RAPPORT SPÉCIAL N° 2/97 relatif aux aides humanitaires de l'Union européenne entre 1992 et 1995 accompagné des réponses de la Commission (présenté en vertu de l'article 188 C, paragraphe 4, deuxième alinéa du traité CE) (97/C 143/01)

TABLE DES MATIÈRES

Points Page

1. INTRODUCTION . 1.1 -1.19 3

Contexte de l'aide humanitaire . 1.1 -1.6 3

Création d'ÉCHO . 1.7 -1.11 3

Enquête de la Cour . 1.12-1.14 4

Répartition des aides . 1.15-1.19 4

2. APPROCHE DE LA COMMUNAUTÉ EN MATIÈRE D'AIDES HUMANITAIRES . 2.1 -2.28 7

Stratégie d'intervention de l'Union européenne . 2.1 -2.10 7

Mécanismes décisionnels et dispersion des ressources financières . 2.11-2.18 8

Complémentarité et coordination avec les aides des États membres . 2.19-2.22 9

Coopération avec les Nations unies et les organisations internationales . 2.23-2.25 10

Conclusion . 2.26-2.28 11

3. MOBILISATION DES AIDES HUMANITAIRES PAR LA COMMISSION . 3.1 -3.25 11

Mobilisation des crédits (plans globaux) . 3.1 -3.7 11

Coordination interne des interventions de la Commission . 3.8 -3.12 12

Identification des projets individuels et appréciation des propositions . 3.13-3.18 14

Choix des actions individuelles . 3.13-3.15 14

Cofinancements . 3.16-3.18 14

Conclusion . 3.19-3.25 14

Points Page

4. ORGANISATION ET PRATIQUES DE TRAVAIL D'ECHO . 4.1 -4.52 15

Organisation et ressources d'ECHO . 4.1 -4.10 15

Pratiques de travail d'ECHO . 4.11-4.46 16

Contrat cadre de partenariat (CCP) . 4.11-4.24 16

Mise en concurrence . 4.25-4.27 20

Suivi de la mise en oeuvre des actions . 4.28-4.40 21

Procédures d'exécution financière . 4.41-4.46 23

Conclusion . 4.47-4.52 24

5. ÉVALUATION DES AIDES . 5.1 -5.46 25

Évaluations internes réalisées par ECHO . 5.1 -5.5 25

Efficacité de l'aide humanitaire . 5.6 -5.40 26

Étendue . 5.7 -5.21 26

Adéquation aux besoins . 5.22-5.32 27

Impact . 5.33-5.36 29

Rapport coût-efficacité . 5.37-5.40 29

Visibilité . 5.41-5.43 30

Conclusion . 5.44-5.46 30

6. CONCLUSION D'ENSEMBLE . 6.1 -6.11 31

Clarté de la politique d'aide humanitaire de l'Union européenne . 6.2 31

Cohérence et complémentarité des aides de l'Union européenne . 6.3 31

Adéquation des moyens mis en oeuvre . 6.4 -6.8 31

Concentration des responsabilités administratives . 6.5 31

Accroissement des capacités d'intervention . 6.6 31

Amélioration de la coordination avec les autres donateurs . 6.7 32

Mobilisation de ressources de grande ampleur . 6.8 32

Procédures d'évaluation et de reddition de comptes . 6.9 32

Considération finale . 6.10-6.11 32

Liste des abréviations . 33

Notes . 34

Annexes . 37

Réponses de la Commission . 46

1. INTRODUCTION

Contexte de l'aide humanitaire

1.1. L'aide apportée par l'Union européenne aux pays tiers comporte un important volet humanitaire destiné à faire face aux situations de crises dues, soit à des catastrophes naturelles, soit à des situations de conflits armés. Au cours des dernières années, la Communauté européenne et les États membres ont fourni environ la moitié de l'ensemble de l'aide humanitaire mondiale, et les dépenses de la Commission ont presque doublé. L'annexe 1 présente les engagements de crédits et les paiements effectués entre 1992 et 1995. L'essentiel des actions a été financé à partir des lignes spécifiques de l'aide humanitaire, à savoir le chapitre du budget général B7-21 «Aide Humanitaire» (1) et l'article 254 de la convention de Lomé (2). Malgré les efforts de la Commission pour concentrer le financement de ces activités humanitaires à partir des lignes budgétaires spécifiquement destinées à cet effet, quelques autres ont été utilisées pour des actions, qui contrairement à ce qu'indique la Commission dans sa réponse, avaient une vocation humanitaire. Le montant annuel des paiements est passé de 335,3 Mio ECU en 1992 à 616,3 Mio ECU en 1995. Pour l'ensemble de la période 1992-1995 ces paiements ont atteint 2 272,5 Mio ECU.

1.2. Outre leur durée prolongée, les crises que connaissent des pays comme la Somalie, l'ex-Yougoslavie, l'Angola ou le Rwanda sont marquées par d'amples déplacements de populations vers des zones dont les ressources sont déjà souvent limitées. Les problèmes qui surgissent débordent rapidement ceux liés à l'urgence immédiate et nécessitent la mobilisation de moyens souvent très lourds, notamment dans des conflits armés.

1.3. La réponse apportée par l'Union européenne associe de nombreux acteurs (3) à la mobilisation des ressources financières que la Commission détient pour le compte de l'Union et c'est à la Commission qu'il revient de catalyser les interventions des protagonistes dont elle assure tout ou partie des financements (4).

1.4. Plusieurs agences des Nations unies (5) et des organisations internationales telles que le Comité international de la Croix rouge (CICR) tiennent habituellement un rôle pivot dans l'organisation des secours. A la différence de l'Union européenne qui dispose de ses propres ressources financières, ces agences et organisations sont fortement dépendantes de contributions versées par des bailleurs de fonds publics et dans une moindre mesure privés. L'Assemblée générale des Nations unies a profondément remanié la coordination de ses aides humanitaires en créant un Département des affaires humanitaires (DHA) (6) dont la mission est d'assurer, au sein des Nations unies, la liaison entre les agences à vocation humanitaire, mais aussi la coordination entre les actions politiques, les actions militaires (7) et les actions humanitaires. Dans ce contexte, il lance des appels coordonnés dont les produits sont ensuite répartis entre les diverses agences.

1.5. Jusqu'à présent le département des aides humanitaires (DHA) n'a pas toujours eu toute l'autorité nécessaire à la coordination systématique de toutes les aides humanitaires dans les grandes crises.

1.6. Dans ce contexte, les rapports entre la Commission et le DHA ne se traduisent que rarement par des actions concrètes sur le terrain des crises. Les responsabilités à cet égard sont partagées et tiennent à la fois aux conditions locales (Angola) et au manque de moyens financiers et humains dont souffre le DHA (Caucase). Ces relations difficiles entre deux des principales organisations appelées à intervenir conjointement dans les crises à caractère humanitaire sont de nature à affecter l'efficacité de leurs interventions.

Création d'ÉCHO

1.7. Confrontée à la même époque, à des questions de coordination, de visibilité et d'efficacité de ses interventions humanitaires, la Commission a décidé le 6 novembre 1991 de créer un service spécialisé «chargé de gérer les actions humanitaires au bénéfice des populations de l'ensemble des pays tiers affectées par des catastrophes naturelles ou des événements exceptionnels et qui requièrent une réponse rapide et/ou la mise en oeuvre de procédures accélérées». L'existence de ce service était en principe limitée à une période de sept ans, au terme de laquelle une évaluation approfondie de ses performances devait être conduite. Cet examen devait, entre autres, envisager l'éventualité de la création d'une agence externe de dimension européenne.

1.8. L'Office humanitaire de la Communauté européenne (ECHO) ainsi créé devait, dans un premier temps, exercer plus particulièrement ses fonctions dans les domaines de l'aide humanitaire d'urgence aux populations des pays tiers.

1.9. En effet, la Commission constatait que, dans son organisation antérieure à 1991, la volonté politique d'intervention de la Communauté dans le domaine de l'aide humanitaire transparaissait mal. La Communauté était alors trop perçue comme un simple relais financier par les organismes traditionnellement associés à ses interventions alors qu'elle-même, se considérait comme un acteur à part entière.

1.10. La création d'ECHO devait permettre de:

a) «concentrer sous une même responsabilité administrative assurant l'unité de gestion, l'expertise nécessaire pour faire face aux situations d'urgence et mettre en place les procédures appropriées;

b) accroître la présence de la Communauté sur le terrain à travers le développement d'une capacité d'intervention directe à différents stades: identification des besoins, mobilisation d'équipes et de matériel d'intervention, suivi et contrôle, évaluation ex-post;

c) améliorer la coordination avec les États membres, les autres donateurs, les ONG et les agences internationales spécialisées en favorisant notamment, d'une part les opérations combinées et d'autre part, l'établissement de contrats cadres;

d) faciliter la mobilisation des ressources nécessaires en cas de crises de grande ampleur (8)».

1.11. En janvier 1993, le mandat d'ECHO a été élargi par la Commission à l'ensemble de ses aides humanitaires et non plus seulement aux aides d'urgence. Fin décembre 1994, la Commission a précisé les compétences d'ECHO pour l'aide alimentaire d'urgence et de la DG VIII (8) pour l'aide alimentaire programmable.

Enquête de la Cour

1.12. La Cour des comptes a entrepris à la mi-1994 une enquête ayant pour objectifs:

a) d'apprécier la clarté de la politique de l'Union européenne d'aide humanitaire, ses buts et les moyens à mettre en oeuvre;

b) d'examiner la cohérence et la complémentarité des divers instruments mobilisés;

c) d'établir si la Commission disposait de moyens adaptés à une mise en oeuvre effective de cette aide;

d) de vérifier la mise en place effective de procédures aptes à rendre compte, dans de bonnes conditions, des actions engagées ainsi que des résultats obtenus.

1.13. Les opérations vérifiées par la Cour concernent la période comprise entre 1992 et 1995. La Cour n'a pas structuré son contrôle par zone ou pays en crise. En effet, surtout au début de la période concernée par les contrôles de la Cour, la Commission répondait, le plus souvent, à des demandes de fonds isolées provenant des organisations d'aide humanitaire. C'est seulement plus tard que la Commission a commencé à classer les demandes par pays/zone et à développer des plans globaux (voir différents passages des points 3.1-3.7). La Cour a donc centré son contrôle au départ sur les relations au niveau opérationnel entre la Commission et ses partenaires. L'annexe 2 présente l'échantillon des projets sélectionnés en vue d'un examen détaillé.

1.14. Dans un premier temps, un examen auprès des services de la Commission a porté sur les procédures retenues pour le choix des actions, l'instruction des dossiers de projets, la conclusion des contrats ainsi que le suivi et le contrôle des financements. Ensuite, des vérifications conduites auprès des sièges de partenaires importants de la Commission ont eu pour objet d'apprécier la fiabilité de leurs systèmes d'information de gestion et celle de leurs mécanismes de reddition de comptes. Un questionnaire relatif à la politique d'aide humanitaire de l'Union et aux pratiques de la Commission a été adressé à 38 organisations en octobre 1994; 29 d'entre-elles y ont apporté des réponses, souvent approfondies. Des entretiens avec les services nationaux chargés de l'administration des aides humanitaires des États membres ont permis de saisir l'étendue de leur collaboration avec la Commission. Enfin, pour suivre sur le terrain l'efficacité de l'aide dans les zones en crise, des contrôles sur place ont été effectués en Angola et en ex-Yougoslavie (Croatie, Serbie et Bosnie-Herzegovine). A propos de la crise du Rwanda, des contrôles sur dossier auprès des services d'ECHO ont été complétés par un examen des conclusions publiées en mars 1996 par le «Steering committee for joint evaluation of emergency assistance to Rwanda» suite à une initiative prise à Copenhague en novembre 1994 par le Ministère danois des Affaires Étrangères.

Répartition des aides

1.15. Entre 1992 et 1995, la répartition géographique des aides de l'Union européenne gérées par ECHO a été la suivante:

>PICTURE>

>DEBUT DE GRAPHIQUE>

MED = Pays du pourtour Méditerranéen

PECO = Pays de l'Europe Centrale et Orientale

NEI = Nouveaux États Indépendants

ACP = Afrique, Caraïbes et Pacifique>FIN DE GRAPHIQUE>

1.16. L'analyse des contrats conclus par ECHO, par type de partenaire entre 1992 et 1995 montre que les ONG des États membres, les agences des Nations unies et les autres organisations internationales ont, ensemble, bénéficié de 83 % des aides. La synthèse des contrats de cette même période par catégorie de partenaire, est présentée à l'annexe 3. L'annexe 4 fournit la liste des vingt ONG les plus importantes en termes de contributions versées par ECHO durant cette période.

>PICTURE>

>DEBUT DE GRAPHIQUE>

UNHCR = Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés

UNICEF = Fonds des Nations Unies pour l'Enfance

UNRWA = Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine et dans le Proche-Orient

OMS = Organisation Mondiale de la Santé

PAM = Programme Alimentaire Mondial>FIN DE GRAPHIQUE>

1.17. Si la Commission est bien chargée de la mise en oeuvre de la politique d'aide humanitaire de l'Union européenne, certaines des difficultés rencontrées la dépassent et elles ne sauraient être portées à son passif. Dans ce domaine particulièrement sensible, il est essentiel que tous les intervenants mettent en oeuvre, d'une commun accord, des actions dépourvues d'ambiguïtés. Quelles que soient les difficultés rencontrées au cours de la période 1992-1995, notamment en ce qui concerne l'appréciation qualitative de l'impact des aides, il faut garder à l'esprit que la Commission a réussi à déployer sur des terrains particulièrement difficiles du fait de conflits armés, un volume d'aide sans précédent avec des moyens relativement limités. La contribution de l'Union européenne aux élans de solidarité internationale demeure un fait majeur à porter au crédit des services de la Commission. La création d'ECHO a certainement favorisé l'accomplissement de cette tâche. Toutefois l'étude réalisée par la Cour a mis en évidence divers domaines dans lesquels la Commission doit encore poursuivre sa réflexion et améliorer ses procédures.

1.18. Pendant toute la durée de l'enquête, les services de la Commission ont été régulièrement informés des travaux de la Cour et des résultats provisoires de chacune de ses missions de contrôle. A plusieurs reprises, des agents d'ECHO ont accompagné les agents de la Cour lors de leurs missions. Dans certains cas, les services de la Commission se sont par la suite eux-mêmes rendus auprès des partenaires dont les opérations avaient été examinées par la Cour afin de prendre la mesure des constats effectués. Dans une première étape, les résultats provisoires des contrôles de chaque contrat d'opération examiné par la Cour ont été communiqués aux services de la Commission. Ensuite, lorsque les travaux ont été suffisamment avancés, deux notes de synthèse leur ont été transmises, l'une sur le mécanisme du contrat de partenariat (novembre 1995) et l'autre couvrant l'ensemble de l'enquête (février 1996). Ces diverses communications ont aidé la Commission à orienter ses propres contrôles et à affiner ses propres méthodes de travail. Cette approche retenue par la Cour explique que certaines observations du présent rapport aient d'ores et déjà pu être prises en considération par les services de la Commission.

1.19. Postérieurement à la période des contrôles de la Cour (1992-1995), le Conseil a adopté en 1996 deux règlements portant l'un sur l'aide humanitaire (9), l'autre sur les actions de réhabilitation et de reconstruction en faveur des pays en voie de développement (10). Ces deux règlements énoncent désormais certains des principes régissant les actions du domaine humanitaire et apportent à ce titre en partie remède aux lacunes évoquées dans le présent rapport. Toutefois leur application n'est pas généralisée car ils sont utilisés pour des lignes budgétaires particulières. Leur adoption récente ne permet pas encore d'en juger les effets réels. Ils constituent une étape sans doute importante de la clarification de l'aide humanitaire de l'Union européenne mais non l'aboutissement de ce processus, et ne peuvent, selon la Cour, être invoqués comme constituant la solution définitive aux questions soulevées dans ce rapport.

2. APPROCHE DE LA COMMUNAUTÉ EN MATIÈRE D'AIDES HUMANITAIRES

Stratégie d'intervention de l'Union européenne

2.1. Les règlements adoptés en 1996 énoncent des principes de nature à contribuer sérieusement à la clarification de la politique d'aide humanitaire conduite par l'Union européenne. Toutefois, la Cour estime que les précisions apportées ne couvrent pas globalement l'ensemble des aides à vocation humanitaire, qu'il s'agisse des mécanismes décisionnels, des actions éligibles ou des modalités de collaboration avec les organisations internationales. Cela semble tenir au fait que les États membres, dont les positions individuelles peuvent varier sensiblement, n'ont pas cherché à mettre en place une stratégie globale en matière d'aide humanitaire de l'Union européenne.

2.2. C'est ainsi que coexistaient jusqu'en juin 1996, sur des questions ponctuelles, des résolutions (11) du Conseil, des résolutions du Parlement européen et de l'Assemblée ACP-CE, les dispositions des conventions de Lomé et des communications de la Commission (voir 1.19). A ces divers textes, s'ajoutent des positions communes du Conseil (12).

2.3. Dans une déclaration commune du 25 novembre 1994, le Conseil et la Commission ont estimé qu'une base juridique «devrait notamment définir le champ d'activité de l'action humanitaire, la coordination et les possibilités de coopération entre la Communauté, les États membres, les organisations internationales, y compris le DHA et les ONG».

2.4. Dans cette perspective, le Conseil a arrêté le 20 juin 1996, un règlement concernant l'aide humanitaire (13). Cependant, parce qu'il a pour objectif premier de constituer une base juridique destinée à l'exécution des crédits inscrits sur certaines lignes du budget général, il resterait à préciser que le règlement devra s'appliquer à toutes les aides à vocation humanitaire du budget général mais aussi aux aides financées par le FED (voir 1.19).

2.5. Le règlement 2258/96 du Conseil relatif à des actions de réhabilitation et de reconstruction en faveur des pays en voie de développement (14) a, de son côté, pour objet de «répondre aux besoins des populations qui, soit sortent de crises graves, soit émergent de telles situations et assurer ainsi un continuum d'assistance allant de l'urgence jusqu'au développement». Selon l'article 1 de ce règlement, les aides à la réhabilitation «doivent prendre progressivement le relais de l'action humanitaire» (voir 1.19).

2.6. Cette formulation pourrait créer entre humanitaire et réhabilitation un chevauchement propre à engendrer des doubles emplois, des lacunes ou même des contradictions entre les actions entreprises. La sortie de la crise yougoslave constitue à cet égard un exemple de situation où la Commission n'a pas clairement réparti les rôles entre ses services. En raison des pressions que peuvent exercer certains partenaires de la Commission, cette formulation risque également d'encourager, sous le prétexte de «continuum», la prolongation d'actions humanitaires au delà de ce qui serait nécessaire. Ainsi les concepts d'humanitaire et de réhabilitation devraient-ils être clarifiés en termes opérationnels, au moins pour ce qui concerne les actions financées par la Commission (15).

2.7. Une proposition de règlement du Conseil, présentée par la Commission le 4 septembre 1995, avait pour objet de fournir une base juridique pour mettre en oeuvre des crédits du budget général afin d'aider les populations déracinées (réfugiés, personnes déplacées et rapatriées) dans les pays d'Asie et d'Amérique latine (16). L'article 1er de la position commune adoptée par le Conseil, le 27 juin 1996, stipule que «La Communauté met en oeuvre un programme de soutien et d'assistance en faveur des populations déracinées pour subvenir aux besoins pressants non couverts par l'aide humanitaire ainsi que pour la réalisation à plus long terme de projets et programmes d'action ayant pour objectif l'autosuffisance et l'intégration ou la réintégration de ces populations.» Ce projet de règlement introduit par conséquent un autre concept, celui de l'aide d'urgence, mais non humanitaire, qui n'est cependant pas défini davantage. La distinction entre les mesures à financer en vertu de ce règlement et celles financées dans le cadre du règlement relatif à la réhabilitation et à la reconstruction ou du règlement relatif à l'aide humanitaire n'est pas claire. Le fait qu'en 1996 les crédits budgétaires aient été inscrits au titre B7-21, «Aide humanitaire», est symptomatique de la confusion qui peut se produire, bien que le projet de règlement soit censé viser (entre autres) les besoins urgents non couverts par l'aide humanitaire.

2.8. Dans sa communication au Conseil et au Parlement européen «Linking Relief, Rehabilitation and Development» (LRRD, Liens entre l'aide d'urgence, la réhabilitation et le développement; voir note 16), la Commission a reconnu les problèmes pouvant découler de la mise en oeuvre par différents services de la Commission, de lignes budgétaires séparées ayant des bases juridiques distinctes pour l'aide humanitaire, l'aide aux populations déracinées d'Asie et d'Amérique latine et l'aide à la reconstruction et à la réhabilitation. Cette communication a entre autres cherché à remédier à ces problèmes.

2.9. Pour lever les ambiguïtés et pour que les partenaires de la Commission puissent percevoir clairement les objectifs et les moyens de l'aide humanitaire de l'Union européenne, il serait utile que celle-ci prenne au niveau politique le plus élevé un engagement univoque global appuyé sur des principes clairement énoncés et répondant aux dispositions de l'article 130 U alinéas 1 (17) et 3 (18) du traité instituant la Communauté européenne.

2.10. Sans document général d'orientation, il subsiste un risque d'incohérences dans la définition et dans la mise en oeuvre de la politique de l'Union.

Mécanismes décisionnels et dispersion des ressources financières

2.11. Les mécanismes de décision de l'Union européenne ne dépendent pas de la nature des interventions envisagées ou de l'ampleur des crises, mais de l'origine des ressources financières. Des procédures différentes peuvent ainsi être suivies pour des actions identiques.

2.12. S'agissant du FED, lorsque les montants en cause étaient limités, les délais de décision de la Commission ont été brefs. En revanche, quand des crises de grande ampleur ont éclaté (Somalie, Rwanda) la mobilisation des crédits à été plus difficile, surtout lorsque les dotations réservées aux aides d'urgence étaient épuisées. Le mécanisme de virements de crédits à partir d'instruments financiers autres que les aides aux réfugiés n'est pas organisé par la Convention de Lomé et oblige la Commission à mettre en oeuvre des mesures d'exception (19).

2.13. La Commission a fractionné certaines de ses interventions en tranches (un Mio ECU ou 650 000 ECU selon les cas). C'est ainsi qu'à partir de 1993 des séries de décisions d'un Mio ECU ont été prises pour l'Angola, la Somalie, le Libéria (20), le Burundi et le Rwanda. Lorsqu'elle est retenue, cette approche purement administrative a compliqué la planification d'ensemble des interventions (voir points 3.1-3.7), alourdi les tâches administratives des services et obscurci finalement le processus de contrôle de gestion.

2.14. La création d'une réserve pour les aides d'urgence dans le budget (21) n'a pas donné de résultats satisfaisants. Cette réserve, prévue dans les conclusions du Conseil européen d'Edimbourg, devait permettre de répondre rapidement aux besoins d'aides spécifiques résultant d'événements qui ne pouvaient pas être prévus au moment de l'établissement du budget. En pratique, cependant, la procédure budgétaire suivie a été contraignante pour la mise en oeuvre du programme d'aide humanitaire.

2.15. Premièrement, les crédits initialement prévus sur les lignes budgétaires relatives à l'aide humanitaire étaient insuffisants à l'époque des crises humanitaires majeures en ex-Yougoslavie et au Rwanda (1993-1995), ce qui a obligé la Commission à mobiliser chaque année la totalité de la réserve. Deuxièmement, la Commission n'a demandé que tardivement les crédits complémentaires à prélever sur la réserve. Troisièmement, les virements à partir de la réserve ont été considérablement retardés en 1994 et 1995. En outre, comme l'a montré la Cour dans ses rapports annuels (22), ce schéma décisionnel a contribué à une importante sous-utilisation des crédits de paiement, suivis de reports très importants à l'exercice suivant, alors que de tels reports auraient dû rester exceptionnels.

2.16. La commission des budgets du Parlement européen a conclu qu'il convenait soit d'accélérer la procédure de déblocage de la majeure partie de la réserve, soit d'augmenter les montants importants inscrits aux lignes budgétaires de l'aide humanitaire dès le début de l'exercice, tout en affectant un volume plus faible de crédits à la réserve (23). La persistance manifeste du niveau élevé des besoins en matière d'aide humanitaire plaide pour cette deuxième option.

2.17. Des denrées alimentaires, composante importante des produits fournis à des fins humanitaires, ont, pendant la période couverte par l'enquête de la Cour, été mobilisées à partir de sources budgétaires diverses, et soumises à des réglementations différentes. Ainsi, pour l'ex-Yougoslavie, les fournitures directes de denrées alimentaires ont été financées en 1992 à la fois par les lignes budgétaires relatives aux aides d'urgence (B7-5000), au programme PHARE (B7-6000), et sur les crédits du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) selon des procédures peu orthodoxes (24). Pendant la crise en Angola, l'essentiel des produits alimentaires fournis par la Commission en 1993 et 1995, pour une distribution gratuite, a été financé par le chapitre B 7-20 aide alimentaire, géré par la DG VIII et la DG VI, seules quelques opérations ayant été financées sur les crédits spécifiques de l'aide humanitaire gérés par ECHO.

2.18. Depuis l'adoption du règlement 1292/96 du Conseil du 27. 06. 1996 concernant la politique et la gestion de l'aide alimentaire (25), l'aide alimentaire gérée par la DG VIII et la DG VI est considérée comme un instrument structurel de la sécurité alimentaire. Sauf pour les crises de grande envergure nécessitant de faire appel à tous les instruments de la Commission, la fourniture des denrées alimentaires lors d'opérations humanitaires devrait être couverte par les crédits du chapitre B 7-21 aide humanitaire.

Complémentarité et coordination avec les aides des États membres

2.19. Bien qu'inscrit dans le traité instituant la Communauté européenne, le concept de complémentarité de l'aide communautaire avec celle des États membres demande à être précisé. En effet, si tous les États membres ne consacrent pas de ressources financières importantes à l'aide humanitaire, en revanche, les moyens physiques et logistiques que certains d'entre-eux peuvent déployer sont considérables. La Commission et les États membres devraient s'efforcer d'associer davantage ces moyens à la mise en oeuvre de l'aide humanitaire de l'Union européenne.

2.20. Aussi serait-il souhaitable que la Communauté clarifie ce qu'elle entend par coordination au sens de l'article 130 X du traité (26) (27). En effet, cette notion peut, selon les cas, recouvrir des mesures très différentes et la coordination peut aller de la simple transmission d'informations à sens unique à la mise en commun systématique de ressources mobilisées de façon coordonnée. Elle peut aussi consister à utiliser au mieux celles des capacités des uns ou des autres qui présentent un avantage comparatif par une répartition judicieuse des tâches et des moyens (voir point 1.10).

2.21. Alors que dans le domaine de l'aide au développement la Cour des comptes constate en général sur le terrain une certaine collaboration entre les représentations de la Commission et celles des États membres (28), cela ne s'est pas avéré pour les aides humanitaires. Dans le seul cas où une action d'envergure avait été tentée (European Community Task Force - ECTF, voir encadré 1), la coopération s'est rapidement étiolée faute d'engagement suffisant de la part des États membres. Les aides bilatérales déjà en place ont été individuellement poursuivies en marge de l'ECTF par les États membres concernés. Dans ce contexte, il a été constaté en Croatie, qu'à la fin de 1994, des aides alimentaires bilatérales étaient distribuées, sans coordination effective, aux mêmes personnes que les aides de la Communauté.

Encadré 1 - ECTF - Task force de la Communauté européenne, Zagreb

>DEBUT DE GRAPHIQUE>

L'ECTF a été instaurée en octobre 1992 dans le cadre du Conseil européen de Birmingham, pour soutenir les efforts du UNHCR visant à fournir une aide humanitaire aux anciennes républiques de Yougoslavie.

Ses objectifs étaient les suivants:

a) fournir un soutien logistique et technique au UNHCR (bien que ce dernier n'ait pas été consulté à ce sujet);

b) améliorer la coordination sur le terrain, principalement en facilitant, entre donateurs, les échanges d'information sur les actions financées, avec l'obligation tacite pour les États membres et la Commission d'informer l'ECTF de toutes leurs actions.

En intégrant son propre bureau de Zagreb au sein de l'ECTF, ECHO a fixé pour ce dernier les objectifs supplémentaires de la mise en oeuvre des actions d'aide alimentaire directe en Croatie et de surveillance des partenaires de la Commission.

Dès le début, les échanges d'informations prévus ont été difficiles. Certains États membres ont même entamé des actions relevant directement de la responsabilité de l'ECTF sans la consulter.

Malgré des déclarations d'intentions, la plupart des États membres n'ont pas fourni les contributions et ECHO a financé la majorité des coûts de fonctionnement (5,62 Mio ECU entre février 1992 et février 1996). Comme la Commission a financé la quasi-totalité du fonctionnement de la task force et comme elle participait généralement à sa gestion, l'ECTF est en fait devenu l'instrument opérationnel d'ECHO en Croatie, en Bosnie-Herzégovine et en Slovénie. Ainsi, l'ECTF était en général perçu comme un bureau d'ECHO. Selon l'évaluation d'un consultant externe, certains représentants des États membres n'ont pas compris le rôle de l'ECTF ni ses liens avec ECHO.>FIN DE GRAPHIQUE>

2.22. Durant la période couverte par les contrôles de la Cour, l'essentiel de la coordination a lieu au niveau central lors des réunions trimestrielles organisées par ECHO, en réponse à une résolution du Conseil (29), entre les directeurs des services nationaux des aides humanitaires. Les comptes rendus de ces réunions montrent toutefois que la coordination avait peu d'effets concrets immédiats. Elle consistait d'abord à fournir aux États membres des informations sur les décisions de financement de la Commission et sur leur mise en oeuvre. Elle consistait ensuite à engager un débat sur diverses questions de principe, telle celle des relations avec les agences des Nations unies. Certaines questions ponctuelles étaient également abordées. En toutes occasions, les représentants des États membres se montraient réticents lorsqu'il pouvait être question d'aller au delà des échanges de vues et ils renvoyaient aux instances supérieures les tentatives d'études ou d'opérations coordonnées (voir point 1.10 c). Au cours de la période 1992-1995, les États membres qui ont informé systématiquement ECHO de leurs interventions à caractère humanitaire sont demeurés l'exception. Aussi, en l'absence de changement radical dans les comportements, la coordination des actions de l'Union européenne et de ses États membres n'a-t-elle pas pris d'ampleur faute d'engagement suffisant de la part des administrations de ces derniers.

Coopération avec les Nations unies et les organisations internationales

2.23. La coopération avec les agences des Nations unies et les organisations internationales comme le CICR est un élément déterminant de la politique d'aide humanitaire de l'Union européenne. Il est nécessaire de prendre au niveau le plus élevé de l'Union des décisions quant aux modalités de sa mise en oeuvre. Les contrats cadres de partenariat tels qu'ils existent entre ECHO et certaines agences ne sont pas suffisants à cet égard, parce qu'ils ont pour objet de fixer les détails opérationnels pour des actions individuelles plutôt que de fixer les fondements de la coopération prévue par le traité.

2.24. Ainsi, bien que les relations entre le UNHCR et la Commission soient anciennes, ce n'est qu'au début de 1994 qu'un groupe de travail à haut niveau a été constitué pour tenter de définir de façon plus cohérente les modalités de la coopération opérationnelle et financière avec la Commission. Pour stimuler les efforts de coordination de ses services dans le domaine de l'aide aux réfugiés, personnes déplacées et rapatriées dans les pays tiers, la Commission a mis en place, en novembre 1994, un «groupe permanent interservices» (GPIS). L'un des premiers objectifs de ce groupe a été de définir une position de la Commission vis-à-vis de l'UNHCR. A la mi-1995, ce groupe n'avait encore qu'une activité réduite et son rôle effectif restait à préciser.

2.25. Depuis la création d'ECHO, l'UNHCR a joué le rôle de chef de file (lead agency) en ex-Yougoslavie et au Rwanda. Bien que régie par le même contrat cadre de partenariat, la coopération entre ECHO et le UNHCR a suivi, à ces occasions, deux voies très différentes:

a) en ex-Yougoslavie, la gestion des programmes d'aide alimentaire à été confiée à ECHO pour la Croatie, au PAM pour la Bosnie et à l'un et l'autre à la fois pour la Serbie-Monténégro (30). De plus, la Communauté a mis à la disposition de l'UNHCR les ressources logistiques de l'ECTF (encadré 1) (31) et a financé une équipe chargée de l'évaluation des besoins de remise en état des infrastructures en Bosnie (32). Dans les autres domaines, la Commission a considéré l'UNHCR comme un partenaire parmi d'autres et ECHO lui a confié, entre mars 1992 et décembre 1994, l'exécution de contrats pour une valeur de 379 Mio ECU;

b) dans le cadre de la crise du Burundi et du Rwanda, la Commission, après avoir financé directement ses partenaires jusqu'au déclenchement des massacres d'avril 1994, a canalisé à partir de cette date une large part de ses secours au travers de l'UNHCR (33). Dans cette nouvelle organisation, l'UNHCR a procédé en accord avec la Commission, à la répartition d'environ la moitié des sommes reçues entre les ONG présentes sur place. Les accords conclus devaient être communiqués à ECHO. En plus d'une coordination renforcée, ce nouveau système présentait l'avantage de simplifier les tâches de suivi administratif de la Commission. Pour quelques grandes ONG européennes (34) ECHO conservait des financements directs régis par le contrat cadre de partenariat. Parallèlement, ECHO envoyait sur place une douzaine d'assistants techniques pour assurer la liaison avec l'UNHCR et les autres organisations internationales. A l'échéance, il appartenait à l'UNHCR de rendre compte selon les procédures du contrat cadre de partenariat (voir points 4.11-4.21).

Conclusion

2.26. A la fin 1995, la politique de l'Union européenne en matière d'aide humanitaire n'avait pas été clairement énoncée et il n'existait pas de document de synthèse applicable à toutes les actions indépendamment de l'origine de leur financement (voir points 2.1-2.6). Les règlements du Conseil de 1996 en matière d'aides humanitaires et d'aides à la réhabilitation, de même que la communication de la Commission d'avril 1996 sur les liens entre l'aide d'urgence, la réhabilitation et le développement sont insuffisantes pour servir de document de politique d'ensemble de l'UE dans tous les domaines liés à l'humanitaire. C'est pourquoi, il serait souhaitable que les principes retenus dans ces divers documents soient consolidés. Ce faisant, la coordination avec les aides bilatérales des États membres et celle des organisations internationales pourrait en être facilitée. Une telle consolidation pourrait constituer la charte de l'aide humanitaire de l'Union fixant de façon indiscutable les principes, orientations, définitions et concepts de base et ses caractéristiques spécifiques par rapport aux aides des autres donateurs.

2.27. La complémentarité comme la coordination entre les aides de l'Union et celles de ses États membres demeurent très en deçà des positions de principe du traité et des résolutions du Conseil. Du fait de la prudence montrée par les administrations nationales dans l'application du principe de complémentarité aux actions humanitaires de l'Union européenne, les contacts des services de la Commission avec les services nationaux des aides humanitaires sont restés sans grands effets concrets sur le terrain (voir points 2.19-2.22).

2.28. Bien qu'expressément prévue par le traité (35), la collaboration entre la Commission et les Nations unies demeure instable, en partie en raison d'un défaut de politique d'ensemble vis-à-vis de cette organisation. Pour garantir cohérence et clarté dans les relations entre la Commission et les agences des Nations unies à vocation humanitaire, un accord global devrait être conclu avec le Secrétariat général des Nations unies. Des accords annexes pourraient ensuite être passés avec chaque agence (en particulier l'UNHCR et le PAM) pour préciser les perspectives et les modalités pratiques de leur collaboration avec tous les services de la Commission (voir points 2.23-2.24).

3. MOBILISATION DES AIDES HUMANITAIRES PAR LA COMMISSION

Mobilisation des crédits (plans globaux)

3.1. Lors des crises, la Commission est en général intervenue à la demande de ses partenaires. Pour les crises prolongées, ces demandes d'aide ont été compilées par ECHO et ont constitué la base de plans globaux sur lesquels les décisions de la Commission ont été appuyées. Ces plans globaux, instrument directeur utilisé par ECHO dans le cadre d'une crise humanitaire donnée, donnent un bref historique de la crise, indiquent le financement total proposé et la période couverte (en général trois à neuf mois), et fournissent des informations sur les financements antérieurs et les contributions des États membres, si ces éléments sont connus. Ils contiennent également une liste des organisations auxquelles les fonds doivent être affectés, ainsi qu'une analyse sectorielle des actions proposées. Dans les crises prolongées, la durée limitée des plans globaux a entraîné l'attribution de contrats dont les périodes de mise en oeuvre se sont révélées trop courtes (voir point 4.15 sous f). Bien que la qualité des informations fournies par les plans globaux se soit améliorée depuis 1995 (par exemple, les données relatives aux zones prioritaires), ceux examinés par la Cour avant la mise en place du Comité de l'aide humanitaire étaient encore incomplets.

3.2. Dans aucun des cas examinés pour la période 1992-1995, les plans globaux n'expliquaient la stratégie à moyen terme retenue pour les interventions de la Communauté, ni sa coordination avec celles des autres principaux donateurs. Il a ainsi été malaisé de situer les priorités retenues par la Communauté par rapport aux besoins d'ensemble et de s'assurer de leur cohérence notamment avec celles des États membres (voir point 2.19). Dans les plans globaux, les interventions de tous les services de la Commission n'ont pas été systématiquement précisées car ces plans concernaient essentiellement ECHO.

3.3. En outre, les arbitrages conduisant au montant des enveloppes à mobiliser ne sont pas toujours identifiables. La Commission s'est souvent limitée à répondre, en tout ou en partie, à des propositions présentées par des partenaires, dans la limite d'une enveloppe globale préalablement déterminée et répartie en cherchant à assurer un certain équilibre entre les secteurs d'intervention, les groupes de partenaires et l'origine géographique des ONG.

3.4. Le plan global de 18 Mio ECU arrêté pour l'Angola en février 1994 ne comprenait que des informations en matière d'aide humanitaire fournie par ECHO et l'unité Aide alimentaire de la DG VIII. Aucune information n'était donnée sur le plan de réhabilitation géré par la DG VIII bien qu'il fût un élément important de l'assistance apportée par la Commission (36). D'autre part, non seulement le plan global ECHO comprenait des actions du même type que celles mises en oeuvre par d'autres services de la Commission, notamment en matière de soins de base et de distribution de denrées alimentaires, de semences et d'outils, mais il n'indiquait pas non plus la manière dont les actions financées étaient coordonnées avec celles des agences des Nations unies, particulièrement le PAM. L'articulation entre le plan global et la stratégie de l'appel de fonds des Nations unies n'était pas indiquée, pas plus que le statut ou la localisation des bénéficiaires visés. En avril 1995, l'unité de coordination DHA (UCAH) (37) a demandé au délégué de l'Union européenne à Luanda de lui communiquer la stratégie coordonnée de la Commission en Angola. Le plan global de 14 Mio ECU proposé en 1996 pour la période de mai à décembre 1996 n'évoque pas le plan de réhabilitation de 55 Mio ECU lancé par la DG VIII au début de 1996.

3.5. En commentant le programme d'aide alimentaire et d'aide à la réhabilitation en Azerbaïdjan entre 1992 et 1995, un consultant engagé par ECHO a souligné qu'aucune stratégie d'ensemble n'avait été définie et que le programme était la somme de demandes des ONG et d'autres organisations travaillant en Azerbaïdjan. Le document ECHO en matière de stratégie, intitulé «Transcaucasus Humanitarian Assistance Strategy 1995» a été considéré par ce consultant comme une étape importante dans l'établissement d'une bonne stratégie.

3.6. En ce qui concerne l'ex-Yougoslavie, bien que des objectifs globaux aient été définis pour étayer les propositions de décision, ils étaient trop généraux pour constituer une stratégie précise. Par exemple, dans la décision de juin 1993 relative à l'octroi de 100 Mio ECU (38), dont les objectifs consistaient à apporter une aide aux différentes régions, le statut des bénéficiaires visés (39), leur nationalité ou leur situation géographique, leurs besoins et la manière dont ces derniers seraient couverts par d'autres organisations n'étaient pas indiqués. Le document ne définissait pas la politique de l'Union en ce qui concerne les agences des Nations unies ou l'ECTF (voir encadré 1) et n'évoquait l'existence d'aucun partenaire privilégié. Des observations analogues s'appliquent aux objectifs établis dans la décision de novembre 1994 concernant l'octroi de 156 Mio ECU, dont l'un des objectifs était le financement de travaux de réhabilitation urgents, sans que ces derniers aient été définis ou localisés géographiquement, malgré l'existence de l'IMG-IBH déjà financé par la Commission depuis la fin de l'année 1993 (voir note 33).

3.7. Lorsque la Commission adopte des plans globaux, les propositions de projet des ONG (voir point 3.1) peuvent se trouver mises en attente pendant plusieurs mois avant d'être comprises dans des trains de financement et ce, pour des raisons tenant au processus décisionnel. Pour les partenaires, ces pratiques sont souvent perçues commes des sources de complication comme l'estimaient 45 % des ONG ayant répondu au questionnaire de la Cour (voir point 1.14).

Coordination interne des interventions de la Commission

3.8. Plusieurs services administratifs de la Commission sont engagés dans des actions similaires (voir point 3.12) ou connexes pour lesquelles plusieurs sources de financement sont disponibles (voir points 3.10 et 3.11). Les agences des Nations unies et de nombreuses ONG obtiennent des fonds dans le cadre de divers programmes de la Commission gérés par différents services:

a) le service Aide alimentaire de la DG VIII et ECHO fournissent tous deux des montants importants d'aide au PAM (voir encadré 3). Cependant, ce n'est qu'à partir de décembre 1994 qu'ECHO a participé à la définition de la position à adopter par la Commission au sein des comités du PAM qui fixent les grandes orientations, tels que le comité des politiques et des programmes d'aide alimentaire;

b) en Angola, en 1995, différents services de la Commission chargés de l'aide humanitaire, de l'aide alimentaire et de l'aide à la réhabilitation mettaient en oeuvre des programmes, parfois par l'intermédiaire des mêmes partenaires. La coordination entre les services à Bruxelles et sur place (voir point 3.4) était insuffisante. En raison de difficultés de transmission d'information, le personnel de la délégation n'était pas bien informé des actions d'ECHO en matière d'aide humanitaire;

c) dans les États indépendants de l'ex-Union soviétique, la Commission finance l'aide humanitaire, l'aide alimentaire et le Programme TACIS. En ce qui concerne le programme d'aide alimentaire de 204 Mio ECU au bénéfice des républiques transcaucasiennes en 1994/1995, la composante gérée par ECHO (± 20 Mio ECU) n'était pas coordonnée avec l'opération relative à l'aide alimentaire gérée par d'autres services de la Commission.

3.9. L'intervention de différents services de la Commission soulève deux questions principales:

a) celle de la coordination des interventions entre les services de la Commission, qui doit garantir la cohérence du programme dans un pays et l'absence de double emploi ou de contradiction dans les approches des différents services (voir point 3.10);

b) celle de la diversité des procédures et des dispositions contractuelles selon les différents services, qui tend à accroître confusions et les inefficacités (voir points 4.23 et 4.24).

3.10. Bien qu'il y ait eu un certain nombre d'initiatives institutionnelles en vue d'améliorer la coordination entre les services, leur incidence a été limitée (voir point 2.24), et, dans la pratique, la coordination la plus efficace dans des domaines spécifiques était le résultat des efforts déployés par les responsables géographiques. Dans sa communication du 30 avril 1996 au Conseil et au Parlement sur les liens entre l'aide d'urgence, la réhabilitation et le développement (voir note 16), la Commission a souligné la nécessité d'une politique communautaire globale et d'une coordination des services pour améliorer l'efficacité et l'impact des actions. Des task forces de la Communauté, comprenant des agents de tous les services concernés, doivent être établies à la fois au siège et sur le terrain pour un nombre limité de pays pilotes (Angola, Haïti, Liberia, Somalie et région des Grands lacs). Ces task forces comprenant également des ONG et des agences des Nations unies doivent formuler des orientations-cadres globales et communes pour l'aide communautaire à court, à moyen et à long terme pour les pays concernés et éventuellement pour chaque région ou pays affecté ou menacé par une crise. Les orientations-cadres globales doivent également déterminer les critères et conditions d'intervention des divers services.

3.11. Les cas ci-après constituent des exemples d'ONG qui ont reçu l'appui de différents services de la Commission et qui ont été confrontées à différentes procédures concernant la gestion des aides octroyées et l'établissement des rapports de mise en oeuvre:

a) au Liberia, ce sont à la fois la DG VIII (aide du FED aux réfugiés) et ECHO qui ont financé le programme d'une ONG d'assistance médicale de juillet 1992 à juin 1993 (1,3 Mio ECU). Un cas semblable concernant une organisation soeur s'est également produit dans le même pays au cours de la période allant de mars à septembre 1994 (1,4 Mio ECU). Les modalités et conditions appliquées par les deux services étaient différentes, ce qui a eu notamment pour effet que les ONG devaient élaborer des rapports distincts et de présentation différente pour les deux services. Il eût été plus efficace de recourir à une seule source de financement;

b) au Rwanda, au cours de la période d'août 1995 à janvier 1996, une ONG d'assistance juridique a reçu une subvention de 0,3 Mio ECU d'ECHO afin de mener des enquêtes dans quatre prisons. D'autres activités concernant la défense de prisonniers et la formation de juristes ont été financées par la DG VIII pour un montant de 0,3 Mio ECU, de mars à décembre 1996. Ces diverses activités concernent bien l'ensemble des travaux de l'ONG au Rwanda dans un même domaine, mais exigent le suivi de procédures différentes en fonction des services de la Commission;

c) en Angola, deux ONG, l'une agissant dans le domaine médical et l'autre dans celui de l'agriculture, ont reçu toutes deux une aide d'ECHO et une aide à la réhabilitation de la DG VIII au même moment. Bien que les actions aient été conduites simultanément, elles ont fait l'objet de procédures de mise en oeuvre et de reddition de comptes différentes.

3.12. Dans un cas, il a été observé que des opérations similaires ont été financées par plusieurs services de la Commission: le programme d'assistance PHARE en matière d'aide humanitaire, portant sur 60 Mio ECU, au bénéfice de l'ARYM (ancienne République yougoslave de Macédoine), qui était entièrement géré par la DG I A-B4, comprenait un programme de 5 Mio ECU relatif à l'importation, pour distribution aux hôpitaux, aux dispensaires et aux pharmacies d'État, de produits pharmaceutiques de base non disponibles sur place. Pour l'essentiel, cette opération était analogue aux projets gérés par ECHO au cours de la même période et destinés à fournir des produits pharmaceutiques de base en ex-Yougoslavie.

Identification des projets individuels et appréciation des propositions

Choix des actions individuelles

3.13. En ce qui concerne les opérations examinées pour la période 1992-1995, ECHO n'a pas demandé aux partenaires de fournir d'informations précises sur les objectifs et l'étendue des actions proposées, ni sur les bénéficiaires visés, mais essentiellement une liste du personnel, des fournitures et des services pour lesquels ils recherchaient un soutien financier (voir point 4.14). À la différence des procédures suivies par les services de la Commission avant l'établissement d'ECHO, le personnel de la délégation de la Commission sur place n'était pas tenu de formuler systématiquement des observations sur ces propositions. Le processus d'évaluation par le personnel d'ECHO à Bruxelles se limitait essentiellement à la sélection des éléments qu'ECHO était disposé à financer, mais les dossiers examinés ne contenaient guère d'informations concernant l'instruction des demandes ou donnant la raison des modifications, parfois difficilement justifiables, apportées aux propositions (40). Pour 74 des 104 projets examinés par la Cour, la façon dont le dossier relatif au projet a été préparé n'a pu être clairement déterminée.

3.14. Sept ONG (se partageant 19 % de la totalité des fonds alloués aux ONG au cours de la période 1992-1995) ont considéré que l'attention accordée à la pertinence et au contenu de l'action proposée devait être améliorée. Ce fait a été confirmé par plusieurs consultants engagés par ECHO pour évaluer les différentes opérations (voir point 5.12). Fin 1995, ECHO a renforcé ses procédures d'instruction de ses opérations.

3.15. Par ailleurs, ECHO ne disposait lors du contrôle de la Cour en 1995 d'aucun critère ni d'aucune base de données concernant des expériences antérieures qui lui permettraient de déterminer l'importance de l'action ainsi que la compétence et l'efficience du partenaire potentiel (voir point 4.15 sous a). Les dossiers examinés ne contenaient guère d'éléments d'information, voire aucun, sur les raisons du choix de certains partenaires pour la mise en oeuvre plutôt que d'autres. Aux points 5.22 à 5.28 du présent rapport sont exposées les conséquences d'une préparation initiale insuffisante. Les nouvelles procédures mises en place à l'automne 1995 exigeant que le personnel ECHO documente l'élaboration, le suivi et l'appréciation de chaque action, devraient permettre un meilleur ciblage.

Cofinancements

3.16. La Cour n'est pas opposée au principe d'affection des fonds à des dépenses précises («earmarking») (41). Elle a, cependant, relevé à plusieurs reprises que les contrats d'opération faisaient partie d'un programme plus large financé également par d'autres donateurs. Sur les 104 opérations examinées par la Cour, 32 étaient de cette nature. Dans les cas de grands programmes humanitaires dans lesquels intervient un nombre limité de donateurs, il serait souhaitable que ceux-ci adoptent, conjointement avec les partenaires concernés, une approche harmonisée dans le cadre de la définition du programme, en ce qui concerne leur contribution financière respective, ainsi que sur le système commun de reporting, de suivi et de contrôle.

3.17. Le contrôle a révélé qu'une ONG avait bénéficié de subventions de 12,6 Mio ECU pour couvrir le coût d'interventions médicales en Bosnie-Herzégovine de juillet 1992 à septembre 1994, et que, pendant la même période, elle a reçu des autres subventions du Royaume-Uni et l'UNHCR sans que la Commission en ait connaissance, tout en bénéficiant d'un financement conditionnel de 4 Mio HFL (1,85 Mio ECU (42)) de la Coopération néerlandaise en complément des fonds fournis par ECHO. La même organisation a reçu 2,1 Mio ECU pour ses interventions au Liberia de mai 1993 à août 1994, en plus des subventions accordées par d'autres États membres.

3.18. En 1993, une ONG a demandé des fonds pour un programme de réhabilitation dans le Nord de l'Irak, en informant ECHO qu'elle recherchait des fonds d'autres donateurs, y compris d'une agence d'aide humanitaire d'un État membre. ECHO a accepté de financer une grande partie du programme, mais non les pistes, composante qui sortait du cadre de sa mission. Or, il s'agissait là d'un élément essentiel du programme. L'ONG est parvenue à obtenir les fonds supplémentaires nécessaires de quatre autres sources. Dans le cadre de son suivi du projet, ECHO ne s'est intéressé qu'à l'exécution financière des composantes qu'il avait financées. À la fin du programme, seule une des sources de financement (une autre ONG) a demandé un rapport descriptif et un rapport financier portant sur l'ensemble du programme et présentant la totalité des recettes et des dépenses.

Conclusion

3.19. Jusqu'au début de 1996, les plans globaux de mobilisation des crédits communautaires, arrêtés périodiquement par la Commission à l'occasion de chaque crise importante, n'ont pas clairement fixé la stratégie à moyen terme des interventions financées par l'Union. Il était difficile d'en distinguer les priorités et les axes de collaboration avec les aides bilatérales des États membres. En conséquence, ces plans se réduisaient trop souvent à des listes de financements alloués à des organisations nommément désignées sans qu'il soit possible de juger de leur cohérence d'ensemble et d'apprécier la concordance entre l'affectation des fonds et les priorités les plus pressantes.

3.20. Lorsque la contribution fait partie d'un programme et ne constitue pas en réalité un projet identifiable isolément, il ne faut pas chercher à imposer des procédures de contrôle administratif et financier, qui créent des complications inutiles pour le partenaire et pour ECHO et qui donnent une impression de contrôle au lieu d'un contrôle efficace de l'utilisation des fonds communautaires.

3.21. Les procédures de contrôle des programmes constituent un domaine où une coopération accrue entre ECHO et les agences d'aide humanitaire des États membres est essentielle si l'on veut assurer une gestion plus efficace des fonds publics dans le domaine de l'aide humanitaire.

3.22. Bien que la Commission ait progressé dans l'évaluation des besoins pour les différentes actions, elle dépend toujours largement des évaluations de ses partenaires. En tenant compte des évaluations des besoins formulées par ses partenaires spécialisés la Commission devrait,sans créer des doubles emplois, développer sa capacité à acquérir, de façon indépendante, une vision d'ensemble des besoins pour apprécier la pertinence des propositions des partenaires. Elle pourrait ainsi jouer un rôle plus actif dans la sélection des actions à entreprendre.

3.23. Dans ses évaluations des différentes actions, ECHO doit faire en sorte que chaque proposition indique clairement les objectifs de l'action et son étendue, la stratégie et le plan d'action envisagés pour réaliser les objectifs, les bénéficiaires qui sont visés et la manière dont l'opération doit être intégrée dans tout programme d'aide global faisant intervenir d'autres organisations. Des indicateurs permettant d'évaluer la mise en oeuvre et l'incidence des mesures devraient être spécifiés. Les situations de grande incertitude et de changements rapides exigent une certaine souplesse, mais les modifications à apporter aux actions devraient être clairement motivées (voir points 3.13. et 3.14).

3.24. Lorsque ECHO et des États membres financent conjointement les opérations d'une ONG, ils doivent convenir d'échanger davantage leurs informations et de mettre en place des procédures de vérification conjointes pour l'ensemble du programme. A cet égard, la «Joint Evaluation of Emergency Assistance to Rwanda» (voir point 1.14) a montré que, si les donateurs ont une part de responsabilité dans l'amélioration des procédures relatives à l'obligation de rendre compte au public, ils devraient jouer un rôle important dans la promotion de normes cohérentes concernant l'élaboration des rapports (voir points 3.16 et 3.21).

3.25. Les divers services de la Commission doivent aussi améliorer leur coordination dans le domaine de l'examen et du contrôle des procédures et des systèmes des organisations auxquelles ils accordent des fonds, afin de déterminer si ces organisations sont bien à même de gérer les fonds qu'elles reçoivent et d'en justifier l'utilisation.

4. ORGANISATION ET PRATIQUES DE TRAVAIL D'ECHO

Organisation et ressources d'ECHO

4.1. La mise en place d'ECHO a eu lieu dans un contexte difficile en raison de l'explosion de grandes crises humanitaires, exigeant des réponses rapides à des problèmes d'organisation interne et à des demandes externes pressantes.

4.2. Devenu opérationnel au début de 1993, ECHO a repris, avec une partie importante du personnel concerné, les tâches d'autres services, en particulier de la DG VIII/5 (aide d'urgence) et de la DG VIII/B1 (aide alimentaire). Ce redéploiement a permis à l'office de commencer ses activités sans délai. Toutefois, une partie non négligeable de ce personnel a quitté ECHO entre 1993 et 1995. Plusieurs partenaires se sont ainsi plaints du remplacement répété des chargés de dossiers et du peu d'expérience de certains des nouveaux arrivés.

4.3. L'organigramme d'ECHO, établi à la fin avril 1996, figure en annexe 5. L'analyse du personnel d'ECHO, ainsi que sa distribution entre les divers services qui repose sur une structure géographique sont indiqués à l'annexe 6. Les services opérationnels apparaissent insuffisamment dotés pour faire face aux besoins d'analyse et de synthèse constatés dans le domaine des actions individuelles (voir points 3.13-3.18 et 4.26-4.27).

4.4. En raison d'une limitation du nombre de postes disponibles, ces dernières années, ECHO a largement fait appel à du personnel temporaire, à des agents auxiliaires ou à des prestataires de services (44 agents en 1994 et 36 agents en 1995), pour l'exécution de tâches permanentes de gestion courante. Fin 1995, 43 % du personnel disposait soit de contrats temporaires d'une durée maximale de trois ans, soit de contrats d'auxiliaires de 12 mois, soit de contrats de prestataire de services, dont la durée variait entre un et 12 mois. L'unité ECHO 4 (ex-cellule budgétaire), chargée de l'engagement des crédits et de la liquidation des dépenses (budget général et FED), a ainsi fonctionné, hormis le chef de l'unité, grâce à du personnel extérieur et avec un seul fonctionnaire chargé de la coordination de l'unité. Fin avril 1996, plus de 60 % du personnel de l'unité financière était temporaire (voir annexe 6).

4.5. Un personnel d'appoint, agents auxiliaires et prestataires de services s'est vu confier des dossiers complexes tels que ceux concernant les crises au Rwanda (43), en Somalie et au Mozambique. En assurant des fonctions de responsable géographique, le personnel extérieur employé par la Commission devient l'interlocuteur principal des partenaires car il analyse les demandes de financement et établit les contrats d'opération. De telles fonctions devraient normalement être exercées par des agents expérimentés, disposant d'une bonne connaissance des procédures de la Commission et qui, grâce à la durée prolongée de leurs contrats, peuvent valablement représenter la Commission.

4.6. Les procédures de recrutement du personnel non statutaire sont peu transparentes. Dans le cas des agents auxiliaires (financés à partir du poste A-110) comme dans celui des prestataires de services (poste A-178) mis à disposition par des bureaux de travail temporaire, c'est ECHO qui présente nominativement les agents à recruter. Il s'agit de choix «intuitu personae», sans critères de sélection et épreuves d'évaluation des compétences.

4.7. Comme les contrats évoqués ci-dessus sont de durée limitée, les agents, ne peuvent continuer à assurer les mêmes tâches qu'en passant d'un régime à l'autre jusqu'à ce que leur temps de service atteigne trois ans. A la fin de cette période, certains se voient accorder un contrat de consultant financé par des crédits opérationnels, mais la plupart d'entre eux doivent une fois formés, quitter le service au moment où ils ont acquis l'expérience nécessaire à l'exercice de leurs fonctions. Dans ces conditions, le recours à du personnel non statutaire pour assurer des tâches permanentes est inapproprié. D'une manière générale, la réglementation relative au personnel des services de la Commission, même celle applicable aux agents temporaires et auxiliaires, s'avère trop contraignante lorsque le mandat confié à ECHO exige une certaine souplesse.

4.8. Dès sa création, ECHO a reconnu la nécessité de disposer d'un nombre croissant d'agents affectés à l'assistance technique sur place afin de pouvoir estimer correctement les besoins, contrôler et superviser les partenaires chargés de la mise en oeuvre des opérations et assurer, d'une manière générale, la présence d'ECHO sur le terrain. En 1995, quelque 80 assistants techniques ont ainsi été employés dans 28 pays. Ces assistants techniques sont en général recrutés sur la base de contrats à court terme renouvelables (d'une durée de six mois). En pratique, dans certains pays, le personnel affecté à l'assistance technique a souvent changé. Ce faisant, il risque de se produire non seulement une perte de maîtrise des opérations financées par ECHO, mais aussi une détérioration de son image vis-à-vis de ses partenaires. Il est aussi essentiel pour ECHO d'envoyer sur place des assistants techniques soigneusement choisis et disposant à la fois d'une bonne expérience de l'action humanitaire et d'une connaissance satisfaisante du fonctionnement des services de la Commission.

4.9. Le rôle que les assistants techniques sont appelés à jouer, à savoir assurer la coordination avec les agences des Nations unies et les autorités locales ainsi que le suivi des opérations financées par ECHO, signifie dans la pratique qu'ils assument des fonctions de représentation de la Commission. Avec des contrats à court terme, les possibilités que les assistants techniques ont d'agir, voire d'assumer pleinement ces fonctions, sont extrêmement limitées.

4.10. Étant donné le caractère permanent du programme d'aide humanitaire de la Commission, il est nécessaire de développer une capacité de représentation sur le terrain. Un «corps» efficace d'experts en matière d'aide humanitaire, pouvant être déployés selon les besoins sur le théâtre des opérations humanitaires et susceptibles également de passer un certain temps au siège d'ECHO à Bruxelles, permettrait à la Commission d'accroître sa compétence. Il conviendrait, pour ce faire, d'utiliser un système de rotation du personnel semblable à celui mis en place entre le siège et les délégations (44). La Commission doit, en tout état de cause, renforcer sérieusement le cadre institutionnel dont elle dispose pour le suivi des opérations sur le terrain (voir point 4.37).

Pratiques de travail d'ECHO

Contrat cadre de partenariat (CCP)

4.11. Pour répondre à la fois rapidement et avec efficacité aux situations d'urgence humanitaire, la Commission a progressivement mis en place à partir de 1993 un système de collaboration structurée avec ses partenaires. Ce système, appelé contrat cadre de partenariat, repose sur l'établissement de relations de confiance et sur un accord qui fixe les modalités d'octroi des financements d'ECHO ainsi que les procédures que ses partenaires s'engagent à suivre pour rendre compte de leurs actions, tant du point de vue opérationnel que financier. Ce système n'est pas fermé et n'empêche pas de nouveaux opérateurs de bénéficier de soutiens financiers de la Commission.

4.12. La Cour souscrit au principe d'un contrat cadre de partenariat, appliqué à des partenaires dont l'efficacité et la fiabilité sont établies, et devant permettre la mobilisation, dans de bonnes conditions, de fonds souvent importants tout en limitant les délais habituellement nécessaires aux procédures administratives et contractuelles. Dans le passé, la Cour a d'ailleurs recommandé la mise en place de tels contrats, dans le contexte du cofinancement de projets de développement avec les ONG (45).

4.13. Le système du contrat cadre comprend trois parties:

a) le contrat proprement dit, préambule décrivant en termes généraux les principes et intentions des parties;

b) des conditions générales qui régissent les procédures d'instruction, de mobilisation, de reddition de comptes et de paiement. Elles fixent la forme des documents à utiliser pour chaque opération individuelle;

c) des conditions spécifiques, fixées pour chaque opération (46), qui établissent les programmes de travail et arrêtent de façon limitative les dépenses éligibles au financement d'ECHO pendant une période strictement déterminée et généralement courte.

Le contrat cadre de partenariat a en pratique pour objet d'établir les dispositions contractuelles régissant les actions individuelles d'aide humanitaire et n'a pas trait aux conditions plus générales d'un partenariat sur mesure à plus long terme entre la Commission et chacun de ses partenaires pour répondre à des besoins humanitaires. Contrairement à ce qu'indique la Commission dans sa réponse, la Cour considère que pour établir de véritables relations de partenariat en prenant en compte les particularités propres à chaque partenaire, les engagements d'ordre général, mentionnés dans le contrat cadre de partenariat, sont nettement insuffisants.

4.14. Si environ le tiers des ONG interrogées au cours de l'enquête estime que l'introduction du contrat cadre a effectivement facilité leurs relations avec la Commission en clarifiant les procédures financières, les autres sont d'un avis plus nuancé. Nombre d'entre elles voient dans le contrat cadre un instrument administratif parfois rigide dont les contraintes ne pèsent en réalité que sur les partenaires d'ECHO. Elles considèrent en outre qu'il s'agit d'un instrument essentiellement tourné vers un contrôle quantitatif d'achat, d'acheminement et de distribution de fournitures (voir point 3.13). Certaines grandes ONG ainsi que les organisations internationales ont assez récemment fait connaître à ECHO les difficultés que suscitait pour elles la mise en oeuvre du contrat cadre de partenariat et y ont proposé des aménagements. Toutefois, dans l'attente du règlement du Conseil relatif à l'aide humanitaire (voir point 2.4), les contrats venus à échéance fin 1994 ont été reconduits sans modifications.

4.15. Les contrôles effectués auprès des principaux partenaires d'ECHO (annexe 2) conduisent aux observations qui suivent:

a) les contrats de partenariat ont généralement été conclus sans qu'ECHO n'ait pu, au préalable, procéder à une analyse approfondie des méthodes de travail de ses partenaires et de leurs procédures administratives et financières (voir point 3.15). Dans ces conditions, ECHO n'a eu d'autre choix que celui de proposer une seule approche de l'aide humanitaire, c'est-à-dire celle qui répondait le mieux à ses propres contraintes budgétaires et de contrôle financier;

b) si le contrat de partenariat et son contrat opérationnel conviennent bien, dans leur forme actuelle, à des actions d'aide humanitaire simples et qui concernent essentiellement l'achat, la livraison et la distribution de fournitures, ils répondent moins bien aux exigences des grandes actions complexes qui s'intègrent dans des programmes d'une plus longue durée associant plusieurs donateurs. De même, le niveau de détail très fin des budgets s'il correspond à ce qu'il est raisonnable d'attendre pour des opérations simples est en revanche peu adapté aux actions complexes qui requièrent un minimum de souplesse d'exécution. S'il est légitime de vouloir s'assurer que les dépenses exécutées correspondent à des catégories préalablement autorisées, il est excessif de vouloir détailler de manière trop précise les fournitures, car cela complique l'action du partenaire;

c) l'attitude qui consiste à considérer que le partenaire doit, dans tous les cas, s'adapter aux conditions du donateur parce que ce dernier tient les cordons de la bourse, n'est pas réaliste. Elle va en fait à l'encontre du souci de bonne gestion. En effet, les bénéficiaires sont soit conduits à des acrobaties comptables qu'ECHO ne peut détecter sans contrôles sur place, soit mettent ECHO en situation de fait accompli sachant que, de par leur taille et leur poids politique, ce sont des partenaires clés;

d) si dans le contrat cadre, les partenaires d'ECHO s'engagent à suivre certaines procédures au plan des actions individuelles, ECHO ne prend de son côté que des engagements d'ordre général. C'est ainsi qu'ECHO ne prend pas position sur le niveau des financements que ses partenaires peuvent attendre, sur les délais dans lesquels ils obtiendront une réponse à leurs propositions ou sur les explications qui leur seront fournies en cas de modifications de leurs propositions;

e) certaines des méthodes comptables retenues par les services d'ECHO sont peu explicites et ont pour conséquence des refus de prise en charge de dépenses alors que ni la disponibilité des crédits ni la pertinence des dépenses ne sont en cause. Devraient ainsi faire l'objet de précisions au niveau du contrat cadre: les modalités de mise en oeuvre des forfaits, notamment pour les dépenses de personnel (voir point 4.22), les mécanismes d'utilisation des réserves pour imprévus, les modalités de révision des budgets et les procédures de conversion des avances et des dépenses (47);

f) dès lors que les contrats d'opérations portent sur des actions complexes ou intégrées à des programmes d'aide de grande envergure, les périodes qui limitent l'éligibilité des dépenses sont souvent trop courtes et ne correspondent pas à la durée réelle des actions (48). Dans 41 % des contrats d'opérations examinés, les périodes contractuelles se sont révélées inadaptées aux contraintes des partenaires. Pour les convois mis en place par le Danish Refugee Council en ex-Yougoslavie, ECHO a par exemple conclu 25 contrats entre juin 1992 et septembre 1994. Même s'il s'agit là d'un cas extrême, il montre que lorsque la durée des contrats est insuffisante, la planification et la gestion des actions se trouve compliquée avec pour conséquence des pertes d'efficacité et des coûts superflus;

g) la liquidation finale des dépenses n'intervient qu'après le dépôt d'un rapport narratif d'exécution de l'action. Toutefois, alors que les décomptes financiers font l'objet de contrôles très stricts quant à leur correspondance avec les budgets ou quant aux dates d'émission des factures, dans aucun des cas examinés au cours de l'enquête il n'a été relevé que des explications avaient été demandées par les services d'ECHO lorsque les rapports étaient soit trop vagues, soit trop succincts pour juger du degré réel d'exécution du programme de travail (49).

Encadré 2 - Application du contrat cadre de partenariat à l'UNHCR

>DEBUT DE GRAPHIQUE>

Les principales observations tirées de l'examen de contrats conclus au titre des interventions en ex-Yougoslavie pour 237 Mio ECU, sont les suivantes:

a) ECHO n'a pas apporté de contribution générale aux programmes d'action de l'UNHCR mais a financé des actions ponctuelles à l'intérieur de ceux-ci. En pratique, ECHO lie davantage ses financements à des actions prédéterminées que les autres donateurs. Cette pratique convient mal au mode d'opération de l'UNHCR et pose à ce dernier, en raison de la brièveté des financements et de leur imprévisibilité à moyen terme, de sérieuses difficultés administratives et de reddition de comptes;

b) en raison de la situation de guerre, les estimations des besoins en matériels et denrées faites par l'UNHCR sont restées approximatives et ont compris la constitution de stocks de réserve pour faire face aux imprévus. De son côté, malgré sa représentation sur place, ECHO s'est souvent trouvé dans l'impossibilité d'apprécier le bien-fondé des demandes déposées par l'UNHCR;

c) bien que la capacité de l'UNHCR à suivre sur place la distribution finale des marchandises ait été limitée, ECHO a accepté des rapports d'exécution très généraux et dont la valeur informative est demeurée faible alors même que seules les opérations ponctuelles étaient considérées comme éligibles;

d) malgré l'importance des sommes en cause, ECHO n'a pas obtenu de l'UNHCR d'évaluations indépendantes des opérations financées.

Pour la crise du Rwanda, l'examen de quatre contrats conclus avec l'UNHCR pour un total de 73 Mio ECU conduit aux observations suivantes:

a) les contrats de la Commission ne correspondent pas aux programmes d'opérations de l'UNHCR. L'articulation n'est que la conséquence de la mise à disposition progressive des crédits par la Commission;

b) en reportant l'échéance des contrats de plusieurs mois et en acceptant le dépôt d'un seul rapport d'ensemble pour les quatre contrats, la Commission a adapté son système type initialement mis en place aux besoins opérationnels du HCR dans cette crise. Les diverses contributions d'ECHO s'analysent comme une réponse par tranches à un appel global, système auquel la Commission est habituellement opposée;

c) l'UNHCR n'a pas toujours répondu aux demandes d'information d'ECHO à qui, par exemple, tous les accords passés avec les ONG n'avaient pas été transmis en septembre 1995;

d) en raison du grand nombre des actions et de la dispersion des informations de détail, le système ainsi mis en place par ECHO ne lui permet pas d'exercer son contrôle opérationnel et financier dans les conditions prévues par le contrat cadre de partenariat. Il n'en demeure pas moins que les responsables de l'évaluation mentionnée au point du présent rapport ont estimé que le financement en bloc fourni par la Commission au programme de l'UNHCR au Rwanda avait été efficace dans les circonstances données.>FIN DE GRAPHIQUE>

4.16. Pourtant, si au travers des contrats cadres de partenariat il s'agit d'établir une collaboration tournée vers l'efficacité de l'action, la simplification des procédures administratives et une présence plus visible sur le théâtre des crises, les ressources humaines limitées d'ECHO et la nécessité de disposer d'une connaissance approfondie des capacités et des méthodes de travail des partenaires sont deux contraintes qui tendraient à limiter le nombre de tels contrats.

4.17. Tel qu'il est utilisé, le système du contrat cadre sert pour l'essentiel de support formel de soumission des projets de budgets puis d'instrument de contrôle comptable des dépenses. Tout au plus a-t-il été admis que les pièces justificatives ne seraient plus adressées à ECHO lors de la liquidation finale, mais qu'elles seraient conservées au siège des partenaires pour une éventuelle vérification ultérieure. Tant qu'il ne sera pas tenu compte des contraintes et conditions d'opération des partenaires et que l'on appliquera à tous le même traitement, le contrat cadre ne constituera qu'un instrument plus ou moins adapté de rationalisation des procédures d'instruction et de liquidation des dépenses dans le cadre de relations contractuelles de sous traitance d'achats de fournitures et de services. En ce qui concerne la réponse de la Commission, la Cour rappelle que, comme le Parlement européen et le Conseil, elle souscrit sans ambiguïté au principe d'un contrat cadre de partenariat comme instrument de gestion de l'aide humanitaire (voir point 4.12). Toutefois, dans sa formulation et applications actuelles, il ne sera pas un instrument conduisant à un partenariat effectif tourné vers des objectifs d'aide à atteindre en fonction d'un savoir faire reconnu dans des domaines déterminés (voir point 4.16).

4.18. Des observations qui précèdent ainsi que de celles figurant aux points 3.16-3.18 concernant les opérations cofinancées, il découle que la Commission devrait introduire un certain degré de différenciation dans les dispositions du contrat cadre de partenariat afin de refléter les différents types d'opérations financées. Cette tâche devrait être entreprise dans le cadre du processus de révision des dispositions du contrat cadre de partenariat déjà entamé en 1994, mais reporté en attendant l'élaboration du règlement relatif à l'aide humanitaire. Lorsqu'il s'agit d'une opération relativement simple, constituant une action indépendante ayant pour objet l'achat, la livraison et la distribution de produits relevant de l'aide humanitaire, les dispositions actuelles du contrat cadre de partenariat, avec les modifications déjà envisagées, sont appropriées. S'agissant toutefois d'actions plus complexes, dans lesquelles le partenaire associe les ressources fournies par la Commission à des ressources provenant d'autres donateurs ainsi qu'à ses propres ressources, il est nécessaire de rendre les dispositions contractuelles plus explicites pour ce qui concerne l'ensemble du programme, les différentes composantes de ce dernier et les sources de financement correspondantes.

4.19. Figurant parmi les principaux donateurs, il est normal que la Commission participe de près à la définition du programme de ses partenaires et qu'elle ait la possibilité d'exercer une influence sur le choix des priorités. En l'occurrence, le contrat cadre de partenariat devrait comporter des dispositions précises concernant la forme et le contenu des rapports descriptifs et financiers à présenter pour l'ensemble du programme du partenaire, de sorte que ce dernier s'acquitte bien de son obligation de rendre compte à ses donateurs. Ces contrats devraient également comporter des dispositions concernant le contrôle de l'opération dans son ensemble, afin d'éviter que chaque donateur n'essaye d'appliquer séparément ses propres exigences en la matière.

4.20. Pour que ces dispositions soient efficaces, il faudrait que d'autres grands donateurs adoptent une approche similaire, ce qui ne risque guère d'être facile. La Commission et les États membres de l'UE sont néanmoins en position de montrer la voie à suivre dans ce domaine. Dans l'évaluation conjointe de l'aide d'urgence au Rwanda, des recommandations précises ont été formulées à l'attention des donateurs, des agences et du Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE quant à la nécessité de définir «des normes cohérentes concernant notamment l'analyse des données par activité et par domaine, pour l'ensemble des bailleurs d'aide humanitaire. . . .les donateurs ont le devoir d'adopter des règles communes concernant la présentation des rapports qu'ils exigent des agences auxquelles ils fournissent leur financement» (50).

4.21. La différenciation des dispositions du contrat cadre de partenariat dans le sens de ce qui vient d'être dit implique une certaine catégorisation des organisations partenaires de la Commission. Un premier groupe pourrait rassembler les principales agences des Nations unies et le CICR, avec lesquels des accords particuliers sont nécessaires en raison de la nature des opérations financées et de leur statut multilatéral et international particulier (voir point 2.23). Un deuxième groupe serait constitué des ONG opérant à l'échelle internationale et mettant en oeuvre des programmes d'assistance humanitaire à moyen ou à long terme dans un pays donné, pour lesquels elles bénéficient de financements provenant de différentes sources. Le troisième groupe réunirait les ONG mettant en oeuvre des actions humanitaires ponctuelles, normalement à plus petite échelle et moyennant des formules de financement simples.

Dépenses de personnel des projets

4.22. Les dépenses de personnel représentent souvent une part non négligeable du coût global d'un projet. Contrairement à ce qui se passe pour l'achat de produits et d'équipements, pour lequel ECHO exige des précisions concernant les coûts effectifs, en ce qui concerne les dépenses de personnel c'est un système de forfaits (51) qui est appliqué, avec des montants qui varient selon qu'il s'agit de personnel expatrié ou local. Dans son application actuelle, le système présente les problèmes suivants:

a) en dépit de l'utilisation du terme de «forfaits» et alors que dans la pratique il verse les montants forfaitaires dans leur intégralité, ECHO a essayé d'expliquer (52) que lesdits «forfaits» représentent en fait des plafonds pour les paiements à effectuer;

b) la rémunération effectivement versée par les différents partenaires d'ECHO à leur personnel varie considérablement d'un partenaire à l'autre: pour certains d'entre eux les forfaits versés ne permettent pas de couvrir les frais encourus (par exemple les agences des Nations unies, les organisations internationales et certaines ONG appliquant quasiment les tarifs du marché), tandis que pour d'autres partenaires, dont le personnel est constitué de bénévoles, le forfait dépasse parfois considérablement les coûts effectivement encourus (53);

c) il existe également des barèmes applicables au niveau international pour le personnel local, calculés sur la base des niveaux de rémunération pratiqués dans les pays les plus pauvres (54). Ces taux sont totalement inadaptés à la situation des pays à revenu intermédiaire tels que l'ex-Yougoslavie. Les partenaires contactés ont, en majorité, estimé que les forfaits locaux étaient beaucoup trop bas et ne leur permettaient pas de recruter des agents locaux de qualité satisfaisante, en particulier s'agissant des professions hautement qualifiées. Dans ces conditions, le recours aux agents expatriés est encouragé au détriment du recrutement d'agents locaux, ce qui pénalise non seulement le pays en crise mais également le budget communautaire.

Uniformisation des dispositions contractuelles

4.23. La Commission n'a pas uniformisé les dispositions contractuelles applicables à ses partenaires bénéficiant de fonds au titre des actions d'aide humanitaire gérées par ECHO (régies par le contrat cadre de partenariat), des opérations d'aide alimentaire gérées par la DG VIII (les Lettres officielles), des programmes en faveur des réfugiés gérés par la DG 1B et la DG VIII (contrats sous forme de lettre), et du cofinancement de projets de développement avec des ONG, géré par la DG VIII (contrats sous forme de lettre). Environ 45 % des partenaires d'ECHO consultés ont fait observer qu'ils ne comprenaient pas les raisons de cette grande diversité de procédures. S'il est vrai que la forme et les clauses des contrats ne peuvent pas être strictement identiques pour les différents types d'actions financées, il serait toutefois possible d'uniformiser dans une large mesure et de rendre plus cohérentes les exigences posées par les différents services de la Commission, notamment sur les points suivants:

a) conditions de paiement (par exemple avances, conditions relatives au déblocage des fonds);

b) autres conditions financières, y compris le traitement des intérêts (55) le versement de montants forfaitaires pour le personnel ou le transport;

c) règles en matière d'achats;

d) inspection et contrôle;

e) conditions d'acheminement et de livraison;

f) dispositions concernant la présentation des rapports narratifs et financiers, y compris les délais prévus.

4.24. La Commission a reconnu que l'application de procédures - notamment contractuelles - différentes pour la gestion des programmes en faveur des réfugiés n'est guère satisfaisante (56). En 1994, ses services chargés de l'aide aux réfugiés se sont demandés si le contrat cadre de partenariat était applicable à leurs actions à plus long terme, mais ont conclu par la négative. Depuis, peu de progrès ont été faits vers une harmonisation des dispositions contractuelles. Cette question devrait être traitée expressément lors de la révision des dispositions du contrat cadre de partenariat par la Commission.

Mise en concurrence

4.25. D'une manière générale, il a été constaté que les grandes organisations comme les agences des Nations unies, le CICR et les grandes ONG appliquent des procédures adéquates en matière de consultation du marché et d'appels d'offres, et qu'elles cherchent à obtenir les meilleures offres en termes de prix, de livraison, de fiabilité des fournitures et d'autres critères du même type. Ces organisations, y compris les grandes ONG, disposent en général de services spécialisés en matière d'achats et contrôlent les procédures appliquées par ces services.

4.26. Pour ce qui concerne les procédures appliquées par la Commission sur 20 opérations examinées par la Cour (57) celles conduites par deux organisations ont montré des procédures en deçà de ce que l'on est en droit d'attendre:

a) dans le premier cas, il s'agissait de contrats ayant pour objet la fourniture de colis alimentaires à la Serbie. Bien qu'il s'agît dans la pratique d'une opération directe d'ECHO - la distribution des colis était assurée par ECHO Belgrade -, les fonds étaient versés à une ONG qui achetait les colis alimentaires à un fournisseur sans procéder à aucun appel d'offres. Ce n'est qu'au quatorzième contrat, en mai 1994, qu'une procédure de mise en concurrence a été appliquée, à la suite de laquelle le fournisseur a réduit de 16 % le prix des fournitures et de 37 % celui du transport (58). Dans ce cas, la Commission aurait dû veiller de manière plus attentive à l'application, dès le départ, de procédures adéquates de mise en concurrence;

b) s'agissant de la livraison de semences et d'outils agricoles en Angola, les services d'ECHO ont procédé à une consultation du marché de telle manière que les offres reçues ne pouvaient pas être valablement comparées ce qui a permis à plusieurs reprises d'attribuer les marchés au même fournisseur. Pour des contrats dont l'ampleur exige des délais d'exécution de plusieurs mois, l'urgence ne saurait être invoquée pour justifier des ententes directes. Une meilleure discipline s'impose dans ce domaine.

4.27. Jusqu'à la fin de 1995, pour l'aide alimentaire d'urgence financée par les crédits de la ligne budgétaire B7-211, ECHO était tenu de suivre les procédures de mobilisation du règlement n° 2200/87. Pour tous les autres achats relatifs à ses opérations directes, par exemple en ex-Yougoslavie, ECHO a pu suivre des procédures de mobilisation gérées par ses propres services. À cet égard, la Commission devrait examiner l'opportunité de mettre en place un système unique d'achat et d'adjudication pour les aides humanitaires et alimentaires, de manière à concentrer le savoir-faire et la compétence en matière d'achats. De plus, les procédures d'achat d'urgence ne devraient s'appliquer que dans les situations d'urgence réelle. Lorsque des opérations directes sont mises en oeuvre dans des situations de crise prolongée, comme en Croatie et en Serbie, il est possible d'appliquer des procédures d'achat normales.

Suivi de la mise en oeuvre des actions

4.28. Le suivi intervient à plusieurs niveaux. D'abord, les partenaires chargés de la mise en oeuvre doivent assurer le suivi de leurs propres opérations de manière à pouvoir en rendre compte à la Commission et, en cas de besoin, proposer en temps opportun les modifications à apporter à l'action. Dans certains cas, notamment ceux où interviennent les agences des Nations unies et les organisations internationales, le partenaire d'ECHO sous-traite à des ONG internationales ou locales la distribution de l'aide au bénéficiaire final. Cela implique un deuxième niveau de suivi par l'agence ou l'organisation internationale. Un troisième niveau de suivi est celui assuré par les services d'ECHO proprement dits, qu'il s'agisse des assistants techniques présents sur le terrain ou des agents affectés au siège. Ce dernier niveau de suivi est particulièrement important pour ce qui concerne les opérations directes d'ECHO. Dans ce processus de suivi, il faut également mentionner les activités d'évaluation, dans le cadre desquelles des consultants réalisent, à la demande d'ECHO, des évaluations sur place de l'action (voir points 5.1-5.40). Ces évaluations sont, en règle générale, entreprises avant la fin de l'action et comportent donc un élément important de suivi.

Opérations directes

4.29. Dans ses actions d'aide directe et notamment dans le cas des opérations d'aide alimentaire à la Croatie ainsi que dans une moindre mesure à la Serbie-Monténégro (59), la Commission a su mettre en place un système de suivi efficace par l'intermédiaire de ses représentations locales. En Croatie, en s'appuyant sur de bonnes équipes d'ONG associant expatriés et personnel local, la maîtrise du programme a été maintenue malgré des pressions quelquefois fortes émanant des autorités nationales, locales ou même des communautés de réfugiés. À ce sujet, le représentant de l'UNHCR à Zagreb a souligné l'exceptionnelle fiabilité des informations recueillies par ces équipes financées par la Communauté. Les équipes engagées par la Commission pour contrôler la fourniture d'aide alimentaire à l'Arménie, à l'Azerbaïdjan et à la Géorgie en 1994/1995 ont fortement contribué à ce que l'aide alimentaire arrive à destination avec un minimum de perte.

Opérations conduites par des partenaires

4.30. Les responsables des principales agences des Nations unies reconnaissent qu'en raison de leur recours croissant aux ONG en tant que partenaires chargés de la mise en oeuvre, il est nécessaire de revoir certaines pratiques et de renforcer les mesures de suivi. Il faut pour cela que les agences et la Commission soient d'accord sur les responsabilités en matière de suivi. Lorsqu'une agence telle que le PAM livre des produits relevant de l'aide humanitaire à des «points de livraison avancés» (extended delivery points, EDP), et qu'ensuite d'autres partenaires chargés de la mise en oeuvre ou des organisations locales assurent la distribution aux bénéficiaires finals, les systèmes d'information de l'agence ne sont pas conçus pour un suivi détaillé au delà de ces points de livraison. Elle dépend pour cela des agents dont elle dispose sur le terrain, ainsi que des rapports communiqués par les partenaires ou organisations locales. Or, ECHO attend des agences qu'elles soient en mesure de présenter des rapports circonstanciés sur la distribution à tous les niveaux. Les difficultés que les agences ont éprouvées à répondre à cette attente ont contribué au mécontentement exprimé par la Commission, par exemple en ce qui concerne les performances du PAM et de l'UNHCR (voir les encadrés 2 et 3).

4.31. Ni le PAM, ni l'UNHCR ne disposent de ressources propres pour financer des activités de suivi. Si la Commission attend un suivi plus intensif de leur part, il faut alors que celui-ci soit financé à partir des crédits octroyés par la Commission. L'exemple des actions directes d'aide alimentaire en faveur de la Croatie et de la Serbie illustre bien ce problème (voir point 4.29). Dans les crises étendues et de longue durée telles que celle de l'ex-Yougoslavie, où les montants mobilisés pour l'aide humanitaire sont énormes, les principaux acteurs, tels qu'ECHO, l'UNHCR et le PAM, doivent se mettre d'accord sur le type de suivi nécessaire et en assurer le financement spécifique.

4.32. Assurer le suivi de quantités importantes de produits le long d'une chaîne de distribution riche en maillons et en subdivisions est une tâche des plus complexes, et les grandes agences ne disposent pas de systèmes satisfaisants pour aller au delà des «points de livraison avancés» (60). Il est extrêmement difficile d'élaborer et de mettre en oeuvre des systèmes d'information de gestion générant des données précises et fiables. Néanmoins, la Commission et les autres donateurs devraient continuer à oeuvrer avec les grandes agences pour améliorer les systèmes dont elles disposent.

Encadré 3 - Aides de l'Union européenne mises en oeuvre par le Programme Alimentaire Mondial (PAM)

>DEBUT DE GRAPHIQUE>

Alors que le PAM mettait traditionnellement en oeuvre le volet alimentaire de l'aide au développement des Nations unies, il exécute depuis plusieurs années une part croissante d'opérations à caractère humanitaire. L'Union européenne et ses États membres constituent la première source de financement du PAM.

Avec l'essor de ses interventions humanitaires, le PAM rencontre des difficultés pour couvrir ses frais de fonctionnement. Ces difficultés, alliées à des systèmes de gestion et à un mode opératoire peu orientés vers la reddition de comptes au plan des contributions individuelles de ses bailleurs de fonds, ont récemment suscité des questions de la part de plusieurs donateurs et notamment de la Commission. Dans ce contexte, un groupe de travail multi-donneurs a été constitué en 1994 pour définir un système d'information acceptable pour chacun. Les travaux de ce groupe n'avaient pas encore abouti à la fin de 1995.

Les préoccupations des services de la Commission sont accentuées par le fait que, plus encore que pour les autres agences des Nations unies, les dons de l'Union européenne distribués par le PAM sont marqués par une visibilité relativement faible car il est malaisé d'en suivre la trace sur le terrain (62). De plus, comme les délais d'acheminement des aides sont assez longs et que l'estimation des besoins est souvent «prudente», le PAM ne peut pas toujours mobiliser tous les crédits engagés par la Commission qui tombent alors en annulation. Enfin, la Commission considère que le niveau des frais accessoires qui accompagnent chaque opération (63) est élevé.

Les services du PAM interrogés au cours de l'enquête ont estimé:

a) que le contrat cadre de partenariat élaboré par ECHO ne permettait pas au PAM de recouvrer le coût complet de ses opérations;

b) que les services de la Commission présentaient en matière de reddition de comptes, des exigences différentes, chacun en fonction de ses propres procédures;

c) que les financements de la Commission portaient sur des durées trop courtes correspondant mal au cycle des opérations.

En pratique, le rôle de coordonnateur du PAM (lead agency) est limité à l'aide alimentaire. Ce n'est qu'en Angola où, pour des raisons probablement historiques (64), il a joué un rôle élargi.

Malgré une amélioration récente des relations à haut niveau entre la Commission et le PAM, des obstacles pratiques subsistent qui ne seront surmontés que lorsque chacune des parties aura acquis une connaissance détaillée des contraintes et procédures de l'autre partie. Les contrôles effectués tant auprès des sièges que dans les bureaux locaux du PAM et de la Commission montrent de part et d'autre l'existence de malentendus par méconnaissance de leurs fonctionnements respectifs. Dans ce contexte, il serait souhaitable que la Commission précise sa ligne de conduite vis-à-vis du PAM (65) et qu'elle fasse en sorte que ses délégations locales soient étroitement associées au suivi des opérations.>FIN DE GRAPHIQUE>

4.33. Pour ce qui concerne les opérations mises en oeuvre par des ONG, les principales organisations sont en règle générale d'accord pour reconnaître la nécessité d'un auto-suivi rigoureux assuré aussi bien par les agents sur le terrain que par les services centraux, mais les résultats varient. Étant donné les insuffisances constatées dans l'élaboration initiale des projets et dans la définition des objectifs et des programmes d'action (voir point 3.13), il est difficile d'assurer un suivi et de rendre compte des résultats. Le fait qu'ECHO n'ait pas défini le contenu des rapports descriptifs explique en partie pourquoi un grand nombre de ces rapports (plus de 20 % des 104 opérations examinées) fournissent peu d'informations concernant le suivi et les résultats du projet concerné. Ainsi, même lorsque le suivi a été satisfaisant, cela n'apparaît pas dans les rapports.

4.34. Les ONG ayant fait l'objet de visites sur place en Angola et en ex-Yougoslavie assuraient, d'une manière générale, un suivi rapproché de leurs projets et étaient en mesure de présenter des informations actualisées sur l'état d'avancement des opérations. La situation constatée au siège des ONG visitées variait, certains n'ayant qu'une idée générale des activités sur le terrain alors que d'autres en connaissaient tous les détails et envoyaient assez souvent des agents des services centraux sur place (61).

Suivi par la Commission

4.35. Pour le suivi de la mise en oeuvre des opérations par ses partenaires, ECHO s'appuie en grande partie sur les assistants techniques présents sur le terrain (voir points 4.8 et 4.9). L'efficacité de ces derniers varie: en Croatie et en Serbie, les assistants techniques de l'ECTF et d'ECHO Belgrade qui travaillaient avec les ONG étaient expérimentés et bien acceptés. Ils avaient des contacts fréquents avec les ONG, se rendaient sur les lieux mêmes de la mise en oeuvre, donnaient des conseils et prêtaient leur assistance pour les nouvelles propositions de projet ou les modifications de projets en cours. Ils participaient également aux réunions de coordination avec les agences des Nations unies, les ONG et les donateurs. Mais en Angola, c'est l'inverse qui a été constaté.

4.36. Ainsi, en raison de la reprise de la guerre, le programme 1994 de l'UNHCR en Angola (1,8 Mio ECU) qui chevauchait celui d'autres agences (UNICEF) avait dû être remanié à plusieurs reprises. Une grande partie des distributions de denrées et de fournitures avait été confiée à trois ONG qui opéraient dans des zones difficiles. Ces conditions plaidaient pour un suivi particulièrement rapproché. Finalement, le programme de travail a été interrompu en cours de route, une fraction sensible des fournitures n'a pu être distribuée et les actions entreprises n'ont pu avoir d'effets durables dans deux des trois provinces concernées. Une large part des fonds versés à l'une des ONG avait été consacrée à la remise en état de trois de ses bureaux. Le responsable local d'ECHO n'avait assuré aucun suivi de l'opération.

4.37. Au moment des contrôles effectués par la Cour sur place, en 1994 et 1995, le rôle des assistants techniques d'ECHO était peu clair. Même à Zagreb et à Belgrade, les assistants ne savaient pas jusqu'où ils devaient aller dans leur collecte d'informations et le suivi des partenaires, en particulier s'agissant des agences des Nations unies. Leur rôle n'était pas défini dans les contrats d'opération conclus avec les partenaires, et leur mandat était formulé en des termes généraux. Ils n'étaient pas toujours consultés au sujet des nouveaux contrats convenus entre les services centraux des ONG et la Commission et, parfois, ne recevaient une copie de ce