son pouvoir réglementaire, qu'il s'agisse du niveau des taxes ou des heures d'ouverture de l'aéroport de Charleroi. La clause d'indemnisation n'aurait d'effet que dans le cadre de sa relation commerciale avec Ryanair. Ces clauses ne seraient pas discriminatoires dans la mesure où aucun concurrent réel n'opère d'activités semblables à celles de Ryanair à Charleroi. La Région wallonne affirme être disposée à octroyer une telle clause à tout concurrent potentiel de Ryanair désireux d'y opérer des vols réguliers.

(103) Lors de la réunion du 24 juin 2003, la Commission a demandé si, au cas où une nouvelle taxe serait introduite (exemple: une taxe environnementale), Ryanair serait tenu de s'en acquitter durant la durée du contrat. La Belgique a expliqué que la Région wallonne n'introduirait aucune nouvelle redevance aéroportuaire de son propre chef, ce qui n'empêche pas l'introduction de nouvelles réglementations de la Communauté ou de l'État fédéral belge dont Ryanair serait redevable.

4.2.2. APPLICATION DU PRINCIPE DE L'INVESTISSEUR PRIVÉ À BSCA

4.2.2.1. Le type d'avantages octroyés à Ryanair

(104) Les remarques des autorités belges en ce qui concerne le type d'avantages accordés à Ryanair rejoignent celles formulées par la compagnie irlandaise, TBI et Morrison:

- Les incitants "one-off" ont été accordés en contrepartie du risque important pris par Ryanair et de l'investissement réalisé dans le cadre du développement de nouvelles destinations à partir d'un aéroport régional n'ayant pas fait ses preuves. BSCA serait prête à octroyer ces incitants à d'autres compagnies.

- Le prix peu élevé de l'assistance en escale s'explique par des prestations limitées et basiques et par une allocation optimale des ressources humaines. Ces services doivent continuer à être rationalisés pour minimiser les pertes sur les prestations fournies à Ryanair. Ces pertes transitoires doivent être envisagées dans le contexte global de la transaction avec Ryanair: elles sont compensées par les recettes liées aux taxes aéroportuaires et aux activités commerciales.

- Suite à la remarque de la partie intéressée B sur l'ouverture du marché de l'assistance en escale à Charleroi, la Belgique précise "qu'à l'heure actuelle, cette directive [la directive 96/67/CE] n'est pas applicable à l'aéroport de Charleroi dans la mesure où celui-ci n'a pas encore dépassé le seuil des deux millions de passagers. Lorsque les critères d'application de cette directive seront remplis, BSCA prendra bien entendu toutes les mesures nécessaires afin de se conformer à celle-ci".

- Sur la contribution marketing, la Belgique considère qu'il n'est pas intéressant de promouvoir un aéroport en tant que tel puisque les passagers privilégient une compagnie aérienne plutôt qu'une infrastructure aéroportuaire particulière. C'est la compagnie aérienne qui est le vecteur du flux de passagers, lequel fournit corrélativement à l'aéroport ses sources de revenus. S'il est vrai que les actions de marketing sont axées sur les vols de Ryanair, elles contribuent directement à la formation des revenus aéroportuaires et commerciaux de BSCA grâce à l'augmentation de passagers activée par la publicité centrée sur les opérations de la compagnie aérienne. L'image de l'aéroport de Charleroi s'améliore puisqu'il bénéficie de la publicité via le site de Ryanair, le site de voyages le plus visité dans le secteur des aéroports européens. Les aéroports régionaux sont moins connus des consommateurs et des compagnies aériennes et doivent fournir des efforts plus importants afin de se créer une réputation et d'être considérés comme une alternative valable à des aéroports principaux plus grands, bénéficiant de meilleures liaisons ferroviaires et routières et d'une réputation plus établie.

4.2.2.2. Le déroulement de la prise de décision de BSCA

(105) Sur le déroulement des négociations avec Ryanair, la Belgique a précisé que:

- Un premier plan d'affaires a été présenté au conseil d'administration de BSCA dans le courant de l'année 2000. Toutefois, ce plan d'affaires a été considéré comme peu crédible en raison d'une tendance à sous-estimer certaines charges et à surévaluer les recettes.

- De nouveaux contacts furent pris avec Ryanair afin de renégocier ces conditions. Après trois mois de négociations intenses, un accord de principe aurait été trouvé en février 2001 prévoyant une augmentation de la taxe passager de 200 BEF (environ 5 euros) à 7 euros(48), une augmentation des taxes dans le temps afin de tenir compte de l'inflation, et le déplafonnement de la taxe d'atterrissage qui ne s'appliquait initialement qu'aux 130 premiers passagers de chaque vol.

- Ces éléments ont été intégrés dans un nouveau plan d'affaires qui a ensuite été formellement approuvé par le conseil d'administration de BSCA avant la signature des textes contractuels.

- Le conseil d'administration de BSCA compte parmi ses membres plusieurs dirigeants d'entreprises rompus à la gestion de grandes entreprises privées de telle sorte que leur approbation de l'accord a naturellement reposé sur un examen attentif.

(106) Lors de la réunion du 24 juin 2003, la Commission a demandé aux autorités belges quelle était la date exacte de la décision d'investissement de BSCA à l'égard de Ryanair. Dans leurs réponses écrites, la Belgique et Ryanair avaient fait valoir que la date de la signature des accords entre Ryanair, BSCA et la Région wallonne (novembre 2001) ne constituait qu'une formalisation d'un accord qui serait intervenu en février 2001 (Ryanair) ou avril 2001 (Belgique). La Belgique a répondu que la décision avait été prise par le conseil d'administration de BSCA du 31 juillet 2001. Les procès-verbaux des conseils d'administration de BSCA permettent de retracer le déroulement des négociations.

(107) Lors de sa réunion du 30 mai 2001, le conseil d'administration de BSCA, qui vient d'élire son vice-président et un nouveau comité de direction, est informé par le représentant du gouvernement wallon chargé des questions aéroportuaires que les négociations avec Ryanair sont en voie de finalisation. L'accord doit être prochainement présenté au conseil d'administration qui souhaite "être en possession dès que possible, d'une projection financière portant sur les opérations futures avec Ryanair"(49).

(108) Lors de sa réunion du 15 juin 2001, un point est effectué sur l'état des négociations avec Ryanair. Celles-ci sont menées par deux administrateurs de BSCA qui sont également membres des cabinets du ministre-président et du ministre wallon des transports. Cette session est surtout l'occasion pour le conseil d'administration d'entendre une présentation du commissaire réviseur de l'entreprise sur les missions incombant à BSCA aux termes de la convention de concession de 1991. Il s'agit des points suivants: le service incendie dans le strict respect des normes OACI; le service technique d'entretien des bâtiments, des pistes et des abords; la vente de carburant aviation; la gestion des hangars; la gestion et le développement du service parking; la gestion des locaux dans les bâtiments administratifs; la cafétéria et le restaurant; la gestion des espaces publicitaires; l'assistance en escale; le catering; les espaces commerciaux; le free-shop; le service d'information aux passagers. Le concessionnaire doit également assurer, dans le cadre de la concession de gestion domaniale, l'entretien des terrains, bâtiments et équipements, ouvrage et matériels incorporés à la concession ou mis à disposition de manière à ce qu'ils conviennent toujours à l'usage auxquels ils sont destinés.

(109) La session du 29 juin 2001 est largement consacrée aux négociations avec Ryanair. Le représentant du gouvernement wallon explique que le contrat est "toujours au stade de projet, mais il s'agit d'un accord verbal qui est établi entre les parties". Plusieurs questions sont abordées:

- le nombre d'avions basés fixé entre deux et quatre;

- la limitation du nombre de vols à 26 par jour qui est due "à la capacité de l'aéroport et aussi à la limitation financière de la contribution. L'objectif à terme est aussi de pouvoir diversifier et trouver d'autres compagnies car la volonté n'est pas que Ryanair soit le seul client à l'aéroport de Charleroi".

- la taxe d'atterrissage: "[l'administrateur] rappelle que pour les points 1.2 et 1.4 la taxe d'atterrissage est fixée par le Gouvernement wallon. Le ministre peut accorder un tarif préférentiel perçu par BSCA et qui reste propriété de la société d'exploitation. Le ministre a d'ailleurs été interpellé à ce propos au Parlement et il a répondu que pour toute compagnie qui opère sur un aéroport wallon, il y aura une même taxe". "[Un autre administrateur lui] demande si au point 1.4 les 7 euros et au point 1.2 les euros restent la propriété de BSCA. [L'administrateur] répond par l'affirmative".

(110) La session du 10 juillet 2001 est également très largement consacrée aux négociations avec Ryanair, le représentant du gouvernement wallon commentant le projet de contrat aux membres du conseil d'administration. Un administrateur "signale qu'il reste peu de chose pour finaliser le contrat sur le fond mais toutefois que les administrateurs ne connaissent que peu d'éléments pour toute appréciation financière du contrat. Cet aspect financier est très important puisqu'il engage l'aéroport et par conséquent la responsabilité des administrateurs". Les administrateurs souhaitent obtenir des précisions sur la possibilité pour Ryanair d'obtenir des avantages financiers au-delà des quatre avions basés(50).

(111) La session du 31 juillet 2001 permet de finaliser les discussions au sujet du contrat avec Ryanair. Le conseil d'administration a alors en sa possession deux documents sur lesquels se baser: un plan d'affaires sous forme de tableau reprenant les recettes et les dépenses sur une base pluriannuelle, et une note d'orientation stratégique. Le 31 juillet 2001 est donc la date à laquelle le conseil d'administration de BSCA prend la décision de sceller un accord avec Ryanair. Les procès-verbaux des sessions suivantes indiquent que si du retard a été pris dans la signature des accords avec Ryanair, il vient du fait que Ryanair a des difficultés quant aux modalités de fonctionnement de Promocy. Mais, après le 31 juillet 2001, le conseil d'administration ne revient pas sur la question des accords.

4.2.2.3. Le plan d'affaires de 2001 et la note d'orientation stratégique

(112) Le conseil d'administration du 31 juillet 2001 a examiné un plan d'affaires, figurant au tableau 3, et ses différentes composantes, notamment les recettes d'assistance en escale, les recettes domaniales, les questions liées au fond environnement, le volume de passagers. Il aborde de nouveau la question des taxes aéroportuaires et des heures d'ouverture, le représentant du gouvernement wallon soulignant que "si la Région wallonne ne respecte pas ses engagements, il n'y aura pas de conséquence pour BSCA" et que c'est la Région wallonne qui sera tenue responsable en cas de changement des heures d'ouverture de l'aéroport ou d'augmentation des taxes. Il précise également que "les taxes passager ou d'embarquement sont fixées pour l'ensemble de la période. Il s'agit d'un euro pour toute compagnie. Commercialement, la taxe passager vient d'augmenter de 5 à 7 euros et on peut, dès lors, diminuer la taxe d'embarquement".

Tableau 3

>TABLE>

(113) Par ailleurs, la Belgique a fourni des éléments analytiques sur les opérations de BSCA après 2010 qui peuvent être résumés par le tableau 4.

Tableau 4

>TABLE>

(114) Le conseil d'administration a également débattu d'une note d'orientation stratégique qui lui a été soumise. Cette note décrit les objectifs à atteindre pour l'aéroport en termes de volume de passagers (2500000 à 3000000) à l'horizon 2010, ce qui représenterait une part de marché belge qui ne serait pas supérieure à 10 %. Elle énonce une stratégie de niche qui vise à mettre en place une structure légère qui est à même d'offrir aux compagnies aériennes des conditions financières attractives et des temps de rotation rapides, et qui se consacrerait à des voyages de courte durée, qu'ils soient d'agrément ou d'affaires, vers des destinations peu éloignées. Elle cible les usagers potentiels comme étant les compagnies low-cost et les compagnies d'Europe de l'Est en soulignant la difficulté d'attirer les compagnies régionales(51).

(115) La mise en oeuvre de cette stratégie passe par le développement du trafic aérien. Le trafic aérien devrait se développer à hauteur de 1400000 passagers par an grâce aux 26 vols quotidiens au départ de Charleroi, Ryanair devant apporter un million de passagers dès l'an 2000. Le développement des activités de Ryanair devrait passer par une renégociation et une extension de la convention à 40 vols quotidiens, soit environ 2 millions de passagers par an, la note précisant que "[...]". Il est estimé qu'en présence de Ryanair, il sera difficile pour une autre compagnie low-cost d'implanter une base, et qu'il faut se positionner comme une destination potentielle au départ d'une autre base.

(116) Le réviseur d'entreprise de BSCA s'est penché sur l'analyse du plan d'affaires de 2001, en a jugé les hypothèses prudentes, mais a souligné certains problèmes:

"D'une manière générale, les hypothèses qui ont été retenues pour élaborer ce business plan sont prudentes notamment en terme de recettes pour ce qui concerne le parking et également en termes de frais généraux si l'on compare avec ce qui était réellement dépensé à la fin du mois de juin. Toutefois, il faut mettre en évidence les points suivants:

a) Les résultats tiennent compte d'une redevance d'exploitation entretien/incendie à charge du budget de la Région wallonne qui augmente progressivement dans le temps, ainsi que d'un subside à l'investissement entretien/incendie pour une période allant de 2001 jusqu'à 2003. Ces produits sont soumis aux respects des dispositions de la convention de concession ainsi que du cahier des charges qui pour rappel est expiré depuis le 31 décembre 2000 [souligné par le Réviseur].

b) Il y a lieu de s'assurer que les tarifs appliqués à Ryanair sont en parfait accord avec l'arrêté du Gouvernement Wallon du 16 juillet 1998, notamment sous l'angle de la ristourne de 4 euros par passager [souligné par le Réviseur]. [...]. Une note annexée 'BSCA Commentaires Business Plan 2001' fait valoir que le fonds environnement 'sera plafonné à 75 M BEF indexé à partir de 2003 (aucun accord signé à ce jour)'".

4.2.2.4. Analyse de certains paramètres sous-tendant le plan d'affaires de 2001

La prise en charge des services d'incendie et d'entretien

(117) La Commission a relevé que BSCA recevait une compensation financière de la Région wallonne pour les services "entretien-incendie" qu'elle opère pour son compte. Cette compensation figure dans le plan d'affaires 2001 sous la rubrique des recettes.

(118) La Commission a examiné à qui, de BSCA ou de la Région wallonne, incombait la responsabilité de ces services. Pour ce faire, elle a examiné les actes de concession entre ces deux parties. L'article 12 du cahier des charges annexé à la convention de concession de 1991 énonce qu'il incombe à BSCA d'assurer et de développer le "service incendie dans le strict respect des normes OACI" ainsi que "le service technique d'entretien des bâtiments, des pistes, des abords, du charroi, etc.".

(119) Toutefois, les dispositions transitoires (article 25) stipulent qu'entre 1991 et 1997, "l'autorité concédante [la Région wallonne] prend à sa charge le coût des services incendie et entretien".

(120) Suite à une modification de la concession en août 1999, le principe de la prise en charge par BSCA est maintenu, mais c'est à nouveau la Région wallonne qui le financera entre 1997 et fin 2000: "Pendant une période de 3 ans prenant cours le 1er janvier 1997, l'autorité concédante [la Région wallonne] prend à sa charge le coût des services incendie et entretien tels que visés aux articles 12 et 19 ci-avant. Les parties conviennent de réexaminer ces dispositions dans le cadre du budget 2000 et ce en fonction de l'équilibre financier de la Concession ainsi que de l'évolution escomptée et budgétée des années ultérieures du compte de résultat de BSCA."

(121) Lors de sa réunion avec les autorités belges le 23 juillet 2003, la Commission a fait valoir qu'au moment où BSCA a pris la décision de sceller des accords avec Ryanair en juillet 2001, rien ne l'assurait du fait que la Région wallonne continuerait de prendre à sa charge les coûts de ces services pendant les années à venir. Les actes de concession de l'époque prévoyaient au contraire que ces coûts lui incombaient(52), comme l'a signalé le réviseur d'entreprise de BSCA lors du conseil d'administration du 15 juin 2001(53). La Commission a donc demandé à la Belgique sur quelles bases BSCA pouvait s'appuyer pour penser que la Région wallonne continuerait à subvenir aux coûts de ces services. La Belgique a transmis les bases légales des subventions incendie et entretien accordées à BSCA pour les années 2000 et 2001(54).

(122) Dans sa dernière contribution du 19 décembre 2003, la Belgique a produit une nouvelle pièce relative à cette subvention entretien-incendie; il s'agit d'un courrier adressé le 5 juillet 2001 par BSCA au ministère wallon des transports et détaillant les coûts budgétés par l'aéroport pour 2002 sur ce poste de dépenses. Ce courrier est réputé suivre une conversation téléphonique entre les deux parties. Aucun courrier en retour en provenance du gouvernement wallon et destiné à BSCA n'a été transmis par les autorités belges pour confirmer dès 2001 leur acceptation de prendre en compte cette charge.

(123) Dans la même contribution, la Belgique estime que les compensations ainsi versées à BSCA au titre des missions d'entretien et de lutte contre l'incendie sont conformes à la jurisprudence de la Cour de justice dans l'affaire Altmark(55).

Le fonds "environnement" et la redevance pour la mise à disposition des infrastructures

(124) Aux termes de l'arrêté wallon du 16 avril 1998, qui est toujours en vigueur, 35 % des taxes aéroportuaires sont affectées à un fonds environnemental. La Commission a demandé à la Belgique si ces 35 % étaient effectivement versés à ce fonds, BSCA semblant conserver une partie de ces recettes.

(125) Lors de la réunion du 24 juin 2003 avec la Commission, la Belgique a précisé que ce fonds n'existait plus et que cette disposition législative aurait dû être abrogée. La Commission note qu'elle est aujourd'hui toujours en vigueur. BSCA aurait versé les 35 % collectés au fonds environnemental en 2001. Cette contribution aurait été plafonnée en 2002 à 75 millions de BEF (1,86 million d'euros). La Belgique a fait valoir dans sa contribution du 19 décembre 2003 que le plafonnement du fonds environnement à 75 millions de BEF annuels, indexés à 2 %, figurait dans le plan financier de la Sowaer, approuvé le 23 mai 2001 par le gouvernement wallon et transmis à BSCA le 1er août 2001. Depuis les modifications apportées au contrat de concession en 2002(56), la contribution environnementale aurait été transformée en redevance au bénéfice de la Sowaer pour l'utilisation des infrastructures.

(126) En effet, en réponse au tiers intéressé C qui affirme que BSCA ne rémunère pas la mise à disposition de l'infrastructure, la Belgique répond que cette affirmation n'est pas correcte puisque "les 35 % plafonnés de redevances aéronautiques sont attribués à la Sowaer en vertu de la convention de sous-concession domaniale du 15 avril 2002" et qu'"une partie des redevances à charge des usagers de cette infrastructure, soit tant les compagnies aériennes que les passagers, sont attribuées à la Sowaer afin de participer au financement des coûts de l'infrastructure. Dès lors, cette affirmation est injustifiée"(57).

La recapitalisation de BSCA par la Région wallonne

(127) Le conseil d'administration de BSCA du 31 juillet 2001 a été alerté sur les pertes liées à l'installation de la base de Ryanair pendant les premières années du contrat. Une recapitalisation de l'entreprise par la Région wallonne à hauteur de 5 millions d'euros est jugée nécessaire "afin d'éviter de se retrouver dans une situation précaire"(58).

(128) Le principe de la recapitalisation apparaît en mai 2001 dans une décision du gouvernement wallon(59) et son annexe, le plan financier de la Société wallonne des aéroports. Ce plan prévoit "une prise de participation dans BSCA à hauteur de ± 60 millions de BEF [...] et ensuite réparti sur 3 ans, 3 fois 30 millions (capital de 600 millions et participation Sowaer 25 % soit 150 millions".

(129) Toutefois, lorsque les administrateurs de BSCA décident de sceller les accords avec Ryanair, ils ne semblent pas avoir de sécurité quant à cette recapitalisation: [l'administrateur A] "demande si une demande d'augmentation du capital est déjà introduite à la Sowaer. [L'administrateur B] répond qu'une augmentation de capital à concurrence de 150 millions est prévue par la Sowaer. Il faudrait que cette augmentation de capital se réalise en 2002. [L'administrateur C] s'inquiète que le Conseil d'Administration doive approuver un plan sans savoir si l'actionnaire suivra auquel cas BSCA pourra-t-elle remplir ce contrat. [L'administrateur B] propose de mettre ce point à l'ordre du jour du prochain conseil d'administration de la Sowaer. [Un autre administrateur] constate que l'on demande au Conseil d'Administration d'approuver ce contrat sans avoir la certitude d'obtenir de la Sowaer une augmentation de capital. [...] [L'administrateur B] informe le Conseil que la Sowaer enverra un courrier à BSCA confirmant que le Conseil d'administration de la Sowaer a approuvé le plan financier dans lequel une augmentation de capital a été prévue"(60).

(130) Les autorités belges ont fourni le 19 décembre 2003 une lettre adressée le 1er août 2001 par la Sowaer à BSCA et qui contenait une copie de la décision prise le 23 mai 2001 par le gouvernement wallon de recapitaliser les deux aéroports wallons, à hauteur de 150 millions de BEF chacun. La lettre précise que ce document a été approuvé par la Sowaer le 1er juillet 2001.

(131) La question de la recapitalisation de BSCA a été soulevée par la partie intéressée C. Dans ses réponses écrites, la Belgique a répondu qu'une augmentation du capital de BSCA de 3961340 euros, dont le principe a été décidé en 2001, a effectivement été réalisée par la Sowaer le 3 décembre 2002.

(132) Cette opération a été effectuée conformément au principe de l'investisseur privé en économie de marché. Le consultant Deloitte & Touche a, dans son analyse du plan d'affaires de 2002, fait valoir que la Région/Sowaer avait agi en tant qu'investisseur privé, les fonds investis dans BSCA devant produire un retour sur investissement de l'ordre de 27 % au vu des résultats attendus de BSCA pour la période 2001-2010(61).

(133) Dans leur contribution du 19 décembre 2003, les autorités belges ont signalé que la Sowaer avait demandé le 27 novembre 2003 à Deloitte & Touche d'analyser la comparaison des plans d'affaires 2001 et 2002. Elles ont également fourni la réponse du 27 novembre 2003 de Deloitte & Touche; l'expert y estime que les conclusions générales de son étude relatives au plan d'affaires 2002 peuvent être globalement étendues au plan d'affaires 2001.

4.2.2.5. Autres commentaires des autorités belges

(134) En réaction aux remarques sur le financement des opérations de sûreté de la partie intéressée C, la Belgique considère que ces opérations constituent "une mission de service public à charge de l'État membre" et que celles-ci "sont effectuées par la Région wallonne elle-même, BSCA n'intervenant en aucune manière dans celles-ci". "Il revient à l'État membre de déterminer la manière dont il finance ces opérations, mais le fait que la Région wallonne ait décidé de ne pas imposer une redevance de sûreté à charge de BSCA relève d'un choix politique qui ne constitue en aucune manière une aide d'État en faveur de cette dernière".

(135) La Belgique partage le point de vue de Ryanair en ce qui concerne le marché pertinent: les autres compagnies utilisatrices de l'aéroport sont des compagnies charter dont les services de transport sont distincts de ceux des compagnies low-cost, ainsi que le montrent les décisions de la Commission relatives aux concentrations(62).

(136) Les autorités belges exposent dans leur contribution du 19 décembre 2003 que l'attitude d'investisseur privé de BSCA est renforcée par la constatation a posteriori que les résultats attendus pour 2003 sont bien supérieurs à ceux anticipés dans le plan d'affaires: le chiffre annoncé serait un bénéfice net de l'ordre de 1500000 euros contre une perte planifiée de 1531793 euros dans le plan d'affaires(63).

5. APPRÉCIATION DE L'AIDE

5.1. ÉVALUATION DE LA PRÉSENCE D'AIDE AU SENS DE L'ARTICLE 87, PARAGRAPHE 1, DU TRAITÉ

(137) Aux termes de l'article 87, paragraphe 1, du traité et de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE, sont incompatibles avec le traité et avec l'accord EEE, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres et entre les parties contractantes, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en faveur de certaines entreprises ou de certaines productions.

5.1.1. AVANTAGES OCTROYÉS À RYANAIR

(138) La Commission avait distingué dans sa décision d'ouverture de la procédure deux types d'avantages reçus par Ryanair: ceux octroyés par la Région wallonne et ceux octroyés par BSCA.

5.1.1.1. Avantages octroyés par la Région wallonne

(139) Avant d'aborder la question spécifique des avantages concédés à Ryanair sous forme de rabais de la taxe d'atterrissage, estimés à environ 50 % du tarif général mais sans que ce niveau en lui-même ne soit le problème à aborder ici, la Commission rappelle qu'elle ne s'est pas opposée à ce que des réductions soient octroyées aux compagnies aériennes, dans certaines conditions. Dans sa décision "Manchester" précitée, la Commission a décidé que des rabais de durée limitée qui sont disponibles et octroyés sans opérer de discrimination entre les usagers d'un aéroport ne relèvent pas du champ d'application de l'article 87 du traité car ils ne provoquent pas de distorsions de concurrence. La Commission avait, par contre, précisé qu'un rabais ou un système de rabais accordant un traitement préférentiel à une entreprise spécifique était susceptible de relever du champ d'application de l'article 87 du traité(64).

(140) La Commission considère que le cas d'espèce se situe dans la seconde hypothèse: la réduction des taxes d'atterrissage, tout comme la garantie d'indemnisation, n'ont été accordées qu'à une seule entreprise pour une durée de 15 ans et non à toutes les compagnies installées à Charleroi. L'article 87 du traité est donc susceptible de s'appliquer au cas où le bénéfice