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DÉCISION DE LA COMMISSION

du 6 mai 1987

relative à une aide d'État consistant en une réduction des charges sociales pour l'emploi de travailleurs occasionnels et de demandeurs d'emploi dans six secteurs d'activité agricole en France

(Le texte en langue française est le seul faisant foi.)

(88/39/CEE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES, vu le traité instituant la Communauté économique européenne, et notamment son article 93 paragraphe 2 premier alinéa,

vu le règlement (CEE) no 1035/72 du Conseil, du 18 mai 1972, portant organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes (1), modifié en dernier lieu par le règlement (CEE) no 1351/86 (2), et notamment son article 31, ainsi que les dispositions correspondantes des autres règlements portant organisation commune des marchés dans le secteur des produits agricoles,

après avoir mis en demeure les intéressés, conformément à l'article 93 paragraphe 2 du traité CEE, à présenter leurs observations (3),

considérant ce qui suit:

I

1) Suite à des informations communiquées à la Commission, les services de la Commission ont, le 26 septembre 1985, interrogé les services français sur l'existence d'une aide dans le secteur horticole.

Le 5 novembre 1985, par la note no 1338, la représentation permanente de la France auprès des Communautés européennes a communiqué à la Commission des informations concernant le dispositif envisagé en vue de conforter la filière des fruits et légumes dans la perspective de l'adhésion de l'Espagne et du Portugal.

Des informations complémentaires ont été reçues par note du 14 février 1986 et télex du 17 avril 1986 et du 28 avril 1986 en réponse aux télex des services de la Commission du 23 décembre 1985 et du 16 avril 1986. Des informations ont encore été fournies au cours d'une réunion bilatérale le 14 mai 1986 entre un représentant du ministère français de l'agriculture et les services de la Commission, et par note du 2 juin 1986 de la représentation permanente de la France.

2) Quant aux mesures qu'elle comporte, l'aide s'analyse comme suit:

- réduction de 8 à 4 SMIC (salaire minimum interprofessionnel de croissance) de l'assiette forfaitaire journalière sur laquelle sont calculées les cotisations sociales dues pour les travailleurs occasionnels; extension de dix à vingt et un jours ouvrés consécutifs de la période d'application de cette assiette réduite,

- meilleure définition du « travailleur occasionnel »; il s'agit de toute personne n'exerçant pas habituellement la profession de salarié agricole, mais bénéficiant cependant d'une couverture en assurance-maladie, soit à titre personnel, soit en qualité d'ayant droit,

- prolongation, à quatre mois au maximum, de la durée pendant laquelle l'employeur pourra bénéficier de l'assiette réduite de cotisations à raison de l'emploi de travailleurs occasionnels,

- réduction des cotisations sociales à 0,5 SMIC, pendant les vingt et un premiers jours d'emploi, pour toute embauche d'un demandeur d'emploi inscrit à l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE), dans la mesure où cette embauche correspond à une période égale à au moins quarante jours ouvrés,

- exigence, pour pouvoir bénéficier de cette réduction forfaitaire de l'assiette des cotisations, d'une déclaration préalable faite par l'employeur en début d'année, ou avant la période d'emploi des travailleurs occasionnels.

3) Ces mesures, qui portent sur l'ensemble du territoire, font l'objet de l'arrêté du ministre de l'agriculture, du 9 mai 1985, fixant une assiette forfaitaire pour le calcul des cotisations de sécurité sociale dues pour certaines catégories de travailleurs occasionnels bénéficiant déjà d'une couverture sociale en dehors de leur travail occasionnel.

Selon l'article 1er de l'arrêté précité, sont concernés les secteurs d'activité professionnelle suivants: culture et élevage non spécialisés, viticulture, cultures spécialisées, coopératives de conserves de produits autres que la viande, coopératives de stockage et de conditionnement de fleurs ou légumes, coopératives de vinification.

II

1) Par lettre du 25 juillet 1986, adressée au gouvernement français, la Commission a communiqué qu'elle avait décidé d'ouvrir à l'égard de cette aide la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2 du traité CEE.

2) La Commission a, en effet, considéré que cette aide, qui n'est pas applicable à l'ensemble des secteurs d'activité agricole, touche les produits dont la récolte est particulièrement saisonnière et pour lesquels intervient dans le prix de revient un élément important dû au coût de la main-d'oeuvre comme coût de production. Il s'ensuit que la mesure en cause n'est pas justifiée par des critères endogènes au système de prévoyance sociale. En fait, le but de la mesure est de compenser les effets que l'adhésion de l'Espagne et du Portugal allaient produire, notamment sur la concurrence des produits des secteurs en question. Ceci résulte, entre autres, du fait que la mesure ne vise que six secteurs sur les trente-six pour lesquels le ministre de l'agriculture est compétent en matière de sécurité sociale en France.

Limitée à certains secteurs économiques, la réduction de charges sociales s'analyse comme un instrument spécifique de revenu en faveur de certains agriculteurs.

Par conséquent, la Commission a considéré cette mesure comme incompatible avec le marché commun au sens de l'article 92 paragraphe 1 du traité CEE, parce qu'elle risque de fausser la concurrence et d'affecter les échanges entre États membres en favorisant certaines entreprises. Aucune des exceptions prévues à l'article 92 du traité pour admettre des aides relevant en principe du paragraphe 1 de cet article ne peut être invoquée.

3) La Commission a mis, dans le cadre de cette procédure, le gouvernement français en demeure de présenter ses observations.

La Commission a mis également les autres États membres ainsi que les intéressés autres que les États membres en demeure de présenter leurs observations.

III

Par lettre du 29 septembre 1986, le gouvernement français a répondu à la lettre de mise en demeure de la Commission en formulant les observations suivantes:

1) Bien que l'arrêté du 9 mai 1985 figure parmi l'ensemble des dispositions prises pour faciliter, pour les producteurs de fruits, fleurs et légumes, l'entrée dans le marché commun de l'Espagne et du Portugal, en réalité, l'allégement des cotisations constitue essentiellement une mesure sociale prise dans le cadre d'un dispositif plus général adopté par le gouvernement pour favoriser l'emploi et lutter contre le travail clandestin, l'arrêté susvisé étant l'un de ceux composant le volet agricole.

2) Le ministère de l'agriculture souhaitait, grâce aux dispositions de l'arrêté du 9 mai 1985, lutter contre le travail dit « au noir », dans des secteurs où les salariés occasionnels, qui bénéficient déjà d'une couverture sociale, sont bien souvent d'accord avec les employeurs pour n'être pas déclarés (jeunes, scolaires ou étudiants, de plus en plus nombreux pendant les vacances scolaires; femmes ayants droit de leurs maris, habitant le voisinage, qui ne recherchent pas un emploi à plein temps; retraités dont le nombre est en extension du fait de l'avancement de l'âge de la retraite; ouvriers de l'industrie, pendant leurs cinq semaines de congés payés).

3) Le bénéfice de la forfaitisation de l'assiette des cotisations est subordonné à l'obligation qui est faite par l'arrêté du 9 mai 1985 aux employeurs de déclarer les salariés occasionnels dans les quarante-huit heures suivant leur embauche, alors que tous les autres employeurs ne sont tenus de le faire qu'à la fin de chaque trimestre.

4) Il s'agirait donc, par le biais de cette mesure, non de fausser la concurrence entre États membres, mais plutôt de rétablir les conditions d'une concurrence normale entre les employeurs respectueux de leurs obligations et les autres et de garantir aux travailleurs les prestations auxquelles ils ont droit en cas d'accident du travail.

5) Si l'application de l'arrêté du 9 mai 1985 a été limitée à six secteurs de production, ce n'est pas pour en faire un instrument spécifique de revenu ni pour fausser la concurrence avec les producteurs étrangers, mais parce que c'est essentiellement dans ces six secteurs, qui requièrent une main-d'oeuvre occasionnelle importante, que le travail clandestin était le plus répandu. IV

1) Les articles 92 à 94 du traité CEE s'appliquent à la production et au commerce des produits concernés par la réduction des charges sociales dues pour l'emploi de main-d'oeuvre occasionnelle.

2) Selon les autorités françaises l'arrêté ministériel du 9 mai 1985 concerne 90 % des salariés occasionnels travaillant moins de quarante jours en agriculture; 87 % d'entre eux se situent dans les secteurs suivants: coopératives de conserves de produits autres que la viande, coopératives de stockage et de conditionnement de fleurs et fruits et légumes, coopératives de vinification.

Ce sont des produits dont la récolte est particulièrement saisonnière et pour lesquels intervient dans le prix de revient un élément important dû au coût de la main-d'oeuvre (salaire proprement dit et charges sociales afférentes) comme coût de production.

En ce qui concerne le nombre de bénéficiaires de la mesure, d'après des estimations des autorités françaises pour 1985, il se présente ainsi:

- travailleurs occasionnels:

- nombre d'entreprises concernées: 11 478,

- nombre de salariés concernés: 101 268,

- nombre total de journées travaillées: 807 855,

- la répartition des salariés par secteur s'effectue essentiellement pour environ 50 000 dans la viticulture, et près de 30 000 dans les cultures spécialisées, 21 000 dans les cultures et élevages non spécialisés,

- chômeurs:

- nombre d'entreprises concernées: 974,

- nombre de chômeurs concernés: 40 000,

- nombre de journées travaillées: 125 000.

En fait, cette mesure concerne environ 100 000 salariés et 40 000 chômeurs, soit 140 000 personnes.

3) Les produits visés par la réduction de charges sociales pour les travailleurs occasionnels et pour les demandeurs d'emploi ne sont pas tous ceux de la production agricole, mais seulement deux de six secteurs d'activité professionnelle agricole, sur une trentaine de secteurs d'activité couverts par la législation française en matière de prestations sociales agricoles.

Les secteurs d'activité concernés par la réduction des charges sociales sont ceux plus particulièrement touchés par la concurrence des produits similaires en provenance d'Espagne et du Portugal. Cela résulte d'ailleurs clairement de la motivation de la mesure présentée par les autorités françaises: conforter la filière « fruits et légumes » dans la perspective de l'adhésion de l'Espagne et du Portugal.

La part des produits concernés dans la production finale de l'agriculture française s'élève à plus de 27 %.

4) La mesure en cause consiste en une aide liée aux charges sociales en agriculture; en réalité, elle a pour effet de diminuer directement ou indirectement les cotisations à verser par les employeurs pour les travailleurs occasionnels actifs, dans certains secteurs d'activité agricole, sans réduction correspondante des prestations dont bénéficient ces affiliés.

Selon la jurisprudence de la Cour (arrêt du 2 juillet 1974 dans l'affaire 173-73), tombe notamment sous le coup des articles 92 à 94 du traité CEE « une mesure destinée à exempter partiellement les entreprises d'un secteur industriel particulier de charges pécuniaires découlant de l'application normale du système général de prévoyance sociale, sans que cette exemption se justifie par la nature ou l'économie du système ».

Il s'ensuit que la mesure qui se limite à la réduction de charges sociales seulement pour six secteurs d'activité agricole n'est pas justifiée par des critères endogènes au système de prévoyance sociale. La modification du régime existant se présente, au contraire, comme un instrument spécifique de revenu en faveur de certains secteurs agricoles.

5) Les arguments avancés par les autorités françaises dans leur lettre de réponse à la lettre de mise en demeure de la Commission visent essentiellement à démontrer que les dispositions de l'arrêté du 9 mai 1985 sont à considérer, non comme une aide d'État au sens de l'article 92 du traité CEE, mais comme une mesure sociale dont le but réel est de combattre la main-d'oeuvre clandestine dans les sous-secteurs concernés.

À ce propos il y a lieu de rappeler que la mesure avait été initialement présentée par les autorités françaises comme visant à conforter la filière « fruits et légumes » dans la perspective de l'adhésion de l'Espagne et du Portugal à la Communauté économique européenne.

De toute façon, l'élément déterminant pour l'appréciation de mesures de ce type n'est pas le but recherché mais les effets qu'elles risquent de produire sur les échanges intracommunautaires. En effet, selon la jurisprudence de la Cour (arrêt du 2 juillet 1974 dans l'affaire 173-73 précité) « . . . l'article 92 ne distingue donc pas selon les causes ou les objectifs des interventions visées, mais les définit en fonction de leurs effets de telle sorte que ni le caractère fiscal ni le but social éventuels d'une mesure prise par un État membre ne suffisent à l'exclure du champ d'application de l'article 92 ».

Par conséquent, la réponse des autorités françaises n'est pas de nature à amener la Commission à modifier son appréciation de l'aide en question comme elle est exposée dans sa lettre du 25 juillet 1986, adressée à la France.

La mesure en question doit donc être considérée comme une aide d'État dans le sens des articles 92 et suivants du traité CEE, parce qu'elle fournit un avantage particulier aux producteurs des secteurs concernés, qui bénéficient ainsi de conditions de production et de vente plus favorables que les producteurs non bénéficiaires de l'aide ou que les producteurs d'autres produits agricoles. 6) L'aide dont l'incidence financière est calculée à 50 millions de francs français a un impact important sur les échanges intracommunautaires, étant donné que la France compte parmi les États membres qui sont des exportateurs nets et qui exportent les plus grandes quantités de produits concernés vers les autres États membres à l'intérieur de la Communauté. En effet, pendant l'année 1985, première année d'application de la mesure en cause, la France a exporté vers les neuf autres États membres ainsi que vers l'Espagne et le Portugal qui ne faisaient pas encore partie de la Communauté, 1 035 939 tonnes de fruits, 837 998 tonnes de légumes et 7 817 000 hectolitres de vin. Pendant la même période de référence les exportations de l'ensemble des États membres vers leurs autres partenaires de la Communauté, ainsi que vers l'Espagne et le Portugal se sont élevées à 5 086 217 tonnes de fruits, 3 828 532 tonnes de légumes et 27 721 000 hectolitres de vin. Dans ces conditions, l'octroi des avantages résultant de la mesure risque d'avoir des incidences directes sur le marché et la situation concurrentielle sera plus favorable pour les producteurs français que pour les producteurs des autres États membres.

V

1) Par conséquent, la mesure française risque de fausser la concurrence en affectant les échanges entre États membres. Elle remplit dès lors les critères de l'article 92 paragraphe 1 du traité. Aucune des exceptions prévues à l'article 92 pour admettre des aides relevant en principe du paragraphe 1 de cet article ne peut être invoquée.

Cette interdiction ne peut pas être levée au titre de l'article 92 paragraphe 2 du traité, étant donné que les dérogations prévues par cette disposition ne sont manifestement pas applicables dans le cas présent. Celles prévues au paragraphe 3 dudit article précisent les objectifs qui sont à poursuivre par l'octroi des aides, objectifs qui doivent concerner la poursuite d'un intérêt communautaire; elles ne peuvent notamment être accordées que si la Commission peut établir que l'aide est nécessaire à la réalisation de l'un des objectifs visés par ces dispositions. Accorder le bénéfice desdites dérogations à des aides n'impliquant pas une telle contrepartie reviendrait à admettre l'existence d'une situation préjudiciable aux échanges entre États membres, de distorsions de concurrence dépourvues de justification au regard de l'intérêt communautaire et, par voie de conséquence, d'avantages injustifiés pour certains États membres.

Or, la mesure en cause n'est manifestement pas une mesure destinée à promouvoir la réalisation d'un projet important d'intérêt européen commun au sens de l'article 92 paragraphe 3 point b); il ne s'agit pas non plus de mesures tendant à remédier à une perturbation grave de l'économie de l'État membre concerné au sens de cette même disposition.

En ce qui concerne les dérogations prévues à l'article 92 paragraphe 3 points a) et c) à l'égard des aides destinées à favoriser ou à faciliter le développement économique de régions, ainsi que celui de certaines activités visées au point c) précité, il convient de constater que de telles aides sont octroyées exclusivement au bénéfice de certains producteurs à l'exclusion de critères d'adaptation ou d'amélioration de leur structure de production. En conséquence, cette mesure doit être considérée comme une aide de fonctionnement en faveur de producteurs, un type d'aide pour lequel la Commission a toujours émis des réserves du fait que leur octroi n'est pas lié à des conditions propres à les faire bénéficier de l'une des dérogations prévues au paragraphe 3 points a) et c) de l'article 92.

2) Étant donné, en outre, que chaque secteur dans lequel la mesure en cause est applicable, relève d'une organisation commune de marché correspondante, il existe des limites au pouvoir des États membres d'intervenir directement dans le fonctionnement desdites organisations communes de marché, comportant un système de prix commun, qui relèvent désormais de la compétence exclusive de la Communauté. Il faut constater que l'octroi de l'aide en cause méconnaît le principe selon lequel les États membres n'ont plus le pouvoir de statuer unilatéralement sur les revenus des agriculteurs dans le cadre d'une organisation commune de marché par l'octroi d'aides de ce type.

Dès lors, même si une dérogation au titre de l'article 92 paragraphe 3 du traité était envisageable, le caractère d'infraction que revêt la mesure d'aide en examen à l'égard de l'organisation commune de marché en cause exclurait l'application d'une telle dérogation.

3) Il en résulte que la mesure consistant en une réduction des charges sociales pour l'emploi de travailleurs occasionnels et de demandeurs d'emploi dans six secteurs d'activité agricole en France est incompatible avec le marché commun au sens de l'article 92 paragraphe 1 du traité CEE et doit être supprimée.

4) La présente décision ne préjuge pas des conséquences que la Commission tirera, le cas échéant, sur le plan du financement de la politique agricole commune par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

L'aide instaurée en vertu de l'arrêté ministériel du 9 mai 1985 et consistant en une réduction des charges sociales pour l'emploi de travailleurs occasionnels et de demandeurs d'emploi dans six secteurs d'activité agricole en France est incompatible avec l'article 92 du traité CEE et doit être supprimée.

Article 2

Le gouvernement français informe la Commission, dans un délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision, des mesures qu'il aura prises pour se conformer à la présente décision. Article 3

La République française est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le 6 mai 1987.

Par la Commission

Frans ANDRIESSEN

Vice-président

(1) JO no L 118 du 20. 5. 1972, p. 1.

(2) JO no L 119 du 8. 5. 1986, p. 46.

(3) JO no C 312 du 6. 12. 1986, p. 3.