Rapport spécial à l'appui de la déclaration d'assurance relative aux activités des sixième et septième Fonds européens de développement pour l'exercice 1994 accompagné de la Réponse de la Commission

TABLE DES MATIÈRES

Points

1. CONDITIONS DE PRODUCTION DE LA DÉCLARATION D'ASSURANCE 1.1 - 1.13

Mandat de la Cour 1.1 - 1.3

Comptes et opérations couverts par la DAS 1.4 - 1.9

Méthodologie d'audit retenue par la Cour 1.10 - 1.13

2. EXÉCUTION DE L'AUDIT 2.1 - 2.8

Contraintes relatives aux travaux d'audit 2.3 - 2.6

Portée des résultats d'audit 2.7 - 2.8

3. RÉSULTATS DE L'AUDIT 3.1 - 3.65

Conclusion générale 3.1 - 3.4

Principales observations relatives à la fiabilité des comptes 3.2

Principales observations relatives à la légalité et à la régularité des opérations sous-jacentes 3.3 - 3.4

Observations détaillées sur la fiabilité des comptes 3.5 - 3.46

Fiabilité des états financiers 3.5 - 3.25

Principes, méthodes et pratiques comptables 3.5 - 3.8

Contenu et présentation des états financiers de fin d'exercice 3.9 - 3.11

Écarts entre les comptabilités de l'ordonnateur et du comptable 3.12 - 3.15

Bilans des FED 3.16 - 3.20

Précisions à apporter aux états financiers 3.21 - 3.25

Recettes 3.26 - 3.28

Décisions (engagements primaires) 3.29 - 3.33

Principes et méthodes comptables 3.29

Engagements dormants 3.30 - 3.33

Contrats et obligations assimilées (engagements secondaires) 3.34 - 3.39

Omissions 3.35 - 3.36

Évaluations à l'enregistrement initial 3.37

Évaluations à la clôture de l'exercice 3.38 - 3.39

Paiements 3.40 - 3.46

Présentation des paiements 3.40 - 3.42

Avances 3.43 - 3.46

Observations détaillées sur la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes 3.47 - 3.65

Bilans des FED 3.47 - 3.48

Recettes 3.49

Contributions des États membres 3.49

Décisions (engagements primaires) 3.50 - 3.51

Contrats et obligations assimilées (engagements secondaires) 3.52 - 3.59

Chronologie des étapes de l'autorisation des engagements secondaires 3.52 - 3.55

Éligibilité 3.56 - 3.59

Paiements 3.60 - 3.65

Éligibilité des paiements 3.60 - 3.65

Rapport spécial à l'appui de la déclaration d'assurance relative aux activités des sixième et septième Fonds européens de développement pour l'exercice 1994

1. CONDITIONS DE PRODUCTION DE LA DÉCLARATION D'ASSURANCE

Mandat de la Cour

1.1. Le traité instituant la Communauté européenne a confié le contrôle des opérations du Fonds européen de développement à la Cour des comptes. Dans ce contexte, «la Cour des comptes fournit au Parlement européen et au Conseil une déclaration d'assurance concernant la fiabilité des comptes ainsi que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes». Le présent document expose les résultats des travaux engagés au titre de ce mandat pour les opérations des sixième et septième FED relatives à l'exercice 1994.

1.2. La déclaration d'assurance consiste en l'émission d'une opinion sur les questions de savoir si:

a)les comptes (bilans et comptes de gestion) sont globalement fiables, en ce qu'ils donnent une image fidèle du patrimoine, de la situation financière de fin d'exercice et du résultat des opérations de l'exercice écoulé, conformément aux dispositions des traités et des règlements financiers ainsi que des principes comptables généralement admis;

b)les opérations sous-jacentes sont généralement légales et régulières au regard de toutes les dispositions applicables en la matière.

1.3. En raison de la présentation cumulative des états financiers des FED et parce que le premier exercice de déclaration d'assurance survient alors que les FED qui y sont soumis se trouvent en cours d'exécution depuis plusieurs années, il convient de préciser que cette déclaration ne peut porter que sur les seules opérations de l'exercice 1994 et qu'il ne sera possible à la Cour de délivrer une déclaration d'assurance sur les comptes cumulatifs des FED qu'à compter du second protocole financier de Lomé IV actuellement en cours de négociation.

Comptes et opérations couverts par la DAS

1.4. Les Fonds européens de développement (FED) reposent, d'une part sur des conventions internationales conclues entre les États membres de l'Union européenne et soixante dix pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (1), et d'autre part, sur des décisions du Conseil relatives à l'association de vingt-quatre pays et territoires d'outre-mer (PTOM) à la Communauté économique européenne. Les FED sont constitués en vertu des accords internes relatifs au financement et à la gestion des aides que la Communauté met en oeuvre au titre de ces conventions et accords (2).

1.5. L'une des caractéristiques principales des FED tient à leurs modalités de financement. En premier lieu, les FED connaissent un financement distinct de celui du budget général des Communautés européennes et chaque État membre participe à leur financement selon une clé fixée par les accords internes évoqués au point 1.4 ci-dessus (voir tableau 1). S'agissant de Fonds qui s'épuisent progressivement, les crédits qui y sont inscrits ne sont pas soumis à la règle de l'annualité et ne courent pas le risque de tomber en annulation.

1.6. En second lieu, les FED ne comprennent pas les ressources mobilisées par la Banque européenne d'investissement (BEI) sur ses ressources propres, bien que ces dernières soient prévues tant par les conventions de Lomé que par les accords d'association des PTOM (voir tableau 2). En effet, les accords internes font état non seulement des ressources ACP et PTOM des FED, mais aussi des sommes que la BEI est censée mettre à leur disposition sous forme de prêts accordés sur ses ressources propres, soit 1 120 Mio ECU en complément du sixième FED et 1 225 Mio ECU en complément du septième FED (3).

>TABLE>

>TABLE>

1.7. Les comptes de gestion déposés annuellement par la Commission présentent d'une part les opérations de l'exercice et d'autre part des relevés cumulatifs de dépenses et recettes enregistrées depuis l'entrée en vigueur de chaque Fonds. Par ailleurs, bien que la durée du sixième Fonds, comme celle du premier protocole financier du septième FED, soient chacune de cinq ans, leur exécution s'étend sur une période plus longue, qui se poursuit jusqu'à ce que la Commission juge leur état d'exécution suffisamment avancé. À ce moment, les reliquats encore disponibles sont transférés à un Fonds ultérieur. C'est ainsi qu'au 31 décembre 1994, les comptes du sixième FED comprenaient des reliquats des deuxième, troisième et quatrième FED (125,1 Mio ECU), tandis que le septième FED comprenait des reliquats du cinquième FED (492,5 Mio ECU) dont la clôture comptable est survenue à la fin de 1993.

1.8. Les comptes examinés sont ceux publiés sous forme de communication de la Commission à la Cour des comptes, au Parlement et au Conseil sous la cote COM(95)180 final du 5 mai 1995.

1.9. S'agissant de la portée de la déclaration d'assurance et des normes d'audit retenues, la Cour renvoie le lecteur à son rapport spécial concernant les activités relevant du budget général pour l'exercice 1994.

Méthodologie d'audit retenue par la Cour

1.10. En raison du caractère direct de la gestion des FED par la Commission et eu égard à la précision des procédures d'exécution financière fixées par les conventions de Lomé successives ainsi qu'à la présence dans chaque État bénéficiaire d'une délégation de la Commission chargée du suivi de leur mise en oeuvre, le contrôle des opérations de l'exercice 1994 a été conduit, pour l'essentiel, auprès des services centraux de la Commission qui détiennent les pièces justificatives permettant le contrôle de la légalité et de la régularité des opérations sous-jacentes jusqu'au bénéficiaire final. Ce contrôle a été complété par l'envoi de questionnaires soit à des tiers, soit aux délégations de la Commission..

1.11. Les enveloppes financières (dotations) des FED étant épuisées au fur et à mesure de l'exécution des actions de développement, il s'agit de confirmer la diminution effective du capital de chaque Fonds et ce, en fonction des actions réellement mises en oeuvre et montrées comme telles dans les états financiers. Ce faisant, la légalité des transactions individuelles doit être garantie, s'agissant notamment de leur éligibilité, mais aussi de leur régularité au regard des procédures d'exécution.

1.12. Dans cette perspective, le contrôle a plus particulièrement porté sur les masses qui constituent le capital et les actifs des FED à la fin de 1994 et sur le bien-fondé des flux de dépenses et de recettes qui correspondent à la mise en oeuvre de l'aide pendant l'exercice 1994. Dans chaque cas, une attention particulière a été apportée à l'image donnée par les états financiers de fin d'année.

1.13. Le tableau 3 présente de façon succincte l'état d'avancement des sixième et septième FED en mettant en évidence les sommes qui, à la fin de l'exercice 1994, devraient être disponibles pour de nouvelles utilisations. Les données ainsi présentées sont celles qui ressortent des comptes de la Commission et non celles qui résulteraient de comptes corrigés en fonction des résultats de l'audit.

2. EXÉCUTION DE L'AUDIT

2.1. La vérification des dépenses a été exécutée sur la base d'un échantillonnage statistique des crédits délégués [voir 2.4.b)] et des paiements. À cet effet, les opérations des deux FED en cours d'exécution ont été combinées et il a été considéré que chacun d'entre eux constituait la partie d'un même ensemble. Il a été retenu un seuil de signification global de 57 Mio ECU (4) avec un degré d'assurance de 95 %, seuil qui a conduit à examiner un échantillon de 201 engagements secondaires et 142 paiements.

2.2. À l'examen de l'échantillon de dépenses se sont ajoutés des contrôles analytiques portant sur les décisions de 1994, les évaluations d'opérations en fin d'exercice, les engagements dormants et les recettes. Des contrôles de validation spécifiques ont par ailleurs été entrepris sur les dotations par instruments financiers et par pays, les comptes d'attente et les comptes d'actif et de passif divers. Les comptes bancaires ont, quant à eux, fait l'objet d'une procédure de contrôle tout à fait systématique.

Contraintes relatives aux travaux d'audit

2.3. Le suivi des moyens financiers autorisés pour les FED est particulièrement difficile. Au titre des exercices passés, la Cour a déjà attiré l'attention de l'autorité de décharge sur le peu de maîtrise qui caractérise la gestion des crédits des FED (5). Elle a notamment recommandé que le contrôleur financier et le comptable soient associés à cette gestion afin d'en renforcer le contrôle interne par une meilleure séparation des tâches, par des procédures d'autorisation des mouvements plus claires et par une discipline comptable plus stricte.

2.4. L'exécution comptable des FED comporte trois paliers:

a)l'enregistrement des décisions de financement prises par la Commission, souvent appelées engagements primaires;

b)la prise en compte des engagements contractuels vis-à- vis de tiers, correspondant aux crédits dont l'exécution est confiée aux ordonnateurs nationaux des pays ACP ou des PTOM; ces opérations sont habituellement appelées engagements secondaires;

c)les paiements qui correspondent à des déboursements, en principe, définitifs et constituent la rémunération de travaux, fournitures ou services délivrés.

2.5. En fin d'exercice, pour connaître l'ampleur des crédits susceptibles d'utilisations nouvelles, il faut déduire du capital de chaque FED à la fois les paiements définitifs effectués depuis l'origine, mais aussi les engagements de crédits restant réellement à liquider (voir tableau 3).

2.6 Depuis 1991, la Cour des comptes s'est efforcée de montrer dans ses rapports annuels successifs comment les principes et méthodes comptables retenus par la Commission affectaient l'évaluation des crédits effectivement disponibles. En mettant en oeuvre un plan d'action destiné à réformer certaines pratiques comptables (6), la Commission a, en 1994, entamé un processus dont l'objectif est de disposer d'états financiers de fin d'exercice ayant une réelle valeur informative. Les observations du présent rapport montrent qu'il faudra encore quelque temps pour atteindre cet objectif.

Portée des résultats d'audit

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2.7. Les résultats de l'ensemble des contrôles effectués permettent d'aboutir à une quantification des erreurs. S'agissant des crédits, des décisions, des recettes et des états financiers, les travaux de contrôle ne permettent pas d'interprétation statistique et les conclusions ne reposent que sur les erreurs connues. S'agissant des erreurs relatives aux contrats et opérations assimilées ainsi qu'aux paiements examinés dans le cadre de la procédure d'échantillonnage celles qui se rapportent aux instruments financiers Stabex et ajustement structurel n'ont pas fait l'objet d'estimation statistique. Dans ces cas, seules les erreurs connues ont été retenues car la taille des opérations concernées était telle que la quasi-intégralité des mouvements de l'exercice avait été examinée. En revanche, pour les autres instruments financiers, les erreurs rencontrées sont utilisées pour estimer statistiquement l'erreur probable affectant les opérations sous-jacentes. Les conclusions d'ensemble portant sur la fiabilité des comptes ainsi que sur la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes s'appuient sur tous ces résultats.

2.8. Entre la clôture des comptes 1994 et la publication des résultats de l'audit de la Cour, la Commission a apporté des corrections aux erreurs comptables relevées. En raison des mécanismes d'arrêté des comptes, ces corrections ont été enregistrées sur l'exercice 1995 et demeurent sans incidence sur les états financiers publiés le 5 mai 1995 au titre de l'exercice 1994.

3. RÉSULTATS DE L'AUDIT

Conclusion générale

3.1. S'agissant de la fiabilité des comptes ainsi que de la légalité et de la régularité des opérations sous- jacentes, la Cour est d'avis que:

a)les comptes des FED arrêtés au 31 décembre 1994 reflètent imparfaitement la situation financière (capital disponible) et les opérations des FED en cours d'exécution en raison de certaines méthodes comptables utilisées et d'une insuffisance des informations nécessaires à la bonne compréhension de certaines données chiffrées (voir 3.2);

b)pour la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes, la plupart des difficultés rencontrées tiennent à un cadre légal parfois mal adapté aux conditions de mise en oeuvre des FED (voir 3.3 et 3.4).

Principales observations relatives à la fiabilité des comptes

3.2. Malgré les récents efforts de la Commission les comptes sont encore affectés par l'utilisation de certaines méthodes comptables et par les retards dont souffre le processus comptable:

a)la présentation des crédits manque de clarté et l'absence de cadre analytique ne permet pas toujours un suivi immédiat des programmes d'action décidés par l'autorité budgétaire. Des crédits non mobilisables (174,5 Mio ECU) (7), un transfert de crédits susceptible de compensation (12 Mio ECU) (8) et le montant de crédits à reconstituer (45,5 Mio ECU) (9) ne font pas l'objet d'une explication suffisante dans les notes aux états financiers. Parce que le système de gestion des crédits manquait de rigueur, il a permis en 1994 la création de crédits de 24 Mio ECU (10) sans justification;

b)la situation des engagements primaires est sous- estimée pour ce qui concerne les opérations récentes (75,4 Mio ECU) (11);

c)les engagements restant à liquider sont surestimés en raison des retards d'apurement des opérations anciennes. Alors que les états financiers signalent des soldes d'engagement à clôturer de 68,2 Mio ECU, l'examen de la Cour indique que ce montant est sensiblement sous-estimé (12);

d)en raison de retards d'enregistrement, la situation comptable des engagements secondaires sous-estime de 140 Mio ECU (13) la situation réelle des opérations;

e)des paiements importants sont effectués aux États bénéficiaires sur des comptes bancaires à double signature dont l'une est celle de la Commission (au moins 813 Mio ECU) (14). L'état de mobilisation des sommes ainsi transférées qui est indicatif du degré de mise en oeuvre des aides, n'est pas indiqué dans les notes aux états financiers;

f)le système comptable assimile les avances versées aux contractants à des dépenses définitives sans que cette situation ne soit expliquée dans les notes aux états financiers (15);

g)en raison de retards d'ordre administratif, des dépenses qui devraient avoir été imputées à des projets de développement figurent pour un montant de 35 Mio ECU (16) parmi les actifs aux bilans des FED. Par ailleurs, les comptes de trésorerie comprennent 3,1 Mio ECU (17) dont la disponibilité est douteuse (transferts bancaires n'ayant pas abouti et banques non solvables);

h)en plus des erreurs connues indiquées au point g) ci-dessus, l'estimation du montant le plus probable des erreurs substantielles qui affectent la fiabilité des comptes au terme de la procédure d'échantillonage est de 31 Mio ECU pour les paiements.

Principales observations relatives à la légalité et à la régularité des opérations sous-jacentes

3.3. Pour ce qui concerne les opérations sous-jacentes, la réglementation n'est pas toujours appliquée avec rigueur:

a)des crédits de 18,5 Mio ECU (18) ont été utilisés en 1994 sans avoir été au préalable transférés à l'instrument Stabex;

b)des soutiens complémentaires financés à partir de la facilité d'appui à l'ajustement structurel ont été mobilisés pour 13 Mio ECU (19) selon une procédure réservée par la convention aux projets de développement de type traditionnel;

c)des opérations présentent des difficultés quant à leur éligibilité, soit en raison de l'origine du financement (17 Mio ECU) (20), soit en raison de la non-conformité des opérations concernées au regard des conventions de financement (5,3 Mio ECU) (21) ou des règles de mise en concurrence (2,2 Mio ECU) (22);

d)les comptes d'attente figurant à l'actif du bilan comprennent 6,1 Mio ECU (23) de paiements qui ne sont pas étayés de pièces justificatives;

e)les paiements relatifs à des engagements non conformes (3.3.b) sont entachés des mêmes vices que ceux qui frappent ces engagements (13 Mio ECU) (24);

f)en plus des erreurs connues indiquées aux points d) et e) ci-dessus, le montant le plus probable des erreurs substantielles affectant la légalité et la régularité (25) des paiements de l'exercice est estimé à 46 Mio ECU. La valeur la plus probable des paiements de 1994 affectés par des vices de forme dont l'impact direct sur les montants portés dans les comptes n'est pas quantifiable est estimée à 85 Mio ECU.

3.4. Nombre d'observations soulevées au point 3.3 ont essentiellement pour origine un cadre réglementaire parfois mal adapté aux conditions de mise en oeuvre des FED. D'autres domaines comme celui des autorisations globales [3.29.a)], celui des conditions d'éligibilité des tranferts Stabex (3.51) et celui de l'autorisation préalable, notamment des opérations sur crédits délégués (engagements secondaires) (3.52 à 3.55) demandent, eux aussi, clarification.

Observations détaillées sur la fiabilité des comptes

Fiabilité des états financiers

Principes, méthodes et pratiques comptables

3.5. Les normes comptables retenues pour la préparation des états financiers de fin d'exercice ont une incidence cruciale sur les évaluations et par voie de conséquence sur la fiabilité des comptes dans la mesure où ces derniers doivent refléter fidèlement le patrimoine, les flux d'opérations et la situation financière réelle. Dans ce domaine, les comptes du FED manquent encore de cohérence et de rigueur pour pouvoir donner une image fidèle de la réalité économique.

3.6. Les principes comptables généralement admis fixent que les transactions et autres événements de l'exercice doivent être enregistrés et présentés conformément à leur nature et à la réalité économique sans s'en tenir uniquement à leur apparence juridique. Les observations présentées à diverses reprises dans ce rapport (26) illustrent la nécessité d'une meilleure application de ce principe.

3.7. Les méthodes d'évaluation doivent être cohérentes entre les instruments financiers et appliquées de la même façon d'un exercice à l'autre. Nombre d'observations (27) montrent l'existence de différences dans les méthodes d'évaluation appliquées aux divers instruments financiers, différences susceptibles de déformer la signification des agrégats chiffrés qui retracent globalement la mise en oeuvre des FED (décisions, engagements secondaires, paiements).

3.8. Pour des raisons de transparence, le cadre comptable doit permettre une identification immédiate des politiques et programmes d'action entrepris. Après application des normes comptables, lorsque ce cadre ne permet pas de retracer fidèlement au travers de la comptabilité l'intégralité des situations financières, des notes explicatives précises doivent éclairer les états financiers. Pour le FED, de telles notes sont particulièrement nécessaires notamment dans les cas de gestion partagée des crédits soit avec la BEI, soit avec ECHO, soit avec les États ACP. En outre, les décisions à caractère politique qui affectent le rythme de mise en oeuvre des FED doivent être portées à la connaissance de l'utilisateur des états financiers (voir 3.33). Certaines observations du présent rapport indiquent un besoin de plus grande transparence des états financiers (28).

Contenu et présentation des états financiers de fin d'exercice

3.9. Le document COM(95)180 final (voir 1.8), comporte diverses erreurs ou omissions qui pèsent sur la valeur informative des états financiers des FED au 31.12.1994:

a)alors que la BEI gère elle-même une partie de l'aide non programmable du FED (capitaux à risques et bonifications d'intérêt), elle ne transmet pas à temps à la Commission toutes les données nécessaires à l'établissement des comptes de fin d'exercice [voir 3.29 b)]; en outre, les commentaires relatifs aux aides non programmables (pages 21 à 25 du document) ne font allusion ni aux capitaux à risques, ni aux bonifications d'intérêt;

b)s'agissant des aides non programmables, alors qu'un commentaire est réservé aux aides aux réfugiés au point VI.3, aucune mention similaire n'est faite à propos des aides d'urgence malgré, notamment, l'importance des montants mobilisés au titre de la crise qui a frappé le Rwanda en 1994 (29);

c)alors que les capitaux à risques financent pour partie des prises de participation temporaires dans des entreprises ou institutions financières, les comptes du FED ne donnent aucune indication quant à ces participations;

d)bien qu'il soit indiqué à la page 10 du document que le Conseil a décidé en 1993 de l'affectation de 100 Mio ECU à un nouveau programme de réhabilitation, il est fait état, sans explications particulières, à la page 12 d'actions en cours pour 520 Mio ECU sans que la répartition entre crédits FED et crédits inscrits au budget général ne soit établie;

e)les données chiffrées indiquées à la page 16 du document en matière de décisions relatives aux intérêts produits par les fonds Stabex sont incorrectes (30);

f)les commentaires portant sur le Sysmin au point VI.2 du document omettent les crédits et les opérations relatifs aux PTOM (2,5 Mio ECU);

g)les données chiffrées présentées pour étayer le commentaire sur l'appui à l'ajustement structurel (page 27 du document) sont incomplètes (31);

h)aucun commentaire n'est présenté sur la mise en oeuvre de la coopération régionale malgré son volume financier et ses difficultés particulières de mobilisation.

3.10. Le compte de gestion des FED est présenté selon les instruments financiers qui correspondent à l'articulation des ressources inscrites dans les conventions et les accords internes financiers. Pour apprécier l'état réel de mise en oeuvre de l'aide communautaire, il faut toutefois pouvoir suivre les enveloppes financières en fonction des politiques et objectifs poursuivis. Or, la présentation actuelle des états financiers du FED ne le permet pas, notamment pour ce qui concerne les subventions et lorsque plusieurs instruments financiers concourent à un même objectif ou programme d'action. Tel est notamment le cas pour l'initiative transfrontalière (60 Mio ECU) (32), pour l'appui à l'ajustement structurel (1 162,5 Mio ECU) (33) et pour le programme de réhabilitation; les enveloppes affectées à ces deux dernières politiques n'apparaissant pas distinctement dans les comptes.

3.11 Les actions de lutte contre le sida du sixième FED sont présentées dans les états financiers sur une ligne distincte qui n'existe pas pour le septième FED. Cette présentation ne permet pas l'appréhension aisée des actions sida financées par le septième FED malgré l'existence de la note VI.5 aux états financiers de fin de 1994 qui évoque la constitution d'une dotation de 50 Mio ECU. Pour des raisons de permanence des méthodes et de cohérence des états financiers, les comptes du septième FED devraient mentionner distinctement les actions de lutte contre le sida.

Écarts entre les comptabilités de l'ordonnateur et du comptable

3.12. Au 31 décembre 1994, les ressources disponibles au titre de chaque Fonds figurant au bilan établi par le comptable présentent des différences par rapport aux dotations ressortant de la comptabilité de l'ordonnateur:

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3.13. Pour le sixième FED, la différence s'explique comme suit:

a)l'ordonnateur n'a pas comptabilisé tous les intérêts bancaires perçus en 1994 et imputés aux ressources du FED par le comptable (+21,8 Mio ECU);

b)des intérêts bancaires antérieurs à 1994 imputés sur le sixième FED par le comptable l'ont été sur le septième FED par l'ordonnateur ( P46,0 Mio ECU);

c)le comptable n'a pas modifié les ressources suite à un transfert de crédits (Sysmin et bonifications d'intérêt du sixième FED) au profit des aides d'urgence du septième FED (+126,7 Mio ECU).

3.14. Pour le septième FED, l'écart a pour origine:

a)des intérêts bancaires de l'exercice 1994 imputés par le comptable au sixième FED et par l'ordonnateur au septième FED ( P16,5 Mio ECU);

b)l'adjonction par l'ordonnateur (voir 3.15), mais sans aucune justification, d'intérêts bancaires au titre du Stabex (34) ( P23,9 Mio ECU);

c) les intérêts bancaires antérieurs à 1994 évoqués au point 3.13.b) ci-dessus (+46,0 Mio ECU);

d)le transfert de crédits Sysmin et bonifications d'intérêt du sixième FED signalé au point 3.13.c) ci-dessus ( P126,7 Mio ECU);

e)un écart de P0,1 Mio ECU relatif à un compte de payeur délégué en Algérie, ouvert lors du premier FED et qui n'a jamais été corrigé.

3.15. Si la plupart des écarts constatés sont des décalages entre FED, dus à une procédure de gestion comptable des crédits mal encadrée, la situation des intérêts Stabex est plus préoccupante du point de vue de la régularité des opérations, en ce sens qu'elle comprend des créations de crédits sans justification (23,9 Mio ECU). En l'occurrence, une procédure systématique de vérification des mouvements de crédits par un service indépendant de ceux de l'ordonnateur principal du FED aurait vraisemblablement prévenu ces erreurs.

Bilans des FED

3.16. Le bilan du sixième FED comporte un montant de dépenses à régulariser de 34,7 Mio ECU. Cette somme se compose en réalité de 41,6 Mio ECU de dépenses à régulariser et de 6,9 Mio ECU de recettes perçues mais en attente d'imputation comptable définitive.

3.17. Au bilan, le compte d'attente aurait dû être éclaté en fonction de ses différentes composantes en opérant une nette distinction d'une part entre recettes et dépenses en instance d'apurement et d'autre part en excluant des dépenses les versements d'avances et les paiements pour compte de tiers.

3.18. Parmi les 631,5 Mio ECU d'avoirs bancaires du FED, 3,1 Mio ECU correspondent à des sommes perdues ou dont la récupération s'avère compromise. Ces sommes devraient figurer comme telles au bilan, distinctement des autres avoirs et le comptable du FED devrait engager soit la procédure de recouvrement, soit constater les pertes encourues (35).

3.19. Les avances versées au titre des bourses d'études s'élèvent à 15,3 Mio ECU. Elles s'analysent en trois groupes:

a)1,7 Mio ECU versés par les délégations dans les États ACP correspondent à des opérations anciennes dont le bien-fondé n'a fait l'objet d'aucune confirmation récente de la part de ces délégations;

b)7,4 Mio ECU versés à des agences des États membres et dont la réalité n'a fait l'objet d'aucun rapprochement comptable avec ces agences;

c)6,2 Mio ECU versés à l'Association européenne de coopération (AEC) et qui n'ont pas pu être confirmés faute de comptes arrêtés à temps par cet organisme.

3.20. Pour ces trois séries d'opérations un contrôle comptable complet est nécessaire de la part des services de la Commission afin que la réalité des sommes enregistrées puisse être confirmée.

Précisions à apporter aux états financiers

3.21. La non-ratification de la quatrième convention de Lomé par la Somalie est à l'origine de difficultés dans la gestion des crédits. Alors qu'aux termes de l'article 360 de la convention, la Somalie ne peut plus procéder à sa ratification, les crédits qui lui avaient été attribués au titre de son programme indicatif, soit 111 Mio ECU ont été transférés en janvier 1995 (quelques jours avant la clôture de l'exercice 1994) sur un compte de réserve «non distribuable». Dans les états financiers, ce blocage de fonds n'est pas porté à l'attention des autorités de décharge. En effet, les crédits correspondants, bien que bloqués, sont présentés avec les autres réserves mobilisables.

3.22. Les états financiers du FED sont également affectés par un transfert et des utilisations de crédits à reconstituer, auxquels il a été procédé sans que leur nature temporaire ou leur ampleur ne soit indiquée:

a)le 8 juillet 1994 un crédit de 12 Mio ECU a été transféré des aides aux réfugiés aux aides d'urgence, dans l'attente d'une décision de renforcement des crédits d'aide d'urgence par le Conseil de ministres et avec l'intention ferme de reconstituer ces crédits. La décision étant survenue 17 jours plus tard, le 25 juillet 1994 pour 150 Mio ECU, les 12 Mio ECU n'ont pas été rapportés aux aides aux réfugiés;

b)la Somalie ne pouvant pas disposer des crédits du septième FED, les opérations d'urgence entreprises, une fois épuisés les crédits du sixième FED, ont été financées sur les ressources de son programme indicatif de Lomé III, étant entendu que ces ressources seraient reconstituées ultérieurement par des ressources de Lomé IV. Le montant de ces crédits à reconstituer du sixième FED qui atteint 45,5 Mio ECU n'est pas indiqué dans les états financiers au 31.12.1994.

3.23. Depuis la fin de décembre 1991, 28,54 Mio ECU sont immobilisés sur des comptes de dotation du sixième FED réservés au programme spécial en faveur des pays fortement endettés au sud du Sahara (36). Alors qu'il s'agit de crédits destinés depuis 1987 à un déboursement rapide et dont l'utilisation est en réalité semblable à celle des crédits d'appui à l'ajustement structurel du septième FED, ils se trouvent, dans les états financiers, indistinctement inscrits parmi les subventions du sixième FED.

3.24. Pour les opérations d'appui à l'ajustement structurel en Tanzanie, des crédits de 35 Mio ECU bloqués en raison des progrès insuffisants du processus de réformes engagé par le gouvernement ne sont pas mis en évidence dans les états financiers.

3.25. Deux groupes d'opérations dans la gestion desquels la Commission assure une part de responsabilité, sont de taille suffisante pour faire l'objet d'une indication dans les états financiers de fin d'exercice:

a)des avoirs bancaires sont mis à la disposition de la Commission pour certaines opérations de cofinancement. Au 31.12.1994, les sommes en dépôt atteignaient 22,1 Mio ECU;

b)la Commission participe, avec les États ACP, à la gestion des fonds de contrepartie dégagés par les aides du FED (notamment Stabex et ajustement structurel). Les sommes en dépôt ont été estimées à 255,6 Mio ECU au 31.12.1994 par les 47 délégations ayant répondu au questionnaire de la Cour.

Recettes

3.26. Parmi les 32,1 Mio ECU d'intérêts bancaires enregistrés en recettes de l'exercice 1994, 8,2 Mio ECU ont en réalité été encaissés entre juin 1989 et août 1990. Les retards d'enregistrement sont dus à des insuffisances d'ordre administratif dans la répartition des compétences entre services de la Commission.

3.27. En outre, 4,7 Mio ECU d'intérêts bancaires perçus figuraient toujours dans des comptes d'attente (37) parce qu'ils n'avaient pas encore reçu le visa du contrôleur financier, tandis que 1 Mio ECU d'intérêts perçus ou dus par des tiers n'avaient pas été enregistrés.

3.28. À l'intérieur du septième FED lui-même, la situation des intérêts bancaires est doublement déséquilibrée. En effet, alors que l'ordonnateur a constaté une utilisation d'intérêts Stabex de 79,4 Mio ECU, le comptable n'en recense que 26,8 Mio ECU. En outre, comme le montant réel des intérêts perçus au titre du septième FED n'est que de 60,9 Mio ECU, l'ordonnateur avait, à la fin de 1994, utilisé de facto et sans aucune autorisation, 18,5 Mio ECU de la tranche Stabex de l'année d'application 1994 (38).

Décisions (engagements primaires)

Principes et méthodes comptables

3.29. Les principes et méthodes retenus par la Commission pour recenser les engagements primaires sont généralement fiables puisque les décisions de financement sont habituellement enregistrées pour leur montant complet et sans retards notables. Quatre exceptions d'envergure ont toutefois été relevées:

a)en premier lieu, s'agissant de certaines décisions globales prévues à l'article 25 de l'accord interne financier (39), les décisions de la Commission ne font pas l'objet d'un engagement primaire au niveau global. Ce n'est qu'à un stade ultérieur, lorsque les opérations individuelles ont été identifiées, que sont enregistrés les engagements primaires correspondant à chaque action. Cette pratique surévalue la situation des crédits effectivement disponibles pour de nouvelles opérations. À la fin décembre 1994, les autorisations non retranscrites dans les comptes du septième FED à ce titre s'élevaient à 54,03 Mio ECU (40). La situation relative aux crédits du sixième FED n'était pas connue. À tout le moins, le solde des autorisations globales en cours d'exécution devrait être indiqué dans les notes aux états financiers;

b)en deuxième lieu, s'agissant des opérations engagées à l'initiative de la BEI (41), les comptes du FED sont mis à jour avec des retards sensibles et sans procédure permettant à la Commission de garantir le bien-fondé des comptes du FED. Fin 1994, il a ainsi été constaté que neuf des quinze décisions de financement prises par le conseil d'administration de la BEI entre octobre et décembre 1994 ne figuraient pas en comptabilité. Ce faisant, les crédits disponibles pour de nouvelles opérations sont surestimés d'environ 62,5 Mio ECU (42);

c)en troisième lieu, une bonification d'intérêt plus ancienne et d'un montant de 9,15 Mio ECU n'a pas été comptabilisée;

d)enfin, pour un projet en faveur des îles Turks et Caicos, une décision de financement de 3,7 Mio ECU prise le 20 décembre 1994 ne figurait pas dans les comptes de fin d'exercice.

Engagements dormants

3.30. Dans les états financiers de 1994, la Commission mentionne pour la première fois l'existence d'opérations dormantes. Il s'agit là d'un notable progrès car le phénomène est ancien et les sommes en jeu sont significatives sans qu'aucune procédure systématique conjointe ACP-CEE n'ait jamais été mise en place pour y remédier définitivement. La Commission indique l'existence d'engagements surestimés de 57,9 Mio ECU pour le sixième FED et de 10,3 Mio ECU pour le septième FED [COM(95) 180 final, pages 83 et 84].

3.31. Les travaux d'audit qui s'articulent selon une analyse par paliers, montrent que cette estimation minimise l'ampleur des crédits gelés. Ainsi, s'agissant des seuls engagements primaires restés sans mouvements au cours des trois dernières années, les sommes en cause s'élèvent à 46,8 Mio ECU pour le sixième FED (43) et à 33,5 Mio ECU pour le septième FED (44). Quant aux contrats pour lesquels aucun paiement n'a plus été fait depuis trois ans (fin 1991), leur solde s'élève à 42,9 Mio ECU (45) pour le sixième FED (il est trop tôt pour procéder à cette analyse pour le septième FED). Les opérations d'aide d'urgence et d'aide aux réfugiés, en raison de leur exécution rapide, méritent une analyse complémentaire: les contrats restés sans paiement depuis fin 1992 présentent un solde de 2,8 Mio ECU, et celui des contrats sans paiement depuis le 31 août 1993 s'élève à 2 Mio ECU.

3.32. Ce sont ainsi environ 128 Mio ECU qui, sans compter les autres opérations terminées depuis le 31 août 1993 mais non encore clôturées, sont susceptibles de dégagements. Cette situation peut être en partie due au fait que les services de la Commission (à l'exception d'ECHO) attendent le plus souvent la clôture de tous les marchés d'un projet, ainsi que l'accord de l'ordonnateur national concerné avant d'envisager le dégagement des crédits superflus. Dans les cas fréquents d'inaction de l'ordonnateur national, aucune procédure de dégagement n'a été appliquée avant la fin de l'exercice 1994.

3.33. À ce propos, outre la coopération régionale, neuf pays devraient faire l'objet d'une analyse particulière en raison du nombre élevé des cas rencontrés: Soudan, Togo, Zaïre, Kenya, Malawi, Zimbabwe, Éthiopie, Liberia et Congo. Il serait souhaitable à l'avenir que les états financiers du FED indiquent clairement les pays avec lesquels la coopération a été suspendue ainsi que ceux avec lesquels elle est ralentie car ces situations expliquent en partie le rythme très lent de la consommation des crédits.

Contrats et obligations assimilées (engagements secondaires) (46)

3.34. Plusieurs méthodes ou pratiques comptables de la Commission affectent sensiblement l'évaluation des engagements secondaires. Elles ont pour origine soit des retards dans les enregistrements comptables, soit des imperfections des systèmes comptables informatisés, soit des habitudes qui portent atteinte à la rigueur de la gestion et des évaluations comptables.

Omissions

3.35. Il apparaît en premier lieu que 18 des 25 contrats de prêts dont la signature avait été signalée par la BEI à la Commission au titre du dernier trimestre de 1994 et représentant 126,3 Mio ECU n'étaient pas enregistrés dans les comptes de fin d'exercice. De telles omissions sont régulièrement signalées par la Cour à la Commission depuis plusieurs années.

3.36. Deux réimputations comptables de fin d'exercice se sont traduites par une omission de 14 Mio ECU à la clôture, les diminutions étant comptabilisées sur l'exercice 1994 et les ajouts sur l'exercice 1995. De telles anomalies seraient évitées si la notion d'écritures comptables était mieux appliquée. Les mouvements en plus et en moins qui font, à l'évidence, partie de la même série d'écritures concernent le même exercice.

Évaluations à l'enregistrement initial

3.37. Alors que les conventions de financement comprennent en principe un montant réservé à la couverture des aléas et révisions de prix, la Commission a pris pour habitude de procéder à l'engagement comptable des contrats pour des montants supérieurs aux engagements juridiques. Cette pratique a fait, dans le passé, l'objet d'observations répétées de la part de la Cour (47). Parmi les opérations examinées, les engagements secondaires excessifs ainsi comptabilisés s'élevaient à 12,3 Mio ECU.

Évaluations à la clôture de l'exercice

3.38. Les engagements secondaires restant à liquider en fin d'exercice ne font l'objet d'aucune réévaluation lorsqu'ils sont à payer dans une monnaie autre que l'ECU. Dans le cadre du budget général, la Commission a en revanche considéré que les fluctuations étaient suffisamment sensibles pour justifier une procédure de réévaluation automatisée. Il n'y a aucune raison de penser que la situation des FED soit fondamentalement différente et que les mêmes fluctuations monétaires n'affectent pas de la même manière la sincérité des évaluations. Une correcte réévaluation exigerait dans certains cas (48) d'en détailler le calcul selon les montants qui correspondent aux différentes devises contractuelles de paiement. Le traitement statistique de ce phénomène à partir des engagements secondaires de l'échantillon, conduit à une estimation (valeur la plus probable) de 36 Mio ECU pour les engagements excessifs et de 35 Mio ECU pour les engagements insuffisants.

3.39. Une autre pratique comptable qui affecte les évaluations d'engagements secondaires est celle relative aux délais importants de clôture des opérations alors que la situation réelle des opérations est connue. À la clôture, les dégagements ainsi différés rencontrés dans l'échantillon s'élèvent à 1,1 Mio ECU.

Paiements

Présentation des paiements

3.40. Pour les transferts Stabex et les opérations d'appui à l'ajustement structurel, les procédures réglementaires d'exécution des crédits conduisent à une présentation des paiements qui, en raison des procédures particulières appliquées à ces instruments financiers, reflète mal les opérations exécutées (49).

3.41. Depuis que la quatrième convention de Lomé a introduit le système des cadres d'obligations mutuelles (50) pour la mobilisation des transferts Stabex, les sommes payées par le FED sont versées sur des comptes bancaires ouverts, le plus souvent en Europe, au nom des pays bénéficiaires (51). Les sommes demeurent sur ces comptes tant que le pays bénéficiaire et la Commission ne se sont pas entendus sur un programme d'actions et que les conditions préalables à leur mobilisation n'ont pas été réunies. Alors que pour les autres lignes de dépenses des FED, le paiement constate l'utilisation finale des moyens financiers suite à l'exécution des actions, pour les transferts Stabex, le paiement enregistré par le FED n'est, dans un premier temps, qu'un versement de fonds sur un compte bancaire intermédiaire qui ne donne aucune indication du degré réel de mise en oeuvre des aides. Au 31 décembre 1994, les sommes déposées sur de tels comptes bancaires en Europe s'élevaient à 739,8 Mio ECU sans que les états financiers de fin d'exercice ne fassent, pour autant, état de cette situation.

3.42. Pour l'ajustement structurel, la Commission n'applique pas les dispositions de l'article 250.3 de la quatrième convention de Lomé qui prévoient que les fonds remis aux autorités bénéficiaires sont des avances de trésorerie jusqu'à ce que ces autorités justifient de leur utilisation. En outre, dans de nombreux cas, les sommes transférées sur des comptes bancaires en Europe viennent tout d'abord renforcer les réserves de change des pays bénéficiaires et sont ensuite, dans de nombreux cas, transformées en fonds de contrepartie en monnaie locale. Ces fonds de contrepartie doivent alors permettre le financement d'appuis budgétaires ciblés. Les fonds de contrepartie ainsi constitués transitent, à leur tour, souvent pendant des périodes prolongées sur des comptes bancaires à double signature dans les États bénéficiaires dans l'attente de leur mobilisation. Les états financiers du FED ne rendent pas compte de la situation. Sans indications quant à la situation des comptes bancaires ainsi ouverts, l'autorité budgétaire ne peut obtenir une évaluation chiffrée de l'avancement réel des opérations. Pour huit des délégations ayant répondu au questionnaire qui leur avait été adressé par la Cour, les sommes (en ECU) non utilisées au 31 décembre 1994 sur des comptes en Europe représentaient 73,5 Mio ECU.

Avances

3.43. De nombreux contrats prévoient le versement d'avances avant que ne débutent les travaux, les livraisons de fournitures ou les prestations de service. De telles avances sont distinctes des acomptes versés en cours d'exécution sur des situations de travaux effectivement réalisés.

3.44. Les avances habituellement versées au titre des diverses opérations sont les suivantes:

a)contrats de travaux: 10 % du montant du marché;

b)contrats de fournitures: 60 % du montant des fournitures;

c)devis programmes: 50 % du montant des dépenses d'une année;

d)contrats de services: 20 % du montant du marché;

e)bourses d'études: jusqu'à 100 % du montant de la bourse (52);

f)aide d'urgence et aide aux réfugiés: 50 % (cas général) ou 80 % (contrats à base de fournitures) du montant du contrat;

g)ajustement structurel: 100 % du paiement jusqu'à fourniture des justificatifs d'utilisation avant le paiement de la tranche suivante.

3.45. La Commission a pour principe de considérer ces avances comme autant d'opérations définitives, ce qui conduit à une présentation forcée de l'utilisation des crédits qui n'est pas signalée dans les états financiers. Un suivi comptable rigoureux des avances serait nécessaire, afin de présenter pour chaque exercice: le montant des avances à l'ouverture, le montant payé et le montant récupéré pendant l'exercice, ainsi que le solde à la clôture de l'exercice. Les services de l'ordonnateur principal du FED ont, dans le courant de l'exercice 1995, pris des mesures pour indiquer, à compter de la fin de 1995, la situation des avances dans les comptes du FED.

3.46. À la fin de 1994, le mécanisme du système comptable d'identification des paiements d'avances n'était pas fiable, et ne pouvait être utilisé pour connaître la situation de celles-ci. Cette faiblesse a pour conséquence directe les erreurs relevées dans l'apurement des avances lors des paiements ultérieurs (voir 3.60). Elle a pour autre conséquence l'absence d'enregistrement des paiements effectués à titre provisionnel et qui exigent un suivi et un apurement ultérieur. Dans l'un des cas de l'échantillon, le paiement, comptabilisé comme une dépense définitive, correspond à une charge susceptible de remboursement par l'État ACP au contractant, donc par le contractant au FED. À cet égard l'émission d'une proposition de recette au sens de l'article 15.1 du règlement financier aurait été nécessaire.

Observations détaillées sur la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes

Bilans des FED

3.47. Parmi les dépenses à régulariser inscrites au bilan du sixième FED figurent:

a)des paiements pour 169 opérations représentant 1,4 Mio ECU et pour lesquelles la Commission ne dispose pas de pièces justificatives; il s'y ajoute un montant de 1 Mio ECU formé de 25 opérations comptables non identifiées;

b)des paiements pour une centaine d'opérations, anciennes pour la plupart, représentant 3,7 Mio ECU pour lesquels l'imputation définitive ne peut avoir lieu faute d'autorisation des transactions concernées; l'essentiel de ces paiements a été effectué par les payeurs délégués dans les pays ACP;

c)une somme de 0,8 Mio ECU représentant des avances extra-contractuelles faites sur la trésorerie du FED en faveur de certains États membres qui cofinancent des projets avec le FED;

d)un gain de réévaluation constaté à la fin de 1994 pour les comptes bancaires ouverts dans une monnaie autre que l'ECU (1,4 Mio ECU);

e)des paiements de fin d'exercice exécutés par les banques du FED et non encore enregistrés individuellement (12,7 Mio ECU);

f)des dépenses récentes en instance de régularisation à concurrence de 16,5 Mio ECU.

3.48. Ainsi, des opérations sans pièces justificatives suffisantes atteignant 6,1 Mio ECU figurent dans les comptes d'attente. Ces opérations sont propres à affecter le quitus que la Commission doit accorder au comptable du FED en vertu des dispositions de l'article 43 du règlement financier du septième FED.

Recettes

Contributions des États membres

3.49. Les contributions des États membres appelées par la Commission en 1994 se sont élevées à 596,5 Mio ECU au titre du sixième FED et à 1 200 Mio ECU au titre du septième FED. Ces contributions ont, dans l'ensemble, été versées à l'exception de 133 000 ECU qui restent dus par l'Allemagne et 89 000 ECU par le Portugal. Malgré des rappels adressés aux États débiteurs par le comptable du FED, ces sommes demeuraient impayées en fin d'exercice. Les dispositions de l'article 1.5 du règlement financier du septième FED relatives à l'imposition d'intérêts de retard sur les contributions non payées, n'ont pas été appliquées par la Commission.

Décisions (engagements primaires)

3.50. Les engagements primaires relatifs aux programmes d'ajustement structurel du Burkina Faso, du Mali et de la Papouasie-Nouvelle-Guinée ont été augmentés respectivement de 7,6, 3,7 et 1,7 Mio ECU (20, 14, et 20 %; soit un total de 13 Mio ECU) sur la base des articles 292 et 311 de la quatrième convention de Lomé et de l'article 62 de son règlement financier. L'application de ces dispositions à l'ajustement structurel (53) ne respecte pas rigoureusement les procédures prévues à l'article 292.1 de la Convention qui limitent les financements complémentaires aux programmes et projets de type classique. Ces engagements complémentaires n'auraient pas dû être autorisés sous cette forme. En effet, sans nouvelles conventions de financement soumises au comité du FED les augmentations ne pouvaient être imputées à l'instrument ajustement structurel.

3.51. Parmi les engagements Stabex examinés, certains ne répondent pas aux conditions d'éligibilité de la convention de Lomé (103 Mio ECU), car les données statistiques utilisées pour calculer la contribution du FED sont incomplètes (6 pays) ou hors délai (2 pays) (54).

Contrats et obligations assimilées (engagements secondaires)

Chronologie des étapes de l'autorisation des engagements secondaires

3.52. Pour nombre d'opérations qui prennent naissance dans les États ACP le principe de l'autorisation préalable qui doit permettre l'application effective des dispositions de l'article 19 du règlement financier du septième FED n'est pas suivi. Cette situation tient en grande partie à une organisation du travail des services de la Commission qui, pour des raisons de simplification, ne peut pleinement suivre le dispositif réglementaire. Ce faisant, le contrôleur financier se trouve placé devant une situation de fait accompli qui réduit singulièrement la portée de son visa.

3.53 C'est en particulier le cas pour l'ensemble des contrats d'aide d'urgence examinés. En effet, les propositions d'engagement sont toujours établies par ECHO sur la base de contrats déjà signés. C'est le cas également pour la plupart des devis programmes conclus avec les administrations des pays et territoires bénéficiaires, ainsi que pour de nombreux contrats de travaux, de fournitures et de services conclus sur place entre les administrations nationales et les contractants.

3.54. Dans l'échantillon, ces opérations représentaient 112,9 Mio ECU. Il arrive en outre que le visa survienne après l'exécution des prestations (0,7 Mio ECU) voire après le paiement (15,4 Mio ECU).

3.55. La Cour estime que l'engagement primaire (décision) ne constitue pas le niveau approprié pour la mise en oeuvre des dispositions de l'article 19.1.c) et d) du règlement financier relatives au contrôle:

a)de la «conformité de la dépense au regard des dispositions applicables à la gestion du FED, ainsi que de tous actes pris en exécution de ces dispositions, et notamment les clauses générales et particulières de la convention de financement afférente à l'opération»;

b)de «l'application des principes de bonne gestion financière».

Pour remédier aux ambiguïtés de cette situation, il y aurait lieu de reconnaître, dans la réglementation, l'existence d'un engagement comptable au niveau secondaire ce qui clarifierait les procédures que la Commission applique, d'elle-même, à une grande partie de ses opérations.

Éligibilité

3.56. Du fait de l'utilisation à des fins non autorisées des avances antérieurement versées, les dépenses couvertes par la dernière tranche de subvention accordée à la Fondation culturelle ACP-CEE (0,74 Mio ECU) n'auraient pas dû être financées par le FED. Cet engagement a fait l'objet d'un avis négatif du contrôleur financier, qui a cependant donné un visa positif.

3.57. Pour deux contrats de fournitures de l'échantillon, l'éligibilité d'une partie significative des marchandises prévues au contrat n'est pas établie au regard de la convention de financement (0,8 Mio ECU sur 2 Mio ECU engagés). En outre, un engagement de 17 Mio ECU sur crédits Sysmin transférés du cinquième FED pour la réalisation d'un réseau d'égouts à la Jamaïque n'est pas conforme aux dispositions de la deuxième convention de Lomé (55).

3.58. Les contrats conclus par ECHO avec les ONG couvrent en principe des dépenses bien identifiées pour une période déterminée. Dans de nombreux cas, ECHO accorde à ses partenaires une prolongation de la durée de leur contrat. Dans l'échantillon, deux de ces prolongations sont manifestement motivées par le fait que le contractant n'a pu imputer au contrat les dépenses prévues, soit parce qu'elles ont été financées par ailleurs, soit parce qu'elles n'ont pas été exécutées. L'éligibilité des dépenses couvertes par ces prolongations (3,8 Mio ECU) n'est pas établie au regard des décisions de la Commission sur lesquelles repose la conclusion des contrats initiaux.

3.59. Des insuffisances dans les procédures de mise en concurrence ont été constatées pour un contrat de fournitures et un contrat d'aide d'urgence. Dans le premier cas (1,6 Mio ECU), l'offre la plus avantageuse a été écartée pour une raison technique non prévue dans l'appel d'offres et malgré l'opposition des services centraux de la Commission. Dans le second cas, ce sont les conditions réelles de mise en concurrence elles-mêmes qui n'ont pu être établies en raison du caractère peu précis des demandes adressées aux contractants potentiels (0,6 Mio ECU).

Paiements

Éligibilité des paiements

3.60. Les contrats prévoient non seulement les modalités de paiement des avances, mais également celles de leur récupération ultérieure. Deux des paiements examinés, concernant des contrats de travaux et deux autres concernant des devis programmes, sont d'un montant trop élevé faute de récupération des avances versées antérieurement. Le montant non justifié est de 1,2 Mio ECU, soit 74 % du montant total de ces quatre paiements.

3.61. Dans un autre cas, le montant payé à titre d'avance forfaitaire est de 20 % alors que les conditions générales applicables aux marchés de travaux du FED (article 46) limitent ces avances contractuelles à 10 %. Le paiement est ainsi excessif à hauteur de 0,32 Mio ECU.

3.62. Le décompte final d'un contrat d'aide d'urgence a été intégralement remboursé alors que le rapport d'exécution met en évidence que les quantités prévues au contrat n'ont pas été intégralement distribuées, principalement parce que les produits alimentaires se sont révélés impropres à la consommation. Aucune précision n'étant apportée quant aux raisons de cette perte, la partie non justifiée du paiement est de 0,2 Mio ECU, soit 38 % du montant payé.

3.63. Les engagements complémentaires évoqués au point 3.50 et relatifs aux compléments d'appui à l'ajustement structurel accordés à trois États ACP ont été intégralement payés en 1994 (13 Mio ECU). L'éligibilité des paiements est tout aussi contestable que celle des engagements auxquels ils se rapportent.

3.64. Les paiements Stabex de l'exercice reposant sur des engagements ne répondant pas aux conditions d'éligibilité de la convention de Lomé s'élèvent à 65,5 Mio ECU (voir 3.51).

3.65. Pour trois contrats de travaux de l'échantillon, des paiements pour révision de prix (0,67 Mio ECU) ont été faits sans que les services de la Commission ne puissent s'assurer du bien-fondé des révisions, soit en raison des modalités exceptionnelles de leur calcul, soit en raison de l'insuffisance des pièces justificatives déposées par les contractants. La documentation soumise par les délégations à la demande de la Cour en mai 1995 n'a pas permis un contrôle probant. Dans l'un des cas, la délégation estime que le paiement effectué est provisoire et qu'un apurement, probablement accompagné d'une récupération de fonds, sera exécuté ultérieurement. La Commission devrait insister auprès des ordonnateurs nationaux lors de la négociation des contrats pour que ceux-ci ne retiennent que des mécanismes de révision de prix suffisamment clairs pour faire l'objet d'une application et d'un contrôle exempts d'ambiguïtés. Dans cette perspective des clauses normalisées de révisions de prix devraient être imposées aux contractants du FED.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 9 novembre 1995.

Par la Cour des comptes André J. MIDDELHOEK Président

(1) Pour les sixième et septième FED il s'agit respectivement des troisième et quatrième conventions de Lomé.

(2) Pour le sixième FED accord interne du 19 février 1985, JO L 86 du 31.3.1986; pour le septième FED accord interne du 16 juillet 1990 (JO L 229 du 17.8.1991).

(3) Au 31 décembre 1994, les états d'opérations de la BEI montraient que des prêts bonifiés avaient été accordés à concurrence de 761,5 Mio ECU en complément du sixième FED et pour 717,9 Mio ECU en complément du septième FED.

(4) Ce seuil a été retenu en fonction du volume des opérations concernées et des ressources disponibles pour l'audit. Il représente environ 3 % du montant estimé des paiements de l'exercice 1994.

(5) Avis sur le règlement financier du septième FED (JO C 113 du 29.4.1991), rapports annuels 1991 (JO C 330 du 15.12.1992), 1992 (JO C 309 du 16.11.1993) et 1993 (JO C 327 du 24.11.1994).

(6) Voir à ce sujet le point 15.1 du rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1993 (JO C 327 du 24.11.1994).

(7) Points 3.21; 3.23; 3.24.

(8) Point 3.22 a).

(9) Point 3.22 b).

(10) Point 3.15.

(11) Points 3.29 b), c) et d).

(12) Point 3.32.

(13) Points 3.35 et 3.36.

(14) Points 3.41 et 3.42.

(15) Points 3.43 à 3.46.

(16) Points 3.47 a), b), e), f).

(17) Point 3.18.

(18) Point 3.28.

(19) Point 3.50.

(20) Point 3.57.

(21) Points 3.56; 3.57; 3.58.

(22) Point 3.59.

(23) Point 3.48.

(24) Point 3.63.

(25) Opération qui, si elle n'avait pas été affectée par l'erreur aurait conduit à une dépense de montant différent.

(26) Points 3.11; 3.21; 3.22; 3.40.

(27) Points 3.26; 3.27; 3.29; 3.36; 3.37; 3.38.

(28) Points 3.9; 3.10: 3.11; 3.16/17; 3.18; 3.21; 3.22; 3.23; 3.24; 3.25; 3.28; 3.29; 3.31/32; 3.40; 3.45.

(29) Il faut noter que les opérations sont conduites par des services extérieurs à la DG VIII (ECHO).

(30) Il faut lire 60,9 Mio ECU au lieu de 84 Mio ECU pour les intérêts Stabex.

(31) Pour les sixième et septième FED, les décisions s'élèvent à 1 162,5 Mio ECU, les financements sur FAS à 913,9 Mio ECU et les financements sur PIN à 248,6 Mio ECU.

(32) Cross Border Initiative (CBI) mise en oeuvre en Afrique de l'est pour y stimuler l'intégration régionale.

(33) Crédits engagés au 31.12.1994 sur les ressources des sixième et septième FED.

(34) Voir à ce sujet le rapport spécial de la Cour des comptes n° 2/95 point 3.11 (JO C 167 du 3 juillet 1995).

(35) Guinée Conakry: 0,03 Mio ECU; Somalie: 0,21 Mio ECU; Zaïre: 2,8 Mio ECU.

(36) Voir rapport spécial de la Cour des comptes n° 2/94 relatif aux programmes d'importation du sixième FED point 3.2 (JO C 97 du 6.4.1994).

(37) A la fin de 1994 ces comptes sont présentés parmi les recettes de l'exercice alors qu'à la fin de 1993 ils étaient compris dans les opérations à régulariser figurant au bilan.

(38) Mobilisable en juillet 1995 selon les dispositions de l'article 207 de la quatrième convention de Lomé.

(39) Ces décisions portent sur des programmes de formation, de microréalisations, de promotion commerciale, de coopération technique ou sur des ensembles d'actions de taille limitée dans un secteur déterminé (JO L 229 du 17.8.1991).

(40) Il s'y ajoute le solde de 6,29 Mio ECU d'une autorisation globale de 10 Mio ECU prise le 12.7.1994 par la BEI sur les ressources du septième FED dont elle assure la gestion.

(41) Capitaux à risques et bonifications d'intérêt.

(42) Soit 50,5 Mio ECU au titre des capitaux à risques et 12 Mio ECU au titre des bonifications d'intérêt.

(43) Dont dix-neuf projets s'élevant à 38,2 Mio ECU n'ont connu aucun engagement secondaire depuis leur ouverture entre septembre 1987 et décembre 1990.

(44) Dont 31,7 Mio ECU de transferts Stabex en faveur du Soudan, pays avec lequel la coopération a été suspendue sine die.

(45) Dont soixante-neuf contrats s'élevant à 24,3 Mio ECU n'ont connu aucun paiement.

(46) Dans les états financiers, il est fait référence à ce stade d'exécution sous l'intitulé «crédits délégués».

(47) Rapport annuel relatif à l'exercice 1989, point 13.9, JO C 313 du 12.12.1990; rapport annuel relatif à l'exercice 1993, point 15.44 (JO C 327 du 24.11.1994).

(48) En particulier les contrats de travaux et certains contrats de services.

(49) Voir rapport spécial n° 2/95 relatif au Stabex dans le cadre de la quatrième convention de Lomé, point 3.4 (JO C 167 du 3.7.1995).

(50) Quatrième convention de Lomé article 210.

(51) Ces comptes fonctionnent selon le principe d'une double signature, celle du pays bénéficiaire et celle d'un représentant de la Commission.

(52) Les avances payées à des organismes chargés de la gestion de certaines bourses sont inscrites au bilan du FED jusqu'à leur apurement (voir 3.19 et 3.20).

(53) Une observation semblable a été formulée à propos des programmes sectoriels d'importation du sixième FED aux points 4.30 à 4.33 du rapport spécial n° 2/94 (JO C 97 du 6.4.1994).

(54) Article 199-3 de la quatrième convention de Lomé.

(55) Voir rapport annuel relatif à l'exercice 1993, point 15.96 (JO C 327 du 24.11.1994).

(41) Capitaux à risques et bonifications d'intérêt.

(42) Soit 50,5 Mio ECU au titre des capitaux à risques et 12 Mio ECU au titre des bonifications d'intérêt.

(43) Dont dix-neuf projets s'élevant à 38,2 Mio ECU n'ont connu aucun engagement secondaire depuis leur ouverture entre septembre 1987 et décembre 1990.

(44) Dont 31,7 Mio ECU de transferts Stabex en faveur du Soudan, pays avec lequel la coopération a été suspendue sine die.

(45) Dont soixante-neuf contrats s'élevant à 24,3 Mio ECU n'ont connu aucun paiement.

(46) Dans les états financiers, il est fait référence à ce stade d'exécution sous l'intitulé «crédits délégués».

(47) Rapport annuel relatif à l'exercice 1989, point 13.9, JO C 313 du 12.12.1990; rapport annuel relatif à l'exercice 1993, point 15.44 (JO C 327 du 24.11.1994).

(48) En particulier les contrats de travaux et certains contrats de services.

(49) Voir rapport spécial n° 2/95 relatif au Stabex dans le cadre de la quatrième convention de Lomé, point 3.4 (JO C 167 du 3.7.1995).

(50) Quatrième convention de Lomé article 210.

(51) Ces comptes fonctionnent selon le principe d'une double signature, celle du pays bénéficiaire et celle d'un représentant de la Commission.

(52) Les avances payées à des organismes chargés de la gestion de certaines bourses sont inscrites au bilan du FED jusqu'à leur apurement (voir 3.19 et 3.20).

(53) Une observation semblable a été formulée à propos des programmes sectoriels d'importation du sixième FED aux points 4.30 à 4.33 du rapport spécial n° 2/94 (JO C 97 du 6.4.1994).

(54) Article 199-3 de la quatrième convention de Lomé.

(55) Voir rapport annuel relatif à l'exercice 1993, point 15.96 (JO C 327 du 24.11.1994).

Réponse de la Commission

3. RÉSULTATS DE L'AUDIT

Conclusion générale

3.1. a) Fiabilité des comptes

Comme elle l'indique elle-même clairement, bon nombre des points critiqués par la Cour ont trait à la forme plutôt qu'au fond.

La Cour voudra bien noter que les responsabilités du comptable du FED vont être étendues pour couvrir, outre la gestion de la trésorerie et la comptabilité de caisse, la comptabilité des dotations afin d'assurer la cohérence et l'indépendance totales de la fonction comptable du FED, comme dans le budget général.

Par ailleurs, le comptable et l'ordonnateur ont pris des dispositions pour procéder à une clôture intermédiaire permettant un examen comparatif des comptes des deux services avant la fin de l'exercice.

Enfin, la Commission souligne qu'elle met en oeuvre un plan d'action visant à l'amélioration de la qualité des comptes du FED.

3.1. b) Légalité et régularité des opérations sous-jacentes

La Commission est consciente de l'imperfection de certains points de la réglementation. En conséquence, elle propose des améliorations dans le cadre de la révision de l'accord interne et du règlement financier du huitième FED.

Principales observations relatives à la fiabilité des comptes

3.2. a) Présentation des crédits dans les états financiers

La Commission considère que les états financiers présentent correctement les opérations visées par la Cour. Seul le montant prélevé sur le PIN Somalie sixième FED pour financer l'aide d'urgence [point 3.22 b): 45,5 Mio ECU] n'est pas présenté avec les commentaires traitant de cette opération dans les états financiers.

En effet, les états financiers indiquent bien les crédits non mobilisables pour le Programme indicatif national de la Somalie (point 3.21: 111 Mio ECU) sans toutefois être accompagnés d'un commentaire explicite. Pour l'ajustement structurel en Tanzanie (point 3.24) il existait un engagement de 35 Mio ECU pour lequel une convention de financement a été signée fin 1994, date à laquelle le pays était éligible. Cependant, la Commission ne peut indiquer dans les états financiers le caractère inéligible du pays à la clôture, cette situation étant réversible à tout moment.

Dans les autres cas, la réalité des opérations ne correspond pas à la présentation demandée par la Cour:

- les crédits du programme spécial en faveur des pays fortement endettés au sud du Sahara sont mobilisables pour d'autres actions de développement (point 3.23: 28,5 Mio ECU), compte tenu du calendrier de mise en oeuvre (1988-1989) et de leur affectation aux Programmes indicatifs nationaux des États ACP concernés,

- vu le caractère aléatoire de la compensation du transfert de 12 Mio ECU aux aides d'urgence, la Commission considère qu'il n'y avait pas lieu de mentionner cette information dans les états financiers [point 3.22 a)].

Cependant, la Commission est consciente du fait que les commentaires aux états financiers peuvent être améliorés afin de donner au lecteur une information plus complète sur l'exécution des FED et elle s'engage à faire des progrès en ce sens.

Gestion des crédits

La Commission retient une erreur de double imputation de 24 Mio ECU qui a été corrigée en 1995, après la clôture des comptes (point 3.15).

3.2. b) Sous-estimations des engagements

La situation de sous-engagement provient essentiellement d'un retard de comptabilisation des opérations BEI [point 3.29 b) et 3.29 c): 71,7 Mio ECU].

Toutes les opérations citées par la Cour ont été comptabilisées en 1995 après la clôture des comptes (à l'exception d'une seule décision en cours de comptabilisation en novembre 1995).

3.2. c) Surestimation des engagements

La Commission a indiqué dans les états financiers le montant des engagements dits dormants (point 3.30).

Cette information chiffrée est le résultat d'une méthode d'analyse qui évalue projet par projet les crédits véritablement susceptibles d'un dégagement et que la Commission a l'intention d'affiner. Des mesures ont été prises afin de dégager ces crédits.

De l'avis de la Commission, la Cour inclut dans les engagements dits dormants des engagements représentant encore une obligation juridique pour la Commission (exemple: transferts Stabex pour le Soudan).

3.2. d) Contrats et accords assimilés

Les retards d'enregistrement des contrats concernent exclusivement les opérations BEI (point 3.35: 126 Mio ECU). Le second cas (point 3.36: 14 Mio ECU) concerne un problème de réimputation comptable à la clôture.

14 des 18 opérations citées par la Cour ont été comptabilisées en 1995 après la clôture des comptes. À la fin octobre 1995, la Commission attend les quatre autres contrats pour effectuer leur comptabilisation.

3.2. e) Paiements Stabex et ajustement structurel

La Commission souligne que le système de double signature pour les comptes des pays ACP sur lesquels sont effectués les paiements Stabex et ajustement structurel permet un suivi par la Commission, mais les fonds eux-mêmes ne sont plus la propriété du FED (points 3.41 et 3.42).

Cependant, la Commission s'engage à donner dans les états financiers les sommes présentes à la clôture de l'exercice sur les comptes bancaires ouverts au nom des pays bénéficiaires.

3.2. f) Avances aux contractants

La Commission intégrera dans les prochains états financiers une information sur les avances versées aux contractants (points 3.43 à 3.46). En effet, le logiciel comptable du FED a été adapté pour permettre la comptabilisation des avances à compter de juin 1995.

3.2. g) voir réponses aux points 3.47 pour le paragraphe 1 et 3.18 pour le paragraphe 2.

Principales observations relatives à la légalité et à la régularité des opérations sous-jacentes

3.3. a) Engagements primaires

La Commission estime que le transfert a été effectué dans des conditions correctes en 1995. En effet, cette opération faisait suite à une décision antérieure du Conseil visant le transfert de 125 Mio ECU en capital au fonds Stabex. L'intérêt qui aurait été normalement produit par ce montant a été également transféré en 1995 dans le cadre de la réconciliation des comptes effectuée après la clôture de l'exercice.

3.3. b) Compléments à l'ajustement structurel

Les décisions de financement des programmes d'ajustement structurel financés sur les programmes indicatifs nationaux peuvent faire l'objet d'une augmentation décidée par l'Ordonnateur principal lorsque le dépassement est inférieur ou égal à 20 % de l'engagement initial (articles 292 de la convention et 62 du règlement financier).

En l'absence d'une procédure identique applicable aux programmes d'ajustement structurel financés sur l'instrument «Ajustement structurel», la Commission applique, par analogie, la procédure décrite ci-dessus.

3.3. c) Contrats et accords assimilés

Sous réserve du premier cas au point 3.59 (1,6 Mio ECU), les cas relevés par la Cour sont considérés comme éligibles par la Commission:

- le projet de traitement des eaux usées à la Jamaïque pouvait être financé sur l'instrument Sysmin conformément aux conventions Lomé II et Lomé IV (point 3.57: 17 Mio ECU),

- les procédures de concurrence ont été respectées dans le cadre du contrat d'aide d'urgence cité (point 3.59: 0,6 Mio ECU),

- les autres opérations financées correspondaient à l'objet des décisions initiales (point 3.58: 3,8 Mio ECU pour l'aide d'urgence au Rwanda) ou étaient en cohérence soit avec la convention de financement (point 3.57: 0,1 Mio ECU), soit les documents ultérieurs modifiant la convention de financement (point 3.57: 1,4 Mio ECU).

Ainsi la Commission retient un seul problème sur un appel d'offres de 1,6 Mio ECU par rapport aux 24,5 Mio ECU d'opérations dont la Cour met l'éligibilité en doute.

3.3. d) Voir réponse au point 3.48.

3.3. e) Compléments à l'ajustement structurel.

La Commission expose au point 3.3 b) comment elle supplée l'absence de procédure spécifique pour l'augmentation du montant des programmes d'ajustement structurel financés sur l'instrument «Ajustement structurel».

3.4. La Commission est consciente de l'imperfection de la réglementation sur certains points.

Des améliorations sont proposées dans le cadre de la révision de l'accord interne et prochainement seront également introduites dans le projet de règlement financier huitième FED.

Observations détaillées sur la fiabilité des comptes

Fiabilité des états financiers

Contenu et présentation des états financiers de fin d'exercice

3.9. La majorité des informations complémentaires que la Cour souhaite voir indiquées dans les états financiers sont disponibles dans le document «Bilan de l'aide à la fin de 1994» (référence DE 81-août 1995). La Commission a l'intention de publier ce document plus tôt dans l'année.

a)La Commission s'engage à inclure dans les commentaires aux états financiers les informations fournies par la BEI sur les instruments du FED qu'elle gère (capitaux à risques et bonifications d'intérêts).

b)La Commission s'engage à inclure dans les commentaires aux états financiers les informations concernant les aides d'urgence.

c)La Commission analysera avec la BEI la possibilité d'indiquer dans les états financiers du FED des indications relatives aux prises de participation financées par l'instrument «Capitaux à risques».

d)La Commission s'engage, à l'avenir, à donner la répartition entre crédits FED et crédits inscrits au budget général affectés au programme de réhabilitation.

e)Pour le Stabex, la réponse de la Commission est présentée au point 3.15. La Commission a procédé à la correction des chiffres mentionnés.

f)En ce qui concerne le Sysmin, la Commission intégrera pour le prochain exercice les chiffres relatifs aux opérations dans les PTOM.

h)La Commission s'engage à inclure dans les commentaires aux états financiers les informations concernant la mise en oeuvre de la coopération régionale.

3.10. La Commission souhaite une transparence totale sur les objectifs poursuivis par l'aide au développement. À cet effet, chaque année, elle rédige des rapports qualitatifs (notamment ceux prévus par l'article 327 de la convention de Lomé) qui décrivent l'évolution des politiques et permettent aux tiers de prendre connaissance de l'état réel de mise en oeuvre de l'aide communautaire.

Les états financiers doivent se limiter à montrer la diminution du capital de chaque fonds et le niveau d'exécution des instruments financiers créés par les conventions, assortis des commentaires explicatifs.

Ainsi, les dotations présentées dans les états financiers ne doivent correspondre qu'aux lignes budgétaires fixées par le protocole financier. Les enveloppes citées par la Cour ne constituent pas de nouvelles dotations mais reflètent des politiques qui se traduisent par des décisions de financement. Actuellement, l'évolution quantitative des axes politiques peut être notamment suivie à travers l'encodage statistique dans le système comptable du FED (OLAS).

3.11. Le point suivant mérite une explication:

Pour le sixième FED, comme pour le septième FED, les actions de lutte contre le sida financées sur la dotation «subventions», font l'objet de décisions de financement et sont comptabilisées en tant qu'engagement. Le tableau des recettes et dépenses du septième FED ne présente pas, à juste titre, le montant des dépenses exécutées pour les actions de lutte contre le sida (présentation des seules dépenses par dotation).

Il n'y avait pas lieu de présenter dans les états financiers du sixième FED les actions de lutte contre le sida sur une ligne distincte. Ce point sera pris en compte lors de l'établissement des états financiers du sixième FED au titre de l'exercice 1995.

Écarts entre les comptabilités de l'ordonnateur et du comptable

3.12 à 3.14. L'écart entre les deux comptabilités a fait l'objet d'une réconciliation effectuée par les services de la Commission et aboutissant à une série de corrections notifiées à la Cour au moment de l'audit. Tous les points soulevés ont été corrigés après la procédure de vérification des mouvements de crédits entamée par le comptable du FED. Ces corrections ne sont pas inscrites à l'exercice 1994 puisqu'elles étaient effectuées en 1995.

Pour éviter qu'un tel problème ne se reproduise, un contrôle intermédiaire à la fin du mois d'octobre sera effectué, en vue d'inscrire dans la mesure du possible les résultats à l'exercice 1995.

3.15. Les intérêts Stabex d'un montant de 23,9 Mio ECU ont été comptabilisés deux fois sur les septième et sixième FED. L'erreur a été identifiée par la Commission après la clôture des comptes et signalée à la Cour par note n° 49378 du 13 juin 1995. Les corrections nécessaires ont été effectuées début juin 1995.

Bilans des FED

3.16 et 3.17. Le montant repris au bilan sous la dénomination «items en vérification» représente l'ensemble des mouvements initialisés dans la comptabilité mais non encore définitivement imputés aux projets concernés.

Les types de mouvements y inscrits sont multiples (exemples: différences de change, transferts entre projets, paiements locaux, etc.) et leur comptabilisation définitive ne devient effective qu'après l'intervention du dernier service concerné.

Vu la multiplicité et le caractère temporaire de ces mouvements il n'est utilisé qu'un seul compte par pays pour leur comptabilisation.

3.18. Les soldes des comptes en banque identifiés par la Cour comme difficiles à récupérer n'ont pas encore été catégoriés comme «perdus». Lorsque tous les moyens d'en récupérer tout ou partie seront épuisés, l'ordonnateur et le comptable feront ensemble une proposition d'annulation pour écriture comptable.

3.19 et 3.20. Dans le domaine de la gestion des bourses, la Commission a pu diminuer en 1994 le volume des montants à justifier. L'affectation de ressources complémentaires en personnel (quatrième trimestre 1995 et premier trimestre 1996) afin d'apurer le passé permettra de poursuivre l'effort entrepris.

Un nouveau contrat sera mis en place avec les agences des États membres de manière à ce que l'avance versée soit fixée en fonction des dépenses prévisionnelles de l'exercice à venir et renouvelée en fonction des justificatifs acceptés (au plus annuellement).

En outre, un système de présaisie dans le système comptable du FED a été développé et devrait être installé dans les agences des États membres.

Les avances sont apurées sur présentation des pièces justificatives des dépenses. Cependant, le contrôle sera revu lors de la mise en place de la présaisie et un audit sur place pourra être envisagé.

Précisions à apporter aux états financiers

3.21. Il est indiqué dans les états financiers (annexe XII.6, note de bas de page 3) que le montant du PIN Somalie a été transféré en réserve en raison de la non-ratification de la convention par cet État ACP. Dans l'attente d'une décision des parties contractantes, seule habilitée à libérer les fonds (conformément à l'article 232 de la convention de Lomé) ces ressources n'étaient pas présentées comme disponibles.

3.22. a)Dans le premier cas, la Commission a appliqué l'article 2 b) du protocole financier de Lomé IV qui permet le transfert de crédits entre les articles 254 (aide d'urgence) et 255 (aide aux réfugiés) de la convention, ce que traduit parfaitement l'enregistrement comptable opéré: transfert de la dotation «aide aux réfugiés» à la dotation «aide d'urgence» (page 51 des états financiers et note explicative n° 4 page 56).

La Commission considère qu'il n'y a pas d'obligation de compensation et que l'intention initiale de ses services de procéder à une éventuelle compensation s'est heurtée à l'insuffisance des crédits sur la ligne aide d'urgence, bien avant la fin de l'exercice 1994.

b)Dans le second cas, l'opération décrite se distingue en deux étapes:

1)le Conseil a autorisé la Commission à utiliser les fonds du PIN Somalie cinquième et sixième FED pour des actions humanitaires (ce qu'a traduit la comptabilité);

2)le Conseil a exprimé l'intention de reconstituer les PIN à partir d'autres sources FED non précisées.

Les états financiers du FED mentionnent clairement (paragraphe VI.3, page 23) que, pour la Somalie, les ressources PIN non utilisées sous Lomé III ont été affectées à des actions d'aide d'urgence et d'aide aux réfugiés et qu'elles seront reconstituées en temps utiles à partir d'autres ressources FED. Seul le montant utilisé n'est pas indiqué.

3.23. Le programme spécial en faveur des pays fortement endettés au sud du Sahara était exécutable pour la période 1988 1989. Les états financiers de l'exercice 1994 présentent, par conséquent, avec raison le solde de ces crédits (et les sous-dotations correspondantes créées pour suivre leur gestion) comme disponibles parmi les subventions du sixième FED. Par ailleurs, ces fonds sont affectés aux Programmes indicatifs nationaux des États ACP concernés.

La Commission souligne que ces crédits n'étaient pas assimilables aux crédits «Ajustement structurel». Ils avaient le caractère de subvention et suivaient donc les mêmes procédures de décision.

3.24. Pour la Tanzanie, un troisième programme d'appui à l'ajustement structurel a été décidé pour un montant de 35 Mio ECU en juillet 1994; la convention a été signée fin 1994. Le pays n'étant plus éligible depuis cette date, le paiement de la première tranche de cet appui est suspendu en attendant que les conditions d'éligibilité soient à nouveau réunies. Le caractère non mobilisable du crédit est signalé dans les états financiers par l'existence d'un engagement de 35 Mio ECU. Par ailleurs, la Commission ne devrait pas indiquer dans les états financiers l'inéligibilité du pays, cette situation étant réversible à tout moment.

3.25. a)La Commission prendra contact avec les autorités concernées afin d'examiner la possibilité d'un rapport sur les cofinancements cités par la Cour. Cependant, ces fonds ne sont pas des fonds FED.

b)La Commission donne son accord pour présenter dans les états financiers une information chiffrée sur les fonds de contrepartie dégagés par les aides du FED (notamment Stabex et ajustement structurel). Cependant, même si l'utilisation de ces fonds est contrôlée par la Commission, il ne s'agit plus d'une trésorerie FED puisque les sommes correspondantes ont fait l'objet de transferts définitifs et apparaissent donc dans les dépenses des fonds.

Recettes

3.26. Le montant de 8,2 Mio ECU encaissé en effet en 1989/1990 et régularisé en 1994 représentait un lot d'écritures faites au moment d'un changement de procédure opéré à l'époque, c'est-à-dire comptabilisation des intérêts sur un compte «intérêts en instance de vérification» alors qu'auparavant ils étaient comptabilisés immédiatement sur le compte intérêts s/Fonds déposés. Depuis l'exercice 1994, les intérêts sont comptabilisés chaque trimestre.

3.27. Il apparaît normal qu'un solde subsiste en fin d'année, compte tenu de la régularisation trimestrielle des intérêts encaissés. Ce solde fait l'objet d'un suivi et d'une explication détaillée, qui a été remise à la Cour des comptes. Quant au million d'intérêts perçu ou dû, celui-ci a été comptabilisé en 1995 en raison de la transmission par la banque des échelles d'intérêt après la clôture de l'exercice ou de l'affectation d'une date de valeur 1995. Ce dossier n'a été reçu qu'en 1995 également.

3.28. Au terme de l'exercice 1994 persistait en trésorerie un retard de comptabilisation des écritures d'utilisation des intérêts Stabex. L'utilisation constatée par l'ordonnateur s'élevait à un montant de 79,3 Mio ECU qui se décompose de la façon suivante:

>TABLE>

Pour sa part, le comptable du FED n'avait pris en considération que les montants des années d'application 1990, 1991 et 378 624 ECU relatifs à l'année d'application 1992.

Décisions (engagements primaires)

Principes et méthodes comptables

3.29. a)La Commission distingue les programmes pluriannuels, visés à l'article 290 de la convention de Lomé IV, des autorisations globales. Dans le premier cas, un engagement primaire est pris. Le programme pluriannuel de formation (Zimbabwe) et les programmes pluriannuels de micro-réalisations sont des exemples de ces programmes. Dans le second cas (autorisations globales), le comité du FED autorise la Commission à prendre ultérieurement des décisions de financement sans en référer à lui. Ces autorisations globales ne mentionnent pas les sources de financement spécifiques (certaines sont exclues), de sorte qu'aucun engagement primaire formel ne peut être préparé.

Toutefois, ces autorisations globales seront à l'avenir enregistrées dans le système comptable afin d'en contrôler l'évolution. Cette opération pourrait être effectuée dans le courant de 1996. En conséquence, la Commission s'engage à indiquer dans les états financiers le solde des autorisations globales en cours d'utilisation.

b)Les engagements primaires pour les opérations de la BEI se font sur la base de la lettre de notification de la Banque adressée à la Commission. Le délai d'envoi par la BEI de la lettre de notification est variable ce qui engendre des retards de comptabilisation.

La Commission a déjà mis en place un système de centralisation, d'enregistrement et de suivi des documents reçus de manière à éviter les retards imputables à la Commission.

À court terme, pour la clôture des comptes, le système mis en place et une procédure de réconciliation avec la BEI permettront de connaître les décisions prises par la BEI de manière à les rattacher à la période comptable correspondante. Cependant, pour les bonifications d'intérêts, si le montant devait être engagé sur la base de la seule décision, celui-ci devrait faire l'objet d'une estimation.

À moyen terme, le système de présaisie des engagements primaires par la BEI devrait éviter ce genre de problème, dans la mesure où toutes les décisions seront enregistrées temporairement dans le système comptable OLAS, avant réception des pièces justificatives par la Commission (pour finalisation).

c)La bonification d'intérêts de 9,15 Mio ECU était en cours de comptabilisation à la clôture des comptes, non finalisée (attente des visas nécessaires à sa prise en compte définitive dans les états financiers).

Engagements dormants

3.30 3.32 3.33. La Commission porte une attention particulière aux crédits dits «dormants» et n'est pas convaincue que les chiffres qu'elle mentionne, dans les états financiers, sous-estiment de façon significative l'ampleur de ces crédits.

Sur un total d'engagements primaires de 156,5 Mio ECU (sixième et septième FED), 88,3 Mio ECU représentent des capitaux engagés par la Commission pour des projets actuellement en exécution et donc non susceptibles de dégagements. Le solde, 68,2 Mio ECU, représente des reliquats susceptibles de dégagement.

La Cour des comptes a considéré comme engagements dormants les 31,7 Mio ECU de transferts Stabex en faveur du Soudan (note de bas de page 55). Or ceux-ci ne peuvent pas faire l'objet d'un dégagement car ils représentent une obligation juridique pour le FED, obligation que les états financiers doivent montrer.

La Commission est d'accord sur le fait que des marchés devraient faire l'objet de clôture systématique et poursuivra ses efforts en ce domaine. Toutefois, la Commission souligne que la clôture des marchés ne va pas dégager de crédits supplémentaires à ceux qu'elle mentionne déjà dans les états financiers, l'analyse de la Commission portant sur les soldes engagements primaires moins paiements.

Des instructions ont été données pour que, lorsqu'un ordonnateur national ne prend pas en temps voulu de décision concernant la clôture d'un projet, les délégations lui adressent une note indiquant que l'accord tacite de l'ordonnateur sera présumé si aucune réponse ne leur parvient dans un délai déterminé (deux à trois semaines) pour confirmer ou bloquer la clôture. Cette procédure a été appliquée en 1994.

Par ailleurs, dans les futurs états financiers, la Commission pourra répondre aux souhaits de la Cour en mentionnant les pays avec lesquels la coopération a été formellement suspendue.

Contrats et obligations assimilées (engagements secondaires)

3.34. Pour le FED, l'engagement juridique de la Commission vis-à-vis d'un tiers (États ACP) est pris lors de la décision de financement d'un projet. Un engagement financier dit «primaire» est effectué au préalable en conformité avec l'article 17 du règlement financier du FED. Les contrats conclus avec des tiers par les pays ACP en exécution des projets (engagements secondaires) constituent des engagements juridiques du pays ACP vis-à-vis des contractants.

La Commission doit s'assurer de la bonne exécution financière des projets du FED. À ce titre, elle endosse les marchés nécessaires à l'exécution des projets. Il ne s'agit pas d'une nouvelle obligation juridique mais d'une confirmation, opération par opération, de l'engagement juridique pris lors de la décision de financement. L'endossement du contrat par la Commission représente pour le contractant l'assurance du financement du FED, mais également constitue un contrôle préalable effectif de la Commission sur l'exécution des projets.

Omissions

3.35. 14 des 18 contrats de prêts (capitaux à risque) ont été enregistrés par la Commission dès réception de la copie du contrat envoyée par la BEI après la clôture des comptes. La Commission, consciente que le délai de réception est souvent très long, a prévu:

- À court terme, pour la clôture des comptes, une procédure de réconciliation régulière avec la BEI afin de connaître les contrats signés non imputés de manière à les rattacher à la période comptable correspondante.

- À moyen terme, un système de présaisie des contrats par la BEI afin d'enregistrer immédiatement dans le système comptable l'ensemble des contrats, avant réception des pièces justificatives par la Commission (pour finalisation).

3.36. Le 31 janvier 1995, deux dégagements secondaires ont été réalisés afin d'effectuer le même jour deux nouveaux engagements secondaires sur les mêmes projets. L'objectif, pour la Jamaïque, était d'utiliser les subventions avant les prêts spéciaux. Ces deux dégagements ont été finalisés le 2 février 1995, avant la clôture, tandis que les deux nouveaux engagements secondaires ont été finalisés le 10 février 1995 (circuit des visas plus long), après la clôture.

Évaluations à l'enregistrement initial

3.37. Les provisions au niveau des marchés ne font pas double emploi avec le poste «imprévu» des conventions de financement. Il y a deux niveaux de réserves de crédits mais ils ne se cumulent pas, le deuxième niveau (marché) étant un détail du premier (projet).

Au niveau du marché, il faut couvrir les paiements de toutes les sommes contractuellement dues au titre du contrat (engagements juridiques) y compris la révision des prix, variations des quantités et modifications pour les travaux, fluctuations de change, lesquels sont des montants estimés (provisions).

Évaluations à la clôture de l'exercice

3.38. La Commission reconnaît que le système mis en place pour palier l'absence de réévaluation des contrats en fin d'exercice conduit à une surestimation mineure et justifiable (1 Mio ECU).

Le problème n'existe qu'au niveau des contrats et accords assimilés libellés en monnaies nationales, et non pas au niveau des engagements toujours comptabilisés en écus. Pour traiter le problème des fluctuations monétaires au niveau des contrats, une provision est incorporée lors de la comptabilisation (estimation). Compte tenu du nombre d'opérations concernées (de l'ordre de 10 000 par an), une solution est envisagée pour réévaluer automatiquement à la valeur du marché.

3.39. Voir première partie de la réponse au point 3.30.

La Commission est consciente des délais qui interviennent entre la clôture des opérations et les dégagements résiduels.

En ce qui concerne les actions «aides d'urgence», une opération d'ensemble a été faite pour le dégagement des reliquats des crédits du septième FED. D'autres sont faits au fur et à mesure de la clôture des dossiers. Pour les opérations du sixième FED, un inventaire des dégagements à faire a été établi. Les opérations comptables sont programmées.

Paiements

Présentation des paiements

3.40. Pour les deux instruments Stabex (point 3.41) et ajustement structurel (point 3.42), les fonds transférés au profit des États bénéficiaires ne font plus partie de la trésorerie du FED. Les sommes correspondantes ont fait l'objet de transferts définitifs et apparaissent donc à juste titre dans les dépenses des fonds.

3.41. Le transfert des fonds Stabex est réalisé dès la signature de la convention de transfert conformément à l'article 211 de la convention de Lomé. Il s'agit d'une compensation pour perte de recettes d'exportation.

Les fonds transférés ne représentent pas une simple opération de trésorerie. Même si la Commission conserve un droit de regard sur l'utilisation des fonds (programme d'actions à définir entre la Commission et l'État bénéfici- aire), ceux-ci n'appartiennent plus au FED et sont propriété de l'État bénéficiaire, ce que traduisent parfaitement les états financiers.

Cependant, la Commission s'engage à donner dans les états financiers des FED les sommes présentes à la clôture de l'exercice sur les comptes bancaires ouverts au nom des pays bénéficiaires.

3.42. L'appui à l'ajustement structurel est avant tout une aide à la balance des paiements permettant au pays de retrouver un équilibre entre ses ressources en devises et ses dépenses, c'est-à-dire tout à la fois de payer ses importations de biens et services, de respecter ses engagements en termes de dette extérieure, et de reconstituer un niveau raisonnable de réserves de change.

Lorsque la Commission transfère des fonds au titre de l'ajustement structurel, ces fonds viennent naturellement augmenter les réserves de change de l'État bénéficiaire. En effet, l'État bénéficiaire doit vendre ses devises (contre monnaie nationale) au secteur privé ou public, afin que celui-ci puisse importer des produits (programme d'importation dans le cadre d'une réglementation établie par la Communauté).

La constitution de fonds de contrepartie est un effet des instruments utilisés pour la mise à disposition des devises, à savoir les programmes d'importation.

Les fonds de contrepartie ainsi créés sont propriété de l'État bénéficiaire et leur utilisation est un des éléments du programme d'ajustement structurel négocié entre la Commission et l'État bénéficiaire. Habituellement, ils sont affectés à des appuis budgétaires ciblés, établis en liaison avec la Commission.

Dans la pratique, la Commission utilise ces fonds de contrepartie comme un important levier pour réorienter les dépenses publiques, notamment vers les secteurs sociaux prioritaires, vers l'entretien des infrastructures de base, et ce dans un cadre de restructuration volontaire de l'ensemble du secteur public et parapublic.

S'agissant d'une aide à la balance des paiements, le fait générateur de la dépense est le déboursement effectif. Il survient lorsque les réserves de change du pays augmentent, c'est-à-dire lorsque la banque centrale reçoit les devises dans le cas d'un programme «devises», ou lorsque les produits arrivent dans le pays sans sortie de devises au niveau de la banque centrale dans le cas d'un programme d'importation en nature.

Dans ces conditions, la Commission n'utilise la disposition de l'article 250 (avance de trésorerie et comptabilisation séparée) que lorsque le risque de mauvaise gestion par la banque centrale est important.

Avances

3.43, 3.44 et 3.45. En réalité, les avances sont maintenant saisies par le système comptable informatisé (OLAS), dans la monnaie dans laquelle elles ont été transférées.

Ce nouvel élément a été introduit dans OLAS en juin 1995. Toutes les nouvelles avances y sont enregistrées depuis cette date. Dans les limites des capacités existantes, les avances transférées avant juin 1995 seront saisies de la même manière.

L'un des problèmes qui peut évidemment se poser est que tout le retard accumulé ne puisse pas être traité d'ici la fin de 1995. Toutefois, lorsque cela sera possible, la Commission s'efforcera d'introduire les informations concernant les avances en cours dans les états financiers de 1995. Elle en donnera une description plus complète à la fin de 1996 (situation au début de 1996, changements au cours de 1996, situation à la fin de 1996).

3.46. Si à la fin de 1994 le mécanisme d'identification des avances n'était pas satisfaisant, selon la Cour, cela ne signifie pas qu'il existait un risque de perte. En effet, la Commission montre au point 3.60 qu'il n'y avait pas lieu d'apurer les avances dans les cas cités par la Cour.

Dans l'autre cas examiné par la Cour (projet 6 TA 48/1), le paiement a été correctement comptabilisé comme définitif car il est conforme au contrat, qui comprend la prise en charge du poste indemnités d'expropriation. Cependant la convention de financement signée entre la Tanzanie et la Commission prévoyait la prise en charge par la Tanzanie de ce poste. Il est donc prévu de récupérer la totalité des coûts payés au titre des indemnités d'expropriation à la fin du contrat et à cet effet des ordres de recouvrement seront établis à l'encontre de la Tanzanie au fur et à mesure des paiements de ce poste au contractant.

Observations détaillées sur la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes

Bilans des FED

3.47. La gestion du FED est partagée entre le siège et les délégations dans les ACP, aussi bien au niveau de l'ordonnancement, qu'au niveau de certains comptes bancaires (comptes payeurs délégués ACP); de ce fait, toutes les dépenses à régulariser nécessitent l'intervention de plusieurs services. Tant que le visa du dernier service concerné rendant la comptabilisation définitive n'a pas été apposé, ces mouvements restent inscrits dans les comptes en suspens.

aet b Il s'agit de paiements ordonnancés et exécutés par les délégations dont les pièces justificatives n'ont jamais été transmises au siège ou l'ont été de façon incomplète. Le comptable et l'ordonnateur du FED font des rappels réguliers aux délégations, en vue de solutionner ce type de problèmes.

c)Il s'agit de paiements effectués par le délégué, à partir du compte payeur délégué, et en faveur de projets cofinancés. La récupération de ces sommes est effectuée auprès des comptes des cofinancements une fois que les pièces justificatives ont été reçues à Bruxelles.

d)Il s'agit de la réévaluation des soldes bancaires en fin d'exercice dont la comptabilisation nécessite l'intervention de l'ordonnateur et du contrôleur financier avant de devenir définitive.

e)Le détail des paiements effectués pendant le mois de décembre par les délégations n'a été reçu à Bruxelles qu'après la clôture. Une écriture globale pour chaque banque ACP a été passée afin de refléter, dans la mesure du possible, la situation réelle de la trésorerie au 31 décembre.

Les points c), d), e) et f) sont la conséquence normale de la procédure de clôture.

3.48. Des opérations sans pièces justificatives sont reprises aux points 3.50 a) et b) et concernent des opérations gérées par les délégués de la Commission. Les services de la Commission s'efforcent de trouver auprès des délégations des pièces manquantes. Au cas où les pièces ne sont pas retrouvées, l'ordonnateur et le comptable proposeront une action d'apurement.

Par ailleurs, l'autorité qui accordera le quitus au comptable, décidera elle-même des éléments à prendre en compte pour justifier sa décision.

Recettes

Contributions des États membres

3.49. Il est vrai que la Commission n'a pas exigé le versement des intérêts de retard de la part des États membres puisque les contributions mentionnées font l'objet actuellement de discussions avec les États concernés.

Décisions (engagements primaires)

3.50. Les décisions de financement des programmes d'ajustement structurel financés sur les programmes indicatifs nationaux peuvent faire l'objet d'une augmentation décidée par l'ordonnateur principal lorsque le dépassement est inférieur ou égal à un plafond de 20 % de l'engagement initial (articles 292 de la convention et 62 du règlement financier).

En l'absence d'une procédure identique applicable aux programmes d'ajustement structurel financés sur l'instrument «Ajustement structurel», la Commission applique, par analogie, la procédure décrite ci-dessus.

3.51. Parmi les engagements Stabex examinés, la Commission estime que tous répondent aux conditions d'éligibilité. Pour les deux qui sont arrivés hors délai, des circonstances particulières ont fait qu'ils ont été normalement traités