FR Journal officiel de l'Union européenne L 289/1

DÉCISION DE LA COMMISSION

du 25 janvier 2012

concernant la mesure C 36/07 (ex NN 25/07) mise à exécution par l’Allemagne en faveur de Deutsche Post AG

[notifiée sous le numéro C(2012) 184]

(Le texte en langue allemande est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

(2012/636/UE)

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa (1),

après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément aux dispositions précitées (2) et compte tenu de ces observations,

vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

considérant ce qui suit:

I. PROCÉDURE

I.1. Procédure d’aide d’État

I.1.1. Décision d’ouverture de 1999 et décision négative de 2002

(1) En 1994, l’entreprise United Parcel Service (ci-après «UPS») a introduit une plainte par laquelle elle faisait valoir que des aides illégales avaient été accordées à Deutsche Bundespost Postdienst (ci-après «Postdienst»).

(2) À la suite de l’ouverture d’une procédure d’aide d’État en date du 23 octobre 1999 (ci-après la «décision d’ouverture de 1999»), l’Allemagne a transmis ses observations le 16 septembre 1999. Après publication de la décision d’ouverture de 1999, la Commission a reçu des observations de quatorze parties intéressées qu’elle a transmises, par lettre du 15 décembre 1999, au gouvernement allemand afin qu’il puisse prendre position à ce sujet. L’Allemagne a répondu par lettre du 1er février 2000, enregistrée à la date de sa réception, le 2 février 2000.

(3) Le 19 juin 2002, la Commission a adopté une décision négative (3) (ci-après la «décision négative de 2002»), par laquelle elle constatait que Postdienst et l’entreprise lui ayant succédé, Deutsche Post AG (ci-après «DPAG»), désignés conjointement ci-après par «Deutsche Post», facturaient les colis de porte à porte à des prix inférieurs aux coûts marginaux et que cette politique de rabais agressive ne relevait pas des services d’intérêt économique général de Deutsche Post. Les pertes d’un montant de 572 millions d’EUR résultant de cette politique étaient en fait financées, en violation des articles 106 et 107 du TFUE, à partir de ressources d’État dont Deutsche Post bénéficiait sous différentes formes [par exemple, sous forme de transferts publics opérés par la filiale de Deutsche Bundespost, Telekom (ci-après «Telekom»), de garanties publiques et d’un soutien de l’État dans le cadre du financement des retraites des fonctionnaires des services postaux (ci-après «les subventions relatives aux retraites»)].

(4) Suite aux conclusions de la Commission, l’Allemagne a récupéré auprès de DPAG l’aide d’État de 572 millions d’EUR déclarée incompatible avec le marché intérieur. À l’encontre de la décision de la Commission, Deutsche Post a introduit un recours devant les juridictions de l’Union.

(5) Par arrêt rendu en 2008 (4), le Tribunal de l’Union européenne (ci-après le «Tribunal») a annulé la décision négative de 2002 aux motifs que la Commission avait omis de procéder à une analyse circonstanciée de toutes les recettes et coûts associés à la fourniture de services universels, afin de déterminer si Deutsche Post avait été sous-compensée ou surcompensée.

(6) L’Allemagne a alors remboursé à Deutsche Post l’aide d’État récupérée auparavant, soit un montant de 572 millions d’EUR, majoré d’intérêts.

(7) Le 2 septembre 2010, la Cour a rejeté le pourvoi formé par la Commission à l’encontre de l’arrêt du Tribunal (5).

I.1.2. Autres plaintes reçues après la décision négative de 2002

(8) Le 13 mai 2004, UPS a adressé une nouvelle plainte à la Commission au sujet d’aides illégales accordées à Deutsche Post après la décision négative de 2002. Dans ce contexte, UPS avançait que dans la décision négative, toutes les mesures d’aide qu’elle avait énumérées dans sa plainte initiale en 1994 n’avaient pas été examinées et que Deutsche Post bénéficiait d’avantages qui dépassaient nettement l’aide incompatible de 572 millions d’EUR. Par ailleurs, elle affirmait que Deutsche Post avait utilisé des ressources d’État pour étendre ses opérations de colis (en annexant d’autres entreprises, par exemple) et vendre des services à des prix de transfert excessivement bas à ses filiales Postbank AG et Deutsche Post Euro Express GmbH & Co OHG (ci-après dénommée «DPEED»), lesquelles sont respectivement actives dans les services bancaires et, sous la marque «DHL», dans les colis publicitaires et commerciaux.

(9) Le 9 novembre 2004 et le 1er avril 2005, la Commission a envoyé des demandes de renseignements à l’Allemagne qui y a répondu en date du 2 décembre 2004 et du 3 juin 2005.

(10) Le 16 juillet 2004, TNT Post AG & Co. KG (ci-après «TNT») a également déposé une plainte par laquelle elle faisait valoir que Deutsche Post facturait ses services à la PostBank AG à des prix dérisoires. TNT invoquait en outre que la Postbank AG payait uniquement les coûts variables pour les services fournis et que Deutsche Post finançait intégralement les coûts fixes communs encourus pour le réseau de distribution à partir des recettes qu’elle tire de ses activités d’envoi du courrier constituant son domaine réservé.

(11) Le 11 novembre 2004 et le 25 avril 2005, la Commission a alors envoyé des demandes de renseignements à l’Allemagne qui a transmis ses réponses en date du 17 décembre 2004 et du 23 juin 2005.

I.1.3. Décision d’extension de 2007

(12) Compte tenu d’autres plaintes reçues dans ce contexte, la Commission a informé l’Allemagne par lettre du 12 septembre 2007 de sa décision d’étendre la procédure amorcée en 1999 (ci-après la «décision d’extension de 2007») (6). Par cette décision d’extension, la Commission entendait intégrer dans la procédure toutes les informations nouvellement reçues en évaluant l’ensemble des distorsions de concurrence ayant pu résulter des interventions publiques octroyées à Deutsche Post (pour plus de détails sur les transferts publics, les garanties publiques, les subventions relatives aux retraites et les droits exclusifs relatifs à la fourniture des services du courrier, voir le point I.1.14).

(13) La Commission a considéré que pour clarifier les effets des mesures étatiques sur les recettes et les coûts des différents services fournis par Deutsche Post, il était nécessaire de reconstituer exactement la comptabilité de cette dernière pour la période allant de 1990 à 2007.

I.1.4. Observations de l’Allemagne sur la décision d’extension de 2007

(14) Le 14 décembre 2007, l’Allemagne a présenté ses observations sur la décision d’extension de 2007 à l’encontre de laquelle Deutsche Post avait introduit un pourvoi (voir à ce sujet le point I.3.1).

I.1.5. Observations des parties intéressées sur la décision d’extension de 2007 et commentaires de l’Allemagne sur ces observations

(15) UPS et TNT ont transmis leurs observations le 16 novembre 2007.

(16) Après avoir sollicité, en date du 20 décembre 2007, une prolongation du délai de réponse, le gouvernement allemand a finalement présenté ses commentaires sur les observations de TNT et d’UPS le 12 mars 2008.

I.1.6. Sélection d’un expert externe

(17) Le 23 janvier 2008, la Commission a lancé un appel d’offres pour une expertise devant lui permettre de constater si au cours de la période 1990-2007, Deutsche Post avait éventuellement reçu une compensation excessive pour l’accomplissement de son obligation de service universel (7).

(18) Le 18 juin 2008, la Commission a conclu un contrat avec la société WIK Consult GmbH spécialisée dans le domaine de la comptabilité du secteur postal.

I.1.7. Observations de l’Allemagne sur la durée appropriée de la période d’examen

(19) Par lettres des 10 et 18 juin 2008, l’Allemagne a souligné son désaccord quant à l’étendue de la période d’examen retenue (1990-2007), en soutenant qu’il était suffisant de limiter l’enquête à la période au cours de laquelle les transferts publics avaient eu lieu, soit de 1990 à 1994. Or, comme au cours de cette période, les pertes avaient été plus élevées que les transferts publics, Deutsche Post n’aurait reçu aucune surcompensation. Par ailleurs, la fourniture des données comptables pour la période postérieure à 1994 serait disproportionnée au vu de l’Encadrement communautaire des aides d’État sous forme de compensations de service public (8) (ci-après l’«encadrement communautaire de 2005»), qui limite les calculs de surcompensations à une période maximale de quatre ans.

(20) Le 27 juin 2008, l’Allemagne a transmis une expertise juridique au sujet de l’obligation de la Commission d’examiner séparément les transferts publics, les garanties publiques et les subventions relatives aux retraites (9). Par ailleurs, l’Allemagne a fait valoir qu’un audit des données comptables n’était pas nécessaire pour apprécier les garanties publiques et les subventions relatives aux retraites.

(21) L’Allemagne avait soutenu le même avis vis-à-vis des services de la Commission lors des réunions qui s’étaient déroulées les 29 mai et 15 juillet 2008.

I.1.8. Demande de renseignements du 17 juillet 2008

(22) Le 17 juillet 2008, la Commission a adressé à l’Allemagne une demande de renseignements sur l’ensemble des interventions publiques soumises à examen, ainsi qu’un questionnaire sur les recettes et les coûts de Deutsche Post pour la période 1990–2007. Cette demande de renseignements avait été élaborée en coopération avec le bureau WIK Consult. Le 5 août 2008, l’Allemagne a sollicité une prolongation sine die du délai de réponse aux motifs qu’il lui fallait au préalable vérifier la disponibilité d’un certain nombre de données.

I.1.9. Lettres de rappel des 12 et 22 août 2008

(23) Le 12 août 2008, la Commission a expliqué pourquoi l’examen des recettes et des coûts de Deutsche Post devait porter sur la période allant de 1990 à 2007, en insistant pour que les informations requises lui soient transmises.

(24) Dans sa communication du 14 août 2008, l’Allemagne a de nouveau invoqué qu’il n’y avait aucune raison d’effectuer un examen des recettes et des pertes de Deutsche Post pour la période postérieure à l’année 1994. Conformément à l’article 10, paragraphe 3 du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d’application de l’article 93 du traité CE (10), la Commission s’est réservé, le 22 août 2008, le droit d’adopter une injonction de fournir les informations requises pour le cas où l’Allemagne ne les lui transmettrait pas.

(25) Par communication du 29 septembre 2008 (notifiée finalement le 2 octobre 2008), l’Allemagne a transmis les résultats d’une nouvelle expertise juridique, afin d’étayer son avis selon lequel une analyse de la comptabilité au-delà de l’année 1994 n’était pas nécessaire et que la période pertinente pour l’examen était celle de 1990 à 1994 (11).

(26) Le 28 octobre 2008, l’Allemagne a fourni des informations sur les garanties publiques et sur les «subventions relatives aux retraites».

I.1.10. L’injonction, du 30 octobre 2008, de fournir des informations

(27) La Commission n’a pas accepté les arguments de l’Allemagne et elle a maintenu son avis que pour pouvoir apprécier intégralement les effets sur la concurrence des interventions publiques octroyées, une analyse était nécessaire jusqu’en 2007. À la suite de ses deux lettres de rappel des 12 et 22 août 2008, la Commission a adopté une injonction de fournir des informations en date du 30 octobre 2008, par laquelle l’Allemagne a été formellement invitée à produire toutes les données comptables requises pour toute la période 1990-2007.

(28) L’Allemagne et Deutsche Post ont contesté la validité de l’injonction précitée (voir le point I.3.2).

(29) Le 27 novembre 2008, l’Allemagne a transmis les données comptables requises pour la période 1990–1994, puis une version actualisée de ces données en date des 5 et 16 décembre 2008.

I.1.11. Transmission des données comptables pour la période 1990–2007

(30) À la suite d’une réunion tenue le 6 février 2009 entre le secrétaire d’État, M. Pfaffenbach, le président du directoire de DPAG, M. Appel, et le commissaire responsable de la politique de la concurrence, l’Allemagne et Deutsche Post se sont déclarées disposées à fournir les données comptables concernant la période postérieure à l’année 1994.

(31) Le 3 mars 2009, l’Allemagne a transmis une première série de données comptables pour l’ensemble de la période d’examen allant de 1990 à 2007.

(32) Différentes réunions entre Deutsche Post et les services de la Commission ont été tenues, à savoir à Bruxelles, le 3 mars 2009, et à Bonn, les 12 mars, 2 avril, 28 mai, 23 juin et 18 septembre 2009. L’Allemagne a transmis les commentaires correspondants de Deutsche Post en date des 26 mars, 7 mai et 22 juin 2009.

(33) À la suite de ces réunions et de toute une série de questions adressées à Deutsche Post par les services de la Commission en date des 4 juin et 30 juillet 2009, l’Allemagne a fourni des données comptables actualisées et un certain nombre d’autres précisions en date des 9 juillet, 31 juillet, 17 août, 8 septembre, 10 septembre et 15 octobre 2009.

(34) Les 16 et 24 septembre 2009, les services de la Commission ont adressé de nouvelles questions à l’Allemagne qui y a répondu le 14 octobre 2009.

I.1.12. Présentation de l’expertise du bureau WIK

(35) En raison des retards encourus dans le cadre de la fourniture des données comptables, le contrat avec la société WIK a dû être prolongé plusieurs fois. La société WIK Consult a finalement présenté son expertise, le 9 novembre 2009 (ci-après l’«expertise WIK»).

(36) Les 14 et 21 janvier 2010, l’Allemagne a transmis ses commentaires au sujet de l’expertise WIK. Le 11 février 2010, l’Allemagne a produit une expertise réalisée par KPMG sur la nature juridique des rétrocessions versées par Deutsche Post jusqu’en 1995 à l’État allemand (ci-après l’«expertise KPMG») (12), ainsi qu’une expertise effectuée par le bureau Deloitte (13) (ci-après l’«expertise Deloitte-I») relative au taux du bénéfice «raisonnable» sur lequel reposait l’expertise WIK.

(37) Le 23 avril 2010, l’Allemagne a présenté une seconde expertise de Deloitte (ci-après l’«expertise Deloitte-II») dans laquelle ce dernier donnait son avis sur le niveau de bénéfice raisonnable à adopter pour les services universels de Deutsche Post.

(38) Le 9 août 2010, l’Allemagne a en outre transmis différentes remarques sur le calcul de la surcompensation et sur l’application du principe de l’investisseur privé dans le cadre de l’appréciation des transferts publics.

I.1.13. Observations à la suite de l’annulation de la décision négative de 2002

(39) Le 5 novembre 2010, l’Allemagne a, par ailleurs, transmis une expertise juridique qui analysait l’importance pour la procédure d’enquête en cours de l’arrêt rendu dans l’affaire C-399/08, Commission contre Deutsche Post (voir le point I.3.5) (14).

I.1.14. Décision d’extension de 2011

(40) Par lettre du 10 mai 2011, la Commission a notifié à l’Allemagne sa décision d’étendre, au titre de l’article 108, paragraphe 2, du TFUE, la procédure initialement amorcée en 1999 et étendue en 2007, pour pouvoir effectuer un examen approfondi des subventions relatives aux retraites que Deutsche Post reçoit depuis 1995 (ci-après la «décision d’extension de 2011»).

(41) Après avoir sollicité, le 23 mai 2011, une prolongation du délai accordé pour la présentation de ses observations, l’Allemagne les a finalement envoyées, le 29 juillet 2011, conjointement avec de nouvelles expertises, dont l’une sur la nécessité d’un calcul des surcompensations afin de prouver de prétendus subventionnements croisés (15), l’autre sur une comparaison des charges sociales effectivement supportées par Deutsche Post par rapport au niveau des charges sociales dans des conditions normales de marché (16) et une troisième sur l’évaluation du montant des surcoûts sociaux supportés par Deutsche Post par rapport au niveau normal des charges sociales sur le marché (17).

(42) Des observations ont également été transmises par les parties intéressées, à savoir: par UPS, le 4 octobre 2011, par Free and FAIR Postal Postal Initiative (ci-après «FFPI») le 5 octobre 2011, et par le Bundesverband Internationaler Express und Kurierdienste [association des prestataires privés de services de messagerie et de livraison express du courrier et de colis; (ci-après «BIEK»)], le 7 octobre 2011. La Commission a transmis toutes ces observations à l’Allemagne en date du 13 octobre 2011.

(43) Le 14 novembre 2011, l’Allemagne a présenté ses commentaires sur les observations précitées.

(44) Le 18 novembre 2011, la Commission a adressé une nouvelle demande de renseignements à l’Allemagne en sollicitant des précisions sur le financement des droits de retraite pour la période postérieure à 2007. L’Allemagne a répondu à cette demande par lettres des 2 et 19 janvier 2012. En date du 16 décembre 2011, la Commission a envoyé à l’Allemagne une expertise de Charles River Associates consacrée à une méthode d’évaluation du bénéfice raisonnable sur la base d’une analyse comparative du bénéfice (18) (ci-après l’«expertise CRA»). À ce sujet, l’Allemagne a transmis ses observations le 16 janvier 2012.

I.2. Procédure au titre de l’article 102 du TFUE

(45) Sur la base de la plainte déposée par UPS en 1994, la Commission avait constaté qu’en raison de pratiques de prix d’éviction pour les services de colis dans le segment «entreprise vers consommateur», Deutsche Post avait violé l’article 102 du TFUE durant la période 1990–1995. Une sanction pécuniaire s’élevant à 24 millions d’EUR avait dès lors été infligée à Deutsche Post (19).

(46) Sur le fondement de l’article 102 du TFUE, UPS avait déposé, le 22 avril 2004, une nouvelle plainte contre Deutsche Post pour abus d’une position dominante sur le marché. Selon UPS, Deutsche Post avait facturé ses services réglementés du courrier à des tarifs excessifs.

(47) Au cours de son enquête, la Commission avait reçu, le 5 novembre 2004, des documents concernant la décision de l’Autorité nationale de régulation des postes et télécommunications (ci-après l’«Autorité nationale de régulation») relative aux tarifs maxima applicables aux services à tarifs réglementés de Deutsche Post à partir du 1er janvier 2003 (ci-après la «décision de plafonnement tarifaire de 2002»). Par lettre du 13 juin 2007, l’Allemagne a donné son consentement à l’utilisation de ces documents dans le cadre de la procédure d’aide d’État.

(48) Le 25 mars 2008, la Commission a décidé de suspendre la procédure d’infraction aux règles de la concurrence, étant donné qu’il lui apparaissait improbable que la preuve d’une violation de l’article 102 du TFUE puisse être fournie (20).

I.3. Procédures devant le Tribunal

I.3.1. Affaire T-421/07 Deutsche Post AG contre Commission

(49) En contestant la décision d’extension de 2007, Deutsche Post a allégué que la décision négative de 2002 avait fait naître la confiance légitime que la Commission ne reprendrait pas son enquête.

(50) Le 8 décembre 2011, le Tribunal a rejeté cette contestation comme irrecevable (21).

I.3.2. Affaires T-570/08 Deutsche Post AG contre Commission et T-571/08 Allemagne contre Commission

(51) L’Allemagne et Deutsche Post ont contesté l’injonction de fournir des informations que la Commission avait adoptée le 30 octobre 2008, en soutenant que, dans ce cadre, des informations non pertinentes avaient été sollicitées et que l’injonction impliquait une charge de travail disproportionnée pour Deutsche Post.

(52) Le 16 juillet 2010, le Tribunal a déclaré les deux recours précités comme irrecevables aux motifs que l’adoption de l’injonction de fournir des informations n’avait violé ni les droits procéduraux de Deutsche Post ni ceux de l’Allemagne.

I.3.3. Affaires C-463/10 P Deutsche Post AG contre Commission et C-475/10 P Allemagne contre Commission

(53) Le 27 septembre 2010, Deutsche Post et l’Allemagne ont formé un pourvoi contre l’arrêt du Tribunal en maintenant leur avis selon lequel l’injonction de fournir des informations avait violé leurs droits. Le 13 octobre 2011, la Cour a annulé l’arrêt du Tribunal du 16 juillet 2010 (22). L’affaire a donc été renvoyée au Tribunal pour qu’il statue; la procédure est encore pendante.

I.3.4. Affaire T-344/10 UPS contre Commission

(54) Le 20 août 2010, UPS a introduit un recours devant le Tribunal en invoquant une omission illégale de la part de la Commission dans le cadre de l’appréciation de l’aide d’État en 2007. Dans ce contexte, UPS a estimé que durant près de trois années, depuis la décision d’extension de 2007, la Commission avait eu largement le loisir d’examiner les aides en cause et d’apprécier les circonstances factuelles et juridiques pour adopter une décision finale et clore la procédure. La procédure est encore pendante.

I.3.5. Affaire T-388/11 Deutsche Post AG contre Commission

(55) Le 22 juillet 2011, Deutsche Post a contesté la décision d’extension de 2011 aux motifs que la Commission avait manifestement commis une erreur en considérant dans son appréciation provisoire que les subventions relatives aux retraites constituent une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE et une aide nouvelle au sens de l’article 108, paragraphe 1, du TFUE. Cette procédure est encore pendante.

II. DESCRIPTION DÉTAILLÉE DES INTERVENTIONS PUBLIQUES

(56) Depuis 1989, Deutsche Post bénéficie d’un soutien de l’État sous la forme de différentes mesures qui se déclinent comme suit: — financement par l’État des droits de retraite des fonctionnaires sur la base de la — Personalrechtsgesetz 1994 (23) (loi relative au personnel de l’ancienne Deutsche Bundespost, ci-après la «PostPersRG de 1994»)]; — transferts publics et garanties publiques sur la base de la — Postverfassungsgesetz 1989 (24) (loi allemande sur l’organisation de la poste, ci-après la «PostVerfG de 1989»), et de la — Postumwandlungsgesetz 1994 (25) (loi sur la réorganisation de la poste en une société anonyme, ci-après la «PostUmwG de 1994»); et — droits exclusifs et une réglementation des tarifs sur la base de la — Gesetz über das Postwesen 1989 (26) (loi sur la poste, ci-après la «PostG de 1989»), et de la — Postgesetz 1997 (loi sur la poste, ci-après la «PostG de 1997»).

II.1. Les subventions relatives aux retraites vues dans le contexte des prestations sociales et des régimes de contribution sociale applicables aux fonctionnaires et aux salariés de droit privé

(57) Les subventions relatives aux retraites couvrent depuis 1995 une grande partie des versements dont Deutsche Post doit s’acquitter pour assurer le financement des pensions des fonctionnaires des services postaux à la retraite. Pour que l’évaluation à effectuer puisse intégralement saisir les effets desdites subventions, les points suivants examineront en détail les prestations et contributions sociales liées aux fonctionnaires en les comparant aux assurances sociales obligatoires applicables aux salariés sous contrat privé (ci-après les «salariés de droit privé»).

II.1.1. Prestations sociales aux fonctionnaires

(58) Les fonctionnaires ont droit à une retraite vieillesse et à une indemnité de maladie et de soins. Les prestations servies aux fonctionnaires de Deutsche Post sont équivalentes à celles accordées aux autres fonctionnaires. — Aux termes de l’article 14 de la loi sur la pension des fonctionnaires et des juges fédéraux et régionaux (ci-après la «BeamtVG») (27), le montant de la retraite est fixé à l’avance à un pourcentage précis du dernier traitement du fonctionnaire. Les fonctionnaires ayant pris leur retraite en 2010 et disposant du nombre requis d’années de travail reçoivent ainsi une pension correspondant à 71,75 % de leur dernier traitement. — Les fonctionnaires ont droit au remboursement de 50 à 70 % de leurs frais de santé et de soins; seuls les frais supérieurs à ce pourcentage sont à leur propre charge. La répartition exacte des frais de santé dépend de différents critères, et notamment du nombre d’enfants à charge. Pour couvrir la part des frais de santé qui est à leur charge, les fonctionnaires ont la possibilité d’opter entre la souscription d’une assurance complémentaire facultative, ou de s’en acquitter eux-mêmes.

II.1.2. Financement des prestations sociales versées aux fonctionnaires de Postdienst au cours de la période 1989-1994

(59) À la suite de la première réforme de la poste en 1989, les entités Postdienst, Telekom et Postbank étaient, conformément à l’article 54, paragraphe 2, de la PostVerfG de 1989, tenues de financer intégralement les retraites et les frais de santé des fonctionnaires à la retraite qui avaient été répartis entre elles sur la base des activités antérieures exercées par chaque fonctionnaire. Selon la même disposition les fonctionnaires continuent à disposer de droits envers l’État, mais celui-ci peut toutefois exiger que Postdienst, Telekom et Postbank lui versent la totalité du montant correspondant à ces droits.

II.1.3. Financement des prestations sociales pour les fonctionnaires rattachés à DPAG depuis 1995

(60) Dans le cadre de la seconde réforme de la poste en 1994, les fonctionnaires qui avaient travaillé pour Postdienst ont été repris par DPAG en vertu de l’article 2, paragraphe 1, de la PostPersRG de 1994. En vertu du paragraphe 3 du même article, les fonctionnaires conservaient leur statut juridique. Aux termes de l’article 1er, paragraphe 1, de la loi précitée, DPAG a repris tous les droits et toutes les obligations de l’État en tant qu’employeur, et au titre de l’article 2, paragraphe 3, de ladite loi, tous les droits pécuniaires des fonctionnaires.

(61) Conformément à l’article 15 de la loi précitée, le versement des retraites et des indemnités de santé dues aux fonctionnaires à la retraite a été pris en charge par un fonds de pension nouvellement créé pour les fonctionnaires de Deutsche Post. Le 1er juillet 2001, les fonds de pension pour Deutsche Post, Deutsche Telekom AG et Postbank AG ont été regroupés en une caisse de prévoyance pour les fonctionnaires de la poste (ci-après désignée pour toute la période à partir du 1er janvier 1995 sous l’appellation «fonds de pension»).

(62) En vertu de l’article 16, paragraphe 1, de la même loi, au cours de la période 1995-1999, Deutsche Post était tenue de verser au fonds de pension une contribution annuelle de 2 045 millions d’EUR, soit au total 10 225 millions d’EUR. Depuis l’an 2000, la contribution de Deutsche Post au fonds de pension est fixée sur la base de l’article 16, paragraphe 2, de la PostPersRG de 1994, à une contribution de 33 % des traitements payés aux fonctionnaires (ci-après les «salaires des fonctionnaires»), (soit une contribution s’élevant, en l’an 2000, à 735 millions d’EUR, et à 540 millions d’EUR en 2010).

(63) Conformément à l’article 16, paragraphe 2, de la PostPersRG de 1994, les subventions relatives aux retraites couvrent le déficit résiduel (c’est–à–dire la différence entre les retraites versées aux fonctionnaires et la contribution de Deutsche Post au fonds de pension). Les subventions relatives aux retraites sont ainsi passées de 151 millions d’EUR (1995) à 3 203 millions d’EUR (2010), en atteignant un montant total de 37 121 millions d’EUR pour la période 1995-2010. Graphique 1 Financement du fonds de pension (en millions d’EUR)

II.1.4. Assurances sociales obligatoires pour les salariés de droit privé, et assurance retraite complémentaire pour le personnel contractuel, salarié de droit privé, de Deutsche Post

(64) Les salariés de droit privé sont assujettis au régime général de sécurité sociale et doivent contracter quatre assurances obligatoires, à savoir: retraite, chômage, maladie et soins (28). Les régimes de sécurité sociale obligatoire pour les salariés de droit privé prévoient une tout autre protection en matière de retraite et de maladie que celle applicable aux fonctionnaires. En effet, — le montant de la retraite d’un salarié de droit privé n’est pas calculé en fonction d’un pourcentage du dernier salaire mensuel, mais sur la base du taux du salaire moyen annuel d’une carrière (ci-après le SAM), — les frais de maladie et de soins sont entièrement couverts.

(65) Des différences substantielles existent également par rapport aux régimes applicables aux fonctionnaires en ce qui concerne le financement des prestations sociales. Les assurances sociales obligatoires pour les salariés de droit privé sont financées à partir des contributions versées par le salarié et par l’employeur tout au long de la période d’emploi (ci-après les «contributions sociales obligatoires»); le taux de contribution totale étant pratiquement ventilée pour moitié entre le salarié (contribution du salarié) et l’employeur (contribution de l’employeur). L’employeur est toutefois formellement tenu de verser aux assurances sociales la totalité des cotisations. Graphique 2 Taux des contributions sociales obligatoires en pourcentage du salaire brut d’un salarié de droit privé (à ce sujet, voir aussi l’annexe)

(66) Le graphique 2 montre que le taux des contributions sociales obligatoires est passé de 38 % en 1995 à 42 % du salaire brut (= salaire net + contribution de l’employeur). Les contributions respectives de l’employeur et du salarié aux assurances sociales obligatoires étaient comprises entre 19 % et 21 % du salaire brut (voir à ce sujet, la série chronologique détaillée qui figure en annexe).

(67) Les agents contractuels de Deutsche Post ont bénéficié non seulement du régime de sécurité sociale obligatoire, mais également d’une assurance retraite complémentaire. En effet, les agents recrutés avant 1997 se sont vus offrir la possibilité de contracter une assurance retraite complémentaire leur permettant d’obtenir une retraite comparable à une pension de fonctionnaire. Cette assurance retraite complémentaire couvrait ainsi la différence entre la retraite légale d’un agent contractuel, correspondant à un taux déterminé du SAM, et la pension d’un fonctionnaire, correspondant à un taux déterminé de son dernier traitement. Les dispositions exactes sont fixées dans le statut de la caisse de prévoyance de Deutsche Bundespost (Versorgungsanstalt der Deutschen Bundespost, ci-après la «VAP») (29).

(68) Jusqu’en 1997, Deutsche Post a financé la retraite complémentaire de ses agents contractuels à la retraite à raison d’une contribution de l’ordre de [5 % à 10 %] (30) du salaire brut d’un agent contractuel en activité. À partir de 1997, Deutsche Post a constitué des provisions pour les engagements latents de la VAP (voir aussi la description de la charge # 4 au point II.3.1.3).

(69) À partir de 1997, la retraite complémentaire proposée aux agents contractuels nouvellement recrutés était nettement plus faible. Pour cette retraite, Deutsche Post a versé au cours de la période 1997-2007 un montant compris entre [0 % et 5 %] du salaire brut.

II.2. Transferts publics et garanties publiques vus dans le contexte des droits exclusifs et des obligations de service universel de Deutsche Post

II.2.1. Licence exclusive jusqu’en 2007

(70) Avant 1998, la création et la gestion d’entreprises exerçant une activité d’acheminement à titre onéreux du courrier étaient entièrement réservées à Deutsche Post, en vertu de l’article 2 de la PostG de 1989. Les autres services postaux, par contre, comme l’acheminement de paquets, de journaux ou de revues ne lui étaient pas réservés, mais ouverts à la concurrence. Aux termes de l’article 37 de la PostVerfG de 1989, les bénéfices résultant des services réservés de la poste aux lettres doivent être utilisés pour financer les pertes des services universels dans le domaine ouvert à la concurrence. En vertu de l’article 4 de la loi régissant les services de télécommunication et postaux du 14 septembre 1994 [ci-après la «PTRegG de 1994» (31)], les tarifs pour les services réservés du courrier étaient soumis à l’autorisation du ministre fédéral des postes et télécommunications compétent en la matière.

(71) À partir de 1998, année de l’entrée en vigueur de la PostG de 1997, le volume des services réservés de Deutsche Post a été progressivement réduit. Selon l’article 51 de ladite loi, les droits exclusifs de Deutsche Post s’étendaient encore en 1997 aux lettres et catalogues adressés d’un poids maximal de 200 grammes. Par la suite, toutefois la limite de poids a connu des baisses successives pour atteindre 50 grammes en 2006. La licence exclusive a expiré au 31 décembre 2007.

II.2.2. L’obligation de service universel jusqu’en 2007

(72) L’obligation de fournir des services universels a été transférée formellement à Deutsche Post par deux actes, à savoir: — par le règlement sur les prestations obligatoires (Postdienst-Pflichtleistungsverordnung (32); (ci-après le «PPflLV»), qui attribuait à Deutsche Post, en qualité de prestataire de services universels la mission d’acheminer les lettres et les colis ne dépassant pas 20 kg et de fournir les services correspondants dans toute l’Allemagne à des tarifs uniformes, et — par la PostG de 1997 et le décret d’application de 1999 (33) qui l’accompagne (ci-après le «décret sur le service postal universel de 1999») qui ont prolongé le mandat de DPAG en ce qui concerne la fourniture de services universels.

(73) À l’article 11 de la PostG de 1997, les services universels sont définis comme un ensemble minimal de services postaux à fournir sur l’ensemble du territoire à des prix abordables. Ces services comprennent l’acheminement des lettres, des colis de moins de 20 kg, des livres, des catalogues, des journaux et des revues (ci-après les «services universels»).

(74) Le décret sur le service postal universel de 1999 fixe les exigences de qualité minimales prévues pour les services universels de la façon suivante: — sur tout le territoire fédéral, il doit exister au moins 12 000 bureaux de poste stationnaires, — en glissement annuel, 80 % des lettres et colis doivent être distribués dans des délais précis (un jour ouvré pour les lettres et deux jours ouvrés pour les colis), en outre une distribution doit être effectuée au moins une fois par jour ouvré, — bien que d’une manière générale, les prix des services universels doivent être abordables, pour les services aux lettres fournis dans le cadre de sa licence exclusive expirant en 2007, DPAG était tenue d’appliquer des tarifs uniformes. Dans le domaine des services réservés, DPAG jouit néanmoins d’une certaine souplesse en matière de prix, étant donné qu’elle peut conclure des accords de prix individuels avec les clients dans le cas d’un dépôt minimal de 50 unités par opération.

(75) L’article 52 de la PostG 1997 a prolongé le mandat de DPAG concernant la fourniture de services universels jusqu’au 31 décembre 2007, c’est-à-dire jusqu’à l’expiration de sa licence exclusive relative aux services du courrier. Depuis l’expiration de cette licence, l’obligation de fournir des services universels n’est plus imposée à un opérateur postal précis en Allemagne, ce qui signifie que tous les prestataires de services postaux («forces présentes sur le marché») sont chargés de fournir des services universels. La PostG de 1997 prévoit des instruments pour garantir la fourniture de tels services, chaque fois qu’il est établi ou présumé qu’une prestation de service universel n’est pas suffisante ou inappropriée.

(76) Ainsi qu’il ressort de l’expertise WIK (voir le graphique 3), 88 % environ des recettes totales réalisées entre 1990 et 2007 provenaient des services universels. En raison de la position dominante de Deutsche Post, les services universels du courrier étaient, en majorité, assujettis à une réglementation tarifaire (voir le point II.2.1). Outre ces services réglementés qui représentaient 62 % environ de l’ensemble des recettes, Deutsche Post fournissait, en concurrence avec d’autres prestataires, les services universels de colis (soit quelque 15 % du total des recettes) ainsi que différents services universels non réglementés du courrier (11 % environ des recettes totales).

(77) Par ailleurs, Deutsche Post offrait également des services commerciaux (services de banque de détail pour la Postbank, services de vente pour Telekom, distribution du courrier non adressé, par exemple). Ces services commerciaux représentaient au cours de la période 1990-2007 environ 12 % des recettes totales de Deutsche Post.

II.2.3. Les transferts publics

(78) Depuis sa fondation en 1950, Deutsche Bundespost était un actif spécial de l’État. Selon le droit administratif allemand, un actif spécial n’a aucune personnalité juridique indépendante de celle de l’État, mais il dispose néanmoins d’un budget propre et ne répond pas des dettes générales de l’État.

(79) La première réforme de la poste de 1989 prévoyait une scission de l’actif spécial en trois secteurs distincts: Postdienst, Postbank et Telekom, qui étaient qualifiés d’«entreprises publiques», mais qui ne disposaient pas encore d’une personnalité juridique indépendante de l’État.

(80) Conformément à l’article 37, paragraphes 2 et 3, de la PostVerfG de 1989, chacune des trois entités précitées devait financer à partir de ses propres recettes la totalité des services qu’elle proposait, mais un financement croisé était autorisé entre elles, dans la mesure où les pertes réalisées résultaient de l’obligation de service universel. Sur cette base, au cours de la période 1990-1993, Postdienst avait reçu de Telekom une compensation de 2 844 millions d’EUR pour couvrir ses pertes.

(81) Dans le cadre de la deuxième réforme de la poste, les trois secteurs précités de l’actif spécial ont été transformés au 1er janvier 1995 en sociétés anonymes: Postdienst est devenu la DPAG, Postbank la Postbank AG et Telekom la Telekom AG. En vertu de l’article 2, paragraphe 2, de la PostUmwG de 1994, la société Telekom AG a repris à son compte tous les engagements envers les banques de crédit qui concernaient l’actif spécial dans son ensemble, mais dans ce contexte, elle disposait d’un droit de recours envers DPAG et Postbank AG, dans la mesure où lesdits engagements étaient imputables aux prédécesseurs de ces dernières.

(82) Pour les créances à hauteur des pertes cumulées de Postdienst au 31 décembre 1994, l’article 7 de la PostUmwG de 1994 a toutefois éteint les droits à toute action récursoire (au titre de l’article 2, paragraphe 2, de la même loi) de la Telekom AG envers DPAG, ce qui a conduit à un transfert d’actifs de 2 822 millions d’EUR, de la Telekom AG à DPAG. Selon l’Allemagne, ce transfert de Telekom AG, comme les transferts précédents fondés sur l’article 37, paragraphe 3, de la PostVerfG de 1989, étaient indispensables à DPAG pour l’accomplissement de son obligation de service universel.

(83) Entre 1990 et 1994, Postdienst a reçu au total 5 666 millions d’EUR en compensation de son obligation de fournir des services universels.

II.2.4. Garantie publique pour les titres de dettes émis avant 1995

(84) En vertu de l’article 22, paragraphe 4, de la PostVwG de 1953 (34), depuis 1953, les titres de dettes émis par Deutsche Bundespost ont la même valeur que les titres de dettes émis par l’État fédéral. La PostVerfG de 1989, qui a remplacé la PostVwG de 1953, a repris cette disposition en son article 40.

(85) Après la création en 1989 des trois secteurs distincts, l’émission des titres de dettes n’était plus effectuée par Postdienst, mais par la Postbank qui gérait de manière autonome les transactions de cette nature pour toutes les entités de Deutsche Bundespost. Lesdits titres étaient ensuite attribués à Postdienst, à Telekom et Postbank en fonction de leurs besoins financiers respectifs.

(86) Après 1995, l’Allemagne a continué, en vertu de l’article 2, paragraphe 4, de la PostUmwG de 1994, à se porter garant de tous les engagements que Deutsche Bundespost avait contractés avant 1995 et qui avaient ensuite été attribués à Postdienst, Telekom et POSTBANK. L’Allemagne n’assumait toutefois aucune garantie pour les titres de dettes émis par DPAG à une période ultérieure.

II.3. Compensation supplémentaire des coûts des retraites et des coûts nets des services universels au moyen des recettes des services réglementés

(87) La PostG de 1997 confère, par ailleurs, à la Bundesnetzagentur (agence fédérale des réseaux; ci-après l’«Autorité nationale de régulation») la mission de surveiller les marchés réservés et libéralisés du courrier. En vertu de l’article 19 de la PostG de 1997, la réglementation des tarifs appliqués par Deutsche Post sur les marchés du courrier où elle dispose d’une position dominante relève de la compétence de l’Autorité nationale de régulation. Deutsche Post occupait une telle position dominante non seulement dans le secteur des services réservés (conformément à l’article 51 de la PostG de 1997), mais également dans presque tous les autres domaines liés aux services du courrier qui étaient déjà ouverts à la concurrence. La régulation des tarifs peut avoir lieu soit ex ante par fixation d’un plafond («plafonnement tarifaire») soit ex post par le biais de contrôles des tarifs appliqués.

(88) Il ressort des analyses du marché effectuées par l’Autorité nationale de régulation que sur les marchés du courrier à tarifs réglementés, Deutsche Post détenait en moyenne une part de 90 % à 97 %. Dans son dernier rapport, ladite autorité déplore que l’ouverture progressive des marchés amorcée en 1997 n’ait pas permis de créer une concurrence opérationnelle sur le marché du courrier allemand (35).

(89) Les recettes réalisées par Deutsche Post provenaient en majorité des services du courrier à tarifs réglementés [soit 62 % environ de ces recettes totales pour la période 1990-2007 (voir le graphique 3), et 56 % environ pour la période 2008-2010].

(90) Tous les autres services universels et commerciaux qui ne relèvent pas des articles 19 à 27 de la PostG de 1997 (36) relatifs à la réglementation tarifaire sont désignés ci-après par «services non réglementés».

(91) S’agissant des services du courrier à tarifs réglementés, l’article 20, paragraphes 1 et 2, de la Post 1997 fixe que les tarifs doivent être établis en fonction des coûts d’une prestation de services efficace. Néanmoins, chaque fois que cela est objectivement justifié, l’Autorité nationale de régulation doit raisonnablement tenir compte, entre autres, — des coûts occasionnés par la fourniture de services postaux sur l’ensemble du territoire, et — des coûts pour les prestations de retraite et d’assurance-maladie liés au personnel repris de Postdienst.

(92) Sur la base de l’article 57 de la PostG de 1997 et de l’instruction générale du ministère fédéral de l’économie et de la technologie du 27 mars 2000, les tarifs réglementés ont été gelés au niveau de 1997 jusqu’au 31 décembre 2002.

II.3.1. La décision de plafonnement tarifaire de 2002

(93) En 2002, l’Autorité nationale de régulation a adopté, pour la toute première fois, une décision fixant un plafond pour les tarifs réglementés du courrier («Maßgrößenentscheidung») à partir du 1er janvier 2003 jusqu’au 31 décembre 2007 (ci-après la «décision de plafonnement tarifaire de 2002»). Cet encadrement tarifaire appelé «encadrement plafonnement tarifaire» est une procédure visant à réglementer les prix d’un panier de prestations, de telle sorte qu’au lieu de contrôler les prix de chaque service, c’est la moyenne pondérée de tous les prix du panier concerné qui est fixé en tant que plafond. Aux termes de l’article 19 de la PostG de 1997, le plafonnement tarifaire fixé ex ante se rapportait à tous les services postaux pour lesquels Deutsche Post détenait une position dominante sur le marché.

(94) Aux fins de la décision de plafonnement tarifaire de 2002, Deutsche Post avait pour la première fois transmis à l’Autorité nationale de régulation un rapport de comptabilité analytique réglementaire (ci-après la «CR de 2002») qui couvrait la période 1998-2006. Cette CR reposait sur les résultats réalisés jusqu’en 2001 et sur les prévisions effectuées pour les années suivantes.

(95) En 2002, Deutsche Post a fait valoir des surcoûts, dits «charges», liés à l’obligation de service universel et à l’emploi des fonctionnaires et agents contractuels qu’elle avait repris de Postdienst. Selon Deutsche Post, ces charges correspondent à des coûts qu’elle n’aurait pas encourus en l’absence de l’obligation de service universel, d’une part, et de la reprise du personnel et de l’infrastructure de Postdienst, d’autre part (voir la liste détaillée qui figure au tableau 1). Tableau 1 Charges reconnues dans le cadre de la décision de plafonnement tarifaire de 2002 (en millions d’EUR, valeurs nominales) # Charges ressortant de la décision de plafonnement tarifaire 2002 Charges moyennes (1998-2006) en millions d’EUR % 1 Salaires ne relevant pas d’un contexte concurrentiel normal […] […] 2 Charges sociales ne relevant pas d’un contexte concurrentiel normal […] […] 3 Charges liées aux infrastructures, agences postales […] […] 4 Assurance retraite complémentaire pour le personnel contractuel [VAP (caisse de prévoyance de Deutsche Bundespost)] […] […] 5 Charges liées aux infrastructures, transport […] […] 6 Charges sociales et frais de santé (BAnstPT - inst. féd. de la poste et des télécommunications) […] […] 7 Restructuration des ressources humaines […] […] 8 Couverture du déficit de la caisse maladie des fonctionnaires […] […] Charges totales moyennes […] 100 %

(96) L’Autorité nationale de régulation a finalement accepté les arguments de Deutsche Post selon lesquels les charges qu’elle invoquait n’auraient pas été encourues en l’absence de l’obligation de service universel (charges # 3 et 5, coûts de service universel) et si l’obligation de reprendre les fonctionnaires et les agents contractuels de Postdienst (charges # 1, 2, 4, 6, 7 et 8) ne lui avait pas été imposée. En conséquence, ladite autorité a autorisé des tarifs réglementés du courrier plus élevés afin que les charges annuelles moyennes invoquées pour la période 2002-2006 s’élevant à […] millions d’EUR puissent être financées à partir des recettes découlant des services réglementés du courrier. D’après la décision de plafonnement tarifaire de 2002, 100 % des charges sont imputées sur les prix pour lesquels un plafond est fixé ex ante.

II.3.1.1. Salaires de base ne relevant pas d’un contexte concurrentiel normal (charge # 1)

(97) La charge # 1 correspond à la différence invoquée entre le niveau élevé des salaires de base du personnel employé aux services postaux par rapport au niveau moyen de la branche. La référence utilisée par Deutsche Post en tant que niveau des salaires «habituels dans un contexte concurrentiel» était constituée par les salaires fixés dans une convention tarifaire conclue avec les syndicats pour les agents contractuels nouveaux recrutés après 2002. Cette référence est toutefois appliquée à tout le personnel pour le calcul de la charge # 1. En outre, elle est appliquée rétroactivement jusqu’en 1998 dans tous les calculs de la comptabilité analytique transmise.

II.3.1.2. Charges sociales ne relevant pas d’un contexte concurrentiel normal (charge # 2)

(98) L’Autorité nationale de régulation a également accepté l’argument de Deutsche Post selon lequel elle doit supporter des contributions sociales pour son personnel contractuel et ses fonctionnaires qui dépassent celles que ses concurrents assument normalement dans le secteur privé pour leurs salariés.

(99) Dans ses calculs Deutsche Post part d’un taux de contribution réglementaire de sécurité sociale (ci-après le «taux CR») qu’elle considère «normal dans un contexte concurrentiel» tant pour le personnel statutaire que pour les agents contractuels. Ce taux CR est défini comme étant la somme des contributions suivantes: — contribution de l’employeur aux assurances sociales pour un salarié de droit privé (de 19 % à 21 % environ, soit approximativement la moitié du taux de contribution sociale totale, comme illustré au graphique 2), — contribution à l’assurance accident (de l’ordre de [0 % à 5 %]; depuis 2001, Deutsche Post a inséré cette contribution dans le taux CR), et — contribution à l’assurance retraite complémentaire (de l’ordre de [0 % à 5 %]; depuis 1997, Deutsche Post a inséré cette contribution dans le taux CR aux motifs qu’une contribution de cet ordre de grandeur est «normale dans un contexte concurrentiel». Ledit taux est basé sur l’assurance retraite complémentaire que Deutsche Post offre depuis 1997 aux agents contractuels nouvellement embauchés).

(100) Les recettes des services à tarifs réglementés financent toutes les contributions sociales qui dépassent le taux CR (ci-après les «contributions sociales ne relevant pas d’un contexte concurrentiel normal»). Sur la base du calcul des charges sociales ne relevant pas d’un contexte concurrentiel normal versées pour les fonctionnaires en 2001, le tableau 2 montre, à titre d’exemple, que les coûts encourus au titre de la contribution sociale pour les fonctionnaires atteignaient presque le double de ceux, qualifiés de «normaux», calculés sur la base du taux CR». Tableau 2 Calcul des charges sociales associées au personnel statutaire, ne relevant pas d’un contexte concurrentiel normal, versées en 2001, sur la base de la CR de 2002 (en millions d’EUR) % des salaires des fonctionnaires (1) Taux de contribution au fonds de pension 33 % (2) Somme des salaires des. fonctionnaires […] (3) =(1)*(2) Contribution au fonds de pension […] (4) Frais de santé […] (5) =(3)+(4) Charges sociales […] [40 % à 45 %] (6) Cotisation de l’employeur aux assurances sociales 20,43 % (7) Assurance accident […] (8) Assurance retraite complémentaire […] (9) =(6)+(7)+(8) Taux CR […] (10) =(2)*(9) Charges sociales réglementaires de référence […] [20 % à 25 %] (11) =(5)-(10) Charges sociales ne relevant pas d’un contexte concurrentiel normal […] [15 % à 20 %]

(101) Les coûts encourus par Deutsche Post au titre de la contribution sociale comprennent la contribution au fonds de pension de 33 % des salaires des fonctionnaires en activité (ou respectivement, en ce qui concerne la période 1995-1999, le versement forfaitaire annuel de 2 045 millions d’EUR) ainsi que la contribution aux frais de santé des fonctionnaires. En 2001, ces contributions sociales représentaient [40 % à 45 %] de la somme des salaires des fonctionnaires.

(102) Bien que le taux de contribution sociale soit défini sous la forme d’un pourcentage du salaire brut d’un salarié de droit privé (salaire net + contribution du salarié aux assurances sociales), Deutsche Post calcule la contribution sociale réglementaire de référence en multipliant le taux CR de [20 % à 25 %] avec les salaires du personnel statutaire.

II.3.1.3. Assurance retraite complémentaire pour le personnel contractuel (charge # 4)

(103) La charge # 4 vise à compenser la constitution de provisions pour les engagements contractés avant à 1997 dans le cadre du régime d’assurance retraite complémentaire VAP pour le personnel contractuel de Deutsche Post.

(104) Comme expliqué au point II.1.4, Deutsche Post avait proposé aux agents contractuels qui avaient été recrutés avant 1997 une assurance retraite complémentaire, afin de leur garantir une retraite comparable à la pension d’un fonctionnaire. À cet égard, toutefois, Postdienst n’avait constitué aucune provision pour le versement futur des retraites. Des provisions à hauteur de 8 153 millions d’EUR n’ont été constituées au bilan qu’après la création de DPAG.

II.3.1.4. Autres charges sociales ne relevant pas d’un contexte concurrentiel normal (charges # 6, 7 et 8)

(105) La charge # 6 comprend la contribution de Deutsche Post à l’institut fédéral des postes et télécommunications (Bundesanstalt für Post und Telekommunikation - BanstPT) qui fournit certaines prestations sociales aux fonctionnaires et agents contractuels repris de Postdienst (logements, par exemple). La charge # 7 se rapporte aux cotisations versées par Deutsche Post en couverture du déficit de l’assurance-maladie pour les fonctionnaires. La charge # 8 (restructuration des ressources humaines) concerne tant le personnel statutaire que le personnel contractuel.

II.3.1.5. Charges de service universel (# 3 et 5)

(106) Ces charges reflètent les économies de coûts que Deutsche Post aurait pu réaliser si elle avait orienté la conception de son réseau d’agences postales et de distribution de colis sur des considérations commerciales. Les économies de coûts sont calculées à titre d’exemple sur la base du nombre contrefactuel d’agences postales que Deutsche Post exploiterait en l’absence de l’obligation de service universel.

II.3.2. Les décisions de plafonnement tarifaire de 2007 et 2011

(107) Le 7 novembre 2007, l’Autorité nationale de régulation a approuvé le plafond déterminé pour la période allant du 1er janvier 2008 au 31 décembre 2011 (ci-après la «décision de plafonnement tarifaire de 2007»). Le 14 novembre 2011, elle a donné son accord pour celui applicable à la période allant du 1er janvier 2012 au 31 décembre 2013 (ci-après la «décision de plafonnement tarifaire de 2011»).

(108) Depuis la décision de plafonnement tarifaire de 2007, les tarifs applicables à l’expédition de plus de 50 lettres ne sont plus contrôlés ex ante, mais font l’objet d’un contrôle ex post, conformément à l’article 25 de la PostG de 1997 (37). Les tarifs pour les autres services postaux pour lesquels Deutsche Post détient une position dominante continuent à faire l’objet d’une autorisation ex ante au titre de l’article 19 de la PostG de 1997.

(109) Dans le cadre de la présente décision, la Commission désigne sous l’appellation «services à tarifs réglementés» les services pour lesquels Deutsche Post détient une position dominante et qui font l’objet d’un contrôle des tarifs ex ante au sens de l’article 19 de la PostG de 1997, ou ex post au titre de l’article 25 de la même loi. Tous les autres services dans le secteur desquels Deutsche Post n’a aucune position dominante et qui ne sont pas soumis à un contrôle des tarifs sont en revanche désignés par «services non réglementés».

(110) Deutsche Post a continué à faire valoir les coûts qu’elle a dû supporter pour des salaires et des charges sociales ne relevant pas d’un contexte concurrentiel normal (ci-après surcoûts) à la suite de la reprise du personnel de Postdienst, (en moyenne, par exemple charge #2, pour surcoûts sociaux […] millions d'EUR, à partir de 2008), ainsi que les charges liées à l’obligation de service universel. Comme dans la décision de plafonnement tarifaire de 2002, l’Autorité nationale de régulation a, de nouveau, autorisé que ces charges soient couvertes à partir des recettes des tarifs réglementés et, en conséquence, fixé un plafonnement tarifaire plus élevé. Il s’ensuit que dans les décisions de plafonnement tarifaire de 2002, 2007 et 2009, l’autorité précitée n’a pas modifié sa position quant à la reconnaissance de ces charges en ce qui concerne les services non réglementés.

II.4. Résultats financiers de DPAG

(111) Les résultats financiers de DPAG au cours des exercices 1995 à 2006 sont illustrés au tableau 2 de la décision d’extension de 2007. Tandis que les résultats obtenus au cours des exercices 1995-1999 étaient mitigés avec une alternance de pertes au cours de certaines années et de bénéfices pour d’autres, pour les exercices 2000 à 2006, la DPAG a affiché de manière constante des bénéfices compris entre un et deux milliards d’EUR avant impôt.

(112) Au cours des exercices 2007 à 2010, les résultats nets réalisés par DPAG se présentaient comme suit: 1,8 milliard d’EUR en 2007; - 2,0 milliards d’EUR en 2008; 0,7 milliard d’EUR en 2009; et 2,6 milliards d’EUR en 2010.

(113) Les bilans publiés par DPAG ne permettent aucune allocation des résultats en fonction des différents services fournis. Sur la base de ces documents, il n’est donc pas possible de savoir si les services universels à tarifs réglementés étaient déficitaires ou s’ils avaient permis de réaliser des bénéfices.

III. MOTIFS DE L’OUVERTURE DE LA PROCÉDURE

(114) Ainsi que le Tribunal l’a confirmé dans son arrêt relatif à l’affaire T-421/07 (38), toutes les mesures examinées depuis la décision d’ouverture de 1999 font partie de la procédure qui a été prolongée par la décision d’extension de 2007.

III.1. Les subventions relatives aux retraites

(115) La décision d’extension de 2011 a constaté que les subventions relatives aux retraites constituent une aide nouvelle, car avant 1995, c’est-à-dire avant la réforme des retraites, Deutsche Post devait intégralement financer les charges dues aux retraites à partir de ses propres ressources. Par ailleurs, la décision d’extension de 2011 a rejeté l’argument de l’Allemagne qui, en s’appuyant sur l’arrêt Combus (39), soutenait que les subventions relatives aux retraites ne sont pas une aide d’État.

(116) Dans le cadre de l’examen visant à déterminer si les subventions concernées sont, en tant qu’instrument de compensation de charges historiques liées aux retraites des fonctionnaires, compatibles avec le marché intérieur, (entre autres, conformément à la décision relative à La Poste française; ci-après la «décision relative à La Poste») (40), la Commission a tenu compte dans la décision d’extension de 2011 du fait que les surcoûts sociaux invoqués (charge # 2 – contributions sociales ne relevant pas d’un contexte concurrentiel normal, par exemple) n’étaient pas seulement compensés par lesdites subventions, mais également par les recettes résultant des tarifs réglementés.

(117) Les calculs effectués dans la décision d’extension de 2011, qui tenaient compte des deux éléments compensateurs précités, ont montré que Deutsche Post a en réalité bénéficier de taux de contribution sociale qui étaient de 10 à 14 points de pourcentage inférieurs à ceux correspondant au montant total des contributions sociales obligatoires (contribution de l’employeur + contribution du salarié) supporté par les concurrents privés.

(118) Dans la décision d’extension précitée, la Commission a par conséquent exprimé des doutes quant à la compatibilité des subventions relatives aux retraites à titre de compensation de charges historiques liées aux retraites des fonctionnaires, au sens de l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE.

III.2. Compensation pour la fourniture de services universels

(119) Pour fonder la compatibilité des transferts publics et la garantie publique à titre de compensation de l’obligation de service universel, l’Allemagne s’appuie sur l’article 106, paragraphe 2, du TFUE.

(120) Dans sa décision d’extension de 2007, la Commission a considéré sur la base de l’arrêt Altmark (41) que les transferts publics et la garantie publique accordée constituaient des aides d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.

(121) Dans la décision d’extension de 2007, la Commission a signalé qu’elle doutait que les transferts publics et les garanties publiques aient été nécessaires à l’accomplissement des obligations de service universel et proportionnées à cet objectif. En particulier, elle a considéré nécessaire de vérifier l’allocation des coûts des services universels et des services commerciaux sur la base des principes définis dans l’encadrement communautaire de 2005. Dans la même décision, la Commission avait en outre émis des doutes quant à la détermination d’un bénéfice raisonnable vu qu’il fallait tenir compte de la rentabilité moyenne du secteur concerné et des risques auxquels Deutsche Post se trouvait exposée.

IV. EXPERTISE WIK

(122) L’expertise WIK a été commandée par la Commission dans le cadre de la vérification de la comptabilité de Deutsche Post se rapportant à la période 1990-2007, afin d’établir si Deutsche Post avait été surcompensée pour l’accomplissement de ses obligations de services universels. Les tâches confiées à WIK Consult GmbH étaient en particulier les suivantes: — détermination du bénéfice raisonnable de référence, — vérification de l’allocation interne des coûts et des accords sur les prix de transfert, et — calcul de la surcompensation pour les coûts nets de l’obligation de service universel.

IV.1. Description de la comptabilité analytique réglementaire de 2009

(123) À la suite de l’injonction de fournir des informations adoptée par la Commission en date du 30 octobre 2008, l’Allemagne a finalement transmis en 2009 un dossier complet de sa comptabilité analytique réglementaire pour la période 1990-2007 (ci-après la CR de 2009).

IV.1.1. Les recettes

(124) Les recettes de Deutsche Post peuvent être ventilées en trois grandes catégories, qui sont les suivantes: — Services universels du courrier à tarifs réglementés (62 % des recettes totales de la période 1990-2007) Les services à tarifs réglementés du courrier comprennent tous les services universels fournis sur les marchés où Deutsche Post détenait une position dominante, y compris les services pour lesquels elle bénéficiait de droits exclusifs. Au cours de la période 1990-2007, ces services représentaient 62 % environ des recettes totales réalisées par Deutsche Post (42). — Services universels non réglementés (26 % des recettes totales de la période 1990-2007) Les services universels pour les colis ont toujours été fournis sur les marchés ouverts à la concurrence sur lesquels Deutsche Post ne détenait qu’une part de 30 % en moyenne. Au cours de la période 1990-2007, les services universels pour colis représentaient 15 % des recettes totales réalisées par Deutsche Post. À partir des services universels non réglementés du courrier (catalogues, poste transfrontalière, par exemple), Deutsche Post a réalisé environ 11 % de ses recettes totales. — Services commerciaux non réglementés (12 % des recettes totales de la période 1990-2007) Deutsche Post a utilisé son réseau d’agences postales non seulement pour la distribution de services postaux, mais également pour la vente de produits et de prestations de la Postbank AG et, dans une moindre mesure, de Deutsche Telekom. À partir de ces services commerciaux, elle a réalisé environ 6 % de ses recettes totales. Les services commerciaux de distribution de colis et de lettres (envois publicitaires adressés, par exemple) totalisaient quelque 4 % des recettes totales de Deutsche Post. En outre, Deutsche Post fournissait toute une palette de différentes prestations, au titre de sa fonction de holding de filiales internationales exerçant leurs activités dans d’autres domaines (Danzas, DHL, par exemple). À partir de ces différents services commerciaux, elle a réalisé environ 2 % de ses recettes totales. Graphique 3 Taux moyen des recettes réalisées au cours de la période 1990-2007 (sur la base de leurs valeurs nominales)

(125) L’expertise WIK traite seulement les services commerciaux qui ont été fournis par l’entité juridique DPAG et son prédécesseur Postdienst en liaison avec les services universels. Les services commerciaux (comme les opérations express internationales de DHL) qui ont été fournis par d’autres entités juridiques à l’intérieur du réseau mondial de Deutsche Post [Deutsche Post World NET (ci-après le «DPWN»)] ne faisaient pas partie de l’analyse.

IV.1.2. Le calcul des charges dans la CR de 2009

(126) À la différence des CR que Deutsche Post avait présentées à l’Autorité nationale de régulation dans le cadre des décisions de plafonnement tarifaire de 2002, 2007 et 2011, la CR de 2009, qui n’a jamais été soumise à cette autorité, contient un volume de charges considérablement plus élevé que Deutsche Post attribue aux services à tarifs réglementés.

(127) Sur la base de la CR de 2009, Deutsche Post fait valoir une charge moyenne de […] millions d’EUR pour la période 1990-2006, tandis que dans la CR de 2002, cette charge était de […] millions d’EUR. Graphique 4 Comparaison des charges liées au service universel selon la CR de 2009 avec les charges reconnues dans le cadre de la décision de plafonnement tarifaire de 2002 (moyenne annuelle, valeur nominale en millions d’EUR) […]

(128) Tandis que la CR de 2002 et la CR de 2009 ne présentent aucune différence essentielle en ce qui concerne les charges # 2 (charges sociales ne relevant pas d’un contexte concurrentiel normal) et # 4 (assurance retraite complémentaire), dans la CR de 2009, la charge # 1 (salaires de base ne relevant pas d’un contexte concurrentiel normal) atteint pratiquement […]. Contrairement à la CR de 2002, les salaires sur lesquels Deutsche Post s’appuie en tant que salaire de référence «dans des conditions normales de concurrence» ne sont plus ceux correspondant à la convention tarifaire, mais le salaire minimum applicable dans le secteur postal sur la base d’un règlement du ministère fédéral du travail (Bundesministerium für Arbeit) datant de 2007 (ci-après le «salaire minimum de 2007»). Or, ce règlement a été déclaré illégal et n’a par conséquent jamais produit d’effets juridiques.

(129) En outre, dans la CR de 2009, Deutsche Post invoque l’«infrastructure du courrier» en tant que charge nouvelle qui comprend les coûts incrémentiels liés au sixième jour de distribution (en moyenne […] millions d’EUR par an). Les calculs reposent sur l’hypothèse contrefactuelle qu’en l’absence de l’obligation de service universel, Deutsche Post ne distribuerait le courrier que pendant cinq jours au lieu de six jours ouvrés.

(130) La charge # 3 – charge infrastructurelle liée aux agences postales, est calculée différemment dans la CR de 2002. Désormais, elle englobe les prétendues économies de coûts qui auraient pu être réalisées si tous les bureaux de poste avaient été exploités sous la forme d’agences à partir de 1990. La charge # 3 est calculée sur la base de la rémunération que Deutsche Post a payée à des tiers en 2007 pour des services de vente.

IV.1.3. Les marges bénéficiaires dans la CR de 2009

(131) L’allocation des charges aux services universels du courrier à tarifs réglementés apporte un allégement important aux services non réglementés en les libérant de coûts tels que ceux liés aux salaires et aux contributions sociales. Cette réallocation conduit à des marges de bénéfice nettement positives de [15 % à 25 %] en ce qui concerne les services commerciaux et à des pertes de quelque [0 % à 10 %] pour les services du courrier à tarifs réglementés.

(132) Les rapports financiers annuels de Deutsche Post affichent pour le secteur des services du courrier (voir aussi le point V.3) de très hauts bénéfices qui sont toutefois plus qu’absorbés par le transfert des charges du secteur non réglementé aux services à tarifs réglementés. Graphique 5 Marges d’exploitation moyennes sur la base de la CR de 2009 […]

IV.2. Détermination du bénéfice raisonnable de référence

IV.2.1. Chaîne de valeur de Deutsche Post: opérations à faible technologie et à faible risque commercial

(133) L’élaboration de l’étude comparative visant à déterminer le bénéfice «raisonnable» de référence et à évaluer l’allocation des coûts est subordonnée à une analyse de la chaîne des valeurs et du risque entrepreneurial couru. Pour pouvoir rechercher un groupe de sociétés «comparables» à Deutsche Post et calculer le bénéfice raisonnable de référence qui sera attribué à cette dernière, il est en effet indispensable de connaître au préalable les caractéristiques des missions et des risques qui lui sont propres.

IV.2.1.1. Chaîne de valeur d’un secteur à faible technologie

(134) La chaîne de valeur de Deutsche Post peut être scindée en deux éléments correspondant à ses missions principales, à savoir: — un réseau de distribution sur l’ensemble du territoire fédéral pour la distribution du courrier et de colis, et — un réseau d’agences postales sur tout le territoire fédéral.

(135) La logistique d’un réseau destiné à l’acheminement du courrier et des colis est un domaine caractérisé par des opérations à faible technologie qui n’exigent aucune activité de recherches ou de développement. C’est ce qui explique que tous les autres opérateurs de la branche travaillent en appliquant des procédés similaires, uniformisés. De telles activités sont fréquemment désignées par «missions de routine». Le caractère routinier de ces activités ressort également du fait que Deutsche Post les a très largement externalisées. Cela s’applique aussi aux services de vente fournis par le réseau national d’agences postales qui, eux aussi, sont de plus en plus externalisés.

(136) Outre ces missions de routine, les principaux actifs immatériels de Deutsche Post sont sa clientèle, sa notoriété et la forte position qu’elle occupe sur le marché, en particulier sur les marchés du courrier. L’expertise WIK estime toutefois que ces actifs immatériels ne sont pas le fruit d’efforts ou d’investissements de Deutsche Post, mais beaucoup plus le résultat des droits exclusifs dont elle disposait autrefois. Deutsche Post n’a pas eu besoin d’investir pour la réalisation de vastes campagnes de marketing, elle pouvait au contraire, jusqu’en 2007, se fier à sa position juridiquement garantie sur le marché. Par conséquent, l’octroi de toute indemnité à Deutsche Post pour ces valeurs incorporelles devrait être exclu.

IV.2.1.2. Risques réduits compte tenu des mesures publiques

(137) Deutsche Post était pour plusieurs raisons exposée à des risques bien moindres que ses concurrents tant dans le domaine des services à tarifs réglementés que dans celui des services non réglementés.

(138) Premièrement, Deutsche Post était protégée jusqu’en 2007 par un monopole légal dans le domaine des services aux lettres. En outre, elle bénéficiait pour tous les services à tarifs réglementés du courrier d’une part de marché de 90 %, à l’intérieur de laquelle la concurrence était inexistante ou seulement très faible. Près de deux tiers des recettes de Deutsche Post provenaient des services à tarifs réglementés.

(139) Deuxièmement, l’Autorité nationale de régulation avait autorisé un plafonnement des tarifs réglementés pour les services postaux du courrier. Ce plafond avait été fixé à un niveau supérieur à celui des coûts d’une entreprise efficace pour, entre autres, aligner des coûts prétendument anormaux dans des conditions de concurrence supportés dans le domaine des services non réglementés. Aucun concurrent de DPAG ne disposait de droits exclusifs ou d’une position dominante sur le marché qui lui aurait permis un financement croisé de ses charges sociales. Il s’ensuit que la licence exclusive et la position dominante sur le marché de Deutsche Post ont conduit à une réduction importante des risques commerciaux non seulement dans le domaine des services à tarifs réglementés, mais également dans celui des services universels non réglementés et des services commerciaux.

(140) Troisièmement, d’autres mesures publiques ont entraîné une réduction importante des risques, tant dans le domaine des services universels que dans celui des services commerciaux. Les transferts publics, par exemple, ont couvert les pertes réalisées au début des années quatre-vingt-dix et la garantie publique a permis à Deutsche Post de lever des capitaux au même taux d’intérêt que l’État, en dépit de la situation financière précaire dans laquelle elle se trouvait au début des années quatre-vingt-dix, jusqu’en 1995.

(141) Tout bien considéré, Deutsche Post était beaucoup moins exposée aux aléas du marché et à des risques financiers que ses concurrents, puisqu’elle disposait dès le départ d’une clientèle attitrée et qu’elle pouvait répercuter les augmentations de coûts par le biais d’une hausse des tarifs réglementés. Sur la base de ce raisonnement, l’expertise WIK conclut que le groupe de concurrents comparables à retenir de préférence est constitué par les opérateurs postaux qui n’exercent que des missions de routine (c’est-à-dire qui ne procèdent à aucun investissement important en marketing ou publicitaire, par exemple) et qui ne sont exposés à aucun risque important (compte tenu de contrats à long terme, par exemple).

IV.2.2. Quantification de valeurs de référence pour le bénéfice raisonnable

(142) Sur la base des résultats obtenus par l’analyse des missions et des risques, l’expertise WIK a recherché des opérateurs postaux comparables dans des bases de données financières (dont ORBIS, entre autres, qui regroupent quelque dix millions d’entreprises du monde entier). Sur la base d’une sélection quantitative et qualitative par étapes contrôlées, elle a identifié des entreprises comparables proposant des services postaux sur les marchés ouverts à la concurrence.

(143) L’expertise WIK a retenu un groupe de 26 entreprises comparables exerçant leurs activités principalement dans le secteur des colis et des missions de routine spécifiques des opérateurs postaux. Tous les concurrents comparables appartenaient à la branche économique «Activités de poste et de courrier» [Code NACE (43) 641].

(144) Dans ce contexte, il importe de souligner que le faible nombre de concurrents comparables s’explique par le fait qu’en raison des droits exclusifs dont jouissait l’opérateur postal historique, lesquels couvraient une part considérable des services du courrier, les entreprises privées ont rarement fourni un volume de services aussi important que Deutsche Post dans ce domaine. Par ailleurs, l’expertise WIK avait exclu tous les opérateurs postaux historiques d’autres pays, parce qu’ils étaient, comme Deutsche Post, protégés par des droits exclusifs et qu’à titre principal, ils n’exerçaient pas leurs activités sur des marchés ouverts à la concurrence.

(145) Pour déterminer le bénéfice «raisonnable», l’expertise WIK utilise la marge d’exploitation (return-on-sales, ci-après la «MDE») qui correspond au quotient du résultat d’exploitation (résultat avant intérêts et impôt – EBIT) par le chiffre d’affaires. En outre, elle calcule le rendement de l’actif (return-on-asset, ci-après le «RDA»), (exprimant l’EBIT en pourcentage du capital total), afin de disposer d’un taux de référence basé sur le capital. Tableau 3 Taux de référence MDE et RDA résultant de l’expertise WIK Marge d’exploitation (MDE) Rendement de l’actif (RDA) Médiane: 3,48 % 7,33 % Plafond (soixante-quinzième percentile) 6,77 % 13,41 %

(146) De l’échantillon retenu, il ressort que la médiane de la MDE dans le secteur postal ouvert à la concurrence était de l’ordre de 3,48 % au cours de la période 1998-2007. L’expertise WIK n’indique toutefois pas seulement la médiane de la rentabilité, mais également un plafond pour le bénéfice raisonnable, à savoir le troisième quartile du bénéfice des concurrents comparables qui correspond à une MDE de 6,77 %. En d’autres termes, cela signifie que 75 % des concurrents comparables réalisent un bénéfice inférieur à une MDE de 6,77 % (44).

(147) En ce qui concerne le rendement de l’actif, l’expertise WIK aboutit à une médiane RDA de 7,33 % et à un plafond de 13,41 %.

(148) Étant donné que Deutsche Post est exposée à un risque nettement plus faible que les entreprises comparables qui exercent leurs activités sur des marchés soumis à une forte concurrence (comme celui des colis express), l’expertise WIK estime que la médiane MDE de 3,48 % constitue une limite de référence prudente et conservatrice du bénéfice raisonnable de Deutsche Post. Ce faisant, elle considère que l’application d’une valeur plus élevée, dans une marge comprise jusqu’au troisième quartile MDE de 6,77 %, n’est pas recommandée. Au contraire, selon l’expertise WIK, une valeur de référence plus faible serait même envisageable étant donné que la médiane MDE de 3,48 % se traduit par un RDA de 7,33 %, ce qui est encore nettement supérieur au taux d’intérêt sans risque.

IV.3. Examen de l’allocation des coûts

(149) L’expertise WIK critique l’affectation des charges effectuée dans la CR de 2009, parce que les marges d’exploitation des services commerciaux de quelque [15 % à 25 %] sont nettement supérieures à la moyenne de la branche (45). Comme les concurrents privés travaillent de manière rentable, en dépit de marges bénéficiaires considérablement plus faibles, l’expertise WIK conclut qu’une part de coûts plus élevée devrait être attribuée aux services commerciaux de Deutsche Post, ce qui irait de pair avec une réduction correspondante des charges des services à tarifs réglementés.

(150) L’expertise WIK parvient donc au résultat qu’en dépit des coûts qu’ils doivent supporter, tous les services commerciaux réalisent encore un bénéfice correspondant à la médiane MDE de 3,48 % des concurrents. En conséquence, en ce qui concerne les services à tarifs réglementés, l’expertise conclut à une réduction de la charge annuelle moyenne de […] millions d’EUR pour la période 1990-2007.

(151) Comme une grande partie des services commerciaux de vente ont été fournis pour le compte des entreprises liées, Postbank et Telekom, l’expertise WIK examine également si les prix finals facturés à ces deux entreprises étaient conformes au marché et, partant, s’ils pouvaient être considérés comme valeur de référence adéquate pour les coûts supportés par les services commerciaux de vente. Au vu des éléments de preuve disponibles, l’expertise WIK considère que les contrats entre Deutsche Post et les deux autres entreprises liées font apparaître des conditions que des tiers indépendants auraient également acceptées. Étant donné qu’au début des années quatre-vingt-dix, Postbank et Telekom n’avaient en principe aucune possibilité d’utiliser des réseaux de distribution externes, les parties s’étaient mises d’accord pour se partager les coûts encourus. Par la suite, toutefois, comme Postbank et Telekom pouvaient exploiter plus facilement d’autres réseaux et que les coûts liés au réseau de service universel avaient diminué, les contrats avaient été modifiés avec l’insertion d’un accord de commission en fonction des recettes, ce qui les rapprochait plus d’une convention type de fourniture de services de vente (46).

IV.4. Ajustement de la CR de 2009

(152) L’expertise WIK procède à plusieurs ajustements de la CR de 2009 en appliquant la méthode suivante: Tableau 4 Méthode appliquée dans l’expertise WIK pour le calcul des bénéfices excédentaires annuels sur la base de la CR de 2009 Recettes des services universels - Coûts liés aux services universels - Bénéfice raisonnable + Transferts publics Bénéfices excédentaires

IV.4.1. Ajustement des recettes de service universel

(153) Deutsche Post a vendu une grande partie de son parc immobilier (immeubles dont elle n’avait plus besoin à la suite de la restructuration des opérations postales, par exemple). Les recettes correspondantes doivent être imputées au service universel, puisque c’est lui qui était le principal utilisateur de ces biens et qu’il les a donnés en location aux services commerciaux.

(154) La correction précitée conduit à une augmentation des recettes des services universels de […] millions d’EUR en moyenne par an, pour la période 1990-2007.

IV.4.2. Ajustement des coûts liés à la fourniture de services universels

IV.4.2.1. Séparation comptable

(155) La CR de 2009 ne ventile pas correctement les coûts et produits de l’entreprise: le compte des services universels ne fait pas apparaître le bénéfice total qu’ils ont réalisé, car au lieu de scinder les bénéfices liés à certaines fonctions (agences postales, par ex.) en distinguant entre services universels et services commerciaux (en fonction des coûts supportés par les différents services, par exemple), il les regroupe en les comptabilisant sous bénéfices commerciaux. C’est d’ailleurs ce qui explique que Deutsche Post n’ait pas été en mesure de présenter des comptes séparés conformément à la directive 2006/111/CE de la Commission du 16 novembre 2006 relative à la transparence des relations financières entre les États membres et les entreprises publiques ainsi qu’à la transparence financière dans certaines entreprises (47).

(156) Tandis que la comptabilité interne présentée par Deutsche Post faisait apparaître une séparation comptable approximative pour les exercices jusqu’en 1997, la comptabilité pour les exercices suivants a dû être corrigée dans l’expertise WIK; les coûts imputés de manière incorrecte aux services universels ont été transférés aux services commerciaux.

(157) La correction effectuée s’est traduite par une réduction des coûts annuels du service universel de l’ordre de […] millions d’EUR en moyenne pour toute la période 1998-2007.

IV.4.2.2. Ajustement de la ventilation des charges entre les services à tarifs réglementés et les services non réglementés

(158) Comme déjà exposé, l’expertise WIK ne corrige pas séparément chacune des charges, mais base ses nouveaux calculs sur les prix finals des services commerciaux, considérés comme référence fiable des coûts moyens du secteur concerné. Tous les bénéfices excédentaires en provenance des services commerciaux (48) sont ainsi utilisés pour financer les charges initialement invoquées, ce qui se traduit par une diminution moyenne annuelle desdites charges de […] millions d’EUR pour toute la période 1990-2007.

IV.4.2.3. Coûts hors bilan dus à l’assurance retraite complémentaire (Charge # 4)

(159) La charge # 4, assurance retraite complémentaire, correspond à des coûts assumés par Deutsche Post qui ne figurent pas dans ses rapports financiers. Comme la valeur de référence MDE est déterminée sur la base de la CR des «concurrents comparables», les calculs de Deutsche Post ne peuvent comprendre que les coûts dont une prise en compte est autorisée selon les normes comptables nationales ou internationales (IAS). Dès lors, les coûts supplémentaires qui normalement n’entrent pas dans les déclarations IAS, ne sont pas acceptés en tant que poste de coûts, mais doivent être financés à partir de la marge de bénéfice déterminée en tant que référence.

(160) Après l’ajustement correspondant, les coûts invoqués au titre de la charge # 4 (assurance retraite complémentaire) reculent de […] millions d’EUR en moyenne par an, pour toute la période 1990-2007.

IV.4.3. Correction des coûts du capital dans le bénéfice raisonnable

(161) Dans la CR de 2009, Deutsche Post fait état de coûts du capital qui auparavant ne figuraient pas dans la comptabilité, par exemple coûts pour […] et pour […]. L’expertise WIK élimine ces coûts, tant pour […] que pour […] et les remplace par la valeur de référence du bénéfice raisonnable.

IV.4.3.1. Période 1996 à 2007

(162) Le bénéfice raisonnable est déterminé sur la base des recettes corrigées en provenance des services universels et du ratio de référence MDE de 3,48 %, ce qui conduit à un bénéfice raisonnable annuel moyen de […] millions d’EUR. Les coûts moyens annuels du capital de […] millions d’EUR (coûts des intérêts de […] millions d’EUR et les amortissements réglementaires plus élevés de […] millions d’EUR) sont supprimés de la CR de 2009.

(163) Il importe en particulier de remarquer que, par rapport à la CR de 2009, le bénéfice raisonnable calculé sur la base du ratio MDE de 3,48 % est en chiffres absolus plus élevé que les coûts du capital que Deutsche Post fait valoir (coûts des intérêts, par exemple, qui ont été calculés sur la base d’un taux de rendement du capital employé de quelque […] et sur des frais d’amortissement plus élevés s’appuyant sur la valeur du marché).

IV.4.3.2. Période 1990 à 1995

(164) En vertu de l’article 63, paragraphe 1, de la PostVerfG, Deutsche Post était tenue, jusqu’en 1995, de payer au gouvernement allemand des rétrocessions (49) qui se sont chiffrées à quelque 5 838 millions d’EUR, soit 8 % du chiffre d’affaires. En contrepartie, Deutsche Post était toutefois dispensée, aux termes du paragraphe 4 du même article, de l’obligation de verser des dividendes au-delà du montant de ces rétrocessions.

(165) L’expertise WIK refuse donc expressément de tenir compte en supplément d’un «bénéfice raisonnable» pour la période allant jusqu’en 1995, parce que les rétrocessions couvraient déjà entièrement les coûts des capitaux propres de Deutsche Post. En conséquence, WIK a éliminé de la CR de 2009 les coûts moyens annuels du capital de Deutsche Post de […] millions d’EUR (coûts des intérêts de […] millions d’EUR et l’augmentation des amortissements réglementaires de […] millions d’EUR) ce qui se traduit par une diminution correspondante des coûts de service universel.

IV.4.4. Conclusions

(166) La CR de 2009 et l’expertise WIK montrent toutes deux que jusqu’en 1996, les recettes réalisées à partir des services universels ne suffisaient pas pour couvrir les coûts de ces services. Toutefois, alors que, selon la CR de 2009, Deutsche Post affichait encore un déficit cumulé pour toute la période jusqu’en 2007, même en tenant compte des transferts publics, l’expertise WIK parvient, elle, à la conclusion qu’en raison du montant élevé des transferts publics, l’entreprise a pu clore en équilibre en 1997.

(167) Selon la CR de 2009, la rentabilité des services universels n’a pratiquement pas augmenté jusqu’en 1999. C’est seulement à partir de l’exercice 2000 que les recettes en provenance des services universels ont en moyenne permis de couvrir les coûts. L’expertise WIK montre, par contre, qu’à partir de l’exercice 2000, le secteur des services universels affiche des bénéfices importants qui sont nettement supérieurs à la médiane MDE de 3,48 %, bien que la rentabilité des services universels des colis n’ait été qu’inférieure à la moyenne avec […] (voir le graphique 6). Graphique 6 Comparaison des bénéfices excédentaires annuels des services universels au cours de la période 1990-2007 (en millions d’EUR, valeurs nominales)

V. OBSERVATIONS DES INTÉRESSÉS

(168) Les parties intéressées ont présenté leurs observations sur la décision d’ouverture de 1999 ainsi que sur les décisions d’extension de 2007 et 2011. Le présent chapitre résume les principales remarques effectuées à leur sujet.

V.1. Droits exclusifs pour l’utilisation des timbres émis par le ministère fédéral des finances (Bundesministerium der Finanzen)

(169) TNT doute que Deutsche Post ait versé des droits pour la licence exclusive d’utiliser les timbres émis par le ministère fédéral des finances. Aux termes de l'article 43 de la PostG de 1997, le droit d’émettre des timbres portant l’inscription «Allemagne» est réservé au ministère fédéral des finances. Tout opérateur postal qui demande l’autorisation d’utiliser de tels timbres doit payer des droits et assumer les frais accessoires y afférents. En vertu de l’article 54 de la PostG de 1997, Deutsche Post AG jouissait jusqu’au 31 décembre 2007 de droits exclusifs sur les timbres émis par le ministère précité.

(170) Selon TNT, dans le cas où Deutsche Post aurait de fait utiliser gratuitement lesdits timbres, cela constituerait une aide d’État illégale.

(171) La Commission constate que cette mesure n’a été examinée ni dans le cadre de la décision d’ouverture de 1999, ni dans les décisions d’extension de 2007 et 2011. Elle dépasse donc le cadre de la présente décision.

V.2. Les subventions relatives aux retraites

(172) UPS considère qu’un avantage a été accordé à Deutsche Post en ce sens qu’elle a été en partie dispensée d’honorer des engagements qui existaient avant 1995. À son avis, puisque les opérateurs ordinaires ont supporté eux-mêmes les coûts des retraites de leur personnel, Deutsche Post a été ainsi placée dans une position plus favorable que ses concurrents. UPS approuve, par ailleurs, les arguments de la Commission selon lesquels l’aide en question ne saurait être considérée comme une aide existante, compte tenu de la modification fondamentale de la position de Deutsche Post et que de l’introduction de nouvelles dispositions légales qui exemptent partiellement Deutsche Post de son obligation de prendre en charge les dépenses relatives aux retraites de ses fonctionnaires. UPS estime qu’on ne saurait qualifier de telles modifications fondamentales d’un régime comme de simples modifications de caractère purement formel ou administratif

(173) UPS salue la conclusion provisoire de la Commission selon laquelle les subventions relatives aux retraites ne peuvent pas être considérées comme compatibles avec le marché intérieur au sens de l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE. Compte tenu de la rentabilité soutenue de Deutsche Post et de la licence exclusive qui lui avait été accordée, UPS estime légitime de s’interroger sur la nécessité réelle d’un allégement pour les charges historiques invoquées. En outre, l’aide accordée est, selon lui, disproportionnée par rapport à l’objectif d’intérêt général que l’Allemagne fait valoir, d’autant que les charges historiques ont été compensées tant par le biais de l’augmentation des tarifs du courrier que par les subventions relatives aux retraites. UPS souligne que c’est au gouvernement allemand qu’incombe la charge de la preuve de la proportionnalité de la mesure. Or, jusqu’à présent l’Allemagne reste en défaut d’avoir précisé la proportionnalité des avantages conférés à Deutsche Post par la mesure concernée.

(174) Selon UPS, l’aide accordée a permis à Deutsche Post d’occuper une position plus avantageuse non seulement en Allemagne, mais également sur les autres marchés européens, où elle est en concurrence avec d’autres opérateurs postaux, comme lui. Les subventions relatives aux retraites ayant permis à Deutsche Post de renforcer sa position dans le secteur des services commerciaux, au détriment des autres opérateurs, les concurrents de Deutsche Post ont été confrontés à une distorsion de la concurrence.

(175) UPS sollicite de la Commission qu’elle examine également la nécessité et la proportionnalité de toutes les interventions publiques octroyées pour financer les droits de retraite, telles qu’énumérées dans la décision prise en 2011 d’étendre la procédure formelle d’examen à la période 2007-2011, et qu’elle vérifie par ailleurs, si d’autres mesures étatiques qui seraient illégales au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE ont été accordées à Deutsche Post.

(176) Enfin, UPS invite la Commission à préciser de manière circonstanciée comment elle est parvenue à la conclusion que les aides accordées à Deutsche Post sont incompatibles avec le marché intérieur. UPS sollicite, en particulier, qu’une copie de l’expertise WIK lui soit transmise pour plus de précision sur l’étendue de la prise en compte des résultats de cette expertise dans le cadre de l’évaluation des subventions relatives aux retraites opérée dans la décision d’extension de 2011.

V.3. Compensation pour la fourniture de services universels

(177) UPS apporte son soutien intégral aux examens de la Commission et souscrit entièrement au contenu de la décision d’extension de 2007 quant à l’appréciation de la compensation de la fourniture des services universels. En complément, UPS a transmis à la Commission une version actualisée (50) de l’expertise réalisée en octobre 2006 par le bureau NERA (51), à laquelle la Commission renvoie au considérant 58 de sa décision d’extension.

(178) Tandis que le rapport d’expert NERA de 2006 estime le rendement moyen du capital employé pour le secteur du courrier de DPWN à plus de 20 %, pour la période postérieure à 1999 (52), la version révisée de ladite expertise constate que le rendement du capital employé aurait même dépassé un taux de 50 % pour la période 2000-2005. Pour la période 2003 à 2005, les estimations font même état d’un rendement de plus de 100 %. UPS en conclut que les bénéfices réalisés par le secteur extrêmement rentable des services à tarifs réglementés du courrier auraient donc été plus que suffisants pour couvrir les pertes du service universel.

(179) UPS considère par ailleurs que la comptabilité analytique de Deutsche Post ne constitue pas une base fiable pour analyser et estimer la rentabilité et les charges du secteur réservé, de sorte qu’une analyse circonstanciée de l’allocation des coûts en fonction des services réglementés, universels et commerciaux est indispensable. À son avis, tous les avantages qui ont été accordés à Deutsche Post dans le but de couvrir les charges qu’elle a héritées du passé, comme les apports en capital effectués par l’Allemagne en 1995 en faveur de Deutsche Post, ainsi que le transfert d’actifs sous la forme d’immobiliers et d’infrastructures, doivent être pris en compte lors de la détermination du montant de l’aide et de l’ampleur de la surcompensation.

(180) S’agissant des accords de prix de transfert convenus en interne avec les entreprises liées, UPS estime que le principe dit «de pleine concurrence»(«arm’s length principle») doit être maintenu conformément à l’arrêt Chronopost (53). Par conséquent, la Commission devrait vérifier le contrat conclu entre Deutsche Post et DPEED, notamment au regard des conventions de prix qui s’y trouvent.

V.4. Tarifs excessifs du courrier

(181) La décision d’extension de 2011 a reçu le soutien intégral de FFPI. À son avis, les modifications légales et administratives entraînant des charges de retraite plus élevées font partie des risques normaux qui sont susceptibles d’avoir une incidence sur la rentabilité d’une entreprise. Puisque les entreprises qui opèrent dans des conditions normales de marché doivent financer de tels surcoûts à partir de leurs propres ressources, Deutsche Post n’auraient pas dû recevoir lesdites subventions relatives aux retraites.

(182) FFPI relève, en plus, que dans son rapport de gestion pour l’exercice 2000, Deutsche Post a expressément souligné l’importance de la réforme de son régime de retraite en déclarant dans ce contexte que l’augmentation de 98,6 % de l’EBITA (résultat d’exploitation avant impôts, intérêts et amortissements) enregistré dans le secteur des envois de la clientèle professionnelle s’expliquait principalement par la réduction du montant de la contribution au fonds de pension. Il s’ensuit que la réforme des retraites ne saurait être considérée comme d’importance secondaire ou de nature principalement administrative.

(183) En outre, il ressort d’une étude de FFPI réalisée au cours des années 2001 à 2008 que le tarif appliqué en Allemagne pour les lettres standard jusqu’à 20 grammes était des plus élevés. En revanche, les frais de port pour l’envoi de colis jusqu’à 500 g se situaient en bas de l’échelle des tarifs, ce qui milite pour un subventionnement croisé.

(184) FFPI est convaincue que le soutien apporté à Deutsche Post ne visait pas à promouvoir la croissance sur le marché postal allemand ou à relancer certains services postaux. Tout au long de la période de l’enquête, Deutsche Post a été une entreprise rentable ayant renforcé son leadership sur le marché allemand ainsi que ses performances et ses activités commerciales. Par conséquent, les subventions relatives aux retraites ne devraient pas être considérées comme une aide compatible avec le marché intérieur au sens de l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE.

V.5. Marges bénéficiaires

(185) BIEK estime que la pratique de Deutsche Post consistant à utiliser sa position dominante sur certains marchés du courrier pour procéder à un financement croisé des coûts liés aux services des lettres et des colis qu’elle fournit sur des marchés soumis à une concurrence relativement forte a porté préjudice aux autres opérateurs postaux. Étant donné que Deutsche Post peut augmenter ses tarifs sur les marchés où elle disposait autrefois de droits exclusifs et sur lesquels elle continue à détenir une part de plus de 90 %, elle est en mesure de procéder à des financements croisés des coûts de ses services sur les marchés soumis à une concurrence plus forte.

(186) BIEK avance en outre qu’en dépit des charges historiques invoquées par Deutsche Post, celle-ci a réalisé des bénéfices considérablement plus élevés que ceux d’entreprises comparables dans les autres pays européens, comme le montre la fourchette de MDE de 10 % à 20 % dans le secteur national de ses services d’expédition. Cette marge bénéficiaire pourrait même avoir été faussée en étant sous-estimée, vu que les services d’expédition englobent également les services de colis pour lesquels la marge de bénéfice moyenne est inférieure à celle des services du courrier.

(187) En ce qui concerne les surcoûts de salaires invoqués par Deutsche Post, BIEK relève que pour calculer la différence entre les charges de salaires qu’elle doit supporter par rapport à ses concurrents, Deutsche Post se base sur les salaires moyens dans la branche des transports en tant que référence. Selon BIEK, bien que dans la décision d’extension de 2011, la Commission ait fait reposer ses calculs de référence sur les mêmes chiffres, il convient néanmoins de considérer que les concurrents de Deutsche Post versent des salaires qui sont au moins de 15 % supérieurs aux salaires moyens précités. Les surcoûts de salaires que Deutsche Post fait valoir sont par conséquent nettement plus faibles que ceux allégués. BIEK argue que la différence résiduelle entre les charges de salaires n’est pas à imputer aux charges historiques, mais davantage à la taille et à la position dominante de Deutsche Post sur le marché.

(188) Enfin, BIEK estime que l’augmentation des tarifs réglementés du courrier a compensé plus qu’à suffisance les charges historiques de Deutsche Post, charges liées aux retraites comprises. Selon lui, les mesures d’aide soumises à l’examen de la Commission ont conduit à enrayer, jusqu’à présent, toute concurrence dans le secteur des services du courrier et à une forte distorsion de la concurrence dans le domaine des services de colis.

VI. OBSERVATIONS DE L’ALLEMAGNE

VI.1. Observations sur les subventions relatives aux retraites

VI.1.1. La compensation de charges sociales ne relevant pas d’un contexte concurrentiel normal n’a conféré aucun avantage financier

(189) En renvoyant à l’arrêt Combus (54), l’Allemagne argue que des aides financières accordées par l’État à un prestataire de services universels en tant qu’ancienne entreprise publique dans le cadre de sa privatisation, à titre de compensation de charges de retraite supérieures à celles que doivent supporter normalement ses concurrents privés, ne constituent pas des aides d’État.

(190) L’Allemagne partage l’avis de la Commission selon lequel les charges sociales de Deutsche Post doivent être comparées avec celles supportées par la concurrence. Elle estime toutefois que cette comparaison devrait être effectuée tout d’abord sur la base de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE et non pas seulement, par la suite, dans le cadre de l’examen de la compatibilité au sens du paragraphe 3, point c), du même article.

VI.1.2. Absence d’avantage financier par rapport à la situation antérieure à 1995

(191) L’Allemagne considère que les subventions relatives aux retraites n’ont pas allégé le budget de la Deutsche Post en lui évitant des coûts qu’elle aurait normalement dû financer à partir de ses propres ressources. Par conséquent, Deutsche Post n’a bénéficié d’aucun avantage au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE. Selon l’Allemagne, aussi bien avant qu’après 1995, Deutsche Post n’était ni juridiquement tenue, ni économiquement en mesure de payer les retraites des fonctionnaires.

(192) L’Allemagne fait tout d’abord valoir qu’en vertu de l’article 46 de la PostVerfG de 1989, les fonctionnaires repris par Deutsche Post en 1989 continuaient à être au service de l’État, et qu’il en était ainsi, même après la deuxième réforme de la poste en 1995, conformément à l’article 2, paragraphe 3, de la PostPersRG de 1994 et à l’article 143 b introduit dans la Loi fondamentale (Grundgesetz).

(193) Comme le gouvernement allemand a toujours été l’unique débiteur des droits de retraite dont disposent les fonctionnaires, Deutsche Post n’a, selon l’Allemagne, jamais eu l’obligation légale d’utiliser ses propres ressources dans ce contexte.

(194) Toujours selon les autorités allemandes, même si, en vertu de l’article 54, paragraphe 2, de la PostVerfG de 1989, Deutsche Post était tenue de financer les droits de retraite des fonctionnaires, l’Allemagne maintient son avis