DÉCISION D’EXÉCUTION (UE) 2023/264 DE LA COMMISSION

du 18 janvier 2023

relative à l’applicabilité de l’article 34 de la directive 2014/25/UE du Parlement européen et du Conseil à l’attribution des marchés concernant l’activité liée à la fourniture de services de gestion de services courrier en Italie

[notifiée sous le numéro C(2023) 331]

(Le texte en langue italienne est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE)

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne,

vu la directive 2014/25/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 relative à la passation de marchés par des entités opérant dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux et abrogeant la directive 2004/17/CE (1), et notamment son article 35, paragraphe 3,

après consultation du comité consultatif pour les marchés publics,

considérant ce qui suit:

1. FAITS

(1) Les mesures prévues par la présente décision sont conformes à l’avis du comité consultatif pour les marchés publics.

(2) Le 19 avril 2022, la République italienne (ci-après le «demandeur») a soumis à la Commission une demande en vertu de l’article 35, paragraphe 1, de la directive 2014/25/UE (ci-après la «demande»), au nom de Poste Italiane S.p.A. La demande satisfait aux exigences formelles énoncées à l’article 1er, paragraphe 1, de la décision d’exécution (UE) 2016/1804 de la Commission (2) et à l’annexe I de cette même décision.

(3) La demande a trait à certains services autres que les services postaux, notamment les mailroom management services. Les mailroom management services font partie des services de gestion de services courrier, qui sont aussi bien les services précédant l’envoi que ceux postérieurs à l’envoi. Les services de gestion de services courrier comprennent les mailroom management services, à savoir l’activité qui fait l’objet de la demande. Poste Italiane S.p.A. est un prestataire de services postaux en Italie et une entité adjudicatrice au sens de l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2014/25/UE. Poste Italiane S.p.A. est la seule entité adjudicatrice en Italie fournissant des services postaux au sens de l’article 13, paragraphe 2, point b), de la directive 2014/25/UE. C’est Postel S.p.A., filiale à 100 % de Poste Italiane S.p.A., qui exerce l’activité faisant l’objet de la demande.

(4) La demande n’était pas assortie d’une position motivée et justifiée, adoptée par une autorité nationale indépendante compétente pour l’activité concernée, qui analyse de manière approfondie les conditions de l’applicabilité de l’article 34, paragraphe 1, de la directive 2014/25/UE à l’activité concernée, conformément aux paragraphes 2 et 3 dudit article. Conformément à l’annexe IV, point 1 b), deuxième alinéa, de la directive 2014/25/UE, la Commission doit adopter une décision d’exécution concernant la demande dans un délai de cent quarante-cinq jours ouvrables, étant donné que le libre accès au marché ne peut être présumé sur la base de l’article 34, paragraphe 3, premier alinéa, de ladite directive.

2. CADRE JURIDIQUE

(5) La directive 2014/25/UE s’applique à la passation de marchés pour l’exercice d’activités liées à la fourniture de services de gestion de services courrier mentionnés à l’article 13, paragraphe 2, point c) i), de ladite directive et au sens de services autres que les services postaux mentionnés à l’article 13, paragraphe 1, point b), de ladite directive, à condition que ces services soient fournis par une entité qui fournit également des services postaux au sens de l’article 13, paragraphe 2, point b), de ladite directive et pour autant que les conditions énoncées à l’article 34, paragraphe 1, de ladite directive ne soient pas remplies en ce qui concerne ces services.

(6) Conformément à l’article 34, paragraphe 1, de la directive 2014/25/UE, les marchés destinés à permettre la prestation d’une activité visée par ladite directive ne sont pas soumis aux dispositions de celle-ci, si l’activité exercée dans l’État membre concerné est directement exposée à la concurrence sur des marchés dont l’accès n’est pas limité.

(7) L’exposition directe à la concurrence doit être évaluée sur la base de critères objectifs prenant en considération les caractéristiques spécifiques du secteur concerné. Cette évaluation est toutefois limitée par la brièveté des délais applicables et par la nécessité de s’appuyer sur les informations dont dispose la Commission. Ces informations proviennent soit de sources déjà disponibles, soit d’informations obtenues dans le cadre de la demande au titre de l’article 35 de la directive 2014/25/UE et ne peuvent être complétées par des méthodes plus longues, y compris, en particulier, des enquêtes publiques adressées aux opérateurs économiques concernés.

(8) L’exposition directe à la concurrence sur un marché donné doit être évaluée en fonction d’une série d’indicateurs qui, pris isolément, ne sont pas déterminants.

(9) Pour établir si les opérateurs concernés sont soumis à une concurrence directe sur les marchés relevant de la présente décision, il doit être tenu compte de la part de marché des principaux acteurs et du degré de concentration de ces marchés.

3. ÉVALUATION

(10) La présente décision a pour objectif de déterminer si l’activité concernée par la demande est, sur des marchés dont l’accès n’est pas limité au sens de l’article 34 de la directive 2014/25/UE, exposée à un niveau de concurrence tel que, même en l’absence de la discipline de passation de marchés apportée par les règles détaillées de passation des marchés énoncées dans la directive 2014/25/UE, les marchés destinés à l’exercice de l’activité concernée pourront être passés de manière transparente et non discriminatoire, et reposeront sur des critères permettant aux acheteurs de déterminer la solution d’ensemble la plus avantageuse au niveau économique.

(11) La présente décision se fonde sur la situation de droit et de fait d’avril 2022 et sur les informations fournies par le demandeur, les autorités italiennes ainsi que sur des informations accessibles au public. Elle pourra être révisée si, à la suite de changements significatifs dans la situation de droit ou de fait, les conditions d’applicabilité de l’article 34, paragraphe 1, de la directive 2014/25/UE ne sont plus remplies.

3.1. Accès non limité au marché

(12) L’accès au marché est considéré comme étant non limité si l’État membre concerné a mis en œuvre et appliqué les actes juridiques pertinents de l’Union concernant l’ouverture d’un certain secteur ou d’une partie de celui-ci. Ces actes juridiques sont mentionnés à l’annexe III de la directive 2014/25/UE. L’activité faisant l’objet de la demande ne relève pas du champ d’application de la directive 97/67/CE du Parlement européen et du Conseil (3), laquelle figure à l’annexe III de la directive 2014/25/UE, étant donné que la fourniture de services de gestion de services courrier, y compris les mailroom management services, concerne les services autres que les services postaux. Les mailroom management services concernent des activités clairement distinguées des éléments de la chaîne de valeur postale (levée, tri, acheminement, livraison) et, bien qu’ils puissent être fournis par des prestataires de services postaux, il n’existe aucun lien intrinsèque qui réserverait l’exercice de ces activités aux prestataires de services postaux ou favoriserait directement ces derniers pour l’exercice de ces activités.

(13) Lorsque le libre accès à un marché donné ne peut être présumé sur la base de la mise en œuvre d’une législation appropriée de l’Union, il doit être démontré que l’accès au marché en question est libre en droit et en fait conformément à l’article 34, paragraphe 3, deuxième alinéa, de la directive 2014/25/UE. Par conséquent, le demandeur doit démontrer que l’accès au marché de la fourniture de services de gestion de services courrier est libre en droit et en fait.

(14) En ce qui concerne le libre accès en droit au marché des mailroom management services, au vu des informations fournies par le demandeur, il n’existe pas d’obstacles réglementaires empêchant l’accès à ce marché. Jusqu’en 2020, les prestataires de ces services devaient demander leur accréditation en tant qu’organismes de certification auprès de l’Agenzia per l’Italia digitale (AgID) (4). À la suite de la dernière révision du code de l’administration numérique, une telle accréditation n’est plus nécessaire (5). Les prestataires ne sont donc pas tenus de demander une autorisation avant de fournir les services concernés (6).

(15) Pour ce qui est du libre accès de fait au marché des mailroom management services, la Commission note que le marché se caractérise par une concurrence importante. Selon les informations fournies par le demandeur, le degré de fragmentation est élevé: on compte quelque 700 opérateurs, dont aucun ne détient une part de marché supérieure à 4 %, et qui proposent une large gamme de produits hautement substituables (7). En outre, en ce qui concerne les différents facteurs influant sur l’accès au marché en cause, la Commission note qu’il n’existe pas de normes techniques ni d’autres obstacles technologiques à l’accès au marché (8). Le marché se caractérise principalement par des opérateurs spécialisés dans des technologies ou des procédés particuliers (9). L’absence de barrières substantielles à l’entrée est également confirmée par le fait que les entreprises dont la part de marché est inférieure à 2 % exercent des activités sur le marché depuis des années et sont en mesure de s’y maintenir et d’être compétitives (10).

(16) La Commission conclut donc que l’accès au marché des services de gestion de services courrier devrait être considéré comme libre en droit et en fait conformément à l’article 34, paragraphe 3, deuxième alinéa, de la directive 2014/25/UE.

3.2. Évaluation de la concurrence

3.2.1. Définition du marché de produits en cause

(17) Dans sa décision précédente (11), la Commission a observé que la gestion du courrier (mailroom management) offre aux clients une solution pour le traitement du courrier au sein d’une organisation. En fonction de la demande, des solutions personnalisées sont imaginées, qui comprennent l’externalisation de certaines activités voire de l’ensemble du traitement du courrier.

(18) Dans sa décision précédente (12), la Commission a observé que le marché des «services (de gestion du) courrier» (mailroom management services) comprend l’ensemble des services visant à faciliter le traitement du courrier interne au sein d’une entreprise. Ces processus internes sont souvent confiés à des tiers afin d’améliorer le fonctionnement, et ces tiers les combinent souvent à d’autres activités en vue d’utiliser au mieux les capacités des personnes chargées de cette activité. Voilà pourquoi divers services de bureau, comme le balayage (scanning), les copies et les services téléphoniques, sont proposés en outre des services de traitement du courrier (13).

(19) Conformément à ladite décision (14), les services (de gestion du) courrier (mailroom management services) peuvent être fournis par du personnel intérimaire ou sous la forme de contrats de service. Le marché comprend par conséquent la réalisation d’activités sous la forme de contrats de service ainsi que par du personnel intérimaire (15).

(20) Selon la pratique antérieure de la Commission et la demande, le marché de produits en cause est le marché des mailroom management services [services (de gestion du) courrier], y compris l’ensemble des services visant à faciliter le traitement du courrier interne au sein d’une entreprise (16).

3.2.2. Définition du marché géographique en cause

(21) Le demandeur fait valoir que le marché des mailroom management services revêt une dimension nationale (17). D’après le demandeur, cela est également dû au fait que, selon la pratique antérieure de la Commission (18), les services postaux auxquels se rattache le mailroom management service ont une dimension nationale.

(22) Selon le demandeur, le marché des mailroom management services en Italie revêt une dimension nationale de par la nature même des services proposés et parce qu’il est défini comme tel dans le cadre juridique pertinent. La conservation des documents est obligatoire pour les autorités publiques, et les autorités publiques doivent respecter les règles relatives à la passation des marchés publics lorsqu’elles lancent des procédures d’appel d’offres pour l’attribution de mailroom management services. En conséquence, du point de vue du demandeur, les conditions de concurrence sont à considérer comme homogènes à l’échelle nationale (19).

(23) Dans une décision antérieure (20) relative au marché des services d’impression et de conditionnement, pour justifier que le marché en cause revêtait une dimension nationale, la Commission a mentionné, en tant que critère, la question de savoir si ces services étaient fournis à des expéditeurs nationaux, réels ou potentiels, en vue d’optimiser leurs processus internes et de réduire leurs coûts. En l’espèce, le demandeur souligne que les principaux clients de Poste Italiane sont des entreprises situées en Italie, qui souhaitent optimiser leurs processus internes de gestion du courrier (21).

(24) La Commission souscrit à la définition du marché géographique proposée par le demandeur. Aux fins de la présente décision et sans préjudice du droit de la concurrence, le marché géographique des services de gestion de services courrier revêt une dimension nationale, dès lors qu’il n’existe aucune raison de postuler une dimension plus étendue ou plus réduite du marché.

3.2.3. Analyse du marché

(25) Compte tenu de la définition du marché ci-dessus (pour les mailroom management services), laquelle est sans préjudice du droit de la concurrence, Poste Italiane détenait, selon la demande (22), une part de marché de [0-5] % en 2019, de [0-5] % en 2020 et de [0-5] % en 2021 (23).

(26) Le marché en cause est très fragmenté. Un grand nombre d’entreprises y exercent des activités, et aucune d’entre elles ne détient une part de marché supérieure à 4 % (24). Ces entreprises sont ainsi en mesure d’exercer une pression concurrentielle significative sur Poste Italiane.

(27) Il y a donc lieu de voir les facteurs consignés aux considérants 25 et 26 comme des indications d’une exposition directe à la concurrence.

(28) D’après le demandeur, les conditions de concurrence pour cet ensemble de services sont suffisamment homogènes, créant un marché cible unique à l’échelle nationale. De l’avis du demandeur, les catégories de produits et de services qui constituent le marché en cause doivent être considérées comme interchangeables pour les utilisateurs eu égard à leurs caractéristiques, à leur prix et à leur destination. Les catégories de produits et de services en question concernent la dématérialisation — services reposant sur les activités «à forte intensité de main-d’œuvre» que sont la préparation, la numérisation et la saisie de données, services d’archivage électronique et de stockage numérique qui impliquent le stockage de documents électroniques pouvant être légalement archivés ou conservés, fournitures de matériel et de logiciels, services d’intégration de plateformes et de systèmes, tenue d’archives physiques, services de prise en charge, de transport et de stockage de documents et de dossiers papier par la gestion de magasins papier d’entreprises individuelles ou de groupes appartenant au même secteur (25).

(29) La Commission partage le point de vue du demandeur. Le marché est concurrentiel, dans la mesure où les utilisateurs et les consommateurs peuvent faire leur choix parmi une gamme de produits et de services aux caractéristiques similaires, et où le fournisseur ne rencontre pas d’obstacles pour fournir les produits et services en question sur ce marché. L’archivage physique est progressivement remplacé par des services numériques, lesquels se caractérisent d’ailleurs par des coûts d’investissement encore plus faibles, principalement parce qu’ils ne nécessitent pas l’acquisition de magasins pour l’archivage des documents.

(30) L’utilisation des technologies numériques par les entreprises, les pouvoirs publics et les utilisateurs italiens en général ne cesse de croître. La numérisation progressive des services de documentation fait augmenter le nombre de documents échangés au moyen de services numériques, dont le mailroom management service (26).

(31) Compte tenu de la structure du marché et de l’absence d’obstacles réglementaires à l’entrée ou d’obligations de se conformer à des normes techniques de quelque nature que ce soit, la Commission estime que l’entrée sur le marché de nouveaux arrivants est possible. Le marché englobe des entreprises dont la part de marché est inférieure à 2 %, qui y exercent des activités depuis des années et qui sont en mesure de s’y maintenir et d’être compétitives. La Commission note que la présence d’un nombre important d’opérateurs confirme l’absence de barrières substantielles à l’entrée sur le marché. Ces facteurs, conjugués à la faible part de marché de Poste Italiane, confirment que les autres opérateurs peuvent exercer une pression concurrentielle significative sur Poste Italiane et que l’activité est directement exposée à la concurrence.

4. CONCLUSIONS

(32) Au vu des facteurs examinés aux considérants 5 à 31, la condition d’exposition directe à la concurrence posée à l’article 34, paragraphe 1, de la directive 2014/25/UE devrait être considérée comme remplie en Italie en ce qui concerne l’activité liée aux services de gestion de services courrier.

(33) La condition de l’accès non limité au marché étant réputée satisfaite, la directive 2014/25/UE ne devrait pas s’appliquer lorsque des entités adjudicatrices attribuent des marchés destinés à permettre, en Italie, l’activité visée au considérant 32 de la présente décision, ni lorsqu’elles organisent des concours en vue de l’exercice d’une telle activité dans cette zone géographique.

(34) La présente décision est sans préjudice de l’application des règles de l’Union concernant la concurrence et d’autres dispositions du droit de l’Union. En particulier, les critères et la méthode utilisés pour évaluer l’exposition directe à la concurrence en vertu de l’article 34 de la directive 2014/25/UE ne sont pas nécessairement identiques à ceux utilisés pour effectuer une évaluation conformément à l’article 101 ou 102 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ou au règlement (CE) no 139/2004 du Conseil (27), ainsi que l’a confirmé le Tribunal (28),

A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier La directive 2014/25/UE ne s’applique pas à l’attribution de marchés par des entités adjudicatrices dans le but d’autoriser l’activité liée aux services de gestion de services courrier en Italie.

Article 2 La République italienne est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le 18 janvier 2023. Par la Commission Thierry BRETON Membre de la Commission

(1) JO L 94 du 28.3.2014, p. 243.

(2) Décision d’exécution (UE) 2016/1804 de la Commission du 10 octobre 2016 relative aux modalités d’application des articles 34 et 35 de la directive 2014/25/UE du Parlement européen et du Conseil relative à la passation de marchés par des entités opérant dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux (JO L 275 du 12.10.2016, p. 39).

(3) Directive 97/67/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 décembre 1997 concernant des règles communes pour le développement du marché intérieur des services postaux de la Communauté et l’amélioration de la qualité du service (JO L 15 du 21.1.1998, p. 14).

(4) Le code de l’administration numérique a été approuvé par le décret législatif no 82/2005, Journal officiel, no 112-S.O. no 93 du 16 mai 2005.

(5) En vertu du décret-loi no 76 du 16 juillet 2020, converti dans la loi no 120 du 11 septembre 2020.

(6) Ce n’est que si un tel service est proposé aux administrations publiques qu’il est nécessaire de respecter les exigences de qualité, de sécurité et d’organisation ainsi que les critères de conservation définis dans les lignes directrices «sur la formation, la gestion et le stockage de documents informatiques» et dans le «règlement concernant les critères applicables à la fourniture de services de conservation de documents informatiques». L’AgID est en Italie l’autorité compétente pour contrôler le respect de ces exigences.

(7) Demande, point 3.1.2.

(8) Demande, point 5.3.3.

(9) Demande, point 5.3.3.

(10) Demande, point 5.3.3.

(11) Décision d’exécution 2014/184/UE de la Commission du 2 avril 2014 exemptant certains services du secteur postal, en Autriche, de l’application de la directive 2004/17/CE du Parlement européen et du Conseil portant coordination des procédures de passation des marchés dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux (JO L 101 du 4.4.2014, p. 4).

(12) Ibid.

(13) Ibid.

(14) Ibid.

(15) Ibid.

(16) Demande, point 3.1.1.

(17) Demande, point 3.2.

(18) Décision d’exécution 2014/184/UE de la Commission, considérant 10.

(19) Demande, point 3.2.

(20) Décision d’exécution (UE) 2016/1195 de la Commission du 4 juillet 2016 exemptant les services de courrier et les services autres que les services postaux en Pologne de l’application de la directive 2014/25/UE du Parlement européen et du Conseil relative à la passation de marchés par des entités opérant dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux et abrogeant la directive 2004/17/CE (JO L 197 du 22.7.2016, p. 4).

(21) Demande, point 3.2.

(22) Demande, point 5.2.2.

(23) Le chiffrage de la part de marché pour 2021 se fonde sur les estimations de Poste Italiane.

(24) Demande, point 5.2.3, tableau 4.

(25) Demande, point 3.1.2.

(26) Demande, point 3.1.2.

(27) Règlement (CE) no 139/2004 du Conseil du 20 janvier 2004 relatif au contrôle des concentrations entre entreprises (JO L 24 du 29.1.2004, p. 1).

(28) Arrêt du tribunal du 27 avril 2016, Österreichische Post AG/Commission, T-463/14, ECLI:EU:T:2016:243, point 28. Voir également le considérant 44 de la directive 2014/25/UE.