FR Journal officiel de l'Union européenne C 68/23

AVIS DU CONSEIL

du 10 mars 2009

concernant le programme de convergence actualisé de la Suède pour 2008-2011

(2009/C 68/05)

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) no 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques (1), et notamment son article 9, paragraphe 3,

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

(1) Le 10 mars 2009, le Conseil a examiné le programme de convergence actualisé de la Suède, qui couvre la période 2008-2011.

(2) Après avoir connu une croissance économique relativement forte pendant de nombreuses années, l'économie suédoise a sensiblement décéléré en 2008, en raison du ralentissement mondial qui pèse sur la demande extérieure. La demande intérieure s'est relativement bien maintenue jusqu'à l'été, mais s'est considérablement affaiblie ensuite, la confiance des entreprises comme celle des consommateurs ayant fortement chuté en même temps que les principaux indices boursiers. Au cours des derniers mois de l'année 2008, le ralentissement s'est accentué et le chômage a commencé à augmenter. La Suède, grâce notamment à un cadre macroéconomique généralement sain, disposait de finances publiques relativement fortes au moment où l'activité économique a fléchi; elle dispose donc d'une marge de manœuvre pour laisser les stabilisateurs automatiques fonctionner pleinement et prendre des mesures de relance discrétionnaires sans mettre en péril sa viabilité budgétaire à long terme. Les finances publiques suédoises étant traditionnellement assez sensibles à la conjoncture et à l'évolution du marché du travail, le principal défi pour les années à venir sera d'assurer le retour au plein emploi afin que la hausse rapide du chômage qui s'annonce n'ait pas d'incidences négatives permanentes sur les finances publiques. Après plusieurs augmentations des taux d'intérêt jusqu'en septembre 2008 en raison des préoccupations liées à l'inflation, la Riksbank a assoupli sa politique monétaire, avec plusieurs baisses de son taux d'intérêt (qui est passé de 4,75 % à 1,00 % actuellement). Le taux de change effectif nominal de la couronne suédoise (SEK) a baissé d'environ 10 % en 2008.

(3) Le programme présente trois scénarios différents pour les projections macroéconomiques et budgétaires: un «scénario de base» et deux autres scénarios qui reposent sur des hypothèses macroéconomiques et budgétaires plus prudentes. C'est le scénario de base qui est retenu comme scénario de référence pour l'évaluation des projections budgétaires, car il est le seul à être complet et à contenir des projections suffisamment détaillées. Le scénario de référence, qui prend en considération la plupart des mesures de relance programmées pour 2009, prévoit que la croissance du PIB en termes réels chutera à 1,3 % en 2009, contre 1,5 % en 2008, avant de se rétablir à un taux moyen de 3,3 % pour le reste de la période de programmation. Vu la détérioration rapide des perspectives macroéconomiques observée ces derniers mois (2), ce scénario, qui a été mis au point en septembre, semble fondé sur des hypothèses de croissance très favorables, surtout pour les années 2009 et 2010. Cet optimisme est également présent dans les projections relatives au chômage. Les composantes de la croissance sont plus plausibles que les perspectives globales de croissance du PIB; le programme présente des projections réalistes en matière d'inflation. Celle-ci devrait tomber nettement en dessous des 2 % visés par la Riksbank pour 2009 en raison, d'une part, de la baisse des prix des produits de base et, d'autre part, de l'accroissement de l'écart de production qui va de pair avec la baisse de la pression exercée par la demande sur les prix.

(4) Pour 2008, l'excédent des finances publiques est estimé à 2,3 % du PIB dans les prévisions intermédiaires de janvier 2009 des services de la Commission, contre un objectif de 2,8 % dans l'actualisation précédente du programme de convergence. Malgré un effet de base positif (conséquence de résultats pour 2007 meilleurs que les prévisions du programme précédent), les résultats inférieurs aux attentes obtenus en 2008 s'expliquent en grande partie par le fait que les recettes des impôts sur la consommation et sur les revenus mobiliers ont été en deçà des attentes, ce qui neutralise largement l'effet positif induit par une croissance des dépenses plus faible que prévu. En cause, le ralentissement de la croissance de la consommation et des investissements et la chute importante des indices boursiers au deuxième semestre 2008.

(5) Le programme actualisé prévoit pour 2009 une baisse de 1,7 point de pourcentage de l'excédent des finances publiques, qui passerait à 1,1 % du PIB, tandis que les prévisions intermédiaires des services de la Commission tablent sur un déficit de 1,3 % du PIB. L'objectif pour 2009 inscrit dans la version actualisée du programme tient compte des mesures d'impulsion budgétaire prévues par la loi de finances 2009, qui se montent à environ 1 % du PIB et consistent principalement en réductions de l'impôt sur le revenu et des cotisations sociales. On estime que l'incidence des stabilisateurs automatiques sur le solde des finances publiques consistera en une réduction de l'excédent à hauteur de 0,6 % du PIB. En 2009, l'orientation budgétaire devrait devenir expansionniste, le solde structurel diminuant d'environ 1 point de pourcentage du PIB. Dans les prévisions de la Commission, la détérioration relativement plus importante du solde structurel — environ 2 points de pourcentage du PIB — est due principalement aux mesures annoncées après l'adoption du programme de convergence et à la perte de recettes fiscales.

(6) Dans le programme, l'objectif principal de la stratégie budgétaire à moyen terme est de parvenir à un excédent budgétaire de 1 % du PIB en moyenne sur la durée du cycle économique, en imposant des plafonds de dépenses pluriannuels pour l'administration centrale et en obligeant les administrations locales à équilibrer leur budget. Cet objectif d'excédent correspond à l'objectif à moyen terme de la Suède d'un excédent structurel de 1 % du PIB. Malgré la détérioration notable du solde des finances publiques en 2009, le programme prévoit que l'objectif à moyen terme sera respecté avec une marge importante durant toute la période de programmation. Il se base sur l'hypothèse de politiques inchangées en 2010 et 2011. Le programme prévoit une amélioration du solde global et du solde primaire à partir de 2010, l'excédent global passant à 1,6 % du PIB en 2010 et 2,5 % en 2011.

(7) Les résultats budgétaires risquent d'être moins bons que prévu. Le principal risque qui menace les projections budgétaires du programme est lié au scénario macroéconomique. Reconnaissant ce risque, le programme contient deux autres scénarios, présentant tous deux des hypothèses de croissance moins favorables, correspondant à une crise financière internationale plus profonde et plus longue que prévu dans le scénario de référence. Toutefois, sur la base des informations disponibles, il semblerait que même le moins favorable de ces deux scénarios sous-estime peut-être les incidences du ralentissement économique qu'il prévoit sur le solde des finances publiques. En effet, il existe une incertitude importante quant au degré de sensibilité du solde public aux variations de l'activité économique dans les circonstances actuelles. Cette incertitude concerne à la fois les recettes et les dépenses, mais est probablement plus grande pour les premières, étant donné la volatilité récemment observée de certaines composantes des recettes, notamment celles qui proviennent de l'impôt sur les revenus du capital. En ce qui concerne les dépenses, il existe une incertitude quant à l'incidence des réformes récentes des systèmes d'assurance maladie et chômage sur les dépenses publiques et quant aux conséquences potentielles des garanties explicites et implicites accordées au secteur financier sur les finances publiques.

8) À long terme, l'incidence budgétaire du vieillissement de la population est inférieure à la moyenne de l'UE. La position budgétaire annoncée dans le programme pour 2008, avec un excédent primaire élevé, contribue à la réduction de la dette publique brute, et les actifs considérables accumulés par les systèmes de retraite publics contribueront à financer l'augmentation des dépenses dans ce secteur. Cependant, si l'on se base sur la position budgétaire pour 2009 prévue par les services de la Commission dans leurs prévisions intermédiaires, un faible écart de viabilité apparaît. Le maintien d'excédents primaires élevés à moyen terme contribuerait à contenir les risques actuellement faibles qui pèsent sur la viabilité des finances publiques.

(9) Le cadre budgétaire de la Suède peut être considéré dans l'ensemble comme solide; il a contribué à l'importante réduction de la dette observée depuis sa mise en place. Ces dernières années, dans un souci de transparence, le gouvernement a pris une série de mesures pour préciser ce cadre et s'est engagé à poursuivre l'évaluation des performances de celui-ci face aux lacunes qui demeurent. Dans le contexte de l'évaluation récente a été institué un Conseil budgétaire chargé d'évaluer si le gouvernement a bien mis en œuvre ses objectifs de politique budgétaire. Ce Conseil a présenté son premier rapport annuel en 2008. Les lacunes qui demeurent sont liées au risque que le cadre ne soit pas suffisant pour empêcher les politiques expansionnistes en période de conjoncture économique favorable, lorsque l'objectif d'excédent et l'obligation d'équilibre budgétaire au niveau local ne sont pas contraignants. Cela peut limiter la marge de manœuvre lors d'une récession. Par ailleurs, le gouvernement a renforcé récemment la réglementation concernant les plafonds de dépenses et a affirmé son ambition d'alléger progressivement la pression fiscale sur l'économie.

(10) Afin de stabiliser le secteur financier, les autorités suédoises ont adopté une série de mesures comprenant la multiplication par deux du plafond de la garantie des dépôts (jusqu'à 500 000 SEK par compte), un système de garanties de crédit pour les emprunts à moyen terme des banques (montant maximal de 1 500 milliards SEK, soit près de 50 % du PIB) et un mécanisme visant à faciliter la recapitalisation des banques solvables (montant maximal de 50 milliards SEK, soit environ 1,5 % du PIB).

(11) Conformément au plan européen pour la relance économique approuvé en décembre par le Conseil européen, la Suède a adopté un certain nombre de mesures d'impulsion budgétaire et de réforme structurelle. Les mesures de relance budgétaire adoptées par la Suède pour 2009 constituent une réaction adéquate au ralentissement économique. Si les mesures mises en œuvre ou proposées sont opportunes et raisonnablement bien ciblées, elles sont essentiellement de nature permanente. C'est notamment le cas des mesures de réduction de l'impôt sur le revenu et des cotisations sociales, qui font partie du programme de réformes structurelles du gouvernement visant à encourager davantage le passage de l'inactivité à l'emploi. Ces mesures sont liées au programme de réformes structurelles pour la Suède, dans le cadre de Lisbonne, réexaminé par la Commission le 28 janvier 2009. En revanche, les mesures proposées dans la loi supplémentaire sont pour la plupart de nature temporaire et ont été proposées en réponse directe au fléchissement de l'activité économique.

(12) Étant donné les mesures budgétaires qui figurent dans le programme actualisé, on s'attend à ce que le solde structurel diminue d'environ 1 % du PIB, ce qui suggère une orientation budgétaire expansionniste. Si l'on tient compte des mesures additionnelles proposées dans la loi supplémentaire, ce caractère expansionniste se renforce quelque peu. Cette orientation est adéquate, vu la dégradation des perspectives économiques observée ces derniers mois. Dans l'hypothèse de politiques inchangées, le programme actualisé prévoit que le solde structurel n'augmente que légèrement en 2010, et d'environ 0,5 point de pourcentage en 2011, ce qui implique une orientation politique légèrement restrictive pour cette période.

(13) En ce qui concerne les prescriptions du code de conduite concernant la présentation des données dans les programmes de stabilité et de convergence, le programme présente quelques lacunes tant pour les données obligatoires que pour les données facultatives (3).

La conclusion générale est que la position budgétaire à moyen terme est saine. Les excédents importants engrangés lorsque la conjoncture était favorable ont induit la souplesse budgétaire nécessaire pour que la politique budgétaire puisse jouer un rôle actif durant le ralentissement actuel, non seulement en stimulant la demande à court terme, mais aussi en renforçant le potentiel de croissance à long terme de l'économie. C'est à raison que l'orientation budgétaire est devenue expansionniste en 2009. Cependant, il existe des risques à court terme pour l'équilibre budgétaire, c'est pourquoi il est nécessaire de renforcer le cadre budgétaire afin de garantir que le solde des finances publiques s'améliore lors de la reprise économique.

Compte tenu de l'évaluation qui précède, la Suède est invitée à mettre en œuvre, en 2009, la politique budgétaire prévue, y compris les mesures d'impulsion budgétaire, conformément au plan européen pour la relance économique et dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance, et de veiller ensuite à revenir à l'objectif à moyen terme.

Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

2007 2008 2009 2010 2011 PIB réel (variation en %) PC déc. 2008 2,7 1,5 1,3 3,1 3,5 COM jan. 2009 2,5 0,5 – 1,4 1,2 n.d. PC nov. 2007 3,2 3,2 2,5 2,2 n.d. Inflation IPCH (%) PC déc. 2008 2,5 3,6 1,5 n.d. n.d. COM jan. 2009 1,7 3,3 0,7 1,0 n.d. PC nov. 2007 1,7 2,7 2,5 2,1 n.d. Écart de production (4) (% du PIB potentiel) PC déc. 2008 1,0 – 0,5 – 1,6 – 1,0 – 0,2 COM jan. 2009 (5) 2,5 0,7 – 1,9 – 2,0 n.d. PC nov. 2007 0,6 0,9 0,6 0,0 n.d. Emprunts/prêts nets vis-à-vis du reste du monde (% du PIB) PC déc. 2008 8,4 8,2 8,2 8,3 8,1 COM jan. 2009 8,3 6,1 6,5 6,6 n.d. PC nov. 2007 7,1 7,2 7,4 7,7 n.d. Recettes publiques (% du PIB) PC déc. 2008 56,2 55,4 54,1 53,8 53,3 COM jan. 2009 56,4 55,1 53,0 52,7 n.d. PC nov. 2007 56,300 55,5 54,9 54,6 n.d. Dépenses publiques (% du PIB) PC déc. 2008 52,6 52,5 53,1 52,2 50,8 COM jan. 2009 52,8 52,8 54,3 54,1 n.d. PC nov. 2007 53,3 52,6 51,8 51,1 n.d. Solde des finances publiques (% du PIB) PC déc. 2008 3,6 2,8 1,1 1,6 2,5 COM jan. 2009 3,6 2,3 – 1,3 – 1,4 n.d. PC nov. 2007 3,0 2,8 3,1 3,6 n.d. Solde primaire (% du PIB) PC déc. 2008 5,4 4,7 2,6 3,0 3,8 COM jan. 2009 5,4 4,1 0,2 0,1 n.d. PC nov. 2007 4,6 4,4 4,5 4,8 n.d. Solde corrigé des variations conjoncturelles (4) (% du PIB) PC déc. 2008 3,0 3,1 2,0 2,2 2,6 COM jan. 2009 2,1 1,9 – 0,2 – 0,2 n.d. PC nov. 2007 2,7 2,3 2,8 3,6 n.d. Solde structurel (6) (% du PIB) PC déc. 2008 2,2 2,8 1,9 2,1 2,5 COM jan. 2009 2,1 1,6 – 0,3 – 0,2 n.d. PC nov. 2007 2,3 2,0 2,8 3,6 n.d. Dette publique brute (% du PIB) PC déc. 2008 40,6 35,5 32,2 28,3 23,8 COM jan. 2009 40,6 34,8 36,2 36,0 n.d. PC nov. 2007 39,7 34,8 29,8 24,5 n.d. Programme de convergence (PC); prévisions intermédiaires de janvier 2009 des services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission.

(1) JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Les documents mentionnés dans le texte figurent sur le site:

http://ec.europa.eu/economy_finance/sg_pact_fiscal_policy/fiscal_policy528_fr.htm

(2) L'évaluation tient compte notamment des prévisions établies par les services de la Commission en janvier 2009, mais aussi d'autres informations mises à disposition depuis lors.

(3) En particulier, les données relatives à la croissance du PIB nominal et aux recettes des privatisations ne sont pas fournies.

(4) Soldes corrigés des variations conjoncturelles et écarts de production selon les programmes, recalculés par les services de la Commission sur la base des informations contenues dans les programmes.

(5) Sur la base d'une croissance potentielle estimée à 2,6 %, 2,3 %, 1,3 % et 1,2 % respectivement pour chaque année de la période 2007-2010.

(6) Solde corrigé des variations conjoncturelles à l'exclusion des mesures exceptionnelles et temporaires. Selon le dernier programme, les mesures exceptionnelles et les autres mesures temporaires correspondent à 0,3 % du PIB en 2008 et 0,1 % pour 2009-2011, et sont toutes de nature à réduire le déficit; selon les prévisions intermédiaires de janvier des services de la Commission, ces mesures correspondent à 0,3 % du PIB en 2008 et 0,1 % en 2009, et sont toutes de nature à réduire le déficit.

Sources:

Programme de convergence (PC); prévisions intermédiaires de janvier 2009 des services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission.