FR Journal officiel de l'Union européenne C 74/15

AVIS DU CONSEIL

du 4 mars 2008

relatif au programme de convergence actualisé du Danemark pour la période 2007-2010

(2008/C 74/04)

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) no 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques (1), et notamment son article 9, paragraphe 3,

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

(1) Le 4 mars 2008, le Conseil a examiné le programme de convergence actualisé du Danemark, qui couvre la période 2007-2010 (2) et fournit également des indications d'évolution jusqu'en 2015.

(2) Ces dernières années, l'économie danoise a été caractérisée par une croissance soutenue du PIB réel, des gains substantiels en matière d'emploi, un taux élevé d'utilisation des capacités, une inflation faible et un taux de change stable au sein du MCE II. Au cours de l'année écoulée, cependant, les contraintes de capacité ont commencé à freiner l'activité économique, et les signes d'une accélération de la hausse des prix et des salaires sont apparus. Même si la balance extérieure demeure excédentaire, les conséquences de l'intensification des pressions sur les coûts et des pénuries de main-d'œuvre pour la compétitivité constituent une préoccupation croissante. Les finances publiques restent solides, avec le maintien d'excédents publics et la réduction continue de la dette. Au stade actuel, le principal objectif de la politique budgétaire est de maintenir une orientation budgétaire prudente de façon à éviter de renforcer les tensions sur le marché de l'emploi. Si la tâche de veiller au respect des plafonds de dépenses, notamment en période de recettes abondantes, constitue une difficulté supplémentaire, elle n'en est pas moins importante compte tenu de la volonté du gouvernement de garantir la viabilité budgétaire.

(3) Selon le programme, l'économie danoise a atteint le point culminant de son cycle et s'apprête à entrer maintenant dans une phase de croissance plus modérée. La croissance du PIB réel devrait donc ralentir et passer de 2 % en 2007 à 1 % en moyenne sur le reste de la période de programmation. Évalué à l'aune des informations actuellement disponibles (3), ce scénario semble reposer sur des hypothèses de croissance plausibles en 2008 puis prudentes par la suite du fait de l'hypothèse sous-jacente, dans la version actualisée, d'un écart de production nettement positif (calculé selon une méthode nationale) (4) qui serait comblé vers 2011. Les projections du programme en matière d'inflation et de hausse des salaires semblent quelque peu optimistes, en particulier pour 2009, compte tenu des pressions salariales internes et des tendances mondiales. Toutefois, la stabilité des prix devrait être préservée sur l'ensemble de la période de programmation.

(4) Pour 2007, l'excédent des administrations publiques est estimé à 4,0 % du PIB dans les prévisions d'automne 2007 des services de la Commission, contre un objectif de 2,8 % dans l'actualisation précédente du programme de convergence. Ce résultat meilleur que prévu est dû à un effet de base largement positif à partir de 2006 en raison d'une croissance de l'emploi plus forte qu'escompté et des recettes supplémentaires tirées des activités pétrolières et gazières en mer du Nord. Le programme actuel table sur un excédent de 3,8 % du PIB, mais à la lumière d'informations plus récentes (5), les recettes devraient dépasser les prévisions de 0,5 point de pourcentage du PIB; l'excédent devrait donc être revu à la hausse (à environ 4,5 % du PIB).

(5) Définie par rapport à l'objectif général de viabilité budgétaire, la stratégie budgétaire vise essentiellement à maintenir des excédents élevés, quoiqu'en rapide diminution (de 3,8 % du PIB en 2007, ils tomberaient à 3,0 % en 2008 puis à 1,2 % en 2010 (6)), dans le contexte d'un affaiblissement de la conjoncture. L'objectif à moyen terme (OMT) de la position budgétaire est revu à la hausse (7) de 0,25 point de pourcentage du PIB, soit un excédent structurel (soldes corrigés des variations conjoncturelles, hors éléments exceptionnels et autres mesures temporaires) compris entre 0,75 % et 1,75 % du PIB. L'OMT sera pleinement respecté tout au long de la période de programmation. La trajectoire de l'excédent effectif est largement analogue à celle de la mise à jour précédente, même si le point de départ est un excédent plus élevé, dans un contexte macroéconomique globalement comparable. La stratégie repose sur le maintien du gel des impôts (8) et sur la maîtrise des dépenses, et envisage des réductions fiscales. La maîtrise des dépenses passe par la fixation de limites annuelles (toujours plus étroites) à la croissance des dépenses de consommation réelles du secteur public (de 1,75 % en 2008 à 1 % en 2009-2010) et par le plafonnement des dépenses de consommation nominales du secteur public à 26,5 % du PIB corrigé des variations conjoncturelles vers 2015. Le solde structurel calculé selon la méthode commune devrait rester globalement inchangé à 3,5 % en 2007-2008 et chuter à 2,5 % en 2009-2010 (9). Le programme fait état d'excédents moins importants vers 2015, car les effets du vieillissement devraient commencer à se faire sentir et les sources de recettes en mer du Nord s'assécher.

(6) Les résultats budgétaires pourraient être meilleurs que ce qu'anticipe le programme, en raison notamment du résultat de 2007 qui, selon les indications données le 5 février 2008 lors de la présentation du projet de loi de finances pour 2008, serait meilleur que prévu. Le bilan satisfaisant en matière d'excédents substantiels, souvent revus à la hausse du fait de recettes imprévues, et les perspectives macroéconomiques prudentes à partir de 2009 l'emportent sur le risque que représente le bilan légèrement moins bon en ce qui concerne le respect des limites imposées à la croissance des dépenses de consommation du secteur public.

(7) Eu égard à cette évaluation des risques, la stratégie budgétaire exposée permettra d'atteindre largement l'objectif à moyen terme sur l'ensemble de la période couverte, comme le prévoit le programme. L'orientation budgétaire du programme est globalement conforme au pacte de stabilité et de croissance tout au long de la période.

(8) Le risque qui pèse sur la viabilité des finances publiques du Danemark semble limité. En moyenne, les effets à long terme du vieillissement de la population sur le budget sont moindres que dans l'Union européenne, notamment grâce à la réforme du système de retraite exposée dans l'accord sur le bien-être social (10). De plus, la position budgétaire prévue pour 2007 par le programme, avec un excédent structurel important, contribue à réduire la dette brute. Le maintien d'excédents primaires élevés à moyen terme limitera encore les risques qui pèsent sur la viabilité des finances publiques.

(9) Le programme de convergence semble cohérent avec le rapport d'octobre 2007 sur la mise en œuvre du programme national de réforme. Le programme et le rapport de mise en œuvre se fondent tous deux sur la stratégie économique présentée par le gouvernement danois en août 2007 («Towards new goals — Denmark 2015»). Les répercussions des principales réformes, telles que la stratégie énergétique envisagée et le «fonds de qualité» pour les investissements dans les services publics (essentiellement les soins de santé, les structures d'accueil pour les enfants et les soins aux personnes âgées), sur les finances publiques sont expressément prises en compte.

(10) En ce qui concerne les exigences en matière de données du code de conduite relatif aux programmes de stabilité et de convergence, le programme contient à la fois toutes les données obligatoires et la plupart des données facultatives requises (11).

En conclusion, le programme vise à maintenir une position budgétaire saine pleinement conforme à l'OMT sur l'ensemble de la période, en conformité avec l'objectif de viabilité budgétaire à long terme. En prévoyant des excédents élevés, qui diminuent toutefois rapidement, durant la période de programmation, les objectifs budgétaires semblent prudents, compte tenu du résultat meilleur que prévu en 2007 et des projections les plus récentes. Le risque qui pèse sur la viabilité à long terme est considéré comme faible. Pour le moment, il importe avant tout de remédier aux pénuries de main-d'œuvre et aux pressions qui menacent les prix en combinant les politiques structurelle et macroéconomique. De nouvelles mesures doivent être définies et mises en œuvre pour stimuler l'offre de main-d'œuvre. Dans l'intervalle, il convient d'envisager l'orientation budgétaire avec précaution afin d'éviter tout effet procyclique. Contenir la croissance des dépenses de consommation du secteur public, comme le prévoit le programme, demeure donc une priorité absolue.

Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

2006 2007 2008 2009 2010 PIB réel (variation en %) PC déc. 2007 3,5 2,0 1,3 1,1 0,5 COM nov. 2007 3,5 1,9 1,3 1,4 n.d. PC déc. 2006 2,7 2,0 0,7 0,7 0,6 Inflation IPCH (%) PC déc. 2007 1,9 1,7 2,4 1,6 1,9 COM nov. 2007 1,9 1,7 2,4 2,4 n.d. PC déc. 2006 2,0 1,8 1,7 1,8 1,7 Écart de production (12) (% du PIB potentiel) PC déc. 2007 1,2 1,0 0,3 – 0,4 – 1,5 COM nov. 2007 (13) 1,1 0,7 – 0,2 – 0,9 n.d. PC déc. 2006 0,9 0,9 – 0,3 – 1,3 – 2,3 Emprunts/prêts nets vis-à-vis du reste du monde (% du PIB) PC déc. 2007 2,4 1,7 1,3 1,9 2,2 COM nov. 2007 2,4 1,2 0,7 0,6 n.d. PC déc. 2006 1,6 1,7 1,3 1,2 1,3 Solde des administrations publiques (% du PIB) PC déc. 2007 4,6 3,8 3,0 2,0 1,2 COM nov. 2007 4,6 4,0 3,0 2,5 n.d. PC déc. 2006 3,1 2,8 2,5 1,8 1,2 Solde primaire (% du PIB) PC déc. 2007 6,2 5,2 4,2 3,0 2,1 COM nov. 2007 6,2 5,3 4,3 3,6 n.d. PC déc. 2006 4,7 4,3 3,3 2,5 1,8 Solde corrigé des variations conjoncturelles (12) (% du PIB) PC déc. 2007 3,8 3,1 2,8 2,3 2,2 COM nov. 2007 3,9 3,6 3,2 3,0 n.d. PC déc. 2006 2,5 2,2 2,7 2,6 2,7 Solde structurel (14) (% du PIB) PC déc. 2007 2,7 3,5 3,4 2,5 2,5 COM nov. 2007 3,6 3,2 3,4 3,0 n.d. PC déc. 2006 2,2 1,9 2,7 2,6 2,7 Dette publique brute (% du PIB) PC déc. 2007 30,1 25,6 21,6 19,2 18,6 COM nov. 2007 30,3 25,0 20,9 17,5 n.d. PC déc. 2006 29,8 25,8 22,7 20,5 19,0 Programme de convergence (PC); prévisions économiques établies durant l'automne 2007 par les services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission.

(1) JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Règlement modifié par le règlement (CE) no 1055/2005 (JO L 174 du 7.7.2005, p. 1). Tous les documents auxquels il est fait référence dans ce texte figurent sur le site:

http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

(2) Du fait de la formation d'un nouveau gouvernement après les élections générales de novembre, la version actualisée a été présentée plus de 3 semaines après la date limite du 1er décembre fixée dans le code de conduite.

(3) Cette appréciation tient notamment compte des prévisions établies par les services de la Commission à l'automne 2007 et de l'évaluation, par la Commission, du rapport d'octobre 2007 concernant la mise en œuvre du programme national de réforme.

(4) L'utilisation de la méthode nationale, différente de la méthode commune, aboutit à des écarts de production plus importants (en raison d'une estimation plus basse de la croissance potentielle).

(5) Les perspectives budgétaires qui accompagnent le projet de loi de finances présenté le 5 février 2008.

(6) Dans les prévisions qui accompagnent le nouveau projet de loi de finances pour 2008, publiées par le ministère des Finances danois le 5 février 2008, les excédents sont revus à la hausse. Ils représenteraient ainsi 4,4 % du PIB en 2007, 3,7 % en 2008 et 2,7 % en 2009.

(7) Cette révision se fonde sur l'hypothèse du maintien probable, après 2008, de la suspension de la «cotisation retraite spéciale», qui a engendré précédemment une déduction d'impôt sur le revenu pour l'épargne retraite privée de l'ordre de 0,25 % du PIB. La hausse des recettes fiscales qui en découle devrait donc augmenter l'OMT.

(8) Le gel des impôts appliqué depuis 2002 implique qu'aucun taux d'imposition directe ou indirecte ne peut être relevé, qu'il soit exprimé en termes nominaux ou en pourcentage.

(9) Les différences entre la définition des éléments exceptionnels et mesures temporaires rendent difficile la comparaison des estimations du solde structurel avec les prévisions des services de la Commission.

(10) L'«accord sur la prospérité, le bien-être social et les investissements du futur», conclu par le gouvernement en juin 2006, fera passer, au cours des vingt prochaines années, l'âge légal de la retraite de 65 à 67 ans et l'âge de la préretraite de 60 à 62 ans. À partir de 2025, les limites d'âge seront fixées en fonction de l'évolution de l'espérance de vie.

(11) Toutefois, certaines données relatives aux recettes et aux dépenses totales, ainsi que certains sous-éléments, ne correspondent pas aux définitions harmonisées. Pour ce qui est des données facultatives, les spécifications relatives aux ajustements stock-flux ne sont pas fournies.

(12) Soldes corrigés des variations conjoncturelles et écarts de production selon les programmes, tels que recalculés par les services de la Commission sur la base des informations contenues dans les programmes.

(13) Sur la base d'une croissance potentielle estimée à 2,2 %, 2,3 %, 2,2 % et 2,0 %, respectivement, sur la période 2006-2009.

(14) Solde corrigé des variations conjoncturelles hors éléments exceptionnels et autres mesures temporaires. Les éléments exceptionnels et autres mesures temporaires représentent 1,1 % du PIB en 2006 (entraînant une augmentation de l'excédent) et 0,4 %, 0,6 %, 0,2 % et 0,3 % du PIB respectivement pour la période 2007-2010 (entraînant toutes une réduction de l'excédent), selon le dernier programme, et 0,3 % du PIB en 2006 et en 2007 (entraînant une augmentation de l'excédent) et 0,2 % en 2008 (entraînant une réduction de l'excédent) dans les prévisions d'automne des services de la Commission. Toutefois, la définition d'«élément exceptionnel» retenue par le programme est différente, les services de la Commission ne considérant pas comme des éléments exceptionnels les fluctuations temporaires des recettes prévues dans le programme.

Sources:

Programme de convergence (PC); prévisions économiques établies durant l'automne 2007 par les services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission.