RECOMMANDATION DE LA COMMISSION

du 20 septembre 2010

sur l’accès réglementé aux réseaux d’accès de nouvelle génération (NGA)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

(2010/572/UE)

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 292,

vu la directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (directive-cadre) (1), et notamment son article 19, paragraphe 1,

vu les avis de l’Organe des régulateurs européens des communications électroniques (ORECE) et du comité des communications (COCOM),

considérant ce qui suit:

Le marché unique des services de communications électroniques dans l’Union européenne, et plus particulièrement le développement des services à haut et très haut débit revêtent une importance essentielle pour la croissance économique et la réalisation des objectifs de la stratégie Europe 2020. Dans les conclusions de sa réunion de mars 2009, le Conseil européen a rappelé le rôle fondamental que jouent les télécommunications et le développement de l’internet à haut débit en termes d’investissements européens, de création d’emplois et de relance générale de l’économie. L’une des sept initiatives phares prises dans le cadre de la stratégie Europe 2020 était l’élaboration d’une «stratégie numérique pour l’Europe», qui a été présentée en mai 2010.

La stratégie numérique pour l’Europe fixe des objectifs en ce qui concerne le déploiement et l’adoption du haut et du très haut débit et prévoit un certain nombre de mesures destinées à favoriser le déploiement des réseaux d’accès de nouvelle génération (NGA) fondés sur la fibre optique et à soutenir les investissements substantiels qui seront nécessaires dans les années à venir. La présente recommandation, qui doit être envisagée dans ce contexte, vise à favoriser l’innovation et des investissements efficaces dans des infrastructures nouvelles et améliorées, en tenant dûment compte des risques que prennent toutes les entreprises qui investissent et de la nécessité de préserver une concurrence effective, qui est, sur la durée, un facteur important pour l’investissement.

Les autorités réglementaires nationales (ARN) mettent au point, conformément à l’article 16, paragraphe 4, de la directive 2002/21/CE, des solutions réglementaires pour répondre aux problèmes posés par la migration des réseaux en cuivre vers la fibre. Les marchés pertinents à cet égard sont les marchés de la fourniture en gros d’accès physique à l’infrastructure du réseau (marché 4) et le marché de la fourniture en gros d’accès à haut débit (marché 5). La cohérence des approches réglementaires adoptées par les ARN est fondamentale pour éviter les distorsions du marché unique et pour créer un climat de sécurité juridique pour toutes les entreprises qui investissent. Par conséquent, il convient de fournir aux ARN des orientations destinées à éviter toute divergence inappropriée entre les approches réglementaires, tout en leur permettant de prendre en considération les circonstances nationales lorsqu’elles élaborent des mesures correctrices appropriées. Chaque ARN doit imposer une panoplie de mesures correctrices appropriées qui tienne dûment compte du principe d’échelle des investissements.

Une fois les réseaux NGA déployés, les conditions de l’offre et de la demande devraient subir des modifications non négligeables, pour les marchés de gros comme pour les marchés de détail. Par conséquent, il faudra peut-être imposer de nouvelles mesures correctrices, et il pourra être nécessaire de recourir à une nouvelle combinaison des solutions d’accès actif et passif sur les marchés 4 et 5.

Les ARN devraient donc examiner avec soin les conditions de concurrence résultant du déploiement des NGA. Les régulateurs devraient définir des marchés géographiques infranationaux en vertu de la recommandation 2007/879/CE de la Commission du 17 décembre 2007 concernant les marchés pertinents de produits et de services dans le secteur des communications électroniques susceptibles d’être soumis à une réglementation ex ante conformément à la directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (2) , s’ils peuvent recenser avec précision des conditions de concurrence substantiellement et objectivement différentes qui sont stables dans la durée. Lorsqu’il est impossible de conclure que des conditions de concurrence différentes justifieraient la définition de marchés géographiques infranationaux, il pourrait néanmoins se révéler approprié, pour les ARN, d’imposer des mesures correctrices et des obligations d’accès différenciés en réponse à des conditions de concurrence divergentes entre différentes zones d’un même marché géographiquement défini, en raison, par exemple, de la coexistence de plusieurs infrastructures ou de la présence de plusieurs opérateurs utilisant la boucle locale dégroupée.

La migration des réseaux en cuivre vers les réseaux en fibre optique est susceptible de modifier les conditions de concurrence dans différentes zones géographiques et peut nécessiter un examen de la portée géographique des marchés 4 et 5 ou des mesures correctrices prises sur les marchés 4 et 5 lorsque ces marchés ou ces mesures ont été segmentés sur la base de la concurrence résultant du dégroupage de la boucle locale (LLU).

L’accès à l’infrastructure existante de génie civil est crucial pour le déploiement de réseaux en fibre parallèles. Par conséquent, il est important que les ARN obtiennent les informations nécessaires pour établir la disponibilité et la localisation des fourreaux et autres ressources associées à la boucle locale permettant le déploiement de réseaux NGA. Les ARN devraient utiliser les pouvoirs qui leur sont conférés par la directive 2002/21/CE pour obtenir toutes les informations pertinentes relatives à la localisation, à la capacité et à la disponibilité de ces ressources. Les autres opérateurs devraient, idéalement, avoir la possibilité de déployer leurs réseaux en fibre au même moment que l’opérateur PSM, en partageant les coûts des travaux de génie civil.

Le fait d’imposer une obligation d’accès à l’infrastructure de génie civil ne sera efficace que si l’opérateur PSM accorde cet accès dans les mêmes conditions à sa propre branche en aval et aux opérateurs tiers ayant formulé une demande d’accès. Les ARN devraient tirer parti de leur expérience en matière de développement de procédure et d’outils destinés au dégroupage de la boucle locale pour mettre en place les processus commerciaux nécessaires en ce qui concerne la commande et l’accès opérationnel aux installations de génie civil. L’obligation de publier une offre de référence appropriée dès qu’un demandeur d’accès le souhaite, imposée à l’opérateur PSM, est proportionnée à l’objectif consistant à encourager les investissements efficaces et la concurrence par les infrastructures. L’offre de référence devrait préciser les conditions et les procédures d’accès à l’infrastructure de génie civil, et notamment les tarifs d’accès.

L’orientation des tarifs vers les coûts implique un rendement raisonnable du capital employé. Lorsque des investissements dans des actifs physiques non reproductibles tels que l’infrastructure de génie civil ne sont pas spécifiques au déploiement de réseaux NGA (et n’impliquent pas de niveau de risque systématique similaire), leur profil de risque ne devrait pas être considéré comme différent de celui de l’infrastructure de cuivre existante.

En cas de déploiement de réseau FTTH (fibre jusqu’à l’abonné), la duplication du segment terminal de la boucle optique sera, en principe, coûteuse et inefficace. Il faut par conséquent, pour permettre une concurrence durable par les infrastructures, qu’un accès soit fourni au segment terminal de l’infrastructure en fibre déployée par l’opérateur PSM. Pour garantir un accès efficace aux nouveaux entrants, il faut leur accorder l’accès à un niveau du réseau de l’opérateur PSM qui leur permette d’atteindre une échelle minimale efficace pour soutenir une concurrence effective et durable. Des interfaces spécifiques pourraient, le cas échéant, être requises pour assurer un accès efficace.

Les réseaux basés sur des lignes multifibres peuvent être déployés à un coût marginalement plus élevé que les réseaux monofibre, tout en permettant à chaque opérateur alternatif d’exercer un contrôle sur sa propre connexion jusqu’à l’utilisateur final. Ces réseaux multifibres sont susceptibles de favoriser une concurrence durable qui soit conforme aux objectifs du cadre réglementaire de l’Union européenne. Il est donc souhaitable que les ARN fassent usage des pouvoirs qui leur sont conférés pour faciliter le déploiement des lignes multifibres sur le segment terminal, en tenant compte, notamment, de la demande et des coûts afférents.

Les obligations imposées au titre de l’article 16 de la directive 2002/21/CE sont fondées sur la nature du problème décelé, quelles que soient la technologie ou l’architecture mises en œuvre par un opérateur PSM. Par conséquent, la topologie du réseau déployé par l’opérateur PSM — point à multipoints ou point-à-point — ne devrait pas, en elle-même, avoir d’incidence sur le choix des mesures correctrices, compte tenu de la disponibilité de nouvelles technologies de dégroupage pour résoudre les problèmes techniques qui pourraient se poser à cet égard. Les ARN devraient avoir la possibilité d’adopter, pour une période transitoire, des mesures rendant obligatoires des produits d’accès alternatifs qui offrent la solution de remplacement la plus proche du dégroupage physique, à condition qu’ils soient accompagnés de garanties assurant l’équivalence d’accès et une concurrence effective (3) . Dans les cas évoqués, les ARN devraient, en tout état de cause, rendre le dégroupage physique obligatoire dès que les conditions techniques et commerciales le permettent.

Lorsque le dégroupage de l’accès à la boucle optique est rendu obligatoire, l’offre de référence de dégroupage de la boucle locale existante devrait être modifiée de manière à couvrir toutes les conditions d’accès pertinentes, et notamment les conditions financières relatives au dégroupage de la boucle optique, conformément à l’annexe II de la directive 2002/19/CE du Parlement européen et du Conseil (4) . Ces modifications devraient être publiées sans retard injustifié, afin que les demandeurs d’accès puissent bénéficier de la transparence et de prévisibilité nécessaires.

Le déploiement de réseaux FTTH présentera vraisemblablement des risques considérables, compte tenu du niveau élevé des coûts de déploiement par foyer et du nombre, actuellement encore limité, de services de détail exigeant les caractéristiques avancées (telles qu’un débit plus élevé) qui ne peuvent être fournies que par l’intermédiaire de la fibre. L’amortissement des investissements dans la fibre dépend de l’adoption des nouveaux services fournis sur les réseaux NGA à court et à moyen terme. Les coûts en capital de l’opérateur PSM pris en considération pour la fixation des tarifs d’accès devraient refléter le niveau de risque d’investissement, qui est plus élevé que celui lié aux réseaux en cuivre actuels.

La diversification des risques associés au déploiement peut conduire à un déploiement des réseaux NGA plus efficace et plus opportun. Les ARN devraient donc évaluer les schémas tarifaires proposés par l’opérateur PSM pour diversifier les risques d’investissement.

La compression de marge peut être établie en démontrant que l’opérateur PSM ne pourrait exercer des activités rentables en aval en se fondant sur le prix que sa branche en amont applique à ses concurrents (critère du «concurrent aussi efficace»). La pratique de compression des marges peut aussi être démontrée en prouvant que la marge entre le tarif d’accès facturé aux concurrents sur le marché en amont et celui que la branche en aval de l’opérateur PSM applique sur le marché en aval est insuffisante pour permettre à un prestataire de services raisonnablement efficace de réaliser un profit normal sur ce marché («critère du concurrent raisonnablement efficace»). Dans le contexte particulier de mesures de contrôle tarifaire ex ante destinées à garantir le maintien d’une concurrence effective entre opérateurs ne bénéficiant pas des mêmes possibilités en matière d’économies d’échelle et de gamme et ayant des coûts de réseau unitaires différents, l’application du «critère du concurrent raisonnablement efficace» sera normalement plus appropriée. En outre, toute évaluation de compression de marge doit être effectuée sur un laps de temps approprié. Pour favoriser la prévisibilité, les ARN devraient spécifier à l’avance la méthode qu’elles emploieront pour définir le test d’imputation, les paramètres à utiliser et les mécanismes correcteurs en cas de compression de marge avérée.

Grâce aux réseaux basés sur des lignes multifibres, les demandeurs d’accès ont la garantie de pouvoir exercer un contrôle total sur les lignes en fibre, sans avoir à dupliquer des investissements coûteux et sans risquer de traitement discriminatoire comme cela pourrait être le cas du fait d’une obligation de dégroupage d’un réseau monofibre. Les réseaux basés sur des lignes multifibres sont donc susceptibles de favoriser une concurrence plus opportune et plus intense sur le marché en aval. Les coïnvestissements dans les réseaux NGA peuvent permettre de réduire à la fois les coûts et les risques pour l’entreprise qui investit et sont donc de nature à favoriser un déploiement plus large des réseaux FTTH.

Les accords de coïnvestissement dans les réseaux FTTH basés sur des lignes multifibres peuvent, dans certaines conditions, déboucher sur une situation de concurrence effective dans les zones géographiques couvertes par le coïnvestissement. Il s’agit plus particulièrement de conditions ayant trait au nombre d’opérateurs concernés, à la structure du réseau contrôlé en commun, et à d’autres dispositions entre coïnvestisseurs visant à favoriser une concurrence effective sur le marché en aval. Dans une telle situation, si les conditions de concurrence dans les zones concernées sont substantiellement et objectivement différentes de celles observées ailleurs, la définition d’un marché séparé pourrait être justifiée, dans la mesure où l’analyse de marché exécutée conformément à l’article 16 de la directive 2002/21/CE n’a mis en évidence aucun opérateur puissant sur le marché.

Les ARN devraient évaluer les coûts du dégroupage de la sous-boucle. Elles devraient, le cas échéant, organiser une consultation préalable des autres opérateurs potentiellement intéressés par le partage des sous-répartiteurs et déterminer, sur cette base, les endroits où les sous-répartiteurs devraient être adaptés et la manière dont les coûts devraient être répartis.

À l’instar de la tarification du dégroupage de la boucle locale, la tarification de tous les éléments nécessaires à la fourniture du dégroupage de la sous-boucle doit être orientée vers les coûts et être conforme aux méthodes actuellement utilisées pour la tarification de l’accès dégroupé à la boucle locale en cuivre. Le remplacement du cuivre par la fibre jusqu’à un point de mutualisation intermédiaire donné représente un investissement important non dénué de risque, même si le risque est jugé plus faible que pour les réseaux FTTH, au moins dans les zones densément peuplées, compte tenu des coûts de déploiement relatifs par ménage et de l’incertitude qui entoure le niveau de la demande de services améliorés ou plus performants.

Les nouvelles mesures correctrices en matière d’accès doivent être accompagnées de spécifications détaillées, par exemple en ce qui concerne les protocoles et interfaces techniques pour l’interconnexion des réseaux optiques ou la portée et les caractéristiques des nouvelles mesures correctrices en matière de bitstream. À cet égard, les ARN devraient coopérer entre elles, avec les organismes de normalisation internationaux et des représentants des entreprises pour développer des normes techniques communes.

Dans certaines zones, l’efficacité des mesures correctrices relatives à l’accès physique peut rendre superflue l’imposition d’une obligation de fourniture en gros d’accès à haut débit pour favoriser une concurrence effective sur le marché en aval. En particulier, lorsqu’un opérateur PSM a déployé un réseau FTTH et que les autres opérateurs ont effectivement accès à la boucle optique dégroupée (notamment pour des déploiements point-à-point), une ARN peut estimer que ce type d’accès est suffisant pour assurer une concurrence effective sur le marché en aval, surtout dans les zones densément peuplées. Dans de telles circonstances, le fait de s’abstenir d’imposer une obligation en matière de fourniture en gros d’accès à haut débit peut se traduire par de meilleures incitations à l’investissement pour tous les opérateurs et favoriser ainsi un déploiement à un rythme opportun.

Lorsqu’il a été historiquement prouvé que la séparation fonctionnelle ou d’autres accords similaires permettent aux autres opérateurs de bénéficier d’un accès aux réseaux NGA totalement équivalent à celui dont dispose la branche en aval de l’opérateur PSM et lorsque celle-ci est par ailleurs soumise à une pression concurrentielle suffisamment forte, les ARN disposent de davantage de souplesse pour concevoir des mesures correctrices relatives à la fourniture en gros d’accès à haut débit. La détermination du prix du bitstream peut, notamment, être laissée au marché. Toutefois, il est essentiel d’exercer une surveillance attentive et de procéder à un test de compression de marge approprié, comme indiqué ci-dessus, afin de prévenir tout effet anticoncurrentiel.

Les opérateurs qui bénéficient actuellement de l’accès peuvent légitimement prétendre à un délai approprié pour se préparer aux changements qui ont une incidence notable sur leurs investissements et leur modèle d’activité. En l’absence d’accord commercial, les ARN devraient veiller à ce qu’un processus approprié de migration soit mis en place. Ce processus devrait être transparent et suffisamment détaillé pour que les opérateurs qui bénéficient actuellement de l’accès puissent se préparer à ces changements, et couvrir notamment les règles relatives aux éventuels travaux devant être exécutés en commun par les demandeurs d’accès et l’opérateur PSM ainsi que les modalités exactes de toute suppression de points d’interconnexion. Les obligations PSM existantes devraient être maintenues pendant une période transitoire appropriée. Cette période transitoire devrait être alignée sur la période d’investissement type pour le dégroupage d’une boucle ou d’une sous-boucle locale, qui est généralement de cinq ans. Si l’opérateur PSM fournit un accès équivalent au niveau du répartiteur principal, l’ARN peut décider de fixer une période plus courte.

Lorsque l’opérateur PSM envisage de remplacer par de la fibre optique une partie de son réseau d’accès en cuivre existant et prévoit de supprimer des points d’interconnexion actuellement utilisés, les ARN devraient obtenir les informations pertinentes de l’opérateur PSM et veiller, en vertu de l’article 9, paragraphe 1, de la directive 2002/19/CE, à ce que les entreprises bénéficiant d’un accès au réseau de l’opérateur PSM disposent de toutes les informations nécessaires en temps utile pour pouvoir adapter leurs propres réseaux et plans d’extension de réseau en conséquence. Les ARN devraient définir le format et le niveau de détail de ces informations tout en veillant à ce qu’elles soient exclusivement utilisées aux fins prévues et que leur confidentialité soit garantie tout au long du processus,

A ADOPTÉ LA PRÉSENTE RECOMMANDATION:

Portée et champ d’application

La présente recommandation vise à favoriser le développement du marché unique en renforçant la sécurité juridique et en promouvant les investissements, la concurrence et l’innovation sur le marché des services à haut débit, notamment lors de la transition vers les réseaux d’accès de nouvelle génération (NGA).

Lorsque, dans le cadre de procédures d’analyse de marché exécutées conformément à l’article 16 de la directive 2002/21/CE, les ARN envisagent d’imposer des mesures correctrices, elles devraient concevoir des mesures efficaces conformément aux directives précitées et à l’approche commune établie dans la présente recommandation. Le cadre réglementaire fournit aux ARN une panoplie de mesures correctrices qui leur permettent de concevoir des mesures appropriées pour remédier aux défaillances du marché et d’atteindre les objectifs réglementaires fixés dans chaque État membre. Les ARN devraient tenir compte des accords conclus entre opérateurs qui visent à diversifier les risques liés au déploiement de réseaux en fibre optique destinés à connecter les abonnés ou les immeubles et à promouvoir la concurrence.

Approche cohérente

L’analyse des marchés 4 et 5 dans le cadre de la recommandation 2007/879/CE devrait tenir compte des réseaux NGA et être exécutée de manière coordonnée et en temps voulu par chaque ARN. Les ARN devraient veiller à ce que les mesures correctrices imposées sur les marchés 4 et 5 soient cohérentes.

Variation géographique

Les ARN devraient examiner les différences entre les conditions de concurrence dans des zones géographiques différentes afin d’établir si la définition de marchés géographiques infranationaux ou l’imposition de mesures correctrices différenciées sont justifiées. Lorsque les différences dans les conditions de concurrence sont stables et substantielles, les ARN devraient définir des marchés géographiques infranationaux conformément à la recommandation 2007/879/CE. Dans d’autres cas, les ARN devraient effectuer un suivi visant à déterminer si le déploiement de réseaux NGA et l’évolution ultérieure des conditions de concurrence dans un marché géographiquement défini justifient l’imposition de mesures correctrices différenciées.

Définitions

«point de mutualisation», un nœud intermédiaire sur un réseau NGA à partir duquel un ou plusieurs câbles en fibre venant du point de présence métropolitain (le segment d’alimentation) sont séparés et répartis de manière à connecter les locaux des utilisateurs finals (segment terminal ou branchement d’abonné). Un point de mutualisation dessert généralement plusieurs bâtiments ou maisons. Il peut se trouver soit au pied de l’immeuble (dans le cas d’une habitation collective) ou dans la rue. Un point de mutualisation abrite un répartiteur qui mutualise les câbles terminaux et éventuellement des équipements non alimentés tels que des coupleurs optiques;

«infrastructure de génie civil», des installations physiques associées à la boucle locale déployées par un opérateur de communications électroniques pour abriter les câbles de la boucle locale qui peuvent être des câbles de cuivre, des câbles optiques et des câbles coaxiaux. L’expression désigne généralement, mais pas uniquement, des installations enterrées ou non telles que des alvéoles, des fourreaux, des chambres de passage et des appuis aériens;

Fourniture en gros d’accès physique à l’infrastructure de réseau (marché 4)

Accès à l’infrastructure de génie civil de l’opérateur PSM

Lorsqu’il est introduit une demande d’offre de référence pour l’accès à l’infrastructure de génie civil, les ARN devraient rendre cette offre obligatoire aussi tôt que possible. L’offre de référence devrait être disponible au plus tard six mois après que la demande a été introduite.

Accès au segment terminal en cas de FTTH

L’opérateur PSM devrait être obligé de donner accès aux points de mutualisation conformément au principe d’équivalence énoncé à l’annexe II. Lorsqu’il est introduit une demande d’offre de référence pour l’accès au segment terminal, les ARN devraient rendre cette offre obligatoire aussi tôt que possible. L’offre de référence devrait être disponible au plus tard six mois après que la demande a été introduite.

Accès dégroupé à la boucle optique en cas de FTTH

Conformément aux principes posés dans la directive 2002/19/CE (5) , lorsqu’un opérateur PSM déploie un réseau FTTH, les ARN devraient en principe rendre obligatoire l’accès dégroupé à la boucle optique. Les exceptions ne pourraient se justifier que dans les zones géographiques où la coexistence de plusieurs infrastructures, comme des réseaux FTTH et/ou câblés, associée à des offres d’accès concurrentielles, serait susceptible de produire une concurrence effective en aval. L’imposition de l’accès dégroupé à la boucle optique devrait s’accompagner de mesures permettant la colocalisation et la collecte. L’accès devrait être donné au point le plus approprié du réseau, qui est en principe le point de présence métropolitain (MPoP).

L’offre de référence LLU existante devrait être étendue aussi tôt que possible à l’accès dégroupé à la boucle optique. L’annexe II de la directive 2002/19/CE établit la liste minimale des éléments qui doivent figurer dans l’offre de référence LLU et devraient s’appliquer, mutatis mutandis, à l’accès dégroupé à la boucle optique. L’offre de référence devrait être disponible aussi tôt que possible et, en tout cas, au plus tard six mois après que l’ARN a imposé l’obligation de donner accès à la boucle locale.

Dans de tels cas, les ARN devraient veiller à ce qu’il subsiste une marge suffisante entre les prix de gros et de détail pour permettre à un concurrent efficace d’entrer sur le marché. Les ARN devraient donc contrôler les pratiques tarifaires de l’opérateur PSM en les soumettant à un test de compression de marge correctement spécifié dans un délai approprié. Les ARN devraient spécifier à l’avance la méthode qu’elles emploieront pour définir le test d’imputation, les paramètres du test de compression de marge et les mécanismes correcteurs en cas de compression de marge avérée.

Lorsque les conditions de concurrence dans la zone couverte par le déploiement conjoint de réseaux FTTH basés sur des lignes multifibres par plusieurs coïnvestisseurs diffèrent significativement, c’est-à-dire suffisamment pour justifier la définition d’un marché géographique distinct, les ARN devraient, lors de leur analyse de marché, déterminer si, compte tenu du niveau de concurrence entre infrastructures découlant du coïnvestissement, un constat de PSM est justifié en ce qui concerne ce marché. Dans ce contexte, les ARN devraient en particulier déterminer si chaque coïnvestisseur bénéficie de conditions d’accès à l’infrastructure commune strictement équivalentes et orientées vers les coûts et si les coïnvestisseurs sont en concurrence effective sur le marché en aval. Elles devraient aussi déterminer s’il convient d’imposer aux coïnvestisseurs d’installer une capacité suffisante pour permettre à des opérateurs tiers puissent d’y accéder et si cet accès devra être orienté vers les coûts.

Obligations d’accès en cas de FTTN

Les ARN devraient imposer une obligation d’accès dégroupé à la sous-boucle en cuivre. Toute mesure de dégroupage de la sous-boucle en cuivre devrait être complétée par des mesures relatives au réseau de collecte, y compris en fibre optique et Ethernet le cas échéant, et par des mesures correctrices associées garantissant son efficacité et sa viabilité, telles qu’un accès non discriminatoire aux installations de colocalisation ou, en leur absence, une colocalisation équivalente. L’offre de référence devrait être disponible aussi tôt que possible et, en tout cas, au plus tard six mois après que l’ARN a imposé l’obligation de donner accès.

Fourniture en gros d’accès à haut débit (marché 5)

Migration

Relativement aux marchés 4 et 5, les obligations actuelles en matière de PSM devraient être maintenues et ne devraient pas être annulées par des changements apportés à l’architecture et aux technologies de réseau existantes, à moins qu’un accord ne soit conclu concernant un processus approprié de migration entre l’opérateur PSM et les opérateurs bénéficiant actuellement d’un accès au réseau de l’opérateur PSM. Faute d’accord, les ARN devraient veiller à ce que les autres opérateurs soient informés au moins cinq ans à l’avance, compte tenu éventuellement de la situation nationale, de toute suppression de points d’interconnexion tels qu’un répartiteur de la boucle locale. Cette période peut être inférieure à cinq ans si un accès totalement équivalent est fourni au point d’interconnexion.

Les ARN devraient recourir aux pouvoirs que leur confère l’article 5 de la directive 2002/21/CE pour obtenir de l’opérateur PSM des informations concernant tout projet de modification du réseau susceptible de changer les conditions de concurrence sur un marché ou un sous-marché donné. Lorsque l’opérateur PSM envisage de remplacer par de la fibre optique une partie de son réseau d’accès en cuivre existant et prévoit de supprimer des points d’interconnexion actuellement utilisés, les ARN devraient, en vertu de l’article 9, paragraphe 1, de la directive 2002/19/CE, veiller à ce que les entreprises bénéficiant d’un accès au réseau de l’opérateur PSM disposent de toutes les informations nécessaires en temps utile pour pouvoir adapter leurs propres réseaux et plans d’extension de réseau en conséquence. Les ARN devraient définir le format et le degré de détail de ces informations, et veiller à ce que celles-ci soient divulguées dans le respect de la plus stricte confidentialité.

(1) JO L 108 du 24.4.2002, p. 33.

(2) JO L 344 du 28.12.2007, p. 65.

(3) Voir aussi le considérant 60 de la directive 2009/140/CE du Parlement européen et du Conseil (JO L 337 du 18.12.2009, p. 37).

(4) JO L 108 du 24.4.2002, p. 7.

(5) Voir en particulier le considérant 19.

ANNEXE I

Principes de tarification et risque

1. PRINCIPES COMMUNS DE TARIFICATION DE L’ACCÈS NGA

En vertu de l’article 8, paragraphe 2, de la directive 2002/21/CE, les ARN doivent promouvoir la concurrence dans la fourniture des réseaux de communications électroniques, des services de communications électroniques et des ressources et services associés, notamment en encourageant des investissements efficaces en matière d’infrastructure. Lorsqu’elles déterminent la base de coût aux fins des obligations d’orientation vers les coûts, conformément à l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2002/19/CE, les ARN devraient analyser si la duplication de l’infrastructure d’accès NGA concernée est économiquement viable et efficace. Lorsque ce n’est pas le cas, l’objectif premier est de créer des conditions véritablement équitables entre la branche en aval de l’opérateur PSM et les autres opérateurs de réseau. Une approche réglementaire cohérente peut donc impliquer que les ARN utilisent des bases différentes pour calculer en fonction des coûts le prix des actifs reproductibles et non reproductibles ou, dans le dernier cas, ajustent au moins les paramètres de leurs méthodes de calcul.

Lorsque la rentabilité de l’investissement dans les NGA dépend de facteurs aléatoires, comme des hypothèses de chiffre d’affaires par abonné nettement supérieur ou de plus grandes parts de marché, les ARN devraient analyser si le coût du capital reflète le risque plus élevé par rapport à l’investissement dans les réseaux actuels en cuivre. Afin de répartir le risque d’investissement entre investisseurs et demandeurs d’accès et de faciliter la pénétration du marché, on pourrait également recourir à des mécanismes supplémentaires comme la tarification de l’accès à long terme ou des remises sur quantité. Les ARN devraient réexaminer ces mécanismes tarifaires en fonction des critères définis aux points 7 et 8 ci-dessous.

Afin de faire respecter les obligations d’orientation vers les coûts, les ARN devraient imposer la séparation comptable conformément à l’article 11 de la directive 2002/19/CE. Il devrait être instauré des comptes séparés pour l’infrastructure et/ou les éléments de service NGA auxquels l’accès est rendu obligatoire de sorte que les ARN puissent i) établir le coût de tous les actifs pertinents pour la détermination des tarifs d’accès (y compris dépréciation et changements d’évaluation) et ii) contrôler effectivement si l’opérateur PSM donne accès aux autres opérateurs du marché aux mêmes conditions et tarifs qu’à sa propre branche en aval. Un tel contrôle devrait impliquer la réalisation de tests de compression de marge. Pour éviter la double comptabilité, les coûts devraient être imputés en fonction de critères objectifs aux divers produits de gros et de détail qui reposent sur ces intrants.

Les ARN devraient évaluer les surcoûts encourus pour donner accès aux installations concernées. Ces coûts correspondent à la commande et à la réservation d’accès à l’infrastructure de génie civil ou à la fibre optique; aux coûts d’exploitation et de maintenance des systèmes informatiques; et aux coûts d’exploitation liés à la gestion des produits de gros. Ces coûts devraient être répartis proportionnellement entre toutes les entreprises bénéficiant d’un accès, y compris la branche en aval de l’opérateur PSM.

2. TARIFICATION DE L’ACCÈS À L’INFRASTRUCTURE DE GÉNIE CIVIL

L’accès à l’infrastructure existante de génie civil de l’opérateur PSM sur le marché 4 devrait être rendu obligatoire à des tarifs orientés vers les coûts. Les ARN devraient réglementer les tarifs d’accès à l’infrastructure de génie civil conformément à la méthode employée pour la tarification de l’accès dégroupé à la boucle locale en cuivre. Elles devraient veiller à ce que les tarifs d’accès reflètent les coûts effectivement supportés par l’opérateur PSM. Les ARN devraient, en particulier, prendre en compte la durée de vie réelle de l’infrastructure concernée et les éventuelles économies de déploiement de l’opérateur PSM. Les tarifs d’accès devraient représenter la valeur correcte de l’infrastructure concernée, y compris sa dépréciation.

Lorsqu’elles fixent le tarif d’accès à l’infrastructure de génie civil, les ARN devraient considérer que le profil de risque n’est pas différent de celui de l’infrastructure en cuivre, sauf si l’opérateur PSM a dû encourir des coûts de génie civil spécifiques — dépassant les coûts de maintenance normaux — pour déployer un réseau NGA.

3. TARIFICATION DE L’ACCÈS AU SEGMENT TERMINAL EN CAS DE FTTH

Les ARN devraient fixer les tarifs d’accès au point de mutualisation conformément à la méthode employée pour la tarification de l’accès dégroupé à la boucle locale en cuivre. Elles devraient veiller à ce que les tarifs d’accès reflètent les coûts effectivement supportés par l’opérateur PSM en incluant, le cas échéant, une prime de risque plus élevé reflétant tout risque supplémentaire et quantifiable encouru par l’opérateur PSM.

4. TARIFICATION DE L’ACCÈS À LA FIBRE OPTIQUE AU MPOP EN CAS DE FTTH (BOUCLE OPTIQUE DÉGROUPÉE)

Lorsqu’elles fixent les tarifs d’accès à la boucle optique dégroupée, les ARN devraient inclure une prime de risque plus élevé reflétant tout risque supplémentaire et quantifiable encouru par l’opérateur PSM. La prime de risque devrait être évaluée conformément à la méthode exposée au point 6 ci-dessous. Une plus grande flexibilité des prix pourrait être accordée conformément aux points 7 et 8 ci-dessous.

En vertu du principe de non-discrimination, le tarif demandé à la branche en aval de l’opérateur PSM devrait être le même que celui demandé aux tiers.

5. TARIFICATION DE L’ACCÈS À LA SOUS-BOUCLE EN CUIVRE EN CAS DE FTTN

Les ARN devraient imposer un accès, orienté vers les coûts, à tous les éléments nécessaires pour permettre le dégroupage de la sous-boucle, y compris des mesures relatives au réseau de collecte et des mesures correctrices associées, telles qu’un accès non discriminatoire aux installations de colocalisation ou, en leur absence, une colocalisation équivalente.

Les tarifs d’accès réglementés ne devraient pas être plus élevés que les coûts encourus par un opérateur efficace. À cet effet, les ARN peuvent envisager d’évaluer ces coûts par modélisation ascendante ou à l’aide de critères de référence, le cas échéant.

Lorsqu’elles fixent le tarif d’accès à la sous-boucle en cuivre, les ARN devraient considérer que le profil de risque n’est pas différent de celui de l’infrastructure en cuivre existante.

6. CRITÈRES DE DÉFINITION DE LA PRIME DE RISQUE

Le risque d’investissement devrait être rémunéré par une prime intégrée dans le coût du capital. Le rendement du capital, autorisé ex ante, pour les investissements dans les réseaux NGA devrait résulter d’un équilibre entre, d’une part, la nécessité de prévoir des mesures incitant les entreprises à investir (impliquant un taux de rendement suffisamment élevé) et, d’autre part, la nécessité de promouvoir une répartition efficace, une concurrence durable et un profit maximal pour le consommateur (impliquant un taux de rendement qui ne soit pas excessif). Aussi les ARN devraient-elles, lorsque c’est justifié, inclure, sur toute la période d’amortissement, un supplément reflétant le risque d’investissement dans le calcul du coût moyen pondéré du capital (WACC) actuellement effectué pour fixer le tarif d’accès dégroupé à la boucle en cuivre. Le calibrage des flux de recettes pour calculer le WACC devrait tenir compte de toutes les dimensions du capital engagé, y compris des coûts de main-d’œuvre, des coûts de construction, des gains d’efficacité prévus et de la valeur finale de l’actif, conformément au considérant 20 de la directive 2002/19/CE.

Les ARN devraient évaluer le risque d’investissement en prenant en compte, entre autres, les facteurs d’incertitude suivants: i) incertitude concernant la demande de détail et de gros; ii) incertitude concernant les coûts du déploiement, des travaux de génie civil et de la gestion; iii) incertitude concernant les progrès techniques; iv) incertitude concernant la dynamique du marché et l’évolution des conditions de concurrence, par exemple le degré de concurrence entre réseaux basés sur l’infrastructure et/ou le câble; et v) incertitude macroéconomique. Ces facteurs peuvent varier sur la durée, compte tenu notamment de la part croissante de la demande de détail et de gros satisfaite. Les ARN devraient donc réexaminer la situation à intervalles de temps réguliers et ajuster la prime de risque en fonction des variations des facteurs ci-dessus.

Les économies d’échelle (surtout si l’investissement est réalisé en zone urbaine uniquement), la détention de parts importantes du marché de détail, le contrôle d’infrastructures essentielles, les économies sur les coûts d’exploitation, le produit de la vente de biens immobiliers ainsi que l’accès privilégié aux marchés d’actions et d’obligations constituent des éléments susceptibles d’atténuer le risque d’investissement NGA pour l’opérateur PSM. Aussi les ARN devraient-elles les réévaluer périodiquement lors du réexamen de la prime de risque.

Les considérations ci-dessus s’appliquent en particulier aux investissements dans le FTTH. Pour leur part, les investissements dans le FTTN, qui constitue une mise à niveau partielle d’un réseau d’accès existant (VDSL par exemple), présentent en principe un profil de risque nettement plus bas que les investissements dans le FTTH, au moins dans les zones densément peuplées. En particulier, il y a moins d’incertitude quant à la quantité de largeur de bande à fournir par FTTN/VDSL et les besoins globaux en capital sont moindres. Par conséquent, autant les tarifs réglementés de la fourniture en gros d’accès à haut débit par FTTN/VDSL devraient tenir compte de tout risque d’investissement inhérent, autant ce risque ne devrait pas être supposé aussi important que celui lié à la fourniture en gros de produits d’accès à haut débit par FTTH. Lorsqu’elles définissent les primes de risque pour la fourniture en gros d’accès à haut débit par FTTN/VDSL, les ARN devraient dûment prendre ces facteurs en considération et ne devraient pas, en principe, approuver les systèmes de tarification exposés aux points 7 et 8 ci-dessous. Les ARN devraient soumettre à consultation publique leur méthode de détermination de la prime de risque.

7. CRITÈRES D’ÉVALUATION DE LA TARIFICATION DE L’ACCÈS À LONG TERME EN CAS DE FTTH

L’adaptation au risque des tarifs d’accès, sur la base de l’accès à long terme, peut varier en fonction de la durée pour laquelle les engagements d’accès sont pris. Le barème de prix appliqué aux contrats d’accès à long terme serait inférieur, par ligne d’accès, à celui des contrats à court terme. Les tarifs d’accès à long terme ne devraient refléter que la limitation de risque pour l’investisseur et ne peuvent donc pas être inférieurs à celui, orienté vers les coûts, auquel n’est ajoutée aucune prime de risque plus élevé reflétant le risque systématique d’investissement. En vertu des contrats à long terme, les entrants obtiendraient le contrôle total des actifs physiques et auraient aussi la possibilité de négocier sur le marché secondaire. Les contrats à court terme seraient disponibles sans engagement de longue durée et donc, en principe, soumis à un barème de prix supérieur par ligne d’accès, les tarifs reflétant la valeur potentielle conférée par la souplesse de ce type d’accès qui profite au demandeur d’accès.

Sur la durée, l’opérateur PSM pourrait utiliser abusivement la tarification de l’accès à long terme pour vendre ses services de détail à des prix inférieurs à ceux de ses services de gros réglementés (car il pratiquerait, à l’égard de sa propre branche de détail en aval, des tarifs peu élevés correspondant un engagement à long terme) et, ainsi, verrouiller effectivement le marché. En outre, les autres fournisseurs ayant une clientèle plus réduite et des perspectives commerciales moins claires sont exposés à des niveaux de risque plus élevés et ils pourraient ne pas être en mesure de s’engager à acheter de l’accès sur une longue période. Ils pourraient donc être obligés d’échelonner leurs investissements et d’acheter de l’accès réglementé à un stade ultérieur.

C’est pourquoi la tarification de l’accès à long terme ne serait acceptable que si les ARN veillaient à ce que les conditions suivantes soient remplies:

a) les tarifs d’engagement à long terme reflètent uniquement la limitation de risque pour l’investisseur; et

b) il existe une marge suffisante entre les prix de gros et de détail pour permettre à un concurrent efficace d’entrer sur le marché en aval.

8. CRITÈRES D’ÉVALUATION DES REMISES SUR QUANTITÉ EN CAS DE FTTH

L’adaptation au risque des tarifs d’accès, sur la base de remises sur quantité, traduit le fait que le risque d’investissement diminue en fonction du nombre total de boucles optiques déjà vendues dans une zone donnée. En effet, le risque d’investissement est étroitement lié au nombre de fibres optiques restant inutilisées. Plus la proportion de fibres optiques utilisées est grande, moins le risque est important. Les tarifs d’accès pourraient donc varier en fonction de la quantité achetée. Il devrait être autorisé un taux unique de remise, applicable à tous les opérateurs éligibles sous la forme d’un prix uniforme par ligne. Les ARN devraient définir la quantité de lignes qu’il faudrait acheter pour bénéficier de cette remise, compte tenu de l’échelle d’exploitation minimale jugée nécessaire pour qu’un demandeur d’accès concoure efficacement sur le marché et de la nécessité de maintenir une structure de marché dans laquelle un nombre suffisant d’opérateurs éligibles assurent une concurrence effective. La remise sur quantité ne devrait refléter que la limitation de risque pour l’investisseur et ne peut donc donner des tarifs d’accès inférieurs à celui, orienté vers les coûts, auquel n’est ajoutée aucune prime de risque plus élevé reflétant le risque systématique d’investissement. Comme la prime de risque devrait en principe diminuer à mesure qu’augmente la part de la demande de détail et de gros satisfaite, la remise sur quantité devrait également diminuer en proportion et pourrait ne plus se justifier une fois cette demande largement satisfaite.

Une remise sur quantité ne devrait être acceptée que si les ARN veillent à ce que les conditions suivantes soient remplies:

a) pour chaque zone dont la taille est déterminée par l’ARN en fonction des situations nationales et de l’architecture du réseau, un taux unique de remise sur quantité est calculé et appliqué uniformément à tous les demandeurs d’accès qui, dans la zone concernée, souhaitent acheter au moins la quantité de lignes ouvrant droit à la remise; et

b) la remise sur quantité reflète uniquement la limitation du risque pour l’investisseur; et