FR Journal officiel de l'Union européenne L 83/7

DÉCISION DE LA COMMISSION

du 27 juin 2007

concernant l’aide d’État C 50/2006 accordée par l’Autriche à BAWAG-PSK (notifiée sous les numéros ex NN 68/2006, CP 102/2006)

[notifiée sous le numéro C(2007) 3038]

(Le texte en langue allemande est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

(2008/263/CE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,

vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

vu le règlement (CE) no 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE (1),

après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément auxdits articles (2),

considérant ce qui suit:

I. PROCÉDURE

(1) À la suite de communiqués parus dans la presse au sujet des difficultés financières de la Banque pour le travail et l’économie et de la Caisse d’épargne postale autrichienne (Bank für Arbeit und Wirtschaft und Österreichische Postsparkasse Aktiengesellschaft, ci-après dénommée «BAWAG-PSK»), la Commission a adressé à l’Autriche, en date du 5 mai 2006, une demande de renseignements. Le même jour, la Commission recevait un courrier des autorités autrichiennes contenant des informations relatives à l’octroi d’une garantie de la part de l’Autriche en faveur de BAWAG-PSK.

(2) La Commission a demandé, dans un courrier daté du 30 mai 2006, des renseignements complémentaires à l’Autriche. Les autorités autrichiennes ont répondu par leur courrier daté du 16 juin 2006.

(3) Le 27 juin et le 4 décembre 2006, des discussions se sont déroulées entre des représentants des autorités autrichiennes et de BAWAG-PSK. À la suite de ces discussions, l’Autriche a fourni des renseignements complémentaires dans ses courriers du 18 juillet et du 21 septembre 2006.

(4) Dans son courrier du 22 novembre 2006, la Commission a informé l’Autriche de sa décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 88, paragraphe 2, du traité CE.

(5) Par la publication de la présente décision au Journal officiel de l'Union européenne (3), elle a invité les intéressés à s’exprimer à ce sujet mais n'a pas reçu d’observations de leur part.

(6) À la suite de la demande de renseignements émise par la Commission, l’Autriche a fourni des informations complémentaires dans ses courriers du 31 décembre 2006 et du 31 janvier 2007.

(7) Le 28 février, le 30 mars, le 25 avril et le 8 mai 2007, des discussions se sont déroulées entre des représentants des autorités autrichiennes, de BAWAG-PSK et de Cerberus. À la suite de celles-ci, l’Autriche a fourni des renseignements complémentaires dans ses courriers du 28 mars, du 19 avril, des 21 et 31 mai et du 13 juin 2007.

II. HISTORIQUE

(8) BAWAG-PSK est la quatrième banque d’Autriche. Groupe bancaire et financier non coté, elle exerce ses activités dans tous les secteurs des services financiers en Autriche et à l’étranger. Elle exploite le plus grand réseau de distribution géré de manière centralisée du pays (environ 157 agences BAWAG et 1 300 guichets de poste), et sa clientèle se compose de 1,2 million de particuliers et de plus de 60 000 entreprises. Le total du bilan au 31 décembre 2005 s’élevait à 53 Mrd EUR alors que les dépôts sur les comptes d’épargne représentaient environ 18 Mrd EUR.

(9) Le tableau 1 ci-après présente les principaux chiffres concernant BAWAG-PSK pour la période 2004-2006: Tableau 1 BAWAG-PSK Total du bilan (en Mrd EUR) Nombre de collaborateurs/-trices Dépôts d’épargne (en Mrd EUR) Résultat d’exploitation (en Mio EUR) Bénéfice annuel (en Mio EUR) 2004 56,3 6 275 18,7 280 160,3 2005 57,9 6 632 18,2 217 6,2 2006 50,8 6 670 14,6 140 40,4

(10) Jusqu’en 2006, BAWAG-PSK était indirectement détenue à 100 % par la Fédération autrichienne des syndicats (Österreichischer Gewerkschaftsbund — ÖGB) (4). L’histoire de la banque remonte à 1992, lors de sa fondation en tant que banque des travailleurs («Arbeiterbank»), organisme chargé d’administrer les biens des syndicats et des coopératives de consommation. La banque a été rouverte par les syndicats autrichiens après la Seconde Guerre mondiale.

(11) En décembre 2005, BAWAG-PSK présentait la structure d'actionnariat suivante:

(12) Le 1er août 2005 (contrat de scission et de reprise), BAWAG se séparait de l'ensemble de ses activités bancaires. Celles-ci étaient transférées vers une nouvelle société, la nouvelle BAWAG-PSK. La société cédante, BAWAG, a, par la suite, changé de raison sociale pour devenir AVB. Les éléments d’actif conservés par AVB (ancienne BAWAG) se composent essentiellement de titres et de la participation à 100 % dans BAWAG-PSK. Du côté du passif, une partie des dettes de BAWAG envers des organismes de crédit, à hauteur de […] (5) Mrd EUR, apparaît toujours au bilan d'AVB, de même qu’une partie du capital propre de BAWAG.

(13) Le 31 décembre 2005, les créances de BAWAG-PSK sur ses actionnaires directs et indirects s’élevaient à […] Mrd EUR (6). La valeur de ces créances dépendait principalement du prix de vente des parts de BAWAG-PSK. Pour obtenir la valeur totale des créances, l’acheteur potentiel aurait dû consentir un investissement global d’environ […] Mrd EUR (7).

(14) BAWAG-PSK subdivise le marché intérieur en cinq grands secteurs commerciaux: a) le segment des particuliers comprend le secteur du commerce de détail, la vente par les bureaux de poste, la vente par des conseillers itinérants et les services bancaires en ligne. Les particuliers sont des actifs salariés et des petites et moyennes entreprises; b) le segment des entreprises comprend les clients institutionnels et les organismes d’assurance sociale, ainsi que les gros clients nationaux et internationaux. Les clients établis en Autriche entrent dans ce segment à partir d’un chiffre d’affaires financier d'au moins 4 Mio EUR; c) le segment du secteur public englobe principalement des services de crédit et de paiement destinés au gouvernement fédéral, aux Länder et aux communes autrichiennes; d) le segment du marché des capitaux comprend les activités de trésorerie du groupe et en particulier les résultats du portefeuille des opérations, la gestion des fonds et des biens ainsi que l'activité d'émission; e) le segment de l’immobilier et du leasing englobe le résultat des membres du groupe actifs dans ce domaine et du financement de crédits destinés à des projets immobiliers, principalement accordés à des entreprises.

(15) Les parts de marché de BAWAG-PSK en Autriche structurées par produit se présentaient comme suit en 2005 (tableau 2): Tableau 2 Produits par secteurs commerciaux Parts de marché Opérations de dépôts avec des clients nationaux Particuliers 12 % Entreprises (PME) 8 % Opérations de crédit avec des clients nationaux, y compris les crédits hypothécaires Particuliers 6 % Entreprises (PME) 8 % Secteur public 25 % Secteur des cartes de crédit (particuliers) Cartes de débit 13 % Cartes de crédit 11 % Secteur du leasing 7 % Secteur du marché des capitaux 5 %

(16) BAWAG-PSK occupe une position de force en tant que […] prestataire de services financiers destinés au secteur public. […] des virements du gouvernement et du paiement des salaires des agents des services publics s’effectuent par cette banque.

(17) En outre, BAWAG-PSK est active dans le secteur des assurances par le biais de BAWAG Versicherung AG et de PSK Versicherung AG (8) ainsi que dans le secteur des services non bancaires, par BAWAG-PSK Immobilien AG, la chaîne de magasins de chaussures Stiefelkönig et l'émetteur de télévision ATV Privat-TV Services.

(18) La banque a également intensifié ses activités au niveau international. La part de l'actif des succursales étrangères est passé d'environ […] % en 1995 à environ […] % et à un peu plus de […] % si l'on inclut les succursales, en 2004. La banque possède des succursales, des filiales ou des participations en République tchèque, en Slovaquie, en Slovénie, en Hongrie, à Malte et en Libye. Ses parts de marché dans les nouveaux États membres restent toutefois limitées.

(19) Le 30 décembre 2006, ÖGB a cédé BAWAG-PSK à un consortium piloté par le fonds américain de capital-investissement Cerberus Capital Management LP (ci-après dénommé «le consortium») (9). L’opération a été conclue le 15 mai 2007, après la délivrance des agréments suspensifs réglementaires et en matière de concurrence, pour un prix d’achat de […] Mrd EUR. De plus, le consortium s'est engagé à procéder à une augmentation de capital de […] Mio EUR.

(20) Les difficultés financières de BAWAG-PSK étaient principalement dues à deux opérations spécifiques, les «activités dans les Caraïbes» et «Refco», conduites par quelques membres de l’ancienne direction. Ces opérations ont été rendues possibles par le fait que ceux-ci n'avaient qu'une maîtrise insuffisante des risques et qu’ils se sont soustraits intentionnellement au contrôle des autorités compétentes.

(21) Les «activités dans les Caraïbes» ont principalement été effectuées entre 1995 et 2001. De 1995 à 1998, trois tranches d’un montant total de 550 Mio USD ont été versées à des sociétés établies dans les îles Caïman par l'intermédiaire de BAWAG International Finance, sise à Dublin. En 1998, un crédit supplémentaire s’élevant à 89 Mio USD a été accordé. En septembre 1998, l’engagement atteignait le niveau suivant: BAWAG-PSK avait, par sa filiale de Dublin, crédité quatre sociétés d'un montant total de 639 Mio USD en vue de divers investissements. Ces sommes ont été utilisées afin de spéculer sur l'évolution du cours du yen par rapport au dollar américain. La tranche de capital propre fournie par un tiers et utilisée comme couverture, ainsi que les moyens acquis grâce aux autorisations de dépôts prioritaires ont été successivement utilisés comme marge de spéculation, car le cours n'avait pas évolué comme prévu. Les financements réalisés jusque 1998 ont entraîné, de cette manière, des pertes totales d'un montant de […] Mio USD.

(22) D’autres financements, d’un montant total de […] Mio USD, ont été effectués jusqu’à la fin de 1998, et, en 1999, des engagements de crédit dépassant environ […] Mio EUR ont été souscrits, mais ils se sont également soldés par des pertes. De nouveau, le cours du yen n’a pas évolué de la façon escomptée; les options, qui avaient entre-temps nettement chuté, ont été vendues à forte perte. À la fin de 1999, l’engagement s’élevait à […] Mrd EUR. Cette augmentation massive de l'engagement était aussi due, en grande partie, à de fortes variations dans la structure des taux de change.

(23) Vers la fin de 1999/le début de 2000, une nouvelle et dernière tentative a été entreprise de couvrir malgré tout les pertes enregistrées jusqu’alors à cause de ces spéculations. […] Mio EUR supplémentaires ainsi que les […] Mio USD restants des anciennes options ont été injectés dans des fonds. Ces investissements ont de nouveau été consacrés aux spéculations sur les swaps en yen, ce qui a une fois de plus entraîné la perte totale des moyens investis. À la fin de 2000, ces spéculations étaient à l’origine d’un engagement de […] Mrd EUR. À partir de 2001, les pertes ont été restructurées à plusieurs reprises et ont finalement été ramenées à environ […] Mrd EUR en octobre 2005 grâce à des amortissements partiels.

(24) BAWAG-PSK a entretenu des relations commerciales avec Refco Group Ltd LLC (ci-après dénommé «Refco») (10) de 1998 à octobre 2005. Ces relations commerciales étaient principalement fondées sur les éléments suivants: a) une participation de BAWAG-PSK dans Refco au cours de la période 1999-2004; b) des financements dans le cadre d’un accord de participation aux bénéfices; c) une coopération entre BAWAG-PSK et Refco dans plusieurs domaines de l'activité ordinaire de banque sur valeurs mobilières; d) des crédits octroyés par BAWAG-PSK à Refco, allant du premier, datant de 1998 et remboursé à la fin de la participation de BAWAG-PSK dans Refco en 2004, à un crédit de 350 Mio EUR en octobre 2005. Entre-temps, de nombreux autres crédits ont été accordés à Refco ou à des sociétés du groupe Refco, notamment de multiples crédits à court terme permettant à Refco de clôturer son bilan (appelés «opérations de fin d’année»).

(25) En avril 2006, Refco, le conseil des créanciers (Creditors Committee — commission des créditeurs non garantis de Refco), le département de la justice (Department of Justice — ministère américain de la justice) et la commission des valeurs mobilières des États-Unis (Securities and Exchange Commission — SEC, organisme de surveillance boursière) ont déposé plainte contre BAWAG-PSK. Dans le cadre de cette procédure, un montant d’environ […] Mrd USD a été bloqué par ordonnance judiciaire. Un règlement a finalement été négocié avec les autorités américaines et les créanciers de Refco.

(26) Les relations avec Refco ont engendré, pour BAWAG-PSK, une dépense globale qui s’élevait à […] Mio EUR à la fin de 2005. Elle se composait des éléments suivants: — 350 Mio EUR nécessaires à la correction de valeur entraînée par l’octroi du crédit, — […] Mio EUR de pertes dues aux échanges de swaps d'or, — […] Mio EUR de pertes dues à la vente des prêts garantis de premier rang, — […] Mio EUR de pertes dues à la dépréciation d’autres engagements, et — les frais de justice.

(27) Il faut ajouter à cette somme la provision d’un montant de […] Mio EUR, constituée au début de mai 2006, et destinée, rétroactivement, à l’arrangement passé avec les créanciers de Refco. Le bilan des opérations avec Refco s'est par conséquent soldé par un déficit de 1,0045 Mrd EUR.

(28) Le 5 juin 2006, BAWAG-PSK concluait un accord avec les créanciers de Refco. BAWAG-PSK devait verser […] Mio USD aux créanciers et aux actionnaires de Refco. Elle renonçait en outre à des créances privées d’un montant de […] Mio USD. Les parties contractantes convenaient également que les créanciers et les actionnaires de Refco recevraient […] % de la partie du prix de vente dépassant […] Mio EUR, avec toutefois un maximum de […] Mio USD.

(29) En 2004, des créances relatives aux opérations dans les Caraïbes ont été amorties à raison d'environ […] Mio EUR.

(30) Des liquidités d’un montant de […] Mio EUR, des amortissements (534 Mio EUR) réalisés dans le cadre de la réorganisation de la société en 2005 ont servi, en 2005, à juguler les pertes subies dans le cadre des opérations dans les Caraïbes de même que d’autres corrections de valeur réalisées à hauteur de […] après 2005. […]. Le solde, d’un montant de […] Mio EUR, a été totalement amorti.

(31) En octobre 2005, BAWAG-PSK a subi les conséquences de l’insolvabilité de Refco. Au même moment, les pertes enregistrées par les opérations dans les Caraïbes étaient dévoilées.

(32) Ces événements ont donné lieu à des dépréciations de […] nécessitant la constitution d’une provision de […] Mrd EUR pour le bilan annuel (11). BAWAG-PSK ne pouvait en couvrir que […] Mio EUR en prélevant sur ses réserves et sur son résultat net.

(33) Alertés par la presse, fin avril-début mai 2006, les déposants ont retiré massivement leurs dépôts des comptes courants et des comptes d'épargne. Dans l’ensemble, les dépôts sur les comptes courants ont diminué de […] Mio EUR entre septembre 2005 et juin 2006, alors que, sur la même période, les dépôts sur les comptes d’épargne se réduisaient de […] Mrd EUR.

III. DESCRIPTION DES MESURES À ÉVALUER

(34) La mesure en cause dans la présente décision concerne la garantie de l'État d'un montant de 900 millions d'EUR, accordée à BAWAG-PSK en vertu d'une loi intitulée «BAWAG PSK Sicherungsgesetz» (ci-après dénommée «loi BAWAG-PSK»), promulguée le 8 mai 2006. Cette loi prévoit l’obligation pour les propriétaires de BAWAG-PSK de vendre leur entreprise à un tiers.

(35) Faute d'une garantie octroyée par l'État, BAWAG-PSK n'aurait pas été en mesure de respecter les dispositions de la loi bancaire autrichienne (ci-après dénommée «BWG») relatives à la solvabilité et aux fonds propres, ni de clôturer ses comptes annuels pour 2005.

(36) Le 31 mai 2006, les propriétaires directs et indirects de BAWAG-PSK (ÖGB, ÖGSP, ÖBG, ÖVV et AVB) ont signé une convention de vente dans laquelle ils s’engageaient à vendre leurs parts à un tiers indépendant de l’entreprise.

(37) Le 6 juin 2006, l’Autriche et BAWAG-PSK ont signé une convention de garantie fondée sur cette loi. Celle-ci fournit des précisions sur la garantie, les conditions d’octroi de celle-ci, les frais y afférents, sa durée et la responsabilité de BAWAG-PSK. La convention de vente était annexée à la convention de garantie.

(38) En outre, l’Autriche et les propriétaires directs et indirects, à l’époque, de BAWAG-PSK (ÖGB, ÖGSP, ÖBG, ÖVV et AVB) ont conclu une convention globale datée du 6 juin 2006. Les modalités d’utilisation du produit de la vente de l’entreprise sont définies au chapitre 7, paragraphe 3, de cette convention. Le produit de la vente des parts de BAWAG-PSK doit être utilisé dans le respect des priorités hiérarchiques suivantes: a) les droits des tiers doivent être respectés afin d’assurer la vente; b) les créances sur les propriétaires selon l'accord de règlement conclu dans le cadre de l’affaire Refco doivent être satisfaites; c) le remboursement des dettes d'AVB et non réglées au moment du paiement; d) le remboursement des dettes de tous les (anciens) propriétaires directs de BAWAG-PSK et non réglées au moment du paiement; e) la réduction de la garantie octroyée par l’Autriche par la fourniture de capital à BAWAG-PSK.

(39) La garantie a expiré le 15 mai 2007 avec la conclusion de la vente de BAWAG-PSK au consortium.

(40) Selon les renseignements fournis par l’Autriche, la garantie doit: a) stabiliser et renforcer la position de BAWAG-PSK; b) permettre l’établissement du bilan 2005; c) permettre aux opérations de cession de débuter ou de se poursuivre; d) maintenir BAWAG-PSK en activité pour l’avenir; e) renforcer la confiance des investisseurs dans le marché financier autrichien.

(41) Les conditions initiales prévoyaient que la garantie expire soixante jours après la cession de BAWAG-PSK et, en principe, au plus tard le 1er juillet 2007. Une prolongation sous certaines conditions restait toutefois possible.

(42) Les frais à payer par BAWAG-PSK ont été fixés à 0,2 % par an pendant la période s’achevant le 30 juin 2007 et à 1,2 % ensuite.

(43) La garantie de l’Autriche ne pouvait être prise en compte que si les conditions suivantes étaient toutes réunies: — la vente de BAWAG-PSK n’avait pas lieu, — BAWAG-PSK et ses associés directs et indirects avaient été tenus d’acquitter le paiement, de rendre des comptes sur leur situation financière et de payer jusqu’à ce que leur capacité de paiement soit épuisée; — la banque restait autant menacée financièrement qu’auparavant (n’atteignait donc pas les exigences légales en matière de fonds propres), et — BAWAG-PSK risquait l’insolvabilité ou était déjà en état d’insolvabilité (surendettement dû à une incapacité de paiement).

(44) Le recours à la garantie était également autorisé si BAWAG-PSK était menacée d’insolvabilité uniquement en raison de l’expiration de la garantie le 1er juillet 2007. L’Autriche aurait pu éviter ce recours en prolongeant la garantie avant son expiration, mais il fallait pour cela une décision du gouvernement autrichien.

(45) La garantie ne couvrait que les créances prises en compte dans la base de calcul établie au paragraphe 22, second alinéa, de la BWG et réparties selon le règlement de l’autorité autrichienne de surveillance des marchés financiers (12) (ci-après dénommée «FMA»).

(46) Selon cette convention de garantie, la garantie octroyée par l’Autriche, à l’exception de recours à la garantie déjà intervenus, devait néanmoins expirer le 1er juillet avec le transfert (direct ou indirect) des parts de BAWAG-PSK à des tiers, conformément au paragraphe 3, premier alinéa, de la loi BAWAG-PSK. BAWAG-PSK était tenue d'informer immédiatement, par écrit et en présentant les pièces justificatives appropriées, l'État autrichien de tout transfert de cette nature, dans la mesure où elle en avait connaissance. Si cela s’avérait nécessaire pour la bonne exécution de la cession des parts à des tiers conformément au paragraphe 3, premier alinéa, de la loi BAWAG-PSK et sur demande justifiée de BAWAG-PSK, l’Autriche prolongerait sa garantie pour un délai de soixante jours maximum après le transfert, mais au plus tard jusqu’au 30 juin 2007.

(47) L’Autriche pouvait prolonger la garantie acceptée dans le cadre de cette convention par son ministre des finances (sous réserve de l’accord du gouvernement autrichien) si les conditions prévues au paragraphe 1, deuxième alinéa, de la loi BAWAG-PSK étaient réunies. L’Autriche pouvait notamment envisager une telle prolongation de la garantie si son expiration risquait de mettre en péril la bonne santé financière durable de BAWAG-PSK ou sa cession. BAWAG-PSK aurait alors, dès qu'elle souhaitait une prolongation, mais au plus tard le 31 mars 2007, adressé une requête en ce sens à l’Autriche où elle justifiait et documentait les conditions d’une telle prolongation. Dans le cas d'un recours à la garantie en raison d’une menace d’insolvabilité due à l’expiration de la garantie de l’État, l’Autriche aurait pu éviter cette éventualité en prolongeant la garantie au-delà de sa date d’expiration prévue. Dans ce cas, les conséquences d’un recours à la garantie ne se produiraient pas.

(48) BAWAG-PSK et l’ÖGB ont renoncé à une autre condition pour le recours à la garantie, en l’occurrence, de la cession de leurs parts à la Banque nationale autrichienne («OeNB»). Tenant compte des spécificités d’une telle procédure, l’Autriche a établi que ces parts atteindraient un prix du marché supérieur de […] à […] fois à la valeur nominale des actions. Cette évaluation a permis de fixer le «prix du marché» dans une fourchette de […] Mio EUR à […] Mio EUR. Le prix de vente final aux autorités autrichiennes a atteint […] Mio EUR ([…] Mio EUR pour BAWAG-PSK). Le produit de la vente correspondait à la valeur comptable des participations.

(49) En plus de la garantie de l’État, deux structures spécifiques (ci-après dénommées «SPV») ont été créées, l’une par des banques privées et l’autre par des compagnies d’assurances, afin de garantir le ratio de fonds propres de BAWAG-PSK exigé par la législation bancaire. Dans le cadre de la convention, les quatre établissements de crédit, Bank Austria Creditanstalt, Erste Bank, Österreichische Volksbanken-AG et Raiffeisen Zentralbank Österreich AG, et les quatre compagnies d’assurances, Allianz, Generali, Uniqa et Wiener Städtische, ont créé deux SPV afin de soutenir BAWAG-PSK. Alors que BA-CA, Erste Bank et RZB contribuaient chacune à raison de […] Mio EUR, d'une part, et qu'ÖVAG, d’autre part, contribuait à raison de […] Mio EUR en capitaux à l’une des SPV, chacune des quatre compagnies d’assurances apportait une contribution de […] Mio EUR à la seconde société. BAWAG-PSK devenait actionnaire de contrôle, avec […] % dans chacune des SPV. Cette convention a permis à BAWAG-PSK d’accroître son capital imputable (capital de phase I) de 450 Mio EUR. En tant que groupe, BAWAG-PSK a ainsi retrouvé un ratio de fonds propres adéquat. Pour limiter autant que possible les risques pour les banques et les compagnies d'assurances participantes, les moyens financiers fournis ne pouvaient être investis que dans les emprunts d'État en euros les mieux classés. Une fois la cession de BAWAG-PSK au consortium conclue, le 15 mai 2007, chaque actionnaire était autorisé à liquider son SPV. Lors de cette liquidation, chaque associé a reçu les éléments d’actif correspondant à sa participation au capital sous forme de biens corporels (c’est-à-dire par le transfert des titres qui avaient fait l’objet d’investissements).

IV. RAISONS AYANT CONDUIT À L’OUVERTURE DE LA PROCÉDURE

(50) Dans sa décision d'ouvrir la procédure d'examen officielle en vertu de l’article 88, paragraphe 2, du traité CE, la Commission a provisoirement considéré les mesures en cause comme une aide d'État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité CE et de l’article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE, dans la mesure où l'aide accordée provenait de ressources d’État et que, en améliorant la situation financière du bénéficiaire, elle influençait vraisemblablement la situation économique des concurrents issus d'autres États membres (13), et que, par conséquent, elle occasionnait ou risquait d’occasionner une distorsion de la concurrence et menaçait les échanges commerciaux entre États membres.

(51) La Commission a émis des doutes quant au fait que l'insolvabilité/la faillite de BAWAG-PSK aurait eu des effets systémiques sur le système financier autrichien et, au sens large, sur l'ensemble de l’économie autrichienne. L'article 87, paragraphe 3, point b), aurait alors été inapplicable en l'espèce. Sur la base de son application provisoire, la Commission a conclu que l’aide devait être examinée à la lumière des lignes directrices communautaires pour les aides d’État au sauvetage et à la restructuration d’entreprises en difficulté (14) (ci-après dénommées «lignes directrices») et qu’aucune autre disposition du traité communautaire ou ligne directrice communautaire relative à la compatibilité ne permettait de conclure à la compatibilité de l’aide avec le marché commun. La Commission a concédé à l’Autriche que BAWAG-PSK était une entreprise en difficulté au sens du point 2.1 des lignes directrices mais doutait fortement de la compatibilité des aides en cause avec le marché commun.

(52) Les lignes directrices indiquent que les aides au sauvetage sont, de par leur nature, une assistance de caractère temporaire et réversible et qu’elles ont pour principal objectif de permettre le maintien à flot de l'entreprise en difficulté pendant le temps nécessaire à l'élaboration d'un plan de restructuration ou de liquidation. Le point 15 des lignes directrices prévoit que la durée d’une telle aide ne peut excéder six mois.

(53) La garantie a bien été accordée le 6 juin 2006, mais comme l’a constaté la Commission, elle est effectivement entrée en vigueur rétroactivement le 31 décembre 2005. Sa durée dépasse donc la durée maximale de six mois prévue dans les lignes directrices.

(54) Par conséquent, la Commission doutait fort que la garantie pût être considérée comme une aide au sauvetage compatible avec le marché commun.

(55) Selon les points 34 à 37 des lignes directrices, la Commission approuve, pour toutes les aides individuelles, un plan de restructuration et vérifie s'il permet le rétablissement, dans un délai raisonnable, de la viabilité à long terme de l’entreprise sur la base d’hypothèses réalistes concernant ses conditions d'exploitation futures.

(56) La Commission a estimé que la réussite du plan de restructuration, de l’assainissement et de la poursuite de l’exploitation de la banque dépendait de façon décisive d'un prix de vente élevé de l’entreprise. Les scénarios envisagés pour la vente indiquaient que l’acquéreur potentiel aurait dû investir un montant total de quelque […] Mrd EUR pour rétablir la viabilité à long terme de la banque sans recourir à des aides d'État supplémentaires. Le plan de restructuration indiquait qu’un investissement total inférieur à cette valeur seuil ne permettrait pas à ÖGB et à ses entreprises affiliées de rembourser les crédits. En outre, l’acquéreur n’aurait pas pu réaliser les augmentations de capital indispensables.

(57) La Commission n’a pas exclu que le retrait massif des dépôts, au printemps 2006, la détérioration de la cote financière de BAWAG-PSK (15) et l’élévation des coûts de refinancement qui en a découlé aient accru les difficultés pour la banque. Ces conséquences ne se sont fait sentir que lors du bilan 2006. De plus, des campagnes publicitaires fondées, par exemple, sur un meilleur rendement des comptes d’épargne ont également pu avoir un effet sur la viabilité de la banque. On a d'ailleurs pu lire dans la presse que BAWAG-PSK risquait de subir en 2006 de nouvelles pertes pouvant atteindre 20 Mio EUR.

(58) La Commission a en outre souligné que le plan de restructuration devait, selon les lignes directrices, prévoir différents scénarios reflétant une hypothèse optimiste, une hypothèse pessimiste et une hypothèse moyenne. Or, l’Autriche n’a proposé qu’un scénario de base fondé sur les données fournies aux acquéreurs potentiels dans le mémorandum d’information. Ce plan de développement a été élaboré en vue de la vente de la banque. La Commission doute que les hypothèses sur lesquelles se fondent le plan de développement correspondent aux conditions du scénario de base d'un plan de restructuration. La Commission attendait que deux autres scénarios, qui n’ont pas encore été soumis, s'appuyant, l’un sur une hypothèse optimiste et l’autre sur une hypothèse pessimiste, viennent confirmer la stabilité et la viabilité du plan de restructuration.

(59) Elle a en outre mis en doute le fait que certains risques aient été pris en compte dans le plan de développement, et notamment: a) plaintes aux États-Unis: il n’était pas exclu que d'autres plaintes déposées par les plaignants (relatives parfois à des créances substantielles) puissent aboutir. Des dispositions ont été prises dans le cadre de la provision, constituée pour Refco, dans les comptes de 2005 afin de parer à certaines incertitudes (arrangements préalables à une éventuelle plainte). Il n’était pas non plus exclu que certaines parties lésées refusent des compensations provenant des moyens dégagés grâce à l'arrangement conclu avec la commission des créditeurs. Ces parties pourraient alors porter plainte contre BAWAG-PSK et la commission des créanciers devrait rembourser les fonds en proportion à BAWAG-PSK. On ne pouvait toutefois pas exclure que les compensations à fournir effectivement n'excèdent le montant du remboursement; b) non-respect des obligations des actionnaires de BAWAG-PSK envers les créanciers américains — BAWAG-PSK devrait dans ce cas assumer une responsabilité de deuxième rang; c) l’arrêt évoqué dans le bilan annuel 2005 au sujet des clauses d’indexation du taux d’intérêt a également pu entraîner des conséquences négatives pour BAWAG-PSK. La Commission a estimé qu’il était également nécessaire d'évaluer ces risques pour élaborer un plan global de restructuration.

(60) Les dérogations prévues à l’article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE ne peuvent s'appliquer que si l'aide n'altère pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun. Les points 38 à 42 des lignes directrices prévoient que des mesures soient prises afin de réduire au minimum les effets défavorables de l’aide sur les entreprises concurrentes. Parmi les mesures possibles figurent la cession d'actifs, la réduction de la capacité ou de la présence sur le marché et la réduction des barrières à l'entrée sur les marchés concernés. Les contreparties doivent être en proportion des effets de distorsion causés par l’aide et notamment par le poids relatif de l’entreprise sur son marché ou sur les marchés sur lesquels elle opère. Elles doivent aller au-delà des mesures nécessaires au retour à la viabilité. Pour apprécier si les mesures compensatoires sont adéquates, la Commission tient compte de la structure du marché et des conditions de concurrence de manière à s'assurer qu'aucune des mesures en question n'entraîne de détérioration de la structure du marché, par exemple par un effet indirect de création d'une situation d'oligopole.

(61) Les mesures compensatoires initialement proposées par l’Autriche consistaient en la cession de la banque Frick & Co. et des participations de BAWAG-PSK dans la Banque nationale autrichienne, en la vente de l’entreprise polonaise Kinomax Sp. zo.o et du terrain situé à Vienne. Ces mesures et leurs effets sur BAWAG-PSK étant décrits de manière assez imprécise, la Commission n’a pas été en mesure d’en évaluer l’efficacité globale. La Commission avait besoin d'informations détaillées au sujet des effets de chaque mesure sur les actifs et la future position sur le marché de BAWAG-PSK, ainsi que d'informations sur la valeur de ces mesures et leur potentiel de réduction (notamment sur le total du bilan).

(62) La Commission doutait que des mesures compensatoires supplémentaires diminuent la valeur globale de BAWAG-PSK et, partant, les chances d’atteindre un prix de vente permettant de rembourser les dettes. La cession d’éléments d’actif supplémentaires réduirait au contraire le prix d'achat nécessaire à raison du montant produit de la vente.

(63) La Commission doutait que la grave crise de liquidité traversée par BAWAG-PSK ait pu créer un oligopole étroit sur le marché bancaire autrichien, notamment parce qu’un nouvel opérateur aurait pu reprendre les activités de la banque.

(64) La Commission a en outre souligné que le retrait massif des dépôts survenu entre septembre 2005 et juin 2006 n'était pas forcément comparable à une mesure compensatoire au sens des lignes directrices.

(65) Pour résumer, Commission ne disposait pas de certaines informations essentielles pour pouvoir évaluer d'une manière adéquate et suffisante les effets des mesures compensatoires proposées. Sur la base des éléments dont elle disposait, elle doutait fort que les mesures de réduction prévues suffisent à limiter les distorsions de la concurrence entraînées par l’aide.

(66) Selon les points 43 à 45 des lignes directrices, l’aide doit être limitée au strict minimum des coûts nécessaires à la restructuration afin d’éviter que l’entreprise ne dispose de liquidités excédentaires qu’elle pourrait consacrer à des activités agressives susceptibles de provoquer des distorsions sur le marché, voire à son expansion. Les lignes directrices précisent en outre que les bénéficiaires de l’aide doivent contribuer de manière importante au plan de restructuration par la vente d’actifs qui ne sont pas indispensables à la survie de l’entreprise ou par un financement extérieur obtenu aux conditions du marché. Pour de grandes entreprises telles que BAWAG-PSK, les lignes directrices prévoient que cette contribution propre doit en principe atteindre 50 % des coûts de restructuration.

(67) L’Autriche a fait valoir que la mesure ne constituait pas un apport de capital mais que l’État avait simplement fourni une garantie limitée dans le temps. La Commission, sur la base des informations dont elle disposait, n’a pas pu établir précisément si l’aide était limitée au strict minimum nécessaire et elle doutait que l’Autriche eût correctement évalué le caractère d’aide de la garantie d’État puisque celle-ci a eu des effets analogues à ceux d’un apport de capital.

(68) L’Autriche a indiqué que les coûts de restructuration atteignaient […] Mrd EUR et étaient supportés à 100 % par BAWAG-PSK, ainsi que par ses propriétaires actuels et futurs. La Commission a émis des doutes à cet égard et demandé de plus amples renseignements afin de pouvoir évaluer si la contribution de BAWAG-PSK atteignait effectivement 50 % des coûts de restructuration.

V. POSITION DE L’AUTRICHE

(69) Se fondant sur le plan de restructuration disponible, l’Autriche s’est exprimée au sujet de la décision d’ouvrir la procédure et a fourni des renseignements complémentaires concernant notamment les points suivants:

(70) Selon l'Autriche, l’octroi de la garantie a été notifié en tant qu'aide permettant d'éviter de graves perturbations de l'économie d'un État membre. L'insolvabilité de BAWAG-PSK aurait eu des effets négatifs imprévisibles et conséquents sur l’économie. La panique qui aurait certainement suivi cette annonce aurait rapidement pu s'étendre à d’autres banques, en particulier parce que le système légal de garantie des dépôts actuellement en vigueur en Autriche aurait pu obliger d’autres banques à fournir une assistance financière en cas d’insolvabilité d’un établissement de crédit. De telles mesures auraient eu des conséquences massives sur l'ensemble de l’économie autrichienne, mais surtout sur les quelque 70 000 salariés du secteur bancaire. La création de deux sociétés spéciales (voir ci-après) reflète également le soutien clair apporté par les grands opérateurs du marché financier autrichien à BAWAG-PSK, ceux-ci s’étant montrés prêts à assurer la stabilité du marché financier autrichien.

(71) Cette insolvabilité aurait non seulement touché la Fédération autrichienne des syndicats, en sa qualité de propriétaire, mais également, et surtout, l’Autriche, car: — l’Autriche doit garantir la mission d’État que constitue la stabilité du marché financier, — BAWAG-PSK exécute tous les paiements pour l’Autriche (par exemple paiements relatifs aux impôts, aux retraites, aux allocations de chômage et familiales), et — l’Autriche était autrefois propriétaire et garante de certaines créances de l’Österreichische Postsparkasse.

(72) De plus, l’Autriche aurait dû engager les fonctionnaires fédéraux travaillant chez l’Österreichische Postsparkasse dans le secteur public, en leur conservant leurs droits (ce qui représente chaque année un total de traitements de […] Mio EUR). Comme BAWAG-PSK utilise aussi les bureaux de poste autrichiens comme agences bancaires, une réduction du volume commercial des services financiers dans les bureaux de poste autrichiens aurait impliqué la fermeture inévitable de bureaux de poste supplémentaires, ce qui aurait généré des problèmes structurels dans les zones rurales.

(73) L’Autriche a estimé qu’il était difficile de chiffrer les conséquences éventuelles d’une insolvabilité de la banque.

(74) L’Autriche a expliqué que l’aide d’État était indispensable afin de mettre un terme au retrait massif des dépôts intervenu en septembre 2005 et de garantir la solvabilité de BAWAG-PSK et du groupe BAWAG-PSK. Si l'État n'avait pas pris en charge la garantie pour BAWAG-PSK, aucun investisseur n’aurait été prêt à investir des moyens financiers qui auraient été considérés en l'espèce comme des fonds propres.

(75) Selon l’Autriche, l’élément d’aide contenu dans la garantie doit être calculé sur la base de la communication de la Commission sur l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides d’État sous forme de garanties (16) (ci-après dénommée «la communication»). Cette communication offre, selon l’Autriche, une large marge d'appréciation pour établir le montant de l’aide. La seule obligation imposée est d'évaluer l’élément d’aide en fonction des spécificités de l’octroi de la garantie. Selon le point 3.2 de cette communication, «lorsque, au moment du prêt, la probabilité de défaillance de l'emprunteur est très élevée, par exemple parce qu'il est en difficulté financière, la valeur de la garantie peut aller jusqu'au montant effectivement couvert par cette garantie». À cet égard, l’Autriche a expliqué que BAWAG-PSK n’était pas le bénéficiaire d’un crédit pour lequel l’État se porterait garant, mais bien la banque consentant l’ouverture d’un crédit. La situation financière de BAWAG-PSK ne serait dès lors d’aucune utilité pour évaluer le risque de défaillance et la Commission ne saurait donc se fonder sur cet élément pour aboutir à des conclusions quant au risque de défaillance.

(76) L’Autriche a ajouté que la cote de stabilité financière de Moody's (ci-après dénommée «FSR») (17) était un indicateur adéquat de la situation financière de BAWAG-PSK, puisque le FSR indique exclusivement la capacité financière propre d'une entreprise, sans soutien extérieur. La cote contient implicitement une évaluation de l’évolution future de la banque et donne un aperçu significatif de la probabilité globale de défaillance. Le FSR de «E+» attribué à BAWAG-PSK correspond à une «cote de base» de B1 à B3 et indiquerait dès lors une probabilité de défaillance de 3,2 à 10,5 % sur une année.

(77) Selon l’Autriche, le fait que BAWAG-PSK ait été considérée, au moment où l’aide a été accordée, comme une entreprise en difficulté financière ne permet pas de conclure que l’élément d’aide correspond à la valeur nominale de la garantie, soit à un montant de 900 Mio EUR. La Commission devrait au contraire faire usage de la marge d'appréciation dont elle dispose et prendre en compte les spécificités et les détails de la convention de garantie ainsi que le facteur de risque communiqué. Les difficultés financières d’un emprunteur constituent uniquement un indice sur lequel se fonder pour accorder une aide d’État mais ne permettent pas de préciser la valeur de cette aide. La Commission a, à plusieurs reprises dans des affaires de restructuration, fixé l’élément d’aide d’une garantie accordée à une entreprise en difficulté à une valeur inférieure à la valeur nominale. Dans l’affaire Crédit foncier de France (dénommée ci-après «CFF») (18), la Commission a calculé la valeur de l’aide en se fondant sur le prix que la banque aurait dû payer si elle avait voulu se procurer une garantie sur le marché. Dans l’affaire Bankgesellschaft Berlin (ci-après dénommée «BGB») (19), la Commission a établi la valeur de l’aide d’une garantie, dite «bouclier contre les risques», en se fondant sur la «valeur économique» et non sur la «valeur nominale» des risques. Dans le cas de l’aide à la restructuration accordée par l'Allemagne à Chemischen Werken Piesteritz (ci-après dénommés «CWP») (20), la Commission a également fixé la valeur de l’aide d’une garantie largement au-dessous de la valeur nominale du prêt alors que CWP se trouvait en difficulté financière.

(78) En ce qui concerne la durée limitée de la garantie, l’Autriche a expliqué que son ministre des finances pouvait la prolonger conformément aux dispositions prévues dans la dernière phrase du paragraphe 3, deuxième alinéa, de la loi BAWAG-PSK, mais que cette décision devait être approuvée à l’unanimité par le gouvernement autrichien. La prolongation est donc du ressort politique du gouvernement autrichien. BAWAG-PSK pourrait en tout cas, si elle souhaitait une prolongation de la garantie, exercer une pression utile sur l’Autriche si les conditions de ce recours étaient réunies. BAWAG-PSK devrait cependant pour cela être menacée d'insolvabilité. Elle devrait auparavant inviter ses propriétaires à payer et les contraindre à publier sa situation financière. Il s’agit là d’obstacles conséquents au recours à la garantie, ce qui empêche de définir une «durée illimitée de facto» pour cette garantie. On ne peut pas non plus, économiquement parlant, considérer que la garantie est illimitée. BAWAG-PSK dispose, en revanche, de toute une série de possibilités pour couvrir ses besoins en capitaux une fois la garantie d’un an expirée, même si la cession échoue. Premièrement, les bénéfices engendrés par la banque diminuent la nécessité de faire appel à des capitaux. Deuxièmement, la banque peut diminuer ses besoins en capitaux en réduisant ses actifs à risque. Troisièmement, il est également possible d'emprunter des fonds à des tiers. Lors de la crise directe du retrait des dépôts, en mai 2006, ces possibilités n'ont pu être exploitées faute de temps. À défaut de cession, la banque aurait pu envisager ces solutions.

(79) L’Autriche estime que la garantie ne peut pas être envisagée, d’un point de vue économique, comme si elle avait été versée à long terme au patrimoine de BAWAG-PSK (comme «capital versé»). Un nouveau propriétaire devra remplacer cette aide par son apport propre. La prolongation de la garantie n’a aucun caractère automatique. Un acquéreur ne proposerait pas simplement un apport de capital propre de même montant à l’expiration de la garantie. Il dispose en revanche d’une série de possibilités pour compenser un manque éventuel de fonds chez BAWAG-PSK. La probabilité d’un appel à la garantie serait en outre limitée par les modalités propres de cette garantie. Comme il s'agit d'une garantie en cas de défaillance, le risque s'en trouverait réduit. La garantie accordée par l’Autriche ne jouerait qu’au cas où BAWAG-PSK présenterait un risque d'insolvabilité. Or, ce scénario est très improbable précisément à cause de l'octroi de la garantie.

(80) En ce qui concerne la probabilité d’un recours à la garantie, l’Autriche a expliqué que, au moment de l’octroi de la garantie, il apparaissait très plausible que BAWAG-PSK soit cédée dans l'année pour un investissement total, de la part de l'acquéreur, supérieur à 2,6 Mrd EUR. Le prix d’achat et l’investissement total proposés dans l'offre définitive de décembre 2006 constituent un indice sérieux de la valeur réelle de BAWAG-PSK en avril 2006, soit avant l'octroi de la garantie publique. La situation financière de BAWAG-PSK était globalement saine au printemps 2006, et ce sont des problèmes précis qui ont entraîné les difficultés financières de l’entreprise. Sa valeur, au moment de l’octroi de la garantie, avait alors, pour cette raison, été estimée à environ 2,6 Mrd EUR. Cette valeur élevée se reflète également dans l'appel d'offres et notamment dans les offres définitives remises en décembre 2006 et, finalement, dans l’investissement total consenti par Cerberus. Les offres ont été faites dans le cadre d’un appel d’offres international ouvert et non discriminatoire qui laissait suffisamment de temps aux intéressés pour examiner l'objet proposé avant de remettre leur offre. En ce qui concerne la connaissance qu'avait l'Autriche de la valeur réelle de BAWAG-PSK, l'Autriche était suffisamment informée, grâce au travail de la FMA, au moment de l'octroi de la garantie, sur la situation économique de BAWAG-PSK. Jusqu’à ce qu’elle octroie la garantie, l’Autriche a considéré BAWAG-PSK comme une entreprise globalement viable qui n'avait besoin que d’une aide temporaire jusqu’à sa cession.

(81) Quant à la comparaison de la garantie avec d'autres instruments financiers, l’Autriche a expliqué que la garantie de l’État autrichien ne pouvait pas être comparée à un apport de capital tant qu’elle n’avait pas été invoquée. Le risque de défaillance avec une note de FSR de E+ n'était que de 5,49 %, ce qui signifiait qu'il était probable, à 95 %, qu'aucun paiement ne serait fait à BAWAG-PSK.

(82) L’Autriche pense que, pour calculer l’élément d'aide, la garantie qu’elle a fournie peut être indirectement rapprochée de la garantie consentie dans l’affaire CFF, par exemple. L'octroi d’une garantie sur l'ensemble des engagements de la banque aurait porté la cote de BAWAG-PSK au niveau A, une amélioration considérable qui aurait eu un effet positif immédiat sur les frais de refinancement de la banque et donc les résultats de la banque. Avec une augmentation de la cote financière de la banque, BAWAG-PSK aurait au moins eu nettement plus de chances de se procurer des capitaux. Une garantie pour les obligations contractées aurait dès lors pu — indirectement — garantir le ratio de fonds propres nécessaire. Le calcul de l’élément d’aide devrait dès lors se fonder sur la valeur de l'avantage économique pour le bénéficiaire de l’aide. En revanche, il est indifférent que l’État ait recours à une garantie ou à d’autres moyens qu'un investisseur privé.

(83) Vu les facteurs de diminution du risque et la brève durée due à la vente anticipée de la banque dans un avenir proche, l'évaluation de la probabilité d'une défaillance de B2 semble réaliste et honnête. L'élément d'aide de la garantie s'élèverait donc à 49,1 Mio EUR (21). Si l'on prend en compte les frais de garantie de 0,2 % au cours de la première année, l’élément d’aide atteindrait 47,3 Mio EUR (22) net. Ce calcul semble également plausible dans la mesure où les intérêts en cas d’octroi d’un prêt pour le montant total auraient été aussi élevés que le pourcentage des frais de garantie.

(84) L’Autriche a ajouté que, par rapport aux pertes prévues, il ne faut pas prendre en compte uniquement la probabilité de défaillance, mais aussi l’ampleur des pertes dans ce cas. Le calcul présenté au point 83 se fonde sur un taux de défaillance à 100 %. En cas de défaillance de 50 % (23), la valeur de l'aide tomberait toutefois à quelque 25 Mio EUR. De plus, un investisseur privé retiendrait aussi des frais financiers d’environ 10 Mio EUR (24). La valeur globale de la garantie s’élèverait dans ce cas à environ 35 Mio EUR, déduction faite des frais de garantie de 1,8 Mio EUR.

(85) L’Autriche a par ailleurs estimé la valeur de la garantie en calculant l’avantage du refinancement théorique de la garantie de l’État en faveur de BAWAG-PSK. La garantie permet de faire tomber la prime de risque à environ 0,2 % (25). Si l’on tient compte des engagements affectés par la cote financière, d’une valeur de 24,7 Mrd EUR, la valeur économique de la garantie s’élèverait à 49,4 Mio EUR.

(86) L’Autriche a expliqué que l’élément d’aide serait en tous les cas largement inférieur à la valeur nominale de la garantie. Le marché des capitaux connaît des instruments de capitaux propres hybrides présentant des caractéristiques marquées d’engagements qui sont reconnus, par les autorités de surveillance bancaire, comme des fonds propres. Or, ceux-ci, selon les dispositions en matière de surveillance bancaire, ont en règle générale une durée minimale de dix ans. Ces instruments donnent lieu à des intérêts naturellement supérieurs à ceux d’un instrument d’une durée d’un an. Des banques présentant une cote financière analogue à celle de BAWAG-PSK ont émis au cours du printemps/été 2006 du capital hybride d’une durée minimale de dix ans à des taux d’intérêt d’environ 5,1 %. Tableau 3 Émissions de capital hybride par des banques présentant une cote financière similaire Émetteur Date d’émission Note au moment de l’émission Taux d’intérêt Banca Italease 6 juin 2006 Moody's : Baa2 Fitch : BBB+ Composite : BBB 5,159 % AIB UK 6 juin 2006 Moody’s : A2 S&P : A– Fitch : A+ Composite : A 5,142 %

(87) L’Autriche a complété le plan de restructuration par un scénario de base actualisé ainsi qu’une analyse de sensibilité pour un scénario optimiste et pessimiste.

(88) Le scénario de base correspond aux données suivantes (tableau 4): Tableau 4 (en Mio EUR) Calcul des profits et des pertes selon le code du commerce 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Produit net de l’intérêt […] […] […] […] […] […] Revenus des participations […] […] […] […] […] […] Commissions perçues […] […] […] […] […] […] Résultat financier […] […] […] […] […] […] Autres produits d’exploitation […] […] […] […] […] […] Produits d’exploitation […] […] […] […] […] […] Dépenses de personnel […] […] […] […] […] […] Dépenses en matériel […] […] […] […] […] […] Amortissements […] […] […] […] […] […] Autres produits d’exploitation […] […] […] […] […] […] Résultat d’exploitation […] […] […] […] […] […] Prévention des risques et évaluation des immobilisations financières […] […] […] […] […] […] Résultat des activités commerciales habituelles […] […] […] […] […] […] Impôts […] […] […] […] […] […] Excédent annuel […] […] […] […] […] […]

(89) L’Autriche a expliqué que les conditions actuelles du marché nécessitaient une actualisation du plan pour 2007. L'excédent annuel, avec […] Mio EUR, a été ramené à environ […] % du montant prévu initialement. L’Autriche a expliqué les données et les agrégats financiers sur lesquels se fonde le scénario de base. Le plan pour 2008 et les années suivantes est resté inchangé.

(90) Le scénario de base a été modifié principalement pour les raisons suivantes: — la modification à long terme de la pente de la courbe d’intérêt, — le retour plus lent que prévu des dépôts d'épargne et des comptes de clients perdus lors des retraits massifs de 2005-2006, — des problèmes de trésorerie et la nécessité de vendre des éléments de l’actif afin de l'augmenter, — les informations constamment négatives véhiculées par les médias au sujet de BAWAG-PSK, — la stagnation des opérations de crédit découlant du manque de liquidités.

(91) L’Autriche a signalé que les principales hypothèses retenues qui diffèrent dans le scénario positif et le scénario pessimiste sont le produit net de l'intérêt, le rendement des investissements et des provisions, la croissance de l'entreprise, les frais de personnel et de matériel et le taux de risque. Lorsqu’on envisage le scénario pessimiste, le résultat des activités commerciales passe de […] Mio EUR en 2007 à […] Mio EUR en 2011, donc environ […] % au-dessous du résultat des activités commerciales pris en compte dans le scénario de base. Dans le scénario optimiste, le résultat des activités commerciales passe de […] Mio EUR en 2007 à […] Mio EUR en 2011, donc environ […] % au-delà du résultat des activités commerciales pris en compte dans le scénario de base.

(92) Selon l’Autriche, le plan de restructuration permet à BAWAG-PSK de redevenir viable à long terme. Elle estime que l'appel d’offres mené à bon terme le 14 décembre 2006 est le meilleur test de marché de la plausibilité du plan de restructuration. Cerberus a clairement manifesté, par son offre d'investissement globale de […] Mrd EUR, sa confiance quant à la viabilité à long terme de la banque.

(93) Les risques spécifiquement liés aux plaintes dans l’affaire «Refco», aux États-Unis, le non-respect des engagements des actionnaires de BAWAG-PSK envers les créanciers américains et la décision judiciaire sur les clauses d’indexation des taux d’intérêt ont été, selon l’Autriche, suffisamment pris en compte dans le plan de restructuration: — le risque lié aux plaintes déposées par les créanciers de Refco aux États-Unis est, du point de vue de l’Autriche, limité et ne devrait donc pas être pris en compte séparément au niveau du bilan; il sera couvert par les provisions générales pour risques, — le risque de non-respect des engagements des actionnaires de BAWAG-PSK envers des créanciers américains n’est plus d’actualité. Le 18 décembre 2006, BAWAG-PSK et ses propriétaires directs et indirects ont conclu un accord relatif aux engagements des parties contractantes dans lequel BAWAG-PSK et ses propriétaires ont renoncé à leur droit de recours les uns contre les autres, — le risque généré par la décision judiciaire relative aux clauses d’indexation des taux d’intérêt est pris en compte dans les provisions générales prévues dans le bilan de BAWAG-PSK.

(94) L’Autriche rappelle que deux structures spécifiques (ci-après dénommées «SPV») ont été créées, l’une par des banques privées et l’autre par des sociétés d’assurances, afin de garantir le ratio de fonds propres de BAWAG-PSK prévu par la législation bancaire.

(95) L’Autriche estime que la création de SPV afin de renforcer les fonds propres de BAWAG-PSK, l’une par plusieurs banques autrichiennes et l’autre par des compagnies d’assurances autrichiennes, indique que les concurrents ont, pour leur part, décidé de prendre des mesures de soutien à court terme afin de préserver la réputation de l'Autriche en tant que place financière. Il serait illogique que les concurrents de BAWAG-PSK apportent leur soutien financier temporaire au moyen de SPV s'ils subissaient en même temps une distorsion de la concurrence du fait de la garantie de l’État. Les réactions des banques et des compagnies d'assurances indiquent en fait que la continuité qu'offre la garantie fédérale à BAWAG-PSK n'a pas été et n’est pas considérée comme une distorsion de la concurrence. De plus, aucun tiers n’a transmis à la Commission d'observations sur la décision de la Commission d’ouvrir la procédure. La garantie de l’État n’a pas non plus, du point de vue d'autres concurrents, entraîné une distorsion de la concurrence.

(96) L’Autriche estime que la cession de BAWAG-PSK par son ancien propriétaire, ÖGB, constitue une mesure compensatoire importante. Cette cession souligne la volonté commune de restructurer la banque durablement. La vente d’une entreprise en difficulté est une étape conséquente dans un processus de restructuration durable. Dans l'ensemble, l’Autriche considère qu'une entreprise détenue par un nouveau propriétaire privé a plus de chances de rester viable à long terme et n'aura plus besoin de nouvelles aides de la part de l'État (26). Même s’il n’est pas question de privatisation dans le cas présent, la cession complète de BAWAG-PSK à un investisseur privé expérimenté constitue une étape importante pour surmonter les difficultés du passé et permettre un développement économique positif. De plus, la vente de la banque permet d’obtenir une contribution propre extrêmement élevée au sens des lignes directrices, qui permettra de financer de facto la restructuration de BAWAG-PSK à 100 %. La vente de BAWAG-PSK permet d’assurer la viabilité de la banque, car les propriétaires de BAWAG-PSK peuvent utiliser le prix de vente afin de s'acquitter de leurs obligations envers la banque. La valeur des créances actuelles de BAWAG-PSK peut ainsi être rétablie. La cession constitue donc un pilier de la restructuration de BAWAG-PSK. Les frais y afférents ne seront finalement nullement financés par la garantie, mais bien, à 100 %, par le produit de la cession de la banque.

(97) L’Autriche a informé la Commission que les cessions suivantes avaient déjà été réalisées. Tableau 5 Vue d’ensemble des cessions déjà réalisées Mesure Secteur commercial Date de l’exécution Vente de la Bank Frick & Co. Service bancaire aux consommateurs 19 juillet 2006 Vente de la Österreichische Nationalbank Banque centrale 12 juillet 2006 Vente de Kinomax Sp.zo.o Services immobiliers 14 décembre 2006 Vente du terrain situé à 1010 Vienne Services immobiliers 8 mai 2006 Vente de Hobex AG Mandat de prélèvement automatique 29 mars 2007 Vente de Funk International Austria GmbH Courtier en assurances 1er janvier 2007 Vente de Cosmos Elektrohandels GmbH & Co KG ou Cosmos Geschäftsführungs- und Beteiligungs-GmbH Commerce de détail 14 septembre 2006 Voestalpine AG Acier Du 9 novembre 2006 au 13 avril 2007

(98) L’Autriche a également transmis à la Commission d’autres engagements émanant de BAWAG-PSK: a) BAWAG-PSK AG cédera les actifs suivants à un tiers non lié au groupe BAWAG-PSK: i) cession d’une participation de plus de 50 % à PSK Versicherung AG et à la société anonyme BAWAG-Versicherung, apparaissant au bilan au plus tard pour le […], et octroi d'une option d'achat sur les parts restantes pour l'acquéreur; ii) conclusion de la vente de biens immobiliers d’une valeur de quelque […] Mio EUR apparaissant au bilan au plus tard le […]; iii) cession de la participation de […] % à […] apparaissant au bilan au plus tard le […]; iv) cession de la participation de 42,56 % à ATV Privat-TV Services AG apparaissant au bilan au plus tard le […]; v) cession de […] apparaissant au bilan au plus tard le […]; b) le groupe BAWAG-PSK ramène son prêt à la République d’Autriche de […] Mrd EUR à […] Mrd EUR à la fin de l’exercice commercial […] et maintient ce plafond pour une durée de […], soit jusqu’au […]. Les engagements existants d'entreprises du groupe BAWAG-PSK sur des tranches futures d'opérations d’acquisition déjà conclues sont exclus de cette mesure; c) BAWAG-PSK AG renonce, à partir du […] et pour une durée de […], à prendre part à des appels d'offres au terme desquels la République d’Autriche charge des courtiers spécialisés («primary dealers») d’émettre des obligations de l’État («bons d’État»); d) BAWAG-PSK AG fermera […] succursales à Vienne pour le […]; e) jusqu'au 31 décembre 2010, BAWAG-PSK ne pourra recevoir d’autres aides que celles prévues à l’article 87, paragraphe 2, du traité CE, les aides entrant dans le cadre des projets de recherche cofinancés par l’Union européenne, les aides aux actions de formation générale ou aux actions en faveur des économies d’énergie dans le cadre de régimes autorisés.

(99) L’Autriche a donné des renseignements détaillés sur la valeur et les effets réducteurs de chaque mesure compensatoire. Selon elle, ces mesures (y compris celles concernant le retrait massif des dépôts — voir point 103) entraîneront une diminution globale du total du bilan du groupe de […] % par rapport à 2005.

(100) L’Autriche a expliqué pourquoi de nouvelles mesures de réduction mettraient en péril la rentabilité de la banque. Elle a rappelé que le marché bancaire autrichien était déjà fortement concentré et dominé par quatre groupes bancaires — Bank Austria Creditanstalt, le groupe de caisses d’épargne/bancaire ERSTE, le groupe Raiffeisen et BAWAG-PSK. Ces groupes disposent, à eux quatre, d’une part de marché de 90 à 100 % pour la clientèle des particuliers et des petites et moyennes entreprises. D'autres établissements de crédit existent, mais ne jouent qu’un rôle secondaire. C’est pour cette raison que le secteur bancaire autrichien s’apparente déjà, selon l’Autriche, à un oligopole. Si BAWAG-PSK devait être frappée d’insolvabilité, ses parts de marché reviendraient vraisemblablement à ses trois principaux concurrents dans le secteur bancaire. Cela renforcerait leur position déjà considérable sur le marché. Les marchés des services bancaires sont soumis à des paramètres juridiques et institutionnels spécifiques. Les conditions existantes sévères régissant l’accès au marché dans le secteur des particuliers et des PME font que des parts de marché de 30 % créent déjà une position dominante (27). Si BAWAG-PSK était frappée d’insolvabilité, les trois groupes bancaires d’Autriche risqueraient donc d’acquérir ou de développer une position de marché dominante, ce qui accroît considérablement le risque d’une domination du marché par un oligopole. On se trouverait par conséquent en présence d’une situation où des aides d’État devraient être octroyées afin d’empêcher la création ou le renforcement d’un oligopole dominant.

(101) L’Autriche a expliqué que BAWAG-PSK disposait de parts de marché modestes dans le secteur des particuliers et des PME, qui avaient encore diminué en 2006. Cette affirmation se fonde sur les parts de marché (28) de 2006 (tableau 6): Tableau 6 Produits par secteurs commerciaux Part de marché en 2005 Part de marché en 2006 Opérations de dépôt avec des clients nationaux Particuliers 12 % […] Entreprises (PME) 8 % […] Opérations de crédit avec des clients nationaux, y compris les crédits hypothécaires Particuliers 6 % […] Entreprises (PME) 8 % […] Les parts de marché respectives des trois plus grands groupes bancaires sont supérieures à 20 % dans tous ces secteurs.

(102) L’Autriche a expliqué que les pertes de parts de marché dues au retrait massif des dépôts, les règles d'utilisation des paiements dans le cadre de la convention de garantie et les conséquences possibles des mesures compensatoires sur le marché bancaire autrichien constituaient des paramètres importants à prendre en compte dans l'appréciation des mesures compensatoires.

(103) Par rapport aux pertes de marché dues au retrait massif des dépôts, l’Autriche estime que la position de marché de la banque avait déjà été considérablement affaiblie par la réduction à environ […] Mrd EUR des dépôts à vue et d’épargne qui s’est étalée de la fin de septembre 2005 au mois de juin 2006. L’«hystérie généralisée» provoquée par les médias a, selon l'Autriche, empêché BAWAG-PSK d’éviter l'effondrement de ses activités de dépôts d’épargne. L’aide n’a donc en aucune manière faussé la concurrence en faveur de BAWAG-PSK. L'Autriche considère le retrait massif des dépôts ayant entraîné pour BAWAG-PSK des pertes de parts de marché comme une mesure compensatoire.

(104) Selon l’Autriche, un prix de vente élevé était essentiel au succès de la restructuration et à la poursuite des activités de la banque. Toute diminution de ce prix de vente au-dessous de […] Mrd EUR, à cause des mesures compensatoires, aurait eu des effets directs sur la banque. Une diminution de la valeur de BAWAG-PSK sous l'effet de mesures compensatoires aurait réduit les possibilités d’obtenir le prix de vente nécessaire pour pouvoir s'acquitter de ses engagements.

(105) L’Autriche a expliqué que les mesures compensatoires auraient également eu des conséquences négatives pour la structure du marché du secteur bancaire autrichien. La vente des succursales bancaires autrichiennes de BAWAG-PSK à l’un des trois autres grands établissements de crédit autrichiens ferait problème sous l'angle du contrôle des concentrations. La cession des succursales à un établissement de crédit étranger comporterait le risque de voir les clients bancaires de BAWAG-PSK (en particulier les particuliers et les moyennes entreprises) se tourner vers d’autres banques autrichiennes, ce qui rétrécirait encore plus le marché bancaire autrichien, déjà très concentré. Selon les lignes directrices, la Commission doit, dans un tel cas, interpréter les mesures compensatoires de manière à éviter une telle situation.

(106) L’Autriche a expliqué que les aides en question étaient limitées au strict minimum, car il ne s'agissait pas d’un apport de capitaux, mais d’une garantie limitée dans le temps et soumise à certaines conditions, qui s’était révélée nécessaire pour conserver une solvabilité suffisante.

(107) L’Autriche ajoute que, depuis la signature du contrat de vente, le 30 décembre 2006, il est certain que BAWAG-PSK est en mesure de fournir la contribution propre prévue dans le plan de restructuration. Le financement de la restructuration sera assuré à 100 % par BAWAG-PSK elle-même. L’apport de capitaux de 600 Mio EUR doit être considéré comme une contribution propre.

VI. AVIS D’AUTRES PARTIES INTÉRESSÉES

(108) Après avoir publié la décision d’ouvrir la procédure publiée au Journal officiel de l’Union européenne, la Commission n’a pas reçu d'observations de tiers intéressés.

VII. APPRÉCIATION DE L’AIDE

(109) Selon le point 9 des lignes directrices, une entreprise est en difficulté lorsqu’elle est incapable, avec ses ressources propres ou avec les fonds que sont prêts à lui apporter ses propriétaires/actionnaires ou ses créanciers, d'enrayer des pertes qui la conduisent, en l'absence d'une intervention extérieure des pouvoirs publics, vers une mort économique quasi certaine à court ou à moyen terme.

(110) Dans son commentaire sur l’ouverture de la procédure d'examen, l’Autriche n’a pas contredit le point de vue de la Commission selon lequel BAWAG-PSK était une entreprise en difficulté au sens des lignes directrices.

(111) La Commission était d’avis que, sans l’octroi de la garantie, la banque n’aurait pas été en mesure de surmonter le retrait continuel et conséquent des dépôts. Comme il ressort du bilan 2005, les commissaires aux comptes n'ont pas pu certifier sans réserve le principe du maintien de l’entreprise en activité pour les comptes annuels de BAWAG-PSK.

(112) Par conséquent, sans cette garantie, BAWAG-PSK aurait dû se déclarer en insolvabilité/en faillite dans un délai de quelques semaines.

(113) De plus, la Commission estime qu’ÖGB n'aurait pas été en mesure de juguler les difficultés de sa filiale sans ce soutien. Le fait que BAWAG-PSK ait dû réajuster ses créances sur ses propriétaires à hauteur de […] Mio EUR confirme cette interprétation.

(114) Il en découle que BAWAG-PSK était une entreprise en difficulté, au sens du point 9 des lignes directrices, au moment de l’octroi de la garantie. En outre, les difficultés de BAWAG-PSK sont manifestement dues à la banque elle-même et étaient trop importantes pour permettre au groupe auquel appartient cette banque de les surmonter. Ni ÖGB ni AVB n’auraient été en mesure de restructurer BAWAG-PSK sans soutien des pouvoirs publics. En conséquence, BAWAG-PSK entre en ligne de compte pour l'octroi d'aides au sauvetage et à la restructuration au sens du point 13 des lignes directrices.

(115) Les investissements réalisés par des banques privées et des compagnies d’assurances dans les deux SPV, visant à renforcer les ratios de fonds propres de BAWAG-PSK, ne reposent pas sur les mêmes bases que la garantie d’État. Les investisseurs privés courent un risque nettement plus modéré que celui que court l’État en octroyant sa garantie. L’Autriche a confirmé que si l'État n'avait pas pris en charge la garantie pour BAWAG-PSK, aucun investisseur n’aurait été prêt à investir des moyens financiers qui auraient été considérés comme des fonds propres. Les investissements issus du privé ne sont donc pas contradictoires avec le fait que BAWAG-PSK se trouvait en difficulté.

(116) Afin d’apprécier si une mesure constitue une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité CE, la Commission doit examiner si elle: — est financée par l’État ou au moyen de ressources d’État, — apporte un avantage économique, — est de nature à fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions, — affecte les échanges entre États membres.

(117) Pour pouvoir être considérés comme une aide d’État, les moyens financiers doivent être imputables à l’État ou être prélevés directement ou indirectement sur des ressources d’État.

(118) Dans le cas présent, ces deux conditions cumulatives sont remplies, car la mesure consiste en une garantie publique octroyée conformément à une loi autrichienne.

(119) L’article 87, paragraphe 1, du traité CE interdit les aides qui favorisent certaines entreprises ou certaines productions, c'est-à-dire les aides sélectives.

(120) La garantie favorise exclusivement BAWAG-PSK. La mesure peut par conséquent être qualifiée de sélective.

(121) L’article 87, paragraphe 1, du traité CE interdit les aides qui affectent les échanges entre États membres et faussent ou menacent de fausser la concurrence.

(122) La Commission, dans le cadre de son évaluation juridique, ne doit pas prouver que des aides ont effectivement des conséquences sur les échanges entre États membres et qu’elles entraînent effectivement une distorsion de la concurrence, mais uniquement si les aides sont susceptibles d’avoir des conséquences sur ces échanges et d'occasionner une distorsion de la concurrence (29). Si l’aide octroyée par un État membre renforce la position d’une entreprise par rapport à ses concurrents sur le marché intérieur, il faut considérer que sa compétitivité a été influencée par l'aide.

(123) La Commission rappelle que le secteur bancaire est ouvert à la concurrence depuis de nombreuses années. La concurrence résultant déjà de la libre circulation des capitaux prévue par le traité CE s’est renforcée grâce à cette libéralisation progressive.

(124) BAWAG-PSK possède des succursales ou des filiales dans différents États membres, notamment en République tchèque, en Slovaquie, en Slovénie, en Hongrie et à Malte. À l’inverse, des banques dans d’autres États membres exercent des activités en Autriche, directement par des succursales ou des représentations ou indirectement par le contrôle exercé par des banques ou des établissements financiers établis en Autriche.

(125) Enfin, il existe, dans le secteur bancaire, des échanges entre États membres. La garantie renforce BAWAG-PSK par rapport aux autres entreprises bancaires avec lesquelles elle est en concurrence sur le marché intérieur de l’Union européenne. La garantie est dès lors susceptible d’affecter les échanges entre États membres et de fausser la concurrence.

(126) L'un des critères d’existence d’une aide d’État est le fait qu'une mesure apporte un avantage à son bénéficiaire.

(127) Selon le point 4.2 de la communication sur les aides d’État sous forme de garanties, une garantie n’offre pas d’avantage économique et ne constitue donc pas une aide d’État lorsque les quatre conditions suivantes sont remplies: a) l’emprunteur n’est pas en difficulté financière; b) l’emprunteur pourrait en principe obtenir un prêt aux conditions du marché sur les marchés financiers sans intervention de l'État; c) la garantie est attachée à une opération financière précise et porte sur un montant maximal déterminé, ne couvre pas plus de 80 % du solde restant dû du prêt ou autre obligation financière et n'est pas illimitée; d) la garantie donne lieu au paiement d’une prime au prix du marché.

(128) Selon la Commission, la condition a) n’est pas remplie dans le cas présent, car, lors de l’octroi de la garantie, BAWAG-PSK était une entreprise en difficulté.

(129) En outre, aucun acteur du marché n’aurait repris la garantie pour la rémunération de 0,2 % versée par BAWAG-PSK. Comme l’a confirmé l’Autriche, cette rémunération, au prix du marché, se monterait entre 32 et 49 Mio EUR par an. Par conséquent, la condition d) n’est pas non plus remplie.

(130) La reprise de la garantie de l'État favorise donc BAWAG-PSK.

(131) La Commission conclut que l’octroi de la garantie de l’État en faveur de BAWAG-PSK constitue bien une aide d’État.

(132) L’aide a été octroyée par l’Autriche le 8 mai 2006 avec effet rétroactif à partir du 31 décembre 2005, soit avant que la Commission n’ait pris une décision sur sa compatibilité avec le marché commun.

(133) Pour pouvoir déterminer l'élément d'aide contenu dans la garantie, la Commission doit examiner si et à quelles conditions un investisseur garant aurait octroyé cette garantie, aux conditions normales du marché et dans des circonstances similaires.

(134) Un investisseur hypothétique agit en investisseur circonspect (30), qui cherche à maximiser ses bénéfices sans pour autant prendre de risques conséquents comparativement au rendement financier qu’il obtiendrait (31).

(135) «En fin de compte, la comparaison entre les comportements des investisseurs public et privé doit être établie par rapport à l'attitude qu'aurait eue, lors de l’opération en cause, un investisseur privé, eu égard aux informations disponibles et aux évolutions prévisibles à ce moment» (32). Les événements intervenant après la décision d'investissement ne sont, par conséquent, pas à prendre en compte dans l'évaluation du montant de l'aide compris dans la garantie (33).

(136) Le point 3.1 de la communication prévoit que l’élément d’aide doit être apprécié au regard des caractéristiques de la garantie.

(137) Dans le cas présent, la garantie sert de sûreté pour certaines créances douteuses de BAWAG-PSK représentant 900 Mio EUR. La garantie a permis de conserver la valeur des actifs et de rendre superflues d’autres dépréciations qui auraient entraîné des pertes supplémentaires de 900 Mio EUR dans le bilan annuel 2005. Les effets et la nature de la garantie sont, à cet égard, comparables à ceux d’un apport de capitaux (34). Il est ainsi possible d’éviter que le ratio de fonds propres de BAWAG-PSK ne tombe au-dessous du minimum légal.

(138) La Commission conclut que la garantie en question n’est pas comparable à une garantie portant sur tous les engagements d'une banque (35). Ces garanties confèrent aux créanciers de la banque un droit direct issu de leurs créances. En cas d’insolvabilité, le garant doit prendre en charge les dettes qui ne peuvent être acquittées au moyen des actifs de la banque. Du point de vue économique, ce type de garantie permet d'abaisser les coûts de refinancement de la banque par l'émission d'obligations. La Commission reconnaît que la garantie, dans la mesure où elle garantit la conservation d’environ 1,6 % de l’ensemble des actifs de la banque en cas de défaillance, garantit également indirectement dans une certaine mesure les dettes, mais elle estime que l'effet global de la garantie n'est pas comparable. Il est par conséquent impossible d'étendre au cas d'espèce les conclusions de l'affaire CFF (36), dans laquelle la France avait accordé une garantie couvrant l’ensemble des dettes de CFF.

(139) Selon les conditions établies dans la convention de garantie, la garantie peut être appelée lorsque la banque reste économiquement menacée. Dans ses comptes annuels de 2006, BAWAG-PSK a confirmé les points suivants: «Le recours à la garantie est également autorisé si la banque n'est menacée d'insolvabilité qu'en raison de l’expiration de la garantie le 1er juillet 2007. L’Autriche peut éviter ce recours en prolongeant la garantie avant son expiration.» Le garant pourrait ainsi perdre jusqu’à 900 Mio EUR sans conserver de parts dans la banque qui lui permettraient de bénéficier plus tard d’une tendance plus positive.

(140) Une condition essentielle à l’octroi de la garantie est l'engagement pris par les actionnaires de BAWAG-PSK envers le gouvernement autrichien de céder l’ensemble de leurs parts dans BAWAG-PSK ou AVB à des tiers.

(141) Cet engagement constitue le fondement essentiel de l'appréciation de la garantie.

(142) Selon la Commission, l’octroi et, partant, l'élément d'aide de la garantie dépendent directement de l'investissement global de l'acquéreur potentiel, c'est-à-dire du prix de vente et de la volonté de l’acquéreur d'apporter des capitaux propres supplémentaires. Dans ce contexte, il faut rappeler que l’Autriche indique, dans le plan de restructuration, que «la réussite du plan de restructuration, de l’assainissement et de la poursuite de l’exploitation de la banque dépend de façon décisive d'un prix de vente élevé de l’entreprise. Toute réduction du prix de vente au-dessous de […] Mrd EUR du fait de mesures compensatoires a une influence directe sur la banque».

(143) Faute d’apport de capitaux propres supplémentaires ou d’une réduction à court terme des actifs à risque, toute diminution de l’investissement total de l’acquéreur au-dessous de […] Mrd EUR augmenterait d'autant le risque de recours à la garantie.

(144) La Commission a évalué la garantie et les conditions de son application et est parvenue à la conclusion qu’au moment de son octroi un investisseur garant privé aurait envisagé, dans son analyse des risques, les trois grands scénarios suivants: a) premier scénario: vente de la banque avant le mois de juin 2007 pour un investissement total (prix de vente + apport de capitaux) de l’acquéreur supérieur à […] Mrd EUR, la garantie pouvant alors expirer le jour de la conclusion de la vente sans être appelée; b) deuxième scénario: vente de la banque avant le mois de juin 2007 pour un investissement total inférieur à […] Mrd EUR, la garantie étant partiellement ou totalement appelée; c) troisième scénario: la vente de BAWAG-PSK n’intervient pas avant le mois de juin 2007. Dans ce cas, la garantie doit être prolongée pour une durée indéterminée, même si son montant total (en raison des excédents annuels de la banque ou de la réduction des actifs à risque) diminue progressivement. Dans d’autres cas, la garantie serait très vraisemblablement appelée, ce qui entraînerait des pertes conséquentes pour l’État.

(145) L’Autriche a certes estimé que BAWAG-PSK était en mesure de constituer les réserves nécessaires grâce à l’apport de capitaux de nouveaux investisseurs (37) ou à des résultats annuels positifs à plusieurs reprises, ou pouvait élaborer un plan de restructuration moins ambitieux, prévoyant un montant de fonds propres plus réduit et laissant plus de marge à la banque pour réduire encore le montant total de la garantie. Or, la Commission est d’avis qu’un investisseur/un garant privé n’aurait pas envisagé ces hypothèses (qui ne sont toutefois pas exclues) au moment de l'octroi de la garantie, car ces autres scénarios auraient été trop hypothétiques. Dans le cas d'un plan de restructuration moins ambitieux que celui sur lequel se fondent les scénarios, un investisseur privé aurait considéré que l'Autriche prolongerait au besoin la garantie en juillet 2007. La Commission ne partage pas l’avis de l’Autriche qui estime que rien ne certifiait que la garantie serait prolongée en juillet 2007 si la banque n’avait pas encore été vendue à ce moment. En revanche, faute de prolongation, la garantie devrait jouer presque intégralement, car BAWAG-PSK n'avait pas encore reconstitué les moyens financiers nécessaires pour respecter les ratios requis par les autorités de surveillance bancaire et serait donc de nouveau menacée d'insolvabilité.

(146) La Commission a examiné les autres possibilités envisagées par l’Autriche pour respecter les ratios de fonds propres à l’expiration de la garantie d’un an si la banque n’était pas vendue à ce moment-là. Elle est parvenue à la conclusion que si de telles hypothèses n'étaient pas exclues, un investisseur/tiers garant privé ne les aurait pas retenues, au moment de l’octroi de la garantie, car les autres scénarios sur lesquels elles se fondent sont hypothétiques ou ont des effets négatifs sur le plan d’entreprise de la banque. À court et à moyen terme, les bénéfices escomptés ne permettraient pas à la banque de renforcer susbstantiellement son capital (38). Une diminution du ratio de fonds propres par la réduction des actifs à risques compromettrait les perspectives de rentabilité de la banque (39), et le recours à des capitaux de tiers serait comparable à une cession partielle de la banque (40).

(147) Idéalement, la Commission devrait pouvoir attribuer un degré de vraisemblance à chacun des trois scénarios, en fonction de la date d’octroi de la garantie, afin d'en déduire le montant de l’aide. Les informations dont elle disposait ne lui ont toutefois pas permis de le faire. Au moment de l’octroi de la garantie, il n’était pas possible de prévoir précisément comment évoluerait BAWAG-PSK.

(148) L’Autriche affirme que le travail de la FMA lui a permis de disposer, au moment de l’octroi de la garantie, de suffisamment d’informations sur la situation financière de BAWAG-PSK et d’évaluer la probabilité des trois scénarios. En dernière analyse, seul le premier scénario a été jugé réaliste, mais l’Autriche n’a pas fourni de pièces à l'appui. Par exemple, la Commission n’a reçu aucune donnée précise sur l’évaluation de la banque avant l’octroi de la garantie.

(149) La valeur de BAWAG-PSK lors de l'adoption de la loi fédérale, soit en avril/mai 2006, ne peut être évaluée qu'approximativement: a) sur la base des documents disponibles, un garant privé aurait pu recourir à la méthode d’actualisation des flux, mais celle-ci, qui se fonde sur des projections pour une période raisonnable, donne des chiffres où la valeur finale représente un pourcentage très élevé de la valeur totale. À titre d'exemple, en se fondant sur le produit net cité dans le plan d'entreprise présenté par l’Autriche en septembre 2006 (remplaçant les informations à la disposition d'un garant en avril/mai 2006), la méthode d’actualisation donne une valeur de […] Mrd EUR (41), la valeur finale représentant 85 % du montant. Comme cette méthode dépend trop de la valeur finale, elle ne permet pas, selon la Commission, de tirer des conclusions fiables dans le cas d'espèce; b) en se fondant sur un prix de vente de la banque BAWAG-PSK de […] Mrd EUR (inconnu au printemps 2006) et sur des fonds propres s’élevant, le 31 décembre 2005, à 1,7 Mrd EUR, on obtient une survaleur (clientèle et réseau d’agences) de quelque […] Mrd EUR. En additionnant la somme des fonds propres au 31 décembre 2005 et la survaleur, déduction faite du capital ([…] Mio EUR) à apporter par les nouveaux propriétaires et des […] Mio EUR de Refco liés au prix de vente, on peut évaluer la valeur de BAWAG-PSK au printemps 2006 à quelque […] Mrd EUR (42).

(150) La Commission doit également tenir compte du fait que les délais étaient très serrés en avril/mai 2006, au moment où un garant privé aurait dû agir. Il ne restait que quelques semaines pour analyser précisément la situation financière de la banque et soumettre une offre. Les retraits massifs de dépôts que connaissait BAWAG-PSK présentaient un risque majeur pour les capacités de paiement de la banque. Si la situation avait continué à évoluer en ce sens, même pendant une brève période, la banque n’aurait pas survécu. Les contraintes de temps et le montant élevé de la garantie nécessaire n'étaient guère de nature à permettre les offres du secteur privé.

(151) En outre, il existait encore d’autres facteurs d’incertitude, liés notamment à l’affaire Refco aux États-Unis, et un garant privé aurait dû juger si son intervention aurait été suffisante par rapport à une garantie de l’État, pour faire cesser le retrait des dépôts.

(152) Eu égard aux considérations qui précèdent, la Commission parvient aux conclusions suivantes: a) la date de la cession et le prix de vente de BAWAG-PSK étaient deux facteurs inconnus comportant un risque élevé pour un garant issu du marché; b) les délais serrés compliquaient considérablement la tâche d’un acteur du marché souhaitant remettre une offre; c) la valeur intrinsèque de la banque n’était pas réduite au point de dissuader totalement un garant privé d'accorder une garantie pour un montant total de 900 Mio EUR, même si elle avait donné lieu à une rémunération élevée.

(153) Selon la Commission, un investisseur privé aurait été davantage tenté par une injection de capital, permettant de devenir actionnaire et de prendre part aux décisions nécessaires à la réussite de la restructuration. La Commission et l’Autriche s’accordent cependant sur le fait qu'aucun investisseur n’aurait été prêt à investir des moyens financiers qui auraient été considérés comme des fonds propres (43).

(154) Un investisseur privé n’aurait du reste pas non plus considéré une garantie comme un instrument adapté, car la rémunération élevée qu'elle requiert aurait limité les perspectives de rendement et aurait donc eu l'effet contraire. L’octroi de la garantie reflète en fait les intérêts de l’Autriche, qui cherchait principalement à rétablir la confiance des investisseurs et des partenaires dans la stabilité de la banque et le secteur financier autrichien. En tant que garant, l'Autriche dispose en outre de capacités très étendues et de conditions avantageuses (note AAA).

(155) Par conséquent, la Commission estime que l’élément d’aide inclus dans l’aide d’État ne peut être évalué que sous forme de fourchette, dont la limite supérieure est de 898 Mio EUR, montant nominal de la garantie moins les frais de 0,2 % payés par la banque. Fixer la limite inférieure est beaucoup plus complexe; la Commission estime qu’elle pourrait représenter au moins deux tiers du montant nominal de la garantie.

(156) Après avoir examiné les analyses de l’élément d’aide de la garantie réalisées par l’Autriche, la Commission a constaté qu'elles étaient insuffisantes à plusieurs égards.

(157) Selon la Commission, la note financière de BAWAG-PSK et la probabilité de défaillance correspondante ne reflètent pas le risque couru par le garant dans chacun des trois scénarios. La note de Moody’s reste à peu près inchangée quel que soit le scénario envisagé, car la garantie de plus de 900 Mio EUR est comparable, du point de vue d’un investisseur, à une augmentation de capital de même montant déjà réalisée. Dans le premier scénario, l'augmentation de capital est réalisée par le futur propriétaire de la banque. Dans le deuxième scénario, l’augmentation de capital est réalisée, en partie, par le futur propriétaire; le solde est tiré de la garantie. Dans le troisième scénario, la garantie (même si sa valeur diminue) est conservée aussi longtemps qu'une injection de capital suffisante n'est pas effectuée ou que la banque ne parvient pas à produire les moyens financiers nécessaires. Le risque couru par le garant dépend toutefois en grande partie de la probabilité de chaque scénario, car la durée de la garantie et le montant appelé varient considérablement selon la date de la cession de BAWAG-PSK et du prix de vente obtenu.

(158) Dans son analyse du risque d'appel à la garantie fondée sur la note financière, l’Autriche n’a pris en considération que le scénario prévoyant que la cession de la banque interviendrait au plus tard le 1er juillet 2007 et que l’acquéreur réaliserait un investissement total d'au moins […] Mrd EUR. Selon ce scénario, la garantie ne serait appelée qu’en cas de défaillance de BAWAG-PSK avant sa cession. Or, la Commission estime qu’il était impossible de prévoir l’évolution de BAWAG-PSK lors de l’octroi de la garantie et que l’évaluation des risques devait comprendre l’analyse de tous les scénarios décrits.

(159) Par conséquent, elle estime que la note financière et la probabilité de défaillance correspondante ne constituent pas des indicateurs adéquats pour évaluer le montant de l’aide compris dans la garantie.

(160) La Commission ne considère pas comme pertinentes les analyses de probabilité entreprises par l’Autriche. Aux termes de la BWG, un crédit n'est pas considéré comme des fonds propres et n'empêcherait pas une diminution du ratio des fonds propres au-dessous du minimum légal.

(161) La Commission considère également comme inapproprié la méthode retenue par l’Autriche d’évaluer la garantie en cherchant à chiffrer l'avantage théorique de refinancement que BAWAG-PSK en retirerait. La marge de l'échange sur actif évoquée se fonde sur des notes financières prenant en compte un soutien éventuel de l’État et qui ne reflètent dès lors pas la stabilité intrinsèque de BAWAG-PSK.

(162) La Commission constate de surcroît que, dans l’affaire BGB, elle avait procédé à un examen approfondi de la probabilité de la réalisation des risques couverts par la garantie. Comme certains risques étaient très peu vraisemblables, la Commission, sur la base du scénario raisonnable («valeur économique») envisagé dans cette affaire, avait conclu que l’élément d’aide contenu dans la garantie en question était inférieur à sa valeur nominale. Dans l’affaire CWP, les garanties offertes par l’Autriche avaient permis à l’entreprise d’obtenir des crédits à des conditions plus avantageuses que celles en vigueur sur le marché. Les circonstances ne sont pas les mêmes dans le cas d'espèce. Après avoir examiné la situation spécifique de CWP, la Commission était néanmoins parvenue à la conclusion que le prix du marché de la garantie en cause correspondait au taux d’intérêt de référence plus 400 points de base. Dans le cas de BAWAG-PSK, la Commission a également procédé à un examen approfondi de tous les aspects des trois scénarios envisageables afin d’établir la valeur de l’aide comprise dans la garantie d’État.

(163) C’est la raison pour laquelle la Commission estime qu'en l'espèce sa méthode ne diffère pas de l’approche qu’elle a suivie dans les affaires évoquées par l’Autriche.

(164) Selon la Commission, l’Autriche n’a pas démontré que l'insolvabilité/la faillite de BAWAG-PSK aurait eu des répercussions systémiques sur le système financier autrichien et, plus globalement, sur l'ensemble de l’économie de marché autrichienne.

(165) L’Autriche a admis qu’il n'était guère possible de quantifier les conséquences éventuelles d’une insolvabilité de la banque.

(166) Dans ce contexte, la Commission estime que les montants déposés étaient inférieurs à 20 000 EUR pour au moins 95 % des comptes des clients, et auraient donc été couverts par la garantie des dépôts prévue par la loi. Le fait qu’en cas d’insolvabilité il aurait été possible de faire appel à d’autres banques pour garantir les dépôts ne suffit pas pour démontrer que tous les intervenants du secteur bancaire autrichien auraient été menacés.

(167) En juin 2006, l’OeNB a expliqué que, malgré les problèmes rencontrés par BAWAG-PSK et Hypo Alpe-Adria Bank, le système bancaire autrichien avait évolué favorablement au cours de l’année 2005. Les tests de résistance ont également démontré que le système bancaire résistait très bien aux chocs. D'une manière générale, le système bancaire autrichien a été considéré comme sain.

(168) La Commission a toujours appliqué l’article 87, paragraphe 3, point b), très restrictivement. Elle l'a appliqué pour la dernière fois dans les années 80, lorsque l’économie grecque faisait face à de graves déséquilibres après son entrée dans l’UE. La Communauté elle-même avait alors autorisé des mesures dérogatoires spéciales afin de les surmonter (44).

(169) La Commission estime par principe que les aides octroyées à un seul bénéficiaire ne sont pas de nature à remédier aux problèmes visés à l’article 87, paragraphe 3, point b), deuxième membre de phrase. Dans l’affaire Crédit Lyonnais (45), où les mesures de sauvetage atteignaient une valeur d'environ 20 Mrd EUR (46), la Commission a estimé qu'il ne s'agissait pas «d’une aide destinée à remédier à une perturbation grave de l'économie puisqu'elle ser(vai)t à remédier aux difficultés d’un seul bénéficiaire, le Crédit Lyonnais, et non aux difficultés aiguës de tous les opérateurs du secteur». Par conséquent, l’aide n’a pas été accordée selon les termes de l’article 87, paragraphe 3, point b), du traité CE, mais bien sur la base de l’article 87, paragraphe 3, point c), de ce traité, en tant qu’aide à la restructuration, compatible avec le marché commun.

(170) La Commission se fonde sur ces motifs pour considérer que l’article 87, paragraphe 3, point b), ne s'applique pas en l'espèce.

(171) Selon le point 15 des lignes directrices, les aides au sauvetage sont, de par leur nature, une assistance de caractère temporaire et réversible; elles ont pour principal objectif de permettre le maintien à flot de l'entreprise en difficulté pendant le temps nécessaire à l'élaboration d'un plan de restructuration ou de liquidation. Ce même point 15 prévoit que la durée d’une telle aide ne peut excéder six mois.

(172) La garantie a été accordée le 6 juin 2006 (et vaut, en principe, jusqu’à la vente de BAWAG-PSK, soit jusqu’au mois de juillet 2007). Sa durée excède la durée maximale de six mois prévue dans les lignes directrices. De surcroît, elle est entrée en vigueur de manière effective et avec effet rétroactif le 31 décembre 2005.

(173) La garantie ne peut donc pas être considérée comme une aide au sauvetage compatible avec le marché commun au regard des lignes directrices.

(174) Les lignes directrices fixent les conditions d'autorisation des aides à la restructuration: a) un plan de restructuration visant à rétablir la viabilité à long terme de l’entreprise doit être présenté et mis en œuvre intégralement; b) l’aide doit se limiter au minimum indispensable; c) toute distorsion excessive de la concurrence doit être évitée.

(175) Pour la Commission, le passage de l’ensemble de BAWAG-PSK sous le contrôle d’un investisseur privé est essentiel pour remédier aux difficultés et permettre à la banque d’évoluer économiquement de manière positive. Concrètement, on peut présumer, comme le souligne l’Autriche, qu’une entreprise détenue par un nouveau propriétaire privé dispose de meilleures perspectives de viabilité à long terme et qu’aucune aide supplémentaire ne sera donc nécessaire. La vente se révèle être un élément clé de la restructuration de BAWAG-PSK.

(176) En janvier 2007, BAWAG-PSK a transmis à la Commission un plan de restructuration actualisé. La Commission estime que les modifications (par rapport au plan initial) apportées aux hypothèses et aux suppositions sont utiles pour se faire une idée précise de la situation économique actuelle; elle considère les ratios financiers principaux comme réalistes.

(177) La Commission juge raisonnables les prévisions de marché sur lesquelles s’appuie le plan et estime les rendements des investissements escomptés suffisants pour permettre à BAWAG-PSK d'affronter la concurrence sur les marchés financiers autrichiens et internationaux en ne comptant plus que sur ses seules forces.

(178) Comme l'indique la description détaillée des circonstances qui ont entraîné les difficultés de la banque, il est essentiel d'assurer une meilleure surveillance des risques afin d’éviter de reproduire les graves erreurs du passé. La nouvelle direction de la banque a abordé cette question de manière approfondie en 2006, notamment en adoptant trois mesures fondamentales: a) introduction d’un code de bonne gouvernance de l’entreprise et de nouvelles règles de procédure pour le directoire; b) modifications en matière de contrôle des risques et mise en place d’un directoire spécialement chargé des risques; c) amélioration des procédures de paiement des factures (47) en tenant compte des risques.

(179) La Commission estime ces mesures appropriées.

(180) La Commission estime que le risque spécifique lié à Refco, au risque de non-respect des engagements des actionnaires de BAWAG-PSK envers les créanciers américains et aux clauses d’indexation des taux d’intérêt, décrit dans la décision d'ouvrir la procédure, est suffisamment pris en compte dans le plan de restructuration.

(181) Pour 2006, un léger bénéfice reporté de 0,2 Mio EUR a déjà été réalisé et l'excédent annuel, d'un montant de […] Mio EUR, était déjà supérieur aux prévisions du plan de restructuration. Ces chiffres indiquent que la banque évolue conformément au plan de restructuration.

(182) La Commission a également examiné l’analyse de sensibilité établie par l’Autriche, prévoyant un scénario optimiste et un scénario pessimiste, et estime qu'elle en donne une représentation appropriée. D’une part, le scénario pessimiste prévoit un résultat de l'activité commerciale normale de […] Mio EUR en 2011, qui garantit la viabilité à long terme de la banque. D’autre part, la rentabilité de BAWAG-PSK envisagée dans le scénario optimiste reste, avec un résultat de l'activité commerciale normale de […] Mio EUR en 2011, du même ordre que la rentabilité des concurrents.

(183) L’Autriche a confirmé que le consortium exécuterait le plan de restructuration actualisé de BAWAG-PSK et l’a dès lors approuvé intégralement.

(184) Vu que l’investissement total réalisé par l’acquéreur potentiel détermine directement l’élément d’aide de la garantie, le succès de la restructuration de la banque dépend essentiellement de l’augmentation de capital que les nouveaux propriétaires devront réaliser (48). Les investissements totaux du consortium ne servent pas uniquement à éviter de faire appel à la garantie; ils créent une dotation en capital permettant de mettre en œuvre le plan de restructuration.

(185) La Commission prend acte du fait que le plan de restructuration, qui prévoit un plan détaillé pour l’évolution de la banque jusqu’en 2011, doit être principalement exécuté sur la période […].

(186) En résumé, il faut reconnaître que l’amélioration de la viabilité de BAWAG-PSK résulte principalement de mesures internes et que toutes les réserves émises dans la décision d'ouvrir la procédure ont été dissipées. La Commission est convaincue que le plan de restructuration permettra de rétablir la viabilité à long terme de BAWAG-PSK.

(187) Conformément aux points 44 et 50 des lignes directrices, la Commission doit être régulièrement tenue au courant de l’évolution de la mise en œuvre du plan.

(188) Pour de grandes entreprises telles que BAWAG-PSK, les lignes directrices prévoient que la contribution propre doit en principe atteindre 50 % des coûts de restructuration.

(189) Les coûts de restructuration s’élèvent au moins à […] Mrd EUR. Ils ne sont pas directement financés par la garantie d’État, mais supportés à 100 % par la banque et ses propriétaires. Les cessions contribuent elles aussi au financement du programme de restructuration.

(190) Même si la Commission considérait le montant total de la garantie comme une aide au financement des coûts de restructuration, la contribution propre de BAWAG-PSK s’élèverait tout de même à plus de 50 %.

(191) Selon la Commission, la forme et le montant de l'aide — garantie d'État couvrant des créances douteuses, afin de respecter les règles de surveillance bancaire — permettent d’éviter de doter BAWAG-PSK de liquidités excédentaires qu’elle pourrait consacrer à des activités agressives susceptibles de provoquer des distorsions sur le marché qui ne seraient pas liées au processus de restructuration. De plus, la limite supérieure de la fourchette, où se situe l’élément d’aide, qui est de 898 Mio EUR, ne représente que 1,6 % du total du bilan de la banque. Par rapport à d’autres cas où la Commission a émis un avis positif, ce pourcentage est très réduit (49).

(192) Dans le cas présent, aucune aide au sauvetage n’a d'ailleurs été accordée.

(193) Sur la base des éléments précités, la Commission estime que l'aide se limite au minimum strictement nécessaire au retour à la viabilité à long terme et constate que la contribution propre du bénéficiaire correspond aux dispositions prévues à ce suj