Décision de la Commission

du 8 mai 2001

concernant l'aide d'État mise à exécution par la France en faveur de la société "Bretagne Angleterre Irlande" ("BAI" ou "Brittany Ferries")

[notifiée sous le numéro C(2001) 1422]

(Le texte en langue française est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

(2002/15/CE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,

vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

vu le règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE(1),

après avoit invité les intéressés à présenter leurs observations et compte tenu de ces observations,

considérant ce qui suit:

1. PROCÉDURE

1.1. Aperçu procédural

(1) Par plainte du 25 mars 1996, enregistrée le 1er avril 1996, la Commission a été informée de ce que la France avait l'intention d'octroyer un soutien financier à la compagnie maritime "Bretagne Angleterre Irlande" (ci-après dénommée "BAI" ou "Brittany Ferries").

(2) Lors d'un échange de lettres qui s'est poursuivi de 1996 à 1998, la France a transmis un certain nombre d'informations à ce sujet, à la demande de la Commission.

(3) Par lettre du 8 mai 1998, la Commission a informé la France de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE à l'encontre des aides NN 64/97 et N 9/98 sous le numéro C 31/98.

(4) Suite à d'autres informations qu'elle a envoyées à la Commission, la France a soumis une nouvelle notification dans le cadre du même dossier par lettre du 15 octobre 1998. L'aide a été enregistrée sous le numéro N 618/98. Par lettre du 30 décembre 1998, la Commission a informé la France de sa décision d'étendre la procédure C 31/98 à l'aide N 618/98.

(5) Les décisions de la Commission d'ouvrir et d'étendre la procédure d'enquête dans l'affaire susmentionnée ont été publiées au Journal officiel des Communautés européennes(2). La Commission a invité les intéressés à présenter leurs observations sur les aides en cause.

(6) La Commission a reçu des observations au sujet de l'ouverture de procédure ainsi qu'au sujet de l'extension de procédure de la part des parties intéressées. Elle les a transmises à la France(3) en lui donnant la possibilité de les commenter, et a reçu ses commentaires et des informations complémentaires notamment par lettres du 20 novembre 1998 et des 18 février et 9 avril 1999.

(7) Les autorités françaises ont entre autres fait parvenir à la Commission les documents suivants:

- en juillet et en octobre 1998, une réponse à l'ouverture de procédure susmentionnée, comportant une étude de Mazars & Guerard(4), des "observations de Brittany Ferries" et un document intitulé "plan 1999 à 2003",

- par lettre du 30 mars 1999, des commentaires supplémentaires ainsi que la "Convention de mai 1997 entre l'État et BAI" et les documents intitulés "Plan de trois ans 1997-1999" et "Plan de restructuration 1997-1999", datés respectivement d'octobre 1996 et de mars 1997, et

- en mai et juin 1999, des commentaires relatifs au rapport du consultant "Dynamar"(5), en s'appuyant notamment sur les résultats d'une contre-étude effectuée par le consultant "NERA"(6) à la demande de Brittany Ferries.

(8) La Commission a également acquis l'étude d'un expert indépendant "Institute for Shipping Analysis" (ISA) concernant le financement de navires.

(9) Les autorités françaises ont aussi apporté à la Commission des informations relatives aux sociétés dites d'économie mixte ainsi qu'au système de financement via les société d'économie mixte (SEM) des navires exploités par BAI. Ce système de financement a été aussi mis en cause par les plaignants.

(10) En outre, un certain nombre de réunions ont eu lieu entre la Commission, les autorités françaises et les représentants de BAI, dont les dernières les 11 et 18 janvier 2001. Dans ce contexte et suite à ces réunions, un certain nombre de documents ont été soumis à la Commission.

(11) Un certain nombre de réunions ont également eu lieu avec le plaignant, notamment le 19 septembre 2000 et le 24 janvier 2001 et un échange de lettres a eu lieu. Le 1er mars 2001, le plaignant a introduit un recours en carence, concernant les éléments de plainte soumis le 29 février 2000 à l'égard du dossier Brittany Ferries.

1.2. Titre de l'aide

(12) L'aide en cause s'intitule "Aides en faveur de la société Bretagne Angleterre Irlande 'BAI' ou 'Brittany Ferries'", dossier C 31/98 (ex NN 64/97, N 9/98 et N 618/98).

1.3. Bénéficiaires de l'aide

(13) La compagnie maritime Bretagne Angleterre Irlande "BAI" ou "Brittany Ferries" est directement bénéficiaire de l'aide à la restructuration. BAI et ses partenaires ont par ailleurs bénéficié d'autres subventions de l'État comme indiqué ci-après.

1.4. Objectif de l'aide

(14) L'objectif principal des aides destinées à la restructuration est de permettre de mener à bien le processus de restructuration de BAI afin d'assurer la viabilité durable de la société. D'autres subventions, qui, pour la plupart, avaient été approuvées auparavant par la Commission, avaient pour objectif le soutien de la société.

1.5. Effet possible de l'aide

(15) Brittany Ferries opérant entre quatre différents États membres (France, Royaume-Uni, Irlande et Espagne), les subventions octroyées à Brittany Ferries sont susceptibles de provoquer une distorsion de la concurrence qui serait contraire à l'intérêt commun.

(16) Ces subventions peuvent toutefois directement contribuer à la préservation d'environ 2000 emplois via la restructuration de BAI et peuvent, par ce biais, contribuer au développement des régions desservies par BAI.

2. BAI, SES ACTIVITÉS ET LA RESTRUCTURATION

(17) Dans ce volet, seront d'abord décrits la société, ses partenaires et son marché. Suivront alors une description de l'évolution ayant amené au besoin de restructuration de la société ainsi qu'une description des mesures stratégiques de restructuration effectuées. Ensuite seront présentés le coût de cette restructuration et les subventions d'État l'accompagnant.

2.1. BAI et ses filiales

(18) La société de transport maritime Bretagne Angleterre Irlande ("BAI" ou "Brittany Ferries") a été créée en 1972 par des coopératives légumières et des chambres de commerce et d'industie du Nord Finistère et de divers investisseurs privés(7), essentiellement dans le but de développer les flux d'exportation de légumes vers la Grande-Bretagne et d'ouvrir un accès direct vers la Bretagne aux touristes anglais. Elle exploite des lignes entre la France et le Royaume-Uni (Manche centrale et ouest), entre la France et l'Irlande et entre le Royaume-Uni et le nord de l'Espagne. Par ce biais, BAI joue un rôle important dans le désenclavement des régions concernées.

(19) La société pratique ses activités soit directement, pour ce qui est du transport de passagers, soit à travers ses filiales à 100 %, "Truckline" pour le fret et "Serestel" pour l'hôtellerie et la restauration à bord. Ses filiales étrangères (BAI UK, Irlande et Espagne) abritent certains services commerciaux et assurent les prestations de réservation et les opérations portuaires à l'étranger.

(20) Depuis sa création en 1972, BAI a ainsi contribué à développer le marché de transport transmanche particulièrement en ce qui concerne le transport de passagers et de véhicules entre la Bretagne et la Normandie d'une part et le sud-est de l'Angleterre et l'Irlande d'autre part. Entre 1972 et 1982 BAI a investi et loué un certain nombre de navires pour les exploiter à partir de la Bretagne.

(21) Aujourd'hui, BAI exploite quatre lignes permanentes quotidiennes entre la Grande-Bretagne et la France avec les navires suivants:

- Cherbourg-Poole (Barfleur et Coutances),

- Caen-Portsmouth (Duc de Normandie et Normandie),

- Saint-Malo-Portsmouth (Bretagne),

- Roscoff-Plymouth (Quiberon et Val de Loire).

En saison, BAI exploite une ligne hebdomadaire entre la Bretagne et l'Irlande [Roscoff-Cork (Val de Loire)] et une ligne hebdomadaire entre la Grande-Bretagne et l'Espagne [Plymouth-Santander (Val de Loire)].

2.2. Fonctionnement du groupe BAI - SEM

2.2.1. BAI et les SEM: des liens étroits - un groupe économique

(22) La législation française prévoit(8) la forme des sociétés dites d'économie mixte (locales). Les sociétés d'économie mixte locales sont des sociétés anonymes dont les collectivités locales détiennent la majorité du capital et dont l'objet social est en relation à la fois avec l'intérêt général et avec les compétences de ces collectivités. Il ressort de cette définition que les SEM se caractérisent par la composition de leur capital et leur objet social.

(23) L'objet social d'une SEM ne peut comporter que des activités en relation avec l'intérêt général et qui s'inscrivent dans le cadre des compétences reconnues par la loi aux collectivités locales. Les objets possibles d'une SEM peuvent notamment être l'exploitation de services publics à caractère industriel et commercial, de services publics d'intérêt commun en matière de coopération transfrontalière et/ou toute activité d'intérêt général. La loi française exige que l'intervention des collectivités locales respecte la liberté du commerce et de l'industrie, et la jurisprudence impose qu'elle soit justifiée par des circonstances particulières telles que la nécessité de satisfaire un besoin de la population.

(24) En raison de leur but social, les SEM n'ont pas comme priorité l'obtention du rendement économique et financier le plus élevé pour leurs actionnaires, mais la réalisation des objectifs de développement régional et d'intérêt économique général poursuivis par les pouvoirs publics. Les SEM exercent un pouvoir d'influence notable sur la gestion et la stratégie des entreprises privées avec lesquelles elles s'associent.

(25) En 1982, le groupe BAI a rencontré des difficultés financières, liées au coût substantiel de l'acquisition de navires, qui l'ont amené à se poser la question d'une éventuelle réduction de ses capacités en se basant notamment sur la suppression de plusieurs liaisons maritimes au départ de la région bretonne. Les autorités locales ont réagi par la création successive de trois sociétés d'économie mixte locales qui ont assuré l'acquisition des navires nécessaires pour le maintien des activités de BAI. C'est ainsi que, en 1982, 1985 et 1991, les sociétés d'économie mixte Sabemen(9), Senacal(10) et Senamanche(11) ont été créées, essentiellement dans le but d'agir comme partenaires de BAI.

(26) Bénéficiant du partenariat des SEM au moyen de capital public, BAI est liée par certaines conditions imposées dans le cadre de conventions de collaboration entre BAI et les SEM. Moyennant ces conventions, qui lient la BAI aux SEM et in fine aux exigences des actionnaires régionaux de ces dernières, BAI doit fournir un service de transport maritime d'une fréquence minimale et cela au départ de certains ports spécifiques. De plus, BAI doit présenter le résultat de ces activités et la prévision des actions envisagées au conseil d'administration des SEM. D'autre part, les conventions susmentionnées donnent aux SEM un pouvoir d'observation via deux "censeurs" dans le conseil d'administration de BAI.

(27) Ainsi, les relations juridiques et financières liant BAI aux SEM donnent à ces dernières la possibilité d'exercer une influence déterminante sur BAI sur la base de circonstances de droit et de fait. En fait, les SEM ont le pouvoir de déterminer les décisions stratégiques de BAI, puisqu'elles décident de l'acquisition et de la vente des navires exploités par BAI (composition de la flotte), des conditions d'exploitation de ces navires et des conditions générales de trafic que BAI doit assurer ainsi que des augmentations de capital nécessaires pour sécuriser ces conditions.

(28) Selon les indications des autorités françaises(12), les SEM font partie intégrante du groupe Brittany Ferries, dans lequel elles assurent la fonction d'investissement, la BAI et ses filiales constituant, ensemble, la structure d'exploitation et de commercialisation du groupe.

(29) Ansi, une grande partie de l'endettement de Brittany Ferries se situe au niveau de ces trois sociétés d'économie mixte. Les SEM sont soit directement propriétaires du navire lorsqu'il a été financé par emprunt, soit titulaires d'un crédit-bail auprès de groupements d'intérêt économique (GIE) acquéreurs de navires lorsqu'un tel financement a été retenu. En tant que propriétaires des navires, les SEM ont une influence notable sur les décisions d'entreprise du groupe BAI, notamment sur la détermination de la stratégie du groupe concernant les liaisons maritimes (ports de départ et d'arrivée, fréquences, compositions de la flotte, services à offrir, capacités pour le transport de passagers et de fret, etc.) qui doivent être assurées dans la mesure où les pouvoirs publics les considèrent nécessaires pour atteindre leurs objectifs, notamment en matière de rendement et d'intérêt général.

(30) Dans ce contexte, les actionnaires des SEM ont à plusieurs reprises augmenté le capital de ces dernières. Mis à part la dernière en 1996, ces augmentations de capital ont été suivies par tous les actionnaires (publics et privés). Il est néanmoins à noter que le principal actionnaire privé des SEM est la société BAI.

2.2.2. GIE

(31) Dans le contexte décrit ci-dessus, des groupements d'intérêt économique (GIE) ont été constitués par plusieurs établissements financiers. Ces GIE sont régis par l'ordonnance du 23 septembre 1967 et leurs mécanismes de financement relèvent du droit commun(13). Le recours au GIE permet d'effectuer une optimisation fiscale lors de l'acquisition d'actifs industriels lourds. Cela se traduit par une transparence fiscale vis-à-vis des membres du GIE, de manière à ce que les profits ou les pertes réalisés par le GIE sont imputés à ses membres. Les GIE sont d'application générale en France et peuvent être constitués dans tous les secteurs de l'activité économique. Selon les autorités françaises, ce mécanisme relève du droit commun.

(32) Les GIE sont destinés à acquérir des navires à l'aide de prêts et à la donner en crédit-bail aux SEM. Selon les informations à disposition de la Commission, les GIE fiscaux ont participé au financement de trois navires: le Bretagne, le Normandie et le Barfleur.

(33) En pratique, pour les trois navires financés au moyen de GIE fiscaux dans le contexte du présent dossier, il est à noter que les GIE sont propriétaires des navires et titulaires des emprunts bancaires servant à financer ces navires. Les GIE louent ces navires aux SEM dans le cadre de contrats de crédit-bail. À leur tour, les SEM donnent ces navires en location à BAI dans le cadre d'un contrat de sous-affrètement, tel que décrit ci-dessous.

(34) Dans les comptes du GIE, les navires acquis sont amortis dégressivement sur une durée d'environ huit ans. L'amortissement dégressif génère des déficits fiscaux en début de contrat, lesquels bénéficient aux membres du GIE du fait de la transparence fiscale de ce dernier, ce qui permet une bonification des taux d'intérêt bancaires. Le GIE étant déficitaire normalement durant les huit premières années, les économies d'impôts réalisées par ses membres sont dans certains cas réallouées au GIE sous forme de prêt. Le GIE commence normalement à rembourser ce prêt dès qu'il redevient bénéficiaire.

2.2.3. SEM: loyers facturés à BAI

(35) Comme indiqué ci-dessus, mis à part trois financements via les GIE, les SEM acquièrent directement des navires qu'elles louent à BAI. Les loyers réels supportés par BAI comprennent:

- les loyers facturés par les SEM (facturation d'un crédit-bail par le GIE aux SEM, amortissements et frais financiers compris) ou loyers directement facturés par le leaser (Trovil pour le Quiberon),

- les amortissements des investissements supplémentaires liés auxdits navires (mises aux normes, agencements, etc.) et comptabilisés dans les livres de BAI,

- les écarts de change concernant les financements de navires en devises (Val de Loire, Normandie, etc.) et directement constatés dans la compatibilité de BAI.

(36) Dans la mesure où les institutions de crédit ont facturé une marge sur le taux d'intérêt prélevé aux SEM, cette marge est refacturée par les SEM à BAI. Selon les indications des autorités françaises et de BAI, la facturation de tels loyers permet aux SEM d'avoir un budget équilibré (pas de profit pas de perte) jusqu'au moment de la revente définitive des navires.

(37) Concernant les loyers facturés par les SEM, Dynamar avait critiqué dans son rapport le fait que le niveau des loyers facturés à BAI est d'environ 15 % en dessous de la valeur du marché. Les autorités françaises et NERA(14) ont réfuté cet argument en indiquant que Dynamar s'appuyait sur une comparaison erronée avec certains navires de P & O.

(38) En outre, en janvier 2001, Brittany Ferries et le courtier "Brax Shipping"(15) ont présenté une estimation plus détaillée des loyers affrétés coque nue, que le marché facturerait en 1999 pour les navires affrétés par BAI. D'autre part, BAI a soumis les chiffres des loyers payés dès 1989 sur les navires qu'elle affrétait.

(39) De plus, le plaignant(16) soumet également ses propres estimations à l'égard des loyers qu'il estime que BAI devrait payer pour les navires qu'elle exploite. Le plaignant indique par ailleurs que les loyers facturés à BAI se situent nettement en dessous du prix de marché, étant donné qu'ils rémunèrent seulement la part de financement externe des navires. Toujours selon le plaignant, du fait des augmentations de capital (public) et des aides à l'investissement, le financement externe pouvait être maintenu à un niveau nettement en dessous du prix de marché. D'autre part, sont énumérés les loyers réels supportés par BAI(17).

(40) Afin de vérifier ces différentes hypothèses et en vue de clarifier si les loyers payés sont acceptables (dans le passé et dans le futur, après restructuration), le tableau suivant donne une comparaison des arguments visés ci-dessus, c'est-à-dire des loyers à payer sur le marché pour des navires du type de ceux exploités par BAI:

Tableau 1

>TABLE>

Il ressort de ce tableau que deux loyers se trouvent en dessous et tous les autres à niveau égal voire au-dessus des estimations des experts et du plaignant, ce qui ne permet pas de dire que les SEM facturent des loyers qui sont, au total, en dessous des loyers de marché.

2.2.4. Système de financement et rentabilité d'investissements

(41) Il est rappelé que le capital des SEM a été constitué par des partenaires publics (les régions) et privés (BAI et le Crédit Agricole). BAI, qui détient une part significative des actions des SEM, est elle-même constituée majoritairement d'actionnaires privés. Par ailleurs, des institutions financières privées (essentiellement le Crédit Agricole) ont attribué des crédits pour l'acquisition successive des navires.

(42) Toutes les décisions d'augmentation de capital ont été liées à de nouveaux investissements (permettant l'élaboration du marché que le groupe développe), BAI souscrivant pour sa part à ces augmentations de capital à hauteur de sa participation dans les SEM(18). De telles augmentations de capital ont donc été effectuées de manière concomitante dans le temps et le montant par les actionnaires publics et privés.

(43) En outre, il convient de souligner que, depuis leur création en 1995, les SEM équilibrent leur budget au moyen des loyers facturés à BAI et réalisent des plus-values lors de la revente des navires, qui leur ont permis de réaliser une rentabilité annuelle dans une tranche de 5,9 à 9 % (voir tableau 2 %)(19). Ces profits ont été régulièrement réinvestis dans le groupe.

(44) Selon les autorités françaises, ce système a permis aux SEM de ne pas réaliser de pertes jusqu'en 1995. Les pertes enregistrées à compter de cette date faisaient suite aux difficultés recontrées par Brittany Ferries dès 1993 (voir également ci-dessous), qui ont amené les SEM (et leurs actionnaires majoritairement publics) à accorder temporairement un report d'une partie des loyers payés sur les navires (250 millions de francs français) dont le remboursement est conditionné par une clause de retour à meilleure fortune. Selon les autorités françaises, à aucun moment auparavant dans l'historie de la Sabemen, de la Senacal et de la Senamanche, les collectivités territoriales ne sont intervenues pour recapitaliser les SEM, à la suite des pertes qu'elles auraient subies.

(45) En particulier, ce système de financement s'explique par le mode de fonctionnement décrit ci-après.

(46) En règle générale, la quasi-totalité des droits et des obligations détenus par les SEM dans le cadre de ces financements sont transmis à BAI. Sauf décision spécifique contraire, l'ensemble des coûts et des produits supportés par les SEM sont refacturés sous la forme de loyers à BAI moyennant un contrat d'affrètement(20). Ainsi, à travers les contrats d'affrètement qui lient BAI aux SEM, BAI assume le financement des navires via le versement de loyers. Ces loyers sont destinés à couvrir à la fois l'amortissement des navires et les frais financiers des SEM. De cette manière, les SEM atteignent leur équilibre budgétaire, tel que mentionné ci-dessus.

(47) Au moment de la vente des navires, les SEM recouvrent leurs fonds propres, en réalisant une rénumération annuelle(21) moyenne d'environ 7 % sur le capital investi(22). La rémunération ainsi dégagée a été régulièrement réinvestie dans de nouveaux navires.

(48) Les montants des plus-values réalisées se ventilent comme suit:

Tableau 2

>TABLE>

(49) Lorsqu'il s'est agi d'examiner la pratique de marché concernant les méthodes de financement et le retour sur investissement pratiqués à l'égard de navires transbordeurs, la Commisson a notamment eu recours à l'étude de l'expert indépendant "Institute for Shipping Analysis" (ISA)(23) et a également comparé l'opinion de ISA avec d'autres sources d'informations, telles que des indications fournies par "Brax Shipping" et des indications du plaignant.

(50) Selon la description générale apportée par ISA sur les modes de financement pour l'acquisition, la location et la vente des navires de passagers transbordeurs (ferries), il est d'usage dans le secteur maritime que des armateurs qui n'exploitent pas leurs navires louent ceux-ci à un opérateur. Ceci peut se faire notamment par crédit-bail ou par contrat d'affrètement. Selon la pratique du marché(24), le retour sur investissement pendant la durée de vie de ces navires peut varier entre un retour équilibré sans profits pendant la durée d'utilisation du navire et un profit suffisant pendant la période d'exploitation permettant de couvrir le coût du capital et les coûts sujets à la fluctuation du marché(25).

(51) Il est également d'usage dans le secteur que l'armateur ne touche de profit sur son navire qu'à travers la plus-value résiduelle dégagée sur et au moment de la vente du navire. Selon ISA, il y a dix ans, certains transbordeurs étaient même vendus avec une plus-value supérieure à leur coût d'acquisition initial. Toutefois, depuis une dizaine d'années, le marché de seconde main pour transbordeurs n'est plus aussi largement lucratif. De manière générale, ISA estime que les valeurs de revente peuvent fortement varier et que les investisseurs peuvent avoir des stratégies d'investissement très diverses, dépendant de l'anticipation d'une telle évolution de marché.

(52) Des indications allant dans le même sens ont également été faites par "Brax Shipping"(26), qui a également fourni des exemples indiquant que le marché de seconde main pour ferries s'est fortement détérioré dès 1996, en raison de l'annonce de l'abolition du duty free, mais qu'il pourrait cependant s'améliorer à nouveau.

(53) Les informations reçues à titre indicatif par le Crédit Agricole Indosuez(27) indiquent qu'un rendement annuel d'environ 7 % peut être considéré comme acceptable par certains investisseurs(28). Ceci tient néanmoins compte de la situation relativement difficile du marché actuel de revente pour transbordeurs.

2.2.5. Transactions au sein du groupe (BAI et SEM)

(54) La Commission a considéré nécessaire de comparer les modes de fonctionnement de trois SEM avec BAI en vue de vérifier si ceux-ci sont comparables.

(55) Dans ce contexte, il est rappelé que les trois SEM réalisent des profits, comme indiqué notamment au tableau 2. Toutefois, seules la Senacal et la Senamanche restent en possession de ceux-ci. Les profits réalisés par Sabemen sur les revenus de loyers et la vente des navires qu'elle acquiert et qui doivent être utilisés au départ de Roscoff et de Saint-Malo pour desservir Plymouth, Portsmouth, Cork et Santander sont néanmoins transférés à BAI (en tant que transaction au sein du groupe). De telles transactions découlent directement des modalités du contrat d'affrètement(29) qui lie la Sabemen à BAI, tout comme en découle l'obligation pour BAI de desservir les ports de Roscoff et Saint-Malo.

(56) Comme expliqué ci-dessus, la Sabemen escompte un retour sur ses investissements, qui sont toutefois réaffectés à BAI, au sein du groupe (BAI-SEM). Toutefois, à la suite des indications de la Commission concernant la nécessité d'aligner le fonctionnement des trois SEM au sein du groupe qu'elles forment avec BAI, les autorités françaises ont indiqué, par lettre du 8 mars 2001, que le fonctionnement de la Sabemen sera aligné sur celui de la Senacal et de la Senamanche selon les termes de la convention qui la lie à BAI.

2.2.6. Garanties

(57) BAI a par ailleurs indiqué que, à trois reprises, des garanties régionales ont été octroyées dans le cadre du financement de navires:

- une garantie d'un montant de 24 millions de francs français (FRF) octroyée en 1983 par la région de Bretagne à la Sabemen dans le cadre du financement du navire Quiberon pour emprunt d'un montant total de 80 millions de FRF,

- une garantie d'un montant de 270 millions de FRF octroyée en 1987 par les régions de Bretagne et du Pays de la Loire pour le financement du navire Bretagne d'un montant total de 295 millions de FRF,

- une garantie de 10 millions de FRF accordée par le conseil général de la Manche en 1992 pour garantir les obligations de la Senamanche dans le cadre du financement du navire Barfleur (au titre du crédit d'allongement d'un montant de 178 millions de FRF).

2.2.7. Le rôle du Crédit Agricole

(58) Le Crédit Agricole (CA), et plus particulièrement le Crédit Agricole caisse régionale du Finistère, en tant que banquier privilégié de Brittany Ferries depuis sa création en 1972, assure la quasi-totalité des besoins en trésorerie d'exploitation de BAI, outre un rôle prépondérant dans les opérations de financement de la flotte. Le CA a été privatisé en 1988.

(59) Les autorités françaises ont expliqué(30) que le groupe bancaire Crédit Agricole n'est pas une entreprise publique mais un établissement de crédit strictement privé. Le capital de la caisse nationale du Crédit Agricole (CNCA) est détenu exclusivement par les 56 caisses régionales (CRCA) et leurs administrateurs salariés. Le capital des CRCA est quant à lui détenu par les 2775 caisses locales (CLCA) ou des sociétaires individuels. Le capital des CLCA est à son tour détenu par environ 5,5 millions de sociétaires, personnes physiques ou morales.

2.3. Marché de BAI (carte géographique, annexe)

2.3.1. Marché de passager transmanche

(60) Le marché de passagers et de véhicules de tourisme est sujet à un certain degré de substituabilité à sens unique, c'est-à-dire que les prix fixés par les opérateurs dans la mer du Nord et la Manche centrale/occidentale sont jusqu'à un certain degré influencés par les prix fixés dans le détroit de la Manche entre Calais et Douvres, mais l'inverse ne serait pas le cas(31). Selon les informations fournies par Brittany Ferries(32), NERA(33) et M & G(34) dans le contexte de la présente affaire, les effets de l'ouverture du tunnel sous la Manche en 1994 et de l'incendie dans celui-ci ont eu un impact direct sur le segment du détroit mais un effet nettement plus atténué sur la Manche occidentale. D'autre part, il ressort de ces informations que BAI opère dans la Manche occidentale et centrale (à l'ouest de la ligne Dieppe-Newhaven), ainsi que vers l'Irlande et l'Espagne.

(61) Selon M & G et BAI, en 1998, le secteur Manche occidentale et centrale représentait environ 5 millions de passagers et 1,2 million de véhicules de tourisme. Ce chiffre correspond à environ 13 % du segment de marché allant de la Manche centrale au détroit pour les passagers et 16 % pour les véhicules de tourisme. BAI a une part de marché assez stable en trafic passager, qui se situe entre 45 % et 50 % du marché Manche centrale et occidentale(35).

(62) Selon les informations dont dispose la Commission, en 1999, les secteurs de la Manche centrale et occidentale étaient partagés entre:

- la société "BAI" pour les routes Roscoff-Plymouth, Saint-Malo-Portsmouth, Cherbourg-Poole et Caen-Portsmouth,

- la société "P & O" pour les routes Cherbourg-Portsmouth et Le Havre-Portsmouth(36),

- la société "Condor Ferries" pour les routes Saint-Malo-Weymouth/Poole. Il est de plus à noter que la compagnie "Condor Ferries" opère via les îles Anglo-Normandes et cela seulement sur une partie de l'année.

(63) Il convient par ailleurs de noter que BAI exploite une ligne entre le sud-ouest du Royaume-Uni et Santander, en Espagne, et un service vers l'Irlande. Sur les trajets vers l'Espagne, BAI est en concurrence avec P & O (qui opère sur des lignes similaires dans ce secteur) et vers l'Irlande avec Irish Ferries.

(64) Selon les représentants de l'entreprise, c'est l'activité de BAI qui a créé un marché au départ de la Bretagne/Basse-Normandie qui n'existait pas en tant que tel auparavant.

2.3.2. Marché du fret transmanche

(65) Pour ce qui est du marché de fret, l'effet de substituabilité à partir du détroit est nettement plus prononcé que pour le marché de passagers(37). Brittany Ferries remarque d'ailleurs que son marché pertinent en termes de fret doit être défini comme un marché régional consistant dans le transport de fret entre le Royaume-Uni et le continent, comprenant le détroit et la Manche(38). Néanmoins, selon les indications de Brittany Ferries(39) dans le cadre de ce dossier, l'ouverture du tunnel sous la Manche a entraîné une chute du trafic d'environ 22 % pour le transport maritime de fret sur le détroit (voir également NERA)(40), alors que le trafic est resté stable en Manche centrale et occidentale. Selon NERA, les répercussions sur le marché de la Manche centrale et occidentale étaient véhiculées par la ligne Dieppe-Newhaven(41). P & O European Ferries (P & OEF) ayant arrêté ses opérations sur cette ligne, lesquelles n'ayant été que partiellement reprises par Hoverspeed, l'impact du marché du détroit vers celui de la Manche centrale et occidentale serait dès lors atténué. Une certaine distinction entre les segments de marché du détroit et de la Manche centrale et occidentale pourrait donc également être faite en ce qui concerne le fret.

(66) Selon les estimations de BAI(42), en 1998, le marché de la Manche centrale et occidentale représentait 354000 camions transportés, ce qui correspond à 14,5 % du marché transmanche pour le fret, qui représente en tout environ 2,3 millions de camions. BAI a une part de marché assez stable (entre 45 et 50 %) du marché de fret sur la Manche centrale et occidentale. Par contre, par rapport au total du trafic transmanche, la part de marché de Brittany Ferries s'est progressivement érodée ces dernières années, passant de 12 % en 1994 à 10 % en 1995, 9 % en 1996 et 1997 et à 7,5 % en 1998.

(67) Pour ce qui est du fret, pour lequel la totalité du marché pertinent doit être considéré, dans le cadre de ce dossier (la Manche centrale et occidentale ainsi que le détroit), les concurrents sont P & O Portsmouth, Commodore, P & O Stena Line, Sea France, Eurotunnel, Hoverspeed et Holyman Sally.

2.4. Détérioration de la situation économique de Brittany Ferries

(68) Avant de décrire les différentes mesures d'aide à la restructuration, il est utile de décrire les principaux facteurs ayant conduit au besoin de restructurer Brittany Ferries.

(69) En raison, tout d'abord, de facteurs externes, la situation économique de Brittany Ferries s'est rapidement détériorée à compter de 1992, ce qui a mis en évidence un besoin de restructurer la société de manière interne afin de pouvoir faire face à la modification de son environnement.

2.4.1. Facteurs externes

(70) Selon les indications de Brittany Ferries telles que soumises par les autorités françaises, deux facteurs externes principaux et concomitants sont à l'origine de la crise qui a frappé Brittany Ferries dès 1992:

- la dévaluation de la livre sterling de 9,70 FRF à 8,50 FRF en septembre 1992, puis, surtout, sa baisse et son maintien en dessous de 8 FRF en 1995 et 1996, et

- l'ouverture du tunnel sous la Manche en 1994.

2.4.2. Résultats internes

(71) Face à ces événements qui, bien sûr, n'affectent pas seulement BAI, l'ampleur des pertes réalisées par Brittany Ferries mettait en jeu la survie même de l'entreprise en 1996. En effet, selon les informations dont dispose la Commission(43), une baisse de la livre de 0,50 FRF a un effet mécanique minimal de [...] de FRF sur les chiffres de BAI en l'absence de tout effet induit sur le trafic et la recette unitaire.

(72) Les effets combinés de la dévaluation indiquée ci-dessus et de l'ouverture du tunnel sous la Manche ont provoqué des pertes croissantes comme en témoignent les résultats indiqués ci-dessous(44):

Tableau 3

>TABLE>

Selon les informations dont dispose la Commission(45), un an plus tard, en 1996, le résultat net comptable aurait probablement atteint le montant de - 169 millions de FRF sans de concours de l'État pour 1996(46). Le résultat de BAI ayant une influence forte sur les résultats du groupe entier, étant donné que c'est BAI qui finance l'équilibre des SEM au cours des différentes années - au moyen des loyers qu'elle paye aux SEM et qu'elle finance par ses revenus - le résultat susmentionné de BAI avait une influence déterminante sur celui du groupe BAI-SEM.

2.5. Plan de restructuration

(73) Le plan de restructuration de Brittany Ferries est constitué d'un ensemble de mesures cohérentes. En effet, la Commission a reçu successivement un certain nombre de documents concernant la restructuration de Brittany Ferries, qu'elle considère comme un ensemble constituant un concept unique de restructuration. Cet ensemble de documents décrivant l'ensemble du plan de restructuration consiste en un concept élaboré en octobre 1996, tel que complété en 1997, 1998 ("plan 1999-2003"), par un audit effectué par M & G (voir ci-dessous), et par des commentaires de BAI et de l'étude NERA (voir ci-dessous), ainsi que par de la décision de l'État français (État central et régions) d'accorder des aides à la restructuration à la société (de 70 millions de FRF, d'environ 246 millions de FRF et ensuite d'un montant de 80 millions de FRF). Les mesures de restructuration concernent tant BAI, en tant qu'opérateur des navires étant la propriété des SEM, que les SEM elles-mêmes dans leur rôle de propriétaire de ces navires.

(74) Les montants d'aides envisagés par l'État central sont deux tranches d'aides directes de l'État à BAI, telles que notifiées successivement à la Commission (70 millions de FRF suivis de 80 millions de FRF) ainsi que le soutien régional à la restructuration à hauteur d'environ 250 millions de FRF (environ 246 millions de FRF de capital public). Ce dernier montant consiste en une augmentation de capital des actionnaires des SEM (sauf BAI), que les SEM ont attribué à BAI en tant qu'exemption temporaire de loyers (accompagnée d'une clause de retour à meilleure fortune, qui, selon les indications des autorités françaises, est dès lors remplie). Les montants de 70 et de 250 millions de FRF ont été versés.

(75) Le soutien à la restructuration, apporté en 1996 par les autorités régionales au moyen de l'augmentation de capital de 250 millions de FRF au sein des SEM, a pour objectifs de mettre en oeuvre tout d'abord des mesures de restructuration d'ordre financier, à la suite desquelles il est possible de remplir des objectifs de restructuration matérielle et structurelle (en termes de remplacement de navire et de réorganisation de dessertes) tels que prévus notamment dans le plan de restructuration daté d'octobre 1996 et complétés en 1997 et 1998. En effet, ce soutien a permis, d'une part, de financer le remboursement de crédits pendant une période critique, surtout en début de restructuration de Brittany Ferries, d'autre part, de préserver les investissements initiaux (en navires) des SEM, et enfin contribue à l'acquisition du navire Normandie 2 qui remplacera le navire Quiberon conjointement à une réaffectation de navires entre les lignes existantes, permettant ainsi de rééquilibrer et donc d'améliorer la rentabilité des lignes desservies.

(76) Les documents d'experts sont à citer plus particulièrement: l'audit "Mazars et Guerard"(47) donnant, en avril 1998, une image de la situation financière dans les années 1996-1998; le rapport "Dynamar"(48) essentiellement chargé de vérifier si les documents dont disposait la Commission étaient suffisants pour évaluer la restructuration (rapport effectué en décembre 1998) et enfin l'étude NERA(49) fournissant l'essentiel des documents manquant à l'analyse de la restructuration.

(77) Le premier, intitulé "diagnostic de la situation financière et les perspectives du groupe BAI", a été effectué en avril 1998 par Mazard et Guerard (M & G) à la demande des autorités françaises. Cette analyse approfondie de la situation économique de BAI porte principalement sur les années 1996 et 1997 avec une prévision notamment pour les années 1998 et 1999.

(78) En avril 1998, M & G concluent que: "les mesures internes et les soutiens externes qui sont joints à des énévements favorables tels que la remontée de la livre sterling permettront à BAI d'atteindre le redressement envisagé dans le plan de trois ans.

Ceci se traduit en terme de rentabilité à court terme. À moyen terme, ce redressement n'apporte pas de solutions durables face aux événements certains, tels que le financement - qu'il soit imposé par la concurrence ou par l'obsolescence - de la flotte ou l'arrêt des ventes hors taxes et face aux événements aléatoires, tels que la baisse significative de la livre ou l'évolution de la concurrence sur le marché Centre et Ouest."

(79) En décembre 1998, le consultant Dynamar présente son rapport et s'appuie principalement sur les résultats de M & G pour soutenir que les documents soumis à la Commission ne constituent pas un plan de restructuration étant donné que certains éléments d'analyse essentiels - tels qu'une analyse par centres de profit et une analyse du marché pertinent - manquent au dossier. De plus Dynamar critique le niveau élevé des frais centraux de la société tout en admettant que Brittany Ferries doit préserver son image de marque, que Dynamar qualifie de "marque la plus forte". Dynamar conclut que la question de la viabilité long terme de la société ne peut pas être établie sur la base des seules données à la disposition de la Commission au stade auquel le rapport Dynamar est effectué (décembre 1998).

(80) En mars 1999, Brittany Ferries soumet notamment l'étude NERA, qui apporte les informations manquant jusqu'à ce stade, en particulier sur les points importants soulevés par Dynamar (entre autres, description du marché, analyse de la société par centres de profit, analyse de viabilité - projection dans le futur).

(81) En complément à M & G, qui se concentraient surtout sur les années 1996 à 1998, NERA se concentre essentiellement sur l'évolution future de Brittany Ferries en projetant un modèle économique pour les années 1998 à 2006. Cette projection tient compte d'une étude préalable, intégrant notamment une analyse par centre de profits, une analyse des frais du service central, une analyse des investissements nécessaires dans le futur ainsi qu'une analyse de marché.

(82) Sur cette base, NERA analyse Brittany Ferries et les trois SEM en tant qu'entité économique, comme décrit ci-dessus, et conclut, environ un an après les conclusions de M & G(50), à la viabilité à long terme du groupe.

(83) Dans ce contexte, les facteurs externes (la parité livre sterling-franc français, l'évolution du marché) et les facteurs internes à la restructuration du groupe sont analysés au chapitre 5.

(84) Les principales mesures mises en oeuvre dans le cadre de ce concept de restructuration sont exposées ci-après.

2.5.1. Réduction de capacités

(85) Le redimensionnement des activités de BAI a consisté en l'arrêt de deux lignes (Saint-Malo-Poole et Saint-Malo-Cork) sur un total de huit lignes, la réduction et la rationalisation des rotations d'hiver, et le désarmement et la mise en vente de deux navires (Normandie Shipper et Duchesse Anne) sur une flotte de neuf navires, ainsi qu'en un programme de revente d'actifs non essentiels à son activité centrale (tels que sa participation de 17 % dans la chaîne de télévision britannique "West Country TV".)

(86) L'offre de Brittany Ferries, mesurée en termes de dessertes et de rotations, demeurera constante en 2001 par rapport à 1998, et nettement inférieure à ce qu'elle était en 1995 avant sa restructuration, sans que Brittany Ferries puisse augmenter le rythme des dessertes, ouvrir de nouvelles lignes, ou affecter des navires supplémentaires à des lignes existantes(51). Entre les exercices 1995 et 1998, la capacité passagers de Brittany Ferries a été réduite de 12 % (- 1375 passagers), la capacité couchettes de 9 % (- 539 couchettes) et la capacité garage de 17 % (- 1480 mètres de roulage). Entre les exercices 1995 et 2003, après le remplacement du Quiberon par le Normandie 2 sur la ligne Caen-Portsmouth au milieu de 2002, la capacité de Brittany Ferries restera au total en deçà de sa capacité avant restructuration, soit une réduction de 5 % pour la capacité de passagers (- 554 passagers), de 9 % de la capacité couchettes (- 523 couchettes) et de 4 % pour la capacité garage (- 367 mètres de roulage)(52).

2.5.2. Réorganisation des dessertes - remplacement d'un navire

(87) En ce qui concerne les dessertes, la ligne Caen-Portsmouth est actuellement exploitée avec deux navires, le Normandie et le Duc de Normandie, de taille et de capacité très différentes. En raison de la durée des traversées, il y a chaque jour trois départs de Caen vers Portsmouth et inversement. Chaque navire effectue donc quotidiennement un aller et retour et un aller, au départ de Caen un jour et de Portsmouth le suivant. Le déséquilibre des capacités fait ainsi fluctuer l'offre de manière considérable d'un jour à l'autre (65 % dans le sens Caen-Portsmouth et 35 % dans le sens Portsmouth-Caen un jour et inversement le lendemain) entraînant des problèmes logistiques et des pertes de productivité significatives.

(88) Afin de réaliser pleinement l'objectif du plan de restructuration de 1996 consistant à "poursuivre les efforts de rationalisation et d'économie permettant d'améliorer le seuil de rentabilité"(53), il a été décidé, outre les mesures de réduction de capacité, de procéder à un remplacement de navire afin de rééquiliberer et ainsi d'améliorer la rentabilité des lignes desservies. En effet, le Normandie 2, à la taille et aux caractéristiques analogues à celles du Normandie, sera affecté avec le Normandie à la ligne Caen-Portsmouth. Le Duc de Normandie remplacera quant à lui le Quiberon sur la ligne Roscoff-Plymouth, ce qui permettra également d'optimiser l'exploitation de cette ligne. Dans la mesure où il s'agit de remplacer, en 2001, un navire ancien par un nouveau navire conforme aux nouvelles réglementations en matière de sécurité, le nombre total de navires exploités par Brittany Ferries, réduit de neuf à sept dans le cadre de sa restructuration, n'aura pas augmenté à l'issue du plan d'entreprise "plan 1999-2003".

2.5.3. Refinancement de deux navires

(89) BAI a procédé au refinancement des navires pour lesquels cela était possible et présentait un intérêt à court terme. Il s'agit, d'abord, du lease back du Quiberon(54), qui permet un refinancement à court terme (en vue de générer des liquidités à court terme) mais engendre des loyers plus élevés(55) à hauteur de [...] de FRF répartis sur les années 1995 à 2001(56).

(90) Par ailleurs, la durée de financement du navire Val de Loire a été prolongée par le biais d'un différé de paiement pendant une période de trois ans (du 1er janvier 1995 au 1er janvier 1998) sur l'emprunt contracté au titre de ce navire avec le Crédit Agricole (banque privée). Durant cette période, aucun remboursement n'a été effectué sur le capital, ce qui génère un coût (d'intérêts additionnels) de [...] de FRF(57). Ces intérêts additionnels ont été facturés à la SEM qui les a refacturés à BAI.

(91) Cette opération de refinancement sur ces deux navires a permis à la SEM de diminuer son besoin de trésorerie d'environ [...] de FRF sur trois ans (soit trois remboursements de [...] de FRF). En confortant de la sorte la situation de trésorerie de la SEM, l'opération de refinancement a permis à la SEM de limiter la nécessité de trésorerie de BAI. En tout état de cause, le refinancement du Val du Loire n'a entraîné aucun coût pour la Sabemen dans la mesure où les loyers dus par BAI ont continué de couvrir l'amortissement du navire et les frais financiers supplémentaires liés à ce refinancement.

2.5.4. Injection de capital public (environ 246 millions de FRF)

(92) En vue de soutenir le processus de restructuration, les SEM accordent un report partiel de loyer sur trois ans à BAI pour les navires qu'elle exploite. Ce report est d'un montant total de 250 millions de FRF(58) pour les exercices de 1996 à 1998. Ce report de loyers est financé par une augmentation de capital public au sein des SEM d'environ 246 millions de FRF(59).

(93) Bien que ce montant fasse l'objet de transactions entre SEM et BAI (à l'intérieur du groupe), il est constaté qu'il y a apport en capital public (externe) d'environ 246 millions de FRF au groupe Brittany Ferries.

2.5.5. Réduction des frais centraux

(94) Il convient d'abord de rappeler que, au sein du groupe Brittany Ferries, BAI à réduit sa capacité (deux navires sur neuf), a réorganisé la desserte de ses lignes (fermeture de deux lignes sur huit) et a réduit son trafic, ce qui a permis de réduire les "coûts alloués" de la société.

(95) Mis à part la réduction des coûts alloués, BAI a également réduit ses coûts non alloués: d'une part, en diminuant ses coûts propres (réorganisation des services à terre, renégociation de contrats, revente d'actifs non essentiels à son activité centrale) et, d'autre part, en réattribuant les frais de terminaux au prorata des différentes lignes exploitées, ce qui représente une redistribution d'environ 20 % des coûts anciennement non alloués(60).

(96) Les coûts non alloués qui demeurent se composent de frais manifestement généraux. Il s'agit du service à terre au Royaume-Uni: notamment vente des billets, personnel central de BAI, personnel Serestel (services à bord), personnel Truckline (service fret), publicité et frais généraux, qui au total et après redistribution des frais portuaires représentent environ 16 % du coût total opérationnel(61).

2.5.6. Plan social

(97) Il découle des indications fournies par les autorités françaises que BAI a mis en oeuvre un plan social concernant 24 postes de sédentaires et 58 postes permanents de navigants. Il a également été noté que les mesures prises par l'entreprise, en sus du plan social, ont conduit à une réduction de 35 personnels sédentaires et 129 personnels embarqués, soit une réduction de 11 % et de 10 % de l'effectif respectif(62). L'ensemble de ces mesures a couté 19 millions de FRF à l'entreprise.

(98) En particulier, les autorités françaises sont intervenues dans le cadre du Fonds national pour l'emploi en ce qui concerne quatre personnes sédentaires(63), et ont appliqué quatre types de mesures concernant le personnel navigant [mise en place du temps partiel, soutien au départ volontaire, réduction du temps de travail et cessations anticipées d'activité (CAA)]. Selon les indications des autorités françaises, seule la CAA comporte une contribution de l'État. La CAA a été notifiée à la Commission par lettre du 25 janvier 1990 (enregistrée le 26 janvier 1990) dans le cadre du "programme public pour la flotte de commerce". Ce programme a été approuvé par la Commission(64) pour la période de 1990 à 1994 et a été reconduit par la France pour la période de 1995 à 1997 et approuvé par la Commission. La France a renotifié le régime CAA par lettre du 7 septembre 1998(65), et celui-ci a été approuvé par la Commission(66).

(99) Les mesures financées via la CAA auront coûté 0,1 million de FRF et les mesures tombant sous le FNE auront coûté 0,01 million de FRF.

(100) Les autorités françaises indiquent qu'il n'y a pas eu d'autre dispositif appliqué dans le cadre du plan social.

2.5.7. Économies réalisées

(101) Les mesures internes et externes de réduction des coûts comportent notamment le blocage des salaires et l'abandon d'une partie du treizième mois, la réduction du budget publicitaire de 15 %, la réorganisation des services à terre et du service médical ainsi que la renégociation de contrats de sous-traitance tels que le blanchissement et le nettoyage, etc.).

(102) Les mesures de restructuration visées ci-dessus (avant renouvellement d'un navire) ont permis une économie totale de 70 millions de FRF en 1996 et de 50 millions de FRF en 1997 par rapport à l'exercice précédent respectif. Conjuguées à l'amélioration du contexte externe, les mesures prises ont permis de réduire de 60 % le déficit d'exploitation dès 1997 et de le ramener à l'équilibre en 1998(67).

2.5.8. Coût et cumul des aides à la restructuration (1995 - 1999-2002)

(103) Il convient d'obtenir une image complète des aides attribuées au groupe Brittany Ferries durant la période de restructuration. Pour ce faire, les aides à la restructuration proprement dites et les aides paralèlles(68) accordées durant la période de restructuration ont été cumulées à l'aide du tableau 4.

Tableau 4((Voir fiche d'information sur l'impact des mesures de restructuration sur Brittany Ferries, soumises par les représentants de Brittany Ferries lors d'une réunion et enregistrée sous le n° 60243.))

>TABLE>

>TABLE>

(104) Les mesures cumulées prises pendant sa phase de restructuration auront coûté 1392 millions de FRF au groupe Brittany Ferries. Le total des aides cumulées perçues dans cette période se monte à 581 millions de FRF.

L'intensité de l'aide cumulée pendant la restructuration est de 42 %.

L'intensité d'aide à la restructuration au sens strict est de 30 %.

2.5.9. Aides perçues avant 1995

(105) En ce qui concerne les aides qui ont été versées avant la période de restructuration et qui ne constituent pas des aides à la restructuration, celles-ci sont énumérées dans le tableau 5.

(106) Il s'agit de l'application à Brittany Ferries de régimes approuvés par la Commission et de garanties versées. En effet, le programme public pour la flotte de commerce française, qui inclut ACOMO, les aides à l'investissement(69), le remboursement de la taxe professionnelle(70) et la CAA, a été approuvé en 1990(71) et renouvelé jusqu'en 1997(72).

Tableau 5

>TABLE>

2.6. Description des raisons ayant conduit à l'ouverture de la procédure

(107) Suite à la plainte mentionnée au point 1, aux informations reçues par les autorités françaises et aux publications de la presse, la Commission disposait d'un ensemble d'éléments qui comportaient à la fois des indications sur des aides présumées qui auraient été versées à la Brittany Ferries et des indications selon lesquelles différentes interventions au moyen de ressources de l'État [subventions d'environ 246 millions de FRF, intérêts non payés, aides présumées à l'égard d'un plan social, prolongement du régime ACOMO, aides à l'investissement, prêts du Crédit Agricole, et réductions de droits de port (volet NN 64/97)] étaient susceptibles de bénéficier à la société. En outre, les autorités françaises ont procédé aux notifications successives des aides à la restructuration de 70 millions de FRF (volet N 9/98) et de 80 millions de FRF (volet N 618/98).

(108) Au vu de ces différents éléments d'information, la Commission a décidé d'ouvrir la procédure d'enquête formelle prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité pour les aides N 9/98 et NN 64/97 et d'étendre celle-ci à l'aide N 618/98. Dans le contexte procédural, il est à rappeler que la Commission a ouvert et de plus a étendu la procédure d'enquête formelle, donnant à deux reprises l'opportunité aux parties intéressées de pleinement se prononcer sur tous les aspects de cette procédure, notamment en ce qui concerne la restructuration et le mode de financement du groupe Brittany Ferries.

(109) Les principaux points mentionnés comme étant restés ouverts lors de l'ouverture/extension de la procédure d'enquête sont rappelés textuellement ci-dessous.

2.6.1. Restructuration

"En ce qui concerne les subventions N 9/98 et N 618/98, la Commission souhaiterait souligner le fait que celles-ci devraient être fondées sur un plan visant à restaurer la viabilité à long terme de Brittany Ferries. Or, l'administration française n'a pas joint un tel plan à la notification. Par ailleurs, il ne semble pas plausible à la Commission que l'injection de capital planifiée puisse pallier les handicaps structurels dont souffre la compagnie, tels qu'énumérés par l'administration française, et qui l'ont conduit à la présente situation financière. [...]"

La Commission considère que, en dépit du plan de rationalisation mis en place en cours de route, "la compagnie et l'administration française n'ont, jusqu'à présent, pas fourni des preuves significatives de la poursuite d'une restructuration visant à restaurer une viabilité durable. En règle générale, les mesures de soutien à la compagnie semblent avoir été mises en place comme une réaction à la situation financière défavorable dans laquelle la société se trouvait depuis 1993 et visant à permettre la couverture des déficits d'exploitation successifs et à protéger la compagnie de l'action des forces du marché. De telles aides risquent de créer des effets de distorsion entre les compagnies maritimes dans les différents États membres dans une mesure contraire à l'intérêt commun."

"Il conviendrait donc que les autorités françaises présentent un plan solide de restructuration auquel les aides sont liées et qu'elles justifient de manière systématique en quoi l'aide proposée satisfait à toutes les conditions générales d'autorisation mentionnées ci-dessus."

2.6.2. SEM, subventions d'investissement, garanties régionales

Concernant le volet NN 64/97, la Commission a soulevé les points suivants: "En ce qui concerne les sociétés d'économie mixte (Sabemen, Senacal et Senamanche), il a été indiqué que celles-ci ont consenti à Brittany Ferries une réduction des montants de loyers des navires sur trois ans et que les actionnaires publics (des SEM) ont, en compensation, augmenté leur participation en capital dans ces sociétés. Cependant, les trois sociétés génèrent des pertes et accumulent des dettes successives malgré le fait qu'elles bénéficient de subventions d'investissement de l'État ainsi que de garanties d'emprunts des autorités régionales. De forts doutes subsistent donc au fait que, dans les deux cas, les entités concernées (les trois sociétés et les actionnaires publics) aient procédé de la façon dont des investisseurs privés l'auraient fait".(73)

2.6.3. Crédit Agricole

"Il a été indiqué (à la Commission) que la Caisse régionale du Crédit Agricole de Bretagne a couvert les déficits successifs de trésorerie subis par Brittany Ferries depuis 1993 (dont ceux de 80,2 millions de francs français en 1995 et de 16,2 millions en 1996). Malgré les efforts de restructuration de la part de l'entreprise et de ses partenaires publics et privés, il n'apparaît pas très clairement pour quelles raisons économiques et avec quelles garanties la banque a accepté de couvrir les déficits de la compagnie. En effet, dans des conditions normales de marché, une banque n'accepterait pas de couvrir des déficits de trésorerie d'une entreprise dans une telle situation économique sans qu'elle ait des garanties solides. Il ne semble donc pas que l'intervention du Crédit Agricole (CA) se soit produite dans des conditions qui seraient acceptables pour un investisseur opérant dans les conditions d'une économie de marché."

2.6.4. Plan social

"Dans l'application de son plan social, Brittany Ferries semble avoir bénéficié d'un soutien de l'État dans le cadre de dispositions réglementaires qui s'appliquent spécifiquement au secteur maritime. La Commission souhaiterait recevoir davantage d'informations sur toutes ces dispositions qui puissent lui permettre de savoir si ces mesures de soutien s'insèrent dans un cadre de mesures applicables à l'ensemble des secteurs de l'économie ou si, par contre, il s'agit d'un régime spécial en faveur des compagnies maritimes."

2.6.5. ACOMO

"La Commission rappelle aux autorités françaises que le présent régime général français de soutien à la marine marchande (qui comprend l'aide ACOMO), approuvé par la Commission, s'étend sur trois ans (1995-1997) et qu'il ne pourra plus être d'application en 1998, contrairement à ce qui avait été indiqué par celles-ci. Un éventuel nouveau régime d'aides devrait dès lors être en accord avec les dispositions des nouvelles orientations communautaires."

2.6.6. Réduction des droits de port

"Les autorités françaises soutiennent que la mesure relative au fonds de solidarité portuaire n'a pas été mise en place. Toutefois, elles ont déclaré que des réductions de droits de port sont intervenues récemment, fondées sur des décisions commerciales prises par les autorités portuaires. La Commission souhaiterait recevoir plus d'informations sur les ports concernés, les raisons d'être et les bénéficiaires de ces réductions." La France a d'autre part expliqué à cet égard que les tarifs sont négociés et fixés entre les ports (gérés par des chambres de commerce et d'industrie) sous les règles de droit privé avec différents opérateurs (internationaux).

3. OBSERVATIONS DES INTÉRESSÉS

3.1. Ouverture de procédure

3.1.1. Représentation permanente du Royaume-Uni auprès de l'Union européenne

(110) Le Royaume-Uni est d'avis que toutes les aides accordées aux compagnies maritimes devraient être conformes aux orientations communautaires sur les aides d'État au transport maritime et aux lignes directrices communautaires pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté. En outre, leur transparence devrait être absolue afin que cette conformité ne fasse pas de doute. Le Royaume-Uni convient avec la Commission que la situation de concurrence dans laquelle se trouve la compagnie Brittany Ferries n'est pas propre à cette entreprise et ne justifie pas, en elle-même, l'octroi d'une aide d'État. Le résultat d'une aide octroyée dans ces conditions ne peut être qu'une distorsion de la concurrence. Les conséquences en sont préjudiciables pour les autres compagnies de transbordeurs qui luttent sur le même marché sans recevoir d'aides d'État.

(111) On peut raisonnablement penser que les aides accordées à l'entreprise l'ont mise à l'abri des pressions et lui ont permis de détourner à son profit une part du marché et des revenus des autres compagnies. La preuve en est que Brittany Ferries a été en mesure d'étendre ses services en 1996, à une époque où Stena se retirait du secteur occidental de la Manche et où P & O European Ferries rationalisait ses services dans cette zone.

(112) En l'absence d'un plan de restructuration clair, conçu pour garantir la viabilité à long terme de l'entreprise, la Commission semble en droit de conclure que les aides accordées sont disproportionnées et inadéquates.

3.1.2. P & O European Ferries

(113) Exploitant plusieurs lignes concurrentes de Brittany Ferries sur la Manche occidentale, P & OEF estime que les conclusions préliminaires de la Commission justifient une poursuite de l'examen des facteurs que le gouvernement français a invoqués pour légitimer l'intervention des organismes régionaux en faveur de la compagnie Brittany Ferries.

(114) En effet, selon P & O, on ne saurait affirmer que la compagnie Brittany Ferries serait la seule compagnie à être touchée par des facteurs communs à tous les opérateurs, et que ses concurrents n'en seraient pas affectés. Ainsi, devant le renforcement de la concurrence sur le marché en question (qui s'est encore accrue par la mise en exploitation du tunnel sous la Manche en 1995), Stena Line a été forcée d'abandonner complètement ses activités sur la Manche occidentale en 1996, et P & OEF a été obligée d'entreprendre une restructuration matérielle de ses activités sur cette partie de la Manche. Dans ces deux cas, les concurrents de Brittany Ferries ont entrepris de exercices de rationalisations coûteux sans recourir aux aides publiques.

(115) P & OEF estime par conséquent que toute aide accordée à Brittany Ferries devra être justifiée sur la base des règles de la Communauté en matière d'aides d'État.

3.1.3. The Chamber of Shipping (Royaume-Uni)

(116) La Chamber of Shipping (CS) rappelle tout d'abord que le marché du transport de passagers et de véhicules par transbordeur entre le Royaume-Uni et le continent est hautement concurrentiel. En mentionnant que les aides à l'exploitation sont incompatibles avec le marché commun, la CS soutien que le marché entre le Royaume-Uni et le continent ne peut en général pas être considéré comme couvrant des "régions périphériques" ou des "itinéraires mal desservis" comme cela serait requis pour justifier une subvention d'exploitation directe.

(117) En outre, la CS fait valoir que les lignes directrices pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté s'appliquent pleinement dans ce contexte.

(118) En ce qui concerne l'affaire NN 64/97, la CS constate que le gouvernement français tente de justifier l'octroi de subventions en affirmant que Brittany Ferries est commercialement désavantagée par rapport à ses concurrents et indique que cette affirmation est fausse.

(119) En ce qui concerne les relations entre Brittany Ferries et les sociétés d'économie mixte, la CS, après examen des éléments communiqués par la Commission, estime que la diminution de loyer des navires contre la promesse d'un remboursement lorsque les conditions du marché seront plus favorables, alors qu'une amélioration n'était pas en vue, manque de crédibilité commerciale - et s'apparente donc à une aide d'État.

(120) Selon la CS, les relations étudiées dans la présente affaire semblent s'intégrer dans un canevas plus large de mesures plus ou moins obscures de soutien à l'activité de Brittany Ferries de la part d'organismes publics ou semi-publics français. La CS rappelle notamment la décision 88/437/CEE de la Commission qui a fait échec à une tentative du gouvernement français d'accorder une subvention excessive à la construction d'un nouveau navire pour Brittany Ferries.

(121) En ce qui concerne l'aide à la restructuration (affaire N 9/98), la CS fait valoir qu'aucun élément ne permet d'affirmer que l'aide a pour objet de remédier aux prétendus "handicaps" de Brittany Ferries.

(122) Par conséquent, la CS encourage la Commission à insister auprès des autorités françaises pour qu'elles justifient valablement ces subventions. Au cas où elles ne présenteraient pas une telle justification, la CS incite la Commission à faire en sorte que Brittany Ferries ne puisse percevoir les aides d'État envisagées, ou toute somme jugée excessive, afin d'éviter une nouvelle distorsion de concurrence sur le marché des services de transbordeurs entre le Royaume-Uni et le continent.

3.2. Extension de la procédure

3.2.1. P & O European Ferries

(123) P & O European Ferries fait référence aux commentaires soumis lors de l'ouverture de procédure (voir ci-dessus) et indique que ces commentaires sont également applicables par rapport à la nouvelle tranche d'aide de 80 millions de FRF, qui est l'objet de l'extension de la procédure d'enquête.

3.2.2. The Chamber of Shipping (Royaume-Uni)

(124) La Chamber of Shipping indique que ses commentaires soumis lors de l'ouverture de procédure (voir ci-dessus) sont également applicables à l'extension de la procédure d'enquête.

(125) La CS discute l'argument des autorités françaises, en rappelant que celles-ci ont admis que le paquet d'aide notifié antérieurement (objet de l'ouverture de procédure) n'était pas suffisant pour rétablir la viabilité à long terme de Brittany Ferries. D'après CS, ceci confirme que le programme de rationalisation ne constitue pas une restructuration substantielle du noyau des opérations de Brittany Ferries.

(126) CS maintient qu'il n'est pas plausible que des activités actuellement déficitaires peuvent être rendues viables simplement à l'aide d'une injection d'aide sans restructuration.

(127) Par ailleurs, CS invoque qu'une aide à la restructuration:

- ne devrait normalement être nécessaire qu'une seule fois et qu'on ne saurait valablement soutenir que des tranches successives d'aide constituent un octroi unique,

- devrait comporter des mesures pour atténuer autant que possible les conséquences défavorables pour les concurrents et qu'il n'y a pas de trace de telles mesures.

(128) Par conséquent, CS demande que la Commission empêche l'octroi des aides en question à Brittany Ferries si les autorités françaises ne sont pas en mesure de fournir une justification plausible pour l'octroi des aides en question - qui doit remplir les critères susmentionnés - afin de prévenir une distorsion de la concurrence dans le marché des transbordeurs en Grande-Bretagne.

3.2.3. Ian Bruce, membre du parlement - House of Commons

(129) Selon M. Bruce, les subventions déloyales reçues par la société ont directement affecté les opérations maritimes dans la circonscription (constituency) à partir de Weymouth et Portland et ont affecté les opérations en partance de ports de la côte sud, en particulier de Poole, adjacent à la circonscription de M. Bruce à Dorset.

(130) Étant donné que, selon M. Bruce, des pays comme la France continuent à subventionner leurs entreprises inefficaces sur la seule base qu'elles sont sous propriété française - ce qui ne permet pas aux opérateurs les plus efficaces en Europe de fournir les services nécessaires - M. Bruce demande que les subventions en question soient clarifiées.

3.2.4. Brittany Ferries

(131) Brittany Ferries a présenté une série de documents dont les principaux sont les suivants:

- "plan de retour à la compétitivité" couvrant la période 1996 à 1998 (octobre 1996),

- "plan de retour à la compétitivité" couvrant la période 1996 à 1998 (mars 1997),

- "plan de viabilité" couvrant la période 1999 à 2003 et annexes (septembre 1998),

- convention du 26 mai 1997 entre l'État français et la société Bretagne Angleterre Irlande (BAI SA),

- observations de Brittany Ferries,

- annexes aux observations de Brittany Ferries,

- étude du cabinet de consultant NERA "An assessment of Brittany Ferries Viability Plan" du 29 mars 1999.

(132) L'argumentation développée par Brittany Ferries dans les documents cités ci-dessus vise à démontrer que le groupe Brittany Ferries (BAI-SEM) retrouve sa viabilité durable après restructuration. Cette conclusion résulte d'une analyse d'ensemble présentée au moyen des différents documents d'étude et de prévision soumis par Brittany Ferries.

3.2.5. Associated British Ports Plymouth

(133) Associated British Ports, Plymouth (ABP) est l'autorité portuaire de Millbay Docks au sein du port de Plymouth. Dans ses commentaires, ABP rappelle que 2,8 millions de livres sterling (GBP) d'une somme total d'environ 8 millions de GBP investie dans les facilités pour transbordeurs au sein du port de Plymouth ont été financés par le Feder, Plymouth étant classé objectif n° 5 b). Plymouth se voit attribué le statut de région objectif n° 2 et le département de Cornwall, avoisinant Plymouth, a récemment obtenu le statut d'objectif n° 1.

(134) Selon ABP, durant les vingt dernières années, le volume du trafic entre Plymouth et Roscoff n'a cessé de croître, pour atteindre aujourd'hui 500000 passagers par année, auxquels viennent s'ajouter 130000 passagers entre Plymouth et Santander. Plus de 300 emplois - notamment de haute technologie, qui sont rares dans la région de Plymouth - dépendent directement des opérations de Brittany Ferries dans la ville de Plymouth, la société ayant établi sont centre de technologie et de formation dans la ville.

(135) Un arrêt des services offerts par Brittany Ferries serait catastrophique pour le port et pour la ville de Plymouth, et cela non seulement du fait de graves répercussions économiques et logistiques sur le commerce local, mais aussi au regard de l'isolement perçu au niveau de toute la Communauté du sud-ouest envers le reste de l'Europe. Enfin, la liaison des régions de l'arc Atlantique est essentielle pour le développement de chacune des régions.

(136) Pour ces raison, ABP demande à la Commission de prendre une décision en faveur de Brittany Ferries et d'approuver l'aide en question qui permettra d'assurer les liaisons de Plymouth au continent et vers d'autres régions de la Communauté.

3.2.6. Poole Harbour Commissioners

(137) Poole Harbour Commissioners (PHC) est l'autorité portuaire du port de Poole, Dorset, au Royaume-Uni. PHC indique que le port de Poole est classé parmi les quinze ports les plus importants du Royaume-Uni et que PHC ne reçoit aucune aide publique. De plus, PHC souligne que 50 % de son chiffre d'affaires annuel est généré par les activités de Brittany Ferries, qui est la seule compagnie offrant un service de transbordeur durant toute l'année à partir du port de Poole. Les autres indications de PHC sont reprises ci-après.

(138) Environ 450 emplois locaux, venant s'ajouter aux 160 emplois qui dépendent directement de PHC, dépendent du succès des opérations du port commercial de Poole. PHC a investi 15 millions de GBP au fil des années afin d'assister Brittany Ferries dans le développement de ses activités à partir du port de Poole.

(139) PHC fait valoir que le marché de services de transbordeurs de la Manche occidentale ne présente pas de surcapacité et que Brittany Ferries opère dans une niche de marché en s'étant spécialisée à relier des régions périphériques de la Grande-Bretagne et de la France. Un arrêt total du service de Brittany Ferries aurait pour conséquence immédiate la perte de 100 à 120 emplois, qui serait suivie de la fermeture entière du port commercial, étant donné que le restant des activités ne pourrait couvrir les charges d'exploitation. Une réorientation des activités commerciales du port serait difficilement envisageable, notamment en raison des bas-fonds du port de Poole et de la taille croissante des navires.

(140) Selon PHC, il est en outre peu probable que d'autres opérateurs feraient usage des facilités offertes par le port de Poole.

(141) PHC a négocié de réductions de frais de port avec Brittany Ferries, en vue de contribuer à la restructuration de cette société et surtout afin d'éviter une autre réduction de rotations par Brittany Ferries.

(142) Pour les raisons résumées ci-dessus, PHC demande que l'aide à Brittany Ferries soit approuvée par la Commission. PHC rappelle qu'un retrait de Brittany Ferries de Poole aboutirait probablement à fermeture de son port commercial.

3.2.7. Puerto de Santander

(143) Le port de Santander (PdS) fait valoir que le Royaume-Uni est son principal partenaire commercial, notamment dans le domaine du transport par transbordeurs roll on-roll off (ro-ro). C'est pourquoi PdS a continuellement investi dans l'expansion de son infrastructure ro-ro. Brittany Ferries, qui est la seule société offrant un service régulier de passagers vers ce port, exploite les facilités du PdS depuis plus de vingt-cinq ans, en reliant Santander avec Plymouth et Portsmouth de façon bihebdomadaire.

(144) Brittany Ferries effectue environ 20 % des activités ro-ro du PdS et contribue de façon substantielle à l'économie de la région (PdS influence l'économie régionale à un taux d'environ 16 % à 17 % en termes d'emplois, de revenus, de marge brute d'exploitation et de valeur ajoutée de la région). Grâce à l'existence de la liaison de transbordeur, l'infrastructure régionale a été améliorée.

(145) PdS soutient également que Brittany Ferries opère dans une niche de marché entre ces régions périphériques et que la Communauté a toujours soutenu les initiatives pour développer les liens maritimes au sein de l'arc Atlantique afin de décongestionner les routes et réduire la pollution due aux camions.

(146) Par conséquent, PdS est d'avis que l'aide en question devrait être approuvée par la Commission.

3.2.8. Commentaires du conseil régional de Basse-Normandie, du conseil général du Calvados et du conseil général de la Manche

(147) Les différentes autorités régionales citées ci-dessus ont séparément soumis des commentaires à la Commission. Ces commentaires exprimant pour une majeure partie des opinions analogues, celles-ci sont regroupées dans le résumé qui suit.

(148) La région de Basse-Normandie, qui comprend les trois départements du Calvados, de la Manche et de l'Orne, est une région partiellement classée objectif n° 2 et n° 5 b), éligible aux fonds structurels et aux aides régionales conformément à l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité.

(149) Les deux ports bas-normands d'importance, Caen-Ouistreham et Cherbourg, sont tous deux desservis par Brittany Ferries, qui joue un rôle crucial dans la vie économique des départements de la Manche et du Calvados. De plus, la région de Basse-Normandie ainsi que les départements du Calvados et de la Manche interviennent activement dans l'activité de transport maritime en devenant respectivement actionnaire de deux sociétés d'économie mixte Senecal et Senamanche (les SEM) qui sont propriétaires de navires affectés à des lignes desservies par Brittany Ferries. Face aux événements qui ont entouré l'ouverture du tunnel sous la Manche et la baisse significative et durable de la livre sterling, les SEM ont accepté de soutenir Brittany Ferries, en lui accordant un report temporaire de loyer durant sa période de restructuration.

(150) Suite aux difficultés récentes du secteur Transmanche, Brittany Ferries s'est restructurée, et est devenue un opérateur viable.

(151) Face aux fermetures abruptes de lignes par P & O (Boulogne, le Havre et Dieppe en sont des exemples) les autorités régionales souhaitent à tout éviter de lier l'avenir des ports bas-normands à ce seul opérateur maritime. Une disparition de Brittany Ferries ferait bénéficier la compagnie de transbordeurs P & O d'un monopole sur les liaisons de la Manche centrale et occidentale.

(152) Le rapport et l'avis intitulés "Basse-Normandie, les retombées du trafic transmanche en Basse-Normandie", datés d'octobre 1998 et soumis à la Commission par le conseil régional de Basse-Normandie, soutiennent l'argumentation développée ci-dessus.

3.2.9. Commentaires du conseil régional de Bretagne, du conseil général d'Ille-et-Vilaine, du conseil général des Côtes d'Armor, du conseil général du Finistère et du conseil général du Morbihan

(153) Les différentes autorités régionales citées ci-dessus ont séparément soumis des commentaires à la Commission. Ces commentaires exprimant pour une majeure partie des opinions analogues, celles-ci sont regroupées dans le résumé qui suit.

(154) Ces autorités régionales mettent elles aussi l'accent sur l'importance régionale de Brittany Ferries, en indiquant que celle-ci n'est pas à considérer comme une simple entreprise si l'enjeu est la survie d'un acteur économique et le maintien de l'emploi dans la région de Bretagne. Au-delà de cela, derrière Brittany Ferries, il y a une région tout entière.

(155) Freiner ou arrêter ce moteur de développement régional que représente l'exploitation de Brittany Ferries serait en contradiction flagrante avec d'autres politiques communautaires, dont la cohésion et le développement régional. Les régions rappellent qu'une grande partie du territoire de Bretagne est éligible aux programmes des objectifs n° 2 et n° 5 b).

(156) De plus, Brittany Ferries emploie directement 1741 travailleurs dans les régions de Bretagne et de Basse-Normandie sous contrat de travail national, assujetti au régime national de sécurité sociale. Représentant environ 20 % de la marine marchande française, elle contribue également à la pérennité des institutions françaises, notamment à l'équilibre de la caisse de pensions de la marine marchande française.

(157) L'avenir des ports de Roscoff et de Saint-Malo est largement lié à la poursuite des activités de Brittany Ferries. Il est également avancé que grâce à la mise en oeuvre d'un plan de restructuration par la compagnie, l'exploitation de Brittany Ferries s'est redressée.

(158) À la lumière des raisons invoquées, les autorités publiques citées ci-dessus invitent la Commission à approuver l'aide notifée par le gouvernement français, en vue de permettre à la compagnie de continuer à jouer le rôle central qui est le sien dans l'économie régionale.

4. COMMENTAIRES DE LA FRANCE SUITE À L'OUVERTURE ET À L'EXTENSION DE LA PROCÉDURE

(159) Les autorités françaises ont soumis toute une série de documents suite à l'ouverture et à l'extension de la procédure, tels que cités dans la partie descriptive. Certains aspects des commentaires fournis dans le cadre de la procédure sont toutefois reflétés ci-dessous.

4.1. Rappel de certains arguments principaux

(160) Les autorités françaises soutiennent que les handicaps structurels dont souffrait la société se sont conjugués durant une période d'environ quatre ans avec des handicaps conjoncturels majeurs (tels que le relâchement des contrôles des ventes hors taxes sur le détroit, l'ouverture du tunnel sous la Manche et la dévaluation de la livre sterling) conduisant la compagnie à réaliser des pertes d'exploitation pendant cette période.

(161) Les phénomènes ayant affecté la société étaient d'une ampleur telle que les autorités françaises ont accepté de prêter leur concours pour accompagner le processus de restructuration de la compagnie. Les autorités françaises ont déclaré à la Commission qu'il ne peut être question, au vu de circonstances exceptionnelles décrites ci-dessus, de considérer que le soutien public à Brittany Ferries constitue une aide au fonctionnement destinée à compenser des pertes d'exploitation subies, la protégeant des forces normales de concurrence. Au contraire, la compagnie s'est livrée à une véritable restructuration de son exploitation dont elle sortira plus forte et plus compétitive, et à l'issue de laquelle elle pourra opérer sans nécessiter de nouvelles aides.

(162) Les autorités françaises rappellent l'enjeu que représente Brittany Ferries depuis vingt-cinq ans et soulignent qu'elles souhaitent continuer de voir jouer à la compagnie le rôle d'outil d'un aménagement national du territoire européen et indiquent que la société est un moyen de satisfaire l'intérêt national à des fins stratégiques.

(163) Pour ces raisons, les autorités françaises demandent à la Commission de reconnaître que le soutien qu'elles ont décidé d'accorder à Brittany Ferries respecte les orientations communautaires sur les aides d'État au transport maritime de même que les lignes directrices communautaires pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté.

4.2. Risque de monopole

(164) Les autorités françaises rappellent également qu'elles entendent maintenir une alternative concurrentielle crédible en Manche centrale et occidentale, où le seul concurrent sérieux de Brittany Ferries est P & O European Ferries (Portsmouth). La disparition de Brittany Ferries risquerait d'entraîner un monopole de fait de la part de P & O dans ce secteur.

4.3. L'exemption temporaire des loyers financée par augmentation de capital

(165) En ce qui concerne l'augmentation de capital permettant, en 1996, une exemption temporaire de loyers par les SEM à BAI, les autorités françaises ont indiqué que les SEM ont agi comme le ferait un investisseur privé. Étant propriétaires des navires, les SEM se sont trouvée devant le choix soit de voir Brittany Ferries péricliter et être contraintes à vendre les navires sans récupérer en totalité la valeur de leurs investissements en termes d'achats et d'aménagements, soit d'accepter un loyer temporairement réduit (mais supérieur à la valeur de réalisation des navires ou de location à d'autres compagnies de transport maritime), contribuant en cela au redressement de la compagnie. Le remboursement des loyers se ferait dès reconstitution des fonds propres de Brittany Ferries à leur niveau de 1992.

(166) Ces réductions de loyer ont été financées par des augmentations de capital des SEM auxquelles a souscrit l'ensemble des actionnaires, à l'exception de Brittany Ferries, qui a donc vu sa part de capital dans les sociétés passer d'environ 45 % à 30 %. L'intervention des collectifités locales s'est faite en conformité avec le principe de péréquation, pour préserver l'ensemble des activités économiques et commerciales dans lesquelles elles ont des intérêts directs et auxquelles l'activité induite par Brittany Ferries contribue directement. Les autorités françaises font valoir, dans ce cadre, que du succès des opérations de Brittany Ferries dépendent l'amortissement et la rentabilité des opérations commerciales, portuaires et touristiques, ce qui montre que, au total, il est dans l'intérêt économique des collectivités locales d'apporter leur appui temporaire à ces activités à perte, analyse en somme très similaire à celle que ferait un investisseur avisé.

4.4. Subventions d'investissement (effectuées dans le passé)(74)

(167) En outre, dans leur lettre du 15 octobre 1998(75), les autorités françaises indiquent que les subventions mentionnées ci-dessous ont été accordées exclusivement dans le cadre des dispositifs publics d'aides au secteur de la flotte de commerce.

(168) Le dispositif qui est entré en vigueur le 29 décembre 1989, soit postérieurement aux orientations de la Commission du 3 août 1989 relatives aux mesures financières et fiscales relatives à l'exploitation des navires immatriculés dans la Communauté, a reçu pour sa part, l'approbation de la Commission au titre des articles 87 et 88 du traité.

(169) Il s'agit depuis 1982 des unités et des montants suivants:

Tableau 6

>TABLE>

Ont été acquis d'occasion les navires Quiberon et Val de Loire en Suède et le Duc de Normandie aux Pays-Bas. Les navires Normandie et Barfleur ont été commandés aux chantiers navals Masa-Yards en Finlande.

(170) Enfin, les autorités françaises indiquent qu'une aide à l'investissement a été accordée à BAI en 1987 pour un montant de 40 millions de FRF au titre du transbordeur Bretagne. Une aide à la construction navale de 70 millions de FRF a en outre été accordée aux Chantiers de l'Atlantique pour la construction de ce navire sur la base d'un prix contractuel notifié à la Commission de 450 millions de FRF et conformément à la décision prise par la Commission et notifiée aux autorités françaises.

4.5. Crédit Agricole

(171) Les autorités ont expliqué dans leur courrier du 16 juillet 1998 que le groupe bancaire Crédit Agricole n'est pas une entreprise publique mais un établissement de crédit strictement privé. Le capital de la caisse nationale du Crédit Agricole (CNCA) est détenu exclusivement par les 56 caisses régionales (CRCA) et leurs administrateurs salariés. Le capital des CRCA est quant à lui détenu par les 2775 caisses locales (CLCA) ou des sociétaires individuels. Le capital des CLCA est à son tour détenu par environ 5,5 millions de sociétaires, personnes physiques ou morales.

(172) Les décisions prises par le CA résultent de processus purement internes et les prêts accordés le sont au moyen de fonds d'origine privée provenant de l'épargne privée. Il est également indiqueé que l'État n'a fourni aucune garantie pour les prêts accordés à Brittany Ferries par le CA du Finistère.

(173) Selon ces mêmes indications, Brittany Ferries a demandé au CA des sommes correspondant au montant des aides attendues en provenance de l'État que les procédures administratives de versement ne lui permettaient pas d'avoir rapidement à disposition. Selon les autorités françaises, cette démarche s'est fait sans l'intervention de l'État, qui n'avait pas à en connaître.

(174) Par ailleurs, les autorités françaises ont également indiqué que le CA est intervenu dans le respect du principe de l'investisseur en économie de marché, en prenant en compte les perspectives de redressement de Brittany Ferries et la volonté affichée par l'État français de soutenir la société lors de la mise en oeuvre de son plan de restructuration.

(175) Le CA, qui dispose d'hypothèques sur les navires comme sûretés des avances consenties à Brittany Ferries, avait en effet tout intérêt à éviter une faillite de l'entreprise durant la période de fin 1996 à début 1997. La mise en oeuvre des hypothèques à cette époque n'aurait pas permis au CA de récupérer la valeur de ses créances. Bien que la flotte de Brittany Ferries soit la plus moderne de la Manche et ait donc une valeur intrinsèque élevée, le marché de l'offre de navires connaissait un cycle très défavorable à l'époque concernée, par la présence sur le marché de navires plus anciens offerts à des prix plus bas.

(176) En ce qui concerne la relation du CA avec les GIE, les autorités françaises rappellent que, en tout état de cause, les mécanismes de financement moyennant l'intermédiaire des GIE, tels que décrits ci-dessus, relèvent du droit commun.

4.6. ACOMO

(177) Par lettre du 16 juillet 1998, les autorités françaises ont informé la Commission que Brittany Ferries a bénéficié régulièrement, jusqu'en 1997, de l'aide à la consolidation et à la modernisation compte tenu du caractère international de son activité, et qu'il n'était pas envisagé de reconduire cette aide au-delà du 1er janvier 1998.

4.7. Réduction des droits de port

(178) Les autorités françaises ont indiqué qu'il n'était pas question de réduction de droits de port au sens réglementaire du terme, mais plus exactement d'un système de ristournes sur chiffres d'affaires négocié entre les concessionnaires portuaires, les chambres de commerce et d'industrie (CCI), et les compagnies maritimes.

(179) Selon les autorités françaises, ce type de convention est fréquent dès lors qu'un armement exploite une ligne régulière générant un chiffre d'affaires important, ce qui est le cas chez des compagnies de ferries. Ces conventions comportent des obligations à charge du port concerné et de l'armateur, qui s'engage notamment au niveau d'une recette minimale destinée à couvrir les engagements financiers du port. Ces conventions peuvent également prévoir que, dans l'hypothèse où les recettes effectives sont supérieures au montant de la recette "garantie", les compagnies pourront bénéficier de ristournes sur chiffre d'affaires ainsi réalisé en dépassant la "garantie". C'est dans ce cadre que Brittany Ferries a passé de telles conventions avec les CCI des ports qu'elle dessert: Roscoff, Saint-Malo, Caen et Cherbourg.

(180) Selon les autorités françaises, Brittany Ferries n'est pas la seule compagnie à avoir passé des conventions de cette nature avec les CCI: à titre d'exemple, elles citent que la compagnie Irish Ferries en a passé avec la CCI de Morlaix pour le port de Roscoff, et la société P & O avec la CCI de Cherbourg.

(181) Les autorités françaises font par ailleurs savoir que les ports desservis par Brittany Ferries entrent dans la catégorie des "ports d'intérêt national". Leur exploitation fait l'objet d'une cession "d'outillage public" accordée par l'État aux CCI, qui sont juridiquement des établissements publics administratifs gérant un "service public industriel et commercial" et qui constituent un service public à gestion privée fonctionnant selon les règles applicables aux entreprises privées. Ainsi, les conventions conclues par les services industriels et commerciaux avec leurs usager sont des contrats de droit commun où les autorités publiques n'exercent aucun contrôle.

5. APPRÉCIATION DE L'AIDE

5.1. Base juridique de l'appréciation

(182) Selon l'article 87, paragraphe 1, du traité, "sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources de l'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions".

(183) Toutefois, selon l'article 87, paragraphes 2 et 3, du traité, certaines aides d'État sont compatibles ou peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun.

(184) Les orientations communautaires sur les aides d'État au transport maritime(76), qui donnent une interprétation de l'article 87 du traité pour ce qui concerne les transports maritimes, renvoient aux lignes directrices communautaires pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté(77) pour l'évaluation d'aides à la restructuration des compagnies maritimes. La seule base de dérogation pour les aides au sauvetage et à la restructuration octroyées à des entreprises en difficulté est l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité. En vertu de cet article, la Commission a le pouvoir d'autoriser "les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités économiques ... quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun". Une telle compatibilité s'analyse sur base de cinq critères principaux, qui sont l'analyse de la présence d'aides à la restructuration, le retour à la viabilité moyennant l'application d'un plan de restructuration, la prévention de distorsions de concurrence, la proportionalité des aides et enfin la mise en oeuvre du plan de restructuration.

(185) Par ailleurs, la communication de la Commission aux États membres sur l'application des articles 87 et 88 du traité et de l'article 5 de la directive 80/723/CEE de la Commission aux entreprises publiques du secteur manufacturier(78) peut s'appliquer dans des cas individuels ou des secteurs qui sont sans rapport avec l'industrie manufacturière, dans la mesure où les principes de cette communication sont applicables à ces secteurs et si la Commission estime qu'il est indispensable de déterminer s'il y a aide d'État.

(186) Ci-dessous seront examinés successivement les différents volets du dossier C 31/98 quant à la présence d'aides de l'État au sens de l'article 87 du traité et quant à une éventuelle compatibilité de telles aides avec le traité. Dans ce contexte et afin de pouvoir vérifier dans quelle mesure la restructuration de Brittany Ferries va mener à un fonctionnement qui n'engendrera pas d'aides dans le futur, le mécanisme de financement des navires exploités par BAI et les aides parallèles reçues dans le passé, tels que décrits par le plaignant notamment dans son courrier du 29 février 2000 et tels qu'expliqués par les autorités françaises et Brittany Ferries dans le réunions tenues et dans les documents soumis par ceux-ci, seront analysés ci-dessous.

5.2. BAI et SEM: un groupe économique

(187) L'arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes dans l'affaire "Intermills"(79) confirme qu'une telle approche peut être acceptée: "Il convient donc de constater que, en dépit du fait que les trois sociétés industrielles possèdent chacune une individualité juridique distincte de l'ancienne société 'Intermills', toutes ces sociétés forment ensemble un groupe unique, en tout cas au regard de l'aide accordée par les autorités belges. La Commission était donc justifiée à considérer l'ensemble du groupe comme une 'entreprise' unique au regard de l'application de l'article 92 (maintenant 87) du traité."

"Au surplus, il y a lieu de noter que les requérantes, en insistant sur le fait que la restructuration réalisée grâce à l'aide litigieuse constitue un tout cohérent, du point de vue industriel et financier, ont implicitement reconnu l'unité économique formée par l'ancienne société et les nouvelles société d'exploitation."

(188) En tenant compte des explications données au chapitre 2 et des indications qui précèdent, et vu qu'il est essentiel d'examiner conjointement les activités d'investissement et d'exploitation d'une entreprise au sein d'une analyse de restructuration, la Commission estime qu'il est de toute manière nécessaire de tenir compte de l'entièreté de l'actif et du passif de BAI, qui est notamment reflété dans les comptes des SEM. De plus, les SEM étant étroitement liées aux activités de Brittany Ferries, la Commission estime que, en vue de l'examen des aides d'État accordées, il est pertinent d'analyser l'ensemble du groupe (économique) Brittany Ferries.

(189) De ce fait, la Commission n'analysera pas les relations intragroupe sous l'aspect d'aides d'État, étant donné qu'il s'agit d'éviter un double comptage d'aide d'État (une fois vers le groupe et une seconde fois au sein du groupe).

(190) Néanmoins, l'analyse effectuée au chapitre 2 (voir notamment tableaux 1 et 2) met en évidence que le mécanisme de facturation de loyers, tel que pratiqué au sein du groupe Brittany Ferries (BAI-SEM), notamment en termes de montant des loyers, est une pratique qui s'aligne sur la pratique du marché.

(191) En somme, l'analyse effectuée ci-dessus sert, d'une part, à clarifier les transferts à l'intérieur de ce groupe et, d'autre part, à montrer que la pratique appliquée au sein du groupe s'aligne sur la pratique du marché dans le secteur en question.

5.3. Présence d'aide sous forme de financement du groupe BAI-SEM

(192) Outre les aides à la restructuration octroyées par le gouvernement français, la Commission doit examiner la présence d'autres aides éventuelles résultant du partenariat entre BAI et les SEM.

(193) Tout d'abord, en ce qui concerne les groupements d'intérêt économiques et les avantages fiscaux qui peuvent découler de leur application, la Commission considère qu'elles constituent une mesure générale, étant donné qu'ils sont d'application générale en France, peuvent être constitués dans tous les secteurs de l'activité économique et relèvent du droit commun.

(194) Pour ce qui est des activités du Crédit Agricole à l'égard du groupe BAI, en tant que créancier et en tant qu'actionnaire minoritaire des SEM, il convient de relever que, comme l'ont expliqué les autorités françaises, depuis la privatisation de cet établissement son capital est détenu par un grand nombre de sociétaires, majoritairement privés. Il est vrai que les institutions de crédit agricole mutuel sont soumises à un contrôle particulier de la part des pouvoirs publics et que les CRCA et CLCA sont également soumises au contrôle de la CNCA, comme le prévoient notamment les dispositions pertinentes du code rural. Cependant, ce contrôle ne porte que sur la régularité comptable de leur gestion et sur le respect des prescriptions légales ou réglementaires en vigueur, sans toucher aux choix qui sont exercés de manière autonome par les caisses dans le cadre de leur activité d'établissements de crédit. Dans ces conditions, la Commission estime que les activités du Crédit Agricole ne sont pas imputables à l'État et qu'il n'y a donc pas lieu de vérifier si les autres éléments constitutifs de la notion d'aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité sont réunis.

(195) À cet égard, il y a lieu de rappeler que les SEM sont contrôlées par les pouvoirs publics et disposent donc de fonds dont l'origine est étatique. Selon l'analyse réalisée par la Commission, les mesures suivantes pourraient comporter des aides d'État au sens de l'article 87 du traité: a) le mécanisme de financement des navires tel qu'appliqué par le groupe Brittany Ferries (BAI-SEM), et b) les garanties accordées pour ce financement.

(196) Afin de déterminer l'élément d'aide qui peut résulter des opérations menées par BAI suite au financement (public) des navires via les SEM avant 1996, les éléments visés ci-dessous sont considérés à la lumière du principe de l'investisseur en économie de marché(80) tel qu'interprété notamment dans la position de la Commission relative à l'application des articles 92 et 93 du traité aux prises de participations publiques(81).

5.3.1. Mécanisme de financement et retour sur investissement

(197) Il est rappelé que, depuis la création des SEM jusqu'avant l'apparition des difficultés qui ont mené à la restructuration (comprenant l'augmentation de capital unilatérale en 1996), la situation financière du groupe Brittany Ferries (BAI-SEM) était telle, qu'un rendement normal était obtenu. En effet, le groupe Brittany Ferries a escompté un retour sur investissements à travers les revenus d'opération obtenus et au moyen de la valeur résiduelle de vente des navires, que compense l'apport en fonds propres ayant initialement servi à effectuer les investissements en question. La Commission peut conclure, à cet égard, que la pratique selon laquelle un armateur loue son navire à un opérateur et effectue un profit au moment de la revente de ce navire est une pratique acceptable et courante dans le secteur.

(198) Sous ce point, il convient également de citer la position de la Commission sur les prises de participation publiques dans son point 3.2, troisième tiret: "Il n'y a pas d'aides d'État quant il y a apport en capital neuf dans des entreprises, si cet apport est réalisé dans des circonstances qui seraient acceptables pour un investisseur privé opérant dans les conditions normales d'une économie de marché. Tel est a priori le cas dans le cas d'augmentation de participation des pouvoirs publics dans des entreprises, lorsque l'apport en capital est proportionnel au nombre de parts détenues par les pouvoirs publics et intervient concomitamment avec un apport en fonds d'un actionnaire privé. La part détenue par l'investisseur privé doit avoir une signification économique réelle."

(199) À cet égard, il convient de rappeler que, jusqu'en 1995, toutes les décisions d'augmentation de capital ont été liées à de nouveaux investissements, BAI souscrivant pour sa part ces augmentations de capital à hauteur de sa participation dans les SEM(82). D'autre part, comme requis par les critères énoncés ci-dessus, il est rappelé que la part détenue par l'investisseur privé BAI a une signification économique réelle, qui se traduit en termes de participation importante de BAI dans les SEM (entre 44,8 % et 49,98 % jusqu'en 1996).

(200) Les investissements et les réinvestissements effectuées ont permis de développer la valeur du groupe Brittany Ferries de manière significative, ce qui se traduit notamment par une augmentation de valeur en termes d'actifs acquis au fur et à mesure du développement des activités, par le développement d'un marché et d'une clientèle (inexistants sous cette forme auparavant), et par l'acquisition d'un savoir-faire en matière de transport maritimes, ce qui, dans son ensemble, a également permis de développer une excellente image de marque reconnue sur le marché (et clairement identifiée par Dynamar et NERA). En outre, après restructuration, la valeur du groupe s