DÉCISION DE LA COMMISSION du 14 juillet 1998 relative aux régimes d'aides existant en Allemagne qui autorisent l'octroi d'aides soumises à l'obligation de notification contenue dans l'encadrement multisectoriel des aides à finalité régionale en faveur de grands projets d'investissement [notifiée sous le numéro C(1998) 2271] (Le texte en langue allemande est le seul faisant foi.) (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE) (98/639/CE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 93, paragraphe 2, premier alinéa,

après avoir donné l'occasion aux parties intéressées de présenter leurs observations, conformément à l'article susmentionné,

considérant ce qui suit:

I. PROCÉDURE

(1) Par lettre SG(98) D/1975 du 5 mars 1998, la Commission a proposé à l'Allemagne, conformément à l'article 93, paragraphe 1 du traité, une mesure utile concernant l'obligation de notification contenue dans un nouvel encadrement des aides d'État intitulé «encadrement multisectoriel des aides à finalité régionale en faveur de grands projets d'investissement» (1) (ci-après dénommé «l'encadrement multisectoriel»).

(2) Dans la même lettre, la Commission informait l'Allemagne et les autres États membres que l'encadrement multisectoriel entrerait en vigueur le 1er septembre 1998 pour une durée de validité initiale de trois ans, et que tous les projets bénéficiant d'aides soumis à l'obligation de notification qui n'auraient pas reçu l'approbation définitive de l'autorité compétente de l'État membre au 1er août 1998 devraient être notifiés en application dudit encadrement.

(3) La Commission a également invité l'Allemagne et les autres États membres à déclarer, dans un délai de vingt jours ouvrables à compter de la date de ladite lettre, s'ils acceptaient ou non l'introduction de l'encadrement multisectoriel du point de vue de la procédure de notification prévue à l'article 93, paragraphe 3, du traité.

(4) En réponse à la lettre de la Commission du 5 mars 1998, l'Allemagne a déclaré, par lettre du 31 mars 1998, qu'elle n'acceptait pas, pour divers motifs, l'introduction de cet encadrement.

(5) Par lettre du 28 mai 1998 [SG(98) D/4197], la Commission a informé l'Allemagne de sa décision du 20 mai 1998 d'ouvrir la procédure prévue à l'article 93, paragraphe 2, du traité à l'égard de tous les régimes d'aides existant en Allemagne en vertu desquels des aides soumises à l'obligation de notification contenue dans l'encadrement multisectoriel pouvaient être octroyées, et notamment à l'égard du programme pour l'amélioration des structures économiques régionales (Rahmenplan der Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der regionalen Wirtschaftstruktur) et du mécanisme d'aide fiscale aux investissements (Investitionszulagengesetz).

(6) Lors de l'ouverture de la procédure, la Commission a examiné les arguments présentés par l'Allemagne pour justifier son refus d'accepter la nouvelle obligation de notification contenue dans l'encadrement multisectoriel. La Commission a conclu que le refus de l'Allemagne n'était pas fondé.

(7) Dans la lettre précitée, la Commission a mis l'Allemagne en demeure de présenter ses observations dans un délai de deux semaines à compter de sa réception. Conformément à l'article 93, paragraphe 2, du traité, les États membres et les autres parties intéressées ont été informés par la publication de ladite lettre au Journal officiel des Communautés européennes (2) et invités à présenter leurs observations.

(8) L'Allemagne a fait parvenir ses observations à la Commission par lettre du 12 juin 1998.

(9) La Commission n'a pas reçu d'observations de la part des autres États membres et des autres parties intéressées.

II. OBSERVATIONS DE L'ALLEMAGNE

(10) Dans leur lettre du 12 juin 1998, les autorités allemandes ont déclaré qu'elles avaient déjà expliqué à plusieurs reprises leur position à l'égard de l'encadrement multisectoriel à l'occasion d'observations, d'échanges de correspondance et d'entretiens bilatéraux avec la Commission, et qu'elles avaient résumé ladite position dans leur communication du 31 mars 1998.

(11) Les autorités allemandes ont évoqué quatre points précis que la Commission, à leur avis, n'avait pas suffisamment examinés et pris en considération dans sa lettre du 28 mai 1998, à savoir:

a) bien que la Commission soutienne que l'encadrement offre un degré suffisant de prévisibilité grâce à l'application de trois critères clairement définis, même un bénéficiaire d'aide potentiel disposant de toutes les données nécessaires ne peut évaluer comment la Commission appréciera ces données et tranchera dans des cas précis. Comme la Commission l'a elle-même mentionné dans sa lettre du 28 mai 1998, elle dispose d'une marge d'appréciation dans l'application de l'article 93, paragraphe 3, du traité;

b) en ce qui concerne en particulier le critère de la concurrence, le bénéficiaire potentiel de l'aide ne voit pas clairement comment la Commission appréciera la véritable situation du marché. La Commission a déclaré qu'elle tiendrait compte, dans son appréciation, du secteur ou du sous-secteur en cause. Cette approche très formelle ne tient pas compte du fait qu'au sein du secteur en cause, divers sous-segments peuvent obéir à des dynamiques différentes, de sorte qu'en fonction des caractéristiques spécifiques du produit, une appréciation s'écartant de celle portée sur le secteur dans son ensemble pourrait se justifier;

c) alors que la Commission déclare que le critère d'appréciation capital-travail favorise la création d'emplois, le caractère durable et concurrentiel de ces emplois n'a pas été suffisamment mis en avant. Cela vaut notamment pour les régions à coûts salariaux intensifs, telles que l'Allemagne;

d) les déclarations de la Commission européenne montrent qu'en ce qui concerne le critère de l'impact régional également, le bénéficiaire potentiel de l'aide ne disposera pas d'une sécurité juridique et d'une prévisibilité suffisantes. Comme la Commission le reconnaît elle-même, il devrait être possible, lors de l'approbation de l'aide, de déterminer comment le projet en question influera sur la création d'emplois directs ou indirects. Lorsque la Commission souligne que ce critère n'entraînera pas de réduction de l'aide, mais viendra compenser dans une certaine mesure l'incidence des autres critères et qu'il est prévu, à cet égard, des précautions spéciales concernant le contrôle a posteriori, on peut lui objecter qu'une augmentation a posteriori de l'intensité de l'aide en fonction des résultats du contrôle ne pourra plus influencer une décision d'investissement, mais aura pour seul effet d'allouer des aides à des entreprises qui auraient de toute manière investi. Une réduction a posteriori d'une aide préalablement approuvée, en revanche, remettrait en question la base des calculs économiques de l'investisseur, ce qui serait d'autant plus contestable qu'au moins en ce qui concerne la création d'emplois indirects, la réunion des conditions requises ne dépend pas exclusivement de la volonté du bénéficiaire de l'aide.

(12) Les autorités allemandes concluent que la Commission n'a pas dissipé leurs doutes quant à l'encadrement multisectoriel et qu'elles ne peuvent donc toujours pas l'accepter.

III. APPRÉCIATION DES OBSERVATIONS DE L'ALLEMAGNE

Généralités

(13) L'article 93, paragraphe 1, du traité dispose que la Commission procède avec les États membres à l'examen permanent des régimes d'aides existant dans ces États. Elle propose à ceux-ci les mesures utiles exigées par le développement progressif ou le fonctionnement du marché commun.

(14) Pendant plusieurs années, la Commission a travaillé à l'élaboration de nouvelles règles applicables au contrôle des aides régionales en faveur de grands projets d'investissement. C'est dans sa communication au Conseil, au Parlement, au Comité économique et social et au Comité des régions intitulée «Une politique de compétitivité industrielle pour l'Union européenne» (3), qu'elle a pour la première fois fait part de son intention d'envisager l'adoption d'une approche horizontale du contrôle des aides d'État en faveur de tels projets. Ultérieurement, la résolution du Conseil du 23 novembre 1994 sur le renforcement de la compétitivité de l'industrie communautaire (4), a expressément souligné la nécessité d'envisager une approche horizontale.

(15) Des discussions périodiques sur les dispositions d'un nouvel encadrement ont eu lieu entre la Commission et les États membres. À la suite de ces discussions, la Commission a présenté un projet révisé d'encadrement multisectoriel applicable au contrôle des aides à finalité régionale en faveur de grands projets d'investissement, à l'occasion de la réunion multilatérale des experts des États membres en matière d'aides d'État qui s'est tenue le 15 janvier 1997 à Bruxelles. Dans le prolongement de cette réunion, au cours de laquelle une grande majorité des États membres avait accueilli favorablement le projet révisé de la Commission, celle-ci les a consultés, par lettre du 25 février 1997, sur les détails techniques de sa proposition et a tenu un certain nombre de consultations bilatérales avec les États membres, et notamment l'Allemagne. L'introduction de l'encadrement multisectoriel constitue également une priorité spécifique du plan d'action de la Commission en faveur du marché unique accueilli favorablement par le Conseil européen d'Amsterdam des 16 et 17 juin 1997.

(16) Comme elle l'a indiqué lors de l'ouverture de la procédure, la Commission a fait de grands efforts pendant l'année 1997 pour prendre en compte les réserves de l'Allemagne quant au projet de texte de l'encadrement, bien que l'Allemagne ait omis de répondre par écrit à sa lettre du 25 février 1997 invitant tous les États membres à présenter leurs observations sur des points précis du texte. Plusieurs entretiens bilatéraux ont eu lieu ultérieurement entre la Commission et les autorités allemandes, qui l'ont amenée à apporter certaines modifications au projet de texte. Dans le cadre de ces contacts bilatéraux, une réunion s'est tenue le 15 juillet 1997, suivie par un échange de correspondance (lettres de la Commission du 28 juillet 1997 et du 15 décembre 1997 et lettre des autorités allemandes à la Commission du 24 novembre 1997).

(17) Au cours de ces discussions bilatérales et multilatérales, la Commission a bien précisé que, pour tenir compte des compromis auxquels la plupart des États membres, voire tous, ont dû consentir pour arriver à un consensus, l'encadrement multisectoriel serait introduit à titre d'essai pendant trois ans seulement et qu'avant la fin de cette période elle procéderait à un examen approfondi de l'utilité et de la portée de l'encadrement afin de déterminer notamment s'il fallait le reconduire, le réviser ou le supprimer.

(18) Par lettre du 5 mars 1998, la Commission a proposé à chaque État membre, y compris à l'Allemagne, en application de l'article 93, paragraphe 1, du traité, des mesures utiles pour les aides d'État sous forme d'une obligation de notification préalable énoncée dans l'encadrement multisectoriel.

(19) À aucun moment de la procédure, l'Allemagne n'a contesté le droit de la Commission de faire une telle proposition. Elle lui a même indiqué qu'elle était favorable à un objectif qui vise, par une approche horizontale, à éviter des règles sectorielles. L'Allemagne objecte toutefois qu'à plusieurs égards, les dispositions de l'encadrement multisectoriel ne sont pas satisfaisantes et que la Commission n'a pas suffisamment pris en compte les préoccupations qu'elle avait déjà exprimées. C'est le refus de l'Allemagne d'accepter l'obligation de notification contenue dans l'encadrement multisectoriel qui est l'objet de la présente procédure.

Examen des objections soulevées par l'Allemagne

(20) Premièrement, l'Allemagne affirme, sans avancer de nouveaux arguments, que l'encadrement multisectoriel n'offre pas une prévisibilité suffisante au bénéficiaire potentiel de l'aide. La Commission ne saurait accepter cet argument. Elle considère au contraire que l'encadrement offre un niveau suffisant de prévisibilité et de transparence grâce à l'application des trois critères d'évaluation. Puisque les bénéficiaires potentiels de l'aide connaissent parfaitement leur secteur ou sous-secteur et la position qu'ils y occupent, la Commission ne doute pas qu'ils puissent, en général, prévoir avec une précision raisonnable les résultats probables de l'application du critère d'évaluation de la concurrence. Il en va de même pour le critère d'évaluation capital-travail, qui est calculé en divisant le montant des capitaux envisagés par le nombre escompté d'emplois directs créés ou maintenus. En ce qui concerne l'application du critère de l'impact régional, la Commission doit fonder son appréciation sur les données fournies par l'État membre lui-même au moyen du formulaire type de notification annexé à l'encadrement. Ces données étant inévitablement tirées des renseignements fournis par le bénéficiaire potentiel de l'aide, l'issue de l'analyse de ce critère devrait aussi être généralement prévisible. La question du contrôle a posteriori sera traitée ultérieurement.

(21) De plus, la Commission est d'avis que l'encadrement ne devrait pas influer, comme l'Allemagne semble le souhaiter, sur la marge d'appréciation dont elle dispose dans l'application de l'article 93, paragraphe 3, du traité, conformément à une jurisprudence constante de la Cour de justice des Communautés européennes, par exemple dans son arrêt du 15 juin 1993 dans l'affaire C-225/91, Matra contre Commission (5). Aucun bénéficiaire d'aide potentiel n'a la sécurité juridique, au moment de notifier une aide envisagée à la Commission, que cette aide sera approuvée. Ce principe s'applique entre autres aux projets d'octroi d'aides régionales à l'investissement à des secteurs régis par un encadrement spécifique (par exemple les véhicules à moteur, les fibres synthétiques ou la sidérurgie). En outre, les États membres doivent parfois accepter une réduction du niveau d'aide envisagé comme condition de son autorisation par la Commission. En fixant, dans l'encadrement multisectoriel, des critères transparents et quantifiables, la Commission estime néanmoins avoir adopté une approche qui devrait se traduire par une prévisibilité accrue.

(22) Deuxièmement, l'Allemagne soutient que les circonstances entourant des cas précis peuvent exiger plus de souplesse que l'encadrement n'en permet en ce qui concerne le niveau de décomposition en segments utilisé pour appliquer au secteur ou sous-secteur le critère d'évaluation de la concurrence.

(23) La Commission rejette cet argument. L'approche proposée par l'Allemagne comporterait le risque d'entraîner des désaccords quant au sous-segment choisi par la Commission pour son évaluation. Elle pourrait entraîner précisément le genre d'incertitude et d'imprévisibilité que les autorités allemandes prétendent vouloir éviter. Il convient de garder à l'esprit que l'encadrement multisectoriel précise déjà que le secteur ou sous-secteur sera évalué au niveau le plus décomposé pour lequel il existe des données objectives à l'échelle de la Communauté. En ce qui concerne l'examen de l'existence éventuelle de surcapacités structurelles, la note 13 en bas de page précise expressément que le secteur ou sous-secteur sera défini en se fondant sur le niveau le plus bas de la classification NACE.

(24) En outre, le point 3.4 de l'encadrement énonce qu'en l'absence de données suffisantes sur l'utilisation des capacités, la Commission examinera si l'investissement est réalisé sur un marché en déclin et qu'à cette fin, elle comparera l'évolution de la consommation apparente du ou des produits en cause avec le taux de croissance de l'industrie manufacturière dans son ensemble dans l'EEE. Une telle analyse tiendrait en tout cas compte de l'évolution récente du marché du ou des produits concernés. Enfin, en ce qui concerne l'évaluation par la Commission de la question de savoir s'il convient de réduire le niveau d'aide qui peut être autorisé du fait de l'existence d'une part de marché élevée (à savoir plus de 40 %) pour le produit en cause, le point 3.6 précise qu'il pourrait y avoir des exceptions à la règle générale, par exemple lorsque l'entreprise crée, par une véritable innovation, un nouveau marché de produit.

(25) Troisièmement, l'Allemagne déclare que le critère d'évaluation capital-travail ne tient pas compte du caractère durable et concurrentiel des emplois créés, ni des économies à coûts salariaux élevés comme l'Allemagne.

(26) La Commission n'accepte pas ces arguments. Il ne lui incombe pas, selon elle, d'apprécier, pour l'application de l'encadrement, si les emplois créés sont susceptibles d'être durables à long terme; ce point relève plutôt de la compétence des autorités de l'État membre concerné. Quoi qu'il en soit, les nouvelles lignes directrices concernant les aides à finalité régionale (6) adoptées par la Commission le 16 décembre 1997 prévoient que les aides régionales à l'investissement liées à la création d'emplois sont subordonnées au maintien de ces emplois pendant un minimum de cinq ans. En ce qui concerne le caractère concurrentiel des emplois, la Commission est aussi d'avis que c'est essentiellement aux États membres qu'il incombe de le déterminer dans le cadre de leur politique régionale.

(27) De l'avis de la Commission, il n'y a pas lieu de considérer que l'encadrement multisectoriel incitera les États membres à octroyer des aides à des projets créant plus d'emplois, mais moins concurrentiels, que ce ne serait le cas autrement. Elle souligne qu'elle n'a pas l'intention de pénaliser la création d'emplois de haute technicité, mais bien plutôt de réduire les possibilités de distorsion grave de la concurrence créées par l'octroi de niveaux d'aide excessifs à de très grands projets d'investissement et par la mise en péril d'autres emplois dans le reste de la Communauté. Grâce aux aides, les entreprises dans lesquelles le capital représente une part assez importante des coûts totaux réduisent sensiblement leur coût unitaire et obtiennent ainsi un avantage concurrentiel décisif sur leurs concurrents qui ne bénéficient pas des mêmes aides. Plus l'intensité capitalistique du projet d'investissement bénéficiant de l'aide est élevé, plus les effets de distorsion de la concurrence imputables aux aides à l'investissement risquent d'être marqués.

(28) En même temps, la Commission souhaite faire en sorte que les régions désavantagées de la Communauté, y compris les nouveaux Länder allemands, restent attractives, en veillant à ce que les projets qui créent un grand nombre d'emplois, tant directs qu'indirects, dans les régions concernées reçoivent un traitement favorable. Cette politique est conforme aux conclusions du sommet de Luxembourg sur l'emploi qui s'est tenu en novembre 1997.

(29) Il convient également de souligner que la nouvelle réglementation n'entraînera pas l'interdiction des aides dans certains cas, mais plutôt un éventuel ajustement aux niveaux maximaux admissibles d'aide régionale qui sont normalement autorisés au titre du régime d'aide concerné, à l'aide des trois critères d'évaluation en question. Il est déjà fréquent, dans la pratique, que de très grands projets réalisés dans toute la Communauté ne reçoivent pas d'aides au niveau maximal autorisé par les régimes d'aide à finalité régionale. Vu les seuils de notification, le nouvel encadrement ne s'appliquera qu'à un assez petit nombre de projets et n'empiétera pas, dans la grande majorité des cas, sur la latitude laissée aux États membres d'appliquer une politique régionale.

(30) La Commission rappelle également que le critère de l'impact régional se fonde sur le rapport entre les emplois directs et indirects créés grâce à l'investissement réalisé dans la ou les régions aidées en cause. Par conséquent, là où seul un petit nombre d'emplois directs est créé par un investissement à forte intensité de capital, ce projet peut néanmoins avoir droit à une «prime», à condition de créer du même coup un minimum d'emplois indirects.

(31) Quatrièmement, l'Allemagne fait valoir que l'encadrement multisectoriel n'offre pas une véritable sécurité juridique et une prévisibilité suffisantes en ce qui concerne le critère de l'impact régional, que certains critères sont indépendants de la volonté du bénéficiaire de l'aide et qu'elle est opposée aux dispositions portant sur le contrôle a posteriori. La Commission reconnaît qu'il ne sera pas forcément possible de déterminer à l'avance quels seront les effets précis d'un projet sur la création d'emplois directs et indirects. Elle estime toutefois que le bénéficiaire de l'aide, pour le genre de projets d'investissement régional de grande envergure visés par l'encadrement, peut procéder à des estimations réalistes quant aux emplois créés tant directement qu'indirectement par le projet [c'est-à-dire les emplois créés auprès des principaux fournisseurs ou clients dans la région aidée où l'entreprise est implantée ou dans une région aidée adjacente, ce qui correspond aux régions relevant de l'article 92 paragraphe 3 points a) ou c) du traité]. La Commission estime qu'il convient de donner plus d'importance aux dispositions en matière de contrôle a posteriori que cela n'a généralement été le cas par le passé, afin que ses décisions soient respectées puisque le nombre d'emplois créés dépend d'une série de facteurs, il y aura en pratique des marges à l'intérieur desquelles le nombre d'emplois réellement créés pourra varier par rapport à celui qui a été notifié, sans pour autant entraîner de réduction du niveau d'aide admissible au stade du contrôle a posteriori. Enfin, la Commission précise que, contrairement à ce que semble penser l'Allemagne, l'encadrement ne contient aucune disposition permettant d'augmenter le montant d'aide autorisé dans le cadre du contrôle a posteriori. Au contraire, le fait qu'un projet aidé réussisse mieux en nombre d'emplois créés que ce qui avait été prévu à l'origine indiquerait simplement qu'il n'est pas nécessaire de lui octroyer d'aides supplémentaires.

IV. CONCLUSION

(32) Eu égard à ce qui précède, la Commission considère qu'il n'y a pas lieu de modifier la mesure utile concernant l'encadrement multisectoriel.

(33) Tous les autres États membres ont accepté sans conditions l'introduction de l'obligation de notification contenue dans l'encadrement multisectoriel pendant trois ans à compter du 1er septembre 1998, conformément à la proposition de la Commission. Le principe d'égalité de traitement entre les États membres fait que la Commission ne peut accepter la non-application de l'encadrement dans un État membre.

(34) Par conséquent, la Commission conclut que les régimes d'aide nationaux existant en Allemagne sont incompatibles avec le marché commun au sens de l'article 92, paragraphe 1, du traité, dans la mesure où ils ne respectent pas les mesures utiles pour les aides d'État qui ont été communiquées à l'Allemagne par lettre SG(98) D/1975 du 5 mars 1998.

(35) Vu le refus de l'Allemagne de se conformer à cette mesure, la Commission, ayant ouvert et mené la procédure prévue à l'article 93, paragraphe 2, du traité, est autorisée à exiger, par une décision prise conformément à ladite disposition et sur la base des considérations énumérées dans la partie III, que les régimes d'aide existants soient modifiés en contraignant l'Allemagne à respecter l'obligation de notification préalable fixée dans l'encadrement multisectoriel,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

L'Allemagne est tenue de notifier à la Commission, du 1er septembre 1998 au 31 août 2001, conformément à l'article 93, paragraphe 3, du traité, tout projet d'aide répondant aux critères définis au point 2, intitulé «Obligation de notification», de l'encadrement multisectoriel communautaire des aides à finalité régionale en faveur de grands projets d'investissement.

Article 2

L'Allemagne informe la Commission, dans un délai de deux semaines à compter de la date de la notification de la présente décision, des mesures prises pour s'y conformer.

Article 3

La République fédérale d'Allemagne est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le 14 juillet 1998.

Par la Commission

Franz FISCHLER

Membre de la Commission

(1) JO C 107 du 7. 4. 1998, p. 7.

(2) JO C 171 du 5. 6. 1998, p. 4.

(3) COM(94) 319 final

(4) JO C 343 du 6. 12. 1994, p. 1.

(5) Recueil 1993, p. I-3203.

(6) JO C 74 du 10. 3. 1998, p. 9.