DÉCISION DU CONSEIL

du 6 octobre 2006

relative aux orientations stratégiques communautaires en matière de cohésion

(2006/702/CE)

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) no 1083/2006 du Conseil du 11 juillet 2006 portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion, et abrogeant le règlement (CE) no 1260/1999 (1), et notamment son article 25, premier alinéa,

vu la proposition de la Commission,

vu l'avis conforme du Parlement européen,

vu l'avis du Comité économique et social européen,

vu l'avis du Comité des régions,

considérant ce qui suit:

L'article 158 du traité prévoit que, en vue du renforcement de sa cohésion économique et sociale, la Communauté vise à réduire l'écart entre les niveaux de développement des diverses régions et le retard des régions ou îles les moins favorisées, y compris les zones rurales.

En vertu de l'article 25 du règlement (CE) no 1083/2006, il convient d'établir des orientations stratégiques pour la cohésion économique, sociale et territoriale afin de définir un cadre indicatif pour l'intervention du Fonds européen de développement régional, du Fonds social européen et du Fonds de cohésion (ci-après dénommés «Fonds»), compte tenu des autres politiques communautaires concernées, en vue de favoriser le développement harmonieux, équilibré et durable de la Communauté.

Bien que certaines des parties les plus pauvres des nouveaux États membres affichent des taux de croissance figurant parmi les plus élevés, l'élargissement entraîne un accroissement important des disparités régionales dans la Communauté. Il offre donc une occasion sans précédent d'améliorer la croissance et la compétitivité de la Communauté dans son ensemble, qui devrait trouver son reflet dans les présentes orientations stratégiques.

Au printemps 2005, le Conseil européen a confirmé que la Communauté devrait mobiliser tous les moyens nationaux et communautaires appropriés — y compris la politique de cohésion — en vue d'atteindre les objectifs de l'agenda de Lisbonne renouvelé, lequel consiste en lignes directrices intégrées, y compris les grandes orientations de politique économique et les lignes directrices pour l'emploi adoptées par le Conseil.

Au printemps 2005, le Conseil européen a conclu à la nécessité d'une appropriation accrue, sur le terrain, des objectifs du nouvel agenda de Lisbonne, avec la participation des partenaires sociaux et des acteurs régionaux et locaux, en particulier dans les domaines où une plus grande proximité est essentielle, tels que l'innovation, l'économie de la connaissance et les nouvelles technologies de l'information et de la communication, l'emploi, le capital humain, l'esprit d'entreprise, l'aide aux petites et moyennes entreprises (PME) et l'accès au financement du capital-investissement. Les présentes orientations stratégiques reconnaissent l'importance de cette participation.

Les présentes orientations stratégiques devraient également reconnaître le fait que la réussite de l'exécution de la politique de cohésion dépend de la stabilité macroéconomique et des réformes structurelles à l'échelon national, ainsi que d'une série d'autres conditions favorisant l'investissement, dont la mise en œuvre effective du marché intérieur, des réformes administratives, une gouvernance de qualité, un climat favorable aux entreprises et la disponibilité d'une main-d'œuvre hautement qualifiée.

Les États membres ont mis au point des programmes nationaux de réforme destinés à améliorer les conditions de la croissance et de l'emploi, en prenant en compte les lignes directrices intégrées. Les présentes orientations stratégiques devraient donner la priorité, pour tous les États membres et régions, aux domaines d'investissement qui contribuent à la réalisation des programmes nationaux de réforme, compte tenu des situations et des besoins nationaux et régionaux: l'investissement dans l'innovation, l'économie de la connaissance, les nouvelles technologies de l'information et de la communication, l'emploi, le capital humain, l'esprit d'entreprise, l'aide aux PME ou l'accès au financement du capital-investissement.

Dans le cas des régions et des États membres pouvant bénéficier d'une aide au titre de l'objectif de convergence, l'objectif devrait être de stimuler le potentiel de croissance de manière à atteindre et à maintenir des taux de croissance élevés, notamment en éliminant les lacunes des réseaux d'infrastructure de base et en renforçant les capacités institutionnelles et administratives.

La dimension territoriale de la politique de cohésion est importante, et toutes les zones de la Communauté devraient avoir la possibilité de contribuer à la croissance et à l'emploi. En conséquence, les orientations stratégiques devraient tenir compte des besoins en investissements dans les zones tant urbaines que rurales, compte tenu de leurs rôles respectifs dans le développement régional et dans le but de favoriser un développement équilibré, des communautés durables et l'inclusion sociale.

L'objectif de coopération territoriale européenne est important pour assurer le développement équilibré et durable du territoire de la Communauté. Les orientations stratégiques devraient contribuer à la réalisation de l'objectif territorial européen, qui dépend de stratégies de développement partagées entre les territoires concernés aux échelons national, régional et local, ainsi que de la constitution de réseaux, notamment pour assurer le transfert des idées vers les grands programmes de cohésion nationaux et régionaux.

L'égalité entre les hommes et les femmes, et la prévention de la discrimination fondée sur le sexe, la race ou l'origine ethnique, la religion ou les convictions, un handicap, l'âge ou l'orientation sexuelle sont des principes fondamentaux de la politique de cohésion, qu'il convient d'intégrer à tous les niveaux de l'approche stratégique de la cohésion.

Une bonne gouvernance est essentielle, à tous les niveaux, à une mise en œuvre réussie de la politique de cohésion. Les présentes orientations stratégiques devraient tenir compte, d'une part, du rôle d'un large partenariat dans l'élaboration et l'exécution de stratégies de développement, qui est nécessaire pour garantir que des stratégies de cohésion complexes puissent être gérées avec succès et, d'autre part, du besoin de qualité et d'efficacité dans le secteur public.

Les présentes orientations stratégiques représentent un cadre indicatif unique, dont les États membres et les régions sont invités à se servir lors de l'élaboration des programmes nationaux et régionaux, en particulier afin d'évaluer la contribution apportée par ces programmes aux objectifs de la Communauté en termes de cohésion, de croissance et d'emploi. Il convient que chaque État membre tienne compte des présentes orientations stratégiques pour élaborer son cadre de référence stratégique national et les programmes opérationnels qui en résultent,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

Les orientations stratégiques communautaires en matière de cohésion économique, sociale et territoriale, telles qu'énoncées à l'annexe, sont adoptées pour servir de cadre indicatif aux États membres pour la préparation des cadres de référence nationaux et des programmes opérationnels pour la période de 2007 à 2013.

Article 2

Les États membres sont destinataires de la présente décision.

(1) JO L 210 du 31.7.2006, p. 25.

ANNEXE

Orientations stratégiques communautaires en matière de cohésion économique, sociale et territoriale pour 2007-2013

1. INTRODUCTION: ORIENTATIONS DE LA POLITIQUE DE COHÉSION POUR 2007-2013

Conformément aux lignes directrices intégrées pour la croissance et l'emploi de l'agenda de Lisbonne renouvelé, les programmes bénéficiant de l'aide de la politique de cohésion devraient chercher à concentrer leurs ressources sur les trois priorités suivantes (1):

— améliorer l'attrait des États membres, des régions et des villes en améliorant l'accessibilité, en garantissant une qualité et un niveau de services adéquats, et en préservant l'environnement,

— encourager l'innovation, l'esprit d'entreprise et la croissance de l'économie de la connaissance en favorisant la recherche et l'innovation, y compris les nouvelles technologies de l'information et de la communication, et

— créer des emplois plus nombreux et de meilleure qualité en attirant un plus grand nombre de personnes sur le marché du travail ou vers la création d'entreprises, en améliorant la capacité d'adaptation des travailleurs et des entreprises, et en augmentant l'investissement dans le capital humain.

Lors de l'intégration de l'agenda de Lisbonne renouvelé dans les nouveaux programmes, il faudra prêter attention aux principes ci-après.

D'abord, en conformité avec le nouvel élan donné à l'agenda de Lisbonne lui-même, la politique de cohésion devrait davantage privilégier la connaissance, la recherche et l'innovation, ainsi que le capital humain. Dans cette optique, il y a lieu d'augmenter de manière significative l'effort financier global à fournir dans ces domaines d'action, comme le prévoient les nouvelles dispositions en matière d'affectation des crédits (2). De surcroît, les États membres et les régions devraient reprendre à leur compte les meilleures pratiques là où elles ont produit des résultats positifs visibles en termes de croissance et d'emploi.

En deuxième lieu, les États membres et les régions devraient poursuivre l'objectif du développement durable et stimuler les synergies entre les dimensions économique, sociale et environnementale. La stratégie de Lisbonne renouvelée pour la croissance et l'emploi et les programmes nationaux de réforme soulignent le rôle de l'environnement dans la croissance, la compétitivité et l'emploi. Il faut tenir compte de la protection de l'environnement lors de l'élaboration des programmes et des projets, afin de favoriser le développement durable.

Troisièmement, les États membres et les régions devraient poursuivre l'objectif d'égalité entre hommes et femmes à tous les stades de l'élaboration et de la mise en œuvre des programmes et des projets. Cela peut passer par des actions spécifiques visant à promouvoir l'égalité, ou par une prise en compte attentive de la façon dont d'autres projets et la gestion des Fonds peuvent affecter les hommes et les femmes.

En quatrième lieu, les États membres devraient prendre des mesures appropriées pour prévenir toute discrimination fondée sur le sexe, la race ou l'origine ethnique, la religion ou les convictions, un handicap, l'âge ou l'orientation sexuelle lors des différentes phases de la mise en œuvre des Fonds. En particulier, l'accessibilité pour les personnes handicapées est l'un des critères qu'il faut respecter lors de la définition des opérations cofinancées par les Fonds, puis prendre en compte lors des différentes phases de la mise en œuvre.

Les sections ci-après passent en revue les principaux aspects de chacun de ces grands domaines et donnent lieu à l'élaboration d'orientations spécifiques dans chaque rubrique. Ces orientations plus détaillées ne sont pas toutes transposables à l'ensemble des régions. La combinaison d'investissements la plus appropriée dépend en définitive de l'analyse des atouts et des faiblesses de chaque État membre et région, ainsi que des particularités nationales et régionales. Ces orientations forment plutôt un cadre unique, dont les États membres et les régions sont invités à se servir lors de l'élaboration des programmes nationaux, régionaux et locaux, en particulier afin d'évaluer la contribution apportée par ces programmes aux objectifs de la Communauté en termes de cohésion, de croissance et d'emploi.

1.1. Orientation: faire de l'Europe et de ses régions un lieu plus attractif pour les investissements et l'emploi

L'une des conditions préalables de la croissance et de l'emploi consiste à veiller à ce que les infrastructures nécessaires (par exemple en matière de transports, d'environnement et d'énergie) soient à la disposition des entreprises. Des infrastructures modernes et sûres constituent un facteur important pour les résultats de nombreuses entreprises; elles ont une influence directe sur l'attractivité économique et sociale des régions et des villes. Investir dans les régions en retard, notamment dans les nouveaux États membres, encouragera la croissance et consolidera donc la convergence avec le reste de l'Union, tout en améliorant la qualité de la vie. Les ressources devraient provenir non seulement de subventions, mais aussi, dans la mesure du possible, du secteur privé et de prêts, accordés, par exemple, par la Banque européenne d'investissement (BEI). Pour la prochaine période, les autorités chargées des programmes dans les États membres auront la possibilité de recourir davantage à l'expertise de la BEI pour préparer des projets adaptés aux financements européens, dans le cadre de l'initiative JASPERS.

1.1.1. Étendre et améliorer les infrastructures de transports

L'existence d'infrastructures de transports efficaces, flexibles, sûres et propres peut être considérée comme une condition préalable nécessaire au développement économique, car elle stimule la productivité et, partant, les perspectives de développement des régions concernées en facilitant le déplacement des personnes et des biens. Les réseaux de transports stimulent les opportunités commerciales et en accroissent l'efficacité. En outre, la mise en place d'infrastructures de transports à l'échelle européenne (notamment les parties pertinentes des trente projets prioritaires en matière de réseaux transeuropéens de transport dénommés «projets RTE-T»), en privilégiant les projets transfrontaliers, est d'une importance capitale pour parvenir à une plus grande intégration des marchés nationaux, tout spécialement dans le contexte d'une Union élargie.

Les investissements dans les infrastructures nécessitent d'être adaptés aux besoins spécifiques et au degré de développement économique des régions et des pays concernés. Ces besoins sont généralement les plus grands dans les régions relevant de l'objectif «convergence» et dans les pays visés par le Fonds de cohésion. Habituellement, les investissements d'infrastructure (tels que d'autres investissements) offrent des taux de retour moins élevés au delà d'un certain niveau de financement. Leur rentabilité économique est élevée lorsque les infrastructures sont rares et que les réseaux de base n'ont pas été achevés, mais elle a tendance à décroître lorsqu'un certain seuil est atteint.

Il devrait donc être tenu compte du niveau de développement économique régional et de l'importance des crédits consacrés aux infrastructures. Dans les régions et pays les moins développés, les liaisons internationales et interrégionales peuvent, à long terme, offrir des taux de rendement plus élevés sous forme de compétitivité accrue des entreprises, et faciliter également la mobilité de la main-d'œuvre. En revanche, dans les régions à base économique diffuse et caractérisées par un nombre important de villes de petite taille, la construction d'une infrastructure de transport régionale peut être plus appropriée. Les régions dont les réseaux routiers sont inadaptés devraient également pouvoir compter sur une aide pour créer les liaisons routières économiquement indispensables. Il convient aussi de s'attaquer aux défis de la mobilité et de l'accessibilité dans les zones urbaines en soutenant des systèmes de gestion intégrés et des solutions de transport propres.

Afin de maximiser les bénéfices découlant des investissements dans les transports, l'aide provenant des Fonds devrait observer un certain nombre de principes.

En premier lieu, des critères objectifs devraient être utilisés pour déterminer le degré et la nature des investissements à entreprendre. Par exemple, le degré de développement et la nature des activités économiques des régions concernées, la densité et la qualité actuelles des infrastructures ou le degré de congestion devraient servir à mesurer les taux de rendement potentiels. Dans le cadre de la détermination des bénéfices sociaux susceptibles de découler de tels investissements, il convient également de tenir dûment compte des implications environnementales et sociales des projets d'infrastructures envisagés.

En deuxième lieu, le principe de la durabilité environnementale devrait être respecté autant que possible, conformément au livre blanc (3). Il convient de rechercher des reports de trafic vers des modes plus respectueux de l'environnement. Toutefois, il y a également lieu d'optimiser les performances environnementales et générales de chaque mode de transport, notamment en ce qui concerne l'utilisation des infrastructures au sein des différents modes et entre eux (4).

En troisième lieu, dans les régions concernées par la convergence et dans les pays visés par le Fonds de cohésion, il convient tout particulièrement de moderniser le système ferroviaire en choisissant soigneusement les sections prioritaires et en garantissant leur interopérabilité dans le cadre du Système européen de gestion du trafic ferroviaire (SEGTF).

En quatrième lieu, les investissements dans les infrastructures de transports devraient s'accompagner d'une gestion du trafic adéquate privilégiant la sécurité conformément aux normes nationales et communautaires. Les stratégies nationales et régionales devraient tenir compte de la nécessité de parvenir à une répartition équilibrée (et propre) entre les modes de transport, qui réponde aux besoins à la fois économiques et environnementaux. Les stratégies devraient, par exemple, inclure des systèmes de transport intelligents, des plates-formes multimodales, notamment la technologie utilisée pour le système SEGTF et pour le programme SESAR (Single European Sky ATM Research Programme), qui vise à uniformiser davantage le système de gestion du trafic aérien.

Sur la base des principes susmentionnés, les orientations concernant les actions à mettre en œuvre sont les suivantes:

— les États membres et régions pouvant bénéficier d'un financement au titre de l'objectif «convergence» (5) ou du Fonds de cohésion devraient donner une priorité adéquate aux trente projets d'intérêt européen lorsqu'ils relèvent de leur territoire. Au sein de ce groupe de projets, les liaisons transfrontalières méritent une attention particulière. Les autres projets RTE-T, ainsi que les liaisons de transport stratégiques, devraient être soutenus lorsque leur contribution à la croissance et à la compétitivité le justifie amplement,

— pour veiller à ce que les régions bénéficient des possibilités créées par les réseaux principaux, il est également important de prévoir des investissements complémentaires dans les liaisons secondaires, dans le cadre d'une stratégie régionale intégrée en matière de transport et de communication couvrant aussi bien les zones rurales qu'urbaines,

— le soutien apporté aux infrastructures ferroviaires devrait chercher à assurer une plus grande accessibilité. Les tarifs ferroviaires devraient faciliter l'accès des opérateurs indépendants. Il convient également d'encourager la création d'un réseau susceptible de fonctionner dans l'UE tout entière. Le respect et les applications de l'interopérabilité ainsi que l'utilisation du système SEGTF à bord des trains et sur les rails devraient faire partie, le cas échéant, de l'ensemble des projets financés,

— encourager les réseaux de transport viables du point de vue environnemental, surtout dans les zones urbaines. Cela inclut des installations de transports publics (y compris des aires de stationnement pour les banlieusards), des plans de mobilité, des périphériques urbains, l'augmentation de la sécurité aux intersections, l'aménagement de pistes cyclables et de voies piétonnières. Cela comprend également des actions offrant à certains groupes ciblés de la population (personnes âgées, personnes handicapées) la possibilité d'accéder aux services de transport public ordinaires et mettant en place des réseaux de points de ravitaillement pour les véhicules ne fonctionnant pas à l'essence. Les voies de navigation intérieure peuvent également contribuer à la viabilité des réseaux,

— afin de garantir une efficacité optimale des infrastructures de transport et de promouvoir ainsi le développement régional, il y a lieu d'être attentif à l'amélioration de la connectivité des régions enclavées, insulaires ou ultrapériphériques avec les projets RTE-T. À cet égard, il sera utile d'élaborer des liaisons secondaires, en insistant notamment sur l'intermodalité et le transport durable. Les ports et les aéroports, en particulier, doivent être reliés à leur arrière-pays,

— une plus grande attention devrait être portée au développement des «autoroutes de la mer» et au transport maritime de courte distance en tant qu'alternative viable au transport routier et ferroviaire de longue distance.

Lorsque les États membres reçoivent en même temps un soutien du Fonds de cohésion et des Fonds structurels, une distinction devrait être faite dans les programmes entre les types d'actions financées par chaque instrument, le Fonds de cohésion jouant un rôle clé au niveau des réseaux de transport transeuropéens.

De leur côté, les Fonds structurels devraient, en général, être axés sur le développement des infrastructures liées aux mesures destinées à stimuler la croissance économique (tels que le développement du tourisme, les améliorations visant à accroître l'attractivité des sites industriels, etc.). En ce qui concerne le transport routier, les investissements doivent également se faire dans un cadre privilégiant la sécurité.

Le cofinancement des Fonds devrait venir compléter les subventions issues du budget des réseaux transeuropéens, mais sans qu'il y ait double versement d'une aide communautaire. Les États membres peuvent également faire appel à des coordinateurs afin de réduire les délais entre la planification du réseau et la construction matérielle. Chacun des États membres devra, individuellement, déterminer par avance l'instrument le plus adapté aux projets envisagés. Le financement de la politique de cohésion peut être combiné avec la garantie de prêt qui fait partie des instruments RTE-T.

1.1.2. Renforcer les synergies entre la protection environnementale et la croissance

Les investissements environnementaux peuvent apporter une contribution à l'économie de trois façons: ils peuvent assurer la durabilité à long terme de la croissance économique, ils réduisent les coûts environnementaux externes pour l'économie (par exemple, les coûts pour la santé, les coûts de dépollution ou les coûts de réparation des dommages) et ils stimulent l'innovation et la création d'emplois. Les futurs programmes de cohésion devraient viser à renforcer les synergies potentielles entre la protection de l'environnement et la croissance. Il convient de garantir l'existence de services environnementaux tels que l'approvisionnement en eau propre, des infrastructures de traitement des eaux usées et des déchets, la gestion des ressources naturelles, la décontamination des terres en vue de les préparer pour de nouvelles activités économiques et la protection contre certains risques environnementaux (par exemple désertification, sécheresses, feux de forêts et inondations), qui devraient tous avoir un caractère prioritaire dans ce contexte.

Afin de maximiser les avantages économiques et de minimiser les coûts, la priorité devrait être accordée à la lutte contre la pollution environnementale à sa source. Dans le secteur de la gestion des déchets, cela implique de concentrer les efforts sur la prévention, le recyclage et la biodégradation des déchets, qui présentent un bon rapport coût/efficacité et aident à créer des emplois.

Les stratégies de développement devraient reposer sur une évaluation préalable des besoins et des problèmes particuliers auxquels les régions sont confrontées, en se servant, dans la mesure du possible, d'indicateurs appropriés. Des efforts devraient être réalisés afin d'encourager l'internalisation des coûts environnementaux externes, tout en soutenant la création et le développement d'instruments fondés sur le marché (voir, par exemple, les instruments proposés dans le plan d'action relatif aux technologies de l'environnement). Il est à noter, dans ce cadre, que le projet de surveillance mondiale pour l'environnement et la sécurité (GMES) fournira à partir de 2008 des informations actualisées, à l'échelle européenne, sur la couverture et l'exploitation des sols et sur les propriétés des océans, ainsi que des cartes faisant le point de la situation en cas de catastrophes et d'accidents.

En conséquence, les orientations recommandées concernant les actions à mettre en œuvre sont les suivantes:

— satisfaire les besoins importants d'investissements en infrastructures, notamment dans les régions relevant de l'objectif de convergence et, surtout, dans les nouveaux États membres, afin que la législation sur l'environnement soit respectée dans les domaines de l'eau, des déchets, de l'air, de la protection de la nature et des espèces, ainsi que de la biodiversité,

— veiller à l'existence de conditions attractives pour les entreprises et leur personnel hautement qualifié. Cela peut être assuré par la promotion d'une programmation de l'utilisation des terres limitant l'extension urbaine anarchique et par la réhabilitation de l'environnement physique, y compris le développement du patrimoine naturel et culturel. Dans ce domaine, les investissements devraient être clairement liés au développement d'entreprises innovantes et créatrices d'emplois sur les sites concernés,

— outre les investissements dans l'énergie durable et le transport durable traités par ailleurs, encourager les investissements contribuant au respect par l'UE des engagements pris à Kyoto,

— mettre en place des mesures de prévention des risques grâce à une meilleure gestion des ressources naturelles, à une recherche plus ciblée et à une meilleure utilisation des TIC, ainsi qu'à des politiques de gestion publiques plus innovantes, y compris, par exemple, une surveillance préventive.

Lorsque des États membres bénéficient à la fois du soutien du Fonds de cohésion et des Fonds structurels, il faudrait opérer une distinction claire, dans les programmes, entre les types d'actions financés respectivement par chacun des Fonds.

1.1.3. Traiter la question de l'utilisation intensive par l'Europe des sources d'énergie traditionnelles

La nécessité de réduire la dépendance vis-à-vis des sources d'énergie traditionnelle par une amélioration de l'efficacité énergétique et par l'utilisation d'énergies renouvelables constitue une priorité connexe. Les investissements réalisés dans ces domaines contribuent à assurer la sécurité de l'approvisionnement énergétique pour la croissance à long terme, tout en fonctionnant comme une source d'innovation et en offrant des possibilités d'exportation. Ils présentent un bon rapport coût/efficacité, surtout si les prix de l'énergie restent élevés.

Il est également nécessaire d'investir dans les sources d'énergie traditionnelles afin de veiller à la sécurité de l'approvisionnement. Les Fonds devraient notamment se concentrer — lorsque la défaillance du marché est établie et que cela ne va pas à l'encontre de la libéralisation du marché — sur la réalisation d'interconnexions, en privilégiant tout particulièrement les réseaux transeuropéens, l'amélioration des réseaux d'électricité, ainsi que la réalisation et l'amélioration des réseaux de transport et de distribution du gaz, y compris, le cas échéant, dans les régions insulaires et ultrapériphériques.

Dans ces domaines, les orientations concernant les actions à mettre en œuvre sont les suivantes:

— soutenir les projets visant à améliorer l'efficacité énergétique, par exemple dans les bâtiments, et la diffusion de modèles de développement à faible intensité énergétique,

— soutenir le développement et l'utilisation, y compris pour le chauffage et le refroidissement, des technologies renouvelables et alternatives (éoliennes, solaires ou biomasse, par exemple), qui peuvent constituer un atout pour l'UE et donc renforcer sa position en matière de concurrence. De tels investissements contribuent également à la réalisation de l'objectif de Lisbonne visant à ce que, d'ici à 2010, 21 % de l'électricité soit produite au moyen de sources renouvelables,

— concentrer les investissements portant sur les sources d'énergie traditionnelles sur les projets visant à développer les réseaux lorsque le marché est défaillant. Ces investissements concernent plus particulièrement les régions relevant de l'objectif de convergence.

1.2. Orientation: améliorer la connaissance et l'innovation, pour la croissance

Les objectifs de croissance et de création d'emplois de la Communauté nécessiteront un changement structurel de l'économie et une réorientation vers les activités fondées sur la connaissance. À cet effet, il convient d'agir sur plusieurs fronts: remédier aux faibles niveaux de recherche et de développement technologique (RDT), notamment dans le secteur privé, encourager l'innovation grâce à des produits nouveaux ou améliorés, à des processus et à des services capable d'affronter la concurrence internationale, augmenter les capacités régionales et locales de production et d'absorption des nouvelles technologies (TIC notamment), et soutenir davantage la prise de risques.

Le pourcentage du PIB consacré aux dépenses de RDT n'a augmenté que de manière marginale. Ces dépenses représentent 1,9 % du PIB, ce qui est très éloigné de l'objectif de 3 % retenu par la stratégie de Lisbonne (6). Tandis que le déficit d'investissement des entreprises en RDT demeure important, certains signes montrent que les investissements publics dans ce domaine subissent également une forte pression. Les écarts observés en matière de RDT et d'innovation au sein même des pays et entre les pays, notamment en ce qui concerne les dépenses des entreprises en RDT, sont beaucoup plus importants que l'écart de revenus. Bien que des initiatives combinées communautaires et nationales aient été entreprises, les institutions publiques et privées du secteur de la RDT doivent mettre en œuvre une action renforcée pour répondre aux besoins de RDT des entreprises. Le retard de l'Europe en matière d'innovation par rapport à d'autres économies de pointe s'accentue. À l'intérieur de l'Europe également, le retard en matière d'innovation persiste, l'Union ne parvenant souvent pas à transformer la connaissance et le développement technologiques en produits et en processus commerciaux. La politique de cohésion peut aider à résoudre les principaux problèmes responsables de la sous-performance de l'Europe en matière d'innovation, y compris l'inefficacité des systèmes d'innovation, le dynamisme insuffisant des chefs d'entreprise et la lenteur d'adoption des TIC.

À cet égard, il convient d'améliorer les capacités nationales et régionales en RDT, de soutenir l'investissement dans les infrastructures de TIC et de diffuser la technologie et la connaissance par des mécanismes adéquats de transfert de technologie et d'échange de la connaissance. On pourrait favoriser une prise de conscience accrue en faveur d'une meilleure utilisation du potentiel de RDT existant par le recours aux facultés d'anticipation régionales et à d'autres méthodes régionales de planification stratégique reposant sur un dialogue régulier et systématique avec les principales parties prenantes. Il est tout aussi important d'améliorer la capacité d'absorption de RDT des entreprises, et des PME en particulier, par des actions de développement des qualifications et des compétences, d'encourager la création et l'exploitation d'un plus vaste réservoir de talents en matière de recherche de pointe en Europe, d'accroître les investissements publics et privés dans l'innovation et la RDT et d'encourager les partenariats RDT entre les différentes régions de l'Union. Les plates-formes technologiques européennes, par exemple, offrent la possibilité de mieux adapter les programmes de recherche aux besoins des entreprises. La politique de cohésion peut apporter une contribution importante à la mise en œuvre de leurs agendas stratégiques de recherche dans toute l'Union, et notamment dans les régions moins développées.

Tandis que les subventions directes demeurent importantes, notamment dans les régions relevant de l'objectif de convergence, il est nécessaire de concentrer l'action sur l'offre de services collectifs économiques et technologiques aux groupes d'entreprises afin de les aider à améliorer leur activité innovatrice. Les subventions directes aux entreprises individuelles devraient avoir pour objectif d'améliorer la capacité en RDT et la capacité d'innovation de l'entreprise, plutôt que de réduire temporairement ses coûts de production, ce qui entraîne de lourds effets de poids mort. Ce point est particulièrement important dans les secteurs traditionnels, en particulier ceux qui sont les plus exposés à la concurrence mondiale, qui doivent consentir de nouveaux efforts pour rester compétitifs, ainsi que pour les PME, qui représentent souvent la plus forte source d'emplois à l'échelon régional. Il est encore plus important de souligner que ces politiques doivent être adaptées aux conditions spécifiques de chaque région, et notamment aux besoins des PME. Les stratégies nationales, régionales et locales devraient reposer sur une analyse globale des possibilités d'investissement en RDT.

La connaissance et l'innovation sont au cœur des efforts déployés par la Communauté pour obtenir une croissance plus rapide et la création d'emplois plus nombreux. Deux programmes cadres connexes sont proposés à l'échelon communautaire: le 7e programme-cadre en matière de R&D et le programme-cadre en matière de compétitivité et d'innovation (PIC). Il est vital qu'une synergie existe entre la politique de cohésion et ces instruments, de façon à ce que les politiques de recherche et de cohésion s'épaulent mutuellement sur le plan régional, tandis que les stratégies de développement nationales et régionales montreront comment cet objectif sera atteint. La politique de cohésion peut aider l'ensemble des régions à développer une capacité de recherche et d'innovation, contribuant ainsi à promouvoir une participation effective des régions concernées à l'Espace européen de la recherche et, d'une manière plus générale, aux activités de recherche et d'innovation de la Communauté. La politique de cohésion a notamment deux rôles importants à jouer. En premier lieu, elle doit aider les régions à mettre en œuvre des plans d'action et des stratégies d'innovation régionaux qui peuvent potentiellement avoir un effet significatif sur la compétitivité, tant à l'échelon régional qu'au niveau de l'Union dans son ensemble. En second lieu, elle doit contribuer à augmenter la capacité en matière de recherche et d'innovation dans la région jusqu'à un degré qui lui permettra de participer aux projets transnationaux de recherche.

Les stratégies régionales devraient donc privilégier les investissements dans la RDT, l'innovation, le capital humain et l'esprit d'entreprise, en veillant à ce que ces investissements répondent aux besoins de développement économique de la région et à ce qu'il soit possible d'aboutir à des produits, procédés et à des services innovants commercialisables; en augmentant le transfert de technologie et l'échange de connaissance; en favorisant le développement, la diffusion et la pénétration des TIC au sein des entreprises, et en veillant à ce que les entreprises qui souhaitent investir dans des biens et des services à forte valeur ajoutée puissent accéder aux financements. Ces stratégies devraient prévoir spécifiquement une expérimentation en vue d'accroître la capacité des politiques menées et des organisations intermédiaires de favoriser l'innovation des acteurs régionaux et locaux, en particulier les PME.

1.2.1. Accroître et mieux cibler les investissements en RDT

La compétitivité des entreprises européennes dépend fondamentalement de leur capacité à apporter de nouvelles connaissances sur le marché le plus rapidement possible. Le soutien public à la RDT est justifié parce que des défaillances existent sur les marchés et peut également être justifié lorsque certains investissements en RDT présentent un caractère public. En outre, les problèmes de droits de propriété des résultats des recherches et la nécessité d'atteindre une masse critique dans certains secteurs de la recherche justifient une aide publique à la RDT.

Il convient de tenir compte de la nature particulière de la RDT lors de la mise en œuvre d'une politique régionale. La RDT requiert notamment une interaction étroite entre les acteurs afin de favoriser la création de pôles d'excellence nécessaires pour atteindre une masse critique. La proximité géographique, grâce, par exemple, à l'existence de grappes de PME et de pôles d'innovation autour des institutions publiques de recherche, peut jouer un rôle de premier plan. Les activités de RDT doivent donc nécessairement être concentrées dans l'espace et la capacité d'absorption des zones à faible intensité de RDT doit être renforcée.

Dans les États membres et régions les moins développés, les activités de RDT devraient être développées autour des pôles d'excellence existants et éviter une trop grande dispersion des moyens dans l'espace. Ici encore, les plates-formes technologiques européennes peuvent aider à concentrer les investissements sur les domaines de recherche prioritaires. Les investissements devraient également répondre aux priorités établies dans le 7e programme-cadre et soutenir les objectifs de l'agenda de Lisbonne renouvelé. La priorité devrait être accordée au développement de produits, de services et de qualifications commercialisables.

Il convient d'aligner les actions en matière de RDT sur la politique communautaire dans le domaine de la RDT et sur les besoins des régions en question. D'un point de vue méthodologique, ces actions devraient être fondées sur une approche analytique solide, telle que l'anticipation; sur l'utilisation d'indicateurs, tels que les brevets; sur les ressources humaines en RDT; sur la localisation géographique des institutions de recherche publiques et privées et sur l'existence de grappes d'entreprises innovantes.

Les orientations quant aux actions à mettre en œuvre dans le domaine de la RDT peuvent être définies comme suit:

— renforcer la coopération entre les entreprises, ainsi qu'entre les entreprises et les institutions de recherche publiques/d'enseignement supérieur, par exemple, par un soutien à la création de grappes d'excellence régionales et transrégionales,

— soutenir les activités de RDT dans les PME et les transferts de technologie (en permettant aux PME d'accéder aux services de RDT des institutions de recherche à financement public),

— soutenir les initiatives régionales à caractère transfrontalier et transnational qui visent à améliorer la coopération en matière de recherche et à renforcer les capacités dans les domaines prioritaires de la politique communautaire de recherche,

— renforcer les capacités de recherche et de développement, notamment les TIC, les infrastructures de recherche et le capital humain dans les secteurs ayant un potentiel de croissance important.

Les programmes — notamment pour les régions éligibles au titre de l'objectif de convergence — peuvent contribuer au développement des infrastructures de RDT (y compris les réseaux régionaux de transmission de données à grande vitesse entre les établissements de recherche et au sein de ceux-ci), des infrastructures éducatives, de l'équipement et de l'instrumentation dans les institutions de recherche à financement public et les entreprises privées, dès lors que ces investissements sont directement liés aux objectifs de développement économique régional. Peuvent être concernées les infrastructures de recherche pour lesquelles des études de faisabilité ont été financées par de précédents programmes-cadres. Le soutien apporté aux priorités établies par le 7e programme-cadre devrait tendre à développer la totalité du potentiel des centres d'excellence en cours de création et de ceux existant déjà et à accroître les investissements dans le capital humain, notamment en formant les chercheurs à l'échelon national et en créant les conditions susceptibles d'attirer les chercheurs formés à l'étranger.

1.2.2. Faciliter l'innovation et encourager l'esprit d'entreprise

L'innovation est le résultat de processus complexes et interactifs, qui incluent la capacité des entreprises à accéder aux connaissances complémentaires provenant d'autres acteurs du marché, d'autres organisations et d'autres institutions.

Les investissements dans l'innovation représentent une priorité essentielle pour la politique de cohésion dans le cadre des deux programmes «convergence» et «compétitivité régionale et emploi». Le cofinancement de ces investissements devrait constituer une priorité majeure dans les régions visées par le second, où les ressources financières limitées doivent être concentrées de façon à pouvoir atteindre une masse critique et à produire un effet de levier.

L'objectif principal devrait être de promouvoir un climat économique favorisant la production, la diffusion et l'utilisation des nouvelles connaissances par les entreprises. Afin de créer des systèmes d'innovation régionaux efficaces, les acteurs économiques, sociaux et politiques doivent être mis en contact avec la technologie et les pratiques commerciales mondiales de pointe; il convient en effet de dépasser l'échelon national ou local. À cet égard, la coopération devrait également être recherchée avec les centres de Relais Innovation et les Euro-Info-Centres qui sont financés par le PIC, en particulier dans le domaine des technologies transnationales et de diffusion de l'information.

Les start-ups, notamment celles qui sont liées à la RDT, doivent être aidées afin de développer des partenariats avec les institutions de recherche dans une perspective de long terme et d'orientation claire vers le marché. La politique de cohésion devrait tendre à compenser les défaillances du marché qui entravent l'innovation et l'esprit d'entreprise. Il convient de mettre à profit les pôles d'activité existants afin d'exploiter le potentiel régional en matière de RDT et d'encourager les mises en réseaux et la coopération technologique au sein des régions et entre les régions.

Les autorités publiques devraient veiller à ce que les institutions de recherche, le secteur privé et le secteur public exploitent au maximum les synergies potentielles existant entre eux.

En termes de méthode, les stratégies de développement économique seraient améliorées par la collecte de données relatives aux activités innovantes existant dans les régions concernées. Ces données peuvent, par exemple, porter sur le brevetage privé ou sur la nature, la portée et le potentiel de développement des grappes d'activités innovantes existantes, y compris celles auxquelles participent des institutions de recherche à la fois privées et publiques. Les enquêtes communautaires sur l'innovation et le tableau de bord de l'innovation européenne sont également utiles à cet égard.

Les orientations quant aux actions à mettre en œuvre dans ce domaine sont les suivantes:

— rendre l'offre régionale en matière d'éducation, d'innovation et de RDT plus efficace et plus accessible aux entreprises, notamment aux PME, par exemple en créant des pôles d'excellence, en regroupant les PME du secteur des technologies de pointe autour des institutions de recherche et de technologie, ou en développant et en créant des grappes régionales autour des grandes sociétés,

— offrir des services d'aide aux entreprises pour permettre à celles-ci, et en particulier aux PME, d'augmenter leur compétitivité et de s'internationaliser, notamment en profitant des opportunités créées par le marché intérieur. Les services fournis aux entreprises devraient donner la priorité à l'exploitation des synergies (par exemple: transfert de technologie, parcs scientifiques, centres de communications relatifs aux TIC, incubateurs d'entreprises et services connexes, coopérations avec les grappes) et apporter une aide plus traditionnelle dans les domaines de la gestion, du marketing, de l'assistance technique, du recrutement, ainsi que d'autres services professionnels et commerciaux,

— veiller à l'exploitation maximale des points forts de l'Europe dans le domaine des éco-innovations. Les éco-innovations devraient être encouragées, de même que l'amélioration des pratiques des PME, grâce à l'introduction de systèmes de gestion respectueux de l'environnement. En investissant aujourd'hui dans ce domaine, les entreprises de l'UE disposeront d'un atout puissant pour l'avenir proche lorsque d'autres régions comprendront qu'il est nécessaire d'intégrer de telles technologies. Cette question est bien évidemment liée au programme-cadre pour la compétitivité et l'innovation,

— promouvoir l'esprit d'entreprise et faciliter la création et le développement de nouvelles entreprises. L'accent devrait être mis sur l'encouragement au maintien ou à la création de sociétés innovantes à partir des institutions ou des entreprises travaillant dans le domaine de la recherche en utilisant diverses techniques (par exemple: sensibilisation, prototypage, tutorat, et soutien sur le plan technologique et de la gestion pour les entrepreneurs potentiels).

Il importe de veiller à ce que les sociétés, y compris les PME, soient en mesure de faire un usage commercial des résultats de la recherche.

Les services aux entreprises devraient être prioritairement fournis par le secteur privé ou par des entités mixtes publiques-privées. Les services concernés devraient être de premier choix, facilement disponibles, d'accès facile et devraient répondre aux besoins des PME. La qualité des services devrait être définie et contrôlée, et il devrait par ailleurs exister une cohérence entre les fournisseurs de services, par exemple par la création de partenariats public-privé et de guichets uniques.

Les procédures administratives sont souvent trop complexes. Les informations et l'appui initial devraient pouvoir être obtenus auprès de guichets uniques, susceptibles de constituer l'interface avec le secteur public et le candidat à une aide. Cela devrait inclure les différentes actions cofinancées par la politique de cohésion. Ces fournisseurs devraient être compétents pour l'ensemble des aides d'État — indépendamment des responsabilités régionales ou nationales —, et leur fonctionnement devrait répondre à des objectifs d'efficacité faisant l'objet d'un suivi régulier.

Chaque fois que les circonstances s'y prêtent, un appui sur mesure devrait être apporté à des catégories particulières d'entreprises (telles que les start-ups ou les sociétés récemment transmises) ou aux entrepreneurs (par exemple, jeunes, femmes, travailleurs âgés ou personnes appartenant à des communautés ethniques minoritaires). Il convient également d'encourager l'esprit d'entreprise dans les écoles.

1.2.3. Promouvoir la société de l'information pour tous

La diffusion des TIC dans l'économie de l'Union représente un levier de première importance pour l'amélioration à la fois des niveaux de productivité et de la compétitivité des régions. La diffusion des TIC encourage également la réorganisation des méthodes de production et l'émergence de nouvelles entreprises et de nouveaux services privés. La mise en œuvre effective et efficace des services publics — et notamment de l'e-gouvernement et de l'e-santé — renferme un potentiel important pour la croissance économique et le développement de nouveaux services. La diffusion de la technologie peut contribuer au développement régional en favorisant la création et l'extension de pôles d'excellence dans le domaine des activités liées aux TIC et en développant la connectivité et la mise en réseau entre les entreprises, notamment entre les PME. Des mesures devraient être prises afin d'encourager le développement de produits et de services destinés à faciliter et à stimuler les investissements privés dans les TIC tout en garantissant la concurrence dans le secteur des TIC.

Les mesures devraient donc être ciblées sur la connectivité. Cela inclut l'amélioration des services de soutien à l'innovation pour les PME dans le but précis de favoriser le transfert de technologie entre les institutions de recherche et les entreprises. Cela requiert également le développement des compétences nécessaires dans le cadre de l'économie de la connaissance et du contenu par la mise en place d'applications et de services (tels que e-gouvernement, e-commerce, e-éducation et e-santé) constituant des alternatives intéressantes par rapport à d'autres modèles d'offre de services souvent plus coûteux. Cet aspect est particulièrement important pour les zones éloignées et peu peuplées, ainsi que pour les régions ultrapériphériques, les îles ou régions souffrant de handicaps naturels. Il est évident que l'utilisation et le développement de produits et de services fondés sur le contenu ne peuvent fonctionner que si l'infrastructure appropriée existe et est capable de supporter des services à large bande. Il est donc important que, dans toute l'Union, il existe des infrastructures de communication à large bande, à un prix accessible.

En règle générale, les investissements dans les infrastructures des TIC devraient prendre en compte les évolutions technologiques rapides et respecter les principes de neutralité technologique et d'accès ouvert. Il est impératif qu'ils se conforment aux règles de concurrence et au cadre réglementaire régissant les communications électroniques.

Les actions doivent reposer sur les indicateurs du contexte liés à la structure économique existante (notamment en termes de spécialisation industrielle, de degré de développement économique, de qualité de la connectivité aux TIC et de synergies potentielles entre les pôles régionaux d'activité économique). L'identification des besoins régionaux devrait tenir compte des initiatives communautaires actuelles en faveur des TIC, notamment de l'initiative «i2010 — une société de l'information pour la croissance et l'emploi» (7).

Les TIC concernant tous les secteurs de l'économie et de la société, il est impératif que les États membres et les régions mettent au point des stratégies compatibles relatives à la société de l'information, lesquelles garantiront la cohérence et l'intégration entre les secteurs, en équilibrant l'offre et la demande sur la base des exigences locales, de la participation des parties prenantes et d'un soutien politique public fort.

Les orientations quant aux actions à mettre en œuvre sont les suivantes:

— veiller à ce que les entreprises et les ménages intègrent les TIC, et promouvoir le développement par un soutien équilibré à l'offre et à la demande de produits et de services publics et privés liés aux TIC, ainsi que par des investissements accrus dans le capital humain. Ces actions devraient augmenter la productivité, favoriser une économie numérique compétitive et ouverte et une société d'intégration (par exemple en améliorant l'accessibilité pour les handicapés et les personnes âgées), stimulant ainsi la croissance et l'emploi,

— veiller à la disponibilité des infrastructures TIC et des services connexes là où le marché ne parvient pas à les fournir à un coût raisonnable et à un niveau suffisant pour accueillir les services requis, en particulier dans les zones isolées et rurales et dans les nouveaux États membres.

1.2.4. Améliorer l'accès aux financements

Faciliter l'accès aux financements constitue un autre élément privilégié de la promotion de la connaissance et de l'innovation. Pour stimuler la croissance et la création d'emplois, il doit être suffisamment rémunérateur pour les entreprises et les entrepreneurs d'investir dans le développement et la production de biens et de services, plutôt que de concentrer leurs efforts sur des activités de recherche de rentes.

Dans ce contexte, il est souvent difficile d'accéder à un financement, ce qui constitue donc un obstacle à la croissance et à la création d'emploi. Il est important d'améliorer l'accès au capital pour les activités du domaine de la RDT et pour les start-ups. Les marchés de capital-investissement liés aux activités innovantes doivent être développés en liaison avec un meilleur environnement réglementaire facilitant l'esprit d'entreprise.

Ces programmes pourraient être entrepris en étroite coopération avec le Fonds européen d'investissement (FEI), dans le cadre de l'initiative JEREMIE, afin de développer des moyens financiers là où les défaillances du marché entravent l'esprit d'entreprise en raison des risques élevés liés aux activités du domaine de la RDT. Il convient également de dûment tenir compte de l'impact du soutien public à la création d'entreprises afin d'éviter l'éviction des investissements privés et les mesures dommageables pour la concurrence. La coordination entre les fonds devrait aussi être améliorée.

Les participations au capital, le capital-risque et les fonds tournants pour les start-ups innovantes devraient jouer un rôle essentiel en tant que force motrice de l'esprit d'entreprise, de l'innovation et de la création d'emplois, les institutions du secteur public n'étant pas toujours les plus adaptées à la prise de risque. Il convient de privilégier la création ou l'expansion des fournisseurs spécialisés dans les domaines du capital-investissement et des garanties bancaires lorsque le marché est défaillant. En général, leur efficacité sera plus grande s'ils fournissent un paquet d'aides intégrées, qui commencerait par une formation préalable au démarrage de l'entreprise ou à son expansion.

Sur la base de ces principes, les orientations quant aux actions à entreprendre sont les suivantes:

— soutenir les instruments autres que les subventions, tels que les prêts, les garanties d'emprunts subordonnés, les instruments convertibles (crédits mezzanine) et le capital-investissement (par exemple, capital d'amorçage et capital-risque). Les subventions devraient servir à la construction et au maintien des infrastructures permettant l'accès au financement (par exemple, bureaux de transfert de technologie, incubateurs d'entreprises, réseaux d'investisseurs individuels — «business angels» —, programmes d'investissements prêts à l'emploi). On pourrait, par ailleurs, encourager les mécanismes de garantie et de garantie mutuelle afin de faciliter l'accès des PME aux microcrédits. La BEI et le FEI pourraient fournir une contribution utile à cet égard,

— élaborer une approche intégrée visant à soutenir simultanément l'innovation, sa traduction en nouvelle activité commerciale et la disponibilité de capital-risque,

— atteindre certains groupes spécifiques, tels que les jeunes entrepreneurs, les femmes entrepreneurs ou les groupes défavorisés.

Il est particulièrement important de travailler en étroite collaboration avec le FEI en raison de l'expertise qu'il a acquise au fil du temps afin de fournir aux PME l'appui nécessaire, tout en développant simultanément le marché européen du capital-investissement. La participation à l'initiative JEREMIE pourrait s'inscrire dans ce contexte.

1.3. Orientation: des emplois plus nombreux et de meilleure qualité

Lorsqu'il a relancé la stratégie de Lisbonne, le Conseil européen a approuvé un ensemble unique d'orientations rassemblant les grandes orientations de politique économique (8) et les lignes directrices de la stratégie européenne pour l'emploi, intégrant ainsi les diverses politiques — macroéconomique, microéconomique et politique de l'emploi — menées pour promouvoir la croissance et l'emploi. Conformément au règlement relatif aux Fonds (9), les priorités des orientations stratégiques communautaires en matière de cohésion dans les domaines de l'emploi et des ressources humaines sont celles de la stratégie européenne pour l'emploi (10), auxquelles s'ajoutent les recommandations communautaires pour l'emploi prévoyant des priorités propres à chaque pays.

La réussite de la mobilisation en faveur du plein emploi et d'une productivité plus élevée dépend d'une large gamme d'actions, dont celles qui ont déjà été discutées ci-dessus. Les investissements portant sur les infrastructures, le développement des entreprises et la recherche favorisent la création d'emplois, à court terme en raison des effets immédiats desdits investissements, mais aussi à plus long terme grâce à leur effet positif sur la productivité et la compétitivité. Pour optimiser l'impact sur l'emploi de ces investissements et faire en sorte qu'ils créent des emplois permanents de haute qualité, il faudrait davantage développer et renforcer le capital humain.

En termes de développement du capital humain, les lignes directrices pour l'emploi proposent trois priorités d'action pour les politiques d'emploi des États membres:

— attirer et retenir un plus grand nombre de personnes sur le marché du travail et moderniser les systèmes de protection sociale,

— améliorer la capacité d'adaptation des travailleurs et des entreprises, et accroître la flexibilité des marchés du travail,

— investir davantage dans le capital humain par l'amélioration de l'éducation et des compétences.

Outre ces priorités, une attention particulière devrait être accordée aux investissements visant à renforcer l'efficacité de l'administration publique et à améliorer les infrastructures éducatives, sociales et de santé ainsi que culturelles.

La politique de cohésion devrait principalement viser à relever dans chaque État membre les défis spécifiques de la stratégie européenne pour l'emploi, en soutenant des actions s'inscrivant dans le cadre des objectifs de convergence et de compétitivité régionale et d'emploi, compte tenu du champ d'activités défini dans le cadre législatif. L'éventail des actions éligibles et des ressources financières est plus large pour le premier objectif. Pour le second, les ressources communautaires devront être beaucoup plus concentrées pour avoir un impact significatif.

Les programmes pour l'emploi et le développement des ressources humaines devraient prendre en compte les défis et les priorités propres à chaque pays, comme le préconisent les recommandations sur l'emploi et les programmes nationaux de réforme. Qu'ils soient gérés à l'échelon national ou régional, les programmes devraient s'attaquer concrètement aux disparités territoriales et être adaptés aux besoins des différentes régions.

Enfin, l'un des aspects les plus visibles de la valeur ajoutée apportée par l'Europe pendant la période d'exécution des Fonds structurels 2000-2006 a été l'aide fournie aux États membres et aux régions pour l'échange d'expériences et la constitution de réseaux, ce qui a favorisé l'innovation. Dans ce contexte, l'expérience acquise par le biais de l'initiative communautaire EQUAL devrait servir à intégrer à tous les niveaux les principes sur lesquels elle se fonde: l'innovation, la transnationalité, le partenariat et l'intégration des questions d'égalité entre les hommes et les femmes.

1.3.1. Attirer et retenir un plus grand nombre de personnes sur le marché du travail et moderniser les systèmes de protection sociale

L'élargissement de la base des activités économiques, l'amélioration du volume de l'emploi et la réduction du chômage sont des conditions essentielles au maintien de la croissance économique, à la promotion de l'intégration sociale et à la lutte contre la pauvreté. Le renforcement de la participation à l'emploi est d'autant plus nécessaire qu'il faut s'attendre à une diminution de la population en âge de travailler. Dans le cadre des lignes directrices pour l'emploi, les orientations quant aux actions à mettre en œuvre dans ce domaine sont les suivantes:

— appliquer des politiques de l'emploi visant à atteindre le plein emploi, à améliorer la qualité et la productivité du travail et à renforcer la cohésion sociale et territoriale,

— favoriser une approche du travail fondée sur le cycle de vie,

— créer des marchés du travail qui favorisent l'insertion, renforcer l'attractivité du travail et rendre l'emploi financièrement plus attractif pour les demandeurs d'emploi, notamment pour les personnes défavorisées et les inactifs,

— améliorer la réponse aux besoins du marché du travail.

Les actions devraient se fonder sur l'identification préalable des besoins au moyen, par exemple, d'indicateurs pertinents nationaux et/ou régionaux comme les taux de chômage et de participation, les taux de chômage de longue durée, les taux d'exposition au risque de pauvreté et le niveau de revenus. Il convient de se pencher plus particulièrement sur l'échelon local, où des disparités aiguës risquent de ne pas être mises en évidence par les statistiques de niveau régional.

La présence d'institutions responsables du marché du travail efficaces, notamment de services pour l'emploi qui soient en mesure de relever les défis résultant de la rapidité des restructurations sociales et économiques et du vieillissement démographique, est essentielle pour soutenir la fourniture des services aux personnes à la recherche d'un emploi, aux chômeurs et aux défavorisés et ces institutions pourraient bénéficier du soutien des fonds structurels. Ces institutions ont un rôle central à jouer dans la mise en œuvre des politiques d'activation du marché du travail et dans la prestation de services personnalisés visant à promouvoir la mobilité professionnelle et géographique et à mettre en rapport offre et demande de travail, y compris au niveau local. Elles devraient contribuer à anticiper les pénuries et les goulets d'étranglement sur le marché du travail et l'évolution des exigences professionnelles et des compétences requises. Cela devrait également faciliter une gestion judicieuse de la migration économique. La facilité d'accès et la transparence des services proposés sont des éléments fondamentaux. Le réseau EURES est un outil essentiel pour obtenir un accroissement de la mobilité professionnelle et géographique, tant à l'échelle européenne qu'au niveau national (11).

En ce qui concerne le marché du travail, il convient d'accorder une priorité élevée au renforcement des mesures actives et préventives visant à surmonter les obstacles qui entravent l'accès à ce marché, ou le maintien sur celui-ci, et à promouvoir la mobilité des demandeurs d'emploi, des chômeurs et des inactifs, des travailleurs âgés et de ceux qui risquent de perdre leur emploi, avec une attention particulière pour les travailleurs peu qualifiés. Les actions devraient privilégier la prestation de services personnalisés, y compris en matière d'assistance à la recherche d'un emploi, de placement et de formation, afin d'ajuster les compétences des demandeurs d'emploi et des salariés aux besoins des marchés de l'emploi locaux. Le potentiel offert par le travail indépendant et la création d'entreprise, ainsi que par les compétences TIC et la culture numérique, devrait être pleinement exploité. Une attention particulière devrait être accordée aux actions suivantes:

— mettre en œuvre le pacte européen pour la jeunesse en facilitant l'accès à l'emploi pour les jeunes, en facilitant la transition de l'éducation vers l'emploi, ce qui englobe l'orientation professionnelle, l'aide à l'achèvement des études, l'accès à une formation adaptée et à l'apprentissage,

— mettre en œuvre le pacte européen pour l'égalité entre les femmes et les hommes par l'intégration, à tous les niveaux, des questions d'égalité hommes/femmes et par des actions ciblées destinées à accroître la participation des femmes au marché du travail, pour réduire la ségrégation professionnelle, éliminer les écarts de salaires entre hommes et femmes et les stéréotypes fondés sur l'appartenance à l'un ou l'autre sexe, et promouvoir des environnements de travail plus favorables à la famille afin de concilier vie professionnelle et vie privée. Il est essentiel de faciliter l'accès aux services de garde d'enfants et d'aide aux personnes dépendantes, ainsi que d'intégrer les questions d'égalité entre les hommes et les femmes dans les politiques et les mesures prises à tous les niveaux, de mettre en œuvre des campagnes de sensibilisation et de renforcer le dialogue entre les parties prenantes,

— mettre en œuvre une action particulière pour renforcer l'accès des migrants au marché du travail et faciliter leur intégration sociale, par la formation et la validation des compétences acquises à l'étranger, l'orientation personnalisée, l'enseignement de la langue, la promotion de l'esprit d'entreprise et la sensibilisation des employeurs et des travailleurs migrants aux droits et aux obligations qui sont les leurs, et le renforcement de l'application des règles antidiscriminatoires.

Une autre priorité devrait consister à faire en sorte que les marchés du travail puissent accueillir des personnes défavorisées ou menacées d'exclusion sociale, par exemple celles ayant quitté l'école prématurément, les chômeurs de longue durée, les personnes appartenant à une minorité ou handicapées. Cela suppose de construire des parcours d'intégration et de combattre les discriminations. L'objectif devrait être le suivant:

— améliorer l'employabilité de ces personnes en favorisant leur accès à l'éducation et à la formation professionnelles, en prévoyant des mesures de réadaptation professionnelle, des incitations appropriées et des adaptations des postes de travail, de même qu'un soutien social et des services de soins nécessaires, y compris par le développement de l'économie sociale,

— combattre les discriminations et promouvoir l'acceptation de la diversité sur le lieu de travail par des mesures de formation à la diversité et des campagnes de sensibilisation, auxquelles les collectivités locales et les entreprises doivent également être pleinement associées.

1.3.2. Améliorer la capacité d'adaptation des travailleurs et des entreprises et accroître la flexibilité du marché du travail

Compte tenu des pressions croissantes de la mondialisation, y compris des chocs commerciaux soudains et inattendus, et de l'intégration continuelle de nouvelles technologies, l'Europe doit accroître sa capacité à anticiper, à déclencher et à absorber les changements économiques et sociaux. Dans le cadre des lignes directrices pour l'emploi, les orientations quant aux actions à mettre en œuvre dans ce domaine sont les suivantes:

— favoriser la flexibilité, en la conciliant avec la sécurité de l'emploi, et réduire la segmentation du marché du travail, en tenant dûment compte du rôle des partenaires sociaux,

— assurer une évolution des coûts salariaux et mettre en place des mécanismes d'adaptation des salaires qui soient propices à l'emploi.

Les efforts dans ce domaine devraient principalement viser à promouvoir l'investissement en ressources humaines par les entreprises, notamment les PME, et les travailleurs par le développement de stratégies de formation tout au long de la vie afin de doter les travailleurs, notamment les travailleurs peu qualifiés et les travailleurs âgés, des compétences nécessaires pour s'adapter à l'économie de la connaissance et pour prolonger leur vie professionnelle. Ces actions devraient notamment poursuivre les objectifs suivants:

— l'élaboration de stratégies et de systèmes de formation tout au long de la vie, y compris des mécanismes tels que les fonds régionaux et sectoriels, dans le but d'accroître les investissements des entreprises et la participation des travailleurs aux actions de formation,

— la mise en œuvre de ces stratégies en contribuant au financement des programmes et des activités de formation. Il convient de donner la priorité à l'entrepreunariat et aux PME, y compris en facilitant leur accès à des sources de compétences, à une ingénierie financière (instrument JEREMIE, par exemple) et à des solutions de formation externes, tout en mettant l'accent sur les TIC et l'acquisition de compétences de gestion. Une attention particulière devrait être accordée à l'accroissement de la participation des travailleurs peu qualifiés et des travailleurs âgés à des actions de formation et de recyclage.

Il est particulièrement important de faire preuve d'une meilleure anticipation et de parvenir à une gestion positive des restructurations économiques, eu égard en particulier aux changements résultant de l'ouverture des économies. Il convient notamment d'envisager la mise en place de systèmes de surveillance permanents impliquant les partenaires sociaux, les entreprises et les collectivités locales, dont le rôle sera de passer en revue les changements économiques et sociaux aux niveaux national, régional et local, et d'anticiper les évolutions futures de l'économie et du marché du travail. Le soutien aux programmes visant à moderniser les marchés du travail et à mieux anticiper les changements progressifs dans l'ensemble de l'Union, en particulier dans des secteurs comme l'agriculture, le textile, l'automobile et l'industrie minière, doit s'accompagner de mesures actives visant à renforcer la prospérité économique des régions. Peuvent également jouer un rôle, dans le cadre de restructurations d'entreprises et de secteurs, certains services spécifiques liés à l'emploi, à la formation et à l'aide destinés aux travailleurs, tels que les programmes de solutions rapides en cas de licenciements collectifs.

Il faut également être attentif au développement et à la diffusion de formes innovantes et adaptables d'organisation du travail en vue de tirer un meilleur parti des nouvelles technologies, dont le télétravail, d'améliorer la santé et la sécurité sur le lieu de travail (sécurité du travail, par exemple), d'accroître la productivité et de favoriser une meilleure conciliation de la vie professionnelle et de la vie de famille. Les actions à ce niveau peuvent aussi consister à sensibiliser davantage les entreprises à leurs responsabilités sociales, à susciter une prise de conscience par rapport aux droits en matière d'emploi, à prendre des initiatives en faveur du respect du code du travail, à réduire l'économie informelle et à mettre en œuvre des moyens de transformer le travail non déclaré en emplois réguliers.

Les partenaires sociaux ont un rôle important à jouer dans la mise en place de mécanismes assurant la flexibilité du marché du travail. Aussi serait-il bon que les États membres les incitent à participer aux activités relevant de cette priorité. Par ailleurs, au titre de l'objectif «convergence», une partie appropriée des ressources du Fonds social européen doit être affectée au renforcement des capacités, y compris la formation, les mesures de constitution de réseaux, le renforcement du dialogue social et les activités menées conjointement par les partenaires sociaux.

1.3.3. Investir davantage dans le capital humain en améliorant l'éducation et les compétences

L'Europe doit investir plus dans le capital humain. Trop de gens ne parviennent pas à entrer ou à rester sur le marché du travail parce que leurs qualifications sont insuffisantes (y compris leurs connaissances de base en lecture, en écriture et en calcul) ou inadaptées. Pour améliorer l'accès à l'emploi à tout âge et améliorer les niveaux de productivité et la qualité du travail, il est indispensable d'investir davantage dans le capital humain et de développer et de mettre en œuvre des stratégies nationales efficaces de formation tout au long de la vie, ce qui bénéficiera aux individus, aux entreprises, à l'économie et à la société. Dans le cadre des lignes directrices pour l'emploi, les orientations quant aux actions à mettre en œuvre dans ce domaine sont les suivantes:

— accroître et améliorer l'investissement dans le capital humain,

— adapter les systèmes d'éducation et de formation aux nouveaux besoins en matière de compétences.

Les réformes du marché du travail portant sur la formation qui visent à attirer plus de gens vers l'emploi et à améliorer l'adaptabilité des salariés et des entreprises doivent s'accompagner de réformes des systèmes d'éducation et de formation. Dans les précédentes périodes de programmation, les Fonds structurels ont investi massivement dans les systèmes d'éducation et de formation. Dans la prochaine période de programmation, il conviendra de renforcer le capital humain en se focalisant sur les objectifs de Lisbonne comme le préconisent les lignes directrices intégrées pour la croissance et l'emploi. Les priorités générales suivantes devraient être fixées:

— accroître et améliorer l'investissement dans le capital humain, y compris dans le développement de dispositifs d'incitation et de partage des coûts appropriés en direction des entreprises, des administrations publiques et des particuliers,

— soutenir l'élaboration de stratégies cohérentes et complètes en matière de formation tout au long de la vie, en accordant une attention particulière aux besoins en compétences de l'économie de la connaissance, notamment en soutenant la coopération et la formation de partenariats entre les États membres, les régions et les villes en matière d'éducation et de formation dans le but de faciliter les échanges d'expériences et de bonnes pratiques, y compris les projets innovants. Il faudra veiller tout particulièrement à répondre aux besoins des groupes défavorisés,

— soutenir la conception et l'introduction de réformes des systèmes d'éducation et de formation en utilisant, le cas échéant, des références et des principes européens communs, notamment pour renforcer la pertinence de l'éducation et de la formation pour le marché du travail,

— renforcer les liens entre les universités, les centres technologiques et de recherche et les entreprises, notamment par des activités en réseaux et par des actions conjointes.

Dans le cadre de la réalisation de l'objectif «convergence», de nombreux États membres et régions se trouvent confrontés à de sérieux défis en matière d'enseignement et de formation. Les ressources financières devraient être utilisées pour la mise en œuvre de réformes se fixant les priorités suivantes:

— assurer l'existence d'une offre d'éducation et de formation adéquate, attractive, accessible et de haute qualité à tous les niveaux, y compris l'amélioration des compétences et des qualifications du personnel, la promotion de parcours de formation flexibles et de nouvelles solutions dès l'âge scolaire et préscolaire, des actions visant à réduire de manière significative l'abandon scolaire précoce et à augmenter les taux d'achèvement du cycle secondaire supérieur, ainsi qu'un meilleur accès à l'enseignement scolaire et préscolaire,

— soutenir la modernisation de l'enseignement supérieur et le développement du potentiel humain dans le domaine de la recherche et de l'innovation, par le soutien aux études post-universitaires, aux formations complémentaires pour les chercheurs, et en attirant davantage de jeunes vers les études scientifiques et techniques,

— promouvoir la qualité et l'attractivité de l'éducation et de la formation professionnelle, y compris pour les formations en apprentissage ou celles destinées à favoriser l'esprit d'entreprise,

— assurer, dans les cas appropriés, une plus grande mobilité aux niveaux transnational, national et régional, et promouvoir des cadres et des systèmes favorisant la transparence et la reconnaissance des compétences et des qualifications, ainsi que la validation de l'éducation et de la formation non formelles et informelles,

— investir dans les infrastructures d'éducation et de formation (y compris les TIC), lorsque de tels investissements sont nécessaires à la mise en œuvre d'une réforme et/ou lorsqu'ils peuvent contribuer de manière significative à l'amélioration de la qualité et à l'efficacité des systèmes d'éducation et de formation.

1.3.4. Capacités administratives

Lors des précédentes périodes de programmation, les Fonds ont apporté un soutien technique qui a permis de renforcer les capacités de gestion des États membres et de leurs services gestionnaires au niveau de la mise en œuvre de la réglementation. Il en ira de même pour la période 2007-2013.

Au-delà de la gestion des Fonds, la capacité administrative effective des administrations et des services publics (la «smart administration») est une condition fondamentale de promotion de la croissance et de l'emploi. Ainsi, conformément à la stratégie de Lisbonne renouvelée, qui appelle à améliorer la législation ainsi que la conception et l'application concrète des politiques afin de pouvoir créer un environnement favorable à la croissance économique et à la création d'emplois, les Fonds soutiendront les investissements dans le capital humain et dans les moyens TIC connexes des administrations et des services publics à tous les niveaux territoriaux.

Pour les pays de la cohésion et les régions relevant de l'objectif de convergence, l'accroissement de la productivité et de la qualité du travail dans le secteur public, en particulier pour les aspects ayant trait à l'économie, à l'emploi, aux affaires sociales, à l'éducation, à l'environnement et à la justice, est essentiel s'ils veulent poursuivre et accélérer les réformes, élever la productivité de l'ensemble de l'économie et promouvoir la cohésion sociale et territoriale et le développement durable. Les Fonds structurels peuvent jouer un rôle important à ce niveau en soutenant les initiatives visant à renforcer l'efficacité de la conception et de la mise en œuvre des politiques publiques, avec prise en compte de toutes les parties prenantes, dans un grand nombre de domaines.

C'est pourquoi les pays de la cohésion et les régions relevant de l'objectif de convergence sont invités à renforcer leurs administrations et leurs services publics aux niveaux national, régional et local. Les initiatives dans ce domaine devraient tenir compte de la situation propre à l'État membre concerné. Dans ces conditions et en application du principe de concentration, il est demandé aux États membres de procéder à une analyse approfondie permettant d'identifier les secteurs dans lesquels les besoins de renforcement des capacités administratives sont les plus forts. Les investissements devraient se concentrer sur les secteurs présentant les obstacles au développement économique les plus importants et sur les éléments clés des réformes administratives.

Les États membres devraient veiller à ce que les besoins en matière de renforcement de l'efficacité et de la transparence des administrations et de modernisation des services publics reçoivent des réponses appropriées. Dans ces domaines, les orientations concernant les actions à mettre en œuvre sont les suivantes:

— soutenir la conception de politiques et de programmes de qualité, ainsi que le suivi, l'analyse et l'évaluation d'impact de ces programmes, par le recours à des études, à la statistique, à l'expertise et à l'anticipation, et par le soutien à la coordination entre départements et au dialogue entre les interlocuteurs publics et privés adéquats,

— renforcer les capacités administratives dans la mise en œuvre des politiques et des programmes, y compris en matière d'évaluation de l'étanchéité de la législation à la criminalité («crime proofing») et d'application de la législation, en particulier au niveau de l‘identification des besoins en formation, des rapports d'évolution de carrière, de l'évaluation, de la formation des personnels et de l'encadrement, ou en accordant un soutien spécifique à des services clés, à des organes d'inspection et à certains acteurs socio-économiques.

1.3.5. Contribuer au maintien en bonne santé de la population active

À la lumière de la structure démographique de l'UE, du vieillissement démographique et de la diminution probable de sa main-d'œuvre dans les années à venir, il est essentiel que l'Union prenne des initiatives visant à augmenter le nombre d'années travaillées en bonne santé des membres de sa population active. Les investissements dans la promotion de la santé et la prévention des maladies contribueront à prolonger la participation active à la société du plus grand nombre de travailleurs possible, maintenant ainsi leur contribution économique et réduisant les taux de dépendance. Cela a un effet direct sur la productivité et la compétitivité, ainsi que d'importantes répercussions positives pour la qualité de la vie en général.

Les écarts entre régions d'Europe en matière de santé et d'accès aux soins de santé sont importants. Il est donc important que la politique de cohésion apporte un soutien aux infrastructures de soins, contribuant ainsi à accroître le nombre d'années travaillées en bonne santé, notamment dans les États membres et régions moins prospères. Les interventions communautaires en matière d'amélioration de la santé et de prévention ont un rôle important à jouer dans la réduction des inégalités en matière de santé. Des soins de santé de qualité se traduisent par une participation accrue au marché du travail, une période d'activité plus longue, une productivité plus élevée et des coûts sociaux et de santé moindre.

Pour la politique de cohésion, il est important, surtout dans les régions en retard de développement, de contribuer à l'amélioration des infrastructures de soins de longue durée et d'investir dans l'amélioration des infrastructures de santé, en particulier lorsque leur absence ou leur développement insuffisant représente un obstacle majeur au développement économique. Les États membres devraient veiller à répondre aux besoins de renforcement de l'efficacité des systèmes de soins de santé par des investissements dans les TIC, la connaissance et l'innovation. Dans ces domaines, les orientations concernant les actions à mettre en œuvre sont les suivantes:

— prévenir les risques de santé, pour contribuer à augmenter la productivité, en organisant des campagnes d'information sur la santé, en assurant le transfert des connaissances et des technologies et en s'assurant que les services de santé possèdent les compétences, produits et équipements nécessaires pour prévenir les risques et minimiser leurs dommages potentiels,

— combler les lacunes dans les infrastructures de santé et promouvoir une offre de services efficaces lorsque des obstacles à ce niveau handicapent le développement économique des États membres et régions moins prospères. Les interventions devraient être fondées sur une analyse exhaustive du niveau optimal d'offre de services et des technologies appropriées, comme la télémédecine, ainsi que des économies potentielles que permettraient de réaliser des prestations d'e-santé.

2. LA DIMENSION TERRITORIALE DE LA POLITIQUE DE COHÉSION

L'une des caractéristiques de la politique de cohésion — qui la distingue des politiques sectorielles — est sa capacité à s'adapter aux besoins et aux caractéristiques spécifiques des territoires, en fonction des problèmes ou des opportunités résultant de leur situation géographique. Dans le cadre de la politique de cohésion, cet aspect géographique est important. Par conséquent, au moment d'élaborer leurs programmes et de concentrer leurs ressources sur les priorités clés, les États membres et les régions devraient tout particulièrement tenir compte de ces circonstances géographiques spécifiques.

La prise en compte de la dimension territoriale contribuera à développer des communautés durables et à éviter qu'un développement régional inégal n'amenuise le potentiel de croissance global. Une telle démarche exigera peut-être aussi que l'on examine les problèmes et possibilités spécifiques des zones urbaines et rurales, ainsi que ceux de territoires particuliers comme les zones transfrontalières et les zones transnationales, ou encore les régions souffrant d'autres handicaps dus à leur insularité, à leur éloignement (régions ultrapériphériques ou arctiques, par exemple), à leur faible densité de population ou à leur caractère montagneux. Peut-être faudra-t-il également se pencher sur les contraintes environnementales et démographiques qui pèsent sur les régions côtières. Pour que l'exécution des actions en faveur de la cohésion territoriale soit couronnée de succès, il faut disposer de mécanismes d'exécution pouvant contribuer à garantir un traitement équitable de tous les territoires sur la base de leurs capacités individuelles en tant que facteur de compétitivité. Une gouvernance de qualité est donc importante pour aborder avec succès la dimension territoriale.

En fait, pour la prochaine génération de programmes, la promotion de la cohésion territoriale devrait s'intégrer dans les efforts visant à ce que l'Europe tout entière ait la possibilité de contribuer à l'action en faveur de la croissance et de l'emploi. Plus spécifiquement, cela signifie qu'il convient de donner à la cohésion territoriale un sens différent selon l'histoire, la culture ou la situation institutionnelle de chaque État membre.

Il est également essentiel de mettre sur pied des partenariats de haute qualité rassemblant les acteurs à tous les niveaux — national, régional, urbain, rural et local. En matière de cohésion territoriale, le succès est subordonné à l'élaboration d'une stratégie exhaustive précisant le cadre dans lequel des objectifs spécifiques sont poursuivis et des actions spécifiques menées.

Le nouveau cadre législatif donne aux États membres la possibilité de déléguer aux villes la gestion des fonds affectés aux questions urbaines relevant des nouveaux programmes. Pour tirer pleinement profit du partenariat, il convient d'associer les villes à la totalité du processus. Cela pourrait notamment impliquer qu'elles soient responsables de la conception et de la mise en œuvre de la partie du programme qui leur est déléguée.

Le nouveau cadre législatif prévoit également de fournir aux régions ultrapériphériques une aide spécifique pour tenir compte des surcoûts générés par leur éloignement. Un défi particulier consistera à faire en sorte que cette assistance contribue à la réalisation de la stratégie du programme dans son ensemble, c'est-à-dire, en l'occurrence, qu'elle aide à créer de la croissance et des emplois durables.

2.1. La contribution des villes à la croissance et à l'emploi

Comme l'indique la communication de la Commission sur la politique de cohésion et les villes, plus de 60 % de la population de l'Union européenne vit dans des agglomérations de plus de 50 000 habitants (12). Les villes, et les zones métropolitaines en général, abritent la majorité des emplois, des entreprises et des établissements d'enseignement supérieur, et jouent un rôle essentiel dans la réalisation de la cohésion sociale. Les villes et zones métropolitaines européennes ont tendance à attirer les travailleurs hautement qualifiés; souvent, elles créent ainsi un cercle vertueux en stimulant l'innovation et les affaires, ce qui renforce leur attrait pour de nouveaux talents.

Les villes et zones urbaines concentrent non seulement des possibilités, mais aussi des défis. Il faudrait donc tenir compte des problèmes spécifiques des zones urbaines, comme le chômage et l'exclusion sociale (y compris le problème des «travailleurs pauvres»), les taux de criminalité élevés et en hausse, l'augmentation de la congestion et l'existence de poches de pauvreté à l'intérieur des villes.

Les programmes ciblés sur les zones urbaines peuvent prendre plusieurs formes différentes. D'abord, certaines actions sont destinées à promouvoir les villes en tant que moteurs du développement régional. Ces actions devraient avoir pour objectif d'améliorer la compétitivité, par exemple par la formation de grappes d'entreprises. Parmi les mesures bénéficiant d'un soutien figurent celles qui visent à stimuler l'esprit d'entreprise, l'innovation et le développement des services, y compris les services destinés aux producteurs. Il est aussi important d'attirer et de retenir des travailleurs très hautement qualifiés (par des mesures touchant à l'accessibilité, à l'offre de services culturels, etc.).

Ensuite, d'autres actions ont pour but de favoriser la cohésion interne à l'intérieur des zones urbaines qui cherchent à améliorer la situation des quartiers en crise. Non seulement les quartiers eux-mêmes en bénéficient directement, mais cela contribue aussi à réduire quelque peu la tendance à l'expansion suburbaine excessive résultant de la recherche d'une meilleure qualité de vie.

Dans ce cadre, les mesures qui visent à réhabiliter l'environnement physique, à reconvertir les friches industrielles, surtout dans les anciennes zones industrielles, et à préserver et à mettre en valeur le patrimoine historique et culturel revêtent une grande importance par leurs conséquences potentielles pour le développement du tourisme, le but étant de créer des villes plus attractives et accueillantes. La réhabilitation des espaces publics et des friches industrielles peut contribuer de manière importante à éviter la suburbanisation et l'expansion urbaine, et à favoriser ainsi la création des conditions nécessaires à un développement économique durable. Plus généralement, en améliorant la planification, la conception et l'entretien des espaces publics, les villes peuvent «prévenir» la criminalité et, ainsi, contribuer à la création de rues, de parcs et d'espaces ouverts attractifs qui soient sûrs et perçus comme tels. En milieu urbain, les aspects environnementaux, économiques et sociaux sont étroitement imbriqués. Un milieu urbain de qualité va dans le sens de la priorité de la stratégie de Lisbonne renouvelée consistant à «faire de l'Europe un lieu plus attrayant pour investir et travailler» (13).

En troisième lieu, des actions sont menées afin de promouvoir un développement polycentrique équilibré par le développement du réseau urbain aux niveaux national et communautaire, y compris des liaisons entre les villes les plus fortes sur le plan économique et les autres zones urbaines, parmi lesquelles des villes petites et moyennes. Pour atteindre cet objectif, il faudra opérer des choix stratégiques pour déterminer quels sont les pôles de croissance, les renforcer et — aspect tout aussi important — mettre en place les réseaux les reliant à la fois sur le plan physique (infrastructures, technologies de l'information, etc.) et humain (promotion de la coopération, etc.). Parce qu'ils desservent des territoires plus vastes, et notamment leur arrière-pays rural immédiat, ces pôles contribuent au développement durable et équilibré de l'État membre concerné et de la Communauté dans son ensemble. De la même façon, les zones rurales fournissent des services à la société, par exemple sous la forme de possibilités de détente ou de paysages remarquables. Une attention spécifique devrait donc être également apportée à l'interface urbain-rural.

On sait par expérience qu'un certain nombre de principes clés s'appliquent aux actions urbaines. D'abord, les principaux partenaires dans les villes et les autorités locales ont un important rôle à jouer dans la réalisation de ces objectifs. Comme indiqué précédemment, les États membres peuvent déléguer aux villes la responsabilité du développement urbain. Cette délégation s'impose surtout lorsque la proximité est importante, par exemple, pour relever les défis à caractère principalement local, comme l'exclusion sociale ou l'accès insuffisant aux services essentiels.

Ensuite, l'élaboration d'un plan de développement urbain durable à moyen/long terme constitue généralement la condition préalable de la réussite, dans la mesure où elle garantit la cohérence des investissements et leur qualité environnementale. Cela permettra également de garantir l'engagement et la participation du secteur privé dans le nouvel élan donné aux zones urbaines. En général, une démarche multidisciplinaire ou intégrée est nécessaire. En ce qui concerne les actions à vocation locale en faveur de l'inclusion sociale, par exemple, il en résulte que si l'on veut assurer l'avenir à long terme des zones concernées, les mesures destinées à améliorer la qualité de la vie (y compris l'environnement et le logement) ou le niveau des services fournis aux citoyens doivent être associées à d'autres mesures favorisant le développement de nouvelles activités et la création d'emplois. La nouvelle initiative JESSICA est destinée à favoriser et à faciliter l'élaboration de produits d'ingénierie financière dans le but de soutenir des projets inscrits dans les plans de développement urbain.

En règle générale, les programmes et services de soutien intégrés devraient privilégier les groupes qui en ont le plus besoin, comme les migrants, les jeunes et les femmes. Il faudrait inciter tous les citoyens à participer à la fois à la planification et à la réalisation des services.

2.2. Soutenir la diversification économique des zones rurales, des zones vivant de la pêche et des zones souffrant de handicaps naturels

La politique de cohésion peut également jouer un rôle déterminant pour soutenir la revitalisation économique des zones rurales en complétant les actions soutenues par le nouveau fonds de développement rural (Fonds européen agricole pour le développement rural — Feader) (14). Cette approche complémentaire devrait avoir pour but de soutenir la restructuration et la diversification de l'économie dans les zones rurales de l'Europe.

La synergie entre la politique structurelle, la politique de l'emploi et la politique de développement rural doit être encouragée. Dans ce cadre, les États membres devraient veiller à la synergie et à la cohérence entre les actions à financer par le FEDER, le Fonds de cohésion, le FSE, le Fonds européen pour la pêche (FEP) et le Feader sur un territoire et dans un domaine d'activité donnés. Les principes directeurs essentiels pour établir des lignes de partage et des mécanismes de coordination entre les actions soutenues par des fonds différents devraient être définis au niveau du cadre de référence stratégique national et du plan stratégique national.

Pour la politique de cohésion, les actions en faveur des zones rurales ou des zones souffrant de handicaps naturels, y compris de nombreuses régions insulaires, devraient contribuer à la création de nouvelles possibilités par la diversification de l'économie rurale. Certaines d'entre elles visent à contribuer à un niveau d'accès minimal aux services d'intérêt économique général, afin d'attirer des entreprises et du personnel qualifié et de limiter la migration. Dans ce contexte, il est nécessaire d'assurer la connexion avec les principaux réseaux nationaux et européens. En outre, la politique de cohésion devrait soutenir la capacité endogène des territoires ruraux en favorisant, par exemple, la commercialisation de produits locaux sur les marchés national et mondial, ainsi que l'innovation quant aux processus et aux produits au sein des activités économiques existantes.

Réussir à atteindre la masse critique nécessaire à la mise en place d'une offre efficace de services, y compris ceux relatifs à la bonne santé de la main-d'œuvre évoqués plus haut, est un véritable défi. On peut néanmoins parvenir à assurer un accès universel à tous les services, notamment dans les zones peu peuplées, en investissant dans les pôles de développement au sein des zones rurales (par exemple, dans les villes de taille moyenne ou petite) et dans le développement de grappes d'entreprises s'appuyant sur des atouts locaux, tout en recourant aux nouvelles technologies de l'information.

De nombreuses régions rurales dépendent fortement du tourisme. Ces régions ont besoin d'une approche intégrée fondée sur la qualité qui soit axée sur la satisfaction des consommateurs et qui s'appuie sur les dimensions économique, sociale et environnementale du développement durable. Les actions devraient exploiter et s'efforcer de préserver et de développer les atouts naturels et culturels susceptibles d'avoir des retombées positives importantes en protégeant les habitats et en soutenant l'investissement dans la biodiversité. L'approche intégrée devrait avoir un impact positif sur le secteur du tourisme, sur l'économie locale, sur les personnes travaillant dans le secteur du tourisme, sur les visiteurs, sur la population locale, ainsi que sur le patrimoine naturel et culturel.

En ce qui concerne le secteur de la pêche, la restructuration économique des zones côtières tributaires de la pêche et des petites îles constitue souvent un défi particulier pour des raisons géographiques, et la politique de cohésion peut jouer un rôle important en complément des actions bénéficiant du soutien du FEP.

2.3. Coopération

Des mesures favorisant la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale, y compris la coopération maritime le cas échéant, devraient venir compléter les trois priorités précitées. Par conséquent, une coopération plus étroite entre les régions de l'UE devrait aider à accélérer le développement économique et à générer une croissance plus élevée. Les frontières nationales constituent fréquemment un obstacle au développement du territoire européen dans son ensemble, et elles peuvent entraver le plein développement de son potentiel de compétitivité. Dans le cadre transfrontalier et transnational, les domaines des transports, de la gestion de l'eau et de la protection de l'environnement représentent une illustration claire des défis qui devront faire l'objet d'une approche ciblée et intégrée dépassant les frontières nationales. En ce qui concerne la mise en œuvre, les États membres souhaiteront peut-être examiner la possibilité de créer un groupement européen de coopération territoriale, qui exercerait la fonction d'autorité de gestion pour certains programmes de coopération.

2.4. Coopération transfrontalière

Le but de la coopération transfrontalière en Europe est d'intégrer les zones séparées par les frontières nationales qui sont confrontées à des problèmes communs exigeant des solutions communes. Ces défis, qui touchent toutes les régions frontalières de l'Union, proviennent de la fragmentation des marchés du travail et des capitaux, des réseaux d'infrastructure, des capacités budgétaires et des institutions.

Bien que les programmes de coopération devraient être élaborés sur mesure en fonction de la situation particulière de chaque région frontalière, il est important qu'un effort soit fait pour concentrer l'aide sur les priorités les plus importantes afin de soutenir la croissance et la création d'emplois.

Eu égard à la grande diversité des situations, il n'est pas toujours pertinent d'émettre des recommandations de portée générale pour la future coopération transfrontalière. Cependant, compte tenu des obstacles créés par les frontières, l'amélioration des infrastructures de transports et de communications actuelles et le développement, le cas échéant, de nouvelles liaisons, représentent un point de départ utile. Il s'agit là de conditions préalables à l'établissement ou au développement des contacts transfrontaliers.

La coopération transfrontalière devrait donner la priorité au renforcement de la compétitivité des régions frontalières. Elle devrait, en outre, contribuer à l'intégration économique et sociale, en particulier lorsqu'il existe de fortes disparités économiques entre les zones frontalières contiguës. Parmi les actions envisageables, on citera celles qui stimulent les transferts de connaissance et de savoir-faire, le développement des activités économiques transfrontalières, l'exploitation des potentiels transfrontaliers dans les domaines de l'éducation/formation et des soins de santé, l'intégration du marché du travail transfrontalier et la gestion conjointe de l'environnement et des menaces communes. Lorsque les conditions de base de la coopération tr