Décision de la Commission

du 20 septembre 2000

relative à une procédure d'application de l'article 81 du traité CE

(Affaire COMP/36.653 - Opel)

[notifiée sous le numéro C(2000) 2707]

(Le texte en langue néerlandaise est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

(2001/146/CE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement n° 17 du Conseil du 6 février 1962 - premier règlement d'application des articles 85 et 86 du traité(1), modifié en dernier lieu par le règlement (CE) n° 1216/1999(2), et notamment son article 3 et son article 15, paragraphe 2,

vu la décision de la Commission du 21 avril 1999 d'ouvrir la procédure dans cette affaire,

après avoir donné aux entreprises concernées l'occasion de faire connaître leur point de vue au sujet des griefs retenus par la Commission, conformément aux dispositions de l'article 19, paragraphe 1, du règlement n° 17, en liaison avec le règlement (CE) n° 2842/98 de la Commission du 22 décembre 1998 relatif à l'audition dans certaines procédures fondées sur les articles 85 et 86 du traité CE(3), relatif aux auditions prévues à l'article 19, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 17,

après consultation du comité consultatif en matière d'ententes et de positions dominantes,

CONSIDÉRANT CE QUI SUIT:

CHAPITRE 1: FAITS

A. CONTEXTE

I. Procédure

(1) La Commission avait reçu des informations selon lesquelles Opel Nederland BV poursuivait une stratégie consistant à entraver systématiquement les exportations de véhicules neufs des Pays-Bas vers d'autres États membres. Les accords ou les pratiques concertées visant à empêcher ou à réduire les ventes de véhicules neufs à des consommateurs finals résidant dans un autre État membre, qui, ce faisant, restreignent la concurrence, relèvent de l'article 81, paragraphe 1, du traité CE. Conformément au règlement (CEE) n° 123/85 de la Commission du 12 décembre 1984 concernant l'application de l'article 85, paragraphe 3, du traité CEE à des catégories d'accords de distribution et de service de vente et d'après-vente de véhicules automobiles(4) et au règlement (CE) n° 1475/95 de la Commission du 28 juin 1995 concernant l'application de l'article 85, paragraphe 3, du traité à des catégories d'accords de distribution et de service de vente et d'après-vente de véhicules automobiles(5), les constructeurs et/ou leurs importateurs peuvent empêcher leurs distributeurs de vendre des véhicules neufs à des revendeurs non autorisés qui n'appartiennent pas à leur réseau de distributeurs; en revanche, les ventes à des consommateurs finals, soit directement, soit par le biais d'un intermédiaire mandaté, ainsi que les ventes à d'autres distributeurs appartenant au même réseau ne doivent pas faire l'objet de restrictions.

(2) Le 4 décembre 1996, afin de déterminer si ces informations pouvaient déboucher sur la preuve d'une infraction, la Commission a ordonné des vérifications par voie de décision, conformément à l'article 14, paragraphe 3, du règlement n° 17. Les vérifications ordonnées ont été effectuées les 11 et 12 décembre 1996 auprès des entreprises suivantes établies aux Pays-Bas: Opel Nederland BV à Sliedrecht et Van Twist, un concessionnaire d'Opel, à Dordrecht.

(3) Dans sa communication des griefs du 21 avril 1999 adressée à Opel Nederland BV et General Motors Nederland BV, la Commission a donné aux entreprises la possibilité de présenter leurs observations. Dans leur réponse écrite du 21 juin 1999 à la communication des griefs de la Commission (ci-après dénommée "la réponse d'Opel Nederland") ainsi que dans leurs observations orales et écrites lors de l'audition qui a eu lieu le 20 septembre 1999, Opel Nederland BV et General Motors Nederland BV ont fait connaître leur point de vue au sujet des griefs retenus par la Commission(6).

II. Entreprises

(4) Opel Nederland BV, établie à Sliedrecht, a été créée le 30 décembre 1994 comme filiale à 100 % de General Motors Nederland BV, également établie à Sliedrecht, et a repris les activités commerciales exercées par cette dernière aux Pays-Bas pour General Motors. Les activités de General Motors Nederland BV se sont donc réduites à celles d'une société holding de contrôle détenue à 100 % par General Motors Corporation (Detroit, États-Unis d'Amérique)(7). Opel Nederland BV et General Motors Nederland BV, ainsi que General Motors (Europe) et Adam Opel AG, qui sont citées dans la présente décision, font partie de l'organisation de General Motors en Europe. Celle-ci se compose d'un grand nombre de sociétés qui sont généralement détenues à 100 % par General Motors Corporation.

(5) Opel Nederland BV est la seule "société nationale de vente" de la marque Opel aux Pays-Bas. Ses activités comprennent l'importation, l'exportation et le commerce de gros de véhicules automobiles ainsi que de pièces de rechange et d'accessoires. Elle n'intervient cependant pas dans la construction de véhicules Opel. Elle a conclu des "contrats de concession relatifs aux ventes et aux services" avec quelque 150 concessionnaires, qui sont, de ce fait, intégrés dans le réseau de distribution d'Opel en Europe en tant que revendeurs agréés.

(6) Les salariés d'Opel Nederland BV nommés dans les documents cités à titre de preuve exerçaient les fonctions suivantes au 1er octobre 1996(8):

>TABLE>

(7) General Motors Corporation est, entre autres, l'unique actionnaire du constructeur automobile Adam Opel AG (Rüsselsheim, Allemagne), lequel possède, notamment, deux autres usines de construction en Allemagne (Opel Automobilwerk Eisenach-PKW GmbH à Eisenach et l'usine Adam Opel de Bochum). Opel Nederland BV s'approvisionne en véhicules, en vue de leur distribution aux Pays-Bas, auprès de ces usines ou d'autres usines appartenant au groupe General Motors.

(8) Opel Nederland BV et sa société mère General Motors Nederland BV sont destinataires de la présente décision.

III. Position de la marque Opel

(9) En 1996 et 1997, respectivement, un total de 12796000 et 13007400 voitures particulières neuves ont été immatriculées dans l'Union européenne. Pendant la période 1995-1997, le groupe General Motors détenait, avec les marques Opel (commercialisée sous la marque Vauxhall au Royaume-Uni et en Irlande) et Saab ainsi que ses marques américaines, une part de marché comprise entre 12 et 13 % sur la base des nouvelles immatriculations, ce qui en faisait le deuxième fournisseur de voitures particulières derrière le groupe Volkswagen, qui, avec ses marques Volkswagen, Audi, Seat et Skoda, représentait environ 17 % du total des nouvelles immatriculations. Avec un total de 1532000 immatriculations en 1996 et de 1559000 en 1997, la marque Opel (Vauxhall compris) était le numéro un dans l'Union européenne et dans l'Espace économique européen, devant Volkswagen, dont 1418000 véhicules ont été immatriculés en 1996 et 1386000 en 1997(9).

(10) Le marché des voitures particulières se divise en un grand nombre de segments. Ce classement repose sur des facteurs tels que le prix d'achat ou la longueur du véhicule. D'autres critères, tels que la cylindrée et la puissance du moteur, ou encore la qualité ou le prestige, jouent aussi un rôle, quoique moins important, dans le classement d'un véhicule dans un segment donné. On distingue généralement les segments suivants: A: minivoitures; B: petites voitures; C: voitures moyennes; D: grosses voitures; E: voitures de prestige, F: voitures de luxe; G: véhicules monovolume et loisirs/travail. Le segment G est parfois subdivisé en plusieurs sous-segments.

(11) Le tableau de l'annexe I, qui fait partie intégrante de la présente décision, indique les parts de marché des modèles Opel les plus importants dans chaque segment. Il convient de noter que ce récapitulatif est fondé sur le nombre de véhicules vendus, l'industrie automobile ayant l'habitude de calculer les parts de marché sur cette base et non pas en termes de valeur (chiffre d'affaires). Le deuxième tableau (annexe II) indique les principaux concurrents des modèles Opel dans les segments B à E. Opel est également présente dans le segment G, avec ses modèles Tigra, Zafira et Frontera, mais ses ventes dans ce segment, que l'on peut subdiviser en véhicules monovolume, véhicules tout terrain, décapotables et coupés, sont très inférieures à celles qu'elle réalise dans les segments B à E.

B. COMMERCE PARALLÈLE DES VÉHICULES DE LA MARQUE OPEL

I. Ampleur des exportations parallèles

(12) Il ressort des documents découverts lors des vérifications(10) que le nombre total des réexportations de véhicules Opel neufs de différents États membres vers l'Allemagne, par exemple, a sensiblement augmenté entre 1992 et 1996. Les réexportations des Pays-Bas vers l'Allemagne étaient en progression depuis 1994 et, en 1996, elles ont atteint un niveau nettement plus élevé que les années précédentes.

II. Écarts de prix

(13) D'après les études sur le prix des voitures dans l'Union européenne(14) que la Commission publie régulièrement, et qui se fondent sur les prix de catalogue hors taxes communiqués par les constructeurs, les écarts de prix relevés entre les Pays-Bas et d'autres États membres entre 1995 et 1997 pour certains modèles Opel étaient suffisants pour encourager les exportations des Pays-Bas, en particulier vers l'Allemagne(15).

(14) En 1996, l'écart de prix entre les Pays-Bas et d'autres États membres pour les véhicules neufs d'Opel pouvait atteindre, selon le modèle, 20 % et plus tard 24 %. L'avantage de prix vis-à-vis de l'Allemagne a atteint, selon le modèle, jusqu'à 16 % en 1996. En 1997, l'avantage de prix aux Pays-Bas, par rapport à d'autres États membres, s'élevait jusqu'à 25 %, selon le modèle, et il a grimpé par la suite jusqu'à 28 %. Par rapport à l'Allemagne, l'avantage oscillait entre environ 16 et 19 %.

(15) Dans un projet de lettre du 10 septembre 1996, Opel Nederland BV affirme que les écarts de prix existants encouragent les exportations parallèles, notamment vers l'Allemagne. Elle y déclare également que des modifications de prix, par exemple des hausses de prix aux Pays-Bas, auraient un effet négatif sur la compétitivité d'Opel sur le marché néerlandais:"... Les différences dans la charge fiscale qui frappe les véhicules neufs et dans les conditions de concurrence en Europe peuvent avoir pour conséquence que les prix sont plus avantageux dans certains pays que dans d'autres. ... Actuellement, les prix des Opel aux Pays-Bas soutiennent la concurrence avec Volkswagen et Ford, ce qui crée un déséquilibre avec, entre autres, les prix allemands. Si cette situation se traduit par des exportations excessives, vous imaginez bien que les concessionnaires Opel allemands se plaindront. Il s'ensuivra une discussion sur les prix, et en conséquence sur la capacité concurrentielle d'Opel aux Pays-Bas. De ce fait, votre propre capacité concurrentielle et celle de vos confrères se trouveront affaiblies au profit des autres importateurs sur le marché néerlandais"(16).

(16) Une note interne d'Opel Nederland BV du 23 septembre 1996 confirme cette appréciation: "... En règle générale, les prix de catalogue nets des véhicules sont moins élevés aux Pays-Bas qu'à l'étranger, dans des pays qui n'appliquent pas de taxe particulière sur les véhicules automobiles neufs (notamment en Allemagne). Cela s'explique dans une large mesure par la stratégie de fixation des prix des importateurs de voitures, car cela aboutit à un prix à la consommation inférieur, ce qui est dans l'intérêt du public"(19).

C. ACCORDS ET PRATIQUES CONSTATÉS

I. Stratégie générale à l'égard des concessionnaires

(17) Le 26 septembre 1996, la direction d'Opel Nederland BV a adopté une décision (voir document cité ci-après) qui établit l'existence d'une stratégie générale visant à empêcher et/ou à limiter les exportations des Pays-Bas vers d'autres États membres. Cette stratégie comportait notamment des mesures de limitation de l'approvisionnement, une politique restrictive en matière de primes et l'injonction donnée aux concessionnaires de s'abstenir de vendre à l'exportation en général, et elle a ensuite été mise en oeuvre au moins pendant un certain temps, comme on le verra ci-après:

"... CONCLUSIONS DE LA RÉUNION SUR LES EXPORTATIONS

Sliedrecht, le 26 septembre 1996

Participants:

I. M. Aukema

C. Braun

W. de Heer

T. A. de Jong

R. A. H. M. de Leeuw

J. J. Naval

H. H. C. Notenboom

O. M. Wegner

L. W. M. Wennekers

L. O. M. Aelen

Décisions prises:

1. Opel Nederland BV auditera tous les concessionnaires (20) dont on sait qu'ils effectuent des exportations. L'ordre de priorité est descendant, comme indiqué sur la liste 'concessionnaires exportateurs' du 26 septembre 1996. M. Naval organisera ces audits.

2. M. de Heer répondra à tous les concessionnaires qui ont répondu à la première lettre sur les activités à l'exportation qu'Opel leur a envoyée. Il seront informés de l'organisation des audits et aussi des difficultés de livraison, qui imposent des attributions limitées de véhicules.

3. Les chefs de district du service des ventes discuteront des activités à l'exportation avec les concessionnaires exportateurs dans les deux semaines à venir. Les concessionnaires seront informés que, en raison des problèmes de disponibilité des produits, ils recevront uniquement (jusqu'à nouvel ordre) le nombre d'unités spécifié dans leur norme d'évaluation des ventes. Ils seront invités à indiquer au chef de district quelles sont, parmi leurs commandes en attente, les unités qu'ils souhaitent vraiment recevoir. C'est aux concessionnaires eux-mêmes qu'il appartiendra de régler les problèmes qui pourront surgir avec leurs acheteurs.

4. Les concessionnaires qui feront savoir au chef de district qu'ils ne souhaitent pas cesser d'exporter des véhicules sur une grande échelle seront invités à rencontrer MM. De Leeuw et De Heer le 22 octobre 1996.

5. M. Notenboom demandera à GMAC de vérifier le stock du concessionnaire, afin de déterminer le nombre exact d'unités encore présentes. Il est à prévoir qu'une part importante ait été exportée dans l'intervalle.

6. Dorénavant, les véhicules vendus dans le cadre des campagnes de vente mais non immatriculés aux Pays-Bas ne seront pas pris en compte. Nos concurrents appliquent des conditions similaires.

7. M. Aukema supprimera les noms des concessionnaires exportateurs des listes établies pour les campagnes promotionnelles. Leur participation future sera fonction des résultats des audits.

8. M. Aelen rédigera une lettre aux concessionnaires pour les informer que, à compter du 1er octobre 1996, Opel Nederland BV facturera 150 NLG la fourniture, sur demande, de déclarations d'importation officielles, comme la réception par type, ainsi que la préparation des documents douaniers pour certains véhicules hors taxes (destinés à des diplomates, par exemple).

L. O. M. Aelen

26 septembre 1996(21)".

(18) En juillet 1996 déjà, Opel Nederland BV avait envisagé d'adopter certaines de ces mesures en vue d'empêcher et/ou de réduire les exportations. Dans un courrier électronique du 15 juillet 1996(32), le responsable des ventes avait proposé à ses collègues, vu l'ampleur des ventes à l'exportation, de s'entretenir individuellement avec les concessionnaires, de modifier les conditions d'octroi de primes et d'effectuer des audits chez les concessionnaires, car il pensait que certains de ceux-ci avaient vendu des véhicules à des revendeurs non agréés en Allemagne. Dans ce même document, le directeur des ventes et du marketing confirmait la nécessité de parler aux concessionnaires concernés et proposait, notamment, de restreindre l'attribution de véhicules au territoire contractuel. Comme la Commission l'expose de manière plus détaillée ci-après, la décision du 26 septembre 1996 a également été précédée de mesures restreignant les exportations des divers concessionnaires, qui, d'une certaine façon, avaient anticipé cette décision.

(19) Dans le courant du mois de septembre 1996, Opel Nederland BV a conçu, au cours de discussions internes, la stratégie générale visant à restreindre ou à empêcher les ventes à l'exportation qui a formellement été adoptée le 26 septembre 1996 (voir considérant 17) dans le but de mettre fin à tout commerce à l'exportation. Les mesures envisagées peuvent être déduites du document suivant, dans lequel le directeur général recommande au directeur des ventes et du marketing, le 18 septembre 1996, une série de mesures à l'encontre de certains concessionnaires qui s'étaient signalés par un fort volume d'exportations:

"... Je suis très préoccupé par les activités à l'exportation. D'autant plus que nous sommes en deçà des prévisions en matière d'immatriculations et que nous avons des difficultés de livraison. De grosses sommes d'argent destinées à la stimulation des ventes en Hollande finissent dans les poches des concessionnaires sans donner le moindre effet. J'exige des mesures sévères contre les concessionnaires qui exportent à grande échelle. J'ai convoqué aujourd'hui tous les services qui ont quelque chose à voir avec le problème pour mettre au point des actions contre ces concessionnaires. J'ai une série de propositions à faire:

1) attribution de véhicules aux concessionnaires sur la base de leur norme de vente et de leurs résultats sur leur propre territoire, les concessionnaires qui exportent n'obtiennent plus les véhicules demandés;

2) effectuer un audit chez tous les concessionnaires affichant d'importants volumes d'exportations;

3) en cas de violation du contrat, tout débiter;

4) exclure les exportations des campagnes promotionnelles (Excellence club, etc.);

5) lettre avec ma signature à tous les concessionnaires;

6) inviter les concessionnaires qui se moquent de nous à une discussion avec les soussignés.

Réunion lundi prochain à 14 heures dans mon bureau pour discuter des mesures définitives(36)".

(20) D'autres propositions de mesures figurent dans une note interne d'Opel Nederland BV rédigée peu de temps après, le 23 septembre 1996:

">TABLE>

... Objet: Prime à l'immatriculation en fonction de la destination ...

La question ne date pas d'aujourd'hui. Mais tant qu'il n'y aura pas d'indications claires sur ce qui est autorisé et ce qui ne l'est pas, ces questions continueront à se poser. Sachant que nos ventes à l'exportation vers d'autres pays de la Communauté européenne sont en forte augmentation cette année, nous ne sommes pas seulement préoccupés par cette évolution, nous voulons aussi la stopper. La seule question qui se pose à ce sujet est la suivante: quel type de mesure pouvons-nous prendre contre ces concessionnaires exportateurs? Dans la note ci-jointe, Luc Aelen énumère quelques options ... Soit dit en passant, Ford et VW aux Pays-Bas n'accordent de primes à leurs concessionnaires que pour les voitures immatriculées aux Pays-Bas! C'est exactement ce que nous voulons! ...

EXPORTATIONS DE VÉHICULES NEUFS

Cette note présente brièvement quelques-unes des mesures qui pourraient être prises pour réguler les exportations de véhicules neufs relativement importantes auxquelles se livrent actuellement les concessionnaires néerlandais.

Options de régulation des exportations:

1) acceptation limitée des commandes émanant des concessionnaires;

2) pas de prime versée pour les véhicules exportés;

3) primes versées uniquement aux concessionnaires affichant 100 % d'immatriculations dans leur propre zone;

4) audits auprès des concessionnaires au sujet des livraisons aux utilisateurs finals;

5) obligation contractuelle pour les concessionnaires de ne pas prospecter la clientèle hors de leur zone ...(39)".

(21) Le document daté du 26 septembre 1996 montre qu'une décision a été prise au niveau le plus élevé de la hiérarchie d'Opel Nederland BV. Cette décision faisait suite à des réflexions internes sur les trois éléments de la stratégie, à savoir: la politique d'approvisionnement, la politique de primes et la restriction directe des ventes à l'exportation ainsi que quelques mesures individuelles (voir considérants 23 à 30, 47 à 51 et 59 à 73).

(22) Ces mesures sont exposées en détail aux considérants 23 à 99 ci-après:

- l'approvisionnement des concessionnaires par l'importateur était organisé de telle manière que seuls les véhicules requis pour les opérations de vente à des clients résidant dans le territoire contractuel de chaque concessionnaire devaient être livrés et que ces commandes devaient être traitées en priorité,

- la politique de primes instaurée dans le cadre de divers programmes de promotion des ventes était conçue de telle manière que les ventes à des utilisateurs finals domiciliés à l'étranger étaient exclues du service de la prime,

- lors des audits effectués chez les concessionnaires, leurs activités de vente à l'étranger ont été contrôlées. Enfin, il a été enjoint à plusieurs reprises aux concessionnaires de cesser d'urgence toute exportation. De nombreux concessionnaires se sont expressément engagés vis-à-vis d'Opel Nederland BV à renoncer à ces activités.

II. Examen détaillé des accords et des comportements

1. Politique d'approvisionnement restrictive

(23) Dans le cadre de sa stratégie visant à limiter et/ou à empêcher les exportations, Opel Nederland BV a étudié, au cours du second semestre de 1996, la possibilité de limiter l'attribution de véhicules au marché néerlandais.

(24) Opel Nederland BV avait établi, dans ce contexte, le 15 juillet 1996, que l'ensemble des ventes de véhicules Opel à l'exportation pour le premier semestre de 1996 s'élevait à 1121 unités, ce qui représentait 3 % du total des ventes réalisées par ses concessionnaires au cours de cette période. Ayant identifié cinq concessionnaires auxquels 937 de ces exportations étaient imputables, elle a envisagé de limiter l'attribution de véhicules à ces concessionnaires aux ventes qu'ils réaliseraient sur leur propre territoire contractuel, en vue de restreindre l'ampleur des ventes à l'exportation:"Discuter d'urgence avec concessionnaire. Conséquences! Attribution à son propre marché, etc. W. de Heer"(42).

(25) Une limitation de l'approvisionnement de Van Zijll, l'un des cinq concessionnaires cités dans le courrier électronique du 15 juillet 1996 (voir considérant 24) avait déjà été examinée dix jours plus tôt, le 5 juillet 1996 (voir également considérant 61). Des discussions de même nature concernant d'autres concessionnaires avaient eu lieu peu après, le 11 juillet 1996 (voir considérant 62). Le concessionnaire Van Zijll avait effectué 514 ventes à l'exportation au cours du premier semestre de 1996. Par la suite, au vu des ventes exceptionnellement importantes (272) que ce concessionnaire avait réalisées dans la première semaine de septembre 1996 et qui s'expliquaient vraisemblablement par un fort pourcentage d'exportations, le directeur des ventes et du marketing d'Opel Nederland BV a suggéré au chef du personnel de vente, le 8 septembre 1996, de mettre en oeuvre un système de quotas pour ce concessionnaire:"... Sur les quelque 1000 ventes au détail de la semaine dernière, 272 proviennent de Van Zijll à Arnhem ... Ne pourrions-nous pas obliger cet imbécile à arrêter grâce à un système de quotas? Y a-t-il aussi les Allemands dans le carnet de commandes?..."(45).

(26) Dans le projet de lettre du 10 septembre 1996 (voir considérant 15), le directeur des ventes et du marketing, se référant aux écarts de prix existants, notamment avec le marché allemand, envisageait d'informer ses concessionnaires par écrit que le nombre de véhicules mentionné dans la "verkooprichtlijn" (directive de vente) concernait les véhicules devant être vendus aux Pays-Bas. Il souhaitait simultanément annoncer aux concessionnaires que, compte tenu des problèmes d'approvisionnement, priorité serait donnée aux commandes destinées au marché néerlandais. En outre, les concessionnaires devaient être informés qu'il leur serait interdit, à compter du 1er octobre 1996(49), date de l'entrée en vigueur du nouveau contrat de concession, de prospecter la clientèle hors de leur territoire contractuel par une publicité personnalisée. La partie correspondante du projet de lettre est libellée comme suit:"... D'autre part, le nombre de véhicules Opel indiqué dans votre directive de vente concerne exclusivement des ventes aux Pays-Bas. Compte tenu des difficultés chroniques de livraison des produits Opel, nous accorderons la priorité aux commandes destinées au marché néerlandais. Au surplus, le contrat qui entrera en vigueur le 1er octobre est parfaitement clair sur la question de la prospection de clientèle, qui ne peut avoir lieu que sur le territoire commercial de compétence."

(27) Le 12 septembre 1996, le responsable du personnel de vente a adressé un courrier électronique à la direction d'Opel Nederland BV concernant la possibilité de réduire les livraisons aux concessionnaires qui vendaient à l'exportation. Il exprimait cependant des doutes quant à la compatibilité d'une telle mesure avec les règles communautaires de concurrence:"... La conclusion est claire: aucune restriction/entrave n'est possible pour les véhicules qui aboutissent en fin de compte chez un consommateur final dans un autre État membre de l'Union européenne. Sa référence à l'affaire Bayer, toujours pendante, dans laquelle Bayer avait contingenté le produit pour entraver les exportations, est certes intéressante, mais elle n'offre encore aucune sécurité. Si l'affaire trouve une issue favorable (ce qui est peu probable), nous pourrions essayer de limiter de la même manière les commandes émanant de concessionnaires Opel qui sont de gros exportateurs en instaurant des quotas de véhicules. Cela me semble toutefois difficile à réaliser dans la pratique sans que le contingentement soit perçu comme une entrave aux exportations. S'agissant des modèles pour lesquels nous connaissons des problèmes d'approvisionnement, nous serions en mesure de prouver que nous agissons en toute objectivité(50)".

(28) Sur plusieurs lettres de concessionnaires en réponse à une lettre type d'Opel Nederland BV des 28/29 août 1996 (voir considérant 71 et documents cités à la note 64 de bas de page, qui s'y rapporte, ainsi que considérant 72 et documents cités à la note 66 de bas de page, qui s'y rapporte), dans lesquelles ces concessionnaires déclarent que toutes les ventes à l'exportation qu'ils ont réalisées sont en conformité avec leur contrat de concession et concernent exclusivement des consommateurs finals, on relève des notes manuscrites du directeur des ventes et du marketing, datées du 16 septembre 1996.

(29) Par exemple, sur une lettre du concessionnaire Wolves Autoservice BV figurent les mentions suivantes: "... Guido Pot. Veuillez rappeler au concessionnaire qu'il est mandaté avant tout pour opérer sur son propre territoire (qu'en est-il?). Que ce type d'exportations compromet notre (forte) réduction promotionnelle des prix aux Pays-Bas. Disponibilité 'basée' sur le marché néerlandais. Les Pays-Bas sont prioritaires"(58).

(30) Sur des réponses similaires émanant des concessionnaires Hemera, Staals et Nedam figurent les instructions manuscrites "allocatie" (contingentement) ou "beschikbaarheid" (disponibilité), de la main du directeur des ventes et du marketing, qui a également suggéré que les concessionnaires Wolves, Hemera et Nedam soient invités à se concentrer prioritairement sur leur propre territoire contractuel. Parallèlement, il était prévu d'insister auprès des concessionnaires Wolves, Hemera, Staals et Nedam sur le fait que les exportations compromettaient la compétitivité d'Opel par les prix sur le marché néerlandais(59). En outre, les documents dont il est question aux considérants 19 et 20, rédigés respectivement le 18 et le 23 septembre 1996, mentionnent cette mesure de contingentement des livraisons aux concessionnaires exportateurs et confirment donc qu'elle était destinée à mettre fin à toute activité d'exportation. Le document du 18 septembre 1996 mentionné dans la note 74 de bas de page se rapportant au du considérant 80 le confirme également.

(31) Le 26 septembre 1996, la direction d'Opel Nederland BV décidait (voir considérant 17) d'informer ses concessionnaires que, en raison de problèmes d'approvisionnement, les volumes de livraison seraient à l'avenir limités et que chaque concessionnaire se verrait attribuer uniquement le nombre de véhicules indiqué dans la "norme d'évaluation des ventes" (Sales Evaluation Guideline, ci-après dénommée "SEG"):"...On les informera au sujet des audits et aussi des difficultés de livraison, qui imposent des attributions limitées de véhicules... Les concessionnaires seront informés que, en raison des problèmes de stock et de livraison, ils recevront uniquement (jusqu'à nouvel ordre) le nombre d'unités spécifié dans leur norme d'évaluation des ventes ... Ils seront invités à indiquer au chef de district quelles sont, parmi leurs commandes en attente, les unités qu'ils souhaitent vraiment recevoir. C'est aux concessionnaires eux-mêmes qu'il appartiendra de régler les problèmes qui pourront surgir avec leurs acheteurs ..."(60).

(32) Il convient de noter, à cet égard, que le contrat de concession de 1992 relatif aux ventes et aux services (Dealer Sales and Service Agreement, ci-après dénommé "DSSA"), qui était en vigueur jusqu'au 31 décembre 1996, prévoit qu'Opel Nederland BV et le concessionnaire conviennent d'une norme d'évaluation des ventes, qui a pour objet d'indiquer le nombre de véhicules automobiles neufs que le concessionnaire devrait raisonnablement vendre au cours de l'année considérée. Cette norme représente un objectif de vente fixant un nombre d'unités à vendre, par rapport auquel les résultats du concessionnaire sont évalués. Ceux-ci sont établis en exprimant en pourcentage de sa norme individuelle le nombre total de véhicules vendus par le concessionnaire sur une certaine période (généralement une année civile), puis en comparant ce pourcentage à celui établi pour l'ensemble des concessionnaires Opel aux Pays-Bas(62).

(33) En pratique, l'objectif de vente se rapporte au territoire principal de compétence du concessionnaire(63). Aux termes du DSSA standard de 1992, les obligations du concessionnaire sont définies par rapport à son territoire contractuel ("speciale invloedssfeer"), qui sert, entre autres, de base à la fixation de son objectif de vente individuel(64).

(34) L'annexe "Beoordelingsrichtlijnen" (directives de commande) du contrat de concession d'Opel Nederland du 1er janvier 1997 comporte les dispositions suivantes:

"... ÉTAPE 1

Opel établit chaque année une directive fixant le nombre de véhicules automobiles neufs dont Opel peut raisonnablement escompter qu'ils seront vendus par l'intermédiaire de l'ensemble des concessionnaires Opel au cours de l'année concernée. En établissant cette directive, Opel prendra en considération, entre autres, l'évolution tendancielle des immatriculations nationales de véhicules automobiles neufs de la marque Opel et d'autres marques (y compris l'évolution par segment) ...

ÉTAPE 2

Opel assigne chaque année à chaque concessionnaire Opel une part du nombre total de ventes escomptées, sur la base du pourcentage du nombre total d'immatriculations de véhicules neufs enregistré dans la sphère d'influence spéciale du concessionnaire au cours de l'année civile en cours et de l'année civile précédente ...(65)".

(35) Le contrat de concession envisage aussi la possibilité, lorsque des circonstances particulières le justifient, d'une adaptation de l'approvisionnement sur le territoire contractuel correspondant(66). Si l'étape 3 de l'annexe au contrat de concession précitée prévoit que les livraisons pourront subir des ajustements en cas de modifications affectant la demande sur le territoire contractuel, cette possibilité ne concerne toutefois que la clientèle domiciliée aux Pays-Bas, et non pas la demande étrangère. Par conséquent, les mesures de restriction de l'approvisionnement définies dans la décision du 26 septembre 1996 signifient, en pratique, que ces concessionnaires devaient s'attendre à ce que leur approvisionnement se limite désormais au nombre de véhicules qu'ils étaient censés vendre à des clients néerlandais, ce qui ne leur laisserait aucune possibilité de réaliser des ventes supplémentaires à l'exportation.

(36) Opel Nederland BV ne conteste pas que, à la suite de sa décision du 26 septembre 1996, "les concessionnaires concernés aient pu être mal informés ou avoir eu l'impression erronée" que l'entreprise ait eu l'intention d'appliquer une politique restrictive en matière d'approvisionnement ou ait souhaité que les concessionnaires en cause réduisent, voire arrêtent les exportations, sans qu'une distinction claire ait été faite entre les divers types d'opérations. Opel Nederland BV admet que certains de ses chefs de district ont pu informer oralement certains concessionnaires ou leur donner le sentiment que les objectifs de vente indiqués dans leur SEG respective visaient avant tout le marché néerlandais(67).

(37) Dans ce contexte, il est utile de préciser que le rôle du chef de district est d'établir et d'entretenir des contacts directs et personnalisés entre l'importateur et les concessionnaires (on en trouvera des illustrations au considérant 30 et à la note 24 des bas de page qui s'y rapporte, ainsi qu'aux considérants 59 et 63 et aux notes 51 et 57 qui s'y rapportent). Les chefs de district sont placés sous les ordres du responsable des ventes, dont le supérieur hiérarchique est le directeur des ventes et du marketing. La conclusion s'impose, par conséquent, que les mesures prises par les chefs de district, auxquelles Opel Nederland BV se réfère, étaient directement inspirées par la décision du 26 septembre 1996, et que cette décision a donc été mise en oeuvre. Le fait que les audits individuels aient effectivement été réalisés et que les chefs de district aient établi des rapports sur leurs visites introductives le confirme également. Il convient encore de signaler qu'Opel Nederland BV a jugé utile de prendre des mesures correctives en octobre et décembre 1996(68).

(38) D'après elle, la SEG ne fixait pas le nombre de véhicules à fournir, mais le nombre de véhicules à vendre (objectif de vente) au cours de l'année civile suivante(69).

(39) Cependant, il ne s'agit pas, en l'espèce, des objectifs de vente en soi, mais du fait que, à la suite de l'intervention d'Opel Nederland BV, le nombre de véhicules à fournir contractuellement aux concessionnaires devait être adapté à cet objectif (voir également les considérations ci-après concernant l'existence d'un accord - considérant 111).

(40) De plus, Opel Nederland BV affirme que cette décision du 26 septembre 1996 relative aux restrictions de l'approvisionnement de véhicules s'est limitée à 21 concessionnaires. Elle estime que le manque de stocks peut être invoqué comme "raison objective" pouvant justifier cette mesure(70).

(41) La Commission souligne que ces 21 concessionnaires, sur un total d'environ 150 aux Pays-Bas, sont tous ceux dont il avait été constaté qu'ils exportaient des véhicules [voir considérant 17; le concessionnaire Spoormaker a été ajouté à la liste initiale de vingt noms figurant dans la décision(71)]. La Commission considère également que cette attribution de quotas de livraison aux concessionnaires ne saurait se justifier par les problèmes d'approvisionnement qui peuvent se poser parfois, par exemple lors du lancement d'un nouveau modèle(72), car cette mesure s'appliquait par principe à tous les modèles compris dans le programme contractuel, sans distinction aucune; au surplus, il était clair qu'elle avait été adoptée en réponse à l'augmentation des exportations. De plus, Opel Nederland BV n'a fourni aucune donnée concrète pour étayer son affirmation selon laquelle des problèmes effectifs d'approvisionnement existaient à l'époque.

(42) Dans une situation de forte demande d'exportations, comme en l'espèce, la décision d'Opel Nederland BV prise le 26 septembre 1996 de renvoyer ses concessionnaires à leur SEG individuel représente, par conséquent, une mesure visant à limiter le nombre de véhicules automobiles à fournir au concessionnaire qui seraient disponibles à l'exportation. Par voie de conséquence, l'objectif de vente indiqué dans la SEG est devenu le nombre maximal de véhicules à fournir au concessionnaire et que celui-ci doit vendre. Dans ces conditions, le concessionnaire n'a plus aucune marge de manoeuvre pour effectuer des ventes à l'exportation en plus de ses ventes locales, puisque cela compromettrait la réalisation de l'objectif de vente qui lui a été assigné sur son territoire contractuel, partant ses résultats commerciaux.

2. Politique de primes

(43) La prime représente, avec la marge, la plus importante source de revenus et de bénéfices que le concessionnaire tire de la vente de véhicules. La marge du concessionnaire est la différence entre le prix de catalogue recommandé d'un modèle déterminé et le prix auquel le concessionnaire achète la voiture au fournisseur. Généralement comprise entre 10 et 20 %, cette marge permet au concessionnaire de couvrir ses frais administratifs et financiers et lui donne une certaine latitude pour consentir, le cas échéant, des rabais à sa clientèle. En pratique, la marge est souvent intégralement absorbée par ces frais et ces rabais, si bien que les bénéfices du concessionnaire résultent des primes qui lui sont accordées et des autres services qu'il assure en liaison avec la vente de véhicules automobiles.

(44) En règle générale, les primes consistent en une rémunération proportionnelle ou forfaitaire versée au concessionnaire par son fournisseur, à intervalles réguliers, pour chaque véhicule vendu conformément aux conditions applicables. Les versements de primes sont subordonnés à la réalisation de certaines cibles qualitatives et quantitatives. Les cibles quantitatives les plus courantes ont trait à une part de marché déterminée ou à la réalisation des prévisions de ventes du concessionnaire sur son territoire contractuel. Quant aux cibles qualitatives, elles sont généralement liées à la satisfaction des clients ou à certaines normes d'exploitation applicables aux locaux de vente du concessionnaire.

(45) Entre août 1995 et janvier 1998, Opel Nederland BV a mis en oeuvre plusieurs programmes de promotion des ventes (campagnes de vente), souvent conçus pour un modèle particulier. Les conditions de participation à ces campagnes excluaient initialement le versement de primes pour les ventes à certaines catégories de clients (autres concessionnaires Opel, sociétés internationales de location de voitures et revendeurs non agréés).

(46) Ces conditions ont été appliquées aux programmes de promotion des ventes "Star Wars Astra Actie"(73), portant sur le modèle Opel Astra et mis en oeuvre entre le 16 août 1995 et le 31 janvier 1996, ainsi qu'à deux autres programmes mis en oeuvre entre le 1er juin et le 30 septembre 1996, d'une part, le programme "Paradepaarden"(74), qui prévoyait le versement d'une prime pour toute vente des modèles Opel Omega, Tigra, Cabrio, Calibra, Frontera et Monterey, et, d'autre part, le programme "Astra Zomer"(75), qui portait de nouveau sur le modèle Astra (y compris les versions Cabrio et Van).

(47) À partir de mai 1996, Opel Nederland BV a commencé à réfléchir à la possibilité d'exclure toute vente à l'exportation du système de primes. Le 23 mai 1996, elle précisait à cet égard, dans une note interne, que les primes prévues dans le cadre des programmes de promotion des ventes ne devaient pas être accordées pour les ventes à l'étranger, même si le client était un consommateur final:

"... Concernant les voitures à l'exportation de Smit Zwolle/Nefkens Trading: ... Si:

1) cela continue à concerner des livraisons par Nefkens à un consommateur final;

2) il est possible de suivre toute la transaction dans le système de gestion du concessionnaire ... il n'y a, en fait, pas de problème. Mais il est confirmé une fois de plus que le concessionnaire ne peut pas réclamer d'argent pour ces ventes dans le cadre de la campagne. Mon conseil est d'approuver les futures transactions de même nature en tant que telles ...(76)".

(48) Le 5 juillet 1996, le responsable marketing a informé le directeur des ventes et du marketing que le concessionnaire Van Zijll, d'Arnhem, avait déjà réalisé 36 ventes dans le cadre de la campagne "Paradepaarden" en cours et qu'il avait donc droit à une prime de 35000 florins néerlandais (NLG). Cependant, comme il était établi que trente et une de ces ventes concernaient des clients étrangers, il faisait les remarques suivantes:"... Les exportations ne correspondent en rien aux buts poursuivis par l'appui à la campagne néerlandaise. En soi, les exportations ne posent pas de problème, mais payer des primes pour ça ... Y a-t-il quelque chose à faire à ce sujet, d'une manière ou d'une autre? ... Mon avis est qu'il faudra adapter rigoureusement ses directives de vente (et de campagne) à l'avenir"(79).

(49) Le 23 août 1996, il est apparu qu'Opel Nederland BV entendait durcir les mesures concernant sa politique de primes et n'accorder désormais de prime que pour les véhicules immatriculés aux Pays-Bas:"... Concernant le RIP pour le reste de l'année 1996, il est proposé d'examiner la mise en place, à compter d'octobre 1996, d'un système de campagne basé sur les immatriculations (comme Ford, basé sur les immatriculations officielles RAI-RDC), afin que les exportations soient au moins exclues de l'appui aux campagnes"(82).

(50) Opel Nederland BV précisait le 18 septembre 1996 que les "activités transfrontalières" étaient en principe non souhaitées, tant pour les sociétés nationales de vente (dans la citation qui suit: "SNV") que pour General Motors Europe (dans la citation qui suit: "GME"). L'importateur proposait d'examiner cette question au niveau central avec General Motors (Europe), pour veiller à ce que les mesures soient autant que possible compatibles avec les règles communautaires de concurrence:

"... Les ventes transfrontalières exaspèrent de nombreuses SNV et GME en tant qu'organisation.

Limiter les ventes transfrontalières (exportations) en modifiant les structures d'appui aux campagnes promotionnelles n'est pas seulement de l'intérêt des SNV, mais aussi de GME. Il serait utile de consulter GME (experts en droit communautaire) sur cette question, pour la rendre autant que possible 'inattaquable' du point de vue des règles communautaires(84)".

(51) Opel Nederland BV réalisait cependant que le fait d'exclure les exportations du système de primes revenait à entraver indirectement le commerce entre les États membres et n'était donc pas compatible avec les règles communautaires de concurrence:"... Conclusion: exiger un numéro d'immatriculation néerlandais pour les voitures qui seront exportées, si l'on veut qu'elles soient prises en considération pour le versement de la prime, apparaît comme une tentative d'influer sur le concessionnaire en le dissuadant d'exporter. C'est interdit par le droit communautaire"(89).

(52) Le 26 septembre 1996, la direction d'Opel Nederland BV décidait, tout en étant consciente de l'illégalité d'un système de primes excluant les exportations, de n'accorder de prime que pour les véhicules immatriculés aux Pays-Bas et donc d'exclure du versement des primes les véhicules vendus à des résidents d'autres États membres:"... 6. Dorénavant, les véhicules vendus dans le cadre des campagnes de vente mais non immatriculés aux Pays-Bas ne seront pas pris en compte. Nos concurrents appliquent des conditions similaires.

7. M. Aukema supprimera les noms des concessionnaires exportateurs des listes établies pour les campagnes promotionnelles. Leur participation future sera fonction des résultats des audits(92)".

(53) À la suite de cette décision, un nouveau système de primes a été mis en oeuvre lors des deux campagnes suivantes. Ces programmes de promotion des ventes, qui se sont déroulés entre le 1er octobre 1996 et le 31 janvier 1997, concernaient les modèles Opel Astra ("Astra Bonuscampagne") et Corsa ("Corsa Inruil Ander Merk Campagne"). Les conditions de participation à ces programmes subordonnaient le paiement de la prime à la vente à des consommateurs finals néerlandais ainsi qu'à l'immatriculation aux Pays-Bas au nom de l'acheteur. La prime s'élevait à 600 ou à 900 NLG pour chaque modèle Astra (et à 1100 NLG pour chaque modèle Corsa) vendu pendant la campagne, sous réserve de la réalisation de certains objectifs de vente:

"... La prime est applicable à tous les véhicules neufs des modèles Opel Astra, y compris les versions Cabrio et Van, qui ont été vendus pendant la campagne et qui ont été livrés à un consommateur final aux Pays-Bas et immatriculés au nom de celui-ci, et pour lesquels le concessionnaire peut produire un contrat de vente dûment complété et signé et/ou une facture de vente. Sont exclues les ventes à d'autres concessionnaires Opel, les livraisons à des sociétés internationales de location de voitures et les ventes non conformes au contrat de concession relatif aux ventes et aux services.

... La prime sera verséee à condition que l'immatriculation de la voiture intervienne au plus tard dans les trois semaines suivant la date de clôture de la campagne (soit avant le vendredi 21 février 1997)"

(94).

(54) Quant à la clause excluant le paiement de primes pour les ventes à des consommateurs finals non résidents, Opel Nederland BV a admis qu'elle a également été appliquée à toutes les campagnes de promotion des ventes mises en oeuvre après le 31 janvier 1997 et jusqu'au 20 janvier 1998 (voir considérant 57)(95).

(55) Une politique prévoyant que les versements de primes sont exclus en cas de vente ou d'immatriculation hors du territoire contractuel obère, pour les concessionnaires, les revenus résultant de ces ventes et le bénéfice qu'ils en retirent. Elle réduit par conséquent la marge de manoeuvre économique dont disposent les concessionnaires pour effectuer de telles ventes(96). Le refus d'accorder des primes, ou encore la simple menace qu'elles ne seront pas versées ou qu'elles seront retirées, réduit généralement l'intérêt financier, pour les concessionnaires, de conclure des ventes avec des clients étrangers. Le document cité à la note 44 de bas de page (considérant 51) prouve qu'Opel Nederland BV en était consciente. Étant donné que le bénéfice que le concessionnaire retire de ses activités dépend pour une part importante des primes qui lui sont versées, une telle mesure, ou simplement la menace d'une telle mesure, peut amener le concessionnaire à se plier aux conditions et aux instructions imposées par son fournisseur.

(56) Les concessionnaires ont participé à toutes les campagnes promotionnelles organisées entre le 1er octobre 1996 et le 31 janvier 1997 ainsi qu'entre cette date et le 20 janvier 1998 (voir considérant 57), dans le cadre de leurs relations contractuelles avec leur fournisseur, Opel Nederland BV. Les ventes effectuées pendant ces campagnes ainsi que les primes correspondantes sont détaillées dans plusieurs documents. Les conditions de participation à ces campagnes, et notamment les dispositions restrictives concernant l'octroi de primes, ont donc été acceptées par les concessionnaires.

Réponse d'Opel Nederland BV

(57) Opel Nederland BV considère que la disposition excluant le versement de la prime en cas de vente à l'exportation a pu se justifier par l'existence d'une taxe automobile spéciale aux Pays-Bas, à laquelle chaque client résident est assujetti. L'entreprise reconnaît que la mesure a été maintenue pendant toutes les campagnes promotionnelles organisées entre le 1er octobre 1996 et le 20 janvier 1998, mais souligne qu'elle a été supprimée avec effet rétroactif à cette dernière date, lorsque tous les concessionnaires en ont été informés par écrit et que toutes les primes retenues durant la validité de la mesure ont été versées. Opel Nederland BV insiste sur le fait que cette mesure ne s'appliquait pas d'une manière générale aux ventes à des clients domiciliés hors du territoire contractuel du concessionnaire, mais uniquement aux ventes à des clients résidant hors des Pays-Bas, et elle fait valoir que cette mesure n'a pas empêché la poursuite des exportations(97).

Point de vue de la Commission

(58) En ce qui concerne la mesure visant à exclure du versement de la prime les ventes à des consommateurs finals non résidents, la Commission estime que la suppression de cette mesure, avec effet rétroactif, le 20 janvier 1998 ne peut pas être considérée comme une démarche rectifiant l'objet de cette mesure ou son effet sur la concurrence pendant la période où elle a été appliquée. Opel Nederland BV confirme elle-même que les systèmes de primes visent généralement à encourager les concessionnaires à vendre à des consommateurs finals. Il s'ensuit que les concessionnaires qui auraient préféré vendre des voitures à des clients non résidents au cours des deux campagnes en question(98) ont été découragés de le faire, sachant qu'ils n'auraient droit à aucune prime pour de telles transactions. Quant à l'argument avancé par l'entreprise selon lequel l'existence d'une taxe automobile spéciale justifierait l'exclusion du versement de primes pour des ventes à l'exportation, la Commission renvoie à ses explications au considérant 131.

3. Interdiction directe des exportations et restriction directe des ventes à l'exportation en général

1) Première phase: réflexions et instructions internes

(59) Il existe des preuves de ce que, dans un cas au moins, des efforts ont été déployés dès la fin juin 1995 pour mettre fin aux activités d'exportation en général. À cette époque, l'un des dirigeants d'Opel Nederland BV avait informé ses collègues responsables qu'il avait donné pour instruction au concessionnaire Lathouwers Den Bosch BV, à s'-Hertogenbosch, à la suite d'une vente à un concessionnaire Opel belge, de limiter ses ventes du modèle Tigra à son territoire contractuel et de ne pas effectuer d'exportations:"... J'ai dit au concessionnaire que c'était dans sa sphère d'influence qu'il devait écouler les Tigra qui lui ont été attribuées. Cela afin que notre objectif en matière d'immatriculations soit atteint et qu'il n'y ait pas d'exportations ..."(99).

(60) Dans le courant de l'année 1996, Opel Nederland BV a constaté que les ventes à l'exportation des concessionnaires néerlandais avaient sensiblement augmenté au cours du premier semestre(106). Entre janvier et juin 1996, les concessionnaires Opel néerlandais avaient vendu un total de 1121 véhicules (soit 3 % de l'ensemble des ventes réalisées au cours de cette période) à des clients d'autres États membres. Cinq concessionnaires établis près de la frontière avec l'Allemagne ou avec la Belgique étaient responsables à eux seuls de 937 de ces ventes. La part des exportations dans leurs ventes respectives, sur cette période, oscillait entre 37 % et 52 %. Dans un courrier électronique à plusieurs de ses collègues, le responsable des ventes qualifie ces chiffres de "choquants" et d'"exaspérants"(109).

(61) Face au nombre important de ventes à l'exportation déclarées par Van Zijll (Arnhem), le directeur des ventes et du marketing a décidé de lui enjoindre de réduire ses ventes à des clients étrangers, et il en a informé les autres dirigeants concernés d'Opel Nederland BV:"... Vous pouvez voir dans ce qui suit les conséquences des activités de M. Kirp. Je pense aussi que, en cas d'insuffisance de stocks, nous devrions contingenter les livraisons à M. Kirp, sur la base de sa norme d'évaluation des ventes. En outre, nous devrions insister sur le fait que nous l'avons mandaté pour Arnhem et que, par conséquent, il lui appartient de faire en sorte qu'un nombre approprié de voitures Opel soient vendues à Arnhem. Jetez un coup d'oeil à ses résultats sur son territoire. Vendre au prix d'achat en Allemagne, à Wageningen, à Veenendaal, à Oosterbeek, etc., c'est n'importe quoi; nous n'avons pas besoin de Kirp pour ce genre de choses. Comportement incorrect. Imaginez le cas inverse avec un concessionnaire allemand. Il faut en finir avec cette affaire d'exportations et les autres embêtements du genre, cela a un effet perturbateur sur toute l'organisation. Quoi qu'il en soit, je veux avoir une discussion là-dessus avec Kirp, pour ramener ce commerce à des proportions normales"(118).

(62) Le 15 juillet 1996, le responsable des ventes a recommandé aux autres dirigeants concernés d'Opel Nederland BV, parallèlement à la modification des règles d'octroi des primes dans le cadre des programmes de promotion des ventes, de mener des audits supplémentaires chez les concessionnaires, car des véhicules avaient pu être vendus à des revendeurs non agréés. Dans une note manuscrite sur le courrier électronique en question, le directeur des ventes et du marketing a chargé le responsable des ventes d'engager le dialogue avec les concessionnaires d'Arnhem (Van Zijll), de Brunssum (Welling), de Sittard (Göttgens), d'Echt (Hemera) et de Hengelo (Bleeker), qui étaient apparus comme de gros exportateurs. Simultanément, il annonçait que les livraisons à ces concessionnaires seraient limitées(123).

(63) Au début du mois d'août 1996, Opel Nederland BV avait établi un récapitulatif des ventes réalisées par ses concessionnaires pendant la campagne "Astra Zomer", entre le 1er juin 1996 et le 30 septembre 1996. Au vu de ces chiffres, le directeur des ventes et du marketing a considéré qu'il convenait de réclamer des audits pour tous les concessionnaires qui avaient nettement dépassé leurs objectifs de vente et qui avaient donc droit à des primes. Cela signifiait que ces concessionnaires avaient vendu plus de voitures qu'il n'avait été prévu lors des discussions sur les objectifs de vente. Le concessionnaire Van Zijll à Arnhem, qui avait dépassé son objectif de vente de 62 % pendant la campagne, devait être le premier à subir un audit:"... Attention, on commence à perdre le contrôle des exportations. Les illégales comme les légales. Il faut d'urgence procéder à des audits ..."(135)."... Vu que cela prend des proportions trop importantes, j'ai demandé des audits, en commençant par Van Zijll en tout premier lieu. Surtout que cela paraît lié à des ventes à des revendeurs non agréés. Outre le fait que c'est irresponsable vis-à-vis d'Opel Nederland BV d'un point de vue professionnel, cela conduit à une remise en cause manifeste de notre système de vente... Je demande donc par la présente, une nouvelle fois, qu'un audit soit effectué d'urgence ... Je suis tout à fait sérieux, car cela sape mon commerce. Mercredi 14 août, Teus de Jong et moi informerons très sérieusement le personnel de vente à ce sujet"(138).

(64) Dans le contexte de ce relevé des ventes à l'exportation, Opel Nederland BV a établi le 13 août 1996 qu'un total de 1496 véhicules avaient été exportés dans les sept premiers mois de l'année. Sur ces ventes, 1382 (soit 92 %) étaient imputables à 15 concessionnaires, tous implantés dans des zones proches de la frontière(142).

(65) Face aux exportations croissantes de véhicules Opel depuis les Pays-Bas, le responsable des ventes d'Opel Nederland BV faisait savoir au directeur des ventes de l'usine Adam Opel AG de Bochum, l'un de ses fournisseurs en Allemagne, par télécopie du 23 août 1996, que son entreprise enquêtait sur l'ensemble de la situation en matière d'exportation et qu'il avait décidé de prendre des mesures visant à empêcher totalement les exportations:"... Nous enquêtons en ce moment sur l'ensemble de la situation concernant les exportations. Nous avons invité le concessionnaire à prendre des mesures correctives. Les concessionnaires Opel néerlandais reçoivent constamment des demandes émanant d'opérateurs allemands, sociétés de location de voitures, etc. Des mesures seront prises (en collaboration avec le service juridique) pour 'stopper' complètement les exportations."(145)

(66) La télécopie précitée répondait à une télécopie par laquelle le directeur des ventes de l'usine de Bochum avait demandé à Opel Nederland BV d'identifier le concessionnaire néerlandais qui avait livré un véhicule proposé par un revendeur non agréé en Allemagne. Cette demande concernait une vente à l'exportation non autorisée, mais Opel Nederland BV n'en a pas moins informé l'usine de Bochum, par la télécopie du 23 août 1996 citée au considérant 65, de son intention de mettre fin à toutes les exportations.

(67) S'agissant de l'argument avancé par Opel Nederland BV(150) selon lequel les audits chez les concessionnaires n'avaient d'autre but que de déceler les ventes à l'exportation effectuées en violation du contrat de concession, et en particulier les ventes à des revendeurs non agréés, la Commission ne conteste pas les droits de l'importateur à cet égard. Les premières injonctions avaient cependant été adressées aux concessionnaires dès avant les audits, qui auraient pu établir que toutes les ventes à l'exportation étaient conformes au contrat de concession.

(68) Les documents découverts confirment que tous les concessionnaires exportateurs avaient fait l'objet d'un audit, indépendamment du volume de leurs exportations(151). D'après les informations fournies par Opel Nederland BV, la part des ventes à l'exportation dans l'ensemble des ventes de chacun des 21 concessionnaires contrôlés oscillait entre 58,8 % (Van Zijll) et 1,9 % (Spoormaker). Au cours des neuf premiers mois de 1996, 8 d'entre eux avaient exporté plus de 20 % de leurs ventes, mais, pour les autres, la part des ventes à l'exportation était considérablement inférieure, allant de 0,5 à 10,6 %(152).

(69) Ces audits ont révélé que la plupart des concessionnaires en cause avaient réalisé, à l'exportation, des ventes autorisées aussi bien que des ventes interdites. Ainsi qu'il ressort de plusieurs documents, l'objet de ces audits allait au-delà de la simple découverte des ventes illicites (voir les considérants 63 et 65 et les documents cités aux notes 56 et 59 qui s'y rapportent, ainsi que le considérant 75 et le document cité à la note 69 de bas de page, qui s'y rapporte).

2) Deuxième phase: la "première lettre de mise en garde" et les événements consécutifs

(70) Le 27 août 1996, le directeur des ventes et du marketing informait les autres dirigeants que les concessionnaires qui avaient réalisé dix exportations ou plus dans la première moitié de l'année en cours recevraient une lettre de mise en garde. En outre, il précisait que des moyens de répercuter sur les concessionnaires les coûts supplémentaires associés aux exportations étaient à l'étude:"Nous essayons actuellement, dans la mesure de nos possibilités, qui sont limitées, de rectifier la situation. Les concessionnaires suspects, à savoir ceux qui ont exporté dix véhicules Opel ou plus dans la première moitié de l'année, recevront une lettre les mettant en face de leurs responsabilités. Nous leur demanderons par écrit si toutes les exportations sont pleinement conformes à la lettre et à l'esprit du contrat. ... Par ailleurs, nous étudions les moyens de répercuter les surcoûts que nous devons supporter du fait des exportations"(153).

(71) Dans cette lettre confidentielle, adressée les 28 et 29 août 1996 à chacun des 18 concessionnaires suspects (ci-après dénommée "première lettre de mise en garde"), l'importateur exprimait ses doutes quant à la compatibilité des ventes à l'exportation effectuées par ces concessionnaires avec les dispositions et l'esprit de leur contrat de concession, et il les invitait à s'occuper essentiellement de leur territoire contractuel:"... Nous avons constaté que votre société avait vendu un nombre important de véhicules Opel à l'étranger au cours de la première moitié de 1996. À nos yeux, les quantités sont à ce point considérables que nous soupçonnons fort que ces ventes ne sont pas conformes à la lettre et à l'esprit du contrat de concession Opel, actuel ou futur. ... Nous avons l'intention de comparer votre réponse avec les données inscrites dans vos livres. Nous vous tiendrons informé de la suite des événements. Ce qui précède ne change rien au fait que vous êtes essentiellement tenu d'obtenir de bons résultats commerciaux dans votre sphère d'influence spéciale..."(156).

(72) La majorité des concessionnaires (15 sur 18)(160) destinataires de cette lettre ont réfuté catégoriquement l'allégation selon laquelle ils auraient effectué des exportations non autorisées, en affirmant que les ventes en question concernaient exclusivement des consommateurs finals et qu'elles avaient été réalisées conformément au contrat de concession(161). À titre d'exemple, la réponse d'Automobielbedrijf Göttgens (Sittard), qui avait effectué 176 exportations dans les sept premiers mois de 1996, reflète la position de nombre de concessionnaires destinataires de la lettre d'Opel Nederland BV:

"Nous avons pris connaissance avec intérêt de votre lettre du 28 août. Nous avons effectivement vendu un certain nombre de voitures Opel à l'étranger. Ce chiffre s'explique aussi, pour la première moitié de 1996, par le fait que les modalités de livraison n'ont pas été respectées et que les livraisons de Vectra ont dépassé les prévisions. Nous avons évidemment suivi les procédures prévues, qui sont établies avec M. G. Bouwens de General Motors depuis 1994.

D'autre part, il y a aussi le fait que nous sommes situés dans une toute petite portion des Pays-Bas (la plus petite, même), avec beaucoup 'd'étrangers'. De ce fait, d'énormes quantités de voitures ont été importées chez nous ces dernières années, ce qui a beaucoup diminué nos perspectives de vente, surtout dans le secteur des voitures d'occasion.

Cela a réveillé les consommateurs de la région, de sorte que les acheteurs regardent maintenant de l'autre côté de la frontière, et cela vaut tout autant pour les acheteurs allemands que pour les acheteurs néerlandais. C'était aussi l'un des points de départ d'une Europe unifiée.

Dans le service après-vente également, on observe une augmentation des clients étrangers.

De ce fait, notre territoire contractuel (speciale invloedssfeer) n'est plus limité exclusivement aux Pays-Bas(162)".

(73) Dans les semaines qui ont suivi l'envoi de cette première lettre de mise en garde, certains concessionnaires au moins ont été contactés par Opel Nederland BV et se sont engagés à cesser totalement leur activité exportatrice; il s'agit des concessionnaires Van Zijll (considérant 79), Staals (considérant 82) et Spoormaker (considérant 85)(163). De plus, le 18 septembre 1996, le directeur des ventes et du marketing a envoyé un courrier électronique au responsable des services marketing dans lequel il fait clairement part de son intention d'"en finir avec les activités d'exportation". Il signale que le concessionnaire Van Zijll "a accepté d'arrêter" et ajoute: "Nous nous occupons des autres" (voir considérant 80).

3) Troisième phase: la décision du 26 septembre 1996 et les événements consécutifs

(74) À la suite des réponses des concessionnaires à la première lettre de mise en garde, Opel Nederland BV a adopté la décision du 26 septembre 1996 (voir considérant 17 et le document de la note 15, qui s'y rapporte). Il convient, en particulier, de signaler les points 1 à 4 de ladite décision:

"1. Opel Nederland BV auditera tous les concessionnaires (20) dont on sait qu'ils effectuent des exportations.

2. M. de Heer répondra à tous les concessionnaires qui ont répondu à la première lettre sur les activités à l'exportation qu'Opel leur a envoyée. Ils seront informés de l'organisation des audits ...

3. Les chefs de district du service des ventes discuteront des activités à l'exportation avec les concessionnaires exportateurs dans les deux semaines à venir.

4. Les concessionnaires qui feront savoir au chef de district qu'ils ne souhaitent pas cesser d'exporter des véhicules sur une grande échelle seront invités à rencontrer MM. de Leeuw et de Heer le 22 octobre 1996."

(75) Le 27 septembre 1996, Opel Nederland BV a pris les dispositions suivantes concernant l'audit:

"... Vous trouverez ci-après le projet d'audit concernant les ventes à l'exportation, comme convenu en différentes occasions et lors de divers entretiens ... J'espère que cela couvre tous les aspects requis avant le démarrage des audits et que cela sert pleinement nos intérêts.

Par ailleurs, j'ai demandé à Luc Aelen de vérifier ... la légalité des mesures proposées lors de la dernière réunion (nous sommes bien décidés à mettre fin à ces pratiques, mais nous voulons prendre un risque maîtrisé et éviter les surprises).

... Opel Nederland BV - Audit des ventes à l'exportation

Contexte

La direction d'Opel Nederland (ON) a décidé d'effectuer un audit systématique des concessionnaires dans leurs locaux, afin de déterminer les volumes et les montants impliqués dans les activités à l'exportation réalisées par un certain nombre de concessionnaires bien identifiés.

Sachant que l'intention implicite d'ON, en lançant de telles activités de soutien, était de promouvoir les ventes sur le marché néerlandais (territoire commercial de compétence d'ON), l'objectif est que l'appui aux campagnes ou à la vente associé à ces unités exportées ou déclenché par elles soit reversé à ON.

Champ d'application

L'audit est une initiative d'ON ... il portera sur les ventes réalisées en 1995 et entre janvier et août 1996 ...

L'examen portera sur les ventes directes à l'étranger effectuées par les concessionnaires d'Opel Nederland BV ...(164)"

(76) Comme indiqué au point 2 de la décision du 26 septembre 1996, Opel Nederland BV a adressé aux concessionnaires concernés une seconde lettre confidentielle, datée du 30 septembre 1996 (ci-après dénommée "deuxième lettre de mise en garde"), dans laquelle l'importateur manifestait ses doutes quant à l'exactitude des renseignements fournis par les concessionnaires dans leurs lettres de réponse. Simultanément, l'entreprise annonçait d'autres mesures, par exemple:"... Comme suite à votre lettre du 3 septembre concernant la vente de véhicules Opel à l'étranger, nous vous communiquons ce qui suit. Votre réponse nous a déçus, car elle signifie que vous n'avez aucune notion des intérêts communs de l'ensemble des concessionnaires Opel et d'Opel Nederland. Notre service d'audit contrôlera vos déclarations. En attendant les résultats de ce contrôle, vous ne recevrez pas d'informations sur les campagnes, puisque nous ne sommes pas certains que vos chiffres de vente soient corrects"(168).

(77) L'audit des 19 concessionnaires suspects avait été programmé entre le 4 octobre et le 5 novembre 1996(170). En fait, les audits se sont déroulés entre le 19 septembre (Van Zijll) et le 27 novembre 1996 (Van Twist)(173).

(78) Il apparaît également que les chefs de district se sont mis en rapport avec les "concessionnaires exportateurs" conformément aux points 3 et 4 de la décision du 26 septembre 1996. De fait, de nombreux concessionnaires se sont engagés à ne plus exporter (voir notamment les considérants 83 et 86).

4) Preuves des injonctions adressées aux divers concessionnaires et de l'existence des engagements pris par ceux-ci

(79) Il ressort des documents cités ci-après qu'il a été enjoint aux concessionnaires de cesser ou de limiter leurs exportations et qu'ils se sont engagés vis-à-vis de leur importateur à ne pas effectuer de nouvelles ventes à l'exportation.

Van Zijll

(80) Aussitôt après avoir reçu la première lettre de mise en garde, du 29 août 1996, le concessionnaire Van Zijll s'est engagé par écrit envers Opel Nederland BV, le 31 août 1996, à ne plus accepter de commandes à l'exportation(174). À l'occasion d'une rencontre avec le directeur des ventes et du marketing, qui a eu lieu le 17 septembre 1996, le concessionnaire a renouvelé sa promesse de ne plus effectuer d'exportations."... Nous nous efforçons, dans la mesure de nos possibilités, d'en finir avec les activités à l'exportation; Van Zijll, le plus gros exportateur, a accepté d'arrêter. Nous nous occupons des autres"(175)."... Nous avons décidé de faire cesser immédiatement les activités à l'exportation, car elles perturbent gravement Opel Nederland, les activités des concessionnaires et les attributions de produits. Compte tenu des problèmes d'approvisionnement, le concessionnaire a des priorités à respecter, à savoir pas de produits disponibles pour l'exportation, mais uniquement pour son propre territoire ..."(178).

(81) Après un premier audit effectué le 19 septembre 1996, ce concessionnaire a été soumis à un second contrôle au début d'octobre 1996 (voir considérant 77). Un mois plus tard (le 4 novembre 1996), Van Zijll informait l'importateur qu'il avait accepté deux commandes émanant de consommateurs finals étrangers, dans la mesure où il avait le sentiment d'agir en conformité avec le contrat de concession et la circulaire du 24 octobre 1996(181) (le contenu de cette circulaire est cité à l'annexe III de la présente décision):"... Le 31 août ... nous vous avons écrit pour vous confirmer que nous n'acceptions plus de commandes à l'exportation ... Contrairement à cela, mais en conformité avec votre lettre du 24 octobre 1996 au sujet des ventes à des consommateurs finals résidant à l'étranger, nous avons très récemment enregistré deux commandes. Comme, depuis le début, nous avons toujours joué cartes sur table, y compris en ce qui concerne les exportations, et que nous avons bien l'intention de continuer ainsi, nous joignons une copie desdites commandes ..."(182).

Wolves Autoservice

(82) Le 2 septembre 1996, le concessionnaire Wolves Autoservice, à Rijssen, a répondu à la première lettre de mise en garde d'Opel Nederland BV, du 29 août 1996 (voir considérant 71), en expliquant que les exportations qu'il avait effectuées concernaient des ventes à des consommateurs finals allemands, conformément aux dispositions du contrat de concession. Par une note manuscrite sur cette lettre, le directeur des ventes et du marketing a demandé au chef de district responsable d'enjoindre au concessionnaire de se concentrer sur son territoire contractuel, car ce type d'exportations mettaient en danger la compétitivité d'Opel par les prix sur le marché néerlandais(183):

"Guido Pot

Veuillez rappeler au concessionnaire qu'il est mandaté avant tout pour opérer sur son propre territoire (qu'en est-il?) et que ce type d'exportations compromet notre (forte) réduction promotionnelle des prix aux Pays-Bas. Disponibilité basée sur le marché néerlandais. Les Pays-Bas sont prioritaires."

Cette instruction a été donnée au chef de district avant l'audit de ce concessionnaire (qui a eu lieu le 12 novembre 1996). Cet audit a permis de constater que toutes les ventes à l'exportation (10) de ce concessionnaire étaient conformes à son contrat de concession(184). Opel Nederland BV ne conteste pas que les chefs de district ont effectivement pris contact avec les concessionnaires, comme le leur avait demandé le directeur des ventes et du marketing.

Staals

(83) Dans sa lettre de réponse du 2 septembre 1996, le concessionnaire Staals, à Eindhoven, avait assuré l'importateur que toutes les exportations qu'il avait effectuées concernaient des ventes à des consommateurs finals. Malgré cela, le 20 septembre 1996, il s'engageait vis-à-vis d'Opel Nederland BV à ne plus effectuer d'exportations:"... Après consultation interne, nous avons décidé que la société Staals n'exporterait plus de véhicules neufs, eu égard aux désavantages qui peuvent en résulter pour vous comme pour nous"(185).

En dépit de cette promesse, Staals a reçu, comme les autres concessionnaires, la deuxième lettre de mise en garde d'Opel Nederland BV, du 30 septembre 1996. Le concessionnaire a pris son engagement avant l'audit, qui a eu lieu le 1er novembre 1996(186).

Hemera, Göttgens-Beek, Loven, Canton Reiss, Welling, Nedam

(84) Les concessionnaires Hemera, Göttgens-Beek, Göttgens-Sittard, Loven, Canton-Reiss et Welling avaient assuré l'importateur, en réponse à la première lettre de mise en garde des 28/29 août 1996, qu'ils n'avaient réalisé aucune vente à l'exportation illicite, ce qui ne les a pas empêchés de recevoir la deuxième lettre de mise en garde du 30 septembre 1996. Suite aux "introductiebezoek(en)" (visites introductives) que le chef de district responsable chez Opel Nederland BV avait rendues au début du mois d'octobre 1996 à un certain nombre de concessionnaires du "district 5", l'importateur notait, le 5 octobre 1996, que six concessionnaires (Hemera, Göttgens-Beek, Loven, Canton-Reiss, Welling et Nedam) s'étaient engagés à cesser immédiatement toute vente à l'exportation. Ces engagements ont été donnés avant qu'aucun de ces concessionnaires ait fait l'objet d'un audit (voir considérant 77). Ces concessionnaires sont tous implantés dans le sud du pays, où se concentre, selon Opel Nederland BV, l'essentiel des transactions avec des consommateurs finals(187).

"... Au cours de chaque visite introductive que nous avons effectuée cette semaine, nous avons 'fait la leçon' aux concessionnaires sur le thème des exportations ... à la suite de nos visites, ces concessionnaires, énumérés ci-dessous, se sont engagés à stopper immédiatement leurs activités à l'exportation"(190).

(85) Dans sa lettre de réponse à Opel Nederland BV du 29 août 1996, le concessionnaire Canton-Reiss, établi à Heerlen, confirmait que, entre le 1er septembre 1993 et le 1er janvier 1996, et contrairement à d'autres concessionnaires de la zone, il n'avait effectué pratiquement aucune vente à l'exportation. Le concessionnaire a attiré l'attention de l'importateur, à plusieurs reprises, sur les conditions du marché, qui incitaient à l'exportation. Enfin, il informait Opel Nederland BV que, depuis le 1er janvier 1996, il avait autorisé son personnel de vente à effectuer, dans des proportions raisonnables, des ventes à des consommateurs finals étrangers:

"... Lors de votre visite à notre société le 29 mai 1996, j'ai parlé de cette question [note de la Commission: la vente de voitures Opel à l'étranger par Automobielbedrijf Canton-Reiss BV]. Depuis mon entrée en fonctions chez Automobielbedrijf Canton-Reiss, le 1er septembre 1993, jusqu'au 1er janvier 1996, il n'y a eu pratiquement aucune vente de voitures Opel à l'étranger, alors que nos confrères des environs réalisaient des ventes à l'exportation.

En réponse à ce qui précède, vous avez expliqué que, compte tenu des règles en vigueur dans la Communauté européenne, les campagnes de vente d'Opel Nederland BV étaient également soumises à des règles plus strictes et qu'il n'était pas possible d'exclure les ventes effectuées à des résidents de la Communauté européenne par des concessionnaires Opel conformément aux directives/lignes directrices admises. Par conséquent, les primes aux détaillants prennent aussi en charge les transactions à l'exportation.

Lors de mes entretiens sur cette question avec votre chef de district 'ventes', M. R. Liefhebber, et de mon entretien avec vous le 29 mai 1996, j'ai fait part de façon réitérée de mon mécontentement concernant les effets perturbateurs que ces ... primes pour les voitures à l'exportation provoquent sur le marché dans notre sphère d'influence spéciale.

Depuis le 1er janvier 1996, j'ai autorisé mon personnel de vente, ... conformément aux dispositions du DSSA, à vendre, à une échelle modeste, des voitures particulières à des consommateurs finals étrangers. J'ai, du reste, informé votre chef de district 'ventes', à l'époque, de la ligne de conduite que j'adoptais ...(193)."

Néanmoins, à la suite de la "visite introductive" de l'importateur au cours de la première semaine d'octobre 1996, ce concessionnaire s'est lui aussi engagé à renoncer à toute vente à l'exportation(194).

Spoormaker

(86) Opel Nederland BV savait que le concessionnaire Spoormaker (Rotterdam) recevait régulièrement, comme beaucoup d'autres concessionnaires néerlandais, des demandes de livraison émanant de concessionnaires Opel d'autres États membres. Mais il ne figurait pas, au départ, sur la liste des 20 concessionnaires gros exportateurs établis près de la frontière avec la Belgique ou avec l'Allemagne, car ses activités en la matière ne s'étaient manifestement pas prolongées au-delà du premier semestre de 1996. Il a cependant reçu, en juillet 1996, une demande d'un concessionnaire Opel autrichien en vue d'une grosse livraison. L'importateur a alors interdit à Spoormaker (Rotterdam) d'effectuer cette livraison:"... Jan Spoormaker (comme beaucoup d'autres concessionnaires) reçoit régulièrement des demandes de livraison de véhicules Opel neufs émanant notamment de confrères étrangers (voir aussi rapport hebdomadaire du 18 août 1996) ... Cela concernait des livraisons à un revendeur agréé, mais je n'en ai pas moins interdit à Jan Spoormaker, fin juillet-début août, d'accepter cette demande... Bien qu'il ait approvisionné un confrère du réseau et qu'il ait promis de ne pas recommencer, je propose quand même de lui envoyer une lettre semblable à celle qui a été adressée à tous les autres concessionnaires exportateurs ..."(197).

(87) La note précise que ce concessionnaire s'est également vu adresser la deuxième lettre de mise en garde, du 30 septembre 1996. Il s'est alors engagé vis-à-vis de l'importateur, le 1er octobre 1996, avant son audit le 15 novembre(202), à s'abstenir à l'avenir de toute vente à l'exportation:"... J'ai de nouveau discuté de l'affaire en détail avec Jan Spoormaker le 1er octobre. Comme je l'ai indiqué dans mon message du 22 septembre dernier, c'était une livraison exceptionnelle de 14 Astra, et il m'a très fermement promis une nouvelle fois qu'il n'exporterait plus de voitures, cela signifie par conséquent qu'il n'a plus de commandes à l'exportation. Comme il avait livré les voitures à un confrère du réseau, il ne pensait pas avoir enfreint le DSSA"(203).

Réponse d'Opel Nederland BV

(88) Dans sa réponse, Opel Nederland BV rejette le grief de la Commission selon lequel elle se serait engagée dans une politique d'interdiction ou de restriction directes des exportations(206). L'entreprise soutient en particulier que l'envoi d'une lettre type (voir considérant 71) à un nombre limité de concessionnaires, dans le but de vérifier si les ventes à l'exportation qu'ils avaient effectuées étaient conformes à leur contrat de concession, ainsi que les audits qui ont suivi (voir considérant 77) ne sauraient être considérés comme des éléments d'une telle politique.

(89) Les engagements pris par certains concessionnaires (voir considérants 80 à 87) vis-à-vis d'Opel Nederland BV de renoncer à toute vente à l'exportation sont à considérer soit comme des démarches unilatérales, qui s'expliquent par le fait que les concessionnaires en question avaient violé leur contrat de concession en concluant des ventes avec des revendeurs non agréés, soit comme le résultat d'instructions erronées communiquées à ces concessionnaires par certains chefs de district. Opel Nederland BV souligne que, en tout état de cause, elle a annulé ces actions par diverses mesures, à commencer par l'envoi, dès le 24 octobre 1996, d'une circulaire à tous ses concessionnaires(207).

(90) Pour ce qui est des deuxième et troisième phases(208), qui, selon la Commission, comprenaient des mises en garde et des injonctions directes aux concessionnaires et, par suite, des engagements donnés par les concessionnaires de ne plus exporter, Opel Nederland BV considère qu'elle n'a pas mené une politique d'interdiction ou de restriction directes des exportations(209). L'entreprise souligne qu'elle s'est simplement limitée à demander à 18 de ses concessionnaires des informations sur la nature de leurs ventes à l'exportation. Ayant estimé que leurs réponses étaient totalement insatisfaisantes, Opel Nederland BV a décidé, par la suite, de vérifier leurs registres de vente. Ces audits ont révélé qu'une grande majorité des concessionnaires avaient violé leur contrat de concession. Attendu qu'aucun des documents cités ne prouve une telle mesure, Opel Nederland BV rejette par conséquent l'affirmation de la Commission selon laquelle Opel Nederland BV aurait enjoint à ses concessionnaires de cesser ou de limiter les exportations en général.

(91) En particulier, et pour ce qui regarde les 10 concessionnaires dont la situation est exposée de manière plus détaillée aux considérants 80 à 87 et à qui leur chef de district a enjoint de s'abstenir de toute vente à l'exportation ou qui se sont engagés vis-à-vis de leur importateur à ne plus en effectuer, Opel Nederland BV présente les observations suivantes(210):

- Van Zijll a pris cet engagement le 31 août 1996 en sachant que la majeure partie des exportations qu'il avait effectuées étaient interdites par son contrat de concession,

- Wolves Autoservice n'a jamais pris d'engagement de cette nature,

- Staals a décidé d'arrêter les exportations de sa propre initiative, conscient que toutes ses ventes à l'exportation étaient interdites par son contrat de concession,

- Hemera, Göttgens-Beek, Loven, Canton-Reiss, Welling et Nedam ont effectivement pris un tel engagement dans la première semaine d'octobre 1996, mais cet engagement n'était plus valable à compter du 6 novembre 1996,

- Spoormaker a pris un tel engagement alors que ses ventes à l'exportation étaient toutes conformes à son contrat de concession. Opel Nederland BV ne conteste pas le fait que l'un de ses responsables a donné une instruction erronée à ce concessionnaire en l'invitant à renoncer aux ventes à l'exportation à d'autres concessionnaires Opel, qui doivent être autorisées en vertu du règlement (CE) n° 1475/95 de la Commission.

(92) En conclusion, Opel Nederland BV considère que, à quelques exceptions près, il n'a pas été enjoint aux concessionnaires de renoncer à toute vente à l'exportation sans distinction, pas plus qu'ils n'ont pris des engagements en ce sens à la suite de telles injonctions.

(93) Opel Nederland BV renvoie, en outre, à plusieurs mesures qu'elle a prises à partir du 24 octobre 1996 dans le but de clarifier, à l'intention des concessionnaires, la distinction entre les exportations qui sont autorisées en vertu des dispositions de leur contrat de concession et celles qui ne le sont pas. Ces mesures comprenaient notamment:

- une circulaire datée du 24 octobre 1996,

- une décision du 23 décembre 1996 de ne pas prendre de mesures à l'encontre des concessionnaires ayant enfreint leur contrat de concession,

- des réunions régionales de concessionnaires entre novembre et décembre 1996,

- un éclaircissement destiné aux futurs intermédiaires de l'entreprise, en novembre et décembre 1996,

- les lignes directrices destinées aux concessionnaires, du 12 décembre 1996,

- les dispositions de la version de 1997 de l'Opel Nederland Dealer Sales and Service Agreement,

- l'annulation de toutes les restrictions en matière de primes en ce qui concerne les ventes au détail à des consommateurs finals résidant hors des Pays-Bas,

- la rectification d'articles de presse erronés en mars 1998,

- des circulaires adressées aux concessionnaires le 29 juillet 1998,

- la réunion annuelle avec les concessionnaires le 8 octobre 1998,

- les éclaircissements donnés à la réunion du 4 mars 1999 du Franchise Board,

- les réunions avec les concessionnaires intitulées "Doing business in Euroland", tenues entre le 7 et le 9 avril 1999(211).

Point de vue de la Commission

(94) Concernant les observations d'Opel Nederland BV sur les deuxième et troisième phases, la Commission a découvert un grand nombre de documents à l'appui de ses affirmations(212). Ces documents se rapportent à 10 concessionnaires sur un total de 21 identifiés comme effectuant des exportations. En réponse aux observations présentées par Opel Nederland BV, la Commission considère que:

- l'engagement que Van Zijll a pris par écrit, le 31 août 1996, en réponse à la lettre type d'Opel Nederland BV du 29 août 1996, concernait toutes les ventes à l'exportation, ce que le concessionnaire confirme indirectement dans sa lettre du 4 novembre 1996 à Opel Nederland BV(213), dans laquelle il informe son fournisseur qu'il a récemment accepté deux commandes à l'exportation conformément à la circulaire du 24 octobre 1996(214).

Le fait que le concessionnaire ait pu savoir que la majeure partie des exportations qu'il avait effectuées étaient interdites par son contrat de concession ne saurait cependant expliquer sa réaction, à savoir un engagement portant sur tout type de vente à l'exportation. Il convient de noter à cet égard que, d'après les renseignements fournis par Opel Nederland BV, une part considérable des ventes à l'exportation réalisées par Van Zijll étaient bel et bien conformes aux dispositions de son contrat de concession (voir également le considérant 81),

- Wolves Autoservice avait répondu à la lettre type d'Opel Nederland BV du 29 août 1996 en affirmant que toutes ses exportations étaient conformes à son contrat de concession. En dépit de quoi et sans que les déclarations du concessionnaire aient été vérifiées (l'audit n'a eu lieu que le 12 novembre 1996), il lui a été enjoint de s'en tenir à son territoire contractuel(215). Les renseignements fournis par Opel Nederland BV confirment que la totalité des exportations réalisées par ce concessionnaire étaient bel et bien en conformité avec le contrat de concession(216).

- Staals avait confirmé à Opel Nederland BV qu'il n'exporterait plus de véhicules neufs, compte tenu des inconvénients qui en résultaient pour les deux parties. Le concessionnaire annonçait à l'importateur, dans ce contexte, qu'il veillerait à ce que tous les documents qu'il avait mentionnés dans sa lettre du 2 septembre 1996, et qui prouvaient que toutes ses ventes concernaient des consommateurs finals, soient mis à la disposition d'Opel Nederland BV La Commission estime que cette déclaration du concessionnaire démontre qu'il avait l'intention de s'engager au-delà du respect du contrat, à savoir à ne plus exporter aucun véhicule,

- après avoir reçu la visite du chef de district responsable chez Opel Nederland BV au cours de la première semaine d'octobre 1996 (voir considérant 84), les concessionnaires Hemera, Göttgens-Beek, Loven, Canton-Reiss, Welling et Nedam se sont engagés à cesser toute activité d'exportation. Le 6 novembre 1996, les audits de tous ces concessionnaires étaient terminés. Ces engagements ont donc été donnés avant qu'aucun de ces concessionnaires ait fait l'objet d'un audit,

- l'observation faite par Opel Nederland BV au sujet de Spoormaker confirme le point de vue de la Commission selon lequel ce concessionnaire s'est engagé à cesser tout activité d'exportation.

(95) Il apparaît, même sur la base des informations fournies par Opel Nederland BV, qu'une grande partie des exportations réalisées par ces concessionnaires étaient des ventes licites(217). Il importe de noter, à cet égard, qu'Opel Nederland BV a effectué les démarches décrites précédemment, sans connaître avec précision le nombre de ventes licites et illicites.

(96) En conclusion, la Commission a constaté qu'Opel Nederland BV avait découvert que les ventes à l'exportation depuis les Pays-Bas avaient fortement augmenté au cours de l'année 1996. Ayant identifié les concessionnaires qui avaient effectué ces exportations, l'importateur les a soumis à un audit, dans le but de vérifier la nature des exportations.

(97) Les exportations de véhicules Opel effectuées en 1996 étaient attribuables, pour l'essentiel, à un total de 20 concessionnaires, pratiquement tous implantés dans des zones frontalières, où se concentrent la majeure partie des transactions à l'exportation(218). Il a été enjoint à plusieurs reprises à ces concessionnaires, selon le cas par écrit et/ou lors d'entretiens directs, de renoncer, à l'avenir, à toute activité de cette nature.

(98) L'argument invoqué par Opel Nederland BV, qui prétend qu'aucune injonction générale n'aurait été faite aux concessionnaires exportateurs, mais que, à la suite de la décision du 26 septembre 1996, "certains chefs de district peuvent avoir donné des informations erronées à leurs concessionnaires"(222), est dénué de fondement. Il existe suffisamment d'indices confirmant que, dès avant cette date, des responsables d'Opel Nederland BV ont enjoint aux concessionnaires de ne pas réaliser de ventes à l'exportation (voir considérants 80, 81, 83 et 86) et que les mesures prises après la décision du 26 septembre 1996, notamment les visites introductives, doivent être considérées comme l'exécution de ladite décision (voir considérant 37).

(99) À la suite de ces mesures, 9 de ces concessionnaires, dont le plus gros exportateur, Van Zijll, se sont expressément engagés vis-à-vis de l'importateur à s'abstenir, d'une manière générale, de toute activité à l'exportation. À la date du 26 septembre 1996, par exemple, ces concessionnaires représentaient environ 65 % de ces exportations(223). Opel Nederland BV était donc assurée, grâce à ces seuls engagements, d'obtenir une réduction considérable du volume des exportations.

Les arguments relatifs aux mesures prises pour redresser la situation à partir d'octobre 1996 sont pris en considération dans l'appréciation de la durée de l'infraction (voir ci-après chapitre 2, section C).

CHAPITRE 2: APPRÉCIATION JURIDIQUE

A. ARTICLE 81, PARAGRAPHE 1

(100) L'entreprise General Motors Corporation vend ses véhicules de marque Opel aux Pays-Bas par l'intermédiaire de son importateur, Opel Nederland BV, dans le cadre d'un système de distribution exclusive et sélective. Opel Nederland BV conclut des contrats de distribution individuels avec des concessionnaires aux Pays-Bas sur la base d'un contrat de concession type couvrant la vente de véhicules automobiles de marque Opel et d'autres biens contractuels (notamment des pièces de rechange).

(101) Selon la jurisprudence constante de la Cour de justice des Communautés européennes(224), les accords conclus entre des opérateurs économiques exerçant leurs activités à des niveaux différents - les accords "verticaux" comme la distribution sélective et exclusive d'automobiles - sont susceptibles d'être couverts par l'interdiction de l'article 81, paragraphe 1.

I. Entreprises

(102) Opel (Opel Nederland BV et General Motors Nederland BV) et les concessionnaires Opel sont des entreprises au sens de l'article 81, paragraphe 1.

II. Accord

1. Stratégie générale

(103) Bien que la stratégie générale mise en oeuvre par Opel Nederland BV (voir considérants 17, 19 et 20) n'ait pas, en soi, été convenue entre l'importateur et les concessionnaires, elle n'en n'est pas moins apparue comme une partie intégrante des accords de distribution conclus entre ces entreprises, comme le montrent les diverses mesures prises par Opel Nederland BV. Ces mesures ont pris la forme d'accords concernant l'approvisionnement limité des concessionnaires, d'une politique restrictive en matière de primes, appliquée au travers de plusieurs campagnes de ventes intégrées au contrat de concession, ainsi que de mises en garde et d'injonctions directes mettant en oeuvre l'interdiction d'exporter adressées à plusieurs concessionnaires. Toutes ces mesures poursuivaient le même but, celui de réduire et/ou d'empêcher les exportations, et sont devenues partie intégrante des accords de distribution conclus entre Opel Nederland BV et ses concessionnaires.

2. Mesures

(104) Les faits exposés aux considérants 17 à 87 montrent que l'entreprise est convenue avec ses concessionnaires d'une politique de cloisonnement du marché, dans le cadre de leur système commun de distribution exclusive et sélective.

(105) Cette politique a pris la forme d'une interdiction d'exporter et de certaines restrictions imposées aux concessionnaires, qui se retrouvent dans un faisceau de mesures préventives et de mesures de contrôle. Les documents cités ci-dessus en constituent les preuves. Ces mesures ont trait, plus précisément, à la politique d'approvisionnement limité, présentée aux considérants 23 à 42, à la politique en matière de primes, présentée aux considérants 43 à 58, et à la réduction/l'interdiction directe des exportations, décrite aux considérants 59 à 99. L'efficacité de ces mesures s'est notamment manifestée par les réactions des concessionnaires qui avaient vendu des véhicules à des consommateurs étrangers et qui se sont engagés à s'abstenir de toute exportation.

(106) Les mesures en question ont été conçues dans le but de limiter et/ou d'empêcher les exportations de véhicules à la suite de l'accroissement des ventes de cette nature enregistré en 1996.

(107) Les documents découverts par la Commission pendant l'enquête, auxquels il est fait référence aux considérants 23 à 42, montrent qu'Opel Nederland BV avait arrêté une politique d'approvisionnement réduit en septembre 1996, dans le but de limiter ou d'empêcher les ventes à l'exportation, et qu'elle avait notifié cette politique aux concessionnaires concernés.

(108) Les mesures mises en oeuvre par Opel Nederland BV à partir du 1er octobre 1996, date à laquelle elle a refusé de verser les primes correspondant aux ventes à des clients d'autres États membres, sont décrites aux considérants 43 à 58. La décision adoptée par Opel Nederland BV le 26 septembre 1996 d'introduire cette mesure en cas de vente à des consommateurs non résidents et de lier le versement de la prime à l'immatriculation du véhicule aux Pays-Bas ainsi que ses conséquences sur les ventes à l'exportation sont décrites dans la section en question (voir considérants 51 à 56). Cette mesure constitue une entrave aux ventes à l'exportation.

(109) La politique en matière de primes visée ci-dessus a été appliquée dans le cadre de plusieurs campagnes de promotion des ventes mis en oeuvre par Opel Nederland BV entre 1996 et 1998. Pendant ces campagnes, qui ont toutes eu une durée assez longue, l'importateur a retenu une partie substantielle de la rémunération de ses concessionnaires provenant de la vente de véhicules à des consommateurs étrangers.

(110) La troisième mesure, enfin, consiste en une interdiction et/ou une réduction directe des exportations. Opel Nederland BV a enjoint aux concessionnaires néerlandais de ne pas livrer de véhicules à d'autres concessionnaires et à des consommateurs finals d'autres États membres, voire le leur a expressément interdit. De nombreux concessionnaires se sont alors engagés vis-à-vis de l'importateur à s'abstenir de réaliser des ventes à l'exportation. Des preuves de cette pratique figurent aux considérants 59 à 99 et, en particulier, dans la description de la troisième phase et des événements consécutifs. À la suite de cette décision d'Opel Nederland BV, de nombreux concessionnaires concernés se sont engagés à cesser toute vente à l'exportation.

3. Accord

(111) Les mesures adoptées par Opel Nederland BV en vue de limiter et/ou d'empêcher les ventes à l'exportation ne constituent pas des comportements unilatéraux ne relevant pas de l'article 81, paragraphe 1. Elles s'insèrent dans les relations contractuelles entre Opel Nederland BV et les concessionnaires appartenant à son réseau de distribution sélective et exclusive aux Pays-Bas, dont l'objet est la vente des modèles Opel et d'autres biens contractuels. Elles ont été mises en oeuvre de commun accord dans le cadre de l'exécution pratique des contrats de concession. La Cour de justice a déjà déclaré(225) que l'intégration d'un concessionnaire à un réseau de distribution entraîne qu'il accepte, expressément ou tacitement, la politique mise en oeuvre par le fabricant et par son fournisseur. Les mesures adoptées ont été convenues avec les concessionnaires, en partie par écrit et en partie oralement.

(112) En ce qui concerne la politique d'approvisionnement limité, Opel Nederland BV a renvoyé les concessionnaires à la "norme d'évaluation des ventes", qui fait partie intégrante de chaque contrat de concession et qui précise le nombre de véhicules que le concessionnaire doit vendre annuellement(226). Les concessionnaires Opel ont reçu comme instruction d'accorder la priorité aux commandes destinées au marché néerlandais, et ils ont été informés que les livraisons seraient, par conséquent, limitées au nombre de véhicules prévu dans la norme d'évaluation des ventes (voir considérants 31 à 42). Cette mesure a donc été intégrée à la relation contractuelle entre Opel Nederland BV et ses concessionnaires. Selon une jurisprudence constante, de telles instructions adressées à des concessionnaires constituent non pas un acte unilatéral qui échapperait au champ d'application de l'article 81, mais un accord au sens de cet article, lorsqu'elles s'insèrent dans une relation commerciale continue régie par un accord général préétabli(227).

(113) Concernant la deuxième mesure, Opel Nederland BV a mis en application le système d'octroi de primes en incorporant des dispositions spécifiques aux conditions de participation à plusieurs programmes de promotion des ventes ("campagnes").

(114) Lors des campagnes "Astra Bonuscampagne" et "Corsa Inruil Ander Merk Campagne", mises en oeuvre entre le 1er octobre 1996 et le 31 janvier 1997, ainsi que lors d'autres campagnes qui se sont déroulées entre cette date et le 20 janvier 1998, le versement de primes a été exclu en cas de vente à l'exportation à des consommateurs finals(228). Les concessionnaires ont accepté ces campagnes et les conditions de participation qui y étaient liées, puisqu'ils ont réalisé des ventes dans le cadre de ces programmes (voir considérants 53 et 54).

(115) S'agissant de la troisième mesure, les injonctions adressées à plusieurs concessionnaires (voir considérants 59, 73 et 78, ainsi que 80 à 87 et les documents qui y sont cités) suffisent à établir l'existence d'un accord au sens de l'article 81. Après la décision du 26 septembre 1996, certains chefs de district d'Opel Nederland BV ont effectué une démarche auprès de leurs concessionnaires sous la forme des "visites introductives" qui ont eu lieu au début d'octobre 1996 et à la suite desquelles les concessionnaires ont individuellement accepté de mettre fin aux ventes à l'exportation. Dès la fin du mois d'août 1996, Opel Nederland BV, en envoyant à tous les concessionnaires qui avaient réalisé plus de dix ventes à l'exportation au cours du premier semestre de 1996 les premières lettres de mise en garde (voir considérant 71), dans lesquelles l'importateur se disait préoccupé de savoir si les concessionnaires respectaient bien la lettre et l'esprit de leur contrat de concession(229), a visé à exercer des pressions sur ces concessionnaires, en vue de les amener à réduire ou à cesser les exportations. Opel Nederland BV a réitéré ses préoccupations et ses injonctions un mois plus tard, à la fin du mois de septembre 1996, dans la seconde lettre de mise en garde (voir considérant 75). En outre, plusieurs concessionnaires qui avaient, selon eux, effectué des exportations en conformité avec leur contrat de concession, ont été sommés par l'importateur de s'abstenir de réaliser de nouvelles ventes à l'exportation (voir considérants 80 à 87).

(116) L'un des concessionnaires (Van Zijll, voir considérant 81), qui s'était engagé à plusieurs reprises à ne plus vendre à l'exportation, a informé l'importateur de deux commandes effectuées pour des consommateurs finals étrangers; un autre concessionnaire (Canton-Reiss, voir considérant 85) a informé Opel Nederland BV qu'il avait l'intention de s'en tenir à des exportations ponctuelles.

(117) Il convient de souligner que, aux fins de la présente décision, le fait que les concessionnaires aient accepté l'interdiction et/ou la réduction des exportations uniquement en raison de pressions exercées par l'importateur est dénué de pertinence(230).

III. Restriction de la concurrence

1. Restriction de la concurrence dans son objet ou dans ses effets

1) Objet

(118) Les mesures décrites ci-dessus prises par Opel Nederland BV avaient pour objet de restreindre la concurrence "intramarque". Elles visaient n