PROGRAMME ODYSSEUS: PROGRAMME ANNUEL 1999 (1999/C 17/07)

1. Rappel des grandes lignes du programme

Le 19 mars 1998, le Conseil a adopté le programme Odysseus, programme de formation, d'échanges et de coopération dans le domaine des politiques de l'asile, de l'immigration et du franchissement des frontières extérieures (JO L 99 du 31.3.1998). Il s'applique aux quinze États membres de l'Union européenne et prévoit également la possibilité d'associer les États candidats à l'adhésion, ainsi qu'éventuellement les autres pays tiers, lorsque cette association est conforme aux objectifs du programme.

Ce programme couvre la période 1998-2002 et le montant de référence financière pour son exécution est de douze millions d'EUR.

L'objectif général du programme est triple.

1. Tout d'abord, inscrire dans une perspective pluriannuelle la coopération pratique des administrations chargées de la mise en oeuvre des politiques en matière d'asile, d'immigration et de franchissement des frontières extérieures. Cette perspective pluriannuelle est une condition essentielle de l'efficacité de cette action dans la mesure où les adaptations éventuelles aux nouvelles législations, procédures et techniques requièrent un délai assez long, généralement supérieur à la durée d'un programme annuel.

2. Ensuite, concevoir un programme cohérent quant à sa substance, intégrant les différents éléments d'une politique de coopération très large, à travers les instruments que constituent la formation et l'échange de fonctionnaires. Ceux-ci ne peuvent produire leur plein effet qu'à trois conditions:

- définir les différents niveaux de compétence: il convient ainsi de rechercher une complémentarité entre les actions décrites dans le programme Odysseus, mises en oeuvre au niveau de l'Union européenne et les autres actions, notamment la formation de base des fonctionnaires; qui relèvent principalement des compétences des États membres,

- accompagner la coopération, grâce aux études et recherche, par le développement d'outils, la diffusion d'informations qui en accroissent l'efficacité,

- intégrer la dimension de l'évaluation, ce qui suppose que chaque action comporte une définition complète des objectifs et des moyens à atteindre. Ces objectifs doivent également traduire la cohérence entre les besoins exprimés et le contenu du programme. Ainsi, toute action nouvelle ne pourra être lancée que si elle intègre pleinement l'évaluation des actions précédentes de même nature.

3. Enfin, engager une véritable ouverture vers les pays tiers et particulièrement les pays candidats à l'adhésion, qui doivent constituer un public prioritaire des actions de coopération, afin de les familiariser avec l'acquis de l'Union européenne dans les domaines de l'asile, de l'immigration et du franchissement des frontières extérieures.

Le but de ce programme est de remplir ces objectifs en appuyant des initiatives d'institutions publiques ou d'organismes privés qui poursuivent un objectif de coopération dans les domaines de l'asile, de l'immigration et du franchissement des frontières extérieures. C'est pourquoi il est structuré sur la base d'une programmation annuelle arrêtée par le comité de gestion qui travaille à la fois dans la plus grande transparence pour le choix des projets retenus, en même temps qu'avec la plus grande rigueur grâce à la participation d'experts qui aideront la Commission à construire ainsi des propositions de programmes cohérents.

De la même façon, la Commission veillera à la cohérence de ce programme avec ceux existants dans le cadre du titre VI du traité UE ainsi qu'avec le programme PHARE, notamment dans son volet spécifique aux questions relatives au domaine de la justice et des affaires intérieures.

Pour réaliser cet objectif, le programme Odysseus mettra en oeuvre des actions dans les domaines suivants:

- la formation des fonctionnaires, qu'il s'agisse de la formation de formateurs, ou de la formation de haut niveau des spécialistes; selon le type de sujet étudié, les formations initiales des agents restant essentiellement du ressort des États membres. S'agissant de la seconde année de mise en oeuvre du programme il ne paraît pas nécessaire de spécialiser le type de formation en donnant la priorité aux formateurs ou aux spécialistes. En effet, les domaines sont suffisamment vastes et distincts pour qu'il puisse être opportun de définir au cas par cas quel type de formation paraît le plus approprié. Ainsi en matière de faux documents, la formation devra tenir compte des enseignements tirés de l'expérience du programme Sherlock. Dans d'autres domaines, une formation axée sur les concepts de base pourra s'avérer plus utile. Par ailleurs, la Commission entend privilégier dans ce cadre la diffusion de l'information. Il s'agit d'une part de démultiplier l'information reçue dans les États membres et d'en permettre la plus large diffusion aux personnels concernés, s'agissant des questions d'intérêt commun tous les membres de l'Union européenne et d'autre part, d'assurer perfectionnement et spécialisation à destination de fonctionnaires confirmés afin d'approfondir des aspects spécifiques, identifiés comme devant faire l'objet d'un effort particulier. Ces formations devront se tenir à un rythme régulier, de manière à créer un réel effet d'entraînement permettant en fin de période de constituer une véritable source d'informations de référence,

- les échanges de fonctionnaires entre États membres, dimension complémentaire des formations. Les périodes d'échanges peuvent être suffisamment étendues pour permettre une familiarisation pratique sur le terrain aux méthodes, procédures et techniques utilisées. Cela peut prendre la forme de séjours unilatéraux ou réciproques auprès d'autorités nationales chargées de l'asile, de l'immigration et du contrôle aux frontières extérieures, pour permettre une vision «in situ» des problèmes rencontrés dans d'autres États membres. Des séjours de longue durée pourront permettre, en accord avec les administrations nationales respectives, d'accueillir des fonctionnaires pour une mise en situation plus opérationnelle. De même, la possibilité de séjours de fonctionnaires de plusieurs États membres dans un autre État membre sera possible,

- les études et la recherche, troisième composante des programmes annuels, ont notamment pour objectif la mise au point et la diffusion de matériel pédagogique (matériel d'enseignement, instruments pédagogiques, logiciels d'assistance, etc.). La recherche pourrait être davantage centrée sur la mise au point d'outils, l'élaboration de cas pratiques. Dans ce cadre, pourront également être pris en compte des projets dont l'objectif sera la diffusion de documents ou l'ouverture à la consultation de documents (via des bases de données) permettant d'améliorer la coopération entre les administrations. Enfin, les domaines institutionnels, législatifs et réglementaires, existants ou en devenir pourront constituer l'objet central d'études ou de recherches, notamment dans la perspective de l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam.

Les projets sont sélectionnés par un comité de gestion où tous les États membres sont représentés, présidé par un représentant de la Commission. Pour pouvoir être retenus, les projets soumis à sélection doivent présenter un intérêt européen et impliquer au moins deux États membres. Les États candidats à l'adhésion peuvent être associés à de tels projets, conformément à l'article 10 de l'action commune, si cela est conforme aux objectifs du programme. Par ailleurs, le programme n'exclut pas la participation d'États tiers, lorsque leur présence peut présenter un intérêt pour l'Union européenne.

2. Structure du programme annuel, domaines d'action pour 1999 et enveloppes financières

Les objectifs du programme Odysseus sont étendus puisqu'ils concernent les domaines de l'asile, de l'immigration et du franchissement des frontières extérieures. Ces domaines sont spécifiques et ne font pas appel aux mêmes types de partenaires. Ainsi, certains secteurs requièrent une confidentialité élevée, notamment s'agissant de la lutte contre les faux documents, alors que d'autres sont ouverts au monde académique et universitaire, aux organisations non gouvernementales, voire aux entreprises du secteur marchand. C'est pourquoi le programme Odysseus s'adresse à un large public, sans exclusive, allant des administrations en charge des domaines précités aux organismes, associations ou entreprises opérant en relation avec ceux-ci.

La structure du programme Odysseus traduit cette diversité, en traitant prioritairement les trois domaines principaux (asile, immigration, frontières extérieures), qui s'insèrent dans les formes de coopération traditionnelles que sont la formation, les échanges et les études mais également en consacrant une place de choix aux impératifs auxquels doivent répondre les États membres dans ces domaines. Ainsi, les domaines liés au plan d'action pour un espace de liberté, de sécurité et de justice, aux travaux liés à l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, ainsi que les questions d'actualité constitueront des secteurs jugés prioritaires. Cette priorité ne modifie en rien la structure traditionnelle du programme qui s'articule autour des actions relatives à la formation, les échanges ainsi que les études et recherche.

Le programme annuel entend privilégier une approche par étapes successives, traitant en priorité les domaines qui présentent un intérêt commun pour l'Union européenne et les États membres ainsi que les sujets qui présentent une particulière acuité, notamment ceux qui font l'objet de travaux au sein des instances du Conseil, les autres aspects plus spécifiques pouvant être évoqués ultérieurement.

Enfin, caractéristique commune à l'ensemble des programmes que gère la Commission, une place croissante doit être réservée à l'évaluation des actions qui sont menées dans le cadre de ce programme. Sur ce point, la Commission entend mener une démarche globale, regroupant l'ensemble des programmes relevant du titre VI du traité sur l'Union européenne.

Dans le domaine de l'asile:

- la mise en oeuvre de la convention de Dublin constitue la priorité majeure, dans la mesure où les conditions d'application de cet instrument juridique nécessitent un effort de formation dans les États membres,

- le programme annuel souhaite ainsi mettre l'accent sur les meilleures pratiques en matière de procédures relatives à l'examen des demandes d'asile.

Au-delà, une coopération accrue dans les autres domaines de l'asile s'avère profitable. La comparaison sur place, à l'occasion d'échanges, permet à des fonctionnaires de mieux connaître d'autres systèmes que celui qu'ils mettent en oeuvre et de transposer, parfois, des solutions dans leur propre administration,

- cette coopération est particulièrement utile avec les pays candidats à l'adhésion, qui pour nombre d'entre eux n'ont qu'une expérience récente dans ce domaine. Elle leur permet ainsi d'acquérir les bases du processus de gestion des demandes d'asile,

- les sujets en relation avec les travaux en cours en matière de protection temporaire et de solidarité financière, ainsi que de protection subsidiaire seront considérés prioritaires,

- la Commission gérant, dans un autre cadre, les lignes budgétaires relatives au financement de projets spécifiques en faveur des personnes déplacées, ainsi que des demandeurs d'asile et des réfugiés (actions communes 98/304/JAI et 98/305/JAI, JO L 138 du 9.5.1998), une complémentarité avec les actions mises en oeuvre dans ce cadre sera encouragée.

Dans le domaine de l'immigration

Les deux aspects complémentaires d'une politique, tels qu'ils ont été évoqués notamment dans la communication de la Commission (février 1994) sur les politiques d'immigration et d'asile doivent être pris en compte:

- c'est pourquoi les actions devront aussi bien concerner le domaine de l'admission de ressortissants de pays tiers, que celui de la lutte contre l'immigration irrégulière. Sur ce premier point le programme souhaite mettre l'accent sur les sujets en relation étroite avec le projet de convention relative à l'admission de ressortissants d'États tiers dans les États membres de l'Union européenne,

- s'agissant du second point les projets pourront concerner les modalités pratiques de réadmission des ressortissants d'États tiers en situation irrégulière. Les projets présentés dans ce cadre devront concerner en priorité les travaux en cours au sein de l'Union européenne ou s'inscrire dans le cadre du partenariat pour l'adhésion, mis en oeuvre avec les pays candidats,

- le programme souhaite mettre également l'accent sur les meilleures pratiques en matière de maîtrise de l'immigration,

- d'une façon générale, les questions relatives à la lutte contre l'immigration illégale, le séjour irrégulier sur le territoire des États membres et la lutte contre le trafic des êtres humains constituent des domaines également prioritaires de ce programme.

La Commission et le comité de gestion veilleront à ce que, dans ce domaine où d'autres programmes communautaires pourraient proposer des actions similaires, d'éventuelles redondances soient évitées.

Dans le domaine du franchissement des frontières extérieures:

- une part essentielle du volet «Frontières extérieures», sera constituée de la lutte contre l'usage des documents faux ou falsifiés, en référence aux observations liées à la mise en oeuvre du programme Sherlock, en particulier au moyen des formes les plus récentes de coopération et de formation mises en oeuvre, par exemple à travers le recours aux conseillers techniques en matière de fraude documentaire et officiers de liaisons,

- les problèmes spécifiques liés à la nature des frontières (maritimes, aériennes ou terrestres) seront pris en compte à travers une approche ciblée par catégorie.

Enfin des projets pourront mettre en exergue des points particuliers du contrôle aux frontières en liaison avec une approche géographique précise, ciblée sur des régions frontalières présentant des caractéristiques particulières pays Baltes, Balkans, Sud euroméditerranéen).

En fonction de ces considérations, de l'observation de la situation dans les différents domaines concernés et des travaux des groupes spécialisés, les domaines d'action suivants sont proposés pour le programme 1999, dans le cadre d'une enveloppe prévisionnelle globale de 3 millions d'EUR, combinant les modes traditionnels de coopération avec les objectifs plus spécifiques, sans oublier la part réservée au processus d'évaluation.

Domaine d'action a)

Formation: Ce domaine constitue toujours le coeur des priorités de l'action commune:

- Dans ce cadre, la Commission souhaite afficher la priorité qu'elle entend consacrer aux actions de formation en relation avec l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam,

- le programme annuel souhaite ensuite mettre l'accent sur les réflexions relatives à l'application des mesures mises en oeuvre au niveau de l'Union européenne. Les projets pourront ainsi tendre à une meilleure connaissance de la part des fonctionnaires nationaux des instruments communautaires, ainsi que des procédures, méthodes et techniques utilisées. À ce titre, seront privilégiées les actions qui correspondent réellement à des actions de formation, qu'il s'agisse de formation initiale ou de formation continue, à destination de formateurs, de spécialistes ou de praticiens. Les conférences sur des thèmes généraux ou trop éloignés des objectifs pratiques de formation, bien que pouvant présenter un intérêt en terme de diffusion des réflexions politiques, ne constitue pas une priorité du programme annuel,

- enfin, les projets devront se concentrer sur les sujets pouvant faire l'objet d'une coopération approfondie, tant entre États membres de l'Union européenne qu'avec les pays candidats à l'adhésion.

Domaine d'action b)

Questions d'actualité: Il s'agit de répondre à des besoins ponctuels, sur des problèmes spécifiques qui se posent aux États membres (nouvelles réglementations, pratiques inédites, nouvelles technologies, etc.). Le programme annuel souhaite ainsi mettre à la disposition des États membres un instrument permettant de répondre en temps réel aux questions d'actualité immédiate qui se posent à eux. Ce chapitre pourra comprendre en premier lieu les actions en relation avec le plan d'action pour un espace de liberté, de sécurité et de justice. Il accordera également une priorité aux projets en relation directe avec les changements juridiques liés à l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam. En dernier lieu, ce chapitre est destiné à concentrer les initiatives susceptibles d'être prises en fonction des évènements en relation avec l'un des trois domaines (asile, immigration, frontières extérieures) suivant l'actualité du moment.

Domaine d'action c)

Études et recherche: Le programme annuel entend mettre l'accent sur les domaines qui constituent une priorité dans les domaine de la justice et des affaires intérieures. Une importance particulière sera accordée aux sujets visés dans le plan d'action pour un espace de liberté, de sécurité et de justice. Seront également privilégiés les projets qui pourront avoir des implications pratiques en relation avec des instruments législatifs futurs, en particulier les sujets importants dans le cadre des priorités législatives de la Commission. Ainsi, pour 1999 par exemple, les thèmes en relation avec la protection temporaire et la solidarité, la mise en oeuvre de la convention de Dublin ou l'admission de ressortissants d'États tiers au sein de l'Union européenne pourraient utilement faire l'objet d'études et de recherche. Le programme entend favoriser une approche prospective et dynamique plutôt que statistique, descriptive ou historique.

La Commission souhaite également mettre l'accent sur la diffusion de l'information, au moyen des techniques les plus appropriées, pour permettre de toucher un aussi large public que possible parmi les fonctionnaires intéressés. Cela peut se faire sous la forme d'outils pédagogiques variés, assurant le développement de la formation ou la diffusion des connaissances de base, à destination des fonctionnaires.

Compte tenu des travaux en cours et de l'intérêt suscité par ce sujet, les campagnes d'information relatives à la prévention de l'immigration illégale ou aux possibilités légales d'immigration pourraient utilement faire l'objet d'études et de recherche.

Domaine d'action d)

Coopération avec les pays tiers

- Dans le cadre du partenariat pour l'adhésion, les États candidats doivent progressivement intégrer l'acquis, au sens le plus large, de l'Union européenne, dans les domaines visés par le programme. Cette exigence porte aussi bien sur la connaissance des instruments juridiques que sur les procédures, méthodes et techniques. Aussi, la mise en oeuvre du programme portera, pour l'exercice en cours sur l'acquisition des connaissances de base.

Cet objectif constitue un champ d'action horizontal qui a vocation à se concrétiser à travers l'ensemble des différents types d'actions (formation, échanges de fonctionnaires, études et recherche). À ce titre, ce domaine d'action ne fait pas l'objet d'une programmation financière particulière. La complémentarité avec d'autres programmes relevant du titre VI sera recherchée, ainsi qu'avec les autres programmes d'assistance communautaires, notamment dans le cadre du programme PHARE horizontal, dont un volet est consacré au domaine spécifique de la justice et des affaires intérieures et plus particulièrement au contrôle aux frontières extérieures.

La part prépondérante, octroyée aux pays candidats à l'adhésion, n'exclut nullement l'association d'autres États tiers. Cette association d'États tiers non-candidats pourra être envisagée à condition que les projets présentent un intérêt pour l'Union européenne. Elle pourra s'inscrire dans une approche géographique cohérente, par exemple.

Les conditions d'application de la convention de Dublin, ainsi que les aspects relatifs au franchissement des frontières extérieures doivent constituer des sujets prioritaires à ce stade de la mise en oeuvre du programme Odysseus.

Une attention particulière sera apportée aux projets présentés dans les secteurs de la formation, des échanges et des études, associant des pays tiers et notamment les pays candidats à l'adhésion.

Domaine d'action e)

Échanges de fonctionnaires

Ce domaine concerne principalement les traditionnels échanges de fonctionnaires, sur une période assez longue, afin de se familiariser avec les pratiques mises en oeuvre dans d'autres administrations concernant les différents domaines du programme. Ces échanges peuvent intéresser les agents chargés de l'exécution des procédures, au niveau local ou national selon l'organisation administrative de chacun des États membres, autant que les fonctionnaires chargés de leur élaboration. Les échanges peuvent également s'adresser aux fonctionnaires chargés des contrôles sur place ou en contact direct avec les ressortissants de pays tiers (demandeurs d'asile, étrangers en situation irrégulière en attente de reconduite, etc.). Une action-cadre ayant été conclue au titre du programme 1998 dans ce domaine d'action, une allocation financière réduite y sera consacrée au titre de 1999.

Domaine d'action f)

Évaluation

Ce domaine constitue une priorité de la Commission dans le cadre de la gestion des programmes dont elle assure la gestion. Le programme 1999 constitue le second exercice budgétaire du programme Odysseus. L'évaluation portera, ainsi, principalement sur les projets individuels mis en oeuvre au cours de cette période pour s'assurer que leur réalisation s'est effectuée conformément aux caractéristiques initiales figurant dans les formulaires de candidatures et visera à mesurer leurs résultats. Ultérieurement, l'évaluation pourra porter plus spécifiquement sur le programme lui-même. La Commission poursuivant dans ce domaine une démarche englobant la totalité des programmes relevant du titre VI du traité sur l'Union européenne, elle conduira de façon autonome la réalisation de cette action.

Le programme Odysseus prévoit une enveloppe prévisionnelle de 12 millions d'EUR sur les cinq exercices d'exécution. L'année 1999 peut consacrer une dotation indicative de 3 millions d'EUR.

Pour la réalisation de ces priorités, les enveloppes financières indicatives suivantes sont prévues:

>TABLE>

3. Candidats potentiels et transmission des projets

Les candidats potentiels sont les administrations des États membres, qu'il s'agisse des administrations en charge des questions d'asile, d'immigration et de franchissement des frontières extérieures ou bien d'autres services, notamment ceux chargés de la formation des fonctionnaires responsables de ces domaines, les établissements d'enseignement supérieur et de recherche, les organisations non gouvernementales et associations ou fondations. Cependant, on ne doit pas exclure d'autres formes d'organismes, notamment dans la mesure où ceux-ci opèrent dans des domaines d'activité en relation avec les objectifs du programme. Les demandes de subvention émanant de personnes physiques ne sont pas éligibles.

En ce qui concerne la procédure de soumission des projets, l'aide-mémoire sur le financement du titre VI, dont une version révisée en décembre 1998 est disponible dans toutes les langues, fournit les indications nécessaires et comporte, en annexe, un modèle de formulaire de candidature et des indications précises pour l'établissement de la fiche financière, ainsi qu'un modèle de budget, qui devra impérativement être établi en euros. Il est vivement conseillé de se référer à ce document pour établir les projets.

S'agissant des projets susceptibles d'être financés sur le budget 1999, il sera procédé à leur sélection à l'issue de la date limite de soumission des projets, fixée au 31 mars 1999.

La demande, dûment signée par la personne responsable du projet doit être accompagnée d'une note brève (deux à trois pages au maximum) décrivant sommairement le projet, ainsi que d'une fiche financière établissant le budget du projet, de manière aussi précise et détaillée que possible. La description du projet doit présenter, de manière concise et précise, l'objet de l'action.

Les bénéficiaires de subventions au titre du présent programme s'engagent à faire mention dans toute publication ou diffusion extérieure du financement communautaire obtenu, en faisant référence de façon explicite au programme Odysseus.

Tout porteur de projet doit adresser, dans les trois mois qui suivent la clôture de l'action, un rapport final d'exécution du projet. Ce n'est qu'au vu de ce rapport final et sur production des pièces justificatives de l'opération qu'il sera procédé à la liquidation définitive de la subvention.

Il est rappelé que, quel que soit le pourcentage de financement communautaire octroyé, l'intégralité des dépenses figurant dans la fiche financière doit être justifiée.

Tout renseignement complémentaire ou demande de formulaire peut être obtenu selon les indications suivantes:

M. Jean-Louis De Brouwer, président du comité de gestion du programme Odysseus

M. Arnaud Cochet, secrétaire du comité

Commission européenne, secrétariat général,

task-force «justice et affaires intérieures» Unité 1

Rue de la Loi 200, Bureau N-9 5/24

B-1049 Bruxelles

Tél. (32 2) 296 67 46

Télécopieur (32 2) 295 84 01

E-mail: arnaud.cochet@sg.cec.be