Décision de la Commission

du 10 novembre 1999

concernant les aides que la région de Toscane (Italie) envisage d'accorder dans le secteur de l'élevage en faveur de la valorisation de la race Chianina

[notifiée sous le numéro C(1999) 3866]

(Le texte en langue italienne est le seul faisant foi.)

(2000/286/CE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,

après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément audit article(1) et vu ces observations,

considérant ce qui suit:

I. Procédure

(1) Par lettre du 5 décembre 1997, la représentation permanente de l'Italie auprès de l'Union européenne a notifié à la Commission, conformément à l'article 88, paragraphe 3, du traité, un régime d'aide dans le secteur de l'élevage, en faveur de la valorisation de la race Chianina.

(2) Par lettres des 4 mars et 17 juillet 1998, enregistrées respectivement les 5 mars et 13 juillet 1998, l'Italie a communiqué des informations complémentaires à la Commission.

(3) Par lettre du 28 août 1998, la Commission a, du fait de la pause estivale, demandé aux autorités italiennes de prolonger de cinq jours ouvrables le délai initialement fixé pour l'adoption d'une décision concernant le régime d'aide notifié.

(4) Par lettre du 29 septembre 1998, la Commission a informé l'Italie de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE à l'encontre de l'aide en cause. Par lettre SG(98) 035729 du 16 septembre 1998, la représentation permanente de l'Italie a été informée de la décision de la Commission.

(5) La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes. La Commission a invité les intéressés à présenter leurs observations sur l'aide en question.

(6) Par lettres des 23 octobre et 11 décembre 1998, les autorités italiennes ont communiqué leurs observations à la Commission au sujet de l'ouverture de la procédure.

(7) Par lettres des 14 et 15 janvier 1999, la Commission a également reçu les observations de tiers intéressés. Ces observations ont été communiquées à l'Italie afin qu'elle puisse les commenter. Les autorités italiennes ont transmis leurs commentaires par lettre du 12 mai 1999.

II. Description et prolongation du régime d'aide

Description

(8) Le régime d'aide notifié prévoit un plan triennal (1997-1999) pour la protection et l'amélioration de la race bovine Chianina, race locale qui tire son nom du Val di Chiana (Toscane), dont elle est originaire.

(9) Le régime d'aide vise à enrayer et/ou freiner le déclin incessant de cette race en favorisant la conservation et éventuellement l'amélioration de la base génétique et en aidant les éleveurs à faire face aux coûts supplémentaires liés à l'élevage de cette race par rapport à celui d'autres races plus productives et rentables.

(10) Sur la base des données communiquées par les autorités italiennes, la population totale Chianina a diminué, au cours des quarante dernières années, de plus de 80 % au niveau national, passant de 510000 unités en 1954 à seulement 100000 unités aujourd'hui(2). Le tableau suivant présente l'évolution de la race Chianina au cours des trente dernières années:

Tableau 1

Évolution du nombre de vaches et de têtes inscrites au livre généalogique en Italie

>TABLE>

Il ressort des données figurant ci-dessus que le nombre total de têtes et le nombre de vaches inscrites, après avoir plus que doublé entre 1967 et 1990, ont commencé à décliner à partir de 1990 de respectivement 2,7 % et 2,9 % en moyenne par an, passant de 35873 et 17134 unités en 1990 à 30021 et 13635 unités en 1996 respectivement.

(11) La première diminution importante subie par la race dans les années 50 et 60 est principalement imputable à la mécanisation des exploitations agricoles qui a eu pour effet de réduire le nombre de bovins de la race Chianina utilisés comme animaux de trait du fait de leur force et de leur résistance aux conditions de travail difficiles. À l'heure actuelle, le déclin de la race résulte avant tout des coûts d'élevage de la race Chianina et des faibles revenus que les éleveurs peuvent retirer de cette race par rapport à d'autres races bovines plus rentables. La plupart des exploitations sont de taille modeste et sont situées dans des zones difficiles de montagnes ou de collines, ce qui ne permet pas de réaliser des économies d'échelle ou de réduire les coûts. Pour survivre, les éleveurs ont tendance à abattre le plus grand nombre possible de génisses. Cette pratique a entraîné un appauvrissement de la base et de la variabilité génétiques de la race, compromettant ainsi le processus de sélection et l'amélioration génétique future de la race. Les autorités italiennes craignent que ce déclin puisse, à long terme, entamer les perspectives concrètes de survie de la race.

(12) Les mesures prévues pour enrayer cette tendance sont donc les suivantes:

Mesure 1: aide à la mise en oeuvre d'un programme d'insémination artificielle prévoyant le financement des actions pilotes indiquées ci-après:

a) production d'embryons au potentiel génétique très développé (prélèvement d'ovocytes sur des femelles de cinq mois et fécondation in vitro avec le sperme des meilleurs reproducteurs);

b) implantation des embryons fécondés sur les femelles reproductrices. Les sujets qui naîtront seront utilisés, dans le cas des femelles, comme donatrices d'ovocytes puis comme reproductrices ou, s'il s'agit de mâles, comme reproducteurs (après un test génétique).

La mesure bénéficie à l'union régionale des associations d'éleveurs de Toscane (URATA), qui sera chargée de la mise en oeuvre des actions pilotes susmentionnées.

Mesure 2: aide à l'acquisition de reproducteurs de la race Chianina dans les élevages inscrits au livre généalogique de la race. L'aide consiste en une subvention couvrant jusqu'à 40 % du coût de l'investissement.

Elle sera accordée aux éleveurs de la race Chianina, inscrits aux livres généalogiques et installés dans la région, qui feront l'acquisition de taureaux reproducteurs certifiés.

Mesure 3: aide à l'élevage, jusqu'au premier vêlage, des femelles adultes de la race Chianina qui:

a) sont nées dans un élevage inscrit au livre généalogique;

b) sont elles-mêmes inscrites au livre généalogique;

c) ont mis bas pour la première fois dans un élevage inscrit au même livre généalogique.

L'aide est octroyée sous la forme d'une prime de 350000 ITL (environ 175 euros) par tête. Grâce à cette prime, les autorités italiennes entendent encourager les éleveurs à utiliser les femelles comme reproductrices au lieu de les vendre et de les engraisser pour la production de viande qui, jusqu'ici, était plus rentable et moins risquée. En limitant l'aide aux animaux possédant les caractéristiques requises, les autorités italiennes souhaitent favoriser l'élargissement de la base génétique des femelles de la race Chianina. L'aide pourrait être accordée à tous les éleveurs possédant des animaux enregistrés satisfaisant aux critères établis.

(13) En décidant d'ouvrir une procédure au titre de l'article 88, paragraphe 2, du traité, la Commission avait exprimé de sérieux doutes quant la compatibilité de la mesure 3 avec le marché commun étant donné que, sur la base des informations fournies par les autorités italiennes, ladite mesure apparaissait comme une simple aide au fonctionnement visant à soulager les éleveurs de certains coûts liés à l'exercice normal de leur activité mais n'ayant aucun effet structurel visible sur le développement de l'ensemble du secteur.

(14) Par ailleurs, en ce qui concerne les mesures 1 et 2, la Commission avait clairement indiqué, du point de vue du fond, que les deux mesures pouvaient en principe bénéficier de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité. La Commission a toutefois décidé d'ouvrir la procédure visée à l'article 88, paragraphe 2, dans le cas de ces deux mesures car elle avait de sérieux doutes quant à la rétroactivité éventuelle de l'ensemble du régime d'aide notifié qui, si elle était confirmée, supprimerait toute possibilité d'évaluation positive des deux mesures. Le régime d'aide tout entier perdrait alors son caractère "nécessaire", qui est un élément clé de l'évaluation des aides d'État par la Commission, pour devenir une simple aide au fonctionnement incompatible avec le marché commun.

Prolongation du régime

(15) D'après les informations contenues dans la notification originale transmise par les autorités italiennes, le programme triennal devait couvrir la période 1997-1999.

(16) La proposition de décision du Conseil régional notifiée, présentée par la Giunta regionale (organe exécutif régional) le 10 novembre 1997, prévoyait une dotation financière de 500000000 de lires italiennes (ITL) pour 1997; pour les années suivantes, il était fait référence aux budgets de 1998 et 1999, respectivement.

(17) L'allocation de 500000000 ITL pour 1997 en faveur des mesures prévues par le régime d'aide semblait indiquer que même les actions menées en 1997 pourraient bénéficier des aides prévues, c'est-à-dire les actions menées avant la date à laquelle la Giunta regionale avait présenté au Conseil régional la proposition de décision relative au régime d'aide et au financement correspondant. En d'autres termes, l'aide pouvait parfois être octroyée rétroactivement, c'est-à-dire pour des dépenses encourues avant que le bénéficiaire potentiel ne soit légalement autorisé à demander l'aide. Dans ces conditions, le caractère "nécessaire" de l'aide(3) disparaissait, étant donné que l'action prévue aurait été réalisée même en l'absence de l'aide (ou d'un engagement contraignant de la part des autorités publiques en vue de son octroi) et cette dernière devenait alors une aide au fonctionnement(4) sans effet structurel sur l'ensemble du secteur et donc incompatible avec le marché commun.

(18) Afin d'éclaircir ce point, la Commission a, par lettre du 9 janvier 1998, invité les autorités italiennes à préciser si les mesures contenues dans le programme avaient déjà été mises en oeuvre en 1997 ou si la période de réalisation prévue par le programme notifié le 5 décembre avait été modifiée entre-temps.

(19) Par lettre du 4 mars 1998, les autorités italiennes ont répondu que "les mesures d'aide prévues dans le programme en cause n'avaient pas été mises en oeuvre durant l'année 1997 et que la période de programmation indiquée n'avait pas été modifiée".

(20) Selon l'interprétation de la Commission, l'aide n'avait donc pas encore été versée mais aurait pu l'être pour des dépenses encourures avant que les bénéficiaires potentiels aient acquis un droit légitime à l'aide; la Commission a donc décidé d'ouvrir la procédure à l'encontre des trois mesures prévues par le régime d'aide notifiée du fait de leur rétroactivité potentielle.

III. Observations des intéressés

(21) La Commission a reçu les observations de deux intéressés: l'URATA (union régionale des associations d'éleveurs de Toscane) qui est également bénéficiaire de la mesure 1, par lettre du 14 janvier 1999, et le COPA (comité des organisations professionnelles agricoles de l'Union européenne), par lettre du 15 janvier 1999.

(22) La position des deux intéressés est identique. Les lettres susmentionnées soulignent en effet les qualités uniques de la race Chianina, le rôle de cette race dans l'économie de zones marginales dans lesquelles les conditions de vie et de travail des éleveurs sont difficiles ainsi que l'impact négligeable de l'aide sur la concurrence et sur les échanges entre les États membres. Les deux intéressés ont donc manifesté leur soutien à l'initiative des autorités italiennes pour protéger la race en cause et enrayer son déclin. À la lumière de ces considérations, les deux associations ont invité la Commission à revoir sa position et à autoriser le programme proposé dans son intégralité, afin que des mesures soient prises avant qu'il ne soit trop tard et que la race Chianina ne soit devenue une race en voie d'extinction.

IV. Observations de l'Italie

(23) Par lettre du 23 octobre 1998, les autorités italiennes ont transmis à la Commission la décision de la Giunta Regionale no 1205 du 19 octobre 1998, qui reprend certains des commentaires et informations demandés dans le cadre de la procédure ouverte au titre de l'article 88, paragraphe 2, du traité CE. Par cette même lettre, l'Italie a également invité la Commission à prolonger la période d'un mois prévue pour la présentation des observations. Par lettre du 11 décembre 1998, les autorités italiennes ont communiqué d'autres commentaires.

(24) Les observations présentées par les autorités italiennes dans la première lettre du 23 octobre 1998 comprennent quatre points principaux.

(25) En premier lieu, les autorités italiennes soulèvent une objection quant à la forme. Selon elles, la Commission n'a pas respecté le délai de deux mois qui lui est imposé par la jurisprudence de la Cour de justice(5), pour se prononcer sur des mesures d'aide qui lui ont été notifiées conformément à l'article 88, paragraphe 3, du traité CE.

Les autorités estiment que la Commission aurait dû se prononcer sur la notification en cause avant le 5 mai 1998, c'est-à-dire dans un délai de deux mois à compter de leur réponse du 4 mai 1998 à la demande d'informations complémentaires qui leur avait été adressée par la Commission par lettre du 9 janvier 1998. Les autorités italiennes contestent en fait la validité de la lettre de la Commission du 23 avril 1998 par laquelle elles étaient invitées à confirmer par écrit leur décision de ne pas retirer la mesure 3 du régime d'aide notifié. Selon elles, la lettre du 23 avril 1998 ne peut être considérée comme une demande d'informations complémentaires étant donné qu'elle se contente de réitérer la demande d'informations déjà formulée dans la lettre du 9 janvier à laquelle les autorités italiennes avaient répondu expressément par lettre du 4 mars 1998. Ainsi, la lettre du 23 avril 1998 ne suspend pas le délai de deux mois (qui est donc échu le 5 mai 1998) et a été envoyée par la Commission dans le seul but de prolonger artificiellement le délai normal.

(26) En deuxième lieu, les autorités italiennes désapprouvent l'interprétation faite par la Commission de la nature de l'aide prévue par la mesure 3 et selon laquelle la prime accordée aux génisses inscrites au livre généalogique de la race et ayant vêlé pour la première fois dans un élevage inscrit au même livre généalogique, est en fait une aide à l'élevage de l'animal.

Selon elles, l'aide doit être considérée comme une mesure visant à encourager l'élargissement de la base génétique des femelles de la race dans les élevages inscrits au livre généalogique, dans le but d'orienter les éleveurs vers "l'élevage à des fins de reproduction" des femelles susceptibles de favoriser l'amélioration génétique de la race.

(27) En troisième lieu, les autorités italiennes contestent l'interprétation de la Commission de la période de mise en oeuvre du programme notifié et de l'éventuelle rétroactivité des aides pour des actions menées en 1997. À ce propos, les autorités italiennes affirment que l'année 1997 a été retenue pour le lancement du programme triennal car il était fait référence, pour le financement nécessaire durant la première année, au budget régional 1997, c'est-à-dire au budget de l'année durant laquelle le programme a été présenté au Conseil régional pour approbation.

Les autorités italiennes expliquent que, bien qu'il fût évident que le programme ne pourrait être opérationnel en 1997, elles n'ont pas jugé utile de le modifier durant cette période car cela aurait eu pour effet de prolonger la procédure de contrôle de la Commission européenne. L'intention des autorités italiennes était d'attendre l'achèvement de la procédure lancée par la notification puis de s'employer, après que la Commission ait pris une décision, à la mise en oeuvre du programme jusqu'à la fin de la période triennale initialement prévue, c'est-à-dire jusqu'en 1999, et de prolonger le programme, par décision du Conseil régional, de la période nécessaire pour atteindre les trois ans requis. Les autorités italiennes avaient l'intention de notifier cette modification à la Commission conformément à l'article 88, paragraphe 3, du traité.

(28) Enfin, les autorités italiennes remettent en question l'approche adoptée pour l'évaluation de la mesure, car, estiment-elles, la Commission devrait évaluer l'aide de façon globale, à la lumière de l'article 87, paragraphe 3, point c), et non se contenter de comparer les mesures avec la réglementation en vigueur et les cas de figure antérieurs. Les autorités italiennes rappellent en outre qu'une mesure similaire en faveur de la race Chianina avait été approuvée par la Commission dans le cadre du programme intégré méditerranéen de la Toscane(6). La mesure 1.5 dudit programme prévoyait l'octroi d'une prime moyenne de 190/200 écus pour chaque animal né dans des élevages sélectionnés atteignant un âge déterminé. La race Chianina figurait au nombre des races bénéficiant de cette aide. La mesure a été adoptée pour encourager les éleveurs à participer aux projets d'amélioration génétique de la race.

(29) Par lettre du 11 décembre 1998, les autorités italiennes ont, une nouvelle fois, attiré l'attention de la Commission sur les caractéristiques spécifiques des bovins de la race Chianina, sur les avantages économiques liés à l'élevage de cette race, sur son déclin génétique, sur le caractère limité du montant de l'aide et sur l'incidence négligeable de cette race sur les échanges au niveau communautaire.

(30) Les commentaires transmis par les autorités italiennes à la suite des observations présentées par des tiers ne contiennent aucun élément nouveau par rapport aux observations précédemment communiquées à la Commission.

V. Évaluation

Quant à la forme

(31) Les observations des autorités italiennes, concernant le non-respect par la Commission du délai de deux mois fixé par la Cour de justice pour l'examen des régimes d'aide, apparaissent sans fondement.

La lettre du 4 mars 1998 dans laquelle les autorités italiennes affirment clairement qu'elles ne sont pas disposées à retirer la mesure 3 du régime d'aide notifié a donné lieu à une série de contacts téléphoniques entre les services de la Commission et l'administration italienne. Au cours de ces entretiens téléphoniques qui se sont déroulés dans l'esprit de collaboration qui caractérise habituellement les rapports entre la Commission et les États membres, il a notamment été envisagé de modifier le programme pour tenir compte des orientations proposées par la Commission, et les autorités italiennes n'avaient pas exclu la possibilité de retirer la mesure 3. Il est fait référence à ces contacts téléphoniques tant dans la lettre de la Commission du 23 avril 1998(7) que dans la réponse des autorités italiennes du 7 juillet 1998(8).

(32) Comme souligné par la Commission dans sa lettre du 23 avril 1998, ce n'est que lors du dernier entretien téléphonique que les autorités italiennes ont expressément exclu la possibilité de retirer la mesure en cause. Au vu de cette évolution, il était parfaitement légitime que la Commission demande une confirmation écrite de la position des autorités italiennes, qui était demeurée jusque-là ambiguë. Si elles avaient été véritablement convaincues du fait que la lettre de la Commission du 23 avril 1998 ne suspendait pas le délai, les autorités italiennes auraient dû, à l'expiration effective du délai durant lequel la Commission devait, selon elles, se prononcer (5 mai 1999), informer la Commission de leur décision de mettre en oeuvre la mesure conformément à la jurisprudence de la Cour de justice(9) et lui laisser un temps de réaction minimal(10). Au lieu de cela, les autorités en question ont préféré attendre deux mois, c'est-à-dire jusqu'au 7 juillet 1998, avant d'adresser leur réponse à la lettre de la Commission du 23 avril 1998, réponse qui, selon les autorités italiennes, était déjà contenue dans leur lettre du 4 mars 1998.

La Commission n'a jamais autorisé l'aide, ni laissé croire qu'elle serait autorisée, et l'aide n'a jamais existé au sens de l'article 88, paragraphe 1, du traité. Ainsi, comme indiqué au considérant 4, la représentation permanente de l'Italie a donc été informée, par lettre SG(98) D 035729 du 16 septembre 1998, de la décision de la Commission d'ouvrir la procédure visée à l'article 88, paragraphe 3, du traité.

Quant au fond

(33) Selon l'article 87, paragraphe 1, du traité, sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.

(34) L'article 24 du règlement (CEE) no 805/68 du Conseil du 27 juin 1968 portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine(11) dispose que, sous réserve de dispositions contraires dudit règlement, les articles 87, 88 et 89 du traité sont applicables à la production et au commerce des produits énumérés à l'article 1er, lesquels incluent les produits concernés par la mesure d'aide considérée.

(35) Le programme notifié prévoit l'octroi d'une aide, financée au moyen de ressources publiques, en faveur d'exploitations agricoles individuelles qui en tireront indéniablement un avantage économique et financier indu au détriment d'autres exploitations agricoles qui ne bénéficient pas d'une aide analogue. Conformément à la jurisprudence de la Cour de justice, lorsqu'une aide financière octroyée par l'État renforce la position d'une entreprise vis-à-vis d'autres entreprises concurrentes, on assiste à une éventuelle distorsion de concurrence à l'égard d'autres entreprises concurrentes qui ne bénéficient pas d'une telle aide(12). Selon les autorités italiennes, le montant de l'aide est très faible et ne serait donc pas en mesure de créer des distorsions de concurrence. Il importe cependant de rappeler que l'importance relativement faible d'une aide ou la taille relativement modeste de l'entreprise bénéficiaire n'excluent pas a priori l'éventualité que les échanges entre États membres soient affectés(13). Dans le secteur agricole, cette position est défendue dans la communication de la Commission relative aux aides de minimis(14) qui exclut explicitement l'activité de l'agriculture de la règle de minimis.

(36) Les mesures en question affectent les échanges entre États membres: dans le secteur des viandes bovines, les échanges intracommunautaires sont en effet considérables. En 1998, les importations à destination de l'Italie de produits du secteur des viandes bovines(15) en provenance du reste de l'Union européenne s'élevaient à 2372245 tonnes, tandis que les exportations de l'Italie à destination des autres pays de l'Union ont totalisé 180757 tonnes. La même année, la valeur de la production italienne de bovins(16) atteignait 3226000 écus, la valeur de la production pour l'ensemble de l'Union étant respectivement de 21465000 écus(17).

(37) Au niveau communautaire, il n'existe pas de données spécifiques concernant les échanges d'animaux appartenant à la race particulière objet de l'aide. Afin de démontrer que l'aide n'a aucune incidence sur les échanges entre États membres, les autorités italiennes font état d'une production de bovins de la race Chianina de 3312 tonnes, sans indiquer, toutefois, l'année à laquelle se réfère ce chiffre.

(38) Le marché à prendre en considération dans le cas concerné est cependant le marché des bovins de l'ensemble de l'Union européenne, qui comprend tous les types de produits du secteur des viandes bovines, concurrents potentiels ou réels des produits de la race Chianina, ainsi que le marché des produits de substitution capables de remplacer les achats des consommateurs des viandes bovines de la race Chianina. En outre, la Cour de justice a estimé qu'une aide à une entreprise peut affecter les échanges entre États membres et être de nature à fausser la concurrence même si cette entreprise, sans exporter vers d'autres États membres, se trouve sur son marché intérieur en concurrence avec les produits en provenance d'autres États membres. En effet, lorsqu'un État membre octroie une aide à une entreprise, la production interne peut demeurer inchangée ou augmenter, avec pour conséquence que les chances des entreprises établies dans d'autres États membres d'exporter leurs produits sur le marché de cet État membre s'en trouvent diminuées. Une telle aide est donc de nature à affecter le commerce entre États membres et à fausser la concurrence(18).

(39) La Commission en conclut que les mesures examinées relèvent du champ d'application de l'interdiction visée à l'article 87, paragraphe 1, du traité.

(40) L'interdiction énoncée à l'article 87, paragraphe 1, du traité CE est suivie de dérogations indiquées aux paragraphes 2 et 3 dudit article.

(41) Les dérogations visées à l'article 87, paragraphe 2, du traité CE sont manifestement inapplicables, compte tenu de la nature des mesures d'aide en cause et de leurs objectifs. L'Italie n'a d'ailleurs pas demandé l'application d'une telle disposition du traité.

(42) L'article 87, paragraphe 3, précise les circonstances dans lesquelles les aides d'État peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun. La compatibilité avec le marché commun doit être évaluée du point de vue de la Communauté et non de celui d'un État membre particulier. Dans l'intérêt du fonctionnement du marché commun, les dérogations à l'interdiction de l'octroi d'aides d'État doivent être interprétées de manière restrictive.

(43) La dérogation visée à l'article 87, paragraphe 3, point a), est évidemment inapplicable dans la mesure où l'aide n'entend pas favoriser le développement économique des régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi.

(44) En ce qui concerne la dérogation visée à l'article 87, paragraphe 3, point b), l'aide en question n'est pas destinée à promouvoir la réalisation d'un projet important d'intérêt européen commun ou à remédier à une perturbation grave de l'économie italienne.

(45) En deuxième lieu, l'aide n'est pas destinée ni de nature à promouvoir ou à atteindre les objectifs visés à l'article 87, paragraphe 3, point d), du traité.

(46) Selon l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité, les aides visant à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun, quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun. Il est par conséquent nécessaire d'évaluer le régime d'aide notifié dans le cadre de cet article et des dispositions particulières applicables dans ce contexte.

Mesures 1 et 2 - Aide à la mise en oeuvre de projets d'amélioration génétique de la race et à l'achat de reproducteurs mâles de race pure

(47) Dans sa décision d'engager la procédure visée à l'article 88, paragraphe 3, du traité CE, la Commission avait souligné que, en règle générale, elle aurait pu juger favorablement ces deux mesures dans la mesure où l'examen de fond faisait apparaître qu'elles semblaient compatibles avec le marché commun et pouvaient donc bénéficier, à ce titre, de la dérogation visée à l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité.

(48) La Commission a en effet pour pratique constante, comme il ressort de la lettre aux États membres no S 75/29416 du 19 septembre 1975(19), d'autoriser des aides, jusqu'à concurrence de 100 % des dépenses éligibles pour la réalisation de programmes d'insémination artificielle d'une durée maximale de six ans et jusqu'à concurrence de 40 % du coût des animaux pour l'achat de reproducteurs mâles de race pure inscrits aux livres généalogiques. Les deux mesures, pour autant qu'elles ne dépassent pas la durée et l'intensité de l'aide indiquées dans la lettre précitée, pourraient donc en principe être considérées comme compatibles avec le marché commun.

(49) La décision de la Commission d'ouvrir néanmoins la procédure visée à l'article 88, paragraphe 3, du traité à l'encontre de ces deux mesures était motivée par des doutes sérieux quant à l'application rétroactive éventuelle de l'ensemble du régime d'aides. Si le caractère rétroactif du régime avait été confirmé, il en aurait résulté une remise en cause éventuelle de l'évaluation positive des deux mesures, les aides prévues devenant alors de simples aides au fonctionnement, c'est-à-dire des aides dépourvues de tout effet structurel durable sur le développement de l'ensemble du secteur et qui, en tant que telles, ne pourraient être considérées comme compatibles avec le marché commun.

(50) Les informations fournies par les autorités italiennes dans leur lettre du 23 octobre 1998(20) ont permis de dissiper les doutes de la Commission à propos de la rétroactivité éventuelle des mesures d'aide notifiées et, partant, d'exclure la possibilité de l'allocation d'aides au titre de dépenses supportées avant que les bénéficiaires potentiels aient acquis légitimement le droit à l'aide; lesdites autorités se sont en outre engagées à notifier à la Commission la décision portant modification de la période d'application.

(51) Les deux mesures peuvent donc être considérées comme compatibles avec le marché commun au titre de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE.

Mesure 3 - Aide à l'élevage, jusqu'au premier vêlage, de femelles reproductrices remplissant certains critères déterminés

(52) L'aide prévue par la mesure 3 revêt la forme d'une prime à l'élevage jusqu'au premier vêlage de femelles de la race Chianina remplissant certains critères déterminés. L'aide, versée sous la forme d'une prime unique (350000 ITL) par unité de bétail, est accordée en fonction de l'unité de production et donc, en tant que telle, considérée en principe comme incompatible avec le marché commun. En effet, par analogie avec les aides fondées sur la quantité produite ou commercialisée, sur le prix du produit ou les facteurs de production (aliments pour animaux, etc.), on considère que les aides de ce type constituent des aides au fonctionnement(21), c'est-à-dire des aides qui se bornent à conférer au bénéficiaire un avantage économique temporaire. L'objectif de l'aide est simplement celui de réduire les coûts de production à la charge des bénéficiaires pendant la durée de l'octroi de l'aide en les soulageant des coûts de gestion quotidiens de l'exploitation habituellement à leur charge. Ces aides n'ont aucun effet structurel sur le développement du secteur et ne peuvent certainement pas être considérées comme étant de nature à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques. En outre, le paiement de ces aides peut interférer avec le fonctionnement des mécanismes institués par l'organisation commune de marché dans le cadre de la politique agricole commune et porter préjudice aux producteurs qui ne bénéficient pas d'aides comparables.

(53) La lettre de la Commission aux États membres no S 75/29416, citée au considérant 58, prévoit cependant une exception à la règle rigoureuse interdisant l'octroi d'aides de ce type. Celle-ci autorise en effet le versement d'aides d'une d'intensité de 30 % pour l'élevage de reproducteurs mâles de race pure, pour autant que soient réunies certaines conditions particulières, essentiellement à caractère régional, justifiant une telle dérogation(22).

(54) La dérogation se réfère expressément à l'octroi de l'aide en faveur de l'élevage de reproducteurs mâles de race pure et non de reproductrices femelles, objet de la mesure 3 du régime examiné.

On pourrait cependant soutenir que la dérogation pourrait s'appliquer par analogie également aux reproductrices femelles, conformément à la pratique suivie par la Commission dans d'autres cas. Il convient toutefois de rappeler qu'il s'agit d'une interdiction rigoureuse d'octroi d'aides fondées sur l'unité de production, lesquelles, par définition, constituent des aides au fonctionnement. Cette dérogation doit donc être interprétée stricto sensu. La raison d'une telle diversité d'approche réside dans la nature complètement différente des deux types d'aide; l'élevage de reproducteurs mâles de qualité supérieure joue un rôle de premier plan dans le processus de développement génétique, contribuant à l'amélioration qualitative de l'ensemble du secteur zootechnique. Toutefois, la décision de destiner à la reproduction les animaux mâles de qualité supérieure, inscrits aux livres généalogiques de la race, exclut la possibilité d'élever les mêmes animaux pour la production de viande, activité plus rentable. En conséquence en décidant de destiner un animal mâle à la reproduction plutôt qu'à la production de viande, les éleveurs choisissent un investissement coûteux et risqué qui ne portera ses fruits, dans le meilleur des cas, qu'à long terme. L'élevage de taureaux de reproduction comporte des coûts élevés qui ne sont pas compensés par le produit de la vente de leurs viandes, pour lesquelles les prix obtenus sont généralement très bas. Pour réduire les coûts au minimum, les éleveurs utilisent habituellement un nombre de taureaux aussi limité que possible pour une période de temps la plus longue possible. À long terme, cela entraîne inévitablement une détérioration générale du patrimoine génétique des troupeaux. En prévoyant une dérogation pour les animaux mâles de ce type, la Commission a pris en compte tous ces éléments et a estimé que la distorsion créée par une mesure d'aide fondée sur l'unité de production serait contrebalancée par l'effet positif d'une mesure semblable sur le développement structurel du secteur zootechnique.

(55) Un raisonnement de type ne peut s'appliquer d'une manière analogue aux reproductrices femelles. Dans leur cas, en effet, les éleveurs ne doivent pas choisir entre deux fonctions différentes qui s'excluent mutuellement: la même femelle peut être - et est généralement - utilisée tout d'abord à des fins reproductrices, puis pour la production de lait et de viande, sans que cela n'entraîne une diminution de sa valeur. Dans ce cas, l'octroi d'une prime par unité de bétail en vue de couvrir les coûts d'élevage constituerait simplement une aide destinée à alléger les coûts ordinaires de fonctionnement supportés par les éleveurs dans le cadre de leur activité. Une telle prime s'inscrirait par conséquent dans la définition des aides au fonctionnement, lesquelles sont incompatibles avec le marché commun comme exposé au considérant 52, et ne pourrait donc faire l'objet de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité. Ceci explique pourquoi la dérogation visée au considérant 53 se réfère exclusivement aux reproducteurs mâles et pourquoi, à la différence d'autres cas, elle doit être interprétée de manière restrictive et ne peut s'appliquer par analogie aux reproductrices femelles. La prime aux reproductrices femelles appartenant à la race Chianina relève donc de l'interdiction générale relative aux aides au fonctionnement qui, pour les raisons indiquées au considérant 52 sont par définition incompatibles avec le marché commun et ne peuvent bénéficier de la dérogation prévue par l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE.

(56) Les autorités italiennes ont contesté l'interprétation donnée par la Commission à l'égard de l'aide en question,. définie comme une aide à l'élevage de têtes de bétail, comme il ressort de la description susmentionnée. Elles soulignent que l'aide doit plutôt être considérée comme une mesure d'encouragement destinée à "orienter" les choix des producteurs vers l'élevage de femelles à des fins reproductrices ainsi que pour la production de viande. À cet égard, il importe de rappeler que l'orientation de la production au même titre que l'aide au revenu, constitue une des finalités et un des devoirs des organisations communes de marché qui, comme cela l'a été affirmé à maintes reprises par la Cour de justice, constituent des systèmes complets et exhaustifs et excluent la faculté pour les États membres d'adopter des mesures qui dérogent à ces systèmes ou portent atteinte à leur efficacité(23). À ce propos, toute aide qui interfère avec les mécanismes des organisations communes de marché exclurait automatiquement l'applicabilité des dérogations prévues par l'article 87, paragraphe 3, du traité.

Applicabilité du règlement (CEE) n° 2078/92

(57) Les autorités italiennes auraient pu bénéficier d'une dérogation à ladite interdiction si l'aide avait été accordée à des animaux appartenant à une race menacée de disparition, conformément aux critères communautaires applicables. Dans une telle hypothèse, l'aide serait entrée dans le champ d'application du règlement (CEE) no 2078/92 du Conseil du 30 juin 1992 concernant les méthodes de production agricole compatibles avec les exigences de la protection de l'environnement ainsi que l'entretien de l'espace naturel(24). La protection des races menacées fait partie des actions qui peuvent contribuer à la réalisation des objectifs du règlement, à savoir la conservation et l'amélioration de la diversité génétique. Les mesures de ce type sont par conséquent éligibles à un cofinancement communautaire ou au bénéfice des aides d'État au sens de l'article 10 du même règlement, qui autorise les États membres à arrêter des mesures d'aide supplémentaires prévoyant des conditions et des modalités d'octroi autres que celles établies par le règlement ou dont le montant dépasse les limites qui y sont fixées, pour autant que ces mesures soient conformes aux objectifs du règlement et aux articles 87, 88 et 89 du traité.

(58) La compatibilité avec les objectifs dudit règlement doit être évaluée à la lumière des critères établis au niveau communautaire pour déterminer les races menacées de disparition aux fins de l'octroi de cofinancements. Au titre du règlement (CEE) no 2078/92, la Commission considère qu'une race est menacée de disparition lorsque le nombre de femelles reproductrices se situe en dessous des limites suivantes(25):

Tableau 2

Reproductrices femelles par race

>TABLE>

et que, en outre, le nombre total de reproductrices inscrites aux livres généalogiques se situe en dessous des seuils suivants:

Tableau 3

Reproductrices femelles inscrites aux livres généalogiques

>TABLE>

(59) Selon les données présentées par les autorités italiennes et figurant dans le tableau 1, en 1996, le nombre de femelles reproductrices inscrites aux livres généalogiques était de treize fois supérieur à la limite communautaire. Même dans l'hypothèse où toutes les femelles productrices auraient été enregistrées et où cette donnée serait par conséquent représentative de l'ensemble de la population femelle destinée à la reproduction, le chiffre de 1996 représenterait le double du nombre fixé au niveau communautaire pour pouvoir définir une race comme menacée. La Chianina n'est donc pas une race menacée de disparition et ne relève donc pas du champ d'application du règlement (CEE) no 2078/92.

(60) Les autorités italiennes ne contestent pas le fait que la race ne soit pas menacée de disparition, mais affirment que si la tendance actuelle persiste et si aucune mesure n'est prise pour la contrer, l'événement risque de se produire. Elles sont donc convaincues que la Commission ne devrait pas se limiter à examiner l'aide notifiée à la lumière de la réglementation en vigueur et des cas précédents, mais la considérer dans une perspective plus large sur la base de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité, comme une mesure qui facilite effectivement le développement du secteur sans altérer les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun.

(61) Quant aux craintes exprimées par les autorités italiennes à propos du risque de disparition de la race, comme déjà souligné au considérant 10, les données soumises et présentées au tableau 1 mettent en évidence que, depuis 1990, la population Chianina a diminué à raison d'une moyenne annuelle de 2 % environ. Néanmoins, il résulte de ce même tableau que le déclin fait suite à une période de croissance rapide de la race d'au moins trente ans, le cheptel en cause ayant pratiquement doublé entre 1967 et 1990. À l'appui de ces arguments, les autorités italiennes ont présenté aussi quelques projections(26) faisant apparaître que si la tendance actuelle se poursuit, en 2004, le nombre de femelles enregistrées descendra à 10780 unités (c'est-à-dire en dessous de 13635 unités actuelles). Toutefois, les autorités italiennes ne tiennent pas compte dans ce calcul de l'impact des deux mesures à propos desquelles la Commission s'est déjà prononcée favorablement et ne font pas allusion au fait que les chiffres indiqués continueraient en tout état de cause à être dix fois supérieurs à la limite communautaire.

(62) En ce qui concerne les observations relatives à l'approche suivie par la Commission pour l'évaluation des mesures, il convient de rappeler que l'article 87, paragraphe 3, point c), constitue une dérogation à l'interdiction générale d'octroi d'aides d'État prévue par l'article 87, paragraphe 1. Cette dérogation doit donc être interprétée de manière restrictive et appliquée seulement si la Commission est pleinement convaincue du plein respect de tous les critères. Les mesures 1 et 2 du régime d'aides notifié, qui poursuivent les mêmes objectifs que ceux de la mesure 3, satisfont à toutes les exigences susdites et sont donc à ce titre autorisées par la Commission. Les aides au fonctionnement, comme celles prévues par la mesure 3, ne remplissent pas, par définition, les critères prévus par l'article en cause et ne peuvent donc pas être autorisées.

(63) À cet égard, les autorités italiennes n'ont pas fourni d'arguments capables de réfuter l'appréciation de la Commission, selon laquelle la mesure constitue une aide au fonctionnement. Lesdites autorités n'ont jamais fourni une quantification de la majoration des coûts ou de la perte de revenu subie par les éleveurs, ni indiqué un quelconque rapport de proportionnalité entre de tels coûts et la prime qu'ils prévoient d'octroyer. Dans la notification initiale, les autorités italiennes ont simplement qualifié le montant de la prime de "convenable". Dans la lettre du 11 décembre 1998, celles-ci font référence au fait que l'aide couvrirait au moins 50 % desdits "coûts supplémentaires", sans fournir de précision ultérieure. À cet égard, il ne reste plus à la Commission qu'à constater que la prime prévue par les autorités italiennes (180,760 euros) pour une race qui n'est aucunement menacée serait supérieure à près de 50 % à la prime prévue par le règlement (CEE) no 2078/92 (120,8 euros) pour les races menacées.

(64) En outre, les arguments d'ordre économique présentés à l'appui des difficultés rencontrées par les éleveurs de la race Chianina et visant à justifier l'octroi de la prime (faiblesse générale du secteur zootechnique au niveau national, conditions structurelles des élevages, facteurs environnementaux, absence d'économie d'échelle, absence de systèmes garantissant la qualité et de stratégie de promotion commerciale des viandes de la race Chianina, existence d'un système "discriminatoire" d'aides dans le cadre de la réforme de la politique agricole commune de 1992) sont de nature très générique. Ceux-ci décrivent une situation de faiblesse structurelle du secteur zootechnique au plan régional et national, qui ne peut être invoquée par les autorités italiennes comme une justification raisonnable à l'octroi d'une aide dont elles n'ont pas été en mesure de démontrer l'incidence favorable sur le secteur dans son ensemble et l'absence de distorsion de concurrence à l'égard des éleveurs qui, confrontés aux mêmes conditions difficiles de vie et de travail, sont contraints de survivre par leurs propres moyens et en comptant sur leurs seules capacités.

(65) Enfin, pour justifier l'octroi de l'aide, les autorités italiennes font référence à des aides analogues autorisées par la Commission dans le cadre du programme intégré méditerranéen de la région Toscane pour les années 1988-1992. Dans ce cas, une contribution de 190/200 écus par unité de bétail avait été autorisée pour un certain nombre de races locales, y compris la Chianina. D'après les affirmations des autorités italiennes, rien ne justifie l'adoption d'une approche différente dans le cas d'espèce.

(66) À cet égard, il convient de rappeler que l'autorisation par la Commission de l'aide précitée a pour fondement juridique un règlement(27) spécifique, instituant un programme spécifique de cofinancement en faveur de régions spécifiques dans le cadre de la politique agricole commune et non les articles 87 à 89 du traité CE sur les règles de concurrence. La mesure d'aide en question a été en revanche notifiée à la Commission en vertu de l'article 88, paragraphe 3, du traité CE et ne peut donc faire l'objet d'une évaluation que sur la base des articles 87 à 89 du traité. Cela signifie que l'aide pourra être autorisée seulement si elle se révèle compatible avec le marché commun conformément auxdits articles et non sur la base d'autres dispositions qui ne s'appliquent pas au cas d'espèce.

VI. Conclusions

(67) Au vu des considérations qui précèdent, il apparaît que les mesures 1 et 2 du régime d'aides notifié peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun, conformément à l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité, puisque les autorités italiennes ont dissipé les doutes concernant leur rétroactivité, lesquels avaient induit la Commission à engager à leur encontre la procédure visée à l'article 88, paragraphe 3, du traité. Les autorités italiennes devront notifier à la Commission la décision portant modification de la mise en oeuvre du programme.

(68) La mesure 3 du régime d'aides notifié n'est pas compatible avec le marché commun et ne peut donc bénéficier d'aucune des dérogations visées à l'article 87, paragraphe 1 du traité,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

1. Est incompatible avec le marché commun la prime de 350000 ITL par unité de bétail (environ 175 euros) accordée pour l'élevage, jusqu'au premier vêlage, de femelles adultes appartenant à la race Chianina:

a) nées dans un élevage inscrit à un livre généalogique;

b) elles-mêmes inscrites à un livre généalogique;

c) ayant vêlé pour la première fois dans un élevage inscrit au même livre généalogique.

2. Est compatible avec le marché commun, sous réserve de la modification de la période d'application visée à l'article 3, afin d'éviter tout versement rétroactif, la mise en oeuvre d'un programme d'insémination artificiel prévoyant le financement des actions pilotes suivantes:

a) production d'embryons au potentiel génétique très développé (prélèvement d'ovocytes de génisses de 5 mois et fécondation in vitro avec le sperme des meilleurs reproducteurs);

b) implantation des embryons fécondés dans les reproductrices.

3. Est compatible avec le marché commun, sous réserve de la modification de la période d'exécution visée à l'article 3, afin d'éviter tout versement rétroactif, l'aide en faveur de l'achat de taureaux reproducteurs de la race Chianina inscrits à un livre généalogique, dans la limite de 40 % du coût d'investissement.

Article 2

L'Italie n'est pas autorisée à mettre à exécution la mesure d'aide visée à l'article 1er, paragraphe 1.

Article 3

L'Italie est tenue de modifier la période d'application des mesures d'aide visées à l'article 1er, paragraphes 2 et 3, afin d'éviter que ne soient versées des aides au titre de la couverture de dépenses supportées avant la date de notification de l'aide à la Commission.

Article 4

L'Italie informe la Commission, dans un délai de deux mois à compter de la date de la notification de la présente décision, des mesures qu'elle a prises pour s'y conformer.

Article 5

La République italienne est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le 10 novembre 1999.

Par la Commission

Franz Fischler

Membre de la Commission

(1) JO C 390 du 15.12.1998, p. 15.

(2) Source: Association de protection de la race.

(3) Voir l'arrêt de la Cour de justice du 17 septembre 1980 dans l'affaire 730/79, Philip Morris Pays-Bas/Commission - Recueil 1980, p. 2671.

(4) Voir l'arrêt du Tribunal de première instance du 8 juin 1995 dans l'affaire T-459/93, Siemens SA/Commission - Recueil 1995-II, p. 1675.

(5) Voir l'arrêt dans l'affaire C-120/73 Lorenz/Allemagne, Recueil 1973, p. 1471 et dans l'affaire C-84/82, Allemagne/Commission, Recueil 1984, p. 1451.

(6) Décision de la Guinta regionale du 26 juillet 1988, no 336: "Procédures et modalités d'application du règlement (CEE) no 2088/85 P.I.M. Région Toscane".

(7) Dans la lettre en question, on lit: "... Des informations complémentaires ont été demandées aux autorités italiennes par télex du 9 janvier 1998. Ces informations ont été fournies par lettre de la représentation permanente de l'Italie du 4 mars 1998. À la suite de cet échange de correspondance, des entretiens téléphoniques ont eu lieu entre les services de la Commission et ceux des autorités nationales compétentes. Lors de ces entretiens, la possibilité de modifier le programme notifié le 5 décembre 1997 a notamment été examinée".

(8) Ce point de vue a été confirmé à nouveau lors des entretiens entre les services de la Commission et les autorités italiennes.

(9) Voir l'arrêt de la Cour de justice dans l'affaire 120/73, Lorenz/Allemagne, Recueil 1973, p. 1471 et dans l'affaire 84/82, Allemagne/Commission, Recueil 1984, p. 1451.

(10) En vertu de l'article 4, paragraphe 6, du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE (JO L 83 du 27.3.1999, p. 1), la Commission doit se prononcer dans un délai de quinze jours ouvrables à compter de la réception de la notification.

(11) JO L 148 du 28.6.1968, p. 24. Règlement successivement abrogé et remplacé par le règlement (CE) no 1254/1999 du Conseil (JO L 160 du 26.6.1999, p. 21).

(12) Voir note 3 de bas de page.

(13) Voir arrêt de la Cour de justice du 21 mars 1990, affaire C-142/87, Belgique/Commission, Recueil 1990-I, p. 959, et arrêt du 14 septembre 1994, affaires liées C-272/92, C-279/92 et C-280/92, Espagne/Commission, Recueil 1994-I, p. 4103.

(14) JO C 68 du 6.3.1996, p. 9.

(15) Y compris les bovins vivants.

(16) Y compris les veaux.

(17) Source: Eurostat.

(18) Voir arrêt de la Cour de justice du 13 juillet 1998 dans l'affaire 102/87, République française/Commission des Communautés européennes, Recueil 1988, p. 4067.

(19) Proposition de mesures utiles au sujet des aides octroyées par les États membres dans le secteur de l'élevage et des produits de l'élevage.

(20) Voir le considérant 27.

(21) Voir note 4 de bas de page.

(22) Voir les aides N 490/96, N 636/97 et N 573/98.

(23) Se reporter à l'arrêt de la Cour de justice du 18 mai 1977, affaire C-111/76, Officier van Justitie/Beert van den Hazel, Recueil 1977, p. 901.

(24) JO L 215 du 30.7.1992, p. 85.

(25) Document VI/3768/98 de la Commission intitulé "Programmes pour la conservation de la diversité génétique des races menacées d'animaux d'élevage ou de variétés végétales dans le cadre du règlement (CEE) no 2078/92".

(26) Lettre des autorités italiennes du 11 décembre 1998 (voir le considérant 29).

(27) Règlement (CEE) n° 2088/85 du Conseil du 23 juillet 1985 relatif aux programmes intégrés méditerranéens (JO L 197 du 27.7.1985, p. 1).