RAPPORT ANNUEL relatif à l'exercice 1992

(93/C 309/01)

Le Rapport, accompagné des réponses des institutions aux

observations de la Cour, a été transmis aux autorités responsables

de la décharge et aux autres institutions.

André J. MIDDELHOEK

(président)

Josep SUBIRATS

Carlos M. MORENO

Richie RYAN

Ole Joergen WARBERG

Constantinos ANDROUTSOPOULOS

Daniel STRASSER

Bernhard FRIEDMANN

Maurice THOSS

Roger CAMUS

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE>TABLE>

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INTRODUCTION (*)

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(*) Les réponses de la Commission à ce chapitre se trouvent p. 255

COMPTABILISATION ET CONTRÔLE

0.1. La ratification du traité de Maastricht exige que la Cour fournisse, aux autorités budgétaires, une déclaration d'assurance concernant la fiabilité des comptes ainsi que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes. Depuis sa création, la Cour a consacré une partie importante de ses ressources d'audit à la vérification des comptes et à la légalité et la régularité. Ses rapports ont inclus de nombreuses constatations d'audit financier et des recommandations y afférentes. Ce rapport attire, une fois encore, l'attention sur des problèmes d'administration et de contrôle qui affectent la fiabilité des comptes et accroissent le risque de transactions illégales ou irrégulières. Des problèmes de ce type et de cette importance auront certainement une influence significative sur les conclusions de la Cour, quand arrivera le moment pour elle de fournir une déclaration d'assurance.

0.2. On trouvera des exemples de l'insuffisance du contrôle de la Commission en matière de légalité et de régularité des opérations tout au long de ce rapport.

0.3. Le chapitre 13, qui regroupe l'ensemble des observations relatives à l'audit financier, indique que des montants significatifs de dépenses ont été imputés à l'exercice budgétaire inapproprié et que ni les dispositions de l'article 7 du règlement financier concernant le report de crédits d'engagement, ni celles portant sur la reconstitution des crédits lorsque les engagements ont été annulés n'ont été strictement respectées. Indépendamment des irrégularités décelées par la Cour, ces constatations illustrent, une fois encore, la nécessité de simplifier le règlement financier, sur laquelle la Cour a, par ailleurs, attiré l'attention dans son avis sur le règlement financier ()

.

0.4. Dans les fonds structurels, plusieurs programmes sont en général médiocrement contrôlés par la Commission, tant sur pièces que sur place. Beaucoup de dépenses inéligibles ont été financées. Pour certaines actions du domaine social directement gérées par la Commission, la pratique de sous-traiter la supervision à une association de consultants a été manifestement infructueuse.

0.5. La Commission a permis qu'un intermédiaire constitue, à l'aide des intérêts perçus sur des avances excessives pour des opérations d'aide alimentaire, un fonds irrégulier qui a fonctionné en violation du règlement financier, entièrement en dehors du budget et des comptes de la Communauté. L'application des règles de calcul pour le transfert de fonds du Stabex ne s'est pas révélée uniforme; dans plusieurs cas, des fonds du programme d'ajustement structurel ont été libérés sans vérifier si les bénéficiaires avaient rempli les conditions requises; les comptes du Fonds européen de développement n'ont pas correctement reflété les opérations sur capitaux à risque, tandis que la comptabilisation des opérations d'urgence et d'aide humanitaire a enregistré de sérieux retards.

0.6. Dans de nombreux cas, bien que des projets ou actions aient été réellement terminés depuis longtemps, les engagements inutilisés n'ont pas été annulés. Dans deux cas, alors que les autorités nationales avaient attiré l'attention de la Commission sur des fraudes, les actions permettant de recouvrer les fonds communautaires n'ont pas été entreprises.

0.7. Des dépenses considérables ont été effectuées sur signature de fonctionnaires n'ayant pas reçu de délégation explicite. Ni le contrôleur financier ni le comptable n'ont bloqué les propositions d'engagement et les ordres de paiement correspondants.

0.8. La Commission doit prendre des mesures urgentes afin d'accroître le niveau de compétence financière des fonctionnaires auxquels elle a donné délégation de pouvoirs d'ordonnateurs et leur connaissance des procédures et pratiques correctes. Lorsqu'ils agissent en infraction aux règles et règlements, des actions disciplinaires devraient être entreprises.

0.9. Une fois encore, la Cour rapporte de nombreux exemples de contrôles inadéquats des dépenses communautaires effectués par des organismes nationaux. Pour le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «garantie» (FEOGA-Garantie), s'ajoutent les risques inhérents à la complexité du système national auxquels sont exposés les fonds communautaires, une coordination insuffisante entre les organismes régionaux et l'organisme payeur central et la nécessité de renforcer le contrôle sur les restitutions à l'exportation et les garanties y afférentes. Les contrôles nationaux sur l'organisation commune du marché du coton sont inefficaces dans un État membre et totalement insatisfaisants dans un autre. Voilà quelques exemples qui rappellent que la Commission et les États membres n'ont généralement pas réussi à établir des systèmes administratifs et de contrôle clairs, cohérents et efficaces en ce qui concerne le FEOGA-Garantie.

0.10. Les paiements sur les fonds structurels sont effectués sur la base de déclarations et de certificats de dépenses délivrés par les autorités nationales. Beaucoup de certificats ont été émis sans qu'aucun contrôle significatif sur la réalité des opérations ne soit exercé par l'autorité émettrice. De nombreux dossiers des autorités nationales de gestion présentaient des lacunes et la Cour a identifié des montants significatifs à recouvrer.

0.11. Ce rapport identifie des faiblesses dans les régimes douaniers et l'établissement de la base des ressources TVA et PNB. La Cour attire particulièrement l'attention sur le niveau d'incertitude engendré par les méthodes statistiques sur lesquelles sont fondés les calculs des ressources propres TVA et du PNB.

0.12. Il est particulièrement difficile d'obtenir une comptabilisation et un contrôle satisfaisants des opérations communautaires lorsque les règlements sont complexes. La Cour recommande au législateur d'accorder une plus grande attention aux aspects de comptabilisation et de contrôle dans ces domaines. Les dispositions comptables actuelles ne permettent pas de distinguer entre les avances de fonds et les paiements finaux, ce qui constitue un handicap majeur pour une gestion financière correcte.

0.13. Il reste beaucoup à faire à la Commission pour améliorer sa surveillance, sa comptabilisation et son contrôle des finances communautaires. Dans les États membres, la comptabilisation, le contrôle interne et l'audit des opérations financières de la Communauté gérées par les agences nationales nécessitent aussi une amélioration significative. La Cour ne peut qu'encourager les efforts de la Commission pour assurer que les organes appropriés des États membres prennent les mesures qui s'imposent et pour utiliser au maximum ses propres pouvoirs et ressources pour sauvegarder les fonds communautaires.

ÉCONOMIE, EFFICIENCE ET EFFICACITÉ

0.14. Dans ce rapport, la Cour attire l'attention sur des faiblesses constatées en 1992 quant à l'économie, l'efficience et l'efficacité de la mise en oeuvre des politiques communautaires. Ni l'organisation commune de marché dans le secteur du lin et du chanvre ni celle du coton n'ont réussi à stabiliser leur marché; de grands producteurs de coton ont morcelé leurs exploitations afin d'être éligibles à l'aide aux petits producteurs. La lourdeur et la complexité des dispositions du programme de lait scolaire ont dissuadé beaucoup d'établissements d'y participer.

0.15. Les actions communautaires spécifiques de développement régional, les «mesures hors quota», qui ont précédé la réforme générale des fonds structurels, ont reçu une aide communautaire totale de près de 900 Mio ECU. Des leçons devaient être tirées des nombreux problèmes rencontrés lors de la préparation et de la mise en oeuvre de ces mesures. Or, l'examen par la Cour des fonds structurels suite à la réforme n'a trouvé que peu d'indications d'amélioration substantielle.

0.16. La Cour constate que l'augmentation considérable des transferts de fonds vers les États membres au titre des mesures structurelles communautaires n'a pas été accompagnée d'une amélioration significative de la gestion des programmes. Des faiblesses au niveau de la programmation, de la coordination, du suivi et de l'évaluation se reflètent dans les délais d'exécution des programmes et, assez fréquemment, dans des modifications apportées aux plans financiers, par lesquelles les contributions des États membres sont réduites ou différées. Les problèmes de gestion limitent sérieusement l'impact, en termes de développement régional, du financement communautaire. De même, l'aide à l'Europe centrale et orientale a été affectée par un manque de préparation et des problèmes de mise en oeuvre, résultant en partie d'une centralisation excessive de la gestion de la Commission et de dispositions administratives parfois lourdes. De l'aide alimentaire inutile ou inappropriée a été fournie à la Russie.

MANQUE D'ACTIONS CORRECTRICES

0.17. Beaucoup de constatations résultant du contrôle de 1992 présentent des similitudes avec des cas cités dans les rapports précédents de la Cour. Nombre d'erreurs et de faiblesses mentionnées dans ce rapport, erreurs qui intéressent autant la légalité et la régularité que la bonne gestion financière des opérations, ont déjà été portées à l'attention de la Commission, du Conseil et du Parlement, il y a plus de deux ans, avec peu ou pas de suites. Dans de tels cas, la Commission a disposé de suffisamment de temps pour soit agir directement, soit prendre une initiative dans le domaine législatif.

IMPORTANCE FINANCIÈRE DES RÉSULTATS D'AUDIT

0.18. Le montant total des fonds communautaires identifiés par l'audit de la Cour comme ayant été erronément payés ou non perçus n'est qu'un premier indice - imparfait et partiel - d'économies potentielles. Ainsi, indépendamment des sommes indiquées dans les rapports spéciaux de la Cour ()

, ce rapport mentionne des paiements en trop de plus de 115 Mio ECU et un encaissement trop faible des recettes d'environ 47 Mio ECU.

0.19. Des sommes beaucoup plus importantes pourraient être épargnées, si les observations de la Cour concernant les exigences de comptabilité, de contrôle et de gestion financière étaient mieux prises en compte. Comme illustration, il suffit de rappeler qu'il ressortait clairement du rapport spécial de la Cour n° 5/88 ()

sur la gestion et le contrôle du stockage public que le système de contrôle physique, tant des aspects quantitatifs que qualitatifs des céréales à l'intervention, s'avérait être en pratique significativement différent de ce qui avait été présenté comme étant le système officiel, et a été trouvé faible et dangereux. Il est regrettable qu'après la publication de ce rapport il ait fallu cinq ans avant que d'importantes irrégularités soient découvertes par les autorités gestionnaires.

0.20. Les dépenses de la Cour pour l'année 1992 se sont élevées à 34,84 Mio ECU (dont 31,93 Mio ECU, soit 92 %, en crédits de personnel et 2,91 Mio ECU, soit 8 %, en crédits de fonctionnement).>PICTURE>

Observations sur les recettes et crédits opérationnels de la Commission et sur les Fonds européens de développement

PARTIE I

CHAPITRE 1 (*) Ressources propres

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(*) Les réponses de la Commission à ce chapitre se trouvent p. 257

EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 1992

1.1. Comme il ressort du tableau 1.1, le taux de réalisation des recettes pour l'exercice 1992 est de 97,7 %:

a)le recouvrement des prélèvements agricoles est inférieur de 10,8 % aux prévisions budgétaires parce que les quantités importées, notamment en Belgique, en Italie et au Portugal, ont été plus faibles que prévu. Les taux de prélèvement eux-mêmes ont été inférieurs aux niveaux attendus;

b)le recouvrement des droits de douane s'est élevé à 97,6 % des prévisions budgétaires. La valeur des importations de matières premières a été inférieure aux prévisions de 11 %, mais les autres catégories ont été légèrement supérieures;

c)les perceptions de ressources propres provenant de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et du produit national brut (PNB) ont été légèrement inférieures au niveau des prévisions. La modification des taux de change intervenue en septembre 1992 a conduit à une perte spécifique pour le budget de 71 Mio ECU pour la TVA et de 8 Mio ECU pour le PNB. Les soldes TVA se sont élevés à 148,9 Mio ECU et les soldes PNB à 22,1 Mio ECU. Les ajustements négatifs ont atteint P84,2 Mio ECU pour la TVA et P15,0 Mio ECU pour le PNB;

d)la réserve monétaire n'a pas été utilisée en 1992; l'excédent de l'exercice 1991, inscrit en 1992, s'est élevé à 2 762,6 Mio ECU (voir aussi point 13.32 du présent rapport).

LE CALCUL DE LA BASE TVA PAR LA MÉTHODE DES RECETTES>TABLE>

1.2. La ressource propre TVA est une proportion - plafonnée à 1,4 % - de la base annuelle TVA de chaque État membre, laquelle ne peut dépasser 55 % du produit national brut aux prix du marché ()

. Les États membres doivent uniformiser cette base, en appliquant les dispositions du règlement (CEE, Euratom) n° 1553/89 du Conseil, du 29 mai 1989 ()

. L'imposition d'une méthode uniforme de calcul de l'assiette reste en effet nécessaire en raison du nombre et de la variété des régimes dérogatoires encore appliqués dans les États membres, en conformité ou non avec les directives communautaires.

1.3. Dans la méthode, dite «méthode des recettes», adoptée par tous les États membres depuis 1985 et retenue par le Conseil en 1989 comme méthode unique, on obtient la «base intermédiaire» en divisant les recettes nettes encaissées par le taux auquel la taxe a été perçue. Si l'État membre applique plusieurs taux de TVA durant l'année considérée, il calcule un taux moyen pondéré de sa TVA, la pondération de chaque taux étant égale à l'importance relative des opérations soumises à ce taux dans l'ensemble des opérations taxées dont la TVA n'est pas déductible.

1.4. L'harmonisation de la base se traduit par des «corrections» apportées aux recettes nettes encaissées et par des «compensations» appliquées à la base intermédiaire. En fonction des données disponibles, il peut arriver que le même type d'ajustement prenne la forme d'une correction ou d'une compensation.

LE TAUX MOYEN PONDÉRÉ DE LA TVA

1.5. Le taux moyen pondéré (TMP), examiné par la Cour en 1991 et en 1992, est l'élément crucial du mécanisme de la ressource TVA. Toute variation du TMP d'un État membre se traduit par une modification de sa base TVA et, le cas échéant, par une modification de sa situation au regard du seuil d'écrêtement de 55 % du PNB.

1.6. L'importance du TMP justifie qu'il doive être exprimé avec une précision allant jusqu'à la quatrième décimale ()

. Le tableau 1.2 donne pour chaque État membre les principaux facteurs de la formule de calcul de la base intermédiaire de l'exercice 1991 et indique, à titre d'exemple, l'effet sur cette base intermédiaire d'une variation du TMP de seulement 1 % de sa valeur.

L'obligation formelle d'établir un TMP

1.7. Au Danemark, deux taux de TVA sont en vigueur, le taux normal et le taux zéro, ce dernier ne s'appliquant qu'aux seules ventes de journaux. Bien que le règlement (CEE, Euratom) n° 1553/89 (article 3) impose en pareil cas de calculer un taux moyen pondéré, la Commission, pour des raisons pratiques, autorise le Danemark à remplacer le calcul de la pondération des taux par une correction de recettes, calculée comme si les journaux étaient soumis au taux normal.

Les taux de TVA à prendre en considération

1.8. Aux termes du règlement (CEE, Euratom) n° 1553/89 (article 4, paragraphe 1), les taux pris en considération sont ceux qui influent sur les recettes de la TVA encaissées durant l'année considérée. Cette disposition vise logiquement à permettre un calcul précis du TMP en assurant la cohérence entre taux et recettes.

1.9. Pour l'application du règlement, les États membres se sont néanmoins dispensés de ventiler les recettes selon l'exercice au cours duquel la taxe est devenue exigible ()

. Les recettes d'une année donnée contiennent donc des éléments concernant des exercices antérieurs et relatifs éventuellement à des taux de TVA périmés, tels que des remboursements ou des versements d'arriérés de taxes, ou encore des régularisations de déductions opérées précédemment.

1.10. Dans ces conditions, les taux pris en considération pour calculer le TMP ne sont jamais en correspondance exacte avec les recettes nettes encaissées, en dépit du principe affirmé dans la réglementation. Les TMP des États membres présentent ainsi un certain caractère artificiel, et les bases TVA qui en résultent ne peuvent pas être considérées comme tout à fait conformes aux assiettes fiscales réelles des États membres.

Les opérations grevées de TVA non déductible

1.11. Le calcul de la pondération précise des taux suppose, pour chaque taux, la mesure complète des opérations taxables à ce taux et grevées d'une TVA non déductible par le preneur. Comme ce travail de mesure et d'analyse des bases ne peut être effectué que sur des données statistiques, le règlement donne une liste de sept agrégats pour lesquels la répartition par taux de TVA doit être faite ()

:

a)la consommation finale des ménages, y compris l'autoconsommation des agriculteurs forfaitaires et leurs ventes directes aux consommateurs finals;

b)la consommation intermédiaire des administrations privées et des administrations publiques;> EMPLACEMENT TABLE>

c)la consommation intermédiaire des autres secteurs;

d)la formation brute de capital fixe des administrations privées et des administrations publiques;

e)la formation brute de capital fixe des autres secteurs;

f)les terrains bâtis et les terrains à bâtir;

g)les opérations relatives à l'or autre que l'or à usage industriel.

1.12. Cette classification n'est pas toujours aisément opérationnelle et la majorité des États membres s'en écartent; dans la plupart des cas, la difficulté concerne les dépenses des administrations privées et des secteurs exonérés, ainsi que les opérations sur l'or non industriel. En fait, on constate qu'il ne peut y avoir de présentation harmonisée et que la sélection des catégories statistiques est tributaire de la disponibilité des données.

1.13. La nature statistique de certaines catégories, en particulier celles relatives aux consommations intermédiaires, s'accorde mal avec la réalité fiscale. En vertu de la sixième directive ()

, le fait principal générateur de la taxe est la livraison d'un bien; par contre, les statistiques de consommations intermédiaires sont basées sur les consommations effectives de biens et tiennent compte, par conséquent, des variations nettes de stocks.

1.14. Dans l'ensemble des États membres, les dépenses grevées de TVA non déductible qui relèvent des catégories «consommation intermédiaire des autres secteurs» et «formation brute de capital fixe des autres secteurs» sont centrées limitativement sur certains secteurs dits «exonérés», tels que les banques, les compagnies d'assurances ou les hôpitaux. Cette approche par secteur simplifie fortement la réalité et ne donne aucune assurance quant à la prise en considération de toutes les activités que les États membres exonèrent en vertu de la sixième directive. En outre, des anomalies sont parfois observées dans le traitement par les États membres de ces quelques secteurs exonérés: ainsi, les secteurs exonérés retenus pour le calcul de la consommation intermédiaire ne sont pas exactement identiques à ceux considérés pour le calcul de la formation brute de capital fixe; ou encore, on considère comme exonérés à 100 % des secteurs qui ne le sont pas en vertu de la réglementation fiscale, et pour lesquels il faudrait par conséquent calculer un coefficient de déductibilité.

1.15. Les transactions des petites entreprises en régime de franchise, pour lesquelles par définition la TVA n'est pas déductible, ne peuvent être isolées sur le plan statistique. La majeure partie de leur production se trouve donc comprise dans la catégorie statistique «consommation finale des ménages», alors qu'il faudrait l'en exclure; à l'inverse, les investissements et la consommation intermédiaire de ces petites entreprises ne sont pas intégrés dans les agrégats servant au calcul du TMP, alors qu'ils devraient l'être parce qu'ils sont grevés de TVA non déductible. Cette double distorsion peut surtout affecter l'exactitude du TMP des États membres où le seuil d'enregistrement est relativement élevé (Irlande, Royaume-Uni). Par ailleurs, dans tous les États membres qui utilisent la faculté qui leur est laissée de calculer leur base uniforme TVA en ne tenant pas compte des opérations effectuées par les assujettis dont le chiffre d'affaires annuel n'excède pas 10 000 ECU, les corrections de recettes sont calculées en supposant qu'elles sont totalement neutres à l'égard du TMP.

1.16. La statistique des terrains bâtis et des terrains à bâtir est abordée avec diversité. Les États membres se réfèrent aux chantiers entamés, ou aux chantiers terminés, ou encore aux chantiers dans lesquels l'installation électrique est en place. En Italie, il est considéré que les transactions portent uniquement sur des terrains déjà bâtis; la valeur des terrains est estimée en prenant un pourcentage forfaitaire de la valeur des immeubles.

Les sources de données

Comptes nationaux et autres sources

1.17. Les opérations taxées sont en principe ventilées entre les catégories statistiques en faisant appel aux données extraites des comptes nationaux établis conformément au système européen de comptes économiques intégrés (SEC). Pour sélectionner certaines opérations grevées de TVA non déductible et les répartir par taux de TVA, les États membres ont la faculté de recourir à des données extérieures au SEC, mais susceptibles d'être adaptées à celui-ci.

1.18. Les comptes nationaux n'ont en eux-mêmes aucune vocation fiscale et se prêtent mal, dès le départ, à la mise en oeuvre du modèle de calcul du TMP:

a)la comptabilité nationale ne permet pas de cerner distinctement toutes les dépenses soumises à TVA non déductible; des hypothèses et des estimations sont nécessaires, par exemple pour arrêter les coefficients de déductibilité dont il faut tenir compte pour les secteurs exonérés;

b)les comptes nationaux SEC et les comptes nationaux internes sont fréquemment d'un degré de détail insuffisant pour les besoins de l'analyse fiscale; la ventilation des assiettes TVA est alors forfaitaire ou basée sur des informations étrangères à la comptabilité nationale;

c)le régime des agriculteurs forfaitaires étant un concept purement fiscal, les comptes nationaux ne fournissent aucun renseignement sur l'autoconsommation et les ventes directes de ces agriculteurs;

d)les terrains bâtis et à bâtir, tels que définis dans la sixième directive, ou encore les opérations relatives à l'or non industriel ne sont pas des agrégats spécifiques du SEC.

1.19. À l'exception de la Grèce et de la Belgique, tous les États membres sont à même d'établir leurs comptes nationaux selon la norme SEC. Cette conformité au SEC n'est pourtant pas intégrale dans certains États membres; en outre, si le SEC garantit une uniformité de principe dans la définition des agrégats, il n'impose pas de méthode de calcul pour ces agrégats et des disparités existent dans la façon de les établir.

1.20. La France et le Portugal sont les seuls États membres à pouvoir calculer leur taux moyen pondéré au moyen d'une source unique, un modèle économétrique développé pour les besoins de leur politique fiscale interne. Bien que ces «modèles TVA» soient totalement intégrés aux comptes nationaux et aux tableaux entrées-sorties, il faut recourir à des estimations et à des ventilations forfaitaires pour une part significative des bases imposables.

1.21. Les autres États membres utilisent, outre les comptes nationaux, les sources les plus diverses: enquêtes sur le budget des ménages, statistiques tirées des déclarations TVA, comptabilités professionnelles, budgets et comptes de l'État, comptabilités d'institutions ou de sociétés publiques, enquêtes, lettres, documents spécifiques, etc. En tout état de cause, l'extrême diversité des sources rend difficilement comparables entre elles les méthodes de ventilation des États membres.

1.22. Souvent, ces sources subsidiaires n'ont aucun lien avec la norme SEC et ne sont pas susceptibles d'y être adaptées comme le requiert le règlement (CEE, Euratom) n° 1553/89. En outre, l'information qu'elles livrent ne porte fréquemment que sur un échantillon du montant global à ventiler entre taux, qui est donné par les comptes nationaux, encore qu'exceptionnellement on puisse trouver dans des sources externes des montants de dépenses supérieurs à ceux de ces comptes nationaux. La solution du problème n'est pas uniforme; la plupart des États membres imputent néanmoins les différences proportionnellement entre les différents taux. À titre d'exemple, l'Italie utilise, pour ventiler (entre taux normal, taux réduit et exonération) les achats courants des administrations publiques, des données qui ne concernent que l'État, soit environ 40 % du total; les dépenses des collectivités locales et des autres administrations publiques sont réparties par simple extrapolation; il en va de même pour la ventilation des investissements publics, les données de base étant là aussi représentatives de seulement 40 % du total.

1.23. Lorsque leur structure de taux est complexe, les États membres ont des difficultés à ventiler complètement certaines dépenses de consommation des ménages, telles que les «Autres biens et services» de la nomenclature SEC. Alors que la tendance générale est de répartir proportionnellement entre les taux la partie non ventilée des dépenses, certains États membres (Allemagne, Pays-Bas, Royaume-Uni) approfondissent l'analyse en vue d'identifier uniquement les bases exonérées et les bases taxées au taux réduit et rangent, par déduction, toutes les opérations qui ne sont pas clairement identifiées sous le taux normal.

1.24. Les tableaux entrées-sorties présentent un intérêt particulier pour répartir la consommation intermédiaire et la formation brute de capital fixe par type de transaction et par taux de TVA. Ces tableaux entrées-sorties sont établis dans tous les États membres, à l'exception du Luxembourg. Certains États membres, où le degré de détail des tableaux entrées-sorties est insuffisant pour les besoins du TMP (Irlande, Italie, Royaume-Uni), doivent cependant préférer d'autres sources telles que les déclarations TVA ou des enquêtes directes.

1.25. Les tableaux entrées-sorties sont établis avec une fréquence très variable selon les États membres. Seuls la France et les Pays-Bas produisent des tableaux annuels; pour les autres États membres, les derniers tableaux disponibles et utilisés pour le TMP de 1991, ainsi que leur fréquence d'élaboration, étaient les suivants: Allemagne 1986 (tous les deux ans); Royaume-Uni, 1984 (tous les cinq ans); Espagne et Portugal, 1986 (tous les cinq ans); Italie 1986 (tous les six ans); Belgique et Grèce, 1980 (tous les dix ans); Irlande, 1975 (tous les dix ans).

1.26. La Commission a précisé les critères auxquels doivent satisfaire les statistiques utilisées: «elles doivent avoir un caractère public, c'est-à-dire être publiées. Cela exclut en principe le recours à des enquêtes particulières effectuées uniquement pour les besoins de l'établissement des ressources propres. Enfin, elles doivent être disponibles au moment de l'établissement du relevé de la base. Aucune correction n'est effectuée pour tenir compte de nouvelles statistiques, cela afin d'éviter des corrections constantes» ()

.

1.27. En réalité, certains États membres doivent se livrer à des enquêtes ou à des sondages spéciaux pour obtenir l'information nécessaire; ainsi, en Irlande, des démarches spécifiques sont menées auprès des autorités locales. En tout état de cause, le recours à des informations non publiées est souvent inévitable.

Agrégats de l'année de référence

1.28. Le calcul du taux moyen pondéré de l'année n doit s'effectuer en prenant comme référence les agrégats statistiques de l'année n P2. Mais un État membre peut être autorisé à utiliser des statistiques relatives à une autre année, qui ne doit pas être antérieure à la cinquième précédant l'exercice budgétaire en question. Deux États membres (Allemagne, Portugal) font usage de cette dernière possibilité.

1.29. Parmi ces derniers, le Portugal a seulement introduit en octobre 1990 une demande d'autorisation portant sur l'utilisation des comptes nationaux de 1986 pour calculer ses taux moyens pondérés et ses bases TVA de 1989 et de 1990. La procédure adéquate n'a pas été respectée; celle-ci prévoit l'introduction de la demande au plus tard le 30 avril de l'exercice budgétaire à partir duquel l'autorisation doit s'appliquer ()

. La Commission a accordé, en février 1992, une autorisation a posteriori.

1.30. Il faut souligner que même les comptes de l'année n P2, utilisés par la majorité des États membres, ne contiennent pas des données définitives. Toutefois, si l'on se réfère à l'article 10, paragraphe 8, du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil, du 29 mai 1989 ()

, les modifications des comptes nationaux des États membres ne peuvent plus être prises en compte après le 30 septembre de la quatrième année qui suit un exercice donné, sauf sur les points notifiés avant cette échéance soit par la Commission, soit par l'État membre.

1.31. On peut observer, dans les versions successives des comptes nationaux d'une même année, des modifications d'une ampleur parfois suffisante pour influencer le TMP si elles devaient être prises en compte. Les différences les plus visibles concernent des postes de la consommation privée. La Cour a constaté que, dans certains États membres (Espagne, Italie), des changements de base ou de définition statistique sont suffisants pour provoquer des écarts de l'ordre de 10, 20, voire 40 %, à la hausse ou à la baisse, entre les chiffres définitifs de certaines rubriques et les chiffres prévisionnels utilisés pour le TMP.

1.32. Par ailleurs, le fait de se référer aux comptes nationaux de l'année n P2 ne signifie pas que tous les éléments du calcul soient relatifs à cette année n P2. Il a déjà été souligné que les tableaux entrées-sorties de certains États membres ont plus de dix ans; et les autres instruments de l'analyse fiscale se réfèrent le plus souvent à des exercices antérieurs, plus ou moins éloignés, actualisés parfois au moyen d'indices globaux.

1.33. L'écart de deux à cinq ans entre les taux de TVA pris en considération et les agrégats utilisés pour les pondérer serait sans effet sur la base TVA, si la structure des dépenses grevées de TVA non déductible était tout à fait stable. Cette hypothèse est en fait excessive: la formule néglige l'incidence des variations à court terme normales et néglige a fortiori l'effet d'événements exceptionnels tels que la guerre du Golfe ou la réunification allemande. En outre, certains secteurs de dépenses, tels que la construction ou l'automobile, réagissent très rapidement aux variations conjoncturelles ou aux fréquentes décisions de modifier les taux de TVA.

Particularité territoriale

1.34. Au Portugal, les recettes nettes encaissées incluent celles afférentes aux régions autonomes de Madère et des Açores, mais le taux moyen pondéré est calculé d'après des données statistiques se rapportant uniquement au continent. Par ailleurs, comme la base TVA du Portugal comprend les îles et est supérieure à 55 % de son PNB, lequel ne les inclut pas, le Portugal a constamment basé, depuis son adhésion, tant le calcul de son écrêtement que le calcul de sa contribution PNB, sur un agrégat PNB sous-estimé. Suite à une intervention de la Cour, la Commission a entamé une procédure de recouvrement.

Les modifications de taux ou de régime fiscal

1.35. Un changement de taux en cours d'exercice implique que le calcul du taux moyen pondéré tienne compte du décalage entre le moment où la modification prend effet et le moment où les recettes découlant de cette modification sont encaissées. La possibilité laissée aux États membres d'arrondir la période au mois entier semble pourtant contradictoire avec la précision qui est recherchée en demandant un calcul à la quatrième décimale; dans certains cas, le fait d'imputer un décalage arrondi à un ou à zéro mois peut, en effet, influencer au moins cette quatrième décimale.

1.36. Cette possibilité d'arrondir au mois entier a, en fait, toujours été utilisée par tous les États membres, bien que, dans la phase initiale du système, certains d'entre eux (notamment Belgique, Italie) aient calculé leur décalage exact en jours. D'autres ont tardé à calculer leur décalage (Espagne) ou ont négligé d'en tenir compte dans les calculs (Grèce, TMP de 1988).

Le contrôle du taux moyen pondéré

1.37. En tant que facteur clef de la ressource TVA, le taux moyen pondéré doit en principe faire l'objet d'un contrôle scrupuleux, aussi bien par les États membres que par la Commission.

1.38. Les pièces justificatives des TMP les plus récents de chaque État membre montrent que les inexactitudes accidentelles restent fréquentes, principalement au niveau de l'analyse fiscale. La rectification d'une erreur relevée par la Cour postérieurement au contrôle de la Commission s'est traduite pour l'État membre concerné (Italie) par une augmentation de 12 Mio ECU de sa contribution dans la ressource propre TVA au titre de l'exercice 1989.

1.39. La tâche de contrôle de la Commission est complexe en raison de la diversité des situations nationales et des modifications continuelles apportées aux législations fiscales. On comprend dans ces conditions que le contrôle qu'elle effectue, en principe annuellement, ne puisse inclure une analyse fiscale exhaustive.

1.40. La fiabilité du TMP repose donc largement sur le contrôle interne des opérations dans les États membres. Dans certains États membres, ce contrôle interne portant sur l'établissement des relevés TVA, et plus particulièrement sur le calcul du TMP, présente des faiblesses incompatibles avec l'importance des montants concernés: concentration de toutes les opérations chez un seul agent, déficiences dans la maîtrise des outils statistiques, insuffisance des contrôles d'exactitude ou de vraisemblance des résultats.

1.41. Le contrôle du taux moyen pondéré par la Commission devrait englober une étude systématique des discordances, pour une même année, entre les assiettes théoriques évaluées sur base statistique et les assiettes calculées à l'aide du taux moyen pondéré ()

. Les vérifications effectuées sur les données les plus récentes ()

montrent une grande diversité de situations: dans certains États membres (Belgique, Allemagne, Grèce, Espagne, Italie, Royaume-Uni), les recettes théoriques dépassent largement, de 12 à 48 %, les recettes encaissées; dans d'autres, l'écart est presque nul (France, Irlande, Pays-Bas); deux États membres (Luxembourg, Portugal) présentent la particularité d'avoir des recettes encaissées supérieures de plus de 20 % à leurs recettes théoriques. Ces situations peuvent certes résulter de combinaisons de facteurs qui varient sensiblement de pays à pays. De tels recoupements incitent pourtant à s'interroger sur le caractère réaliste des assiettes fiscales reconstituées pour les divers taux de TVA et, par conséquent, sur la fiabilité des taux moyens pondérés qui en résultent.

Conclusion relative au taux moyen pondéré

1.42. Dans son principe, le taux moyen pondéré de la TVA est un concept bien plus statistique que fiscal. Sa faiblesse essentielle réside dans les possibilités limitées offertes par les comptes nationaux en matière d'analyse fiscale; il en résulte, pour la plupart des États membres, une grande diversité dans l'origine des données ainsi qu'une grande complexité dans les traitements.

1.43. L'exactitude du taux moyen pondéré est largement tributaire du niveau de développement statistique de chaque État membre. L'expérience montre que ce niveau reste très inégal. Le système actuel de calcul de la base TVA n'est crédible que dans le cadre d'une politique volontariste d'amélioration et d'harmonisation des outils statistiques communautaires.

1.44. Certains éléments du système influent sur la précision des estimations: l'écart de deux à cinq ans entre les taux pris en considération et les agrégats utilisés pour les pondérer; la part plus ou moins grande laissée aux estimations lorsque les données sont indisponibles; la façon de calculer et d'arrondir les décalages. L'attitude des États membres dans ces domaines n'est pas identique et nuit à l'uniformité du calcul de la base.

1.45. Enfin, le taux moyen pondéré pose de sérieux problèmes de contrôle. Même si la complexité et la lourdeur caractérisent son système de calcul, le TMP revêt une importance essentielle en termes financiers, et la minimisation de la marge d'incertitude qui s'y attache doit être une priorité. Cela demanderait de la part des États membres une politique plus active de prévention des erreurs et justifierait dans le chef de la Commission une intensification de ses contrôles.

LES CORRECTIONS ET COMPENSATIONS

1.46. Dans le cadre de son contrôle de la ressource propre provenant de la taxe à la valeur ajoutée (TVA), la Cour a examiné, en 1992, certains thèmes liés aux corrections et compensations:

a)le régime commun forfaitaire des producteurs agricoles;

b)les opérations des petites entreprises;

c)les livraisons de bâtiments et de terrains à bâtir;

d)la limitation du droit à déduction de la TVA.

Incidence financière

1.47. Les quatre types de corrections et de compensations examinées par la Cour correspondent, en 1991, à un volume de 53 933 Mio ECU ou à 2,16 % de l'assiette TVA. Pour les deux années précédentes, elles sont de l'ordre de 57 933 Mio ECU ou de 2,67 % de l'assiette de 1989 et de 53 555 Mio ECU ou de 2,27 % de l'assiette de 1990. Le tableau 1.2 situe les montants de ces corrections et compensations dans le cadre des données des relevés des États membres relatifs à la base TVA de 1991, et déposés en 1992.

Régime commun forfaitaire des producteurs agricoles

1.48. Les États membres ont la faculté d'appliquer aux producteurs agricoles un régime forfaitaire tendant à compenser la charge de la TVA payée sur leurs achats de biens et de services. Des pourcentages forfaitaires de compensation sont fixés à cet effet. Ces pourcentages sont déterminés sur la base de données macro-économiques des trois dernières années relatives aux seuls agriculteurs forfaitaires. Le versement des compensations forfaitaires s'effectue soit par les pouvoirs publics, soit par l'acheteur ou le preneur assujetti, qui déduit de la TVA dont il est redevable le montant de la compensation forfaitaire qu'il a versé aux agriculteurs forfaitaires ()

.

1.49. Les recettes encaissées par un État membre sont corrigées si le pourcentage forfaitaire de compensation ne correspond pas au pourcentage de la charge de TVA qui, en amont, a grevé effectivement dans l'année concernée les opérations des agriculteurs forfaitaires, à l'exception de l'autoconsommation et des ventes directes aux consommateurs finals. Le montant de la correction est égal à la différence entre les deux pourcentages ()

.

1.50. Certains États membres n'incluent pas dans le calcul de leur correction les données de tous les secteurs agricoles concernés. C'est le cas de l'Allemagne pour la pêche en eaux douces, de l'Irlande pour la pêche, la sylviculture et les services agricoles, des Pays-Bas pour la sylviculture et les marchands de bétail, et du Portugal pour la sylviculture.

1.51. L'Irlande n'exclut pas les ventes directes aux consommateurs finals. De plus, bien que le régime forfaitaire exclue toute autre forme de déduction, en Irlande, la TVA grevant la construction de bâtiments de fermes peut être restituée. Toutefois, cette situation est correctement prise en compte dans le calcul de la compensation.

1.52. Les États membres sont tenus d'établir leur correction conformément à une méthode commune de calcul ()

. Cependant,

a)certains États membres (Espagne, Italie) utilisent des statistiques qui divergent des concepts de la comptabilité économique agricole de l'Office statistique des Communautés européennes;

b)les statistiques nationales utilisées en vertu de la «méthode commune de calcul» ne permettent pas toujours d'identifier les opérations soumises aux régimes fiscaux mis en place;

c)ces données statistiques ne font pas le partage entre les transactions effectuées par les agriculteurs forfaitaires et par les agriculteurs assujettis;

d)il faut recourir à d'autres sources ou à des estimations dont la fiabilité varie considérablement;

e)certains éléments de calcul sont périmés ou sont de qualité insuffisante.

1.53. Une erreur a été décelée par la Cour dans le pourcentage forfaitaire utilisé pour le calcul de la correction de l'assiette TVA de 1991 de l'Espagne. Il avait été tenu compte de données erronées sur la production finale du «bétail indépendant hors sol». De ce fait, la correction négative passerait de 3,6 à 1,4 Mio ECU.

Opérations des petites entreprises

Les atténuations dégressives

1.54. La France, les Pays-Bas et le Luxembourg sont les seuls à appliquer des atténuations dégressives ()

. S'agissant d'une atténuation de la TVA en fonction du chiffre d'affaires des assujettis, ces États membres ajoutent au montant de leurs recettes encaissées l'équivalent des recettes dont ils se sont privés. La France et les Pays-Bas disposent d'une comptabilité informatisée contenant les détails des déclarations d'impôts des entreprises bénéficiaires, ce qui exclut les risques majeurs dans le calcul de leur correction positive.

1.55. Ainsi que l'a relevé la Commission, l'Allemagne, qui appliquait ce système jusqu'en 1989, n'incluait pas l'effet de l'atténuation de 80 % pour les entreprises dont le chiffre d'affaires n'excédait pas 20 500 DM. Sur la base des données des relevés allemands et d'un rapport du «Bundesrechnungshof», l'avantage fiscal peut être évalué à 300 Mio DM et la sous-évaluation correspondante des ressources communautaires à 15 Mio ECU en 1989.

Les entreprises ayant un chiffre d'affaires inférieur à 10 000 ECU

1.56. Les États membres ont la faculté de ne pas prendre en compte, pour la détermination des ressources TVA, les opérations effectuées par les assujettis dont le chiffre d'affaires annuel n'excède pas un montant de 10 000 ECU ()

. Six États membres procèdent à une correction (Belgique, Danemark, Espagne, France, Pays-Bas et, pour une partie, la Grèce) et quatre calculent une compensation (Allemagne, Italie, Royaume-Uni et la Grèce pour la partie restante).

1.57. Il n'y a pas d'uniformité dans le calcul de cet ajustement, car chaque État membre a des difficultés à identifier les entreprises concernées. De plus, des problèmes subsistent pour distinguer, d'une part, les livraisons et services à des consommateurs finals ainsi qu'à d'autres petites entreprises, et, d'autre part, les livraisons et services à des assujettis.

1.58. À ces difficultés générales s'ajoutent des imprécisions spécifiques. Ainsi:

a)en Espagne, depuis 1986, les transactions des petites entreprises de l'Álava, de Guipúzcoa, de Biscaye et de Navarre ne sont pas prises en compte;

b)en Grèce, la correction ne tient pas compte de la TVA payée en amont; il en est de même en Belgique, pour les entreprises soumises à la taxe dite «d'égalisation»;

c)en Allemagne, comme en Grèce, des marges de profit sont appliquées sans justificatifs;

d)les tableaux d'entrées-sorties utilisés sont souvent obsolètes;

e)au Danemark, en Espagne et en Italie, les corrections sont établies à partir des bases imposables déclarées sans tenir compte du décalage, en général d'un trimestre, existant entre déclaration et encaissement.

Les entreprises ayant un chiffre d'affaires supérieur à 10 000 ECU

1.59. L'Irlande et le Royaume-Uni continuent à appliquer une franchise pour des entreprises dont le chiffre d'affaires excède les 10 000 ECU. C'est aussi le cas des Pays-Bas pour certaines petites entreprises bénéficiant d'une atténuation dégressive.

1.60. La principale difficulté pour établir la compensation positive tenant compte des transactions de ces entreprises est le manque d'information à leur sujet. Le calcul est donc souvent artificiel, voire hypothétique.

1.61. Aux Pays-Bas, il n'y a toujours pas d'accord avec la Commission sur la méthode à suivre et chaque partie maintient ses réserves depuis 1985.

1.62. La méthode utilisée au Royaume-Uni pour l'évaluation du nombre des entreprises concernées par la correction risque de conduire à une sous-estimation.

1.63. L'Irlande a maintenu son régime et l'a même étendu en élevant la franchise. La compensation irlandaise est basée sur des statistiques incomplètes. Les prestataires de services et les entreprises ayant opté pour l'assujettissement sont ignorés, et il n'est pas fait de distinction entre les livraisons faites à des consommateurs finals et celles faites aux assujettis.

Livraisons de bâtiments et de terrains à bâtir

1.64. La Belgique, le Danemark, l'Allemagne, la Grèce, le Portugal et le Royaume-Uni continuent à exonérer la livraison de terrains à bâtir ainsi que, à l'exception de la Belgique et du Royaume-Uni, la livraison de bâtiments et du sol y attenant avant leur première occupation ()

. L'assiette des ressources TVA de ces États membres doit être établie comme si ces opérations étaient taxées.

1.65. En Grèce et au Portugal, la compensation est établie à partir de données provenant des déclarations d'impôts directs de sociétés qui vendent des terrains à bâtir ou qui construisent et vendent des bâtiments. Mais il n'y a pas de définition fiscale suffisamment précise pour identifier ces entreprises. Les autres États membres utilisent des données statistiques, le cas échéant actualisées par des indices de prix et complétées par des estimations. Au Danemark, les mêmes ratios sont reproduits chaque année dans les calculs depuis 1979.

1.66. Dans les relevés de 1990, la Grèce a omis d'inclure les livraisons au secteur exonéré, et le Royaume-Uni n'a pas tenu compte de livraisons effectuées en Irlande du Nord.

1.67. En Allemagne, le pourcentage déterminant les livraisons aux consommateurs finals n'est appliqué qu'aux livraisons à des personnes physiques. Le même pourcentage appliqué à l'ensemble des livraisons de terrains à bâtir augmenterait la contribution allemande de quelque 5 Mio ECU par an.

Limitation du droit à déduction de la TVA

1.68. Pendant une période transitoire, les États membres sont autorisés à maintenir toutes les exclusions du droit à déduction de TVA prévues par leur législation nationale au moment de l'entrée en vigueur de la sixième directive ()

. Pour l'achat de produits pétroliers et de voitures automobiles de tourisme, pour les dépenses afférentes au leasing, à la location, ainsi qu'à l'entretien et à la réparation desdites voitures dans la mesure où elles sont utilisées à titre professionnel, la base des ressources TVA peut être déterminée comme si l'exercice du droit à déduction n'avait pas été restreint ()

.

1.69. Tous les États membres, à l'exception de l'Allemagne, des Pays-Bas et du Luxembourg, font usage de cette possibilité. Au lieu d'établir une compensation, la Belgique calcule une correction.

1.70. Les sources d'information diffèrent considérablement. Les statistiques nationales doivent souvent, à divers degrés, être complétées par d'autres données provenant de différents services publics, d'associations de producteurs, de firmes de leasing ou d'enquêtes sur les budgets des ménages. Mais ces données plus spécifiques peuvent être périmées, certains ratios datant de 1959 en Belgique, de 1979 au Danemark et au Royaume-Uni, et de 1980 en Espagne.

1.71. Des estimations très approximatives sont constatées en Irlande pour l'évaluation des charges de leasing, et en Italie pour le prix moyen des voitures et pour le nombre de voitures achetées par le secteur public, les banques et les compagnies d'assurances.

1.72. En Espagne, il est impossible d'identifier dans le calcul les effets de la loi nationale qui ne limite pas le droit à la déduction pour les entreprises de taxis, les auto-écoles et entreprises de location. De plus, le pourcentage des ventes de voitures d'occasion ne s'élève qu'à 5 %. Des imprécisions comparables ont été constatées pour les prix d'achat de voitures de société (Royaume-Uni), et pour les pourcentages d'achat par les secteurs exonérés (Danemark, Royaume-Uni) et les petites entreprises (Danemark).

1.73. Le pourcentage d'usage privé de voitures de société, qui est un élément clé dans le calcul de la compensation, varie considérablement: 15 % en Espagne et en Italie, 20 % au Royaume-Uni et en Grèce, 33 % au Danemark et 35 % en Irlande. En Belgique, il est considéré, pour le calcul du «taux de rejet», que les voitures appartenant à des personnes morales relèvent à 100 % de l'usage professionnel.

1.74. Dans tous les États membres qui appliquent des compensations de ce type, des imperfections ont été trouvées. Si, dans nombre de cas cités, elles le sont au détriment des ressources communautaires, elles peuvent aussi l'être au détriment des États membres.

Conclusion relative aux corrections et compensations

1.75. Les corrections et compensations examinées confirment le caractère complexe et artificiel de la reconstitution de l'assiette uniforme de la TVA ainsi que les autres faiblesses déjà constatées dans le passé par la Cour. Dans leur ensemble, ces corrections et compensations portent sur un flux total de 282,9 Mrd ECU en termes d'assiette.

1.76. Chacun des exemples précédents démontre amplement que, pour aboutir à des résultats satisfaisants en la matière, il faudrait non seulement connaître parfaitement et maîtriser les divers régimes fiscaux en vigueur dans les États membres, mais encore être capable d'en corriger en termes d'assiette les effets divergents par rapport aux directives communautaires, c'est-à-dire par des montants financiers de corrections de recettes encaissées ou des compensations d'assiette intermédiaire.

1.77. La détermination de ces montants peut parfois être faite à partir de données fiscales. Mais le plus souvent, lorsqu'il s'agit par exemple de calculer des montants qui n'ont pas été perçus par les services fiscaux nationaux, il faut recourir à la comptabilité nationale et à des données macro-économiques. C'est là un domaine où prédominent les méthodes d'évaluation et où interviennent des hypothèses et des interprétations souvent subjectives.

1.78. Le palliatif est, évidemment, la définition de méthodes uniformes de calcul adaptées à chaque type de corrections ou de compensations, voie dans laquelle la Commission s'est récemment engagée, bien que cette méthode se heurte à la forte dépendance de la matière vis-à-vis du contexte national.

CONCLUSION COMMUNE AU TAUX MOYEN PONDÉRÉ ET AUX CORRECTIONS ET COMPENSATIONS

1.79. En dépit des obstacles formés par la complexité des calculs et l'hétérogénéité des données, la Commission et les États membres semblent avoir fait des progrès dans l'amélioration de la comparabilité des données et l'uniformité des méthodes. Les nouvelles observations formulées par la Cour à propos des corrections et compensations, s'associant aux remarques portant sur la consistance de l'outil statistique utilisé pour le calcul du TMP, donnent néanmoins à penser que le degré de fiabilité de la base de la plus importante ressource communautaire reste insuffisant. Il convient d'assigner une nette priorité à la réduction de cette marge d'incertitude.

PRODUIT NATIONAL BRUT (PNB)

Introduction

1.80. L'agrégat PNB issu des comptes nationaux est important dans le système de ressources propres communautaires, car il conditionne la ressource PNB elle-même et la ressource TVA des États membres dont l'assiette est écrêtée ()

.

1.81. Les agrégats PNB ne sont pas le produit d'une comptabilité traditionnelle, mais d'un système statistique de comptabilité nationale utilisant des données macro-économiques. Il est donc apparu préférable, pour l'audit de la Cour, de se référer à des critères spécifiques tels que l'exhaustivité, la comparabilité et la conformité au système européen de comptes économiques intégrés (SEC). Pour le présent rapport annuel, les contrôles de la Cour n'ont été menés qu'auprès des services de la Commission et n'ont pas encore abordé la question de la composition même des PNB.

Gestion de la Commission

Établissement et présentation du PNB

1.82. L'établissement du PNB par les États membres laisse apparaître une hétérogénéité et des insuffisances, dont certaines ont été déjà signalées précédemment ()

par la Cour, qui nuisent à la fiabilité des chiffres statistiques communiqués.

1.83. Ainsi, le SEC n'est toujours pas appliqué par la Belgique et la Grèce. La lecture des inventaires laisse apparaître qu'il subsiste, dans les données transmises à Eurostat, des écarts explicites par rapport au SEC. Enfin, les sources utilisées et leur actualité diffèrent entre États membres:

a)le Portugal et la Grèce se réfèrent toujours à des données anciennes datant du début de la décennie 1970;

b)le Portugal n'a pas actualisé les données relatives aux exercices 1988 à 1990 en ce qui concerne le territoire économique; la France ne les a actualisées que pour son PNB global, mais pas pour chacune de ses composantes.

1.84. On remarque encore que la définition du PNB selon l'optique des dépenses figurant dans le questionnaire de la Commission reprend la consommation finale nationale et non celle correspondant au territoire économique, comme le prévoit la directive 89/130/CEE, Euratom du Conseil, du 13 février 1989 ()

. Plus généralement, la présentation du produit intérieur brut aux prix du marché (PIB p.m.) selon les trois optiques de la production, des dépenses et des revenus n'a été effectuée pour 1991 que par cinq États membres (Espagne, France, Italie, Pays-Bas, Portugal), alors qu'il s'agit par là d'obtenir une meilleure garantie de validité du chiffre PNB par rapprochement d'évaluations conçues comme indépendantes.

Vérification des données PNB

1.85. Afin de rendre possible une appréciation de la fiabilité et de la comparabilité des données PNB, la directive 89/130/CEE, Euratom a prévu, en son article 4, que les États membres fournissent à la Commission un inventaire des procédures et des bases statistiques utilisées pour le calcul de leur PNB et de ses composantes. Elle a également institué un comité (comité PNB) dont le rôle consiste notamment à examiner les données relatives aux agrégats et les informations contenues dans les inventaires.

1.86. En fait, ces inventaires n'ont pu être réunis en totalité qu'au cours de l'année 1991. Pour les exercices 1988 à 1990, le comité PNB s'est donc contenté de constater la disponibilité des données requises. Pour l'exercice 1991, dont les données ont été fournies pour le 1er octobre 1992, le comité a estimé que les chiffres transmis reflétaient à ce jour les efforts optimaux des États membres pour produire des données comparables et représentatives. Mais il n'a pas qualifié son appréciation quant au degré de réalisation de cette comparabilité et de cette représentativité.

1.87. En revanche, dans son rôle de conseiller pour l'amélioration des PNB que lui confère également la directive, le comité PNB a estimé qu'un certain nombre d'actions restaient à engager, relatives aux points suivants:

a)meilleur respect du SEC par tous les États membres;

b)meilleure harmonisation des bases statistiques, des méthodes d'évaluation et de l'actualité des données;

c)intégration de l'économie souterraine;

d)harmonisation de l'évaluation des services de logement et des activités agricoles;

e)harmonisation des modalités de passage du PIB au PNB;

1.88. Jusqu'ici, une seule question, celle relative au territoire économique, a été résolue. C'est un signe qu'il ne sera pas facile de trouver des solutions rapides. De plus, rien n'indique que cette liste puisse être considérée comme exhaustive, ou à tout le moins suffisante, pour conférer aux chiffres PNB la fiabilité et la comparabilité que l'on est en droit d'attendre de données destinées à asseoir une ressource propre communautaire.

Émission globale de réserves en 1992

1.89. Les données PNB transmises par les États membres sont susceptibles de modifications, tout comme les relevés TVA sont susceptibles de rectifications, pendant une durée n'excédant pas quatre ans suivant l'exercice. Cette échéance n'est cependant pas applicable aux points notifiés par la Commission ou par un État membre. En ce qui concerne les bases TVA, ces rectifications sont habituelles, de même que les notifications y relatives, interrompant la prescription de quatre ans et connues sous l'appellation de réserves ()

.

1.90. En ce qui concerne le PNB, aucune notification n'avait jusqu'à présent été effectuée par la Commission. En septembre 1992, celle-ci a émis, pour la première fois, un total de 128 «réserves», dont une partie est commune à tous les États membres et l'autre spécifique à certains d'entre eux. La partie commune a trait aux points suivants:

a)exhaustivité de la mesure du PNB, et en particulier prise en compte de l'économie souterraine;

b)passage du PIB au PNB;

c)traitement des services de logement;

d)prise en compte des subventions et classification des impôts;

e)traitement des administrations publiques et privées;

f)traitement des institutions financières;

g)délimitation entre emplois finals et consommation intermédiaire.

1.91. Par leur nombre et le caractère général de certaines d'entre elles, ces réserves cautionnent les craintes exprimées au sujet de la fiabilité des données transmises et, par là, de l'exactitude des ressources PNB et TVA calculées sur la base PNB. L'année 1992 correspondait d'ailleurs à la date limite de quatre ans s'appliquant au premier exercice de mise en oeuvre de la ressource PNB, l'exercice 1988, après laquelle aucune modification n'était plus possible. L'émission de ces réserves générales et particulières apparaît donc comme une mesure utile de précaution, dont l'effet toutefois est de mettre en sursis l'ensemble des données PNB.

1.92. Enfin, en dépit de l'ampleur du champ couvert par ces réserves, la Cour considère que certains points n'ont pas été abordés. C'est le cas, par exemple, de l'actualisation des comptes nationaux, pour laquelle une grande disparité existe entre États membres et qui aurait exigé des réserves relatives aux PNB établis à partir de données trop anciennes (Grèce, Portugal). C'est le cas également du PNB de l'ex-République démocratique allemande dont l'économie anciennement planifiée ne peut que poser des problèmes d'évaluation et d'intégration dans le PNB de la république fédérale d'Allemagne. Il est étonnant qu'aucune réserve n'ait été soulevée à ce sujet par la Commission, même si, l'intégration datant de 1990, l'échéance de quatre ans n'est pas encore dépassée.

Fonctionnement du système

1.93. La directive 89/130/CEE, Euratom prévoit, en son article 10, la présentation par la Commission d'un rapport sur son application. Ce rapport a été déposé en mars 1992 ()

, en raison notamment de la nécessité de disposer pour sa rédaction des inventaires prévus à l'article 4.

1.94. La présentation de ce document a donné l'occasion à la Commission de procéder à un premier bilan de la mise en oeuvre du système PNB. Ce bilan traite successivement de la mise en place de la directive, de la comparabilité des PNB des États membres et de la réalisation des objectifs de la directive.

1.95. L'opinion de la Commission peut être résumée en trois points:

a)les PNB d'une majorité des États membres présentent un degré raisonnable de comparabilité;

b)dans quelques États membres, toutefois, les évaluations présentent des insuffisances;

c)il est nécessaire d'atteindre un degré plus élevé de comparabilité.

1.96. La Commission suggère, dès lors, des actions à entreprendre dans trois directions:

a)parvenir à une observation plus homogène des règles du SEC;

b)poursuivre les efforts entrepris pour améliorer la précision des évaluations;

c)engager des actions pour que les comptes nationaux fournissent une image plus exhaustive de l'activité économique.

1.97. Les conclusions ainsi présentées ne permettent pas de se faire une opinion claire sur le degré de fiabilité des données actuellement fournies par les États membres. En effet, en dépit du degré de comparabilité obtenu, considéré comme raisonnable, des améliorations sont jugées nécessaires, mais aucun repère n'est proposé pour permettre d'appréhender plus précisément les niveaux atteints et les progrès encore à réaliser. En outre, le critère de la représentativité du PNB, explicitement prévu par la directive et garantie essentielle contre les risques de distorsion, n'a pas été traité de manière spécifique.

Évaluation

1.98. Bien que le cadre statistique SEC de référence ait été bien défini, les États membres utilisent des systèmes non harmonisés de comptes nationaux à partir desquels sont calculés les agrégats PNB. Des divergences importantes subsistent en ce qui concerne les sources utilisées, leur actualité, les méthodes de calcul et l'évaluation de certains agrégats.

1.99. Cela, tandis que certains États membres (Danemark, Grèce, Luxembourg, Portugal) ont décidé de procéder à une large révision de leurs bases statistiques. Ce travail n'est pas achevé et conduira sans doute à des modifications significatives.

1.100. Dans un tel contexte, les structures de contrôle existantes ou l'état d'avancement de leurs travaux ne permettent pas d'espérer une amélioration rapide de la situation. Le comité PNB est très chargé; il ne prévoit un examen des redressements relatifs à l'économie souterraine qu'en 1994. Quant aux instances de contrôle nationales, elles n'examinent pas les données statistiques et macro-économiques.

1.101. Il apparaît donc peu réaliste de vouloir se prononcer, avec la rigueur désirable, sur la fiabilité et la comparabilité des agrégats PNB fournis par les États membres à la Commission. La marge d'erreur étant difficile à estimer, une idée des variations encourues peut être obtenue en se référant aux révisions de PNB présentées par les États membres. Pour la même année 1989, par exemple, les écarts entre les données initiales et les dernières révisions disponibles varient de P1,6 % (Royaume-Uni) à +2,4 % (Pays-Bas). Ces variations ont une incidence sur le montant total recouvré par la Communauté au titre des ressources PNB et TVA, mais surtout sur la répartition de la charge de ces ressources propres entre États membres.

1.102. Les points soulevés tout au long de cette analyse pourraient donner à penser que l'outil PNB constitue tout au plus, au stade actuel, un système indiciaire indiquant avec une certaine probabilité la capacité de contribution des États membres au financement des besoins communautaires. Il ne s'agit, certes, pas d'une base aussi précise et contrôlable que l'assiette d'un impôt. La comptabilité nationale, d'ailleurs, n'a pas été conçue pour répondre à des préoccupations fiscales.

1.103. Mais, si le PNB qui en dérive accuse nombre de faiblesses méthodologiques, celles-ci, en raison même des objectifs poursuivis au plan macro-économique, n'ont pas nécessairement pour effet de ramener le phénomène appréhendé à un niveau inférieur à la réalité.

Conclusion

1.104. Compte tenu de l'importance du PNB dans la détermination équitable des contributions des États membres, il s'avère nécessaire de veiller à améliorer l'outil sous ses aspects les plus substantiels, de façon qu'il serre au plus près les réalités. Les progrès réalisés dans ce sens au cours des dernières années ne peuvent témoigner d'une suffisante prise en charge du rôle capital confié à la Commission dans ce domaine.

RESSOURCES PROPRES TRADITIONNELLES

Procédures simplifiées de dédouanement

Objectifs et principes du régime

1.105. Les procédures dites «simplifiées» visent à faciliter le dédouanement de marchandises par les opérateurs procédant à des importations de manière continue. Il s'agit d'autoriser la présentation de déclarations récapitulatives globales reprenant plusieurs importations, au lieu de déposer des déclarations au coup par coup.

1.106. Les conditions d'accès au régime sont peu contraignantes. Elles sont principalement liées aux possibilités pour les services douaniers d'exercer pleinement leurs contrôles, notamment sur la base de la comptabilité des entreprises. Seuls les opérateurs occasionnels ou ayant commis antérieurement des infractions sont à exclure. Les montants en jeu sont importants. Aux Pays-Bas, ils représentent 50 % des droits recouvrés, en Allemagne, 40 %; en Belgique, 29 %; en France, 25 %, et au Royaume-Uni, 11 %. La Grèce et l'Italie n'appliquent pas ces procédures.

Mise en oeuvre du régime

1.107. L'Allemagne et la France adoptent une attitude assez libérale pour la délivrance des autorisations; en particulier, celles-ci peuvent être accordées à des transporteurs et à des commissionnaires en douane. Les autres États membres ont une approche plus restrictive. Le Royaume-Uni exige du candidat bénéficiaire à la fois qu'il soit destinataire agréé d'un régime de transit et que sa gestion soit informatisée. En Espagne, il faut que l'ensemble des marchandises soit expédié du même pays d'origine par le même exportateur. D'une manière générale, en dépit de leur appellation, les procédures simplifiées donnent lieu à une gestion plutôt complexe et exigeant de longs délais, en raison de la nécessité de rapprocher les déclarations partielles et globales.

1.108. Si les obligations comptables et de contrôle figurant dans les autorisations délivrées aux bénéficiaires s'avèrent suffisamment contraignantes, leur mise en oeuvre n'est pas toujours rigoureuse. En Allemagne par exemple, il n'est pas procédé aux contrôles habituels d'exhaustivité, et les contrôles documentaires a posteriori n'ont lieu qu'après de longs délais. Au Danemark, l'analyse de risques en matière de valeur des marchandises n'est pas vraiment mise à profit. Aux Pays-Bas et en France, les contrôles automatiques informatisés n'ont pas été adaptés au cas des déclarations globales. En général d'ailleurs, les systèmes de dédouanement informatisés n'intègrent pas les procédures simplifiées auxquelles, pourtant, ils seraient bien adaptés.

Conclusion

1.109. Pour rendre égalitaire l'accès aux procédures simplifiées, il y aurait lieu d'en uniformiser les modalités pratiques d'octroi au niveau européen, en supprimant certaines restrictions nationales peu justifiées. La technique informatique devrait être mise à profit comme instrument d'amélioration du contrôle douanier. Enfin, les contrôles physiques, dont la fréquence dépend, en principe, des risques de fraude, devraient être adaptés au cas particulier de ces procédures qui, il convient de le rappeler, impliquent souvent la livraison directe des marchandises dans les locaux des entreprises bénéficiaires.

Valeur en douane de denrées périssables

Objectifs et principes du régime

1.110. Le principe général en matière de valeur en douane, établi dans le cadre du GATT, est que les marchandises doivent être déclarées à leur valeur transactionnelle. Un régime spécial a dû néanmoins être mis en place en ce qui concerne les fruits et légumes périssables importés «en consignation», c'est-à-dire sans prix de vente ferme. Ce régime est optionnel pour l'importateur. Le règlement (CEE) n° 1577/81 de la Commission, du 12 juin 1981 ()

, institue à cet effet une procédure de détermination de valeurs moyennes standards en frontière communautaire.

1.111. Dans le tarif douanier commun, plusieurs de ces produits sont taxés à des taux de droits de 18 à 25 %, figurant parmi les plus élevés de la Communauté. Le total des droits recouvrés peut être estimé à environ 354 Mio ECU. Les denrées originaires des pays du «Maghreb» (Algérie, Maroc, Tunisie) et du «Machrek» (Égypte, Jordanie, Liban, Syrie), passibles de droits nuls, sont exclues du régime, de même que les fruits et légumes espagnols et portugais, intégrés au marché unique depuis le 1er janvier 1993.

Détermination des valeurs et application du régime

1.112. Les valeurs en douane standards sont déterminées tous les 15 jours pour 64 produits, à partir des prix unitaires moyens pratiqués dans 19 centres de commercialisation de la Communauté. La collecte des informations est faite par les autorités nationales sur la base de mercuriales, de prix d'enchères ou des prix pratiqués par certains grossistes importants. La liste des denrées concernées s'étant progressivement allongée, de 40 à 64 articles, un choix s'imposerait entre la limitation du système aux seuls produits largement commercialisés ou son extension à une gamme étendue de produits divers.

1.113. Dans la zone franche de Hambourg, un accord local permet à une association d'importateurs de fruits de bénéficier d'une préfixation des valeurs standards, tout en ayant la possibilité d'y substituer les valeurs courantes si celles-ci, entre-temps, ont évolué à la baisse.

Le caractère optionnel du régime

1.114. En vertu du règlement (CEE) n° 1577/81, le régime des valeurs standards est facultatif. Toutefois, un délai minimal de validité d'une année calendaire est imposé à l'importateur, une fois son choix fait, en vue de limiter les possibilités de tirer avantage des niveaux respectifs de prix. En fait, cette mesure peut être aisément contournée par les opérateurs possédant plusieurs sociétés ou ayant recours à un intermédiaire. Ces derniers peuvent effectuer leurs dédouanements en valeurs standards ou en valeurs transactionnelles selon leur intérêt. Pour éviter cette situation, il serait préférable de respecter plus strictement le principe de l'octroi du régime aux seuls cas pour lesquels il est nécessaire, c'est-à-dire les importations «en consignation», sans valeur transactionnelle déclarée lors de l'importation.

Conclusion

1.115. Les procédures actuelles de détermination des valeurs standards, fondement du régime, ne permettent pas de fixer des prix réellement représentatifs des transactions à l'importation. Pour y parvenir, il y aurait lieu de mettre et de tenir à jour la liste des centres de commercialisation sondés et de pondérer les informations collectées en fonction des volumes d'importations réalisées. Il serait préférable également de limiter la liste des produits éligibles aux denrées faisant l'objet de courants commerciaux suffisamment importants.

1.116. Compte tenu, toutefois, de l'évolution des conditions de taxation des importations de fruits et légumes dans la Communauté, notamment due aux effets des accords préférentiels en vigueur, il serait utile de réexaminer si ces procédures ne devraient pas être limitées à un certain nombre de cas spécifiques, comme les ventes en consignation, voire de supprimer le régime, de manière à éviter que l'importateur n'ait de facto une possibilité de choix des valeurs à déclarer.

Prélèvements réduits à l'importation de bovins

Objectifs et principes du régime

1.117. L'importation à prélèvements réduits de jeunes bovins originaires de Hongrie, de Pologne, de Yougoslavie (jusqu'au 15 novembre 1991) et de Tchécoslovaquie (à partir du 1er janvier 1992) a donné lieu à l'ouverture d'un contingent de 198 000 têtes en 1991 et de 214 500 têtes en 1992. Ces contingents étaient destinés pour l'essentiel à l'Italie et à la Grèce (194 220 têtes par an) où s'est déroulée l'enquête de la Cour.

1.118. La réduction du prélèvement était de 65 ou de 75 % selon le poids et l'origine des animaux. Ceux-ci devaient être soumis à l'engraissement pendant une période d'au moins 120 jours après leur importation, sous peine de récupération des montants correspondant à la réduction accordée. Le total de ces montants peut être estimé à 53,5 Mio ECU par an.

1.119. La procédure envisagée dans le règlement (CEE) n° 612/77 de la Commission, du 24 mars 1977 ()

, comportait plusieurs formalités à respecter, comme l'obtention d'une licence d'importation, l'indication du lieu de l'engraissement, l'apposition de marques sur les animaux, la fourniture de preuves du respect des engagements. Enfin, 10 % du contingent devait être réservé à des opérateurs nouveaux sur le marché.

Mise en oeuvre du régime

1.120. En Grèce, le délai d'un mois pour fournir l'information sur le lieu d'engraissement des animaux n'a pas été imposé, pas plus que n'y était respectée l'obligation d'apposer sur les animaux les marques d'identification de l'importateur.

1.121. La preuve du respect des conditions d'engraissement et de non-abattage pendant une période de 120 jours après l'importation des animaux a pris la forme, en Italie, de certificats délivrés par les communes, qui adoptent chacune leurs propres procédures. L'absence d'instructions plus précises peut compromettre le respect des conditions d'éligibilité. En Grèce, trois cas ont été constatés où les garanties ont été libérées sans présentation de ces preuves. Dans aucun des deux États membres concernés, des retenues sur garanties pour non-respect de dispositions réglementaires n'ont été effectuées.

1.122. Enfin, la qualité des informations transmises par l'Italie et la Grèce, relatives au nombre et à l'origine des animaux importés pour chaque période, n'ont pas permis à la Commission de gérer correctement le contingent.

Calcul des prélèvements à l'importation

1.123. Les prélèvements sont calculés en fonction du poids des marchandises. En Italie, dans le bureau de douane visité, tous les animaux avaient donné lieu à délivrance d'un bulletin de pesage. Toutefois, le poids par animal était arrondi. En Grèce, dans les bureaux visités, les animaux n'étaient pas pesés individuellement, mais par groupes.

Justification du régime

1.124. Le recours à de tels régimes paraît mal justifié au regard des finances publiques de la Communauté. En effet, les besoins de l'élevage en jeunes bovins sont largement couverts par la production communautaire, excédentaire même de 600 000 têtes. L'importation à prélèvements réduits de l'équivalent du tiers de ce surplus engendre non seulement une moindre perception de ressources propres de l'ordre de 53,5 Mio ECU, mais aussi des coûts supplémentaires différés, par exemple de restitutions à l'exportation de bovins vivants (122 Mio ECU au total en 1992).

Conclusion

1.125. Les procédures, lourdes, mises en place pour gérer les importations contingentées ont été mal respectées, sans que les contrôles, nationaux ou communautaires, n'aient permis de détecter ces insuffisances. Aucun mode de contrôle complémentaire, axé par exemple sur les comptabilités d'entreprises, n'a été institué. Il serait utile de revoir le mode de gestion et de contrôle de ces régimes spécifiques.

Importation de bétail sous transit communautaire

1.126. Un trafic frauduleux de bovins et de moutons originaires de Pologne a été découvert en décembre 1990 en Allemagne. Au lieu de payer les prélèvements dus en frontière, les opérateurs plaçaient les marchandises sous le régime du transit communautaire. Ce régime permet de payer les droits à destination après transport, ceux-ci étant couverts par une garantie bancaire. En fait, la garantie exigée était inférieure au montant des droits dus, ce qui rendait le non-apurement des titres de transit moins coûteux que le paiement de ces droits. Des mesures de contrôle spécifiques ont été prises au plan national par les autorités allemandes.

1.127. La Commission a examiné ce trafic en 1991. Ses rapports font état de plus de 800 cas de non-apurement, les ressources propres en jeu étant estimées à 15 Mio ECU environ. En décembre 1991, elle a suggéré par télex aux États membres de fixer la garantie globale exigée à un montant minimal de 100 000 ECU (50 000 ECU, dans certains cas). Elle a rendu obligatoire cette mesure par règlement (CEE) n° 2560/92, du 2 septembre 1992 ()

. Il a fallu donc presque deux ans, pendant lesquels le trafic a pu se développer dans les autres États membres, avant qu'une mesure réglementaire indispensable soit prise.

1.128. Pour les échanges avec les pays de l'AELE, des dispositions identiques ont été adoptées en octobre 1992, puis remplacées, à partir du 1er janvier 1993, par les anciennes dispositions. C'est-à-dire que le niveau minimal de la garantie n'est plus fixé à 100 000 ECU. Les opérations de transit engagées dans les pays de l'AELE restent donc sujettes aux risques qui ont permis le développement du trafic frauduleux énoncé ci-dessus.

AMENDES ET ASTREINTES

1.129. La Cour a procédé à l'examen des pénalités imposées par la Commission aux entreprises qui contreviennent aux règles de la libre concurrence ()

. En 1992, 34,53 Mio ECU ont été recouvrés et 254,84 Mio ECU restaient en suspens à la suite de recours en justice (19 cas concernant 105 entreprises). Depuis 1985, le taux de recouvrement des amendes s'élève à 11,7 %.

1.130. La situation constatée précédemment par la Cour n'a guère évolué ()

. De nouveaux retards, atteignant trois mois, ont été observés dans la notification des décisions, et des incohérences ont été constatées entre décisions et notifications. Dans un cas, la Commission a privilégié certains débiteurs en étalant les délais de paiement sur quatre ans et en accordant un taux d'intérêt de retard de 8 % au lieu du taux légal de 13,75 %. Des retards ont été constatés, jusqu'à 17 mois, pour l'émission des ordres de recouvrement, de réduction ou d'annulation de créances. Enfin, l'imputation des intérêts de retard est toujours faite au même article budgétaire que le principal. Une plus grande rigueur s'impose donc à la Commission quant au respect de ses règles internes et quant à la gestion des amendes infligées dans le cadre de la libre concurrence.

1.131. Dans un autre cas, le 27 février 1992 ()

, le Tribunal de première instance a déclaré inexistant l'acte infligeant des amendes pour un montant total de 23,5 Mio ECU. Certaines de ces amendes avaient été payées auparavant par les redevables et imputées en recettes budgétaires par la Commission. Pour les rembourser, l'ordonnateur a établi, le 9 octobre 1992, huit mois après l'arrêt, trois ordres de paiement pour 7,9 Mio ECU, dont 1,9 Mio ECU à titre d'intérêts moratoires accordés sans base réglementaire. En l'ab- sence de disponibilités budgétaires, ces ordres de paiement ont été imputés hors budget, sur fonds de trésorerie. Cette procédure est irrégulière au regard des dispositions des articles 1er et 5 du règlement financier et aurait dû être refusée par le contrôleur financier (voir point 13.34 du présent rapport). De plus, la Commission n'a pu régulariser cette situation, car ses propositions successives de budgétisation n'ont pas abouti, ni au Conseil le 15 décembre 1992 dans le cadre d'un budget rectificatif et supplémentaire, ni au Parlement le 25 janvier 1993 dans le cadre d'un virement de crédit. Dès lors, la Cour invite la Commission à lui indiquer quelles sont les perspectives de régularisation de cette situation.>PICTURE>

CHAPITRE 2 (*) Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «garantie» (FEOGA-Garantie) - Gestion et contrôle budgétaire

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(*) Les réponses de la Commission à ce chapitre se trouvent p. 270

ASPECTS BUDGÉTAIRES

Évolution du budget

2.1. L'ensemble des crédits mis à disposition pour la sous-section B1 s'élevait à l'origine à 36 022 Mio ECU. Les dépenses opérationnelles portaient sur un montant de 35 022 Mio ECU inscrits aux titres B1-1 à B1-4, et 1 000 Mio ECU figuraient, au titre de la réserve monétaire, au titre B1-5. Suite à l'adoption des budgets rectificatifs et supplémentaires nos 2 et 3 de 1992 et à des virements vers et à partir d'autres sous-sections du budget général, les crédits définitifs relatifs aux dépenses opérationnelles ont été nettement moins élevés que prévu, atteignant finalement 32 023,5 Mio ECU.

2.2. Par rapport au budget initial, les modifications les plus importantes ont été apportées aux chapitres suivants: «Céréales» (B1-10), P870 Mio ECU; «Produits du secteur viti-vinicole» (B1-16), P635 Mio ECU; «Lait et produits laitiers» (B1-20), P1 603 Mio ECU. Les informations financières relatives à la mise en oeuvre du FEOGA-Garantie sont reprises aux tableaux 2.1 à 2.4.

Comptabilité

2.3. Dans le cadre du versement des avances mensuelles, les paiements en faveur des États membres au titre du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «garantie» (FEOGA-Garantie), sont d'abord enregistrés dans le système informatique de la direction FEOGA de la Commission. Les fichiers relatifs aux paiements sont transmis au contrôleur financier de la Commission pour accord avant que les montants correspondants ne soient inscrits dans la comptabilité centrale de la Commission par le comptable.

2.4. En raison d'un problème informatique, des retards importants ont affecté le visa du contrôleur financier et l'imputation aux comptes des déclarations des États membres relatives aux mois d'août, de septembre et d'octobre 1992. Ces opérations n'ont pu être réalisées qu'à la fin janvier 1993, après que la Cour se fut adressée aux services de la Commission pour connaître les raisons de la non-disponibilité des informations en cause dans les comptes.

Reports

2.5. La Commission a reporté 166,0 Mio ECU de 1991 à 1992, conformément à l'article 7, paragraphe 1, point a), du règlement financier («reports non automatiques»), pour financer l'aide alimentaire en faveur des pays d'Europe orientale et de l'ancienne Union soviétique (voir points 2.71-2.109 ci-après). D'autres reports ont été effectués de 1991 à 1992, conformément à l'article 7, paragraphe 1, point b), du règlement financier. Ils s'élevaient à 24,1 Mio ECU, dont 11,2 Mio ECU ont finalement été dépensés.

2.6. À la fin de l'exercice 1992, la Commission a reporté 50,7 Mio ECU, conformément à l'article 7, paragraphe 1, point b), du règlement financier. Ces reports concernaient principalement les postes suivants: B1-1221 («régimes en rapport avec la consommation d'huile d'olive»), 11,8 Mio ECU; B1-1890 («aide alimentaire en faveur des pays d'Europe orientale»), 17,3 Mio ECU; B1-3600 («actions de lutte contre la fraude»), 15,9 Mio ECU. Comme les années précédentes, la Commission a également procédé à des reports non automatiques (175,5 Mio ECU au total), conformément à l'article 7, paragraphe 1, point a), du règlement financier, au titre de l'aide d'urgence en faveur des pays d'Europe centrale et orientale.>TABLE>

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Stockage public

2.7. En 1992, l'ensemble des coûts du stockage public (frais techniques, frais financiers, pertes et profits à la vente et dépréciation) s'est élevé à 4 500 Mio ECU, ce qui est nettement moins qu'en 1991 (4 877 Mio ECU). Sur le total de l'année 1992, la dépréciation des stocks de céréales et de viande bovine a atteint respectivement 2 115 et 1 747 Mio ECU.

2.8. Comme il ressort du tableau 2.5, la valeur totale des stocks au 30 septembre 1992 est restée égale à celle de l'année précédente. La valeur des stocks de céréales a augmenté de quelque 400 Mio ECU, tandis que celle des stocks de produits laitiers a diminué d'environ 500 Mio ECU. L'accroissement des stocks de céréales résultait de la combinaison de deux facteurs, à savoir une production élevée dans les États membres et une baisse des exportations vers les pays d'Europe orientale, qui ne disposaient pas des fonds nécessaires au financement des achats de céréales.

2.9. La Commission détermine la valeur des stocks sur la base des prix estimatifs du marché mondial. Dans ce contexte, les estimations de prix pour les produits laitiers sont fondées sur les prix minimaux du GATT. Pour ce qui concerne la viande bovine, les estimations sont réalisées sur la base des prix payés sur le marché mondial pour les exportations communautaires. Les estimations concernant les céréales sont fondées sur les informations communiquées par la Bourse de Chicago, le Conseil international du blé, ainsi que par des experts et des opérateurs du secteur des céréales.

2.10. Lors du contrôle, la Cour a demandé à consulter les documents de la Commission relatifs aux modalités du calcul des prix des céréales. La Commission n'a pu en produire aucun.>EMPLACEMENT TABLE>

2.11. Pour ce qui concerne les produits laitiers et les céréales, la comparaison entre les prix effectifs et les prix estimatifs pour 1991, 1992 et 1993 a montré que les seconds étaient sensiblement inférieurs aux premiers. En 1992, les écarts variaient entre 20 et 40 %. Étant donné que ces estimations sont retenues pour l'établissement du budget, la dotation de crédits inscrits est, en conséquence, trop importante. En outre, cela peut entraîner des dépenses négatives.

Discipline budgétaire

2.12. La décision 88/377/CEE du Conseil, du 24 juin 1988 ()

, relative à la discipline budgétaire, a fixé des limites annuelles pour les dépenses du FEOGA, connues sous le nom de «lignes directrices». Pour 1992, la ligne directrice a été de 35 039 Mio ECU. Dans ce contexte, le total des engagements s'est élevé à 31 118,3 Mio ECU, soit 89 % du montant maximal. Si l'on tient compte des nouveaux engagements ouverts sur des reports non automatiques de 1991 à 1992, le total passe à 31 275,7 Mio ECU.

2.13. La situation favorable enregistrée en 1992 tient au fait que les dépenses réelles ont été inférieures aux prévisions dans les secteurs des céréales, des produits viti-vinicoles, des produits laitiers et de la viande bovine. Pour ce qui concerne les céréales, le beurre, la viande bovine et la viande porcine provenant de l'ancienne République démocratique allemande, les dépenses ont été inférieures du fait, notamment, d'un remboursement de 307 Mio ECU exécuté par l'Allemagne concernant des exportations qui n'étaient pas véritablement imputables au FEOGA-Garantie, mais qui avaient été préfinancées par la Commission.

Prévision des dépenses

2.14. Dans ses rapports annuels antérieurs, la Cour a fait observer que le suivi de la mise en oeuvre du FEOGA, section «garantie» du budget ne peut fonctionner correctement tant que les prévisions des États membres ne sont pas fiables. En 1991/1992, la Commission a déployé des efforts importants pour améliorer la qualité des prévisions en cause, moyennant l'organisation d'un séminaire à l'intention des États membres et l'informatisation d'une partie du flux d'informations entre la Commission et les États membres. Bien que certains des nouveaux mécanismes ne doivent commencer à produire leurs effets sur les prévisions qu'en 1993, plusieurs États membres sont déjà parvenus à améliorer la qualité de leurs prévisions relatives à 1992. Le graphique 2.1 montre qu'en 1992 les prévisions globales à trois mois se sont rapprochées des dépenses réelles.

2.15. Au niveau des marchés spécifiques, les différences entre les prévisions à trois mois et les résultats sont cependant restées considérables. Dans deux catégories de produits (les céréales et les matières grasses), où lesdites prévisions étaient le plus souvent comprises entre 400 et 600 Mio ECU, des différences de quelque 150 Mio ECU par rapport aux dépenses réelles ont été constatées à plusieurs reprises.

2.16. Le tableau 2.6 montre que la fiabilité des prévisions peut varier considérablement d'un État membre à un autre pour une même période.

Apurement des comptes

2.17. La décision relative à l'apurement des comptes pour l'exercice FEOGA-Garantie de 1989 a été arrêtée en septembre 1992 ()

. Les États membres étaient tenus de rembourser à la Commission 964 Mio ECU au total. Sur ce montant, l'Italie et l'Espagne devaient rembourser respectivement 536 et 168 Mio ECU à la suite de corrections concernant le prélèvement supplémentaire sur le lait.

2.18. Les deux pays précités n'avaient pas rempli leurs obligations en matière d'application du système des quotas laitiers. L'Italie n'avait ni imposé de quotas individuels aux exploitants agricoles ou aux laiteries, ni produit de chiffres concernant la production de lait par exploitant agricole ou par laiterie, ce qui l'a mise dans l'impossibilité de percevoir le prélèvement supplémentaire sur le lait. En Espagne, le prélèvement n'a pas été perçu, en dépit du fait que des quotas avaient été imposés aux exploitants agricoles.

2.19. Les États membres concernés et les services de la Commission étaient convenus que les remboursements relatifs à 1989 seraient effectués en trois tranches à payer en janvier, en février et en mars 1993. La Commission devrait faire en sorte que tous les montants en suspens soient rapidement payés. Cependant, seule la première tranche (53,2 Mio ECU pour l'Espagne et 93,2 Mio ECU pour l'Italie) a été versée à la Commission au début de 1993 et, depuis lors, plus aucun remboursement n'a été enregistré. Pour l'exercice 1993/1994 du FEOGA, le Conseil a décidé, moyennant le règlement (CEE) n° 1560/93 du Conseil, du 14 juin 1993 ()

, d'augmenter les quotas laitiers de l'Espagne, de l'Italie et de la Grèce. Du fait de la décision arrêtée par le Conseil, la Commission a pris l'initiative, le 28 juillet 1993, de réduire considérablement les montants dus par les États membres concernés au titre de 1989 par le biais d'une modification ()

de la décision relative à l'apurement des comptes de 1989 dans le cadre de laquelle la Commission est passée outre, le 27 septembre 1993, au refus de visa du contrôleur financier concernant la réduction pour l'Italie. Le règlement du Conseil ne peut évidemment pas servir de base à un ajustement de montants se rapportant à des exercices antérieurs. En conséquence, la Cour examinera attentivement la légalité et l'incidence de ladite modification.

Nomenclature

2.20. Les dépenses du FEOGA-Garantie sont régies par une réglementation directement applicable dans les États membres, et la Communauté est légalement tenue de les financer. Dans ce contexte, la nomenclature budgétaire comporte un certain nombre de postes «pour mémoire» (p.m.), ce qui assure la flexibilité nécessaire pour faire face aux dépenses imprévues. Ces postes couvrent:

a)d'éventuels paiements relatifs à des régimes existants pour lesquels il est impossible d'établir des prévisions de dépenses; c'est le cas, par exemple, de régimes anciens qui sont en cours de démantèlement;

b)de nouveaux règlements proposés par la Commission, qui n'ont pas encore été approuvés par le Conseil, mais qui le seront probablement au cours de l'exercice concerné;

c)de nouvelles politiques, qui sont en cours d'élaboration, mais qui n'ont pas encore fait l'objet d'un projet de règlement formel.

2.21. Dans le budget 1992, la nomenclature budgétaire du FEOGA comprend 51 postes p.m., dont la présence n'est souvent pas suffisamment ou pas du tout commentée. Pour 12 de ces postes, aucune justification juridique ou autre n'a été mentionnée dans le budget et l'autorité budgétaire n'a fourni aucune explication concernant leur utilisation, ce qui n'est pas conforme aux dispositions applicables au budget général.

2.22. Un cas d'utilisation inacceptable des postes p.m. a été relevé en 1991 et en 1992. À l'article 189 «autres» du chapitre B1-18 «Autres secteurs ou produits végétaux», la Commission a inscrit diverses dépenses au titre de l'aide alimentaire en faveur des pays d'Europe orientale. Bien que ces actions aient été mises en oeuvre à partir de 1991 et qu'elles soient appelées à se poursuivre en 1993, aucune ligne budgétaire spécifique n'est prévue pour les mesures de cette nature. L'urgence de celles-ci peut difficilement être invoquée pour justifier la pratique actuelle, étant donné que l'action en cause est mise en oeuvre pour la troisième année consécutive. La Cour constate que, dans l'avant-projet de budget pour l'exercice 1993, la Commission avait proposé de prévoir un chapitre distinct pour ce qui concerne l'aide alimentaire, mais que l'autorité budgétaire avait rejeté cette idée.

2.23. Sur certains postes budgétaires sont réunies des opérations «négatives» et «positives», par exemple les pertes et profits relatifs au stockage public, pour lesquelles les États membres ne déclarent que la valeur nette. Cette pratique entraîne un manque de transparence budgétaire. En l'occurrence, il conviendrait d'utiliser des lignes budgétaires séparées et de donner instruction aux États membres de déclarer séparément les recettes et les dépenses.

2.24. Sur certains postes budgétaires portant l'intitulé «Divers», la Commission impute aussi bien des dépenses de «garantie» traditionnelles que des dépenses «directes». Ces lignes budgétaires sont donc utilisées pour des paiements effectués par les États membres au cours de la période du 16 octobre de l'année «n P1» au 15 octobre de l'année «n», de même que pour les dépenses exécutées directement par la Commission entre le 1er janvier et le 31 décembre de l'année «n». Cette situation, où des dépenses effectuées au cours de périodes et en vertu de systèmes de gestion différents sont imputées à la même ligne budgétaire, entraîne un manque de transparence budgétaire et rend la gestion du budget plus complexe.

Conclusion

2.25. Il est urgent d'apporter à la nomenclature budgétaire relative aux dépenses du FEOGA-Garantie les modifications suivantes:

a)les postes p.m. devraient être limités à ceux pour lesquels soit il existe une base réglementaire, soit il est fort probable qu'un nouveau règlement entrera en application au cours de l'exercice;

b)les recettes et les dépenses devraient être inscrites au budget sans contraction entre elles;

c)les dépenses effectuées par l'intermédiaire des organismes payeurs des États membres et celles exécutées directement par la Commission devraient être imputées à des lignes budgétaires distinctes;

d)pour ce qui concerne toute action nouvelle qui ne serait pas couverte par les lignes budgétaires existantes, il serait opportun d'établir des lignes spécifiques accompagnées des commentaires appropriés.

CONTRÔLES NATIONAUX RELATIFS AUX DÉPENSES DU FEOGA-GARANTIE

Introduction

2.26. Mis en oeuvre à partir de 1989, le programme de la Cour en matière d'audit financier dans les États membres s'est poursuivi en 1992 par des contrôles en France et en Irlande. Les dépenses atteignent 6 952 Mio ECU en France et 1 452 Mio ECU en Irlande, ce qui représente respectivement 22 et 4 % des dépenses totales du FEOGA-Garantie pour 1992. Cet audit a pour objectif de vérifier l'exactitude des déclarations des États membres et d'évaluer les systèmes de contrôle nationaux relatifs aux dépenses de garantie. La réalisation du programme s'achèvera en 1993 par des contrôles de même nature en Allemagne et au Danemark.

2.27. La Commission a pris des mesures pour réorganiser la procédure d'apurement, sur la base des précédents contrôles opérés par la Cour auprès des organismes payeurs. La principale caractéristique de la nouvelle procédure réside dans le fait que celle-ci doit s'appuyer sur des contrôles et des audits à effectuer au niveau des États membres. Dans cette perspective, l'organisation et le fonctionnement de certains organismes payeurs doivent être considérablement améliorés.

Contrôle des dépenses de garantie en France

Les organismes payeurs

2.28. En France, les dépenses du FEOGA-Garantie sont gérées par neuf organismes payeurs organisés par marché, dont les activités sont coordonnées par l'Agence centrale des organismes d'intervention dans le secteur agricole (ACOFA). Ils ont un statut d'organisme public et leur organe de direction comprend des représentants des secteurs concernés. Le tableau 2.7 montre la structure des organismes payeurs français existants.>TABLE>

2.29. La Cour a opéré un contrôle auprès de cinq organismes payeurs qui, ensemble, gèrent 85 % de l'ensemble des dépenses du FEOGA-Garantie en France, à savoir l'Office national interprofessionnel des viandes, de l'élevage et de l'aviculture (Ofival), l'Office national interprofessionnel des céréales (ONIC), l'Office national interprofessionnel du lait et des produits laitiers (Onilait), la Société interprofessionnelle des oléagineux, protéagineux et cultures textiles (SIDO) et l'Office national interprofessionnel des vins (Onivins). Ils ont tous délégué certaines dépenses à d'autres instances agissant en qualité d'organismes payeurs auxiliaires. Les dépenses ainsi déléguées représentent 26 % de l'ensemble des dépenses des cinq organismes contrôlés.

2.30. Étant donné qu'en France les dépenses du FEOGA-Garantie ne s'inscrivent pas dans les procédures nationales de contrôle budgétaire, les organismes payeurs ne font l'objet d'aucun contrôle systématique de la part d'un organe de contrôle externe. Si, en 1992, la Cour des comptes française a terminé un contrôle des organismes payeurs, il s'agissait là du premier contrôle opéré sur le plan national en France sur les dépenses du FEOGA-Garantie.

Organisation et suivi des activités de contrôle

2.31. Le système français est relativement complexe en raison de la répartition des tâches qui, pour une même mesure, peut concerner jusqu'à quatre ou cinq organismes ou administrations différents. La raison de cette diversification de la structure n'apparaît pas toujours clairement. Il y a ainsi l'exemple des primes à l'élevage, pour lesquelles le Trésor fait également office d'orga- nisme payeur pour le FEOGA-Garantie. Deux des primes à l'élevage sont payées par l'Ofival, et la troisième, la prime à la vache allaitante, est directement versée par le Trésor. La mise en place d'un système unique de gestion permettrait d'améliorer le suivi de l'ensemble des mesures.

2.32. Suivant les organismes payeurs et les mesures communautaires concernés, les contrôles sur place des demandes d'aide sont effectués par différentes instances, à savoir:

a)les services de contrôle des organismes payeurs;

b)les services régionaux des organismes payeurs;

c)des organismes auxquels certaines fonctions ont été déléguées;

d)les directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF), qui dépendent du ministère de l'Agriculture;

e)des agents du ministère du Budget (douanes, direction générale des impôts, direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes).

2.33. L'absence d'unités locales et homogènes de contrôle, due notamment à la diversité des organismes responsables, rend malaisée l'appréciation globale de l'efficacité des contrôles. Les insuffisances et les erreurs constatées au cours du contrôle des cinq organismes montrent que la complexité du système français s'accompagne de risques pour les fonds communautaires.

2.34. La distribution de beurre aux organisations d'aide aux défavorisés, qui est gérée par l'Onilait, constitue un autre exemple intéressant. Le ministère de l'Agriculture et les municipalités ont un rôle à jouer dans le suivi de l'utilisation du beurre qui est fourni aux associations caritatives par la Société interprofessionnelle du lait et des produits laitiers (Interlait). Aucun système coordonné ne permet de vérifier que le beurre arrive à destination.

2.35. L'Onilait a chargé le Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (Cnasea) de la gestion de la prime à l'abandon définitif de la production laitière. Celle-ci est payée par le Cnasea sur la base, principalement, d'une décision des agents des DDAF locales. En fait, l'Onilait n'exerce aucun contrôle sur le Cnasea, qui lui-m