Rapport spécial n° 3/99

sur la gestion et le contrôle des bonifications d'intérêts par les services de la Commission, accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, CE)

(1999/C 217/01)

Table des matières

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INTRODUCTION

1.1. Depuis 1967, la Commission a octroyé des aides sous forme de bonifications d'intérêts, en raison de l'effet de levier considérable que cet instrument financier est supposé avoir. En effet, il s'agit d'aides en principe non remboursables qui visent la promotion d'investissements de montants importants moyennant des dépenses budgétaires comparativement très faibles (voir tableau 1).

1.2. Dans la pratique, les bonifications d'intérêts sont un accessoire de certains prêts qu'elles accompagnent. Ces prêts sont octroyés soit par la Commission, soit par des banques, dont la Banque européenne d'investissement (BEI). Dans ce dernier cas, la BEI gère également les bonifications correspondantes pour le compte de la Commission (exception faite de Madère et de l'Irlande).

Objet du rapport et méthodologie

1.3. La Commission peut déléguer la gestion des bonifications d'intérêts, ce qu'elle fait pour la plupart des mesures qui représentent environ la moitié du volume indicatif (voir tableau 1). Toutefois, en vertu de l'article 274 du traité instituant la Communauté européenne, elle n'en demeure pas moins responsable de l'exécution du budget général dont elle a la charge. Il en va de même pour l'exécution des budgets opérationnels de la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA) et des Fonds européens de développement (FED).

1.4. Le présent rapport a pour objet d'apprécier dans quelle mesure la Commission assume cette responsabilité et, par conséquent, met en oeuvre des contrôles qui lui permettent d'établir des comptes fiables, de garantir la légalité/régularité des opérations sousPjacentes et d'évaluer l'efficacité de ces aides. Ainsi, la Cour a examiné, au niveau de la Commission, les procédures de gestion et de contrôle des bonifications d'intérêts appliquées par les services de cette dernière.

1.5. Certaines mesures sous forme de bonifications d'intérêts ont fait l'objet de contrôles spécifiques et de rapports de la Cour (voir tableau 2). Le présent rapport répond à une approche horizontale et porte sur les aspects concernant plusieurs mesures de ce type.

Tableau 1

Données financières des mesures sous forme de bonifications d'intérêts

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Tableau 2

Récapitulatif des dernières observations de la Cour portant sur les mesures sous forme de bonifications d'intérêts

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Domaine d'audit

1.6. Sont concernées toutes les aides sous forme de bonifications d'intérêts financées par le budget général de l'Union européenne (BG), le budget opérationnel de la CECA (BOC) ou le FED. Ces mesures ont le plus souvent pour origine une décision du Conseil. Celles concernant les pays tiers sont généralement comprises dans des accords, conventions ou protocoles signés avec ces derniers. Le principe de ces aides est d'alléger les charges financières des bénéficiaires en payant à leur place, ou en leur remboursant, une partie des intérêts dus au titre de certains emprunts contractés.

1.7. Certaines bonifications d'intérêts ne sont pas traitées dans le cadre du présent rapport, notamment:

a) la plupart des mesures sous forme de bonifications d'intérêts qui n'ont pas de lignes budgétaires distinctes et sont, dans la présentation du budget, mélangées avec d'autres formes d'aides;

b) les bonifications d'intérêts versées par des organismes nationaux dans le cadre des Fonds structurels et les "quasiPbonifications" du FEDER versées en fonction des prêts contractés par les bénéficiaires, mais sous forme de subventions.

CARACTÉRISTIQUES DES MESURES

2.1. Les aides sous forme de bonifications d'intérêts sont classées par finalité dans le tableau 3. Leurs objectifs et leurs conditions - par exemple, leurs critères d'éligibilité - sont très divers et possèdent peu de caractéristiques communes, notamment en raison de la diversité des réalités économiques dans lesquelles elles s'inscrivent.

2.2. De ce fait, les modalités de calcul, de versement et de comptabilisation diffèrent beaucoup d'une mesure à l'autre. Seules les bonifications d'intérêts versées dans le cadre du FED et dans les pays méditerranéens, Malte, Chypre et la Slovénie présentent d'importantes similitudes.

2.3. Les taux annuels des bonifications varient selon les cas entre 1,5 et 4 % du montant bonifié des prêts, pour des périodes allant de cinq ans à la durée de vie totale des prêts. Le cas des réseaux transeuropéens est particulier puisque la bonification peut atteindre 100 % des intérêts sur cinq ans (voir point 2.11).

2.4. Les données financières relatives aux mesures sous forme de bonifications d'intérêts sont récapitulées dans le tableau 1 et brièvement présentées ciPaprès.

Le mécanisme temporaire PME

2.5. Les bonifications d'intérêts accompagnant les prêts que la BEI accorde aux petites et moyennes entreprises (PME) dans le cadre de son mécanisme temporaire de prêt(1) visent à renforcer la compétitivité des PME européennes et à promouvoir la création d'emplois par ces dernières. Elles sont de 2 % par an pendant cinq ans, les prêts devant être limités à 75 % des investissements et d'une durée minimale de cinq ans. Elles sont plafonnées à 3000 ECU par emploi créé.

Tableau 3

Classement par finalité des mesures sous forme de bonifications dintérêts

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Les bonifications au titre de l'article 56 du traité CECA

2.6. Les aides à la reconversion octroyées au titre de l'article 56, paragraphe 2, point a), du traité instituant la CECA(2) sont destinées aux entreprises implantées dans les zones CECA qui effectuent des investissements créateurs d'emplois. Ces dernières années, elles étaient de 3 % par an pendant cinq ans, leur montant étant limité à 2000 ECU par emploi créé.

2.7. Le traité CECA expirant en 2002, les ultimes engagements concernant cette mesure ont été contractés en 1997 (pour 1,8 Mio ECU) et la Commission n'a plus qu'à effectuer les paiements ou les annulations ainsi que les récupérations relatifs aux engagements passés, dont le solde s'élevait à 210 Mio ECU au 31 décembre 1997. Ces dernières années, la Cour a formulé des observations sur cette mesure(3).

Le NIC/BEI séismes

2.8. Les bonifications en faveur de la reconstruction des zones sinistrées par les séismes survenus en Italie en 1980(4), ainsi qu'en Grèce en 1981(5) et en 1986(6) sont destinées à la reconstruction des moyens de production et des infrastructures économiques et sociales dans ces zones. Elles sont de 3 % par an pendant toute la durée des prêts correspondants (dix ans en moyenne) et sont versées semestriellement par la Commission à la BEI en complément des intérêts à taux réduit payés par les bénéficiaires. Ces dernières années, la Cour a formulé des observations sur cette mesure(7).

La reconstruction de Madère

2.9. Le prêt à la reconstruction des zones dévastées par le cyclone qui a frappé Madère en octobre 1993(8) a pour objectif d'en alléger les répercussions sur le bienPêtre économique et social de la population, en finançant des travaux d'infrastructure routière, d'aménagement de berges, de distribution d'eau, d'usine hydroélectrique et des logements, réalisés à partir de 1993. La bonification y afférente est de 3 % par an pendant douze ans.

Le programme de paix en Irlande

2.10. Parmi la trentaine de mesures prévues dans l'initiative communautaire(9) correspondant au "programme de support spécial pour la paix et la réconciliation en Irlande du Nord et dans les comtés limitrophes de l'Irlande, 1995 - 1999", celle comportant des bonifications d'intérêts vise plus particulièrement à promouvoir des investissements productifs permettant la création et la sauvegarde d'emplois. Le nombre d'emplois créés ou sauvegardés n'entrent toutefois pas dans le calcul des bonifications, qui sont de 4 % par an de 1995 à 1997 et de 3 % par an en 1998 et 1999.

Les réseaux transeuropéens

2.11. Les bonifications d'intérêts comprises dans l'aide communautaire en faveur des réseaux transeuropéens (RTE)(10) ne représentent, au moment de l'adoption du présent rapport, qu'une part mineure des quatre types d'aides prévues dans cette mesure, qui vise à favoriser l'interconnexion et l'interopérabilité des réseaux nationaux de transport(11) ainsi que l'accès à ces réseaux. Elles peuvent atteindre 100 % des intérêts payés par le bénéficiaire pendant les cinq premières années du prêt, pourvu qu'elles ne dépassent pas 10 % du coût total du projet.

Le mécanisme financier de l'EEE

2.12. Les versements annuels de la Commission au mécanisme financier de l'Espace économique européen (MF EEE)(12), qui représentent environ 80 % des recettes de ce dernier, correspondent aux contributions de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède, prises en charge par l'Union Européen depuis l'adhésion de ces trois pays. Le MF EEE verse des subventions et des bonifications d'intérêts afin de réduire les disparités économiques et sociales entre les régions de l'UE. Sont éligibles les projets réalisés en Grèce, en Irlande, au Portugal et dans certaines régions espagnoles, prioritairement dans les domaines de l'environnement, du transport, de l'éducation et de la formation(13).

2.13. La bonification est de 2 % par an pendant dix ans au maximum. Lors du versement du prêt, le montant total actualisé de la bonification correspondante est prélevé par la BEI sur le compte courant du MF EEE ouvert auprès d'elle. Soit la BEI verse le montant au bénéficiaire, qui lui paiera ensuite des intérêts au taux plein, soit elle le conserve, auquel cas l'emprunteur lui versera des intérêts à taux réduit.

Les 6e et 7e FED

2.14. Les bonifications d'intérêts incluses dans les 6e et 7e FED(14) sont une des formes d'aides prévues par ces Fonds dont l'objectif est d'aider au développement des pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) ainsi que des pays et territoires d'outrePmer (PTOM). Les projets et programmes productifs dans les secteurs de l'industrie, de l'agroPindustrie, du tourisme, des mines, de l'énergie, et dans les transports et les télécommunications liés à ces secteurs, doivent être financés en priorité.

2.15. Le taux de ces bonifications est en principe de 4 % sur toute la durée du prêt, mais il est ajusté de telle sorte que le taux d'intérêt supporté par l'emprunteur soit compris entre 3 et 6 %. Toutefois, cet emprunteur est souvent un intermédiaire (banque centrale ou organisme spécialisé) qui prête aux bénéficiaires finals à des taux qui peuvent être beaucoup plus élevés compte tenu, notamment, des devises utilisées(15).

2.16. Les montants versés par la Commission à la BEI correspondent, pour un prêt donné, à la somme actualisée des bonifications dues à chacune des échéances d'intérêts futures de ce prêt. La partie relative aux exercices ultérieurs n'est pas indiquée comme telle dans les états financiers du FED, en raison du système de comptabilité de caisse que la Commission a décidé d'employer.

La coopération financière avec les pays méditerranéens, Chypre, Malte et la Slovénie

2.17. La coopération financière intéressant l'ensemble des pays tiers méditerranéens(16) (PTM), certains protocoles relatifs à la coopération financière et technique conclus par la Communauté avec les pays méditerranéens du Sud(17) (PMS), les mesures d'accompagnement financières et techniques relatives à la réforme des structures économiques et sociales dans le cadre du partenariat euroPméditerranéen(18) (MEDA, qui remplace PTM et PMS à partir du 1er janvier 1997), et certains protocoles financiers conclus par la Communauté avec Malte(19), avec Chypre(20) et avec la Slovénie(21), prévoient des bonifications d'intérêts. Comme pour le FED, elles sont versées et comptabilisées sur une base actualisée.

OBSERVATIONS SUR LA GESTION, LA COMPTABILISATION ET LE CONTRÔLE DES BONIFICATIONS D'INTÉRÊTS

3.1. Le tableau 1 ciPdessus énumère treize mesures, dont neuf sont gérées par la BEI. Les observations figurant aux points 3.2 - 3.7 ne concernent que les bonifications pour lesquelles la Commission a donné mandat à la BEI.

Les montants perçus par les bénéficiaires

3.2. L'aide réellement perçue par les bénéficiaires finals dépend du comportement des intermédiaires financiers, qui peuvent se partager la bonification en jouant sur le niveau du taux d'intérêt ou sur d'autres caractéristiques des prêts qu'ils proposent (comme les commissions, le taux de change ou les jours de valeur). Leur rémunération risque ainsi de se situer auPdelà de ce qui est prévu et de diminuer d'autant, et de manière indue, l'aide destinée aux bénéficiaires.

3.3. Or, lorsqu'elle a délégué la gestion des bonifications d'intérêts, la Commission ne contrôle pas les conditions des prêts versés, le cas échéant, par les intermédiaires financiers. Elle ne dispose d'ailleurs généralement même pas des informations nécessaires à cet effet. En outre, le fait que le paiement des bonifications ne puisse être effectué par l'ensemble du système bancaire, mais soit réservé à un nombre d'intermédiaires choisis par la BEI, est susceptible d'influencer la concurrence dans le secteur.

3.4. Dans certains cas où les prêts sont directement adossés à des emprunts, il convient de contrôler l'écart de taux. Pour les prêts CECA, la Commission répercute intégralement sur ses prêts les avantages dont elle bénéficie en tant qu'emprunteur de premier ordre, y compris lorsqu'elle peut obtenir des refinancements plus intéressants sur des opérations en cours. La BEI perçoit au titre de ses prêts sur fonds d'emprunts des marges qui échappent au contrôle de la Cour. Les contrats ne prévoient aucune clause de révision permettant de faire bénéficier ses emprunteurs de conditions plus avantageuses en cas d'évolution favorable du marché.

3.5. Pour ce qui concerne les prêts BEI financés sur ses ressources propres, leurs taux ne sont pas comparés avec ceux du marché. La BEI bénéficiant de privilèges spécifiques(22) et du monopole de la distribution de certaines bonifications, le simple jeu de la concurrence ne garantit pas que ses marges respectent les règles statutaires(23). Par ailleurs, cette question rejoint celle du montant des frais administratifs refacturés(24) par la BEI au titre de la gestion des opérations sous mandat et pour le compte de la Commission, qui a fait l'objet d'observations dans les rapports annuels de la Cour relatifs aux exercices 1994 (points 8.36 - 8.43) et 1993 (points 10.26 - 10.30).

L'éligibilité et le suivi des projets confiés à la BEI

3.6. Le choix des projets auxquels sont attribués des prêts bonifiés et le contrôle de leur éligibilité sont le plus souvent confiés à la BEI. La Commission, qui n'a parfois même pas connaissance des projets ni des bénéficiaires finals, est ainsi mise devant le fait accompli. Il arrive également que, sur la base d'informations fournies par la BEI, les décisions d'octroi soient prises par la Commission, mais que, en pratique, cette dernière ne fasse qu'entériner les propositions qui lui sont soumises(25).

3.7. De la même manière, lorsque la Commission reçoit de la BEI des rapports sur l'état d'avancement des investissements en cours, ce qui n'est d'ailleurs pas toujours le cas, ceuxPci ne sont pas analysés. Elle porte à ces documents un intérêt d'autant plus limité qu'elle estime: ne pas devoir refaire ce que la BEI a déjà fait; que le principal risque de ces opérations est le nonPrecouvrement des prêts, aspect suivi minutieusement par la BEI; enfin, que les montants de ces dépenses budgétaires sont souvent relativement faibles, surtout dans les cas où les bonifications s'accompagnent d'autres mesures plus coûteuses.

L'efficacité des bonifications

3.8. Pour la plupart des mesures, les taux des bonifications sont sans rapport direct avec les taux du marché, ceuxPci étant très variables dans le temps et selon les pays concernés, et ils ne résultent pas d'une analyse faisant apparaître le seuil à partir duquel la bonification devrait être véritablement efficace.

3.9. Pour la majorité des mesures concernées, les objectifs sont définis de manière très globale. Dans ces conditions et en l'absence d'objectifs chiffrés, il est difficile d'évaluer leur degré de réalisation.

3.10. En pratique, la Commission se contente de répertorier les projets réalisés et les montants dépensés. La Cour considère qu'un taux d'utilisation élevé n'est pas synonyme d'efficacité. En fait, le succès (ce qui est différent de l'efficacité) de ce type d'aide dépend, entre autres, de son attrait non seulement pour les bénéficiaires finals, mais aussi pour les intermédiaires financiers. Or, ces derniers en assurent la promotion en tenant compte de leurs propres intérêts (attraction de nouveaux clients intéressants ou fidélisation de la clientèle existante, par exemple), qui, même sans être en contradiction avec eux, ne répondent pas forcément aux objectifs de l'UE.

3.11. Pour les deux mesures conditionnées par des créations d'emplois (MT PME et article 56 du traité CECA), le nombre d'emplois créés est utilisé comme critère d'efficacité. Toutefois, la Commission présente les résultats en termes statistiques, sans analyser le lien de causalité entre ces créations d'emplois et les bonifications versées. Pour ces deux mesures, la Cour a effectué des enquêtes auprès des bénéficiaires, qui lui permettent de conclure que l'impact réel des bonifications était quasiment nul et qu'il y avait plutôt un effet d'aubaine pour les bénéficiaires qui, ayant pour d'autres raisons effectué des investissements créateurs d'emplois, ont pu recevoir ces aides communautaires.

La comptabilisation des bonifications

3.12. La Commission comptabilise les bonifications qu'elle verse, à la BEI pour la plupart des mesures, sans en vérifier les calculs, même lorsque les bonifications sont versées à l'avance et font l'objet d'une actualisation. En examinant des dossiers auprès de la Commission, la Cour n'a pas trouvé trace de contrôles effectués avant comptabilisation.

3.13. Dans le cas du budget général et des FED (la situation est différente pour le BOC), les dépenses sous forme de bonifications d'intérêts sont comptabilisées lors de leur engagement, puis de leur paiement. Lorsque les montants payés à la BEI correspondent à la totalité des bonifications actualisées pour un prêt qui durera plusieurs années (voir point 2.15), cellePci inscrit la partie correspondant aux exercices ultérieurs à son passif tant qu'elle la détient (321,6 Mio ECU en bonifications reçues d'avance au 31 décembre 1997), car elle pourrait être amenée à en reverser une partie à la CE ou au FED en cas, par exemple, de remboursement anticipé des prêts correspondants. En revanche, ni la CE ni le FED ne disposent d'un indicateur (créance ou prévision de créance, par exemple) les obligeant à porter leur attention sur ce qu'il advient de ces bonifications une fois payées, les montants correspondants n'étant pas inscrits à l'actif des bilans de la CE(26) ou du FED.

3.14. Dans le cadre du MT PME, ce problème se pose différemment puisque les bonifications ont été globalement versées à l'avance (93,5 Mio ECU entre 1994 et 1996), essentiellement pour des raisons de disponibilités budgétaires, et ont été reversées aux bénéficiaires par la BEI (93,4 Mio ECU) entre 1995 et 1998. Il en résulte un décalage dans le temps qui n'apparaît pas dans les états financiers de l'UE. Au 31 décembre 1997, les bonifications non encore reversées aux bénéficiaires s'élèvent à 0,1 Mio ECU. En outre, les revenus d'intérêts générés par les fonds détenus en compte courant auprès de la BEI (environ 9 Mio ECU) n'ont pas été constatés comme recette budgétaire.

3.15. Pour le NIC séisme et Madère, les bonifications sont payées lors de chaque échéance d'intérêts. En vertu du système de comptabilité de caisse, les bonifications d'intérêts courues et non échues ne sont pas comptabilisées. Par ailleurs, les montants non courus à verser ultérieurement, qui s'élevaient à 6,1 Mio ECU pour le NIC séisme et 3,3 Mio ECU pour Madère au 31 décembre 1997, ne sont pas repris hors bilan.

3.16. Les trois points précédents montrent qu'une même réalité économique se traduit dans les comptes de manières différentes selon le montage technique des opérations. L'examen des états financiers ne facilite dès lors pas la compréhension de la situation.

CONCLUSION

4.1. Pour ce qui concerne la bonne gestion financière des bonifications d'intérêts, la Commission devrait:

- s'assurer que, lorsqu'il y a recours à des intermédiaires, ces derniers ne perçoivent pas des rémunérations abusives, mais aussi que leur choix ait été suffisamment transparent et équitable pour ne pas privilégier certains établissements financiers par rapport à leurs concurrents,

- évaluer leur efficacité en mesurant le taux de réalisation des objectifs fixés, lorsque cela est possible (voir point 3.9), ainsi qu'en déterminant l'incidence réelle des bonifications (voir points 3.10 - 3.11).

4.2. Pour ce qui concerne la comptabilisation des bonifications d'intérêts dans les états financiers de l'UE et du FED, elle pourrait être mieux harmonisée afin de donner une présentation plus lisible, et s'accompagner d'une information plus complète (voir points 3.13 - 3.16). En outre, la Commission devrait contrôler les calculs, ainsi que la pertinence des taux d'actualisation utilisés (voir point 3.12).

4.3. Lorsque la BEI intervient dans la distribution des bonifications (voir tableau 1), la Commission n'effectue quasiment aucun contrôle et s'en remet de manière excessive à son mandataire. La délégation de la gestion ne signifiant pas la délégation de la responsabilité, elle devrait:

- s'assurer que les montants des bonifications correspondent aux aides effectivement perçues par les bénéficiaires finals, déduction faite des marges prévues (voir points 3.2 - 3.5),

- s'assurer systématiquement que les investissements prévus sont éligibles et que les bénéficiaires remplissent les conditions requises (voir point 3.6),

- s'assurer en temps utile que les investissements réalisés ou en cours de réalisation correspondent aux prévisions (voir point 3.7).

4.4. Cet ensemble de problèmes mérite d'être traité de façon horizontale. La Commission devrait mettre en place un contrôle centralisé de la gestion financière des bonifications d'intérêts, et même des instruments à caractère bancaire en général, afin d'assurer une plus grande homogénéité de la gestion des instruments concernés, y compris au niveau de leur présentation dans les états financiers. En outre, cela faciliterait les relations avec la BEI en limitant le nombre de ses interlocuteurs au sein de la Commission, tout en renforçant le contrôle sur la gestion que la banque est amenée à assurer pour le compte de l'institution communautaire.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion des 16 et 17 juin 1999.

Par la Cour des comptes

en l'absence de Jan O. KARLSSON

Président de la Cour

Bernhard FRIEDMANN

Président faisant fonction

(1) Décision 94/217/CE du Conseil du 19 avril 1994 relative à l'octroi par la Communauté de bonifications d'intérêts sur les prêts que la BEI accorde aux petites et moyennes entreprises dans le cadre de son mécanisme temporaire de prêt (JO L 107 du 28.4.1994, p. 57).

(2) Article 56, paragraphe 2, point a), du traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA).

(3) Rapports annuels de la Cour relatifs à la CECA pour les exercices 1993 (JO C 346 du 7.12.1994), 1995 (JO C 377 du 13.12.1996) et 1996 (JO C 380 du 15.12.1997).

(4) Décision 81/19/CEE du Conseil du 20 janvier 1981 relative à l'aide exceptionnelle de la Communauté en faveur de la reconstruction des zones sinistrées par le séisme survenu en Italie en novembre 1980 (JO L 37 du 10.2.1981, p. 21).

(5) Décision 81/1013/CEE du Conseil du 14 décembre 1981 relative à l'aide exceptionnelle de la Communauté en faveur de la reconstruction des zones sinistrées par les séismes survenus en Grèce en février/mars 1981 (JO L 367 du 23.12.1981, p. 27).

(6) Décision 88/561/CEE du Conseil du 7 novembre 1988 relative à l'aide exceptionnelle de la Communauté en faveur de la reconstruction des zones sinistrées par les séismes survenus en Grèce en septembre 1986 (JO L 309 du 15.11.1988, p. 32).

(7) Rapports de la Cour comprenant des critiques sur le NIC/BEI séisme: rapports annuels relatifs aux exercices 1996 (JO C 348 du 18.11.1997, points 18.7 - 18.24), 1994 (JO C 303 du 14.11.1995, points 8.3 - 8.23), 1993 (JO C 327 du 24.11.1994, points 10.3 - 10.19) et 1991 (JO C 330 du 15.12.1992, points 12.12 - 12.48).

(8) Décision 95/250/CE du Conseil du 29 juin 1995 relative à une aide communautaire exceptionnelle à la reconstruction des zones dévastées par le cyclone qui a frappé Madère en octobre 1993 (JO L 159 du 11.7.1995, p. 16).

(9) Décisions de la Commission C(96) 1592 du 23 juillet 1996 et C(95) 1789 du 28 juillet 1995 relatives à la participation du FEDER, du FSE, du FEOGAPGarantie et de l'IFOP à un programme opérationnel d'initiative communautaire pour la paix et la réconciliation en Irlande du Nord et dans les comtés limitrophes de l'Irlande.

(10) Règlement (CE) n° 2236/95 du Conseil du 18 septembre 1995 déterminant les règles générales pour l'octroi d'un concours financier communautaire dans le domaine des réseaux transeuropéens (JO L 228 du 23.9.1995, p.1).

(11) Les aides concernant les réseaux autres que de transport, à savoir de télécommunications et d'énergie, ne comportent pas de bonifications d'intérêts.

(12) Partie VIII - Mécanisme financier - de l'accord sur l'Espace économique européen (JO L 1 du 3.1.1994, p. 28).

(13) Protocole n° 38 sur le mécanisme financier annexé à l'accord sur l'Espace économique européen.

(14) Troisième convention ACPPCEE signée à Lomé le 8 décembre 1984 (JO L 86 du 31.3.1986).

(15) Rapport spécial n° 24/98 concernant les opérations de capitaux à risque financées sur les ressources des Fonds européens de développement, point 3 (JO C 389 du 14.12.1998).

(16) Règlement (CEE) n° 1763/92 du Conseil du 29 juin 1992 relatif à la coopération financière intéressant l'ensemble des pays tiers méditerranéens (JO L 181 du 1.7.1992, p. 5), modifié par le règlement (CE) n° 1735/94 du Conseil du 11 juillet 1994 (JO L 182 du 16.7.1994, p. 6).

(17) Règlement (CEE) n° 1762/92 du Conseil du 29 juin 1992 concernant l'application des protocoles relatifs à la coopération financière et technique conclus par la Communauté avec les pays tiers méditerranéens (JO L 181 du 1.7.1992).

(18) Règlement (CE) n° 1488/96 du Conseil du 23 juillet 1996 relatif à des mesures d'accompagnement financières et techniques (MEDA) à la réforme des structures économiques et sociales dans le cadre du partenariat euroPméditerranéen (JO L 189 du 30.7.1996, p. 24).

(19) - Règlement (CEE) n° 939/76 du Conseil du 23 avril 1976 portant conclusion du protocole financier et du protocole fixant certaines dispositions relatives à l'accord créant une association entre la Communauté économique européenne et Malte (JO L 111 du 28.4.1976, p. 1).

- Décision (CEE) n° 378/89 du Conseil du 12 juin 1989 relative à la conclusion du protocole concernant la coopération financière et technique entre la Communauté économique européenne et Malte (JO L 180 du 27.6.1989, p. 46).

(20) - Règlement (CEE) n° 2760/78 du Conseil du 23 novembre 1978 concernant la conclusion du protocole financier entre la Communauté économique européenne et la République de Chypre (JO L 332 du 29.11.1978, p.1).

- Règlement (CEE) n° 787/84 du Conseil du 26 mars 1984 concernant la conclusion du protocole relatif à la coopération financière et technique entre la Communauté économique européenne et la République de Chypre (JO L 85 du 28.3.1994, p. 37).

- Décision (CEE) n° 153/90 du Conseil du 26 février 1990 concernant la conclusion du protocole relatif à la coopération financière et technique entre la Communauté économique européenne et la République de Chypre (JO L 82 du 29.3.1990, p. 32).

(21) Décision 93/408/CEE du Conseil du 19 juillet 1993 concernant la conclusion du protocole relatif à la coopération financière entre la Communauté économique européenne et la République de Slovénie (JO L 189 du 29.7.1993, p. 152).

(22) Protocole sur les privilèges et immunités des Communautés européennes, annexé au traité de Bruxelles du 8 avril 1965.

(23) Article 2 des statuts de la BEI, qui renvoie à l'article 198 E du traité instituant la Communauté européenne. Il y est indiqué que la BEI octroie des prêts et des garanties sans poursuivre de but lucratif.

(24) Pour la gestion de certaines opérations, la BEI a le droit de percevoir une commission de gestion qui doit couvrir les frais réels occasionnés par cette gestion. La Cour n'a jamais obtenu les informations suffisantes pour s'assurer de façon indépendante que cette règle a été respectée.

(25) Dans le cadre de la coopération avec les pays méditerranéens, la Commission instruit les dossiers elle même.

(26) Déclaration d'assurance de la Cour, relative aux activités relevant du budget général pour l'exercice 1997, points 8.6 - 8.7 (JO C 349 du 17.11.1998).

LISTE DES ABRÉVIATIONS

ACP Pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique

BEI Banque européenne d'investissement

BG Budget général de l'Union européenne

BOC Budget opérationnel de la CECA

CECA Communauté européenne du charbon et de l'acier

FED Fonds européen(s) de développement

FEDER Fonds européen de développement régional

MEDA Mesures d'accompagnement aux réformes des structures économiques et sociales dans les pays tiers méditerranéens

MF EEE Mécanisme financier de l'Espace économique européen

MT PME Mécanisme temporaire pour les PME

NIC Nouvel instrument communautaire

PME Petites et moyennes entreprises

PMS Pays méditerranéens du Sud

PTM Pays tiers méditerranéens

PTOM Pays et territoires d'outrePmer

RTE Réseaux transeuropéens

UE Union européenne

RÉPONSES DE LA COMMISSION

INTRODUCTION

Le rapport procède à une analyse et à une évaluation horizontales d'un éventail de bonifications d'intérêts diversifiées à la fois en termes d'objectifs et de conditions d'octroi et difficilement comparables entre elles. En effet, les mesures examinées correspondent à des situations économiques différentes et non contemporaines et chacune d'entre elles est largement motivée par le contexte politique et économique général dans lequel elle s'inscrit. La Commission, tout comme la Cour, considère que ces paramètres doivent entrer en ligne de compte dans l'évaluation de l'efficacité, de l'impact et de la gestion desdites mesures.

CARACTÉRISTIQUES DES MESURES

Les 6e et 7e FED

2.15. Pour ne pas causer de distorsions sur les marchés financiers, la subvention est utilisée à des fins complémentaires de l'opération financière (renforcement des capacités des intermédiaires, amélioration de l'évaluation des projets, couverture partielle des risques de change, etc.). Cela explique les différences entre les taux d'intérêts octroyés aux intermédiaires et aux bénéficiaires finals.

OBSERVATIONS SUR LA GESTION, LA COMPTABILISATION ET LE CONTRÔLE DES BONIFICATIONS D'INTÉRÊTS

3.1. Lorsqu'elle se charge directement de la gestion des bonifications d'intérêts et des paiements associés, comme dans le cas de Madère ou des réseaux transeuropéens, la Commission est, bien entendu, pleinement informée de l'identité du bénéficiaire final et des détails de l'activité soutenue.

En ce qui concerne les réseaux transeuropéens, il y a lieu de rappeler que la Commission a établi, de sa propre initiative, un ensemble de principes directeurs (communiqués à la Cour) concernant l'utilisation et l'administration des bonifications d'intérêts pour la ligne budgétaire B5 - 700. Ces principes, qui ont pour objet de garantir la transparence des procédures et de permettre un contrôle adéquat de l'exécution matérielle et financière des projets, ont été officiellement adoptés par les États membres au sein du Comité de soutien financier aux RTE, en 1997. Les principes en question visaient tout particulièrement à uniformiser le traitement, en matière d'évaluation ex ante ("appréciation") et de suivi des projets, des subventions directes et des bonifications d'intérêts. La Commission réunit donc dans une même analyse des données matérielles et financières concernant l'avancement des projets.

Les montants perçus par les bénéficiaires

3.2 - 3.5. Les intermédiaires financiers ne peuvent fixer librement les taux d'intérêt, les commissions, les taux de change et les dates de valeur. Les marchés financiers et les institutions financières appliquent des règles et des procédures usuelles largement transparentes. Les bénéficiaires sont en mesure de comparer les conditions offertes par les différents intermédiaires, que les crédits proposés soient ou non assortis de bonifications d'intérêts. Il va de soi que les intermédiaires financiers supportent le risque de solvabilité de l'emprunteur final et adaptent les conditions de leurs prêts en conséquence. Cela reste vrai, que la gestion des prêts et des subventions soit déléguée à la BEI ou qu'elle soit directement assurée par la Commission.

La BEI dispose de larges réseaux d'intermédiaires dans tous les pays où elle opère, conformément à l'article 16 de ses propres statuts, et ce fait entre sans aucun doute en ligne de compte lorsque la Banque est chargée d'affecter les bonifications d'intérêts décidées par l'Union européenne. Par exemple, de toutes les agences externes, la BEI est probablement celle qui dispose du réseau le plus étendu de contacts et de relations bancaires dans les pays ACP, où elle finance, dans le seul cadre de Lomé IV bis, près de 70 lignes de crédits ouvertes à quelque cinquante institutions financières de la zone ACP.

De plus, la BEI applique des critères de qualité et de solvabilité sévères dans la sélection des membres de son réseau d'intermédiaires financiers. Il est évident que des subventions communautaires dont le montant et la durée sont limités ne peuvent être distribuées par un nombre illimité d'intermédiaires financiers. Pour diverses raisons, tous les intermédiaires potentiels répondant aux critères de la BEI n'acceptent pas de gérer des prêts globaux ou des programmes de bonifications d'intérêts.

En ce qui concerne les taux d'intérêts des prêts sur ses ressources propres, la Banque est liée par l'article 19 de ses statuts et elle est soumise à un contrôle. La grille des taux d'intérêts qu'elle fixe pour ces prêts est contrôlée et approuvée par son conseil d'administration, au sein duquel la Commission est représentée par un membre effectif et par un suppléant.

La BEI prête des fonds à des taux qui reflètent l'excellente position dont elle jouit sur les marchés, majorés d'une marge réduite destinée à couvrir ses frais, conformément aux obligations que lui impose le traité. Pour le reste, les taux d'intérêts des crédits consentis par la BEI sont fixés conformément aux conditions du marché. Ces taux sont le plus souvent fixes, mais ils peuvent être également révisables, variables ou convertibles selon les préférences du client, et ils peuvent être fixés à la signature du contrat de prêt ou lors de chaque versement (contrats "open rate"). Les modalités de fixation des taux sont identiques pour tous les pays et tous les secteurs. Les monnaies dans lesquelles les versements sont effectués dépendent des disponibilités de la BEI et des préférences de l'emprunteur.

La BEI informe la Commission sur le coût administratif des différentes activités qu'elle gère pour le compte de cellePci. Un récapitulatif de ces frais est communiqué à la Cour par la Commission.

En contrôlant des bonifications octroyées dans le cadre de l'article 56, paragraphe 2, point a), du traité CECA, la Commission n'a constaté que de très rares cas où les conditions imposées n'ont pas été respectées par les intermédiaires financiers.

L'éligibilité et le suivi des projets confiés à la BEI

3.6 - 3.7. Les bonifications d'intérêts accordées dans le cadre des programmes couverts par le rapport de la Cour concernent non seulement des prêts consentis par la BEI, mais également des crédits provenant d'autres sources de financement publiques (gouvernements) et privées. Dans ce contexte, il paraît inopportun de tirer des conclusions générales en ce qui concerne aussi bien le contrôle exercé par la Commission sur l'éligibilité des projets que le suivi de ceuxPci par la Commission. Aucune méthode ne permet une évaluation fiable de l'efficacité des bonifications d'intérêts. En outre, il est important de noter que les efforts d'évaluation consentis par la Commission doivent être proportionnés. Cela signifie que l'activité déployée par la Commission dans le cadre de l'évaluation ex ante et de l'évaluation continue de chaque projet doit être proportionnelle aux efforts que le prêteur en dernier ressort semble disposé à consentir aux mêmes fins. Cette considération s'applique en général aux prêts accordés par la BEI, puisque cellePci, contrairement aux banques privées, dispose d'un service d'évaluation économique propre et fait un usage intensif de critères socioPéconomiques aussi bien dans ses décisions d'octroi de financement que dans le suivi des projets.

En ce qui concerne l'activité de prêts de la BEI, la Commission reçoit des informations exhaustives sur les bénéficiaires finals. Les bonifications d'intérêts concernant les prêts sur ressources propres de la BEI sont accordées conformément aux divers règlements, mandats, décisions et accords régissant l'affectation de ces fonds. La BEI veille toujours à gérer ces crédits subventionnés et à informer son mandant, à savoir la Commission, dans le respect des obligations qui lui incombent en vertu de son mandat et, de manière générale, de ses statuts. L'éligibilité des projets est vérifiée conformément à l'article 21 des statuts de la BEI, qui prévoit une consultation préalable de la Commission.

Plusieurs mandats prévoient également la consultation de commissions nationales appelées à formuler un avis sur l'éligibilité des projets, sur la base de rapports détaillés.

Les informations à fournir préalablement à chaque décision de financement varient en fonction des caractéristiques du prêt, ainsi que de la capacité opérationnelle et du savoirPfaire technique de l'intermédiaire. Pour les prêts globaux à des intermédiaires financiers de pays tiers, la banque se réserve souvent le droit contractuel d'exiger un complément d'informations sur les bénéficiaires finals. S'il est vrai qu'elle procède périodiquement à des contrôles ponctuels pour s'assurer du respect des accords, la BEI n'exerce pas systématiquement ce droit contractuel.

En ce qui concerne la facilité d'Édimbourg, la Commission a reçu une liste complète de tous les bénéficiaires finals de sousPprêts. Étant donné que les critères de création d'emplois sont les mêmes que pour les sousPprêts CECA et qu'ils couvrent la même période, ces listes ont été analysées et comparées aux listes de bénéficiaires de sousPprêts CECA. Un nombre limité de cas de double financement potentiel ont été détectés par la Commission et sont en ce moment examinés et analysés en collaboration avec la BEI.

Enfin, en ce qui concerne la question plus générale du traitement des informations transmises par la BEI, la Commission confirme sa volonté d'analyser ellePmême lesdites informations. La Commission est régulièrement informée par la Banque de l'évolution des projets et un dialogue s'instaure en cas de problème majeur. La Commission estime qu'il y a lieu d'éviter le doublement des tâches.

L'efficacité des bonifications

3.8 - 3.11. La plupart des mesures s'appliquent à l'Union dans son ensemble et leurs objectifs, quantifiables ou non, ont nécessairement un caractère global. Certains objectifs (par exemple: renforcer la compétitivité des industries européennes, promouvoir le développement de PME dans le secteur des technologies de pointe, etc.) ne peuvent être quantifiés avec précision. Cela ne diminue en rien leur importance.

Au niveau macroéconomique, l'influence du taux d'intérêt effectif sur le niveau de l'investissement est reconnue. La Commission ne va pas jusqu'à affirmer pas que le taux effectif constitue le seul facteur déterminant de la décision d'un bénéficiaire de lancer un projet d'investissement. Elle considère plus exactement que les bonifications d'intérêts font partie d'un ensemble comprenant d'autres mesures locales, régionales ou nationales, qui concourent à créer un environnement favorable à la réalisation d'objectifs communautaires prioritaires.

Le lien entre bonifications d'intérêts et investissement n'est pas nécessairement quantifiable, mais cela ne signifie pas qu'il n'existe aucune relation de causalité.

Nombre de bénéficiaires finals ont confirmé que les bonifications d'intérêts reçues ont influencé favorablement et dans une large mesure leur décision d'investir. En ce qui concerne la facilité de Copenhague, la Commission présentera son rapport d'évaluation dans un avenir proche. Au stade actuel, il semble prématuré de tirer des conclusions générales quant à l'efficacité de cet instrument.

La Commission estime que le degré d'utilisation d'une facilité constitue un indicateur parmi d'autres; elle n'a jamais considéré l'utilisation d'un instrument particulier comme le seul critère permettant de juger de l'efficacité de celuiPci.

La comptabilisation des bonifications

3.12. Les services compétents de la Commission vérifient les calculs par sondages.

3.13 - 3.16. Étant donné que les observations de la Cour concernent trois régimes différents: budget général, CECA et le FED, la Commission s'engage à étudier la meilleure façon d'inscrire dans les états financiers les montants des bonifications d'intérêts payés à l'avance à la BEI. Aussi, la Commission essayera d'harmoniser au mieux la procédure comptable des bonifications d'intérêts dans la mesure où les conventions distinctes le permettent.

3.14. La Commission est d'accord avec la Cour, les revenus d'intérêts générés par les fonds détenus en compte courant auprès de la BEI devraient avoir été constatés comme créance.

CONCLUSION

4.1. Les bonifications d'intérêts accordées par l'Union européenne visent à contribuer à la réalisation de divers objectifs s'inscrivant dans des contextes économiques et politiques qui varient considérablement à l'intérieur de l'Union. Il est dès lors inopportun de sacrifier la variété des mécanismes de subvention disponibles et les différentes formes de gestion de ceuxPci à seule fin d'instituer un système uniforme. La Commission assume la responsabilité finale, sur le plan budgétaire et politique, des mesures examinées. Elle estime que les procédures établies relatives à la mise en oeuvre des mécanismes en question sont adéquates et garantissent le respect des dispositions législatives et réglementaires communautaires.

4.2. La Commission s'engage à examiner comment améliorer et harmoniser la présentation des états financiers en ce qui concerne les bonifications d'intérêts.

4.3. Les accords de coopération conclus avec la BEI régissent en détail la délégation de responsabilités financières et techniques à la Banque, dont la longue expérience et le solide savoirPfaire en matière financière ne sauraient être contestés. La BEI fournit à la Commission un volume d'informations financières et techniques suffisant pour lui permettre d'assurer un contrôle efficace, c'estPàPdire en évitant un doublement inutile des tâches et en préservant une proportionnalité raisonnable entre les ressources mobilisées et les résultats obtenus.

La répartition des responsabilités et des tâches entre la Commission et la BEI dans les aides accordées aux pays ACP en application de la convention de Lomé est décrite dans l'accord interne conclu par les représentants des États membres le 20 décembre 1995. Cet accord sera reconduit lors de la conclusion de la prochaine convention.

4.4. La Commission étudiera les recommandations de la Cour et elle évaluera dans quelle mesure la gestion des bonifications d'intérêts pourrait être harmonisée et centralisée.