RÈGLEMENT (UE) 2021/1767 DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL

du 6 octobre 2021

modifiant le règlement (CE) no 1367/2006 concernant l’application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement

LE PARLEMENT EUROPÉEN ET LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 192, paragraphe 1,

vu la proposition de la Commission européenne,

après transmission du projet d’acte législatif aux parlements nationaux,

vu l’avis du Comité économique et social européen (1),

après consultation du Comité des régions,

statuant conformément à la procédure législative ordinaire (2),

considérant ce qui suit:

(1) L’Union et ses États membres sont parties à la convention de la Commission économique des Nations unies pour l’Europe (CEE-ONU) sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (ci-après dénommée «convention d’Aarhus») (3), chacun ayant des responsabilités et des obligations propres et partagées au titre de cette convention.

(2) Le règlement (CE) no 1367/2006 du Parlement européen et du Conseil (4) a été adopté afin de contribuer à l’exécution des obligations découlant de la convention d’Aarhus en établissant des dispositions relatives à son application aux institutions et organes de l’Union.

(3) Dans sa communication du 11 décembre 2019 sur le pacte vert pour l’Europe, la Commission s’est engagée à envisager la révision du règlement (CE) no 1367/2006 afin d’améliorer l’accès au contrôle administratif et juridictionnel au niveau de l’Union pour les citoyens et les organisations non gouvernementales de défense de l’environnement qui ont des doutes spécifiques sur la compatibilité avec le droit de l’environnement des actes administratifs ayant des incidences sur l’environnement. La Commission s’est également engagée à prendre des mesures pour améliorer l’accès des citoyens et des organisations non-gouvernementales à la justice devant les juridictions nationales de tous les États membres. À cette fin, elle a publié la communication du 14 octobre 2020 intitulée «Améliorer l’accès à la justice en matière d’environnement dans l’Union européenne et ses États membres», dans laquelle elle affirme que «l’accès à la justice en matière d’environnement, par l’intermédiaire tant de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) que des juridictions nationales en leur qualité de juridictions de l’Union, est une mesure importante aux fins de la transition liée au pacte vert pour l’Europe, et [que] c’est aussi un moyen de renforcer le rôle que peut jouer la société civile en tant que gardienne de l’espace démocratique».

(4) Sans préjudice de la prérogative de la CJUE de répartir les dépens, il convient de veiller à ce que les procédures judiciaires engagées au titre du règlement (CE) no 1367/2006 ne soient pas d’un coût prohibitif, conformément à l’article 9, paragraphe 4, de la convention d’Aarhus. Les institutions et organes de l’Union s’efforcent ainsi, dans le cadre de ces procédures, de n’exposer que des frais d’un montant raisonnable et, partant, de ne demander que le remboursement de frais d’un montant raisonnable.

(5) Compte tenu des dispositions de l’article 9, paragraphes 3 et 4, de la convention d’Aarhus, ainsi que des conclusions et des conseils du comité d’examen du respect des dispositions de la convention d’Aarhus dans l’affaire ACCC/C/2008/32, il convient de mettre le droit de l’Union en conformité avec les dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à la justice en matière d’environnement d’une manière qui soit compatible avec les principes fondamentaux du droit de l’Union et son système de contrôle juridictionnel.

(6) Par la décision (UE) 2018/881 (5), le Conseil a demandé une étude sur les moyens dont dispose l’Union pour répondre aux conclusions du comité d’examen du respect des dispositions de la convention d’Aarhus dans l’affaire ACCC/C/2008/32, qui serait suivie, s’il y a lieu, d’une proposition visant à modifier le règlement (CE) no 1367/2006. En outre, le Parlement européen a demandé, dans ses résolutions du 15 novembre 2017 sur un plan d’action pour le milieu naturel, la population et l’économie (6), du 16 novembre 2017 sur l’examen de la mise en œuvre de la politique environnementale de l’Union européenne (EIR) (7) et du 15 janvier 2020 sur le pacte vert pour l’Europe (8), que soit modifié le règlement (CE) no 1367/2006.

(7) L’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus dispose que, dans le cadre de son droit national, chaque partie veille à ce que les membres du public qui satisfont aux critères prévus par son droit interne puissent engager des procédures judiciaires ou autres pour contester la légalité, quant au fond ou à la procédure, de toute décision, acte ou omission allant à l’encontre des dispositions de son droit national de l’environnement. La procédure de contrôle administratif prévue dans le règlement (CE) no 1367/2006 vient compléter le système global de contrôle judiciaire au niveau de l’Union qui permet aux membres du public de demander le réexamen de certains actes administratifs en saisissant directement la justice au niveau de l’Union, à savoir au titre de l’article 263, quatrième alinéa, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et, conformément à l’article 267 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, en saisissant les tribunaux nationaux. Le droit et l’obligation des juridictions nationales de saisir la CJUE d’une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne constituent des éléments essentiels de ce système. Au titre de l’article 267 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, tel qu’il est interprété par la CJUE, les juridictions nationales des États membres font partie intégrante du système de protection juridictionnelle de l’Union en tant que juges de droit commun de l’ordre juridique de l’Union (9).

(8) La limitation du réexamen interne prévu par le règlement (CE) no 1367/2006 aux actes administratifs de portée individuelle constitue le principal motif d’irrecevabilité des demandes de réexamen interne introduites par les organisations non gouvernementales de défense de l’environnement au titre de l’article 10 dudit règlement, y compris en ce qui concerne les actes administratifs de portée plus large. Il est par conséquent nécessaire d’élargir le champ d’application de la procédure de réexamen interne prévue dans ledit règlement afin d’y inclure les actes non législatifs de portée générale.

(9) Le champ d’application du règlement (CE) no 1367/2006 couvre les actes adoptés au titre du droit de l’environnement. En revanche, l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus couvre les recours contre les actes ou omissions «allant à l’encontre» du droit de l’environnement. Par conséquent, il est nécessaire de préciser qu’un réexamen interne devrait être effectué afin de vérifier si un acte administratif va à l’encontre du droit de l’environnement.

(10) Lorsqu’on évalue si un acte administratif contient des dispositions qui pourraient, en raison de leurs effets, aller à l’encontre du droit de l’environnement, il est nécessaire d’examiner si ces dispositions pourraient avoir un effet négatif sur la réalisation des objectifs de la politique de l’Union en matière d’environnement énoncés à l’article 191 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Dans l’affirmative, la procédure de réexamen interne devrait également couvrir les actes qui ont été adoptés dans le cadre de la mise en œuvre de politiques autres que la politique de l’Union en matière d’environnement.

(11) En vertu de l’article 263 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, tel qu’il est interprété par la CJUE, un acte est considéré comme ayant des effets extérieurs, et donc susceptible de faire l’objet d’une demande de réexamen, s’il est destiné à produire des effets juridiques à l’égard des tiers. Les actes préparatoires, les recommandations, les avis et les autres actes non contraignants qui ne produisent pas d’effets juridiques à l’égard des tiers et qui ne sauraient dès lors être considérés comme ayant des effets extérieurs, au regard de la jurisprudence de la CJUE, ne devraient par conséquent pas constituer des actes administratifs au sens du règlement (CE) no 1367/2006 (10).

(12) Dans un souci de cohérence juridique, un acte est considéré comme ayant des effets juridiques, et donc susceptible de faire l’objet d’une demande de réexamen, conformément à l’article 263 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne tel qu’il est interprété par la CJUE (11). Considérer un acte comme ayant des effets juridiques implique que celui-ci peut faire l’objet d’une demande de réexamen, quelle qu’en soit la forme, étant donné que son caractère est considéré eu égard à ses effets, à son objectif et à son contenu (12).

(13) Afin de disposer de suffisamment de temps pour mener à bien une procédure de réexamen appropriée, il convient de prolonger les délais fixés dans le règlement (CE) no 1367/2006 pour demander un contrôle administratif et les délais applicables aux institutions et organes de l’Union pour répondre à de telles demandes.

(14) Conformément à la jurisprudence de la CJUE (13), les organisations non gouvernementales de défense de l’environnement ou les autres membres du public qui demandent le réexamen interne d’un acte administratif sont tenues d’indiquer, lorsqu’elles exposent les motifs de leur demande de réexamen, les éléments de fait ou les arguments de droit susceptibles de fonder des doutes plausibles.

(15) Le champ d’application des procédures de réexamen au titre du règlement (CE) no 1367/2006 devrait couvrir la légalité, quant au fond ou à la procédure, de l’acte contesté. Conformément à la jurisprudence de la CJUE, les procédures au titre de l’article 263, quatrième alinéa, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et de l’article 12 du règlement (CE) no 1367/2006 ne sauraient être fondées sur des motifs nouveaux ou des éléments de preuve qui n’apparaissaient pas dans la demande de réexamen, sous peine de priver l’exigence relative à la motivation d’une telle demande, figurant à l’article 10, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1367/2006, de son effet utile et de modifier l’objet de la procédure engagée par cette demande (14).

(16) Conformément aux traités et au principe d’autonomie des juridictions nationales, les actes adoptés par les autorités publiques des États membres, dont les mesures nationales d’exécution adoptées au niveau des États membres et requises par un acte non législatif adopté au titre du droit de l’Union, ne relèvent pas du champ d’application du règlement (CE) no 1367/2006.

(17) Les organisations non gouvernementales de défense de l’environnement et les autres membres du public devraient avoir le droit de demander un réexamen interne des actes et omissions de nature administrative des institutions et organes de l’Union conformément aux conditions fixées dans le règlement (CE) no 1367/2006, dans sa version modifiée par le présent règlement.

(18) Lorsqu’ils entendent démontrer une atteinte à leurs droits, les membres du public devraient prouver la violation de ces droits. Celle-ci peut prendre la forme d’une restriction ou d’un obstacle injustifié à l’exercice desdits droits.

(19) Les membres du public ne sont pas tenus de démontrer qu’ils sont directement et individuellement concernés au sens de l’article 263, quatrième alinéa, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, tel qu’il est interprété par la CJUE (15). Toutefois, afin d’éviter que des membres du public ne disposent du droit inconditionnel de demander un réexamen interne («actio popularis»), qui n’est pas requis au titre de la convention d’Aarhus, ils devraient démontrer qu’ils sont directement affectés contrairement au reste du public, par exemple dans le cas d’une menace imminente pour leur santé et leur sécurité, ou d’une atteinte portée à un droit dont ils peuvent se prévaloir en vertu de la législation de l’Union, imputables à une violation présumée du droit de l’environnement, conformément à la jurisprudence de la CJUE (16).

(20) Lorsque des membres du public entendent faire valoir un intérêt public suffisant, ils devraient démontrer collectivement tant l’existence d’un intérêt public à préserver, protéger et améliorer la qualité de l’environnement, à protéger la santé humaine, à utiliser prudemment et rationnellement les ressources naturelles ou à lutter contre le changement climatique que le fait que leur demande de réexamen est soutenue par un nombre suffisant de personnes physiques ou morales dans l’ensemble de l’Union en recueillant leurs signatures, soit physiquement soit numériquement.

(21) Afin de garantir l’efficacité des procédures de réexamen interne, et notamment que les demandes de réexamen satisfassent, s’il y a lieu, aux critères prévus dans le règlement (CE) no 1367/2006 et invoquent des éléments de fait ou des arguments de droit susceptibles de fonder des doutes plausibles quant à l’appréciation portée par l’institution ou l’organe de l’Union (17), les membres du public devraient être représentés soit par une organisation non gouvernementale de défense de l’environnement satisfaisant aux critères énoncés dans le règlement (CE) no 1367/2006, dans sa version modifiée par le présent règlement, soit par un avocat habilité à exercer devant la juridiction d’un État membre.

(22) Si une institution ou un organe de l’Union reçoit plusieurs demandes de réexamen d’un même acte ou d’une même omission et qu’il joint ces demandes pour les apprécier dans le cadre d’une procédure unique, l’institution ou l’organe de l’Union devrait, dans sa réponse, examiner au fond chaque demande. En particulier, le fait qu’une demande soit jugée irrecevable pour des raisons de procédure ou qu’elle soit rejetée sur le fond ne devrait pas s’opposer à l’examen des autres demandes de réexamen examinées dans le cadre de la même procédure.

(23) Afin de garantir un traitement efficace des dossiers, les institutions et organes de l’Union devraient s’efforcer d’appliquer les critères énoncés à l’article 11 du règlement (CE) no 1367/2006 de manière cohérente.

(24) Dans un souci de transparence et de traitement efficace des dossiers, les institutions et organes de l’Union devraient être autorisés à mettre en place des systèmes en ligne pour recevoir les demandes de réexamen interne.

(25) Étant donné que l’objectif du présent règlement, à savoir établir des dispositions détaillées relatives à l’application aux institutions et organes de l’Union des dispositions de la convention d’Aarhus, ne peut pas être atteint de manière suffisante par les États membres, mais peut, en raison de ses dimensions et de ses effets, l’être mieux au niveau de l’Union, celle-ci peut prendre des mesures, conformément au principe de subsidiarité consacré par l’article 5 du traité sur l’Union européenne. Conformément au principe de proportionnalité énoncé audit article, le présent règlement n’excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif.

(26) Le présent règlement respecte les droits fondamentaux et observe les principes reconnus par la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après dénommée «Charte»), en particulier la nécessité d’intégrer un niveau élevé de protection de l’environnement dans les politiques de l’Union (article 37), le droit à une bonne administration (article 41) et le droit à un recours effectif et à accéder à un tribunal impartial (article 47). Le présent règlement contribue à l’efficacité du système de contrôle administratif et juridictionnel de l’Union et, par conséquent, renforce l’application des articles 37, 41 et 47 de la Charte et contribue ainsi à l’état de droit, consacré par l’article 2 du traité sur l’Union européenne.

(27) Il convient donc de modifier le règlement (CE) no 1367/2006 en conséquence,

ONT ADOPTÉ LE PRÉSENT RÈGLEMENT:

Article premier Le règlement (CE) no 1367/2006 est modifié comme suit: 1) À l’article 2, paragraphe 1, les points g) et h) sont remplacés par le texte suivant: «g) “acte administratif”, tout acte non législatif adopté par une institution ou un organe de l’Union, ayant un effet juridique et extérieur et contenant des dispositions qui peuvent aller à l’encontre du droit de l’environnement au sens de l’article 2, paragraphe 1, point f); h) “omission administrative”, toute carence d’une institution ou d’un organe de l’Union à adopter un acte non législatif ayant un effet juridique et extérieur, lorsque cette carence peut aller à l’encontre du droit de l’environnement au sens de l’article 2, paragraphe 1, point f).». 2) L’article 10 est modifié comme suit: a) les paragraphes 1 et 2 sont remplacés par le texte suivant: «1. Toute organisation non gouvernementale ou d’autres membres du public satisfaisant aux critères énoncés à l’article 11 sont habilités à introduire une demande de réexamen interne auprès de l’institution ou de l’organe de l’Union qui a adopté l’acte administratif ou, en cas d’allégation d’omission administrative, qui était censé avoir adopté un tel acte, au motif que ledit acte ou ladite omission va à l’encontre du droit de l’environnement au sens de l’article 2, paragraphe 1, point f). Ces demandes sont formulées par écrit et sont introduites dans un délai n’excédant pas huit semaines à compter de la date à laquelle l’acte administratif a été adopté, notifié ou publié, la plus récente de ces dates étant retenue, ou, en cas d’allégation d’omission administrative, huit semaines à compter de la date à laquelle l’acte administratif était censé avoir été adopté. La demande précise les motifs de réexamen. 2. L’institution ou organe de l’Union visé au paragraphe 1 prend en considération toutes les demandes de ce type, à moins qu’elles ne soient manifestement non étayées ou infondées. Si une institution ou un organe de l’Union reçoit plusieurs demandes de réexamen d’un même acte administratif ou d’une même omission administrative, cette institution ou cet organe peut décider de joindre ces demandes et de les traiter comme une seule demande. L’institution ou organe de l’Union motive sa position par écrit aussi rapidement que possible, et au plus tard 16 semaines après l’expiration du délai de huit semaines énoncé au paragraphe 1, deuxième alinéa.»; b) au paragraphe 3, le deuxième alinéa est remplacé par le texte suivant: «L’institution ou organe de l’Union agit en tout état de cause dans un délai de 22 semaines à compter de l’expiration du délai de huit semaines énoncé au paragraphe 1, deuxième alinéa.». 3) L’article 11 est modifié comme suit: a) le paragraphe suivant est inséré: «1 bis. D’autres membres du public peuvent également introduire une demande de réexamen interne, sous réserve des conditions suivantes: a) ils démontrent que l’infraction alléguée au droit de l’environnement de l’Union porte atteinte à leurs droits et que, contrairement au reste du public, ils sont directement affectés par cette atteinte; ou b) ils démontrent qu’il existe un intérêt public suffisant et que la demande est soutenue par au moins 4 000 membres du public qui résident ou sont établis dans au moins cinq États membres et qu’au moins 250 membres du public proviennent de chacun de ces États membres. Dans les cas visés au premier alinéa, les membres du public sont représentés par une organisation non gouvernementale satisfaisant aux critères énoncés au paragraphe 1 ou par un avocat habilité à exercer devant une juridiction d’un État membre. Cette organisation non gouvernementale ou cet avocat coopère avec l’institution ou organe de l’Union concerné afin d’établir que les conditions quantitatives énoncées au premier alinéa, point b), sont remplies, le cas échéant, et fournit sur demande des éléments de preuve supplémentaires.»; b) le paragraphe 2 est remplacé par le texte suivant: «2. La Commission adopte les dispositions nécessaires pour que les critères et conditions mentionnés au paragraphe 1 et au paragraphe 1 bis, deuxième alinéa, soient appliqués de manière transparente et cohérente.». 4) L’article suivant est inséré: «Article 11 bis Publication des demandes et des décisions définitives, et systèmes en ligne pour la réception des demandes 1. Les institutions et organes de l’Union publient toutes les demandes de réexamen interne dès que possible après leur réception, ainsi que toutes les décisions définitives les concernant dans les meilleurs délais après leur adoption. 2. Les institutions et organes de l’Union peuvent mettre en place des systèmes en ligne pour recevoir les demandes de réexamen interne et peuvent exiger que toutes les demandes de réexamen interne soient introduites par l’intermédiaire de ces systèmes en ligne.». 5) À l’article 12, le paragraphe 2 est remplacé par le texte suivant: «2. Lorsque l’institution ou organe de l’Union omet d’agir conformément à l’article 10, paragraphe 2 ou 3, l’organisation non gouvernementale ou les autres membres du public qui ont introduit la demande de réexamen interne en vertu de l’article 10 peuvent saisir la Cour de justice conformément aux dispositions pertinentes du traité.». 6) Dans tout le texte du règlement, les références aux dispositions du traité instituant la Communauté européenne sont remplacées par des références aux dispositions correspondantes du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et toutes les modifications grammaticales nécessaires sont apportées. 7) Dans tout le texte du règlement, y compris dans le titre, le terme «Communauté» est remplacé par le terme «Union» et les modifications grammaticales nécessaires sont apportées.

Article 2 Le présent règlement entre en vigueur le vingtième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l’Union européenne. L’article 1er, point 3), a), est applicable à partir du 29 avril 2023.

Le présent règlement est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout État membre. Fait à Strasbourg, le 6 octobre 2021. Par le Parlement européen Le président D. M. SASSOLI Par le Conseil Le président A. LOGAR

(1) JO C 123 du 9.4.2021, p. 66.

(2) Position du Parlement européen du 5 octobre 2021 (non encore parue au Journal officiel) et décision du Conseil du 6 octobre 2021.

(3) Décision 2005/370/CE du Conseil du 17 février 2005 relative à la conclusion, au nom de la Communauté européenne, de la convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (JO L 124 du 17.5.2005, p. 1).

(4) Règlement (CE) no 1367/2006 du Parlement européen et du Conseil du 6 septembre 2006 concernant l’application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (JO L 264 du 25.9.2006, p. 13).

(5) Décision (UE) 2018/881 du Conseil du 18 juin 2018 invitant la Commission à soumettre une étude sur les moyens dont dispose l’Union pour répondre aux conclusions du comité d’examen du respect des dispositions de la convention d’Aarhus dans l’affaire ACCC/C/2008/32 et, le cas échéant pour tenir compte des résultats de l’étude, une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) no 1367/2006 (JO L 155 du 19.6.2018, p. 6).

(6) JO C 356 du 4.10.2018, p. 38.

(7) JO C 356 du 4.10.2018, p. 84.

(8) JO C 270 du 7.7.2021, p. 2.

(9) Avis de la Cour de justice du 8 mars 2011, création d’un système unifié de règlement des litiges en matière de brevets, 1/09, ECLI:EU:C:2011:123, point 80.

(10) Arrêt de la Cour de justice du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement européen et Conseil, C-583/11 P, ECLI:EU:C:2013:625, point 56.

(11) Voir l’arrêt dans l’affaire C-583/11 P, point 56.

(12) Arrêts de la Cour de justice du 10 décembre 1957, Usines à tubes de la Sarre/Haute Autorité, affaires jointes 1/57 et 14/57, ECLI:EU:C:1957:13, p. 114, du 31 mars 1971, Commission/Conseil, 22/70, ECLI:EU:C:1971:32, point 42, du 16 juin 1993, France/Commission, C-325/91, ECLI:EU:C:1993:245, point 9, du 20 mars 1997, France/Commission, C-57/95, ECLI:EU:C:1997:164, point 22, et du 13 octobre 2011, Deutsche Post et Allemagne/Commission, affaires jointes C-463/10 P et C-475/10 P, ECLI:EU:C:2011:656, point 36.

(13) Arrêt de la Cour de justice du 12 septembre 2019, TestBioTech/Commission, C-82/17 P, ECLI:EU:C:2019:719, point 69.

(14) Voir l’arrêt dans l’affaire C-82/17 P, point 39.

(15) Arrêt du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission, 25/62, ECLI:EU:C:1963:17.

(16) Arrêts de la Cour du 25 juillet 2008, Janecek, C-237/07, ECLI:EU:C:2008:447; du 1er juin 2017, Folk, C-529/15, ECLI:EU:C:2017:419, et du 3 octobre 2019, Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland e.a., C-197/18, ECLI:EU:C:2019:824.

(17) Voir arrêt dans l’affaire C-82/17 P, point 69.