12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 1 
COUR DES COMPTES 
Conformément aux dispositions des traités [article 78 septimo (4) du 
traité CECA, article 206 bis (4) du traité CEE et article 180 bis (4) du 
traité CEEA] et du règlement financier du 21 décembre 1977 (article 88) tel que modifié 
par le règlement (Euratom, CECA, CEE) n° 610/90 du Conseil, du 13 mars 1990, 
ainsi qu'aux dispositions correspondantes relatives aux Fonds 
européens de développement, la Cour des comptes des Communautés 
européennes, en sa réunion du 8 novembre 1990, a adopté son 
RAPPORT ANNUEL 
relatif à l'exercice 1989 
Le rapport, accompagné des réponses des institutions aux 
observations de la Cour, a été transmis aux autorités responsables 
de la décharge et aux autres institutions pour le 30 novembre 1990 
Aldo ANGIOI 
(Président) 
André J. M1DDELHOEK 
John CAREY 
Josep SUBIRATS 
Carlos M. MORENO 
Richie RYAN 
Fcrnand HEBETTE 
Ole Jorgen WARBERG 
Konstantinos ANDROUTSOPOULOS 
Daniel STRASSER 
Bernhard FRIEDMANN 
Maurice THOSS 
2 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
TABLE DES MATIÈRES 
Rapport annuel de la Cour des comptes 
relatif à l'exercice 1989 
VOLUME I 
Page 
OBSERVATIONS SUR LES RECETTES ET CRÉDITS OPÉRATIONNELS DE LA 
COMMISSION ET SUR LES FONDS EUROPÉENS DE DÉVELOPPEMENT 
Introduction 5 
Première partie 
Budget opérationnel de la Commission et comptes consolidés 7 
Chapitre 1 — Audit financier des recettes, des dépenses opérationnelles et de la 
comptabilité générale de la Commission 7 
Chapitre 2 — Ressources propres 35 
Chapitre 3 — Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section 
«garantie» (FEOGA-Garantie) — Gestion et contrôle budgétaire.. 48 
Chapitre 4 — Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section 
«garantie» (FEOGA-Garantie) — Organisation et gestion des 
marchés 59 
Chapitre 5 — Politique commune de la pêche et de la mer 98 
Chapitre 6 — Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section 
«orientation» (FEOGA-Orientation) 101 
Chapitre 7 — Fonds européen de développement régional (Feder) 119 
Chapitre 8 — Fonds social européen (FSE) 138 
Chapitre 9 — Dépenses de recherche et d'investissement 159 
Chapitre 10 — Coopération avec les pays en voie de développement 175 
Chapitre 11 — Aide aux pays d'Europe centrale et d'Europe de l'Est 189 
Chapitre 12 — Prêts, emprunts et bonifications d'intérêt 192 
Deuxième partie 
Fonds européens de développement 197 
Introduction 197 
Chapitre 13 — Audit financier 199 
Chapitre 14 — Examen des projets en Afrique équatoriale de l'Ouest 209 
nm^o iournaloftlciel des Communautés européennes 3 
Page 
RÉPONSES DE LA COMMISSIONAUXOBSERVATIONSSURLES RECETTES 
ETCRÉDITS OPÉRATIONNELS ETSUR LES FONDS EUROPÉENS DE 
DÉVELOPPEMENT 
Introduction ^P7 
Prendre ^rt^ 
Budget opérationnel de la Commission et comptes consolidés ^ 
Chapitre 1—Audit nnancier des recettes, desdépenses opérationnellesetdela 
comptabilité générale de la Commission ^ 
Chapitre ^ — Ressources propres ^ 
Chapitre ^ — Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section 
^garantie^FEOCADCarantie^— Cestion et contrôle budgétaire.. ^1 
Chapitre ^ — Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section 
^garantie^ t^FEOCADCarantie^ — Organisation et gestion des 
marchés ^ 
Chapitre éô — Politique commune de la pêche et de la mer ^0 
Chapitre ^ — Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section 
^orientation^^FEOdA^Orientation^ ^ol 
Chapitre 7 — Fonds européen de développement régional (^Feder^ ^^ 
Chapitre ^ — Fonds social européen t^FSE^ ^ 
Chapitre ^ — Dépenses de recherche et d'investissement ^7 
Chapitre!^— Coopération a^ec les pa^s envoie de développement ^éô 
Chapitrell—Aide au^pa^s d'Europe centrale et d'Europe de l'Est ^ 
Chapitres — Prêts, emprunts et bonifications d'intérêt 3^3 
^eu^èm^^art^ 
Fonds européens de développement ^ 
Chapitre!^ — Audit tinancier ^tcô 
Chapitres — Examen des projets en Afrique équatoriale de POuest ^ 

12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 
Rapport annuel de la Cour des comptes 
relatif à l'exercice 1989 5 
INTRODUCTION 
0.1. Ce treizième rapport annuel (relatif à l'exercice 
1989) de la Cour des comptes des Communautés 
européennes comprend deux volumes. 
0.2. Le premier volume comporte une première partie 
qui regroupe les observations relatives au budget 
opérationnel de la Commission et aux comptes consolidés 
des Communautés européennes et une deuxième partie 
qui traite des Fonds européens de développement. Les 
réponses de la Commission closent ce premier volume. 
0.3. Le deuxième volume contient l'ensemble des 
observations relatives au budget de fonctionnement des 
institutions. Un premier chapitre, qui traite des observa­
tions concernant les pensions des fonctionnaires des 
institutions des Communautés, est suivi des réponses 
regroupées des institutions. Chacun des autres chapitres 
est consacré à une institution et est suivi des réponses de 
l'institution concernée. Ce volume contient également la 
liste des rapports et avis adoptés par la Cour des comptes 
pendant les cinq dernières années et l'annexe financière et 
statistique. 
MAÎTRISE DE LA DÉPENSE AGRICOLE 
0.4. En 1989, les limites globales des nouvelles règles de 
maîtrise des dépenses agricoles ont pu être respectées et la 
part du FEOGA-Garantie dans le total des dépenses 
annuelles budgétaires a diminué de 1,8 %. Cependant, les 
crédits initiaux d'intervention pour des marchés spécifi­
ques ont été dépassés. Ce dépassement a été couvert par 
des virements de crédits à partir de secteurs ayant 
bénéficié d'une conjoncture favorable. La Commission 
avait adopté certaines mesures de redressement dans le 
secteur laitier, mais elles n'ont pu produire d'effets 
budgétaires significatifs en 1989. 
0.5. A l'avenir, le dépassement des crédits initiaux et 
l'absence de crédits disponibles pour transfert seraient de 
nature à empêcher le respect des limites globales prévues 
par la discipline budgétaire dans l'éventualité d'une évolution moins favorable des prix agricoles sur le marché 
mondial et des taux de change. 
0.6. Le système de prélèvements de coresponsabilité 
instauré dans le secteur des céréales comporte des 
faiblesses dans sa mise en œuvre qui n'ont pas permis 
d'atteindre les objectifs visant à maîtriser pleinement la 
production excédentaire et à parvenir à un meilleur 
équilibre du marché, malgré les recettes qu'il procure. De 
même, l'abandon des terres arables n'a pas atteint son 
but: la superficie totale consacrée à la production de 
céréales a légèrement augmenté et les terres les moins 
productives ont été abandonnées. Le coût total de la 
mesure pour compenser la non-production d'une tonne 
de céréales s'est élevé à plus du double du taux moyen de 
restitution à l'exportation. De même, la Communauté 
continue de produire plus de beurre qu'elle n'en peut 
consommer au prix du marché. Parmi les mesures 
adoptées pour financer l'écoulement de cette production 
sur le marché intérieur, la plus importante consiste à 
subventionner l'utilisation de beurre et de beurre 
concentré destinés à la fabrication de produits de 
pâtisserie, de glaces et autres produits alimentaires. Cette 
mesure est devenue si complexe que les possibilités 
d'erreurs, de mauvaise interprétation et d'utilisations 
interdites sont préjudiciables à son efficacité. 
0.7. Ainsi, la Cour constate que, parmi les mesures 
prises pour imposer une discipline sur les dépenses 
agricoles, celles qui ont fait l'objet de son examen n'ont 
pas atteint l'efficacité voulue. La maîtrise apparente des 
dépenses agricoles résulte surtout d'une conjoncture 
mondiale favorable. 
PROBLÈMES DE GESTION PARTAGÉE 
0.8. La gestion de nombre de domaines importants des 
finances communautaires est partagée entre les adminis­
trations des États membres et la Commission des 
Communautés européennes. Cette gestion, plus particu­
lièrement en matière de fonds à finalité structurelle, a 
connu en 1989 la première année d'application d'une 
o journal ofticiel des Communautés européennes 12.12.^0 
réformequi^iseprincipalementàaccroîtrePeftlcacitédes 
aides, par un partenariat accru a^ec les autorités 
nationales et régionales, une meilleure coordinationet 
programmationdesinter^entions, unrenforcementdu 
sui^idePe^écution et une évaluation des résultats. 
0.^. tin début duplication ^a^ant la lettres de 
plusieurs éléments essentiels de la réformeadéjà pu être 
expérimenté, au coursdesdernierse^ercices, dans lecadre 
desfinancementsparprogrammesetprincipalementdans 
la gestion du Feder.Lesconstatationseffectuéesàcesujet 
par la Cour ont montré que les interventions de la 
Commission s^étaienttroplimitéesau^ aspects concer 
nant la phase d^instruction des programmes et d^octroi 
des concours, sans qu^une attention suftïsante ait été 
réservée au^ conditions concrètesàréunir pour la bonne 
exécution des actions, leur sund et le contrôle des 
résultats. Le risque e^istedione persistance dansPensem 
ble des fonds structurels des diftïcultésdé^à rencontrées 
dans la gestion du f^eder. 
O.ltP L^absenced^objectifs spécifiques et de critères de 
sélection tenant compte des réalités qui conditionnent la 
réussited^unepolitiquestructurelleaconduitàuneample 
distribution des aides du FEC^CACOrientation, à des 
interprétations très diverses par des autorités nationales 
descritèresd^inter^entionduFonds social européen et au 
faibleimpactdesinitiati^esdelaCommunautéenmatière 
de développement régional.Cetteabsence empêche toute 
évaluation du résultat des actions pourtant exigée par la 
réglementationen^igueur. D^ailleurs,pourfensemble 
desfondsàtinalitéstructurelle,les^stèmed^aluatione^ 
ante et e^postdePefticacité des interventions reste, en 
général,àorganiser. 
0.11. La réforme ^ise un meilleur équilibre des respon 
sabilités entre les services de la Communauté et ceu^ des 
États membres. Les instances nationales et régionales se 
soient reconnaître une marge de manc^u^re plus impor 
tantedanslaconduitedesactionsmandisquelesautorités 
communautaires sont appeléesàrenforcer les exigences 
en matière de suicide Pe^écution et dévaluation des 
résultats par rapport au^ob^ectifs. La réussite de cette 
réforme requiert un haut niveau de collaboration entre la 
Communauté et les Ltats membres^ elle requiert égale 
mentque,au^delàdesdispositionsréglementaires,une 
part plus signiticati^edefacti^ité des services gestionnai 
res de la Commission soit consacrée à Pe^amen de 
Pefficacité des interventions et à mieu^ tirer parti de 
Pe^périence acquise. Des conclusions analogues ont été 
formulées danslerapportspécial^OquelaCour a 
consacré au^ programmes intégrés méditerranéens. L^P^ClEP^r^LC^RS 
t^.12. Dans lecadredu paquet Delors, la Communautéa 
apportéàla réglementation tinancière plusieurs amena 
gements destinés à introduire plus de rigueur dans 
Pe^écution centrale du budget, et notamment trois de ces 
dispositionsa^antpourobietd^encadrerlese^ceptionsau 
principe d^annualité budgétaire. 
0.1^ Lapremièredesdispositionsobligeàfmerdes 
délais d^écutionau^obligationsàcaractèreplurian 
nuel.LaCommission a, sous quelques réser^es,obtenu 
que ses ser^icespré^oientdetels délais ^viaislaCour 
appelle Pattention sur la tendance, que la nouvelle 
réglemenLation risque de ne pas changer,àles dépasser 
sans entirer de conséquences particulières. 
dl^. Ladeu^iéme des dispositions contraint,dansle 
même domaine des obligationsàcaractèrepluriannuel,à 
engager la quasidntégralité des crédits au cours de 
Pe^ercice pour lequel ils ont été accordés — auparavant 
cet engagement pouvait s^étaler sur deu^ ans — et 
n^autorise que très exceptionnellement leur report à 
Pe^ercice suivant. Les crédits dégagement ont été quasi 
intégralement consommés en une année et les reports ont 
été relativement limités en^olume,mais,trop souvent, 
ceu^cinese^ustitïaientpas. 
0.1^. Latroisième disposition pré^oitque les dégage 
ments de crédits consécutifsàlanone^écutiond^obliga 
tionspluriannuellesdese^ercicesantérieursentraînent 
Pannulation des crédits correspondants. Lrès exception 
nellement, en cas de pénurie de crédits dans le domaine 
concerné, et lorsque les obligations en question s^inscri 
^ent dans des programmes qui doivent malgré tout être 
réalisés,la reconstitudondescréditsest possible.Enl^^, 
la Commission a fait un asse^ large usage de cette 
disposition, sans démontrer suffisamment quelle se 
trou^aitdanslasituatione^ceptionnellepré^ueparla 
réglementationet sansaménager sons^stèmedesui^i 
budgétaire et comptabled^une manière qui permetted^en 
^éritlerlabonne application. Le^amenenprofondeur 
effectué par la Cour révèle plusieurs cas signitlcatifs dans 
lesquels laCommissionaen fait reconstitué des crédits 
qui auraient dû tomber en annulation 
Ol^Ln conclusion,si ces trois mesures sont de natureà 
assurer un meilleur encadrementdes crédits destinés au 
tinancementd^opérationspluriannuelles. fanasse laisse 
penserquelesdérogationsn^étaient quetrèsrarement 
tondéesetqu^ilimported^en suivre ledé^eloppementa^ec 
attention. En effet, la procédure du budget supplément 
taire et rectificatif permet, en cas de besoin, d^uster le 
volume des crédits d^engagemem sans enfreindre le 
principe dmnnualité 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 7 
PREMIÈRE PARTIE 
Budget opérationnel de la Commission et comptes consolidés 
CHAPITRE 1 
Audit financier des recettes, des dépenses opérationnelles 
et de la comptabilité générale de la Commission 
1.0. TABLE DES MATIERES 
L'exécution du budget en 1989 
L'adoption, la présentation et le suivi du budget 
L'adoption du budget 
La présentation du budget 
Le suivi de l'exécution du budget 
La mise en œuvre des nouvelles règles de discipline budgétaire 
Le «paquet Delors» 
La fixation des délais 
Les reports de crédits 
Les reconstitutions de crédits 
Conclusions sur l'application des nouvelles règles de discipline 
budgétaire 
Le respect du principe de spécialisation budgétaire 
Les virements à partir du chapitre 100 
Les virements entre crédits de nature différente 
La gestion globalisée des crédits d'aide alimentaire 
L'utilisation des crédits de l'exercice 
Données générales 
Taux d'utilisation global des crédits 
Taux d'utilisation des crédits pour dépenses obligatoires et dépenses 
non obligatoires 
Crédits inutilisés 
Amendements du Parlement 
Identification des faibles taux d'utilisation budgétaire 
Le résultat de l'exercice 
Observations sur la légalité et la régularité des opérations prises en compte au 
titre de l'exercice 
Les ressources propres traditionnelles 
L'entrée en vigueur de la décision 88/376/CEE 
Prise en compte des montants mis à disposition par les Etats membres Points 
1.1 
1.1 
1.1 
1.2 
1.6 
1.15 
1.15 
1.18 
1.25 
1.35 
1.49 
1.53 
1.53 
1.54 
1.55 
1.56 
1.56 
1.57 
1.58 
1.59 
1.61 
1.62 
1.63 
1.66 
1.66 
1.66 
1.67 — 1.65 
— 1.14 
— 1.5 
— 1.14 
— 1.52 
— 1.17 
— 1.24 
— 1.34 
— 1.48 
— 1.52 
— 1.55 
— 1.62 
— 1.60 
— 1.65 
— 1.98 
— 1.73 
lournal officiel des communautés européennes LèL190 
Frise en compte des montants résultant d'accords spéciaux 
Fraudes et irrégularités 
Ressources propresLVA— PP^B et recettes diverses 
gestion des ressources propres provenant de laFVA 
Recouvrements relatifs aux recettes destinéesàéquilibrer le budget 
général et au^ recettes deLVA 
FLC^dAdarantie 
Imputation des paiements 
destion des avances 
Rêcne 
FLOolAOrientation 
Remboursements aux Ftats membres 
Feder 
Pièces justificatives 
gestion des engagements du Feder^ligneBéô^ 
Préparation des cadres communautaires d'appui et assistance 
tecnnique^ligneBéôéô^ 
Imputation des crédits Feder affectés aux Pllvi 
lOomaine social 
Volume d'opérations financées par le Fonds social dans les régions 
prioritaires 
Recnercne^ énergie 
Les opérations du titrer 
Aide alimentaire 
L'aide au Bangladesh 
Les ^pas^er^ouire^aux refus de visa du contrôleur financier 
Observations sur la présentation et la tenue des comptes 
Le bilan financier des communautés 
Le bilan financier de la commission 
Le bilan consolidé des communautés européennes 
La tenue des comptes figurant au bilan de la commission 
L'organisation de la comptabilité générale 
La trésorerie 
Le fonctionnement des régies d'avances au regard du règlement 
financier 
Pescompres de garantie des comptables 
Le compte de ^esnon P69 
1.74 
1.74 
1.81 
1.82 
1.82 
1.83 
1.85 
1.87 
1.87 
1.89 — 1.73 
— 1.81 
— 1.80 
— 1.84 
— 1.84 
— 1.86 
— 1.88 
— 1.88 
— 1.93 
1.90 
P92 
1.93 
1.94 
1.94 
1.95 
196 
P96 
1.97 
P98 
P99 
PlOO 
PlOO 
1.114 
1.118 
1.118 
1.120 
1.125 
1.126 
1.127 1.91 
1.97 
1.129 
1.117 
1.113 
1.117 
1.126 
1.119 
1.124 
1.129 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 9 
L'EXÉCUTION DU BUDGET EN 1989 
L'adoption, la présentation et le suivi 
du budget 
L'adoption du budget 
1.1. Le budget de l'exercice 1989 a été définitivement 
arrêté le 15 décembre 1988 (l), la procédure budgétaire 
ayant été clôturée dans les délais prévus par le traité CEE. 
Les crédits pour engagements ont été alors fixés à 
46 423,0 Mio ECU et les crédits pour paiements à 
44 837,8 Mio ECU. Un budget rectificatif et supplémen­
taire a été arrêté le 13 avril 1989. Il a porté les crédits pour 
engagements à 46 425,8 Mio ECU et les crédits pour 
paiements à 44 840,6 Mio ECU (2). 
La présentation du budget 
1.2. Dans le budget publié, les montants globaux ne 
sont nulle part présentés de manière synthétique comme 
ci-dessus. Il faut additionner pour cela les montants 
afférents aux diverses institutions. 
1.3. Ce document ne permet pas non plus d'identifier le 
caractère obligatoire ou non obligatoire des dépenses 
autorisées. 
1.4. Jusqu'ici, la Cour a, de manière constante, critiqué 
l'inscription, sous forme de dépenses négatives, de 
nombreuses recettes (recettes de coresponsabilité agrico­
les, montants compensatoires intracommunautaires), qui 
a pour effet, au niveau de la présentation du budget, 
d'organiser une compensation directe de ces recettes avec 
un volume équivalent de dépenses agricoles, d'où une 
diminution artificielle du volume global de la dépense 
agricole et, partant, du budget général de la Commu­
nauté. En 1989, une présentation normale du budget se 
serait traduite, à cet égard, par un montant de 
46 879,6 Mio ECU au lieu de 44 840,6 Mio ECU en 
crédits pour paiements. 
1.5. Depuis 1988, cette situation se trouve aggravée par 
l'inscription, sous forme de recettes négatives, des 
dépenses destinées à couvrir les coûts de perception des 
ressources propres. Cette façon de faire a, elle aussi, pour 
effet d'organiser une compensation directe de ces 
(') JO L 26 du 30.1.1989. 
(2) JO L 132 du 16.5.1989. dépenses (1 379,6 Mio ECU) avec un volume équivalent 
de ressources, d'où une diminution artificielle du volume 
global du budget. En 1989, une présentation normale du 
budget respectant le principe d'universalité se serait 
traduite par un montant de 48 259,2 Mio ECU au lieu des 
46 879,6 Mio ECU en crédits pour paiements cités au 
point 1.4. 
Le suivi de l'exécution du budget 
1.6. Quatre fois par an, la Commission doit soumettre 
au Parlement et au Conseil un rapport sur la situation 
financière des Communautés (article 29 du règlement 
financier). Dans un document de séance du 3 octobre 
1989 (PE 135.159), le Parlement a indiqué que l'analyse à 
laquelle il se livre sur la base de ces documents «suppose 
avant tout l'exactitude des données que la Commission 
fournit». L'analyse que la Cour a faite de ces rapports 
pour l'exercice 1989 montre des imperfections qui 
affectent surtout la clarté — et, par voie de conséquence, 
peuvent conduire à une appréciation erronée — de la 
situation financière des Communautés au moment où les 
rapports sont présentés. Ces imperfections sont générale­
ment liées à la structure de présentation des comptes. Les 
constatations qui suivent concernent le quatrième 
rapport trimestriel pour l'exercice 1989 [COM(89) 27] (3), 
mais s'appliquent également aux rapports intermédiaires, 
ainsi que, pour certaines d'entre elles, au volume I du 
compte de gestion. 
1.7. Dans les montants présentés comme étant autorisés 
au titre du budget définitif figurent des recettes relatives à 
des prestations pour compte de tiers (29 Mio ECU à la fin 
de 1989). ainsi que des autorisations de dépenses 
correspondantes (31 Mio ECU), alors que, par définition, 
le budget n'inclut pas encore ces montants qui se 
constatent en cours d'exercice. 
1.8. De manière générale, les montants présentés 
comme autorisés au titre du budget définitif ne sont pas 
identiques selon que l'on consulte le rapport sur 
l'exécution en cours d'exercice et celui sur l'exécution en 
fin d'exercice, alors qu'aucune modification du budget 
n'est intervenue entre-temps et alors que les virements ne 
suffisent pas à expliquer entièrement les différences 
constatées. 
1.9. La présentation de la situation de trésorerie n'est 
pas reliée aux réalisations de recettes et de dépenses. 
1.10. Sous la rubrique «reports» sont cumulés les 
crédits reportés et les crédits reconstitués. Or, ces derniers 
sont suffisamment différents des reports pour faire l'objet 
d'un suivi séparé. 
0) Le document COM(89) 27 aurait dû normalement porter la 
référence COM(90) 27. 
10 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
1.11. La présentation des virements en sous-estime le 
volume. Les totaux généraux ne prennent en compte que 
les virements à partir du chapitre 100 et ignorent tous les 
autres virements de chapitre à chapitre, qui se neutralisent 
entre eux. Une présentation vraiment informative ferait 
apparaître : 
a) pour les virements de chapitre à chapitre de la 
partie A du budget, un volume général de 52,8 Mio 
ECU au lieu de 25,0 Mio ECU ; 
b) pour les virements de chapitre à chapitre de la partie B 
du budget, un volume général de 1 904,8 Mio ECU au 
lieu de 231 Mio ECU pour les crédits pour engage­
ments et de 1 818,1 Mio ECU au lieu de 98,3 Mio 
ECU pour les crédits pour paiements. 
1.12. Dans la partie relative à l'état d'exécution des 
lignes budgétaires créées ou amendées par le Parlement 
européen, il n'est pas rendu compte de l'utilisation des 
crédits tels qu'ils ont été créés ou amendés par le 
Parlement, mais de l'utilisation des crédits après ajuste­
ment par voie de virement. Compte tenu de l'objectif 
affiché de cette partie des rapports trimestriels (informer 
sur l'état de réalisation des créations ou amendements 
parlementaires), cette forme de présentation peut con­
duire à des interprétations erronées de la réalité. Ainsi, en 
fin d'exercice, une majorité de ces lignes apparaissent avec 
des taux d'exécution voisins de 100 %, alors que les 
créations ou amendements du Parlement n'ont pas 
toujours été exécutés à 100 %. Dans certains cas, 
l'exécution est largement inférieure à ce qui résulte du 
document (exemple: poste 6473 « Lutte contre l'alcool» : 
1 Mio ECU créé par le Parlement, utilisé à 77,7 % et 
présenté comme exécuté à 97.13 %, un virement négatif 
étant venu diminuer la dotation voulue par le Parlement). 
Dans d'autres, elle est largement supérieure, par exemple, 
pour le poste 9202 «Aide alimentaire en céréales»: 
38,4 Mio ECU (dont 14 sur amendement du Parlement) 
utilisés à 184 % et présentés comme exécutés à 100 %, un 
virement positif de 32,2 Mio ECU étant venu augmenter 
la dotation voulue par le Parlement. 
1.13. La colonne 1 du tableau sur l'utilisation des crédits 
opérationnels autres que le Fonds européen d'orientation 
et de garantie agricole, section «garantie» (FEOGA-
Garantie) ne permet pas de faire le lien avec le compte de 
gestion de l'année 1988. En effet, les montants restant à 
liquider à la fin de Tannée 1988 qui y figurent sont 
progressivement modifiés en cours d'exercice par les 
dégagements et réévaluations monétaires comptabilisées. 
A ce problème vient s'en ajouter un autre, lié aux 
changements multiples de la nomenclature budgétaire. 
Par exemple, l'article 300 de 1989 provient des anciens 
articles 310 à 312 (pour partie), 330, 332 et 333 et de 
l'ancien poste 3220 pour partie. Cela a comme consé­
quence que, en matière de crédits dissociés, il est très 
difficile de suivre, à l'aide du rapport sur l'exécution du 
budget, la liquidation des engagements comptables. Dans 
certains cas, la différence affectant les montants en 
question peut être considérable. Par exemple, les restants à liquider sur les postes 9200, 9201 et 9202 figurent, au 
compte d'exécution du budget 1988, pour des montants 
de respectivement 87,4, 34,4 et 30.3 Mio ECU (soit 
152,1 Mio ECU) et sont repris, dans les rapports sur 
l'exécution du budget 1989, d'abord (situation au 31 août 
1989) pour les mêmes montants globaux sous les postes 
9200 et 9202, puis (situation au 31 décembre 1989) sous 
ces mêmes postes pour seulement 72.8 et 20,3 Mio ECU 
(soit 93,1 Mio ECU). 
1.14. Deux tableaux présentent, pour un même montant 
théorique (total des crédits de paiement dissociés utilisés 
en 1989), deux valeurs différentes, parce que certains 
crédits non dissociés, devenus dissociés Tannée suivante, 
sont traités sous une rubrique dans un tableau, et sous 
l'autre dans le second tableau : 
— 10 710 Mio ECU dans un cas; 
— 10 670 Mio ECU dans un autre cas. 
La mise en œuvre des nouvelles règles 
de discipline budgétaire 
Le «paquet Delors» 
1.15. En 1987 et 1988, pour surmonter la crise financière 
traversée par les Communautés (accroissement du «poids 
du passé », insuffisance des ressources financières, etc.), la 
Commission proposa au législateur communautaire un 
ensemble de mesures, connues sous le nom de «paquet 
Delors». Celles-ci, regroupées dans plusieurs documents 
les détaillant et les motivant [COM(87) 100. 
COM(87) 101, COM(87)400 et COM(88) 148], ont été, 
dans leurs grandes lignes, retenues par le législateur, qui 
décida, en conséquence, un ajustement à la hausse des 
ressources propres, assorti de mesures destinées à 
encadrer la gestion budgétaire. 
1.16. Parmi ces mesures de discipline budgétaire 
figurent plusieurs modifications du règlement financier, 
destinées à restaurer le principe de l'annualité budgétaire 
en limitant les exceptions et en fixant des délais 
d'exécution. 
1.17. La Cour a examiné la mise en œuvre des trois 
principales modifications réglementaires alors introdui­
tes. Les résultats figurent dans les paragraphes suivants. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 11 
La fixation des délais 
1.18. Jusqu'en 1988, il n'existait pas, dans le règlement 
financier, de règles fixant un terme aux opérations 
pluriannuelles. Toutefois, dans certains cas, la Commis­
sion avait pris l'habitude d'assortir ces opérations de 
délais d'exécution. Les vérifications de la Cour sur la mise 
en œuvre de ces délais se traduisaient par les observations 
suivantes : 
a) pour le Fonds européen de développement régional 
(Feder), les projets étaient souvent assortis de délais 
fixés par des formulations standards peu contrai­
gnantes, et les dossiers clos en 1988 montrent que, 
dans 50 % des cas, les retards d'exécution se situaient 
entre 1 et 6 ans; 
b) pour le secteur social, les délais fixés ont souvent été 
allongés ou prorogés par des décisions modificatives 
et même parfois, en matière d'environnement, sans 
justification suffisante ; 
c) pour le domaine de la recherche, les délais fixés font, 
dans 7 % des cas, l'objet d'une reconduction automa­
tique et sans limite, au-delà du délai initial; 
d) dans de nombreux autres domaines, la pratique des 
délais était très réduite et souvent sans conséquence 
pratique sur la durée d'exécution des opérations. 
1.19. Le texte de l'article 1er, paragraphe 3 bis, du 
règlement financier tel que modifié par le règlement 
(CEE) n° 2049/88 du Conseil, du 24 juin 1988 (4), prévoit 
maintenant que: 
«Les obligations juridiques contractées pour des 
actions dont la réalisation s'étend sur plus d'un exercice 
comportent une date limite d'exécution qui doit être 
précisée vis-à-vis du bénéficiaire, selon la forme 
appropriée lors de l'octroi de l'aide. 
La détermination de cette date limite tiendra dûment 
compte de l'exigence de réalisation pluriannuelle des 
opérations financées, ainsi que des conditions spécifi­
ques d'exécution par rapport aux différents domaines 
d'intervention. 
La Commission peut, dans des circonstances particu­
lières, adapter la date limite d'exécution de ces 
obligations, sur la base de justifications appropriées 
fournies par les bénéficiaires. » 
(4) JOL 185 du 15.7.1988. 1.20. Cette nouvelle règle semble concerner les actions 
couvertes par des crédits dissociés, bien que, dans certains 
cas, des actions couvertes par des crédits non dissociés 
aient également un caractère pluriannuel. La Cour s'est 
penchée sur l'application du nouvel article 1er, paragra­
phe 3 bis, au seul domaine des crédits dissociés. 
1.21. Dès l'entrée en vigueur du nouvel article, la 
direction générale des budgets a appelé l'attention des 
services ordonnateurs sur la nécessité d'introduire une 
date limite d'exécution dans les notifications d'octroi 
d'aides, les négociations contractuelles, etc. 
1.22. Les vérifications effectuées sur un nombre repré­
sentatif d'engagements postérieurs au 18 juillet 1988, date 
d'entrée en vigueur de la disposition, montrent que, dans 
une grande majorité des cas, un délai limite est indiqué. 
1.23. Les principales observations significatives concer­
nant ces délais sont les suivantes: 
a) au niveau du Fonds européen de développement 
régional (Feder), les pratiques anciennes demeurent 
pour les projets; 
b) au niveau de l'aide au développement, une partie 
seulement des financements comporte un délai, la 
fixation systématique de délai n'étant pas généralisée. 
1.24. En conclusion, la Commission a généralement pris 
l'habitude de fixer des délais. Toutefois, constatant la 
tendance à dépasser les délais antérieurement fixés, et en 
l'absence de dispositions réglementaires obligeant à tirer 
des conséquences des dépassements, on peut craindre que 
le nouvel article 1er, paragraphe 3 bis, du règlement 
financier ne voie, à terme, sa portée singulièrement 
réduite. 
Les reports de crédits 
1.25. L'article 6, paragraphe 2, du règlement financier 
tel qu'il a été modifié par le règlement (CEE) n° 2049/88 
du Conseil, du 24 juin 1988, prévoit que: 
«Sur les lignes budgétaires comportant la distinction 
entre crédits d'engagement et crédits de paiement : les 
crédits d'engagement et les crédits de paiement non 
utilisés à la fin de l'exercice pour lequel ils ont été 
inscrits sont, en règle générale, annulés. Toutefois, ils 
peuvent faire l'objet d'une décision de report, limité au 
seul exercice suivant, prise par la Commission au plus 
12 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
tard le 15 février conformément aux critères énumérés 
ci-après : 
a) en ce qui concerne les crédits d'engagement : 
— les montants qui correspondent aux dossiers 
dont la conclusion est pratiquement achevée au 
31 décembre, mais qui n'ont pu encore être 
traduits dans des engagements comptables, ces 
montants devant, en principe, être engagés 
avant le 31 mars de Tannée suivante; 
— les montants qui se révèlent nécessaires lorsque 
le Conseil a arrêté l'acte de base vers la fin de 
l'exercice, sans que la Commission ait pu 
engager avant le 31 décembre les crédits prévus 
à cette fin au budget ; 
b) en ce qui concerne les crédits de paiement : 
— les montants nécessaires pour couvrir des 
engagements antérieurs ou liés à des crédits 
d'engagement reportés, lorsque les crédits 
prévus sur les lignes concernées au budget de 
l'exercice suivant (ne) permettent pas de 
couvrir les besoins. La Commission, dans le 
cadre de ses compétences d'exécution, envisa­
gera, en fonction des exigences de gestion, 
d'utiliser par priorité les crédits autorisés pour 
l'exercice en cours et n'aura recours aux crédits 
reportés qu'après épuisement des premiers. » 
1.26. Les contrôles de la Cour sur les premières 
applications de cette nouvelle disposition, destinée, dans 
le cadre du «paquet Delors», à renforcer, pour la gestion 
des crédits dissociés (ceux qui comportent la distinction 
entre crédits d'engagement et crédits de paiement), le 
principe d'annualité (auparavant la Commission dispo­
sait automatiquement de deux ans pour procéder à leur 
engagement), ont permis de faire les constatations 
suivantes. 
Reports de crédits de 1988 à 1989 
1.27. 15,9 Mio ECU de crédits d'engagement et 
48,1 Mio ECU de crédits de paiement ont été reportés de 
1988 à 1989. 
Crédits d'engagement 
1.28. Des crédits du titre 5 (article 552, «PIM aide 
technique », et article 560. « Préparation des programmes 
communautaires d'appui ») reportés au titre de l'article 6, 
paragraphe 2, sous a), premier tiret, n'ont pas été engagés 
avant le 31 mars comme prévu (2,1 Mio ECU), et l'ont été 
pour des montants inférieurs (de 0,3 Mio ECU) aux 
reports, ces derniers crédits ayant été reportés sans être justifiés par des dossiers dont la conclusion était 
pratiquement achevée à la fin de 1988. 
1.29. La Commission avait également décidé de repor­
ter, en application de l'article 6, paragraphe 2, sous a), 
deuxième tiret, 139 000 ECU du poste 7345, «Technolo­
gies de pointe dans le domaine de la bio-informatique et 
de l'informatique médicale (AIM) ». En fait, seuls 69 000 
ECU demeuraient disponibles sur le poste, à la clôture de 
l'exercice 1988. Le report réel ne s'éleva donc qu'à ce 
dernier montant. 
Crédits de paiement 
1.30. 21,6 Mio ECU de crédits du titre 5 (article 560, 
«Préparation des programmes communautaires d'ap­
pui», et article 580, «Infrastructure de transport») n'ont 
pas été utilisés au cours de l'exercice suivant, les crédits de 
cet exercice ayant suffi à couvrir les engagements à 
liquider. On peut donc douter fortement de la validité du 
report initial, au regard des critères de l'article 6, 
paragraphe 2, sous b). 
1.31. Des crédits de paiement ont également été utilisés 
pour couvrir des engagements de l'exercice suivant sans 
être cependant liés à des crédits d'engagement reportés 
(postes 7301 à 7308 et 7313 pour globalement quelque 
2 Mio ECU). Il y a donc, là aussi, non-respect de l'ar­
ticle 6, paragraphe 2, sous b). 
Reports de crédits de 1989 à 1990 
1.32. 84,6 Mio ECU de crédits d'engagement et 50 Mio 
ECU de crédits de paiement ont été reportés de 1989 à 
1990. 
Crédits d'engagement 
1.33. 29,4 Mio ECU sur les 79.9 Mio ECU reportés au 
titre de l'article 6, paragraphe 2. sous a), premier tiret, 
n'ont pas été engagés avant le 31 mars 1990, terme fixé, en 
principe, par le règlement. Ces 29.4 Mio ECU concernent 
les domaines suivants: 
a) 2 Mio ECU sur l'article 554, « Préparation des cadres 
communautaires d'appui et assistance technique»; 
b) 26 Mio ECU sur l'article 600. «Fonds social euro­
péen » ; 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 13 
c) 0,5 Mio ECU sur l'article 667, «Action de surveil­
lance portant sur la sécurité des produits de consom­
mation»; 
d) 0,921 Mio ECU sur l'article 990, «Actions dans le 
cadre d'accords de coopération économique et 
commerciale avec des pays tiers». 
Crédits de paiement 
1.34. Les 50 Mio ECU reportés l'ont été globalement 
dans le domaine de l'aide alimentaire, sur le chapitre 92, 
sans respecter l'article 6, paragraphe 2, sous b), qui 
n'autorise le report qu'au niveau de la ligne budgétaire, 
c'est-à-dire l'article ou le poste. Au-delà de l'infraction au 
principe de spécialité budgétaire, les dossiers de la 
Commission montrent que les crédits reportés étaient 
destinés à être utilisés en 1990 sur des lignes budgétaires 
dont les soldes au 31 décembre 1989 étaient insuffisants 
pour effectuer les reports en question. Toutefois, suite aux 
vérifications de la Cour, la Commission a finalement 
utilisé les différents crédits reportés sur leurs lignes 
d'origine respectives, évitant ainsi un détournement de 
procédure. Par ailleurs, une partie des crédits reportés 
correspond à des crédits virés en 1989 à partir de crédits 
non dissociés. S'ils avaient gardé leur statut initial de 
crédit non dissocié, ces crédits n'auraient pu faire l'objet 
d'un report qu'avec l'accord de l'autorité budgétaire. 
Les reconstitutions de crédits 
1.35. L'article 6, paragraphe 6, du règlement financier 
tel que modifié par le règlement (CEE) n° 2049/88 du 
Conseil, du 24 juin 1988, prévoit que: 
«Les dégagements, par suite de la non-exécution totale 
ou partielle des projets auxquels les crédits ont été 
affectés, sur les lignes budgétaires comportant la 
distinction entre crédits d'engagement et crédits de 
paiement, intervenant au cours des exercices ultérieurs 
par rapport à l'exercice pour lequel ces crédits ont été 
inscrits au budget, donnent lieu, en règle générale, à 
l'annulation des crédits correspondants. 
Toutefois, la reconstitution du crédit d'engagement 
correspondant au dégagement peut avoir lieu, à titre 
exceptionnel, lorsqu'il se révèle indispensable de 
réaliser le programme initialement envisagé, sauf si le 
budget de l'exercice en cours comporte des disponibili­
tés à cette fin. 
A cette fin, la Commission, au début de chaque 
exercice, examine les dégagements intervenus au cours 
de l'exercice précédent et apprécie, en fonction des besoins, la nécessité de la reconstitution des crédits 
correspondants. 
La Commission prend cette décision avant le 15 février 
de chaque exercice. 
La Commission informe l'autorité budgétaire au plus 
tard le 15 mars de la décision prise, en précisant les 
raisons qui justifient chaque reconstitution de crédits. » 
1.36. Avant cette modification réglementaire, la recons­
titution des crédits avait pour partie contribué à la 
constitution du «poids du passé». Dans sa motivation 
d'un premier projet de modification réglementaire, la 
Commission, dans le cadre du «paquet Delors», tout en 
indiquant sa volonté de discipliner l'exécution budgétaire 
en restaurant le principe de l'annualité, proposait une 
rédaction de ce nouvel article au terme de laquelle «les 
dégagements ... peuvent donner lieu à reconstitution ... à 
cette fin, la Commission ... apprécie, en fonction des 
besoins, la nécessité de la reconstitution des crédits... ». La 
formulation laissait à la Commission un large pouvoir 
d'appréciation. Suite au Conseil européen du 11 au 13 
février 1988, qui insista sur le renforcement de l'annualité 
par une révision des conditions de reconstitution de 
certains crédits, la Commission renforça sa proposition 
initiale en posant le principe que les crédits dégagés sont 
annulés et que la reconstitution ne peut jouer qu'«à titre 
exceptionnel» sur la base de critères techniques rigou­
reux. 
1.37. Malgré l'existence de ces critères techniques, la 
disposition ne s'en écarte pas moins des pratiques 
budgétaires communément acceptées, puisqu'elle recon­
naît à la Commission, à travers le pouvoir de reconstitu­
tion de crédits, un pouvoir de création d'autorisations 
budgétaires nouvelles. Plus que toute autre disposition 
financière, compte tenu du contexte législatif qui précède, 
il est clair que cette mesure d'autodiscipline financière 
doit être mise en œuvre avec une particulière rigueur. La 
Cour a examiné les deux premiers cas de reconstitution : 
400 Mio ECU dégagés en 1988 et reconstitués pour 1989, 
et 228,6 Mio ECU dégagés en 1989 et reconstitués pour 
1990. 
Observations générales 
1.38. La Commission est tenue de préciser «les raisons 
qui justifient chaque reconstitution de crédit». Les 
décisions prises par la Commission n'indiquent générale­
ment pas les programmes concernés par les dégagements 
et devant donner lieu aux reconstitutions des crédits et ne 
démontrent pas l'insuffisance des crédits au cours de 
l'exercice suivant. Cette motivation insuffisante rend 
difficile un contrôle a posteriori des conditions de la 
reconstitution. 
14 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
1.39. Par ailleurs, l'essentiel des reconstitutions a été 
effectué sur des parties du budget où la nomenclature 
budgétaire est très peu détaillée (une ligne pour chacun 
des instruments suivants: FEOGA-Orientation, Fonds 
social, Feder). La nomenclature budgétaire — et par 
conséquent la nomenclature comptable — ne permet 
donc pas d'identifier immédiatement les actions et 
programmes spécifiques auxquels sont affectés les crédits 
reconstitués. Comme la Commission n'a pas non plus mis 
en place de suivi spécifique des crédits reconstitués, il est 
impossible, à la seule lecture des comptes, de vérifier si, 
conformément à l'article 6, paragraphe 6, les crédits ont 
été utilisés pour réaliser les programmes sur lesquels ils 
ont été initialement dégagés et si les crédits de l'exercice en 
cours étaient effectivement insuffisants pour achever les 
programmes en question. Comme, en plus, les commen­
taires budgétaires relatifs aux principales lignes de crédit 
ayant donné lieu à reconstitution indiquent, contraire­
ment à ce que peut laisser penser la réponse de la 
Commission au point 1.39. que les crédits des exercices en 
cours sont également destinés à couvrir «le financement 
d'actions engagées de 1975 à 1988 [ou 1989] ou restant à 
engager dans le cadre des règlements en vigueur durant 
cette période», un doute sérieux plane sur une effective 
indisponibilité de crédit pour achever les anciens 
programmes en cause. 
Reconstitution au budget de 1989 
de crédits dégagés en 1988 
1.40. Pour le Fonds européen d'orientation et de 
garantie agricole, section «orientation» (FEOGA-
Orientation), le montant total de 36.9 Mio ECU reconsti­
tué en 1989 se subdivise en une partie relative au 
règlement (CEE) n° 355/77 (5) (33,3 Mio ECU) et une 
partie relative aux règlements (CEE) n° 1760/78 (6) et 
(CEE) n° 269/79 (7) (3,6 Mio ECU). Ces crédits ont été 
utilisés à 91 % en 1989 et. pour un montant de 2,0 Mio 
ECU (5,5 % du total), ont fait l'objet d'un report à 
l'exercice 1990. En substance, par la reconstitution, la 
Commission a augmenté les crédits destinés par l'autorité 
budgétaire à la politique à réaliser en 1989. Ce faisant, elle 
a, pour le FEOGA-Orientation, continué à appliquer la 
pratique du réengagement quasi systématique des crédits 
destinés originairement à des projets non exécutés, 
pratique à laquelle les nouvelles règles financières 
auraient dû mettre un terme. 
1.41. Pour le Feder, 215.4 Mio ECU ont été reconsti­
tués en 1989 à partir de dégagements de 1988: 206,3 Mio 
ECU dégagés sur des projets non exécutés ; 9,1 Mio ECU 
dégagés sur ajustement monétaire. Les 9,1 Mio ECU 
dégagés sur ajustement monétaire ne correspondent pas à 
des projets non exécutés et ne peuvent donc, en aucun cas, 
donner lieu à reconstitution de crédits. Quant aux 
206,3 Mio ECU restants, l'examen des engagements 
(5) JO L 51 du 23.2.1977. 
(6) JO L 205 du 28.7.1978. 
(7) JO L38du 14.2.1979. effectués en 1989 montre qu'ils ont été affectés à la 
réalisation de programmes de développement régionaux 
qui ont un caractère essentiellement indicatif. On peut se 
demander s'ils peuvent être assimilés à des programmes 
au sens de l'article 6 du règlement financier. Par ailleurs, 
on peut difficilement établir un lien avec les programmes 
(ou projets) sur lesquels ils ont été initialement dégagés. 
En effet, les vérifications de la Cour sur les dossiers des 
ordonnateurs montrent un réemploi, certes, dans les 
mêmes pays, mais souvent pour des régions et presque 
toujours pour des types de projets différents de ceux à 
propos desquels les dégagements ont été effectués. 
1.42. Pour le Fonds social européen (FSE). 147,7 Mio 
ECU ont été reconstitués en 1989 à partir de dégagements 
de 1988, alors que, par principe, il n'y avait pas de 
programme à achever au titre des exercices antérieurs, le 
Fonds social, à l'époque, ne connaissant pas, stricto 
sensu, ce concept de programme. En outre, au niveau des 
ordonnateurs, les crédits reconstitués ont été gérés 
indistinctement avec la masse des crédits de l'exercice 
1989, ce qui ne permet pas de vérifier s'ils ont été utilisés 
pour achever d'éventuels programmes antérieurs. Enfin, 
il convient de signaler que, sur la même ligne du budget 
1989, figurait une masse importante de crédits (3 387 Mio 
ECU). 
Reconstitution au budget de 1990 
de crédits dégagés en 1989 
1.43. Sur les lignes 3000 et 3010 «FEOGA-Orienta­
tion », 9,2 et 52,3 Mio ECU ont été reconstitués à partir de 
la totalité des dégagements de 1989. alors que ces lignes 
étaient respectivement dotées de 251 et 806 Mio ECU en 
1990. 
1.44. 10,9 Mio ECU de la ligne 500 (Feder) ont été 
reconstitués non pas en s'appuyant sur un examen des 
critères de l'article 6, paragraphe 6, du règlement 
financier, même si cet article est visé dans la décision, mais 
en se référant au point 11 de l'accord interinstitutionnel 
du 29 juin 1988 (Parlement. Conseil. Commission). 
S'agissant d'un engagement politique des institutions 
signataires de rebudgétiser sur des exercices ultérieurs les 
crédits annulés du fait de leur non-utilisation, l'accord ne 
constitue pas une base réglementaire suffisante pour 
permettre à la Commission de créer, seule, des autorisa­
tions budgétaires nouvelles par le biais de la reconstitu­
tion de crédits. La Commission aurait dû s'assurer du 
respect des critères fixés au règlement financier. Les 
reconstitutions ayant été effectuées sur des dégagements 
de projets individuels, les justifications données par la 
Commission ne démontrent pas de lien avec des 
programmes de nature opérationnelle qu'elle aurait 
approuvés et dont l'achèvement serait nécessaire. Elles ne 
démontrent pas non plus une éventuelle insuffisance de 
crédits sur l'article 500, doté en 1990 de 5 408 Mio ECU. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 15 
1.45. Pour justifier la reconstitution de 91 MioECUsur 
la ligne 600 «FSE», la Commission invoque également 
l'engagement de l'accord interinstitutionnel, sans expli­
quer non plus si, sur le fond, les crédits dégagés et 
reconstitués concernent des programmes qu'il est néces­
saire d'achever et sans démontrer l'absence de crédits 
adéquats au budget de 1990, pourtant doté d'un volume 
non négligeable de crédits de 4 075 Mio ECU. 
1.46. Sur le poste 7351, « Fission — Gestion et stockage 
des déchets radioactifs», un montant de 730 000 ECU a 
été reconstitué pour la réalisation du programme 
initialement envisagé, sans que l'indisponibilité des 
crédits en 1990 ait été examinée et alors que le budget pour 
l'exercice 1990 comportait des disponibilités (30 Mio 
ECU) à cette fin. L'explication réelle de la reconstitution 
tient à une erreur de comptabilisation qui avait entraîné le 
dégagement d'une somme relative à un ancien pro­
gramme dont la Commission a voulu préserver l'enve­
loppe définie par le Conseil. 
1.47. Dans le domaine de l'aide alimentaire, 47,8 Mio 
ECU ont été reconstitués sur le chapitre 92 d'une manière 
globale qui ne respecte pas le principe de spécialisation 
budgétaire. L'examen des dossiers de la Commission 
montre que les crédits ont été dégagés sur certaines lignes 
du chapitre 92 et étaient destinés, en fait, à être 
reconstitués sur d'autres, pour financer des opérations 
antérieures (notamment des frais de transport) dont le 
montant excédait les crédits initialement engagés. La 
nouvelle disposition réglementaire n'a donc pas été 
correctement appliquée. 
1.48. Dans le domaine des protocoles méditerranéens, 
3,9 et 1,0 Mio ECU ont été respectivement reconstitués 
sur les postes 9650 et 9651, alors que ces lignes sont dotées 
de 9 et 200 Mio ECU en 1990. Les crédits reconstitués ont 
été dégagés sur un nombre élevé de projets financés dans 
le cadre des premier, deuxième et troisième protocoles 
dans plusieurs pays aidés par la Communauté. La 
Commission a indiqué que l'ensemble constituerait un 
« supplément des dotations au budget 1990 ». Il s'est agi, à 
l'évidence, de récupérer un maximum de petits montants 
pour les transformer en dotations supplémentaires 
globales. Tel n'est pas l'esprit de l'article 6, paragraphe 6. 
Conclusions sur l'application des nouvelles règles 
de discipline budgétaire 
1.49. Les règles concernant l'inclusion de délais parais­
sent généralement respectées, mais gagneraient à être 
davantage précisées, notamment quant à la détermina­
tion du délai et quant aux conséquences en cas de 
dépassement du délai. En outre, vu les tendances 
anciennes à dépasser les délais fixés, la Cour met en garde 
contre une application laxiste de cette disposition, qui en 
réduirait immédiatement la portée. 1.50. Les règles concernant les reports paraissent, dès le 
premier exercice d'application, beaucoup moins bien 
respectées, et, là aussi, la Cour appelle l'attention sur le 
risque d'une application laxiste de cette nouvelle 
disposition. 
1.51. Enfin, la règle concernant la reconstitution des 
crédits n'a fait l'objet d'aucune mise en œuvre rigoureuse. 
Les explications prévues par la réglementation sont 
fournies de manière plutôt sommaire et se révèlent parfois 
erronées. La Commission n'a pas mis en place de système 
de suivi des crédits reconstitués, ce qui constituerait 
pourtant un bon moyen d'assurer et de vérifier une 
application conforme de la nouvelle réglementation. 
1.52. La Cour considère que les premiers cas de mise en 
œuvre des nouvelles règles de discipline budgétaire sont 
encore loin de correspondre à la gestion de « bon père de 
famille» et à l'«esprit de rigueur» énoncés, au moment de 
l'introduction du «paquet Delors», dans le document 
COM(87) 100 final du 15 février 1987. à la page 8. 
Le respect du principe 
de spécialisation budgétaire 
Les virements à partir du chapitre 100 
1.53. Par rapport à l'exercice précédent, on constate une 
hausse du nombre de virements à partir du chapitre 100 
vers des lignes de destination ne correspondant pas à 
celles prévues dans le budget. Ces changements ont été 
avalisés de facto par l'autorité budgétaire dans le cadre de 
la procédure de virement. Toutefois, dans le document 
COM(87) 101 final, lorsqu'elle présenta le «paquet 
Delors», la Commission avait indiqué que, pour les 
crédits réservés avec destination spéciale qui ne pour­
raient faire l'objet d'un virement vers les lignes prévues, 
elle «adopterait comme ligne de conduite de ne proposer 
aucune utilisation alternative. Ces crédits tomberont 
donc automatiquement en annulation à la fin de 
l'exercice». 
Les virements entre crédits de nature différente 
1.54. Plusieurs virements de crédits non dissociés vers 
des crédits dissociés ont été effectués, alors que la 
réglementation n'autorisait pas expressément ce type de 
virement. Les crédits pour paiements qui se sont trouvés 
virés automatiquement avec les crédits pour engagements 
sur les lignes de destination sont demeurés inutilisés, 
n'étant pas nécessaires, notamment dans le domaine de 
l'aide alimentaire. Effectuer de tels virements entre crédits 
16 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
de nature différente a, en pratique, presque toujours ce 
résultat. Dans certains cas, la Commission a reporté à 
l'exercice suivant les crédits de paiement ainsi virés sous sa 
propre responsabilité [article 6, paragraphe 2, sous b)]. 
Avec cette façon de procéder «en deux temps», la 
Commission effectue des reports de crédits non dissociés 
que le règlement financier ne lui permet pas d'effectuer 
«en un temps». On notera, toutefois, que ce type de 
virement, non prévu dans le règlement financier applica­
ble en 1989, sera autorisé avec le nouveau règlement 
financier. Cela n'empêchera toutefois pas les conséquen­
ces anormales mentionnées ci-dessus. rieurs s'en trouvent profondément modifiées. Ainsi, pour 
le chapitre 92, le taux d'engagement réel des crédits de 
l'exercice 1986 est descendu de 96,4 à 71,5 % et celui de 
1987 de 94,7 à 76,9 % (voir tableau 1.1). Ce phénomène 
doit être pris en ligne de compte lors de l'étude des taux 
d'utilisation apparemment satisfaisants en 1989, s'élevant 
à 99 % en ce qui concerne les engagements et à 85 % en ce 
qui concerne les paiements. De manière générale, il 
convient de signaler que les « raisons purement formelles » 
mentionnées par la Commission dans sa réponse (en fait il 
s'agit de la distinction entre crédits dissociés et crédits non 
dissociés, et de celle entre dépenses obligatoires et 
dépenses non obligatoires) auraient pu trouver une 
solution conforme à la réglementation en initiant en 
temps opportun les procédures de virement nécessaires, 
c'est-à-dire en consultant l'autorité budgétaire. 
La gestion globalisée des crédits d'aide alimentaire 
1.55. Les analyses figurant aux points 1.34 (reports de 
crédits), 1.47 (reconstitution de crédits) et 1.96 (aide 
alimentaire) montrent que, dans ce domaine, la Commis­
sion organise sa gestion des crédits en s'affranchissant des 
contraintes normales de la spécialisation des crédits. 
Alors que le budget de l'aide alimentaire est autorisé en 
distinguant clairement les montants affectés à telle ou 
telle composante de la politique d'aide alimentaire (il 
existe, au sein du chapitre 92, treize lignes de crédits 
différentes dont certaines dotées de crédits dissociés et 
d'autres de crédits non dissociés), la Commission gère 
souvent le chapitre 92 comme s'il constituait un plafond 
global de crédit. Les crédits ont été reportés en bloc et 
reconstitués en bloc. Ces procédés ne sont pas conformes 
aux règlements en vigueur et, de plus, réduisent considé­
rablement la portée des choix initiaux de l'autorité 
budgétaire. Il est, de surcroît, intéressant de noter que 
cette forme de gestion s'accompagne d'ajustements 
(annulation, dégagements, reports, reconstitution) tels 
que les données réelles d'exécution des exercices anté-L'utilisation des crédits de l'exercice 
Données générales 
1.56. En s'appuyant sur les informations à la base du 
compte de gestion de la Commission, la Cour a élaboré 
plusieurs tableaux financiers qui présentent de manière 
détaillée l'évolution et l'utilisation des crédits de l'exer­
cice. Ces données figurent aux tableaux 1.2 et 1.3. Leur 
analyse détaillée, par grand domaine d'activité, est 
présentée en introduction aux différents chapitres 
spécifiques. Les analyses qui suivent concernent les 
aspects les plus généraux de l'exécution budgétaire. 
Tableau 1.1 — Situation des crédits pour engagements du chapitre B92 «Aide alimentaire» 
(crédits non dissociés + crédits d'engagement) 
(Mio ECU) 
Au cours de l'exercice (n): 
a) crédits initiaux 
b) crédits définitifs (') 
c) engagements contractés 
d) taux = % c/b 
Au cours des exercices suivants: 
c) annulations d'engagements sur crédits non dissociés 
0 dégagements sur des engagements de crédits dissociés (2) 
g) engagements définitifs (c-e-f) 
h) taux = % g/b au 31 décembre 1989 1985 
635,6 
689,1 
689,1 
100 % 
0,1 
9,3 
679,7 
98,6 % 1986 
693,6 
693,6 
668,6 
96,4 % 
21,0 
152,0 
495,6 
71,5% 1987 
511.5 
604.1 
572.0 
94.7 % 
36.2 
94.8 
440.0 
76.9 % 421.8 
567.3 
567.0 
100 
0.5 
0.7 
565.8 
99,7 % 1989 
473,4 
679,7 
677,3 
99,6 % 
(:! S c<?rnPris 'es subsistants de toute sorte (initiaux, nouveaux et automatiques) et les virements. 
' le to,al de 256,8 Mio ECU dégagés. 203.1 Mio ECU ont été reconstitués (subsistants nouveaux) et 53.7 Mio ECU ont été annulés. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 17 
Tableau 1.2 — Crédits pour engagements disponibles en 1989 et leur utilisation, 
par secteur et par institution 
(Mio ECU) 
Secteur et institution 
entre parenthèses sont indiqués les sections (S), 
les titres (T) et les chapitres (Ch) correspondant à la 
nomenclature budgétaire 1989 
1. Fonctionnement (toutes institutions) 
1.1. Commission (S III, partie A) 
1.2. Autres institutions (S I, II, IV, V) 
« 
n 
» 
'Ë 
F o U 
1 
'•= 
.ïî 
o 
-u 
U 2. FEOGA-Garantie (Tl -2) 
2.1. Céréales et riz (Ch 10) 
2.2. Sucre (Ch 11) 
2.3. Matières grasses et protéagineux (Ch 12-13) 
2.4. Fruits et légumes (Ch 15) 
2.5. Vin (Ch 16) 
2.6. Tabac (Ch 17) 
2.7. Produits laitiers (Ch 20) 
2.8. Viandes, œufs, volailles (Ch 21-24) 
2.9. Marchés divers (Ch 14, 18, 25) 
2.10. Mesures agrimonétaires (Ch 27-28) 
2.11. Autres dépenses (Ch 29) 
3. Structures agricoles (T3) 
(dont : crédits non dissociés) 
3.1. FEOGA-Orientation (Ch 30) 
3.2. Actions spécifiques (Ch 38. 39) 
4. Pêche (T4) 
(dont: crédits non dissociés) 
4.1. Organisation des marchés (Ch 40) 
4.2. Autres actions (Ch 41-42, 46. 47) 
5. Politique régionale et des transports (T5) 
(dont: crédits non dissociés) 
5.1. Fonds régional (Ch 50) 
5.2. Transports (Ch 58) 
5.3. Autres mesures (Ch 54, 55) 
6. Politique sociale (T6) 
(dont : crédits non dissociés) 
6.1. Fonds social (Ch 60) 
6.2. Autres mesures (Ch 62-67. 69) 
7. Recherches, énergie, etc. (T7) 
(dont: crédits non dissociés) 
7.1. Energie (Ch 70) 
7.2. Recherches et investissement (Ch 73) 
7.3. Industrie et marché intérieur (Ch 77) 
7.4. Autres actions (Ch 71. 75, 76. 78-79) 
8. Remboursements aux États membres (T8) 
8.1. Dépréciation des stocks agricoles (Ch 81) 
8.2. Autres remboursements (Ch 80. 83-87) 
9. Coopération au développement (T9) 
(dont: crédits non dissociés) 
9.1. Aides alimentaires (Ch 92) 
9.2. Aides financières (Ch 90-91. 93-99) 
10. Crédits provisionnels et réserve (Ch 100- 102) 
(dont: crédits non dissociés) 
Total crédits opérationnels (S III. B) 
(dont: crédits non dissociés) 
Total général ÛZ 
Zw 
II 2--S S. e crèdi 
s non ( 
s d'eng 
H . i 
(a) 
CND 
CND 
CND 
CND 
CND 
CND 
CND 
CND 
CND 
CND 
CND 
CND 
CND 
CND 
CND 
CND+CEN 
(CND) 
CEN 
CND + CEN 
CND + CEN 
(CND) 
CND 
CND + CEN 
CND + CEN 
(CND) 
CEN 
CND+CEN 
CND + CEN 
CND+CEN 
(CND) 
CEN 
CND + CEN 
CND + CEN 
(CND) 
CND + CEN 
CEN 
CND+CEN 
CND + CEN 
CND 
CND 
CND 
CND + CEN 
(CND) 
CND+CEN 
CND+CEN 
CND + CEN 
(CND) 
CND + CEN 
(CND) 
CND + CEN 
CND 
CEN Évolution des crédits 
oc 
•S 
en 
(b) 
2 150,0 
1 416,4 
733,6 
26 741,0 
4 086,0 
2 051,0 
5 415,0 
1 221,0 
1 466,0 
975,0 
4 720,0 
4 501,0 
1 347,0 
415,0 
544,0 
1 599,4 
169,7 
1 413,0 
86,4 
353,2 
192,8 
37,3 
315,9 
4 896,2 
25,4 
4 495,0 
7,4 
393,8 
3 695,4 
245,5 
3 387,0 
308,4 
1 602,3 
40,9 
132,4 
1 288,1 
121,9 
59,9 
2 879,0 
1 449,0 
1 430,0 
1 240,5 
95,9 
473,4 
767,1 
1 266,1 
1 049,3 
44 273,0 
31 439,5 
46 423,0 
33 589,5 
12 833,5 £ ° 
o," u 
C* "'{§ final 1 
nudget 
lément 
H,?? o. Budç 
(âpre 
et su 
(c) 
2 152,7 
1 416,4 
736,3 
26 741,0 
4 086,0 
2 051,0 
5 415,0 
1 221,0 
1 466,0 
975,0 
4 720,0 
4 501,0 
1 347,0 
415,0 
544,0 
1 599,4 
169,7 
1 413,0 
86,4 
353,2 
192,8 
37,3 
315,9 
4 896,2 
25,4 
4 495,0 
7,4 
393,8 
3 695,4 
245,5 
3 387,0 
308,4 
1 602,3 
40,9 
132,4 
1 288,1 
121,9 
59,9 
2 879,1 
1 449,0 
1 430,1 
1 240,5 
95,9 
473,4 
767,1 
1 266,1 
1 049,3 
44 273,1 
31 439,6 
46 425,8 
33 592,3 
12 833,5 -^ 
!*= 
•o 
Ù 
(d) . • 
2 152,7 
1 416,4 
736,3 
25 651,2 
3 462,0 
2 051,0 
5 103,0 
1 101,0 
1 307.9 
1 140.0 
5 020,0 
4 486.0 
1 354,0 
415.0 
211,3 
1 640,5 
159.0 
1 464,9 
75.7 
348,2 
190.8 
27.3 
320,9 
5 176,5 
25,4 
4 710.4 
69.9 
396.2 
3 831,0 
244,8 
3 519.7 
311.3 
1 801,1 
42.0 
132.4 
1 481.9 
122.5 
64.3 
2 967,2 
1 449,0 
1 518.2 
1 459,8 
97.3 
679.7 
780.1 
1 854,1 
1 852.1 
44 729,6 
31 229.8 
46 882,4 
33 382.5 
13 499.9 Utilisation des crédits 
engagements 
contractés 
en 1989 
Montant 
(e) 
2 088,7 
1 388,6 
700,0 
24 403,1 
3 261,4 
1 979,9 
4 781,0 
1 018,6 
1 147.7 
1 138,8 
4 987.0 
4 376.5 
1 236.6 
364.3 
111.4 
1 543,0 
64.8 
1 461,6 
75,5 
341,4 
187.3 
24,0 
317.4 
4 985,3 
25.1 
4 666.2 
69.7 
249,3 
3 788,1 
244.0 
3 478.4 
309.7 
1 778,2 
40.8 
131.7 
1 462.1 
93.6 
91.0 
2 961.1 
1 442,9 
1 518.2 
1 453.8 
96.5 
677.3 
776.5 
— 
— 
41 254.0 
28 022.6 
43 342.7 
30 111.3 
13 231.5 Taux 
(%) 
(e)/(d) 
97,0 
98,0 
95,1 
95,1 
94,2 
96,5 
93,7 
92,5 
87,8 
99,9 
99,3 
97,6 
91,3 
87,8 
52,7 
94,1 
40,8 
99,8 
99,7 
98,0 
98,1 
879 
98,9 
96,3 
99,0 
99,1 
99,8 
62,9 
98,9 
99,7 
98,8 
99,5 
98,7 
97,0 
99,5 
98,7 
76,4 
141,5 
99,8 
99,6 
100,0 
99,6 
99,1 
99,6 
99.5 
— 
— 
92,2 
89,7 
92,5 
90.2 
98,0 ti« 
(0 
3,1 
2,2 
1,0 
— — — — — — — — — — — 
2,0 
— 2,0 
— 
-0,4 
— — -0,4 
46,2 
— 44,2 
— 2,0 
26,5 
— 26,0 
0,5 
13,9 
— — 13,9 
— — 
— — 
4,0 
0,7 
2,4 
1,6 
— 
— 
92,2 
0,7 
96,0 
3,8 
92,3 « o 
1 
< 
(g) = 
(d-e-f) 
60,9 
25,6 
35,3 
1248,1 
200,6 
71,1 
322,0 
82,4 
160,1 
1,2 
33,0 
109,5 
117,4 
50,7 
99,9 
95,5 
94,2 
1,2 
0,2 
7,2 
3,5 
3,3 
3,9 
145,0 
0,3 
0,0 
0,1 
144,9 
16,4 
0,8 
15,3 
1,1 
9,0 
1,3 
0,6 
6,0 
28,9 
-26,7 
6,1 
6,1 
0,0 
2,0 
0,2 
0,0 
2,0 
1 854,1 
1 852,1 
3 383,4 
3 206,6 
3 443,6 
3 267,4 
176,1 
c 
trt Parlement (S I) 
Conseil (S II) 
(dont : Comité économique et social) 
Commission (S III) 
(dont: crédits non dissociés) 
Cour de justice (S IV) 
Cour des comptes (S V) 
Total général CND 
CND 
(CND) 
CND+CEN 
(CND) 
CND 
CND 
CND+CEN 405,5 
240,5 
42,9 
45 689,4 
32 855,9 
57,0 
30,6 
46 423,0 405,5 
240,5 
42,9 
45 689,5 
32 856,0 
59,7 
30,6 
46 425,8 405.5 
240.5 
42.9 
46 146.0 
32 646.2 
59.7 
30.6 
46 882,4 381.1 
233.3 
41.2 
42 642.7 
29 411.2 
57.9 
27.7 
43 342.7 94,0 
97,0 
95,9 
92,4 
90,1 
97.0 
90,4 
92,5 1,0 
— — 95,1 
2,8 
— — 
96,0 23,4 
7,2 
1,8 
3 408,3 
3 232,2 
1,8 
2,9 
3 443,6 
' ) Crédits budgétaires modifiés après prise en compte des crédits d'engagement reportés de 1988 ou reconstitués en 1989, des crédits correspondant aux recettes relatives aux prestations pour 
compte de tiers et des virements entre lignes budaétaires; non compris les reports non automatiques de 1988 en matière de crédits non dissociés. 
18 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
Tableau 1.3 — Crédits pour paiements disponibles en 1989 et leur utilisation, 
par secteur et par institution 
Secteur et institution 
(pour les libellés et 
les lignes budgétaires 
correspondantes, voir § 6) 
1. Fonctionnement 
1.1. Commission 
1.2. Autres institutions 
en 
t: 
o. 
g 
F 
E 
o 
r > 
o 
p1 
o 
'•n 
'u. 
,U 2. FEOGA-Garantie 
2.1. Céréales et riz 
2.2. Sucre 
2.3. Matières grasses... 
2.4. Fruits et légumes 
2.5. Vin 
2.6. Tabac 
2.7. Produits laitiers 
2.8. Viandes,... 
2.9. Marchés divers 
2.10. Mesures agrimon. 
2.11. Autres dépenses 
3. Structures agricoles 
(dont: CND) 
3.1. FEOGA-Orientation 
3.2. Actions spécifiques 
4. Pêche 
(dont: CND) 
4.1. Organisation... 
4.2. Autres actions 
5. Politique régionale... 
(dont: CND) 
5.1. Fonds régional 
5.2. Transports 
5.3. Autres mesures 
6. Politique sociale 
(dont: CND) 
6.1. Fonds social 
6.2. Autres mesures 
7. Recherches, etc. 
(dont: CND) 
7.1. Energie 
7.2. Recherches... 
7.3. Industrie... 
7.4. Autres actions 
8. Remboursements... 
8.1. Dépréciation stocks... 
8.2. Autres remb. 
9. Coopération... 
(dont: CND) 
9.1. Aides alimentaires 
9.2. Aides financières 
10. Crédits prov. et res. 
(dont: CND) 
Total crédits opérât. 
(dont: CND) 
Total général û — 
"8 
:£ ~ 
° S 
• -•5 «) 
'-> y y 
(a) 
CND 
CND 
CND 
CND 
CND 
CND 
CND 
CND 
CND 
CND 
CND 
CND 
CND 
CND 
CND 
CND+CP 
(CND) 
CP 
CND+CP 
CND+CP 
(CND) 
CND 
CND+CP 
CND+CP 
(CND) 
CP 
CND+CP 
CND+CP 
CND+CP 
(CND) 
CP 
CND+CP 
CND+CP 
(CND) 
CND+CP 
CP 
CND+CP 
CND+CP 
CND 
CND 
CND 
CND+CP 
(CND) 
CND+CP 
CND+CP 
CND+CP 
(CND) 
CND+CP 
(CND) 
CND+CP 
CND 
CP — 
f| 
(b) 
2 150,0 
1 416.4 
733,6 
26 741,0 
4 086.0 
2 051.0 
5 415,0 
1 221.0 
1 466.0 
975,0 
4 720,0 
4 501.0 
1 347,0 
415.0 
544,0 
1 552,4 
169,7 
1 369.0 
83.4 
381,2 
192,8 
37,3 
343,9 
4 300,9 
25,4 
3 920.0 
7.4 
373.6 
3 259,9 
245,5 
2 950.0 
309.9 
1 409,6 
40,9 
116,9 
1 145.1 
101.1 
46,5 
2 879,0 
1 449.0 
i 430.0 
1 031,6 
95.9 
460.4 
571.2 
1 132,2 
1 049.3 
42 687,8 
31 439,5 
44 837,8 
33 589,5 
11 248,3 A — Crédits propres a 
Evolution 
des crédits 
O? B'c. 
— ^ £•— 
o5-E 
(c) 
2 152,7 
1 416,4 
736,3 
26 741,0 
4 086,0 
2 051,0 
5 415,0 
1 221.0 
1 466.0 
975.0 
4 720,0 
4 501,0 
1 347.0 
415.0 
544,0 
1 552,4 
169,7 
1 369,0 
83,4 
381,2 
192,8 
37,3 
343,9 
4 300,9 
25,4 
3 920,0 
7,4 
373,6 
3 259,9 
245,5 
2 950.0 
309,9 
1 409,6 
40,9 
116.9 
1 145,1 
101.1 
46,5 
2 879,1 
1 449.0 
1 430,1 
1 031,6 
95.9 
460,4 
571.2 
1 132,2 
1 049.3 
42 687,8 
31 439,6 
44 840,6 
33 592,3 
11 248,3 (d) 
2 152,7 
1 416,4 
736,3 
25 651,2 
3 462,0 
2 051,0 
5 103,0 
1 101,0 
1 307,9 
1 140,0 
5 020,0 
4 486,0 
1 354,0 
415,0 
211,3 
1 541,7 
159,0 
1 369,0 
72.7 
379,2 
190,8 
27,3 
351,9 
4 333,4 
25,4 
3 920.0 
39,9 
373,6 
3 229,2 
244,8 
2 918,5 
310,7 
1 523,3 
42,0 
116,9 
1 247.9 
100,2 
58,4 
2 967,2 
1 449,0 
1 518,2 
1 239,5 
97.3 
666.7 
572,8 
1 852,9 
1 852.1 
42 717,5 
31 229,8 
44 870,3 
33 382,5 
11 487,8 l'exercice 1989 
Utilisation 
des crédits 
£ -ON 
(e) 
1 925,5 
1 284,4 
641,0 
24 454,3 
3 261,4 
1 979,9 
4 776,4 
I 018,6 
1 147.7 
1 138,8 
5 044,4 
4 376,5 
1 234,9 
364,3 
111,4 
1 397,4 
38,8 
1 349,0 
42.4 
241,7 
149,8 
24,0 
217,7 
4 134,2 
13,8 
3 920.0 
25,7 
188,6 
2 895,1 
173,9 
2 676,1 
219,0 
1 467,5 
22,7 
113.8 
1 225.8 
87,3 
40,7 
2 886,4 
1 442,9 
1 443,5 
1 009,1 
65,7 
564,3 
444,9 
— 
-
38 485,8 
27 805,5 
40 411,2 
29 730,9 
10 680,3 g; 
& 
(0 < 
(g) = 
(d-e-f) 
166,4 60,9 
106,3 25,6 
60,0 35,3 
-51,2 1 248,1 
- 200,6 
71.1 
4,6 322,0 
82,4 
— 160,1 
— 1,2 
- 57,4 33.0 
— 109,5 
1,6 117,4 
50,7 
99,9 
26,0 118,3 
26,0 94,2 
20,0 
26.0 4,2 
37,5 100,0 
37,5 3.5 
-0,0 3,3 
37,5 96,7 
11,3 187,9 
11,3 0,3 
— 0,0 
5,5 8,6 
5,8 179,2 
70,1 264,0 
70,1 0.8 
- - 242.4 
70,1 21.7 
22,7 33,1 
18,0 1,3 
1,4 1,7 
4,7 17.5 
8.4 4,5 
8,2 9,4 
74,6 6,1 
— 6,1 
74,6 0,0 
81,4 148,9 
31,4 0,2 
54,0 48.4 
27,4 100,5 
— 1 852,9 
-• 1 852,1 
272,4 3 959,4 
217.8 3 206.6 
438,8 4 020,2 
384,1 3 267,4 
54,7 752,8 B — 
M 
r 
T5Ë 
(h) 
157,2 
94.8 
62.4 
11,2 
— 5,7 
-•• 
— 
— 5.4 
0.1 
— 
23,0 
23.0 
— 23.0 
20,4 
20.4 
20,4 
32,8 
7.5 
21,9 
11.0 
80,3 
77.7 
80.3 
43,6 
18.6 
1.3 
25.0 
4.3 
13.0 
382,0 
— 382.0 
70,4 
69.9 
22.5 
47.8 
663,8 
610.4 
821,0 
767.6 
53.4 Reports de 1988 
Utilisation des 
crédits 
1 =Sc 
II? 
(i) £; 
| 
(J) < 
(k) = 
(h-i-j) 
126,2 — 31,0 
77.8 — 17.0 
48.4 — 14.0 
6.1 — 5,2 
... 
— 3.9 — 1.7 
— 
— 
_ _. — 2.0 •- 3,4 
— 0.1 — 0,0 
— ._. _. 
- •' — — 
21.7 — 1,3 
21.7 - 1.3 
— — _ 21.7 — 
20.3 — 1.3 
0.2 
20.3 •- 0.2 
-20.3 — 0.2 
10,1 — 22,8 
6.7 — 0.8 
— — 4.9 — 17.0 
5.2 
69,0 5.8 
— 11,3 
68.9 - 8.7 
— 69.0 
29.8 11.3 
3.1 10.7 
15.8 2.8 
1.2 — 0.1 
14.0 3.1 7.9 
3.3 - 1.0 
11.3 — 1.8 
382.0 — 0.0 
— 382.0 — 0.0 
54.6 — 15.7 
54.2 -- 15.7 
22.0 0.5 
32.6 15.2 
— — 
593.5 3.1 67.2 
575.6 34.8 
719.8 3.1 98.2 
701.8 — 65.8 
18.0 3.1 32.3 (Mio ECU) 
C — Total des crédits 
disponibles et des 
paiements en 1989 
~à c 
Il g 
(1)= 
(d + h) 
2 309,9 
1 511.2 
798,7 
25 662,4 
3 462,0 
2 051,0 
5 108,7 
1 101,0 
1 307,9 
1 140,0 
5 025,4 
4 486,0 
1 354,1 
415,0 
211,3 
1 564,7 
182,0 
1 369,0 
95,7 
399,7 
211,3 
27,3 
372,4 
4 366,3 
32,9 
3 920,0 
61,7 
384,5 
3 309,5 
322,4 
2 918,5 
391,0 
1 566,9 
60.6 
118.2 
1 272.9 
104,5 
71,4 
3 349,2 
1 449,0 
1 900,2 
1 309,8 
167,2 
689,2 
620.6 
1 852,9 
1 852,1 
43 381,4 
31 840,2 
45 691,3 
34 150,1 
11 541,2 lotal des 
paiements 
etlect ues 
en 1989 
Montant 
(m) = 
(e + i) 
2 051,7 
1 362,3 
689,4 
24 460,4 
3 261,4 
1 979,9 
4 780,4 
1 018,6 
1 147,7 
1 138,8 
5 046,4 
4 376,5 
1 235,0 
364,3 
111,4 
1 419,1 
60,5 
1 349,0 
64,1 
261,9 
170.0 
24,0 
237,9 
4 144,3 
20,5 
3 920,0 
30,6 
193,7 
2 964,1 
242,8 
2 676,1 
288,0 
1 497,3 
38,5 
115,0 
1 239,8 
90,6 
52,0 
3 268,5 
1 442,9 
1 825,6 
1 063,8 
119,9 
586.3 
477,5 
— 
_. 
39 079,3 
28 381,0 
41 131,0 
30 432,7 
10 698,3 (%) 
(n) = 
(m/1) 
88,8 
90,1 
86,3 
95,3 
94,2 
96,5 
93,6 
92,5 
87,8 
99,9 
100,4 
97,6 
91,2 
87.8 
52,7 
90,7 
33,2 
98.5 
67,0 
65,5 
80,5 
87,9 
63,9 
94,9 
62,2 
100,0 
49.6 
50.4 
89,6 
75.3 
91.7 
73,7 
95,6 
63.5 
97.3 
97.4 
86.7 
72.8 
97,6 
99.6 
96.1 
81,2 
71.7 
85.1 
76.9 
— 
""" 
90,1 ! 
89.1 | 
90,0 | 
89.1 ' 
92.7 
c 
-.5 
H 
ai 
•i: Parlement 
Conseil 
(dont: CES) 
Commission 
(dont: CND) 
Cour de justice 
Cour des comptes 
Total général CND 
CND 
(CND) 
CND+CP 
(CND) 
CND 
CND 
CND+CP 405,5 
240,5 
42,9 
44 104,2 
32 855,9 
57.0 
30,6 
44 837,8 405,5 405,5 
240,5 240,5 
42,9 42,9 
44 104,2 44 133,9 
32 856,0 32 646,2 
59,7 59,7 
30,6 30,6 
44 840,6 44 870,3 347,0 
216,8 
39,4 
39 770,2 
29 089,9 
50,9 
26,2 
40 411,2 35,1 23,4 
16,5 7,2 
1,8 1,8 
378,8 3 985,0 
324,1 3 232,2 
7.0 1.8 
1,4 2,9 
438,8 4 020,2 43.0 
12.8 
1.3 
758.6 
705.2 
4.2 
2,4 
821,0 31.2 -
11.1 -
1.1 -
671.4 3. 
653.4 -
3.9 -
719.8 3. 11.9 
1.7 
0.2 
84.2 
51.8 
0.3 
0.2 
1 98,2 448,6 
253,3 
44,2 
44 892,6 
33 351,4 
63,9 
33,0 
45 691,3 378,2 
227,9 
40,5 
40 441,6 
29 743,3 
54,8 
28,4 
41 131,0 84.3 
90.0 
91.6 
90.1 
89.2 
85.8 
86.3 
90.0 
C) Crédits budgétaires modifiés après prise en compte des virements entre lignes budgétaires et des recettes relatives aux prestations pour compte de tic 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 19 
Taux d'utilisation global des crédits 
1.57. Compte tenu des crédits reportés de l'exercice 
1988 (et des crédits reconstitués), les crédits définitifs pour 
engagements et pour paiements disponibles en 1989 se 
sont respectivement élevés à 46 882,4 Mio ECU et à 
44 870,3 Mio ECU. L'utilisation globale de ces crédits 
atteint 92,5 % des crédits pour engagements disponibles 
(contre 96,7 % en 1987 et 94,0 % en 1988) et 90,0 % des 
crédits pour paiements disponibles (contre 94,0 % en 
1987 et 91,3 % en 1988). Suite aux demandes de la Cour, 
la Commission a présenté, cette année, dans le volume I 
du compte de gestion, une analyse assez détaillée — 
parfois même assez critique — des conditions d'utilisation 
des crédits disponibles. La Cour suivra avec intérêt la 
mise en œuvre des solutions annoncées dans ce document 
pour améliorer l'utilisation des crédits, notamment en 
matière de suivi des engagements restant à liquider. 
Taux d'utilisation des crédits pour dépenses obligatoires 
et dépenses non obligatoires 
1.58. En matière de dépenses obligatoires (DO), le taux 
global d'utilisation des crédits pour paiements disponi­
bles atteint 89,3 % contre 92,3 % en 1988 (voir tableau 
1.4). Pour les dépenses non obligatoires (DNO), ce taux 
atteint 91,7 % contre 88,2 % en 1988. Abstraction faite 
des lignes budgétaires relatives au FEOGA-Garantie et à 
la réserve monétaire agricole inutilisée, le taux d'utilisa­
tion des crédits pour paiements en matière de DO s'élève à 
91,8% contre 89,3% en 1988. Ces pourcentages 
permettent de conclure qu'il n'existe généralement pas de 
différence substantielle entre, d'une part, le niveau 
d'exécution des DO et. d'autre part, celui des DNO. 
Crédits inutilisés 
1.59. Les crédits pour engagements disponibles en 1989 
et restés inutilisés au 31 décembre 1989 s'élèvent à 
3 543,6 Mio ECU (2 745.3 Mio ECU en 1988). dont 
3 447,5 Mio ECU ont été annulés et 96,1 Mio ECU 
(3,8 Mio ECU de crédits non dissociés et 92,3 Mio ECU 
de crédits dissociés) ont été reportés à 1990 en application 
de l'article 6, paragraphes 1. sous b), et 2, du règlement 
financier. La masse des crédits annulés comprend des 
crédits non dissociés à concurrence de 3 271,4 Mio ECU, 
pour lesquels le report est exclu par les dispositions du 
règlement financier, tandis que les crédits dissociés 
reportés doivent être mis en relation avec le montant des 
crédits dissociés (268,4 Mio ECU) restant disponibles en 
fin d'année (voir aussi point 1.33). 1.60. Les crédits pour paiements disponibles en 1989 et 
restés inutilisés au 31 décembre 1989 s'élèvent à 
4 560,3 Mio ECU (contre 3 926,5 Mio ECU en 1988), 
dont 4 118,3 Mio ECU (à savoir 3 333,2 Mio ECU de 
crédits non dissociés et 785,1 Mio ECU de crédits 
dissociés) ont été annulés et 442.0 Mio ECU (à savoir 
384,2 Mio ECU de crédits non dissociés et 57,8 Mio ECU 
de crédits dissociés) reportés à 1990 (voir aussi point 
1.34). 
Amendements du Parlement 
1.61. Les amendements apportés par le Parlement 
européen s'élèvent à 373,4 Mio ECU en crédits pour 
engagements pour 180 lignes budgétaires et à 307,1 Mio 
ECU en crédits pour paiements pour 207 lignes budgétai­
res. La Cour souligne que. pour certains d'entre eux, le 
montant des crédits restant inutilisés à la fin de l'année a 
été supérieur au montant de l'amendement. 11 ressort du 
tableau 1.5 que, dans le cas des lignes pour lesquelles le 
montant de l'amendement a au moins été de 1 Mio ECU, 
ce phénomème concerne une ligne budgétaire pour un 
montant de 1,8 Mio ECU en crédits pour engagements et 
26 lignes budgétaires pour un montant de 82,2 Mio ECU 
en crédits pour paiements. De ces données, il apparaît 
que, généralement, la Commission réussit à engager les 
crédits amendés, mais qu'il lui est beaucoup plus difficile 
de faire suivre les engagements par l'exécution réelle, celle 
qui se concrétise par les paiements. 
Identification des faibles taux d'utilisation budgétaire 
1.62. La Cour a procédé au relevé (voir tableaux 1.6 et 
1.7) des lignes budgétaires afférentes aux principaux 
domaines de dépenses opérationnelles autres que le 
FEOGA-Garantie qui étaient dotées de plus de 5 Mio 
ECU en crédits pour paiements et ou pour engagements 
initialement mis à disposition en 1989 et dont le taux 
d'utilisation a été inférieur à 75 %. Le relevé de la Cour 
indique, le cas échéant, les amendements du Parlement, 
ainsi que les raisons de la faible utilisation. Globalement, 
on relève par rapport à 1988 une réduction du nombre de 
cas où il y a une forte sous-utilisation des crédits. Cette 
réduction est, toutefois, moins forte s'agissant des crédits 
pour engagements et se traduit même, dans ce cas, par une 
augmentation du volume de crédits demeurés inutilisés 
(321,4 Mio ECU contre 249.2 Mio ECU en 1988). Les 
domaines les plus affectés par la sous-utilisation des 
crédits concernent, d'une part, les programmes intégrés 
méditerranéens (172,3 Mio ECU de crédits pour paie­
ments et 139,0 Mio ECU de crédits pour engagements 
demeurés inutilisés) et, d'autre part, les actions destinées à 
réformer la politique agricole commune (PAC) (mise en 
jachère des terres arables ; aides aux revenus ; restructura­
tion, réorientation, adaptation et modernisation de la 
pêche; contrôles en agriculture). 
20 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
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12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 21 
Tableau 1.5—Crédits inscrits sur amendement du Parlement sur des lignes budgétaires pour lesquelles le montant des crédits restant inutilisés 
à la fin de l'exercice a été supérieur au montant de l'amendement 
(Mio ECU) 
Secteur 
Partie A 
Fonctionnement 
Partie B 
Structures agricoles 
Pêche 
Politique régionale 
et des transports 
Politique sociale 
Recherche, énergie 
Coopération au 
développement Ligne 
budgé­
taire 
1100 
138 
203 
205 
2204 
241 
387 
4702 
5490 
551 
587 
630 
631 
6331 
634 
640 
643 
7385 
773 
7760 
7761 
9202 
9211 
9300 
9310 
966 Intitulé 
Traitements de base 
Frais de missions 
Nettoyage et entretien 
Sécurité et surveillance des immeubles 
Matériel de bureautique 
Téléphone, télégraphe, télex, télévision 
Forêts 
Adaptation et modernisation 
Étude et mesures communes en faveur des régions transfronta­
lières 
Programmes intégrés méditerranéens 
Actions dans le domaine du tourisme 
Actions en matière d'éducation 
Coopération entre l'université et l'industrie et formation aux 
nouvelles technologies (Comett) 
Programme d'échange de jeunes (YES) 
Actions en matière de formation et d'orientation profession­
nelles 
Actions et études dans les domaines de l'emploi et de l'espace 
social européen 
Actions en matière de condition de vie et de travail et de 
protection sociale 
Monitor (analyse stratégique, prévision et évaluation dans le 
domaine de la recherche et de la technologie) 
Actions dans le domaine industriel 
Protection des exportations de la Communauté à destination du 
Japon 
Mesures ponctuelles pour des actions spécifiques sur les 
marchés de pays tiers 
Aide alimentaire complémentaire en céréales 
Aide alimentaire en butter oil 
Coopération financière et technique avec des pays en voie de 
développement d'Asie 
Coopération financière et technique avec des pays en voie de 
développement d'Amérique latine 
Assistance financière aux territoires de Cisjordanie et de Gaza 
Total Engagements 
non 
utilisés 
4,7 
4,7 amende­
ment 
1,8 
1,8 Paiements 
non 
utilisés 
4,7 
4,9 
3,4 
2,8 
4,6 
10,3 
4,0 
46,4 
2,0 
172,3 
2,2 
3,8 
8,0 
2,2 
8,1 
8,6 
2,5 
2,4 
3,1 
1,7 
1.9 
19,4 
9,9 
8,6 
5,0 
2,3 
345,1 amende­
ment 
1,8 
1,7 
1,0 
1,1 
1,7 
3,8 
1,7 
8,3 
2,0 
12,0 
1,3 
1,3 
1,0 
1,0 
1,7 
7,9 
1,8 
1,0 
3,1 
1,2 
1,0 
7,7 
9,2 
4,3 
2,0 
1,6 
82,2 
22 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
Tableau 1.6 — Lignes budgétaires dotées de plus de 5 Mio ECU dont le taux d'utilisation des crédits 
pour paiements (CPP) et/ou des crédits pour engagements (CPE) initialement mis à disposition 
pour l'exercice 1989 (crédits initiaux et crédits reconstitués ou reportés de 1988) est inférieur à 75 % 
(Mio ECU) 
Secteur 
Structures 
agricoles 
Pêche 
Politique 
régionale 
transports 
Politique 
sociale 
Recherche, 
énergie, etc. Ligne 
taire 
380 
(CND) 
381 
(CND) 
382 
(CND) 
385 
(CND) 
387 
3900 
(CND) 
3901 
(CND) 
401 
(CND) 
411 
460 
4701 
4702 
551 
554 
630 
(CND) 
631 
(CND) 
6330 
(CND) 
6331 
(CND) 
634 
(CND) 
640 
(CND) 
643 
(CND) 
6480 
(CND) 
649 
6610 
670 
(CND) 
6750 
(CND) 
6751 
(CND) 
6752 
(CND) 
7305 
7307 
7314 
7331 Intitulé 
Actions vétérinaires ponctuelles 
Programmes d'éradication des maladies à l'intérieur de la Commu-
Contrôles en agriculture 
Restructuration des systèmes d'enquêtes agricoles 
Forêts 
Mise en jachère des terres arables 
Aides au revenu 
Interventions pour les produits de la pêche 
Participation financière des opérations de contrôle et de surveillance 
dans les eaux maritimes de certains États membres 
Actions communes de restructuration, de modernisation et de 
développement du secteur de la pêche et de développement du secteur 
de l'agriculture 
Réorientation de l'activité de pêche 
Adaptation et modernisation 
Programmes intégrés méditerranéens — Apport additionnel 
Préparation des cadres communautaires d'appui et assistance 
technique 
Actions en matière d'éducation 
Coopération entre l'université et l'industrie et formation aux 
nouvelles technologies (Comett) 
Programme d'échanges de jeunes travailleurs 
Programme d'échanges de jeunes (Y ES) 
Actions en matière de formation et d'orientation professionnelles 
Actions et études dans les domaines de l'emploi et de l'espace social 
européen, y compris des projets spécifiques de création d'emplois, 
dans le contexte de l'achèvement du marché intérieur 
Actions en matière de conditions de vie et de travail et de protection 
sociale 
Mesures dans le domaine de la protection de la santé, de l'hygiène et 
de la sécurité sur le lieu de travail, y compris mesures spécifiques en 
vue de l'achèvement du marché intérieur 
Soutien financier spécial dans le domaine social en faveur de la Grèce 
Protection et gestion de l'espace, du milieu naturel et des ressources 
naturelles ainsi que des actions directes dans des régions particulière­
ment menacées 
Actions dans le domaine culturel 
Information — Activités centralisées 
Information — Activités décentralisées 
Information — Activités spécifiques 
Achèvement des programmes communs antérieurs 
Prestations de services pour le compte de tiers 
Environnement 
BRITE (recherche technologique fondamentale et les applications des 
nouvelles technologies) Type 
de 
crédits 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE Crédits 
initialement 
disposition 
(2) 
6,7 
6,7 
25,0 
25,0 
49,7 
30,0 
8,8 
5.5 
7,6 
10,0 
40,0 
40,0 
60,0 
60,0 
37.3 
37,3 
9,0 
45,0 
25,0 
15,0 
105,0 
145,0 
252,0 
250,0 
11.7 
11,6 
13.4 
8,7 
33,9 
24,0 
5.8 
5,0 
7,0 
6,0 
20.9 
13.7 
19.0 
12.9 
6.1 
4.5 
6,9 
4.9 
21,0 
12,0 
5.0 
6.2 
9.1 
6.3 
8.2 
6.0 
17.2 
12.5 
5.3 
3.6 
19.1 
7.2 
11.1 
16.6 
13.5 
56.0 
2.8 crédits 
inscrits 
sur amende­
ment du 
Parlement 
0.3 
0.3 
1.7 
3.0 
1.5 
8.3 
12.0 
1.3 
1.3 
1.0 
1.0 
0.4 
0.4 
1.0 
1.0 
1.7 
1.7 
7.9 
7.9 
1.8 
1.8 
4.9 
4.9 
0.7 
o.: 
as-
O.S 
0.1 
0.1 
0.8 
O.S 
1.6 
1.6 d'utili­
sation 
crédits 
1 
40 
73 
73 
56 
100 
59 
70 
46 
100 
15 
15 
0 
0 
64 
64 
17 
54 
23 
62 
56 
100 
32 
44 
42 
62 
67 
100 
71 
100 
74 
100 
68 
100 
58 
100 
52 
100 
56 
100 
50 
99 
21 
99 
71 
100 
72 
100 
72" 
100 
69 
100 
73 
93 
41 
45 
41 
99 
72 
70 
0 Causes 
pales de 
utilisa­
tion (3) 
(b) 
(b) 
(0 (0 
(e) 
(0 (0 
(0 
(d) 
(d) 
(d) 
(d) 
(e) 
(e) 
(a) 
(a) 
(a) 
(a) 
(a) 
(b) 
(b) 
(d) 
(d) 
(a) 
(a) 
(b) 
(b) 
(d) 
(d) 
(e) 
(d) 
(a) 
(b) 
(b) 
(b) 
(0 
(0 
(d) 
(0) (0 
(c) 
(a) 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 23 
(Suite) 
Secteur 
Coopération 
au développement budgè-
7335 
7342 
7520 
7702 
773 
(CND) 
774 
7760 
9211 
92, 
9281 
929 
(CND) 
946 
950 
"951" 
954 
(CND) 
958 
(CND) 
9601 
9602 
9632 
9650 
~ 9651 
990 Intitulé 
BCR (métrologie appliquée et matériaux de référence) 
ECLAIR (collaboration européenne liant l'agriculture et l'industrie 
grâce à la recherche) 
Actions communautaires dans le domaine de l'innovation et du 
transfert des technologies 
Normalisation dans le domaine des technologies de l'information 
Actions dans le domaine industriel 
Contrôle de l'application de certaines mesures prises dans le secteur de 
la sidérurgie 
Promotion des exportations de la Communauté à destination du 
Aide alimentaire en butter oil 
Aide alimentaire en huile végétale huile d'olive 
Participation communautaire à des programmes de stockage et à des 
systèmes d'alerte rapide 
Actions de substitution aux livraisons d'aide alimentaire dans le 
domaine de l'alimentation 
Écologie dans les pays en voie de développement 
Aide à des populations de pays en voie de développement et de pays 
tiers victimes de catastrophes 
Participation au financement d'achats de produits alimentaires et de 
semences par les organismes non gouvernementaux et internation-
Lutte contre le sida dans les pays en voie de développement 
Programme spécial de lutte contre la faim dans le monde 
Aides préparatoires en vue de l'adhésion du Portugal 
Aide spécifique destinée à l'amélioration des structures agricoles au 
Portugal 
Aide spéciale à la Turquie 
Premiers et deuxièmes protocoles financiers avec les pays méditerra­
néens du Sud 
Troisièmes protocoles financiers avec les pays méditerranéens du Sud 
Actions dans le cadre d'accords de coopération économique et 
commerciale avec des pays tiers Type 
de 
crédits 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE Crédits 
initialement 
disposition 
(:) 
11.9 
13.5 
13X) 
24.2 
5.Ô 
5.1 
7.0 
8.0 
7.6 
5.9 
4.9 
5.9 
5.r 
5.9 
48.7 
45.2 
22.8 
24.0 
4.0 
10.0 
10.8 
10.0 
6.0 
6.0 
44.9 
18.5 
4.8 
10.0 
8.6 
5.0 
5.8 
16.0 
12.0 
8.0 
2.0 
65.0 
10.0 
25.0 
170.0 
13.8 
12.0 crédits 
inscrits 
sur amende­
ment du 
Parlement 
0^2" 
0.2 
3.1 
3,1 
0,2~ 
1,2 
1.2 
9.2 
16.3 
0.8 
4.0 
10.0 
5.0 
5.0 
1.9 
1.8 
0.2 
4.6 
7.0 d'utili­
sation 
crédits 
69 
100 
39 
97 
94 _ 
41 
67 
100 
58 
100 
50 
52 
66 
100 
67 
65 
71 
100 
28 
36 
27 
49 
67 
100 
59 
71 
70 _ 
69 
24~-
79 
58 
44 
33 
1 
0 
68 
78 
2j 
100 
58 
98 (Mio ECU) 
pales de 
utilisa­
tion (3) 
(0 
(b) 
(0 
(a) 
(a) 
(e) 
(e) 
(0 
(0 
(0 
(d) 
(0 (a) 
(d) 
(~f) 
(0 
(0 
(d) 
(a) 
(a) 
(a) 
(d) 
(d) 
(d) 
" (d) 
(') CND = Crédits non dissociés. 
(2) Crédits initiaux du budget et crédits reconstitués ou reportés de 1988. 
(3) Indique le type de cause (comme décrit au tableau 1.7) qui constitue la principale raison de la sous-utilisation des crédits pour la ligne budgétaire 
concernée. 
24 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
Tableau 1.7 — Analyse des principales causes de sous-utilisation des crédits 
pour engagements et pour paiements en 1989 
(Mio ECU) 
Type de cause 
de sous-utilisation 
a) Retards structurels liés au caractère peu 
réaliste de certains programmes et à la lenteur 
de leur mise en œuvre 
b) Lourdeur et, dans certains cas, le caractère 
complexe des procédures et du mécanisme 
permettant l'accès du bénéficiaire aux fonds 
communautaires 
c) Absence de base légale 
d) Problèmes liés à la liquidation d'actions 
terminées, au lancement de nouveaux pro­
grammes ou à la mise en œuvre de nouveaux 
règlements 
e) Caractère peu satisfaisant, dans certains cas, 
de la gestion que la Commission peut assurer 
f) Diverses ou non identifiées 
Total Type de 
crédits 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE 
CPP 
CPE Nombre de 
lignes 
budgétaires 
14 
1 
8 
2 
1 
13 
4 
4 
2 
10 
8 
49 
18 Crédits 
initialement 
mis à 
disposition 
356,7 
25,0 
306.8 
256.7 
13.5 
304.0 
121.6 
98,2 
43.2 
210.2 
120,4 
1 275,9 
580,4 Crédits 
non utilisés 
166,5 
10,9 
195,4 
140,9 
3,8 
194,4 
105,2 
39,5 
16,2 
79,5 
44,4 
675,3 
321,4 
Le résultat de l'exercice 
1.63. Le tableau 1.8 indique comment le solde de 
l'exercice a été calculé par la Commission. Ce solde 
s'établit à 5 080 Mio ECU. ECU) a été également budgétisée dès 1990 par budget 
rectificatif et supplémentaire n° 2 arrêté le 11 juillet 1990. 
En tout, ce sont ainsi 4 300 Mio ECU qui sont venus 
alléger les besoins en ressources propres de la Commu­
nauté pour 1990. En l'état actuel, ces ajustements laissent 
encore inutilisés 780 Mio ECU qui auraient pu être mis à 
profit dès 1990 pour réduire davantage l'appel aux 
ressources propres communautaires. 
1.64. Le calcul montre que. pour l'exercice 1989, 
21,6 Mio ECU ont été imputés comme excédent disponi­
ble de l'exercice précédent. Ce montant provient, en fait, 
du solde de l'exercice 1987. Il n'avait pas été inscrit dans le 
budget de l'exercice 1988. contrairement à ce que 
disposait l'article 27 du règlement financier. ' OBSERVATIONS SUR LA LEGALITE 
ET LA RÉGULARITÉ DES OPÉRATIONS 
PRISES EN COMPTE AU TITRE 
DE L'EXERCICE 
1 65. Cet important solde de 5 080 Mio ECU est 
essentiellement dû aux avances intergouvernementales 
dues en 1988, mais versées au début de 1989 (1 642 Mio 
ECU), ainsi qu'aux annulations de crédits de l'exercice 
1989 (2 067 Mio ECU pour le seul domaine agricole, dont 
819 Mio ECU au titre de la réserve monétaire). Une partie 
de ce solde (2 598 Mio ECU) a été, par anticipation, 
rebudgétisée en recette dès rétablissement du budget 
1990, une partie des importants excédents de l'exercice 
ayant pu être portée à la connaissance de l'autorité 
budgétaire, dès le mois d'octobre 1989, par le biais d'une 
lettre rectificative. Une autre partie du solde (1 701 Mio Les ressources propres traditionnelles 
L'entrée en vigueur de la décision 88/376/CEE 
1.66. La décision 88/376 CEE (8) sur les ressources 
propres entrée en vigueur le 1er février 1989, avec effet au 
1er janvier 1988, a été mise en œuvre par les États membres 
à des dates différentes, qu'il s'agisse de la retenue de 10 % 
(8) JO L 185 du 15.7.1988. p. 24. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 25 
Tableau 1.8 — Calcul du solde de l'exercice en 1988 et 1989 
(Mio ECU) 
Total des recettes 
Ajustements: 
— annulation du solde des crédits pour paiements reportés de l'exercice antérieur 
— gains de change 
Total des recettes ajustées 
Dépenses de l'exercice 
Ajustements : 
— pertes de change 
Solde de l'exercice 1988 
(a) 
41 843,4 
381.3 
36,1 
42 260,8 
41 120,9 
1 139,9 1989 
(b) 
45 899,8(]) 
98,1 
45 997,9 
40 850,0 
67,8 
5 080,1 
(') Dont 1140,1 Mio ECU d'excédent de l'exercice 1988 et 21,5 Mio ECU d'excédent de l'exercice 1987 non pris en compte en H 
pour coûts de perception ou de l'intégration des droits de 
douane CECA aux ressources propres (juillet 1988 pour 
les 10 %, 20 avril 1989 pour les droits de douane CECA). 
Cette mise en œuvre à des dates différentes manque de 
cohérence et a eu des effets négatifs sur la trésorerie 
communautaire : retard de deux mois dans le versement 
de 62 Mio ECU pour les droits de douane CECA relatifs à 
l'exercice 1988, et anticipation d'environ un mois pour la 
période de juillet 1988 à janvier 1989, dans la mise à 
disposition des États membres des 10 % de coûts de 
perception (équivalant, en moyenne, à 100 Mio ECU par 
mois). 
Prise en compte des montants 
mis à disposition par les États membres 
1.67. Pour les 12 738 Mio ECU mis à disposition par les 
États membres au titre des ressources propres tradition­
nelles, les ordres de recouvrement ont été établis en 
moyenne deux ou trois semaines après la mise à 
disposition effective des montants. Dans trois cas, des 
montants ont été mis à disposition avec retard, ou après 
correction, sans que le paiement d'intérêt n'ait été prévu 
(trois jours pour le Portugal en janvier 1989 pour 5,7 Mio 
ESC: plus d'un mois pour le Royaume-Uni pour 
16,3 Mio UKL, finalement mis à disposition en janvier 
1989 : et entre un et deux ans pour des erreurs totalisant 
4,3 Mio DR pour la Grèce). Prise en compte des montants 
résultant d'accords spéciaux 
1.68. Pour la prise en compte des déductions résultant 
de conventions passées avec des pays tiers avant l'entrée 
en vigueur du traité (article 234 du traité CEE), les 
procédures comptables varient selon les pays. Trois États 
membres (RF d'Allemagne, France, Royaume-Uni) 
déduisent eux-mêmes les montants, la Commission les 
prenant en compte lorsqu'elle en a connaissance (en mars 
pour 8,2 Mio FF déduits pour l'année 1988 par la France; 
en août pour 0,5 Mio DM déduits pour 1988 par la RF 
d'Allemagne; chaque mois pour les montants déduits par 
le Royaume-Uni sans indication des périodes de référence 
et sans possibilité d'identifier les montants en cause). 
L'Italie a demandé que l'on déduise 14 000 Mio LIT au 
titre de 1979, 1980. 1981. 1985, 1986 et 1987 et a indiqué 
qu'elle avait déduit en 1988 5 000 Mio LIT au titre de 
1982, 1983 et 1984. De manière générale, la Commission 
doit s'assurer que ces déductions sont valides, veiller à ce 
qu'elles puissent être mises en œuvre de manière 
comparable (moment de prise en compte et période de 
référence semblables) et suivre une politique cohérente en 
acceptant de manière explicite, claire et vérifiable les 
déductions justifiées et elles seules. 
Fraudes et irrégularités 
1.69. Le cadre réglementaire relatif aux fraudes et 
irrégularités en matière de ressources propres tradition-
26 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
nelles est double. D'une part, le règlement (CEE) 
n° 1468/81, du 19 mai 1981 (9), relatif à l'assistance 
mutuelle, et en particulier son article 14, indique que les 
autorités compétentes des États membres communiquent 
à la Commission les informations qu'elles jugent utiles 
concernant les marchandises, méthodes et procédés 
intervenus dans des opérations contraires aux réglemen­
tations douanières ou agricoles. D'autre part, le règle­
ment (CEE, Euratom, CECA) n° 2891/77 du Conseil, du 
19 décembre 1977 (,0), prévoit la transmission par les 
États membres à la Commission d'un rapport annuel 
relatif à la constatation et au contrôle des ressources 
propres, dans lequel certains États membres ont fait état 
des cas de fraudes constatés. Ce règlement a été abrogé 
par le règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil, 
du 29 mai 1989 (u)^ portant application de la décision 
88/376/CEE. Son article 6, paragraphe 3, stipule que, à 
partir du 1er janvier 1990, chaque État membre transmet à 
la Commission à un rythme semestriel une description 
sommaire des fraudes et irrégularités portant sur un 
montant de droits supérieur à 10 000 ECU. 
1.70. L'analyse des cas de fraudes signalées par les États 
membres en 1989 dans le cadre de ces deux règlements 
amène aux constatations suivantes. 
1.71. Dans le cadre du règlement (CEE) n° 1468/81, les 
États membres (principalement Belgique, Danemark, 
France et Royaume-Uni) ont communiqué 45 cas de 
fraudes. La Commission, pour sa part, a signalé 14 cas 
supplémentaires. Seuls 21 de ces cas avaient trait à l'année 
1989, les autres étaient antérieurs, remontant quelquefois 
jusqu'à 1985, ce qui risquait de compromettre les 
recherches nécessaires dans les dossiers en raison de la 
prescription de trois ans qui s'applique au délai de 
conservation des déclarations en douanes dans les États 
membres. A noter que 30 % des cas communiqués 
concernent l'origine des marchandises et que rien n'est 
communiqué en ce qui concerne le transit communautaire 
ou le perfectionnement actif. 
1.72. Le même type d'informations communiquées sous 
couvert du règlement (CEE, Euratom) n° 2891/77 
reprend 17 336 cas déclarés par cinq États membres 
(Belgique, Danemark, France, Portugal et Royaume-
Uni). 
1.73. Aucune liaison systématique n'est établie entre les 
informations sur les fraudes et la comptabilisation des 
ressources propres. Ces informations pourraient pour­
tant avoir une incidence sur l'enregistrement des droits 
constatés. En particulier, la Commission n'établit aucun 
ordre de recouvrement, même en cas de montants dûment 
identifiés, et, de toute manière, le principe de comptabilité 
séparée des droits non recouvrés n'est pas encore 
opérationnel. Outre qu'elle est en soi critiquable, cette 
(9) JO L 144 du 2.6.1981, p. 1. 
(10) JO L 336 du 27.12.1977, p. 1. 
(n) JO L 155 du 7.6.1989, p. 1. situation empêche toute évaluation plausible de l'inci­
dence financière de la fraude découverte. 
Ressources propres TVA — PNB et recettes 
diverses 
Gestion des ressources propres provenant de la TVA 
1.74. Dans son rapport relatif à l'exercice 1988, la Cour 
a critiqué la manière pragmatique dont la Commission 
gère les situations où elle n'est pas d'accord avec les États 
membres sur les rectifications à apporter aux relevés 
établis par ceux-ci pour la détermination de la base des 
ressources TVA. L'examen des opérations effectuées en 
1989 met en évidence des cas semblables. 
1.75. A la fin de 1989, d'un total de 46 réserves relevées 
par la Cour, pour 13 réserves seulement, une créance a été 
constatée et comptabilisée. Bien que les 33 autres aient été 
des mesures de nature à engendrer ou à modifier des 
créances des Communautés, la Commission a omis à cette 
date de fixer un échéancier afin de les constater et de les 
comptabiliser. Ces réserves concernent l'exercice 1979 
pour une d'entre elles, 1982 pour deux, 1983 pour deux, 
1984 pour une, 1985 pour quatre, 1986 pour cinq, 1987 
pour treize et 1988 pour cinq. 
1.76. En raison d'une modification de la législation 
nationale ayant pour effet d'accélérer la perception de la 
TVA, l'État italien a encaissé, en 1988, 13 versements 
mensuels; en vertu du règlement (CEE, Euratom, CECA) 
n° 2892/77 du Conseil, du 19 décembre 1977, les 13 
versements auraient dû figurer dans le relevé des 
ressources TVA relatif à cet exercice. Or, le relevé en 
question ne reprend pas la mensualité encaissée en 
décembre 1988. Il en résulte un report de ressources TVA 
de 1989 à 1990 entraînant, au titre de l'exercice 1989, une 
diminution des ressources mises à disposition de la 
Communauté évaluée à quelque 175 Mio ECU. Bien que 
la Commission ait eu connaissance de cette situation lors 
de la réception du relevé, aucune rectification des chiffres 
n'a eu lieu en 1989, et les mesures tendant à la 
constatation et au recouvrement de la créance en cause 
n'ont pas été prises en temps voulu. 
1.77. Un montant de 19,2 Mio ECU de ressources TVA 
a été mis à la disposition de la Communauté en 1989 
résultant des rectifications positives aux relevés de 1979 à 
1986 agréés entre des États membres et la Commission en 
1989. Il n'y a eu aucun paiement des intérêts de retard 
pour ces versements. 
1.78. Pour l'apurement d'un cas contentieux concer­
nant la France, celle-ci avait versé, en 1986, un montant 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 27 
de 10 000 ECU, majorés de 3 506,25 ECU d'intérêts de 
retard. En 1989, ce montant a été rectifié et s'élève à 
722 801 ECU. La différence, 712 801 ECU, a été versée en 
décembre 1989, sans paiement d'intérêts de retard. Cette 
correction affecte les exercices 1979 à 1986. 
1.79. Des intérêts, dus depuis le 31 juillet 1987 comme 
conséquence de la mise à disposition tardive des 
ressources TVA concernant une compensation pour les 
exercices 1981 et 1982, pour l'Italie, n'ont été payés qu'en 
mars 1989. 
1.80. Compte tenu de ce qui précède, la Cour ne peut 
que réitérer la recommandation, formulée dans son 
rapport annuel de 1988 à la Commission, de revoir ses 
procédures en matière de recouvrement des ressources 
TVA. La méthode de calcul des recettes a été choisie sur 
proposition de la Commission comme méthode unique 
définitive de détermination de la base des ressources 
TVA, étant donné qu'elle serait fiable. Les difficultés, 
spécialement celles qui résultent de désaccords sur la 
détermination de la base des ressources TVA, ne peuvent 
justifier des pratiques qui portent atteinte au règlement 
financier et peuvent affecter également la bonne gestion 
financière. 
Recouvrements relatifs aux recettes destinées 
à équilibrer le budget général et aux recettes de TVA 
1.81. Pour l'Espagne, le montant dû en monnaie 
nationale, selon les constatations intervenues en 1988, se 
chiffrait à 440,4 Mio ECU (58 649 648 202 PTA). Le 13 
janvier 1989, l'Espagne a versé un montant de 430,8 Mio 
ECU (57 364 293 586 PTA), la contre-valeur de sa 
contribution en ECU au taux de change du 16 décembre 
1988. La Commission, par télex du 20 janvier 1989, a 
réclamé le versement du supplément qui est intervenu le 
30 janvier. Néanmoins, la Commission n'a pas demandé 
les intérêts de retard exigibles en application de l'article 
28, paragraphe 3. du règlement financier. De même le 
douzième TVA mis à disposition par le Royaume-Uni 
pour le mois de janvier 1989 a été inférieur de 84 Mio 
ECU à ce qu'il aurait dû être en vertu de l'article 10, 
paragraphe 3, alinéa 4, du règlement (CEE, Euratom, 
CECA) n° 2891/77 du Conseil, du 19 décembre 1977, 
modifié. L'erreur a été rectifiée en février. Cependant, la 
Commission n'a pas demandé au Royaume-Uni les 
intérêts correspondants, arguant que la décision du 
Conseil du 24 juin 1988 relative au système des ressources 
propres n'est entrée en vigueur que le 1er février 1989. Or, 
cette décision n'a rien modifié aux règles antérieures en ce 
qui concerne le calendrier des inscriptions et les montants 
à prendre en considération. FEO G A - Garan tie 
Imputation des paiements 
1.82. Les paiements effectués par les États membres 
sont imputés dans le compte de gestion de la Commission 
sur la base des déclarations mensuelles des États 
membres. Les vérifications approfondies effectuées, en 
1989, par la Cour sur les systèmes de gestion financière et 
comptable de deux États membres (l'examen de la Cour se 
poursuivant en 1990 dans les autres États membres) 
montrent que la qualité des données ainsi imputées dans 
les comptes est très inégale (voir points 3.27 — 3.44). 
Gestion des avances 
1.83. Les mesures prises par la Commission pour réagir 
à la manière anormale dont quatre États membres 
(Belgique, RF d'Allemagne, Italie, Luxembourg) ont 
appliqué la réglementation relative à la « non-perception 
du prélèvement supplémentaire laitier» a eu pour effet, en 
diminuant de 57,4 Mio ECU les «avances» — en fait les 
remboursements — mises à disposition de ces États 
membres, de réduire d'autant le volume des crédits 
engagés au titre du FEOGA-Garantie. Les avances 
doivent, en effet, correspondre au volume des crédits 
engagés. Comme, par ailleurs, la Commission a imputé en 
paiement toutes les dépenses déclarées par ces États 
membres, elle s'est retrouvée avec un volume de paiement 
supérieur aux crédits engagés. La charge correspondante 
a été, en fait, transférée à 1990. 
1.84. Cette situation comptable irrégulière illustre une 
fois encore l'inconvénient qu'il y a à traiter des recettes 
sous forme de dépenses négatives [voir la demande du 
Parlement dans sa résolution sur la décharge 1988, point 
33, sous b)] (12). 
Pêche 
1.85. La grande majorité des accords internationaux en 
matière de pêche financés sur la ligne 4200 sont conclus 
pour des périodes de deux à quatre ans, avec un 
échéancier précisant le rythme du paiement annuel des 
compensations financières. Les crédits disponibles sur 
cette ligne, cependant, ne sont pas dissociés. Les 
engagements pris par la Commission sur cette ligne, qui 
correspondent aux tranches annuelles individuelles, ne 
peuvent donc structurellement pas satisfaire aux condi­
tions des articles 1er et 32 à 34 (correspondance de 
02) Procès-verbal de la séance du 3 avril 1990 (PE 139.831). 
28 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
l'engagement comptable et de l'engagement à l'égard des 
tiers) du règlement financier. De plus, le coût pluriannuel 
de ces accords ne se trouve ni dans le commentaire du 
budget ni dans le document de travail contenant les 
justifications des prévisions budgétaires. 
1.86. Finalement, en 1989, la Commission a utilisé 
31,7 Mio ECU des crédits non dissociés de 1989 pour 
engager une partie substantielle de la compensation 
financière de 1990 en faveur du Maroc, et la totalité de la 
compensation due en 1990 aux Comores. Ces engage­
ments n'ont pas respecté le principe budgétaire d'annua­
lité. Sans eux, il n'aurait pas été nécessaire de transférer 
8 Mio ECU du chapitre 100 «Réserve» à l'article 420. 
FEOGA-Orientation 
Remboursements aux États membres 
1.87. Le remboursement provisoire de 37,9 Mio ECU 
effectué en 1989 en faveur de l'Italie [règlement (CEE) 
n° 797/85 du Conseil, du 12 mars 1985] (13) ne peut être 
considéré comme régulier que sous réserve d'une 
rectification à opérer en 1990. Le montant repose, en 
effet, sur des données fournies par l'Italie, qui se sont 
avérées peu fiables. Le remboursement est également 
dépourvu de base légale, pour ce qui concerne 0,9 Mio 
ECU en faveur du Val d'Aoste et 0,1 Mio ECU en faveur 
de Bolzano, car la Commission a procédé au rembourse­
ment, alors qu'elle n'avait pas encore approuvé les 
dispositions nationales prises en application de la 
réglementation communautaire. 
1.88. Des remboursements en faveur de l'Espagne, 
justifiés par référence au règlement (CEE) n° 797/85, ne 
sont pas conformes aux conditions d'application de ce 
règlement (26,2 Mio ECU pour les raisons exposées aux 
points 6.56 — 6.63, ci-après; 1,1 Mio ECU, concernant 
des aides forestières, parce qu'il n'y a pas eu de décision 
de la Commission sur les dispositions nationales appli­
quées). 
Feder 
Pièces justificatives 
1.89. L'audit externe de cette partie du budget est 
entravé par des insuffisances dans la transmission à la 
(,3) JOL 93 du 30.3.1985, p. 1. Cour des principales pièces justificatives à l'appui des 
engagements, de la majorité des documents à l'appui des 
dégagements, ainsi que des documents comptables 
d'engagement de la fin de l'exercice. 
Gestion des engagements du Feder (ligne B 500) 
1.90. Les crédits affectés aux programmes pluriannuels 
du Feder sont engagés par tranches annuelles et mis à 
disposition sous forme d'avances sur la base de plans de 
financement et de l'utilisation des tranches antérieures. 
La Cour a maintes fois critiqué cette technique qui ne 
correspond pas aux dispositions de l'article 32 du 
règlement financier, aux termes duquel toute mesure de 
nature à provoquer une dépense à la charge du budget fait 
l'objet d'une proposition d'engagement (voir points 7.20-
7.29). De surcroît, le contrôle de ce système, où chaque 
engagement supplémentaire peut ajuster les engagements 
antérieurs en fonction de l'avancement des réalisations 
financières, nécessite une documentation justificative que 
ne fournissent, en l'état actuel, ni les pièces justificatives 
(voir point 1.89, ci-dessus) ni les enregistrements 
comptables du centre unique de comptabilité. Enfin, 
lorsque les plans financiers initiaux sont modifiés, les 
ajustements effectués ont parfois l'effet d'accélérer la mise 
à disposition de fonds complémentaires, alors que 
l'exécution financière connaît, sur le terrain, un ralentisse­
ment par rapport aux prévisions initiales, qui aurait dû 
retarder le versement de ces compléments [exemple du 
programme national d'intérêt communautaire (PNIC) 
Nord-Pas-de-Calais en 1989]. 
1.91. Le cas de trois PNIC décidés en 1989, mais dont les 
crédits ont été engagés dès 1988 et, à l'inverse, des cas de 
crédits dégagés en décembre 1989 en vue de leur 
réengagement en 1990, alors que les décisions de 
financement ont effectivement été prises en 1989, 
montrent que la Commission n'a pas encore atteint la 
maîtrise totale de l'exécution effective des crédits 
d'engagement dans la limite des autorisations budgé­
taires. 
Préparation des cadres communautaires d'appui 
et assistance technique (ligne B 554) 
1.92. En 1989, un certain nombre d'engagements de la 
ligne 554 correspondait à des réengagements permettant 
de solder des études décidées en 1987 et financées à l'aide 
de crédits non dissociés venant clairement à échéance à la 
fin de 1988. Ces réengagements ont été effectués sans 
décision ad hoc, parfois après présentation des factures à 
payer. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 29 
Imputation des crédits Feder affectés aux PIM Les opérations du titre 9 
1.93. Les contributions du Feder aux programmes 
intégrés méditerranéens (PIM), qui, normalement, de­
vraient être imputées à la ligne 501, dotée à cet effet d'un 
crédit pour mémoire (p.m.), sont imputées à la ligne 500, 
relative à la gestion globale du Feder. 
Domaine social Aide alimentaire 
1.96. En matière d'aide alimentaire, l'examen d'un 
échantillon de paiement confirme la confusion comptable 
déjà constatée dans le passé (voir rapport annuel relatif à 
l'exercice 1988. points 2.30 — 2.33) et qui consiste à 
imputer certaines opérations davantage en fonction de la 
disponibilité immédiate des crédits qu'en fonction de leur 
objet. Ainsi, un engagement de crédit au titre d'un 
reliquat du programme «céréales» de 1987 a été 
augmenté à un autre titre et a partiellement donné lieu à 
des paiements concernant un objet différent. 
Volume d'opérations financées par le Fonds social 
dans les régions prioritaires L'aide au Bangladesh 
1.97. Lors de l'audit de l'aide au Bangladesh, la Cour a 
relevé plusieurs cas d'opérations non conformes à la 
réglementation communautaire : 
1.94. D'après l'article 9 du règlement (CEE) n° 4255/88 
du Conseil, du 19 décembre 1988 (l4), les opérations 
financées par le Fonds social dans les régions prioritaires 
ne doivent pas excéder 44,5 % de l'ensemble des crédits 
disponibles. Quel que soit le volume des crédits disponi­
bles pris en considération pour 1989 (disponible avant 
reconstitution ou après), le volume d'opérations finan­
cées dans les régions prioritaires excède le taux de 44,5 % 
et varie entre 47.5 et 48 %, soit environ 100 Mio ECU 
dépensés en dehors du cadre réglementaire applicable. a) modification substantielle d'une décision d'assistance 
financière et technique sans la consultation requise du 
comité pour l'aide aux pays en développement 
d'Amérique latine et d'Asie (voir point 10.43); 
b) versement d'une subvention de 2,05 Mio ECU sans 
que le service correspondant ait été effectué, d'où une 
violation de l'article 37 du règlement financier; 
c) retard de paiement de huit mois pour 3,2 Mio ECU en 
raison d'une erreur dans l'application d'une double 
conversion monétaire non nécessaire (taka/USD/ 
ECU); 
Recherche, énergie d) transfert de 5,2 Mio ECU au titre du mécanisme de 
compensation des recettes d'exportation (Compex), 
alors qu'aucune utilisation de ce montant n'a été 
acceptée par la Commission (voir point 10.51); 
1.95. Dans le secteur de la recherche, la Cour a noté que 
certains domaines connaissent encore des cas importants 
d'engagements dormants. C'est, notamment, le cas pour 
le programme ESPRIT (programme stratégique euro­
péen de recherche et de développement relatif aux 
technologies de l'information) où il apparaît que, sur un 
échantillon d'opérations n'ayant connu aucun paiement 
en onze mois, dix dégagements auraient dû être effectués 
pour un montant total de 5,8 Mio ECU. Il en va de même 
pour les programmes «énergie», où un minimum de 
4,1 Mio ECU auraient dû également être dégagés. 
D'autre part, la Cour a examiné la gestion des engage­
ments restant à liquider au Centre commun de recherche. 
Cette gestion est satisfaisante. 
C4) JO L 374 du 31.12.1988, p. 21 e) quatre financements en faveur d'ONG n'ont pas 
respecté strictement les normes communautaires 
applicables en l'espèce (voir point 10.54). 
Les «passer-outre» aux refus de visa 
du contrôleur financier 
1.98. Les articles 24 et 35 du règlement financier 
prévoient qu'une institution peut, par décision dûment 
motivée, passer outre aux refus de visa de son contrôleur 
financier. En 1989. la Commission n'a pas pris de telles 
décisions de passer outre. Il est impossible à la Cour de 
rapprocher ce chiffre du nombre de refus de visa du 
30 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
contrôleur financier, car, en 1989, la Commission, malgré 
les demandes de la Cour et malgré les recommandations 
des autorités de décharge, a continué à refuser de 
transmettre toute information, individuelle ou statisti­
que, sur les cas de refus de visa. De ce fait, la Cour n'est 
pas en mesure d'apprécier un élément important du 
contrôle interne de la Commission. 
OBSERVATIONS SUR LA PRÉSENTATION 
ET LA TENUE DES COMPTES 
1.99. La Commission a établi pour le 1er juin 1990 le 
compte de gestion accompagné de l'analyse de la gestion 
financière et le bilan financier des Communautés. Ces 
comptes appellent les observations suivantes. 
Le bilan financier des Communautés 
Le bilan financier de la Commission 
Les biens en location 
1.100. Il est normal que ces biens ne figurent pas au 
bilan. Il serait, néanmoins, intéressant qu'en annexe de 
celui-ci figure un tableau complet de l'ensemble des biens 
et immeubles en location à la clôture de l'exercice, compte 
tenu de leur importance et des charges potentielles futures 
qu'ils représentent. A cette fin, l'établissement d'un 
inventaire particulier et centralisé serait nécessaire. 
Les fonds de roulement 
1.101. Parmi les «autres valeurs immobilisées» figurent 
trois fonds de roulement qui appellent les remarques 
suivantes: 
a) le fonds de roulement de l'Office des publications a 
été augmenté à deux reprises pour un montant total 
de 13,6 Mio ECU afin d'assurer le paiement des 
fournisseurs. Ces dépenses ont été effectuées pendant 
près de six mois sans autorisation budgétaire. Le 
renforcement des dotations correspondantes n'est 
intervenu que très tardivement (le 15 décembre 1989) 
par un virement de 13,6 Mio ECU; b) le fonds de roulement « transport » (235 538,78 ECU) 
représente une avance de fonds permanente octroyée 
à une entreprise chargée du transport du Journal 
officiel. Ce fonds de roulement résulte d'un avenant à 
la convention de transport signée avec l'Office des 
publications, qui prévoit de mettre à la disposition du 
transporteur une somme équivalant au montant des 
garanties bancaires que celui-ci doit souscrire pour la 
bonne exécution des prestations. Cette disposition 
contractuelle revient à faire financer par la Commis­
sion en dehors de toute autorisation budgétaire 
(opération hors budget) des garanties qui relèvent 
exclusivement de la responsabilité du transporteur; 
c) le fonds de roulement «agence de voyages» repré­
sente une avance permanente versée à une agence de 
voyages agréée (2 Mio ECU) pour tenir compte des 
délais de remboursement des factures de frais de 
missions. Aucun service comptable de la Commission 
n'est en mesure de suivre l'encours de trésorerie qui 
existe dans cette société en ce qui concerne ce fonds de 
roulement. 
La comptabilisation des opérations effectuées 
par les délégations extérieures 
1.102. L'Association européenne pour la coopération 
( AEC) aurait dû cesser de gérer ses délégations outre-mer 
au 1er janvier 1988. A partir de cette date, cette 
responsabilité devait incomber à la Commission, mais 
celle-ci n'a pas pu s'organiser pour assurer cette gestion et 
sa reprise en comptabilité. Ainsi, tout au long des 
exercices 1988 et 1989, il y a eu confusion des deux 
gestions. Les comptes bancaires au nom de la Commis­
sion, dans les délégations ex-AEC. n'ont été ouverts que 
progressivement. 
1.103. Cette reprise des délégations AEC par la 
Commission se traduit sur le plan comptable par un 
apport partiel d'actif. Or. il y a une absence totale 
d'énumération, de chiffrage et de reprise des actifs et 
passifs à la date d'effet de l'opération. Le bilan de la 
Commission ne reflète pas la réalité. 
1.104. Ce n'est qu'en avril 1990 que trois conventions 
ont été signées entre l'AEC et la Commission au sujet du 
transfert de propriété des biens mobiliers et immobiliers. 
1.105. Il est à noter que, à la date du 1er janvier 1988, 
aucun inventaire n'a été effectué pour recenser l'ensemble 
des biens meubles et immeubles de ces délégations. Or, 
l'établissement, aujourd'hui, d'un inventaire rétroactif ne 
permet pas de garantir la fiabilité des résultats. 
1.106. Le chiffrage de l'apport net par l'élimination des 
créances et des dettes réciproques n'a pas été effectué. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 31 
1.107. L'étalement de cette opération sur deux ans, 
l'absence de répartition des dépenses entre les deux entités 
à une date précise et la clôture non immédiate des comptes 
bancaires ouverts au nom de l'AEC lors de l'ouverture des 
comptes bancaires au nom de la Commission (15) ne 
permettent pas de connaître directement quelles sont les 
dépenses imputables à l'AEC pour les exercices 1988 et 
1989. Le poste d'actif «AEC-Spécial» d'un montant de 
1,4 Mio ECU résulte du solde du compte de liaison avec 
l'AEC au 31 décembre 1988. Cette créance de la 
Commission sur l'AEC n'est pas réellement déterminée 
quant à son montant exact et à sa nature. Aucun 
apurement de ce compte n'a été effectué en 1989. Au bilan 
de l'AEC (au 31 décembre 1988), la dette correspondante 
ne s'élève qu'à 756 485,6 ECU. 
1.108. Dans la comptabilité de la Commission au 31 
décembre 1988, le montant des fonds versés en 1988 à 
l'AEC pour les délégations extérieures est supérieur de 1,2 
ou 1,5 Mio ECU aux chiffres figurant dans les comptes de 
l'AEC établis à la même date, suivant les états comptables 
auxquels on se réfère. Aucun rapprochement de ces 
différences n'a été effectué en 1989. 
1.109. La reprise en comptabilité budgétaire des 
dépenses des bureaux et délégations extérieurs est mal 
assurée. Des retards très importants ont été enregistrés 
dans les opérations de régularisation budgétaire. Ainsi, 
les décomptes mensuels des dépenses 1989 de la déléga­
tion de Washington n'ont été imputés au budget 1989 
qu'au cours du mois de mars 1990. Les dépenses à 
régulariser des délégations qui figurent au débit des 
comptes hors budget 470 s'élèvent à 2,8 Mio ECU. 
D'autre part, certains de ces comptes ont des soldes 
créditeurs pour un montant total de 1,4 Mio ECU. 
L'existence de ces soldes pourrait se justifier s'il y avait des 
recettes correspondantes à régulariser, mais il s'avère, 
après sondage, que ce n'est pas le cas (par exemple, la 
délégation de la Mauritanie). 
1.110. La mise en œuvre rapide d'actions correctrices, 
tant en ce qui concerne les opérations déjà réalisées que le 
traitement comptable futur de celles-ci, s'impose. 
Comptes hors budget 
1.111. Certains comptes de créances ou de dettes 
présentent respectivement des soldes créditeurs ou des 
soldes débiteurs. Ils révèlent l'existence d'opérations non 
dénouées ou qui ont fait l'objet d'erreurs. Ainsi, il existe 
un nombre important de soldes créditeurs pour les 
comptes «avances — frais de missions — Bruxelles». 
(15) Dans la délégation au Burundi, le compte bancaire au nom 
de 1*AEC n'a pas été clôturé, bien que des comptes bancaires 
aient été ouverts au nom de la Commission auprès de la 
même banque. Le compte AEC continue d'être approvision­
né par la trésorerie de la Commission, alors que ce sont les 
nouveaux comptes qui devraient recevoir la totalité des 
fonds. La Commission a, certes, réduit leur nombre. Néan­
moins, les efforts devront être maintenus afin de vérifier la 
réalité de ces soldes et de les apurer. D'autre part, il est à 
souligner que, parmi les autres comptes de personnel, 
comme pour ceux mentionnés ci-dessus, figurent un 
nombre important d'opérations relatives aux exercices 
1987 et 1988 qui n'ont pas été apurées. Leur existence 
enfreint l'article 65 du règlement financier, qui stipule que 
toute avance doit être régularisée au plus tard lors de 
l'exercice qui suit son paiement. 
Opérations non apurées ou non régularisées 
au niveau budgétaire 
1.112. Dans les comptes hors budget au bilan figurent 
un certain nombre d'opérations de recettes ou de 
dépenses qui n'ont pas été apurées budgétairement. 
Certaines sont antérieures à l'exercice 1988. Si, dans la 
plupart des cas, les services comptables rappellent aux 
ordonnateurs la nécessité d'établir des ordres de paiement 
ou de recouvrement de régularisation, ceux-ci ne les 
établissent pas toujours. L'existence de dépenses ou de 
recettes non régularisées budgétairement dans des délais 
normaux peut s'assimiler à un mécanisme par lequel la 
Commission sort du cadre défini par l'autorisation 
budgétaire. 
1.113. A titre d'illustration, on peut citer les trois 
exemples suivants: 
a) dans le solde du compte 453051, « Agence d'approvi­
sionnement de l'Euratom», figure le montant de la 
subvention octroyée par la Commission au titre de 
l'exercice 1989 pour les dépenses de fonctionnement 
de l'Agence (1,6 Mio ECU). Cette subvention n'a fait 
l'objet d'aucune proposition d'engagement ni d'or­
dres de paiements de régularisation en vue d'une 
imputation budgétaire. De plus, des avances ont été 
versées pour un montant total de 68 929,8 ECU sans 
requérir le visa du contrôleur financier. Cette 
pratique enfreint l'article 42 du règlement financier, 
qui stipule que, en dehors des cas limitativement 
prévus, «aucune avance ne peut être payée si elle n'a 
pas été au préalable visé par le contrôleur financier» ; 
b) dans le compte 475001. «avances provisionnelles sur 
charges d'immeubles», figurent des montants non 
régularisés datant de 1987 et 1988 pour un montant de 
577 514.8 ECU; 
c) le compte 475109, «recettes diverses à imputer», 
enregistre, dans certains cas, des recettes pour 
lesquelles il est extrêmement difficile d'effectuer une 
ventilation budgétaire. Les recettes perçues par une 
direction générale pour le compte d'une autre 
direction générale ne sont pas toujours clairement 
ventilées. Il est extrêmement difficile de contrôler ce 
32 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
qui a été effectivement versé au titre d'un domaine 
particulier. Cette situation entraîne des erreurs ou des 
absences d'imputation budgétaire. En outre, il est 
nécessaire de souligner qu'il n'y a pas toujours un 
contrôle entre ce qui a été perçu et ce qui aurait dû être 
perçu, les ordres de recouvrement sont ainsi établis en 
reprenant le chiffre des recettes perçues. 
Le bilan consolidé des Communautés européennes 
Les comptes réciproques 
entre institutions communautaires 
1.114. Les comptes des institutions sont établis au 
31 décembre, mais les calendriers des travaux de clôture 
sont très différents suivant les institutions. Cette situation 
entraîne un mauvais ajustement des comptes réciproques. 
Il conviendrait d'adopter une période commune pour le 
rapprochement systématique de ces comptes interinstitu­
tions. 
La comptabilisation des dépenses des bureaux 
et délégations extérieurs de la Communauté européenne 
1.115. Les retards considérables (voir point 1.109) 
enregistrés dans les opérations de régularisation des 
dépenses effectuées par les bureaux et délégations 
extérieurs, pour le compte des autres institutions, n'ont 
pas permis à ces dernières de les reprendre intégralement. 
Cette situation fausse la représentativité des données 
consolidées. 
Les créances et dettes de l'Office des publications 
officielles des Communautés européennes 
1-116. Un certain nombre de créances (3,6 Mio ECU 
sur la Commission) et de dettes (11,1 Mio ECU vis-à-vis 
de la Commission) figurent au bilan de l'Office des 
publications sans qu'il y ait l'écriture réciproque dans les 
comptes des autres institutions. Ainsi, ces chiffres sont 
repris au bilan consolidé, alors qu'ils devraient faire 
l'objet d'une élimination. Il serait souhaitable que les 
autres institutions enregistrent ces opérations récipro­
ques, afin qu'elles soient éliminées lors de l'établissement 
des comptes consolidés. Les autres créances et dettes entre institutions 
1.117. Un certain nombre de créances ( 1,8 Mio ECU) et 
de dettes (0,2 Mio ECU) n'ont pu être éliminées lors de la 
consolidation. Les délais nécessaires à la prise en charge 
des dépenses (ordonnancement, visa du contrôleur 
financier) ne peuvent à eux seuls expliquer leur non-
apurement en raison, notamment, des dates butoirs pour 
l'ordonnancement (31 décembre) et le paiement (15 
janvier). En effet, les délais qui s'écoulent entre ces dates 
et la fin des travaux de clôture devraient permettre de 
comptabiliser l'ensemble de ces opérations réciproques. Il 
est à souligner que toutes ces opérations n'ont pas été 
enregistrées au 31 décembre. Certaines sont antérieures 
au 1er décembre 1989. 
La tenue des comptes figurant au bilan de la 
Commission 
L'organisation de la comptabilité générale 
1.118. A ce jour, il n'y a aucune documentation interne 
décrivant les procédures et l'organisation comptables. Or 
ce type de document est nécessaire à la compréhension et 
à la cohérence du système de traitement et à la réalisation 
des contrôles tant internes qu'externes. Ainsi, il n'existe 
aucune définition précise des responsabilités tant sur le 
plan interne (par exemple, suivi des comptes) que sur le 
plan externe (par exemple, rôle de la comptabilité 
générale vis-à-vis des comptabilités auxiliaires). En outre, 
il n'existe aucun descriptif des conditions d'utilisation de 
chaque compte de la comptabilité générale. De même, les 
ouvertures de nouveaux comptes ne font l'objet d'aucune 
règle procédurale. En définitive, le service de la comptabi­
lité générale ne dispose pas d'une complète maîtrise du 
traitement des informations figurant dans les comptes 
hors budget. Si les efforts ont porté, ces dernières années, 
sur l'organisation des systèmes informatiques, il serait 
nécessaire, à l'avenir, d'entamer une réflexion sur la 
maîtrise, la présentation et le type d'informations devant 
figurer au bilan de la Commission et dans les comptes 
consolidés. 
1.119. L'organisation de la comptabilité générale 
repose en grande partie sur la mémoire individuelle des 
fonctionnaires travaillant dans ce service. En effet, les 
pièces servant de base aux écritures sont souvent 
caractérisées par des mentions très insuffisantes, et cela 
tant pour les pièces émanant d'un service extérieur que 
pour celles d'origine interne. Par exemple, le nom du 
responsable ayant établi le document n'est pas précisé. De 
même, il n'y a souvent aucune rubrique permettant 
d'indiquer les raisons de l'opération. Certaines correc­
tions suite à des erreurs ou de nouvelles imputations 
comptables sont effectuées sans qu'un document soit 
établi. Enfin, la contrepartie d'une écriture ne figure pas 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 33 
toujours sur le document, et la consultation des journaux 
ne permet pas, dans certains cas, de la déterminer a 
posteriori, dans la mesure où les écritures sont enregis­
trées globalement sur les comptes. Il est alors nécessaire 
de consulter l'ensemble des pièces des comptes figurant au 
débit ou au crédit du journal afin de déterminer cette 
contrepartie. Ces défaillances du système actuel devront 
être corrigées. L'origine, le contenu, l'imputation, la 
contrepartie de chaque donnée et le libellé de l'opération 
doivent être indiqués en clair. En outre, chaque donnée 
doit s'appuyer sur une pièce justificative constituée par un 
document écrit de façon directement intelligible. 
La trésorerie 
Les conditions bancaires offertes à la Commission : 
la rémunération des avoirs 
1.120. A plusieurs reprises dans le passé, la Cour des 
comptes a souligné que la croissance importante du 
nombre de comptes bancaires utilisés par la Commission 
n'entraîne pas une amélioration concomitante du suivi 
des conditions bancaires. A la fin de 1989, le nombre de 
comptes et sous-comptes bancaires s'est accru et s'élève à 
147, contre seulement 119 à la fin de 1987. Aucun progrès 
notable n'a été enregistré au cours de l'exercice 1989 en 
matière de gestion des liquidités. 
1.121. Il n'existe pas de procédures particulières ni de 
règles formelles pour étudier et suivre les conditions 
bancaires offertes à la Commission. Ces conditions ne 
font pas l'objet d'une analyse systématique et exhaustive ; 
des cas de banques offrant des taux inférieurs à ceux 
offerts par leurs concurrentes peuvent ne pas être 
détectés. Par exemple, la Commission a pu obtenir de 
meilleures conditions avec une banque après que le 
contrôle financier eut signalé que le taux de rémunération 
offert fixé à 5 % était inférieur à celui du marché. Cette 
banque a augmenté son taux rétroactivement pour 
l'ensemble de l'année 1989. A titre d'exemple, le taux pour 
le troisième trimestre est passé à 9,125 %. 
1.122. Les dossiers concernant les conditions bancaires 
ne sont pas systématiquement et régulièrement mis à jour. 
Dans certains cas, il n'y a eu aucune mise à jour entre 1987 
et la fin de 1989, date à laquelle la Cour des comptes a 
demandé une circularisation bancaire. A titre d'illustra­
tion, on peut citer le cas d'une banque italienne où le 
dossier bancaire ne fait aucune mention des conditions 
offertes à la Commission pour la rémunération de ses 
avoirs. Les transferts de fonds 
1.123. Les instructions transmises aux banques pour 
transférer des fonds entre les comptes de la Commission 
sont souvent envoyées par télex. Le télex doit être signé 
par deux personnes dûment habilitées. Les deux fonction­
naires doivent chacun être inscrits sur une des deux listes 
de signatures autorisées pour les comptes bancaires. Le 
responsable chargé de gérer au mieux les fonds entre les 
divers comptes bancaires de la Commission est aussi 
habilité à signer les télex, une seconde signature figurant 
sur l'autre liste est alors apposée sur le télex. Cette 
pratique nie le principe de séparation des fonctions entre 
la personne chargée de préparer la transaction bancaire et 
la personne chargée de l'exécuter. Le contrôle interne 
serait renforcé s'il y avait une totale séparation de ces 
deux fonctions indépendantes. 
Conclusion relative à la trésorerie 
1.124. Au cours de ces dernières années et suite, 
notamment, aux remarques de la Cour des comptes, les 
efforts de la Commission ont porté sur l'exécution 
quotidienne des opérations et ont eu quelques résultats 
positifs. Toutefois, des lacunes importantes subsistent en 
ce qui concerne la gestion. De plus, face à la croissance du 
volume des opérations de trésorerie et aux exigences 
d'une gestion performante, l'organisation et les outils, en 
particulier le système informatique, mis à la disposition de 
ce service devront être revus. Ainsi, il est impossible 
d'effectuer des interrogations afin de connaître le 
montant des fonds octroyés à telle ou telle entité au cours 
d'une période donnée ou de suivre les conditions 
bancaires offertes à la Commission. 
Le fonctionnement des régies d'avances 
au regard du règlement financier 
1.125. De nombreuses irrégularités, qui compromettent 
les finalités des dispositions du règlement financier, ont 
été notées: 
a) aucune vérification sur place n'a été effectuée en 1989 
par les services comptables de l'existence des fonds 
confiés aux régisseurs et de la tenue de la comptabi­
lité; 
b) dans certains cas, les délais pour l'envoi des pièces 
justificatives en vue de réalimenter la régie ne sont pas 
respectés. Les montants confiés aux régisseurs sont 
très supérieurs aux montants dépensés entre chaque 
période réglementaire de réapprovisionnement; 
34 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
c) selon la réglementation financière, toute régie 
d'avance doit comporter deux limites : 
— montant maximal de la régie, 
— montant maximal de chaque dépense pouvant 
être payée par la régie sans autorisation. 
En fait, dans la plupart des cas, une seule limite figure 
sur la décision portant création d'une régie ; 
d) les modifications apportées aux conditions de fonc­
tionnement d'une régie d'avance doivent suivre les 
mêmes procédures que lors de la création de celle-ci. 
Les règles internes de la Commission, en instituant 
une procédure qui ne requiert pas l'avis du contrôleur 
financier, sont contraires à la réglementation finan­
cière ; 
e) entre le 1er janvier 1989 et les dates de création des 
régies d'avances des délégations extérieures de la 
Communauté européenne avec l'ouverture de comp­
tes bancaires au nom de la Commission, des fonds ont 
été avancés aux délégations sans qu'il y ait eu une base 
réglementaire du type régie d'avance ou système 
d'octroi d'avance (articles 42 et 49 du règlement 
financier, titres VIII et X du RME) (16), et sans qu'il y 
ait eu l'émission d'un ordre de paiement normal 
dûment visé par le contrôle financier. Le montant de 
ces fonds avancés s'élève à 8,6 Mio ECU pour 
l'exercice 1989. Ce système d'avances de fonds, qui 
existait déjà en 1988, est une entorse au règlement 
financier, car personne au sein des délégations n'était 
directement responsable des fonds avancés au regard 
des dispositions de la réglementation financière. 
Les comptes de garantie des comptables 
1.126. Selon les articles 88 et 89 du règlement portant 
modalités d'exécution du règlement financier, les comptes 
de garantie sont crédités périodiquement d'une indemnité 
mensuelle et d'un intérêt calculé sur base de ceux que 
l'institution perçoit sur ses avoirs auprès des banques. La 
Commission calcule un taux unique pour toute l'année 
qui représente la moyenne des meilleurs intérêts mensuels 
perçus. Cette base de calcul n'est pas stable dans la mesure 
où elle peut conduire à choisir chaque année comme 
référence des banques différentes, celles offrant les 
meilleurs taux créditeurs, pour établir une moyenne 
(,6) RME: règlement de la Commission du 11 décembre 1986, 
portant modalités d'exécution de certaines dispositions du 
règlement financier du 21 décembre 1977. quelque peu artificielle. Ce mécanisme de calcul permet de 
facto d'appliquer la meilleure rémunération, sans tenir 
compte de la moyenne de l'ensemble des intérêts perçus 
par la Commission qui est très inférieure, car certains 
avoirs ne font l'objet d'aucune rémunération ou d'une 
rémunération très faible. 
Le compte de gestion 
1.127. L'exercice 1989 est le dernier exercice pour lequel 
le compte de gestion est produit par le centre unique de 
comptabilité sur la base de pièces comptables ayant suivi 
le circuit ordonnateur — contrôleur financier — compta­
ble. A partir de l'exercice 1990, le compte de gestion sera 
produit à l'aide d'un système informatique intégré 
saisissant les données dès leur introduction par les services 
ordonnateurs — l'application «Sincom: comptabilité 
budgétaire». 
1.128. Depuis plusieurs années et surtout en 1989, la 
Cour s'est donc préparée au passage au nouveau système 
en demandant à la Commission de tenir compte des 
besoins de contrôle de la Cour dans l'élaboration des 
procédures de consultation du système Sincom. Dans 
l'avis n° 1/89 sur la modification du règlement financier, 
la Cour a également souligné (point 5.4) que: «Les 
données financières enregistrées sur support informati­
que devraient... être conservées et transmises à la Cour. » 
Cette partie de son avis a été suivie, puisque le législateur a 
prévu que, dorénavant, les institutions «tiennent ... à la 
disposition de la Cour des comptes ... tous documents et 
données établis et conservés sur un support magnétique» 
(article 87, alinéa 1, du règlement financier tel que modifié 
par le règlement du 13 mars 1990) (17). 
1.129. Malgré ce nouveau contexte réglementaire, et 
malgré ses demandes exprimées en temps opportun, la 
Cour constate que la Commission n'a pas pu lui apporter 
immédiatement toute la coopération attendue. La 
Commission ne s'était en fait pas suffisamment bien 
organisée pour lui ouvrir la plus importante de ses 
applications informatisées relatives à la gestion financière 
et comptable des deniers communautaires (Sincom: 
comptabilité budgétaire). Des dispositions prises par les 
services de la Commission en juillet 1990 ont progressive­
ment permis aux agents de la Cour d'accéder, à partir de 
septembre 1990, aux données comptabilisées dans 
Sincom. Il reste à espérer que cette ouverture permettra, à 
l'expérience, de répondre aux souhaits du législateur. 
Celui-ci s'est en effet prononcé clairement en faveur du 
principe de la «maison de verre», le seul qui donne à 
l'audit externe une signification réelle, surtout en matière 
informatique. 
(17) JO L 70 du 16.3.1990. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 35 
CHAPITRE 2 
Ressources propres 
2.0. TABLE DES MATIERES Points 
Introduction 2.1 
Exécution budgétaire 2.2 — 2.3 
Certificats d'origine 2.4 — 2.62 
Généralités 2.4 — 2.9 
Contexte juridique 2.10—2.16 
Cadre légal 2.10—2.11 
Procédure communautaire 2.12 —2.16 
Observations 2.17 —2.59 
Information des instances de contrôle 2.19 — 2.22 
Contrôles douaniers dans les États membres 2.23 — 2.30 
Vérifications a posteriori 2.31 — 2.46 
Etendue des investigations 2.32 — 2.38 
Réponses des États bénéficiaires: délais et contenu 2.39 — 2.42 
Suites données par les États membres en l'absence de réponses dans 
le délai 2.43 — 2.44 
Suivi de la mise en œuvre 2.45 — 2.46 
Refus de régime préférentiel 2.47 — 2.48 
Irrégularités 2.49 
Gestion par la Commission 2.50 — 2.59 
Conclusions 2.60 — 2.62 
INTRODUCTION EXECUTION BUDGETAIRE 
2.1. Le présent chapitre est consacré principalement à 
l'examen des certificats d'origine. Sous le chapitre 1 sont 
consignées les observations relatives à la perception et à la 
comptabilisation des recettes. Dans le domaine des 
ressources propres traditionnelles, les sujets abordés 
concernent les coûts de perception retenus par les États 
membres, la prise en compte par la Commission des 
montants mis à sa disposition et la communication par les 
Etats membres des cas de fraudes et d'irrégularités 
constatés. La section consacrée aux ressources propres 
provenant de la TVA traite de la gestion de ces recettes 
par la Commission et de leur recouvrement. 2.2. Le tableau 2.1 donne l'évolution des recettes des 
exercices 1986 à 1989 et appelle les commentaires 
techniques suivants. 
En matière de ressources traditionnelles, les frais de 
perception ne figurent plus en dépenses, mais sont déduits 
des recettes depuis 1988. En ce qui concerne les ressources 
TVA, le taux uniforme a été fixé à 1,2505 % en 1986 et à 
1,2726 % en 1987; la Grèce et le Portugal ont versé une 
«contribution financière» de substitution respectivement 
jusqu'en 1986 et 1988. En raison du plafonnement des 
ressources TVA à 1,4% de l'assiette uniforme TVA, 
36 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
l'équilibre budgétaire a dû être assuré depuis 1988 par 
d'autres recettes. En attendant la mise en œuvre en 1989 
des ressources PNB, des avances non remboursables ont 
été réclamées aux Etats membres, «recettes d'équilibre», 
pour l'exercice 1988. Une partie substantielle de celles-ci 
n'a été perçue qu'en 1989. e) comme les recettes destinées à équilibrer le budget 
général n'ont pas été totalement perçues en 1988, 
l'excédent de cet exercice n'a pas été réalisé comme 
prévu au budget 1989. 
2.3. Le tableau 2.2 montre l'exécution budgétaire des 
recettes en 1989. Pour l'ensemble des ressources propres, 
le taux global de réalisation est de 102,4 % par rapport 
aux prévisions inscrites au budget : CERTIFICATS D'ORIGINE 
a) l'écart de 3,6 % pour les droits de douane est dû à une 
augmentation des importations de produits indus­
triels à une incidence tarifaire élevée; 
b) la moins-value de 9,6 % des prélèvements agricoles 
est due à une surestimation des importations de blé 
dur, de riz et de maïs; 
c) les écarts concernant les ressources TVA et PNB 
s'expliquent par les différences de change en cours 
d'exercice; 
d) l'évolution du cours du dollar a évité que ne soit 
atteint le seuil de déclenchement de la réserve 
monétaire du FEOGA-Garantie ; Généralités 
2.4. Les régimes tarifaires préférentiels liés à l'origine 
des marchandises sont institués par des accords conclus 
avec des États tiers ainsi que par des règlements de la 
Communauté (voir point 2.10). Les objectifs de ces 
régimes diffèrent, mais tous permettent l'accès au marché 
communautaire de marchandises originaires des pays 
bénéficiaires à des tarifs douaniers préférentiels. 
2.5. Les importations totales en provenance des pays 
bénéficiant des régimes préférentiels constituent environ 
40 % en valeur des importations de la Communauté. 
Elles sont effectuées dans le cadre des échanges établis 
principalement avec les pays en voie de développement 
Tableau 2.1 — Recettes des exercices 1986 à 1989 
(Mio ECU) 
Type de recettes 
1. Ressources traditionnelles 
Droits de douane 
Prélèvements agricoles 
Sucre, isoglucose 
Frais de perception 
2. Ressources TVA + PNB 
Ressources TVA 
Contributions financières 
Ressources PNB 
Recette d'équilibre 
Ajustements TVA 
Ajustements PNB 
3. Recettes 
«réserve monétaire» 
4. Recettes diverses 
5. Excédent exercice antérieur Total 
Total 
Total général 1986 
8 172.9 
1 175,5 
1 111,5 
10 459,9 
22 223,4 
210,1 
377,3 
22 810,8 
—• 
342,6 
53,9 
33 667,2 Recettes 
1987 
8 936,5 
1 626,1 
1 471.7 
12 034,3 
23 463,5 
210.6 
-359.3 
23 314,8 
— 
434,2 
-
35 783,3 effectives 
1988 
10 344.7 
i 504.6 
1 390.7 
- 1 325.0 
11 915,0 
23 927.6 
211.4 
4 445.8 
383.6 
28 968,4 
— 
460.0 
500.0 
41 843,4 1989 
11 458.8 
1 282,7 
1 381,6 
-1 412.3 
12 710,8 
26 293.4 
2 877.1 
1 641,8 
634.6 
171,6 
31 618,5 
— 
408,9 
1 161,6 
45 899,8 Budget 
1989 
11 060,0 
1 419,2 
1 316,9 
- 1 379.6 
12 416,5 
26 219,1 
— 
2 873.0 
— 
— 
— 
29 092,1 
1 033,1 
274,4 
2 024,5 
44 840,6 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 37 
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38 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
bénéficiant du système de préférences généralisées (SPG), 
avec les États de l'Association européenne de libre-
échange (AELE) et, dans une moindre mesure, avec les 
États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP). 
2.6. Tous ces régimes sont fondés sur le concept de 
l'origine, seules les marchandises originaires des pays 
bénéficiaires pouvant jouir d'un traitement préférentiel. 
La preuve du caractère originaire des marchandises est 
fournie par les certificats d'origine, établis par les pays 
bénéficiaires conformément aux dispositions en vigueur, 
et dont la présentation lors de l'importation conditionne 
l'octroi du tarif préférentiel. à 151 pays ou territoires dépendants en voie de 
développement, dans le cadre du SPG ('). Ces 
concessions sont assorties dans certains cas de 
limitations quantitatives et concernent les pro­
duits textiles et certains produits agricoles et 
industriels, 
ii) aux 20 pays et territoires d'outre-mer (PTOM) 
associés (2) à la Communauté qui sont compris 
dans les 151 mentionnés sous i), 
iii) aux territoires occupés (3) ; 
2.7. Compte tenu de l'importance de ces documents 
pour le déroulement des opérations concernées, la Cour a 
examiné les procédures communautaires et les activités de 
contrôle en la matière auprès de la Commission et des 
États membres. Chaque État membre a été invité à 
répondre à un questionnaire et quatre d'entre eux, à 
savoir le Danemark, la RF d'Allemagne, la France et le 
Portugal, ont fait l'objet de contrôles sur place. b) des conventions de Lomé (4), conclues entre la 
Communauté et 66 États ACP qui sont compris aussi 
dans les 151 décrits ci-dessus; 
c) des accords bilatéraux conclus entre la Communauté 
et certains États, notamment ceux de l'AELE (5), et 
prévoyant le libre-échange des marchandises. 
2.8. Les observations consignées dans ce chapitre 
procèdent des constatations particulières faites dans les 
pays visités et auprès de la Commission et d'informations 
figurant dans les réponses apportées au questionnaire. La 
Cour ne saurait affirmer que les constatations faites sur 
place s'appliquent aux États membres non visités, mais 
elle estime qu'elles sont représentatives du système dans 
son ensemble. 
2.9. En outre, la Cour s'est rendue auprès de certains 
États bénéficiaires faisant partie des États ACP, des pays 
bénéficiant du SPG et des États de l'AELE, afin d'obtenir 
une idée plus précise sur la mise en œuvre dans ces pays 
des procédures de délivrance et de contrôle des certificats 
d'origine. La Cour se plaît à exprimer ici toute son 
appréciation pour l'excellente coopération obtenue des 
pays visités. 2.11. Les préférences tarifaires s'appliquent aux pro­
duits mentionnés dans les accords commerciaux et les 
règlements; elles concernent notamment: 
Contexte juridique 
Cadre légal 
2.10. Les préférences tarifaires relèvent des instruments 
juridiques suivants, en vigueur au moment de l'audit: 
a) des règlements et décisions, par lesquels, sous 
certaines conditions, la Communauté accorde unila­
téralement des concessions tarifaires: (') Règlement (CEE) n° 3782/87 du Conseil, du 3 décembre 
1987, portant application de préférences tarifaires générali­
sées pour Tannée 1988 aux produits textiles originaires de 
pays en voie de développement (JO L 367 du 28.12.1987, 
p. 1 ) ; règlement (CEE) n° 3635/87 du Conseil, du 17 novem­
bre 1987, portant application de préférences tarifaires 
généralisées pour l'année 1988 à certains produits industriels 
originaires de pays en voie de développement (JO L 350 du 
12.12.1987, p. 1); règlement (CEE) n° 3636 87 du Conseil, 
du 17 novembre 1987, portant application de préférences 
tarifaires généralisées pour l'année 1988 à certains produits 
agricoles originaires de pays en voie de développement (JO 
L 350 du 12.12.1987, p. 67); règlement (CEE) n° 693/88 de 
la Commission, du 4 mars 1988. relatif à la définition de la 
notion de produits originaires pour l'application de 
préférences tarifaires accordées par la Communauté 
économique européenne à certains produits de pays en voie 
de développement (JO L 77 du 22.3.198$. p. 1). 
(2) Décision 86/263/CEEdu Conseil, du 30 juin 1986, relative à 
l'association des pays et territoires d'outre-mer à la 
Communauté économique européenne (JO L175 du 
1.7.1986, p. 1). 
0) Règlement (CEE) n° 3363/86 du Conseil, du 27 octobre 
1986, concernant le régime tarifaire applicable aux importa­
tions dans la Communauté de produits originaires des 
territoires occupés (JO L 306 du 1.11.1986. p. 103). 
(4) Décision 86/125/CEE,CECA du Conseil et de la Commis­
sion, du 24 mars 1986, concernant la conclusion de la 
troisième convention ACP-CEE (JO L 86 du 31.3.1986, 
p. 1), en vigueur au moment de l'audit. 
(5) Règlement (CEE) n° 2838/72 du Conseil, du 19 décembre 
1972, portant conclusion d'un accord entre la Communauté 
économique européenne et le royaume de Suède et arrêtant 
des dispositions pour son application (JO L 300 du 
31.12.1972, p. 96) et règlements identiques pour les autres 
pays AELE. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 39 
a) pour l'AELE, des produits industriels et certains 
produits agricoles transformés; 
b) pour le SPG, des produits industriels finis et semi-finis 
et des produits agricoles transformés; 
c) pratiquement tous les produits originaires des pays 
ACP et des pays et territoires d'outre-mer. 
Procédure communautaire 
2.12. L'exemption totale ou partielle des droits de 
douane dans le cadre des régimes préférentiels est 
subordonnée à deux conditions: 
a) la conformité des produits concernés aux règles 
d'origine; 
b) le transport direct vers la Communauté des produits 
originaires. 
2.13. Dans le cadre de chaque régime préférentiel sont 
considérés comme produits originaires: 
a) les produits entièrement obtenus dans le pays 
bénéficiaire ; 
b) les produits obtenus dans ce pays et contenant des 
matières qui n'y ont pas été obtenues, mais qui ont fait 
l'objet d'ouvraisons ou de transformations suffisan­
tes; 
c) le cas échéant, les produits obtenus dans ce pays et 
contenant des matières qui n'y ont pas été obtenues et 
qui n'y ont pas, non plus, fait l'objet d'ouvraisons ou 
de transformations suffisantes, mais qui soit ont été 
obtenues, soit ont fait l'objet d'ouvraisons ou de 
transformations dans d'autres pays précisés dans 
l'accord ou l'arrangement concerné (règles du 
cumul). 
2.14. Le caractère originaire des marchandises est 
également subordonné à la condition qu'elles aient été 
transportées directement vers la Communauté. A cet 
égard : a) les marchandises qui n'ont pas transité par d'autres 
pays répondent d'office à cette condition: sous cet 
angle, les États ACP et les pays et territoires d'outre­
mer sont considérés comme un seul territoire; 
b) les marchandises qui ont transité par un autre pays 
sont réputées transportées directement si ce transit est 
justifié par des raisons géographiques ou de trans­
port, et pour autant que le respect de certaines 
conditions soit dûment prouvé auprès des autorités 
douanières communautaires. 
2.15. La délivrance des certificats d'origine est du 
ressort des services douaniers ou d'autres autorités 
gouvernementales du pays exportateur. Ces autorités ont, 
notamment, la charge de veiller à ce que les certificats 
soient dûment remplis et d'exercer les contrôles nécessai­
res sur l'origine des produits et sur les autres mentions du 
certificat. Les certificats sont mis à la disposition de 
l'exportateur au moment de l'exportation effective ou au 
moment où il est certain que l'exportation aura effective­
ment lieu. 
2.16. Le certificat est présenté aux autorités douanières 
du lieu où les marchandises sont importées en conformité 
avec la directive 79/695/CEE du Conseil, du 24 juillet 
1979 (6). sur l'harmonisation des procédures de mise en 
libre pratique des marchandises, et de la directive 
d'application 82/57/CEE de la Commission, du 17 dé­
cembre 1981 (7). Le certificat et les marchandises y 
afférentes font l'objet des contrôles douaniers tradition­
nels lors de la mise en libre pratique des marchandises, 
auxquels s'ajoutent deux possibilités supplémentaires de 
contrôle: 
a) les noms et adresses des autorités gouvernementales 
habilitées à délivrer les certificats d'origine ainsi que 
les spécimens des cachets utilisés doivent être 
communiqués par les États bénéficiaires à la Commis­
sion. Celle-ci diffuse ces informations aux États 
membres sous forme de manuel afin de permettre aux 
autorités douanières d'effectuer leurs contrôles sur 
l'authenticité des certificats: 
b) les certificats d'origine peuvent être retournés aux 
autorités gouvernementales compétentes des pays 
exportateurs pour une vérification a posteriori. 
Observations 
2.17. Dans l'application des procédures relatives à 
l'octroi des préférences tarifaires interviennent les Etats 
bénéficiaires, les Etats membres et la Commission. Les 
lacunes observées sur place auprès des services des États 
(6) JO L205 du 13.8.1979, p. 19. 
(7) JO L28 du 5.2.1982, p. 38. 
40 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
bénéficiaires ont été communiquées à la Commission. 
Elles ont principalement trait à : 
a) l'information imparfaite des services impliqués dans 
l'octroi des certificats, au sujet de la réglementation ; 
b) l'insuffisance des vérifications de l'origine des biens 
exportés, notamment pour les produits de la pêche ; 
c) le caractère incomplet des certificats et le non-respect 
des procédures de délivrance aux exportateurs ; 
d) l'insuffisance du contrôle des marchandises en 
transit. 
2.18. Outre les constatations relatives à la Commission 
et aux États membres, les observations qui suivent 
traitent des manquements imputables aux Etats bénéfi­
ciaires, constatés à l'examen de documents consultés lors 
des enquêtes menées auprès de la Commission et des Etats 
membres. 
Information des instances de contrôle 
2.19. Malgré les demandes de la Commission, la 
communication par les pays bénéficiaires des informa­
tions requises laisse à désirer: 
a) ainsi, 87 pays du SPC 5 pays ACP et 5 PTOM n'ont 
pas fourni les éléments en question dans le cadre légal 
approprié ; 
b) 29 pays du SPG et 16 pays ACP ont tardé jusqu'en 
1987 et au-delà à informer la Commission, bien qu'ils 
fussent bénéficiaires depuis plusieurs années ; 
c) de plus, les informations sont parfois incomplètes et 
les spécimens de cachet de mauvaise qualité. 
2.20. Certains États bénéficiaires transmettent seule­
ment un spécimen par cachet, tandis que d'autres 
envoient plusieurs spécimens sans préciser si cet envoi est 
exhaustif. Certains États transmettent des spécimens de 
cachets de service, mais aussi, bien qu'ils ne soient pas 
requis, de cachets personnels des agents autorisés à signer 
les certificats, ce qui est une source de confusion. Enfin, il 
n'y a pas de mise à jour systématique des spécimens de 
cachets transmis. 
2.21. De telles insuffisances réduisent considérablement 
[a portée des contrôles effectués par les États membres sur 
l'authenticité des certificats d'origine. 2.22. Dans le cadre du SPG, le bénéfice des tarifs 
préférentiels peut être considéré comme accordé de 
manière irrégulière dans la mesure où ce bénéfice est 
explicitement subordonné à la communication à la 
Commission de ces données. En 1987, la valeur totale des 
importations préférentielles dans la Communauté euro­
péenne des pays n'ayant pas communiqué les informa­
tions requises s'élevait à 73 Mio ECU. Cependant, 67 % 
de ces importations correspondant à 49 Mio ECU avaient 
été réalisées par des pays bénéficiaires qui avaient 
communiqué les données en question dans le cadre de la 
convention de Lomé ou d'autres accords commerciaux. 
Contrôles douaniers dans les États membres 
2.23. Les douanes sont responsables de la vérification 
de l'éligibilité des marchandises aux préférences tarifaires. 
A cet effet, il leur appartient de procéder au contrôle des 
documents qui leur sont présentés lors de l'importation, 
en accordant une attention particulière à l'authenticité et 
à l'exactitude des certificats d'origine. 11 leur incombe 
également de vérifier que les marchandises répondent à la 
condition de transport direct vers la Communauté. 
Néanmoins, aucun paramètre de contrôle propre à 
l'importation des marchandises sujettes à préférences 
tarifaires n'a été établi. Les normes d'inspection physique 
sont identiques à celles prévalant pour les marchandises 
exclues de tout traitement préférentiel. 
2.24. Afin de faciliter le contrôle de l'authenticité des 
certificats d'origine présentés lors du dédouanement de 
marchandises, la Commission a transmis aux autorités 
des États membres, sous la forme d'un manuel, les noms 
et adresses des autorités compétentes pour l'émission des 
certificats et les spécimens des cachets utilisés. 
2.25. La Cour a constaté que. dans certains États 
membres, cette information n'est pas transmise aux 
bureaux de douanes locaux ou qu'elle l'est incomplète­
ment, ce qui compromet la réalisation des contrôles 
d'authenticité; ainsi: 
a) le manuel n'est disponible qu'auprès de la direction 
générale des douanes (Portugal et Royaume-Uni): 
b) seules certaines parties du manuel sont mises à la 
disposition des bureaux de douanes locaux, les 
spécimens de cachets, notamment, n'étant pas 
communiqués (RF d'Allemagne); 
c) seuls les spécimens de cachets et les adresses des 
autorités compétentes pour l'émission des certificats 
d'origine dans le cadre du système de préférences 
généralisées sont mis à la disposition des bureaux de 
douane et des spécimens de cachets figurant dans les 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 41 
instructions nationales sont différents de ceux repris 
dans le manuel de la Commission (Danemark). 
2.26. Des exemples de contrôle documentaire insuffi­
sant ont également été relevés: 
a) des certificats d'origine porteurs de cachets illisibles, 
ou établis sur du papier non guilloché, ou encore 
comportant des ratures non certifiées ont été admis 
(Danemark et France); 
b) des certificats d'origine porteurs d'informations 
différentes de celles reprises dans la facture ou 
dépourvus de cachet à l'endroit approprié ont été 
acceptés (Portugal); 
c) des préférences tarifaires ont été accordées en 
l'absence de certificat ou au vu d'une photocopie du 
certificat d'origine, ou encore sans que la preuve du 
transport direct soit apportée; de nombreuses 
déclarations d'importation sont admises sans contrô­
le documentaire, ce qui a eu pour conséquence l'octroi 
indu du tarif préférentiel AELE, ou sans indication 
que ce contrôle ait été effectué (Danemark); 
d) au Danemark, certains importateurs sont autorisés à 
présenter leurs déclarations d'importation sur sup­
port informatique. Lors de la visite de la Cour, aucun 
de ces importateurs n'avait fait l'objet de visites de 
contrôles aux fins de vérifier la concordance entre les 
données transmises par voie informatique et les 
certificats d'origine conservés dans leurs dossiers; 
e) dans le cas où des certificats à long terme sont 
délivrés, dont la validité peut atteindre un an, les 
factures présentées en douane doivent comporter une 
référence à ces certificats et une description détaillée 
des marchandises permettant leur identification. Au 
Danemark, la concordance entre les factures et les 
certificats à long terme n'était pas vérifiée dans les 
bureaux de douane visités. 
2.27. Au port franc de Hambourg, la Cour juge 
insuffisant le niveau des contrôles documentaires et des 
inspections physiques des marchandises y entreposées et 
pour lesquelles un certificat de remplacement est délivré 
en vue de leur mise en libre pratique ultérieure dans les 
Etats membres. Elle juge également insatisfaisante la 
supervision exercée par la direction régionale des 
finances. Les autorités allemandes ont, entre-temps, 
ordonné aux autorités du port d'intensifier les inspections 
et à la direction régionale des finances de mieux superviser 
celles-ci. 
2.28. Le contrôle du transport direct est normalement 
réalisé par les douanes, à l'aide des documents de 
transport présentés lors de l'importation. Les marchan­dises transportées d'un État bénéficiaire vers la Commu­
nauté via le territoire d'un autre État sont admises au 
bénéfice du transport direct à condition qu'elles n'aient 
pas été commercialisées ni mises à la consommation dans 
cet État. La preuve du respect de cette condition doit être 
fournie aux autorités douanières de la Communauté, ce 
qui n'est pas toujours le cas, comme la Cour a pu le 
constater. 
2.29. Ainsi, les préférences tarifaires étaient accordées à 
des marchandises importées dans le cadre du système de 
préférences généralisées et présentées au bureau de 
douane sous le couvert d'un document de transit 
communautaire Tl, après avoir été déchargées dans de 
grands ports et y avoir fait l'objet d'une déclaration 
sommaire. Ni le document Tl ni aucun autre document 
annexé à la déclaration ne contenaient la preuve que le 
transport direct avait été contrôlé par la douane du port 
de déchargement sur la base par exemple du manifeste du 
navire. Une importante lacune existe donc dans le 
contrôle douanier qui justifierait un aménagement des 
procédures de contrôle du transport direct. 
2.30. Le commerce avec Hong-kong donne lieu à un 
problème particulier. Les marchandises originaires de 
pays voisins et notamment de la république populaire de 
Chine sont fréquemment transbordées à Hong-kong d'où 
elles sont exportées vers la Communauté. A Hong-kong, 
les marchandises en transit ne sont pas placées sous la 
surveillance de la douane, et les autorités ne peuvent, dès 
lors, établir d'attestation constatant notamment la 
description des produits et les dates de déchargement et de 
rechargement. Les autorités chinoises n'émettant pas de 
titre justificatif du transport unique, la preuve du 
transport direct doit, dès lors, être apportée par d'autres 
documents probants. La question a été évoquée au sein du 
comité de l'origine, et, à la fin de l'année 1985, la 
Commission a entamé des négociations à ce sujet avec les 
autorités de la république populaire de Chine et de Hong­
kong. Toutefois, lors de l'enquête, aucune solution 
satisfaisante n'avait été trouvée. En fait, dans l'octroi, 
même si les pratiques diffèrent, elles ont toutes en 
commun d'accorder le tarif préférentiel, à moins qu'il ne 
soit prouvé que des marchandises ne sont pas originaires 
du pays où le certificat à été émis. 
Vérifications a posteriori 
2.31. Les dispositions relatives à la vérification a 
posteriori des certificats prévoient la possibilité pour les 
autorités douanières de la Communauté de procéder à des 
contrôles soit par sondage, soit en cas de doutes fondés 
quant à l'authenticité du document. A cet effet, elles 
renvoient les certificats d'origine aux autorités gouverne­
mentales de l'État bénéficiaire exportateur, en précisant, 
s'il y a lieu, les raisons qui justifient leur requête. 
42 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
Étendue des investigations 
2.32. Le nombre total de vérifications a posteriori 
réalisées peut être considéré comme relativement faible. 
En 1987, pour l'ensemble de la Communauté, hormis 
l'Italie, dont les chiffres ne sont pas disponibles, quelque 
4 000 requêtes relatives à environ 8 000 certificats 
d'origine ont été adressées aux États exportateurs. Leur 
nombre varie de plus d'un millier en RF d'Allemagne et 
en France à moins de dix en Grèce et au Portugal. Sur la 
base d'informations fournies par certains États membres, 
la Cour a calculé les ratios suivants entre le nombre de 
vérifications a posteriori et le nombre de déclarations 
d'importation accompagnées de certificats. Pour le 
Danemark, le ratio est de 0,005 %, pour la RF 
d'Allemagne il est de 0.06 %, et pour les bureaux de 
douanes visités en France de 0.38 %. Ces pourcentages ne 
sont pas élevés et, en ce qui concerne le Danemark et la 
RF d'Allemagne, restent par exemple inférieurs aux 
ratios relatifs à la vérification a posteriori des titres de 
transit communautaire (0,1 %). 
2.33. Il faut également relever que, dans aucun des États 
membres visités, n'existent de paramètres relatifs à 
l'exécution des vérifications a posteriori par sondage et 
que cette procédure n'est appliquée ni au Danemark ni au 
Portugal. 
2.34. Ce n'est qu'en France que la Cour a constaté 
l'existence de critères relatifs à la notion de « doute fondé » 
quant à l'authenticité des documents ou à l'exactitude des 
informations relatives à l'origine véritable. Au Danemark 
et au Portugal, plusieurs cas ont été notés où les certificats 
d'origine n'avaient fait l'objet d'aucune vérification a 
posteriori en dépit de doutes fondés quant à leur 
authenticité ou à l'exactitude des informations qu'ils 
contenaient. 
2.35. Une situation particulière s'est développée au port 
franc de Hambourg. En vertu d'un accord passé avec le 
ministère fédéral des Finances, les autorités portuaires 
sont investies de compétences leur permettant d'émettre 
de nouveaux certificats d'origine en remplacement des 
certificats émis par les États bénéficiaires exportateurs qui 
accompagnent les marchandises importées dans le port. 
Cette possibilité est prévue dans les dispositions commu­
nautaires, et les autorités allemandes considèrent que les 
contrôles doivent être effectués par les services de douane 
du lieu où les marchandises sont mises en libre circulation. 
Le personnel du port estime à quelque 48 000 le nombre 
annuel de certificats de remplacement émis, correspon­
dant à environ 10 000 certificats d'origine délivrés par les 
Etats bénéficiaires. La situation relative à la vérification a 
posteriori de ces certificats est insatisfaisante. Il est, en 
effet, rare que les certificats de remplacement fassent 
l'objet de contrôles a posteriori et. de plus, les certificats 
originaux établis par les autorités des États bénéficiaires 
ne sont pratiquement jamais contrôlés. 2.36. Lors de ses visites dans certains États bénéficiaires 
exportateurs, la Cour a constaté que la procédure de 
vérification a posteriori joue un rôle prépondérant dans le 
système local de certification de l'origine et, à des degrés 
divers, tend à remplacer les autres formes de contrôle lors 
de l'émission des certificats. 
2.37. Les réponses à un questionnaire adressé aux États 
membres montrent que, pour trois d'entre eux (France, 
RF d'Allemagne et Royaume-Uni) sur cinq qui établis­
sent des statistiques à cet égard, une proportion 
considérable (20 à 30 %) des certificats ayant fait l'objet 
d'une vérification a posteriori, les marchandises s'étaient 
avérées totalement ou partiellement non éligibles au 
régime tarifaire préférentiel. 
2.38. La procédure de vérification a posteriori appelle 
des améliorations, en tout premier lieu, par définition de 
critères communs quant à la notion de «doute fondé» en 
vue d'une application uniforme de la procédure. Des 
paramètres devraient être établis également pour l'exer­
cice des contrôles par sondage afin d'atteindre un niveau 
satisfaisant, c'est-à-dire un ratio entre le nombre de 
vérifications a posteriori et celui des déclarations 
d'importation sous régime préférentiel, qui permette 
d'obtenir une assurance suffisante sur la régularité des 
opérations. 
Réponses des États bénéficiaires : défais et contenu 
2.39. Les dispositions communautaires prévoient des 
délais de trois mois (ACP). six mois (SPG) et «les 
meilleurs» (AELE) pour la communication des résultats 
des vérifications a posteriori réalisées par les États 
bénéficiaires. La Cour a constaté que ces délais n'étaient 
pas respectés dans bon nombre de cas. Des retards ont 
lieu dans le cadre de tous les accords commerciaux 
examinés, mais sont particulièrement fréquents dans les 
relations avec les États ACP. les États SPG et les 
territoires et pays d'outre-mer associés. 
2.40. Les délais moyens dans la communication des 
résultats avoisinent un an. Cependant, des délais de deux 
ans et plus se produisent régulièrement ainsi que 
l'attestent les données communiquées par les Etats 
membres : 
a) pour, respectivement. 40 et 30 % des vérifications a 
posteriori émises en France et au Pays-Bas au cours 
de l'année 1987. les résultats n'étaient pas communi­
qués à la fin de septembre 1988: 
b) au Royaume-Uni. où 445 demandes de vérifications a 
posteriori ont été émises en 1987 et 1988, le nombre 
moyen de requêtes pour lesquelles la réponse est 
fournie après un délai de six mois ou plus s'élève à 60 
(sur une base trimestrielle): 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 43 
c) en RF d'Allemagne, les réponses n'avaient pas été 
obtenues au 1er juillet 1988 pour, respectivement, 2, 
3,5 et 15 % des demandes de vérifications a posteriori 
émises en 1985, 1986 et 1987; 
d) en Belgique, en novembre 1988. 75 demandes de 
vérifications a posteriori soumises à la Commission 
en 1987 et 1988, mais adressées antérieurement aux 
États bénéficiaires, demeuraient sans réponse. Le 
montant des droits concernés s'élevait à 1,9 Mio 
ECU; 
e) parmi les États qui, de manière répétée, tardent à 
communiquer le résultat des vérifications a poste­
riori, il faut citer le Mexique, l'Indonésie, l'Inde, le 
Pakistan, Malte, le Brésil, la Malaisie, la Yougoslavie, 
l'Autriche, la Côte-d'Ivoire et le Sénégal. 
2.41. Il a été constaté également que les réponses aux 
demandes de vérifications a posteriori étaient fréquem­
ment incomplètes et ne traitaient pas toujours les 
questions spécifiques. Cela concerne la majorité des États 
ACP, des États SPG et des pays et territoires d'outre-mer 
associés. 
2.42. La Yougoslavie bénéficie du SPG et a conclu avec 
la CEE un accord de coopération séparé accompagné 
d'un protocole relatif à la définition de la notion de 
produits originaires et aux méthodes de coopération 
administrative (8). La Cour a été informée par la 
Commission que de nombreuses demandes de vérification 
a posteriori demeuraient sans réponse et que l'authenti­
cité de certificats avait été confirmée par les autorités 
yougoslaves, alors qu'il était établi que les marchandises 
en question n'étaient pas originaires de ce pays. Ce point a 
également été confirmé par les autorités douanières 
belges. 
Suites données par les États membres 
en l'absence de réponses dans le délai 
2.43. Dans tous les États membres visités, il a été 
constaté qu'en l'absence de réponse après un ou plusieurs 
rappels les dossiers étaient classés sans suite, donc sans 
que l'octroi des préférences tarifaires en soit affecté. Or, 
l'article 27, paragraphe 2. du règlement (CEE) n° 693/88 
de la Commission, du 4 mars 1988. relatif au système des 
préférences généralisées (9). stipule que si les résultats de 
la vérification en cas de «doute fondé» ne sont pas 
communiqués au plus tard dans les quatre mois après 
qu'un rappel a été envoyé, les autorités requérantes 
(8) Règlement (CEE) n° 314/83 du Conseil, du 24 janvier 1983, 
concernant la conclusion de l'accord de coopération entre la 
Communauté économique européenne et la république 
socialiste fédérative de Youeoslavie (JO L 41 du 14.2.1983, 
p. 1). 
(9) JO L77du 22.3.1988. p. 9. doivent refuser le bénéfice du tarif préférentiel, sauf en cas 
de force majeure ou de circonstances exceptionnelles. 
2.44. Dans les cas autres que ceux visés à l'article 27, 
paragraphe 2, précité, des demandes demeurées sans 
réponse après un certain temps peuvent être classées sans 
suite. Cependant, lorsqu'une réponse négative est reçue 
après clôture de la période de trois ans prévue pour le 
recouvrement a posteriori des droits, cette pratique 
compromet le recouvrement des ressources propres en 
jeu. L'importance de ce qui précède est illustrée dans les 
cas communiqués par la Belgique : en 1987 et en 1988, cet 
État membre a soumis à la Commission 13 et 9 requêtes 
parmi celles citées dans le point 2.40, portant respective­
ment sur 60 et 11 certificats pour lesquels les réponses 
étaient en souffrance depuis deux ans ou plus. Les 
montants des droits concernés s'élevaient respectivement 
à 1,5 Mio ECU et 0,4 Mio ECU. 
Suivi de la mise en œuvre 
2.45. La Cour a constaté certaines lacunes dans la mise 
en œuvre par les États membres de la procédure de 
vérification a posteriori : 
a) au Danemark et en France, des demandes de 
vérification a posteriori demeurées sans réponse après 
expiration des délais prescrits n'ont pas été notifiées à 
la direction générale des douanes, comme l'exigent 
pourtant les instructions nationales; 
b) en France, certaines demandes de vérification a 
posteriori étaient insuffisamment justifiées ou ne 
précisaient pas si la vérification était fondée sur un 
«doute raisonnable» ou si elle était effectuée par 
sondage. Dans d'autres cas. des demandes étaient 
adressées à des autorités non compétentes dans les 
États bénéficiaires; 
c) en France, dans certains services régionaux spéciali­
sés dans la recherche et la documentation (CER-
DOC). bien que des certificats d'origine aient été 
considérés comme non authentiques à la suite d'une 
vérification a posteriori, il n'est pas apparu aux 
enquêteurs de la Cour qu'un examen plus approfondi 
ait été effectué afin de dépister les importations 
ultérieures de même nature: 
d) au Portugal, l'enregistrement des opérations de 
vérification a posteriori est tenu d'une manière telle 
que les requêtes dont les réponses demeurent en 
souffrance ne peuvent être identifiées aisément. 
2.46. Les États membres peuvent solliciter l'assistance 
de la Commission pour obtenir d'un État bénéficiaire la 
44 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
réponse à toute demande de vérification a posteriori. Ils 
peuvent également lui soumettre toute question relative à 
l'acceptation de certificats qui ne seraient pas établis 
conformément aux règles en vigueur. Ce n'est que depuis 
le 1er janvier 1988 que la Commission gère la correspon­
dance que lui adressent les États membres d'une manière 
qui rende possible le contrôle des actions qu'elle a 
entreprises pour résoudre le problème posé. Les dossiers 
relatifs à la période antérieure contiennent de nombreux 
cas pour lesquels les réponses à des questions des États 
membres ou encore les réponses des États bénéficiaires 
demeurent en souffrance. 
Refus de régime préférentiel 
2.47. La Cour a noté que le traitement préférentiel des 
marchandises importées est rarement refusé au motif que 
certaines règles d'origine ou formalités connexes ne sont 
pas respectées. La pratique la plus courante observée dans 
les États membres est soit d'accepter telle quelle la 
déclaration d'importation, soit d'envoyer le certificat 
d'origine pour vérification a posteriori. En Italie, 
cependant, il arrive que le traitement préférentiel des 
marchandises soit refusé pour défaut de cachet sur le 
certificat d'origine ou si le cachet ne figure pas dans le 
manuel de la Commission. 
2.48. La Cour incline à penser que l'attitude laxiste des 
États membres à cet égard est due en partie à l'étroitesse 
du système de contrôle global basé entièrement sur le 
certificat d'origine lui-même, mais aussi aux insuffisances 
liées aux procédures de contrôle y afférentes. En 
particulier, aucun critère commun pour l'application de 
ces procédures ni aucune sanction claire au cas où les pays 
bénéficiaires ne se conforment pas aux dispositions de 
coopération administrative n'ont été fixés. En consé­
quence, les États membres ont tendance à ne refuser le 
bénéfice des préférences tarifaires que dans les cas où ils 
parviennent à obtenir par eux-mêmes la preuve incontes­
table qu'un certificat d'origine n'est pas authentique ou 
qu'il contient une information inexacte. 
Irrégularités 
2.49. Dans ce contexte, et pour illustrer le risque 
encouru pour les ressources propres de la Communauté, il 
est possible de se référer à certains cas de fraudes 
spécifiques relevés par les États membres et aux données 
statistiques relatives aux irrégularités sur les certificats 
d'origine concernant les années 1987 et 1988: 
a) des produits sidérurgiques originaires de République 
démocratique allemande ont été importés dans la 
Communauté sous couvert soit de certificats d'ori­
gine ELR 1. délivrés par les douanes suédoises sur la base de fausses factures, soit de faux certificats 
d'origine établis par une firme privée. Ces irrégulari­
tés, qui ont été découvertes par les services de 
recherche allemands, ont eu lieu de janvier 1985 à 
décembre 1986, et leur valeur a été déterminée à 
environ 6 Mio ECU ; 
b) des produits de la pêche ( 1 500 t) originaires de pays 
tels que la Corée. Panama et le Honduras ont été 
importés dans la Communauté sous le couvert de faux 
certificats EUR 1 faisant état des origines «Gambie» 
et « Sierra Leone ». Les irrégularités ont été découver­
tes par les services de la Commission en collaboration 
avec les États membres et les autorités locales en 
Gambie et en Sierra Leone. Les droits à l'importation 
éludés sont estimés à 2 Mio ECU; 
c) des produits sidérurgiques originaires du Brésil ont 
été importés dans la Communauté, sous le couvert des 
certificats EUR 1 délivrés par les autorités yougosla­
ves. Les importations ont eu lieu en 1985 et les droits à 
l'importation éludés sont estimés à 0,3 Mio ECU; 
d) le même cas a concerné des produits sidérurgiques 
originaires de République démocratique allemande, 
les investigations effectuées par les douanes belges et 
allemandes ont révélé des droits éludés à l'importa­
tion de 22 960 ECU et des droits antidumping éludés 
de 0,1 Mio ECU; 
e) un envoi de 522 t de café originaire d'Indonésie a été 
importé dans la Communauté sous l'origine déclarée 
«Nigeria». L'origine véritable a été détectée par 
analyse d'un échantillon du produit par les douanes 
néerlandaises. Outre le non-respect des dispositions 
de l'accord international du café, les ressources 
propres correspondantes ont été éludées; 
f) des produits de la pêche d'origines russe, roumaine, 
cubaine, iraqienne, coréenne et algérienne ont été 
importés dans la Communauté sous le couvert de 
certificats EUR 1 délivrés par les autorités maurita­
niennes sans contrôle approprié des règles d'origine 
spécifiques aux produits halieutiques. Les services de 
la Commission ont indiqué que les irrégularités sur les 
certificats EUR 1 étaient partiellement dues aux 
insuffisances des contrôles douaniers sur les informa­
tions figurant dans les certificats EUR 1 (origine, 
destination, authentification par l'autorité de déli­
vrance) et au non-respect de la règle de transport 
direct. Les droits correspondants éludés sont estimes 
à 0,6 Mio ECU; 
g) des informations sur les irrégularités concernant les 
règles d'origine ont été communiquées par certains 
États membres dans leurs rapports annuels et 
semestriels établis conformément aux articles 7 et 17. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 45 
paragraphe 3, du règlement (CEE, Euratom) 
n° 1552/89 du Conseil, du 29 mai 1989 (10). Les 
données suivantes y ont été relevées en ce qui 
concerne les droits éludés en raison de fausses 
déclarations d'origine: 
i) au Royaume-Uni, pour 1987, 57 cas concernant 
332 285 ECU et, pour 1988, 85 cas concernant 
83 277 ECU; 
ii) en Belgique, pour 1987. 39 cas concernant 21 515 
ECU et, pour 1988. 49 cas concernant 13 197 
ECU; 
iii) en France, pour 1987. 106 cas concernant 117 118 
ECU et, pour 1988, 135 cas concernant 151 115 
ECU; 
iv) au Danemark, en 1987. 83 cas concernant 18 444 
ECU. 
Gestion par la Commission 
2.50. La Commission exerce un rôle de supervision et de 
coordination en ce qui concerne la gestion des régimes 
préférentiels de la Communauté. Un élément essentiel à 
cet égard est la surveillance de l'application correcte des 
règles concernant la définition des produits originaires et 
des méthodes de coopération administrative avec les pays 
bénéficiaires. Cette activité est exercée, entre autres, dans 
le contexte du comité de l'origine et des divers comités de 
coopération douanière prévus par les différents accords 
commerciaux préférentiels auxquels la Communauté est 
partie. La Commission doit régler les problèmes d'appli­
cation au niveau communautaire qu'elle a elle-même 
relevés ou qui ont été portés à son attention par les Etats 
membres, et entreprendre toutes les actions correctives 
voulues. La Cour a noté cependant plusieur cas où, selon 
elle, la Commission n'a pas été en mesure de prendre les 
dispositions propres à assurer le bon fonctionnement des 
régimes et à garantir le recouvrement des ressources 
propres en jeu. 
2.51. Ainsi, informée de l'existence de graves problèmes 
relatifs à l'authenticité des certificats d'origine en usage 
dans certains pays tiers (Zaïre. Libéria. Swaziland, par 
exemple) la Commission a réagi principalement dans le 
cadre des procédures de l'assistance mutuelle aux États 
membres. Cependant elle n'a pris aucune mesure 
généralisée dans les domaines administratif et financier, 
comme par exemple l'injonction de procéder à des 
vérifications a posteriori systématiques de tout certificat 
et celle de garantir le montant des droits de douane en jeu. 
(I0) JO L 155 du 7.6.1989. p. 1 : ce règlement annule et remplace 
le règlement (CEE. Euratom" CECA) n° 2891/77 du 
Conseil, du 19 décembre 1977 (jo L 336 du 25.12.1977. 
P- 1). 2.52. De même, informée de la pratique de plusieurs 
États membres consistant à accepter des certificats 
d'origine comportant un cachet ne figurant pas dans son 
manuel, la Commission a omis de prendre les mesures 
appropriées à l'égard de ces États membres, à savoir: 
a) dans le cadre SPG où l'octroi de la préférence est 
explicitement subordonné à la fourniture des infor­
mations en cause, une demande de mettre à disposi­
tion les ressources propres correspondantes; 
b) dans le cadre ACP où. bien que non explicite, la même 
condition existe selon une interprétation du service 
juridique de la Commission de 1987, une note 
circulaire visant à faire refuser le bénéfice de la 
préférence comme il en avait été décidé au cours d'une 
réunion du comité consultatif des ressources propres 
du 25 novembre 1987 et une demande de mise à 
disposition des ressources propres correspondantes. 
2.53. La Cour considère que la coopération avec les 
pays tiers bénéficiaires a été insuffisante, qu'il s'agisse des 
contacts bilatéraux ou des discussions en comités de 
coopération douanière. Bien que la Commission ait 
effectué plusieurs tentatives pour inciter les pays concer­
nés à transmettre les notifications requises, ces démarches 
n'ont eu que peu d'effet, et n'ont concerné que les pays 
ACP. En outre, pour un nombre significatif de pays 
bénéficiaires faisant partie à la fois du système de 
préférences généralisées et de la convention de Lomé III. 
la Commission a omis d'exiger la communication des 
informations requises de manière séparée dans chacun 
des systèmes. 
2.54. Les décisions prises par certains services de la 
direction générale de l'union douanière et fiscalité 
indirecte (DG XXI) en ce qui concerne l'origine des 
marchandises importées peuvent avoir des conséquences 
pour le calcul des droits à l'importation. La supervision 
du recouvrement des ressources propres par les États 
membres est du ressort de la direction générale des 
budgets (DG XIX). La Cour a noté que les procédures de 
communication entre ces services des décisions prises, 
entre autres, par le comité de l'origine ne sont pas 
adéquates. Les deux exemples suivants peuvent être cités: 
a) conformément à une décision prise lors de la session 
du comité d'origine du 18 avril 1988, un télex a été 
envoyé par la division « origine des marchandises » de 
la DG XXI aux États membres, suite à une 
information transmise par l'administration grecque 
concernant des appareils de photocopie fabriqués à 
Hong-kong et dont certaines parties étaient importées 
du Japon. Les appareils pouvaient être considérés 
comme originaires du Japon, et les droits antidum­
ping devaient être perçus. Aucune information n'a été 
transmise aux services de la DG XIX et de la DG XX 
en ce qui concerne les ressources propres à recouvrer 
(a posteriori); 
^ journal onaciel des CAommunautés européennes 12.12..^ 
t^ selon le règlement ^LE^n^ 2^71^ de la commis 
sion,dull^uilletl^^^^, certaines ouvraisons sur 
des appareilsàpnotocopier ne confèrent pas l'origine 
dupavsoùl'assembla^eaeuùeu.C^erè^lementavait 
été adoptéàpropos d'appareils assemblés aux États 
C^nis à partir des pièces originaires du ^apon et 
susceptibles d'être frappés de droits antidumpin^. 
Aucune décisionn'a été prise en ce qui concerne le 
recouvrement rétroactif des droitsantidumpin^en 
cause, et les services de la L^C^^p^^de la L^Ci^^ 
n'ont pas été tenus au courant de la situation. 
2.55. Lnraison, notamment,de sonimpact économique 
etde son incidence bud^étairepour la communauté, 
l'octroi de préterences tarifaires dans le cadre de la 
convention de Lomé peut être considéré comme une 
forme particulière d'aide au développement, par ailleurs 
accordée au titre desPonds européens de développement 
ou de l'aide alimentaire. Ivlais une différence si^niticative 
existe^àceté^ard,dans la gestion par la commission de 
cesdeuxmodesd'aide Alors queles subventions des 
Pondseuropéens de développement et les dépensesd'aide 
alimentaire sont gérées et contrôlées par la commission, 
la mise en œuvre par les pavs bénéficiaires des systèmes 
préférentiels est relativement peu suivie par celleci.Les 
délé^ationsdanslespavsconcernéssontactuellementpeu 
au fait de la question 
2.5o. La C^ouranoté un certain malaise de la part des 
autorités qui délivrent les certificats d'origine en ce qui 
concerne l'application des règles de cumul, selon 
lesquelles unemarcnandise originaire d'unpavs donné 
peut acquérir l'origine d'un autre pavs où elle est mise en 
œuvre. C^es règles sont considérées, non sans raison, 
comme complexes et diftâcilesàappliqueretàcontrôler. 
En outre, une différence significative existe entre la 
convention de Lomé, qui autorise le cumul sans réserve 
des ouvraisons quel que soit l'État AC^P d'origine, et le 
svstèmedepréférences^énéralisêes, où le cumul — et 
donc l'acquisition de l'origine nouvelle — n'est autorisé 
quedanslecasd'ouvraisonsuf^sante. 
257. P^ne situation peu satisfaisanteaété constatée en 
cequi concerne lesbuiles minérales et les produits de leur 
distillation. Ces produits soni temporairement exclus des 
différents protocoles et règlements communautaires 
relatifsàladétinitiondeferi^ine. C^ela apourconsé^ 
quence que les États membres appliquent des règles 
d'origine différentes.Ainsi, certainsd'entreeux accordent 
le traitement préférentiel si le produit enquestion est 
considéré commeori^inaire par le pavsexportateur,c'estD 
à^dire sur la base d'un certificat d'origine dûment établi. 
M'autres,aucontraire, appliquent leurs propresrê^les 
uadonalesd'ori^ine.En conséquence, les mêmes produits 
peuvent être importésen franchise dans un État membre, 
tandis qu'ils sont taxés dans un autre 2.5^ Aux termes de certains accords préférentiels, les 
produits pétroliers sont exclus de la coopération adminis 
trative, de sorte qu'il n'existe aucune rè^le quant à 
l'administration de la preuve de l'origine des produits ni 
quantàla procédure de véritlcationaposteriori 
25^ L'absence de règles d'origine communes compro 
metlerecouvrementdes ressources propres, en particulier 
lorsque des produits pétroliers exportés par des pavs non 
bénétlciaires transitent par des pavs bénéficiaires Pa 
Càour recommande donc l'adoption rapide de règles 
d'origine communes applicables aux produits pétroliers. 
CE^^e^^ro^^ 
2.^tP Un svstéme de contrôle reposant principalement 
surdesprocéduresàmettreenœuvreparlebénétlciaire 
du régime comporte, en soi, un risque d'ineftïcacité.Pa 
C^our considère quetelest le cas desré^imestarifaires 
prétërentiels fondés sur l'origine 
2^P Les dispositifs de contrôle en vigueur sontfaibles, 
à la fois dans leur principe et dans leur mise en œuvrer 
a^ faibles dansleur principe, parce qu'ils sont fondés 
entièrement sur laprésentationd'un documenta 
certiticatd'ori^ine^établiparles autorités de pavs 
bénéticiairesdusvstème,dontiln'estpastou^ours 
possible de connaîtrel'or^anisationadministradve. 
C^uelquel75pavsdifférents sont ainsi concernés dans 
le monde entier sans quil soit tenu compte des 
différences dans leur développement administratif et 
économiques 
b^ faibles également dans leur mise en œuvre, en raison 
desinsuffisancesmisesenévidencedanslespoints 
précédentset del'absencedeprocéduresclaireset 
uniformesàsuivre dans les États membres dans les 
cas où les rè^lesn'ont pas été respectées. 
2.(^2. Pa Courestimequeles^stèmede contrôle des 
certificatsd'ori^ine pourrait ê^re renforcé par les mesures 
suivantes^ 
a^ inclusion dans les disposidons administratives des 
accords préférentiels dune obligation de refuser 
l'octroi du régime préférentiel dans les cas où les 
règles ne sont pas respectées par les pavs bénéficiai­
res^ 
ea^otm^eMt^t^ ^^m b^ adoption par la C^ommissiem en collaboration avec 
les Etats membres^ de critères communs et de règles 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 47 
c) générales pour la mise en œuvre de la procédure de 
vérification a posteriori, la coopération administra­
tive avec les pays bénéficiaires et pour l'octroi ou le 
refus du traitement préférentiel aux marchandises 
importées ; 
attribution à la Commission de possibilités supplé­
mentaires de contrôle, y compris sur place, en ce qui concerne l'application des règles d'origine et la 
délivrance des certificats dans les pays bénéficiaires ; 
d) renforcement du rôle de coordination et de supervi­
sion de la Commission sur la gestion pratique des 
régimes préférentiels et leurs conséquences pour le 
recouvrement des ressources propres tant en ce qui 
concerne les États membres que les États tiers 
bénéficiaires. 
48 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
CHAPITRE 3 
Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, 
section «garantie» (FEOGA-Garantie) — Gestion et contrôle budgétaire 
3.0. TABLE DES MATIERES Points 
Introduction 3.1 —3.2 
Discipline budgétaire 3.3 —3.10 
Résultats 3.3 — 3.4 
Informations sur les quantités 3.5 —3.10 
Stocks d'intervention 3.11 —3.25 
Dépréciation des stocks d'intervention 3.11 —3.12 
Distribution gratuite de stocks d'intervention 3.13 — 3.25 
Traitement comptable 3.13 —3.22 
Personnes les plus démunies 3.15 — 3.17 
Pays d'Europe de l'Est 3.18 — 3.19 
Pays en voie de développement 3.20 — 3.21 
Recommandation 3.22 
Mise en œuvre de programmes en faveur des personnes les plus 
démunies 3.23 — 3.25 
Audits financiers opérés dans les Etats membres 3.26 — 3.42 
Introduction 3.26 — 3.28 
Contrôle des dépenses en Espagne 3.29 — 3.39 
Contrôle des dépenses en Belgique 3.40 — 3.41 
Perception des prélèvements 3.42 
Audit financier à la Commission 3.43 — 3.44 
Avances aux États membres 3.43 — 3.44 
INTRODUCTION 
3.1. Les informations financières relatives à la mise en 
œuvre du Fonds de garantie en 1989 fisurent aux tableaux 
3.1 à 3.4. 
3.2. La mise en œuvre financière des fonds de garantie 
agricole en 1989 a été caractérisée par: 
a) le respect de la ligne directrice agricole établie par la 
décision 88/377/CEE du Conseil, du 24 juin concernant la discipline budgétaire ('): les dépenses 
des titres 1 et 2 du budget opérationnel se sont élevées 
au total à 24 402.7 Mio ECU, alors que la limite 
prévue par la ligne directrice était de 27 700 Mio ECU 
aux prix de 1988; 
b) le virement de 819 Mio ECU de crédits provenant des 
fonds de garantie à la réserve monétaire du chapitre 
102 du budget général, à la suite de mouvements 
favorables de la valeur du dollar US; 
(') Décision 
du 15.7.1 /377/CEE du Conseil, du 24 juin 1988 (JO L 185 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 49 
c) la dépréciation, pour la première fois, des stocks 
d'intervention à la date d'achat, qui, ajoutée à une 
autre dépréciation à la fin de l'exercice FEOGA, s'est 
élevée à 1 176,6 Mio ECU; 
d) outre les dépenses imputées au budget de garantie 
agricole, 650,2 Mio ECU représentant la déprécia­
tion des stocks d'intervention détenus au début de 
l'exercice FEOGA ont été imputés à l'article 810, et 
792,7 Mio ECU à l'article 811 au titre des rembourse­
ments aux États membres, en vue de couvrir une 
partie des coûts relatifs à l'écoulement de beurre 
provenant des stocks publics en 1987 et 1988. 
DISCIPLINE BUDGETAIRE (267,0 Mio ECU, soit un dépassement de 6 % des crédits 
initiaux), du tabac (163,9 Mio ECU, soit 17%), de la 
viande porcine (24,0 Mio ECU, soit 10 %) et des œufs et 
volailles (13,1 Mio ECU, soit 6 %). Le dépassement total 
pour les titres 1 et 2 s'est élevé à 474,8 Mio ECU (voir 
tableau 3.2). 
3.4. La Commission déclare que les causes principales 
des dépassements ont été les volumes de production et 
d'exportation plus importants que prévus, ainsi que le 
défaut de perception, par certains États membres, des 
prélèvements pour le lait et les produits laitiers avant la 
date limite. Une autre raison, en particulier pour le tabac, 
est la nature du système de paiement de la garantie, dans 
lequel une production accrue fait l'objet de paiements à 
des taux d'aide arrêtés antérieurement et où le budget doit 
absorber toute augmentation des dépenses due à la 
réduction des délais de paiement dans les États membres. 
Les dépassements de coûts ont été couverts par des 
virements de crédits provenant de marchés n'ayant pas 
épuisé leurs crédits. 
Résultats 
3.3. Alors que le total des dépenses de garantie est resté 
dans les limites fixées par la ligne directrice agricole, les 
crédits initiaux de certains chapitres du budget ont été 
dépassés, bien que l'article 6 de la décision du Conseil 
concernant la discipline budgétaire fixe l'objectif de la 
limitation des dépenses de chaque chapitre aux crédits 
initiaux. Les marchés en cause étaient ceux du lait Informations sur les quantités 
3.5. En analysant les causes des dépassements de coûts 
dans ses rapports mensuels et autres relatifs à la mise en 
Tableau 3.1 — FEOGA-Garantie 1989: tableau général des comptes 
(Mio ECU) 
Crédits pour 
paiements disponibles 
Titres 1 et 2 
Chapitre 39 
Chapitre 40 
Chapitre 81 
Total disponible 
Annulations 
de crédits 
Titres 1 et 2 
Chapitre 39 
Chapitre 40 
Chapitre 81 
Total des annulations 
de crédits 
Total des crédits utilisés 25 651.2 
100.0 
27.3 
1 449.0 
27 227,5 
1 248.1 
94.0 
3.3 
6.1 
1 351,5 
25 876,0 Engagements 
Reports 
(titres 1 de 1988 
et 2) 
Titres 1 et 2 
Chapitre 39 
Chapitre 40 
Chapitre 81 
Total des engagements 11,2 
24 403,1 
6,0 
24,0 
1 442,9 
25 876,0 Paiements 
Paiements 
sur reports de 1988 
Annulations 
Titres 1 et 2 
Chapitre 39 
Chapitre 40 
Chapitre 81 
Total des avances 
aux Etats membres 
Montants versés 
directement par la Commission 
(titres 1 et 2) 
Total des paiements 
Montants retenus sur les 
avances aux États membres 
(titres 1 et 2) 
Crédits reportés 
Total des engagements 6,1 
5,1 
24 390,5 
6,0 
24.0 
1 442,9 
25 863,4 
6,4 
25 869,8 
57,4 
(51,2) 
25 876,0 
Source: Compte de gestion relatif à l'exercice 1989 et 19e rapport financier relatif à l'exercice FEOGA 1989, section «garantie». 
50 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
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Tournesol 
Alcool (1 00 
Tabac/feuill 
Tabac/trans 
Tabac/emba 
Lait écrémé 
Beurre 
Viande bovi 
Viande bovi 
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eo^ journal officiel des Communautés européennes ^.l^.^O 
ceuvre des mesures de discipline budgétaire, la C^ommis^ 
sion mentionne les différences qui sontapparues entre les 
quantités qui constituaient la base des estimations 
budgétaires et les quantités qui soustendentles dépenses 
déclarées par les Ltats membres. 
^.o. C^es analyses sont toutefois fondées sur de simples 
estimations des quantités en cause Actuellement, les 
Ltats membres ne sont pas tenus de fournir des données 
quantitatives dans leurs déclarations mensuelles, si ce 
n'estsurlesstoc^sd'intervention.PesdonnéesquantitatP 
ves figurant dans les déclarations annuelles parviennent 
quelque si^àneuf mois après la tin de l'exercice ^f^C^C^A, 
et les dépenses de première catégorie ne sont ni 
consolidées ni analvsées systématiquement par la C^om^ 
mission ^voir points ^.^ et ^.10^. 
^.7. La C^our estime que les données quantitatives 
présentéesàl'appui de toutes les dépenses devraient être 
communiquées sur une base mensuelle par chaque Ltat 
membre et rassemblées dans les systèmes informatiques 
de la IôC^ VI. La commission disposerait alors des 
movens^ 
a^ d'évaluer laprécisiondusvstémed'élaborationdu 
budget en comparant les quantités prévues avec les 
résultats^ 
b^ de présenter des analyses bien fondées des causes des 
dépassements des coûts dans ses rapports relatifsàla 
discipline budgétaires 
c^ d'identifier rapidement les anomalies dans les décla 
rations des ^tats membres^ 
d^ d'améliorer la gestion du marché grâce à des 
informations plus actuelles et plus complètes concer 
nanties quantités 
^. C^ette amélioration du svstéme d'information 
devrait s'avérer réalisable sans travaux administratifs 
coûteux,étant donné que la plupartdesLtats membres 
accumulent dé^à des données quantitatives dans leurs 
systèmes informatiques en vue de remplii leurs déclaras 
tiens annuelles et que la commission a élaboré un 
svstèmedecommunicationdesdéclarationsmensuelles 
via un réseau informatique 
^. En l'absence de toute analvse quantitative par la 
commission, la C^ouraessavé de comparer les quantités 
déclarées par les États membres relativesàdeu^ chapitres 
^céréales ethuile d'olives dubudgetgénéralen 1^, 
l'e^erciceleplusrécentpour lequel desdonnéessont 
disponibles, avec les quantités correspondantes estimées 
par la commission dans ses propositions de budget pour 
1^. ^.10. C^ette comparaison s'est révélée peu concluante en 
raison d'insuffisances affectant les déclarations. Selon les 
déclarations annuelles desÉtats membres relatives au^ 
dépenses de garantie, l'aideàla production pour l'huile 
d'olivesembleavoirété verséepour ^Iviio t,cequi 
équivautàcinq fois la quantité d'huile d'olive prévue au 
budget ^L^lviio t^, pour un coût correspondant à la 
moitiédesdépenses^7^ioE^Ucontre^^^iioEC^tl 
prévus au budgets C^ette erreur dans la quantité déclarée 
n'apasaffecté le montantversé,etl'Étatmembreen cause 
d'Italienne l'apas répétée l'année suivante.En outre, les 
quantités de céréales emportées parla Rf^d'Allemagne 
n'ont pas pu être déterminéesàpartir de sa déclaration 
annuelle,et les déclarations del'ltalie et desRavs^Bas 
n'étaient pas claires La commission devrait exiger que 
les données quantitatives soient complètes et exactes. 
STOCKS D'INTERVENTION 
Dépréciation des stocks d'intervention 
3.11. La valeur comptable des stocks d'intervention 
détenus à la fin de l'exercice FEOGA est tombée de 
4 662,8 Mio ECU à la fin de 1988 à 1 699,2 Mio ECU à la 
fin de 1989. Cette baisse importante reflète, en premier 
lieu, la réduction en cours d'exercice des quantités de 
nombreux produits détenus en stock, en particulier le blé 
dur (-47%), le blé non panifiable (-85%), l'huile 
d'olive (-53%) et la viande bovine (-79%) (voir 
tableau 3.5). En second lieu, cette baisse de valeur résulte 
de la dépréciation importante appliquée en 1989 [voir 
point 3.2 c)]. La perte potentielle sur les ventes à la fin de 
1989 a donc été ramenée à 567 Mio ECU par comparai­
son aux 2 340 Mio ECU à la fin de 1988. 
3.12. Alors que les commentaires du budget général 
indiquent que les crédits pour dépréciation aux titres 1 et 2 
du budget opérationnel sont destinés à couvrir la 
dépréciation de stocks récemment constitués, et en 
particulier de ceux achetés pendant l'exercice, la Commis­
sion a utilisé quelque 90 Mio ECU de crédits restant 
disponibles en fin d'exercice pour déprécier d'anciens 
stocks d'alcool. La Cour estime que la Commission 
devrait maintenir la transparence de ses comptes en 
respectant le principe cohérent de l'imputation, au début 
de l'exercice, de toute dépréciation d'anciens stocks au 
chapitre 81 [voir point 3.2 d)]. Dans le cas présent, cela 
aurait comporté l'imputation de la dépréciation aux 
crédits 1990 du chapitre 81. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 55 
Distribution gratuite de stocks d'intervention Pays d'Europe de l'Est 
Traitement comptable 3.18. L'aide alimentaire à la Pologne, décidée par le 
Conseil le 24 juillet 1989 [règlement (CEE) n° 2247/89] (3) 
devrait coûter environ 100 Mio ECU en 1989 et 1990, 
dont 6,4 Mio ECU ont été imputés au budget de 1989. 
Tous les produits sont prélevés sur les stocks d'interven­
tion ou, pour ce qui concerne les fruits et légumes, sur les 
retraits du marché. 
3.13. Les stocks d'intervention sont distribués gratuite­
ment dans le cadre de programmes en faveur des 
personnes les plus démunies de la Communauté et des 
pays d'Europe de l'Est. Les stocks d'intervention peuvent 
également être exportés dans le cadre de programmes 
d'aide alimentaire en faveur de pays en voie de 
développement. 
3.14. Chaque programme est traité différemment du 
point de vue comptable, ce qui entraîne un manque de 
clarté dans les comptes de la Commission. 3.19. Dans ce cas, les stocks exportés sont enregistrés 
comme ventes à valeur zéro, et leur valeur comptable 
dépréciée apparaît dans les comptes de la Commission 
sous «Autres frais de stockage public». Dans son système 
de comptabilité interne, la Commission enregistre les frais 
relatifs à l'aide alimentaire en faveur de la Pologne, mais, 
contrairement à l'aide aux personnes les plus démunies, ils 
ne figurent pas dans le compte de gestion, et aucun crédit 
spécifique ne figure au budget général. 
Pays en voie de développement 
Personnes les plus démunies 
3.15. La distribution gratuite de stocks d'intervention 
aux personnes les plus démunies de la Communauté est 
enregistrée comme vente au prix d'intervention, comme le 
prévoit le règlement (CEE) n° 3730/87 du Conseil, du 
10 décembre 1987 (2), et un montant équivalent est 
imputé à l'article 297, pour lequel des crédits s'élevant à 
150 Mio ECU étaient autorisés au budget de 1989. 
3.16. L'ensemble des stocks d'intervention sont à 
présent dépréciés bien en dessous des prix d'intervention, 
qui sont pris comme la valeur de ces «ventes», ce type de 
traitement comptable entraîne donc l'inscription d'un 
profit sous les postes « Autres frais de stockage public », et 
l'imputation de montants plus importants que la valeur 
dépréciée des stocks distribués aux crédits relatifs au 
programme de distribution. 3.20. Les stocks d'intervention exportés dans le cadre 
des programmes d'aide alimentaire en faveur des pays en 
voie de développement sont enregistrés comme ventes aux 
prix d'intervention, et une partie de cette valeur de vente 
est imputée à l'article 292 (la valeur de la restitution à 
l'exportation) et le reste au titre 9 (la valeur du prix du 
marché mondial). 
3.21. Les «autres frais de stockage public» compren­
nent donc le «profit» qui est réalisé sur les stocks en 
créditant les frais d'intervention plutôt que la valeur 
comptable dépréciée. L'argument avancé par la Commis­
sion dans sa réponse, qui reflète les règlements actuelle­
ment en vigueur, n'aurait un sens du point de vue 
comptable que si Ton pouvait raisonnablement escomp­
ter que l'écoulement des stocks par le biais d'autres 
débouchés que les programmes d'aide alimentaire 
s'effectuerait pour un prix équivalant au prix d'interven­
tion (c'est-à-dire supérieur à la valeur du marché 
mondial). 
Recommandation 
3.17. Si la valeur des stocks distribués avait été prise 
comme valeur comptable dépréciée de préférence au prix 
d'acquisition, la quantité d"aliments distribués dans le 
cadre des crédits disponibles aurait, en théorie, pu être 
plus élevée de quelque 40 %. Le point 3.25 décrit la 
situation telle qu'elle se présente dans la pratique. 
(2) Règlement (CEE) n° 3730 87 du Conseil, du 10 décembre 
1987 (JO L 352 du 15.12.1987). 3.22. La Commission devrait proposer un traitement 
cohérent pour l'évaluation et la comptabilisation de tous 
les programmes de distribution gratuite de stocks 
d'intervention et faire en sorte que les coûts de ces 
mesures, qui deviendront particulièrement élevés pour les 
pays d'Europe de l'Est en 1990, puissent être clairement 
identifiés dans le budget et dans le compte de gestion. 
(3) Règlement (CEE) n° 2247 
(JO L 216 du 27.7.1989). du Conseil, du 24 juillet 1989 
56 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
Mise en œuvre de programmes 
en faveur des personnes les plus démunies 
3.23. Les programmes pour les personnes les plus 
démunies de la CEE ne sont pas mis en œuvre assez 
rapidement pour permettre l'imputation des coûts de 
chaque programme annuel au budget de l'exercice en 
cause : 
a) sur les 100 Mio ECU votés pour 1988, 65,8 Mio ECU 
ont été dépensés au cours de cet exercice, et des crédits 
correspondant à 34,2 Mio ECU ont été annulés ; 
b) sur les 150 Mio ECU votés pour 1989, 27,1 Mio ECU 
ont été utilisés pour couvrir les dépenses du pro­
gramme 1988 et 105,8 Mio ECU pour couvrir celles 
de 1989, et des crédits correspondant à 17,1 Mio ECU 
ont été annulés. 
3.24. Par sa décision 89/19/CEE, du 23 décembre 
1988 (4), la Commission a réparti la totalité des crédits 
relatifs au programme 1989, à l'exception de 3 Mio ECU, 
entre les Etats membres. 
3.25. Seules la Belgique, la France et l'Espagne ont 
dépensé leurs attributions pour 1989 sur l'exercice 
FEOGA. Pour les États membres restants, les taux 
d'utilisation des attributions ont été les suivants: 
Danemark 16 %, RF d'Allemagne 29 %, Grèce 36 %, 
Irlande 43 %, Italie 61 %, Luxembourg 93 %, Pays-Bas 
79 %, Portugal 1 % et Royaume-Uni 54 %. 
AUDITS FINANCIERS 
OPÉRÉS DANS LES ÉTATS MEMBRES 
Introduction 
3.26. En 1989, la Cour s'est lancée dans un programme 
d'audits financiers des principaux organismes payeurs 
dans chaque État membre. Ces audits financiers visent à 
déterminer et à évaluer les contrôles et les vérifications 
opérés par les organismes payeurs et les instances de 
contrôle des États membres sur les opérations de 
garantie; ils comportent des vérifications approfondies 
d'opérations sélectionnées parmi l'ensemble des dépenses 
déclarées au cours de la période examinée. Le principal 
objectif était de déterminer le niveau de fiabilité des 
(4) Décision 89/19/CEE de la Commission, du 23 décembre 
1988 (JO L8du 11.1.1989). déclarations, qui constituent la base du remboursement 
des dépenses de garantie par la CEE. Ces audits 
complètent les autres enquêtes de la Cour dans les États 
membres menées dans le cadre de l'examen de marchés 
spécifiques ou de mesures telles que le stockage d'inter­
vention. 
3.27. La Cour a opéré des audits financiers en Belgique 
et en Espagne, qui ont décaissé respectivement 2,3 % et 
7,4 % des dépenses de garantie ; au cours de ces audits, la 
Cour a évalué les contrôles des dépenses de garantie et 
vérifié l'ensemble des comptabilités de tous les organis­
mes payeurs importants, ainsi que celles des autres 
organismes à la demande desquels les organismes payeurs 
versent des fonds. 
3.28. Au moment de planifier ses contrôles, la Cour 
tient compte des informations mises à disposition tant par 
les instances de contrôle nationales que par le service 
d'apurement des comptes de la Commission. En Espagne, 
la Cour a, par exemple, pu prendre en considération les 
enquêtes antérieures des services de la Commission 
relatives aux paiements des primes aux ovins et aux 
caprins. 
Contrôle des dépenses en Espagne 
3.29. Conformément à l'article 4 du règlement (CEE) 
n° 729/70 du Conseil (5), les États membres désignent les 
services et les organismes qu'ils habilitent à payer les 
dépenses de garantie et veillent à ce que les crédits soient 
utilisés exclusivement aux fins prévues. L'Espagne a 
habilité quatre organismes payeurs, dont le principal, le 
Senpa (Servicio Nacional de Productos Agrarios), 
décaisse 95 % des dépenses de garantie en Espagne. 
3.30. Dans le cadre du transfert des pouvoirs vers les 
communautés autonomes, la responsabilité de l'applica­
tion de certaines mesures (qui représentent 30 % du total 
des dépenses du FEOGA-Garantie en Espagne) a été 
confiée aux gouvernements régionaux (16 communautés 
autonomes). Les services responsables des gouverne­
ments régionaux autorisent le paiement des demandes 
d'aide dans le cadre de ces mesures et demandent au 
Senpa d'effectuer les paiements aux bénéficiaires et 
d'effectuer tout recouvrement requis. 
3.31. Pour ces dépenses de garantie, la Cour a constaté 
des lacunes au niveau des contrôles. Dans la pratique, 
aucune instance extérieure au service ordonnateur des 
paiements (ni les autorités nationales, ni celles des 
communautés autonomes, ni l'organisme payeur) n'avait 
vérifié l'utilisation de ces fonds, qui se sont élevés a 
512 Mio ECU, en 1989. 
(5) Règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil (JO L 94 du 
28.4.1970). 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 57 
3.32. L'importance des contrôles dans les communautés 
autonomes est illustrée par les résultats du contrôle de la 
Cour. L'intention première de la Cour était d'inclure dans 
ses contrôles une visite à deux communautés autonomes 
(Estrémadure et Andalousie) en vue d'opérer un contrôle 
fondé sur les systèmes des trois principales aides de la 
CEE (vaches allaitantes, ovins et caprins, huile d'olive) 
versées en 1989. La découverte de certaines différences 
dans l'application des règles relatives à l'aide à la 
production d'huile d'olive a incité la Cour à effectuer 
ensuite une visite à une troisième communauté autonome 
(Castille-La Manche) où les trois types d'aide ont aussi 
fait l'objet d'un contrôle. La campagne de commercialisa­
tion 1987/1988 a constitué la base du contrôle, étant 
donné que les paiements relatifs à cette campagne ont été 
effectués en 1989. 
3.33. En Estrémadure et en Andalousie, une bande 
magnétique reprenant tous les paiements effectués en 
1988 et 1989 sur les lignes budgétaires relatives à la vache 
allaitante, aux ovins et aux caprins ainsi qu'à l'huile 
d'olive a été demandée au Senpa, qui l'a fournie. La Cour 
a utilisé cette bande pour sélectionner un échantillon de 
paiements en utilisant l'importance financière et la 
distribution géographique comme principaux critères. 
Les mêmes critères ont été utilisés sur place dans la région 
de Castille-La Manche pour la sélection d'un échantillon 
à partir des documents établis manuellement. 
3.34. Un taux d'erreur particulièrement élevé (23 %) a 
été constaté dans les demandes sélectionnées pour 
vérification. Le paiement de montants incorrects était dû : 
a) à l'absence de détection des erreurs dans les déclara­
tions des demandeurs; 
b) à une mauvaise ou à une double introduction dans les 
systèmes informatiques ; 
c) à l'application incorrecte des règlements CEE. 
De nombreuses erreurs avaient été détectées par les 
services ordonnateurs avant le contrôle de la Cour, et les 
ordres de recouvrement avaient été délivrés, mais la 
valeur des recouvrements restant à effectuer demeurait 
importante. 
3.35. Par extrapolation, sur la base des résultats des 
contrôles opérés dans les communautés autonomes et des 
rapports de contrôle examinés, la régularité de 6,5 % (soit 
7,8 Mio ECU en 1989) des paiements relatifs à l'aide à la 
production d'huile d'olive et de 20 % (soit 70,0 Mio ECU 
en 1989) des paiements relatifs à la prime à la brebis 
suscite de sérieux doutes. Le total de ces paiements, soit 
77,8 Mio ECU, représente 4,3 % des dépenses de 
l'Espagne en 1989. En outre, en raison de l'application 
d'un taux vert incorrect, un montant de quelque 0,9 Mio ECU a été indûment versé dans le cadre du régime de la 
vache allaitante. 
3.36. La fiabilité des déclarations de l'Espagne ne peut 
être établie avant confirmation par les autorités espagno­
les que les demandes de paiements ont été revérifiées et 
que les recouvrements relatifs aux versements indus ont 
été effectués. 
3.37. La Cour a constaté que chacune des trois 
communautés autonomes visitées appliquait des métho­
des de sélection des demandes différentes pour la 
vérification matérielle de l'éligibilité des bénéficiaires à 
l'aide, et qu'aucune d'entre elles n'avait sélectionné pour 
examen les demandes représentant des valeurs élevées 
choisies par la Cour pour son contrôle. La valeur des 
demandes devrait constituer l'un des principaux paramè­
tres de sélection. Dans le cas de l'aide à la production 
d'huile d'olive, la responsabilité de la vérification des 
demandes est partagée entre les organisations de produc­
teurs, les services des communautés autonomes et 
l'agence pour le contrôle de l'huile d'olive, qui vient d'être 
créée. Les autorités espagnoles visitées n'ont pas pu 
démontrer que tous les contrôles relatifs à l'aide à la 
production d'huile d'olive prévus par les règlements 
communautaires avaient été opérés pour les demandes 
ayant fait l'objet d'un paiement au cours de la période 
examinée. 
3.38. La Cour recommande que les autorités espagnoles 
fassent en sorte que les activités de tous les organismes 
intéressés à la supervision et au contrôle des dépenses de 
garantie, tant au niveau national qu'à celui des commu­
nautés autonomes, soient coordonnées afin de ne laisser 
subsister aucune lacune dans les contrôles, que les 
systèmes de protection contre les erreurs humaines et 
informatiques soient améliorés et que les procédures 
d'inspection physique soient harmonisées. Le règlement 
(CEE) n° 295/88, du 1er février 1988 (6), prévoit que les 
États membres présentent un rapport très détaillé sur la 
nature et les résultats de l'ensemble des contrôles qu'ils 
imposent concernant les dépenses de garantie. La Cour 
recommande aux autorités espagnoles de faire figurer les 
mesures de contrôle prises par les communautés autono­
mes dans ces rapports. 
3.39. La mesure pour laquelle la Cour a constaté le taux 
d'erreurs et d'omissions le plus important en Espagne a 
été celle de l'aide à la production d'huile d'olive, 
caractérisée par des règlements communautaires peu 
clairs, un système complexe de paiement aux producteurs 
individuels et le transfert des responsabilités de l'Espagne 
aux communautés autonomes. En Espagne, cette mesure 
n'a pas encore été soumise à un contrôle de la 
Commission dans le cadre de l'apurement. 
(6) Règlement (CEE) n° 295. 88 de la Commission, du 1er février 
1988 (JO L 30 du 2.2.1988). 
58 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
Contrôle des dépenses en Belgique 
3.40. En Belgique, les dépenses agricoles sont gérées par 
trois organismes payeurs, dont le plus important est 
l'Office belge de l'économie et de l'agriculture (OBEA), 
qui assure 50 % de tous les paiements. Il est responsable 
de l'ensemble des paiements, à l'exception de ceux relatifs 
aux restitutions à l'exportation, et d'une partie impor­
tante du secteur laitier. 
3.41. La Cour a constaté que l'OBEA a payé des primes 
pour les bovins pour un total de 7,0 Mio ECU en 1989, 
sur de simples instructions d'un service ministériel, sans 
aucune vérification du bien-fondé des demandes ayant 
fait l'objet de paiements et sans avoir eu connaissance 
d'aucune vérification opérée par ce service, bien qu'il soit 
tenu de veiller à ce que les crédits de garantie ne soient 
utilisés qu'aux fins prévues (voir point 3.29). Il a aussi 
autorisé des paiements pour un total de 2,3 Mio ECU 
relatifs à la multiplication de semences sur la base de 
certificats délivrés par un organisme attestant la qualité, 
mais pas la quantité à l'origine des demandes. 
Perception des prélèvements 
3.42. Les deux États membres contrôlés ont enregistré 
des retards importants dans la perception des prélève­
ments payables dans les marchés du lait et des produits 
laitiers, ainsi que des céréales. En Belgique, 25 % des 
superprélèvements relatifs au secteur laitier pour 
1987/1988 n'avaient pas été perçus à la fin de 1989 et, en Espagne, la non-perception des prélèvements relatifs aux 
céréales a entraîné le refus d'un montant de 9,0 Mio ECU 
par la Commission dans le cadre de la procédure 
d'apurement 1987. 
AUDIT FINANCIER A LA COMMISSION 
Avances aux États membres 
3.43. La Commission rembourse tous les mois aux États 
membres les dépenses déclarées. La Cour a constaté qu'en 
1989 la Commission a retenu un montant total de 
57,4 Mio ECU sur ses remboursements à quatre États 
membres (Belgique, RF d'Allemagne, Italie et Luxem­
bourg) parce qu'ils n'avaient pas perçu les superprélève­
ments dus dans le secteur du lait et des produits laitiers 
pour 1988/1989. Cette «recette» est restée sur un compte 
d'attente à la fin de l'exercice et figure dans le compte de 
gestion comme droits restant à recouvrer. 
3.44. La perception encore plus tardive des superprélè­
vements relatifs à la campagne 1987/1988 aurait égale­
ment dû être pénalisée de cette façon, par exemple, les 
25 % des superprélèvements dans le secteur du lait et des 
produits laitiers, qui n'avaient toujours pas été perçus par 
la Belgique au début de 1990 (5,1 Mio ECU) et les 9 % 
(2,4 Mio ECU) à percevoir par les Pays-Bas. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 59 
CHAPITRE 4 
Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, 
section «garantie» (FEOGA-Garantie) — Organisation et gestion des marchés 
Page 
4.1. Aides au beurre destiné à la fabrication de produits de pâtisserie, 
de glaces alimentaires et autres produits alimentaires 59 
4.2. Prime au maintien du troupeau des vaches allaitantes 67 
4.3. Le système de coresponsabilité dans l'organisation commune 
du marché des céréales 75 
4.4. Observations relatives à l'application de la politique de retrait 
des terres arables 89 
* 
4.1. Aides au beurre destiné à la fabrication de produits de pâtisserie, 
de glaces alimentaires et autres produits alimentaires 
4.1.0. TABLE DES MATIÈRES 
Introduction 
Dépenses budgétaires 
L'enquête de la Cour 
Conception de la mesure 
Complexité 
Dispositions relatives au contrôle 
Gestion de la mesure par la Commission 
Fixation du taux d'aide: le système d'adjudication permanente 
Nombre de taux 
Changement de formules 
Contrôles opérés par le FEOGA sur le beurre utilisé dans un Etat 
membre différent de celui où l'aide est versée 
Exécution dans les États membres 
Fréquence minimale des visites de contrôle 
Supervision, au niveau central, du travail de contrôle 
Répartition des responsabilités de contrôle en France 
Conclusion Points 
4.1.1 —4.1.3 
4.1.4 —4.1.5 
4.1.6 
4.1.7 —4.1.11 
4.1.7 -- 4.1.9 
4.1.10 — 4.1.11 
4.1.12 — 4.1.19 
4.1.12 — 4.1.13 
4.1.14—4.1.15 
4.1.16 
4.1.17 — 4.1.20 
4.1.21—4.1.25 
4.1.22 
4.1.23 
4.1.24—4.1.25 
4.1.26 — 4.1.28 
60 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
INTRODUCTION 
4.1.1. La Communauté produit plus de beurre qu'elle 
n'en peut consommer aux prix du marché, et ce malgré: 
a) la réduction des aides au lait, et donc au beurre, qui a 
suivi la mise en place des quotas laitiers en 1984; 
b) l'élimination quasi totale des stocks publics à la fin de 
1989, principalement due à l'écoulement de 1,0 Mio t 
dans le cadre du régime de financement spécial pour 
l'Union soviétique et l'Afrique du Nord, ainsi que 
sous forme d'aliments pour animaux et de beurre 
concentré destiné à la consommation directe. 
A long terme, 1,6 Mio t de beurre sont produites chaque 
année, dont 1 Mio t sont consommées sans que l'aide 
entre en jeu. Quelque 200 000 t nettes sont exportées (y 
compris l'aide alimentaire), ce qui laisse 400 000 t de 
beurre à écouler au moyen d'aides sur le marché intérieur. 
La consommation non subventionnée de beurre dans la 
Communauté a diminué ces dernières années à un rythme 
de 5 % environ par an (ce qui représente approximative­
ment 50 000 t), augmentant ainsi l'excédent structurel du 
marché. Parmi la gamme de mesures dont la Commission 
dispose pour subventionner l'écoulement sur le marché 
intérieur ('), celle qui consiste à subventionner l'utilisa­
tion de beurre et de beurre concentré (2) destinés à la 
fabrication de produits de pâtisserie, de glaces alimentai-
( ' ) Excluant les mesures exceptionnelles d'écoulement des vieux 
stocks de beurre mises en œuvre pour une durée limitée. 
(2) Le beurre concentré (aussi connu sous le nom de butteroil) 
contient un minimum de 99.8 % de matières grasses, contre 
82 % pour le beurre ordinaire. Il ne demande pas à être 
stocké en entrepôts frigorifiques et est bien adapté à certains 
types de transformation d'aliments. res et autres produits alimentaires («beurre pour 
pâtisseries») (3) est, comme cela ressort du tableau 4.1.1, 
de loin la plus importante, puisqu'elle représente quelque 
250 000 t par an. Les aides moyennes au beurre pour 
pâtisseries se sont élevées, entre 1987 et 1989. à 7,4 % des 
dépenses brutes totales dans le secteur laitier, lesquelles 
représentent 5 979,0 Mio ECU. 
4.1.2. Cette mesure vise à encourager l'utilisation de 
quantités substantielles de matières grasses butyriques 
dans des produits où, autrement, seraient utilisées des 
matières grasses végétales, dont les prix sont déterminés 
par le régime préférentiel pour les importations en 
application de l'accord général sur les tarifs douaniers et 
le commerce (GATT). Pour rendre le beurre concurren­
tiel, l'aide doit être fixée à un niveau relativement élevé : en 
1988 et en 1989, le taux de l'aide s'est situé à un niveau 
variant entre 35 et 50 % du prix d'intervention du beurre 
selon les produits subventionnés. Entre 1980 et 1989, 
comme cela ressort du tableau 4.1.2, cette mesure a permis 
de doubler les tonnages écoulés. 
4.1.3. La Communauté subventionne le beurre pour 
pâtisseries depuis 1969. En 1988, les règlements distincts 
régissant les subventions sous forme de vente à prix 
réduits de beurre provenant du stockage public et le 
versement de l'aide relative au beurre du marché (4) ont 
été unifiés et considérablement adaptés dans le règlement 
(CEE) n° 570/88 de la Commission. Les caractéristiques 
principales de ce règlement sont les suivantes: 
a) des aides sont octroyées par adjudication permanente 
pour l'utilisation de beurre, soit directement, soit 
(3) Règlement (CEE) n° 570/88 de la Commission, du 16 février 
1988 (JO L55du 1.3.1988). 
(4) Règlement (CEE) n° 262,79 de la Commission, du 12 février 
1979(JOL41 du 16.2.1979) règlement (CEE) n° 1932/81 de 
la Commission, du 13 juillet 1981 (JO L 191 du 14.7.1981). 
Tableau 4.1.1 — Écoulement subventionné de beurre sur le marché intérieur, 
de 1987 à 1989, par type de mesure(!)(2) 
flOOO t) 
Mesure 
Beurre pour produits de pâtisserie, glaces alimentaires, etc. 
Organisations sans but lucratif 
Forces armées 
Personnes déshéritées 
Beurre concentré destiné à la consommation directe (•*) 
Consommation directe (3) (4) 
Assistance sociale 
Total 1987 
255.0 
36,9 
6.7 
34,1 
2.5 
5,5 
340,7 1988 
328.8 
36,7 
6.8 
7.1 
43.2 
2.5 
6.2 
431,3 1989 
274.1 
37.9 
6.3 
10.5 
16.0 
2,3 
6.4 
353,5 
Source: Rapports de la Commission sur l'intervention pour 1987, 1988 et 1989. 
O Excluant les mesures exceptionnelles d'écoulement [beurre destiné à l'alimentation animale, règlement (CEE) n° 2409 86 de la Commission]. 
(-) Comprend le beurre écoulé provenant tant du marché que des entrepôts d'intervention. 
( ) La «consommation directe» couvre le beurre acheté au détail, le consommateur individuel pour son usage personnel, le beurre acheté par les hôtels, les 
restaurants et autres établissements pour être consommé par leurs clients. 
( ) Depuis 1987. cette mesure n'a été appliquée que par le Luxembourg. 
12 12 90 Journal officiel des Communautés européennes 61 
Tableau 4 12 — Ecoulement de beurre devant être incorpore dans les produits de pâtisserie, 
les glaces alimentaires et autres produits alimentaires, de 1980 a 1989, par source et par destination 
/ 000 tj 
1980 
1981 
1982 
1983 
1984 
1985 
1986 
1987 
1988 
1989 ACD( ) 
50 
68 1 
106 4 
109 2 
88 4 
100 4 
80 6 
87 4 
105 4 
199 0 Muehef) 
B( ) 
54 
177 
17 6 
41 7 
26 7 
11 9 
24 1 
15 5 
43 7 
48 2 Tôt il 
104 
85 8 
144 0 
1^09 
115 1 
132 1 
104 9 
102 9 
149 1 
247 2 ACD( ) 
103 1 
35 7 
30 0 
64 0 
88 9 
1344 
129 4 
157 5 
22 1 Intel \ention 
BC) 
74 
78 
27 3 
13 1 
21 6 
48 Tôt ,1 
103 1 
35 7 
30 0 
71 4 
96 7 
161 7 
142 5 
179 1 
26 9 AOD() 
108 1 
103 8 
106 4 
139 2 
152 4 
189 3 
2150 
2168 
262 9 
221 1 Total 
B( ) 
54 
177 
37 6 
41 7 
34 1 
39 7 
51 6 
41 2 
6^ 3 
53 0 Tottl 
1135 
121 5 
144 0 
180 9 
1865 
229 0 
266 6 
2580 
328 8 
274 1 
(') Compiend le benne pio\enmt du stock ue pn\e 
() Foi mules ACD pioduits de patisseiie suciciics lounazes de chocolat pale ciuc et piepn itions en poudie ceitaines piep n itions de \iandes de 
poissons ou fruits de mei et ceit unes piep u itions poui soupes 
Foi mule B glaces aliment mes 
après concentiation en butteioil et/ou addition de 
traceuis C), incorpoies dans des produits alimentai­
res détermines, 
b) les produits ehgibles dans lesquels le beune subven­
tionne peut être utilise sont îepaitis en toi mule A 
(produits de pâtissene sucieues et foui rages de 
chocolat), formule B (glaces alimentaires) foi mule C 
(pâte ciue et pieparations en poudie) et formule D 
(ceitaines préparations de \iandes de poissons ou 
fruits de mei et ceitaines piepaiations poui soupes) 
c) les taux d aide peuvent vanei en fonction de la 
formule, du mode de transloimation du t\pe de 
beuire,etc A 1 heuie actuelle la Commission \eise la 
même aide pour les produits de toi mules A C et D et 
une aide înfeneuie pour les pioduits de foi mule B 
Les taux vanent également en fonction de la 
transfoimation et du t\pe de beune 1 obligation poui les bénéficiai:es de tenu une 
comptabilité et des îegisties spécifiques 
la\enfication pai lesautontesdel Etatmembie 
de 1 utilisation du bcune subventionne 
des limitations de 1 utilisation directe du beurre 
non transforme et non tiace aux établissements 
qui sont plus faciles a contiolei 
De manieie geneiale le règlement pie\oit diffeientes 
exigences en matieie de contiole selon les quantités 
utilisées et le lait que le beune est trace ou non 
DEPENSES BUDGETAIRES 
d) un système de contrôles stuct est piexu qui com­
prend 
— l'obligation poui les établissements désireux de 
bénéficier de la mesure de repondie a ceitains 
cnteies poui obtenu 1 approbation des autorités 
de 1 Etat membie (() 
(5) Les traceurs sont des pioduits incorpoics dans le beuuc ou 
le beuire concentic en soi te que le beuuc puisse etie 
identifie tendant une utilisation non autonscc plus difficile 
sans détection 
(6) Les entreprises utilisant du benne ti icc n ont pas besoin 
d appiobatton 4 14 Le tableau 4.1.1 îecapitule les dépenses budgétai­
res eltectuees de 1987 a 1989 au titre des aides tant poui le 
beune d interventron que poui celui du maiche II fait 
apparaître que 
a) les dépenses sont essentiellement localisées en France 
en RF d Allemagne et aux Pa\s-Bas Toutefois cela 
ne fait pas complètement appaïaitie le lieu ou le 
beurre est tiansforme et incorpoie Pai exemple un 
adjudicataire peut se voir attribuer en France du 
beuire d înteivention fiançais 1 aide (sous foi me de 
pi îx réduit a la vente de produits d mter\ ention) étant 
comptabilisée en Fiance le beune passant ensuite en 
62 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
Tableau 4.1.3 — Dépenses budgétaires(') relatives aux aides à l'utilisation 
de beurre dans les produits de pâtisserie, les glaces alimentaires 
et autres produits alimentaires, de 1987 à 1989, par État membre 
(Mio ECU) 
État membre 
Belgique 
Danemark 
RF d'Allemagne 
France 
Grèce 
Irlande 
Italie 
Luxembourg 
Pays-Bas 
Portugal 
Espagne 
Royaume-Uni 
Total 1987 
36,4 
17,3 
128,5 
106,3 
0,3 
1,8 
5,0 
— 
109,2 
— 
0,0 
21,2 
426,0 1988 
17,3 
23,9 
108,9 
251,7 
0,6 
7,0 
18,1 
— 
75,2 
— 
3,8 
61,1 
567,6 1989 
35,8 
3,5 
52,2 
102,3 
0.6 
19,9 
8.8 
— 
49.0 
— 
20.1 
44.1 
336,3 
(') Les montants figurant dans le tableau sont des estimations précises fondées sur les déclarations des États membres. LÉtat membre dans lequel les 
dépenses sont encourues n'est pas nécessairement celui dans lequel le beurre est finalement utilisé [voir point 4.1.4 sous a)]. 
Belgique pour y être concentré, après quoi il est 
exporté vers l'Italie pour incorporation ; 
b) il s'est produit, particulièrement en France, une 
augmentation considérable des dépenses, qui sont 
passées de 426 Mio ECU en 1987 à 567,6 Mio ECU 
en 1988. Au milieu de Tannée 1988, la réduction 
rapide des stocks d'intervention publics, une chute de 
la production de beurre et une augmentation des prix 
de celui-ci ont amené la Commission à réduire 
progressivement le niveau de l'aide au stade de 
l'adjudication. Cela n'a pas entraîné une réduction de 
la demande de beurre. Plutôt que de réduire leur 
demande de beurre, les soumissionnaires ont aug­
menté leurs achats, anticipant ainsi les réductions 
d'aide et assurant leurs approvisionnements. Pour 
décourager cette activité spéculative, la Commission 
a réduit de 12 à 6 mois la période pendant laquelle il 
est permis d'incorporer le beurre. En conséquence, les 
dépenses sont retombées en 1989 à 336,3 Mio ECU. beurre de 12 % en moyenne dans la Communauté, 
dans le cadre de la procédure de réduction de la valeur 
comptable des stocks à leur valeur réelle (7). Cette 
dépréciation est enregistrée globalement au chapitre 
81 des comptes. En 1989. l'incidence de cette 
dépréciation extraordinaire sur les dépenses relatives 
à la mesure afférente au beurre pour pâtisseries a été 
limitée, en raison des faibles quantités de beurre 
d'intervention écoulées au cours de cette même année 
dans le cadre de la mesure en question (voir tableau 
4.1.2). Cependant, en 1990. une chute des prix du 
marché due à une faible demande, associée à une 
augmentation de la production, a entraîné une 
relance des achats publics d'intervention sur le beurre 
dans plusieurs Etats membres, et une augmentation 
des stocks publics, qui sont passés de 20 300 t à la fin 
de 1989 à 100 000 t à la fin mai 1990. On peut donc 
penser qu'à l'avenir une augmentation des ventes de 
beurre d'intervention se produira dans le cadre de la 
mesure relative au beurre pour pâtisseries. Dans ces 
conditions, l'incidence de la dépréciation sur la perte 
sur ventes sera plus importante (s): 
4.1.5. L'examen des dépenses budgétaires relatives à 
cette mesure fait apparaître les points suivants : b) outre la question de la comparabilité des informa­
tions comptables d'une année à l'autre, l'intégralité de 
a) les pertes sur ventes de beurre d'intervention enregis­
trées dans les comptes de 1989 pour cette mesure ne 
sont pas directement comparables à celles des années 
précédentes. En effet, en 1989. pour la première fois, 
une dépréciation extraordinaire a été appliquée au 
début de l'exercice pour anticiper une partie de la 
perte en réduisant la valeur comptable des stocks de Ç) Règlement (CEE) n° 1883/78 du Conseil, du 2 août 1978, 
article 8, paragraphes 3 et 5, mis en place par le règlement 
(CEE) n° 2050/88 du Conseil, du 24 juin 1988 (JO L 185 du 
15.7.1988). 
(8) Voir également point 3.12 du présent rapport en ce qui 
concerne l'incidence de la dépréciation sur la valeur des 
stocks publics. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 63 
la valeur de l'aide que reçoit le bénéficiaire sous forme 
de vente à prix réduit n'est pas reflétée dans les 
chiffres de la perte sur vente. Pour le bénéficiaire, 
l'aide est égale à la différence entre le prix de marché 
du beurre et le prix de vente payé pour acheter le 
beurre d'intervention: cette différence est supé­
rieure — de 20 % en 1989 dans certains États 
membres à certains moments — à celle qui existe entre 
la valeur comptable des stocks d'intervention (après 
dépréciation) et le prix de vente ; 
c) en raison de changements intervenus dans la présen­
tation des rapports, les informations fournies par les 
Etats membres sur les ventes d'intervention dans les 
tableaux annexés aux déclarations mensuelles de 
dépenses en 1989 ne sont pas, dans bien des cas, assez 
précises pour permettre d'identifier les dépenses en 
fonction de la formule d'utilisation. La Commission 
devrait s'assurer que les déclarations mensuelles des 
États membres comportent des informations suffi­
santes pour permettre d'identifier les dépenses par 
formule d'utilisation. 
L'ENQUÊTE DE LA COUR 
4.1.6. Les objectifs du contrôle de la Cour ont été les 
suivants : 
a) déterminer si les systèmes et les procédures prévus par 
le règlement (CEE) n° 570/88 de la Commission 
permettent d'écouler le beurre excédentaire d'une 
façon qui soit financièrement satisfaisante; 
b) vérifier si les dépenses de 1989 concernant les 
écoulements réalisés en application de ce règlement 
ont été encourues dans le respect des principes de 
légalité et de régularité. 
Les travaux de contrôle ont été réalisés auprès de la 
Commission ainsi qu'en Belgique, en France, en RF 
d'Allemagne et en Italie. Les organisations professionnel­
les représentant les industries utilisant du beurre en 
application de cette mesure ont été consultées. CONCEPTION DE LA MESURE 
Complexité 
4.1.7. Le système prévu par le règlement (CEE) 
n° 570/88 de la Commission offre une illustration de 
l'extraordinaire complexité dans laquelle la Communauté 
peut être entraînée quand elle s'efforce d'écouler des 
produits de base excédentaires. Il reflète le dilemme 
auquel la Communauté est confrontée, à savoir comment 
combiner des dispositions adaptées aux exigences et aux 
réalités de l'industrie avec d'autres dispositions pouvant 
être contrôlées à un coût raisonnable et de telle sorte que 
la Communauté ait des garanties suffisantes sur le bon 
emploi de ses ressources budgétaires. 
4.1.8. L'objectif de la Commission, avec cette mesure, 
n'est que de subventionner, dans la mesure du possible, le 
beurre entrant dans la composition de certains produits 
où il est en concurrence avec des matières grasses 
végétales, et non de le subventionner dans les cas où il est 
utilisé à sa pleine valeur du marché. Pour y parvenir, le 
règlement prévoit une gamme complexe de formules 
d'utilisations finales accompagnée de taux d'aide diffé­
renciés, de modes de transformation différents, d'échelles 
d'utilisation différentes allant des grands utilisateurs 
industriels jusqu'au pâtissier de quartier, ainsi que des 
procédures visant à garantir qu'un produit de grande 
valeur, fortement subventionné, n'est pas détourné vers 
des utilisations non autorisées. La Cour a observé, au 
cours de son contrôle, que les dispositions du règlement 
étaient interprétées de différentes façons et que les 
bénéficiaires avaient des difficultés à comprendre quelles 
étaient précisément leurs obligations. 
4.1.9. La Cour estime qu'en dépit d'un vaste réexamen 
des dispositions réglementaires relatives à cette mesure 
opéré en 1988, donc récemment, il est nécessaire de 
procéder à une étude de fond de cette mesure afin de 
réduire sensiblement la complexité du règlement. 
Dispositions relatives au contrôle 
4.1.10. Le règlement (CEE) n° 570/88 de la Commission 
est remarquable en ce sens qu'il comporte un titre 
consacré aux exigences de contrôle en plus des disposi­
tions du règlement qui ont été formulées dans l'optique du 
contrôle. Une spécification aussi détaillée des exigences 
de contrôle est nécessaire si l'on veut qu'une mesure d'une 
telle complexité soit contrôlée de façon appropriée. 
Toutefois, certaines déficiences demeurent dans ces 
dispositions: 
64 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
a) l'idée sur laquelle reposent les dispositions du 
règlement est que les contrôles doivent être opérés sur 
les mouvements de beurre: il n'est fait aucune 
mention des contrôles des stocks. La Cour estime que 
des rapprochements périodiques des stocks physiques 
et de la comptabilité matières sont essentiels pour 
garantir que la comptabilité reflète la réalité; 
b) le règlement ne prévoit pas que. dans les cas où les 
registres et les comptabilités devant être tenus par les 
entreprises (9) sont distincts des comptabilités de 
production et des comptabilités commerciales nor­
males des entreprises, les contrôleurs devraient 
vérifier que les deux séries de comptabilités concor­
dent entre elles. 
4.1.11. En plus des contrôles approfondis de l'utilisa­
tion de quantités spécifiques de beurre, les contrôles 
pourraient être améliorés par des vérifications périodi­
ques (par exemple, chaque trimestre) des quantités totales 
utilisées, en comparant les quantités théoriques de beurre 
utilisées par une entreprise selon la production qu'elle 
déclare et la teneur en matières grasses butyriques des 
produits avec les quantités effectives figurant dans les 
registres. La Cour a relevé que les autorités de contrôle 
commencent à expérimenter ce type de contrôle analyti­
que et estime qu'il serait souhaitable de l'encourager. 
GESTION DE LA MESURE 
PAR LA COMMISSION 
Fixation du taux d'aide : 
le système d'adjudication permanente 
4.1.12. Dans son dernier rapport annuel (10), en présen­
tant ses observations concernant la mesure relative à 
l'écoulement de lait écrémé en poudre destiné aux veaux, 
la Cour a plaidé en faveur d'une procédure d'adjudication 
qu'elle tenait pour un moyen plus efficace pour que l'aide 
soit fixée au niveau optimal que le système actuellement 
en vigueur où le taux est fixé par voie administrative. Son 
examen de la procédure bimensuelle d'adjudication 
employée dans le cadre de la mesure relative au beurre 
pour pâtisseries la confirme dans cet avis. 
4.1.13. En 1988 et 1989, époque où le marché du beurre 
connaissait une tension accrue (voir point 4.1.1), la 
Commission a pu réagir rapidement en réduisant le 
(9) Règlement (CEE) n° 570/88 de la Commission, articles 10 et 
12. 
(10) Rapport annuel relatif à l'exercice 1988. points 6.66 et suiv. niveau de l'aide. Les soumissionnaires, soucieux de 
s'assurer des approvisionnements, soumettaient des 
offres pour toute une gamme de niveaux d'aide, ce qui 
permettait à la Commission de fixer l'aide maximale au 
niveau qui permettait d'écouler les quantités qu'elle 
désirait. Quant aux soumissionnaires, ils ont fort peu 
apprécié cette époque d'incertitude, mais le système a 
permis de surmonter les difficultés, et la situation est 
désormais plus stable. Cela prouve qu'un système 
d'adjudication peut fonctionner de manière satisfaisante 
et optimiser les niveaux d'aide. 
Nombre de taux 
4.1.14. A l'heure actuelle, la Commission fixe pour 
chaque adjudication douze taux maximaux d'aide (pour 
le beurre du marché) et seize prix de vente minimaux pour 
le beurre d'intervention en fonction des différentes 
combinaisons de formules, de types de beurre et de modes 
de transformation. Le règlement n'impose pas de 
rapports à appliquer entre les différents taux (par 
exemple, sur la base de la teneur en matières grasses) et, de 
fait, la Commission est libre de modifier les aides relatives 
en fonction de sa stratégie de marché. Par conséquent, 
quand les stocks d'intervention sont importants, la 
Commission peut encourager les soumissionnaires à faire 
des offres concernant le beurre d'intervention, et, si elle 
désire, pour des raisons ayant trait au contrôle, favoriser 
le beurre tracé plutôt que le beurre non tracé, elle peut le 
faire au moyen du niveau de l'aide qu'elle détermine. 
4.1.15. La Cour estime que le système serait plus simple 
et gagnerait en efficience s'il existait un nombre limité de 
taux de base pour l'aide, accompagnés de différentiels, 
par exemple pour l'addition de traceurs, la concentration 
et la teneur en matières grasses butyriques. Les soumis­
sionnaires seraient tous placés sur un pied d'égalité, et le 
système serait doté d'une plus grande souplesse. 
Changement de formules 
4.1.16. En 1988, époque où les stocks d'intervention de 
beurre sont tombés à un faible niveau, la Commission — 
appliquant en cela la réglementation —- a attribué du 
beurre d'intervention sur la base des offres pour la 
formule B exclusivement, et a rejeté celles pour les 
formules A, C et D, bénéficiant d'une aide plus 
importante. Profitant d'une disposition du règlement 
(CEE) n° 570/88 autorisant le changement de formule 
pour des «raisons commerciales impératives et dûment 
justifiées», certains soumissionnaires ont demandé à 
changer la destination de leurs offres, une fois celles-ci 
acceptées, pour utiliser le beurre en formule A. C ou D. Il 
a été répondu positivement à cette demande par les États 
membres concernés, la Commission étant informée. Or, 
rien ne justifiait un tel changement : les soumissionnaires 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 65 
étaient informés du manque de beurre d'intervention et 
auraient dû se procurer les quantités manquantes sur le 
marché. Après cet incident, la Commission a précisé, dans 
une note explicative de juin 1989, que le changement de 
destination devait être refusé dans les cas où il aboutirait à 
un rejet du principe de l'adjudication et qu'elle devait être 
informée de ce type de cas. La Cour estime que cette 
clarification est utile, mais qu'elle devrait être incluse dans 
le règlement. 
Contrôles opérés par le FEOGA sur le beurre 
utilisé dans un Etat membre différent de celui 
où l'aide est versée 
4.1.17. Comme cela a été indiqué au point 4.1.4 a), cette 
mesure a pour trait caractéristique qu'une quantité 
considérable de beurre subventionné est négociée par delà 
les frontières des États membres. Bien qu'il n'existe pas de 
données précises sur les quantités en cause, la Cour a 
estimé que quelque 40 0001 sur les 250 0001 bénéficiant de 
l'aide chaque année sont négociées selon ces modalités. 
Dans certaines circonstances, l'offre du soumissionnaire 
est acceptée, l'aide est versée et la caution de transforma­
tion est constituée dans l'État membre d'origine. Cette 
caution est libérée quand les autorités de contrôle de 
l'État membre où a lieu l'importation renvoient le 
document de contrôle (par exemple, le T5) conformément 
aux dispositions du règlement (CEE) n° 569/88 de la 
Commission, du 16 février 1988 ('')- certifiant que le 
beurre/butteroil a été utilisé correctement. Si tout ou 
partie du beurre d'un lot n'est pas utilisé correctement, 
l'adjudicataire de l'État membre dont provient le beurre 
perd une partie de la caution, qu'il soit ou non 
directement responsable de cette utilisation incorrecte. 
4.1.18. Quand du beurre subventionné est négocié dans 
ces conditions, les dépenses FEOGA sont enregistrées 
dans l'État membre d'origine, mais les contrôles clés 
d'utilisation finale sont opérés dans l'État membre où a 
lieu l'importation. Cet état de fait suscite des problèmes 
tant au niveau de l'apurement des comptes qu'à celui des 
contrôles approfondis [directive 77 435 CEE du Conseil, 
du 27 juin 1977, remplacée par le règlement (CEE) 
n° 4045/89 du Conseil, du 21 décembre 1989 {}-)]. Si des 
déficiences sont identifiées dans les procédures de 
contrôle de l'utilisation finale en vigueur dans les États 
membres où a lieu l'importation (par exemple, fréquence 
insuffisante des visites de contrôle), les dépenses corres­
pondantes dans l'État membre d'origine devraient être 
officiellement rejetées, en vertu des dispositions du 
règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil, du 21 avril 
1970 (,3). Cette situation n'est pas satisfaisante, car l'État 
( ' ' ) Règlement (CEE) n° 569/88 de la Commission, du 16 février 
1988 (JO L55du 1.3.1988). 
(12) Directive 77/435/CEE remplacée par le règlement (CEE) 
n° 4045/89 du Conseil, du 21 décembre 1989 (JO L 388 du 
30.12.1989). 
(13) Règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970 
(JO L94du 28.4.1970). membre dont provient le beurre n'est pas en mesure 
d'exercer une influence directe sur les contrôles de 
l'utilisation finale opérés dans l'autre État membre. En 
outre, l'État membre où a lieu l'importation ne tient pas 
de registres des quantités de beurre concernées. Il est donc 
impossible d'identifier les quantités et les montants en 
cause sans prendre contact avec tous les autres États 
membres et sans réaliser des recherches approfondies sur 
les dossiers. 
4.1.19. La Cour a constaté que le travail réalisé par les 
agents chargés de l'apurement des comptes lorsque le 
beurre est transformé dans un État membre autre que 
celui dans lequel l'aide est versée est axé sur les dépenses 
dans l'État membre où elles sont comptabilisées et qu'il ne 
s'étend pas à la vérification sur place du travail de 
contrôle opéré par les autorités de l'État membre 
d'importation. En outre, la Cour a constaté que les 
autorités de l'État membre chargé du contrôle approfondi 
mentionné au point 4.1.18 n'intègrent pas le beurre 
importé dans leur contrôle de l'utilisation finale, parce 
qu'il n'existe pas, dans ce cas, de dépenses encourues dans 
l'État membre. 
4.1.20. Les dispositions du règlement (CEE) n° 569/88 
de la Commission relatif aux cautions créent donc une 
situation qui ne s'accorde pas facilement avec les 
dispositifs de contrôle du FEOGA. 
EXÉCUTION DANS LES ÉTATS MEMBRES 
4.1.21. Face aux dispositions complexes et onéreuses du 
règlement (CEE) n° 570/88 de la Commission, les États 
membres ayant fait l'objet d'une visite de contrôle 
(Belgique, RF d'Allemagne, France, Italie) ont consacré 
des ressources considérables au contrôle de cette mesure. 
Néanmoins, les observations suivantes identifient des 
secteurs où il est nécessaire d'agir. 
Fréquence minimale des visites de contrôle 
4.1.22. Dans deux États membres visités, la fréquence 
minimale requise d'une visite de contrôle par mois pour 
les entreprises utilisant plus de 5 t d'équivalent beurre par 
mois n'était pas toujours observée: en Italie, en 1989. une 
grève des fonctionnaires a rompu la fréquence et, en RF 
d'Allemagne, les services douaniers locaux chargés des 
contrôles (Hauptzollàmter) auprès desquels la Cour s'est 
rendue n'étaient pas conscients de l'importance du respect 
ponctuel de la fréquence minimale énoncée par le 
règlement. A la suite de la lettre d'observations, les 
autorités allemandes ont adressé une circulaire à tous les 
66 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
«Hauptzollàmter», leur rappelant la nécessité de respec­
ter les règles de fréquence des visites. 
Supervision, au niveau central, du travail de 
contrôle 
4.1.23. Quand ce sont des services décentralisés qui 
opèrent les contrôles sur place, comme en RF d'Allema­
gne et en Italie, ainsi qu'en France, dans la mesure où les 
douanes sont intéressées, la Cour a constaté que les 
services centraux ne sont pas en mesure de superviser des 
questions telles que la fréquence des visites de contrôle, ni 
de garantir que les contrôles sont effectivement opérés de 
manière cohérente à l'intérieur de chaque État membre. 
En l'absence de ce type d'information, ni les contrôleurs 
de la Cour ni les agents du service de la Commission 
chargé de l'apurement des comptes ne peuvent évaluer le 
caractère approprié et la fréquence des contrôles natio­
naux. 
Répartition des responsabilités de contrôle 
en France 
4.1.24. En France, les contrôles sont répartis entre 
Interlait et les douanes. Les douanes sont chargées de 
contrôler tout beurre ou butteroil importé d'un autre État 
membre et accompagné d'un document de contrôle, 
tandis qu'Interlait contrôle tout autre beurre utilisé. 
Certains bénéficiaires sont soumis aux contrôles d'Inter-
lait et des douanes. Du fait de difficultés antérieures au 
niveau de la coordination et de critiques émanant de la 
Commission, des instructions officielles ont été publiées 
en 1988, à la suite de la mise en place du règlement (CEE) 
n° 570/88 de la Commission, destinées à garantir une 
meilleure coordination et une meilleure cohérence au 
niveau de la méthodologie du contrôle entre Interlait et 
les douanes. La Cour a constaté que, dans la pratique, des 
problèmes considérables demeuraient malgré tout et 
doute qu'il soit possible de parvenir à un niveau 
satisfaisant de coordination, compte tenu des différences 
au niveau des responsabilités générales, des traditions et 
des pouvoirs des deux institutions. 4.1.25. La Cour estime qu'il serait souhaitable que tout 
le travail de contrôle relatif à cette mesure soit opéré par 
une seule administration, de préférence Interlait, dont les 
contrôleurs fourniraient, le cas échéant, un certificat aux 
douanes pour leur permettre de compléter le document de 
contrôle T5. 
CONCLUSION 
4.1.26. Il y a lieu de s'inquiéter du fait que la principale 
mesure destinée à subventionner l'écoulement du beurre 
sur le marché intérieur soit devenue si complexe et qu'elle 
nécessite des ressources de contrôle aussi substantielles. 
Cette complexité risque de saper l'objectif qui consiste à 
écouler les excédents de beurre dans les meilleures 
conditions d'efficience et d'économie. Les possibilités 
d'erreurs, de mauvaise interprétation et d'utilisations 
interdites, auxquelles s'ajoutent les impératifs de respect 
de la réglementation, sont préjudiciables à un fonctionne­
ment satisfaisant de la mesure. La Cour considère donc 
que la Commission et les États membres doivent chercher 
à mettre en place un régime simplifié qui puisse être 
contrôlé dans des conditions plus économiques. 
4.1.27. En ce qui concerne les contrôles du beurre 
négocié entre États membres, cas où les dépenses 
budgétaires sont encourues dans un État et où l'utilisation 
finale du beurre s'effectue dans un autre, il est nécessaire 
que la Commission s'assure que les règlements correspon­
dants lui permettent d'agir de façon efficace quand le 
beurre subventionné est utilisé de façon irrégulière (points 
4.1.21-4.1.24). 
4.1.28. La Cour a noté les ressources considérables 
mises en œuvre par les États membres pour contrôler cette 
mesure. Malgré cela, il existe encore des zones où des 
améliorations sont nécessaires pour garantir qu'elles 
répondent aux conditions requises par le règlement dans 
sa forme actuelle. Elles comprennent la fréquence des 
visites de contrôle sur place, la supervision du travail de 
contrôle au niveau central et la gestion des documents de 
contrôle. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 67 
4.2. Prime au maintien du troupeau des vaches allaitantes 
4.2.0. TABLE DES MATIERES 
Introduction 
La prime dans le contexte de l'organisation commune du marché de la 
viande bovine 
Portée de l'enquête 
Dépenses budgétaires 
Évolution des dépenses 
Répartition des dépenses par État membre 
Principaux aspects réglementaires 
Analyse de l'impact de la prime 
Impact de la prime sur le revenu 
Impact de la prime sur l'évolution du cheptel 
Rôle de gestion et de supervision de la Commission 
Insuffisances dans la réglementation d'application 
Problème d'identification des vaches 
Force majeure 
Supervision par la Commission de la gestion par les États membres 
Gestion et contrôle du régime au niveau des États membres 
Instructions pour la gestion 
Rôle de l'administration centrale dans la gestion du régime 
Contrôle des troupeaux 
Contrôle de la non-livraison de lait 
Circonstances naturelles 
Mode de paiement de la prime 
Conclusion Points 
4.2.1 -
4.2.1 
4.2.2 
4.2.3 -
4.2.3 
4.2.4 
4.2.5 -4.2.2 
4.2.4 
4.2.6 
4.2.7 -
4.2.7 -
4.2.12-
4.2.15-
4.2.15-
4.2.15 
4.2.16-
4.2.18-
4.2.21-
4.2.22 
4.2.23-
4.2.25 
4.2.26 
4.2.27 
4.2.28-
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-4.2.17 
-4.2.17 
-4.2.20 
-4.2.29 
-4.2.24 
-4.2.29 
-4.2.32 
68 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
INTRODUCTION 
La prime dans le contexte de l'organisation 
commune du marché de la viande bovine 
4.2.1. L'élevage des bovins se subdivise en deux grands 
types d'activité: l'élevage de vaches produisant du lait 
pour la consommation humaine, dites «vaches laitières», 
qui apporte un revenu régulier à l'agriculteur, et l'élevage 
de bovins destinés à l'abattage, lequel procure un revenu 
au coup par coup à l'exploitant. Depuis plusieurs années, 
la Communauté européenne apporte un soutien au 
revenu des agriculteurs spécialisés dans la production de 
viande bovine, sous différentes formes. A ce titre, la prime 
à la vache allaitante a été introduite en 1980 en vue de 
soutenir le revenu des exploitants spécialisés dans 
l'élevage de vaches allaitant leurs veaux. Sont considérées 
comme «vaches allaitantes» toutes les vaches n'apparte­
nant pas aux races laitières pures, énumérées en annexe au 
règlement (CEE) n° 1357/80 du Conseil, du 5 juin 
1980 (l), ainsi que les vaches de race laitière croisées avec 
des taureaux à orientation viande. 
Portée de l'enquête 
4.2.2. Au cours de l'année 1989, la Cour a effectué une 
enquête visant à évaluer l'impact de cette prime ainsi que 
sa gestion au niveau de la Commission et des États 
membres. L'enquête a donc comporté des missions auprès 
des services de la Commission ainsi que dans quelques-
uns des Etats membres principalement bénéficiaires de la 
mesure, à savoir la Grèce, l'Espagne, la France, l'Irlande 
et l'Italie. 
DÉPENSES BUDGÉTAIRES 
Evolution des dépenses 
4.2.3. Les dépenses budgétaires engendrées par cette 
prime ont pratiquement doublé depuis son instauration, 
atteignant 174,8 Mio ECU pour la campagne 1988/1989. 
Cette augmentation est imputable, principalement, au 
fait que la prime est passée de 20 ECU par vache pour la 
campagne 1980/1981 à 25 ECU par vache pour la 
(') JO L 140 du 5.6.1980. p. 1. campagne 1987/1988 et à 40 ECU pour la campagne 
1989/1990. Les adhésions successives expliquent aussi une 
partie considérable de l'augmentation des dépenses : pour 
la campagne 1988/1989, 21,8 Mio ECU sont allés à 
l'Espagne et 4,8 Mio ECU à la Grèce. Par contre, le 
nombre de vaches ayant bénéficié de la prime, après une 
augmentation graduelle au cours des quatre premières 
campagnes, n'a subi de modifications importantes qu'en 
1984 suite à l'introduction des quotas laitiers {tableau 
4.2.1). 
Répartition des dépenses par État membre 
4.2.4. La prime à la vache allaitante représente 7,5 % de 
l'ensemble des dépenses pour le secteur de la viande 
bovine, la dépense principale étant toujours représentée 
par les restitutions à l'exportation, lesquelles absorbent 
presque la moitié du budget de ce secteur. Le tableau 4.2.2 
montre la ventilation des dépenses pour la prime entre les 
États membres et son évolution pour les trois dernières 
campagnes entièrement payées. 
PRINCIPAUX ASPECTS 
RÉGLEMENTAIRES 
4.2.5. L'application de cette prime est régie essentielle­
ment par le règlement (CEE) n° 1357/80 du Conseil, du 5 
juin 1980, qui institue la prime, et par le règlement (CEE) 
n° 1244/82 de la Commission, du 19 mai 1982 (2), qui 
définit les modalités d'application du système. La prime 
est octroyée sur la base d'une demande présentée par le 
producteur pour le nombre de vaches allaitantes qu'il 
déclare posséder au moment du dépôt de la demande. 
Le producteur s'engage à : 
a) détenir sur son exploitation, pendant une durée de six 
mois, un nombre de vaches ou de génisses pleines de 
remplacement au moins égal à celui déclaré dans la 
demande; 
b) ne pas livrer de lait ni de produits laitiers pendant 
douze mois à partir du jour de dépôt de la demande. 
4.2.6. Les deux règlements ont subi plusieurs modifica­
tions au fil des ans, affectant le montant de la prime ainsi 
que les conditions d'éligibilité et les procédures d'applica­
tion. On relève notamment que: 
Ç-) JO L 143 du 20.5.1982. p. 20. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 69 ombre 
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70 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
Tableau 4.2.2 — Dépenses budgétaires 
ventilées par campag 
État membre 
Belgique 
Danemark 
RF d'Allemagne 
Grèce 
Espagne 
France 
Irlande 
Italie 
Luxembourg 
Pays-Bas 
Portugal 
Royaume-Uni 
EUR 
Source: Commission. 
a) en 1987, le règlement a pris en considération le cas de 
la diminution du troupeau pour circonstances 
naturelles: désormais, il n'y a plus refus total de la 
prime si l'éleveur a notifié dans le plus bref délai (3) la 
survenance de cet événement; 
b) à partir de la campagne 1989/1990, le règlement 
n'exige plus que le producteur soit exploitant agricole 
à titre principal. En réalité, cette limitation n'affectait 
d'une façon notable que la RF d'Allemagne; en 
conséquence, c'est principalement dans ce pays qu'il 
faut s'attendre à une augmentation importante du 
nombre des bénéficiaires, alors que les effets seront 
très limités dans les autres États membres (4) ; 
c) toujours à partir de 1989, les diminutions du troupeau 
inférieures à 5 % ne sont plus sanctionnées que par 
une réduction de 20 % de la prime due pour le 
nombre d'animaux éligibles; en cas de fausse 
déclaration, le producteur est toujours exclu du 
régime, sanction désormais étendue à la campagne 
suivante; 
d) en 1989, pour la première fois, un taux minimal 
d'inspection a été établi officiellement pour tous les 
Etats membres. 
(3) Le règlement (CEE) n° 1662/89 de la Commission, du 
13 juin 1989 (JO L 163 du 14.6.1989, p. 11), a établi que ce 
délai ne doit pas dépasser dix jours. 
(4) Selon la fiche financière de la Commission, l'augmentation 
des dépenses suite à cette modification du règlement a été 
estimée à 9 Mio ECU. latives à la prime à la vache allaitante, 
et par État membre 
(Mio ECU) 
1986/1987 
2,0 
0,3 
0,1 
1,7 
0,6 
45,9 
15,2 
13,7 
0,1 
0,1 
15,8 
95,5 1987/1988 
3,7 
0,6 
0,8 
5,0 
15,8 
77,0 
20,2 
21,1 
0,2 
0,2 
31,3 
175,9 1988/1989 
4,1 
0,8 
1,0 
4,8 
21,8 
72,2 
23,6 
11,6 
0,2 
0,3 
34,4 
174,8 
ANALYSE DE L'IMPACT DE LA PRIME 
Impact de la prime sur le revenu 
4.2.7. L'objectif déclaré du régime tel qu'il ressort des 
«considérants» du règlement (CEE) n° 1357/80 est de 
soutenir le revenu des producteurs de viande bovine de 
qualité. A elles seules, en effet, les mesures communautai­
res d'intervention sur les prix ne permettent pas d'obtenir 
un niveau tel que les producteurs disposent, par ce biais, 
d'un revenu suffisant. Or, force est de constater que 
l'absence d'un quelconque mécanisme de plafonnement 
mène à un saupoudrage de l'aide en termes relatifs, 
réduisant considérablement l'efficacité de la mesure. 
Notamment, après l'adhésion de l'Espagne, les cas 
d'exploitations avec des troupeaux de quelques centaines, 
voire de milliers, de vaches allaitantes, sont devenus 
relativement nombreux. Il s'agit donc d'exploitations 
appartenant à des producteurs qui, manifestement, ne 
justifient pas au même degré un soutien du revenu. 
4.2.8. La Commission n'effectue pas d'études pour 
connaître l'incidence de la prime sur le revenu net des 
producteurs; elle n'en demande pas aux Etats membres. 
Seul le Royaume-Uni envoie systématiquement des 
chiffres sur les revenus que l'on peut dégager de ce type 
d'exploitation. Pour évaluer l'impact de la prime, la 
Commission doit s'en remettre à des études de sources 
diverses et de caractère fragmentaire. Selon ces études. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 71 
ainsi que sur la base des données fournies par quelques 
États membres visités par la Cour, il apparaît que la prime 
à la vache allaitante, avec la prime complémentaire 
nationale éventuelle, permet à l'éleveur d'augmenter sa 
marge nette par vache (5) dans une proportion se situant 
entre 20 et 60 %. 
4.2.9. Ainsi, d'après une étude récente (6), pour une 
exploitation de 20 ha de terrain à pâturage, la marge nette 
par vache allaitante, prime comprise, est de l'ordre d'un 
quart de la marge nette fournie par une vache laitière. 
Compte tenu de ce que le troupeau de vaches allaitantes 
n'exige qu'un tiers du temps de travail requis pour le 
troupeau de vaches laitières, l'élevage de ces dernières 
rapporte encore un revenu net par heure de travail 10 % 
plus élevé. 
4.2.10. Il s'ensuit que, même avec la prime, la produc­
tion de viande demeure moins rentable que la production 
de lait. Dans tous les États membres visités, il a été 
constaté que le seul facteur qui ait provoqué une 
réorientation substantielle de la production de lait vers la 
production de viande a été l'introduction des quotas 
laitiers. 
4.2.11. La Cour est d'avis que, pour une enveloppe 
financière donnée, le système de la prime s'avérerait plus 
efficace par rapport aux objectifs qui lui ont été conférés si 
elle était limitée à un certain nombre d'animaux par 
exploitant. En effet, seul un meilleur ciblage permettrait 
d'accroître l'efficacité de la mesure eu égard aux objectifs 
d'équité recherchés. 
Impact de la prime sur l'évolution du cheptel 
4.2.12. Quoique l'objectif de renverser la tendance au 
déclin du nombre de vaches allaitantes ne soit pas 
explicité dans le règlement de base, le régime poursuit 
indirectement le but de promouvoir la production de 
viande de qualité par le soutien des revenus des 
producteurs. Il est, toutefois, extrêmement hasardeux de 
tirer des conclusions sur la capacité de cette mesure 
d'influencer l'évolution du cheptel des vaches allaitantes à 
partir des chiffres sur le nombre de primes payées. 
4.2.13. Par ailleurs, les statistiques agricoles publiées 
par Eurostat ne fournissent pas non plus un cadre fiable 
du cheptel des vaches allaitantes, à cause d'une définition 
insuffisamment précise des différentes catégories compo­
sant le cheptel vaches. 
(5) Revenu net des coûts d'alimentation et coûts fixes. 
(6) Par le Dr Théo Gôbbel de la chambre d'agriculture du 
Rheinland. 4.2.14. Les responsabilités de la Commission en matière 
de décision et de prévision budgétaires exigent une 
meilleure information sur le développement du troupeau 
de vaches allaitantes. 
RÔLE DE GESTION ET DE SUPERVISION 
DE LA COMMISSION 
Insuffisances dans la réglementation 
d'application 
Problème d'identification des vaches 
4.2.15. La réglementation communautaire ne prévoit 
aucun système d'identification obligatoire des bovins 
dans le cadre de la politique agricole commune et des 
actions vétérinaires. Jusqu'à présent, en outre, le 
règlement d'application ne contenait pas de dispositions 
particulières à cet égard. Or, un tel système est nécessaire 
pour permettre un contrôle efficace dans tous les cas. En 
effet, il a été constaté que, souvent, les contrôles ne sont 
possibles que si un préavis est donné à l'éleveur. C'est 
notamment le cas dans les régions méditerranéennes à 
agriculture extensive, où les vaches se trouvent en général 
dans de vastes pâturages et où l'éleveur a besoin d'un 
certain temps pour rassembler les animaux en vue du 
contrôle. Dans d'autres cas. des troupeaux pour lesquels 
la prime a été demandée se trouvent dans des pâturages 
publics avec les vaches d'autres éleveurs, ou bien sont sur 
plusieurs terrains. Dans tous ces cas, l'absence d'un 
système d'identification des vaches fondé sur le marquage 
des animaux et la tenue d'un registre d'étable avec des 
fiches pour chaque animal ne permet pas aux contrôleurs 
d'avoir la certitude de l'appartenance de la totalité des 
animaux à un exploitant agricole déterminé. La Cour 
considère, donc, que l'octroi de la prime pourrait être 
conditionné par l'exigence d'une identification systémati­
que des animaux. 
Force majeure 
4.2.16. L'article 5 du règlement (CEE) n° 1244/82 
autorise les instances compétentes à admettre certains cas 
de force majeure comme justifiant le maintien du droit à la 
prime. Parmi ces cas de force majeure figure l'apparition 
d'une épizootie. Faute d'accord dans les milieux vétéri­
naires sur les maladies bovines pouvant être qualifiées 
d'épizooties, et en l'absence d'une liste établie par la 
Commission, chaque État membre a adopté ses propres 
72 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
critères dans l'application de la clause « force majeure » en 
cas d'épizootie. 
4.2.17. Étant donné que l'obligation de communiquer à 
la Commission [article 5, paragraphe 2, du règlement 
(CEE) n° 1244/82] les cas de force majeure n'a pas été 
observée par la plupart des Etats membres, la Commis­
sion n'a pas été en mesure de veiller à ce que les divers 
États membres appliquent la norme d'une façon correcte 
et uniforme. En outre, l'article 5 ne spécifiant pas la 
teneur de ces communications, les États membres se sont 
limités à fournir une statistique des cas de force majeure, 
ce qui en réduit l'intérêt. Il est, enfin, inacceptable que la 
Commission ne soit même pas informée des cas de force 
majeure autres que ceux explicitement visés à l'article 5, 
pour lesquels le risque d'une application abusive de cet 
article est plus élevé. 
Supervision par la Commission 
de la gestion par les Etats membres 
4.2.18. L'article 6 du règlement (CEE) n° 1244/82 
dispose que, dans un délai de dix jours, les États membres 
communiquent à la Commission les mesures prises pour 
la mise en œuvre du système. Il a été constaté que le service 
gestionnaire (division de marché de la DG VI à la 
Commission) n'a pas une connaissance complète et àjour 
des instructions nationales; en effet, la plupart des États 
membres ne fournissent que des informations partielles à 
ce sujet ou bien, depuis quelques années, s'abstiennent de 
transmettre les mises à jour de celles-ci: pour sa part, la 
Commission n'a pas non plus rappelé systématiquement 
aux administrations nationales l'obligation qui leur 
incombe en la matière. Le service chargé de l'apurement 
des comptes à la Commission, pour sa part, doit 
demander spécifiquement à l'État membre ces instruc­
tions chaque fois qu'il envisage d'effectuer un contrôle de 
cette mesure dans le cadre de sa mission. 
4.2.19. En l'absence d'un dispositif réglementaire fixant 
un taux minimal d'inspections sur place, la Commission 
n'était pas non plus informée d'une façon systématique 
du taux de contrôle, ni au niveau de l'État membre, ni au 
niveau des régions. Ce n'est que lors d'un contrôle en 
profondeur en France dans le cadre de l'apurement des 
comptes pour l'exercice 1986. qui a conduit à une 
correction financière importante, que la Commission s'est 
aperçue que le pourcentage des inspections était extrême­
ment bas dans plusieurs régions, et parfois presque nul. 
Ce n'est que pour la campagne 1989/1990 que la 
Commission a fixé pour la première fois un taux minimal 
(10 %) de contrôles sur place. 
4.2.20. La Cour considère que la Commission, dans le 
cadre de la gestion partagée, devrait être informée 
systématiquement des mesures d'application prises par les 
Etats membres et de toutes les mises à jour ainsi que des 
taux des contrôles réalisés au niveau réeional. afin de pouvoir exercer son rôle de supervision d'une façon plus 
efficace. 
GESTION ET CONTRÔLE DU RÉGIME 
AU NIVEAU DES ÉTATS MEMBRES 
4.2.21. Le règlement d'application du régime stipule 
que les États membres désignent les autorités compéten­
tes auprès desquelles les demandes de prime peuvent être 
déposées et qui doivent procéder aux contrôles adminis­
tratifs et aux inspections sur place. Il incombe donc aux 
États membres d'instaurer un système de surveillance et 
de définir des modalités de contrôle aptes à assurer la 
correcte application du règlement. L'arrêt de la Cour de 
justice du 12 juin 1990 dans l'affaire C-8/88 (7) confirme 
que cette obligation découle implicitement de la régle­
mentation communautaire (8). même si les textes ne 
l'imposent pas expressément. 
Instructions pour la gestion 
4.2.22. Bien que, au cours de toutes les dernières 
campagnes, ces instructions aient été nettement amélio­
rées dans certains pays, il a été constaté qu'elles manquent 
encore parfois de précision ou même qu'elles ne sont pas 
conformes au règlement. Ont été ainsi relevées, dans 
certains États membres, les situations ci-après : 
a) aucun taux minimal de contrôles sur place n'était fixé 
avant l'entrée en vigueur du règlement (CEE) 
n° 1662/89 de la Commission, du 13 juin 1989 (9) 
(Espagne); 
b) les pièces justificatives sur lesquelles devait se fonder 
le contrôle de la qualité d'exploitant agricole à titre 
principal n'étaient pas précisées (Espagne, Italie) 
pour les campagnes où cette disposition, supprimée 
par le règlement cité sous a) avec effet au 15 juin 1989, 
était en vigueur; 
(7) Recours en Cour de justice de la RF d'Allemagne contre le 
refus de la Commission de retenir à la charge du FEOGA les 
primes payées dans trois Lânder en 1984 et 1985. 
(8) Articles 8 et 9 du règlement (CEE) n° 729 70 du Conseil, du 
21 avril 1970 (JO L 94 du 28.4.1970. p. 13). et article 4, 
paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 1244/82 de la 
Commission, du 19 mai 1982 (JO L 143 du 20.5.1982, p. 20). 
(9) Le règlement (CEE) n° 1662 89 de la Commission, du 
13 juin 1989 (JO L 163 du 14.6.1989. p. 11). a établi que ce 
délai ne doit pas dépasser dix jours. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 73 
c) il n'existe pas d'instructions concernant le contrôle de 
la non-livraison de lait (Espagne, Italie) ; 
d) il n'existe pas d'instructions concernant la notifica­
tion à effectuer et le type de pièces justificatives à 
conserver suite à la vente, en cas de force majeure et de 
circonstances naturelles (Grèce, Espagne). 
Rôle de l'administration centrale 
dans la gestion du régime 
4.2.23. En Grèce, le ministère de l'Agriculture ne 
dispose pas de ses propres services d'inspection pour 
s'assurer que la gestion du régime par les services 
périphériques ou délégués est conforme aux règlements 
communautaires ainsi qu'aux instructions ministérielles. 
Il s'ensuit que le ministère n'a pas une connaissance 
précise de l'application du régime au niveau local et, donc, 
qu'il ne lui est pas possible d'intervenir en temps utile 
lorsque les instructions ministérielles ne sont pas 
correctement appliquées. 
4.2.24. En Espagne, la gestion de la prime a été 
transférée aux communautés autonomes, celles-ci établis­
sant les procédures administratives y relatives. Il s'ensuit 
que le suivi de l'application du régime devrait être effectué 
dans chacune des 16 communautés autonomes concer­
nées. Le ministère de l'Agriculture n'étant pas informé des 
procédures administratives établies par celles-ci, et ne 
disposant pas de services d'inspection propres, n'est pas 
en mesure de veiller à la correcte application des textes à 
l'échelon local. 
Contrôle des troupeaux 
4.2.25. La Cour considère que cet aspect du contrôle se 
prête aux remarques suivantes: 
a) l'efficacité des contrôles est fortement limitée dans les 
États membres où il n'existe pas de système d'identifi­
cation des animaux (Grèce, Espagne), notamment 
lorsqu'un préavis du contrôle doit être donné à 
l'éleveur pour lui permettre de rassembler le bétail ; 
b) dans la plupart des États membres visités, la 
possibilité d'un deuxième contrôle en fin de période 
n'est pas prévue ni pratiquée ; un tel contrôle éviterait 
le risque du non-respect de l'engagement par les 
éleveurs déjà contrôlés: 
c) en Espagne et en Italie, il a été relevé, au titre de la 
campagne 1988/1989. de nombreux cas où la diminu­tion du troupeau a donné lieu à une réduction 
proportionnelle de la prime, alors que cette diminu­
tion n'était pas imputable à des circonstances 
naturelles dûment notifiées; d'après le règlement, de 
tels cas auraient dû donner lieu au rejet total de la 
prime ; 
d) l'absence de refus de prime dans 23 départements de 
la Grèce pendant les trois dernières campagnes, alors 
que, dans 23 autres départements, il y a toujours eu 
des refus pour les mêmes campagnes, laisse planer des 
doutes quant à l'efficacité et/ou la réalité des 
contrôles sur place dans les départements en ques­
tion; selon les normes nationales, les inspections sur 
place doivent porter sur 100 % des demandes; 
e) l'Italie, confrontée au problème d'un nombre de 
primes payées supérieur à celui des «autres vaches» 
recensées par les statistiques dans plusieurs régions, a 
été amenée à effectuer des inspections sur place sur la 
totalité des demandes présentées pour la campagne 
1988/1989. Ces contrôles ont donné lieu à un nombre 
de refus très important et à une réduction sensible des 
primes par rapport à la campagne précédente dans 
plusieurs régions. Cependant, la situation de la Sicile 
se caractérise toujours par un nombre de primes 
payées supérieur de 20 % à la totalité des vaches 
recensées dans l'île. 
Contrôle de la non-livraison de lait 
4.2.26. Ce contrôle, qui est normalement effectué sur les 
listes des quotas et les registres de livraison de lait aux 
laiteries, est rarement effectué à la fin de la période des 
douze mois d'engagement à la non-livraison de lait et 
produits laitiers. Comme ce n'est qu'à ce moment-là 
qu'on a la certitude que l'obligation a été entièrement 
respectée, la Cour considère que toutes les demandes 
correspondant à des producteurs qui disposent d'un 
quota devraient faire l'objet d'un contrôle des registres 
des laiteries après l'expiration des douze mois de 
référence. 
Circonstances naturelles 
4.2.27'. Lors de contrôles sur place, la Cour des comptes 
a constaté que plusieurs cas de diminution du troupeau, 
pour circonstances naturelles, n'avaient pas été notifiés. 
D'une façon générale, le nombre très bas de ces 
notifications laisse supposer que. dans beaucoup de cas, 
cette notification, entraînant automatiquement une 
diminution proportionnelle de la prime, n'a pas eu lieu. 
Des paiements non justifiés auraient donc été effectués. 
74 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
Mode de paiement de la prime 
4.2.28. En Grèce, le paiement de la prime aux éleveurs 
est effectué au comptant par l'Union des coopératives, 
contre signature du bénéficiaire sur l'état des paiements. 
Cette pratique n'est pas satisfaisante en principe, en 
raison des risques de fraude qu'elle permet. En particulier, 
il a été constaté que les signatures des bénéficiaires dans 
les états des paiements de deux villages ne présentaient 
aucune' ressemblance avec les signatures portées sur les 
demandes correspondantes. La direction départementale 
de l'agriculture a cependant accepté ces signatures comme 
preuve du paiement aux éleveurs ayant droit à la prime. 
4.2.29. Dans un des départements grecs visités, il a été 
constaté que l'intervention des coopératives locales et de 
l'Union des coopératives dans la gestion de la prime 
comporte le paiement d'une commission de 2 % du 
montant total de la prime à la charge du bénéficiaire. La 
Cour considère que cette charge financière déterminant 
une réduction de la prime de 2 % est irrégulière, puisque 
la gestion de la prime incombe entièrement aux adminis­
trations nationales. 
CONCLUSION 
4.2.30. Dans les conditions actuelles, il existe une réelle 
difficulté pour évaluer l'impact de la prime en raison de 
l'insuffisance et du caractère insatisfaisant des informa­
tions disponibles. 
4.2.31. Il apparaît, à tout le moins, que la mise en œuvre 
de la mesure remplit de manière inadéquate les objectifs 
qui lui avaient été assignés. En vue d'accroître l'efficacité 
de la mesure, la Commission pourrait envisager la 
définition d'un plafonnement du nombre de primes payables par troupeau. La valeur moyenne de la prime 
pourrait, de la sorte, être réduite pour les plus grands 
troupeaux, dégageant ainsi des ressources financières. 
4.2.32. En ce qui concerne la gestion et le contrôle de la 
mesure, la Cour considère que les défaillances qu'elle a 
identifiées entraînent un risque important d'irrégularités 
dans le paiement des primes. Ces défaillances concernent : 
a) les lacunes du règlement d'application, notamment 
l'absence d'exigence d'un système d'identification 
national, lequel est une condition de l'efficacité des 
contrôles physiques sur le nombre d'animaux éligi-
bles; 
b) les faiblesses dans la surveillance par la Commission, 
qui n'est pas suffisamment informée des instructions 
nationales de contrôle, ni d'une façon systématique 
des taux de contrôle effectifs au niveau local, et des 
résultats de ceux-ci ; 
c) dans les États membres, l'imprécision des instructions 
nationales de contrôle, les insuffisances de la 
supervision par l'administration centrale, les faibles­
ses et omissions dans les contrôles administratifs et 
physiques. 
Cette situation reflète, quoique d'une manière moins 
grave, celle concernant la prime à la brebis, que la Cour a 
examinée dans son rapport annuel sur l'exercice 1988. 
Cependant, les modifications au règlement d'application 
que la Commission a introduites par le règlement (CEE) 
n° 1662/89, du 13 juin 1989, constituent, de l'avis de la 
Cour, un pas dans la bonne direction (l0). 
(10) Par ailleurs, après clôture de la rédaction des observations 
de la Cour en date du 15 juillet 1990, la Commission a 
adopté le règlement (CEE) n° 2079/90, du 20 juillet 1990 (JO 
L 190 du 21.7.1990), qui prévoit notamment l'introduction 
partielle d'un système d'identification, à savoir pour les 
petits producteurs de lait nouveaux bénéficiaires. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 75 
4.3. Le système de coresponsabilité dans l'organisation commune 
du marché des céréales 
4.3.0. TABLE DES MATIERES Points 
Historique 4.3.1 —4.3.4 
Exécution du budget 4.3.5 —4.3.7 
L'enquête de la Cour 4.3.8 
Application du système dans les États membres 4.3.9 —4.3.48 
Établissement de la base du prélèvement 4.3.9 —4.3.14 
Contrôle des déclarations de prélèvement individuelles 4.3.15 — 4.3.24 
Déclarations tardives et retards de versement 4.3.25 
Remboursements du prélèvement de coresponsabilité supplémentaire 4.3.26 — 4.3.29 
Systèmes comptables 4.3.30 
Exonérations 4.3.31 — 4.3.48 
Contrôle des stocks initiaux et des stocks transitoires 4.3.32 — 4.3.35 
Utilisation de céréales au sein de l'exploitation pour l'alimentation 
des animaux 4.3.36 — 4.3.37 
Aide en faveur des petits producteurs de céréales 4.3.38 — 4.3.48 
La gestion centralisée au niveau de la Commission 4.3.49 — 4.3.57 
Règlements portant modalités d'application 4.3.50 
Suivi de la mise en œuvre des mesures dans les États membres 4.3.51 —4.3.54 
Système d'information de gestion 4.3.55 — 4.3.57 
Conclusions générales 4.3.58 — 4.3.66 
HISTORIQUE 
4.3.1. Jusqu'au début des années 80, le marché commu­
nautaire des céréales a pu être maintenu raisonnablement 
en équilibre par le biais des instruments politiques 
disponibles à l'époque, qui avaient été adoptés dans le 
cadre du règlement (CEE) n° 2727/75 du Conseil, du 
29 octobre 1975 ('). Pour différentes raisons, que la 
Commission ne maîtrisait pas toutes, cette situation s'est 
modifiée fondamentalement, ce qui a entraîné une 
augmentation de la production, des stocks et des 
exportations avec pour conséquence l'augmentation des 
dépenses: 4.3.2. Pour atteindre un meilleur 'équilibre entre les 
forces du marché, maîtriser la croissance, développer les 
débouchés et fournir aux producteurs des indications sur 
la situation du marché, le Conseil a introduit, en mai 
1986, un prélèvement de coresponsabilité (2) à percevoir à 
partir du 1er juillet 1986 sur toutes les quantités de céréales 
ayant subi une première transformation, achetées à 
l'intervention ou exportées sous la forme de grains. Le 
taux de prélèvement était fixé à 3 % du prix d'interven­
tion du blé tendre de qualité panifiable et était déduit du 
prix payé au producteur. Les sommes ainsi perçues 
devaient être déclarées et versées par les collecteurs aux 
organismes payeurs compétents au niveau national, les 
montants versés étant déclarés à la Commission dans le 
cadre de la procédure de déclaration mensuelle. Les 
(•) JO L281 du 1.11.1975. p. 1. (2) Règlement (CEE) n° 1579 86 du Conseil, du 23 mai 1986 
(JO L 139 du 24.5.1986. p. 29). 
76 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
stocks de la récolte antérieure à 1986 étaient exonérés du 
prélèvement, de même que les céréales transformées en 
aliments pour animaux pour le compte des producteurs. 
4.3.3. Ce système de prélèvement, introduit à l'origine 
pour les campagnes de commercialisation de 1986/1987 à 
1990/1991, a été revu en 1988 et étendu aux campagnes de 
commercialisation de 1991/1992 (3). Sans modifier le 
régime de base en matière de déclaration et de versement, 
le prélèvement est passé de la première transformation à 
la première mise sur le marché, de sorte que les premiers 
acheteurs de grain, quels qu'ils soient, devenaient 
assujettis. Le taux du prélèvement de base a été maintenu, 
mais un prélèvement supplémentaire a été introduit 
pouvant atteindre un maximum de 3 % du prix d'inter­
vention, mais remboursable comme suit : afin de couvrir l'incidence du prélèvement supplémen­
taire. Pour chaque producteur, l'aide ne peut dépasser 
l'équivalent des prélèvements pour 25 t de céréales, et le 
montant total de l'aide versée ou de la compensation 
accordée par l'État membre ne peut dépasser le montant 
de l'aide qui lui a été attribuée. L'aide est octroyée par 
versement direct aux petits producteurs éligibles sur la 
base de critères fixés au niveau national, qui doivent avoir 
été approuvés par la Commission. A titre exceptionnel, 
l'Espagne et l'Italie, au cours des deux premières 
campagnes de commercialisation, et la Grèce, à partir de 
1988/1989, ont été autorisées, en raison de «difficultés 
administratives ou techniques», à compenser les prélève­
ments dus par l'aide. 
a) dans sa totalité, lorsque la production céréalière n'a 
pas dépassé la quantité maximale garantie introduite 
simultanément de 160 Mio t au cours d'une même 
campagne de commercialisation ; 
b) proportionnellement, lorsque la production céréa­
lière n'a pas dépassé la quantité maximale garantie de 
plus de 3 %. 
4.3.4. Parallèlement à l'introduction du prélèvement de 
base, le Conseil a institué un régime d'aide directe en 
faveur des petits producteurs, destiné à compenser l'effet 
du prélèvement de coresponsabilité sur leurs revenus (4). 
Les montants annuels affectés à ce type d'aide ont été fixés 
à 120 Mio ECU pour 1986/1987 et pour 1987/1988. En 
1988/1989, ces montants ont été portés à 220 Mio ECU 
(3) Règlement (CEE) n° 1097/88 du Conseil, du 25 avril 1988 
(JOL 110 du 29.4.1988, p. 7) 
(4) Règlement (CEE) n° 1983/86 du Conseil, du 24 juin 1986 
(JO L 171 du 28.6.1986, p. 1). EXÉCUTION DU BUDGET 
4.3.5. Comme le montre le tableau 4.3.1, les dépenses 
budgétaires nettes dans le secteur des céréales ont 
augmenté rapidement entre 1985 et 1988, passant de 
2 309,8 Mio ECU à 4 571,1 Mio ECU. En 1989, les 
dépenses nettes sont tombées à 3 150,0 Mio ECU 
principalement en raison des conditions favorables 
régnant sur le marché mondial. Ce tableau montre 
également l'augmentation de la contribution des recettes 
nettes provenant de la coresponsabilité au financement 
global du secteur des céréales. 
4.3.6. Le tableau 4.3.2 présente une analyse supplémen­
taire et une comparaison avec les crédits budgétaires du 
prélèvement de base, du prélèvement supplémentaire et de 
l'aide en faveur des petits producteurs. 
4.3.7. L'aide directe en faveur des petits producteurs 
versée jusqu'au 31 décembre 1989, qui représente 23 % 
Tableau 4.3.1 — Dépenses par lignes principales relatives au marché des céréales 
(Mio ECU) 
Description 
Restitutions à l'exportation 
Stockage d'intervention 
Autres interventions: 
— aide à la production de blé dur 
— restitutions à la production 
Autres interventions 
Dépréciation des stocks 
Prélèvements de coresponsabilité et aide en faveur des petits 
producteurs 
Total des dépenses 
Contribution du prélèvement au financement des dépenses 1985 
1 076.6 
810.0 
242.4 
180.8 
0,0 
0.0 
__ 
2 309,8 
— 1986 
1 711.6 
1 347.4 
210.7 
177.7 
0.0 
0.0 
-56,4 
3 391,0 
2% 1987 
3 070.6 
937.1 
256.1 
235.5 
0.0 
0.0 
-361.8 
4 137,5 
8 % 1988 
2 924,6 
1 274,7 
275.0 
393,3 
33,3 
306,8 
- 636,6 
4 571,1 
12% 1989 
2 597,0 
576.0 
365,0 
301,0 
0.0 
0,0 
-689.0 
3 150,0 
18% 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 77 
Tableau 4.3.2 — Recettes nettes du prélèvement de coresponsabilité par comparaison avec les crédits budgétaires 
(Mio ECU) 
Description 
Prélèvement de base 
Prélèvement supplémentaire 
Remboursement du prélèvement 
Aide en faveur des petits producteurs 
Total 1986 
Budget 
-452,0 
80,0 
-372,0 Recettes 
réelles 
-56,4 
-56,4 1987 
Budget 
-650,0 
115,0 
-535,0 Recettes 
réelles 
-378,7 
16,9 
-361,8 1988 
Budget 
-814,0 
75.0 
-739,0 Recettes 
réelles 
-677.5 
40.9 
-636,6 1989 
Budget 
-491,0 
-628,0 
213,0 
122,0 
-784,0 Recettes 
réelles 
-532,5 
-266.8 
78.8 
31.5 
-689,0 
des montants prévus au budget, a été très peu importante. 
Les procédures comptables actuelles ne permettent pas à 
la Commission de suivre l'utilisation de l'aide par les États 
membres autorisés à compenser le prélèvement dû par 
l'aide. 
L'ENQUÊTE DE LA COUR 
4.3.8. L'enquête de la Cour avait pour objectif de 
déterminer l'incidence du système de prélèvement de 
coresponsabilité sur la stabilité du marché et son coût 
budgétaire dans le secteur des céréales. La Cour a 
organisé des missions de contrôle auprès des organismes 
payeurs, auprès d'autres instances compétentes intéres­
sées et auprès des collecteurs du prélèvement en RF 
d'Allemagne, en Espagne, en Grèce, en France, en 
Irlande, en Italie, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni. Ces 
États membres représentent ensemble plus de 90 % de la 
production de céréales de la Communauté. laquelle un prélèvement a été versé avec les quantités 
écoulées selon les statistiques nationales en matière de 
livraison et d'utilisation des céréales. Cependant, les 
données statistiques disponibles dans les États membres 
étaient insuffisantes pour que l'on puisse considérer 
comme fiables les vérifications de ce type. Le principal 
problème est de déterminer les quantités consommées 
dans l'exploitation et donc exonérées du prélèvement. 
Dans tous les États membres, à l'exception du Royaume-
Uni, il s'agissait d'un solde plutôt que d'un chiffre établi 
sur la base d'études. Dans la plupart des États membres, 
des pourcentages importants de la production totale de 
céréales n'étaient pas assujettis au prélèvement: 50 % en 
RF d'Allemagne, 74 % en Grèce. 75 % en Espagne, 20 % 
en France, 50 % en Irlande et 65 % en Italie. Même dans 
le cas de la RF d'Allemagne, où les statistiques portant 
sur une longue période, antérieure même à l'introduction 
du système de prélèvement, indiquent toujours des taux 
élevés de consommation dans l'exploitation, il n'existe 
aucune garantie que ces chiffres ne dissimulent pas un 
nombre important d'opérations de troc et de transactions 
entre exploitations ou d'opérations non enregistrées 
passibles du prélèvement. 
4.3.11. Il existe d'autres facteurs affectant la fiabilité 
d'une comparaison de la production avec les quantités 
ayant finalement fait l'objet d'un prélèvement: 
APPLICATION DU SYSTEME 
DANS LES ÉTATS MEMBRES a) dans tous les États membres, les retards dans 
l'introduction des déclarations de prélèvement par les 
entreprises font que toute mesure correctrice ne peut 
être prise que plusieurs mois après: 
Établissement de la base du prélèvement 
4.3.9. Conformément aux règlements en vigueur, les 
premiers transformateurs et, à présent, les premiers 
acheteurs doivent déclarer et payer le prélèvement sur 
toutes les quantités qu'ils ont transformées ou achetées. 
4.3.10. La Cour a essayé de vérifier la fiabilité de la base 
de prélèvement déclarée en rapprochant la quantité pour b) en France, alors que, conformément à la législation 
nationale seuls les collecteurs agréés sont autorisés à 
opérer sur le marché des céréales, il existe effective­
ment d'autres types d'opérations pouvant représenter 
jusqu'à 15% dans certaines régions; actuellement, 
l'on se fonde sur un système par lequel les acheteurs 
déclarent volontairement ce type d'opérations par 
l'intermédiaire des opérateurs agréés; de telles 
procédures sont peu susceptibles de se révéler 
efficaces sans contrôle approprié: 
7^ journal officiel des communautés européennes 12 12 ^0 
c^ enEspagneetenltalie,lesystemeest particulièrement 
déficient, en ce sens qu'aucun registre des personnes 
habiliteesapercevoir le prelevementnaete établi et 
qu'iln'estdoncpaspossibledesassurer que toutes les 
quantités assujetties ont ete déclarées 
d^ il existe, en Cirece, un registre des prélèvements mais 
lesautontes grecques ont déclare quelles ne pou 
valent pas detectei niprendre en compte les opéra 
tiens entre producteurs ycompns les opérations de 
troc, les quantités en cause devraient être important 
tes, si Ion considère que, pour la campagne de 
commercialisation l^(^1^7,les autorités grecques 
ont estime que ces opérations lepresentaient 
1,3 Iviiot,soit 27^de la production 
4312 L'impossibilité d'effectuer des vérifications 
fiables sui unebaseglobalemciteiait aaugmenter les 
contrôlesdesentrepnsesassu^ettiesCependant laboura 
constate uneattitude généralement passive de la part des 
autontescompetentes au niveau national a legard de 
l'identificationdes entrepnsesassu^etties P attitude la 
plusrepandue consistait aconsidererqueles assujettis 
étaient tenus de déclarer leurs dettes et que cela suffisaita 
assurer qu'ils le faisaient effectivement 
4313 C^ette confiance dans l'obligation faite au^ 
operateurs detablir les déclarations nécessaires était 
particulièrement évidente en RP d'Allemagne enLspa 
gne et en Italie Bien que les autorités allemandes aient 
systématiquement attirelattentiondes entreprises sus 
ceptiblesd'etreassu^ettiesauprelevement aucunsuivma 
ete institue pour etablirlaveiacite des déclarations de 
celles qui ont repondu quellesnetaientpasassu^ettiesau 
prélèvement PPspagne et I Italie cependant, n'ont 
stnctementirenfait Au royaume C^m cette deficrencea 
ete surmontée par une vérification systématique par 
recoupement despieces^ustificativesdes demandes de 
remboursement oudaideenfaveurdespetitsproduc 
teurs permettant des'assurer que les opeiateurs mentions 
nés dans les demandes introduisaient des déclarations de 
prélèvement et que les factures présentées apparaissaient 
dans leur comptabilité 
4314 ManslesautiesPtatsmembies cependant ce 
type de vérifications par recoupementnelait pas effectue 
ou sil letait netait paspouisuivi a^ec beaucoupde 
rigueur Pnltalieeten Pspagne lansencedeiegistie 
associeeau^ mécanismes de compensation pouiles petits 
producteurs réduisait de toute évidence la possibilité 
d'effectuer de telles vérifications PnC^iece Ptat membre 
qui applique également des mécanismes de compensation 
en faveur des petits producteurs depuis l^^l^ 
aucune vérification pai recoupementnes^ effectuée Pn 
Prance, des vérifications par recoupement étaient effec 
tuées pour les rembouisements du prélèvement mais pas 
pour les demandesd'aide directe,qui senttraitees par une 
admimstrationseparee PnRPdAllemagne cesvenfica 
tiens étaient effectuées de façon intermittente Au^Rays^ 
Baseienlrlande les remboursements etaienteffectues 
par les collecteurs eu^mêmes et d netait donc pas possible d'opérer des vérifications par recoupement Au^ 
Pays-Bas,toutefois oudetellesvenficationsauraienipu 
être opérées pour les petits producteuis elles ne l'étaient 
pas 
431^ Le caractère sommaire des declarationsnoffre 
que des possibiliteslimitees de contrôles administratifs 
utiles Les pieces^ustrficatr^es de base des opérations 
individuelles ne sont normalementdisponibles que dans 
les locau^du déclarant ^care souvent quau point de 
réception pbysique La véracité des déclarations ne peut 
donc être vérifiée drrectemenlquauseulmo^en de visites 
surplace 
431o EnRPdAllemagne les contrôles sur place qui 
relèvent du service des douanes ont ete centres sur 
l'ancien régime de la première iransformation et la 
venficationdunouveauregrmedu^premieracneteur^ 
na commence qua la fin de 1^ Ptant donne ces 
retards, seule une vérification documentaire peut desor 
mars être opérée et la possrnrlrte de recouvrer tout 
prélèvement non déclare par inventaire privsique est 
largementredurte Pn outre 
a^ aucuneattentronnaeteaccordeealetablissementde 
l'exactitude des déclarations soit par inventaire 
pbysique soit par lassrstance a des opérations 
dmventaire procédure qur aurart renforce de 
manreresrgmficatrve les contrôles globaux 
b^ aucun des bureaux de douane^rsrtesnapurdentrfier 
de critères clans a ulrlrser pour la sélection des 
entreprrsesa^errfier déficience due dansunelarge 
mesurealabsence de lignes directrrces en la matière 
émanant desautorrtes fédérales 
c^ au bureau de douane de ^ur^burg les effectrfs 
drsponrblesetarent rnsulfisanls pour permettre une 
vérification efficace 
d^ lesseulsdocumentscommunrquesparquatredescrnq 
operateurs visites et acceples par les bureaux de 
douane etarentlescomplesdu grand Ir^requretarent 
censés rndrquer tous les montants dedurts au^ 
producteursautrtredu prélèvement decoresponsabrD 
îrte de tels comptes de s^ntbese qurnrndrquentque 
des valeurs, mars aucune quantité soni insuffisants 
pour le contrôle et ne correspondent pas a la 
documentation detarllee prévue par la réglementas 
tron 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 79 
4.3.17. En Grèce, les opérateurs agréés sont contrôlés 
jusqu'à quatre fois par an par les inspections départemen­
tales de l'agriculture, mais on se borne à vérifier les 
inscriptions dans les registres pro forma agréés par 
rapport aux copies de factures plutôt que de contrôler les 
documents commerciaux des opérateurs. En outre, les 
rapports d'inspection ne donnent aucun détail concer­
nant les contrôles opérés. La Cour estime que ce type de 
vérification est insuffisant. 
4.3.18. En Espagne, la situation était la suivante: 
a) le prélèvement est déclaré et versé aux autorités 
fiscales via le système bancaire; le manque de 
coordination entre ces autorités et le Senpa (l'organis­
me d'intervention) était manifeste au point que 
chaque organisme considérait que l'autre était 
responsable de la surveillance des entreprises assujet­
ties; 
b) bien que les règles nationales espagnoles [article 5 du 
décret royal n° 1423/1988 et arrêté du 16 janvier 1989 
paragraphe 2 du ministère de l'Économie et des 
Finances (5)] imposent aux premiers acheteurs de 
présenter les déclarations d'achat de céréales chaque 
trimestre, la règle n'est pas appliquée, et de nombreu­
ses entreprises n'ont introduit qu'une ou deux 
déclarations trimestrielles par an; 
c) les bureaux provinciaux du Senpa, qui reçoivent copie 
des déclarations, ne vérifient pas systématiquement 
les calculs, n'établissent aucune liste des erreurs 
détectées et n'assurent aucun suivi de ces erreurs; 
d) les autorités fiscales appliquent leurs règles nationales 
pour décider de la fréquence des vérifications sur 
place, seules les sociétés dont le chiffre d'affaires 
annuel dépasse 2 000 Mio PTA (15 Mio ECU) étant 
susceptibles d'être contrôlées tous les ans, mais la 
faible priorité accordée à la vérification du prélève­
ment rend cette dernière peu probable; les sociétés 
dont le chiffre d'affaires se situe entre 200 et 
2 000 Mio PTA sont contrôlées tous les trois ans, et 
celles dont le chiffre d'affaires se situe au-dessous de 
200 Mio PTA (1.5 Mio ECU) sont vérifiées par 
sondage; avec une telle fréquence, il est peu probable 
qu'aucun premier acheteur soit contrôlé plus d'une 
fois tous les trois ans, et la majorité ne sera 
probablement jamais contrôlée. 
4.3.19. En Grèce et en Espagne, les déclarations de 
prélèvement ne sont pas incluses dans la base relative à 
l'application de la directive 77/435 CEE du Conseil, du 
(5) Boletin Oficial del Estado n° 288(1.12.1988). 27 juin 1977 (6), relative au contrôle, ce qui exclut la 
possibilité d'examiner les documents commerciaux des 
opérateurs. 
4.3.20. En France, la responsabilité du contrôle in­
combe à l'Office national interprofessionnel des céréales 
(ONIC), qui, en sa qualité d'organisme d'intervention 
spécialisé dans le marché des céréales avec une structure 
régionale très développée, dispose de ressources impor­
tantes lui permettant de vérifier si les dispositions relatives 
aux prélèvements sont correctement appliquées. D'une 
manière générale, le contrôle de la Cour a montré que la 
qualité et la fréquence des vérifications des déclarations 
de prélèvement étaient satisfaisantes. Toutefois, aucun 
inventaire physique n'est effectué dans le cadre des 
contrôles sur place; une occasion est ainsi manquée de 
vérifier le caractère complet des déclarations de prélève­
ment. 
4.3.21. En Irlande, les céréales sont, la plupart du 
temps, vendues sans avoir été séchées, alors que le 
prélèvement est fondé sur un poids séché de 15 % de degré 
d'humidité plutôt que sur le degré d'humidité convenu, 
comme le prévoient les règlements communautaires (7), ce 
qui entraîne le sous-paiement du prélèvement. En outre, 
les enregistrements des opérateurs visités ne facilitaient 
pas le contrôle des tonnages non séchés et séchés, 
situation qui n'a, jusqu'à présent, pas été remise en cause 
par le ministère de l'Agriculture. 
4.3.22. En Italie, les autorités régionales n'ont affecté à 
la gestion et au contrôle du prélèvement qu'un seul agent 
à temps plein dans chacune des provinces de Bologne et de 
Padoue — deux importantes régions productrices de 
céréales. Dans ces conditions, les agents ne pouvaient 
guère faire plus que de classer la masse considérable de 
déclarations sans opérer aucun contrôle utile. En outre: 
a) aucune des provinces visitées n'avait établi de 
procédure permettant de vérifier que les entreprises 
assujetties identifiées établissaient toutes les déclara­
tions nécessaires ; la nécessité d'une telle procédure est 
illustrée par le fait que. dans la province de Viterbe, le 
nombre de déclarations trimestrielles se situait entre 
42 et 107 pour la période examinée au cours du 
contrôle; 
b) la loi italienne limite l'accès aux documents financiers 
des sociétés à la Guardia di finanza; en outre, la 
législation nationale ne permet pas de faire figurer le 
montant du prélèvement de coresponsabilité séparé­
ment sur les factures, ce qui entraîne une coupure 
dans la piste de vérification: les contrôleurs du 
(6) Directive 77/435/CEE du Conseil, du 27 juin 1977 (JO L 172 
du 12.7.1977. p. 17). remplacée par le règlement (CEE) 
n° 4045/89 du Conseil, du 21 décembre 1989 (JO L 388 du 
30.12.1989. p. 18). 
(7) Règlement (CEE) n° 1432 88 de la Commission, du 26 mai 
1988 (JO L 131 du 27.5.1988. p. 37). 
^0 .lournalonaciel des Communautés européennes 12 12 ^ 
prélèvement de coresponsabilité, ne faisant pas partie 
de la ôluardia di tlnan^a, doivent se limiter au 
rapprochement des documents pro forma annexésà 
la déclaration avec les copies des mêmes documents 
conservés parfentrepnse,aucune confiance ne peut 
être accordéeàcesvéntlcations, si aucune trace des 
documents pro forma ne peut être trouvée dans les 
états tinanciers. 
c^ lesautontésitaliennesconsidéraientquefapplication 
duprélèvementlorsdelapremièrerransformation 
était trop diftïcileàgérerep dès le départ pl^^ ont 
appliqué le prélèvement,au momentoù les céréales 
étaient mises pour la première fois sur le marché, ce 
systèmen'aété autorisé par les règlements commu 
nautairesqu'àpartirdul^^uilletl^7^. 
d^ l'application précoce du régime du premier acheteur 
en Italie — régime quin'avait pas été approuvé au 
niveau communautaire—,alors que tous les autres 
Ltats membres appliquaient le régime de la première 
transformation,aouvert une bièche pour les céréales 
importées en Italieàpartir d'autres ^tats membres, 
dans le cadre du régime de la première transforma 
tion, les opérations intracommunautaires n'étaient 
pas assujetties dans l'Ltat membre exportateur, et les 
céréales entraient donc en Italie exonérées du 
prélèvement,le contrôle opère par la C'ouramontré 
que 
— bien que le décret ministériel publié par les 
autorités italiennes assimileles importateurs de 
céréales d'autres ^tats membres aux premiers 
acheteurs, les instructions administratives diffu 
séespar lesautontésitaliennes nefont aucune 
mention de proceduresadmimstiativesrelativesà 
de telles opérations. 
— bien que le bilan 1^^1^7 communique par les 
autorités italiennes indique ^,7i^trotautrtre des 
importations de céréales exonérées de prélève 
mentàpartir d'autres î^tats membres, le total des 
quantités déclaréesaux tins de prélèvements pour 
cette campagne de commercialisation nes'èlevait 
qu'à3,l^iiot,dont 0,4^vl^i^ntete déclarées 
comme étant exonérées, 
— une entreprise de transformatron sélectionnée 
pour un examen détaillé par laCour,qur importe 
des quantités importantes de cerealesàpartn de 
laPranceenvuedeleurtiansfoimationenltalie, 
n'avaitdéclaréauxtlnsdepielè^ementque^Otde 
céréales^qui ont été déclarées comme exonéiées 
de prélèvements au cours de la campagne de 
commercialisation 1^^1^7 — quantité qui ne 
ea ^^a^m^e^i^m^t^^7^ae^^^et^^^m^t^7 
^OLt^éia^7t^7^^ correspond pasanniveaud'acUvitédel'entreD 
prises 
— les contrôleurs nationaux n'ont pas essayé 
d'établir la véracité des quantités déclarées 
commeexonéréesdanslesentrepnsescollectrices. 
4.3.23. Aux Pays-Bas, le servicedecontrôleresponsable 
amis plus de un an pour arrêter un programme de visites 
sur place relatifau nouveau régime de prélèvement,en 
outre 
a^ iln'existait aucune méthode uniforme concernant le 
degré d'humidité du grain, facteur important aux 
RaysBas, les a^ustementsdu facteur de séchage ni les 
tolérances pour les erreurs de pesage^des méthodes 
très différentes ont donc été observées, contrairement 
au pnncipedel'égalitédetraitementdes producteurs, 
b^ dans certaines des entreprises collectrices visitées, lia 
été difUcile de rapprocher les quantités déclarées aux 
tins deprélèvement avec les documents del'entre 
prise,ces diftlcultés sont dues, en partie,àl'absence 
d'harmonisation des documentsàtenir, mais aussi, 
dansuncas,au fait quelespièces^ustillcativesde 
base,àsavoir les bulletins d'analyses du laboratoire, 
avaient été détruites avant la visite 
4324 Au KoyaumeOni, l'utilisation extensive 
d'agents pour percevoir le prélèvement et vérifier 
l'exactitude desdèclarations de prélévementnécessite une 
coopération étroite entre les différentes instances mtéres 
séespourquelecontrôlesoitef^cace,iln'yatoutefoispas 
de trace d'une telle coopération 
a^ aucunprogrammedevénficationsurplacen'aété 
rnstrtué au cours de la première année d'application 
du nouveau régime, et la tâabrlrté des déclaratronsn'a 
donc pas pu être établie. 
b^ par leur nature et par leur étendue, les contrôles 
conçais par l'Intervention Board for Agncultural 
Rroducts^lBAP — Oftâced'mtervention des produits 
agrrcoles^etdestrnesaêtre opères par les agents des 
services exteiieuisdumimstère de l'Agriculture, de la 
Pêcne et de l'AIrmentatron etarenL de l'avis de la 
Cour, superficiels e^ nettement morns approfondis 
qu'il ne couvrent pour verrfier la veracrte des 
declaiatrons de prélèvements 
c^ l'un des opérateurs visités au cours du contrôle 
appliquait toujours leregimeadhocfondésurles 
achats nets utilisés pour la transformation, situation 
quraurart puêtrecorrrgéeparunevérrtlcatronsur 
place plus raprde 
12. 12. 90 , Journal officiel des Communautés européennes 81 
Déclarations tardives et retards de versement 
4.3.25. Le contrôle de la Cour a révélé des retards 
importants et multiples au niveau de la déclaration et du 
reversement des prélèvements perçus dans tous les États 
membres visités. Des retards de six mois ou plus n'étaient 
pas rares. Bien que la situation se soit généralement 
améliorée avec le temps, certains retards injustifiés ont 
persisté dans les cas suivants : 
a) en Espagne et en Italie, où il n'existe pas de registre 
des premiers acheteurs, le suivi des retards de 
versement est pratiquement impossible dans le cadre 
du système actuel ; en outre, ces deux États membres 
autorisent les coopératives, par l'intermédiaire d'une 
procédure de stockage des céréales en dépôt provi­
soire, à retarder le versement du prélèvement jusqu'à 
ce que les céréales aient été vendues à des tiers; en 
Espagne également, des retards importants apparais­
sent entre la date où le prélèvement est versé par le 
collecteur et la date où le prélèvement est inscrit dans 
les comptes FEOGA de l'État membre ; ces derniers 
retards sont, en outre, aggravés par la pratique du 
Trésor, qui consiste à reverser les sommes collectées 
sur une base trimestrielle; 
b) en Grèce, alors qu'il existe un registre du prélèvement 
au niveau local, aucun suivi des retards de versement 
n'est opéré au niveau central, et, quelque six mois 
après leur introduction, les intérêts de retard prévus 
par la législation communautaire n'étaient pas 
appliqués ; les amendes et les sanctions prévues par la 
loi grecque sont appliquées dans certains cas de retard 
de versement, mais pas systématiquement; 
c) en France, la situation en matière de versement est 
particulièrement délicate en raison : 
— du refus de certains transformateurs de verser la 
totalité du prélèvement de coresponsabilité dû 
pour la période allant de juillet 1986 à août 1987 
[estimation du montant restant dû: 110 Mio FF 
(soit 15,9 Mio ECU) au 15 mai 1990]; 
— du fait que de nombreuses entreprises collectrices, 
principalement des coopératives, n'ont pas versé 
le prélèvement de coresponsabilité supplémen­
taire dû pour 1988/1989 avant que le taux définitif 
du prélèvement ait été fixé, pour payer ensuite le 
montant net dû; 
— du fait que près de la moitié des entreprises 
collectrices, qui représentent normalement 90 % 
des paiements, refusent de verser tout prélève­
ment perçu pour la campagne de commercialisa­
tion 1989/1990; un montant de 948 Mio FF 
(137 Mio ECU) restait dû pour la période allant de juillet à septembre 1989, ainsi qu'un autre 
montant estimé à 432,2 Mio FF (62,5 Mio ECU) 
pour la période allant d'octobre à décembre 1989 ; 
seul un montant de quelque 80 Mio FF ( 11,6 Mio 
ECU), soit 5,4 % du montant total dû pour cette 
période, avait déjà été versé à l'ONIC au moment 
du contrôle; il ressort d'entretiens avec les trois 
coopératives visitées que le refus de verser avait 
été décidé au niveau du syndicat, parce que la 
Commission n'avait pas utilisé les recettes du 
prélèvement pour développer de nouveaux dé­
bouchés pour le marché; les producteurs, dont le 
prélèvement avait déjà été perçu, n'avaient pas été 
consultés; entre-temps, les sommes perçues 
avaient été déposées par ces collecteurs sur des 
comptes bancaires bloqués et porteurs d'intérêts ; 
la Cour exprime sa préoccupation face à l'absence 
apparente de mesures prises par les autorités 
françaises afin de garantir le transfert des 
prélèvements ; 
d) aux Pays-Bas, la pratique de l'organisme payeur, qui 
consiste à délivrer une facture pour le montant du 
prélèvement déclaré comme dû, augmente les retards 
en accordant une période supplémentaire avant que le 
paiement ne devienne exigible. 
Remboursements du prélèvement 
de coresponsabilité supplémentaire 
4.3.26. Les remboursements du prélèvement de cores­
ponsabilité supplémentaire sont organisés de manière 
différente selon les États membres. En RF d'Allemagne et 
au Royaume-Uni, au moment du contrôle de la Cour, les 
producteurs de céréales devaient adresser à l'autorité 
compétente une demande attestée par les factures 
prouvant qu'ils avaient versé le prélèvement supplémen­
taire pour les quantités en cause. La RF d'Allemagne est à 
présent passée au système appliqué dans les autres États 
membres à l'exception de l'Italie. Dans ces États 
membres, le prélèvement supplémentaire est retenu par 
les premiers acheteurs et redistribué quelque six mois plus 
tard en tout ou partie à leurs fournisseurs après la décision 
de la Commission fixant le taux définitif de prélèvement 
supplémentaire. En cas de remboursement partiel, le 
solde est versé à l'autorité compétente. 
4.3.27. En RF d'Allemagne et au Royaume-Uni, la 
Cour a constaté qu'il y avait une coupure dans la piste de 
contrôle, parce que les factures présentées à l'appui des 
remboursements avaient été renvoyées aux producteurs 
par l'autorité compétente. Bien que le rappel d'un 
échantillon limité de factures ait généralement donné des 
résultats satisfaisants dans les deux États membres, la 
Cour estime que, pour les besoins du contrôle, les pièces 
justificatives originales ou des copies de celles-ci auraient 
dû être conservées. 
82 Journal officiel des Communautés européennes m i^ ^ 
^3^ Ln Italie, les remboursements sont effectues par 
l^or^anisme paveur sur la base de listes fournies par les 
inspections régionales de ^agriculture Le contrôle a 
révélé des retards importants dans les remboursements, 
retards pouvant dépasser les échéances fixées par les 
règlements communautaires oeomptetenudefinsufli 
sance des procédures de rapprocnement des rembourse 
ments avec les prélèvements supplémentaires versés,la 
C^our estime qu^il est urgent d^exammerfensemble de la 
procédurederemboursementalin de prendredes mesures 
correctrices lorsque des remboursements irre^uliers ont 
été opérés. Ltant donné le manque de contrôle de 
for^anisme paveur sur les opérations de remboursement, 
la tourne peut exclure le fait que certains producteurs 
n^ont pas été remboursés 
^3^ Lnôlrèce, les remboursements ont été effectues 
directement aux producteurs sur présentation de copies 
de factures mdiquantleversementdes prélèvements, mais 
sans contrôle par recoupement par rapport aux déclara 
tiens de prélèvement f^n f^spa^ne, les procédures de 
remboursementsont lourdes et nécessitent une conlirma 
tion, par les banques commerciales, du versement effectif 
des prélèvements L^e même, comme les remboursements 
sont effectués en partie par le Senpa et en partie par les 
collecteurs, ces procédures présentent un risque d^erreurs 
et nécessitent un examen approfondi sur une base 
annuelle,comportantunrapprocriementdesmontants 
totaux remboursésavec les prélèvements supplémentaires 
versés 
è^o^^OC^^o^Â^ 
4 3 30 Malgré l'importance de ce type de vérification, 
la Cour a constaté que, dans certains États membres, le 
rapprochement entre les déclarations et les paiements soit 
n'était pas possible, soit n'était pas effectue 
a) en RF d'Allemagne, les paiements sont enregistres a 
la «Bundeskasse Bremen», et les déclarations sont 
enregistrées manuellement auprès de l'autorité com­
pétente, une tentative de rapprochement effectuée 
par l'autorité compétente a révèle des soldes restant 
dus très différents de ceux enregistres par la Bundes­
kasse, un véritable rapprochement n'a pas ete 
effectué, 
b^ en Lspa^ne, les banques commerciales^ouent un rôle 
clé dans le svstème comptable, mais, comme les 
paiements et les déclarations sont traites séparément, 
les autorités sont incapables de rapprocher les 
montants déclarés des sommes versées,laCAour ne 
peut accepterPabsence de correspondance entre les 
deux séries de données et recommande donc PintroD 
duction de procédures permettant d^opérer des 
rapprocbements réguliers, c^ en Italie, les déclarations des collecteurs sont 
enre^istréessurunsvstèmemformatisé^éré parle 
ministère defA^nculture, les montants dus avant en 
principe préalablement été rapprochés avec les 
montants versés aulrésor,des différences substan 
tielles existent, toutefois, entre les paiements enre^is^ 
très par lesdeuxsvstèmesetfampleur desdifférences, 
quipersistentquelquetroisansaprèsPenre^istrement 
des premières opérations, ^ette un sérieux doute sur 
futilité de cette base de données aux Uns de gestion. 
^c^n^A^o^ 
^^^1 Le svstème du prélèvement de coresponsabilité 
prévoit les principales exonérations suivantes 
a^ les stocks initiaux détenus par les entreprises de 
première transformation, les entrepôtsd^ntervention 
etlesexportateursàladatedu^uml^^le^our 
précedantcelui où le premier régime de prélèvementa 
été introduite, 
b^ lesstockstransitoiresdétenusàladateoùleré^imedu 
premier acbeteuraremplacélere^ime de première 
transformationn^etaient assujettis qu^àfancien taux 
du prélèvement de base et étaient exonérés du 
nouveau prélèvement supplémentaire, 
c^ la consommation de cerealesausemdePexploitation 
et le perfectionnement passifde quantités de céréales 
identilïables en aliments pour animaux pour le 
compte du producteur, 
d^ une quantité pouvant atteindre ^ t de céréales 
actietée auprès de cnaque petit producteur est 
exonérée sur la base du svstème d^aide en faveur des 
petits producteurs, 
e) les semences certifiées ayant fait l'objet d'un contrat 
de multiplication, 
0 les exploitants agricoles participant au régime de 
retrait des terres pour au moins 30 % de leur 
superficie amble sont exonères a raison de 20 t de 
céréales mises sur le marche 
Contrôle des stocks initiaux et des stocks transitoires 
4 3 32 Les stocks initiaux devaient être déclarés par les 
entreprises de commerce et de transformation à l'autorité 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 83 
nationale compétente, qui, après avoir vérifié ces 
déclarations, délivrait les certificats d'exonération aux 
déclarants. A chaque vente de céréales, ces certificats 
étaient transmis aux nouveaux détenteurs jusqu'à ce 
qu'ils soient finalement attachés aux déclarations de 
quantités transformées ou exportées en vue de l'exonéra­
tion du prélèvement. 
4.3.33. En général, les contrôles documentaires des 
États membres relatifs à ces stocks exonérés étaient 
satisfaisants, mais la vérification physique des stocks était 
globalement insuffisante. En outre, les Etats membres, à 
de très rares exceptions près, ne transmettaient pas à la 
Commission le rapport requis par le règlement correspon­
dant de la Commission concernant l'utilisation des 
certificats d'exonération. 
4.3.34. La Cour a constaté que les contrôles des stocks 
transitoires se limitaient aussi, la plupart du temps, à des 
vérifications administratives de l'exactitude des verse­
ments du prélèvement par rapport aux quantités décla­
rées. Une fois encore, l'attention accordée à la vérification 
de la fiabilité des quantités déclarées, au moyen soit de 
contrôles sur place à la date du changement de régime ou 
à une date proche de celui-ci, soit d'un rapprochement des 
quantités déclarées avec les vérifications physiques 
ultérieurement effectuées par des tiers indépendants, 
comme les contrôleurs externes, était peu importante, 
voire inexistante. 
4.3.35. Le contrôle de la Cour a révélé les incohérences 
suivantes : 
a) en RF d'Allemagne, la comptabilité matières d'une 
entreprise visitée au cours du contrôle faisait 
apparaître des stocks transitoires qui avaient été sous-
déclarés de quelque 3 900 t ; 
b) au Royaume-Uni, les documents de deux des trois 
entreprises visitées ont révélé que ces stocks avaient 
été nettement sous-déclarés par rapport aux stocks 
comptables, de 12 % pour la première et de 34 % 
pour la deuxième; 
c) en Espagne, où la vérification physique a été laissée à 
la discrétion des bureaux locaux du Senpa, une 
entreprise visitée au cours du contrôle n'avait déclaré 
aucun stock transitoire: en conséquence, le prélève­
ment sur les 220 t effectivement en stock à cette 
époque n'a pas été versé, bien qu'il ait été répercuté 
sur l'entreprise dans le prix payé pour les céréales; 
d) en Grèce, où les inspecteurs départementaux de 
l'agriculture de Volos ont déclaré avoir opéré un 
contrôle physique de l'ensemble des stocks déclarés, le 
contrôle de la Cour a révélé un cas où les stocks 
transitoires avaient été surdéclarés de 3 741 t (31 %) 
et un autre cas où il y avait une différence de 549 t (7 %) à la date du contrôle, ce qui suscite des doutes 
quant à la fiabilité des contrôles nationaux des stocks. 
Utilisation de céréales au sein de l'exploitation 
pour l'alimentation des animaux 
4.3.36. Malgré le fait que les statistiques globales des 
Etats membres indiquent que des quantités importantes 
de céréales sont consommées dans les exploitations, 
aucun Etat membre visité, à l'exception du Royaume-
Uni, n'a pris de mesures pour vérifier la fiabilité des 
chiffres globaux et contrôler les exploitations par 
sondage. 
4.3.37. Les autorités françaises ont autorisé des contrats 
comportant une clause de réméré; ces contrats de vente 
octroient un droit de compensation pour la vente de grain 
et l'achat ultérieur d'aliments composés contenant du 
grain. Comme il n'existe aucun lien direct entre le grain 
vendu par le producteur et l'aliment transformé souvent 
acheté à un tiers, ce type de contrats semble être contraire 
au principe du prélèvement de coresponsabilité, qui 
prévoit que même les opérations de troc sont assujetties. 
Ces contrats comportant une clause de réméré ont pour 
résultat que le prélèvement de coresponsabilité est éludé. 
Aide en faveur des petits producteurs de céréales 
4.3.38. Les mécanismes d'exonération du prélèvement 
de coresponsabilité pour les petits producteurs prennent 
la forme d'une aide directe, sauf en Grèce, en Italie et en 
Espagne, où l'aide prend la forme d'une exemption de 
paiement des prélèvements. Malgré de nombreuses 
propositions de la Commission, la réglementation 
communautaire ne définit pas les petits producteurs, mais 
établit certains critères à prendre en considération: 
a) la superficie ensemencée de céréales; 
b) et/ou la superficie agricole utilisée; 
c) et/ou la proportion des revenus de l'exploitation 
provenant des céréales. 
L'aide est octroyée sur la base de pièces justificatives 
attestant que le demandeur a versé les prélèvements de 
coresponsabilité; les États membres peuvent exiger la 
présentation d'autres pièces justificatives. 
4.3.39. Le contrôle de la Cour a révélé une grande 
diversité de critères d'éligibilité parmi les États membres. 
D4 journal oflïciel des communautés européennes 1^ 1^ ^0 
HaeteconstatéquelesÉtatsmembresnedefinissaientpas 
les critères d'éligibilité sur la base de certaines normes ou 
moyennes socio-économiques, mais en fonction du 
souhait d'utiliser les montants de l'aideaconcurrence du 
plafond qui leuraete attribue par laC^ommission En 
Erance,par exemple, la dimension des petites exploitas 
nous eligiblesal'aide est passée de^a^O ha Ce'estdonc 
ce plafond quiadetermine la dimension de reterencede la 
petite exploitation de céréales dans chacun des États 
membres 
434n En Irlande, la définition très large adoptée pour 
le ^petitproducteur^,asa^oir un exploitant cultivant 
moins del^ ha de céréales, permetapresque tous les 
producteursdebenelicier de la mesure Lescontrôlessont 
donc limitesala^entïcation du versement des prélevé 
ments llcon^ientdenoter toutefois,que,malgreles 
possibilités offertesparladetlnitionlarge,le montant 
attribueal'lrlande^l,7^io Eôe^n'a^ait pas ete utilise 
en raison, semble^il, du fait que les producteurs 
considèrent que l'aide disponiblen'est pas suffisamment 
attractive par comparaison a^ec l'effort exige pour 
introduire une demande 
4341 Aux Ra^sBas, la vérification des demandes se 
limite a un contrôle administratif de la preuve du 
versement des prélèvements, pour lequel des photocopies 
des factures sont accepteesala place des originaux,la 
C^our estime que cela est insuffisant Les contrôles 
administratifs ne s'étendent pas a la ^enficaUon de 
l'exactitude des taux de prélèvement indiques 
434^ Les autorités allemandes ne conservent pas les 
factures utilisées comme preuves de paiement du prélevé 
ment, ni des copies de celles-ci, ce qui entraîne aussi des 
diflicultes pour le contrôleaum^eau national ^'agissant 
del'eligibiliteal'aide, le s^stemeutilise est valable en 
théorie, puisqu'il est fonde sur la comparaison des 
données communiquées pourlaide en faveur des petits 
producteursa^eccellesrelatr^esauneaide nationale pour 
laquelle il est contraire a linterêt du producteur de 
déclarer des superficies de terres arables supeneuresala 
réalité 
4343 Au Royaume LCnr labsence de conservation 
des factures a aussi entraîne des difficultés pour le 
contrôle L'échantillon destine au contrôle était sentie en 
redemandant les pieces^ustiticatnBes maislesdonnees 
fournies n'étaient satisfaisantes que pour la moitié des 
cas 
4344 En Erance le système accoide un avantage 
spécial aux membres de C^AEC^ ^groupements agricoles 
dexploitation en commune en effet, c'est la mo^ennedes 
supertîcies des exploitations de ses membres, et non leurs 
superticies individuelles quiest prise en considération 
En outre, les autorités françaises acceptent également des 
pbotocopies de documents ouparfors des certificats de 
collecteurs indiquant lesquanUtesaLtietees,aucun de ces 
documentsnest^ansMisant Certaines ^entïcations par recoupement sont effectuées par rapport aux données 
utilisées pour les paiements de sécurité sociale des 
agriculteurs, mais ces ^enficationsnesontpas opérées 
systématiquement 
434^ En Italie, l'aide est accordée sous laforme d'une 
exonération du paiement des prélèvements la situation 
peut être résumée comme suit 
a^ ^éhgibilnéà^aideesitondéesurladéclaranondu 
producteur au collecteur au moment de la ^ente, 
comme cet^pe de déclarations est nécessaire pour 
chaque livraison, le nombre d'operationsatraiter en 
^ue d'une ^entïcation éventuelle est multiplie par un 
chiffre important,ce quidimmue inévitablement le 
pourcentagedesoperationsquipeu^entetre^entïees, 
b^ il est difficile d'assurer le respect de lattnbution 
nationale de l'aide, les autorités italiennes ont admis 
que cela n'avait pas ete possible au cours des trois 
premières années du régime,pourlannee en cours, 
une procédure administrative complexeaetemtro 
duite, qui pourraitameliorer le contrôle, mais ne peut 
pas être considérée comme infaillible, 
c^ le nombre de ^enllcations sur place effectueesace 
^our dans lesregions^isiteesaete particulièrement 
peu important dans la province de Bologne, par 
exemple, neuf visites dece t^peseulement ontete 
effectuees^usqu'apresent, toutes le meme^our,alors 
que,danslapro^mcedePadoue sept^isitesdece 
genre ontete effectuées,bien que les autorités aient 
pre^uuntaux minimal de ^enlïcation de lO^odes 
operationsapartirdel^^l^^ unnombieimpor 
tant d'autorités régionales ont de^a indique leur 
incapaciteaatteindre les objectifs lîxes 
4346 En Espagne les bureaux locaux du ^enpa 
délivrent un certilicatdeligibilite aux petits producteurs 
contreuncertiticat de la Clamera Agiaria relatif a la 
totalité de l'exploitation des producteurs et parfois 
contre d'autres documents probants tels que le montant 
de l'assurance de l'exploitation etou les demandesdaide 
ala production de ble dur cependant bien souvent, les 
registres de la Clamera Agrana ne sont pas actualises, ils 
ne reprennent pasnecessairement tous lescontratsde 
location et ne donnent pas une indication précise des 
superficies ensemencées de céréales POans ces conditions, 
les^enfications sur place constituent laseule méthode 
liable pour établir l'eligibiliteal'aide Bien que les agents 
du ^enpa aient indique que ces vérifications sont 
effectuées, iln'existeaucune statistique lîable Pe fait que 
le Senpa utilise, pour calculer l'aide un plafond de!30^ 
du rendement mo^enal'hectare déclare pour la région 
donne une indication du manque de fiabdile du système 
En outre, les retards dans la délivrance des certilicatsfont 
que les entreprises de collecte retardent considérablement 
leurs déclarations de prélèvement parfois de plus de six 
mois dans certains cas examines 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 85 
4.3.47. En Grèce, où quelque 430 000 producteurs sont a) 
éligibles au régime d'aide en faveur des petits producteurs, 
l'aide a été versée directement aux producteurs pour 
1986/1987 et 1987/1988. A partir de 1988/1989, l'aide a 
été octroyée par le biais d'un mécanisme de compensation M 
du prélèvement. Il convient de faire les observations 
suivantes : l'élaboration des règlements portant modalités d'ap­
plication ; 
le suivi de la mise en œuvre des mesures dans les États 
membres et l'apurement des comptes ; 
a) les procédures de vérification de l'éligibilité des 
producteurs à l'aide sembleraient satisfaisantes, bien 
que la pratique qui consiste à limiter l'éligibilité à 
l'aide au rendement moyen à l'hectare déclaré ait 
pour effet d'encourager les opérations de troc pour les 
quantités produites au-delà de cette limite ; c) l'établissement d'un système d'information approprié 
destiné à la mise en œuvre des décisions de gestion 
quotidienne. 
Règlements portant modalités d'application 
b) la gestion du régime au cours des deux premières 
années de son fonctionnement a été satisfaisante, et le 
passage au régime de compensation n'apparaît pas 
justifié par des «difficultés administratives ou 
techniques»; 4.3.50. Les règlements de la Commission portant 
modalités d'application sont incomplets sous de nom­
breux aspects importants: 
c) les autorités grecques estiment que jusqu'à 10 % des 
certificats délivrés et utilisés en tout ou partie ne sont 
pas renvoyés à l'administration, et aucune statistique 
fiable n'est donc disponible concernant le montant 
total de l'aide octroyée. a) il n'existe aucune disposition précise relative aux 
procédures de contrôle à mettre en œuvre par les États 
membres dans des domaines importants tels que la 
vérification sur place ; en conséquence, les contrôles 
des États membres ne sont pas suffisants par rapport 
à l'ensemble du système de prélèvement de corespon-
sabilité; 
4.3.48. Le système de compensation ne permet pas de 
garantir que le montant total de l'aide disponible par État 
membre n'est pas dépassé. Alors que l'Espagne a réussi, 
dans une certaine mesure, à respecter l'attribution 
nationale de l'aide, sauf en 1987/1988 où elle a dépassé 
son attribution de quelque 665 000 t, l'Italie n'y est pas 
arrivée. La base de données du ministère de l'Agriculture 
indique un dépassement cumulé de quelque 8,7 Mio t, soit 
62 % de l'attribution nationale cumulée, ce qui représente 
un total de 67,3 Mio ECU de prélèvements non perçus. 
Les autorités italiennes justifient le dépassement en 
déclarant que l'attribution nationale avait été fixée trop 
bas. Quelle qu'en soit la raison, les dispositions réglemen­
taires de la Communauté sont très claires à ce sujet: 
l'attribution nationale établie chaque année par le Conseil 
ne peut être dépassée. b) le prélèvement de coresponsabilité ne constitue pas 
une dette préférentielle dans tous les États membres ; 
c) le critère retenu par la Commission pour l'attribution 
de montants globaux aux États membres, à savoir le 
nombre de producteurs commercialisant moins de 
25 t, n'a aucun rapport avec le critère appliqué par 
chaque État membre pour répartir ces montants. 
Suivi de la mise en œuvre des mesures 
dans les Etats membres 
LA GESTION CENTRALISEE 
AU NIVEAU DE LA COMMISSION 4.3.51. La Commission n'a pas réagi contre l'absence de 
mise en œuvre du régime de la première transformation en 
Italie. Bien que les autorités italiennes n'aient eu aucune 
base légale pour appliquer le régime du premier acheteur 
pour la campagne de commercialisation 1986/1987, 
aucune procédure d'infraction n'a été engagée. 
4.3.49. Bien que la législation communautaire délègue 
la gestion quotidienne et le contrôle du système du 
prélèvement de coresponsabilité aux États membres, le 
rôle de la Commission demeure essentiel. Ce rôle 
comporte, en particulier: 4.3.52. Un autre cas, méritant un suivi plus intense et 
une réaction plus décisive de la part de la Commission, a 
été constitué par le refus de nombreux collecteurs de 
prélèvements français importants de reverser les prélève­
ments. Ce refus s'est maintenu sous une forme ou sous 
une autre depuis l'introduction du prélèvement. 
Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
4.3.53. Les mécanismes de compensation pour l'aide en 
faveur des petits producteurs en Espagne, en Italie et en 
Grèce auraient dû être supervisés plus étroitement par la 
Commission. Ces mécanismes de compensation ont été 
introduits comme mesure temporaire en 1986/1987, en 
raison de «difficultés administratives ou techniques», 
mais ils ont été étendus à chaque campagne de commer­
cialisation suivante et semblent, à présent, constituer un 
élément permanent du système. Ces mécanismes échap­
pent à tout contrôle, plus particulièrement en raison de 
l'impossibilité de suivre l'utilisation de l'aide attribuée au 
niveau national. Les procédures comptables relatives aux 
mécanismes de compensation du prélèvement, qui font 
que seuls les montants nets collectés figurent dans les 
comptes, sont non seulement un obstacle à la transpa­
rence des comptes, mais empêchent également la Com­
mission de suivre la mise en œuvre de la mesure par les 
États membres en cause. En fait, les trois pays ont dépassé 
les aides attribuées au niveau national. blesse importante. Les procédures ad hoc appliquées pour 
l'établissement de cette estimation de même que l'absence 
de disposition, jusqu'à présent, permettant d'adapter le 
taux de prélèvement sur la base du résultat définitif, font 
obstacle à la transparence de la procédure et la 
prédisposent indûment à des influences peu objectives. La 
modification récente du système (10), établissant un 
prélèvement supplémentaire provisoire applicable tout au 
long de la campagne avec un ajustement au cours de la 
campagne suivante, sur la base du résultat définitif, 
présentera aussi un risque de manipulation en l'absence 
de procédures précises d'établissement du résultat. La 
Commission, reconnaissant les insuffisances de ses 
statistiques officielles pour la gestion du marché et le suivi 
en temps opportun, utilise d'autres sources. Ces sources 
sont cependant souvent peu claires et mal documentées. 
En outre, le système modifié s'écarte de l'essence même du 
prélèvement de coresponsabilité — le principe de la 
perception du prélèvement au cours de la campagne où est 
apparue la production excédentaire. 
4.3.54. L'étude détaillée du système, que la Commission 
a commencée en 1987, a été interrompue très rapidement 
en raison du manque de personnel, et les principales 
faiblesses du système n'ont donc pas été mises au jour. Les 
procédures d'apurement relatives à 1986 et à 1987 ont 
comporté un rapprochement des quantités déclarées pour 
le prélèvement avec les quantités assujetties telles qu'elles 
figurent dans les statistiques officielles disponibles. Bien 
qu'un rapprochement global de ce type constitue une 
procédure préliminaire valable pour mettre au jour les 
domaines présentant des difficultés, il ne suffit pas en soi à 
détecter les raisons sous-jacentes aux divergences appa­
rues. La Cour constate toutefois avec satisfaction que 
depuis la procédure d'apurement 1989, la Commission a 
complété sa méthode de rapprochement statistique global 
car des examens détaillés des systèmes dans plusieurs 
États membres. 4.3.57. Finalement, l'absence de statistiques fiables 
relatives à la consommation de céréales au sein des 
exploitations constitue un facteur de restriction dans le 
suivi de la mise en œuvre des dispositions relatives au 
prélèvement de coresponsabilité. La majorité des États 
membres estiment simplement que cet élément constitue 
le solde de leurs bilans céréaliers. Sans statistiques plus 
fiables concernant cet élément, la vraisemblance des 
déclarations concernant les prélèvements pour chaque 
État membre ne peut être appréciée. 
CONCLUSIONS GENERALES 
Système d'information de gestion 
4.3.55. La Commission a été gênée dans de nombreux 
domaines importants faute d'informations appropriées. 
Dans certains cas, cela est dû au fait que les États 
membres ont omis de fournir les données prévues par les 
règlements communautaires, mais, dans d'autres cas, cela 
résulte de l'absence de cadre réglementaire permettant la 
collecte des données requises. Les possibilités d'améliora­
tion introduites par le règlement (CEE) n° 837/90 du 
Conseil, du 26 mars 1990 (9), sont peu susceptibles de 
produire leur effet avant l'expiration du système de 
prélèvement de coresponsabilité (au 30 juin 1992). 
4.3.56. L'absence de base fiable pour l'établissement de 
l'estimation de la production — facteur clé dans la 
détermination du taux définitif du prélèvement de 
coresponsabilité supplémentaire — constitue une fai-4.3.58. Une analyse des données économiques permet 
de conclure que le prélèvement de coresponsabilité, même 
associé à d'autres mesures connexes, n'a pas amélioré 
l'équilibre du marché. Si l'on considère les variations de la 
production sur une assez longue période, il apparaît 
clairement que ces variations doivent être imputables à 
des facteurs généraux tels que les conditions climatiques 
plutôt qu'aux nouvelles mesures introduites au cours des 
dernières années. Le tableau 4.3.3 montre que la 
production a continué à augmenter après l'introduction 
du prélèvement et que les baisses occasionnelles ont même 
été moins importantes que celles qui se sont également 
produites avant l'introduction des mesures de corespon­
sabilité. La production dépasse encore considérablement 
la consommation interne, et aucun nouveau débouché 
susceptible d'accroître la consommation interne ou les 
exportations en maintenant l'équilibre coût efficacité n'a 
été trouvé. 
(9) JO L88du 3.4.1990, p. 1. (10) Règlement (CEE) n° 201/90 du Conseil, du 22 janvier 1990 
(JO L22du 27.1.1990, p. 7). 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 87 
Tableau 4.3.3 — Bilans céréaliers 
Source: Base de données Eurostat-Cronos au 9 avril 1990. 
(0 EUR 10. 
(2) Stocks privés et publics. 
(3) Estimations au 15 octobre 1990. (Mio t) 
Campagne de 
commercialisation 
Production 
Importations 
Réduction des stocks (2) 
Total disponible 
Utilisation 
Consommation interne 
Exportations 
Augmentation des stocks (2) 
Utilisation totale 1984/1985 
151,3 
6,9 
158,2 
118,6 
29,1 
10,5 
158,2 1985/1986 
160,4 
10,9 
171,3 
143,2 
27,5 
0,6 
171,3 1986/1987 
154,6 
7,1 
5,3 
167,0 
139,6 
27,4 
167,0 1987/1988 
153,6 
7,5 
161,1 
134,7 
17,9 
8,5 
161,1 1988/1989 
(3) 
164,3 
7,8 
172,1 
136,1 
26,9 
9,1 
172,1 
4.3.59. Au mieux, les prélèvements de coresponsabilité 
n'auraient pu avoir qu'une incidence marginale en évitant 
des déséquilibres plus importants du marché. Toutefois, 
la série de faiblesses importantes dans la mise en œuvre du 
système de prélèvement de coresponsabilité ne lui a pas 
permis d'être pleinement efficace. Ces faiblesses se situent 
au niveau communautaire et, par voie de conséquence, au 
niveau des États membres. 
4.3.60. La Commission n'a pas joué dans ce domaine un 
rôle suffisamment actif. Une application plus stricte des 
règlements relatifs aux contrôles à organiser par les États 
membres et l'intervention de la Commission en temps 
opportun, par le biais de visites sur place plutôt que sur la 
base d'échanges de vues au sein du comité de gestion ou de 
procédures d'apurement fondées sur des statistiques, 
auraient pu contribuer à surmonter les problèmes 
d'application à un stade moins avancé. Ce manque de 
suivi et de supervision est illustré par l'absence de prise de 
mesures appropriées à l'encontre des collecteurs français 
du prélèvement, qui ont refusé de reverser les sommes 
perçues, et des autorités italiennes, qui ont appliqué 
illégalement au cours de la première année un système 
autre que le système adopté. 
4.3.61. D'autres problèmes constatés dans les États 
membres peuvent être résumés comme suit : 
a) le contrôle de la base du prélèvement n'est pas 
satisfaisant; les vérifications effectuées par les 
organismes de contrôle des États membres sur la 
perception effective du prélèvement pour toutes les 
opérations assujetties ne sont pas fiables; b) certains États membres sont trop enclins à tolérer des 
mesures permettant l'évasion ou visant à retarder le 
paiement ; 
c) globalement, la fréquence et la durée des visites sur 
place ne sont guère appropriées et ne permettent pas 
d'opérer des vérifications efficaces; dans la plupart 
des États membres, il suffit, pour apprécier l'impor­
tance accordée aux contrôles sur place, de considérer 
le fait que quelque deux ans après leur mise en œuvre, 
les mécanismes révisés relatifs au prélèvement de 
coresponsabilité soit n'avaient pas encore été vérifiés 
sur place, soit ne l'avaient été que de manière très 
limitée; la plupart des États membres accordent trop 
peu d'attention aux déclarations tardives et aux 
retards de versement; un suivi plus énergique des 
dettes qui s'accumulent et des efforts plus vigoureux 
pour obtenir le paiement sont nécessaires, en 
particulier dans les cas où le prélèvement risque de ne 
pas être reversé aux autorités nationales; 
d) les documents requis par les instructions nationales 
sont souvent insuffisants, car de nombreux éléments 
importants énoncés par les règlements communautai­
res ne sont pas spécifiquement prévus; 
e) les procédures de remboursement du prélèvement 
comportent un risque d'erreur et ne prévoient aucune 
procédure de rapprochement élémentaire. 
4.3.62. L'absence d'harmonisation des définitions 
nationales de la notion de «petit producteur» se traduit 
par le fait que la majorité des définitions ont été élaborées 
^ journal oftïciel des communautés euiopeennes 1^ 1^ ^0 
dans le seul but de distribuer le montant total de l'aide 
dispomble,et non sur une base objective Enefletles 
difîerencesquiapparaissententrelesdétïmtionsnationa^ 
les tellesqu'ellesontétéapprouvées parla commission, et 
qui vont de 15à 100 ha, ne peuvent être justifiées par 
aucun critère objectif Ln raison de l'insuffisance des 
procéduresdevénllcationdel'éli^ibilitéàl'aideenfaveur 
des petits producteurs, le système actuel d'attribution de 
cette aidemanqued'équité Finalement, la très faible 
utilisationdel'aidedirecteattnbuee^3^ àce^our^ 
contraste fortement avec le dépassement si^mlicatifdes 
aides octroyées dans le cadre des mécanismes de 
compensation Les ^tats membres autorisant que les 
prélèvements dus soient compensés par l'aide ont été 
incapables de se conformer au^ limites fixées par le 
conseil 
^o^ llyavait effectivement un élément de réalisme 
dans la proposition de la commission visantàautonser 
des mécanismes de compensation La reconnaissance des 
^difficultés administratives ou techniques^ aura proba 
blement pour effet qu'un respect plus strict des limites 
imposéesaumontantdel'aidecompensatoireresterasans 
incidence sur le rendement net du prélèvement, en raison 
de l'msuftïsance des procédures de contrôle Ce raisonne 
ment constitue, bien entendu, presque une reconnaissance 
du lait que l'ensemble du régime est inapplicable dans 
certains Ftats membres 
^.o^ La méthode utilisée^usqu'icipour établir les 
tau^ définitifs du prélèvement de coresponsabilité 
supplémentairea manquéde transparence, et les tau^ 
sonttï^éstroptôtdanslacampa^nedecommercialisation 
et sans aucune disposition permettant de les corriger sur 
la base des résultats définitifs La modification récente de 
la méthode ne devrait pas permettre d'atteindre de 
meilleurs résultats, sans une amélioration sensible de la 
tiabilné de la base de données de la commission 
^0.5 La commission, en optant pour le prélèvement 
de coresponsabilité plutôt que pour d'autres mesures de 
réduction des coûts, a^ustitie son choi^ en invoquant le faitquecetypedeprélèvements'appliqueraitàl'ensemble 
delaproductioncéréalière, alors que d'autres mesures 
ayant une base d'application plus limitée devraient être 
comparativement beaucoup plus sévères au niveau de 
leurs effets Loutefois,cetar^umentperdde sa valeur 
dans lasituation actuelle, où,pouruneraisonoupourune 
autre, le prélèvementn'est pas perçu sur près de la moitié 
de l'ensemble de la production céréahereei sur plus de 
oO^danscertamsLtatsmembres^voirpomt^lO^Les 
détïciences décrites ci^dessus montrent que le système 
actuel decoresponsabilité est compliqué, présente des 
risques de manipulations et entraîne une inégalité de 
traitement des producteurs et des collecteurs H convient 
de noter, toutefois, qu'une gestion appropriée du régime 
nécessiterait un effort administratif supplémentaire très 
important de la part des administrations nationales 
^.oo. compte tenu de l'ensemble de ces éléments, la 
C^our en arnveàla conclusion que, malgré l'importance 
des recettes générées, les faiblessesconstatéesdanslamise 
en couvre du régime ont empêché le système de coresponD 
sabilité d'être pleinement efficace dans la réalisation des 
ob^ectifsdéclarésC^ertainesdeces faiblesses trouventleur 
online dans la nature même du système mis en place ^n 
outre, la plus grande efficacité supposée d'un système de 
prélèvement par rapportàdesrèductions de pn^plus 
importantesestlomd'êtreévidente Fneffet,depuis 1^, 
le régime du prélèvement de coresponsabilité,associéau^ 
stabilisateurs budgétaires, constitue un système hybride 
tenant à la fois d'un régime Hscal et d'un régime de 
réductiondespn^ cependant, en raison de certaines 
insuffisances dans l'application du prélèvement, le 
systèmen'offre pas les ^arantiesd'é^alitè de traitement et 
d'eflicacité que l'on attend du premier, et ses effets 
escomptésentantquemécanismederéductiondes pn^ne 
peuvent ^uere être que mar^mau^ Fnlîmbienqueles 
recettes provenant du prélèvement aient indubitablement 
facilité le llnancement des débouches traditionnels du 
marché, ellesn'ont pas entraîné ^usqu'àpresent l'ouvert 
ture de nouveaux débouchés a un coût budgétaire 
raisonnable 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 89 
4.4. Observations relatives à l'application de la politique de retrait 
des terres arables 
4.4.0. TABLE DES MATIERES 
Retrait des terres arables : description du régime 
Crédits disponibles et paiements effectués 
Nature du contrôle 
Résultats du contrôle 
Niveaux de l'aide 
Commission 
États membres visités 
Fixation du taux 
Différenciation des taux en cas de mise en friche permanente et de 
rotation 
Utilisation à des fins non agricoles 
Problèmes relatifs à la campagne de référence 
Aspects administratifs 
RF d'Allemagne 
Italie 
Royaume-Uni 
Inspections 
Problèmes de contrôle 
Utilisation de matières fertilisantes, etc. 
Couvert végétal 
Utilisation à des fins non agricoles 
Problèmes mis au jour au cours des visites sur place 
Sanctions 
Remboursement par la Commission 
Suivi par la Commission 
Rapport coût/avantages 
Aspects concernant la qualité des terres retirées 
Utilisation de la rotation culturale dans le cadre du retrait 
Ancien régime de retrait des terres arables en RF d'Allemagne 
Frais administratifs et coûts Points 
4.4.1 —4.4.5 
4.4.6 
4.4.7 —4.4.8 
4.4.9 —4.4.35 
4.4.9 —4.4.12 
4.4.9 
4.4.10 — 4.4.12 
4.4.10 
4.4.11 
4.4.12 
4.4.13 — 4.4.15 
4.4.16 — 4.4.22 
4.4.16 
4.4.17 — 4.4.21 
4.4.22 
4.4.23 — 4.4.25 
4.4.26 — 4.4.28 
4.4.26 
4.4.27 
4.4.28 
4.4.29 — 4.4.32 
4.4.33 
4.4.34 
4.4.35 
4.4.36 — 4.4.41 
4.4.36 — 4.4.37 
4.4.38 
4.4.39 
4.4.40 — 4.4.41 
Conclusions et recommandations 4.4.42 — 4.4.51 
90 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
RETRAIT DES TERRES ARABLES: 
DESCRIPTION DU RÉGIME 
4.4.1. Le régime du retrait vise à réduire la superficie de 
terres arables cultivées. Il a principalement une incidence 
sur la production de céréales, bien qu'en principe la 
mesure ait un objectif plus large. Le fondement juridique 
de la mesure est constitué par le règlement (CEE) 
n° 1094/88 du Conseil du 25 avril 1988 ('), modifiant le 
règlement (CEE) n° 797/85 du Conseil, du 12 mars 
1985 (2). Les modalités d'application ont été fixées par la 
Commission dans son règlement (CEE) n° 1272/88, du 
29 avril 1988, modifié par le règlement (CEE) n° 3981/89, 
du 20 décembre 1989 (3). La première campagne d'appli­
cation a été la campagne de commercialisation 1988/1989, 
au cours de laquelle un total de 362 495 ha a fait l'objet de 
mesures de retrait dans la Communauté. En janvier 1990, 
la Commission a proposé d'autoriser la production de 
céréales à des fins non alimentaires dans le cadre du 
régime de retrait des terres arables (4). 
4.4.2. Peuvent faire l'objet d'une aide au retrait toutes 
les terres arables, à condition qu'elles aient été cultivées 
pendant une période de référence (voir point 4.4.13). Sont 
toutefois exclues du régime les terres consacrées à des 
produits non soumis à une organisation commune de 
marchés. 
4.4.3. Les exploitants agricoles souhaitant participer au 
régime doivent s'engager à retirer au moins 20 % de leurs 
terres arables sur une période de cinq ans (mais peuvent 
mettre fin à l'obligation de retrait sans sanction après 
trois ans). Les exploitants qui retirent au moins 30 % de 
leurs terres arables sont exonérés, à concurrence d'une 
quantité de 20 t, du prélèvement de coresponsabilité 
relatif aux céréales. 
4.4.4. Pour être éligibles à l'aide, les terres mises hors 
culture doivent être laissées en friche avec possibilité de 
rotation (voir point 4.4.11), boisées ou utilisées à des fins 
non agricoles. Les États membres peuvent toutefois 
autoriser l'utilisation des terres arables retirées de la 
production comme pâturages aux fins d'un élevage 
extensif ou pour la production de lentilles, pois chiches et 
vesces. 
(') Règlement (CEE) n° 1094/88 du Conseil, du 25 avril 1988 
(JO L 106 du 27.4.1988, p. 28). 
(2) Règlement (CEE) n° 797/85 du Conseil, du 12 mars 1985 
(JO L93 du 30.3.1985, p. 1). 
(3) Règlement (CEE) n° 1272/88 de la Commission, du 29 avril 
1988 (JO L121 du 11.5.1988. p. 36). modifié par le 
règlement (CEE) n° 3981/89 de la Commission, du 20 dé­
cembre 1989 (JO L 380 du 29.12.1989, p. 22). 
(4) Doc.COM(89) 597 final du 23 janvier 1990. comportant une 
proposition de règlement modifiant le règlement (CEE) 
n° 797/85 du Conseil concernant l'amélioration de l'efficaci­
té des structures agricoles. 4.4.5. Bien qu'intégré à la politique structurelle menée 
dans le cadre du règlement (CEE) n° 797/85, le coût 
budgétaire du régime est réparti à parts égales entre les 
sections «garantie» et «orientation» du FEOGA, même 
si les demandes de paiement sont dans un premier temps 
remboursées par la section «garantie». La gestion du 
régime est assurée par la section « orientation ». Comme le 
prévoyait le règlement (CEE) n° 1094/88 (5), le régime de 
retrait aurait dû être introduit pour le 14 juillet 1988. 
Comme le montre le tableau 4.4.1, le début de la mise en 
œuvre du régime a été retardé dans la plupart des États 
membres. 
CRÉDITS DISPONIBLES 
ET PAIEMENTS EFFECTUÉS 
4.4.6. Dans le budget de 1989, un total de 40 Mio ECU a 
été prévu pour le retrait des terres arables. Ce montant a 
été porté à 140 Mio ECU dans le budget de 1990 (article 
390). Cependant, quelques paiements seulement ont été 
effectués au cours de l'exercice budgétaire 1989 £voir 
tableau 4.4.1), étant donné que la plupart des États 
membres ont versé les primes de retrait pour la première 
campagne d'application (1988/1989) au cours du second 
semestre de 1989 (en janvier 1990 seulement pour l'Italie). 
Ces demandes de paiement ne sont donc pas incluses dans 
les comptes du FEOGA-Garantie pour 1989. 
NATURE DU CONTRÔLE 
4.4.7. Des entretiens ont eu lieu avec la Commission et 
les autorités centrales, régionales et locales en Italie, au 
Royaume-Uni et en RF d'Allemagne — les trois États 
membres où le niveau du retrait a été le plus important. 
Une visite a été effectuée dans 43 exploitations, afin de 
corroborer les données figurant dans les dossiers de 
l'administration intéressée. 
4.4.8. Au cours des mois de mars et avril 1990, la Cour a 
examiné la mise en œuvre du régime dans sept régions: 
dans les Pouilles et en Sicile (Italie), le sud-ouest de 
l'Angleterre et l'Ecosse (Royaume-Uni) et dans les 
Lànder de Rhénanie-Palatinat, de Basse-Saxe et du 
Schleswig-Holstein (RF d'Allemagne). 
(5) Règlement (CEE) n° 1094/88 du Conseil, du 25 avril 1988 
(JO L 106 du 27.4.1988. p. 28). 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 91 
Tableau 4.4.1 — Niveau du retrait et dépenses communautaires par État membre 
État membre (') 
Belgique 
RF d'Allemagne 
Grèce 
Espagne 
France 
Irlande 
Italie 
Luxembourg 
Pays-Bas 
Royaume-Uni 
Total Date 
d'introduction 
18.10.1988 
12.8.1988 
13.12.1988 
12.12.1988 
19.11.1988 
9.12.1988 
6.2.1989 
12.4.1989 
16.8.1988 
29.7.1988 Superficie retirée 
1988/1989 
(Hectares) 
352 
165 125 
— 
34 229 
15 707 
1 310 
91 617 
6 
2 582 
51 567 
362 495 1989/1990 
(Hectares) 
148 
57 259 
250 
18 000 (*) 
39 702 (*) 
382 
110 000(**) 
31 
6 155 
50 321 
282 248 Total 
(Hectares) 
500 
222 384 
250 
52 229 
55 409 
1 692 
201 617 
37 
8 737 
101 888 
644 743 Paiements de 
la Communauté (:) 
(1 000 ECU) 
1989 
— 
5 818 
— 
— 
._ 
167 
--
5 985 Exercice 
1990 C) 
49 
18 220 
— 
— 
— 
87 
13 152 
— 
— 
6 191 
37 699 
(45 446) (4) 
(*) Estimation non officielle de la Commission. 
(**) Estimation de la Cour. 
(') Le Portugal non compris. Le régime n'a pas été introduit au Danemark avant 1990. 
(:) Données de la Commission. 
(J) Paiements effectués entre octobre 1989 et avril 1990. 
(4) Prévisions de paiement de la Commission pour octobre 1989 à juin 1990. 
RESULTATS DU CONTROLE États membres visités 
Niveaux de l'aide 
Commission 
4.4.9. La Communauté rembourse une partie de l'aide 
nationale, et les taux de remboursement sont différenciés 
en fonction de l'aide octroyée au niveau national. Ils se 
situaient à l'origine entre 15 et 50%, mais ils ont été 
récemment portés à 25 et 60 % [règlement (CEE) 
n° 752/90 du Conseil (6)] (voir tableau 4.4.2). Ces derniers 
taux ont été en vigueur jusqu'au 31 décembre 1989 poul­
ies terres mises hors culture au cours de la campagne 
1989/1990. Le 6 juillet 1990 (7). la Commission fixait les 
taux de remboursement valables à partir du 1er janvier 
1990. Fixation du taux 
4.4.10. L'Italie applique un système de taux forfaitaire 
différencié tenant compte des caractéristiques des terres, 
alors que le Royaume-Uni applique un taux dans les 
zones dites défavorisées, conformément à la directive 
75/268/CEE (8). et un autre taux dans les zones classées 
différemment. En RF d'Allemagne, les taux sont calculés 
individuellement (voir tableau 4.4.2). 
Différenciation des taux en cas de mise en friche 
permanente et de rotation 
4.4.11. En cas de rotation, le producteur laisse une 
parcelle différente en friche chaque année, mais la 
superficie totale laissée en friche demeure constante. 
Chaque État membre a adopté une approche totalement 
(6) Règlement (CEE) n" 752/90 du Conseil, du 26 mars 1990 
(JO L83 du 30.3.1990. p. 1). 
(7) Règlement (CEE) n° 1941/90 de la Commission, du 6 juillet 
1990 (JO L 174 du 7.7.1990. p. 34). (x) Directive 75/268 CEE du Conseil, du 28 avril 1975 (JO 
L 128 du 19.5.1975), modifiée en dernier lieu par le 
règlement (CEE) n» 797 85. du 12 mars 1985 (JO L 93 du 
303.1985). 
92 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
Tableau 4.4.2 — Taux de l'aide destinée à encourager le retrait des terres arables en RF d'Allemagne, 
en Italie et au Royaume-Uni et contribution communautaire 
Allemagne (') 
En fonction de la qualité de la terre 
Italie (2) 
Vallée du Pô 
Autres vallées 
Régions de collines 
Régions de collines défavorisées 
Régions de montagnes 
Royaume-Uni 
Taux normal 
Régions moins favorisées 
Contribution communautaire 
Campagne de commercialisation 
1988/1989 (3) 
Campagne de commercialisation 
1989/1990 (4) Mise en friche 
permanente 
et boisement 
(a) 
297 à 600 ECU 
550 ECU 
440 ECU 
400 ECU 
380 ECU 
380 ECU 
270 ECU 
300 ECU Rotation 
(b) 
(a) taux 
fixation par 
région, déduction 
entre 0 et 40 % 
de (a) 
300 ECU 
267 ECU 
Friche permanente, rotation, utilisation 
à des fins non agricoles 
Niveau de l'aide 
nationale (ECU) 
jusqu'à 200 
partie 200-400 
partie 400-600 
jusqu'à 300 
partie 300-600 % Contrib. 
Commission 
50 
25 
15 
60 
25 Utilisation 
à des fins 
non agricoles 
(c) 
(a) taux moins 
revenus des 
utilisations 
à des fins 
non agricoles 
(calcul cas par 
cas) 
fixation par 
région, déduction 
entre 0 et 75 % 
de (a) 
250 ECU 
216 ECU Pâturage aux fins 
d'un élevage 
extensif 
(d) 
-40 à -60% 
-40% 
n'est pas 
d'application 
Pâturage aux fins 
d'un élevage extensif 
Niveau de l'aide 
nationale (ECU) 
jusqu'à 100 
100-200 
200-300 
jusqu'à 150 
150-300 % Contrib. 
Commission 
50 
25 
15 
60 
25 
(') A l'exception de la Rhénanie-Palatinat où ces taux ne s'appliquent qu'aux rotations (mise en friche permanente: -20 %). 
(2) En Italie, 60 % du taux relatif à la mise en friche permanente sont versés pour la culture de lentilles, etc. sur des terres retirées. 
La contribution de la Communauté est la même que pour le pâturage aux fins d'un élevage extensif. 
(3) Règlement (CEE) n° 1094/88 de la Commission, du 25 avril 1988. 
(4) Règlement (CEE) n° 752/90 du Conseil, du 26 mars 1990, et règlement (CEE) n° 1941/90 de la Commission, du 6 juillet 1990. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 93 
différente pour la rotation. Au Royaume-Uni, les taux 
sont inférieurs aux taux appliqués en cas de mise en friche 
permanente. En Italie, les taux applicables en cas de 
rotation varient selon les régions. En Basilicate, par 
exemple, le taux est identique à celui applicable à la mise 
en friche permanente, alors que dans la Calabre voisine il 
est inférieur de 40 %. En RF d'Allemagne, les taux 
applicables en cas de rotation et de mise en friche 
permanente sont identiques, sauf en Rhénanie-Palatinat 
où le taux en cas de rotation est en fait plus élevé que le 
taux relatif à la mise en friche permanente de quelque 
20 %. 
Utilisation à des fins non agricoles 
4.4.12. Conformément à l'article 10 du règlement (CEE) 
n° 1272/88 de la Commission, il est tenu compte, lors de la 
fixation de l'aide, du revenu découlant de cet usage. Au 
Royaume-Uni, une réduction uniforme de 50 UKL par 
ha est appliquée aux taux relatifs à la mise en friche 
permanente. En Italie, les déductions varient selon les 
régions. Dans le Val d'Aoste, le Trentin-Haut-Adige, le 
Latium et en Calabre, il n'y a aucune déduction, mais en 
Ligurie elle s'élève à 75 %. Les autres régions appliquent 
des réductions du même ordre. En RF d'Allemagne, le 
revenu est déduit du taux normal cas par cas. 
Problèmes relatifs à la campagne de référence 
4.4.13. Il revient aux États membres de choisir la 
période de référence mentionnée au point 4.4.2. Cette 
période doit porter au moins sur une campagne de 
commercialisation comprise entre le 1er juillet 1985 et le 30 
juin 1988. 
4.4.14. La RF d'Allemagne et le Royaume-Uni ont 
choisi la campagne de commercialisation 1987/1988 
comme période de référence. L'Italie a fixé une période de 
référence allant de septembre 1987 à mars 1988, ce qui est 
inférieur à une campagne de commercialisation et ne 
satisfait donc pas aux exigences du règlement. 
4.4.15. Le Royaume-Uni a invité les exploitants 
agricoles qui pourraient être intéressés par le régime de 
retrait des terres arables à déclarer la répartition de leurs 
cultures pour la campagne de référence. Un grand 
nombre des exploitants agricoles ayant déposé leur 
déclaration ont été inspectés, même s'ils n'ont pas 
demandé ultérieurement à bénéficier du régime. Contrai­
rement à la procédure appliquée au Royaume-Uni, les 
données relatives à la campagne de référence n'ont pas été 
vérifiées systématiquement par les autorités nationales en 
RF d'Allemagne et en Italie. Aspects administratifs 
RF d'Allemagne 
4.4.16. En RF d'Allemagne, les Lànder assurent 
l'administration du régime et exécutent les paiements. Le 
ministère de l'Agriculture à Bonn assure la coordination, 
mais ne peut décider directement de la mise en œuvre du 
régime. Les pratiques administratives varient dans 
chaque Land: 
a) en Rhénanie-Palatinat, des documents cadastraux 
complets sont exigés des exploitants agricoles, mais 
aucun plan indiquant la localisation des parcelles à 
mettre hors culture n'y figure; 
b) en Basse-Saxe, la décision relative à l'aide est fondée 
entièrement sur la déclaration des exploitants agrico­
les. Aucune pièce justificative n'est requise; 
c) dans le Schleswig-Holstein, des extraits cadastraux et 
des plans indiquant la localisation de la parcelle à 
mettre hors culture sont requis. Une liste complète de 
l'ensemble des parcelles de l'exploitation n'est 
toutefois pas requise. 
Italie 
4.4.17. En Italie, les paiements sont autorisés et exécutés 
par le gouvernement central, mais les régions doivent 
établir les demandes de retrait des exploitants agricoles, 
effectuer les inspections nécessai'res et présenter à 
l'organisme payeur italien (AIMA) les listes des bénéfi­
ciaires accompagnées du calcul de l'aide à verser. 
4.4.18. Les exploitants agricoles sont tenus de présenter 
les extraits du registre cadastral accompagnés de plans 
indiquant la localisation des parcelles concernées. En 
Sicile toutefois, ces plans et ces extraits sont désuets parce 
que le cadastre remonte à 1940. 
4.4.19. Le décret relatif au retrait des terres arables pour 
1988/1989 a été publié le 6 février 1989 et donnait comme 
date limite d'introduction des demandes le 31 mars 1989. 
Le décret relatif à la campagne de commercialisation 
1989/1990 a été publié le 8 février 1990 et fixait la date 
limite au 31 mars 1990. Dans les deux cas, la publication 
était trop tardive pour influencer les décisions des 
exploitants agricoles concernant leur culture. Par ailleurs, 
les exploitants agricoles peuvent opter pour le régime de 
retrait des terres arables si, par exemple, la pluviosité 
94 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
effective au cours de l'hiver s'est révélée insuffisante pour 
assurer une récolte. 
4.4.20. Les demandeurs ne sont pas informés de 
l'acceptation ou du rejet de leur demande d'adhésion au 
régime. Ils ne reçoivent pas d'avis de paiement. Ils ne 
connaissaient pas le résultat avant de recevoir le 
paiement, qui, pour la campagne de commercialisation 
1988/1989, a été effectué en janvier 1990. Au cours de 
cette longue période d'incertitude, il existe un risque que 
des exploitants agricoles produisent des récoltes sur des 
terres qu'ils avaient l'intention de mettre hors culture. 
4.4.21. Les autorités centrales italiennes reçoivent copie 
des formulaires de demande avant qu'ils aient été 
examinés par les régions et utilisent ces informations pour 
établir des statistiques. 
Royaume-Uni 
4.4.22. Au Royaume-Uni, les bénéficiaires doivent 
présenter un plan de l'exploitation indiquant les numéros 
des parcelles. Toutefois, aucune preuve de faire-valoir 
(titre de propriété ou bail) n'est présentée et, en cas de 
rotation, les exploitants agricoles ne sont pas tenus 
d'indiquer sur un plan quelle parcelle sera laissée en 
friche. Les autorités ont accepté un contrôle par sondage 
destiné à s'assurer que les participants au régime ayant la 
qualité de cultivateurs à bail louent effectivement les 
parcelles dont ils proposent le retrait. Toutefois, les 
autorités estiment qu'un contrôle similaire concernant la 
propriété des terres prendrait trop de temps. 
Inspections 
4.4.23. L'article 14 du règlement (CEE) n° 1272/88 
prévoit que les États membres contrôlent chaque année 
un échantillon représentatif d'exploitations bénéficiaires. 
Cet échantillon ne peut pas être inférieur à 5 %. Ce critère 
minimal semble respecté dans les trois États membres, 
bien qu'il y ait des différences importantes parmi eux, et 
parfois même en leur sein, pour ce qui concerne la 
fréquence des contrôles; par ailleurs, le calendrier des 
contrôles est souvent prévisible, ce qui suscite des doutes 
quant à leur valeur. En effet, les contrôles inopinés sont 
peu fréquents, voire inexistants, dans les trois États 
membres. En Basse-Saxe (Lunebourg), les exploitants 
agricoles savaient en janvier qu'ils seraient contrôlés en 
avril. En Rhénanie-Palatinat, les contrôles relatifs aux 
rotations se limitent à la période allant du 1er mai au 15 
juin. En Sicile, les inspections ont été opérées après la 
période de récolte, trop tard pour permettre d'identifier 
une mauvaise utilisation des terres. 4.4.24. Un manque d'orientations en matière de 
contrôle, d'outils de contrôle et de communication des 
informations a été constaté dans tous les États membres 
visités. Chaque région est libre de déterminer sa propre 
pratique. En général, le principal contrôle consistait à 
mesurer les terres arables mises hors culture. 
4.4.25. Le règlement (CEE) n° 1272/88 prévoit que les 
États membres communiquent à la Commission, avant le 
1er juillet de chaque année, un rapport relatif aux résultats 
des contrôles. En mars 1990, ni l'Italie, ni la RF 
d'Allemagne, ni le Royaume-Uni n'avaient communiqué 
les rapports à présenter pour le 1er juillet 1989. 
Problèmes de contrôle 
Utilisation de matières fertilisantes, etc. 
4.4.26. Différentes règles communautaires s'appliquent 
à l'utilisation de matières fertilisantes, à l'épandage de 
déchets organiques et à l'emploi de produits phytophar-
maceutiques selon le type de retrait de terres. Le contrôle 
de toutes ces conditions, notamment pour ce qui concerne 
l'épandage de déchets organiques, est difficile, voire 
impossible. 
Couvert végétal 
4.4.27. L'article 4 du règlement (CEE) n° 1272/88 
prévoit l'obligation de créer un couvert végétal approprié. 
Ce dernier ne fait l'objet d'aucune définition. A Lune-
bourg (RF d'Allemagne), par exemple, le maïs a été 
accepté comme couvert végétal approprié, mais l'exploi­
tant a succombé à la tentation de récolter le couvert plutôt 
que de le laisser en place comme le prévoient les 
règlements. 
Utilisation à des fins non agricoles 
4.4.28. Le règlement prévoit que les superficies ne 
peuvent être utilisées ni pour des productions végétales, ni 
pour des productions animales. Toutefois, un exemple 
typique d'utilisation permise est le pâturage de chevaux 
de course. Les règles de l'utilisation à des fins non 
agricoles sont interprétées différemment dans chaque 
État membre. En RF d'Allemagne, l'utilisation à des fins 
non agricoles est effectivement limitée au programme de 
protection de l'environnement, alors qu'au Royaume-
Uni, des activités telles que la production de pelouses et 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 95 
l'élevage de chevaux pour leur sang (à des fins pharma­
ceutiques) sont autorisées. Le règlement ne donne pas 
d'indication claire en ce qui concerne l'éligibilité des 
terrains de golf et des lacs artificiels. 
Problèmes mis au jour au cours des visites 
sur place 
4.4.29. La plupart des problèmes concernaient le 
mesurage des parcelles retirées, par exemple la déduction 
des sentiers ou des surfaces de stockage. En Italie, une 
parcelle inspectée a suscité de sérieux doutes sur le 
caractère arable de la terre. En RF d'Allemagne, un 
exploitant agricole a exagéré les dimensions d'une 
parcelle, et le boisement non autorisé de terrains 
particulièrement pauvres a été constaté. Dans le Schles-
wig-Holstein, une administration a estimé que des 
systèmes de drainage et des petits canaux, qui étaient la 
propriété de l'exploitant agricole, pouvaient être éligibles 
au retrait. 
4.4.30. Au Royaume-Uni, un exploitant agricole avait 
établi sans autorisation un lac sur une superficie retirée, 
améliorant ainsi la qualité des terres environnantes. 
4.4.31. En Italie et, dans une moindre mesure, en RF 
d'Allemagne (Rhénanie-Palatinat), des bergers itinérants 
permettent à leurs troupeaux de paître sur des superficies 
retirées sans la permission des exploitants agricoles. En 
Ecosse, les exploitants agricoles reçoivent un avertisse­
ment si, lors d'un contrôle ou d'une constatation 
informelle, l'on voit paître des animaux sur des terres 
mises hors culture. Une deuxième infraction entraîne 
l'annulation ou le recouvrement du paiement. Trois cas 
sur les quatorze examinés en Ecosse ont révélé que des 
vaches ou des moutons avaient été vus sur des terres mises 
hors culture. 
4.4.32. Dans certains cas, lorsque l'administration 
n'avait pas tenu de dossier complet (voir point 4.4.16) ou 
lorsque les données utilisées étaient obsolètes, il a été 
difficile et parfois impossible pour les contrôleurs 
d'identifier sur place quelle terre exactement avait été 
mise hors culture. 
Sanctions 
4.4.33. Le règlement (CEE) n° 1272/88 prévoit que, en 
cas d'irrégularités graves, les États membres décident du 
montant des sanctions financières à appliquer, lesquelles 
sont au moins égales au montant de l'aide indûment 
versée, augmentée d'un intérêt. Toutefois, le règlement ne 
définit pas ce qui constitue une irrégularité grave. Des 
infractions telles que des récoltes illégales, l'absence de notification de la vente de parcelles mises hors culture et 
l'épandage de déchets organiques, par exemple, consti­
tuent-elles toutes des «irrégularités graves»? 
Remboursement par la Commission 
4.4.34. Bien que le retrait soit considéré comme une 
mesure structurelle, il est financé conjointement par les 
sections «orientation» et «garantie» du FEOGA (voir 
point 4.4.5). Les règles financières de la section «garan­
tie» sont d'application. La Cour estime que, contraire­
ment aux considérants du règlement de base (9), cela ne 
facilite pas la gestion administrative et financière du 
régime. En outre, comme pour toutes les dépenses de 
garantie, les pièces justificatives ne sont pas présentées en 
même temps que la demande, la section «orientation», 
qui est responsable de la supervision du régime, n'étant 
donc pas en mesure de vérifier les paiements. La Cour 
recommande que les demandes de paiement soient gérées 
comme les autres demandes de remboursement relatives à 
l'action indirecte de la section «orientation». 
Suivi par la Commission 
4.4.35. En 1989, le service de la Commission s'est rendu 
en Italie et en RF d'Allemagne pour évaluer et contrôler le 
régime du retrait. Les trois États membres visités dans le 
cadre du contrôle de la Cour ont regretté un manque de 
conseils techniques et d'interprétation de points particu­
liers. 
RAPPORT COÛT/AVANTAGES 
Aspects concernant la qualité 
des terres retirées 
4.4.36. Le contrôle a confirmé que. dans la plupart des 
cas, ce sont les terres les moins productives qui ont été 
retirées. En effet, certaines lignes directrices nationales 
recommandent aux exploitants agricoles d'envisager le 
retrait des terres arables affectées par des problèmes de 
fertilité du sol. des maladies, des parasites, des mauvaises 
herbes ainsi que des terres dont la localisation pose des 
problèmes de fermage. 
(9) Règlement (CEE) n° 1094/88 du Conseil, du 25 avril 1988 
(JO L 106 du 27.4.1988. p. 28). 
9o journal ofUciel des Communautés européennes 1^1^90 
4.4.37. En Ecosse, des bandes d'une largeur minimale 
del^men bordure des parcelles sentfréquemment mises 
hors culture.Des bandes de^àl^mdelargeàl'orée des 
forêts, en bordure des rivières et des lacs sont aussi 
acceptées dans certains Lànder de RE d'Allemagne. Ces 
bandes sonttou^ourslespartieslesmoinsproductnBes 
d'une parcelle 
4.4.3^. En Sicile, la rotation culturale est une méthode 
habituelle de production La culture des céréales est 
interrompue périodiquement afin de permettreàla terre 
de récupérer, grâce à la culture de légumineuses, qui 
améliorent la fertilité du sol Dans ces conditions, le 
régime de retrait des terres arables offre la possibilité de 
bénéficier d'une prime et ne contribue guèreàréduire la 
production de céréales 
4.4.39. Dans le Land de Basse Saxe, le retrait des terres 
arables a^aitdé^à été introduit enl9^ Ce programme 
pré^o^aitune aide pour le retraitannuel de terres arables 
Le régime communautaire a remplacé le programme 
national,et les terres quia^aient été retirées dans le cadre 
du régime national ont été considérées par les autorités 
nationales comme élrgibles au régime communautaire 
apréssonintroduction.Cependant,les terres retiréesdans 
le cadre du régime nationaln'étaient pas nécessairement 
utilisées pour la culture de produits soumis à une 
organisation commune de marchés Dans lecadredu 
programme national, ^0^00 ha avaient été retirés au 
cours de la campagne!9^19^ Au cours de la première 
année du régime communautaire, ^3^00 ha ont été 
retirés, soit seulement3^0na de plus. 
^^^^^^^^n^^e^^ 
44.4tP Une estimation ofUcielleindiquequelesfrars 
d'administration du régime en Angleterre s'élèvent à 
^l^de la valeur de l'aide ^ersée^soit environ ^O^par 
rapport au montant remboursé par la Commissions En 
RE d'Allemagne, lesautoritéscompétentesontlargement 
contlrmé ceUe estimation.Les autres^coûts^du régime 
de retrait des terres arables sont constitués par la perte de 
recettes communautaires résultantdel'exonérationdu 
prélèvement de coresponsabilité sur les céréales et par les 
coûts du chômage résultant en particulier de la mise en 
friche permanente d'exploitations entières 4.441 Sur la base des propres données de la Commise 
sionO^, la Couracalculé que le fait de ne pas produire 
une tonne d'une céréale t^pe coûte au moins o^ ECU en 
mo^enneàla Communauté ^oirr^^^^.^.^.Cecalcul 
ne nenttoutefois pas compte du fait que ce sont les États 
membres qui ontpa^élaplusgrandepartiedePaide 
destinéeàencourager le retrait des terresarables^u^ou 
plus^etquiencourentlesfrais administratifs. Compte 
tenu de ces éléments, le coût estimatif s'élè^eàan moins 
1^0 ECU^p ce qui équ^autàplus du double des taux de 
restitutionàl'exportation en ^rgueur pour les céréales en 
19^9. La Courestimequecela donne une idéedesmesures 
à prendre au niveau de la mrse en c^u^re du régime de 
retraitdes terresarablespourenaméliorer lerapport 
coûpefticacité. 
CC^^CLclSi^^S^PREC^lvllvlA^^A^l^^S 
4.4.4^. Ea Cour n'a pu trouver aucun élément lui 
permettant de conclure que le régime de retrait des terres 
arablesaréduitsensiblementla production decéréales. Le 
niveau du retraitaété faible et, dans de nombreux cas, ce 
sont les terres les plus marginales qui ont été retirées. De 
19^ à 19^9, la superficie totale utilisée pour la 
production de céréalesaaugmenté de ^1^00 ha. 
44.43. Certains aspectsdurégimenécessitentunni^eau 
decontrôlequ'il est extrêmement difficile déteindre. 
C'est particulièrement le cas pour l'option de la mise en 
friche, dansle cadre delaquellefèpandage de déchets 
organiques et l'utilisation d'^rerbrcrdes sont interdits, et 
pour le pâturage aux tins d'un élevage extensif, au su^et 
duquel le règlement tlxe une cbarge de bétail herbivore 
maximale, Irmite le nomtore de coupes pour la production 
de foin et interdit l'irrigation et l'utilisation de matières 
fertilisantes organiques 
4.4.44 La ^érillcation des données relatives à la 
campagne de référence devient plus difficile au tlldu 
temps Les traces sur le terram disparaissent, et les 
exploitants agricoles n'enregistrent normalement pas 
leurs productions par parcelle Si l'en souhaite opérer des 
contrôles ^alanles, ri confient de moditler le règlement, 
atin de permeUrel'udlisanon de campagnes de référence 
plus récentes pour les nouveaux demandeurs. 
4.4.4^. 11 existe des différences importantes dans la 
façon dont les États membres interprètent et appliq^^ 
les règles. La Commission de^rartdétlnir certains aspects 
tels que l'utilisationàdes tins non agricoles et le couvert 
végétal approprié, alln d'assurer lapplication uniforme 
du régime dansPensemble de la Communauté. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 97 
4.4.46. La Commission devrait définir une approche 
uniforme de l'inspection du retrait des terres arables et 
augmenter son propre niveau de suivi. Les demandes de 
remboursement des États membres devraient être véri­
fiées avant paiement sur la base des données justificatives 
à communiquer par les États membres. Dans ce contexte, 
la Cour recommande que les demandes de paiement 
soient gérées en appliquant les procédures relatives à 
l'action indirecte de la section «orientation». 
4.4.47. Les États membres sont dans l'incertitude quant 
à la manière de sanctionner les infractions, et notamment 
en ce qui concerne le fait de savoir si la sanction doit être 
limitée à l'année où l'irrégularité a été commise ou si elle 
doit être appliquée rétroactivement à toutes les années 
antérieures. La Commission devrait prendre des mesures 
permettant de clarifier la situation. 
4.4.48. Les règlements actuels n'empêchent pas les 
exploitants agricoles d'augmenter leur production de 
céréales sur des parcelles non éligibles au retrait. 
Toutefois, certains États membres ont introduit leurs 
propres restrictions afin de prévenir ce risque. Ces règles 
devraient être incorporées dans la législation communau­
taire relative au retrait. la superficie utilisée pour la production de céréales. La 
superficie en hectares consacrée aux céréales dans 
l'exploitation ne devrait donc pas dépasser la superficie 
utilisée à cet effet au cours de la période de référence, 
déduction faite de la superficie retirée. 
4.4.50. Le tableau 4.4.2 montre l'importance des écarts 
qui existent entre les taux d'aide selon les États membres. 
Il montre aussi que le remboursement par la Commission 
est dégressif par nature, les États membres n'ayant pas 
intérêt à fixer les taux à la limite supérieure de l'échelle, 
car plus le taux fixé par l'État membre est élevé, moins la 
part payée par la Communauté est élevée. La publication 
des taux de remboursement maximaux en juillet 1990 (") 
n'a pas modifié cette situation. 
4.4.51. En outre, pour améliorer l'efficacité du régime, 
la Commission devrait envisager: 
a) d'augmenter la superficie et/ou le pourcentage de 
terres arables à mettre hors culture ; 
b) d'interdire le retrait de parties de parcelles et de 
bandes de terres arables. 
4.4.49. Si la solution de la rotation est retenue (voir 
point 4.4.38), le bénéficiaire devrait être obligé de réduire (") Règlement (CEE) n° 1941/90 de la Commission, du 6 juillet 
1990 (JO L 174 du 7.7.1990, p. 34). 
Tableau 4.4.3 — Coût par tonne de céréales non cultivées en 1988/1989 
à la suite de l'application du régime de retrait des terres arables 
Calcul de coût pour la Communauté 
Ha retirés (') 
Aide communautaire (Mio ECU) (') 
Moyenne de l'aide à l'ha B/A 
Estimation du rendement des terres retirées (2) 
Coût pour la Communauté par tonne C/D 362 495 
51.4 
142 ECU 
2.3 ton./ha 
62 ECU (A) 
(B) 
(C) 
(D) 
Calcul du coût pour la Communauté et l'État membre 
Aide communautaire (Mio ECU) 
Aide de l'État membre (Mio ECU) 
Sous-total (Mio ECU) (B + E) 
Frais administratifs 
Sous-total (Mio ECU) (F + G) 
Coût à l'ha (4) 
Coût par tonne I/D (4) 40% 
60 % (3) 
( + 20%) 51.4 
77.1 
128.5 
25.7 
154.2 
425 ECU 
185 ECU (B) 
(E) 
(F) 
(G) 
(H) 
(I) 
C) Voir tableau 4.4.1. 
(2) Doc. COM(89) 353 final. 
(3) Aide de l'État membre en % du total des dépenses: Royaume-Uni 57,2 %, RF d'Allemagne 66,2 % et Italie 63,1 %. 
(4) Calcul effectué par la Cour des comptes sur la base des données de la Commission relatives aux superficies en ha retirées, au rendement moyen et aux 
paiements effectués (voir tableau 4.4.1 pour les données de base). 
98 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
CHAPITRE 5 
Politique commune de la pêche et de la mer 
5.0. TABLE DES MATIÈRES Points 
Introduction 5.1 — 5.2 
Observations relatives à la gestion budgétaire 5.3 — 5.8 
Utilisation des crédits d'engagement et de paiement 5.4 — 5.5 
Projets avortés 5.6 — 5.8 
INTRODUCTION 
5.1. La mise en œuvre de la politique commune de la 
pêche et de la mer est financée à partir du budget 
communautaire selon les modalités suivantes : 
a) restitutions à l'exportation et mesures d'intervention 
au titre de la section «garantie» du FEOGA 
(chapitre 40) (J); 
b) opérations d'inspection et de surveillance en mer 
(chapitre 41); 
c) accords internationaux en matière de pêche, permet­
tant aux pêcheurs de la Communauté de pêcher dans 
les eaux de pays tiers (chapitre 42); 
d) mesures destinées à moderniser, à améliorer ou à 
adapter les structures dans les secteurs de la pêche et 
de l'aquiculture, au titre de la section «orientation» 
du FEOGA (2) (chapitre 46) et, depuis 1986, dans le 
cadre du Fonds européen d'orientation de la pêche (3) 
(chapitre 47). 
Les deux articles de dépenses les plus importants sont les 
accords internationaux et les politiques structurelles, qui 
représentent respectivement 47,4 et 45,6 % des crédits 
d'engagement de 1989. 
(>) JOL 24 du 27.1.1983. 
(2) Règlement (CEE) n° 2908/83 du Conseil, du 4 octobre 1983 
(JO L 290 du 22.10.1983, p. 1 ), et règlement (CEE) n° 378/84 
de la Commission, du 13 février 1984 (JO L 46 du 16.2.1984, 
p. 11). 
(3) Règlement (CEE) n° 4028/86 du Conseil, du 18 décembre 
1986 (JO L 376 du 31.12.1986, p. 7). 5.2. Le présent chapitre du rapport annuel porte sur le 
titre 4, exception faite des dépenses au titre des mesures de 
garantie (chapitre 40), qui sont analysées dans le chapitre 
consacré au FEOGA-Garantie: gestion et contrôle 
budgétaire (4). 
OBSERVATIONS RELATIVES A LA 
GESTION BUDGÉTAIRE 
5.3. Le tableau 5.1 fait apparaître que 317,4 Mio ECU 
ont été engagés sur ces quatre chapitres en 1989, ce qui 
représentait une augmentation de 14,3 % par rapport à 
1988, et que 238,0 Mio ECU ont été payés, soit 11,7 % de 
plus qu'en 1988. Au début de 1989, les engagements non 
liquidés s'élevaient à 320,9 Mio ECU, alors qu'à la fin de 
décembre 1989 les montants restant à payer sur engage­
ments de 1989 et exercices antérieurs s'élevaient à 
401,5 Mio ECU. 
Utilisation des crédits d'engagement 
et de paiement 
5.4. Le tableau fait apparaître un niveau global élevé 
d'utilisation des crédits d'engagement (97,8 % des crédits 
disponibles à l'origine, 98,9 % des crédits définitifs), la 
situation étant comparable à celle de 1988. Toutefois, 
l'utilisation des crédits de paiement n'était que de 63,9 /o, 
après avoir été de 78,7 % (des crédits finals disponibles) 
en 1988. Cette réduction est principalement due à un 
(4) Voir chapitre 3 du présent rapport. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 99 
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100 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
ralentissement de l'utilisation des crédits de paiement du 
chapitre 46 relatifs aux projets structurels engagés entre 
1982 et 1986, le taux étant passé de 86,3 % en 1988 à 
53,9 % en 1989. 
5.5. Les crédits d'engagement du chapitre 42 (accords 
internationaux en matière de pêche) sont examinés aux 
points 1.89 et 1.90 du chapitre 1 du présent rapport. 
Projets avortés 
5.6. Dans le cadre de son étude de l'utilisation des 
crédits de paiement, la Cour a réalisé un examen 
approfondi d'un échantillon de 81 projets engagés en 
vertu du règlement (CEE) n° 2908/83 du Conseil, du 
4 octobre 1983 (5), entre 1983 et 1986, au titre desquels 
aucun paiement n'est intervenu en 1989. La Cour a 
constaté que, sur ces projets, 39 étaient soit annulés à la 
fin de l'exercice 1989, soit en phase finale d'annulation. 
La plupart de ces projets concernaient l'Italie, les projets 
de 1986 en comprenant plusieurs pour l'Espagne. Dans 
les 39 cas, aucun paiement n'était intervenu. Sur la base 
des informations disponibles lors du contrôle, il est 
probable qu'au moins 20 % des 239,1 Mio ECU engagés 
dans le cadre du règlement (CEE) n° 2908/83 du Conseil 
seront annulés. 
5.7. La situation décrite ci-dessus suscite les observa­
tions suivantes: 
(5) Règlement (CEE) n° 2908/83 du Conseil, du 4 octobre 1983 
(JO L 290 du 22.10.1983, p. 1 ). et règlement (CEE) n° 378/84 
de la Commission, du 13 février 1984 (JO L 46 du 16.2.1984, 
p. 11). a) les procédures adoptées pour annuler un projet sont 
extrêmement lentes. Il est fort regrettable que les 
engagements correspondant à ce type de projets 
demeurent inutilisés dans la comptabilité pendant 
cinq ans; 
b) des retards excessifs dans l'annulation des projets et, 
partant, dans celle des engagements budgétaires 
correspondants constituent l'un des facteurs qui 
contribuent à l'inscription au budget d'un montant de 
crédits de paiement trop élevé chaque année, pratique 
qui conduit à une sous-utilisation inévitable de ces 
crédits ; 
c) il est inquiétant de voir que, au moment où tous les 
projets faisant l'objet d'une demande de financement 
n'ont pas pu être acceptés par manque de fonds, 20 % 
ou plus des fonds disponibles demeureront finale­
ment inutilisés: cela dénote que les procédures 
d'examen des projets par les États membres principa­
lement intéressés (Italie, Espagne) sont insuffisantes. 
5.8. Dans une certaine mesure, les procédures révisées 
prévues par le règlement (CEE) n° 4028/86 du Conseil, du 
18 décembre 1986 (6), et les règlements d'application 
associés relatifs aux projets engagés pendant la période 
1987-1991 devraient améliorer le suivi des projets. 
Toutefois, il demeure essentiel que la Commission agisse 
rapidement dès qu'elle dispose d'éléments indiquant que 
les projets n'avancent pas et que les États membres 
réagissent aux rappels adressés sous forme de télex par la 
Commission. 
(6) Règlement (CEE) n° 4028/86 du Conseil, du 18 décembre 
1986 (JO L 376 du 31.12.1986, p. 7). 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 101 
CHAPITRE 6 
Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, 
section «orientation» (FEOGA-Orientation) 
6.0. TABLE DES MATIERES 
Introduction Points 
6.1 6.3 
Le régime d'aides aux investissements dans les exploitations agricoles, 
instauré par le règlement (CEE) n° 797/85, du 12 mars 1985, concernant 
l'amélioration de l'efficacité des structures de l'agriculture 
Remarque liminaire 
Eléments essentiels du régime d'aides examiné 
Conditions d'octroi des aides 
Objectifs des aides 
Etendue du contrôle effectué par la Cour 
Remarques relatives aux dispositions réglementaires 
Dispositions communautaires 
Dispositions nationales d'application 
Remarques spécifiques relatives aux aides à la réalisation de plans 
d'amélioration d'exploitations agricoles 
Équilibre entre aides demandées et crédits disponibles au niveau 
national 
Forme et contenu des plans d'amélioration 
Revenu de travail par unité de travail humain (UTH) 
Capacité professionnelle suffisante 
Tenue d'une comptabilité 
Restrictions relatives au secteur de la production laitière 
Remboursements communautaires 
Nature des bénéficiaires et des investissements 
Remarques spécifiques relatives aux aides aux jeunes agriculteurs 
Installation de jeunes agriculteurs 
Qualification professionnelle du jeune agriculteur 
L'évaluation des résultats des aides 
Conclusion 
Les actions forestières financées par la section «orientation» du FEOGA 
dans le cadre du règlement (CEE) n° 269/79, du 6 février 1979 
Introduction 
Le cadre réglementaire 
Les actions 
Les objectifs 
La nature des opérations 
Les programmes nationaux de mise en œuvre 
Observations 6.4 
6.4 
6.5 
6.5 
6.8 
6.9 
6.12 
6.12 
6.15 — 6.78 
— 6.8 
— 6.7 
— 6.11 
— 6.21 
— 6.14 
— 6.21 
6.22 — 6.67 
6.22 
6.28 
6.33 
6.43 
6.46 
6.51 
6.55 
6.64 
6.68 
6.68 
6.71 
6.72 
6.75 
6.79 
6.79 
6.84 
6.84 
6.86 
6.87 
6.88 
6.89 — 6.27 
— 6.32 
— 6.42 
— 6.45 
— 6.50 
— 6.54 
• — 6.63 
— 6.67 
— 6.71 
— 6.70 
— 6.74 
— 6.78 
— 6.127 
— 6.83 
— 6.94 
— 6.85 
— 6.94 
102 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
Exécution, suivi et contrôle des actions 
État de réalisation financière et physique 
Observations sur l'exécution des actions 
Observations sur le suivi et le contrôle 
Au niveau de la Commission 
Au niveau des États membres 
Conclusion 
Conclusion générale 6.95 
6.95 
6.97 
6.114 
6.114 
6.119 
6.122 6.121 
6.96 
6.113 
6.121 
6.118 
6.121 
6.127 
6.128 —6.130 
INTRODUCTION 
6.1. Les principales observations concernant la légalité, 
la régularité ou les modalités de présentation comptable 
des opérations imputées à la partie du budget relative au 
FEOGA-Orientation sont regroupées au chapitre 1 du 
présent rapport (voir plus particulièrement les points 1.87 
et 1.88). adoption, de nombreuses modifications. Sauf indication 
contraire, le présent rapport concerne les dispositions 
applicables en 1988, parce que les paiements communau­
taires de 1989 correspondent à des dépenses nationales 
réalisées en 1988. 
Éléments essentiels du régime d'aides examiné 
6.2. La situation des engagements et des paiements de 
l'exercice par rapport aux crédits du budget initial et aux 
crédits définitifs disponibles est résumée dans le 
tableau 6.1. Conditions d'octroi des aides 
6.3. Dans le présent chapitre, la Cour traite, plutôt sous 
l'optique de la bonne gestion financière, deux thèmes qui 
ont été retenus en 1989 pour un examen approfondi. Il 
s'agit respectivement du régime d'aides aux investisse­
ments dans des exploitations agricoles et d'actions 
forestières financées par la section «orientation» du 
FEOGA. 6.5. Le régime d'aides aux investissements dans les 
exploitations agricoles, qui a fait l'objet du contrôle 
effectué par la Cour, est prévu au titre I du règlement 
(CEE) n° 797/85. Ce titre concerne des aides générales, 
régies par ses articles 2 à 6, et des aides spéciales pour 
jeunes agriculteurs, régies par l'article 7. Les aides 
générales sont réservées aux exploitations dont l'exploi­
tant: 
LE RÉGIME D'AIDES AUX 
INVESTISSEMENTS DANS LES 
EXPLOITATIONS AGRICOLES, INSTAURÉ 
PAR LE RÈGLEMENT (CEE) N° 797/85, 
DU 12 MARS 1985, CONCERNANT 
L'AMÉLIORATION DE L'EFFICACITÉ 
DES STRUCTURES DE L'AGRICULTURE a) exerce l'activité agricole à titre principal; 
b) possède une capacité professionnelle suffisante: 
c) présente à l'administration nationale compétente un 
plan d'amélioration matérielle de l'exploitation; 
Remarque liminaire 
6.4. Le règlement (CEE) n° 797/85 du Conseil, du 12 
mars 1985 (x), concernant l'amélioration de l'efficacité 
des structures de l'agriculture, a fait l'objet, depuis son 
C) JOL 93 du 30.3.1985. d) s'engage à tenir une comptabilité simplifiée (article 2, 
paragraphe 1). 
En outre, le revenu de travail de l'exploitation par unité de 
travail humain (UTH) doit être inférieur à un revenu de 
référence fixé par l'État membre, et le plan d'amélioration 
ne doit pas prévoir un revenu de travail supérieur à 120 % 
du revenu de référence (article 2, paragraphe 2). Aucune 
aide ne peut être octroyée dans le secteur des œufs et 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 103 
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104 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
et volailles, et des limitations particulières sont imposées 
dans les secteurs laitier et porcin (article 3, paragraphes 3, 
4 et 5). La valeur des aides, limitée à un plafond 
d'investissement de 60 000 ECU par UTH et de 120 000 
ECU par exploitation, ne peut dépasser 35 % et, dans les 
zones défavorisées, 45 % du montant de l'investissement 
pour les biens immeubles, ni 20 % et, respectivement, 
30 % pour les autres types d'investissements. Toutefois, 
ces pourcentages sont augmentés de 10 points en Grèce, 
en Espagne, en Irlande, en Italie et au Portugal (article 4). 
Les limites ici mentionnées (plafonds et pourcentages) 
concernent les aides éligibles à un remboursement partiel 
à charge du FEOGA-Orientation. Dans certains cas 
(notamment cour la construction de bâtiments d'exploi­
tation), les Etats membres peuvent verser des aides 
supérieures, mais la partie de ces aides dépassant les 
limites en question ne bénéficie pas du remboursement 
communautaire (article 8). 
6.6. Les aides spéciales pour jeunes agriculteurs, dont 
l'instauration, à la différence de celles générales, n'est pas 
obligatoire pour les Etats membres, sont destinées à des 
personnes qui: 
a) ont un âge inférieur à 40 ans ; 
b) s'installent sur une exploitation comme agriculteur à 
titre principal ; 
c) possèdent, au moment de l'installation, ou au plus 
tard deux ans après, une qualification professionnelle 
d'un niveau suffisant. 
6.7. Ces aides spéciales peuvent comporter: 
a) une prime unique d'un montant maximal de 7 500 
ECU, en capital ou comme bonification d'intérêt; 
b) une bonification d'intérêts de 5 % au maximum pour 
quinze ans, dans la limite d'une valeur capitalisée de 
7 500 ECU, relative aux prêts contractés en vue de 
couvrir les charges découlant de l'installation ; 
c) une aide supplémentaire représentant au maximum 
25 % de l'aide accordée au plan d'amélioration 
présenté dans le délai de cinq ans à partir de 
l'installation. 
Objectifs des aides 
6.8. D'après l'article 2 du règlement (CEE) n° 797/85, 
les aides aux investissements ont l'objectif général de 
«contribuer à l'amélioration des revenus agricoles ainsi que des conditions de vie, de travail et de production dans 
les exploitations agricoles». D'autre part, l'article 3 
indique des objectifs spécifiques des investissements 
subventionnés, c'est-à-dire : 
a) «l'amélioration qualitative et la reconversion de la 
production, en fonction des besoins du marché » ; 
b) «l'adaptation de l'exploitation en vue d'une réduc­
tion des coûts de production, d'une amélioration des 
conditions de vie et de travail ou de la réalisation 
d'économies d'énergie » ; 
c) « la protection et l'amélioration de l'environnement ». 
En ce qui concerne les aides spéciales aux jeunes 
agriculteurs, le règlement (CEE) n° 797/85 ne définit 
aucun objectif particulier, si ce n'est celui de favoriser 
l'installation. 
Étendue du contrôle effectué par la Cour 
6.9. En 1989, la Cour a examiné l'application dans 
certaines régions de six États membres (RF d'Allemagne, 
Espagne, France, Irlande, Italie et Royaume-Uni) du 
régime d'aides décrit ci-dessus. 
6.10. Le contrôle de la Cour, basé sur l'examen des 
systèmes de gestion et d'un échantillon de dossiers relatifs 
aux aides versées, a concerné les dépenses effectuées par 
les États membres en 1988 et remboursées par la 
Commission en 1989. Les paiements à charge du 
FEOGA-Orientation relatifs aux mesures examinées se 
sont élevés, en 1989, pour toute la Communauté, à 
133,4 Mio ECU, ce qui correspond à 30 % du total des 
paiements au titre du règlement (CEE) n° 797/85. 
6.11. Dans les paragraphes qui suivent, l'exposé des 
remarques ressortant du contrôle est précédé d'une 
analyse des problèmes présentés par la teneur des 
dispositions communautaires et nationales qui régissent 
les aides examinées. En effet, les vérifications opérées sur 
place ont conduit à constater que ces mêmes problèmes se 
reflètent concrètement dans la mise en œuvre du régime 
d'aides. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 105 
Remarques relatives aux dispositions 
réglementaires 
Dispositions communautaires 
6.12. Le règlement (CEE) n° 797/85 formule les objec­
tifs et les conditions d'application du régime d'aides d'une 
manière vague et imprécise, sans aucune référence à des 
nécessités particulières et concrètes des multiples secteurs 
qui composent l'ensemble très varié de l'agriculture 
communautaire actuelle. Le caractère indéterminé des 
indications du règlement ne permet pas d'identifier la 
politique de développement agricole communautaire, 
dont il devrait être l'instrument. Aucun critère opération­
nel de sélection des possibles bénéficiaires n'est indiqué, 
aucune priorité n'est définie. Même si la Communauté 
dispose d'outils spécifiques d'information et d'analyse, 
comme le réseau d'informations comptables agricoles 
(RICA), les enquêtes sur la structure des exploitations 
agricoles, ou l'important appareil statistique élaboré en 
permanence par Eurostat, et gère directement les marchés 
agricoles, elle n'a déterminé ni les types d'exploitations 
agricoles qui, par dimensions, composition de la main-
d'œuvre, capital, équipement, cultures, niveau de produc­
tion, etc., pourraient contribuer à l'amélioration de 
l'efficacité des structures préconisée par le règlement, ni 
les investissements qui, dans la situation actuelle de 
l'agriculture communautaire, sont les plus nécessaires 
pour atteindre l'amélioration souhaitée. Même l'intro­
duction, en 1988, d'une référence, dans le texte de l'article 
2 du règlement, aux «exploitations agricoles à caractère 
familial» n'a pas constitué l'indication claire d'un choix 
ou d'une priorité communautaire, les États membres 
ayant été simplement «autorisés» à «limiter» le régime 
d'aides à cette catégorie d'exploitations (2). 
6.13. D'autres expressions contenues dans ce règlement 
sonnent creux: par exemple, l'objectif d'une «reconver­
sion de la production en fonction des besoins du marché» 
(article 3, paragraphe 1), si l'on considère qu'un régime 
spécifique d'aides à la reconversion de la production, 
prévu au titre III du même règlement, n'a pas été 
appliqué, parce que le Conseil n'a pas été en mesure de 
définir les produits vers lesquels une reconversion «peut 
être admise» (article 1er quater). Dispositions nationales d'application 
6.15. Les régimes d'aides prévus par le titre I du 
règlement n° 797/85 doivent être, formellement, mis en 
œuvre par des dispositions nationales, soumises à une 
procédure d'approbation de la part de la Commission en 
deux étapes: d'abord, un avis sur les projets de ces 
dispositions, communiqués obligatoirement par les États 
membres (article 24), puis, après leur adoption par les 
Etats concernés, une décision attestant qu'elles sont 
conformes au règlement et que, par conséquent, les 
conditions relatives à la participation financière de la 
Communauté sont réunies (article 25). 
6.16. A ce propos, la Cour a constaté que, dans la 
plupart des cas, les législations nationales se limitent à 
reprendre la terminologie du règlement sans y ajouter 
aucune précision complémentaire. Cette attitude peut 
s'expliquer pour des raisons juridiques et politiques. En 
effet, si les États membres modifient, limitent ou 
complètent substantiellement le régime d'aides, ils 
courent le risque que la validité des dispositions 
nationales soit contestée en raison de leur manque de 
conformité avec le règlement. Ce risque n'est pas 
seulement théorique, comme le montre un arrêt de la 
Cour de justice (3) relatif à l'application du régime d'aides 
analogue établi par la directive 72/159/CEE du Conseil, 
du 17 avril 1972 (4). D'un point de vue politique, il est 
difficilement concevable qu'un État membre se lance dans 
la voie d'une application restrictive de ce régime d'aides 
tout à fait général. Ce faisant, il mettrait, en effet, 
l'ensemble de ses agriculteurs dans une situation d'accès 
aux aides moins favorable que celle des agriculteurs 
d'autres États membres qui n'auraient pas opté pour une 
application restrictive du règlement. 
6.17. Quant à l'examen des dispositions nationales 
effectué par la Commission, celui-ci est pour une bonne 
partie axé sur leur conformité formelle avec les conditions 
fixées par le règlement. 
6.18. Une condition essentielle d'efficacité des aides aux 
investissements dans les exploitations est, par exemple, la 
présentation d'un plan d'amélioration valable. Or, un 
modèle du plan exigé des demandeurs d'aides ne fait 
souvent même pas partie des dispositions soumises à la 
Commission." ce qui indique que l'examen accompli par 
celle-ci ne comprend pas une appréciation technique de la 
validité du modèle de plan. 
6.14. L'absence générale de précision du titre I du 
règlement (CEE) n° 797/85 rend impossible toute conclu­
sion sur le degré de réalisation des objectifs communau­
taires et empêche toute analyse sérieuse sur la mise en 
œuvre de moyens appropriés pour atteindre de tels 
objectifs. 
(2) Règlement (CEE) n° 1137/88 du Conseil, du 29 mars 1< 
(JO L 108 du 19.4.1988). 6.19. D'autre part, le fait de subordonner l'entrée en 
vigueur effective des mesures communautaires à leur 
reproduction dans des dispositions nationales, à leur tour 
assujetties à un double examen par la Commission, 
comporte des retards, qui, compte tenu de la structure 
régionale de certains États membres (il n'y a pas que 
(3) Arrêt du 18 décembre 1986 dans l'affaire 312/85 (Rec. 1986, 
p. 4039). 
(4) JO L96du 23.4.1972. 
106 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
douze législations nationales, mais des dizaines, selon le 
degré de compétence législative des différentes régions), 
conduisent à une mise en œuvre fragmentée, géographi-
quement et chronologiquement, des mesures communau­
taires, ainsi qu'à des possibles distorsions de leurs effets. 
A titre d'exemple: en 1990, la procédure relative à la 
législation de certaines régions italiennes n'était pas 
encore clôturée, et les agriculteurs de ces régions se 
trouvaient, en principe, exclus du bénéfice des mesures 
communautaires. Il faut encore noter que les problèmes 
décrits ci-dessus se présentent à chaque modification 
importante du règlement, qui déclenche à nouveau la 
procédure en question. 
6.20. Ainsi étant, la Cour est amenée à mettre en cause 
et la nécessité et l'utilité, pour une bonne gestion des 
mesures, de la lourde procédure d'approbation formelle 
par la Commission des dispositions nationales. Cette 
procédure pourrait être abandonnée, au profit de 
l'application directe du règlement, conformément à son 
caractère juridique d'acte directement applicable. 
6.21. D'autre part, le contrôle du respect des conditions 
permettant le remboursement par la Communauté d'une 
partie des aides octroyées par les États membres devrait 
être assuré par des procédures plus simples, mais plus 
efficaces, comprenant une communication à la Commis­
sion d'éventuelles dispositions nationales complémentai­
res du règlement, mais aussi une consultation permanente 
entre administrations nationales et communautaire sur 
tout problème d'interprétation et d'application de la 
réglementation. En effet, la procédure actuelle peut même 
contribuer à des applications irrégulières du règlement, si, 
comme il a été relevé (voir points 6.66 et 6.71), des 
dispositions nationales ont été erronément déclarées 
conformes par la Commission. 
Remarques spécifiques relatives aux aides 
à la réalisation de plans d'amélioration 
d'exploitations agricoles 
Équilibre entre aides demandées et crédits disponibles 
au niveau national 
6.22. L'application du régime d'aides aux investisse­
ments dans les exploitations agricoles peut se heurter, 
dans les Etats membres, à des difficultés de financement 
national. 
6.23. Il a été constaté que, dans la région italienne des 
Abruzzes, l'épuisement des disponibilités budgétaires 
régionales a amené en 1989 une suspension de la 
possibilité de présenter des plans d'amélioration et même. pour une partie de la région, une suspension de l'octroi 
d'aides aux investissements prévus par des plans déjà 
approuvés; en outre, les aides nécessaires pour l'exécu­
tion des plans déjà présentés hypothèquent pendant des 
années l'utilisation des crédits budgétaires futurs. On 
arrive ainsi à une situation de fait assimilable à la non-
application du régime d'aides, ce qui, en considération de 
son caractère obligatoire, constitue, notamment, une 
infraction au règlement. 
6.24. Au Piémont, afin de proportionner les aides 
demandées aux crédits disponibles, l'administration 
régionale n'admet la présentation de demandes d'aides 
que dans certains délais, dont l'ouverture est annoncée 
d'ailleurs avec un court préavis. En outre, la faculté de 
présenter les demandes d'aides peut être réservée à 
certaines catégories d'agriculteurs (première installation, 
autres jeunes agriculteurs, zone de montagne). Ce 
système, imposé par des contraintes incontestables liées à 
la limitation des crédits nationaux, ne constitue pas en soi 
la solution idéale pour permettre aux agriculteurs de 
programmer et d'exécuter les investissements au moment 
le plus opportun pour l'exploitation. En outre, la 
limitation des aides à certaines catégories prioritaires 
d'agriculteurs, qui constituerait pourtant une décision 
très valable du point de vue de la gestion rationnelle du 
système, ne paraît pas conforme à la teneur du règlement, 
qui n'« autorise » qu'une seule limitation, dans le cas, déjà 
mentionné, des exploitations familiales. 
6.25. Dans d'autres États membres, l'équilibre entre le 
montant des aides demandées et les crédits disponibles 
paraît se réaliser plus facilement, à cause soit du niveau 
déjà plus développé de leurs structures agricoles 
(Bavière), soit d'une moindre capacité d'investissement de 
la part de leurs agriculteurs (Espagne). 
6.26. Dans le cas de demandes d'aides dépassant 
largement les crédits disponibles, l'équilibre devrait être 
atteint par la sélection des plans les plus conformes à des 
priorités de développement agricole, qui devraient être 
définies préalablement. Or, comme de telles priorités ne 
sont pas établies par le règlement (CEE) n° 797/85, les 
autorités des États membres ne sont pas disposées, en 
général, à opérer un choix entre des plans formellement 
conformes aux conditions du règlement, de crainte 
qu'une décision d'exclusion ne manque d'une base légale 
sûre. 
6.27. Les problèmes décrits ci-dessus devraient être 
résolus par la définition, de la part de la Communauté, 
d'objectifs bien précis et de priorités préalablement 
établies, ainsi que par la fixation, en collaboration avec les 
États membres, des moyens financiers nécessaires pour les 
atteindre. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 107 
Forme et contenu des plans d'amélioration 
6.28. Aux termes de l'article 2, paragraphes 1 et 4, du 
règlement (CEE) n° 797/85, le plan d'amélioration doit 
comporter au moins : 
a) une description de la situation de départ; 
b) une description de la situation à l'achèvement du 
plan, établie sur la base d'un budget prévisionnel; 
c) une indication des mesures, et notamment des 
investissements prévus ; 
d) la démonstration, par un calcul spécifique, que les 
investissements sont justifiés du point de vue de la 
situation de l'exploitation et de son économie et que 
sa réalisation conduit à une amélioration durable et 
substantielle de cette situation, et notamment du 
revenu de travail par UTH. Il est cependant admis 
qu'un plan assure simplement le maintien du revenu 
de travail : dans ce cas, le remboursement à charge du 
FEOGA est réduit de 20 %. 
6.29. Le plan représente l'élément clé du régime d'aides : 
il est, donc, essentiel que sa structure et son contenu 
constituent une justification fiable, rationnelle et objec­
tive des investissements envisagés. Il faudrait à tout prix 
éviter des situations où le plan puisse se réduire à une 
formalité supplémentaire à accomplir, où, une fois décidé 
d'un investissement quelconque, il soit toujours possible 
de produire un plan correspondant, et où le résultat visé 
(par exemple, l'accroissement du revenu de travail par 
UTH) puisse être toujours atteint, sur le papier, par 
l'application de méthodes appropriées d'évaluation et de 
calcul. 
6.30. Les contrôles effectués par la Cour prouvent que 
ces situations ne sont souvent pas évitées. 
6.31. La forme du plan varie considérablement d'une 
région à l'autre de la Communauté. En Bavière, dans les 
Abruzzes et en Vallée d'Aoste, il s'agit d'un formulaire 
volumineux, qui prévoit, pour les périodes avant et après 
la réalisation des investissements, une description 
détaillée des superficies, des autres biens composant 
l'entreprise et de la main-d'œuvre disponible et nécessaire, 
l'indication analytique des éléments nécessaires pour 
déterminer les marges brutes par culture et par type 
d'élevage, les coûts fixes, y compris financiers, l'endette­
ment, le revenu de l'exploitation et le revenu de travail. Au 
Piémont, le plan fournit des informations sur l'actif de 
l'exploitation et sur sa production brute, mais aucune sur 
les marges, les coûts et le revenu. Au Royaume-Uni, le 
plan contient des déclarations récapitulatives de l'agricul­
teur (revenu agricole total, nombre d'heures de travail 
nécessaires pour gérer toute l'exploitaion, augmentation totale du revenu après la réalisation du plan) dépourvues 
d'une justification analytique. Dans les autres États 
membres visités, les modèles de plan se situent dans des 
positions intermédiaires par rapport aux extrêmes cités ci-
dessus : les données essentielles sont présentes, mais sous 
une forme plus ou moins concentrée. 
6.32. Par ailleurs, même dans le cas du formulaire le plus 
complet, la valeur des prévisions du plan dépend de la 
fiabilité des données et des méthodes d'évaluation 
appliquées. Il est notoire, par exemple, que dans certains 
Etats membres une vérification des superficies effective­
ment possédées, louées ou exploitées à d'autres titres par 
les agriculteurs est particulièrement difficile. Si l'agricul­
teur n'a pas tenu de comptabilité dans la période 
antérieure à la présentation du plan, les résultats de sa 
gestion peuvent être seulement estimés, et la valeur de 
l'estimation dépend de la connaissance qu'on a de 
l'exploitation et de la personne même de l'exploitant. 
L'exactitude du contenu des plans peut difficilement être 
assurée par un système comme celui appliqué dans les 
régions italiennes visitées, où l'administration n'assiste 
pas l'agriculteur dans l'élaboration du plan, cette tâche 
étant réservée à des conseillers privés ou à des associations 
professionnelles. La concurrence existant entre ces 
personnes ou organismes rend peu probable que l'on 
«déconseille» à un agriculteur de présenter un plan, 
même si sa capacité réelle d'investissement et les 
perspectives de rentabilité devaient être incertaines; en 
outre, on ne peut pas exclure que, dans certains cas, les 
données et les estimations soient convenablement «ajus­
tées», afin de remplir les conditions formelles pour 
obtenir l'aide. 
Revenu de travail par unité de travail humain (UTH) 
6.33. Parmi les éléments essentiels qui doivent ressortir 
du plan figure le niveau du revenu de travail par UTH 
avant et après sa réalisation. En 1988, l'augmentation de 
ce revenu comportait un avantage financier pour les États 
membres, représenté par un taux de remboursement plus 
élevé de la part du FEOGA (voir point 6.28). 
6.34. Une définition du terme «unité de travail 
humain » ne peut être trouvée nulle part dans la législation 
communautaire. Selon les régions, ce terme a été 
considéré comme équivalant à un certain nombre 
d'heures de travail annuelles (2 300, 1 920, 1 500 ou 1 168) 
ou de jours de travail annuels (287, 250). 
6.35. Il est acquis que le nombre d'UTH ne doit pas 
correspondre au nombre de personnes travaillant dans 
l'exploitation: par exemple, un plan peut indiquer que 
deux personnes exécutent un travail correspondant à 
5 UTH. La prise en considération d'un nombre d'UTH 
supérieur à celui des travailleurs effectivement présents 
sur l'exploitation réduit la valeur du revenu de travail par 
UTH, et une telle réduction pourrait être utile, dans 
1^ lonrnalofllciel des communautés européennes 1^ 1^ ^o 
certains cas,pourladémonstrationquecerevenuest 
inférieur au revenu de référence et que le^ploitation est 
doncadmissibleàPaide 
oh^o. C^uantàla détermination du revenu de travail par 
L^L^l, les méthodes de calcul appliquées dans les États 
membres différent grandement entre elles et, dans 
beaucoup de cas, la réalité de ^augmentation de ce 
revenu, tigurantdansleplan, apparaît trèsprobléma 
tique 
^7 Le règlement t^Lr^ n^7^7^ ne limite pas 
Pétenduedelanotionde^revenudutravail^autiavailde 
fe^ploitantetdesa famille par conséquent, selon la 
méthode de calcul généralementappliquée,si le^ploitant 
emploiedes salariés, les salaires bruts entrentdans la base 
de calcul du revenu de travail par ULU Cependant, en 
France, ils ne sont pris en considération que^usqum 
concurrence de la troisième C^^rl et constituent pour le 
reste des charges d^ploitation,au^Anru^es et auVal 
d^Aoste, les salaires bruts sont considères seulement 
comme des coûts. La première metnode de calcul, bien 
que conformeàl^espnt du règlement,conduit normale 
mentàune réduction du revenudu travail defe^ploitant, 
ce qui, dans certaines situations, peut être utile pour 
démontrer que ce revenu est inférieur au revenu de 
référence, audelà duquel Paide nest pas admise Pes 
avantages des deu^ autres méthodes pour la détermina 
tiond^uneaugmentationdu revenu defe^ploitant sont 
évidents 
oE^. En général, le revenu de travail total de le^ploita 
tion est obtenu en déduisant du revenu agricole un 
montant correspondantàla rémunération dn capital mis 
en œuvre dansfe^ploitation Les metnodes de calcul du 
capital et de sa rémunération, qui différent giandement 
selon les régions t^fun montant torfanarre tl^e et 
invanablemusqu^àfapplicationdetan^dmterêtspecio 
ques au capital foncier et anéanties éléments de lactif^, 
peuvent faciliterladétermmationmatnematiqued^une 
augmentation du revenu detiavad Par exemple, selon 
une des méthodes appliquées en Ba^rereml est considère 
que les dettes contractées parfe^ploitanipouriealrser le 
plan réduisent son capital fôans ce cas specitique, la 
valeur du capital est obtenue enmulnpliantpar un cmffre 
ti^elerevenud^ploitationetendednrsamdnpioduitde 
cette opération le montant total des denes de le^ploitant 
remontant étant plus grand apieslarealisanen du plan, 
le capital et sa rémunerations^enneuvem automatiques 
mentreduits et la paitdurevenude travail dans le revenu 
total augmentée Onpeutamsia^sementde^ermmerun 
accroissementdurevenude tra^am même en présence 
d^une réduction du revenu d^plertanon 
(^^ AuRiémont,le revenu de travail est évalue par les 
services régionaux en appliquant a la valeur de la 
production brute de Pe^ploitation des coefficients 
préétablis, dérivés dame étude des résultats danciens 
plans de développement prévus par la directive7^1^ 
Cd5P Pe coeftlcient relati^à la snuatron llnale étant 
systématiquement plus élevé que celui unlrse pour le calcul du revenu en situation initiale, Paugmentatien du revenu est toujours assurée 
o.^ P^augmentationdurevenudetravailpar Pm^Pl 
peuts^accompagnerd^une réduction du revenu d^e^ploi^ 
tation,dueàdenouveau^coûtsllnanciers ^partie non 
bomllée désintérêts sur des emprunts^etades amortisse 
ments plusimportantst^correspondant a la valeurdes 
nouveaux investissements^ non compensés par une 
augmentation de la production, qui peut être interdite, 
comme dans le secteur laitier, ou diflicilemenr réalisable 
danslasituationactuelledelagnculturecommunautaire 
lôans ce cas, si le plan prévoit une diminution des heures 
detravailplusqueproportionnelleàladimmutiondu 
revenuglobal, on peut parveniraune augmentation du 
revenu par PCLU, même si le retenu disponible pour 
fe^ploitant et sa famille est, après la réalisation du plan, 
moindre qu^auparavant 
o.^l Poans certains États membres, tous les plans 
friande,Italie, RovaumePlni^ou presque ^FrancePsont 
censés réaliser uneau^mentation du revenu de travail par 
P^LH, dans deu^ Ptats Espagne, PranceP le tau^ 
mmimald^accroissementestobligatoirementdel^^o La 
réalité d^un tel accroissement généralisé du revenu 
apparaît douteuse 
o^ LadétermmaUon,parunpland^amelioration,de 
Paugmentation ou du simple maintien du revenu de 
travail par PPfPl apparaît dépendre grandement des 
méthodes de calcul appliquées ou des positions de 
principe prises par les autorités nationales, et on ne peut 
avoir aucune assurance que tous les cas déclarés par les 
États membres comme ouvrant le droit au rembourse 
ment autant plus élevé correspondaientàdes prévisions 
dmccroissement du revenu ob^ecti^es et indiscutables 
C^^té^rof^s^onn^^uftl^nt^ 
é^^ L^ploitant qui présente un plan d^amélioration 
doit posséderune^capacitépiofessionnelle suffisantes,à 
déterminer par les États membres^compte tenu de son 
niveau déformation agricole ePoud^une durée minimale 
de son expérience professionnelles ^règlement r^CPP^ 
n^ 7^7^^, articles 
(^^ Pn pratique, dans tous les États membres, si 
f exploitant na pasaccomplidétudesprofessionnelles 
specilîques,une période minimale d^acti^ite agricole est 
censée luiattnbuer une ^capacrie professionnelle sutti 
santés La durée decettepénodemimmalee^igées^étend, 
selon lesÉtatsmembres,dedeu^àdi^ ans Unetelle 
différenciation des conditions censées assurer une 
^capacitéprofessionnellesuftlsanie^ne se justifie pas 
L^amélioration des conditions de production se base sur 
des techniques agronomiques et des métbodes de gestion 
dmpplication générale Pe niveau de la capacité probes 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 109 
sionnelle nécessaire pour gérer efficacement une exploita­
tion agricole ne diffère certainement pas beaucoup d'un 
État membre à l'autre. 
6.45. La possibilité laissée aux États membres de 
déterminer à leur gré le contenu de la notion de capacité 
professionnelle en agriculture contredit, d'ailleurs, les 
efforts accomplis, notamment sur la base des articles 57 et 
128 du traité, afin d'atteindre une harmonisation de la 
formation professionnelle dans la Communauté. 
Tenue d'une comptabilité 
6.46. Le système d'aides à des plans de développement 
instauré par la directive 72/159/CEE prévoyait l'obliga­
tion pour chaque bénéficiaire de tenir une comptabilité de 
gestion détaillée. Lors de la refonte du système par le 
règlement (CEE) n° 797/85, cette obligation a été 
déclassée au niveau d'une «comptabilité simplifiée» 
(enregistrement des recettes et des dépenses, état annuel 
de l'actif et du passif). 
6.47. Dans les États membres visités, l'application 
donnée à l'exigence de la tenue d'une comptabilité va de la 
simple formalité (formulaire que l'agriculteur doit 
remplir et garder chez lui) jusqu'à la tenue d'une 
comptabilité de gestion correcte, dont les résultats 
doivent être présentés annuellement à l'administration. 
6.48. La durée de l'obligation s'étend, selon les États 
membres, d'un minimum représenté par la seule période 
de réalisation du plan (deux à trois ans), jusqu'à un 
maximum de dix ans. 
6.49. Aucune administration nationale n'effectue une 
étude des résultats comptables afin de déterminer les 
effets économiques et financiers de la réalisation du plan. 
6.50. La teneur très peu contraignante des dispositions 
réglementaires et l'application souvent plutôt formelle 
qui en a été faite contrastent singulièrement avec 
l'affirmation solennelle, au cinquième considérant du 
règlement, que les «seules exploitations susceptibles de 
s'adapter au développement économique sont celles dont 
la rentabilité est vérifiée au moyen d'une comptabilité». 
Restrictions relatives au secteur de la production laitière 
6.51. D'après l'article 3, paragraphe 3, du règlement 
(CEE) n° 797/85, l'octroi d'aides à des investissements concernant la production laitière est exclu si ces 
investissements peuvent avoir comme effet un dépasse­
ment de la quantité de référence attribuée à chaque 
producteur dans le cadre du régime des quotas laitiers. 
6.52. En Italie, jusqu'à la fin de 1988, aucune quantité 
de référence individuelle n'avait été attribuée. En 
l'absence de la détermination d'une quantité de référence, 
il est impossible de savoir si un investissement concernant 
la production laitière peut avoir comme effet le dépasse­
ment d'une telle quantité. L'inapplication du régime des 
quotas laitiers aurait dû avoir comme corollaire l'impossi­
bilité d'octroyer des aides pour des investissements dans le 
secteur de la production laitière. De telles aides ont 
cependant été versées en Italie, sans que la Commission en 
conteste la conformité aux règles communautaires. 
6.53. Des deux régions visitées ayant une production 
laitière importante, l'une a financé des investissements qui 
comportaient généralement une augmentation de la 
production de lait, l'autre a introduit dans sa législation 
une limitation ultérieure, c'est-à-dire l'interdiction d'ac­
croître le nombre de vaches laitières par rapport à la 
situation de 1983. Le nombre de vaches laitières n'est 
cependant pas l'équivalent de la quantité de lait produite, 
qui dépend aussi d'autres facteurs. En outre, il ressort des 
contrôles effectués que même cette limitation alternative 
n'a pas été appliquée rigoureusement et que des plans 
entraînant une augmentation du nombre de vaches 
laitières ont été financés. 
6.54. Une situation analogue à celle relevée en Italie se 
produit en Espagne, où le règlement (CEE) n° 797/85 est 
appliqué depuis 1989. Il a été relevé que, cette année-là, en 
Galice, une attribution définitive de quantités de 
référence n'avait pas encore eu lieu, mais des investisse­
ments dans le secteur laitier étaient financés. 
Remboursements communautaires 
6.55. La loi régionale d'application par le Val d'Aoste 
du règlement (CEE) n° 797/85. adoptée le 18 août 1986, a 
fait l'objet, le 28 décembre 1987, d'une décision de la 
Commission au sens de l'article 25 du règlement (CEE) 
n° 797/85. Par cette décision, la Commission n'a pas 
considéré conformes aux dispositions du règlement les 
parties de la loi relatives aux aides aux plans d'améliora­
tion et à l'installation de jeunes agriculteurs. Les aides 
versées par la région ont cependant fait l'objet de 
remboursements à charge du FEOGA-Orientation 
s'élevant à 0,9 Mio ECU. La Commission n'a pas respecté 
l'article 27, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 797/85, 
qui exclut d'une participation financière de la Commu­
nauté les mesures pour lesquelles elle n'a pas arrêté 
préalablement une décision de conformité aux disposi­
tions du règlement. 
110 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
6.56. Des dispositions nationales pour la mise en œuvre 
des régimes d'aides aux investissements dans les exploita­
tions agricoles ont été adoptées en Espagne, en 1987 et en 
1988, et ont fait l'objet de deux décisions d'approbation 
de la Commission, en date du 24 juillet 1987 et du 
1er décembre 1988. Il apparaît que, au plus tard au 1er 
décembre 1988, une structure législative permettant 
l'application du règlement (CEE) n° 797/85 avait été mise 
en place et que la procédure prévue aux articles 24 et 25 du 
règlement avait été complétée. 
6.57. Toutefois, par une décision ultérieure en date du 
15 décembre 1988, la Commission considérait qu'une 
série de dispositions nationales adoptées en dehors du 
règlement (CEE) n° 797/85 et, pour la plupart d'entre 
elles, déjà en vigueur au moment de l'adhésion remplis­
saient aussi les «conditions pour une participation 
financière de la Communauté aux mesures éligibles au 
titre du règlement» (décision 89/114/CEE, article 1er) (5). 
En effet, les remboursements effectués à charge du 
FEOGA-Orientation en 1989 concernent des dépenses 
relatives à ces mesures purement nationales, qui, 
contrairement à la teneur de la décision de la Commis­
sion, sont en réalité souvent éloignées des conditions 
d'octroi d'aides fixées par le règlement. D'ailleurs, au 
moment de leur approbation par la Commission, ces 
mesures avaient déjà été expressément abrogées par les 
dispositions spécifiques prises pour l'application du 
règlement (CEE) n° 797/85, tandis que, si elles avaient été 
réellement conformes au règlement, elles auraient pu être 
admises en tant que «dispositions existantes pouvant 
permettre l'application du règlement» [article 24. para­
graphe 1, deuxième tiret, du règlement (CEE) n° 797/85], 
sans besoin d'être remplacées. 
6.58. Les contrôles effectués par la Cour ont permis de 
constater qu'un nombre important d'aides qui ont fait 
l'objet de remboursement par le FEOGA-Orientation 
concernent des dépenses qui peuvent difficilement être 
considérées comme un investissement : il s'agit du simple 
remplacement de vaches malades de tuberculose ou de 
brucellose, dans le cadre de l'amélioration sanitaire des 
élevages («saneamiento»); même le remplacement d'une 
seule vache a été considéré comme une action assimilable 
à un plan d'amélioration. En outre, ont été relevés des cas 
d'aides pour la réalisation de réseaux d'électrification 
(pose de lignes à moyenne et basse tension pour la desserte 
de hameaux encore dépourvus d'électricité), qui concer­
nent des infrastructures générales et non des investisse­
ments dans des exploitations agricoles. Dans le cadre 
communautaire, des financements particuliers sont 
prévus pour ce type d'infrastructure [règlement (CEE) 
n° 1760/78 du Conseil, du 25 juillet Î978, et. pour 
l'Espagne, règlement (CEE) n° 1118 88 du Conseil, du 
25 avril 1988] (6). 
(5) JO L43du 15.2.1989. 
(6) JO L 204 du 28.7.1978 et JO L 107 du 28.4.1988. 6.59. Dans la plupart des cas, un plan d'amélioration au 
terme du règlement (CEE) n° 797/85 fait défaut: seule­
ment pour certaines aides basées sur la «ley de 
explotaciôn familiar agraria y de los agricultures jovenes» 
(loi n° 49/1981), on trouve des «plans de modernisation», 
assimilables à ceux prévus par le règlement (CEE) 
n° 797/85. 
6.60. Selon le type de mesure nationale appliquée et 
selon l'administration compétente, le revenu de travail a 
été considéré comme systématiquement augmenté après 
la réalisation des travaux, ou bien son niveau a été établi 
sur la base de critères de calculs forfaitaires. De toute 
façon, la détermination des effets des investissements sur 
le revenu de travail n'était pas, généralement, une 
condition préalable pour l'octroi de l'aide nationale. 
6.61. On peut tirer la conclusion qu'une bonne partie 
des aides octroyées en Espagne entre 1986 et 1988, et 
remboursées par la Commission au titre de l'article 4 du 
règlement (CEE) n° 797/85, ne répondent pas aux 
conditions substantielles prévues par le règlement (plan 
d'amélioration qui démontre, par un calcul spécifique, 
que sa réalisation conduit à une amélioration durable et 
substantielle de la situation de l'exploitation et du revenu 
du travail). 
6.62. En outre, le financement des mesures espagnoles, 
en tant que mesures nationales, a été assuré dans un cadre 
purement national; le remboursement communautaire 
n'a pu avoir aucune influence, même pas au stade des 
prévisions budgétaires nationales, sur le volume de la 
dépense effectuée par l'Espagne. Les remboursements 
effectués par la Commission, qui s'élèvent, en 1989, à 
26,2 Mio ECU, ne constituent donc pas une participation 
à la mise en œuvre d'une action commune; il s'agit plutôt 
de transferts de fonds dont la justification aurait dû être 
trouvée en dehors du système établi par le règlement 
(CEE) n° 797/85. 
6.63. La situation décrite n'a pas répondu à l'exigence 
d'une mise en œuvre rapide et uniforme du règlement 
(CEE) n° 797/85 dans toute la Communauté. L'argument 
relatif à des difficultés d'adaptation suite à l'adhésion ne 
paraît pas, en ce cas, concluant. En effet, l'obligation 
d'adopter les dispositions nationales nécessaires pour 
l'application du règlement (CEE) n° 797/85 incombait 
indifféremment à tous les États membres, et ceux qui l'ont 
accomplie en retard n'ont pas pu obtenir le rembourse­
ment, à charge du FEOGA-Orientation, d'autres aides 
nationales, en remplacement de celles prévues par le 
règlement. 
Nature des bénéficiaires et des investissements 
6.64. L'éventail des bénéficiaires des aides aux investis­
sements dans les exploitations agricoles est très ample a 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 111 
cause des conditions d'octroi d'aides très peu sélectives 
fixées par le règlement. Les cas extrêmes relevés par la 
Cour vont d'exploitations minuscules, qui ne peuvent 
assurer l'emploi que d'une fraction d'UTH (une trentaine 
de journées de travail annuelles), jusqu'à une exploitation 
de 646 hectares, 907 bovins et 52 unités de travail salarié. 
6.65. La nature des investissements par plan d'amélio­
ration varie de simples travaux de la valeur de quelques 
milliers d'écus (défrichement, drainages élémentaires, 
dalles en béton pour ensilage, clôtures, courts chemins 
ruraux non bitumés) à des bâtiments coûtant des 
centaines de milliers d'écus (étables complètement 
équipées, séchoirs à fourrage, etc.). 
6.66. Le fait que le régime d'aides à la réalisation de 
plans d'amélioration a été considéré, généralement, 
comme une mesure permettant le financement de toute 
sorte d'investissements relatifs à la production agricole 
est mis singulièrement en relief par certains cas ponctuels 
relevés au Piémont. Dans cette région, sur la base de la loi 
régionale d'application du règlement (CEE) n° 797/85, 
approuvée sans objections par la Commission, ont été 
financés aussi des investissements effectués avant l'entrée 
en application du règlement, qui, faute de crédits, 
n'avaient pas pu être financés sur la base des lois 
régionales spécifiques en vigueur lors de la présentation 
des demandes d'aides. Dans ces cas, un «plan» a été 
ajouté a posteriori, afin de «respecter» formellement les 
dispositions du règlement (CEE) n° 797/85. Un plan 
établi des années après la réalisation des investissements 
n'a qu'un caractère fictif: le concept même de «plan» se 
réfère à une action future. 
6.67. Mis à part les situations particulières décrites ci-
dessus, dans la généralité des cas, le type de bénéficiaire et 
le type d'investissement correspondent à la structure des 
exploitations agricoles prédominant dans la région 
concernée. Les investissements visent à la conservation de 
la structure existante et à l'amélioration des conditions 
techniques de production (étables plus modernes, renou­
vellement de plantations d'arbres fruitiers ou de machi­
nes...). Les concepts d'«adaptation» et de «reconver­
sion», affichés ici et là par le règlement, sans jamais être 
concrétisés, ne trouvent aucune expression particulière 
dans l'application du titre I du règlement (CEE) 
n° 797/85. 
Remarques spécifiques relatives aux aides 
aux jeunes agriculteurs 
Installation de jeunes agriculteurs 
6.68. En 1988, les États membres pouvaient attribuer 
une «prime unique» remboursée par le FEOGA-Orientation, dans la limite de 50 % d'un montant 
maximal de 7 500 ECU, aux agriculteurs d'âge inférieur à 
40 ans, qui s'installaient comme agriculteurs à titre 
principal et possédaient une «qualification profession­
nelle» suffisante au moment de l'installation ou l'acquer­
raient dans les deux années suivantes. 
6.69. Sauf en France, où un certain nombre d'installa­
tions ont eu lieu en dehors de la famille d'origine du jeune 
agriculteur, la presque totalité des installations concer­
nent des jeunes qui travaillent dans l'exploitation 
paternelle. L'installation peut être accompagnée d'un 
retrait des parents de l'activité agricole, et, dans ce cas, le 
jeune agriculteur devient effectivement titulaire et 
responsable de la gestion d'une exploitation, mais, s'il 
n'en est pas ainsi, l'installation peut se réduire à une 
formalité qui permet de percevoir l'aide. En Espagne, par 
exemple, l'installation peut consister en un «accord de 
collaboration » entre parents et enfant, qui, dans sa forme 
minimale, prévoit la participation du fils aux travaux et à 
la gestion de l'exploitation (ce que, normalement, il fait 
déjà), sans détermination d'une rémunération précise; en 
France, une formalisation de la collaboration entre père 
et fils peut être obtenue par la constitution d'un 
«groupement agricole d'exploitation en commun» dont 
ils sont les seuls membres; aux Abruzzes, peut être 
considérée comme installation la conclusion d'un contrat 
de location non rémunérée («comodato») pour la durée 
de neuf ans, ou une «délégation de la gestion». Dans tous 
ces cas, il n'y a pas de transfert de la propriété de 
l'exploitation, les problèmes liés à une future transmission 
héréditaire de l'exploitation restent ouverts, et l'installa­
tion ne comporte que des frais administratifs. L'utilité et 
même la justification d'une aide qui n'aboutit qu'à 
formaliser une situation de fait ne sont pas évidentes. 
6.70. Le règlement (CEE) n° 3808/89 du Conseil, du 
12 décembre 1989 (7), a, entre-temps, modifié les condi­
tions d'attribution de la prime unique en les rendant, à 
première vue, plus strictes. Il est maintenant exigé que le 
jeune agriculteur s'installe comme «chef d'exploitation». 
Si cette nouvelle condition était appliquée rigoureuse­
ment, on devrait assister à une réduction du nombre de 
primes d'installation octroyées. Cependant, la clarté 
apparente des nouvelles dispositions est atténuée par la 
suite du texte modifié. En effet, les nouvelles dispositions 
ne sont pas applicables telles quelles, ce qui serait tout à 
fait possible, mais les Etats membres doivent les «définir» 
ultérieurement et établir les «conditions spécifiques dans 
le cas où le jeune agriculteur ne s'installe pas comme seul 
chef d'exploitation» (article 7, paragraphe 2, dans la 
version modifiée). S'il est admis qu'une exploitation 
puisse avoir un nombre indéterminé de chefs, en fin de 
compte, on pourra continuer à octroyer la prime 
d'installation comme auparavant : il suffira pour ce faire 
d'attribuer la qualité de chef aussi au jeune agriculteur 
installé à côté du ou des chefs déjà en place. 
(7) JO L371 du 20.12.1989. 
112 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
Qualification professionnelle du jeune agriculteur 
6.71. Le règlement (CEE) n° 797/85 utilise, à propos des 
aides à l'installation de jeunes agriculteurs, le terme de 
«qualification professionnelle» suffisante, basée sur une 
formation professionnelle (article 7), et pour les agricul­
teurs qui présentent un plan d'amélioration le terme de 
«capacité professionnelle suffisante» qui peut se limiter à 
une simple «expérience professionnelle» (article 2, 
paragraphes 1 et 6). Il est tout à fait logique que les 
conditions applicables en matière d'aides spéciales aux 
jeunes agriculteurs soient plus strictes que celles relatives 
aux aides générales et que la Commission, par consé­
quent, n'ait pas considéré comme conforme au règlement 
une disposition de la loi régionale du Val d'Aoste qui 
revenait à réduire la «qualification professionnelle» au 
niveau de la «capacité professionnelle» [avis C(87) 201, 
du 5 février 1987]. La Commission a cependant accepté 
sans objection une disposition analogue de la loi régionale 
du Piémont. En effet, dans cette région, un jeune 
agriculteur dépourvu d'une formation professionnelle 
spécifique est admissible à la prime d'installation, sans 
l'obligation d'acquérir successivement la dite formation, 
s'il a exercé une activité agricole pendant au moins trois 
ans. La Commission n'ayant certainement pas eu 
l'intention d'appliquer le principe «deux poids, deux 
mesures», il faut supposer que la différence d'apprécia­
tion soit due à une difficulté d'interprétation et d'évalua­
tion des implications possibles des dispositions nationa­
les. Ce cas constitue une illustration des conclusions, 
exposées aux points 6.20 et 6.21 ci-dessus, sur le caractère 
inutile et même dommageable de la complexe procédure 
d'approbation préalable des dispositions nationales par 
la Commission. 
L'évaluation des résultats des aides 
6.72. D'après l'article 29 du règlement, la Commission 
aurait dû présenter chaque année au Conseil et au 
Parlement un rapport basé sur une documentation 
fournie par les États membres. Le Conseil, de son côté, 
aurait dû apprécier «les résultats des mesures en tenant 
compte du rythme de l'évolution des structures nécessai­
res à la réalisation des objectifs de la politique agricole 
commune, de l'effet sur les objectifs de production de la 
Communauté, de l'effet sur une évolution harmonieuse 
des régions de la Communauté, ainsi que des implications 
financières des mesures en question». 
6.73. Le rapport de la Commission n'a jamais été 
présenté et l'appréciation du Conseil, si elle a eu lieu, n'a 
pas été rendue publique. En 1989, l'article 29 a été 
supprimé dans le cadre de la réforme des fonds 
structurels. Désormais, des informations éventuelles sur 
les résultats de ces aides devront être recherchées dans des 
rapports généraux relatifs aux activités des trois fonds. 6.74. Les États membres visités ne procèdent pas à 
l'étude spécifique des effets des primes d'installation et 
des plans d'amélioration sur chaque exploitation et, à un 
niveau plus général, sur le degré de développement 
technique atteint par l'agriculture, sur des modifications 
éventuelles des modes de production, des conditions de 
travail ou des structures économiques des régions 
concernées. 
Conclusion 
6.75. Au niveau de l'exploitation individuelle, les aides 
aux investissements octroyées sur la base du règlement 
(CEE) n° 797/85 servent, dans la généralité des cas, à 
couvrir partiellement les coûts d'un renforcement de 
l'outil de production. D'un point de vue technique, les 
investissements subventionnés constituent incontestable­
ment une amélioration des moyens de production de 
l'exploitation bénéficiaire. 
6.76. Au niveau agro-économique général, l'absence 
d'objectifs spécifiques et de critères de sélection précis 
permettant d'orienter les aides vers certains types de 
production ou vers certaines catégories d'exploitations 
empêche de considérer les mesures en question comme 
faisant partie d'une vraie politique. Il s'agit, à l'épreuve 
des faits, d'une ample distribution d'aides, dont aucune 
exploitation agricole n'est, a priori, exclue. Même 
l'exigence d'un plan d'amélioration, élément clé du 
régime d'aides, peut se réduire, comme le démontrent les 
résultats des contrôles, à une toute simple formalité 
supplémentaire et ne constitue, de toute façon, jamais, en 
elle-même, un obstacle incontournable à l'obtention 
d'une aide. 
6.77. En ce qui concerne, en particulier, la prime 
d'installation pour les jeunes agriculteurs, il devrait être 
clairement déterminé si par « installation » il faut entendre 
simplement l'exercice d'une activité agricole à titre 
principal sur une exploitation ou, plutôt, la «reprise» ou 
la création d'une exploitation avec des garanties concrètes 
de permanence de l'exploitation. Le second cas comporte 
nécessairement des coûts et des investissements, et il serait 
alors opportun que la prime ne soit octroyée que pour 
contribuer à la couverture des frais que l'installation 
comporte. 
6.78. Une contradiction évidente apparaît, en outre, 
entre le caractère indéterminé d'une action financière­
ment très importante telle que le règlement (CEE) 
n° 797/85 et la logique de la récente réforme des fonds 
structurels, basée sur les principes de la programmation, 
du suivi et de l'évaluation de l'impact des actions 
financées. Lors de l'adaptation (8) effectuée conformé­
ment à la réglementation relative à la réforme [règlement 
(CEE) n° 4256/88, article 1er, paragraphe 3], aucun de ces 
(8) JO L371 du 20.12.1989. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 113 
principes n'a été introduit dans le règlement. L'absence 
d'un programme qui indique pour le moins des objectifs 
quantitatifs à atteindre et qui définisse concrètement les 
déficiences structurelles à éliminer constitue un obstacle 
supplémentaire pour l'appréciation des effets sur les 
structures agricoles communautaires des aides octroyées 
sur la base du règlement (CEE) n° 797/85. 
LES ACTIONS FORESTIÈRES FINANCÉES 
PAR LA SECTION «ORIENTATION» 
DU FEOGA DANS LE CADRE 
DU RÈGLEMENT (CEE) N° 269/79, 
DU 6 FÉVRIER 1979 
Introduction 
6.79. La Communauté finance des actions forestières, 
principalement depuis 1980, selon trois orientations 
distinctes : la protection de la forêt, la recherche dans le 
domaine forestier et le développement forestier. 
6.80. Deux actions visant à la protection de la forêt 
contre la pollution atmosphérique et contre les incendies 
ont été instaurées en 1986 pour une durée de cinq ans, 
pour une charge estimée respectivement à 10 Mio ECU et 
20 Mio ECU. 
6.81. Plusieurs programmes ont été lancés en ce qui 
concerne la recherche liée, en totalité ou en partie, à la 
forêt. Le coût total peut être évalué à environ 10 Mio 
ECU. 
6.82. Des actions ont été engagées pour le développe­
ment forestier dans le cadre de la politique agricole 
commune, essentiellement par une intervention de la 
section «orientation» du FEOGA. Celle-ci finance 
actuellement 15 actions visant exclusivement ou partielle­
ment au développement forestier, pour une charge 
prévisionnelle de plus de 600 Mio ECU au titre de ces 
interventions forestières. 
6.83. Cette partie du chapitre se limite à l'examen des 
actions forestières financées par le FEOGA, section 
«orientation», dans le cadre du règlement (CEE) 
n° 269/79 du Conseil, du 6 février 1979 (9), et de sa 
prolongation à travers le règlement (CEE) n° 2088/85 du 
Conseil, du 23 juillet 1985 (10). Celles-ci représentent 
toutefois, du point de vue financier, l'essentiel de l'effort 
(9) JO L38du 14.2.1979. 
(10) JOL197du 27.7.1985. communautaire en faveur des forêts, soit environ 
420 Mio ECU d'engagements prévisionnels. Les observa­
tions reprises ci-dessous font suite à une série de 
vérifications effectuées tant dans les services de la 
Commission que dans diverses régions de France et 
d'Italie, jusqu'en 1989. 
Le cadre réglementaire 
Les actions 
6.84. Le règlement (CEE) n° 269/79 a instauré, à partir 
de 1980, une action commune forestière dans certaines 
zones méditerranéennes, en France et en Italie. Cette 
action, prolongée jusqu'à la fin de 1985, a été poursuivie à 
travers le règlement (CEE) n° 2088/85 relatif aux 
programmes intégrés méditerranéens (PIM), en vigueur 
jusqu'au 31 décembre 1993. 
6.85. Dans le cadre des nouveaux objectifs assignés à la 
section «orientation» du FEOGA, le règlement (CEE) 
n° 1610/89 du Conseil, du 29 mai 1989 (••), prévoit une 
nouvelle action de développement et de mise en valeur des 
forêts dans les zones rurales de la Communauté. Celle-ci 
doit être mise en œuvre dans les États membres sous la 
forme de programmes opérationnels. 
Les objectifs 
6.86. Ces actions présentent des objectifs généraux. Il 
s'agit d'améliorer, par le moyen d'une intervention dans le 
secteur forestier, les conditions géophysiques et culturales 
défavorables à l'agriculture, notamment en ce qui 
concerne la conservation du sol et des eaux. On note 
également qu'elles doivent permettre de relever le niveau 
de vie de la population agricole des zones concernées. 
La nature des opérations 
6.87. Il s'agit, d'une façon générale, de travaux de 
boisement et d'amélioration de forêts dégradées assortis 
de mesures complémentaires. 
(") JO L 165 du 15.6.1989. 
114 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
Les programmes nationaux de mise en œuvre 
6.88. Les mesures forestières doivent être reprises dans 
des programmes nationaux de mise en œuvre. Les États 
membres concernés doivent présenter, d'une part, un 
programme-cadre au niveau national pour la durée de la 
mesure et, d'autre part, des programmes spéciaux à 
caractère pluriannuel à appliquer à une ou à plusieurs 
aires géographiques spécifiques incluses dans le pro­
gramme-cadre ou à une partie importante de celles-ci. Ces 
programmes doivent être approuvés par la Commission. 
Observations 
6.89. La réglementation communautaire précitée ne 
présente pas d'objectifs clairs. Le bois n'étant pas 
considéré comme un des produits soumis à la politique 
agricole commune, il n'a pas été possible d'établir une 
véritable politique forestière dans le cadre agricole. Les 
mesures, financées par le FEOGA-Orientation, visent en 
premier lieu des objectifs non spécifiquement forestiers. 
On ne note aucune orientation précise relative aux terres 
qui peuvent être reboisées, aux forêts qui méritent une 
amélioration, aux besoins en matière forestière. On 
aboutit donc à une confusion entre les aspects agricoles et 
forestiers, qui permet toute action à caractère forestier 
dans n'importe quel lieu des zones définies comme 
éligibles. 
6.90. La réglementation n'apporte pas de précision sur 
les catégories de travaux susceptibles de recevoir un 
concours financier. Les termes de boisement ou d'amélio­
ration de forêts dégradées peuvent recouvrir des situa­
tions très diverses. Il n'est pas indiqué si les mesures 
annexes ou complémentaires le sont par rapport à des 
opérations individuelles de boisement et d'amélioration 
ou bien s'il s'agit d'opérations mineures par rapport aux 
actions plus importantes. 
6.91. Les programmes nationaux de mise en œuvre 
demeurent très vagues. On note une insuffisance d'infor­
mation sur les motifs et les modalités de réalisation des 
travaux prévus. Aucune priorité d'intervention n'est 
indiquée. Toutes les régions éligibles citées dans la 
réglementation communautaire sont reprises dans leur 
intégralité au sein de ces programmes. 
6.92. En ce qui concerne le programme-cadre français, 
celui-ci prévoit, au titre des travaux préparatoires, des 
études d'intérêt général dont les résultats ne pourront être 
disponibles pour le démarrage des programmes spéciaux. 
Le programme-cadre italien indique des prévisions de 
concours du FEOGA-Orientation en ECU et pour un 
montant dépassant largement le coût prévisionnel de la 
mesure pour les deux pays réunis. 6.93. Les programmes spéciaux auraient dû être plus 
concentrés sur quelques opérations, comme le préconisait 
l'article 6 du règlement. Cela aurait permis un meilleur 
suivi et contrôle. On constate, au contraire, un très grand 
nombre de sites de travaux, de dimensions très variables, 
dispersés sur plusieurs bassins. Les programmes spéciaux 
français comprennent, en moyenne, 100 à 200 sites de 
travaux; en Italie, ils sont répartis généralement entre les 
Comunità Montane d'une région sans précision sur le 
nombre de sites, mais on retrouve à peu près la même 
importance qu'en France. Ces programmes ne répondent 
pas entièrement aux conditions reprises à l'article 7, ils 
restent généralement très imprécis sur leur motivation, 
sur les objectifs à atteindre, sur les moyens techniques et 
financiers disponibles. Les conditions introduites aux 
paragraphes 2 et 3 de cet article n'ont pas été réellement 
reprises. Les programmes spéciaux présentés ne compor­
tent pas suffisamment d'indications pour garantir leur 
efficacité. Ceux-ci n'ont donné aucune priorité aux zones 
qui éprouvent des difficultés particulières sur le plan de 
l'érosion et de l'économie des sols en eau. On ne note pas 
de préférence signalée pour les zones intéressant un bassin 
hydrographique important, pas de critères précis pour la 
sélection des travaux. 
6.94. Le manque de clarté dans les objectifs ne donne 
aucune possibilité de vérifier, par la suite, les résultats de 
ces mesures. La Commission, de son côté, n'a pas précisé 
comment elle entendait s'assurer des effets de celles-ci. 
Exécution, suivi et contrôle des actions 
État de réalisation financière et physique 
6.95. On décompte environ 350 Mio ECU d'engage­
ments et des paiements de l'ordre de 270 Mio ECU au 
31 décembre 1989 pour 36 programmes spéciaux fores­
tiers français et 75 italiens. 
6.96. En matière de réalisation physique, la situation est 
plus difficile à cerner, car la réglementation communau­
taire ne prévoit que l'envoi, par les États membres, de 
rapports annuels qui ne font pas l'objet, au niveau de la 
Commission, d'un regroupement global qui pourrait faire 
apparaître un état de ce qui a été réalisé jusqu'à ce jour. Il 
faut noter que la nature pluriannuelle des programmes 
spéciaux ne facilite pas la transparence des informations 
en cours de réalisation de ces programmes qui, par 
ailleurs, ne sont pas encore terminés. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 115 
Observations sur l'exécution des actions 
6.97. L'application du règlement (CEE) n° 269/79, 
terminée du point de vue des engagements communautai­
res, fait apparaître des annulations d'engagements 
pratiquement pour tous les programmes spéciaux fran­
çais et italiens et pour des montants relativement élevés 
qui, lorsqu'ils dépassent 20 % des engagements, comme 
en Basilicate, Ombrie et Campanie par exemple, remet­
tent certainement en cause la valeur de ce qui a été 
exécuté. Pour les programmes spéciaux clôturés, le taux 
global des annulations est de 4,7 % pour la France et de 
8,3 % pour l'Italie, correspondant à environ 19 Mio ECU 
au total. Ces annulations sont en grande partie la 
conséquence directe d'une programmation insuffisam­
ment précise, surestimée parfois. 
6.98. On constate également que certains programmes 
spéciaux anciens, en Corse, en Sardaigne, en Basilicate, 
dans les Pouilles, en Lombardie, notamment, ne sont pas 
encore clôturés. Ces retards sont dus à des situations 
confuses au niveau régional, pour lesquelles la Commis­
sion a, sans succès, invité les Etats membres à clôturer les 
travaux. Il est certain que ces programmes donneront lieu 
à de nouvelles annulations d'engagements. 
6.99. Les travaux forestiers ayant un caractère nécessai­
rement pluriannuel, compte tenu de l'échelonnement des 
divers travaux sur plusieurs saisons, le schéma d'interven­
tion communautaire supposait un regroupement des 
crédits d'engagement au maximum sur les deux premiers 
budgets concernés. En réalité, l'autorité budgétaire a 
réparti les crédits d'engagement en parts égales sur toute 
la durée de l'action. Cette mauvaise synchronisation entre 
la programmation envisagée et la disponibilité budgétaire 
des crédits a conduit les services de la Commission à 
octroyer des concours, contrairement aux demandes des 
responsables nationaux, pour des programmes spéciaux 
d'une durée de un an, période pendant laquelle il est 
impossible de mener à son terme des opérations 
forestières de boisement ou d'amélioration; ce qui a, 
obligatoirement, entraîné des problèmes de non-respect 
des délais prévus. 
6.100. Conséquence de l'imprécision de la législation 
communautaire (voir points 6.89 — 6.94), on constate 
une grande dispersion des travaux et de grandes 
différences quant à l'ampleur et à la nature de ces travaux. 
6.101. L'article 7, paragraphe 3, du règlement (CEE) 
n° 269/79 prévoit une action dans les régions qui 
éprouvent des difficultés particulières sur le plan de 
l'érosion et de l'économie des sols en eau, de préférence 
dans un bassin hydrographique important. On rencontre, 
en fait, des travaux disséminés sur tout le territoire des 
régions éligibles. D'une façon générale, ces interventions ont eu lieu dans les forêts publiques ; les forêts privées, qui 
représentent la part principale du domaine forestier de ces 
zones et qui sont, pour la plupart, dans un état dégradé, 
ont été moins concernées. 
6.102. Le règlement (CEE) n° 269 79 a été appliqué en 
France de façon constante depuis 1980. L'aide commu­
nautaire est venue s'ajouter à un effort national 
préexistant. La France a consommé environ 32 % des 
crédits d'engagement, compte tenu des annulations, ce 
qui correspond à peu près à la proposition officieusement 
retenue à l'origine de la mesure. La prolongation à travers 
les PIM s'effectue à peu près selon la même répartition. 
On constate, toutefois, que de nouveaux crédits PIM ont 
été engagés en Corse, alors que la situation est complète­
ment bloquée pour les programmes spéciaux relevant du 
règlement (CEE) n° 269/79. 
6.103. L'application du règlement (CEE) n° 269/79 en 
Italie, au niveau même du programme-cadre, n'apparaît 
pas homogène. On constate en effet que ce programme-
cadre ne s'attache pas à réaliser un des objectifs 
principaux du règlement et que ce sont des régions du 
Nord qui ont principalement bénéficié de l'aide, alors que 
les zones sèches prioritaires sont plutôt dans le Sud. Ainsi, 
la Sicile n'a pas mis en œuvre de programme spécial ; la 
Campanie, les Pouilles, la Calabre ont de faibles 
réalisations. On note également un rythme d'aide 
irrégulier. Seule la Toscane a bénéficié d'interventions 
annuelles, les autres régions ont mis en œuvre des 
programmes spéciaux au début de la mesure en 1980 et 
puis ont cessé ou bien n'ont présenté de nouveaux 
programmes qu'en 1985. Cela est dû principalement à des 
incertitudes quant aux disponibilités financières nationa­
les et à une organisation politique et administrative 
parfois confuse dans certaines régions, qui n'a pas permis 
d'entreprendre des réalisations plus importantes. On 
remarque que la région Toscane se détache nettement par 
rapport aux autres régions quant à l'importance des aides 
accordées, avec vingt programmes spéciaux mis en œuvre 
à ce jour pour un montant total d'engagement commu­
nautaire d'environ 55 Mio ECU (77 410 Mio LIT, 
environ 25 % des aides). Les motivations des program­
mes spéciaux en faveur de l'île d'Elbe ou du massif de 
l'Argentario semblent assez éloignées des objectifs du 
règlement (CEE) n° 269/79. La prolongation de cette 
mesure à travers les PIM favorise également les régions du 
Nord. 
6.104. En France, à part certains travaux effectués en 
régie par l'Office national des forêts ou quelques cas isolés 
de particuliers, tout le reste des travaux est confié à des 
entreprises forestières spécialisées après une procédure 
d'appel d'offres. Tous les moyens mécaniques nécessaires 
sont ainsi utilisés. On constate que les coûts unitaires 
sont, en général, inférieurs aux coûts maximaux prévus 
par le règlement (CEE) n° 269/79. 
6.105. En Italie, la quasi-totalité des travaux est 
effectuée en régie avec des moyens mécaniques très limités 
et en utilisant surtout une main-d'œuvre importante. 
116 Journal officiel des Communautés européennes 1^ 1^ ^ 
souvent âgée et peu qualitiee C^n constate que les coûts, 
essentiellement des salaires, sont plus élevés que les coûts 
plafonds eligibles En outre, les résultats des travaux ne 
sontpas toujours satisfaisants C^et^pe de grands travaux 
auraitnecessitedefaireappeladesemrepnsesspecialisees 
au niveau européen,vufabsence de relies entiepnses en 
Italie En parallèle, une politique volontariste de 
formation professionnelle aurait ete plus bénéfique a 
Peconomie locale et aux interesses plutôt que ce genre 
d^aide sociale temporaire déguisée H apparaît clairement 
quefonachoisidefavonserfemplordunemaind^ceuvre 
menacée de cnômage, au detnmentdefeconomieetde 
Peftacacite 
olt^o En matière de boisements les travaux réalises en 
ErancePontete avec des movens importants permettant 
d^assurer des résultats positifs, tant du point de vue 
protectifque productif annote toutefois une dissémina 
non des chantiers Iviême si ceux-ci dosent porter sur des 
supertlciesd^aumomsl^ha, on peut douter deleftâcacite 
d^un boisement isole au milieu de terres cultivées, a 
fortiori en ^ones de plaine En Italie, beaucoup de 
plantations ont ete effectuées a laide de petits outils 
aratoires Cm peut craindre, dans ce cas, une croissance 
plus difficile desplants Enoutre la provenance et la 
qualité des plants ne peuvent pratiquement^amais être 
vérifiées, ceuxci ne faisant lob^et daucun paiement 
présente pour un remboursementduEEOdAOnenta 
tion Cm note, dans certamesiegions une dissémination 
importante de petits boisements compris entreletlt^ria 
POans ce cas également, les ob^ectifs^isesnapparaissent 
pas véritablement concrétises 
6 107 Les travaux d'amélioration de forets dégradées 
posent un problème particulier car a défaut de précisions 
quant a ce qu'il est convenu de financer et compte tenu du 
très faible suivi de la part des îesponsables nationaux et 
communautaires (voir points 6 114 — 6 121) une inter­
prétation de ces termes a ete appliquée par les autorités 
nationales, incluant toutes sortes de travaux forestiers 
notamment de gestion courante de forets ptoductrves 
(nettoyage, abattage) Cette situation confuse a certaine­
ment entraîne la prise en charge de travaux dont 
l'importance financière n'est pas négligeable compte tenu 
du fait que les travaux d amélioration constituent 
l'essentiel des travaux réalises et dont il est difficile de 
déterminer l'éligibilité et 1 efficacité 
6 108 L'article 2 du règlement (CEE)n° 269 79 prévoit 
a côte des mesures de boisement et d amélioration des 
mesures complémentaires nécessaires telles que la 
construction de chemins foiestiers les travaux de 
terrassement, la protection contre le leu et les études ou 
expérimentations spécifiques indispensables Cet article 
n'a pas ete interprète de la même manière en France et en 
Italie Dans la majorité des cas en France les mesures 
complémentaires constituent des travaux annexes d un 
chantier de boisement ou d amélioration En Italie ce 
type de travaux a ete considère indépendamment des 
travaux principaux On trouve donc des chantiers uniquement pour un chemin ou pour la protection contre 
les incendies LaCAommissionn^a pas tranche entre ces 
deux interprétations a cause du caractère vague et 
imprécis de la réglementation Elle a considère que 
Inapplication dans les deux pavs était conforme Le texte 
deParticle^semble pourtant impliquer un lien entre les 
travaux prmcipauxet les mesures complémentaires qui 
apparaissent nécessaires 
ol^ C^oncernantcertarnsdecoupages arbitraires de 
travaux plunannuels italiens en programmes spéciaux 
annuels, on peut noter des travaux spécifiques dont on ne 
saits^ilsserontou non liesadautrescategonesde travaux 
sur lemême site On nedispose pas parla suite, de 
regroupements globaux permettant de savoir ce quiaete 
fait et ou 
ollt^ En ce qui concerne la protection contre lefeu, on 
constate une grande diversité dmterventions, bien 
souvent indépendantes detravauxprmcipaux Oompte 
tenu de ce quiaete note au pomt^l^cidessus et du 
faible montant de Paide 100 UC^haO^ certaines 
opérations de grande envergure ne semblent pas toujours 
aller dans le sens des objectifs du règlement tBCEE^ 
n^^o^^ C^ne mesure specitâquedeprorectioncontre 
f incendie a dmilleurs ete introduite avec le règlement 
^EE^n^^^^duOonseil,dul7novembrel^^^ 
e^lll Eaconstructiondechemmsforestierspresente 
également quelques problemesdeligibihte Certains sont 
réalises en fabsence dautres travaux forestierset ont 
parfois pour but de permettrelecoulement du bois dame 
forêt productive, si cen^est de constituerlabased^une 
route future La Commission navant pas donne de 
précisions, ilnvapas eu de distinction loisde la prise en 
charge 
(^11^ Entln concernant lestravauxpreparatoires ou 
études et expérimentations spécifiques indispensables, il 
apparaîtque des études generalesontetepuses en charge, 
alors que les résultats tardifs ne peuvent être considères 
commeelements de préparation poui les programmes 
spéciaux 
oll^ Pes coûts de ces tra^auxsalrgnent très souvent 
sur les montants maximaux ehgibles t^ixes par la 
réglementation communautaire sans pouvoir toujours 
connaitieetvenfiei les coûts exacts Pa répartition entre 
les diverses catégories de tuyaux esr généralement 
théorique compte tenu de 1 imbrication des diverses 
opérations Pes superficies couderres déclarées pour 
certains tvpes de travaux comme la detense contre 
Imcendre lamenagement de torrents ou les travaux 
connexes apparaissent difticilesa^ustifier elles ne sont 
bren souvent que le resultatdune division du coût total 
par le coût maximal eligrblealhectare 
(p) Il s agissait en 1979 d unîtes de compte agricoles 
(UC veiles) I UC vulc = 1 20S9^1 ECL \ert 
(O) JO L126 du 21 II 1986 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 117 
Observations sur le suivi et le contrôle 
Au niveau de la Commission 
6.114. Au niveau de l'instruction, les programmes-
cadres et les programmes spéciaux français et italiens ont 
été agréés malgré les insuffisances et les faiblesses notées 
sous les points 6.91 — 6.93. Bien qu'un certain nombre de 
visites aient été effectuées dans les États membres par les 
services compétents de la Commission lors de la mise en 
œuvre des mesures, on constate que ces inspections ont eu 
essentiellement un caractère technique. Tous les aspects 
relatifs aux priorités ont été négligés, aucune précision 
complémentaire n'a été apportée sur les objectifs à 
atteindre, sur la nature des travaux susceptibles d'un 
concours du FEOGA-Orientation. 
6.115. Le rapport intérimaire publié en 1984 par la 
Commission apparaît superficiel et statistique. L'examen 
de la bonne utilisation des fonds communautaires n'est 
pas réellement effectué. Les effets de cette mesure ne sont 
pas démontrés. Aucun rapport final de la Commission 
n'étant prévu par le règlement (CEE) n° 269/79, cette 
mesure, comme bien d'autres, se terminera sans que l'on 
puisse en connaître les résultats effectifs. 
6.116. Lors de l'instruction de demandes de concours, 
les dossiers italiens et français ont été traités différem­
ment, du point de vue durée des programmes spéciaux, 
nature des travaux, calcul du concours. Une constatation 
semblable a été faite en ce qui concerne les interprétations 
ultérieures de la réglementation communautaire lors de la 
mise en œuvre. 
6.117. Vu le manque de critères précis d'éligibilité des 
travaux au niveau de la réglementation, les contrôles 
effectués par l'ordonnateur au stade du paiement se sont 
limités essentiellement aux aspects financiers. 
6.118. La Cour considère qu'il conviendrait d'aboutir à 
une meilleure coordination des différents stades du suivi 
des mesures, couvrant les aspects techniques et financiers 
tout autant que l'examen de la réalisation des objectifs et 
la bonne utilisation des crédits communautaires, dans le 
but d'assurer une meilleure connaissance des effets et de 
l'impact de ces mesures et d'assurer une convergence dans 
l'utilisation des fonds. 
Au niveau des États membres 
6.119. D'une façon générale, les circulaires ou instruc­
tions nationales pour la mise en œuvre des mesures ne font 
que reprendre les éléments de la réglementation commu­
nautaire. Elles n'apportent pas les explications complé­mentaires nécessaires et ne permettent pas d'éviter les 
erreurs d'interprétation qui conduisent à des problèmes 
d'éligibilité. On observe, en conséquence, une très grande 
latitude donnée aux administrations ou organismes 
locaux pour programmer et exécuter les travaux. 
6.120. Les dossiers individuels des réalisations ne 
contiennent pas toujours toute la documentation spécifi­
que nécessaire pour pouvoir examiner les justifications 
des travaux exécutés, leur intégration dans le programme 
approuvé, l'éligibilité des dépenses effectuées ou tout 
autre élément permettant d'apprécier la valeur et la bonne 
réalisation d'un projet forestier. 
6.121. Les contrôles des réalisations, lorsqu'il y en a, 
s'appliquent principalement à vérifier la bonne exécution 
technique des travaux forestiers. L'analyse des résultats, 
reportée à long terme, il est vrai, dans ce type d'opéra­
tions, est quasi absente des rapports des Etats membres. 
Ceux-ci se bornent à envoyer à la Commission des 
statistiques sur le nombre d'hectares traités ou de 
kilomètres de chemins réalisés, qui ne prouvent en rien 
l'utilité des travaux accomplis. 
Conclusion 
6.122. L'absence de dispositions particulières dans le 
traité CEE relatives à la forêt est le principal obstacle à la 
réalisation d'une politique forestière communautaire. A 
défaut d'une telle politique, la Commission n'a pratique­
ment pas été en mesure d'influencer la conception des 
autorités gestionnaires locales en matière de forêts. Elle a 
recherché, avec un succès limité, ou bien d'accompagner 
les mesures nationales ou régionales existantes, d'où 
l'absence ou l'insuffisance de concours financiers dans des 
zones sèches où ces actions auraient été très utiles, ou bien 
de cesser toute intervention là où la situation paraissait 
suspecte. 
6.123. On constate ainsi une disparité de réalisations 
diverses qui, pour certaines, présentent un caractère 
réellement forestier, mais qui, pour d'autres, constituent 
seulement un moyen de maintenir des emplois dans ce 
secteur. 
6.124. Compte tenu, en outre, de disponibilités financiè­
res réduites par rapport à la masse des besoins, le 
financement d'actions aurait dû être axé principalement 
sur des projets prioritaires sélectionnés en fonction des 
conditions fixées par la réglementation communautaire. 
Bien au contraire, on constate nombre d'interventions 
pour des travaux dont on ne sait même pas, bien souvent, 
s'ils s'intègrent dans un projet forestier complet et s'ils 
concourent à la réalisation des résultats recherchés. Cette 
situation a pour conséquence un emploi non satisfaisant 
des fonds communautaires. 
11^ lournal officiel des communautés européennes I^l^tl 
o.l^BÔ La C^our recommande à la commission de 
renforcerPe^amendeseffetsetdefimpactdeces mesures^ 
Pinstruction des programmes nationaux par ses services 
ainsiquelescontrôles. POansles Étatsmembresconcernés^ 
le suivi et le contrôle des travaux devront être renforcés. 
o.!^. Finalemenp la forêt profite très peu de ces aides^ 
et il en sera ainsi tant queces mesures serontfinancées par 
des dispositions qui ne sont pas prioritairement d'ordre 
forestier Les actions communautaires futures devraient 
être clairement conçues sous l'angle de l'amélioration 
générale de la forêt et de la centribufion de celle ciàla 
conservationet à la protectiondelenvironnemenpen 
conne^ionavecPensembledesdisposifions nationales qui 
visentàdévelopperetàprotèger la forêt 
o.l^ H apparaît donc urgent et nécessaire qu'avec le 
nouveau règlement tC^r^ n^l^l^^. spécifiquement 
forestiers quoique encore sous financement PLOC^A 
COrientation^une nouvelle apprecèie soit mise en oeuvre 
par les responsables nationaux el communautaires pour 
orienter les interventions financières de la communauté 
vers des opérations plus sélectives enfonction d'objectifs 
clairement précisés. 
^^^^L1ES1C^^C1^8RALP 
o.l^. Les observations relatives au^ actions du 
Pf^OC^AOrientation traitées dans le présent cnapitre 
rejoignent celles que la CAour à maintes reprises^ a 
présentées dans ses rapports antérieurs et^ en particulien dans celui relatifàl'e^ercicel^^P^ans ce rapport une 
évaluation de l'ensemble de l'activité du PPOC^AD 
Orientation avait été faite,àun moment où le règlement 
^PP^n^ 7^7^^ entrait en application et où la perspectif 
ve d'une réforme des fonds structurels se dessinait. ^Prois 
ans après^on constate les mêmes défaillances^ob^ecti^s 
indéterminés^ notions imprécises^ dispersion de mesures^ 
absenced'orientations opérationnelles et d'unecoordina^ 
tion efficace entre les divers volets de la politique agricole 
commune. Poans la meilleure des nvpotl^èses. les mesures 
financées au titre de la politique structurelle se concrétP 
sent en un financement disperséetgénéraliséd'investisse 
ments relatifsau^activitésagricolesou svlvicoles. La 
nécessité réelle et l'utilité d'un teltvpedefinancement 
restentàdémontrer 
o.!^ La réforme des fonds structurels ne pourra 
améliorer la situation actuelleque par l'apport de plus de 
rigueur et de précision dans la définition et la gestion de la 
politique communautaire des structures agricoles. Ace 
propos^Padaptation du règlement ^PP^n^7^7^dans 
le cadre de cette réformes constitue plutôt un pas dans la 
mauvaise direction^les conditions doctroi des aides ont 
été renduesencoreplusamples,sansquedesob^ectifs plus 
précis aient été définis PTautre part, lesprincipesde 
programmation, de suivi et d'évaluation de l'impact des 
actions financées^ énoncés par les lentes relatifs à la 
réforme des fonds structurels, continuent à rester 
étrangers au règlement r^PP^n^7^g^. 
(^1^0 En ce qui concerne plus particulièrement la 
politique forestièreàréaliser dans le cadre de la réforme 
des fonds structurels, il est indispensable que ces mêmes 
principes soient appliqués efficacement lors de la mise en 
ceuvre par les responsables communautaires et nationaux 
du nouveau règlement ^PP^n^lé^lO^^ spécifiquement 
forestier 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 119 
CHAPITRE 7 
Fonds européen de développement régional (Feder) 
7.0. TABLE DES MATIERES 
Introduction 
Préliminaires 
La diversification des modalités d'intervention du Feder 
Exécution du budget 1989 
Examen de la diversification 
Gestion et exécution de la diversification 
Système d'engagement 
Système de paiement 
Évolution de l'affectation des ressources du Feder 
Les actions hors quota 
Les programmes d'intérêt communautaire 
Les programmes nationaux d'intérêt communautaire 
Les financements octroyés par le Feder en 1989 
Conclusion sur la gestion financière 
Sélection des formes d'intervention dans la gestion du Feder 
Méthodes d'application de la diversification 
Préparation et instruction des interventions 
Suivi des interventions 
Réalisation des objectifs de la diversification 
Prise en compte des réalités régionales 
Coordination des interventions 
Évaluation de l'efficacité Points 
7.1 
7.1 
7.7 
7.14 
7.20 
7.20 
7.20 
7.30 
7.38 
7.39 
7.43 
7.46 
7.50 
7.58 
7.61 
7.65 
7.65 
7.73 
7.84 
7.85 
7.90 
7.102 — 7.19 
— 7.6 
— 7.13 
— 7.19 
— 7.108 
— 7.64 
— 7.29 
— 7.37 
— 7.42 
— 7.45 
— 7.49 
— 7.57 
— 7.60 
— 7.64 
— 7.83 
— 7.72 
— 7.83 
— 7.108 
— 7.89 
— 7.101 
— 7.108 
Conclusions 7.109 —7.123 
120 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
INTRODUCTION cadre des anciennes dispositions, et la clôture des actions 
antérieures nécessitera 15 000 Mio ECU, compte tenu des 
engagements restant à liquider. 
Préliminaires 
7.1. Le Fonds européen de développement régional 
(Feder), créé par le règlement (CEE) n° 724/75 du Conseil, 
du 18 mars 1975 (l), a pour objectif de contribuer à 
corriger les principaux déséquilibres régionaux dans la 
Communauté par une participation au financement de 
projets contribuant au développement et à l'ajustement 
structurel des régions en retard de développement et à la 
reconversion des régions industrielles en déclin. Une 
modification du règlement en 1979 (2) a donné au Fonds 
la possibilité d'intervenir de manière limitée dans le cadre 
de programmes. En 1984, un nouveau règlement (3) a 
élargi les possibilités d'intervention sous cette dernière 
forme. 7.4. Une des principales tendances qui ressort de 
l'évolution réglementaire est la diversification des modes 
d'intervention du Feder. Amorcée en 1979 par l'introduc­
tion des programmes spécifiques, elle s'est poursuivie 
dans le cadre du règlement de 1984 et a été consacrée par 
la réforme des fonds en 1989. 
7.5. L'application des anciens règlements a connu 
diverses faiblesses qui ont été signalées à plusieurs reprises 
par la Cour dans ses rapports annuels et spéciaux. Ces 
insuffisances concernaient essentiellement la préparation, 
le suivi et l'évaluation ex post des actions entreprises. La 
réglementation entrée en vigueur en 1989 comporte 
diverses dispositions de nature à remédier à cette 
situation. Ainsi, les CCA devraient en principe permettre 
une plus grande efficacité de l'aide communautaire par un 
meilleur encadrement depuis la conception jusqu'à 
l'évaluation des résultats finals des opérations soutenues 
par la Communauté. 
7.2. L'Acte unique européen a réaffirmé avec force le 
rôle de la Communauté dans la réduction des disparités 
régionales et a prévu une réforme des fonds structurels, en 
vue notamment de renforcer leur efficacité et de 
coordonner leurs interventions entre elles et avec celles 
des autres instruments financiers communautaires. Cette 
réforme, entrée en vigueur en 1989 (4), a défini cinq 
objectifs à atteindre en complétant les interventions 
existantes par des programmes définis sur la base de 
cadres communautaires d'appui (CCA), les programmes 
devenant le mode d'intervention prépondérant. 7.6. La Cour juge utile d'attirer l'attention de l'autorité 
de décharge sur les problèmes rencontrés en matière de 
diversification non seulement en raison de la persistance 
de son impact financier, mais également pour souligner la 
nécessité de veiller à une mise en œuvre optimale des 
nouveaux règlements tant au niveau communautaire 
qu'au niveau des États membres. 
7.3. La Commission a entrepris en 1989 un effort 
important pour mettre en œuvre la réforme des fonds 
structurels, notamment en élaborant et en adoptant la 
plupart des CCA prévus. Toutefois, l'application des 
règlements en vigueur avant 1989 continuera à peser de 
manière significative sur la gestion budgétaire des 
exercices 1989 et ultérieurs. En effet, plus des trois quarts 
des engagements du Fonds en 1989 concernent des 
actions décidées dans le cadre des règlements antérieurs. 
Par ailleurs, pour la période 1989-1993. près du quart des 
engagements prévisibles du Feder. soit 8 000 Mio ECU, 
devra être affecté à la poursuite des opérations dans le 
(') 
(2) 
(3) 
(4) JO L73du 21.3.1975, p. 1. 
Règlement (CEE) n° 214/79 du Conseil, du 6 février 1979 
(JOL 35 du 9.2.1979, p. 1). 
Règlement (CEE) n° 1787/84 du Conseil, du 19 juin 1984 
(JO L 169 du 28.6.1984, p. 1). 
Règlement (CEE) n° 2052/88 du Conseil, du 24 juin 1988 
(JO L 185 du 15.7.1988, p. 9), et règlements (CEE) n°* 4253 
à 4256/88 du Conseil, du 19 décembre 1988 (JO L 374 du 
31.12.1988, p. 1). La diversification des modalités d'intervention 
du Feder 
1.1. Le présent chapitre porte essentiellement sur les 
actions mises en œuvre dans le cadre du règlement de 1984 
et dont l'exécution se poursuit. Par ailleurs, il contient 
quelques constatations préliminaires sur la mise en place 
de la réforme des fonds en 1989. Il a pour objectif de 
vérifier si la diversification des interventions communau­
taires a permis une amélioration de l'efficacité du Feder et 
d'en tirer des conclusions utiles pour l'application de la 
réforme des fonds. 
7.8. Initialement, le Feder ne pouvait aider que des 
projets industriels ou d'infrastructure. Le règlement de 
1979 a réalisé une première diversification en introduisant 
des actions hors quota (HQ), afin de mieux prendre en 
compte la dimension régionale de politiques communau­
taires sectorielles ou liées à l'élargissement de la 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 121 
Communauté. Parallèlement, la Commission a expéri­
menté des approches intégrées, combinant les interven­
tions de plusieurs fonds structurels (5). Les actions hors 
quota et les approches intégrées ont déjà fait l'objet de 
rapports spéciaux de la Cour (6). 
7.9. Le règlement de 1984 a permis, outre celui des 
projets, le financement d'actions de développement 
endogène (ADE) destinées à faciliter la croissance des 
petites et moyennes entreprises. Projets et ADE peuvent 
être regroupés en des ensembles cohérents pluriannuels. 
Ces derniers constituent des programmes d'intérêt 
communautaire (PIC), ou des programmes nationaux 
d'intérêt communautaire (PNIC), selon qu'ils se ratta­
chent plus ou moins directement à la réalisation de 
politiques communautaires. Les PNIC traduisent en 
engagements opérationnels les indications des program­
mes de développement régional (PDR). 
7.10. Ce même règlement donnait une priorité aux 
opérations intégrées de développement (OID), dans 
lesquelles interviennent les différents instruments com­
munautaires et auxquelles le Feder participe sous forme 
de PNIC. C'est également sous cette forme que le Fonds 
prend part aux programmes intégrés méditerranéens 
(PIM) institués en 1985 (7), qui combinent un apport 
financier spécifique avec les interventions des fonds 
structurels et de la Banque européenne d'investissement 
(BEI). 
7.11. La réforme des fonds, entrée en vigueur en 1989, a 
consacré des concepts expérimentés dans le cadre du 
règlement de 1984 et prévoit la coordination des actions 
structurelles de la Communauté pour la réalisation de 
cinq objectifs. A cet effet, la Commission élabore des 
CCA définissant les interventions des fonds structurels et 
accordant une prépondérance aux programmes opéra­
tionnels (PO) à mettre en œuvre à l'initiative des États 
membres ou de la Commission. Les PO peuvent faire 
appel à l'ensemble des instruments financiers de la 
Communauté. En outre, la Commission peut octroyer 
son concours à d'autres opérations telles que le cofinance-
ment de régimes d'aide ou l'octroi de subventions globales 
et continuer à accorder des aides à des projets de grande 
dimension. 
7.12. Cette diversification des interventions commu­
nautaires devrait assurer une meilleure adaptation de 
(5) Opération intégrée de développement de Belfast, opération 
intégrée de Naples, programmes de développement intégré 
pour la Lozère, le sud-est de la Belgique et les îles 
occidentales d'Ecosse, et les diverses actions pilotes 
préparatoires aux programmes intégrés méditerranéens 
(PIM). 
(6) Rapport spécial de la Cour des comptes relatif aux actions 
communautaires spécifiques hors quota (JO C 262 du 
20.10.1986, p. 1) et rapport spécial de la Cour des comptes 
sur l'approche intégrée (JO C 188 du 18.7.1988, p. 1). 
(7) Règlement (CEE) n° 2088/85 du Conseil, du 23 juillet 1985 
(JO L 197 du 27.7.1985, p. 1). l'action du Feder aux réalités régionales par une 
combinaison des aides en faveur des projets d'investisse­
ments avec des mesures de stimulation de l'activité des 
entreprises. Par ailleurs, la réforme des fonds a renforcé ce 
dispositif par l'introduction du concept de partenariat. 
Celui-ci doit permettre une concertation étroite entre la 
Commission et les autorités concernées à tous les stades 
de l'action communautaire. 
7.13. La complexité des problèmes de développement 
régional requiert une coordination des instruments 
financiers tant au niveau communautaire qu'au niveau 
national. L'approche par programme, et notamment par 
programme intégré, favorise en principe cette coordina­
tion et, par conséquent, l'efficacité des interventions. En 
outre, elle devrait rendre plus facile l'évaluation de leur 
impact en raison de leur caractère plus global. A cet 
égard, la réforme des fonds a réaffirmé l'importance et la 
nécessité d'une meilleure coordination et d'une réelle 
évaluation des actions et en a précisé les modalités. 
Exécution du budget 1989 
7.14. Le tableau 7.1 retrace l'exécution en 1989 du titre 5 
du budget, dont le Feder (chapitre 50) constitue le 
principal chapitre. 
7.15. L'année 1989 a été caractérisée par une augmenta­
tion importante, essentiellement due au Feder, des crédits 
d'engagement et de paiement du titre 5 (accroissement de 
près de 900 Mio ECU en engagements et 1 100 Mio ECU 
en paiements). Les taux de consommation des crédits sont 
restés élevés notamment pour le Feder où ils atteignent 
pratiquement 100 %, les consommations les plus faibles 
(60 % en engagements et moins de 50 % en paiements) 
concernant le chapitre 55 en raison des retards rencontrés 
par les PIM. 
7.16. Les reconstitutions de crédits d'engagement 
représentent près de 5 % des crédits disponibles pour le 
Feder et plus de 50 % de celles effectuées pour l'ensemble 
du budget. Le chapitre 1 du présent rapport met en 
évidence le manque de rigueur avec lequel les reconstitu­
tions ont été effectuées et gérées ainsi que les autres 
observations concernant la légalité, la régularité ou les 
modalités de présentation comptable des opérations 
relatives au titre 5 du budget (points 1.18,1.23,1.28, 1.33, 
1.41, 1.44 et 1.89-1.93). 
7.17. La comptabilité budgétaire du Feder ne permet 
guère d'analyse sur l'activité réelle du Fonds. En effet, 
pour 1989, tous les crédits pour le Feder sont regroupés 
sur une seule ligne budgétaire. Bien qu'un article existe 
également dans le budget pour la contribution du Fonds 
aux PIM, celui-ci est resté pour mémoire. 
122 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
Tableau 7.1 — Exécution budgétaire du titre 5: crédits d'intervention dans 
les domaines du développement régional, dont le Feder, et des transports 
(Mio ECU) 
Au titre des reports 
de l'exercice antérieur 
TOTAL E 
P 
E 
P 
E 
E 
P Titre 5 
dont Feder 
Titre 5 
dont Feder 
Titre 5 
dont Feder 
Titre 5 
dont Feder 
Titre 5 
dont Feder 
Titre 5 
dont Feder 
Titre 5 
dont Feder Budget 
initial 
(a) 
4 956,2(1) 
4 495,0 
4 330,9(2) 
3 920,0 
2,4 
— 
32,8 
— 
215,4 
215,4 
5 174,0 
4 710,4 
4 363,7 
3 920,0 Budget 
définitif 
après 
BRSet 
virement 
(b) 
4 958,7 
4 495,0 
4 333,4 
3 920,0 
2,4 
— 
32,8 
— 
215,4 
215,4 
5 176,5 
4 710,4 
4 366,2 
3 920,0 Exécution 
(c) 
4 767,6 
4 450,8 
4 134,3 
3 920,0 
2,3 
— 
10,1 
— 
215,4 
215,4 
4 985,3 
4 666,2 
4 144,4 
3 920,0 Taux 
d'exécution 
du budget 
initial 
(d) = (c)/(a) 
96,2 
99.0 
95.5 
100.0 
95.8 
— 
30.8 
— 
100,0 
100.0 
96.4 
99.1 
95.0 
100.0 Taux 
d'exécution 
du budget 
définitif 
(e) = (c)/(b) 
96,1 
99,0 
95,4 
100,0 
95,8 
— 
30,8 
— 
100,0 
100,0 
96,3 
99,1 
94,9 
100,0 
(') Y compris 60,0 Mio ECU 
(2) Y compris 30,0 Mio ECU 
E = engagements. 
P = paiements. inscrits au chapitre 100. 
inscrits au chapitre 100. 
7.18. Déjà critiquée par la Cour (8), une telle situation, 
qui s'écarte du principe de spécialité budgétaire, ne 
montre pas les orientations que doit traduire le budget et 
rend malaisé un contrôle effectif de son exécution. En 
outre, elle ne respecte pas les dispositions relatives aux 
PIC et aux actions HQ, selon lesquelles le concours du 
Fonds «intervient dans le cadre des crédits inscrits à cette 
fin au budget général des Communautés européen­
nes» (9). ment et de paiement ne reflètent que très imparfaitement 
l'état exact des obligations de la Communauté en ce qui 
concerne les engagements et, en ce qui concerne les 
paiements, l'avancement réel des interventions. 
EXAMEN DE LA DIVERSIFICATION 
7.19. Par ailleurs, l'examen de la gestion et de l'exécu­
tion financière du Feder qui est fait ci-après montre que 
les taux élevés de consommation des crédits d'engage-Gestion et exécution de la diversification 
(8) Rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 
1985, point 7.25. 
(9) Voir, par exemple, l'article 5 des règlements (CEE) nos 2615 
à 2619/80 du Conseil, du 7 octobre 1980 (JO L271 du 
15.10.1980, p. 1), et des règlements (CEE) nos 3300 et 
3301/86 du Conseil, du 27 octobre 1986 (JO L 305 du 
31.10.1986, p. 1). Système d'engagement 
7.20. Pour les programmes, les règlements Feder 
successifs ont prévu l'engagement de faide communau­
taire par tranche annuelle, dont la première est prédéter­
minée dans la décision de concours et engagée dès le début 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 123 
des travaux. Les suivantes le sont en fonction de 
l'avancement des actions et des disponibilités de crédits. 
La Commission a défini des critères liant notamment 
l'engagement d'une nouvelle tranche d'aide aux dépenses 
publiques effectuées sur la tranche antérieure du pro­
gramme. Fixé initialement à 70 %, le taux de liquidation 
d'une tranche de programme autorisant l'engagement 
d'une tranche supplémentaire d'aide communautaire a 
été abaissé à 60 % à la fin de 1989. 
7.21. Dans un tel système, le lien établi entre la 
réalisation des actions et l'engagement n'est pas conforme 
à la notion d'engagement telle qu'exprimée par le 
règlement financier, et qui concerne les obligations 
contractées et non leur niveau d'exécution. En outre, les 
tranches mentionnées dans les programmes ne sont que 
des indications purement financières et ne correspondent 
pas à une réelle programmation des réalisations à 
effectuer ni des obligations correspondantes. Il en résulte 
que les échéances des engagements sont souvent décalées 
par rapport aux prévisions et les montants prévus sont 
fréquemment modifiés. 
7.22. Plus fondamentalement, l'engagement unique­
ment par tranche a déjà été critiqué par la Cour dans 
divers rapports annuels ou spéciaux antérieurs (10), car il 
ne reflète pas la totalité des obligations juridiques de la 
Communauté et, par conséquent, masque l'ampleur du 
poids du passé qui a été et est toujours une des 
préoccupations majeures et constantes de l'autorité de 
décharge (u). 
7.23. Suite à ces observations, la Commission a fait à 
partir de 1986 un effort d'information sur ses obligations 
futures dans le cadre de la présentation de son compte de 
gestion et de son bilan financier, effort qui n'a plus été 
poursuivi après 1987 en ce qui concerne le Feder et les 
autres fonds structurels. 
7.24. Il y aurait lieu, dès lors, de compléter le système 
actuel de comptabilisation des engagements afin d'abou­
tir à un enregistrement de la totalité des obligations 
juridiques de la Communauté tel que prévu par le 
règlement financier, et permettre ainsi aux autorités 
responsables du budget et de sa décharge de prendre leurs 
décisions en toute clarté. 
(10) Voir, par exemple, les rapports annuels de la Cour des 
comptes relatifs aux exercices 1985 (points 1.3 et suiv., 7.15 
et suiv., 7.27), 1986 (points 1.13 et suiv.. point 9.60), 1987 
(points 1.20 et suiv.) et 1988 (points 1.5 et suiv.) ainsi que le 
rapport spécial sur les actions communautaires spécifiques 
hors quota (points 2.11 et suiv.). 
(") Voir, par exemple, la résolution de décharge du budget 1986 
du Parlement européen (JO L 156 du 23.6.1988, point 1, 
p. 56) et la recommandation du Conseil du 12 mars 1990 
(annexe B.I) pour la décharge relative à l'exercice 1988. 7.25. Une telle révision des pratiques actuellement en 
vigueur s'avère d'autant plus nécessaire et urgente que le 
règlement financier précise, depuis 1990, que les comptes 
de bilan doivent faire apparaître l'incidence prévision­
nelle des obligations juridiques des Communautés. Ainsi, 
à titre d'exemple, 3 019 Mio ECU ont été alloués à des PO 
décidés en 1989, dont seuls 926 ont été comptabilisés sous 
forme d'engagements. 
7.26. En outre, le système d'engagement par tranche ne 
peut fonctionner correctement que si les gestions 
nationales font un effort d'adaptation en fonction des 
caractéristiques de ce système. Ainsi, en Italie, le 
financement national pour le programme STAR (systè­
mes régionaux de télécommunications avancés) envisa­
geait d'engager en une seule fois la majeure partie de la 
contribution nationale, ce qui ne concordait pas avec les 
tranches annuelles prévues dans le programme tel que 
présenté par les instances nationales et approuvé par la 
Commission. Dès lors, faute de certitude quant à 
l'ampleur définitive de la participation communautaire, 
les autorités budgétaires italiennes n'ont pas engagé leur 
contrepartie, ce qui a entraîné des retards considérables. 
7.27. Dans d'autres cas, la programmation financière 
faite par les États membres porte essentiellement sur les 
engagements et non sur les paiements, alors que pour une 
large part le fonctionnement du système d'engagement 
communautaire repose sur les dépenses effectives. Ces 
différences de conceptions ont souvent abouti à des délais 
d'exécution parfois accentués par les difficultés des 
autorités nationales à collecter les informations sur les 
dépenses effectuées, notamment celles des organismes ne 
bénéficiant pas directement des aides communautaires. 
7.28. En dernier lieu, dans certains cas, les autorités 
nationales n'engagent leur participation qu'une fois en 
possession des fonds communautaires. L'application de 
ce principe est également source de retard étant donné les 
délais parfois importants dans la transmission des 
demandes de paiement et dans le transfert des aides 
communautaires. En outre, dans un système de cofinan-
cement, elle rend, en principe, impossible la liquidation de 
la totalité des engagements prévus dans la mesure où le 
solde final de la contribution communautaire n'est versé 
que si la totalité des dépenses prévues est effectuée par 
l'État membre. 
7.29. Dès lors, la Commission devrait revoir l'applica­
tion du système pour rendre ses charges futures plus 
transparentes. La Commission et les États membres 
devraient également tout mettre en œuvre pour éliminer 
les problèmes qui peuvent surgir à l'occasion de sa mise en 
œuvre. A cet égard, les nouveaux règlements, par les 
possibilités de renforcement de la programmation et de 
développement du partenariat, devraient permettre des 
améliorations. 
124 Journal officiel des Communautés européennes 12 12 90 
Système de paiement 
7 30 De manière générale les paiements se font par 
avances sur les tranches annuelles d'engagement Une 
première avance est versée des le début des travaux, une 
seconde des que la moitié de la première avance a ete 
utilisée Le solde est paye lorsque le montant des dépenses 
prévues pour la tranche est atteint Ainsi la liquidation 
des engagements telle qu elle lessort des comptes de la 
Commission ne reflète que très imparfaitement l'avance­
ment réel des programmes En outre jusqu'à la reforme 
des fonds, les règlements admettaient 1 éligibilité des 
dépenses effectuées douze mois a\ ant la date de réception 
des demandes de concours par la Commission, ce qui 
réduit encore la signification des données de paiement 
7^1 C^ette absence de transparence au niveau de 
Pe^ecution est encore renforcée par le faitque, comme lia 
déjà ete dit, la commission a réduit le volume des 
dépenses nécessaires a lengagement dune tranche 
supplémentaire, acceleram ainsi la miseadisposition des 
avances 
7^ Lorsdelaclôturedestranchesannuelles,lessoldes 
prévus sont perses intégralement Or, la majorité des 
programmes prévoit divers tau^daide selon la nature des 
actionsarealiserfôeslorsalaclotured'une tranche, il est 
quasiment mettable que le solde dû en fonction des 
dépenses réelles soit différent de celui ^Berse par la 
commission Enfaipcenestquaumoment de la clôture 
des programmes qu'ilest envisage de^enfierendetail 
fe^acntude des montants dus maisilestacramdreque 
Pecoulement du temps er. lampleur même de cette 
operationn'en rendent 1 exécution fort malaiseesmon 
impossible 
73^ C^en'est que dansquelques casque la Commission 
utilise la possibilité qui lui est offerte de ne pas appliquer 
les tau^ma^imau^ pour lesa^ances ce qui réduit encore 
la portée des données de paiemem Poe manière générale, 
la commission devrait, comme laCourladeja souhaite 
éditer de donner un carac^ereauiomatique au versement 
d'avances et élaborer des critères stuctsatlndes'assurer 
qu'elles soient utilisées de la manière la plus efficace 
possible 
7^ C^es lacunes sont accentuées par le caractère 
succinct des mformationstournies par les Etats membres 
al'appuidesdemandesdepaiement lesdemandespourle 
solde des tranches devraient contenir au moins des 
informations sur les actions terminées durant la période 
correspondante ^ar ailleurs les Etats membres devraient 
assurer une meilleure cohérence entre les données 
tinancierespresenteesdans les rapports détention et 
celles accompagnant les demandes de paiement 7^ En principe, les avances devraient faciliter et 
accélérer la réalisation des actions Etam donne les règles 
budgétaires des Etats membres elles délais découlant de 
leur application, elles se réduisent souvent pour les 
bénéficiaires finalsauniembouisemeni de dépenses déjà 
exécutées 
7^o Rarfois, les gestionnaires nationaux des mesures 
connaissent des problèmes en laison de la longueur des 
procédures administratives de mise a disposition des 
fonds communautaires L^es délais de près de un an entre 
l'émission de l'ordre de paiemem parles services de la 
commission et la réception des fonds par les organismes 
concernes ont pu être constates en Espagne enEranceet 
en Italie 
7 37 Le système de paiement est tiop exclusivement 
base sur des indicateurs de natuie purement financière 
Les documents transmis par les Etats membres a l'appui 
de leurs demandes de paiement deu aient contenir des 
indications sur le suivi physique des interventions et les 
résultats déjà obtenus Acetegaid les leglements relatifs 
a la reforme des fonds structurels contrennent des 
dispositions dont la Commission dewait pleinement user 
pour assurer une meilleuie correspondance entre les 
paiements et les possibilités effectues de progrès des 
actions sur le terrain 
Evolution de l'affectation des ressources du Feder 
7 38 Les engagements du Feder ont augmente de près 
de 90% entre 1985 et 1989 pour atteindre 4 666 Mio 
ECU Au cours de la même période la part affectée aux 
programmes est passée de 6 a 58 ° 0 Toutefors, bien que le 
règlement de 1979 ait consacre i°o des ressources du 
fonds aux actions HQ ce n est qu en 1989 année ou 
théoriquement la plupait d entie elles s achèvent que les 
engagements en leur fa\eur dépassent ce seuil Pe 
règlement de 1984 stipulait que la paît du concours du 
Feder affectée au financement par progiamme atteigne au 
moins 20 % des crédits attribues parle Feder en 1987 en 
fait, cet objectif n'a ete atteint qu a partir de 1988 D autre 
part, pour l'année 1989 la paît des ressources affectées a 
des initiatives communautaires est largement inférieure 
au seurl de 15 % fixe par le règlement (CEE) n° 2052 88 
P'executron des interventions du Feder autres que les 
projets, est examinée dans les points qui suivent 
Les actions hors quota 
7 39 L'examen de l'exécution des actions hors quota 
intéressant dans la mesure ou elles constituent i 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 125 
première forme de diversification et préfigurent certains 
programmes ultérieurs. Le tableau 7.2 résume l'état 
d'avancement des actions HQ. que certaines des interventions citées avaient été décidées 
dès 1981 et que leur fin avait été reportée de 1985 à 1989. 
7.40. Globalement, la mise en œuvre des enveloppes 
prévues est apparemment satisfaisante puisque plus de 
80 % de celles-ci ont été engagées. Toutefois, plusieurs 
actions, qui devaient se terminer en 1989, souffrent de 
retards importants: il s'agit notamment des actions 
relatives au secteur «textile et habillement» en Belgique, 
en Irlande, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni, au secteur 
«sidérurgie» aux Pays-Bas et au Royaume-Uni, au 
secteur «construction navale» en France et en Italie et de 
celle relative à l'élargissement en France. Il faut souligner 7.41. Pour d'autres actions à achever en principe en 
1989, un réaménagement des tranches prévues a permis 
des engagements massifs au cours de cette même année, 
qui était en principe la date limite pour ce type 
d'opération. Ainsi, les actions relatives à la sidérurgie en 
Belgique ont bénéficié d'engagements pour un montant 
de 18,2 Mio ECU sur les 34 Mio ECU de l'enveloppe 
prévue, et celles relatives à l'élargissement en Italie ont 
bénéficié d'engagements pour un montant de 76 Mio 
ECU sur une enveloppe de 130 Mio ECU. Des situations 
analogues peuvent être observées pour les actions 
Tableau 7.2 — Exécution des actions hors quota au 31 décembre 1989 
(Mio ECU) 
EM 
(a) 
B 
D 
DK 
F 
GR 
IRL 
I 
L 
NL 
UK 
CE Action 
(b) 
Sidérurgie 
Textile 
Total 
Sidérurgie 
Construction navale 
Textile 
Pêche 
Total 
Pêche 
Élargissement 
Sidérurgie 
Construction navale 
Textile 
Pêche 
Total 
Élargissement 
Énergie 
Total 
Frontières 
Textile 
Total 
Élargissement 
Sidérurgie 
Construction navale 
Énergie 
Textile 
Total 
Sidérurgie 
Sidérurgie 
Textile 
Total 
Sidérurgie 
Construction navale 
Frontières 
Textile 
Pêche 
Total 
Total Échéance 
(c) 
1989 
1989 
1989 
1991 
1991 
1991 
1991 
1989 
1989 
1989 
1989 
1989 
1989 
1989 
1991 
1989 
1989 
1989 
1989 
1989 
1989 
1989 
1989 
1989 
1989 
1989 
1991 
1989 
1991 Enveloppe 
prévue 
(d) 
34.0 
8,0 
42,0 
42,0 
11.0 
16,0 
9,0 
78,0 
13,0 
110,0 
69,0 
14,6 
79,2 
9,0 
281,8 
40,0 
20,0 
60,0 
48,0 
3,0 
51,0 
130,0 
42,0 
12,0 
39.0 
56.9 
279,9 
9,0 
8,0 
7,0 
15.0 
81,0 
34,0 
24,0 
105,0 
15,0 
259,0 
1 088,7 Engagements 
au 31 décembre 1989 
Montant 
(e) 
30,4 
5,7 
36,1 
41,8 
9,1 
6,6 
5,9 
63,4 
5,7 
81.3 
56,1 
6,4 
68,2 
8,2 
220,2 
40,0 
18,1 
58,1 
36,9 
0,7 
37,6 
130,0 
38,8 
4,7 
38.9 
56,1 
268,5 
9,0 
0,8 
2,7 
3,5 
59,0 
31,6 
15,4 
73,5 
2,0 
181,5 
883,6 % 
(0= (e)/(d) 
89 
71 
86 
99 
83 
41 
66 
81 
44 
74 
81 
44 
86 
91 
78 
100 
91 
97 
77 
23 
74 
100 
92 
39 
99 
99 
96 
100 
10 
39 
23 
73 
93 
64 
70 
13 
70 
81 Paiements 
au 31 décembre 1989 
Montant 
(g) 
24,3 
4.0 
28,3 
40.7 
7.2 
4.9 
4.9 
57,7 
4.9 
79.0 
46.1 
3.9 
52,5 
7,6 
189.1 
36.5 
• 11.8 
48.3 
34.4 
0,6 
35.0 
81.6 
31.6 
1.2 
28,7 
44.8 
187.9 
9.0 
0.7 
1.9 
2.6 
55.7 
31.0 
14.8 
69.5 
1.2 
172.2 
735,0 % 
(h)= (g)/(e) 
80 
70 
78 
97 
79 
74 
83 
91 
86 
97 
82 
61 
77 
93 
86 
91 
65 
83 
93 
86 
93 
63 
81 
26 
74 
80 
70 
100 
88 
70 
74 
94 
98 
96 
94 
60 
83 
126 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
«textile» et «pêche» en France, «élargissement» et 
«énergie» en Grèce, «sidérurgie», «énergie» et «textile» 
en Italie ainsi que pour l'action «textile» au Royaume-
Uni. 
7.42. Étant donné le système d'avance appliqué, il est 
malaisé de tirer des conclusions précises sur l'état 
d'exécution des actions à partir des données de paiement. 
On notera que, parmi les vingt-deux ensembles d'actions 
HQ arrivant à échéance en 1989, seulement trois d'entre 
elles (actions «sidérurgie» en RF d'Allemagne et au 
Luxembourg et «élargissement » en Grèce) présentent des 
taux d'engagement et de paiement permettant de considérer qu'elles ont été exécutées dans les délais 
prescrits. 
Les programmes d'intérêt communautaire 
7.43. Le tableau 7.3 décrit l'exécution financière des PIC 
qui sont mis en œuvre par des programmes nationaux 
d'intervention et dont les premiers ont été décidés à la fin 
de 1986 en exécution du règlement de 1984. Dans 
beaucoup de cas, les échéances prévues pour l'engage­
ment des tranches n'ont pas été respectées, de telle sorte 
qu'au 31 décembre 1989 seulement 53 % des engagements 
Tableau 7.3 — Exécution des programmes d'intérêt communautaire et des programmes nationaux 
d'intérêt communautaire au 31 décembre 1989 
(Mio ECU) 
Nature des 
(a) 
PIC 
STAR(') 
Valoren (2) 
Résider (3) 
Renaval (4) 
Total 
PNIC 
Belgique 
Danemark 
RF d'Allemagne 
Grèce 
Espagne 
France 
Irlande 
Italie 
Luxembourg 
Pays-Bas 
Portugal 
Royaume-Uni 
Total 
Dont intégrés 
dans une OID : 
Belgique 
France 
Pays-Bas 
Portugal 
Royaume-Uni 
Total 
dans un PIM : 
Grèce 
France 
Italie 
Total Nombre 
(b) 
— 
4 
6 
6 
8 
2 
17 
1 
12 
1 
4 
4 
19 
84 
2 
7 
1 
1 
7 
18 
6 
5 
9 
20 Enveloppe 
prévue 
(c) 
776,5 
392,8 
108,6 
9,0 
1 286,9 
94,8 
34,2 
233,7 
844,2 
647,4 
647,6 
251,4 
701,7 
4,8 
53,8 
571,1 
1 753,5 
5 838,2 
44,2 
290,4 
23,7 
44,0 
1 073,2 
1 475,5 
798,0 
233,4 
291,7 
1 323,1 Engagements au 
31 décembre 1989 
Prévus 
(d) 
457,9 
228,0 
66,7 
2,9 
755,5 
59,7 
21,8 
117,0 
414,8 
285,3 
449,9 
182,9 
299,9 
3,9 
35,7 
189,0 
808,9 
2 868,8 
25,0 
210,9 
23,7 
21,2 
295,7 
576,5 
398,4 
135,4 
114,9 
648,7 Réalisés 
(e) 
270 
90,2 
36,4 
2,8 
399,4 
45,7 
16,2 
104,4 
409,7 
249,9 
356,0 
160,4 
110,5 
1,9 
17,7 
176,3 
799,8 
2 448,5 
22,4 
148,2 
10,4 
8,5 
368,7 
558,2 
394,1 
135,8 
32,4 
562,3 (%) 
(0 = (e)/(d) 
59 
40 
55 
97 
53 
77 
74 
89 
99 
88 
79 
88 
37 
49 
50 
93 
99 
85 
90 
70 
44 
40 
125 
97 
99 
100 
28 
87 Paiements au 
31 décembre 1989 
Montants 
(g) 
196.8 
61.6 
24,3 
1,4 
284,1 
34.4 
13.2 
69.9 
263.6 
206.6 
259.8 
150.6 
44.1 
1.6 
13,9 
110,9 
494.0 
1 662,6 
18.9 
115.4 
9.5 
6,8 
142.5 
293,1 
254.9 
88,8 
12,9 
356,6 (%) 
(h) = 
(g)/(e) 
73 
68 
67 
50 
71 
75 
81 
67 
64 
83 
73 
94 
40 
84 
79 
63 
62 
68 
84 
78 
91 
80 
39 
53 
65 
65 
40 
63 
(') Services avancés de télécommunication. 
(2) Valorisation du potentiel énergétique. 
0) Reconversion des zones sidérurgiques. 
(4) Reconversion des zones de chantiers navals. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 127 
prévus avaient été réalisés. Cette situation se vérifie 
notamment pour les programmes nationaux d'interven­
tion décidés dans le cadre de Valoren (valorisation du 
potentiel énergétique endogène) qui, à l'exception d'un 
seul, ont vu leurs échéances décalées de une année. Les 
situations les plus préoccupantes apparaissent pour le 
programme STAR-Italie et les programmes Valoren-
Grèce et Italie pour lesquels les engagements cumulés 
jusqu'à la fin de 1989 ne représentent que 15 % ou moins 
des prévisions. 
7.44. Dans certains cas, étant donné le degré de 
réalisation des programmes, la Commission a pu engager 
simultanément deux tranches annuelles et ainsi compen­
ser partiellement les retards constatés. 
7.45. Les paiements consistent souvent en versements 
d'avances, et il est donc difficile d'en tirer des conclusions 
valides sur l'exécution réelle des actions. Toutefois, le 
retard d'exécution, déjà noté au niveau des engagements, 
s'aggrave au niveau des paiements. En effet, pour les vingt 
programmes nationaux d'intervention existant, ce n'est 
que dans un seul cas que deux tranches ont pu être 
clôturées et que dans quatre autres que la première 
tranche a été terminée. 
Les programmes nationaux d'intérêt communautaire 
7.46. Le tableau 7.3 décrit l'exécution financière des 
PNIC pour lesquels la plupart des décisions ont été prises 
en 1987 et en 1988. 
7.47. Dans l'ensemble, les engagements au titre des 
PNIC accusent, par rapport aux calendriers prévision­
nels, des retards moins importants que ceux constatés 
pour les PIC, bien que les échéances soient dans de 
nombreux cas décalées d'au moins une année [par 
exemple, PNIC-Westhoek en Belgique, Start Lolland au 
Danemark, Rhénanie-Palatinat en RF d'Allemagne, 
Asturies en Espagne, Charente-Maritime en France, pôle 
européen de développement (PED) au Luxembourg, 
Groningen aux Pays-Bas et Birmingham au Royaume-
Uni]. Dans certains cas, la Commission a engagé dès 1989 
des tranches prévues pour 1990, ou des tranches d'un 
montant supérieur à celui initialement prévu. En outre, 
certains engagements ont été réalisés à la fin de 1989, 
époque à laquelle la Commission a assoupli ses normes 
internes pour l'engagement de nouvelles tranches, afin de 
faciliter la consommation des crédits. 
7.48. Les approches intégrées telles que les OID et les 
PIM absorbent environ 45 % des concours attribués sous 
forme de PNIC et connaissent des fortunes diverses. Le 
rythme prévu des engagements n'est respecté que par les seuls PNIC intégrés dans les PIM en Grèce et en France et 
dans des OID au Royaume-Uni. Dans tous les autres cas, 
leur réalisation accuse des retards, notamment en Italie. 
Cette situation est paradoxale dans la mesure où, en 
principe, les approches intégrées doivent bénéficier d'une 
priorité dans la gestion des ressources du Fonds. Il est 
aussi remarquable de constater que certains États 
membres ne montrent qu'un intérêt médiocre pour les 
approches intégrées. Des observations plus détaillées sur 
les PIM sont contenues dans un récent rapport spécial de 
la Cour (12). 
7.49. Comme pour les PIC, le système d'avance ne 
permet pas de tirer des conclusions précises sur l'état 
d'avancement réel des actions à partir de l'examen des 
paiements. Dans le cas des PNIC. le retard noté dans les 
engagements s'aggrave au niveau des paiements. En effet, 
normalement, toutes les tranches relatives à 1988 et aux 
années antérieures auraient dû être complètement 
liquidées au plus tard en 1989. Cette situation ne se vérifie 
que pour une cinquantaine de tranches, soit un tiers des 
cas. De même que pour les engagements, le taux de 
paiement des PNIC compris dans des approches intégrées 
est plus faible que pour les autres. 
Les financements octroyés par le Feder en 1989 
7.50. En 1989, 26 % des engagements ont financé les 
nouvelles formes d'intervention prévues dans le cadre de 
la réforme des fonds. Les 74 % d'engagements restant 
concernent des actions prévues par les règlements 
antérieurs. Plus de 40 % des concours octroyés par le 
Fonds concernent des projets individuels. Certains États 
membres ont encore obtenu à la fin de 1989 une part 
importante des aides du Feder pour des projets : 68 % en 
Grèce, 70 % en Espagne et 43 % au Portugal. 
7.51. Pour atteindre les buts fixés par l'Acte unique en 
ce qui concerne la correction des principaux déséquilibres 
régionaux, la réforme des fonds structurels prévoit 
d'allouer les ressources du Feder. indépendamment de 
leur affectation au financement d'actions nouvelles ou 
anciennes, à la réalisation de trois objectifs. L'objectif n° 1 
consiste à réduire les retards régionaux structurels, 
l'objectif n° 2 concerne la reconversion des zones en déclin 
industriel et l'objectif n° 5 b) vise à développer les zones 
rurales. 
7.52. Le tableau 7.4 répartit l'activité du Feder en 1989 
selon ces objectifs et montre que l'objectif n° 1 absorbe 
près de 80 % de la totalité des engagements effectués en 
1989. La répartition indicative des ressources à allouer 
(12) Rapport spécial de la Cour des comptes sur les programmes 
intégrés méditerranéens (adopté par la Cour le 27 septembre 
1990 et en cours de publication). 
128 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
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il 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 129 
par État membre pour la réalisation des objectifs n° 1 et 
n° 2 n'est pas appliquée : ainsi, l'Irlande et le Royaume-
Uni ont bénéficié, au titre de l'objectif n° 1, d'engage­
ments largement supérieurs à leur part indicative. Une 
situation similaire apparaît en RF d'Allemagne et au 
Royaume-Uni pour l'objectif n° 2. 
7.53. L'emploi des instruments prévus par la réforme 
des fonds est fixé par des CCA se rattachant à l'un ou 
l'autre objectif. Pour l'objectif n° 1, la Commission a 
adopté des CCA pour six des sept pays concernés, le délai 
de six mois prévu par le règlement n'ayant été dépassé que 
pour la Grèce. Pour l'objectif n° 2, les CCA ont également 
été tous approuvés en 1989, sauf ceux relatifs à l'Espagne. 
Le tableau 7.5 décrit les principales données relatives à la 
participation prévue du Feder à ces CCA, ainsi que celles 
relatives aux PO qui en découlent. Pour l'objectif n° 5 b), 
aucun CCA n'a été approuvé en 1989. 
7.54. La programmation financière des CCA englobe, 
en principe, tous les engagements à prendre pour toutes 
les actions décidées par le Feder. Dans l'ensemble, les 
prévisions contenues dans les CCA pour 1989 sont peu 
respectées [voir colonnes (c) et (d) du tableau 7.5]. Ainsi, 
pour l'objectif n° 1, ce n'est que dans le cas de l'Espagne 
que les engagements effectués en 1989 correspondent aux 
prévisions des CCA. Dans certains cas, ils sont inférieurs 
ou supérieurs de moitié aux indications des CCA. Faute 
d'indications suffisantes à ce sujet dans les CCA pour 
l'objectif n° 2, il n'est pas possible de s'assurer de leur état 
d'exécution en 1989. On s'attendrait pourtant à ce que les 
données financières prévisionnelles des CCA pour 1989 
soient particulièrement précises dans la mesure où ces 
derniers ont été élaborés principalement au cours de la 
seconde moitié de 1989, ce qui est pourtant de nature à 
faciliter les prévisions relatives à cette année. 
7.55. En ce qui concerne la mise en œuvre des PO relatifs 
à l'objectif n° 1, la Commission n'a pas été en mesure 
d'approuver de tels programmes pour la France. Dans le 
cas de l'Espagne, la Commission a retardé des décisions et 
les engagements correspondants. C'est le cas pour deux 
PO décidés en 1990. En fait, ces deux PO avaient été 
engagés puis dégagés en 1989. Une telle situation paraît 
paradoxale, dans la mesure où, à la fin de 1989, la 
Commission a octroyé des concours à d'autres PO, 
notamment en Irlande et au Royaume-Uni, et effectuait 
en leur faveur l'engagement simultané de deux tranches. 7.56. Pour l'objectif n° 2, la Commission a approuvé 
53 CCA dont découlent seulement six PO, qui ont 
bénéficié en 1989 d'engagements pour un montant de 
235,2 Mio ECU, alors que les prévisions s'élevaient à 
349,9 Mio ECU pour les nouvelles interventions nées de 
la réforme des fonds. Par ailleurs, sur sept pays pour 
lesquels il était prévu de nouvelles actions en 1989, trois 
seulement ont pu bénéficier de concours pour des PO. 
7.57. Les paiements effectués pour l'ensemble des PO 
décidés s'élèvent à 155,3 Mio ECU. Il s'agit exclusive­
ment d'avances. A cet égard, il faut noter que la 
Commission n'a pas versé les avances maximales prévues 
par les règlements. Si l'on tient compte du fait que les 
crédits de paiement ont été utilisés à 100 %, une telle 
situation implique une distorsion entre les estimations 
d'engagement et celles de paiement et souligne la nécessité 
de renforcer la précision et la fiabilité des prévisions 
budgétaires. 
Conclusion sur la gestion financière 
7.58. L'examen des états financiers repris dans les 
tableaux 7.2 à 7.5 et relatifs aux instruments employés 
dans le cadre de la diversification suggère une situation 
plutôt satisfaisante sur le plan financier, mais il serait 
imprudent d'en tirer des conclusions sur la réalité de 
l'avancement des opérations. 
7.59. En effet, au niveau des engagements, le système 
d'engagement par tranches conduit à sous-estimer dans 
les comptes communautaires l'ampleur des dépenses à 
effectuer dans le cadre des obligations que la Commission 
a contractées. Au niveau des paiements, les données 
financières de la Commission ne reflètent que très 
imparfaitement l'exécution physique notamment en 
raison du système de paiement par avance qui, par 
essence, anticipe les réalisations sur le terrain, phénomène 
aggravé par le fait que la Commission verse quasi 
automatiquement les avances maximales prévues par les 
règlements. Par ailleurs, les caractéristiques du fonction­
nement des systèmes d'engagement et de paiement ont 
permis d'accélérer l'utilisation des enveloppes prévues en 
dépit des retards et des problèmes constatés dans 
l'exécution des actions comme le montrent les situations 
décrites aux points 7.41, 7.44, 7.47 et 7.55. 
7.60. L'ensemble de ces constatations devrait inciter la 
Commission à améliorer ses pratiques en matière 
d'engagement et de paiement à la lumière des principes 
fondamentaux du règlement financier en vue d'une 
gestion plus rationnelle et plus transparente. 
130 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
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12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 131 
Sélection des formes d'intervention 
dans la gestion du Feder 
7.61. L'ampleur des retards mène à gérer parallèlement 
des programmes ayant des objectifs et des contenus 
similaires et ne différant que par leur cadre juridique. Une 
telle situation n'est pas de nature à faciliter la conduite des 
opérations aidées par la Communauté. Par ailleurs, 
souvent les programmes de type PIC ou PNIC contien­
nent, reprennent ou prolongent des opérations menées 
antérieurement sans accroissement significatif de leur 
valeur ajoutée en termes d'efficacité. 
7.62. Ainsi, les règlements pour Résider et Renaval 
(concernant respectivement la reconversion des zones 
sidérurgiques et celle des zones de construction navale) 
reprennent les dispositions relatives aux actions HQ 
correspondantes, en dépit des problèmes rencontrés par 
ces dernières dans leur exécution et qui ont été évoqués 
dans le rapport spécial de la Cour déjà cité. Il en est de 
même en Italie où le programme Valoren poursuit en fait 
les actions HQ «énergie» dont le niveau d'exécution est 
resté très faible. 
7.63. Le PNIC-PED belge finance l'aménagement 
d'une friche industrielle qui avait déjà fait l'objet d'un 
concours du Feder en tant que projet individuel et dont 
l'exécution avait été vivement critiquée par l'organe 
national de contrôle externe. Le volet routier du PNIC-
Auvergne en France et le PNIC-routes en Irlande 
complètent des plans nationaux dont les composantes 
étaient financées précédemment sous forme de projets 
sans que leur présentation dans un programme commu­
nautaire apporte d'amélioration significative. 
7.64. Les actions HQ incluaient déjà des mesures 
similaires à celles comprises dans les ADE. En outre, la 
Commission a pris l'initiative d'appuyer la création de 
centres d'entreprise et d'innovation (CEI) (13), dont la 
spécificité par rapport aux ADE n'apparaît pas concrète­
ment au niveau de leur réalisation. Par ailleurs, bien que 
les CEI aient en principe vocation à l'autofinancement, 
plusieurs d'entre eux continuent à recevoir une aide 
communautaire par le biais d'ADE. 
Méthodes d'application de la diversification 
Préparation et instruction des interventions 
7.65. La préparation et l'instruction des actions com­
prennent, comme antérieurement pour les projets, deux 
aspects: l'instruction proprement dite par le service 
(13) Les CEI sont financés par la Commission et destinés à 
favoriser la création et le développement d'entreprises 
innovantes dans les zones défavorisées. responsable de la politique régionale et la consultation 
des autres services intéressés. 
7.66. Pour les deux premiers PIC (STAR et Valoren), en 
raison de leur caractère sectoriel, les services spécialisés de 
la Commission ont joué un rôle important dans la mise au 
point des caractéristiques techniques des programmes 
d'intervention. En outre, la Commission a diffusé un 
vade-mecum pour préciser ses vues sur l'établissement de 
ces programmes. Malheureusement, cet effort n'a pas été 
poursuivi ni généralisé. 
7.67. Il en résulte que les procédures d'instruction et de 
consultation ont souvent un caractère essentiellement 
formel. Un examen des programmes fait apparaître des 
insuffisances en ce qui concerne leur évaluation ex ante. 
Ainsi, la plupart des programmes, même quand ils 
financent une part significative des dépenses régionales, 
ne contiennent pas de prévision quantifiée de leurs effets 
sur le développement de la région concernée et se limitent 
à des considérations qualitatives. 
7.68. L'indicateur d'impact global le plus souvent cité 
concerne les emplois créés ou induits par la réalisation des 
programmes. Toutefois, cette indication à elle seule n'est 
pas toujours pertinente: ainsi, le nombre d'emplois 
directement créés par la construction et l'entretien 
d'équipements de télécommunications est trop éloigné 
des objectifs réels du programme pour constituer à lui seul 
un critère d'impact satisfaisant. Dans certains cas, une 
analyse des données prévisionnelles d'emploi contenues 
dans les programmes fait apparaître des incohérences et 
des surestimations. Parfois, les créations d'emploi 
prévues dans le cadre de certaines actions sont compen­
sées par les efforts de rationalisation de l'organisme 
gestionnaire. 
7.69. Dans certains cas, les programmes fournissent des 
indicateurs présentés comme indicateurs d'impact, qui ne 
sont en fait que des indicateurs de moyens. Même dans ces 
cas, les données fournies apparaissent sujettes à caution : 
ainsi, les discussions sur la longueur du réseau concerné 
par un PNIC relatif uniquement à des infrastructures 
routières ont fait apparaître que le chiffre avancé dans le 
programme était fondé sur des hypothèses incorrectes. 
7.70. A ces lacunes dans l'appréciation des objectifs 
s'ajoutent parfois des insuffisances dans l'évaluation 
technico-économique des actions à réaliser. Ainsi, 
certains programmes d'intervention dans le cadre de 
Valoren prévoyaient la construction de mini-centrales 
hydro-électriques. Beaucoup de projets envisagés ont dû 
être abandonnés ou reportés en raison d'une insuffisante 
préparation technique ou de leurs répercussions défavo­
rables sur le développement du tourisme ou sur l'environ­
nement. Des constatations similaires ont pu être faites 
pour des équipements de production d'énergie à partir de 
déchets ménagers ou d'éoliennes. 
1^ leurnal officiel des communautés européennes 1^ 1^ ^ 
771 L^e même, le volet^Lourbieres^du programme 
ValorenDlrlandeaconnu un retard de mise en couvre en 
raison des incertitudes sur la poursuite de l'exploitation 
d'une centrale thermique et des hésitations pour des 
raisons d'ordre ecologiqueaautonserlutihsation de la 
tourbe pour le chauffage domestique urbain rar ailleurs, 
seules quelques indications partielles sur la rentabilité des 
opérations concernées ont pu être obtenues 
7 7^ L'examen de l'instruction menée pour diverses 
AL^E fait apparaître que, dans certains cas, des services 
interessesn'ont pas ete consultes ou que des assurances 
n'avaient pas ete prises quant au respect de la règle 
prévoyant une prise en charge minimale du coût des 
interventions par les bénéficiaires finals 
^r^^nu^r^e^hon^ 
77^ En principe, le suiviapour but des'assurer du bon 
deroulementdela mrseenc^u^redesrnterventionsau 
moyen d'indicateurs tinanciers et physiques 11 doit 
permettre de constater l'etatdavancement des interven 
tionsetd'identnaer lesproblemeseventuelsen vuede 
reorienter l'action a partir des nécessites apparues en 
cours d'exécution 
774 Rour le suivi de l'ensemble de l'effoit régional 
communautaire, le règlement de 1984 prévoyait la 
présentation par les États membres de rapports sur 
l'exécution des RPoR En outre peur remplacer, en 
quelque sorte, les aperçus statistiques requis par le 
règlement anteneur,des indications sur les résultats de 
l'action régionale et les moyens tînanciers mis en couvre 
devaient être transmises annuellementala commission 
Le règlement prévoyait également un suivi de l'ensemble 
des interventions sous forme de rapports bisannuels sur 
l'exécution des programmeset une évaluation e^post Pa 
louideui et la complexité du système reglementairen'ont 
certainement pas facilite sa mrseen eeuvreet,jusqu'à 
présent, ces prescriptions ont ete très peu respectées par 
les États membres Pesurvrnest guère mreu^ assure au^ 
niveau^nationalet régional Ainsi les autontesde la 
région Abru^on'avarentqu une rdee très rmprecise des 
actionsentrepnsessur leur territoire dansle cadre des 
programmes ^LAR et Valeren et nont découvert 
l'abandon d'une AME qua leceasren d'un contrôle 
effectue par labour 
77^ Les dispositions du règlement de 1984 ont ete 
complétées par la commission dans ses décisions de 
concours, qui imposent pour chaque programme la 
création de comités de suivi etletabhssementderapports 
annuels Les comités de suivi ou siègent obligatoirement 
des représentants de la commission sont reunis, en 
principe, deu^tois par anal'inrtratr^edes Etats membres 
Peur rôle et leur composition sont tres^anables Rarfois, 
ces comitesn'ont ete constitues que très tardivement ou 
ne sont réunis que très sporadiquement souvent sous prétexte que l'avancement des tra^au^ ne le ^ustrfie pas 
Rourtant,c'est précisément dans les situations de retard 
que lecomite de suivi pourrait avoir un rôle actif et 
réellement utile en aiguillonnant les admrnrstiations 
responsables pour qu'elles trouvent les solutrons au^ 
difficultés rencontrées En fart, l'actr^rte concrète des 
comités de suiviaeteleplussou^entdeconstaterles 
problèmes rencontres,sans vrarmentstrmulerle^ecution 
des programmes 
77o Pes rapports annuelsd'e^ecutron ne sont souvent 
pas transmis ou le sont avec des retards considérables, 
maigre les rappels parfois effectues par la Commission 
PO'autrepart, l'e^plortatrondesrnformatronsnest pas 
faite systématiquement et comporte des lacunes Ainsi, la 
commission ne s'assure pas que les rapports quand ils 
existent, sont analyses selon des nonnes piedetrmes 
777 Acet égard,la Cour note que les règlements de 
1988 ont rnstitutionnalrse le rôle des comrtes de suivi et 
fait de la présentation des rapports défécation une 
condition mdispensablealahqurdatron des engagements, 
ce qui déviait en prrncrpe permettre un progrès par 
rappoitala situation constatée 
778 P0emanreiegeneiale,^usquenl989 rl^aeupeu 
d'echangesd'mformation,sur les résultats des comités de 
suivi et les conclusions de l'examen des rapports, entre le 
service responsable du survr et celur charge de la gestion 
trnancreredespiogiammes Cedernrer effectuait donc ses 
opérations essentiellement sut base des dispositions 
financieresdes règlements Or les informations recuerllres 
dans les comrtes de suivi et les lapports détention 
auraient dû revêtir un caractère fondamental dans 
lappreciation du bienfonde des demandes de paiement 
des Etatsmembres, notamment ence qur concernela 
conformrte des opérations au^ objectifs des actions 
Inversement, le service charge de la conduite des 
interventions n'était pas systématiquement rnformede 
l'état d'e^ecutrontlnancrere, ce quraredurtlefticacite du 
survr d^outefors, laCommrssrona instaure en 1989 un 
s^stemed'mformatronmutuellequrde^rartpermettreune 
cooperatronetrorte entre les services concernes 
779 l^iemesurleplandurespectdesregleslondamen^ 
taies de la gestron des llnances communautaires le survr 
larsse a desner Ainsi lapplrcatron des règles sur 
l'engagementdesfondscommunautarres présente parfois 
desanomahes pour trois Rc^lCrnclus dans des Rl^d, les 
engagements ^8,^ t^iroECPC^ ont ete effectues en décerna 
bre!988,alors que les decrsrons de concours correspond 
dantesnontete prises qu'en février 1989 Ces engagea 
ments,effectues en contradictronavec les drsposrtrons des 
règlements RPvl et Eeder,constrtuent une e^ceptronau^ 
pratrquesdelaCommrssron Rlusgra^e laCommissiona 
pnsen 1988 unedecisron deconcoursen tapeur dun 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 133 
PNIC valant engagement, sans que le visa préalable du 
contrôleur financier ait été octroyé (PNIC-Turnhout/ 
1,7 Mio ECU). 
7.80. Dans le cas de certaines ADE, le montant des 
engagements est partiellement basé sur des contributions 
en nature qui sont inéligibles. Ainsi, le plan financier pour 
une ADE en faveur d'un organisme d'aide au développe­
ment des PME à Dublin indique que plus de 15 % des 
ressources seront fournies en nature, notamment sous 
forme d'une évaluation du temps consacré par les 
membres de son conseil d'administration, ne donnant pas 
ainsi lieu à des dépenses effectives. 
7.81. Au niveau des États membres, les vérifications de 
la Cour montrent que l'élaboration des certificats à 
l'appui des demandes de paiement est souvent peu 
satisfaisante. En règle générale, elle consiste en une 
compilation par un service centralisateur des données 
fournies par les organismes gestionnaires sans contrôle 
réel de leur éligibilité au regard des normes communautai­
res. Par ailleurs, les données financières sont souvent 
transmises avec de longs délais par les gestionnaires des 
mesures, notamment lorsqu'ils ne bénéficient pas directe­
ment des concours du Feder. Les états financiers plus 
détaillés présentés lors des contrôles de la Cour incluaient 
souvent des dépenses non éligibles, soit qu'elles n'aient 
pas encore été payées, soit qu'elles correspondaient à des 
valeurs de transfert pour des équipements acquis 
précédemment, soit encore qu'elles avaient un caractère 
prévisionnel. Dans d'autres cas, les dépenses nationales 
étaient relatives à des engagements pris bien avant la 
période d'éligibilité du programme, ou même inéligibles 
par nature. 
7.82. Toutefois, dans la mesure où les interventions 
concernées ne sont pas encore arrivées à échéance et que, 
dès lors, leur contenu en termes de projets n'a pas encore 
été arrêté définitivement, il est difficile d'évaluer l'inci­
dence exacte de ces déficiences des systèmes nationaux. 
En effet, les organismes gestionnaires ont jusqu'à la fin 
des interventions toute latitude pour amender les listes de 
dépenses justificatives, afin de les rendre conformes aux 
critères communautaires d'éligibilité. 
7.83. En raison du caractère succinct des justifications à 
l'appui des demandes de paiement, seuls de fréquents 
contrôles communautaires sur place peuvent prévenir et 
corriger d'éventuelles anomalies. Cette situation est la 
conséquence de la délégation de facto de la gestion des 
interventions aux autorités nationales, régionales ou 
locales et de l'accroissement de la complexité et de la 
quantité des opérations à mener dans le cadre de la 
diversification. Dès lors, la Commission devrait veiller à 
informer le plus précisément possible, sur ses principes et 
méthodes de gestion financière, les entités participant à la 
réalisation des interventions communautaires. En outre, 
elle devrait insister pour que les États membres s'assurent 
davantage de la régularité au regard des normes 
communautaires des données financières fournies ainsi 
que de la rapidité de leur transmission. Réalisation des objectifs de la diversification 
7.84. Les principaux objectifs de la diversification ont 
été commentés sous les points 7.12 et 7.13. Ils concernent 
essentiellement une meilleure prise en compte des réalités 
régionales, un renforcement de la coordination des 
interventions communautaires et une amélioration de 
l'évaluation de leur efficacité. 
Prise en compte des réalités régionales 
7.85. Jusqu'en 1988, les règlements donnaient un rôle 
central aux programmes de développement régional 
(PDR) établis par les États membres pour la définition 
des priorités, des objectifs et des moyens financiers et 
opérationnels du développement des régions, ainsi que 
pour la détermination des domaines prioritaires d'inter­
vention du Feder. La réforme du Fonds a modifié ce 
système. Les États membres doivent désormais établir des 
plans de développement régional pour la réalisation de 
chacun des objectifs prioritaires des actions structurelles. 
Ces plans servent de base à la Commission pour élaborer 
des CCA, lesquels doivent définir les axes prioritaires 
pour ses interventions et donner un aperçu des formes 
d'aides à mettre en œuvre ainsi qu'un plan de financement 
indicatif. 
7.86. L'examen des PDR utilisés comme cadre de 
référence pour l'application du règlement de 1984 fait 
apparaître des faiblesses qui tiennent principalement au 
manque de précision et de hiérarchisation des objectifs et 
à l'absence de liens clairs entre ceux-ci et les moyens pour 
les atteindre. 
7.87. Les PNIC étant décidés en fonction de ces PDR, il 
n'est dès lors pas étonnant qu'ils manifestent le même 
type de faiblesses. Ainsi, le caractère prioritaire des 
opérations est souvent ténu. En Belgique, la zone 
d'éligibilité du PNIC-PED a été modifiée pour satisfaire 
les exigences d'une entreprise et lui permettre ainsi de 
bénéficier des avantages particuliers liés à cette opération. 
En Irlande, ce sont les projets routiers contenus dans le 
PNIC-routes qui ont subi l'essentiel des diminutions de 
dépenses décidées dans le cadre d'un programme de 
réduction budgétaire. Au Portugal, le central téléphoni­
que d'Estrela est financé dans le cadre du programme 
STAR, bien qu'il desserve essentiellement la zone de 
Lisbonne qui est inéligible. 
P^ journal officiel des CAommunautes européennes 1^ 1^ ^0 
7^ iôanscertainscasilfauts'mterrogersur l'adéquat 
non des actions au^ besoins des régions Ainsi, dans les 
départements français des Antilles, le programme 
Valoren est oriente versdeseconomiesd'energiearealiser 
dans le secteur industriel et celui des équipements 
collectifsCOr,l'agenceresponsablede la miseen oeuvre du 
programme a constate qu'en fait les besoins les plus 
pressantssesituentauniveau de l'habitat des particuliers, 
secteur e^clu du champ d'application du règlement En 
France, les mesuresdu Rc^loeAuvergneen faveur du 
secteurdu thermalisme sont restées largement mappli 
quees, faute d'adaptation suffisante au^ besoins f^n 
matière énergétique en Irlande, le problème le plus 
souvent évoque lors des contrôles auprès des industries 
est le coût de l'énergie Or, les priorités du programme 
Valoren portent sur le développement de sites hvdroelecD 
triques marginaux et surtout sur une exploitation accrue 
de la tourbe qui produit l'énergie la plus coûteuse 
7^ La C^mmissionatente de pallier les insuffisances 
des RfôR^ en lançant des études préparatoires Or, la 
commission a souvent pnsdesdecisionsdeconcours 
avantmêmequecesetudesnesoienttermmees tlfaut,des 
lors, s'interroger sur le rôle et l'utilité de celles-ci dans les 
processusdedécision L^anslecasdel'OiIÔ^Auvergne,les 
services responsables de la commission, devant le 
caractère décevant de l'étude preparatoire,ont d'abord 
propose de refuser de paver le solde restant dû C^en'est 
que sur la base de la décision de la commission enfaveur 
de l'ONôAuvergne, considereecomme approuvant et 
complétant implicitement l'étude préparatoire, qu'ils ont 
effectue le paiement final 
C^oor^n^o^^e^ interventions 
7^ La C^ommissionatou^ours proclame l'importance 
d'une coordination des interventions en faveur du 
développement régional A cet effet elle a crée une 
direction générale et les règlements de la reforme 
mvoquentfrequemmentla nécessite de cette coordina 
tion llest neanmoinscuneu^de constater qu'aucune 
définition précise nen est donnée dans les testes 
réglementaires 
7^1 LCneanalvsedecesderniersfait apparaîtreune 
conception très large de la coordination C^ellecipeutse 
limiter a un simple ecnange dinformations ou a une 
répartition des tacnes atin de réduire deventuels 
chevauchements ou contradictions dans les interventions 
en faveur d'une région 11 resuite également de cette 
analvse que, al'oppose de cette conceptionpassive,la 
coordination peut prendre un caractère plus actif et 
aboutiraune intégration si au tra^ersdune structure de 
gestion adéquate elle rend possible un renforcement 
mutuel des effets des mesures prises 
7^ P'interêt aftîcdre par la Commission pour la 
coordination s'est traduit entreautres parla priorité accordée au^approches intégrées Ainsi divers règle 
ments,pare^emplelereglement Pederde l^loule 
règlement Pllvi de 1^^, mettaient explicitement l'accent 
sur les OlP^et des programmes mtegresau^quels le Peder 
pouvait participersousformedePc^lC^ Lesconstatations 
faites surl'etatd'e^ecutionde ces approchesintegrees 
t^voir point 7^ et r^^^ A^ montrent le caractère 
illusoire de la priorité accordeeaces interventions 
7^ Les actions intégrées sontdifUcilesamettre au 
point, de telle sorte quil existe des délais parfois 
importants entre les décisions des différents fonds 
structurels Amsi,un intervalle de trois ans s'est écoule 
entre la décision de concours pour le Pl^lC^lvhd 
ôllamorgan et celle relative a une Olfô intégrant ce 
dernier A cet égard, la reforme des fonds n'a guère 
améliore la situation Pn effet, des décisions prises pour 
des PO mentionnent que ces derniers seront inclus 
ultérieurement dans des programmes opeiationnels 
plunfonds combinant les interventions de plusieurs 
instruments structurels 
7^ L'examen des OlPo montre que souvent cellesci 
ont un caractère superficiel et se reduisentaune simple 
juxtaposition des interventions des différents fonds 
Ainsi, dans le cas de l'OlfôAuvergne, le volet PPOôlA 
OrientationdecetteONÔcouvreune périodediflerentede 
celle retenue pour le Peder et le P^P Pn outre il ne fait 
que regrouper des actions en cours et faitapeme mention 
des mesures en faveur delacommercralrsation et de la 
transformation des produits agricoles en dépit de 
l'importance accordée au secteur agro industriel pour le 
développement de cette région 
7^êô La commission devrait davantage veillerace que 
l'intégration ait un caractère réel notamment en s'assu 
rant que des stuctures de gestion efllcaces soient mises en 
place, et en lui accordant un traitement préférentiel 
affirme C^ette approche paraît plus de natureaconvain 
cre les administrations nationales concernées de la 
nécessite d'une plus grande coordmanon 
7^o Au niveau communautaire la coordination entre 
les divers instruments Unancieisestties limitée Ainsi, les 
financements de la BP1 sont sou^em mentionnes en tant 
quepossibiliteet nesont pas réellement intègres dans 
l'exécution des opérations Pntre les trois fonds structu 
rels,lacoordmation reste également limitée POansune 
^onedunorddelAbru^o leP^Pcontmueatinancerdes 
formations traditionnelles madap^eesau^ besoins engen 
drespar le tresimportantdeveloppement desservices 
télématiques, lïnance par le Peder dans cette région 
7^7 Au sein même de lapolmque régionale commua 
nautaire, les efforts paraissent souvent plus orientes par 
12 12 ^0 journal officiel des Communautés européennes l^BÔ 
unsouciderepartitiomentrelesregions^desmovens 
financiers que par une vision globale et coordonnée des 
objectifs a atteindre 11 n'est pas rare que des ^ones 
benelïcient delà gamme complète des interventions du 
Peder, auxquelles s'ajoute parfois l'appui en faveur d'un 
ou de plusieurs C^Ll 
7^ La région Abru^o bénéficie de pas moins de cinq 
actions communautaires decideesapeupres en même 
temps et prevovant essentiellement des mesures en faveur 
desRlV18 il s'agit de deu^R^lC^ décides en 1^, d'une 
AL^L, d'une importante opération dans le cadre du 
programme ^LAR ainsi que d'une aide en faveur d'un 
oeLd Ltant donne la convergence des objectifs poursuivis 
par ces diverses actions, il faut s'interroger sur l'opportun 
nite de leur multiplicité qui ne peut que nuire a leur 
efficacité L^anslazonedeC^lasgo^deu^R^lCAdontun 
intègre dans une C^IL^, coexistent avec deu^ actions ^1C^ 
relativesala sidérurgie étala construction navale, ainsi 
qu'avec un C^Ll Loutes ces interventions ont des aspects 
similaires au point que, sur le terrain, la gestion des deu^ 
actions HC^ est unique, les dépenses étant reparties entre 
elles dans le seul but de bénéficier auma^imum desfonds 
communautaires La même constatation peut être établie 
enltalie,danslecasdesdiversprogrammesrelatifsa 
lenergie 
7^ Au^ niveaux réglementaire et administratif, la 
coordination rencontre également des difficultés Parfois, 
laCAommissionadecidedesprogrammesmcluantdes 
modalitesd'aidequ'ellen'avaitpasencore approuvées ou 
en contradiction avec ses propres règlements Ainsi, des 
actions en France prévoyaient le recoursadessvstemes 
nationaux d'aide au conseil pour les entreprises dont 
l'examen par la C^ommissionn'etart pas encore achevé au 
moment desdecisions Rour certains projets inclus dans le 
R^IC^ routes irlandais, létaux de l'aide communautairea 
etell^eaéô^^ C0r,ces projets beneticient de mesures en 
faveur des infrastructures de transport qui limitent a 
^0^1'aide communautaire 
7 100 lôans les Ftats membres les flu^ d'information 
entre les administrations centrales et régionales sont 
souventpeusatisfaisants Ainsi pourle^olethvdraulique 
du R^lC^Astunes, les évaluations proposées par les 
autorités régionales et retenues dans le cadre du 
programme s'avéraient près de trois fois inférieures a 
celles du ministère charge de l'exécution des travaux 
7 101 C^ette situation, aggravée par des conflits de 
compétence, entraîneparfoisdes blocages importants 
Ainsi,enltalie,ilafallu plusieurs années pourmettre sur 
pied une structure de gestion pour les actions PIC^ ^energie^et le programme Valoren L^anscemêmepavs, 
l'organisme prévu pour gérer le programme SLAR. n'a 
jamais vulejourUnesituationanalogues'estproduiteau 
Portugal pour certaines mesures prévues par le pro 
gramme STAR. 
^v^tu^ho^de^e^c^té 
7 102 Si le suivi se concentre essentiellement sur 
l'examen de la mise en oeuvre des movens prévus, 
l'évaluation consisteae^ammer les résultats obtenus eta 
les comparer au^ objectifs tï^es pour les actions, atîn de 
pouvoir en mesurer l'eflîcacite Pour être mené correcte 
ment, un tel exercice requiert donc que les effetsattendus 
des actions soient identités étante et prévus de manière 
aussi précise que possible L^'autre part, des indicateurs 
predelïms doivent permettre d'observer e^ post la 
progression de la réalisation des objectifs L^ans le cadre 
de la reforme des fonds structurels, les méthodes 
d'evaluationamettre au point devraient tendreaventïer 
si les interventions ontun impact économique réel sur les 
régions concernées et aboutissentaun accroissement de 
l'effort des Ftats membres en faveur des régions 
défavorisées 
7 10^ L^ans la pratique,pusqu'apresent, la commission 
n'a pas mis au point des méthodes opérationnelles 
d'evaluationpour les projets ou lesprogrammes Par 
ailleurs, lesdeficiences généralement constateesau niveau 
de la précision des objectifs et de l'identitication de leurs 
mecamsmesde réalisation nesontpasdenatureafaciliter 
d'éventuelles évaluations Fn outre, les services de la 
C^ommissionne se sontguerepreoccupes d'obtenir les 
informations nécessaires, v compris celles, pourtant 
minimales, requises par les règlements Ainsi,enl^, 
troisFtatsmembresn'avaient pasencore transmisles 
aperçus statistiques relatifs a l'année 1^, et les 
informations statistiques annuelles les plus récentes dont 
dispose la commission remontental^7etneconcernent 
qu'un Ftat membre 
710^ Le souci de disposer de movens d'évaluation ne 
s'est manifeste concretementjusqu'a présent quepour 
quelques rares programmes,notamment le programme 
SLAR., pour lesquels la commission tente de mettre au 
point des méthodes speciliques d'appréciation Ftant 
donne la prépondérance accordée au^ interventions sous 
forme de programme par la reforme des fonds, il est 
urgent que la commission mette au point des méthodes 
d'évaluation appropriées etdun caractère suffisamment 
gênerai pour permettre de comparer les efficacités 
respectives des différentes interventions 
710éô 11 est difficile,al'heure actuelle, de dresser un 
bilan del'efticacitedesactionsentreprisesdanslecadrede 
ladiversitïcation,dansla mesure ou laplupart d'entre 
elles sontaffectees deretardset sont encoreencours 
d'exécution toutefois les difficultés constatées ne 
suggèrent pas un accroissement de lefficacite des 
1^ lournaloftïciel des communautés européennes 1^ 1^ 90 
mterventionscommunautairesd'autantplusquelede^re 
de svner^ie entre les différentes mesures des programmes 
est souvent faible Ainsi le R^iC^Au^er^ne prévoit des 
aménagements routieis essentiellement situes dans la 
partie suddecettere^ion alors que les autres actions 
concernent plutôt la partie nord ^développement des 
RlviL et du tourisme^ Les quelques indications partielles 
disponibles montrent que les électifs ne se realisentqu'a 
unrvtnmelent Amsi pour le R^CrE10,les créations 
d'emploi effectivesaladatedu contrôle étaient largement 
infeneuresacelles prévues par le calendrier de mise en 
c^uv^e et cerlaines des entreprises aidées avaient de^a du 
cesser leurs activités 
7I0(^ L'additionnalrteviseacequeleffortcommunauD 
taires'a^outeal'effort national en faveur des re^ionset ne 
s'vsubstituepas Lamiseenc^uvredececonceptnécessite 
l'élaboration de proceduies adéquates pour éviter que les 
contributions communautaires en fa^euidu développe 
mentre^ionalnesoientenpratique détournées deleur 
tlnalite C^et effort doitêtrecomplete par l'introduction de 
méthodes de vérification appropriées 
7107 Les anciens reniements du Pedernavaient pas 
donne de contenu réellement concret a la notion 
d'additionnalite,etlaCommrssronnesetart^ueresouciee 
decombler cette insuffisance parla mise au point de 
svstemes assuiant une additionnante effective Pe 
re^lement^PP^n^^^^ 88 est venupre^rser quelque peu 
ce concept mars reste muet sur les med^rodes et crrteresa 
appliquer pours'assurer de son existence Acete^ard,la 
commission devrait davantage ^erller a ce que le 
minimum mdispensabledrnformatronlur sort iransmrs 
notamment les dépenses re^ronalrsees des roud^ets 
d'equrpement des Ptats membres 
7108 UnedesmanrfesMironsconcreiesdeladdrtronD 
nalrte pourrait êtiequelescon^nnutronscommunautaires 
aidentarealiserplus rapidement desacrronsencoursoua 
augmenter leurvolume Les retardsde^ecutron constates 
permettent de douter delrmpactdeladdrtionnalite sur 
l'accélération des tra^au^ Rire, lobservatron de la 
gestion de certains programmes montre que celle-ci 
consiste essentiellementacompileides listes de projets 
quasiment termines, de manrereapou^orr présenterai 
(eommrssron le maximum de dépenses bibles et rendre 
plus raprde le veisemenl des ardes communautaires C^^L^SIC^S 
7 109 lvial^relesproblemesconstates,ladiversitâcation 
des modes d'intervention communautaire, qui s'est 
développée depuis 1985, présente des aspects positifs qui 
pourraient contribuer utilementala mise en œuvre de la 
reforme des fonds structurels quradebuteen 1989 
7 110 Ainsi, le développement de l'approcbe par 
pro^rammea^etelesbases d'une concertation entre la 
commission, les ^tats membres et les autorités re^iona^ 
les Iviais cette concertation dort encore se renforcer pour 
repondre au^ espoirs mis dans le partenariat, qur est 
appelea^ouerunrôlema^eurdanslapplrcatrondela 
reforme des fonds 
7111 La diversification a également développe la 
collaboratron entre les divers services administratifs 
concernes, nationaux ou communautaires, ce qui, a 
terme, devrait insérer leurs préoccupations dans une 
perspective plus intégrée Rarallelement, de nouveaux 
mecanrsmes de suivront aussr pu être expérimentes 
711^ Lnfin, les nouveaux instruments communautaiD 
res d'intervention font une plus lar^e place au^ mesures 
de strmulatron de l'activité des entreprises et complètent 
les aides au^ rnvestrssements materrels, même si leurs 
premiers résultats restent souvent en deçà des attentes 
711^ Loutefois, maigre ces éléments positifs, la 
diversitlcations'esttropsouventlimrteeapoursuivresous 
une autre forme des actions tmancees antérieurement 
dans lecadre de projets individuels Pes farblessesde 
conceptionetdepreparation ont redurt lesupplement 
deftlcacite attendu des nouvelles rnier^entions et les ont 
rameneesade simples modalités de tlnancement 
711^ Pespro^rammesqurconsinuentl'essentreldeces 
nouvelles interventions presententdenombreusesfaibles^ 
ses notamment en detrmssant de manière insuftrsante ou 
inadaptée les objectifs et leursprror^es Pelren entre les 
ob^ectrfs a realrser et les moyens a mettre en oeuvre, 
financiers ou or^amsationnels ne^ pas souvent claire 
ment établi 
7115 P^ne lacune majeure de la dr^ersrtication réside 
danslastructureetdanslapplrcanondess^siemesde 
suivi et d'évaluation Pes programmes ne contrennent 
pratiquement pasd'mdrcateurs ou de crrteres permettant 
dévaluer leurs degrés reelsdavancement et de succès 
71lo ^urleplandel'eftïcacite lampleur des retards 
constates sur le terrain dansle^ecunon des programmes 
examines ne démontre pas une amelroratronsr^nrracatrve 
parrapportau^approcbes antérieures tellesque celle par 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 137 
projets et celle proposée dans les premières actions hors 
quota. 
7.117. Des précédentes analyses de la Cour sur l'activité 
et la qualité de gestion du Feder, présentées dans ses 
rapports annuels ou spéciaux, il ressort de manière 
constante que les initiatives de la Commission, en matière 
de développement régional, s'avèrent généralement 
décevantes, faute d'une attention suffisante aux condi­
tions concrètes à réunir pour les mettre efficacement en 
œuvre, et aux leçons à tirer des expériences déjà faites. 
Cette situation s'est largement reproduite au cours de la 
période 1985-1988 qui correspond à la mise en œuvre du 
règlement (CEE) n° 1787/84, et la Commission devrait 
prendre les mesures nécessaires pour éviter qu'elle ne se 
répète. 
7.118. La nouvelle procédure de programmation de­
vrait permettre de mieux dégager les priorités de l'action 
communautaire et réduire les risques de saupoudrage des 
interventions des fonds. En outre, le partenariat devrait 
permettre une meilleure prise en compte des potentialités 
et besoins prioritaires des régions concernées. 
7.119. Les nouveaux règlements apportent des préci­
sions sur le contenu à donner à des concepts tels que la 
coordination, le suivi, l'évaluation et l'additionnalité. De 
manière générale, ils réorganisent les responsabilités dans 
l'exécution des actions communautaires : la responsabili­
té de la gestion et du contrôle sur le plan financier échoit 
essentiellement aux États membres, qui disposent d'une 
marge de manœuvre plus importante dans la conduite des 
actions. En contrepartie de l'accroissement d'autonomie 
accordé aux autorités nationales, le règlement a renforcé 
les exigences quant au suivi, qui doit désormais refléter à 
la fois l'exécution financière et physique des actions, et 
quant à l'évaluation des résultats par rapport aux 
objectifs. 
7.120. Pour que, dans la pratique, la Commission puisse 
rendre compte de la bonne utilisation des deniers 
communautaires pour les actions qu'elle approuve, il est 
primordial qu'elle s'assure de la rigueur du suivi et de 
l'évaluation des actions, et qu'elle mette effectivement en 
œuvre les recommandations qui en découlent. 7.121. Pour que ce souci de rigueur soit admis et partagé 
par les États membres, il doit être accompagné d'un effort 
de transparence de la part de la Commission. Cette 
transparence doit se manifester par une information aussi 
précise que possible des gestionnaires et bénéficiaires des 
actions auxquelles la Communauté participe, sur les 
objectifs et les méthodes de l'action communautaire. Cet 
effort doit être d'autant plus important que la gestion et le 
contrôle des actions reposent de plus en plus sur les États 
membres. 
7.122. Cette transparence doit également apparaître 
dans la gestion de la Commission. A cet effet, l'applica­
tion du système de gestion budgétaire et financière en 
vigueur devrait être améliorée. A défaut de réviser la 
nomenclature budgétaire pour prendre en compte la 
diversité des interventions communautaires, des explica­
tions détaillées sur les diverses actions devraient être 
données dans les commentaires du budget. En matière de 
gestion financière, la Commission est encore loin 
d'atteindre l'objectif énoncé par l'article 25, paragraphe 
6, du règlement (CEE) n° 4253/88: «Afin d'accroître 
l'efficacité des fonds, la Commission s'assure que ... une 
attention particulière est accordée à la transparence de la 
gestion.» Ni le système d'engagement ni celui des 
paiements, et par conséquent la comptabilité communau­
taire, ne permettent à la Commission d'avoir une vue 
exacte de l'ampleur de ses obligations et du niveau 
d'exécution des actions. De plus, la généralisation de ces 
systèmes aux autres fonds structurels n'est pas de nature à 
améliorer la transparence des politiques communau­
taires. 
7.123. La réforme des fonds ne porte pas en elle-même 
la garantie de son succès. Bien au contraire, l'expérience 
du passé montre que, en raison de ses ambitions, la 
Commission doit exercer une vigilance accrue dans la 
surveillance des actions et faire un effort important de 
transparence, en vue d'améliorer l'efficacité des politiques 
structurelles. Elle devrait également continuer à inciter 
sans relâche les États membres à améliorer leurs méthodes 
et procédures pour atteindre une plus grande efficacité et 
garantir une meilleure adéquation des actions qu'ils 
proposent à la réalisation des objectifs communautaires 
de développement régional. 
1^8 iournalofticiel des communautés européennes 1^ PB 90 
C^rlAPl^R^^ 
^ond^^oe^ européen (r^^) 
80 LABLEL^E^^AL18R.FS Roints 
Fxécution budgétaire 81 —84 
remarque liminaire 8^ 
Actions communautaires dans le domaine du chômage de longue durée 86 —8^6 
Introduction 86 — 81^ 
Observations sur les procédures de plamtïcation 814 —8^6 
La lutte contre le chômage de longue durée comme objectif de 
politique 814 — 81^ 
Lespomtsd^onentation pour la gestion du FSE relatifsaux chômeurs 
de longue durée 816 — 819 
Statistiques communautaires du chômage de longue durée 8^0 —8^BÔ 
Analyses de politique 8e6 —8^ 
coordination 8^ —8^ 
Actions relatives auxchômeursdelongue durée dans le deuxième 
programme de lutte contre la pauvreté 8^6 
Observations sur les procédures d^exécution dans le FSE 8^7 —841 
C^ntéresd^octroi de concours en relation avec les chômeurs de longue 
durée 8^7 — 8^9 
critères généraux d^éligibilité 840 — 841 
Observations sur les procédures d^mstruction^ de contrôle et de suivi 84^ —848 
Impact de ^intervention du ESE 849 — 8^e 
conclusion pour le nouveau Fonds 8éô^ —8^6 
Actions du ESFlieesala restructuration d^entrepnses industrielles 8^7 —8104 
Introduction 8eô7 — 864 
Observationssurlamiseenc^uvredesintervenUonsduESLconcernantla 
restructuration d^entrepnses 86^ —87^ 
Aspectsliésàla taille étala naturedes entreprises bénéticiairesdes 
concours F^E 87^ — 877 
Observations concernantfimputation au ESE de certaines catégories de 
dépenses 878 —889 
Revenu des stagiaires 880 —88^ 
Les dépenses au titre de préparation des cours 884 —886 
Autres dépenses relatives aux actions de restrucruration industrielle 887 —889 
Les recettes provenant de raction 890 
EeE^E comme instrument de la politique industrielle 891 —896 
conclusion 897 —8104 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 139 
EXECUTION BUDGETAIRE REMARQUE LIMINAIRE 
8.1. Le tableau 8.1 reprend les crédits disponibles en 
1989 ainsi que leur utilisation pour le Fonds social 
européen. 8.5. Le contrôle a porté, d'une part, sur les actions en 
faveur des chômeurs de longue durée (points 8.6 - 8.56) 
et, d'autre part, sur les actions liées à la restructuration 
d'entreprises industrielles (points 8.57-8.104). 
8.2. Les crédits définitifs pour engagements 
(3 519,7 Mio ECU) et ceux pour paiements (2 918,5 Mio 
ECU) se sont accrus en 1989, respectivement de 21,40 % 
et de 10,87 % par rapport à 1988. 
8.3. La reconstitution des crédits de 147,7 Mio ECU, 
qui a augmenté le total des ressources FSE en 1989, 
s'appuie sur le nouvel article 6, point 6, du règlement 
financier, introduit par le règlement n° 2049/88 du 
Conseil, du 24 juin 1988 («): à partir du 19 juillet 1988, 
tout dégagement de crédits sur des engagements d'exerci­
ces antérieurs doit normalement conduire à l'annulation 
de ces crédits, sauf reconstitution, qui ne peut avoir qu'un 
caractère exceptionnel et doit correspondre à des critères 
dont le respect doit être démontré et qui tiennent à la 
nécessité de réaliser les programmes initialement envisa­
gés et à la non-disponibilité de crédits à cette fin dans le 
budget de l'exercice en cours. Cette reconstitution 
correspond à des dégagements enregistrés à la fin de 1988 
sur engagements de 1987. Elle a fait l'objet d'observations 
aux points 1.40 et 1.42. ACTIONS COMMUNAUTAIRES 
DANS LE DOMAINE 
DU CHÔMAGE DE LONGUE DURÉE 
Introduction 
8.6. L'action de la Communauté, au cours de la période 
1984-1989, dans le domaine du chômage de longue durée 
— chômage de plus d'un an dont le tableau 8.2 traduit 
l'importance — comporte principalement : les concours 
financiers du FSE, les actions dans le domaine de la lutte 
contre la pauvreté, le programme d'actions ERGO en 
matière de chômage de longue durée, le système mutuel 
d'information sur les politiques de l'emploi (MISEP) et 
l'action en vue d'améliorer l'information statistique. 
8.4. Les taux d'utilisation des crédits définitifs pour 
engagements et pour paiements s'élèvent à respective­
ment 98,8 et 91,7 % contre 99 et 87,3 % en 1988. 
(•) Règlement (CECA, CEE, Euratom) n° 2049/88 du Conseil, 
du 24juin 1988, modifiant le règlement financier du 
21 décembre 1977, applicable au budget général des 
Communautés européennes (JO L 185 du 15.7.1988, p. 3). 8.7. L'aide du FSE octroyée pour favoriser l'emploi de 
chômeurs de longue durée est prévue par l'article 4, 
paragraphes 1 et 2, sous a), de la décision 83/516/CEE du 
Conseil, du 17 octobre 1983 (2). 
(2) Décision 83/516/CEE du Conseil, du 17 octobre 1983, 
concernant les missions du FSE (JO'L 289 du 22.10.1983, 
p. 38). 
Tableau 8.1 — Exécution budgétaire 1989 — FSE 
Crédits pour engagements 
Crédits pour paiements Budget 
initial 
(a) 
3 387,0 
2 950.0 Budget 
initial et 
reconstitution 
de crédits 
(b) 
3 534,7 
2 950,0 Budget 
après BRS 
et virement 
(c) 
3 519,7 
2 918,5 Exécution 
(d) 
3 478,4 
2 676,1 Taux 
d'exécution 
du budget 
reconstitution 
des crédits 
(e = d b) 
98,4 
90.7 d'exécution 
du budget 
définitif 
(f=d'c) 
98,8 
91.7 
140 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
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12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 141 
8.8. Par ailleurs, les orientations de la Commission pour 
la gestion du FSE fixent annuellement, parmi les actions 
prioritaires, celles relatives aux chômeurs de longue 
durée (3); celles-ci font partie d'ensembles de priorité plus 
larges. Durant la période 1984-1989, les engagements 
contractés par la Commission au titre des orientations 
relatives aux chômeurs de longue durée ont atteint 
1 616,8 Mio ECU, comme il se dégage du tableau 8.3. Au 
31 décembre 1989, les engagements relatifs à la période 
1984-1988 et s'élevant à 1 083,4 Mio ECU avaient donné 
lieu à 820,1 Mio ECU de paiements (ou de demandes de 
paiement pour les dossiers non clôturés à cette date), soit 
un taux d'utilisation de 75,7 %. Étant donné que l'on peut 
considérer les exercices budgétaires 1984, 1985 et 1986 
comme quasiment clôturés, on constate par ailleurs que, 
pour cette période, le taux d'utilisation des engagements 
relatifs aux orientations spécifiques aux chômeurs de 
longue durée (77 %) n'est pas très différent de celui de 
l'ensemble des engagements FSE (75 %). Le tableau 8.3 
montre également une réduction généralisée et souvent 
importante des coûts réels par personne pour le FSE au 
cours de la période 1985-1988, par rapport à ceux qui se 
dégagent des décisions d'agrément ; cela pourrait indiquer 
une insuffisance de l'instruction par les services du FSE 
des aspects prévisionnels inhérents aux demandes de 
concours. Une analyse approfondie des coûts par 
personne et par heure devrait permettre d'expliquer les 
écarts entre coûts réels et coûts prévisionnels. 
8.9. Une douzaine d'actions du deuxième programme 
de lutte contre la pauvreté (1985-1989) (4) visent les 
chômeurs de longue durée; il s'agit de recherches-actions 
pour lesquelles les engagements et les paiements s'éle­
vaient au 31 décembre 1989 à respectivement 2,9 et 
2,4 Mio ECU. 
8.10. Le programme ERGO. mis en œuvre au début de 
1989 (5) pour une durée de trois ans, a comme but de 
recenser, via la contribution d'un réseau de correspon­
dants dans chaque État membre, les programmes et les 
projets destinés aux chômeurs de longue durée et de 
diffuser l'information ainsi collectée. 11 vise, par ailleurs, à 
créer des outils d'évaluation des différents types d'actions 
de lutte contre le chômage de longue durée à travers 
l'élaboration d'une méthodologie commune. Les engage-
(3) Orientations de la Commission pour la gestion du FSE pour 
les exercices 1984 à 1986 (JO C5 du 10.1.1984, p. 1) 
[reconduites pour les «exercices 1985 à 1987 (JO C 126 du 
12.5.1984, p. 3)]. 
Orientations de la Commission pour la gestion du FSE pour 
les exercices 1986 à 1988 (JO L 133 du 22.5.1985, p. 26). 
Orientations de la Commission pour la gestion du FSE pour 
les exercices 1987 à 1989 (JO L 153 du 7.6.1986, p. 59). 
Orientations de la Commission pour la gestion du FSE pour 
les exercices 1988 à 1990 (JO L 167 du 26.6.1987, p. 56). 
Orientations de la Commission pour la gestion du FSE pour 
les exercices 1989 à 1991 (JO L 143 du" 10.6.1988, p. 45). 
(4) JO L 2 du 3.1.1985, p. 24. 
(5) A la suite des conclusions du Conseil, du 1er décembre 1987, 
concernant la lutte contre le chômage de longue durée (JO 
C 335 du 15.12.1987, p. 1). ments et les paiements s'élevaient au 31 décembre 1989 à 
respectivement 3 et 1,3 Mio ECU. 
8.11. Le système mutuel d'information sur les politiques 
de l'emploi, dénommé MISEP, a été créé en 1982 (6) en 
réponse au souhait exprimé au sein du Conseil par les 
délégations des États membres d'être mutuellement 
informés au sujet des développements des mesures et 
structures des politiques nationales de l'emploi. Ce 
système, opérant sur la base d'un réseau de correspon­
dants appartenant aux services responsables de l'emploi 
dans les États membres et d'un secrétariat central sous la 
responsabilité de la Commission, vise à collecter l'infor­
mation, à la mettre à jour périodiquement et à la diffuser. 
A ce titre, les publications du MISEP (rapports d'infor­
mation de base, mises à jour reproduites dans Europe 
sociale) relèvent également les mesures nationales concer­
nant spécifiquement les chômeurs de longue durée. 
8.12. L'Office statistique est chargé de recueillir et de 
mettre à disposition des données statistiques comparables 
sur le chômage de longue durée, non seulement sur un 
plan national, mais également sur le plan d'un découpage 
relativement raffiné de régions. 
8.13. Le contrôle a surtout porté sur les concours du 
FSE en faveur des chômeurs de longue durée, ne 
négligeant cependant pas les liens de l'action du Fonds 
avec les autres actions communautaires visées au point 
8.6; il a porté sur les procédures de planification, 
d'exécution, d'instruction, de contrôle et de suivi, de 
même que sur l'impact de l'intervention du FSE. 
Observations sur les procédures 
de planification 
La lutte contre le chômage de longue durée 
comme objectif de politique 
8.14. Dans le cadre du réexamen de la décision 
77/801/CEE et du règlement d'application de cette déci­
sion (7) — réexamen mené en 1982 et 1983 et débouchant 
(6) A la suite de la résolution du Conseil du 27 juin 1980 
concernant des orientations pour une politique communau­
taire du marché du travail (JO C 168 du 8.7.1980). 
(7) Décision 77/801 /CEE du Conseil, du 20 décembre 1977 (JO 
L 337 du 27.12.1977, p. 8), et règlement (CEE) n° 2893/77, 
du Conseil, du 20 décembre 1977 (JO L 337 du 27.12.1977, 
p. 1). 
142 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
Tableau 8.3 — Fonds social européen — Chômage de longue durée — Agréments (engagements) et paiements 
au taux du 31 décembre de chaque exercice par État membre de 1984 à 1989 
Exercice 
Orientations 
chômeurs de 
longue durée(') 
Belgique 
agréments : 
— montants (4) 
— nombre de 
bénéficiaires 
paiements: 
— montants 
— nombre de 
bénéficiaires 
Danemark 
agréments: 
— montants 
— nombre de 
bénéficiaires 
paiements: 
— montants 
— nombre de 
bénéficiaires 
RF d'Allemagne 
agréments : 
— montants 
— nombre de 
bénéficiaires 
paiements: 
— montants 
— nombre de 
bénéficiaires 
Grèce 
agréments : 
— montants 
— nombre de 
bénéficiaires 
paiements: 
— montants 
— nombre de 
bénéficiaires 
Espagne 
agréments: 
— montants 
— nombre de 
bénéficiaires 
paiements: 
— montants 
— nombre de 
bénéficiaires 
France 
agréments: 
— montants 
— nombre de 
bénéficiaires 
paiements: 
— montants 
— nombre de 
bénéficiaires 
Irlande 
agréments: 
— montants 
— nombre de 
bénéficiaires 
paiements: 
— montants 
— nombre de 
bénéficiaires 1984 
(:) 
6.1 
2 717 
6,0 
(6) 
._ 
— 
(6) 
(6) 
6,2 
3 609 
5,9 
(6) 
— 
_ 
— 
— 
5.4 
3 297 
3.8 
(6) 
— 
— 
— 
— (•') 
16,2 
9 706 
14,6 
(6) 
11,8 
6 493 
11,1 
(6) 
4,4 
2 132 
2,4 
(6) 
5,4 
5 122 
2.3 
(6) 
0.8 
533 
0.8 
(6) 
0.0 
38 
0,0 
(6) 1985 
(2) 
6,2 
3 551 
4,8 
3 020 
— 
— 
— 
— 
4,4 
14 853 
4,0 
3 993 
—-
— 
— 
— 
19,9 
8 181 
19,0 
20 471 
— 
— 
— 
— (3) 
26,4 
(5) 
15 007 
17,2 
(5) 
35 745 
11,9 
9911 
8,6 
4 363 
6,2 
14 652 
5,7 
15 961 
7,0 
11 170 
6,1 
30 525 
0,5 
2 396 
0,5 
1 305 
3,1 
3 296 
2,1 
6 122 1986 
(2) 
0,3 
198 
0,2 
297 
2,3 
905 
1,1 
562 
7,6 
3 753 
7,4 
3 629 
5,7 
5 832 
4,0 
5 049 
43,0 
44 195 
34,5 
52 364 
43,1 
23 026 
40,5 
38 177 
16,3 
8 204 
9,5 
12 379 (3) 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
13,1 
21 381 
11,7 
35 871 
19,2 
13 742 
8,8 
7 396 
0,0 
27 
0,0 
27 
7,0 
6 465 
7,0 
15 185 1987 
(2) 
5,1 
1 311 
3,5 
1 770 
0,5 
179 
0,5 
244 
15,2 
7 332 
14,5 
7 996 
9,5 
7 752 
5,1 
6 141 
65,3 
56 197 
64,6 
89 814 
48,3 
26 434 
44,5 
37,709 
12,2 
6 105 
9,6 
8 310 C) 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
19,2 
34 525 
16,1 
37 583 
27,9 
20 792 
14,6 
12 303 
0,0 
26 
0,0 
— 
10,8 
11 228 
9,4 
19 846 1988 
(2) 
3,2 
893 
2,7 
1 669 
0,2 
53 
0,2 
126 
13,4 
6 525 
10,4 
5 976 
11,0 
7 056 
5,2 
1 119 
81,3 
59 334 
76,7 
126 545 
69,2 
33 365 
33,6 
77 228 
15,7 
8 310 
10,8 
6 893 (3) 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
25,7 
Ml 691 
16,2 
48 718 
21,7 
13 557 
18,2 
13 366 
0,1 
176 
0,0 
75 
12,2 
12 323 
11,1 
22 650 1989 
(2) 
4,4 
1 879 
2,2 
0,4 
79 
0,2 
19,2 
5 754 
10,1 
15,9 
11 160 
8,7 
176,2 
99 929 
87,9 
112,9 
41 151 
56,5 
16,2 
12 544 
8,1 (3) 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
17,5 
31 409 
8,7 
26,4 
16 820 
13,7 
0,0 
0 
0,0 
12,4 
13 040 
6,2 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 143 
(Suite) 
Exercice 
Orientations 
chômeurs de 
longue durée(') 
Italie 
agréments : 
— montants 
— nombre de 
bénéficiaires 
paiements : 
— montants 
— nombre de 
bénéficiaires 
Luxembourg 
agréments : 
— montants 
— nombre de 
bénéficiaires 
paiements : 
— montants 
— nombre de 
bénéficiaires 
Pays-Bas 
agréments : 
— montants 
— nombre de 
bénéficiaires 
paiements : 
— montants 
— nombre de 
bénéficiaires 
Portugal 
agréments : 
— montants 
— nombre de 
bénéficiaires 
paiements : 
— montants 
— nombre de 
bénéficiaires 
Royaume-Uni 
agréments : 
— montants 
— nombre de 
bénéficiaires 
paiements : 
— montants 
— nombre de 
bénéficiaires 
Total 
agréments : 
— montants 
— nombre de 
bénéficiaires 
paiements : 
— montants 
— nombre de 
bénéficiaires 1984 
(2) 
1,3 
473 
0,7 
(6) 
— 
3,1 
2 016 
3,0 
(6) 
6,8 
13 779 
4,2 
(6) 
28.9 
25 891 
23,6 (3) 
1,2 
744 
— 
(6) 
— 
0,4 
286 
0,2 
(6) 
21,2 
20 018 
19,6 
(6) 
61,4 
47 778 
51,0 1985 
(2) 
5,4 
1 688 
3,8 
1 794 
— 
3,5 
6 921 
2,5 
3 522 
10,6 
11 594 
7,1 
12 082 
50,0 
46 788 
41,2 
44 882 (3) 
1,2 
756 
0,3 
947 
— 
2,2 
1 677 
1,8 
3 037 
14,7 
12 686 
11,6 
86 666 
73,2 
71 551 
53,9 
184671 1986 
(2) 
16,3 
5 216 
7,5 
2 751 
— 
5,6 
1 917 
3,3 
5 412 
2,5 
1 965 
1,8 
1 521 
4,7 
6 877 
2,3 
4 878 
147,4 
102088 
112,1 
127019 (3) 
1,1 
931 
0,5 
260 
— 
— 
— 
— 
— 
2,2 
6 240 
1,5 
5 880 
3,6 
4 346 
3,6 
8 360 
46,2 
53 132 
33,1 
72 979 1987 
(2) 
22,6 
6 126 
11,4 
4 752 
— 
7,5 
2215 
6,9 
4 057 
7,9 
5 276 
3,3 
4 005 
9,4 
7 169 
6,6 
18 685 
203,5 
126096 
170,7 
183483 (3) 
1,1 
646 
0,4 
655 
— 
— 
— 
— 
— 
8,8 
17 180 
5,6 
15 394 
7,2 
8 676 
5,0 
9 426 
75,0 
93 073 
51,1 
95 207 1988 
(2) 
33,4 
6 956 
19,5 
6 531 
— 
11,4 
3 219 
7,2 
2 247 
9,7 
6 057 
6,8 
25 922 
72,2 
73 648 
51,8 
115 093 
320,7 
205416 
224,9 
369 349 (3) 
2,7 
1 628 
0,6 
552 
— 
— 
— 
— 
— 
9,9 
18 640 
7,8 
18 914 
4,8 
6 072 
4,8 
9 796 
77,1 
94 087 
58,7 
114071 1989 
(2) 
31,3 
8 353 
14,5 
18,8 
6 043 
9,9 
9,2 
3 845 
3,7 
59,8 
41 734 
29,9 
464,2 
231674 
231,6 (3) 
2,8 
2 170 
0,7 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
4,0 
20 454 
5,0 
6,1 
7 151 
2,9 
69,2 
91 044 
37,2 
Source: Système Eurada. 
(') Le détail des orientations est repris dans la note de renvoi n° 3. 
(2) Formation professionnelle. 
(3) Embauche/mise au travail. 
(4) Les montants sont en Mio ECU. 
(5) On constate une réduction importante des coûts unitaires réels par rapport aux coûts unitaires prévisionnels qui se dégagent des décisions d'agrément 
(voir point 8.8). 
(6) Statistiques non directement disponibles pour l'exercice 1984. 
144 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
principalement sur la décision 83/516/CEE concernant les 
missions du FSE et sur le règlement portant application à 
cette décision — le chômage de longue durée n'a pas 
explicitement fait l'objet d'une analyse d'ensemble de la 
part de la Commission, bien qu'en 1982 le chômage de 
longue durée était déjà statistiquement un problème 
structurel grave dans sept États membres de l'Europe des 
Dix et que de nombreuses études en avaient montré 
l'importance (8). 
8.15. Dans son mémorandum du 18 mars 1987 (9) 
concernant la lutte contre le chômage de longue durée, la 
Commission constatait que «sur 16 millions de chômeurs 
dans la Communauté, quelque huit millions sont en 
chômage depuis un an ou plus», et estimait «dans 
l'hypothèse où la Communauté retiendrait le principe 
d'une réduction sensible du chômage de longue durée, 
qu'il serait souhaitable de ramener d'ici à 1990 le 
pourcentage du chômage de longue durée du niveau 
actuel (50 %) à un niveau de 30 % du total de la 
population en chômage ; si le niveau global du chômage 
restait inchangé, cela aurait pour effet de réduire 
d'environ huit à moins de cinq millions le nombre de 
chômeurs de longue durée ». Bien qu'indiquant les grands 
axes de politique à développer, la Commission ne 
montrait pas concrètement de quelle manière cet objectif 
pourrait être atteint. 
Les points d'orientation pour la gestion du FSE 
relatifs aux chômeurs de longue durée 
8.16. Les points des orientations relatifs aux chômeurs 
de longue durée, comme les autres points, sont le fruit 
d'un processus de préparation et de choix qui, dès le 
début, est conditionné par des contraintes légales telles 
que prévues à l'article 7 de la décision 83/516/CEE du 
Conseil concernant les missions du FSE. Les objectifs 
généraux, tels que définis dans la décision du Conseil 
précitée, constituent également une donnée de base au 
processus d'élaboration des orientations. 
8.17. Aussi, la contrainte financière globale d'un budget 
toujours nettement inférieur au volume des demandes 
d'aide et les contraintes spécifiques visées ci-dessus 
auraient dû amener la Commission à formuler des règles 
strictes de bonne gestion financière pour l'élaboration 
annuelle des orientations pour la gestion du Fonds. Il a 
été constaté, par contre, à travers les dossiers des services 
du Fonds qui reconstituent le processus d'élaboration des 
orientations pour les exercices 1984-1989, que ce 
(8) Communication de la Commission au Conseil et au comité 
permanent de l'emploi concernant la lutte contre le chômage 
de longue durée, doc. COM(84) 484 final du 18 septembre 
1984 (JOC 322 du 3.12.1984). 
(9) Mémorandum de la Commission concernant la lutte contre 
le chômage de longue durée, doc. COM(87)231 final du 
18 mai 1987. processus (10) n'a pas formellement fait l'objet de règles 
ou procédures visant à la poursuite d'objectifs de bonne 
gestion, tels que : 
a) la présentation et la discussion de propositions de 
politique dont : 
i) les objectifs prioritaires sont clairement identifiés 
et hiérarchisés, 
ii) les sous-objectifs et objectifs de programmes sont 
évalués, individuellement ou groupés, quant à la 
partie des objectifs communautaires d'un niveau 
plus élevé qu'ils sont aptes à réaliser, 
iii) les actions présentées sont évaluées quant à leur 
efficacité — dans le cadre des objectifs qu'elles 
sont censées poursuivre respectivement — et leur 
efficience, d'une part, quant aux effets contraires 
à d'autres politiques communautaires, d'autre 
part; 
b) la disponibilité, pour les discussions, d'informations 
précises, actualisées et fiables sur les situations socio-
économiques des groupes cibles et régions visés par 
l'aide du Fonds, d'une part, sur les politiques 
nationales et communautaire y relatives et en cours de 
réalisation, d'autre part. 
8.18. Dans la pratique, le processus montre les caracté­
ristiques suivantes : 
a) face au volume limité des ressources financières, l'idée 
d'une plus grande sélectivité dans les orientations en 
prévoyant différents niveaux de priorité et l'applica­
tion de l'approche par programme a été occasionnel­
lement défendue ; cette même idée était défendue sous 
une autre forme, lorsqu'on souhaitait l'intégration de 
divers objectifs politiques — tels que l'introduction de 
nouvelles technologies, la création d'emplois au 
niveau local, l'action en faveur de catégories défavori­
sées — dans le cadre d'un programme ou d'un objectif 
plus large plutôt que le choix entre ces objectifs (n); 
(i0) Les phases en sont la formulation de propositions d'orienta­
tions, la consultation des directions de la direction générale 
Emploi, relations industrielles et affaires sociales, des autres 
directions générales et services concernés du groupe 
interservices, du comité du Fonds, des États membres, la 
prise en compte des vues éventuellement exprimées par le 
Parlement européen et la discussion finale au sein de la 
Commission. 
(") Voir: 
— document de travail concernant les orientations pour la 
gestion du FSE, task-force pour la coordination des 
instruments financiers, TFC/99/84 du 15.11.1984; 
— doc. SEC(84) 1773, document de travail concernant les 
orientations pour la gestion du FSE, du 12 novembre 
1984. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 145 
b) très peu de propositions ont fait l'objet d'évaluations, 
de même qu'il y a eu très peu de propositions 
structurées d'objectifs et d'actions mettant en évi­
dence les rapports précis entre les situations socio-
économiques non satisfaisantes et les objectifs, d'une 
part, entre les objectifs, d'autre part, et enfin entre les 
objectifs et les actions; 
c) pour élaborer les nouvelles orientations pour l'exer­
cice suivant, la Commission ne pouvait se baser sur 
l'évaluation de l'efficacité et de l'efficience d'actions 
antérieures et sur le suivi d'actions en cours de 
réalisation : l'évaluation des actions cofinancées dans 
le cadre des fonds 1978-1983 et 1984-1988 a été 
quasiment inexistante (voir points 8.30 et 8.31); les 
procédures nécessaires à un suivi efficace n'ont 
d'ailleurs pas été prévues dans les règles communau­
taires (voir point 8.48). Ainsi, bien que pour 
l'amélioration des perspectives d'emploi, due aux 
actions de formation professionnelle en faveur des 
personnes âgées de plus de 25 ans au chômage depuis 
plus de douze mois, la Commission mentionnât dans 
la note de commentaire relative aux décisions 
d'agrément 1984 (!:) que «les déclarations des États 
membres à cet effet ont été satisfaisantes pour la 
première année d'application du nouveau système, 
mais que lors de l'agrément de nouvelles demandes il 
sera tenu compte des résultats obtenus antérieure­
ment». Dans la pratique, ce suivi n'a pas eu lieu. Pour 
le passé, les seules informations dont elle disposait 
portaient sur: 
i) le type d'actions agréées antérieurement, 
ii) les tendances d'évolution de la distribution des 
crédits du FSE aux États membres, 
iii) les effets de la réduction linéaire pour les exercices 
antérieurs, 
iv) les déséquilibres globaux et partiels entre les 
crédits d'engagement et les demandes de con­
cours, 
v) l'adaptation des structures et politiques nationa­
les aux exigences du financement communau­
taire, 
vi) la couverture de la population active des États 
membres par les orientations; 
d) l'équilibre entre le volume escompté de demandes de 
concours et les ressources budgétaires, tout en évitant 
l'application de réduction linéaire trop lourde, a été 
C2) Document V/995/84 du 18.7.1984. recherché à travers des propositions de conditions et 
de contraintes administratives et techniques — dont 
on n'établit pas le lien direct avec les véritables 
besoins et qui ont finalement dominé le débat des 
phases préparatoires des orientations — telles que : 
i) la proposition de restreindre pour l'exercice n + 1 
la partie de la population active relative aux 
régions prioritaires visées par les orientations de 
l'exercice n (par exemple, de 64 % pour les 
exercices 1984 et 1985, à 63 % pour l'exercice 
1986 (13), à 57 % pour l'exercice 1987 et à 50 % 
pour l'exercice 1988), 
ii) la proposition de diverses durées de formation 
professionnelle, de diverses durées minimales 
pour l'embauche de chômeurs de longue durée et 
même pour le chômage de longue durée. 
iii) les phases de motivation et d'orientation que doit 
inclure l'action de formation professionnelle en 
faveur des chômeurs de longue durée ont été 
principalement introduites en 1986 pour rendre 
les priorités plus restrictives (14). 
8.19. Le résultat peut, dès lors, être critiquable quant à 
la bonne gestion : 
a) ainsi, en ce qui concerne le chômage de longue durée, 
la Cour note qu'au cours de la préparation des 
orientations 1986-1988 les services de la Commission 
ont souligné l'importance et la croissance du chômage 
de longue durée et que ces chômeurs «ont retenu 
spécialement l'attention dans les nouvelles orienta­
tions». Néanmoins, les orientations 1986-1988 sont 
beaucoup plus restrictives que les précédentes, à la 
fois par l'imposition d'une durée de formation d'au 
moins 200 heures, par l'inclusion dans les actions de 
formation professionnelle de phases de motivation et 
d'orientation et par la priorité exclusive des actions 
d'embauché des chômeurs de longue durée dans les 
régions de priorité absolue: cette dernière restriction 
avait d'ailleurs été introduite dans la phase finale de 
l'élaboration, très discrètement et sans motivation 
explicite; 
b) par contre, le critère d'« amélioration sensible des 
perspectives d'emploi» qui faisait partie de l'orienta­
tion — pour les exercices 1984-1986 — relative à la 
formation professionnelle en faveur des personnes 
âgées de plus de 25 ans. chômeurs depuis plus de 
douze mois, n'avait pas été retenu dans le cadre des 
orientations 1986-1988; 
(13) Projet d'orientations FSE 1986 à 1988 du 11 mars 1985. 
(14) Rapport de la réunion entre les représentants du FSE et des 
représentants de l'administration néerlandaise: «Consulta­
tion of Member States on the DG V text of the guidelines 
V/209/85» du 20 mars 1985. 
146 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
c) la présentation des orientations comme une juxtapo­
sition non intégrée de critères d'octroi de concours et 
la multiplicité des aspects qui caractérisent les 
chômeurs de longue durée, tels que le sexe, l'âge, la 
qualification, les régions d'appartenance, ont comme 
conséquence que des dossiers relatifs aux chômeurs 
de longue durée ont été introduits, référant explicite­
ment ou non à ce groupe cible, sous d'autres 
orientations, telles que celles concernant les actions de 
formation professionnelle ou d'embauché en faveur 
des femmes, les actions d'embauché en faveur des 
jeunes âgés de moins de 25 ans, les actions de 
formation professionnelle ou d'embauché dans le 
cadre d'initiatives locales d'emploi; 
d) les notions et critères inclus dans les orientations ne 
sont pas toujours précis et mesurables. Il en était ainsi 
en ce qui concerne l'« amélioration sensible des 
perspectives d'emplois stables» ou la «formation 
offrant des perspectives réelles d'emploi», les phases 
de motivation et d'orientation, l'emploi «à durée 
indéterminée» et même la notion du chômeur de 
longue durée. missions du FSE, les crédits restants — après imputation, 
de 40 % en 1984 et 1985 et de 44,5 % à partir de 1986, de 
la totalité des crédits disponibles aux actions en faveur de 
l'emploi dans les régions de priorité absolue — doivent 
être concentrés sur des actions en faveur du développe­
ment de l'emploi dans les autres zones de chômage élevé et 
de longue durée et/ou en restructuration industrielle et 
sectorielle. 
8.22. La Commission a été amenée à abandonner 
l'identification des zones caractérisées par un chômage de 
longue durée sur une base communautaire harmonisée, 
les experts-statisticiens ayant fait valoir que les statisti­
ques existantes sont des sous-produits de statistiques 
administratives établies selon les normes différentes, non 
comparables entre pays et parfois même dans le 
temps (16). Elle a assimilé les régions de chômage de 
longue durée aux régions de chômage élevé — dont la liste 
est établie par référence aux indices de chômage des jeunes 
et des adultes et du produit intérieur brut par habitant — 
en affirmant que, dans l'ensemble, ces régions sont aussi 
les zones de chômage élevé des jeunes et adultes et les 
zones de bas niveau de PIB par habitant ou en 
restructuration, étant donné la corrélation entre les 
différents phénomènes économiques et sociaux. 
Statistiques communautaires 
du chômage de longue durée 
8.20. Il s'avère que la Communauté ne dispose que 
depuis une date récente de statistiques harmonisées, en ce 
qui concerne le chômage de longue durée, pour le niveau 
national et pour les régions de niveau NUTS II, et non 
pour les régions de niveau NUTS III 0y). Ces statistiques 
harmonisées — outil indispensable pour la prise de 
décision communautaire — concernent les exercices 1987 
et 1988. 
8.21. L'absence de statistiques communautaires harmo­
nisées du chômage de longue durée, déjà évidente au 
cours des travaux préparatoires au Fonds entré en 
vigueur le 17 octobre 1983, a toujours caractérisé la 
gestion de ce Fonds, bien que, dès sa mise en œuvre, la 
nécessité de définir les régions de chômage de longue 
durée était évidente. En effet, selon l'article 7, paragraphe 
3, de la décision 83/516/CEE du Conseil concernant les 
;15) NUTS: nomenclature des unités territoriales à des fins 
statistiques 
Niveau III: 
Belgique arrondissement 
Danemark Amt 
RF d'Allemagne Kreis 
Espagne provincia 
France département 
Italie provincia 
Luxembourg tout le pays 
Pays-Bas COROP Regio 
Portugal 
Royaume-Uni county/local authority région 
Pour les niveaux I et 11. qui sont construits à partir du niveau 
III. voir « Eurostat Regio : banques de données régionales». 8.23. Entre-temps, elle n'a pu qu'affirmer (17) qu'elle 
cherchera à «améliorer les statistiques sur le chômage de 
longue durée par le truchement des sources administrati­
ves et l'exploitation et le développement de la série 
d'enquêtes sur les forces du travail». 
8.24. Le Conseil a, à son tour, invité la Commission: 
a) dans sa résolution du 19 décembre 1984 (18), à 
entreprendre l'action — et le cas échéant, à faire des 
propositions à cet effet au Conseil — de « parvenir, en 
collaboration avec les États membres, à une meilleure 
compréhension de la nature et de l'étendue du 
chômage de longue durée en améliorant la collecte de 
statistiques adéquates reposant sur une base commu­
nautaire acceptée par tous»; 
b) dans ses conclusions du lei décembre 1987 (19) «à 
présenter un programme d'action en faveur des 
chômeurs de longue durée qui permette», entre 
autres, «de mettre à disposition des données statisti-
(16) Voir «Mécanisme statistique permettant de définir les 
régions prioritaires à Foctroi du concours FSE», communi­
cation de la Commission au Conseil. COM(84) 344 final du 
13 juillet 1984. 
(17) Mémorandum de la Commission concernant la lutte contre 
le chômage de longue durée. COM(87) 231 final du 18 mai 
1987. 
(18) Résolution du Conseil du 19 décembre 1984. concernant la 
lutte contre le chômage de longue durée (JO C 2 du 
4.1.1985). 
(19) Conclusions du Conseil du 1er décembre 1987. concernant la 
lutte contre le chômage de longue durée (JO C 335 du 
15.12.1987). 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 147 
ques plus larges et comparables sur le chômage de 
longue durée». 
8.25. Dans la mise en œuvre du nouveau Fonds, la 
Commission n'a pu disposer de statistiques harmonisées 
en ce qui concerne le chômage de longue durée qu'à partir 
de l'élaboration des cadres communautaires d'appui. 
Analyses de politique 
Analyses relatives à l'ensemble des éléments, sur lequel 
agissent les actions de politique communautaire 
8.26. Au cours de la période 1984-1989, la Commission 
a consacré trop peu de moyens à l'analyse de cet ensemble 
d'éléments, à savoir l'examen des caractéristiques, des 
causes et des effets du chômage de longue durée, les études 
y relatives du marché de l'emploi, l'analyse des politiques 
nationales en faveur des chômeurs de longue durée, la 
prospective dans le domaine des actions à développer. Cet 
effort paraît par ailleurs assez éparpillé. 
8.27. Au cours de la période 1984-1986, les travaux 
d'analyse se sont limités principalement à des études 
statistiques de l'Office statistique et à la collecte par la 
direction «emploi» de la direction générale Emploi, 
relations industrielles et affaires sociales, à travers son 
système de correspondants nationaux, des études faites 
dans les États membres, entre autres, dans le domaine du 
chômage de longue durée — activité de collecte dont elle 
est chargée depuis longtemps (2n). 
8.28. L'effort de la Commission dans le domaine des 
analyses relatives à l'ensemble des éléments sur lequel 
agissent les actions de politique communautaire — et 
principalement l'action du FSE — s'est développé au 
cours de la période 1987-1989. Ainsi: 
a) l'Office statistique, tout en réalisant des études 
statistiques propres dans le domaine des chômeurs de 
longue durée, assurait le suivi du projet d'étude réalisé 
par l'Economie and Social Research Institute de 
Dublin; cette étude, basée principalement sur les 
données de l'enquête sur les forces de travail, portait 
surtout sur les problèmes statistiques, sur les caracté­
ristiques démographiques, sociales et régionales du 
chômage de longue durée et sur les principaux effets 
du chômage de longue durée (2I); 
(20) Voir bibliographie (annexe III) de la communication de la 
Commission au Conseil et au comité permanent de l'emploi 
(JOC322du 3.12.1984). 
(21) «Le chômage de longue durée, ses grands effets sur le 
marché de l'emploi dans les pays de la Communauté 
européenne», Eurostat. thème 3. série D. 1988. b) la Commission, représentée par les directeurs géné­
raux de l'emploi, des relations industrielles et des 
affaires sociales et ceux de la coordination des 
politiques structurelles, signa, le 20 avril 1989, un 
contrat d'étude avec un consultant, à la suite de l'avis 
d'appel d'offres concernant les études d'impact du 
FSE dans le cadre de la réforme des fonds à finalité 
structurelle (22). Ce contrat établissait, entre autres, 
que le rapport intermédiaire devait «décrire la 
structure et les stratégies de programmes de forma­
tion professionnelle et de programmes destinés à 
combattre le chômage de longue durée». Le rapport 
définitif, soumis en janvier 1990, et les rapports 
annexes comprenant des études générales par État 
membre, des études régionales et des études de cas ne 
permettent pas de circonscrire les politiques nationa­
les de chômage de longue durée; ces études contien­
nent généralement moins d'éléments que les rapports 
d'information du MISEP. Les études générales ne 
décrivent pas la structure et les stratégies de 
programmes destinés à combattre le chômage de 
longue durée; 
c) les travaux d'analyse de la direction «emploi», 
précitée, sont devenus plus systématiques quant au 
chômage de longue durée par la mise en œuvre, au 
début de l'année 1989, du programme d'action 
ERGO visé au point 8.10. Elle est, par ailleurs, 
associée aux travaux de l'OCDE qui portent surtout 
sur l'évaluation des mesures nationales d'aide aux 
chômeurs de longue durée (2?). Dans le domaine de la 
prospective en matière d'actions futures à mener, elle 
est associée aux travaux de recherche et de synthèse 
du Cedefop en ce qui concerne la formation continue 
et l'orientation professionnelle des chômeurs de 
longue durée; elle l'a été également aux travaux 
réalisés par la Fondation européenne pour l'amélio­
ration des conditions de vie et de travail. Un rapport 
de synthèse de cette fondation (24), établi sur la base 
de rapports nationaux couvrant vingt initiatives 
locales de lutte contre le chômage de longue durée et 
ayant pour but de tirer les leçons et de décrire les 
problèmes sur différents plans, tels que l'efficacité, la 
gestion et le financement des projets, a seulement 
débouché sur des recommandations générales à la 
Communauté, telles que : 
i) soit étendre ou revoir l'étendue et les objectifs du 
FSE et ou du programme d'action pour combat­
tre la pauvreté, soit établir un nouveau program­
me d'action européen pour aider les chômeurs de 
longue durée, dont les grands axes indiques 
(22) Avis d'appel d'offres — Études d'impact du FSE dans le 
cadre de la réforme des fonds à finalité structurelle (JO 
C298 du 23.11.1988, p. 4). 
(2?) Par exemple, dans le cadre du rapport de synthèse « Mesures 
d'aide aux chômeurs de longue durée dans quelques pays de 
l'OCDE», OCDE, 1988. 
(24) «Réponses locales au chômage de longue durée». Fonda­
tion européenne pour l'amélioration des conditions de vie et 
de travail. Office des publications officielles des Commu­
nautés européennes, 1988. 
148 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
mettent l'accent sur le développement de projets 
locaux et de méthodes nouvelles dans les domai­
nes de la coordination, de l'évaluation, de la 
surveillance et de réchange d'informations et 
d'expertises, 
ii) attribution à la Commission et à des agences telles 
que la Fondation et le Cedefop des moyens 
nécessaires pour effectuer d'autres recherches, en 
particulier des recherches-actions, afin de trouver 
les meilleures solutions d'aide aux chômeurs de 
longue durée; 
d) dans le même domaine de la prospective, le FSE avait 
la possibilité, aux termes de l'article 3, paragraphe 2, 
de la décision 83/516/CEE de «favoriser la mise en 
œuvre de projets ayant un caractère novateur, en règle 
générale dans le cadre d'un programme d'action 
décidé par le Conseil» (2?). Le FSE a effectivement 
financé des actions spécifiques de formation et 
d'insertion professionnelles destinées à des publics 
constitués exclusivement ou en partie de chômeurs de 
longue durée. Au-delà de la gestion ponctuelle de ce 
type de dossiers, l'administration du Fonds n'a 
cependant pas procédé à une analyse structurée de la 
problématique du chômage de longue durée; celle-ci 
ne Figurait d'ailleurs pas, comme telle, parmi les 
thèmes retenus par la Commission pour la gestion des 
actions spécifiques. Encore qu'ils aient pu être 
exploités de manière ponctuelle soit par les promo­
teurs soit par la Commission elle-même, les résultats 
de ces actions n'ont cependant jamais été globalisés de 
manière à pouvoir en retenir des informations utiles à 
la planification des orientations concernant le 
chômase de loneue durée. 
8.29. Malgré un certain développement au cours des 
derniers exercices des études et synthèses communautai­
res dans le domaine du chômage de longue durée, il 
ressort de la documentation examinée que ces travaux 
n'ont pas débouché sur des propositions de politiques et 
de programmes communautaires cohérents, concrets et 
faisables dans le cadre de la révision annuelle des 
orientations ou du mémorandum de la Commission 
concernant la lutte contre le chômage de longue 
durée (26). 
(25) Ces projets sont dénommés «actions spécifiques». Ils ont 
fait l'objet d'observations au chapitre 9 du rapport annuel 
de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1988. 
(26) Mémorandum de la Commission concernant la lutte contre 
le chômage de loneue durée. CONK87) 231 final du 18 mai 
1987. Évaluation du concours du FSE 
8.30. Il faut souligner à nouveau (2T) la possibilité 
manquée qu'avait le FSE de stimuler l'examen d'efficacité 
des projets pour lesquels le concours du FSE a été 
octroyé, à travers l'article 3. paragraphe 2. alinéa 2, et 
l'article 5, paragraphe 3. de la décision 83 516/CEE. Les 
décisions de concours du FSE sur la base de cette 
réglementation ont été très rares. 
8.31. Parmi les analyses de politique que le FSE a 
développées lui-même ou financées, il est opportun de 
rappeler (28) l'opération d'évaluation que les services du 
FSE ont réalisée en 1985. Cette opération, qui a donné 
lieu à une vingtaine de visites sur place en Belgique, en RF 
d'Allemagne, en Grèce, en France et en Irlande a porté sur 
le contenu d'activités de formation professionnelle en 
faveur déjeunes, sur l'efficacité en termes de qualification 
obtenue, de chances réelles d'emploi stable et de 
placement des stagiaires. Dans ce cadre, c'est-à-dire à 
partir d'un échantillon d'actions très limité dans l'espace 
et dans le temps, les services du FSE ont constaté — en ce 
qui concerne les jeunes chômeurs de longue durée et 
quelle que soit la valeur de la formation qui leur est 
dispensée —- «l'importance que revêt tout l'environne­
ment des stages, à savoir la qualité des liens qui ont pu être 
noués avec les employeurs potentiels, les entretiens 
personnalisés d'orientation professionnelle ou de motiva­
tion, la situation du marché du travail au moment de la 
sortie du stage. En outre.... des résultats modestes 
d'insertion ou de réinsertion de jeunes chômeurs ne sont 
probablement pas imputables aux carences du dispositif 
de formation. Ils résultent très souvent, semble-t-il, de ce 
que la population au chômage de longue durée résiste à la 
mobilité géographique et qu'elle soit rétive au change­
ment de 'standing' et de milieu, malgré la précarité de sa 
situation» (29). Ces constatations très opportunes n'ont 
cependant pas été utilisées par le Fonds pour orienter son 
action d'une manière plus spécifique et pour mieux définir 
les notions de motivation et d'orientation. 
8.32. Dans le cadre de l'étude précitée au point 8.28 b) 
les études de cas, c'est-à-dire de dossiers FSE sélectionnés 
en fonction de l'importance et du contenu des dossiers, 
des régions et des organismes gestionnaires, ont porté 
également sur quelques dossiers concernant les chômeurs 
de longue durée. Les actions visées par ces dossiers se 
déroulaient en 1989, si bien que l'analyse y relative ne 
pouvait nullement permettre de s'exprimer sur leur 
efficacité. 
(27) Rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 
1988, points 9.13 et 9.14. 
(2K) Rapport spécial 1/88 de la Cour des comptes (JO C 126 du 
16.5.1988). 
(29) Quatorzième rapport d'activité du FSE. exercice 1985. doc. 
COM(86) 583 du 10 novembre 1986. point 2.4.2. p. 122. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 149 
Coordination 
8.33. La fonction «planification » (30) devrait être 
reconnue et organisée telle quelle et en tout cas plus 
coordonnée. En effet, on constate que la plupart des 
intervenants communautaires développent chacun leur 
méthodologie de l'évaluation; dans le cadre du pro­
gramme d'action ERGO, une méthodologie de l'évalua­
tion qui concerne aussi bien les « programmes nationaux 
que les projets décentralisés» a été élaborée (31) et a déjà 
été testée sur une série de projets pilotes; la réalisation du 
contrat d'étude cité au point 8.28 b) s'est également 
concrétisée par la présentation d'une méthodologie (32); 
le Cedefop développe ses propres méthodologies; les 
services du FSE en font de même pour l'évaluation future 
ex ante et ex post des actions cofinancées par le 
Fonds (33); les services du contrôle financier s'étaient déjà 
penchés sur la démarche méthodologique en 1987 (34); le 
programme de lutte contre la pauvreté, en raison de 
l'aspect primordial de recherche-action dispose de ses 
propres méthodes d'évaluation. Une certaine coordina­
tion dans la recherche méthodologique conduirait à plus 
d'efficacité et d'efficience. 
8.34. La reconnaissance même de la fonction «planifi­
cation », en termes d'identification de politiques alternati­
ves, de propositions d'aménagement des politiques en 
cours sur la base du suivi et d'évaluations ex post, 
d'évaluation ex ante des alternatives et des propositions 
d'aménagement, devrait, en vue de préparer les décisions 
relatives au FSE, conduire à une meilleure association, 
dépassant la simple consultation, de toutes les capacités 
d'analyse dont dispose la Commission. 
8.35. Une meilleure coordination au sein de la Commis­
sion permettrait de mieux prendre en compte les liens 
entre les situations socio-économiques non satisfaisantes 
et entre les politiques et programmes y relatifs; il en est 
particulièrement ainsi en ce qui concerne le lien entre la 
(30) Comprenant, au sens large, le système de préparation des 
décisions (études de solutions alternatives, collecte de 
l'information nécessaire, réalisation des analyses des coûts et 
des avantages, rédaction de recommandations ou de 
propositions) et celui de la prise en considération des 
solutions alternâmes. 
(31) ERGO, un programme d'action en faveur des chômeurs de 
longue durée, premier rapport annuel préparée par PA. 
Cambridge Economie Consultants, annex 1: «Evaluating 
long term unemployment programmes and projects: a 
methodological framework »: voir également le rapport 
intermédiaire, qui a fait l'objet du doc. SEC(90) 361. 
(32) « Nouvelles perspectives du FSE dans le cadre de la reforme 
des fonds structurels», conclusions principales, rapport 
définitif, janvier 1990. 
(33) Note interne du 1 s janvier 1990. Par ailleurs, il faut signaler. 
sur un plan général, l'étude récente de la société CEGOS 
«Mise en place de coûts standards pour rationaliser les 
interventions du FSE dans le domaine de la formation 
professionnelle», document Y 1894 89. septembre 1989. 
(34) Cosl-benefit Cost-effeetiveness. methods used in Mcmbcr 
States and possible applications in the EEC Structural funds 
(ERDF. ESF. EAGGF-Guidance section), direction géné­
rale du contrôle financier. 5 novembre 1987. pauvreté et le chômage de longue durée et entre les 
politiques y relatives; ainsi, pour la réforme des fonds 
structurels, pour la définition des nouvelles orientations, 
et pour l'évaluation des plans et des programmes 
opérationnels dans le cadre de l'objectif n° 3, aurait-on pu 
prendre en compte des résultats intermédiaires du 
programme de lutte contre la pauvreté; de la même 
manière, aurait-on pu prendre en considération dans ce 
programme les résultats obtenus et les leçons tirées 
d'autres programmes de recherche-action dans le domai­
ne de l'emploi et de la formation professionnelle, tels que 
ERGO et LEDA (35). 
Actions relatives aux chômeurs de longue durée 
dans le deuxième programme de lutte 
contre la pauvreté 
8.36. Dans ce deuxième programme, les chômeurs de 
longue durée constituent un des huit groupes thématiques 
et font l'objet de 12 projets d'action-recherche sur un total 
de 91. L'examen des dossiers y relatifs montre que: 
a) la Commission ne dispose pas d'estimations statisti­
ques de la pauvreté comparables pour les États 
membres, les données disponibles se basant exclusive­
ment sur le revenu des personnes et étant calculées sur 
la base de méthodologies différentes; 
b) les objectifs du programme et des projets ne sont pas 
clairement établis et quantifiés. Il en résulte que 
l'ensemble des projets ne constitue pas un programme 
cohérent mais une série d'activités isolées. Cela 
conduit à une efficacité médiocre: au stade actuel de 
l'évaluation du programme réalisé (36). il s'avère déjà 
que, pour le chômage de longue durée, on ne pourra 
en dégager un éventail de mesures susceptibles d'être 
mises en œuvre, sur un plan large, dans les États 
membres. 
Observations sur les procédures d'exécution 
dans le FSE 
Critères d'octroi de concours 
en relation avec les chômeurs de longue durée 
8.37. Dans les orientations, la Commission définit le 
chômeur de longue durée comme personne en chômage 
depuis plus de douze mois. Cette définition a été précisée 
(35) LEDA est un programme dit d'«action-recherche» pour le 
développement local de l'emploi. 
(36) Le rapport final sera présenté au Conseil vers la fin du 
premier semestre de 1990. 
150 Journal officiel des Communautés européennes 1^ 1^ 90 
davantage sur leplanmterneparles services du FSE 
lorsque ceux-ci afUrment considérer comme chômeurs de 
longue durée les «personnes en chômage depuis plus de 
douze mois sans interruption indépendamment du 
svsteme d^enregistrement dans les différents États 
membres^ C^ette detinition nm pas ete communiquée 
officiellement aux Etats membres — alors que certains 
d^entre eux utilisent une notion plus souples telle que«l^ 
moisdechômageaucoursdesl5oul6dermersmois^—^ 
même pas après le contrôle sur place par la commission 
auprès d^organismes promoteurs français Padetïnition 
visée ci-dessusvfut appliquée strictement^ ce quiadonne 
lieuades réductions des demandes de paiementvisees par 
lecontrôle^de nombieuxstagiairesnmvantpaseteen 
cnômage depuis au moins l^mois sans interruption au 
momentdentameruneformationprofessionnelleeligi-
ble Les Etatsmembres visesci-dessus ont néanmoins 
maintenu leursnotions^ tandis quelaC^ommissionn^a 
plus effectue de contrôle en profondeur sur cet aspect 
8^8 En ce quiconcemel«amelioration sensible des 
perspectives d^emploi stables ^orientations pour les 
exeicices 19841986 et 1985-1987) et les«perspectives 
réelles d^emploi^^onentationspourles exercices 1987 
1989^ 1988-1990 et 1989-1991)il se dégage de certaines 
notes de commentaires annexées aux propositions 
dmgrement des demandes de concours du E^E pour les 
differentsexercices^quedes demandes deconcoursontete 
considérées non pnontaiies lorsque le taux de placement 
attendu était mfeneura50^ ce critère non applique 
d^unemaniereabsolue^napasetecommumqueofficielle-
ment aux Etats membres et na pas ete retenu pour 
^instruction des demandes de solde en raison de la 
«contiance légitimer la Commission affirme ne pas 
pouvoir refuser de pa^er le solde demande si les 
placements effectifs sont mteoeursa50^ le critère des 
perspectives demploi na^ant pas ete précise pour les 
demandes de paiement rar ailleurs fexamen sur dossier 
révèle que^ en cas dabsence dmdication relative aux 
placements des informations cemplementairesacesu^et 
n^ontpastou^ouis ete demandées ce qui constitue une 
application inceoecte de la réglementation et une lacune 
de gestion 
8^9 Le contenu tbeooqueet laduieedespbasesde 
motivationetdooentationquede^entmclure les actions 
déformation piofessronnellenon^pasete précises par les 
seivicesdelaCommission ale^eepnon des indications 
que «ces pbases peuvent ene snuees en amont de la 
toimationpiopiementdileouaLcompagneicetteforma-
tion^etqu«elles ne sontpas poses en compte pour le 
calcul des ^00 neuies au minimum de formation 
professionnelles) Aussi constaiet-on que ces pbases 
ne sontpastou^ouisbien décotes ou que leui contenu est 
tresvaoable leliena^ecles«besoms^specifiquesdes 
cbomeuisde longue durée ne pouvant pas toujours être 
établi 
g7) Document V 1160 85 compte rendu de la reunion d infor 
m mon du 11 juillet 198^ sur h mise en œuvie des 
orientations du FSF pour h penode 1986 1988 Critères généraux d'éligibilité 
8 40 On retiouve dans les dossieis relatifs aux actions 
de formation professronnelle en faveur des chômeurs de 
longue durée des problèmes d éligibilité rencontres 
également dans d'autres dossieis FSE 
8 41 Ainsi, contiairement a la legle de la compatibilité 
des amortissements — présentes comme dépenses eligi-
bles — avec le dioit national (ps) les seiuc.es du Fonds 
admettent différents cas de piesentation de dépenses 
d'amortissements pai des administrations nationales qui 
au niveau national ne sont pas autorisées a amortir Cette 
pratique g39) a encoie ete constatée pai la Cour 
Observations sw les pwcedwes d'instruction, 
de contrôle et de suni 
8 42 Dans les dossiers lelatifs aux actions en faveur des 
chômeurs de longue duiee on retrouve également des 
problèmes d'instruction de conti oie et de suivi rencontres 
dans d'autres dossieis FSE 
8 43 Ainsi, en ce qui concerne les modes de calcul — 
élément important pour 1 instruction des demandes de 
concours et de solde par les seruces de la Commission et 
par les administrations nationales concei nées — la Cour a 
constate a plusieurs reprises la difficulté pour les services 
du Fonds de définir leui contenu d une manière cohetente 
tant pour eux-mêmes que pout les administrations 
nationales et oiganismes promoteuis concernes A 
diverses reposes elle a également constate 1 absence de 
méthodes de calcul ou de méthodes qui ne permettent pas 
de se rendre compte de 1 exactitude de 1 imputation des 
dépenses aux actions concei nées L examen effectue pai 
la Cour auprès d une administration nationale (RU) sur 
dossieis relatifs aux chôment s de longue duiee a montre 
que les montants des aides salaiî des présentes au FSE ne 
reposent pas sut des données hnanuei es îeelles mais sont 
établis de façon theooque Les \olumes de prestations 
ainsi que les nombies de bénéficiait es pai gioupe (jeunes 
femmes handicapes ete ) sont calcules sui la base de 
statistiques régionales globales a 1 aide de clés de 
répartition établies au m\eau national Les durées 
moyennes de maintien dans un svsterne qui sont 
présentées comme un élément du calcul ne sont en fait 
que la lesultante des calculs précédents Ainsi les données 
financières et factuelles sont laigement tondees sur des 
estimations 
g8) Cette i egle a ete conta mec pai le directeui du Fonds dans sa 
note n° 7258 du 9juin 1986 adressée a la Cour 
g9) Entie autres dins le i ippoit speci il 1 SS de la Cour des 
comptes point 1 7 sous a) (JO C 126 du 16 5 1988) 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 151 
8.44. La même constatation est faite à l'égard d'infor­
mations insuffisantes quant à la description des opéra­
tions, bien que dans l'ensemble celle-ci se soit améliorée. 
8.45. Depuis 1987, les services du Fonds font usage 
d'une liste de pointage pour l'instruction des demandes de 
concours relatives aux actions se situant dans le cadre des 
orientations spécifiques aux chômeurs de longue durée. Il 
est bon de souligner que de telles listes n'existent pas pour 
d'autres orientations. Leur usage n'a cependant qu'une 
efficacité limitée, car l'identification de problèmes ou 
d'incertitudes dans les dossiers à la suite de ce pointage 
reste parfois sans effet. 
8.46. L'insuffisance des contrôles a été soulignée dans le 
rapport spécial de la Cour sur les procédures et systèmes 
communautaires et nationaux relatifs à la gestion du 
FSE (40). Elle est également évidente dans le domaine du 
chômage de longue durée. Sur la base des rapports de 
missions de la Commission transmis à la Cour, une 
trentaine de dossiers propres à ce domaine ont fait l'objet 
de visites sur place, certains en cours d'exécution — 
parfois pour examiner les capacités de formation 
professionnelle des nouveaux organismes promoteurs — 
d'autres ex post ayant pour objet les demandes de 
paiement de solde. Pour la plupart de ces 30 dossiers, les 
rapports de missions y relatifs ne permettent pas de se 
rendre compte si les critères d'octroi de concours relatifs 
aux actions en faveur des chômeurs de longue durée ont 
été pris en compte au cours des visites. D'ailleurs, ces 
dossiers faisaient toujours partie d'un programme de 
visite ayant généralement un objectif de contrôle assez 
large et également des dossiers relatifs à d'autres 
orientations. 
8.47. On constate l'absence de tout programme de 
contrôle spécifique aux actions en faveur des chômeurs de 
longue durée. Certains rapports de missions des services 
de la Commission et les contrôles de la Cour montrent 
cependant que de tels programmes auraient été et sont 
toujours justifiés. En effet, on a constaté en Italie que la 
certification de l'exactitude factuelle et comptable des 
indications contenues dans les demandes de paiement (41) 
n'était pas fiable en ce qui concerne la caractéristique de la 
durée du chômage pour les bénéficiaires des actions de 
formation professionnelle. 
8.48. Dans le domaine du suivi, l'article 8 de la décision 
83/673/CEE de la Commission prévoit la communication 
à la Commission par les États membres, avant le 15 
décembre de chaque année, des données statistiques 
relatives aux actions réalisées avec le concours du Fonds 
pendant l'exercice précédent, au moyen du formulaire ad 
hoc (42). Le respect de cette procédure aurait permis 
d'avoir des données quantifiées sur les bénéficiaires 
(40) Rapport spécial 1 88, p. 11. 
(41) Annexe 2, paragraphe 18. de la décision 83/673/CEE de la 
Commission, du 22 décembre 1983 (JO L 377 du 
31.12.1983). 
(42) Annexe 4 de la décision 83 673'CEE. effectifs des aides du FSE, par type de mesure, entre 
autres en ce qui concerne les chômeurs de longue durée. 
En fait, la Commission n'a reçu des rapports statistiques 
que pour les seuls exercices 1984 et 1985 — et uniquement 
du Danemark, de la Grèce et de l'Irlande — et n'a mis en 
œuvre qu'un système de rappels peu efficace. 
Impact de l'intervention du FSE 
8.49. Afin de pouvoir circonscrire l'ensemble des 
actions nationales et régionales en faveur du chômage de 
longue durée dans le domaine de la formation profession­
nelle et de l'emploi — dans le but de situer l'aide du FSE 
par rapport à ces actions — la Cour a été amenée à 
demander les informations nécessaires à cet effet aux 
administrations nationales concernées; en effet, la 
Commission ne dispose que d'éléments très partiels: les 
rapports du MISEP contiennent surtout des informations 
sur les aspects légaux et administratifs, mais par contre 
peu d'éléments en ce qui concerne les dépenses et les 
bénéficiaires. 
8.50. La recherche d'information de la Cour a été menée 
sous forme d'enquête auprès des administrations nationa­
les soit par des visites sur place, soit par l'envoi de 
questionnaires. Cette recherche visait, pour chaque 
mesure en faveur des chômeurs de longue durée et pour 
chaque exercice de la période 1984-1989, le nombre de 
bénéficiaires, leur taux d'insertion, d'autres résultats 
quantifiables, le coût de la mesure, l'intervention des 
pouvoirs publics et l'intervention du FSE. 
8.51. Cette collecte d'informations s'est avérée assez 
difficile dans certains cas et n'a pu aboutir complètement. 
La Belgique, le Danemark, la RF d'Allemagne, la France, 
l'Italie et le Royaume-Uni ont fourni, à des degrés 
différents de détails, des données pertinentes en ce qui 
concerne les mesures de lutte contre le chômage de longue 
durée qu'ils ont développées. D'autres États membres se 
sont limités aux actions réalisées et cofinancées dans le 
cadre du FSE, certains n'indiquant pas non plus les taux 
d'insertion qu'ont permis les actions de formation 
professionnelle soutenues par le FSE. Les Pays-Bas ont 
fourni très peu d'informations utiles. 
8.52. Sur la base des informations mentionnées aux 
tableaux 8.2 et 8.3. des informations reçues — ou 
disponibles à partir du MISEP pour les actions pour 
lesquelles aucune information n'avait été transmise par 
les administrations nationales — on peut dégager les 
constatations suivantes: 
a) sur la période 1985-1988, le nombre de chômeurs de 
longue durée concernés par les aides du FSE, dans le 
cadre des orientations spécifiques pour ces chômeurs, 
représente à peine une moyenne pondérée de 4,2 % 
du total des chômeurs de longue durée (4 % en 1985, 
152 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
2,68 % en 1986, 3,56 % en 1987 et 6,61 % en 1988), 
sachant cependant que ces chômeurs bénéficient 
également d'actions financées au titre d'autres 
orientations; 
b) pour la plupart des États membres, la contribution 
financière du FSE en matière de formation profes­
sionnelle pour les chômeurs de longue durée peut être 
estimée à moins de 10 % des dépenses nationales 
correspondantes ; parfois, elle est même inférieure à 
5 % ; son impact est d'autant plus réduit qu'elle se 
répartit sur un très grand nombre de projets selon des 
macrocritères qui ne s'adaptent pas aux besoins 
spécifiques; l'efficacité de la même contribution 
aurait été plus signifiante si elle s'était inscrite dans 
des structures hiérarchisées d'objectifs et de program­
mes, en fonction de priorités communautaires et des 
besoins véritables; 
c) il faut noter néanmoins que, jusqu'en 1989, la plupart 
des États membres n'avaient pas une politique de 
formation professionnelle propre aux chômeurs de 
longue durée ou n'avaient développé que des actions 
limitées de formation ou d'insertion professionnelle 
spécialement en leur faveur. La France est le seul État 
membre qui, depuis 1984, a développé toute une 
panoplie de mesures dans le domaine de la formation 
professionnelle en faveur des chômeurs de longue 
durée. En général, les chômeurs bénéficient de 
mesures de formation professionnelle au même titre 
que d'autres groupes sociaux; dans certains cas, 
l'estimation de la part prise par les chômeurs de 
longue durée dans le volume global des formations 
professionnelles s'avérait même impossible. Dans le 
cadre des orientations relatives aux actions en faveur 
des chômeurs de longue durée, un nombre important 
de dossiers de demandes de concours a dès lors été 
élaboré par des organismes promoteurs, bien plus en 
raison des prévisions de participation des chômeurs 
de longue durée aux actions visées, d'une part, d'une 
opportunité de financement communautaire, d'autre 
part, que par l'existence d'une véritable action de 
politique en faveur de ces chômeurs ; dans le domaine 
de la formation professionnelle, le concours du Fonds 
a donc été surtout incitatif pour les organismes 
promoteurs; il l'a été beaucoup moins pour le 
développement d'une politique de formation profes­
sionnelle propre aux chômeurs de longue durée; 
d) quant à savoir si la Commission cofinance les actions 
de formation les plus efficaces, il faut rappeler que la 
Commission n'a retenu le critère de taux de placement 
d'au moins 50 % que pour les demandes de concours, 
critère d'ailleurs appliqué d'une manière souple. Il 
s'ensuit que le FSE a parfois cofinancé des mesures 
dont le taux de placement effectif était assez médiocre 
sur une période de plusieurs années. Il ne prenait 
d'ailleurs en considération que l'efficacité de la seule 
action cofinancée ; pour plusieurs mesures de forma­
tion professionnelle, les taux d'insertion n'étaient 
d'ailleurs pas disponibles; e) l'examen des mesures visant principalement les 
chômeurs de longue durée permet de s'apercevoir que 
les États membres visent parfois des publics cibles 
assez différenciés de chômeurs de longue durée 
(femmes sans qualification, femmes isolées, chômeurs 
de plus de 45 ans, chômeurs depuis au moins 2 ans, 
etc.) au moyen d'actions sur mesure, alors que le FSE, 
au vu de ses macrocritères, exclut une série de publics 
et d'actions d'une manière quasi linéaire; 
f) dans nombre d'États membres et depuis quelques 
années, il existe réellement des mesures spécifiques en 
faveur des chômeurs de longue durée sur le plan des 
aides à l'embauche et à la mise au travail ; par contre, 
le FSE n'a apporté, pour la plupart des pays, qu'une 
aide marginale qui n'y a été par conséquent que peu 
incitative ; 
g) certaines mesures nationales, régionales ou locales de 
formation professionnelle ou d'embauché en faveur 
de chômeurs de longue durée de même que les aides 
du FSE qui y correspondent n'ont pu être identifiées 
ou quantifiées; 
h) parfois, la participation du FSE à certaines mesures 
nationales intègre également des actions cofinancées 
dans le cadre d'autres orientations. 
Conclusion pour le nouveau Fonds 
8.53. Le contrôle a montré que les informations sur les 
efforts déployés par les États membres en faveur des 
chômeurs de longue durée, au cours de la période 1984-
1989, ne sont pas disponibles de manière systématique, ni 
auprès de la Commission, ni auprès des États membres. 
La Commission n'a dès lors pas pu tenir compte de 
l'efficacité de toutes les mesures nationales réalisées dans 
le passé, dans le cadre de l'évaluation des plans 
débouchant sur le choix des cadres communautaires 
d'appui et de celle des programmes opérationnels. 
8.54. La Commission devrait mettre en œuvre tous les 
moyens nécessaires pour disposer: 
a) de statistiques comparables sur le chômage de longue 
durée dans tous les États membres au niveau 
NUTSIII; 
b) au moment opportun et dans le cadre du partenariat, 
des analyses socio-économiques relatives aux chô­
meurs de longue durée, des rapports intermédiaires 
sur les politiques en cours d'exécution, des proposi­
tions de réaménagement de politique évaluées en 
termes d'efficacité et de coûts, des propositions 
évaluées de nouvelles politiques. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 153 
8.55. Elle devrait s'assurer qu'il y ait une notion 
communautaire de chômeur de longue durée appliquée 
dans tous les nouveaux programmes et devrait en tenir 
compte dans son suivi et son contrôle. 
8.56. Enfin, en vue de la bonne gestion financière du 
nouveau Fonds, et plus particulièrement dans le domaine 
de l'objectif n° 3, il incombe à la Commission de mieux 
organiser et utiliser ses capacités d'analyse, face à une 
fonction de «planification» redéfinie où l'administration 
pense davantage en termes de politiques alternatives. 
ACTIONS DU FSE 
LIÉES A LA RESTRUCTURATION 
D'ENTREPRISES INDUSTRIELLES 
Introduction 
8.57. Restructurer est un vocable qui a longtemps 
désigné la réorganisation d'activités industrielles en déclin 
dans le cadre d'un processus d'adaptation structurelle des 
secteurs économiques. De telles réorganisations s'accom­
pagnent souvent de réductions de main-d'œuvre de 
grande ampleur. 
8.58. Peu à peu sont apparues des restructurations 
davantage tournées vers la modernisation commerciale et 
technologique des entreprises, exigeant une adaptation à 
la fois quantitative et qualitative de la main-d'œuvre, suite 
aux évolutions imposées par l'introduction de nouvelles 
technologies et la réorganisation de la production. 
8.59. Si les causes des restructurations sont actuelle­
ment bien connues, leur définition se laisse difficilement 
enfermer dans un concept unique et général. Toute action 
prise en charge par le FSE en ce domaine suppose que 
soient précisés au préalable le champ, les objectifs et les 
critères d'intervention : à défaut de quoi les moyens mis en 
œuvre aboutissent, seulement à régler des situations 
particulières. 
8.60. Le Parlement européen estimait (43) que l'emploi 
étant «lié au contexte économique général de l'entreprise 
individuelle, les instruments financiers à la disposition des 
pays de la Communauté européenne doivent s'inscrire 
(43) Rapport fait au nom de la commission des affaires sociales et 
de l'emploi sur la proposition de la Commission des 
Communautés au Conseil relative à un règlement portant 
application de la décision du Conseil concernant les missions 
du Fonds social européen (doc. 1-61/83 — PE 82.830/déf.). dans le cadre d'une politique d'encouragement et de 
renouvellement des entreprises » et précisait que le Fonds 
social ne doit pas être «un palliatif à des situations 
critiques de l'emploi pour lesquelles aucune solution 
adéquate n'est prévue dans l'avenir immédiat, mais 
constituer un instrument de renouvellement (de la 
production, de la technologie et de l'organisation), pour 
toutes les entreprises». 
8.61. La Commission a confirmé (44) que l'objectif 
recherché est de «contribuer à rendre efficaces les 
reconversions et restructurations d'entreprises en prenant 
en compte les aspects de formation et d'emploi». Le 
Fonds dans son action ne devrait pas rester étranger à la 
finalité économique des restructurations. Cependant, les 
objectifs assignés au Fonds demeurent à un niveau de 
définition très général. 
8.62. La prise en compte, à partir de l'exercice 1986, 
d'éléments tenant soit aux causes des restructurations, 
soit à l'ampleur de leurs conséquences sur les effectifs ou 
encore aux mesures adoptées par les pouvoirs publics 
pour y faire face, ne compensera — ainsi que le contrôle 
de la Cour le démontrera — que dans une mesure très 
réduite l'absence d'indicateurs financiers, économiques 
ou techniques permettant de définir de manière générale, 
préalable et objective les entreprises et le niveau de 
restructuration admissibles à l'aide du Fonds. 
8.63. Les formations professionnelles liées à des actions 
de restructuration d'entreprises industrielles sont défi­
nies, depuis 1986 (45), au point 4.3 des orientations 
annuelles fixées par la Commission comme «actions 
prioritaires sans condition d'âge». La restructuration 
d'entreprises doit s'inscrire dans une modernisation 
technologique ou dans des changements essentiels de la 
demande dans le secteur concerné. Elle doit en outre 
affecter de manière substantielle les qualifications et 
toucher au moins 15 % des personnes de l'entreprise, 
durant une période de deux ans. La formation concerne 
aussi bien les travailleurs à requalifier pour occuper un 
emploi dans l'entreprise que ceux qui. en surnombre, sont 
contraints de chercher un emploi à l'extérieur. Dans les 
régions non prioritaires, la restructuration doit affecter 
au moins 25 % des personnes employées et être localisée 
dans une zone de chômage particulièrement élevé ou 
concernée par des mesures exceptionnelles prises par les 
(44) Manuel pour la gestion du FSE. p. 10. 
(45) Les orientations pour la gestion du Fonds pour les exercices 
1984 et 1985 donnaient au Ponds, en matière de restructura­
tion industrielle, un champ d'action quasi illimité, puisqu'il 
englobait toutes les entreprises ayant adopté des mesures de 
restructuration ou de reconversion, quel que soit le secteur 
économique auquel elles appartenaient; la Commission 
s'abstenait, notamment, de fixer un niveau de restructura­
tion auquel serait subordonné l'octroi de l'aide. 
La Commission allait cependant réduire le champ de son 
intervention aux entreprises industrielles; encore que, 
tenant compte de la situation particulière de l'Espagne et du 
Portugal, le Fonds ait dérogé en faveur de ces pays à la règle 
qu'il s'était imposée; ainsi, au Portugal, le concours du 
Fonds a-t-il été octroyé à des entreprises du secteur bancaire. 
154 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
pouvoirs publics pour favoriser la formation profession­
nelle ou la création d'emplois. 
8.64. Pour l'examen des interventions du FSE dans le 
domaine de la restructuration industrielle, la Cour des 
comptes a pris en considération la période de 1986 à 1989 
inclus. Pendant cette période, la Commission a agréé 
1 271 dossiers au titre de la restructuration industrielle, et 
les engagements contractés ont atteint 505,3 Mio ECU. 
Au 31 décembre 1989, ces engagements avaient donné lieu 
à 318,0 Mio ECU de paiements. L'examen de la Cour a 
porté sur environ 20 % des décisions de concours prises 
par la Commission, dont un quart ont fait l'objet d'un 
contrôle sur place. 
Observations sur la mise en œuvre 
des interventions du FSE concernant 
la restructuration d'entreprises 
8.65. L'examen effectué par la Cour a démontré qu'une 
grande diversité existe dans la forme et le contenu des 
dossiers, en ce sens qu'un bénéficiaire peut présenter, au 
cours d'une année, un dossier regroupant une grande 
variété de secteurs industriels nationaux avec des milliers 
de personnes ou, par contre, un dossier concernant une 
dizaine de personnes. De plus, les entreprises bénéficiaires 
ne sont pas nécessairement identifiées au moment de la 
demande de concours et même au moment de l'agrément 
par la Commission. 
8.66. Les pays membres ont tendance à présenter leurs 
demandes de concours supérieures aux besoins pour 
absorber les réductions linéaires qui, durant la période 
concernée, ont réduit environ de moitié les concours 
sollicités. C'est la raison pour laquelle on constate que, 
malgré ces réductions linéaires, 50 % (en nombre) des 
agréments n'ont pas été conduits à terme : les montants 
dégagés représentent plus d'un cinquième des agréments, 
soit 104,6 Mio ECU pour la période 1986-1989 ; de même, 
les recouvrements de fonds indûment versés à titre 
d'acomptes atteignent 23,8 Mio ECU et concernent 18 % 
du nombre de dossiers agréés. 
8.67. Par ailleurs, dans les dossiers regroupant les 
demandes de concours de plusieurs entreprises, il apparaît 
qu'un nombre important d'actions de formation prévues 
ne sont pas présentées lors du dépôt de la demande de 
solde pour des raisons diverses (formations non réalisées, 
absence du minimum d'heures requis par le FSE, absence 
de financement public, etc.). 
8.68. Le point 4.3 des orientations se contente de se 
référer à la restructuration industrielle d'une manière très 
générale comme «à une modernisation technologique ou 
à des changements essentiels de la demande dans le 
secteur concerné». Dans ce contexte, les demandes de 
concours présentées dans le cadre de la restructuration industrielle ne sont qu'à titre exceptionnel explicites sur la 
nature et le contenu des restructurations envisagées. Des 
cas tout à fait différents ont été acceptés par la 
Commission dans le cadre de la restructuration. A titre 
d'exemple, on peut citer la création d'unités de nouvelle 
production comportant le recrutement de main-d'œuvre, 
la mise en service de nouvelles machines ou d'un système 
de production ou de gestion, l'achat d'un nouveau brevet, 
la fermeture d'un établissement, etc. 
8.69. Les données chiffrées concernant les effectifs 
affectés par la restructuration ne sont que rarement 
établies dans la demande de concours et encore moins 
dans la demande de solde, sauf dans le cas de fermeture 
d'établissement. Il est mal aisé d'interpréter les données 
chiffrées auxquelles se réfèrent les orientations édictées 
par la Commission. Il en est ainsi, par exemple: de la 
nature des effectifs ayant subi une formation profession­
nelle; de la date de référence à prendre en considération 
pour le calcul du pourcentage qui détermine l'éligibilité; 
de l'effectif à prendre en compte lorsque la restructura­
tion concerne une seule année ou plus de deux années, ce 
qui est un cas d'espèce assez fréquent. 
8.70. Dans ses orientations générales, la Commission 
précise que «sont prioritaires les actions de formation 
professionnelle qui ont une durée minimale de 200 heures 
(100 heures pour la Grèce, le Portugal et l'Espagne en 
1986-1987), les éventuelles phases de mise à niveau 
associées à cette formation n'étant pas prises en compte 
dans cette durée» (46). Au cours de ses contrôles, la Cour 
a constaté que nombre de stagiaires présentés au concours 
du FSE n'avaient pas effectué le nombre d'heures 
minimal. Il s'agit en particulier: 
a) d'entreprises privées mal informées des exigences du 
FSE et qui ont présenté lors du contrôle sur place un 
ensemble d'éléments mettant en évidence l'absence du 
minimum d'heures de formation requis; 
b) d'entreprises qui présentent un nombre important de 
stagiaires — sinon tous les stagiaires — comme ayant 
effectué juste le nombre d'heures minimal de forma­
tion. Or, dans la plupart des cas, ce seuil n'a pas été 
respecté : soit parce que les heures prises en considéra­
tion étaient théoriques et non réelles, soit parce que 
les absences pour cause de maladie ou autres n'ont 
pas été déduites du nombre d'heures présenté à la 
Commission, soit encore parce que la proportion 
entre heures de formation théorique et heures de 
formation pratique, devant être prises en compte, 
n'est pas fixée par la Commission : 
c) de nombreux cas où le FSE a admis que les 
formations requises par le seuil de 200 heures (ou 100 
(46) Paragraphe 2 de l'article 1er de la décision 85/518 CEE de la 
Commission, du 20 novembre 1985. qui modifie le 
point 1.4.4 de la décision 85'261/CEE (JO L 317 du 
28.11.1985, p. 37). 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 155 
heures) peuvent être réparties sur deux voire trois 
années consécutives : 
d) des mises à niveau qui ne sont pas comptabilisâmes 
dans les 200 heures de formation. A ce sujet, la Cour a 
constaté qu'une partie substantielle des cours donnés 
consistaient précisément en de simples mises à niveau. 
De même, dans certains cas. la nature très générale 
des enseignements (informations sur la société, 
protection sanitaire ou sociale, impact de l'absen­
téisme) ne permet pas d'établir le lien fonctionnel qui 
peut exister entre formation et restructuration. 
8.71. Conformément à l'orientation 4.3 de la gestion du 
Fonds, la restructuration industrielle doit, entre autres, 
affecter de manière substantielle les qualifications des 
personnes formées (et au moins 15 % du personnel de 
l'entreprise à l'intérieur d'une période de deux ans). Il 
n'existe dans les dossiers examinés aucun moyen permet­
tant de saisir le lien existant entre l'origine ou la 
destination du personnel formé et la restructuration. La 
seule sélection que la Cour a pu constater au sein des 
entreprises, entre stagiaires en formation continue 
(formation pratiquée de manière permanente) et stagiai­
res consécutifs à la restructuration, est celle réalisée en 
fonction des durées de formation: toutes les formations 
d'une durée égale ou supérieure à 200 heures (ou 100 
heures) sont portées au compte de la restructuration et 
présentées au FSE pour concours. Toutes les autres 
constituent de la formation continue. Dans aucun cas, la 
nature des formations (qui sont d'ailleurs le plus souvent 
une simple reprise des formations données les années 
précédentes, avec ou sans autres concours du FSE) n'est 
apparue comme un critère de sélection. 
8.72. Le FSE a effectué ses paiements de solde alors que 
certaines contributions publiques nationales sont tou­
jours en suspens en 1990; le concours communautaire 
ayant été versé parfois depuis plusieurs années. (Il 
convient de souligner que cette situation n'est pas 
spécifique aux restructurations industrielles, mais con­
cerne l'ensemble du FSE.) 
Aspects liés à la taille et à la nature 
des entreprises bénéficiaires des concours FSE 
8.73. Le concours du FSE au titre de la restructuration 
industrielle a été limité (à partir de 1987) aux entreprises 
industrielles (47). On constate souvent une tendance à 
concentrer les fonds qui sont affectés à la restructuration 
au profit des grandes entreprises. Il s'avère que les 
grandes entreprises disposent d'une meilleure organisa­
tion pour établir et suivre leurs dossiers de demandes de 
concours et de demandes de solde à travers les administra-
(47) Le point 4.3 des orientations à partir de 1987 se limite aux 
«entreprises industrielles ». tions régionales, nationales et communautaire. Par 
contre, les PME, insuffisamment informées, sont souvent 
amenées à faire appel à des consultants pour faire monter 
et suivre leurs dossiers FSE. Ces intermédiaires, en 
contrepartie des services rendus aux PME, peuvent 
absorber jusqu'à 30 % du concours du FSE. 
8.74. La structure du système formatif des grandes 
entreprises est propre à chaque entreprise en particulier. 
Néanmoins, on retrouve dans chacune des éléments 
identiques : centralisation de la direction et de la gestion et 
décentralisation opérationnelle des cours eux-mêmes. 
Compte tenu de ce qu'une partie seulement des forma­
tions de l'entreprise est prise en charge par le FSE, la 
justification des dépenses afférentes ne présente aucun 
problème. L'entreprise justifie l'ensemble des coûts de 
formation par des factures émises par son propre organe 
de formation, auquel généralement est conférée une 
autonomie financière spécifique qui lui donne le statut de 
prestataire de service. De ce fait, toutes les dépenses 
indiquées dans la demande de solde sont couvertes par des 
factures globales du prestataire de service et des 
paiements correspondants. Même les cours qui sont 
effectués dans l'enceinte d'un établissement régional 
disposant d'un équipement formatif complet sont pris 
totalement en compte par l'organe de formation central. 
La prise en charge des coûts réels par le FSE est aléatoire, 
étant donné que la présentation des dépenses ne repose 
plus sur des éléments concrets, mais seulement sur des 
affectations théoriques de coûts globalisés préalablement. 
8.75. De plus, en matière de restructuration industrielle, 
la formation professionnelle interne (par opposition à la 
formation externe qui est destinée aux personnes qui 
quittent l'entreprise, formation réalisée hors entreprise) 
ne fait appel que marginalement à des fournitures 
spécifiques de biens ou services extérieurs à l'entreprise; 
aussi tous ses coûts peuvent-ils être assimilés aux coûts 
internes et ordinaires de l'entreprise, à savoir : salaires des 
stagiaires qui sont en même temps des ouvriers de 
l'entreprise, salaires des professeurs qui sont également 
salariés de l'entreprise, salaires du cadre administratif qui 
est celui de l'entreprise, matières premières qui sont 
habituellement utilisées par l'entreprise, amortissements 
des installations et des machines qui constituent l'outil de 
production de l'entreprise, frais généraux qui sont 
également ceux de l'ensemble de l'entreprise. 
8.76. Par ailleurs, la Cour a constaté que les entreprises 
publiques ou parapubliques à but lucratif bénéficient 
d'un concours majoré de la part du FSE. En effet, la 
déclaration se référant à l'article 5. paragraphe 1, annexée 
à la décision du Conseil du 17 octobre 1983 (48), stipule 
que «les organismes ayant un but lucratif doivent 
supporter au moins 10% des dépenses éligibles». En 
conséquence, l'intervention du FSE ne devrait, dans ce 
cas, jamais dépasser 45 % du montant des dépenses 
éligibles, ce qui est le régime appliqué aux entreprises 
privées à but lucratif. Par contre, dans les entreprises 
(4X) Décision 83/516/CEE (JO L 289 du 22.10.1983. p. 41). 
15^ couinai officiel des Communautés européennes 1^ PB ^0 
publiquesabut lucratif l'intervention du PSE atteint en 
fait 50 ^Bo Ce fait accentue la distorsion de concunence 
dontontdeiaasouffrn lesentrepnsespuveesdansla 
recherche des financements publics de soutien 
^77 Ces problèmes n'ont ^usqua présent pas fait 
l'objet de solution Le champ delà sous-traitance peut 
laisser placeacertamsabus^ que ce soit dans les grandes 
entrepnsesoudansle relaisdescooidmateursconsuP 
tants qui apportent une partie du tlnancementcommu^ 
nautaireau^ petites et moyennes entreprises ^Pousces 
intermédiaires^ qui éloignent le financeui du réalisateur 
directdel'actioma^outentun coût supplémentaire qui 
peutgenererPaffluenceetledeveloppementdorgamsmes 
parasitaires 
^^ Lors de ses contrôles sur placer la Cournapas eu 
la possibilité d'identifier d'une manière précise les coûts 
de formation professionnelle repondantala restructuras 
tionpar rapportaceu^concomitants desfoimations 
organisées par lentrepnse au titre de la formation 
contmueoude routine P^ habitude sont porteesa la 
charge du PSP les dépenses les plus élevées relativesaces 
deu^categones déformation fautedune comptabilité 
preciseconcernantchacunedellesetantdonnequ elles se 
déroulent généralement conjointement seullecnteiedu 
suivi du minimum de ^00 heures constitue un cnteiede 
sélection 
^7^ PMns la mesure ou les entreposes sont libres de 
presenterlensemble des coûts de la foimation de façon 
très sommaires des nsquesdabus existent 
^v^u^^^t^^r^ 
^0 La Couraconstatequelere^enu des stagiaires en 
formation représente en geneial la part la plus importante 
^enmovennedelordiede^Oa^O^du^eial^ducoutde 
réalisation des actions et mobilise donc une part 
prépondérante des fends alloues par le t^P a la 
formatron professionnelle dans les restructuratrons 
industrielles 
^1 Cette notion de^ievenu des stagianes^nest pas 
définie avec précision etcomporte donc des mterpieta 
tionsdivergentes^Mntsurleplandelassiettequesui celui 
du calcul proprement du En effet par exemple certaines 
entreprises calculentun salaire moven en prenant comme 
base le salairedun cadre supérieur dun cadre moven et 
dunouvnei sans toutefois pondeiereeUemovenne par 
la participation de chaque catégorie dans leftectif assu^ettr a la formation lo'autres comptabilisent les 
heures de formation pratique passées au poste de travail 
poui 50^ seulement des salaires effectivement perçus 
par lestagrarre 
^^ Pe contenu du salaire des stagianes pris en charge 
par le PSP varie substantiellement dune entrepnsea 
l'autre et aussidun pavsa 1 autres notamment par le 
nombre de primes et d'indemnités ainsi que par la nature 
deschaigessocialesincoiporees Loutescesdepensessont 
paifois mises a la charge du pie^ dune manière 
foifaitaneglobale 
^^ Au-delà des divergencesdassiette et de calcul des 
revenus^MCourapu constater que laformation pratique 
avaitpudonneilieuades revenus majores pour les heures 
supplémentaires et même le travail de nuit 
L^^^n^^^t^tr^^^r^^r^U^n^c^r^ 
^^ Prmputation au projet de dépenses au titre de la 
prepaiation des cours est systématique dans certains pavs 
et peimet notamment l'imputation au projet des 
commissions encaissées par les intermédiaires i^eommisD 
sronsqur peuvent paiailleurs etiedissemmees entre de 
multrplesiubnques de depensesdontilnest pas toujours 
possrble drdentifier le^istence réelles Plies atteignent 
parfois un coût identique a celui de la formation 
proprement dite Pes dossiers ne contiennent aucune 
demenstratron du Irenfonctronnel qui peut exister entre 
cesprepaiationsetles cours piopiementditsetencore 
moins de leur nécessite Etant donne que la plupart de ces 
préparations sont effectuées pardu personnel delentreD 
pnselecout de pieparatron est traduit en salaires internes 
delentrepose 
^5 Pourdescoursprodrguesalemeoeurdelentre 
prise la Cour a pu constatei des cas ou de telles 
formatons farsarentegalementleb^et de facturations de 
preparatron aunmveauqurpourrauelieequrvalenta 
celuides formatronspropremenldues sans qu aucune 
^ustificanonprecrsenartpuetreappesee Hestdailleuis 
sigmficatrfque ces achats de foimatrone^teme ne sent 
dans lescase^ammes^amais^usutres pai des contrats 
déterminant les différentes phases deiealisation et leurs 
coûts 
^^ rarailleuisdanslesdossiersconlrolessurplaceil 
n'e^istart pratiquement pas de distinction claires au sein 
de lentiepnse entre stagiane PSE et stagrarre ne 
mobilisant pas le concoursdu Ponds 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 157 
Autres dépenses relatives aux actions de restructuration 
industrielle 
8.87. Quant aux dépenses de fonctionnement et de 
gestion des cours regroupant toutes les diverses compo­
santes relatives aux coûts de la formation proprement dite 
(salaires et frais des professeurs, salaires et frais du 
personnel administratif, frais généraux, coûts des maté­
riels didactiques et coûts des matières premières), il est à 
souligner que: 
a) les salaires et les frais, tant des professeurs que du 
personnel administratif, sont pour une part prépon­
dérante (80 à 100 %) des coûts internes de l'entre­
prise, compte tenu du fait que le personnel concerné 
appartient, dans la majorité des cas, à l'entreprise elle-
même. Sur ce point, la Cour remarque que les coûts 
administratifs ne sont jamais relatés à la partie des 
effectifs en formation pris en charge par le FSE; 
b) le coût de l'énergie, imputé à Faction de formation, a 
été pris en charge compte tenu du processus de 
production dans son intégralité et non pas de la partie 
du processus qui concerne la formation profession­
nelle. En effet, la Cour a constaté, dans plusieurs cas 
contrôlés sur place, que ce coût était calculé sur la 
base du coût de l'énergie moyen horaire de l'ensemble 
de l'établissement visité et appliqué à l'ensemble de la 
durée de la formation ; 
c) le coût de la formation en matières premières et semi-
produits utilisés est également très variable d'une 
entreprise à l'autre. Ces matières premières sont 
communément utilisées par l'entreprise dans son 
cycle de production; étant donné leur caractère 
fongible, elles sont facilement justifiables. Par contre, 
la destination de ces matières, qui peuvent grever le 
coût de la formation d'une manière très importante, 
n'est pas définie dans les cas examinés. 
8.88. Par ailleurs, les contrôles sur place de la Cour dans 
le cadre de la restructuration industrielle ont mis en 
évidence: 
a) qu'un certain nombre de dépenses, dont seuls les 
amortissements auraient dû être mis à la charge de 
l'action, avaient été imputées au FSE pour leur 
totalité. Il s'agit en particulier d'achats de modèles de 
simulation sur ordinateur qui ont été utilisés durant 
plusieurs années consécutives; dans certains cas. par 
ailleurs, la location eût été économiquement plus 
rentable; 
b) que certaines entreprises avaient porté à la charge de 
l'action de formation l'ensemble des coûts d'amortis­
sement de l'entreprise correspondant à une durée de 
production égale à la durée des formations (théorique 
+ pratique): c) que des matériels de production anciens (machines 
textiles de plus de 25 ans d'âge) ont donné lieu à des 
amortissements à des taux incompatibles avec leur 
âge; 
d) que les taux d'amortissement mis à la charge des 
formations financées par le FSE étaient supérieurs 
d'un ou de plusieurs points aux taux d'amortissement 
tels qu'ils ressortent, pour ces mêmes entreprises, 
pour la même année de référence, de leur compte 
d'exploitation. 
8.89. Ces exemples confirment la confusion existant 
entre la formation et le processus de production 
proprement dit. La Cour considère que, pour faire face à 
cet état de choses, la Commission devrait se doter de 
moyens de contrôle suffisants au niveau de l'instruction 
des demandes de solde. 
Les recettes provenant de Vaction 
8.90. La Cour a constaté sur place que, dans la majorité 
des cas, une part substantielle des matières premières et 
semi-produits était transformée, durant le cycle de 
production auquel était impliqué le stagiaire au poste de 
travail, en produit fini, dont au moins une partie, sinon le 
tout, était commercialisable au même titre que l'ensemble 
de la production de l'entreprise. Or. dans les cas d'espèce, 
la recette due à la vente des productions engendrées par 
des stagiaires n'a pas été prise en compte comme élément 
déductible de la dépense afférente à la formation. Cette 
situation est tellement généralisée que la Cour a pu 
constater sur place que les recettes provenant de l'action 
déclarées par une entreprise ne figuraient plus dans la 
demande de solde présentée à la Commission. L'absence 
de recettes provenant de l'action entraîne un coût 
supplémentaire substantiel pour le FSE. 
Le FSE comme instrument de la politique 
industrielle 
8.91. Alors que la répartition régionale des aides est un 
élément clé de l'intervention du FSE, le système 
informatique de la Commission ne permet pas de 
connaître de manière précise le montant que le FSE a en 
fin de compte affecté aux mesures d'accompagnement 
social des restructurations dans une région donnée. La 
répartition régionale des aides peut être établie sur la base 
des agréments, mais, compte tenu, d'une part, du système 
particulier d'introduction des demandes de concours et, 
d'autre part, de l'importance des dégagements opérés et 
de l'existence d'éventuels ordres de recouvrements, il 
existe un décalage important entre les prévisions que 
constituent les agréments et les réalisations effectivement 
financées par le Fonds. 
1^ journal officiel des CAommunautes européennes 1^ PB ^ 
^^ f^nfabsenced^un cadre de référence, aussi bien 
dans la phase de préparation des actions que dans la mise 
enc^uvreetdansPevaluationdesresultats,aunepolitique 
industrielle nationale, régionale, voirelocale,ouaune 
politique d^accompagnement social des restructurations 
clairement définie et a défaut de normes précises 
d^interventioncommunautaire,l^efficacitedePinterven 
tion du Fonds dans ce domaine reste posée 
^^ Lorsque Pintervention du f^onds se greffe sur un 
dispositif dontl^ob^ectif est deprendreenchargecertames 
actions liées a la restructuration industrielle ou a ses 
consequences,Pefficacite structurelle definrervention du 
^onds pourra être affectée par les éventuelles contradicD 
tiens que peuvent dissimuler les objectifs poursuivis par 
les politiques nationales,ouparlantagonisme éventuel 
entreune politique nationaleet uneoudespolitiques 
régionales au sein d^un même Ltat membre 
^^ La commission affirme avoir demande au^ 
entreprises concernées leurs programmes de restructura 
tion, afin de disposer d^elements sur le contenu des 
restructurations, sur les conséquences dans le domaine de 
Pemploi, sur les actions de formation professionnelle et 
sur les placements internes ou externes qui en résultent 
C^efaitn^apastou^ourseteprouve, ni par le contenu des 
dossiers mpar les déclarations de certaines administra 
Uons nationales 
^^ Au surplus, lecontrôlearevele que le ^onds ne 
s^est intéresse que dans une très faible mesureafaspect 
économique des restructurations 
^^ concernant plus particulièrement le secteur de la 
construction navale, la C^ouraconstatequefessentiel du 
concoursdul^S^avait permis de maintenir sur place une 
maind^ceuvresousoccupee et que le niveau des forma 
tiens consistait pourfessentrelenunemrseanrveau de 
tvpe scolaire C^ela signifie quefeffetieel du financement 
du F^Lconstitue plutôt une aide déguisée, qui porte 
essentiellementsur les salaires quuntacteurdassamisse 
ment du secteur Afin deviter de telles situations la 
commission devrait exiger de la part des Ltats membres 
fetablrssementdun plan concret de restructuratronavant 
toute rnteiventron financière vrsantasoutenirlactron 
CEe^eA^e^ 
^7 Les demandes de concours acompte tenu notam 
mentdes perspectives de réduction hnearre^ont tendance 
aporterauma^imumleseffectifset lesprevrsionsde 
dépenses fôe la même manière les demandes de solde, en Pabsence d^une méthode de calcul claire, ont tendancea 
élargir la masse des coûts, 1res directement ou indirecte 
mentafaction,de sorte quefecartentreles dépenses 
prévues et les dépenses realrsees se réduise au maximum 
^^ Les critères d^eligibilite et de priorité fi^espai la 
commission etantparfois imprécis peuvent donner lieua 
des interprétations qui les rendent inoperents Amsirlest 
a souligner que la durée minimale de formation exigée 
par la commission n^est pas souvent respectée, qu^il 
existe le risque qu^une même action puisse être prise en 
charge d^une manière répétée que de simples remisesa 
niveau et même des séances déformation sans relation 
drrecteavecla restructuration sont retenuesau titre de la 
formatron 
^^ ^our la période sous examen le traitement 
administratif des dossiers par la commission fart parfois 
abstraction du contenu des formations dispensées ^urla 
base des dossiers examines la commission ne prend pas 
encomptepour foctroide soncencours les hensqui 
peuvent exister entre la formation professionnelle 
dispensée, d^une part, et la restiucturation,dautre part 
Ainsi,leconcoursduFSL risque denêtrequ^unmoven 
utilise pour résoudre des problèmes des entreprises plutôt 
qu^une intervention enfaveur de laformation professions 
nelle proprement dite 
^100 Les sous-traitants engendrant des coût additions 
nels, les différents niveaux de coordination qui découlent 
de cette situation absorbent une part non négligeable des 
fonds communautaires 
^101 Loans la mesure ou les entreprises sont libres de 
presenterfensemble des coûts de la foimatron de façon 
très sommaire, des nsquesdabus existent 
^Itm Le contenu des salaires et des indemnités alloues 
au^ stagiaires, qui representent^a^^du coût de la 
formation professionnelle ^arie dans des proportions 
importantes 
^103 Pe fart que lesrecettes prévenant delaction — 
valeur du produit réalise — ne sorem pas comptabilisées 
entraîne un coût supplemeniarre substantiel pour le P^P 
^10^1 La formation professionnelle donnée dans le 
cadre de la restructuration rndustrrelleprocurerarement 
une amelroratron de classification technrque et^eu 
salarrale des partrcrpants Par centre elle a dans la 
plupart des cas examines,conirrbueamarntennartrficreP 
lementenactrvrtedupersonnel qui dans certains cas, 
était voue au chômage 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 159 
CHAPITRE 9 
Dépenses de recherche et d'investissement 
9.0. TABLE DES MATIÈRES Points 
Introduction 9.1 
Exécution du budget de la recherche 9.2 
Centre commun de recherche 9.3 — 9.86 
Introduction 9.3 — 9.7 
L'évaluation à moyen terme 9.8 — 9.10 
Nouvelles perspectives pour le CCR 9.11 — 9.14 
La restructuration du CCR en neuf instituts 9.15 — 9.18 
Assistance fournie à la Commission 9.19 — 9.25 
Conclusion relative à l'assistance fournie à la Commission 9.25 
Prestations pour tiers 9.26 — 9.54 
Objectifs 9.27 — 9.28 
Que signifient les objectifs? 9.29 — 9.30 
Réalisations à la fin de 1989 au niveau global 9.31 — 9.35 
Réalisations au niveau des instituts 9.36 — 9.37 
Le carnet de commandes au 31 décembre 1989 9.38 
Rapprochement de l'évaluation des performances effectuée par le CCR 
de celle effectuée par la Cour 9.39 — 9.40 
Fixation des prix des prestations pour tiers 9.41 — 9.42 
Comptabilité des prestations pour tiers 9.43 — 9.47 
Marketing 9.48 
Problèmes budgétaires 9.49 — 9.54 
Politique du personnel 9.55 — 9.67 
Conclusion relative au personnel 9.67 
Comptabilité analytique 9.68 — 9.75 
Réductions de coûts 9.76 — 9.79 
Conclusion générale 9.80 — 9.86 
Entreprise commune JET (Joint European Torus) 9.87 — 9.92 
160 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
INTRODUCTION 
9.1. Le présent chapitre a trait: Les principales observations concernant la légalité et la 
régularité relative au domaine de la recherche sont 
regroupées au chapitre 1 du présent rapport (voir, plus 
particulièrement, les points 1.18, 1.46 et 1.95). 
a) aux progrès réalisés dans la restructuration du Centre 
commun de recherche (CCR) : CENTRE COMMUN DE RECHERCHE 
b) à l'expérience JET, pour laquelle a été publié, comme 
d'habitude, un rapport annuel spécifique, et qui, sur 
une question particulière, est mentionnée dans les 
derniers points de ce chapitre. 
EXECUTION DU BUDGET 
DE LA RECHERCHE 
9.2. Le tableau 9.1 présente une comparaison entre les 
crédits budgétaires du titre 7 du budget général et les 
fonds effectivement engagés et versés. Ce titre comprend 
principalement le chapitre 73 (Dépenses de recherche et 
d'investissement). Il montre que, dans l'ensemble, le taux 
d'utilisation des crédits d'engagement comme des crédits 
de paiement a été satisfaisant. On constate cependant une 
sous-utilisation marquée des crédits reportés de 1988. 
Cette sous-utilisation reflète, pour ce qui concerne les 
crédits d'engagement, la diminution sensible des presta­
tions pour tiers, assurées par le Centre commun de 
recherche (cette question est abordée plus loin dans le 
présent chapitre) et, pour ce qui concerne les crédits de 
paiement, des retards dans l'exécution de contrats dans le 
domaine de l'énergie (poste 7303) et l'achèvement de 
programmes communs antérieurs (poste 7305). Introduction 
9.3. En 1989, le Centre commun de recherche em­
ployait, au total, 2 116 agents sur quatre sites, à savoir 
Ispra, Petten, Geel et Karlsruhe, ainsi qu'au siège à 
Bruxelles. Les dépenses budgétaires de l'exercice se sont 
élevées à 221,94 Mio ECU, dont 3,4 Mio ECU ont été 
couverts par les recettes relatives aux prestations pour 
tiers, le solde de 218,6 Mio ECU ayant été fourni par le 
budget général. Un montant supplémentaire de 17,5 Mio 
ECU a été engagé hors budget pour couvrir les coûts liés 
au fonctionnement du «High Flux Reactor» à Petten, 
payé par les autorités allemandes et néerlandaises, et pour 
fournir des crédits spécifiques pour d'autres prestations 
pour tiers. 
9.4. En novembre 1986, un groupe d'industriels nom­
més par la Commission a conclu que l'efficacité et 
l'efficience du Centre commun de recherche étaient 
insuffisantes et que le Centre ne répondait pas aux besoins 
de la Communauté. Le groupe a formulé certaines 
recommandations, visant principalement à donner au 
CCR une approche plus commerciale et à améliorer sa 
compétitivité par l'adoption de mesures destinées à 
réduire les coûts, en particulier concernant le personnel et 
les frais généraux, et à assurer un meilleur contrôle de 
gestion des activités du Centre. 
Tableau 9.1 — Comparaison des crédits budgétaires avec les fonds effectivement engagés et versés 
(Mio ECU) 
Au titre de l'exercice 
Au titre des reports de l'exercice antérieur 
Reconstitutions de crédit 
Total E 
P 
E 
P 
E 
E 
P Budget 
(a) 
1 561.38 
1 368.67 
11.27 
23,02 
— 
1 572,65 
1 391,69 Budget 
définitif 
après 
BRS et 
virement 
(b) 
1 747,79 
1 481,28 
11,27 
24,98 
— 
1 759,06 
1 506,26 Exécution 
(c) 
1 732,97 
1 444,81 
4,52 
14,00 
— 
1 737,49 
1 458,81 Taux 
d'exécution 
du budget 
initial 
(d = c a) 
1 1 1 % 
106 % 
40 % 
61 % 
110% 
105 % Taux 
d'exécution 
du budget 
définitif 
(e = c.b) 
99 % 
98% 
40% 
56% 
— 
99% 
97% 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 161 
9.5. La Commission a accepté la plupart des recomman­
dations du groupe dans son document intitulé « Nouvelles 
perspectives pour le Centre commun de recherche » publié 
en avril 1988 ('). Dans ce document, la Commission 
s'engageait à adopter certaines modifications dans la 
gestion et le fonctionnement du Centre, dont les plus 
importantes sont, aux yeux de la Cour, les suivantes : 
a) les fonctions du CCR devraient être réparties en 
quatre grandes catégories, les trois dernières étant 
nouvelles : 
i) exécution de programmes spécifiques de recher­
che inclus dans les programmes-cadres sur une 
base pluriannuelle, 
ii) assistance scientifique et technique fournie aux 
autres services de la Commission, 
iii) exécution de recherches ou prestations de services 
sous contrat pour des tiers, 
iv) recherche préparatoire non spécifique visant à 
offrir de nouvelles perspectives pour le CCR et à 
maintenir un haut niveau scientifique ; 
b) une réduction dans la part des ressources allouées au 
programme-cadre et, parallèlement, une augmenta­
tion des travaux réalisés sous contrat pour des tiers; 
c) une restructuration du CCR en neuf instituts 
scientifiques ; 
d) une révision des conditions de recrutement et de 
conservation des agents; 
e) une amélioration des méthodes de contrôle des coûts 
visant à réduire les frais généraux. 
9.6. Le Conseil s'est rallié à la stratégie définie dans le 
document «Nouvelles perspectives pour le Centre 
commun de recherche» en juin 1988 (2), et il a adopté une 
réglementation en octobre de la même année reprenant les 
programmes spécifiques à mettre en œuvre au cours de la 
période 1988-1991 (3). Cependant, ce n'est pas avant juin 
1989 que le Conseil a approuvé l'introduction de mesures 
spéciales destinées à mettre un terme au service de certains 
agents du CCR (4), mesures qui étaient considérées 
comme essentielles pour une meilleure mobilité du 
personnel, une meilleure structure des âges, etc. 
(') Doc. COM(87) 491 final/2 du 20 avril 1988. 
(2) JOC 197 du 27.7.1988, p. 4. 
(3) JO L 286 du 20.10.1988, p. 29. 
(4) JO L 181 du 28.6.1989, p. 2. 9.7. La Cour reconnaît qu'il faudra un certain temps 
pour que les nouvelles dispositions produisent leur effet. 
Cependant, un examen précoce et objectif des progrès 
réalisés permettra de déceler les problèmes avant qu'ils ne 
deviennent trop graves et d'aider les responsables à se 
concentrer sur les domaines où une action correctrice 
s'impose. En 1989, la Cour a donc décidé d'examiner le 
CCR, en particulier les progrès réalisés à la fin de cette 
même année dans la mise en œuvre des principaux 
éléments du plan de restructuration. Le présent chapitre 
expose les constatations de la Cour et les conclusions 
qu'elle en tire. 
L'évaluation à moyen terme 
9.8. Avant d'exposer ses constatations, la Cour souhai­
terait mentionner une évaluation à moyen terme du CCR 
effectuée par une équipe d'industriels vers la fin de 1989, 
dont les conclusions ont été pour l'essentiel acceptées par 
le conseil d'administration (organe chargé de donner des 
orientations au directeur général et d'émettre des avis 
pour la Commission) en décembre 1989 (5). 
9.9. Cette évaluation arrivait à la conclusion que des 
progrès significatifs avaient été accomplis dans la mise en 
œuvre des recommandations concernant l'amélioration 
de l'efficience du CCR et que la qualité des travaux 
effectués par le Centre et la communication de ses 
résultats étaient tout à fait honorables. Cependant, le 
rapport contenait certaines recommandations, parmi 
lesquelles: 
a) le nombre d'instituts devrait être réduit (de neuf à 
six); 
b) le principe client-contractant devrait être étendu et 
intensifié, en particulier lorsqu'il s'applique à la 
fourniture de services d'infrastructure (envers les 
instituts); 
c) les procédures de recrutement devraient être amélio­
rées; 
d) le «marketing» des services du CCR devrait être 
amélioré. 
9.10. Tout en reconnaissant la valeur de certaines 
recommandations de l'équipe d'évaluation, la Cour n'en 
partage pas complètement les conclusions quant aux 
progrès réalisés par le CCR. 
(5) SEC(90) 35 final du 16 janvier 1990. 
162 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
Nouvelles perspectives pour le CCR 
9.11. En adoptant le document «Nouvelles perspecti­
ves », le Conseil a approuvé un budget total de 950 Mio 
ECU pour le CCR pour la période 1988-1991 (6). Ce 
montant a été ventilé entre les quatre catégories de 
travaux, mentionnées au point 9.5, comme suit : mes spécifiques de recherche, les éléments essentiels du 
plan sont constitués par les objectifs de l'assistance 
fournie à la Commission et des prestations pour tiers. La 
réalisation de ces objectifs dépendra de la capacité du 
CCR à convaincre de la valeur de ses prestations. C'est 
pourquoi, en examinant la situation au 31 décembre 1989 
(à mi-chemin du programme de quatre ans), la Cour s'est 
particulièrement intéressée à ces deux catégories de 
travaux. 
a) 700 Mio ECU pour les programmes spécifiques (dont 
un montant équivalant à 5 % pourrait être utilisé 
pour les recherches préparatoires); 
b) 120 Mio ECU pour l'assistance fournie à la Commis­
sion; 9.14. L'examen fait apparaître que, parvenu à mi-
chemin du programme 1988-1991, le Centre est loin 
d'avoir réalisé son objectif en matière de prestations pour 
tiers, alors que les dépenses relatives aux programmes 
spécifiques ont dépassé ce qui était envisagé à l'origine. 
c) 130 Mio ECU pour des prestations pour des tiers 
autres que la Commission. La restructuration du CCR en neuf instituts 
9.12. Cette ventilation reflète le souhait du Conseil de 
réduire l'activité du Centre concernant les programmes 
spécifiques et d'augmenter le volume des prestations pour 
des tiers, y compris l'assistance fournie à la Commission. 
Le tableau 9.2 montre, en pourcentage, les objectifs fixés 
pour le CCR sur la période 1988-1991, comparés à la 
situation effective 1984-1987, ainsi que l'objectif à plus 
long terme (dix ans). Pour être en mesure de suivre les 
progrès accomplis dans la réalisation de ces objectifs, le 
Conseil a demandé au CCR d'inclure des informations 
appropriées concernant les différentes catégories de 
travaux dans le rapport annuel relatif à la mise en œuvre 
qu'il est tenu de présenter au Parlement européen et au 
Conseil. 
9.13. Même si le principal effort du CCR pendant la 
période 1988-1991 continuera de porter sur les program-
(6) JOC 197 du 27.7.1988, p. 4. 9.15. Compte tenu des propositions formulées dans le 
document «Nouvelles perspectives pour le CCR», la 
restructuration du Centre a eu lieu vers la fin de 1988. Six 
des instituts sont à Ispra, les autres à Geel, Karlsruhe et 
Petten. La restructuration avait pour objectif de donner 
aux unités scientifiques une identité plus précise et une 
vocation plus claire. Cet objectif devait être atteint en 
rendant les instituts scientifiquement et financièrement 
responsables de l'exécution de leurs tâches. 
9.16. L'examen effectué par la Cour a montré que, à la 
fin de 1989, la restructuration devait encore être 
poursuivie avant qu'on puisse la considérer comme 
pleinement opérationnelle. Par exemple, à la fin de 1989, 
les instituts n'avaient qu'une marge de manœuvre réduite 
pour gérer leurs propres affaires. Le budget 1989 n'a pas 
été ventilé au niveau des instituts. C'est pourquoi il n'a 
pas été possible de considérer les directeurs comme étant 
responsables de l'exécution du budget ou de l'accomplis-
Tableau 9.2 — Objectifs relatifs aux quatre catégories de travaux 
Catégories de travaux 
1. Programmes spécifiques de recherche 
2. Travaux pour le compte de tiers 
2.1. Assistance S/T à la Commission 
2.2. Travaux pour des organismes extérieurs privés 
3. Recherche préparatoire ou publics 
Total 
Total Moyenne 
1984-1987 
% 
87,2 
3 
9,8 
12,8 
0 
100 Moyenne 
1988-1991 
69 
12 
12 
24 
7 
100 Objectif 
1991 
61 
14 
14 
28 
11 
100 Objectif 
en 10 ans 
50 
30-50 
15 
100 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 163 
sèment des programmes. En 1989, les directeurs des 
instituts n'avaient qu'une maîtrise limitée du recrutement 
et de la conservation du personnel et n'avaient guère de 
choix dans l'utilisation des services fournis par l'adminis­
tration du CCR et autres facilités. 
9.17. Si l'on veut atteindre les objectifs fondamentaux 
de la restructuration, un renforcement de l'autonomie et 
de la responsabilité des instituts sera nécessaire. Il faudra 
adopter une approche plus commerciale des opérations 
entre instituts et accorder une plus grande liberté de choix 
entre les différentes sources de fournitures de service que 
ces derniers doivent louer. Les instituts devront égale­
ment avoir une plus grande maîtrise des questions de 
personnel. Cela signifie aussi que les instituts devront être 
rendus davantage responsables de leurs performances. 
Pour ce faire, il conviendrait d'établir des budgets et des 
objectifs pour chaque institut et de considérer les 
directeurs comme étant responsables de l'obtention des 
résultats. 
9.18. Si, conformément aux recommandations, les 
instituts doivent jouir d'une plus grande autonomie, il 
faudra envisager de renforcer l'aide administrative et 
financière accordée aux directeurs des instituts d'Ispra. 
Mais tout renforcement à cet égard devrait se faire aux 
frais des services de l'administration centrale d'Ispra et ne 
devrait pas constituer des frais généraux supplémentaires. 
Assistance fournie à la Commission 
9.19. L'assistance fournie à la Commission consiste en 
des tâches d'assistance scientifique et technique deman­
dées au CCR par différentes directions générales de la 
Commission. Ces tâches peuvent être incorporées dans un 
accord pluriannuel signé par le CCR et la direction 
générale concernée, où être entreprises cas par cas. Quelle 
que soit leur forme, les coûts correspondants sont 
couverts par le budget du CCR et non par les budgets des 
directions générales. 
9.20. Il est évident que les accords pluriannuels 
facilitent la gestion des ressources du CCR. A la fin de 
1989, des accords pluriannuels avaient été signés avec les 
directions générales suivantes : 
a) la direction générale I pour les activités dans le 
domaine de la politique extérieure; 
b) la direction générale VI pour la recherche concernant 
l'utilisation de la télédétection dans l'agriculture (voir 
décision du Conseil du 26 septembre 1988) (7); 
(7) JO L273 du 5.10.1988, p. 12. c) la direction générale XI pour la recherche concernant 
la protection de l'environnement; 
d) la direction générale XI pour la recherche en matière 
de contrôle de radioactivité; 
e) la direction générale XVII pour les activités dans le 
domaine des nouvelles énergies et de la conservation 
des énergies; 
f) la direction générale XVII pour les activités dans le 
domaine de la sécurité nucléaire. 
9.21. L'objectif en termes de dépenses pour cette 
catégorie de travaux est de 120 Mio ECU pour la période 
1988-1991. Les sous-objectifs pour 1988 et 1989 ont été de 
20,8 Mio ECU et de 30,8 Mio ECU respectivement. 
9.22. L'examen effectué par la Cour a montré que la 
demande pour cette catégorie de travaux a été assez 
élevée, à tel point qu'en 1989 le CCR n'a pas été à même, 
dans le cadre de son budget approuvé, de répondre à 
toutes les demandes dont il était saisi. Cette situation l'a 
conduit à demander, à la suite d'une recommandation du 
conseil d'administration, un renforcement de l'objectif (et 
des crédits budgétaires correspondants) de 130 Mio ECU 
pour la période 1988-1991. 
9.23. Conformément à la structure actuelle du budget, 
régie par l'article 92 du règlement financier, toutes les 
dépenses relatives aux activités de support scientifique et 
technique sont inscrites, avec les autres dépenses relatives 
à la recherche, dans une sous-section particulière du 
budget. Cette structure ne favorise donc pas la stricte 
application de la relation client-contractant qui devrait 
gouverner ce type de recherches. Un instrument impor­
tant du contrôle de l'utilisation des ressources limitées de 
la recherche — à savoir que celui qui commande les 
travaux les paie — fait défaut. 
9.24. Il ressort également de l'examen d'accords 
pluriannuels effectué par la Cour que les travaux 
d'assistance fournis à la Commission devraient être mieux 
contrôlés et mieux spécifiés. Par exemple, en ce qui 
concerne les tâches d'assistance scientifique et technique, 
l'examen a également fait apparaître une tendance, pour 
certains services de la direction générale XI, à ne jouer 
qu'un rôle passif et à laisser le CCR déterminer dans le 
détail les programmes de travail. En général, les services 
opérationnels de la direction générale XI n'ont reçu 
aucune information financière de la part de l'institut de 
l'environnement d'Ispra. Ils ignoraient donc le coût des 
travaux effectués par cet institut et ne pouvaient les 
164 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
comparer avec le budget initial. En outre, la direction 
générale XI n'opérait aucun contrôle des dépenses du 
CCR, se contentant de donner dans certains cas une 
approbation préalable pour l'acquisition d'équipements 
importants. L'évaluation des travaux accomplis par 
l'institut pour la direction générale XI ne pouvait être 
fondée que sur les résultats scientifiques, puisqu'il était 
impossible dans les conditions décrites ci-dessus de juger 
d'une quelconque manière du bon emploi des fonds. véritable base client-contractant, les prestations pour 
tiers demeurent le seul domaine dans lequel des clients 
extérieurs s'adressent au CCR et paient des recherches 
qu'ils lui confient. 
Objectifs 
Conclusion relative à l'assistance fournie 
à la Commission 
9.25. La Cour n'ignore pas les dispositions de l'article 
92 du règlement financier, mais propose néanmoins de 
viser l'instauration d'une relation stricte client-contrac­
tant pour les travaux d'assistance fournis à la Commis­
sion, même si, en dernière instance, il faut modifier 
légèrement le point e) de cet article. Entre-temps, un 
système transitoire pourrait être mis en place de manière à 
donner le temps au CCR de s'adapter progressivement à 
la suggestion de la Cour sans devoir modifier immédiate­
ment l'article. Cette approche encouragerait les directions 
générales à définir plus précisément les objectifs assignés 
aux recherches effectuées par le CCR, et rendrait ses 
recherches plus utiles. Le CCR occupe une position 
unique pour effectuer ces recherches indépendamment de 
toute considération nationale. Il devrait essayer de 
consolider cette position, mais sur la base d'une stricte 
relation client-contractant. 9.27. Les objectifs financiers énoncés dans la résolution 
du Conseil du 29 juin 1988 (8) exigent un accroissement 
des recettes provenant des prestations pour tiers, qui 
devraient passer de 20,1 Mio ECU en 1988 à 39,9 Mio 
ECU en 1991, et atteindre 130 Mio ECU sur la période de 
quatre ans allant de 1988 à 1991 (voir tableau 9.3). 
9.28. Ces objectifs ne sont pas aussi impressionnants 
qu'il semble à première vue, car ils comprennent les 
recettes qui devraient être perçues auprès des autorités 
néerlandaises et allemandes pour la mise en service du 
High Flux Reactor (HFR) à Petten. Il s'agit là d'un 
accord de longue date, qui remonte à 1961, et les recettes 
correspondantes ne reflètent donc pas un accroissement 
des prestations pour tiers du CCR. Si on exclut les recettes 
provenant du HFR, les objectifs concernant les presta­
tions pour tiers deviennent plutôt modestes. On passe de 
2,9 Mio ECU en 1988 à 18,6 Mio en 1991, et à un total de 
52 Mio ECU pour la période de quatre ans. 
Que signifient les objectifs? 
Prestations pour tiers 
9.26. Si le CCR doit essayer de développer une 
approche plus commerciale, comme cela a été recomman­
dé par le groupe d'industriels et préconisé dans le 
document «Nouvelles perspectives pour le CCR», le 
véritable test sera sa capacité à développer ses travaux 
pour des tiers. En effet, tant que les travaux d'assistance 
fournis à la Commission ne sont pas accomplis sur une 9.29. Avant d'aborder les réalisations du CCR, il est 
nécessaire de se demander ce que signifient les objectifs 
financiers. Selon la version anglaise de la résolution du 
Conseil qui définit les objectifs généraux, ils représentent 
le chiffre d'affaires de la période considérée. La version 
française de la résolution utilise une expression plus large, 
celle de ressources financières globales, que la Cour 
(8) JOC 197 du 27.7.1988, p. 4. 
Tableau 9.3 — Objectifs financiers relatifs aux travaux pour le compte de tiers 
Référence 
HFR 
Autres travaux pour le compte de tiers 
Total 1988 
17,2 
2,9 
20,1 1989 (') 
19,4 
14,6 
34,0 1990 
20,1 
15,9 
36,0 1991 
21,3 
18,6 
39,9 (Mio ECU) 
Total 
78,0 
52,0 
130,0 
(' ) Les chiffres du présent tableau correspondent à ceux publiés par le CCR dans son rapport annuel 1989. Une erreur apparaît toutefois dans le calcul, par le 
CCR, de l'objectif relatif à 1989, qui devrait s'élever à 15,6 Mio ECU y compris les crédits supplémentaires s'élevant à 1 Mio ECU. ce qui donne un 
objectif total de 18,5 Mio ECU pour les deux exercices 1988 et 1989. La Cour a utilisé les chiffres corrigés de 15,6 Mio ECU et de 18.5 Mio ECU pour la 
comparaison des résultats effectifs par rapport aux résultats visés (voir par exemple le point 9.33). 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 165 
considère comme étant la somme de: a) les crédits du 
budget général destinés à couvrir les coûts du programme 
spécifique et b) le chiffre d'affaires des prestations pour 
tiers. Dans les deux cas, toutefois, la Cour estime qu'il est 
clair que, s'agissant des prestations pour tiers, les objectifs 
doivent représenter le chiffre d'affaires de la période 
considérée. La définition normalement acceptée du 
chiffre d'affaires pour une entreprise telle que le CCR est 
la valeur des travaux effectués tels que certifiés pour 
paiement, ou tels que facturés au client. En appréciant les 
performances par rapport aux objectifs, la Cour a donc 
considéré le chiffre d'affaires comme étant équivalent à la 
somme des travaux accomplis, tels que facturés au client 
dans l'année en question. (La Cour reconnaît que, 
pendant les premières années d'un programme en 
expansion, cette valeur est vraisemblablement inférieure à 
celle des travaux effectivement accomplis.) 
9.30. Le CCR a eu tendance à utiliser d'autres 
interprétations plus larges de cette notion. Dans ses 
rapports au conseil d'administration, au Parlement 
européen et à d'autres instances (9), le CCR, en compa­
rant objectif et réalisation, a incorporé dans le chiffre 
d'affaires la valeur de contrats signés, mais non exécutés 
et, dans des cas extrêmes, la valeur de contrats en cours de 
négociation (voir points 9.39 et 9.40). 
Réalisations à la fin de 1989 au niveau global 
9.31. Au cours des deux années 1988 et 1989, le CCR a 
perçu des recettes pour un total de 31,2Mio ECU (à 
(9) CA(90) II du 12.2.1990, p. 2. rapport annuel 1989 du CCR, 
du 31 janvier 1990, p. 42. l'exclusion de la contribution en nature des autorités 
néerlandaises) dans le cadre de l'accord HFR, ce qui 
correspond plus ou moins à l'objectif fixé. 
9.32. En termes de chiffre d'affaires, les autres presta­
tions pour tiers sont loin de répondre à l'objectif. Comme 
le montre le tableau 9.4, la valeur des factures établies 
pour les prestations pour tiers au cours des deux années 
1988 et 1989 n'a représenté que 6,67 Mio ECU, alors que 
l'objectif était de 18,50 Mio ECU. 
9.33. Les prestations pour tiers comprennent deux 
éléments de dépenses : les dépenses de personnel, les frais 
généraux, etc., pour lesquels les recettes correspondantes 
sont remboursées contre des avances du budget général ; 
des dépenses de services et d'équipements spécifiques 
acquis pour exécuter le contrat, pour lesquels les recettes 
correspondantes sont conservées par l'institut concerné 
pour compenser le coût des achats. Les objectifs 
financiers ont été ventilés entre ces deux éléments. 
9.34. Le tableau 9.4 montre qu'en 1988 et 1989 les 
remboursements effectués en faveur du budget général à 
partir de recettes provenant de contrats passés avec des 
tiers ne se sont élevés qu'à 1,57 Mio ECU, alors que 
l'objectif était de 15,60 Mio ECU. Par ailleurs, pendant la 
même période, le CCR a reçu 3,17 Mio ECU en 
remboursement de frais spécifiques pour des contrats 
avec des tiers, alors que l'objectif était de 2,90 Mio ECU. 
9.35. L'analyse des recettes d'un montant de 2,81 Mio 
ECU provenant de prestations pour tiers en 1989 montre 
que 0,15 Mio ECU résultent de loyers payés par des 
Tableau 9.4 — Données financières relatives aux travaux pour le compte de tiers (à l'exclusion du HFR) (') 
(Mio ECU) 
Référence 
Objectif 
— Remboursement au budget 
— Crédits supplémentaires versés 
Carnet de commande 
Contrats signés 
— Remboursement escomptés 
— Crédits supplémentaires escomptés 
Montants facturés 
Encaissements 
— Remboursements 
— Crédits supplémentaires 1988 
2,9 
5,79 
5,787 
2,67 
1,93 1,0 
1,9 
2,145 
3,642 
0,819 
1,111 1989 
15.6(2) 
9,919 
6,919 
4,0 
2.81 14.6 
1.0 
3.351 
3.568 
0,755 
2,055 1988-1989 
18,5(2) 
15,6 
2,9 
15,709 
12,706 
5.496 
7,21 
6.67 
4.74 
1,574 
3,166 
(') Les chiffres de ce tableau sont fondés sur les contrats signés en 1988 et en 1989. Conformément à la définition de l'objectif par la Cour, les travaux pour le 
compte de tiers facturés en 1988 et en 1989 pour des contrats signés en 1987 et auparavant devraient être compris. Mais pour permettre une comparaison 
des chiffres publiés par le CCR, ces travaux ne sont pas pris en considération. 
(2) En raison d'une erreur de calcul due à l'omission des crédits supplémentaires versés en 1989, l'objectif relatif à 1989 publié par la Commission s'élevait à 
14,6 Mio ECU (pour 1988-1989 à 17.5 Mio ECU). 
166 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
utilisateurs commerciaux des locaux du CCR à Ispra. par 
exemple une banque, une agence de voyages, et des frais 
payés par les agents et les visiteurs qui utilisent les 
habitations du CCR à cet endroit; en d'autres termes, il 
s'agit de recettes qui ne sont pas liées à la recherche. 
Réalisations au niveau des instituts 
9.36. En 1988, les objectifs financiers définis par le 
Conseil n'ont pas été ventilés au niveau des instituts. 
Toutefois, le CCR proprement dit a procédé à une telle 
ventilation pour 1989. Mais, dans le cadre du système 
comptable actuel, il n'est pas possible de déterminer les 
performances par instituts, et donc de comparer directe­
ment les réalisations par rapport à l'objectif. Cependant, 
certaines informations sont disponibles au niveau des 
instituts. Le tableau 9.5 montre la valeur des contrats 
signés par les différents instituts en 1989 par rapport aux 
objectifs financiers. Il indique également la répartition de 
ces montants entre les deux éléments de dépenses 
mentionnés au point 9.33; enfin, il fait apparaître les 
remboursements effectifs en faveur du budset en 1989. avancés (principalement l'établissement de Petten), qui a 
signé des contrats pour une valeur de 3,11 Mio ECU 
(41 % du total), alors que l'objectif financier est de 
2,53 Mio ECU. Certains instituts, par exemple l'environ­
nement et la télédétection, pour lesquels on aurait pu 
espérer un large appel des tiers, ont obtenu des résultats 
peu satisfaisants pour cette année. Le tableau 9.5 montre 
également que les contrats ont tendance à exiger des 
dépenses accrues pour l'achat de matériel et de services 
spécifiques dans le cadre des dépenses remboursables au 
budget général. Il s'agit là d'un point important. Les 
achats de matériel spécifique reflètent une capacité à 
acheter les équipements, les services, etc., et à en faire 
supporter le coût par le client. Les dépenses remboursa­
bles au budget général reflètent la qualité des travaux 
scientifiques et des infrastructures du CCR. En outre, si 
cette tendance persiste, elle pourrait sérieusement 
compromettre les perspectives du Centre concernant 
l'objectif de 47,1 Mio ECU pour les remboursements au 
budget général pour la période 1988-1991. Cette situation 
a conduit le CCR à demander une augmentation de 6 Mio 
ECU concernant l'objectif relatif aux prestations pour 
tiers pour la période 1988-1991 et une augmentation 
correspondante des crédits budgétaires, de manière à 
permettre des dépenses spécifiques directes plus élevées. 
9.37. Les données du tableau 9.5 suscitent les observa­
tions suivantes. Même en utilisant comme critère la valeur 
des contrats signés en 1989, les performances pour l'année 
sont bien en deçà de l'objectif fixé. Cela est particulière­
ment vrai pour les instituts d'Ispra. qui n'ont signé des 
contrats que pour une valeur de 3,63 Mio ECU. alors que 
l'objectif financier était de 10,49 Mio ECU. Le point 
positif du tableau concerne l'institut des matériaux Le carnet de commandes au 31 décembre 1989 
9.38. Au 31 décembre 1989, le CCR avait passé des 
contrats de prestations pour tiers, évalués à 12.71 Mio 
ECU. Sur ce montant. 6,67 Mio ECU représentaient les 
Tableau 9.5 — Données financières relatives aux travaux pour le compte de tiers en 1989 ventilées par institut 
(Mio ECU) 
Institut 
Administration 
Ingénierie des systèmes 
Environnement 
Télédétection 
Technologie de la sûreté 
CITE 
Etudes techn. prosp. 
Matériaux avancés 
Ispra 
Mesures nucléaires 
Éléments transuraniens 
Matériaux avancés Petten 
Total Objectif 
0.3 
2.941 
2.4 
0.33 
2.879 
0.8 
0 
0.842 
10.492 
0.395 
2.058 
1.684 
14,629 Contrats 
signés 
0,345 
1.53 
0.27 
0.002 
1,048 
0.078 
0.095 
0.263 
3.631 
0.115 
0,332 
2,842 
6,920 Rembourse-
escomptes 
au budget 
0 
1.1 54 
0.101 
0.002 
0,317 
0.035 
0.081 
0,206 
1.896 
0.095 
0,255 
1,104 
3,350 Crédits 
supplémen-
escomptés 
0,345 
0.376 
0.169 
0 
0.731 
0.043 
0,014 
0,057 
1,735 
0,02 
0,077 
1,738 
3,57 Remboursements 
effectifs au budget 
relatif à 
des contrats 
signés en 1989 
0 
0.004 
0.021 
0 
0.005 
0.034 
0 
0 
0.064 
0.054 
0.057 
0.013 
0,188 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 167 
travaux effectués et facturés au client jusqu'à la fin de 
1989; le solde de 6,04 Mio ECU représentait les travaux 
en cours au début de 1990. Sur ce solde, 0,9 Mio ECU 
concernent des contrats qui, en réalité, portent sur des 
travaux d'assistance fournis à d'autres services de la 
Commission et sur des contributions au programmes de 
recherche BRITE et Cost, ainsi que sur des programmes 
de recherche médicale. Même si le principe de la 
participation du CCR à ces programmes ne pose pas de 
problème, la base juridique de cette participation sous 
forme de prestations pour tiers et ses conséquences 
budgétaires requièrent une clarification. Le montant des 
nouveaux contrats de prestation pour tiers signés en 1989, 
soit 6,92 Mio ECU, et le volume des travaux en cours au 
début de 1990, qui représente 6,04 Mio ECU, montrent 
qu'une stratégie commerciale appliquée au CCR peut être 
fructueuse. Cependant, ces chiffres sont encore bien en 
deçà des objectifs fixés par le Conseil, et le CCR devra 
déployer de grands efforts s'il veut approcher les objectifs 
fixés pour la période 1988-1991. 
Rapprochement de l'évaluation des performances 
effectuée par le CCR de celle effectuée par la Cour 
9.39. En février 1990, le CCR a transmis au conseil 
d'administration son rapport relatif aux comptes de 1989 
(au premier stade de la clôture) (10). Ce rapport réitérait 
l'assurance donnée au Conseil en septembre 1989 (n), 
selon laquelle les objectifs assignés en matière de 
prestations pour tiers «avaient été étroitement respec­
tés », mais que certains retards avaient été enregistrés dans 
l'exécution des contrats effectifs et dans le rembourse­
ment par les tiers concernés. Cette position est réaffirmée 
dans le rapport annuel du CCR relatif aux comptes de 
1989 (12), présenté au Conseil et au Parlement européen. 
9.40. La déclaration du CCR selon laquelle il aurait 
étroitement respecté l'objectif fixé en matière de presta­
tions pour tiers, en 1988 et en 1989, est essentiellement 
fondée sur l'affirmation que l'apport de liquidités 
provenant de prestations pour tiers au cours de la période 
concernée était de 15,7 Mio ECU, alors que l'objectif était 
de 18,5 Mio ECU. La Cour a ventilé le chiffre de 15,7 Mio 
ECU comme suit : 
Mio ECU 
Travaux achevés, montants encaissés 4,74 
Travaux achevés, facturés non encore réglés 1,93 
Travaux en cours non encore facturés 2,94 
Contrats signés, travaux non encore commencés 3,09 
Contrats en cours de négociation 3,00 
Total 15,70 
(10) CA(90) 11 du 12.2.1990, p. 2. 
(") CA(89)54du 9.10.1989. 
(12) Rapport annuel 1989 du CCR, du 31 janvier 1990, p. 42. Parler d'un apport de liquidités de 15,70 Mio ECU, alors 
que les montants effectivement encaissés au cours de la 
période en question ne représentent que 4,74 Mio ECU, 
revient à donner une image fausse de la réalité. 
Fixation des prix des prestations pour tiers 
9.41. Le CCR a commencé une nouvelle ère 1988-1991, 
sans règles claires concernant la fixation des prix des 
prestations pour tiers. Ce n'est qu'en octobre 1989 que les 
instructions nécessaires ont été diffusées. Ces instructions 
sont fondées sur le principe que les prix négociés pour des 
prestations pour tiers doivent permettre de couvrir, en 
règle générale, le prix de revient, c'est-à-dire les coûts 
directs plus les frais généraux, y compris ceux des services 
à Bruxelles. Toute proposition visant à s'écarter de ce 
principe et à accepter des travaux à un prix inférieur au 
prix de revient requiert l'approbation du directeur 
général. 
9.42. Le retard qui a affecté la diffusion de ces règles a 
entraîné des manques à gagner sur certains contrats. Par 
exemple, cinq contrats signés par Petten avant octobre 
1989 ont été négociés à des prix qui ne permettaient pas de 
couvrir le prix de revient tel que défini dans ces règles, 
pour certains jusqu'à 30 % des coûts de personnel et des 
frais généraux. La Cour estime qu'il y a eu probablement 
aussi des manques à gagner en ce qui concerne des 
contrats signés avant 1989 par d'autres instituts; mais 
leur ampleur n'est pas quantifiable, puisque le système 
comptable actuel du CCR ne fait pas apparaître de 
compte de pertes et profits fiable pour les contrats 
individuels de prestations pour tiers (voir points 9.43 — 
9.47). 
Comptabilité des prestations pour tiers 
9.43. Les propositions de prestations pour tiers sont 
incorporées dans un programme de travail annuel qui 
indique le coût approximatif de chaque proposition. Ce 
programme est soumis pour approbation au conseil 
d'administration. 
9.44. Lorsque le contrat pour une tâche spécifique est 
accepté, il peut s'avérer nécessaire d'adapter les coûts 
estimatifs de sorte qu'ils correspondent aux recettes 
attendues du contrat. Tout contrat pour lequel les recettes 
ne couvrent pas le prix de revient doit être pleinement 
justifié et, comme cela a été mentionné au point 9.41, 
recevoir l'approbation préalable du directeur général. 
1(^ iournal officiel des Communautés européennes 12 12 90 
9 45 Lorsque le contrat a été si^né, les recettes à 
percevoir sont en^a^ées dans le svstème comptable 
Sibeca.Lescoûtsrelatifsàdescontratsavecdes tiers sont 
é^alementintroduitsdans lesvstème ^ibeca àmesure 
qu'ils sont encourus, mais sur unebase globale qui ne 
permetpas de comparer facilement les coûts encourus 
pour des contrats individuels avec les recettes perdues au 
titre des contrats 
9 4o Ce svstème, quiafonctionné pendant toutela 
pénode!988 et 1989,ales conséquences suivantes. 
a^ leconseild'administrationapprouvedes propositions 
de prestations pour tiers sur la base des coûts 
estimatifs soumis par le Centre, mais il ne reçoit pas 
d'informations sur les coûts effectifs des travau^^ 
b^ ladirectionduCCR.appliqueunepolitique selon 
laquelle, à quelques exceptions près, les recettes 
provenantdeconLratsavecdestiersdoiventcouvnrle 
prmderevientdes travau^entrepns, maisellene 
recoitaucune information svstématiquequantaupn^ 
de revient aftërentàl'e^écution des contrats, 
c^ les ^estionnairesde projets ne peuventêtre tenus pour 
responsables de leurs performances dans le cadre de 
contrats avec des tiers. 
947 Pôans ces conditions, laCourn'estpasàmême 
d'apprécier si les contrats avec les tiers ont toujours 
permis découvrir repris de revient Ellerecommandeque 
le CCR. poursuive les efforts qu'ilaen^a^és pour mettre 
en place un svstème comptable qui fournisse un compte 
pertes et profits pour cnaque contrat de prestations pour 
tiers et que ces informations soient misesala disposition 
du conseil d'administration, des bauts responsables et de 
la Cour des comptes 
^^r^t^ 
948 La Cour estime que, si le CCR doit accroître 
sensiblement ses prestations pour tiers, il sera nécessaire 
de mettre en place un service de marl^etin^ professionnel 
Lors du contrôle opéré par la Cour, un tel service 
n'existait pas, bien que le directeur général ait informé le 
conseil d'administrations de son intention d'établir 
une meilleure stratégie de marl^etin^et de lecruter le 
personnel nécessaire 
C^C^r^^éM^^t^n^ ^roblèn^^^ud^ét^r^ 
949 L'insuffisance des prestations pour tiers en!989a 
engendré des problèmes pour l'exécution du budget du 
CC^Ô Étant donné que les crédits avaient été prévus au 
budget pour couvrir les coûts en personnel et en autres 
services qu'entraîneraient les prestations pour tiers, cette 
insuffisance s'est traduite par une sousutilisation des 
créditsenquestionLoutefois, tous lescrédits inutilisés ne 
pouvaient être annulés, étant donné que le personnel 
concerné ne pouvait être réduit en proportion de la 
diminution de la charge de travail La façon dont le CCR 
a traité ce problème est exposée et examinée au^ points 
950^954 
9 50 Lebud^etduCCR.pourl989prévovaitdescrédits 
d'engagement pour un total de 14,(^lvhoECU,destinésà 
couvrir les dépenses afférentes au^ prestations pour tiers, 
àl'e^clusion du rdER.t^un autre montant de 1,5 ^dio ECU 
aétéaftectéhorsbud^etau^dépensesrelativesàdes 
postes spécifiques nécessaires à l'exécution de ces 
contrats^ En fait, les engagements de l'exercice, qui 
reflètent le déticit de travaux de cettecate^one, ne se sont 
élevés qu'à5,12^io ECU,soit un solde de9,48^viio A 
cela s'ajoutent l,^l^iio ECU de crédits inutilisés du 
programme PU^ 
9 51 Les crédits inutilisés, qui représentent au total 
11,151vho ECU, ont été traités comme suit un montant 
de o,2o^io a été transfère vers les programmes 
spécifiques, 0,24 ^10 ont été transfères vers des travaux 
d'assistance fourmsàla Commission et des crédits pour 
un total de 4,o5 1Vlio ont été annules, 0,5^ ^viioreprésen^ 
tant l'annulationdes crédits depersonnelmutilisés,et 
4,09 Ivho l'annulation decreditsdestinesàcouvnr les 
frais ^enerau^ et d'autres frais 
9 52 En termes de personnel, le budget de 1989 
prévovait l'utilisation de 88 hommes année pour les 
prestations pour tiers Le chiffre effectif pour l'exercice 
n'aété que del8,^lhommes^année^àlspra les chiffres 
correspondants étaient é^8 et 4,4^ Le soldeaéte transféré 
presque entièrement au^ programmes spécifiques 
9 5^ Un problème conne^ee^isteconcernantletau^ de 
remboursementau budget général de sommes reçuesdans 
le cadre de contrats passés avec des tiers A l'origine, la 
Commission espérait que les!5,^^iioECU correspond 
dant au coût des budgets 1988 et 1989 du Cesseraient 
couvertspardesrecettesprovenantde tiers etqueles 
contributions des États membres s'en trouveraient 
réduites d'autant En fait, au cours de cette période, le 
CCRasi^ne des contratsavec des tiers en envisageant un 
montantde 5,5 Ivho ECU seulementen recettesrembourD 
sables au budget général L'exécution descontratsen 
cause prend plus de temps que prévu, et la présentation et 
la réception du règlement de factures correspondantàdes 
travaux exécutes ont souffert de retards, les recettes 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 169 
effectives créditées aux budgets de 1988 et de 1989 
n'atteignant que 1,57 Mio ECU. L'aspect négatif de cette 
situation pour les États membres est réduit par le volume 
des crédits de paiement pour prestations pour tiers 
annulés en 1988 et en 1989 d'un montant total de 3,91 Mio 
ECU. 
9.54. En ce qui concerne ces données, la Cour formule 
les observations suivantes : 
a) l'utilisation effective de 18,61 hommes recherche/ 
année à des prestations pour tiers, comparée aux 
prévisions de 88 hommes/année (4,4 contre 68 à 
Ispra), témoigne très clairement de l'ampleur du 
déficit en matière de prestations pour tiers en 1989; 
b) le transfert en cours d'année, qui devrait être exécuté 
dans un bref délai, de quelque 66 hommes recherche/ 
année des prestations pour tiers vers les programmes 
spécifiques, jette un sérieux doute sur l'efficience de 
l'utilisation de ces ressources; 
c) si l'on veut que les objectifs financiers quadriennaux 
fixés par le Conseil pour les différentes catégories de 
travaux soient respectés, il sera nécessaire de réduire 
le volume des travaux au sein des programmes 
spécifiques en 1990 et en 1991 pour «rembourser» les 
crédits empruntés aux prestations pour tiers en 1989 ; 
d) la Commission a sensiblement surestimé le volume 
des remboursements aux budgets 1988 et 1989 du 
CCR à partir des recettes provenant de contrats avec 
des tiers; 
e) des problèmes budgétaires sont susceptibles de 
persister, sous une forme ou sous une autre, pendant 
la seconde moitié du programme 1988-1991, et le 
CCR devrait donc élaborer une stratégie budgétaire 
permettant de traiter les différences sensibles qui 
peuvent apparaître entre le volume de prestations 
pour tiers prévu et le volume effectif. Par exemple, s'il 
y a un déficit important de prestations pour tiers, il 
faudra revoir les effectifs numériques du CCR. 
Politique du personnel 
9.55. Les problèmes qui se posent au CCR et qui 
résultent du manque de mobilité du personnel, du 
vieillissement de ce dernier et de la nécessité d'introduire 
un sang neuf apportant avec lui des connaissances 
spécialisées et récentes, permettant de faire face aux 
besoins changeants du Centre, ont été identifiés dès 1975. 
A l'époque, il fut décidé que, à quelques exceptions près, 
le statut de fonctionnaire ne serait plus accordé au 
personnel recruté pour le CCR. Au lieu de cela, des 
contrats temporaires étaient offerts aux nouveaux agents. 
Au fil des ans, ce changement n'a pas produit les résultats attendus, essentiellement parce que le CCR a plus ou 
moins prolongé automatiquement chaque contrat de cinq 
ans d'une autre période de cinq ans, et après dix ans il a 
offert des contrats à durée indéterminée. A la connais­
sance de la Cour, sur environ 1 000 contrats temporaires 
passés depuis 1975, en dehors des agents qui ont quitté 
volontairement le Centre, quatre seulement n'ont pas eu 
leur contrat prolongé. 
9.56. Une autre tentative a été faite en 1987 pour essayer 
de résoudre les problèmes de personnel mentionnés ci-
dessus. Avec le règlement (Euratom, CECA, CEE) 
n° 2274/87 du Conseil, du 23 juillet 1987 (14), la Commis­
sion a autorisé le Centre à se séparer de 134 agents 
temporaires entre 1987 et 1990 [ce nombre a été porté à 
150 par le règlement (CEE) n° 2168/89 du Conseil, du 18 
juillet 1989 (15)]. Conformément aux conditions offertes 
au personnel concerné, les agents reçoivent 70 % de leur 
traitement jusqu'à l'âge de 65 ans. On ne voit pas 
clairement pourquoi il fallait accorder de telles conditions 
à du personnel qui était engagé sur la base de contrats 
temporaires résiliables avec un préavis de trois mois. 
Cette opération a coûté 1,03 Mio ECU à la Commission 
en 1988, et des dépenses pour un total de 5,54 Mio ECU 
sont prévues pour 1989 et 1990. 
9.57. L'un des objectifs déclarés de cette opération était 
de permettre le recrutement de personnel provenant des 
nouveaux Etats membres, à savoir l'Espagne et le 
Portugal. La Cour observe que le Centre avait la 
possibilité d'opérer 100 dégagements dans ce cadre à la fin 
de 1989 et qu'à cette date il n'avait recruté au total que 61 
Espagnols et Portugais. En outre, il n'y a aucune 
corrélation entre les grades des emplois effectivement 
libérés et ces recrutements. 
9.58. La Cour a également constaté que 95 des 100 
agents qui avaient quitté le Centre étaient des agents de 
grade C et de grade D, dont le départ n'aura guère 
d'incidence sur la qualité des travaux scientifiques du 
Centre. 
9.59. En 1989, une nouvelle opération de même nature a 
été autorisée par le Conseil; de manière générale, elle 
visait à mettre un terme au service d'agents dont les 
qualifications ne répondaient plus aux nouveaux objectifs 
du CCR, et elle était spécialement conçue pour améliorer 
la qualité scientifique, la structure d'âge et la mobilité du 
personnel (16). Le nombre d'emplois qui devaient être 
libérés dans le cadre de cette mesure était de 100; le coût 
pour le budget communautaire était estimé à 1,559 Mio 
ECU et devait passer à 5,160 Mio ECU pour l'intégralité 
de 1990. 
C4) Règlement (Euratom, CECA, CEE) n° 2274/87 du Conseil 
(JO L 209 du 31.7.1987, p. 1). 
(15) Règlement (CEE) n° 2168/89 du Conseil (JO L 208 du 
20.7.1989. p. 4). 
('6) Règlement (CEE) n° 1857/89 du Conseil (JO L 181 du 
28.6.1989, p. 2). 
170 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
9.60. Compte tenu des objectifs spécifiques du règle­
ment, on aurait pu s'attendre à ce que les hauts 
responsables du CCR sélectionnent les agents concernés 
par la mesure en fonction de l'intérêt du service. Au 
contraire, la Cour a constaté que le règlement a été 
appliqué sur la seule base du volontariat, qui ne garantit 
nullement que les objectifs premiers de cette opération 
coûteuse seront atteints. 
9.61. L'analyse effectuée par la Cour montre que, sur les 
100 agents qui ont quitté le CCR dans le cadre de cette 
mesure, 38 sont de grade A, 52 sont de grade B et 10 sont 
de grade C. Sur les 38 agents de grade A, que le règlement 
semblait principalement viser, 32 seulement avaient été 
engagés directement pour des tâches d'ordre scientifique. 
Là encore, il est difficile de ne pas conclure que l'incidence 
sur la qualité des travaux scientifiques du Centre sera 
limitée. 
9.62. L'un des problèmes constants du CCR a été la 
structure d'âge progressivement défavorable de son 
personnel, en particulier des agents scientifiques. Le 
tableau 9.6 montre la structure d'âge pour les différentes 
catégories d'agents au 31 décembre 1989. Le chiffre le plus 
significatif de ce tableau est celui de la moyenne d'âge des 
agents scientifiques de grade A, à savoir 56,08 ans. Il est 
surprenant de constater que l'opération décrite plus haut 
ne réduira pas ce chiffre, la moyenne d'âge des partants 
étant inférieure à 56,08 ans. En d'autres termes, l'un des 
autres principaux objectifs de la réglementation ne sera 
pas atteint, du moins pas directement. La situation 
pourrait changer lorsque du personnel de remplacement 
sera recruté, si tel est le cas. 
Tableau 9.6 — Âge moyen des agents du CCR 
(situation au 31 décembre 1989) 
Type de 
Scientifique/technique 
Catégorie A 
Catégorie B 
Catégorie C 
Catégorie D 
Ensemble du personnel 
Administratif 
Catégorie A 
Catégorie B 
Catégorie C 
Catégorie D personnel 
scientifique/technique 
Ensemble du personnel administratif 
Scientifique/technique et administratif 
Catégorie A 
Catégorie B 
Catégorie C 
Catégorie D 
Ensemble du personnel Âge 
moyen 
56.08 
52.75 
53,33 
— 
54.08 
54.00 
52,16 
44.83 
36.83 
49.50 
56,00 
52,66 
48.41 
36.83 
53,41 9.63. Dans le cadre du budget de 1989, le CCR a 
également obtenu l'autorisation de convertir 30 postes de 
grade C scientifique-technique en postes de grade A. Le 
fait que le CCR ait 57 postes de grade A scientifique au 
31 décembre 1989 montre qu'on a peu tiré profit de cette 
concession en 1989. 
9.64. L'autorité budgétaire a approuvé, pour 1989, un 
tableau des effectifs de 2 180 emplois pour le CCR, non 
compris les agents auxiliaires. Sur ce total, 1 760 étaient 
des emplois scientifiques-techniques et 420 des emplois 
administratifs. L'analyse effectuée par la Cour sur la 
situation effective au 31 décembre 1989 {tableau 9.7) 
montre que le nombre d'emplois scientifiques-techniques 
occupés était inférieur au nombre approuvé. Les effectifs 
employés sur des postes administratifs, en revanche, 
dépassaient le nombre d'emplois approuvés si l'on tient 
compte du personnel auxiliaire. Au 31 décembre 1989, le 
CCR employait 463 agents administratifs, y compris 65 
auxiliaires, à comparer avec le total de 420. Le tableau 9.7 
fait également apparaître qu'au 30 juin 1989 le CCR 
employait en fait davantage d'agents administratifs, à 
l'exclusion des auxiliaires, que le nombre approuvé par 
l'autorité budgétaire. Le chiffre de 463 agents employés à 
des tâches administratives au 31 décembre 1989 ne 
comprend pas les quelque 80 emplois transférés du budget 
du CCR au budget général, mais encore occupés 
essentiellement par du personnel administratif de ce 
dernier (voir point 9.78) ; il ne comprend pas non plus les 
agents du service comptabilité ou du contrôle financier. 
De plus, les enquêtes effectuées par la Cour ont révélé 
qu'au moins 20 agents ont été comptés sur le budget 
scientifique-technique, alors qu'en réalité ils sont em­
ployés à des tâches administratives. 
9.65. L'évaluation à moyen terme du CCR effectuée en 
décembre 1989 a mis au jour des problèmes de recrute­
ment. Les constatations de la Cour confirment l'existence 
de ces problèmes. Le CCR avait l'intention de saisir 
l'occasion offerte par les cessations de fonction décidées 
en 1989 et les possibilités créées par les postes vacants, 
pour recruter 150 nouveaux scientifiques. Afin d'éviter les 
problèmes du passé, l'idée était d'employer les nouveaux 
agents sous contrat temporaire d'une durée de trois ans, 
non renouvelable. Ce plan n'a pu être appliqué dans la 
pratique — à la fin de l'année, dix agents seulement 
avaient été recrutés —, et il a été abandonné sans 
qu'aucune mesure de remplacement ne soit mise en place. 
En conséquence, cette opération n'a guère apporté de 
sang nouveau dans les rangs des scientifiques en 1989; le 
système d'emploi de visiteurs scientifiques, de boursiers, 
etc. n'a pas été plus fructueux et, en nombre de personnes 
concernées, on enregistre une baisse sensible pour cette 
année. 
9.66. La Cour estime que l'un des problèmes particu­
liers du CCR concerne l'absence de personnel spécialisé 
dans l'administration du Centre. Dans le passé, le Centre 
a eu tendance à redéployer dans l'administration les 
scientifiques dont les qualifications ne correspondaient 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 171 
Tableau 9.7 — Personnel du CCR 
Type de personnel 
Personnel administratif 
Catégorie A 
Catégorie B 
Catégorie C 
Catégorie D 
Sous-total 
Agents auxiliaires 
Total 
Personnel scientifique/technique 
Catégorie A 
Catégorie B 
Catégorie C 
Catégorie D 
Sous-total 
Agents auxiliaires 
Total 
Total des effectifs 
Catégorie A 
Catégorie B 
Catégorie C 
Catégorie D 
Sous-total 
Agents auxiliaires 
Total 31 décembre 1988 
Auto­
risé 
28 
113 
258 
20 
419 
— 
419 
551 
663 
528 
19 
1 761 
— 
1 761 
579 
776 
786 
39 
2 180 
— 
2 180 Réel 
31 
110 
288 
24 
453 
62 
515 
502 
586 
467 
21 
1 576 
50 
1 626 
533 
696 
755 
45 
2 029 
112 
2 141 Diffé­
rence 
- 3 
+ 3 
- 30 
- 4 
- 34 
- 62 
- 96 
+ 49 
+ 77 
+ 61 
- 2 
+ 185 
- 50 
+ 135 
+ 46 
+ 80 
+ 31 
- 6 
+ 151 
-112 
+ 39 30 juin 1989 
Auto­
risé 
29 
116 
255 
20 
420 
— 
420 
580 
663 
498 
19 
1 760 
— 
1 760 
609 
779 
753 
39 
2 180 
— 
2 180 Réel 
25 
100 
280 
25 
430 
69 
499 
507 
593 
455 
19 
1 574 
61 
1 635 
532 
693 
735 
44 
2 004 
130 
2 134 Diffé­
rence 
+ 4 
+ 16 
- 25 
- 5 
- 10 
- 69 
- 79 
+ 73 
+ 70 
+ 43 
± 0 
+ 186 
- 61 
+ 125 
+ 77 
+ 86 
+ 18 
- 5 
+ 176 
-130 
+ 46 31 décembre 1989 
Auto­
risé 
29 
116 
255 
20 
420 
— 
420 
580 
663 
498 
19 
1 760 
— 
1 760 
609 
779 
753 
39 
2 180 
— 
2 180 Réel 
24 
100 
259 
15 
398 
65 
463 
523 
596 
456 
19 
1 594 
59 
1 653 
547 
696 
715 
34 
1 992 
124 
2 116 Diffé­
rence 
+ 5 
+ 16 
- 4 
+ 5 
+ 22 
- 65 
- 43 
+ 57 
+ 67 
+ 42 
± 0 
+ 166 
- 59 
+ 107 
+ 62 
+ 83 
+ 38 
+ 5 
+ 188 
-124 
+ 64 
plus aux besoins d'un programme changeant. Si la 
présence d'un certain nombre d'agents scientifiques et 
techniques dans l'administration d'un centre de recherche 
permet d'améliorer la compréhension des unités scientifi­
ques et techniques ainsi que les relations avec ces 
dernières, en revanche, le CCR a besoin de professionnels 
dans les domaines des finances, de l'administration et du 
marketing pour mettre en œuvre avec succès la nouvelle 
politique (il a besoin en particulier de comptables 
professionnels pour contrôler ses opérations financières à 
la fois au niveau général et dans les instituts, et d'experts 
en marketing pour promouvoir les produits du Centre). tion des qualifications par rapport au programme modifié 
du CCR. Au niveau de l'administration, il convient de 
revoir les effectifs et le pourvoi des emplois de manière à 
les réduire au strict minimum pour un fonctionnement 
efficace du Centre, et de veiller à ce que les qualifications 
des titulaires répondent aux besoins identifiés (cela 
devrait constituer l'une des premières tâches de l'« unité 
de réduction des coûts », dont la Cour propose la création 
plus loin dans le présent chapitre). 
Conclusion relative au personnel Comptabilité analytique 
9.67. La Cour estime qu'en ce qui concerne le personnel 
du CCR les mesures prises à ce jour n'ont guère contribué 
à résoudre les problèmes fondamentaux, à savoir 
l'amélioration de la qualité des travaux scientifiques du 
Centre, le manque de mobilité du personnel et le 
vieillissement de ce dernier, auxquels s'ajoute l'inadapta-9.68. Les tentatives antérieures du CCR visant à mettre 
en place un système de comptabilité analytique efficace, 
par exemple Sibeca, n'ont pas été entièrement satisfaisan­
tes. Les systèmes utilisés souffraient de différents défauts 
et ne donnaient pas aux gestionnaires les informations 
essentielles sous une forme appropriée et en temps voulu 
pour leur permettre de les utiliser comme des outils 
172 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
efficaces pour l'identification et le traitement des 
problèmes du Centre. Dans le document «Nouvelles 
perspectives pour le CCR », la Commission faisait part de 
son intention d'élaborer et d'adopter un nouveau système 
de comptabilité analytique. 
9.69. En août 1989, le CCR a passé un contrat avec une 
société de consultants afin de concevoir et de superviser la 
mise en place d'un nouveau système de comptabilité 
analytique. Le contrat a été passé après appel d'offres 
restreint, et son coût pour le CCR est d'environ 0.365 Mio 
ECU. La phase de conception du contrat devait être 
achevée en novembre 1989, et la mise en œuvre devait être 
étalée jusqu'au milieu de 1990. 
9.70. Les propositions des consultants ont été reçues en 
novembre 1989 et approuvées par la Commission et le 
conseil d'administration du CCR au mois de décembre. 
Les consultants ont présenté le nouveau système au 
personnel de la Cour des comptes au début de 1990. 
9.71. Agissant dans le cadre de leur mandat, les 
consultants ont élaboré un système bien conçu et, s'il est 
correctement mis en œuvre, tout à fait efficace, de 
répartition des coûts entre centres de coût et projets de 
recherche. Mais la Cour estime que cela ne constitue 
qu'une petite partie des informations dont le CCR a 
besoin pour améliorer la gestion et le contrôle de ses 
activités. 
9.72. La Cour estime que le système devrait être étendu 
rapidement, de sorte que les principales insuffisances 
suivantes puissent être redressées : 
a) le système impute simplement les éléments courus aux 
centres de coût, et donc au projet ; il ne fournit pas de 
budgets pour les centres de coût et les projets par 
rapport auxquels les coûts peuvent être comparés et 
les performances de la gestion mesurées : 
b) il ne comprend pas les coûts importants du CCR tels 
que les services comptables, le contrôle financier, les 
cantines, les services médicaux et d'autres dépenses 
administratives; il ne comprend pas non plus les 
dépenses relatives aux pensions (y compris la 
cessation de service) ou les indemnités versées au 
personnel quittant le Centre: 
c) en ne faisant qu'imputer les coûts effectifs, il 
n'identifie pas à l'intention des gestionnaires les cas de 
coûts excessifs pour des prestations internes (par 
exemple, par comparaison avec les prix correspon­
dants sur le marché libre), ni les cas d'effectifs 
surnuméraires ou de surcapacité. 
9.73. Dans le nouveau système, la plupart des frais 
généraux sont répartis entre les projets au moyen d'un pourcentage ajouté au coût de la main-d'œuvre attribuée 
directement au projet en question. Étant donné qu'une 
très grande partie du coût final d'un projet sera 
déterminée par le nombre d'hommes/heure qui lui est 
imputé, il faut absolument disposer d'un système fiable, 
exact et contrôlable d'imputation du temps au projet. 
L'examen effectué par la Cour a montré qu'on ne peut 
guère se fier au système actuel du CCR en matière 
d'imputation du temps au projet. Dans le cadre de ce 
système, les agents ne sont pas tenus de remplir des fiches 
d'activité journalières certifiées par un agent chargé de la 
supervision. Au lieu de cela, les responsables de chaque 
service remplissent des fiches d'activité une fois par mois 
pour tous leurs agents sur la base d'estimations du temps 
consacré aux différents projets (à Petten, au moment de la 
visite de la Cour, les fiches n'étaient remplies qu'une fois 
tous les six mois). En l'absence d'enregistrements détaillés 
et exacts du temps effectivement consacré au projet, le 
personnel chargé de la supervision a toute latitude pour 
faire varier la répartition entre les projets et entre les 
différentes catégories de travaux: en outre, dans les 
conditions actuelles, ces décisions ne sont pas susceptibles 
d'être revues par un responsable ni d'être soumises au 
contrôle effectif du personnel de la Cour. 
9.74. Les consultants qui ont conçu le nouveau système 
comptable analytique n'ont pas été invités à soumettre 
des propositions d'améliorations de la pratique et du 
contrôle des fiches d'activité. Cette lacune devrait être 
comblée. 
9.75. Le CCR devrait faire en sorte que les gestionnaires 
soient pleinement informés des possibilités d'améliora­
tion du contrôle offertes par un système de comptabilité 
analytique efficace. Il est inutile de disposer d'un système 
de comptabilité analytique plus élaboré s'il n'y a pas de 
formation professionnelle à tous les niveaux, permettant 
aux responsables d'en tirer un profit maximal. L'expé­
rience récente au JET a montré que la mise en place d'un 
bon système de comptabilité analytique lié au budget et la 
participation des responsables à tous les niveaux font 
mieux prendre conscience des coûts et entraînent une 
réduction sensible de ces derniers. 
Réductions de coûts 
9.76. En examinant les problèmes qui se posent au 
CCR, le groupe d'industriels a conclu que l'une des 
principales charges était constituée par le coût élevé des 
travaux du CCR. Certains de ces coûts, tels ceux résultant 
des conditions qui régissent l'emploi du personnel des 
Communautés européennes, échappent au contrôle 
immédiat du CCR. En revanche, d'autres dépendent 
étroitement de lui, par exemple le nombre d'agents 
employés, en particulier les agents temporaires, et les 
coûts des services internes. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 173 
9.77. Il convient de noter que, dans le document 
«Nouvelles perspectives pour le CCR», les moyens 
d'obtenir des réductions de coûts n'ont guère été 
examinés. Le seul exemple pratique que la Cour ait 
observé est celui de Petten, où le responsable essaie de 
renégocier avec les autorités néerlandaises son accord de 
support avec l'organisation hôte, en vue d'obtenir des 
réductions de coûts. 
9.78. Le CCR pourrait invoquer comme mesure de 
réduction des coûts la décision de transférer 80 postes de 
la liste des rémunérations du CCR à celle de la 
Commission elle-même. Mais une grande partie du 
personnel concerné, comprenant la cantine, le service 
médical et l'administration du personnel, continuera de 
travailler pour le CCR et coûtera la même chose 
qu'auparavant. 
9.79. Le CCR doit consentir un effort sérieux et soutenu 
de réduction des coûts, en particulier du coût des services. 
A cette fin, la Cour recommande la mise en place d'une 
unité spéciale affectée à cette tâche. Cette unité couvrirait 
tous les instituts et présenterait régulièrement et directe­
ment des rapports au directeur général du CCR. 
Conclusion générale 
9.80. Le document «Nouvelles perspectives pour le 
CCR» trace une nouvelle voie pour le Centre en lui 
offrant la possibilité de résoudre bon nombre de ses 
problèmes. L'examen effectué par la Cour à mi-chemin 
du programme initial de restructuration sur quatre ans 
montre que des progrès ont été réalisés, mais qu'ils l'ont 
été de manière inégale. 
9.81. Les neuf instituts prévus dans la restructuration 
ont été créés. Si la création de ces instituts doit avoir les 
effets souhaités, il sera nécessaire de leur donner une plus 
grande autonomie et de relever leur niveau de responsabi­
lités. Le support administratif et financier accordé aux 
directeurs des instituts d'Ispra doit être renforcé, mais en 
s'appuyant sur les services centraux et non en créant de 
nouveaux frais généraux. 
9.82. Les travaux d'assistance fournis à la Commission 
devraient être encouragés. Cependant, ils doivent s'ins­
crire dans une véritable relation client-contractant dans 
laquelle les directions générales intéressées indiqueraient 
les objectifs précis de la recherche ainsi que le prix qu'elles 
sont disposées à payer. 
9.83. En ce qui concerne l'augmentation des prestations 
pour tiers, les progrès du CCR ont été lents. Toutefois, le 
carnet de commandes à la fin de 1989 est encourageant. Il 
y a encore beaucoup à faire si l'on veut atteindre les 
objectifs financiers fixés par le Conseil pour 1988-1991. Les performances des différents instituts sont variées. Il 
conviendrait de déterminer pourquoi et d'en tirer les 
enseignements pour les appliquer aux instituts moins 
performants. La comptabilité relative aux prestations 
pour tiers devrait être améliorée de manière à comporter 
les comptes exacts de pertes et profits pour chaque 
contrat. Les mesures actuellement mises en place pour 
améliorer la commercialisation de ces travaux devraient 
être poursuivies. Le CCR devrait élaborer une stratégie 
permettant de traiter les problèmes d'exécution budgé­
taire qui se posent lorsque des différences sensibles 
apparaissent entre le niveau prévu et le niveau effectif des 
prestations pour tiers. 
9.84. Les mesures prises jusqu'ici pour régler les 
problèmes que le Centre connaît depuis longtemps en 
matière de personnel n'ont pas donné les résultats 
souhaités; en particulier, les opérations coûteuses de 
cessation de service semblent n'avoir eu qu'une incidence 
limitée sur l'excellente qualité des travaux scientifiques du 
CCR. Les procédures de recrutement et les conditions 
d'emploi des nouveaux agents devraient être revues pour 
permettre l'adoption de nouvelles procédures favorisant 
l'apport de sang nouveau au CCR. Le nombre et les 
qualifications des agents de l'administration centrale 
devraient faire l'objet d'un examen destiné à apprécier 
s'ils sont adaptés aux tâches correspondantes. 
9.85. D'autres développements sont nécessaires en ce 
qui concerne la conception et l'application du système de 
comptabilité analytique du CCR, afin que ce dernier 
fournisse aux responsables les informations nécessaires à 
un meilleur contrôle des activités du CCR. 
9.86. Une «unité de réduction des coûts» devrait être 
mise en place pour identifier les économies qui permet­
traient d'améliorer la compétitivité du CCR. 
ENTREPRISE COMMUNE JET 
(Joint European Torus) 
9.87. L'entreprise commune JET est le plus grand projet 
du programme coordonné de l'Euratom, qui vise à 
prouver qu'il est possible d'utiliser la fusion nucléaire 
comme source d'énergie. Pour mettre en œuvre le projet, 
l'entreprise commune JET a été créée à l'origine pour une 
durée de douze ans à partir de juin 1978. En juillet 1988, le 
Conseil de ministres a adopté un nouveau programme de 
fusion pluriannuel et la prolongation de l'expérience JET 
jusqu'à la fin de 1992. 
9.88. Les dépenses correspondantes sont supportées à 
80 % par la Commission (au titre du chapitre 73 du 
budget général). La United Kingdom Atomic Energy 
17^ journal officiel des Communautés européennes 1^ le 90 
Authonty,ensaqualitéd'organisationnôte,paiel0^o,le 
solde étant réparti entre les membres qui ont des contrats 
d'association a^ec l'Euratom Le coût annuel du ^L^Pest 
dePordredel^Ol^tioLCU 
9^9 L^n octobre 19^9, leconseil du tp^p qm est 
l'autorité budgétaire du projet,arecommandéauConseil 
de ministres que le projet soit une nouvelle fois prolonge 
jusqu'àla fin de!996PeConseil doit encorese prononcer 
sur cette question 
990 Ptantdonnéleretardqui affecte ladécision de 
prolongerounonleprojetjusqu'alafinde 1996, les 
responsables du projet, a^ec l'assentiment du conseil du 
tpi^,doi^ent mener deu^ programmes de front— l'un 
fondé sur la date de la fin de 199^ et l'autre sur celle de la 
finde!996 Le projet nsquedoncd'encounr des dépenses 
daines ou prématurées Par exemple, des opérations sur le 
tntiumcommenceronten 199^siaucuneprolongation 
n'est accordée, sinon en!99^ Pour être prêt enl99^,une installation coûteuse de traitement actif du ga^adû être 
construite maintenant, en dépit du fait que, si une 
prolongation est accordée, ellen'aurapasafoncnonne^ 
a^ant 199êô Poe plus, pour préserver la continuité du 
projet après 199^,un certain nombre d'investissements 
importants sont en cours ou prévus, investissements qui 
s'avéreront ^ams si le projet se termineala fin de!99^ 
991 Le projet risque également de rencontrer des 
difficultés pour conserverie personnel cle si lapenode 
d'incertitude quantàson avenir se prolonge 
99^ Sans ^ouloirse prononcer sur les mentes respectifs 
dutermedel99^oudel'e^tensionàlafinde!9961aCour 
prie instammentlesautontés compétentes de prendre une 
décisionsurladuréede^ieduprojetaussrraprdementque 
possible, pour réduire les risques de dépenses daines 
prématurées et le^er les incertitudes concernant le 
personnel du projet 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 175 
CHAPITRE 10 
Coopération avec les pays en voie de développement 
10.4 
10.4 
10.8 
10.8 
10.11 — 10.63 
— 10.7 
— 10.26 
— 10.10 
— 10.16 10.0. TABLE DES MATIERES Points 
Exécution budgétaire 10.1 —10.3 
Aide au Bangladesh 
Introduction 
Aide alimentaire 
Situation alimentaire 
Système public de distribution des céréales 
Ventes subventionnées de quantités provenant des stocks gérés 
par le système public de distribution des céréales 10.12 — 10.13 
Distributions «non monétisées» de produits provenant des 
stocks gérés par le système public de distribution des céréales 10.14 — 10.16 
Aide alimentaire directe de la Communauté européenne 10.17 — 10.21 
Rôle des autorités du Bangladesh 10.19 — 10.20 
Efficacité de l'aide alimentaire directe 10.21 
Aide alimentaire indirecte par l'intermédiaire d'organisations 
internationales 10.22 — 10.26 
Programme alimentaire mondial 10.22 — 10.25 
Ligue des sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, 
Genève 10.26 
Financement des grands projets 10.27 — 10.49 
Efficacité par rapport aux principaux objectifs 10.28 
Irréalisme des délais prévus 10.29 — 10.30 
Sous-utilisation de l'actif 10.31 . 
Cofinancement avec des organisations internationales 10.32 — 10.33 
Cofinancement avec les États membres 10.34 
Rôle des autorités du Bangladesh 10.35 — 10.42 
Non-respect des conventions 10.35 — 10.38 
Manque de personnel qualifié 10.39 
Réticence gouvernementale à l'égard de l'assistance technique 10.40 
Manque de coopération entre les organismes du Bangladesh 
chargés de l'exécution 10.41 
Manque d'infrastructure et d'équipements du projet 10.42 
Rôle de la Commission 10.43 — 10.49 
Décisions de financement prématurées 10.43 
Faiblesse du suivi 10.44 
Connaissance des systèmes nationaux par la Commission 10.45 
Recours inapproprié aux «appels d'offres internationaux» 10.46 — 10.48 
Autonomie du projet 10.49 
176 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
Compensation des pertes de recettes d'exportation (Compex) 10.50 — 10.52 
Cofinancement avec des organisations non gouvernementales (ONG) 10.53 — 10.55 
Aides d'urgence 10.56 — 10.57 
Conclusions 10.58 — 10.63 
Aide alimentaire 10.59 — 10.60 
Financement des grands projets 10.61 — 10.63 
EXECUTION BUDGETAIRE 
10.1. Les crédits budgétaires totaux et l'importance des 
engagements et des paiements sur la base de ces crédits 
pour le titre IX «Coopération avec les pays en voie de 
développement» (*) figurent au tableau 10.1. 10.3. Les résultats de l'analyse de la gestion budgétaire 
de l'aide aux projets, des crédits attribués aux organisa­
tions non gouvernementales, de l'aide d'urgence font 
apparaître qu'il s'est produit une certaine surestimation 
des besoins de crédits. Pourtant, la Cour estime qu'il est 
important que la Commission n'ait pas recours aux 
systèmes des avances ou des versements par tranches, sauf 
dans les cas où cela est nécessaire et après avoir obtenu les 
garanties appropriées. 
10.2. Il ressort du tableau 10.1 que le degré de 
conformité entre les prévisions budgétaires et l'utilisation 
des crédits était relativement élevé. Toutefois, l'analyse 
des chiffres ayant trait à l'aide alimentaire (chapitre 92) 
fait apparaître certains problèmes concernant la suresti­
mation et la sous-estimation des crédits et des engage­
ments (voir point 1.55). 
(') Les observations de la Cour relatives à l'aide en faveur des 
pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, financées par 
les Etats membres en dehors du budget général des 
Communautés européennes, figurent dans la deuxième 
partie du rapport. AIDE AU BANGLADESH 
Introduction 
10.4. Poursuivant son contrôle de l'aide aux principaux 
pays bénéficiaires d'Asie et d'Amérique latine, la Cour 
s'est tournée en 1988 et 1989 vers le Bangladesh. Les 
déficiences décrites dans les observations qui suivent 
Tableau 10.1 — Évolution et utilisation des crédits au cours de l'exercice 1989 — Titre IX 
Au titre de l'exercice 
Au titre des reports de l'exercice antérieur 
Reconstitutions de crédit 
Total E 
P 
E 
P 
E 
E 
P Budget 
initial 
(Mio ECU) 
(a) 
1 240,5 
1 031,6 
11,5 
70,4 
— 
1 252,0 
1 102,0 Budget 
définitif 
après BRS 
et virement 
(Mio ECU) 
(b) 
1 448.3 
1 239,4 
11,5 
70,4 
— 
1 459,8 
1 309,8 Exécution 
(Mio ECU) 
(c) 
1 441,7 
1 009,1 
11,5 
54,6 
— 
1 453,2 
1 063,7 Taux 
d'exécution 
du budget 
initial 
(%) 
(d) = % (c) (a) 
116.2 
97.8 
100.0 
77.6 
— 
116,1 
96,5 Taux 
d'exécution 
du budget 
définitif 
(%) 
(e) = % (c)/(b) 
99,5 
81,4 
100,0 
77,6 
— 
99,5 
81,2 
Note: E = engagements; P = paiements: BRS = budget rectificatif et/ou supplémentaire. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 177 
offrent, à bien des égards, une similitude regrettable avec 
celles qui ont déjà été exposées par la Cour dans ses 
rapports relatifs à d'autres pays et mettent une fois encore 
en relief la nécessité pour la Commission, ses délégations 
et les organismes des pays bénéficiaires, de poursuivre ses 
efforts pour garantir que l'aide au développement est 
efficacement employée. participation communautaire aux programmes de 
stockage et pour les systèmes d'alerte efficace. Sur le 
total de l'aide aux projets de 163 Mio ECU, les 7 Mio 
ECU d'aide au programme spécial et 15 Mio ECU 
d'aide financière et technique aux projets ont consisté 
dans des opérations de fournitures d'engrais, les 
fonds de contrepartie étant attribués à des projets de 
développement spécifiques ; 
10.5. Depuis 1976, époque où la coopération financière 
et technique a débuté, jusqu'à la fin de 1988, la 
Communauté a octroyé 517 Mio ECU au titre de l'aide au 
Bangladesh. Les différents types d'aide sont récapitulés 
dans le tableau 10.2. Les points suivants méritent d'être 
relevés : c) une compensation s'élevant à 13,7 Mio ECU pour 
pertes de recettes d'exportation dans les industries du 
jute et du thé avait été versée à l'État du Bangladesh à 
la fin de l'année 1988; 
a) la Communauté accorde davantage d'aide alimen­
taire au Bangladesh qu'à tout autre pays. Aux prix du 
marché mondial, elle a représenté 62 % en valeur de 
l'ensemble de l'aide de la Communauté européenne 
en faveur du Bangladesh. Les fonds de contrepartie 
— s'élevant à quelque 64 Mio ECU —, provenant de 
la vente de l'aide alimentaire directe, doivent être 
utilisés en faveur du développement rural; 
b) Comme le montre le tableau 10.4, les engagements 
pour l'aide aux projets de coopération financière et 
technique se sont élevés à 154 Mio ECU au total à la 
fin de 1988, dont 52 Mio ECU avaient été versés. 
7 Mio ECU supplémentaires au titre de l'aide aux 
projets ont été octroyés dans le cadre du programme 
spécial destiné à combattre la faim dans le monde, et 
2,4 Mio ECU ont été octroyés au titre de la 
Tableau 10.2 — L'assistance communautaire au Bangladesh 
de 1976 à 1988 
iMio ECU) 
Type d"aide 
Aide alimentaire (') 
(directe et indirecte) 
Contributions financières aux livraisons 
d'aide alimentaire 
Projets 
(assistance technique et financière) 
Compensation des pertes de recettes d'expor­
tation (2) 
Projets ONG cofinancés 
Aides d'urgence 
Total Engagements 
321 
11 
163 
14 
6 
2 
517 
(') Estimation valeur fob aux prix du marché mondial. 
(2) Transferts relatifs à 1986 et 1987. d) entre 1976 et 1988, les engagements destinés à 
cofinancer 113 projets d'organisations non gouverne­
mentales (ONG) se sont élevés à 5,7 Mio ECU; 
e) une aide d'urgence de 1,9 Mio ECU a été accordée en 
1987 et en 1988. 
10.6. Une mission réalisée par la Cour en 1981 avait 
constaté que l'aide alimentaire bénéficiait essentiellement 
aux agents des services publics et qu'il n'y avait pas de 
comptabilité distincte pour les fonds de contrepartie. La 
mise en œuvre de l'un des deux projets de coopération 
financière et technique, qui avait débuté, avait subi de 
sérieux retards, et le potentiel d'irrigation de l'autre 
n'était pas réalisé. 
10.7. La deuxième mission de la Cour, en janvier-février 
1989. s'est proposé d'évaluer l'aide alimentaire et l'aide 
d'urgence de la Communauté pour les cinq dernières 
années, les projets de coopération financière et technique 
depuis la première visite, la compensation pour pertes sur 
recettes d'exportation et le cofinancement de projets 
d'organisations non gouvernementales. Douze grands 
projets, mettant en jeu 50 % des engagements totaux et 
près de 70 % des paiements totaux, ont fait l'objet d'une 
visite de contrôle dans le pays. Six projets cofinancés avec 
des organisations non gouvernementales (représentant 
5,3 % du nombre total de projets, mais 24,6 % des 
dépenses au titre de cette ligne budgétaire) ont également 
fait l'objet d'une visite. Les dispositifs relatifs à la 
manipulation et au stockage des céréales ont été examinés 
dans les deux principaux ports, Chittagong et Chaîna, 
ainsi que dans dix entrepôts de stockage locaux répartis 
dans six districts. Une importante documentation 
supplémentaire, obtenue pendant ou après la mission, a 
été employée afin de compléter l'évaluation de la Cour. 
178 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
Aide alimentaire Le système public de distribution des céréales 
Situation alimentaire 
10.8. Les chiffres officiels du Bangladesh font apparaî­
tre que la production de céréales est inférieure à la 
demande, le déficit étant passé de 1,4 Mio t en 1984/1985 
à une quantité estimée de 2,8 Mio t en 1988/1989. Ce 
déficit au niveau alimentaire est comblé par des importa­
tions au titre de l'aide et par des importations commercia­
les. Les chiffres de production utilisés sont des estima­
tions. Les besoins sont calculés sur la base des nécessités 
minimales en calories pour l'ensemble de la population, 
laquelle est estimée à partir du recensement de 1981. Les 
donateurs octroient une aide alimentaire en se fondant 
sur ce déficit alimentaire entre la production estimée et les 
besoins calculés. 
10.9. Il est probable que le déficit alimentaire ait été 
constamment surestimé. Pendant une période de cinq 
années se terminant avec la campagne 1988/1989, après 
des «pertes de stocks» de 400 000 t (valeur caf supérieure 
à 70 Mio ECU), les stocks publics se sont accrus 
d'environ 600 000 t pour atteindre un niveau bien 
supérieur aux besoins, même pendant la période d'ur­
gence de 1987/1988. En outre, en janvier 1990, après une 
récolte de riz d'hiver exceptionnelle de l'avis général, les 
autorités ont admis que les installations de stockage 
remises à neuf en grande partie et augmentées au cours de 
ces dernières années étaient insuffisantes. Quoi qu'il en 
soit, la majeure partie de la population connaît une 
situation de pauvreté telle qu'une aide alimentaire 
importante est nécessaire. 
10.10. Pendant les dix années pour lesquelles des 
informations complètes ont été obtenues (de 1975/1976 à 
1984/1985), le Bangladesh a reçu plus de 11 Mio t de 
céréales au titre de l'aide alimentaire, toutes sources 
confondues. Toutefois, 4,3 Mio t seulement (soit 38 %) 
ont été distribuées au titre de l'assistance et de la 
réadaptation en application du système «vivres contre 
travail», de l'aide au développement des groupes 
vulnérables et de l'aide «catastrophe» à court terme. Les 
services publics ont vendu une quantité supplémentaire 
de 34 % à des prix subventionnés, en principe à la 
population rurale la plus pauvre, bien qu'elle n'ait 
souvent pas pu parvenir à ces populations. Le reste, soit 
300 000 t par an, a été écoulé à des prix subventionnés 
essentiellement à des agents des services publics, aux 
forces armées et aux agents d'organismes paraétatiques. 
L'ensemble de l'aide alimentaire, des importations 
commerciales et des achats locaux (limités) est regroupé 
puis distribué par l'intermédiaire du « système public de 
distribution des céréales» [Public foodgrain distribution 
system (PFDS)]. 10.11. Un système de détention et de distribution par 
l'État des stocks de céréales à travers tout le Bengale a été 
mis en place à la suite de la famine de 1943 dans cette 
région, qui a vu mourir au moins 1,5 million de personnes. 
Depuis l'indépendance du Bangladesh en 1971, le 
gouvernement a rapidement développé ce système. 
Ventes subventionnées de quantités provenant des stocks 
gérés par le système public de distribution des céréales 
10.12. Les moyennes des ventes subventionnées men­
suelles pour la période allant du mois de juillet au mois de 
novembre 1988, par catégories gérées par le ministère de 
l'Alimentation, ont été les suivantes: 
rations statutaires, etc. (fonctionnaires) 
rations modifiées (en principe. 
pour les pauvres) 
priorités fondamentales 
(armée, police, etc.) 
grands employeurs 
ventes d'intervention sur le marché libre (2) 
minoteries 
total tonnes 
56 000 
30 000 
11 300 
3 600 
19 500 
10 000 
130 400 
10.13. Ni l'achat ni les ventes n'ont vraiment d'effet sur 
les prix du riz sur le marché libre, du fait que la proportion 
gérée par le ministère de l'Alimentation est faible (peut-
être 5 % de l'ensemble des ventes) : pour ce qui concerne le 
blé, il est fort possible que ce type d'opérations ait un peu 
plus d'influence sur le marché. Le «prix de la ration» est 
très favorable aux bénéficiaires. Le prix «priorités 
fondamentales» n'est pas publié, mais il est très bas. En 
outre, les bénéficiaires au titre des « priorités fondamenta­
les» ne sont pas limités à des quantités rationnées, mais 
puisent simplement sur les stocks selon leurs besoins. 
Distributions «non monétisées» de produits provenant 
des stocks gérés par le système public de distribution 
des céréales 
10.14. Le ministère de l'Assistance et de la Réadapta­
tion gère le système «vivres contre travail » — la catégorie 
la plus importante qui soit gérée par le PFDS. Cette 
action a porté sur plus de 10 Mio hommes jours en 
1987/1988, essentiellement pour des travaux d'aménage­
ment hydraulique et d'infrastructure rurale. 500 000 t de 
blé ont été affectées au système «vivres contre travail» en 
1988/1989. Quelque 64 % des «vivres contre travail», y 
compris les contributions communautaires, sont contrô-
(2) Chiffre exceptionnellement élevé du tait des inondations. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 179 
lés par le Programme alimentaire mondial (PAM) 
patronné par les Nations unies. 
10.15. Le développement des groupes vulnérables, qui 
bénéficie également de l'assistance du PAM, est géré par 
le biais de comités publics locaux d'exécution de projets, 
qui déterminent quelles sont les femmes déshéritées qui 
recevront une ration mensuelle, dont elles ne consomment 
peut-être que 30 % et vendent le reste. Il existe des 
programmes associés de formation professionnelle et des 
systèmes d'épargne et de crédit. L'objectif pour 1988/1989 
était que 480 000 femmes reçoivent 181 000 t de blé. Les 
principales sources d'approvisionnement ont été le PAM 
pour 43 %, le Canada pour 20 % et l'État du Bangladesh 
pour 15 %. L'aide communautaire dans cette catégorie 
n'a acquis une certaine importance qu'après les inonda­
tions et le cyclone de 1987 et de 1988, époque où 145 000 t 
ont été octroyées au titre de l'aide d'urgence aux groupes 
vulnérables. 
10.16. Presque toute l'aide communautaire, qu'il 
s'agisse d'aide directe aux autorités du Bangladesh ou 
d'aide indirecte via le PAM, est stockée et distribuée par le 
PFDS; seule la faible proportion que représente l'aide 
indirecte distribuée par l'intermédiaire d'organisations 
non gouvernementales est gérée en dehors de ce système. 
Aide alimentaire directe de la Communauté européenne 
10.17. De 1971 à 1988. le Bangladesh a compté parmi les 
bénéficiaires les plus importants de l'aide alimentaire 
communautaire, avec plus de 2.35 Mio t de blé, 52 000 t 
de poudre de lait, 36 5001 de butteroil et 8 5001 d'huile de 
colza. Pour 1984 à 1988, période étudiée par la mission de 
la Cour, des précisions sur les dotations et les livraisons 
sont fournies au tableau 10.3, la valeur fob des 
fournitures reprises dans ce tableau s'élève à près de 
109 Mio ECU. Des fonds de contrepartie nets équivalant 
à quelque 64 Mio ECU ont été générés au titre des années 
1984 à 1987. 
10.18. Des dotations d'urgence d'aide alimentaire 
directe de la Communauté ont été octroyées sur les 
programmes 1987 (25 000 t de blé) et 1988 (100 000 t de 
blé et 1 800 t d'huile de colza). Il n'y avait pas de réels 
besoins urgents d'importation de céréales alimentaires, 
du fait que les entrepôts publics disposaient de stocks plus 
que suffisants. Toutefois, des dispositions appropriées en 
matière de distribution n'avaient pas été prises, de sorte 
que les organismes internationaux et les organisations 
non gouvernementales ont « emprunté » sur les stocks afin 
de garantir un approvisionnement gratuit à la population 
victime des graves inondations. Ils ont alors demandé les 
dotations «d'urgence» afin de reconstituer les stocks 
publics. Rôle des autorités du Bangladesh 
10.19. Les autorités ont soumis les comptes finals 
relatifs aux frais de livraison pour les années 1986 et 1987 
à la fin de l'année 1988 ; ils n'avaient pas été apurés lors de 
la mission de la Cour. Les quantités figurant sur les 
certificats de prise en charge du ministère de l'Alimenta­
tion se fondent sur un pesage inexact. Aucune demande 
d'indemnisation n'a jamais été introduite par les autorités 
du Bangladesh au titre des assurances souscrites par la 
Communauté, même dans les cas où des pertes au cours 
du transport maritime étaient manifestement établies. 
10.20. Le compte de la Banque du Bangladesh relatif 
aux produits de ventes de céréales, de butteroil et d'huile 
de colza n'a pas été utilisé, comme le prévoyaient les 
conventions d'aide alimentaire. Les fonds de contrepartie 
ont été, au contraire, intégrés dans les fonds publics 
consolidés afin d'être utilisés pour le programme de 
développement annuel du gouvernement. Par consé­
quent, les retraits ont été effectués conformément aux 
règles budgétaires publiques, qui étaient en contradiction 
avec les conventions d'aide alimentaire. Une convention 
datant de septembre 1985 sur la sélection et l'approbation 
des projets à financer s'est révélée ne pas être satisfaisante, 
du fait que les organismes d'exécution des projets 
sélectionnés ne fournissaient pas à la délégation de 
rapport sur le degré de réalisation physique et financière 
«au 31 décembre tant que les fonds de contrepartie en 
Taka octroyés n'étaient pas totalement utilisés». Ni la 
Banque du Bangladesh, ni aucune autre entité publique 
ne tenait de comptabilité précise pour ces fonds. Avant 
1984, il semble que ces fonds auraient été utilisés pour 
subventionner les engrais. Les fonds générés par les 
programmes d'aide alimentaire de 1984 à 1986 ont été 
employés, après déductions d'environ 25 %, comme 
contributions publiques à des projets de développement. 
Un nouveau système, applicable aux programmes 1988 et 
suivants, prévoit une information appropriée sur la 
constitution et l'utilisation de fonds de contrepartie 
communautaires gérés séparément. 
Efficacité de l'aide alimentaire directe 
10.21. Comme cela a été indiqué ci-dessus, le Bangla­
desh est probablement plus proche de l'autosuffisance 
alimentaire que les pouvoirs publics ne l'affirment, au 
moins en termes de demande effective, même si bon 
nombre de ses habitants les plus pauvres sont sous-
alimentés. La plus grande partie de l'aide alimentaire ne 
parvient pas aux personnes les plus pauvres ; elle va, à des 
prix subventionnés, à la partie la plus prospère de la 
population urbaine et du secteur public et constitue une 
source importante de revenus pour l'État. L'aide 
alimentaire directe de la Communauté doit donc être 
considérée comme n'atteignant que partiellement les 
habitants les moins favorisés du Bangladesh, alors que 
l'amélioration de la rémunération du secteur public 
n'apparaîtrait pas comme un bon objectif d'un pro-
180 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
Tableau 10.3 — Dotations d'aide alimentaire 
Pro­
gramme 
1984 
1985 
1986 
1987 
1988 
Total 
1984-1988 Produit 
Blé tendre 
Butteroil 
Huile de colza 
Blé tendre 
Huile de colza 
Blé tendre 
Huile de colza 
Blé tendre 
Huile de colza 
Blé tendre 
Huile de colza 
Blé tendre 
Butteroil 
Huile de colza Quantité (en t) 
130 000 (4 lots de 25 000, 1 lot de 30 000) 
1 500 (3 lots de 500) 
700 
140 000 
[a) 2 lots de 35 000, b) 2 lots de 35 000] 
1000 
152 000 (4 lots de 38 000) 
1000 
25 000 
150 000 (4 lots de 37 500, en 5 expéditions) 
2 000 
150 000 (4 lots de 37 500) 
100 000 (1 lot de 34 000, 2 lots de 33 000) 
2 000 
1 800 
847 000 
1 500 
8 500 Valeur 
fob(') 
(Mio ECU) 
20,4 
3,9 
0,8 
a) 10,8 
b) 7,6 
1,1 
16,6 
0,7 
2,7 
15.5 
1.0 
15,5 
10,3 
1.0 
0,9 
• 108.8 Fonds de contrepartie 
nets crédités 
(Mio ECU) 
(2) 
• ±16.5 
• ±13.5 
| ±15,2 
— 
±18.2 
± 1.0 
— 
— 
1984-1 
• ±64.4 (Mio BDT) 
(3) 
• 417,1 
• 424,2 
| 554,3 
— 
703,5 
37,7 
— 
— 
987 
±2 136,8 
(') En prix unitaires de la Commission pour l'année d'embarquement. 
(2) Estimations uniquement destinées à donner un ordre de grandeur sur la base des taux de change suivants pour la contre-valeur en taka (BDT): 
12.1983 = 1 ECU = 21,1 BDT 12.1986 = 1 ECU = 32,0 BDT. 
12.1984 = 1 ECU = 18.8 BDT 12.1987 = 1 ECU = 37.9 BDT. 
12.1985 = 1 ECU = 25,3 BDT 12.1988 = 1 ECU = 38,6 BDT. 
(3) Extrait des «notes introductives de la Commission» pour le programme 1988. 
gramme d'aide alimentaire. 11 faut étudier de façon plus 
approfondie les moyens de mieux cibler cette aide. 
Aide alimentaire indirecte 
par l'intermédiaire d'organisations internationales valeur fob de 16,4 Mio ECU: 52 % étaient consacrés à 
l'aide d'urgence en faveur des victimes des inondations et 
le reste au programme national «vivres contre travail» 
dans le cadre des travaux d'aménagement agricole et 
hydraulique. Le PAM a également reçu 6,3 Mio USD 
environ en apport en espèces de la Communauté pour 
couvrir les coûts de transport maritime, etc., et de 
distribution. La contribution totale de la Communauté 
au PAM pour le Bangladesh s'élevait donc à plus de 
23 Mio ECU. 
Programme alimentaire mondial 
10.22. Le Programme alimentaire mondial (PAM) 
reçoit du blé de la Communauté pour ses projets. Les 
124 8961 octroyées de 1984 à 1988 correspondaient à une 10.23. Un déficit de 2 029 t de blé, correspondant à une 
valeur caf de plus de 350 000 ECU, a été constaté au terme 
du déchargement de cinq cargaisons pendant la période 
allant d'avril 1985 à janvier 1988. Les conditions de 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 181 
transport de l'aide communautaire font obligation au 
PAM de réclamer une indemnisation auprès des compa­
gnies d'assurances et d'utiliser les montants ainsi 
récupérés à acheter des produits de remplacement pour 
effectuer les mêmes opérations. Ni les services de la 
Commission intéressés, ni ceux du PAM au Bangladesh 
ne savaient si des demandes d'indemnisation avaient été 
introduites ou si des montants avaient été versés à ce titre 
et, dans l'affirmative, comment ils avaient été employés. 
10.24. Le blé de la Communauté n'est pas directement 
pris en charge par le PAM. Le ministère de l'Alimentation 
le répartit entre les entrepôts de stockage locaux. Les 
quantités affectées au PAM (mais pas nécessairement le 
blé qui leur était en principe destiné) sont écoulées selon 
des procédures établies par les autorités. Bien que les 
superviseurs du PAM aient constaté que tous les 
chargements étaient de bonne qualité lors de l'arrivée 
dans les ports, ses inspecteurs ont constaté, lors de 9 % 
des visites consacrées aux actions de «vivres contre 
travail» en 1985/1986/1987 et 4% des visites en 
1987/1988, que du blé de qualité inférieure était distribué. 
De telles proportions ne peuvent être attribuées à des 
détériorations au niveau du stockage public; ainsi, une 
aide de bonne qualité destinée à une distribution gratuite 
a été remplacée par du blé de qualité inférieure. 
10.25. Pour ce qui concerne les opérations d'aide 
alimentaire antérieures au programme de 1986, le PAM 
devait faire rapport à la Commission sur les quantités 
d'aide communautaire distribuées, la nature des bénéfi­
ciaires et les lieux et méthodes de distribution. Ces 
informations n'ont pas été fournies, et n'étaient pas 
davantage disponibles auprès du PAM au Bangladesh. 
Ligue des sociétés de la Croix-Rouge 
et du Croissant-Rouge, Genève 
10.26. L'aide de la Communauté en faveur de la Ligue 
des sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge à 
Genève (Licross) et à son associée, la société du 
Croissant-Rouge du Bangladesh (BDRCS), pour les 
années 1983, 1985 et 1986 a consisté en 1801 de lait écrémé 
en poudre vitaminé, 200 t de blé et 104 t de riz, pour une 
valeur totale fob de 268 000 ECU. toutes ces marchandi­
ses étant livrées caf à Chittagong en vue d'une distribution 
gratuite. Il a été déclaré que toutes les expéditions avaient 
été reçues en totalité et que les produits étaient de bonne 
qualité, mais la société du Croissant-Rouge du Bangla­
desh n'a pas fourni les rapports requis sur l'utilisation de 
l'aide, en dépit des rappels de la Licross, et la Commission 
ne les a pas demandés. Toutefois, les rapports élaborés et 
remis par la société du Croissant-Rouge du Bangladesh 
pendant la mission de la Cour font apparaître une 
utilisation appropriée de l'aide pour les opérations 
d'assistance. Financement des grands projets 
10.27. Le tableau 10.4 fait apparaître les grands projets 
financés sur les articles 930 et 958 et sur le poste 9281 du 
budget. 
Efficacité par rapport aux principaux objectifs 
10.28. Aucun des projets contrôlés n'a atteint ses 
principaux objectifs socio-économiques. Les interven­
tions communautaires dans les domaines du coton et des 
céréales n'ont eu aucun effet discernable sur la production 
de ces cultures. Le projet de réhabilitation de la 
production du thé n'a pas porté sur la réhabilitation à 
proprement parler, mais plutôt sur le remplacement 
normal de l'équipement et sur la modernisation, essentiel­
lement des domaines contrôlés par des capitaux privés 
étrangers; rien ne prouve que cela ait généré des emplois 
supplémentaires, ni que les conditions de vie de la main-
d'œuvre des plantations de thé aient été améliorées de 
façon significative. Le projet « livestock services develop-
ment» n'a amélioré ni les services vétérinaires ni les 
services de vulgarisation des techniques d'élevage; il n'a 
pas amélioré la diffusion des médicaments vétérinaires et 
n'a pas encouragé les fermiers à en acheter; l'objectif du 
projet visant à introduire des améliorations en matière de 
traction animale était inapproprié. Deux projets d'amé­
nagement hydraulique [projet «deep tubewells» (puits 
tubulaires profonds) et projet «small scale irrigation 
sector» (périmètres d'irrigation à petite échelle)] n'ont 
pas, tant s'en faut, atteint leurs objectifs originels, à savoir 
d'améliorer la production de riz irrigué dans les petites 
exploitations. Un troisième projet, « Bhola », a permis une 
augmentation de la production de riz, mais il n'existe 
aucune preuve attestant une augmentation significative 
des revenus des petits agriculteurs. Les travaux de 
reconstruction ou de réparation des entrepôts locaux 
abritant les stocks publics de céréales alimentaires 
avancent sans qu'aucune garantie n'ait été donnée quant 
à la maintenance ultérieure. 
Irréalisme des délais prévus 
10.29. Tous les projets ont demandé plus de temps que 
prévu, tant au niveau de leur lancement qu'à celui de leur 
réalisation: 
a) le premier projet «cotton » devait être réalisé en trois 
ans. Huit ans plus tard, il n'était réalisé qu'à 70 % 
environ. Les dépenses du projet «cotton II » s'élèvent 
à 8 % après trois ans; 
b) le projet «cereal seeds II» (semences de céréales II), 
engagé en 1984 avec une durée prévue de trois ans, n'a 
commencé que trois ans et trois mois plus tard; 
182 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
Tableau 10.4 — Projets financés par la CEE 
1. Article 930 — Assistance technique et financière (Mb ECU) 
Année 
1976 
1977 
1978 
1980 
1981 
1982 
1983 
1984 
1985 
1987 
1988 Référence de raccord de financement 
NA/... 
ALA/... 
76/03 Barisal irrigation 
77/03 Muhuri irrigation 
78/3-C1 Tea rehabilitation 
79/3-C5 Emergency food grain storage 
80-06/C2 Livestock services development 
80-07/C1 Cotton development 
81-12/C6 Small scale irrigation sector 
82-02/C1 Cereal seed development 
82-01/C4 Construction of fertilizer godowns 
82-08 Bhola irrigation 
82-31 Supply of fertilizers/Deep tubewells II 
83-27 Improvement of grain storage 
83-35 Cereal seeds II (EEC contribution to Bangladesh-
German-EEC seed development) 
84-21 Rural development programme 
85-04 Cotton development II 
87-2 Flood control and drainage IV 
87-5 Cyclone protection (feasibility and design study) 
87-20 Post flood rehabilitation 
88-8 Roads materials and standards study 
88-15 Thikana opération 
88/16 Rehabilitation of food grain local storage dépôts 
Total 1976-1988 Coût 
total 
prévu 
36,8 
46,4 
62,3 
11,7 
11,9 
13,5 
82,0 
8,8 
4,0 
40,2 
152,6 
7,0 
17,0 
37,2 
5,6 
25,4 
1,9 
6,5 
2,2 
9,5 
15,0 
597,5 Aide CEE 
Engage­
ment 
2,8 
5,7 
6,6 
8,0 
4,1 
6,5 
12.0 
3,6 
2,0 
3,0 
15,0 
7,0 
10,0 
25,5 
4,9 
2,1 
1,9 
6,5 
2,2 
9,5 
15,0 
153,9 Paiements 
au 31 décem­
bre 1988 
2,8 
5,7 
3,0 
8.0 
2.2 
4.5 
2.4 
3.6 
2.0 
1.3 
15.0 
0,5 
0.4 
0.4 
0.1 
E 
51,9 Solde 
-(') 
-(») 
3,6(2) 
1,9(2) 
2,0(2) 
9,6(2) 
-(2) 
1,7(2) 
-(2) 
6,5 (2) 
9,6(2) 
25,5 
4,5 (2) 
2,1 
1,9(3) 
6,4 
2,2(3) 
9,5 (3) 
15,0(3) 
102,0 
2. Article 958 — Programme spécial de lutte contre la faim dans le monde 
1983 958/83-BAN1 Food grain production and storage (fertilizer 
supply) 7,0 7,0 7.0 _(2) 
3. Poste 9281 — Participation communautaire à des programmes de stockage et à des systèmes d'alerte rapide 
1987 9281/87-BGD1 Rehabilitation and reconstruction of food 
storage dépôts 2,4 2,4 2.1 0,3 (2) 
Total des projets financés 
Total des projets examinés au cours de la mission 1989 
% du total 1976-1988 
% du total 1978-1985 163,3 
82,1 
50 
70 61.0 
42,4 
69 
80 
(') Examiné au cours de la mission 1981 de la Cour. 
(2) Examiné au cours de la mission 1989 de la Cour. 
(3) Accords financiers non signés au 31 décembre 1988. 
12 12 90 lournal officiel des Communautés européennes 18^ 
c) ^éô^ seulement des dépenses relatives au projet 
^(Lea^, qui devait sétaler sur cinq ans, ont été 
effectuées surdm ans et ilestpeuprobablequele 
projet soit aclievé même en dou^e ans. 
d) lepro^eMdivestocl^ de quatre ans demeure machevé, 
même après divans, 
e) seule la moitié environdefmfrastructurephvsique 
prévue pour le projet ^deep tube^ells N^ a été 
réalisée, bien que la période de cinq ans prévue ait été 
prolongée rusqu'àsept ans et demi, 
f) les travaux d'irrigation dans le cadre du projet 
^Bnola^ont,selonles prévisions, quelque quatre ans 
de retard, 
g) le pro^et^smallscale irrigation sector^devaitêtre 
achevé en 1988, mais,àl'époque, seuls quelque 2éô^o 
de l'infrastructure de base avaient ete mis en place. 
10.^0. Le calendrier prévu pour les deu^ premiers 
projets d'entrepôts de stockage locaux n'a pas tenu 
compte des retards habituels liésàla mise en placed'une 
assistance technique ^'importants retards se sont 
produitsentre l'étude préalableaupro^et et le commence 
mentde la réalisation llsétaientdus, pour l'essentiel, au^ 
longues procédures au niveau des services publics et au 
désaccord concernant le volet ^assistance techniques 
financé par la Communauté lôes retards de cette 
importanceonteu pour résultatque certains éléments 
n'étaient plus appropriés Pa réhabilitation de la 
production du tné était achevée avant que le projet de la 
Communauté ne commence réellement En ce qui 
concerne le projet cofinancé ^cereal seeds 11^, la 
réalisationdelacomposantecommunautairen'acomD 
mencé que lorsque le programme d'assistance technique 
allemand était presque acneve Le retard dans l'approvi^ 
sionnement en médicaments vétérinaires importés destin 
nés au projet ^divestoc^services^aeu pour conséquence 
que, la production locales'étant développée entretemps, 
lesbesoinsenmedicamentsimportes avaient pour une 
large part disparus 
^^utn^^on^e fictif 
10^1 hurles trois termesdemultiplicatron de semences 
du projet de développement de la culture du coton, des 
installations déformation comportant des logements ont 
été construitesavecune aide communautaire dansdes 
dimensions dépassant les besoins raisonnablement prévi 
sibles Poeséquipements restent inutilisés en raisondu 
manque de personnel qualifié et du fait que certains 
accessoires indispensables n'ont pas été fournis Un 
incinérateur destine au projet ^livestoclé services^ n'a toujours pasété installé un an aprèssa livraison,un grand 
mcubateurn'est pas utilisé 
Co^n^^ce^n^^t^ec^e^or^n^^on^^nt^rn^on^te^ 
10m52. La Communautéafinancé une partie des coûts 
deconstructiondupro^et^deeptube^vellsll^,mais, étant 
donné qu'elle l'a fait par l'intermédiaire de fonds de 
contrepartie générés par la vente d'engrais, ni le 
gouvernementm l'organisation chef de file, l'Association 
internationale de développement, n'ont considéré la 
Communauté comme un partenaire ee ne disposant 
d'aucune information,la Commissionn'était même pas 
en mesure de suivrel'etatd'avancemenldestravau^m 
l'utilisation des fonds 
10^3. Rour Bhola et pour le projet ^small scale 
irrigationsector^,c'est la Banqueasiatiquededé^eloppeD 
ment qui gère les aides communautaires lôes avances 
communautaires mutilisées^qui se sont élevées au totalà 
quelque 2,2 IviioECUala fin de 1988)sont détenues par 
labanque,lesmtérêtssontcréditésaupro^et,maisils 
n'ont pas compensé la cnutedu dollar par rapportàl'écu 
depuis le transfert des fonds par la Commission Pa 
banqueadonnélapriontéau^sousDpro^etsfinancésà 
partir de ses propres prêts 
Co^n^c^^t^^cl^^t^^n^re^ 
10.^ La participation communautaire dans le premier 
pro^et^cerealseeds^estdueàune réduction de l'aide de 
laR.Pd'Allemagneets'estlimitéeàl'acnaidesemences H 
n'v a pas eu de relation de partenariat réelle entre 
l'organisation assurant la gestion du projet, l'agence pour 
lacoopérahon technique delà RPd'Allemagne,et la 
Commission, même en matière d'écnanges dinforma 
tiens Aucune améliorationn'est apparue pourle projet 
^cereal seeds 11^, en effet, la même organisation n'a 
fourni aucune information valable a la Commission 
concernant son programme d'assisiance tecbmque 
P'aideliéedu R.ovaumeDUmnepermettaiipasdefinancer 
les importations de macbmes indiennes destinées au 
projet ^l'ea^, cependant, lorsque la Communauté a 
accepté de le faire, des dispositifs de coopération 
appropriés avec les responsables du projet du Rovaume 
Plmn'ont pas été mis en place PaCommissionn'apas 
reçud'mformationssuffisantessurl'eiat d'avancement 
dupro^etpourluipermettre d'exercer une supervision 
appropriée, même lorsque, après 198^, l'unité de 
développement du projet de l'office du tneduBangladesh 
arégulièrement présenté des rapportsal'admimstration 
du R^ovaumePlm pour le développement dans les 
terntoiresd'outreDmer Pa conclusion de l'etudedu projet 
de 198^, selon laquelle l'aide du R^aumeUm sous 
forme de capital n'était plus nécessaire, n'a pas été 
communiquée à la Communauté à celle époque Ces 
184 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
derniers temps, la coopération s'est améliorée. Pour les 
trois projets, la Commission aurait dû s'efforcer d'obtenir 
des informations complètes de ses partenaires bailleurs de 
fonds et s'assurer de la bonne coordination entre leurs 
volets du projet et ceux financés par la Commission. 
Rôle des autorités du Bangladesh 
Non-respect des conventions 
10.35. Les projets dans le secteur du coton sont affectés 
par l'absence de mise en œuvre, par le gouvernement, de 
mesures visant à améliorer le système de commercialisa­
tion, la fixation des prix et les achats à l'intervention, ainsi 
que par l'absence de réparation et d'entretien de la route 
d'accès à la ferme de multiplication des semences de 
Jagadishpur. Des semences de céréales ont été importées 
selon des procédures d'approvisionnement qui n'étaient 
pas celles convenues. Des restrictions frappant les 
importations ont entravé la mise en œuvre du projet 
«Tea» et du projet «Bhola». Les obligations en matière 
de présentation de rapports n'ont pas été respectées dans 
le cas des projets « cereal seeds » et « Tea ». par exemple, et 
les autorités n'ont pas fourni d'informations concernant 
l'utilisation des fonds de contrepartie provenant de la 
vente d'engrais importés dans le cadre de «deep tubewells 
II» et du «first local storage dépôt». 
10.36. Les fonds du gouvernement n'ont pas été mis à 
disposition comme promis. Le manque de fonds a 
entraîné des retards pendant l'année 1983 du projet 
«small scale irrigation sector». et un sous-projet 
important du projet «Tea» n'a même pas obtenu 
l'approbation de financement. D'autres retards inexpli­
qués dans les procédures gouvernementales peuvent aussi 
être liés à des difficultés de financement. L'utilisation des 
fonds de contrepartie relatifs à l'aide alimentaire a 
constitué une solution. 
10.37. En ce qui concerne le projet «livestock services», 
les fonds renouvelables n'ont pas été exploités comme 
convenu, les motos et les vélos ont été vendus à du 
personnel qui n'était pas appelé à aller sur le terrain, la 
politique de distribution des médicaments était incohé­
rente, et l'on pouvait constater une tendance générale à 
considérer l'aide communautaire comme simplement 
pourvoyeuse de biens plutôt que destinée à promouvoir 
les objectifs de développement figurant dans la conven­
tion de financement. La même attitude vaut aussi pour les 
travaux de construction et apparaît plus ou moins dans 
tous les projets communautaires. Elle pourrait être liée à 
la pratique de quelques donateurs importants d'aide sous 
la forme de produits de base, aide dont la caractéristique 
est d'être moins orientée que les programmes communau­
taires vers l'allégement de la pauvreté ou le développe­
ment rural. 10.38. L'acquisition de terrains pour les projets «Bho­
la » et « food grain storage » a été lente : ce dernier projet a 
également été retardé, parce que la conception des 
appontements n'avait pas été définie correctement (de 
nombreux appontements ont. pour finir, disparu du 
programme de construction). Nombre d'entrepôts 
n'avaient pas été vidés à temps pour permettre le 
lancement des travaux. 
Manque de personnel qualifié 
10.39. D'une manière générale, il y a eu pénurie de 
personnel local qualifié pour assurer la mise en œuvre et la 
pérennité du projet. Pour ce qui concerne le projet 
« périmètre d'irrigation à petite échelle ». la faible capacité 
du «Bangladesh Water Development Board» en matière 
de travaux de conception a dû être compensée, après une 
longue perte de temps, par un complément d'expertise 
privée locale financée par la Communauté. Tant pour le 
coton que pour les céréales, les fermes de multiplication 
de semences souffrent d'un manque de personnel 
technique qualifié. Les responsables et les cadres 
techniques supérieurs formés par les assistants techniques 
expatriés quittent régulièrement les projets, en raison de 
transferts entrant dans le cadre de leur évolution normale 
de carrière. Les projets manquent d'une direction à temps 
plein. Le directeur d'un grand projet est généralement un 
haut fonctionnaire chargé en même temps de fonctions 
dans son administration et peut-être de nombreux autres 
projets. Tous ces éléments ont des effets négatifs 
importants sur les longues périodes de mise en œuvre de la 
plupart des projets de développement agricole et/ou rural. 
La Commission doit poursuivre ses efforts pour garantir 
que les projets soient correctement dotés en personnel, et 
elle pourrait envisager de chercher à obtenir des 
engagements plus précis de la part du gouvernement du 
Bangladesh pour les futurs projets. 
Réticence gouvernementale 
à l'égard de l'assistance technique 
10.40. Parvenir à un accord avec le gouvernement 
concernant l'affectation des assistants techniques expa­
triés, dont la présence est prévue dans les conventions de 
financement, a souvent exigé beaucoup de temps et 
d'efforts de la part des représentants de la Commission ou 
des autres bailleurs de fonds. Les retards ont été 
particulièrement importants pour les deuxièmes projets 
relatifs aux semences de coton et de céréales; dans ce 
dernier cas, l'organisme chargé de l'exécution [Bangla­
desh Agricultural Development Board (Office du déve­
loppement agricole du Bangladesh)], outre les retards 
qu'il a apportés à la sélection, n'a pas été en mesure de 
fournir des locaux et des supports administratifs. Le 
projet «small scale irrigation sector» et les deux premiers 
projets de «local storage development» ont aussi été 
sérieusement affectés. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 185 
Manque de coopération entre les organismes 
du Bangladesh chargés de l'exécution 
10.41. Le développement de la culture du coton a été 
entravé par le manque de coopération entre le «Cotton 
Development Board» (Office du développement de la 
culture du coton) et le « Bangladesh Agricultural 
Research Institute» (Institut de recherche agricole du 
Bangladesh). Les projets «Bhola» et «small scale 
irrigation sector » ont souffert des carences au niveau de la 
coordination des activités d'organismes tels que la 
Bangladesh Agricultural Development Corporation 
(Association pour le développement du Bangladesh), le 
Bangladesh Water Development Board (Office du 
développement de la gestion des eaux du Bangladesh) et le 
Bangladesh Rural Development Board (Office du 
développement rural du Bangladesh); les projets d'amé­
nagement hydraulique, qui impliquent le développement 
de l'agriculture irriguée dans des périmètres gérés par des 
coopératives, ont été particulièrement en proie à ce genre 
de difficultés. 
Manque d'infrastructure et d'équipements du projet 
10.42. Les projets relatifs au coton ont été retardés par 
le manque d'entretien suffisant de la route menant à la 
ferme de multiplication de semences de Jagadishpur. Les 
fermes de multiplication de semences de céréales sont 
incapables d'entretenir les équipements. Le programme 
de contrôle des inondations et d"irrigation de l'île de 
Bhola nécessitera d'importants travaux de maintenance, 
que le «Bangladesh Water Development Board» n'est 
peut-être pas en mesure d'assurer. Bien que les accords de 
financement le prévoient, aucune disposition n'a été prise 
en matière de maintenance des entrepôts locaux récem­
ment réhabilités. 
Rôle de la Commission 
Décisions de financement prématurées 
10.43. Le financement de trois projets a été accordé 
prématurément : 
a) la décision d'accorder l'assistance communautaire au 
projet «livestock services», en supposant qu'il 
pourrait contribuer à résoudre une pénurie hypothéti­
que de force de traction animale, était prématurée; il 
aurait d'abord fallu examiner les pratiques de traction 
animale au Bangladesh, puisque les causes potentiel­
les d'une telle pénurie pourraient inclure un manque 
de fourrage ou de facilités de crédits pour l'achat 
d'animaux ; b) l'aide relative à «cereal seeds II » a été accordée sans 
avoir demandé aucune information aux consultants 
concernant le résultat du premier projet; 
c) le «Bangladesh Tea Board» (Office du thé du 
Bangladesh) et la Commission ont convenu des 
modalités d'utilisation de la moitié restante des fonds 
relatifs au projet «thé», engagés en 1978, ce qui 
suppose une modification importante de la conven­
tion de financement sans consultation du comité 
Asie-Amérique latine. En outre, le troisième appel 
d'offres international comportait des machines pour 
une usine centrale hypothétique, elle-même tributaire 
d'une extension également hypothétique des planta­
tions. 
Faiblesse du suivi 
10.44. Il n'y avait aucun représentant de la Commission 
à Dhaka avant 1982. ni aucune délégation avant 1986. Le 
suivi par les services de la Commission et par ses 
représentants à Dhaka a été insuffisant, en particulier en 
ce qui concerne les projets cofinancés par des organisa­
tions d'un État membre et des organisations internationa­
les. Une recommandation faite par une mission effectuée 
en 1984 par le service de contrôle financier de la 
Commission, préconisant l'abandon du projet relatif au 
thé, a été ignorée. Depuis le milieu de 1986, une seule 
personne a été responsable au sein du service technique de 
la Commission pour le suivi de 65 projets d'infrastructure 
dans plusieurs pays. Elle n'a pas visité le Bangladesh. 
Connaissance des systèmes nationaux par la Commission 
10.45. Bien qu'à l'époque de la mission de la Cour en 
1989 la délégation de Dhaka eût une très bonne 
connaissance des procédures et des systèmes nationaux, 
due en grande partie au recrutement de personnel local 
ayant une expérience du secteur public, il subsistait des 
lacunes manifestes concernant les questions financières. 
La délégation ne savait pas qu'il existait un service du 
gouvernement chargé spécifiquement du contrôle des 
projets bénéficiant de l'assistance de donateurs, service 
qui adresse ses rapports aux donateurs. Les faiblesses 
passées liées au manque de connaissance du secteur public 
du Bangladesh comprennent l'omission de garantir que 
les avances portent intérêts pour les projets et l'ignorance 
des règles nationales limitant le niveau des dépenses qui 
peuvent être encourues sur les fonds renouvelables. 
186 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
Recours inapproprié aux «appels d'offres Compensation des pertes de recettes 
internationaux» d'exportation (Compex) 
10.46. La procédure communautaire d'«appel d'offres 
international» prévoit la fourniture de marchandises et 
d'équipements soit par un État membre des Communau­
tés européennes, soit par l'un des pays bénéficiaires de 
l'aide. Dans le cadre de cette procédure, le prix des engrais 
européens pour «deep tubewells II» et le projet «food 
grain storage», financé à partir de l'article 958, a dépassé 
de 20 % celui du marché mondial. 
10.47. Pour les projets d'irrigation «Bhola» et «lives-
tock services development », des motos étaient nécessaires 
pour le personnel de terrain. Des machines adéquates 
provenant d'un pays tiers étaient déjà assemblées à 
Dhaka. La Commission a refusé de déroger aux règles 
communautaires d'origine, bien que les motos européen­
nes aient été soit trop chères, soit inadaptées. La 
Communauté n'a donc pas financé les motos pour Bhola, 
et cette décision a entravé la mise en œuvre du projet. Le 
projet « livestock services » a consacré 150 000 ECU 
supplémentaires à l'acquisition de motos européennes 
sans aucun avantage à long terme pour l'industrie 
communautaire. Le remplacement, financé par le produit 
de la vente des machines d'origine communautaire, devra 
en tout état de cause être assuré par des motos provenant 
d'un pays tiers, disponibles sur place. 
10.48. Bien que la convention de financement ait prévu 
la fourniture de machines pour la production de thé sur la 
base de demandes de prix, les autorités du Bangladesh ont 
refusé d'accepter les dispositions proposées par la 
Commission. Cette dernière a décidé alors d'adopter la 
procédure d'appel d'offres international beaucoup plus 
onéreuse, tout à fait inappropriée pour l'acquisition de 
machines pour la production de thé, qui, pour des raisons 
de coûts et de coutumes industrielles, devaient plutôt être 
importées d'Inde. 
Autonomie du projet 
10.49. Une bonne partie des problèmes décrits ci-dessus 
ont été provoqués ou aggravés par la faible autonomie 
financière et administrative des projets et le manque de 
continuité dans le personnnel d'encadrement du Bangla­
desh. Pendant quatre ans. les représentants de la 
Commission ont cherché à négocier une structure de 
projet destinée à accroître les chances de succès d'un 
projet de développement rural de 25.5 Mio ECU (voir 
NA 84-21 au tableau 10.4). Ce n'est que tout récemment 
que certaines organisations gouvernementales ont accep­
té la plupart des recommandations de la Commission 
concernant l'organisation de ce projet, ainsi qu'un autre 
projet de développement rural. Il n'existe encore aucun 
accord relatif à un système et/ou à une méthodologie 
d'application générale à tous les projets de coopération 
financière et technique futurs. 10.50. Le règlement (CEE) n° 428/87 du Conseil (3), du 
9 février 1987, prévoit l'utilisation de transferts dans les 
secteurs pour lesquels des pertes de recettes sont 
intervenues dans la mesure où ces transferts sont 
susceptibles de pallier aux circonstances à l'origine de 
cette perte; si tel n'est pas le cas, les transferts doivent 
servir à des fins de diversification. Le règlement (CEE) 
n° 429/87 du Conseil (4), du 9 février 1987, prévoit que le 
versement des transferts est subordonné à un engagement 
de l'Etat bénéficiaire portant sur l'affectation précise des 
ressources transférées (projets, programmes ou actions). 
10.51. Les transferts pour 1986 et 1987 se sont élevés au 
total à 9,8 Mio ECU pour le jute et à 3,9 Mio ECU pour le 
thé. Les demandes de transfert dans le domaine du jute 
présentées par les autorités du Bangladesh ne contenaient 
que des indications générales sur l'affectation prévue. Les 
projets à mettre en œuvre n'absorberaient que 4,6 Mio 
ECU sur les 9,8 Mio ECU. A l'époque de la mission de la 
Cour, un transfert de 5,2 Mio ECU n'avait aucune 
affectation précise. Les demandes de transfert relatives au 
secteur du thé étaient également fondées sur des 
indications générales quant à leur utilisation. 
10.52. L'absence d'élaboration de projets valables dans 
les secteurs du thé et du jute, alors que les problèmes de ces 
deux secteurs sont bien connus, entraîne que le système 
Compex aura peu d'effet sur la stabilisation des recettes 
d'exportation dans un proche avenir. Il existe, en tout état 
de cause, une incompatibilité entre les objectifs du 
système de compensation (remédier aux effets de 
l'instabilité des recettes d'exportation), qui nécessite­
raient l'affectation rapide des fonds, et les règles et 
procédures de mise en œuvre, qui exigent de la Commis­
sion qu'elle s'assure que les fonds seront affectés à des 
projets, programmes ou actions appropriés. 
Cofinancement avec des organisations 
non gouvernementales (ONG) 
10.53. La mission de la Cour a sélectionné six des 113 
projets ONG, cofinancés par la Communauté et des 
ONG européennes au cours de la période 1976-1988. Ces 
six projets représentaient des engagements relatifs à des 
aides communautaires pour un montant de 1,4 Mio 
ECU, soit 24,6 % de l'ensemble des engagements relatifs 
à ce type de projet au Bangladesh. Ces projets étaient 
cofinancés avec des ONG de RF d'Allemagne, d'Irlande, 
des Pays-Bas et du Royaume-Uni (trois projets), à partir 
de crédits relatifs aux exercices 1984. 1985, 1986 et 1987. 
(3) JO L43 du 13.2.1987, p. 1. 
(4) JO L43 du 13.2.1987, p. 3. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 187 
10.54. Les résultats du contrôle étaient les suivants: 
a) une ONG du Bangladesh particulièrement économe 
et bien organisée avait construit des écoles et des 
logements pour enseignants, comme prévu ; 
b) un projet de crédit rural bien géré n'avait, en fait, pas 
eu besoin de l'aide communautaire pour l'année de 
fonctionnement à laquelle elle était destinée; 
c) un centre pour paralytiques à Dhaka ne disposait pas 
de comptabilité locale séparée pour un projet d'aide 
à la mobilité, et les états financiers de l'ONG euro­
péenne qui cofinançait le projet n'étaient pas 
entièrement cohérents; 
d) un projet d'alphabétisation, qui avait bénéficié de 
manière irrégulière d'un financement a posteriori, 
payait à ses organisateurs et au personnel de son siège 
des traitements bien supérieurs à ceux du secteur 
public du Bangladesh et n'avait pas réalisé ses 
objectifs de développement ; 
e) un projet d'assainissement urbain et d'approvisionne­
ment en eau avait bien été exécuté, mais à une échelle 
fortement réduite, par la branche locale d'une ONG 
européenne; les dépenses étaient inférieures à ce qui 
avait été demandé, et le recouvrement de l'excédent 
des fonds communautaires non transférés devait être 
envisagé. En fait, la réduction du projet était 
suffisante pour rendre l'aide communautaire inutile; 
f) des puits d'eau potable ont été financés sur la base 
d'une interprétation très souple des conditions 
générales régissant les aides communautaires. Le 
partenaire européen a déclaré des coûts de 50 % 
supérieurs à ceux apparaissant dans la comptabilité 
de l'ONG du Bangladesh. 
10.55. Globalement, il est apparu que les services de la 
Commission devaient assurer une supervision financière 
plus stricte des ONG européennes cofinançant les projets. 
Toutefois, cinq des six projets méritaient une aide, même 
si deux d'entre eux n'en avaient pas réellement besoin. 
Aides d'urgence 
10.56. En 1987 et 1988, afin de répondre aux situations 
catastrophiques dans certaines parties du Bangladesh, 
trois dotations d'aide communautaire ont été octroyées 
dans le cadre de l'article 950 du budget pour un total de 
1,9 Mio ECU. 10.57. L'opération de 1987 et la première opération de 
1988 n'ont donné lieu à aucune critique. La deuxième 
décision de 1988, prise quelque huit semaines après la 
première urgence et concernant principalement des 
médicaments et des équipes médicales, a été mal appréciée 
par les organisations participantes; aucun besoin spécial 
de fournitures médicales n'est apparu, de sorte que la 
distribution a été très lente. L'exonération des impôts 
indirects, qui pouvait être obtenue pour les achats sur 
place de médicaments financés par des devises étrangères, 
n'a pas été demandée, de sorte qu'une partie de l'aide 
correspondant à un montant de 45 000 ECU a été 
transformée en recette du gouvernement. 
Conclusions 
10.58. L'octroi de plus d'un demi-milliard d'écus entre 
1976 et 1988 au Bangladesh a largement manqué l'objectif 
général de l'aide communautaire, qui vise à améliorer les 
conditions de vie des populations les moins favorisées des 
pays en voie de développement. 
Aide alimentaire 
10.59. Moins de la moitié de l'aide alimentaire directe de 
la Communauté arrive aux populations les plus pauvres 
du Bangladesh, en raison de la manière dont le système de 
rationnement est contourné en faveur des consomma­
teurs du secteur public urbain. La Commission devrait 
chercher les moyens d'améliorer cette situation. 
10.60. La Commission devrait poursuivre ses efforts 
afin d'assurer la transparence des opérations du fonds de 
contrepartie et de l'utilisation effective des fonds. 
Financement des grands projets 
10.61. Les projets financés à partir du chapitre 93 du 
budget ont constitué le type d'action communautaire la 
moins heureuse. Aucun des grands projets, sur la 
douzaine qui a été examinée, n'avait atteint ses objectifs 
socio-économiques, et les calendriers fixés pour leur 
réalisation étaient très peu réalistes. Bien que la plupart 
des projets n'aient pas encore été achevés, le résultat est 
évident dans tous les cas. L'importance qu'il y a à fixer des 
objectifs et des calendriers réalistes a été soulignée; des 
plans exagérément optimistes, qui ne tiennent pas compte 
des conditions locales, sont peu susceptibles de réaliser un 
développement réel. 
1^ journal officiel des Communautés européennes ^1^0 
10.t^. (ElobalementdesuiviassuréparlaCommissiona 
été très faible et le reste pouice qui concerne le contenu 
technique des projets Pes services de la Commission 
auraient dû prévoir dans chaque convention relativeàun 
projet une procédure d^amen régulier prévovant un 
en^a^ement clair d^annulatien ou de modification 
formellechaquefoisquelesobjectifsn^étaientpasenvoie 
d^étre atteints ou que la mise en oeuvre était sérieusement 
retardée. 10.ol Les organisations gouvernementales du Ban^laD 
desh n^ont souvent pas respecté les accords avec la 
Communautéet elles onttendanceàccnsidérer les projets 
communautaires comme de simples opérations de 
fourniture oude construction PaCommissiondevrait 
continueràrechercher une coopération plus efticaceavec 
les autorités du Bangladesh 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 189 
CHAPITRE 11 
Aide aux pays d'Europe centrale et d'Europe de l'Est 
11.0. TABLE DES MATIERES 
Introduction 
Assistance envisagée par les Communautés 
Observations liées à la supervision et au contrôle 
Observations relatives aux crédits du fonds de contrepartie Points 
11.1 — 11.3 
11.4 — 11.5 
11.6 — 11.8 
11.9 — 11.14 
INTRODUCTION Depuis lors, d'autres actions d'aide ont été prévues pour 
d'autres pays d'Europe centrale et d'Europe de l'Est. 
11.1. En vue d'encourager le processus de réforme en 
Pologne et en Hongrie par l'octroi d'une aide destinée, 
avec d'autres, à transformer durablement et à ouvrir les 
économies de ces pays, les participants au sommet 
économique de Paris ont décidé, lors de la réunion de ce 
dernier les 14 et 15 juillet 1989, qu'un programme d'aide 
commune coordonné par la Commission devrait être mis 
en œuvre pour appuyer les réformes économiques dans 
ces deux pays. 
11.2. En septembre 1989. la Commission a présenté un 
«plan d'action» pour la coordination de l'aide à la 
Pologne et à la Hongrie (') — opération «PHARE». Ce 
plan d'action pluriannuel prévoit des mesures dans les 
domaines suivants : 
a) agriculture (fournitures et restructuration), 11.3. L'aide financière des Communautés s'inscrit dans 
ce cadre. Elle est brièvement décrite dans les points qui 
suivent. 
ASSISTANCE ENVISAGEE 
PAR LES COMMUNAUTÉS 
11.4. Entre le milieu de 1989 et juin 1990, un certain 
nombre de décisions ont été prises en vue de fournir une 
base juridique et budgétaire à l'aide économique aux pays 
d'Europe centrale et d'Europe de l'Est et à l'utilisation 
d'instruments financiers communautaires, tels que les 
prêts de la BEI et l'aide de la CECA. La Cour a relevé à ce 
sujet les principales mesures suivantes : 
b) accès aux marchés, 
c) investissement, 
d) formation professionnelle, 
e) environnement. a) le 24 juillet 1989, le Conseil a adopté un règlement (2) 
relatif à une mesure d'urgence assurant à la Pologne la 
fourniture gratuite de produits agricoles. Le coût de 
l'opération, soit quelque 130 Mio ECU, est supporté 
par le budget 1989 du FEOGA, section «garantie»; 
b) outre l'aide alimentaire, l'assistance accordée à 
certains pays d'Europe de l'Est et financée sur le 
(') Doc. COM(89) 470 final. (2) Règlement (CEE) n° 2247/ï 
(JO L 216 du 27.7.1989). du Conseil, du 24 juillet 1989 
190 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
budget général de 1989 s'élève à quelque 7,1 Mio 
ECU, dont 6.7 Mio ECU environ concernent l'aide à 
la Pologne et 0,4 Mio ECU environ, l'aide à la 
Roumanie. Le tableau 11.1 reprend ces chiffres en 
détail ; 
c) aide économique à la république de Hongrie et à la 
république populaire de Pologne, d'un montant de 
300 Mio ECU imputé au budget de l'exercice 1990, en 
particulier dans les domaines suivants: agriculture, 
industrie, investissement, énergie, formation, protec­
tion de l'environnement, commerce et services (3); 
d) garantie communautaire pour des prêts accordés par 
la BEI à la Pologne et à la Hongrie pour un montant 
total maximal de 1 000 Mio ECU (4); 
e) aide financière à moyen terme accordée à la Hongrie 
sous la forme d'un prêt d'un montant maximal de 
870 Mio ECU en capital (5), la convention de prêt 
relative à la première tranche de 350 Mio ECU ayant 
été signée le 30 mars 1990; 
f) garantie de la Communauté pour le programme 
d'emprunts contractés par celle-ci dans le but de 
fournir une aide à moyen terme à la Hongrie (6); 
g) soutien financier complémentaire à l'Europe centrale 
et à l'Europe de l'Est, représentant un montant de 
200 Mio ECU octroyé par l'intermédiaire du budget 
rectificatif et supplémentaire n° 2 pour l'exercice 
1990 (7); 
h) prêts CECA pour un montant de 200 Mio ECU 
destiné à financer des investissements dans le 
domaine du charbon et de l'acier en Hongrie et en 
Pologne (8) ; 
i) participation de la CEE et de la BEI en tant que 
détenteurs de capital dans la Banque européenne 
pour la reconstruction et le développement; 
(*) Règlement (CEE) n° 3906 89 du Conseil, du 18 décembre 
1989 (JO L 375 du 23.12.1989). 
(4) Décision 90/62/CEE du Conseil, du 12 février 1990(JOL42 
du 16.2.1990); article 997 du budget général pour l'exercice 
1990 (JO L 24 du 29.1.1990). 
(5) Décision 90/83,CEE du Conseil, du 22 février 1990 (JO L 58 
du 7.3.1990). 
(6) Article 998 du budget général des Communautés euro­
péennes pour l'exercice 1990 (JO L 24 du 29.1.1990). 
(>) JO L239 du 3.9.1990. 
(8) JO C 122 du 18.5.1990. Tableau 11.1 — Aide à certains pays d'Europe de PEst en 1989 
(Mio ECU) 
Poste 
9500 
9560 
9900 
9910 Intitulé 
Aide à des populations de pays 
en voie de développement et de 
pays tiers victimes de catastro­
phes 
Actions humanitaires (autres 
que des aides d'urgence aux 
pays tiers) 
Actions dans le cadre d'accords 
de coopération économique et 
commerciale avec des pays tiers 
Aide de la Communauté au 
secteur agricole privé en Polo­
gne 
Total Engage­
ments 
0,4 
4,0 
0,7 
2,0 
7,1 
j) aide alimentaire d'urgence à la Pologne en 1990, pour 
un coût total de quelque 28.8 Mio ECU, à titre de 
continuation de l'aide alimentaire lancée en 1989 (9); 
k) aide alimentaire d'urgence à la Roumanie en 1990, 
pour un coût total de quelque 40 Mio ECU, le produit 
des ventes en Roumanie devant être déposé sur un 
compte spécial, en attendant une décision quant à son 
utilisation (10); 
1) aide d'urgence à la Roumanie pour améliorer l'état 
sanitaire et assurer l'alimentation, d'un montant total 
de 11,12 Mio ECU imputé au budaet de l'exercice 
1990 (")• 
11.5. Il ressort de ce qui précède que des décisions 
relatives à toute une série de mesures importantes en 
matière de soutien communautaire aux pays d'Europe 
centrale et d'Europe de l'Est ont été prises depuis le milieu 
de 1989. Pendant la première moitié de l'exercice 1990, la 
mise en œuvre de ces mesures, si l'on excepte les 
programmes alimentaires, se poursuivait encore. 
(9) Règlement (CEE) n° 457/90 du Conseil, du 22 février 1990 
(JOL48 du 24.2.1990). 
(>°) Règlement (CEE) n° 282/90 du Conseil, du 23 janvier 1990 
(JO L31 du 2.2.1990), et règlement (CEE) n° 456/90 du 
Conseil, du 22 février 1990 (JO L 48 du 24.2.1990). 
(") Décisions de la Commission des 22. 24 décembre 1989 et 
19 janvier 1990. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 191 
OBSERVATIONS LIEES A LA 
SUPERVISION ET AU CONTRÔLE 
11.6. Les modalités administratives ou de contrôle 
n'ont pas été ou ont été insuffisamment établies dans les 
décisions ou règlements relatifs aux mesures d'aide 
communautaires en faveur des pays d'Europe centrale ou 
d'Europe de l'Est. Cela vaut notamment pour l'utilisation 
de l'aide sur place dans les pays bénéficiaires. Manifeste­
ment, en raison de l'urgence de ces mesures, la Commis­
sion n'avait pas prévu de procédure précise pour ces 
aspects de l'action. Il est toutefois indispensable de fixer 
les règles à suivre, puisque, pour ces contrôles, ni les 
dispositions du règlement financier applicable aux Etats 
membres des Communautés européennes, ni les disposi­
tions relatives aux pays en voie de développement ne 
peuvent être appliquées. 
11.7. A l'époque, cet aspect a également échappé à 
l'attention du Conseil de ministres et du Parlement 
européen. Toutefois, le Parlement a entre-temps insisté, 
au point 14 de sa décision de décharge pour l'exercice 
1988 (12), pour que de telles règles figurent dans les traités 
avec les pays tiers. 
11.8. La Commission est invitée à créer, dans les pays 
bénéficiaires, les conditions nécessaires à l'exécution du 
contrôle par la Cour des mesures déjà appliquées et à 
arrêter des règles relatives au contrôle dans le cadre des 
décisions ou règlements futurs. 
OBSERVATIONS RELATIVES AUX 
CRÉDITS DU FONDS DE CONTREPARTIE 
11.9. A partir du produit de la vente aux conditions du 
marché polonais des produits agricoles livrés en vertu du 
règlement du Conseil du 24 juillet 1989, un «fonds de 
contrepartie» a été établi. Grâce à ce fonds, qui est géré 
par le gouvernement polonais et par la Commission, des 
programmes spécifiques destinés à améliorer les structu­
res de l'agriculture polonaise pourront être financés. Les 
(<2) JO L 174 du 7.7.1990. demandes d'aide financière présentées au fonds en étaient 
encore, en avril 1990, au stade de l'instruction (13). 
11.10. La Cour a tenté, pour autant que cela était 
possible au moment de la préparation du présent rapport, 
de procéder à un premier examen de l'action d'aide en 
Pologne. Force est de constater à cet égard qu'un tel 
instrument était jusqu'à présent inconnu des autorités 
polonaises. Les banques polonaises associées à l'exécu­
tion n'étaient pas non plus équipées pour l'appliquer. 
L'absence de système comptable fiable et le fait que 
l'exploitation de l'aide alimentaire livrée par la Commu­
nauté et son acheminement, ainsi que la mise à disposition 
des crédits du fonds de contrepartie et, ensuite, l'emploi 
de ces crédits avaient été confiés à plusieurs autorités 
polonaises, ont entraîné certains retards. De tels retards 
dans la mise à disposition des crédits du fonds de 
contrepartie, dont les destinataires finals ont grand 
besoin, remettent en cause l'efficacité de telles actions. 
11.11. Il est permis de se demander, par ailleurs, si les 
procédures appliquées jusqu'ici dans les Communautés 
européennes, notamment dans le domaine budgétaire, 
permettent de réagir de façon appropriée, en coopération 
avec toutes les institutions intéressées, à des événements 
aussi particuliers ou à des situations d'urgence aussi 
spécifiques. 
11.12. De l'avis de la Cour, il existe au sein des différents 
donateurs occidentaux, et même de la Commission, des 
problèmes de coordination. Il faut s'assurer que le service 
de coordination nouvellement créé au sein de la DG I 
dispose de ressources et de compétences suffisantes pour 
s'acquitter de cette tâche, qui est sans aucun doute d'une 
importance essentielle pour le bon déroulement de ces 
actions d'aide et pour la réussite des étapes futures. 
11.13. Du fait que la Commission n'avait pas de 
délégation en Pologne, il lui a été plus difficile de se faire 
une idée exacte des conditions existant dans ce pays, 
d'analyser les besoins avec précision et de mettre en place 
une collaboration efficace. La Communauté est actuelle­
ment en train d'installer une délégation à Varsovie. 
11.14. La Cour se réserve de vérifier pendant le second 
semestre de 1990 l'utilisation des crédits du fonds de 
contrepartie en Pologne. 
(n) Le produit de la vente des produits agricoles livrés par la 
CEE et les intérêts créditeurs s'élevaient, au 18 avril 1990, 
selon les informations que la Cour a obtenues auprès des 
autorités polonaises, mais qu'elle n'a pas encore vérifiées, à 
462 813 Mio zloty (environ 40 Mio ECU). 
192 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
CHAPITRE 12 
Prêts, emprunts et bonifications d'intérêt 
12.0. TABLE DES MATIERES 
Introduction 
Récapitulation des informations financières 
Observations relatives aux bilans et aux comptes de profits et pertes NIC et 
Euratom 
Contrôle des prêts NIC dans les États membres 
Observations relatives à la légalité et à la bonne gestion financière 
Contrôle des activités de prêt et d'emprunt des Communautés 'oints 
12.1 
12.4 
12.6 
12.7 
12.9 
12.9 — 12.3 
— 12.5 
— 12.8 
— 12.11 
— 12.11 
INTRODUCTION RECAPITULATION 
DES INFORMATIONS FINANCIÈRES 
12.1. Conformément aux traités et à d'autres disposi­
tions juridiques, la Commission des Communautés 
européennes est habilitée à lever des emprunts afin 
d'octroyer des prêts au titre du nouvel instrument 
communautaire (prêts NIC), des prêts de la Communauté 
européenne de l'énergie atomique (prêts Euratom) et des 
prêts destinés au soutien des balances des paiements 
(prêts BP). Cela vaut aussi pour les emprunts et les prêts 
de la Communauté européenne du charbon et de l'acier 
(CECA), en vertu du traité CECA, activités pour 
lesquelles la Cour établit un rapport séparé ('). 
12.2. Dans le cadre de la procédure budgétaire annuelle, 
l'autorité budgétaire inscrit au budget général le montant 
des bonifications d'intérêt relatives aux prêts NIC et aux 
prêts accordés par la BEI sur ses ressources propres en 
faveur de la reconstruction des zones sinistrées par les 
séismes survenus en Grèce et en Italie, et se prononce sur 
l'inscription de la garantie budgétaire pour les opérations 
d'emprunt sous forme de mentions pour mémoire. 
12.3. Les prêts et emprunts des Communautés figurent 
au bilan financier décrivant l'actif et le passif des 
Communautés. 12.4. Les tableaux 12.1 et 12.2 récapitulent les différents 
mécanismes de prêt et d'emprunt et retracent l'évolution 
des prêts et emprunts au cours de l'exercice 1989. Le 
tableau 12.3 ventile les crédits inscrits au budget au titre 
des bonifications d'intérêt dont étaient assortis, en 1989, 
les prêts en faveur de la reconstruction des zones sinistrées 
par les séismes survenus en Grèce et en Italie. 
12.5. Le volume total des opérations d'emprunt et de 
prêt représente actuellement 3 000 Mio ECU par an 
environ (y compris les refinancements). Au 31 décembre 
1989, le montant total des emprunts en cours s'élevait à 
quelque 16 000 Mio ECU. 
(') Rapport (annexe au rapport annuel CECA 1989) relatif à la 
gestion comptable et à la gestion financière de la Commu­
nauté européenne du charbon et de l'acier. OBSERVATIONS RELATIVES AUX BILANS 
ET AUX COMPTES DE PROFITS ET 
PERTES NIC ET EURATOM 
12.6. La Cour a contrôlé les bilans NIC et Euratom au 
31 décembre 1989, ainsi que les comptes de profits et 
pertes de ces deux mécanismes pour l'exercice 1989. La 
gestion comptable n'a donné lieu pour cet exercice à 
aucune observation particulière. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 193 
Tableau 12.1 — Principales caractéristiques des systèmes mis en œuvre dans le cadre des prêts NIC, Euratom, 
balance des paiements, CECA et BEI et des bonifications d'intérêt relatives à certains nouveaux investissements 
notamment destinés à l'amélioration de la situation de l'emploi au 31 décembre 1989 
Système 
NIC 
NIC 
Séismes 
BEI 
Séismes 
Euratom 
Balance 
des 
paiements 
CECA Base 
juridique 
Traité CEE, 
article 235 ; 
décisions 
du Conseil; 
budget CE 
Traité CEE, 
article 235 ; 
décisions 
du Conseil; 
budget CE 
Traité CEE, 
article 130; 
statuts de la BEI 
Décisions du 
Conseil ; 
budget CE 
Traité CEEA, 
article 172: 
décisions du 
Conseil ; 
budget CE 
Traité CEE. 
article 235; 
règlement du 
Conseil ; 
budget CE 
Traité CEE. 
articles 129 
et 130; 
statuts 
de la BEI 
Traité CEE. 
article 235; 
décision du 
Conseil ; 
budget CE 
Traité CECA. 
articles 54 
et 56 Origine 
des fonds 
Emprunts communautaires 
contractés par la Commission 
sur le marché financier 
Crédits budgétaires 
de la Commission 
Crédits budgétaires 
de la Commission 
Emprunts communautaires 
contractés par la Commission 
sur le marché financier 
Crédits budgétaires 
de la Commission 
Crédits budgétaires 
de la Commission 
Ressources propres de la BEI 
Crédits budgétaires 
de la Commission 
Emprunts communautaires 
contractés par la Commission 
sur le marché financier 
Crédits budgétaires 
de la Commission 
Emprunts communautaires 
contractés par la Commission 
sur le marché financier 
Crédits budgétaires 
de la Commission 
Ressources propres de la BEI 
Crédits budgétaires 
de la Commission 
Emprunts communautaires 
contractés par la Commission 
sur le marché financier 
Budget opérationnel de la 
CECA Type 
d'intervention 
Prêt 
Garantie budgétaire 
Bonifications d'intérêt 
Prêt 
Garantie budgétaire 
Bonifications d'intérêt 
Prêt 
Bonifications d'intérêt 
Prêt 
Garantie budgétaire 
Prêt 
Garantie budgétaire 
Prêt 
Bonifications d'intérêt 
Prêt 
Bonifications d'intérêt Mode de gestion 
La Commission décide de 
l'éligibilité des projets; les prêts 
sont accordés et gérés par la BEI 
en qualité de mandataire de la 
Commission aux risques de cette 
dernière 
Accordées par la Commission, 
versées par l'intermédiaire de la 
BEI 
La Commission décide de 
l'éligibilité des projets; les prêts 
sont accordés et gérés par la BEI 
en qualité de mandataire de la 
Commission aux risques de cette 
dernière 
Accordées dans le cadre de la 
décision d'éligibilité par la 
Commission et versées par 
l'intermédiaire de la BEI 
Avis de la Commission; 
autonomie de la BEI 
Accordées dans le cadre d'avis 
par la Commission et versées par 
l'intermédiaire de la BEI (excepté 
le projet Kalamata. où les 
paiements sont effectués par la 
Commission) 
Les prêts sont accordés par la 
Commission et gérés par la BEI 
sous mandat de la Commission 
Le Conseil décide de l'octroi du 
prêt; le Fonds européen de 
coopération monétaire prend les 
mesures nécessaires en vue 
d'assurer la gestion des prêts 
Avis de la Commission; 
autonomie de la BEI 
Accordées par la Commission, 
versées par l'intermédiaire de la 
BEI 
Les prêts sont accordés et versés 
par la Commission 
Accordées et versées par la 
Commission Volume 
Financier 
(Mio ECU) 
5 650 0) 
p.m. 
1 000 (2) 
1 000 (3) 
80(3) 
p.m. 
170(4) 
1 000 (3) 
80(3) 
100 (") 
30(5) 
3 000 0) 
p.m. 
16 000 0) 
p.m. 
47 672 (6) 
1 000 (2) 
6 664 (7) 
170 
p.a. 
0) Plafond fixé par le Conseil. 
(2) Bonifications d'intérêt sur prêts NIC et BEI pour des projets en Irlande et en Italie, maximum 1 000 Mio ECU. Plafond fixé par le Conseil et se rapportant 
aux prêts NIC et BEI. 
(3) Plafond fixé par le Conseil et applicable à l'action dans son ensemble, et se rapportant également aux prêts NIC et BEI. 
(4) Bonifications d'intérêt relatives aux prêts NIC ou BEI. 
(5) Bonifications d'intérêt relatives aux prêts BEI. 
(6) Prêts en cours, y compris 750 Mio ECU sur ressources propres de la BEI dans le cadre de NIC IV. 
(7) Créances résultant de prêts. 
194 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
Tableau 12.2 — Évolution des prêts et emprunts en 1989 
Mécanisme 
Prêts : 
— NIC 
— Euratom 
— balance des paiements 
— CECA (3) 
Total des prêts 
Emprunts: 
— NIC 
— Euratom 
— balance des paiements 
— CECA (3) 
Total des emprunts En cours au 31 décembre 1988 (') 
Au 
taux de 
l'écu au 
31 décembre 1988 
(a) 
4 775,6 
2 145,3 
2 108,7 
6 831,6 
15 861,2 
5 493,1 
2 164,0 
2 458,7 
6 727,4 
16 843,2 Au 
taux de 
l'écu au 
31 décembre 1989 
(b) 
4 711,2 
2 141,8 
2 075,3 
6 939,5 
15 867,8 
5 407,9 
2 150,5 
2 425,3 
6 744,4 
16 728,1 Opérations réalisées en 1989 (2) 
Nouveau 
prêt ou 
nouvel 
emprunt 
(c) 
245,9 
— 
— 
791,7(6) 
1 037,6 
521,5 (4) 
— 
— 
913,3 (5) 
1 434,8 Remboursement 
ou 
amortissement 
(d) 
558,5 
204,5 
— 
812,1 
1 575,1 
828,1 
205,7 
350,0 
994,0 
2 377,8 (Mio ECU) 
31 décembre 1989 
(2) 
(e) = (b) + (c)-(d) 
4 398,6 
1 937,3 
2 075,3 
6 919,1 
15 330,3 
5 101,3 
1 944,8 
2 075,3 
6 663,7 
15 785,1 
(') L'écart entre les deux colonnes représente le total des différences de change dues à la réévaluation. 
(2) Au taux de l'écu au 31 décembre 1989. 
(3) Voir à ce sujet le rapport annuel séparé de la Cour. 
(4) Dont 353,9 Mio ECU pour le refinancement. 
(5) Dont 186,4 Mio ECU pour le refinancement. 
(6) Dont 91,6 Mio ECU provenant de la reprise de corrections de valeur sur créances. 
Tableau 12.3 — Ventilation de la prise en compte des bonifications d'intérêt au profit des prêts 
en faveur de la reconstruction des zones sinistrées par des séismes en Grèce et en Italie (postes 691, 692, 693) 
(Mio ECU) 
Au titre des reports de l'exercice antérieur 
Reconstitutions de crédit 
Total E 
P 
E 
P 
E 
E 
P Budget 
initial 
(a) 
37,0 
37,0 
— 
— 
— 
37,0 
37,0 Budget 
définitif 
après BRS 
et virement 
(b) 
28,4 
28,4 
— 
— 
— 
28,4 
28,4 Exécution 
(c) 
28,4 
26,6 
— 
— 
— 
28,4 
26,6 Taux 
d'exécution 
du budget 
(d = c/a) 
76,8 
71,9 
— 
— 
— 
76,8 
71,9 Taux 
d'exécution 
du budget 
définitif 
(e = c/b) 
100,0 
93,7 
— 
— 
— 
100,0 
93,7 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 195 
CONTROLE DES PRÊTS NIC 
DANS LES ÉTATS MEMBRES 
12.7. Comme cela a été indiqué dans le rapport annuel 
de la Cour relatif à l'exercice 1988 (2), une convention a 
été conclue en juin 1989 entre la Commission, la BEI et la 
Cour, dans laquelle sont fixées les modalités des contrôles 
effectués sur place par la Cour dans le domaine des prêts 
NIC. 
12.8. La Cour indique qu'un premier contrôle du 
comité de vérification de la BEI a été réalisé avec la 
participation de la Cour. D'autres contrôles de ce type 
sont en préparation. 
OBSERVATIONS RELATIVES 
A LA LÉGALITÉ ET 
A LA BONNE GESTION FINANCIÈRE 
Contrôle des activités de prêt et d'emprunt 
des Communautés 
12.9. Au cours des années 1988 et 1989, la Cour des 
comptes a examiné les procédures administratives en 
(2) Rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1988 (JO C 312 
du 12.12.1989), points 13.7 et 13.8. vigueur dans le domaine des activités d'emprunt et de prêt 
des Communautés, en insistant particulièrement sur la 
bonne gestion financière et sur l'efficacité de ces 
opérations, ainsi que sur l'efficience de cette forme 
d'intervention. 
12.10. Les résultats de ces contrôles ont été présentés, 
pour autant qu'ils concernaient les emprunts, dans le 
rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1988 (3). La 
Cour a en outre publié, le 29 juin 1990, un rapport spécial 
sur les activités de prêt et d'emprunt CECA, Euratom et 
NIC des Communautés (4), dont les développements et 
les constatations se rapportent pour l'essentiel au volet 
des prêts correspondants. 
12.11. A la suite des deux rapports précités, la 
Commission a déjà pris des mesures et s'est engagée à en 
prendre d'autres afin de rendre les règlements existants 
plus transparents et plus efficaces. La Cour n'a pas 
l'intention de reprendre ici les observations déjà formu­
lées, notamment dans son rapport spécial. Elle attire 
toutefois l'attention de l'autorité budgétaire sur le 
contenu de son rapport spécial (4). La Cour poursuivra 
son contrôle dans ce domaine dans le cadre de son 
prochain rapport annuel. 
(3) Rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1988, points 
13.9— 13.20. 
(4) JOC 160 du 29.6.1990. 

12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 197 
DEUXIEME PARTIE 
Fonds européens de développement 
TABLE DES MATIÈRES Points 
Introduction 1 — 6 
Chapitre 13 — Audit financier 13.1 — 13.52 
Chapitre 14 — Examen de projets en Afrique équatoriale de l'Ouest 14.1 — 14.31 
INTRODUCTION 
1. La Cour est pleinement consciente du contexte 
délicat dans lequel l'aide au développement est réalisée ; 
toutefois, la fréquence avec laquelle elle a dû attirer 
l'attention, dans ses rapports annuels, sur certaines 
faiblesses de la gestion des Fonds européens de dévelop­
pement (FED) illustre la nécessité pour tous les intéres­
sés — Commission. États membres, Parlement et États 
bénéficiaires —, après avoir tiré les leçons des insuffisan­
ces passées, de redoubler d'effort pour garantir une 
utilisation efficace de ces ressources limitées appliquées à 
l'aide. 
2. Cette partie du rapport annuel traite de la coopéra­
tion économique avec soixante-six pays d'Afrique, des 
Caraïbes et du Pacifique (ACP), qui est financée, 
conformément aux conventions de Lomé ('), par les États 
membres, hors budget général des Communautés euro­
péennes. Les observations de la Cour relatives à la 
coopération financière et technique avec les États non 
ACP, financée sur le budget général des Communautés 
européennes, figurent dans la première partie de ce 
volume au chapitre 10 et aux points 1.96 et 1.97 du 
chapitre 1. De plus, au chapitre 2 de la première partie, la 
Cour formule des observations sur la mise en œuvre du 
régime des échanges préférentiels entre la Communauté et 
certains pays du tiers monde. 
(') Quatrième FED (JO L 25 du 30.1.1976); cinquième FED 
(JO L347 du 22.12.1980); sixième FED (JO L 86 du 
31.3.1986). 3. Tout en tenant compte du fait qu'il existe de 
nombreuses différences entre les conditions économiques 
et sociales de soixante-neuf pays très dispersés d'Afrique, 
des Caraïbes et du Pacifique (2) et que rares sont les 
solutions satisfaisantes aux innombrables difficultés que 
rencontrent de nombreux pays en voie de développement, 
l'aide au développement pourrait être grandement 
améliorée si les insuffisances mises en évidence par la 
Cour dans la gestion financière venaient à être corrigées. 
4. D'une année sur l'autre, l'étendue des vérifications de 
la Cour est limitée par les ressources dont elle dispose, et il 
n'est donc pas question de contrôler l'ensemble du 
programme des Fonds européens de développement, qui 
s'étend presque au monde entier. Seul un petit nombre 
d'États peut faire l'objet de contrôles sur place, donnant 
lieu ensuite à des rapports. Quoi qu'il en soit, les 
problèmes constatés au cours des contrôles de 1989 et 
exposés dans le présent rapport se rencontrent dans 
d'autres pays. 
5. Compte tenu du fait que l'objectif des Nations unies 
pour l'aide au développement est fixé à 0,7 % du PNB du 
monde développé et que la valeur cumulée de l'aide 
bilatérale provenant des États membres et de l'aide 
communautaire n'atteint pas 0,5 % (3), la gestion de 
l'aide au développement exige la plus extrême attention. 
En face de l'immensité des besoins, un maximum d'efforts 
est nécessaire pour éviter le gaspillage ou l'inefficacité. 
(2) Trois nouveaux pays seront membres de la quatrième 
convention de Lomé, qui a été signée le 15 décembre 1989 
(Haïti, république Dominicaine, Namibie). 
(3) Rapport 1989 de l'OCDE sur la coopération en vue du 
développement dans les années 90. 
198 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
6. La Cour est pleinement consciente des avantages 
considérables que les pays ACP bénéficiaires ont retirés 
des services fournis par la Commission et les délégations 
ainsi que de la coopération des États bénéficiaires dans la 
mise en œuvre des conventions de Lomé. Si des mesures positives étaient prises en réponse aux observations de la 
Cour et aux résolutions du Parlement européen qu'elles 
suscitent, les avantages des pays bénéficiaires ne pour­
raient que s'en trouver accrus. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 
CHAPITRE 13 
Audit financier 
13.0. TABLE DES MATIERES Points 
Exécution des FED jusqu'au 31 décembre 1989 13.1 — 13.4 
Régularité des engagements comptables 13.5 —13.11 
Devis 13.12 — 13.13 
Avances 13.14 — 13.18 
Avances sur marché 13.15 —13.16 
Avances sur devis 13.17 — 13.18 
Pratiques comptables 13.19 —13.25 
Comptabilisation des avances 13.19 
Paiements effectués sans engagements préalables 13.20 
Nouvelle procédure de paiements semi-directs 13.21 — 13.22 
Disponibilité des pièces justificatives 13.23 
Corrections comptables 13.24 — 13.25 
Clauses contractuelles et bonne gestion financière 13.26 — 13.38 
Monnaies contractuelles et monnaies de paiement 13.26 — 13.27 
Révisions de prix 13.28 —13.31 
Inadaptation de la clause prévoyant le versement d'une avance de 60 % 
au titre de certains marchés de fournitures 13.32 — 13.35 
Cautions de bonne exécution 13.36 — 13.38 
Stabex Bénin 13.39 — 13.41 
États financiers 13.42 — 13.45 
Présentation des états financiers de l'ordonnateur 13.42 — 13.43 
Bilan au 31 décembre 1989 13.44 
Fonds de contrepartie 13.45 
Plan de relance et de réhabilitation — Fonds de contrepartie 13.46 — 13.51 
Observation finale 13.52 
200 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
EXECUTION DES FED 
JUSQU'AU 31 DÉCEMBRE 1989 Si l'on tient compte de l'annulation d'engagements 
s'élevant à 9,4 Mio ECU pour le quatrième FED et à 
30 Mio ECU pour le cinquième FED, le total des 
engagements nets en 1989 a atteint 1 363.5 Mio ECU. 
13.1. Le tableau 13.1 retrace l'utilisation des quatrième, 
cinquième et sixième FED au 31 décembre 1989. Pour les 
trois conventions de Lomé en vigueur, les nouveaux 
paiements s'élevaient à 1 297 Mio ECU en 1989, répartis 
comme suit : 
a) quatrième FED 32,2 Mio ECU 13.2. Compte tenu du faible avancement enregistré en 
1989 en matière de réalisation du quatrième FED, la Cour 
réitère la recommandation qu'elle avait formulée dans 
son rapport annuel relatif à l'exercice 1988, à savoir que le 
quatrième FED devrait être clos avant l'entrée en vigueur 
de la nouvelle convention de Lomé. 
b) cinquième FED 240,7 Mio ECU 
c) sixième FED 1 024,1 Mio ECU 13.3. En termes de décaissements, l'exécution du 
cinquième FED continue à se ralentir, et le rythme de 
ceux-ci est même plus lent que ce n'avait été le cas pour le 
quatrième FED, à savoir 79 contre 84,6 %, après neuf 
ans. 
Les nouveaux engagements primaires se décomposaient 
comme suit: 
a) quatrième FED 9,8 Mio ECU 
b) cinquième FED 68,9 Mio ECU 
c) sixième FED 1 324,2 Mio ECU 13.4. En 1989, 1 024,1 Mio ECU ont été décaissés au 
titre du sixième FED. Ce montant comprend 338,2 Mio 
ECU pour le Stabex, 98,7 Mio ECU pour le programme 
spécial «endettement» et 133,4 Mio ECU pour les 
programmes sectoriels d'importation. Par conséquent, 
55 % des dépenses de 1989 concernaient des instruments 
supposant des décaissements rapides. Parallèlement, le 
rythme des décaissements pour le type classique de projets 
d'aide est tombé à un taux inférieur même aux taux 
enregistrés pour les quatrième et cinquième FED. A la fin 
de 1989, le montant de l'aide programmable déjà versée 
Tableau 13.1 — Utilisation des quatrième, cinquième et sixième FED au 31 décembre 1989 
(Mio ECU) 
Ressources et utilisation 
Dotations initiales 
Ressources perçues (y compris ressources diverses 
et transferts) 
Ressources restant à percevoir des États membres 
Transferts de ressources vers d'autres FED 
Ressources nettes 
Paiements antérieurs à 1989 
Paiements de 1989 
Décisions d'engagements restant à liquider 
Utilisation 
Solde disponible pour de nouvelles utilisations Quatrième FED 
Lomé I 
(expiration: 
1980) 
3 150,0 
3 248,1 
(68,6) 
3 179,5 
2 999,0 
32,2 
104,2 
3 135,4 
44,1 Cinquième FED 
Lomé 11 
(expiration : 
1986) 
4 636,0 
4 950,0 (') 
(165,3) 
4 784,7 (!) 
3 422,0 
240,7 
976,6 
4 639,3 
145,4 Sixième FED 
Lomé 111 
(expiration: 
1990) 
7 500.0 
1 246.3 (2) 
6 672.5 
7 918.8 (2) 
1 277.0 
1 024.1 
3 685.0 
5 986,1 
1 932.7 
(') Dont 5,8 Mio ECU correspondant à des produits financiers issus de ressources du cinquième FED et non affectés à la dotation de l'un des FED en cours 
d'exécution au 31 décembre 1989. 
(2) Dont 3,2 Mio ECU correspondant à des produits financiers issus de ressources du sixième FED et non affectés à la dotation de l'un des FED en cours 
d'exécution au 31 décembre 1989. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 201 
au titre du sixième FED était seulement de 11,4 %, non 
compris les programmes spéciaux d'importation. 
RÉGULARITÉ DES ENGAGEMENTS 
COMPTABLES (i) 
13.5. Selon l'article 18 du règlement financier applicable 
au sixième FED, « les propositions d'engagement accom­
pagnées des pièces justificatives sont transmises au 
contrôleur financier ... Elles font l'objet d'un enregistre­
ment par l'ordonnateur, après visa du contrôleur 
financier». 
13.6. En fait, les engagements comptables sont systéma­
tiquement enregistrés, dans la comptabilité du service de 
l'ordonnancement, à une date antérieure au visa du 
contrôleur financier. Cette pratique doit être examinée à 
la lumière des constatations suivantes, résultant de 
l'examen des dossiers de la Commission. 
13.7. L'ensemble des marchés, contrats et devis conclus 
ne sont soumis au visa du contrôleur financier que 
lorsqu'ils ont été signés, c'est-à-dire rendus exécutoires. 
S'il est aisément compréhensible, eu égard à la dispersion 
géographique des opérations du FED, que les projets de 
documents contractuels et les devis ne peuvent être 
systématiquement soumis à l'appréciation du contrôle 
financier, il n'en demeure pas moins souhaitable que 
celui-ci puisse se prononcer, en connaissance de cause, 
chaque fois qu'il est dérogé aux conditions générales types 
des différents cahiers des charges du FED. A cet égard, la 
portée des dérogations devrait être clairement établie, et 
celles-ci devraient être justifiées une par une. 
13.8. Il arrive qu'un seul engagement rassemble les 
paiements effectués au titre de plusieurs marchés, 
contrats ou devis, et, par suite, les opérations effectuées 
au titre de chaque marché, contrat ou devis ne peuvent 
être retracées dans les comptes. 
13.9. Très souvent, le montant des engagements 
secondaires comprend une marge dépassant la contre-
valeur du montant contractuel d'une opération donnée. 
De cette pratique découle un double risque: 
a) celui d'une immobilisation injustifiée de crédits ; 
(') Les accords signés correspondent à des engagements 
primaires figurant dans les comptes de la Commission, alors 
que les marchés et les devis établis et faisant apparaître les 
engagements contractuels sont enregistrés comme engage­
ments secondaires. b) celui de voir les crédits ainsi engagés être par la suite 
utilisés pour faire face à des dépenses non couvertes 
par les dispositions contractuelles. 
Pour écarter ces risques, les engagements comptables 
devraient être strictement limités à la contre-valeur en 
ECU des sommes contractuelles. Au besoin, ils devraient 
ensuite être mis à jour pour tenir compte des fluctuations 
de change et des variations de prix justifiées. Une telle 
méthode serait plus conforme à l'esprit du règlement 
financier du FED et donnerait une image plus fidèle de la 
réalité. 
13.10. Enfin, de nombreux engagements ne sont pas 
soldés, alors que toutes les prestations contractuelles ont 
été exécutées et payées depuis plusieurs années. Les 
reliquats inemployés au titre de tels engagements peuvent 
représenter des montants importants pour une seule 
opération, comme le montrent les exemples suivants : 
(en Mio ECU) 
Engagement en cours 
a) assistance technique à la Communauté 
des Caraïbes (Caricom) 
(cinquième FED - 0,65 Mio ECU) 0,6 
b) promotion commerciale 
(quatrième FED - 3 Mio ECU) 1,3 
c) fièvre aphteuse, étude du contrôle régional 
(quatrième FED - 0,45 Mio ECU) 0,2 
d) projet relatif à l'huile de palme 
(Congo - 3,2 Mio ECU) 2,8 
13.11. Dans ses réponses au rapport annuel de la Cour 
relatif à l'exercice 1988 (point 17), la Commission a 
déclaré qu'un nouveau manuel de procédures financières 
était en cours de préparation. La Cour estime que la 
Commission ne devrait plus tarder à établir des règles 
cohérentes et claires en ce qui concerne la comptabilisa­
tion des engagements. 
DEVIS 
13.12. Le devis est le document contractuel prévisionnel 
sur la base duquel une personne publique de l'État ACP 
réalise des prestations pour le compte d'un projet du FED 
à l'aide de ses propres agents, de personnel qu'elle 
embauche et de fournitures qu'elle achète. Dans de 
nombreux cas, le montant du devis est définitivement 
arrêté en fonction d'une prévision des moyens à mettre en 
œuvre (main-d'œuvre, matières premières, pièces de 
rechange, coûts forfaitaires d'utilisation des équipe­
ments). De nombreux devis constituent en fait un appui à 
^ journal officiel des Communautés européennes 1^ 1^ ^0 
des structures administratives ou parapubliques^ sans 
^our autant garantir l'effectivné des services rendus 
^Étant donné queles sommes pavées autitre d'un seul 
projet atteignent souvent plusieurs millions d'écus, il 
seraitsouhaitablequelesremboursementsdedépensesau 
titre d'un devis soient non seulement appuyés de 
décomptes et de pustitlcatifs relatifs aux moyens mis en 
œuvrer mais également d'une certitication précise relative 
aux prestations ^quantités et natures exécutées^comme 
dans le cas des marchés de Lravaux^àsavon fournie par 
une personne autre que le régisseur d'avances 
PIP^ La Couranotéàplusieurs reprises des cas dans 
lesquels des devisn'avaient été approuvés que longtemps 
après la date du commencement des projets correspond 
dants Plie estime que les services de la Commission ne 
devraient pas accepter d'engager des devis pour des 
périodes rétroactives, en raison du risque que cela 
comporte de financer les frais de fonctionnement 
d'organismes administratifs, quels que soient les travaux 
exécutés dans le cadre d'actions particulières Lout devis 
couvrantunepénodedéterminéedevraitfairel'ob^etd'un 
engagement spécifique et distinct dans la comptabilité de 
la Commission, afin quechaquecompteretraceexclusiveD 
ment les paiements qui s'v rapportent une telle traduc^ 
tion comptable faciliterait grandement le suivi de 
l'exécution du devis et de l'apurement des avances 
consenties ^voir point 1^1^ 
AVANCES 
1^1^ L'examen des opérations comptables des P^Lia 
fait apparaître que deux catégories principales d'avances 
accordées au titre de la mise en couvre de l'aide 
communautaire appellent des observations 
a^ les avances acquittées auxtitulaires des contrats et 
marchés conformément aux différents cahiers des 
charges généraux, 
b^ les avances accordées aux régisseurs chargés de 
l'exécution des devis 
^t^c^^^^^c^ 
1^1^ Conformément aux cahiers des charges généraux 
qui les régissent, les attributaires de marches defournitu^ 
res, de marchés de travaux ou de contrats de prestations 
de servicespeuventbénéfïcier d'avances dont les mon^ 
tants varient selon la nature du contrat conclu CepenD 
dant, dans un certain nombre de cas, des avances excédant le montant prévu au titre des conditions 
généralesontétéaccordéesllseraitsouhaitableque toute 
dérogation auxconditions générales tasse l'objet d'une 
motivation explicite 
l^lro Cruelles que soient les raisons qui existent de ne 
pas insister pour obtenir des cautions pour les avances 
verséesàdes organismes publics ouades organisations 
internationales, les avances versées a des opérateurs 
privés ne devraient être pavées qu'auvu d'une caution 
bancaire Les paiements examines par la Cour montrent 
que lOavancessurmarchepour un montant totalde 
^7 Iviio^CL^ontéteaccordées en l'absence décantions 
bancaires 
^^c^^^^^ 
1^17 Au moment ou un projet pour lequel un devisa 
été approuvé est exécute, une avance est versée au 
régisseur pour lui permettre de faire faceaux dépenses du 
projet Far la suite, le régisseur doit demander à la 
Commission lareconstitution de sonfondsd'avance pour 
le montant des paiements qu'il a exécutes POans la 
pratique, la Couraconstatequ'ade nombreuses reprises 
les modalités de reconstitution de l'avance initiale sont 
méconnues au point de permettre au régisseur d'avance 
de disposer d'uneavancebiensupeneureaumontant 
initialement autorisé L^ans certains cas, des avances 
n'ont pas été comptabilisées comme telles par la 
Commission 
1^1^ ^n ce qui concerne les devis exécutes par phases 
successives, de nouvellesavancessontaccordees sans que 
lesavances antérieures aient eteapurees^ et, danscertams 
cas, des engagements ont été clôtures alors que des 
avancesrestaienta^ustitîer Ainsi,au titre de l'échantillon 
des paiements examine, l'utilisation d'avances d'un 
montant total de^lviioLCC^restaita^ustitler 
PRATIQUES COMPTABLES 
Comptabilisation des avances 
13 19 Toute avance versée à un contractant, même 
dans le cas d'un marche de fourniture, devrait systémati­
quement être comptabilisée comme telle dans les écritures 
de la Commission, afin de permettre le suivi de 
l'apurement de l'avance et de la caution A cet égard, sur 
environ 170 projets examinés, 47 avances d'un montant 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 203 
total de 22,4 Mio ECU ne sont pas enregistrées comme 
telles dans les écritures comptables de la Commission. 
Paiements effectués 
sans engagements préalables 
13.20. Les retards administratifs de la part des déléga­
tions et aussi du service de l'ordonnancement expliquent 
la fréquence des paiements effectués en l'absence d'un 
engagement préalablement visé par le contrôleur finan­
cier. L'échantillon de paiements examiné par la Cour a 
révélé que 80 ordres de paiement d'un montant total de 
22 Mio ECU ont été exécutés sans tenir compte des 
dispositions des articles 18, 25 et 27 du règlement 
financier applicable au sixième FED. Les deux principaux 
cas sont les suivants : 
a) à la mi-octobre 1988, près de 11,5 Mio ECU ont été 
payés à partir du compte du payeur délégué du 
Sénégal, alors que le visa du contrôleur financier n'est 
intervenu qu'au début de décembre 1988; communiquée à la Cour. Par ailleurs, les instructions 
relatives aux modalités d'exécution de ces paiements 
semi-directs n'ont pas encore été transmises à la Cour, 
alors que les dispositions de l'article 14 du règlement 
financier applicable au sixième FED stipulent que la 
Commission transmet (à la Cour) les réglementations 
internes qu'elle arrête en matière financière. 
13.22. L'examen d'un échantillon significatif de paie­
ments exécutés selon cette nouvelle procédure conduit à 
constater que : 
a) plus d'un quart des paiements concernés ont été 
passés en comptabilité sans avoir été soumis au visa a 
posteriori du contrôleur financier; 
b) l'utilisation de cette procédure a permis l'exécution de 
paiements avant visa des engagements correspon­
dants par le contrôleur financier; 
c) des paiements finals acquittant les soldes de marchés 
ont été exécutés selon cette procédure, avant qu'il ait 
été possible de contrôler l'exacte liquidation de 
l'ensemble des paiements effectués; 
b) à la mi-mars 1989,1,9 Mio ECU ont été payés à partir 
du compte du payeur délégué du Kenya, alors que 
l'engagement comptable n'a été visé par le contrôleur 
financier qu'à la fin de l'exercice 1989. En outre, le 
montant effectivement dû ne s'élevait qu'à 1,69 Mio 
ECU. 
Les autres paiements ne concernaient pas uniquement des 
opérations pour lesquelles les services centraux avaient 
donné un accord général pour des projets bien identifiés. 
C'est ainsi que deux opérations n'ont été définitivement 
imputées à des projets que plusieurs mois après avoir été 
localement exécutées avec l'accord de la délégation. De 
telles constatations interpellent très directement la 
fonction de supervision et de contrôle que les services 
centraux exercent sur les délégations. d) une avance (99 000 ECU) portant sur 60 % d'un 
marché de fournitures a été ordonnancée et exécutée 
deux fois, à savoir depuis les services centraux et 
depuis l'État ACP (Zaïre); 
e) un paiement de 74 696,98 ECU exécuté selon cette 
nouvelle procédure a été calculé de façon erronée et 
versé à titre d'intérêts de retard calculés sur la base des 
taux zaïrois de 21 à 34,5 %, alors que les paiements 
avaient été effectués en francs belges. 
Compte tenu des constatations qui précèdent, la Cour 
maintient ses réserves relatives à la généralisation des 
paiements semi-directs, étant donné les insuffisances 
actuelles des systèmes comptable et de contrôle interne 
appliqués par les services de la Commission. 
Nouvelle procédure de paiements semi-directs 
Disponibilité des pièces justificatives 
13.21. Dans son rapport annuel relatif à l'exercice 
1988 (2), la Cour avait fait part des réserves qu'appelait la 
nouvelle procédure de paiements, dits semi-directs, mise 
en place dans certains Etats ACP. L'évaluation de la 
nouvelle procédure par la Commission n'a pas encore été 
(2) Rapport annuel, deuxième partie, points 15 et 16 (JO C 312 
du 12.12.1989). Les deux caractéristiques de la nouvelle 
procédure des paiements semi-directs sont les suivantes : 
a) accès direct de l'ordonnateur national du pays ACP aux 
comptes bancaires de la Commission en Europe, et 
b) pas d'intervention a priori du contrôleur financier, c'est-
à-dire que le visa n'est donné qu'a posteriori. 13.23. Malgré les observations faites dans ses deux 
derniers rapports annuels et les réponses de la Commis­
sion, la Cour déplore que les opérations soient toujours 
exécutées en l'absence des pièces justificatives essentielles. 
Elle tient à souligner la nécessité pour tout dossier de 
projet (autre que ceux traités par les organismes 
décentralisés) du service de l'ordonnancement de contenir 
toutes les dispositions d'un marché ou contrat ayant une 
incidence financière. Tous les paiements devraient aussi 
être accompagnés de pièces justificatives, décomptes, 
mémoires ou factures détaillant la nature, la quantité et 
les prix unitaires des biens et des services. 
204 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
Corrections comptables 
13.24. La comptabilité du FED présente un nombre 
trop important d'écritures correctives (1 570 environ sur 
un total de 15 686 en 1989). Ce taux d'erreur de 10 % 
reflète l'absence d'instructions précises relatives aux 
modalités de passation d'écritures comptables et l'insuffi­
sance des contrôles de vraisemblance programmés dans le 
système comptable informatisé de la Commission. 
13.25. La très grande majorité des corrections compta­
bles est effectuée sans que le contrôleur financier accorde 
son visa. La Cour estime que les corrections comptables 
devraient obligatoirement être soumises au visa préalable 
du contrôleur financier et être conformes aux dispositions 
de l'article 27 du règlement financier applicable au 
sixième FED. 
CLAUSES CONTRACTUELLES 
ET BONNE GESTION FINANCIÈRE 
Monnaies contractuelles 
et monnaies de paiement 
13.26. Les dispositions de l'article 48 du règlement 
financier applicable au sixième FED visent, selon des 
modalités différentes en fonction des contrats en cause, à 
permettre aux contractants de se protéger contre les 
risques de change. Cette protection est assurée par 
l'adoption d'un taux de conversion fixe pour les 
paiements non effectués en monnaie locale, relatifs à des 
marchés de travaux et des contrats d'assistance technique, 
dans la mesure où les services, prestations et fournitures 
ont une origine extérieure au pays bénéficiant de l'aide. Il 
est évident que cette origine doit être dûment justifiée. La 
fraction qui est versée dans la monnaie de l'Etat par le 
payeur délégué local, en contrepartie des monnaies CEE, 
assure des rentrées de devises à l'État bénéficiaire. 
Conformément à l'article 227, paragraphe 2, de la 
troisième convention de Lomé, le calcul de cette fraction 
est réalisé par les services des ordonnateurs nationaux en 
étroite collaboration avec le délégué de la Commission. 
13.27. Lors de son contrôle, la Cour a observé de 
nombreux cas de non-respect des dispositions réglemen­
taires. Ils peuvent être résumés de la façon suivante : 
a) des taux non prévus dans les contrats pour la monnaie 
de paiement étaient utilisés pour payer des contrac­
tants en monnaies européennes, ce qui faussait les 
coûts en écus des opérations. Par exemple, dans certains cas, les pertes de change pour le FED 
pouvaient s'élever à presque 1 % de la valeur des 
paiements concernés ; 
b) dans la plupart des cas, les parts payables en 
monnaies locales ne font pas l'objet d'appréciations 
réalistes. Par exemple, de nombreux marchés de 
travaux d'infrastructures prévoient des parts locales 
inférieures à 10 %. En outre, les parts contractuelles 
payables dans les monnaies prévues ne sont pas 
toujours respectées; 
c) dans un cas extrême, un projet a fait l'objet d'une 
surimputation d'un montant de 148 000 ECU (Soma­
lie) par suite de l'utilisation erronée de l'écu comme 
monnaie contractuelle. 
Révisions de prix 
13.28. L'échantillon d'opérations examiné par la Cour a 
révélé des faiblesses en matière de traitement des révisions 
de prix dans trois domaines principaux : les avances, les 
révisions forfaitaires et les pièces justificatives. Ces 
constatations appellent les commentaires ci-après. 
13.29. Les avances accordées aux contractants de­
vraient être exclues de toute révision de prix ultérieure, 
conformément au cahier général des charges, afin de 
garantir que les contractants ne bénéficient pas d'avanta­
ges indus. 
13.30. Aucune clause de variation de prix ne devrait être 
appliquée automatiquement ou sur une base forfaitaire. 
Toute variation devrait reposer exclusivement sur des 
éléments vérifiables et en relation avec les prestations 
fournies dans le cadre du contrat. En particulier, les prix 
de base et leurs index de référence devraient figurer dans 
les dossiers de la Commission. 
13.31. Les pièces justificatives de toutes les révisions de 
prix devraient comporter toutes les références nécessaires 
ainsi que des calculs explicites relatifs aux montants des 
révisions, afin que les contrôles nécessaires puissent être 
effectivement opérés par le service de l'ordonnancement. 
Dans de nombreux cas, les révisions de prix ont été 
acquittées sans le moindre contrôle et uniquement au vu 
d'une certification du maître d'œuvre contractant. Par 
exemple, pour un projet de construction d'un port 
(Mozambique), l'acceptation de révisions de prix a 
conduit à une augmentation des coûts en écus de plus de 
110 % pour des quantités de ciment et d'acier galvanisé, 
et cela sur près de deux ans (avril 1987 à mars 1989). En 
outre, dans le cadre du même marché, sur la base du taux 
de conversion contractuel, le contractant a perçu en écus 
95 % des révisions de prix liées à l'augmentation du coût 
de la main-d'œuvre locale, alors que cette augmentation 
résultait largement de la dépréciation de la monnaie 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 205 
locale. Les sommes découlant des révisions de prix au titre 
des coûts locaux devraient être payées exclusivement en 
monnaie locale, afin que l'adjudicataire ne tire pas un 
bénéfice indu de la combinaison des clauses de variation 
de prix et de garantie de change. Dans le cas d'espèce, la 
Commission devrait prendre des mesures pour éviter au 
FED des surcoûts liés aux effets combinés des révisions de 
prix et des garanties de change. 
Inadaptation de la clause prévoyant 
le versement d'une avance de 60 % 
au titre de certains marchés de fournitures 
13.32. Si la disposition des clauses générales des 
marchés de fournitures prévoyant le versement d'une 
avance de 60 % à un adjudicataire est le plus souvent 
justifiée, il existe des cas où ces conditions sont 
inadaptées, comme le montrent les points suivants. 
Marchés cadres 
13.33. Au titre de projets de réhabilitation, des marchés 
de gré à gré sont conclus avec des fournisseurs pour la 
livraison, sur une période pouvant atteindre quatre ans, 
de pièces de rechange dont les prix de référence sont ceux 
du catalogue prix publics du fournisseur à la date de la 
livraison et sans aucune remise. Sur la base de l'enveloppe 
financière prévisionnelle, une avance de 60 % est versée 
au vu d'une caution bancaire à l'attributaire, alors que le 
marché autorise le fournisseur à substituer, en cours 
d'exécution du contrat, un nouveau catalogue de prix à 
celui remis lors de la consultation initiale. De telles 
dispositions contractuelles permettent au titulaire du 
marché de cumuler les avantages résultant du versement 
d'une avance importante et de la protection des prix. Les 
avances devraient être limitées au montant des comman­
des fermes. 
Sucre et produits pétroliers 
13.34. S'agissant de la fourniture de produits pétroliers, 
le versement d'une avance égale à 60 % du montant total 
estimé du marché conduit, en fait, à anticiper des 
décaissements s'élevant à plusieurs millions d'écus alors 
que le pétrole ne sera livré qu'après plusieurs mois. Les 
avances inutilement versées représentent une perte de 
produits financiers. Étant donné que le FED paie 
normalement le prix au comptant à la date du charge­
ment, rien ne peut justifier le préfinancement de 
l'opérateur. Les procédures d'adjudication limitées aux 
coûts de transport ont une faible incidence sur les prix 
obtenus par la Commission. 13.35. En ce qui concerne les marchés de fournitures de 
sucre, le versement d'une avance égale à 60 % du montant 
du marché devrait également être reconsidéré, compte 
tenu du fait que l'attributaire du marché peut se couvrir 
sur les marchés à terme de ce produit en mobilisant des 
montants bien inférieurs à la valeur de l'avance perçue. 
Cautions de bonne exécution 
13.36. La caution de bonne exécution constitue une 
garantie susceptible d'être mise en œuvre en cas de 
défaillance du contractant, notamment pour obtenir 
l'achèvement des travaux conformément aux spécifica­
tions contractuelles. Conformément aux clauses généra­
les des contrats, tout marché de travaux devrait donner 
lieu à la constitution d'une caution de bonne exécution 
préalablement à l'exécution du premier paiement. 
13.37. La Commission devrait vérifier que les cautions 
de bonne exécution sont constituées en temps voulu et 
qu'elles sont suffisantes, et notamment : 
a) qu'elles sont disponibles préalablement à l'exécution 
du premier paiement ; 
b) qu'elles sont établies pour un montant suffisant; 
c) qu'elles couvrent toute la période d'exécution des 
travaux et de garantie ; 
d) qu'elles sont libellées avec suffisamment de soin pour 
qu'elles puissent effectivement être mobilisées. 
En outre, il convient de veiller à leur éventuelle 
prolongation afin d'éviter, comme cela a été le cas au 
Sénégal, qu'une caution de bonne exécution de plus de 
500 000 ECU vienne à expiration, alors même que des 
insuffisances ont déjà été constatées dans les travaux. 
13.38. Si les cahiers généraux des charges du FED 
prévoient uniquement la constitution d'une caution de 
bonne exécution pour les marchés de travaux, les risques 
encourus au titre de certains marchés de fournitures 
justifieraient également le recours à une sûreté de cette 
nature. Ainsi, une caution de bonne exécution suffisante 
aurait évité ce qui s'est passé au Mali, lorsqu'un 
contractant pour une fourniture de sucre avait obtenu, 
avec l'accord de l'ordonnateur national, que son marché 
soit résilié aux torts partagés, alors qu'il avait bénéficié 
pendant trois mois d'une avance de 2 Mio ECU. En fin de 
compte, une quantité de sucre moins importante a été 
achetée à un autre opérateur pour un prix à la tonne 
supérieur de plus de 35 % environ au prix initialement 
convenu. 
206 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
STABEX BENIN 
13.39. En juillet 1988, les autorités béninoises ont 
ouvert à la demande de la Commission un compte à 
double signature (ordonnateur national et délégué de la 
Commission) auprès de la Banque commerciale du Bénin 
(BCB), afin d'y faire déposer les transferts Stabex dus par 
la Communauté. En août 1988, la Commission y a versé 
environ 7 Mio ECU correspondant à trois décisions de 
transfert. Quelques jours plus tard, les fonds ont été 
prélevés sans la signature du délégué de la Commission. 
13.40. Informée la fin janvier 1989 de cette situation, le 
délégué a immédiatement entamé des démarches auprès 
de l'ordonnateur national pour obtenir des explications et 
le remboursement des fonds. Le 16 février 1989, la BCB a 
fait savoir au délégué que le compte spécial Stabex 
présentait à nouveau un solde créditeur de 2 425 Mio 
FCFA (6,857 Mio ECU) (3). Cependant, comme la 
banque était insolvable (4), les fonds ne pouvaient ni être 
transférés vers une autre institution financière (BCEAO, 
par exemple), ni servir au règlement de créances 
courantes. Ce faisant, des fonds du FED se trouvaient 
réduits à une simple inscription dans les livres de la 
banque. 
13.41. La Commission a accepté ultérieurement l'affec­
tation des fonds inscrits dans les livres de la banque à 
l'apurement des dettes de deux sociétés d'État vis-à-vis de 
la BCB (5). Ainsi, deux créances d'entreprises publiques 
ont été remplacées dans les livres de la BCB par une 
nouvelle créance irrecouvrable. Tant que les fonds 
n'auront pas été déposés auprès d'un établissement 
financier solvable, l'apport réel à l'économie béninoise 
des 7 Mio ECU de transfert Stabex doit être considéré 
comme douteux, voire inexistant. 
ÉTATS FINANCIERS 
Présentation des états financiers 
de l'ordonnateur 
13.42. La présentation actuelle des comptes de l'ordon­
nateur ne permet pas d'obtenir une information claire et 
Q) Taux comptable mars 1989 = 353.64. 
(4) Décision du tribunal populaire de Cotonou du 11 juillet 
1989, déclarant l'insolvabilité à partir du 28 février 1989. 
(5) 2 000 Mio FCFA (5,7 Mio ECU) au profit de la Société 
nationale pour l'industrie des corps gras (Sonicog) ; 425 Mio 
FCFA (1,2 Mio ECU) au profit de la Société nationale pour 
les produits agricoles (Sonapra). concise relative aux éléments importants qui affectent 
l'exécution des FED. Ces éléments sont: 
a) la dotation initiale de chaque FED, ventilée selon les 
différents instruments d'aide; 
b) les modifications successives apportées, dans le 
courant de l'exécution, à chaque instrument; 
c) les recettes perçues selon l'origine et l'indication de 
l'affectation Finale; 
d) les dotations finales au 31 décembre, avec indication 
du degré d'exécution du FED pour chaque instru­
ment d'aide. 
13.43. En ce qui concerne le sixième FED en particulier, 
les états Financiers, tels qu'ils sont présentés pour 
l'exercice 1989, n'indiquent pas le montant des program­
mes d'importation sectoriels financés au titre de l'arti­
cle 188, paragraphe 1, de la troisième convention de 
Lomé, bien que les décisions d'engagement et les 
paiements effectués soient supérieurs à 350 et 200 Mio 
ECU respectivement en plus des 307 Mio ECU du 
programme spécial «endettement». La Cour estime que 
les états financiers devraient comporter des informations 
suffisantes pour permettre à l'autorité budgétaire de tirer 
des conclusions quant aux modalités d'utilisation de 
chaque instrument de coopération financière et techni­
que. 
Bilan au 31 décembre 1989 
13.44. Ce bilan de fin d'exercice montre qu'un effort 
considérable a été réalisé pour reprendre dans les comptes 
financiers toutes les opérations effectuées jusqu'au 31 
décembre. Il existe encore, toutefois, certaines lacunes, 
notamment en matière de comptabilisation des recettes, 
d'identification des dernières dépenses exécutées en 
passant par certains comptes bancaires et des fonds de 
contrepartie générés par les différents types d'aide dans le 
cadre des FED. La régularisation de dépenses déjà 
effectuées n'a pas non plus été améliorée ; elles représen­
taient un montant de 67,2 Mio ECU au 31 décembre 
1989. A cet égard, la Cour note que 105 opérations pour 
un montant de 4,6 Mio ECU effectuées avant le 
1er janvier 1989 (6) n'avaient pas encore été régularisées 
au 31 décembre 1989. Sur le nombre total des opérations 
en attente, 40 % concernaient sept pays ACP seule­
ment (7). Les délégations et les services d'ordonnance­
ment de la Commission devraient être attentifs à la 
nécessité d'une régularisation rapide et complète des 
dépenses. 
(6) Rapport annuel, deuxième partie (JO C 312 du 12.12.1989), 
le point 38, sous b), mentionne également ce problème. 
(7) Kenya, Swaziland, Guinée. Burkina Faso. Bénin, Zim­
babwe et Niger. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 207 
Fonds de contrepartie 
13.45. Environ 350 Mio ECU avaient été dépensés pour 
les programmes relatifs aux importations et à l'endette­
ment à la fin de 1989. L'une des caractéristiques de cette 
aide réside dans le fait que des fonds de contrepartie 
(l'aide libellée en écus se traduisant par son équivalent en 
monnaie nationale) doivent être constitués et utilisés pour 
l'aide au développement par le pays bénéficiaire. Dans ce 
contexte, il revient aux délégations de s'assurer que les 
fonds sont constitués et utilisés comme prévu. La Cour 
n'a cependant pas été en mesure d'obtenir de la 
Commission des informations complètes et fiables sur les 
fonds de contrepartie. Étant donné les montants enjeu, la 
Cour estime que l'autorité budgétaire devrait recevoir, en 
même temps que les bilans annuels des FED, des 
informations concernant, pour chaque pays bénéficiaire, 
la constitution des fonds de contrepartie, leur utilisation 
et les montants restant disponibles à la fin de l'exercice 
financier. 
PLAN DE RELANCE 
ET DE RÉHABILITATION — 
FONDS DE CONTREPARTIE 
13.46. Le plan de relance et de réhabilitation (PRR) 
destiné à venir en aide aux dix pays africains les plus 
touchés par la sécheresse des années 1984 et 1985 est entré 
en application en janvier 1986. Les pays bénéficiaires en 
étaient l'Ethiopie, le Mali, la Mauritanie, le Niger, le 
Soudan, le Tchad, le Botswana, le Burkina Faso, les îles 
du Cap-Vert et la Somalie. Le plan a été financé à hauteur 
de 75 Mio ECU sur les fonds du quatrième FED et à 
hauteur de 25 Mio ECU sur ceux du cinquième FED. 
13.47. Le contrôle de la Cour a porté sur les opérations 
en faveur de l'Ethiopie, de la Mauritanie, du Soudan, du 
Tchad, du Niger et du Mali, opérations représentant un 
total de 96,4 Mio ECU. Des missions ont été effectuées 
dans les quatre premiers pays. Les objectifs du plan ont 
été pour l'essentiel atteints, bien qu'avec du retard, et 
cependant la Cour a observé un certain nombre de 
déficiences dans l'application du plan, qui font actuelle­
ment l'objet de discussions entre elle et la Commission. 
Au stade actuel, la Cour souhaite mettre l'accent sur la 
situation relative aux fonds de contrepartie. 13.48. Les fonds de contrepartie devaient ainsi prove­
nir: 
(en Mio ECU) 
a) En Ethiopie: 
d'un programme de transport 
et de distribution d'engrais 2,5 
b) En Mauritanie: 
de la vente d'intrants agricoles 0,5 
c) Au Niger: 
— de la commercialisation du riz 2,0 
— de la vente à crédit de bétail 0,4 
d) Au Soudan: 
de la mise en place d'un système de 
crédit agricole j^6 
7,0 
13.49. En Ethiopie (2,5 Mio ECU), aucun recensement 
des fonds de contrepartie n'a été organisé. Les autorités 
éthiopiennes ont considéré que les fonds initialement 
versés devaient simplement couvrir le coût du transport 
des engrais. Aucune régularisation n'a été entreprise 
ultérieurement. Un suivi plus rapproché de la part de la 
délégation aurait permis de rectifier la situation à temps. 
En Mauritanie, rien n'indique que des comptes spécifi­
ques aux fonds de contrepartie ont été tenus et, en tout 
état de cause, ils n'ont pas été communiqués à la 
délégation. De plus, les possibilités réelles de constitution 
des fonds de contrepartie y apparaissent douteuses. La 
Cour a constaté que: 
a) la gestion des stocks d'intrants agricoles laissait 
sérieusement à désirer, en raison des conditions 
précaires d'entreposage qui exposaient les engrais à 
un phénomène de durcissement et parce que les 
quantités stockées représentaient environ cinq ans 
d'utilisation; 
b) les prix pratiqués pour la vente des semences se 
situaient entre 10 et 35 % en dessous des prix de 
revient, en raison du régime de subventions aux 
agriculteurs en vigueur dans le pays. 
13.50. Dans l'un et l'autre cas, il était clair que le niveau 
des fonds de contrepartie diminuerait rapidement. Pour le 
soutien à la commercialisation de riz au Niger (2 Mio 
ECU), la tenue d'un compte séparé pour les fonds de 
contrepartie alimenté au fur et à mesure des ventes était 
illusoire en raison du caractère fongible des denrées 
livrées. Dans ce cas, il aurait été préférable de demander le 
dépôt des fonds selon un calendrier préétabli et d'exiger la 
transmission des comptes certifiés de l'office de commer­
cialisation. Pour les ventes de bétail au Niger, aucune 
information n'a été fournie depuis le départ de l'assis­
tance technique en novembre 1987. Ce n'est qu'au 
Soudan ( 1,6 Mio ECU) qu'une situation précise du fonds 
de contrepartie a pu être obtenue. 
208 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
13.51. Les difficultés de suivi des fonds de contrepartie 
du PRR sont dues à une attitude ambiguë de la part de la 
Commission et à l'absence d'instructions adressées aux 
délégations à leur propos. Les fonds ont été octroyés 
moyennant l'acceptation par les bénéficiaires de condi­
tions d'encadrement strictes, mais, en pratique, tant les 
services centraux que les délégations de la Commission 
n'ont pas toujours entrepris un suivi rigoureux de la 
constitution et de l'utilisation des fonds de contrepartie. 
Avec la multiplication de ces fonds engendrés par les aides 
communautaires (aide alimentaire, programmes secto­
riels d'importations, programme spécial dette, fournitu­
res et approvisionnements dans le cadre de projets de type 
classique), il est temps qu'une politique claire et réaliste 
soit élaborée et rigoureusement mise en œuvre par la 
Communauté dans le domaine des fonds de contrepartie. 
OBSERVATION FINALE 
13.52. Afin d'éliminer certaines des faiblesses de la 
comptabilité et du contrôle interne décrites dans le 
présent chapitre, la Cour recommande à la Commission 
de prendre les mesures suivantes : 
a) modifier les procédures internes de telle sorte que le 
contrôleur financier puisse exercer pleinement et 
efficacement sa fonction statutaire, en particulier 
avant la signature des contrats, l'exécution des paiements et l'introduction de corrections dans les 
comptes ; 
b) élaborer un manuel d'instructions comptables détail­
lées à l'intention des services centraux de la Commis­
sion et des délégations, qui devrait reprendre, entre 
autres, la comptabilité des engagements secondaires 
et des avances, la tenue des cartes de marché, le suivi 
des opérations en attente et les contrôles nécessaires à 
l'autorisation et à la liquidation des dépenses; 
c) revoir les règles applicables au niveau des avances à 
verser en liaison avec les contrats de fourniture et les 
devis relatifs à des travaux et des services à prester par 
des organismes publics ou parapublics, afin d'éviter 
que les fonds des FED soient inutilement bloqués au 
seul profit des contractants; 
d) élaborer et mettre en œuvre une politique claire et 
réaliste en matière de fonds de contrepartie ; 
e) réorganiser les services de la Commission afin, 
premièrement, d'établir une séparation effective entre 
les fonctions de l'ordonnateur et celles du comptable 
et, deuxièmement, d'instaurer une unité de contrôle 
de gestion au sein de la direction «finances» de la 
DG VIII. Au point 40 de la seconde partie de son 
rapport annuel relatif à l'exercice 1988, la Cour avait 
déjà insisté sur la nécessité d'une séparation claire 
entre les fonctions et les tâches de l'ordonnateur et du 
comptable. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 209 
CHAPITRE 14 
Examen de projets en Afrique équatoriale de l'Ouest 
14.0. TABLE DES MATIERES 
Introduction 
Préparation des actions 
Réponse aux besoins des bénéficiaires 
Objectifs de rentabilité des projets agro-industriels 
Intérêt des projets pour les pays bénéficiaires 
Engagement des États ACP bénéficiaires 
Exécution des projets 
Rôle et coût des assistances techniques 
Prise en charge des frais de fonctionnement 
Contrôle de l'utilisation des fonds 
Surveillance de la gestion financière par le contrôleur financier 
Conclusion Points 
14.1 — 14.8 
14.9 
14.9 
14.12 
14.14 
14.16 
14.18 
14.18 
14.21 
14.24 
14.26 — 14.17 
— 14.11 
— 14.13 
— 14.15 
— 14.17 
— 14.28 
— 14.20 
— 14.23 
— 14.25 
— 14.28 
14.29 14.31 
INTRODUCTION les pays producteurs d'Extrême-Orient (voir également 
points 14.12 et 14.13). 
14.1. Au cours de l'exercice 1989, la Cour des comptes a 
examiné 31 projets de développement dans des pays 
d'Afrique équatoriale de l'Ouest (Bénin, Congo, Gabon 
et Ghana), pour lesquels les crédits s'élevaient à 276 Mio 
ECU. 
14.2. D'une façon générale, l'examen de la Cour montre 
que lorsque les projets portent sur des réalisations de 
génie civil les résultats techniques sont satisfaisants et que 
la Communauté a été en mesure d'en suivre régulièrement 
l'exécution (port de Brazzaville, route Dassa-Savé au 
Bénin, port de Takoradi au Ghana, route Axim-Elubo au 
Ghana). Toutefois, la plupart des États bénéficiaires 
rencontrent de grandes difficultés à assurer un entretien 
minimal de leur réseau routier. Cas extrême, au Congo, 
l'entretien est quasi inexistant, et la dégradation des axes 
routiers y est très sérieuse (voir également le point 14.17). 
14.3. Les grands projets agro-industriels (huile de 
palme, produits forestiers, hévéaculture) rencontrent de 
graves problèmes de gestion financière. Ces problèmes se 
trouvent encore accentués par la concurrence exercée par 14.4. L'exécution pratique des projets de développe­
ment agricole (par exemple élevage et pisciculture) et de 
crédit rural n'ont pas toujours répondu de façon 
appropriée aux besoins des populations et les fonds ont 
servi, dans certains cas, à subvenir aux dépenses 
courantes des administrations de tutelle (voir également 
points 14.11 et 14.12). 
14.5. Au Ghana, où 2,5 Mio ECU avaient été réservés 
aux opérations d'appui à l'ajustement structurel (pro­
gramme Pamscad), les autorités, deux ans après avoir 
déposé un plan d'action (Genève, 1987) et malgré 
l'urgence, n'avaient pas été à même d'en entamer 
l'exécution. 
14.6. Alors que plusieurs évaluations de projet ont été 
effectuées, il n'a été réalisé, pour aucun des quatre pays 
examinés, d'évaluation globale indépendante, au niveau 
du programme, de la coopération au développement mise 
en œuvre dans le cadre du cinquième FED. Une telle 
évaluation de l'impact de l'aide de la Communauté 
européenne au Bénin était toutefois en cours de prépara-
210 Journal olliciel des Communautés euiopeenncs 12 12 90 
tion a la fin de l'exercice 1989, c'est une société italienne 
de consultants qui la réalisait a 1 intention de la 
Commission ete délaisses par leurs promoteurs ou leurs destinataires 
Ce fut notamment le cas des piojets suivants (-) 
14 7 Lois des contrôles opères par la Cour la mise en 
œuvie des ciedrts du sixième FED demeurait faible 
comme le montrent les données ci-dessous a) Bénin 
hydraulique villageoise (4 5 Mio ECU), 
fc; %y 
F ngage-
ments ( ' ) 
secon­
daires 
1 00 
v400 
28 00 
11 90 Paie­
ments 
p m 
12 00 
11 00 
8,60 Congo (10 |urn 1989) 
Gabon (10 juin 1989) 
Bénin (10 septembre 1989) 
Ghana (10 septembre 1989) 
Ainsi a un peu plus d'un an de l'échéance de la troisième 
convention de Lomé et alors que les fonds Stabex avaient 
poui l'essentiel ete épuises la mise en œuvie des 
enveloppes d aide programmable a\ait a peine ete 
amoicee exception laite du Gabon 
14 8 Des similitudes ont ete constatées dans ces 
diflerents pays en matière de mise en œuue de la 
coopeiation communautane au de\eloppement, elles 
peuvent êtie considérées comme caiactenstiques de cette 
région de 1 Afrique Dans la suite de ce chapitre elles sont 
reprises suivant deux rubriques prepaiatron des actions 
et exécution des pioicts piscicultuie (1,9 Mio ECU) 
paies natuiels (1 5 Mio ECU) 
b) Ghana 
PRÉPARATION DES ACTIONS ciedit rural (8 8 Mio ECU) 
irrigation (4,8 Mio ECU) 
pêche artisanale (6,0 Mio ECU) 
14 10 Le piojet de pêche au Ghana a ainsr ete 
sérieusement retarde suite a un mauvais recensement des 
besoins et a une absence d accords de mise en œuvre Au 
Ben m des installations d hvdr antique \illageoise ont ete 
délaissées pai leuis bénéficiaires en îaison notamment 
d une campagne de sensibilisation inefficace Dans 
plusieuis cas la Commission a ete contiainte de 
poursuivre des actions sans giand a\enn sous la pression 
conjuguée des administrations ACP bénéficiaires et de 
1 autorité budgetane de la Communauté soucieuse 
d accélérer 1 utilisation des crédits du f-ED 
Réponse au\ besoins des bénéficiai!es 
14 9 La réussite de nombieux pioiets dépend en 
dernière analyse de la réponse apposée a un besoin 
ressenti pai les beneficianes Aussi est-il nécessaire de 
piendie des mesuies poui s assuiei qu il n existe pas de 
malentendus entre les beneficianes et la Commission A 
diverses repirses la Commission >cm engagée tiop 
rapidement dans des projets de de\eloppement nual qui 
ultérieurement ont connu sort de sérieux retards de mise 
enœmre sort de profondes réorientations soit même ont 
(') Von le chapitie 11 Audit linanuei note 1 14 11 Dans de nombieux cas 1 examen des dossiers de 
la Commission ne laisse appauutie qu un engagement 
lies limite des administrations des Etats ACP lois de la 
phase pi epai atone des pi ojets alors même qu ils aui aient 
du en lait attirer 1 attention des semecs de la Commis­
sion sui leuis besoins et les particularités socio-économi­
ques des secteui s \ei s lesquels 1 aide de la Communauté se 
Irornait dirigée Ce Misant les Etats ACP n'ont pas 
assume pleinement les responsabilités qui leur incombent 
en \eitu de la convention de Lomé ( ) 
C) I e> •..v, iituiii-. fiançait dun-. ! ensemble du piesent chapitie 
sont saut indication contiaue ceux du financement FED 
pie\u dans le eadie des accoids de financement coirespon 
dants 
C) Article 192 paiagiaphc 2 sous c) «Les Etats ACP ont la 
îesponsabilite de piepaiei et piesentei a la Communauté les 
dossieis des pioiets et piogianimes d action » 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 211 
Objectifs de rentabilité 
des projets agro-industriels 
14.12. S'agissant de la création de nouvelles exploita­
tions agricoles ou agro-industrielles, les projets ont pour 
objectif principal un fonctionnement financièrement 
autonome à l'issue de l'intervention du FED. A ce 
propos, les propositions de financement déposées en 
vertu des dispositions de l'article 220 de la troisième 
convention de Lomé (article 113 de la deuxième 
convention de Lomé) sont parfois trop optimistes. 
L'investissement une fois réalisé, l'examen montre que les 
perspectives de rentabilité et d'autofinancement de 
nombre de ces projets apparaissent compromises, voire 
inexistantes. Dans ces conditions, l'investissement fi­
nancé par la Communauté peut avoir pour première 
conséquence de mettre à la charge des États bénéficiaires 
de nouvelles subventions d'équilibre à prélever sur des 
ressources budgétaires déjà extrêmement limitées. Ce 
phénomène a été rencontré pour les projets suivants : 
a) Bénin : 
— pisciculture (1,9 Mio ECU); 
b) Congo : 
— production d'huile de palme (19,2 Mio ECU); 
c) Gabon: 
— hévéaculture industrielle (3,6 Mio ECU), 
— hévéaculture villageoise (2,3 Mio ECU), 
— reboisement (8,8 Mio ECU); 
d) Ghana: 
— huile de palme (8,8 Mio ECU), 
— élevage bovin (3,2 Mio ECU), 
— irrigation (4,8 Mio ECU). 
Au Ghana, dans plusieurs cas, il a été observé que les 
déficits d'exploitation sont systématiquement couverts 
par les fonds de contrepartie engendrés par d'autres aides 
de la Communauté (par exemple aide alimentaire). 14.13. Avant de s'engager dans de tels projets, la 
Communauté devrait s'assurer que les demandes de 
concours s'appuient sur des études économiques et de 
marché réalistes. Les garanties de pérennité d'exploita­
tion seraient renforcées si tous ces projets étaient 
cofinancés avec de véritables entrepreneurs disposant de 
capacités de gestion prouvées. Dans le domaine de l'agro-
alimentaire, une coopération plus étroite avec le Centre de 
développement industriel (4) lors de l'instruction des 
projets serait souhaitable. 
Intérêt des projets pour les pays bénéficiaires 
14.14. Rapportées aux besoins des pays ACP, les 
enveloppes financières qui leur sont accordées dans le 
cadre des programmes indicatifs faisant l'objet de 
décisions sont, en général, très limitées. Aussi les 
financements doivent-ils être orientés vers des actions 
dont les effets de développement apparaissent acquis. 
L'objectif des conventions de Lomé est que la coopéra­
tion financière fasse participer la majorité de la popula­
tion aux bénéfices du développement. Pourtant, la 
Communauté a affecté des sommes considérables à des 
études ou des actions dont l'incidence sur la population a 
été limitée et dont le résultat était, dès le départ, 
particulièrement incertain : 
a) Congo et Gabon: 
— recherche minière (8,8 Mio ECU), 
— étude routière au Gabon (3.3 Mio ECU); 
b) Ghana : 
— aide au «Tema food complex» (2.0 Mio ECU), 
— crédit rural (8,8 Mio ECU). 
14.15. Dans le cas de fétude des gisements de minerai de 
fer du Haut-Ivindo (Congo et Gabon), la Commission 
s'est laissé placer dans une situation de fait accompli par 
la Banque européenne d'investissement (BEI). En effet, 
dans un contrat de financement sur capitaux à risque, 
conclu avec le Gabon, la BEI avait expressément prévu 
des interventions complémentaires du FED sous forme de 
subventions et de prêts spéciaux, avant que l'approbation 
préalable du comité du FED ait été recueillie et environ 
(4) Article 71, dernier paragraphe, de la troisième convention de 
Lomé: «Les activités du Centre sont entreprises en étroite 
coopération avec les États ACP. les États membres ainsi que 
la Commission et la Banque dans le cadre de leurs 
compétences respectives. » 
212 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
deux ans avant la conclusion des conventions de 
financement. L'avis favorable du comité du FED n'a pu 
être acquis lors de sa 192e réunion, en raison de 
perspectives de débouché peu engageantes tant du point 
de vue technique (teneur élevée en phosphore) que du 
point de vue économique (faiblesse des cours du marché 
et conditions d'exploitation difficiles). Lors de la réunion 
suivante du comité du FED (septembre 1984), la question 
a été remise à l'ordre du jour au dernier moment. La 
décision antérieure a été annulée et l'avis favorable a été 
obtenu. Les fonds sont pour l'essentiel revenus, en fait, au 
Bureau de recherche géologique et minière (BRGM), qui 
était le promoteur du projet. L'étude, restée sans aucune 
suite concrète, a permis le financement de certains services 
du BRGM pendant plusieurs années. L'avantage réel 
pour les deux pays ACP concernés semble très limité, 
malgré une dépense de 8,8 Mio ECU. 
Engagement des États ACP bénéficiaires 
14.16. L'article 185, sous d), de la troisième convention 
de Lomé pose que l'un des objectifs de la coopération 
financière est d'être complémentaire des efforts déployés 
par les États ACP et en harmonie avec ces efforts. A ce 
titre, la plupart des conventions de financement énoncent 
les engagements auxquels les gouvernements des pays 
bénéficiaires souscrivent pour assurer une bonne mise en 
œuvre des projets ou programmes d'action. Lorsque les 
gouvernements ne tiennent pas leurs engagements, il peut 
en résulter de sérieux retards d'exécution ou des risques de 
dégradation ou d'abandon des projets une fois terminée 
l'intervention du FED. Ainsi a-t-il été constaté: 
a) des retards dans la mise en œuvre des projets dans les 
pays suivants: 
— Bénin : 
— l'élevage bovin (6,2 Mio ECU): 
— Congo et Gabon : 
— la pêche dans le golfe de Guinée (6,7 Mio 
ECU); 
— Ghana : 
— les opérations de crédit aux petites et moyen­
nes entreprises (2,9 Mio ECU). b) des risques quant à la pérennité des projets dans les 
pays suivants: 
— Bénin : 
insuffisance des droits d'entrée dans les parcs 
naturels et absence d'ouverture de zones de 
chasse réglementées; 
— Congo: 
— défaut d'entretien du réseau d'assainissement 
de Brazzaville. 
— absence d'entretien de la route Kinkala-Boko 
(voir point 14.17); 
— Gabon : 
— insuffisance des contributions de l'État et en 
particulier pour la construction d'une usine 
de traitement du caoutchouc des projets 
d'hévéaculture. 
14.17. Au Ghana, les autorités ont tellement tardé à 
conclure les accords de mise en œuvre de projets dans le 
domaine des services bancaires que le projet d'aide aux 
petites et moyennes entreprises s'est trouvé retardé de 
cinq ans. Au Congo, le défaut d'entretien de la route 
Kinkala-Boko, financée par le FED. exige sa complète 
reconstruction dans le cadre de projets du sixième FED 
(programmes de développement rural FED. cofinance-
ment italien 13 Mio ECU). Les difficultés que peuvent 
éprouver les États ACP pour tenir leurs engagements 
étant connues, la Commission devrait s'attacher à obtenir 
que des mesures réglementaires ou administratives 
appropriées soient prises avant la signature des conven­
tions de financement. Elle devrait également décourager 
les autorités bénéficiaires de souscrire des engagements 
qu'elles ne peuvent honorer. 
EXÉCUTION DES PROJETS 
Rôle et coût des assistances techniques 
— le crédit rural (8,8 Mio ECU): 14.18. Pour la mise en oeuvre des projets, de nombreuses 
conventions de financement prévoient le recours à des 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 213 
bureaux d'études européens qui détachent auprès des 
pays ACP bénéficiaires le personnel d'encadrement 
(ingénieurs ou cadres de gestion) qui leur fait défaut. Ces 
assistants techniques exécutent des missions d'appui pour 
une durée limitée ou pour des périodes prolongées à 
certaines étapes d'un projet. Les assistances techniques 
sont choisies selon une procédure restreinte par les États 
bénéficiaires sur la base de propositions (short list) 
présentées par la Commission. Le plus souvent, les 
assistants techniques sont associés à un personnel 
d'encadrement local auquel ils doivent dispenser une 
formation pratique. Ce n'est pas là leur moindre rôle [voir 
article 186, sous e), de la troisième convention de 
Lomé] (5). 
14.19. Il a été impossible d'apprécier les assistances 
techniques aux projets examinés au Congo et au Gabon, 
parce que, dans le cadre de cofinancements, certaines 
avaient été prises en charge par d'autres bailleurs de fonds 
(chemin de fer et huile de palme au Congo ainsi que 
hévéaculture et reboisement au Gabon) et que les autres 
projets se trouvaient encore dans une phase de démarrage 
(développement rural au Congo et pêche dans le golfe de 
Guinée au Gabon). Toutefois, l'examen des projets au 
Bénin et au Ghana montre la répétition de trois 
phénomènes : 
a) les retards de mise en œuvre font augmenter de façon 
souvent sensible le coût des assistances techniques: 
— aide à la pêche artisanale au Ghana (4- 250 %), 
élevage bovin au Ghana (+ 112 %), 
— irrigation au Ghana ( + 53%); 
b) les prestations de certains bureaux d'études sont 
insuffisantes et conduisent à une gestion financière 
médiocre ou même à l'abandon de volets entiers des 
projets : 
— au Bénin: 
— parcs naturels (0,92 Mio ECU): insuffisance 
de la gestion financière et abandon de facto de 
l'action dans les parcs naturels, 
(5) « L'assistance technique est accordée à la demande de l'État 
ACP concerné, elle est de la meilleure qualité possible tout 
en présentant un rapport coût-efficacité favorable ... des 
dispositions sont également prises pour assurer la formation 
rapide du personnel local devant assurer la relève de 
l'assistance technique.» — pisciculture (0,76 Mio ECU) : insuffisance de 
la gestion financière et abandon des actions 
dans le lac Nokoué, 
— élevage bovin ( 1,0 Mio ECU) : insuffisance de 
la gestion financière et non-réalisation de 
nombreuses actions prévues dans la conven­
tion de financement; 
— au Ghana: 
— crédit rural (0,63 Mio ECU) : les longs retards 
affectant les procédures d'appel d'offres ont 
entraîné des coûts excessifs pour le projet, 
— irrigation (0,93 Mio ECU): il est prévu de 
changer de consultant en raison de la médio­
crité de ses prestations et d'abandonner 97 
des 200 ha ; 
c) les assistants techniques ont rencontré des difficultés 
à former les cadres locaux auxquels ils sont associés, 
souvent parce que les administrations de tutelle 
procèdent à des mutations de personnel intempesti­
ves. Il en a été ainsi dans les cas suivants: 
— au Bénin, les mêmes projets que sous b) ci-dessus : 
— parcs naturels, 
— pisciculture. 
— élevage bovin; 
au Ghana: 
— aide à la pêche artisanale (1,4 Mio ECU), 
— crédit rural [comme sous b) ci-dessus]. 
14.20. Ces phénomènes ont deux conséquences majeu­
res. Des sommes importantes du FED, versées au titre de 
la coopération au développement à des sociétés implan­
tées en dehors du territoire des États ACP (par exemple à 
des consultants européens), doivent souvent être accrues 
du fait des déficiences des administrations des pays 
bénéficiaires. Ainsi, même s'ils reçoivent la prestation de 
l'assistance technique, les États ACP se voient-ils 
inutilement privés de certains avantages de trésorerie. En 
outre, la transmission de l'expérience au profit des cadres 
locaux est largement diminuée, du fait même des 
administrations bénéficiaires. Les insuffisances des cadres 
214 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
locaux qui en découlent nécessitent à leur tour des 
prolongations de présence des assistants techniques, ce 
qui diminue encore l'impact financier de l'aide apportée 
au pays ACP. Ces divers effets se trouveraient vraisem­
blablement atténués si la Communauté pouvait faire 
davantage appel à des assistances techniques d'origine 
locale, même s'il devait en résulter une simplification des 
aspects techniques des projets. Pareille attitude contribue­
rait en outre à lutter contre l'exode des cadres que 
connaissent actuellement la plupart des pays ACP. 
L'article 209, paragraphe 3, de la troisième convention de 
Lomé précise en effet que, à compétence égale, la 
préférence est donnée à un expert, une institution ou un 
bureau d'études d'un Etat ACP. 
Prise en charge des frais de fonctionnement 
14.21. L'article 188, paragraphe 2, de la troisième 
convention de Lomé (6) s'oppose explicitement à une 
utilisation des ressources du FED qui couvrirait des 
dépenses courantes d'administration, d'entretien et de 
fonctionnement et n'admet que deux exceptions : 
a) certaines dépenses de démarrage destinées à la mise en 
route de projets d'investissement ; 
b) à titre temporaire et de manière dégressive, les 
dépenses permettant d'assurer la pleine utilisation de 
projets d'investissement. 
Dans l'un et l'autre cas, il ne peut s'agir que de mesures de 
soutien couvrant des dépenses de fonctionnement. En 
aucun cas, il ne doit s'agir de frais généraux sans liaison 
avec des opérations d'aide directe. 
14.22. En pratique, pour les pays examinés, il est 
fréquemment constaté que les fonds du FED permettent 
la prise en charge du fonctionnement de services de l'Etat 
ou d'organismes parapublics, et ce dans des conditions 
qui ne répondent pas aux exceptions prévues par les 
conventions de Lomé. Ainsi, les cas suivants ont été 
constatés: 
a) au Bénin, les projets de pisciculture, de parcs naturels, 
d'élevage bovin et d'hydraulique villageoise; 
b) au Congo, les projets d'huile de palme et de 
développement rural; 
c) au Gabon, le projet d'hévéaculture; 
(6) Article 93, paragraphe 4, de la deuxième convention de 
Lomé. d) au Ghana, les projets d'huile de palme, d'élevage 
bovin, de lignes de crédit. 
14.23. Ces pratiques sont particulièrement favorisées 
lorsque les financements sont accordés aux projets selon 
un système de régie d'avances, en partie parce que la 
Commission ne procède pas à un suivi approprié des 
régularisations d'avances. Il arrive également que les 
conventions de financement prévoient lors du démarrage 
de projets des dépenses disproportionnées par rapport au 
reste du financement. Ainsi, au Congo, les frais pour 
compte de l'État et autres frais généraux du projet 
Sanghapalm cofinancé atteignaient-ils 10,3 Mio ECU 
pour un financement communautaire de 19,2 Mio ECU 
(soit 54 % du financement communautaire). Au Bénin, le 
fonctionnement des services du ministère des Fermes 
d'État dans la province du Borgou a été entièrement 
assuré par le FED entre 1986 et 1989 (1,5 Mio ECU). La 
tendance à la couverture de semblables dépenses est 
souvent renforcée par les politiques d'ajustement structu­
rel mises en œuvre dans les pays bénéficiaires et à la suite 
desquelles les dépenses de fonctionnement des services 
publics sont de moins en moins bien couvertes par les 
dotations budgétaires. Face à cette évolution et eu égard 
aux expériences passées, la Communauté devrait se 
montrer particulièrement vigilante, tant au moment de 
l'acceptation des propositions de financement (comité du 
FED) que lors de l'approbation du budget des projets ou 
de la liquidation des dépenses (délégations et services 
centraux de la Commission). 
Contrôle de l'utilisation des fonds 
14.24. L'article 223 de la troisième convention de 
Lomé (7) prévoit que les dépassements des crédits ouverts 
par les décisions de financement sont à la charge des États 
ACP bénéficiaires. Par analogie, les dépenses inéligibles 
en vertu des conventions de financement ainsi que les 
actifs qui sont insuffisamment protégés ou restent 
inutilisés devraient connaître un traitement similaire, 
d'autant qu'elles sont de nature à entraîner la responsabi­
lité de l'ordonnateur en vertu de l'article 39 du règlement 
financier applicable au sixième FED. 
14.25. Pour trois des quatre pays examinés, divers cas 
ont été relevés dans lesquels l'ordonnateur avait approuvé 
des dépenses non productives ou non prévues par les 
conventions de financement, ou bien où il avait omis de 
prendre les mesures nécessaires pour sauvegarder ou 
garantir l'emploi des actifs financés par le FED. Ainsi et à 
titre d'exemples : 
a) au Bénin, construction de 25 bâtiments (430 000 
ECU) dans le cadre d'un projet d'aménagement des 
(7) Article 117 de la deuxième convention de Lomé. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 215 
parcs naturels, alors que la proposition de finance­
ment n'en prévoyait que neuf; 
b) au Bénin (projet d'élevage bovin du Borgou), 
l'abattoir de Parakou entièrement financé sur fonds 
du troisième FED n'a jamais pu être utilisé par suite 
de défauts de conception demandant des modifica­
tions de faible ampleur aux bâtiments et aux 
équipements, qui n'ont jamais été réalisées; 
c) au Congo, disparition d'un véhicule au terme d'une 
assistance technique, alors même que le véhicule 
devait être attribué aux services de la mairie de 
Brazzaville; 
d) au Ghana, production d'un film de démonstration 
des techniques de pêche resté inutilisé (176 000 ECU) 
et absence de protection du matériel de pêche d'une 
valeur de 683 500 ECU chez un fournisseur qui avait 
de graves problèmes de solvabilité; 
e) au Ghana, perte de change de 126 000 ECU sur un 
rapatriement de fonds de 597 000 ECU, qui corres­
pondaient à un dépassement des besoins de 30 % du 
fait que, au moment du virement initial, les besoins 
réels n'avaient pas été évalués de façon appropriée et 
qu'une part excessive des fonds avait été inutilement 
convertie en monnaie locale. 
Surveillance de la gestion financière 
par le contrôleur financier 
14.26. L'article 19 du règlement financier applicable au 
sixième FED prévoit que le contrôleur financier doit, 
pour chaque nouvel engagement, s'assurer de l'applica­
tion des principes de bonne gestion financière (8). Cette 
tâche est à l'évidence délicate, d'abord en raison du grand 
nombre des opérations exécutées et ensuite à cause de 
l'éloignement géographique et du caractère souvent 
fragmentaire des informations disponibles. Quoiqu'il en 
soit, il n'est pas rare que les insuffisances des pratiques 
financières soient tout de même apparentes, et, dans ces 
cas, le contrôleur financier se doit d'adresser à l'ordonna­
teur les observations qui s'imposent. Ces observations 
sont également nécessaires lorsque le contrôleur financier 
intervient a posteriori pour viser des opérations déjà 
exécutées localement dans les pays ACP. 
14.27. Dans la pratique, les dossiers de l'ordonnateur 
ont fait apparaître un certain nombre d'insuffisances sans 
qu'il soit établi que ces dernières aient été mises en cause 
par le contrôleur financier. Ainsi : 
(8) Article 18 du règlement financier applicable au cinquième 
FED(JO L 101 du 11.4.1981). a) au Bénin, des paiements d'environ 320 000 ECU ont 
été exécutés sans engagement préalable dans le cadre 
du projet de pisciculture; 
b) au Gabon (Haut Ivindo), des paiements ont été 
exécutés sans engagement préalable à concurrence de 
82,7 Mio FCFA (237 000 ECU); 
c) au Gabon (projet régional pêche), des marchés ont été 
conclus à concurrence de 1,3 Mio ECU dans le cadre 
d'une convention de financement, qui ne peut être 
exécutée faute de ratification d'une convention 
internationale par les Etats bénéficiaires; 
d) au Ghana, nonobstant les dispositions de l'article 47, 
paragraphe 1, du règlement financier applicable au 
cinquième FED, un contrat a été libellé en dollars US, 
ce qui s'est traduit par un coût supplémentaire de 
40 000 ECU ; 
e) au Ghana, 130 000 ECU ont été engagés et versés 
dans une régie d'avance qui n'a pas fait l'objet de 
procédures d'apurement régulières. 
14.28. En ce qui concerne ce type d'insuffisances, le 
contrôleur financier devrait adopter une attitude plus 
rigoureuse et obliger les ordonnateurs à améliorer leur 
gestion financière. 
CONCLUSION 
14.29. Dans les quatre pays étudiés, la Cour a observé 
que certains ajustements de projet ainsi que des difficultés 
de mise en œuvre généraient souvent des coûts supplé­
mentaires. Cela souligne la nécessité de procéder à des 
études de faisabilité plus poussées et en établissant une 
meilleure coordination avec les autorités des pays 
bénéficiaires, notamment avec les services responsables 
de la gestion des projets. 
14.30. Le coût des conseillers techniques étant élevé, il 
est important que la Commission s'assure que leurs 
prestations se situent au niveau de qualité le plus élevé et 
qu'aucun retard d'ordre administratif ou logistique 
n'entraîne de pertes de temps. S'agissant de l'assistance 
technique, la transmission des connaissances au person­
nel local est rarement effective, bien que cet impératif soit 
l'une des raisons essentielles de l'engagement de consul­
tants. L'emploi systématique de consultants se trouvant 
en permanence dans le pays bénéficiaire aurait probable­
ment une incidence plus importante sur l'économie locale. 
^ journal officiel des Communautés européennes Le LB.^0 
tl^.3P Une^estion^inancièreplusri^oureusedelapart 
de la Commission permettrait d'obtenir des informations 
plus exactes quant au de^ré réel d'avancement des 
différents projets.11 serait ainsi plus facile d'orienter les 
ressources vers des utilisations autlientiquement liées au 
développement plutôt que de les emploveràcouvrir des 
dépenses administratives courantes. Une évaluation 
systématique des projets er des programmes permettrait de profiter de l'expérience acquises de sone que les 
financements seraient canalisés vers les secteurset les 
opérationsimmédiatementprofitablesauxpopulations 
des pavsACr^conformément aux objectifs des conven 
tiens de Lomé ^. 
(9) Lomé II, article 92, sous c); Lomé III, article 186, sous d). 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 217 
Réponses de la Commission aux observations 
de la Cour des comptes relatives à l'exercice 1989 
INTRODUCTION 
MAÎTRISE DE LA DÉPENSE AGRICOLE 
0.5. Les craintes de la Cour sur le fait que la discipline 
agricole risque de ne pas être respectée en cas de 
conjoncture défavorable ne sont pas confirmées par les 
actions qu'elle a examinées. Le renforcement des crédits 
dans certains secteurs ne constitue pas non plus une 
justification. Certes, le règlement (CEE) n° 570/88 relatif au beurre 
destiné à la fabrication de produits de pâtisserie et autres 
produits alimentaires est complexe, mais cela est dû à la 
diversité des produits et des marchés correspondants ainsi 
qu'à la structure du secteur concerné. La Commission a 
demandé au groupe chargé de remanier les dispositions 
agricoles communautaires en vue de leur simplification 
d'examiner ces réglementations. L'efficacité du règlement 
n'est toutefois pas mise en cause. Par ailleurs, le contrôle 
de cette mesure a été considérablement amélioré. 
0.6. Le prélèvement de coresponsabilité vise à sensibili­
ser les producteurs du secteur agricole aux conditions du 
marché, à contribuer au financement de l'écoulement et à 
créer des possibilités d'écoulement des céréales sur les 
marchés intra- et extracommunautaires. Les recettes 
permettent de couvrir une partie des dépenses relatives 
aux restitutions à l'exportation (1989: 31 %). 
Lors de l'instauration du prélèvement de coresponsabilité 
en 1986, la Commission avait déjà fait remarquer que 
cette mesure à elle seule ne pouvait pas rétablir l'équilibre 
entre l'offre et la demande. La Commission signale, dans ce contexte, la difficulté de 
distinguer entre une analyse critique de l'adéquation des 
moyens aux objectifs et une appréciation critique des 
décisions politiques fondamentales. Cette difficulté 
apparaît à plusieurs endroits dans le rapport de la Cour. 
0.7. La Commission constate que la Cour est arrivée à 
son jugement après l'examen de deux mesures seulement. 
Une telle base ne permet pas de porter un jugement global 
sur la discipline budgétaire. Il est, certes, exact que ces 
derniers temps la situation mondiale a eu une influence 
modératrice sur les dépenses agricoles. Mais les stabilisa­
teurs ont eu un effet semblable. 
En ce qui concerne le gel des superficies agricoles, la 
Commission elle-même a reconnu dans son rapport 
relatif à la première année d'application de ce règlement 
communautaire [COM(89) 353 final] que les premiers 
résultats avaient été plutôt modestes. Elle est, par ailleurs, 
consciente du fait que les agriculteurs ont d'abord 
tendance à renoncer à l'exploitation des terres les moins 
productives. 
Ces résultats ne concernent toutefois qu'une période très 
courte au cours de laquelle une mesure entièrement 
nouvelle a été appliquée. Au vu de la courte durée de cette 
application, un jugement définitif est actuellement 
impossible. 
La remarque selon laquelle, pour les restitutions, le coût 
par tonne est moins élevé n'est pas très utile au regard de 
la problématique du GATT. PROBLEMES DE GESTION PARTAGEE 
0.9. En exprimant la crainte que les difficultés rencon­
trées dans la gestion du Fonds régional ne se retrouvent 
dans l'ensemble des fonds structurels, la Cour néglige le 
fait que lors de la réforme des fonds les expériences et 
enseignements tirés des dernières années ont notamment 
été pris en considération. 
Les nouvelles dispositions sont, de fait, seulement entrées 
en vigueur au début de l'exercice sur lequel porte le 
rapport de la Cour. Pour cette raison, la Commission 
estime que les résultats empiriques ne permettent pas 
^ journal officiel des Communautés européennes le Le ^ 
encore un jugement ferme pour l'avenir et d'apprécier le 
succès de la réforme des autres fonds 
0.10. La Commission ne partage pas l'avis de la Cour 
quantàl'absence d'objectifs spécifiques et de critères de 
sélection dans lesfonds structurels.La réforme des fonds 
a plutôt entraîné une concentration des interventions 
dans les régions qui ont été sélectionnées selon les critères 
des cinq objectifs visés 
^ncequiconcernelacritiqueà l'égarddes différents 
fonds^ilvalieu de signaler que le^Ponds d'orientation 
agricoleaun objectif sectoriel et qu'une partie des aides 
est attribuée sans restriction géographique. 
Les aides du l^onds social sont destinées au^ Ltats 
membres dotés de systèmes sociaux dont les orientations 
sont diverses et les niveaux des aides sociales variables.11 
est^ par conséquent normal que les Ltats membres 
utilisent leurs critères pour interpréter ces mesures. Cela 
n'est absolument pas contraire au^ objectifs poursuivis. 
La Commission ignore d'où la Cour tient sa conviction 
que les initiatives de la Communauté en matière de 
développement régional n'auraient eu qu'un faible 
impact. Cette aftirmation est d'autant plus incomprérien 
sible que la Cour affirme parallèlement qu'il est 
impossible d'évaluer l'impact de ces actions 
LrePA^HrElPÔ^CB^ 
0.1m La Cour estime que la décision défiler un délai 
d'exécution au^ obligations à caractère pluriannuel 
risque de ne pas modifier la tendanceàdèpasser ce délai 
H s'agit là d'une simple présomption de la Cour Pa 
Commissionestconscientedufait que les comportements 
existants ne peuvent pas se cnanger d'un jouràl'autre et 
que le respectde cette disposition nécessite une surveiP 
lance étroite Plie ne voit toutefois aucune raison de se 
montreraprioripréoccupéeàcesujee 
0.1^. Pamoditlcationdel'article^paragrapne^du 
règlement financier avait pour objectif de renforcer le 
principed'annualitébudgétaireetderendree^ceptionnels les reports de crédits d'un e^erciceàl'autre— lorsqu'il 
s'agit de crédits dissociés Comme la Cour elle-même 
l'indiquer cet objectifaété atteint.Pes reports de crédits 
ne constituent plus qu'un fainle pourcentage des crédits 
disponibles. La Commission a examiné attentivement 
dans chaque cas si les conditions prévues par le règlement 
lînancierétaientremplies.Plleestcenvaincue^veirpoints 
1.^— 1.^ que les reports étaient justices et fondés. 
0.1m Pa Cour descomptes reprocneàla Commission de 
faire un usage relativementlarge de la dérogation relative 
à la reconstitution des crédits prévue à larticle ^ 
paragraphe ^ du règlement tlnancierOj sans prouver 
suffisamment l'existence de la situation déception 
exigée par la réglementation. Pa Commission ne partage 
pas cet avis. Clracune des décisions a été examinée 
soigneusemenpmêmesilete^tedesjustitlcationsnele 
précise pas toujours suflisamment Plie parp par ailleurs^ 
du principe que cette disposition budgétaire doip d'une 
parp résoudre le problème soulevé par le poids du passé 
epd'autreparpêtrevueàla lumière de l'article 11 de 
l'accord interinstitutionnel. P'e^amen attentif de cbacun 
des engagements annulés a^ en faip permis de maîtriser le 
poids du passé 
Pa Commission estimeque la conception restrictive qu'a 
la Cour d'un programme ne correspond pas au^ 
intentions du législateur Plie estime qu'un programme 
est un ensemble d'actions qui visent un même objectif et 
relèventdumêmecadrejuridique Pannulationdétlnitive 
porterait préjudiceà lavaleurdelactivité communaux 
tairez tellequ'elleest sounaitéepar lelégislateuret tî^ 
nancée par l'autorité budgétaire Pa Commission est 
d'accord avec la Cour en ce sens que le caractère de 
programme était moins clair en ce qui concerne la 
reconstitution des crédits provenant defe^ercice 1^^. 
11 était néanmoins possibles de par le lien étroit existant 
entre lesdifférents projets^ decomprendrequ'ilspou 
valent être traités entant que programme cobérent. 
Pes résultats donnent raison à la Commission Plie a 
réussiàconcilier le respect des dispositions du règlement 
tmancier^ qui vise à renforcer le principe d'annualité 
budgétaires avec la volonté explicite de l'autorité 
budgétaired'utiliser intégralement, dans la mesuredu 
possibles les crédits accordés. 
0.16. PaCommissions'efforceraàl'avenir de motiver 
encore plus clairement ses décisions 
g) Maintenant article 7, paragraphe 6. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 219 
PREMIERE PARTIE 
Budget opérationnel de la Commission 
et comptes consolidés 
CHAPITRE 1 
Audit financier des recettes, des dépenses opérationnelles 
et de la comptabilité générale de la Commission 
L'EXÉCUTION DU BUDGET EN 1989 La transparence budgétaire est assurée par l'utilisation 
d'une nomenclature détaillée permettant de connaître le 
produit de ces perceptions. 
L'adoption, la présentation et le suivi 
du budget Par ailleurs, la Commission publie annuellement, dans 
son rapport financier sur le FEOGA-Garantie, des 
données détaillées sur les prélèvements perçus au titre de 
la coresponsabilité dans le secteur du lait et des produits 
laitiers ainsi que sur leur utilisation. 
La présentation du budget 1.5. L'inscription des frais de perception des ressources 
sous forme de recettes négatives est basée sur l'article 2, 
paragraphe 3, de la décision du Conseil du 24 juin 1988 
relative au système des ressources propres des Commu­
nautés (88 376/CEE, Euratom) (')• 
1.2- 1.3. Le budget est établi selon les dispositions du 
règlement financier. Celui-ci ne prévoit pas l'inclusion des 
informations réclamées par la Cour. Elles sont néanmoins 
disponibles dans l'avant-projet de budget de la Commis­
sion ainsi que dans le compte de gestion. 
1.4. Dans ses réponses aux rapports de la Cour 1979, 
1982, 1983 et 1985, la Commission a déjà eu l'occasion 
d'expliquer les raisons qui ont amené le législateur 
communautaire à choisir le système de dépenses négatives 
pour les recettes de coresponsabilité. En fait, le prélève­
ment de coresponsabilité constitue une mesure d'inter­
vention destinée à la régularisation des marchés. La forme 
de présentation choisie doit également assurer que la 
recette est effectivement utilisée dans le secteur concerné. Le suivi de l'exécution du budget 
1.7. Les prestations pour compte de tiers ainsi que les 
autorisations de dépenses correspondantes ne concernent 
que quelques lignes par rapport à l'ensemble des lignes du 
budget. 
La présentation retenue par la Commission, qui consiste à 
intégrer, dans ces quelques cas, les recettes perçues en 
cours d'exercice au total des crédits disponibles, se justifie 
par le souci de ne pas compromettre la lisibilité du 
document. La création d'une colonne distincte permet­
tant la distinction entre les recettes inscrites au budget et 
(i) JO L 185 du 15.7.1988. p. 24. 
^0 journal officiel des communautés européennes 1^1^^ 
les recettes constatées en cours d'exercice se traduirait en 
effet par la présence, dans le tableau, d'une colonne vide 
pour la plupart des lignes du budget. 
Cependant, pour tenir comptedes observations de la 
C^our,la commission envisage la mention d'une note en 
bas de page chaque fois que des recettes sont comptabilP 
sées en sus des crédits inscrits au budget, c'estàdire aussi 
bien en regard des postes concernés que du total du 
budget. 
L^. Les divergences constatées parlaCàourentreles 
montants figurant dans les rapportsd'exécution en cours 
d'exercice et le rapport annuel sont inévitables ^lles 
peuvent résulter de causes diverses,telles que modifica 
tion de la naturedescrédits^tôouC^^dô^, intégration de 
BR.^ ou de recettes autres que celles votées, etc. Ln tout 
état decause, lesdivergencesconstatéesn'ont qu'une 
incidence très marginale sur l'appréciation de l'exécution 
du budget. 
t.^. L'intention delaC^ommission,enprésentant son 
cash^flov^,n'est pas de décrire sous une forme différente 
l'exécution budgétaire détaillée par ailleurs, mais de 
fournir une information complémentaire relativeàtous 
les encaissements et décaissements en trésorerie. C^et état 
de trésorerie peut donc présenter, par rapport aux états 
comptables, des écarts dus aux mouvements sur des 
comptes hors budget, aux différences de change, comme 
le mentionne la remarque qui l'accompagne. 
LttL L'ensemble des crédits disponibles se décompose 
luimêmeenditlërentescatégoriesdecréditsqui apparais 
sent,defaconexhaustive,danslasnuationbudgétaire 
globalearrêtéemensuellementparlesservicescomptables 
de la commission, et sontrepris, en lin d'exercice, dans le 
volumelldu compte de gestion. 
Pa vocation du rapport d'exécutionn'est pas de doubler 
lesinformations contenues dans cette situationbudgé^ 
taireglobale, maisde fournir une photographieaussi 
svnthétique que possible del'utilrsationdes différentes 
lignes budgétaires. 
Pes tableaux du volume 11 du comptede gestion, en cours 
de développement dans ^incorm feront la distinction 
entre crédits reportés et crédits reconstitués. 
LtL PaCAommissionaprisbonnenote des observa 
nous de la C^our, et adoptera en conséquence une 
présentation détaillée des mouvements de crédits, au Ireu 
de la présentation actuelle sous forme de soldes. 
Lt^. Pes observations de la C^our sur ce point 
correspondent à l'analvse de la commission, qm retiendra, dès l'exercice 1^1, uneprésentationdistin 
guant l'état d'exécution des lignes budgétaires avant et 
après virements 
C^ette information supplémentaire permettra, notant 
menpun meilleur suivide l'impact, sur l'exécutiondu 
budget, des procédures de virement. P^es études internes 
sur ce su^et ont mis en lumière que les virementsn'ont en 
réalité qu'unetrèsfaibleincidence globale surletaux 
d'exécution (moins de4^, mais l'information présente 
toutefois tout son intérêtpour lesuiviparticulier des 
lignes enregistrant d'importants mouvements 
L^. Petableau^du volume 11 du compte de gestion 
offre au moment de son établissement l'information 
demandée par la Càeour et présente le montant des 
dégagements et le montant des ajustements monétaires 
qui, outre les paiements, expliquent la variation, en cours 
d'exercice, du montant restant à liquider à la tin de 
l'exercice précédent. 
L^tr^hon^dé^ 
L^tP PaC^ommissiontientàpréciserquelanouvelle 
disposition introduite dans le règlement Unancier visant 
la lïxationd'une^datelimite^d'exécution concerne bien 
le domaine des crédits dissociés,caractérisé,pardétlnP 
tion, par l'exécution d'actions pluriannuelles. 
11 faut rappeler,àcesu^et, que l'exigence de la tlxation 
d'une date limiteaété voulue atind'éviteràl'avenir la 
répétition du phénomène des^engagements dormants^. 
Pn effet, dans le passé, faute de disciplmeàcet égard,les 
engagements — en l'absence d'exécution et donc de 
liquidation — pouvaientdemeurerouvertsencomptaD 
bdité sans limite dans le temps^ ce qu^avart contribué, de 
façon mdue^àl'alourdissementdu^pords du passée. 
1.^.^ Pa commission veilleraàcequ'àl'avenir les 
nouvelles dispositions soient respectées 
t^ Pe délai limiteaété introduit svstématiquementdans 
les projets de développement. Pe cas cité par la (ëour ne 
peut donc concerner que les conventions pour lesquelles 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 221 
les négociations avaient déjà été achevées lors de l'entrée 
en vigueur de la nouvelle disposition. 
Les services de la Commission prêteront une attention 
particulière pour éviter de tels cas. 
1.24. La Commission estime qu'il faut maintenant que 
les services adaptent leur comportement et qu'ils suivent 
les instructions précises données à cet égard à tous les 
ordonnateurs concernés. Il n'y a pas d'indications que 
cela ne sera pas le cas. 
Les reports de crédits 
Reports de crédits de 1988 à 1989 
Crédits d'engagement 
1.28. L'article 6, paragraphe 2, sous a), premier tiret, 
sur lequel se fondent les reports mentionnés, stipule que 
«ces montants doivent être en principe engagés avant le 31 
mars de l'année suivante. Tout en partageant les analyses 
de la Cour sur la portée et l'esprit de ces dispositions, la 
Commission souligne que, s'agissant de dispositions et de 
procédures profondément novatrices, une certaine sou­
plesse est nécessaire au cours des premiers exercices de 
leur mise en œuvre. Cela est particulièrement vrai lorsque 
la mise en œuvre de ces nouvelles dispositions financières 
s'applique concomitamment à de nouvelles réglementa­
tions sectorielles, ce qui est le cas pour les fonds 
structurels. Les difficultés de mise en œuvre de celles-ci 
expliquent que les 1,9 Mio ECU reportés à l'article 554 (ex 
560) n'aient effectivement été exécutés que postérieure­
ment au 31 mars. En ce qui concerne le report de 0,5 Mio 
ECU sur l'article 552, la sous-utilisation finale de 0,3 Mio 
ECU est à relier aux difficultés qui ont affecté la mise en 
œuvre des PIM en 1989 dans certains Etats membres. 
1.29. Le règlement financier prévoit que la Commission 
décide, au plus tard le 15 février, des crédits d'engagement 
et des crédits de paiement à reporter. Cette disposition 
conduit, en pratique, compte tenu des procédures 
d'approbation dans l'institution, à demander pour le 
15 janvier aux services gestionnaires, les montants qui 
leur paraissent devoir être reportés. Or, au-delà de cette 
date, les services comptables effectuent encore les derniers 
contrôles qui leur permettent de corriger, avant la clôture 
définitive de l'exercice, d'éventuelles anomalies et, dans le 
cas du chapitre 73, les dernières imputations secon­
daires. La Commission regrette que, dans le cadre de ce 
calendrier très serré, cela ait eu pour effet de modifier le 
montant initialement prévu du report. 
Crédits de paiement 
1.30. En ce qui concerne les crédits de paiement, l'article 
6, paragraphe 2, sous b) (2) laisse à la Commission le soin 
d'apprécier si les crédits prévus au budget de l'exercice 
permettent ou non de couvrir les besoins. Cet exercice est 
particulièrement délicat à mener à bien en tout début 
d'exercice, surtout pour des lignes budgétaires sur 
lesquelles les paiements découlent directement des 
demandes présentées par les autorités nationales, ce qui 
est le cas pour les articles 554 (ex 560) et 580. Par ailleurs, à 
ce moment, la présomption existe qu'il y a cohérence entre 
crédits d'engagement et de paiement de l'exercice. 
1.31. La situation décrite par la Cour selon laquelle il 
existe des crédits de paiement reportés sans qu'il y ait eu 
un lien avec des crédits d'engagement reportés s'explique 
en partie du fait que l'article 6, paragraphe 2, sous b), du 
règlement financier dispose que la Commission doit, en 
principe, «utiliser en priorité les crédits autorisés pour 
l'exercice en cours et n'aura recours aux crédits reportés 
qu'après épuisement des premiers». Dans ces conditions, 
les engagements antérieurs pour lesquels les crédits de 
paiement ont été reportés sont parfois couverts par des 
crédits de l'exercice. La liaison avec les crédits reportés est 
alors difficile à établir. Le nouveau système informatique 
permettra néanmoins un suivi détaillé, engagement par 
engagement. 
Reports de crédits de 1989 à 1990 
Crédits d'engagement 
1.33. a) La non-exécution du report sur l'article 554 (ex 
560) est due à des retards dans la mise en place de 
(2) L'article 6 du règlement financier, cité à plusieurs endroits 
dans ce chapitre, est devenu l'article 7 suite à la révision du 
règlement financier du 13 mars 1990. 
222 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
l'organisation interne de gestion de cette ligne qui 
concerne l'ensemble des fonds structurels. 
b) La quasi-totalité des 26 Mio ECU mentionnés 
(article 600) étaient ordonnancés au 31 mars et n'ont, 
pour des motifs techniques, été traités en comptabilité que 
postérieurement. La situation a donc été très vite 
régularisée. 
c) La Commission a engagé, en fait. 323 967 ECU. Cet 
engagement a été visé par le contrôleur financier le jeudi 
29 mars et comptabilisé le mardi 3 avril 1990. 
d) Les 921 000 ECU cités par la Cour étaient destinés à 
couvrir des frais de la Belgique pour l'organisation de 
l'Uruguay Round. Le dossier n'était pas tout à fait 
complet au 31 mars et le crédit reporté a été bloqué pour 
respecter l'article 6, paragraphe 2, sous a). L'engagement 
s'est fait ensuite sur des crédits frais. 
Crédits de paiement 
Les reconstitutions de crédits 
1.37. La Commission considère que les dispositions du 
règlement financier sur la reconstitution des crédits 
dégagés ne lui confèrent pas un pouvoir de création 
d'autorisations budgétaires. 
Ce que le législateur communautaire a reconnu à la 
Commission par le biais de la nouvelle disposition 
figurant à l'article 7, paragraphe 6, du règlement financier 
est tout simplement le pouvoir discrétionnaire de 
«rétablir» (= reconstituer) l'autorisation que l'autorité 
budgétaire elle-même avait décidée en ouvrant les crédits 
correspondants, dans le respect de critères délimités, et 
dans le but d'utiliser au maximum les crédits, une fois 
autorisés. 
Observations générales 
1.38 - 1.39. La Commission considère que, dans l'esprit 
de l'article 6, paragraphe 6, du règlement financier, il 
convient de rechercher si les actions pour lesquelles on prévoit une reconstitution font partie d'un ensemble 
visant un même but et les mêmes objectifs, et étaient 
soumises à un même cadre réglementaire et économique. 
En plus, il faut vérifier si la suppression définitive nuirait à 
la portée et à l'évaluation de l'activité communautaire 
concernée telle qu'elle a été conçue par le législateur et 
dimensionnée par l'autorité budgétaire. Dans un tel cas, 
on se trouve en présence d'un programme. 
La disposition de l'article 6 du règlement financier selon 
laquelle la reconstitution d'un crédit d'engagement ne 
serait pas possible dès lors que le budget de l'exercice 
comporterait les disponibilités nécessaires à la réalisation 
du programme initialement envisagé n'est, dans les faits, 
guère opérationnelle. En effet, lorsque l'APB est élaboré, 
aucune hypothèse solide ne peut être faite sur les crédits 
qui seront dégagés d'ici à l'arrêt du budget, et encore 
moins sur ceux dont la reconstitution devra être 
envisagée. Comme, par ailleurs, la décision de reconstitu­
tion doit intervenir avant le 15 février, c'est-à-dire au tout 
début de l'exécution effective du budget, il s'ensuit que 
Ton peut présumer, à cette date, que le budget arrêté ne 
comporte pas les disponibilités nécessaires. 
Quant au texte type des commentaires budgétaires, qui 
dispose que les crédits de l'exercice en cours sont 
également destinés à couvrir des actions restant à engager, 
il est nécessaire pour tenir compte de la disposition du 
règlement financier qui prévoit que les crédits de paiement 
reportés ne doivent être utilisés qu'après les crédits de 
l'exercice. 
Reconstitution au budget 1989 
de crédits dégagés en 1988 
1.40. Le fait qu'une très grande partie des crédits 
reconstitués pour le FEOGA-Orientation ait effective­
ment été utilisée démontre que la décision de la 
Commission était justifiée et nécessaire. Il ne s'agit donc 
pas d'une continuation de la pratique du réengagement 
quasi systématique. 
1.41. La Commission partage l'interrogation de la Cour 
sur la notion de programme appliquée à l'ancienne 
réglementation sur les fonds structurels. Elle a dû 
appliquer, en 1989, cette notion à des situations qui ne se 
prêtaient pas à une conception suffisamment précise de la 
notion de programme, ce qui explique les difficultés 
soulevées par la Cour. La réforme des fonds a clarifié les 
concepts (CCA, notamment) et permettra une meilleure 
application de la disposition correspondante. 
1.42. Comme l'a indiqué la Commission dans sa 
réponse aux points 1.38 et 1.39, l'activité du FSE, bien que 
ne connaissant effectivement pas, avant 1989, la notion de 
programme stricto sensu, peut être analysée comme 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 223 
permettant des regroupements de ses différentes interven­
tions assimilables à des programmes. 
Reconstitution au budget 1990 
de crédits dégagés en 1989 
1.43-1.45. L'article 11 de l'accord interinstitutionnel 
ne saurait évidemment fournir la base légale d'une 
reconstitution de crédit. En revanche, il exclut que des 
crédits afférents à des programmes pluriannuels puissent 
être définitivement annulés et il ouvre aux crédits dégagés 
l'alternative suivante : ou bien ils sont reconstitués selon 
la procédure de l'article 6 du règlement financier, ou bien, 
une fois annulés, leur montant fait l'objet d'un transfert 
de dotation, par relèvement du plafond des perspectives 
financières pour l'année suivante. C'est donc dans un 
contexte particulier, que le règlement financier ne suffit 
pas à lui seul à définir, que doivent être approuvées les 
décisions de reconstitution de crédits concernant notam­
ment les fonds structurels. 
La Commission estime qu'à la lumière de cette interpréta­
tion les conditions de l'article 6 du règlement financier ont 
été remplies. 
En effet, les crédits des fonds structurels : 
— d'une part, s'inscrivent dans le cadre d'un enchaîne­
ment de programmation qui va de la fixation, exercice 
par exercice, des crédits jusqu'en 1993 à la détermina­
tion des échéanciers des CCA et des programmes 
opérationnels qui en constituent l'instrument princi­
pal de mise en œuvre ; 
— d'autre part, étant fixés année par année, ne 
comprennent aucune disponibilité pour des engage­
ments autres que ceux qui ont été prévus pour chaque 
nouvel exercice dans le cadre de cette programma­
tion. 
La Commission souligne d'ailleurs (voir la décision 
concernant le FSE) qu'elle a pris soin de tenir compte des 
possibilités d'exécution dans son appréciation des 
montants qui devraient être reconstitués ou rebudgétisés 
ultérieurement. 1.46. La reconstitution de ces crédits était nécessaire 
pour réaliser les objectifs de l'ancien programme « Fission 
— Gestion et stockage des déchets radioactifs» pour 
lequel aucun crédit n'était inscrit au budget 1990. 
1.47. Les 47,8 Mio ECU ont été reconstitués en vue 
d'achever d'anciens programmes d'aide alimentaire. Les 
coûts de transport constituent la partie intégrale de ces 
programmes. 
1.48. Les reconstitutions se sont avérées nécessaires 
pour éviter que les appels — par principe : exceptionnels 
— de la BEI à la garantie du budget pour les prêts aux 
pays du bassin méditerranéen, ne provoquent une 
nouvelle fois une insuffisance des crédits et retardent de ce 
fait l'achèvement des protocoles financiers. 
Conclusions sur l'application des nouvelles règles 
de discipline budgétaire 
1.49. La Commission considère qu'un progrès décisif a 
été réalisé grâce à l'introduction, à l'article 1er du 
règlement financier, de la disposition imposant l'établis­
sement d'une «date limite d'exécution» pour les actions 
pluriannuelles. 
A son avis, on ne saurait cependant aller plus loin sur le 
plan réglementaire: en effet, il va de soi que la «date 
limite» dépend nécessairement du contexte dans lequel 
chaque action pluriannuelle doit être réalisée. Par 
conséquent, cette appréciation doit être effectuée par 
l'ordonnateur, cas par cas, éventuellement en contact 
avec le bénéficiaire, sans qu'il soit possible, ni réaliste, 
d'envisager des règles d'encadrement générales qui 
seraient forcément abstraites et théoriques. 
Quant à l'éventualité de dépassements des délais, il 
incombe à la Commission, ici aussi cas par cas, 
d'apprécier l'opportunité d'admettre, en fonction des 
justifications, une adaptation des délais ou de décider la 
suspension de l'intervention. 
1.50. La Commission considère qu'elle a appliqué les 
règles concernant les reports plutôt avec rigueur. 
224 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
En effet, les reports non automatiques ne représentent 
qu'un très faible pourcentage des crédits non utilisés 
(crédits d'engagement hors FEOGA), soit : 
Reports non automatiques 15,929 Mio ECU 
= = 1,05 %. 
Crédits non utilisés en 1988 1 516,76 Mio ECU 
1.51 - 1.52. Les réponses de la Commission aux points 
1.35 et suivants démontrent qu'elle a pris en considération 
une série d'éléments lors de ses décisions sur les 
reconstitutions des crédits. Elles démontrent la difficulté 
dans laquelle se trouve la Commission de concilier deux 
objectifs contradictoires. D'une part, il s'agit d'introduire 
une rigueur accrue dans l'exécution du budget en 
renforçant le principe de l'annualité. D'autre part, il existe 
la volonté clairement exprimée de l'autorité budgétaire 
d'une pleine exécution des crédits accordés qui tend à 
considérer les dotations inscrites non comme un plafond 
d'utilisation, mais comme un objectif à atteindre. 
L'article 11 de l'accord interinstitutionnel en est une 
illustration. Les chiffres témoignent de l'effort de la 
Commission pour une plus grande rigueur en ce domaine. 
Les crédits reconstitués constituaient, en 1989, seulement 
38 % des crédits dégagés et, en 1990. 25 %. 
Pour améliorer le suivi des crédits reconstitués, elle a 
adapté ses programmes informatiques pour mieux isoler, 
au cours de l'exercice, les dégagements susceptibles de 
donner lieu à reconstitution de crédits. Elle prévoit 
également d'identifier précisément les engagements 
individuels, qui, au cours de l'exercice suivant, viennent 
consommer les crédits reconstitués. Enfin, la Commission 
suivra, à l'avenir, d'une façon séparée, crédits reportés et 
crédits reconstitués dans la présentation du compte de 
gestion. 
Le respect du principe 
de spécialisation budgétaire 
La gestion globalisée des crédits d'aide alimentaire 
1.55. 11 est exact que les crédits pour l'aide alimentaire 
sont répartis sur différentes lignes budgétaires. Mais dans 
ce domaine, il est impossible de faire abstraction du fait 
que le programme d'aide alimentaire constitue un 
ensemble qui est décidé en bloc et qui s'exprime par des 
engagements ou des prévisions de quantités de produits à 
livrer. Dans le cadre des dispositions réglementaires, la 
Commission met tout en œuvre pour exécuter au mieux le 
programme défini. Il serait difficilement acceptable 
qu'une partie de l'aide prévue ne soit pas livrée pour des 
raisons purement formelles, alors que sur l'ensemble des 
dotations destinées à ce programme les disponibilités 
existent. L'utilisation des crédits de l'exercice 
Taux d'utilisation global des crédits 
1.57. La Commission confirme que son système de 
comptabilité centrale devrait, à l'avenir, permettre un 
suivi de la liquidation des engagements fondé sur la 
comparaison entre les paiements et dégagements, d'une 
part, et les prévisions de liquidation précisées dans un 
échéancier, d'autre part. 
Identification des faibles taux d'utilisation budgétaire 
1.62. En ce qui concerne la sous-utilisation des crédits 
pour les PIM, la Commission en est bien consciente et elle 
s'est expliquée tout au long de l'année 1989 sur les 
difficultés que présente l'exécution de ces crédits dans 
certains Etats membres. Elle est intervenue de façon 
répétée auprès de ces États bénéficiaires afin que la 
gestion des programmes s'accélère. 
Pour ce qui est des mesures de la PAC. les remarques 
suivantes peuvent être faites: 
a) l'article 380 ne devrait pas être inclus aux postes de 
sous-utilisation parce que, sur le total de 6.7 Mio 
ECU de crédits inscrits, 5 Mio ECU. soit 75 %. sont 
réservés au Fonds d'urgence vétérinaire qui n'inter­
vient qu'en cas d'apparition d'épizooties et dont, par 
conséquent, l'utilisation n'est pas prévisible ; 
b) pour l'article 381, la sous-utilisation est due à la 
présentation tardive par les États membres de leur 
demande de remboursement: 
c) concernant les contrôles en agriculture (article 382): 
une grande partie des engagements est concentrée au 
second semestre de l'exercice et leur liquidation se fait 
au cours de l'exercice suivant; 
d) en ce qui concerne les statistiques (article 385): la 
cause principale de cette faible utilisation des crédits 
résulte de la non-progression du programme helléni­
que au rythme prévu dans la décision du Conseil, 
pour des raisons notamment liées aux restrictions 
économiques (plan d'austérité) imposées par le 
gouvernement grec; 
e) par ailleurs, la sous-utilisation des crédits de paiement 
de l'article 387 (forêts) provient des retards pris dans 
l'exécution des travaux de protection des forêts contre 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 225 
les incendies, retards qui sont à attribuer aux aléas 
climatiques, influençant énormément le rythme de 
réalisation de ces travaux, vu leur caractère saison­
nier. 
Le résultat de l'exercice 
1.64. La Commission reconnaît que, conformément au 
règlement financier, le solde de l'exercice 1987 aurait dû 
être pris en recettes sur 1988 pour son intégralité, soit 
521,6 Mio ECU. Toutefois, l'autorité budgétaire l'ayant 
inclus dans les prévisions de recettes de 1988 pour 
500,0 Mio ECU seulement et dans celle de 1989 pour 
21,6 Mio ECU, la Commission a respecté cette imputa­
tion sur deux exercices. Elle souligne, toutefois, que, tant 
dans les comptes de 1988 que dans ceux de 1989, cette 
comptabilisation a fait l'objet des commentaires appro­
priés. 
La Commission n'a pas présenté un avant-projet de 
budget rectificatif et supplémentaire en 1988 pour le 
reliquat du solde budgétaire afférent à l'exercice 1987 en 
raison du faible montant en cause. 
En effet, le surplus de 21 Mio ECU par rapport au 
montant de 500 Mio ECU de solde budgétaire estimé et 
repris dans le budget 1988 n'aurait guère justifié 
l'engagement d'une procédure aussi lourde que celle 
conduisant à l'arrêt d'un budget rectificatif et supplémen­
taire. 
1.65. La Commission n'a pas inscrit les 780 Mio ECU 
dans un budget rectificatif et supplémentaire en 1990, car 
une telle inscription aurait conduit à la fixation d'un taux 
de TVA uniforme inférieur au taux prévu à l'article 2, 
paragraphe 4, de la décision du 24 juin 1988 relative au 
système des ressources propres de la Communauté. 
Le Parlement a soutenu l'interprétation de la Commis­
sion, alors que le Conseil l'a contestée. Le Conseil a saisi la 
Cour de justice de cette question. OBSERVATIONS SUR LA LÉGALITÉ ET LA 
RÉGULARITÉ DES OPÉRATIONS PRISES 
EN COMPTE AU TITRE DE L'EXERCICE 
Les ressources propres traditionnelles 
L'entrée en vigueur de la décision 88/376/CEE 
1.66. Dans l'attente de l'entrée en vigueur de la nouvelle 
décision, les États membres avaient droit, en application 
de la décision de 1970, au remboursement des frais de 
perception des ressources propres. Toutefois, à défaut de 
crédits, la Commission n'était pas en mesure de respecter 
ce droit. Dès que l'autorité budgétaire, en arrêtant le 
budget de l'exercice 1988, a fait preuve de sa volonté 
d'appliquer la procédure de la retenue des frais, la 
Commission a invité les États membres à effectuer la 
déduction. La Commission a ainsi respecté également 
l'objet de la législation en vigueur. En ce qui concerne les 
effets sur la trésorerie de la Commission, il y a lieu de 
rappeler que, pendant la période de février à juin, la 
Commission gardait les frais de perception dans ses 
comptes. 
Les États membres n'ont pu constater comme ressources 
propres les droits de douane CECA relatifs à l'exercice 
1988 qu'au 1er février 1989, date d'entrée en vigueur de la 
décision. Conformément au règlement d'application, les 
États membres les ont mis à la disposition de la 
Commission le 20e jour du deuxième mois suivant la 
constatation. 
Prise en compte des montants mis à disposition 
par les États membres 
1.67. Les services de la Commission élaborent les ordres 
de recouvrement dès qu'ils sont en possession des relevés 
mensuels de la comptabilité des ressources propres des 
États membres. Étant donné que le règlement prévoit la 
transmission de ces relevés à la Commission en même 
temps que le versement des ressources dans les comptes de 
la Commission, l'établissement des ordres avant la mise à 
disposition n'est pas possible. En tout état de cause, 
aucune perte de ressources ne peut découler de l'établisse­
ment ultérieur des ordres de recouvrement. 
La Commission n'a pas demandé des intérêts au Portugal, 
car le montant en question est inférieur à 200 ECU; en 
effet, les frais pour la Commission et pour l'État membre 
de la perception de petits montants d'intérêts ne sont pas 
justifiés. La Commission a demandé, en 1990, des intérêts 
226 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
au Royaume-Uni. En ce qui concerne la Grèce, la 
Commission attend des informations sur les taux 
d'intérêt. Elle lui transmettra la demande d'intérêts dès 
que ces informations lui parviendront. 
Prise en compte des montants résultant d'accords 
spéciaux 
1.68. Les services de la Commission examinent, lors des 
contrôles, l'exactitude des montants relatifs aux périodes 
contrôlées, décomptés par les États membres au titre des 
accords avec les pays tiers et autres territoires mentionnés 
par la Cour. 
La prise en compte de ces montants par la Commission 
n'implique pas qu'elle les accepte définitivement; des 
rectifications peuvent intervenir suite aux contrôles. 
La périodicité des déductions reflète les dispositions des 
différents accords. L'harmonisation de la périodicité 
n'apportera aucun avantage, compte tenu, notamment, 
du faible montant des déductions. 
La Commission a marqué, le 11 juin 1987, son accord de 
principe à la demande italienne de déduction. L'accord 
avec l'Italie prévoit que les sommes déduites figurent sur 
les relevés des comptes adressés à la Commission. 
La Commission, lors d'un contrôle associé du 23 au 
27 avril 1990 en Italie, a vérifié les déductions portant sur 
la période 1979-1987. 
La Commission a demandé, par sa lettre n° 3602 du 
15 juin 1990, des informations complémentaires. 
Après réception et examen des informations demandées, 
la Commission procédera, si nécessaire, à un contrôle 
additionnel. Les résultats seront communiqués à la Cour. 
Fraudes et irrégularités 
1.69 - 1.72. La Commission rappelle que le règlement 
(CEE) n° 1468/80 modifié par le règlement (CEE) 
n° 945/87 définit les modalités selon lesquelles les 
autorités administratives des États membres se prêtent 
mutuellement assistance et collaborent avec la Commis­
sion, afin de mettre en œuvre la solidarité de fait qui est 
nécessaire à l'intérieur de la Communauté pour permettre 
l'application correcte et uniforme des réglementations 
douanière et agricole et éviter tant les distorsions de concurrence que les courants d'échanges illégaux et 
préjudiciables à l'économie communautaire. 
Dans le cadre de l'assistance mutuelle, l'échange d'infor­
mations relatives à des opérations qui sont ou pourraient 
être contraires aux réglementations douanière et agricole 
porte sur des éléments techniques tels que: 
— les personnes soupçonnées de commettre des fraudes 
et des irrégularités, 
— les mouvements de marchandises suspectes, 
— les méthodes et procédés frauduleux ou irréguliers. 
Cet échange d'informations intéresse donc des renseigne­
ments qui normalement se situent en amont de la 
constatation des ressources propres. 
Il s'agit donc d'un texte sans vocation proprement 
financière. 
D'autre part, dans le cadre du rapport relatif à la 
constatation et au contrôle des ressources propres 
traditionnelles que les autorités nationales sont tenues de 
transmettre annuellement à la Commission, conformé­
ment à l'article 5 du règlement (CEE) n° 2891/77, certains 
États membres ont communiqué, par le passé, des 
renseignements d'ordre général et global relatifs aux cas 
de fraude portant sur ces ressources. 
Ce type d'informations n'a toutefois pas permis à la 
Commission de contrôler que tous les cas de fraude ou 
d'irrégularité sont effectivement poursuivis par les 
autorités nationales et que les ressources propres en cause 
sont recouvrées et mises à la disposition de la Commis­
sion. 
Comme il résulte de ce qui précède, les renseignements en 
matière de fraudes et d'irrégularités qui ont été portés à la 
connaissance de la Commission dans le cadre des deux 
règlements susmentionnés ne sont pas de même nature. 
Néanmoins, dans la mesure où les renseignements 
résultant de l'assistance mutuelle mettent en évidence que 
la poursuite de certains cas individuels de fraude ou 
d'irrégularité a amené ou est susceptible d'amener les 
autorités nationales à mettre en œuvre les procédures de 
recouvrement des ressources propres éludées, la Commis­
sion demande aux États membres concernés de l'informer 
du résultat de ces procédures. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 227 
Cette situation étant insatisfaisante, des dispositions 
nouvelles ont été prises par le règlement (CEE) 
n° 1552/89. 
1.73. Le règlement (CEE) n° 1552/89, qui a abrogé le 
règlement (CEE) n° 2891/77, prévoit des dispositions 
nouvelles en ce qui concerne, notamment, la communica­
tion semestrielle obligatoire à la Commission des cas de 
fraudes et d'irrégularités portant sur un montant de 
ressources propres traditionnelles supérieur à 10 000 
ECU et la tenue d'une comptabilité séparée des ressources 
propres constatées et non recouvrées. 
La mise en œuvre du nouveau règlement devrait 
permettre de pallier les faiblesses de la situation résultant 
de la réglementation antérieure. 
En effet, la Commission est en train d'établir une liaison 
systématique entre les informations dont elle dispose sur 
les cas de fraude ou d'irrégularité et la comptabilisation 
des ressources propres, afin d'être à même de vérifier que 
les autorités nationales aient constaté, comptabilisé, 
recouvré et mis à disposition les ressources propres en 
cause avec toute la diligence souhaitable. 
Ressources propres TVA-PNB 
et recettes diverses 
Gestion des ressources propres provenant de la TVA 
1.74. La Commission a mis au point un système de 
gestion des réserves et des questions à l'examen (voir 
également le point 1.80). 
La Commission s'efforce de gérer ses contrôles et toute 
correction qui peut en résulter, en accord avec la 
législation et de la manière la plus équitable et la plus 
raisonnable possible, tant pour la Communauté que pour 
tous les États membres, lorsque la base juridique ne 
fournit pas une solution claire. Parfois, notamment 
lorsque les deux parties mettent tous leurs efforts à 
trouver une méthode de calcul acceptable, le pragmatisme 
s'impose et la Commission a constaté par son expérience 
que c'est ainsi, en général, que l'on parvient aux résultats 
les plus avantageux et les plus équitables. 
La solution de rechange à cette approche, c'est-à-dire un 
recours rapide aux procédures devant les juridictions, ne 
garantit pas des résultats meilleurs ou plus rapides et peut 
même se traduire par des retards supplémentaires et une 
diminution des montants récupérés en matière de 
ressources propres. 1.75. La Cour fait état d'un certain nombre de réserves 
pour lesquelles aucune mesure exécutoire n'avait été prise 
à la date du 31 décembre 1989. 
Depuis cette date, la situation a beaucoup évolué. En 
effet, selon le registre de la Commission, sur les 33 réserves 
mentionnées par la Cour, huit réserves ont été retirées lors 
de l'établissement du document récapitulatif, car les 
explications de l'État membre ont été acceptées par la 
Commission. Douze autres réserves ont été retirées, car 
l'État membre a effectué la correction demandée, cinq 
réserves ont déjà donné lieu dans le passé à des procédures 
d'infraction, et trois réserves ont donné lieu à des ordres 
de recouvrement. 
Les cinq autres réserves se rapportent à des interpréta­
tions de la réglementation communautaire qui sont en 
discussion ou à une modalité technique du calcul d'un 
élément de la base TVA. Les ressources propres 
impliquées sont soit très faibles, soit difficiles à estimer. 
Dans cette dernière hypothèse, il n'est pas par ailleurs 
exclu que la solution définitive donne lieu à un 
remboursement de la part de la Commission. 
La Commission a déjà indiqué dans ses réponses au 
rapport 1988 que toutes les réserves ne nécessitent pas une 
inscription dans les comptes ou la fixation d'une 
échéance. Tout dépend de l'état des négociations avec 
l'État membre concerné. 
1.76. Dans le cas de la perception par l'Italie de 
treize mensualités de TVA alors que son relevé n'en 
mentionne que douze, la Commission a suivi les 
procédures d'usage qui demandent, avant l'établissement 
de l'ordre de recouvrement : 
— la constatation de l'infraction pendant la mission de 
contrôle (5-7 décembre 1989); 
— l'envoi au pays du rapport de contrôle (30 janvier 
1990); 
— la prise en compte des observations du pays (28 mai 
1990). 
L'Italie, dans ses observations, a reconnu le bien-fondé 
des argumentations de la Commission. La base TVA pour 
l'année 1988 est augmentée du montant dû; les ressources 
propres seront versées en conséquence de l'établissement 
des soldes au 1er décembre 1990. 
1.77 - 1.78. La Commission se félicite d'avoir obtenu en 
1989 un supplément de ressources propres au titre de la 
TVA de 19,2 Mio ECU, résultant de corrections appor­
tées aux exercices 1979-1986; pour plusieurs d'entre elles, 
Journal officiel des 
un accord n'a pu être réalisé qu'au terme de longues 
négociations avec l'État concerné. 
La Commission n'a pas réclamé des intérêts parce que ces 
versements, provenant de rectifications, ne sont pas 
intervenus tardivement. En effet, l'article 10 ter du 
règlement (CEE) n° 2892/77 prévoit des rectifications des 
relevés sur plusieurs années et l'article 10, paragraphe 6, 
du règlement (CEE) n° 2891 /77 fixe les délais de paiement 
des ressources propres qui en découlent. Des dispositions 
analogues figurent dans les nouveaux règlements (CEE) 
n°s 1552/89 et 1553/89. 
Dans le cas cité par la Cour (réfaction de base des 140 
premières représentations théâtrales), la France a procé­
dé, suite aux demandes de la Commission, à une 
évaluation forfaitaire du contentieux: elle en a versé le 
montant ainsi que les intérêts de retard en 1986. La 
Commission a contesté le calcul et la France a procédé à 
une étude plus complète dans ce domaine. Les montants 
établis suite à cette enquête ont été vérifiés lors du 
contrôle de la base TVA 1987 et acceptés, et ont été pris en 
compte comme toutes les autres corrections en applica­
tion du paragraphe 1, alinéa 3, de l'article 10 ter du 
règlement (CEE) n° 2892/77 modifié, dans l'état récapitu­
latif au 30 juin 1989. Il n'y avait pas lieu d'appliquer 
d'intérêts de retard dans ce cas. 
1.80. La Commission prend bonne note de la recom­
mandation de la Cour en ce qui concerne la révision des 
«procédures en matière de recouvrement des ressources 
TVA». 
La méthode de calcul implique la reconstitution de la base 
harmonisée des ressources TVA à partir des recettes. Une 
telle reconstitution, cependant, n'est jamais le résultat 
mécanique de l'utilisation des statistiques nationales. Les 
données disponibles, comme la Cour le sait, proviennent 
de sources hétérogènes se référant à des phénomènes de 
nature différente et ont même été conçues pour fournir 
des informations parfois très éloignées de la fiscalité 
indirecte. Or, les «désaccords» en ce qui concerne leur 
fiabilité, leur interprétation et, le cas échéant, leur 
amélioration sont inévitables. 
Cela dit, la Commission a tenu compte des observations 
apportées par la Cour dans son rapport annuel relatif à 
l'exercice 1988 lors de la réflexion engagée sur cette 
question. 
Le résultat est une nouvelle approche dont le résultat 
pratique déjà acquis est celui de l'application de la règle 
générale de l'échéance des réserves. Ainsi, toute réserve 
émise lors d'un contrôle TVA relatif à l'année n vient 
normalement à échéance le premier jour ouvrable du mois 
de décembre de l'année n + 2. Cette règle peut connaître, 
bien sûr, des exceptions lorsqu'on est en présence de 
difficultés surtout d'ordre technique liées au calcul ou à 
l'interprétation définitive d'un texte juridique. es européennes 12. 12. 90 
Recouvrements relatifs aux recettes destinées 
à équilibrer le budget général et aux recettes de TVA 
1.81. La législation communautaire n'a pas fixé des 
échéances pour les versements des parts des États 
membres dans des recettes destinées à équilibrer le 
budget. La Commission n'a donc pas demandé d'intérêts 
sur le versement du supplément par l'Espagne. 
Les montants inscrits au titre de la TVA dans le budget de 
l'exercice 1989 ont été basés sur la décision du Conseil du 
24 juin 1988 relative au système des ressources propres. 
Toutefois, étant donné que la décision n'est entrée en 
vigueur que le 1er février 1989, la base juridique pour le 
versement à la Commission des montants en question 
n'existait pas au cours du mois de janvier 1989. La 
décision du Conseil du 7 mai 1985 était encore d'applica­
tion. A défaut de la base juridique pour le versement le 
premier jour ouvrable de janvier 1989 prévu à l'article 10, 
paragraphe 3, alinéa 4, du règlement (CEE) n° 2891/77, le 
Royaume-Uni a versé un douzième du montant inscrit au 
budget rectificatif et supplémentaire de l'exercice 1988. 
Dès que la nouvelle décision est entrée en vigueur, le 
Royaume-Uni a mis à jour son versement. La Commis­
sion n'a pas demandé d'intérêts de retard, car le 
Royaume-Uni n'a pas violé la réglementation commu­
nautaire. 
FEO G A - Garantie 
Gestion des avances 
1.84. Compte tenu du cadre réglementaire régissant la 
prise en compte du prélèvement de coresponsabilité, la 
solution adoptée était la seule possible. 
Pêche 
1.85 -1.86. Les services de la Commission examine­
ront, dans le cadre de la préparation du prochain APB, la 
possibilité de dissocier les crédits de la ligne 4200 pour 
éviter le problème mentionné par la Cour. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 229 
FEO G A -Orien ta tion Préparation des cadres communautaires d'appui 
et assistance technique (ligne B 554) 
Remboursements aux États membres 1.92. La Commission veillera à ce que de telles 
situations ne se reproduisent plus à l'avenir. 
1.87. A l'occasion de la régularisation du rembourse­
ment des dépenses pour l'année 1989, la Commission 
tiendra compte des remarques de la Cour. 
1.88. La Commission explique dans ses réponses aux 
points 6.56 — 6.63 pourquoi elle a admis les dépenses en 
question à participation communautaire. 
Feder Domaine social 
Volume d'opérations financées par le Fonds social 
dans les régions prioritaires 
Pièces justificatives 
1.89. La critique concernant des insuffisances dans la 
transmission à la Cour des principales pièces justificatives 
est liée aux difficultés de la réorganisation des procédures 
de leur traitement et de leur transmission des États 
membres vers la Commission suite à la réforme des fonds. 1.94. Durant l'exercice 1989, le FSE a, au titre des 
dispositions transitoires prises dans le cadre de la réforme 
des fonds structurels, continué de fonctionner selon les 
dispositions précédemment en vigueur et en particulier la 
décision 85/568/CEE. Toutefois, les nouvelles règles 
s'appliquent déjà à la mise en œuvre de cette réforme et en 
particulier à la définition de nouveaux objectifs et de 
nouvelles formes d'intervention, ainsi qu'à l'objectif 
général de concentration des interventions des fonds 
structurels. 
Gestion des engagements du Feder (ligne B 500) 
1.90. La Cour répète sa critique des années passées 
contre la technique de l'engagement par tranches 
annuelles dans le cadre du fonds régional. Cette critique 
s'adresse surtout à la législation communautaire que la 
Commission exécute scrupuleusement. En effet, aussi 
bien le règlement (CEE) n° 1784/84 que le nouveau 
règlement (CEE) n° 4253/88 stipulent explicitement que 
les engagements budgétaires d'une durée égale ou 
supérieure à deux ans sont, en règle générale, réalisés en 
tranches annuelles. La Commission explique en détail 
dans le chapitre 7 les raisons qui ont conduit à cette 
disposition. En bref, il s'agit de lier l'engagement 
budgétaire aussi étroitement que possible aux progrès 
faits sur le terrain. Ce faisant, le système évite la création 
d'engagements dormants qui alourdissent le poids du 
passé. Enfin, on évite également un blocage de crédits qui 
pourraient être utilisés ailleurs. 
1.91. Les insuffisances constatées par la Cour ne se sont 
plus reproduites, car les mesures de contrôle — notam­
ment en ce qui concerne l'attribution du visa pour les 
engagements — ont été modifiées en conséquence. De ce fait, l'observation de la Cour est exacte, mais la 
Commission constate pour sa part que, durant cette 
période transitoire, le léger dépassement constaté n'a pas 
porté préjudice aux actions anciennes et se justifie 
largement par l'intérêt d'un alignement aussi rapide que 
possible des interventions du FSE sur les objectifs de la 
réforme des fonds et en particulier sur la recherche d'une 
plus grande concentration. 
Recherche, énergie 
1.95. En ce qui concerne le programme ESPRIT, la 
Commission a examiné en détail les dix dossiers cités. Elle 
estime qu'à l'époque de l'enquête elle n'était pas en 
mesure de procéder, avec toute la rigueur voulue, à la 
clôture de certains de ces dossiers. Cela étant, elle a pris les 
mesures nécessaires pour que l'ensemble soit progressive­
ment clos. Parallèlement, elle mettra en place un système 
d'examen régulier des dossiers. Dans le secteur de 
l'énergie, la Commission a tenu compte des observations 
de la Cour et a fait les dégagements nécessaires entre­
temps. 
230 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
Les opérations du titre 9 Les «passer-outre » aux refus de visa 
du contrôleur financier 
1.98. Le règlement financier ne prévoit la communica-
Aide alimentaire tion à la Cour que des decisions de passer-outre aux refus 
de visa. 
1.96. La Commission s'efforce d'établir un seul engage­
ment au titre des «reliquats de programmes antérieurs». 
En raison des fluctuations des prix qui peuvent présenter 
des écarts considérables sur la durée d'un programme (un 
à deux ans), des engagements complémentaires peuvent 
s'avérer nécessaires. Mais ces engagements concernent 
toujours des programmes antérieurs. 
L'aide au Bangladesh 
1.97. La Cour relève plusieurs cas d'opérations qui, à 
son avis, ne sont pas conformes à la réglementation 
communautaire. Ils donnent lieu aux commentaires 
suivants : 
a) la modification est restée conforme à l'objectif fixé 
pour le projet et convenu dans la convention de 
financement; elle ne portait que sur les modalités 
d'exécution ; 
b) le transfert a été autorisé sur la base de commandes 
confirmées pour des travaux, commandes qui ont été 
vérifiées et approuvées par l'assistance technique de la 
Communauté européenne; 
c) le retard de paiement évoqué par la Cour a 
effectivement été causé par une erreur humaine. La 
Commission veillera à ce qu'une telle erreur ne se 
reproduise pas; 
d) il y a eu un accord ferme et officiel portant sur une 
utilisation bien définie des fonds dans le contexte 
d'une stratégie sectorielle, utilisation qui est entière­
ment conforme aux orientations figurant dans le 
règlement pour l'utilisation des fonds Compex; 
l'autorisation des transferts sur cette base a également 
permis d'obtenir rapidement une balance des paie­
ments positive, ce qui constitue une autre obligation 
essentielle des règlements Compex : 
e) voir réponses au point 10.54. En effet, les refus de visa ne constituent que des actes 
préparatoires de nature interne que la Cour pourra 
toutefois trouver dans le cadre de l'examen ponctuel des 
dossiers relatifs aux dépenses et aux recettes. 
OBSERVATIONS SUR LA PRÉSENTATION 
ET LA TENUE DES COMPTES 
Le bilan financier des Communautés 
Le bilan financier de la Commission 
Les biens en location 
1.100. La Commission est prête à retenir la suggestion 
de la Cour et étudiera, en liaison avec les autres 
institutions, le moyen d'inclure dans les commentaires au 
bilan une information relative aux biens en location. 
Les fonds de roulement 
1.101. a) La Commission considère que, dans le respect 
de la réglementation, sa gestion financière doit prendre en 
compte la nécessité d'assurer la mission des services. 
L'augmentation temporaire du fonds de roulement est 
une solution pragmatique qui a permis à l'Office des 
publications de poursuivre ses activités, en attendant que 
les crédits soient renforcés. La Commission souligne que 
le virement est intervenu sur le même exercice et qu'ainsi 
le principe de l'annualité budgétaire a été respecté. 
b) L'envoi du Journal officiel aux abonnés de la plupart 
des pays membres se fait par l'intermédiaire d'une firme 
privée qui assure la prise en charge des journaux à l'Office 
des publications, l'acheminement par la voie la plus 
rapide vers les pays de destination et le dépôt des envois 
dans les centres postaux des pays de destination. Ce 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 231 
mécanisme quotidien implique le paiement régulier, par le 
contractant, de frais de transport aérien et de timbres 
postaux dans chaque pays destinataire au moment même 
de la remise des envois; en ce qui concerne les frais 
d'affranchissement, en particulier, il s'agit de coûts qui 
devraient normalement être pris directement en charge 
par l'Office. La Commission considère que l'importance 
des sommes qui doivent faire l'objet d'une avance par le 
contractant justifie la mise à sa disposition d'un fonds de 
roulement, calculé sur la base d'une moyenne mensuelle 
des coûts d'envoi du Journal officiel. 
Lors de l'élaboration du projet de contrat, visant à mettre 
en place le système d'envoi du Journal officiel aux 
abonnés, le service juridique a demandé à l'Office des 
publications de prévoir un système de garantie bancaire, 
afin de garantir une exécution correcte des obligations 
contractuelles du transporteur à l'égard de l'Office. 
En cas de manquement du contractant, l'Office des 
publications est habilité à s'indemniser de son préjudice 
en prélevant tout ou partie de la caution. 
Dès lors, chaune de ces notions répond à des besoins 
distincts : 
— d'une part, l'exposé de frais quotidiens élevés pour le 
compte de l'Office en ce qui concerne le transporteur ; 
— d'autre part, la nécessité pour l'Office de se prémunir 
contre tout risque d'exécution fautive du contrat. 
Le fonds de roulement a donc une raison d'être propre et 
n'a pas pour objet ou pour effet d'alimenter la garantie 
bancaire. 
Si une relation peut être trouvée entre les deux disposi­
tions, c'est dans le sens où un système de garantie bancaire 
a été instauré lorsque l'Office mettait à la disposition du 
contractant un fonds de roulement pour ses débours 
quotidiens. 
c) Cette avance a été accordée en compensation du 
passage des termes de paiement des factures de l'agence de 
voyage de 30 à 60 jours. 
Les services de la Commission examinent les méthodes de 
gestion des avances sur mission qui pourraient entraîner 
la diminution ou même la suppression de cette avance. La comptabilisation des opérations effectuées par les 
délégations extérieures 
1.102. La mise en place de la DAD au 1er janvier 1988 a 
conduit à scinder les tâches relatives à l'administration 
budgétaire et comptable des délégations hors Commu­
nauté, jusqu'alors gérées par l'AEC et l'UBE, entre trois 
directions générales de la Commission : 
— DGIX-DAD en qualité d'ordonnateur/gestionnaire ; 
— DG XIX en qualité de comptable et trésorier; 
— DG XX en qualité de contrôle financier. 
Au 1er janvier 1988, l'effectif de la DAD était en majeure 
partie composé de fonctionnaires détachés à l'AEC et 
réintégrés à la DG IX-DAD. 
La DAD s'est employée à organiser sa nouvelle gestion 
dans l'esprit de la séparation des fonctions telle que 
prévue au règlement financier. 
Dès lors, les dépenses de la DAD effectuées à partir de 
1988 ont été transmises à la comptabilité de la Commis­
sion et les dépenses relatives aux crédits reportés 1987 sur 
1988 de l'AEC ont été comptabilisées dans la comptabilité 
de l'AEC et présentées dans son bilan et son compte de 
gestion. 
Cependant, étant donné que, pendant les années 1988 et 
1989, on était encore dans une phase transitoire, la 
Commission s'est appuyée sur le réseau bancaire de 
l'AEC pour assurer la continuité de gestion des déléga­
tions. 
En 1988 et 1989, des fonctionnaires de la DAD ont donc 
encore agi en qualité de comptables de l'AEC. 
Toutes les opérations effectuées en 1988 par les fonction­
naires de la DAD agissant en qualité de comptables de 
l'AEC ont été comptabilisées dans la comptabilité de 
l'AEC. 
Le système de régies d'avances autorisé par le règlement 
financier est maintenant établi dans toutes les déléga­
tions. Les comptes bancaires y afférents sont ouverts au 
nom de la Commission et les comptes de l'AEC sont 
clôturés. En général, les délégations transmettent tous les 
décomptes dans les délais prévus et le retard dans la 
comptabilisation définitive est largement rattrapé. 
232 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
Les services de la Commission s'activent à résoudre le 
problème de la régularisation de la reprise des comptes et 
des avoirs de l'AEC par le budget général. 
1.103 -1.105. Dès la création de la DAD, une task-
force «inventaires» a été mise sur pied par l'AEC et la 
DAD, afin de réaliser le transfert des biens immobiliers et 
mobiliers de l'AEC vers la Commission. 
L'effectif et le temps disponibles ne permettaient pas la 
réalisation d'un inventaire au 1er janvier 1988. 
Si la Cour a raison de dire que le bilan de la Commission 
au 31 décembre 1989 ne reflète pas la réalité, toutefois les 
opérations d'inventaire encore en cours actuellement 
permettront de garantir la régularité et la fiabilité des 
résultats puisque tous les biens existants au 31 décembre 
1988 seront repris dans la situation patrimoniale de la 
Commission. 
1.106- 1.108. En raison de la complexité du transfert 
des activités de l'AEC à la Commission et des mesures 
transitoires à assurer, il n'a, en effet, pas encore été 
possible d'établir une situation complète définitive. Elle 
est en train d'être élaborée par les services et devrait être 
rapidement disponible. 
1.109 - 1.110. A la création de la DAD, la Commission 
n'avait aucun outil informatique capable de gérer toutes 
les délégations hors Communauté. De plus, l'organisa­
tion et la répartition du travail entre les services concernés 
de la Commission devaient être créés. 
En 1988, tout a été fait manuellement et. en 1989, la DAD 
a réalisé le logiciel BCC (budget, coûts, contrôles) afin de 
gérer toutes les régies d'avances et les dépenses du siège. 
Il est exact que 1989 a encore connu des retards, étant 
donné qu'il s'agissait encore d'une année de transition et 
que la Commission devait rattraper les retards accumulés 
en 1988 et au début de 1989. 
En 1990, le programme BCC a atteint son régime de 
croisière; ainsi, début mars 1990. les premières régies de 
1990 étaient transmises à la DG XIX pour comptabilisa­
tion dans le système Sincom. 
En septembre 1990, la DAD réalisera un interface entre 
BCC et Sincom afin d'éviter les doubles encodages. le Comptes hors budget 
1.111. L'installation, en 1987, d'un nouveau système 
informatique pour la comptabilité générale a permis 
d'améliorer le suivi des comptes hors budget de la 
Commission. Cette amélioration s'est notamment tra­
duite, comme le remarque la Cour, par une réduction des 
soldes anormaux quant à leur sens. Elle est également 
attestée par la plus grande rapidité avec laquelle s'apurent 
les opérations passées dans les comptes de personnel. La 
Commission entend poursuivre ses efforts en ce sens. 
Ainsi, concernant le compte «avances sur frais de 
missions — Bruxelles » évoqué par la Cour et qui contient 
le plus grand nombre des mouvements de 1987 et 1988 
non encore apurés à la fin de 1989 (1,6 % du total des 
mouvements saisis dans ce compte au cours de ces deux 
exercices), elle signale que plus de la moitié de ces 
mouvements non apurés l'ont été au cours du premier 
semestre de 1990. 
Opérations non apurées ou non régularisées 
au niveau budgétaire 
1.113. a) Le compte courant « Agence d'approvisionne­
ment de l'Euratom» dans les comptes de la Commission 
est débité, tout au long de l'exercice, du montant des 
dépenses effectuées par la Commission pour le compte de 
l'Agence; il est crédité du montant de la subvention 
inscrite au budget général lors de la comptabilisation de 
l'ordre de paiement de régularisation qui vient consom­
mer les crédits correspondant à cette subvention. Par 
inadvertance, la proposition d'engagement et l'ordre de 
paiement permettant cette régularisation n'ont pas été 
établis au 31 décembre 1989 et le contrôleur financier a 
refusé d'apposer son visa sur les documents qui lui ont été 
présentés en janvier 1990. Le compte courant présente 
donc, au 31 décembre 1989, un solde débiteur correspon­
dant au montant de la subvention. L'autorité budgétaire 
a accepté que ces crédits non utilisés fassent l'objet d'un 
report au titre de l'article 7. paragraphe 1, sous a), du 
règlement financier; l'exécution de ces crédits reportés 
permettra la régularisation sur 1990. 
b) Pour trois immeubles loués par la Commission, le 
service ordonnateur n'a effectivement pas été en mesure 
de régulariser avant la clôture 1989 des avances prévision­
nelles comptabilisées hors budget en 1987 et 1988. Cette 
régularisation est intervenue sur le premier semestre de 
1990 pour deux immeubles ; dans le troisième cas, elle doit 
intervenir au courant du second semestre de 1990. 
c) La Commission a conscience des anomalies relevées 
par la Cour: tant au niveau comptable qu'au niveau 
ordonnateur, des outils informatiques ont été développés 
pour accélérer la régularisation budgétaire des recettes 
diverses à imputer. De fait, le solde du compte 475109 est 
passé de 28,7 à 17,2 Mio ECU à la fin de 1989. La 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 233 
Commission entend poursuivre ses efforts pour améliorer 
cette situation. 
Le bilan consolidé des Communautés européennes 
Les comptes réciproques 
entre institutions communautaires 
1.114 - 1.117. Les comptes réciproques entre les institu­
tions sont rigoureusement surveillés par elles. Le manque 
de concordance complète à la fin de l'année s'explique en 
premier lieu par des particularités d'imputation, comme 
dans le cas de quelques créances et engagements de 
l'OPOCE. La clôture annuelle exige dans ce cas que les 
autres organes terminent leur clôture avant la Commis­
sion. La Commission examine les possibilités d'achever 
une meilleure concordance des soldes des comptes. 
La tenue des comptes figurant au bilan 
de la Commission 
L'organisation de la comptabilité générale 
1.118. La Commission regrette de ne pouvoir disposer à 
ce jour d'une documentation interne pour la comptabilité 
générale. Comme le rappelle la Cour, la priorité a été 
donnée, ces dernières années, à la modernisation des 
programmes informatiques. Cet effort représente une 
lourde charge, non seulement pour les services informati­
ques, mais encore pour les services comptables, large­
ment, voire exclusivement, concernés par des tâches de 
définition des besoins, de réalisation des tests, de 
rédaction de manuels pour les utilisateurs de ces systèmes 
et de formation de ces utilisateurs (internes et externes). 
La rédaction de manuels de procédures comptables, qui 
incombe aux mêmes agents, n'a donc pas pu être 
entreprise avant mars 1990. Pour autant, même si elles ne 
sont pas encore consignées dans un manuel, de telles 
procédures sont de facto d'application et, même si 
«l'organisation de la comptabilité générale repose en 
grande partie sur la mémoire individuelle des fonctionnai­
res», de multiples contrôles internes à la comptabilité 
générale ou entre celle-ci et les comptabilités auxiliaires 
permettent aux yeux de la Commission de s'assurer de la 
régularité de sa comptabilité. 
1.119. La très grande majorité des mouvements saisis en 
comptabilité générale est appuyée de pièces justificatives 
portant la mention précise des opérations concernées et émanant de services extérieurs clairement identifiés ; un 
des objectifs du manuel de procédures en cours de 
rédaction est de détailler le traitement qui, le cas échéant, 
s'applique à certaines de ces opérations. D'autres 
mouvements sont générés par des interfaces informati­
ques à partir de systèmes en amont, selon des règles très 
précises. La Commission a le souci d'expliciter le plus 
possible ces mouvements et veillera à améliorer encore 
leur compréhension en s'assurant, en particulier, qu'au­
cun mouvement ne soit saisi sans pièce justificative, même 
dans le cas où sa signification est manifeste (correction 
d'erreur, par exemple). 
La Commission souligne, par ailleurs, que le nouveau 
système informatique qu'elle utilise pour la comptabilité 
générale a été paramétré de telle sorte que puissent 
concourir à la description des opérations comptables non 
seulement les pièces justificatives qui les appuient, mais 
encore les diverses indications introduites dans le système 
lors de la saisie des écritures (identification du journal 
incluant l'opération, codification analytique...). 
La trésorerie 
Les conditions bancaires offertes à la Commission : 
la rémunération des avoirs 
1.120. La Commission a ouvert 65 comptes en écus ou 
en monnaies communautaires ou autres auprès de 
diverses banques commerciales. Il existe, en outre, des 
comptes à destination spécifique, par exemple les comptes 
de trésorerie, les comptes banques centrales, les comptes 
pour cofinancements bilatéraux. 
L'augmentation du nombre de comptes (147), critiquée 
par la Cour, résulte de l'ouverture de comptes «ad hoc», 
par exemple pour le cofinancement bilatéral de certaines 
actions d'aide au développement. 
La Commission a du reste chargé des experts indépen­
dants d'examiner le nombre et la gestion des comptes. Les 
premiers résultats sont attendus pour le début de 1991 
(voir point 1.124). 
1.121. La Commission s'efforce d'améliorer constam­
ment le suivi des conditions bancaires. Pour cette raison, 
la Commission a déjà initié des contrôles internes de la 
gestion de trésorerie. C'est ainsi que des négociations ont 
été organisées avec les banques, qui ont déjà débouché, 
dans certains cas, sur une amélioration des conditions. En 
outre, des appels d'offres ont été lancés. Il est arrivé que 
des changements d'établissement aient été décidés. Le 
comptable de la Commission a diffusé, au printemps 
1990, à l'intention des responsables de la tenue des 
comptes, des notes comportant des règles de procédure 
234 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
qui fixent, notamment, la procédure à suivre pour la 
négociation et le suivi des conditions bancaires. 
Après l'introduction complète du projet Sincom à la 
trésorerie et lorsque les résultats de l'étude confiée aux 
experts indépendants (voir point 1.124) seront disponi­
bles, il sera possible de procéder à une comparaison 
permanente et exhaustive des conditions proposées par 
les banques. 
Au demeurant, la Commission attire l'attention sur le fait 
que dans l'ensemble les conditions imputées (taux 
d'intérêt, commissions, dates de valeur, etc.) sont 
largement conformes aux tendances du marché. 
1.122. Les conditions négociées entre la Commission et 
les banques commerciales sont généralement fixées pour 
plusieurs années. Les taux d'intérêt se fondent le plus 
souvent sur un taux de référence accepté sur les marchés 
monétaires considérés. Les modifications apportées à 
cette donnée de référence ainsi qu'aux autres conditions 
de base sont régulièrement enregistrées dans les dossiers. 
Les transferts de fonds 
1.123. Il est vrai que le responsable des transferts entre 
les comptes de la Commission est habilité à signer les 
ordres de paiement. Dans la pratique, toutefois, il est de 
règle que les ordres de paiement ne soient pas signés par 
les fonctionnaires responsables des transferts. Afin de 
tenir compte des objections de la Cour, la Commission 
donnera néanmoins des instructions précises afin d'assu­
rer une séparation des fonctions. 
Conclusion relative à la trésorerie 
1.124. La Commission partage l'avis de la Cour en ce 
qui concerne la nécessité de moderniser les outils de 
gestion de la trésorerie. Dans cette optique, elle a déjà 
arrêté les mesures suivantes : 
1) introduction par étapes du projet Sincom visant une 
gestion plus efficiente de la comptabilité et de la 
trésorerie ; 
2) étude de la réorganisation des services de la comptabi­
lité et de la trésorerie parallèlement à l'introduction de 
Sincom ; 
3) étude confiée à des experts indépendants chargés de 
poser un diagnostic sur la situation actuelle et de 
proposer éventuellement des modifications en vue d'améliorer le système d'information et de l'intégrer 
dans le projet Sincom. 
Le fonctionnement des régies d'avances 
au regard du règlement financier 
1.125. Comme on l'a vu (point 1.102 et point 18.16), il a 
été nécessaire de mettre en place environ 80 régies 
d'avances dans les délégations au cours de l'exercice 1989. 
Les capacités en personnel ont été entièrement mobilisées 
par cette tâche, de sorte qu'il a fallu différer les contrôles 
normalement opérés sur place pour les régies d'avances 
existantes. 
a) En 1990, les contrôles sur place ont repris aux 
bureaux de Paris, de Madrid, de Lisbonne et de 
Washington. 
b) Depuis le début de 1990, les délais de transmission se 
sont considérablement améliorés dans les déléga­
tions. D'un autre côté, le montant avancé correspond 
à trois mois de fonctionnement, ce qui donne, de l'avis 
de la Commission, une marge de sécurité raisonnable, 
compte tenu des particularités techniques des systè­
mes de paiement dans les pays non européens. 
c) Dans la plupart des cas, la fixation d'un montant 
maximal par dépense n'est pas praticable, étant 
donné la charge administrative intolérable qui 
s'ensuivrait. 
d) Les règles internes de la Commission ont été élaborées 
conformément aux dispositions relatives aux régies 
d'avances (règlement financier, article 49, et modali­
tés d'exécution, articles 51 à 59). 
Pour des raisons d'ordre pratique, le comptable peut 
adapter de son propre chef certaines dispositions de 
nature purement technique (articles 5, 6 et 7 de 
l'annexe A des dispositions relatives aux régies 
d'avances). Ce régime a été adopté avec l'approbation 
du contrôleur financier. La Commission estime qu'il 
n'est pas contraire aux dispositions financières. 
e) A compter du 1er janvierl988, les délégations ex-AEC 
ont été intégrées dans le budget général. Cette 
opération a nécessité, conformément aux dispositions 
du règlement financier, la mise en place de régies 
d'avances et, partant, la séparation des fonctions de 
l'ordonnateur et du comptable. La nomination à ces 
postes de personnes qualifiées dans toutes les 
délégations a demandé un certain temps. Afin 
d'assurer, dans l'intervalle, le fonctionnement des 
délégations, les délégués ont établi les décomptes 
mensuels. Ces décomptes ont été comptabilisés pour 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 235 
régularisation après visa du contrôle financier. Entre­
temps, le principe de la séparation des fonctions 
(ordonnateur, comptable) est appliqué pour toutes les 
régies d'avances. 
Les comptes de garantie des comptables 
1.126. Les comptes à vue de la Commission ne sont 
généralement que faiblement rémunérés, étant donné que 
des avoirs n'y transitent que brièvement. En revanche, les 
avoirs figurant aux comptes de garantie des comptables y 
sont maintenus pour de longues périodes. Ils doivent 
donc être mieux rémunérés. C'est pourquoi la Commis­
sion a accordé dans le passé un taux correspondant aux 
meilleures rémunérations de ses comptes auprès de 
banques commerciales. 
Pour 1990, le montant des intérêts pour les comptes de 
garantie sera déterminé par un appel d'offres effectué par 
la Commission auprès des banques où elle a ouvert des 
comptes en écus. Le compte de gestion 
1.129. L'application informatique Sincom/comptabili-
té budgétaire/dépenses qu'utilise désormais la Commis­
sion pour suivre les opérations d'exécution du budget est 
entrée en vigueur, de manière progressive, au cours de 
1990: certains modules de l'application étaient disponi­
bles dès le début de l'exercice, d'autres se sont ajoutés au 
cours de l'année, d'autres, enfin, ne seront achevés qu'au 
cours d'exercices ultérieurs. 
La Commission reconnaît que les programmes conçus 
pour permettre l'accès de la Cour, en consultation, à 
l'application Sincom n'étaient pas disponibles dès le 
démarrage du système et regrette qu'ainsi la Cour n'ait 
pas pu immédiatement profiter des améliorations appor­
tées par Sincom. La Cour a toutefois continué de recevoir, 
comme par le passé, la liste des engagements et paiements 
visés, ainsi que toutes les pièces comptables et justificati­
ves y afférentes. 
Depuis septembre 1990, la Cour peut utiliser les modules 
particuliers développés pendant l'été et qui lui assurent un 
accès direct aux bases de données Sincom. 
236 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
CHAPITRE 2 
Ressources propres 
INTRODUCTION CERTIFICATS D'ORIGINE 
Remarques introductives concernant ces observations Observations 
La Cour a émis une série de critiques en ce qui concerne 
l'application des dispositions administratives prévues 
dans le cadre des régimes préférentiels, notamment avec 
les pays SPG et ACP. Toutefois, il semble aux services de 
la Commission que la Cour n'a pas suffisamment tenu 
compte du cadre politique dans lequel ces régimes, et donc 
ces dispositions administratives, s'inscrivent. 
Les pays bénéficiaires de ces régimes, qui doivent délivrer 
les certificats d'origine pour les produits qu'ils exportent 
vers la Communauté, n'ont pas d'administrations avec le 
même niveau d'infrastructure, de formation et d'expé­
rience que les administrations des Etats membres. Exercer 
de la pression sur les pays en voie de développement afin 
d'obtenir la perfection en matière de la gestion, ou afin 
qu'ils assurent des contrôles permanents sur place, ne 
serait pas en conformité avec les objectifs des régimes 
préférentiels, qui sont d'encourager l'exportation de 
produits originaires de ces pays et de contribuer ainsi au 
développement de leur économie. 
Cette coopération a des aspects politiques et il faut éviter 
que des exigences exagérées de la part de la Communauté 
ne provoquent des frictions avec nos partenaires préféren­
tiels. Bien qu'il soit toujours possible donc d'améliorer la 
gestion de ces régimes, que ce soit par les services de la 
Commission, par les administrations des douanes des 
États membres ou par les autorités compétentes des pays 
bénéficiaires des préférences, la Commission considère 
que l'approche actuelle constitue une réponse équilibrée 
aux exigences, d'une part, du contrôle des ressources 
propres et, d'autre part, des relations politiques avec les 
partenaires préférentiels. 2.17. La Commission a pris note des observations, 
reçues séparément, de la Cour des comptes relatives aux 
lacunes observées sur place auprès des services de certains 
États bénéficiaires. Les points soulevés rejoignent en 
grande partie ceux déjà relevés par la Commission dans le 
cadre des contrôles «ressources propres». Les services 
compétents de la Commission ont répondu, ou sont en 
cours de répondre, séparément à la Cour des comptes en 
ce qui concerne ces rapports. 
Information des instances de contrôle 
2.19. a) En ce qui concerne les pays SPG, il est rappelé 
que la grande majorité des pays n'ayant pas communiqué 
leurs cachets sont des pays ACP, et que ces 68 pays 
bénéficient d'un traitement plus favorable dans le cadre 
de la convention de Lomé que dans le cadre du régime 
SPG. Dès lors, ils ne voient probablement pas d'intérêt à 
accomplir les mesures nécessaires pour bénéficier du SPG 
dont ils restent toutefois des bénéficiaires potentiels. 
b) Au 1er octobre 1990, trois pays ACP (Antigua et 
Barbuda, Djibouti, Guinée équatoriale) n'ont toujours 
pas transmis leurs cachets. Parmi les pays SPG, certains 
progrès ont été accomplis récemment, notamment en ce 
qui concerne le Laos. 
2.20. La mise à jour des cachets s'effectue à l'occasion 
des changements notifiés par les pays bénéficiaires. Par 
ailleurs, la Commission est en train d'effectuer une 
révision complète du recueil des cachets. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 237 
Contrôles douaniers dans les États membres 
2.23. Il est vrai qu'aucun paramètre de contrôle ni 
d'inspection physique n'a été établi au niveau commu­
nautaire pour les importations, que ce soit sous traite­
ment préférentiel ou non. Les risques varient en fonction 
d'un grand nombre d'éléments autres que le régime 
préférentiel, et ne sont pas forcément les mêmes pour le 
type de marchandises traité par un port (par exemple) par 
rapport à celui importé via un autre. 
2.24. Les travaux sont en cours, suite à la mise en place 
d'un nouveau système technique de reproduction des 
cachets (scanner), pour établir une version nouvelle 
complète du répertoire des cachets. 
2.25. La Commission a soulevé les problèmes évoqués 
au comité de l'origine et les examinera avec les États 
membres. 
2.26. Les conclusions à tirer des exemples relevés par la 
Cour doivent tenir compte du fait qu'une situation 
particulière existe en ce qui concerne les possibilités de 
refuser le bénéfice de la préférence dans certains cas : 
— d'une part, dans le cadre des accords, le refus d'un 
certificat validé par les autorités compétentes d'un 
pays partenaire, en l'absence de l'accord de celles-ci, 
risque de provoquer des problèmes sur le plan 
juridique (ainsi que sur le plan politique) ; 
— d'autre part, le refus d'un certificat pour cause d'un 
manquement de la part des autorités du pays 
exportateur entraîne le refus de la préférence sans que 
l'importateur ait la moindre possibilité de rectifier la 
situation (un certificat ne peut pas être remplacé a 
posteriori et un nouveau certificat ne peut être délivré 
si un certificat a déjà été émis pour ces produits). 
En ce qui concerne le point b), il est rappelé que la 
réglementation prévoit que, si les divergences sont 
mineures, celles-ci ne doivent pas entraîner le refus du 
traitement préférentiel. 
Il convient de rappeler également que la formule A SPG 
n'est pas un formulaire communautaire, mais internatio­
nal (Cnuced). Les pays bénéficiaires SPG prétendent que 
déjà la Communauté leur fait beaucoup plus de problè­
mes en ce qui concerne les détails administratifs que ne le 
font les autres pays donneurs de préférences. (Y compris 
les pays de l'AELE qui pourtant peuvent délivrer des 
certificats de remplacement à destination de la Commu­
nauté !) Néanmoins, les observations de la Cour, dont certaines 
ont déjà fait l'objet d'un examen avec les États membres, 
sont notées par la Commission. 
2.29. La Commission considère que le problème 
constaté n'a pas une portée générale. Elle examinera avec 
les pays membres les problèmes ponctuels qui se posent à 
cet égard. 
2.30. Le problème du transit des marchandises chinoi­
ses via Hong-kong est bien connu à la Commision et les 
discussions sont toujours en cours pour essayer d'y 
trouver une solution (les contrôles nécessaires seraient 
exercés à Hong-kong par une organisation officielle 
chinoise). La Commission a été informée que, suite aux 
discussions qui ont eu lieu entre les autorités chinoises et 
celles de Hong-kong, les contrôles nécessaires pourraient 
être assurés à partir du 1er janvier 1991. 
Sur le plan de la lutte contre la fraude, il est à noter 
toutefois que les autorités de Hong-kong apportent 
généralement une collaboration très satisfaisante à la 
Communauté. 
Étendue des investigations 
2.33 - 2.34. La Commission a inscrit ces points relatifs 
au niveau de contrôle exercé par les différentes adminis­
trations des douanes pour examen au sein du comité de 
l'origine, tout en rappelant la séparation des responsabili­
tés entre les États membres et la Commission. 
2.35. Les dispositions relatives à la délivrance des 
certificats de remplacement prévoient seulement que 
celle-ci doit avoir lieu au bureau de douane où les 
marchandises sont situées. La Commission examinera 
avec les autorités allemandes la situation au port de 
Hambourg. 
2.37. La Commission considère que le pourcentage 
élevé de certificats ayant fait l'objet d'une demande de 
contrôle a posteriori qui se sont avérés être «non 
éligibles» indique bien que les demandes de contrôle 
étaient bien ciblées par les services douaniers deman­
deurs. 
2.38. La question des paramètres relatifs aux demandes 
de contrôle a posteriori a déjà été évoquée au comité de 
l'origine, mais sans aboutir à des conclusions en la matière 
(voir, également, point 2.23 ci-dessus). 
Il en est de même pour la définition de la notion de « doute 
fondé». Par ailleurs, il n'est pas certain qu'une définition 
objective et exhaustive de cette notion puisse être donnée. 
238 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
Le danger existe que si Ton donne une définition qui ne 
couvre pas tous les cas de figure, les services douaniers 
pourraient être induits en erreur, ne jugeant plus tous les 
cas sur leurs mérites. 
La Commission poursuivra son examen pour essayer de 
mettre au point quelques critères de référence. Elle 
considère toutefois que la notion de «sondage» n'a pas 
besoin d'être précisée; il s'en suit que la distinction entre 
cas de contrôle pour sondage et cas de contrôle pour cause 
de doutes fondés ne donne pas lieu, à son avis, à des 
incertitudes. 
Réponses des États bénéficiaires : délais et contenu 
2.39. A partir du 1er mars 1990. le délai pour les ACP-
PTOM est de six mois (Lomé IV). Pour les SPG, il est de 
six mois plus quatre à compter du rappel éventuel (ce qui 
correspond à la période de validité du certificat). La 
Commission est consciente des retards signalés et 
intervient auprès des autorités du pays bénéficiaire 
concerné chaque fois qu'elle est sensibilisée par ces 
problèmes. 
2.40. En ce qui concerne les réponses tardives des pays 
ACP aux demandes de contrôle, la possibilité du refus 
automatique est maintenant prévue dans la quatrième 
convention de Lomé (dispositions en matière des règles 
d'origine applicables depuis le 1er mars 1990), dans des 
conditions similaires à celles prévues dans le cadre du 
SPG. 
2.42. Les nombreux problèmes rencontrés avec la 
Yougoslavie dans le cadre de l'application de l'accord 
bilatéral ont amené la Commission à exercer une forte 
pression sur la mission yougoslave. En conséquence, la 
tâche de délivrer les certificats EUR 1 a été retirée aux 
chambres de commerce et confiée (par le gouvernement 
yougoslave) à la douane, à partir du 1er juin 1990. Il est 
trop tôt pour dire si la situation s'est améliorée en ce qui 
concerne les contrôles exercés depuis cette date, mais 
certains progrès semblent avoir été faits en ce qui 
concerne les réponses aux demandes de contrôle a 
posteriori des certificats émis par les autorités précéden­
tes, dans la mesure où celles-ci ont enfin avoué (mais 
parfois trop tard) que les marchandises en question 
n'étaient pas originaires. Les autorités concernées ont 
également accepté récemment de retirer, sur la base 
d'informations reçues des services de la Commission, des 
certificats EUR 1 qu'elles avaient délivrés. 
Suites données par les États membres 
en l'absence de réponses dans le délai 
2.43. Le refus automatique du traitement préférentiel en 
l'absence d'une réponse dans un délai prévu n'existe que dans le cadre des régimes SPG et, depuis le 1er mars 1990, 
ACP et PTOM, et encore seulement si la demande de 
contrôle a posteriori était basée sur des «doutes fondés». 
La Commission intervient, sur demande des administra­
tions des douanes des Etats membres, auprès des autorités 
du pays concerné pour essayer d'obtenir une réponse, ou 
une réponse complémentaire, dans les délais prévus. 
2.44. Si une demande de contrôle a posteriori n'était pas 
basée sur des doutes fondés, c'est-à-dire s'il s'agissait d'un 
contrôle par sondage, le dossier peut effectivement être 
classé sans suite en l'absence d'une réponse dans le délai 
prévu (donc, la préférence est maintenue). 
Lorsqu'elle a été saisie d'un problème, la Commission 
poursuit ses efforts pour obtenir une réponse de la part du 
pays concerné même au-delà du délai prévu, pour essayer 
de résoudre la situation dans les trois ans (délai de 
prescription). Toutefois, il convient de rappeler ici que 
souvent les cas soumis à la Commission concernent des 
importations qui ont eu lieu plus de deux ans avant, et que 
les autorités compétentes des pays bénéficiaires ne sont 
obligées de garder les documents d'exportation que 
pendant deux ans. Sur le plan pratique, donc, il est 
souvent difficile sinon impossible pour la Commission de 
résoudre ces cas. 
Absence de dispositions concernant les délais de réponse 
Dans le cadre des accords bilatéraux, aucun délai n'est 
prévu pour les réponses aux demandes de contrôle a 
posteriori et la Communauté ne peut pas refuser la 
préférence si le pays partenaire ne reconnaît pas 
l'invalidité d'un certificat que ses autorités ont délivré en 
bonne et due forme. En vue des problèmes spécifiques 
rencontrés avec la Yougoslavie, la Commission a dû 
déployer des efforts particuliers, lesquels semblent avoir 
porté des fruits, du moins dans une certaine mesure. De 
tels efforts sont également en cours pour ce qui concerne 
le Liban, où la guerre civile rend la situation en matière 
des contrôles extrêmement difficile. 
Toutefois, la Commission considère que, lorsqu'il est 
procédé à une consolidation des protocoles «origine» de 
tous ces accords, ainsi que. bien entendu, lors de la 
conclusion de nouveaux accords (pays du Golfe, pays de 
l'Est), il faut proposer d'y incorporer la possibilité du 
refus automatique en cas de non-réponse. Il convient 
néanmoins de rappeler que cette modification doit être 
négociée avec les pays partenaires. 
Suivi de la mise en œuvre 
2.45. b) Si le service douanier demandeur précise dans 
sa demande de contrôle a posteriori qu'il s'agit d'un 
contrôle par sondaee, les autorités demandées sauront 
12. 12. 90 lournal officiel des Communautés européennes 239 
qu'elles n'ont qu'à « oublier » de répondre et la préférence 
sera maintenue. C'est la raison pour laquelle cette 
indication ne devrait pas figurer telle quelle sur les 
demandes de contrôle. Toutefois, il est clair que cette 
indication devrait se trouver dans le dossier du bureau 
demandeur, pour lui permettre de savoir ce qu'il convient 
de faire en cas d'absence d'une réponse. La Commission 
évoquera cette question au comité de l'origine. 
Par ailleurs, s'il y a des problèmes précis avec le certificat 
en question, ceux-ci devraient toujours être évoqués dans 
la demande de vérification pour permettre aux autorités 
compétentes de répondre sur ces points et éviter qu'il faille 
écrire de nouveau parce que la première réponse aurait été 
trop générale. 
Refus de régime préférentiel f) les enquêtes relatives à ce dossier sont en cours. 
Gestion par la Commission 
2.50. Les réponses de la Commission sur ce point sont 
reprises de façon analytique aux points 2.51 —2.59 ci-
dessous. 
2.51. La Commission estime que la mise en œuvre de 
mesures d'assistance mutuelle constitue dans le cas 
d'espèce une initiative appropriée et adéquate. D'autres 
mesures de portée générale telles celles suggérées par la 
Cour ne sauraient être prises sur la base des informations 
soumises, qui sont certes graves, mais pas suffisamment 
précises, sans provoquer des répercussions sérieuses sur le 
plan politique. 
2.48. La Communauté ne peut pas appliquer des 
sanctions aux pays bénéficiaires qui ne se conforment pas 
aux dispositions de coopération prévues, si ce n'est le 
refus de la préférence dans des cas précis, et, même là, en 
tenant compte de la situation juridique de l'importateur. 
En ce qui concerne les sanctions vis-à-vis des importa­
teurs, cela relève de la compétence nationale. 2.52. La Commission a rappelé à plusieurs reprises aux 
États membres, notamment au sein du comité de l'origine, 
sa position concernant les cachets dont elle n'a pas reçu la 
notification, c'est-à-dire qu'elle ne considère pas les 
certificats munis de l'empreinte de tels cachets comme 
conformes à la législation en vigueur. 
Irrégularités 
2.49. La Commission s'occupe activement des dossiers 
cités. L'état actuel des progrès est exposé ci-dessous. 
a) Les enquêtes dans les États membres sont encore en 
cours, sauf en France où elles sont terminées et ont 
conduit à un recouvrement a posteriori des droits ; 
b) la mission de coopération administrative effectuée à 
Las Palmas, Banjul et Freetown en novembre 1989 a 
conduit au démantèlement de l'organisation de 
fraude. Le principal animateur de l'organisation a été 
déféré au parquet de Las Palmas. Les preuves 
formelles permettant le recouvrement des droits sont 
disponibles; 
c) et d) les certificats EUR 1 ont été reconnus comme 
non valables par les autorités yougoslaves. Les États 
membres concernés ont engagé la procédure pour le 
recouvrement des droits applicables. 
e) aux Pays-Bas, le dossier se trouve auprès du 
procureur de la reine et, en Italie, également auprès du 
procureur ; Une réclamation des montants de ressources propres 
percevables à ce titre est effectuée à chaque fois que la 
Commission peut établir concrètement que des préféren­
ces tarifaires ont été indûment octroyées. 
2.53. La Commission ne considère pas que ses efforts 
aient manqué dans ce domaine, comme le prouvent les 
résultats obtenus. Elle estime d'ailleurs que l'utilisation 
marginale du système SPG par des pays ACP et la 
situation administrative des pays en développement 
justifient une certaine souplesse dans la gestion des 
informations en question. 
2.54. Les contacts ont été établis entre les services 
concernés de la Commission pour améliorer leur système 
d'information. 
2.55. Les délégations de la Commission dans les pays 
bénéficiaires interviennent également dans l'application 
des règles d'origine à la demande de ces pays ou des autres 
services de la Commission. 
Elles ne peuvent toutefois avoir qu'un rôle subsidiaire en 
la matière, étant donné les problèmes de compétence des 
administrations locales et la multiplicité des opérations 
d'exportations par rapport au nombre beaucoup plus 
limité d'actions du FED ou au titre de l'aide alimentaire. 
Mmpgnrs?%3iRr 
^0 lournal officiel des communautés européennes 1^.1^0 
^.^. La procédure du cumul introduitdes avantages 
pour les exportateurs auxquels les pays bénéficiaires 
attachent beaucoupd'importance.11 est inévitable qu'elle 
comporte une articulation plus complexe des testes 
juridiques qui s'y réfèrent, notamment pour le système 
^C^.11 convient de signaleràcet égard que, bien qu'un 
système amélioré ait été approuvé pour les groupements 
régionaux concernés en l^,seull'Ac^A^Laaccompli 
les formalités nécessaires pour l'appliquer, et cela en 
novembre 1^. 
LesdivergencesentrelesystèmeducumulAC^R^LC^lVIet 
celui quis'appliqueàcertains groupements régionaux de 
pays SRôle^istentpourdes raisons liéesau^ objectifs plus 
larges des régimes en question. Rar ailleurs, on pourrait 
dire que les divergencesqui existent entre chacun des 
régimes préférentielsconstituent un élémentdecomplica 
don lorsqu'il s'agit du contrôlemoutefois, ces différences 
répondentàdes objectifs politiques 
^.^^^.^. Les règles d'origine pour les produits en 
questionserontharmoniséesd'icià 1^^ Les travaux 
sont déjà en cours au sein du comité de l'origine. 
CE^^^^^^ 
^tL La communauté ne peut pas contrôler l'applica 
don des règles d'origineàla place des pays bénéticiaires^ 
elle est donc obligée d'opérer un système qui repose sur 
l'acceptation par ces pays des responsabilités convenues 
t^dans le cadre des accords^ouimposées^dans le cadre des 
arrangements autonomesP ^L^ C^ette^faiblesse^danslepnncipemêmedes 
dispositifs de contrôle est inl^érenteàiout système de 
traitement préférentiel. 
b^ domme noté précédemment, la Commission e^amP 
nera en commun avec les Ltats membres les possibilités 
d'améliorer la mise en couvre des régimes en question. 
^.^.^ L^ans le cadre du ^RCP cette possibilité existe 
déjà souscertainesconditions Encequiconcerneles 
accordsbilatérau^,une telle moditlcanonpourrait être 
négociée 
^ P,es réflexions sont déjà en cours sur ces points au 
comité de l'origine 
c^ lôes enquêtes conjointes entre les services de la 
commission et lesautorités compétentes de certains pays 
bénéticiaires ont déjà eu lieu dans lecadre delà lutte 
contre la fraude t^par exemple, ^ingapourP 
^n ce qui concerne l'attribution de non^eau^pouvoirsà 
laC^ommissionpourprocéderàdescontrôlesréguliers 
dans les pays bénétlciaires, comme ceu^ effectués dans les 
Ltats membres par les services compétents en matière des 
ressources propres,elle devrait faire lobjet de négocia 
tionsavec les pays partenaires.La quatrième convention 
deLomé vient de marquer unprogrès sensible dans la 
direction indiquée par la Coun dans la mesure où ellea 
formalisé le principe de la participation communautaire 
au^ enquêtes effectuées dans les paysACR.sur accord de 
ceu^ci. 
2. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 
CHAPITRE 3 
Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, 
section «garantie» (FEOGA-Garantie) — Gestion et contrôle 
budgétaire 
DISCIPLINE BUDGÉTAIRE Informations sur les quantités 
Résultats 
3.3 - 3.4. L'article 6 de la décision du Conseil du 24 juin 
1988 stipule en effet que, pour garantir le respect de la 
ligne directrice agricole, la Commission doit mettre en 
œuvre un système d'alerte efficace chapitre par chapitre. 
Cette méthode implique: 
— que les prévisions par chapitre soient les plus justes 
possible afin d'éliminer au maximum le risque 
d'ajustement des crédits en cours d'exercice; 
— que toutes les mesures d'économie définies à l'arti­
cle 6 de la décision du Conseil soient mises en œuvre 
lorsque le rythme d'évolution des dépenses effectives 
risque de dépasser ou dépasse le profil prévu par le 
système d'alerte; 
— que les virements de crédits, dans tous les cas où ils 
sont rendus inévitables soit en raison de facteurs 
exogènes ou de circonstances exceptionnelles non 
prévisibles au moment de l'établissement du budget 
(cas d'épidémies par exemple), soit en raison de 
l'impossibilité de mettre en œuvre les mesures 
d'économie précitées en temps utile, soient proposés à 
l'autorité budgétaire avant que les dépassements de 
crédits ne soient constatés sur les chapitres concernés. 
En conclusion, les ajustements entre chapitres excédentai­
res et déficitaires sont prévus par les textes, comme il 
ressort de l'article 8 de la décision du Conseil et des 
dispositions des articles 100 et 105 du règlement financier. 
Mais ces ajustements doivent s'inscrire dans l'ensemble 
des mesures que la Commission et. le cas échéant, le 
Conseil décident en application de l'article 6 pour 
garantir le respect de la ligne directrice agricole et se situer 
naturellement dans la limite du montant total des crédits 
inscrits au budget. 3.6-3.8. La Commission s'emploie régulièrement à 
l'amélioration du système d'information. Toutefois, la 
suggestion présentée par la Cour, que la Commission 
examinera attentivement, suppose que : 
— tous les États membres saisissent dans leur système 
informatique les données quantitatives en vue de la 
transmission mensuelle à la Commission ; 
— les systèmes informatiques utilisés par les États 
membres soient compatibles avec le système informa­
tique AGREX; 
— la Commission soit en mesure de traiter les données 
quantitatives récoltées, ce qui requiert une adaptation 
non négligeable d'AGREX. 
Enfin, il est important que de telles modifications ne 
retardent pas la transmission et l'appréciation des 
données, ce qui rendrait inopérant le système d'alerte. 
3.10. La Commission a rappelé aux États membres 
concernés la nécessité d'améliorer leurs déclarations, et de 
respecter leurs obligations en la matière. 
STOCKS D'INTERVENTION 
Dépréciation des stocks d'intervention 
3.12. La dépréciation exceptionnelle d'alcool qui est 
intervenue a eu pour objet de déprécier les quantités qui 
étaient initialement prévues pour l'écoulement pendant 
l'exercice 1989, et pour lequel des crédits étaient inscrits 
242 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
au budget. Cet écoulement n'ayant pas eu lieu, les crédits 
y relatifs ont été utilisés pour déprécier ces alcools, ce qui a 
le même effet budgétaire. Ainsi, une charge potentielle a 
pu être évitée pour le budget de l'année suivante, et une 
économie en a résulté. 
Distribution gratuite de stocks d'intervention 
Traitement comptable 
3.14. Voir réponse au point 3.22. 
Personnes les plus démunies 
3.16-3.17. L'évaluation des stocks distribués aux 
défavorisés de la Communauté au prix d'acquisition 
permet de mesurer avec clarté l'effort financier effectif de 
la Communauté en faveur des bénéficiaires. Cet effort 
doit s'évaluer par référence au coût normal d'approvi­
sionnement dans la Communauté, qui correspond aux 
prix d'intervention. 
Pays d'Europe de l'Est 
3.19. Le programme alimentaire en faveur de la Pologne 
a été décidé par procédure d'urgence le 24 juillet 1989 
lorsque, d'une part, le budget 1989 pour le FEOGA-
Garantie arrivait quasiment à son terme et que, d'autre 
part, l'APB 1990 était déjà devant le Conseil. La 
Commission fera prochainement rapport sur l'exécution 
de ce programme. 
Pays en voie de développement 
3.20-3.21. L'exigence de la transparence budgétaire, 
conformément à la réglementation existante, conduit à ce 
que les opérations d'aide alimentaire soient comptabili­
sées de façon à faire apparaître clairement la partie 
«restitution» (financée par le FEOGA-Garantie) et la 
partie «prix mondial» (financée par les crédits d'aide 
alimentaire). Si l'on évaluait ces opérations au prix 
comptable déprécié, la composante «restitution» serait 
diluée dans les « autres frais de stockage », au détriment de 
la transparence budgétaire. 
Ce que la Cour qualifie de « profit » et qui est comptabilisé 
dans le poste «autres frais de stockage» selon la méthode de comptabilisation actuelle se compose de la contre-
valeur de la restitution «aide alimentaire», imputée à 
l'article 292 et d'un montant correspondant à une 
éventuelle différence entre l'hypothèse du prix mondial 
utilisée lors de l'établissement du budget et le prix 
mondial effectif au moment de l'exportation. Ce dernier 
montant peut être positif ou négatif, selon l'évolution du 
prix du marché mondial. 
Comme le remarque la Cour elle-même, sa critique 
s'adresse à la réglementation existante que la Commission 
applique correctement. Il résulte d'ailleurs de la réponse 
au point précédent que la Commission ne partage pas 
l'appréciation qu'en fait la Cour d'un point de vue 
comptable. 
Recommandation 
3.22. Exception faite du traitement réservé à l'action 
d'urgence pour les pays de l'Est, la Commission est d'avis 
que l'évaluation et la comptabilisation des mesures de 
distribution gratuite obéissent à un traitement cohérent. 
Mise en œuvre de programmes en faveur des personnes 
les plus démunies 
3.23-3.25. Compte tenu du temps nécessaire pour la 
mise en œuvre sur place des programmes et pour la 
distribution, la Commission a imposé, pour le pro­
gramme 1990, une date limite (31 août) pour la sortie des 
marchandises des stocks d'intervention. 
AUDIT FINANCIER A LA COMMISSION 
Avances aux États membres 
3.44. Suivant les informations de la Commission, les 
montants à percevoir par la Belgique au titre du 
prélèvement supplémentaire «lait» pour la campagne 
1987/1988, s'élève à 3 Mio ECU à la fin septembre 1990. 
La Commission a engagé contre les Pays-Bas la procédure 
prévue à l'article 169 du traité pour non-perception 
intégrale de ce prélèvement. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 243 
CHAPITRE 4 
Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, 
section garantie (FEOGA-Garantie) — Organisation et gestion des 
marchés 
4.1. Aides au beurre destiné à la fabrication de produits de pâtisserie, 
de glaces alimentaires et autres produits alimentaires 
INTRODUCTION 
4.1.1. La baisse annuelle moyenne de la consommation 
de beurre non subventionné depuis 1975 est de 2,7 % ; en 
1989, cette diminution a été de 8 %. 
DÉPENSES BUDGÉTAIRES communautaires ainsi que la complexité des produits, des 
opérateurs et des utilisateurs qui peuvent bénéficier du 
régime. L'expérience acquise au cours des deux premières 
années d'application du règlement (CEE) n° 570/88 a 
montré que ce régime avait fonctionné de manière 
satisfaisante. Les quantités de beurre vendues en 1988 et 
1989 ont été beaucoup plus importantes qu'au cours des 
années précédentes. La structure du règlement n'a pas 
empêché cette évolution positive ; au contraire, c'est un 
des éléments qui a permis une élimination efficace et 
économique des excédents de beurre. En outre, le contrôle 
de cette mesure d'élimination coûteuse a été amélioré par 
rapport à la situation qui prévalait dans le cadre des 
précédents règlements. 
4.1.5. Des informations détaillées sur les résultats de 
cette mesure peuvent être trouvées, par exemple, dans les 
rapports relatifs aux mesures d'intervention dans le 
secteur laitier, le dernier publié concernant l'année 1989. Toutefois, le groupe créé par la Commission pour 
simplifier la réglementation agricole est en train de revoir 
cette mesure. 
La Commission n'estime pas indispensable que les 
déclarations mensuelles soient aussi détaillées. Une fusion 
des formules A, C et D mettrait fin au problème. 
CONCEPTION DE LA MESURE 
Complexité 
4.1.7-4.1.9. Le règlement (CEE) n° 570/88 est le 
résultat de deux années de travaux préparatoires 
impliquant toutes les parties concernées. La structure du 
règlement traduit l'exigence d'une amélioration de la 
gestion et du contrôle des marchés et des fonds Dispositions relatives au contrôle 
4.1.10-4.1.11. Les dispositions de contrôle énoncées 
au titre IV du règlement (CEE) n° 570/88 sont des 
exigences minimales. Elles ont été établies et améliorées 
par la Commission après que ses services aient procédé à 
des contrôles. Des vérifications supplémentaires doivent 
être effectuées par les États membres, si nécessaire, dans 
certaines circonstances. C'est le cas du contrôle des stocks 
physiques sur la base des inscriptions figurant dans les 
livres et du contrôle de la cohérence entre différents 
comptes et enregistrements s'ils sont tenus séparément 
pour les opérations relevant du règlement (CEE) 
n° 570/88. 
En tout état de cause, il y a lieu d'éviter les mesures de 
contrôle excessives qui perturbent l'application du 
régime. 
244 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
La Commission est convaincue de l'importance des 
contrôles analytiques dans certains cas et ne manquera 
pas d'encourager leur utilisation à l'occasion de ses 
propres contrôles dans les États membres. EXÉCUTION DANS LES ÉTATS MEMBRES 
Fréquence minimale des visites de contrôle 
GESTION DE LA MESURE 
PAR LA COMMISSION 4.1.22. La Commission suivra cette question pendant 
ses visites de contrôle dans le cadre de la procédure 
d'apurement des comptes pour 1989. 
Supervision, au niveau central, 
du travail de contrôle 
Nombre de taux 
4.1.14-4.1.15. Le groupe «simplification» et les 
services de la Commission concernés procèdent actuelle­
ment à un examen en vue de réduire le nombre de taux de 
subvention de base. 4.1.23. La Commission est consciente des difficultés que 
pose une décentralisation des services de contrôle dans les 
États membres. Elle essaie de résoudre ces problèmes en 
intégrant des visites sur place dans ses contrôles. 
Répartition des responsabilités de contrôle 
en France 
Changement de formules 
4.1.16. La Commission envisage de fusionner les 
formules A/C et la formule D. La note interprétative de 
juin 1989 (mentionnée par la Cour) concernant les 
conditions d'acceptation du transfert entre différentes 
formules a été distribuée et discutée par le comité de 
gestion. Cette procédure est considérée comme la 
meilleure lorsqu'il est nécessaire de préciser une notion 
dans un règlement. Toutefois, cette question peut 
également être examinée par le groupe «simplification» 
dans le cadre de ses travaux de révision. 
Contrôles opérés par le FEOGA 
sur le beurre utilisé dans un Etat membre 
autre que celui où l'aide est versée 4.1.24 - 4.1.25. La Commission se rend bien compte de 
ce qui s'est passé en France jusqu'ici et elle a critiqué cette 
situation. Cet aspect particulier de la question sera de 
nouveau examiné dans le cadre de la procédure d'apure­
ment des comptes de 1989 ; une visite de contrôle doit être 
effectuée au cours du second semestre de 1990. 
CONCLUSION 
4.1.26. Étant donné la complexité de ce secteur 
industriel et des marchés cibles, la Commission a essayé, 
par le règlement (CEE) n° 570/88, d*assurer une 
élimination efficace et économique des excédents de 
beurre. Compte tenu du niveau élevé des aides et de 
l'importance des sommes dépensées, les exigences prévues 
en matière de contrôle sont jugées nécessaires sans être 
excessives ni décourager l'application du régime. Toute­
fois, le groupe «simplification» procède actuellement à 
une révision de la mesure. 
4.1.17-4.1.20. Les remarques de la Cour ne sont 
valables que pour le beurre tracé ou concentré qui est 
finalement incorporé dans un État membre autre que 
celui dans lequel le traçage ou la concentration a eu lieu et 
où la caution concernant la transformation doit être 
constituée. 
Toutefois, la Commission se rend bien compte de la 
situation créée par les dispositions en matière de caution, 
et elle examinera les possibilités de modifier les règlements 
de façon plus satisfaisante. 4.1.27. La Commission va examiner les possibilités 
d'adapter le règlement afin de tenir compte de la situation 
spécifique qui se produit lorsque du beurre est vendu 
entre États membres. 
4.1.28. La Commission suit régulièrement l'application 
du règlement dans les différents États membres. Dans le 
cadre de la procédure d'apurement des comptes pour 
1989, des visites de contrôle doivent être effectuées au 
cours du second semestre de 1990 en Allemagne, en 
France et en Belgique pour examiner la mesure appliquée 
au beurre entrant dans les produits de pâtisserie. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 245 
4.2. Prime au maintien du troupeau des vaches allaitantes 
ANALYSE DE L'IMPACT DE LA PRIME Impact de la prime sur l'évolution du cheptel 
Impact de la prime sur le revenu 4.2.12. En ce qui concerne le cheptel total de vaches 
dans la Communauté, deux tendances nettes peuvent être 
constatées : 
4.2.7. La taille impressionnante du troupeau allaitant 
dans certaines régions d'Espagne auxquelles la Cour se 
réfère pourrait être un cas exceptionnel et elle n'est pas du 
tout représentative de la structure moyenne des exploita­
tions de «vaches allaitantes» dans la Communauté. primo, une réduction du nombre de vaches laitières 
depuis l'introduction du régime des quotas laitiers en 
1984, d'une manière forte pendant les deux, trois 
années suivant 1984, d'une manière plus modeste à 
l'heure actuelle et dans les années à venir; 
Au vu de cette situation, la Commission ne considère pas 
qu'il soit approprié d'introduire un plafonnement dans le 
régime de prime. Une telle disposition ne viserait qu'un 
petit nombre d'exploitations situées dans certaines 
régions de la Communauté; elle alourdirait, par contre, 
considérablement la gestion de la prime et son contrôle 
par les autorités nationales compétentes et elle inviterait à 
des détournements et à la fraude. 
4.2.8. La prime octroyée au producteur est un montant 
forfaitaire, fixé par une décision politique dans le cadre du 
Conseil. Le montant n'est pas adapté d'une manière 
régulière sur base d'éléments déterminés; son ajustement 
occasionnel est inspiré par la situation générale du secteur 
de la viande bovine et n'est pas lié directement aux 
mouvements des prix de marché et des coûts de 
production. Il n'est donc pas nécessaire de surveiller la 
situation économique des exploitations «vaches allaitan­
tes» et d'examiner de manière permanente le rôle et 
l'incidence de la prime. 
Toutefois, la Commission est en état, à tout moment, 
d'évaluer l'impact de la prime sur les revenus en utilisant 
les différentes études et informations publiées par des 
organismes scientifiques et/ou professionnels. Ces infor­
mations sont recueillies et examinées par les services 
compétents. Les calculs cités par la Cour sous le point 
4.2.9 et les conclusions qui en résultent montrent l'utilité 
de cette procédure. 
La Commission va cependant examiner si le réseau 
d'information comptable agricole (RICA) ne pourrait 
pas, à l'avenir, publier également des informations et des 
calculs spécifiques pour l'activité «vaches allaitantes». — secundo, une augmentation régulière et permanente 
du troupeau allaitant dans la Communauté, due à 
diverses raisons, entre autres la revalorisation de la 
prime. 
Comme résultat de ces deux tendances, on constate que 
l'importance du cheptel allaitant augmente depuis 
plusieurs années dans la Communauté ; c'est ainsi que les 
vaches allaitantes représentaient : 
en 1983: 18% 
1988: 22% 
1990: 25% 
du cheptel total des vaches. 
Toutefois, la Commission doit veiller à ce que le niveau de 
la prime ne mène pas à stimuler de manière excessive 
l'élevage de vaches allaitantes. Un tel développement 
pourrait augmenter les difficultés qui régnent sur le 
marché de la viande bovine et mettre en péril l'équilibre 
du marché dans les années à venir. 
4.2.13. Concernant les enquêtes statistiques sur le 
cheptel bovin, effectuées par Eurostat et servant comme 
indication globale du nombre de vaches allaitantes, la 
Commission voudrait signaler que le manque de précision 
relatif à la définition des deux types de vaches constaté par 
la Cour a été corrigé en juin 1990 par une modification de 
la décision 73/262/CEE de la Commission. 
4.2.11. Voir réponse au point 4.2.7. 4.2.14. Voir réponses aux points 4.2.8. et 4.2.12. 
246 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
RÔLE DE GESTION ET DE SUPERVISION 
DE LA COMMISSION 
Insuffisances dans la réglementation 
d'application 
Problème d'identification des vaches 
4.2.15. La Commission est convaincue que, dans les 
années à venir, tous les Etats membres seront obligés 
d'introduire, de façon générale, un tel système qui pourra 
servir à toute une série de mesures arrêtées dans le cadre 
de la PAC. La Commission participe activement aux 
travaux entamés au niveau communautaire en vue de 
trouver un système d'identification fiable. 
Force majeure 
4.2.16-4.2.17. En ce qui concerne la communication 
des cas de force majeure par les États membres, la 
Commission partage la critique de la Cour. C'est 
pourquoi elle examinera la possibilité d'améliorer la 
fréquence et le contenu de ces informations ; si nécessaire, 
elle proposera une modification de la réglementation. 
Supervision par la Commission 
de la gestion par les États membres 
4.2.18. La Commission a une collection des dispositions 
nationales telles qu'arrêtées par les États membres lors de 
l'introduction du régime de prime au début des années 80. 
Pendant plusieurs années suivantes, le régime n'a pas été 
modifié d'une manière substantielle et les États membres 
n'étaient donc pas obligés de modifier leurs dispositions. 
C'est seulement en 1987, et surtout en 1989, que la 
modification du régime de prime a eu des conséquences 
pour les instructions nationales. C'est à cette occasion que 
quelques États membres n'ont pas respecté leurs obliga­
tions visées à l'article 6 du règlement (CEE) n° 1244/82. 
Toutefois, lors d'une modification, la Commission peut 
accepter que les États membres transmettent des informa­
tions partielles, une révision complète des dispositions 
nationales étant rarement nécessaire. 
Suite à l'élargissement de la prime aux petits producteurs 
de lait, la Commission a modifié à nouveau le règlement d'application (CEE) n° 1244/82. Cette modification 
nécessite une adaptation de la législation nationale. La 
Commission va saisir cette occasion et demander aux 
États membres de lui fournir une mise à jour complète de 
leurs dispositions nationales. 
4.2.20. Voir réponse au point 4.2.18. 
GESTION ET CONTRÔLE DU RÉGIME 
AU NIVEAU DES ÉTATS MEMBRES 
Instructions pour la gestion 
4.2.22. c) En ce qui concerne l'Italie, la Cour a appris 
que la Commission avait déjà fait savoir aux autorités 
italiennes (mars 1989) qu'elle était insatisfaite des 
mesures de contrôle appliquées dans ce secteur. Elle a 
notamment insisté sur les modalités de conduite des 
visites d'inspection et sur le fait qu'il n'y avait pas de 
contrôle centralisé des laiteries ou des mouvements 
d'animaux. Depuis lors, la Commission a appris que les 
dispositions en matière de contrôle avaient été améliorées 
et elle se tient informée de la situation. En outre, il est 
envisagé d'effectuer une correction financière lors du 
prochain exercice d'apurement des comptes des années 
1987 et 1988. 
En Espagne, le contrôle de la non-livraison de lait porte 
sur la race des animaux et sur l'existence ou l'inexistence 
de matériel de traite dans l'exploitation. La Commission 
va poursuivre ses recherches sur cet aspect de la question 
lors de son prochain contrôle des comptes en Espagne. 
d) La Commission a déjà pris acte de cette faiblesse 
dans les instructions nationales en Grèce, et elle adresse 
un certain nombre de recommandations à l'État membre 
concerné; en ce qui concerne l'Espagne, cet aspect sera 
examiné lors du prochain contrôle des comptes par la 
Commission. 
Rôle de l'administration centrale 
dans la gestion du régime 
4.2.23 - 4.2.24. La Commission a déjà pris acte de cette 
faiblesse dans la surveillance générale de la mise en œuvre 
du régime dans les régions et la question a été soulevée 
auprès des autorités nationales. La Grèce a commencé à y 
apporter certaines améliorations, mais, en ce qui concerne 
Lel^ ^0 journal officiel des communautés européennes é^7 
PEspagne, la situation fait encorefobjet de discussions 
avec les autornés espagnoles. 
La commission suit lasituanon de près pour garantir que 
PÉ^tat membre prendra bien et appliquera les bonnes 
décisions et mesures de sauvegarde, afin des'assurer de la 
mise en couvre correcte du régime dans les régions. 
^^^^^n^^^^^^ 
4.2.2^.^ En ce qui concerne l'identification des 
animaux,voir le commentaireaupoint 4.^.1^.11 convient 
de noter également que les derniers amendements 
apportésaurèglementprévoientquelesconirôlesdoivent 
être effectués sans avertissementmcutefois, dans certains 
cas,unavertissement4^neures avant le contrôle serait 
acceptable dans certains États membres où des animaux 
paissant librement dans les exploitations pratiquant 
l'élevage e^tensif doivent être rassemblés. 
^ C^ommeiln'est pas possible que tous les contrôles de 
la détention des animaux aientlieuàla fin de la périodede 
siamois, la Commissienaaccepté qu'ils aient lieu aussi 
tard que possible dans le courant de la période de 
détention Elle a adressé des recommandations études 
observationsàl'Étatmembreconcernédanslescasoùelle 
considérait que ces contrôles avaient lieuàun moment 
trop avancé de la période de détention 
c^ La commission refuse le paiement de la prime dans 
touslescasdecet^pedéteciésaucours de ses visites 
annuelles de contrôle de l'État membre 
^ PaCommissionadéjàétudié ce problème etelle 
adresse une lettreàfÉtat membre concerné. 
^ Pesautoritésilaliennesonirenforcélescontrôlesàla 
suite d'une intervention de la (eommission ^février 1^^ 
ausujet delà dispantéentie le nombredepaiements 
effectués et le nombre dammau^ éligibles d'après les 
statistiques 
CE^naaA^o^Â^^e^n^^ 
4.2.2^. P^introducnon du régime des quotas laitiers en 
1^4ainfluencé les différenis aspects du contrôle de la 
nondivraisondulait Apartirdecetteannéedà,ilest 
devenu très difficile pour un éleveur de vaches allaitantes 
d'acquérirun quota lailiereldecommenceràproduire du 
lait.L'introduction du régime des quotasadonc diminué 
considérablemeni le risque que le demandeur ne respecte 
pas ses engagement concernant la nondivraison de lait. Loutefois,lanonlivraisondelaitresteunengagementdu 
producteur dont le respect doit être contrôlé En vue de 
donner au^ autorités de contrôle une orientation claire 
sur cetaspect, la C^ommissionaintroduit, par le règlement 
t^EE^ n^ ^079^0, du ^juillet l^Ô, une nouvelle 
disposition dans le règlement^CEE^n^l^44^ portant 
modalités d'application du régime 
A l'avenir, le contrôle administratif comportera une 
confrontation entre la liste des demandeurs de la prime et 
la liste des producteurs de lait détenant une quantité de 
lait de référence en vue de contrôler, dans le cas des 
demandesdéposées dans le cadredu régime viséàl'article 
2du règlement ^EE^n^l^7^0 ^producteurs spéciali 
sésldanonlivraisondelaitoudevérifier,danslecasdes 
demandesdéposées dans le cadredu régime viséàl'article 
^bis dudit règlement ^petits producteurs de laiO, les 
indications concernant la quantité de lait de référence. 
C^ette nouvelle disposition est applicable à toutes les 
demandesdéposées par les petits producteurs de lait etau 
minimum à 10^ des demandes déposées par les 
producteurs spécialisés 
C^epointestégalement e^aminépendant lesvisitesde 
contrôle de la commission et des observations sont 
adressées au^ États membres lorsque ces contrôlesn'ont 
pas lieu au bon moment 
C^^e^^^^e^^^^^^ 
4.2.2^. LaC^ommissioncontrôletoujourscepointet, 
lorsqu'il n'est pas fourni d'explications, avec pièces 
justificatives, au sujet des différences entre les nombres 
d'animaux déclarés et ceu^ trouvés sur place, la dépense 
est refusée. 
A^c^^^^^^^^A^^^^ 
4.2.28-4.2.29. La Commission est consciente de ces 
problèmes et elle lesadéjà évoqués auprès des autorités 
grecques^celles^ci examinent aciuellementles possibilités 
d'effectuerdespaiementsbancairesdirectsau^ bénéfi 
ciaires ou d'envover un avis avec le montant dîp la 
commission procèdeàun examen pour savoir si les frais 
administratifsde^^prélevês sur les bénéficiaires par les 
coopératives locales sont réguliers 
248 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
CONCLUSION 
4.2.30 - 4.2.31. La Commission estime que les informa­
tions et calculs de sources fiables et surtout neutres dont 
ses services disposent permettent une évaluation de 
l'impact de la prime sur les revenus des producteurs. 
L'utilisation de telles sources est une méthode courante et 
acceptable pour toute administration. 
Par ailleurs, la Commission n'estime pas opportun de 
proposer un plafonnement du nombre d'animaux éligi-
bles pour les producteurs spécialisés. Les ressources 
financières qui pourraient être dégagées d'une telle action 
ne seraient guère suffisantes pour permettre une augmen­
tation sensible de la prime pour les autres producteurs. 
HISTORIQUE 
4.3.1 - 4.3.5. La Commission rappelle que le régime de 
coresponsabilité a remplacé, depuis 1986/1987, le système 
de seuil de garantie, introduit dans le secteur des céréales 
en 1982/1983. Si, dans le cadre de ce dernier régime, la 
production moyenne de céréales dépassait le seuil, le prix 
d'intervention devait être réduit de 1 % par million de 
tonnes dépassant le seuil dans une limite de 5 %. 
Le seuil de garantie pour la campagne 1984/1985 fut 
dépassé et, par conséquent, les prix des céréales pour la 
campagne 1985/1986 auraient dû être diminués. Le 
Conseil n'ayant pas trouvé un accord sur les prix des 
céréales, la Commission a dû prendre des mesures 
conservatoires pendant toute la campagne 1985/1986. 
L'abandon du système de baisse de prix linéaire était 
motivé principalement par le fait que la réduction 
automatique des prix de la campagne ou des campagnes 
suivantes aurait fait atteindre un niveau excessif à la 
coresponsabilité des producteurs. 
Dans le cadre des consultations menées sur la base du 
livre vert et de la proposition de la Commission d'une 
réforme générale de l'organisation commune des marchés 
des céréales [COM(85) 700], le Conseil décida de rempla­
cer le système des seuils de garantie par le régime du 
prélèvement de coresponsabilité. Le but du prélèvement 
est de sensibiliser les exploitants aux réalités du marché, 4.2.32. Une partie des observations de la Cour ont 
trouvé une réponse dans les modifications apportées par 
la Commission à plusieurs reprises aux modalités 
d'application. C'est ainsi qu'en juin 1989 les dispositions 
visant à prévenir et à sanctionner les irrégularités et les 
fraudes ont été renforcées; en juillet 1990, les opérations 
de contrôle ont été rendues plus précises et des mesures de 
contrôle supplémentaires applicables aux demandes 
déposées par les petits producteurs de lait ont été 
introduites. 
Nombre de faiblesses indiquées par la Cour ont été 
identifiées par la Commission pendant ses propres 
contrôles et les mesures nécessaires pour y remédier ont 
été prises. Ainsi, depuis l'adoption du règlement (CEE) 
n° 1662/89 mentionné par la Cour, de nouvelles modifica­
tions sont intervenues avec l'adoption du règlement 
n° 2079/90 de la Commission, du 20 juillet 1990 (JO L 190 
du 21.7.1990). 
de contribuer au financement des coûts d'écoulement de 
la production excédentaire et de créer des débouchés pour 
les céréales sur les marchés intérieur et extérieur ('). 
En outre, l'application linéaire du prélèvement de 
coresponsabilité a été abandonnée, des mesures ayant été 
adoptées en vue d'exclure les petits producteurs du 
prélèvement. 
EXÉCUTION DU BUDGET 
4.3.7. Le pourcentage de 23 % calculé par la Cour 
reflète la relation des sommes inscrites dans les colonnes 
«budget» et «réalisation» du tableau 4.3.2. Ce calcul ne 
tient pas compte des éléments suivants : 
— pour les exercices 1986 et 1987, les chiffres budgétai­
res comprenaient aussi les exonérations directes aux 
petits producteurs espagnols et italiens (50 Mio 
ECU); 
(') Rapport de la Commission au Parlement européen relatif à 
l'impact économique du prélèvement de coresponsabilité. 4.3. Le système de coresponsabilité dans l'organisation commune 
du marché des céréales 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 249 
— suite à la modification de la date de clôture de 
l'exercice budgétaire pour le FEOGA-Garantie en 
1987 et à la concentration des dépenses en fin d'année, 
une partie des crédits du budget 1987 a dû être 
réinscrite au budget 1988. 
Le suivi des exonérations directes appliquées par les États 
membres est assuré dans le cadre de l'apurement des 
comptes. 
APPLICATION DU SYSTÈME 
DANS LES ÉTATS MEMBRES 
Établissement de la base du prélèvement 
4.3.9 - 4.3.48. Remarque liminaire 
Du fait que le système initial pour la collecte du 
prélèvement sur les céréales [règlement (CEE) n° 2040/86 : 
première transformation, intervention et exportation] 
n'était valable que pendant les campagnes 1986/1987 et 
1987/1988, la Commission a décidé d'apurer les comptes 
des exercices 1987 et 1988 sur la base d'une étude globale 
sur la quantité de céréales pour laquelle les États membres 
devraient percevoir le prélèvement de coresponsabilité. 
(Concernant l'apurement des comptes, voir également la 
réponse au point 4.3.61.) 
4.3.10. Environ 40 % des céréales produites dans toute 
la Communauté sont exonérées du prélèvement de 
coresponsabilité. Ces quantités sont exonérées pour 
diverses raisons: 
— une première partie concerne les céréales produites et 
utilisées à la ferme ( ± 40 Mio t), y compris les céréales 
transformées sous contrat de travail à façon. La Cour 
de justice a d'ailleurs confirmé à plusieurs reprises que 
cette exonération était justifiée; 
— une autre partie concerne les céréales produites par les 
petits producteurs (± 20 Mio t). Cette exonération a 
permis de moduler l'impact de la baisse de prix des 
céréales en fonction de la situation spécifique de 
certaines catégories de producteurs, un élément 
essentiel dans le choix du Conseil d'une réforme 
générale de l'organisation commune de marché des 
céréales. Contrôle des déclarations de prélèvement 
individuelles 
4.3.22. a) La différence dans le nombre de déclarations 
par trimestre peut être expliquée par le fait que la 
réglementation, aussi bien sous le régime «première 
transformation» que «premier achat», prévoit que les 
opérateurs peuvent être autorisés à verser les prélève­
ments en une seule fois pour toute la campagne, s'ils 
traitent au cours d'une campagne une quantité de céréales 
soumise au prélèvement de coresponsabilité inférieure à 
250 t. 
c) et d) Il est vrai que l'Italie a appliqué, dès le début de 
1986, le prélèvement de coresponsabilité au niveau du 
premier acheteur au lieu de l'appliquer au niveau de la 
première transformation. Tout au long de la campagne 
1986/1987, la Commission a insisté auprès des autorités 
italiennes pour qu'elles s'alignent sur les dispositions 
communautaires (voir aussi la réponse aux points 
4.3.51—4.3.58). 
Déclarations tardives et retards de versement 
4.3.25. c) La Commission envisage d'effectuer des 
corrections financières, lors de l'apurement des comptes 
pour l'exercice 1988, pour trois États membres du fait que 
le prélèvement a été perçu tardivement. En ce qui 
concerne les paiements tardifs, la Commission a intro­
duit, par le règlement (CEE) n° 2712/89, un intérêt de 
retard pour tous les versements en dehors des délais 
impartis. 
i) Du fait que les autorités françaises ont mis en marche 
les procédures légales nécessaires pour recouvrer les 
sommes dues, la Commission a estimé qu'il n'y avait 
pas lieu d'effectuer des corrections lors de l'apure­
ment des comptes. 
iii) Selon les milieux professionnels français, 97 % des 
sommes indûment retenues pour la campagne 
1989/1990 ont été versés en juillet 1990. 
Remboursements du prélèvement 
de coresponsabilité supplémentaire 
4.3.26 - 4.3.29. La Commission était consciente que le 
remboursement total ou partiel du prélèvement de 
coresponsabilité supplémentaire alourdirait l'administra­
tion. Dans ce contexte, le règlement (CEE) n° 1432/88 a 
été adapté dès décembre 1988 afin d'autoriser les États 
membres à prévoir le remboursement du prélèvement 
250 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
supplémentaire par les premiers acheteurs [règlement 
(CEE) n° 3858/88]. 
Pour la campagne 1989/1990, tous les États membres à 
l'exception du Royaume-Uni, de l'Italie et de la Grèce ont 
fait effectuer les remboursements directement par les 
opérateurs concernés. A partir de la campagne 1990/1991, 
le régime des stabilisateurs est modifié afin d'éviter les 
remboursements [règlement (CEE) n° 201/90]. 
SYSTÈMES COMPTABLES 
Exonérations 
Utilisation de céréales au sein de l'exploitation 
pour l'alimentation des animaux 
4.3.37. La Commission est d'avis que les céréales faisant 
l'objet de contrats comportant une clause de «réméré» 
doivent effectivement être soumises au régime de 
coresponsabilité. Elle s'informera auprès des autorités 
françaises de cette procédure et prendra éventuellement 
les mesures qui s'imposent. 
En outre, la soumission au prélèvement de coresponsabi­
lité des ventes de céréales rachetées plus tard par les 
producteurs sous forme d'aliments pour animaux fait 
l'objet de l'affaire préjudicielle 203/89 devant la Cour de 
justice. 
Aide en faveur des petits producteurs de céréales 
4.3.38 - 4.3.39. Dans ses propositions, la Commission a 
toujours insisté pour avoir une définition communautaire 
du «petit producteur de céréales». 
Dans le cadre du paquet des prix 1990/1991, la 
Commission a proposé de remplacer à terme ce régime 
par un régime d'aide en faveur des producteurs de 
certaines cultures arables, dont le revenu est affecté par 
l'instauration des stabilisateurs. Suite au refus au Conseil 
de remplacer, avec effet immédiat, le régime existant par 
ce nouveau régime, le régime existant a été maintenu et 
l'application facultative du nouveau régime pendant deux 
ans a été décidée. LA GESTION CENTRALISÉE 
AU NIVEAU DE LA COMMISSION 
Suivi de la mise en œuvre des mesures 
dans les États membres 
4.3.51. La Commission a demandé aux autorités 
italiennes de se conformer aux règles communautaires dès 
l'été 1986. Lors des négociations de prix 1987/1988, 
l'Italie a obtenu un régime dérogatoire. 
En ce qui concerne l'apurement des comptes, la Commis­
sion s'est basée pour le calcul de la correction sur la 
réglementation communautaire en vigueur pendant les 
campagnes en cause. 
4.3.52. La Commission regrette que certains milieux 
agricoles professionnels aient refusé de verser aux 
autorités compétentes les sommes retenues des produc­
teurs. 
La Commission a fait part aux autorités françaises de sa 
volonté de récupérer les sommes indûment retenues. 
Ainsi, elle a insisté auprès des autorités nationales pour 
qu'elles mettent en œuvre tous les moyens juridiques 
nécessaires pour assurer la récupération. 
La plupart des sommes dues au titre de la campagne 
1989/1990 ont été versées au FEOGA. 
4.3.53. La Commission n'estime pas que le mécanisme 
de compensation soit devenu un élément permanent. 
Avec les prix agricoles 1990/1991, le Conseil a adopté un 
régime d'aide en faveur des petits producteurs de 
certaines cultures arables. Ce régime, à terme, pourra 
remplacer l'aide aux petits producteurs. 
En ce qui concerne les dépassements pour les trois États 
membres appliquant le mécanisme de compensation, la 
Commission a opéré un ajustement lors de l'apurement 
des comptes. 
Système d'information de gestion 
4.3.55. La Commission a subdivisé les lignes budgétai­
res concernant la perception des prélèvements de 
coresponsabilité dans le secteur des céréales afin de mieux 
suivre son déroulement. Au fur et à mesure que les 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 251 
précisions ont été introduites, les services de la Commis­
sion ont toutefois dû constater qu'au niveau de l'État 
membre il était déjà difficile de rassembler les données 
spécifiques. 
4.3.56. Le règlement (CEE) n° 201/90 permet d'éviter, 
d'une part, les difficultés liées au remboursement éventuel 
du prélèvement de coresponsabilité supplémentaire, 
d'autre part, la pression des milieux professionnels de 
fixer la récolte le plus tôt possible à un moment où 
l'imprécision est encore trop grande. 
En prévoyant la fixation de la récolte au cours du mois de 
février, un moment où les quantités d'exportation pour la 
campagne sont pour la plus grande partie engagées, les 
risques de manipulation des chiffres sont minimalisés. 
CONCLUSIONS GÉNÉRALES 
4.3.58. Lors de son introduction en 1986, la Commis­
sion avait souligné que le redressement du déséquilibre 
entre l'offre et la demande ne pourrait être obtenu par 
cette seule mesure. 
En fait, l'introduction de la coresponsabilité des produc­
teurs dans l'OCM a été essentiellement vue comme le 
moyen privilégié pour sensibiliser les producteurs aux 
réalités du marché et aux coûts de sa gestion. Son 
introduction a permis, au-delà même de ce que font 
apparaître les chiffres, de poursuivre une politique 
agricole mieux adaptée aux réalités du contexte commu­
nautaire et international. 
Par ailleurs, le système actuel de prélèvement de 
coresponsabilité des producteurs est en place depuis 1986. 
Or, les nombreuses adaptations de la réglementation 
intervenues depuis son instauration sont la preuve du 
suivi des problèmes posés au niveau de son application. 
Lors de son introduction, la Commission était consciente 
que le système de coresponsabilité nécessitait un effort 
considérable de la part des États membres et que seule la 
liaison avec des mesures nationales existantes et équiva­
lentes permettrait d'obtenir la perception des sommes 
prévues. La réglementation a, dès lors, été conçue dans cet 
esprit, d'une façon qui permette aux États membres 
d'utiliser le plus possible les structures existantes. 
L'étude statistique effectuée lors de l'apurement des 
comptes a démontré que les sommes perçues pour la 
première campagne de commercialisation couvraient les prévisions théoriques à hauteur d'un pourcentage normal 
pour ce type de mesure. 
La Commission est consciente des difficultés qui existent 
pour respecter le plafond fixé dans la réglementation 
communautaire. Toutefois, les États membres concernés 
ont eux-mêmes choisi d'appliquer ce système d'exonéra­
tion directe. 
La Commission rappelle en outre que, à terme, tout le 
régime d'aide aux petits producteurs dans le secteur des 
céréales devrait être remplacé par l'aide aux petits pro­
ducteurs de certaines cultures arables. 
4.3.60. La Commission a suivi en permanence la mise en 
œuvre du système de prélèvement de coresponsabilité, 
comme il ressort des réponses aux points 4.3.22. et 4.3.25. 
4.3.61. A partir de la campagne 1988/1989 (apurement 
des comptes de 1989), des audits de système pour la 
collecte du prélèvement auprès des premiers acheteurs de 
céréales ont été entamés dans tous les États membres. 
C'est ainsi que pour l'apurement 1989 des contrôles 
approfondis sont en cours en Grèce, en Espagne, en 
Irlande, en Italie, en France, en Belgique et au Danemark. 
Dans ces contrôles, la Commission prend en compte la 
plupart des observations formulées par la Cour aux 
points 4.3.9. —4.3.48. 
4.3.62. Comme indiqué ci-dessus, la Commission est 
consciente que les différences qui apparaissent entre les 
définitions nationales ne s'expliquent que partiellement 
par la divergence entre les structures et la rentabilité des 
exploitations agricoles dans les différents États membres. 
Elle a, notamment pour cette raison, proposé en 1989 
d'appliquer une définition communautaire. Cela ayant 
été refusé par le Conseil, la Commission n'a pu 
qu'adapter la clé de répartition. 
La Commission demeure, toutefois, convaincue qu'une 
définition communautaire serait plus conforme au 
caractère communautaire de la PAC. C'est la raison pour 
laquelle, pour le régime d'aide aux producteurs de 
certaines cultures arables [règlement (CEE) n° 1346/90], 
qui représente l'alternative pour le régime d'aide aux 
petits producteurs de céréales, une définition communau­
taire a finalement été acceptée par le Conseil. 
4.3.64. La Commission reconnaît que la demande des 
producteurs et de la plupart des ministres au Conseil 
agricole pendant les campagnes 1988/1989 et 1989/1990 a 
incité la Commission à fixer la récolte pour le calcul du 
montant de prélèvement de coresponsabilité, conformé­
ment à l'engagement qu'elle avait pris lors de l'instaura­
tion de ce régime, respectivement dès les mois de 
novembre 1988 et octobre 1989. Mais force est de 
constater que les résultats de ces estimations basées sur 
toutes les données disponibles du moment étaient en 
252 Journal officiel des Communautés européennes 12 12 90 
accord avec les estimations ultérieures de ces récoltes. A 
l'avenir, cette situation ne se présentera plus, étant donné 
que la fixation devrait avoir lieu, comme prévu par le 
règlement (CEE) n° 201/90, en février. 
4.3.65. Comme rappelé dansPmtroduction, le régime 
du prélèvement de coresponsabilité supplémentaire a 
remplacé le dispositif de baisse de pn^ linéaire liéauseuil 
de garantie, après qu^eut été constatée lampossibilité du 
Conseil défiler les pri^ des céréales conformément au^ 
règles. 
Iviême si, sur le plan administratif une baisse de pri^ est 
plus facile à gérer, le Conseil fa répétée en raison de 
Pimpossibilitédemoduler son impact en fonctiondes 
structures des exploitations 
LaCommission considère quele prélèvement de coresD 
ponsabilité perçu sur les quantités de céréales mises sur le 
marché, combiné avec un svstème dmide directe à 
certaines catégories de producteurs pour compenser 
fimpact sur le revenu pour une quantité limitée, touche 
davantage les producteurs responsables du déséquilibre 
du marché 
L^onérationd^une partie importante de la production, 
notammentcelledespetitsproducteursetcelleutilisée 
directement dans lese^ploitations agricoles, est le résultat 
de la volonté politique du Conseil ^llen^entraînepasde 
discrimination entre producteurs ou collecteurs Cela a. 
t^n^nr^énér^ 
11 est important de commencer par situer correctementle 
régime de retraitdes terres dans leconte^te de la politique 
agricole communes tout en constituant une mesure 
structurellepuisquii viseà apporter des modifications 
au^ structures de productions du mornsàmoven terme, il 
doit aussi être considéré comme une mesure dmccompa^ 
gnementdefensembledes^stabdisateurs^établisparla 
Communauté dans le cadre de sa politique des pri^ et de 
marchés agricoles, fôu fait de sa deutole nature, ce régime 
a été décrit comme un ^stabilisateur structurels, et il 
importede noter quecen^est pas la seulemesuredecetvpe 
si fon considère son impact réel ou potentiel sur la 
production d^cédents^lesautresmesuresdu même tvpe 
sont Intensification des cultures, la reconversion 
^règlement^Cr^^n^7^7^^qnin^est pas encore mise en 
couvre dufait que le Conseiln^est pas encore parvenuàun 
accorda et la retraite anticipée ^règlement ^CLL^ 
n^lu^^p du reste, été confirmé par différents arrêts de la Cour de 
justice en la matière, celle ci avant plutôt élargi la partie 
exonérée des quantités faisantfob^et du travadàfaçon. 
vautre part, aller plus loin dansfassieneduprélèvement 
eut conduit àpercevoirceluPcisurlesautresproduits 
destmésàfalimentation,notammentceu^ importés^ le 
risque eut été alors grand d^une guerre commerciale avec 
ses partenaires du CALL. 
4.3.66. La Commission ne partage pasfopimon de la 
Cour selon laquelle les objectifs déclarés du svstème de 
coresponsabilitén^ont pas été atteints. 
Centre la sensibilisation des producteurs au^ réalités du 
marché, quiapermisladaptation de la politique agricole, 
elle a fourni les movens tinanciers nécessaires pour 
garantir laprésencedelaCommunauté sur lemarché 
mondial, nonobstant loctroi de subventions spéciliques 
par notre principal concurrent atin de conquérir les 
marchésde la CommunautéCette présence, mêmeaccrue 
depuisfintroduction du prélèvement de coresponsabilité, 
a permis de freiner le développement des stocks d^mter^ 
vention de céréales,qui sont passés del^^vliotàla tin 
delacampagnel^^l^oàll^^liotàlafindela 
campagne l^^l^O 
lôe plus, outre fadaptation en 1^ du régime des 
restitutionsàla production visantàoptimaliserl^utilisa 
tion industrielle des céréales, la Commissionasoumis au 
Conseil des propositions spécil^ques pour augmenter 
^incorporation de céréales dans les aliments composés. 
LCnemesure structurelle, de par sa nature, a toujours 
besoin d^une période relativement longue pour produire 
tous ses effets^elle diffère en cela des mesures prises dans 
le cadre d^une organisation commune de marché, qui 
produisent des réactions immédiates 11 ne faut pas non 
plus oublier quedesmesuresstructurellesdoiventêtre 
acceptées et approuvées parfe^ploitant.et qu^illeurfaut 
donc un certain consensus avant de produire leurs effets. 
Comme Indique la Commission dans son rapport sur la 
première année dapplication du régime |CC^^^^^ 
hnaip la mesureaeuun impact miUal modéré pour un 
certain nombre de raisons^ 
— introduction tardive dans les États membres; 
— publicité inappropriée ; 4.4. Observations relatives à l'application de la politique de retrait 
des terres arables dans la Communauté 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 253 
— dédommagement inadéquat des pertes de revenu dans 
la plupart des États membres ; 
— problèmes budgétaires dans certains États membres. 
En conséquence, la Commission a agi sur deux fronts 
pour améliorer l'application du régime : 
— dans une proposition jointe à son rapport, elle a 
proposé d'améliorer les taux de cofinancement des 
coûts du régime et d'exiger des États membres qu'ils 
assurent une publicité appropriée. Cette proposition 
a été adoptée le 26 mars 1990 (2); 
— elle a instamment prié les États membres d'améliorer 
les primes de manière à compenser la perte de revenu 
subie par les agriculteurs. Cela a abouti à un accord 
sur le relèvement des primes dans la plupart des États 
membres pour la campagne de production 1990/1991 
(voir tableau 1). 
Le retrait des terres est géré comme une mesure indirecte 
dans le cadre du système communautaire de cofinance­
ment, qui s'est avéré une manière efficace de gérer les 
mesures structurelles pendant plus de 18 ans. Le système a 
été maintenu après la réforme des fonds structurels (3). 
Étant donné la double nature du régime de retrait des 
terres, évoquée ci-dessus, le financement de cette mesure 
est partagé entre les sections « garantie » et « orientation », 
et les méthodes de la section «garantie» du FEOGA ont 
été appliquées, contrairement à ce qui se passe pour 
d'autres mesures structurelles qui, sur le plan du 
financement, sont gérées par la section «orientation». 
Le cofinancement a été instauré par la Communauté en 
1972, à un moment où elle se rendait compte de la grande 
diversité des situations en vigueur dans les exploitations 
agricoles des États membres et de l'impossibilité pour la 
législation communautaire de couvrir chaque cas particu­
lier. Cela signifie que, pour appliquer la législation 
communautaire, les États membres doivent prévoir des 
dispositions d'exécution détaillées, en fonction de la 
situation de leur pays et de leurs régions, qui soient en 
accord avec les règlements communautaires. Les États 
membres et la Commission sont en contact permanent 
par téléphone, échange de lettres et discussions dans le 
comité STAR: en fait, la question du retrait des terres a 
été à l'ordre du jour de chaque réunion mensuelle du 
comité STAR pendant toute Tannée 1990. 
Bien des points soulevés par la Cour ont trait à des 
questions spécifiques notées au cours des inspections dans 
les États membres. La Commission n'est pas en mesure de 
(2) Règlement (CEE) n° 752 90 (JO L 83 du 30.3.1990, p. 1). 
(3) Règlement (CEE) n° 2052-88. faire des commentaires détaillés sur ces points sans 
disposer des explications des États membres. 
RÉSULTATS DU CONTRÔLE 
Problèmes concernant la campagne 
de référence 
4.4.13-4.4.14. Le problème posé par la période de 
référence en Italie semble tenir à des différences entre les 
diverses versions linguistiques de l'article 3, paragraphe 1, 
du règlement (CEE) n° 1272/88 de la Commission. 
La Commission va se charger, en consultation avec les 
États membres et dans le cadre du comité des structures 
agricoles et du développement rural (comité STAR), 
de rectifier de façon appropriée le règlement (CEE) 
n° 1272/88 afin de lui donner une formulation claire. 
4.4.15. La position concernant la vérification des 
données relatives à la campagne de référence sera 
contrôlée par les États membres concernés. 
Aspects administratifs 
RF d'Allemagne 
4.4.16. La Commission prend acte des remarques de la 
Cour concernant les différentes exigences des Lânder en 
matière d'information sur les superficies à retirer. 
Toutefois, l'attention est attirée sur le fait que les Lânder 
n'appliquent pas les dispositions de leurs propres mesures 
de mise en œuvre telles qu'approuvées par la Commission 
selon les procédures du comité STAR. 
Italie 
4.4.18. L'État membre contrôle la position en ce qui 
concerne les cartes cadastrales en Sicile. 
4.4.19. Il est vrai que les agriculteurs italiens peuvent 
choisir d'adhérer au réaime dans certains cas à la suite de 
254 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12.90 
Tableau 1 — Position concernant les primes accordées pour le retrait des terres 
adoptée à la suite des déclarations des délégations au comité STAR le 25 juillet 1990 
En écus (taux vert au 1er janvier 1990) 
État membre/Région 
Royaume-Uni 
Belgique 
Irlande 
Espagne 
Grèce 
Italie 
Luxembourg 
France 
Pays-de-la-Loire 
Auvergne 
Languedoc-Roussillon 
Poitou-Charentes 
— Vienne 
— Charente 
— Charente-Maritime 
— Deux-Sèvres 
Centre 
— Loire 
— Loir-et-Cher 
— Indre-et-Loire 
— autres 
Île-de-France 
Basse-Normandie 
.-— Calvados 
— autres Primes actuelles 
254 zones défavorisées 
283 autres 
166 1 ZD 
228 J ^ 
290 zones sablonneuses 
414 zones sablonneuses/limoneuses 
210 
210 
103 Z. 
122 au 
173 ' 
225 
302 D. 
très 
zones irriguées 
ZD. 
100 zones non irriguées 
200 zones irriguées 
Autres 
120 zones non irriguées 
250 zones irriguées 
380 Z.D. 
400 autres exploitations de colline 
440 exploitations de plaine 
550 exploitations de la plaine du Pô 
217 
265 
223 
223 
315 
315 
369 
315 Primes proposées 
1990/1991 
275 
314 
207 
259 
362 
518 
210 Z.D. 
242 autres 
121 
143 
197 
257 
344 
150 
250 
180 
300 
380 
400 
440 
(600) 
— 
315 
265 
265 
347 
347 
347 
315 
372 
372 
372 
318 
369 
372 
315 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 255 
Tableau 2 — Mise hors culture de terres arables — Campagne 1989/1990 
État membre 
Royaume-Uni 
RF d'Allemagne 
Pays-Bas 
Belgique 
France 
Irlande 
Espagne 
Grèce 
Italie 
Luxembourg 
Total Date limite 
d'application 
31.8.1989 
Variable (Lânder) 
environ 31.7.1989 
Pas de date limite, 
toute Tannée 
30.9.1989 
31.5.1990 
9.12.1988 
Période comprise 
entre le 1.1 et le 
28.2.1990 
15.10.1989 
31.3.1990 
30.9.1989 Montant de l'aide 
(écu/ha/campagne) 
250 zones défavorisées 
280 autres zones 
300-600 sur la base de la qualité de la terre 
700 
170 zones défavorisées dans les Ardennes 
230 zones défavorisées dans la Famenne et 
les Fagnes 
290 zones sablonneuses 
430 zones sablonneuses/limoneuses 
cat. I 200-300 ' 
cat. II 230-260 
cat. III 290-410 
cat. IV 340-480 . par groupe de régions 
sur la base de la marge 
brute et des facteurs de 
production fixes 
210 
100 zones défavorisées 
120 autres zones 
170 zones moins intensément irriguées 
220 zones modérément irriguées 
300 zones intensément irriguées 
Zones défavorisées 
100 zones non irriguées 
200 zones irriguées 
Autres zones 
120 zones non irriguées 
250 zones irriguées 
380 exploitations de montagne et de 
colline dans des zones défavorisées 
400 exploitations de colline dans d'autres 
zones 
440 autres exploitations de plaine 
550 exploitations dans la plaine du Pô 
220 Mise hors culture 
1988/1989 
51 567 
165 125 
2 582 
352 
15 707 
1 310 
34 229 
91 617 
6 
362 495 1989/1990 
50 321 
57 259 
6 155 
148 
39 702 
382 
18 000 
250 
220 830 
(2) 
31 
393 078 Total 
101 888 
222 384 
8 737 
500 
55 409 
1 692 
52 229 
250 
312 447 
37 
755 573 
(') Extimation sur la base d'informations officieuses. 
(2) Chiffre provisoire établi sur la base des résultats réels obtenus pour 1988/1989 ; il pourrait être réduit à 130 000 ha environ, ce qui donnerait un chiffre total 
pour la campagne 1989/1990 pour la CE de 302 248 ha et un total sur deux ans de 664 743 ha. 
(Taux de conversion de l'écu = taux vert au 1.1.1990) 
^ lournal officiel des Communautés européennes 1^ Aè^O 
Péchec d'une culture d'hivers cela n'empêche pas 
nécessairement d'atteindre les ob^ectits du retrait des 
terres. 
POans cette situations 
i^ l'a^riculteurnedoitenaucun cas récolter la cultureen 
question^c'est pourquoi la production de céréalesa 
diminué, ne seraitceque dans de faibles proportions, 
car le rendement aurait été faibles 
ii^ même si la décision est prise sur la base d'une 
mauvaise année, on peut normalements'attendreàce 
quelecontratdecinq anscouvreaussidebonnes 
années, de telle sorte que le potentiel de réduction de 
la production de céréales est supérieuià la réduction 
effectivement obtenue la première années 
iii^ aucoursdelapremièrecampa^ne,fa^riculteurest 
effectivement pénalisé pour avoir pris sa décision 
tardivement, dans la mesureoù,ayant commencé par 
semer, iladû faire faceàune dépense inutile 
4.4.2tP La Commission examinera le système adminis 
tratif décrit avec l'Ltat membre 
^oy^u^^t^n^ 
4.4.22. Pn ce qui concerne la preuve du mode défaire^ 
valoir,la Commission prend acte de ceque la réglementa 
tionbrnannique^rè^lement^du^Pl^^,n^l^^dans 
sa version modifiées accorde au ministre le droit de 
demander ^odes piéces^ustitlant la naturedu domaine 
cultivé par le demandeur ou son intérêt dans l'exploita 
tienne 
La brochure d'information publiée par les autorités 
britanniques et adressée au^ demandeurs stipuler, l^g 
^llpeutvousêtredemandédefourniidespièces^ustitlant 
à quel titre vous cultiver laterre pour les cinq annéesà 
venir^POans bien descas, le mode de faire valoirneseran 
detoutefaçonpasmisendoutepar desintormations 
disponiblesdanslecadred'autresré^imesoureposantsur 
la connaissance locale de fonctionnaires de lanondisse 
ment^Divisional oOfticepPasu^estiondu Royaume P^ni 
de procéderàdes contrôles par sondage dans le cadastre 
semble une solution appropriée 
Pe fait que, dans l'optionde la^achère tournante, les 
demandeurs ne soient pas priés d'^indiquer sur une carte 
quelleterreresteraenfriche^ nedevrait pasposerde 
problèmes en soi pour autant que le RoyaumePmi 
applique ses propres rè^les^ — lerè^lement ^CPP^ n^^ ^ècidessus^e^eune 
carte indiquant les frontières extérieures et intérieur 
res, la surface des terresàmettre hors culture et la 
surface des terres qui seront cultivées, ainsi qu'aune 
description de l'usage ou des usages envisagés pour la 
superficie qu'il est proposé de mettre hors culture^^ 
— labrochured'informationpréciseàlapa^el^que^si 
vous choisisses l'option de la ^achèretournante, vous 
deve^notitîerchaque année le schéma de rotationà 
votrelôivisionalCOfficechaquefoisque vousfaites 
unedemande^^ 
— à la question n^duformulairededemande,ilyalieu 
d'indiquer,aveclenuméro du champ desnuméros 
durent sur la cartepies caractéristiques de la terreà 
mettrehors culture etsesdiftérentesutilisations,y 
compris la^achère tournante. 
^^^en^^ 
4.4.23. De l'avis de la Commission, la meilleure période 
de contrôle se situe avant la période de récolter 
néanmoins,il est encore techniquementpossibled'identi 
lier l'usage d'une parcelle après la récolte 
4.4.2m Pamesureayant été appliquée tardivement dans 
cespays,lerapportallemandetun rapport sommaire 
britannique sont parvenus en juillet 1^0 
^^^^^e^^^ 
PCtilis^ti^n^en^^ère^fertins^ntes,etc. 
4.4.2^. 11 est assurément difPcile de centrôlercertaines 
conditions du ré^ime^ toutefois, ces conditions sont 
nécessairesàla fois pour assurer le maindendebonnes 
conditionsdeculture pendant la périodedemise hors 
culture des terres et dans l'intérêt defen^iiennement.Pa 
Commission ne peut renonceràdes conditions telles que 
celles visées par la Cour dans ce paragraphe, et elle 
souli^neque des conditions de ce cype sont de plus en plus 
nécessaires, et pas seulement dans le cadre de la mise hors 
culture des terres, du fait que la Communauté chercheà 
tenir compte del'incidencedelapolidquea^ricole sur 
l'environnement 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 257 
Couvert végétal Problèmes mis à jour 
au cours des visites sur place 
4.4.27. L'article 4 du règlement (CEE) n° 1272/88 
prévoit l'obligation, sur les terres laissées en friche, «de 
créer ou de maintenir un couvert végétal approprié, 
notamment pour prévenir l'érosion ou le lessivage des 
nitrates; le couvert peut être laissé en place pendant toute 
l'année ou enfoui, compte tenu des conditions de sol et de 
climat». 
La Commission n'a pas défini le couvert végétal au niveau 
communautaire et elle ne pense pas qu'il serait bon de le 
faire. Elle ne considère pas que le maïs constitue 
normalement un couvert végétal approprié, d'autant plus 
qu'il ne convient pas non plus du point de vue de la 
prévention de l'érosion. 4.4.29 - 4.4.32. Il est évident que toute superficie 
n'ayant pas été cultivée au cours de la période de référence 
doit être exclue et qu'en conséquence des déductions 
appropriées doivent être faites pour les sentiers, les fossés 
d'écoulement, les canaux, etc. Il est tout aussi évident que 
le régime doit être géré de telle sorte que les champs mis 
hors culture dans le cadre du régime doivent être faciles à 
identifier. 
Sanctions 
Utilisation à des fins non agricoles 
4.4.28. Il ne serait pas réaliste de la part de la 
Commission d'essayer d'énumérer toutes les utilisations 
non agricoles possibles qui pourraient présenter de 
l'intérêt pour les agriculteurs dans la vaste gamme de 
situations existant dans la Commmunauté. La Commis­
sion considère qu'il est relativement facile de déterminer, 
en se fondant sur le bon sens, si un usage est agricole ou 
pas: en outre, dans un document de travail distribué au 
comité STAR en décembre 1989, la Commission a donné 
une interprétation selon laquelle il est exclu de changer 
l'utilisation de la terre de manière irréversible, par 
exemple en construisant un bâtiment ou en effectuant des 
investissements dans l'industrie. 
Élever des chevaux de selle est une utilisation acceptable 
puisque cela n'entraîne pas de production agricole; il en 
va de même de l'élevage de chevaux pour la production de 
sang à des fins pharmaceutiques, qui ne peut pas être 
considéré comme un produit agricole au sens normal du 
terme ; les terrains de golf et les lacs artificiels ne semblent 
pas acceptables puisqu'ils ne permettraient normalement 
pas de respecter le critère de la réversibilité. Le cas 
particulier de la production de gazon précultivé est 
également discutable et il sera examiné par la Commission 
en consultation avec les autorités britanniques. En ce qui 
concerne le fait qu'en Allemagne les utilisations non 
agricoles sont limitées aux programmes de protection de 
l'environnement, la Commission fait observer aux 
autorités allemandes que le régime communautaire ne 
contient pas de restriction de ce type. Toutefois, une 
disposition a été approuvée dans les principes («Grund-
sâtze») établis au niveau national, selon laquelle les 
Lànder peuvent prévoir des formes particulières de retrait 
des terres lorsque la législation en vigueur sur la 
protection de la nature et des eaux ou sur l'aménagement 
des terres l'exige (article 2, paragraphe 5). 4.4.33. Dans un document de travail distribué lors de la 
réunion du comité STAR de décembre 1989, la Commis­
sion a indiqué que «les irrégularités graves doivent 
notamment comprendre les infractions intentionnelles ou 
frauduleuses». 
Remboursement par la Commission 
4.4.34. La Cour ne peut prétendre que, en appliquant les 
règles financières de la section «garantie», la section 
«orientation» serait incapable de vérifier les paiements. 
La vérification des paiements a lieu à un autre moment, à 
savoir lors de l'apurement des comptes. Ainsi, la 
procédure différente appliquée au retrait des terres 
n'empêche pas une surveillance en bonne et due forme; 
cela a été prouvé avec d'autres régimes, par exemple celui 
de la non-commercialisation du lait, qui a été géré selon 
les mêmes procédures que le retrait des terres. 
Suivi par la Commission 
4.4.35. La Commission peut toujours être consultée par 
les États membres soit dans un cadre bilatéral, soit par 
l'intermédiaire du comité STAR, et elle ne peut admettre 
l'affirmation selon laquelle il y a eu un manque de conseils 
appropriés. Depuis octobre 1989, le retrait des terres a été 
à l'ordre du jour de chaque réunion mensuelle du comité 
STAR, et les États membres ont eu toute latitude de 
discuter de tout problème avec la Commission, sans 
parler des fréquents contacts bilatéraux qui ont eu lieu sur 
cette question. 
258 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
RAPPORT COÛT/AVANTAGES Frais administratifs et coûts 
Aspects concernant la qualité des terres 
mises hors culture 
4.4.36. Il est inévitable que les agriculteurs choisiront de 
geler au départ les terres arables les moins productives. 
Toutefois, un agriculteur choisissant la jachère tournante 
ou le retrait d'une partie importante de ses terres arables 
ne pourra pas limiter la surface mise hors culture aux 
terres les moins productives. Il est regrettable que les 
directives nationales recommandent le retrait des terres 
les plus pauvres, bien que la plupart des agriculteurs 
arrivent probablement d'eux-mêmes à cette conclusion. 
En tout état de cause, la Commission abordera cette 
question avec les États membres. 
4.4.37. La mise hors culture de bandes de terre en 
bordure des parcelles, des rivières, etc., qui touchera des 
terres moins productives, peut aussi présenter un certain 
avantage du point de vue de l'environnement. Cependant, 
le retrait systématique des parties de parcelles les moins 
fertiles ne serait pas conforme aux objectifs du régime et la 
Commission est prête à examiner cette question avec les 
États membres. 
L'utilisation de la jachère tournante 
dans le cadre du retrait des terres 
4.4.38. En ce qui concerne les superficies sur lesquelles 
la jachère tournante est traditionnellement pratiquée, il y 
a lieu de rappeler que les terres qui étaient en friche 
pendant la période de référence ne sont pas considérées 
comme terres arables aux fins du retrait. 
Ancien régime de retrait des terres arables 
en RF d'Allemagne 
4.4.39. La possibilité théorique que certaines terres non 
soumises à une organisation commune de marché et 
couvertes par l'ancien régime de retrait des terres en 
Basse-Saxe aient été intégrées au régime communautaire 
fera l'objet d'une consultation avec les autorités alle­
mandes. 4.4.40-4.4.41. Les calculs de la Cour concernant le 
rapport coût/avantages du régime suggèrent les commen­
taires suivants: 
i) la base de l'estimation des frais administratifs au 
Royaume-Uni n'est pas connue et la Commission ne 
peut pas la vérifier; 
ii) il est difficile de dire si les autorités allemandes ont 
également effectué un calcul des frais administratifs 
ou si elles ont simplement confirmé de façon intuitive 
l'estimation du Royaume-Uni; 
iii) la Cour extrapole le chiffre de 20 % à l'ensemble de la 
Communauté, apparemment sans avoir vérifié si 
d'autres États membres que l'Allemagne ferait une 
estimation similaire; 
iv) l'estimation de 20 % repose sur une courte période 
d'expérience pratique, qui était une période de 
démarrage pendant laquelle les frais administratifs 
moyens sont naturellement élevés; 
v) le fait que la Cour se base sur les chiffres de la 
Commission, dans lesquels est intégré un facteur de 
décalage (slippage) de 50 % (pour tenir compte des 
terres relativement pauvres mises hors culture et de 
l'intensification possible des cultures sur d'autres 
terres) a des chances d'entraîner une surestimation du 
coût par tonne non produite. La Commission adopte 
délibérément un chiffre prudent de manière à éviter de 
surestimer l'incidence du régime; 
vi) bien que la comparaison avec le coût de l'élimination 
des excédents de céréales sur le marché mondial soit 
intéressante, elle ne tient pas compte du contexte plus 
vaste d'un régime tel que le retrait de terres, qui doit 
être considéré non seulement dans la perspective des 
excédents communautaires, mais aussi compte tenu 
de la relation de la Communauté avec ses partenaires 
commerciaux agricoles. 
CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS 
4.4.42. La Commission a elle-même reconnu dans son 
rapport sur la première année d'application du régime 
[COM(89) 353 final] que les premiers résultats du régime 
ont été modestes. Elle est également consciente, comme 
nous l'avons dit au point 4.4.36. ci-dessus, que les 
l^l^.^O journal officiel des Communautés européennes ^ 
agriculteurs auront tout d'abord tendanceàretirer de la 
production les terres les moins productives.Loutefois, les 
résultats portent surune très courte périoded'application 
d'une mesure dont les a^riculteurs^or^anisationsprofes 
sionnelles^ et les administrations n'avaient pas l'expé 
rience.Une serait pas raisonnable de tirer desconclusions 
catégoriques surlepotentieldecettemesureàréduire 
si^nitïcativement la production decéréalesennese basant 
que sur les résultats d'une ou deux années d'application. 
Lorsqu'on lit la littérature américaine sur l'introduction 
du retrait desterres aux ^tatsUnis et quel'on fait la 
comparaison avec la première périoded'application dans 
la Communauté, les résultats sont, pour un observateur 
objectif, beaucoup plus encourageants dans la Commua 
nauté. 
^n ce qui concerne l'augmentation de la surface cultivée 
encéréalesnotéeparlaCour,ilestévidentque cette 
au^mentationaurait pu être beaucoup plus importanteen 
l'absence de retrait des terres 
^.^3. Commeellel'areconnudanslaréponseaupoint 
^.^, la Commission se rend compte que certaines 
conditions du régime ne sont pas facilesàcontrôler 
La Commission est disposée à examiner si des règles 
particulières sontappropriéesàla lumière de l'expérience 
pratique,etelletientàfaireobserverquel'optiondu 
pâturage extensif, en particulier, doit être revue pour le 
^Oavrill^l,conformémentàl'articlela^durè^lement 
t^CEL^n^^^. 
^.^t. La Commission prend acte de la position de la 
Cour sur la campagne de référence et elle en tiendra 
compte. Cependant, il convient de rappeler qu'ilvaaussi 
certains avanta^esàavoir une période de référence tlxée 
dans le passé avant de commenceràappliquer le régime 
afin d'éviter que les producteurs n'aient tendance à 
spéculer en cultivant délibérémentdes terres arables pour 
bénéficier du ré^imeàl'avenir. 
^.^. LaCommissions'efforce,parlaprocéduredu 
comité ^LAR, d'assurer une application uniforme du 
régime dans toute la Communauté, et elle continueraàle 
faire Commenous l'avonsdé^àdit t^réponseau point 
^.^,il neseraitpasréalistede la part de la Commission 
d'essaver de prévoir toutes les utilisations non agricoles 
possibles,etilneconviendraitpasnonplusdedétlnir 
strictement au niveau communautaire le couvert végétal 
précisàutiliser dans toute la Communauté.toutefois, la 
Commission examinera,en collaboration avec lesÉtats 
membres, si d'autres orientations sont nécessaires sur ces 
questions. 
^.^. La Commission a l'intention de continuer à 
surveiller l'application du régime Elle a pris acte des positions de la Cour sur la gestion des paiements^ 
toutefois, la Commission tientàattirer l'attention sur la 
nature particulière duré^imederetraitdesterrespar 
rapportauxmesuresstructurellestraditionnelles,àsavoir 
que ses objectifs et ses effets sont étroitement liés aux 
marcbésa^ricolesdont le tïnancementest ^érépar la 
section^^arantie^. 
^.^P La Commissionadé^à fourni des orientations 
aux États membres sur la question des infractions,àla 
fois par l'intermédiaire du comité SLAR et dans le cadre 
decontactsbilatéraux Elleestévidemmentdisposéeà 
fournir toute précision supplémentaire qui pourrait être 
nécessaire En toutétatde cause, unepénalité devrait 
s'appliquer à toutes les années pour lesquelles une 
irré^ularitéaété démontrée. 
^.^D^m^. La Commission examinera les positions 
de la Coursur la questionde la limitation de la production 
céréalière aux terres qui restent et sur l'introduction de 
conditions particulières en cas de ^acnère tournante. 
Cependant, ilvalieu d'observer que, si des conditions 
supplémentairessontapoutées, cela compliquera encore la 
gestion du régime et l'application des contrôles, comme 
l'évoque la Cour dans son rapport. 
^.^u. La vaste ^amme de primes offertes par les États 
membres aux agriculteurs montre bien que les pertes de 
revenu subies par ces derniers, qui sontàla base de tous 
lescalculs,sont très variables Encequiconcerneles 
recommandations selon lesquelles il convient d'examiner 
les taux d'aide appliqués par les États membres afin de 
rendre le régime plus attravant pour les agriculteurs, la 
Commissionadéià entrepris un exercice approfondiàcet 
é^ardavec les États membres,àla suite de quoi les primes 
seront améliorées pour la campagne de production 
l^^l^l dans les Etats membres où elles étaient^u^ées 
inadéquates^tableauip 
La Commission prend acte des vues de la Cour 
concernant les taux de remboursement, maiselledoit 
souligner que les taux améliorés actuels ont été fixés très 
récemment à la suite de discussions au Conseil et au 
parlement. 
^m.^t. La Commission va examiner les suggestions de 
la Cour Loutefois, une augmentation de la surface 
minimale de terresàmettreliors culture serait contraire 
aux idées formulées d'autres sources, selon lesquelles un 
pourcentage minimal inférieur, ou un nombre fixe 
d'nectares dans les cas des très grandes exploitations, 
favoriserait une plus grande participation au régime 
Cependant^ la Commission prend acte de la su^estion de 
la Cour et elle arrêtera les mesures nécessaires pour 
exclure les contrats de mise nors culture qui mettent 
indûment l'accent sur des parties de parcelles non 
improductives 
260 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
CHAPITRE 5 
Politique commune de la pêche et de la mer 
OBSERVATIONS RELATIVES 
A LA GESTION BUDGÉTAIRE 
5.4. Le taux d'utilisation des crédits de paiement dépend 
de la réalisation des projets ou des programmes par les 
bénéficiaires privés ou par les États membres. Des retards 
dans l'examen des demandes de paiement par les Etats 
membres se sont produits. 
Projets avortés 
5.7. Selon les dispositions des anciens règlements, 
notamment le règlement (CEE) n° 2908/83, le bénéficiaire 
disposait de deux ans pour commencer les travaux à 
compter de la date de l'octroi de concours par la 
Commission. Ensuite était accordé un délai de deux ans 
pour la réalisation du projet. Compte tenu de ces délais, la 
Commission n'a pu entamer les procédures aboutissant à 
l'annulation du projet que quatre ans après l'octroi du 
concours. 
Avec les délais administratifs nécessaires, le suivi des 
projets s'étalait sur cinq années. Compte tenu de ce qui 
précède, les services de la Commission font un effort 
permanent pour dégager périodiquement les projets non 
achevés. 
Dans les règlements actuellement en vigueur, les délais 
pour l'exécution des projets sont plus restrictifs et 
contraignants. En règle générale, un délai maximal de 
trois ans pour l'achèvement des projets est fixé avec 
l'obligation par l'État membre de présenter une demande 
de liquidation dans les six mois après la fin des travaux. Les États membres sont tenus de fournir un relevé 
semestriel des projets qui connaissent des retards 
d'exécution. 
Les prévisions budgétaires en crédits de paiement sont 
ainsi planifiées pour une utilisation plus rationnelle et 
totale des crédits. Par ailleurs, si, dans la réalisation des 
projets d'investissements, certaines modifications non 
conformes sont effectuées, une diminution du montant 
prévu est opérée. 
La Commission s'engage à tenir compte des enseigne­
ments du passé pour l'établissement de ses prévisions 
budgétaires en matière de crédits de paiement et elle a déjà 
opéré dans ce sens lors de l'établissement des prévisions 
relatives aux exercices 1990 et 1991. 
Dans le cadre de la gestion partagée, l'analyse de la 
fiabilité des projets est de la compétence des États 
membres qui sont chargés aussi de s'assurer de leur 
rentabilité. 
Pour un État membre qui n'a pas respecté certaines 
dispositions réglementaires, la Commission examine 
actuellement la possibilité d'un recours auprès de la Cour 
de justice. 
5.8. Le nouveau système de suivi semestriel des projets 
prévu par le règlement n° 4028/86 fonctionne de manière 
généralement satisfaisante. Par ailleurs, la Commission 
compte améliorer la situation par une surveillance étroite 
des projets, notamment par l'audit des systèmes de suivi 
mis en place par les États membres. Cela devrait 
permettre de mieux responsabiliser les administrations 
nationales pour la gestion et le contrôle des projets. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 261 
CHAPITRE 6 
Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, 
section «orientation» (FEOGA-Orientation) 
LE RÉGIME D'AIDES 
AUX INVESTISSEMENTS 
DANS LES EXPLOITATIONS AGRICOLES 
INSTAURÉ PAR LE RÈGLEMENT 
(CEE) N° 797/85, DU 12 MARS 1985, 
CONCERNANT L'AMÉLIORATION 
DE L'EFFICACITÉ DES STRUCTURES 
DE L'AGRICULTURE 
Remarques relatives 
aux dispositions réglementaires 
Dispositions communautaires 
6.12 - 6.14. La critique de la Cour concerne la régle­
mentation existante. La Commission note en particulier 
que, selon la Cour, les objectifs et les conditions 
d'application du régime d'aide à l'investissement instauré 
par le règlement (CEE) n° 797/85 du Conseil sont 
formulés d'une manière vague et imprécise, sans définir de 
priorités, notamment en termes de types d'exploitations 
et d'investissements. 
La Commission rappelle que les dispositions réglementai­
res en vigueur ont pour but, conformément à l'article 39 
du traité, de moderniser les exploitations agricoles pour 
améliorer leur compétitivité dans le cadre d'un développe­
ment rationnel de la production agricole, tout en 
améliorant, ou au moins en préservant, le revenu des 
agriculteurs. 
La Commission est d'avis que les principes qui sous-
tendent les objectifs et les conditions d'application sont 
clairs. Par contre, les modalités ne le sont pas et ne doivent 
pas être définies avec un trop grand degré de précision de 
façon à offrir la flexibilité nécessaire compte tenu des 
particularités des diverses régions de la Communauté 
(voir la réponse aux points 6.15 — 6.21 ainsi que la 
réponse au point 7.6 du rapport de la Cour relatif à 
l'exercice 1986). Cette attitude est le résultat d'une longue évolution dans 
la définition des interventions communautaires au titre 
des mesures structurelles. Au cours d'une première phase 
et sur la base du règlement (CEE) n° 17/64, le concours de 
la Communauté a revêtu la forme d'une aide à des projets 
individuels d'investissement décidée au niveau de la 
Commission et versée directement aux bénéficiaires; 
ainsi, de 1964 à 1978, 7 500 projets ont été financés 
portant sur tous les domaines des structures agricoles 
allant des investissements dans l'exploitation agricole à la 
transformation et à la commercialisation des produits 
agricoles et couvrant même les infrastructures agricoles. 
Au cours d'une seconde phase de 1972 à 1985, marquée 
par les trois directives sociostructurelles issues du «plan 
Mansholt » (72/159/CEE, 72/160/CEE et 72/161 /CEE), la 
Communauté, consciente de la très grande diversité des 
situations des exploitations agricoles dans les neuf Etats 
membres et de l'impossibilité de prévoir dans sa 
réglementation des dispositions couvrant chaque cas 
particulier, a opté pour un système de cofinancement de 
régimes nationaux d'aide à mettre en œuvre conformé­
ment aux objectifs et aux conditions fixés au niveau 
communautaire. 
Avec les deuxième et troisième élargissements de la 
Communauté, la nécessité d'une approche qui tienne 
compte de la diversité des situations dans douze États 
membres s'est confirmée et même accrue. 
En outre, au niveau de la définition des objectifs des 
mesures structurelles, l'évolution a été marquée par la 
nécessité de rechercher un équilibre entre l'amélioration 
de la compétitivité des exploitations agricoles, l'adapta­
tion du potentiel de production aux besoins des marchés, 
la protection de l'environnement et le développement 
rural. La recherche de performances économiques 
individuelles n'a de sens que dans le cadre d'un 
développement rural équilibré ; c'est pour cette raison que 
les critères de sélection des bénéficiaires ont été assouplis, 
notamment en ce qui concerne leurs revenus et leurs 
activités. 
Pour ce qui est des observations reprises au point 6.13, la 
Commission partage les regrets de la Cour concernant 
l'absence de décision du Conseil sur le régime de 
reconversion de la production en fonction des besoins du 
marché, au sujet duquel elle a transmis une proposition au 
Conseil et au Parlement, le 21 octobre 1988 [COM(88) 
553]. 
262 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
En ce qui concerne l'analyse de la mise en œuvre de 
moyens appropriés pour atteindre les objectifs 
(point 6.14), la Commission renvoie à sa réponse aux 
points 6.73 — 6.75. 
Dispositions nationales d'application 
6.16-6.21. Bien que la Commission reconnaisse les 
difficultés de mise en œuvre du règlement (CEE) n° 797/85 
dans les États membres, notamment les retards accentués 
en raison de la régionalisation de certaines compétences, 
elle ne peut pas s'associer à l'idée d'abandonner la 
procédure d'examen existante basée sur deux étapes, qui 
impliquent tous les États membres au sein du comité des 
structures agricoles et du développement rural (dit 
«comité STAR»). 
L'expérience a montré que la première étape de la 
procédure — la consultation — donnait lieu dans l'esprit 
du partenariat à des échanges constructifs entre les 
services de la Commission et leurs homologues dans les 
États membres permettant de résoudre les principaux 
problèmes, notamment d'interprétation, au niveau 
technique, compte tenu des points de vue de tous les États 
membres réunis au sein du comité STAR. De cette façon, 
lorsqu'un texte définitif sur lequel un gouvernement d'un 
État membre s'est politiquement engagé est soumis à la 
seconde étape de la procédure — le vote —. le comité 
STAR peut émettre un avis dans les meilleures conditions. 
En outre, cette procédure ne conduit pas. en règle 
générale, à retarder la mise en pratique des mesures, car 
les règles nationales peuvent être approuvées (seconde 
étape) avec effet rétroactif. 
A propos de l'intérêt même d'établir des dispositions 
nationales pour la mise en œuvre du règlement (CEE) 
n° 797/85, la Commission rappelle que la politique 
communautaire des structures agricoles est basée sur 
l'article 39 du traité, qui stipule qu'il faut tenir compte 
«du caractère particulier de l'activité agricole découlant 
de la structure sociale de l'agriculture et des disparités 
structurelles et naturelles des différentes régions agrico­
les». Pour cette raison, la Communauté s'est limitée à 
définir les objectifs et les principes de l'octroi des aides, en 
laissant aux instances nationales ou régionales la 
compétence concernant le choix de la forme et des moyens 
de la mise en œuvre selon des critères communautaires. 
Toutefois, elle s'est réservée le droit d'approuver ces 
dispositions nationales à travers la procédure mentionnée 
ci-dessus. 
La Commission prend note de la suggestion de la Cour au 
point 6.20 qu'elle ne considère pas praticable en raison de 
la diversité des situations des exploitations agricoles des 
douze États membres. 
La Commission est bien consciente du risque indiqué au 
point 6.16 résultant de l'approbation de dispositions 
nationales qui ne seraient que de simples reformulations du règlement communautaire sans y ajouter suffisam­
ment de précisions complémentaires. Elle insiste donc de 
plus en plus fréquemment au comité STAR pour que les 
textes nationaux soient conçus de façon, d'une part, à 
faire chaque fois que cela est possible de simples renvois 
aux dispositions du règlement qu'il n'est pas souhaitable 
de répéter et, d'autre part, à exposer les modalités 
nationales prévues par le règlement à travers des formules 
telles que: «Les États membres définissent ..., établis­
sent...» 
Quant à la question particulière d'un modèle de plan 
d'investissements (point 6.18), la Commission estime que 
le cadre fixé à l'article 2, paragraphe 4, est suffisamment 
précis pour permettre une application harmonisée du 
régime d'aide. Par ailleurs, la communication de ce 
modèle est prévue au stade de la première demande de 
remboursement selon l'article 1er, paragraphe 2, de la 
décision 86/380/CEE de la Commission, du 11 juin 1986. 
A ce moment, la communication complète des règles 
internes (les dispositions nationales d'application et de 
contrôle, les instructions administratives, ainsi que les 
formulaires et tous autres documents relatifs à la mise en 
œuvre administrative de l'action), est faite. 
Remarques spécifiques relatives aux aides 
à la réalisation de plans d'amélioration 
d'exploitations agricoles 
Équilibre entre aides demandées 
et crédits disponibles au niveau national 
6.24 - 6.27. La Commission partage les inquiétudes de 
la Cour en ce qui concerne la non-application du régime 
obligatoire d'aides à l'investissement dans certaines 
parties de la Communauté en raison de l'épuisement des 
disponibilités budgétaires régionales. 
En effet, ce régime ouvre droit à l'aide à tous les 
demandeurs qui en remplissent les conditions, indépen­
damment des prévisions budgétaires dont elle reconnaît 
par ailleurs la nécessité. La Commission insiste régulière­
ment au comité STAR sur la nécessité pour les États 
membres d'assurer le cofinancement des mesures obliga­
toires d'abord grâce à des prévisions réalistes et ensuite, 
en cas de difficulté, au moyen de transferts de crédits entre 
lignes budgétaires ou de reports de dépenses à l'année 
suivante. En outre, pour les régions bénéficiant d'un 
cadre communautaire d'appui au titre de l'objectif n° 1, il 
existe maintenant le moyen d'examiner en partenariat les 
disponibilités budgétaires mises à disposition. 
Toutefois, la Commission admet que les États membres 
prévoient, le cas échéant, des conditions supplémentaires 
pour la sélection des demandeurs et l'exécution des 
mesures d'aides, notamment en vertu de l'article 30 du 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 263 
règlement (CEE) n° 797/85, pour autant que ces condi­
tions ne soient pas en contradiction avec les objectifs du 
régime d'aides, ce dont la Commission peut s'assurer 
grâce à la procédure du comité STAR. 
Forme et contenu des plans d'amélioration 
6.29 - 6.32. L'opinion de la Cour que le plan d'amélio­
ration est un élément clé du régime d'aide est entièrement 
partagée par la Commission. Par conséquent, la Commis­
sion ne peut pas accepter non plus que le plan se réduise à 
une formalité ou à une «couverture» pour des investisse­
ments ponctuels. En effet, le plan d'amélioration doit 
consister en un ensemble cohérent et équilibré d'investis­
sements, résultant d'une réflexion de l'agriculteur sur 
l'avenir de son exploitation en vue d'en améliorer la 
situation. Consciente des difficultés que peuvent éprouver 
certains agriculteurs dans certaines régions pour élaborer 
ces plans, la Commission a toujours invité les États 
membres à leur apporter l'assistance nécessaire compte 
tenu de leurs perspectives réelles d'évolution, c'est-à-dire 
sans les entraîner vers un endettement déraisonnable. 
D'ailleurs, les États membres ont généralement tenu 
compte des recommandations de la Commission. L'am­
pleur des plans exécutés avec succès au cours des années 
qui se sont écoulées démontre que le régime d'aide donne 
satisfaction. 
Malgré l'importance qu'il faut accorder au plan d'amélio­
ration, il est inévitable que celui-ci, en tant qu'instrument 
de prévision, ne soit qu'une approximation dont la valeur 
dépend de la fiabilité des données disponibles et des 
méthodes d'estimation appliquées. La Commission 
vérifie avec les États membres que le plan reste un 
instrument efficace et adéquat et analyse d'une manière 
permanente, notamment au sein du comité STAR, les 
moyens d'améliorer cet instrument. Mais elle considère 
qu'il restera toujours une certaine marge d'appréciation à 
l'intérieur de laquelle il est seulement possible de se 
prononcer au niveau local grâce à l'expérience des 
hommes en contact direct et permanent avec le terrain. 
Revenu de travail par unité de travail humain (UTH) 
6.34. Il est clair que la détermination du revenu de 
travail par UTH est l'un des éléments essentiels pour la 
sélection des demandeurs et qu'il convient donc d'y 
apporter toute la rigueur nécessaire. 
6.35-6.42. Bien qu'il n'existe pas de définition du 
terme «unité de travail» dans le règlement (CEE) 
n° 797/85, la Commission et les États membres travaillent 
déjà avec cette notion depuis la directive 72/159/CEE. La 
Commission a signalé à plusieurs reprises au comité 
STAR, jadis le CPSA, en général à l'occasion d'une adaptation de législations nationales relatives au revenu 
de référence — ce qui est fait annuellement en fonction du 
développement économique d'un pays — que, puisque la 
valeur de l'UTH était utilisée pour comparer le revenu de 
travail au revenu de référence, c'est-à-dire au salaire brut 
moyen des travailleurs non agricoles à plein temps, cette 
valeur devait se situer au même niveau que le temps de 
travail moyen des travailleurs non agricoles à plein 
temps ; en effet, on ne peut comparer des revenus que pour 
des temps de travail équivalents. 
Suite à la modification du règlement (CEE) n° 797/85 par 
le règlement (CEE) n° 1760/87, qui a inséré, dans son 
article 15, la notion du «revenu de travail par UTH», la 
Commission a présenté un document de travail concer­
nant le calcul des unités de travail humain. Ce document a 
fait l'objet d'un échange de vues au sein du comité. 
En principe, s'agissant de déterminer les performances 
économiques de l'exploitation, le revenu de travail est à 
calculer en considérant toutes les personnes travaillant 
sur l'exploitation, y compris les salariés. Toutefois, la 
Commission peut admettre qu'un État membre ne prenne 
pas en compte les salariés au-delà d'un certain nombre 
d'UTH de façon à mettre l'accent sur les exploitations à 
caractère plus familial. L'exemple que la Cour évoque au 
point 6.35 est un extrême; l'autre extrême, notamment 
que 5 personnes exécutent le travail équivalant aux 
2 UTH, existe également. En tout état de cause ne sont 
éligibles que des subventions pour un maximum de 
2 UTH par exploitation. 
En application de la décision 86/360/CEE, la Commission 
a reçu des États membres, avec leur première demande de 
remboursement, les instructions administratives compor­
tant les formulaires et les méthodes de calcul pour la 
détermination du revenu de travail. Néanmoins, la 
Commission reconnaît qu'il est difficile d'évaluer certains 
éléments nécessaires à la détermination du revenu de 
travail par UTH, par exemple la rémunération du capital, 
la valeur de la production et le nombre d'heures de travail, 
et que ceux-ci peuvent influencer le calcul du revenu de 
travail. En effet, il existait l'intérêt, pour les États 
membres, de favoriser une méthode de calcul du revenu de 
travail conduisant au maintien du taux normal d'inter­
vention du FEOGA à la place du taux réduit de 20 %. 
Le problème soulevé par la Cour ne se pose plus depuis la 
modification introduite par le règlement (CEE) 
n° 3808/89, du 12 décembre 1989, qui traite de la même 
manière les plans qui prévoient l'augmentation ou le 
simple maintien du revenu. 
Ainsi, la détermination du revenu de travail est faite pour 
la seule raison de constater la viabilité de l'exploitation 
agricole, et sa possibilité de supporter les investissements 
prévus. Et, enfin, il ne faut pas oublier que l'agriculteur 
lui-même doit contribuer par ses propres moyens, ce qu'il 
serait peu incité à faire si l'on prévoyait une diminution de 
son revenu. 
264 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
Capacité professionnelle suffisante Remboursements communautaires 
6.44 - 6.45. Les dispositions du traité visées par la Cour 
ne cherchent pas à aboutir à une harmonisation de la 
formation professionnelle agricole. Le Conseil a donc 
laissé le soin, à chaque État membre, de définir le niveau 
requis de capacité professionnelle. Cela est fait sous le 
contrôle de la Commission et des autres États membres 
grâce à la procédure du comité STAR. 6.55. Le FEOGA-Orientation a appliqué, à l'occasion 
du remboursement des dépenses pour l'année 1988 de 
l'Italie, une déduction globale pour un certain nombre 
d'aspects douteux s'élevant à 36 738 Mio LIT, soit 24,4 
Mio ECU. Compte tenu de l'observation de la Cour, la 
Commission corrigera le montant éligible des dépenses 
pour le Val d'Aoste dans le cadre de la régularisation de 
cette déduction. 
Tenue d'une comptabilité 
6.46-6.50. Compte tenu des difficultés rencontrées 
pour la tenue d'une comptabilité de gestion détaillée dans 
le cadre de l'application de la directive 72/159/CEE, le 
système introduit par le règlement (CEE) n° 797/85 est 
devenu moins contraignant, tout en prévoyant un 
enregistrement des recettes et des dépenses et l'établisse­
ment d'un état annuel de l'actif et du passif qui sont 
correctement appliqués. 
Restrictions relatives au secteur de la production laitière 
6.52 - 6.53. Comme la Cour l'a rappelé, des aides aux 
investissements dans le secteur laitier peuvent être 
accordées aussi longtemps que cela n'entraîne pas une 
augmentation de la production laitière dépassant la 
quantité de référence. La Commission relève que, 
lorsqu'une quantité de référence supplémentaire est 
attribuée, des aides peuvent être accordées dans le cadre 
de cette augmentation, cela toutefois dans le respect des 
limites fixées par l'article 3, paragraphe 3, alinéa 2, du 
règlement (CEE) n° 797/85. 
En Italie, 95 % de la quantité de référence a été attribuée, 
par décisions ministérielles du 2 avril 1987 et du 11 avril 
1988, pour la campagne 1987/1988, au groupement 
unique de producteur. Il n'a donc pas été possible 
d'appliquer en pratique au niveau de l'exploitation 
individuelle la disposition relative au respect des quantités 
de référence. Toutefois, le respect des quotas a pu être 
contrôlé au niveau des groupements de producteurs. En 
outre, les aides accordées en Italie ont respecté les autres 
limites de l'article 3 précité. 
6.54. La situation signalée pour l'Espagne fait l'objet 
d'un examen de la Commission au cours de l'année 1990. 6.56 - 6.63. En ce qui concerne les questions posées par 
les aides à l'investissement octroyées en Espagne de 1986 à 
1988 et les remboursements du FEOGA y afférents, la 
Commission considère qu'il s'agit d'un problème pure­
ment transitoire d'adaptation suite à l'adhésion de cet 
État membre en 1986. L'Espagne était dans une situation 
tout à fait différente des onze autres États membres : tout 
d'abord, les États membres qui avaient constitué la 
Communauté à Dix disposaient d'une expérience d'appli­
cation de la directive 72/159/CEE qui leur rendait 
possible la mise en œuvre, dans un délai de six mois,^ du 
règlement (CEE) n° 797/85 ; ensuite, l'autre nouvel État 
membre adhérent — le Portugal —, d'une part, n'avait 
pas les problèmes de régionalisation des compétences 
administratives qui se posent en Espagne et, d'autre part, 
avait pu bénéficier d'un important soutien en matière 
d'aides structurelles dès l'adhésion, grâce au PEDAP, et, 
même avant, grâce aux aides pré-adhésion. L'Espagne 
disposait de deux ans pour mettre en œuvre le règlement 
(CEE) n° 797/85. Il est clair que les dispositions adoptées 
en Espagne avant son adhésion ne correspondaient pas 
aux exigences du règlement précité. Toutefois, les 
autorités espagnoles ont communiqué à la Commission 
qu'après l'adhésion, et suite aux adaptations nécessaires 
dans la gestion administrative des aides, celles-ci ont été 
appliquées avec un haut degré de conformité audit 
règlement. 
En outre, elles n'ont retenu en vue d'une demande de 
remboursement que les bénéficaires répondant aux 
conditions dudit règlement ; les autres personnes n'ont pu 
bénéficier que d'aides nationales réduites de 25 % par 
rapport au régime communautaire ou limitées à un 
volume d'investissements de 25 000 ECU, conformément 
à l'article 8, paragraphes 2 et 3. du règlement (CEE) 
n° 797/85. 
La décision de la Commission d'accorder un cofinance-
ment communautaire, du 15 décembre 1988, a été arrêtée 
dans ce contexte; elle concerne les dispositions antérieu­
res à l'adhésion et qui ont été abrogées par arrêté 
ministériel du 1er octobre 1988. Les aides ont ensuite été 
octroyées selon les dispositions de mise en œuvre du 
règlement (CEE) n° 797/85, approuvées par les décisions 
de la Commission du 26 juillet 1988 et du 14 avril 1989. 
La Commission estime qu'il était opportun d'aider ce 
nouvel État membre en phase d'adaptation pour qu'il 
bénéficie immédiatement des avantages de l'adhésion et 
elle avait accepté les assurances des autorités espagnoles 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 265 
que seules seraient présentées les demandes de rembourse­
ment concernant les cas éligibles. Elle prend donc contact 
avec les autorités espagnoles. 
Nature des bénéficiaires et des investissements 
6.64. Suivant l'article2 du règlement (CEE) n° 797/85, la 
première condition à remplir par l'exploitant d'une 
entreprise agricole afin de bénéficier de l'aide aux 
investissements est d'exercer l'activité agricole à titre 
principal. Un exploitant est considéré exercer l'activité 
agricole à titre principal dès qu'il consacre plus de la 
moitié de son temps de travail à l'activité agricole et que 
ses revenus sont constitués pour plus de la moitié par le 
travail agricole. Cela, combiné avec la disposition de 
l'article 2, paragraphe 1, sous d), qui stipule que dans des 
zones défavorisées certains États membres sont autorisés 
à accepter des plans d'amélioration sous réserve que le 
volume de travail de l'exploitation ne nécessite pas plus 
que l'équivalent d'une unité de travail humain, permet de 
conclure que la possibilité existe de rencontrer des cas 
extrêmes tels que la Cour cite, notamment une exploita­
tion très petite. Cependant, la Commission souligne que 
de pareils cas, tout comme les cas constituant l'autre 
extrême cité par la Cour, sont exceptionnels, mais légaux. 
6.66. Dans des cas où l'exécution des investissements a 
été faite avant l'entrée en vigueur du règlement (CEE) 
n° 797/85, ils ne sont pas éligibles et les Etats membres 
auraient dû déduire des demandes de remboursement les 
montants subventionnés y afférents. La Commission 
veillera à la régularisation de la situation signalée par la 
Cour. 
Remarques spécifiques relatives aux aides 
aux jeunes agriculteurs 
Installation de jeunes agriculteurs 
6.69-6.70. La Commission partage l'avis de la Cour 
que l'aide à l'installation déjeunes agriculteurs ne doit pas 
servir à formaliser une situation de fait. L'objectif de cette 
aide est d'éviter le vieillissement de la population agricole 
et d'apporter un dynamisme et un esprit d'entreprise qui 
devraient faciliter l'adaptation des systèmes de produc­
tion aux contraintes du marché. Il s'agit donc de faciliter 
l'accès déjeunes agriculteurs aux fonctions de responsabi­
lité et de couvrir ce nouveau risque qu'ils encourent. Le 
règlement (CEE) n° 3808/89 a modifié le règlement (CEE) 
n° 797/85, pour obliger chaque État membre à mieux 
définir les conditions de l'installation du jeune — surtout 
en tant que coexploitant —, sous le contrôle de la 
Commission et des autres États membres dans le cadre de la procédure du comité STAR. En effet, tout comme dans 
le cas des aides à l'investissement, la Commission estime 
qu'il n'est pas possible d'établir des dispositions commu­
nautaires directement applicables et couvrant toutes les 
situations particulières; elle veut permettre la flexibilité 
nécessaire et renforcer la marge de manœuvre pour mieux 
adapter la mise en œuvre à la variabilité des situations 
nationales, voire régionales. 
En particulier, la Commission n'acceptera pas le cofinan-
cement communautaire si le jeune qui s'installe comme 
coexploitant n'est pas à égalité de droits avec les autres 
coexploitants. 
Qualification professionnelle du jeune agriculteur 
6.71. En ce qui concerne certaines distorsions qui 
auraient pu apparaître en Italie dans l'appréciation de la 
qualification professionnelle des jeunes agriculteurs, la 
Commission estime qu'elles sont imputables au fait qu'il 
s'agissait de mettre en œuvre un nouveau régime dans un 
État membre à l'intérieur duquel les compétences 
administratives avaient été régionalisées. La Commission 
renforcera sa vigilance pour éviter que de telles situations 
se reproduisent. 
Au sujet de l'utilité de la procédure d'approbation, la 
réponse a été donnée aux points 6.15 — 6.21. 
L'évaluation des résultats des aides 
6.72-6.74. La Commission a entrepris des enquêtes 
auprès des États membres portant sur les aides accordées 
de 1986 à 1989, dont les résultats font encore l'objet de 
vérification. 
Elle tient à souligner que l'évaluation des résultats des 
mesures est un exercice difficile à effectuer car l'adapta­
tion des structures est un phénomène lent, d'une part, et il 
est difficile de mettre en évidence des relations de cause à 
effet entre une mesure d'aide particulière et un ou des 
indicateurs d'évolution structurelle, d'autre part. 
Malgré ces difficultés, la Commission a présenté, au 
comité STAR du 26 septembre 1990, un rapport 
préliminaire sur les premières années d'application du 
règlement (CEE) n° 797/85, dans lequel elle tente de 
mettre en évidence l'effet de ce règlement sur l'évolution 
des structures, notamment par comparaison avec les 
actions antérieures. 
266 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
Conclusion 
6.75-6.78. La Commission apprécie beaucoup le 
constat fait par la Cour que, d'un point de vue technique, 
les investissements subventionnés constituent incontesta­
blement une amélioration des moyens de production de 
l'exploitation bénéficiaire. Il y a lieu de rappeler que ce 
fonds a une finalité sectorielle et qu'il est par conséquent 
normal que certaines aides soient dispersées sur le plan 
géographique. En ce qui concerne les aides destinées à 
améliorer la situation des exploitations agricoles, il 
convient également de rappeler que celles-ci sont 
nombreuses et que même une exploitation bien dimen-
sionnée est une petite ou moyenne entreprise. Quant à 
l'absence des principes mentionnés par la Cour au sens de 
la réforme des fonds structurels, ceux-ci se rapportent aux 
interventions régionalisées de développement économi­
que, comportant très souvent des investissements impor­
tants en infrastructure, et donc susceptibles de faire 
l'objet d'une programmation. Les mesures prévues au 
règlement (CEE) n° 797/85, par contre, relevant de 
l'objectif n° 5 a), s'appliquent de manière horizontale à 
un grand nombre d'exploitants dont la prise de décisions 
d'investissement doit encore intervenir. Bien entendu, le 
suivi et l'évaluation doivent rester d'application pour ces 
mesures. 
LES ACTIONS FORESTIÈRES FINANCEES 
PAR LA SECTION «ORIENTATION» 
DU FEOGA DANS LE CADRE DU 
RÈGLEMENT (CEE) N° 269/79, 
DU 6 FÉVRIER 1979 
Le cadre réglementaire 
Observations 
6.89. Effectivement, le règlement (CEE) n° 269/79 n'a 
pas mis en place une politique forestière communautaire 
telle qu'existe, par exemple, une politique agricole 
commune. Le règlement (CEE) n° 269,79 est une action 
ayant comme but de compléter les actions communes 
agricoles par un régime particulier d'aides à des actions 
forestières. Ces actions forestières sont généralement liées 
et peuvent contribuer à la fois : 
— à la conservation et à l'amélioration du sol, de la 
faune, de la flore et du régime des eaux de surface et 
souterraines, et L'approbation des programmes soumis par les États 
membres se base sur les objectifs fixés par le règlement, ce 
qui ne signifie pas, comme le craint la Cour, que toute 
action à caractère forestier serait prise en charge. La 
Commission demeure attentive à cet aspect. 
6.90. Le règlement (CEE) n° 269/79 se limite bien aux 
grandes catégories de travaux éligibles et il ne veut pas 
régler en détail les travaux exacts à exécuter. Par contre, la 
responsabilité et la compétence de l'application du 
règlement sont confiées aux États membres, car ceux-ci 
ont dû élaborer d'abord, suivant l'article 2 du règlement, 
des programmes-cadres et doivent veiller ensuite à ce que 
les programmes spéciaux soient compatibles avec les 
programmes-cadres. Il revient donc à l'État membre de 
faire face à la grande diversité des situations locales, donc 
de déterminer les sites et les méthodes de travail utilisées 
de manière à permettre le maximum de profit des aides 
offertes par le règlement. 
6.92. Il est vrai que les résultats des études préparatoires 
pour le programme-cadre français n'ont pas pu être pris 
en considération pour le démarrage des programmes 
spéciaux élaborés dans le cadre du règlement (CEE) 
n° 269/79, mais il en a bien été tenu compte dans le 
nouveau programme-cadre élaboré dans le cadre du 
règlement (CEE) n° 2088/85 concernant les PIM. 
En ce qui concerne le montant du programme-cadre 
italien, la Commission, dans sa décision 79/953/CEE, du 
26 octobre 1979, approuvant ce programme, a précisé que 
l'approbation du programme-cadre ne préjuge pas du 
volume de la contribution financière du FEOGA. 
La Commission a donc, par la suite, adopté des 
programmes spéciaux italiens dans les limites des 
disponibilités budgétaires qui ont été décidées par 
l'autorité budgétaire. 
6.93. L'article 6 du règlement prévoit qu'un programme 
spécial comporte un ou plusieurs projets d'investissement 
à appliquer sur une ou plusieurs aires géographiques. 
Cela n'implique pas nécessairement qu'un nombre plus 
limité d'opérations soit plus facile à suivre et à contrôler. 
La dispersion des sites est la conséquence naturelle de la 
nature fragmentée d'une grande partie des forêts. 
Les programmes spéciaux répondent aux exigences des 
zones qui éprouvent des difficultés particulières sur le 
plan de l'érosion et de l'économie des sols, ces difficultés 
étant notamment prises en compte lors de l'adoption des 
programmes spéciaux. 
— à la productivité des terrains agricoles par la 
constitution de brise-vent et d'abris et par une action 
sur l'hydrographie et la climatologie régionales. 6.94. Vu la nature de l'action, une évaluation est très 
difficile à faire non seulement sur l'impact de l'environne­
ment, mais aussi sur d'autres aspects de l'action, comme 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 267 
une meilleure exploitation forestière ou l'effet indirect sur 
la productivité des terrains agricoles. 
Exécution, suivi et contrôle des actions 
État de réalisation financière et physique 
6.96. Un regroupement global des rapports annuels 
disponibles a été effectué par les services de la Commis­
sion dans le cadre des travaux préparatoires aux 
négociations du paquet forestier pour les PIM français 
pendant le premier semestre de 1989. 
L'état d'avancement des programmes spéciaux qui ont 
obtenu le concours de la part du FEOGA-Orientation 
dans le cadre du règlement (CEE) n° 269/79 est le suivant : 
— 24 programmes spéciaux ont reçu un concours en 
France, dont 16 sont terminés, et 
— 61 programmes spéciaux ont reçu un concours en 
Italie, dont 50 sont terminés. 
Dans le cadre du règlement (CEE) n° 2088/85. il n'y a pas 
encore de programmes spéciaux terminés à la fin de 1989, 
car les premiers programmes spéciaux ont seulement été 
financés, pour la France, en 1987 et, pour l'Italie, en 1988. 
Le nombre de programmes spécifiques approuvés au 
31 décembre 1989 a été, pour la France, de 12 et de 14 
pour l'Italie. 
Observations sur l'exécution des actions 
6.97. Les annulations d'engagement ont été effectuées 
pour diverses raisons, notamment le remplacement de 
certaines catégories de travaux par d'autres travaux 
moins chers, ainsi que des coûts réels inférieurs aux 
prévisions. En outre, suite à des contrôles effectués, 
certaines dépenses décomptées ont été jugées non éligibles 
au titre du FEOGA. Pour les régions italiennes de 
Basilicata, Umbria et Campania. effectivement, le 
planning n'a pas été respecté et. par conséquent, le 
FEOGA n'a accepté qu'une partie des travaux réalisés. 
Ces annulations ne remettent pas en cause la valeur de ce 
qui a été exécuté. 
6.101. La Commission rejoint la Cour pour regretter 
que le financement des forêts privées a été négligé par 
rapport au financement des forêts publiques dans les programmes spéciaux par les États membres. Cela ne 
signifie pas pour autant que l'on doit mettre en doute 
l'efficacité de l'action. 
6.102. En ce qui concerne la situation en Corse, 
effectivement, il y a eu un blocage en 1985 et en 1986 suite 
à la création de l'ODARC (Office de développement 
agricole régional de la Corse). L'ODARC a été créé en 
vue de renforcer la régionalisation en Corse. Ainsi, les 
fonctions de la Somivac (société d'économie mixte 
chargée de l'aménagement agricole en Corse) en la 
matière ont été reprises avec quelques difficultés de 
démarrage. Depuis 1987, la situation s'est améliorée en 
Corse. 
6.103. La Commission doit nécessairement attendre 
que des demandes de concours soient introduites. Elle est 
aussi dépendante du rythme des travaux. Le financement 
d'un programme spécial dans une région ne peut pas être 
paralysé par le retard d'un autre programme. 
En ce qui concerne l'île d'Elbe et l'Argentario, il s'agissait, 
surtout, de reboisement de surfaces touchées par des 
incendies importants et pour lesquelles une action a été 
nécessaire pour rétablir les conditions naturelles. 
6.105. Il ne faut pas oublier que les travaux forestiers 
représentent une source de revenu complémentaire pour 
les populations rurales, ce qui permet de les maintenir 
dans les zones défavorisées et de sauvegarder l'environne­
ment. Cela est parfaitement en conformité avec le 
règlement (CEE) n° 269/79 qui considère que la forêt 
contribue à une meilleure utilisation de la main-d'œuvre 
dans l'agriculture. 
6.106. L'utilisation de main-d'œuvre à l'aide de petits 
outils aratoires ne donnent pas nécessairement un résultat 
qualitativement inférieur. Souvent même, dans certaines 
régions, il est indispensable d'exécuter les travaux 
forestiers manuellement, à cause de la nature du sol. 
6.107. La Commission dans son application du règle­
ment a tenu compte de la grande diversité des forêts 
concernées. Notamment, la constitution du sol, le relief, le 
climat, la variété d'espèces, l'état de dégradation de la 
forêt, l'accessibilité de la forêt exigent une connaissance 
approfondie des lieux et les autorités locales ont été mises 
en mesure de définir les interventions spécifiques afin 
d'atteindre les objectifs prévus. 
6.110. Effectivement, le montant de l'aide de lOOUC/ha 
prévue dans le règlement (CEE) n° 269/79 est destiné à des 
interventions de petite envergure comme l'installation de 
tours de détection, la mise en place de réserves d'eau et de 
petits chemins d'accès. Pour des opérations de plus 
grande ampleur, les États membres peuvent recourir au 
règlement (CEE) n° 3529/86 depuis son entrée en vigueur. 
268 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
6.111. Si des dépenses ont été déclarées au titre du 
FEOGA-Orientation pour des routes qui n'ont pas de 
vocation forestière, celles-ci n'ont pas été financées. Le 
financement de routes à vocation forestière ne peut pas 
être refusé, même lorsque ces routes sont utilisées, après la 
construction, pour des usages différents. En tout état de 
cause, plusieurs utilisations sont concomitantes. 
Observations sur le suivi et le contrôle 
Au niveau de la Commission 
6.114. La Commission estime que les procédures suivies 
sont suffisantes pour assurer le respect des impératifs du 
règlement. Ainsi: 
1) les programmes-cadres ont été élaborés par les États 
membres et présentés à la Commission. La Commis­
sion les a soumis comme projets au comité du CPSA 
qui a émis son avis. Par la suite, la Commission les a 
approuvés sur la base de ses propres critères ; 
2) les programmes spéciaux ont été présentés à la 
Commission, qui les a examinés et a demandé des 
explications et des informations supplémentaires. 
Ensuite, elle a soumis les projets de programmes 
spéciaux pour avis au CPSA. La Commission a 
finalement décidé de l'octroi du concours. 
6.116. Les demandes de concours sont examinées sur le 
même plan d'égalité avec la consultation [ancien règle­
ment (CEE) n° 269/79] ou l'information (procédure PIM) 
du comité du FEOGA. Aussi, ultérieurement, la Commis­
sion a assuré un traitement sur le même plan d'égalité des 
différents dossiers sans distinction des États membres 
bénéficiaires. 6.117. La Commission considère que les contrôles 
effectués couvrent au-delà des aspects financiers les 
données se rapportant à l'éligibilité des dépenses. 
Conclusion 
6.124. La sélection des programmes spéciaux a été faite 
en respectant pleinement les conditions fixées par la 
réglementation communautaire existante. 
6.125. La Commission agit dans le sens souhaité par la 
Cour. 
CONCLUSION GÉNÉRALE 
6.128. La Commission constate qu'il subsiste depuis 
plusieurs années une conception divergente entre elle et la 
Cour sur l'approche à suivre pour les interventions 
structurelles touchant aux exploitations agricoles. La 
Commission considère que l'approche de la Cour serait 
inapplicable lorsqu'il s'agit d'intervenir dans la diversité 
de situations qui se présentent dans une Communauté de 
douze États membres. 
6.129. La réforme des fonds structurels comporte un 
renforcement de l'application du principe de subsidiarité, 
ce qui implique une responsabilisation accrue des Etats 
membres pour la mise en œuvre des mesures structurelles. 
Dans le domaine des interventions structurelles en faveur 
des exploitations agricoles, la méthode retenue dans le 
règlement (CEE) n° 797/85 apparaît à la Commission, la 
meilleure pour atteindre ce but. Il convient de rappeler 
que les exploitants agricoles sont des opérateurs économi­
ques indépendants. Les dispositions générales concernant 
le suivi et l'évaluation sont applicables à toutes les 
interventions structurelles. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 269 
CHAPITRE 7 
Fonds européen de développement régional (Feder) 
INTRODUCTION 
Préliminaires 
7.1 - 7.6. Tout en se référant à l'effort entrepris par la 
Commission en 1989 pour mettre en œuvre la réforme des 
fonds structurels, la Cour concentre son attention dans 
son rapport 1989 sur les difficultés de démarrage et de 
mise en œuvre des actions lancées sous forme de 
programmes au titre du règlement (CEE) n° 214/79 et du 
règlement (CEE) n° 1787/84, entre-temps abrogés par 
l'entrée en vigueur au 1er janvier 1989 de la réforme dont 
la mise en place a fondamentalement caractérisé l'exercice 
1989. 
Certes, les actions lancées au titre desdits anciens 
règlements se sont-elles poursuivies en 1989 et les 
conséquences de certaines difficultés de démarrage et de 
mise en œuvre, notamment au niveau de la programma­
tion, de la préparation et du suivi, se sont-elles encore fait 
sentir au cours de cet exercice. Mais il convient de garder à 
l'esprit que la mise en œuvre de la première véritable 
tentative de lancement, par le règlement (CEE) 
n° 1787/84, de l'approche par programmes a représenté, 
par rapport au passé, un saut qualitatif et innovateur. Les 
faiblesses et les difficultés de mise en œuvre des anciens 
programmes évoquées par la Cour ont trouvé générale­
ment leur origine dans le caractère novateur de cette 
approche par programmes qui a nécessité la mise en place, 
au niveau des États membres, d'une organisation 
administrative appropriée, étant entendu qu'en tout état 
de cause la Commission ne peut pas se substituer aux 
instances nationales en cas de carence dans la réalisation 
des actions initialement projetées. 
La Commission, consciente de ces faiblesses, s'est efforcée 
elle-même, à la lumière de l'expérience acquise lors de la 
mise en œuvre de l'approche par programmes, à y porter 
remède dans le cadre de la préparation et de la mise en 
place de la réforme dont un des objectifs essentiels a 
consisté en l'amélioration de l'efficacité de l'action des 
fonds structurels. 
C'est ainsi que l'exercice 1989 a été caractérisé notam­
ment par un effort considérable de programmation de la stratégie du développement structurel et de coordination 
entre les différents instruments financiers, lequel effort a 
été réalisé par la Commission en étroite coopération avec 
l'ensemble des instances nationales concernées et qui a 
abouti à l'adoption des cadres communautaires d'appui 
définissant notamment les objectifs et les priorités de 
l'action structurelle. En même temps a été mis en place, 
notamment, le partenariat impliquant une plus grande 
responsabilité des instances nationales dans la gestion des 
interventions structurelles, ainsi que l'évaluation et le 
suivi pour la première fois explicitement inscrits dans les 
textes réglementaires et qui devraient assurer, dans le 
cadre du partenariat, une meilleure préparation et une 
meilleure surveillance de l'exécution des interventions du 
Feder. 
Il est certes trop tôt pour pouvoir évaluer pleinement 
l'impact de la mise en place de la réforme sur l'efficacité de 
l'action du Feder. Mais il est évident cependant que, 
comme la Cour le souligne, la réforme des fonds 
structurels ne porte pas en elle-même la garantie de son 
succès. Celui-ci dépendra également de la vigilance 
qu'exercera la Commission en collaboration étroite avec 
les instances nationales concernées dans la mise en œuvre 
de la nouvelle réglementation. 
La diversification des modalités d'intervention 
du Feder 
7.7-7.13. Si l'approche par programmes a été intro­
duite par le règlement (CEE) n° 214/79 sous forme 
d'actions communautaires spécifiques «hors quota», 
cette première tentative était, de par la réglementation 
elle-même, de portée très limitée. 
La première véritable tentative de lancement de l'appro­
che par programmes est intervenue dans le cadre du 
règlement (CEE) n° 1787/84. L'objectif essentiel en était 
d'améliorer la programmation du développement struc­
turel en substituant progressivement et au moins 
partiellement le saupoudrage, à travers le remboursement 
de l'aide nationale en faveur d'innombrables projets 
individuels très souvent de petite taille, par le cofinance-
ment de programmes. 
270 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
Cette approche a entre-temps, comme la Cour.le souligne, EXAMEN DE LA DIVERSIFICATION 
été quasiment généralisée dans le cadre de la réforme, 
afin, notamment, d'assurer une plus grande efficacité de 
l'action du Feder. 
Gestion et exécution de la diversification 
Exécution du budget 1989 
Système d'engagement et de paiement (7.20 - 7.37) 
7.14-7.19. En matière d'exécution du budget Feder 
1989, la Cour, tout en constatant les taux de consomma­
tion élevés des crédits tant d'engagement que de 
paiement, fait remarquer que cet état de choses ne reflète 
que très imparfaitement l'état exact des obligations 
financières de la Commission en ce qui concerne les 
engagements et l'avancement réel des interventions en ce 
qui concerne les paiements. 
En ce qui concerne les engagements, la Commission 
examinera sous quelle forme elle pourra faire apparaître 
les implications financières prévisionnelles devant décou­
ler, dans les années à venir, des obligations juridiques 
qu'elle contracte lors de l'approbation des enveloppes 
financières en faveur des programmes. 
Quant aux paiements, il est évident que, dans un système 
d'avances tel que prévu par la réglementation, le flux de 
fonds Feder et donc l'absorption des crédits de paiement 
est, par définition, toujours en avance par rapport au 
progrès réalisé sur le terrain. 
En ce qui concerne le regroupement des crédits Feder sur 
une seule ligne budgétaire, la Commission fait remarquer 
que la présentation qu'elle a retenue dans le passé 
répondait aux exigences de la flexibilité de gestion. La 
réglementation ne fournissait d'ailleurs pas les moyens de 
prévoir les besoins en crédits par type d'intervention. 
La présentation des crédits sur une ligne unique 
n'empêche par ailleurs pas le contrôle effectif de 
l'exécution des crédits, la Commission étant en mesure de 
fournir a posteriori une ventilation de l'affectation des 
crédits. Toutefois, pour rencontrer la préoccupation 
d'une plus grande transparence, la Commission a entre­
temps aménagé le commentaire budgétaire en présentant 
à titre indicatif la ventilation des crédits par objectif dans 
l'avant-projet de budget 1991. 
Enfin, et quant aux reconstitutions en 1989 de crédits 
1988, la Commission se réfère aux réponses fournies au 
chapitre 1. 7.20 - 7.25. Les observations formulées par la Cour à 
l'égard du système d'engagement et de paiement s'adres­
sent essentiellement aux dispositions mêmes aussi bien de 
l'ancien règlement (CEE) n° 1784 84 que du nouveau 
règlement n° 4253,88 du Conseil applicable aux trois 
fonds structurels. 
En effet, ces dispositions stipulent explicitement que les 
engagements budgétaires pour des actions d'une durée 
égale ou supérieure à deux ans sont, en règle générale, 
réalisés en tranches annuelles et que l'engagement 
budgétaire des tranches ultérieures est fondé sur le plan de 
financement présentant les dépenses annuelles prévues 
pour l'action et sur les progrès réalisés dans la mise en 
œuvre de cette dernière, les paiements étant étroitement 
liés aux engagements et au taux de leur absorption. Le 
système d'engagement et de paiement appliqué par la 
Commission constitue un ensemble cohérent conforme à 
la réglementation susmentionnée. 
Dans la liquidation financière du concours Feder, la 
Commission a scrupuleusement respecté lesdites disposi­
tions réglementaires, tout en se laissant guider par un 
souci permanent d'efficacité aussi bien au niveau des 
modalités d'application de ces dispositions qu'au niveau 
des procédures internes de gestion, qui, elles, sont de son 
ressort. 
Il est vrai que, comme la Cour le fait remarquer, le 
système réglementaire d'engagement et de paiement 
implique que sur le plan comptable les engagements 
budgétaires ne reflètent pas la totalité des obligations 
juridiques contractées par la Commission lors de 
l'approbation des enveloppes financières en faveur des 
programmes. 
Cela n'empêche que ces obligations juridiques existent et, 
comme elle l'a déjà indiqué ci-dessus, la Commission est 
prête à rencontrer la préoccupation de la Cour et 
examinera sous quelle forme appropriée elle pourra faire 
apparaître les engagements budgétaires prévisionnels 
devant découler, dans les années à venir, des obligations 
juridiques qu'elle contracte. 
7.26 - 7.28. La Commission partage l'avis de la Cour 
lorsqu'elle souligne que le système actuel d'engagement et 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 271 
de paiement ne peut fonctionner correctement que si les 
États membres font un effort d'adaptation en fonction 
des caractéristiques dudit système. 
En effet, les difficultés évoquées par la Cour que certains 
États membres ont pu rencontrer dans le passé dans des 
cas isolés d'actions lancées au titre de l'ancien règlement 
(CEE) n° 1787/84 ne sont pas inhérentes au système 
d'engagement et de paiement, mais aux caractéristiques 
de certaines structures nationales qui, au cours de la 
période de lancement de l'approche par programmes, 
n'étaient pas encore ou imparfaitement adaptées aux 
exigences de gestion des programmes. 
Entre-temps, ces difficultés se sont nettement atténuées. 
Dans ce contexte, il convient de faire remarquer, par 
exemple, que le plan de financement dont est assorti 
chaque programme et sur la base duquel, aux termes des 
dispositions réglementaires, le système d'engagement et 
de paiement est mis en œuvre représente la programma­
tion, par définition prévisionnelle, des dépenses effectives, 
c'est-à-dire des paiements, que la Commission et les 
instances nationales et régionales envisagent d'effectuer 
chaque année, dans le cadre d'un cofinancement, en 
faveur de la réalisation du programme, le cofinancement 
se situant donc au niveau des dépenses effectives. Il est 
cependant inhérent à toute programmation, par nature 
prévisionnelle, que les réalisations sont susceptibles de 
s'en écarter, ce qui a, dans certains cas, donné lieu à une 
révision du plan de financement initial. 
Lesdites difficultés devraient, pour autant qu'elles 
existent encore, trouver une solution, comme la Cour 
l'indique, dans le cadre de la mise en œuvre de la nouvelle 
réglementation et plus particulièrement dans le cadre de la 
mise en place, dans le contexte du partenariat, du suivi 
renforcé prévu par la réglementation nouvelle, mais aussi 
dans le cadre de l'examen des systèmes nationaux de 
contrôle auquel la Commission procède en application 
des dispositions de l'article 23, paragraphe 1, du 
règlement n° 4253/88. 
Il est entendu cependant que. comme déjà indiqué ci-
dessus, la réalisation sur le terrain des interventions 
structurelles est de la responsabilité des États membres, 
auxquels il incombe de s'organiser en conséquence pour 
éviter tout retard dans l'utilisation des fonds Feder qui 
sont mis à leur disposition par anticipation par le biais du 
système d'avances, dont le but est précisément d'accélérer 
la réalisation des actions sur le terrain. 
7.29. Partageant le souci de transparence de la Cour et 
comme déjà mentionné ci-dessus, la Commission fera 
dorénavant apparaître les charges financières futures 
devant découler des obligations juridiques qu'elle a 
contractées. Par ailleurs, la Commission veillera notam­
ment, comme la Cour l'indique, à travers le suivi renforcé 
prévu par la nouvelle réglementation, que les États 
membres éliminent, sur le plan national, les difficultés subsistantes de mise en œuvre du système d'engagement et 
de paiement. 
7.30 - 7.31. La Commission partage le souci de transpa­
rence de la Cour et donc sa préoccupation de voir 
l'exécution budgétaire, c'est-à-dire l'absorption des 
crédits tant d'engagement que de paiement, refléter le 
progrès des actions sur le terrain. 
En effet, l'application scrupuleuse de la réglementation et 
la promptitude dans l'exécution des crédits ne constituent 
pas en elles-mêmes la garantie de l'efficacité des actions 
structurelles entreprises. Ce qui est important pour la 
réussite de la réforme, c'est la réalisation effective de ces 
actions sur le terrain, ce qui implique un suivi permanent 
de cette réalisation. 
Dans la logique du système actuel d'engagement et de 
paiement et comme déjà indiqué ci-dessus, l'engagement 
budgétaire de nouvelles tranches déclenchant de nouvel­
les avances est lié au progrès réalisé dans la mise en œuvre 
du plan de financement, le seul moyen de mesurer le 
progrès réalisé sur le terrain étant de comparer les 
dépenses effectivement réalisées avec les dépenses prévi­
sionnelles retenues dans le plan de financement. 
Le système actuel lui-même garantit donc le lien entre 
l'absorption des crédits et l'état d'avancement réel des 
interventions. Mais, comme déjà indiqué ci-dessus, il est 
inhérent au système réglementaire d'avances que les 
engagements budgétaires et la liquidation de ces engage­
ments anticipent sur le progrès réel des actions sur le 
terrain. 
7.32 - 7.36. La nouvelle réglementation devrait encore 
renforcer ledit lien. En effet, les indications sur le progrès 
physique des interventions sont dorénavant non seule­
ment collectées au niveau des comités de suivi prévus par 
la nouvelle réglementation, mais doivent être fournies 
dans les rapports annuels d'exécution dont la présenta­
tion constitue une condition de la clôture financière de 
chaque tranche annuelle. 
Le lien ainsi assuré entre données financières et indica­
tions sur les réalisations physiques devrait permettre 
d'encore mieux prendre en considération la réalité sur le 
terrain, non seulement lors de la clôture de chaque 
tranche annuelle, mais également au niveau du versement 
des avances, et de procéder le cas échéant à leur réduction, 
voire même à leur blocage. 
En ce qui concerne plus particulièrement les difficultés 
dues au délai anormalement long qui, dans le passé, a pu 
être constaté dans certains cas entre le paiement des 
avances effectué par la Commission et la réception 
effective des fonds par les organismes concernés et qui 
parfois a abouti à réduire les avances à un remboursement 
de dépenses exécutées, elles ne sont pas attribuables au 
272 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
système d'engagement et de paiement, mais, comme la 
Cour l'indique, aux caractéristiques de certaines structu­
res nationales de gestion. Elles devraient par conséquent, 
et pour autant qu'elles existent encore, également trouver 
une solution notamment dans le cadre de la mise en place, 
dans le contexte du partenariat, du suivi renforcé prévu 
par la réglementation nouvelle. 
7.37. Comme la Cour l'indique, la nouvelle réglementa­
tion devrait encore renforcer le lien entre les données 
financières fournies à l'appui des demandes de paiement 
et la réalisation physique des actions sur le terrain. 
Évolution de l'affectation des ressources du Feder 
7.38. S'il est vrai qu'en 1989 la part des ressources du 
Feder consacrée aux programmes d'initiative commu­
nautaire est restée inférieure à 15 %, il convient de noter 
que la répartition des ressources du Feder visée à l'article 
12 du règlement n° 2052/88 n'est qu'indicative et a servi 
de base à la programmation pour l'ensemble de la période 
couverte par le doublement des ressources des fonds 
structurels. Par ailleurs, l'article 3, paragraphe 2, dernier 
alinéa, du règlement (CEE) n° 4254/88 du Conseil stipule 
uniquement que lesdites initiatives sont normalement 
financées sur la partie des crédits d'engagement qui ne fait 
pas l'objet de la répartition indicative. 
Les actions hors quota, les programmes d'intérêt 
communautaire et les programmes nationaux d'intérêt 
communautaire (7.39 - 7.49) 
Les programmes examinés par la Cour ont été lancés dans 
le cadre du règlement n° 1787/84. voire même, en ce qui 
concerne les actions hors quota, dans le cadre d'un 
règlement plus ancien encore, à savoir le règlement 
n° 214/79. 
Bien que, comme déjà indiqué ci-dessus, les difficultés de 
leur démarrage et les faiblesses dans leur mise en œuvre 
ont été prises en considération lors de la préparation et de 
la mise en place de la réforme, la Commission tient à 
répondre en détail et à titre d'illustration aux observa­
tions de la Cour. Ces observations étant sensiblement les 
mêmes pour les trois types de programmes évoqués, le 
commentaire repris ci-après globalement est valable pour 
l'ensemble des programmes lancés dans le cadre de 
l'ancienne réglementation. Il est suivi de commentaires 
particuliers qui, à titre d'exemple, soit précisent les 
difficultés de caractère administratif, juridique ou 
technique inhérentes au démarrage de l'approche par 
programmes, soit nuancent certaines observations de la 
Cour. 7.39-7.46. Il est exact que nombre de programmes 
lancés dans le cadre de l'ancienne réglementation ont 
accusé au départ un retard important dans leur exécution 
généralement dû à la difficulté rencontrée par les États 
membres pour mettre en place une organisation adminis­
trative qui réponde aux nécessités de la mise en œuvre de 
l'approche par programmes. 
Les retards à l'engagement des tranches successives ont 
été provoqués par le retard au démarrage des program­
mes, accentué par les retards de mise en œuvre sur le 
terrain, l'État membre n'arrivant pas toujours à dépenser 
les fonds mis à sa disposition sous forme d'avances par la 
Commission. On peut également noter le retard dans la 
transmission des données justifiant les demandes de 
paiement, retard qui s'est généralement également traduit 
par celui des engagements. 
Il convient de plus de noter que dans de nombreux cas où 
la décision d'octroi de concours a été prise en fin d'année 
les États membres avaient en général prévu dans leur 
échéancier une première tranche correspondant à l'année 
où ils ont élaboré et envoyé à la Commission leur 
demande de concours et leur première version de 
programme. On enregistre ipso facto un retard d'une 
année, les États membres n'ayant que peu usé de la 
possibilité que leur offrait l'article 25, paragraphe 2, du 
règlement (CEE) n° 1787/84 qui rendait éligibles les 
dépenses encourues à partir du douzième mois précédant 
la date de réception par la Commission de la demande de 
concours. Certains de ces programmes ont été l'objet de 
longues négociations et certaines mesures qu'ils compor­
taient se sont révélées suffisamment nouvelles pour que 
les États membres — qui ne les exécutaient pas encore sur 
leur budget propre — aient attendu la décision formelle 
de la Commission pour agir et pour mettre à jour, voire 
créer des textes législatifs nécessaires à leur mise en œuvre. 
Les problèmes rencontrés — qu'ils soient d'ordre 
administratif, juridique ou technique — ont généralement 
été résolus au fil du temps, mais ont induit un retard qui 
parfois ne peut se résorber que lentement. Néanmoins, 
dans certains cas, on peut déjà noter, ainsi que le 
remarque la Cour, un degré de réalisation tel qu'il a 
permis à la Commission d'engager simultanément deux 
tranches et ainsi réduire le retard pris par rapport aux 
échéanciers. 
L'expérience ainsi acquise devrait profiter pleinement à la 
mise en œuvre de la réforme qui prévoit que les 
programmes soient pour le Feder la forme d'intervention 
prépondérante. 
7.47. Pour illustrer par exemple les difficultés de mise en 
œuvre rencontrées, on peut noter que le retard dans le cas 
du pôle européen de développement (PED) au Luxem­
bourg est dû à un problème d'aménagement des sites qui 
ne permettaient pas l'implantation immédiate des 
entreprises et au fait que les paiements des aides à 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 273 
l'investissement soient échelonnés en fonction de la 
réalisation de l'action pour laquelle l'aide a été accordée. programmation sur la période couverte par le double­
ment des ressources des fonds structurels. 
Il convient de préciser que l'abaissement du taux 
d'exécution d'une tranche de 70 à 60 % pour pouvoir 
engager la suivante n'est pas intervenu, comme la Cour le 
fait remarquer, pour faciliter la consommation de crédits, 
mais pour accélérer l'arrivée des avances Feder et par 
conséquent la réalisation physique de l'action, eu égard 
aux délais de transmission des fonds communautaires à 
l'intérieur des circuits nationaux. 7.53. Pour la Grèce (objectif n° 1 ) et l'Espagne (objectif 
n° 2), les gouvernements respectifs n'ont pu marquer leur 
accord avant le début de l'exercice 1990. 
Quant à l'objectif n° 5 b), aucun CCA n'a été approuvé en 
1989 compte tenu de la date tardive (28 octobre 1989) de 
présentation des plans. 
7.48. Quant aux approches intégrées, il convient de 
noter que les PNIC, qu'ils soient autonomes, ou inclus 
dans une OID ou un PIM, sont soumis aux mêmes règles 
et dispositions et que le retard noté par la Cour est 
toujours provoqué par les mêmes causes, c'est-à-dire les 
retards d'exécution sur le terrain ou dans la transmission 
des données financières d'exécution. Pour ses commentai­
res détaillés sur les PIM, la Commission, comme la Cour, 
se réfère au rapport spécial sur les PIM et à ses réponses. 
7.49. En ce qui concerne les conclusions susceptibles 
d'être tirées de l'état des avances versées quant à 
l'exécution réelle des actions, la Commission a déjà fait 
remarquer ci-dessus que, en application de la nouvelle 
réglementation, les données financières fournies à l'appui 
des demandes de paiement sont appréciées en liaison avec 
les indications relatives à l'exécution physique fournies 
par le suivi et dans les rapports annuels d'exécution dont 
la présentation constitue dorénavant une condition de la 
clôture financière de chaque tranche annuelle des 
programmes. 7.54 - 7.56. En ce qui concerne le respect des indications 
prévisionnelles reprises dans les cadres communautaires 
d'appui, la Commission rapelle que, d'une part, ce respect 
dépend de la présentation de demandes d'intervention par 
les États membres et que, d'autre part, comme dit ci-
dessus, le respect de ces indications est à apprécier sur une 
période de cinq ans. 
Pour les programmes opérationnels de l'objectif n° 1, la 
France a présenté son premier programme opérationnel 
le 4 décembre 1989. Les autres programmes opérationnels 
lui ayant été présentés en 1990, la Commission n'a pas pu 
les adopter en 1989. Dans le même contexte, il est exact 
que l'engagement de deux programmes opérationnels 
espagnols a été volontairement décalé de décembre 1989 à 
janvier 1990 en raison notamment de la nécessité d'ajuster 
le volume des engagements entre États membres. 
7.57. Il est exact que la Commission n'a pas versé les 
avances maximales prévues par la réglementation, usant 
ainsi du pouvoir d'appréciation que lui confère l'article 
21, paragraphe 2, du règlement n° 4253/88. 
Les financements octroyés par le Feder en 1989 
7.50. Il est normal qu'un montant important ait été 
alloué en 1989 à des projets individuels. Le financement 
de ce type d'intervention était expressément prévu, au 
titre des mesures transitoires entre l'ancien et le nouveau 
système, par les articles 15, paragraphe 4, du règlement 
n° 2052/88 et 33, paragraphe 5, du règlement n° 4254/88. 
Ce n'est qu'après l'adoption de leurs cadres communau­
taires d'appui que la Commission a pu établir en 
collaboration avec les instances nationales des program­
mes opérationnels à financer. A noter dans ce contexte 
que la nouvelle réglementation prévoit toujours d'allouer 
des concours du Feder à des projets d'infrastructure ou 
industriels à condition qu'ils aient une certaine ampleur. 
7.52. Quant au dépassement, en 1989, de leur part 
indicative par certains États membres, évoqué par la 
Cour, la Commission rappelle que la répartition à laquelle 
elle a procédé conformément à l'article 12, paragraphe 6, 
n'a qu'un caractère indicatif et a servi de base à la Conclusions sur la gestion financière 
7.58-7.60. Au niveau des dépenses prévisionnelles 
devant découler des obligations juridiques qu'elle con­
tracte, la Commission rencontrera, comme déjà mention­
né ci-dessus, la préoccupation de transparence formulée 
par la Cour en faisant dorénavant apparaître les 
obligations juridiques contractées et non encore traduites 
par des engagements budgétaires comptabilisés. 
Quant à la transparence au niveau de l'application du 
système d'engagement et de paiement, la nouvelle 
réglementation devrait, comme mentionné aux points 
7.32 — 7.37 ci-dessus et comme la Cour l'a indiqué elle-
même, renforcer le lien qu'établit l'actuel système 
d'engagement et de paiement entre, d'une part, les 
engagements budgétaires et les paiements et, d'autre part, 
le progrès réel réalisé dans l'exécution des actions, et cela 
notamment à travers la collecte par les comités de suivi 
des indications sur le progrès physique des interventions 
et à travers les rapports annuels d'exécution dont la 
^ journal officiel des CAammunautes européennes P^ P^ ^ 
présentation constitue une condition de la clôture 
financière des tranches annuelles 
^étec^o^d^for^n^dint^rve^ho^ 
d^r^l^^ho^d^F^r 
7.6^^7.6^. La nouvelle réglementation quiaremplace^ 
apartirdu janvier l^^lanciennere^lementation 
revissant les opérations évoquées par labour précise les 
quatre formes de financement auxquelles l'intervention 
du f^eder devra désormais faire appeP le choi^ entre ces 
quatre formes étant négocie conformément a leurs 
caractéristiques respectives detlmes par ladite re^lemen 
tatiomdansle cadre dupartenanatet repris dansles 
cadres communautaires d'appui 
C^ela étante il convient de préciser pare^emple^queles 
re^lementsavant institue les programmes communautai 
res comportent une description des mesures pouvant être 
prises en considération afin de satisfaire l'objectif 
particulier vise PO^IeursiaC^ommissionadiffusepour 
les programmes SLAR et Valoren un vademecum pour 
préciser ses vues sur l'établissement de ces programmes 
Les f^tats membres^ dans le cadre firent propose sous 
forme d'un pro^rammePapplication de ces mesures au 
cas de la ^one concernée reprogramme est ne^ocieavec 
la commission qui veille au respect non seulement de la 
former maise^alementdelespnt du reniement ets'assure 
que les actions proposées sont réalisables tantaupoint de 
vue technique que tinancier 
La communauté doit faire face depuis des anneesades 
situations de crises qui ne durent pas le temps d'un 
reniement Les mesures quelle propose sont très souvent 
des innovations H est donc évident que quoique 
nécessaires elles sont diftâcilesamettre en ceuvre et qu'il 
faut parfois plusieurs années pour en éprouver les 
benetlcesC^'estdansleccnte^tedecetteevaluationquela 
commission a decidede poursuivredans lecadrede 
programmes communautaires certaines actionslancees 
dans le cadre du hors quota 
7.^3. H en est ainsi également de certaines actions 
lancées sous forme dePc^dC dans le cadre del'ancien 
reniement n^!7^7^ qui ont complète des projetas 
qu'antérieurement le Pedernapu aider qu individuelle 
menp ce qui demontieapostenerilmteret de ces projets 
individuels 
— levolet routier du R^IC^ Auvergne represente^par 
rapport a l'ensemble du concours Peder de ce 
pro^ramme^ une contribution non négligeable 11 
convient de se rappeler quaumoment de sa prépara 
tion en^^etl^^ les autorités dePensemble des 
^onescouvrantle Iviassifcentral — et notamment 
l'Auvergne — étaient soucieuses de diminuer le 
desenclavement économique de cette partie de la Prance iôes concours importants du Peder avaient 
dejaete consentis^ depuissonentreeen fonctions^ 
pour l'amélioration des voies de communication et 
notamment lesroutes dans le cadre de projets Le 
Iviassifcentralamoutefois^ voulu protïterdumonta^e 
des R^lC^Auver^ne^ Limousine LarnDAvevron et 
Lozère^ pour privilégier encore ces infrastructures — 
toujours pnontairesalepoque — en les insérant au 
sein de ses programmes sansne^li^erpourautantles 
actions de développement économique pur C^ela 
constituait ainsi une amélioration significative en ce 
sens que ces actions smscnvaient dans un pro^ 
gramme global destmeaouvnr le passif centrale 
— une situation identique apparaît dans le P^IC^ routes 
en Irlande qui permet — en finançant les tronçons 
non traites sousformede projets — decreerun reseau 
homogène programme sur plusieurs années^ 
— s'il est e^act que concernant un projet d'assamisseD 
ment d'un site de la Ivi^iRA en Bel^ique^ un convoie 
de la CAaur avait mis en évidence une gestion 
comptablemsufnsante lasituationaentretempséte 
re^ulanseeet les travaux dans le cadre du projet 
clôtures en février i^^ avec la prise en compte 
seulement del^7^iio ECU eli^iblessurletotalde^^ 
IvhoPCmU réalises La poursuite de l'assainissement 
du siteaete effectivement reprise dans le cadre du 
P^IC^RPL^ en tenant compte du nouveau conteste 
que créait la dimension internationale des PPPo 
7.64. Lescentreseuropeensd'entrepnseet d'innovation 
sont conçus comme un mstrumentpublic au service de la 
politique de développement régional Leur but est de 
s'assurerqueles opportunités quisepresententetqui 
peuvent être saisies ^râceala capacité localeaentrepren 
dre puissent être exploitées et transformées en petites et 
movennesentrepnses^cequineseraitpaslecassides 
considerationsd'ordrepurement commercial prévalaient 
La structure or^amsationnelle et les activités entreprises 
par de telscentresdoivemetre ^uessousl'an^led'un 
partenariat secteur prive et secteur public en vue de 
soutenir le développement deleconomie locale par une 
combinaison plus efticace des efforts des operateurs 
impliques dans la creationdentrepnses innovatrices et le 
redéploiement d'entreprises existâmes 
S'il est sûr qu'un tel centre doitatermes'autotinancen on 
ne peut faire passer cet objectif avantsa principale raison 
d'être qui est detre un instrument au service du 
développement régional 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 275 
Méthodes d'application de la diversification 
Préparation, instruction et suivi des interventions 
(7.65-7.82) 
Les observations formulées par la Cour à l'égard de 
l'instruction et du suivi sont liées aux déficiences des 
anciennes réglementations auxquelles les dispositions de 
la nouvelle réglementation notamment relative à l'évalua­
tion et au suivi devraient porter remède. Aussi la 
Commission se limite-t-elle ici à fournir les précisions 
suivantes. 
7.65 - 7.69. Depuis la réforme, les programmes contien­
nent de nombreuses données tant statistiques que 
qualitatives qui permettront une évaluation ex ante. Des 
indicateurs financiers et physiques objectifs ont été 
déterminés et les indicateurs d'impact sont en cours 
d'élaboration. 
L'assistance technique prévue dans ces programmes sera, 
entre autres, utilisée pour le « monitorage » et l'évaluation 
à toutes les étapes. Dans certains cas, cette aide couvrira 
également le suivi des programmes pendant toute la 
période d'exécution: aspects physiques, financiers et 
analyses d'impact économiques. 
7.70 - 7.72. En ce qui concerne la prise en compte, lors 
de la préparation des interventions du Feder, des 
répercussions sur le développement du tourisme ou 
l'environnement, il est à noter que ces dernières années 
ont été marquées par une sensibilisation importante en ce 
qui concerne les problèmes d'environnement, ce qui a 
conduit au report de certains projets et à l'abandon 
d'autres. 
Quant au règlement Valoren et plus particulièrement son 
application dans le programme irlandais, la Commission 
tient à signaler que les difficultés ne provenaient pas d'un 
problème écologique, mais de difficultés internes de 
restructuration de l'autorité en charge de la mesure. La 
Commission a engagé un consultant extérieur pour 
s'assurer de la viabilité des actions prévues encore à 
exécuter pour l'ensemble du programme, y compris la 
tourbe. Les autorités irlandaises ont présenté récemment 
un programme révisé élaboré avec l'aide de ce consultant. 
Suivi des interventions 
7.73 - 7.74. Quant au suivi des actions lancées au titre 
de l'ancien règlement n° 1787/84. la Commission déplore 
avec la Cour que les Etats membres n'ont pas toujours été 
en mesure de lui transmettre les rapports biannuels sur l'exécution des programmes de développement régional, 
ainsi que les rapports périodiques (tous les deux ans et 
demi) sur le progrès d'exécution des programmes. 
La mise en œuvre, dans le cadre du partenariat, du suivi 
explicitement prévu par la réglementation nouvelle 
devrait permettre de combler cette lacune. 
7.75-7.78. L'existence des comités de suivi, créés à 
l'origine à l'initiative de la Commission, n'a reçu sa 
confirmation réglementaire que dans le règlement 
n° 4253/88 adopté dans le cadre de la réforme, qui dans 
son article 25 définit leur rôle, leur composition et leurs 
compétences, en particulier dans le cadre des modifica­
tions d'échéancier. 
Pour les programmes dont la décision a été prise avant 
1989, l'absence de réglementation communautaire con­
traignante n'a néanmoins pas empêché qu'ils soient 
constitués — parfois il est vrai avec difficulté — et qu'ils 
remplissent le rôle qui leur était imparti. 
L'expérience montre que les comités de suivi, en 
rassemblant les personnes et organismes les plus concer­
nés dans la réalisation des programmes, permettent 
d'identifier et d'examiner les problèmes rencontrés, puis 
de présenter des solutions alternatives pour remédier aux 
aspects négatifs préalablement mis en évidence. Les 
représentants de la Commission au sein des comités de 
suivi jouent, à cet égard, un rôle de stimulation. 
7.79. En ce qui concerne les quatre opérations d'engage­
ment budgétaire évoquées par la Cour, les dispositions 
prises entre-temps suite à ces incidents — notamment 
quant au moment de délivrance du visa des engagements 
par le contrôle financier — assurent que ces cas ne se 
reproduiront pas. 
7.80. La Commission examinera le cas de certains ADE 
évoqué par la Cour. 
7.81 - 7.83. En matière de contrôles, la Commission 
elle-même a constaté parfois, lors de ses missions de 
contrôles sur place, l'absence d'une vérification appro­
fondie des données financières relatives aux dépenses 
publiques attestées par les États membres à l'appui de 
leurs demandes de paiement. Cette faiblesse au niveau des 
structures nationales fera l'objet d'une attention particu­
lière non seulement lors du suivi, mais aussi lors de 
l'examen des systèmes nationaux de contrôle auquel la 
Commission procède en application des dispositions de 
l'article 23, paragraphe 1, du nouveau règlement 
n° 4253/88. Ces dispositions imposent aux États membres 
le renforcement de leur propre système de vérification de 
l'utilisation des fonds communautaires. 
276 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
Dans ce contexte, la Commission partage totalement 
l'avis de la Cour en ce qui concerne la nécessité du 
renforcement des contrôles communautaires sur place et 
examinera les moyens d'y parvenir. 
Réalisation des objectifs de la diversification 
Prise en compte des réalités régionales 
7.84-7.86. La Commission, consciente des faiblesses 
des programmes de développement régional utilisés pour 
l'application de l'ancien règlement n° 1787/84, a, comme 
déjà indiqué dans l'introduction, fait adopter en vue de la 
mise en œuvre de la réforme des fonds structurels de 
nouvelles exigences en matière de programmation de la 
stratégie de développement structurel, ces exigences ayant 
abouti à l'adoption des cadres communautaires d'appui 
fixant les priorités pour les interventions du Feder. 
7.87. Cela étant, la Commission estime qu'en mettant 
en œuvre l'ancien règlement n° 1787/84 il était de son 
devoir d'adapter ses décisions aux situations particulières 
dont elle a été saisie. 
C'est ainsi que, en Belgique, la Commission a accepté, 
suite à la demande de cet État membre et après avoir 
examiné les raisons invoquées, de substituer la zone 
d'Arlon à celle d'Aubange. A Arlon s'est effectivement 
implantée une entreprise très importante qui a généré 425 
emplois — soit près de la moitié des emplois créés côté 
belge sur le PED. 
En Irlande, le gouvernement a décidé en 1988-1989, face à 
l'importante crise économique que traversait le pays, 
d'opérer une réduction générale des ressources affectées à 
l'ensemble des services publics afin de dégager des moyens 
permettant d'alléger la dette nationale. La Commission et 
cet État membre ont dès 1989 mis au point une version 
révisée du PNIC-routes incluant des actions additionnel­
les et des taux d'aide supérieurs prévus par la réglementa­
tion nouvelle des fonds. Le programme a été complété par 
celui sur la périphéricité qui contient un volet substantiel 
d'infrastructures routières et permet de prendre en 
compte certaines actions qui n'ont pu être réalisées 
précédemment. Le gouvernement irlandais s'est engagé à 
y consacrer les ressources nécessaires et la Commission a 
prévu un suivi très strict de ce programme pour assurer 
qu'il en serait bien ainsi. 
A Estrela au Portugal, la Commission a jugé néfaste 
d'imposer aux autorités portugaises les coûts et les 
difficultés techniques supplémentaires qu'aurait impliqué 
la réalisation de deux commutateurs à la seule fin de bien 
séparer les abonnés des zones éligibles de ceux de 
Lisbonne inéligibles. 7.88. La Commission considère que les exemples cités 
par la Cour ne mettent pas en cause l'adéquation des 
actions aux besoins des régions. 
— En Auvergne par exemple, le thermalisme, qui 
constituait un atout non négligeable de l'économie, 
est en période de crise du fait de la concurrence 
récente des grandes chaînes thermales qui se dévelop­
pent notamment le long du littoral méditerranéen et 
du tourisme dit de santé. Par ailleurs, des études 
récemment effectuées en France sur le thermalisme 
montrent que l'Auvergne souffre d'un problème de 
positionnement et de stratégie qui constitue un 
handicap dans la perspective de l'expansion du 
thermalisme vers l'an 2000. 
La région se pose donc la question de savoir si des 
investissements sont à effectuer, ce qui entraîne le 
taux de réalisation peu élevé de la mesure prévue au 
PNIC. Le prochain comité de suivi prévu pour la fin 
de 1990 devrait envisager, si nécessaire, le transfert de 
crédits Feder de cette mesure vers d'autres prévues au 
même sous-programme. 
— Le coût de l'énergie facturé aux différentes classes 
d'usagers est un important levier de manœuvre sur 
l'économie, généralement aux mains des autorités 
nationales et qui n'a que peu de rapport avec les coûts 
réels de production. L'objectif principal de l'action de 
la Communauté en matière d'énergie est de réduire sa 
dépendance à l'égard des importations de pétrole et 
d'améliorer la sécurité de ses approvisionnements par 
une meilleure utilisation des ressources locales. Les 
régions défavorisées se sont trouvées dans l'impossi­
bilité de mettre en valeur leur potentiel énergétique ; le 
programme Valoren a précisément été conçu pour 
relever le niveau de production de ces régions et y 
favoriser la diffusion de nouvelles technologies, ces 
deux éléments étant source de création d'emplois. 
Il s'agit donc, plus que d'abaisser le coût de 
production de l'énergie, de mettre en valeur des 
moyens propres, dans le respect de la politique 
communautaire en matière d'environnement, per­
mettant aux régions défavorisées de bénéficier elles 
aussi des retombées économiques de la réduction de la 
dépendance au pétrole. 
7.89. La décision de la Commission visait à réaliser une 
étude préparatoire à une OID dans le nord du Massif 
central, c'est-à-dire portant sur une zone incluant une 
partie du Limousin et de l'Auvergne. A la demande des 
autorités françaises, le projet de rapport final a été scindé 
en deux parties — à savoir une pour l'Auvergne et l'autre 
pour le Limousin. Cette façon de réaliser les travaux 
prévus n'était plus conforme à la décision de la 
Commission et a constitué un des éléments de son 
hésitation à payer le solde de l'étude. L'étude a néanmoins 
contribué à la préparation des deux OID Auvergne et 
Limousin. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 277 
Coordination des interventions 
et évaluation de l'efficacité (7.90-7.108) 
La Commission se réfère aux améliorations notables que 
comporte la nouvelle réglementation et sa mise en œuvre 
en matière de coordination et d'évaluation, tout en y 
ajoutant les commentaires particuliers suivants. 
7.92 - 7.95. Consciente des difficultés de mise en œuvre 
de l'approche intégrée, la Commission, qui croit à son 
efficacité, a proposé de l'encadrer par des conditions 
strictes. A cet effet, l'article 13 du règlement n° 4253/88 
précise les conditions qui doivent être remplies pour que 
l'approche intégrée soit mise en œuvre. 
7.98. Une région n'est pas toujours homogène et la 
diversification des mesures par zone est un moyen de 
mieux servir la réalité. Sur un des exemples présentés par 
la Cour, à savoir les deux PNIC Abruzzo, la Commission 
se félicite par ailleurs que des interventions similaires 
soient sur le terrain gérées par la même instance, ce qui 
évite par là même le risque de double emploi. 
Le PNIC inclus dans le PIM et le second PNIC ont été 
particulièrement coordonnés. Concernant les services aux 
PME, les liens sont cités expressément dans le second 
PNIC qui finance des investissements, tandis que le PIM-
PNIC finance des liens de fonctionnement. 
En ce qui concerne les CEI en général, leur distribution 
sur le territoire correspond à une stratégie globale pour 
tout le pays qui compte sur un relais de financement avec 
des mesures des programmes régionaux dès que les CEI 
arrivent à un niveau suffisant d'expérimentation, ainsi 
qu'il a été fait en Puglia avec le PIM-PNIC. 
Enfin, le développement des services informatiques et 
télématiques prévus par STAR dans la zone de Val 
Vibrata pour un concours d'environ 22 Mio ECU ne peut 
pas être comparé avec un projet de développement 
endogène dans un groupe de communes proches de la Val 
Vibrata pour un concours de 0.54 Mio ECU. 
7.99. Quant à un des autres exemples évoqués par la 
Cour, la Commission fait remarquer qu'elle peut 
s'attribuer le droit de décider que certaines mesures — 
dont elle a déjà eu communication et dont l'examen est 
assez avancé pour préjuger d'une réponse favorable — 
soient incluses dans des programmes sous réserve 
d'éventuelles adaptations techniques, plutôt que de 
retarder l'ensemble du programme. Ainsi dans le cas du 
PNIC-routes, sur quatre projets qui ont également 
bénéficié d'aide au titre du programme «transports», 
trois, après examen, verront leur taux d'aide limité au 
taux plafond de 50 % spécifié en son temps par les 
décisions du programme «transports». La Commission a 
inclus ces actions dans le programme afin de ne pas 
retarder inutilement leur exécution, tout en se réservant le droit, en accord avec les autorités nationales, de modifier 
le programme si le résultat de la consultation l'exigeait. 
7.100-7.101. Par ailleurs, la Commission est cons­
ciente que la création de certaines structures de gestion 
pour assurer la coordination au niveau national entre les 
administrations centrales et régionales a parfois posé aux 
Etats membres des problèmes délicats à résoudre. Cela a 
amené la Commission à insister pour que les structures de 
gestion et de contrôle soient clairement décrites dans les 
nouveaux programmes soumis par les Etats membres en 
vertu de la nouvelle réglementation. 
En ce qui concerne plus particulièrement le programme 
STAR Italie, la Commission tient à faire remarquer que le 
« management » de ce programme est assuré par le comité 
de suivi et constitué par le ministère du Mezzogiorno, 
l'Agenzia per la promozione dello sviluppo del Mezzo­
giorno et par le CNSIS (organisme chargé du monitorage 
et de l'évaluation du programme). 
7.102-7.104. En ce qui concerne l'évaluation, la 
Commission fait remarquer qu'elle a déjà lancé une action 
de financement d'études ainsi que des séminaires sur 
l'évaluation des CCA. En outre, des opérations d'évalua­
tion des différents objectifs sont déjà en cours [objectifs 
nos 1 et 5 b)]. 
7.105. Quant à la synergie entre les différentes mesures à 
l'intérieur d'un programme, il convient de noter que la 
différence des mesures prévues n'est pas nécessairement 
contraire aux besoins des diverses zones de la région. 
Ainsi, trois des quatre infrastructures du PNIC-Auvergne 
sont localisées dans la zone de la région (départements du 
Cantal et de la Haute-Loire), désavantagée naturellement 
dans son développement par rapport à la zone nord 
(Allier et Puy-de-Dôme). La seule infrastructure située 
dans cette dernière partie est d'ailleurs celle des quatre 
dont le coût global est le moins élevé. Ce choix s'allie bien 
avec le degré de priorité dans les différentes mesures du 
programme, puisque, pour de telles zones relativement 
développées, le Feder marque sa préférence pour les 
actions économiques en faveur des PME et du tourisme. 
7.106 - 7.108. L'ensemble des CCA contient une clause 
qui rappelle le principe d*additionnalité, confirme 
l'engagement des États membres à respecter le principe en 
question et établit que la Commission vérifiera périodi­
quement son application au cours de leur mise en œuvre. 
La Commission a entrepris une action de vérification de 
l'additionnalité auprès des États membres. Cette action 
vise, d'une part, à connaître les procédures administrati­
ves en vigueur dans les États membres permettant 
d'honorer l'exigence d'additionnalité et, d'autre part, à 
faire transmettre à la Commission les données chiffrées 
278 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
relatives aux dépenses éligibles aux actions des fonds 
structurels dans les régions visées par les objectifs. 
A la réception de ces informations, la Commission pourra 
effectuer une première évaluation ex ante de l'application 
du principe. Les résultats seront discutés avec les Etats 
membres. Là où l'additionnalité ne serait pas respectée, 
les raisons devront être identifiées et des solutions 
recherchées. 
A la fin de la période de mise en œuvre des CCA, une 
évaluation ex post sera effectuée. 
CONCLUSIONS 
7.109-7.112. La Commission se félicite de constater 
qu'en guise de conclusion la Cour souligne néanmoins les 
aspects positifs de la diversification des modes d'interven­
tion introduite, sous forme du lancement de l'approche 
par programmes, par l'ancien règlement n° 1787/84, 
notamment en ce qui concerne la concertation et la 
collaboration entre les instances communautaires et les 
différentes instances nationales concernées. 
7.113-7.115. La Commission, consciente des faibles­
ses, notamment au niveau de la programmation des 
objectifs, de l'évaluation et du suivi, a elle-même tiré les 
conséquences de l'expérience acquise et proposé, dans le 
cadre de la réforme, des dispositions, plus particulière­
ment en matière de programmation de la stratégie du 
développement structurel et de définition des priorités 
pour les interventions du Feder, ainsi qu'en matière de 
coordination, d'évaluation et de suivi, qui devraient 
porter remède aux faiblesses du passé dues essentielle­
ment au caractère innovateur de l'approche par program­
mes et aux problèmes d'adaptation de l'organisation au 
niveau national. 
7.116 - 7.121. La responsabilité pour la réalisation sur 
le terrain des interventions du Feder continue cependant à 
incomber aux États membres qui doivent mieux s'organi­
ser pour éviter certains retards constatés dans le passé. Ici 
aussi, la mise en place du suivi, dans le cadre du 
partenariat, devrait conduire à une surveillance davan­
tage vigilante, dans le chef des États membres, de 
l'exécution sur le terrain des interventions structurelles. Par ailleurs, la Commission a mené une action d'informa­
tion à l'égard des États membres sur la mise en œuvre de la 
réforme. En outre, elle est tenue, outre les rapports 
spécifiques des fonds à présenter au Parlement européen 
et au Comité économique et social, d'élaborer un rapport 
annuel sur l'application de la réforme. 
Dans ce contexte, la Commission partage l'avis de la Cour 
que la plus grande responsabilité laissée à l'État membre 
dans la gestion des interventions structurelles nécessite 
non seulement un renforcement du suivi, mais aussi un 
renforcement du contrôle au niveau communautaire. 
7.122. Comme déjà indiqué ci-dessus, la Commission 
partage le souci de la Cour quant à la transparence dans 
l'application du système de gestion budgétaire et 
financière. 
En ce qui concerne la nomenclature budgétaire, la 
Commission a, comme déjà mentionné ci-dessus, procédé 
à un aménagement du commentaire budgétaire dans le 
sens souhaité par la Cour en présentant à titre indicatif la 
ventilation des crédits par objectif dans l'avant-projet de 
budget. 
Quant à l'enregistrement des implications financières 
prévisionnelles devant découler dans les années à venir 
des obligations juridiques qu'elle contracte, la Commis­
sion, rencontrant la préoccupation de la Cour en la 
matière, examinera, comme annoncé ci-dessus, les 
moyens les plus appropriés pour faire apparaître les 
obligations juridiques contractées et non encore traduites 
par des engagements budgétaires comptabilisés. 
Au niveau de la liquidation financière du concours Feder 
proprement dite, la nouvelle réglementation devrait, 
comme la Cour l'a indiqué, contribuer au renforcement 
qu'elle souhaite du lien entre, d'une part, les engagements 
budgétaires et les paiements et, d'autre part, le progrès 
réel des actions sur le terrain, et cela notamment à travers 
la récolte par les comités de suivi d'indications sur le 
progrès physique desdites actions et à travers les rapports 
annuels d'exécution dont la présentation constitue une 
condition de la clôture financière de chaque tranche 
annuelle. 
7.123. Enfin, et comme elle l'a déjà dit ci-dessus, la 
Commission estime, comme la Cour, que la réforme des 
fonds ne porte pas en elle-même la garantie de son succès. 
Celui-ci dépendra également de la vigilance qu'exercera la 
Commission en collaboration étroite avec les instances 
nationales concernées dans la mise en œuvre de la 
nouvelle réglementation. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 279 
CHAPITRE 8 
Fonds social européen (FSE) 
REMARQUE PRÉLIMINAIRE 
Les critiques de la Cour se réfèrent à la gestion du FSE de 
1984 à 1989, période pendant laquelle le nombre de 
projets a augmenté de 2 700 à environ 12 000 par an. Le 
FSE s'est efforcé de suivre le rythme de l'augmentation du 
nombre de ces projets ainsi que de prendre en compte leur 
diversité dans le cadre des orientations de gestion en y 
indiquant avec précision les conditions et le contenu/type 
de chaque projet. Mais l'augmentation de leur nombre a 
finalement imposé un nouveau système de gestion, celui 
issu de la réforme de 1988. 
Par contraste avec l'ancienne réglementation, les nouvel­
les règles issues de la réforme de 1988 se caractérisent par 
des éléments nouveaux, au nombre desquels on peut 
rappeler notamment les suivants : 
— définition d'un nombre réduit d'objectifs, ce qui, en ce 
qui concerne le FSE, contraste singulièrement avec la 
longue liste d'actions prioritaires définies dans les 
orientations de gestion telles qu'élaborées annuelle­
ment antérieurement à 1989; 
— remplacement du fonctionnement par projet par un 
mode de fonctionnement par programme ce qui aura 
pour effet de réduire — selon les prévisions — le 
nombre de dossiers à traiter au niveau communau­
taire à environ 400; 
— définition claire du caractère complémentaire des 
interventions communautaires, et notamment de 
celles du FSE par rapport aux actions nationales 
correspondantes (principe de subsidiarité). 
En vertu de ce dernier principe, il est désormais établi sans 
ambiguïté que les actions financées par le FSE, et 
notamment celles se rapportant à l'objectif n° 3 (lutte 
contre le chômage de longue durée) et à l'objectif n° 2 
(restructurations), s'insèrent dans l'ensemble des mesures 
de politique de l'emploi des États membres. 
Dans sa réponse au rapport spécial 1/88 concernant les 
procédures et systèmes communautaires et nationaux relatifs à la gestion du FSE (voir JO C 126 du 16.5.1988, 
p. 1), la Commission avait déjà reconnu les limites de la 
réglementation préexistante et avait en même temps 
esquissé les principes dont la nouvelle réglementation en 
cours d'élaboration aurait dû. à son avis, s'inspirer. En 
outre, la Commission avait attiré l'attention de la Cour 
sur le fait qu'un certain nombre d'améliorations avaient 
déjà été apportées à la gestion du FSE, notamment en ce 
qui concerne la qualité de l'exécution budgétaire et 
l'utilisation des crédits. 
La Commission est convaincue que la réforme des fonds 
et les améliorations de gestion qu'elle s'efforce d'intro­
duire constamment sont de nature à répondre aux 
critiques de la Cour qui concernent un domaine régi par 
des dispositions abrogées. 
La Commission tient à remarquer enfin que, dans 
l'appréciation de l'action du FSE, on ne peut pas faire 
abstraction de ce que les ressources communautaires dans 
le domaine visé par le rapport de la Cour ne représentent 
qu'environ 4 % en moyenne du total des dépenses 
consacrées par les douze États membres à des actions de 
formation professionnelle. Dans ces conditions, on 
comprend mieux que le FSE ne puisse apporter qu'une 
contribution à la lutte que les États membres livrent 
contre le chômage. 
ACTIONS COMMUNAUTAIRES 
DANS LE DOMAINE 
DU CHÔMAGE DE LONGUE DURÉE 
Introduction 
8.8. Une typologie des coûts par personne et par heure a 
été mise en place récemment par la Commission, en 
application de l'article 3, paragraphe 3, du règlement 
n° 4255/88. Cette typologie permettra d'analyser tout 
écart important par rapport à la moyenne. 
280 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
Observations 
sur les procédures de planification 
La lutte contre le chômage de longue durée 
comme objectif de politique 
8.14. La Commission ne partage pas l'avis de la Cour. Si 
les moyens disponibles en 1982 étaient beaucoup plus 
faibles qu'actuellement pour définir le chômage de longue 
durée, la Commission a tenu compte des études sur le 
phénomène, par exemple de celles citées dans la commu­
nication COM(84) 484 final de la Commission. 
A posteriori, les critères retenus dans la décision se sont 
avérés être ceux qui convenaient à la situation de l'emploi 
de l'époque (jeunes, dont la plupart sont chômeurs de 
longue durée, personnes adultes particulièrement vulné­
rables au chômage de longue durée : femmes, handicapés, 
migrants). C'est d'ailleurs à l'occasion de cette décision 
que la notion de chômage de longue durée a été 
introduite. 
8.15. Les moyens concrets pour atteindre ces objectifs 
ont été définis de façon opérationnelle dans le cadre de la 
réforme des fonds. 
Les points d'orientation pour la gestion du FSE 
relatifs aux chômeurs de longue durée 
8.17. La décision 83/516/CEE stipulait dans son 
article 6 la procédure d'adoption à suivre pour les 
orientations, procédure que la Commission a toujours 
suivie. Par ailleurs, le budget du FSE ne représente qu'un 
faible pourcentage des dépenses de la Communauté dans 
son ensemble en faveur de l'emploi, et les règles 
communautaires demandent au FSE d'intervenir pour 
tout type d'action et pour toutes les catégories de 
personnes au chômage ou menacées de s'y trouver. Cette 
situation conduit à un déséquilibre entre montants 
demandés et possibilités financières du FSE. 
La Commission a modifié considérablement les orienta­
tions de gestion à compter de l'exercice 1986. Dans le 
cadre des objectifs réglementaires, elle a fixé des sous-
objectifs (priorités) qui, combinés avec les critères 
financiers (75 % pour les jeunes, 44,5 % en faveur des 
régions de priorité absolue), ont amené à des hiérarchisa­
tions importantes comme le montre la répartition 
budgétaire par priorité. 
Les priorités pour l'exercice 1986 ont été décidées sur la 
base des premiers résultats de gestion de l'exercice 1984 et 
confirmées par les résultats obtenus par la suite. 8.18. a) L'approche par programme a été instituée dans 
le cadre de la réforme des fonds structurels ; elle n'était pas 
envisageable à l'occasion du renouvellement annuel des 
orientations de gestion. 
A noter que la sélection des projets sur la base de niveaux 
différents de priorité n'était déjà plus d'application dans 
le cadre de la décision 83/516/CEE. 
b) et c) Dans le cadre de l'ancienne réglementation, 
l'évaluation des actions financées par le FSE était réalisée 
à l'occasion de la demande de solde; si cette évaluation 
était sommaire, elle portait néanmoins sur l'essentiel — 
taux de placement après formation —, ce qui permettait 
une évaluation de l'efficacité des actions financées. 
d) La Commission a recherché une amélioration de 
l'impact de la gestion du FSE en se fondant sur : 
i) la concentration des crédits du FSE dans les régions 
les plus défavorisées, comme indiqué à l'article 7 de la 
décision 83/516/CEE, qui est une nécessité réglemen­
taire, mise en œuvre graduellement par la Commis­
sion; 
ii) l'augmentation des durées minimales de formation, 
ce qui est, dans certaines limites, un critère objectif 
pour mesurer l'efficacité des actions de formation ; 
iii) l'introduction de mesures de motivation et d'orienta­
tion, propres à personnaliser les actions en faveur des 
chômeurs de longue durée et à leur apporter ainsi la 
formation la plus appropriée. 
8.19. a) L'amélioration de l'impact des crédits du FSE, 
dans le but d'une meilleure gestion des ressources du FSE, 
a eu pour conséquence de restreindre les possibilités de 
concours pour les promoteurs les moins efficaces. 
b) Le critère d'amélioration des perspectives d'emploi a 
été réintroduit dans les orientations 1987-1989. 
c) Le chômage de longue durée n'est que la consé­
quence de situations diverses dans lesquelles se trouvent 
certaines personnes ou catégories: régions déprimées, 
femmes absentes pendant une certaine période du marché 
du travail, handicapés physiques, migrants, etc. C'est la 
raison pour laquelle le chômage de longue durée ne peut 
pas être traité de manière globale ; chaque situation doit 
être considérée dans son contexte, ce qui amène à créer 
plusieurs priorités. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 281 
Statistiques communautaires 
du chômage de longue durée 
8.20-8.24. Les constatations de la Cour en ce qui 
concerne la disponibilité des statistiques sur le chômage 
de longue durée, notamment au niveau régional, sont 
correctes. 
Même si on ne peut espérer dans un temps prévisible une 
répartition régionale plus détaillée de statistiques sur le 
chômage de longue durée, la révision de l'enquête 
communautaire sur les forces de travail prévue pour 1992 
devra sensiblement augmenter la fiabilité des résultats au 
niveau NUTS II. 
La préparation technique de cette révision s'achève 
actuellement dans le cadre des groupes de travail, la 
Commission transmettra au Conseil au début de 1991 le 
projet de règlement pour les enquêtes à partir de 1992. 
Analyses de politique 
Analyses relatives à l'ensemble des éléments sur lequel 
agissent les actions de politique communautaire 
8.26 - 8.27. En 1989, les correspondants du MISEP ont 
créé un groupe de travail «évaluations» chargé d'étudier 
la question de l'évaluation des mesures nationales en 
matière d'emploi et d'en analyser les résultats. Six Etats 
membres ont accepté de collaborer à ce groupe de travail 
qui s'est réuni à trois occasions. Des fonctionnaires du 
FSE ont participé à certaines de ces réunions lorsque la 
situation l'exigeait. Un rapport a été publié en septembre 
1989. Il est envisagé de poursuivre ces travaux en 1991. 
8.28. a) Il ne paraît pas être la tâche de l'OSCE de tirer 
des conclusions en termes d'action à mener. 
b) Le programme de travail que la Commission avait 
confié au consultant extérieur ne concernait pas spécifi­
quement les chômeurs de longue durée, ni l'évaluation des 
actions en cours. 
d) Les règles des fonds structurels issues de la réforme 
de 1988 offrent un cadre juridique approprié pour le 
développement d'analyses structurées concernant la 
problématique du chômage de longue durée. 
Les résultats de ces actions, même non globalisés, ont 
permis d'améliorer la gestion du FSE en faveur de 
certains publics. 8.29. La Commission a utilisé les différentes études et 
synthèses communautaires sur le chômage de longue 
durée pour élaborer les orientations de gestion. 
Évaluation du concours du FSE 
8.30-8.31. Voir réponse au point 8.18. 
L'examen d'efficacité se déroulait dans le cadre de la 
demande de solde. L'amélioration sensible des perspecti­
ves d'emplois stables a eu un effet mesurable dans le 
temps; elle a permis d'atteindre des taux de placement 
moyens de 60 à 70 %. 
8.32. Dans l'accomplissement de son mandat, le 
consultant extérieur a pu se fonder sur des projets 
identiques ou similaires mis en œuvre les années 
précédentes pour apprécier le taux de placement réalisé. 
Coordination 
8.33 - 8.35. La Commission va rechercher la meilleure 
coordination possible en ce qui concerne l'évaluation du 
problème du chômage de longue durée avec les organes 
extérieurs comme le Cedefop ; cela est d'ailleurs explicite­
ment prévu par la réforme des fonds structurels en 
fonction de laquelle la Commission a adapté ses 
structures internes avec notamment la création d'une 
unité de coordination. 
Par ailleurs, la Commission a tenu compte des résultats 
des études de lutte contre la pauvreté pour présenter ses 
orientations en ce qui concerne le chômage de longue 
durée, en introduisant notamment les phases de motiva­
tion et d'orientation. Il en est de même pour les résultats 
de LEDA concernant l'emploi local, comme il ressort de 
la décision de la Commission du 4 mai 1988 sur les 
orientations de gestion (JO L 143 du 10.10.1988, point 
3.3). 
Actions relatives aux chômeurs de longue durée 
dans le deuxième programme de lutte contre la pauvreté 
8.36. a) La mesure de la pauvreté donne lieu à divers 
débats théoriques et méthodologiques dans chacun des 
États membres. La Commission a encouragé, au cours du 
deuxième programme européen, les travaux visant à 
harmoniser les définitions statistiques et à rendre 
comparables les données nationales. 
282 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
Suite à ces travaux, la Commission a pu établir pour 
l'ensemble de la Communauté des estimations statistiques 
comparables de la pauvreté, en termes de revenu, qui 
seront annexées au rapport final du programme qui sera 
présenté au Conseil à la fin de 1990. Ces efforts seront 
poursuivis au cours du nouveau programme (1989-1994) 
décidé par le Conseil (18 juillet 1989). de traitement entre États membres plus ou moins 
développés économiquement. 
En raison de la confiance légitime, il y a lieu de payer une 
demande de solde au cas où l'action de formation s'est 
déroulée conformément aux prévisions. 
b) Disposant d'un budget limité, le deuxième pro­
gramme visait à soutenir l'innovation dans les méthodes 
d'intervention auprès des pauvres plutôt qu'à proposer 
des politiques et des mesures de portée générale. 
Cette option initiale entraînait une dispersion des actions 
et le risque d'une incohérence du programme dans son 
ensemble. 
En ce qui concerne les chômeurs de longue durée comme 
en ce qui concerne les autres groupes cibles du pro­
gramme, ce deuxième programme a permis d'avancer 
dans le repérage des savoir-faire et des bonnes pratiques ; 
le rapport final du programme présentera donc les 
enseignements d'ordre qualitatif et quantitatif des actions 
menées, et leur contribution à la compréhension et à 
l'amélioration des politiques menées en ce domaine. En 
outre, les leçons tirées de ce programme ont conduit à 
orienter le nouveau programme communautaire vers un 
soutien s'adressant en priorité à des projets en nombre 
plus restreint, mais de taille et de portée plus significatives 
et respectant une démarche générale de partenariat qui 
assurera une cohérence d'ensemble à ce programme. 
Observations sur les procédures d'exécution 
dans le FSE Toutefois, un promoteur, dont les résultats en matière 
d'emploi ne seraient pas satisfaisants, verrait sa demande 
de concours non approuvée pour l'exercice suivant. 
8.39. Voir réponse au point 8.19 c). 
Critères généraux d'éligibilité 
8.40-8.41. L'amortissement était accepté dans les 
limites fixées par la législation nationale. Pour les 
organismes publics, l'amortissement a été accepté pour 
autant qu'il était calculé suivant des méthodes identiques, 
visant à assurer une égalité de traitement. 
Observations sur les procédures d'instruction, 
de contrôle et de suivi 
8.42-8.43. La Commission considère que la gestion 
par des méthodes statistiques et sur la base d'estimations 
recoupées par des résultats de contrôle par sondage est 
l'unique moyen de gérer des demandes qui regroupent 
entre 2 et 3 millions de bénéficiaires d'actions de 
formation professionnelle ou d'emploi. 
Critères d'octroi de concours 
en relation avec les chômeurs de longue durée 
8.37. Les définitions utilisées sur le plan interne ne sont 
pas opposables à la Commission, qui peut les appliquer 
avec la souplesse nécessaire à assurer l'égalité de 
traitement entre États membres qui ont des législations 
différentes. 
Dans le cas français, la réduction était justifiée et n'a pas 
été contestée. En outre, les contrôles concernant le 
chômage de longue durée se poursuivent et se poursui­
vront du fait de l'importance de l'objectif n° 3 de la 
réforme. 
8.38. Il s'agit ici encore d'une définition sur le clan 
interne, qui est appliquée en fonction du marché de l'Etat 
membre et qui peut être modulée afin de garantir l'égalité 8.44 - 8.45. La liste dont parle la Cour représente une 
simple facilité pour le fonctionnaire dans l'étude du 
dossier. C'est sur l'ensemble du dossier que le fonction­
naire doit se prononcer quant à l'éligibilité du concours et 
à sa priorité. 
8.46 - 8.47. S'agissant de l'insuffisance des contrôles, la 
Commission se réfère aux commentaires concernant le 
rapport spécial de la Cour sur les procédures et systèmes 
communautaires et nationaux (voir points 3.22 — 3.25). 
En ce qui concerne les rapports de mission, ceux-ci ne 
mentionnent en général que les problèmes constatés. En 
tout état de cause, un des buts de ces missions était 
justement de vérifier que les critères d'octroi des concours 
avaient été pris en compte. 
8.48. Il s'est effectivement avéré que ce système de suivi 
n'a pas pu être mis en place de manière efficace. La 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 283 
Commission prépare actuellement un système de suivi 
informatisé qui permettra d'obtenir des données qualita­
tives sur les programmes et mesures financés par le FSE. 
Impact de l'intervention du FSE 
8.51. La Cour confirme les difficultés à obtenir des 
informations quantifiables. 
8.52. a) et b) L'action de la Communauté concerne un 
nombre de chômeurs de longue durée beaucoup plus 
important que ne le laissent supposer les pourcentages 
présentés. En effet, un grand nombre de jeunes sont 
chômeurs de longue durée, de même que les catégories 
défavorisées. 
c) Les États membres n'avaient pas développé de 
politique propre aux chômeurs de longue durée. L'action 
de la Communauté a toutefois permis une prise de 
conscience et un commencement d'action nationale 
spécifique aux chômeurs de longue durée. 
d) Pour les chômeurs de longue durée, des taux de 
placement inférieurs à la moyenne ont été acceptés en 
raison des caractéristiques particulières de cette catégorie. 
e) C'est justement parce que les chômeurs de longue 
durée sont très différenciés quant à l'origine de leur 
chômage que les orientations tiennent compte de publics 
cibles différenciés, ce qui permet d'adopter les mesures 
adaptées aux besoins de ces groupes de personnes. 
f) Les aides à la mise au travail ne représentent que peu 
de valeur ajoutée en matière de qualité de la formation 
professionnelle, d'où la priorité faible accordée à ce type 
d'action. 
Conclusions pour le nouveau Fonds 
8.53. La Commission a tenu compte de l'ensemble 
notable des résultats connus sur le chômage de longue 
durée, de même que des résultats en matière d'emploi 
indiqués dans les demandes de solde. Cela lui a permis de 
déterminer les mesures les plus efficaces pour lutter contre 
ce type de chômage dans les orientations pour la gestion 
du FSE (JO C 45 du 24.2.1989). En tout état de cause, la 
réforme des fonds permettra de disposer de manière 
systématique des informations en question. 
8.54. a) Les statistiques de chômage de longue durée, 
comparables au niveau NUTS III, ne sont plus nécessai­res dans le cadre du nouveau fonds, du fait que les 
chômeurs de longue durée sont éligibles sur tout le 
territoire communautaire. 
b) La Commission a désormais des moyens accrus pour 
évaluer les politiques concernant le chômage de longue 
durée. 
8.55. La notion communautaire du chômage de longue 
durée existe. Étant donné les différences d'application 
dans les législations nationales, la Commission s'efforce 
de les interpréter de manière à assurer le respect de cette 
notion communautaire. 
8.56. La Commission met en place les systèmes de 
gestion, de suivi, d'évaluation et de contrôle dans le cadre 
du nouveau fonds, qui devraient pallier les difficultés 
rencontrées jusqu'à présent. 
ACTIONS DU FSE 
LIÉES A LA RESTRUCTURATION 
D'ENTREPRISES INDUSTRIELLES 
Introduction 
8.57 - 8.64. La Commission s'est toujours efforcée de 
réaliser ses interventions FSE en faveur d'entreprises 
industrielles confrontées à des problèmes de restructura­
tion en s'inspirant des critères d'efficacité économique 
évoqués par la Cour dans son rapport, déterminée comme 
elle l'a été, de faire de ces interventions un instrument de 
renouvellement de la production, de la technologie et de 
l'organisation des entreprises plutôt qu'un simple palliatif 
à des situations critiques de l'emploi. Cependant, la 
caractéristique fondamentale du système sur la base des 
projets en vigueur depuis 1984 constitue aujourd'hui le 
principal obstacle pour montrer l'efficacité économique 
de ces interventions sur un plan d'ensemble. 
Observations sur la mise en œuvre 
des interventions du FSE concernant 
la restructuration d'entreprises 
8.65 - 8.66. L'extrême variété de demandes de concours 
portant sur des projets de restructuration d'entreprises 
industrielles a été la conséquence d'une réglementation 
qui ne limitait pas a priori l'accès aux interventions du 
FSE par des critères portant sur la taille des projets, la 
^ lournal officiel des Communautés européennes MèPl^ 
nature de Por^anisme responsable ou le secteur de 
production dans lequel il était demandé au FSL 
d^intervenin 
Certainsdossiersnecomportaientpas— aumomentdela 
demande de concours — Pindication d^entreprises 
nommément désignées. Poans ces cas, il s^issait en 
général de demandes présentées par des autorisés 
publiques préoccupéesavant tout de définir un problème 
au niveau dame zone ou d^une région en vue de pouvoir 
ensuite procéder aux interventions nécessaires avecfaide 
du FSE. L^ans ce sens, ces dossiers ont constitué, en 
quelque sorte, un dépassement avant la lettre du modèle 
du simple projet pour s^approcher des programmes visés 
par la réforme des fonds structurels del^. 
^A Lesdossiersre^roupantlesdemandesdeconcours 
de plusieurs entreprisesprésentaientdesinconvénients 
qui étaient identiques à ceux qui caractérisaient la 
généralité des demandes de concours fondées sous 
Pancienne réglementation. Les dossiers dits^re^roupés» 
étaient unassembla^e de plusieurspro^etsindividuels, 
dans lesquels chaque titulaire d^une action était nommée 
mentdési^néetnepouvaitpasêtreremplacéaucasoùdes 
circonstancesimprévuesPamenaientà renoncer àson 
projet originaire, ce qui entraînait Pannulation pure et 
simple dePen^a^ementlôece point de vueaussi, donc, le 
niveau de non^réalisation des actions n^apparaît pas 
directementen rapport aveclesrestructurations, mais 
bien plutôt avec le svstéme de projets individuels qu^ils 
soient ou non regroupés en une seule demande de 
concours. 
^.^. Laré^lementationissuedelarévisiondestextesde 
l^^n^excluait pas des cas de restructuration possibles. 
C^est pourquoi la Commissionaa^réé des demandes de 
concours portant sur des restructurations non seulement 
lorsqudl était question de licenciements et reconversions, 
mais aussi lorsqu'une action de requalification s^accom 
pa^nait de la rechercned^une meilleure productivité par 
deséconomiesd^échelleetlacréation^oufélar^issement^ 
de nouvelles unités de production 
^.^. Les données concernantle volume et la nature des 
effectifs affectés par la restructuration figurent en rè^le 
^énéraledanslesdossiersconcernes.il se peut, cependant, 
que ces données ne soient pas répertoriées dans les 
dossiersparcequ^elles ont pu fairePob^et damenvoi 
groupé concernantplusieursdossiersouparcequ^elles 
figurent dans d^autres dossiers de la même entreprise, f^n 
tout étatde cause, iln^vapas de décisiondm^rémentsans 
que ces informations aient été présentées par l^État 
membre et examinées par les services de la Commission 
La date de référenceàprendre en considération pour le 
calcul du pourcentage qui détermine ^éligibilité est 
généralement celle prévue pour fintervention initiale du 
E^E. Elle est cependant déterminée cas par cas dans la 
mesure où sa pernnence dépend du tvpe et des modalités 
de la restructuration envisagée ^.^. En ce qui concerne la durée minimale de la 
formation fixée par les orientations à ^ heures, la 
Commissionn^excluLpasapriorique^ dans certains cas, 
lors de la réalisafiondefaction, cette rè^len^ait pas été 
ponctuellement et systématiquement respectée, ^elon la 
Commission, il s^itd^un inconvénient caractérisfique 
du mode de gestion par projet que la réformeasupprimé. 
En ce qui concerne les autres observationsformulées par 
la Courausu^et de la duréede ^00 heures, la Commission 
confirme qu^autitre des anciennes orientationsilétait 
notammentadmisquecetteduréesoitrépartiesurplusde 
un an et que cetteformation pouvait consister également 
— dans des cas bien précis — endesmisesàniveaudes 
travailleurs concernés. L^importance de ces actions varie 
avec le niveau des stagiaires. 
^L inconsidéré en général que, si une entreprise est 
enrestructurationdanslesconditionsrequisesparles 
orientations, la formation de son personnel est dueàla 
restructuration. 
^.^. Comme le remarque la Cour,ils^it, dans ce cas, 
d^un problème qui n^est pas spécifique des restructuras 
tiens. L^administrationdu E^Eestintervenueàplusieurs 
reprises au cours des dernières années, auprès des 
administrations de certains États membres dont la 
contribution nationale savait pas été verséedans les 
délais prévus,aux organismes concernés La Commission 
examine quelles sont les mesures appropriéesàprendre 
pour éviter qu^à Pavenir de telles situations — assez 
courantesdanscertams États membres — puissentencore 
se reproduire En outre, elleexerce une pression constante 
sur les administrations nationales concernées. 
^m POans la gestion du ESE, la Commission s^est 
toujours inspiréedu principe visantàcomblerlefossé qui 
habituellement séparelesP^lE des grandes entreprises 
quantàleurpossibilitéd^action,ens^efforçantd^orienter 
les pouvoirs publics nationauxàtous les niveaux — et 
notamment le niveau régional, pour qu^ils assument un 
rôle actif dans la tâche dmformer les P1V1E, et d^en 
regrouper les besoinsdans des demandes de concours 
collectives ou des ^pro^rammes^cadres»àprésenter au 
E^E.Pe regroupement de P^iE aussi en ^consortium» 
ou associations de catégorie couvrant la totalité ou partie 
d^un secteur économiqueàun niveau territorial donné— 
régional ou subré^ional — aaussi été favorisé. 
^B^t^.A^. Plutôt que de retourner vers un svstème de 
calcul basé sur des coûts dits^réels»,la Commissions^est 
orientée dans le cadre du nouveaufonds,vers un svstème 
de^coûtsstandards»partvpedeformation.Lesécartsde 
ces coûts standards par rapport aux dépenses exposées 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 285 
serviront pour déterminer si une demande de paiement de 
solde comporte des montants trop élevés. Cette méthode 
pourra être appliquée également lorsque la demande de 
paiement est établie par référence à des coûts internes à 
l'entreprise. 
8.76. Les entreprises publiques qui développent des 
activités de production présentent un problème de 
caractère général qui va au-delà des seules activités 
financées par le FSE. Ce problème est en cours d'examen. 
8.77. Lorsque sous-traitance et autres formes d'inter­
médiaires apparaissent et se maintiennent, c'est parce 
qu'elles assument une fonction sur le marché. Or, ces 
intermédiaires — s'ils ont un coût qu'il importe certes de 
réduire — ne correspondent pas nécessairement à des 
situations abusives. Surtout, de l'avis de la Commission, il 
ne faut pas que les fonds structurels communautaires et, 
dans ce cadre, le FSE lui-même, choisissent d'agir en 
prétendant se passer de toute forme d'intermédiaires et en 
recherchant une relation directe avec les utilisateurs finals 
de leurs financements sur tout le territoire de la 
Communauté. 
En ce qui concerne le FSE, l'expérience a été faite de façon 
limitée mais significative, jusqu'en 1978, année au cours 
de laquelle les dernières expériences pilotes ont été 
financées. Dans le cadre de la réforme de 1988, le 
problème est affronté en adoptant un mode de fonction­
nement par programmes, chaque programme étant confié 
pour sa réalisation à un organisme responsable qui, de ce 
fait, assume en même temps la fonction de relais entre, 
d'une part, l'administration de l'État membre et celle 
communautaire et, d'autre part, la multitude des 
organismes contribuant à la réalisation du programme. 
Dans ce mode d'organisation, la fonction d'intermédiaire 
sera sans aucun doute assumée de façon beaucoup plus 
rationnelle, complète et responsable vis-à-vis des pou­
voirs publics et notamment vis-à-vis de l'administration 
communautaire. Cependant, ce mode d'organisation a 
certainement un coût qui ne sera pas forcément des plus 
bas, mais qui — de l'avis de la Commission — sera 
certainement plus justifié que d'autres coûts (même 
inférieurs) qui se rapportent à d'autres formes d'organisa­
tion et à l'action d'autres intermédiaires. 
Observations concernant l'imputation au FSE 
de certaines catégories de dépenses 
8.78. Sans nier la validité des actions de formation 
effectuées au sein des entreprises, il est toutefois bien 
connu que ce type de formation pose traditionnellement 
des problèmes d'identification des dépenses au sein d'une 
comptabilité — celle des entreprises — conçue et tenue 
non pas pour mieux répondre aux questions susceptibles 
de se poser au sujet du coût d'une action de formation, mais pour satisfaire aux exigences d'une activité de 
production. Dans le cadre de la réforme de 1988, ce 
problème a été affronté, en ce qui concerne le FSE, par 
l'établissement d'une typologie de coûts standards 
susceptibles d'être utilisés comme référence dans l'évalua­
tion des coûts des différentes actions de formation. 
Revenu des stagiaires 
8.80 - 8.83. Que le revenu des stagiaires en formation et 
les salaires payés au personnel enseignant constituent en 
général le plus gros poste de dépense dans une action de 
formation professionnelle est connu des opérateurs. Dans 
ce sens, les actions de formation réalisées dans le cadre 
d'une restructuration d'entreprise n'échappent pas à la 
règle générale. 
La Commission accepte les différentes méthodes utilisées 
pour le calcul du revenu des stagiaires, pourvu que ces 
calculs soient conformes aux indications contenues dans 
le manuel des procédures, ces indications étant un extrait 
d'une réunion tenue en 1985 avec les représentants des 
administrations des États membres. 
Les coûts majorés pour heures supplémentaires et travail 
de nuit sont admissibles si dûment justifiés. 
Les dépenses au titre de préparation des cours 
8.84-8.86. La préparation des cours ne dépasse en 
général jamais les 10 ou 15 % du coût total d'une action. 
L'achat de cours à l'extérieur est compatible avec la prise 
en charge de coûts de préparation. La particularité dans 
ce cas est représentée par le niveau assez bas des coûts. 
Autres dépenses relatives aux actions de restructuration 
industrielle 
8.87-8.89. Les salaires du personnel enseignant et 
administratif sont calculés au prorata, tout comme le coût 
de l'énergie utilisée. Il incombe aux États membres 
l'obligation de procéder aux contrôles sur place nécessai­
res et de certifier à la Commission l'exactitude factuelle et 
comptable des frais exposés dans les demandes de 
paiement de solde. 
Dans le cadre des nouvelles règles issues de la réforme de 
1988, l'action communautaire sera rendue plus incisive et 
efficace du fait de l'introduction d'un mode de fonction­
nement par programme (nombre réduit de dossiers) et de 
286 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
l'application efficace d'un système de contrôles par 
sondage, ces deux aspects de la réforme étant étroitement 
liés entre eux. 
En ce qui concerne les amortissements, la même remarque 
de caractère général est à faire par la Commission. A ce 
propos, il est à préciser que — vu la complexité et les 
implications de la matière — les amortissements sont à 
calculer conformément à la législation nationale. 
En ce qui concerne l'avenir, les nouvelles règles ne 
prévoient plus explicitement l'amortissement en tant que 
tel, parmi les dépenses éligibles (voir article 1er du 
règlement n° 4255/88). 
Les recettes provenant de l'action 
8.90. L'observation de la Cour concernant la prise en 
compte des recettes obtenues par la vente de produits 
résultant de l'action de formation appelle de la part de la 
Commission des commentaires en réponse analogues à 
ceux déjà formulés sous les points 8.88 — 8.90, particuliè­
rement en ce qui concerne l'exercice de la fonction de 
contrôle et son partage entre États membres et Commis­
sion. 
Le FSE comme instrument de la politique 
industrielle 
8.91. La Commission reconnaît que l'amélioration de 
son système informatique peut représenter des avantages 
dans la gestion du FSE, notamment pour mieux connaître 
quel est le montant affecté — région par région — aux 
mesures d'accompagnement social des restructurations, 
et cela non seulement en termes d'engagement, mais aussi 
de paiement. 
8.92 - 8.96. Les nouvelles règles issues de la réforme de 
1988 apporteront une réponse à l'exigence de disposer 
d'un cadre de référence national ou régional pour mieux 
apprécier l'efficacité des différentes mesures d'accompa­
gnement des plans de restructuration industrielle. Le 
système de fonctionnement par plans et programmes, en 
passant par l'établissement des cadres communautaires d'appui, devra permettre aux interventions FSE de 
disposer du cadre de référence nécessaire. 
Conclusion 
Dans ses réponses au rapport spécial 1/88 de la Cour ({), 
la Commission avait prévu certains engagements, et 
notamment celui de se doter d'un recueil susceptible de 
constituer un document de référence interne pour 
l'interprétation des règles et critères de gestion du FSE. 
En confirmant cet engagement, la Commission envisage 
de compléter ce recueil en y insérant aussi une définition 
de la notion de restructuration et d'accompagner cette 
définition d'une typologie de cas. 
Dans ce recueil, certaines définitions pourront être 
données par référence aux textes et procédures nationales. 
Ce sera une façon pour la Commission de tirer profit de 
l'expérience des États membres. 
En ce qui concerne les plans de restructuration, la 
Commission compte demander aux États membres de 
s'assurer qu'un tel document existe. 
En ce qui concerne les coûts, la Commission rappelle 
qu'elle est en train de mettre au point une grille de coûts 
standards par État membre et niveau de qualification, à 
utiliser en tant que document de référence pour apprécier 
les écarts éventuels dans les demandes de paiement de 
solde. Ces écarts, pour être acceptés, devront être dûment 
justifiés. 
En ce qui concerne le contenu des formations dispensées 
et les résultats de ces formations en termes d'améliora­
tions dans la classification technique et/ou salariale, la 
Commission rappelle que la réforme des fonds structurels 
lui donne les moyens et le cadre juridique pour procéder à 
des contrôles et à des évaluations efficaces. 
La Commission se réfère enfin aux réponses qu'elle a 
données précédemment, et en particulier aux points 8.70 
(durée minimale de formation), 8.65 — 8.67 (traitement 
des dossiers), 8.77 (sous-traitance). 
(') Rapport spécial 1/88 sur les procédures et systèmes 
communautaires et nationaux relatifs à la gestion du FSE 
(JOC126du 16.5.1988, p. 1). 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 287 
CHAPITRE 9 
Dépenses de recherche et d'investissement 
CENTRE COMMUN DE RECHERCHE 
La Commission note que, dans son examen des progrès 
réalisés jusqu'à la fin de 1989 dans la mise en œuvre des 
principaux éléments du plan de restructuration décidé 
pour le CCR en 1988, la Cour a concentré ses observa­
tions sur les catégories de travaux du centre qui sont liées 
à l'assistance fournie à la Commission et aux prestations 
pour tiers. Ainsi que la Cour l'a fait elle-même remarquer, 
si ces activités sont des éléments importants de la 
restructuration du CCR, il convient néanmoins de 
rappeler qu'aux plans financier et scientifique l'exécution 
des programmes spécifiques de recherche inclus dans le 
programme-cadre demeure la tâche principale du CCR. 
Introduction 
9.6. Comme le fait observer la Cour, le Conseil a 
approuvé les propositions de la Commission définies dans 
le document «Nouvelles perspectives pour le Centre 
commun de recherche» par sa résolution du 29 juin 1988 
et a adopté des mesures concernant les programmes 
spécifiques de recherche en octobre 1988. La nouvelle 
restructuration du CCR en neuf instituts scientifiques a 
été décidée en novembre 1988. Ce n'est qu'en mai 1989 
que le Conseil a consolidé la base juridique des prestations 
pour tiers revêtant un intérêt communautaire et, comme 
la Cour l'a également fait observer au point 9.59, le 
règlement du Conseil concernant un régime de dégage­
ment a été adopté en juillet 1989. 
Évaluation à moyen terme 
9.8-9.10. Le présent chapitre couvrant la période 
allant jusqu'à la fin de l'année 1989 précise que grâce à son 
évolution le CCR se rapproche de ces nouveaux objectifs. 
Il fait le point de la situation un peu plus de un an après la 
mise en œuvre des principales mesures de restructuration. La Commission note que la Cour est consciente du fait 
qu'il faudra du temps pour la mise en œuvre des mesures 
prévues dans la restructuration. 
Comme l'a indiqué la Cour, parallèlement à son contrôle, 
un panel d'industriels a effectué une évaluation à moyen 
terme du CCR, conformément aux décisions du Conseil 
relatives aux programmes de recherche spécifiques. Bien 
que la Cour partage le point de vue du panel d'industriels 
en ce qui concerne les recommandations pour l'avenir, 
elle ne souscrit pas entièrement à ses conclusions. Le 
rapport rédigé par les industriels souligne que, «comme 
cette réorganisation requiert de profonds changements 
culturels, elle est, par définition, un processus de longue 
haleine» et précise que «les quelques clients interrogés 
ont largement apprécié la qualité scientifique des travaux, 
leur sérieux, leur célérité ainsi que la qualité des 
rapports». 
La Commission tient à souligner que le conseil d'adminis­
tration a joué un rôle important dans la gestion globale du 
centre et qu'il a notamment contrôlé toutes les questions 
budgétaires et financières par le truchement d'un sous-
comité spécifique «personnel et finances». 
Nouvelles perspectives pour le CCR 
9.14. Dans le cadre des travaux pour tiers, le CCR a dû 
faire face à une situation entièrement nouvelle, opposée à 
sa vocation première ; le débat sur la vocation future du 
CCR n'est d'ailleurs pas clos. Celle-ci a nécessité une mise 
au point initiale en plusieurs étapes, une transition 
progressive, étant donné que le CCR ne pouvait 
bénéficier d'aucune expérience semblable au sein de la 
Commission. La capacité d'adaptation et la rapidité de 
réaction du marché ont sans doute été surestimées pour le 
démarrage. 
En ce qui concerne les programmes spécifiques, les 
dépenses ont été réparties sur une période de quatre ans. 
Elles étaient inférieures aux prévisions en 1988 (3 %) et, 
comme l'a fait remarquer la Cour, légèrement supérieures 
en 1989 (3,6 % d'après les chiffres de dépenses effectives). 
La Commission considère que, pour des décisions 
pluriannuelles, c'est le résultat final qui compte; les 
^ journal officiel des Communautés européennes AèMè90 
chiffres annuels ne sont qu'indicatifs et ne servent qu'à 
assurer un équilibreau terme de la période de quatre ans. 
C'est dans cette optique que le projet de budget 
préliminaire pour 1991aété préparé. 
^^^^A^m^A^^C^^ 
9.15. La Commission est d'accord avec la Cour pour 
aftïrmer que les ob^ectifsfondamentau^ de la restructura 
tion sont un renforcement de l'autonomie et de la 
responsabilité des instituts — on peut considérer que ce 
plan a bien démarré compte tenu du fait que les 
institutionsn'ontétécrééesqu'ennovembrel9^—,mais 
elleestimequecetteautonomiedoitsedévelopperdansun 
cadre ^lobalcohérent^c'est^àdirequeleCCRdoit se 
comporter comme un service de la Commission. 
9.1^. Le budget de 19^9n'apasétéventiléauniveaudes 
instituts,carilaétéétablien 19^aumomentoùla 
nouvelle organisation du CCRn'était pas encore détïnie. 
Ln revanche, lorsqu'onaréparti les crédits en^anvier 
19^9, on a tenu compte de la structure institution 
nelle La gestion du CCR a fait l'omet de rapports 
périodiques sur les engagements institut par institut et les 
comptes déllnitifs pour 19^9 contenaient une représenta 
tion graphique des dépenses par les différents instituts 
9.1^. LaCommissionparta^eplemement l'avis delà 
Cour en ce qui concerne la responsabilité des instituts, 
tôes mesures visant à une plus grande autonomie 
financière des instituts d'iciàla Un de 199t^ sont en train 
d'être mises en œuvre. 
L'intention du CCR est de décentraliser, auprès des 
instituts d'tspra, les opérations den^a^ement, de paie 
ment et les mouvements de crédits, chacun pour cequi les 
concerne. Afin de rendrecette décentralisation opérations 
nelle dés^anvier 1991, des cours deformationontété 
or^anisés,uneanalvse des circuits administratifsaété 
effectuée, et les formulaires utilisés pour ces différentes 
opérations sont encoursde révision Cette approche, 
initiée dès le début de 199^. s'effectue en étroite 
collaboration avec les services du contrôle tinancier^elle 
va dans le sens des préoccupations de la Cour exprimées 
aupoint9.^1 
9.18. Ainsi qu'il est mentionné au point 917, le 
renforcement de l'aide administrative et financière 
accordée au^ instituts au site ddspra se fera au^ frais de 
services de l'administration centrale ^^^A^^^^^^^^^^^^^^ 
9.^. La Commission est d'avis que le succès du CCR 
dans ce domaine relève davantage de la qualité du travail 
que des mesures nnancières imputant des crédits au titre 
de l'assistancefourmeàla Commission dans le budget de 
la recherche Le volume des dépenses annuelles de la 
Commission relatives au^ services deconsultation est 
nettement plus important que les travaux demandés au 
CCR^ Ce fait devrait garantir que les différentes 
directions générales de la Commission ne commanderont 
des travaux au CCRques'ils estiment que le Centreest le 
mieu^ équipé pour répondreàleurs besoins.Ou fait de la 
rareté relative des fondsdisponibles par rapport à la 
demande,une sélection s'opère, garante de la meilleure 
utilisation des ressources.Le re^roupementdans le même 
cbapitre de tous les crédits affectés au^ activités ^L 
contribueàune plus grande transparence et permet de 
mieu^ choisir entre les projets concurrentiels. 
9.^. Les accords pluriannuelsétablissentun schéma de 
travail dont l'exécution est précisée par les directions 
générales concernées dans des programmes de travail 
annuels etdesréunionsdesuivi. Lesrapports annuels 
détaillés sont envovés au^ OCi utilisatrices avec une 
description des travaux réalisés au cours de la période et 
des réunions organisées dans le but de faire le point de la 
situation 
POans le cadre du titreVN du règlement tlnancier et des 
perspectives tïnancières pour 19^199^, qui e^ent l'un 
et l'autre le regroupement des crédits de recherche, tout 
est mis en œuvre pour que les directions générales 
utilisatrices puissent présenter leur offre pour les services 
e^és du CCR.au cours des réunions semestrielles mterD 
OC Ce procédé garantit la transparence et le respect des 
priorités et permetàchacun d'exposer ses griefs. 
Co^ctu^nr^t^^t^^st^nce fourni 
9.^5. La Commission comprendfapproche de la Cour, 
mais, unefoisde plus,souligne lescontraintes budgétaires 
qui régissent ce tvpe de travail.comme ilaétéindiquéau 
pomt9.^cidessus Compte tenu de ces limites, le CCR 
suivra le principe delà relation clientcontractant aussi 
tidèlement que possible. 
9.^. La Commission est consciente que l'approche 
commerciale recommandée par le panel d'experts est le 
déti auquel le CCR devrait répondre par l'accomplisses 
mentde travaux pourtiersCedéfiserad'autantplusardu 
12 12 90 journal officiel des Communautés européennes 2^9 
que cette forme d^activité constitue une approche toutà 
faitinédite au niveau de la Commission, et que leCCR. ne 
peutpas compter sur une expériencedé^àacquisepar 
d^autres services de la Commission. 
C^^^it^tle^o^ecuf^ 
9.^9. LaCommissionn^interprètepasleterme^ob^ec^ 
tif^ de la même manière que laCour. Elle pense que, 
lorsque cenouveautvpedetravauxaété examiné, le 
Conseil et le Parlement voulaient vérilier la capacité du 
CCR.d^ohtenirdescontratsdeprestationspourtiersdans 
un environnement compétitif sur la base de sa réputation 
et de la qualité des travaux effectués. En eftet, les 
recherches engagées peuvent porter sur plusieurs années, 
et, comme la Cour le reconnaît elle-même, il peutvavoir 
un décalage important dans les premières annéesentre les 
contratsconclus et les travaux exécutés. Loans la phase de 
démarrage actuelle, le montant des contrats conclus et en 
cours d^exécution donne une vue plus correcte des 
performances. 
Cen^est qu^en régime de croisière, lorsque cet écart dûau 
démarrage se sera naturellement atténué, que le montant 
facturé reflétera le niveau des travaux tiers. 
9.^0. Compte tenu de ce qui précède, le CCR.autilisé le 
montant des contrats conclus comme données. L^e plus, 
un seul contrat non encore signé, mais pour lequel existait 
une lettre d^intention ferme, engageant un partenaire 
sérieux, a été inclus dans les valeurs annoncées^ 
Pintentions^est concrétiséeen contrat depuis. Lemontant 
était d^ailleurs mis en évidence par le CCR.. 
^é^^^o^^l^tlnde^9^9^^eau^lo^l 
9.^2^9.^7. La Commission considèrequePohjectif des 
prestations pour tiers pour fannée 19^59 ne doit être 
considéré que comme une référence intermédiaire et qu^il 
ne faudra évaluer la performance qu^en fonction des 
résultats obtenus pour toute la période 19^1991. Les 
résultats de cette étape intermédiaire ont également été 
intluencés par le temps qu^ilafallu pour obtenir le cadre 
juridique régissant ce tvped^activrtés. 
9.^2. Les o,(^7 IvlioECL^ (^montants facturésàla tin de 
19^sontexprimésselon lemoded^appréciationdes 
résultats choisi par la Cour ^elon les critères de la 
Commission, ils s^élèventàléô,7^iioECLC. 
9.^. Ces recettes non liées aux travaux de recherche, 
comme le souligne^ustement la Cour,sont cependant des 
recettesde tiers.Cela expliquequ^ellesaientétécomptahi lisées en tant que telles, bien que leurs destinations soient 
par nature différentes. 
^^^on^^^e^u^i^htut^ 
9.^7. H est vrai que Mon ne s^attendait pas à une 
demande aussi importante d^équipement et de matériel. 
Compte tenu decette tendance, le CCR, en accordavec le 
conseil d^administration,aproposéd^augmenterPobiec 
tifde^2à^^ioECCè 
Leséô2^ioECUconstituentlaseuleréférencedonnéepar 
les orientations du Conseil, le montant de47,l^ioECL^ 
étant un élément indicatif de Péchéancier budgétaire 
interneduCCR.. En outre,il nes^agitpasd^un objectif de 
remboursement à devoir atteindre, mais plutôt daoai 
volume planitié de chiffre d^affairesdestinéàdémontrer 
aux autorités politiques la capacité du CCRàattirer des 
clients dans un marché ouvert^ce qui est conforme aux 
orientations politiques delà résolution du Conseil du 
29^uinl9^ 
Lec^rn^tdeconun^nd^^u^tdécenn^^9^9 
9.^. Les résultats obtenus ^usqu^àprésent mettent en 
évidence le fait que la période de démarrage s^est avérée 
plus longue que celle planitiée. Cela peut se comprendre 
en raison du fait que leCCRadûfairefaceàunesituation 
toutàfait nouvelle.La mise au point s^est effectuée par 
étapes, de manière pragmatique.En eflet,ilafallu assurer 
une base juridique adéquateàcetvped^activité inédite 
par une décision du Conseil du3mai!9^9,et procéder 
ensuite à rétablissement de règles internes, après une 
certaine période d^observation du fonctionnement des 
activités pour tiers. 
9.40. La Commission se réfèreàla réponse donnée aux 
points9.32 — 937 et elle voudraitànouveau souligner 
que la présentation des performances du CCR^ par 
rapportauxorientationsdu Conseil enmatièrede travaux 
pourtiersnepourraitseréduireàunecomptabilisationde 
Pencaissement reçu pour ces travaux. 
290 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
Fixation des prix des prestations pour tiers 
9.42. Le fait que certains contrats ne permettent pas de 
couvrir l'intégralité du coût économique est dû aux 
méthodes de calcul utilisées à Petten avant la mise en 
vigueur des nouvelles instructions établies par le directeur 
général du CCR en octobre 1989. 
Comptabilité des prestations pour tiers 
9.46. a) Depuis la mise en œuvre du règlement intérieur, 
le conseil d'administration a vérifié soigneusement, tant 
au niveau de son sous-comité «personnel et finances» 
qu'au niveau des séances plénières, l'évolution des 
prestations pour tiers et leur exécution. 
9.46. b) - 9.47. Le système de comptabilité actuel, dont 
l'existence précède l'introduction des travaux pour tiers, 
n'a pas été conçu pour traiter des données de type 
commercial. Il ne permet donc pas immédiatement la 
comparaison entre le coût de l'exécution d'un contrat et le 
prix facturé, car il enregistre les coûts sur une base 
annuelle. La Commission a décidé de remédier à cette 
situation en commandant à une firme spécialisée la mise 
en place d'un système complémentaire, devant permettre 
d'effectuer ces comparaisons. Ce système entrera en 
vigueur au cours du second semestre de 1990. 
Marketing 
9.48. La stratégie de marketing du CCR sera renforcée 
afin de contribuer au développement des travaux pour 
tiers. A cet égard, le CCR a déjà lancé une procédure de 
recrutement d'un responsable en marketing pour assurer 
le suivi et coordonner les travaux des instituts dans ce 
domaine. Sur le plan de l'organisation interne, le CCR 
poursuit la stratégie qui consiste à maintenir un équilibre 
entre le marketing centralisé au niveau de la direction 
générale et le marketing décentralisé au niveau des 
instituts. 
Problèmes budgétaires 
9.52. A l'instar d'autres centres de recherche effectuant 
des prestations pour tiers, le CCR prévient les déficits 
temporaires possibles en appliquant une politique de 
recrutement qui consiste à ne pas remplir, pour le 
moment, tous les postes disponibles. 9.54. b) Les agents employés par le Centre ne restent 
pas inoccupés dans l'attente de nouveaux contrats de 
prestations pour le compte de tiers, mais sont tous affectés 
à d'autres tâches du CCR. 
c) Dans l'avant-projet de budget 1991, ce déséquilibre 
est résorbé, dans le respect de l'enveloppe globale de 
700 Mio ECU. 
d) Il aurait probablement fallu accorder une période de 
démarrage plus longue en raison de la difficulté d'intégrer 
un système de philosophie commerciale au sein d'une 
administration publique ayant un mode de fonctionne­
ment relativement différent. 
e) L'avant-projet de budget 1991 montre clairement la 
stratégie poursuivie pour le CCR et démontre la rigueur 
de gestion budgétaire appliquée. En effet, aux dépenses de 
personnel non couvertes par des recettes provenant de 
tiers, le CCR annule, en fin d'exercice, les avances de 
crédits de personnel correspondantes. 
Politique du personnel 
La Commission attache la plus grande importance à la 
nouvelle politique du personnel du CCR qui a été définie 
dans la première proposition de la Commission intitulée 
« Les perspectives pour le Centre commun de recherche ». 
9.55. Au cours de 1989, le CCR a recruté 107 agents. La 
création des instituts a largement encouragé la mobilité 
interne. Il est vrai que très peu d'agents ont quitté 
volontairement le centre, notamment parce que la 
mobilité du personnel de recherche n'a pas été confirmée 
ailleurs. En revanche, ce phénomène s'est généralisé en 
1990 et de nombreux candidats (quelque 20 %) ont refusé 
de signer des contrats en raison des conditions d'emploi 
défavorables (durée de 5 ans et rémunération insuffisan­
te). 
9.56. Les mesures décrites par la Cour sont des mesures 
générales applicables au personnel des institutions 
communautaires qui n'ont pas été motivées par les 
besoins du CCR et qui ne correspondent donc pas aux 
exigences spécifiques de celui-ci. Plusieurs membres du 
personnel du CCR ont bénéficié de ces mesures. 
9.57. Cette opération visait à permettre le recrutement 
de personnel espagnol et portugais. Parmi les 92 agents 
temporaires qui ont quitté le Centre à la fin de 1989, il y 
avait deux agents de grade B, 86 agents de grade C et 
quatre agents de grade D. 
La Commission poursuit ses efforts pour recruter du 
personnel espagnol et portugais qui est passé de 
61 personnes à la fin de l'année 1989 à 74 personnes en 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 291 
juin 1990. Il s'agit de 46 agents espagnols et de 28 
portugais. La répartition dans les divers grades montre 
que le recrutement de ces agents a contribué à un 
«upgrading» du niveau par rapport à celui des agents 
ayant pris le volontariat: 31 A, 18 B et 25 C. 
Par ailleurs, il convient de noter que l'amélioration de la 
qualité scientifique du CCR ne dépend pas seulement des 
fonctionnaires, mais dans une mesure de plus en plus 
importante de l'apport, strictement temporaire, de 
scientifiques invités, de titulaires de bourses de recherche 
et de personnel détaché des États membres. En outre, les 
autorités espagnoles et portugaises, compte tenu du 
développement de la recherche scientifique nationale, 
préfèrent employer leurs scientifiques dans le cadre de 
leurs propres travaux de recherche plutôt que de les voir 
accepter un emploi à long terme au CCR. 
9.58. La Commission rappelle que depuis 1974 elle n'a 
pas autorisé le recrutement de nouveaux fonctionnaires. 
Les agents temporaires, remplissant les exigences requises 
pour le dégagement (55 ans et 15 ans d'expérience), 
étaient des agents du CCR et des agents locaux qui 
avaient été nommés agents temporaires le 30 octobre 
1976. Toutes ces catégories de personnes sont devenues 
des agents de grade C. Quelques-uns ont réussi à passer 
un concours et à devenir des agents du grade B. Par 
conséquent, la mesure a davantage servi à rajeunir le 
personnel qu'à recruter des scientifiques. 
9.59 - 9.60. L'aspect contraignant du règlement (CEE) 
n° 1857/89 du Conseil a amené plusieurs agents à poser 
leur candidature, car ils ont préféré ne pas être désignés 
d'office par les responsables du CCR. 
9.61. Les données de la Cour correspondent à la 
situation au moment de la décision de la Commission 
(29 janvier 1990). Entre le moment de la décision et la 
mise en application définitive du dégagement (28 février 
1990), il y a eu un départ en invalidité (fonctionnaire A) et 
un retrait de candidature (fonctionnaire B). Ceux-ci ont 
été remplacés par des fonctionnaires se trouvant sur la 
liste de réserve (un fonctionnaire B et un fonction­
naire C). La situation finale du dégagement est de 37 A 
(dont 34 S/T), 52 B (dont 45 S/T) et 11 C (dont 8 S/T). 
La Commission tient à souligner le rôle que joue le 
personnel technico-scientifique de grade B au niveau de la 
qualité scientifique du Centre. 
9.62. L'effet sur la structure d'âge sera visible lorsque les 
100 agents dégagés seront remplacés par des jeunes. Cinq 
pour cent (100 sur 2 000) est un très faible pourcentage et 
il faudrait un programme de dégagement plus long pour 
constater un changement manifeste dans la structure 
d'âge du personnel. Le conseil d'administration du CCR a soigneusement 
analysé la situation et proposé de tels programmes pour 
l'avenir. 
9.63. Le recrutement de spécialistes dans certains 
domaines de recherche s'avère plus difficile et plus long 
que prévu. De nouvelles procédures plus satisfaisantes de 
recrutement ont été introduites (voir également la réponse 
au point 9.55). 
9.64. Le nombre d'effectifs supplémentaires autorisé en 
1989 et en 1990 était de 1 760 pour le cadre scientifique et 
technique et de 420 pour le cadre administratif. Ce chiffre 
de 2 180 ne comprend pas le personnel du contrôle 
financier, de la comptabilité et des services médicaux, ni 
d'ailleurs les 80 personnes transférées à la DGIX au 
cours de la seconde moitié de 1989. Étant donné que le 
transfert à la DG IX n'a été réalisé qu'en novembre 1989, 
les chiffres pour le mois de juin figurant dans le rapport de 
la Cour incluent 42 personnes sur le point d'être 
transférées. Le personnel administratif du CCR (compte 
non tenu des 42) ne dépasse pas le plafond autorisé de 420 
pour les agents administratifs. A aucun moment, le total 
de 2 180 n'a été atteint. 
Chaque année, le CCR demande la régularisation de 
certains ajustements qui ont été opérés entre les postes 
scientifiques et techniques et les postes administratifs 
pour faire face à une situation qui est stable depuis 
plusieurs années. 
En ce qui concerne les auxiliaires, des mesures ont été 
prises pour réduire leur nombre; comme le montre le 
tableau 9.7 du rapport de la Cour, le nombre total 
d'auxiliaires est passé de 130 à 124 entre juin et décembre 
1989. 
9.65. Sur les 107 agents recrutés en 1989, 91 étaient des 
agents scientifiques et techniques. Les autres étaient 
des: 
1988 1989 
boursiers 135 125 
étudiants 93 123 
fonctionnaires détachés — 18 
scientifiques invités 58 67 
286 333 (•) 
(') Ces données, qui permettent une comparaison avec 1988, 
sont toutefois différentes de celles affichées dans le rapport 
annuel 1989 où une nouvelle présentation avait été adoptée 
par rapport à 1988. En effet, le rapport annuel 1989 indique 
des données moyennes de hommes/an, de même qu'il exclut 
les 123 stagiaires qui se trouvent dans la colonne ci-dessus. 
292 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
En réalité, 10 agents temporaires ont été recrutés pour 
une durée de trois ans. Ces contrats de trois ans non 
renouvelables se sont avérés peu pratiques. Ils ont été 
jugés négatifs par le panel d'industriels chargés de 
l'évaluation à moyen terme qui a estimé que cette mesure 
politique ne tenait manifestement aucun compte de la 
difficulté d'attirer déjeunes scientifiques avec des contrats 
de si courte durée. L'industrie s'y refuse. D'autres 
mesures ont été prises pour garantir la mobilité du 
personnel. 
9.66. L'expérience a démontré qu'un scientifique de bon 
niveau, après avoir passé dix à quinze ans dans un 
laboratoire, peut devenir un excellent administrateur et 
qu'il est souvent meilleur qu'un expert recruté à 
l'extérieur qui ne parvient pas toujours aux résultats 
escomptés. 
La Commission est d'accord avec la Cour sur le fait qu'il 
faut recruter des professionnels dans le domaine du 
marketing et signale que les procédures de recrutement 
sont en bonne voie. 
Conclusion relative au personnel 
9.67. La Commission admet que les mesures prises à ce 
jour n'ont peut-être pas entièrement résolu les problèmes 
mentionnés par la Cour. Toutefois, ces mesures ont 
permis de recruter du personnel plus jeune ayant le profil 
désiré, améliorant ainsi la structure d'âge et élargissant 
l'éventail des compétences. La Commission et le conseil 
d'administration considèrent qu'il faut poursuivre les 
efforts entamés dans les années à venir. 
En ce qui concerne l'aspect administratif, le CCR va créer 
une unité «efficacité de la gestion» comme indiqué dans 
les réponses aux points 9.76 — 9.79. ci-dessous. 
Comptabilité analytique 
9.68-9.70. Les informations données à la Cour au 
début de l'année 1990 par les consultants consistaient en 
un aperçu général de la conception du système plutôt 
qu'en une description détaillée de son potentiel. Le 
« développement » des applications n'a pas pu faire l'objet 
d'une description détaillée à ce stade de la mise en œuvre, 
mais il convient de noter que le système est extrêmement 
flexible et pourra répondre à la plupart des exigences 
futures. 
Au départ, le MACS sera délibérément simple afin d'être 
disponible rapidement ; il sera développé au cours de son 
utilisation grâce à sa conception flexible et tiendra compte des recommandations reçues, notamment celles de la 
Cour. 
La démonstration du système a été faite devant le comité 
budgétaire du Conseil au mois de juin 1990. MACS 
devrait entrer en vigueur cette année. 
9.71. En plus de la répartition des coûts entre centres de 
coût et projets de recherche, le système prévoit également 
d'autres possibilités de gestion journalière du CCR, de ses 
instituts et de ses unités. Elles pourront être ajoutées au 
fur et à mesure de l'expérience acquise. 
9.72. a) Conformément aux recommandations de la 
Cour, le nouveau système permet d'établir des comparai­
sons générales ainsi que la différence entre les coûts réels 
et le budget. 
b) Les coûts matériels du CCR, cités par la Cour, par 
exemple les services comptables, le contrôle financier, les 
cantines, les services médicaux, etc., ne font pas partie du 
budget du CCR, ces services n'étant pas gérés par du 
personnel du CCR. 
c) Le nécessaire a été fait pour comparer les données 
intérieures avec les données extérieures en vue d'identifier 
les coûts excessifs, conformément à la recommandation 
de la Cour. 
9.73. La Commission partage le point de vue de la Cour, 
à savoir qu'il faut un système fiable d'imputation du 
nombre d'hommes/heure au projet, mais signale que 
celui-ci ne saurait être considéré comme faisant partie du 
MACS lui-même, car il s'agit d'une simple source de 
données. Il est évident que, comme pour les autres 
données introduites dans le système, la précision est une 
condition sine qua non de l'utilité du système. Des 
mesures ont été prises pour améliorer le système de 
rapport sur l'imputation du temps du personnel, notam­
ment pour une meilleure harmonisation de la fréquence 
des rapports. 
9.75. La Commission partage l'avis de la Cour en ce qui 
concerne la formation en matière de gestion et un 
programme de formation des utilisateurs par le contrac­
tant a été prévu d'emblée dans le programme de mise en 
œuvre. 
Réductions de coûts 
9.76-9.79. La Commission est entièrement d'accord 
qu'il faut mettre tout en œuvre pour réduire les coûts. Des 
mesures supplémentaires ont été prises et le contrôle de 
facto des dépenses est 'effectué, notamment en ce qui 
concerne les services généraux. Tout cela est lié à 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 293 
l'amélioration de la relation client-contractant entre les 
services généraux et les instituts, et les résultats sont 
exploités dans le cadre du budget du CCR envisagé pour 
1991, dans lequel les dépenses proposées au chapitre 
« Moyens de réalisation » sont inférieures en termes réels 
au budget de l'année en cours. 
Le CCR poursuit ses efforts : en vue de la mise en œuvre 
des recommandations de la Cour et à la suite des 
discussions avec le conseil d'administration, il a décidé de 
créer une unité «efficacité de la gestion » sous sa responsa­
bilité. 
Conclusions générales 
9.80. La Commission partage entièrement l'observation 
de la Cour selon laquelle toutes les mesures visant à 
«rénover» le CCR n'ont pas encore abouti. Il était prévu 
dès le départ par le CCR et par d'autres personnes 
chargées de l'évaluation du CCR que ce processus, lent 
par nature, prendrait du temps. 
9.81. La Commission est d'accord sur les objectifs 
essentiels d'autonomie et de fiabilité des instituts. Les 
mesures visant à donner notamment aux instituts une plus 
grande autonomie financière d'ici à la fin de 1990 sont en 
bonne voie de réalisation, compte tenu du fait que les 
instituts n'ont été créés qu'en novembre 1988. Le 
renforcement de l'aide administrative et financière aux 
instituts au site d'Ispra sera poursuivi aux frais des 
services d'administration centrale. 
9.82. La Commission comprend l'approche de la Cour, 
mais souligne qu'il existe des contraintes budgétaires qui 
conditionnent les travaux d'assistance fournis à la 
Commission. Dans le cadre de ces limites, le CCR essaiera 
d'appliquer au mieux la relation client-contractant. 
9.83. La Commission considère que l'objectif des 
prestations pour tiers en 1989 concerne seulement la 
planification interne et ne devrait être considéré que 
comme une référence provisoire; il faudra évaluer la 
performance lorsque les résultats de toute la période 
1988-1991, pour laquelle le Conseil a fixé un objectif, 
seront disponibles. 
Si la période de démarrage s'est avérée plus longue que 
planifiée, la Commission a l'intention de poursuivre ses 
efforts et de prendre les mesures qui conviennent pour 
arriver à une situation proche des orientations indiquées 
par le Conseil. Une certaine accélération de la croissance 
du volume des travaux pour tiers est observée. La mise en 
place, dans la seconde moitié de 1990, d'un système 
complémentaire de comptabilité (MACS) doit permettre, 
entre autres, la comparaison entre le coût de l'exécution d'un contrat pour tiers et le prix facturé, contribuant ainsi 
à l'amélioration de la gestion des travaux pour tiers. 
Le renforcement de la stratégie de marketing du CCR 
devrait contribuer au développement des travaux pour 
tiers. A cet égard, le CCR a déjà lancé une procédure de 
recrutement d'un responsable en marketing pour assurer 
le suivi et coordonner les travaux des instituts dans ce 
domaine. 
S'agissant de la rigueur budgétaire avec laquelle les 
activités pour tiers sont gérées, l'avant-projet de bud­
get 1991 montre clairement la stratégie poursuivie. En 
effet, aux dépenses de personnel non couvertes par des 
recettes provenant de tiers, le CCR annule, en fin 
d'exercice, les avances de crédits de personnel correspon­
dantes. 
9.84. La Commission attache la plus grande importance 
à la nouvelle politique du personnel pour le CCR qui a été 
définie dans une série de points figurant dans la première 
proposition de la Commission intitulée «Une nouvelle 
perspective pour le Centre commun de recherche». 
Même si les mesures prises à ce jour n'ont pas encore 
entièrement résolu les problèmes de personnel, elles ont 
toutefois permis de recruter des jeunes ayant le profil 
désiré, améliorant ainsi la structure d'âge et élargissant 
l'éventail des compétences. 
La Commission et le conseil d'administration considèrent 
qu'il faut poursuivre les efforts entrepris dans les années à 
venir. De nouvelles procédures plus satisfaisantes pour le 
recrutement ont été introduites entre-temps. 
9.85. La Commission s'accorde avec la Cour pour 
affirmer qu'il faut exploiter au maximum le potentiel du 
système de gestion comptable. Lorsque le système a été 
présenté à la Cour, il en était encore au stade de la 
conception. Sa mise au point ultérieure, qui a notamment 
prévu une capacité inhérente de croissance, a permis de 
tenir compte des recommandations de la Cour. La mise en 
service de ce système est prévue pour la seconde moitié de 
1990. 
9.86. Eu égard aux recommandations de la Cour et 
compte tenu des discussions avec le conseil d'administra­
tion, le CCR a décidé de créer une unité «efficacité de la 
gestion» sous sa responsabilité. 
^ Journal ofUciel des Communautés européennes Aè Aè^O 
E^TRT3PRIS8CC^lvi^lE^EJEP 
^JointEuropc^nToru^) 
9.87^9.92. La Commission partage le point de vue de 
la Cour^àsavoirquaine décision relativeàla durée du 
projet JETdoit être prise dans les meilleurs délais. La 
décision du Conseil concernant le programme-cadre 
1990-199^ indique quelle Conseil pourrait décidenàla 
lumière dePévaluationt^par le comité dévaluation du programmerions qui fait rapportàla Commissions 
de prolongerfentreprise commune JLL^. 
Compte tenu dePavis favorable du comité d^administra-
tion en la matières la Commission a ^intention de 
transmettre une proposition au Conseil dans les meilleurs 
délais.Cette proposition visantàmoditlerl^articlel9des 
statutsdePentrephsecommuneJEL^quirégitladuréede 
Pentreprisecommune^adéjà été acceptée par le conseil 
JEL 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 295 
CHAPITRE 10 
Coopération avec les pays en voie de développement 
AIDE AU BANGLADESH 
Remarque générale 
D'une manière générale, la Commission tient à faire 
observer que le rapport donne une vision trop négative du 
programme et des activités communautaires de coopéra­
tion au développement avec le Bangladesh, qui sont 
relativement récents et qui se développent et s'améliorent 
rapidement. 
Introduction 
10.5. a) Les chiffres en valeur absolue doivent être 
rapportés à l'importance de la population (112 millions 
d'habitants) et à l'ampleur de la pauvreté (plus de la 
moitié de la population vit au-dessous du seuil de 
pauvreté). 
b) La Commission souhaite attirer l'attention sur le fait 
que les versements faits par la Communauté au titre de 
l'aide aux projets sont comparables à ceux de nombreux 
autres donateurs et aux chiffres globaux de versement 
pour les investissements à des fins de développement 
effectués au Bangladesh. 
Aide alimentaire 
Situation alimentaire 
10.8. La situation alimentaire du pays est suivie très 
attentivement, tant par les pouvoirs publics que par les 
donateurs. 
10.9. En ce qui concerne la surestimation du déficit 
alimentaire, la Commission fait observer que les autorités du Bangladesh ont toujours eu pour politique, depuis 
plusieurs années, de constituer et de maintenir dans le 
pays des stocks de sécurité alimentaire de l'ordre de 1,2 à 
1,5 Mio t, en particulier pendant la période plus critique 
qui fait suite à la mousson. Les événements et l'expérience 
ont incité les autorités du Bangladesh à continuer dans 
cette voie : c'est en grande partie grâce à ces stocks qu'il a 
été possible d'éviter la famine après les inondations de 
1987 et 1988. Entre-temps, les donateurs ont accepté 
d'aider le gouvernement du Bangladesh à étudier le 
problème très complexe et politiquement très sensible des 
stocks optimaux de sécurité alimentaire dans le pays. 
Cette étude est en cours (juillet 1990) et la Commission 
considère que toute déclaration contestant les niveaux des 
stocks de sécurité alimentaire est donc prématurée. 
La capacité de stockage décentralisée du PFDS est 
d'environ 1,2 Mio t. D'autres silos/entrepôts plus 
centralisés offrent une capacité de stockage supplémen­
taire de 600 000 t. Il n'est donc pas surprenant qu'en 
raison de la politique susmentionnée la capacité de 
stockage ait été de plus en plus fortement sollicitée au 
cours des dernières années et que le gouvernement du 
Bangladesh s'efforce de l'accroître (avec le concours des 
donateurs). 
Tous les donateurs ont admis un déficit alimentaire de 
l'ordre de 1,5 à 2,5 Mio t par an comme justification 
principale de leur aide alimentaire. Alors qu'il y a des 
signes positifs qui montrent que ce déficit peut lentement 
se réduire, la Commission partage le point de vue du 
dispensateur le plus important d'aide alimentaire 
(USAID), selon lequel il faudra attendre au moins la fin 
des années 90 pour que le pays puisse être autosuffisant en 
céréales (sans même parler des autres produits de base, 
tels que l'huile alimentaire, les légumes, etc.). 
10.10 - 10.12. Il est exact de dire que le PFDS a trop 
favorisé les zones urbaines par le passé, notamment les 
catégories aisées de la population. Ce déséquilibre a été 
fortement réduit et continue à être réduit (par exemple, 
par le biais de la substitution, en avril 1989, des «rations 
rurales» au système faussé de distribution des «rations 
modifiées» et de l'acceptation par les autorités du 
Bangladesh de la mise en application des recomman­
dations de la task-force du gouvernement du Bangladesh 
— donateurs sur le « renforcement des structures pour le 
développement assisté par l'aide alimentaire»). 
296 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
Les améliorations apportées au PFDS — système qui 
n'est peut-être pas parfait, mais qui permet d'éviter les 
famines — l'ont été en grande partie sous la pression des 
donateurs (dont la Communauté) qui ont continué de 
soutenir le système malgré ses faiblesses. Le changement 
d'orientation d'un système très sensible et vulnérable de 
sécurité alimentaire est un processus progressif et à long 
terme, qui nécessite une grande prudence. 
La réorientation progressive du PFDS dans la bonne 
direction ainsi que le rôle important que la Communauté 
et les autres principaux dispensateurs d'aide alimentaire 
ont joué dans ce processus s'expliquent par le fait qu'ils 
étaient disposés à continuer à participer au système et à le 
soutenir. 
Ventes subventionnées de quantités 
provenant des stocks du PFDS 
10.13. Les ventes/achats marginaux d'intervention 
peuvent avoir une forte incidence sur le marché, parce 
qu'il faut les comparer non pas avec l'offre/la demande 
totale sur le marché, mais avec l'excédent de l'offre ou de 
la demande. 
Aide alimentaire directe de la Communauté 
10.18. L'aide alimentaire d'urgence allouée par la 
Communauté en 1987 et 1988 a permis de soutenir un 
système efficace de sécurité alimentaire, qui s'appuie sur 
le maintien d'un certain niveau des stocks de sécurité 
alimentaire dans le pays et sur la mobilisation et la 
reconstitution de ces stocks en cas d'urgence. En pareil 
cas, comme pour les inondations de 1987 et 1988, les 
prélèvements sur le PFDS augmentent dans des propor­
tions très importantes. Il est donc nécessaire de reconsti­
tuer d'urgence ces stocks de façon qu'ils atteignent un 
niveau supérieur aux livraisons normales d'aide alimen­
taire et c'est d'ailleurs ce que demande le gouvernement. 
Si les stocks diminuaient pour atteindre des niveaux 
dangereusement peu élevés, cela pourrait donner lieu à 
des importations commerciales irrationnelles de la part 
des pouvoirs publics. 
La mobilisation et la reconstitution des stocks alimentai­
res existant dans le pays en cas d'urgence sont la seule 
garantie d'une action et d'un effet immédiat. L'achemine­
ment de l'aide alimentaire (d'urgence) de la Communauté 
au Bangladesh demande, en tout cas. un minimum de huit 
à douze semaines. Rôle des autorités du Bangladesh 
10.19. Des demandes d'indemnisation ont été introdui­
tes depuis lors (décembre 1989). Des problèmes de pesage 
se posent effectivement dans les ports en raison de 
l'absence d'équipements, de contrôle, de personnel 
qualifié et d'une bonne gestion. La nomination d'un 
contrôleur de la Communauté en 1989 devrait permettre 
de réduire au minimum les erreurs et les pertes. Un projet 
communautaire distinct est en cours d'élaboration pour 
améliorer l'efficacité du déchargement des céréales 
alimentaires dans les ports. 
10.20. Les fonds de contrepartie de l'aide alimentaire 
ont constitué et constitueront probablement une source 
importante de financement pour les programmes et 
investissements de développement du pays. 
D'ailleurs, comme le souligne la Cour, un nouveau 
système de gestion des fonds de contrepartie est en 
vigueur depuis 1988, système qui permettra la transpa­
rence de la constitution et de l'utilisation de ces fonds. 
Efficacité de l'aide alimentaire directe 
10.21. L'aide alimentaire de la Communauté est allouée 
principalement pour aider le gouvernement à combler le 
déficit alimentaire global. Ce déficit est important et ne 
disparaîtra pas à l'avenir. Cela est corroboré et confirmé 
par tous les donateurs et par une étude indépendante 
réalisée par la Commission en 1990. Les pouvoirs publics 
comblent essentiellement ce déficit en vendant et en 
distribuant sélectivement les produits alimentaires par le 
biais de l'Office public de distribution de céréales (PFDS). 
La définition des priorités en matière de vente et de 
distribution du PFDS est, à l'évidence, laissée à la libre 
appréciation du gouvernement. La majeure partie de 
l'aide alimentaire communautaire a été vendue par le biais 
du PFDS, ce qui a permis d'éviter les hausses de prix des 
céréales, d'augmenter les quantités globales disponibles 
de produits alimentaires et d'améliorer la sécurité 
alimentaire, notamment pour les plus pauvres. 
Une partie plus importante qu'auparavant de l'aide 
alimentaire communautaire a été distribuée gratuitement 
au titre des programmes d'aide aux catégories les plus 
vulnérables et de rétribution du travail en nature, qui sont 
spécialement axés sur les plus pauvres. S'il est vrai que le 
PFDS s'est révélé efficace par le passé, notamment en cas 
d'urgence, il est cependant reconnu que ce système a trop 
favorisé les zones urbaines. Ces avantages et privilèges 
ont cependant été fortement réduits sous la pression et la 
manifestation de la volonté de la Communauté et des 
autres donateurs de continuer à soutenir les modifications 
du système dans la bonne direction. L'aide alimentaire 
accordée par la Communauté au Bangladesh vise à 
améliorer la sécurité alimentaire globale. Les ventes 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 297 
subventionnées de produits alimentaires par le biais d'un 
Office public de distribution de céréales contribuent à 
atteindre cet objectif. La Commission ne peut donc pas 
accepter que «l'amélioration de la rémunération du 
secteur public n'apparaîtrait pas comme un bon objectif 
d'un programme d'aide alimentaire». 
Aide alimentaire indirecte 
par l'intermédiaire d'organisations internationales 
Programme alimentaire mondial 
10.23. La Commission reçoit depuis 1989, lors de la 
tenue du comité des politiques et programmes d'aide 
alimentaire (CPA), un rapport global des pertes de 
produits encourues par le PAM et des montants réclamés 
aux compagnies d'assurances. Les indemnités d'assuran­
ce retournent dans les ressources globales du PAM et 
servent à l'achat de quantités de remplacement lorsque les 
pertes sont substantielles (l'achat et l'expédition de très 
faibles quantités n'étant pas économiques). 
10.24. Il est à noter que, lorsque les envois d'aide 
alimentaire communautaire ont été livrés, ils sont 
physiquement intégrés dans les quantités et les stocks de 
céréales distribués ou vendus par l'intermédiaire de 
l'Office public de distribution de céréales. L'allocation 
d'aide alimentaire communautaire à l'appui des program­
mes de distribution FFW/VGD dans certaines zones 
n'implique donc pas que le blé communautaire est 
physiquement destiné à ces zones et y est acheminé. 
10.25. Malgré le contenu des lettres officielles antérieu­
res à 1986, la Commission et le Programme alimentaire 
mondial sont convenus que le rapport adressé au comité 
des politiques et programmes d'aide alimentaire sur les 
activités du programme répondait aux besoins d'informa­
tion de la Commission. 
Financement des grands projets 
Efficacité par rapport aux principaux objectifs 
10.28. La Commission n'est pas en mesure de partager 
les observations de la Cour. La Commission s'est souvent 
trouvée dans une situation délicate au début de son 
engagement au Bangladesh, préférant cofinancer des 
projets mis en œuvre et financés par des donateurs plus 
expérimentés de façon à acquérir de l'expérience, plutôt que de s'engager dans et/ou de réaliser seule des projets et 
programmes au risque de commettre de graves erreurs. 
La Commission reconnaît que les projets concernant les 
semences de céréales n'ont pas encore atteint tous leurs 
objectifs. Toutefois, les augmentations récentes très 
prometteuses de la production céréalière sont dues au 
développement de l'agriculture irriguée, conjugué à 
l'introduction de variétés de semences à haut rendement, 
auxquels les projets céréaliers cofinancés par la Commu­
nauté ont directement contribué par le biais de la 
fourniture de semences et du développement du parc 
d'infrastructures et d'équipements spécialement axé sur 
les semences du seul organisme public compétent 
(BADC). 
La Commission tient à faire observer que les projets 
concernant le coton s'inscrivent dans le cadre du 
développement à long terme du secteur. Le secteur du 
coton au Bangladesh en est toujours à un stade de 
développement pilote, la Communauté étant jusqu'à 
présent son principal bailleur de fonds. Le projet a 
essentiellement pour but d'aider le gouvernement et le 
pays à valoriser, si cela est possible, le potentiel de culture 
du coton du Bangladesh en mettant en place le cadre 
institutionnel nécessaire et en dotant le secteur d'un 
volume important de connaissances et de l'expérience, 
d'infrastructures et d'équipements. Au fur et à mesure de 
l'acquisition des connaissances et d'expérience (sur la 
base des succès et des échecs), le dialogue sur les 
problèmes essentiels auxquels le développement du 
secteur est confronté se poursuit avec les autorités du 
Bangladesh. 
En ce qui concerne la réhabilitation de la culture du thé, le 
projet avait pour but de doter le secteur des ressources 
nécessaires pour réaliser les investissements de remplace­
ment indispensables. Toutefois, au cours de sa réalisa­
tion, la mise à disposition d'un crédit fournisseur à des 
conditions avantageuses a permis de répondre de manière 
anticipée à certains de ces besoins. Le besoin d'équipe­
ments et d'infrastructures financés par la Communauté, 
qui continuaient d'être la partie principale du projet, se 
faisait cependant toujours sentir. En 1989, la Commission 
et le gouvernement sont convenus de modifier la 
convention de financement, de façon à permettre 
notamment un renforcement supplémentaire du volet 
amélioration des conditions de vie de la main-d'œuvre 
dans le cadre de la partie du projet financée par l'ODA. 
Les investissements consacrés au développement de 
l'irrigation sont généralement considérés comme étant le 
principal moyen d'encourager le développement agricole 
et la production alimentaire au Bangladesh. 
En raison des fortes contraintes qui pèsent sur la propriété 
foncière et de la répartition très inégale des terres au 
Bangladesh, qui sont parmi les principales causes de sous-
développement du pays, il est probablement exact de dire 
que tous les projets et investissements d'irrigation n'ont 
^ journal oftlciel des communautés européennes l^l^.^O 
paseul'effetescomptésurlaproductionagricoledes 
petits exploitants. Les grands nropriétaires sont souvent 
mieuxplacéspour^valoriser^lenotentield'irrigation 
que les petits. C^e nroblème a toujours oréoccupé la 
communauté. Les faits et les chiffres manquent cepen^ 
dant et sont diflîciles et délicatsàobtenir.La préoccupa 
tion constante de la communauté ^et des autres 
donateurs^ à ce sujet est maintenant de nlus en plus 
partagée par les autorités du Bangladesh, ce qui est 
confirmé par le fait que celles-ci ont accepté que la 
commission réalise des études d'impact socioéconomi^ 
quespécitïquespourdesprojetsd'irrigation^parexemple, 
BholaetS^l^ 
Leprojet communautaire ^livestoclo servicesdevelopD 
ment^t^projet de dévelonpement des services du bétail^a 
permis de doter de nombreux centres d'extension des 
services vétérinaires, de l'outillageet deséquipements 
vétérinaires nécessaires, qui ont amélioré la capacité des 
services d'extension de ces centres. 
Les entrepôts de stockage locauxont fait l'objet d'une 
réhabilitation et d'une amélioration, moyennant l'accep^ 
tationexplicite de tïgurer sur les registresdu département 
des travauxpublics^R^VIÔ^ cequi, dans lasituation 
actuelle,est la seule garantie qu'ils puissentbénétïcier 
d'un entretien régulier. Conscients des contraintes et des 
insuftïsances de l'entretien assuré par le PWIÔ, les 
donateurs participantàla réhabilitation des entrepôts de 
stockage ^FAC^, RavsBas, Communauté européennes 
poursuiventcependantnarallèlementundialogueavecle 
gouvernement du Bangladesh pour trouver un meilleur 
système et unemeilleure solution nour l'entretiendes 
entrepôts de stockage de céréales alimentaires, qui 
nécessiterontprobablementdesaidesdistinctes^cettevoie 
estégalementexploréeparlaCommunauté conjointes 
ment avec les PavsBas^ 
t^rréali^mede^ délais prévus 
^u.^^^.^. Bien qu'il nesoitnaspossiblede nier que 
la mise en œuvre des nrojetsasouvent demandé plus de 
temps que prévu, les principaux retards se sont générale 
mentproduitsavantlelancementdesnrojets^négociation 
et approbation de la convention de financement, 
recrutement et mise en place de l'assistance techniques 
Cela est dû en grande partie aux procédures utilisées par 
l'administration qui gère les aides au Bangladesh et aux 
dispositions et réglementations que la Commission doit 
respecter. 
La mise en œuvre des projets devrait être fortement 
améliorée par suite de l'adontion en 1^, avec l'accord 
du gouvernement du Bangladesh, d'une nouvelle strucD 
Lure de projet et de nouvelles modalités de gestion. ^Pour 
plusdedéLails,prièredeserenorterauxohservations 
tlgurant au point 10.3^d ^ou^u^^^ondet^cti^ 
^tm^L Le manque de personnel qualitié n'est pas 
nécessairement une raison de ne pasfoumir l'équipement 
nécessaire — l'arrivée de l'équipement permet de former 
le personnelàsonutilisation^ l'assistance technique et 
aussi,deplusenplus, les fournisseurs apportent leur 
concoursdansce domaine.Leséquipementsannexes ont, 
par la suite, été fournis. 
Co^n^nce^nent^veede^or^ni^tio^^ntem^on^te^ 
^.^. Voir point 10^ 
^.^. Les avances communautaires détenues par la 
Banqueasiatiquededéveloppement^BAL^pourleprojet 
^Bhola^et le projet ^smallscale irrigation sector^ ont 
tait l'objet d'un nouveau prélèvement et d'une nouvelle 
utilisation dans le cadre du projet. Les chitfres les plus 
récents et les avances restantes s'élèventàl,l^io^Ctl 
environ, ce qui est parfaitement conforme aux prévisions 
concernant les versements pour les projets. Les deux 
projetsdevraientêtreachevésetlescréditsutilisésavantla 
tîn juin 1^1 
La régularitéet la transparenceabsolue des rapports 
financiers transmis par la BAL^àla Communauté sur les 
projets coîïnancés par la Cf^E et la BAtô ont été 
satisfaisantes au cours des deux dernières années. 
Co^n^ncen^ent^vecles^tatsnnem^res 
^0.^. Voir point 10^ 
^ôlede^autor^é^du^an^tadesti 
AAe^^^c^^^cc^^ 
^tm^^tm^. Alors que les accords entre la Commua 
nauté et le gouvernement sont conclus ex ante dans 
l'intérêt du futurprojet et devraient, nar conséquent, être 
respectés, il est exact de dire que, dans certains cas, ces 
accords n'ont pasété respectés Parmi les principales 
raisons, ilvavait notamment^ 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 299 
— la faiblesse ou l'absence de gestion spécifique de la 
part des autorités gouvernementales chargées du 
projet; 
— l'absence de prévision des problèmes institutionnels, 
opérationnels, juridiques ou financiers qui se posent 
pendant la mise en œuvre. 
L'expérience montre qu'une certaine pression du dona­
teur associée à la compréhension, au pragmatisme et à la 
souplesse sont le seul moyen de progresser. 
Manque de personnel qualifié 
10.39. Depuis 1988, tous les nouveaux projets financés 
par la Communauté au Bangladesh prévoient que la mise 
en œuvre sera assurée par une « unité de mise en œuvre du 
projet » (PIU) spéciale et autonome sur le plan fonction­
nel. Des PIU seront mises en place pour chaque projet et 
seront constituées de personnel bangladeshi qualifié 
employé à plein temps pour toute la durée du projet. Le 
personnel européen d'assistance technique est recruté 
pour renforcer non seulement la capacité technique, mais 
aussi la capacité de gestion des PIU. La Commission 
considère, par conséquent, qu'elle a déjà mis en place un 
système plus efficace. 
Réticence gouvernementale 
à l'égard de l'assistance technique 
10.40. La prudence du gouvernement au sujet de 
l'utilisation de l'assistance technique est plus facile à 
comprendre si l'on tient compte du fait que : 
— 90 % des investissements et activités de développe­
ment au Bangladesh sont financés par des bailleurs de 
fonds ou des organisations internationales de finance­
ment qui insistent tous sur une utilisation (souvent 
intensive) de l'assistance technique; 
— l'assistance technique recrutée par les bailleurs de 
fonds ne s'est pas toujours révélée à la hauteur des 
espérances. 
Manque de coopération entre les organismes 
du Bangladesh chargés de l'exécution 
10.41. La faiblesse des institutions et l'absence de 
coopération entre celles-ci posent réellement des problè­
mes au Bangladesh, comme dans la plupart des pays en 
voie de développement. La mise en place de meilleures institutions plus efficaces est cependant un processus de 
longue haleine. Les projets bénéficiant de l'aide des 
donateurs sont souvent l'occasion d'étudier, de discuter et 
d'améliorer progressivement les procédures institution­
nelles. 
Manque d'infrastructures et d'équipements du projet 
10.42. Les travaux de réparation et d'entretien des 
équipements et infrastructures du secteur public sont 
fortement limités par l'absence de ressources et la 
faiblesse de la gestion. On s'efforce de résoudre le 
problème sous différents angles : 
— le FMI et la Banque mondiale aident les autorités à 
améliorer la mobilisation des ressources internes et à 
mettre en œuvre une discipline budgétaire plus 
orthodoxe (gestion macro-économique) ; 
— le gouvernement privatise nombre de ses projets (y 
compris leurs infrastructures et équipements), en 
particulier dans la partie irrigation du secteur 
agricole ; 
— de meilleurs systèmes de gestion de l'entretien (y 
compris un entretien préventif) sont introduits dans 
de nombreux secteurs, souvent sous la pression et 
avec le concours des donateurs (dont la Commu­
nauté). 
En outre, le gouvernement du Bangladesh a récemment 
convenu avec la Communauté, les Pays-Bas et la Banque 
mondiale d'augmenter progressivement ses allocations de 
crédit d'entretien en faveur du BWDB au cours de la 
prochaine décennie dans le cadre du « Systems rehabilita­
tion project» du BWDB. Ce projet vise à renforcer 
fortement la capacité du BWDB dans le domaine de 
l'entretien. 
Entretien des entrepôts de stockage locaux — Voir 
observations sur ce point figurant au point 10.28. 
Rôle de la Commission 
Décisions de financement prématurées 
10.43. En ce qui concerne l'observation selon laquelle 
des décisions prématurées auraient été prises, il convient 
de faire observer que toutes les décisions ont été adoptées 
sur la base des connaissances que l'on avait au moment de 
300 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
la prise de décision et après accord des autorités du 
Bangladesh. 
L'utilisation des crédits restants du projet «thé» a été 
considérée comme allant dans le sens des objectifs du 
projet de réhabilitation de la culture du thé (tea 
rehabilitation project) et de la convention de financement 
et comme modifiant uniquement les modalités d'applica­
tion. 
Manque de suivi 
10.44. En ce qui concerne le suivi, le rapport confirme 
l'insuffisance du personnel et du soutien (tant au siège de 
la Communauté que dans le pays même). Si la situation 
n'est pas encore parfaite, elle s'est cependant progressive­
ment améliorée. 
Connaissance de la Commission des systèmes nationaux 
10.45. La Commission tient à souligner la complexité et 
la fréquence des modifications des procédures et systèmes 
nationaux et à mettre de nouveau en évidence l'insuffi­
sance du personnel informé (ce que reconnaît la Cour 
dans son rapport). 
Les avances versées par la Communauté sont générale­
ment portées sur des comptes spéciaux en devises 
étrangères auprès de la banque centrale du Bangladesh, 
qui ne produisent en général aucun intérêt. 
Recours inapproprié aux «appels d'offres 
internationaux » 
10.46 - 10.48. Les règles communautaires et celles du 
Bangladesh applicables aux appels d'offres sont très 
strictes et il est difficile d'y déroger. En ce qui concerne le 
projet «Bhola», il a cependant été dérogé aux règles 
d'origine communautaires et des machines provenant 
d'un pays tiers assemblées sur place ont été fournies. 
Autonomie du projet 
10.49. Il y a maintenant un accord de principe entre la 
Communauté et les autorités du Bangladesh sur une 
structure et des modalités de gestion nouvelles et plus 
efficaces pour les projets bénéficiant du soutien de la 
Communauté (voir observations figurant au point 10.39). Compensation des pertes de recettes 
d'exportation (Compex) 
10.50 - 10.52. Les transferts effectués dans le cadre du 
système Compex pour le jute ont été faits sur la base 
d'affectations stratégiques sectorielles des ressources, 
dont les modalités ont été mises au point sur les conseils 
du personnel communautaire d'assistance technique 
après que les transferts ont été effectués. Cela a eu 
rapidement une incidence favorable sur la balance des 
paiements. 
Coflnancement avec des organisations 
non gouvernementales (ONG) 
10.53 - 10.55. Des lacunes dans la gestion des budgets 
et des contrats de cofinancement par les ONG européen­
nes et leurs partenaires locaux, que la mission a 
constatées, reflètent une faiblesse fréquente de l'action 
ONG, plus portée sur les modes de réalisation pragmati­
ques et efficients que sur le suivi réglementaire. La 
Commission est bien consciente de ce problème et 
reconnaît le bien-fondé des critiques de la Cour en la 
matière. Elle s'efforce, dans ses relations avec les ONG, 
d'amener ces dernières à adopter des modes de gestion 
plus transparents et plus professionnels. 
Dans le cadre de ses efforts pour mieux évaluer les projets 
de coopération communautaire, la Commission a aussi, 
ces dernières années, intensifié l'évaluation des actions 
ONG. Les services de la Commission entendent doréna­
vant renforcer, dans la mesure du possible, le suivi 
financier des actions ONG bénéficiant d'une contribution 
communautaire soit par leurs propres moyens, soit, si 
nécessaire et approprié, par l'intermédiaire d'auditeurs 
indépendants. 
Aides d'urgence 
10.56-10.57. Une certaine marge d'« erreur d'appré­
ciation» dans les situations d'urgence est inévitable. 
Lorsque la Commission a pris sa décision en 1988 (le 7 
octobre), près de 700 000 cas de diarrhée avaient déjà été 
signalés et on craignait que d'autres maladies transmises 
par l'eau ne se déclarent. Un rapport de l'UNDRO du 
20 octobre 1988 continuait de mettre en évidence le besoin 
impérieux de médicaments. L'ampleur de l'épidémie qui 
se déclara par la suite fut moindre que ce que l'on 
craignait, si bien que la distribution a été relativement peu 
importante. En ce qui concerne l'une des ONG, qui n'a 
distribué qu'une partie des médicaments, la Commission 
n'a remboursé que le coût des médicaments distribués. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 301 
Par le passé, il s'est révélé impossible de recouvrer les 
impôts indirects payés sur des produits importés, mais 
achetés sur place. Une solution pratique est à l'étude, qui 
sera négociée avec les autorités du Bangladesh pour 
l'avenir. 
Conclusions 
10.58 - 10.63. Bien qu'il soit possible que l'aide de la 
Communauté au Bangladesh n'ait pas toujours réussi à 
atteindre tous ses objectifs, la Commission considère que 
la Cour n'est pas fondée à déclarer que la coopération a 
largement échoué. La Commission estime que : 
a) l'incidence et les effets indirects, progressifs, à long 
terme et sectoriels des activités de coopération au 
développement de la Communauté, 
b) le cadre général dans lequel s'inscrit la coopération au 
développement de la Communauté, et 
c) l'expérience acquise, les efforts déployés et les 
améliorations apportées au cours du processus 
d'élaboration et de mise en œuvre d'une coopération 
relativement récente, mais qui se développe rapide­
ment, 
autorisent à tirer une conclusion plus positive. 
La Commission reconnaît que : 
— les connaissances et l'expérience limitées que la 
Communauté avait du Bangladesh au cours des 
premières années ont parfois conduit à fixer des 
objectifs de manière optimiste; — une stratégie prudente de cofinancement a souvent 
réduit la souplesse et les possibilités ultérieures 
d'action et d'adaptation ; 
— le développement soutenu par l'aide au Bangladesh 
est fortement gêné par une bureaucratie lourde et 
complexe. 
Des modifications importantes ont cependant été appor­
tées dans tous ces domaines : les objectifs s'appuient sur 
une meilleure connaissance et une meilleure compréhen­
sion du pays, des problèmes auxquels il est confronté et 
des possibilités qui s'offrent à lui. Le cofinancement est de 
plus en plus souvent envisagé uniquement pour les projets 
autonomes importants de cofinancement, que la Com­
mission aide généralement à définir et à apprécier. Des 
accords conclus récemment avec les autorités du Bangla­
desh sur l'aide alimentaire, l'aide aux projets et la 
compensation des pertes de recettes d'exportation ont 
permis d'améliorer nettement la transparence et la gestion 
de la mise en œuvre. Les ressources en personnel de la 
Commission, tant au siège que dans sa délégation, ont été 
accrues, ce qui a permis d'améliorer le suivi et de gérer 
plus attentivement la coopération CEE-Bangladesh. 
Une remarque générale pour terminer. 
Aucun bailleur de fonds ne sera en désaccord avec le fait 
qu'il est très difficile de soutenir et d'obtenir un 
développement réel au Bangladesh, en particulier pour les 
personnes les plus défavorisées, et que cela n'est 
certainement pas uniquement une question de contenu 
technique et de suivi ou d'annulation d'engagements ou 
d'accords ou de modification formelle d'objectifs. C'est, 
en raison de l'ampleur de la pauvreté et du sous-
développement, aussi et surtout une question de pouvoir 
accepter un succès ou un échec partiel, de continuer à 
chercher des solutions nouvelles ou meilleures, d'encou­
rager et d'accepter les changements progressifs, de 
patience et de souplesse, d'essayer de comprendre, d'être 
disposé à tirer des enseignements des échecs et des 
critiques, mais c'est surtout une question de poursuite de 
l'engagement et du dialogue. 
302 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
CHAPITRE 11 
Aide aux pays d'Europe centrale et d'Europe de l'Est 
OBSERVATIONS LIÉES A LA 
SUPERVISION ET AU CONTROLE OBSERVATIONS RELATIVES AUX 
CRÉDITS DU FONDS DE CONTREPARTIE 
11.6-11.7. A partir de 1990, une ligne budgétaire 
spécifique est consacrée à l'aide économique aux pays de 
l'Europe centrale et d'Europe de l'Est. L'octroi d'aides 
financées sur cette ligne B 996 se fait à l'intérieur d'un 
accord-cadre conclu entre la Commission et le gouverne­
ment du pays bénéficiaire. Cet accord-cadre définit, 
notamment, les possibilités de contrôle et de supervision 
reconnues à la Commission dans l'usage des fonds mis à 
disposition du pays bénéficiaire dans le cadre de l'aide 
économique à la restructuration. 
11.8. Le droit de contrôle de la Cour est inclus dans les 
accords-cadres conclus avec les pays bénéficiaires. 11.9. La Commission a décidé, afin de respecter le 
caractère du don accordé à la Pologne, de limiter son rôle 
dans la gestion du fonds de contrepartie à un droit de veto 
sur l'utilisation des fonds, sinon la gestion quoti­
dienne est assurée par les autorités polonaises. 
11.10. La Commission partage les commentaires de la 
Cour concernant l'absence d'instruments et d'institutions 
en Pologne permettant une bonne gestion, dès le début, 
du fonds de contrepartie. 
Elle estime, toutefois, que grâce à l'évolution politique et 
économique dans ce pays, ainsi qu'à l'aide technique 
fournie par la Communauté, la situation est en train de 
s'améliorer. Déjà, les retards d'octroi des fonds aux 
demandeurs de crédits constatés par la Cour au printemps 
de 1990, avaient, début juillet 1990, cédé la place à une 
situation plutôt de manque d'argent suffisant pour faire 
face à toutes les demandes, entraînant ainsi la suspension 
de tout nouveau crédit en attendant que le fonds soit de 
nouveau alimenté. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 303 
CHAPITRE 12 
Prêts, emprunts et bonifications d'intérêt 
OBSERVATIONS RELATIVES A LA LEGALITE ET A LA BONNE 
GESTION FINANCIÈRE 
Contrôle des activités de prêt et d'emprunt des Communautés 
12.9- 12.11. La Commission, au cours de l'exercice 1990, a pris les mesures auxquelles elle 
s'était engagée suite aux observations et aux recommandations de la Cour contenues dans son 
rapport annuel relatif à l'exercice 1988, et dans son rapport spécial du 29 juin 1990. Persuadée, 
comme la Cour, de l'importance d'une adaptation constante des méthodes de travail à 
l'évolution rapide et complexe des techniques financières, la Commission continuera à 
rechercher l'amélioration de l'efficacité de sa gestion, en respectant les contraintes imposées par 
les règles de fonctionnement des marchés financiers. W^iii^^^^^ 

12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 305 
DEUXIEME PARTIE 
Fonds européens de développement 
CHAPITRE 13 
Audit financier 
EXÉCUTION DES FED 
JUSQU'AU 31 DÉCEMBRE 1989 
13.2. La Commission compte clôturer le 4e FED au 
31 décembre 1990, avant l'entrée en vigueur de la nouvelle 
convention de Lomé. En effet, depuis septembre 1989, 
101 clôtures ont été effectuées, ramenant le nombre de 
projets encore ouverts à 343. De plus, afin de rendre 
immédiatement disponibles les reliquats constatés à la 
clôture des projets, la Commission a décidé, en date du 
26 juillet 1990, de transférer ces reliquats au 6e FED pour 
un montant de 47 663 600,01 ECU. La Commission 
souligne que les recommandations de la Cour et du 
Parlement sont suivies. 
13.3. En dépit de l'avancement constaté en 1989, le taux 
d'utilisation de l'aide programmée au titre de Lomé II 
reste une source de préoccupation. L'écart observé entre 
les autorisations et les décaissements dans le cadre de 
Lomé II est imputable, pour environ 340 Mio ECU, aux 
projets et programmes de développement agricole et 
rural. La proportion plus forte de ressources que Lomé II 
alloue à ce secteur (33,6 %) par rapport à Lomé I 
(28,9 %), associée au rythme relativement lent de 
décaissement qui le caractérise, explique en grande partie 
la mise en œuvre plus lente de Lomé II comparé à Lomé I. 
13.4. Le taux relativement faible des décaissements 
effectués au titre de Lomé III peut s'expliquer par le 
déplacement opéré dans les priorités fixées par la 
convention, plus particulièrement en faveur des program­
mes de développement rural. L'élaboration de ces 
programmes exige en effet plus de temps et leur exécution 
s'étend sur des délais plus longs que les projets tradition­
nels des secteurs des transports et des communications, de 
l'énergie ou de l'industrie. Néanmoins, 1989 a enregistré 
une amélioration du taux des paiements opérés par 
rapport aux engagements secondaires, ce taux passant de 
49 % en 1987 à 57 % à la fin de 1989. Il en ressort que les 
paiements tendent à suivre plus rapidement les engage­
ments. Si la nature des projets a une influence non négligeable sur 
leur rythme de déboursement, il n'en reste pas moins que 
d'autres causes de lenteur existent qui doivent être 
analysées en profondeur afin de pouvoir y porter remède. 
C'est dans cette optique que la Communauté a pris 
l'engagement de procéder à une étude conjointe avec les 
ACP portant, notamment, sur les procédures d'exécution 
susceptibles de retarder la transformation des engage­
ments primaires (conventions de financement) en engage­
ments secondaires (marchés, devis, etc.) sur lesquels les 
paiements sont imputés. 
Indépendamment de cette étude, la Commission procède 
actuellement à un examen pays par pays des causes de 
retards ainsi que des mesures à prendre pour résorber 
certains goulots d'étranglement. 
RÉGULARITÉ DES ENGAGEMENTS 
COMPTABLES 
13.6. Tout marché, contrat ou devis, qu'il soit signé par 
l'ordonnateur national d'un État ACP ou par un 
ordonnateur de la Commission, fait l'objet d'une 
proposition d'engagement, soumise pour visa au contrô­
leur financier préalablement à tout enregistrement dans la 
comptabilité. 
Il est exact que la date de l'engagement secondaire 
enregistrée dans le système comptable en vigueur est celle 
à laquelle le document d'engagement est établi plutôt que 
celle à laquelle il est contresigné par le contrôle financier, 
mais cette situation sera corrigée dans le nouveau système 
informatisé qui sera mis en place en 1991. 
^ journal ofticiel des Communautés européennes 1^ 1^ ^0 
^.A La Commission informe la Cour que de nouveaux 
cahiers généraux des charges applicables aux marchés de 
travaux, de fournitures et de services, valables pour 
Pensemhle des PtatsACR entreront très prochainement 
en vigueur Cette standardisationdestextesàtousles 
ACRdevraitse traduire parune plus grande transparence 
des clauses contractuelles ainsi que par une amélioration 
de la gestion des contrats 
Les dérogationsàces clauses devront fairefob^et dame 
approbation de principe préalable par les services 
centraux de la Commission, y compris le contrôle 
financier L^esinstructionsprécisesencesensamsiquedes 
modèles de contrat type sont en cours de préparation, ce 
qui permettra decombler la lacune identitlee par la Cour 
L^. La règle veut quaoai contrat, marché ou devis 
donne lieuàun seul engagement 11 est possible toutefois, 
pour des raisons pratiques, qu^un même engagement 
corresponde à plusieurs marchés ou contrats, comme 
dans le cas par exemple des projets et micropro^etsd^aide 
à la formation et dans les cas exceptionnels où un 
fournisseur se voit attribuer plusieurs lots d^une même 
adjudication, sansatfecter la qualitédu contrôle financier 
de ces marchés 
L3.^. 11 est exact que, en matière de contrats de travaux, 
de fournitures et services, les engagements comptabilisés 
incluent une marge destinée à couvrir certains aléas 
contractuels tels que, par exemple, les différences de 
quantités par rapport aux quantités présumées dans les 
marchésàbordereau de prix, les fluctuations dues aux 
révisions depnx ou encore les frais de transport non 
estimés dans les contrats de fournitures ^neutre, cette 
provision est destinée egalementàcouvnr les aménagea 
ments de détail quefordonnateur national peut décider 
conformémentàl^article ^7,paragraphe ^,sousa^,de la 
convention de Lomé 111 
La procédure décrite cidessus et appliquée depuisde 
nombreuses années estefficace,car elle offre enoutre 
davantage de ne pas interrompre ou ralentir les presta 
tionsencoursd^exécutionpcur desraisons purement 
administratives naturellement^ cette marge de sécurité 
doit être calculée enfenction de lampleur des travaux,de 
leur durée, des risques de fluctuations monétaires, etc,de 
mamèreàéviterungelrnutiledecredits Rouraméliorerla 
transparence, les règles applicables en la matière seront 
rappelées et il sera demandeauxdelegahonsdedetailler le 
calcul de cette marge 
11 vadesoiégalement quelesdepensessupplementairesde 
nature extracontractuelles doivent faire Pob^et d^un 
avenant, lequel donne lieuaun engagement complément 
taire correspondant 
tm^O. La Commission est tresattentive au problème de 
laclôture des engagements etamis en ceuvreaceteftet un dispositiflui permettant desuivrel^exécution des marchés 
et contrats 
Lrois types dictions sont possibles 
a^ lors de Pexécutiond^un marché, le délègue de la 
Commission doit indiquer, sur la fiche de contrôle 
accompagnantchaque paiement, lemomentoùce 
marché peut être clôture, 
b^ àioccasiondefélaboration de son rapport annuel, le 
délégué est également tenu dmdiquer, pour chacun 
des projets en cours, ceux qui peuvent êtreclôturésen 
accord avecfordonnateur national, 
c^ au niveau du siège, des listes de projets sont éditées 
périodiquement atin d^attirer Pattention des foncD 
tionnaires responsables sur les projets clôturables 
malgré ce dispositif, il est arrive qu^un certain nombre de 
pro^etsn^aient pas été clôtures dans des délais raisonnas 
blés, notamment lorsque Padmimstration nationale 
responsable ne réagit pas sur une proposition de clôture 
ou encore lorsqu'elle tarde a remettre les derniers 
documents fmanciers, permettant d^apurer des avances 
Les fonds étant suffisants par ailleurs, de tels retards ont 
été rarement la cause d^un gel de crédits 
^.^L La Commission poursuit Pelaboration avec 
diligenced^un manuel spécifique des procédures tinanciè^ 
res,maiscetravailimportantestquelquepeu ralenti, 
d^unepart, enraison desmo^ensdispombles, d^autre 
part, parce que la mise en oeuvre prochaine des nouveaux 
cahiers générauxdes charges en matière de travaux,de 
fournitures et de services ainsi que de la nouvelle 
application comptable informatique ^CDlas^ impliquer 
ront des changements importants par rapport aux 
instructions actuellement en vigueur 
C^est pourquoi la réalisation de la partie de ces 
instructionsquin^appellepasdemoditlcationssrgniticati 
ves est activée de mamereapou^oir la diffuserabrève 
échéance 
L^VIS 
^.^. l,es instructions relatées a Pexécution des 
travaux en régie ^recueil des instructions ^partie — 
chapitreVl — ^^sont très complètesàcesmet,elles 
prévoient, notamment,queles^ustiticatifs annexes aux 
ordres de paiement dosent comprendre f attestation 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 307 
établie par le régisseur concernant l'accomplissement des 
prestations exécutées. Ces documents sont ensuite vérifiés 
par les délégations et conservés sur place conformément 
au paragraphe 4.4 du recueil précité. Ce contrôle n'est 
donc pas exercé au niveau du siège, qui reçoit uniquement 
le bordereau récapitulatif des dépenses, certifié conforme 
par le délégué pour être joint à l'ordre de paiement de 
remboursement des dépenses. Les services du siège et la 
Cour ont, toutefois, accès à l'ensemble des documents lors 
des contrôles sur place qu'ils effectuent. 
13.13. Il est exact que la transmission des devis signés 
par les ordonnateurs nationaux se fait assez souvent avec 
lenteur en dépit des rappels fréquents adressés aux 
autorités nationales responsables. En effet, même si, 
avant d'être formalisés, ces devis font l'objet d'un accord 
des services de la direction générale du développement, la 
Commission estime néanmoins comme la Cour que, 
conformément au manuel des instructions, les devis 
doivent être introduits suffisamment à l'avance pour 
permettre leur engagement avant le début des actions. 
L'attention des délégations sera à nouveau attirée sur le 
respect de ce principe. 
Par ailleurs, la Commission est également d'avis qu'il y a 
lieu d'établir, dans toute la mesure du possible, un 
engagement distinct par devis, de manière à assurer la 
plus grande transparence de la gestion. Les exceptions à 
cette règle sont accordées cas par cas si l'exécution du 
projet le commande. 
AVANCES 
Avances sur marché 
13.15. La Commission est très attentive au respect d'un 
plafond prévu dans les clauses générales des contrats pour 
l'octroi des avances. Cette règle n'est cependant pas 
toujours d'application, notamment lorsqu'il s'agit de 
l'organisation de séminaires ou de réunions d'une durée 
très courte pour lesquels l'essentiel des dépenses sont 
mobilisées très rapidement. 
L'entrée en vigueur prochaine des nouvelles clauses 
générales des marchés conduira à une harmonisation des 
conditions d'octroi des avances. Comme déjà mentionné, 
toute dérogation à ces clauses générales devra faire l'objet 
d'une approbation de principe par les services du siège 
(voir point 13.7). 13.16. Dans le cadre de l'exécution financière des 
marchés, la Commission accorde des facilités de trésorerie 
aux attributaires (personnes morales ou privées), notam­
ment sous forme d'avances, pour autant que celles-ci 
soient cautionnées par des garanties bancaires établies 
selon un modèle imposé par la Commission. 
Des dérogations à ce principe sont toutefois accordées 
lorsque les avances sont versées à des organismes publics 
ou à des organisations non gouvernementales (ONG). 
Lorsqu'un expert individuel doit engager, dès la signature 
de son contrat, des dépenses importantes, il lui est accordé 
un acompte et non une avance, car il correspond à un 
début de prestation du contrat dont il doit préalablement 
fournir la preuve. 
Jusqu'à présent, l'expérience a prouvé que l'application 
de ces règles est saine et n'a donné lieu à aucune difficulté. 
Avances sur devis 
13.17 - 13.18. Les instructions relatives à la gestion des 
régies ont été revues et précisées dans le recueil 
d'instructions en 1987. Cette matière fait, en outre, l'objet 
de discussions et de mises au point lors de chaque réunion 
des délégués, dont la dernière a eu lieu à la fin avril 1990. 
C'est dire que la Commission est consciente des difficultés 
qui peuvent surgir pour l'exécution des projets ruraux 
principalement, qui représentent un volume considérable 
de crédits gérés selon cette procédure. 
Si les services de la Commission et surtout les délégations 
mettent tout en œuvre pour faire respecter le cadre 
réglementaire de gestion des régies, il n'en reste pas moins 
que — malgré ces efforts — les administrations locales 
n'apportent pas toujours la rigueur nécessaire à la tenue 
des comptes, d'où les anomalies constatées par la Cour. 
C'est pourquoi la Commission, tout en étant ferme sur le 
respect des principes, adopte dans ce domaine une 
attitude basée sur la réalité locale et sur le déroulement des 
opérations sur le terrain. 
Quoi qu'il en soit, en cas de non-justification des avances 
accordées, la récupération par la Commission intervient 
d'office par précompte sur des paiements ultérieurs en 
faveur du pays bénéficiaire. 
Pour ce qui concerne les 4,3 Mio ECU, les engagements 
n'étant pas clôturés, la Commission suit attentivement 
308 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
leur enregistrement ainsi que la régularisation des 
avances. 
PRATIQUES COMPTABLES 
Comptabilisation des avances 
13.19. Les avances auxquelles la Cour fait référence ont 
été octroyées, dans la plupart des cas, dans le cadre des 
contrats de fournitures. En l'occurrence, ces débourse­
ments, effectués moyennant la production d'une garantie 
bancaire, ne sont pas considérés sur le plan comptable 
comme avances, car ils ne donnent pas lieu à récupération 
progressive comme dans le cas d'une avance sur marchés 
de travaux ou de services, ou encore si les prestations sont 
effectuées en régie. 
Le suivi comptable de ces récupérations ne s'applique 
donc pas aux contrats de fournitures et c'est pourquoi la 
Commission les assimile à un déboursement effectif. 
Jusqu'à présent, cette méthode de gestion plus souple n'a 
pas été mise en défaut et. en cas de défaillance de 
l'attributaire, c'est au niveau de la mobilisation de la 
garantie bancaire que la Commission agit en même temps 
qu'un titre de recette dûment visé par le contrôle financier 
est émis à rencontre du débiteur. Ce document, remis au 
comptable pour exécution, est ensuite enregistré dans la 
comptabilité de l'ordonnateur et du comptable. 
La Commission estime que cette procédure correspond 
mieux à la nature de ce type d'opération et lui donne toute 
sécurité quant au suivi à accorder. Ce n'est que dans le cas 
de contrats de fournitures complexes que la Commission 
procède au suivi des avances comme en matière de 
marchés de travaux. 
Paiements effectués 
sans engagements préalables 
13.20. Il est exact que certains paiements locaux, eu 
égard à la nécessité d'agir sans délai, ont été effectués dans 
les cas d'urgence préalablement au visa du contrôle 
financier sur l'engagement secondaire correspondant. que toute mesure de nature à provoquer une dépense à 
charge du FED doit faire préalablement l'objet d'une 
proposition d'engagement de la part de l'ordonnateur, les 
paiements locaux cités par la Cour sont intervenus dans le 
cadre d'actions qui avaient déjà fait l'objet d'une décision 
de la Commission ou de l'ordonnateur principal au 
niveau primaire. Ces décisions avaient reçu l'accord 
préalable du contrôle financier. 
La Commission estime donc que les articles 18,25 et 27 du 
règlement financier du 6e FED ont été respectés. De plus, 
par souci de bonne gestion, le principe est régulièrement 
rappelé aux délégations que de telles dépenses devraient 
être couvertes par un engagement secondaire. 
Néanmoins, le recueil d'instructions (partie III, chapitre 
3.3.2) indique clairement que: 
« L'absence de notification de l'engagement ne justifie 
en aucune façon la suspension du visa du premier 
dossier de paiement, puisqu'il s'agit d'une mesure 
administrative interne non opposable au titulaire d'un 
marché ou devis. 
Le délégué peut donc viser les ordres de paiement sans 
attendre la notification de l'engagement limitatif. C'est, 
en effet, le visa du délégué sur un marché ou devis qui 
rend celui-ci exécutoire: la notification ultérieure de 
l'engagement limitatif n'apporte rien de plus au 
processus de décision. Elle permet à l'ordonnateur 
national d'être informé du montant engagé par les 
services de la Commission au-delà du montant du 
marché pour assurer la couverture des dépenses nées du 
jeu de la formule de variation des prix, des dépasse­
ments de quantités et des aménagements de détail. 
Sauf s'il s'agit d'un paiement unique, l'absence de 
notification de l'engagement ne peut donc justifier la 
suspension du visa, et bloquer ainsi la procédure de 
paiement.» 
Pour ce qui concerne le paiement de ll,5Mio ECU 
effectué au Sénégal, il s'agissait d'une opération d'impor­
tation de pétrole à déboursement rapide en faveur d'un 
pays lourdement endetté. C'est pourquoi il était prévu, au 
niveau de la décision du financement intervenue en 
septembre 1988, de verser l'intégralité des devises 
correspondant au montant du marché non pas au 
fournisseur, mais sur le compte du trésorier général du 
Sénégal, géré conjointement par celui-ci et la délégation, 
de manière à ne pas perturber les procédures de paiement 
en usage dans ce secteur commercial. 
La Commission rappelle toutefois que conformément à 
l'article 17 du règlement financier du 6e FED, qui prévoit La comptabilisation de ces opérations est, en effet, 
intervenue a posteriori. 
1^ mè^O journal officiel des communautés européennes ^ 
Rourcequiconcerne le ^enva^ la différenceentre le 
montanteffectivementverséCl^^dioL(eU^et le montant 
defavanceprévuedans la décision de financementdatant 
du^août l^gla^ioECU^ résulte du faitqu^au 
moment de fappel de fonds.c^estàdire en mars 1^^ 
soit^mois après la date de cette décisions le gouverne­
ment avait démarréfopérationàtel point que ^O^o des 
actions étaient engagées sur le terrain. Le montant 
sollicité parfordonnateurnationalaété acceptée car il se 
situaitendessousduseuilde^O^o defenveloppedu 
projet qui peut être accordée pour les micro-réalisations^ 
conformément aux règles qui régissent ce tvpe d^opéra-
tiens.11 est vrai quefengagementcomptable^visé par le 
contrôle financiennaété effectué quàla fin defexercice 
1^ 
Les deux autres opérations imputées tardivement sur les 
projets ne sontpasduesàun manque devigilance des 
services centrauxdela Commission, maisprécisément 
parce que ceux-ci ont voulu que ces opérationsmnitiées 
par les délégations^ soient imputées en respectant les 
règles defertnodoxie financière. 
Loutefois^compte tenu des observations formulées par 
les instances de contrôler laCommissionestdisposéeà 
engager une rétlexiom de manièreàconcilier les principes 
de décentralisation figurant dans les conventions de 
Lomé et les règlements financiers^ ainsi que les droits des 
contractants avec la sécurité de la gestion financière 
tm^L CCndes principes de basequirégissentfexécution 
des f^Llô est celui de la décentralisation C^elle ci répond 
non seulementàun impératif de souplesse et de célérités 
mais découle également de la gestion en^partnersrùp^ 
entre la communauté européenne et les ÉtatsAC^r 
POepuis de nombreuses années^ elleatrouvé son applica­
tions en ce qui concerne les paiements en monnaies 
nationales des LtatsACm dans le système des paveurs-
délégués 
L^expérience pilote en cours dans quatre pavs étend cette 
décentralisationauxpaiementsendeviseseuropéennesou 
en LC^C^ ordonnancés par les ordonnateurs nationaux 
dans ces pavs.Lllerépondàune double préoccupations 
— gagner du temps^ fétape du siège de Bruxelles se 
situantdésormaisaprés paiement et non plusavantml 
enrésulteuneaccélération des paiementsqui peut être 
estiméeàune vingtaine débours.tout comprise 
— soulager les services du siégea qui doivent faire faceà 
une cnargedetravail croissante sans augmentation 
correspondante des effectifs La mise en oeuvre de cette procédureafaitfob^etd^une 
note d^instructions détaillée aux délégations concernées. 
Afneureactuelleml^étéprocédéàdeux évaluations de 
cette nouvelle procédure par les services concernés. 
^ilapparan que ce svstème atteint son objectif principal 
qui consisteàréduire les délaisd^exécution des paiements 
en devises ordonnancés sur placemln^en reste pas moins 
que les résultats dePanalvse mettent en reliefla nécessité 
préalable dmméliorer la qualité du travail du personnel 
préposé à ces opérations^ avant de généraliser la 
procédure 
Cëest pourquoi^ envued^atteindre ces ob^ectifsml^été 
convenu d^un commun accordavec le contrôle financiers 
— de donner des instructions claires et exnaustives au 
personnel dans lesdélégationst^et dans lesadministra 
tionsAC^R^ 
— de réexaminer le svstème de gestion de latrésorerie 
atin que toutes lesgarantiesdemattrisedesdisponibi 
litéssur lescomptesbancairesprincipauxdu PLfô 
soient réunies. 
11 est donc procédé actuellementàun réexamen dudossier 
et lesinstructions appropriées serontdiffusées dès que 
possible et communiquéesàlaC^our. 
t^.^. Les anomalies relevées par la C^our avaient 
effectivement été constatées par les services de la 
C^ommissionau cours delapremière expérience pilote 
Llles étaient dues essentiellement à des erreurs de 
démarrage de Popératiom qui ont été redressées et 
auxquelles ilaétéremédiéentretemps en vued'éviter leur 
répétition 
^^c^^^ 
tm^m La commission contlrme ses réponsesformulées 
au cours d'exercices antérieurs.àsavoir qu'elle s^efforce 
de satisfaire aux exigences de la Cour en tenant compte 
des impératifs propresàla gestion des PLM basée sur la 
décentralisation.10e ce faip certains documents^ustifica 
tifs sont conservés dans les arcnives des délégations pour 
lesbesoinsdeleurgestionetdoiventêtre contrôlés sur 
place et non au siège de la commission. C^es documents 
sont naturellement à la disposition des instances de 
contrôle. 
310 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
Corrections comptables délégué, qui, en apportant son visa, veille à la bonne 
application de cette règle. 
13.24 - 13.25. La majorité des écritures correctives sont 
consécutives à des erreurs matérielles d'encodage qui 
apparaissent lors du contrôle interne de rapprochement 
des écritures entre la comptabilité de l'ordonnateur et 
celle du comptable. 
Ces rectifications purement matérielles ne nécessitent pas 
le visa du contrôle financier. Par contre, les corrections 
résultant, par exemple. d"un changement d'imputation, 
d'engagement ou de projet doivent être systématiquement 
soumises au visa du contrôle financier lorsque les 
documents soumis à son visa étaient erronés. Révisions de prix 
13.28 -13.30. La Commission partage largement les 
préoccupations de la Cour en matière de traitement des 
révisions de prix. Les instructions précises, données au 
niveau du recueil des instructions, ont été rappelées à 
plusieurs reprises et font l'objet d'observations ponctuel­
les le cas échéant. Elles prévoient en particulier que les 
avances accordées sont défalquées avant d'appliquer la 
formule de révision des prix par application de l'article 71 
du cahier général des charges. 
CLAUSES CONTRACTUELLES 
ET BONNE GESTION FINANCIERE 
Monnaies contractuelles 
et monnaies de paiement De même, les contrats de services ne sont pas révisables au 
cours de la première année de leur exécution. 
13.31. Pour ce qui concerne le contrôle de l'application 
des formules de révision des prix, la Commission estime 
que c'est avant tout au niveau des délégations — qui 
disposent de tous les éléments, mercuriales de prix, suivi 
des décomptes, récupération des avances, etc. — que cette 
vérification doit être effectuée en liaison avec le maître 
d'œuvre. 
13.26 - 13.27. L'application correcte des dispositions, 
de l'article 48 du règlement financier du 6e FED a fait 
l'objet d'une lettre circulaire de l'ordonnateur principal 
en date du 5 février 1990. laquelle rappelle aux déléga­
tions et aux services du siège la nécessité de respecter les 
règles fondamentales qui régissent les contrats de services, 
y compris les révisions de prix. 
Par analogie, ces instructions sont également valables 
pour les marchés de travaux. Les observations relevées 
par la Cour ne sont pas différentes de celles que la 
Commission avaient déjà formulées et qui l'ont amenée à 
adresser un rappel des instructions, dont les résultats 
s'avèrent d'ores et déjà positifs. 
L'appréciation de la fraction des contrats payable en 
monnaie locale s'exerce, conformément à l'article 227.2 
de la convention de Lomé, au niveau de l'ordonnateur 
national, en étroite collaboration avec le délégué. 
C'est donc au stade de la négociation du contrat que la 
fraction éventuellement payable en devises est déterminée 
en tenant compte des circonstances spécifiques au pays ou 
au marché. 
Dans la pratique, l'ordonnateur national signataire du 
contrat apprécie cette fraction sous le contrôle du La Commission doit, dans ce domaine également, se 
reposer sur la vigilance de ses conseillers en charge des 
projets, car il n'est pas possible matériellement d'exiger 
que chaque décompte soit accompagné de tous les 
justificatifs ayant servi de base à son établissement. Bien 
entendu, les services du siège vérifient que l'application 
des formules soit conforme aux éléments contractuels et 
respecte les règles fondamentales qui gouvernent cette 
matière. Il ne manquent pas d'ailleurs de réclamer les 
documents nécessaires à un contrôle approfondi d'un 
dossier choisi par sondage. 
Il est exact que, dans le cas du port de Beira au 
Mozambique, le contractant a été indemnisé de l'augmen­
tation des coûts de main-d'œuvre locaux. A l'origine, 
cette indemnisation avait été versée sur la base du rapport 
monnaie locale/monnaie étrangère précisé dans le 
contrat, à savoir 5 %/95 %. mais il s'agissait d'une erreur 
d'interprétation du maître d'œuvre. 
Après consultations auprès de la Commission, les 
paiements effectués au contractant au titre des révisions 
de prix sont opérés dans la monnaie dans laquelle 
l'augmentation a effectivement été calculée. Le contrac­
tant n'acceptant pas cette solution, il est probable qu'il 
soumette le problème à l'arbitrage. Néanmoins, le 
principe défini dans le rapport de la Cour des comptes, à 
savoir que les sommes découlant de révisions de prix 
opérées au titre des coûts locaux sont payées exclusive­
ment en monnaie locale, est respecté. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 311 
Inadaptation de la clause prévoyant 
le versement d'une avance de 60 % 
au titre de certains marchés de fournitures 
13.32 - 13.35. Selon les enseignements tirés à ce jour par 
la Commission de l'exécution de ces marchés, l'avantage 
que procure au soumissionnaire le fait qu'il dispose, dès le 
début, de 60 % du montant du marché a son intérêt et 
réduit globalement les coûts. 
Néanmoins, compte tenu de l'importance des contrats et 
de certaines difficultés déjà constatées par la Commission, 
celle-ci examine les alternatives aux conditions de 
paiement actuelles afin d'évaluer leurs avantages et leurs 
inconvénients respectifs ; elle tiendra la Cour informée des 
résultats de cet examen. 
Cautions de bonne exécution 
13.36 - 13.37. Les recommandations de la Cour sont 
appliquées par la Commission, qui agit dans ce domaine 
avec la vigilance requise. Depuis un certain temps déjà et 
compte tenu des difficultés de mobilisation rencontrées 
antérieurement, elle a en effet établi un modèle type de 
garantie bancaire valable pour les marchés de travaux, de 
fournitures et de services. 
De même, afin d'éviter la perte des originaux des 
garanties bancaires et en même temps pour veiller à leur 
validité, la Commission a imposé aux délégués la tenue 
d'un registre afin de lui permettre de prendre les mesures 
pour que l'autorité concernée demande en temps utile la 
prolongation de leur validité. 
13.38. La Commission a la possibilité, si elle le juge 
utile, d'exiger la constitution de cautions de bonne 
exécution pour les marchés de fournitures. Dans le cas du 
Mali, le fait de ne pas y recourir a certainement été une 
erreur. Depuis lors, une caution est exigée pour tous les 
marchés de ce type. 
STABEX BÉNIN 
13.39. Le détournement des transferts 1986-1987 
(7 Mio ECU) constitue un échec dans la gestion des 
transferts Stabex-Lomé III. Il faut cependant noter que 
c'est le seul cas de détournement opéré sur les transferts 
placés sur un compte qui devait présenter toute garantie 
de transparence et de possibilité de contrôle par la 
Commission. 13.40 - 13.41. La Commission a effectivement accepté 
que l'équivalent des montants déboursés serve à apurer 
les soldes débiteurs des sociétés publiques intervenant 
dans les secteurs du coton (Sonapra) et des oléagineux 
(Sonicog). 
Cette opération ne satisfait évidemment pas la Commis­
sion, mais constitue un moindre mal et la seule solution 
réaliste qu'elle a été contrainte d'accepter. 
ÉTATS FINANCIERS 
Présentation des états financiers 
des ordonnateurs 
13.42. a) et b) Les dotations initiales et les modifica­
tions successives apparaissent dans les tableaux de 
recettes publiés pour chaque FED dans les comptes 
arrêtés au 31 décembre 1989. en conjugaison avec les 
notes de bas de page s'y rapportant. Toutefois, pour les 
comptes arrêtés au 31 décembre 1990, un tableau distinct 
sera établi présentant ces informations sous une forme 
plus facilement accessible. 
c) Les informations concernant l'origine des recettes 
figurent dans le document reprenant les états financiers 
présentés par le comptable ainsi que le compte de gestion. 
L'affectation de ces recettes est indiquée dans le compte 
précité, dans le tableau de répartition des crédits. 
d) Les comptes arrêtés au 31 décembre 1989 compor­
tent, pour chaque FED, de nouveaux feuillets de synthèse 
faisant apparaître clairement le total des dotations, des 
engagements primaires et secondaires ainsi que des 
paiements relatifs aux principaux instruments, globalisés 
séparément pour les États ACP et pour les pays et 
territoires d'outre-mer (PTOM). 
Cette présentation sera encore améliorée dans les comptes 
arrêtés au 31 décembre 1990. de façon à établir une 
distinction claire entre les aides programmables et non 
programmables, et à faire ressortir les instruments plus 
modestes tels que l'aide d'urgence et l'aide aux réfugiés. 
13.43. Les comptes du 6e FED mettent clairement en 
lumière le programme spécial «endettement » de 307 Mio 
ECU, mis en œuvre par le biais de programmes généraux 
ou sectoriels d'importation. 
31^ journal ofticiel des communautés européennes AèLB ^0 
C^ela n^empêche évidemment pas un Ptat A^ de 
souhaiter que d^autres programmes ddmportation, non 
directement liés au programme spécial^endettement^ 
soient financés dans le cadre de son programme indicatif 
La convention de Lomé Ni ne définissant pas de limites 
ou de dotations précises pour ce type de programmera 
commission estimequ^iln^est pas nécessaired^établirune 
li^ne comptable distincte pour ces programmes d^impor 
tation. 
néanmoins, Inactivité générale de coordination et de 
surveillance de la situation globale des programmes 
dimportadon est assurée par un service spécitïque de la 
L^VNletdes statistiques correspondantespourront 
être produites dès la mise en place du nouveausystème de 
comptabilité informatisé enl^l. 
C^nesituationidentique sera observéedansle^F^lô,qui 
prévoit unmontantspécitiquedel léôOlviio^CmU pour les 
ajustements structurels et quie^era,parconséquent, 
une li^ne comptable distincte. Loutefois, les programmes 
indicatifsdesdifférentspaysACRpeuventaftecteraussià 
Paide à Injustement structurel ^article ^1^ de la 
conventionde PomélV]desmontantslimitésqui, du 
point de vue comptable, ne peuvent être pris en 
considération séparément de ces programmes. 
^^^^^^^^^^^ 
tBm^t. Atin de pouvoir reprendre dans les comptes 
financiers toutes les opérations effectuées ^usqu^au 
31 décembre 1^, les payeurs délégués et les délégations 
ont été invités à fournir les renseignements avant la 
clôture des livres aul^^anvier 1^0.Ivlal^ré les efforts 
entrepris, certaines lacunes subsistaient dans les informa 
dons reçues à la date de la clôture. 11 en résulte que 
certaines opérations relativesàfe^ercicel^^n^ont pu 
être comptabilisées que dansfe^ercice l^tl 
^co^^^e^^^^^ 
tm^m 11 convient dabord de préciser que les fonds de 
contrepartie ^appartiennent pas à la commission au 
même titre que lescréditsdispensés par la commission au 
titre defaide au développement. 
r^npartieulieriesLtatsbénétâciairesdecesfondsonteu, 
dès ledébup tendance à considérer qu^ils leur étaient 
acquis défnitivememe^quilsnavaientpasàen^ustifier 
^utilisation. restau vu dePau^mentation du volume de ces fonds et 
des difticultés pour en suivre Putilisation que la commis 
sions^estattachéeàimposer progressivement des règles 
plus strictes gestion paritaire^quantàla constitution età 
femploi de ces fonds. 
La mise en œuvre de ces conditions nouvelless^est heurtée 
aune certaine résistance de la part des pays bénéficiaires. 
C^esréticencessesonttraduitesauniveaudefinformation 
par des données nationales fragmentaires ou incomplètes 
et c^est pourquoi laC^ommissionn^apas été en mesure 
^usqu^àprésent de dresser une situation complète sur les 
fonds de contrepartie etdelincorporerauniveaudes 
bilans annuels. C^ependane ce problème fait actuellement 
Pob^etd^une analyse approfondie de la part des services 
de la commission qui tiendront informée Pautorité 
budgétaire et la lourdes comptes 
L^L depuis quelque temps, des progrès substantiels 
ont été réalisés dans de nombreux pays. Ln outre, depuis 
la mise en œuvre des programmes damportation, la 
commission a mené une réflexion approfondie sur la 
politique en matière de fonds de contrepartie, basée sur 
Inexpérience acquise. 
omette réfle^éions^est traduite notamment parfélaboration 
d^un document qui sera discuté incessamment au niveau 
communautaire et qui donnera lieu ensuite à des 
instructions précises quantàlaconstitution,àfutilisaD 
tion,àla gestion et au contrôle desfonds de contrepartie. 
C^BS8RVAP1^^^^AL^ 
L^.^.^ La commission estime que les actions 
entreprises à sa propre initiative et exposées dans les 
réponsesdonnéesau^pomtsl3(el37etl3.^—11^ 
du présent rapport contnbuentàrencontrer les préoccu^ 
pations de labour 
^ CAommeindiquéau point 13.1P félaborationdu 
manuel des procéduresest poursuivie par la commission, 
compte tenu des contraintes propresàce travail et des 
changements qui interviendront prochainement au 
niveau de la nouvelle convention deLomé et des testes 
réglementaires. 
c^ Les nouvelles conditions générales qui seront 
applicables prochainement en matière de marchés de 
travaux, fournitures et servicesdevraient normaliser et 
standardiser les règles ré^issantfoctroi des avances 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 313 
d) La matière des fonds de contrepartie fait actuelle­
ment l'objet d'une réflexion approfondie au sein des 
services de la Commission. Des instructions détaillées 
pour la gestion de ces fonds seront adressées prochaine­
ment aux délégations (voir point 13.51). 
e) Le problème de la séparation effective des fonctions 
de l'ordonnateur et de celles du comptable a été examiné 
par la Commission sous le point 40 de ses réponses au 
rapport de la Cour pour 1988 (JO C 312 du 12.12.1989, p. 339). La Commission est toutefois disposée à appro­
fondir l'examen de ce problème. 
Au stade actuel, la fonction de contrôle de gestion interne 
au sein de la direction des finances de la DG VIII pourrait 
davantage être améliorée par un renforcement des 
moyens plutôt que par la création d'une nouvelle unité. 
La Commission s'efforce d'y porter remède dans la 
mesure de ses possibilités. 
314 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
CHAPITRE 14 
Examen de projets en Afrique équatoriale de l'Ouest 
Commentaire général 
La constatation de la Cour que les projets de génie civil 
sont généralement réalisés de manière satisfaisante alors 
que les projets de développement rural et agricole 
rencontrent plus fréquemment des problèmes est entière­
ment partagée par la Commission. L'expérience de toutes 
les organisations d'aide au développement confirme, en 
effet, que des actions dans le domaine rural sont de loin les 
plus complexes et les plus difficiles à mener. 
Cela explique en soi beaucoup de problèmes signalés par 
la Cour. 
La période sous revue a été marquée dans la plupart des 
ACP par de profondes réformes (ajustement structurel). 
Ces réformes allant dans la bonne direction, les adapta­
tions que cela a entraîné dans certaines de nos actions 
paraissent logiques et même souhaitables. 
INTRODUCTION 
14.2. Voir observations sur le manque d'entretien des 
routes aux points 14.16 — 14.17. 
14.3. Les projets de plantation de palmiers à huile de 
Twifo (Twifo oil palm plantation et Twifo Smallholder oil 
palm plantation) bénéficient, depuis 1977, d'aides 
allouées au titre des 4e, 5e et 6e FED et se sont révélés 
fructueux, leur production au cours de la période 
considérée ayant doublé et atteint 11 000 t en 1989. Il est 
prévu qu'ils atteindront le stade du fonctionnement 
autonome et de la commercialisation. 
L'évocation par la Cour de la concurrence exercée par les 
pays d'Extrême-Orient se réfère probablement à l'engor­
gement actuellement provoqué sur le marché de l'huile de 
palme en Afrique occidentale par les importations à bas prix effectuées de l'Asie du Sud-Est. Cette évolution 
échappe évidemment au contrôle des gestionnaires des 
projets. 
14.4. La Commission a conscience de ces problèmes et 
s'efforce de limiter les ressources affectées aux dépenses 
courantes. Voir points 14.22— 14.23. 
14.5. Le programme Pamscad, qui est exécuté sous la 
surveillance de la Banque mondiale, a connu des retards 
par suite de difficultés internes apparues dans l'adminis­
tration ghanéenne, mais a retrouvé son rythme, des 
fournitures de produits pharmaceutiques, d'équipements 
agricoles et de véhicules étant actuellement acheminées au 
Ghana. 
14.7. i) La mise en œuvre des crédits du 6e FED au 
Bénin fait apparaître au 30 avril 1990 un taux d'engage­
ment du programme indicatif (programme spécial dette 
inclus) de 99 % et un taux de déboursement de 31 %, ce 
qui est supérieur au taux moyen d'engagement et de 
déboursement des autres pays ACP, malgré les effets 
négatifs de la situation socio-politique dans ce pays. 
ii) En ce qui concerne la lenteur des engagements 
secondaires et des paiements relatifs au Congo, le 
programme indicatif national correspondait à une 
rupture totale par rapport aux activités déployées 
précédemment par la Communauté dans ce pays. Une 
année plus tard, les engagements secondaires s'élevaient à 
31,8 % et les paiements devraient suivre une courbe 
ascendante similaire. 
iii) La révision du programme indicatif du Ghana reste 
bloquée en attendant le règlement du litige prolongé qui 
oppose les autorités ghanéennes et une société euro­
péenne qui y a assuré la construction d'une route grâce à 
des ressources du FED. Des négociations sont en cours 
entre les parties intéressées. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 315 
PRÉPARATION DES ACTIONS production d'huile de palme et de restituer le 
solde au programme indicatif national. 
Réponses aux besoins des bénéficiaires 
14.9 - 14.10. La Commission est pleinement consciente 
de la nécessité de rencontrer les besoins des bénéficiaires 
et s'efforce d'examiner cet aspect au cours de la phase 
préliminaire des différents projets qu'elle finance. Elle 
reconnaît cependant que des retards ou des réorientations 
se produisent dans la réalisation des projets, bien qu'ils 
soient le plus souvent le fait de la capacité d'exécution des 
administrations locales. ii) Le projet pilote d'irrigation de Weija a donné, en 
effet, des résultats décevants parce qu'il n'a pas 
été possible de créer les terres irriguées qui 
devaient approvisionner la zone métropolitaine 
d'Accra en légumes. Il y a lieu d'en chercher la 
cause principale dans le fait que les hypothèses 
retenues à l'origine au sujet de la production 
végétale et de sa commercialisation se sont 
révélées inexactes et, pour les autres motifs, dans 
le coût élevé de l'eau et des activités d'entretien, 
ainsi que dans les difficultés de gestion du projet 
découlant du nombre excessif de personnes 
actuellement affectées à sa réalisation par les 
pouvoirs publics. 
En ce qui concerne les projets spécifiques énumérés au 
point 14.9 et commentés aussi au point 14.10: 
a) Bénin : 
ii) L'élément de vulgarisation avait été insuffisam­
ment appuyé, mais il n'a pas non plus été le seul 
facteur explicatif de l'abandon de certaines 
pompes à eau. D'autres éléments, comme la 
conception de la pompe, la disponibilité de pièces 
de rechange, la crise économique qui a réduit les 
moyens monétaires des populations concernées 
ont également eu un impact négatif sur la viabilité 
du projet. 
Le projet a été suspendu et une réorientation a été 
proposée pour 1987-1988, afin de surmonter les 
difficultés mentionnées. iii) Pour le projet considéré, qui prévoyait l'ouver­
ture d'une ligne de crédit en faveur de la Banque 
de développement agricole, une évaluation des 
besoins des bénéficiaires a été opérée à plusieurs 
reprises avant son lancement. Elle a été rendue 
nécessaire par l'évolution rapide des conditions 
économiques provoquée au Ghana par le PRE 
(programme de redressement économique). 
Après l'approbation du projet, cette évolution 
s'est poursuivie et les besoins des bénéficiaires se 
sont transformés de la même façon. En consé­
quence, le projet a connu des retards de mise en 
œuvre, mais a finalement été exécuté de façon 
satisfaisante: tous les crédits disponibles ont été 
alloués à des petites entreprises de pêche et les 
remboursements sont actuellement opérés. Le 
projet est en voie d'être clôturé et a donné des 
résultats positifs. 
14.11. Voir points 14.16 — 14.17. 
iii) Les retards constatés dans le cas d'espèce ne 
résultent cependant pas d'un manque de consul­
tation de la part de la Commission. Voir point 
14.19 b)i). Rentabilité des projets agro-industriels 
b) Ghana : 
Ce projet de crédit rural a été élaboré compte tenu 
des résultats positifs d'une première ligne de 
crédit ouverte dans le cadre de Lomé I et de la 
situation du Ghana avant la mise en œuvre du 
programme de redressement économique. La 
modification fondamentale qui a été apportée 
aux conditions économiques du pays par ce 
programme a atténué la nécessité d'accorder des 
crédits spéciaux destinés à financer les achats des 
petits exploitants, les devises étrangères étant 
désormais facilement accessibles. Il a été décidé 
ainsi de réaffecter une partie des ressources en 
question à la rénovation des installations de 14.12-14.13. La Commission reconnaît qu'il est 
important d'assurer l'autonomie financière à l'issue des 
projets agro-alimentaires, mais ne pense pas que ses 
propositions de financement soient trop optimistes 
puisque le taux de rendement économique retenu pour ces 
différents projets est calculé sur la base de l'hypothèse la 
moins favorable. Il est évident cependant que même ces 
chiffres peuvent être contredits par suite de retards 
exceptionnellement longs ou d'autres facteurs économi­
ques imprévus, indépendants de la volonté des responsa­
bles du contrôle. 
La Commission admet certes que la viabilité des projets se 
trouve en principe renforcée lorsqu'ils sont cofinancés par 
de véritables entrepreneurs, mais ceux-ci ne sont pas 
toujours faciles à trouver. 
316 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
La Commission entretient déjà des relations étroites avec 
le Centre de développement industriel et est pleinement 
consciente de ses possibilités. 
En ce qui concerne les projets spécifiques mentionnés au 
point 14.12: 
a) Bénin : 
Voir observations aux points 14.9 — 14.10 a) ii). 
b) Congo : 
La BEI a procédé à une évaluation économique du 
projet et a estimé, toutes choses étant prises en 
considération, qu'il était viable aux conditions 
d'octroi du capital à risque. 
c) Gabon : 
i) - ii) La participation de la Commission à ce projet 
cofinancé de production industrielle de caout­
chouc n'a été que très réduite (7 %). Une fois le 
projet réalisé, la culture de caoutchouc assurée 
dans les villages se trouvera indéniablement 
valorisée et permettra d'augmenter à la fois la 
production des installations industrielles et le 
revenu des travailleurs, eux aussi associés, avec 
leur famille, à la culture villageoise. 
iii) Le projet de reboisement considéré a été 
adopté à titre expérimental dans un pays 
connaissant des coûts unitaires extrêmement 
élevés, mais ayant un besoin tout aussi évident 
de préservation de l'environnement. Des 
mesures sont actuellement prises pour veiller à 
ce que ce projet et les enseignements qui en 
seront tirés servent à l'élaboration d'un plan 
forestier global par la BIRD. 
d) Ghana : 
La Commission s'est efforcée, chaque fois que cela a 
été possible, de promouvoir la transformation 
d'entreprises publiques ghanéennes en sociétés com­
merciales. Le cas s'est présenté pour le projet 
d'élevage bovin d'Aveyime et le projet de plantation 
de palmiers à huile à Twifo. De fortes résistances sont 
toutefois toujours opposées à l'introduction d'une 
économie de marché au Ghana et il y a lieu d'en tenir 
compte. 
En ce qui concerne les déficits d'exploitation couverts par 
des fonds de contrepartie, voir les points 14.22 — 
14.23 d). Intérêt des projets pour les pays bénéficiaires 
14.14. Les exemples cités par la Cour appellent les 
commentaires suivants de la Commission: 
a) Congo et Gabon 
i) Le projet de recherche minière en cause a été 
financé au titre de la deuxième convention de 
Lomé et semble être entièrement conforme aux 
dispositions des articles 133, paragraphe 1, 
sous c), et 135, paragraphe 1, sous c), relatives à 
la coopération régionale, qui visent la recherche 
consacrée au potentiel économique et aux res­
sources naturelles des États ACP concernés. 
ii) Le projet d'étude routière réalisé au Gabon a été 
élaboré au cours de la première convention de 
Lomé afin d'évaluer la faisabilité économique 
d'une liaison terrestre entre la capitale industrielle 
— Port Gentil — et le reste du pays. Ce projet s'est 
révélé non viable, mais l'étude effectuée était 
nécessaire. 
b) Ghana 
Il n'est pas justifié de considérer qu'au départ le 
résultat du financement de ces deux actions était 
incertain. En particulier dans le cas du crédit rural, ce 
sont les changements intervenus dans l'économie 
ghanéenne qui sont la cause principale de l'échec de ce 
projet. 
14.15. Au moment de l'instruction du projet, et de la 
présentation par les services de la Banque à ses autorités 
de décision, il était prévu que la présentation à la 
Commission se ferait de façon quasi concomitante; la 
différence prévue (environ trois mois) était justifiée par le 
fait que la Banque peut présenter des projets avant que les 
appels d'offres n'aient été effectués, tandis que la 
Commission ne souhaite les présenter qu'après réception 
et ouverture des plis. En fait, vu la forte différence entre 
les résultats de ces appels d'offres et les estimations 
financières (l'augmentation concernant presque unique­
ment les travaux à financer par la Commission), des délais 
beaucoup plus importants ont été nécessaires pour définir 
les travaux à réaliser côté congolais, ce qui a différé la 
signature des contrats de Tordre de deux ans. 
La Banque n'a cependant fait entrer en vigueur son 
contrat qu'après approbation par la Commission du 
projet, et signature des contrats et convention de 
financement par celle-ci ; le premier déboursement a eu 
lieu le 14 mai 1985. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 317 
Les conclusions de l'étude n'ont certes pas été positives, 
puisque les ressources escomptées à basse teneur en 
phosphore n'ont pu être trouvées. Dans le contexte de 
l'époque cependant, sa justification a été acceptée par 
tous les organismes de décision concernés, et le Gabon a 
pu se convaincre grâce à cette étude qu'il n'était plus 
nécessaire d'espérer une mise en vigueur d'un gisement 
dont il faisait une priorité depuis vingt ans. iii) Ainsi qu'on le précise au point 14.12 c), la 
participation de la Commission à ce. projet a été 
réduite et, pour ce qui concerne cette dernière, les 
engagements souscrits par les pouvoirs publics 
gabonais ont été entièrement respectés. 
Engagement des États ACP bénéficiaires EXECUTION DES PROJETS 
14.16-14.17. La Commission est consciente des diffi­
cultés que de nombreux pays bénéficiaires éprouvent à 
respecter leurs engagements et adopte en conséquence 
une attitude réaliste à leur égard. Cet élément a d'ailleurs 
été pris en considération lors de la négociation des 
conventions de Lomé III et IV. Elle prend acte aussi de la 
recommandation formulée par la Cour au sujet des 
mesures réglementaires ou administratives appropriées à 
prendre, mais l'existence de telles mesures n'a guère 
d'effet sinon aucun sur la capacité des pouvoirs publics à 
financer, par exemple, l'entretien des routes. 
En ce qui concerne les exemples de projets cités, à savoir : Rôle et coût des assistances techniques 
a) i) Bénin 
La Commission se range à l'avis de la Cour selon 
lequel les pouvoirs publics du pays ont manqué à 
leurs engagements. 
ii) Congo et Gabon 
Aucune opération concrète de développement de 
la pêche dans le golfe de Guinée n'a pu être 
engagée parce que, comme la Cour le note au 
point 14.27 d), les procédures de ratification 
exigées par la convention de financement n'ont 
pas été accomplies. 
iii) Ghana: voir points 14.9— 14.10 b) i). 
b) i) Une réforme de la tarification de l'entrée aux 
parcs nationaux est en cours. L'ouverture par­
tielle de la chasse fait actuellement l'objet de 
discussions entre le gouvernement et divers 
opérateurs économiques intéressés. 
ii) La Commission a conscience du non-respect des 
obligations contractées en ce qui concerne 
l'entretien du réseau d'assainissement en question 
et étudie le dossier. 14.19. 
a) i) 
ii) Dans le cas des lignes de crédit ouvertes à ADB 
(crédits à la pêche), il a fallu modifier substantiel­
lement le projet initial, ce qui n'a été possible que 
grâce à une assistance technique étoffée. 
iii) La même remarque s'applique au ranch d'élevage 
bovin d'Aveyime et au projet d'irrigation de 
Weija. 
b) i) au Bénin: 
En réalité, les bureaux d'études mis en place 
avaient pour mission d'assurer la gestion techni­
que des projets, alors que la gestion financière 
relevait de la compétence de l'administration 
responsable du projet, le bureau d'études ne 
jouant qu'un rôle d'appui. Ce sont les mutations 
fréquentes du personnel local qui sont la cause des 
désordres constatés. C'est pourquoi l'ordonna­
teur national a demandé ultérieurement le 
financement d'une assistance technique à placer 
sous sa responsabilité pour redresser cette 
situation qui, entre-temps, a été assainie. 
ii) au Ghana: 
— les longs retards affectant les procédures 
d'appel d'offres ne sont pas seulement dus au 
consultant, mais sont le résultat aussi du proces­
sus fondamental de réajustement économique 
engagé au Ghana. Voir points 14.9 — 14.10 b) i). 
Au moment de l'ouverture initiale des crédits 
ruraux en question, il était impossible d'obtenir 
des devises étrangères au Ghana. L'accessibilité 
de ces devises par la suite a eu une incidence 
directe sur les conditions de réalisation du projet 
et a retardé les appels d'offres; 
— s'il est vrai qu'il a été nécessaire de changer de 
consultant, c'est une modification des exigences 
posées par les pouvoirs publics à ce projet qui a 
318 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 90 
donné lieu à l'abandon de près de la moitié de la 
superficie prévue plutôt que l'activité de ce 
consultant. 
c) Les mutations de personnel entre les services des 
administrations publiques sont malheureusement un 
phénomène fréquent. La Commission s'efforce 
néanmoins de convaincre les organisations et admi­
nistrations bénéficiaires de limiter dans la mesure du 
possible ces mutations. 
14.20. La Commission est consciente des problèmes 
posés par l'assistance technique étrangère et a encouragé 
systématiquement, chaque fois que c'est possible, l'inter­
vention d'experts locaux, en fonction de la politique 
menée par l'administration considérée. 
Toutefois, dans de nombreux cas, ce sont ces administra­
tions elles-mêmes qui souhaitent la présence d'étrangers. 
Prise en charge des frais de fonctionnement 
14.22 - 14.23. La tendance au financement de certains 
frais de fonctionnement est la conséquence directe des 
situations de crise budgétaire et de trésorerie que vivent 
ces Etats. 
Ces situations ont d'ailleurs engendré une adaptation de 
la nouvelle convention de Lomé, notamment la possibilité 
de financer la prise en charge de certaines composantes 
budgétaires visant à un redressement de la situation 
financière des pays. 
La Commission ne reconnaît pas pour autant que les 
ressources du FED aient fait l'objet, d'une quelconque 
façon, d'une utilisation contraire à la convention de 
Lomé. 
La capacité de certains États ACP de couvrir leurs 
dépenses courantes ayant diminué progressivement, les 
donneurs ont en règle générale augmenté leur contribu­
tion. Dans le même temps, des contraintes ont été 
imposées afin de limiter les besoins d'intervention: 
contrôle budgétaire plus strict, frein aux nouveaux 
recrutements dans la fonction publique, etc. 
a) C'est ainsi que la division «élevage» du Carder dans 
la province du Borgou a bénéficié d'un soutien 
logistique et de fonctionnement (à l'exclusion des 
salaires du personnel) pour lui permettre de mener à 
bien les tâches qui lui incombaient dans le cadre du 
projet «élevage Borgou» financé par le FED. b) Se fondant sur l'estimation du coût et sur le plan de 
financement du projet «Sanghapalm», la Cour a 
conclu que la Communauté avait couvert les «frais 
pour compte de l'État» et d'«autres frais généraux». 
En fait, la contribution de la Banque a été utilisée 
pour cofinancer l'assistance technique, les planta­
tions, les installations de pressage et la raffinerie, 
comme prévu dans le rapport (proposition de 
financement) présenté en septembre 1988 au comité 
de l'article 22. Il convient de faire remarquer en outre 
que le poste « frais pour compte de l'État » se rapporte 
à des dépenses d'équipement et non à des frais 
généraux ou à des dépenses courantes. Des informa­
tions plus précises seront fournies en temps utile à la 
Cour. 
c) Les paiements effectués en rapport avec le projet 
«Hevegab» au Gabon, tant au programme industriel 
qu'aux plantations villageoises, n'ont été consentis 
qu'en fonction des services fournis. 
d) Au Ghana, l'usage étant d'affecter les fonds de 
contrepartie à la rémunération de la participation des 
collectivités locales aux projets FED, la majeure 
partie des dépenses courantes ont été couvertes selon 
cette formule. La Commission n'y voit aucune 
objection de principe. 
En ce qui concerne le suivi approprié des régularisations 
d'avances dans le cadre des régies, voir points 13.17 — 
13.18. 
Contrôle de l'utilisation des fonds 
14.25 
a) La proposition de financement a été modifiée 
ultérieurement par la convention de financement, qui 
se contentait de fixer une limite de 1 190 000 ECU 
pour l'ensemble des travaux et de 835 000 ECU pour 
les matériaux. Ces limites ont été respectées. 
b) Les problèmes de conception de l'abattoir de Parakou 
sont réels, mais les ajustements nécessaires pour le 
rendre opérationnel font l'objet d'études qui de­
vraient aboutir rapidement à des propositions 
concrètes. 
c) La Commission étudie le problème évoqué en 
collaboration avec le consultant en cause. 
d) Le film a été produit dans le cadre d'un contrat signé 
par l'ordonnateur national, mais a été confisqué par 
les services de sécurité du Ghana, pour des raisons 
que ceux-ci ont refusé de divulguer. Cette situation 
n'était pas prévisible au moment de la signature du 
contrat. 
12. 12. 90 Journal officiel des Communautés européennes 319 
Le problème du matériel de pêche fait l'objet 
d'investigations approfondies de la délégation au 
Ghana. La société locale continue de produire des 
filets à partir du fil de nylon brut fourni, mais à un 
rythme lent. Des négociations ont été engagées avec 
des sociétés établies dans les pays ACP voisins afin 
d'assurer une exécution plus rapide des travaux. 
e) Ce transfert concernait l'octroi, aux victimes de la 
sécheresse, d'une aide d'urgence qui a permis la 
distribution d'environ 10 700 t de riz et de 11 850 t 
d'autres denrées alimentaires. 
Dans l'estimation initiale, le coût de ce projet s'élevait 
à 2 Mio ECU mais il a été finalement exécuté contre 
1,4 Mio ECU seulement. Les devises étrangères 
fournies par le FED ayant été affectées à une formule 
de fonds de contrepartie local afin d'intensifier 
l'impact de l'aide, les montants excédentaires ont 
finalement été rapatriés en Europe, ce qui a donné lieu 
à une perte de change due à la dévaluation de la 
monnaie nationale. Il n'en reste pas moins : 
que le coût global du projet a été nettement 
inférieur à celui de l'estimation initiale ; 
qu'il était impossible d'établir à l'avance une 
estimation plus précise du coût total, compte tenu 
de l'urgence de la situation. 
Surveillance de la gestion financière 
par le contrôleur financier contrôle interne, et elle a, en conséquence, donné 
instructions pour qu'une copie de chaque observation soit 
systématiquement conservée dans le dossier de l'ordonna­
teur. 
Cette instruction s'applique également aux observations 
ayant fait l'objet d'une correspondance à un niveau 
hiérarchique plus élevé et qui n'ont pas été consignées 
dans ces formulaires standards. 
La Commission attire enfin l'attention sur le fait que le 
contrôleur financier a ouvert la possibilité à la Cour 
d'examiner les dossiers du contrôle financier relatifs à des 
projets qui doivent faire l'objet d'un contrôle sur place de 
la Cour; ces dossiers reprennent l'ensemble des observa­
tions formulées par le contrôle financier pour le projet 
correspondant. 
a) et b) Ces points ont été examinés d'une façon générale 
dans la réponse fournie par la Commission au 
point 13.20. 
c) La convention de financement stipule qu'aucune 
opération concrète ne sera engagée dans un pays 
qui n'a pas ratifié la convention. Dans le cas 
d'espèce, des marchés n'ont été passés que dans 
les pays ayant effectivement procédé à cette 
ratification. Pour garantir que l'élaboration du 
projet soit la plus avancée possible au moment 
où les procédures de ratification sont entamées, 
la Commission a attribué un contrat d'assistance 
technique après appel à la concurrence, mais 
aucun marché de travaux ni de fournitures ne 
sera passé avant que la convention prenne effet. 
14.26 - 14.28. La Cour se base sur l'absence, dans les 
dossiers de l'ordonnateur et du comptable, de remarques d) 
du contrôleur financier pour en déduire que ce dernier 
devrait adopter une attitude plus rigoureuse face aux 
insuffisances de gestion qu'il constate. 
De l'avis de la Commission, cette critique doit tenir 
compte du fait que les observations du contrôle financier 
sont, pour leur grande majorité, consignées par les 
contrôleurs sur des formulaires standardisés qui sont 
adressés avec le dossier litigieux à l'ordonnateur. Ce 
dernier, après avoir indiqué sur le formulaire en question 
les suites qu'il a réservées aux observations, retourne le 
document au contrôleur qui, s'il juge les suites données 
satisfaisantes, l'archive après examen, dans le dossier du 
projet; la conception même de ce formulaire de renvoi e) 
explique donc son absence dans le dossier de l'ordonna­
teur. 
La Commission est toutefois consciente de l'intérêt de ces 
observations pour la Cour, d'autant plus qu'elles 
témoignent du bon fonctionnement du système de La Commission ayant accordé une dérogation 
aux règles d'origine applicables aux fournitures, 
ce contrat a été conclu avec un fournisseur 
n'appartenant pas à la CEE ou à un État ACP, 
qui a insisté pour qu'il soit libellé en USD. 
Ces dérogations sont accordées périodiquement 
par la Commission lorsque les montants en cause 
sont raisonnables et que les marchandises ne 
peuvent être livrées par des fournisseurs CEE ou 
ACP. 
En raison de la pénurie de devises étrangères 
existant au Ghana de 1984 à 1989, une équipe 
d'assistance technique a reçu des avances s'éle-
vant au total à 130 000 ECU et versée sur un 
compte bancaire au Togo, afin de permettre 
l'achat d'équipements divers non disponibles 
au Ghana et destinés à l'exécution d'un projet de 
développement de l'élevage. Ces équipements 
^d journal officiel des Communautés européennes 12.12.^ 
onr été achetés intégralement dans l'intervalle et 
le comntebancaireaété ramené pratiquementà 
^éro 11 fait l'omet, en outre, d'un audit externe 
annuel. 
CtD^CLUSlCl^S 
^.^. La Commissionsouscritenprmcipeau^ observa 
tionsde la Cour, bien qu'ellesoitsouventcontrainte, dans 
la pratique, de concilier le souci d'une préparation 
parfaite des projets et la nécessité d'éviter les retards dans 
leur mise en œuvre. 
^30. La Commission reconnaît l'importance d'une 
assistance technique de qualité C'est pourquoi, dans 
l'évaluation des olfres d'assistance technique, elle utilise 
régulièrement le svstéme de la ^double envelopper, 
conformément au^ dispositions de l'article211,parafa 
phel,sousb^,de la convention deLomélILLôans ce 
svstéme, une évaluation de la qualité des services 
proposés est opérée avant l'examen des prnePn ce qui 
concerne les retards, il est évidentqueceu^ci doivent être 
réduits au mmimum,bien qu'ils découlent très souvent 
des problèmes rencontrés avec l'administration locale. Ainsi qu'elle l'indiqueaupointl420iaCommissionmet 
tout en œuvre pour que l'assistance techniquesoitcontïée 
dans la mesure du possibleàdes consultants locaux de 
préférence à des experts européens, néanmoins, les 
administrations bénéficiairese^ent souvente^presséD 
ment elles-mêmes la présence de consultants étrangers. 
La Commission est pleinement consciente aussi de 
l'importance de la transmission des connaissances par le 
consultant européen au personnel local et prévoit 
systématiquement la formation de ce personnel dans ses 
contrats d'assistance technique. 
^4B3L Bien que, par manque de personnel, la gestion 
tïnancièreduF^lônesoit pas toujours aussiidéalequ'on 
pourrait le souhaiter, la Commission est néanmoins 
parfaitement informée de l'avancement de ses projets. La 
majeure partie de ses ressources sont orientées en effet 
versdesutilisationsliéesaudéveloppement,un faible 
pourcentage seulement étant aflecté à des dépenses 
administratives ou courantes, lorsque celles-ci paraissent 
nécessaires.Lous les pro^etsfont l'objet d'une évaluation 
semestriellesvstématique^bienque,fautedepersonnel,ce 
ré^imen'était pas encore en vigueur au Bénin lors de la 
visite de la Courbet des mesures correctrices sont prises 
lorsqu'elles s'imposent. Ces contrôles sont complétés par 
des évaluations e^post opérées par thème par une unité 
spécialisée qui établit régulièrement des rapports faisant 
la svnthèse, pour l'avenir, des enseignements obtenus.