Rapport final sur le premier exercice d'évaluation consacré à l'entraide judiciaire en matière pénale(1)

(2001/C 216/02)

TABLE DES MATIÈRES

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SOMMAIRE

La procédure d'évaluation a permis de mettre en évidence que le mécanisme en tant que tel a prouvé son utilité et que des améliorations sensibles ont été apportées, au cours du processus, à la fois sur le plan pratique et au niveau législatif. Les autorités des États membres ont coopéré pleinement et positivement avec les équipes d'évaluation. L'Union européenne devrait continuer à recourir à cet outil et faire en sorte qu'il soit pleinement utilisé.

Les évaluations ont abouti à deux constats quantitatifs:

- les flux d'entraide augmentent. Tous les États membres l'ont constaté et certains d'entre eux ont été amenés à se doter de moyens supplémentaires ou à trouver des solutions pour gérer cet aspect de l'entraide,

- l'essentiel des flux de l'entraide concerne la coopération entre les États membres de l'Union européenne (entre 75 et 95 %, d'après les estimations).

L'exercice d'évaluation a mis en évidence que, si l'entraide n'est pas exempte de défauts, les critiques de lenteur, d'inefficacité et d'impuissance qui sont habituellement formulées à son encontre sont excessives; en général, l'entraide ne fonctionne pas aussi mal qu'on le dit. Dans le domaine de la drogue ou des infractions graves de droit commun, la grande majorité des praticiens interrogés considèrent que l'entraide fonctionne de manière efficace et à leur satisfaction. En outre, les personnes qui s'occupent de l'entraide judiciaire sont des professionnels attachés à leur devoir et consciencieux qui s'efforcent d'aider les autorités étrangères du mieux qu'ils peuvent, parfois dans des conditions matérielles difficiles. Ce constat, sans infirmer les critiques qui se sont élevées contre le fonctionnement actuel de l'entraide judiciaire, les tempère en tout cas.

L'entraide peut toutefois être améliorée dans de nombreux domaines:

- le personnel, les moyens matériels et les ressources budgétaires sont insuffisants au regard des besoins et devraient être adaptés aux besoins actuels,

- la pratique insuffisante des langues reste un obstacle à l'amélioration de l'entraide et à la communication directe entre autorités judiciaires; les besoins de formation sont considérables dans ce domaine,

- le poids des pratiques désuètes ainsi que des lourdeurs bureaucratiques et hiérarchiques inutiles est considérable; ces modes de fonctionnement ralentissent la transmission et l'exécution des demandes internationales; la solution passe par la simplification des circuits et l'allégement des procédures,

- la formation de spécialistes en matière d'entraide est un impératif,

- l'accumulation des normes internationales et nationales trouvant à s'appliquer dans une même affaire accroît la complexité juridique; il est capital d'assurer une formation de base en la matière aux personnes s'occupant de l'entraide judiciaire,

- l'application des conventions varie beaucoup d'un État membre à l'autre; une meilleure stratégie devrait être mise en place en matière de lignes directrices (quels que soient leur mode d'établissement et leur statut juridique),

- les demandes d'entraide qui ont pour objet des infractions susceptibles d'être qualifiées d'infractions fiscales sont une source de problèmes; il est souhaitable d'y remédier à l'avenir,

- les conventions sont parfois ratifiées au terme de délais que les seules raisons techniques ne justifient pas; il est indispensable d'accélérer les ratifications,

- la double incrimination reste une source potentielle de rejet des demandes dès lors que les diligences demandées sont de nature coercitive; l'Union européenne devrait continuer à examiner cette question,

- les voies de recours ne doivent pas être exercées à des fins dilatoires,

- le recours à des bonnes pratiques d'entraide judiciaire doit être mis en oeuvre avec précaution dans les États membres et être surveillé par le réseau judiciaire européen,

- la prescription au regard de la loi de l'État requis ne devrait plus être un obstacle à l'exécution des demandes.

Enfin, on peut, d'une manière générale, tirer l'enseignement suivant:

- l'importante concentration de l'entraide au sein même de l'Union européenne devrait inciter à continuer à adopter une approche spécifique de l'entraide entre les États membres dans l'espace de liberté, de sécurité et de justice, en particulier parce qu'il est probable que cet aspect prendra une importance croissante avec l'élargissement de l'Union européenne.

I. INTRODUCTION

En application des dispositions de l'article 8, paragraphe 5, et de l'article 10 de l'action commune du 5 décembre 1997(2) instaurant un mécanisme d'évaluation de l'application et de la mise en oeuvre au plan national des engagements internationaux en matière de lutte contre la criminalité organisée et pour permettre au Conseil de prendre les décisions qui lui incombent, le présent rapport tente de tirer les enseignements du premier exercice d'évaluation.

Cet exercice a porté sur les retards dans le fonctionnement du système d'entraide judiciaire et sur les demandes urgentes de saisie d'avoirs.

Le présent rapport, fondé sur les rapports d'évaluation individuels, sur les rapports intermédiaires et sur l'examen de ces documents auquel le groupe multidisciplinaire a procédé, n'a pas vocation à reprendre les recommandations adressées aux États membres. Il cherche à mettre en relief les principales questions relevées au cours de l'exercice, à repérer les bonnes pratiques, à en faire une analyse et à proposer, le cas échéant, une action sous forme de recommandations adressées à l'Union européenne ou aux États membres eux-mêmes, selon le cas. Ces recommandations n'ont pas toutes la même importance, ce dont il convient de tenir compte en examinant le présent rapport.

II. OBSERVATIONS D'ORDRE GÉNÉRAL

Si chaque État membre a reçu des recommandations dans l'évaluation qui le concernait, les résultats globaux de l'évaluation des systèmes d'entraide judiciaire pénale des États membres présentent également un intérêt majeur pour l'Union européenne. Ils permettent notamment de mesurer si les constats de difficulté et les critiques, parfois sévères, entendues ces dernières années en ce qui concerne la lenteur et l'inefficacité de cette forme de coopération sont fondés et, dans l'affirmative, dans quelle mesure.

Au cours des cinq à huit dernières années, la question de l'entraide a fait l'objet d'un débat soutenu au sein de l'Union européenne et dans les États membres. Les remarques et les critiques émanaient de différentes sources et variaient selon qu'elles émanaient de praticiens ou d'universitaires. Une attention accrue a également été accordée à cette question dans les parlements nationaux et au Parlement européen.

Dans le programme d'action relatif à la criminalité organisée du 28 avril 1997, adopté par le Conseil européen d'Amsterdam, le groupe à haut niveau, partant notamment du constat que la coopération judiciaire devait être ramenée à un niveau comparable à celui de la coopération policière, préconisait des recherches et des solutions visant à faciliter l'entraide judiciaire, à créer un réseau judiciaire européen, à promouvoir la communication directe entre les autorités judiciaires et à améliorer les formes de coopération susceptibles de contribuer à la lutte contre la criminalité organisée. Le programme d'action proposait aussi la création d'un mécanisme d'évaluation mutuelle dont s'inspire le présent rapport.

Le premier constat que permettent de faire les quinze évaluations est que, si l'entraide judiciaire pénale n'atteint pas le niveau de perfection et de fiabilité attendu par nombre de praticiens, elle ne fonctionne pas toujours aussi mal que certains l'affirment. On observe que, dans le domaine de la drogue ou des infractions graves de droit commun, la majorité des praticiens rencontrés considèrent que les choses fonctionnent mieux qu'on le dit. Par exemple, les évaluations ont mis en évidence que le reproche d'absence de communications directes entre les autorités judiciaires ne correspondait pas à la réalité. Même si les autorités centrales ont presque toutes été dans l'impossibilité de fournir des statistiques sur les flux d'entraide relevant de l'article 53 de la convention d'application de l'accord de Schengen de 1985, de 1990 (ci-après dénommée "la convention de Schengen de 1990"), les évaluations révèlent que la communication directe entre autorités judiciaires est pratique courante et, qui plus est, qu'elle va croissant. Sans les infirmer, ce constat tempère quelque peu les critiques formulées au sujet du fonctionnement actuel de l'entraide. Toutefois, on doit à la vérité de souligner que, dans cette entraide judiciaire qui ne fonctionne pas aussi mal que certains le disent, il est des domaines qui restent difficiles, comme les questions fiscales et certains types de criminalité économique.

En deuxième lieu, les évaluations ont néanmoins montré que, même si les statistiques ne sont pas d'une totale fiabilité, l'essentiel des requêtes aux fins d'entraide judiciaire s'échange entre États membres de l'Union européenne dans une proportion allant de 75 à 95 %. De plus, la presque totalité du reste des demandes concerne les États candidats à l'adhésion appelés à intégrer l'Union européenne à plus ou moins brève échéance. On peut en déduire qu'il y a une dimension propre à l'Union européenne en ce domaine, que ce soit dans sa configuration actuelle ou dans celle à venir, constatation qui permet à son tour d'inférer que l'Union européenne pourrait avoir ses propres instruments et continuer à mettre en place des méthodes spécifiques à l'espace de liberté, de sécurité et de justice. La tendance est déjà amorcée, puisque, le 29 mai 2000, l'Union européenne a adopté la convention relative à l'entraide judiciaire en matière pénale entre les États membres de l'Union européenne (ci-après dénommée "la convention 2000"), complémentaire de la convention d'entraide judiciaire en matière pénale du Conseil de l'Europe de 1959 (ci-après dénommée "la convention européenne de 1959"). Des travaux sont actuellement en cours au sein du groupe "Coopération en matière pénale" pour élaborer, sur la base d'une initiative française, un autre instrument dans ce domaine portant plus spécifiquement sur la criminalité économique. Cette approche mérite d'être poursuivie et approfondie.

Le troisième constat concerne la mise en oeuvre des instruments. Les experts constatent que, quarante ans après son adoption, la convention européenne de 1959 n'est appliquée de manière uniforme ni entre les États membres ni au sein d'un même État. Il y a là un véritable problème de cohérence, qu'il s'agit de résoudre.

Un quatrième constat concerne le fait que les problèmes juridiques sont rendus encore plus complexes par des pratiques désuètes, des lourdeurs administratives et une hiérarchie bureaucratique. L'amélioration de l'entraide passe à l'évidence par l'adaptation des modes de fonctionnement hérités du passé et par une plus grande souplesse d'action.

Le cinquième constat général a trait à la pratique des langues. L'incapacité de la grande majorité des autorités judiciaires à s'exprimer correctement en termes juridiques dans une autre langue que la leur limite considérablement la portée des dispositions relatives aux communications directes. Cet obstacle ne sera levé que par un effort de formation accru et à long terme.

Enfin, le sixième et dernier constat concerne les flux de l'entraide, qui sont en augmentation. L'ampleur de cette augmentation générale, perçue par tous les États membres, varie selon les États et les circonstances, mais il est certain que la tendance est à l'accroissement du nombre des demandes d'entraide.

III. OBSERVATIONS SPÉCIFIQUES

a) Ratification des conventions internationales

Comme l'indique le questionnaire de base, l'évaluation porte sur l'entraide entre les États membres dans le cadre de la convention européenne de 1959 et de son protocole de 1978, du traité Benelux d'extradition et d'entraide judiciaire en matière pénale de 1962 et de son protocole de 1974, de la convention de Schengen de 1990 et d'autres traités et accords tels que la convention relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime de 1990 (ci-après dénommée "la convention de 1990 relative au blanchiment d'argent").

Si tous les États membres de l'Union européenne ont ratifié la convention européenne de 1959, un État membre n'a pas encore ratifié son protocole de 1978 (tendant à faciliter l'entraide en matière fiscale) et un autre ne l'a ratifié qu'en 2000. Quant à la convention de 1990 relative au blanchiment d'argent, elle a été ratifiée par quatorze des États membres de l'Union européenne. En dehors de ces cas précis, les experts ont observé qu'il fallait presque toujours beaucoup de temps (souvent plus de cinq ans et parfois jusqu'à vingt ans) pour que les conventions soient ratifiées.

L'Union européenne a déjà exprimé ses préoccupations quant aux délais de ratification des instruments. Elle l'a fait dans le programme d'action relatif à la criminalité organisée du 28 avril 1997 (recommandations 13 et 14); la date limite fixée à l'époque était fin 1998. Elle l'a fait à nouveau dans la recommandation n° 27 du document intitulé "Prévention et contrôle de la criminalité organisée: une stratégie de l'Union européenne pour le début du prochain millénaire"(3), qui fixe comme date butoir la fin de 2001 et attribue à la question des ratifications le degré de priorité 1. La convention 2000 invite les États membres à entamer la procédure de ratification de la convention avant le 1er janvier 2001.

Les évaluations ont montré combien il est important qu'il n'y ait pas de lacunes en matière de conventions d'entraide, car toute absence de ratification est susceptible d'empêcher ou d'affaiblir l'entraide.

Recommandation n° 1: Le Conseil invite instamment les États membres à accorder toute l'attention requise à la ratification, conformément à leurs exigences constitutionnelles respectives et dans des délais raisonnables, des instruments internationaux qui facilitent l'entraide judiciaire en matière pénale. Une attention particulière devrait être accordée à la ratification rapide de la convention 2000. La présidence du Conseil devrait écrire à ses homologues et leur demander de faire rapport au Conseil avant le 1er octobre 2001 sur les raisons pour lesquelles certaines conventions n'auraient pas été ratifiées. Ces rapports pourront servir de base de discussion au Conseil sous la présidence belge.

b) Prescription

Les évaluations ont montré que, dans certains États membres, les autorités judiciaires n'avaient pas donné suite à une demande lorsque les infractions sur lesquelles elle était fondée étaient prescrites au regard de leur droit. Dans une loi de 1999 sur la coopération judiciaire internationale, un État membre a réaffirmé le principe selon lequel la coopération n'est pas possible si la procédure pénale est frappée de prescription, sauf disposition contraire expresse d'une convention.

La convention européenne de 1959 ne prévoit pas explicitement comme motif de refus que l'infraction qui est à l'origine de la demande soit éteinte par prescription dans l'État requis, contrairement à la convention européenne d'extradition de 1957. Les États membres ont franchi un pas de plus dans ce domaine. La convention de 1996 relative à l'extradition entre les États membres de l'Union européenne ne prévoit pas que l'extradition puisse être refusée au motif que l'action publique est prescrite en vertu de la loi de l'État membre requis. Il serait bon de se demander s'il est justifié de maintenir ce motif de refus dans le cas de l'entraide judiciaire.

Recommandation n° 2: Le Conseil invite les États membres à revoir leur législation et leurs pratiques nationales pour faire en sorte qu'une demande d'entraide judiciaire faite par un autre État membre ne puisse pas être rejetée au seul motif que l'infraction qui est à l'origine de la demande est éteinte par prescription dans l'État requis.

c) Motifs de refus

Les évaluations ont mis en évidence que, sur les quatre motifs de refus énumérés à l'article 2, point b), de la convention européenne de 1959, trois (souveraineté, sécurité, ordre public) ne sont que rarement invoqués pour refuser une demande émanant d'un autre État membre de l'Union europénne. Il en va différemment pour les "intérêts essentiels". Un État membre au moins a invoqué ses intérêts essentiels pour imposer la vérification par le ministère de la justice des demandes portant sur une perquisition ou une saisie bancaire avant que des mesures ne soient prises pour y donner suite, bien que cette pratique semble avoir été modifiée par une législation récente, à la suite des évaluations.

Dans l'état actuel des instruments internationaux, l'appréciation faite par l'exécutif sur la base de l'article 2, point b), est une décision unilatérale dont la dimension politique est indéniable, puisqu'il s'agit de protéger la souveraineté de l'État. Les évaluations ont cependant montré que l'entraide se développait dorénavant dans un champ de plus en plus judiciaire, ainsi que le met en évidence la communication directe entre les autorités judiciaires des États membres prévue par la convention de Schengen de 1990 et par la convention 2000; cette évolution est encouragée et facilitée par le réseau judiciaire européen. Cette ambivalence entre une appréciation politique et un examen par les autorités judiciaires a été analysée dans plusieurs évaluations comme étant à l'origine de retards dans l'exécution et une source de confusion en ce qui concerne la répartition des responsabilités entre les ministères et les autorités judiciaires.

Le projet d'instrument qu'examine actuellement le groupe "Coopération en matière pénale" contient une proposition visant à limiter l'application de l'article 2, point b), de la convention européenne de 1959.

Le Conseil note que le groupe "Coopération en matière pénale" mène actuellement des travaux sur les motifs de refus. Dans ce cadre, des propositions visant à limiter entre les États membres l'application des motifs de refus énumérés à l'article 2, point b), de la convention européenne de 1959 ont été formulées.

d) Dépistage des comptes bancaires

Moyen efficace pour lutter contre la criminalité, le gel ou la saisie puis, le cas échéant, la confiscation des biens et des avoirs supposent au préalable l'identification et le dépistage de ces biens et avoirs. Il ressort des évaluations que plusieurs États membres n'acceptent de donner suite à une demande d'entraide sollicitant des mesures conservatoires et coercitives sur des biens et des avoirs que si ces derniers sont parfaitement identifiés. Or, en matière de lutte contre la criminalité, c'est précisément là qu'est la pierre d'achoppement, car bien souvent l'identification est incomplète. Il arrive même que le bien soit simplement au nom d'un tiers. Les évaluateurs ont remarqué que les États membres n'offraient que des moyens limités pour le dépistage des avoirs les moins bien identifiés, certains se refusant à entreprendre des recherches qu'ils considèrent comme trop vastes et qu'ils qualifient de "recherches tous azimuts". Cela s'applique principalement aux comptes bancaires. Les experts ont noté que, selon les praticiens de certains États membres, ces demandes pourraient être exécutées efficacement si l'État membre requis possédait un registre central répertoriant tous les comptes bancaires plutôt que d'avoir à interroger tous les établissements bancaires du pays. En revanche, il faut reconnaître que certains États membres, qui ne disposent pas d'un tel registre, pourraient éprouver des difficultés à fournir ces informations.

Les praticiens savent qu'il n'est pas aisé d'identifier, de repérer et de désigner un compte bancaire ouvert dans un autre État membre, mais il leur arrive assez fréquemment d'en connaître l'existence sans disposer d'indications suffisamment précises pour nommer la banque où il est ouvert.

Le projet d'instrument qui est actuellement envisagé au sein du groupe "Coopération en matière pénale" comporte une proposition prévoyant la fourniture, à la demande d'un autre État membre, d'une liste des comptes bancaires d'une personne physique ou morale.

Recommandation n° 3: Le Conseil note avec satisfaction que le groupe "Coopération en matière pénale" travaille à l'élaboration d'une procédure simplifiée concernant le dépistage des comptes bancaires des personnes physiques ou morales et lui demande d'essayer de trouver le plus vite possible des solutions satisfaisantes.

e) Infractions fiscales

Les évaluations ont montré que la question des infractions fiscales restait sensible, au point que l'entraide judiciaire pouvait être limitée et ralentie dans ce domaine ou, au pire, refusée.

Les experts ont constaté que, si quatorze États membres ont ratifié le protocole additionnel à la convention européenne du 17 mars 1978, l'un d'eux ne l'a pas encore fait. En outre, parmi les États membres qui ont ratifié ce protocole, nombreux sont ceux qui maintiennent des exigences de double incrimination, de proportionnalité et de spécialité, exprimées le plus souvent dans des réserves et des déclarations annexées au protocole.

Cette situation est d'autant plus fâcheuse que certaines activités de criminalité organisée se développent dans des domaines qui ressortissent aussi à la fiscalité, comme la contrebande de cigarettes. Il serait dommage qu'une mesure de gel ou de saisie prise à l'encontre d'un compte bancaire où sont placées les sommes provenant de ce type d'activité ne puisse pas être exécutée au motif qu'il s'agit d'une infraction à caractère fiscal.

Le projet d'instrument envisagé actuellement par le groupe "Coopération en matière pénale" comporte une disposition prévoyant qu'une demande d'entraide ne pourra pas être refusée au motif qu'elle porte sur une infraction fiscale.

Le Conseil note avec satisfaction que le groupe "Coopération en matière pénale" mène des travaux en vue de garantir que les demandes d'entraide judiciaire ne puissent pas être refusées au motif que l'infraction est de nature fiscale.

f) Double incrimination

Les experts ont examiné méthodiquement la question de la double incrimination, qui est parfois invoquée pour ne pas donner de suite aux demandes d'entraide ou pour renoncer à envoyer une demande. Ils ont ainsi constaté que cette condition prenait des formes différentes et qu'elle était invoquée à des degrés divers selon les États membres.

Les experts ont néanmoins noté que:

- les évaluations n'aboutissent pas à la conclusion que la double incrimination limite de manière importante l'entraide car, dans la plupart des cas, les infractions qui sont à l'origine des demandes sont des infractions graves pour lesquelles les législations des États membres sont largement semblables (drogue, actes délictueux assortis de violence, escroquerie, etc.),

- les opinions divergent quant à la mesure dans laquelle cette exigence pose des problèmes dans la pratique,

- les pratiques varient dans des proportions importantes d'un pays à un autre, voire d'un juge à un autre,

- du fait que cette règle existe, certaines autorités judiciaires n'émettent pas de demandes car elles savent par avance qu'elles seront rejetées.

Au-delà de ces remarques d'ordre général, des constatations plus précises peuvent être faites.

La première porte sur le fait que le concept même de la double incrimination n'est pas figé; le cas échéant, il est presque toujours invoqué avec souplesse, non pas comme l'exigence d'une correspondance parfaite entre les éléments constitutifs de l'infraction dans le droit des deux États, requérant et requis, mais fréquemment comme une simple question de double punissabilité, approche plus centrée sur les faits que sur le droit. La double punissabilité consiste notamment à s'interroger sur l'existence, dans le droit de l'État requis, d'une infraction de même nature qui permet une poursuite même si elle ne correspond pas exactement à la définition juridique de l'infraction sur la base de laquelle la demande est présentée.

Le deuxième constat est que, malgré cette approche variable, souvent décrite comme une appréciation in concreto, la double incrimination reste, dans une mesure non négligeable, une condition de la recevabilité de la demande qui, même si elle est le plus souvent remplie, doit être vérifiée dans chaque cas. Elle n'est dès lors pas seulement un obstacle potentiel à l'entraide, mais elle peut aussi représenter une étape supplémentaire de la procédure, de nature à rallonger celle-ci. Les experts ont également remarqué qu'un État membre considérait que l'exigence de la double incrimination allait jusqu'à la prise en considération des circonstances atténuantes qui s'attachent à l'infraction servant de base à la requête. Une telle approche, qui élargit considérablement le champ des exigences juridiques, est de nature à empêcher l'octroi de l'entraide.

Un troisième constat porte sur le fait que, dans plusieurs États membres, la double incrimination est analysée différemment selon la personne qui est chargée de l'exécution de la demande, ce qui démontre l'incertitude dans laquelle se trouvent les autorités requérantes. Ainsi, dans un État membre, il est apparu qu'un juge exécutant avait une conception beaucoup plus stricte de l'exigence de la double incrimination que l'autorité centrale.

Le quatrième constat est que la condition de la double incrimination fait l'objet d'une analyse plus stricte lorsque la demande porte sur une mesure coercitive. Or, les perquisitions et les saisies, mesures coercitives par excellence, sont essentielles pour lutter contre la criminalité organisée, tant pour appréhender les preuves que pour soustraire les avoirs des délinquants internationaux les plus entreprenants. On observe cependant qu'un État membre n'applique jamais la règle de la double incrimination à l'égard des autres États membres de l'Union, même lorsqu'une demande concerne une perquisition ou une saisie.

La question de la double incrimination devrait devenir moins épineuse au fur et à mesure de l'harmonisation des législations pénales au sein de l'Union européenne, même si les évaluations montrent que la double incrimination pourrait être un obstacle potentiel à l'entraide, principalement lorsque des mesures coercitives sont sollicitées.

Le projet d'instrument qu'examine actuellement le groupe "Coopération en matière pénale" contient une proposition relative à l'exigence de la double incrimination dans le cas des demandes de perquisition et de saisie.

Recommandation n° 4: Le Conseil constate que la question de la double incrimination demeure un sujet de controverse entre les États membres et recommande que les discussions à ce sujet se poursuivent.

g) Procédure

La compatibilité entre les règles de procédure pénale des États membres reste une question sensible, le principe étant que l'État requis applique sa propre législation pour exécuter la demande. Les évaluateurs ont remarqué, par exemple, que certaines autorités judiciaires d'un État membre pouvaient tolérer la présence d'un avocat de la défense lors d'une audition, alors que d'autres autorités judiciaires du même État membre s'y refusaient catégoriquement en invoquant leurs règles de procédure pénale, qui ne prévoient pas une telle présence. Certains États membres ont déjà introduit dans leur droit interne des dispositions sur la coopération internationale qui permettent d'appliquer la loi de l'État requérant à la demande de celui-ci. La convention 2000 comporte une disposition prévoyant que l'État membre requis doit se conformer aux formalités et aux procédures expressément indiquées par l'État membre requérant, pour autant qu'elles ne sont pas contraires aux principes fondamentaux de son droit.

Toutes les évaluations ont consacré du temps à l'étude de la procédure interne des autorités centrales et autres autorités participant à l'exécution d'une demande d'entraide judiciaire. Les experts ont constaté l'existence de pratiques bureaucratiques d'un autre âge, inadaptées aux besoins grandissants liés à une augmentation régulière et importante des flux de demandes. Dans plusieurs États membres, le travail des procureurs est alourdi par le poids d'une hiérarchie bureaucratique qui ralentit considérablement l'expédition des demandes d'entraide, même lorsque les lois de l'État membre concerné autorisent les membres du parquet à les établir et à les expédier eux-mêmes. Les évaluations ont mis en évidence que les retards imputables à ces cheminements hiérarchiques inutiles pouvaient se chiffrer en semaines, voire en mois.

Ces routines administratives sont contraires aux dispositions de la convention de Schengen de 1990 et de la convention 2000. Il est indispensable de réduire la hiérarchie formelle au profit d'une responsabilité individuelle accrue.

Dans plusieurs des États membres évalués, les experts ont été frappés par la lourdeur bureaucratique du cheminement des demandes depuis l'autorité centrale jusqu'aux agents qui les exécutent. La plupart du temps, ce long et lent parcours a été justifié par la nécessité du contrôle. Cependant, il est apparu que cette succession de filtres n'assurait pas de contrôle réel quant à l'exécution des demandes. Le vrai contrôle se fait en réalité soit lorsque la demande arrive auprès de l'autorité centrale, soit au niveau de l'autorité judiciaire d'exécution. Pour gagner un temps précieux, il conviendrait de confier la responsabilité du contrôle, dans les cas concernant l'Union européenne, à une seule autorité, qui serait l'autorité judiciaire d'exécution pour la plupart des États membres.

Plusieurs demandes reçues par un État membre concernent des notifications ou des significations d'actes, et non la recherche de preuves dans le cadre d'une procédure pénale. Même si la notification ou la signification d'actes peut revêtir une grande importance pour le destinataire ou l'autorité qui délivre les documents, ce type de demande n'exige pas que l'État membre requis prenne des mesures aussi complexes que dans d'autres cas de demande d'entraide judiciaire. Les évaluations ont montré que la notification ou la signification d'actes était souvent traitée comme les autres types de demande d'entraide judiciaire, alors qu'elle pourrait être exécutée de manière moins formelle et donc plus rapide.

Il convient de noter à cet égard que les experts ont été impressionnés par la manière informelle dont la coopération judiciaire était pratiquée dans certains États membres, où ce minimum de formalités ne l'empêchait nullement de bien fonctionner. Depuis l'entrée en vigueur de la convention de Schengen de 1990, cette approche informelle fait son chemin parmi les autorités judiciaires, mais la situation peut encore être améliorée.

Le Conseil renouvelle la recommandation qu'il a déjà faite en faveur d'une ratification rapide de la convention 2000 qui, d'une manière générale, prévoit des contacts directs et une transmission directe des actes devant faire l'objet d'une signification ou notification. La convention invite également les autorités des États membres requis à accepter aussi les procédures qui ne leur seraient pas familières. Il est indéniable que cela permettra d'aplanir les difficultés que cause en général l'incompatibilité entre les règles de procédure pénale.

Recommandation n° 5: Le Conseil invite les États membres:

- à rationaliser les procédures internes ainsi que le parcours administratif et à éliminer les pratiques bureaucratiques des autorités qui traitent les demandes d'entraide judiciaire en définissant clairement les champs d'action et les missions précises de chacun, en simplifiant le rôle de la hiérarchie et en responsabilisant les fonctionnaires concernés. L'objectif est celui d'une gestion souple et dynamique; il convient de tenir compte de l'approche informelle instaurée dans certains États membres,

- à garantir qu'une mesure spécifique demandée par un autre État membre ne sera pas exécutée avec moins d'efficacité qu'une mesure relative à une affaire de droit interne.

h) Voies de recours

Bien qu'ayant rarement un effet suspensif, les voies de recours offertes dans l'État membre requis peuvent considérablement ralentir la transmission des pièces aux autorités requérantes, ce qui en retarde d'autant l'analyse et l'exploitation par ces dernières. Les évaluateurs ont, par exemple, noté que le système de procédure d'un État membre offrait un droit de recours à toute personne y ayant un intérêt. Cette possibilité a été exploitée abusivement par certains plaideurs à des fins dilatoires, situation reconnue par l'État membre concerné, qui a récemment modifié sa loi pour limiter cet usage abusif.

Dans un autre État membre, une banque peut exercer une voie de recours contre une décision de saisie d'un compte et, dans un autre encore, les recours ont un effet suspensif. Si l'on part du principe que les États membres de l'Union européenne ont confiance dans leurs systèmes juridiques respectifs, et que l'entraide est accordée dans l'intérêt de l'État membre requérant, il conviendrait d'envisager de limiter les voies de recours dans l'État membre requis ou, à tout le moins, d'en supprimer le caractère suspensif, sans perdre de vue la question des droits fondamentaux.

Recommandation n° 6: Le Conseil invite les États membres à examiner leurs règles de procédure internes afin de prévenir toute utilisation des voies de recours à des fins dilatoires.

i) Criminalité financière - unités spéciales

Les évaluations ont permis de constater que plusieurs États membres avaient créé des unités spéciales ou mis en place des procédures spécifiques pour mieux lutter contre la criminalité financière et faciliter la confiscation des produits d'activités criminelles. Ces unités sont constituées d'experts ayant des compétences et des expériences variées et, dans plusieurs États membres, cette approche s'est révélée être un instrument très utile pour lutter contre la criminalité financière.

Recommandation n° 7: Le Conseil invite les États membres à examiner leurs structures d'enquête dans le domaine de la criminalité financière, en vue de s'inspirer des meilleures pratiques organisationnelles d'autres États membres et d'étudier s'ils doivent réorganiser leurs propres structures pour améliorer la coopération entre les États membres.

j) Transfert de pièces

Dans certains États membres, les pièces et les objets appréhendés lors d'une saisie décidée par un juge agissant lui-même à la demande du juge requérant ne sont pas transférés directement. Il arrive assez souvent qu'une autorité judiciaire doive examiner si tous les objets et les documents saisis se rapportent bien aux infractions définies dans la demande et qu'elle ait, le cas échéant, à soustraire ceux qui ne s'y rapportent pas.

Il ressort des évaluations que cette étape supplémentaire dans le transfert de pièces ayant trait à l'exécution de la demande est une exigence inutile, qui n'apporte guère de garanties supplémentaires et qui n'est, dès lors, qu'une source de retard. De plus, cette étape de la procédure est bien souvent prévue par des lois anciennes, ce dont sont convenus les États membres concernés.

Cet aspect du problème est à rapprocher des recommandations précédentes relatives à la simplification de la procédure, à la réduction du nombre d'instances intervenant et à la responsabilisation de l'autorité judiciaire exécutante, c'est-à-dire à toute forme de bureaucratisation excessive de l'entraide.

Recommandation n° 8: Le Conseil invite les États membres à simplifier la procédure de transfert des pièces à l'État membre requérant en supprimant la multiplication des contrôles.

k) Formulaires types et systèmes informatisés pour les demandes envoyées

Plusieurs experts ont recommandé aux États membres de prendre toutes les initiatives requises pour améliorer la qualité des demandes d'entraide judiciaire, afin d'éviter que ces demandes soient mal comprises et, à long terme, de faciliter l'entraide judiciaire.

Les experts ont aussi été impressionnés par la mise sur pied, dans certains États membres, de systèmes informatisés pour le traitement des demandes d'entraide, ce qui pourrait être une solution pour améliorer la qualité des demandes envoyées. Dans un État membre en particulier, ils ont constaté que l'utilisation de l'informatique était d'une grande efficacité pour tous ceux qui contribuent à l'élaboration des demandes.

Recommandation n° 9: Le Conseil invite le réseau judiciaire européen à poursuivre ses travaux sur l'élaboration d'un formulaire type pour les demandes envoyées, destiné à faciliter l'entraide, et à faire en sorte qu'il soit disponible le plus rapidement possible. Le Conseil recommande aussi aux États membres d'examiner les possibilités de mettre en place dans leur pays un système informatique pour la rédaction des demandes envoyées et de coordonner ces efforts au niveau de l'Union européenne, éventuellement en bénéficiant d'un financement communautaire.

l) Bonnes pratiques

Lorsque l'Union européenne a adopté l'action commune sur les bonnes pratiques d'entraide judiciaire en matière pénale, l'exercice d'évaluation avait déjà commencé depuis quelques mois. Cela n'a pas empêché les évaluateurs de s'assurer que des dispositions de cette action commune étaient bien mises en oeuvre. Il en ressort que les quinze États membres avaient fait les déclarations prévues dans l'action commune du 29 juin 1998.

Il est difficile de vérifier concrètement si les autorités judiciaires prennent d'ores et déjà soin d'indiquer sur les demandes tous les numéros de téléphone et les adresses électroniques qui permettent les contacts directs et si les autres bonnes pratiques sont suivies. Étant donné le grand intérêt que cela présente, les États membres doivent veiller au respect des bonnes pratiques avec beaucoup d'attention.

Recommandation n° 10: Le Conseil invite les États membres à évaluer le respect des mesures préconisées par l'action commune du 29 juin 1998 relative aux bonnes pratiques d'entraide judiciaire en matière pénale. Les points de contact du réseau judiciaire européen pourraient contribuer à cet objectif en signalant à leurs autorités judiciaires ou à leurs homologues du réseau les manquements repérés.

m) Demandes urgentes

Les autorités judiciaires ou les fonctionnaires des autorités centrales de plusieurs États membres se sont plaints d'un usage abusif du cachet "urgent", qui est considéré comme le moyen de faire exécuter la demande dans les meilleurs délais. Souvent, les motifs qui ont conduit l'autorité requérante à faire usage du cachet "urgent" ne sont pas indiqués, alors que la lecture du dossier et des pièces ne permet pas de comprendre en quoi consiste l'urgence.

Malgré cela, en s'appuyant sur le fait qu'il n'a pas à apprécier l'opportunité des diligences sollicitées par l'État requérant, l'État requis fait pratiquement toujours procéder à l'exécution des diligences selon l'urgence demandée.

Cette situation n'est pas satisfaisante, car elle ralentit encore plus l'exécution des demandes ne portant pas le cachet "urgent" et discrédite l'usage de celui-ci.

L'action commune du 29 juin 1998 sur les bonnes pratiques d'entraide judiciaire en matière pénale prévoit l'obligation pour les États membres d'expliquer, lorsqu'une demande porte la mention "urgent", les motifs de l'urgence et de ne pas indiquer la mention "urgent" si l'aide demandée est d'importance secondaire.

Le Conseil souligne l'importance qu'il convient d'accorder È une mise en oeuvre intégrale de l'action commune du 29 juin 1998 sur les bonnes pratiques d'entraide judiciaire en matière pénale mentionnée dans la recommandation n° 10, en particulier en ce qui concerne les demandes urgentes.

n) Lignes directrices

Les évaluations ont permis de constater que, sur le territoire d'un État membre, des pratiques dissemblables pouvaient se développer dans l'exécution des demandes reçues. Par exemple, les experts ont pu constater des divergences dans l'interprétation des règles internes.

Ces divergences présentent de nombreux inconvénients et empêchent d'avoir une idée claire de l'entraide dans l'État membre concerné. Le recours à des lignes directrices garantissant une uniformisation des approches et des pratiques est une solution logique. En outre, ce recours est certainement un moyen simple d'assurer la diffusion des bonnes pratiques d'entraide judiciaire.

Recommandation n° 11: Le Conseil encourage les États membres à établir, par des moyens conformes à leurs traditions constitutionnelles, des lignes directrices destinées à leurs autorités judiciaires afin d'assurer la diffusion et l'homogénéité des pratiques.

o) Rôle de l'autorité centrale

Conformément à l'article 15, paragraphe 1, de la convention européenne de 1959, les demandes sont normalement transmises entre les ministères de la justice. Dans la plupart des États membres, le ministère de la justice est devenu le centre à partir duquel sont assurées la bonne distribution et la bonne exécution des demandes qu'il reçoit. Il est apparu au cours des évaluations que ces centres intervenaient à différents niveaux: dans certains États membres, ils se chargent simplement de transmettre et de recevoir les demandes tandis que, dans d'autres, ils participent davantage à leur exécution.

Vu la manière dont l'entraide judiciaire est envisagée dans les nouveaux instruments internationaux, tels que la convention de Schengen de 1990 et la convention 2000, les évaluations ont confirmé que presque tous les États membres devaient revoir l'idée d'une unité centrale telle qu'elle existe chez eux et chercher à clarifier son rôle, en particulier par rapport aux autres États membres de l'Union européenne. Dans certains États membres, la plupart des demandes court-circuitent déjà l'autorité centrale et cette tendance ne pourra que se maintenir, voire s'accentuer, dans les prochaines années: les évaluations semblent en effet indiquer que 75 à 95 % des demandes d'entraide judiciaire concernent les États membres de l'Union européenne. Il faut veiller à ce que cette tendance à la décentralisation n'entraîne pas une diminution de la capacité de l'autorité centrale, qui se répercuterait sur l'efficacité de l'entraide judiciaire avec des pays qui ne sont pas des États membres. Les autorités centrales pourraient aussi jouer un rôle important en aidant les pays candidats à développer la coopération judiciaire en matière pénale et auprès des pays tiers avec lesquels l'Union européenne souhaite coopérer de manière plus étroite. Encourager une politique active de contacts directs entre autorités judiciaires des États membres permettra de libérer au sein des autorités centrales des ressources pour la planification, la formation, les cas d'entraide judiciaire et de coordination centrale un peu difficiles et les négociations internationales.

Recommandation n° 12: Le Conseil invite le groupe de travail compétent à examiner le rôle de l'autorité centrale et la manière dont cette unité centrale pourrait, malgré la tendance à la décentralisation, conserver un rôle réel; il pourrait aussi examiner s'il existe des fonctions, comme l'orientation et le suivi d'ensemble, que les autorités centrales sont le mieux placées pour assumer dans les scénarios qui se dessinent.

p) Réseau judiciaire européen

Les évaluations ont confirmé le rôle de plus en plus important que joue le réseau judiciaire européen pour accélérer l'exécution des demandes d'entraide judiciaire et assurer une meilleure coopération entre les enquêteurs, tant au niveau judiciaire qu'au niveau de la répression. Le réseau judiciaire européen est considéré par les praticiens comme l'une des grandes avancées de l'Union européenne sur la voie d'une meilleure coopération judiciaire et d'une lutte plus efficace contre les formes graves de criminalité. Il a aussi permis une bien meilleure compréhension mutuelle des systèmes utilisés par les uns et les autres.

Les évaluations ont cependant indiqué que des efforts considérables restaient nécessaires au niveau national et au niveau de l'Union européenne et qu'il fallait faire en sorte que les praticiens connaissent mieux le réseau.

Recommandation n° 13: Le Conseil invite les États membres et le réseau judiciaire européen à faire connaître plus largement le réseau aux autorités judiciaire des États membres et à leur rappeler les avantages d'un recours plus fréquent aux points de contact du réseau, en particulier dans les cas urgents.

Recommandation n° 14: Le Conseil invite les États membres à fournir aux points de contact du réseau judiciaire européen tous les moyens et la formation nécessaires; il insiste sur la nécessité de mettre rapidement en oeuvre la décision du Conseil(4) prévoyant de doter les points de contact des installations Intranet et d'un e-mail sécurisé.

q) Communications directes

Conformément à l'article 53 de la convention de Schengen de 1990, les demandes d'entraide en matière pénale peuvent être adressées directement aux autorités judiciaires. Dans la convention 2000, les communications directes sont obligatoires, à quelques exceptions près. Les évaluations ont permis de constater que, dans la plupart des États membres, la transmission directe des demandes, même si elle est possible, n'est pas suffisamment mise en pratique. Les raisons en sont diverses, mais il semblerait, d'une manière générale, que les praticiens de terrain connaissent mal ces nouvelles filières. Les évaluations ont montré que les praticiens de plusieurs États membres trouvent que les demandes qui passent par les ministères ou d'autres voies connaissent des retards considérables et que la transmission directe améliore beaucoup la coopération au jour le jour.

Recommandation n° 15: Rappelant que la convention 2000 doit être ratifiée rapidement, le Conseil invite les États membres à promouvoir et à soutenir la communication directe des demandes d'entraide entre les autorités judiciaires, conformément aux dispositions de la convention. L'atlas judiciaire européen pourra être très utile à cet égard.

r) Archivage

Dans toutes les évaluations, les experts ont constaté des lacunes dans les États membres en ce qui concerne l'archivage et le suivi des demandes reçues et envoyées. La plupart des États membres n'étaient pas en mesure de dresser un tableau clair de la situation: affaires en cours, affaires clôturées, demandes reçues et envoyées, délai d'exécution des demandes, etc. Les évaluations ont montré que les demandes d'entraide judiciaire n'étaient pas toujours suivies de rappels automatiques ni de l'envoi d'un avis d'exécution partielle ou complète aux autorités requérantes.

L'archivage et la vérification des chiffres ne sont pas une fin en soi, mais peuvent être considérés comme une méthode utile permettant aux États membres d'avoir une connaissance complète du système qu'ils gèrent et des demandes que ce système véhicule. Il ne s'agit pas seulement de savoir combien de demandes entrent dans un pays et combien en sortent. Une meilleure connaissance des chiffres permettra aux États membres de savoir si les différentes parties du système sont capables de répondre aux tâches qui leur incombent et si la coordination des moyens est efficace.

Recommandation n° 16: le Conseil invite les États membres à mettre en oeuvre un système informatique d'archivage afin d'avoir une idée plus claire de la situation en matière d'entraide et de permettre une meilleure surveillance et un meilleur suivi de chaque cas.

s) Ressources

Les évaluations ont mis en évidence l'existence d'un problème général de ressources et de moyens, tant au niveau des administrations centrales qu'au niveau des autorités judiciaires. Encore récemment, les flux de l'entraide judiciaire restaient limités, mais l'augmentation régulière de ces flux, directement liée à la plus grande mobilité des personnes et à l'élargissement du champ d'action économique, a créé un décalage croissant entre des moyens et des outils d'un autre âge et les besoins d'aujourd'hui. Ce constat de l'augmentation des flux est aussi celui des experts.

Certains des États membres évalués ont été contraints de réagir de manière vigoureuse pour combler un retard devenu structurel au fil du temps. On ne peut que se réjouir de cet effort, mais les experts s'interrogent sur l'avenir et se demandent s'il n'est pas nécessaire non seulement de combler les retards, mais encore de prendre des mesures pour adapter définitivement l'outil au but recherché. L'approche de la question ne peut plus être simplement réactive; il est devenu impératif de penser et de définir les politiques relatives à l'entraide en termes prospectifs, en prévoyant notamment l'attribution des moyens et des ressources indispensables à une gestion fluide et efficace de ces questions. Cette approche est d'autant plus impérative que la grande criminalité augmente régulièrement et que la situation a donc peu de chances de s'améliorer d'elle-même. À titre d'exemple, les évaluateurs ont remarqué le trop petit nombre d'ordinateurs, l'utilisation de logiciels dépassés et ne permettant pas des traitements très performants, l'attribution rare de téléphones mobiles ou d'ordinateurs portables aux personnes en charge de ces questions, etc. Enfin, les locaux se sont parfois révélés vétustes et presque toujours inadaptés.

Les évaluateurs ont également porté leur attention sur les déplacements à l'étranger de magistrats ou de fonctionnaires de police pour contrôler l'exécution des demandes et en assurer le suivi. Le constat général est celui d'un manque total de souplesse et d'une restriction des ressources affectées aux déplacements à l'étranger, car la suspicion de "tourisme administratif" reste forte. Le manque de souplesse tient essentiellement au fait que la décision finale d'autoriser un déplacement suit souvent tout un parcours hiérarchique, allant parfois jusqu'au ministre en personne. Dans le type d'enquêtes internationales auxquelles les autorités policières et judiciaires sont confrontées aujourd'hui (trafics transfrontaliers de migrants, de stupéfiants, etc.), la réactivité est essentielle et incompatible avec des procédures bureaucratiques lourdes. La restriction des ressources démontre qu'on continue à travailler avec des références d'un autre siècle. La nécessité de doter les autorités des moyens de leur action doit maintenant être reconnue.

Les témoignages recueillis auprès des praticiens pendant les évaluations convergent tous sur un point: les déplacements dans l'État requis augmentent la rapidité et l'efficacité de l'exécution des demandes, tout particulièrement lorsqu'il s'agit d'une perquisition ou de l'audition d'un témoin. Même si elle n'a pas le droit d'agir sur le territoire où elle se déplace, l'autorité fait poser les questions que sa connaissance du dossier lui suggère; elle peut réagir puisqu'elle se trouve sur place; elle revient dans son pays avec une copie des pièces et des procès-verbaux dont les originaux suivront la voie officielle, forcément plus longue.

Recommandation n° 17: Le Conseil invite les États membres à élaborer une véritable politique prospective de l'entraide, qui pourrait comprendre des mesures visant à faciliter les déplacements à l'étranger des autorités policières et judiciaires dans le cadre de l'entraide judiciaire et, en conséquence, à doter les services administratifs et les autorités judiciaires en charge de ces questions des locaux, des moyens et des ressources dont ils ont besoin.

t) Formation

Toutes les évaluations ont mis en évidence un besoin marqué de formation initiale et continue, directement lié au fait que le thème de l'entraide judiciaire évolue au fil du temps. Les trois points majeurs concernent la formation à la communication par la pratique courante des langues, la formation aux instruments internationaux et nationaux applicables et la formation aux systèmes juridiques des autres États membres.

La communication directe entre autorités judiciaires suppose souvent la maîtrise adéquate d'une ou de plusieurs langues en plus de la langue maternelle, sans quoi cette disposition de la convention de Schengen de 1990 est et reste purement théorique. L'incapacité à s'exprimer dans une autre langue que la sienne constitue un obstacle majeur à une entraide souple et rapide.

Les évaluations ont montré que plusieurs conventions et autres instruments réglementaires internationaux, ainsi que des instruments nationaux très divers, pourraient être appliqués à l'occasion de l'exécution ou de l'élaboration d'une demande d'entraide judiciaire. Il est donc impératif que les États membres accélèrent et accentuent à la fois la formation de base et la spécialisation des magistrats, l'objectif étant de les mettre en mesure de pratiquer l'entraide selon les instruments internationaux et nationaux en vigueur. Sans quoi, la négociation d'instruments internationaux et l'adoption de lois nouvelles par les États membres restent lettre morte dans une large mesure.

Cependant, l'indispensable effort de formation devrait être complémentaire du rôle que les points de contact du réseau judiciaire européen doivent jouer en cette matière en renseignant les autorités judiciaires qui les sollicitent sur les instruments les plus pertinents pour obtenir l'exécution des diligences demandées dans l'État requis.

La connaissance des systèmes juridiques et institutionnels des autres États membres est également apparue comme nécessaire, car elle facilite la compréhension des exigences des différents systèmes. Deux avantages en découlent, à savoir ne pas présenter de demandes inutiles car vouées à l'échec et contourner les obstacles par une présentation idoine et mieux ciblée.

Recommandation n° 18: Le Conseil invite les États membres:

- à favoriser et à étendre, dès le recrutement et, ensuite, pendant le cursus professionnel, une formation initiale et continue dont la finalité est au minimum d'acquérir et d'entretenir et, au-delà, d'améliorer la connaissance et la pratique courante d'au moins une langue en plus de sa langue maternelle. Cette exigence pourrait concerner les autorités policières, judiciaires et administratives appelées à intervenir dans le domaine de l'entraide,

- à accélérer, amplifier et actualiser la formation initiale et continue des procureurs et des juges afin que les autorités judiciaires possèdent les compétences minimales nécessaires pour la mise en oeuvre de l'entraide active et passive. Il faudrait encourager les procureurs et les juges qui sont les plus concernés par ces questions à suivre une formation spécialisée,

- à favoriser et à promouvoir une formation initiale et continue pour l'acquisition et l'amélioration de la connaissance des systèmes juridiques, judiciaires et institutionnels des autres États membres. Les initiatives prises en ce domaine par certains États membres et aussi dans le cadre des conférences Eurojustice devraient être soutenues, et l'initiative de la France concernant le réseau européen de formation judiciaire pourrait, si elle est adoptée, contribuer à faire avancer ce processus.

u) Spécialisation

Dans plusieurs des États membres visités et évalués, les experts ont été amenés à s'attarder sur l'existence d'institutions spécifiques destinées à améliorer l'entraide, la coordination entre les actions judiciaires des différents procureurs compétents pour une même affaire et, le cas échéant, la coordination avec les autorités judiciaires étrangères: magistrat national, procureur national, magistrat de liaison, direction nationale antimafia, par exemple, étant entendu que le réseau judiciaire européen joue un rôle semblable dans certains États membres. Toutes ces institutions, comme Eurojust devrait l'être après sa création, sont l'expression d'une spécialisation de fait d'un nombre restreint de magistrats en matière de coopération internationale. Cette spécialisation présente de nombreux avantages en termes d'efficacité et de formation réservée à un groupe réduit de personnes.

Recommandation n° 19: Le Conseil invite les États membres à examiner la possibilité d'assurer une spécialisation des personnels judiciaires et administratifs qui sont chargés de l'entraide judiciaire en matière pénale. Il conviendrait dans ce contexte d'examiner la possibilité qu'un programme spécial de financement de l'Union européenne s'inscrivant dans le cadre du titre VI soit prévu pour répondre à ces besoins. Un tel programme pourrait par exemple porter sur la formation dans le domaine de l'entraide judiciaire.

IV. RAPPORTS

Les informations pratiques contenues dans les quinze rapports établis par les experts constituent une somme incomparable de données sur les systèmes institutionnels, judiciaires et juridiques des États membres. Il serait dommage que l'Union europénne et les États membres ne tirent pas profit de cette masse de connaissances théoriques et pratiques, qui pourrait être mise à la disposition des autorités centrales, des juges, des procureurs et des policiers des États membres, du réseau judiciaire européen, d'Eurojust (Unité provisoire, puis définitive), de l'Office européen de police (Europol), de l'Office de lutte antifraude (OLAF), de l'Organisation internationale de police criminelle - Interpol, pour faciliter l'exercice quotidien de leurs missions d'entraide judiciaire pénale, de coopération et de coordination.

Recommandation n° 20: Le Conseil demande au secrétariat général du Conseil de l'Union européenne et au réseau judiciaire européen de rendre les informations contenues dans les rapports d'évaluation disponibles sous forme électronique (par exemple, CD-ROM ou site Internet du réseau judiciaire européen).

V. SUIVI DES ÉVALUATIONS

Dans chacun des quinze rapports, les experts ont adressé des recommandations précises aux États membres, les invitant à corriger, modifier ou amender tel ou tel aspect de leur système d'entraide judiciaire.

L'intérêt de l'évaluation par les pairs réside pour une part importante dans le processus lui-même et dans sa force incitatrice à prendre en compte les observations. Dans cette perspective, le suivi des évaluations devrait être envisagé sous la forme d'une demande envoyée aux autorités de l'État membre concerné afin qu'elles exposent soit les actions entreprises depuis l'évaluation dans le but de remédier aux problèmes soulevés par les experts, soit les motifs de leur inaction.

Au fur et à mesure des évaluations, les experts ont été amenés à remarquer que les États membres prenaient des dispositions afin d'amender leur système d'entraide, de modifier la loi ou même d'adopter une législation plus approfondie, de résorber des retards structurels, etc. Des efforts importants ont parfois été entrepris pour se mettre à niveau. Il serait utile de maintenir cet élan. Le suivi des évaluations est de nature à remplir cette tâche.

Recommandation n° 21: Le Conseil demande à la présidence de préparer une lettre à partir des conclusions du rapport d'évaluation de chaque État membre et de la faire parvenir aux États membres selon un calendrier prenant en compte l'ordre initial des évaluations; chacun d'eux ferait alors connaître les réponses institutionnelles, juridiques, pratiques, administratives, logistiques qu'il a apportées ou qu'il apportera pour donner suite aux recommandations qui lui ont été adressées. Le résultat de ces réponses pourrait être ensuite transmis au Conseil via un rapport de la présidence.

VI. EXTENSION DES ÉVALUATIONS AUX PAYS CANDIDATS

L'action commune du 5 décembre 1997 qui a servi de base juridique aux évaluations fait désormais partie de l'acquis de l'Union européenne, mais les États candidats à l'adhésion n'en ont pas encore bénéficié.

Au vu de la masse et de la pertinence des informations, tant juridiques que pratiques, recueillies sur l'entraide judiciaire internationale au cours du premier exercice d'évaluation et compte tenu des dispositions du pacte de préadhésion telles que définies dans le texte approuvé par le Conseil le 28 mai 1998(5), il apparaît nécessaire d'élargir maintenant cette procédure aux États candidats. Il sera facile de franchir ce pas dès aujourd'hui grâce à l'expérience accumulée. De plus, il importe de souligner que, lors de sa réunion du 24 mai 2000, le groupe multidisciplinaire, dans sa formation de groupe d'experts du pacte de préadhésion, a évoqué cette possibilité d'extension de l'action commune du 5 décembre 1997. Toutefois, aucune décision formelle n'a été prise. En tout état de cause, il sera indispensable de commencer par évaluer le coût de l'extension de cette procédure, qui devra nécessairement faire appel aux ressources du secrétariat général du Conseil, avec l'appui des experts nationaux.

Recommandation n° 22: Le Conseil invite le groupe de travail compétent à élaborer des procédures qui permettent d'étendre les mécanismes d'évaluation de l'entraide judiciaire internationale aux États candidats à l'adhésion.

VII. MÉCANISME D'ÉVALUATION

L'article 10 de l'action commune du 5 décembre 1997 qui sert de base aux évaluations invite le Conseil à examiner les modalités et le champ d'application du mécanisme, dans la perspective d'une éventuelle adaptation de ladite action commune.

Le mécanisme mis en place a donné pleine satisfaction tout au long de ce premier exercice d'évaluation. Ses dispositions n'ont pas créé de difficultés particulières et la procédure s'est déroulée sans accroc. Une discussion a eu lieu au sein du groupe multidisciplinaire lors du premier rapport intermédiaire pour lever les ambiguïtés d'interprétation sur quelques points de détail. La procédure est maintenant rodée, et le deuxième exercice sur les services de répression et la lutte contre les stupéfiants, qui est en cours, donne satisfaction. De plus, le groupe multidisciplinaire a déjà décidé de consacrer un troisième exercice d'évaluation à l'extradition et d'entamer les travaux avant le 1er juillet 2001(6).

On peut également souligner que, si le caractère confidentiel de la procédure a ralenti la traduction, cet aspect des choses n'a pas été rédhibitoire et a contribué, dans une large mesure, à susciter la confiance des États membres, qui ont finalement tous accepté de lever la confidentialité après discussion. C'est la procédure "restreinte" et non plus confidentielle qui est utilisée dans le cadre du deuxième exercice d'évaluations. Le traitement administratif des évaluations s'en trouve simplifié, sans pour autant que la confiance qu'inspire le mécanisme d'évaluation s'affaiblisse.

VIII. CONCLUSION

En conclusion, la procédure d'évaluation est certainement contraignante et nécessite la mise en oeuvre de moyens importants, ce que les États membres trouvent parfois difficile, mais sa dimension critique, dès lors qu'elle est entre les mains des pairs, est utile et pour ainsi dire irremplaçable. Le premier exercice a démontré que cet outil fonctionnait bien.

Le Conseil devrait, sur la base d'un rapport de la présidence et avant fin 2003, prendre connaissance des progrès réalisés à la suite de la mise en oeuvre des recommandations figurant dans le présent rapport.

(1) Approuvé par le Conseil du 28 mai 2001.

(2) Article 8, paragraphe 5: "Au terme d'un exercice complet d'évaluation, le Conseil prend les mesures appropriées".

Article 10: "Au plus tard au terme du premier exercice d'évaluation de tous les États membres, le Conseil examine les modalités et le champ d'application du mécanisme et adapte, si nécessaire, la présente action commune".

(3) JO C 124 du 3.5.2000, p. 1.

(4) Une décision a été prise le 11 janvier 2001 en ce qui concerne la mise en oeuvre du projet pilote relatif au réseau privé virtuel, le but étant que ce réseau soit opérationnel dès le mois d'août 2001.

(5) Pacte de préadhésion sur la criminalité organisée entre les États membres de l'Union européenne et les candidats d'Europe centrale et orientale et Chypre (JO C 220 du 15.7.1998, p. 1).

(6) Recommandation n° 28 du document "Prévention et contrôle de la criminalité organisée: Une stratégie de l'Union européenne pour le début du prochain millénaire" (JO C 124 du 3.5.2000, p. 1).