DÉCISION DE LA COMMISSION

du 22 novembre 1999

confirmant les mesures notifiées par les Pays-Bas conformément à l'article 6, paragraphe 6, de la directive 94/62/CE du Parlement européen et du Conseil relative aux emballages et aux déchets d'emballages

[notifiée sous le numéro C(1999) 3818]

(Le texte en langue néerlandaise est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

(1999/823/CE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu la directive 94/62/CE du Parlement européen et du Conseil du 20 décembre 1994 relative aux emballages et aux déchets d'emballages(1), et notamment son article 6, paragraphe 6,

après avoir vérifié en coopération avec les États membres que les conditions établies à l'article 6, paragraphe 6, sont remplies,

considérant ce qui suit:

I. PROCÉDURE

1. Directive 94/62/CE

(1) La directive 94/62/CE, basée sur l'article 95 (ex-article 100 A) du traité, a pour objet d'harmoniser les mesures nationales concernant la gestion des emballages et des déchets d'emballages afin, d'une part, de prévenir ou de réduire leur incidence sur l'environnement et d'assurer ainsi un niveau élevé de protection de l'environnement et, d'autre part, de garantir le fonctionnement du marché intérieur et d'éviter les entraves aux échanges et les distorsions et restrictions de concurrence dans la Communauté. À cette fin, l'article 6, paragraphe 1, de cette directive définit, entre autres, des objectifs quantifiés devant être atteints par les États membres en matière de valorisation et de recyclage des déchets d'emballages.

(2) L'article 6, paragraphe 1, point a), dispose que, pour le 30 juin 2001 au plus tard, entre 50 % au minimum et 65 % au maximum en poids des déchets d'emballages seront valorisés. L'article 6, paragraphe 1, point b) prévoit que, dans le cadre de cet objectif global et dans le même délai, entre 25 % au minimum et 45 % au maximum en poids de l'ensemble de matériaux d'emballages entrant dans les déchets d'emballages seront recyclés, avec un minimum de 15 % en poids pour chaque matériau d'emballage.

(3) L'article 6, paragraphe 6, introduit une procédure de contrôle afin de garantir la cohérence entre les différentes mesures choisies par les États membres et d'éviter notamment que les objectifs définis dans l'un d'entre eux empêchent les autres de se conformer à la directive ou entraînent des distorsions du marché intérieur.

(4) Aux termes de cet article, la Commission doit confirmer ces mesures après les avoir vérifiées.

2. Mesures notifiées

(5) Les Pays-Bas ont transposé la directive 94/62/CE via un règlement (ci-après dénommé "le règlement") paru dans le Staatscourant du 4 juillet 1997 et entré en vigueur le 1er août 1997.

(6) L'article 3 du règlement dispose que, à partir du 1er août 1998, les producteurs et les importateurs doivent valoriser 65 % des déchets d'emballages et recycler 45 % de l'ensemble des matériaux d'emballages entrant dans les déchets d'emballages, avec un minimum de 15 % en poids pour chaque matériau d'emballage. Cette obligation peut être satisfaite de trois manières:

a) les producteurs/importateurs peuvent agir de manière individuelle. Dans ce cas, l'article 6 du règlement dispose qu'ils notifient individuellement au ministère compétent le mode de collecte, de valorisation et de recyclage des déchets d'emballages;

b) les producteurs/importateurs peuvent envoyer au ministère compétent une notification commune sur la manière dont ils envisagent de remplir les obligations visées à l'article 3 (article 9 du règlement). Ils doivent prouver dans ce cas qu'ils sont affiliés à un groupement de producteurs et d'importateurs qui remplissent ces obligations en leur nom. Ils sont toujours tenus de remplir les objectifs fixés en matière de valorisation et de recyclage mais ils ne doivent plus envoyer de notification individuelle au ministère;

c) les producteurs/importateurs signataires d'une convention conclue entre les pouvoirs publics et les opérateurs économiques de la chaîne d'emballage et par laquelle ils s'engagent à respecter les obligations visées dans le règlement sont dispensés des obligations individuelles visées dans les articles 3 à 9 du règlement (article 2 du règlement). Ils sont toujours tenus de remplir les objectifs fixés en matière de valorisation et de recyclage mais dispensés de l'obligation de notifier et de préparer des rapports visée dans le règlement. Ils doivent par ailleurs recycler davantage que ce qui est prescrit dans le règlement. Cette troisième option vise à atteindre des objectifs plus élevés pour un coût administratif moindre.

(7) L'article 2 du règlement a été mis en oeuvre au moyen de la "convention emballages II" (ci-après dénommée "la convention"). Certaines dispositions visées dans la convention vont au-delà des objectifs définis à l'article 6, paragraphe 1, de la directive 94/62/CE. Ces dispositions constituent le principal objet de la présente décision.

(8) Un projet "convention sur les emballages II" a été notifié à la Commission le 25 août 1997 (notification 97/0576/NL), dans le contexte de la procédure établie par la directive 83/189/CEE(2). La convention comprend une convention principale et des conventions annexes. La convention principale a pour objectif global de réduire le volume de déchets d'emballages devant être éliminés. La convention dispose à cette fin que, au 30 juin 2001, au moins 65 % des matériaux d'emballages entrant dans les déchets d'emballages devront être recyclés. Les conventions annexes définissent des objectifs précis pour chaque matériau d'emballage (85 % pour le papier, 90 % pour le verre, 80 % pour les métaux, 27 % pour les matières plastiques et 15 % pour le bois).

(9) Dans ses observations sur le projet de convention, datées du 26 novembre 1997, la Commission demande aux Pays-Bas de confirmer son intention d'invoquer l'article 6, paragraphe 6, et de lui fournir des informations sur l'objectif visé en matière de valorisation ainsi que sur les mesures prises pour éviter que les autres États membres rencontrent des problèmes de conformité et empêcher les restrictions commerciales et les distorsions du marché.

(10) Dans ses observations datées du 19 novembre 1997, le Royaume-Uni demande des "informations supplémentaires" visant à démontrer le respect des dispositions visées à l'article 6, paragraphe 6.

(11) La "convention emballages II" a été signée le 15 décembre 1997.

(12) Réagissant aux commentaires de la Commission et du Royaume-Uni, les Pays-Bas font savoir par lettre datée du 18 mars 1998 que le recyclage des matériaux atteint d'ores et déjà 51 % et que les capacités de recyclage sont largement suffisantes pour dépasser l'objectif maximal fixé par la directive. Les Pays-Bas renvoient pour de plus amples détails à une lettre adressée à la Commission le 26 février 1998, dans laquelle ils confirment leur intention d'atteindre un taux de recyclage de 65 % d'ici à 2001. Les Pays-Bas font remarquer que les emballages recyclables sont soumis aux règles de la libre circulation, ce qui permet difficilement de dire avec précision quelle partie des capacités nationales de recyclage sert à recycler des déchets nationaux et quelle partie des déchets nationaux est recyclée à l'étranger. Les Pays-Bas renvoient à la discussion du comité "Article 21", du 21 avril 1997, au cours de laquelle les participants ont reconnu le rôle important que devraient jouer les États membres qui craignent que les mesures adoptées dans d'autres États membres les empêchent de se conformer à la directive. Afin de donner un aperçu de leurs capacités de recyclage, les Pays-Bas ont fourni le tableau suivant, qui montre que les capacités sont suffisantes pour traiter les emballages supplémentaires qui devront être recyclés d'ici à 2001.

>TABLE>

3. Avis

(13) L'article 6, paragraphe 6, dispose que la Commission prend une décision après avoir vérifié les mesures en coopération avec les États membres. La Commission a ainsi consulté les États membres à propos de la notification précitée dans le cadre du comité institué par l'article 21 de la directive 94/62/CE. Une discussion s'est tenue au sein du comité le 6 juillet 1999. Les États membres ont ensuite été invités à envoyer leurs observations écrites à la Commission pour le 20 juillet 1999.

(14) Le Royaume-Uni a estimé qu'il était difficile d'évaluer concrètement les effets des mesures permettant de dépasser les objectifs de la directive 94/62/CE mais ne voit pas de problème majeur attaché à la notification des Pays-Bas. Pour l'Italie, il est important que la Commission examine comme il se doit la notification afin de s'assurer du respect des dispositions visées à l'article 6, paragraphe 6, de la directive 94/62/CE. L'Italie ne soulèvera aucune objection si la Commission confirme les mesures prévues par les Pays-Bas. La Belgique a demandé aux Pays-Bas de préciser si les objectifs de recyclage fixés dans la convention incluent également la réutilisation des emballages. Les Pays-Bas ont confirmé que leurs objectifs de recyclage n'incluent pas la réutilisation des emballages, conformément à la directive 94/62/CE. Aucun État membre n'a estimé que les mesures prises par les Pays-Bas pouvaient créer des distorsions du marché intérieur ou empêcher les autres États membres de se conformer à la directive.

II. ÉVALUATION

(15) L'article 6, paragraphe 6, de la directive 94/62/CE autorise les États membres à dépasser les objectifs visés au paragraphe 1, points a) et b) de ce même article si l'État membre dispose à cet effet de capacités de recyclage et de valorisation appropriées. Les mesures prises dans ce sens doivent garantir un niveau élevé de protection de l'environnement et ne pas entraîner de distorsions du marché intérieur ni empêcher les autres États membres de se conformer à la directive. Elles ne doivent pas non plus constituer des moyens arbitraires de discrimination ni restreindre de manière déguisée les échanges entre les États membres.

(16) Les Pays-Bas ont demandé une dérogation aux dispositions de l'article 6, paragraphe 1, point b).

(17) La Commission a consulté les États membres et aucune objection n'a été soulevée à l'égard des mesures prises par les Pays-Bas.

a) Capacités de recyclage et de valorisation appropriées

(18) Selon l'interprétation de la Commission, cette exigence n'impose pas aux États membres d'être totalement autonomes en matière de recyclage et de valorisation. Ils peuvent utiliser les capacités implantées dans d'autres États membres et dans des pays tiers pour atteindre les objectifs de recyclage et de valorisation. Il est donc difficile de quantifier avec précision les capacités disponibles, dans la mesure où le recyclage s'effectue dans un marché international ouvert.

(19) Ce critère sert également à garantir que les mesures prises dans un État membre ne provoquent pas de problème de respect de la directive dans d'autres États membres. Il doit donc être considéré en rapport avec les autres critères visés à l'article 6, paragraphe 6. Dans la pratique, le respect de ce critère va de pair avec le respect des critères exposés aux points b) et c) mentionnés ci-dessous. Ainsi, si les objectifs sont supérieurs à ceux fixés à l'article 6, paragraphe 1, il faut s'assurer que cette initiative ne nuit pas aux programmes de collecte et de recyclage appliqués dans d'autres États membres.

(20) En ce qui concerne les mesures notifiées par les Pays-Bas, les informations fournies par le gouvernement néerlandais à la Commission et aux autres États membres indiquent que le dépassement des objectifs de la directive 94/62/CE ne perturbe en rien le marché des produits recyclés dans les autres États membres.

(21) Les informations données par les Pays-Bas et résumées dans le tableau visé ci-dessus montrent que ce pays a déjà atteint en 1996 des taux de recyclage de 72 % pour le verre, de 62 % pour le papier/carton, de 59 % pour les métaux et de 11 % pour les matières plastiques et que les capacités permettront de recycler des quantités supplémentaires d'emballages d'ici à 2001. La capacité de production actuellement disponible dans ces secteurs permet d'augmenter considérablement le taux de recyclage des emballages sans devoir faire appel aux capacités d'autres pays.

(22) La Commission estime donc que les Pays-Bas disposent de capacités de recyclage appropriées.

b) Risque de distorsion du marché intérieur

(23) Après avoir examiné les mesures notifiées par les Pays-Bas, la Commission estime que les taux de recyclage fixés dans la convention ne semblent pas entraîner pour l'heure de distorsions du marché intérieur. Cette décision ne préjuge pas de la pleine application du droit communautaire, notamment en ce qui concerne la libre circulation des marchandises. Les autres États membres consultés estiment que les mesures prises par les Pays-Bas ne risquent pas d'entraîner de telles distorsions.

(24) La Commission ne dispose d'aucun autre élément indiquant que les objectifs des Pays-Bas en matière de recyclage et de valorisafion puissent entraîner une distorsion du marché.

c) Problèmes de respect de la directive par les autres États membres

(25) Ce critère vise à éviter que les capacités de recyclage et de valorisation des États membres soient engorgées par les déchets d'emballages collectés dans d'autres États membres. Il concerne notamment les États membres qui ne disposent pas encore de systèmes de recyclage à grande échelle et qui doivent encore créer ou compléter leur infrastructure de collecte.

(26) L'évaluation des mesures notifiées à la lumière de ce critère doit avant tout tenir compte de l'avis des États membres qui risquent de ne pouvoir se conformer aux objectifs de la directive en raison des mesures prises dans d'autres États membres. Aucun État membre n'a exprimé d'inquiétude de cet ordre à propos des mesures prises par les Pays-Bas. La Commission n'a pas constaté ni été informée de problèmes de mise en conformité dus à ces mesures.

(27) Afin d'apprécier si le dépassement de l'objectif de recyclage visé par les Pays-Bas risque de rendre nécessaire l'exploitation de capacités de recyclage extérieures et d'empêcher certains États membres de se conformer aux objectifs de la directive, la Commission tient également compte du fait que les Pays-Bas ne produisent que 5 % des déchets d'emballages générés dans la Communauté. Elle estime par conséquent, au vu également des taux de recyclage élevés obtenus dans ce pays, que cette situation ne risque pas véritablement d'empêcher les autres États membres de respecter les objectifs de la directive 94/62/CE.

d) Moyens de discrimination arbitraires

(28) Les mesures prises par les Pays-Bas s'appliquent sans distinction à tous les déchets d'emballages, qu'ils proviennent de produits indigènes ou importés. Les informations recueillies par la Commission auprès des États membres ne font état d'aucune discrimination arbitraire.

e) Restriction déguisée des échanges entre les États membres

(29) Ce critère concerne les restrictions éventuelles aux importations de produits provenant d'autres États membres et la protection indirecte de la production nationale. Les déchets étant des marchandises régies par les articles 28 à 30 du traité, les mesures prises dans le domaine de la gestion des déchets peuvent dans certains cas restreindre les échanges ou protéger la production nationale. La Commission doit donc examiner si les effets indésirables peuvent être évités en fixant des objectifs de manière telle que la production ou la distribution intérieure ne soit pas indirectement favorisée. Le contenu et l'application des mesures prises par les Pays-Bas ne permettent pas de conclure que les mesures notifiées par ce pays entraînent une restriction des échanges.

III. CONCLUSION

(30) La Commission conclut, au vu des informations fournies par les Pays-Bas et des résultats des consultations avec les autres États membres présentés ci-dessus, que les mesures notifiées par ce pays en application de l'article 6, paragraphe 6, de la directive 94/62/CE, doivent être confirmées au motif que:

- les Pays-Bas disposent de capacités de recyclage appropriées,

- les mesures n'entraînent pas de distorsion du marché intérieur,

- les mesures n'empêchent pas les autres États membres de se conformer à la directive,

- les mesures ne sont pas assimilables à des moyens de discrimination arbitraires,

- les mesures ne restreignent pas de manière déguisée les échanges entre les États membres,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

Les mesures notifiées par les Pays-Bas et qui dépassent l'objectif de recyclage maximal visé à l'article 6, paragraphe 1, point b), de la directive 94/62/CE, sont confirmées.

Article 2

Le Royaume des Pays-Bas est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le 22 novembre 1999.

Par la Commission

Margot WALLSTRÖM

Membre de la Commission

(1) JO L 365 du 31.12.1994, p. 10.

(2) JO L 109 du 26.4.1983, p. 8. Directive 83/189/CEE modifiée par la directive 98/34/CE (JO L 204 du 21.7.1998, p. 37).