DÉCISION DE LA COMMISSION

du 18 février 2004

relative à une aide à la restructuration accordée par l'Allemagne à Bankgesellschaft Berlin AG

[notifiée sous le numéro C(2004) 327]

(Le texte en langue allemande est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

(2005/345/CE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,

vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

vu le règlement (CE) no 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE (1), et notamment son article 7, paragraphe 3,

après avoir invité l'État membre et les autres intéressés, en vertu des dispositions précitées, à présenter leurs observations (2), et vu ces observations,

considérant ce qui suit:

I. PROCÉDURE

Après avoir sollicité et obtenu un report du délai et après deux entretiens avec les représentants de la Commission, l'Allemagne a fait connaître sa position le 17 juin 2002 et fourni d'autres documents et renseignements. La Commission lui a demandé des renseignements complémentaires par lettre du 31 juillet 2002.

L'Allemagne a fourni, sur demande, de nouveaux renseignements sur l'aide notifiée, par lettres des 16 et 20 septembre, 14 et 18 novembre et du 18 décembre 2002 ainsi que du 14 février et du 14 mars 2003. Elle a en outre informé la Commission sur l'état d'avancement de la restructuration lors de diverses réunions auxquelles assistaient les représentants de l'Allemagne, du Land de Berlin et de BGB.

Lors d'une discussion du 26 mars 2003, l'Allemagne a informé la Commission des raisons de l'échec d'un appel d'offres international public, lancé en 2002, en vue de la privatisation de BGB le 25 mars 2003. Elle lui a fourni d'autres renseignements à ce sujet, ainsi que le bilan et le compte de profits et pertes de l'exercice 2002, le 31 mars 2003.

L'Allemagne a répondu aux demandes de renseignements de la Commission des 15 avril, 6 et 16 mai 2003, par lettres des 15 mai, 28 mai et 24 juin 2003. Elle lui a fourni de nouveaux renseignements par lettre du 1er juillet, qui ont été discutés lors de réunions avec les représentants de l'Allemagne, du Land de Berlin et de BGB les 4 et 11 avril, 14 mai et 9 juillet 2003.

En octobre 2003, la nécessité de contreparties a été examinée, parfois en présence de représentants de la banque. En novembre 2003, l'Allemagne a été informée des mesures prévues par la Commission, qui lui a donné l'occasion, tout comme à la banque, de commenter leurs effets économiques sur la banque, effets qui ont ensuite été discutés en décembre 2003. Le 18 décembre 2003, il a été convenu que l'Allemagne s'engagerait envers la Commission à céder séparément Berliner Bank pour le 1er octobre 2006, avec effet au 1er février 2007 au plus tard, à privatiser le groupe pour le 31 décembre 2007 et à réaliser des cessions supplémentaires.

II. DESCRIPTION DES AIDES

BGB est le holding du groupe BGB, créé en 1994 par la fusion de plusieurs établissements de crédit, qui étaient précédemment contrôlés par le Land de Berlin; c'est également un établissement de crédit qui exerce lui‐même des activités sur le marché. Le total du bilan de BGB s'élevait en 2000 à quelque 205 milliards d'euros, en 2001, à quelque 189 milliards d'euros et en 2002, à quelque 175 milliards d'euros, ce qui le plaçait au dixième rang (2001) puis au douzième rang (2002) des banques allemandes. Son effectif représentait quelque 17 000 salariés en 2000, un peu plus de 15 000 en 2001 et quelque 13 000 en 2002. Le ratio de fonds propres de base au sens de la loi sur les établissements de crédit («KWG») s'élevait à 5,7 % pour les comptes annuels de 2001 (ratio de fonds propres total: 9,4 %) et 5,6 % pour ceux de 2002 (ratio de fonds propres total: 9,4 %). En juin 2001, avant l'autorisation de l'aide au sauvetage, le ratio de fonds propres de base était tombé à [...] (6) % (ratio de fonds propres total: [...]* %).

Avant l'injection de capital d'août 2001, le Land de Berlin détenait 56,6 % des actions de BGB, contre environ 81 % maintenant. On compte parmi les autres actionnaires Norddeutsche Landesbank (NordLB), avec environ 11 %, et Gothaer Finanzholding AG, avec environ 2 %. Environ 6 % de l'actionnariat est dispersé.

Le groupe englobe actuellement aussi le sous‐groupe IBAG Immobilien und Beteiligungen Aktiengesellschaft («IBAG»), dont les activités consistent en services immobiliers et qui était dirigé dans le passé par Immobilien und Baumanagement der Bankgesellschaft Berlin GmbH («IBG»). De surcroît, BGB contrôle ou contrôlait, directement ou indirectement, plusieurs entreprises allemandes ou étrangères, comme Weberbank, Allgemeine Privatkundenbank AG («Allbank», revendue depuis lors), BGB Ireland, BGB UK, BG Polska (banque de détail et secteur internet «Inteligo», revendue depuis lors; la liquidation du reste de la «coquille vide» est engagée), ainsi que la banque tchèque Živnostenská Banka a.s. (cédée depuis lors).

L'activité principale de BGB consiste dans la banque de détail (clients privés et entreprises) sous les deux marques «Berliner Sparkasse» et «Berliner Bank». Ces deux établissements ne sont pas des filiales autonomes, mais des marques ou succursales. Depuis le 1er juillet 2003, «Berliner Bank», comme déjà «Berliner Sparkasse», appartient à LBB (7) . La banque d'entreprise a pour clientèle principale les petites et moyennes entreprises de la région.

Outre les activités de banque de détail, de financement immobilier et de services immobiliers, BGB et ses filiales sont également présentes sur les marchés de capitaux (opérations monétaires et sur valeurs mobilières) et dans les segments gros clients/international, qui vont être progressivement supprimés ou fortement réduits (financement de projets et des exportations) et le segment secteur public (prêts). Les activités relevant de la banque d'investissement se limitaient à des émissions d'actions et d'obligations, en volume relativement limité, et ne joueront plus un très grand rôle à l'avenir. Sur le plan géographique, BGB se concentre sur la région de Berlin et le Land de Brandebourg, surtout pour la banque de détail. Ce groupe est toutefois également présent au niveau national, par exemple dans le secteur du financement immobilier, et aussi au niveau international, par exemple sur les marchés des capitaux.

Dans la région de Berlin, BGB est premier du marché de la banque de détail, où il détient environ 20 %, voire plus de 50 % selon les segments (8) . D'après ses propres déclarations, sa part ou pénétration du marché en 2002, mesurée par le nombre de comptes ouverts par les clients privés, se situait autour de 48 % (9) . En ce qui concerne le financement immobilier (l'ensemble des crédits hypothécaires) sur le territoire allemand, BGB se situait, selon les données figurant dans la notification, au troisième rang, avec une part d'environ 5 % en 2000. D'après des renseignements plus récents, il n'occuperait pas ou plus cette position (10) . Plus de 90 % des hypothèques accordées par BGB au 31 décembre 2001, qui représentent 33 milliards d'euros, se situaient en Allemagne, le reste se rapportant à des opérations de financement immobilier à l'étranger. Dans les autres secteurs, BGB ne se situe pas dans le groupe de tête des banques, ni en Allemagne ni sur le plan international. On ne dispose pas à ce sujet de données concrètes sur les parts de marché ou de segment.

Les difficultés de BGB, venues au jour en 2001, trouvaient leur origine plus particulièrement dans ses activités de services immobiliers, mais également dans le financement immobilier. Les éléments essentiels des services immobiliers fournis dans les années 90 par IBG étaient les fonds et les projets immobiliers. Les actionnaires d'IBG — filiale de LBB dans les années 90 — étaient, entre le milieu et la fin des années 90, d'abord BGB AG lui‐même (10 %), Berliner Bank AG (30 %), LBB (30 %) et BerlinHyp (30 %). Après la fusion de Berliner Bank AG avec BGB, c'est à ce dernier qu'est revenue la participation de Berliner Bank dans IBG. La structure de propriété est actuellement la suivante: 40 % BGB, 30 % LBB et 30 % BerlinHyp.

Jusqu'en l'an 2000, IBG avait créé de plus en plus de fonds immobiliers. Elle accordait dans ce cadre des garanties importantes aux investisseurs, surtout des garanties de location, de distribution et de rénovation à long terme. Afin de constituer de nouveaux fonds, de nouveaux biens immobiliers ont aussi été achetés ou construits. Les garanties se fondaient sur l'hypothèse que les valeurs de l'immobilier resteraient élevées ou augmenteraient encore, aussi la forte baisse des prix et des loyers qui s'est produite en particulier à Berlin et dans les nouveaux Länder a‐t‐elle conduit à une accumulation des risques.

Lorsque ces problèmes se sont fait jour dans le courant de l'année 2000, BGB a envisagé de vendre l'activité principale d'IBG. C'est la raison pour laquelle, en décembre 2000, la plus grande partie des activités d'IBG a été cédée à la nouvelle société IBAG, à l'exception des risques et engagements «anciens» issus d'IBG et de ses filiales, qui ont été transférés à la nouvelle société LPFV Finanzbeteiligungs- und Verwaltungs-GmbH («LPFV»). Or, les projets de cession d'IBAG ont échoué. IBAG et LPFV sont actuellement contrôlés à 100 % par BGB; IBG n'a conservé que quelques activités périphériques.

Pendant cette période, des problèmes ont également surgi dans le domaine du financement immobilier, où sont surtout actifs BerlinHyp, mais également LBB et BGB lui‐même. Ce secteur comprend le financement de grands projets immobiliers, surtout dans le domaine commercial, mais pas les prêts hypothécaires accordés pour financer des logements privés, activité qui relève de la banque de détail. Les difficultés qui caractérisent le secteur du financement immobilier et qui se sont aggravées avec le ralentissement de ce marché, s'expliquent principalement par le niveau insuffisant des provisions pour risques.

Au premier semestre 2001, BGB est entré dans une crise grave, dont l'origine se trouve notamment dans des créances douteuses des activités de financement immobilier, ainsi que dans les garanties qu'IBG/IBAG/LPFV ont dû honorer dans la gestion des fonds, ce qui a nécessité pour l'exercice 2000 la constitution de réserves d'environ 1 milliard d'euros, ainsi que des corrections de valeur pour des projets de construction en cours et un relèvement des provisions pour risques dans le secteur du financement immobilier. Tous ces problèmes ont fait tomber, au mois de mai, le ratio de fonds propres de BGB au‐dessous du minimum de 8 % requis par la législation bancaire. Les capitaux nécessaires pour atteindre un ratio de fonds propres de base de 5 % et permettre un retour au ratio de fonds propres total de 9,7 %, soit le niveau d'avant la crise, avaient alors été évalués à environ 2 milliards d'euros. Le Land de Berlin a donc émis en mai 2001 une déclaration d'intention garantissant l'apport du capital nécessaire. La Commission a autorisé cette aide au sauvetage et BGB a donc obtenu en août 2001 un apport de capital d'exactement 2 milliards d'euros: 1,755 milliard d'euros du Land de Berlin, 166 millions d'euros de NordLB, 16 millions d'euros de Parion (Gothaer Finanzholding AG) et 63 millions d'euros de petits actionnaires.

Or, dans les mois qui ont suivi, de nouveaux risques sont apparus, surtout dans le domaine des services immobiliers d'IBAG/IBG/LPFV. Le capital de BGB risquait de tomber une nouvelle fois au‐dessous du ratio de solvabilité requis. Ces risques étaient liés là encore aux engagements au titre des garanties dans le cadre des fonds, ainsi qu'à la baisse de valeur des biens immobiliers acquis en vue de la constitution ultérieure de nouveaux fonds («immobilier de réserve»). D'après les renseignements fournis par l'Allemagne, c'est BGB qui supportait la part prépondérante de ces risques sous l'effet du réseau complexe d'accords de cession des résultats, de garanties et de crédits au sein du groupe.

En novembre 2001, l'ancien Office fédéral de surveillance bancaire (BAKred, aujourd'hui rebaptisé BAFin) (11) a menacé BGB de fermeture provisoire s'il ne prenait pas de mesures pour couvrir ces risques avant la fin de 2001. Le Land de Berlin, BGB, LBB, BerlinHyp, IBAG, IBG et LPFV ont alors conclu, le 20 décembre 2001, un accord de principe prévoyant la couverture de ces risques par des garanties très étendues. Cet accord de principe a été remplacé par un accord détaillé finalement conclu le 16 avril 2002. Les garanties prévues par cet accord sont dénommées «protection contre les risques» et sont décrites en détail ci‐après.

Les aides s'inscrivent dans le cadre d'un plan de restructuration, initialement présenté en janvier 2002 et remanié au cours de la procédure d'examen (pour la dernière fois en janvier 2004), plan qui prévoit une réduction considérable de l'activité du groupe BGB et son recentrage sur la banque de détail et d'entreprise dans la région de Berlin. BGB devrait en outre poursuivre ses activités, mais dans une moindre mesure, sur les marchés des capitaux et dans le domaine du financement immobilier (voir considérants 172 et suivants). D'autres activités, comme le secteur gros clients/international, y compris Structured Finance, et le conseil en matière de fusions et d'acquisitions, devraient être progressivement abandonnées, tandis que d'autres, comme le secteur public, devraient être fortement réduites. Il était initialement prévu de maintenir également le secteur des services immobiliers, mais l'Allemagne s'était engagée dès le début de la procédure à veiller à la séparation de ce secteur d'activité en vue de sa cession au Land de Berlin (voir considérants 277 et 278). L'Allemagne s'est aussi engagée depuis, afin de réduire la forte position dont BGB jouit sur le marché de détail de Berlin, à céder séparément Berliner Bank.

Comme il a été indiqué plus haut, la participation du Land de Berlin dans BGB doit être cédée; la Commission a reçu un engagement à cet effet. BerlinHyp doit, dans le cadre de la privatisation de BGB, être vendue soit avec lui, soit séparément (voir considérant 285). En outre, le lien entre IBB et BGB doit être brisé et la réserve spéciale d'IBB (c'est‐à‐dire le capital de l'ancien Wohnungsbau-Kreditanstalt — «WBK» déjà mentionné et qui avait été transféré à LBB) devrait être remboursée au Land de Berlin si cette mesure n'a pas pour effet de ramener le ratio de fonds propres de base au‐dessous de 6 % ou le ratio de fonds propres total au‐dessous de 9,7 % à la date de référence du 1er janvier 2004 (voir considérant 279).

Garanties des valeurs comptables: IBAG, IBG et certaines autres sociétés du groupe, principalement les filiales directes et indirectes d'IBAG et d'IBG, obtiennent une garantie de maintien de la valeur des différents postes inscrits à l'actif du bilan vérifié, à l'exception d'éléments bien définis, tels que les immobilisations incorporelles, l'encaisse, les avoirs auprès de la Bundesbank et des établissements de crédit ou les comptes de régularisation. L'accord détaillé fixe aussi des restrictions et des exclusions («liste négative») pour les garanties de la valeur comptable.

Garanties de prêts: Des garanties sont accordées à BGB, à LBB et à BerlinHyp pour le service des intérêts et le remboursement du capital des prêts qui leur sont consentis par IBAG, IBG et leurs filiales et certaines autres sociétés jusqu'au 31 décembre 2001. La liste complète des sociétés et des prêts en question figure dans les annexes de l'accord détaillé, qui fixe également des restrictions pour certaines garanties, ainsi que des exclusions explicites («listes négatives»).

L'autre aide consiste dans la protection contre les risques déjà évoquée dont le principe a été arrêté en décembre 2001 entre le Land de Berlin, BGB, LBB, BerlinHyp, IBAG, IBG et LPVF et qui a été modifiée, complétée et remplacée par l'accord détaillé conclu le 16 avril 2002. Cette protection est formée des garanties, exemptions, reprises d'engagements et autres garanties accordées par le Land de Berlin pour trente ans, afin de couvrir les risques liés aux services immobiliers fournis par les filiales IBAG, IBG et LPFV:

L'article 45 de l'accord détaillé fixe le montant maximal résultant de ces engagements pour le Land de Berlin à 21,6 milliards d'euros. Aux termes de cet article, il s'agit de la valeur nominale théorique des risques couverts, corrigée des doubles comptabilisations. L'accord de principe fixait un plafond de 35,34 milliards d'euros parce que les garanties susmentionnées couvrent parfois les mêmes risques pour des raisons prudentielles. Aux termes de l'article 45, le Land peut par exemple se porter garant pour la créance d'un tiers au titre d'une garantie de location, d'une part, conformément à l'accord de reprise des engagements avec LPFV et, d'autre part, du fait de la libération de BGB des garanties. L'accord détaillé prévoit toutefois que le Land n'intervient alors qu'une seule fois pour le risque considéré. Par conséquent, le plafond théorique a pu être corrigé de ces doubles comptabilisations et peut être fixé à 21,6 milliards d'euros. D'après les calculs provisoires fournis par l'Allemagne, c'est l'exemption de LPFV qui représente le poste le plus élevé de ces 21,6 milliards d'euros (environ [...]* euros, dont [...]* euros pour la libération des engagements de LPFV au titre des garanties de location et du versement de dividendes et [...]* euros au titre de la libération des risques liés aux garanties de rénovation des bâtiments).

Or, ce plafond théorique se fonde sur l'hypothèse que l'ensemble des risques se matérialise intégralement. Cela signifie par exemple, pour la libération de LPFV des garanties de location (plafond [...]* euros), que la totalité des loyers resterait impayée d'ici à 2025, et pour les garanties de rénovation ([...]* euros), il s'agit de la totalité des coûts de réparation de l'ensemble des bâtiments et installations extérieurs. Or, une disparition à 100 % des loyers et la démolition et la reconstruction de l'ensemble des bâtiments paraissent irréalistes même si l'on retient des hypothèses très pessimistes. L'article 45 prévoit donc également que, selon l'état actuel des connaissances et sur la base d'une vérification prudente des risques financiers essentiels, l'appel probable de la garantie serait nettement moins important. Le risque réel est donc estimé à 2,7 milliards d'euros selon l'hypothèse optimiste, à 3,7 milliards d'euros selon l'hypothèse de base et à 6,1 milliards d'euros dans le scénario le plus pessimiste. Les hypothèses sur lesquelles ces valeurs sont fondées ont été communiquées au cours de la procédure (voir considérant 138).

Afin de réduire au minimum les prestations au titre de la garantie, l'accord détaillé prévoit que le Land peut charger un tiers de la totalité ou d'une partie des modalités de son exécution. C'est ainsi que le Land a créé une société, dont il est actionnaire à 100 %, BCIA Berliner Gesellschaft zum Controlling der Immobilien-Altrisiken mbH, qui exerce cette activité depuis janvier 2003 pour le compte du Land. L'accord détaillé prévoit également une commission de garantie et une clause de meilleure fortune pour quinze ans. Sur cette base, le Land touche de BGB une commission de garantie annuelle d'un montant fixe de 15 millions d'euros jusqu'à 2011, qui peut être adapté par convention entre les parties à partir de 2012 pour la durée restante de la protection contre les risques. De surcroît, si BGB atteint un ratio de fonds propres total de 12,5 % et un ratio de fonds propres de base de 7 %, il cédera 15 % de son profit annuel au Land de Berlin.

La loi habilitant le gouvernement du Land à émettre une garantie (13) pour les risques résultant de la fourniture de services immobiliers par Bankgesellschaft Berlin AG et certaines de ses filiales prévoit en outre que la participation que le Land de Berlin détient dans BGB doit être cédée le plus rapidement possible à des conditions acceptables par ce Land et que, dans le cadre de la restructuration de l'actionnariat de BGB, Investitionsbank Berlin (IBB) doit en être scindée pour devenir une banque spéciale de droit public (cette mesure est détaillée plus loin).

Dans sa décision d'ouvrir la procédure (14) , la Commission a en outre relevé un aspect important de la question, qui n'avait pas été pris en considération dans le plan de restructuration initial. À la fin de 1992, WBK et la totalité de ses actifs ont été cédés à LBB; en même temps, toutes les missions de WBK ont été transférées à la nouvelle société IBB. Cette cession a eu pour effet de relever les fonds propres de LBB d'environ 1,9 milliard de marks allemands (DEM). LBB a versé à partir de 1995 une rémunération de 0,25 % en moyenne pour le montant utilisé. Comme la compatibilité de cette rémunération avec le principe de l'investisseur en économie de marché soulevait des doutes, la Commission a ouvert la procédure C 48/02 en juillet 2002 (15) . Si la Commission devait conclure que la rémunération versée n'est pas conforme à ce principe, la différence entre cette rémunération et les rendements habituels sur le marché d'un investissement de ce genre constitue, si les conditions de compatibilité avec le traité CE ne sont pas réunies, une aide incompatible avec le marché commun, que LBB doit rembourser au Land de Berlin.

C'est la raison pour laquelle le Land de Berlin et BGB ont conclu, le 23 décembre 2002, l'Accord régissant le traitement des créances de remboursement éventuelles du Land de Berlin résultant de la procédure d'examen de l'aide C 48/02 - Landesbank Berlin - Girozentrale, ouverte par la Commission européenne («accord de remboursement»).

Cet accord prévoit que si la Commission arrête une décision imposant le remboursement, le Land de Berlin s'engage à injecter dans LBB une aide à l'assainissement du montant nécessaire afin d'éviter que les ratios de fonds propres de LBB et/ou du groupe BGB ne tombent au‐dessous du niveau prévu dans l'accord à cause de la menace de récupération des aides illégales. Les ratios de fonds propres minima prévus dans l'accord de remboursement s'élèvent à 9,7 % (ratio de fonds propres total) et 6 % (ratio de fonds propres de base). Cet accord est subordonné à la condition suspensive que la Commission autorise l'aide en cause.

Dans sa décision d'ouvrir la procédure formelle d'examen en vertu de l'article 88, paragraphe 2, du traité CE, la Commission a jugé à titre préliminaire que les mesures en cause constituaient des aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE et de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE, parce qu'elles avaient été accordées au moyen de ressources d'État et étaient de nature à avoir des effets sur les concurrents d'autres États membres par l'amélioration de la situation financière de l'entreprise (16) , et faussaient ou menaçaient donc de fausser la concurrence et d'affecter les échanges entre États membres.

Sur la base de son appréciation provisoire, la Commission avait conclu que les aides devaient être examinées au regard des lignes directrices communautaires pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté (17) (ci‐après dénommées «les lignes directrices») et que ni d'autres dispositions en matière de compatibilité du traité CE ni d'autres lignes directrices communautaires n'y étaient applicables. Si elle était d'accord avec l'Allemagne pour considérer BGB comme une entreprise en difficulté au sens du point 2.1 des lignes directrices, elle avait toutefois des doutes sérieux quant à la compatibilité des aides avec le marché commun.

La Commission doutait que les hypothèses formulées dans le plan de restructuration initial au sujet du marché et des prévisions quant à l'évolution de l'offre et de la demande fussent suffisamment précises pour pouvoir tirer des conclusions sur les perspectives de succès des mesures de restructuration proposées. Les hypothèses de marché sur lesquelles les mesures de restructuration se fondaient étaient peu claires.

La Commission a relevé en outre que les renseignements que l'Allemagne avait fournis dans le passé au sujet des causes des difficultés de l'entreprise étaient relativement superficiels. Les trois causes suivantes avaient été avancées: a) créances douteuses; b) octroi de garanties étendues dans le domaine des fonds immobiliers, et c) introduction tardive (1999) et application trop lente d'un système de contrôle des risques systématique. Les renseignements fournis se bornaient pour l'essentiel à résumer les difficultés financières. L'Allemagne n'avait indiqué qu'une seule raison réelle de ces difficultés, à savoir l'inefficacité des structures de groupe et de gestion, et notamment l'absence de contrôle adéquat des risques. Elle n'avait pas présenté d'analyse approfondie de ces structures et des défaillances concrètes de gestion, et notamment des effets de la structure d'actionnariat public. Or, la Commission considérait cette analyse comme indispensable pour pouvoir apprécier les perspectives de la restructuration de BGB. Elle doutait donc que le plan de restructuration reconnût suffisamment les causes des difficultés de BGB pour pouvoir y remédier comme il le fallait. Elle a donc invité l'Allemagne à lui fournir une analyse des défaillances du passé et des perspectives et problèmes futurs dans le contexte des structures de groupe, des méthodes de gestion et de surveillance, des systèmes de contrôle et de rapport, ainsi que des techniques d'introduction de processus de décision fondés sur le plan commercial.

En ce qui concerne la privatisation éventuelle, l'Allemagne avait fait allusion à des négociations avec des acquéreurs potentiels, mais sans fournir de détails, notamment sur la procédure envisagée, les modalités ou d'autres facteurs pertinents. La Commission se demandait par conséquent si une privatisation totale ou partielle était sérieusement envisagée et si des mesures avaient été prises le cas échéant pour la réaliser dans le cadre d'une procédure ouverte, transparente et non discriminatoire.

Le régime d'exception de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE est subordonné à la condition que les aides n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun. Les points 35 à 39 des lignes directrices établissent que des mesures doivent être prises pour atténuer, autant que possible, les conséquences défavorables pour les concurrents. Cette condition se traduit, le plus souvent, par une limitation de la présence que l'entreprise peut assumer sur les marchés de produits en cause, par la cession d'installations de production ou de filiales ou par une réduction d'activité. La limitation ou la réduction doivent être en rapport avec l'effet de distorsion causé par l'aide, et notamment avec le poids relatif de l'entreprise sur son ou ses marchés.

Globalement, les contreparties initialement proposées, telles que la cession de participations importantes, la réduction des activités sur les marchés des capitaux, du secteur de financement de la dette, de l'immobilier, du nombre d'établissements, du personnel et du domaine «secteur public», ainsi que la fermeture d'établissements et l'abandon de l'activité international/gros clients, devraient permettre de diminuer le total du bilan de BGB de 26 % (pour le ramener de 190 à 140 milliards d'euros). Eu égard à la description parfois assez vague des contreparties et de leur contribution aux effets voulus sur le patrimoine et la situation de l'emploi de BGB, la Commission n'a pu déterminer si cet effet global pourrait être obtenu et quelles seraient les conséquences de ces mesures sur la position future de BGB sur les marchés ou segments de marché définis par l'Allemagne. Elle avait donc besoin de renseignements détaillés sur l'effet de chaque mesure sur le patrimoine, la situation de l'emploi et la position future de BGB sur le marché/le segment de marché.

Même si l'effet de réduction global évoqué ci‐dessus (26 %, soit 50 milliards d'euros, du total du bilan) était obtenu, la Commission se demandait si cette réduction serait effectivement suffisante eu égard au total considérable du bilan et à sa pratique décisionnelle à l'égard des aides à la restructuration en faveur des banques (18) . Dans ce contexte, la Commission avait évoqué le ratio réglementaire de fonds propres comme un élément de mesure permettant d'évaluer les contreparties puisque dans le cas d'une sous‐capitalisation d'une banque, celle‐ci doit réduire d'autant son volume d'activité (dans le cas d'une sous‐capitalisation d'un milliard d'euros et selon le taux de fonds propres de base de 4 %, il faudrait procéder à une réduction théorique des actifs pondérés du risque jusqu'à concurrence de 25 milliards d'euros). Ces «réductions d'opportunité» pourraient servir d'indicateur du degré de distorsion du marché et donc des contreparties indispensables. L'apport de capital du Land de Berlin, à raison de 1,755 milliard d'euros à l'été 2001, entraînerait déjà, selon cette procédure, une réduction théorique du patrimoine jusqu'à 44 milliards d'euros. La Commission a toutefois fait observer que ce critère ne pouvait être appliqué «mécaniquement», mais qu'il fallait ménager une marge d'appréciation permettant de tenir compte de circonstances particulières, notamment de facteurs importants pour la survie et la viabilité de la banque.

Comme de nouveaux risques ont été découverts après l'injection de capital, les ratios de solvabilité risquaient une nouvelle fois d'être insuffisants. Afin d'éviter un nouvel apport de capital, le Land de Berlin a opté pour la solution de garanties générales à l'aide d'une protection contre les risques. Les garanties ont un effet analogue à celui d'une injection de capital. Or, le problème de cette protection contre les risques était que le montant de l'aide finalement accordée n'avait pas été fixé clairement. La valeur théorique maximale visée à l'article 45 de l'accord détaillé s'élève à 35,34 milliards d'euros. Après correction pour la comptabilisation multiple des risques, le plafond s'élève à 21,6 milliards d'euros, ce qui reste toujours une valeur nominale; en d'autres termes, on part de l'hypothèse que tous les risques se réaliseront pleinement, hypothèse improbable (voir plus haut). Par conséquent, par prudence, la Commission a dû recourir à la seule valeur maximale disponible, c'est‐à‐dire 35,34 milliards d'euros. Comme il était probable que ce montant ne serait pas réalisé, il était déraisonnable de le prendre pour base pour fixer les contreparties indispensables. Par conséquent, la Commission n'était pas en mesure d'apprécier si les contreparties proposées seraient suffisantes eu égard au montant de l'aide. Elle doutait du reste que même dans l'hypothèse la plus favorable, avec des aides effectives d'environ 3 milliards d'euros outre l'injection de capital, les contreparties fussent suffisantes eu égard au critère approximatif décrit plus haut. De plus, l'expérience d'autres affaires de restructuration montre que les hypothèses les plus favorables se réalisent rarement.

La Commission a annoncé que la position extrêmement forte que BGB détient dans la banque de détail au niveau local et régional devait être prise en considération dans l'appréciation finale des contreparties. Or, faute de renseignements suffisants, elle n'était pas en mesure d'apprécier les effets des mesures de réduction sur les différents marchés ou segments de marché. La réduction envisagée dans le domaine de la banque privée et d'entreprise par les cessions prévues de Weberbank et d'Allbank paraissait relativement mineure et ne suffirait peut‐être pas à atténuer l'effet de distorsion de l'aide sur la concurrence. Comme BGB est aussi un acteur non négligeable dans le domaine immobilier, la Commission se demandait en outre si les réductions prévues dans ce secteur étaient suffisantes dans ce contexte.

Pour résumer, la Commission ne disposait pas de renseignements essentiels pour pouvoir procéder à une appréciation adéquate et suffisamment détaillée des effets des contreparties proposées. Par conséquent, sur la base des éléments de fait disponibles, elle doutait que les mesures de réduction prévues fussent suffisantes pour atténuer les distorsions de la concurrence provoquées par ce volume extrêmement élevé d'aides, dont le montant exact ou le maximum ne pouvaient même pas être déterminés. Dans ce contexte, la forte position de BGB, surtout sur le marché local et régional, et principalement dans la banque de détail, devait également être prise en considération.

Aux termes des points 40 et 41 des lignes directrices, l'aide doit être limitée au strict minimum nécessaire pour permettre la restructuration, d'une manière qui n'amène pas l'entreprise à disposer de liquidités excédentaires qu'elle pourrait consacrer à des activités agressives susceptibles de provoquer des distorsions sur le marché et même à se développer. Les lignes directrices prévoient en outre que le bénéficiaire de l'aide doit contribuer d'une manière importante au plan de restructuration sur ses propres ressources, y compris par la vente d'actifs, lorsque ceux‐ci ne sont pas indispensables à la survie de l'entreprise.

Sur la base des renseignements disponibles, la Commission n'était pas en mesure de déterminer exactement si l'aide, dont le montant n'était même pas certain, représentait le minimum absolument indispensable et si, par exemple, les risques liés à la procédure de restructuration étaient surévalués ou si des mesures de contrôle avaient été ou allaient être prises pour exclure effectivement une couverture multiple des risques.

La Commission se demandait si l'obtention, provisoirement autorisée à titre d'aide au sauvetage, d'un ratio de fonds propres de base de 5 % et d'un ratio de fonds propres total de 9,7 %, ainsi qu'un ratio de fonds propres visé de base d'environ 7,5 % à partir de 2003 et un ratio de fonds propres total d'environ 12 % étaient vraiment indispensables à la survie de l'entreprise, et notamment à une bonne notation auprès des agences de notation financières. Dans ce contexte, la Commission doutait en outre que la contribution propre de BGB, par la cession d'actifs ou de filiales qui n'était pas indispensables à la viabilité à long terme de l'entreprise, fût conforme au critère de la «contribution importante» eu égard au volume très élevé de l'aide accordée, même dans le scénario le plus favorable. Eu égard à la forte position de BGB et de ses filiales ainsi que des entreprises fusionnées avec BGB ou celles‐ci sur plusieurs marchés ou plusieurs segments, il y avait lieu de se demander s'il n'était pas possible de céder un plus grand nombre de filiales ou d'actifs, ou bien de plus importants, à titre non seulement de contrepartie, mais également de contribution importante complétant l'intervention des contribuables.

III. POSITION DE L'ALLEMAGNE

Se fondant sur le plan de restructuration initial, resté valable dans ses grands traits jusqu'à l'été 2003 et sur lequel l'avis des experts de la Commission était basé, l'Allemagne a présenté ses observations sur l'ouverture de la procédure et fourni par la suite, à la demande de la Commission, de nouveaux renseignements complémentaires au plan de restructuration initial, et notamment sur les points suivants, déterminants pour la décision de la Commission.

La banque d'investissement ne représente plus à l'avenir ni une activité stratégique ni un produit cible des opérations sur le marché des capitaux. Ce secteur d'activité sera recentré sur les domaines qui présentent un potentiel de rendement élevé, comme les opérations sur actions, intérêts et prêts pour la clientèle et, dans une moindre mesure, les opérations de négoce pour compte propre, et diminuera encore en volume.

L'écart de coûts entre la liquidation et la poursuite des activités d'IBAG a été précisé. Le total des coûts de liquidation se compose des coûts de liquidation opérationnels de [...]* euros et d'un solde débiteur au bilan. Pour calculer ce dernier, un bilan «gris» du groupe a été établi pour trois scénarios (hypothèse optimiste, hypothèse réaliste et hypothèse pessimiste), qui ont donné [...]* euros, [...]* euros et [...]* euros. Par contre, dans le cas d'une poursuite des activités, les coûts se situent, selon le scénario retenu, de [...]* à [...]* euros (cas de base [...]* euros) entre 2001 et 2005. Par conséquent, la liquidation d'IBAG coûte de [...]* à [...]* euros de plus, selon le scénario considéré, que son maintien en activité. En outre, la liquidation à partir de 2006 implique la renonciation à un résultat positif annuel de [...]* euros.

Les hypothèses sur l'évolution du marché dans le secteur immobilier et des fonds ont été précisées. Après un léger repli d'environ 2 %, en 2002, le volume de l'activité de construction pour l'ensemble de l'Allemagne est proche de la stagnation en 2003, d'après les renseignements fournis par la Fédération nationale de l'industrie de la construction en Allemagne. Dans la construction de logements, l'inversement de tendance ne s'est pas produit (2003: baisse d'environ 1 %, pour environ - 3 % en 2002); à l'Est, en raison de l'importante offre excédentaire de logements, la baisse est nettement plus sensible que dans les Länder situés à l'Ouest. Dans la construction commerciale et industrielle, on n'enregistre qu'une légère hausse d'environ 1 % en 2003. Par conséquent, les capacités et les prévisions de chiffres d'affaires de Bavaria ont été ajustées et réorientées. Dorénavant, Bavaria recentrera ses activités de construction de logements et de construction commerciale et industrielle sur le segment de qualité du marché et, eu égard à l'évolution très différente selon les régions, sur la construction de logements dans les régions de Hambourg, de Munich, de Stuttgart et du Rhin et du Main en Allemagne de l'Ouest. En ce qui concerne les fonds d'investissement, on s'attend à un nouveau redressement dans le segment de marché des fonds fermés après une baisse en 2001. Les fonds immobiliers continueront à jouer un rôle essentiel puisqu'ils représenteront près de 50 % du volume des placements; il s'agit en effet d'une autre forme d'investissement qui se situe, par le rendement et les risques, entre les actions et les titres à intérêt fixe. Les nouveaux fonds d'IBV ne seraient lancés que pour les immeubles commerciaux de qualité et seraient accompagnés de garanties nettement moins étendues. Ces valeurs immobilières de haute qualité pourraient également améliorer la sécurité du rendement, mais en tout état de cause, le volume d'activité serait réduit globalement de plus de la moitié.

En ce qui concerne les hypothèses de marché pour la banque de détail, l'Allemagne explique notamment que dans l'agglomération de Berlin, chaque succursale de banque dessert en moyenne près de 4 000 habitants, taux nettement supérieur à la moyenne allemande (1 400). S'il n'y a pas trop d'agences à Berlin, il faut s'attendre à ce que leur nombre diminue encore dans les années qui viennent à cause du développement des autres canaux de distribution, tels que les centres d'appel et l'Internet. Le plan d'amélioration durable de la rentabilité du secteur de détail vise à la fois les coûts et le rendement. La mesure essentielle de compression des coûts consiste à réduire le nombre d'agences en fonction de leur rentabilité actuelle, de leur couverture régionale et des coûts estimés de fermeture ou de fusion. L'objectif est d'augmenter le nombre de clients principaux par établissement de [...]* à la Berliner Sparkasse et de [...]* à la Berliner Bank d'ici à la fin de 2003, contre 2 300 clients en moyenne chez les concurrents immédiats à Berlin. D'autres économies seront réalisées par le remplacement des caisses traditionnelles à coûts élevés par des installations plus modernes, ce qui permet de réduire l'effectif de [...]* personnes. Les recettes pourraient encore être accrues en réaffectant les capacités en matière de conseil auprès des catégories de clients les plus intéressantes. Il convient de remplacer davantage les opérations pures par le recours aux transactions en ligne et au self‐service, tandis que les agences devraient se consacrer davantage au conseil à la clientèle. Les prévisions de l'évolution de la demande de la clientèle privée reposent sur des renseignements fournis par Landeszentralbank Berlin, des rapports de courtiers et des analyses de l'Office statistique des dernières années. En ce qui concerne la position de BGB sur les différents segments du marché de la clientèle privée à l'échelon local et régional, l'Allemagne a fourni des chiffres corrigés de parts de marché inférieures en volume d'un peu plus 20 % jusqu'à plus de 40 % à Berlin (voir considérants 291 et suivants). Les prévisions de croissance sont de 2 % pour Berlin, qui est la région structurellement la plus faible puisqu'elle se situe au‐dessous de la moyenne de 2,5 % à l'échelon fédéral. L'Allemagne a déclaré qu'en dépit de parts de marché autour de 40 % pour le secteur des dépôts de la clientèle privée, on ne peut dire que BGB occupe une position dominante puisque le marché de détail berlinois se caractérise par une forte concurrence et que la clientèle peut changer de banque sans coût ou effort important. Les comptes d'épargne constituent en outre une part disproportionnée du marché, alors que BGB est sous‐représentée — par rapport à sa pénétration sur le marché — dans les formes de dépôt de plus haute valeur telles que les comptes à terme, les bons d'épargne, les dépôts‐titres et autres produits complexes comme les assurances, car sa clientèle est pour l'essentiel constituée de personnes à faible revenu.

Les hypothèses de l'évolution du marché pour la banque d'entreprise se fondent notamment sur des rapports de courtiers et des analyses de l'Office statistique allemand. Une gestion de portefeuille ciblée — et donc l'exclusion des prêts à risque —, l'introduction de la fixation des prix en fonction des risques, ainsi que le recentrage de l'activité sur les segments essentiels de la clientèle d'affaires et des entreprises régionales entraînent, en dépit d'une croissance moyenne du marché berlinois de 1 % entre 2001 et 2006, une légère baisse du volume des prêts de [...]* à [...]* euros. La diminution des actifs à risque visait à éviter les gros risques groupés, notamment dans le segment des entreprises moyennes (chiffre d'affaires de plus de 50 millions d'euros). En dehors de Berlin, une nouvelle réduction de [...]* euros sera effectuée. Le volume des dépôts de la clientèle des entreprises devrait rester plus ou moins stable malgré une réduction ciblée des prêts de volume important par des ventes croisées. De même, l'Allemagne a fourni des chiffres corrigés à la baisse pour les segments régionaux et locaux de la banque d'entreprise, qui indiquent des parts de marché se situant autour de 25 % à Berlin (voir considérants 291 et suivants). Un taux de croissance annuel moyen de 2 % est attendu pour Berlin. La rentabilité sera nettement accrue grâce à l'optimisation des processus commerciaux et des services et à l'introduction de produits standards. Le nombre d'agences sera ramené de 73 à 35 pour tous les segments de la clientèle. La réorganisation du modèle de prix de Berliner Bank et de Berliner Sparkasse grâce à l'uniformisation de prix planchers (augmentés) et donc l'épuisement qui s'ensuit du potentiel de ventes croisées, ainsi qu'une division accrue des tâches entre les gestionnaires de comptes, devraient relever les marges positives.

Les causes des difficultés rencontrées dans le domaine des prêts immobiliers et la fourniture de garanties pour les fonds immobiliers doivent être cherchées, comme le mentionne la notification, dans les prévisions extrêmement optimistes d'une hausse de la valeur de l'immobilier à Berlin et dans les nouveaux Länder suivant la réunification de l'Allemagne. Se fondant sur ces prévisions, BGB avait accordé un grand nombre de prêts pour des immeubles commerciaux et avait créé, avant 1999, un nombre croissant de fonds immobiliers assortis de garanties étendues pour lesquelles, au début de la crise de l'immobilier à la fin des années 90, des corrections de valeurs et des réserves devenaient urgentes. En raison de la mise en œuvre incomplète d'un système d'alerte permettant de déceler les risques dans l'ensemble du groupe et en raison d'une analyse de risques inadéquate au niveau des départements, les mesures nécessaires pour y remédier n'ont pas été prises suffisamment tôt. Ce n'est qu'en 2000, à l'instigation de la présidence du groupe et des commissaires aux comptes et sur la base de l'audit spécial de BAKred qu'une vérification des valeurs a été menée sur la base de critères plus stricts, exigeant l'actualisation de nombreuses données immobilières. Cet audit a permis d'établir que la forme et la mise en œuvre pratique du système d'alerte n'étaient pas conformes aux exigences légales.

Lorsque les différents départements ont été réunis sous l'égide de BGB en 1994, c'est parce que le Land de Berlin, en tant qu'actionnaire, souhaitait créer une entité stratégique permettant un maximum d'effets de synergie. La loi bancaire ne permettait pas de créer une institution unique sans perdre aussi, conformément à l'article 40 de cette loi, la dénomination «Berliner Sparkasse» et le privilège hypothécaire revenant à BerlinHyp. L'absence de direction unique, que le droit des sociétés n'autorise pas, a signifié que la gestion des risques à l'échelle du groupe n'a pu être appliquée que graduellement. Des restrictions techniques dans le domaine informatique ainsi que des retards dans la constitution de données de qualité suffisante ont aggravé ces difficultés. Le service de gestion des risques n'a reçu que peu d'appui et a dû établir manuellement les données au sujet des risques. Cette gestion était donc toujours entachée d'erreurs potentielles, elle était incomplète et caractérisée par des délais de préparation très longs. Les procédures de notation interne n'étaient pas validées selon des méthodes statistiques.

Or, l'instauration d'une surveillance efficace des risques et la mise en place d'une nouvelle banque de données à la fin de 2002 a permis de garantir, sur le plan opérationnel, que les problèmes éventuels seraient recensés et corrigés en temps utile. Toutes les activités touchant aux risques immobiliers ont été regroupées dans une banque de données spéciale. Ces données forment la base d'un système de gestion des limites qui doit évaluer le potentiel de risque des opérations immobilières et les soumettre à différents plafonds. Ce système a permis de constituer une plateforme d'informations actualisées quotidiennement pour toutes les évaluations de risques immobiliers. Sur cette base, un nouveau rapport sur les risques immobiliers a été établi pour le directoire et le conseil de surveillance. Les procédures de notation ont été complètement remaniées en coopération avec DSGV et les banques régionales allemandes. Un redéploiement des cadres et la réduction du nombre de secteurs de 63 à 34 a également permis d'améliorer le contrôle des risques.

La simplification des structures du groupe et de gestion et l'introduction de systèmes de contrôle efficaces ont comporté notamment des améliorations structurelles dans les domaines de la gouvernance, du contrôle des risques, du contrôle/de la gestion des filiales de services immobiliers et l'homogénéisation de l'infrastructure informatique. Dans la nouvelle structure, c'est BGB lui‐même qui s'occupera des activités de banque de gros et de financement immobilier et qui centralisera le personnel. Landesbank Berlin combinera toutes les activités commerciales, y compris la totalité du segment de la banque de détail, mais à l'exception de la banque de gros et du financement de l'immobilier commercial. L'objectif d'une direction unique pour le groupe a été largement atteint. Les mesures prises pour améliorer les processus structurels et opérationnels ont consisté à désigner un comité d'examen des risques chargé d'effectuer une analyse très complète de tous les risques du groupe, à établir un registre des risques indépendant pour évaluer les risques opérationnels et à constituer des unités de gestion des risques dans la banque d'entreprise et le financement immobilier. Une équipe de projet a également été créée pour s'occuper des problèmes relevés dans les rapports d'audit. La surveillance des prêts existants représentant des risques importants sera dorénavant centralisée par le secteur de gestion des risques afin d'en améliorer l'évaluation.

Les rendements cibles avant impôts variant entre 6 et 7 % (selon la notification initiale) ou [...]* % (selon le plan à moyen terme révisé du 24 juin 2003) pour BGB en 2006 sont suffisants. En Allemagne, les taux de rendement avant impôts se sont situés, pour les banques régionales et les caisses d'épargne ou pour toutes les banques (100 premières), dans une fourchette de 12,6 à 17,6 % ou 13 à 16,5 % pendant la période 1995‐2000. Avec le temps, on a observé une réduction des taux de rendement du capital propre avant impôts, qui sont tombés de 17,6 % en 1995 à 12,6 % en 2000, en particulier dans le secteur des banques régionales et des caisses d'épargne. Sous l'effet de la détérioration de la situation économique et des difficultés du processus de concentration en Allemagne, les chiffres des années suivantes sont restés faibles puisqu'ils se sont établis, de 2001 à 2006, entre 7 % (2001) et 8,5 % (2006) pour les banques régionales et les caisses d'épargne et entre 9,9 % (2001) et 12 % (2006) pour l'ensemble du secteur. Le potentiel de redressement des banques régionales et des caisses d'épargne est fort limité à la fois par la suppression de la responsabilité institutionnelle («Anstaltslast») et de la responsabilité pour défaillance («Gewährträgerhaftung»), ainsi que par Bâle II. Les rendements cibles avant impôts d'environ 6 à 7 % (selon la notification initiale) ou de [...]* % (selon le plan à moyen terme du 24 juin 2003) sont directement comparables aux rendements d'établissements concurrents, étant donné que le ratio de fonds propres de base pendant la phase de restructuration contenait une «marge de sécurité», afin d'assurer le refinancement sur le marché des capitaux, devant compenser partiellement l'absence totale de réserves occultes. Par conséquent, le ratio de fonds propres de base prévu de [...]* % devait être nettement plus élevé que le ratio de fonds propres de base moyen de 6,1 % pour les banques régionales et les caisses d'épargne dans la période 1995‐2000. Grâce à la marge de sécurité d'environ [...]* %, le taux de rendement du capital propre — pour des produits avant impôts de valeur égale — a également diminué d'environ [...]* % par rapport aux concurrents, car les produits avant impôts se rapportaient à un montant plus important de fonds propres.

Le simple fait qu'il appartient à l'État ne remet pas en cause la possibilité et l'utilité de restructurer le groupe. Infliger un désavantage aux entreprises publiques est contraire à l'article 295 du traité CE. Une commission parlementaire et le procureur de Berlin examinent actuellement s'il y a des interventions abusives dues à la propriété publique. Le Land de Berlin a du reste l'intention de privatiser BGB.

L'activité de LBB est d'ailleurs influencée d'une manière déterminante par deux particularités. D'abord, conformément à l'article 3, paragraphe 6, de la loi LBB, cet établissement doit poursuivre des activités spéciales d'intérêt public, telles que la promotion de l'épargne et la gestion des comptes courants, même pour la clientèle peu solvable («un compte courant pour tous»). Par conséquent, une partie disproportionnée de sa clientèle se situe dans les couches de population à faible revenu, ce qui compromet sensiblement son potentiel de rendement. Des réformes ne peuvent être apportées qu'à plus long terme. Par ailleurs, la faiblesse économique structurelle de la région de Berlin continue à peser et se traduit par un niveau de recettes par client privé inférieur de quelque 15 % à la moyenne nationale. La plupart de ses concurrents à Berlin peuvent compenser cet inconvénient par leur présence dans d'autres régions. Le rachat de l'ancienne Ost‐Berliner Sparkasse a donné à LBB une part nettement plus élevée à Berlin‐Est, qui était structurellement particulièrement faible. Parmi la clientèle de LBB, 55 % étaient de Berlin‐Est, qui ne représente que 37,5 % de tous les résidents berlinois. Ces facteurs particuliers continueront à jouer un rôle après la privatisation éventuelle.

Sur la base du plan à moyen terme remanié du 24 juin 2003, l'Allemagne a également fourni une quantification des effets des propositions des conseillers de la Commission (par exemple, augmentation de la provision pour risques), de la cession déjà promise des services immobiliers et de la défaisance d'IBB et a expliqué que les effets à moyen ou à long terme de ces trois mesures étaient limités.

La Commission ayant demandé des précisions, l'Allemagne et la banque ont indiqué quelles seraient les conséquences d'une cession séparée de Berliner Bank d'ici à la fin de 2005 pour la viabilité du reste du groupe. Selon l'Allemagne, cette cession aura des effets néfastes sur la planification à moyen terme du groupe. Au total, on observerait des effets uniques entre 2003 et 2005 d'environ — [...]* euros, dont [...]* pour les frais exceptionnels de la cession, le reste pour les provisions pour le personnel, l'informatique, les bâtiments et les autres coûts de la restructuration. À moyen et à long terme, le résultat prévu avant impôts pour 2006 de [...]* euros (selon le plan à moyen terme remanié et sur la base de ces trois mesures) diminuerait d'environ [...]* euros pour tomber à un peu moins de [...]* euros, dont [...]* en raison de la disparition de la contribution de Berliner Bank aux résultats du groupe, le reste étant dû au report de la réduction de personnel, à la perte de l'augmentation prévue du produit des commissions et des coûts (fixes) rémanents (en particulier en rapport avec les déséconomies d'échelle du back‐office). Les rendements du capital propre tomberaient de [...]* points de pourcentage pour s'établir à [...]* % en l'an 2006. Ce calcul se fonde du moins sur l'hypothèse qu'afin de maximaliser le nombre d'acquéreurs intéressés, Berliner Bank serait cédée en tant que banque indépendante, ce qui comporterait des coûts plus élevés que la vente d'actifs ou d'une division opérationnelle. En outre, la défaisance de Berliner Bank ramènerait la part de résultat de la banque de détail dans l'ensemble des activités de BGB d'un peu plus de [...]* % à environ [...]* % et la part des activités sur le marché des capitaux augmenterait en proportion d'un peu plus de [...]* % à environ [...]* % [...]*.

La Commission a demandé à l'Allemagne et à la banque de quantifier en outre les conséquences d'une cession séparée de BerlinHyp pour la fin de 2006 pour la viabilité du reste du groupe. D'après l'Allemagne et la banque, cette cession aurait les effets préjudiciables suivants pour le reste du groupe ou imposerait les conditions suivantes, que l'acheteur ne pourrait pas nécessairement satisfaire: l'acquéreur devrait reprendre autant que possible le refinancement interne (actuellement quelque [...]* euros) à des conditions comparables, c'est‐à‐dire en ayant une notation au moins aussi bonne que Landesbank Berlin, ainsi que la garantie fournie par BGB pour BerlinHyp, afin d'éviter de devoir recourir à la méthode des gros crédits (estimation du volume actuel: environ [...]* euros). L'acheteur devrait également offrir au moins la valeur comptable de BerlinHyp sous peine d'entraîner des dépréciations de la valeur comptable de [...]*, qui risqueraient de compromettre la viabilité du reste du groupe. Même un résultat négatif de la procédure d'appel d'offres comporterait le risque d'autres réductions des valeurs comptables. Une cession sans atteinte grave au plan de restructuration ne serait possible que si la coopération commerciale entre BerlinHyp et le groupe pouvait être maintenue. L'obligation de procéder à une vente séparée exigerait une réduction unique de la valeur comptable actuelle ([...]* euros) de [...]* euros pour arriver à la valeur comptable du capital propre de BerlinHyp, à savoir 519 millions d'euros. Les prévisions de recettes avant impôts en 2006 pour le reste du groupe diminueraient de [...]* euros supplémentaires (différence entre la perte du résultat prévu de BerlinHyp d'environ [...]* euros et les intérêts sur le produit attendu de la vente d'environ [...]* euros). Cette conséquence, s'ajoutant à la cession séparée de Berliner Bank, entraînerait une nouvelle baisse du rendement du capital espéré pour 2006 pour le reste du groupe d'environ [...]* %, ce qui le ramènerait à un peu plus de [...]* % au total, ainsi qu'un ratio de fonds propres de base d'à peine plus de [...]* %.

L'Allemagne a soumis un plan à moyen terme relatif à l'évolution des postes du bilan et du compte de profits et pertes de 2001 (situation effective) à 2006 (plan), qu'elle a actualisé plusieurs fois pendant la procédure en fonction des nouveaux engagements de cession, de fermeture et de réduction. Suivant le plan à moyen terme soumis en juin 2003, qui tient déjà compte de la cession des services immobiliers et d'IBB ainsi que de l'ensemble des mesures initialement envisagées, les effets suivants sont attendus pendant la période de restructuration 2001‐2006 dans les différents secteurs d'activité. Parmi les postes figurant dans le plan à moyen terme, seuls l'actif du segment et le nombre de salariés sont indiqués ici à titre d'exemple.

Dans le secteur de la clientèle d'entreprise, relevant de la banque de détail, c'est‐à‐dire celle des petites et moyennes entreprises (et non les gros clients), on s'attend à une diminution de l'actif du segment d'un peu moins de [...]* euros en 2001 à environ [...]* euros en 2006 (d'un peu moins de [...]* euros, soit [...]* %). En même temps, l'effectif serait réduit d'un peu plus de [...]* %. Là encore, la cession ultérieure promise de Berliner Bank n'est pas non plus prise en considération dans ces chiffres.

La réduction des activités sur les marchés des capitaux entraîne une réduction de l'effectif d'environ [...]* %, tandis que l'actif du segment diminuerait d'environ [...]* euros pour tomber d'environ [...]* euros en 2001 à environ [...]* euros en 2006. Par rapport au plan initial, l'accent est mis davantage sur les activités moins risquées. Le passif du segment serait réduit beaucoup plus nettement, de plus de [...]* %.

Grâce à l'abandon graduel des activités «gros clients/international», l'actif de ce segment serait réduit d'environ [...]* et le nombre de salariés, d'environ [...]* %. Les éléments subsistant à l'issue de la phase de restructuration, principalement en raison de contrats et d'accords à long terme, seraient une nouvelle fois diminués après 2006.

Avec de nouvelles réductions des actifs, par exemple dans la gestion des intérêts ou par la cession des activités spécialisées d'IBB (environ 20 milliards d'euros d'actif du segment) et des effets de concentration, ces mesures se traduiraient finalement par une réduction de [...]* euros, soit [...]* % du total du bilan, qui serait ainsi ramené d'environ 189 milliards d'euros en 2001 à environ [...]* euros en 2006. Abstraction faite de la cession d'IBB, dont la qualification de contrepartie est douteuse (19) , on obtient une réduction du total du bilan d'environ [...]*.

En ce qui concerne les parts de marché, celles‐ci correspondent au segment clientèle privée et clientèle d'entreprise pour Berlin parce qu'il s'agit d'activités régionales. Par contre, le marché du financement immobilier et le marché des capitaux sont nationaux et, dans le dernier cas, essentiellement international. Les parts de marché dans les segments de la clientèle privée et d'entreprise de Berlin ont été corrigées en baisse par rapport aux chiffres figurant dans la notification (et ramenés à des parts de marché d'un peu plus de 20 à un peu plus de 40 % pour la clientèle privée, et autour de 25 % pour la clientèle d'entreprise), parce que les rapports de BGB à la banque centrale du Land pour les statistiques qui s'y rapportent ne donnaient pas la ventilation régionale et thématique requise (voir considérants 291 et suivants).

Dans le secteur des entreprises, on assistera à une lègère réduction de la part de marché de l'activité de prêt entre 2001 et 2006, tandis que celle des dépôts restera quasi constante.

Au cours de la procédure, l'Allemagne a déclaré que BGB avait examiné très attentivement la possibilité d'offrir d'autres contreparties. Or, à part la vente des services immobiliers, à laquelle il s'était engagée au début, mais qui n'était pas prévue dans le plan initial, aucune autre contrepartie n'était possible [...]*.

Les contreparties sont globalement adéquates. Le total des aides utilisé comme référence pour vérifier leur adéquation comprend l'apport de capital du Land, à hauteur de 1,755 milliard d'euros, et la valeur d'aide de la protection générale contre les risques, qui correspond sur le plan financier tout au plus aux 6,07 milliards d'euros du scénario le plus pessimiste. BGB verse une commission de 15 millions d'euros par an à titre de contrepartie pour cette protection générale.

Dans sa décision d'ouvrir la procédure, la Commission a trouvé un élément de distorsion du marché dans la possibilité de développer les activités sur la base des ratios de solvabilité requis par la réglementation de surveillance bancaire. Or, l'Allemagne considère qu'il n'est pas possible de déduire des règles prudentielles de base qu'un apport de fonds propres d'un milliard d'euros puisse augmenter les actifs pondérés des risques jusqu'à raison de 25 milliards d'euros. Ce n'est que s'il y a simultanément un apport de fonds propres de base et de capital de deuxième catégorie que la banque peut augmenter ses actifs pondérés des risques à raison de 25 fois le montant de l'apport de fonds propres de base. Si une banque ne dispose pas d'un capital de deuxième catégorie non comptabilisable d'un montant correspondant à l'apport de capital, il est d'emblée impensable que le facteur 25 puisse s'appliquer. Il ne paraît pas correct de considérer le développement d'une activité qui ne serait rendu possible que par du capital de deuxième catégorie dont la banque dispose de toute façon, comme une distorsion du marché provoquée par un apport de fonds propres de base qualifié d'aide. Il convient donc de limiter d'emblée la distorsion maximale possible sur le marché à 12,5 fois le montant d'une aide sous forme d'injection de capital.

De surcroît, le ratio (théorique) de fonds propres de base de 4 % ou le ratio de fonds propres total de 8 % correspondent au minimum requis en la matière. Les établissements de crédit ont besoin de fonds propres nettement supérieurs s'ils veulent bien gérer leurs affaires et disposer de la marge de manœuvre nécessaire pour effectuer des opérations sur les marchés financiers. D'après les estimations de BAFin, un ratio de fonds propres de base de [...]* % et un ratio de fonds propres total de [...]* % sont absolument indispensables, du point de vue du marché, pour assurer la liquidité de BGB et ne pas compromettre la poursuite de la restructuration (voir lettre de BAKred du 29 juin 2001).

Dans sa réponse à l'ouverture de la procédure, l'Allemagne a déjà proposé, à titre de contrepartie supplémentaire, de scinder le secteur des services immobiliers (IBAG, IBG, LPFV) de BGB. Les effets de la protection contre les risques sont axés sur cette activité qui en elle‐même n'est pas soumise aux conditions en matière de ratios de solvabilité et qui peut tout aussi bien être menée par n'importe quelle autre société ne disposant pas d'un agrément bancaire. La protection contre les risques vise les anciennes activités, pour l'essentiel des fonds déjà placés, et non les nouvelles. On pourrait considérer à la rigueur que ces nouvelles activités n'ont été possibles que grâce à la protection contre les risques, mais la distorsion du marché se limiterait alors en tout état de cause au volume total de ces activités. En 2002, le volume d'activité d'IBV dans les fonds d'investissement devait atteindre [...]* euros au total. Pour Bavaria, on s'attend à un volume de projets de [...]* euros au total en 2002. De ce fait, la totalité des activités nouvelles d'IBAG tourne autour de [...]* euros. Or, la protection contre les risques ne pourrait produire ses effets pour les activités nouvelles d'IBAG que jusqu'à la fin de la procédure de restructuration, fin de 2006. Après cela, IBAG sera une entreprise saine et efficace qui pourra soutenir la concurrence par ses propres forces. Par conséquent, la protection contre les risques ne peut tout au plus être considérée comme une distorsion du marché que pour les activités nouvelles d'IBAG jusqu'à la fin de 2005, ce qui représente entre 2002 et 2005, [...]* euros au total. Ce volume total de distorsion du marché se situe entre 2,7 milliards d'euros, dans le scénario le plus favorable de l'intervention effective du Land de Berlin au titre de cette protection, et 6,1 milliards d'euros selon l'hypothèse la plus pessimiste. Pour déterminer la distorsion du marché causée par la protection contre les risques, il faudrait donc que la Commission retienne la valeur calculée de [...]* euros correspondant aux activités nouvelles d'IBAG jusqu'au terme de la phase de restructuration ou, à la rigueur, calculer cette distorsion sur la base d'une valeur d'aide à ce titre correspondant l'hypothèse la plus pessimiste (6,07 milliards d'euros).

L'Allemagne a en outre fait valoir que pour des raisons de concurrence, il ne convenait pas de céder Berliner Bank avant la cession de la participation du Land de Berlin dans BGB. Les contreparties dans la banque de détail sont suffisantes: cession de Weberbank, d'Allbank et des filiales étrangères BGB Polska et Zivnostenska Banka; abandon des six centres allemands pour la clientèle privée et fermeture d'environ 90 succursales, surtout à Berlin. En outre, ces contreparties correspondent globalement, si elles n'y sont pas supérieures, à ce que la Commission a exigé dans des décisions antérieures sur la restructuration de banques.

Comme la Commission avait soulevé de nouvelles objections, principalement pour le motif que les mesures de fermeture et de cession déjà prises ou qui devaient encore être réalisées n'avaient guère modifié la position dont BGB jouit sur le marché de la banque de détail à Berlin, l'Allemagne et le Land de Berlin se sont finalement décidés tout de même à s'engager à céder Berliner Bank. Conformément à cet engagement, l'Allemagne promet de veiller à ce que le groupe Bankgesellschaft cède sa division «Berliner Bank» sous forme d'unité économique, avec la marque et l'ensemble de la clientèle, des succursales et du personnel, par une procédure ouverte, transparente et non discriminatoire, avec effet au 1er octobre 2006.

Les risques n'ont pas été surévalués dans le processus de restructuration. Ils se fondaient en tout cas sur les informations disponibles au sujet de LPFV en janvier 2002. Il est possible que l'évaluation des risques se modifie sous l'effet de facteurs macroéconomiques et d'une gestion intensive des valeurs immobilières pendant la durée des garanties. Cependant, selon les accords de libération des engagements de LPFV conclus avec IBG et les modalités de la protection de LPFV par le Land de Berlin, seuls les montants effectivement appelés sur les garanties constituées sont remboursables par ce Land. Ce dernier a un droit d'intervention et d'orientation auprès de LPFV afin de garantir une gestion de haute qualité.

Des mesures de contrôle appropriées ont été prises pour exclure une couverture multiple des risques. Ceux qui découlent de la rénovation et des droits de rachat obligatoires ne se cumulent pas; ils sont interchangeables. Ce facteur a été pris en compte dans la description des risques de LPFV. Il y a cependant une couverture multiple des risques dans le cas des garanties de location et des garanties de prêt du groupe BGB. LPFV vérifie les demandes d'intervention au titre des garanties de location sur le plan juridique, factuel et comptable. Depuis janvier 2003, la société BCIA Berliner Gesellschaft zum Controlling der Immobilien-Altrisiken mbH, détenue à 100 % par le Land de Berlin, assure un contrôle pour le compte de ce dernier de manière à exclure plusieurs demandes d'intervention au titre de la garantie de location. BCIA vérifie en détail l'ensemble des services fournis par LPFV auxquels se rapporte la reprise d'engagements par le Land sur le plan juridique, factuel et comptable, ainsi que la légitimité de toute demande au titre de la garantie de location et des garanties de bilan. Le Land dispose en BCIA d'un appareil puissant et efficace permettant de minimiser les dommages; la loi sur les garanties du 16 avril 2002 interdit en effet tout versement à des tiers en liaison avec des risques faisant l'objet d'une protection s'il n'y a pas d'obligation légale.

Plus précisément, le Land et BCIA, sur les activités desquels le parlement doit recevoir un rapport trimestriel, détiennent en vertu de l'accord détaillé les droits d'approbation, de contrôle, d'instruction et autres droits analogues à l'égard des sociétés bénéficiant de la protection contre les risques et dont l'exercice est régi dans des règles de compétence et de procédure:

La banque fournit une contribution propre importante en cédant des actifs et des filiales qui ne sont pas indispensables à la survie à long terme de l'entreprise. Il s'agit de participations essentielles, d'ailleurs rentables, qui doivent être vendues par une procédure ouverte et transparente. À cela s'ajoute la cession prévue du secteur des services immobiliers. BGB ne peut pas fournir d'autres contributions propres, car il a déjà fait tout ce qu'il pouvait en 2001 pour réduire ses actifs à risque de manière à contrer dans toute la mesure du possible les lourdes pertes de fonds propres et à soutenir ses ratios de fonds propres.

Les ratios de fonds propres de base et le ratio de fonds propres total, autorisés à titre provisoire et visés à partir de 2003 selon le plan de restructuration, sont indispensables. Il est urgent pour la survie de l'entreprise d'atteindre le ratio de fonds propres de base provisoirement autorisé de 5 % et le taux de fonds propres total de 9,7 %, ainsi que le ratio de fonds propres de base d'environ 7,5 %, visé à partir de 2006, et un ratio de fonds propres total d'environ 12 %, de même qu'une bonne notation par les agences de notation financière. Eu égard à [...]* ainsi qu'à la situation de liquidités [...]* de BGB, une dotation en fonds propres supérieure à la moyenne est indispensable pour [...]*.

Le ratio de fonds propres de base et le ratio de fonds propres total moyens des banques régionales et caisses d'épargne se situaient dans une fourchette de 5,7 à 6,8 % et de 8,9 à 10,2 % entre 1995 et 2000. Le ratio de fonds propres de base provisoirement autorisé par BGB, qui est de 5 %, se situe au‐dessous de la moyenne à long terme de banques comparables, tandis que le ratio de fonds propres total provisoirement autorisé, qui est de 0,1 %, n'est que marginalement inférieur à la valeur moyenne des années 1995 à 2000. Ces ratios paraissent très prudents et ne tiennent pas compte des problèmes particuliers de BGB.

Les ratios de solvabilité de l'ensemble du marché, comprenant donc les banques privées et publiques en Allemagne, se situent, notamment du fait que la garantie intitulée «Gewährträgerhaftung» n'existe pas dans le secteur bancaire privé, dans des fourchettes de 6,3 à 7,3 % (ratio de fonds propres de base) ou de 10,4 à 11,3 % (ratio de fonds propres total). Déjà avant la suppression de la «Gewährträgerhaftung» pour les banques publiques, les ratios de solvabilité des banques régionales/caisses d'épargne devraient se rapprocher lentement du niveau plus élevé des banques privées. De ce fait, le taux moyen des ratios de fonds propres de ces établissements devrait, toutes choses égales d'ailleurs, passer de 9,6 % à environ 10,9 % en 2006, ce qui réduira la marge de fonds propres de BGB si l'on retient le ratio de fonds propres prévu dans le plan d'assainissement pour 2006, de [...]* % à environ [...]* % seulement.

Par conséquent, pour apprécier le ratio de fonds propres, il n'y a pas lieu de se fonder sur le minimum réglementaire de 8 %, d'ailleurs porté déjà à 8,4 % par BAFin et qui, compte tenu de la volatilité, se situe pratiquement autour de 8,6 %. En réalité, le marché des capitaux et les agences de notation recourent généralement à des indicateurs appropriés qui présentent des ratios de fonds propres nettement plus élevés et ayant pour effet de ramener la marge de fonds propres, apparemment élevée, d'un peu moins de [...]* % à environ [...]* %.

Un ratio de fonds propres supérieur à la moyenne est [...]* indispensable en 2006. Les agences de notation attachent une importance considérable à la structure du capital et ont déjà appelé par le passé à une amélioration du ratio de fonds propres de base de BGB. Eu égard à la corrélation étroite qui existe entre la notation de solidité financière et à long terme et la suppression prochaine de la «Gewährträgerhaftung», une amélioration notable du ratio de solidité financière est indispensable pour éviter des effets négatifs sur l'ampleur et les coûts du refinancement. De plus, du fait de la réévaluation des actifs à risque selon Bâle II, le besoin de fonds propres va probablement augmenter à partir de 2006 à cause de la volatilité accrue de ce type d'actifs.

IV. OBSERVATIONS DE TIERS

Berliner Volksbank fait valoir que l'autorisation des aides à la restructuration notifiées sur la base de l'article 87, paragraphe 3, du traité n'est pas envisageable. Ces aides ne relèvent pas des notions juridiques de «Anstaltslast» et «Gewährträgerhaftung» et il ne s'agit donc pas d'aides existantes.

Certes, des aides à la restructuration pourraient se justifier dans certains cas par les conséquences néfastes graves de l'insolvabilité d'une banque pour le système bancaire et pour la confiance du public. Cependant, contrairement à ce qui était le cas dans les affaires sur lesquelles la Commission avait statué précédemment, le bénéficiaire a en l'espèce des activités limitées à l'échelon régional et les aides n'affectent qu'un petit nombre de concurrents, qui ressentiraient donc d'autant plus les distorsions de la concurrence, et en particulier Berliner Volksbank, qui est en concurrence avec BGB pour ses trois secteurs d'activité.

Le montant et l'intensité de l'aide doivent se limiter au minimum nécessaire à la restructuration, mais tel n'est apparemment pas le cas. La garantie du Land pour les risques liés au secteur de l'immobilier revient à une obligation illimitée de financement supplémentaire, car l'obligation d'intervention du Land de Berlin ne peut actuellement être évaluée et revient donc à signer un «chèque en blanc» pour couvrir les pertes futures. Or, l'entreprise ne doit pas pouvoir disposer de liquidités excédentaires. Déjà par son montant (21,6 milliards d'euros) et par sa durée (trente ans), la garantie est disproportionnée et confère à la banque une solvabilité pratiquement illimitée; elle a donc des effets de distorsion considérables sur la concurrence. En indemnisant totalement la banque des risques liés aux services immobiliers dans la banque opérationnelle, BGB obtient «carte blanche» pour faire des offres à n'importe quelles conditions, par exemple dans le cas de cessions ou de la location de biens immobiliers. Même si la banque devait ainsi subir des pertes, celles‐ci seraient pleinement couvertes par le Land de Berlin. Par conséquent, la garantie constitue un engagement de financement supplémentaire illimité dans son montant qui ne saurait, par sa nature même, être autorisé et qui ne trouve pas de définition dans la législation correspondante. En outre, l'injection de capital, s'ajoutant à la protection contre les risques, assure une double couverture. Pour déterminer l'équivalent-subvention de la garantie, il convient de songer que celle‐ci sera certainement appelée dans une large mesure. Dans le scénario le moins favorable, le Land interviendrait pour 6,1 milliards d'euros. Comme il est réaliste de s'attendre à ce que la garantie doive jouer (encore que l'intervention n'ait apparemment pas pu être chiffrée), l'intensité d'aide de la garantie correspond à son montant nominal.

Le marché des services financiers se caractérise par une forte concurrence sur les conditions pratiquées et par une pression considérable sur les marges. Il faut donc s'attendre à ce que BGB répercute totalement sur le marché l'avantage conféré par les aides et fausse de la sorte considérablement la concurrence au détriment de ses concurrents. Cela pose un problème particulier parce que l'aide en cause est accordée à la première entreprise du marché dans la région de Berlin/Brandebourg, où sa part de marché, pour ses opérations de prêt, se situe, d'après ses propres estimations, à un peu moins de 50 % et où elle possède un peu plus de la moitié des agences bancaires. BGB fait directement concurrence à Berliner Volksbank dans ses domaines d'activité principaux, celui de la clientèle privée et celui des petites et moyennes entreprises, et dispose d'ores et déjà d'une part de marché plusieurs fois supérieure à celle de Berliner Volksbank. L'aide contribue par conséquent à une nouvelle consolidation du pouvoir économique sur le marché bancaire berlinois. La présence relativement forte de BGB s'explique aussi par sa stratégie multimarques, car elle exerce ses activités par l'intermédiaire de plusieurs établissements sous différentes marques ou dénominations commerciales. BGB poursuit une stratégie commerciale détachée des stratégies de rentabilité et qui a eu pour effet d'évincer ses concurrents grâce aux conditions qu'elle pratique en bénéficiant de ces subventions.

Faute de formule cohérente permettant un assainissement durable, le plan de restructuration présenté n'est pas de nature à rétablir la viabilité à long terme de l'entreprise. Il se fonde sur des hypothèses trop optimistes, n'est pas suffisamment concret et met par trop l'accent sur les aspects positifs. Il n'est pas non plus de nature à assurer la rentabilité à long terme de l'entreprise et donc sa viabilité, car il ne fixe pour objectif qu'un taux de rentabilité de 6 à 7 %, soit la moitié de la moyenne normale du secteur. Enfin, le projet de restructuration ne mentionne pas les obligations de remboursement résultant de l'application des règles sur les aides d'État dans le cadre de la procédure d'examen en cours de la cession de WBK à la banque régionale en 1993.

La condition prévue dans les lignes directrices de la Commission, selon laquelle des mesures doivent être prises pour atténuer autant que possible les conséquences défavorables de l'aide pour les concurrents par une limitation de la présence du bénéficiaire de l'aide sur les marchés en cause à l'issue de la période de restructuration, n'est pas suffisamment respectée, car les activités menées par l'entreprise en cause sur les marchés considérés doivent même encore être développées. D'après le programme de restructuration, les profits dans les segments de la clientèle privée et des entreprises doivent pouvoir augmenter et la fermeture de plusieurs agences en dehors de Berlin doit pouvoir être compensée surtout par le recentrage et le développement de ses activités à Berlin. BGB n'envisage de se retirer que des marchés géographiques où sa présence était encore marginale. La fermeture annoncée d'agences ne peut réduire la présence de BGB sur le marché; elle correspond à une tendance générale des marchés des services financiers en Allemagne, où le nombre de banques est considéré comme excessif. Il y a lieu d'évaluer l'ampleur des contreparties à fournir par BGB en fonction de sa position dominante sur le marché bancaire berlinois, car c'est dans cette région que les distorsions de concurrence sont les plus sensibles. À titre de contrepartie des distorsions de concurrence provoquées par l'aide, la Commission devrait envisager la cession d'une partie du groupe BGB. On pourrait songer par exemple à celle de Berliner Bank, dont les parts de marché sur les différents segments correspondent à celles de Berliner Volksbank. La cession de Berliner Bank présente l'avantage qu'il s'agit d'un établissement largement autonome sur le plan de l'organisation qui a une présence indépendante sur le marché et qui pourrait sans gros problème être repris par un concurrent. L'ordre de grandeur de l'activité cédée constituerait, vu le montant de l'aide, une contrepartie appropriée pour les distorsions considérables de la concurrence entraînées par l'aide.

Outre les garanties publiques («Anstaltslast» et «Gewährträgerhaftung») et la cession de Wohnbau-Kreditanstalt à Landesbank Berlin, l'aide en cause n'est que l'une des nombreuses mesures de soutien financier public en faveur de BGB. Il y a donc cumul d'aides, élément qui doit également être retenu dans la détermination des contreparties à l'aide à la restructuration.

Il existe en outre des indications d'autres aides. Le sénat négocie la reprise de la banque avec des investisseurs bien précis. La cession ne se fait pas au prix du marché, car la procédure d'appel d'offres n'est pas ouverte à tous et n'est pas transparente et non discriminatoire.

La stratégie future de la banque semble consister surtout à réduire ses activités, ses capacités et son infrastructure et à se recentrer sur ses activités régionales de clientèle privée et d'entreprise. Ce plan ne peut se fonder que sur l'hypothèse que ces marchés régionaux et la part que la banque en détient vont s'accroître. Or, on peut relever certaines incertitudes et contradictions quant aux parts de ces marchés détenues par la banque. On peut se demander du reste si cette dernière peut effectivement se fonder sur une base de clientèle solide; ainsi, la marque «Berliner Bank» présente certaines faiblesses à cet égard. Vu les problèmes du financement immobilier dans le passé, ses perspectives de succès sont, elles aussi, sujettes à caution. Le maintien d'une part considérable des opérations sur le marché des capitaux ne relève pas de l'activité normale d'une banque régionale.

Le succès de la mise en œuvre d'un plan de restructuration dépend essentiellement de la réalisation des projets ambitieux de réduction du nombre de salariés et d'instauration d'un nouveau système de contrôle des risques, ainsi que de l'amélioration des systèmes d'information. Or, le succès n'est pas garanti, car les mesures prises jusqu'à présent pour réduire l'effectif n'ont pas atteint les objectifs visés et risquent de se heurter à l'opposition des salariés et des syndicats. En outre, une bonne partie des réductions réalisées jusqu'à présent s'expliquent par des mesures d'externalisation, dont il ne faut cependant pas attendre une baisse des coûts à long terme. Il est au contraire probable que les coûts liés au transfert de salariés devront être supportés par la banque sous forme de coûts de services plus élevés.

Conformément au point 34 des lignes directrices, la banque doit dorénavant pouvoir affronter la concurrence en ne comptant plus que sur ses propres forces. Or, il est douteux que le taux de rendement des fonds propres fixé à 7 % pour 2006 soit suffisant à cet effet. On ne peut donc pas tabler sur le rétablissement de sa viabilité à long terme. Ce rendement faible ne saurait pas non plus être justifié par des missions de service public, qui n'ont pas à être prises en considération pour l'appréciation des rendements.

V. COMMENTAIRE DE L'ALLEMAGNE SUR LES OBSERVATIONS DE TIERS

L'Allemagne a commenté les observations de Berliner Volksbank et du tiers anonyme comme suit. Les considérations émises par Berliner Volksbank sur l'existence d'aides anciennes ne sont pas fondées. Il n'y a pas de ressources financières considérables qui seraient constituées par de prétendues aides; dans ce cas, le groupe n'aurait en effet pas de difficulté à se maintenir en vie. De surcroît, la Commission a considéré que les garanties intitulées «Anstaltslast» et «Gewährträgerhaftung» sont des aides existantes et ne peuvent donc être retenues à la charge de BGB. L'injection de capital accordée à titre d'aide au sauvetage doit effectivement être mise à la disposition de la banque à titre permanent, mais cette pratique est conforme aux lignes directrices et aux décisions de la Commission sur des aides à la restructuration. La Commission examine le transfert de WBK à LBB dans le cadre d'une procédure séparée, mais ne le qualifie pas d'aide.

Le plan de restructuration contient tous les documents nécessaires et ils sont suffisamment détaillés. L'Allemagne le considère comme une base stable pour asseoir la viabilité de BGB. La rentabilité de l'ensemble du secteur bancaire allemand a nettement baissé à cause de la conjoncture économique difficile. Les rendements moyens du capital sont tombés de 11,2 % en 1999 à un peu plus de 9,3 % en 2000 pour baisser encore à 6,2 % en 2001. Dans ses communications, le gouvernement fédéral présente séparément les résultats de chaque secteur pour la période 2001‐2006 en les ventilant comme suit: total des revenus, résultat d'exploitation avant et après provision pour risques, et bénéfice avant impôts.

Il existe donc un plan complet. Les différentes mesures ont encore été précisées depuis lors et inscrites en détail au niveau des secteurs d'activité dans un plan global complet. Deux instruments spéciaux complétant le contrôle normal des résultats ont été mis au point en vue de sa réalisation, l'un pour les mesures générales et l'autre pour les mesures touchant le personnel. Ceux‐ci permettent de comparer chaque mois les valeurs prévues et les valeurs réelles et donc de contrôler en permanence le succès de la mise en œuvre du plan.

La banque considère que seul le financement de l'immobilier constitue un domaine d'activité typique d'une banque régionale. Il ne comprend pas le secteur des services immobiliers, dans lequel s'est produit l'essentiel des pertes, qui ont en fait nécessité l'assainissement de la banque et la protection publique contre les risques. BGB a proposé de céder cette activité à titre de contrepartie. La provision constituée à l'égard des prêts immobiliers n'est pas non plus insuffisante.

Plusieurs mesures seront prises à l'avenir tant pour les activités nouvelles que pour les activités existantes et, en ce qui concerne le contrôle, afin de réduire nettement les risques liés au secteur financement immobilier. Les activités nouvelles seront recentrées sur les localisations intéressantes, les risques seront diversifiés par des activités suprarégionales en Allemagne, le secteur international sera abandonné pour une large part, ainsi que des segments à risques, notamment la construction. Pour les activités existantes, BGB aura recours à des spécialistes pour les engagements risqués; il actualisera et réévaluera les portefeuilles. En ce qui concerne le contrôle, un système de contrôle des risques à l'échelle du groupe sera institué, qui à son tour fournira la structure nécessaire pour les divers instruments de contrôle. Il s'agit notamment d'un système de limitation des risques de marché et de contrepartie, d'un système d'alerte précoce, de stratégies d'assainissement, ainsi que d'une équipe spéciale pour les engagements intéressant plus d'une filiale bancaire.

Contrairement à ce que pense Berliner Volksbank, la restructuration diminue la présence de BGB sur le marché par l'abandon des secteurs gros clients et secteur public, ainsi que la réduction d'autres domaines d'activité. Il n'est pas logique sur le plan commercial d'abandonner la banque de détail, car une telle mesure porte atteinte à l'activité essentielle de l'entreprise et pourrait compromettre les perspectives de privatisation. De surcroît, la présence sur le marché de BGB dans la banque de détail n'est pas renforcée. La banque se retira totalement du Land de Brandebourg, à l'exclusion de Potsdam. Dans le Land de Berlin, sa présence est nettement réduite par la fermeture de succursales.

La protection contre les risques ne constitue pas un «chèque en blanc pour les risques futurs» parce que les risques en question sont tous anciens. Les risques liés aux opérations effectuées après le 31 décembre 2001 ne sont généralement pas couverts et les risques liés aux fonds immobiliers ne le sont que pour les fonds créés le 31 décembre 2000 au plus tard.

La protection contre les risques ne donne pas non plus «carte blanche pour faire des offres à n'importe quelles conditions, par exemple dans le cas de cessions ou de la location de biens immobiliers». L'accord détaillé permet au Land de réserver son consentement dans les cas prévus à l'article 17, paragraphe 2, à l'article 35, paragraphe 2, et à l'article 42, paragraphe 5. De surcroît, l'article 46 de cet accord fait obligation aux sociétés bénéficiaires de faire de leur mieux pour limiter autant que possible l'intervention du Land, de tirer le meilleur profit des actifs visés par la garantie des valeurs comptables et de donner en location ou d'utiliser d'une autre manière les biens d'une façon optimale. Toute infraction à ces dispositions rend la société considérée responsable des dommages.

La protection contre les risques ne constitue pas non plus un engagement de financement supplémentaire d'un montant illimité. En effet, contrairement à l'obligation de financement supplémentaire prévue par le droit des sociétés, par exemple, l'obligation du Land de Berlin au titre de la protection contre les risques est limitée à la fois dans son montant et dans son objet, c'est‐à‐dire les risques énumérés dans l'accord détaillé déjà couverts au 31 décembre 2001. La protection contre les risques est, elle aussi, suffisamment détaillée. L'accord de principe du 20 décembre 2001 donne déjà la liste exhaustive des sociétés bénéficiant des garanties de prêts et des garanties de bilan, liste que l'accord détaillé n'a modifiée que sur des points de détail. Les participations et autres liens juridiques sont énumérés dans l'accord détaillé et les contrats qui y sont visés. De même, l'étendue des risques couverts par cette protection est suffisamment précisée.

Le ratio de fonds propres visé par BGB n'est pas trop élevé; en effet, la confiance des actionnaires et investisseurs dans BGB est atteinte à long terme. De plus, la banque ne possède pas [...]*, qui serait normalement utilisé, outre le ratio de fonds propres, pour apprécier la capacité d'une banque d'accéder au marché des capitaux. De plus, la privatisation de la banque exige qu'après la disparition de la participation du Land, elle puisse trouver des fonds propres à des conditions raisonnables sur le marché des capitaux. Elle doit pour cela disposer d'un ratio de fonds propres qui soit en permanence nettement supérieur au ratio légal.

VI. APPRÉCIATION DES AIDES

L'injection de capital, la protection contre les risques et l'apport promis dans l'accord de remboursement ont été mis à disposition par le Land de Berlin et contiennent donc des ressources d'État. Ces moyens ont été accordés à des conditions qui n'auraient pas été acceptables pour un investisseur en économie de marché. Il s'agit au total d'un montant de plusieurs milliards d'euros qui a été mis durablement à la disposition d'une entreprise qui connaissait de graves difficultés financières.

La protection contre les risques a été accordée pour une période de trente ans. La valeur théorique maximale des garanties convenues s'élève à 21,6 milliards d'euros. Ce montant couvre tous les risques théoriquement imaginables, notamment la perte totale de tous les loyers pour les garanties de location ([...]* euros), la comptabilisation de la valeur de reconstruction totale de tous les bâtiments et installations extérieures pour les garanties de rénovation ([...]* euros) et la perte totale des valeurs comptables garanties de IBG/IBAG et de leurs filiales ([...]* euros). La perte de 100 % des loyers, la démolition et la reconstruction de tous les bâtiments et la perte totale des valeurs comptables sont toutefois peu réalistes, même si l'on retient des hypothèses très pessimistes. L'Allemagne a par conséquent estimé les risques probables de recours aux garanties de la manière suivante: 2,7 milliards d'euros dans la meilleure des hypothèses, 3,7 milliards d'euros dans l'hypothèse normale et 6,1 milliards d'euros dans la pire des hypothèses.

Au cours de la procédure, l'Allemagne a également communiqué les bases de ces valeurs estimatives. Pour les trois scénarios, différentes hypothèses sont retenues en ce qui concerne les risques de pertes. En ce qui concerne les garanties de location, il s'agit par exemple de pertes de loyers en rapport avec l'inflation (l'inflation effective est inférieure à l'inflation prévue), à cause d'une baisse des loyers ou pour cause d'absence de locataire. La perte de loyers prévue s'élève, dans la meilleure des hypothèses, à 1,4 milliard d'euros, dans l'hypothèse médiane à 1,9 milliard d'euros et dans la pire des hypothèses à 3,5 milliards d'euros.

L'Allemagne a également indiqué que le recours probable aux garanties d'un point de vue commercial, avec une valeur estimée de 6,1 milliards d'euros ([...]* euros pour les garanties de location, [...]* euros pour les garanties de prix maxima, [...]* euros pour les garanties de rénovation, [...]* euros pour les garanties relatives aux valeurs comptables et [...]* euros pour les grandeurs résiduelles), correspondait à la pire des hypothèses et donc à la valeur économique de l'aide. Cette valeur économique a été justifiée par l'Allemagne par une réflexion alternative: sans les garanties de la protection contre les risques, tous les risques auraient dû être «couverts» par une injection de capitaux d'environ [...]* euros - [...]* euros, environ [...]* euros correspondant à la valeur nominale des garanties décrites ci‐dessus (valeur économique nominale: 6,1 milliards d'euros), [...]* à [...]* euros correspondant à l'apport en capital pour la consolidation des crédits des banques du groupe, engagés dans le même but et utilisés, aux sociétés de services immobiliers (qui, si la valeur nominale théorique maximale des risques issus des garanties de location, de rénovation et de valeur comptable n'est pas totalement couverte, devraient être imputés aux actifs à risque à concurrence de [...]* euros) et [...]* à [...]* euros correspondant à une prime de sécurité.

Dans ce contexte, l'Allemagne a également déclaré qu'il n'était toutefois pas possible pour des raisons de contrôle de limiter la responsabilité maximale au titre de la protection des risques à une valeur économique d'un peu plus de 6 milliards d'euros. Ce n'est que si le montant était de 21,6 milliards d'euros que tous les risques théoriquement concevables cités ci‐dessus seraient couverts, de telle façon que les crédits des banques du groupe aux sociétés de services immobiliers, qui ont été accordés et utilisés également en raison des risques résultant des garanties de location, de rénovation et des autres risques, ne jouent aucun rôle dans le calcul des coefficients de fonds propres des banques et du groupe parce qu'ils ont une pondération de 0 % dans le calcul et qu'ils ne sont donc pas comptés ni imputés sur les limites fixées pour les gros crédits. En revanche, une limitation de la responsabilité maximale au risque économique réaliste signifierait en termes de contrôle que les crédits devraient être imputés sur les actifs à risque à concurrence de [...]* euros, que le plafond fixé pour les gros crédits serait dépassé et que la baisse des fonds propres nécessiterait un nouvel apport significatif de capitaux. Dans sa lettre du 7 mars 2003, le BAFin a confirmé que du point de vue du contrôle, il fallait retenir tous les risques possibles, malgré une valeur économique plus faible.

La Commission reconnaît la nécessité, en termes de contrôle, de tenir compte de tous les risques théoriquement possibles et de retenir un montant de 21,6 milliards d'euros. Ensuite, aux fins de l'appréciation de l'aide, elle considère, sur la base de la justification présentée par l'Allemagne, que l'aide contenue dans la protection contre les risques a une valeur économique de 6,1 milliards d'euros. Ce montant correspond à la pire des hypothèses présentées par l'Allemagne sur la base de suppositions réalistes et il s'impose donc pour l'appréciation, ne fût‐ce que pour des raisons de prudence. Du reste, on obtiendrait une valeur d'à peu près le même montant dans le cas d'une couverture alternative des risques par une injection de capitaux.

En ce qui concerne l'apport promis par le Land de Berlin dans l'accord de remboursement, il y a lieu d'observer tout d'abord qu'il ne sera applicable que si la Commission clôt la procédure C 48/02 («LBB/IBB») (20) par une décision de remboursement et que même dans ce cas, seule est payée la fraction de la subvention de réorganisation qui est nécessaire pour éviter que LBB et/ou le groupe BGB ne descende sous les ratios de fonds propres prévus dans l'accord. L'examen entrepris dans le cadre de la procédure «LBB/IBB» n'étant pas clôturé, il n'est pas encore possible actuellement de déterminer la valeur économique exacte de cette aide. Aux fins de l'appréciation au regard des règles de concurrence, on peut toutefois fixer le plafond théorique à 1,8 milliard d'euros (21) .

Les mesures sont de nature à améliorer considérablement la situation financière de BGB. Jusqu'à présent, elles ont permis d'éviter l'intervention des autorités de contrôle, comme la fermeture provisoire, et l'insolvabilité probable d'importantes filiales du groupe et elles sont donc de nature à fausser la concurrence. L'entreprise représente, avec ses filiales, une des plus grandes banques allemandes. En 2002, avec un total du bilan d'environ 175 milliards d'euros, elle occupait la douzième place. Dans ses principaux secteurs d'activité, BGB est actif au niveau régional, national et international. Le secteur des services financiers, dans son ensemble, se caractérise par une intégration croissante et le marché intérieur constitue une réalité dans certains sous‐secteurs essentiels. Il existe une vive concurrence entre les institutions financières de différents États membres, qui s'est encore renforcée depuis l'introduction de la monnaie unique. Les mesures et leurs effets sur les concurrents actuels et potentiels faussent la concurrence ou menacent de la fausser. Les distorsions de concurrence affectent donc le commerce entre États membres. Par conséquent, les mesures constituent des aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE. L'Allemagne n'a pas contesté ce point de vue.

Dans sa décision d'ouvrir la procédure, la Commission a relevé que non seulement le Land de Berlin, mais aussi la banque publique NordLB, ont apporté des capitaux, fût‐ce pour un montant qui était proportionnellement inférieur à sa participation avant l'injection de capital (166 millions d'euros correspondant à 8,3 % de l'augmentation de capital, pour une participation de 20 % avant l'injection de capital). Faute de plus amples informations, la Commission n'a pas pu apprécier cette mesure et elle n'a donc pu exclure que cet apport de capital de NordLB constituait également une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE. Elle a i