Décision de la Commission

du 11 avril 2000

concernant les aides accordées par l'Italie à la Centrale del Latte di Roma

[notifiée sous le numéro C(2000) 1173]

(Le texte en langue italienne est le seul faisant foi.)

(2000/628/CE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment l'article 88, paragraphe 2,

vu le règlement (CE) n° 1255/1999 du Conseil du 17 mai 1999 portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers(1), et notamment son article 37,

après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément à la disposition susmentionnée(2), et après avoir pris connaissance de ces observations,

considérant ce qui suit:

I

PROCÉDURE

(1) Le 4 décembre 1996, la Commission a reçu une plainte concernant la décision prise le 8 juillet de la même année par le conseil municipal de Rome, à propos de la privatisation de l'Azienda Speciale Centrale del Latte (ACCL) sur la base de négociations privées. Cette plainte signale également que, entre 1992, et 1994, l'ACCL a enregistré de lourdes pertes d'exploitation (d'un montant de 156,6 milliards de lires italiennes) couvertes par la municipalité de Rome. Selon le plaignant, toutes les opérations susmentionnées constituent une aide d'État à l'ACCL, incompatible avec les règles de concurrence fixées par le traité.

(2) Par lettre du 25 mars 1997, la Commission a demandé des informations complémentaires aux autorités italiennes à propos des aides d'État qui auraient été accordées. Par lettre du 25 juillet 1997, enregistrée le 31 juillet 1997, la représentation permanente de l'Italie auprès de l'Union européenne a fourni les informations en question.

(3) N'ayant reçu aucune notification d'aide d'État conformément aux dispositions de l'article 88, paragraphe 3, du traité relative à l'annulation de dettes ou de la privatisation de l'ACCL, la Commission a décidé de classer ce dossier dans les aides d'État non notifiées, sous le numéro NN 185/97.

(4) Par lettre SG (98) D/3692 du 8 mai 1998, la Commission a communiqué à l'Italie sa décision d'entamer la procédure visée à l'article 88, paragraphe 2, du traité à l'encontre des mesures d'aide destinées à couvrir les pertes d'exploitation de l'ACCL, des aides aux producteurs de lait du Latium et de la privatisation de l'ACCL, ainsi que des éventuelles aides à l'acquéreur dans le cadre du processus de privatisation. Le dossier a été enregistré sous le numéro C 28/98.

(5) La décision de la Commission d'ouvrir une procédure a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes(3). La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations sur les mesures en question.

(6) Par lettres du 6 juillet 1998, enregistrée le 7 juillet 1998, et du 26 juillet 1998, enregistrée le 28 juillet 1998, les autorités italiennes ont présenté à la Commission leurs observations sur les aides en question. En réponse à une lettre ultérieure de la Commission du 21 septembre 1999, l'Italie a transmis d'autres informations par lettre du 13 janvier 2000, enregistrée le 19 janvier 2000.

(7) La Commission n'a pas reçu d'observations d'autres parties intéressées.

II

DESCRIPTION

(8) L'Azienda Comunale Centrale del Latte a été constituée le 10 décembre 1992, pour produire et vendre du lait frais et des produits connexes conditionnés [crème, yaourt, lait UHT (ultra-haute température)]. Le cadre juridique dans lequel elle a été créée est le régime du "service public", en vertu duquel toute perte d'exploitation est compensée par le propriétaire (la municipalité de Rome). En fait, l'ACCL n'était pas une société régie par le droit privé, mais une simple entité comptable distincte de la municipalité de Rome.

(9) L'ACCL achetait du lait frais aux producteurs locaux, le transformait et le conditionnait pour le vendre sous la marque "Centrale del Latte". Elle fabriquait également d'autres produits tels que du lait UHT et des yaourts. Les produits étaient vendus sur le marché local (Rome et ses environs), de taille non négligeable (environ 4 millions de consommateurs).

(10) Traditionnellement, la production de l'ACCL se composait essentiellement de lait frais, qui représentait au départ presque 100 % de l'ensemble des ventes. Ce pourcentage n'a cependant cessé de diminuer parallèlement au développement d'autres gammes de produits laitiers et fromagers. En 1996, le lait frais représentait 85 % du total des ventes. Au cours de la même période, les produits secondaires (comme le yaourt et le lait UHT) ont enregistré une progression et, s'ils ne représentaient que 6 % environ des produits en 1994, leurs ventes ont doublé au premier semestre de 1995 grâce au lancement d'une nouvelle gamme de produits. En 1996, l'ouverture de nouveaux marchés a permis l'augmentation de 129 % des ventes de lait UHT. Au cours de la même période, les ventes de yaourt et de crème fraîche ont progressé respectivement de 45,3 % et de 34,8 %. Au moment de la privatisation, l'ACCL détenait toujours une part significative - quoiqu'en régression constante - du marché romain pour son produit principal, le lait frais: 60 % du marché local. Pour d'autres produits, la part de marché était, à l'époque, insignifiante (1-2 % pour le lait UHT, par exemple).

(11) Depuis le début, l'ACCL pouvait être considérée comme une entreprise en difficulté, avec des résultats d'exploitation systématiquement négatifs. Les principales raisons de la situation économique et financière difficile semblent résulter de la présence de structures de production surdimensionnées et de la nette sous-utilisation de la capacité. Les frais de personnel étaient élevés et la main-d'oeuvre ne possédait pas les qualifications nécessaires pour les activités spécialisées requises sur le marché. De ce fait, le chiffre d'affaires et la productivité par salarié représentaient la moitié de la moyenne du secteur. On note en outre que la société connaissait des problèmes de gestion et était considérée comme un foyer de conflits sociaux.

Compensation des pertes d'exploitation

(12) Depuis 1992, le chiffre d'affaires annuel de la société est d'environ 170 milliards de lires italiennes. Les pertes nettes se sont élevées à 45,3 milliards en 1992 et à 30,7 milliards en 1993. En 1994, les pertes nettes sont passées à 75,6 milliards en raison de la réduction des effectifs (suppression de 141 emplois) et d'autres pertes exceptionnelles. Le total des pertes s'est élevé respectivement à 30,0 milliards en 1995 et à 33,5 milliards en 1996 (y compris 23,7 milliards de pertes exceptionnelles pour les deux exercices). Les prévisions pour 1997(4) indiquaient des pertes d'exploitation de 17,664 milliards.

(13) Toutes ces pertes d'exploitation ont été épongées chaque année par la municipalité de Rome, conformément aux dispositions de l'article 23, paragraphe 6, de la loi no 142 du 8 juin 1990 sur l'organisation des autonomies locales. Dès lors, lorsqu'elle a ouvert la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité, la Commission a considéré que le montant total de la compensation des dettes s'élevait à 215,1 milliards de lires italiennes pour la période 1992-1997.

(14) En engageant la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité, la Commission a estimé que les aides accordées par la municipalité de Rome sous forme de compensation des dettes d'exploitation de l'ACCL constituaient des aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité. Il s'agit d'aides qui peuvent fausser la concurrence, la compensation des pertes d'exploitation ayant été autorisée pour une société active dans un secteur (celui des produits laitiers) où les échanges intracommunautaires sont considérables.

(15) Sur le fond, la Commission a estimé qu'il s'agissait d'aides au fonctionnement contraires à sa pratique en matière d'application des articles 87, 88 et 89 du traité et ne permettant pas, par essence, de développer le secteur ou la région concernés(5).

(16) La Commission a observé que, compte tenu de ses pertes d'exploitation "structurelles", l'ACCL pouvait être considérée "en difficulté" au sens des lignes directrices communautaires en la matière, applicables à la date d'ouverture de la procédure au titre de l'article 88, paragraphe 2 du traité(6). La Commission a estimé que la compensation de ces pertes a inévitablement couvert des dépenses liées à un programme de restructuration (réduction des effectifs, investissements, changement de production). Néanmoins, la Commission a estimé que deux des trois principales conditions fixées pour l'acceptation d'une aide à la restructuration dans le cadre de ces lignes directrices (pas de distorsion de concurrence indue du fait de l'aide et proportionnalité entre les coûts et les avantages de la restructuration) ne semblaient pas remplies en l'espèce.

(17) D'après l'évaluation de la Commission, l'aide semblait tomber sous le coup de l'article 87, paragraphe 1, du traité, mais sans pouvoir faire l'objet d'aucune des dérogations prévues aux paragraphes 2 et 3 de cet article.

(18) Lors de l'évaluation de la conformité aux normes en matière d'aides d'État, la Commission a estimé que, dans ce cas, il fallait également tenir compte du fait que les dettes de la société avaient été épongées dans le cadre d'un régime juridique de "service public". En fait, la municipalité de Rome gérait ce que l'on appelle un "service public" de collecte, de transformation et de commercialisation du lait destiné à la consommation humaine par l'intermédiaire d'une entreprise spéciale (Azienda Speciale) et devait supporter les charges sociales de ce type d'entreprises, dans le cadre de la fourniture d'un "service public".

(19) En vertu de l'article 86, paragraphe 2, du traité, les entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général sont soumises aux règles du traité, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où l'application de ces règles ne fait pas échec à l'accomplissement, en droit ou en fait, de la mission particulière qui leur a été impartie. D'après les informations disponibles, les activités de l'ACCL ne semblaient pas revêtir une quelconque spécificité justifiant l'éventuel octroi d'une dérogation en vertu des dispositions de l'article 86, paragraphe 2, du traité(7).

(20) En outre, la Commission a estimé que les sociétés produisant et commercialisant des produits de l'annexe I du traité couverts par une organisation commune du marché ne peuvent être considérées comme des entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général au sens de l'article 86, paragraphe 2, du traité. Le fonctionnement du marché commun du lait et des produits laitiers (et celui d'autres produits faisant l'objet d'une organisation commune des marchés) est incompatible avec une intervention de l'État sur le marché par l'intermédiaire de sociétés poursuivant des objectifs autres que la rentabilité économique.

(21) Dès lors, la Commission a conclu que les articles 87 et 88 du traité s'appliquaient pleinement à l'aide accordée par la municipalité de Rome sous forme de compensation des dettes d'exploitation de l'ACCL.

Aides aux producteurs de lait du Latium

(22) Une des raisons pour lesquelles la société a été placée sous le régime du "service public" est le soutien aux producteurs de lait locaux. D'après les informations disponibles à la date d'ouverture de la procédure en vertu de l'article 88, paragraphe 3, du traité, l'ACCL avait conclu des contrats de livraison avec les coopératives de producteurs de lait du Latium, lui assurant la fourniture de quantités de lait supérieures à celles qu'elle pourrait vendre sur le marché libre, à des prix très intéressants pour les producteurs. D'après certaines informations, les "autorités gouvernementales" italiennes auraient en outre demandé à l'ACCL d'acheter le lait à des prix plus élevés dans les zones "défavorisées".

(23) En vertu des principes de l'organisation commune des marchés, les prix du lait sont fixés par le marché. Dans un tel contexte, les différences entre les prix proposés par les transformateurs devraient refléter l'évolution de l'offre et de la demande ainsi que la politique commerciale et l'état des finances des sociétés. Comme l'ACCL enregistrait d'importantes pertes d'exploitation chaque année, il semble que l'entreprise ait pu maintenir des prix élevés et assurer des débouchés pour les producteurs locaux uniquement grâce à son statut de "service public", en vertu duquel l'État devait éponger les dettes chaque année.

(24) La Commission estime que l'octroi d'un statut de "service public" à l'ACCL et le financement public des achats de lait à des prix de faveur constituent une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité, au profit des producteurs de lait du Latium. En substance, l'aide est considérée comme composée en partie des pertes d'exploitation totales subies par l'ACCL depuis sa création en 1992. Pour les mêmes raisons que celles exposées ci-dessus pour la compensation des pertes d'exploitation de l'ACCL, la Commission a estimé que ces mesures pouvaient constituer une violation des dispositions de l'organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers(8).

(25) Étant donné l'incertitude concernant les modalités exactes et les montants de ces aides, la Commission a invité les autorités italiennes à transmettre toutes les informations utiles pour l'évaluation du montant total accordé par le gouvernement italien en faveur des producteurs de lait du Latium depuis 1992, [...] de création de l'ACCL. En particulier, la Commission a demandé les statistiques des livraisons effectuées par les producteurs de lait du Latium et des prix payés par l'ACCL, ainsi que les statistiques relatives aux prix moyens ou, si possible, aux prix payés par les autres opérateurs du marché, avec toute la législation afférente.

Privatisation de l'ACCL

(26) En juin 1995, la municipalité de Rome a entamé le processus de privatisation de l'ACCL. En novembre 1995, la municipalité a choisi la firme JP Morgan en tant que conseiller chargé d'élaborer un plan industriel. À la fin mars 1996, le conseiller a présenté une évaluation de la société et une proposition de gestion de la procédure de vente.

(27) Le 8 juillet 1996, le conseil municipal de Rome a décidé de retirer à l'ACCL son statut de "service public" et de la transformer en une société par actions (SpA) en vue de sa privatisation. Cette décision concernait également la vente proprement dite, qui devait s'effectuer de gré à gré, selon certains paramètres liés au contrôle de la procédure par l'État et à la protection des intérêts des travailleurs et des producteurs de lait locaux. Par cette décision, les actifs de l'ACCL étaient transférés à la Centrale del Latte di Roma, SpA, dont le capital social de 200 millions de lires italiennes était attribué à concurrence de 95 %, à la municipalité de Rome et pour 5 % à la société Risorse per Roma, SpA, cette dernière appartenant entièrement à la municipalité de Rome. La privatisation devait se faire par une augmentation de capital par l'acquéreur ou les acquéreurs. Le passif de l'Azienda Speciale Centrale del Latte restait inscrit dans le bilan de cette dernière société qui devait faire l'objet d'une procédure de liquidation.

(28) Dans le cadre de la procédure de vente, le 2 et 3 octobre 1996, deux des plus grands quotidiens italiens ont publié une annonce invitant les entreprises intéressées à participer à la vente d'une partie des actions de la Centrale del Latte, SpA. Le conseiller a reçu vingt-cinq propositions dans le délai fixé, présentées par des entreprises individuelles et des sociétés mixtes. Le 30 décembre 1996, le conseiller a invité tous les intéressés à faire une offre. Le conseiller, qui avait reçu quatre offres complètes, a présenté un rapport recommandant l'ouverture de négociations directes avec les quatre candidats. Du 5 mars au 6 mai 1997, le conseiller a mené une série de négociations avec les sociétés restantes de cette liste.

(29) Entre-temps, le 22 mai 1997, un expert indépendant désigné par le président du Tribunal de Rome (conformément à l'article 2343 du Code civil italien) a évalué la société. D'après ce rapport d'expertise, la valeur économique de la Centrale del Latte di Roma SpA était de 75,272 milliards de lires italiennes.

(30) Après une dernière série de négociations, le conseiller a présenté un rapport, à la municipalité de Rome, recommandant la vente de la Centrale del Latte di Roma SpA à la société A*(9), qui avait présenté la meilleure offre. Ladite société avait offert 75,472 milliards de lires italiennes pour 75 % des actions de la Centrale del Latte di Roma SpA, et 106,6 milliards pour la totalité du capital. Les autres concurrents offraient des montants nettement inférieurs: l'offre de la société B* était de 55,105 milliards, celle de la société C*, de 43,944 milliards, et celle de la société D*, de 37,5 milliards pour 75 % des actions de la Centrale del Latte di Roma SpA. Pour ce qui est de la part de 20 % réservée aux producteurs de lait frais locaux, la municipalité de Rome a décidé d'appliquer à ces producteurs les mêmes conditions de prix que celles proposées par le principal acquéreur de 75 % des actions. En outre, le conseiller mentionne dans son rapport que:

- l'offre de la société A* comporte un plan industriel prévoyant un investissement de 59,409 milliards à réaliser dans les cinq prochaines années (21,003 milliards dans la modernisation et 38,406 milliards dans la commercialisation), alors que les autres candidats proposent des investissements moins élevés durant la même période: 58,014 milliards pour la société B*, 55,405 milliards pour la société C* et 41,345 milliards pour la société D*,

- la société A* entend maintenir 200 des 392 emplois existants, durant cinq ans; la société B* prévoit le maintien de 300 emplois, la société C*, celui de 256 emplois, et la société D*, celui de 142 emplois,

- la société A* s'engage à acheter au moins 80 % de ses matières premières aux producteurs de lait du Latium (une des autres sociétés n'est pas disposée à accepter cet engagement) et à ne pas transférer le siège actuel de la société situé à Rome.

(31) Le 26 juin 1997, la municipalité de Rome a décidé de vendre 75 % des actions de la Centrale del Latte di Roma SpA à la société A*, pour un montant total de 75,472 milliards de lires italiennes. Les 25 % restants ont été vendus plus tard à la même entreprise, pour un prix global de 106,6 milliards.

(32) Selon ses pratiques établies, la Commission estime que la privatisation d'une société publique ne comporte aucune aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité lorsque:

- la vente se fait par appel d'offres public, ouvert, transparent et inconditionnel, ou d'une procédure équivalente,

- la société est adjugée au plus offrant,

- tous les candidats disposent du temps et des informations nécessaires pour procéder à une évaluation appropriée des activités, afin d'avoir une base pour formuler leur offre(10).

(33) La Commission observe que la municipalité de Rome a décidé de ne pas organiser d'adjudication publique. Il semble que ce soit un choix délibéré destiné à maintenir la production de la société, à garantir son approvisionnement par les producteurs locaux et sa stabilité. En l'espèce, la Commission constate que les annonces n'ont été publiées que dans deux quotidiens nationaux. Ne pouvant exclure la possibilité que d'autres entreprises européennes aient été intéressées par cette privatisation, la Commission estime que cette procédure peut ne pas avoir été suffisante pour assurer une large participation des sociétés opérant à l'étranger.

(34) Pour ce qui est de la procédure d'information, la Commission a conclu que dans le cadre de la procédure de privatisation, les acheteurs potentiels disposaient d'informations et d'un délai suffisants pour présenter leur offre.

(35) En ce qui concerne la sélection de l'offre la plus avantageuse, la Commission observe que le candidat retenu a proposé un montant nettement supérieur à celui de ses concurrents (106,6 milliards de lires italiennes). L'offre était en outre nettement supérieure à la valeur réelle de la société, estimée par un expert indépendant (75,272 milliards) et l'adjudicataire a pris une série d'engagements coûteux.

(36) Même si la société a été vendue au plus offrant à un prix nettement supérieur à sa valeur estimée, la Commission est d'avis qu'il pourrait y avoir des éléments d'aide d'État si le prix payé par l'investisseur privé est inférieur à celui qu'il aurait payé en l'absence de telles clauses. En fait, la Commission estime que la valeur de la société sur le marché est le prix que l'investisseur privé aurait payé si la vente n'avait pas été assortie de conditions, en particulier la condition relative à la sauvegarde d'un certain niveau d'emploi et à l'approvisionnement en matières premières auprès des producteurs locaux.

(37) Compte tenu de ce qui précède et sur la base des informations dont elle disposait à l'époque, la Commission n'a pas pu exclure qu'une aide ait été accordée à l'acquéreur de la société par le biais de la procédure de privatisation.

(38) Outre la question des aides éventuelles octroyées à l'acquéreur par le biais de la privatisation, la Commission a ensuite analysé l'impact des conditions de vente favorables pour les producteurs de lait du Latium. La Commission a observé que les candidats devaient s'engager à acquérir au moins 80 % des matières premières auprès des producteurs de lait du Latium (ou un autre pourcentage, éventuellement prévu par la législation en vigueur) pendant cinq ans, à un prix aligné sur les prix du marché.

(39) Pour une entreprise qui produit principalement du lait frais, l'éloignement des fournisseurs de matières premières semble influencer le processus de production et de commercialisation. Les producteurs de lait du Latium bénéficient de cet avantage "naturel" dans la concurrence avec d'autres producteurs italiens et communautaires. Si cet avantage concurrentiel ne suffit pas à compenser d'autres inconvénients, la Commission a estimé que ces producteurs étaient en général moins efficaces que d'autres producteurs de la Communauté. Dès lors, l'imposition d'une clause obligeant l'entreprise à acheter au moins 80 % de ses fournitures aux producteurs de lait du Latium donne à penser que cela ne se serait pas produit dans des conditions de marché normales.

(40) En outre, la possibilité de réduire le pourcentage de 80 % des fournitures de lait à "un autre pourcentage éventuellement prévu par la législation en vigueur" paraît ambiguë à la Commission, dans la mesure où l'existence de telles dispositions dans l'organisation commune des marchés n'est pas établie. La Commission a invité les autorités italiennes à fournir toutes les informations utiles pour évaluer cette clause, en lui envoyant l'éventuelle réglementation en vigueur en la matière.

(41) L'obligation imposée à l'acquéreur de s'approvisionner auprès des producteurs locaux pour au moins 80 % des matières premières apparaît comme un traitement préférentiel qui constitue en même temps une aide d'État en faveur de ces derniers et une violation de l'organisation commune des marchés en la matière.

III

OBSERVATIONS PRÉSENTÉES PAR L'ITALIE

(42) Les autorités italiennes ont présenté leurs observations par lettre du 6 juillet 1998, du 26 juillet 1998 et du 13 janvier 2000.

Compensation des pertes d'exploitation

(43) L'Italie conteste l'évaluation selon laquelle le montant global de la dette épongée s'élèverait à 215,1 milliards de lires italiennes, ainsi que le fait que la Commission ait pris en considération la période 1992-1997 pour ses calculs. Premièrement, il faut ignorer l'année 1992 (l'ACCL a été créée en décembre 1992) et tenir compte du fait que les dépenses de 1997 sont nettement influencées par la liquidation. Par ailleurs, pour ce qui est du total des pertes, une part significative (99,25 milliards) a été couverte par les fonds propres de l'ACCL et 5 milliards n'ont jamais été couverts. Dès lors, l'Italie estime que le montant total épongé doit être limité à 96,654 milliards épongés sur la période 1993-1996.

(44) D'après les autorités italiennes, la compensation par la municipalité de Rome visait le rétablissement de la santé financière de l'ACCL en vue d'une future privatisation. Le principe de l'investisseur privé en économie de marché a donc été respecté.

(45) Les autorités italiennes observent que les mesures n'altèrent pas les conditions d'échange. À ce propos, l'Italie rappelle que l'ACCL était active essentiellement sur le marché du lait frais où, en raison des obligations légales imposées à la commercialisation du produit (interdite plus de quatre jours après le conditionnement), la vente ne peut en pratique intéresser que des localités relativement proches des régions de production. De ce fait, en Italie, le marché du lait frais est un marché typiquement régional et il n'y a pas d'échanges avec d'autres États membres, sauf dans certaines régions du nord de l'Italie.

(46) Si la Commission estime que la compensation doit être qualifiée d'aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité, l'Italie estime que les conditions sont remplies pour une dérogation au titre de l'article 87, paragraphe 3, point c), puisqu'il s'agit d'une aide compatible avec les lignes directrices communautaires pour le sauvetage et la restructuration des entreprises en difficulté(11).

(47) L'Italie soutient que les interventions en faveur de l'ACCL ont pleinement respecté les conditions des lignes directrices en vigueur, dans la mesure où elles s'inscrivaient dans le cadre d'un programme de restructuration destiné à rétablir l'efficacité et la rentabilité de l'entreprise sans distorsions indues de la concurrence et en respectant le critère de proportionnalité.

(48) L'ACCL était une entreprise en difficulté au sens prévu par les lignes directrices en la matière. D'après l'Italie, c'est une conclusion inévitable compte tenu de la nécessité annuelle d'éponger les dettes d'exploitation.

(49) En vue d'une future privatisation de l'entreprise, un groupe d'experts du secteur a mis au point pour la période 1995-1997, un plan de restructuration (appelé "plan social") destiné à restructurer et relancer l'entreprise, à améliorer la production et les conditions de commercialisation. Le plan social prévoyait trois étapes successives: restructuration en 1995, consolidation en 1996 et diversification de la production en 1997.

(50) Le plan comprenait des mesures de restructuration interne destinées à rétablir le rendement économico-financier de l'ACCL à long terme. Les principales mesures étaient les suivantes:

- rationalisation des frais généraux et des coûts industriels,

- forte réduction du personnel (de 610 unités en 1993 à 402 en 1997),

- investissements de remplacement (10 milliards de lires italiennes) destinés à améliorer l'efficacité et réduire l'incidence sur l'environnement sans augmenter la capacité,

- restructuration et rétablissement de l'efficacité de la ligne de distribution,

- réorientation de la gamme vers des produits à plus grande valeur ajoutée (lait UHT, lait spécial, yaourt, jus de fruits, etc.).

(51) Ces mesures internes visaient à rétablir le rendement économico-financier de l'entreprise dans un délai réaliste, permettant de restaurer l'équilibre financier. La mise en oeuvre du plan de restructuration a permis à l'entreprise de renouer avec les résultats positifs (1,5 milliard de lires italiennes au bilan de 1998).

(52) Pour ce qui est d'empêcher les distorsions indues de la concurrence, les autorités italiennes soulignent que les interventions visaient uniquement à rétablir le rendement économico-financier de l'ACCL, sans affecter négativement la position des concurrents. L'unique conséquence de toutes les mesures adoptées est la réduction considérable des effectifs, un meilleur rendement des installations de production et la diversification de la gamme par des produits à plus grande valeur ajoutée. Pour soutenir cette argumentation, l'Italie avance le fait que les autorités antitrust italiennes, qui ont évalué l'acquisition de l'ACCL au regard des articles 81 et 82 du traité, ont conclu que les interventions en faveur de l'entreprise n'ont pas eu d'impact négatif pour la concurrence sur le marché du lait. L'Italie souligne en outre que l'ACCL n'a pas adopté de politique de commercialisation agressive et ne s'est pas fait une clientèle "captive".

(53) Les autorités italiennes ajoutent que le plan de restructuration était proportionné à l'objectif poursuivi, celui de vendre l'ACCL aux meilleures conditions possibles, et que l'ACCL a largement contribué au processus de restructuration avec ses propres ressources (44 milliards de lires italiennes). De plus, l'Italie remarque que si la municipalité de Rome avait choisi de liquider l'entreprise, elle aurait dû faire face à des coûts nettement plus élevés.

(54) D'après les autorités italiennes, la valeur de la restructuration a été confirmée par l'acquéreur privé, qui a suivi les lignes directrices et le plan social après avoir pris le contrôle de l'entreprise.

(55) Si la Commission estime que l'aide n'est pas compatible avec l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité, il faut observer que le bénéficiaire est l'ACCL en liquidation et non la Centrale del Latte di Roma SpA. Dans la mesure où d'après l'Italie, la procédure de vente a parfaitement respecté les conditions imposées par le marché, la Centrale del Latte di Roma, SpA et son acquéreur n'auraient, à son avis, tiré aucun bénéfice des aides précédentes. Dès lors, le remboursement des aides doit être demandé à l'ACCL et non à la Centrale del Latte di Roma, SpA.

Aides aux producteurs de lait du Latium

(56) D'après l'Italie, l'ACCL n'a jamais acheté de lait aux producteurs locaux à des prix plus élevés que ceux du marché et n'a jamais non plus acheté du lait en quantités supérieures à ses besoins. Pour ce qui est des prix payés aux producteurs, l'Italie souligne que l'ACCL a appliqué les dispositions de la loi italienne no 88 du 16 mars 1988 sur les accords interprofessionnels et les contrats de culture et de vente des produits agricoles.

(57) Pour corroborer cette affirmation, l'Italie a fourni des statistiques sur les prix payés par l'ACCL, les comparant aux prix payés par un opérateur privé dans la région du Latium.

>TABLE>

(58) Pour ce qui concerne la quantité de matières premières achetées par l'ACCL, l'Italie affirme que l'acquisition des matières premières a eu lieu conformément aux contrats de fourniture avec les associations de producteurs. L'Italie a transmis des informations pour montrer que la quantité totale de lait achetée par l'ACCL n'a cessé de diminuer entre 1993 et 1997, et que le rapport entre les produits conditionnés et les fournitures est resté constant au cours de cette même période (entre 90 et 93 %).

Privatisation de l'ACCL

(59) D'après les autorités italiennes, la privatisation de l'ACCL s'est faite en conformité avec la loi italienne no 474/94 relative à la vente des propriétés publiques, qui prévoit la possibilité de procéder à ces ventes de gré à gré. D'après les autorités italiennes, la législation communautaire en la matière n'impose pas de procédure d'adjudication publique dans ces cas, sans mettre en cause la transparence de la procédure.

(60) La procédure de privatisation a été réalisée avec l'aide d'un conseiller choisi suivant la procédure prévue par la directive 92/50/CEE du Conseil du 18 juin 1992 portant coordination des procédures de passation des marchés publics de services(12). La prestigieuse banque d'affaires internationale JP Morgan avait été choisie en qualité de conseiller.

(61) De l'avis des autorités italiennes, la publication de l'annonce de la privatisation de l'ACCL dans deux quotidiens nationaux était amplement suffisante pour en avertir un large public. En guise de preuve, l'Italie souligne que le conseiller a reçu vingt-cinq propositions. Pour ce qui est de l'absence d'annonces dans la presse internationale, l'Italie affirme que, vu les caractéristiques spécifiques du marché du lait frais et les engagements de la privatisation, il a été supposé que seules les entreprises italiennes et les entreprises étrangères opérant déjà sur le territoire italien seraient intéressées. Les autorités italiennes excluent que les opérateurs non encore établis en Italie auraient pu être intéressés et font remarquer qu'il serait étrange que les éventuels opérateurs étrangers désireux de s'établir en Italie ne lisent pas régulièrement le principal quotidien financier qui publiait une des annonces.

(62) Pour ce qui est de l'adjudication au plus offrant, les autorités italiennes citent ce que la Commission a affirmé à l'ouverture de la procédure en vertu de l'article 88, paragraphe 2, du traité: "La Commission observe que le candidat retenu a proposé un montant nettement supérieur à celui de ses concurrents (106,6 milliards de lires italiennes). L'offre était en outre nettement supérieure à la valeur réelle de la société, estimée par un expert indépendant (75,272 milliards) et l'adjudicataire a pris une série d'engagements coûteux." De l'avis des autorités italiennes, cette estimation, alliée à l'ouverture et à la transparence de l'offre, est tout à fait suffisante pour garantir qu'aucune aide d'État n'a été accordée à l'acquéreur au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité.

(63) D'après les autorités italiennes, l'assertion de la Commission selon laquelle même si l'ACCL a été vendue au plus offrant à un prix nettement supérieur à sa valeur estimée, le prix de vente pourrait comprendre un élément d'aide d'État si le prix payé par l'investisseur privé est inférieur à celui qu'il aurait payé en l'absence des clauses susmentionnées, est fondée sur des considérations purement abstraites et spéculatives, sans aucune pertinence pratique.

(64) Enfin, les autorités italiennes estiment que le principe général suivant lequel une privatisation ne doit pas être assortie de certaines conditions ne doit pas être considéré comme un principe absolu. Les conditions imposées peuvent être compatibles avec le principe de l'investisseur privé en économie de marché (l'Italie cite à titre d'exemple la vente de Rolls Royce entre deux entreprises privées).

(65) Deuxièmement, l'Italie affirme que la Commission ne dispose pas de données empiriques pour démontrer que les conditions imposées à la privatisation ont influencé, surtout de manière significative, la valeur marchande de l'entreprise. Les autorités italiennes soulignent que l'expertise pour déterminer la valeur marchande a été effectuée en l'absence de toutes les conditions et que le prix final s'est avéré supérieur de 29 % au prix de l'estimation. De plus, l'Italie souligne que le prix final proposé par l'acquéreur (106,6 milliards de lires italiennes) correspond au prix offert par un candidat non disposé à accepter ces conditions.

(66) Les autorités italiennes affirment qu'il ne subsiste aucune des conditions pour l'application de l'article 87, paragraphe 1, du traité et que, à leur avis, l'acquéreur n'a tiré aucun avantage de la procédure de privatisation.

(67) De façon accessoire, les autorités italiennes soutiennent que, bien que de l'avis de la Commission il subsiste une aide à l'acquéreur dans le cadre de la procédure de privatisation, cette aide doit être considérée comme compatible avec le traité conformément à l'article 87, paragraphe 3, point c), en tant qu'aide destinée à favoriser la privatisation et en tant qu'instrument destiné à éliminer les distorsions de concurrence dont sont normalement responsables les entreprises publiques.

(68) Concernant la clause qui impose à l'acquéreur de la Centrale del Latte di Roma, SpA d'acheter au moins 80 % des matières premières auprès des producteurs de lait locaux, l'Italie soutient que cette condition ne constitue pas une aide d'État dans la mesure où les mêmes dispositions stipulent que l'acquisition du lait doit se faire aux conditions du marché.

IV

ÉVALUATION

Applicabilité de l'article 87, paragraphe 1, du traité

(69) Aux termes de l'article 87, paragraphe 1, du traité, sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.

(70) L'article 37 du règlement (CE) no 1255/1999 du 17 mai 1999 portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers(13) établit que, sauf dispositions contraires de ce règlement, les articles 87, 88 et 89 du traité s'appliquent à la production et au commerce des produits visés à l'article 1er, qui régit pratiquement tous les produits de l'ACCL (lait frais, lait UHT, yaourt et autres produits laitiers).

(71) En conséquence, les articles 87 à 89 du traité s'appliquent intégralement aux interventions de la municipalité de Rome en faveur de l'ACCL. Pour évaluer l'existence d'aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité, la Commission a analysé séparément trois mesures: la compensation des pertes d'exploitation, les interventions en faveur des producteurs de lait du Latium et les aides octroyées dans le cadre de la privatisation.

Compensation des pertes d'exploitation

(72) La Commission accepte l'argumentation des autorités italiennes, selon laquelle la dette épongée s'élève à un total de 96,6 milliards de lires italiennes: premièrement, il faut exclure les années 1992 (constitution de l'ACCL en décembre 1992) et 1997 (vente de l'entreprise en juin 1997). Deuxièmement, la Commission convient qu'une part importante des dettes de l'ACCL a été couverte par des fonds propres (99,25 milliards) et que 5 milliards n'ont jamais été épongés.

(73) Dès lors, entre 1993 et 1996, la municipalité de Rome a systématiquement épongé les pertes d'exploitation de l'ACCL pour un total de 96,6 milliards de lires italiennes. Ces compensations doivent donc être considérées comme l'octroi d'une aide par le biais de ressources publiques (la municipalité de Rome est une autorité publique) en faveur d'une entreprise agro-industrielle qui a indéniablement bénéficié d'un avantage économique et financier indu au détriment de ses concurrents en Italie et dans d'autres États membres qui n'ont pas reçu le même soutien.

(74) Les mesures en question affectent certainement les échanges entre les États membres: en effet, les échanges intracommunautaires de lait sont intenses. En 1998, les importations en Italie de lait provenant de tous les autres États membres de l'Union européenne atteignaient 4,34 millions de tonnes, tandis que les exportations vers tous les autres États membres de l'Union européenne s'élevaient à un total de 20391 tonnes. La même année, l'Italie a produit du lait pour une valeur de 4,2 milliards d'écus, alors que la production de l'Union européenne dans son ensemble s'élevait à 38,5 milliards d'écus(14).

(75) Il n'existe aucune donnée spécifique au niveau communautaire concernant les échanges dont a fait l'objet le principal produit de l'ACCL (lait frais). En 1997, la part de l'ACCL pour ce produit sur le marché romain était de 60 %. L'Italie soutient toutefois que les mesures en question n'affectent pas les échanges entre les États membres en raison des caractéristiques particulières du marché du lait frais (délais de péremption stricts et commercialisation dans un périmètre régional).

(76) Toutefois, la Commission est d'avis que le marché considérable qui doit être pris en considération en l'espèce est le marché du lait de l'ensemble de l'Union européenne: cette définition englobe tous les types de lait avec lesquels le lait frais de l'ACCL est ou peut être en concurrence, ainsi que le marché des produits susceptibles de remplacer le lait frais dans les habitudes des consommateurs (plus particulièrement le lait UHT). En outre, la Cour de justice a statué qu'une aide à une entreprise peut être susceptible d'affecter les échanges entre les États membres et de fausser la concurrence même si cette entreprise est en concurrence avec des produits provenant d'autres États membres sans participer elle-même aux exportations. Une situation analogue peut se produire même s'il n'y a pas d'excès de capacité dans le secteur en question. En effet, si un État membre accorde une aide à une entreprise, la production interne peut être inchangée ou augmenter, ce qui a pour conséquence de réduire les possibilités pour les entreprises dont le siège est établi dans d'autres États membres d'exporter leurs produits vers le marché en question. Une telle aide est donc susceptible d'affecter le commerce entre les États membres et de fausser la concurrence(15).

(77) La Commission conclut dès lors que les mesures destinées à éponger les pertes d'exploitation de l'ACCL relèvent du domaine d'application de l'interdiction visée à l'article 87, paragraphe 1, du traité.

Aides aux producteurs de lait du Latium

(78) À l'ouverture de la procédure en vertu de l'article 88, paragraphe 2, du traité, considérant les assertions de la plainte concernant les prix plus élevés payés aux producteurs locaux ou les quantités plus importantes livrées, la Commission a estimé que le fonctionnement de l'ACCL en régime de service public, en vertu duquel les pertes d'exploitation devaient être épongées chaque année, représentait une aide d'État en faveur des producteurs de lait du Latium.

(79) D'après les autorités italiennes, il n'existe aucune réglementation spécifique qui impose à l'ACCL d'acheter du lait aux producteurs du Latium. En outre, la Commission observe que la politique pratiquée dans le passé par l'ACCL en matière de prix consistait à respecter le niveau fixé par les accords intersectoriels pour le lait. Il résulte clairement d'une série de données statistiques fournies à la Commission que les prix payés par l'ACCL étaient systématiquement inférieurs à ceux payés par une grande entreprise privée du même secteur. De la même façon, les données statistiques révèlent que les quantités achetées ont toujours été proportionnées à la production de l'ACCL.

(80) Dès lors, sur la base des informations transmises par les autorités italiennes et en l'absence de preuves susceptibles de démontrer l'existence d'une telle politique de prix positive en faveur des producteurs du Latium, la Commission conclut que l'activité de l'ACCL entre 1993 et 1997 n'a pas comporté l'octroi en faveur des producteurs de lait du Latium d'aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité.

Privatisation de l'ACCL

(81) À l'ouverture de la procédure en vertu de l'article 88, paragraphe 2, du traité, la Commission n'a pas pu exclure, sur la base des informations disponibles à l'époque, qu'il y ait eu une aide à l'acquéreur dans le cadre de la procédure de privatisation.

(82) Les doutes de la Commission ont trait à deux aspects différents. Premièrement, la publication de l'annonce de privatisation de l'ACCL n'a eu lieu que dans deux quotidiens italiens et l'on ne peut exclure que d'autres entreprises européennes auraient pu être intéressées par la privatisation. Deuxièmement, même si l'entreprise a été vendue au plus offrant à un prix nettement supérieur à sa valeur estimée, la vente était assortie de certaines conditions. Il peut subsister certains éléments d'aide d'État si le prix payé par l'investisseur privé est inférieur à ce qu'il aurait été en l'absence de ces clauses, en particulier des dispositions relatives au maintien d'un certain niveau d'emploi et à l'approvisionnement en matières premières auprès des producteurs locaux.

(83) L'Italie a contesté la formulation de la Commission au moment de l'ouverture de la procédure en vertu de l'article 88, paragraphe 2, du traité et estime que la privatisation n'a pas comporté l'octroi à l'acquéreur d'aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité.

(84) Pour ce qui est des raisons spécifiques qui ont déterminé les doutes de la Commission, les autorités italiennes soutiennent que les annonces publiées étaient plus que suffisantes pour informer un large public concernant la procédure de privatisation, ce dont attestent les 25 propositions reçues. En outre, l'Italie estime que l'argumentation selon laquelle les conditions connexes à la privatisation auraient affecté la valeur marchande de la société est abstraite et spéculative, et elle nie l'existence d'éléments objectifs indiquant que le prix a été influencé par ces conditions. Dès lors, l'Italie soutient qu'il n'y a pas eu de recours à des ressources publiques.

(85) Lors de l'examen préliminaire de l'aide, la Commission a tenu compte uniquement de ses pratiques établies en matière de vente des propriétés publiques (voir considérant 32). La Commission estime à ce point que l'examen initial doit être assorti d'une évaluation de la procédure de privatisation dans le cadre de la communication de la Commission relative aux éléments d'aide d'État connexes aux ventes de terrains et de constructions par les pouvoirs publics(16).

(86) D'après cette communication, la vente de terrains et de constructions sur la base d'une procédure d'offre ouverte et sans conditions, faisant l'objet d'une publicité suffisante ne comporte pas d'aide d'État. Cette disposition ne s'applique pas au cas en question puisque la vente de l'entreprise se s'est pas faite sans conditions.

(87) Cette même communication comporte des normes susceptibles de déterminer l'existence d'aides d'État en cas de vente sans procédure d'offre inconditionnelle. Dans ce cas, la valeur marchande d'un actif est déterminée par une estimation indépendante, effectuée par un expert avant les négociations en vue de la vente. Un écart de 5 % au maximum par rapport à la valeur fixée peut être considéré conforme aux conditions du marché. De plus, la vente peut être assortie d'obligations spécifiques, dans l'intérêt public, liées aux terrains et aux constructions, et non à l'acquéreur ou à ses activités économiques, à condition que tous les acquéreurs potentiels soient tenus de remplir ces obligations et soient en mesure de le faire.

(88) Il ressort de la communication susmentionnée que, dans les procédures de vente des propriétés publiques, les États membres ne sont pas obligés ni d'organiser des procédures d'adjudication formelles ni d'appliquer les dispositions des directives relatives aux marchés publics. Dès lors, indépendamment du fait qu'il y ait eu ou non une vaste publicité, la vente de propriétés publiques de gré à gré est acceptable dans le cadre de la réglementation communautaire.

(89) Pour ce qui est du prix de vente de l'entreprise et dans le cas des ventes effectuées sans procédure d'adjudication formelle, la Commission impose uniquement que le prix de vente corresponde à la valeur des actifs sur le marché, telle qu'établie par l'évaluation de l'expert indépendant.

(90) Il faut observer, premièrement, qu'une expertise indépendante avait déjà été effectuée avant les négociations finales conformément à l'article 2343 du Code civil italien. L'expert désigné par le président du Tribunal de Rome avait estimé la valeur totale de la Centrale del Latte di Roma SpA à 75,272 milliards de lires italiennes. La Commission observe que la vente s'est faite au plus offrant en termes financiers. Cette offre (106,6 milliards) était en outre de 29 % supérieure à la valeur marchande de l'entreprise calculée par l'expertise.

(91) Pour ce qui est des conditions de vente, la Commission observe en premier lieu que la vente de propriétés publiques à des conditions spécifiques est acceptable aux termes du droit communautaire si ces conditions ne constituent pas une discrimination vis-à-vis de l'acquéreur. Dans la vente en question, en effet, toutes les conditions (maintien de l'emploi, élaboration d'un plan social, obligation d'acheter au moins 80 % des matières premières aux producteurs locaux et interdiction de déplacer le site de production pendant cinq ans) ne sont pas discriminatoires vis-à-vis de l'acquéreur. La Commission estime également que chacune de ces conditions peut influencer le prix réel de l'entreprise sur le marché. Pour ce qui est du maintien de l'emploi, la Commission a noté que l'acquéreur s'est engagé à maintenir seulement 200 emplois sur les 392 existants. Compte tenu des autres offres et des prévisions du plan social, ce nombre d'emplois semble approprié pour le fonctionnement normal de la société. L'acquéreur s'est également engagé à élaborer un plan industriel pour un montant total de 59,409 milliards de lires italiennes, supérieur à celui proposé par les autres candidats. Pour ce qui est des autres conditions, elles semblent avoir pour but d'assurer la poursuite du modèle de production de la société. Dès lors, la Commission est d'accord avec les autorités italiennes pour estimer qu'il n'est pas possible de calculer l'effet de ces conditions sur le prix du marché et qu'il peut être neutralisé par le fait que l'offre du candidat retenu est nettement supérieure à la valeur de l'entreprise, fixée par l'expertise indépendante (42 %).

(92) Les doutes que nourrissait initialement la Commission au sujet de l'éventuel octroi à l'acquéreur d'aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité dans la procédure de privatisation ont dès lors été dissipés.

(93) Compte tenu de la conclusion qui précède, la Commission a estimé qu'un examen complémentaire des conditions de vente au regard des articles 87, 88 et 89 du traité n'était plus nécessaire.

Éventuelles dérogations en vertu de l'article 87 du traité

(94) Compte tenu de l'évaluation précédente, la Commission a conclu que l'existence d'aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité pouvait être confirmée seulement pour un des trois aspects initialement pris en considération pour ouvrir la procédure en vertu de l'article 88, paragraphe 2, du traité, pour la compensation des pertes d'exploitation de l'ACCL.

(95) Toutefois, l'interdiction d'octroi d'aides d'État contenue dans l'article 87, paragraphe 1, du traité n'est pas sans condition. Les dérogations reprises au paragraphe 2 du même article sont manifestement inapplicables étant donné la nature des mesures d'aide en question et leurs objectifs. Du reste, l'Italie n'a pas invoqué l'applicabilité de l'article 87, paragraphe 2, du traité, à ces mesures.

(96) L'article 87, paragraphe 3, du traité, précise les conditions dans lesquelles l'aide d'État peut être considérée comme compatible avec le marché commun. Cette compatibilité doit être évaluée du point de vue de la Communauté et non de celui du seul État membre. Dans l'intérêt du fonctionnement du marché commun, les dérogations à l'interdiction de l'octroi d'aides d'État doivent être interprétées de façon restrictive.

(97) L'article 87, paragraphe 3, point a), du traité est manifestement inapplicable dans la mesure où l'aide n'est pas destinée à favoriser le développement de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi.

(98) Pour ce qui est de l'article 87, paragraphe 3, point b), du traité l'aide en question n'est pas destinée à promouvoir la réalisation d'un projet important d'intérêt européen commun, ni à remédier à une perturbation grave de l'économie italienne.

(99) L'aide n'est ni destinée, ni propre à réaliser les objectifs visés à l'article 87, paragraphe 3, point d), du traité.

(100) Aux termes de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité, les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun, quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun.

(101) À titre préalable, la Commission observe que, entre la fin de 1992 et la vente à la mi-1997, l'ACCL a déployé ses activités dans le cadre d'un régime de service public, aux termes duquel les éventuelles pertes d'exploitation étaient épongées par la municipalité de Rome. Sur le fond, la Commission considère normalement ces compensations comme des aides au fonctionnement qui ne se traduisent par aucun développement du secteur ou de la région(17).

(102) L'Italie affirme toutefois que ces aides remplissent les conditions de la dérogation visée à l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité dans la mesure où elles sont compatibles avec les lignes directrices communautaires pour le sauvetage et la restructuration des entreprises en difficulté(18). Dans un premier temps, la Commission avait évalué ces dispositions en fonction des lignes directrices communautaires en vigueur à l'époque de l'octroi des aides et de l'ouverture de la procédure en vertu de l'article 87, paragraphe 2, du traité. Lesdites lignes directrices ont été ensuite codifiées à la mi-1999(19). Conformément au point 7.5 b) de ces nouvelles lignes directrices, la Commission examine la compatibilité avec le marché commun de toute aide destinée au sauvetage et à la restructuration qui a été accordée avant leur entrée en vigueur sur la base des lignes directrices en vigueur au moment de l'octroi de l'aide.

(103) Dans la mesure où l'ACCL enregistrait systématiquement des pertes annuelles, on peut estimer qu'elle remplissait les conditions pour être considérée comme une entreprise en difficulté aux termes du point 2.1 des lignes directrices applicables.

(104) De l'avis de la Commission, la compensation des dettes par la municipalité de Rome n'est pas conforme à l'objectif général de sauvetage des entreprises en difficulté, qui est simplement d'offrir à ces entreprises un soutien à court terme pendant qu'elles tentent de trouver une solution à long terme. Pour être autorisées, les aides de sauvetage doivent:

- consister en aides de trésorerie sous forme de garantie de crédits ou de crédits remboursables grevés d'un taux d'intérêt égal à celui du marché,

- être d'un montant limité à ce qui est nécessaire pour maintenir l'entreprise en activité (par exemple, couverture des coûts salariaux, de l'approvisionnement courant),

- être versées seulement le temps indispensable (en règle générale pas plus de six mois) pour définir des mesures d'assainissement nécessaires et réalisables,

- être motivées par de graves difficultés sociales et n'avoir pas d'effets négatifs injustifiables sur la situation industrielle et agricole dans d'autres États membres,

- en principe, être octroyées une seule fois.

(105) Les compensations annuelles susmentionnées ne portent pas d'intérêts aux taux du marché et ne constituent pas des opérations uniques. On ne peut pas estimer, dès lors, qu'elles remplissent les conditions fixées par les lignes directrices sur les aides d'État pour le sauvetage des entreprises en difficulté.

(106) Dans le cadre des lignes directrices applicables, l'approbation d'une aide à la restructuration peut avoir lieu uniquement si les conditions d'ordre général suivantes sont remplies.

a) Rétablissement de la rentabilité

Tous les plans de restructuration doivent permettre de rétablir le rendement économico-financier à long terme de l'entreprise dans un délai raisonnable et sur la base d'hypothèses réalistes concernant les conditions d'exploitation futures. L'amélioration de la rentabilité doit être surtout le fruit de mesures d'assainissement internes et ne pourra se baser sur des facteurs externes que s'il s'agit de prévisions généralement acceptées concernant l'évolution desdits facteurs. Pour répondre aux critères de rentabilité, le plan de restructuration doit permettre à l'entreprise de couvrir la totalité des coûts y compris l'amortissement et les charges financières et permettre un rendement du capital minimal pour qu'elle puisse affronter la concurrence en ayant recours uniquement à ses propres ressources.

b) Prévention des distorsions injustifiées de la concurrence dues à l'aide

Il faut adopter des mesures destinées à empêcher, dans la mesure du possible, les répercussions négatives sur les concurrents. Si une évaluation objective de la situation de l'offre et de la demande fait apparaître l'existence d'une surcapacité de production, le plan de restructuration doit contribuer, proportionnellement au montant de l'aide reçue, à la restructuration du marché concerné dans la Communauté européenne par le biais d'une réduction ou d'un arrêt irréversible de la capacité de production.

c) Proportionnalité des aides aux coûts et aux bénéfices de la restructuration

Le montant et l'importance de l'aide doivent se limiter au minimum indispensable pour permettre la restructuration et doivent être proportionnés aux avantages prévus au niveau communautaire. Les bénéficiaires des aides devront dès lors contribuer de manière significative au programme de restructuration, tant avec des fonds propres qu'en ayant recours à des sources externes de financement commercial. Pour réduire au minimum les effets de distorsion, il faut éviter de distribuer l'aide soit sous une forme soit d'un montant de nature à permettre à l'entreprise de disposer de liquidités supplémentaires qu'elle pourrait utiliser pour des initiatives agressives et perturbatrices du marché.

d) Mise en oeuvre intégrale du plan de restructuration et respect des conditions

L'entreprise doit mettre en oeuvre la totalité du plan de restructuration approuvé par la Commission et remplir toutes les obligations prévues dans la décision de la Commission.

e) Contrôle et rapport annuel

L'octroi des aides à la restructuration doit faire l'objet de contrôles réguliers sur la base des rapports adéquats.

(107) En général, il n'y a pas de lien manifeste entre le régime du service public pour la couverture des pertes d'exploitation et les mesures éventuelles de restructuration adoptées au sein de l'entreprise. La compensation des dettes a même commencé à partir de 1992, alors que le plan de restructuration (dénommé "Plan social 1995-1997") a débuté en 1995 seulement.

(108) Pour ce qui est du rétablissement de la rentabilité dans un délai raisonnable, le plan social se base sur les mesures suivantes:

- Réduction de 5,6 % des coûts industriels par une plus grande efficacité du travail industriel.

- Réduction de 37,5 % des frais généraux, à réaliser principalement par la réduction du personnel et des frais généraux administratifs. La compression du personnel prévue par le plan social était de près de 200 personnes (de 488 travailleurs avant le plan à un objectif de 280 en 1997). La réduction des coûts d'exploitation a été estimée à 15 milliards de lires italiennes par an.

- Mise en oeuvre d'un plan d'investissements de 9,8 milliards de lires italiennes par an jusqu'en 1997, destiné principalement à moderniser les lignes de production existantes, en particulier celle du lait UHT.

- Le plan social est basé sur une réorientation de la gamme des produits. Il prévoit une augmentation totale de 6 % des ventes de produits laitiers conditionnés. Globalement, ce pourcentage correspond à une diminution de 5 % de la production de lait frais et à une augmentation considérable pour d'autres types de produits laitiers: crème (+ 60 %), yaourt et lait UHT (300 %). Une augmentation de 37 % du chiffre d'affaires de l'entreprise était prévue jusqu'en 1997.

- Restructuration de la ligne de distribution, considérée comme inefficace, et développement d'une nouvelle politique de commercialisation.

(109) Le plan social de l'ACCL comporte un ensemble important de mesures clés au niveau interne, qui peuvent être considérées comme un plan d'assainissement au sens des lignes directrices communautaires. Toutefois, depuis le début, le plan ne prévoyait pas un véritable retour à la rentabilité, mais plutôt une augmentation des résultats nets (de - 13 milliards de lires italiennes en 1995 à - 5,9 milliards en 1997) qui aurait jeté les bases de la réalisation de bénéfices. Le plan ne prévoyait donc pas le rétablissement de la rentabilité au sens prévu par les lignes directrices, celui de générer un rendement suffisant pour couvrir tous les coûts et garantir un certain rendement du capital. Même si en 1998, après la privatisation, l'entreprise a effectivement enregistré des résultats positifs (1,5 milliard), la Commission considère que, en raison de la vente de la société, la nouvelle entité ne peut pas être considérée comme une entreprise en difficulté [voir point 125 et point 7 des nouvelles lignes directrices communautaires sur les aides d'État pour le sauvetage et la restructuration des entreprises en difficulté(20)]. En outre, lesdits bénéfices semblent dus à la mise en oeuvre d'un train de mesures ultérieur. Même en présence de certaines charges exceptionnelles liées au processus de liquidation de l'ACCL, les résultats d'exploitation de 1997 sont nettement négatifs (- 57,1 milliards), donnant ainsi à penser que le plan social (confirmé par l'Italie) n'a pas été entièrement mis en oeuvre. Dès lors, la Commission ne peut pas estimer que la première condition des lignes directrices ait été remplie en matière de restructuration.

(110) Pour ce qui est du respect de la deuxième condition, le plan social de l'ACCL pour 1995-1997 ne contient aucune disposition relative aux mesures adoptées pour contrebalancer autant que possible les répercussions négatives sur les concurrents. En outre, l'aide à la restructuration dans les secteurs qui souffrent de surcapacité structurelle au niveau européen doit contribuer à la restructuration du secteur par la réduction ou par la fermeture irréversible de la capacité de production. L'ACCL était active dans le secteur des produits laitiers et fromagers, caractérisé par une surcapacité considérable au niveau communautaire. En témoigne, l'existence (durant la période de la restructuration) de limitations sectorielles rigoureuses tant au niveau de la production primaire [article 6 du règlement (CE) no 950/97 du Conseil du 20 mai 1997 concernant l'amélioration de l'efficacité des structures de l'agriculture(21)] que de la transformation et de la commercialisation des produits laitiers [point 2.3 de l'annexe de la décision 94/173/CE de la Commission(22)]. Ni le plan social ni les commentaires des autorités italiennes ne contiennent d'indication relative à la suppression de capacité de production ou de commercialisation. De l'avis de la Commission, dès lors, la deuxième condition des lignes directrices en matière de restructuration n'est pas remplie.

(111) La troisième condition fait référence à la proportionnalité entre les coûts de l'aide à la restructuration et les avantages dérivés sur le plan communautaire. Cette condition n'est pas respectée dans la mesure où, vu la forme de l'aide (compensation des pertes d'exploitation), la Commission ne peut estimer que les aides se soient limitées au minimum indispensable pour permettre la restructuration. Le système de compensation des dettes adopté par l'entreprise a au contraire continué à apporter des liquidités supérieures à ce qui était nécessaire pour le processus de restructuration (voir considérant 107).

(112) Dès lors, la Commission estime que la mesure d'aide ne respecte pas les lignes directrices applicables pour le sauvetage et la restructuration des entreprises en difficulté.

Applicabilité de l'article 86, paragraphe 2, du traité

(113) En engageant la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité, la Commission a estimé que les activités de l'ACCL ne présentaient pas une spécificité permettant l'évaluation en vue d'une dérogation au titre de l'article 86, paragraphe 2, du traité(23). En outre, la Commission a estimé que les entreprises actives dans la production et la commercialisation de produits de l'annexe I du traité couverts par une organisation commune des marchés ne pouvaient pas être considérées comme des entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général au sens de l'article 86, paragraphe 2, du traité.

(114) Dans leur réponse, les autorités italiennes n'ont pas contesté le point de vue exprimé par la Commission.

(115) Dès lors, la Commission confirme le point de vue précédemment exprimé concernant l'inapplicabilité de l'article 87, paragraphe 2, du traité à une entreprise de production et de commercialisation de produits laitiers.

V

CONCLUSIONS

(116) La Commission estime, d'une part, que les dispositions de compensation des pertes d'exploitation de l'ACCL entre 1992 et 1997 constituent des aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité.

(117) D'autre part, la Commission estime que les dispositions visées ci-dessus ne constituent pas une aide d'État, au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité en faveur des producteurs de lait du Latium. De la même façon, la Commission estime que la procédure de privatisation de l'ACCL ne comporte pas d'aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité.

(118) La Commission regrette que l'Italie ait illégalement mis à exécution les aides visées ci-dessus en violation de l'article 88, paragraphe 3, du traité.

(119) Pour les raisons évoquées ci-dessus, aucune des dérogations visées à l'article 87, paragraphes 2 et 3, du traité n'est applicable aux aides qui remplissent les conditions de l'article 87, paragraphe 1, du traité. De la même façon la dérogation de l'article 86, paragraphe 2, n'est pas applicable à ces aides, qui sont donc incompatibles avec le marché commun.

(120) La conclusion visée ci-dessus ne peut porter atteinte à une éventuelle prise de position de la Commission en vertu des articles 87, 88 et 89 du traité sur les dispositions concernées de la loi italienne no 142 du 8 juin 1990 portant réglementation des autonomies locales.

(121) Dans des cas comme celui-ci, où des aides non notifiées sont octroyées sans attendre la décision finale de la Commission, le caractère impératif des normes de procédure fixées par l'article 88, paragraphe 3, du traité, dont la Cour de justice a reconnu l'effet direct par arrêt du 19 juin 1973 (affaire 77/72: Carmine Capolongo contre Azienda Agricola Maya)(24), du 11 décembre 1973 (affaire 120/73: Gebr. Lorenz GmbH contre République fédérale d'Allemagne)(25) et du 22 mars 1977 (affaire 78/76: Steinicke und Weinlig contre République fédérale d'Allemagne(26), empêche toute légitimation rétrospective des aides (arrêt du 21 novembre 1991 dans l'affaire C-354/90: Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires et autres contre France)(27).

(122) L'article 14, paragraphe 1, du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 88 du traité(28) prévoit qu'en cas de décision négative concernant une aide illégale, la Commission décide que l'État membre concerné prend toutes les mesures nécessaires pour récupérer l'aide auprès de son bénéficiaire. La récupération est nécessaire pour rétablir la situation précédente en supprimant tous les avantages financiers indûment accordés au bénéficiaire après la date d'octroi de l'aide.

(123) L'article 14, paragraphe 2, du règlement (CE) no 659/1999 prévoit que les montants à récupérer comprennent des intérêts qui sont calculés sur la base d'un taux approprié fixé par la Commission. Ces intérêts courent à compter de la date à laquelle l'aide illégale a été mise à la disposition du bénéficiaire jusqu'à la date de sa récupération.

(124) Le remboursement des aides doit se faire conformément aux normes de procédure du droit italien. Le montant de ces aides produit des intérêts à partir de la date de l'octroi des aides jusqu'au moment de leur récupération effective. Ils sont calculés sur la base du taux du marché, avec référence au taux utilisé pour le calcul de la subvention équivalente dans le cadre des aides à finalité régionale(29).

(125) Dans ce cas, il est nécessaire également de préciser l'entité auprès de laquelle il faut récupérer la somme. De 1992 à 1997, l'ACCL a été bénéficiaire d'aides pour un montant total de 96,6 milliards de lires italiennes sous la forme de compensation des pertes d'exploitation. Par décision de la municipalité de Rome du 8 juillet 1996, les ressources de l'ACCL ont été transférées à Centrale del Latte di Roma SpA. Cette dernière entreprise a été ensuite vendue aux conditions normales du marché, opération grâce à laquelle l'État a obtenu le meilleur résultat financier possible par rapport à une liquidation classique. Dans ce contexte, la Commission estime que l'opération concernée peut être assimilée à un "asset deal" dont la Centrale del Latte di Roma SpA n'a été qu'un instrument. En outre, l'acquéreur (un grand groupe industriel privé) n'a tiré aucun avantage des aides précédentes, dans la mesure où elle ne dispose plus de personnalité juridique et n'est pas dès lors tenue de rembourser les aides. Les aides devront dès lors être remboursées par l'ACCL.

(126) La présente décision ne peut porter atteinte aux éventuelles conclusions que la Commission tirera en matière de financement de la politique agricole par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA),

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

1. Les mesures de compensation des pertes d'exploitation de l'Azienda Comunale Centrale del Latte di Roma entre 1992 et 1997 ne constituent pas des aides d'État, au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité, en faveur des producteurs de lait du Latium.

2. La procédure de privatisation de l'Azienda Comunale Centrale del Latte di Roma ne comporte pas d'aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité.

3. Les dispositions de compensation des pertes d'exploitation de l'Azienda Comunale Centrale del Latte di Roma entre 1992 et 1997 sont incompatibles avec le marché commun.

Article 2

1. Les autorités italiennes prennent, dans les deux mois suivant la notification de la présente décision, toutes les mesures nécessaires pour récupérer auprès des bénéficiaires les aides visées à l'article 1er, paragraphe 3, illégitimement accordées.

2. La récupération est effectuée selon les règles de procédure du droit italien. Les montants à récupérer produisent des intérêts à compter de la date à laquelle elles ont été mises à la disposition des bénéficiaires jusqu'au moment de la récupération effective. L'intérêt est calculé sur la base du taux de référence utilisé pour le calcul de l'équivalent-subvention des aides à finalité régionale.

Article 3

Dans les deux mois suivant la date de notification de la présente décision, l'Italie communique à la Commission les mesures prises pour s'y conformer.

Article 4

La République italienne est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le 11 avril 2000.

Par la Commission

Franz Fischler

Membre de la Commission

(1) JO L 160 du 26.6.1999, p. 48.

(2) JO C 206 du 2.7.1998, p. 6.

(3) Voir note 2 de bas de page.

(4) Ce sont les données les plus récentes disponibles au moment de l'ouverture de la procédure au titre de l'article 88, paragraphe 2, du traité.

(5) Arrêt rendu le 8 juin 1995 par le Tribunal de première instance des Communautés européennes dans l'affaire T-459/93: Siemens SA contre Commission des Communautés européennes; Recueil 1995, p. II-1675.

(6) JO C 283 du 19.9.1997, p. 2.

(7) Arrêt rendu le 10 décembre 1991 par la Cour de justice des Communautés européennes, dans l'affaire C-179/90: Merci convenzionali porto di Genova SpA contre Siderurgica Gabrielli SpA - Recueil 1991, p. I-5889.

(8) Voir note 1 de bas de page.

(9) Aux fins du maintien de la confidentialité des informations commerciales, les sociétés et sociétés mixtes mentionnées ici sont désignées par les lettres de l'alphabet suivies d'un astérisque.

(10) XXIIIe rapport sur la politique de concurrence (1993), points 402 et suivants.

(11) JO C 283 du 19.9.1997, p. 2.

(12) JO L 209 du 24.7.1992, p. 1.

(13) Voir note 1 de bas de page.

(14) Source: Eurostat.

(15) Arrêt rendu le 13 juillet 1988 par la Cour de justice des Communautés européennes, dans l'affaire 102/87: République française contre Commission des Communautés européennes, Recueil 1988, p. 4067.

(16) JO C 209 du 10.7.1997, p. 3.

(17) Voir note 5 de bas de page.

(18) Voir note 11 de bas de page.

(19) JO C 288 du 9.10.1999, p. 2.

(20) JO C 288 du 9.10.1999, p. 2.

(21) JO L 142 du 2.6.1997, p. 1.

(22) Décision relative à l'établissement des critères de choix à retenir pour les investissements concernant l'amélioration des conditions de transformation et de commercialisation des produits agricoles et sylvicoles et abrogeant la décision 90/342/CEE (JO L 79 du 23.3.1994, p. 29).

(23) Voir jurisprudence citée à la note 7 de bas de page.

(24) Recueil 1973, p. 611.

(25) Recueil 1973, p. 1417.

(26) Recueil 1977, p. 595.

(27) Recueil 1991, p. I.-5505.

(28) JO L 83 du 27.3.1999, p. 1.

(29) JO C 74 du 10.3.1998, p. 9.