Décision de la Commission

du 16 mai 2000

concernant le régime d'aide mis en oeuvre par l'Italie en faveur des grandes entreprises en difficulté (Loi no 95/1979 portant transformation du décret-loi no 26/1979 relatif à des mesures urgentes pour l'administration extraordinaire des grandes entreprises en difficulté)

[notifiée sous le numéro C(2000) 1403]

(Le texte en langue italienne est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

(2001/212/CE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,

vu le règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE(1), et notamment son article 14,

vu la décision du 28 juillet 1999(2) par laquelle la Commission a invité les autorités italiennes et les autres intéressés à présenter leurs observations sur son intention de retirer sa décision du 13 décembre 1994 proposant à la République italienne des mesures utiles relatives à l'administration extraordinaire des grandes entreprises en difficulté, et sa décision du 22 janvier 1997 engageant la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, à l'égard de la loi relative à l'administration des grandes entreprises en état d'insolvabilité,

vu la décision du 28 juillet 1999 par laquelle la Commission a engagé la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, à l'encontre de l'aide C 68/99 (ex NN 96/99, ex C 7/97, ex E 13/92),

après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément audit article et compte tenu de ces observations,

considérant ce qui suit:

I. PROCÉDURE

(1) La Commission a eu connaissance en 1982 de la loi du 3 avril 1979 portant transformation en loi, avec modifications, du décret-loi no 26 du 30 janvier 1979 relatif à des mesures urgentes pour l'administration extraordinaire des grandes entreprises en difficulté (loi no 95/1979). Elle n'a toutefois pris aucune décision formelle à son égard au titre de l'article 88 (ex article 93) du traité CE.

(2) En 1983, après des discussions avec les autorités italiennes, la Commission s'est contentée de l'assurance, exprimée verbalement, que la loi no 95/1979 ne serait plus appliquée.

(3) En 1988, la Commission a adressé une demande d'informations aux autorités italiennes du fait des incidences des mesures prévues par cette loi sur le niveau d'emploi.

(4) Par lettre du 30 juillet 1992, la Commission a informé le gouvernement italien de son intention de soumettre la loi no 95/1979 à l'examen prévu à l'article 88, paragraphe 1 (ex article 93, paragraphe 1) du traité CE, afin de déterminer les mesures utiles qui apparaissaient nécessaires au développement progressif ou au fonctionnement du marché commun.

(5) Les mesures utiles en question ont été recommandées aux autorités italiennes par la Commission en 1995(3).

(6) Parmi les mesures utiles proposées dans le cadre de l'examen permanent prévu à l'article 88, paragraphe 1, la Commission a introduit - pour tout nouveau projet d'aides arrêté conformément aux dispositions de ladite loi - l'obligation de notification préalable sur la base des lignes directrices communautaires pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté(4).

(7) Dans leur réponse (lettre du 9 mars 1995), les autorités italiennes ont uniquement accepté de notifier les cas d'octroi de la garantie d'État, refusant de considérer les autres mesures prévues par la loi no 95/1979 comme des aides.

(8) Par lettre du 25 mars 1997, la Commission a informé l'Italie de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE à l'encontre du régime d'aide prévu par cette loi.

(9) La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes(5). La Commission a invité les tiers intéressés à présenter leurs observations sur la mesure en cause. La Commission n'a pas reçu d'observations à ce sujet de la part de tiers intéressés.

(10) Par lettre du ministre de l'industrie du 28 avril 1997, enregistrée dans sa version complète le 8 juillet 1997, les autorités italiennes ont transmis leurs commentaires.

(11) Dans son arrêt du 17 juin 1999(6) dans l'affaire C-295/97 "Rinaldo Piaggio-Ifitalia-Dornier", la Cour de justice a procédé à l'examen de "la question de savoir si un régime tel que celui instauré par la loi no 95/1979 doit être qualifié d'aide nouvelle ou d'aide existante" en vue de son "incidence sur la solution du litige au principal, compte tenu des conséquences que la juridiction de renvoi peut être appelée à tirer [...] de l'absence de notification préalable à la Commission du régime d'aide [...] en cause" (point 25 des motifs).

(12) Aux points 45 et suivants du même arrêt, la Cour a rejeté la position de la Commission qui, tout en reconnaissant que la loi no 95/1979:

a) avait été promulguée après l'entrée en vigueur du traité, et

b) n'avait jamais été notifiée conformément à l'article 88, paragraphe 3, du traité

avait qualifié le régime en question d'aide d'État existante.

(13) Pour la Cour, la position de la Commission "ne saurait être acceptée" car la question posée à la Cour "ne saurait dépendre d'une appréciation subjective de la Commission" (points 46 et 47 des motifs).

(14) Suite à cet arrêt, la Commission, par lettre du 12 août 1999(7), a, d'une part, manifesté son intention de retirer ses décisions antérieures de proposition de mesures utiles et d'ouverture de la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, en donnant aux autorités italiennes et aux tiers intéressés la possibilité de présenter leurs observations à cet égard, et, d'autre part, ouvert cette même procédure "article 88, paragraphe 2" à l'encontre du régime d'aide prévu par la loi no 95/1979, désormais inscrit au registre des aides non notifiées.

(15) Les autorités italiennes ont transmis leurs observations quant à la procédure par lettre du 14 septembre 1999, enregistrée le 20 septembre 1999, et quant au fond par lettre du 2 novembre 1999, enregistrée le 5 novembre 1999.

(16) Deux tiers intéressés (Ecotrade Spa et Cordifin Spa) ont transmis leurs observations par lettre du 17 septembre 1999, enregistrée le 21 septembre 1999.

(17) Ces observations ont été transmises aux autorités italiennes par lettre du 7 octobre 1999.

II. DESCRIPTION

(18) L'objectif principal de l'administration extraordinaire ["en évitant la faillite"(8)] consiste en la poursuite de l'activité de l'entreprise et le maintien de l'unité des actifs industriels afin de préserver le niveau d'emploi et de production existants (finalité dite "conservatoire"). Son objectif accessoire est le désintéressement des créanciers (finalité de sauvegarde des droits des créanciers). La procédure d'administration extraordinaire a été instituée par le décret-loi no 26 du 30 janvier 1979(9), transformé avec modifications en loi no 95(10) du 3 avril 1979, et a été modifiée à plusieurs reprises(11). Les éléments essentiels de cette procédure sont décrits aux considérants 19-27, abstraction faite des très nombreuses modifications de détail.

(19) L'article 1er de la loi identifie les entreprises assujetties à la procédure d'administration extraordinaire sur la base de deux éléments:

1) le nombre d'employés: 300 salariés et plus, employés depuis un an au moins;

2) le niveau d'endettement - à l'égard d'établissements de crédit, d'organismes de prévoyance et de sécurité sociale ou de sociétés dont l'État est l'actionnaire majoritaire - qui doit être supérieur à cinq fois le capital libéré et atteindre un montant, au moins équivalent en dernier lieu à 85,277 milliards de lires italiennes (44 millions d'euros)(12).

À partir de 1993, l'article 1er bis a soumis d'autres catégories d'entreprises à cette procédure.

(20) Quant à la procédure à suivre, l'article 1er précité prévoit que, lorsque le tribunal déclare l'état d'insolvabilité de l'entreprise ou constate le défaut de paiement des salaires pendant trois mois, que le ministre de l'industrie, en accord avec le ministre du Trésor, adopte un décret plaçant l'entreprise en situation d'administration extraordinaire(13).

(21) La procédure est menée par un ou trois commissaires nommés par le ministre de l'industrie, et supervisés par lui. Un comité de surveillance de trois ou cinq membres est institué.

(22) Conformément à l'article 2 de la loi, le ministre peut, par ce même décret, et pour tenir compte de l'intérêt des créanciers, autoriser la poursuite de l'activité de l'entreprise pour une période initiale de deux ans au maximum. Cette autorisation, quoique facultative, est la conséquence normale de la procédure en question. La période initiale peut être prorogée pour une période de deux ans au maximum. Des prorogations supplémentaires ont été autorisées à certaines périodes, dans des cas particuliers.

(23) Le commissaire doit présenter un plan de gestion - assorti d'un programme d'assainissement - dont la compatibilité avec les lignes directrices de la politique industrielle nationale(14) est évaluée par le CIPI (comité interministériel pour la politique industrielle). Il est à noter que la présentation de ce plan ne précède pas, mais suit la décision d'ouverture de la procédure d'administration extraordinaire.

(24) En vertu de l'article 2 bis, l'État peut garantir en tout ou en partie les dettes que les sociétés soumises à la procédure contractent auprès d'établissements de crédit pour financer la gestion courante ainsi que pour réactiver ou compléter des installations ou des équipements.

(25) L'article 3 de la loi prévoit que la même procédure d'administration extraordinaire est applicable aux groupes, c'est-à-dire que les dispositions s'étendent aux sociétés contrôlées par ou contrôlant l'entreprise assujettie à la loi no 95/1979 ou ayant la même direction, même si elles ne se trouvent pas dans les conditions prévues par la procédure de mise sous administration extraordinaire.

(26) La fin de la procédure met en évidence son caractère conservatoire(15) qui l'emporte sur l'objectif de protection des droits des créanciers, dans la mesure où la réalisation de la masse de la faillite ne sert à désintéresser ces derniers qu'une fois payées les dépenses liées à l'administration extraordinaire et à la poursuite de l'exploitation, y compris les dettes accumulées, conformément aux articles 111 et 212 de la loi italienne sur la faillite.

(27) La procédure d'administration extraordinaire est close soit après un concordat, une répartition intégrale de l'actif ou l'extinction totale des créances ou encore en cas d'insuffisance de l'actif ou après que l'entreprise aura retrouvé la capacité de faire face à ses obligations, et donc après le retour à l'équilibre financier.

III. LA DÉCISION DE LA COMMISSION DU 28 JUILLET 1999

(28) Par décision du 28 juillet 1999, communiquée aux autorités italiennes par lettre du 12 août 1999, la Commission a:

- d'une part, invité les autorités italiennes et les tiers intéressés à formuler leurs observations sur son intention de retirer sa décision du 13 décembre 1994 proposant, au titre de l'article 88, paragraphe 1, des mesures utiles à la République italienne ainsi que sa décision du 22 janvier 1997 engageant la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2 à l'égard de la loi relative à l'administration des grandes entreprises en état d'insolvabilité,

- d'autre part, engagé la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2 à l'égard du régime d'aide découlant de ladite loi, désormais inscrit au registre des aides non notifiées.

(29) Dans la motivation de l'acte mentionné au premier tiret du point 28, la Commission s'est référée à l'arrêt de la Cour de justice du 17 juin 1999, dans l'affaire C-295/97 Rinaldo Piaggio-Ifitalia-Dornier (considérants 11 à 13) dont il lui incombe de tirer les conséquences.

(30) Dans la motivation de l'acte mentionné au deuxième tiret du point 28, la Commission a exposé ses doutes sur la compatibilité du régime d'aide découlant de la loi no 95/1979, soulignant notamment qu'elle maintenait les doutes exposés dans sa décision antérieure d'ouverture de la procédure du 22 janvier 1997. Elle a également exposé que son analyse de l'existence d'aides consécutive à l'application de cette loi était confortée par l'arrêt de la Cour du 1er décembre 1998, dans l'affaire C-200/97, Ecotrade Srl contre AFS. Elle a ajouté que, à priori, aucune des dérogations du traité, et en particulier celles fondées sur les aides au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté, ne lui apparaissait applicable.

(31) Les motifs de la décision du 22 janvier 1997 d'engager la procédure formelle prévue à l'article 88 peuvent être sommairement résumés comme suit:

- les entreprises concernées par la loi sont de grandes entreprises insolvables,

- l'administration extraordinaire dépend du pouvoir discrétionnaire de l'administration, notamment en ce qui concerne la poursuite de l'exercice des activités,

- contrairement à la faillite, le but est de protéger l'entreprise, dans l'intérêt public que représente notamment la sauvegarde de l'emploi, des conséquences normales découlant de l'insolvabilité, en permettant la poursuite de l'activité économique,

- ceci se reflète dans le système de protection juridictionnelle. La procédure d'administration extraordinaire n'est soumise qu'au contrôle du juge administratif dont la compétence est limitée à la légalité des actes administratifs, sans droit de regard sur l'opportunité économique des opérations,

- les dispositions législatives en cause indiquent clairement que l'administration extraordinaire constitue une exception aux procédures de faillite,

- les aides aux grandes entreprises en difficulté faussent particulièrement les échanges et la concurrence dans le marché commun,

- l'administration extraordinaire comporte certains avantages économiques impliquant des ressources d'État (annulation des actions exécutoires individuelles et suspension des intérêts sur les dettes envers le fisc et les organismes de sécurité sociale, exonération du paiement des amendes ou sanctions relatives au non-versement des cotisations sociales, non-application de la pénalité de retard pour paiement tardif de l'impôt sur le revenu, taxe d'enregistrement relative au transfert d'entreprises symbolique, gel des créances vis-à-vis d'autres entités ou sociétés publiques, garantie éventuelle du Trésor),

- le régime ne prévoit pas la notification des cas individuels d'octroi d'aides, contrairement aux lignes directrices sur le sauvetage et la restructuration,

- extension des dispositions de la loi aux entreprises contrôlées et contrôlantes (groupe), ce qui aggrave les conséquences sur la concurrence.

(32) L'arrêt de la Cour du 1er décembre 1998 dans l'affaire Ecotrade Srl contre AFS(16) conclut, quant à lui, que "l'application à une entreprise [...] d'un régime tel que celui instauré par la loi no 95/1979 et dérogatoire aux règles de droit commun en matière de faillite, doit être considérée comme donnant lieu à l'octroi d'une aide d'État [...] lorsqu'il est établi que cette entreprise:

- a été autorisée à poursuivre son activité économique dans des circonstances où une telle éventualité aurait été exclue dans le cadre de l'application des règles de droit commun en matière de faillite, ou

- a bénéficié d'un ou plusieurs avantages, tels qu'une garantie d'État, un taux réduit d'impôt, une exonération de l'obligation de paiement d'amendes et autres sanctions pécuniaires ou un renoncement effectif, total ou partiel, aux créances publiques, auxquels n'aurait pas pu prétendre une autre entreprise insolvable dans le cadre de l'application des règles de droit commun en matière de faillite"

(point 45 des motifs).

IV. COMMENTAIRES DE L'ITALIE

(33) Les autorités italiennes ont transmis leurs observations - quant à la procédure et au fond - par lettre du 14 septembre 1999 enregistrée le 20 septembre 1999 sous le numéro A/37061 et - quant au fond - par lettre du 2 novembre 1999, enregistrée le 5 novembre 1999.

Commentaires sur la procédure

(34) Dans leur première lettre, les autorités italiennes soulèvent une question de procédure. Elles contestent la décision de la Commission de retirer tous les actes relatifs à la législation sur l'administration extraordinaire qu'elle avait adoptés et qui étaient fondés sur le fait que la loi no 95/1979 avait été qualifiée d'aide existante et d'ouvrir conjointement la procédure au titre de l'article 88, paragraphe 2, du traité CE. D'après elles, le retrait de l' ancienne procédure doit en tout état de cause précéder l'ouverture d'une nouvelle procédure et non pas se produire simultanément.

(35) En outre, si la Commission est obligée de retirer ses actes du 13 décembre 1994 et du 22 janvier 1997 sur base de l'arrêt "Piaggio", elle n'aurait pas de véritable intérêt à recueillir les éventuelles observations de l'État membre et des tiers intéressés, du fait de l'absence de toute marge de manoeuvre.

Commentaires sur le fond

(36) Dans la même lettre, les autorités italiennes insistent sur le fait que la notion d'aide existante - qui s'est transformée au fil de l'évolution du droit communautaire - doit désormais inclure une troisième catégorie constituée par les régimes d'aide dont l'évaluation par la Commission a évolué en fonction de la jurisprudence(17). D'ailleurs, la Commission avait connaissance de la loi no 95/1979 - bien qu'elle n'ait jamais fait l'objet d'une notification - depuis au moins 1982, mais elle n'a décidé de l'examiner en profondeur qu'en 1992, compte tenu de l'évolution du marché commun. Parallèlement, la position du gouvernement italien a subi une évolution comparable, à partir du moment où les autorités ont accepté de notifier chaque cas d'octroi individuel de la garantie publique sur les dettes des entreprises.

(37) Les réserves des autorités italiennes se justifient aussi, de leur point de vue, par le fait qu'elles auraient communiqué aux services de la Commission, dans le contexte de la procédure ouverte (C 7/97), l'abrogation du régime en question et l'adoption simultanée d'une nouvelle loi sur l'administration extraordinaire(18).

(38) Dans leur deuxième lettre, les autorités italiennes donnent une interprétation souple de l'arrêt de la Cour du 17 juin 1999 dans l' affaire "Rinaldo Piaggio", selon laquelle la Cour aurait tiré la conclusion que le régime instauré par la loi no 95/1979 peut - et non pas doit nécessairement - donner lieu à l'octroi d'aides si certaines conditions sont réunies, notamment s'il est constaté que la poursuite de l'activité de l'entreprise a été autorisée dans des circonstances où la procédure de faillite l'aurait normalement exclue, ou lorsque l'entreprise a bénéficié d'un ou de plusieurs avantages, notamment:

- l'octroi effectif d'une garantie du Trésor,

- l'exemption du paiement des amendes et sanctions pécuniaires en cas de défaut de paiement des cotisations sociales obligatoires,

- la suspension de toute action exécutoire dans le cas des dettes à l'égard du fisc au titre de l'impôt sur les sociétés,

- un droit forfaitaire d'enregistrement d'un montant symbolique d'un million de lires italiennes (516 euros) sur le transfert de propriété.

Il incomberait au juge national de vérifier, au cas par cas et sur la base des orientations données par la Cour, si les conditions qui justifient une aide sont réunies.

(39) À la lumière de cette interprétation, l'ouverture d'une procédure au titre de l'article 88, paragraphe 2, du traité CE, visant la loi générale et non pas son application concrète, serait en contradiction avec l'arrêt de la Cour, d'autant plus qu'elle resterait sans objet du fait que la loi no 95/1979 a été entre-temps abrogée et ne saurait donc faire l'objet d'une notification préalable pour ses futurs cas d'application.

(40) Pour ce qui concerne les aspects de fond du régime, les autorités italiennes se limitent à reprendre le contenu de la lettre du ministre de l'industrie du 28 avril 1997, enregistrée dans sa version complète le 8 juillet 1997, par laquelle elles avaient transmis leurs commentaires suite à la décision d'ouverture de la procédure C 7/97 (ex E 13/92), notifiée par lettre SG(97) D/2286 du 25 mars 1997.

Dans ce document, les autorités italiennes affirmaient ce qui suit:

- l'institution de l'administration extraordinaire est conforme aux procédures traditionnelles prévues par la loi sur la faillite (qui en Italie date de 1942), notamment pour ce qui concerne l'exercice provisoire ["esercizio provvisorio"(19)] et le dessaisissement du débiteur, assorti de l'interdiction générale d'aliéner ses biens,

- sa limitation aux grandes entreprises et son extension aux groupes d'entreprises sont justifiées par l'impact économique et social qui, au moins pour les PME, demeure plus facile à gérer par le biais de la procédure de faillite,

- l'administration extraordinaire se distingue de la procédure de faillite en ce qu'elle a généralement pour objectif la poursuite de l'activité économique de l'entreprise, en vue de son assainissement et de son retour à la rentabilité, ce qui permettra de la vendre plutôt que de céder ses actifs séparément. Dans leurs observations du 5 novembre 1999, les autorités italiennes se réfèrent à l'état d'insolvabilité comme une condition "neutre" qui n'est pas en contradiction avec une telle poursuite et qui est même explicitement reconnue comme un signal caractéristique de l'existence d'une situation de difficulté pour l'entreprise(20). D'ailleurs, l'effet des deux procédures - administration extraordinaire et faillite - étant le même, c'est-à-dire le maintien de l'entreprise insolvable sur le marché, peu importe que le but en soit l'intérêt des créanciers ou des travailleurs, étant donné que l'évaluation d'une aide doit se faire sur la base des distorsions potentielles qu'elle peut créer et non pas de son objectif déclaré.

(41) La Commission ayant contesté, dans sa communication du 25 mars 1997, que la poursuite de l'activité de l'entreprise puisse représenter une situation normale pour une entreprise en difficulté qui est mise en administration extraordinaire, tandis que l'exercice provisoire constitue une exception en cas de faillite, les autorités italiennes ont répondu de la façon suivante:

- l'objectif conservatoire est en soi neutre et seul l'octroi effectif de ressources publiques pourrait engendrer un avantage illicite pour l'entreprise visée et, partant, une distorsion du marché,

- il existe d'autres procédures comparables à l'administration extraordinaire dans certains pays européens, notamment le "redressement judiciaire" français, qui vise la conservation des actifs de l'entreprise et offre une marge de manoeuvre importante,

- la procédure déclenchée par le tribunal par la déclaration de l'état d'insolvabilité est générale et automatique, pour toutes les entreprises répondant aux critères de taille requis. Dans ce contexte, l'autorisation de poursuite de l'activité constitue l'essence de la procédure et le moyen pour atteindre le but du retour de l'entreprise à une situation de rentabilité, et elle est toujours subordonnée aux intérêts légitimes des créanciers,

- tout en reconnaissant l'existence d'un certain pouvoir discrétionnaire, les autorités italiennes déclarent qu'il est exercé dans l'intérêt des créanciers et ne relève donc pas de l'examen de la compatibilité du régime en question avec les articles 87 et 88 du traité CE.

(42) Quant aux éléments qui entraîneraient des aides d'État, l'Italie a formulé les commentaires suivants à leur propos:

- pour ce qui concerne la garantie du Trésor, initialement considérée par les autorités italiennes comme le seul élément qualifiable d'aide, l'Italie avait déjà accepté, en réponse à la lettre de la Commission portant proposition de mesures utiles au titre de l'article 88, paragraphe 1, de notifier chaque cas d'octroi de cette garantie; entre-temps, les autorités nationales avaient modifié la loi no 95/1979 afin d'introduire une contrepartie sous forme d'une prime de marché à charge des entreprises bénéficiaires,

- l'exemption du paiement des amendes et sanctions pécuniaires en cas de défaut de paiement des cotisations sociales obligatoires se réfère uniquement aux obligations échues jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi de 1986(21),

- la suspension de toute action exécutoire dans le cas des dettes à l'égard du fisc au titre de l'impôt sur les sociétés ne nuirait pas aussi gravement qu'il apparaît aux droits de l'État en tant que créancier privilégié, puisque ce privilège, qui consiste à pouvoir être désintéressé par voie exécutoire individuelle sur le produit de la réalisation de la masse de la faillite n'est finalement qu'un privilège d'ordre procédural au titre de l'action en justice, du fait que l'État ne saurait se prévaloir sur la masse que dans la mesure qui lui revient au moment de la répartition du passif,

- le droit forfaitaire d'enregistrement d'un million de lires italiennes (516 euros) sur le transfert de propriété aurait été envisagé, d'après les autorités italiennes, en faveur du/des tiers reprenant les actifs de l'entreprise et ne constituerait donc pas un avantage pour l'entreprise insolvable(22),

- quant à la suspension du paiement des intérêts sur les dettes envers les organismes de prévoyance sociale, elle fait partie des procédures normales de faillite et est une conséquence automatique de la déclaration d'insolvabilité.

V. COMMENTAIRES DES TIERS

(43) Deux tiers intéressés(23) ont transmis leurs observations par lettre enregistrée le 21 septembre 1999. Ils appuient la position adoptée par la Commission dans sa lettre du 12 août 1999(24).

VI. APPRÉCIATION SUR LA PROCÉDURE

(44) Pour ce qui relève des observations italiennes sur la procédure suivie par la Commission, cette dernière rappelle que la Cour de justice s'étant prononcée par l'arrêt du 17 juin 1999 dans l'affaire "Rinaldo Piaggio" en écartant sa position selon laquelle la loi no 95/1979 constituait une aide existante, il lui incombait d'en tirer les conséquences au regard de ses actes adoptés respectivement le 13 décembre 1994 et le 22 janvier 1997. Ledit arrêt n'étant ni un arrêt en annulation sur la base de l'article 230 du traité ni un arrêt en appréciation de validité sur la base de l'article 234 du traité, la Commission devait donner à l'État membre ainsi qu'aux intéressés l'occasion de présenter leurs observations sur la façon dont elle estimait devoir tirer ces conséquences, à savoir en retirant les actes adoptés antérieurement. En faisant observer que la Commission n'avait aucun intérêt réel à solliciter les observations de l'État membre et des tiers intéressés, en raison de son absence de marge de manoeuvre, les autorités italiennes ne tiennent pas compte de cet état de fait.

(45) Quant à l'affirmation des autorités italiennes selon laquelle le retrait de l'ancienne procédure doit en tout cas précéder l'ouverture d'une nouvelle procédure et non pas se produire simultanément, elle relève d'un formalisme rigide dont le seul effet pratique est l'allongement de la procédure. L'approche retenue par la Commission permet d'assurer, par le caractère successif des deux décisions incorporées dans son acte du 28 juillet 1999 qui se trouve repris dans la présente décision, qu'elle ne procède à l'analyse de compatibilité du régime d'aide non notifié découlant de la loi no 95/1979 qu'après avoir effectivement statué sur le retrait de ses décisions antérieures de 1994 et de 1997. Cette approche assure, en outre, une économie de procédure au bénéfice direct de la clarification définitive de la situation de ce régime au regard de la réglementation sur les aides d'État. On fait en effet ainsi l'économie de la procédure prévue à l'article 9 du règlement (CE) no 659/1999, même si cette disposition n'est pas directement applicable en l'espèce.

VII. APPRÉCIATION SUR LE FOND

(46) Les autorités italiennes n'ont pas avancé d'arguments remettant en cause les conséquences que la Commission se proposait de tirer de l'arrêt de la Cour disposant que la loi no 95/1979 ne constituait pas une aide existante, à savoir que ses décisions du 13 décembre 1994 (proposition de mesures utiles) et du 22 janvier 1997 (première ouverture de procédure) devaient être retirées. De leur côté, les tiers ayant présenté des observations appuient la position exposée par la Commission dans sa décision du 28 juillet 1999. Aussi, la Commission confirme-t-elle son intention et procède-t-elle formellement au retrait de ses décisions de 1994 et de 1997.

(47) Ceci étant, la Commission observe que la loi no 95/1979 a déjà fait l'objet d'un certain nombre de décisions de sa part, dont deux concernaient des affaires relevant du traité CECA, qu'il est opportun de rappeler pour mieux comprendre le fonctionnement de cette loi:

- la décision 96/434/CE du 20 mars 1996(25), dans laquelle la Commission a qualifié d'aide d'État les dispositions de la loi no 80/93(26), qui a modifié la loi n° 95/1979 en prévoyant l'application de la procédure de l'administration extraordinaire aux entreprises dont l'état d'insolvabilité découle de l'obligation de restituer à l'État, à des organismes publics ou à des sociétés dont l'État est l'actionnaire majoritaire une somme égale ou supérieure à 51 % du capital libéré et, en tout état de cause, non inférieure à 50 milliards de lires italiennes (26 millions d'euros), en exécution de décisions prises par des institutions communautaires en application des articles 87 et 88 du traité CE. La mesure en question a été déclarée incompatible avec le marché commun. Par lettre du 10 juin 1998, enregistrée le 12 juin 1998, l'Italie a communiqué que ces dispositions avaient été abrogées,

- la décision 96/515/CECA du 27 mars 1996(27) dans laquelle la Commission a qualifié d'aide, au titre de l'article 4, point c), du traité CECA, l'octroi d'une garantie d'État destinée à couvrir une somme de 26,5 milliards de lires italiennes (14 millions d'euros), sans versement d'aucune prime, en faveur d'Acciaierie e Ferriere di Servola (AFS), en vertu de l'article 2 bis (garantie du Trésor) de la loi n° 95/1979. Par cette décision, la Commission a déclaré l'aide en question illégale et incompatible avec le marché commun du charbon et de l'acier et a enjoint aux autorités italiennes de procéder à sa récupération,

- la décision 97/754/CECA du 30 avril 1997(28) dans laquelle la Commission a qualifié d'aide, au titre de l'article 4, point c), du traité CECA, une série de mesures dont a bénéficié la société Ferdofin Siderurgica Srl - notamment la suspension du paiement de dettes considérables envers certains organismes publics - dans le cadre de l'application de la loi no 95/1979. Par cette décision, la Commission a déclaré l'aide en question incompatible avec le marché commun du charbon et de l'acier et a enjoint aux autorités italiennes de récupérer les aides versées et de suspendre les dispositions de la loi no 95/1979 pour ce qui concerne le défaut de paiement par Ferdofin Siderurgica Srl des dettes contractées envers des entreprises et des organismes publics.

(48) Il convient tout d'abord d'identifier, au sein du régime juridique de l'administration extraordinaire des grandes entreprises en difficulté, les mesures qui n'ont pas un caractère de mesure générale, et d'examiner si elles relèvent ou non de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE.

(49) Il apparaît en effet que la loi no 95/1979 reprend certains aspects de la procédure de faillite et contient un certain nombre d'éléments d'aide(29). Elle se révèle toutefois dérogatoire par rapport à la procédure de la faillite qui vise, en principe, l'ensemble des entreprises. Le schéma de la loi sur l'administration extraordinaire reflète la situation de crise des grandes entreprises industrielles en Italie et en Europe au cours des années 70, son but étant de maintenir le niveau de l'emploi par le biais d'un plan de restructuration qui devait permettre la survie de l'entreprise en difficulté, et éviter ainsi sa mise en liquidation immédiate.

(50) La loi n° 95/1979 renvoit, pour de nombreux aspects, à la loi italienne sur la faillite(30) et lorsqu'elle prévoit l'application, dans des conditions non dérogatoires, des mécanismes de cette dernière, ces mécanismes et procédures peuvent être caractérisés comme des mesures générales dépourvues de tout caractère sélectif. En revanche, cette loi prévoit aussi des mesures particulières comportant l'octroi de certains avantages spécifiques et impliquant des ressources publiques en faveur de bénéficiaires identifiables. Dans de tels cas, on est confronté à un régime d'aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE.

(51) Dans son arrêt du 1er décembre 1998, dans l'affaire "Ecotrade Srl contre AFS" (voir considérant 32) où elle était saisie d'un cas d'application de la loi no 95/1979(31), la Cour de justice a procédé à une analyse de la loi no 95/1979, identifié les éléments qui ne revêtent pas un caractère de mesure générale qu'elle a qualifiés, en raison de leurs caractéristiques, d'aides accordées par l'État.

(52) Avant d'examiner chacun de ces éléments, la Cour a établi que cette loi a pour vocation de s'appliquer de manière sélective en faveur des grandes entreprises industrielles en difficulté ayant une position débitrice particulièrement élevée envers certains créanciers, pour la plupart à caractère public (point 38 des motifs).

(53) Le premier des éléments identifiés consiste en la décision plaçant l'entreprise en difficulté sous administration extraordinaire et l'autorisant à poursuivre son activité. La Cour a établi que les décisions en la matière du ministre de l'industrie, à supposer même qu'elles soient prises en tenant compte au mieux des intérêts des créanciers, et en particulier des chances de valorisation des actifs de l'entreprise, sont également influencées, ainsi que le gouvernement italien l'a lui-même admis, par le souci de préserver, au regard de considérations de politique industrielle nationale, l'activité économique de l'entreprise. Dès lors, ce régime autorisant la poursuite de l'activité est susceptible de placer les entreprises auxquelles il s'applique dans une situation plus favorable que d'autres, en ce qu'il permet la poursuite de leur activité économique dans des circonstances où une telle éventualité serait exclue si les règles ordinaires de la faillite étaient appliquées, ces dernières tenant compte de façon déterminante de la protection des intérêts des créanciers. Compte tenu de la catégorie d'entreprises couverte par cette réglementation et de l'étendue du pouvoir d'appréciation dont jouit le ministre, la condition de spécificité se trouve remplie. La Cour a enfin souligné que, compte tenu du rang prioritaire des créances liées à la poursuite de l'activité économique, ce régime d'autorisation de poursuite de celle-ci pourrait impliquer une charge supplémentaire pour les pouvoirs publics, s'il était effectivement établi que l'État ou des organismes publics figurent parmi les principaux créanciers de l'entreprise en difficulté, d'autant que celle-ci est, par hypothèse, débitrice de sommes considérables (points 39 à 41 des motifs).

(54) La Cour a, par ailleurs, identifié les avantages suivants:

- l'octroi de la garantie au titre de l'article 2 bis de la loi n° 95/1979(32),

- l'extension de l'interdiction et de la suspension de toute action exécutoire individuelle envers les dettes fiscales et les pénalités, les intérêts et les majorations en cas de retard de paiement de l'impôt sur les sociétés(33),

- l'exonération de l'obligation de paiement des amendes et sanctions pécuniaires en cas de défaut de paiement des cotisations sociales(34),

- l'application d'un taux préférentiel en cas de transfert de tout ou partie de l'entreprise(35) (le transfert étant soumis au droit forfaitaire d'enregistrement d'un million de lires italiennes, alors que le droit d'enregistrement ordinaire s'élève à 3 % de la valeur des biens cédés).

Elle a souligné que ces avantages pourraient impliquer également une charge supplémentaire pour les pouvoirs publics et qu'il ne saurait en être autrement que s'il était établi que la mise sous administration extraordinaire et la poursuite de l'activité économique de l'entreprise n'ont pas effectivement entraîné une charge supplémentaire pour l'État, par rapport à ce qui aurait découlé de l'application des dispositions ordinaires du régime de la faillite (points 42 et 43 des motifs).

(55) Sur la base de cette analyse, la Commission relève, s'agissant du premier élément(36), que le raisonnement de la Cour (où elle souligne que ce régime d'autorisation de poursuite de l'activité pourrait impliquer une charge supplémentaire pour les pouvoirs publics, s'il était effectivement établi que l'État ou des organismes publics figurent parmi les principaux créanciers de l'entreprise en difficulté) peut être lu comme nécessitant encore l'établissement de la preuve qu'il y a, en l'espèce, implication de ressources publiques, par l'accroissement effectif de charges pour l'État. À cet égard, la Commission observe que la Cour a elle-même établi le caractère effectif de telles charges en identifiant l'objet même de la loi no 95/1979, à savoir qu'elle s'applique de manière sélective en faveur des grandes entreprises industrielles en difficulté ayant une position débitrice particulièrement élevée envers certains créanciers, pour la plupart à caractère public.

(56) À cet égard, il convient de noter que les autorités italiennes n'ont pas, dans leurs observations, contesté directement cette analyse: elles essayent de soutenir que l'analyse ne devrait pas porter sur la loi en général, mais sur son application concrète. Une telle approche méconnaît le fait objectif que l'on est en présence d'un régime d'aide et que, dès lors, l'analyse porte (tant au regard de la qualification d'aide d'État qu'au regard de l'appréciation, le cas échéant, de la compatibilité avec le marché commun) sur le régime en tant que tel et doit s'attacher à ses mécanismes sans qu'il soit nécessaire ni justifié d'analyser individuellement chacun des cas d'application pour se prononcer sur ledit régime.

(57) S'agissant des autres "avantages" identifiés par la Cour, la Commission relève, toujours au regard de l'élément "implication de ressources d'État", qu'il est constant que la garantie octroyée au titre de l'article 2 bis de la loi n° 95/1979 revêt le caractère d'une aide d'État: les autorités italiennes ont constamment identifié cet avantage comme constituant une aide d'État(37). Pour ce qui est des autres "avantages", la Commission maintient, comme elle l'a exposé ci-dessus, que ceux-ci relèvent d'un régime qui doit être analysé en tant que tel, sans qu'il soit nécessaire ni justifié d'analyser individuellement chaque cas d'application. À cet égard, le raisonnement de la Cour revient à présumer qu'il existe une charge supplémentaire pour les pouvoirs publics, cette présomption ne pouvant être écartée que s'il était démontré que ces "avantages" ne devaient pas entraîner une telle charge supplémentaire par rapport à ce qui aurait découlé de l'application des dispositions ordinaires du régime de la faillite. Cependant, les observations formulées par les autorités italiennes, à propos de ces différents "avantages" relevant du régime d'aide découlant de la loi no 95/1979, n'apportent pas une telle démonstration. Elles n'ont pas contesté que la suspension des actions exécutoires constituait un avantage, mais se sont limitées à affirmer que cette mesure ne nuirait pas aussi gravement qu'il apparaît aux droits de l'État en tant que créancier privilégié. Elles n'ont pas non plus contesté ce fait pour l'exonération du paiement des amendes et des sanctions pécuniaires, se limitant à souligner que cette exonération se réfère uniquement aux obligations échues jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi de 1986. Enfin, le caractère préférentiel du droit d'enregistrement sur les transferts n'a, lui non plus, pas été contesté.

(58) Au terme de cette analyse, on peut donc globalement conclure que les différents avantages en cause découlant de la loi no 95/1979 constituent un régime d'aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE(38).

(59) Une fois cette qualification d'aide d'État établie, il y a lieu d'examiner si ce régime d'aide peut bénéficier de l'une des dérogations visées aux paragraphes 2 et 3 de l'article 87 et échapper ainsi à l'interdiction énoncée au paragraphe 1 dudit article.

(60) L'article 87, paragraphe 2, définit certaines formes d'aides qui sont compatibles avec le traité. Compte tenu de la nature et de l'objet du régime d'aide en question ainsi que de son champ d'application territorial, il est manifeste que les dérogations visées aux points a), b) et c) de ce paragraphe ne sont pas applicables en l'espèce.

(61) L'article 87, paragraphe 3, énumère les catégories d'aides qui peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun. La compatibilité avec le traité doit être appréciée dans le contexte de la Communauté dans son ensemble et non dans un contexte purement national. Afin de préserver le bon fonctionnement du marché commun et compte tenu du principe énoncé à l'article 3, point g), du traité, les exceptions énoncées à l'article 87, paragraphe 3, doivent être interprétées de manière restrictive.

(62) En ce qui concerne les dérogations visées à l'article 87, paragraphe 3, points b) et d), il est manifeste que le régime d'aide en question n'est pas destiné à promouvoir un projet important d'intérêt européen commun ni à remédier à une perturbation grave de l'économie d'un État membre, non plus qu'à promouvoir la culture et la conservation du patrimoine. S'agissant des dérogations au titre du développement régional visées aux points a) et c), il est clair que le régime en question s'applique sans distinction à toutes les régions géographiques de l'Italie.

(63) Pour ce qui est de la dérogation [mentionnée à l'article 87, paragraphe 3, point c)] en faveur des aides destinées à faciliter le développement de certaines activités, il est manifeste que le régime d'aide en question n'a pas pour objet le développement d'un secteur économique particulier ni le développement d'actions en faveur des petites et moyennes entreprises, de la recherche et du développement, de la protection de l'environnement, de la création d'emplois ou de la formation, conformément aux encadrements communautaires des aides d'État aux petites et moyennes entreprises, à la recherche et au développement, pour la protection de l'environnement, ainsi qu'aux lignes directrices concernant les aides à l'emploi ou à l'encadrement des aides à la formation.

(64) L'objet du régime en question est l'adoption de mesures d'administration extraordinaire en faveur des grandes entreprises en difficulté. À cet égard, la Commission a défini sa politique relative aux aides au sauvetage et à la restructuration et précisé les conditions dans lesquelles elle considère que de telles aides peuvent contribuer au développement d'activités économiques sans affecter les échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun. Les lignes directrices y afférentes, qui étaient en vigueur au moment où la Commission a adopté, le 28 juillet 1999, sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 3, du traité, ne prévoyaient (ainsi que cela a été expressément souligné dans cette décision) la possibilité d'autoriser des régimes d'aides à des fins de sauvetage ou de restructuration que pour les petites et moyennes entreprises. Dans le cas des grandes entreprises, une notification individuelle de toutes les aides était obligatoire et l'approbation d'un régime était exclue(39). C'est la raison pour laquelle la Commission a souligné, au moment de l'ouverture de la procédure, qu'il lui apparaissait que le régime en question était incompatible. Les nouvelles lignes directrices réaffirment que l'approbation d'un régime dans le cas des grandes entreprises est exclue(40). Les nouvelles lignes directrices applicables en l'espèce prévoient toutefois que la Commission examinera la compatibilité avec le marché commun de toute aide destinée au sauvetage et à la restructuration qui aura été octroyée sans son autorisation, et donc en violation de l'article 88, paragraphe 3, du traité, sur la base des lignes directrices en vigueur au moment de l'octroi de l'aide(41).

(65) La Commission a résumé pour la première fois sa pratique en matière d'aides au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté dans le Huitième rapport sur la politique de concurrence (point 228) relatif à l'année 1978. Cette politique(42) s'adressait aux aides mises en oeuvre par les États membres en vue d'accorder à certaines entreprises les fonds qu'elles ne peuvent obtenir autrement et qui leur sont nécessaires, soit pendant une période limitée à l'étude de leurs possibilités de restructuration/reconversion (aides de sauvetage), soit afin qu'elles puissent se maintenir sur le marché le temps nécessaire pour que cette restructuration/reconversion porte ses fruits (aides d'accompagnement).

- Les aides aux sauvetages destinées uniquement à assurer le maintien de l'activité d'une entreprise en attendant qu'un diagnostic ait pu être porté sur ses problèmes et sur la solution à leur apporter doivent respecter les conditions suivantes:

- elles doivent consister en des aides de trésorerie prenant la forme de garanties de crédits ou de crédits remboursables à un taux équivalent à celui du marché,

- leur montant doit être limité à ce qui est nécessaire pour continuer l'exploitation de l'entreprise (par exemple, couverture des charges salariales, des approvisionnements courants),

- elles doivent n'être versées que pour la période nécessaire (en règle générale six mois) à la définition des mesures de redressement nécessaires et possibles,

- elles doivent être justifiées par des raisons sociales aiguës et le maintien de l'entreprise qu'elles permettent ne doit pas avoir pour effet de déséquilibrer la situation industrielle dans d'autres États membres.

- En ce qui concerne les aides d'accompagnement, il était exigé qu'elles soient étroitement subordonnées à la réalisation d'un programme de restructuration/reconversion bien articulé, apte à rétablir réellement, à terme, la compétitivité de la production en cause et qu'elles soient d'une intensité et d'un montant limités au strict nécessaire pour assurer l'équilibre de l'entreprise pendant la période transitoire inévitable avant qu'un tel programme porte ses fruits, ce qui implique une durée bien limitée et une dégressivité suffisante.

Enfin, tant pour les aides de sauvetage que pour les aides d'accompagnement, il était exigé que les programmes sectoriels définis pour leur application ou les cas concrets importants de cette application soient communiqués préalablement à la Commission.

(66) Compte tenu des modalités des différents éléments du régime d'aide découlant de la loi no 95/1979, il est manifeste que les conditions rappelées ci-dessus ne sont pas satisfaites:

- ni pour les aides de sauvetage: la garantie prévue à l'article 2 bis couvre les dettes liées à la poursuite de l'activité de l'entreprise et ne se limite pas à une garantie de crédits. Les autres mesures ne peuvent en aucune façon être assimilées à des crédits remboursables à un taux équivalent à celui du marché. Aucun mécanisme ne garantit que le montant des aides accordées au titre du régime en question est limité à ce qui est nécessaire à la poursuite de l'exploitation de l'entreprise. La période d'application du régime à une entreprise donnée est initialement de deux ans et elle est susceptible d'être prorogée pour une période ultérieure de deux ans. Si le régime s'inscrit dans une conception privilégiant la sauvegarde des entreprises concernées en raison de leur poids social, aucun mécanisme ne prévoit ni ne garantit la prise en compte des déséquilibres susceptibles d'être engendrés dans les autres États membres,

- ni pour les aides d'accompagnement: alors que la mise en oeuvre des conditions en vigueur en 1979 imposait aux entreprises bénéficiaires d'aides des mesures de réorganisation allant jusqu'à la fermeture de certains sites industriels dans des secteurs caractérisés par une surcapacité structurelle, le but explicite du régime en question est de préserver l'unité de l'ensemble productif de l'entreprise. Dans l'administration extraordinaire, au moment de l'approbation du plan de gestion (article 2 de la loi), aucune référence n'est faite à la restructuration financière qui est un élément stratégique aussi important que la réorganisation et la rationalisation des activités industrielles. Par ailleurs, aucun des éléments du régime, pas plus que les observations des autorités italiennes, ne permettent de conclure que celui-ci garantit un retour à la viabilité des entreprises bénéficiaires (par exemple, en assurant une couverture des coûts d' amortissement et des charges financières ainsi qu'un niveau minimal de rentabilité des capitaux investis), qu'il prévient les distorsions de concurrence indues (par exemple, grâce à la vente de capacités de production) ni qu'il assure une proportionnalité entre l'aide apportée et les avantages de la restructuration (par exemple, en évitant toute réduction excessive des charges financières de l'entreprise).

(67) Enfin, il convient de noter que les autorités italiennes n'ont invoqué le bénéfice d'aucune des dérogations prévues à l'article 87 du traité.

(68) Au terme de cette analyse, il y a lieu de conclure qu'aucune des dérogations prévues à l'article 87 du traité ne permet de considérer que le régime en question est compatible avec le marché commun. L'interdiction énoncée à son paragraphe 1 est donc d'application.

(69) Par lettre du 24 juillet 1998, enregistrée le 28 juillet 1998, les autorités italiennes ont transmis à la Commission les premiers éléments d'un nouveau projet de réforme, le Parlement ayant chargé le gouvernement, le 8 juillet 1998, de procéder en même temps à l'abrogation du régime existant et à l'adoption d'une nouvelle réglementation de la procédure d'administration extraordinaire. La loi no 95/1979 a finalement été abrogée le 30 juin 1999.

VIII. À PROPOS DE LA RÉCUPÉRATION DES AIDES

(70) Considérant que, en cas d'aide illégale incompatible avec le marché commun, une concurrence effective doit être rétablie, le règlement (CE) no 659/1999 prévoit, à son article 14, paragraphe 1, que, "en cas de décision négative concernant une aide illégale, la Commission décide que l'État membre concerné prend toutes les mesures nécessaires pour récupérer l'aide auprès de son bénéficiaire". La même disposition précise toutefois que "la Commission n'exige pas la récupération de l'aide si, ce faisant, elle allait à l'encontre d'un principe général de droit communautaire".

(71) En l'espèce, la Commission estime que le principe général de droit pertinent est celui de la protection de la confiance légitime, qu'il convient d'analyser pour l'État membre dispensateur du régime d'aide en question et destinataire de la présente décision ainsi que, à titre complémentaire compte tenu des particularités du cas en cause, pour les entreprises ayant bénéficié de l'application de ce régime.

(72) En effet, en ce qui concerne les autorités italiennes, la Commission a indiqué spécifiquement, en premier lieu dans sa lettre du 30 juillet 1992 (voir considérant 4), que les mesures en question seraient traitées comme "aide existante", approche qu'elle a confirmée ultérieurement en proposant à ces mêmes autorités des mesures utiles au sens de l'article 88, paragraphe 1. Ainsi donc, à compter de la notification de cette prise de position officielle de 1992, la Commission a suscité, chez les autorités italiennes, une confiance légitime dans le fait que le régime d'aide en question sera, à compter de cette date, considéré et traité par la Commission comme une aide existante. Alors que, après l'entrée en vigueur du régime en question, les autorités italiennes ne pouvaient avoir aucune confiance légitime en la légalité et en la compatibilité avec le marché commun dudit régime (dont elles savaient pertinemment qu'elles ne l'avaient pas notifié conformément à l'article 88, paragraphe 3), à compter de cette date, elles étaient fondées à considérer les nouveaux cas d'application comme légaux et compatibles. La confiance légitime ainsi créée chez l'État membre empêche la Commission de lui imposer la récupération des aides octroyées en application du présent régime après la date de notification de sa décision du 30 juillet 1992.

(73) En ce qui concerne les tiers intéressés en général, et les entreprises bénéficiaires du régime d'aide en question en particulier, la décision de la Commission(43) de proposer des mesures utiles au regard du régime d'aide découlant de la loi no 95/1979 a suscité chez eux la confiance légitime dans le fait que ce régime d'aide revêtait un caractère d'"aide existante". Il en découle une double conséquence:

- chez tous les bénéficiaires de ce régime après la date de publication de cette décision, celle-ci a suscité une confiance légitime dans la "légalité" et la "compatibilité" du régime en question, ce qui empêche la Commission d'imposer à l'État membre de procéder à la récupération des aides,

- chez les bénéficiaires dudit régime avant la date de publication de cette décision, celle-ci a suscité une confiance légitime dans le fait que l'aboutissement des procédures prévues par le traité à l'égard du régime d'aide dont ils ont bénéficié ne pourra jamais donner lieu à remboursement. En effet dans le cas d'une "aide existante", conformément à l'article 88, paragraphes 1 et 2, la Commission ne peut que proposer à l'État membre concerné les mesures utiles exigées par le développement progressif ou le fonctionnement du marché commun et, en cas de non-acceptation par l'État membre, ouvrir la procédure formelle au terme de laquelle la Commission pourra éventuellement décider d'imposer lesdites mesures utiles, mais exclusivement pour l'avenir. Ces bénéficiaires, chez lesquels, jusqu'à cette date, la Commission n'avait suscité aucune confiance légitime dans la "légalité" et la "compatibilité" du régime en question, étaient dès lors en droit d'attendre que les décisions de la Commission à l'égard dudit régime ne puissent porter que sur l'avenir, de telle sorte que ses applications passées ne seraient pas remises en cause. À ce titre, ces bénéficiaires étaient notamment en droit de comptabiliser les provisions éventuellement constituées en vue d'un remboursement des aides reçues. La confiance légitime ainsi créée chez eux empêche la Commission d'imposer à l'État membre de procéder à la récupération des aides dont ils ont bénéficié.

IX. CONCLUSIONS

(74) La Commission:

a) constate qu'il y a lieu de procéder au retrait de ses décisions du 13 décembre 1994 proposant des mesures utiles à la République italienne et du 22 janvier 1997 engageant la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, à l'égard de la loi relative à l'administration des grandes entreprises en difficulté;

b) constate que la loi n° 95/1979 portant adoption de mesures urgentes pour l'administration extraordinaire des grandes entreprises en difficulté introduit un régime d'aides d'État en faveur des entreprises en cause et que ce régime a été illégalement mis en oeuvre par l'Italie, en violation des obligations lui incombant en vertu de l'article 88, paragraphe 3, du traité;

c) conclut, sur base de l'évaluation qui précède, que le régime en question est incompatible avec le marché commun, conformément aux dispositions de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE, car il ne peut bénéficier d'aucune des dérogations prévues aux paragraphes 2 et 3 dudit article;

d) constate que le régime découlant de la loi no 95/1979 a été finalement abrogé par le décret-loi no 270/1999;

e) conclut qu'il n'y a pas lieu d'enjoindre à l'Italie de procéder à la récupération des aides octroyées auprès des entreprises bénéficiaires,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

Les décisions de la Commission du 13 décembre 1994 proposant des mesures utiles à la République italienne et du 22 janvier 1997 engageant la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, à l'égard de la loi relative à l'administration des grandes entreprises en difficulté sont retirées.

Article 2

Le régime d'aides découlant de la loi n° 95/1979 portant adoption de mesures urgentes pour l'administration extraordinaire des grandes entreprises en difficulté, mis en oeuvre par l'Italie en faveur des grandes entreprises en difficulté, est illégal et incompatible avec le marché commun.

Article 3

La République italienne est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le 16 mai 2000.

Par la Commission

Mario Monti

Membre de la Commission

(1) JO L 83 du 27.3.1999, p. 1.

(2) Lettre aux autorités italiennes SG(99) D/6701 du 12.8.1999, publiée au JO C 245 du 28.8.1999, p. 28.

(3) JO C 395 du 31.12.1994, p. 4, et lettre SG (95)D/351 de la Commission du 13.1.1995.

(4) JO C 368 du 23.12.1994, p. 12.

(5) JO C 192 du 24.6.1997, p. 4.

(6) Rec. 1999, p. I-3735. L'arrêt rendu par la Cour avait pour objet un recours préjudiciel qui lui avait été adressé par le Tribunale di Genova, au titre de l'article 234 (ex article 177) du traité CE.

(7) JO C 245 du 28.8.1999, p. 28.

(8) Article 1er de la loi n° 95/1979.

(9) Publié au GURI (Journal officiel italien) no 36 du 6.2.1979.

(10) Publiée au GURI n° 94 du 4.4.1979.

(11) Notamment par les textes suivants: loi n° 445 du 13.8.1980, publiée au GURI n° 226 du 19.8.1980; loi n° 119 du 31.3.1982, publiée au GURI no 90 du 1.4.1982; loi n° 696 du 19.12.1983, publiée au GURI no 348 du 21.12.1983; décret-loi no 62 du 9.4.1984, publié au GURI no 101 du 11.4.1984, transformé avec modifications par la loi no 212 du 8.6.1984, publiée au GURI no 158 du 9.6.1984; décret-loi n° 835 du 9.12.1986, publié au GURI n° 286 du 10.12.1986, transformé avec modifications en la loi no 19 du 6.2.1987, publiée au GURI no 32 du 9.2.1987; décret-loi n° 336 du 4.9.1987, publié au GURI n° 207 du 5.9.1987, transformé avec modifications en la loi no 452 du 3.11.1987, publiée au GURI no 258 du 4.11.1987; décret-loi no 17 du 23.1.1993, publié au GURI no 19 du 25.1.1993, transformé avec modifications en la loi no 80 du 25.3.1993, publiée au GURI no 71 du 26.3.1993; décret-loi n° 532 du 23.12.1993, publié au GURI n° 300 du 23.12.1993, transformé avec modifications en la loi no 111 du 17.2.1994, publiée au GURI no 42 du 21.2.1994; loi n° 128 du 24.4.1998, publiée au "supplément ordinaire" n° 88 au GURI no 104 du 7.5.1998.

(12) Cette limite était mise à jour le 30 avril de chaque année, en dernier lieu par le décret ministériel du 30 avril 1999, publié au GURI no 108 du 11.5.1999.

(13) Ce décret est équivalent au décret d'ouverture de la procédure de liquidation forcée ("liquidazione coatta amministrativa"). Le décret d'ouverture de l'administration extraordinaire est qualifié, par la jurisprudence, d'"atto dovuto" (acte obligatoire).

(14) Il ressort de ces formules que la loi est fortement imprégnée par l'esprit "interventionniste" qui caractérisait l'époque où elle a été adoptée.

(15) Il est significatif que l'article 2, deuxième alinéa, de la loi no 95/1979 prévoie expressément que "dans la mesure du possible, l'unité des actifs, y compris ceux à transférer, doit être préservée".

(16) Rec. 1998, p. I-7907.

(17) Les deux autres catégories comprennent des aides préexistantes au traité CE (ou à l'adhésion de l'État membre en question) et celles déclarées compatibles par une décision de la Commission ou légalement mises en oeuvre.

(18) GURI du 9.8.1999.

(19) Article 90 de la loi italienne sur la faillite.

(20) Voir notamment la définition de l'entreprise en difficulté aux points 5 c) et 6 des lignes directrices communautaires pour les aides au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté (JO C 288 du 9.10.1999, p. 2).

(21) Pour une liste complète des modifications de la loi no 95/1979, voir note 11 de bas de page.

(22) Il n'en est pas moins vrai que l'impôt sur le transfert de propriété est, en règle générale, équivalent à 3 % de la valeur de l'entreprise.

(23) Les sociétés Ecotrade SpA et Cordifin SpA.

(24) Voir note 7 de bas de page.

(25) JO L 180 du 19.7.1996, p. 31. Il s'agit de l'affaire C 59/94 (ex NN 125/94). D'après les informations fournies par les autorités italiennes, le seul cas ponctuel où la loi no 80/93 a été appliqué était celui de l'entreprise Nuova Cartiera di Arbatax.

(26) Article 1er du décret-loi no 17 du 23.1.1993, converti en loi no 80 du 25.3.1993, voir note 11 de bas de page.

(27) JO L 216 du 27.8.1996, p. 11.

(28) JO L 306 du 11.11.1997, p. 25.

(29) Voir note 16 de bas de page.

(30) Décret royal n° 267 du 16 mars 1942 (loi sur la faillite). L'article 1er de la loi n° 95/1979 renvoit aux articles 5, 6, 195 et suivants et à l'article 237 de la loi sur la faillite; l'article 2 renvoit aux articles 35 et 212 de la même loi; l'article 3 renvoit aux articles 67, 198 et 206; etc.

(31) Dans son arrêt du 17 juin 1999, dans l'affaire "Piaggio" (voir note 6 de bas de page), la Cour a été amenée à examiner la question de savoir si un régime tel que celui instauré par la loi no 95/1979 et dérogatoire aux règles de droit commun en matière de faillite doit être qualifié d'aide d'État au sens de l'article 92 du traité (désormais article 87). À cette occasion, elle a confirmé les analyses de son arrêt "Ecotrade".

(32) Le paiement d'une prime a ensuite été introduit par les autorités italiennes qui ont constamment estimé que la garantie constituait le seul élément d'aide du régime en question et, en mars 1995, ont finalement accepté de notifier tous les cas d'octroi de cette garantie.

(33) Article 4 de la loi n° 544/81 qui modifie la loi no 95/1979.

(34) Article 3, deuxième alinéa, du décret-loi no 835/1986, converti en la loi n° 19/87 du 6 février 1987, autre modification de la loi no 95/1979 (GURI n° 32 du 9.2.1987).

(35) Article 5 bis de la loi n° 95/1979.

(36) L'autorisation de poursuite de l'activité dans des circonstances où une telle éventualité est exclue en cas d'application des règles ordinaires de la faillite.

(37) Et ont ensuite introduit le paiement d'une prime au titre de cette garantie avant d'accepter, en mars 1995, de notifier à la Commission tous les cas d'octroi de la garantie en question.

(38) Il est clair que les règles de minimis (JO C 68 du 6.3.1996, p. 9) ne peuvent s'appliquer dans le cas d'espèce.

(39) Voir note 4 de bas de page, points 4.1 et 4.2.

(40) Voir note 20 de bas de page, point 4.1.

(41) Voir note 20 de bas de page, point 7.5.

(42) Dont les exigences ont été maintenues et renforcées par les encadrements suivants de 1994 et 1999.

(43) Voir note 3 de bas de page.