FR Journal officiel de l'Union européenne L 309/1

DÉCISION DE LA COMMISSION

du 23 février 2011

relative aux aides d’État C 38/B/04 (ex NN 58/04) et C 13/06 (ex N 587/05) mises à exécution par l’Italie en faveur de Portovesme Srl, ILA SpA, Eurallumina SpA et Syndial SpA

[notifiée sous le numéro C(2011) 956]

(Le texte en langue italienne est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

(2011/746/UE)

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,

vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément aux dispositions susvisées (1) et compte tenu de ces observations,

considérant ce qui suit:

1. PROCÉDURE

1.1. Affaire C 38/B/04

(1) Par lettre du 4 décembre 2003, un cabinet juridique représentant un plaignant a porté à l’attention de la Commission une série d’articles publiés dans la presse italienne concernant l’intention du gouvernement italien d’appliquer des tarifs préférentiels d’électricité à certaines entreprises implantées en Sardaigne.

(2) Ces tarifs ont été introduits par l’article 1er du décret du président du Conseil des ministres du 6 février 2004 (ci-après le «décret de 2004»), lequel a eu deux effets distincts: a) il a instauré des nouveaux tarifs préférentiels d’électricité pour les entreprises Portovesme Srl, ILA SpA et Eurallumina SpA et b) il a prorogé le tarif préférentiel dont bénéficiait déjà Alcoa Trasformazioni (producteur d’aluminium primaire, ci-après «Alcoa»).

(3) Par lettres des 22 janvier et 19 mars 2004, la Commission a demandé des éclaircissements sur ces mesures. L’Italie a répondu par lettres datées des 9 février et 9 juin 2004 et communiqué des précisions supplémentaires par courrier du 20 septembre 2004.

(4) Par lettre du 16 novembre 2004, la Commission a informé l’Italie de sa décision d’engager la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du TFUE, à l’encontre de la mesure en question.

(5) La décision de la Commission d’ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne (2). La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations sur les mesures en cause.

(6) L’Italie a envoyé des observations par lettres datées des 4 et 11 février 2005.

(7) La Commission a reçu des observations de parties intéressées, parmi lesquelles trois bénéficiaires des mesures et un concurrent de Portovesme. Elle les a transmis à l’Italie le 22 mars 2005 en lui donnant la possibilité de réagir. Les commentaires de cette dernière lui sont parvenus par lettre du 20 septembre 2005.

(8) Le 29 octobre 2008, l’affaire C 38/04 a été scindée en un volet A, qui concerne la mesure en faveur d’Alcoa, et un volet B, qui concerne Portovesme, ILA et Eurallumina.

(9) Le 19 novembre 2009, la Commission a adopté une décision finale négative ordonnant la récupération de l’aide auprès d’Alcoa (3).

1.2. Affaire C 13/06

(10) En application de l’article 11, paragraphe 12, du décret-loi no 35 du 14 mars 2005 converti en loi no 80/2005 du 14 mai 2005«Mesures d’urgence dans le cadre du plan d’action pour le développement économique, social et territorial» (ci-après la «loi no 80/2005»), les autorités italiennes ont prorogé jusqu’en 2010 les tarifs préférentiels d’électricité accordés à Portovesme, ILA et Eurallumina et ont étendu l’avantage tarifaire à Syndial SpA, un producteur de chlore lui aussi implanté en Sardaigne.

(11) Le 22 juillet 2005, la Commission a été saisie par courrier d’une plainte émanant d’un concurrent de Syndial. Cette plainte a été suivie d’autres documents envoyés par la même entreprise en date des 7 octobre et 7 décembre 2005.

(12) L’Italie a notifié la mesure à la Commission par lettre du 23 novembre 2005, lui apportant des précisions supplémentaires par courrier du 28 novembre 2005.

(13) Par lettre du 22 décembre 2005, la Commission a demandé un complément d’informations que les autorités italiennes lui ont fourni par courrier du 3 mars 2006.

(14) Parallèlement, le concurrent de Portovesme qui était déjà intervenu dans l’affaire C 38/B/04 a déposé une plainte à l’encontre de la nouvelle mesure par lettre du 20 janvier 2006.

(15) Par courrier du 26 avril 2006, la Commission a informé l’Italie de sa décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du TFUE à l’égard des modifications et de l’extension du régime tarifaire spécial introduit par la loi no 80/2005.

(16) Par lettre du 22 août 2006, la Commission a demandé aux autorités italiennes de lui fournir des éclaircissements supplémentaires qu’elle a reçus par courrier daté du 28 septembre 2006.

(17) La décision de la Commission d’ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne (4). La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations sur les mesures en cause.

(18) La Commission a reçu des observations de la part des parties intéressées, parmi lesquelles les bénéficiaires, les deux concurrents de Portovesme et de Syndial et un producteur d’énergies renouvelables. Par courrier du 5 octobre 2006, la Commission a transmis ces observations à l’Italie en lui donnant la possibilité de réagir. Les commentaires de cette dernière lui sont parvenus par lettre du 1er décembre 2006.

(19) L’Italie a fourni des éléments d’information supplémentaires par lettres des 16 avril 2007, 10 mai 2007, 14 mai 2007 et 22 juin 2010.

1.3. Portée de la présente décision

(20) La présente décision concerne à la fois les tarifs introduits en faveur de bénéficiaires autres qu’Alcoa par l’article 1er du décret de 2004 (ci-après les «tarifs de 2004») et les tarifs introduits par l’article 11, paragraphe 12, de la loi no 80/2005 (ci-après les «tarifs de 2005») tels qu’ils ont été précisés dans les décisions adoptées par l’Autorité de l’énergie électrique et du gaz (AEEG).

2. DESCRIPTION DÉTAILLÉE DE LA MESURE

2.1. Les tarifs contestés de 2004

(21) L’article 1er du décret de 2004 a étendu «les conditions [tarifaires] prévues au point 2 du décret du ministère de l’industrie, du commerce et de l’artisanat du 19 décembre 2005 (ci-après le “décret Alcoa”) aux fournitures d’énergie destinées à la production et transformation de l’aluminium, du plomb, de l’argent et du zinc dans les limites des structures existantes à la date d’entrée en vigueur du présent décret situées dans des territoires insulaires caractérisés par une absence ou une insuffisance de connexions aux réseaux nationaux de gaz et d’électricité».

(22) Ce régime tarifaire devait être transitoire et prendre fin «avec la mise en place ou le renforcement des connexions aux réseaux nationaux de gaz et d’électricité» ou, au plus tard, le 30 juin 2007.

(23) Dans la pratique, le décret de 2004 étendait les tarifs préférentiels dont avait déjà bénéficié le producteur d’aluminium Alcoa à trois entreprises grosses consommatrices d’énergie situées en Sardaigne: Portovesme, un producteur de zinc, d’argent et de plomb (5), ILA, un fabricant de produits transformés en aluminium et Eurallumina, un producteur d’alumine (6).

(24) Pour ce qui est des aspects réglementaires, les tarifs ont été appliqués au moyen de décisions adoptées par l’AEEG.

(25) Initialement, la décision no 110/04 de l’AEEG subordonnait l’octroi des tarifs préférentiels à l’issue positive de la procédure de notification. Toutefois, sur la base d’instructions émanant de la présidence du Conseil des ministres, qui précisaient que le texte du décret de 2004 n’avait pas été formellement notifié au sens des règles en matière d’aides d’État et avait simplement été «présenté» à la Commission dans le cadre d’une «enquête préliminaire», l’AEEG a adopté la décision no 148/04 (7) mettant le décret à exécution.

(26) Ce régime permettait aux bénéficiaires de recevoir des indemnités compensatoires aux mêmes conditions que celles qui avaient été fixées dans le décret Alcoa. Concrètement, pour un site de production donné couvert par le régime tarifaire, l’indemnité compensatoire correspondait à la différence entre le prix pratiqué par le fournisseur d’électricité et un prix préférentiel fixé par l’État, multipliée par la quantité d’énergie électrique consommée. La méthode utilisée pour calculer le prix (ou «tarif») préférentiel était définie dans la décision no 15/1993 du CIP. Le prix était soumis à un mécanisme d’indexation fondé sur l’évolution des coûts italiens de production de l’énergie électrique (composante dite «Ct»). En 2004, le prix préférentiel appliqué aux bénéficiaires sardes était compris entre 26 et 35 EUR/MWh.

(27) La gestion administrative du régime était confiée à la caisse de péréquation (8) (Cassa Conguaglio) pour le secteur électrique. Dans la pratique, le système tarifaire fonctionnait de la manière suivante: les bénéficiaires transmettaient à la caisse de péréquation des données mensuelles détaillées sur les quantités d’électricité consommées et sur les prix payés à leurs fournisseurs d’énergie électrique. Ils recevaient ensuite, de cette même caisse, des indemnités au comptant calculées comme indiqué ci-dessus (9).

(28) Les ressources nécessaires au financement des indemnités compensatoires étaient levées au moyen d’un prélèvement parafiscal appliqué à l’ensemble des consommateurs d’électricité (élément A4 du tarif d’électricité) (10).

(29) Alors que le régime était censé prendre fin le 30 juin 2007, son application a été interrompue, sur instructions de l’AEEG, peu après le lancement de l’enquête formelle par la Commission, en novembre 2004 (11).

(30) Selon les données communiquées par l’Italie, Portovesme et Eurallumina ont reçu des subventions pour l’électricité consommée entre avril et octobre 2004, tandis qu’ILA a bénéficié de subventions pour sa consommation d’avril à septembre 2004. Le total des versements (en euros) effectués par la caisse de péréquation à ces trois entreprises dans le cadre du régime est indiqué ci-après: Portovesme Srl 12 845 892,82 Eurallumina SpA 5 208 152,05 ILA SpA 291 120,27

2.2. Les tarifs contestés de 2005

(31) Conformément à l’article 11, paragraphe 12, de la loi no 80/2005, les autorités italiennes ont étendu «les conditions tarifaires prévues par le décret du ministère de l’industrie, du commerce et de l’artisanat du 19 décembre 1995 aux fournitures d’énergie destinées à la production et transformation de l’aluminium, du plomb, de l’argent et du zinc, ainsi qu’au cycle chlore-soude, par référence aux prix pratiqués pour des fournitures analogues sur les marchés européens dans les limites des structures existantes à la date d’entrée en vigueur du présent décret situées en Sardaigne et alimentées en haute tension. Ces conditions tarifaires seront subordonnées au respect des engagements à long terme qui seront souscrits par les bénéficiaires, les autorités locales sardes et les ministères compétents.»

(32) Par conséquent, la loi no 80/2005 a réintroduit, en substance, le régime tarifaire mis en œuvre en 2004 qui étendait les conditions réservées à Alcoa à d’autres entreprises grosses consommatrices d’énergie situées en Sardaigne. Dans la pratique, cette loi n’a été appliquée qu’à Portovesme, ILA, Eurallumina et Syndial (un producteur de chlore-soude qui n’avait pas bénéficié des prix préférentiels auparavant).

(33) Il est à noter qu’à partir de 2005, le prix préférentiel n’était plus fondé sur les tarifs historiques fixés dans le décret Alcoa de 1995, mais devait être défini en toute autonomie par l’AEEG afin de correspondre aux prix moyens de l’énergie payés par les concurrents des bénéficiaires sur le marché européen (12). Ce prix était soumis à des adaptations annuelles: selon l’article 11, paragraphe 13, de la loi no 80/2005, «les conditions tarifaires visées aux paragraphes 11 (13) et 12 s’appliquent à partir du 1er janvier 2005 et sont actualisées par l’Autorité de l’énergie électrique et du gaz qui augmente, sur une base annuelle, les valeurs nominales des tarifs de 4 %, ou, si cette dernière valeur s’avère plus élevée, d’un pourcentage correspondant à la hausse du prix de gros moyen de l’énergie électrique enregistré sur les principales bourses de l’électricité européennes, à savoir Amsterdam et Francfort.» Dans sa décision no 217/05, l’AEEG a interprété ce mécanisme d’actualisation dans un sens plus favorable pour les bénéficiaires. Elle a en effet plafonné l’augmentation des tarifs à 4 % par an.

(34) Dans la même décision, l’AEEG a fixé comme suit les prix préférentiels applicables aux différents secteurs pour l’année 2005: Secteurs bénéficiant des tarifs préférentiels Tarif préférentiel EUR/MWh Transformation de l’aluminium 50 Plomb et zinc 23 Production d’aluminium 27 Cycle du chlore 27

(35) Tout comme ceux de 2004, les tarifs de 2005 devaient être financés au moyen d’un prélèvement parafiscal appliqué à l’ensemble des consommateurs d’électricité et correspondant à l’élément A4 du tarif d’électricité. La gestion des flux financiers du régime était, dans ce cas également, confiée à la caisse de péréquation.

(36) L’accès au tarif préférentiel était subordonné à l’engagement, de la part des bénéficiaires, de réaliser des investissements productifs en Sardaigne, sur la base de plans d’entreprise qui devaient être présentés au gouvernement régional. Ainsi, Portovesme s’était engagée à investir dans l’autoproduction d’électricité ou à participer à la construction de nouvelles centrales électriques.

(37) L’Italie a notifié l’article 11, paragraphe 12, de la loi no 80/2005 conformément à l’article 108, paragraphe 3, du TFUE. L’application des tarifs de 2005 était subordonnée à l’autorisation de la Commission. Le régime n’a donc pas été mis à exécution.

2.3. Procédures devant les juridictions nationales

(38) Solvay Chimica Italia et Solvay Chimica Bussi SpA (producteurs de chlore-soude qui ne sont pas installés en Sardaigne) ont introduit un recours (14) devant le tribunal administratif régional de Lombardie contre les décisions prises par l’AEEG en application de l’article 11, paragraphe 12, de la loi no 80/2005, faisant valoir que les mesures ainsi adoptées impliquaient l’octroi d’aides d’État illégales et la violation d’autres règles nationales (15). Le 27 novembre 2006, le tribunal administratif régional de Lombardie a suspendu la procédure nationale dans l’attente des conclusions de l’enquête sur les aides d’État lancée par la Commission dans l’affaire C 13/06.

2.4. Cumul avec des aides incompatibles antérieures - Deggendorf

(39) Après l’ouverture de la procédure, l’Italie a précisé qu’Eurallumina n’avait pas remboursé l’aide incompatible qui avait fait l’objet de l’affaire C 80/01 (16) (aide à la production d’alumine), mais que, selon l’entreprise, la Région autonome de Sardaigne avait émis un ordre de recouvrement concernant la mesure en cause le 8 mai 2006.

3. DÉCISION D’OUVRIR LA PROCÉDURE PRÉVUE À L’ARTICLE 108, PARAGRAPHE 2, DU TFUE

(40) La Commission a décidé d’engager la procédure formelle d’examen pour les raisons exposées ci-dessous.

3.1. Affaire C 38/B/04

(41) Dans sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen (17), la Commission a examiné les tarifs de 2004 en faveur de Portovesme, ILA et Eurallumina afin de déterminer s’il était possible de conclure qu’ils ne constituaient pas des aides d’État vu leur similarité avec le tarif préférentiel historique accordé à Alcoa en 1996 dont elle avait jugé, dans sa décision du 4 décembre 1996 (18) (ci-après la «décision Alumix»), qu’il ne s’agissait pas d’une aide d’État.

(42) À ce propos, la Commission a souligné que le nouveau tarif semblait différent du tarif Alumix en ce sens que ce dernier avait été octroyé directement par ENEL, fournisseur italien d’énergie électrique en régime de monopole, alors que le nouveau mode de tarification prévoyait une intervention sélective de l’État pour compenser la différence entre le prix du marché convenu entre les bénéficiaires et leurs fournisseurs d’énergie et le prix préférentiel fixé en 1996. Elle est parvenue à la conclusion que le décret de 2004 ne se bornait pas à étendre la portée d’une mesure existante ne constituant pas une aide d’État à des nouveaux bénéficiaires, mais introduisait, en faveur des trois entreprises concernées, un nouveau régime assorti d’un mécanisme financier très différent du tarif Alumix.

(43) La décision d’ouvrir l’enquête qualifiait les tarifs introduits par le décret de 2004 d’aide au fonctionnement et examinait si cette aide pouvait être autorisée sur la base des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale (19) (ci-après les «lignes directrices concernant les aides à finalité régionale»), dans la mesure où, jusqu’à la fin de 2006, la Sardaigne était une région assistée au sens de l’article 107, paragraphe 3, point a), du TFUE. La Commission émettait des doutes quant à la possibilité d’autoriser l’aide sur cette base étant donné qu’une telle aide ad hoc, accordée à un nombre restreint d’entreprises, ne semblait pas promouvoir le développement régional.

(44) La Commission se demandait si la mesure pouvait entraîner une réduction du taux d’imposition applicable à l’énergie électrique. Pareille réduction aurait dû avoir pour base juridique la directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003 qui restructure le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l’électricité (20).

3.2. Affaire C 13/06

(45) Dans sa décision du 27 avril 2006 portant ouverture de l’enquête formelle, la Commission a défini le régime tarifaire de 2005 comme étant une aide nouvelle au fonctionnement.

(46) La Commission s’est attachée à déterminer si le tarif préférentiel pouvait être autorisé en tant qu’aide régionale au fonctionnement sur la base des lignes directrices concernant les aides à finalité régionale dans la mesure où la Sardaigne avait été, jusqu’à la fin de 2006, une région assistée au sens de l’article 107, paragraphe 3, point a), du TFUE.

(47) En dépit de l’insistance des autorités italiennes selon lesquelles les prix élevés de l’électricité en Sardaigne faisaient obstacle au développement de l’île, la Commission a conclu que l’Italie n’avait pas démontré que les prix sardes étaient sensiblement plus élevés qu’ailleurs, que ce soit en moyenne ou, plus spécifiquement, pour les entreprises gourmandes en énergie (21). La Commission a fait remarquer que la surcapacité de production d’électricité caractérisant la Sardaigne ne pouvait qu’inciter les producteurs à vendre leur électricité au prix le plus bas possible jusqu’à ce que l’achèvement des projets d’interconnexion (prévu pour 2010) leur permette d’exporter l’énergie électrique produite sur l’île.

(48) Par ailleurs, l’Italie n’a pas expliqué en quoi des prix plus élevés constituaient un handicap régional, ni de quelle manière le tarif en cause aurait contribué au développement de la région. La Commission a, par conséquent, exprimé des doutes quant à la nécessité de l’aide.

(49) La Commission doutait également de la proportionnalité de l’aide ad hoc aux handicaps régionaux, vu, notamment, la méthode utilisée pour calculer le prix préférentiel, lequel était sans rapport avec les prix pratiqués dans le reste de l’Italie et se fondait sur les prix moyens appliqués en Europe aux gros consommateurs d’énergie.

(50) La Commission a observé que la durée de la mesure dépassait les cinq ans (ce qui est, généralement, la durée maximale autorisée pour les aides au fonctionnement à finalité régionale) et que l’aide n’était pas dégressive en termes réels puisque la hausse du tarif était plafonnée à 4 %.

(51) En ce qui concerne la période couverte par les lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale 2007-2013 (22), la Commission a fait remarquer que la Sardaigne ne pourrait plus prétendre au bénéfice d’aides régionales en application de l’article 107, paragraphe 3, point a), du TFUE, notamment d’aides au fonctionnement. Elle a estimé que, bien que ces lignes directrices autorisent une période transitoire de deux ans pour l’élimination linéaire des régimes d’aides au fonctionnement existants, il ne semblait pas opportun de permettre l’introduction de nouvelles aides au fonctionnement pour quelques mois et d’en prévoir l’élimination progressive, surtout au vu des doutes exprimés et du caractère distorsif de l’aide.

(52) Pour conclure, la Commission a émis des doutes quant à la possibilité d’autoriser le tarif préférentiel en faveur de Portovesme, ILA, Eurallumina et Syndial que ce soit en tant qu’aide régionale ou à tout autre titre que l’Italie n’a, en tout état de cause, pas signalé.

(53) Pour ce qui est d’Eurallumina, enfin, la Commission a constaté que la société n’avait pas encore remboursé une aide d’État illégale et incompatible (23) et que, conformément à la jurisprudence Deggendorf (24), elle ne pouvait de ce fait bénéficier d’aucune nouvelle mesure d’aide.

4. OBSERVATIONS DE TIERS INTÉRESSÉS

4.1. Affaire C 38/B/04

(54) L’invitation de la Commission à présenter des observations sur la décision de 2004 portant ouverture de la procédure formelle d’examen approfondi a suscité des réactions de la part du plaignant initial, de certains des bénéficiaires (Portovesme, Eurallumina et Alcoa) et d’autres parties intéressées. En l’espèce, seules sont résumées les observations concernant le tarif préférentiel en faveur de Portovesme, ILA et Eurallumina. Plus précisément, il n’a pas été tenu compte des observations formulées par Alcoa puisqu’elles ont été examinées de manière exhaustive dans la décision finale se rapportant spécifiquement à cette société (25).

4.1.1. Observations présentées par Portovesme

(55) Selon Portovesme, le tarif préférentiel entend pallier une défaillance du marché, à savoir l’incapacité du marché sarde de l’électricité récemment libéralisé à produire des prix compétitifs en raison de la forte puissance de marché des opérateurs historiques. Portovesme affirme qu’ENEL et Endesa (dont les installations de production d’énergie électrique sardes ont par la suite été cédées à E.ON) constituent un duopole et alignent artificiellement les prix de l’électricité en Sardaigne sur les prix italiens moyens, alors qu’ils devraient être sensiblement plus bas, surtout pour les gros consommateurs d’électricité, vu la surcapacité de production qui devrait pousser les producteurs à pratiquer des prix compétitifs.

(56) Portovesme soutient que le prix préférentiel dont elle bénéficie correspond au prix qu’elle aurait obtenu dans des conditions de marché normales, autrement dit si le marché de l’énergie électrique avait fonctionné correctement.

(57) Elle affirme que les indemnités compensatoires versées par la caisse de péréquation (soit 37 EUR/MWh) alignent le prix qu’elle paie pour l’électricité sur les prix payés par ses principaux concurrents et ne faussent pas la concurrence puisque tous les producteurs de zinc de l’Union européenne paient des prix équivalents et que la mesure se borne à compenser le désavantage concurrentiel dont elle souffre en raison des problèmes structurels de la Sardaigne (parmi lesquels l’absence de gaz naturel).

(58) Selon elle, les métaux tels que le zinc, l’aluminium et le plomb sont des produits de base dont le prix de référence mondial est fixé à la bourse des métaux de Londres. Les variations des coûts de production locaux ne se répercutent pas sur les prix mondiaux. Qui plus est, sa production de zinc est si faible (moins de 1 % de la production mondiale) qu’elle ne saurait influer sur les prix à l’échelle internationale.

(59) Faute de tarif préférentiel, Portovesme se verrait dans l’obligation de fermer ses installations, ce dont les autres producteurs de zinc de l’Union ne pourraient pas profiter puisqu’ils ne sont pas en mesure d’augmenter leur production, si bien que la demande excédentaire devrait être résorbée par les exportations des pays tiers. Elle affirme, pour conclure, que le tarif préférentiel n’a aucune incidence sur la concurrence et les échanges au sein de l’Union.

(60) Portovesme affirme encore que les indemnités compensatoires versées par la caisse de péréquation n’impliquent aucun transfert de ressources d’État puisque la caisse ne fait que redistribuer des fonds privés provenant des consommateurs finaux.

(61) L’entreprise fait remarquer que les prélèvements d’électricité effectués par les industries énergivores sont importants pour garantir la sécurité et la continuité d’approvisionnement en Sardaigne, ainsi que pour éviter des défaillances de production qui entraîneraient des coûts supplémentaires pour les consommateurs finaux.

(62) Pour terminer, elle souligne que, si elle n’avait d’autre choix que de fermer ses portes, cette fermeture aurait de graves répercussions sur le tissu productif de la région, car elle provoquerait la perte de 790 emplois directs et de 500 emplois indirects.

4.1.2. Observations présentées par Eurallumina

(63) Eurallumina précise que les coûts de production de l’alumine sont plus hauts en Europe que dans d’autres régions du monde, notamment en raison des prix de l’électricité et des combustibles qui y sont plus élevés, ainsi que des coûts du transport de la bauxite (26). Ces coûts supérieurs ne peuvent pas être répercutés sur les prix, car le prix de l’alumine est fixé à la bourse des métaux de Londres et non par les différents producteurs. D’après la société, la production européenne d’alumine souffre de ce fait d’un désavantage concurrentiel par rapport au reste du monde.

(64) Outre les difficultés générales que connaissent les raffineries d’alumine européennes, Eurallumina met également en lumière les problèmes propres à la Sardaigne qui empêchent les industries locales de tirer parti de la libéralisation du marché de l’énergie électrique, évoquant plus particulièrement la puissance de marché des opérateurs historiques (voir également les observations de Portovesme au considérant 55). Parmi les éléments spécifiques qui handicapent la production sarde d’alumine, Eurallumina cite aussi l’absence de gaz naturel, qui oblige à utiliser du fuel lourd, plus onéreux, pour produire les grandes quantités de vapeur requises par le processus de transformation.

(65) Selon Eurallumina, après la libéralisation, la puissance de marché des producteurs d’électricité en Sardaigne s’est traduite par une hausse des prix de l’énergie électrique: sans le tarif préférentiel, elle aurait payé son électricité 65,95 EUR/MWh au lieu des 44 EUR/MWh qu’elle avait coutume de payer avant l’ouverture du marché. Le tarif de 2004 a ramené le prix à 35 EUR/MWh.

(66) Comme Portovesme, Eurallumina affirme que, si elle devait quitter le marché, elle ne pourrait pas être remplacée par d’autres producteurs européens d’alumine, lesquels tournent déjà à pleine capacité, et le vide qu’elle laisserait serait comblé par les importations en provenance de pays tiers. Sa fermeture provoquerait la perte de 400 emplois directs et de 250 emplois indirects (27). Eurallumina étant le seul fournisseur d’alumine de la fonderie d’Alcoa, elle affirme que la fermeture de ses installations de production pourrait également menacer la viabilité économique de cette entreprise en Sardaigne.

(67) Elle conclut donc en affirmant que le tarif introduit par le décret de 2004 est nécessaire dans l’attente du développement des nouvelles infrastructures qui élimineront les principaux facteurs qui handicapent l’industrie sarde sur le plan de la concurrence.

4.1.3. Observations d’autres tiers intéressés

(68) Un concurrent de Portovesme (celui-là même qui avait signalé l’affaire à la Commission) est également intervenu après l’ouverture de la procédure formelle d’examen. Il a présenté une analyse dans laquelle il conclut que le tarif préférentiel de 2004 constitue une aide d’État illégale. Le plaignant fait plus précisément remarquer que le régime tarifaire litigieux est fondamentalement différent du tarif historique Alumix accordé à Alcoa et ne saurait être considéré comme ne constituant pas une aide. En ce qui concerne l’éventuelle compatibilité de la mesure, il affirme que celle-ci ne peut être autorisée ni comme aide régionale au fonctionnement ni comme aide à la restructuration et devrait par conséquent être déclarée incompatible.

(69) Solvay Chimica Italia et Solvay Chimica Bussi (qui opèrent dans le secteur chlore-soude) ont fait connaître leur point de vue sur les tarifs de 2004 en juillet 2005, après l’expiration du délai d’un mois prévu pour la présentation des observations sur l’ouverture de la procédure formelle d’examen. En dépit de ce retard, les deux entreprises ont demandé à être considérées comme une partie intéressée. Dans leurs observations, elles concluent que tant les tarifs de 2004 que ceux de 2005 constituent des aides d’État illégales et incompatibles.

4.1.4. Observations de l’Italie

(70) L’Italie insiste sur le fait que le marché de l’électricité de l’Union européenne n’est pas encore pleinement concurrentiel, ainsi que la Commission l’a elle-même reconnu dans son quatrième rapport annuel sur la mise en œuvre du marché intérieur de l’électricité et du gaz (28). Les entreprises, notamment celles qui consomment beaucoup d’énergie électrique, ne sont pas en mesure de choisir librement leurs fournisseurs et d’acheter de l’électricité à des conditions comparables dans les différents États membres. Ces difficultés ne sont pas liées aux capacités commerciales de ces entreprises, mais résultent des carences structurelles des marchés de l’énergie. La situation qui prévaut actuellement au sein du marché de l’énergie de l’Union a des effets négatifs sur la libre concurrence sur les marchés de produits des gros consommateurs d’énergie.

(71) En Italie, malgré la libéralisation du secteur, le marché connaît des défaillances structurelles particulières, telles que le manque d’interconnexion entre les différentes parties des réseaux nationaux et une structure de marché concentrée. Dans ces circonstances, la libéralisation ne s’est pas traduite par des prix plus avantageux pour les gros consommateurs. Les problèmes sont particulièrement criants en Sardaigne, où l’interconnexion est limitée.

(72) L’Italie affirme par conséquent qu’un régime tarifaire spécial tenant compte du profil de la demande devrait être considéré comme une mesure réglementaire justifiée pour simuler les mécanismes qui devraient fonctionner sur un marché pleinement concurrentiel. Ce type d’intervention rétablirait l’égalité de conditions entre les entreprises grosses consommatrices d’électricité opérant dans des États membres différents en éliminant les handicaps géographiques dont souffrent les entreprises situées en Sardaigne. Le régime anticiperait les effets attendus du processus de libéralisation. Selon l’Italie, des mesures similaires seraient appliquées dans d’autres États membres, où les gros consommateurs d’énergie bénéficient de tarifs réglementés d’électricité.

(73) Pour l’Italie, le décret de 2004 poursuit deux autres objectifs: soutenir l’emploi en Sardaigne, où il se concentre dans l’industrie métallurgique, et maintenir une demande suffisante pour le secteur sarde de la production électrique qui est en surcapacité.

(74) L’Italie soutient que le nouveau régime tarifaire est, de fait, équivalent au tarif historique Alumix dont la Commission avait considéré qu’il ne constituait pas une aide d’État. Les différences entre l’ancien et le nouveau régime s’expliquent exclusivement par la nouvelle «structure tarifaire» exigée par la libéralisation du marché de l’énergie.

(75) L’Italie affirme que le régime tarifaire ne constitue pas une aide d’État. S’agissant de l’utilisation de ressources d’État, elle prétend que le système tarifaire est comparable au système en cause dans l’affaire PreussenElektra (29) dont la Cour de justice a déclaré qu’il ne faisait pas appel à des fonds publics. En tant qu’«organe technique de comptabilité du système», la caisse de péréquation ne peut pas disposer librement des ressources financières qu’elle gère. Le fait que l’AEEG et le ministère des finances puissent exercer un certain contrôle sur ses activités ne signifie pas pour autant que l’État soit en mesure d’utiliser les ressources en cause à sa guise. De ce fait, selon l’Italie, les ressources utilisées pour financer le mécanisme tarifaire sont totalement privées.

(76) L’Italie affirme également que le tarif n’a aucune incidence sur les échanges au sein de l’Union et ne peut pas fausser la concurrence pour des raisons liées à l’existence d’un prix mondial des produits en cause, qui sont des produits de base (voir les observations de Portovesme au considérant 55). Qui plus est, la production européenne et italienne de ces métaux n’a pas suivi le rythme de la demande. Ainsi, en 2005, la production nationale n’a respectivement couvert que 12, 55 et 80 % de la demande italienne d’aluminium, de zinc et de plomb. L’Union européenne et l’Italie affichent donc un déficit de production de ces métaux qui va croissant, tandis qu’une part toujours plus importante de la demande est satisfaite par des exportations en provenance de pays tiers. Si l’industrie métallurgique italienne venait à disparaître, aucun nouvel opérateur de l’Union ne pourrait remplacer les capacités perdues en Italie dans la mesure où les usines tournent déjà à plein régime et où aucun nouvel arrivant ou producteur déjà en place ne serait tenté d’augmenter ses capacités étant donné qu’il est tout sauf certain qu’il pourra se procurer de l’énergie à des prix raisonnables sur le long terme. Par conséquent, le maintien de ces capacités de production en Italie ne peut pas nuire à la concurrence. Le tarif préférentiel n’étant pas inférieur aux prix moyens payés pour l’énergie électrique par les concurrents des entreprises bénéficiaires, il n’encourage pas les exportations de la Sardaigne vers d’autres États membres.

(77) L’Italie soutient que, même si la Commission venait à conclure que la mesure constitue une aide d’État, le tarif pourrait être jugé compatible avec le marché intérieur en tant qu’aide régionale au fonctionnement à laquelle la Sardaigne peut prétendre en vertu des dérogations prévues à l’article 107, paragraphe 3, point a), du TFUE.

(78) Selon l’Italie, les imperfections du marché sarde de l’électricité (concentration du marché, faible interconnexion, surcapacité de production) ainsi que le manque d’accès à l’infrastructure de distribution du gaz constituent un handicap régional que le tarif vise à pallier.

(79) L’Italie fait remarquer que les prix pratiqués pour l’électricité sur le territoire national dépassent de 38 % la moyenne européenne pour les gros consommateurs d’énergie. Cela engendre un problème de compétitivité qui, en Sardaigne, se trouve encore aggravé par les imperfections du marché local de l’énergie électrique et l’impossibilité d’accéder au réseau de distribution du gaz naturel.

(80) L’Italie affirme que la mesure contribue au développement régional, car l’industrie métallurgique participe de façon notable à l’économie et à l’emploi en Sardaigne (où il occupe effectivement 12 % des travailleurs et représente 12,2 % du PIB de l’industrie manufacturière). Le tarif a des répercussions positives sur l’emploi et sur le maintien du tissu social et économique de l’île.

(81) D’après l’Italie, le tarif est proportionnel aux handicaps dont souffrent les bénéficiaires, dans le sens où il ne fait qu’aligner les prix payés pour l’électricité par les producteurs sardes sur les prix moyens acquittés par leurs concurrents à l’échelle de l’Union.

(82) Qui plus est, le tarif est de courte durée et a un caractère transitoire puisqu’il ne s’appliquerait que jusqu’à l’achèvement des projets d’infrastructure destinés à améliorer l’interconnexion avec les réseaux de gaz et d’électricité (le nouveau câble d’interconnexion SAPEI et le gazoduc GALSI) (30).

(83) Selon l’Italie, la mesure est également dégressive en ce sens que le prix préférentiel est indexé sur la base de l’évolution des prix des carburants et ne peut que rester stable ou augmenter.

4.2. Affaire C 13/06

4.2.1. Observations présentées par Portovesme

(84) Portovesme estime que les tarifs de 2005 ne faussent pas la concurrence, sont nécessaires pour assurer la survie des industries concernées et peuvent être considérés comme des aides régionales compatibles. Les arguments invoqués par la société sont équivalents à ceux qui ont été avancés par l’Italie (voir les considérants 87 à 104) auxquels il est renvoyé.

4.2.2. Observations présentées par Eurallumina

(85) Eurallumina estime, elle aussi, que les tarifs de 2005 ne faussent pas la concurrence, sont nécessaires pour assurer la survie des industries concernées et peuvent être considérés comme des aides régionales compatibles. Les arguments invoqués par la société sont équivalents à ceux qui ont été avancés par l’Italie, auxquels il est renvoyé.

4.2.3. Observations des autres tiers intéressés

(86) Les concurrents de Portovesme et de Syndial qui avaient présenté des observations dans le cadre de l’affaire C 38/B/04 sont également intervenus dans la procédure en objet. Les deux sociétés insistent sur le fait que la mesure en cause constitue une aide au fonctionnement qui doit être jugée incompatible avec le marché intérieur.

4.2.4. Observations de l’Italie

(87) L’Italie soutient que les tarifs de 2005 sont très différents de ceux qui ont été appliqués en 2004 en ce sens qu’ils répondent aux conditions fixées dans les lignes directrices concernant les aides à finalité régionale.

(88) Selon elle, s’il est vrai qu’une appréciation superficielle peut conduire à classer les tarifs parmi les aides au fonctionnement, ceux-ci font en réalité partie d’un train de mesures destinées à favoriser le développement régional en Sardaigne. Elle souligne, en particulier, le lien étroit qui existe entre les tarifs et l’engagement, exigé des bénéficiaires, de réaliser des investissements à long terme. De plus, pour l’Italie, la clause suspensive qui subordonne l’exécution de la mesure à son autorisation par la Commission atteste qu’il s’agit bien d’une aide à finalité régionale.

(89) Le protocole d’accord signé par la Région Sardaigne et les bénéficiaires constitue la clé de voûte de cette stratégie. Il couvre les éléments suivants: a) les investissements productifs décrits dans les plans d’entreprise présentés par les bénéficiaires; b) l’autorisation rapide d’infrastructures d’interconnexion énergétique permettant aux bénéficiaires de s’approvisionner en énergie à des prix compétitifs (le gazoduc GALSI et le câble d’interconnexion SAPEI); c) l’octroi d’une concession intégrée pour l’exploitation de la mine de charbon de Sulcis et pour la construction/gestion d’une nouvelle centrale au charbon destinée à alimenter les bénéficiaires en électricité; et d) les tarifs préférentiels.

(90) L’Italie estime que les tarifs doivent être considérés comme un instrument de politique économique destiné à sauvegarder des secteurs menacés par les prix élevés de l’énergie, secteurs qui, autrement, seraient délocalisés en dehors d’Italie et d’Europe en raison de la concurrence agressive exercée par des sociétés de pays tiers aux coûts de production inférieurs. Les tarifs seraient applicables jusqu’à l’achèvement des infrastructures prévues et la réalisation d’un marché intérieur de l’énergie concurrentiel. La mesure serait conforme à l’esprit des aides à finalité régionale, car elle favoriserait la croissance économique et l’emploi dans une île où les processus de production énergivores souffrent d’un désavantage concurrentiel dû non seulement à la libéralisation imparfaite du marché de l’électricité, mais aussi aux carences exceptionnelles en infrastructures d’interconnexion aux réseaux nationaux de gaz et d’électricité.

(91) À l’appui de cette démarche intégrée, l’Italie cite le Premier rapport du Groupe de haut niveau sur la compétitivité, l’énergie et l’environnement (31), qui indique que les résultats du processus de libéralisation du secteur de l’énergie sont décevants et qu’il est nécessaire d’améliorer l’interconnexion et qui plaide pour la conclusion de contrats de fourniture à long terme assurant la prévisibilité des prix ou de partenariats entre consommateurs et fournisseurs d’électricité. L’Italie souligne à ce propos que les interventions programmées pour la Sardaigne vont précisément dans ce sens, ajoutant qu’elles doivent aller de pair avec des mesures à court terme, telles que les tarifs en cause, visant à garantir la compétitivité de l’industrie sarde et sa survie jusqu’à la réalisation des investissements prévus qui résoudront les problèmes structurels.

(92) L’Italie prétend qu’il est impossible de comparer les prix payés pour l’énergie électrique par les bénéficiaires sardes aux prix moyens payés pour cette même énergie électrique par des entreprises similaires situées dans la péninsule, car les entreprises grosses consommatrices d’énergie concluent des contrats bilatéraux, qui ne relèvent pas du domaine public, avec leurs fournisseurs. Selon elle, la Commission commet une erreur en procédant à une comparaison fondée sur les prix enregistrés sur les bourses de l’électricité, car seule une infime partie de l’électricité consommée par ces entreprises est achetée en bourse.

(93) D’après l’Italie, les prix négociés dans le cadre de contrats bilatéraux ne peuvent être avantageux pour les consommateurs que si ceux-ci ont la possibilité de choisir librement leurs propres fournisseurs et d’acheter de l’énergie électrique produite au moyen de technologies compétitives, ce qui n’est pas le cas en Sardaigne où les centrales électriques ne peuvent pas produire de l’énergie à un coût modéré faute d’accès au gaz naturel. L’interconnexion électrique limitée, qui rend impossible l’exportation d’électricité, de même que la concentration du marché et le rôle joué par les opérateurs historiques, pèsent sur les nouveaux investissements dans des centrales modernes.

(94) L’Italie estime que ces circonstances peuvent justifier l’application de tarifs destinés à stabiliser les prix de l’énergie électrique jusqu’à la mise en place d’une concurrence plus effective sur le marché de l’électricité. Une fois encore, elle soutient que les tarifs préférentiels stimulent le fonctionnement d’un marché pleinement concurrentiel.

(95) En ce qui concerne la surcapacité de production d’électricité qui a amené la Commission à douter du fait que les prix de l’électricité étaient plus élevés en Sardaigne que dans la péninsule italienne (en ce sens que la surcapacité devrait plutôt inciter les producteurs à pratiquer des prix compétitifs à l’égard des gros consommateurs — voir le considérant 47), l’Italie affirme que la surcapacité de production sarde ne peut pas entraîner une diminution des prix à la consommation parce que, dans ce cas spécifique, la surcapacité est due à une interconnexion limitée qui exige de constituer une réserve de capacité très importante (32) pour assurer la continuité d’approvisionnement de l’île. Cette réserve de capacité étant, en tout état de cause, financée au moyen de taxes appliquées à l’ensemble des consommateurs finaux, les fournisseurs d’énergie électrique n’ont pas intérêt à vendre à des prix plus compétitifs l’électricité produite à partir de ces capacités excédentaires.

(96) Selon l’Italie, l’aide est proportionnelle dans la mesure où le prix fixé par l’AEEG pour 2005 (voir le considérant 34) correspond au prix moyen payé dans l’Union par les concurrents des bénéficiaires, calculé en toute objectivité par l’autorité de régulation. L’Italie rappelle par ailleurs qu’en 2005, dans d’autres États membres appliquant des tarifs réglementés, les grands consommateurs industriels se sont approvisionnés en électricité à un prix qui, dans certains cas, n’était que de 25 EUR/MWh.

(97) Au vu de ce qui précède, l’Italie conteste les chiffres communiqués par les plaignants dont elle estime qu’ils ont été établis selon des méthodes erronées, puisqu’ils surestiment les prix moyens payés pour l’électricité par les concurrents des bénéficiaires dans l’Union.

(98) D’après l’Italie, la durée du régime (6 ans plutôt que 5) se justifie par la nécessité d’attendre que l’infrastructure énergétique soit achevée.

(99) L’Italie affirme aussi que le critère de dégressivité a été respecté en ce sens que les tarifs sont actualisés sur la base de la moyenne pondérée des variations de prix enregistrées sur les bourses d’Amsterdam et de Francfort et qu’ils ne peuvent qu’augmenter et non diminuer.

(100) Les tarifs sont arrimés aux variations de prix enregistrées sur les bourses de l’électricité, car, selon l’Italie, ces variations constituent une référence objective et sont globalement représentatives des tendances affichées par les prix de l’énergie. L’Italie affirme néanmoins que les augmentations de prix effectivement appliquées aux gros consommateurs d’énergie de l’Union sont, en général, sensiblement inférieures à celles qui sont enregistrées sur les bourses de l’électricité (car ces consommateurs paient des tarifs négociés dans le cadre d’accords bilatéraux ou, dans le cas des tarifs réglementés, des tarifs fixés par l’État, qui sont, de ce fait, moins sujets à oscillations).

(101) L’Italie conclut par conséquent que l’augmentation annuelle de 4 % appliquée aux tarifs sardes est conforme aux augmentations des prix de l’énergie appliquées à leurs concurrents directs dans l’Union.

(102) L’Italie insiste sur le fait qu’il existe dans l’Union des mesures ayant des effets équivalents à ceux des tarifs préférentiels litigieux et estime que toutes devraient être appréciées de la même manière, indépendamment de leur forme, puisqu’elles poursuivent un objectif commun qui est d’assurer la survie d’industries énergivores dans l’Union et d’éviter qu’elles ne soient délocalisées en dehors du territoire national.

(103) D’après l’Italie, même si, depuis 2007, la Sardaigne n’est plus admissible au bénéfice des aides au fonctionnement à finalité régionale, les lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale prévoient la possibilité de sortir progressivement des régimes en vigueur au moment où une région cesse de pouvoir prétendre à la dérogation prévue à l’article 107, paragraphe 3, point a), du TFUE. La Commission pourrait donc encore autoriser la mesure en application des lignes directrices de 2007. En tout état de cause, l’Italie prétend que la mesure contestée ne doit pas être considérée comme une aide au fonctionnement ordinaire.

(104) L’Italie insiste une fois de plus sur le fait que les tarifs n’ont aucune incidence sur les échanges entre les États membres, invoquant les raisons déjà exposées au considérant 76 pour l’aluminium, le zinc et le plomb. Le raisonnement s’appliquerait aussi à l’industrie chimique. Elle souligne qu’en 2003, les importations italiennes de produits chimiques ont dépassé les exportations et que la production, tant dans l’Union qu’en Italie, est en baisse depuis 2001. En ce qui concerne plus spécifiquement la production de PVC, principale application du chlore, l’Italie afficherait un déficit de production (en 2002, elle n’a produit que 470 000 tonnes de PVC pour une consommation de 970 000 tonnes).

5. APPRÉCIATION DE LA MESURE

5.1. Aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE

(105) Au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, une mesure constitue une aide d’État si elle remplit simultanément les conditions suivantes: la mesure a) confère un avantage économique au bénéficiaire; b) est accordée par l’État au moyen de ressources d’État; c) est sélective; d) a une incidence sur les échanges entre États membres et est de nature à fausser la concurrence au sein de l’Union.

5.1.1. Présence d’un avantage

(106) L’État est intervenu au moyen des régimes tarifaires de 2004 et de 2005 pour subventionner les prix de l’électricité que les bénéficiaires avaient négociés avec leurs fournisseurs. Ainsi, en 2004, en l’absence d’indemnités compensatoires, Portovesme et Eurallumina auraient payé respectivement 63 EUR (33) et 65,95 EUR/MWh en vertu des contrats de fourniture bilatéraux en vigueur à l’époque. Ces chiffres ont été fournis par l’Italie et les bénéficiaires eux-mêmes et ne font donc l’objet d’aucune contestation.

(107) En 2005, d’après les données communiquées par l’Italie, le prix de l’électricité négocié par Syndial avec son fournisseur dépassait les 60 EUR/MWh (alors que le tarif préférentiel l’aurait fait tomber à 27 EUR/MWh). La logique à la base des deux mesures était que l’État remboursait aux bénéficiaires les coûts supplémentaires dus à l’achat d’électricité en Sardaigne par rapport aux prix moyens payés par leurs concurrents dans l’Union.

(108) Portovesme affirme que le prix préférentiel correspond au prix qui prévaudrait sur un marché pleinement concurrentiel et que, de ce fait, il ne confère aucun avantage. La Commission a déjà rejeté cet argument dans l’affaire Alcoa qui portait sur des tarifs pratiquement identiques. Ni les juridictions de l’Union ni la Commission n’ont jamais tenu compte, pour déterminer la présence ou non d’un avantage, des conditions prévalant sur un hypothétique marché plus efficace. Le cadre de référence correspond toujours aux conditions prévalant sur les marchés réels en cause (34).

(109) De plus, cet argument présuppose qu’un mauvais fonctionnement du marché justifierait la fixation, par un État membre, de prix simulant des conditions de concurrence effective (voir le commentaire de l’Italie au considérant 72).

(110) Pareille logique est inacceptable, car elle est contraire au principe, bien ancré dans la jurisprudence de l’Union, selon lequel «la circonstance qu’un État membre cherche à rapprocher, par des mesures unilatérales, les conditions de concurrence existant dans un certain secteur économique de celles prévalant dans d’autres États membres ne saurait enlever à ces mesures le caractère d’aides» (35). La Commission estime que le principe énoncé ci-dessus s’applique également aux cas dans lesquels un État membre cherche à rapprocher les conditions de concurrence de celles prévalant sur un marché pleinement concurrentiel.

(111) Qui plus est, si l’on se ralliait à cette proposition, les subventions accordées par les États membres pour combler l’écart entre un prix librement négocié sur le marché par deux opérateurs et le prix théorique qui aurait pu être convenu dans des conditions de pleine concurrence ne constitueraient pas des aides d’État, ce qui anéantirait l’objectif premier du contrôle des aides d’État.

(112) L’Italie soutient que ces tarifs sont identiques au tarif Alumix que la Commission n’avait pas considéré comme une aide (voir le considérant 74), si bien qu’il devrait en être de même pour eux.

(113) La Commission rappelle que la situation sur laquelle elle s’est exprimée dans l’affaire Alumix était très différente. Dans cette affaire, le tarif était accordé par ENEL qui, à l’époque, était le fournisseur public d’électricité détenant le monopole sur un marché qui n’avait pas encore été libéralisé (36). Vu la situation, la Commission avait dû vérifier si ENEL pratiquait un prix artificiellement bas ou bien s’il se comportait en opérateur de marché rationnel. Vu le monopole dont il jouissait dans la production et la distribution d’électricité, la Commission ne disposait d’aucun prix du marché auquel se référer pour apprécier s’il y avait avantage ou pas. Elle avait donc mis au point une méthode lui permettant de déterminer le prix du marché théorique le plus bas auquel un fournisseur rationnel aurait été disposé à vendre à son «meilleur client».

(114) Cette méthode n’est toutefois pas applicable à une situation dans laquelle les prix sont négociés entre les consommateurs finaux et les fournisseurs d’électricité sur un marché libéralisé et sont subventionnés a posteriori au moyen d’indemnités compensatoires. Par conséquent, l’analyse exposée dans la décision Alumix et les conclusions tirées par la Commission dans cette affaire sont manifestement dénuées de toute pertinence en l’espèce ainsi qu’il résulte également de l’arrêt du 25 mars 2009 par lequel le Tribunal de première instance a confirmé la décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen dans l’affaire Alcoa (37) (voir le point 132 de l’arrêt).

(115) Le principe de l’opérateur économique prudent ne s’applique pas en l’espèce. Il faudrait évaluer l’affaire sur la base de ce principe si l’État vendait l’électricité aux sociétés concernées directement ou par l’intermédiaire d’un organisme parastatal comme dans l’affaire Alumix, ce qui n’est pas le cas en l’espèce puisque l’électricité est fournie par des sociétés privées. En conséquence, contrairement au cas Alumix, il n’est pas nécessaire d’examiner si l’État a agi comme l’aurait fait un opérateur de marché rationnel.

(116) Force est donc de conclure que les régimes d’indemnités compensatoires de 2004 et de 2005 allègent les charges résultant des contrats de fourniture conclus par les bénéficiaires (charges qui, normalement, devraient être inscrites au bilan des sociétés). Conformément à la jurisprudence constante (38), les mesures litigieuses confèrent de ce fait un avantage économique aux bénéficiaires.

5.1.2. Caractère sélectif

(117) Les tarifs d’électricité préférentiels italiens n’étant accordés qu’aux entreprises possédant des installations existantes situées en Sardaigne et opérant dans un nombre restreint de secteurs définis par les actes législatifs et réglementaires qui constituent la base juridique des mesures en cause, l’avantage conféré est de nature sélective.

5.1.3. Ressources publiques et imputabilité à l’État

(118) Selon une jurisprudence constante, un avantage ne peut être défini comme une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité CE que s’il est accordé directement ou indirectement au moyen de ressources d’État (39) et s’il est imputable à l’État (40).

(119) Comme décrit au considérant 28, les indemnités compensatoires contestées sont financées à l’aide d’un prélèvement parafiscal, correspondant à l’élément A4 du tarif d’électricité, perçu par la caisse de péréquation. Ce prélèvement est obligatoire dans la mesure où il est imposé par des décisions de l’AEEG mettant en œuvre la législation nationale. La caisse de péréquation est un organisme public institué par voie de loi qui exécute ses tâches sur la base d’instructions précises exposées dans les décisions de l’AEEG.

(120) Toujours selon une jurisprudence constante, le produit d’un prélèvement qui est obligatoire en vertu de la législation nationale et est versé à un organisme public institué par voie de loi constitue des ressources d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité CE lorsqu’il est destiné au financement d’une mesure qui satisfait aux autres critères énoncés audit article (41).

(121) L’Italie invoque l’arrêt rendu par la Cour de justice dans l’affaire PreussenElektra (42) pour étayer la thèse selon laquelle la mesure en cause n’a pas été financée par des ressources d’État. Elle affirme que les fonds nécessaires au financement du tarif sont transférés de personnes privées (les consommateurs d’énergie électrique) à personnes privées (les bénéficiaires) et que l’intervention de l’État se limite à l’adoption d’une loi imposant le paiement des montants requis sans qu’aucun pouvoir discrétionnaire ne lui soit conféré pour disposer des fonds, si ce n’est pour appliquer le régime prévu par la loi. L’Italie et certains bénéficiaires prétendent notamment que la caisse de péréquation n’exerce aucun contrôle sur les fonds et fait simplement office d’intermédiaire comptable.

(122) Dans l’affaire PreussenElektra, la Cour a considéré qu’une obligation, imposée à des distributeurs privés d’électricité, d’acheter de l’électricité produite à partir de sources d’énergie renouvelables à des prix minimums supérieurs à la valeur économique réelle de ce type d’électricité ne constitue pas une aide d’État, car la mesure ne comporte aucun transfert direct ou indirect de ressources publiques.

(123) La Commission fait remarquer que, dans l’affaire PreussenElektra, les ressources nécessaires au financement de la mesure étaient directement fournies par les distributeurs aux producteurs d’énergie renouvelables sans transiter par un organisme public. En vertu de ce système, les montants à transférer ne se trouvaient effectivement jamais à la disposition des autorités de l’État membre. En l’espèce, en revanche, les montants transitent par la caisse de péréquation, qui est un organisme public, avant d’être versés au bénéficiaire final. De ce fait, la jurisprudence PreussenElektra s’inscrit dans un cadre factuel différent et n’est pas pertinente au regard du cas d’espèce.

(124) La jurisprudence Pearle (43) ne peut être d’aucune aide pour l’Italie ou les bénéficiaires. Dans l’arrêt Pearle, la Cour avait conclu que, dans certaines conditions particulières, le produit d’un prélèvement transitant par un organisme public ne constituait pas des ressources d’État. Dans cette affaire, les mesures étaient intégralement financées par un secteur économique à la seule initiative de celui-ci. Les fonds étaient collectés au moyen d’un prélèvement parafiscal, lequel transitait par un organisme public qui, à aucun moment, ne pouvait en disposer. De plus, les parties qui acquittaient le prélèvement étaient celles qui bénéficiaient de la mesure.

(125) L’Italie prétend que la caisse de péréquation ne dispose d’aucun pouvoir d’appréciation en ce qui concerne l’affectation des fonds, lesquels sont destinés au financement des tarifs et ne peuvent à aucun moment rentrer «dans le périmètre des finances publiques». L’État ne peut donc pas disposer librement de ces fonds qui, par conséquent, ne constituent pas des ressources d’État.

(126) Il y a lieu de signaler, à titre préliminaire, que, si certains des critères Pearle peuvent, objectivement, être jugés plus pertinents que d’autres, aucun ne peut être considéré comme un «critère essentiel». Les conditions énumérées dans l’arrêt sont cumulatives. C’est là également l’interprétation donnée par le Tribunal de première instance dans l’arrêt Earl Salvat (44) quand il a examiné le prélèvement fiscal contesté dans le cadre de cette affaire au regard de chacun des critères Pearle.

(127) Avant d’examiner le rôle joué par la caisse de péréquation, la Commission a vérifié si les autres critères énumérés dans l’affaire Pearle étaient satisfaits. Il est clair que, contrairement à ce qui a été constaté dans l’affaire Pearle, les tarifs contestés ont été institués à l’initiative de l’État et non d’un secteur économique. Qui plus est, dans l’affaire Pearle, les bénéficiaires de la mesure étaient également les seuls à contribuer à son financement, l’intervention de l’organisme public ne visant pas à créer un avantage susceptible de constituer une charge supplémentaire pour l’État. En l’espèce, les bénéficiaires ne supportent pas la charge financière du prélèvement, laquelle pèse uniquement sur les consommateurs d’électricité. Par conséquent, la jurisprudence Pearle ne peut pas être valablement invoquée, indépendamment de l’éventuel bien-fondé des arguments invoqués quant au rôle de simple intermédiaire comptable joué par la caisse de péréquation.

(128) S’agissant de la caisse de péréquation, la Commission fait remarquer que, selon une jurisprudence constante, «il n’y a pas lieu de distinguer entre les cas où l’aide est accordée directement par l’État et ceux où elle est accordée par l’intermédiaire d’un organisme public ou privé, désigné ou institué par cet État» (45). En conséquence, le statut public ou privé de la caisse de péréquation n’est pas déterminant aux fins de l’application des règles en matière d’aides d’État. Le fait que la caisse de péréquation soit un organisme public n’entraîne pas automatiquement l’application de l’article 107 du TFUE (46). De la même manière, l’intervention d’un organisme privé n’exclut pas en soi l’application de cet article.

(129) Toutefois, l’analyse ne peut pas se limiter aux pouvoirs conférés à la caisse de péréquation par son statut d’organisme public. Il y a lieu de déterminer si, de manière plus générale, l’État, que ce soit directement ou par l’intermédiaire de tout autre organisme qu’il aurait désigné, peut ou non exercer un contrôle sur les fonds utilisés pour financer le tarif. La même vérification s’imposerait si la caisse de péréquation était un organisme privé.

(130) Dans l’arrêt rendu récemment dans l’affaire Essent (47), la Cour se prononce définitivement sur ce point. Dans cette affaire, les Pays-Bas avaient introduit, par voie de loi, un supplément tarifaire payé par les consommateurs d’électricité aux gestionnaires du réseau qui, à leur tour, versaient les montants correspondants à la SEP. Cette dernière ne disposait d’aucun pouvoir d’appréciation pour la gestion des fonds et opérait sous le contrôle étroit des autorités. La Cour est parvenue à la conclusion que le produit du supplément de prix constituait des ressources d’État dans la mesure où le supplément sur le prix de l’électricité était imposé par la législation nationale et constituait de ce fait une charge. La SEP n’était pas autorisée à utiliser le produit de ce supplément à d’autres fins que celles définies par la loi, si bien que les ressources restaient sous contrôle public et que les autorités nationales pouvaient en disposer. La Cour a estimé que ces éléments étaient suffisants pour déclarer que les fonds en cause étaient des ressources publiques.

(131) Les similitudes avec le cas d’espèce sont évidentes. Le supplément tarifaire utilisé pour financer les tarifs contestés est imposé par voie de loi, tout comme dans l’affaire Essent. La caisse de péréquation joue le même rôle que la SEP, en ce qu’elle centralise et gère le produit du prélèvement parafiscal, et est soumise aux mêmes contraintes, puisqu’elle ne peut utiliser les fonds perçus à d’autres fins que celles prescrites par la loi (le financement des régimes tarifaires préférentiels). L’État est en mesure de contrôler et d’orienter l’utilisation des ressources: la caisse de péréquation exerce ses fonctions comptables sur instructions précises de l’AEEG, laquelle agit dans le cadre de ses compétences statutaires et/ou en exécution du droit national. De ce fait, les ressources gérées par la caisse de péréquation restent constamment sous contrôle public.

(132) Cette analyse s’inscrit dans la même logique que celle développée par la Commission dans sa décision concernant l’affaire (48) italienne des «coûts échoués dans le secteur de l’électricité», qui avait qualifié de ressources publiques les fonds gérés par la caisse de péréquation sur le compte A6.

(133) Le fait que les fonds gérés par la caisse de péréquation constituent des ressources publiques a été confirmé par la jurisprudence du Tribunal de première instance dans l’affaire Iride (49).

(134) Dans son arrêt no 11632/03 du 3 avril 2003, la Cour suprême de cassation était déjà parvenue à la conclusion que la caisse de péréquation ne possédait pas de personnalité juridique distincte de celle de l’État italien et que celui-ci devait être considéré comme le propriétaire des montants transférés à la caisse de péréquation, même si ces derniers provenaient de personnes privées et étaient destinés à des entreprises privées. Dans l’affaire Iride, les requérantes, à savoir Iride SpA et Iride Energia SpA, avaient saisi le Tribunal de première instance d’un recours contre une décision de la Commission qualifiant de ressources publiques les fonds gérés par la caisse de péréquation sur le compte A6. Les arguments avancés par les requérantes étaient très similaires. Les deux entreprises contestaient la substance de l’arrêt de la Cour suprême de Cassation, faisant valoir que la caisse de péréquation jouait simplement le rôle d’intermédiaire comptable entre les particuliers soumis à l’obligation financière et les destinataires des sommes perçues, rôle qui ne lui permettait pas d’utiliser les montants déposés, même pour une courte période. Les requérantes revendiquaient elles aussi l’applicabilité de la jurisprudence PreussenElektra.

(135) Après avoir souligné qu’il n’était pas compétent pour remettre en cause l’interprétation de la législation italienne donnée par la Cour suprême de Cassation, le Tribunal a confirmé que les montants déposés sur le compte A6 de la caisse de péréquation devaient être considérés comme des ressources d’État, non seulement parce qu’ils étaient la propriété de l’État, mais aussi parce qu’ils étaient constamment sous contrôle public (50).

(136) Cette conclusion concerne le compte A6 de la caisse de péréquation qui finance les coûts échoués du secteur électrique. Cependant, elle peut, en toute logique, être étendue à l’élément A4, qui finance le tarif litigieux. L’arrêt de la Cour de Cassation s’appuyait sur une analyse de la personnalité juridique de la caisse de péréquation, si bien que la conclusion selon laquelle les sommes en cause étaient la propriété de l’État vaut pour toutes les sommes déposées auprès de la caisse. Il en va de même pour la conclusion du Tribunal de première instance selon laquelle l’État peut contrôler les ressources gérées par la caisse de péréquation. Il n’y a aucune différence entre le compte A6 et l’élément A4 en dehors de la destination des ressources (paiement des coûts échoués pour le compte A6 et des tarifs préférentiels pour l’élément A4). Par conséquent, les montants transférés aux bénéficiaires sardes à partir de l’élément A4 doivent eux aussi être considérés comme des ressources publiques.

(137) Outre le fait qu’ils sont financés au moyen de ressources publiques, les tarifs contestés sont également imputables à l’État (51) puisque la base juridique de la mesure consiste en dispositions législatives nationales, en décrets et en décisions adoptées par l’AEEG, organisme public, dans l’exercice de la puissance publique.

5.1.4. Incidence sur les échanges et distorsion de la concurrence

(138) En ce qui concerne l’incidence des mesures sur les échanges au sein de l’Union et la distorsion de concurrence qui s’ensuit, il est indiscutable que les marchés en cause (plomb, zinc, argent, aluminium et chlore/soude) sont pleinement ouverts à la concurrence. Cet élément suffirait déjà en soi pour considérer que les tarifs ont un impact sur les échanges dans l’Union.

(139) La Commission a néanmoins tenu compte de l’argumentation des bénéficiaires et de l’Italie selon laquelle les tarifs appliqués au secteur des métaux (l’argument n’a pas été explicitement invoqué pour le secteur du chlore) n’ont aucune incidence sur les échanges et ne faussent pas la concurrence puisqu’il n’existe pas de flux commerciaux réels entre les États membres, qu’il est peu probable que pareils flux se développent et que, vu les particularités du secteur, les tarifs ne causent aucun préjudice aux concurrents des bénéficiaires au sein de l’Union.

(140) Il y a lieu de rappeler que, selon la pratique décisionnelle de la Commission et la jurisprudence de la Cour, l’absence de flux commerciaux réels n’a jamais été acceptée comme preuve de l’absence d’effets d’une mesure d’aide sur les échanges au niveau de l’Union. En effet, la Cour a constamment affirmé qu’une aide à une entreprise peut être de nature à affecter les échanges entre les États membres et à fausser la concurrence même si cette entreprise ne participe pas elle-même aux échanges au niveau de l’Union. En effet, lorsqu’un État membre octroie une aide à une entreprise, la production intérieure peut s’en trouver maintenue ou augmentée, avec cette conséquence que les chances des entreprises établies dans d’autres États membres d’exporter leurs produits vers le marché de cet État membre en sont diminuées (52).

(141) De plus, une situation caractérisée par une diminution de la production dans l’Union et par une augmentation des importations de pays tiers, avec des flux commerciaux limités voire inexistants entre États membres, n’est pas rare et est même typique des secteurs en proie à des difficultés structurelles et/ou soumis à une forte pression concurrentielle. Ces secteurs sont particulièrement sensibles aux mesures adoptées par les États membres pour améliorer la compétitivité de leurs industries nationales.

(142) Le fait que la faible production italienne de zinc, de plomb et d’argent ne soit pas en mesure d’influer sur le prix de référence est hors de propos. L’existence d’un prix de référence pour ces métaux, lequel n’est pas facilement influencé par les conditions de production dans un seul État membre, n’exclut pas l’existence d’une concurrence entre les entreprises qui sont implantées dans l’EEE et écoulent leur production sur le marché mondial des métaux. Il est possible que l’aide accordée aux bénéficiaires sardes ne permette pas à ces derniers de faire baisser le prix mondial de leurs produits et d’évincer des concurrents du marché et que d’autres producteurs de l’Union puissent poursuivre leurs activités aussi longtemps qu’ils parviennent à vendre au prix mondial en réalisant des bénéfices. Toutefois, les bénéfices générés en Italie grâce au tarif préférentiel d’électricité renforcent, de manière générale, la position concurrentielle des entreprises, qui peuvent, par exemple, utiliser les réserves de capitaux accumulées pour racheter des concurrents et accroître leur part de marché. Ce raisonnement est d’autant plus pertinent que certains des bénéficiaires font partie de groupes multinationaux (53).

(143) Contrairement à ce qu’affirment les bénéficiaires, le fait que le prix payé en Italie dans les secteurs en cause corresponde au prix moyen payé pour l’électricité par les producteurs concurrents établis dans l’Union ne prouve en rien que les intérêts des autres producteurs européens ne sont pas menacés par le tarif italien. La jurisprudence dans l’affaire C-372/97, Italie/Commission, précise clairement que les mesures unilatérales visant à rapprocher les conditions de concurrence existant dans un État membre de celles prévalant dans d’autres États membres ont une incidence sur les échanges (et ne peuvent donc échapper à la définition d’aides). De plus, il se peut que certains accords de fourniture d’énergie en vigueur dans d’autres États membres comportent des aides d’État et la Commission a ouvert des enquêtes approfondies sur diverses mesures de ce type (54). Bien que cet argument défensif n’ait pas été explicitement avancé, que ce soit par l’Italie ou par Alcoa, la Commission juge utile de rappeler le principe, bien ancré dans la jurisprudence, selon lequel l’existence d’aides illégales dans certains États membres ne justifie pas l’adoption de mesures analogues par un autre État membre.

(144) En tout état de cause, les plaintes reçues des concurrents des bénéficiaires indiquent que les tarifs litigieux posent effectivement des problèmes de concurrence et influent sur les échanges dans l’Union.

(145) Qui plus est, l’Italie n’a pas notifié les tarifs de 2004. Selon une jurisprudence constante (55), dans le cas d’une aide non notifiée, la Commission n’est pas tenue de démontrer que la mesure a effectivement eu des effets sur la concurrence ou sur les échanges entre les États membres: «en effet, si la Commission devait faire dans sa décision la démonstration de l’effet réel d’aides déjà accordées, cela aboutirait à favoriser les États membres qui versent des aides en violation du devoir de notification de l’article 93, paragraphe 3, du traité [CE] au détriment de ceux qui notifient les aides à l’état de projet».

(146) Par conséquent, force est de conclure que les tarifs préférentiels d’électricité en cause sont à même d’améliorer la compétitivité des bénéficiaires par rapport à leurs concurrents dans l’Union. Selon une jurisprudence constante (56), il convient, en pareilles circonstances, de considérer que les échanges entre États membres sont influencés par l’aide et que la concurrence est faussée.

5.1.5. Conclusions concernant la présence d’une aide

(147) Au vu de ce qui précède, la Commission est parvenue à la conclusion que les tarifs contestés de 2004 et de 2005 constituent une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du TFUE et ne peuvent être autorisés que s’ils peuvent prétendre à une des dérogations prévues par le traité. Cette conclusion est conforme à celle de l’affaire Alcoa qui portait sur des tarifs pratiquement identiques.

5.2. Aide nouvelle ou aide existante

(148) La liste exhaustive des situations dans lesquelles une mesure constitue une aide existante figure à l’article 1er du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil portant modalités d’application de l’article 93 du traité CE (57).

(149) Il est incontestable que les mesures en cause n’ont pas été mises à exécution avant l’adhésion de l’Italie à l’Union [article 1er, point b) i), de la disposition susvisée], qu’elles ne peuvent pas être réputées autorisées pour défaut d’adoption, par la Commission, d’une décision dans les délais prévus par la procédure [article 1er, point b) iii)] et qu’elles ne peuvent pas être considérées comme une aide existante en raison de l’expiration des délais de prescription [article 1er, point b) iv)]. Elles ne sont pas non plus devenues une aide par la suite en raison de l’évolution du marché commun et sans avoir été modifiées par l’État membre [article 1er, point b) v), première phrase].

(150) Au vu de ce qui précède, la Commission estime que les tarifs en cause constituent une aide nouvelle.

5.3. Légalité de l’aide

(151) En application de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE, les États membres sont tenus de notifier à la Commission les projets tendant à instituer ou à modifier des aides et ne peuvent mettre ces projets à exécution avant l’adoption d’une décision définitive.

(152) L’Italie n’ayant pas notifié l’article 1er du décret de 2004, les tarifs de 2004 constituent une aide illégale.

(153) En revanche, elle a notifié l’article 11, paragraphe 12, de la loi no 80/2005 et s’est abstenue d’appliquer la mesure. Elle a donc respecté les obligations découlant de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE.

6. COMPATIBILITÉ DE L’AIDE

(154) Par dérogation à l’interdiction générale d’accorder des aides d’État énoncée à l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, une aide peut être déclarée compatible si elle peut bénéficier d’une des dérogations prévues par le traité.

(155) Les tarifs de 2004 et de 2005 constituent des aides au fonctionnement. L’affirmation de l’Italie selon laquelle les tarifs de 2005 ne devraient pas être considérés comme des aides au fonctionnement parce qu’ils relèvent d’une stratégie d’appui régional et sont subordonnés à des investissements productifs doit être rejetée. Même si le protocole d’accord prévoit que les bénéficiaires procèdent à certains investissements, l’élément d’aide contenu dans les tarifs préférentiels de 2005 n’est pas calculé au prorata des dépenses admissibles et n’est pas soumis à une intensité maximale d’aide. Il n’existe aucun élément laissant à penser que la mesure répond aux critères applicables aux aides à l’investissement et que l’aide est proportionnée. En revanche, la mesure est clairement liée à la consommation d’électricité et vise à alléger les coûts de la fourniture d’électricité, qui sont des coûts de fonctionnement supportés par les entreprises en cause. Elle ne peut donc être considérée comme une aide à l’investissement.

(156) Les aides au fonctionnement sont, en principe, incompatibles avec le marché intérieur. Dans l’affaire C-86/89, Italie/Commission, la Cour de justice a affirmé que «l’aide en cause, qui est accordée sans condition spécifique et uniquement en fonction des quantités utilisées, devrait être considérée comme une aide de fonctionnement pour les entreprises concernées et que, en tant que telle, elle altérerait les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun» (58).

(157) Dans l’affaire Siemens/Commission, le Tribunal de première instance a rappelé le principe selon lequel «les aides au fonctionnement, à savoir les aides qui visent à libérer une entreprise des coûts qu’elle-même aurait dû normalement supporter dans le cadre de sa gestion courante ou de ses activités normales, ne relèvent en principe pas du champ d’application de l’article 92, paragraphe 3, du traité CE [désormais article 107, paragraphe 3, du TFUE] […]. En effet, selon la jurisprudence, ces aides, en principe, faussent les conditions de concurrence dans les secteurs où elles sont octroyées sans pour autant être capables, par leur nature même, d’atteindre un des buts fixés par les dispositions dérogatoires susmentionnées».

(158) Il existe cependant des situations clairement définies dans lesquelles il est possible d’accorder des aides au fonctionnement. Plus précisément, des aides au fonctionnement poursuivant un objectif environnemental peuvent être consenties conformément aux lignes directrices concernant les aides d’État à la protection de l’environnement (59). De la même manière, dans les régions assistées, des aides au fonctionnement peuvent, à titre exceptionnel, être autorisées en tant qu’aides à finalité régionale. La Commission a examiné les tarifs contestés afin de déterminer s’ils correspondaient à l’une ou l’autre de ces catégories.

(159) La Commission fait remarquer que les tarifs ne peuvent pas être autorisés en tant qu’aides à l’environnement, car ils n’ont aucune finalité écologique.

6.1. Compatibilité avec les lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale de 1998

(160) À titre d’exception, des aides au fonctionnement peuvent être accordées dans les régions assistées admissibles au bénéfice d’une aide en vertu de la dérogation prévue à l’article 107, paragraphe 3, point a), du TFUE. La Région Sardaigne a pu prétendre à ce type d’aide jusqu’à la fin de 2006. Par conséquent, la Commission a examiné si les tarifs de 2004 et de 2005 pourraient être autorisés pour cette période sur la base des lignes directrices de 1998 concernant les aides d’État à finalité régionale.

(161) Conformément au point 4.15 des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale, des aides au fonctionnement peuvent être octroyées à titre exceptionnel pour autant i) qu’elles soient justifiées en fonction de leur contribution au développement régional et de leur nature et ii) que leur niveau soit proportionnel aux handicaps qu’elles visent à pallier. Il incombe à l’État membre de démontrer l’existence des handicaps et d’en mesurer l’importance. En vertu du point 4.17 des mêmes lignes directrices, les aides au fonctionnement doivent être limitées dans le temps et dégressives.

(162) En vertu du point 2 des lignes directrices, «une aide individuelle ad hoc accordée à une seule entreprise ou des aides limitées à un seul secteur d’activité peuvent avoir un effet important sur la concurrence dans le marché concerné, tandis que leurs effets sur le développement régional risquent d’être trop limités. […] Par conséquent, les dérogations [à l’interdiction générale d’octroyer l’aide] dont il est question ne seront en principe accordées qu’en faveur de régimes d’aides plurisectoriels et ouverts, dans une région donnée, à l’ensemble des entreprises des secteurs concernés.» Un tarif d’électricité accordé de manière sélective à certaines entreprises de quelques secteurs n’est manifestement pas conforme à l’esprit des aides à finalité régionale qui doivent être plurisectorielles. Toutefois, les aides ad hoc à finalité régionale ne faisant pas l’objet d’une interdiction absolue, la Commission a examiné si des circonstances exceptionnelles pouvaient justifier l’octroi du tarif.

(163) La Commission a plus particulièrement examiné les déficiences du secteur de l’énergie électrique en Sardaigne, telles qu’elles ressortent des documents communiqués par l’Italie et par les bénéficiaires, afin de déterminer si elles constituent ou non un handicap régional.

6.1.1. Le marché sarde de l’électricité dans le contexte italien

(164) De manière générale, le marché italien de l’électricité est très concentré, même s’il l’est moins dans le nord du pays. L’opérateur dominant dans toutes les régions du pays est ENEL, autrefois détenteur du monopole, sauf en Sardaigne, où l’entreprise détient un duopole avec E.ON. ENEL dispose d’une puissance de marché importante dont l’autorité garante de la concurrence et du marché a constaté en maintes occasions qu’il en avait abusé. Les prix italiens de l’électricité sont généralement élevés en raison d’une combinaison de production reposant, en grande partie, sur les combustibles fossiles (principalement sur le gaz), de l’absence de capacité nucléaire et de la congestion des connexions vers le reste de l’Europe.

(165) En Sardaigne, région qui représente 4,1 % de la puissance installée en Italie (60), l’électricité est principalement produite par des centrales thermoélectriques alimentées par des combustibles fossiles (charbon, fioul, bitume de raffinerie). L’île ne possède pas d’infrastructure de distribution de gaz naturel.

(166) La Sardaigne souffre d’une surcapacité de production, surtout dans le segment à coût plus élevé du marché (centrales alimentées au fioul), imputable aux projets du gouvernement, restés lettre morte, de concentrer l’industrie lourde italienne sur l’île qui avait amené ENEL à investir dans les centrales électriques. Structurellement plus coûteuses, ces centrales sont en passe de devenir obsolètes sur un plan technique. Sur la période considérée, les exportations d’électricité de l’île vers la péninsule ont été limitées par la modeste capacité de l’interconnecteur (61), sujet à congestion.

(167) Deux compagnies électriques, ENEL et E.ON, détiennent conjointement une part de marché équivalant à 95 % des fournitures d’électricité en Sardaigne (quelque 58 % pour E.ON et 42 % pour ENEL). Selon l’enquête sur l’état de la concurrence dans le secteur électrique (62), la Sardaigne peut, du point de vue de la concurrence, être considérée comme un duopole en dominance collective. Le marché y est très concentré, bien que le taux de concentration n’y soit pas le plus élevé d’Italie (63). Étant donné qu’elles contrôlent pratiquement toutes les centrales à rendement moyen élevé (mid-merit) ou de pointe, E.ON et ENEL déterminent le prix pour pratiquement toutes les tranches horaires. Néanmoins, la situation semble moins critique en Sardaigne que dans le sud de l’Italie (64) où ENEL fixe le prix pour toutes les tranches horaires.

(168) Les prix de gros de l’électricité en Italie comptent parmi les plus élevés d’Europe (65) et les prix pratiqués en Sardaigne parmi les plus élevés d’Italie. En 2007, le prix moyen national (PUN) était de 70,99 EUR/MWh, tandis que le prix moyen de la Sardaigne était de 75 EUR/MWh contre 80 EUR/MWh l’année précédente (66). La tendance à la hausse du prix moyen régional sarde s’est affirmée en 2008 et 2009. Au cours du premier semestre de 2009, les prix sardes sont constamment restés au-dessus de la moyenne nationale (avec un prix moyen de 106,60 EUR/MWh par rapport à un prix moyen national de 60,50 EUR/MWh).

(169) Les prix payés en Sardaigne par les bénéficiaires des tarifs en 2004-2005 (sur la base des contrats bilatéraux) étaient compris entre 60 et 65 EUR/MWh. Ces prix ne peuvent être comparés avec ceux qui étaient pratiqués dans la péninsule italienne, car la Commission ne dispose pas des données nécessaires à cet effet (l’Italie ayant affirmé ne pas pouvoir les fournir — voir le considérant 92). Toutefois, au vu de l’analyse des tendances générales des prix, qui, globalement, peuvent être représentatives de l’évolution des prix fixés dans les contrats bilatéraux, il est possible que, sur la période considérée, les entreprises sardes grosses consommatrices d’électricité aient payé un prix plus élevé que leurs homologues de la péninsule.

(170) En conclusion, le marché sarde de l’énergie électrique connaît une série de problèmes, parmi lesquels des prix élevés, une forte concentration du marché, des opérateurs dominants puissants, une capacité de production excédentaire sur le segment à coût élevé du marché, une inefficience relative des centrales électriques qui deviennent obsolètes, l’absence d’accès au gaz naturel et le manque d’interconnexion. Ces problèmes pourraient se traduire par l’application de prix plus élevés aux consommateurs finaux, y compris à ceux qui consomment le plus d’électricité.

6.1.2. Existence d’un handicap régional

(171) Il convient, avant toute chose, de déterminer si ces problèmes constituent un handicap régional, autrement dit s’ils affectent gravement le développement économique de la Sardaigne. Dans l’affaire C 34/02 (67), la Commission a rejeté l’hypothèse selon laquelle l’absence d’interconnexion avec les sources d’énergie constituait un handicap. S’il est vrai que les PME sont moins affectées que les grandes industries gourmandes en énergie par des prix d’électricité élevés, les intérêts d’un seul secteur ne sont pas automatiquement assimilables aux intérêts de toute une région. La Commission estime que l’Italie n’a pas suffisamment démontré que l’état du marché électrique sarde constituait un handicap régional.

(172) Cela étant, même à supposer qu’il existe un handicap régional, les critères énoncés dans les lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale n’en doivent pas moins être remplis. La Commission a donc vérifié si tel était le cas.

6.1.3. Contribution au développement régional

(173) L’aide doit contribuer de manière durable au développement régional et être proportionnelle aux handicaps qu’elle cherche à pallier. Les aides au fonctionnement destinées à une région assistée ne peuvent pas être autorisées en raison des difficultés rencontrées par un seul secteur. Il doit être démontré qu’elles contribuent de manière durable au développement régional, ce qui est improbable en l’espèce. Même à supposer que le maintien, sur l’île, de certains établissements industriels puisse contribuer à l’emploi et à la préservation d’une base industrielle en Sardaigne, ces effets ne seraient pas durables. Si les coûts élevés de l’électricité constituent un problème structurel pour la Sardaigne, ainsi que l’affirme l’Italie, les industries gourmandes en énergie rencontreraient de nouveau les mêmes difficultés dès l’expiration du régime tarifaire.

(174) Les autorités italiennes présentent les tarifs comme une mesure temporaire censée prendre fin avec l’achèvement, en 2010, des projets d’infrastructure liés à la production d’énergie et à l’interconnexion (le gazoduc GALSI et le câble sous-marin SAPEI) actuellement en cours (68). Leur argument est qu’une meilleure interconnexion réduira les prix appliqués aux entreprises en cause. La Commission estime que, même si les nouvelles infrastructures peuvent réduire ou combler l’écart tarifaire entre la Sardaigne et la péninsule, il y a très peu de chance que ces projets parviennent à réduire de moitié les prix de l’énergie électrique pour les amener aux niveaux jugés nécessaires pour assurer la rentabilité des activités industrielles en cause sur le long terme.

(175) La Commission fait en outre remarquer que l’existence d’une contribution de l’État visant à réduire les coûts de l’énergie électrique pour les grands consommateurs n’encourage pas les fournisseurs d’électricité à baisser leurs prix pour éviter de perdre leurs plus gros clients et n’empêche pas la détérioration des structures de coûts. La subvention renforce plutôt la motivation des fournisseurs d’électricité à utiliser leur puissance de marché. En conséquence, quand bien même la surcapacité existante permettrait normalement aux entreprises grosses consommatrices d’énergie d’obtenir un prix compétitif sans la puissance de marché des fournisseurs d’énergie électrique [qui, selon l’Italie et les bénéficiaires, ont intérêt à maintenir des prix élevés], la Commission estime que le tarif préférentiel n’est pas l’instrument idoine pour réduire cette puissance de marché.

6.1.4. Proportionnalité

(176) La subvention accordée aux bénéficiaires du régime tarifaire n’est pas calculée de manière à mettre fin à la disparité régionale (à savoir la différence entre les prix pratiqués pour l’énergie électrique dans la péninsule italienne et en Sardaigne à l’égard de la même catégorie de clients), mais est plutôt destinée à aligner les prix sardes sur ceux que paient les concurrents des bénéficiaires dans l’Union. Les prix fixés pour les bénéficiaires sardes sont particulièrement bas et sont sans aucun doute inférieurs aux prix pratiqués dans la péninsule italienne, qui comptent parmi les plus élevés de l’Union. Par conséquent, les tarifs ne sont pas proportionnels aux handicaps régionaux qu’ils sont censés pallier.

(177) La méthode retenue pour calculer le montant de la subvention indique que la mesure poursuit un objectif de politique industrielle plutôt qu’un objectif régional et le fait que les tarifs relevaient d’une politique industrielle a effectivement été souligné à diverses reprises par l’Italie dans ses observations.

6.1.5. Dégressivité

(178) L’aide régionale au fonctionnement doit être dégressive (voir le point 4.17 des lignes directrices concernant les aides à finalité régionale). Leur mécanisme d’actualisation étant différent, la Commission a procédé à une appréciation distincte des tarifs de 2004 et de 2005.

(179) Les tarifs de 2004 sont indexés sur la base de l’évolution des prix des carburants et ne peuvent que rester stables ou augmenter, ce qui, selon l’Italie, assure le caractère dégressif de l’aide. La Commission estime que l’obligation de dégressivité ne peut être considérée comme remplie que s’il est garanti que les indemnités compensatoires - qui correspondent au montant effectif de l’aide - diminueront dans le temps. Le fait que les tarifs augmentent au fil du temps ne suffit pas, dans la mesure où un tarif plus élevé peut, en tout état de cause, correspondre à un montant d’aide plus important encore si, dans l’intervalle, les prix pratiqués sur le marché en cause à l’égard des consommateurs finaux ont augmenté plus rapidement que le tarif concerné. La méthode adoptée par l’Italie n’offre aucune garantie en la matière (69).

(180) En ce qui concerne les tarifs de 2005, la Commission a examiné le mécanisme d’indexation mis en place par l’article 11, paragraphe 13, de la loi no 80/2005 tel que l’a interprété l’AEEG dans sa décision no 217/05 (voir le considérant 33). En vertu des règles d’application adoptées par l’AEEG, le tarif est augmenté chaque année d’un pourcentage reflétant l’évolution des prix de l’électricité dans l’Union, mais cette augmentation est plafonnée à 4 %. Selon l’Italie, ce mécanisme assure le caractère dégressif de l’aide.

(181) La Commission estime toutefois que le fait que le tarif nominal soit soumis à une augmentation annuelle plutôt limitée n’entraîne pas une diminution, au fil du temps, du montant net de l’aide, mesuré au moyen des indemnités compensatoires.

(182) Puisque les tendances affichées par les prix sur les bourses de l’électricité peuvent être considérées comme amplement représentatives de l’évolution des prix fixés dans les contrats bilatéraux – ainsi que l’a soutenu l’Italie – les tarifs de 2005 ne seraient dégressifs qu’en cas de baisse des prix moyens dans l’Union (ces tarifs ne pouvant pas diminuer, mais seulement augmenter). Dans tous les autres cas, les tarifs conféreraient un avantage croissant (70). Puisque de 2004 à 2007 au moins, les prix moyens de l’électricité ont affiché une forte tendance à la hausse dans l’Union (progressant de plus de 4 % par an), l’élément d’aide contenu dans les tarifs de 2005 aurait augmenté avec le temps.

(183) L’Italie affirme aussi que les prix fixés dans les contrats bilatéraux sont moins sujets à augmentations que ceux qui sont déterminés sur les bourses de l’électricité et que, partant, les tarifs de 2005 sont de fait dégressifs. La Commission fait remarquer que la méthode d’indexation qui lui a été communiquée aux fins de l’appréciation est fondée sur les variations de prix enregistrées sur les bourses de l’électricité et que l’Italie ne lui a fourni aucune donnée concernant l’évolution des prix fixés par contrats bilatéraux. L’affirmation de l’Italie n’est donc pas accompagnée d’éléments de preuve suffisants.

(184) Par ailleurs, les informations limitées dont la Commission dispose suggèrent le contraire, à savoir que les prix fixés par contrats bilatéraux ont sensiblement augmenté en Sardaigne (voir, par exemple, les déclarations d’Eurallumina qui affirme avoir payé sur le marché libre un prix qui est passé de 65 EUR/MWh en 2004 à 80 EUR/MWh pour la période 2005/2006). Dans ces circonstances, si les tarifs avaient été appliqués, les indemnités compensatoires auraient augmenté avec le temps.

(185) Par conséquent, ni les tarifs de 2004, ni ceux de 2005 ne satisfont à la condition de dégressivité.

6.1.6. Conclusions sur la compatibilité de la mesure en tant qu’aide à finalité régionale

(186) Au vu de ce qui précède, la Commission estime que les tarifs en cause ne peuvent pas être considérés comme compatibles en tant qu’aide à finalité régionale en vertu des lignes directrices de 1998. La Sardaigne ne comptant plus parmi les régions assistées au sens de l’article 107, paragraphe 3, point a), du TFUE depuis décembre 2006, il n’est pas nécessaire d’examiner la compatibilité de l’aide au regard des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale pour la période 2007-2013.

(187) La Commission a adopté la même position en 2005 à l’égard d’une autre mesure destinée à réduire les coûts de l’énergie supportés par Eurallumina en Sardaigne. Elle avait alors estimé que la mesure en cause, une exemption des accises sur les huiles minérales (71), ne pouvait pas être autorisée sur la base des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale.

6.2. Autres considérations relatives à la compatibilité

(188) L’Italie et les entreprises concernées ont prétendu que les tarifs visaient à remédier aux défaillances du marché de l’électricité qui font que les prix ne sont pas encore concurrentiels. Les prix élevés de l’électricité mettent selon elles en péril la compétitivité des industries grosses consommatrices d’énergie électrique. L’aide aurait un effet d’incitation en ce sens que, sans elle, les entreprises devraient fermer leurs portes.

(189) La Commission estime ne pas pouvoir retenir l’argument selon lequel une aide au fonctionnement réservée à quelques entreprises industrielles constitue une réponse adaptée au manque de concurrence sur le marché de l’énergie électrique, qui a des répercussions sur l’ensemble des consommateurs d’électricité.

(190) Il est également permis de douter du caractère approprié et proportionnel de l’aide par rapport à l’objectif d’empêcher la délocalisation des entreprises en dehors de l’Union. Il n’existe, dans la pratique décisionnelle de la Commission ou la jurisprudence des juridictions de l’Union, aucun précédent dans lequel ce type d’argument a été accepté pour justifier l’octroi d’une aide d’État. Les décisions de délocaliser tout ou partie de la production relèvent de la stratégie économique des différentes entreprises et la Commission n’a jamais considéré qu’elles constituaient une défaillance du marché. Par le passé déjà, dans les affaires Terni (72) et Alcoa (73), la Commission a émis des doutes sur des arguments similaires qui rattachaient certaines mesures d’aide à l’objectif d’empêcher la délocalisation de l’industrie en dehors de l’Union.

(191) Il y a également lieu de noter que, dans leurs conclusions, déjà évoquées, les instances spécialisées telles que le Groupe de haut niveau sur la compétitivité, l’énergie et l’environnement (74) ne proposent pas d’accorder des aides d’État spécifiques pour remédier aux problèmes de compétitivité dus aux prix élevés de l’énergie électrique, mais défendent la nécessité d’observer pleinement les règles en matière d’aides d’État (75).

(192) Au vu de ce qui précède, la Commission estime que les tarifs litigieux de 2004 et de 2005 ne peuvent bénéficier d’aucune des dérogations prévues à l’article 107 du TFUE. Les dérogations prévues à l’article 107, paragraphe 2, du TFUE ne sont pas applicables puisque l’aide n’est pas une aide à caractère social, qu’elle n’est pas destinée à remédier aux dommages causés par des calamités naturelles ou d’autres événements extraordinaires et qu’elle n’a pas été concédée pour compenser les désavantages économiques causés par la division de l’Allemagne. Les dérogations visées à l’article 107, paragraphe 3, points b) et d), du TFUE sont elles aussi inapplicables, car la mesure n’est pas destinée à promouvoir la réalisation d’un projet important d’intérêt européen commun, à remédier à une perturbation grave de l’économie d’un État membre ou à promouvoir la culture et la conservation du patrimoine. S’agissant de la dérogation prévue à l’article 107, paragraphe 3, point a), du TFUE, l’analyse exposée ci-dessus aux considérants 160 à 187 démontre que le tarif ne peut pas être autorisé en tant qu’aide destinée à favoriser le développement économique d’une région dans laquelle le niveau de vie est anormalement bas ou dans laquelle sévit un grave sous-emploi. Pour ce qui est de l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE, ainsi qu’il est indiqué aux considérants 155 à 158, les aides au fonctionnement ne peuvent en principe pas bénéficier de la dérogation qui y est prévue et la Commission ne relève aucun élément particulier susceptible de justifier l’octroi d’une telle aide en l’espèce.

(193) La Commission estime par conséquent que tant les tarifs de 2004 que ceux de 2005 sont incompatibles avec le marché intérieur.

(194) Vu cette conclusion, la Commission ne doit pas examiner, à la lumière de la jurisprudence Deggendorf, les éventuels effets cumulatifs de l’aide nouvelle et des aides incompatibles antérieures visées au considérant 31.

7. RÉCUPÉRATION

(195) Conformément à l’article 14, paragraphe 1, du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil, en cas de décision négative concernant une aide illégale incompatible avec le marché intérieur, il convient de rétablir une concurrence effective à moins que la récupération aille à l’encontre d’un principe général du droit communautaire.

(196) En l’espèce, seuls les tarifs de 2004 (affaire C 38/B/04) sont soumis à récupération, puisque ceux de 2005 (affaire C 13/06) n’ont pas été appliqués.

7.1. Confiance légitime et autres principes généraux du droit communautaire susceptibles de faire obstacle à la récupération

(197) En vertu d’une jurisprudence constante, lorsqu’une aide est mise à exécution sans avoir été préalablement notifiée à la Commission conformément à l’article 108, paragraphe 3, du TFUE, le bénéficiaire de l’aide ne peut avoir une confiance légitime dans la régularité de l’octroi de celle-ci (76). Une entreprise diligente est généralement à même de déterminer si la procédure de notification a été respectée et si l’aide est légale.

(198) Toutefois, la possibilité, pour le bénéficiaire d’une aide illégale, d’invoquer des circonstances exceptionnelles, qui ont légitimement pu fonder sa confiance dans le caractère régulier de cette aide, et de s’opposer, par conséquent, à son remboursement ne saurait être exclue (77).

(199) Les bénéficiaires des tarifs de 2004 n’ont invoqué aucune considération à ce propos et la Commission n’a relevé aucune circonstance exceptionnelle de nature à induire les bénéficiaires à nourrir une confiance légitime. Pour être plus précis, l’existence de la décision Alumix de 1996 ne pouvait en aucun cas laisser à penser que les tarifs ne constituaient pas des aides d’État. Comme indiqué dans la décision portant ouverture de la procé