RAPPORT SPÉCIAL N° 3/96 relatif à la politique du tourisme et sa promotion, accompagné des réponses de la Commission (97/C 17/01)

TABLE DES MATIÈRES

PointsPage

INTRODUCTION . 1 - 8 2

ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN MATIÈRE DE TOURISME ET LEUR IMPORTANCE FINANCIÈRE . 9 - 15 3

Actions directes . 9 - 11 3

Activités communautaires ayant un lien avec le tourisme . 12 - 15 3

PROBLÈMES CONSTATÉS CONCERNANT LES ACTIONS DIRECTES EN MATIÈRE DE TOURISME . 16 - 68 4

Le Rapport spécial de la Cour des comptes sur l'Année Européenne du Tourisme . 16 - 19 4

Les développements depuis la présentation du Rapport spécial . 20 - 29 4

Contrôle de la Cour . 20 4

Enquêtes internes à la Commission . 21 - 22 4

Enquête dans les États membres . 23 - 27 4

Actions de recouvrement . 28 5

Coopération de la Cour avec les services responsables . 29 5

Contrôles supplémentaires de la Cour sur l'Année Européenne du Tourisme . 30 - 48 5

Cadre général . 30 - 32 5

Résultats des contrôles supplémentaires de la Cour . 33 - 48 6

Contrôles de la Cour concernant le plan d'actions en faveur du tourisme . 49 - 68 8

Introduction . 49 - 50 8

Problèmes généraux constatés . 51 - 56 8

Problèmes relatifs à la procédure de sélection des projets . 57 - 58 8

Problèmes relatifs à l'évaluation . 59 - 62 9

Problèmes relatifs aux actions de promotion dans des pays tiers . 63 - 66 9

Problèmes relatifs aux contrats . 67 - 68 10

LE TOURISME ET LES AUTRES POLITIQUES COMMUNAUTAIRES . 69 - 93 10

La coordination entre les différents services de la Commission . 69 - 73 10

Cadre général . 69 - 70 10

Consultations interservices . 71 - 73 11

Le Feder et le tourisme . 74 - 92 11

Rôle du tourisme dans le développement régional . 74 11

Financement des projets dans le domaine du tourisme . 75 - 77 11

Résultats des contrôles de la Cour . 78 - 92 12

CONCLUSION . 93 - 99 13

ANNEXE . 15

Réponses de la Commission . 18

INTRODUCTION

1. Le Parlement européen et le Conseil ont adopté, dès 1983 (1) et 1984 (2), des résolutions concernant une politique communautaire du tourisme. La première action concrète de la Communauté en faveur du tourisme a été la décision du Conseil du 21 décembre 1988 (3) proclamant 1990 «Année européenne du tourisme».

2. Depuis l'entrée en vigueur du Traité sur l'Union européenne, le tourisme figure à l'article 3, point t) du Traité instituant la Communauté européenne, parmi les domaines dans lesquels la Communauté est fondée à prendre des mesures pour l'accomplissement des missions qui lui sont assignées par l'article 2. Conformément à la Déclaration n° 1 annexée au Traité CE, prévoyant que la Conférence intergouvernementale (CIG) de 1996 examinera la question de l'introduction dans le traité de titres relatifs aux domaines visés à l'article 3, point t), la Commission a présenté le 3 avril 1996 le rapport prévu à cette fin (4).

3. Malgré la difficulté d'apprécier avec précision le poids économique du tourisme (5), les analyses et statistiques disponibles concordent sur son importance tant au niveau européen que mondial. Le tourisme est l'un des secteurs d'activité ayant connu, sur une longue période, une croissance stable. Il représente en moyenne 5,5 % du PIB et 6 % du total de l'emploi dans l'Union. Bien que ses parts de marché en termes d'arrivées comme en termes de recettes aient tendance à décroître, l'Europe est toujours la principale puissance du tourisme mondial (6).

4. On peut identifier deux catégories d'actions communautaires en faveur du tourisme: les actions spécifiques prévues par le budget général (actions directes) et les actions ayant un lien indirect avec le tourisme ou dans lesquelles le tourisme joue un rôle instrumental pour la réalisation d'autres objectifs (actions indirectes).

5. Les actions directes, dont le volume financier représente moins de 1 % de l'ensemble, sont gérées par l'unité «Tourisme» de la DG XXIII (Politique d'entreprise, commerce, tourisme et économie sociale), tandis que les actions indirectes sont gérées par les DG concernées pour la réalisation les autres politiques.

6. La Cour a entamé en 1994 un contrôle horizontal sur la politique du tourisme et sa promotion. Lors du premier contrôle sur place à la Commission, la Cour a constaté que de graves irrégularités sanctionnées par la suspension de deux agents de la DG XXIII avaient eu lieu, et que la Commission n'avait diffusé aucune information à cet égard. La Cour a relevé que les irrégularités constatées sont en relation avec les défaillances signalées dans son Rapport spécial sur l'Année Européenne du Tourisme (AET) présenté en 1992 (7).

7. Bien que l'analyse complémentaire de l'AET effectuée par la Cour ne couvre qu'une partie des actions cofinancées (voir point 32) et que des procédures judiciaires soient en cours, la Cour a décidé de présenter dès maintenant un Rapport spécial pour contribuer à l'explication de la situation actuelle des actions en faveur du tourisme, en signalant notamment les déficiences des systèmes de gestion et de contrôle.

8. Les irrégularités, entre-temps rendues publiques, ont concerné principalement les actions directes en faveur du tourisme. Pour cette raison, et afin de donner suite à la résolution du Parlement européen du 21 avril 1994 sur l'exécution budgétaire et financière de l'AET (8), ces actions font l'objet dans le présent rapport d'une attention particulière.

ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN MATIÈRE DE TOURISME ET LEUR IMPORTANCE FINANCIÈRE

Actions directes

9. L'objectif de l'AET était de mettre à profit le rôle intégrateur du tourisme dans la création de l'Europe des citoyens et de souligner l'importance économique et sociale du secteur du tourisme. Au total, 7,74 Mio ECU ont été dépensés par le budget communautaire dans le cadre de l'AET.

10. Indépendamment de l'AET, l'autorité budgétaire a accordé des crédits pour des actions dans le domaine du tourisme (ligne budgétaire B2-710), qui sont passés de 3 Mio ECU en 1989 à 4,9 Mio ECU en 1992, et pour la promotion du tourisme européen dans des pays tiers (ligne budgétaire B7-830) à hauteur de 1,75 Mio ECU sur 1992-1993 (voir tableau 1).

11. Le Conseil a adopté le 13 juillet 1992 (9), sur base de l'article 235 du Traité, un plan d'actions en faveur du tourisme de trois ans à compter du 1er janvier 1993. L'autorité budgétaire a mis à disposition pour ce plan un montant total d'environ 21,7 Mio ECU sur la ligne budgétaire B5-325 (voir tableau 1). Les priorités indiquées dans l'annexe de la décision du Conseil se sont traduites par des études et des projets pilotes notamment en matière de tourisme rural, culturel, de formation professionnelle et d'environnement. En outre, des actions visant à renforcer l'attrait de la «destination Europe» pour les touristes des pays lointains ont été financées. La Commission devait assurer la coordination du plan d'actions avec les différentes politiques communautaires.

Activités communautaires ayant un lien avec le tourisme

12. L'importance du tourisme dans le cadre du budget général se reflète surtout dans les fonds structurels (voir tableau 2), et principalement dans le Fonds européen de développement régional (Feder).

13. Les cadres communautaires d'appui (CCA) pour la période 1989-1993 prévoient explicitement un soutien financier communautaire en faveur du tourisme dans le cadre des objectifs 1, 2 et 5b qui s'élève à 2 305,9 Mio ECU. Pour la période 1994-1999, la contribution communautaire en faveur du tourisme prévue dans le cadre des objectifs 1, 2, 5b et 6 s'élève à 7 284,9 Mio ECU. À ce montant s'ajoutent la part des actions touristiques des objectifs 3 et 4, des initiatives communautaires et du Fonds de cohésion, ainsi que la contribution indirecte d'autres programmes ou axes au développement du tourisme, qui ne peuvent cependant pas être précisées.

14. En outre, la Banque européenne d'investissement (BEI) intervient en faveur du tourisme. Ses financements directs (prêts individuels et crédits sur prêts globaux) dans le domaine «tourisme-loisirs» se sont élevés pendant la période 1990-1994 à 1 014,2 Mio ECU.

15. De plus, diverses activités communautaires, notamment la politique sociale, l'environnement, les transports, les réseaux transeuropéens, la recherche, la formation et l'éducation, la coopération, l'action culturelle, disposent de budgets qui prévoient explicitement ou implicitement le financement de projets ayant un impact sur le tourisme. Mais ce n'est que dans une minorité de cas qu'il est possible d'en extraire la part exacte représentée par les actions relatives au tourisme, le montant concerné étant de l'ordre de 25 Mio ECU par an. Pour les domaines comme le transport et l'emploi, certaines mesures peuvent avoir un effet significatif sur le développement du tourisme bien que leur incidence ne soit pas quantifiée.

PROBLÈMES CONSTATÉS CONCERNANT LES ACTIONS DIRECTES EN MATIÈRE DE TOURISME

Le Rapport spécial de la Cour des comptes sur l'Année Européenne du Tourisme

16. Dès 1990, le Parlement européen avait exprimé son inquiétude à propos d'éventuelles irrégularités concernant des actions dans le domaine de l'AET et demandé un avis de la Cour à cet égard. La Cour a présenté le 30 septembre 1992 un rapport spécial (10).

17. Malgré l'absence de transparence et de documentation concernant les dépenses effectuées au cours de l'AET, l'examen de la Cour avait alors «permis plusieurs observations qui mett(ai)ent en cause la légalité et la régularité de certaines dépenses aussi bien que la bonne gestion des crédits y alloués. Les observations résultant du contrôle concern(ai)ent en particulier:

a) le plan administratif et organisationnel,

b) les procédures appliquées pour la passation des contrats et leur exécution, l'octroi des subventions financières et l'utilisation de celles-ci par les bénéficiaires,

c) le respect de la réglementation budgétaire et comptable,

d) la gestion financière relative à l'ensemble de l'AET» (11).

18. De plus, la Cour avait constaté «l'insuffisance des vérifications du contrôleur financier tant en matière d'engagements de dépenses que de paiements» (12).

19. Dans sa réponse au Rapport spécial, la Commission n'avait pas contesté les difficultés concernant l'absence de transparence et de documentation, tout en estimant que les observations formulées ne justifiaient pas le jugement de la Cour (13).

Les développements depuis la présentation du Rapport spécial

Contrôle de la Cour

20. La Cour a examiné depuis octobre 1994 le traitement par la Commission de dossiers relatifs aux fraudes et irrégularités présumées dans le domaine du tourisme, après avoir établi avec la Commission les modalités d'accès à ce type de dossier. Elle s'abstient toutefois, afin de ne pas perturber les enquêtes en cours, de commenter le contenu de ces dossiers. Elle tient cependant à décrire, dans la mesure du possible, les systèmes de gestion dans le cadre desquels s'est produite la situation actuelle, et à analyser le renforcement des mesures de gestion administrative et financière depuis la présentation de son rapport spécial sur l'AET. En outre, elle fait état de ses nouvelles constatations d'audit dans la mesure où elles n'entravent pas les procédures déclenchées.

Enquêtes internes à la Commission

21. La DG XXIII a reçu, en juin 1992, une communication transmettant copie d'une lettre relative à un projet en cours d'attribution, attirant l'attention sur une série d'éléments susceptibles de mettre en lumière une situation irrégulière. Pour un autre cas, suite à une enquête interne, la DG XXIII a demandé en juin 1993 l'assistance de la DG XX (Contrôle financier) pour un contrôle sur place. Dans le second semestre de 1993, d'autres informations ont abouti à mener une enquête interne plus large à la DG XXIII. Les premiers résultats de cette enquête ont été discutés avec le Secrétariat général de la Commission et la DG IX (Personnel et administration) en décembre 1993 pour aboutir en mars 1994 à la mutation, dans l'intérêt du service, du chef de l'unité «Tourisme», et en août 1994 à sa révocation ainsi qu'à la résiliation du contrat d'un agent temporaire de la même unité. Parallèlement, les rapports détaillés de l'enquête interne de la DG XXIII ont été adressés à la DG IX, avec copie au Secrétariat général et à la DG XX, entre mai et juillet 1994.

22. En outre, la DG XX a effectué en 1994 un audit interne de la DG XXIII dans son ensemble et une enquête sectorielle de toute l'activité de l'unité «Tourisme». Les résultats de ces enquêtes ont confirmé la persistance des problèmes constatés par la Cour dans le cadre de son contrôle de l'AET en 1991 et 1992.

Enquête dans les États membres

23. Ce n'est qu'en juillet 1994 que l'unité de coordination de la lutte anti-fraude de la Commission (UCLAF) a été saisie pour enquête. Étant donné la nature des irrégularités présumées (fraude, corruption), l'UCLAF a donné immédiatement à ses travaux une orientation pré-judiciaire. Elle s'est associée à une partie des missions de contrôle exécutées dans les États membres par la DG XX suite à l'enquête sectorielle de la DG XXIII. De plus, elle a adopté une approche visant à couvrir tous les problèmes existant dans le domaine du tourisme.

24. Sur base des informations dont disposait l'UCLAF, la Commission a saisi en décembre 1994, en conformité à l'article 209 A du Traité, deux États membres afin que soient ouvertes, le cas échéant, une information judiciaire (Belgique) et une enquête préliminaire (France). En février 1995, M. McMillan Scott, Membre du Parlement européen, a porté plainte auprès des autorités judiciaires belges. En mars 1995 un troisième État membre (Grèce) a été saisi pour entamer des enquêtes préliminaires.

25. Les autorités judiciaires belges ont demandé à la Commission en février et mars 1995 la levée de l'immunité de trois agents de l'Institution, la levée de l'obligation de secret professionnel pour sept agents ayant eu en charge des travaux dans le domaine du tourisme, la permission d'accès à tous les locaux nécessaires aux besoins de l'enquête et la préparation de tous les documents probants utiles à l'enquête. La Commission a procédé sans délai aux levées d'immunité, du secret professionnel ainsi que de l'inviolabilité des bâtiments.

26. Les autorités judiciaires belges ont procédé en mars/avril 1995 à des perquisitions et à des auditions au sein des locaux de la DG XXIII. En outre, des mesures ont été prises en avril 1995 par l'UCLAF, en liaison avec la DG IX, afin que les décisions d'autorisation de l'AIPN permettent à toutes les personnes actives à l'UCLAF sur ce sujet de se présenter à titre de témoin. Une première audition a été faite en mai 1995. Sur base d'une demande de juillet 1995, les autorités judiciaires ont accédé en août de la même année aux dossiers «tourisme» de la DG XX. Une remise ultérieure des documents a en outre été assurée par l'UCLAF. En novembre 1995, les autorités ont demandé officiellement la levée du devoir de réserve de personnes ayant exercé des activités dans les domaines sous investigation afin de les auditionner à titre de témoins. La Commission a répondu à cette demande sans délai et a informé les agents et ex-agents concernés de la décision de l'AIPN. En janvier 1996, trois personnes ont été placées sous mandat d'arrêt. Elles ont été ultérieurement libérées sous caution.

27. En mai 1995, des demandes de mise à disposition de documents émanant des autorités judiciaires françaises et grecques ont été satisfaites par la Commission dans les meilleurs délais. La Grèce a mis en place les moyens préparatoires nécessaires à une éventuelle action judiciaire. L'UCLAF s'est assurée sur place que les autorités responsables disposent de tous les éléments liés au sujet. En France plusieurs personnes ont été placées sous mandat d'arrêt entre la fin 1995 et le début 1996.

Actions de recouvrement

28. Lors de ses contrôles de 1993 et 1994, qui concernaient des actions postérieures à l'AET, la DG XX a identifié 43 cas pour lesquels des recouvrements étaient nécessaires. Pour 31 des dossiers concernés, pour lesquels le montant estimé à recouvrer s'élève à environ 324 000 ECU, la DG XXIII n'a pas encore émis d'ordres de recouvrement. En ce qui concerne les 12 lettres demandant le remboursement des aides versées pour un montant total de 1 105 588 ECU, 11 n'ont été envoyées qu'à partir du mois de juillet 1995. Les demandes de remboursement ont été basées sur l'existence de dépenses non éligibles, et en partie sur la mauvaise qualité des travaux exécutés ou des rapports présentés. Dans les cas où le paiement final a été exécuté, la mauvaise qualité des prestations aurait toutefois déjà dû être identifiée au plus tard lors de la clôture des dossiers. Par ailleurs, une liste recensant les redevables des créances, établie par l'UCLAF sur base des informations de la DG XXIII et présentée en janvier 1996 au Secrétaire Général de la Commission, aux directeurs généraux des DG IX, XX et du Service juridique ainsi qu'à la Cour, comprend un cas d'un montant de 41 067 ECU pour lequel l'ordre de recouvrement n'a en fait pas été émis.

Coopération de la Cour avec les services responsables

29. Depuis la constatation des problèmes en septembre 1994, la Cour coopère étroitement avec l'UCLAF et la DG XX. En outre, la Cour a répondu favorablement à une demande d'entraide judiciaire de mars 1995 émanant des autorités judiciaires belges. En conséquence, les fonctionnaires de la Cour cités officiellement dans le cadre de l'instruction en cours ont témoigné. De même, les documents que la Cour a pu rassembler lors de ses contrôles dans le domaine faisant l'objet de l'enquête ainsi que les rapports qu'elle a pu dresser suite à ces contrôles ont été mis à la disposition des autorités compétentes.

Contrôles supplémentaires de la Cour sur l'Année Européenne du Tourisme

Cadre général

30. Suite à la résolution du Parlement européen du 21 avril 1994 sur l'exécution budgétaire et financière de l'AET (14), la Cour a procédé à des contrôles complémentaires. Le contexte dans lequel elle a repris ses contrôles était le suivant:

- Le service du Contrôle financier n'avait pas effectué d'enquête sur l'AET. Par contre, il avait exécuté les contrôles mentionnés au point 22, portant sur la DG XXIII en général et l'unité «Tourisme» en particulier.

- Lors de ses contrôles dans les locaux de la DG XXIII, la DG XX avait identifié les mêmes problèmes graves que la Cour lors de son premier contrôle (voir points 17 et 18).

- Des irrégularités à caractère frauduleux avaient pu être identifiées par les services de la Commission en utilisant leurs propres méthodes d'investigation et suite à des contrôles sur place auprès des bénéficiaires des aides.

31. La Commission était chargée de mettre en oeuvre l'AET, en consultation avec un comité d'organisation composé d'un maximum de deux représentants par État membre, et présidé par un représentant de la Commission. Les États membres étaient invités à identifier des projets, à contrôler leur exécution et à envoyer à la Commission les demandes de paiements. Bien que la décision du Conseil (89/46/CEE) (15) ne prévoyait pas de comités nationaux (CN) d'organisation de l'AET, la Commission a toujours souligné l'importance des CN et considéré leur mise en place comme un élément indispensable à la réussite de l'AET. En conséquence, un CN composé des principaux partenaires publics et privés dans le domaine du tourisme a été créé dans chaque État membre.

32. Les audits de la Cour liés à la préparation du Rapport spécial sur l'AET ont été concentrés sur la gestion de la Commission et des actions financées entièrement par le budget général. Pour ses travaux complémentaires la Cour a contrôlé sur place des projets cofinancés en commençant par la France, État membre y ayant pris la part la plus significative (environ 25 % du budget prévu de 2,5 Mio ECU).

Résultats des contrôles supplémentaires de la Cour

La mise en oeuvre des projets cofinancés en France

33. En juillet 1989 a été installé, par arrêté du Ministre responsable, le CN chargé d'organiser l'AET en France, c'est-à-dire de concevoir, présélectionner et coordonner les opérations et programmes à mener par les opérateurs publics et privés. Le CN n'a pas établi de règles de procédure permettant de préciser son mode de fonctionnement.

34. En avril 1990 a été créée une association sans but lucratif, l'Association pour la promotion de l'Année Européenne du Tourisme (APAET), qui, selon ses statuts, avait pour but de promouvoir les manifestations organisées dans le cadre de l'AET. À cette fin elle recueillait et gérait pour le compte du CN et sous son contrôle, les fonds communautaires et ceux provenant d'autres sources, procédure prévue par les statuts de l'APAET mais ne résultant pas d'une décision formelle des autorités compétentes. Par ailleurs, les exigences imposées par le Ministère des finances aux associations bénéficiant de financements publics n'ont pas été respectées. Le fonctionnement de l'APAET et en conséquence les subventions qui lui ont été versées, ont échappé aux procédures budgétaires nationales ainsi qu'aux procédures de contrôle correspondantes.

35. De plus, les compétences et responsabilités du Ministère du tourisme, du CN et de l'APAET n'étaient pas suffisamment délimitées, insuffisance qui n'a été levée ni au niveau français ni au niveau communautaire, et s'est poursuivie tout au long de la mise en oeuvre de l'AET.

36. La décision du Conseil (89/46/CEE) prévoyait que «toutes les preuves du coût réel» des actions aidées dans le cadre de l'AET devaient être présentées à la Commission. Malgré ce fait et en dépit de l'obligation contractuelle de conserver les pièces justificatives pendant au moins cinq ans, les comptabilités et les dossiers détenus par les services responsables (le Ministère chargé du tourisme, le CN et l'APAET) ne permettent pas de reconstituer les dépenses/recettes déclarées. Par ailleurs, l'APAET n'a pas informé la Commission de la disparition de toutes les factures et pièces comptables concernant l'AET. D'après une lettre envoyée par l'association au Ministère chargé du tourisme, une déclaration de perte ou de vol aurait été refusée par la police en raison de l'absence de preuve et d'effraction.

37. Les demandes d'aide font partie intégrante des contrats conclus entre la Commission et les bénéficiaires. En dépit de l'imprécision des demandes d'aide, la DG XXIII n'a demandé aucune explication supplémentaire aux bénéficiaires français. En conséquence, l'identification des dépenses éligibles est très difficile. De plus, il existe des discordances entre les bénéficiaires désignés dans les contrats et les bénéficiaires réels des fonds. Dans aucun contrat examiné, le contractant n'a été indiqué correctement, et la DG XXIII a versé des aides à des organismes avec lesquels il n'existait pas de relations contractuelles. Dans un cas, l'indication, comme promoteur, d'un organisme international non impliqué directement dans le projet, a permis d'obtenir une aide supplémentaire (50 000 ECU) de la Communauté. Enfin, la DG XXIII a accepté des signatures sans vérification de l'habilitation des signataires.

38. Des lettres ont été signées et envoyées aux services français responsables par des agents de la DG XXIII non autorisés. Parfois, différents agents de différents niveaux de la DG XXIII ont envoyé consécutivement des lettres avec les mêmes informations. Dans presque tous les cas contrôlés, les demandeurs d'aide ont été informés de l'approbation de l'aide avant que le Contrôleur financier n'ait donné son visa.

39. Le formulaire d'attribution d'une aide financière prévoyait la transmission d'un relevé de compte certifié conforme ou d'un état financier accompagné de pièces justificatives dûment certifiées conformes. Ce n'est que dans les rappels en cas de non-respect des délais contractuels que la Commission a insisté pour obtenir la liste de factures ou de copies de factures. Mais même dans ces cas, les paiements ont été ordonnancés sur simple présentation d'un bilan financier. Les délais pour la présentation du rapport final et du bilan financier n'ont jamais été respectés. Aucune analyse des rapports d'exécution et des bilans financiers ni aucun contrôle sur place n'ont été effectués, et des insuffisances pourtant évidentes n'ont pas même été relevées. Dans tous les cas, il a été impossible de reconstituer les dépenses déclarées faute de pièces justificatives ou parce que les documents présentés concernent des dépenses non éligibles.

40. La Commission n'a pas précisé la forme des rapports d'exécution et des bilans financiers à lui présenter. Ceux présentés par les différents organismes, à l'exception d'un seul, contiennent des informations incomplètes ou incorrectes. Pour une action, les mêmes dépenses ont été payées deux fois, d'une part directement par la Commission (4 000 ECU) et d'autre part via l'association (30 000 FF, soit 4 567 ECU) (16). En outre, deux organismes différents possédant la même adresse postale ont présenté les mêmes factures pour un montant total de 167 034,52 FF (soit 25 427 ECU) à la Commission et à l'association pour deux actions différentes.

41. Un agent temporaire de la Commission a exercé les fonctions de secrétaire permanent d'une fédération nationale dans le domaine du tourisme et de membre d'un groupe de travail du CN avant et pendant la période où il exerçait des fonctions à l'unité «Tourisme» de la DG XXIII. La même fédération nationale a reçu des aides communautaires dans le cadre de l'AET et plus tard dans le cadre d'autres actions directes. Cependant, ni au niveau français ni au plan communautaire cette situation de confusion d'intérêts n'a été relevée et aucune tentative de clarification de la situation n'a été entamée.

Procédures de recouvrement dans le cadre de l'AET

42. Dans sa réponse au Rapport spécial de la Cour sur l'AET, la Commission mentionnait 17 contrats donnant lieu à recouvrement pour un total de 146 412 ECU dont 73 % ont été effectivement recouvrés.

43. En ce qui concerne le contrat dont le montant est le plus élevé de cette liste (57 419 ECU, soit 39 % du total), la DG XXIII n'a pas établi d'ordre de recouvrement. En fait, l'État membre concerné (Italie) avait remboursé ce montant en février 1992 de sa propre initiative. Toutefois la DG XXIII n'a pas demandé de document permettant de vérifier ce montant et n'a pas procédé à sa régularisation. En conséquence il a été transféré aux recettes diverses du budget 1994.

44. Trois des 16 ordres de recouvrement effectivement établis par la DG XXIII sont incorrects. Dans un cas l'ordre de recouvrement a été établi pour un montant supérieur à l'aide réellement payée (différence de 3 000 ECU). Pour les deux autres cas, les ordres ont été établis pour des montants trop bas, en raison de l'utilisation d'un taux d'aide erroné (différence de 3 755 ECU).

45. Dans trois autres cas pour un montant total de 21 362 ECU (24 % des recouvrements demandés), les ordres de recouvrement ont été annulés parce que les contractants avaient envoyé des documents complémentaires. Or, ces derniers n'étaient pas d'une qualité permettant l'arrêt de la procédure de recouvrement.

46. Six contractants (dont l'un avait bénéficié de cinq contrats) ont effectivement remboursé les aides indûment perçues pour un montant total de 55 863 ECU (63 % des recouvrements demandés). Trois ordres de recouvrement pour un montant total de 8 857 ECU (10 % des recouvrements demandés) restent encore ouverts parce que les contractants ont déménagé à une adresse inconnue ou n'existent plus.

Communication à la Commission des problèmes constatés

47. La Cour a communiqué tous les détails concernant les problèmes décrits ci-dessus à la Commission afin de lui permettre de les inclure, le cas échéant, dans les procédures déclenchées, et de récupérer les montants non éligibles. La Commission a également été invitée à examiner en détail l'ensemble des actions cofinancées en liaison avec l'AET.

48. En outre l'ordonnateur a été invité à réclamer des bénéficiaires, par communication individuelle, la prolongation du délai usuel de détention des pièces justificatives et des documents utiles pour le contrôle des actions subventionnées. La DG XXIII a répondu à cette demande sans toutefois être en mesure d'assurer que la liste des destinataires corresponde exactement aux bénéficiaires notamment en raison de l'absence de dossiers complets.

Contrôles de la Cour concernant le plan d'actions en faveur du tourisme

Introduction

49. Suite aux problèmes identifiés, la Commission a informé le Parlement en janvier 1995 qu'elle avait renforcé dès le début 1994 les procédures de sélection, de suivi et d'évaluation des projets. Parallèlement au pourvoi en juin 1994 de l'emploi de chef de l'unité «Tourisme», il a été décidé de nommer un chef d'unité adjoint pour renforcer la structure de ce service. De plus, une unité centrale chargée de la gestion des affaires financières et budgétaires a été créée au sein de la DG XXIII.

50. La Cour a procédé fin 1995 à un contrôle approfondi des actions directes, lesquelles sont gérées dans le cadre du plan d'actions et couvertes par les lignes budgétaires B5-325 et B7-830 (voir tableau 1).

Problèmes généraux constatés

51. Dans la phase initiale de la mise en oeuvre du plan d'actions (1993-1994), la Commission n'avait pas encore établi de façon suffisante les procédures de sélection, les modalités de financement et les clauses standards de contrat. La Commission a par la suite amélioré la gestion des projets. Notamment l'utilisation de l'instrument des «subventions ad hoc» qui échappe en grande partie au contrôle interne de la Commission, et qui représente donc un secteur à haut risque, a été réduite considérablement dans les années 1994/1995. Néanmoins, certains des problèmes soulevés dans le Rapport spécial sur l'AET et plus tard par la DG XX ne sont pas résolus.

52. En raison d'un manque de personnel permanent et d'une rotation importante dans l'unité «Tourisme», des dossiers importants sont gérés par du personnel temporaire et externe.

53. Une grande partie des irrégularités a seulement pu être constatée par la DG XX et l'UCLAF suite à des contrôles sur place. La DG XXIII, quant à elle, en dépit des indices dont elle disposait a effectué trop peu de contrôles auprès des bénéficiaires.

54. La DG XXIII a estimé que les contrats problématiques conclus en 1993 représentent plus de 40 % du budget concernant le tourisme disponible pour cette année, et que plusieurs de ces contrats ont seulement pu être sauvés en utilisant des arrangements ad hoc. De plus, les dossiers d'instruction sont souvent incomplets. Pour quelques contrats signés en 1994 et 1995, les décisions d'octroi d'aide ne sont pas toujours assez détaillées pour identifier exactement l'objectif du contrat et les dépenses éligibles.

55. Les faiblesses du système de gestion de la DG XXIII ont permis à l'ordonnateur de prendre des engagements juridiques antérieurement au visa du contrôleur financier, après avoir présenté des propositions d'engagements erronées ou mal documentées. Dans un cas, la même opération a fait l'objet de deux visas, dont l'un a posteriori. Dans un autre cas, l'engagement juridique a été conclu avant l'octroi du visa du contrôleur financier. Ce dernier a accepté d'accorder son visa ultérieurement au motif qu'il ne s'agissait pas de cas de saisine a posteriori proprement dits, position qui n'est pas en concordance avec le principe du visa préalable.

56. Les rapports d'exécution et les bilans financiers sont souvent envoyés tardivement. Ce n'est que dans des cas exceptionnels que la DG XXIII a conclu des avenants pour prolonger les contrats. Dans la majorité des cas, la DG XXIII ne demande pas une documentation adéquate sur les dépenses éligibles. L'analyse des documents obtenus est parfois effectuée d'une manière superficielle et certaines décisions sur les dépenses éligibles sont erronées ou impossibles à reconstituer.

Problèmes relatifs à la procédure de sélection des projets

57. Dans le cadre du plan d'actions, la procédure de sélection des projets effectuée sur base d'un appel d'offres et appel à propositions ouvert en mai 1994 (17) n'est pas transparente, et a souffert de problèmes techniques notamment au niveau de l'enregistrement des soumissions. En outre, lors de la présélection, des demandes d'informations supplémentaires concernant un plan de travail et un échéancier ainsi qu'un budget plus détaillés spécifiant les bénéficiaires, ont été envoyées à une série de coordonnateurs de soumissions déjà retenues. Ces informations, essentielles pour évaluer une soumission, auraient dû être incluses dans la proposition initiale, comme le prévoient les modalités de l'appel d'offres et appel à propositions. La procédure de sélection de 1995 a été améliorée, mais la pratique n'est toujours pas cohérente. Ainsi, la DG XXIII a de nouveau demandé des informations supplémentaires à certains candidats, tandis que d'autres soumissions ont été rejetées sans examen parce qu'incomplètes, comme il ressort des procès-verbaux d'ouverture des soumissions.

58. Les critères généraux de sélection indiqués dans les «appels d'offres et appels à propositions» 1994 et 1995 relatifs au plan d'actions communautaire en faveur du tourisme ne prévoient pas expressément l'obligation de rejeter les projets dans le cas de manque d'informations, ce qui, pour les appels d'offres, est en contradiction avec les dispositions de l'article 104 du règlement portant modalités d'exécution du règlement financier (18).

Problèmes relatifs à l'évaluation

59. Les deux rapports annuels de la Commission au Conseil, au Parlement européen et au Comité économique et social sur des actions communautaires affectant le tourisme (19) (20) ont été présentés avec des retards de 10 et 19 mois par rapport au délai prescrit par l'article 5 de la décision du Conseil du 13 juillet 1992 (92/421/CEE) établissant le plan d'actions. Le troisième rapport annuel qui aurait dû être présenté en juillet 1995, n'est toujours pas adopté par la Commission.

60. Le premier rapport du 6 avril 1994 n'est pas conforme à la décision du Conseil parce qu'il ne comporte pas d'évaluation des activités de la Communauté ayant un impact sur le tourisme. Il se limite à décrire ces activités. La Commission indique elle-même que «l'évaluation des activités est plutôt descriptive» (21). Le deuxième rapport du 5 février 1996 constitue selon la Commission une «tentative d'évaluation» de l'incidence des actions indirectes en faveur du tourisme (22). En ce qui concerne les actions directes, il s'est de nouveau limité à une simple description.

61. En vue de la préparation du rapport d'évaluation du plan d'actions en faveur du tourisme prévu par l'article 6 de la décision du Conseil (92/421/CEE), la DG XXIII a lancé en novembre 1994 un appel à propositions. La commission consultative des achats et marchés (CCAM) a émis en janvier 1995 un avis défavorable sur l'attribution de cette étude en raison de l'absence de publication au Journal officiel, du trop court délai de remise des offres, de la confusion entre les critères de sélection et d'attribution et de la cotation des critères de sélection. En vue de respecter le délai du 30 juin 1995, la DG XXIII a soumis une deuxième proposition reçue dans le cadre du même appel d'offres laquelle a également fait l'objet d'un avis défavorable de la CCAM, motivé notamment par l'absence de différence significative avec l'ancienne proposition et la justification insuffisante de l'urgence. Finalement, un nouvel appel d'offres a été publié en juillet 1995 qui a abouti à un avis favorable de la CCAM en octobre 1995. Le contractant a remis son rapport final en février 1996 conformément au délai contractuel, soit huit mois après la date limite pour la présentation du rapport de la Commission au Conseil. La Cour n'a pu en prendre connaissance que lorsque ce rapport a été rendu public (23).

62. Le rapport d'évaluation est fondé sur l'examen des résultats des deux premières années du plan (1993-1994), correspondant à 55 % du total des engagements. Il porte essentiellement sur l'efficacité des actions menées dans le cadre de ce plan. Il n'analyse pas les mécanismes des fraudes et irrégularités présumées, mais prend en compte l'effet de celles-ci sur la mise en oeuvre globale du plan. Bien que les objectifs de l'évaluation ne soient pas les mêmes que ceux du contrôle externe, les constatations du rapport d'évaluation rejoignent en grande partie les observations de la Cour, même si dans certains cas, ces dernières sont plus critiques que celles de l'évaluateur.

Problèmes relatifs aux actions de promotion dans des pays tiers

63. Le Parlement européen a invité la Commission à plusieurs reprises à lancer dans des pays tiers une campagne pour encourager le tourisme à destination de l'Europe (24). Par ailleurs, le plan d'action en faveur du tourisme comportait un objectif similaire. Le budget général contient depuis 1992 une ligne spécifique pour le financement de ces actions de promotion (ligne B7-830 - voir tableau 1), tandis que la ligne budgétaire B5-325 relative au tourisme n'exclut pas non plus le financement d'actions de promotion.

64. Le contrat passé par la DG XXIII pour la réalisation de la campagne 1994 n'a été conclu qu'en octobre 1994, bien que le contractant ait commencé les travaux en février 1994 après avoir signé le projet de contrat. Les deux premiers paiements, d'un montant total de 500 000 ECU, ont été faits en 1994 sur la ligne B7-830. Le troisième paiement et le paiement final (montant total de 498 056 ECU) ont été effectués en 1995 sur la ligne B5-325. Les paiements intermédiaires ont été effectués sans que le contractant n'ait présenté un état détaillé de dépenses, et le paiement final a été effectué sans que le relevé de dépenses n'ait été certifié par un auditeur indépendant, bien que ceci fût requis par le contrat.

65. Le «programme de travail tourisme» de la DG XXIII pour l'année 1995 prévoyait également une campagne de promotion du tourisme européen dans des pays tiers. En vue du financement de l'action prévue, la DG XXIII a proposé en août 1995 un virement de crédits d'engagement d'un montant de 1,9 Mio ECU de la ligne B5-325 à la ligne B7-830, laquelle était dotée d'un «p.m.». La DG XIX n'a pas donné une suite favorable à cette proposition au motif que cette ligne ne serait plus opérationnelle en 1996 et que la sous-section B7 a vocation à financer des actions qui bénéficient aux États tiers. Les deux actions de promotion exécutées antérieurement avaient cependant été financées au moins partiellement par la ligne B7-830.

66. En octobre 1995, la DG XXIII a procédé à un virement de 1,9 Mio ECU de la ligne B5-325 à la ligne B5-320 (Stimulation des entreprises - PME) motivé par le fait qu'il n'était pas possible d'utiliser les crédits prévus dans le cadre du plan d'actions pour des actions de promotion dans des pays tiers. Par conséquent, 21 % des crédits inscrits au budget 1995 pour des actions directes en faveur du tourisme ont été utilisés pour d'autres objectifs.

Problèmes relatifs aux contrats

67. Dans le cadre de la gestion du grand prix européen «Tourisme et Environnement», bien que la procédure de sélection de 1993 ait manqué de transparence et que les données financières et les résultats présentés par le contractant soient considérés insuffisants, la DG XXIII a demandé au même contractant de présenter un budget rectificatif dû notamment à l'inclusion de cinq pays additionnels de l'Espace Économique Européen. Le consultant a continué de travailler sur cette nouvelle base, bien que le contrat ait pris fin le 31 décembre 1994. La Commission a signé en août 1995 un nouveau contrat qui a permis au consultant d'inclure les travaux effectués pendant la période de janvier à août 1995. La DG XXIII a appris en janvier 1996 que le contractant était en liquidation depuis septembre 1994. Pour les frais supplémentaires d'un montant de 146 450 ECU, il y a discordance entre l'engagement visé par le contrôleur financier, correctement imputé sur la ligne B5-325, et l'imputation comptable effective sur la ligne B5-320 (Stimulation des entreprises-PME), erreur qu'en principe le système comptable de la Commission ne permet pas.

68. Pour l'élaboration d'un répertoire européen du secteur touristique, l'annexe du contrat dispose que «le document final sera considéré comme accepté par la Commission si, dans un délai d'un mois après sa réception, elle n'a pas explicitement fait part aux contractants de ses observations». Malgré des objections très fermes des organismes touristiques et malgré de nombreuses erreurs dans le projet de guide final présenté à la Commission, qui ont mené à accorder un délai supplémentaire, la DG XXIII n'a informé le contractant de la qualité inacceptable du rapport que quatre mois après son dépôt. Suite à une lettre du contractant faisant état du fait que «le document est considéré comme accepté par la Commission, puisqu'elle n'a pas réagi dans un délai d'un mois après sa réception», la DG XXIII a négocié des modalités afin d'obtenir un produit valable qui permettrait la liquidation des sommes engagées. En août 1995, huit mois après l'expiration du contrat initial, un avenant à ce contrat a été signé par les deux parties. Après la réception du document final, le paiement final a été effectué en l'absence du relevé des coûts prévu par le contrat. Le décompte présenté était basé sur des estimations et comportait des coûts non éligibles à hauteur de plus de 50 % du montant total de 64 300 ECU.

LE TOURISME ET LES AUTRES POLITIQUES COMMUNAUTAIRES

La coordination entre les différents services de la Commission

Cadre général

69. Étant donnée la dispersion entre les différentes DG des actions ayant un impact sur le tourisme, une bonne coordination s'avère indispensable. La Commission avait décidé, dès 1981, de créer un «Groupe interservices du Tourisme (GIT)» (25) chargé d'assurer la coordination des questions relatives au tourisme. Parallèlement, les procédures habituelles de consultation sont utilisées afin d'obtenir l'accord des différents services concernés pour des dossiers spécifiques.

70. Dans le cadre de la préparation du plan d'actions en faveur du tourisme, la Commission a chargé la DG XXIII, en mars 1991 (26), «d'assurer une fonction de clarification, coordination et rationalisation des actions entreprises par la Communauté» dans le domaine du tourisme. Cette obligation a été aussi incluse dans l'article 3 de la décision du Conseil concernant le plan d'actions.

Consultations interservices

71. La documentation de la DG XXIII ne permet pas de dresser le bilan des consultations interservices jusqu'au début de 1994. Celles-ci relèvent plutôt d'initiatives personnelles des agents concernés que de l'application de procédures systématisées.

72. L'unité «Tourisme» n'a commencé à réagir d'une façon systématique aux consultations concernant des cadres communautaires d'appui (CCA), programmes opérationnels (PO) ou initiatives communautaires (IC) que suite à une note de mai 1994 d'une autre unité, chargée entre autres des réponses de la DG XXIII dans le cadre des consultations concernant les fonds structurels. Par ailleurs, en juin 1994, une cellule de coordination a été créée à l'intérieur de l'unité «Tourisme» et des représentants de cette unité ont été nommés membres des Comités de suivi des PO-Tourisme de divers États membres.

73. Malgré ces améliorations, la coordination est encore insuffisante. Ainsi, en mars 1994, la DG VII (Transports) a entamé une consultation des secteurs concernés sur la question du partage des coûts des systèmes informatisés de réservation. Bien que la DG XXIII ait souligné à plusieurs reprises l'importance du sujet, ce n'est qu'après une demande spécifique qu'elle a été informée en décembre 1994 des résultats de cette consultation. La DG XXIII n'a pas non plus été consultée par la DG VII en vue de la préparation d'un projet de communication de la Commission concernant la congestion du trafic aérien, également très important pour l'activité touristique. Elle a seulement reçu, en juin 1995, de la part de la DG VII, le document final pour approbation.

Le Feder et le tourisme

Rôle du tourisme dans le développement régional

74. L'importance du tourisme pour le développement d'une région découle notamment de sa capacité créatrice d'emplois, de sa contribution à la diversification des activités économiques régionales et des effets indirects causés par les dépenses touristiques. À ce sujet, la Commission a déclaré dans son rapport sur les actions communautaires affectant le tourisme en ce qui concerne les politiques régionales: «Il apparaît nécessaire qu'un rapport spécifique sur l'axe tourisme soit élaboré afin de mesurer non seulement l'impact positif, mais aussi les contraintes rencontrées dans la réalisation, notamment, d'une infrastructure importante» (27). Néanmoins un tel rapport n'a, jusqu'à présent, pas été présenté.

Financement des projets dans le domaine du tourisme

75. Les CCA et les documents uniques de programmation (DOCUP) fixent l'effort conjoint des États membres et de la Communauté en faveur des axes prioritaires de développement, y inclus le domaine du tourisme. Pour presque toutes les régions concernées un volet de développement touristique a été prévu. Dans ce cadre, les PO incluent un axe «Tourisme», ou sont même spécifiquement prévus pour ce secteur.

76. Pour l'ensemble des CCA couvrant la période 1989-1993, une intervention communautaire concernant directement le tourisme pour environ 2 305,9 Mio ECU a été prévue soit environ 4 % du concours communautaire. Près de 86 % de ce concours proviennent du Feder, 5 % du Fonds Social Européen (FSE) et 9 % du FEOGA-Orientation. Pour la période 1994-1999, les contributions communautaires des CCA et des DOCUP en faveur du tourisme s'élèvent à 7 284,9 Mio ECU, soit environ 6 % des contributions communautaires, 61 % étant financés par le Feder, 5 % par le FSE et 34 % par le FEOGA Orientation. La ventilation de ces montants par objectifs et par pays figure dans le tableau 2.

77. Les Initiatives communautaires permettent également le financement d'actions en faveur du tourisme. Par exemple, dans le cadre de l'Initiative communautaire LEADER I (1991-1994), les mesures concernant le tourisme rural représentent environ 40 % du concours disponible de 400 Mio ECU. L'importance du tourisme dans le cadre de LEADER II (1995-1999), qui possède une enveloppe financière prévisionnelle de 1 400 Mio ECU, n'est pas encore connue définitivement, mais on peut estimer qu'elle ne diminuera pas. En outre, l'initiative communautaire ENVIREG (1990-1993), pour laquelle des fonds communautaires d'un montant total de 580 Mio ECU ont été mobilisés, a été utilisée en grande partie pour financer des projets dans des régions côtières où le tourisme est important.

Résultats des contrôles de la Cour

78. La Cour a, en 1995, contrôlé sur place dans quatre États membres (Grèce, Irlande, Italie, Royaume-Uni) les PO spécifiquement prévus pour supporter le développement touristique. De plus, dans d'autres pays, des projets inclus dans des axes «Tourisme» d'autres PO ou initiatives communautaires ont été audités.

Observations concernant les déclarations de dépenses

79. Les déclarations de dépenses présentées à la Commission ne sont pas toujours fiables. Pour l'Italie, elles contiennent - à l'exception des projets où l'organisme responsable est un ministère spécifique - systématiquement des paiements d'avances effectués par les organismes intermédiaires en faveur du bénéficiaire final au lieu des dépenses encourues par celui-ci. Cette pratique acceptée par la Commission s'écarte des exigences fixées dans sa décision initiale d'approbation du PO-Tourisme italien du 14 décembre 1990, les dépenses présentées devant correspondre à des dépenses encourues; elle s'éloigne même des dispositions d'exécution financière applicables aux formes d'interventions révisées en juin 1991 prévoyant que «dans des cas exceptionnels et dûment motivés et pour faire face à des difficultés particulières, la Commission peut accepter, à la demande de l'État membre que les dépenses certifiées se réfèrent aux paiements aux bénéficiaires finals» (28).

80. Dans le cas d'un projet concernant la restauration d'un palais, les paiements réels du bénéficiaire final s'élèvent à 1 783 Mio LIT (soit 0,9 Mio ECU). Par contre, la déclaration des dépenses s'élève à 2 250 Mio LIT (soit 1,14 Mio ECU), payés par l'organisme intermédiaire au bénéficiaire final. Le dernier versement au bénéficiaire final a été effectué en février 1992 et environ 10 % des paiements de celui-ci n'ont été faits qu'en 1995. Ceci a eu pour effet que le bénéficiaire a disposé pendant plus de trois ans de 500 Mio LIT (soit 0,25 Mio ECU), sans les utiliser pour le projet. Le même problème a été constaté pour un projet de construction d'un port de plaisance où le montant déclaré s'élève à 3 500 Mio LIT (soit 1,77 Mio ECU) et le montant réellement payé par le bénéficiaire à 3 230 Mio LIT (soit 1,64 Mio ECU).

81. En Irlande, dans le cadre d'un projet d'aménagement d'un quartier touristique, une avance de 2 Mio IRL (soit 2,52 Mio ECU) d'aides du Feder a été payée par l'organisme intermédiaire au bénéficiaire final en l'absence de contrepartie nationale. Néanmoins, un cofinancement national théorique de 667 000 IRL (soit 0,84 Mio ECU) a été inclus dans la déclaration de dépenses présentée à la Commission. Dans le même État membre, les déclarations de dépenses des divers «groupes LEADER» ne comportent pas de ventilation entre les différents fonds structurels qui financent une subvention globale, et le ministère national produit un état des dépenses de chaque groupe par fonds sur la base d'estimations.

82. Au Royaume-Uni, une déclaration de dépenses concernant le PO-Tourisme a dû être présentée quatre fois en raison d'incohérences avec le rapport d'exécution antérieur, et la Commission n'a pu payer l'avance qu'un an après la demande initiale. Le solde de l'engagement pour l'année précédente n'a pas pu être liquidé parce que le rapport annuel pour l'année en question n'a pas été envoyé par l'État membre. Lors du contrôle sur place de la Cour, l'autorité responsable n'a pas pu justifier l'exactitude de sa déclaration finale de dépenses et le rapport final d'exécution n'était pas encore disponible.

Observations concernant des projets spécifiques

83. Les décisions de la Commission concernant les PO prévoient toujours une date limite pour les engagements juridiquement obligatoires et les engagements financiers. Ces dispositions ne sont pas toujours respectées. Par exemple, en Irlande, l'organisme responsable a redistribué, un an après la date limite pour les engagements, les fonds non utilisés aux projets comportant des coûts supplémentaires.

84. En Italie, six des sept projets contrôlés dans le cadre du PO-Tourisme ont bénéficié de versements communautaires portant sur un coût encouru de 26 100 Mio LIT (soit 14,29 Mio ECU), alors qu'ils faisaient l'objet de procédures judiciaires (réalisation différant de ce qui est stipulé dans la convention, non-respect des normes environnementales et des règles concernant la protection du patrimoine historique et culturel, expropriations et concessions irrégulières).

85. Ni l'autorité désignée, ni la Commission, ni le Comité de suivi n'ont été informés des procédures évoquées ci-dessus. La Commission s'est déclarée d'accord avec les observations transmises par la Cour et a indiqué qu'elle y donnerait les suites appropriées, notamment en ce qui concerne les recouvrements nécessaires.

86. Par ailleurs, la réorganisation des compétences d'exécution du PO-Tourisme a entraîné des retards d'exécution du programme et des problèmes de coordination. De plus, les modalités de contrôle s'en sont trouvées affaiblies.

87. En Irlande, suite à une décision de la «High Court» le gouvernement a suspendu en l'absence de permis de construire les travaux de construction pour trois centres de visiteurs dans des parcs nationaux subventionnés par le Feder (4 412 250 IRL soit 5,56 Mio ECU). Les coûts pour des travaux antérieurs et pour des mesures en vue d'assurer la sécurité des chantiers ont été considérés comme éligibles. Par contre, les coûts résultant de la suspension des travaux ont été imputés dans un «compte d'attente». Un des projets de centre de visiteurs a été abandonné et les structures construites ont été démolies. La Commission a été invitée à récupérer les aides versées en faveur des travaux arrêtés et à prendre une décision quant à l'éligibilité des autres coûts.

88. Dans une série de projets, les études de faisabilité ont surestimé le volume de visiteurs et les recettes potentielles. Ces projets ne sont viables que si des subventions supplémentaires leur sont accordées. Pour la construction d'un parc d'attractions, des subventions ont été accordées contrairement à l'avis des évaluateurs indépendants prévu dans les modalités d'octroi des aides (1,867 Mio IRL soit 2,35 Mio ECU du Feder, et 1,810 Mio IRL soit 2,28 Mio ECU de cofinancement national). Étant donnés les problèmes auxquels ce projet doit faire face - notamment nombre des visiteurs insuffisant et sous-capitalisation - l'investissement risque d'être perdu.

89. En Grèce, l'organisation nationale du tourisme a financé, dans le cadre du PO-Tourisme, des travaux pour corriger des dégâts résultant de travaux antérieurs financés sous d'autres programmes. Par exemple, un port de plaisance a été construit avec l'aide d'un Programme Intégré Méditerranéen (PIM) sans analyse adéquate de son impact sur l'environnement. Suite à des érosions côtières provoquées par cette réalisation, il a été décidé de financer avec le PO-Tourisme la construction de deux brise-vagues. Ces installations ayant été en partie détruites par les intempéries, les réparations, d'un montant de 37 000 ECU, ont également été financées par le PO-Tourisme. Un autre port de plaisance a été construit dans le cadre des PIM sans l'infrastructure nécessaire. Suite à des plaintes, il a été décidé de construire un parking et d'inclure ce projet dans le PO-Tourisme. Des protestations d'ordre écologique ont entraîné la suspension du projet. Le délai et les coûts résultant des nouveaux plans ont augmenté le coût final du projet en question de 58 %, à 172 Mio DR (soit 0,58 Mio ECU).

90. La même organisation nationale du tourisme est propriétaire d'une chaîne hôtelière. La rénovation de 65 bungalows d'un complexe de cette chaîne a été incluse dans la mesure «Investissements publics» du PO-Tourisme (527,5 Mio DR soit 1,79 Mio ECU). Ce projet ne pourrait être éligible que sous la mesure «Investissements privés», spécifiquement prévue pour des investissements hôteliers. Les travaux réellement exécutés ne correspondent pas aux plans techniques qui ont servi de base à la signature des contrats et qui ont été ultérieurement modifiés. Deux «bungalows VIP» dotés d'un équipement de luxe sont mis exclusivement à la disposition de l'État. Étant donnés les faits constatés, les conditions de l'aide devraient être revues et les montants indus devraient être récupérés.

91. Dans le cas d'un autre investissement hôtelier, la Cour n'a pu procéder au contrôle, le responsable du projet ayant déclaré que toute la documentation avait été détruite par le feu, bien qu'aucune preuve du sinistre n'ait pu être présentée.

92. Dans deux États membres (Italie et Grèce), la majorité des organismes réalisateurs visités n'a été informée du fait que les subventions reçues par le régime d'aide national ont été cofinancées par le Feder que suite à l'envoi de la lettre d'annonce du contrôle de la Cour. En conséquence, ils n'étaient pas en mesure d'assurer le respect des règles communautaires. Par exemple, les panneaux informant le public sur les aides communautaires n'ont pas été placés, ou avaient été placés tardivement.

CONCLUSION

93. Les démarches internes de la Commission relatives aux irrégularités présumées dans le domaine des actions directes en faveur du tourisme ont été initiées avec retard. La DG XXIII aurait notamment pu, sur la base des informations reçues en juin 1992, informer immédiatement les services compétents de la Commission. Les contrôles postérieurs menés par la DG XXIII et la DG XX ont révélé en 1994 des irrégularités graves et ont conduit au blocage de paiements et à des demandes de recouvrement. L'UCLAF n'a été saisie qu'en juillet 1994. Ses travaux ont reçu une immédiate orientation préjudiciaire et ont abouti, fin 1994/début 1995, à des enquêtes dans des États membres et à des mandats d'arrêt lancés fin 1995/début 1996.

94. La Commission n'a pas informé la Cour des irrégularités constatées; c'est suite à un contrôle sur place que cette dernière a eu connaissance des problèmes. Néanmoins depuis le mois d'octobre 1994, elle a reçu les documents nécessaires au suivi du dossier.

95. Les défaillances et irrégularités qui ont été déjà constatées en 1992 par la Cour n'ont toujours pas été éliminées entièrement en 1995, et ont donc perturbé la mise en oeuvre du plan d'actions en faveur du tourisme. L'inscription d'un «p.m.» dans le budget 1996 pour les actions directes en faveur du tourisme donne la possibilité à la Commission de se concentrer sur les contrats en cours et de prendre des mesures nécessaires pour clôturer les dossiers d'une façon régulière.

96. Dans ce contexte, il est indispensable que la DG XXIII dispose de tous les documents nécessaires pour pouvoir déterminer les dépenses éligibles et qu'elle complète son analyse, le cas échéant, par des missions sur place. De plus, un examen d'ensemble devrait être entrepris afin de récupérer tous les fonds indûment versés.

97. Étant données les constatations supplémentaires de la Cour sur les actions cofinancées dans le cadre de l'AET, la Commission est invitée à revoir les dossiers dans ce domaine en vue de les inclure, le cas échéant, dans les procédures en cours.

98. Pour assurer la gestion des crédits destinés aux actions directes en faveur du tourisme, il est nécessaire de mettre en place un système fiable. La Commission devrait donc renforcer les procédures de sélection, de suivi, d'évaluation et de contrôle. L'unité centrale de la DG XXIII chargée de la gestion des affaires financières et budgétaires devrait être dotée des moyens prévus pour exercer ses fonctions.

99. Des efforts de coordination des différentes activités ayant un impact sur le tourisme s'avèrent indispensables. Ceci est particulièrement important pour les interventions des fonds structurels qui, étant donnée leur importance financière, jouent un rôle clé dans ce domaine. En outre, ces interventions devraient faire l'objet d'une évaluation spécifique.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 7 novembre 1996.

Par la Cour des comptes

Bernhard FRIEDMANN

Président

(1) Résolution du Parlement européen, du 16 décembre 1983, concernant une politique communautaire du tourisme. JO n° C 10 du 16. 1. 1984, p. 281.

(2) Résolution du Conseil, du 10 avril 1984, concernant une politique communautaire du tourisme. JO n° C 115 du 30. 4. 1984, p. 1.

(3) Décision du Conseil (89/46/CEE), JO n° L 17 du 21. 1. 1989, p. 53.

(4) SEC(96) 496 final.

(5) UN-WTO, Recommendations on tourism statistics, ST/ESA/STAT/SER, M/83, 1993. Le tourisme est défini par l'Organisation mondiale du Tourisme comme «les activités déployées par les personnes au cours de leur voyage et de leur séjour dans le lieu situé en dehors de leur environnement habituel, pour une période consécutive qui ne dépasse pas un an, à des fins de loisirs, pour affaires et d'autres motifs».

(6) World Tourism Organisation, «Tourism in 1994 - Highlights», January 1995, Madrid.

(7) Rapport spécial n° 4/92 de la Cour des comptes européenne concernant les dépenses relatives à l'Année Européenne du Tourisme.

(8) JO n° C 128 du 9. 5. 1994, p. 340.

(9) Décision du Conseil (92/421/CEE) du 13. 8. 1992, JO n° L 231 du 13. 8. 1992, p. 26.

(10) Rapport spécial n° 4/92 de la Cour des Comptes européenne concernant les dépenses relatives à l'Année Européenne du Tourisme.

(11) Ibid., point 3.1.

(12) Ibid., point 4.6.

(13) Ibid., réponse aux points 3.1. et 3.2.

(14) JO n° C 128 du 9. 5. 1994, p. 340.

(15) JO n° L 17 du 21. 1. 1989, p. 53.

(16) Les conversions en ECU ont été faites au taux de décembre 1995.

(17) JO n° C 122 du 4. 5. 1994, p. 9.

(18) Règlement (Euratom, CECA, CE) n° 3418/93 de la Commission, du 9 décembre 1993, portant modalités d'exécution du règlement financier du 21 décembre 1977 (JO n° L 315 du 16. 12. 1993).

(19) COM(94) 74 final du 6 avril 1994.

(20) COM(96) 29 final du 5 février 1996.

(21) Voir COM(94) 74 final du 6 avril 1994, page 5.

(22) Voir COM(96) 29 final du 5 février 1996, pages 6 et 7.

(23) COM(96) 166 final du 30 avril 1996.

(24) Voir notamment la résolution sur le tourisme à l'horizon 2000 (JO n° C 446 du 14. 2. 1994, p. 61) et la résolution suite au rapport de Mme Diez de Rivera, PE 209.8977 déf. du 23 novembre 1994.

(25) SEC(81) 1142 du 17 juillet 1981.

(26) SEC(91) 520/2 du 22 mars 1991.

(27) COM(94) 74 final du 6 avril 1994, p. 60.

(28) «Clauses générales s'appliquant aux formes d'intervention» du 25. 7. 1991.

ANNEXE

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RÉPONSES DE LA COMMISSION

REMARQUES GÉNÉRALES

Les observations de la Cour ont trait à trois aspects principaux, à savoir:

i) l'Année européenne du tourisme (AET) - 1990;

ii) la découverte en 1993 de graves irrégularités liées à la présentation, à l'exécution et à la gestion d'initiatives touristiques directes financées par la Communauté;

iii) l'absence de coordination suffisante des mesures affectant le tourisme, certaines interrogations portant sur des actions spécifiques et la nécessité d'une évaluation efficace.

Indépendamment des observations portant sur les questions spécifiques soulevées dans les observations de la Cour, la réponse globale de la Commission se présente comme suit.

i) Année européenne du tourisme (AET) - 1990

Les difficultés rencontrées par la Commission dans l'administration de l'AET et les insuffisances identifiées dans ce contexte ont été exposées intégralement dans le rapport spécial de la Cour 4/92. La Commission a pris acte de ces critiques. Le nouvel élément découlant des dernières observations de la Cour consiste en indications de graves irrégularités sur lesquelles les autorités judiciaires nationales se penchent à l'heure actuelle. La Commission suit la situation et fera en sorte de préserver intégralement les intérêts financiers de la Communauté.

Pour ce qui est des autres initiatives prises au titre de l'Année européenne du tourisme, la Commission a décidé d'examiner tous les projets concernés en vue d'apporter l'assurance nécessaire que les crédits communautaires ont été déboursés conformément aux règles et procédures prescrites. Cette démarche impliquera le réexamen de quelque 200 projets dans onze États membres.ii) Initiatives touristiques directes financées par la Communauté (1991/95)

Il faut noter que c'est à l'initiative de la Commission que le processus d'enquête judiciaire actuellement en cours dans certains États membres fut engagé; de par son association et sa participation active à ces procédures, la Commission est bien placée pour suivre et défendre l'intérêt communautaire. Les circonstances entourant les premières indications d'irrégularités et qui ont abouti à la révocation d'anciens fonctionnaires de l'unité Tourisme sont abordées dans les observations spécifiques.

Pour ce qui est des travaux légués par cette période, il reste plus de 70 cas à analyser et à régler pour les années 1991/93. On ne s'attend pas à ce que les projets approuvés en 1994 et en 1995 donnent lieu à des difficultés significatives; les projets sélectionnés en 1995 se poursuivent et font l'objet d'un suivi étroit.

Les insuffisances constatées dans la structure et la gestion du Plan d'action communautaire en faveur du tourisme (1993/95) ont été identifiées et reconnues dans le rapport de la Commission [COM (96) 166 du 30 avril 1996] adressé au Conseil et au Parlement et relatif à l'évaluation du plan effectuée par un évaluateur externe. Il a été pris acte des progrès effectués en termes d'amélioration de la gestion et des procédures.

Pour garantir une administration efficace du programme touristique proposé pour 1997/2000 (Philoxenia), des travaux préparatoires sont menés en consultation étroite avec les unités nouvellement instituées au sein de la DG XXIII et responsables du contrôle et des contrats. L'unité Tourisme est en cours de réorganisation pour tenir compte des observations de la Cour et de celles de l'évaluateur extérieur.

iii) Coordination et évaluation

Compte tenu de la diversité et de la complexité du tourisme, une coordination efficace représente un défi d'importance sous l'angle des ressources en main-d'oeuvre, des structures organisationnelles et des compétences techniques requises. La Commission reconnaît que la coordination des initiatives touristiques au sein de ses services n'a pas été entièrement satisfaisante. Elle donne mandat à tous les services concernés pour faciliter le processus de coordination. La réorganisation de l'unité Tourisme de la DG XXIII tiendra compte de la nécessité d'accroître sa participation à des initiatives indirectes en faveur du tourisme et d'améliorer l'efficacité de sa contribution aux travaux des autres directions générales. Au chapitre de l'audit, les initiatives à entreprendre au titre de «Philoxenia» feront l'objet d'une évaluation ex-ante et ex-post; la question de l'évaluation des initiatives indirectes, conduites par exemple sous l'égide des fonds structurels, est plus complexe en ceci que l'exercice d'évaluation porte sur des objectifs assignés en matière de développement/de cohésion régionale plutôt qu'il ne s'exprime en termes de retombées positives sur le tourisme. La Commission entend néanmoins développer plus avant les techniques d'évaluation des mesures affectant le tourisme.

EXAMEN ET SUIVI DES PROJETS

Des dispositions spéciales sont prises en vue de procéder au réexamen du reliquat de projets liés à l'AET ainsi qu'aux projets de 1991/93 réclamant un supplément d'enquête. Une équipe travaillera sous l'autorité directe d'un directeur de la DG XXIII et en collaboration étroite avec les services concernés au premier chef (DG XIX, DG XX, Service juridique et UCLAF). La Commission fera en sorte que cette mission soit menée à bien d'ici juin 1997 au plus tard; un rapport complet sera transmis à la Cour à ce stade.

INTRODUCTION

6. Lors du premier contrôle sur place à la Commission, la Cour a constaté que les contrôles de la Commission ont décelé de graves irrégularités et que la Commission les a sanctionnées par la suspension de deux agents de la DG XXIII.

Le manque d'informations constaté par la Cour était dû au fait qu'une succession de contrôles était toujours en cours à l'époque.

PROBLÈMES CONSTATÉS CONCERNANT LES ACTIONS DIRECTES EN FAVEUR DU TOURISME

Les développements depuis la présentation du Rapport spécial

Enquêtes internes à la Commission

21. La communication dont parle la Cour était constituée par une lettre du 15 juin 1992 du directeur d'une organisation promotionnelle à ses membres appartenant à l'Union européenne dont une copie était transmise à la Commission. Cette organisation qui avait soumissionné à un appel à propositions prétendait qu'un autre soumissionnaire était sur le point d'être retenu du fait de l'appui de l'ex-chef de l'unité Tourisme. La lettre mettait en question la réalité du soutien des organisations touristiques européennes dont se prévalait l'autre soumissionnaire ainsi que sa capacité à effectuer le travail demandé, sans cependant parler d'irrégularité.

Ces informations n'ont pas été jugées fiables pour deux raisons. La première c'est que dans le cadre d'un appel à propositions la Commission reçoit fréquemment des correspondances de ce genre ayant pour objectif d'influencer la prise de décision. Il n'est pas rare que ces correspondances essayent de jeter un discrédit sur des projets rivaux. Dans l'intérêt d'un déroulement normal des procédures, il n'est pas approprié d'accorder à de telles correspondances une attention telle qu'elles nécessiteraient dans tous les cas la saisine de l'UCLAF. Dans le cas spécifique, les informations provenaient d'un organisme qui avait reçu pendant deux années consécutives des subventions directes de la Commission pour la promotion de l'Europe comme destination touristique et qui semblait mal supporter d'être mis en concurrence dans le cadre d'un appel à propositions. La deuxième raison est que les organisations touristiques européennes avaient finalement confirmé leur soutien au projet de l'autre soumissionnaire. Dans ce contexte, il n'y avait donc pas lieu d'accorder une importance particulière aux allégations avancées.

La deuxième phrase du texte de la Cour est exacte, mais elle concerne un cas différent au sujet duquel des indications n'avaient été fournies qu'en février 1993.

Enfin, l'enquête interne de la DG XXIII mentionnée dans la troisième phrase du paragraphe 21 n'a en réalité débuté qu'en 1994. Les discussions avec le Secrétariat général et la DG IX en décembre 1993 n'ont eu pour objet que les autres informations reçues au cours du second semestre, qui ont amené la DG XXIII à lancer l'enquête interne dont les premiers résultats tangibles n'ont pu être obtenus qu'après la mutation dans l'intérêt du service du chef de l'unité tourisme. Le premier rapport transmis par la DG XXIII à la DG IX en 1994 revêtait d'ailleurs un caractère encore très ouvert, et n'a pas été jugé par la DG IX comme apportant des indices suffisants.

Actions de recouvrement

28. Le rapport de la DG XX a identifié 31 cas dans lesquels des recouvrements de paiement paraissaient en première approche nécessaires. Un examen plus approfondi s'impose dans de nombreux cas pour arrêter la position définitive. Cet examen sera entrepris dans la perspective d'un examen général des initiatives déjà engagées dans le secteur touristique.

Contrôles supplémentaires de la Cour sur l'Année Européenne du Tourisme

Résultats des contrôles supplémentaires de la Cour

La mise en oeuvre des projets cofinancés en France

33 40. Comme il a été indiqué dans ses remarques générales, la Commission mènera les enquêtes nécessaires auprès de tous les États membres et suivra les modalités les plus appropriées en vue du recouvrement des montants dus.

41. Le salarié en question était à l'époque expert national détaché; son attention fut attirée spécifiquement sur les règles régissant la confusion d'intérêts.

Contrôles de la Cour concernant le plan d'action en faveur du tourisme

Introduction

49. L'unité responsable de la gestion des ressources financières fut créée en avril 1996.

Problèmes généraux constatés

53. Sans les enquêtes entreprises par la DG XXIII, qui ont ultérieurement débouché sur celles de la DG XX et de l'UCLAF, il est peu probable que les irrégularités eussent été révélées à l'époque. La DG XXIII prit l'initiative d'organiser des visites conjointes de contrôle avec la DG XX, celle-ci prenant ensuite le relais pour un contrôle ultérieur et se voyant mandatée pour de nouvelles visites.

54. La nécessité de parvenir à des accords ad hoc découlait du fait que plusieurs projets de 1993 étaient inadéquats sous l'angle des obligations juridiques imposées aux bénéficiaires et que les services ont par conséquent cherché à passer des accords appropriés de manière à garantir des résultats raisonnables. Les améliorations apportées aux procédures de sélection et de gestion des projets 1994 et 1995 ont été reconnues par l'évaluateur extérieur et par la Cour.

55. La procédure d'instruction des cas de «saisine a posteriori» fut arrêtée par décision de la Commission du 1er avril 1992. Celle-ci prévoit que le contrôleur financier approuve les engagements a posteriori lorsque les circonstances rendent ceux-ci pratiquement inévitables.

En ce qui concerne le premier des deux cas visés par la Cour, l'accord en bonne et due forme du contrôle financier avait été donné avant signature du contrat.

Dans le deuxième cas, la proposition d'engagement fut présentée au contrôle financier avant signature du contrat. Le contrôle financier l'entérina, satisfait des explications fournies sur un certain nombre de points qu'il avait soulevés, mais qui furent reçues après signature du contrat. Il ne s'agissait donc pas stricto sensu d'une «saisine a posteriori».

Problèmes relatifs à la procédure de sélection des projets

57. Dans une procédure d'appel à propositions, en principe, les demandes d'informations supplémentaires ou de précisions concernant un plan de travail, un échéancier ainsi qu'un budget plus détaillé sont légitimes en vue de faire préciser ou de compléter la teneur des propositions, pour autant que cela n'ait pas d'effet discriminatoire. Il est également légitime de refuser des propositions si les informations données sont considérées comme étant incomplètes par la Commission. Il y a lieu de rappeler qu'il a été précisé dans l'avis publié au Journal officiel que «la Commission se réserve le droit de demander aux candidats un complément d'informations sur les projets présentés et de refuser les projets si les informations fournies sont incomplètes ou si les projets ne répondent pas aux conditions requises».

58. Effectivement, le point 3 de l'avis publié au Journal officiel prévoit expressément le droit, et non l'obligation, de la Commission de rejeter les projets dans le cas de manque d'informations. Cependant, la Commission estime que sa faculté de demander certaines précisions ou informations supplémentaires, considérées comme indispensables pour l'évaluation des projets, n'est pas en contradiction avec l'article 104 du règlement portant modalités d'application du Règlement financier. Conformément à cet article, seules les offres qui ne correspondent pas aux exigences spécifiques de l'appel d'offres sont éliminées. D'autre part, cet article n'est pas d'application aux appels à propositions.

Problèmes relatifs à l'évaluation

59. Le plan d'action en faveur du tourisme ne commençant pas avant janvier 1993, soit six mois après son adoption, les rapports annuels ont été effectués sur la base de l'année civile.

Problèmes relatifs aux actions de promotion dans des pays tiers

65. La proposition de virement introduite par la DG XXIII comportait un mouvement de crédits entre des rubriques différentes à l'intérieur des Perspectives financières. Étant donné l'obligation de respecter les plafonds des Perspectives financières, ce type de virement ne se fait que dans des circonstances très exceptionnelles qui, en l'espèce, n'étaient pas réunies. Les fonds ainsi libérés ont donc été utilisés à d'autres fins.

Problèmes relatifs aux contrats

67. Il convient de noter que la Commission retient toujours 50 % du prix du contrat convenu. Ce montant ne sera payé qu'à condition que les comptes détaillés récemment fournis soient en ordre.

L'imputation de cet engagement sur la ligne B5-320 (Stimulation des entreprises) au lieu de la ligne B5-325 (Politique communautaire du tourisme) était en fait erronée et n'a pas été décelée par les différents services de la Commission. En tout état de cause, ce type d'erreur, qui n'apparaissait pas évident sur la base des pièces justificatives produites, ne pourrait plus se produire aujourd'hui dans la mesure où l'intégralité de la transaction, à savoir l'engagement et l'ordonnancement, se réalise dans SINCOM si bien que le système détecterait toute anomalie affectant l'engagement et/ou l'ordonnancement.

68. La clause contractuelle suivant laquelle les rapports sont réputés acceptés en l'absence de réaction de la Commission dans un délai d'un mois fut supprimée en 1994. Dans le cas d'espèce, le contrat portait sur l'exécution d'une tâche particulière sur la base d'un prix convenu.

LE TOURISME ET LES AUTRES POLITIQUES COMMUNAUTAIRES

La coordination entre les différents services de la Commission

Consultations interservices

73. En ce qui concerne la question du partage des coûts des systèmes informatisés de réservation (SIR), il est à remarquer que la réunion de mars 1994 n'était pas une réunion de consultation des secteurs concernés mais bien une réunion d'information sur l'interprétation d'une clause existante du code de conduite des SIR à laquelle seul le Service juridique devait être associé. Par contre, la DG XXIII a été pleinement associée à la question de l'extension du code de conduite des SIR aux agences de voyages.

Pour ce qui est du projet de communication de la Commission sur la congestion du trafic aérien, il est exact que la DG XXIII n'avait pas été consultée sur le premier projet. Il y a néanmoins eu des contacts ultérieurs entre les deux directions générales concernées. Lors de la préparation à la fin de 1995 du Livre Blanc sur la gestion du trafic aérien, la DG XXIII a été associée en temps utile aux réflexions de la DG VII.

Le Feder et le tourisme

Résultats des contrôles de la Cour

Observations concernant les déclarations des dépenses

79. Le PO-Tourisme italien 1990-93 fut approuvé le 14 décembre 1990, mais il fut mis en oeuvre suivant les dispositions financières révisées de juin 1991. Pour débloquer certains paiements de la Commission (les avances de chaque versement), la Commission a décidé, à la demande de l'État membre et conformément à la disposition citée par la Cour, de considérer que la dépense certifiée se rapportait aux paiements effectués aux bénéficiaires définitifs. Toutefois, s'agissant du solde, les dépenses déclarées doivent se référer aux paiements effectués par les bénéficiaires finals et se justifier par des factures acquittées ou des pièces comptables de valeur probante équivalente.

La Commission est d'avis qu'il n'y a pas ici incohérence avec les dispositions financières applicables.

80. Les autorités italiennes ont entrepris d'effectuer des vérifications en vue d'identifier les cas dans lesquels les dépenses déclarées sont différentes des dépenses effectivement exposées par les bénéficiaires définitifs et de corriger en conséquence les montants certifiés à la Commission. Cette question a été soulevée par les représentants de la Commission lors des réunions du Comité de suivi d'octobre 1995 et de juin 1996.

Quant au cas du bénéficiaire final qui a conservé pendant trois ans une partie des montants avancés sans l'utiliser pour le projet, la Commission a été informée que ce dysfonctionnement est imputable à des retards dans l'application du projet suite à la suspension de certaines phases par l'autorité de tutelle pour des raisons de non-respect des règles applicables à la protection de l'héritage historique et culturel.

81. Dans le premier cas, la Commission a été informée par le ministère irlandais du Tourisme et du Commerce que l'erreur apparaissant dans les livres comptables et la déclaration de dépenses fut corrigée en mars 1994 lorsque celle-ci fut découverte par l'organisation intermédiaire (Bord Failte).

Pour ce qui est de la non-attribution entre les différents fonds structurels des dépenses déclarées par les groupes LEADER et de l'attribution indicative de cette dépense lors de sa déclaration à la Commission, le ministère irlandais de l'Agriculture, de l'Alimentation et des Forêts s'est engagé à présenter à la Commission un compte détaillé des dépenses effectives par groupe et par fonds. En juin 1996, la Commission a demandé à ce ministère confirmation spécifique de l'exactitude de l'attribution de la dépense dans la déclaration finale. Dans l'attente d'éclaircissements sur ce point, le paiement définitif du programme est suspendu.

82. La Commission a découvert un certain nombre d'inexactitudes dans les déclarations de dépenses du PO-Tourisme d'Irlande du Nord et a sollicité les corrections nécessaires. Tous les rapports annuels ont été reçus et approuvés par la Commission; le rapport final a été reçu sous forme de projet et est en discussion. En raison des faiblesses relevées dans les procédures comptables, l'Office du tourisme d'Irlande du Nord a récemment fait l'objet d'un examen de la part du National Audit Office du Royaume-Uni. Le paiement de clôture du programme est suspendu dans l'attente du règlement des problèmes comptables et de l'approbation du rapport final par les services de la Commission.

Observations concernant des projets spécifiques

83. Le ministère irlandais du Tourisme et du Commerce a expliqué que les montants non dépensés (économies mineures) sur un certain nombre de projets étaient réaffectés après la date finale des engagements aux projets présentant des dépassements de coût, sans toutefois modifier la position globale. En juin 1996, la Commission a demandé au ministère de vérifier que la dépense incluse dans la déclaration finale ne se rapporte qu'aux engagements juridiques et financiers contractés avant la date finale des engagements. Dans l'attente d'éclaircissements sur ce point, le paiement final du programme est suspendu.

84-86. La Commission suit les cas mentionnés par la Cour, notamment dans le cadre du Comité de suivi, où elle est informée régulièrement de la situation. Le rapport annuel sur l'état d'avancement du programme, demandé par la Commission, a été présenté lors du Comité de suivi du 13 juin 1996. Il contient, entre autres, les informations relatives à la situation financière et physique des projets, ainsi que la situation concernant les éventuels problèmes juridiques. Le cas échéant, les autorités italiennes seront invitées à réduire l'aide en question.

87. Parmi les trois projets visés, l'un a, depuis l'audit de la Cour, reçu l'autorisation de programmation et suit son cours. Les deux autres ont été abandonnés. Le 2 août 1996, la Commission a engagé la procédure prévue à l'article 24 du règlement (CEE) n° 4253/88 modifié, qui prévoit l'annulation de l'assistance dans certaines circonstances.

88. Dans le domaine du secteur public, on n'escompte pas de tels projets qu'ils dégagent d'importants bénéfices, mais qu'ils fassent office d'incitation à l'investissement privé non subventionné dans leurs zones géographiques. La Commission sait que plusieurs de ces projets ont joué un rôle décisif en mobilisant d'importants volumes d'investissements privés non subventionnés dans des régions qui n'auraient pu attirer ce type d'investissement sans un tel coup de pouce.

Quant au projet de centres de visiteurs, qui a rencontré des problèmes financiers et qui a dû finalement mettre la clé sous la porte, la Commission a demandé un rapport complet sur son historique et sa situation financière.

89. Dans le premier cas, il n'y a pas eu d'étude d'impact sur l'environnement étant donné que ce projet de marina fut approuvé au titre du Programme intégré méditerranéen qui n'imposait pas à l'époque une telle étude. La protection contre l'érosion côtière a nécessité un complément de travaux (construction de deux brise-lames) qui furent financés au titre du programme opérationnel touristique en tant que phase ultérieure du projet de marina. Cependant, avant l'achèvement des travaux de brise-lames, des conditions météorologiques exceptionnelles ont entraîné des dégâts sur le littoral, dont les réparations se sont élevées à 37 000 écus.

Dans le second cas, le coût final du projet s'élevait à 172 millions de drachmes (0,58 million d'écus) mais seuls 149 millions de drachmes (0,50 million d'écus) ont été considérés comme dépenses éligibles à un cofinancement du Feder.

90. Le plafond du concours financier octroyé au projet générateur de recettes consistant en la rénovation des bungalows d'un complexe hôtelier n'a pas été entièrement éclairci par les autorités grecques dans leur réponse au rapport d'audit de la Cour des comptes. La Commission a évoqué la question auprès du ministère de l'Économie nationale, demandant une justification complète, faute de laquelle la subvention serait réduite. Entre-temps, le paiement final du programme est suspendu. Cependant, l'organisation hellénique du tourisme, bénéficiaire de ce projet, est une organisation du secteur public poursuivant des objectifs de développement économique et social, et non une société privée à but lucratif; il apparaît donc que ce projet est un investissement public et non privé.

Les travaux exécutés correspondent aux plans techniques révisés (rénovation de 65 bungalows sur les 54 prévus initialement). Cette révision a également réclamé la modification des contrats initiaux. La Commission a été informée par les autorités grecques de ce que les deux «bungalows VIP» n'avaient pas été placés exclusivement à la disposition de l'État mais sont à l'usage de la clientèle.

91. La Commission a soulevé auprès du ministère de l'Économie nationale grec la question de l'absence de documents justificatifs des dépenses concernant cet investissement hôtelier et a demandé pourquoi le rapport incendie n'avait pas été présenté aux vérificateurs de la Cour. Le ministère a informé la Commission qu'il conduit actuellement une enquête administrative officielle, recueillant les témoignages de toutes les personnes concernées et qu'il mène une mission de contrôle sur place.

92. En Grèce, et suite à une décision du Comité de suivi, des lettres furent envoyées en 1994 (avant l'audit de la Cour) par le président du Comité de suivi à tous les bénéficiaires privés, les informant du cofinancement communautaire.

En ce qui concerne l'Italie, la Commission rappelle aux autorités nationales depuis le début du programme, notamment dans le cadre des Comités de suivi, leurs obligations relatives aux actions d'information et de publicité pour les interventions des fonds structurels. Les autorités responsables ont informé les derniers Comités de suivi des démarches entreprises (lettres, missions sur place) auprès des bénéficiaires finals afin d'assurer le respect des dispositions en vigueur.

CONCLUSION

93. Il est clair aujourd'hui, après une enquête complémentaire approfondie, que le contractant en cause n'a pas rempli toutes ses obligations dans l'exécution de son projet pour un montant de 500 000 ECU. Le contenu et le contexte de l'information reçue en juin 1992 ne permettaient cependant pas de conclure à un tel résultat ni à des irrégularités (réponse au paragraphe 21). Il faut aussi noter que la DG XXIII a pris l'initiative des investigations qui ont conduit à l'annulation du paiement final de 100 000 ECU et qui mènent à un recouvrement actuellement estimé à 82 817,53 ECU.