DÉCISION DE LA COMMISSION

du 8 septembre 1999

relative à une procédure d'application de l'article 81 du traité CE

[IV/34.010 Nederlandse Vereniging van Banken (accord GSA de 1991), IV/33.793 Nederlandse Postorderbond, IV/34.234 Verenigde Nederlandse Uitgeversbedrijven et IV/34.888 Nederlandse Organisatie van Tijdschriften Uitgevers/Nederlandse Christelijke Radio Vereniging]

[notifiée sous le numéro C(1999) 2056]

(Le texte en langue néerlandaise est le seul faisant foi.)

(1999/687/CE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement n° 17 du Conseil du 6 février 1962 premier règlement d'application des articles 85 et 86 du traité(1), modifié en dernier lieu par le règlement (CE) n° 1216/1999(2), et notamment son article 2,

vu la demande d'attestation négative et la notification en vue d'obtenir une exemption qui ont été faites le 10 juillet 1991, conformément aux dispositions des articles 2 et 4 du règlement n° 17,

vu les plaintes qui ont été déposées les 21 janvier 1991, 7 juin 1991, 13 septembre 1991, 10 février 1992 et 31 octobre 1993, conformément aux dispositions de l'article 3 du règlement n° 17,

vu la décision de la Commission du 11 juin 1993 d'engager la procédure dans la présente affaire,

après avoir donné aux parties intéressées l'occasion de faire connaître leur point de vue au sujet des griefs retenus par la Commission, conformément à l'article 19, paragraphe 1, du règlement n° 17 et au règlement n° 99/63/CEE de la Commission du 25 juillet 1963 relatif aux auditions prévues à article 19, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 17 du Conseil(3),

après avoir invité(4), conformément à l'article 19, paragraphe 3, du règlement n° 17, les tiers intéressés à faire part de leurs observations au sujet de l'intention de la Commission d'adopter une position favorable à l'accord notifié,

après consultation du comité consultatif en matière d'ententes et de positions dominantes,

considérant ce qui suit:

I. FAITS

Notification

(1) Le 10 juillet 1991, l'association néerlandaise des banques (Nederlandse Vereniging van Banken, ci-après dénommée "NVB") a notifié, au nom de ses membres, un accord relatif à la mise en oeuvre d'une procédure commune de traitement des versements et des virements à communication structurée (ci-après dénommé "accord GSA de 1991"), en soumettant une demande d'attestation négative ou, à défaut, d'exemption en vertu de l'article 81, paragraphe 3, du traité(5). Le virement à communication structurée est un instrument de paiement couramment utilisé par les entreprises (bénéficiaires) pour les recouvrements qu'elles doivent effectuer périodiquement auprès de leurs clients, par exemple pour le règlement des factures de gaz/électricité et de téléphone, des primes d'assurance et des abonnements.

(2) La notification concerne, en fait, une version modifiée d'un accord GSA antérieur, l'accord GSA de 1985. La modification consiste, notamment, dans l'introduction, sur la base d'une convention multilatérale, d'une commission interbancaire pour le traitement des virements à communication structurée, qui s'élève à 0,30 florin néerlandais par formule traitée. Selon l'accord GSA, cette commission interbancaire doit être payée par la banque du bénéficiaire (banque créditrice) à la banque du client (banque débitrice). Elle est censée couvrir partiellement les frais liés au traitement des formules de virement par la banque débitrice.

Plaintes

(3) Au cours de la période de 1991 à 1993, la Commission a reçu plusieurs plaintes de gros utilisateurs du système des virements à communication structurée, dont une organisation professionnelle de sociétés de vente par correspondance (Nederlandse Postorderbond)(6), une organisation qui défend les intérêts des usagers de la route et fournit des services à ses membres (ANWB), une organisation qui regroupe des associations caritatives opérant principalement au niveau national (Centraal Bureau Fondsenwerving), une entreprise éditant des magazines et des revues professionnelles [Verenigde Nederlandse Uitgeversbedrijven (VNU)](7), une organisation qui défend les intérêts des éditeurs de revues néerlandaises [Nederlandse Organisatie van Tijdschriften Uitgevers (NOTU)] et un organisme de radiodiffusion [Nederlandse Christelijke Radio Vereniging (NCRV)](8).

(4) Les plaintes portent notamment sur les effets restrictifs de la commission interbancaire établie sur une base multilatérale par l'accord GSA de 1991, qui doit être considérée, selon les plaignants, comme un accord interbancaire sur les prix au sens de l'article 81, paragraphe 1, du traité. Certains plaignants considèrent en outre que la répercussion, selon eux systématique, de la commission interbancaire par les banques créditrices sur les utilisateurs commerciaux du système des virements à communication structurée constitue une pratique concertée au sens dudit article. En outre, selon certains plaignants, il pourrait y avoir infraction à l'article 82 du traité du fait que les grandes banques abuseraient de leur position dominante individuelle ou collective en imposant des commissions injustifiées aux utilisateurs commerciaux des virements à communication structurée.

Parties à l'accord notifié

(5) L'accord GSA a été signé par l'ABN AMRO Bank NV, la Coöperatieve Centrale Raiffeisen-Boerenleenbank BA, l'ING Bank NV (anciennement NMB Postbank Groep NV), la Postbank NV (qui fait partie, depuis 1992, de l'ING Bank, mais continue d'opérer sous son propre nom), le Nederlandse Spaarbankbond et Interpay/Bank Giro Centrale (anciennement Bank Giro Centrale). En outre, un grand nombre de banques (58 à la fin de 1997) ont signé une déclaration dite "d'adhésion", par laquelle elles acceptent tous les droits et obligations découlant de l'accord GSA à l'égard des signataires dudit accord et des autres banques ayant signé une déclaration d'adhésion. Les noms de toutes les banques qui participent au GSA figurent à l'annexe I.

(6) L'ABN AMRO Bank NV (ci-après dénommée "ABN AMRO") est une filiale à 100 % de l'ABN AMRO Holding NV, issue de la fusion de l'Algemene Bank Nederland NV (ABN Bank) et de l'Amsterdam-Rotterdam Bank NV (AMRO Bank). En 1998, elle gérait environ 3,85 millions de comptes courants, dont quelque 270000 comptes commerciaux. En 1997, le total du bilan de l'ABN AMRO a atteint 836,4 milliards de florins néerlandais (380,2 milliards d'euros). L'ABN AMRO est ainsi, selon le critère du total du bilan, la plus grande banque des Pays-Bas(9).

(7) La Coöperatieve Centrale Raiffeisen-Boerenleenbank BA (ci-après dénommée "Rabobank") est une coopérative dans laquelle 445 banques détiennent une participation. Chacune de ces banques a le statut juridique d'une coopérative. Les emprunteurs commerciaux, qui sont clients desdites banques sont automatiquement membres de la coopérative. Les particuliers peuvent également en devenir membres. En 1998, le nombre de titulaires de comptes de la Rabobank était d'environ 6,1 millions, dont 600000 titulaires de comptes commerciaux. À la fin de 1998, le total du bilan s'élevait à 423 milliards de florins néerlandais (192,3 milliards d'euros). La Rabobank est ainsi la deuxième banque des Pays-Bas, selon le critère du total du bilan(10).

(8) L'ING Bank a vu le jour le 1er janvier 1992, à la suite d'une fusion entre l'entreprise d'assurance Nationale Nederlanden NV et le NMB-Postbank Groep. Ce dernier était lui-même le fruit d'une fusion, opérée trois ans plus tôt entre la Nederlandsche Middenstandsbank NV (ci-après dénommée "NMB" et la Postbank, qui était auparavant une entreprise publique. En 1998, le nombre de titulaires de comptes particuliers de l'ING était d'environ 1,2 million et celui des titulaires de comptes commerciaux d'environ 205000. La Postbank, qui fait partie de l'ING Bank, mais opère sous son propre nom et dispose de son propre circuit de paiements scripturaux, comptait, en 1998, 7,1 millions de titulaires de comptes particuliers et 560000 titulaires de comptes commerciaux. Le total du bilan consolidé de l'ING Bank (y compris la BBL) s'est élevé à environ 630 milliards de florins néerlandais (286,5 milliards d'euros) en 1998(11).

(9) La Nederlandse Spaarbankbond est une association de caisses d'épargne. Les cinq banques et caisses d'épargne qui y sont affiliées, à savoir la banque Fortis, la SNS Bank Nederland, Samenwerkende Groninger Bondsspaarbanken, Stichting Nutsspaarbank et Stichting Bondsspaarbank, sont autonomes. L'association a signé l'accord GSA de 1991 au nom de ses membres. Le nombre des titulaires de comptes est d'environ 2,5 millions. Le total du bilan commun des caisses d'épargne affiliées a atteint environ 115 milliards de florins néerlandais (52,3 milliards d'euros) en 1998(12).

(10) Interpay Nederland (ci-après dénommée "Interpay") est une société de services techniques intervenant dans le trafic des paiements entre les banques et les organismes chargés des virements (giro-instellingen), notamment pour le traitement centralisé des ordres de virement. Interpay est une entreprise commune regroupant la presque totalité des banques générales, la Rabobank et les membres de la Nederlandse Spaarbankbond. Elle a vu le jour le 1er janvier 1994, à la suite d'une fusion entre la Bank Giro Centrale (BGC) (responsable du traitement des opérations scripturales et signataire originel de l'accord GSA), BeaNet (responsable du traitement des opérations effectuées par guichet automatique) et Eurocard Nederland (responsable du traitement des opérations effectuées par carte de crédit). Interpay gère les circuits de paiement des banques, à l'exception de celui de la Postbank NV qui, comme il est indiqué plus haut, dispose de son propre circuit. Dans le cadre des efforts tendant à l'établissement d'un circuit de paiement national, la communication entre le circuit Interpay et le circuit Postbank a cependant été considérablement améliorée. En 1998, près de 2 milliards d'opérations scripturales ont été effectuées par l'intermédiaire d'Interpay pour un montant total de 2728 milliards de florins néerlandais (1240 milliards d'euros). Le nombre de virements à communication structurée traités s'est élevé à 217 millions en 1998, représentant un montant de 84,9 milliards de florins néerlandais (38,6 milliards d'euros). Quelque soixante-dix banques participent à Interpay(13).

(11) La NVB a été constituée le 8 mai 1989 avec pour objectif statutaire la promotion des intérêts nationaux et internationaux des établissements de crédit opérant sur le territoire des Pays-Bas et du secteur bancaire néerlandais en général. Presque toutes les banques présentes aux Pays-Bas sont membres de la NVB, dont des succursales de banques étrangères. La NVB a notifié l'accord GSA au nom de ses membres, mais n'est pas elle-même partie à l'accord.

Système des virements à communication structurée (acceptgirosysteem)

Généralités

(12) La notification et les plaintes concernent le système néerlandais des virements à communication structurée. Ce système est destiné aux paiements intérieurs, c'est-à-dire aux paiements effectués entre débiteurs et créanciers (commerciaux) titulaires d'un compte courant aux Pays-Bas, qui ont un caractère récurrent et obligatoire; il est utilisé dans des situations où le créancier est une entreprise ayant une clientèle fixe et relativement importante et où le payeur et le bénéficiaire ne se rencontrent pas directement (paiement à distance). On peut citer, à titre d'exemple, le règlement d'abonnements, de factures de gaz/électricité et de téléphone, de commandes (avec paiement échelonné), d'assurances, etc. Le virement à communication structurée n'est donc pas utilisé par le commerce de détail ni les entreprises du secteur de l'hôtellerie et de la restauration, où un contact personnel intervient entre le débiteur et le créancier.

Fonctionnement du système des virements à communication structurée

(13) Le système des virements à communication structurée, qui a été mis sur le marché à la fin des années soixante-dix en tant qu'instrument de paiement commun à la Postbank et aux autres banques, fonctionne comme suit (voir le schéma à l'annexe II. L'entreprise qui souhaite utiliser le système (le bénéficiaire ou le créancier) conclut un contrat avec sa banque (la banque créditrice). Ce contrat fixe les conditions auxquelles l'entreprise peut avoir recours au système. Après la livraison du produit ou la prestation du service ou simultanément, l'entreprise envoie une formule de virement au client (le débiteur). Les formules normalisées, qui peuvent être commandées par le bénéficiaire à la banque ou directement à l'imprimeur, sont, dans toute la mesure du possible, précodées par l'entreprise. Lorsque le précodage est le plus complet, la formule porte déjà le numéro de compte de l'entreprise, celui du client, le montant à payer et les références du paiement. Ces informations figurent aussi sur la formule sous forme de codes numériques. Il ne reste plus au client qu'à signer le formulaire et à l'envoyer à sa banque.

(14) La banque du client (banque débitrice) convertit les codes en données électroniques au moyen de lecteurs optiques et débite le compte du client. Plus les données figurant sur le formulaire sous une forme codée sont nombreuses, plus le traitement peut être automatisé. Les données non codées doivent être converties manuellement en données électroniques(14).

(15) Ensuite la banque débitrice communique les données (électroniques) nécessaires pour créditer le compte de l'entreprise à la chambre de compensation des virements compétente, à savoir la centrale des virements de la Postbank ou Interpay (pour les autres banques). Aucune distinction n'est faite à cet égard entre les opérations intrabancaires (c'est-à-dire celles où le créancier et le débiteur ont la même banque) et les opérations interbancaires. Cela permet, selon les banques, d'éviter la dispersion des informations. Les chambres de compensation trient tous les ordres de virement reçus par comptes créditeurs et envoient ces informations, le cas échéant par le circuit correspondant, aux banques créditrices concernées.

Avantages du système des virements à communication structurée

(16) Le grand avantage du système des virements à communication structurée sur les autres instruments de paiement, tels que les virements ordinaires et les chèques, tient au fait que le traitement de la formule et l'exécution du virement peuvent être largement automatisés. Les frais de traitement sont, de ce fait, relativement faibles et l'opération plus rapide. Le système des virements à communication structurée comporte aussi des avantages d'un point de vue administratif pour les bénéficiaires qui utilisent des systèmes de gestion automatisés. Ils peuvent obtenir de la banque les données concernant les virements à communication structurée traités sur support électronique (bande ou disquette) et actualiser ainsi automatiquement leurs propres données. Il en résulte des économies, car les paiements ne doivent plus être introduits un à un dans le système de gestion. En outre, les bénéficiaires sont crédités plus rapidement.

Développement du système des virements à communication structurée

(17) Le virement à communication structurée est très utilisé comme moyen de paiement. En 1998, Interpay BGC en a traité quelque 217 millions, représentant un montant total d'environ 84,9 milliards de florins néerlandais (38,9 milliards d'euros)(15), et la centrale des virements de la Postbank quelque [...](16) pour un montant total de [...]*(17). De 1985 à 1998, le nombre d'entreprises ayant conclu un contrat d'utilisation de virements à communication structurée est passé de 54140 à 97676(18).

(18) Les trois plus grandes banques participant au système sont la Postbank, l'ABN-AMRO Bank et la Rabobank. En 1998, ces trois banques y ont contribué, selon leurs propres indications, à raison d'environ 91 % des contrats d'utilisation de virements à communication structurée, de 86 % du nombre des débits, de 70 % du nombre des crédits, de 87 % de la valeur des débits et de 50 % de la valeur des crédits(19).

Introduction de la commission interbancaire

(19) Selon la NVB, qui, comme il est indiqué plus haut, a notifié l'accord GSA au nom des banques, la coordination des deux circuits de paiement par virement existant aux Pays-Bas, à savoir celui d'Interpay (à l'origine la Bank Giro Centrale) et celui de la Postbank, dans le cadre des efforts accomplis pour établir un circuit de paiement national, a conduit à une utilisation croissante des virements à communication structurée (et, partant, à une augmentation des frais de traitement en chiffres absolus)(20). Pour optimaliser le fonctionnement du circuit de paiement unique, il était nécessaire, selon la NVB, que la banque débitrice effectue des prestations pour la banque créditrice, à savoir la conversion des ordres de paiement écrits en données électroniques. L'accord GSA (et en particulier la commission interbancaire forfaitaire qu'il prévoit) implique, selon la NVB, la reconnaissance du fait que la banque créditrice profite des services fournis par la banque débitrice et contribue proportionnellement à la couverture des frais que ces services entraînent(21).

Accord notifié initialement

(20) L'accord GSA, qui est entré en vigueur le 1er juillet 1991 pour une durée indéterminée, est en fait une version modifiée de l'accord GSA de 1985 (qui n'a pas été notifié en tant que tel à la Commission). La modification porte notamment sur l'introduction d'une compensation forfaitaire de 0,30 florin néerlandais (0,14 euro) par virement à communication structurée traité, qui doit être acquittée par la banque créditrice pour le traitement des formulaires par la banque débitrice (commission interbancaire). Il est, par ailleurs, explicitement spécifié dans l'accord que les banques participantes restent totalement libres de facturer à toute partie autre que la banque créditrice des frais de traitement des virements à communication structurée.

(21) Le niveau de la commission interbancaire a été fixé en 1991 sur la base des coûts réels d'informatisation des données relatives aux paiements supportés par la banque appliquant, selon la NVB, la méthode de traitement la plus efficiente. Comme les banques considèrent que les avantages du traitement opéré par la banque débitrice profitent également à la banque créditrice et à la banque débitrice, la commission interbancaire a été fixée à la moitié des frais de traitement de la banque débitrice ainsi calculés.

(22) L'accord GSA dispose en outre que les participants sont tenus d'utiliser des formulaires et des spécifications déterminés pour l'échange technique. Il mentionne aussi un certain nombre de points pour lesquels des modalités précises doivent être établies. Les spécifications et les modalités en question n'étant pas couvertes par la notification, elles ne font pas l'objet de la présente procédure.

(23) La version de l'accord notifiée à l'origine contenait en outre une disposition prévoyant que les parties devaient s'abstenir d'accorder des avantages particuliers aux bénéficiaires dans le cadre des inscriptions au crédit d'un compte donné. De plus, il était interdit aux parties de mettre en place leur propre procédure de traitement des virements à communication structurée pendant la durée de l'accord.

(24) Contrairement à l'accord GSA de 1985, l'accord notifié n'a pas été signé par la NVB mais par chacune des banques. Un secrétariat, le BGC, veille au respect de l'accord.

Modifications apportées à l'accord notifié initialement après concertation avec la Commission

(25) Au début de l'année 1992, lors d'une concertation avec les banques concernées par l'accord GSA, les services de la Commission ont indiqué qu'ils avaient des objections à l'encontre de trois éléments de l'accord notifié qui étaient restrictifs de la concurrence et excluaient en tout état de cause l'octroi d'une exemption. Il s'agissait, premièrement, de l'interdiction d'accorder des avantages particuliers aux bénéficiaires pour le maintien d'un compte créditeur donné (article 4), deuxièmement de l'interdiction faite aux parties de mettre en oeuvre leur propre procédure de traitement des virements à communication structurée (article 14) et troisièmement de la commission interbancaire forfaitaire (article 5).

(26) Selon les banques, les deux premières dispositions avaient été incluses à l'époque dans l'accord GSA pour garantir la coordination des deux circuits de virement, celui de la Postbank, d'une part, et le BGC, d'autre part, aux fins de la mise en oeuvre du système de virements à communication structurée en tant qu'instrument de paiement intégré. Les parties ayant considéré que ces deux dispositions n'étaient plus indispensables, elles les ont supprimées avec effet au 26 mars 1992.

(27) Toujours le 26 mars 1992, la troisième disposition, celle introduisant la commission interbancaire forfaitaire, a été modifiée. Les différentes banques peuvent maintenant convenir, sur une base bilatérale, de ramener la commission de traitement des virements à communication structurée à un montant inférieur à 0,30 florin néerlandais (0,14 euro). La commission interbancaire forfaitaire est ainsi devenue un plafond. En outre, il était une nouvelle fois spécifié que les banques débitrices et créditrices pouvaient également facturer des frais de traitement à des tiers. Le texte de l'article 5 tel qu'il a été modifié est le suivant: "Pour le paiement des frais supportés par l'établissement débiteur aux fins du traitement, pour les besoins de l'établissement créditeur également, des virements à communication structurée utilisés dans le cadre de l'accord GSA, un montant de 0,30 florin néerlandais sera facturé par l'établissement débiteur à l'établissement créditeur pour chaque virement traité, sauf si la commission a été fixée à un montant inférieur par convention bilatérale entre banques.

Ce montant a été fixé sur la base des coûts réels liés au traitement le plus efficace des formules de virement et il sera adapté en cas de variation prouvée de ces coûts. Une décision à cet égard peut être prise sur proposition de tout établissement participant à l'accord GSA; cette proposition devra être accompagnée d'un document justifiant l'adaptation proposée.

La commission prévue par le présent article n'exclut pas la possibilité pour les établissements participant à l'accord GSA (débiteurs et créditeurs) de facturer à des tiers des frais de traitement des formules de virement dans le cadre du système GSA."

Procédure

Rejet de la demande de mesures provisoires

(28) Par sa décision du 7 février 1992, la Commission a rejeté la demande de mesures provisoires introduite par l'un des plaignants, la Nederlandse Postorderbond. La Commission a considéré, à cet égard, que le point de vue selon lequel l'accord GSA causait, du simple fait de son application, un préjudice grave aux membres de la Nederlandse Postorderbond n'était pas fondé, étant donné que la répercussion de la commission interbancaire était laissée à la discrétion de chaque banque. La Commission n'estimait pas non plus plausible, au premier abord, l'allégation selon laquelle les banques néerlandaises seraient convenues de répercuter systématiquement la commission interbancaire sur les bénéficiaires ou l'auraient fait dans le cadre d'une pratique concertée. Il ne pouvait pas non plus être question, selon la Commission, de préjudice grave et irréparable, étant donné que les membres de la Nederlandse Postorderbond peuvent répercuter les charges qui leur sont facturées par les banques en tout ou en partie sur leurs clients ou engager une action devant une juridiction nationale pour en obtenir le remboursement dans l'hypothèse où il serait établi qu'elles sont illégales. Il n'a pas été formé de recours contre cette décision.

Communication des griefs du 14 juin 1993

(29) Le 14 juin 1993, la Commission a envoyé à la NVB une communication des griefs, dans laquelle elle indiquait que la commission interbancaire établie sur une base multilatérale dans le cadre de l'accord GSA constituait une infraction à l'article 81, paragraphe 1, du traité et que les conditions d'exemption en application de l'article 81, paragraphe 3, n'étaient pas remplies. Ces griefs ont été retirés par la Commission le 20 juin 1997.

Observations des tiers intéressés

(30) Dans la communication qu'elle a publiée le 9 septembre 1997 au titre de l'article 19, paragraphe 3, du règlement n° 17, la Commission a indiqué qu'elle avait l'intention d'adopter une décision favorable à l'égard de l'accord notifié. Dans ce cadre, la Commission se référait en particulier à la décision des banques d'informer officiellement les utilisateurs commerciaux du caractère "standard" et du montant de la compensation interbancaire, ainsi que de ses révisions éventuelles. En outre, la Commission se référait à la décision des banques, prise à sa demande, de revoir périodiquement le montant de la compensation interbancaire sur la base du coût de traitement auquel parvient la banque la plus efficace, tel qu'évalué par un expert indépendant.

À la suite de la publication de cette communication, la Commission a reçu les observations (communes) de la Nederlandse Postorderbond, de l'ANWB, du Centraal Bureau Fondsen Werving, des Verenigde Nederlandse Uitgeversbedrijven, de la Nederlandse Organisatie van Tijdschriften Uitgevers et de la Nederlandse Christelijke Radio Vereniging (qui sont tous plaignants dans la présente affaire, voir considérant 3, et qui seront désignés en tant que tels ci-après)(22). Deux organes représentatifs, le OverlegOrgaan Nutsvoorzieningen et la Gebruikersplatform Betalingsverkeer, ont souscrit à ces observations.

(31) On peut résumer comme suit les observations des plaignants. Ils estiment, en premier lieu, que la commission interbancaire prévue par l'accord GSA est contraire, quant au fond, à la directive 97/5/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 janvier 1997 concernant les virements transfrontaliers(23), qui part du principe que le donneur d'ordre prend à sa charge les frais liés à un virement, à moins qu'il n'en soit convenu autrement avec sa banque. Les plaignants considèrent ensuite qu'aucune raison légitime ne justifie l'introduction de la commission interbancaire, et en tout état de cause pas l'intégration des deux circuits de paiement existant aux Pays-Bas. Les plaignants contestent encore que les banques créditrices profiteraient des services rendus par les banques débitrices. Selon eux, les frais liés aux opérations relevant de l'ordre de paiement, telles que la préparation des virements en vue de leur exécution, sont à la charge de la banque débitrice. Les coûts seraient donc, toujours selon les plaignants, mal imputés, puisqu'on fait supporter par le bénéficiaire des frais qui devraient être à la charge du donneur d'ordre.

II. APPRÉCIATION JURIDIQUE

Marché en cause

Le marché de produit en cause

(32) Le système des virements à communication structurée n'est soumis que dans une mesure limitée à la concurrence d'autres systèmes de paiement. Étant donné que le virement à communication structurée est destiné à être utilisé dans des situations où il n'y a pas de contact direct entre le créancier et le débiteur ("paiement à distance"), les instruments de paiement direct, par exemple la monnaie fiduciaire et les cartes de paiement telles que le "PINpas" (carte nationale à débit immédiat) et le "chipknip/chipper" (porte-monnaie électronique national), ne constituent pas une véritable alternative par rapport au système des virements à communication structurée. Les instruments de paiement qui conviennent en principe au paiement à distance sont les suivants: le virement (simple ordre de virement), le chèque, le self-banking et la domiciliation permanente. Toutefois, exception faite, dans une certaine mesure, de la domiciliation permanente, aucun de ces instruments de paiement ne saurait être considéré comme réellement substituable au virement à communication structurée, pour les raisons suivantes.

(33) Le simple virement et le chèque, qui consistent à donner un ordre sur papier, ne constituent pas une véritable alternative car les coûts de traitement qui y sont liés sont relativement élevés. La conversion des informations écrites en données électroniques aux fins du traitement informatique de l'opération est relativement coûteuse. En outre, ces deux instruments de paiement présentent pour les bénéficiaires des inconvénients d'ordre administratif considérables par rapport aux virements à communication structurée. Le self-banking constitue encore moins une véritable solution alternative, car le nombre de particuliers qui disposent du matériel nécessaire (ordinateur personnel et modem) est encore relativement faible.

(34) Seul le système de domiciliation permanente constitue, dans une certaine mesure, une véritable solution alternative par rapport au système du virement à communication structurée. Comme ce dernier, la domiciliation permanente convient par excellence aux paiements périodiques. Dans ce système, le client autorise le bénéficiaire à débiter son compte directement, sans ordre préalable, aux fins de paiements donnés. Le client peut, sur demande, obtenir après coup l'annulation de ces inscriptions au débit.

(35) Il existe néanmoins des différences entre le virement à communication structurée et la domiciliation permanente. Les banques de détail offrent généralement les deux systèmes. Pour les banques, le traitement des virements par domiciliation est cependant beaucoup moins coûteux que celui des virements à communication structurée, étant donné que les données nécessaires à l'exécution du paiement sont déjà fournies sous forme électronique par le bénéficiaire. Il n'est donc plus nécessaire de convertir des données imprimées en données électroniques. L'opération de domiciliation est entièrement informatisée; aucun formulaire n'est nécessaire. Il est donc logique que les banques offrent le service de domiciliation permanente aux créanciers à un prix inférieur à celui du système de virement à communication structurée.

(36) Les deux instruments de paiement se différencient aussi par certaines caractéristiques qui peuvent amener le débiteur à préférer l'un à l'autre. Les considérations suivantes peuvent notamment entrer en ligne de compte. En premier lieu, dans le système du virement à communication structurée, pour chaque paiement, le client doit donner à sa banque un ordre de paiement distinct, en signant le formulaire de virement et en le faisant parvenir à ladite banque. Le client a aussi la possibilité de se rendre directement à sa banque avec le formulaire de virement et de payer le montant en espèces, moyennant des frais supplémentaires (par exemple si le solde du compte courant est insuffisant). Le client reste donc davantage maître du moment et de la manière d'effectuer le paiement dans le cas du virement à communication structurée que dans celui de la domiciliation permanente, où le contrôle n'a lieu qu'a posteriori. Cela peut amener certains clients à préférer le système du virement à communication structurée à celui de la domiciliation permanente. D'autre part, la domiciliation présente le double avantage pour le client (et pour le créancier) que le paiement est toujours effectué à temps, ce qui permet d'éviter les pénalités pour retard de paiement, et que le client lui-même ne doit effectuer aucune opération.

(37) Deuxièmement, le choix du débiteur entre les deux systèmes de paiement peut dépendre de la relation qui existe entre le client et l'entreprise. Dans la pratique, il apparaît notamment que les clients sont prêts à utiliser le système de domiciliation permanente lorsqu'ils ont établi une relation de longue date avec une entreprise, dans laquelle ils ont en outre toute confiance, par exemple les entreprises de service public. En revanche, lorsque la relation a un caractère plus provisoire, comme c'est le cas pour les abonnements aux journaux, l'utilisation du système de domiciliation permanente est beaucoup plus limitée. Dans certains cas, notamment pour le remboursement mensuel de prêts hypothécaires et le paiement d'intérêts à certains assureurs, le client n'a pas le choix et la domiciliation permanente est imposée.

(38) Les différences de caractéristiques mentionnées ci-dessus induisent à considérer que la domiciliation permanente et le virement à communication structurée ne sont pas interchangeables. Toutefois, outre les différences de caractéristiques, le prix est également un facteur qu'il convient de prendre en considération(24). Les différences entre les tarifs appliqués par les banques et/ou les bénéficiaires à leurs clients (débiteurs) pour l'utilisation de chacun des deux systèmes de paiement peuvent en effet entrer en ligne de compte dans le choix d'un instrument par le client. Peu de temps après l'entrée en vigueur de l'accord GSA en juillet 1991, les banques se sont mises à facturer des commissions à leurs clients (créanciers) pour l'utilisation des virements à communication structurée. Certains bénéficiaires, en particulier des sociétés de vente par correspondance et des éditeurs de journaux et de magazines, répercutent en tout ou en partie les frais qui leur sont facturés en différenciant leurs prix selon que le client utilise les virements à communication structurée ou la domiciliation permanente, par exemple en accordant une réduction en cas de paiement par domiciliation permanente. Si le paiement par domiciliation permanente leur revient moins cher que le paiement par virement à communication structurée, on peut supposer qu'un certain nombre de clients (débiteurs) passeront outre aux réserves que leur inspire la domiciliation permanente. On ne dispose pas de chiffres à ce sujet, notamment en raison du fait que les bénéficiaires ne facturent pas tous des frais (visibles) pour l'utilisation des virements à communication structurée et que, s'ils le font, ces frais ne sont le plus souvent pas très élevés.

(39) On sait, en revanche, que l'utilisation des virements à communication structurée a connu une légère tendance à la baisse depuis 1992. Ainsi, le nombre d'ordres de paiement par virement à communication structurée [y compris les virements effectués en réponse à des appels de fonds, principalement à des fins caritatives ("actie-accept")] traités par Interpay/BGC a été d'environ 237 millions en 1991 (pour un montant total de 101 milliards de florins néerlandais et d'environ 217 millions en 1998 (ce qui représente une baisse d'environ 7,6 % en quatre ans). Au cours de la même période, l'utilisation du système de domiciliation permanente a fortement augmenté. Le nombre d'ordres de paiement par domiciliation est passé d'environ 227 millions (représentant un montant total de quelque 224 milliards de florins néerlandais) en 1991 à environ 534 millions en 1998 (soit une augmentation d'environ 135 %)(25). Le recours accru à la domiciliation permanente s'explique notamment par des campagnes d'information menées par les banques et les bénéficiaires (sous le slogan "payez sur mesure") en faveur de l'utilisation d'instruments de paiement moins coûteux. Selon Interpay, l'utilisation du système de domiciliation permanente augmente au détriment de celui des virements à communication structurée, surtout chez les particuliers (débiteurs), ainsi qu'au détriment des virements manuscrits(26).

(40) En conclusion, malgré les différences de caractéristiques entre le virement à communication structurée et la domiciliation permanente, on peut considérer que, en cas d'augmentation de prix relative du premier instrument par rapport au second, un certain nombre de débiteurs passeront à la domiciliation permanente. On pourrait en voir une indication dans le fait que depuis 1992, peu après que les banques ont commencé à facturer une commission aux créanciers pour l'utilisation de virements à communication structurée, avec comme conséquence la possibilité que ceux-ci répercutent les frais sur les débiteurs, le recours au virement à communication structurée a connu une légère tendance à la baisse. Il convient également de noter que la campagne "payez sur mesure" menée, apparemment avec succès, par les banques et les bénéficiaires a conduit à un recul du virement à communication structurée au profit de la domiciliation permanente. La domiciliation permanente doit par conséquent être considérée comme pouvant, dans une certaine mesure, se substituer au virement à communication structurée. Le marché du produit en cause doit par conséquent être défini comme étant celui du virement à communication structurée et de la domiciliation permanente.

Marché géographique en cause

(41) Étant donné que le virement à communication structurée est un système de paiement intérieur, c'est-à-dire destiné aux paiements entre débiteurs et créanciers titulaires d'un compte courant aux Pays-Bas auprès d'une banque participant au système, le marché géographique en cause est le marché néerlandais.

Article 81, paragraphe 1

Accord entre entreprises

(42) Les banques qui ont signé l'accord GSA, ou ont signé une déclaration d'adhésion, sont des entreprises au sens de l'article 81, paragraphe 1, du traité. L'accord GSA est par conséquent un accord entre entreprises au sens de l'article 81, paragraphe 1.

Restriction de la concurrence

Interaction dans le cadre d'un accord quadripartite

(43) Comme la plupart des systèmes de paiement, le système des virements à communication structurée fait en principe intervenir quatre parties: le débiteur (donneur d'ordre), le créancier (bénéficiaire), la banque du débiteur et celle du créancier(27). Chaque partie est en relation directe avec deux autres. Par exemple, la banque créditrice est en relation directe avec la banque débitrice d'une part, en vertu de l'accord GSA, et avec le bénéficiaire d'autre part, en vertu du contrat d'utilisation de virements à communication structurée. Les différentes relations qui se nouent au sein du système de paiement quadripartite doivent être considérées sous l'angle de leur interaction. Des accords sur les prix dans le cadre de l'une des relations peuvent provoquer une réaction dans les autres relations et donc avoir des conséquences pour l'utilisation du système de paiement en tant que tel.

(44) L'accord notifié portant sur la compensation des frais de traitement des virements à communication structurée concerne directement la relation entre la banque créditrice et la banque débitrice (relation interbancaire). L'accord interbancaire sur les prix peut cependant aussi avoir des conséquences tant sur la relation entre la banque créditrice et le créancier que sur celle existant entre celui-ci et le débiteur, et donc sur le fonctionnement même du système des virements à communication structurée. En effet, la banque créditrice peut décider de répercuter les coûts liés à la commission interbancaire en augmentant la commission qu'elle facture au créancier. Celui-ci peut, à son tour, décider de répercuter ces frais supplémentaires sur le client qui utilise le virement à communication structurée. Dans ce cas, les clients peuvent décider d'adopter un autre système de paiement offert par leur banque ou par une banque concurrente.

(45) Cette chaîne potentielle d'actions et de réactions est une particularité des systèmes de paiement tels que le virement à communication structurée, dont il convient de tenir compte pour examiner s'il y a ou non restriction de la concurrence: pour apprécier pleinement une restriction en matière de prix pratiquée à l'intérieur de l'une des quatre relations existant dans le cadre d'un système de paiement, telle qu'une commission interbancaire multilatérale, on ne peut se borner à en examiner les effets à l'intérieur de la relation en question; il convient d'en examiner aussi les effets sur toutes les relations et donc sur le système de paiement en tant que tel.

Commission interbancaire multilatérale

(46) D'un point de vue technique, un système uniforme de virements à communication structurée, c'est-à-dire un système de paiement que les créanciers et les débiteurs peuvent utiliser quelle que soit la banque où ils sont titulaires d'un compte, ne peut exister que s'il se fonde sur une base multilatérale bien établie. Ainsi, la conclusion d'accords collectifs concernant les spécifications techniques et les aspects procéduraux du traitement des opérations est nécessaire au bon fonctionnement du système. En outre, d'un point de vue pratique, il est nécessaire que les banques intervenant dans l'opération soient d'accord sur la répartition éventuelle des frais, c'est-à-dire retenir ou non le principe d'une compensation et, dans l'affirmative, en fixer le niveau. Compte tenu des caractéristiques inhérentes à un système de paiement tel que celui du virement à communication structurée, les négociations à ce sujet doivent de toute évidence être menées préalablement, c'est-à-dire avant que le système de paiement soit effectivement utilisé par les banques pour le traitement des opérations de paiement réalisées par leurs clients. En effet, tout système de paiement implique, par sa nature même, que, à partir du moment où l'opération de paiement est déclenchée, le débiteur et le créancier doivent avoir la certitude que l'opération est immédiatement exécutée par les banques concernées. Étant donné que le choix des banques qui exécutent l'opération est déterminé par leurs titulaires de compte respectifs qui utilisent le système, les banques deviennent en quelque sorte, à partir de ce moment, des partenaires obligés, en ce sens qu'elles ne peuvent faire autrement que de coopérer. Les négociations sur les prix ne sont de ce fait effectives que si elles ont lieu préalablement. Si les banques décident d'instaurer une commission interbancaire, l'accord sur le niveau de la commission peut en principe être bilatéral ou multilatéral.

(47) En l'espèce, les banques ont décidé d'instaurer une commission multilatérale uniforme, bien que celle-ci soit devenue un plafond en 1992. On peut aussi envisager qu'un certain nombre de banques prennent l'initiative en se mettant d'accord sur des commissions bilatérales et que les autres banques cherchent à se joindre à l'une d'elles(28), de sorte que cette série de commissions bilatérales s'appliquent aussi à elles. Les banques pourraient également passer des accords multilatéraux sur une formule de calcul de la commission interbancaire en fonction de paramètres variant d'une banque à l'autre(29).

(48) La Commission estime qu'un accord sur une commission interbancaire bilatérale ne relève normalement pas du champ d'application de l'article 81, paragraphe 1, du traité. En revanche, tout accord sur une commission interbancaire multilatérale constitue une restriction de la concurrence qui relève de l'article 81, paragraphe 1, car il restreint sensiblement la liberté des banques de définir individuellement leur politique de tarification(30). La commission interbancaire multilatérale au sens de l'article 5 de l'accord GSA a par conséquent pour objet de restreindre la concurrence au sens de l'article 81, paragraphe 1, du traité car elle limite la liberté des banques qui sont parties à l'accord de fixer le niveau d'une commission éventuelle pour le traitement des virements à communication structurée dans le cadre de négociations bilatérales(31).

(49) La pratique montre que les négociations bilatérales sur les commissions interbancaires pour le traitement électronique des virements à communication structurée sont techniquement possibles. Ainsi, avant l'entrée en vigueur de l'accord GSA, il existait entre plusieurs grandes banques des accords bilatéraux sur la compensation de ces frais.

(50) Certes, depuis la conversion de la commission fixe en commission maximale le 26 mars 1992, les banques qui sont parties à l'accord GSA peuvent convenir bilatéralement d'une commission interbancaire (moins élevée) pour le traitement des virements à communication structurée. Jusqu'à présent, aucune des banques participantes n'a cependant utilisé cette possibilité. Le passage d'une commission fixe à un plafond pour la compensation interbancaire n'a par conséquent eu aucune incidence dans la pratique.

(51) Dans sa communication concernant les virements transfrontaliers, la Commission a souligné que la restriction de concurrence que tend à provoquer la commission interbancaire uniforme est également susceptible d'affecter le comportement des banques à l'égard de leurs clients. Dans le système des virements à communication structurée, la commission interbancaire a un effet restrictif de la concurrence sur la relation entre les banques (créditrices) et leurs clients, étant donné qu'il est établi que lesdites banques répercutent systématiquement sur leurs clients (les bénéficiaires) la commission interbancaire qui leur est réclamée. Les tarifs appliqués aux bénéficiaires par les différentes banques pour le traitement des virements à communication structurée ne sont certes pas uniformes, mais la répercussion de la commission interbancaire se traduit par une augmentation structurelle quasiment uniforme des tarifs appliqués. La commission interbancaire sert donc en fait de plancher pour l'établissement des tarifs applicables aux clients.

(52) Il ressort des réponses à une demande de renseignements adressée aux trois grandes banques le 23 décembre 1991 que, avant l'introduction de la commission interbancaire, aucune des trois banques ne facturait (directement) à ses clients de frais d'utilisation de virements à communication structurée mais que, après, une commission de 0,45 florins néerlandais (virement sans annexes) a été introduite, par ABN AMRO à partir du 1er juillet 1991 (date de l'entrée en vigueur de l'accord GSA de 1991), par la Rabobank à partir du 1er septembre 1991 (il est à noter que le montant de 0,45 florins nérlandais était un minimum et que la commission pouvait varier selon le nombre, le type et les informations fournies) et par le NMB Postbank Groep le 1er janvier 1992(32). La NMB Postbank a explicitement confirmé que la moitié des frais d'informatisation des virements à communication structurée, en d'autres termes le montant de la commission interbancaire, était facturée aux clients(33). Il ressort de certains documents figurant dans le dossier que la Rabo Bank, ABN AMRO et d'autres parties à l'accord GSA répercutaient aussi intégralement la commission interbancaire(34).

(53) Rien ne permet d'affirmer que les banques sont convenues de répercuter systématiquement la commission interbancaire. L'accord GSA les laisse expressément libres de décider de manière autonome de répercuter ou non la commission. Toutefois, lorsque des banques décident individuellement de le faire, il faut y voir une conséquence directe de l'existence de l'accord GSA, étant donné que ce dernier impose à la banque créditrice un coût économique qu'elle ne supportait pas auparavant. En l'absence de commission interbancaire, il n'y aurait rien à répercuter. La commission interbancaire instaurée par l'accord a, de ce point de vue, un effet restrictif de la concurrence sur la relation entre la banque créditrice et le bénéficiaire.

(54) L'effet restrictif de la concurrence produit par la commission interbancaire multilatérale sur la relation entre la banque créditrice et son client est renforcé par le fait que chacune des banques participantes applique à ses clients (créanciers), pour les paiements intrabancaires par virement à communication structurée, le même tarif que pour les opérations interbancaires, bien que l'accord GSA ne s'applique qu'à ces dernières. Il est de ce fait impossible aux bénéficiaires commerciaux d'échapper à la facturation des frais d'utilisation des virements à communication structurée. En l'absence de facturation ou si les frais étaient moins élevés pour les opérations intrabancaires, ils auraient en effet eu la possibilité d'ouvrir un compte auprès de plusieurs banques pour augmenter la part relative de leurs paiements intrabancaires et éviter les frais (plus élevés) facturés pour les virements interbancaires.

(55) La restriction de concurrence est sensible parce que toutes les banques qui participent aux Pays-Bas au système des virements à communication structurée sont liées par l'accord GSA. L'accord couvre l'ensemble du marché. Une concurrence suffisamment forte entre systèmes peut limiter les effets d'une commission interbancaire sur les tarifs appliqués aux clients, pour autant qu'il n'existe pas de commissions interbancaires comparables dans les autres systèmes(35). Or, de telles commissions existent aussi dans le cadre du seul système susceptible de se substituer - dans une certaine mesure - au virement à communication structurée, à savoir la domiciliation permanente.

(56) L'accord GSA est par conséquent un accord qui a pour objet et pour effet d'empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence à l'intérieur du marché commun, notamment en fixant de façon directe ou indirecte les prix d'achat ou de vente au sens de l'article 81, paragraphe 1, point a), du traité.

Dans la communication faite au titre de l'article 19, paragraphe 3, du règlement n° 17, la Commission a indiqué quelle avait l'intention d'adopter une position favorable à l'égard de l'accord GSA. À la lumière de l'arrêt de la Cour de justice du 21 janvier 1999, Bagnasco contre Banca Popolare di Novara (affaires jointes C-215/96 et C-216/96)(36), la Commission est finalement arrivée à la conclusion que l'accord GSA ne rentre pas dans le champ d'application de l'article 81, paragraphe 1, du traité, car la condition d'une affectation sensible du commerce intracommunautaire n'est pas remplie. Ceci s'explique pour les raisons qui suivent.

Influence sur le commerce entre États membres

Généralités

(57) Il ressort d'une jurisprudence constante que, pour être susceptible d'affecter le commerce entre États membres, un accord entre entreprises doit, sur la base d'un ensemble d'éléments objectifs de droit ou de fait, permettre d'envisager avec un degré de probabilité suffisant qu'il puisse exercer une influence directe ou indirecte, actuelle ou potentielle, sur les courants d'échanges entre États membres, dans un sens qui pourrait nuire à la réalisation des objectifs d'un marché unique entre États(37). Ainsi, l'effet défavorable sur les échanges intracommunautaires résulte en général de la réunion de plusieurs facteurs qui, pris isolément, ne seraient pas nécessairement déterminants(38).

(58) Il résulte en outre d'une jurisprudence constante que l'article 81, paragraphe 1, du traité n'est applicable qu'aux accords dont il peut être établi qu'ils sont de nature à affecter sensiblement les échanges entre États membres(39).

(59) Pour répondre à la question de savoir si l'accord GSA, et en particulier la disposition concernant la commission interbancaire, est de nature à affecter le commerce entre États membres, il convient, à la lumière de la jurisprudence précitée de la Cour de justice, de prendre en considération les facteurs définis ci-après.

Accord GSA de 1991 couvrant l'ensemble du territoire néerlandais

(60) Il convient de partir du principe que l'accord GSA, et en particulier la commission interbancaire qu'il prévoit, couvre l'ensemble du territoire néerlandais. Toutes les banques qui souhaitent offrir le système des virements à communication structurée aux Pays-Bas seront matériellement obligées d'adhérer à l'accord GSA. En effet, étant donné que les créanciers et les débiteurs ne sont pas nécessairement titulaires d'un compte dans la même banque, les banques devront avoir la certitude que le virement à communication structurée utilisé par leur client est également accepté par la banque de la contrepartie.

(61) La Cour a considéré dans plusieurs arrêts qu'une entente qui restreint la concurrence et s'étend à l'ensemble du territoire de l'un des États membres a, par sa nature même, pour effet de consolider des cloisonnements de caractère national, entravant ainsi l'interpénétration économique voulue par le traité(40). Cela ne suffit cependant toujours pas pour conclure à un effet sensible sur le commerce entre États. Il convient de prendre aussi d'autres facteurs en considération. Les faits suivants sont importants à cet égard(41).

Activité économique concernée par le système des virements à communication structurée

(62) La participation au système des virements à communication structurée n'est pas limitée aux entreprises (bénéficiaires) et aux particuliers (donneurs d'ordre) établis aux Pays-Bas, mais elle est ouverte à quiconque est titulaire d'un compte dans l'une des banques participant au système. Toutefois, le paiement par virement à communication structurée concerne des activités économiques qui, par des dispositions contractuelles ou par leur nature même, sont en grande partie limitées au territoire néerlandais, par exemple la fourniture de biens et de services (gaz, électricité, téléphone)(42). Pour ce qui concerne la demande (à savoir les clients - créanciers et débiteurs - qui utilisent les virements à communication structurée comme instrument de paiement), il convient donc de conclure que le caractère transfrontalier du système est très limité.

Participation de banques non néerlandaises

(63) Il convient de prendre en considération non seulement la demande, mais aussi l'offre du produit représenté par le virement à communication structurée (c'est-à-dire les banques qui offrent le système). Il est établi que des succursales(43) et des filiales(44) de banques non néerlandaises participent dans une large mesure au système des virements à communication structurée. Selon des informations fournies par la NVB, fin 1997, 58 banques participaient au système, dont 27 banques étrangères. Sur ces dernières, onze étaient originaires de la Communauté (cinq filiales et cinq succursales). Le rôle joué par ces banques étrangères dans le système des virements à communication structurée était cependant assez limité. En 1997, sur les presque 100000 contrats d'utilisation des virements à communication structurée, la majeure partie (environ 91 %) revenait aux grandes banques (ABN AMRO, Rabo, ING bank et Postbank). La part des banques étrangères dans le nombre de contrats conclus était inférieure à 1 %. Leur part du nombre d'opérations traitées était également très faible, inférieure à 1 % pour les inscriptions au débit et inférieure à 5 % pour les inscriptions au crédit(45).

Importance de la participation à l'accord GSA pour les banques étrangères

(64) Mi-1997, 115 banques en tout opéraient sur le marché néerlandais, dont 68 banques néerlandaises et 47 banques étrangères [19 banques de la Communauté, (c'est-à-dire des banques d'autres États membres de la Communauté) et 28 banques de pays tiers)(46)]. Environ un tiers des banques étrangères qui opèrent aux Pays-Bas n'offrent donc pas le système du virement à communication structurée. En ce qui concerne les 27 banques étrangères qui offrent effectivement le produit et ont adhéré à l'accord GSA, on peut difficilement affirmer, étant donné l'intérêt relativement limité que cet instrument de paiement présente pour elles (voir considérant 63), que l'offre dudit produit joue un rôle important dans leur décision d'entrer sur le marché néerlandais.

(65) En conclusion, compte tenu de l'ensemble des facteurs décrits ci-dessus, on ne saurait affirmer que l'accord GSA est de nature à influencer de manière sensible le commerce entre les États membres,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

Sur la base des faits dont elle a connaissance, il n'y a pas lieu pour la Commission d'intervenir en application de l'article 81, paragraphe 1, du traité à l'égard de l'accord GSA de 1991 notifié par la Nerderlandse Vereniging van Banken (NVB).

Article 2

De Nederlandse Vereniging van Banken Singel 236 NL - 1016 AB Amsterdam est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le 8 septembre 1999.

Par la Commission

Karel VAN MIERT

Membre de la Commission

(1) JO 13 du 21.2.1962, p. 204/62.

(2) JO L 148 du 15.6.1999, p. 5.

(3) JO 127 du 20.8.1963, p. 2268/63.

(4) JO C 273 du 9.9.1997, p. 12.

(5) La NVB a notifié l'accord GSA de 1991 au nom de ses membres, mais n'est pas elle-même partie à l'accord. Elle a visé ledit accord.

(6) Plainte du 21 janvier 1991 (affaire IV/33.793).

(7) Plaintes des 7 juin 1991, 13 septembre 1991 et 10 février 1992 (affaire IV/34.234).

(8) Plainte commune du 21 octobre 1993 (affaire IV/34.888).

(9) Lettre de la NVB du 25 mars 1997 (dossier 34.010, p. 711) et lettre d'ABN AMRO du 11 février 1999.

(10) Lettre de Rabobank du 17 février 1999.

(11) Lettre de l'ING du 17 février 1999.

(12) Lettre de la Nederlandse Spaarbankbond du 18 février 1999.

(13) Lettre des avocats de la NVB du 27 mars 1997 et lettre d'Interpay du 18 février 1999.

(14) Un certain nombre de banques perfectionnent actuellement la technique optique la plus avancée pour remplacer la lecture optique. Les bénéficiaires qui souhaitent récupérer une formule de virement après traitement (utilisateurs de formules de virement comportant des annexes) reçoivent, depuis le début de 1996, une impression optique (imageprints) des virements convertis en informations électroniques (rapport annuel 1996 d'Interpay).

(15) Lettre d'Interpay du 18 février 1999.

(16) Certaines parties du présent texte ont été adaptées de manière à ne pas divulguer des informations confidentielles; ces parties ont été mises entre crochets et signalées par un astérisque.

(17) Lettre d'ING Bank du 17 février 1999.

(18) Voir note 8 de bas de page, lettre d'Interpay du 18 février 1999 et lettre d'ING Bank du 17 février 1999.

(19) Voir note 8 de bas de page.

(20) En 1997, l'interconnexion des circuits de paiement des banques gérés par Interpay et de celui de la Postbank a abouti à la mise en place du circuit de paiement national (Nationaal Betalings Circuit) rapport annuel NVB 1998).

(21) Explication fournie dans la notification du 10 juillet 19991 et complément d'information fourni le 17 septembre 1991.

(22) Lettre du 14 octobre 1997 (dossier 33.793, p. 794).

(23) JO L 43 du 14.2.1997, p. 25.

(24) Communication de la Commission sur la définition du marché en cause aux fins du droit communautaire de la concurrence (JO C 372 du 9.12.1997, p. 5).

(25) Rapport annuel BGC 1993, rapport annuel Interpay 1996, lettre d'Interpay du 18 février 1999.

(26) Rapport annuel Interpay 1996, pp. 30 et 31.

(27) La banque du débiteur et celle du créancier peuvent être la même; si tel est le cas, il est question d'opération intrabancaire.

(28) Comme ce fut le cas pour l'entrée en vigueur de l'accord GSA de 1991.

(29) Comme c'était par exemple le cas aux Pays-Bas jusqu'en 1998 pour les distributeurs automatiques de billets.

(30) Communication relative à l'application des règles de concurrence de la Communauté européenne aux systèmes de virement transfrontalier (JO C 251 du 27.9.1995, p. 3) point 40.

(31) Voir Nederlandse Vereniging van Banken (décision 89/512/CEE, JO L 253 du 30.8.1989, p. 1, considérant 56). Le recours formé par la NVB contre cette décision a été déclaré irrecevable par le Tribunal de première instance le 17 septembre 1992 (affaire T-138/89, Recueil 1992 II-2181).

(32) Il ressort des réponses de différentes banques aux demandes de renseignements du 5 août 1997 et du 18 janvier 1999 que presque toutes ces banques ont continué d'appliquer entre 1997 et 1999 une commission forfaitaire de 0,45 florin néerlandais (virement sans annexes), bien que dans la pratique des écarts par rapport à ce niveau de référence soient, dans une certaine mesure, possibles.

(33) Annexe 8 de la réponse de NMB Postbank Groep du 29 janvier 1992. Voir aussi la lettre d'ING Bank du 21 janvier 1993 à une relation d'affaires.

(34) Voir lettres d'ABN AMRO à des relations d'affaires des 18 et 24 octobre 1991, lettre d'ABN Bank Nederland du 4 juillet 1991, lettre de Rabobank Heerlen du 3 mars 1992, lettre de Hollandse Koopmansbank du 6 février 1992, lettre de Bank Mendes Gans NV du 18 décembre 1991 et lettre de la Commerzbank Nederland NV du 13 novembre 1993.

(35) Voir aussi à cet égard les points 41 et 42 de la communication relative aux virements transfrontaliers (voir note 29 de bas de page).

(36) Non encore publié au Recueil.

(37) Voir notamment l'arrêt de la Cour de justice du 11 juillet 1985 dans l'affaire 42/84, Remia/Commission, Recueil 1985, p. 2545.

(38) Voir notamment l'arrêt de la Cour de justice du 15 décembre 1994, dans l'affaire C-250/92, DLG, Recueil 1994, p. I-5641, point 54 des motifs.

(39) Voir notamment l'arrêt de la Cour de justice du 17 juillet 1997 dans l'affaire C-219/95, Ferriere Nord/Commission, Recueil 1997, p. I-4411, point 19 des motifs.

(40) Voir notamment l'arrêt de la Cour de justice du 17 octobre 1972 dans l'affaire 8/72, Cementhandelaren/Commission, Recueil 1972, point 29 et l'arrêt du Tribunal de première instance du 21 février 1995 dans l'affaire T-29/92, SPO/Commission, Recueil 1995, p. II-289, point 229.

(41) Voir note 34 de bas de page.

(42) Voir ABI, décision 87/103/CEE de la Commission, JO L 43 du 13.12.1987, p. 51, considérant 37.

(43) En raison des relations financières fortes existant entre les sociétés mères étrangères et leurs succursales établies aux Pays-Bas, ces dernières doivent être considérées comme des "annexes" desdites sociétés mères, quel que soit leur statut juridique. Les activités de ces succursales doivent par conséquent aussi être considérées comme un élément du commerce entre les États membres. Voir arrêt de la Cour de justice du 27 janvier 1987 dans l'affaire 45/85, Verband der Sachversicherer/Commission, Recueil 1987, pp. 458-460.

(44) Les filiales de banques étrangères établies aux Pays-Bas sont considérées comme banques étrangères par De Nederlandsche Bank (DNB), pour autant du moins que des non-résidents en détiennent une part d'au moins 50 % (voir rapport annuel DNB 1991 et réponse de DNB à la demande de renseignements du 5 août 1997). La NVB retient elle-même cette définition (voir rapport annuel NVB 1998, p. 54). Il ressort de l'arrêt Bagnasco (voir note 35 de bas de page 34) que la Cour considère qu'il ne faut pas seulement prendre en considération la participation des succursales, mais aussi celle des filiales de banques étrangères pour déterminer s'il y a ou non influence sur le commerce entre États membres.

(45) Lettres de la NVB du 25 mars 1997 et du 8 mars 1999.

(46) Il s'agit, en l'occurrence, de banques générales, de banques coopératives, de caisses d'épargne et de caisses hypothécaires (annexe VI de la lettre de la NVB du 18 juillet 1997).

ANNEXE I

Liste des banques participant à l'accord GSA

(au 31.12.1997)

1. ABN AMRO Bank NV

2. Aegon Bank NV

3. Asahi Bank (Nederland) NV

4. ASR Bank NV

5. AVCB Bank NV

6. Banco do Brasil SA

7. Banco do Estado de São Paulo SA

8. Banco Exterior de España SA

9. Bank Bercoop NV

10. Bank Brussel Lambert NV

11. Bank Insinger de Beaufort NV

12. Bank Labouchere NV

13. Bank Mendes Gans NV

14. NV Bank Nederlandse Gemeenten

15. Bank of America NT & SA

16. Bank of Tokyo-Mitsubishi (Holland) NV

17. Banque Artesia Nederland NV

18. Barclays Bank PLC

19. Chang Hwa Commercial Bank (Europe) NV

20. Citibank NA

21. Commerzbank Nederland NV

22. Crediet & Effectenbank NV

23. Dai-Ichi Kangyo Bank Nederland NV

24. NV De Indonesische Overzeese Bank

25. De Nederlandsche Bank NV

26. Delta Lloyd Bank NV

27. Demir-Halk Bank Nederland NV

28. Deutsche Bank AG

29. F. van Lanschot Bankiers NV

30. FGH Bank NV

31. Fortis Bank Nederland NV

32. Frieslandbank NV

33. Fuji Bank Nederland NV

34. Generale Bank Nederland NV

35. GWK Bank NV

36. Hollandse Koopmansbank NV

37. ING Bank NV

38. Kas-Associatie NV

39. KBC Bank Nederland NV

40. Koçbank Nederland NV

41. Korea Exchange Bank

42. Lloyds Bank PLC

43. MeesPierson NV

44. National Bank of Greece

45. Nederlandse Waterschapsbank NV

46. OHRA Bank NV

47. OV-Bank NV

48. Postbank NV

49. Rabobank Nederland

50. Roparco NV

51. San Paolo Bank

52. SBS-Agro Bank Nederland NV

53. SNS Bank Nederland NV

54. Staal Bankiers NV

55. Theodoor Gilissen Bankiers NV

56. Tokai Bank Nederland NV

57. Triodosbank NV

58. United Garanti Bank International NV

ANNEXE II

Système acceptgiro

("GSA")

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