RAPPORT SPÉCIAL N° 22/98 sur la gestion par la Commission de la mise en oeuvre de mesures visant à promouvoir l'égalité des chances entre les hommes et les femmes accompagné des réponses de la Commission (présenté en vertu de l'article 188 C, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE) (98/C 393/02)

INTRODUCTION

1. Dans sa résolution relative à la décharge pour l'exercice 1995, le Parlement européen demandait à la Cour «de publier un rapport spécial sur la prise en compte de la dimension femmes et sur les mesures visant à promouvoir l'égalité des chances». Le présent rapport traite de la mise en oeuvre par la Commission (DG V) des mesures de formation professionnelle et autres, prises par l'UE, en vue de renforcer l'égalité des chances pour les femmes. Ce sujet a été examiné pour la dernière fois par la Cour en 1992 (1). Deux problèmes soulevés à l'époque concernant, d'une part, la coordination entre les comités de suivi pour NOW (voir note 3) et l'«axe central» du FSE et, d'autre part, la lenteur des procédures de paiement nationales n'ont pas trouvé de solution satisfaisante. Par contre, la Commission a résolu trois autres questions et elle a informé la Cour qu'elle est actuellement en train de poursuivre l'examen des observations restantes, en concertation avec les États membres.

2. Il existe trois vecteurs communautaires en matière d'égalité des chances:

- l'«axe central du fonds social européen» par lequel la Commission cherche à intégrer la promotion de l'égalité des chances dans toutes les mesures cofinancées dans le domaine de la formation professionnelle. La gestion des programmes s'opère en partenariat avec les États membres mais les priorités, la sélection des projets et leur suivi sont assurés par eux,

- le volet NOW de l'initiative communautaire «Emploi» par lequel la Commission vise aussi la promotion de l'égalité des chances en matière d'emploi par la formation mais en ajoutant deux aspects: la priorité donnée aux actions favorisant la création d'emplois d'avenir et d'encadrement, l'obligation pour les promoteurs de projets de travailler avec au moins un partenaire d'un autre pays de l'Union européenne. Dans ce cas, la sélection et la gestion des projets restent nationales mais les priorités sont définies au niveau communautaire,

- le programme d'action communautaire à moyen terme pour l'égalité des chances (1996-2000) qui dépasse le cadre du marché du travail. Il vise à l'échange d'informations et d'expériences sur les bonnes pratiques entre États membres dans tous les domaines où la promotion de l'égalité des chances reste nécessaire. Dans ce cas, la sélection et la gestion des projets sont opérées par la Commission.

Importance budgétaire des mesures visant à promouvoir l'égalité des chances

3. Il n'existe pas de chiffres globaux reprenant les dépenses annuelles totales spécifiquement destinées à promouvoir l'égalité des chances au titre de l'ensemble des lignes budgétaires. Le total des dépenses prévues relevant du Fonds social européen (FSE) pour le cadre communautaire d'appui 1994-1999 (CCA2) s'élève à 48 500 Mio ECU (prix de 1997). Selon les données de la Commission (2), la participation des femmes aux mesures de formation relevant des objectifs 1, 3 et 4 varie de 15 à 66 % selon les États membres. Un montant de 500 Mio ECU environ est destiné à des mesures en faveur de la promotion de l'égalité des chances relevant de l'initiative communautaire (IC) Emploi-NOW (3). En plus du FSE, 30 Mio ECU supplémentaires ont été affectés par le Conseil à un programme d'action visant à promouvoir l'égalité des chances (1996-2000) (ci-après dénommé programme d'action communautaire à moyen terme).

Les femmes sur le marché du travail

4. Le taux de chômage des femmes dans l'UE est plus élevé que celui des hommes. Si les femmes représentent 42 % (4) de la population active (170 millions de personnes) (5), sur les 18 millions de chômeurs de l'Union européenne, 49 % sont des femmes (6). Le taux de chômage moyen s'élève à 10,6 %, soit 9,2 % de la population active masculine et 12,5 % de la population active féminine. Cependant, il convient de prendre ces chiffres avec précaution, du fait qu'ils ont tendance à sous-estimer le taux de chômage féminin réel, les femmes à la recherche d'un emploi ne se faisant pas toujours enregistrer comme demandeurs d'emplois (7). En outre, les femmes sont davantage que les hommes affectées par le chômage de longue durée et le taux de chômage des femmes jeunes augmente (8).

5. Depuis l'entrée en vigueur du traité de Rome, il est apparu que des dispositions spécifiques s'imposaient afin de corriger les désavantages particuliers dont les femmes sont victimes sur le marché du travail. Ainsi, par exemple, la maternité les oblige à cesser momentanément leur activité professionnelle et leur réinsertion peut parfois se révéler difficile. Un nombre important de femmes à la recherche d'un emploi relève de la catégorie particulièrement défavorisée des mères célibataires (9). Les États membres et l'UE ont donc élaboré des politiques visant à contribuer à la promotion de l'égalité des chances.

6. Le Conseil a souligné ce point (10) et, lors du sommet de Luxembourg sur l'emploi (11), il a fixé deux orientations principales concernant l'égalité des chances pour les femmes, à savoir:

a) réduire l'écart entre le taux de chômage des hommes et celui des femmes;

b) accroître les possibilités de garde des enfants et des personnes âgées, dont la responsabilité incombe souvent aux femmes.

ÉTENDUE DE L'AUDIT

7. Le règlement-cadre des Fonds structurels (12) stipule que ceux-ci doivent respecter le principe de l'égalité des chances entres les hommes et les femmes. Le FSE devrait en particulier contribuer à promouvoir l'égalité des chances sur le marché du travail. Le présent rapport examine l'égalité des chances telle qu'elle est prévue dans les programmes opérationnels relevant de l'axe central du FSE, dans l'initiative communautaire Emploi-NOW et dans le programme d'action communautaire à moyen terme (directement mis en oeuvre par la Commission). Il est fondé sur des audits effectués en Allemagne, en Grèce, en Espagne, en France, en Italie, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni et porte sur 79 projets au total (dont 67 étaient uniquement réservés aux femmes), d'une valeur globale de 21,0 Mio ECU, dont 9,8 Mio ECU financés par le FSE ou par le programme d'action communautaire à moyen terme.

RÉSUMÉ DES OBSERVATIONS

8. La Cour a constaté la nécessité pour la Commission d'améliorer la stratégie globale en matière d'égalité des chances et de renforcer l'efficacité de l'évaluation concernant les résultats obtenus par rapport aux buts initiaux (voir points 11-22) (13). Aucun cofinancement national systématique n'est prévu pour couvrir la totalité des coûts liés à la garde des personnes à charge ni pour le transport entre le domicile et le lieu de formation, ce qui a une incidence négative sur la participation des femmes à des actions de formation professionnelle (voir points 23-25).

9. L'IC Emploi-NOW suppose un élément transnational. La Commission n'a diffusé d'orientations suffisantes indiquant la mesure dans laquelle cet élément doit figurer dans les projets qu'à la fin de 1997 et l'occasion d'identifier et de promouvoir des pratiques plus efficaces n'a pas été exploitée (voir points 33-41). La notion de transnationalité dans le cadre du programme d'action communautaire à moyen terme n'est pas clairement définie et sa mise en oeuvre devrait être améliorée (voir points 66-67). En effet, l'efficacité du programme d'action communautaire à moyen terme en l'état actuel des choses est discutable, puisque la plupart des projets concernant le marché du travail auraient pu être menés dans le cadre de NOW ou à titre de projets pilotes relevant de l'axe central du FSE.

10. Des insuffisances ont été constatées au niveau de la gestion et du contrôle des projets (voir points 45-50 et 52-53). Des retards dans le financement par les États membres et la Commission en faveur de NOW et du programme d'action communautaire à moyen terme ont affecté la mise en oeuvre des projets (voir points 28-32 et 68-70). Il apparaît nécessaire de renforcer l'intervention de l'assistance technique dans le cadre de NOW (voir points 42-44). La gestion et la mise en oeuvre du contrat d'assistance technique ont été médiocres (voir points 54-65).

PROGRAMMES OPÉRATIONNELS RELEVANT DE L'AXE CENTRAL DU FSE

Absence de stratégie en matière d'égalité des chances

11. Le règlement-cadre des Fonds structurels comporte certaines dispositions en matière d'égalité des chances (14). Mais la mise en oeuvre de l'égalité des chances dans le cadre des différentes mesures du FSE n'a pas été précisément définie quant à ses modalités. La Commission n'a pas donné d'orientations suffisantes sur la façon de mettre en pratique l'égalité des chances dans le cadre des mesures de formation professionnelle ou des activités connexes relevant de l'axe central. Un ensemble d'objectifs globaux, tels que les niveaux d'emploi, les taux de réintégration, les secteurs économiques visés et les groupes prioritaires, par exemple les mères célibataires, n'a donc pas été établi. De ce fait, la Commission n'a pas non plus clairement défini les moyens à employer pour atteindre chacun de ces objectifs, et notamment le financement nécessaire. Le défaut de consultation systématique entre les unités géographiques de la Commission et l'unité chargée de l'égalité des chances illustre l'absence de stratégie globale. Cette consultation aurait contribué à assurer le suivi de la réalisation des objectifs de la politique d'égalité des chances et, le cas échéant, son adaptation. Toutefois, la Commission a pris, encore qu'avec un certain retard, deux mesures importantes. En février 1996, deux ans après le début du CCA actuel, la Commission a diffusé une communication sur les modalités de mise en place du suivi et de l'évaluation portant sur les résultats des actions en matière d'égalité des chances relevant du FSE (15); en octobre 1997, un guide (16) a été diffusé à l'intention des responsables de la Commission sur la façon d'évaluer la prise en compte de l'égalité des chances pour les différentes mesures, mais la Commission ne s'est pas assurée qu'il était utilisé, bien que dans son rapport de mars 1998 (17), elle indique que ce guide pourrait constituer un outil précieux pour les responsables de la Commission. Les rapports d'évaluation sur l'«axe central» du FSE présentés par les États membres ne traitaient pas toujours l'aspect de l'égalité des chances et, en raison des retards affectant la production des évaluations, ils n'ont été disponibles pour la programmation du FSE qu'au deuxième semestre de 1997.

12. Dans les États membres, on a également pu constater des faiblesses quant à la vérification de l'application systématique du principe de l'égalité des chances. Au Royaume-Uni, la commission pour l'égalité des chances suit l'application de la réglementation dans ce domaine, mais ne participe pas aux travaux du comité de suivi pour l'objectif 3 et n'a pas été invitée à participer à la rédaction du document unique de programmation (DOCUP) de l'objectif 3 pour 1994-1996. Une composante du DOCUP (connue sous le nom de «voie 4») prévoit des mesures ciblées devant contribuer à la réalisation de l'égalité des chances entre les hommes et les femmes. L'utilisation des crédits affectés à cette mesure en 1994 et en 1995 était de 30 % environ inférieure aux chiffres prévus dans le DOCUP, lequel est le principal instrument d'attribution de fonds FSE en Grande-Bretagne. Le rapport d'évaluation à mi-parcours ne comprend aucune évaluation de la «voie 4». En outre, aucun rapport d'évaluation du FSE portant spécifiquement sur l'égalité des chances n'a été présenté.

13. Au Royaume-Uni, les programmes nationaux de formation au travail et pour les jeunes, qui bénéficient d'un concours du FSE, ne prévoyaient de façon systématique ni services comme la garde d'enfants, ni indemnités financières pour couvrir les frais correspondants; les personnes en formation devaient donc recourir à d'autres aides pour pouvoir assister aux cours de formation. En 1998, le gouvernement britannique a pris des mesures pour améliorer cette situation.

14. Dans les États membres, des mesures en faveur de l'égalité des chances sont définies dans la plupart des objectifs FSE et des IC, et sont gérées par différents organismes. Ni la Commission, ni les États membres n'ont effectué d'évaluation globale de leurs résultats, afin d'en assurer la coordination. En l'absence de cette information, ils sont dans l'impossibilité d'apprécier si les fonds affectés à ces mesures ont été utilisés de façon optimale ou si le fait de les intégrer dans les programmes du FSE présente un intérêt.

15. Il n'a été procédé à aucune consultation systématique entre les responsables nationaux de l'égalité des chances et l'unité de la Commission compétente en la matière. Cela signifie que les échanges de vues et d'expériences au niveau de l'UE - élément clé du soutien à la promotion de l'égalité des chances et outil contribuant à un suivi systématique des projets présentés dans les documents de programmation - n'ont pas eu l'ampleur souhaitée. Le comité consultatif sur l'égalité des chances a d'ailleurs demandé une concertation plus poussée dans ce domaine.

16. Par le passé, la Cour a mis en évidence un manque de coordination entre les différents comités de suivi (18). La Commission a certes pris certaines mesures pour améliorer la situation, mais il n'y a pas eu d'échange systématique d'informations entre les comités responsables des actions de promotion de l'égalité des chances dans le cadre de NOW ou de l'axe central du FSE. Le besoin existe toujours d'améliorer la coordination entre les comités de suivi et entre les administrations responsables de l'approbation et du contrôle.

17. L'exécution du CCA2 a démarré en l'absence d'orientation globale de la Commission sur la mise en oeuvre de la politique d'égalité des chances. Ce n'est que trois ans plus tard, le 1er octobre 1997, que la Commission a diffusé une communication (19), indiquant que «les États membres devront prendre en considération la situation particulière des femmes sur le marché du travail. Il conviendrait d'élaborer des stratégies visant à promouvoir l'esprit d'entreprise chez les femmes et à améliorer leur capacité d'insertion professionnelle et d'adaptation» (20).

18. Dans un document (21) la Commission estime qu'au cours de la période 1994-1999, 785 Mio ECU (soit 1,6 % des dépenses) seront consacrés à des projets FSE relatifs à l'égalité des chances, tels que le conseil, l'orientation et la formation pour les femmes. Cependant, la proportion des fonds FSE affectés à ces mesures spécifiques varie considérablement d'un État membre à un autre (22). En fait, si le premier rapport annuel de la Commission (1996) portant sur l'égalité des chances en faveur des femmes (23) indique qu'il est nécessaire de mettre en oeuvre des actions spécifiques, il ne fournit pas de statistiques sur les principales catégories de femmes qui ont besoin de ces actions spécifiques (absence de données statistiques que l'on retrouve aussi clairement dans le programme d'action communautaire à moyen terme), ni d'informations sur les moyens financiers qui devraient leur être consacrés. Cette faiblesse fondamentale que représente le manque de données a également été soulignée par le Parlement européen et le Comité économique et social (24) et elle est confirmée par la communication de la Commission de mars 1998 (25). Dans l'exposé des motifs introduisant sa proposition pour la prochaine période de programmation (à partir de l'an 2000), la Commission a indiqué que le pourcentage des fonds du FSE destinés à promouvoir l'égalité des chances en faveur des femmes devrait se situer à 15 % au minimum (26). Cependant, la Cour n'a encore pu trouver aucun élément précis étayant ce pourcentage, qui est manifestement optimiste, compte tenu de la forte augmentation des niveaux actuels de dépenses dans le cadre du CCA2.

19. Le rapport de la Commission sur l'égalité des chances n'analyse pas les différences qui apparaissent entre les statistiques des États membres. Il ne pose pas la question de savoir pourquoi, par exemple, dans certains États membres le taux de chômage féminin est beaucoup plus élevé que le taux de chômage masculin (de 80 % en Espagne, 65 % en Belgique et 40 % en Autriche), alors qu'en Suède et au Royaume-Uni il est plus faible (27).

20. L'incidence de la jurisprudence de la Cour de justice (affaire Kalenke de 1995) (28) quant aux limites du champ d'application des actions positives pour la promotion de l'égalité des chances pour le sexe sous-représenté n'est souvent pas comprise par les personnes responsables de la mise en oeuvre de l'égalité des chances dans les États membres. En outre, l'incidence éventuelle du traité d'Amsterdam (29) s'agissant de l'égalité des chances doit encore être analysée dans tous ses aspects. Le 27 janvier 1998, un séminaire tenu par la commission des droits des femmes du Parlement européen a confirmé l'existence d'incertitudes quant aux mesures de promotion de l'égalité des chances (30). La Commission devrait donner des orientations pour que les incertitudes relatives aux actions positives soient levées.

Absence d'évaluation globale

21. La mise en oeuvre des actions de promotion de l'égalité des chances n'a fait l'objet d'aucun examen systématique de la part des comités de suivi ou de la Commission. Le premier rapport annuel de cette dernière sur la promotion de l'égalité des chances ne fait pas apparaître de façon détaillée le nombre de projets entrepris, le nombre de participants ou les résultats obtenus. En fait, la Commission n'a pas pu réaliser d'étude significative en raison de l'absence de rapport d'évaluation à mi-parcours pour les PO relevant de l'objectif 3 de plusieurs États membres. A la fin de 1997, aucune analyse globale (à l'échelle de l'UE) des résultats des mesures de promotion de l'égalité des chances n'avait été effectuée pour la période 1994-1996. La Cour avait relevé un problème analogue dans le cadre de son précédent contrôle (31). Toutefois, un certain nombre de rapports d'évaluation à mi-parcours, par exemple pour le PO de l'objectif 3 en Bavière (1994-1999) (32) fournissent une ventilation détaillée des actions en faveur des femmes, du nombre de participantes et des taux de réinsertion. Bien qu'il ne contienne que peu d'indications en matière de stratégie globale, le rapport bavarois montre qu'il est possible de produire des données intéressantes sur la mise en oeuvre de la promotion de l'égalité des chances et que les projets de réinsertion des femmes ont connu un taux de succès plus important que ceux en faveur des hommes.

22. En Grèce, rares sont les statistiques disponibles concernant les femmes à la recherche d'un emploi, puisque les centres pour l'emploi n'ont pas été mis en place comme cela avait été prévu dans les PO. Par suite, il n'a été procédé à aucun examen des besoins des femmes en matière de formation professionnelle et autres, et il est difficile de savoir si la formation proposée a répondu à leurs besoins. Les données étaient donc insuffisantes pour qu'il soit possible de juger de la réussite ou de l'échec de ces mesures. Bien que des indicateurs aient été établis, aucune évaluation n'avait été effectuée afin de vérifier s'ils avaient été pris en compte. En règle générale, la fiabilité des indicateurs établis par les États membres n'a pas été examinée et le système d'évaluation est encore en cours d'élaboration.

Cofinancement

23. Dans plusieurs États membres (33), la plus grande partie du cofinancement national est représentée par les indemnités de chômage et les prestations sociales et n'est pas directement liée aux activités de formation. Bien que la personne en formation puisse bénéficier d'une prime supplémentaire réduite pour la formation, l'essentiel de la somme perçue n'a rien à voir avec l'activité de formation professionnelle et serait de toute façon versée à titre d'indemnités de chômage ou de prestations sociales. Par conséquent, le montant du cofinancement national varie d'une stagiaire à l'autre en fonction des prestations sociales qu'elle perçoit. Cela signifie non seulement que les montants globaux disponibles pour la formation professionnelle se trouvent réduits, mais encore que les contrôles exercés par les autorités nationales (34) sur les cours de formation et autres actions sont limités, puisque ce ne sont pas des crédits nationaux qui sont en jeu.

24. Ce cofinancement peut avoir une incidence sur les possibilités offertes aux femmes de bénéficier d'actions de promotion de l'égalité des chances. Dans plusieurs États membres, les indemnités de chômage sont établies en fonction du passé professionnel de la bénéficiaire. Si une femme qui cherche à revenir sur le marché du travail a un passé professionnel limité et si son mari a une activité professionnelle, il se peut qu'elle ne bénéficie pas d'indemnités de chômage et de formation. Ce groupe cible pose donc des problèmes supplémentaires quant à l'existence d'un cofinancement national.

25. Dans certains États membres (35), les mesures d'accompagnement nécessaires pour que la formation soit efficace, comme la garde des enfants et l'organisation d'un transport entre le domicile et le lieu de formation lorsque celui-ci fait défaut, ne bénéficient pas systématiquement d'un cofinancement national plein. Les frais de cette nature pèsent particulièrement sur les femmes appartenant à des catégories sociales défavorisées; en fait, de tels financements peuvent faire la différence entre les femmes qui sont à même de suivre un cours et celles qui ne le sont pas. Étant donné l'incidence des projets soutenus par le FSE sur les mesures de promotion de l'égalité des chances, la Commission devrait, en partenariat avec les États membres, s'assurer qu'ils bénéficient de ces aides essentielles.

INITIATIVE EMPLOI-NOW

Rôle d'Emploi-NOW

26. L'audit des projets NOW a été centré sur la période 1995-97 du CCA actuel; ces projets devaient être achevés à la fin de l'année 1997 ou au cours de 1998.

27. Les décisions établissant les programmes nationaux pour NOW ont été prises à la fin de 1994, ce qui a retardé la mise en oeuvre de l'initiative. En outre, par suite de retards dans la clôture des programmes NOW pour la période précédente (1990-1993), les évaluations des projets déjà réalisés n'étaient pas disponibles dans la plupart des cas, ce qui a eu des répercussions négatives sur la nouvelle programmation et a empêché qu'il y ait continuité entre les deux périodes (36). Ainsi, en France, l'assistance technique nationale, financée principalement sur le budget communautaire, a été suspendue pendant presque une année en raison de retards de programmation et de financement. Cela a gêné l'exploitation des résultats de la période précédente.

Mise en oeuvre de NOW

28. Les projets NOW audités, particulièrement en France, ont été affectés par des retards de paiement, dus à la lenteur des procédures administratives (37). Pour des contrats qui ont démarré en novembre ou en décembre 1995, les premiers versements ne sont intervenus qu'en octobre 1997. Les prestataires de formation ont déclaré qu'ils avaient dû contracter des prêts équivalant à une année de financement, ce qui a entraîné des coûts supplémentaires pour le projet, et certains d'entre eux ont manifestement l'intention, à l'avenir, de limiter leur participation à NOW.

29. Pour plusieurs projets mis en oeuvre en Bavière, l'approbation définitive de l'administration n'a été donnée que plusieurs mois après leur démarrage. Dans l'intervalle, chaque projet est réalisé sur la base d'une approbation temporaire, elle-même parfois délivrée après le démarrage du projet. Une telle situation crée des incertitudes et tend à augmenter les coûts, les contractants ayant recours à des contrats externes à court terme en attendant que les problèmes soient réglés. Afin de faire face aux retards de financement qui peuvent atteindre cinq à six mois, les autorités bavaroises ont créé un fonds d'avances pour le FSE. Malgré cela, on constate encore des retards, parfois de plusieurs mois, dans le paiement des «avances» à un projet.

30. En Italie, en 1995, la sélection et l'approbation définitive des projets NOW ont pris environ une année de plus que dans les autres États membres. La date limite pour la présentation des projets était fixée au 20 juin 1995. Les projets ne pouvaient démarrer ou recevoir leur financement qu'après approbation du cofinancement national. Or, c'est seulement en avril 1996 que des approbations provisoires ont été données, et encore à la condition que les propositions soient reformulées afin de réduire les montants demandés.

31. Tous les projets audités en Italie avaient été affectés par ce problème, ce qui a tout d'abord eu pour effet que les partenariats transnationaux se sont effectués sans partenaire italien. Plus tard, une fois les partenariats établis, les partenaires non italiens ont achevé les actions prévues dans leurs contrats entre septembre et décembre 1997, laissant ainsi les partenaires italiens terminer seuls quelques mois plus tard.

32. Il est également nécessaire de s'assurer que les projets et les aspirations correspondent à de véritables possibilités d'emploi, en particulier pour les stagiaires qui vivent assez loin des centres d'activité. Ce besoin est illustré par un projet au Royaume-Uni où, sur les 17 personnes ayant participé au cours, une seule a trouvé un emploi (à temps partiel) une fois que le cours était terminé. Le coût total du projet s'élevait à quelque 364 600 ECU, dont 99 000 ECU environ cofinancés par le FSE.

Application de la transnationalité

33. La présence de partenaires transnationaux est l'une des conditions prévues par la décision de la Commission qui définit les critères d'éligibilité des projets à un financement dans le cadre de l'IC Emploi-NOW (38). Il existe des différences considérables entre les États membres en matière de méthodes de formation, de pratiques professionnelles et de politiques nationales concernant l'insertion des femmes et la promotion de l'égalité des chances. Par conséquent, un échange d'expériences peut être fructueux. L'aspect transnational de NOW vise à faciliter un tel échange mais sa mise en oeuvre doit être améliorée de façon notable.

34. Un partenariat transnational n'est pas approuvé en tant que tel. Chaque État membre approuve le projet sur son propre territoire, indépendamment du partenariat. Aucun des partenaires initiaux d'un projet français n'avait reçu l'approbation de ses autorités nationales. Les partenaires actuels qui ont tous été remplacés par les États membres sont engagés dans l'écologie, l'énergie éolienne, l'horticulture, l'emploi rural, l'huile industrielle et la planification régionale, et ont peu en commun avec le partenaire français qui intervient dans les domaines de l'aide et des soins à domicile.

35. La préparation d'un projet aux Pays-Bas a été effectuée avec les partenaires espagnols, portugais et irlandais prévus, mais les partenaires espagnols et portugais n'ont pas été sélectionnés par leurs autorités nationales. Finalement, des partenaires de remplacement ont été trouvés en France, au Royaume-Uni et en Allemagne, ce qui a modifié l'équilibre du projet et en a retardé la mise en oeuvre de 15 mois. La structure nationale d'appui du Royaume-Uni (39) a estimé que environ des projets britanniques approuvés (1994-1996) avait perdu au moins un de leurs partenaires initiaux.

36. La plupart des États membres ne prévoient pas qu'un pourcentage spécifique des montants soit dépensé au titre de la transnationalité, mais en France ce montant doit représenter entre 15 et 20 % du budget du projet. C'est seulement à la fin de 1997 que la Commission a diffusé des orientations sur la mise en oeuvre de la transnationalité. Dans l'absolu, il serait souhaitable qu'il y ait échange de contrats entre les partenaires, ce qui leur permettrait de voir les responsabilités de chacun et les montants prévus. Ce n'est pas le cas et, actuellement, les différents budgets ne sont pas échangés entre les États membres ou les partenaires, ce qui entraîne des problèmes de coordination au niveau des projets et pourrait causer un gaspillage des fonds. La pratique des échanges permettrait également une évaluation fondée du succès ou de l'échec du volet transnational.

37. Il n'y a pas de directeur ou de responsable de la gestion pour chaque partenariat transnational NOW. Cette faiblesse peut également causer des gaspillages. Les projets audités dans les États membres ont montré des faiblesses telles que le manque d'orientations claires en matière de coordination; les partenaires ne travaillaient pas en liaison les uns avec les autres et la formation n'était pas achevée comme prévu. Par suite, les résultats escomptés n'étaient pas atteints.

38. Une analyse effectuée par la Cour montre une tendance à choisir les partenaires dans les pays voisins. Pour que les expériences les plus larges possible puissent être partagées entre les États membres et que les pratiques les plus satisfaisantes puissent être diffusées, la Commission et le bureau d'assistance technique de l'UE devraient encourager activement des partenariats sur l'ensemble du territoire de l'UE (40). À l'heure actuelle, tel n'est pas le cas.

39. Une grande partie des dépenses relatives au volet transnational des projets NOW concerne les frais de déplacement et de séjour et le coût de l'accueil des partenaires, y compris les frais d'interprétation. Or, il n'existe pas de règles précises spécifiant les dépenses dont les différents partenaires peuvent demander le remboursement, particulièrement en ce qui concerne l'accueil et les frais d'interprétation. De telles incertitudes devraient être levées par l'établissement de règles communautaires. Par exemple, si le remboursement de dépenses à caractère transnational est réclamé, la Commission pourrait exiger que des preuves soient produites (au moyen d'un certificat ou autres) afin que les autres partenaires ne demandent pas le remboursement des mêmes dépenses. En outre, la Commission devrait effectuer des vérifications à caractère transnational auprès des partenaires des projets. De telles vérifications n'avaient pas été réalisées par la Commission pour les dépenses au titre de NOW à la fin de l'année 1997 (41).

40. Les travaux exécutés dans le cadre de la préparation d'une proposition de projet avant sa présentation ne sont pas éligibles au remboursement. C'est pourquoi les gestionnaires de projet (promoteurs) essayent parfois d'imputer les coûts à la préparation de nouvelles propositions concernant d'autres projets. En France, en 1996, le coût de la préparation et de la présentation d'une proposition, relevant d'un autre programme (Leonardo), a été imputé à un projet NOW. De la même façon, en Grèce, c'est un projet NOW qui a financé la préparation d'autres projets. Cette situation montre que les projets ne sont pas correctement contrôlés.

41. Certains aspects de la transnationalité sont flous. Ce sont, par exemple, la propriété des droits de reproduction des textes, le droit de faire état et de tirer un profit financier des résultats de la coopération et le droit ou le devoir de diffuser les résultats. La Commission devrait clarifier ces aspects, car l'incertitude affecte l'efficacité de la diffusion des résultats en matière de coopération.

Assistance technique

42. L'assistance technique dans le cadre du programme NOW est assurée par des structures nationales d'appui dans chaque État membre et comprend l'assistance technique de l'UE fourni par un bureau situé à Bruxelles. La Cour a examiné le fonctionnement du bureau d'assistance technique de l'UE (pour NOW) et elle a constaté que l'expérience acquise avait permis d'améliorer la gestion. Cependant, pour la période 1994-1996, aucune liste des projets approuvés dans les États membres n'était disponible avant mars 1996 (42).

43. La Commission devrait renforcer et développer pleinement les dispositions assurant la diffusion la plus large possible des résultats obtenus. En cas de succès, les projets devraient être retenus pour l'élaboration de mesures prenant en compte la dimension féminine, c'est-à-dire en vue d'une large application dans le cadre du FSE. Il n'était pas prévu que ces aspects soient inclus dans les projets audités et figurent dans leur budget. La Cour estime qu'ils devraient l'être. Le fait qu'il n'y ait pas de directeur de projet signifie qu'il est beaucoup plus difficile de résumer et d'exploiter les résultats. En outre, plusieurs projets ne donnaient aucune information sur les modalités de diffusion des résultats.

44. En France et aux Pays-Bas, les promoteurs des projets audités ignoraient presque complètement le type d'assistance que la structure nationale ou régionale d'appui pouvait leur fournir et ils préféraient s'adresser directement à leurs propres organisations de contact à l'étranger.

Constatations d'audit dans les États membres

45. Le règlement instaurant le FSE permet d'entreprendre des actions visant à moderniser les systèmes de formation professionnelle. En Italie, deux des cinq projets NOW audités visaient à l'amélioration de certains organismes de formation. Les femmes ne bénéficiaient pas directement de l'aide accordée. Les représentants nationaux ont déclaré qu'un tel financement n'était pas inhabituel et qu'il visait à augmenter le taux de consommation des crédits, car les projets concernant la formation du personnel des organismes étaient plus rapides à programmer et à mettre en oeuvre que les activités de formation pour la réinsertion des femmes. La Commission devrait examiner de près cette utilisation des fonds NOW.

46. Pour un autre projet NOW, le groupe cible était constitué de 135 gestionnaires municipales féminines. L'éligibilité à l'aide du FSE de cette action de promotion de l'égalité des chances par les autorités locales est contestable, étant donné qu'elle ne se situait pas dans une région relevant de l'objectif 1. En outre, puisque les stagiaires n'étaient ni au chômage ni menacées de l'être, elles étaient manifestement inéligibles. Dans sa réponse au point 7.26 du rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1996, la Commission indiquait que le financement par le FSE de la formation d'employées du secteur public en Suède constituait une exception. Ce problème n'a pas encore été résolu de manière satisfaisante avec les nouveaux critères d'éligibilité. La Commission devrait prendre clairement position sur cette question pour l'ensemble de l'UE.

47. Un projet français, d'un coût de 318 000 ECU dont 143 000 ECU provenant du FSE, avait pour objectif d'aider des femmes ayant un niveau d'instruction faible ou très faible à monter leur propre petite entreprise. Trente heures d'orientation et de conseil étaient prévues selon un schéma à base de modules en fonction des besoins de chaque personne. Bien que ce nombre d'heures soit très probablement insuffisant pour que les participantes acquièrent des connaissances en matière de législation locale, recrutement, gestion du personnel, accidents du travail, fiscalité, comptabilité, assurances et autres, seules quelques stagiaires ont suivi jusqu'à la fin tous les modules. Par contre, la plupart d'entre elles ont participé à un séjour d'une semaine en Espagne ou en Italie, financé par le projet. Une programmation aussi médiocre peut entraîner un gaspillage de fonds.

48. En Espagne, dans le cadre d'un projet NOW (coût total: 40 000 ECU), la Chambre de commerce donnait des conseils et des informations à des femmes désireuses de monter ou d'améliorer leur propre entreprise. Elle ne savait pas que, tout près de là, les autorités régionales finançaient un projet du même type (coût total: 110 000 ECU) dans le cadre de leur PO relevant de l'objectif 1. Une liaison entre les deux projets aurait permis d'en améliorer la qualité et l'efficience.

49. Des cas de demandes incorrectes ont également été constatés. Des dépenses concernant un projet espagnol incluaient le montant total de l'achat d'un équipement informatique (11 500 ECU), alors que seul un montant de 4 000 ECU environ pour dépréciation aurait dû être imputé. Pour le projet français mentionné ci-dessus, aucune pièce justificative ou explication n'a pu être fournie concernant des frais d'hôtel et des indemnités imputés au projet et le remboursement des frais de transport a été demandé deux fois.

50. Sur les 17 rapports nationaux d'évaluation à mi-parcours pour l'IC emploi (y compris NOW), 11 ont été élaborés au milieu de l'année 1997. Lorsque l'audit a été réalisé (fin 1997 et début 1998), les rapports n'étaient toujours pas disponibles pour l'Italie et la Grèce. Des résultats provisoires ont été toutefois examinés par les comités de suivi, ce qui, avec les rapports sur l'assistance technique, a permis dans une certaine mesure de compenser les retards intervenus dans l'établissement de certains des rapports à mi-parcours nationaux. En octobre 1997, à partir des données disponibles, la Commission a élaboré un projet de rapport sur l'égalité des chances pour examen avec les États membres et il en a publié la version finale en juin 1998. Les retards pris par certains États membres pour présenter leurs rapports à mi-parcours sont regrettables, eu égard aux problèmes identifiés par la Cour, notamment s'agissant du volet transnational.

LE PROGRAMME D'ACTION COMMUNAUTAIRE À MOYEN TERME 1996-2000

51. La Cour a constaté au cours de son audit qu'il n'y avait pas de différence perceptible entre les projets du programme d'action communautaire à moyen terme et les actions du FSE, en particulier dans le cadre de l'initiative Emploi-NOW ou des projets pilotes relevant de l'axe central du FSE. Cela crée des problèmes de coordination et amène à s'interroger sur le bien-fondé de la mise en oeuvre de tels projets indépendamment les uns des autres dans le cadre de ce programme. La Cour a constaté des déficiences dans certains des projets, s'agissant notamment de la transnationalité, ainsi que la nécessité de renforcer leur contrôle, et ce malgré des coûts de gestion élevés.

Gestion du programme

52. Le programme est supervisé par la Commission avec l'aide d'un comité de gestion, composé de 18 membres, qui sont des fonctionnaires nationaux, d'un président et d'un secrétaire appartenant à la Commission. Il existe par ailleurs un comité consultatif pour l'égalité des chances (dont le mandat est différent de celui du comité de gestion) composé de 46 membres et de 23 observateurs. Ces deux comités se réunissent régulièrement à Bruxelles, avec les coûts que cela implique. Étant donné le nombre de projets à gérer et les stratégies à développer dans le cadre du programme d'action communautaire à moyen terme, une certaine rationalisation permettrait d'améliorer la gestion. La Commission devrait examiner de près les travaux des deux comités en concertation avec les États membres.

53. En général, la Commission communique les informations au comité de gestion une semaine avant les réunions; or, ce délai n'est pas toujours suffisant pour que les membres puissent préparer les réunions dans de bonnes conditions.

Fourniture de l'assistance technique

54. La Commission a sous-traité la gestion opérationnelle quotidienne du programme d'action communautaire à moyen terme, y compris la gestion et le suivi financier des projets. Les crédits de paiement pour ce programme représentent 6,5 Mio ECU environ par an. Le contrat d'assistance technique, seule activité du bureau d'assistance technique de l'UE (43), coûte 3,1 Mio ECU par an, dont 1,2 Mio ECU pour les dépenses de personnel et d'administration. Ces montants sont disproportionnés par rapport aux fonds gérés. (Le solde de 1,9 Mio ECU est destiné à la diffusion de l'information, à la tenue de séminaires, etc.)

55. La ligne budgétaire B3-4012, qui concerne les dépenses opérationnelles du programme d'action communautaire à moyen terme, fixe «un montant maximal de 1,75 Mio ECU pour couvrir les dépenses d'études, de réunions d'experts, de conférences et congrès, d'information et de publications directement liées à la réalisation de l'objectif de l'action dont elles font partie intégrante, à l'exclusion de celles qui relèvent de la gestion de ces actions ou de l'administration générale». Les engagements, directement effectués par la Commission, relatifs aux actions susmentionnées représentaient un montant total de 1 386 526 ECU en 1997. À ces montants s'ajoutait cependant aussi un engagement en faveur du bureau d'assistance technique de l'UE de 1 509 396 ECU, qui a également été utilisé pour ces actions relevant du programme. La limite budgétaire de 1,75 Mio ECU a donc été dépassée d'environ 1,1 Mio ECU.

56. Le contrat a été audité par la Commission en juin 1997. Des mesures de suivi ont été prises afin de résoudre les différentes questions soulevées, mais certains problèmes comme des déficiences affectant les sous-contrats passés avec des experts, le manque de transparence des procédures de sélection et les rémunérations forfaitaires sont demeurés.

57. L'appel d'offres pour l'assistance technique a été publié au Journal officiel. Le contractant sélectionné s'est vu attribuer un contrat d'un an renouvelable quatre fois pour une durée d'un an et une cinquième fois pour six mois (total: cinq ans et demi), et ce pour un montant total de 16,8 Mio ECU. Les clauses du contrat de la Commission manquaient de clarté. Comme elle l'a elle-même observé dans le cadre de son audit, la Commission s'est engagée à verser le montant stipulé dans le contrat, mais sans préciser comment les dépenses encourues en vertu de celui-ci seraient calculées. Cela a retardé l'approbation de la demande de paiement présentée par le bureau d'assistance technique de l'UE. En mars 1998, la Commission n'avait pas encore déterminé le montant dû au titre du contrat pour la première année, qui venait à échéance le 18 juillet 1997.

58. La gestion du programme a été en partie sous-traitée par le bureau d'assistance technique de l'UE elle-même. Un sous-contrat de 55 000 ECU, pour la mise à disposition de personnel, passé avec l'une des sociétés mères du bureau, a été signé pour la première année et porté à 164 450 ECU pour la deuxième année du contrat. Ces montants ont été versés par le bureau d'assistance technique de l'UE sans que la société mère ait présenté des factures ou des documents probants justifiant le temps passé par ses agents pour le compte du bureau d'assistance technique de l'UE. La Commission a informé la Cour qu'elle a pris des mesures pour demander à l'avenir des documents probants pertinents.

59. Le premier contrat entre la Commission et le contractant sélectionné a été signé le 19 juillet 1996; il désignait le contractant comme étant le bureau d'assistance technique de l'UE. Le même jour, le directeur du bureau nouvellement désigné signait un contrat de 31 500 FF par mois pour l'engagement d'un coordinateur du bureau et ce dernier signait avec le directeur du bureau un contrat de prestation de services de gestion pour un montant de 85 000 ECU par an. À l'évidence, des dispositions contractuelles de ce type comportent des risques financiers. La Cour recommande que ces contrats soient signés par le conseil de surveillance du GEIE (Groupement européen d'intérêt économique).

60. Pour la première année du contrat d'emploi du coordinateur, dont il est fait mention ci-dessus, la différence entre le montant en écus spécifié dans le contrat du bureau d'assistance technique de l'UE avec la Commission et le montant libellé en francs français dans le contrat d'emploi avec le bureau a été versé après la fin de la période contractuelle. Le versement a été effectué à la société mère qui employait le coordinateur pendant la deuxième année et pas à la personne concernée.

61. D'autres personnes ont reçu du bureau d'assistance technique de l'UE des contrats pour assurer certaines tâches. Elles ont perçu des montants bruts, non étayés par une facture ou une autre preuve satisfaisante du travail fourni.

62. Dans le cadre du suivi financier des projets qu'elle assure, le bureau d'assistance technique de l'UE vérifie les déclarations de dépenses finales et les transmet à la Commission pour approbation. Le montant global est ensuite versé au bureau, qui le reverse aux contractants. En janvier 1998, la Commission n'avait mis en place aucun système efficace pour effectuer les paiements finals. La plupart des 68 projets avaient été clôturés le 30 juin 1997. Ce n'est que le 16 décembre que la Commission a reçu du bureau une demande de paiement pour 28 projets. Au 1er avril 1998, les paiements avaient été effectués pour 13 projets seulement. Ces retards étaient imputables à l'inefficacité de la gestion, puisque la Commission ne paie le bureau que lorsque toutes les demandes ont été reçues et approuvées.

63. Il n'y a pas eu d'évaluation des résultats des projets par l'UE. Celle-ci s'est limitée à une «auto-évaluation» de la part du contractant dans le cadre du rapport final présenté en juillet 1997.

64. Le bureau d'assistance technique de l'UE a également été partie prenante dans la sélection de 12 contrats d'étude sur des sujets divers (sur une centaine d'offres), financés dans le cadre du programme d'action communautaire à moyen terme. Un professeur d'université français qui était responsable de l'étude dans le cadre de l'un des contrats avait été, jusqu'à un an avant la signature du contrat, membre du conseil d'administration de l'une des deux associations qui avaient fondé conjointement la société devenue le bureau d'assistance technique de l'UE. Dans ce cas particulier, le bureau aurait dû déclarer qu'elle y avait un intérêt. Bien que le contrat ait été passé avec une université française, c'est à cette personne que les montants ont été directement versés.

65. À la demande de la Commission, le bureau a également passé des contrats avec un certain nombre d'experts de l'égalité des chances et d'experts juridiques, pour un montant total de 365 000 ECU. Les paiements étaient effectués par étapes conformément aux clauses des contrats, en l'absence de facture ou de document financier équivalent. En outre, certains versements ont été effectués en faveur des experts eux-mêmes, et non de l'université ou d'un autre organisme ayant passé le contrat pour fournir les compétences requises.

Transnationalité

66. Le 15e considérant de la décision du Conseil instituant le programme d'action communautaire à moyen terme stipule que «il importe . . . de promouvoir un partenariat . . . entre . . . les organisations non gouvernementales». En effet, la principale justification d'un programme de l'UE géré par la Commission est l'aspect transnational, puisque c'est le seul trait qui distingue les projets mis en oeuvre dans le cadre de ce programme des projets pilotes relevant de l'axe central du FSE (44). Néanmoins, pour la plupart des projets relevant du programme d'action communautaire à moyen terme qui ont été contrôlés, aucune précision n'était donnée quant aux responsabilités propres à chaque partenaire ni à l'affectation des crédits budgétaires. La Commission aurait pu faire usage des pouvoirs d'exécution qui lui ont été conférés (45) pour établir les règles appropriées.

67. La diffusion transnationale des informations est l'un des objectifs importants du programme, ce qui se trouve confirmé par les descriptions de projet. Cependant, s'agissant des projets du programme d'action communautaire à moyen terme contrôlés dans les États membres, les montants consacrés à la diffusion étaient manifestement insuffisants et disproportionnés par rapport à d'autres dépenses. Si les résultats ne sont pas diffusés, l'impact des projets est faible et l'investissement est donc en grande partie gaspillé.

Gestion des projets par le bureau d'assistance technique de l'UE

68. Au début de la mise en oeuvre du contrat d'assistance technique, le bureau d'assistance technique de l'UE a fréquemment omis de répondre à des questions transmises par les contractants ou a tardé à donner des indications. De tels retards peuvent compromettre la mise en oeuvre des projets par les contractants. Cette situation s'est améliorée depuis que le bureau d'assistance technique de l'UE a acquis une certaine expérience de la gestion de projets.

69. Les contrats relatifs aux projets établis par le bureau ont commencé à être mis en oeuvre le 1er octobre 1996, mais n'ont souvent été signés qu'en décembre 1996 ou en janvier 1997. Parfois, les signatures n'étaient pas datées. Des représentants de la Commission ont déclaré que, en raison des contraintes de temps, il était nécessaire d'antidater les contrats afin d'éviter que les crédits annuels ne restent inutilisés. Ce procédé est de toute évidence entaché d'irrégularité. L'incertitude dans laquelle se trouvaient les contractants les empêchait de s'engager et, par suite, retardait les projets.

70. Un retard de trois mois affectant le démarrage d'un projet allemand, dû à la signature tardive d'un contrat, a nui à son efficience et, à l'époque de l'audit, c'est-à-dire au début de 1998, d'autres États membres n'avaient pas connaissance de ses résultats, alors qu'un projet analogue était en cours de réalisation aux Pays-Bas. Dans ces conditions, il existe un risque de gaspillage des fonds communautaires.

71. Un manque de programmation à long terme a été constaté. Le réseau européen Iris, créé dans le cadre du 2e programme de la Commission (1988-1992), visait à faciliter l'établissement de liens entre les organismes de formation professionnelle et l'échange de compétences en matière de formation des femmes. La Commission a cessé de soutenir Iris au milieu de 1995. De même, les 2e et 3e programmes de la Commission avaient cofinancé la création d'un réseau donnant une liste de crèches, mais ce projet a été abandonné dans le cadre du programme d'action communautaire à moyen terme 1996-2000. De même, un réseau d'experts dans le domaine de l'égalité des chances établi dans le cadre du 3e programme de la Commission a été abandonné avec le programme d'action communautaire à moyen terme. Même dans le cadre du programme actuel, le manque de planification à long terme a entraîné des gaspillages; un site Internet, quivenait d'être créé, a été abandonné au milieu de l'année 1997, alors que des dépenses s'élevant à 24 600 ECU environ avaient déjà été effectuées. Dans chacun de ces exemples, il apparaît que les investissements n'ont guère été productifs (faiblesse également relevée par le Comité économique et social) (46).

72. L'audit a aussi permis de constater qu'un consultant était employé dans le cadre de deux contrats tout en étant l'organisateur d'un autre. L'examen des études réalisées montre que des rémunérations ont été versées pour l'élaboration de variantes d'un rapport sur la situation des femmes. La Commission devrait examiner le risque de financement multiple dans le cadre du programme d'action communautaire à moyen terme.

73. Un autre projet consistait à analyser et à faire connaître au public les quatre pages de la Charte de Rome relative à l'égalité des chances. Huit experts ont été employés sur ce projet, mais le contractant n'a pas été en mesure de justifier le rôle de chacun d'entre eux. Un expert en courrier électronique et un expert en saisie de données ont été payés pendant cinq mois (18 000 ECU au total) pour introduire 2 300 adresses et produire les étiquettes correspondantes, alors que les adresses étaient déjà disponibles dans au moins un autre projet relevant du programme d'action communautaire à moyen terme. En outre, 30 600 ECU ont été dépensés pour les rémunérations du chef et du principal gestionnaire du projet.

CONCLUSION

74. L'audit de la Cour a permis de relever plusieurs actions de formation utiles dans le domaine de l'égalité des chances et la Commission, en partenariat avec les États membres, a progressé dans l'élaboration et la mise en oeuvre de la politique d'égalité des chances. Toutefois, la mise en oeuvre des politiques en la matière relevant de l'axe central du FSE, de l'initiative communautaire Emploi-NOW et du programme d'action communautaire à moyen terme a souffert de certaines lacunes. Pour atteindre les objectifs politiques fixés dans ce domaine et améliorer l'impact des actions communautaires, la Commission devra déployer de nouveaux efforts, en coopération avec les États membres et les partenaires.

75. L'audit a permis de constater la nécessité pour la Commission d'améliorer la stratégie globale concernant l'élaboration et la mise en oeuvre de la politique d'égalité des chances, et notamment de remédier à l'absence d'objectifs clairement définis et d'éliminer certaines incertitudes quant à l'ampleur que peut prendre l'action positive et également aux droits de reproduction.

76. La coordination entre les unités FSE et l'unité chargée du domaine de l'égalité des chances de la Commission a été insuffisante. Il en va de même pour la concertation entre l'unité susmentionnée et les responsables des questions d'égalité des chances dans les États membres. Ces déficiences, ajoutées aux problèmes mis en évidence en matière de transnationalité, ont entravé la diffusion des pratiques les plus satisfaisantes au sein de l'UE.

77. Si les initiatives de la Commission concernant le suivi et l'évaluation des actions de promotion de l'égalité des chances relevant de l'axe central du FSE sont allées dans la bonne direction, leur incidence a été limitée par le fait qu'elles sont intervenues tardivement (en février 1996). En outre, la Commission, en partenariat avec les États membres, devrait faire en sorte que des données complètes et fiables soient disponibles pour l'évaluation des résultats et l'élaboration de la stratégie proprement dite en matière d'égalité des chances.

78. L'audit a mis en relief un certain nombre de déficiences dans la conception et la mise en oeuvre de projets destinés à favoriser l'égalité des chances, qui ne représentent actuellement que 1,6 % des dépenses du FSE. Il faudrait donc veiller à ce que l'expansion souhaitée des dépenses jusqu'à 15 % soit clairement programmée et ciblée.

79. La Cour recommande à la Commission d'examiner la mise en oeuvre du contrat d'assistance technique relatif au programme d'action communautaire à moyen terme et, notamment, les procédures de sélection et les clauses des contrats.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion des 14 et 15 octobre 1998.

Par la Cour des comptes

Bernhard FRIEDMANN

Président

(1) Rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1991, chapitre 8.

(2) Rapport de l'unité Suivi et Évaluation de la Commission, DG V, établi par un consultant et intitulé «Methodology paper for the evaluation of the provision of EO between men and women in ESF interventions - Méthodologie de l'évaluation de l'intégration de la politique d'égalité des chances entre les hommes et les femmes dans les interventions du FSE». Communiqué à la Cour le 18 mai 1998.

(3) L'acronyme NOW est formé à partir de l'anglais «New Opportunities for Women» (nouvelles possibilités pour les femmes).

(4) Tableau - Participation des femmes au marché du travail et dans les interventions du FSE, publication de la Commission «Emploi Europe 1997», page 33.

(5) La population active est la somme des personnes employées et des personnes sans emploi.

(6) Eurostat septembre 1997.

(7) Premier rapport de la Commission (1996) sur l'égalité des chances, pages 32-34, et rapport d'évaluation à mi-parcours pour l'objectif 3 en Bavière, Allemagne (Institut ISG 1996, page 9): 161 000 femmes étaient enregistrées comme étant au chômage et 40 000-50 000 autres n'étaient pas enregistrées, mais se trouvaient à la recherche d'un emploi.

(8) Source: Rapport de la Commission établi par M.C. Lefebvre, atelier de travail FSE de Birmingham (26-28 mai 1998).

(9) Le PO 1994-1996 relevant de l'objectif 3 pour les Pays-Bas ainsi qu'une étude du ministère du travail de Bavière soulignent la forte proportion de mères célibataires.

(10) Le 6ème considérant de la résolution du Conseil JO C 386 du 20.12.1996, p. «concernant l'intégration de la dimension de l'égalité des chances entre les hommes et les femmes dans le cadre des Fonds structurels européens» rappelle que la promotion de l'égalité des chances sur le marché du travail est une tâche spécifique du FSE. Les 9ème et 11ème considérants indiquent qu'il serait souhaitable d'encourager une approche plus active; dans le point III.1.c, la Commission et les États membres sont invités à promouvoir l'égalité des chances dans le cadre des Fonds structurels, en intégrant cet aspect dans toutes les actions financées et en mettant en oeuvre des actions spécifiques en faveur des femmes.

(11) 21 et 22 novembre 1997.

(12) Règlement (CEE) n° 2081/93 du Conseil du 20 juillet 1993, article 7 (JO L 193 du 31.7.1993).

(13) Voir également le rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1991, point 8.39.

(14) Article 7 du règlement (CEE) n° 2081/93 du Conseil du 20 juillet 1993: «Les actions [. . .] doivent être conformes [. . .] à l'application du principe de l'égalité des chances entre les hommes et les femmes». Article 3, paragraphe 2: «[. . .] le FSE a pour mission de contribuer, en priorité, [. . .] à promouvoir l'égalité des chances sur le marché du travail».

(15) Communication «Intégrer l'égalité des chances entre les hommes et les femmes dans l'ensemble des politiques et actions communautaires», point 3, page 20 [COM(96) 67 final du 21 février 1996].

(16) Guide interne de la Commission à l'intention du personnel.

(17) Rapport d'avancement de la Commission sur le suivi apporté à la communication: «Intégrer l'égalité des chances entre les hommes et les femmes dans l'ensemble des politiques et actions communautaires» [COM(98) 122 final du 4 mars 1998].

(18) Rapport annuel de la Cour concernant l'exercice 1995, points 6.44-6.49.

(19) Communication du 1er octobre 1997 COM(97) 497 final.

(20) Voir également le rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1991, point 8.20.

(21) Info revue FSE n° 1, février 1997, p. 6.

(22) Rapport de l' unité Suivi et Évaluation de la Commission, DG V, établi par un consultant et intitulé «Methodology paper for the evaluation of the provision of EO between men and women in ESF interventions - Méthodologie de l'évaluation de l'intégration de la politique d'égalité des chances entre les hommes et les femmes dans les interventions du FSE». Communiqué à la Cour le 18 mai 1998, point 2.1.

(23) Adopté par la Commission en 1997.

(24) Résolution du Parlement européen et avis du Comité économique et social sur le premier rapport de la Commission concernant «L'égalité des chances entre les hommes et les femmes dans l'Union européenne-1996», JO C 304 du 6.10.1997 et JO C 296 du 29.9.1997.

(25) Rapport d'avancement de la Commission sur le suivi apporté à la communication: «Intégrer l'égalité des chances entre les hommes et les femmes dans l'ensemble des politiques et actions communautaires» [COM(98) 122 final du 4 mars 1998].

(26) Document de travail COM (98) 131 de mars 1998 et discours de mars/avril 1998 du Commissaire Flynn au Parlement et au Conseil.

(27) Eurostat, octobre 1997.

(28) Des mesures de formation prévoyant des avantages spécifiques pour les femmes peuvent être prises pour assurer une totale égalité.

(29) L'article 2 du traité d'Amsterdam et le nouvel article 141 du texte consolidé intègrent l'objectif de l'égalité entre les hommes et les femmes dans tous les domaines. Les articles 1er, 3 et 7 du règlement (CEE) n° 2081/93 du Conseil du 20 juillet 1993 mentionnent le fait que l'égalité des chances est une condition du cofinancement du FSE.

(30) Le rapport de la Commission établi par M.C. Lefebvre, atelier de travail FSE de Birmingham (26-28 mai 1998) indique que «Jusqu'ici, [c'est-à-dire avant l'arrêt de la Cour de justice de 1997] les actions de l'UE en faveur des femmes n'avaient pas de fondement juridique solide».

(31) Rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1991, points 8.16 et suivants.

(32) Rapport d'évaluation du PO relevant de l'objectif 3 de Bavière, (1994-1999), décembre 1996.

(33) En particulier au Danemark, en Allemagne et aux Pays-Bas, mais dans une large mesure dans la plupart des États membres.

(34) En particulier, en France et en Allemagne.

(35) Cette constatation a été faite dans certains PO français et allemands.

(36) Une solution de continuité a également été relevée lors du précédent audit. Voir aussi le rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1991, point 8.33.

(37) Voir également le rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1991, point 8.8.

(38) Décision n° 94/C 180/10 de la Commission (JO C 180 du 1.7.1994).

(39) ECOTEC - Research and Consulting Ltd.

(40) La structure nationale italienne d'appui pour NOW (ISFOL) a déclaré dans son rapport sur la transnationalité que le «savoir-faire» devrait être diffusé dans les régions relevant de l'objectif 1.

(41) Voir également le rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1996, points 7.20-7.29.

(42) Voir également le rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1991, point 8.38, pour le fait que l'assistance technique est fournie tardivement.

(43) Anima (Groupement européen d'intérêt économique GEIE).

(44) Voir article 4, paragraphe 1, sous a), de la décision du Conseil 95/593/CE du 22 décembre 1995, établissant un programme d'action communautaire à moyen terme pour l'égalité des chances entre les hommes et les femmes (1996-2000).

(45) Article 9 de la décision 95/593/CEE du Conseil, du 22 décembre 1995.

(46) Rapport d'avancement de la Commission sur le suivi apporté à la communication: «Intégrer l'égalité des chances entre les hommes et les femmes dans l'ensemble des politiques et actions communautaires» [COM(98) 122 final du 4 mars 1998].

RÉPONSES DE LA COMMISSION

INTRODUCTION

Les femmes sur le marché du travail

6. Au-delà des deux recommandations du Conseil mentionnées par la Cour, un troisième objectif a été retenu par le Conseil: faciliter la réintégration des femmes et des hommes sur le marché du travail et l'avancement de leurs carrières à l'issue d'une période d'inactivité.

RÉSUMÉ DES OBSERVATIONS

8.

- L'égalité des chances entre hommes et femmes est, depuis plusieurs années, une priorité politique de la Communauté. Les actions en ce sens font appel à des mesures d'ordre juridique (comme les dispositions figurant dans le traité d'Amsterdam, les directives et les communications de la Commission) et administratif (comme le groupe interservices sur l'égalité des chances, le groupe de fonctionnaires responsables de l'intégration de l'égalité hommes-femmes, tous deux bénéficiant de la participation de l'ensemble des services de la Commission), à la mise au point d'outils (comme le guide pour l'évaluation de l'impact de toute politique sur les deux sexes, un instrument pour l'évaluation de l'impact, en matière d'égalité des chances, des interventions du Fonds structurel), ainsi qu'à une politique d'information très active au sein de l'Union européenne. Grâce, notamment, à une approche de mainstreaming (1), l'égalité des chances a pris une importance accrue dans l'ordre du jour de la Communauté (lignes directrices pour l'emploi, projet de réforme des Fonds structurels).

- Les programmes communautaires FSE et Égalité des chances sont accompagnés de prescriptions réglementaires d'évaluation. Des évaluations sont donc effectuées, notamment en ce qui concerne le programme communautaire d'égalité des chances. Quant aux résultats disponibles, on dispose, bien entendu, de ceux des programmes précédents (3e Programme pour l'égalité des chances, évaluation thématique pour le FSE en 1993). Pour les résultats des programmes en cours, la seule évaluation terminée est l'évaluation à mi-parcours du FSE, achevée en mars 1998. La Commission a dressé l'inventaire des résultats pour les questions d'égalité des chances (2).

- Les mesures d'accompagnement des actions de formation mentionnées par la Cour (transport, garde d'enfant) sont éligibles au FSE. Dans un nombre limité de cas, il peut arriver que les barèmes du coût horaire de la formation professionnelle ne prennent pas en compte des mesures d'accompagnement comme la garde d'enfants. De même que la Cour, la Commission considère que tel devrait être le cas.

9. Dans le cas des projets NOW, seuls des projets ayant trouvé au moins un partenaire dans un autre État membre peuvent être définitivement approuvés. La mise en oeuvre pratique de la transnationalité est encadrée par le guide mentionné par la Cour. Il contient des exemples pratiques et des lignes directrices et a été largement diffusé aux promoteurs de projets par les structures nationales d'appui.

Dans le cas du programme d'action communautaire, l'article 4 de la décision du Conseil est complété par l'annexe, qui décrit plus en détail les activités éligibles, ainsi que les besoins transnationaux de ces activités. En conséquence, la plus-value de ce programme tient à l'identification et à l'échange d'informations et d'expériences sur les bonnes pratiques en matière d'égalité des chances entre hommes et femmes. Pour pouvoir bénéficier du programme, les actions entreprises doivent, notamment, présenter une plus-value au niveau de l'Union européenne, c'est-à-dire permettre des échanges transnationaux. En outre, le concept de transnationalité est également décrit et expliqué dans le texte de l'appel d'offres, publié au Journal Officiel, ainsi que dans les lignes directrices envoyées aux candidats avec le dossier d'inscription (voir annexes, section III de l'appel d'offres, section II des lignes directrices).

Le domaine d'application du Programme d'action communautaire pour l'égalité des chances est beaucoup plus large que celui du FSE. Les projets qui promeuvent l'égalité des chances hors du marché du travail ne peuvent être cofinancés que par ce programme. Sa plus-value est donc évidente.

10.

- La question des délais dans la mise à disposition des crédits aux promoteurs de projets est de nature différente selon qu'il s'agit de NOW ou du Programme d'action communautaire pour l'égalité des chances. Dans le premier cas, la Commission est responsable de la mise en oeuvre de programmes et non de projets, de sorte que les fonds transitent par les États membres. La chaîne des paiements est longue, de sorte que des retards peuvent apparaître au niveau des États membres. Dans le deuxième cas, la Commission gère directement les projets et elle respecte les délais de paiement (voir infra pour les réponses aux points particuliers mentionnés par la Cour).

- Dans le cas de NOW, il existe une structure d'assistance technique très complète, qui comprend un bureau à Bruxelles, des bureaux nationaux dans chaque État membre et même des bureaux régionaux dans certains d'entre eux. Dans le cas du Programme communautaire pour l'égalité des chances, une structure d'assistance technique adaptée aux besoins du programme a été créée. Suite à un audit de la Commission, les dispositions contractuelles la liant au Bureau d'assistance technique du Programme pour l'égalité des chances ont été modifiées pour en améliorer la gestion.

PROGRAMMES OPÉRATIONNELS DU FSE EN MATIÈRE D'INTÉGRATION

Absence de stratégie pour l'égalité des chances

11.

- Dans le respect du principe de la subsidiarité, la gestion des programmes opérationnels se fait en partenariat avec les États membres qui sont responsables en premier lieu de la manière de mettre en pratique l'égalité des chances.

- Il existe une réelle stratégie en matière de promotion de l'égalité des chances, qui s'organise en trois axes Mainstream FSE, initiative communautaire NOW et Programme d'action communautaire (voir introduction générale). Cette structure tripolaire nécessite une bonne coordination.

- Pour l'assurer, la Commission a créé, en 1996, un sous-groupe «Fonds structurels et égalité» (dépendant du groupe interservices sur l'égalité des chances). Celui-ci est composé de représentants des unités géographiques des fonds structurels et de l'unité responsable de l'égalité des chances. Par ailleurs, un guide pour l'évaluation de l'impact de toute politique sur les deux sexes a été approuvé, le 15 septembre 1997, par le groupe de fonctionnaires responsables de l'intégration de l'égalité hommes-femmes (3). Il a été conçu comme un outil destiné à aider, de manière générale, les services de la Commission à mettre en oeuvre les opérations de communication de la Commission en matière d'intégration de l'égalité des chances dans toutes les politiques et activités de la Commission (4). Ce guide a le statut d'un document de travail informel et ne s'adresse pas uniquement aux fonctionnaires chargés des actions pour l'égalité des chances dans le cadre du FSE.

- 118 des 120 rapports d'évaluation à mi-parcours étaient disponibles fin 1997. Ces rapports ont abordé la question de l'égalité des chances, la plupart se limitant, il est vrai, à une approche quantitative (nombre de participantes aux actions FSE). Il conviendra, à l'avenir, de renforcer l'analyse qualitative de cette question en identifiant, par exemple, les facteurs qui pénalisent les femmes sur le marché du travail.

12. Dans le cas des actions du mainstreaming, il convient de tenir compte du rôle imparti aux États membres pour définir les modalités pratiques d'inclusion du principe d'égalité des chances dans les programmes opérationnels et pour désigner les acteurs autorisés à siéger aux comités de suivi.

En ce qui concerne la mise en oeuvre de la 4e priorité, la Commission n'ignore pas les difficultés posées. Elle a soulevé ce point lors de nombreuses réunions de comités de surveillance, en vue de trouver une solution. D'importants progrès ont marqué l'évolution du Docup. La Commission continue à surveiller de très près ce domaine d'application du Docup actuel, afin de garantir une utilisation complète et appropriée de la priorité.

Les autorités britanniques ont récemment entrepris une évaluation thématique sur l'égalité des chances, dont les résultats sont attendus au début de l'automne 1998.

14. Les programmes mentionnés sont en cours de réalisation, de sorte qu'il est impossible de tirer des conclusions définitives sur leur mise en oeuvre.

15. Des consultations régulières entre les fonctionnaires chargés de l'égalité des chances dans les États membres et la Commission ont lieu dans le cadre des instances suivantes:

- Le comité consultatif pour l'égalité des chances entre les femmes et les hommes, dans le cadre duquel se réunissent, à intervalles réguliers, des instances nationales pour l'égalité des chances et l'unité «Égalité des chances» de la Commission (5). Il se compose de représentants des instances nationales pour l'égalité des chances et de partenaires sociaux de chaque État membre. Il se réunit au moins trois fois par an pour donner un avis sur la communication de la Commission et sur les avantages de la législation communautaire, apportant ainsi à la Commission, à un stade précoce, des indications d'une grande valeur au sujet de l'éventuelle acceptation de propositions législatives par les États membres. Un processus de partenariat avec les États membres a ainsi été institué.

- Le comité de gestion chargé de la mise en oeuvre du programme d'action communautaire à moyen terme pour l'égalité des chances entre hommes et femmes (1996-2000) est composé de représentants des États membres, qui se réunissent à intervalles réguliers pour débattre des grandes orientations pour l'aide à apporter par la Communauté (6).

16. La Commission est consciente de ce problème et poursuivra ses efforts pour y remédier.

17. La Commission a développé des actions de sensibilisation à la politique d'égalité des chances qui ont été prises en compte dans la définition des mesures des programmes opérationnels du mainstream FSE. Dans ce cadre, le principe d'égalité des chances a été traduit dans les documents de programmation selon une double approche: par la création de mesures spécifiques, d'une part, ciblées sur des publics féminins, dans le cadre de l'objectif 3 ou des axes «Ressources humaines» de l'objectif 1 et, d'autre part, par l'intégration transversale du principe de l'égalité des chances dans l'ensemble des mesures des programmes. Dans la plupart des cas, les mesures spécifiques visent à compléter l'approche transversale et sont réservées aux femmes dont l'intégration sur le marché du travail est la plus difficile.

18. Les 1,6 % mentionnés par la Cour ne représentent que les crédits alloués à des mesures spécifiques de promotion de l'égalité des chances mais, dans la plupart des cas, ces mesures ne font que compléter les actions transversales de promotion de l'égalité des chances prévues dans les programmes. Évaluer le montant total alloué à l'égalité des chances impose de prendre en compte les deux approches de la politique communautaire en la matière. Des données statistiques sur l'égalité des chances pour les femmes et les hommes sont publiées chaque année par la Commission dans son «Rapport annuel sur l'égalité des chances pour les femmes et les hommes dans l'Union européenne». Cette publication donne un bon aperçu des informations récentes sur la question. Sa deuxième édition (qui correspond à l'année 1997) a été adoptée par la Commission le 13 mai dernier (7). En outre, Eurostat publie régulièrement, dans sa publication «Statistiques en bref», des informations récentes sur l'égalité des chances pour les femmes et les hommes. En 1997, elle a publié les résultats d'une étude sur la structure des salaires (8) qui a fourni d'intéressants renseignements sur l'écart salarial entre les hommes et les femmes. La Commission appuie tous les efforts visant à accroître la publication de données davantage axées sur le genre. À cette fin, la Commission souhaiterait également recevoir davantage d'informations statistiques de la part des services compétents des États membres.

19. Chaque année, la Commission publie son rapport sur l'emploi en Europe, particulièrement consacré aux tendances en matière d'emploi. Elle publie aussi le rapport du groupe d'experts «Hommes et femmes face à l'emploi» du programme d'action communautaire, dans lequel le marché de l'emploi est passé au peigne fin.

Les facteurs susceptibles d'avoir une incidence sur le taux de chômage des femmes dans les États membres sont multiples, mais néanmoins connus. Il s'agit, notamment, du secteur d'activité, du niveau d'éducation, de la flexibilité dans le statut professionnel (emploi à temps plein, à temps partiel et emploi atypique) et des services d'assistance et de prise en charge. Le rapport annuel sur l'égalité des chances pour les femmes et les hommes cite, en les soulignant, plusieurs facteurs importants d'écarts entre hommes et femmes sur le marché du travail (en particulier aux chapitres 2 et 3). Toutefois, la gamme étendue des sujets à analyser, la qualité variable des données disponibles en provenance des États membres et le nombre limité de pages du rapport ne permettent pas une comparaison exhaustive de l'ensemble des facteurs et sujets.

20. La Commission a réagi à l'arrêt Kalanke de la Cour de justice européenne en adoptant, le 27 mars 1996, une communication fournissant des détails sur certains types d'actions positives [Com(96)88 final]. En outre, la Commission a adopté un projet de modification [Com 96 (93)] de l'article 2, paragraphe 4, de la directive 76/207/CEE, relative à la mise en oeuvre du principe de l'égalité de traitement entre hommes et femmes en ce qui concerne l'accès à l'emploi, la promotion et les conditions de travail, qui était le fondement de l'arrêt Kalanke. La modification visait à préciser qu'une action positive en faveur du genre sous-représenté en général était compatible avec la législation européenne, dès lors que l'on tenait compte des circonstances particulières à un cas précis. Ce projet a été débattu au Parlement européen et au Conseil, sans qu'aucune décision n'ait été prise à ce jour.

Absence d'évaluation globale

21. En ce qui concerne les programmes du mainstream FSE, la Commission s'est assurée que l'égalité des chances faisait bien partie du mandat des évaluateurs de programmes nommés par les comités de surveillance. Ce point a été examiné et commenté dans la quasi-totalité des rapports d'évaluation à mi-parcours, qui ont été systématiquement passés en revue par les comités de surveillance, comme l'illustre la référence de la Cour à la Bavière. On peut trouver un aperçu des résultats dans «Conclusions des évaluations à mi-parcours du FSE - Partie VI: Égalité des chances entre hommes et femmes dans les interventions du FSE», dont une première mouture était disponible en octobre 1997. Le premier rapport annuel de la Commission sur l'égalité des chances ne doit pas être considéré comme un rapport général d'évaluation du programme d'action ou des projets FSE.

22. L'agence pour l'Emploi grecque (OAED) est en train de créer des centres spécialisés responsables de la politique active en faveur de l'emploi. Cette innovation très importante aura sans aucun doute un impact positif sur la politique menée en faveur de l'égalité des chances. D'autre part, l'évaluation des Programmes opérationnels Ressources humaines grecs est en cours de réalisation et permettra de répondre aux questions soulevées par la Cour.

Sur la question plus générale des indicateurs, l'évaluation à mi-parcours, qui couvrait aussi le diagnostic des systèmes de suivi, a mis en évidence des progrès considérables portant sur la ventilation systématique des données de suivi entre hommes et femmes. Pour les résultats d'évaluation proprement dits, la Commission renvoie aux travaux mentionnés au point 20 et rappelle que, par nature, ces résultats sont liés à la spécificité du contexte national et des interventions FSE au sein de chaque programme. La synthèse des travaux à mi-parcours réalisée par les services de la Commission a permis de regrouper les conclusions des évaluateurs autour de cinq grands types d'effets des interventions sur la situation des femmes. Les actions spécifiques ont été couvertes, au même titre que l'évaluation de l'application du principe transversal de mainstreaming.

Cofinancement

23. Les prescriptions du règlement-cadre (CEE) n° 2081/93, article 13, paragraphe 3, et du règlement de coordination (CEE) n° 2082/93, article 17, paragraphe 2, ne limitent pas les coûts éligibles aux coûts de la formation. Les coûts éligibles comprennent aussi la rémunération des personnes bénéficiant des actions éligibles (article 2 du règlement (CEE) n° 2084/93). Il est évident que cette allocation n'est acceptable que proportionnellement au nombre d'heures de formation professionnelle réalisées. Pour un chômeur, cette rémunération peut se matérialiser par une allocation de chômage ou une allocation de subsistance de base.

De plus, lorsqu'un projet est audité par les autorités nationales ou communautaires, l'examen porte sur toutes les dépenses, y compris la rémunération des stagiaires.

24. Les personnes éligibles aux actions cofinancées par le FSE peuvent toujours percevoir une indemnité liée à leur participation au cours de formation, même s'ils n'ont plus droit à l'assurance chômage. Dans certains cas limités, il est exact toutefois que des promoteurs peuvent avoir un avantage financier à privilégier des participants bénéficiant d'une allocation chômage. La Commission fera le nécessaire pour sensibiliser les États membres concernés à cette question.

25. Les mesures d'accompagnement sont éligibles au FSE. Dans un nombre limité de cas, il peut arriver en effet que les barèmes du coût horaire de la formation professionnelle ne prennent pas en compte des mesures d'accompagnement comme la garde d'enfants. De même que la Cour, la Commission considère que tel devrait être le cas.

INITIATIVE EMPLOI-NOW

Rôle d'emploi-NOW

27. Le fait que les périodes de programmation se succèdent sans interruption et que la préparation de la période de programmation 1994-1999 a débuté avant la fin des PIC 1990-1993, ne permet pas de disposer des résultats des évaluations ex-post, étant entendu que les effets à long terme d'une action structurelle ne peuvent être appréhendés que plusieurs années après sa finalisation. Par ailleurs, les résultats des évaluations provisoires, de même que ceux de l'évaluation finale des programmes NOW pour 1990-1993, étaient disponibles à temps pour la sélection de la deuxième génération de projets Emploi-NOW en 1997.

En France, dans la première période de programmation, chaque Programme d'initiative communautaire (PIC) avait son Bureau d'assistance technique (BAT). Pour NOW, il s'agissait du Service du droit des femmes. Pour la période suivante, les autorités françaises ont sélectionné, après approbation du CCA et suite à un appel à concurrence, un BAT unique pour tous les PIC. Le Service du droit des femmes a donc abandonné cette tâche. La période intermédiaire, mentionnée par la Cour, a été utilisée pour la présentation des soldes.

Mise en oeuvre de NOW

28. La Commission a fait un versement initial à la France, correspondant à 50 % de l'ensemble de sa dotation budgétaire annuelle, pour la première année d'application de la directive, le 29 décembre 1994.

La Commission admet que les procédures de paiement françaises sont trop lentes, mais fait remarquer qu'à la date du contrôle de la Cour, les bénéficiaires du programme NOW avaient tous perçu au moins un versement FSE (toute la tranche 1995 et la première avance 1996).

29. En règle générale, les projets ont commencé après avoir reçu une approbation définitive des autorités nationales.

30. La situation décrite par la Cour n'est pas propre à NOW. La Commission reconnaît en effet que la mise à disposition du cofinancement national des projets italiens cofinancés par le FSE a connu des retards en 1994 et 1995 mais, entre-temps, la situation a été assainie.

31. La question du retard dans la mise à disposition du cofinancement national en Italie a été résolue depuis lors (voir réponses aux chapitres 7.54 et 7.57 du rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1996).

À la suite d'une proposition de la Commission, les États membres sont convenus, pour la deuxième tranche de NOW (1997-1999), d'un calendrier commun pour les différentes étapes du processus de sélection, notamment pour la période de dépôt des candidatures, la période d'évaluation et de sélection préliminaire par les États membres, la phase de recherche transnationale de partenaires et la sélection finale. Tous les États membres ont décidé d'appliquer le calendrier convenu et ils sont tous parvenus, à de rares exceptions près, à suivre le programme au même rythme.

Le principal avantage du calendrier commun réside dans sa transnationalité. Dans le calendrier commun, la plupart des États membres s'engageaient à autoriser les candidats à indiquer une préférence pour «la transnationalité intentionnelle» plutôt que de leur demander d'indiquer dans leur formulaire d'inscription l'identité de leurs partenaires transnationaux proposés. En conséquence, durant la phase de recherche de partenaire, les projets choisis à titre préliminaire ont bénéficié d'un soutien pour former des partenariats avec d'autres projets choisis à titre préliminaire. Tous les projets et partenariats de la deuxième génération sont ainsi devenus effectifs pratiquement au même moment.

32. L'une des priorités de l'initiative Emploi est de veiller à ce que les programmes des États membres encouragent une approche coordonnée à l'échelon local en impliquant l'ensemble des acteurs. En pratique, cela suppose une approche ascendante, ce qui signifie que les projets doivent se fonder sur les besoins perçus au niveau local et être mis en oeuvre par des organisations proches des groupes cibles et comprenant leurs aspirations.

L'initiative cherche à tester des méthodes innovantes pour apporter conseils et formation, à développer des matériels éducatifs, des activités et des réseaux liés à la création d'entreprises et à faire en sorte que ces innovations entretiennent l'intégration. Les résultats du projet en question ne se limitent donc pas aux stagiaires ayant suivi la formation, mais concernent tous les stagiaires actuels et futurs qui bénéficieront des enseignements tirés du projet et qui contribueront au développement de la politique du marché du travail au Royaume-Uni et dans d'autres États membres.

Application de la transnationalité

33. La Commission est consciente des progrès qu'il reste à faire dans la mise en oeuvre de la transnationalité.

34. L'intérêt du partenariat mentionné par la Cour est de découvrir la diversité des organisations et des champs d'application possibles de NOW.

35. La Commission n'est pas sans connaître les problèmes de ce genre rencontrés par la plupart des États membres lors de la sélection des projets dans la première phase de l'initiative Emploi-NOW, et a donc proposé, pour la deuxième tranche de NOW (1997-1999), les procédures de sélection et le calendrier communs détaillés ci-dessus, au paragraphe 31.

36. Si la transnationalité est une condition essentielle pour participer au programme, il appartient à chaque État membre, dans le cadre de son processus de sélection, de veiller à ce que le budget alloué au projet pourvoit bien aux besoins des activités transnationales proposées. Chaque partenariat est invité à concevoir un programme de travail pour la coopération transnationale et à établir la responsabilité de chaque projet vis-à-vis des éléments de ce programme de travail. La Commission intensifiera ses efforts afin que cette pratique se généralise dans les États membres. Elle rappelle toutefois que chaque partenaire cofinancé doit rendre compte de la réalisation physique et financière de sa part du projet à l'autorité nationale qui l'a sélectionné.

37. Les projets NOW sont pris en charge par des promoteurs, qui sont généralement des organismes de formation ou des collectivités locales. En tant que tels, ils sont tenus d'avoir une structure organisationnelle claire, rendant manifeste la responsabilité du projet.

Les méthodes de travail des partenariats transnationaux associant différents projets doivent être mises au point par chaque partenariat. Certains partenariats ont désigné un partenaire principal, mais la Commission est d'avis qu'une telle démarche doit rester la prérogative de chacun des partenaires impliqués et ne doit pas être rendue obligatoire.

38. Dans un certain nombre de cas, les partenaires sont choisis en vue d'une communication harmonieuse et il n'est donc pas vraiment surprenant de voir que des projets recherchent des partenaires, dans les États membres, dont la langue soit proche de la leur ou qui soient eux-mêmes proches sur le plan géographique. En outre, si l'assistance technique offerte aux niveaux national et européen vise à harmoniser certains projets avec d'autres portant sur un thème similaire, c'est aux individus qu'il revient en dernier lieu de constituer des partenariats et de décider avec qui ils souhaitent travailler.

39. La Commission partage l'avis de la Cour sur la nécessité de mieux définir quelles sont les dépenses éligibles au titre de la transnationalité. Elle réfléchit actuellement à la création d'une nouvelle «Fiche sur les dépenses éligibles» à ce sujet.

La Commission est aussi arrivée à la même conclusion que la Cour sur la nécessité d'adopter une nouvelle méthode de contrôle adaptée à ce type de projets. Les services de la Commission ont donc commencé à auditer, à partir de 1998, tous les partenaires impliqués dans plusieurs projets qu'elle a sélectionnés.

40. La Commission est d'accord avec la remarque générale de la Cour. Les autorités nationales responsables de la sélection des projets doivent s'assurer qu'une telle situation ne se produira pas.

Dans l'exemple français mentionné par la Cour, le projet Leonardo consistait en un échange de deux ingénieurs entre le promoteur français et un formateur belge. L'ingénieur français donnait par ailleurs des cours dans le projet NOW. Il est donc inévitable que l'expérience qu'il a acquise en Belgique, dans le cadre de Leonardo ait indirectement bénéficié aux personnes qu'il a formées sous le projet NOW. La Commission examinera ce cas en partenariat avec l'État membre.

41. Comme les projets sont adoptés au niveau national, les questions relatives à la propriété intellectuelle et au copyright sont soumises à la législation nationale et internationale.

Assistance technique (AT)

42. Pour la première génération de projets, une liste des projets et des partenaires a été publiée mais, pour la deuxième génération (1997-1999), il s'est avéré nécessaire de créer une base de données qui puisse être mise à jour en temps réel.

Pour la deuxième génération de projets, le Bureau d'assistance technique a commandé une base de données spéciale, dans laquelle les détails de l'ensemble des projets ont été intégrés au fur et à mesure de leur sélection préliminaire. Cette base de données était opérationnelle lors de la sélection préliminaire de projets prévue dans le calendrier commun (voir ci-dessus, au paragraphe 31) et tous les États membres ont reçu les logiciels requis à temps pour introduire les données propres aux projets choisis dès qu'ils en prenaient connaissance.

43. Il existe un grand nombre de systèmes permettant la diffusion des résultats obtenus:

1. Chaque projet doit prendre en charge la diffusion de ses résultats, ce qui intervient généralement au niveau local, mais parfois également au niveau national, voire européen.

2. Les autorités nationales sont chargées de concevoir un plan national de diffusion et d'intégration. Cela suppose une définition précise des groupes concernés par telle ou telle activité, ainsi qu'un calendrier. Les États membres organisent des activités à thème sur les principaux domaines de l'initiative, avec les publications et autres produits ad hoc, qui sont largement diffusés.

3. En 1997, les résultats issus de la première génération des projets NOW ont été analysés et confirmés par un groupe de travail NOW spécialisé dans la création d'entreprises (9) et opérant à l'échelon européen. En 1998, la Commission a mis en place neuf groupes thématiques chargés d'expliquer et de diffuser les résultats des initiatives communautaires, y compris NOW. Ils fourniront des informations destinées à des publications spécifiques et générales appartenant à la Commission et à d'autres États membres et organiseront des actions de communication à l'échelon européen ou y participeront.

44. La situation mentionnée par la Cour a pu se produire chez certains promoteurs audités, même s'il existe des structures nationales, voire même régionales, d'assistance technique dans les États membres. En France, un rapport d'évaluation a souligné le manque de contacts entre les promoteurs et le Bureau d'assistance technique (BAT), ce qui a poussé à la création d'un réseau régional de BAT aujourd'hui très actif.

Constatations dans les États membres

45. Le programme opérationnel italien prévoyait que, dans la première phase, seraient d'abord créées les conditions nécessaires à un meilleur ciblage des bénéficiaires. Des projets ont donc d'abord agi sur l'amélioration des systèmes et les organismes intermédiaires.

46. Étant donné que certains services peuvent être privatisés, avec le risque d'une réduction des effectifs, ce type de formation peut s'avérer justifié. Même si l'activité demeure collective, la réduction des effectifs, et plus précisément du nombre d'employés (les personnes concernées n'étant pas des fonctionnaires), demeure une solution parfaitement envisageable. Les aptitudes acquises par les employées sont importantes en ce qu'elles réduisent le risque de chômage et parce qu'elles leur offrent de meilleures chances de trouver un travail, en cas de licenciement.

Les observations de la Cour, dans son rapport annuel de 1996, se rapportaient à l'objectif n° 4 et non à NOW, qui se réfère notamment à l'article premier, point d), du règlement (CEE) n° 2084/93 s'appliquant à tout le territoire communautaire.

47. L'action de formation en objet a été réalisée sous la forme de séances individuelles de conseil.

Elles étaient données selon les besoins des participantes et leur niveau de qualification. Il n'était donc pas nécessaire que chaque stagiaire suive la totalité des modules.

Les participantes ont été sélectionnées sur la base de leur projet d'entreprise. Il est normal que des missions de formation à l'étranger soient organisées pour l'apprentissage des règles commerciales et des méthodes de négociation avec les fournisseurs ou les partenaires hors de France.

48. A l'occasion du prochain comité de suivi, la Commission encouragera les contacts entre promoteurs de projets NOW et ceux de projets du mainstream ayant des champs d'activité similaires.

49. Les erreurs relevées par la Cour en Espagne et en France ont été corrigées.

50. Le retard de certains rapports d'évaluation n'a pas empêché la Commission d'améliorer le fonctionnement de la transnationalité pour la deuxième phase de sélection des projets.

PROGRAMME D'ACTION COMMUNAUTAIRE À MOYEN TERME 1996-2000

51.

- Ainsi qu'il a été précisé dans la réponse au paragraphe premier, les objectifs du programme d'égalité des chances sont bien définis et distincts des domaines d'activité entrant dans le cadre du FSE. La portée du programme d'égalité des chances est bien plus grande que celle du FSE. Elle comprend des activités visant à mettre au point des outils et des mécanismes pour une approche de l'égalité des chances par l'intégration, tout en favorisant la participation équilibrée des hommes et des femmes à la prise de décision et en renforçant les conditions d'exercice des droits à l'égalité. Tandis que le programme a pour principaux objectifs l'échange, le développement et le transfert d'informations et d'expériences en matière de bonne pratique dans tous les domaines, le financement dans le cadre du FSE vise à tester et à mettre en pratique des mesures liées à l'emploi et au marché du travail.

- Les projets sont généralement d'une bonne qualité en ce qui concerne leur contenu, le niveau de compétences du promoteur du projet et les résultats obtenus.

Quant aux prétendues faiblesses de la transnationalité, la Commission se réfère à ses commentaires sur le paragraphe 9. Pour le coût de la gestion du programme, il convient de prendre en considération le point 54.

Gestion du programme

52. Créé en 1981, le comité consultatif est composé de représentants de chaque État membre, des instances nationales chargées de l'égalité des chances et des partenaires sociaux. Il permet un échange régulier entre la Commission, les États membres et d'autres acteurs clés sur les développements en matière d'égalité des chances, tant à l'échelon européen que national.

Un certain nombre de fonctionnaires nationaux siègent dans les deux comités. Consciente des coûts qu'entraîne l'activité de ces comités, la Commission s'est efforcée de les réunir au cours de la même semaine et de réduire ainsi autant que possible les frais exposés.

53. En règle générale, les documents préparés pour les réunions sont envoyés une semaine avant la date prévue pour la réunion.

Le comité de gestion est tenu informé en permanence de la mise en oeuvre des projets. Outre les informations communiquées pendant les réunions, les membres du comité reçoivent une copie de chaque proposition de projet en provenance de leur pays, pour information. De plus, ces membres figurent sur la mailing list pour l'ensemble des publications et ont reçu le guide des projets et l'annuaire dès leur publication, ce qui leur a permis de se faire une idée des projets prévus dans le programme.

Fourniture d'une assistance technique

54.

- Le Bureau d'assistance technique est un Groupement européen d'intérêt économique (GEIE), créé par deux partenaires, pour répondre à des appels d'offres de la Commission. Il est donc normal que son activité soit limitée à ce qui est convenu dans le contrat passé avec la Commission, ce qui facilite le contrôle des dépenses.

- De plus, les coûts de personnel et d'administration, en 1997, ont atteint un montant de 1 010 337 écus (les 1,2 millions d'écus mentionnés par la Cour correspondent au montant de l'engagement). C'est le montant du coût réel de la gestion du programme en 1997, soit un million d'écus, qu'il faut rapprocher de celui des paiements effectués dans le cadre du Programme d'action communautaire pour une année, soit environ 6,5 millions d'écus. Ainsi, 15,4 % des dépenses réalisées en 1997, dans le cadre de ce programme, ont été allouées à sa gestion, ce qui représente une proportion raisonnable. Le rapport est plus favorable si le montant total des budgets pour les projets prévus sert de référence, car la subvention de l'Union européenne ne couvre que 60 % du budget total prévu pour les projets.

55.

Il faut bien distinguer:

- les activités d'appui dont bénéficie essentiellement la Commission, soit 1 509 396 écus, ce qui reste sous le plafond des 1,75 millions d'écus;

- des activités (publication, études, séminaires, ateliers) qui profitent à des bénéficiaires du programme et qui ne sont pas couvertes par le commentaire budgétaire mentionné par la Cour, soit 1 386 526 écus.

56. La Commission continue ses efforts pour remédier aux faiblesses des contrats passés avec les experts (transparence de leur sélection, justification des dépenses).

57. Suite à l'audit de la Commission, les dispositions contractuelles ont été adaptées pour la période allant de juillet 1997 à juillet 1998. Le contrat stipule désormais explicitement que les paiements sont effectués en fonction des dépenses réellement encourues par le contractant. La Commission a procédé au paiement du solde de la première période contractuelle en avril 1998, après avoir attentivement analysé les documents financiers soumis par le contractant, c'est-à-dire son décompte de dépenses réelles pour la période dont la version définitive a été remise à la Commission à la mi-février 1998. Ce décompte a été certifié par un commissaire aux comptes.

58.

- Le GEIE recourt à la sous-traitance principalement dans quatre domaines: l'organisation d'ateliers et de conférences, la réalisation d'études, la publication de documents et certaines autres activités (tâches de secrétariat, de recrutement et de suivi administratif de certains des contrats conclus avec les promoteurs) pour lesquelles il signe des contrats de prestations de service.

- Un de ces contrats de prestation de service a été passé entre le GEIE et un organisme parent. La Commission considère que de tels accords sont possibles si le rapport qualité/prix du service fourni lui est favorable et que le respect des règles de bonne gestion financière est assuré. Un bon suivi de ces contrats par la Commission est aussi nécessaire. Dans le cas mentionné par la Cour, ces conditions étaient remplies car le coût de la sous-traitance était identique à celui que le GEIE aurait supporté s'il avait réalisé lui-même un service équivalent.

- Des 55 000 écus prévus dans le contrat, pour la première année, seule la moitié a été dépensée. L'exécution financière de la deuxième année n'est pas encore connue, le contrat n'étant pas encore venu à échéance.

- L'audit de la Commission, réalisé en juin 1997, a conclu que les services rendus par les deux personnes mentionnées par la Cour, l'ayant été conformément aux dispositions du contrat, les paiements ont été faits selon les règles qu'il fixait à l'époque.

59. Le nom du manager et celui du coordinateur du projet étaient mentionnés dans la pr