Recommandation du Parlement européen et du Conseil

du 4 avril 2001

prévoyant des critères minimaux applicables aux inspections environnementales dans les États membres

(2001/331/CE)

LE PARLEMENT EUROPÉEN ET LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 175, paragraphe 1,

vu la proposition de la Commission,

vu l'avis du Comité économique et social(1),

vu l'avis du Comité des régions(2),

statuant conformément à la procédure prévue à l'article 251 du traité(3), et en vue du projet commun approuvé le 8 janvier 2001 par le comité de réconciliation,

considérant ce qui suit:

(1) La résolution du Conseil et des représentants des gouvernements des États membres, réunis au sein du Conseil, du 1er février 1993, concernant un programme communautaire de politique et d'action en matière d'environnement et de développement durable(4) et la décision n° 2179/98/CE du Parlement européen et du Conseil concernant le réexamen du programme susmentionné(5) soulignent l'importance de la mise en oeuvre du droit communautaire de l'environnement par le biais du principe de la responsabilité partagée.

(2) La communication de la Commission au Conseil de l'Union européenne et au Parlement européen relative à la mise en oeuvre du droit communautaire de l'environnement du 5 novembre 1996, et notamment son paragraphe 29, propose d'instaurer des lignes directrices au niveau communautaire afin d'aider les États membres dans la réalisation de leurs missions d'inspection, réduisant ainsi la grande disparité qui existe actuellement entre les inspections des États membres.

(3) Le Conseil, par sa résolution du 7 octobre 1997 relative à la rédaction, à la mise en oeuvre et à l'application du droit communautaire de l'environnement(6), invite la Commission à proposer au Conseil pour un examen plus approfondi, notamment sur la base des travaux accomplis dans le cadre du réseau de l'Union européenne pour la mise en oeuvre et le contrôle de l'application du droit de l'environnement ("réseau IMPEL"), des critères minimaux et/ou des lignes directrices pour les missions d'inspection menées au niveau des États membres ainsi que les moyens éventuels qui pourraient permettre aux États membres de contrôler leur mise en application, afin d'assurer une application pratique et une mise en oeuvre uniformes du droit de l'environnement. La proposition de la Commission tient compte d'un document établi par le réseau IMPEL en novembre 1997 et intitulé "Critères minimaux en matière d'inspection".

(4) Le Parlement européen, par sa résolution du 14 mai 1997 sur la communication de la Commission, a demandé l'élaboration d'une législation communautaire en matière d'inspections environnementales, et le Comité économique et social et le Comité des régions ont émis des avis favorables concernant la communication de la Commission et ont souligné l'importance des inspections environnementales.

(5) Des systèmes et pratiques d'inspection différents existent déjà dans les États membres et il ne convient pas de les remplacer par un système d'inspection au niveau communautaire, comme il a été estimé dans la résolution du Conseil du 7 octobre 1997, et les États membres devraient conserver la responsabilité des missions d'inspection environnementale.

(6) L'Agence européenne pour l'environnement peut conseiller les États membres pour la mise au point, l'établissement et le développement de leurs systèmes de surveillance des mesures relatives à l'environnement et prêter assistance à la Commission et aux États membres en ce qui concerne le contrôle des prescriptions environnementales en les aidant à coordonner l'élaboration des rapports.

(7) L'existence de systèmes d'inspection et la réalisation effective des inspections constituent un moyen de dissuasion des infractions environnementales puisqu'ils permettent aux autorités de déceler les infractions et de faire appliquer la législation environnementale par le biais de sanctions ou d'autres moyens. Les inspections constituent par conséquent un maillon indispensable du processus réglementaire ainsi qu'un instrument efficace pour contribuer à une mise en oeuvre et une application plus cohérentes de la législation communautaire en matière d'environnement sur tout le territoire de la Communauté et pour éviter des distorsions de la concurrence.

(8) Il existe actuellement une grande disparité des systèmes et mécanismes d'inspection entre les États membres, en ce qui concerne non seulement les moyens à leur disposition pour effectuer les missions d'inspection, mais également la portée et la nature des missions d'inspection entreprises, voire l'existence même des missions d'inspection dans quelques États membres, et cette situation ne saurait être jugée satisfaisante par rapport à l'objectif que constituent une mise en oeuvre efficace et plus cohérente, une application pratique et une mise en vigueur du droit communautaire relatif à la protection de l'environnement.

(9) Il est par conséquent nécessaire de prévoir, à ce stade, des lignes directrices sous la forme de critères minimaux applicables à titre de base commune pour la réalisation des missions d'inspection environnementale au sein des États membres.

(10) La législation communautaire en matière d'environnement impose aux États membres d'appliquer des exigences concernant certains types d'émissions, de rejets ou d'activités. Des critères minimaux relatifs à l'organisation et à la réalisation des inspections devraient être respectés dans les États membres, dans un premier temps, pour toutes les installations industrielles et les autres entreprises et sites dont les émissions atmosphériques et/ou les rejets d'eau et/ou les activités d'élimination ou de récupération des déchets sont soumis à des exigences en matière d'autorisation, de permis ou de licence en vertu de dispositions communautaires.

(11) Les inspections devraient avoir lieu en tenant compte du partage des responsabilités, dans les États membres, entre les services chargés de l'autorisation et ceux chargés de l'inspection.

(12) Pour assurer l'efficacité de ce système d'inspection, les États membres devraient veiller à ce que les missions d'inspection environnementale soient planifiées à l'avance.

(13) Les visites sur le terrain représentent une part importante des missions d'inspection environnementale.

(14) Les données et la documentation fournies par les exploitants industriels participant au système communautaire de management environnemental et d'audit pourraient constituer une source d'information utile dans le cadre des inspections environnementales.

(15) Il convient d'établir régulièrement des comptes rendus afin de tirer des conclusions des visites sur le terrain.

(16) L'établissement de comptes rendus des missions d'inspection et la mise à la disposition du public des informations à ce sujet sont des moyens importants pour garantir, par la transparence, la participation des citoyens, des organisations non gouvernementales et des autres acteurs intéressés à la mise en oeuvre de la législation communautaire en matière d'environnement. L'accès à ces informations devrait s'effectuer conformément aux dispositions de la directive 90/313/CEE du Conseil du 7 juin 1990 concernant la liberté d'accès à l'information en matière d'environnement(7).

(17) Les États membres devraient se prêter mutuellement assistance, sur le plan administratif, dans l'application de la présente recommandation. La mise en place par les États membres, en coopération avec le réseau IMPEL, de systèmes d'établissement de comptes rendus et de conseils concernant les corps d'inspecteurs et les procédures d'inspection contribuerait à promouvoir les meilleures pratiques dans toute la Communauté.

(18) Les États membres devraient rendre compte au Conseil et à la Commission de leurs expériences respectives concernant l'application de la présente recommandation et la Commission devrait tenir le Parlement européen régulièrement informé.

(19) La Commission devrait examiner l'application et l'efficacité de la présente recommandation et en faire rapport au Parlement européen et au Conseil dans les meilleurs délais dès réception des rapports des États membres.

(20) Il convient d'encourager l'accomplissement, par le réseau IMPEL et les États membres en coopération avec la Commission, de travaux supplémentaires en matière de meilleures pratiques relatives aux qualifications et à la formation d'inspecteurs spécialisés dans l'environnement.

(21) Conformément aux principes de subsidiarité et de proportionnalité énoncés à l'article 5 du traité, et étant donné les différences entre les systèmes et mécanismes d'inspection des États membres, les objectifs de l'action proposée peuvent mieux être réalisés par des orientations déterminées au niveau communautaire.

(22) À la lumière de l'expérience acquise au travers de l'application de la recommandation et compte tenu des travaux qui seront encore réalisés par le réseau IMPEL ainsi que des résultats atteints par les systèmes prévus par la présente recommandation, la Commission devrait envisager, après réception des rapports des États membres, d'élaborer des critères minimaux en termes de portée et de substance et de faire d'autres propositions qui pourraient inclure, le cas échéant, une proposition de directive,

RECOMMANDENT:

I

Objectif

Les missions d'inspection environnementale devraient être menées dans les États membres conformément à des critères minimaux à appliquer dans le cadre de l'organisation, de la réalisation, du suivi et de la publication des résultats de ces missions, assurant de ce fait un meilleur respect ainsi qu'une mise en oeuvre et une application plus cohérentes du droit communautaire de l'environnement dans tous les États membres.

II

Portée et définitions

1. a) La présente recommandation s'applique aux inspections environnementales de toutes les installations industrielles et autres entreprises et sites dont les émissions atmosphériques et/ou rejets d'eau et/ou activités d'élimination ou de récupération des déchets sont soumis à l'octroi d'une autorisation, d'un permis ou d'une licence en vertu de dispositions communautaires, sans préjudice de dispositions spécifiques en matière d'inspection contenues dans la législation communautaire existante.

b) Aux fins de la présente recommandation, toutes les installations et autres entreprises et sites visés au point a), sont des "installations réglementées".

2. Aux fins de la présente recommandation, les missions d'inspection environnementale comprennent les tâches suivantes, le cas échéant:

a) la vérification et la promotion de la conformité des installations réglementées aux exigences environnementales pertinentes fixées par les dispositions communautaires telles qu'elles ont été transposées dans la législation nationale ou sont appliquées dans l'ordre juridique national (ci-après dénommées "exigences juridiques communautaires");

b) le contrôle des incidences des installations réglementées sur l'environnement, afin de déterminer s'il convient de prendre une mesure complémentaire d'inspection ou de contrôle de l'application des dispositions (notamment l'octroi, la modification ou l'annulation de l'autorisation, du permis ou de la licence) pour garantir le respect des exigences juridiques communautaires;

c) la réalisation des actions suivantes notamment, en vue de la réalisation des objectifs précités:

- visites sur le terrain,

- surveillance du respect des normes de qualité de l'environnement,

- examen des comptes rendus des audits environnementaux et des déclarations environnementales,

- examen et vérification de toutes les opérations de contrôle interne menées par les exploitants des installations réglementées, ou en leur nom,

- évaluation des activités et opérations menées dans les installations réglementées,

- vérification des locaux et du matériel concerné (y compris de l'adéquation de la maintenance) et de l'adéquation de la gestion environnementale sur le site,

- vérification des documents pertinents conservés par les exploitants des installations réglementées.

3. Les inspections environnementales, et notamment les visites sur le terrain, peuvent être menées:

a) de manière régulière, c'est-à-dire dans le cadre d'un programme d'inspection planifié, ou

b) de manière ponctuelle, c'est-à-dire à la suite d'une plainte, en cas de délivrance, renouvellement ou modification d'une autorisation, d'un permis ou d'une licence, ou lors d'enquêtes relatives aux accidents, aux incidents et aux manquements.

4. a) Les inspections environnementales peuvent être effectuées par toute autorité publique au niveau national, régional ou local, instituée ou désignée par l'État membre et chargée des questions couvertes par la présente recommandation.

b) Les organismes visés au point a) peuvent, conformément à leur législation nationale, déléguer les tâches dont la présente recommandation prévoit la réalisation, sous leur autorité et leur supervision, à toute personne morale de droit public ou de droit privé à condition que cette dernière n'ait aucun intérêt personnel dans l'issue des inspections qu'elle effectue.

c) Les organismes visés aux points a) et b) sont dénommés "autorités d'inspection".

5. Aux fins de la présente recommandation, on entend par "exploitant d'une installation réglementée", toute personne physique ou morale qui exploite ou contrôle l'installation réglementée ou à laquelle a été délégué, lorsque cela est prévu par la législation nationale, un pouvoir économique déterminant pour le fonctionnement technique de l'installation réglementée.

III

Organisation et réalisation des inspections environnementales

1. Les États membres devraient veiller à ce que les inspections environnementales visent à garantir un niveau élevé de protection de l'environnement; ils devraient prendre à cette fin les mesures nécessaires pour que les inspections environnementales des installations réglementées soient organisées et réalisées conformément aux sections IV à VIII de la présente recommandation.

2. Les États membres devraient se prêter mutuellement assistance au niveau administratif pour l'application des orientations prévues par la présente recommandation, en s'échangeant les informations utiles et, le cas échéant, en mettant des agents d'inspection à la disposition des autres États membres.

3. Afin d'empêcher les pratiques transfrontalières illégales en matière d'environnement, les États membres, en collaboration avec le réseau IMPEL, devraient encourager la coordination des inspections en ce qui concerne les installations et les activités qui pourraient avoir un important impact transfrontières.

4. En vue de promouvoir les meilleures pratiques dans l'ensemble de la Communauté, les États membres peuvent, en coopération avec le réseau IMPEL, envisager la création d'un système facultatif dans le cadre duquel les États membres établissent des rapports et proposent des conseils sur les missions et les procédures d'inspection dans les États membres, en tenant dûment compte des différents systèmes et contextes dans lesquels elles sont réalisées, et font rapport aux États membres concernés sur les résultats.

IV

Programmes d'inspection environnementale

1. Les États membres devraient veiller à ce que les missions d'inspection environnementale soient planifiées à l'avance, en disposant en permanence d'un ou de plusieurs programmes d'inspection couvrant l'ensemble de leur territoire et les installations réglementées qui s'y trouvent. Ces programmes devraient être accessibles au public, conformément à la directive 90/313/CEE.

2. Ces programmes peuvent être établis au niveau national, régional ou local mais les États membres devraient veiller à ce que les programmes s'appliquent à toutes les inspections des installations réglementées sur leur territoire et que les autorités visées à la section II, paragraphe 4, soient désignées pour effectuer ces inspections.

3. Les programmes d'inspection environnementale devraient être établis sur la base des éléments suivants:

a) les exigences juridiques communautaires à respecter;

b) un registre des installations réglementées situées dans la zone couverte par le programme;

c) une évaluation générale des grands problèmes environnementaux dans la zone couverte par le programme ainsi qu'une estimation générale du niveau de conformité des installations réglementées aux exigences juridiques communautaires;

d) le cas échéant, des données et conclusions concernant les inspections précédentes.

4. Les programmes d'inspection devraient:

a) être adaptés aux missions d'inspection menées par les autorités compétentes et devraient prendre en considération les installations réglementées concernées ainsi que les risques et les conséquences environnementales des émissions et rejets de ces installations;

b) tenir compte des informations pertinentes disponibles en ce qui concerne des sites spécifiques ou des types d'installations réglementées, tels que les rapports soumis aux autorités par les exploitants des installations réglementées, les données relatives au contrôle interne, les informations relatives à l'audit environnemental et les déclarations environnementales, notamment les rapports établis par les installations réglementées qui sont enregistrées dans le cadre du système communautaire de management environnemental et d'audit (EMAS), les résultats des inspections précédentes et les rapports relatifs au contrôle de la qualité environnementale.

5. Chaque programme d'inspection environnementale devrait au minimum:

a) définir la zone géographique qu'il couvre et qui peut représenter l'ensemble ou une partie du territoire d'un État membre;

b) définir la période qu'il couvre, par exemple une durée d'un an;

c) comprendre des dispositions spécifiques relatives à sa révision;

d) préciser les sites spécifiques ou types d'installations réglementées qui sont concernés;

e) planifier les inspections environnementales régulières en tenant compte des risques pour l'environnement; cette planification devrait indiquer, le cas échéant, la fréquence des visites sur le terrain pour les différents types d'installations réglementées ou pour des installations réglementées déterminées;

f) prévoir et décrire les procédures suivies pour les inspections environnementales ponctuelles, menées notamment à la suite d'une plainte, d'un accident, d'un incident, de manquements et aux fins d'octroyer une autorisation;

g) prévoir, s'il y a lieu, une coordination entre les différentes autorités d'inspection.

V

Visites sur le terrain

1. Les États membres devraient veiller à ce que les critères suivants soient respectés pour toutes les visites sur le terrain:

a) le respect des exigences juridiques communautaires applicables à l'inspection particulière est vérifié de manière appropriée;

b) si les visites sur le terrain sont effectuées par plusieurs autorités d'inspection, ces dernières s'échangent les informations concernant leurs activités respectives et, dans la mesure du possible, coordonnent les visites sur le terrain et les autres travaux d'inspection;

c) les constatations faites à l'occasion des visites sur le terrain sont consignées dans des rapports rédigés conformément à la section VI et les autorités d'inspection concernées, les autorités chargées de contrôler l'application des règles et les autres autorités concernées, au niveau national, régional ou local, communiquent ces résultats, le cas échéant;

d) les inspecteurs et les autres agents habilités à effectuer des visites sur le terrain disposent du droit juridique d'accès aux sites et aux informations, aux fins de l'inspection environnementale.

2. Les États membres devraient veiller à ce que des visites sur le terrain soient menées de manière régulière par les autorités d'inspection dans le cadre de leurs inspections environnementales régulières, et que ces visites sur le terrain respectent les critères supplémentaires suivants:

a) examen de l'ensemble des incidences pertinentes de l'installation sur l'environnement, conformément aux exigences juridiques communautaires applicables, aux programmes d'inspection environnementale et aux dispositions des organismes d'inspection en matière d'organisation;

b) promotion et approfondissement des connaissances et de la compréhension des exploitants en ce qui concerne les exigences juridiques communautaires applicables et les sensibilités environnementales ainsi que les incidences de leurs activités sur l'environnement;

c) étude des risques et des incidences en matière d'environnement liés à l'installation réglementée afin d'évaluer la pertinence des exigences applicables en matière d'autorisation, de permis ou de licence, et de déterminer s'il est nécessaire d'améliorer ou de modifier ces exigences.

3. Les États membres devraient également veiller à ce que des visites sur le terrain soient menées de manière ponctuelle dans les situations suivantes:

a) pour les enquêtes menées par les autorités d'inspection compétentes à la suite de plaintes environnementales graves, et le plus rapidement possible dès que les autorités sont saisies de la plainte;

b) pour les enquêtes relatives aux accidents environnementaux graves, aux incidents et aux cas de manquement, et le plus rapidement possible dès qu'ils sont portés à la connaissance des autorités d'inspection compétentes;

c) le cas échéant, dans le cadre des études visant à déterminer l'opportunité et les conditions de l'octroi initial d'une autorisation, d'un permis ou d'une licence pour une procédure ou une activité prévue dans une installation réglementée ou sur le site envisagé à cette fin ou afin d'assurer le respect des exigences de l'autorisation, du permis ou de la licence après que ceux-ci ont été octroyés et avant le démarrage de l'activité;

d) le cas échéant, avant la nouvelle délivrance, le renouvellement ou la modification des autorisations, permis ou licences.

VI

Comptes rendus et conclusions à la suite des visites sur le terrain

1. Les États membres devraient veiller à ce que les autorités d'inspection, après chaque visite sur le terrain, traitent ou stockent, sous une forme identifiable, dans des fichiers de données, les résultats de l'inspection accompagnés de leurs constatations quant au respect des exigences juridiques communautaires, leur évaluation et leurs conclusions sur la question de savoir s'il convient de prévoir une action complémentaire, telle que des mesures d'application et notamment des sanctions, le renouvellement ou la révision de l'autorisation, du permis ou de la licence, ou des mesures de suivi de l'inspection et notamment de nouvelles visites sur le terrain. Les comptes rendus devraient être achevés aussi rapidement que possible.

2. Les États membres devraient veiller à ce que ces comptes rendus soient correctement consignés par écrit et conservés dans une base de données facilement accessible. Les comptes rendus complets, et lorsque cela n'est pas réalisable, les conclusions de ces comptes rendus, sont communiqués à l'exploitant de l'installation contrôlée en question et devraient être mis à la disposition du public, conformément à la directive 90/313/CEE. Ces comptes rendus devraient être mis à la disposition du public dans un délai de deux mois à compter de la date de l'inspection.

VII

Enquêtes relatives aux accidents graves, aux incidents et aux cas de manquement

Les États membres devraient veiller à ce que les enquêtes relatives aux accidents graves, aux incidents et aux cas de manquement à la législation communautaire portés à la connaissance des autorités à la suite d'une plainte ou autrement, soient menées par l'autorité compétente de manière à:

a) déterminer les causes de l'événement ainsi que ses incidences sur l'environnement et déterminer, le cas échéant, les responsabilités et les éventuelles obligations de réparation en ce qui concerne l'événement et ses conséquences; communiquer les conclusions de l'enquête à l'autorité chargée de l'application des dispositions, s'il s'agit d'une autorité distincte de l'autorité d'inspection;

b) atténuer les incidences environnementales de l'événement et si possible y remédier, en déterminant les mesures adéquates qui doivent être prises par le ou les exploitants de l'installation et par les autorités;

c) déterminer les mesures à prendre afin de prévenir de nouveaux accidents, incidents ou manquements, et

d) le cas échéant, permettre que des mesures exécutoires ou des sanctions soient prises;

e) faire en sorte que l'exploitant de l'installation prenne les mesures de suivi appropriées.

VIII

Rapports d'activités dans le domaine général de l'inspection environnementale

1. Les États membres devraient rendre compte à la Commission de leurs expériences respectives, concernant l'application de la présente recommandation, au bout de deux ans après la date de sa publication au Journal officiel des Communautés européennes, en utilisant, dans la mesure du possible, toute donnée disponible des autorités d'inspection tant locales que régionales.

2. Ces rapports devraient être mis à la disposition du public et devraient notamment comprendre les éléments suivants:

a) des données concernant les ressources humaines et les autres ressources des autorités d'inspection;

b) une description détaillée du rôle et de l'action de l'autorité d'inspection dans l'élaboration et l'application du ou des programmes d'inspection concernés;

c) un résumé détaillé des inspections environnementales effectuées, indiquant notamment le nombre de visites sur le terrain, la proportion d'installations réglementées qui ont été inspectées (par type d'installation) et une estimation du délai nécessaire pour inspecter toutes les installations réglementées de ce type;

d) des données sommaires concernant le degré de conformité des installations réglementées aux exigences juridiques communautaires, évalué d'après les inspections effectuées;

e) un résumé, accompagné de chiffres, des mesures prises à la suite de plaintes, d'accidents, d'incidents et de manquements graves;

f) une évaluation de la réussite ou de l'échec des programmes d'inspection dans la mesure où l'organisme d'inspection est concerné ainsi que toute recommandation pour de futurs programmes.

IX

Examen et amélioration de la recommandation

1. Il convient que la Commission analyse le fonctionnement et l'efficacité de la présente recommandation, dans les plus brefs délais après réception des rapports des États membres visés à la section VIII, en vue d'étendre la portée des critères minimaux à la lumière de l'expérience acquise lors de leur application, et en tenant compte de toute contribution complémentaire des parties concernées, notamment du réseau IMPEL et de l'Agence européenne pour l'environnement. La Commission devrait alors soumettre au Parlement européen et au Conseil un rapport accompagné, le cas échéant, d'une proposition de directive. Le Parlement européen et le Conseil examineront une telle proposition sans délai.

2. La Commission est invitée à élaborer, dès que possible, en collaboration avec le réseau IMPEL et d'autres parties concernées, des critères minimaux concernant les qualifications des inspecteurs environnementaux habilités à effectuer des inspections pour les autorités d'inspection ou sous leur autorité ou leur supervision.

3. Les États membres devraient, dès que possible et en collaboration avec le réseau IMPEL, la Commission et d'autres parties concernées, mettre en oeuvre des programmes de formation afin de répondre à la demande d'inspecteurs de l'environnement qualifiés.

X

Mise en oeuvre

Il convient que les États membres informent la Commission de la mise en oeuvre de la présente recommandation, en joignant une description détaillée des systèmes d'inspection environnementale déjà en application ou prévus, au plus tard douze mois après sa publication au Journal officiel des Communautés européennes.

Fait à Luxembourg, le 4 avril 2001.

Par le Parlement

La présidente

N. Fontaine

Par le Conseil

Le président

B. Rosengren

(1) JO C 169 du 16.6.1999, p. 12.

(2) JO C 374 du 23.12.1999, p. 48.

(3) Avis du Parlement européen du 16 septembre 1999 (JO C 54 du 25.2.2000, p. 92), position commune du Conseil du 30 mars 2000 (JO C 137 du 16.5.2000, p. 1) et décision du Parlement européen du 6 juillet 2000 (non encore parue au Journal officiel). Décision du Parlement européen du 1er février 2001 et décision du Conseil du 26 février 2001.

(4) JO C 138 du 17.5.1993, p. 1.

(5) JO L 275 du 10.10.1998, p. 1.

(6) JO C 321 du 22.10.1997, p. 1.

(7) JO L 158 du 23.6.1990, p. 56.