DÉCISION (UE) 2018/1498 DE LA COMMISSION

du 21 décembre 2017

concernant les aides d'État et les mesures SA.38613 (2016/C) (ex 2015/NN) mises à exécution par l'Italie en faveur d'Ilva S.p.A. en administration extraordinaire

[notifiée sous le numéro C(2017) 8391]

(Le texte en langue italienne est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment l'article 108, paragraphe 2, premier alinéa,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment l'article 62, paragraphe 1, point a),

après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations, conformément aux articles (1) précités et compte tenu de ces observations,

considérant ce qui suit:

1. PROCÉDURE

(1) À la suite de deux plaintes formelles déposées les 11 et 14 avril 2014 par des entreprises concurrentes (qui souhaitent que leur identité ne soit pas divulguée), la Commission a ouvert une enquête préliminaire relative à l'existence d'éventuelles aides en faveur de l'aciérie Ilva S.p.A. en administration extraordinaire («Ilva»). Wirtschaftsvereinigung Stahl (la fédération allemande de l'acier, «WV Stahl») et Eurofer (l'association européenne de la sidérurgie) ont également déposé une plainte formelle, respectivement le 10 avril 2015 et le 24 juin 2015. Le 25 juin 2015, British Steel Association a exprimé son soutien aux deux plaignantes.

(2) Par lettre du 20 janvier 2016, la Commission a informé l'Italie de son intention d'ouvrir la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne («TFUE») concernant quatre aides accordées à Ilva. Par lettre du 13 mai 2016, la Commission a informé l'Italie de l'extension de la procédure à une cinquième aide.

(3) La décision de la Commission d'ouvrir la procédure formelle d'examen (la «décision d'ouvrir la procédure») et la décision de la Commission d'étendre cette procédure à une cinquième aide (la «décision d'étendre la procédure») ont été publiées dans le Journal officiel de l'Union européenne (2). La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations sur les mesures en cause.

(4) L'Italie a présenté ses observations sur la décision d'ouvrir la procédure et sur la décision d'étendre la procédure par lettres du 3 mars et du 26 juillet 2016.

(5) La Commission a par ailleurs reçu des observations présentées par les parties intéressées, qu'elle a transmises aux autorités italiennes, donnant à ces dernières la possibilité de réagir. La Commission a reçu la lettre contenant les observations de l'Italie le 29 juillet 2016.

(6) La Commission a envoyé des demandes de renseignements complémentaires, par lettres du 24 février 2016, du 4 mai 2016, du 30 septembre 2016, du 1er février 2017 et du 8 septembre 2017, auxquelles l'Italie a répondu le 10 mars 2016, le 13 mai 2016, le 8 novembre 2016, le 10 mars 2017 et le 16 octobre 2017.

(7) Après avoir été informée de la décision de l'Italie de mettre en vente les actifs d'Ilva, la Commission a demandé à l'Italie de désigner un mandataire indépendant chargé du contrôle et qui fasse rapport à la Commission de l'organisation et de l'exécution de la procédure de vente. Le mandataire chargé du contrôle a transmis ses rapports à la Commission le 15 juin 2016, le 3 octobre 2016, les 13 et 14 décembre 2016, le 1er février 2017, le 22 février 2017 et le 30 juin 2017, et a présenté son rapport final sur la procédure de vente le 20 juillet 2017. Les autorités italiennes ont par ailleurs informé la Commission de l'issue de la procédure de mise en concurrence, par lettre du 7 juin 2017, et ont fourni d'autres informations concernant la procédure de vente le 24 juillet 2017.

2. DESCRIPTION

2.1. Le bénéficiaire de l'aide

(8) Ilva est un des plus grands producteurs d'acier européens et opère dans la production, la transformation et la vente de produits en acier au carbone. L'entreprise gère, entre autres, des installations industrielles d'intérêt stratégique national, en vertu de l'article 1er du décret-loi no 207 du 3 décembre 2012, devenu, après modifications, la loi no 231 du 24 décembre 2012 («décret-loi no 207/2012»). Propriété de la famille Riva depuis 1996, Ilva était précédemment sous le contrôle de l'État italien par l'intermédiaire de l'Istituto per la ricostruzione industriale (l'«IRI»). En 2016, Ilva employait environ 14 000 personnes, dont près de 11 000 sur son site de production principal de Tarente, dans la région des Pouilles. Ilva possède également des unités de production et des sites commerciaux en France, en Tunisie et en Grèce.

(9) Ilva fabrique des produits en acier au carbone qui figurent aux points a) à e) de la liste des produits qui définissent le secteur sidérurgique visé à l'annexe IV des lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale pour la période 2014-2020 (3).

(10) Le site d'Ilva à Tarente a une capacité de production annuelle de […] (*1) tonnes, soit 9,8 % de la capacité totale de production d'acier au carbone de l'Union européenne (4). Eu égard à la situation actuelle d'administration extraordinaire d'Ilva et en raison des contraintes environnementales en vigueur, l'aciérie fonctionne à […] de sa capacité nominale (trois fours actifs sur cinq). En 2016, Ilva a produit 5,8 millions de tonnes d'acier au carbone (5), soit près de 65 % de la production italienne et 7 % de la production de l'Union européenne d'acier au carbone. Les produits d'Ilva sont vendus principalement en Italie ([…]), en second lieu dans d'autres pays européens ([…]) et en dernier lieu dans des pays tiers ([…]) (6).

(11) La région de Tarente, où est en activité le principal centre de production d'Ilva, est fortement polluée. Les examens en laboratoire font état d'une importante pollution de l'air, des sols, des eaux de surface et des nappes phréatiques, tant sur le site d'Ilva que dans les zones d'habitation adjacentes de la ville de Tarente, avec de graves conséquences pour la santé publique et pour l'environnement (7). Ilva, ses principaux actionnaires et ses anciens dirigeants ont été poursuivis en Italie pour présomption de catastrophe environnementale (8). Ilva est également au centre d'une procédure d'infraction ouverte par la Commission contre l'Italie (9). Après deux lettres de mise en demeure (10), la Commission a envoyé à l'Italie, le 16 octobre 2014, son avis motivé (l'«avis motivé») pour violation de la directive 2008/1/CE du Parlement européen et du Conseil (11) et de la directive 2010/75/UE du Parlement européen et du Conseil (12), qui établissent pour les États membres les règles en matière d'octroi d'autorisations environnementales pour les installations industrielles.

(12) Dépassés par le scandale environnemental, les dirigeants d'Ilva ont dû quitter la direction de l'entreprise et ont été remplacés, en juin 2013, par un commissaire extraordinaire désigné par le gouvernement (13). Le mandat du commissaire extraordinaire consistait à garantir la continuité de l'activité industrielle en utilisant les ressources de l'entreprise pour couvrir les coûts dérivant des dommages qu'Ilva avait causés à la santé publique et à l'environnement en violant les dispositions de l'autorisation environnementale. Dans ce contexte, le 14 mars 2014, le conseil des ministres a approuvé un «plan environnemental» visant à prévenir la pollution et à mettre les installations en conformité avec les exigences de l'autorisation environnementale (14). En vertu de ce plan, le montant total des investissements nécessaires pour rendre les installations de Tarente conformes aux exigences de l'autorisation environnementale s'élevait à […] milliards d'EUR.

(13) À la lumière de la situation financière de plus en plus précaire d'Ilva, le 5 janvier 2015, le gouvernement italien a publié le décret-loi no 1/2015 par lequel il a adopté une procédure d'insolvabilité ad hoc concernant Ilva. Cette procédure ad hoc a été rédigée sur le modèle de la loi dite «loi Marzano», une législation spéciale en matière de droit de la faillite qui régit l'administration extraordinaire des grandes entreprises en difficulté chargées de services publics essentiels. En conséquence, Ilva a été déclarée insolvable par le Tribunal de Milan le 30 janvier 2015 (15). La dette totale indiquée dans la déclaration d'insolvabilité s'élevait à 2,9 milliards d'EUR. Le gouvernement a nommé trois commissaires extraordinaires chargés d'administrer l'entreprise. Le décret-loi no 1/2015 est devenu, après modifications, la loi no 20 du 3 mars 2015 (16).

(14) Le 4 décembre 2015, les autorités italiennes ont informé la Commission de l'adoption, le même jour, du décret-loi no 191/2015 «Disposizioni urgenti per la cessione a terzi dei complessi aziendali del Gruppo Ilva» («Dispositions urgentes pour la cession des entreprises du groupe Ilva à des tiers»). Le décret-loi est devenu, après modifications, la loi no 13 du 1er février 2016 (17). L'article 1er du décret-loi prévoit la vente, avant le 30 juin 2016, par procédure de mise en concurrence transparente et non discriminatoire, des actifs d'Ilva, de manière à garantir la discontinuité par rapport à l'entreprise précédente. Le 5 janvier 2016, les commissaires extraordinaires d'Ilva ont publié un appel à manifestation d'intérêt concernant l'opération de transfert des entreprises appartenant à Ilva et à d'autres sociétés du même groupe. 25 parties intéressées ont été admises au terme de la phase de vérification préliminaire (due diligence). Les consortiums d'investisseurs ont ensuite été constitués aux fins de la présentation des offres d'achat formelles, prévue pour le 30 juin 2016. À cette date, deux soumissionnaires ont été admis à la phase finale de la procédure d'adjudication: 1) un consortium dirigé par l'entreprise sidérurgique mondiale Arcelor Mittal, dont faisaient partie, en qualité de membres, le sidérurgiste italien Marcecaglia et la banque Intesa Sanpaolo (le «consortium AM») et 2) le consortium appelé AcciaItalia (le «consortium AcciaItalia»), constitué entre autres du sidérurgiste italien Arvedi, de l'entreprise sidérurgique indienne Jindal Steel et de la banque publique d'investissement Cassa Depositi e Prestiti («CDP»).

(15) La procédure de vente a accusé du retard. Au terme de la procédure, le 26 mai 2017, les commissaires d'Ilva ont recommandé l'affectation des actifs d'Ilva au consortium AM, qui avait offert 1,8 milliard d'EUR (18). Cette recommandation a été suivie par le ministre du développement économique qui, le 5 juin 2017, a émis le décret d'adjudication définitive en faveur du consortium AM (19). La conclusion de la transaction est suspendue, en attente de l'approbation de la concentration de la part de la Commission. À cet égard, le 21 septembre 2017, le consortium AM a notifié la transaction à la Commission qui a décidé, le 8 novembre 2017, d'ouvrir une enquête approfondie (20) en la matière.

2.2. Les mesures soumises à examen

(16) Les autorités italiennes ont adopté et modifié un certain nombre d'aides en faveur d'Ilva. La présente décision concerne les cinq mesures qui font l'objet de la décision d'ouvrir la procédure et de la décision d'étendre la procédure: a) mesure 1: le transfert des biens saisis dans le cadre des procédures pénales introduites contre les anciens propriétaires d'Ilva; b) mesure 2: l'application de la loi sur les prêts prédéductibles à un prêt privé de 250 millions d'EUR; c) mesure 3: la garantie d'État pour un prêt de 400 millions d'EUR; d) mesure 4: l'accord transactionnel avec Fintecna; e) mesure 5: le prêt d'État de 300 millions d'EUR.

2.2.1. Mesure 1: le transfert des biens saisis dans le cadre de procédures pénales introduites contre les propriétaires précédents d'Ilva

(17) Certains membres de la famille Riva, précédemment actifs dans la gestion d'Ilva ont été accusés par les juges italiens de différentes fraudes. En mai 2013, la juridiction nationale a soumis à saisie conservatoire […] d'EUR de liquidités appartenant à la famille Riva (les «biens de la famille Riva») en attente de la conclusion des procédures pénales ouvertes à son encontre.

(18) En vertu des règles générales de procédure pénale italiennes, les biens saisis dans le cadre d'une procédure pénale doivent être transférés au Fondo Unico di Giustizia, un fonds du ministère de la justice dont le rôle est de protéger les biens saisis jusqu'au terme de la procédure pénale et dont la gestion est confiée à Equitalia Giustizia S.p.A. («Equitalia») (21). En vertu du mandat d'Equitalia, les liquidités détenues par le Fondo Unico di Giustizia peuvent uniquement être déposées sur des comptes courants caractérisés par des niveaux de solidité et de fiabilité élevés ou investies dans des obligations d'État italiennes (22). Pendant toute la durée de la procédure, les sommes saisies restent la propriété des propriétaires originaux, qui ne peuvent cependant pas en disposer librement.

(19) Dans le cas des biens de la famille Riva, l'article 3, paragraphe 1, du décret-loi no 1/2015 a introduit une disposition ad hoc, en vertu de laquelle les biens en question pouvaient être transférés à Ilva avant la fin des procédures pénales (23). Aux termes de cette disposition, le transfert devait être effectué dans le respect de certaines conditions. Ilva avait, avant toute chose, le devoir d'émettre des obligations pour un montant égal à la valeur des biens de la famille Riva. Le Fondo Unico di Giustizia devait ensuite utiliser les biens de la famille Riva placés sous sa protection pour acheter ces obligations. Les obligations d'Ilva remplaçaient ainsi les biens de la famille Riva déposés sur les comptes du Fondo Unico di Giustizia à titre de garantie collatérale dans le cadre des procédures pénales en cours. Dans ce même décret-loi, il est précisé que l'argent perçu par Ilva à la suite de ce transfert était destiné à la mise en œuvre du plan environnemental.

(20) Le 11 mai 2015, la juridiction nationale a disposé, par décret, le transfert des biens de la famille Riva. Le transfert vers le Fondo Unico di Giustizia n'a cependant pas pu être effectué car la famille Riva avait déposé ses biens sur des comptes bancaires à l'étranger (24) et le juge du pays exerçant la compétence sur ces comptes s'est opposé catégoriquement à leur transfert en Italie (25).

(21) La situation s'est débloquée en décembre 2016, quand la famille Riva et Ilva ont conclu un accord transactionnel en vertu duquel les membres concernés de la famille Riva ont consenti à mettre définitivement à disposition d'Ilva, selon la forme juridique visée à l'article 3, paragraphe 1, du décret-loi no 1/2015, les biens de la famille Riva qu'ils détenaient sur des comptes bancaires à l'étranger. […]. Selon les autorités italiennes, le montant des dommages dont Ilva aurait pu demander le remboursement à la famille Riva s'élevait à près de […] d'EUR. En plus des 1,1 milliard d'EUR saisis et affectés par la loi au plan environnemental, la famille Riva a accepté de mettre à disposition d'Ilva une somme supplémentaire de 145 millions d'EUR destinée à soutenir la gestion actuelle. À la suite de l'accord transactionnel, les biens de la famille Riva sont retournés en Italie (26) et ont été transférés au Fondo Unico di Giustizia, qui a souscrit, les 13 et 22 juin 2017, pour […] d'EUR de nouvelles obligations Ilva.

2.2.2. Mesure 2: la loi sur les prêts prédéductibles

(22) Selon la presse, en mai 2014, Ilva a fait face à des difficultés de paiement des salaires et des fournisseurs (27). La presse a également indiqué que les banques étaient peu disposées à accorder un prêt relais pour couvrir les besoins de liquidités de l'entreprise (28). Il s'avère en outre que pendant toute l'année 2014, les autorités italiennes (en particulier les représentants du ministère du développement économique et les fonctionnaires de la région des Pouilles) se sont investies activement dans des réunions et des entretiens avec les établissements financiers afin d'obtenir de ce prêt relais (29).

(23) Le 11 août 2014, l'Italie a modifié l'article 12, paragraphe 5, du décret-loi no 101/2013 qualifiant à titre exceptionnel de «prédéductibles» les prêts accordés à des entreprises d'intérêt national stratégique, placées sous administration extraordinaire pour la mise en œuvre du programme de mesures et d'activités de protection de l'environnement et de la santé publique (30). Les prêts prédéductibles se distinguent par la priorité donnée à leur remboursement, dans la masse de la faillite d'une entreprise insolvable, par rapport aux prêts et passifs dus aux autres créanciers de l'entreprise. La situation d'Ilva étant conforme aux conditions requises par la loi, les prêts qui lui ont été accordés ont pu être qualifiés de prédéductibles (31).

(24) Un mois après la modification de la loi, le 11 septembre 2014, trois banques privées ont convenu d'accorder à Ilva un prêt de 250 millions d'EUR (32). À l'échéance prévue, le 28 février 2015, Ilva n'a pas remboursé le prêt.

2.2.3. Mesure 3: la garantie d'État pour un prêt de 400 millions d'EUR

(25) L'article 3, point 1 ter, du décret-loi no 1/2015 autorise Ilva à négocier avec les banques intéressées l'octroi d'un prêt prédéductible de 400 millions d'EUR couvert par une garantie d'État. Le prêt devait servir à la mise en œuvre du plan environnemental d'Ilva (33).

(26) Par décret du 30 avril 2015, le ministère de l'économie et des finances a émis la garantie d'État avec une prime annuelle de 3,12 %.

(27) À la suite de l'émission de la garantie d'État, le 27 mai 2015, trois établissements financiers ont accepté d'accorder à Ilva un prêt de 400 millions d'EUR, répartis comme suit: 330 millions d'EUR de CDP, 50 millions d'EUR d'Intesa San Paolo et 20 millions d'EUR de Banco Popolare. Intesa Sanpaolo et Banco Popolare sont les deux banques privées qui ont participé à la mesure 2.

(28) Le prêt de 400 millions d'EUR a été versé en quatre tranches successives de 100 millions d'EUR, respectivement le 10 juin, le 9 octobre, le 10 décembre et le 28 décembre 2015. Le taux d'intérêt du prêt est égal au taux Euribor annuel à 6 mois + […] payable par semestre et le remboursement est prévu […] après le premier versement, avec une période de grâce initiale de […].

2.2.4. Mesure 4: l'accord de composition administrative avec Fintecna

(29) Durant la privatisation d'Ilva en 1995, l'État (IRI) a accepté, en vertu de l'article 17.7 du contrat de privatisation, d'émettre une garantie couvrant les futures demandes de réparation des dommages environnementaux survenus avant la privatisation, à concurrence de […] de lires, plus les intérêts (soit environ […] d'EUR d'alors et […] d'EUR, hors intérêts, ou […] d'EUR, intérêts compris, au 31 décembre 2014). Le contrat de privatisation prévoyait que l'estimation de ces dommages environnementaux soit effectuée avant le 31 décembre 1996. Le 16 avril 1996, l'IRI a ouvert une procédure d'arbitrage concernant le prix de vente, qui a été close en 2000, sans toutefois que le différend quant à la responsabilité des dommages environnementaux soit réglé. Le 6 mai 1996, Ilva a ouvert une procédure d'arbitrage parallèle concernant la responsabilité environnementale, qui n'a toutefois pas été menée à terme.

(30) En 2002, l'entité publique Fintecna est devenue le successeur légal de l'IRI. Depuis 2012, Fintecna est contrôlée à 100 % par la CDP, elle-même contrôlée à 100 % par l'État. Fintecna est soumise aux contrôles de la gestion du budget et des actifs par un magistrat de la Cour des comptes qui, en vertu des articles 7 et 12 de la loi no 259/1958, assiste aux réunions des organes de gestion et de révision.

(31) Dans le cadre du passage de l'IRI à Fintecna en 2002, les dirigeants de l'ex-IRI ont décidé de constituer une réserve de […] d'EUR, soit le montant estimé des dommages environnementaux causés par Ilva.

(32) Le 12 juin 2008, Ilva et Fintecna ont signé un procès-verbal de rencontre et convenu que les principales questions environnementales concernaient le site de Tarente. Dans ce contexte, les parties ont décidé que la répartition des charges financières correspondantes ne devait être effectuée qu'une fois que ces coûts auraient été calculés. Entre-temps, par un projet d'accord de programme, le 3 décembre 2008, le ministère de l'environnement, en concertation avec d'autres organismes publics, a élaboré une solution reposant sur une estimation des coûts relatifs à la sécurisation et l'assainissement des eaux souterraines, et aux dommages environnementaux. Cette quantification excluait explicitement la réparation de dommages causés à des tiers par la pollution atmosphérique.

(33) Ilva a envoyé à Fintecna plusieurs avis de mise en demeure, dont les derniers le 2 mai 2011 et le 10 juin 2013. Fintecna a rejeté toute responsabilité, en particulier concernant les dommages causés à des tiers et liés à la pollution atmosphérique.

(34) Durant l'élaboration des états financiers 2011, les services compétents de Fintecna ont estimé le montant des dommages dus à Ilva à […] d'EUR, revus à […] d'EUR en 2014.

(35) Le 19 décembre 2013, le ministère de l'environnement a adopté une mesure dans laquelle il a mis en demeure Fintecna d'éliminer les déchets enfouis retrouvés dans le sol d'un terrain appartenant à Ilva. La disposition ministérielle a été attaquée devant le TAR (tribunal administratif régional) des Pouilles, avant d'être annulée pour des raisons de procédure le 14 novembre 2014. La Cour a cependant conclu, en substance, que l'activité polluante était antérieure à 1995 et qu'elle relevait, par conséquent de la responsabilité de Fintecna.

(36) L'article 3, paragraphe 5, du décret-loi no 1/2015 a autorisé le commissaire extraordinaire d'Ilva à résoudre le litige avec Fintecna relatif aux dommages environnementaux visés à l'article 17.7 du contrat de privatisation de 1995 dans les 60 jours suivant la date d'entrée en vigueur du décret-loi no 1/2015. Ce même article évaluait à 156 millions d'EUR le montant de la liquidation, en précisant que la solution devait être définitive et irrévocable (34).

(37) Le 12 janvier 2015, Fintecna a confié à un conseiller juridique indépendant la mission de l'assister lors de la négociation de l'accord de règlement avec Ilva. L'expert a exprimé son avis juridique le 3 mars 2015, confirmant que le règlement du litige en contrepartie du versement de 156 millions d'EUR était inférieur au plafond indiqué dans le contrat de privatisation et en deçà des estimations de Fintecna.

(38) Fintecna a alors demandé l'avis d'un second conseiller juridique concernant i) d'éventuelles sommes déjà versées à Ilva dans le cadre de la procédure d'arbitrage précédente et ii) la date à laquelle les intérêts sur le montant garanti ont commencé à courir. De cet avis, exprimé le 16 février 2015, il ressort que i) Fintecna n'avait versé aucune somme à Ilva au titre de procédures d'arbitrage précédentes relatives à l'application de l'article 17.7 du contrat de privatisation et que ii) les intérêts dus ont commencé à courir en 1996.

(39) Après la conversion du décret-loi no 1/2015 en loi, le 4 mars 2015, le conseil d'administration de Fintecna a décidé de procéder à la résolution du litige en tenant compte des avis des deux conseillers juridiques. Le conseil d'administration a souligné que le caractère définitif du règlement du litige s'étendait aux tiers (à titre d'exemple, aux créanciers d'Ilva en cas de faillite ou de demande de réparation de dommages environnementaux introduite contre Fintecna) et que la dette maximale dérivant du contrat de privatisation s'élevait à […] d'EUR, intérêts exclus, ou à […] d'EUR, intérêts inclus. La décision du conseil d'administration a tenu compte de l'avis favorable de CDP, l'actionnaire de Fintecna, conformément au paragraphe 8.3.2 du «Regolamento per l'esercizio dell'attività di direzione e coordinamento sulle società partecipate del gruppo CDP» (Règlement pour l'exercice de l'activité de direction et de coordination des sociétés détenues par le groupe CDP).

(40) Le 5 mars 2015, Fintecna a donc réglé le litige avec Ilva et, le 6 mars 2015, 156 millions d'EUR ont été transférés à Ilva.

(41) Selon le communiqué de presse conjoint publié par CDP et Fintecna le 11 mars 2015, la transaction a eu lieu «en application de l'article 3, paragraphe 5, du décret-loi no 1 du 5 janvier 2015, devenu, après modifications, la loi no 20 du 4 mars 2015 (décret-loi Ilva)» (35).

2.2.5. Mesure 5: le prêt d'État de 300 millions d'EUR

(42) Ainsi que cela a été expliqué au considérant 14, le 4 décembre 2015, les autorités italiennes ont informé la Commission de l'adoption, le même jour, du décret-loi no 191/2015. Outre les dispositions relatives à la cession des activités d'Ilva, ce décret a autorisé l'État, au sens de l'article 1er, paragraphe 3, à accorder un prêt de 300 millions d'EUR à Ilva par décret ministériel, à un taux d'intérêt annuel Euribor à 6 mois + 300 points de base, pour faire face aux besoins de liquidités urgents de l'entreprise. Au sens du décret-loi, le prêt devait être remboursé par l'acquéreur des actifs d'Ilva 60 jours après la déclaration, par la juridiction nationale compétente, de la cessation d'activité d'Ilva, à la suite de la cession définitive des actifs de l'entreprise, conformément à l'article 73 du décret-loi no 270/99.

(43) Le décret ministériel d'octroi du prêt à Ilva a été adopté le 15 décembre 2015 et le montant correspondant a été versé le 23 décembre 2015. Le décret ministériel spécifiait que le prêt avait été octroyé à l'administration extraordinaire d'Ilva.

(44) Le 9 juin 2016, le gouvernement italien a adopté le décret-loi no 98/2016, portant modification du décret-loi no 191/2015. Conformément à l'article 1er, paragraphe 1, point a), de ce décret-loi, l'obligation de remboursement du prêt de 300 millions d'EUR a été transférée de l'acquéreur des actifs d'Ilva à Ilva. Le décret-loi est devenu, après modifications, la loi no 151 du 1er août 2016 (36).

(45) Le 29 décembre 2016, le gouvernement italien a adopté le décret-loi no 243 du 4 décembre 2015 devenu, après modifications, la loi no 18 du 27 février 2017 (37). L'article 1er, paragraphe 1, point b), du décret-loi, a prolongé la durée de l'administration extraordinaire d'Ilva au-delà de la date du transfert des actifs, de manière à permettre aux commissaires extraordinaires d'identifier et de mettre à exécution de nouvelles mesures d'assainissement des zones non déclarées par l'acquéreur. En conséquence, l'adoption du décret de cessation d'activité d'Ilva en application de l'article 73 du décret législatif no 270/99, a été reportée à la date future d'achèvement desdites activités d'assainissement. Cependant, afin d'éviter de reporter à la même date le terme du remboursement du prêt de 300 millions d'EUR, l'article 1er, paragraphe 1, point a), du décret-loi, a fixé cette échéance à 60 jours à compter de la date de prise d'effet de la cession définitive des actifs d'Ilva, la dissociant ainsi du décret de cessation d'activité d'Ilva.

2.3. Motifs ayant conduit à l'ouverture de la procédure

(46) À la suite de l'enquête préliminaire visée au considérant 1, la Commission a exprimé des doutes au sujet de la conformité de ces aides avec les règles de l'Union en matière d'aides d'État. Selon l'avis préliminaire de la Commission, les mesures comportaient des aides d'État et il ne semblait y avoir aucune raison pour les déclarer compatibles avec le marché intérieur.

2.3.1. Qualification d'aide d'État

(47) Dans la décision d'ouvrir la procédure, la Commission a estimé à titre préliminaire que toutes les mesures qui ont fait l'objet de l'enquête approfondie étaient potentiellement en mesure de fausser la concurrence et d'affecter les échanges entre États membres en raison de la présence de concurrents sur les marchés de l'acier où Ilva opère et des niveaux des échanges de produits à base d'acier auxquels Ilva participe au sein de l'Union.

(48) L'évaluation préliminaire, par la Commission, des autres critères relatifs aux aides d'État (imputabilité à l'État, ressources d'État, sélectivité et avantage économique) est résumée, mesure par mesure, aux sections 2.3.1.1 à 2.3.1.5 ci-après.

2.3.1.1. Mesure 1

(49) En ce qui concerne l'imputabilité à l'État de la mesure 1, dans la décision d'ouvrir la procédure, la Commission a conclu à titre préliminaire que la décision de transférer les biens de la famille Riva au moyen d'une souscription d'obligations est imputable au gouvernement italien, étant donné que ce dernier l'a prévue dans le décret-loi no 1/2015. La Commission a par ailleurs estimé, à titre préliminaire, que le Fondo Unico di Giustizia, chargé de mettre à exécution la décision (par l'intermédiaire d'Equitalia), a agi sur la base d'instructions données par les autorités judiciaires, c'est-à-dire par un organe de l'État soumis à l'obligation de coopération loyale (38).

(50) Sur la base des faits constatés au moment de la décision d'ouvrir la procédure, la Commission a estimé, à titre préliminaire, que la mesure 1 impliquait l'utilisation de ressources d'État en raison du fait que les biens de la famille Riva étaient considérés comme se trouvant sous le contrôle de l'État durant la période de leur conservation par le Fondo Unico di Giustizia. En outre, la Commission ne pouvait pas exclure que l'État (à travers le Fondo Unico di Giustizia) renonçât à des recettes potentielles, en décidant d'investir les biens de la famille Riva dans les obligations risquées d'Ilva, mal rémunérées, au lieu de se tourner vers des dépôts bancaires ou des titres d'État, en mesure de garantir un rendement sûr.

(51) Selon la décision d'ouvrir la procédure de la Commission, l'octroi d'un avantage économique sélectif dérive du fait que, sur la base d'une dérogation ad hoc aux procédures pénales normales, les biens de la famille Riva auraient été mis à disposition d'Ilva avant la fin de la procédure pénale, en fournissant à l'entreprise des liquidités en échange d'obligations à souscrire à un taux de rendement inconnu et sans aucune garantie d'alignement sur les valeurs du marché.

2.3.1.2. Mesure 2

(52) Bien que le prêt de 250 millions ait été accordé par des banques privées, la Commission a estimé à titre préliminaire que la mesure était imputable à l'État, eu égard à la séquence des événements, c'est-à-dire la modification du décret-loi no 101/2013 et la participation de l'État aux négociations d'Ilva avec les banques, négociations qui ont permis, en dernier ressort, l'octroi du prêt.

(53) Selon l'avis préliminaire de la Commission, compte tenu de la présence de l'État ou d'autres organismes publics parmi les principaux créanciers d'Ilva, la mesure 2, qui consistait à accorder une plus grande priorité au remboursement du nouveau prêt privé de 250 millions d'EUR, constituerait de facto une renonciation à des créances publiques (39). Dans ce cas, la mesure 2 comporterait des ressources d'État.

(54) Selon la Commission, malgré la formulation générale de la loi modifiée, la mesure était alors appliquée exclusivement à Ilva et était par conséquent de facto sélective. En permettant à Ilva de faire face à ses besoins de liquidités, la mesure a procuré à l'entreprise un avantage qu'elle n'aurait pas pu obtenir dans des conditions normales de marché. La Commission a par conséquent estimé à titre préliminaire que la mesure confère un avantage économique sélectif à Ilva.

2.3.1.3. Mesure 3

(55) Considérant que la garantie d'État a été attribuée par décret ministériel en application des dispositions d'un décret-loi adopté par le gouvernement, la Commission estime à titre préliminaire que la mesure no 3 est imputable à l'État. Le risque que présentent les ressources d'État découle du fait qu'en cas de mobilisation des garanties d'État, celles-ci sont payées en ayant recours à des ressources inscrites au budget de l'État.

(56) En ce qui concerne la présence d'un avantage économique sélectif, la Commission a exprimé sa perplexité quant à la conformité de la garantie d'État avec le marché. En premier lieu, il n'était pas certain qu'un opérateur du marché aurait accepté d'octroyer une garantie à Ilva deux mois seulement après l'incapacité de cette dernière à honorer un prêt contracté précédemment. En second lieu, à supposer même qu'Ilva aurait pu avoir accès à des sources de financement et/ou des garanties externes, la Commission doutait que la prime appliquée par l'État italien aurait rémunéré de manière appropriée le risque de crédit assumé par l'État.

2.3.1.4. Mesure 4

(57) Sur la base de la série d'indicateurs pertinents indiqués dans la jurisprudence de la Cour (40), la Commission a estimé à titre préliminaire que la mesure mise à exécution par Fintecna était imputable à l'État italien. En ce qui concerne l'origine des ressources concernées, la Commission a conclu que Fintecna constitue une entreprise publique; ses ressources doivent par conséquent être considérées comme des ressources d'État.

(58) En ce qui concerne l'existence d'un avantage économique sélectif, tout en relevant que, d'un point de vue théorique, la garantie limitée accordée par l'État pour la réparation des dommages environnementaux causés alors que la société appartenait à l'État — avant la privatisation d'Ilva et sa vente à la famille Riva — est une pratique du marché non contestable en soi, la Commission a exprimé des doutes tant à propos du montant de l'accord de règlement du litige que concernant son calendrier, en se demandant si, dans une situation analogue, un opérateur en économie de marché se serait comporté de la même manière.

2.3.1.5. Mesure 5

(59) Étant donné que la mesure consiste dans un prêt accordé par le ministère du développement économique et par le ministère de l'économie et des finances au titre des ressources du budget de l'État italien, la Commission a estimé à titre préliminaire que celle-ci était imputable à l'État et comportait l'utilisation de ressources d'État.

(60) En ce qui concerne l'existence d'un avantage économique sélectif, la Commission s'est demandé si un opérateur privé aurait accepté d'accorder 300 millions d'EUR à Ilva aux mêmes conditions que celles offertes par l'Italie, compte tenu des difficultés financières auxquelles l'entreprise faisait face.

2.3.2. Motifs de compatibilité

(61) N'ayant constaté aucun motif sur la base duquel les aides d'État en faveur d'Ilva auraient pu être considérées comme compatibles avec le marché intérieur, la Commission a invité l'Italie à indiquer et étayer ces motifs éventuels et, le cas échéant, à communiquer à la Commission, la base juridique pertinente.

2.3.3. Possible continuité économique entre Ilva et l'entité qui en acquiert les actifs

(62) Au considérant 107 de la décision d'ouvrir la procédure, la Commission rappelle qu'en cas de continuité économique entre le bénéficiaire des aides que la Commission déclare incompatibles avec le marché intérieur et son acquéreur, ce dernier peut être appelé à restituer les aides.

(63) La portée définitive de la vente est encore sujette à modifications, en fonction de l'issue du réexamen en cours des concentrations visées au considérant 15. L'Italie et Peacelink ont présenté leurs observations respectives sur la question de la (dis)continuité économique actuelle entre Ilva et l'acquéreur des actifs d'Ilva, mais à ce stade, il serait prématuré pour la Commission de se prononcer de manière définitive. Cette question ne fait par conséquent l'objet d'aucun examen supplémentaire dans le cadre de la présente décision.

2.3.4. La Commission n'entend pas s'opposer à des interventions urgentes pour la protection de l'environnement et de la santé publique

(64) Au point 114 de la décision d'ouvrir la procédure, la Commission précise qu'à la lumière de l'urgence environnementale et sanitaire décrite au point 11 et reconnue officiellement par les autorités italiennes, la Commission ne se serait pas opposée à d'éventuelles mesures immédiates que les autorités italiennes auraient jugées nécessaires pour protéger la santé publique. Dès lors, l'ouverture de la procédure formelle ne s'opposait pas à l'octroi éventuel de subventions publiques pour financer les dépenses relatives aux opérations d'assainissement du site d'Ilva et des zones environnantes, dans la mesure où ces opérations étaient urgentes et nécessaires pour remédier à la pollution existante et pour protéger la santé publique dans la ville de Tarente, en attendant que le responsable de la pollution soit identifié, conformément à la législation en vigueur.

(65) À cet égard, Commission a observé au point 115 de la décision d'ouvrir la procédure que les autorités italiennes avaient adopté les mesures nécessaires pour identifier le responsable de la pollution. Dans l'attente de l'issue de la procédure judiciaire, la Commission a estimé que l'État italien agissait à bon droit pour faire en sorte que la pollution accumulée ne nuise pas à la santé publique et à l'environnement de la zone de Tarente. La Commission a précisé que si la procédure judiciaire en cours avait permis d'identifier le responsable de la pollution, ce dernier aurait dû, conformément aux dispositions en vigueur de reconnaissance ou d'application du principe du «pollueur-payeur», rembourser les dépenses déjà effectuées par l'État pour les interventions d'assainissement, majorées des intérêts.

(66) Étant donné que les autorités judiciaires italiennes adoptent les mesures opportunes pour identifier le responsable de la pollution et les responsabilités financières dérivant de ses actions, la présente décision est sans incidence sur les conséquences financières relatives à la répartition des coûts supportés pour remédier à la pollution existante déjà effectuée entre l'État ou d'autres organismes publics ou privés et le ou les responsables de la pollution, en vertu du principe «pollueur-payeur» visé à l'article 191, paragraphe 2, du TFUE. En ce qui concerne les futurs coûts d'assainissement, la Commission observe que les fonds de 1,1 milliard d'EUR transférés par les actuels actionnaires d'Ilva sont destinés ex lege à la réalisation du plan environnemental (considérant 21) et s'ajouteront aux éventuels investissements supplémentaires destinés à améliorer les performances environnementales du site de Tarente que l'éventuel futur propriétaire et exploitant souhaitera réaliser (voir points 15 et 63).

3. OBSERVATIONS DE L'ITALIE

3.1. Observations générales sur l'objet des mesures

(67) Selon l'Italie, les mesures adoptées par le gouvernement italien étaient nécessaires pour protéger les intérêts publics et ne relèvent pas du champ d'application de l'article 107 du TFUE. L'Italie soutient que les considérants 114 et 115 de la décision d'ouvrir la procédure concernent des situations décrites par la directive 2004/35/CE du Parlement européen et du Conseil (41) et par l'article 250 du «Code environnemental» italien (42), en vertu duquel l'administration doit procéder d'office aux travaux nécessaires pour réparer le dommage environnemental en attendant que le responsable de la pollution soit identifié. Conformément à ces dispositions législatives, le décret-loi no 1/2015 et le décret du président du conseil des ministres du 14 mars 2014 qui adopte le plan environnemental ont par conséquent confié aux commissaires extraordinaires d'Ilva le pouvoir, de nature publique, d'agir au nom de l'État pour la réhabilitation environnementale d'Ilva.

(68) Dans ce contexte, eu égard aux considérants 114 et 115 de la décision d'ouvrir la procédure, les interventions de réhabilitation environnementale d'un montant de […] EUR devraient être considérées comme admissibles. Les interventions comprennent: a) les interventions visant à l'assainissement (assainissement et traitement des eaux et des zones contaminées, gestion des déchets et élimination de l'amiante) et autres interventions indiquées dans l'avis motivé de la Commission (43). Le montant total de cette catégorie d'interventions est de […] d'EUR; b) les interventions supplémentaires demandées par la Commission dans son avis motivé pour remédier aux violations de la directive 2008/1/CE jusqu'au 7 janvier 2014 et de la directive 2010/75/UE à partir de cette date. Le montant total de cette catégorie d'interventions est de […] d'EUR.

(69) Les autorités italiennes indiquent que le montant total de ces interventions admissibles excède le montant cumulé des mesures 2, 3 et 4.

(70) Les autorités italiennes soulignent en outre que la procédure de la Commission relative aux aides d'État est intrinsèquement liée à la procédure d'infraction menée parallèlement. L'avis motivé de la Commission reconnaît que les difficultés rencontrées par Ilva pour mobiliser des ressources financières auraient pu retarder l'exécution des interventions nécessaires pour satisfaire aux exigences de l'autorisation environnementale pour Tarente. Dans ce contexte, l'octroi de ressources publiques aux commissaires extraordinaires d'Ilva a été la modalité choisie par les autorités italiennes pour se conformer aux obligations figurant dans l'avis motivé et pour réaliser les interventions nécessaires. Selon les autorités italiennes, les points 114 et 115 de la décision d'ouvrir la procédure impliquent que la Commission ne se serait pas opposée à ce type de mesure.

(71) Enfin, l'Italie souligne l'importance socio-économique du site de Tarente qui, directement ou indirectement, donne du travail à près de 24 % de l'ensemble de la population active de la province de Tarente, dans un contexte régional où le taux de chômage est passé de 15,5 % en 2013 à 18,5 % en 2014.

3.2. Mesure 1

3.2.1. Ressources d'État

(72) Selon les autorités italiennes, la mesure 1 ne prévoit pas l'utilisation de ressources d'État. Les autorités italiennes ont fourni une première série d'arguments avant que l'accord entre la famille Riva et Ilva, visé au considérant 21 soit conclu. Ces arguments sont présentés aux considérants 73 à 77. Après l'accord transactionnel, les autorités italiennes ont complété leurs propres observations avec d'autres arguments visant à démontrer l'absence d'utilisation de ressources d'État (voir le considérant 78).

(73) En premier lieu, les autorités italiennes sont d'avis que la jurisprudence citée dans la décision d'ouvrir la procédure, notamment l'arrêt Doux Élevage (44), a été élaborée dans des circonstances totalement différentes. À cet égard, l'Italie cite les points 208 et 209 de l'arrêt du Tribunal du 24 septembre 2015, dans l'affaire T-674/11, pour souligner que les ressources provenant de tiers privés peuvent être considérées comme des ressources d'État uniquement si: i) ces ressources ont été volontairement mises à la disposition de l'État par leurs propriétaires ou ii) si elles ont été abandonnées par leurs propriétaires et dont l'État a assumé la gestion, en exercice de ses pouvoirs souverains (45). Il ne saurait être considéré que des ressources se trouvent sous contrôle public et constituent des ressources d'État au sens susvisé du simple fait que, par une mesure législative, l'État prescrit à un tiers une utilisation particulière de ses propres ressources.

(74) Selon l'Italie, ces conditions ne sont pas remplies dans le cas de la mesure 1 étant donné que la somme de 1,1 milliard d'EUR appartenait aux principaux actionnaires et aux anciens dirigeants d'Ilva. En d'autres termes, la loi en objet s'est limitée à imposer une utilisation spécifique d'actifs qui appartenaient aux principaux actionnaires et aux anciens dirigeants d'Ilva et non à l'État.

(75) Selon les autorités italiennes, la mesure ne constitue pas une expropriation en faveur de l'État. Il s'agirait d'une simple application d'un principe général du droit national, prévu à l'article 2497 du code civil, qui prévoit la responsabilité patrimoniale de l'entreprise holding envers les associés et les créanciers des sociétés contrôlées pour des faits découlant d'une mauvaise administration (mala gestio) ainsi qu'il est affirmé dans un décret rendu le 28 octobre 2014 en la matière.

(76) De plus, le Fondo Unico di Giustizia joue un rôle de simple conservateur légal et est tenu de respecter les dispositions prévues par la législation de référence (comme le décret ministériel du 30 juillet 2009) et les indications données par l'autorité judiciaire. Il ne peut pas disposer librement des sommes dont il assure la conservation. Les sommes en question seront utilisées exclusivement pour remédier au dommage environnemental causé, conformément au principe du pollueur-payeur.

(77) Par ailleurs, les propriétaires initiaux des biens saisis en conservent la propriété, étant donné qu'en cas de relaxe, les titres obligataires et le droit d'encaisser leur contre-valeur, majorée des intérêts, leur sont restitués.

(78) Après la signature de l'accord transactionnel visé au considérant 21, les autorités italiennes ont présenté les arguments supplémentaires ci-après. Par l'accord transactionnel, les membres de la famille Riva ont formellement donné leur accord pour que les sommes saisies (encore en leur possession en Suisse) soient définitivement mises à la disposition d'Ilva, y compris en cas de relaxe. Les sommes ont par conséquent été transférées délibérément de la famille Riva à Ilva, une fois pour toutes, sans que le Fondo Unico di Giustizia n'ait exercé le moindre contrôle sur ces dernières.

3.2.2. Incidence sur le budget de l'État

(79) Selon l'Italie, aux fins de la constatation de l'existence d'une aide d'État, un lien suffisamment direct doit être démontré entre l'avantage accordé au bénéficiaire d'une part, et une réduction du budget de l'État ou un risque économique suffisamment concret de charges grevant ce budget (46), d'autre part. À cet égard, l'argument avancé par la Commission dans la décision d'ouvrir la procédure selon lequel l'État, en investissant les sommes saisies dans des obligations d'Ilva plutôt que dans des obligations d'État, aurait pu renoncer à des recettes potentielles, est purement hypothétique et dénué de fondement.

(80) En premier lieu, il n'y a aucune raison de considérer que, dans un scénario contrefactuel, les ressources saisies auraient été investies dans des obligations d'État et non simplement déposées sur un compte bancaire ouvert au nom du Fondo Unico di Giustizia.

(81) En second lieu, la Commission n'a démontré aucun lien suffisamment direct entre la décision de ne pas investir les sommes saisies en obligations d'État et un préjudice potentiel pour le budget de l'État.

(82) En conséquence, les autorités italiennes concluent que la mesure 1 n'a aucune incidence négative sur le budget de l'État et qu'elle peut, au contraire, avoir une incidence positive sur ce dernier.

3.2.3. Avantage sélectif

(83) L'Italie soutient en outre qu'aucun avantage sélectif n'a été accordé à Ilva.

(84) Les sommes en question sont destinées à alimenter un patrimoine distinct et à être utilisées exclusivement pour le plan environnemental, et notamment pour les interventions prévues dans l'avis motivé. En conséquence, la mesure se limite à respecter le principe du pollueur-payeur en veillant à un juste équilibre entre les intérêts constitutionnellement importants que sont la protection de la santé, de l'emploi et de l'environnement. En effet, la mesure a les objectifs suivants: i) faciliter l'administration extraordinaire d'Ilva par les commissaires en mettant à leur disposition les fonds nécessaires pour réaliser interventions que la Commission a elle-même imposées à l'Italie dans son avis motivé et ii) protéger les droits légitimes des personnes soumises à une enquête pénale.

(85) Plus généralement, eu égard à sa nature spécifique, la mesure en question ne peut pas être considérée comme pouvant procurer un avantage sélectif pour au moins deux raisons. En premier lieu, les États membres sont libres de décider comment gérer la res controversa en attente de la conclusion de la procédure pénale, cette matière ne relevant pas du champ d'investigation de la Commission dans le cadre des aides d'État. En second lieu, l'anticipation à titre provisoire des effets de la décision finale d'une procédure judiciaire est un principe commun à la plupart des ordres juridiques européens et, à ce titre, n'est pas de nature à procurer un avantage sélectif à l'entreprise qui bénéficie de cette anticipation.

(86) Enfin, en ce qui concerne les conditions financières applicables aux obligations émises par Ilva, les autorités italiennes expliquent que ces obligations auraient été émises avec le taux d'intérêt moyen appliqué aux comptes ouverts au nom du Fondo Unico di Giustizia, à savoir, à titre d'exemple, […] % en 2015. Celles-ci soulignent en outre qu'il n'est pas rare que les entreprises en difficulté ou sous administration extraordinaire émettent des obligations pour couvrir leurs propres besoins financiers.

3.3. Mesure 2

3.3.1. Sélectivité

(87) Selon l'Italie, la disposition en question se limite à appliquer un principe général du droit qui permet de reconnaître la nature prédéductible des créances si cela s'avère nécessaire pour préserver la valeur d'une entreprise et la gestion ordonnée de son patrimoine. Le sacrifice imposé à certains créanciers est compensé par la conservation de la valeur des actifs de l'entreprise. La circonstance qu'aucune autre entreprise n'a bénéficié de cette disposition est uniquement due au fait que cette législation est d'introduction récente.

3.3.2. Ressources d'État et incidence sur le budget de l'État

(88) Selon l'Italie, la mesure 2 n'a pas été octroyée en utilisant des ressources d'État. La disposition en question n'a pas attribué à l'autorité compétente «le pouvoir de diriger ou d'influencer l'administration des fonds» (47). Dans ce cas, les autorités italiennes sont étrangères aux relations entre les établissements financiers et Ilva.

(89) De plus, la mesure n'a aucune incidence négative sur le budget de l'État, ni même sur les créances de l'État envers Ilva.

(90) En dehors du cadre fiscal, la Commission doit démontrer l'existence d'un lien suffisamment direct entre l'avantage procuré au bénéficiaire et un risque économique concret de charges grevant le budget de l'État (48).

(91) En l'espèce, ce lien est totalement inexistant. En premier lieu, l'État ne renonce à aucune ressource, à quelque titre que ce soit (impôts, taxes, contributions ou autre) qui aurait dû être versée au budget de l'État. En second lieu, la mesure n'entraîne aucune réduction des possibilités de récupération des créances détenues par l'État, ni ne pénalise ces créances par rapport à d'autres créances. Au contraire, en protégeant le patrimoine d'Ilva, la mesure a eu des effets positifs sur tous les créanciers, dont l'État, qui sont appelés à se retourner contre ce patrimoine pour recouvrer leurs créances.

(92) De plus, dans l'arrêt Piaggio, la Cour a considéré que la question du préjudice causé à d'éventuels créanciers publics n'était pas un élément dirimant, mais au contraire un indicateur parmi d'autres, de l'existence d'avantages sélectifs financiers procurés par des ressources d'État (49). Cet arrêt demande en outre à la Commission de démontrer que l'État ou des organismes publics figurent parmi les principaux créanciers de l'entreprise en difficulté, circonstance qui, selon les autorités italiennes, ne caractérise pas le cas d'espèce. Enfin, l'Italie souligne que la mesure en cause se limite à appliquer en l'espèce un principe général du droit italien, consacré à l'article 111 de la loi sur les faillites, décret royal no 267 du 16 mars 1942, auquel se réfèrent également d'autres dispositions du décret telles que les articles 182 quater et quinquies, qui confèrent aux juges ordinaires la faculté de reconnaître la nature prédéductible de certains prêts, en particulier si ces prêts sont indispensables pour la continuité de l'exercice de l'activité de l'entreprise et pour garantir la meilleure satisfaction des créanciers.

3.3.3. Avantage économique

(93) Les autorités italiennes sont d'avis que les conditions du prêt sont conformes aux conditions normales du marché pour un prêt accordé en contrepartie d'un bas niveau de garantie. Le financement a été accordé par les établissements financiers à un taux d'intérêt égal à l'Euribor à 3 mois majoré de […] points de base par an. La durée du financement a été fixée du 11 septembre 2014 au 28 février 2015. Le contrat prévoit toutes les conditions habituelles. La procédure d'administration extraordinaire, qui ne permet pas aux créanciers de faire valoir leurs droits, ayant été ouverte entre-temps, le prêt n'a pas pu être remboursé à l'échéance prévue. Pendant l'administration extraordinaire, toutes les dettes doivent être remboursées selon la législation en vigueur.

(94) En ce qui concerne la question de savoir si l'octroi du prêt a été possible grâce à l'attribution de la nature prédéductible, les autorités italiennes soutiennent que ce bénéfice ne peut être accordé qu'une fois que la juridiction nationale compétente a vérifié que le prêt remplit toutes les conditions requises par l'article 12, paragraphe 5, du décret-loi no 101/2013, à la suite de la constatation du passif. Au moment de l'octroi du prêt, l'attribution de la nature prédéductible était par conséquent purement hypothétique.

3.4. Mesure 3

(95) Les autorités italiennes observent en premier lieu que le prêt garanti est obligatoirement destiné à financer de manière exclusive les interventions prévues par le plan environnemental. À cet égard, il répond par conséquent aux observations formulées par la Commission dans son avis motivé.

3.4.1. Ressources d'État et avantage économique

(96) Selon les autorités italiennes, l'utilisation de ressources d'État ne dérive pas de la charge susceptible de grever le budget de l'État en cas de mobilisation de la garantie d'État. Une incidence sur les ressources de l'État ne peut, en revanche, être enregistrée que si l'État assume le risque de perte sans contrepartie adéquate.

(97) À cet égard, les autorités italiennes estiment que la prime de garantie de 3,12 % reflète, pour diverses raisons, les conditions du marché.

(98) En premier lieu, afin de déterminer le montant de la prime, les autorités italiennes ont sollicité l'avis d'un expert («l'avis de M. […]»). L'avis de M. […] repose sur une méthode établie conformément au paragraphe 3.2, point d), de la communication de la Commission sur l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides d'État accordées sous la forme de garanties («la communication en matière de garanties») (50): a) le risque de crédit de l'emprunteur a été analysé en appliquant un modèle qui a permis, sur la base des informations disponibles, d'attribuer une notation de solvabilité; b) sur la base de cette notation, une analyse comparative a été réalisée afin de déterminer une fourchette de valeurs de marché raisonnable pour la commission appliquée à la garantie, sur la base des différentes méthodes utilisées dans la pratique internationale; c) les résultats obtenus ont ensuite été corroborés à l'aide d'autres critères d'évaluation; d) le résultat obtenu est un intervalle Euribor à 6 mois compris entre 2,5 % et 3,12 %, e) dont la valeur maximale a été retenue.

(99) En second lieu, la prime de garantie et le taux d'intérêt payé par Ilva s'inscrivent totalement dans la fourchette indiquée au point 90 de la décision d'ouvrir la procédure, qui prévoit que la marge pour un prêt octroyé à une entreprise techniquement insolvable avec une note inférieure à CCC doit être comprise entre 400 et 1 000 points de base. À cet égard, la nature prédéductible du prêt garanti doit être prise en considération pour l'évaluation du risque de crédit.

(100) En troisième lieu, le risque assumé par l'État doit être évalué au regard des objectifs de rentabilité générale. À cet égard, il convient de souligner que la mesure était destinée à financer les interventions nécessaires pour satisfaire aux prescriptions environnementales incombant à l'État italien dérivant des exigences de l'avis motivé de la Commission. Le critère de l'investisseur en économie de marché doit par conséquent être évalué globalement, en tenant compte de tous les éléments pertinents pour l'État, y compris le fait que, en dernier ressort, les interventions de réhabilitation réalisées en vertu de la mesure 3 (51) permettraient d'alléger les charges grevant les ressources de l'État.

(101) En résumé, l'Italie estime que: i) la garantie est rémunérée selon les conditions du marché et ii) le risque assumé par l'État en qualité de garant est économiquement raisonnable et cohérent avec les objectifs de rentabilité globale de l'État.

(102) L'Italie souligne enfin qu'il n'est pas rare que les établissements de crédit déjà créanciers d'une société soumise à une procédure d'insolvabilité accordent à celle-ci un nouveau financement temporaire prédéductible, même si ce financement n'est pas assorti d'une garantie d'État. La conduite des banques Intesa Sanpaolo et Banco Popolare dans le cadre de la mesure 3 n'a, par conséquent, rien d'insolite. Ces banques, comme d'autres banques déjà créancières d'Ilva, ont laissé les lignes de crédit d'Ilva ouvertes malgré l'absence de garanties d'État sur ces lignes de crédit.

3.5. Mesure 4

(103) Les autorités italiennes soulignent que la disposition législative visée à l'article 3, paragraphe 5, du décret-loi no 1/2015, n'a en aucune manière contraint les entreprises à trouver un accord, étant donné sa nature purement procédurale qui a permis aux commissaires extraordinaires d'Ilva d'utiliser les fonds récupérés en vertu de l'accord conclu dans le cadre de la procédure d'administration extraordinaire. L'accord a été signé par Ilva et Fintecna de manière autonome et volontaire.

3.5.1. Le principe de l'investisseur en économie de marché

(104) Les autorités italiennes réaffirment que, selon elles, Fintecna, une société détenue par l'État, opère comme n'importe quel opérateur en économie de marché (52). Cette circonstance trouve confirmation dans la décision d'ouvrir la procédure elle-même qui, selon les autorités italiennes, précise que l'engagement contractuel de 1996 était cohérent avec celui qu'aurait pris un vendeur privé et que le montant payé par Fintecna était conforme à une décision raisonnable de la part d'un investisseur privé (53).

(105) Dans la décision d'ouvrir la procédure, la Commission se demande toutefois si un opérateur privé n'aurait pas attendu un stade plus avancé du processus de restructuration d'Ilva pour honorer ses obligations. Les autorités italiennes estiment que l'accord constitue simplement une manière d'honorer des obligations contractuelles relatives à un dommage environnemental. Dès lors, la charge financière supportée par Fintecna ne confère aucun avantage particulier aux entreprises intéressées, ainsi que l'affirme la Cour dans les affaires Sloman Neptun (54) et Ecotrade (55).

(106) Les autorités italiennes rappellent que la décision finale de Fintecna d'accepter l'accord a été prise le 4 mars 2015 au terme d'une instruction complexe et après avoir examiné les avis et les rapports des experts. En concluant l'accord, Fintecna a mis fin à toute responsabilité légale susceptible d'entraîner le paiement d'indemnisations encore plus élevées pour la réparation des dommages futurs. Le comportement alternatif visé au considérant 96 de la décision d'ouvrir la procédure — à savoir le défaut de paiement ou le report du paiement alors que des changements étaient annoncés au niveau de la direction — aurait constitué un comportement opportuniste et hasardeux, peu compatible avec le profil d'un opérateur en économie de marché, selon la définition de la Cour (56).

3.6. Mesure 5

3.6.1. Avantage économique sélectif

(107) Les autorités italiennes sont d'avis que les conditions du prêt correspondent aux conditions normales du marché. Le prêt d'État a été octroyé à un taux d'intérêt annuel Euribor à 6 mois + 300 points de base. Dans la mesure où, un jour ouvrable avant l'octroi du prêt, le taux d'intérêt Euribor à 6 mois était de – 0,04 %, le taux d'intérêt du prêt a été fixé à 2,96 %.

(108) L'Italie considère que ce taux est conforme à l'avis de M. […], formulé aux fins de l'octroi de la mesure 3 (voir le considérant 98). Selon cet avis, un taux compris entre 2,50 % et 3,12 % est conforme aux conditions normales de marché. En l'absence de changement significatif de la situation d'Ilva entre l'octroi de la mesure 3 et celui de la mesure 5 (avril 2015 et décembre 2015), les autorités italiennes estiment que l'avis de M. […] peut être également utilisé pour évaluer la conformité au marché de la mesure 5.

(109) L'Italie souligne en outre que le prêt a une nature prédéductible, autre circonstance significative dont la Commission devrait tenir compte lors de l'évaluation du risque de crédit associé.

(110) L'Italie soutient également que la mesure 5 a pour objectif de faciliter la procédure de vente d'Ilva et de garantir, en même temps, son fonctionnement de manière compatible avec les dispositions en vigueur en matière de protection de l'environnement, de la santé et de l'emploi.

(111) Enfin, l'Italie rappelle que le 9 juin 2016, le décret-loi no 98/2016 a modifié l'obligation de remboursement du prêt en la transférant de l'acquéreur des actifs d'Ilva à Ilva. De plus, en raison de certaines modifications de la procédure de vente, et pour éviter de reporter l'échéance finale du remboursement du prêt au-delà de la date de la cession définitive des actifs d'Ilva, l'article 1er, paragraphe 1, point a), du décret-loi no 243/2016 a modifié cette échéance à 60 jours après la cession à titre définitif des actifs d'Ilva, la dissociant ainsi du décret de cessation d'activité d'Ilva.

4. OBSERVATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES

4.1. Observations d'Ilva

(112) Ilva a informé la Commission qu'elle partageait entièrement les observations formulées par les autorités italiennes, résumées dans la section 3 de la présente décision.

4.2. Observations de Peacelink

(113) Peacelink est une organisation non gouvernementale qui a pour objectif de fournir au public des informations transparentes dans différents domaines tels que les conflits militaires et les litiges environnementaux.

(114) Peacelink estime que les doutes exprimés par la Commission dans la décision d'ouvrir la procédure sont pleinement justifiés. En ce qui concerne la mesure 1, les représentants de l'organisation considèrent que le paiement anticipé de sommes soumises à saisie judiciaire comporte l'obligation pour l'État d'assumer les risques liés à l'issue de la procédure judiciaire. Aucun opérateur privé n'accepterait d'assumer ces risques. En ce qui concerne la mesure 2, Peacelink est d'avis que sans l'intervention de l'État, aucun opérateur du marché n'aurait accordé les prêts à Ilva. De plus, cette intervention comporte un risque pour les ressources de l'État étant donné qu'elle influe sur l'ordre de remboursement des créances publiques. En ce qui concerne la mesure 3, Peacelink estime qu'aucun créancier opérant dans une économie de marché n'aurait accordé un prêt aux conditions offertes à Ilva. Concernant la mesure 4, Peacelink considère que celle-ci constitue une aide d'État puisque Fintecna n'aurait accepté de signer l'accord qu'en vertu des dispositions visées au décret législatif no 1/2015. De plus, le fait que Fintecna soit un organisme public laisse à douter de sa capacité à agir comme un opérateur privé.

(115) En outre, Peacelink a demandé à la Commission d'étendre le champ d'investigation de son enquête approfondie au financement public accordé en vertu du décret-loi no 191/2015 sous la forme d'un prêt de 300 millions d'EUR et à un autre prêt de 800 millions d'EUR.

(116) Enfin, Peacelink a formulé des observations sur certains aspects environnementaux des activités d'Ilva qui n'ont cependant aucune pertinence aux fins de la présente procédure en matière d'aides d'État.

4.3. Observations de WV Stahl

(117) WV Stahl est l'association professionnelle de l'industrie sidérurgique allemande dont le siège se trouve à Düsseldorf.

(118) WV Stahl partage les doutes exprimés par la Commission dans la décision d'ouvrir la procédure. En ce qui concerne la mesure 1, WV Stahl estime que le paiement anticipé des sommes soumises à saisie judiciaire aurait conféré un avantage économique à Ilva. En ce qui concerne la mesure 2, WV Stahl estime que la prédéductibilité, qui constitue une forme de garantie, est un vecteur d'aides illégales. Pour WV Stahl, la présence d'éléments d'aide d'État dans la mesure 3 est évidente, tandis que concernant la mesure 4, WV Stahl explique qu'un opérateur en économie de marché n'aurait jamais accepté un tel accord.

(119) WV Stahl a averti la Commission concernant l'éventuel octroi d'aides d'État supplémentaires sous la forme de deux prêts, respectivement de 300 millions d'EUR et de 800 millions d'EUR, et a demandé à la Commission d'agir afin qu'aucune autre aide publique ne soit acccordée à Ilva. En particulier, tout financement de l'État destiné aux interventions urgentes et nécessaires pour faire face à la situation de pollution actuelle et pour protéger la santé publique à Tarente doit rester conforme au principe du pollueur-payeur et ne peut être utilisé pour la restructuration des aciéries Ilva.

(120) Enfin, WV Stahl demande à la Commission de garantir la récupération rapide des aides éventuelles qui pourraient être déclarées incompatibles à l'issue de l'enquête approfondie. En ce qui concerne les aides d'État octroyées sous la forme de prêts, le montant de l'aide doit être calculé sur la base de la différence entre le taux d'intérêt appliqué par l'État et le taux d'intérêt prévalant sur le marché au moment de l'octroi des aides.

4.4. Observations de Riva Fire S.p.A.

(121) Riva Fire SpA (ci-après «Riva Fire») a exercé le contrôle d'Ilva de 1995, année du rachat de la société à IRI, au 4 juin 2013, date à laquelle la gestion des installations sidérurgiques d'Ilva a été transférée à un commissaire nommé par le gouvernement, en vertu du décret-loi no 61/2013.

(122) Les observations de Riva Fire visent à rétablir ce que Riva Fire estime être la version authentique de l'histoire de la société jusqu'au moment de l'ouverture de la procédure d'insolvabilité en application du décret-loi no 1/2015. En particulier, Riva Fire considère avoir été indûment évincée de la gestion d'Ilva par une série de manœuvres ourdies par la magistrature italienne et le pouvoir exécutif, sans avoir eu la possibilité de défendre son point de vue dans le cadre d'une procédure contradictoire au cours de laquelle ses droits à la défense auraient été garantis.

(123) Riva Fire ne commente de manière spécifique aucune des mesures qui font l'objet de la décision d'ouvrir la procédure et de la décision d'étendre la procédure.

(124) L'entreprise souligne toutefois un aspect qu'elle considère contradictoire dans la présentation des faits de la part des autorités italiennes. Selon Riva Fire, les autorités italiennes ont, d'une part, affirmé, dans le cadre de l'enquête menée par la Commission en matière d'aides d'État, que les ressources publiques octroyées à Ilva ne constituaient pas des aides d'État pour la raison qu'elles étaient destinées à financer l'assainissement de l'environnement, mais ont, d'autre part, soutenu, dans le cadre de la procédure d'infraction en matière environnementale, qu'il n'y avait aucun risque pour l'environnement ou la santé lié au site d'Ilva de Tarente.

4.5. Observations de l'Italie sur les observations des parties intéressées

(125) La Commission a transmis les observations de Riva Fire, Peacelink, WV Stahl et Ilva aux autorités italiennes.

(126) Celles-ci estiment que ces observations sont générales dans leur formulation ou privées de pertinence aux fins de la présente procédure. Selon elles, les arguments généraux contenus dans cette série d'observations trouvent une première réponse dans les observations formulées par les autorités italiennes après la décision d'ouvrir la procédure et la décision d'étendre la procédure.

(127) De plus, les autorités italiennes estiment que le point de vue de Riva Fire concernant la prétendue contradiction visée au considérant 124 est dénué de fondement. En effet, les autorités italiennes ont clairement reconnu l'urgence sanitaire et environnementale de la région de Tarente. Le passage cité par Riva Fire relatif à la prétendue absence de risques pour l'environnement et pour la santé à Tarente a été sorti de son contexte et, en tout état de cause, ne reflète pas la position officielle des autorités italiennes.

5. ÉVALUATION DE L'AIDE

5.1. Concernant la prétendue contradiction entre la procédure en matière d'aides d'État et la procédure pour violation de la législation de l'Union en matière d'environnement

(128) D'une manière générale, les autorités italiennes soutiennent que les différentes interventions réalisées par l'État en faveur d'Ilva avaient pour objectif premier de donner suite aux prescriptions de la Commission dans l'avis motivé. Dans les observations relatives à la décision d'ouvrir la procédure, Riva Fire relève une contradiction entre les affirmations des autorités italiennes dans la procédure d'infraction et dans la procédure en matière d'aides d'État (voir le considérant 124 et la réponse de l'Italie au considérant 127). Selon l'Italie, la Commission se contredit lorsqu'elle demande d'une part à l'Italie de procéder rapidement à l'exécution des interventions nécessaires pour rendre le site de Tarente conforme aux normes en vigueur en matière de protection de l'environnement et empêche, de l'autre, les autorités italiennes de financer ces interventions.

(129) La Commission réfute cet argument. En principe, mettre fin à la violation d'un ensemble de règles donné ne vaut pas autorisation d'enfreindre un autre ensemble de règles. En l'espèce, rendre Ilva conforme aux normes environnementales de l'Union ne doit pas se faire au mépris des règles de l'Union en matière d'aides d'État, en fournissant à Ilva des aides publiques dont ses concurrents sont exclus, lesquels ont, de surcroît, l'obligation de respecter la législation environnementale sans bénéficier d'aucune aide d'État illégale analogue.

(130) Les autorités italiennes soutiennent en outre que les aides d'État destinées à la mise en œuvre du plan environnemental ne relèvent pas du champ d'application de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, pour la raison qu'elles sont utilisées pour remédier à des dommages environnementaux en attendant que le responsable soit identifié, conformément à la directive 2004/35/CE et à l'article 250 du «code environnemental» italien, comme il ressort des considérants 114 et 115 de la décision d'ouvrir la procédure de la Commission.

(131) La Commission estime que le raisonnement développé par les autorités italiennes est erroné pour les raisons suivantes.

(132) À titre d'observation préliminaire, la Commission rappelle que seules les mesures 1 et 3 sont destinées par la loi à la mise en œuvre du plan environnemental.

(133) Autre aspect encore plus significatif, ni la cause ni le but de l'intervention de l'État ne sont considérés comme pertinents, seuls le sont les effets de la mesure sur l'entreprise (57). Du moment que le seul aspect pertinent est l'incidence de la mesure sur l'entreprise, les éventuelles finalités de protection de l'environnement ou d'autre nature de la mesure sont en elles-mêmes privées de pertinences. Le fait de savoir si l'avantage est obligatoire ou non pour l'entreprise est également dénué de pertinence, étant donné que celle-ci n'a pu ni l'éviter ni le refuser (58).

(134) Par conséquent, les interventions publiques réalisées en vertu de l'article 6, paragraphe 3, de la directive 2004/35/CE ne sont pas exclues du champ d'application de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE. L'article 107, paragraphe 1, est applicable dans les deux cas de figure: i) si le responsable de la pollution n'a pas encore été identifié et ii) si le responsable de la pollution a été identifié mais n'adopte pas les mesures correctives nécessaires. Dans les deux cas, les interventions d'assainissement réalisées par l'État deviennent des aides d'État si celui-ci allège les charges que le bénéficiaire doit normalement supporter, comme dans le cas d'Ilva, et n'essaie pas de récupérer les ressources utilisées pour l'assainissement auprès du responsable de la pollution après l'avoir identifié.

(135) En l'espèce, la décision d'ouvrir la procédure permet uniquement à l'État de financer temporairement les interventions d'assainissement urgentes, c'est-à-dire jusqu'à ce que le responsable de la pollution soit identifié et à condition que l'Italie récupère les sommes dépensées auprès du responsable de la pollution (59). La décision d'ouvrir la procédure ne permet pas, de manière absolue et inconditionnelle, d'utiliser les ressources de l'État pour financer les interventions nécessaires pour satisfaire les exigences de l'avis motivé ou du plan environnemental d'Ilva.

(136) À cet égard, la Commission observe, à titre d'exemple, que le plan environnemental auquel l'Italie se réfère comprend une série de mesures qui ne peuvent pas être qualifiées d'interventions d'assainissement urgentes mais plutôt d'interventions visant à améliorer la capacité d'Ilva à respecter les normes environnementales applicables à la production d'acier prévues par l'autorisation environnementale de l'entreprise.

(137) Plus important encore, étant donné que seuls les effets des aides d'État sont pertinents (et non leurs causes ou leurs objectifs), on ne saurait déduire que les mesures qui constituent en soi des aides d'État cessent d'être des aides par le simple fait qu'elles sont utilisées pour réaliser le plan environnemental d'Ilva. La décision d'ouvrir la procédure ne le permet pas et ne pouvait pas le permettre.

(138) En conclusion, l'Italie ne peut invoquer les exigences formulées dans l'avis motivé, ni la formulation des considérants 114 et 115 de la décision d'ouvrir la procédure de la Commission pour qualifier d'exempt d'éléments d'aide le financement par l'État des coûts supportés par Ilva pour la gestion courante et la protection de l'environnement

5.2. Existence d'une aide

(139) L'article 107, paragraphe 1, du TFUE, dispose que «sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions».

(140) L'ensemble des critères fixés à l'article 107, paragraphe 1, du TFUE doivent être remplis. Afin de pouvoir constater si les mesures en cause constituent une aide au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, les conditions suivantes doivent être remplies: a) le bénéficiaire est une entreprise au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, ce qui suppose qu'il exerce une activité de nature économique; b) la mesure est financée par des ressources publiques et est imputable à l'État; c) la mesure confère un avantage économique; d) cet avantage est sélectif; e) la mesure fausse ou menace de fausser la concurrence et est susceptible d'affecter les échanges entre États membres.

(141) En ce qui concerne la condition selon laquelle le bénéficiaire doit être une entreprise au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, selon la jurisprudence constante de la Cour de justice, la notion d'entreprise comprend toute entité exerçant une activité économique, indépendamment du statut juridique de cette entité et de son mode de financement (60), tandis que toute activité consistant à offrir des biens ou des services sur un marché donné constitue une activité économique (61). La Commission observe qu'Ilva produit et vend de l'acier sur le marché de l'Union et à l'étranger, et que cette activité constitue une activité économique. Dès lors, la Commission conclut qu'Ilva, indépendamment de la structure de l'actionnariat et du statut d'entreprise sous administration extraordinaire au sens de la législation italienne, est une entreprise au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE.

(142) La Commission doit déterminer si les mesures en cause faussent ou menacent de fausser la concurrence et peuvent affecter les échanges entre États membres. Lorsqu'une aide accordée par un État membre renforce la position d'une entreprise par rapport aux autres entreprises concurrentes dans les échanges intra-UE, il y a lieu de supposer que ces derniers sont affectés par l'aide (62). Il suffit par conséquent que le destinataire de l'aide se trouve dans une relation de concurrence avec d'autres entreprises sur des marchés ouverts à la concurrence (63). Les marchés de l'acier au carbone où Ilva exerce ses activités sont soumis à une concurrence intense et aux échanges à l'intérieur de l'Union (64), et Ilva vend ses produits en Italie et dans d'autres États membres. En conséquence, toutes les mesures en cause faussent ou menacent de fausser la concurrence et peuvent affecter les échanges entre États membres.

(143) En ce qui concerne les autres critères visés à l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, et énumérés au considérant 140, points b), c) et d), la Commission procédera à une évaluation mesure par mesure.

5.2.1. Mesure 1

(144) Ainsi que cela est expliqué au considérant 21, le 24 mai 2017, la famille Riva et Ilva ont conclu un accord transactionnel qui a permis de résoudre le litige entre l'administration extraordinaire d'Ilva et la famille Riva.

(145) L'accord transactionnel consiste dans un simple accord entre particuliers, c'est-à-dire entre certains membres de la famille Riva agissant en qualité d'actionnaires d'Ilva et la gouvernance actuelle d'Ilva en administration extraordinaire. […]. Ilva n'est pas concernée par la procédure pénale. Les sommes à transférer à Ilva en vertu de l'accord transactionnel comprennent: i) les biens de la famille Riva détenus par la famille Riva sur ses comptes bancaires étrangers qui doivent être mis à disposition d'Ilva à titre définitif selon la forme juridique visée à l'article 3, point 1, du décret-loi no 1/2015, c'est-à-dire sous la forme d'obligations destinées à être souscrites par le Fondo Unico di Giustizia, sans obligation de restitution des obligations aux membres de la famille Riva, y compris en cas de relaxe et ii) une somme supplémentaire de 145 millions d'EUR.

(146) Par rapport à la situation existante au moment de la décision d'ouvrir la procédure, l'accord transactionnel constitue un fait nouveau que la Commission doit prendre en considération aux fins de l'évaluation finale de la mesure 1, en particulier en ce qui concerne l'éventuelle présence d'avantages en faveur d'Ilva et l'imputabilité de la mesure à l'État.

(147) À cet égard, il ne fait aucun doute que la volonté de transférer les biens de la famille Riva à Ilva avant la fin de la procédure judiciaire était l'intention initiale des autorités italiennes, ainsi que cela est expliqué dans la décision d'ouvrir la procédure. Il est toutefois établi que, malgré les dispositions du décret-loi no 1/2015 et du décret de transfert successif, le transfert des biens de la famille Riva n'a pas eu lieu en raison de l'opposition constante de la juridiction suisse à l'exécution de l'ordre, sans consentement préalable des propriétaires putatifs des actifs: les membres de la famille Riva. La situation ne s'est débloquée que lorsque les membres de la famille Riva ont décidé, au moyen d'un accord transactionnel de nature purement privée, de transférer à Ilva les actifs dont ils avaient le contrôle (65). Il est également vrai que la portée de l'accord ne coïncide pas parfaitement avec les dispositions prises par les autorités italiennes dans le décret-loi no 1/2015: en premier lieu, les sommes transférées à Ilva sont effectivement supérieures aux dispositions du décret-loi et, en second lieu, d'importantes contreparties ont été octroyées à la famille Riva en échange du transfert des sommes.

(148) L'existence de cet accord transactionnel privé et le fait que la situation ne se soit débloquée qu'après qu'un accord a été conclu constituent des éléments de preuve qui indiquent que la décision de transférer à Ilva les biens de la famille Riva i) n'était qu'un aspect d'un accord plus grand qui conciliait à la fois les intérêts privés de la famille Riva et ceux d'Ilva et ii) a été mûrie et prise par la famille Riva et par Ilva et non par l'État. Ce qui précède doit être pris en considération pour déterminer si les doutes initiaux de la Commission persistent quant à la possibilité que la concentration confère un avantage économique à Ilva et qu'elle soit imputable à l'État.

(149) En ce qui concerne l'imputabilité à l'État du transfert des biens de la famille Riva à Ilva, la Commission relève que ce transfert a eu lieu dans le cadre d'un accord plus large, dont les termes ont été définis par la famille Riva et Ilva. Dans ce cas également, il ne fait aucun doute que l'intention initiale de transférer les biens de la famille Riva à Ilva avant la fin de la procédure judiciaire a été exprimée initialement par les autorités italiennes. Cependant, la décision finale a été prise par la famille Riva par l'accord transactionnel, en exécution duquel une lettre de la famille Riva autorisant les banques étrangères à débloquer les fonds a effectivement rendu possible le transfert à Ilva. Il ressort par conséquent que la base du transfert des biens de la famille Riva à Ilva est l'accord transactionnel privé conclu entre la famille Riva et Ilva, non imputable à l'État.

(150) De plus, concernant l'existence d'un éventuel avantage économique, la Commission observe qu'avec la conclusion de l'accord transactionnel, Ilva n'a obtenu aucun avantage qu'elle n'aurait pas pu obtenir dans des conditions normales de marché. La famille Riva avait intérêt à entamer les négociations en vue d'un accord transactionnel parce qu'elle était exposée au risque de verser à Ilva jusqu'à […] d'EUR de dommages-intérêts au cas où la juridiction nationale aurait fait droit à toutes les demandes d'Ilva. Pour sa part, Ilva avait un besoin plutôt urgent de liquidités pour financer la gestion courante ou pour réaliser les interventions prévues dans le plan environnemental. Ilva a ainsi décidé de renoncer à toute future prétention de remboursement (susceptible de s'élever à […] d'EUR) en échange du transfert immédiat d'environ 1,2 milliard d'EUR, dont une partie constituée des biens de la famille Riva visés au décret-loi no 1/2015. Ce comportement reflète le fait que les opérateurs peuvent, par clairvoyance et par aversion aux pertes, préférer résoudre à l'amiable un litige de longue date plutôt d'avoir recours à la justice ou à l'intervention d'un arbitre. Dans un tel contexte, rien n'indique que l'accord transactionnel conclu par Ilva et la famille Riva n'a pas été décidé dans l'intérêt mutuel des deux parties privées. Par conséquent, étant donné que l'accord transactionnel dans son ensemble a été conclu entre Ilva et ses actionnaires aux conditions normales du marché et n'octroie ainsi aucun avantage économique à Ilva, le transfert des biens de la famille Riva, qui fait partie intégrante de l'accord global, ne confère aucun avantage économique à Ilva.

(151) À la lumière de ce qui précède, la Commission estime que le transfert à Ilva des biens de la famille Riva dans la forme juridique prévue par le décret-loi no 1/2015 ne confère aucun avantage économique à Ilva et n'est pas imputable à l'État italien.

5.2.1.1. Conclusion concernant la mesure 1

(152) Compte tenu de ce qui précède, la Commission conclut que la mesure mise à exécution n'est pas imputable à l'État. Les critères visés à l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, étant cumulatifs, la Commission conclut que la mesure 1 ne constitue pas une aide d'État.

5.2.2. Mesure 2

5.2.2.1. Avantage économique dérivant de ressources d'État

(153) Afin d'évaluer si la mesure 2 confère à Ilva un avantage économique, la Commission a en premier lieu examiné les arguments de l'Italie — indiqués au considérant 87 — relatifs au caractère réglementaire de cette mesure. Selon l'Italie, la disposition en question se limite à appliquer un principe général du droit qui permet de reconnaître la nature prédéductible des créances si cela s'avère nécessaire pour préserver la valeur d'une entreprise et la gestion ordonnée de son patrimoine.

(154) En adoptant la mesure 2, l'Italie a octroyé à toutes les entreprises présentant un intérêt stratégique national proches de l'insolvabilité, comme Ilva, le régime de prédéductibilité, une pratique courante dans les procédures d'insolvabilité. Il s'agit d'une caractéristique essentielle du cadre général de la législation sur la faillite applicable à toutes les entreprises opérant en Italie en situation d'insolvabilité ou proches de l'insolvabilité («loi sur les faillites» visée au décret royal no 267 du 16 mars 1942 — voir le considérant 92).

(155) La Commission estime que, étant donné que l'Italie a agi en qualité d'autorité publique de réglementation plutôt que comme un investisseur, il n'y a aucun motif d'appliquer à la mesure 2 le test de l'opérateur en économie de marché (66). En d'autres termes, en adoptant la mesure 2, l'état italien a agi dans l'exercice de ses pouvoirs de réglementation dans le but de préserver la valeur des actifs d'entreprises à risque d'insolvabilité et non comme un opérateur du marché. En effet, à travers la mesure 2, l'Italie a réorganisé unilatéralement l'ordre de priorité des créanciers d'Ilva, une intervention qui ne relève pas des opérations qui sont à la portée des tiers privés. Seul l'État a le pouvoir de subordonner toutes les créances existantes (y compris la dette privilégiée) aux plus récentes, cette faculté n'étant pas à disposition des créanciers privés ou des particuliers en général. Il n'y a pas lieu, par conséquent d'appliquer le test de l'opérateur en économie de marché à la mesure 2.

(156) De l'inapplicabilité du test de l'opérateur en économie de marché, il découle que le critère décisif pour établir l'existence d'un avantage associé à la mesure 2 ne consiste pas à déterminer si l'État augmente la rentabilité ou réduit au minimum la perte de ressources de l'État dérivant de la mesure. La Commission doit néanmoins évaluer si la mesure 2 suppose d'éventuelles autres formes d'avantage dérivant de ressources de l'État.

(157) À la lumière des circonstances décrites précédemment, l'éventuelle réduction de la probabilité que l'État puisse récupérer des dettes dues à certains organismes publics après que le bénéfice de la prédéductibilité a été accordé à de nouvelles dettes constitue un simple effet secondaire de la mesure en question. L'objectif et l'effet principaux de la modification de la loi en question n'étaient pas de renoncer à la dette d'Ilva envers l'État et, ce faisant, de favoriser Ilva. De plus, comme le soulignent les autorités italiennes, la nature de prédéductibilité peut également être accordée à des prêts au sens de la législation générale des faillites [considérant 92] et il existe des preuves empiriques de l'application croissante en Italie de la prédéductibilité aux prêts accordés aux entreprises en situation d'insolvabilité en exécution d'un concordat préventif, après l'introduction de certaines réformes, à partir de 2010, qui ont progressivement élargi le champ d'application de la créance prédéductible (67). Comme le confirme la Cour, une incidence indirecte négative d'une mesure réglementaire sur les recettes de l'État ne constitue pas un transfert de ressources d'État s'il s'agit d'une caractéristique inhérente à cette mesure (68). Par conséquent, s'agissant d'une caractéristique inhérente au bénéfice de la prédéductibilité dans le cadre des procédures d'insolvabilité en Italie, l'éventuelle incidence négative sur les créances de l'État envers Ilva ne peut constituer un moyen de conférer à Ilva un avantage particulier par l'utilisation de ressources d'État.

5.2.2.2. Conclusion concernant la mesure 2

(158) La Commission conclut que la mesure 2 ne confère à Ilva aucun avantage économique dérivant de ressources d'État. Les critères visés à l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, étant cumulatifs, la Commission conclut que la mesure 2 ne constitue pas une aide d'État.

5.2.3. Mesure 3

5.2.3.1. Ressources d'État et imputabilité

(159) En ce qui concerne l'imputabilité à l'État de la mesure, la Commission observe que celle-ci consiste dans une garantie de prêt accordée par le ministère de l'économie et des finances.

(160) Étant donné que la notion d'État membre inclut tous les niveaux d'autorité publique, qu'il s'agisse d'une autorité nationale, régionale ou locale, la Commission conclut que la mesure est imputable à l'État.

(161) Les garanties d'État comportent un risque pour les ressources de l'État, parce qu'elles entraînent une dépense grevant le budget de l'État si elles sont effectivement mobilisées. Pour cette raison, et contrairement à ce que soutiennent les autorités italiennes, les garanties d'État correctement rémunérées comportent elles aussi l'utilisation de ressources d'État. De plus, ainsi que cela est expliqué de manière plus détaillée ci-dessous, la Commission estime qu'en l'espèce, étant donné que la commission de la garantie apportée par l'Italie est inférieure aux conditions du marché, l'État italien a renoncé — et continue de renoncer — à des ressources qu'elle aurait perçues si la commission avait été plus élevée et basée sur le marché. L'évaluation des conditions d'octroi d'une garantie d'État, telle que la commission appliquée, exclut uniquement l'existence d'un avantage économique (qui existe si les conditions ne correspondent pas à celles du marché), mais pas la constatation de l'utilisation de ressources d'État qui, en revanche, est indiscutable. Par conséquent, la Commission conclut que la mesure 3 comporte l'utilisation de ressources d'État.

5.2.3.2. Avantage économique

(162) Selon une jurisprudence constante, afin d'apprécier si une mesure de l'État constitue une aide au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, il y a lieu de déterminer, entre autres, si l'entreprise bénéficiaire a reçu un avantage économique qu'elle n'aurait pas obtenu dans des conditions normales de marché (69).

(163) Un avantage existe chaque fois que la situation financière d'une entreprise s'améliore grâce à l'intervention de l'État dans des conditions différentes des conditions normales de marché (70). Toutefois, l'intervention d'une autorité publique ne confère pas forcément un avantage au bénéficiaire — et ne constitue donc pas une aide d'État — si celle-ci est réalisée selon des conditions normales de marché. En d'autres termes, si l'autorité publique agit comme le ferait un opérateur avisé en économie de marché dans des circonstances analogues, il n'y a pas lieu de constater la présence d'éléments d'aide d'État.

(164) À cet égard, les autorités italiennes soutiennent que la prime qu'elles ont appliquée à la garantie d'État a été déterminée sur la base des recommandations de l'expert M. […] (71). À ce titre, la rémunération du risque assumé par l'État est, selon elles, conforme à la rémunération qu'un opérateur avisé en économie de marché aurait demandée et, par conséquent, que la garantie ne confère aucun avantage économique à Ilva.

(165) Les parties intéressées, qui ont formulé des observations sur la mesure 3, estiment quant à elles qu'un opérateur en économie de marché n'aurait jamais accepté de telles conditions financières. WV Stahl invite en particulier la Commission à déterminer le taux en vigueur sur le marché et à récupérer le montant de l'aide incompatible, correspondant à la différence entre le taux du marché et le taux d'intérêt appliqué à Ilva par les autorités italiennes.

(166) À titre d'observation liminaire, la Commission souligne que, au moment de l'octroi de la garantie d'État en question, Ilva faisait l'objet d'une procédure d'insolvabilité. À ce titre, Ilva était qualifiable d'entreprise en difficulté au sens du point 20 c) des lignes directrices communautaires pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté autres que les établissements financiers (les «lignes directrices pour l'aide au sauvetage et à la restructuration») (72).

(167) Au point 4.1 de la communication en matière de garanties, la Commission précise que «[…] pour les entreprises en difficulté, un garant sur le marché, s'il existe, exigerait une prime élevée au moment de l'octroi de la garantie, eu égard au taux de défaillance attendu. Si la probabilité que l'emprunteur ne puisse pas rembourser l'emprunt devient particulièrement élevée, il est possible que ce taux de marché n'existe pas et, dans des circonstances exceptionnelles, l'élément d'aide de la garantie peut se révéler aussi élevé que le montant effectivement couvert par cette garantie (73)». Cette approche correspond à celle adoptée par la Cour de justice, qui a établi que lorsqu'un État accorde une garantie pour un prêt bancaire à une entreprise en difficulté «qui n'a fourni aucune contrepartie adéquate» les garanties doivent être considérées comme des aides d'État d'un montant égal au prêt garanti (74).

(168) Dans ce contexte, la Commission a examiné en premier lieu si, eu égard aux caractéristiques du cas d'espèce, la probabilité que l'emprunteur n'était pas en mesure de rembourser le prêt était si forte que le montant total du prêt garanti aurait pu constituer une aide. Une entreprise en difficulté est une entreprise qui fait face à de graves difficultés économiques et financières qui, en l'absence d'une intervention de la part de l'État, la conduiraient vers une mort économique quasi certaine à court ou moyen terme. Dans de telles circonstances, il est probable qu'aucun opérateur de marché n'aurait accordé un prêt ou une garantie à une telle entreprise, de sorte que tout prêt ou toute garantie de quelque nature accordé par l'État à une telle entreprise doit en principe être considéré comme une aide égale au montant du prêt (garanti). Cette hypothèse centrale doit cependant être vérifiée à la lumière des circonstances propres à chaque cas et, si le bénéficiaire fait l'objet d'une procédure d'insolvabilité, en tenant compte de la législation en matière d'insolvabilité en vigueur dans l'État membre concerné.

(169) Concernant ce dernier aspect, la Commission observe que, en ce qui concerne les grandes entreprises, le droit des faillites italien accorde, à l'intérieur de la masse de la faillite, la priorité de remboursement (prédéductibilité) aux nouveaux prêts octroyés pendant la procédure d'insolvabilité par rapport à ceux consentis avant la déclaration d'insolvabilité. En outre, à la différence des prêts octroyés avant la déclaration d'insolvabilité, les intérêts des prêts octroyés pendant la procédure d'insolvabilité continuent de courir. Ces dispositions visent à encourager les investisseurs potentiels à soutenir l'entreprise pendant la période d'insolvabilité, dans l'objectif de protéger la valeur économique de ses actifs dans l'attente de l'issue de la procédure (inversion de tendance et reprise, vente ou liquidation).

(170) La simple existence de ces dispositions indique qu'il existe, dans certains cas, des bailleurs de fonds qui acceptent de prêter de l'argent aux entreprises faisant l'objet d'une procédure d'insolvabilité (c'est-à-dire à des entreprises en difficulté).

(171) Cette circonstance permet en outre de supposer que les arguments des prêteurs ou des garants qui négocient un accord avec un débiteur en difficulté peuvent être légèrement différents de ceux qui prévalent dans les situations commerciales normales. Dans les deux cas, le prêteur et le garant évaluent d'une part la probabilité que l'emprunteur ne soit pas en mesure de rembourser le prêt. D'autre part, dans une situation commerciale normale, l'attention se concentre principalement sur la probabilité d'un défaut de paiement de l'emprunteur, tandis que dans le cas d'emprunteurs qui seront très probablement défaillants à un moment ou à un autre, il est possible que l'attention se concentre plutôt sur la perte encourue en cas de défaut (loss-given-default, «LGD»).

(172) Pour les entreprises qui font l'objet d'une procédure d'insolvabilité, sauf risque avéré d'incapacité à procéder à leur restructuration avec leurs propres moyens ou de rachat par un nouvel investisseur qui en assumera le passif, la perte perte encourue en cas de défaut d'un nouveau prêt dépend de la valeur de liquidation estimée de l'entreprise, pour laquelle le prêteur pourra bénéficier de la priorité de remboursement en vertu de la législation en matière de prédéductibilité. Dans certains cas, la valeur de liquidation estimée peut être faible par rapport au montant des dettes prédéductibles de l'entreprise. Dans ce cas, l'entreprise peut rencontrer des difficultés pour obtenir des financements privés et il est plus probable qu'une garantie publique confère un avantage correspondant au montant total garanti. Cependant, lorsque la valeur estimée de la masse de faillite est élevée, les prêteurs (ou les garants) privés qui ont une expérience dans la gestion de créances à risque sont davantage enclins à intervenir.

(173) Dans le cas particulier d'Ilva, l'issue favorable de la procédure de vente démontre que la valeur de marché des actifs d'Ilva, qui n'a jamais cessé ses activités, est restée élevée malgré les difficultés économiques auxquelles l'entreprise faisait face: en effet ses actifs ont été vendus au prix de 1,8 milliard d'EUR. Ce montant n'est cependant pas surprenant dès lors que l'on considère les atouts d'Ilva par rapport à la concurrence: le site de Tarente est le plus grand site intégré de production d'acier d'Europe méridionale et les installations d'Ilva occupent une position stratégique le long d'importantes routes d'importation et d'exportation et proche des centres névralgiques du deuxième plus grand marché européen de l'acier, l'Italie.

(174) La différence entre la valeur de marché des actifs d'Ilva et la mauvaise performance économique de l'entreprise est imputable à différents facteurs spécifiques, dont les deux suivants: a) en application de certaines dispositions administratives, une limite de 6 millions de tonnes a été imposée à Ilva, soit un niveau très inférieur à la capacité de production totale, en raison des dommages environnementaux qui seraient causés si l'entreprise exploitait intégralement sa capacité de production avec les systèmes de protection de l'environnement dont elle dispose actuellement. Les installations sidérurgiques telles que celles de Tarente étant caractérisées par une forte intensité de capital et par des coûts fixes élevés, elles doivent, pour être rentables, fonctionner à des niveaux de productivité proches du plein régime. La limite imposée à la production d'Ilva pour des motifs environnementaux valables a inévitablement entraîné une baisse de rentabilité. Avec des investissements environnementaux opportuns, Ilva pourrait toutefois retrouver de meilleurs niveaux de production et c'est ce potentiel qui explique pourquoi les actifs d'Ilva sont restés attrayants aux yeux des investisseurs disposés à réaliser les investissements qui s'imposent; b) Ilva est sous administration extraordinaire depuis cinq ans, d'abord en raison des dommages environnementaux qu'elle causait, ensuite en raison de ses difficultés financières. Ses actifs n'ayant pas été gérés dans des conditions normales de marché pendant de nombreuses années, l'entreprise s'est retrouvée dans une situation financière difficile sans toutefois que cela signifie que ces actifs ne peuvent pas être gérés de manière rentable et dans des conditions normales de marché, dès lors qu'un niveau d'