DÉCISION DE LA COMMISSION du 25 novembre 1971 relative à une procédure d'application de l'article 85 du traité CEE (IV/26.945 - Boehringer) (Le texte allemand est le seul faisant foi) (71/400/CEE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté économique européenne, et notamment son article 85,

vu le règlement nº 17 du Conseil du 6 février 1962,

vu la décision de la Commission, du 16 juillet 1969, infligeant à la société Boehringer Mannheim GmbH une amende de 190 000 unités de compte,

vu l'arrêt rendu le 15 juillet 1970 par la Cour de justice des Communautés européennes dans l'affaire 45-69, réduisant le montant de l'amende infligée par la Commission à 180 000 unités de compte;

vu la demande, présentée le 3 septembre 1969 par Boehringer Mannheim GmbH, tendant à ce que la Commission impute sur le montant de cette amende celui de l'amende de 80 000 dollars que la US District Court, Southern District Court of New York, lui avait infligée par une décision du 3 juillet 1969, demande que Boehringer Mannheim GmbH a confirmée le 3 novembre 1970, après avoir entendu l'entreprise demanderesse,

vu l'avis émis par le Comité consultatif en matière d'ententes et de positions dominantes le 13 juillet 1971,

I

(1) considérant que les membres de l'entente internationale de la quinine ont fait aux États-Unis l'objet de poursuites pour violation des dispositions antitrust du droit américain des ententes ; que, le 25 septembre 1968, le grand jury de la US District Court, Southern District Court of New-York, a prononcé la mise en accusation («Indictment»), entre autres entreprises, de la société Boehringer Mannheim GmbH et d'une de ses sociétés filiales dont elle détient la totalité des parts constitutives du capital social, à savoir la société Vereinigte Chininfabriken Zimmer & Cº GmbH;

(2) considérant que l'acte de mise en accusation mentionnait cinq chefs d'accusation («Counts»): 1. que, dans le premier de ceux-ci, il était reproché aux entreprises intéressées d'avoir, entre la fin de l'année 1958 et à tout le moins l'été de l'année 1966, restreint d'une manière injustifiée, par une infraction concertée, le commerce intérieur et extérieur des États-Unis, et d'avoir de ce fait contrevenu aux dispositions de la section 1 du Sherman Act ; que, d'après l'acte d'accusation cette infraction s'est traduite par l'application ininterrompue d'accords et de pratiques concertées ayant pour objet: a) de fixer, de stabiliser et d'augmenter le prix de la quinine, de la quinidine et des autres produits extraits de l'écorce de quinquina;

b) de procéder à une répartition des marchés en ce qui concerne la vente de la quinine et de la quinidine;

c) d'établir des quotas de vente;

d) de réserver la production de la quinidine synthétique à Nedchem, à Boehringer et à Buchler;

e) d'éliminer les autres producteurs de quinine, de quinidine ou d'autres produits extraits de l'écorce de quinquina, notamment en présentant systématiquement des offres plus avantageuses que celles de ces producteurs;

f) de répartir l'approvisionnement en écorce de quinquina;

g) d'exercer une influence sur la vente du stock des réserves américaines de quinine en maintenant temporairement les prix de ce produit à un niveau déterminé et en désignant Nedchem pour acquérir ce stock au nom de toutes les entreprises visées par l'acte d'accusation (cf. point 14 de ce dernier);

que, aux termes de cet acte d'accusation, les effets de l'infraction ont été les suivants: a) les prix des produits extraits de l'écorce de quinquina ont été augmentés, fixés et maintenus à un niveau artificiel, qui n'était pas le résultat du libre jeu de la concurrence;

b) la concurrence entre les importateurs et les revendeurs américains a été restreinte et entravée;

c) la concurrence entre les producteurs a été restreinte et entravée sur le marché américain;

d) les acheteurs américains de produits à base de quinine (sous quelque présentation que ce soit) ont subi un préjudice;

e) la concurrence a été restreinte et entravée lors de l'achat du stock des réserves américaines;

f) des concurrents potentiels se sont trouvés exclus de l'achat des produits constituant le stock des réserves du gouvernement américain, et/ou de leur revente aux États-Unis (point 16 de l'acte d'accusation);

2. que, dans le second chef d'accusation, il était reproché aux entreprises intéressées d'avoir, entre la fin de l'année 1958 et à tout le moins l'été de l'année 1966, également commis l'infraction, dont la nature et les effets sont décrits dans l'énoncé du premier chef d'accusation, dans le but de monopoliser le commerce intérieur et extérieur des États-Unis et d'avoir de la sorte contrevenu aux dispositions de la section 2 du Sherman Act (cf. points 20 et 22 de l'acte d'accusation);

3. que, dans le troisième chef d'accusation, il était reproché aux entreprises intéressées d'avoir, entre la fin de l'année 1958 et à tout le moins l'été de l'année 1966, monopolisé le commerce intérieur et extérieur des États-Unis et d'avoir ainsi contrevenu aux dispositions de la section 2 du Sherman Act, le comportement des entreprises qui a permis de réaliser cette monopolisation ou qui a servi à son exploitation, ainsi que les effets de cette dernière étant décrits dans l'énoncé du premier chef d'accusation;

4. que, dans le quatrième chef d'accusation, il était reproché aux entreprises intéressées d'avoir, à la même époque et par ce même comportement, contrevenu aux dispositions de la section 73 du Wilson Tariff Act;

5. que, enfin, dans le cinquième chef d'accusation, il leur était reproché d'avoir à la même époque, par la restriction de concurrence dont elles se sont rendues coupables lors de l'achat du stock des réserves américaines de quinine, par la répartition des quantités de quinine achetées à cette occasion par Nedchem, et, dès lors aussi, par l'influence qu'elles ont exercée sur le niveau des prix aux États-Unis et, par voie de conséquence, sur le prix auquel le stock américain de quinine a été vendu, et enfin par la dissimulation de leur accord aux autorités américaines, commis une fraude à l'égard des États-Unis et ainsi contrevenu aux dispositions de la section 371 du titre 18 du code des États-Unis;

(3) considérant que, le 3 juillet 1969, la société Boehringer a fait déclarer par son représentant devant la US District Court qu'elle se reconnaissait coupable des préventions contenues dans les deux premiers chefs d'accusation («nolo contendere») ; que, par suite, la société Boehringer s'est vu infliger en raison de chacun de ces chefs d'accusation une amende de 40 000 dollars, soit 80 000 au total ; que, au cours de cette audience, l'attorney de la Division antitrust du ministère de la Justice a réclamé contre Boehringer une amende de 50 000 dollars pour chaque chef d'accusation, en insistant sur le fait que l'infraction visée par l'acte d'accusation, et dans l'accomplissement de laquelle Boehringer avait joué un rôle prépondérant, avait consisté à acquérir les réserves américaines de quinine à un prix peu élevé pour procéder, après cette acquisition, à un relèvement général des prix de la quinine ; que, de son côté, le représentant de Boehringer a mis l'accent sur le fait qu'en vendant leurs réserves à Nedchem les États-Unis étaient parfaitement au courant de l'appartenance de cette société à une entente mondiale ; considérant que, le 3 juillet 1969, la procédure engagée contre Boehringer a, avec l'accord du gouvernement, été abandonnée en ce qui concerne les chefs d'accusation nºs 3, 4 et 5 («dismissal order»), de même que celle qui avait été engagée contre sa filiale, la société Vereinigte Chininfabriken Zimmer & Cº GmbH («nolle prosequi order») (cf. l'extrait du registre judiciaire concernant l'affaire pénale 68 CRIM 870 et le compte rendu des débats oraux du 3 juillet 1969) ; que le 11 juillet 1969, Boehringer a payé le montant de l'amende qui lui avait été infligée, à savoir 80 000 dollars;

(4) considérant que, par sa décision du 16 juillet 1969, la Commission a infligé à Boehringer une amende de 190 000 unités de compte ; que la Commission, au moment où elle a pris cette décision était certes au courant du fait qu'une procédure antitrust avait été engagée aux États-Unis contre Boehringer et que cette société avait été mise en accusation le 25 septembre 1968, mais qu'il n'avait pas encore été porté à sa connaissance que la société Boehringer avait été condamnée à une amende par la juridiction américaine et en avait déjà payé le montant;

(5) considérant que, le 3 septembre 1969, la société Boehringer a demandé à la Commission d'imputer sur l'amende d'un montant de 190 000 unités de compte qu'elle lui avait infligée, par sa décision du 16 juillet 1969, l'amende de 80 000 dollars que la US District Court, Southern District Court of New-York, avait infligée à la société, le 3 juillet 1969, et que celle-ci avait payée le 11 juillet 1969 ; que cette demande était motivée comme suit:

D'un examen comparé de la décision du 16 juillet 1969 et de l'acte de mise en accusation américain ayant servi de base à la procédure judiciaire qui s'est terminée par la condamnation de la société Boerhinger, il ressortirait, d'après cette dernière, que c'est pour les mêmes faits que ceux pour lesquels la Cour américaine l'avait déjà condamnée que la Commission a infligé une amende, à savoir les accords relatifs aux prix et aux rabais, à la répartition des marchés par cloisonnement, à l'établissement d'un système de quotas et de livraisons compensatoires, et enfin à la limitation de la production de la quinidine;

De la sorte, le même comportement aurait été sanctionné à deux reprises en application de règles juridiques fondamentalement comparables, ce qui constituerait un cas inadmissible de double sanction ; d'après Boerhinger, il y avait lieu pour la Commission, en vertu d'un principe général de droit figurant dans les législations des États membres (expressions respectives du principe «non bis in idem») et d'une exigence générale d'équité énoncée par l'arrêt de la Cour de justice dans l'affaire nº 14-68, d'imputer les amendes déjà prononcées sur celles à infliger ou au moins d'en tenir compte lors de l'évaluation des amendes ultérieures ; en comparant les deux procédures, on constaterait en effet que ce sont pratiquement (aux 5/7, sinon aux 6/7) les mêmes faits délictueux qui ont été sanctionnés dans l'un et l'autre cas;

(6) considérant que, par lettre du 17 février 1970, la Commission a communiqué à Boehringer les raisons pour lesquelles elle ne croyait pas pouvoir envisager une décision réduisant le montant de l'amende qui lui avait été infligée ; que, par lettre du 12 mars 1970, la société Boehringer a pris position à ce sujet, et qu'elle a développé son point de vue au cours de l'audition orale qu'elle avait réclamée et qui a eu lieu le 24 avril 1970 ; que, pour l'établissement de la présente décision, la Commission se réfère au texte de la lettre de Boehringer du 12 mars 1970 ainsi qu'au compte rendu approuvé par cette entreprise de la séance du 24 avril;

(7) considérant que, par un arrêt rendu le 15 juillet 1970, la Cour de justice a réduit le montant de l'amende infligée à Boehringer à 180 000 unités de compte ; que Boehringer avait également demandé à la Cour l'imputation de l'amende mais, la Commission lui ayant objecté que cette demande était irrecevable puisqu'elle en était elle-même déjà saisie, Boehringer s'en était remis à l'avis de la Cour sur le point de savoir si cette dernière pouvait, même en l'absence d'une décision préalable de la Commission, statuer sur cette question ; que la Commission, ayant alors annoncé qu'elle arrêterait prochainement une décision à ce sujet, et l'avocat général ayant conclu que la Cour ne devait pas «pour différentes raisons» se prononcer sur cette demande, la Cour a décidé de ne pas prendre en considération, dans le présent litige, les sanctions infligées par les autorités américaines du fait que ces sanctions sont intervenues seulement à l'égard de restrictions de concurrence qui se sont produites à l'extérieur de la Communauté;

(8) considérant que, par sa lettre du 3 novembre 1970, Boehringer a confirmé qu'elle maintenait la demande d'imputation qu'elle avait présentée à la Commission;

II

(9) considérant que la Commission part de la considération que la Cour, dans son arrêt du 15 juillet 1970 n'a refusé l'imputation de l'amende prononcée aux États-Unis que «pour le présent litige» et, ce faisant, n'a pas statué d'une manière définitive sur la demande de Boehringer, demande qui n'a pas été examinée au fond au cours de l'instance:

(10) considérant que la demande de Boehringer du 3 septembre 1969 doit être rejetée pour les motifs ci-après:

que cette demande vise à voir imputer l'amende infligée aux États-Unis sur celle de la Commission ; que le traité instituant la CEE et ses règlements d'exécution en matière de concurrence ne prévoient pas une telle obligation d'imputation ; que, de l'avis de la Commission, l'examen du droit national des États membres ne révèle pas davantage l'existence d'un principe général de droit qui l'obligerait à imputer sur le montant des amendes infligées en vertu du droit communautaire celui des amendes prononcées par les juridictions des États tiers;

(11) considérant que la Cour de justice a, dans son arrêt 14-68, affirmé que la Communauté et les États membres avaient l'obligation de tenir compte des sanctions antérieures infligées en raison du même fait ; que cette obligation découle, pour la Cour de justice, de l'existence d'un principe général d'équité consacré par l'article 90 deuxième alinéa du traité instituant la CECA ; que cette décision de la Cour ne concerne que le concours de sanctions prononcées en application du droit communautaire et du droit national des États membres ; qu'il importe en effet de tenir compte, à cet égard, du fait que le champ d'application territorial du droit communautaire de la concurrence créé par le traité de Rome et celui des droits nationaux de la concurrence des États membres se recouvrent partiellement et que les circonstances économiques et les situations juridiques qui déclenchent leur application peuvent être étroitement liées ; que l'obligation, tant pour les organes communautaires que pour les États membres, de tenir compte des sanctions prononcées antérieurement contribue à assurer le respect de l'exigence générale d'équité consistant à ne pas sanctionner deux fois le même comportement;

(12) considérant qu'il n'en va plus de même en cas de concours entre des sanctions prises respectivement sur la base du droit communautaire et de la législation d'États tiers ; que, en effet l'examen des législations des États membres ne fait nullement apparaître qu'il existerait un principe général de droit commun à toutes ces législations suivant lequel les sanctions prononcées par des États tiers devraient être imputées sur celles qu'inflige la Communauté, et que c'est seulement dans le droit pénal de deux États membres qu'il existe pour le Juge une obligation d'imputer le montant des amendes prononcées et acquittées à l'étranger (1), alors que, dans les autres États membres, une condamnation à l'étranger ne constitue qu'un obstacle à d'éventuelles poursuites pénales ; que dans trois États membres (la France, la Belgique et le Luxembourg), une peine prononcée et subie à l'étranger ne fait en outre pas obstacle à des poursuites pénales lorsque le délit a également été commis sur leur territoire national ; que, dans ces États membres, le principe «non bis in idem» ne trouve dès lors pas application lorsque c'est en vertu du principe de territorialité que le juge répressif est compétent (2), puisque ce dernier n'est pas tenu, dans ce cas, d'imputer sur la peine qu'il prononce les peines prononcées à l'étranger;

(13) considérant au surplus que le principe «non bis in idem», qu'il se manifeste sous la forme d'un obstacle à des poursuites pénales ou d'une obligation pour le juge national de tenir compte des peines prononcées et subies à l'étranger, ne peut intervenir que lorsqu'il s'agit de la même infraction («dieselbe Tat») ; que cette condition n'est pas non plus remplie en l'espèce ; que, en effet, le juge américain a sanctionné des agissements de la requérante au sein de l'entente internationale de la quinine, agissements qui ont restreint le jeu de la concurrence aux États-Unis ; que la Commission, par contre, a infligé une amende aux membres de cette même entente dont les agissements ont restreint le jeu de la concurrence dans le marché commun ; que ces comportements délictueux correspondent certainement, en partie du moins, à une mise en oeuvre de l'accord sur les exportations conclu entre les membres de l'entente mais que, pour savoir s'il s'agit de la «même infraction», il n'y a pas lieu de tenir compte, du point de vue du droit de la concurrence, de la décision ou de l'accord par lequel les participants à l'entente sont convenus d'adopter un comportement restrictif de la concurrence, mais des agissements qu'un tel accord (ou décision) a provoqué et des intérêts juridiquement protégés auxquels il a porté atteinte ; que les agissements des membres de l'entente de la quinine qui, en exécution de l'accord sur les exportations d'avril 1962, ont consisté à vendre à l'exportation de la quinine et de la quinidine à des prix fixés en commun, ne doivent pas, pour cette raison, être considérés comme constituant «la même infraction»;

(14) considérant qu'il s'agit d'autant moins de la «même infraction» que la Commission, dans sa décision, a surtout visé les restrictions de concurrence ayant produit des effets à l'intérieur du marché commun et notamment celles qui faisaient l'objet des «gentlemen's agreements» conclus entre les participants à l'entente le 7 avril 1962 ; que ces «gentlemen's agreements» garantissaient en particulier aux signataires la protection de leur marché national et interdisaient aux membres français de fabriquer de la quinidine synthétique ; que, en ce qui concerne la convention sur les exportations, la Commission a retenu contre elle le seul fait qu'elle prévoyait l'application de prix identiques à l'exportation vers l'Italie, la Belgique et le Luxembourg ; qu'il apparaît, par contre, à la lecture des documents relatifs à la procédure qui s'est déroulée aux États-Unis, que la juridiction américaine a mis l'accent sur des faits dont, ainsi qu'il ressort de la décision du 16 juillet 1969, il n'était pas prouvé pour la Commission qu'ils constituaient des infractions à l'article 85 du traité CEE ; que les autorités américaines ont notamment vu dans l'accord sur l'approvisionnement en écorce, dans l'accord portant sur l'acquisition par Nedchem des stocks de quinine américains ainsi que dans la pratique de prix de vente particulièrement élevés jusqu'au milieu de l'année 1966, des restrictions particulièrement graves à la concurrence, alors que la Commission, pour sa part, a considéré que l'accord sur l'approvisionnement en écorce et l'accord sur l'accaparement des réserves américaines de quinine ne constituaient pas une infraction à l'article 85 ; considérant, d'autre part, que la Commission a estimé que les infractions avaient pris fin en février (1)Paragraphe 60 troisième alinéa du Code pénal allemand ; articles 11 et 138 du Code pénal italien. (2)France : Code de procédure pénale, titre X : «Des crimes et délits commis à l'étranger» article 692. Belgique : Code d'instruction criminelle, chapitre II : «De l'exercice de l'action publique à raison des crimes ou des délits commis hors du territoire du royaume», article 13. Luxembourg : Code d'instruction criminelle, article 5.

1965, tandis que les autorités américaines ont admis qu'elles s'étaient poursuivies jusqu'au milieu de l'année 1966 ; que, entre ces deux dates, de très importantes augmentations de prix ont eu lieu pour la quinine et pour la quinidine, augmentations que les autorités américaines ont imputées à l'entente internationale de la quinine;

(15) considérant que, eu égard à toutes ces circonstances, il y a lieu de rejeter la demande présentée le 3 septembre 1970 par la société Boehringer aux fins d'imputer le montant de l'amende qui lui a été infligée aux États-Unis, soit 80 000 dollars, sur celui que la Cour de justice a fixé pour l'infraction qu'elle a commise aux règles de concurrence du traité de Rome, soit 180 000 unités de compte,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

La demande de la société Boehringer Mannheim GmbH tendant à faire imputer le montant de l'amende de 80 000 dollars qui lui a été infligée le 3 juillet 1969 par la US District Court, Southern District Court of New York, sur celui de l'amende que la Commission lui a infligée par sa décision du 16 juillet 1969 et que la Cour de justice des Communautés européennes a réduit par son arrêt du 15 juillet 1970 à 180 000 unités de compte, est rejetée.

Article 2

La société Boehringer Mannheim GmbH, Mannheim, Sandhofer Straße 112-132, est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le 25 novembre 1971.

Par la Commission

Le président

Franco M. MALFATTI