RAPPORT SPÉCIAL N° 4/96 relatif aux comptes de l'unité électorale européenne établie dans le cadre de l'action commune de politique étrangère et de sécurité commune concernant l'observation des élections palestiniennes, accompagné des réponses de la Commission (97/C 57/01)

(Observations présentées en vertu de l'article 188 C paragraphe 4 deuxième alinéa du traité CE)

TABLE DES MATIÈRES

Points Page

INTRODUCTION . 1-14 2

L'action commune de l'Union européenne concernant l'observation des élections palestiniennes . 1- 7 2

Le soutien logistique . 8-11 2

Budget et dépenses . 12-14 3

LE CONTRÔLE DE LA COUR . 15-17 3

OBSERVATIONS SUR LES MODALITÉS DE FINANCEMENT DU PROGRAMME . 18-21 3

OBSERVATIONS CONCERNANT LA GESTION PAR LA COMMISSION . 22-38 4

Préparation du soutien logistique . 22-23 4

Procédure suivie pour la passation du contrat relatif à la fourniture des services de soutien logistique . 24-25 4

Gestion financière et budgétaire . 26-31 4

Supervision du contrat relatif à la fourniture des services de soutien logistique . 32-33 5

Organisation des services internes . 34-38 6

OBSERVATIONS SUR L'ORGANISATION DU SOUTIEN LOGISTIQUE . 39-40 6

CONCLUSIONS . 41-46 6

ANNEXES . 8

Réponses de la Commission . 11

INTRODUCTION

L'action commune de l'Union européenne concernant l'observation des élections palestiniennes

1. Conformément aux dispositions de l'article J.3 du traité sur l'Union européenne, relatif à la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) de l'Union, la décision 94/276/PESC du Conseil, du 19 avril 1994 (1), a instauré une action commune à l'appui du processus de paix au Moyen-Orient. L'article 5 de cette décision stipule qu'à la demande des parties - les Palestiniens et les Israéliens - l'Union européenne mettra en oeuvre un programme coordonné d'assistance à la préparation et à l'observation des élections dans les territoires occupés.

2. Les dispositions précises concernant le programme d'observation ont fait l'objet de deux décisions distinctes du Conseil:

a) la décision 95/205/PESC, du 1er juin 1995 (2), prévoyant, sur la base de l'article J.11 paragraphe 2 du traité sur l'Union européenne, l'imputation d'un montant maximal de 10,0 Mio ECU au budget général des Communautés européennes;

b) la décision 95/403/PESC, du 25 septembre 1995 (3), établissant une unité électorale européenne dans les territoires occupés, ainsi que des procédures administratives et financières détaillées concernant l'observation des élections et la coordination de l'opération internationale d'observation des élections.

3. Conformément aux dispositions de l'article J.5 du traité sur l'Union européenne et à la décision du Conseil du 25 septembre 1995, la présidence du Conseil, en association avec la Commission et avec l'assistance d'un groupe consultatif de coordination composé de représentants des États membres, a assumé la responsabilité de la mise en oeuvre de l'action. Dans la pratique, c'est le groupe ad hoc pour le processus de paix au Moyen-Orient qui a joué le rôle de groupe consultatif, définissant les orientations pratiques et prenant les mesures nécessaires à la mise en oeuvre du programme d'observation.

4. La Commission s'est, pour l'essentiel, occupée directement des éléments du programme concernant le financement et la logistique. Une task force spéciale a été créée à cette fin.

5. Le 28 septembre 1995, Israël et l'Organisation de libération de la Palestine (OLP) ont signé à Washington un accord intérimaire (Interim Agreement) et ont désigné l'Union européenne comme coordinatrice des activités des délégations d'observateurs (4).

6. L'incertitude politique et les négociations en cours ont continuellement remis en question la date des élections. Le 13 décembre 1995, après plusieurs reports, il a été officiellement annoncé que les élections auraient lieu le 20 janvier 1996. L'incertitude quant au calendrier des élections a constitué une contrainte très importante pour la préparation et la mise en oeuvre du programme d'observation.

7. La décision 95/403/PESC du Conseil fixe les objectifs, la composition, les modalités de fonctionnement et l'organigramme de l'unité électorale européenne (voir Annexe 1). L'effectif de l'unité comprenait 20 personnes au Bureau central et 12 autres dans les quatre Bureaux régionaux placés sous la direction d'un coordinateur régional. L'unité avait pour fonction d'organiser la mission européenne d'observation constituée de 285 observateurs et de coordonner les opérations internationales d'observation regroupant 390 observateurs originaires de 18 pays tiers, des organisations internationales et des délégations d'organisations non gouvernementales.

Le soutien logistique

8. Au départ, la Commission avait envisagé d'affecter à la task force visée au point 4 des experts en logistique de manière à fournir le soutien nécessaire à l'unité électorale dans ce domaine. Cette solution s'est cependant avérée trop onéreuse. Le plan d'action examiné par le comité MED (5) en juin 1995 proposait de passer un contrat avec l'agence européenne de coopération [communément appelée AEC (6)] pour la gestion du budget de l'unité, comme cela avait été le cas pour les élections en Afrique du Sud. L'AEC a cependant décliné l'offre, car elle n'était pas en mesure de s'acquitter de cette tâche, étant donné le peu de temps dont elle disposait et compte tenu de ses autres engagements, et parce que les fonds n'étaient pas disponibles immédiatement pour les travaux préparatoires (voir point 19). La Commission a donc décidé de confier le soutien administratif et logistique à une organisation externe.

9. En juillet 1995, la Commission a entamé une procédure de sélection d'une organisation susceptible d'accomplir cette tâche et, le 28 septembre 1995, elle concluait un contrat de prestation de services d'un montant total de 10 Mio ECU (505 684 ECU d'honoraires et 9 494 316 ECU pour couvrir le coût du projet) avec le soumissionnaire ayant présenté l'offre la plus basse pour les honoraires (à savoir Crown Agents).

10. L'adjudicataire était responsable - sous le contrôle du chef et du conseiller «Administration et finances» de l'unité électorale - de la fourniture du soutien logistique et administratif, de l'établissement de rapports et de la comptabilité de l'unité électorale. Il a mis en place dans les territoires occupés un groupe de soutien logistique, qui passait des contrats et effectuait des paiements pour le compte de l'unité électorale. Le groupe en question était en particulier chargé de l'achat de biens et d'équipements, de la location de bureaux et de véhicules, de la réservation de chambres d'hôtel, de l'organisation des voyages internationaux, du déploiement et du regroupement des observateurs, du recrutement de personnel local, des dispositions bancaires et de la gestion des fonds.

11. Du 15 octobre au 3 novembre 1995, l'adjudicataire a effectué une mission préliminaire dans les territoires occupés pour mettre en place l'infrastructure de base nécessaire à l'unité électorale et pour réviser le budget. Le 1er décembre 1995, le bureau central et les bureaux régionaux de l'unité électorale étaient opérationnels. Les 285 observateurs de l'Union européenne sont arrivés sur place en trois vagues successives: 60 étaient en poste le 9 novembre 1995 pour une mission à long terme, 130 le 2 janvier 1996 pour une mission à moyen terme et 95 le 15 janvier 1996 pour une mission à court terme. À la date du 15 février 1996, le personnel et les observateurs de l'unité électorale avaient regagné leur pays d'origine, et les bureaux central et régionaux étaient fermés. L'adjudicataire a communiqué à la Commission le rapport final relatif au projet et les comptes définitifs le 25 novembre 1996.

Budget et dépenses

12. Les opérations de l'unité électorale européenne ont été financées à partir de crédits de la ligne budgétaire B8-1 0 3 (7). Ces derniers devaient couvrir l'ensemble des dépenses encourues dans le cadre de la participation des observateurs de l'Union européenne, à l'exception des frais de voyage aller-retour pour se rendre dans les territoires occupés, ainsi que des frais d'assurance, qui étaient à la charge des États membres (8).

13. L'Annexe 2 montre la ventilation des dépenses effectives de l'unité électorale par comparaison au budget initial. Ces dernières se sont élevées à 4 628 918 ECU, soit 5 371 081 ECU de moins que ce qui était prévu au départ. Cette différence considérable résulte, d'une part, de la réduction de la durée de la période électorale (de quatre à trois mois) et, d'autre part, d'une surestimation des besoins budgétaires due dans une large mesure aux insuffisances des recherches préliminaires effectuées sur place (voir points 22 et 23).

14. Les principaux postes de dépenses ont été le paiement des indemnités journalières aux observateurs, suivi des traitements et des indemnités journalières du personnel de l'unité électorale et des agents du groupe de soutien logistique. Hormis ces frais de personnel, les composantes majeures des coûts du soutien logistique ont été la location de véhicules et les dépenses courantes, ainsi que les frais de communication.

LE CONTRÔLE DE LA COUR

15. Conformément au traité (9) et en réponse à l'invitation formulée par le Conseil à l'article 3 de la décision 95/403/PESC du Conseil, la Cour des comptes a effectué un contrôle des comptes de l'unité électorale européenne, ainsi que de la gestion financière de l'opération par la Commission. Dans le cadre de ce contrôle, une mission a été effectuée sur place en décembre 1995 pour examiner les procédures financières et de gestion qui avaient été établies.

16. La Cour a vérifié si les dépenses avaient été gérées conformément aux règles budgétaires communautaires et si les comptes de l'unité électorale européenne étaient sincères et réguliers.

17. Les comptes de l'unité électorale européenne ne concernent que les dépenses imputées au budget général de l'Union européenne. Ils ne contiennent pas les dépenses payées par les États membres pour le déploiement des observateurs (voir point 12). La Cour n'a pas examiné ces dépenses (prévues de manière bilatérale par les États membres).

OBSERVATIONS SUR LES MODALITÉS DE FINANCEMENT DU PROGRAMME

18. Lorsque la décision d'une action commune a été adoptée, les autorités budgétaires ont posé plusieurs conditions à son financement, liées aux décisions relatives aux élections:

a) conformément à la décision 95/205/PESC du Conseil, la contribution, ainsi que les modalités pratiques du concours devaient faire ultérieurement l'objet d'une décision distincte du Conseil, après la conclusion d'un accord sur les élections entre Israël et l'OLP;

b) le comité des budgets du Parlement a approuvé (10) le virement de crédits de la ligne budgétaire B0-4 0 4 1 (11) à la ligne B8-1 0 3, à la condition qu'un accord soit conclu sur la date effective des élections avant le virement des fonds. Cette date constituait l'une des principales inconnues du processus de paix. Elle n'a été révélée que moins de six semaines avant le jour fixé. Dans ce contexte, les conditions posées par le comité des budgets n'ont pas été respectées, et le virement a été comptabilisé le 28 juillet 1995.

19. Compte tenu des incertitudes pesant sur le calendrier des élections, il est compréhensible que le financement des opérations ait été subordonné au respect de certaines conditions; cependant, celles qui ont été posées se sont traduites par la non-mise à disposition pour les activités préparatoires des 10,0 Mio ECU affectés au financement de l'opération. En fait, le Conseil lui-même s'est inquiété du fait que le retard affectant la conclusion de l'accord intérimaire bloquait l'adoption de sa propre décision relative aux modalités pratiques, qui était débattue depuis avril 1995, et que cela nuisait aux préparatifs de la mission d'observation de l'Union européenne. Le 25 septembre 1995, le Conseil a finalement décidé de poursuivre son action malgré l'absence d'accord intérimaire et a adopté la décision 95/403/PESC fixant les modalités pratiques. Intervenant trois jours seulement avant la signature de l'accord à Washington, le 28 septembre 1995, cette décision n'a pas permis de hâter les préparatifs pratiques.

20. La Commission a estimé que les conditions fixées par le Conseil et par le Parlement pour l'emploi des crédits ne lui permettaient pas d'engager, même partiellement, les 10,0 Mio ECU tant que l'accord intérimaire n'était pas signé. Cela a eu une incidence négative sur les préparatifs de la Commission et sur la gestion financière du programme (voir points 27 et 28).

21. L'une de ces incidences négatives s'est traduite par l'incapacité de la Commission à couvrir les dépenses encourues par le chef de l'unité électorale européenne dans l'exercice de ses fonctions, depuis sa nomination par le Conseil en juillet 1995 jusqu'à la signature des contrats de services en septembre 1995. Les dépenses en question, dont le montant s'élevait à 14 386 ECU, ont été préfinancées directement par le gouvernement suédois avant d'être finalement remboursées à partir des fonds du projet, en mai 1996. Dans ce contexte, il convient de noter que des problèmes similaires se sont posés dans le cadre de l'action commune concernant l'administration de Mostar par l'Union européenne (12).

OBSERVATIONS CONCERNANT LA GESTION PAR LA COMMISSION

Préparation du soutien logistique

22. Les premières actions entreprises par la Commission dans le cadre du programme d'observation remontent à décembre 1994, avec la mise en oeuvre du projet 94/312 «Préparation de l'opération d'observation des élections par l'Union européenne à l'appui du processus de paix au Moyen-Orient» [voir point 26 sous a)]. L'un des objectifs du projet consistait à effectuer les premiers préparatifs pour le soutien logistique à une éventuelle unité électorale européenne, à savoir estimer les coûts, vérifier s'il était possible de trouver des fournisseurs, des équipements, du matériel, etc. sur place.

23. En l'occurrence, toutefois, ce projet n'a pas permis à la Commission d'identifier rapidement et de manière suffisamment détaillée les besoins en matière de soutien logistique au programme d'observation. Cela a eu une incidence négative sur la procédure d'adjudication du contrat de services.

Procédure suivie pour la passation du contrat relatif à la fourniture des services de soutien logistique

24. Le contrat de services visant à fournir un soutien logistique à l'unité électorale européenne a été passé dans des conditions irrégulières; la procédure appliquée n'était conforme ni aux dispositions de base du règlement financier (titre IV) (13), ni aux modalités d'exécution de ce dernier (titre XV) (14), ni aux procédures normales censées assurer l'objectivité et la transparence de la passation des marchés.

25. L'adjudicataire a correctement rempli son contrat (voir points 39 et 42), mais dans les conditions décrites ci-dessus, il n'est possible ni de garantir qu'une concurrence saine et loyale ait pu être assurée, ni que la Communauté ait bénéficié de la meilleure offre technique et financière possible.

Gestion financière et budgétaire

26. Conformément aux décisions du Conseil des 19 avril 1994 et 1er juin 1995, l'ensemble des dépenses liées à l'opération d'observation des élections palestiniennes aurait dû être financé à partir de la section PESC du budget (sous-section B8). Des éléments faisant partie intégrante du programme d'observation ont cependant fait l'objet d'engagements à partir d'autres lignes budgétaires:

a) en décembre 1994, le projet 94/312 (voir point 22) «Préparation de l'opération d'observation des élections par l'Union européenne à l'appui du processus de paix au Moyen-Orient» (190 000 ECU) a été approuvé et financé à partir de la ligne budgétaire B7-5 2 «Initiative européenne pour la démocratie et la protection des droits de l'homme»;

b) le contrat de services relatif au projet OT/93E/02 «Élections palestiniennes. Séminaire organisé à Madrid par l'unité électorale européenne» (73 880 ECU) a été passé le 28 septembre 1995, c'est-à-dire le même jour que le marché concernant le soutien logistique à l'unité électorale. Bien que le séminaire fît partie intégrante de la mise en place de l'unité électorale européenne, la Commission ignorait encore quand les 10 Mio ECU prévus seraient disponibles. Le séminaire a donc été financé séparément à partir de la ligne budgétaire B7-7 1 1 «Actions communautaires liées à l'accord de paix conclu entre Israël et l'OLP».

27. Cette situation est révélatrice de dispositions budgétaires complexes et non transparentes en matière de financement des programmes mis en oeuvre au Moyen-Orient. Elle a été la conséquence directe des conditions d'emploi des fonds PESC posées par le Conseil et le Parlement (15), dont il est résulté que les fonds affectés à la ligne PESC (B8-1 0 3) n'étaient pas disponibles au moment où ils étaient nécessaires pour effectuer les opérations concernées.

28. Les avances versées au contractant au titre des honoraires et des coûts relatifs au projet (6,2 Mio ECU) étaient enregistrées dans le système comptable de la Commission comme des dépenses définitives et non comme des dépenses du type «avances/acomptes». Le montant total des acomptes versés au cours de l'année et non liquidés à la fin de celle-ci n'est donc pas correctement présenté dans les comptes communautaires. Mais, plus important encore, l'absence d'informations de gestion correctes est susceptible d'entraîner des insuffisances en matière de contrôle et de liquidation de ces avances/acomptes. La Cour a formulé des observations similaires à plusieurs reprises dans le passé, et plus récemment dans le rapport spécial à l'appui de la déclaration d'assurance relative à l'exercice 1994 (16).

29. Le régime de paiement des honoraires dus à l'adjudicataire, qui prévoyait le versement d'une avance puis des paiements échelonnés en fonction des prestations, était inutilement complexe et mal adapté à une opération à court terme de cette nature. Par la suite, ce système n'a en fait pas été appliqué: après le versement de l'avance initiale, l'adjudicataire n'a pas demandé d'autres paiements, imputant directement ses honoraires aux coûts du projet.

30. La Commission n'a pas demandé à l'adjudicataire de constituer un cautionnement en garantie de l'exécution du contrat. Cela n'est pas conforme aux dispositions de l'article 64 point a) du règlement financier et à celles de l'article 108 des modalités d'exécution, qui fixent à 300 000 ECU le seuil au-delà duquel la constitution d'un cautionnement est obligatoire; cette règle ne souffre aucune exception. Il était nécessaire de prévoir un tel cautionnement pour faire en sorte que les fonds communautaires ne fussent exposés à aucun risque.

31. Le contrôleur financier de la Commission n'a pas réagi face à ces insuffisances en matière de gestion financière. Il convient cependant d'observer qu'au moment où le dossier a été communiqué à ses services par l'ordonnateur, le règlement de la question était urgent. Le contrôleur financier n'a donc disposé que d'un temps très court pour vérifier les détails de l'opération: le traitement de la proposition d'engagement et de l'ordre de paiement relatif à la première avance, qui comprenait l'examen du contrat de services et de la facture, a été effectué en une journée.

Supervision du contrat relatif à la fourniture des services de soutien logistique

32. La Commission n'a pas accordé une attention suffisante à la supervision de la mise en oeuvre du contrat relatif à la fourniture des services de soutien logistique. Elle n'a pas répondu de manière satisfaisante aux questions posées par l'adjudicataire et aucun document probant n'atteste que des rapports sur l'avancement des travaux aient été analysés. En outre, les clauses du contrat prévoyant que certaines modifications ne pouvaient être apportées sans l'accord préalable de la Commission n'ont pas été correctement appliquées (17). En conséquence:

a) trois seulement des cinq demandes de modification de l'effectif du groupe de soutien logistique présentées par l'adjudicataire ont été autorisées par procédure écrite, procédure prévue à l'article 15 du contrat;

b) aucun élément n'atteste que les modifications d'un montant supérieur à 150 000 ECU apportées aux lignes budgétaires concernant l'unité électorale européenne aient été examinées et formellement approuvées par la Commission, comme cela était prévu à l'article 6 du contrat. Ces changements ont été signalés par l'adjudicataire dans les rapports communiqués, mais la Commission n'a pas réagi. Par exemple, dans le rapport préliminaire de novembre 1995, le budget de l'unité électorale a été modifié de manière substantielle: les coûts totaux du projet ont été réduits de 2,8 Mio ECU et sept lignes budgétaires ont subi des changements portant sur des montants supérieurs aux plafonds prévus dans le contrat. De même, dans le deuxième rapport sur l'état d'avancement des travaux, la ligne «communications» a été réduite de 416 130 ECU. Aucun élément n'atteste l'approbation formelle de ces modifications par la Commission.

33. En janvier 1996, à la suite d'un contrôle sur place des procédures comptables de l'unité électorale européenne, la Cour a attiré l'attention de la Commission sur les insuffisances concernant les dispositions du contrat de services en matière de taux de change et les pièces justificatives relatives aux frais de transport aérien. Dans les deux cas, les clauses du contrat étaient inapplicables et inadaptées. La Commission n'a toutefois procédé qu'à une modification partielle des dispositions concernant les taux de change. S'agissant des pièces justificatives relatives aux frais de transport aérien, aucun changement n'a été apporté. En conséquence, bien que l'adjudicataire ait appliqué des procédures acceptables, les clauses formelles du contrat n'ont pas été respectées.

Organisation des services internes

34. Les insuffisances de la gestion de l'opération par la Commission résultaient partiellement de la situation décrite aux points 18-20, mais découlaient dans une large mesure de l'insuffisance de l'organisation et des effectifs affectés à l'opération.

35. La task force pour les élections palestiniennes n'a pas été établie correctement: sa composition, ses responsabilités, son organisation de base et les procédures d'élaboration et de présentation des rapports n'ont pas été définies de manière appropriée (18); elle a été dissoute de facto avant l'achèvement du projet.

36. Des fonctions majeures au sein de la task force ont été assumées par un expert externe engagé dans le cadre d'un contrat de services en vue de fournir une assistance technique au responsable géographique pour les territoires occupés. Il a joué un rôle crucial dans la mise en oeuvre du programme et a participé à l'adjudication, ainsi qu'à la passation et au suivi du contrat de services de soutien logistique. L'expert a signé, au nom de la Commission, des autorisations pour des actions spécifiques prévues dans le contrat de services. Ce faisant, il a exercé des fonctions qui auraient dû incomber au personnel statutaire de la Commission.

37. Outre les problèmes liés au niveau des responsabilités pouvant être régulièrement exercées par du personnel contractuel, la Cour a déjà souligné plus haut (19) que le recrutement important d'experts externes à affecter aux services de la Commission présente un certain nombre d'inconvénients, notamment la rupture de la continuité et l'insuffisance des connaissances en matière de réglementation et de procédures communautaires. Les insuffisances et irrégularités dans les procédures relevées par la Cour dans ce cas reflètent cette situation.

38. De plus, une personne qui avait pris part (en tant que consultant externe) au projet «Préparation de l'opération d'observation des élections par l'Union européenne à l'appui du processus de paix au Moyen-Orient» (voir point 22) a participé durant deux mois sans contrat aux travaux effectués par la task force de la Commission. La même personne a également participé à l'organisation du séminaire de Madrid [voir point 26 b)], à nouveau sans contrat.

OBSERVATIONS SUR L'ORGANISATION DU SOUTIEN LOGISTIQUE

39. La décision de la Commission d'engager une organisation externe pour fournir le soutien logistique à l'unité électorale européenne a permis le déploiement efficace d'un groupe d'experts logistiques. L'adjudicataire a garanti une bonne gestion financière du programme et a fait preuve d'efficacité en fournissant les prestations requises.

40. Il y a pourtant un certain nombre d'enseignements à tirer pour des opérations futures. En exposant ces derniers, la Cour avalise l'avis de l'adjoint au chef de l'unité électorale européenne et de la direction du groupe de soutien logistique (20):

a) la structure de l'unité électorale européenne et la description des tâches des conseillers (21) n'ont pas tenu compte du fait que le soutien logistique devait être assuré par un adjudicataire. Le service de soutien technique comprenait un conseiller «Administration et finances» (responsable de l'administration du budget, des acquisitions, des contrats et des comptes) et un conseiller «Logistique et communication» (participant au déploiement des observateurs et à l'acquisition du matériel de communication et des fournitures pour les observateurs). La plupart de leurs tâches empiétaient sur celles du groupe de soutien logistique; par conséquent, le rôle de ces conseillers - en particulier celui du conseiller «Administration et finances» - était modeste et mal défini;

b) les coordinateurs régionaux ont joué un rôle important en ce qui concerne les finances et l'administration (gestion de la petite caisse, des comptes pour l'essence, des feuilles de présence, détermination des indemnités journalières et des traitements, etc.). Pour garantir une exécution plus efficace de ces tâches, les coordinateurs devraient recevoir d'avance des instructions appropriées et devraient être directement reliés au groupe de soutien logistique.

CONCLUSIONS

41. La Cour estime que les comptes et les états financiers de l'unité électorale européenne (figurant aux Annexes 2 et 3) sont sincères et réguliers et qu'ils ont été établis conformément aux principes comptables définis par le contrat de services pour le soutien logistique et suivant des pratiques comptables généralement acceptées. Ils donnent une image fidèle des résultats financiers des activités de l'unité électorale européenne.

42. Le soutien logistique fourni à l'unité électorale européenne était satisfaisant et a contribué à la réalisation des objectifs de l'action conjointe dans le cadre de la PESC.

43. En dépit du fait que le résultat global de l'opération a été très positif, de graves irrégularités ont affecté la procédure suivie par la Commission pour l'adjudication du contrat relatif à la fourniture des services de soutien logistique. Des contraintes de temps ou d'une autre nature ne justifient pas le non-respect des principes et procédures du règlement financier nécessaires à la bonne gestion financière. Les procédures doivent toujours être documentées et, si elles divergent de la pratique habituelle, elles doivent être pleinement justifiées à l'avance et approuvées aux niveaux appropriés.

44. Pour remédier aux insuffisances générales décelées en ce qui concerne la gestion du programme, la Commission devrait:

a) traduire dans ses contrats la situation particulière de chaque opération. Elle devrait éviter d'inclure des règles types lorsque ces dernières ne sont pas appropriées ou ne peuvent être respectées. Cela concerne particulièrement les pièces justificatives, les règles de conversion et les méthodes de paiement;

b) garantir que le personnel responsable soit expérimenté et dûment formé dans le domaine des procédures financières et administratives;

c) ne pas recruter des experts externes pour des emplois administratifs lorsqu'ils sont appelés à exercer des responsabilités qui devraient être réservées aux agents statutaires.

45. Lorsqu'une action conjointe est lancée, les autorités budgétaires devraient s'assurer que les décisions prises tiennent compte de la nécessité de disposer en temps utile de ressources financières suffisantes pour permettre une mise en oeuvre efficace, qui doit comporter les travaux préliminaires requis avant toute décision concernant une action commune, ainsi que les préparatifs qui en découlent en vue de l'organisation de l'opération proprement dite.

46. Au moment de créer les structures pour la mise en oeuvre d'actions communes, il conviendrait de savoir comment et par qui le soutien logistique sera assuré, et d'en tenir compte. Le rôle et les responsabilités du groupe de soutien logistique au sein de l'unité chargée de la mise en oeuvre de l'action devrait être clairement définis.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 5 décembre 1996.

Par la Cour des comptes

Bernhard FRIEDMANN

Président

(1) JO n° L 119 du 7. 5. 1994.

(2) JO n° L 130 du 14. 6. 1995.

(3) JO n° L 238 du 6. 10. 1995.

(4) «Accord intérimaire», Washington, 28 septembre 1995; article V, annexe II.

(5) Le comité prévu à l'article 6 du règlement (CEE) n° 1762/92 du Conseil, du 29 juin 1992 (JO n° L 181 du 1. 7. 1992).

(6) L'AEC est une organisation sans but lucratif (ASBL) de droit belge créée par la Commission pour fournir des services à la Commission, notamment le recrutement d'experts et d'assistants techniques pour les programmes de la Commission.

(7) Autres actions communes de l'Union européenne relevant de la PESC.

(8) Article 3 de la décision 95/403/PESC du Conseil.

(9) Article 188 C du traité instituant la Communauté européenne.

(10) Parlement européen, comité des budgets; réunion du 18 juillet 1995. PE/III/PV/95-14. Voir également la lettre adressée par le Président du Parlement au Président de la Commission en date du 8 septembre 1995 (référence 027075).

(11) B0-4 0: Provisions; Article 41: Autres actions communes de l'Union européenne relevant de la PESC.

(12) Voir point 41 du rapport spécial n° 2/96 de la Cour des comptes relatif aux comptes de l'administrateur et à l'administration de Mostar par l'Union européenne (AMUE) (JO n° C 287 du 30. 9. 1996).

(13) Règlement financier, du 21 décembre 1977, applicable au budget général des Communautés européennes; texte consolidé provisoire; Commission européenne (JO n° C 80 du 25. 3. 1991).

(14) Règlement (Euratom, CECA, CE) n° 3418/93 de la Commission, du 9 décembre 1993, portant modalités d'exécution de certaines dispositions du règlement financier du 21 décembre 1977 (JO n° L 315 du 16. 12. 1993).

(15) Ce point est développé plus amplement dans le rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1995 (JO n° C 340 du 12. 11. 1996, points 11.15-11.18).

(16) Rapport spécial à l'appui de la déclaration d'assurance relative aux activités du budget général pour l'exercice 1994 (JO n° C 352 du 30. 12. 1995, points 3.5-3.14).

(17) Conformément aux dispositions de l'article 18 du contrat de prestation de services, tout accord passé oralement est sans valeur.

(18) Le seul document concernant l'établissement de la task force était un projet de proposition lié à un projet qui n'a jamais été approuvé. Bien que le projet ait été annulé, la proposition relative à la task force n'a pas été redéfinie.

(19) Point 15.60 du rapport annuel relatif à l'exercice 1991 (JO n° C 330 du 15. 12. 1992) et point 10.70 du rapport annuel relatif à l'exercice 1994 (JO n° C 303 du 14. 11. 1995).

(20) Références: rapport final de l'adjudicataire et lettre de l'adjoint au chef de l'unité électorale européenne (13 mars 1996).

(21) Comité MED; doc. séance 120/95 du 14 juin 1995.

ANNEXE 1

Organigramme UNITÉ ÉLECTORALE EUROPÉENNE Chef de l'unité électorale Adjoint

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ANNEXE 2

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ANNEXE 3

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RÉPONSES DE LA COMMISSION

INTRODUCTION

1-14. La Commission accepte, dans l'ensemble, les observations de la Cour. Elle souhaite néanmoins souligner l'importance des contraintes mentionnées dans le rapport de la Cour, notamment de l'incapacité de l'Autorité budgétaire à fournir en temps utile des ressources financières suffisantes pour permettre une mise en oeuvre efficace.

La décision du Conseil régissant l'action contenait des conditions de forme qui ont rendu particulièrement difficile la préparation efficace et en temps utile d'une action aussi complexe, d'autant plus que, vu l'annonce tardive de la date finale des élections, elle a dû être menée à bien dans un délai particulièrement court. Ces contraintes de temps ont obligé la Commission à prendre des décisions extrêmement rapides au sujet des modalités d'exécution et, notamment, du choix de l'organisation chargée de fournir le soutien logistique. C'est dans ce contexte qu'il convient de replacer les commentaires de la Cour.

OBSERVATIONS SUR LES MODALITÉS DE FINANCEMENT DU PROGRAMME

18. b) En effet, le transfert des 10 millions d'écus de la réserve vers l'article B8-1 0 3 a été effectué le 28 juillet 1996, malgré la condition fixée par le Président du Parlement. Cependant, la Commission s'est ve contrainte de choisir entre suivre ces instructions et mettre en péril la mise en place du projet et le bon déroulement de l'action ou opter pour une bonne gestion des fonds et une préparation efficace du projet en effectuant le virement dès son approbation afin de mettre la contribution communautaire à disposition dès que possible, dans le souci de régler au mieux un dossier aussi délicat. Les conclusions positives de la Cour quant à la bonne exécution du projet semblent démontrer que la décision de la Commission était justifiée.

21. La Commission admet que le paiement anticipé du chef de l'unité électorale européenne, par le gouvernement suédois, avance finalement remboursée à partir des fonds du projet, n'est pas une procédure idéale. Il s'agit là d'une conséquence malheureuse des conditions fixées par la décision 95/205/PESC du Conseil. Il était impératif d'engager le chef de l'unité électorale bien avant un accord sur les élections afin de pouvoir entamer les préparatifs nécessaires.

OBSERVATIONS CONCERNANT LA GESTION PAR LA COMMISSION

Préparation du soutien logistique

22-23. Bien que la Cour soit en droit d'affirmer qu'il n'a pas été possible de s'appuyer sur l'enquête pour définir les termes de référence pour l'action de soutien logistique, l'étude réalisée dans le cadre du projet a contribué au succès global de l'action (voir point 43).

Procédure suivie pour la passation du contrat relatif à la fourniture des services de soutien logistique

24-25. La Commission reconnaît que les procédures suivies n'étaient pas satisfaisantes.

Gestion financière et budgétaire

26. Vu l'ampleur et l'importance de la mission d'observation des élections par la Commission, l'étude préliminaire était essentielle pour le succès de la mission. Les conditions fixées par le Conseil et le Parlement au sujet de l'utilisation des crédits ne permettaient pas d'utiliser les dix millions d'écus réservés (à partir de la ligne PESC B8-1 0 3) pour les élections avant la signature de l'accord intérimaire. Il a donc été nécessaire de financer les premières phases du programme d'observation, avant la signature de l'accord intérimaire, à partir d'autres lignes budgétaires.

28. La Commission prend acte de cet état de fait. Les instructions destinées aux ordonnateurs et nécessaires pour mettre fin, dans l'avenir, à une telle situation seront, à nouveau, réitérées.

30-31. La Commission n'a pas demandé à l'adjudicataire de constituer un cautionnement sous la forme d'une garantie bancaire parce qu'elle ne l'a pas jugé nécessaire étant donné que Crown Agents est entièrement contrôlé par le gouvernement britannique. Elle reconnaît néanmoins qu'il s'agit là d'une violation de la réglementation.

Supervision du contrat relatif à la fourniture des services de soutien logistique

32. Il est vrai que le manque de ressources humaines a empêché la Commission, pressée comme elle l'était par le temps, de procéder à une analyse plus approfondie des opérations. Dans des circonstances particulièrement difficiles, la Commission a fait tout ce qui était en son pouvoir pour superviser les activités de Crown Agents, répondre à ses questions et réagir, mais faute de temps, elle n'a pas pu suivre les procédures, souvent longues, d'approbation des avenants couvrant les modifications budgétaires.

33. La Commission a décidé que comme Crown Agents était chargé, en tant qu'adjudicataire, de commander les billets, il devait être autorisé à le faire selon ses propres procédures que la Commission, suivie en cela par la Cour, a jugées «raisonnables». Ce changement n'a pas été formalisé par une révision du contrat, mais, comme la Cour le reconnaît au point 40, l'adjudicataire a garanti «une bonne gestion financière du programme et a fait preuve d'efficacité en fournissant les prestations requises».

Organisation des services internes

34-37. Dans le contexte d'une situation politique instable, la task force avait été conçue pour être souple et pouvoir s'adapter aux circonstances. Toutefois, elle poursuivait ses activités dans les limites qu'une hiérarchie interne rigide, dont l'«expert externe» faisait partie, lui imposait.

38. Les difficultés mentionnées s'expliquent par la non-disponibilité des fonds en temps utile.

OBSERVATIONS SUR L'ORGANISATION DU SOUTIEN LOGISTIQUE

39-40. La Commission tiendra compte des observations de la Cour des comptes dans ses travaux actuels de planification politique des opérations d'observation des élections.

CONCLUSIONS

41-46. Pour conclure, la Commission admet que les critiques de la Cour sont, dans la plupart des cas, justifiées. Toutefois, elle souhaite insister sur le fait qu'elle a dû opter pour une approche souple afin de mener à bien l'opération en temps utile.

Malgré de fortes contraintes de procédures, de temps et de ressources humaines, la Commission a réussi à organiser une opération d'observation des élections reconnue au niveau international qui a contribué à légitimer les premières élections nationales palestiniennes de l'histoire. L'entreprise choisie par la Commission pour gérer les activités de soutien a établi des comptes et des états financiers corrects et la Cour a pu conclure que «le soutien logistique fourni à l'unité électorale européenne était satisfaisant et a contribué à la réalisation des objectifs de l'action conjointe dans le cadre de la PESC».