DÉCISION DE LA COMMISSION du 24 juillet 1991 relative aux aides que le gouvernement belge prévoit d'octroyer au transporteur aérien communautaire SABENA (Les textes en langues française et néerlandaise sont les seuls faisant foi.) (91/555/CEE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté économique européenne, et notamment son article 93 paragraphe 2 premier alinéa,

après avoir mis les parties intéressées en demeure de présenter leurs observations conformément aux dispositions de l'article 93,

considérant ce qui suit:

I

Conformément à l'article 93 paragraphe 3 du traité, le gouvernement belge a, par lettre du 5 avril 1991, informé la Commission de son intention d'accorder des aides à la SABENA.

Aux termes de cette notification, le gouvernement belge entend appuyer la restructuration du transporteur aérien belge SABENA par un ensemble de mesures prévoyant notamment:

- l'incorporation au capital de la SABENA d'un montant de 16,2 milliards de francs belges accordé par l'État durant la période 1949-1981,

- une augmentation de capital de 10 milliards de francs belges par souscription d'actions et libération immédiate,

- une réduction de capital par annulation des actions ordinaires détenues par l'État belge à concurrence de 30,2 milliards de francs belges ventilés comme suit:

- effacement des dettes à hauteur de 22,6 milliards de francs belges,

- provision pour restructuration à hauteur de 7,6 milliards de francs belges.

En outre, le gouvernement belge compte injecter 9 autres milliards dans le cadre d'une seconde phase de recapitalisation. De nouveaux partenaires industriels et des actionnaires privés belges devraient en principe contribuer, à concurrence de 10 milliards de francs belges, à la réalisation de ce programme de recapitalisation. À l'issue de celui-ci, la structure de l'actionnariat de la SABENA devrait être la suivante:

- État belge: 26,7 %,

- actionnaires belges: 26,7 %,

- partenaires industriels: 40,0 %,

- personnel: 6,0 %.

Le gouvernement belge a également annoncé son intention de subordonner sa participation à la restructuration de la SABENA à une double condition:

- la compagnie devra être commercialement viable,

- elle devra s'allier en vue d'une coopération future à un partenaire industriel fiable (compagnie aérienne).

Le gouvernement belge a également informé la Commission que la SABENA comptait réduire ses effectifs de 12 180 personnes en 1991 à environ 9 000 personnes d'ici à la fin de 1993.

II

Sur la base des informations transmises dans le cadre de la notification, la Commission a examiné la compatibilité de ces mesures avec l'article 92 du traité. À la lumière de cet examen, il est apparu que, à ce stade, les mesures d'aide n'étaient pas compatibles avec le marché commun et ne pouvaient, compte tenu des informations disponibles, bénéficier de l'une des dérogations prévues par les paragraphes 2 et 3 de l'article 92 du traité.

La conclusion à laquelle la Commission avait abouti dans un premier temps était essentiellement fondée sur le manque de garanties suffisantes en ce qui concerne l'unicité de cette opération, les doutes persistants quant à la viabilité commerciale du montage proposé, le manque de clarté en ce qui concerne les conditions à accepter par les compagnies concernées et le contenu des nouveaux statuts de la compagnie. Par ailleurs, la Commission avait estimé que le gouvernement belge n'avait pas donné suffisamment de garanties qu'aucune autre mesure ne serait prise ou maintenue afin de privilégier la SABENA par rapport à d'autres compagnies établies en Belgique ou opérant au départ ou à destination de ce pays.

En conséquence, la Commission a décidé, le 8 mai 1991, d'engager la procédure prévue par l'article 93 paragraphe 2. Le gouvernement belge a été informé par lettre datée du 13 mai 1991. La décision a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes (1). Les parties intéressées ont été invitées à présenter leurs observations dans un délai d'un mois suivant la date de la publication de la décision.

III

Par lettre datée du 5 juin 1991, le gouvernement belge a présenté ses observations en ce qui concerne la décision de la Commission d'ouvrir la procédure officielle d'examen prévue par l'article 93 paragraphe 2 du traité.

Dans cette lettre, le gouvernement belge a expressément confirmé l'unicité des mesures proposées et confirmé son intention de ne plus accorder de nouvelles aides en faveur de la SABENA. Le gouvernement belge a réaffirmé son intention de procéder en deux phases, la première consistant à apurer les dettes et autres engagements du passé et la seconde à améliorer la structure financière de la compagnie. Le gouvernement belge a formellement confirmé que l'État belge ne participerait à aucune augmentation de capital dans le cadre de la seconde phase si la SABENA ne trouvait pas de partenaire industriel (c'est-à-dire une autre compagnie aérienne) disposé à prendre une participation financière dans la compagnie.

Le gouvernement belge a également réaffirmé son intention d'élaborer les nouveaux statuts de la société basés sur le droit commercial privé mais n'a pas fourni d'autres précisions au sujet de ces nouveaux statuts. En outre, dans sa première réponse, le gouvernement belge a omis de fournir des informations précises au sujet des dispositions financières qui seraient prises avec les autres actionnaires existants et les nouveaux actionnaires proposés, dont une compagnie aérienne partenaire, ainsi qu'au sujet des derniers développements économiques et financiers, indispensables pour pouvoir effectuer une évaluation réaliste de la situation financière actuelle de la compagnie. Par ailleurs, le gouvernement belge n'a pas réagi à la demande de la Commission de ne pas maintenir ou de ne pas introduire d'autres nouvelles mesures susceptibles de favoriser la SABENA par rapport à d'autres transporteurs opérant au départ ou à destination de la Belgique. Finalement, le gouvernement belge a fait part de son intention de fournir des informations confidentielles plus détaillées aux services de la Commission.

Une réunion consacrée à l'étude de ces questions encore pendantes a été organisée avec des représentants des autorités belges le 4 juillet 1991.

Cette réunion a permis de clarifier quelques questions liées aux arrangements financiers, mais aussi de constater qu'il n'y avait pas encore d'accord ferme avec de nouveaux partenaires privés, notamment avec une autre compagnie aérienne.

Le contenu des nouveaux statuts d'une compagnie joue un rôle majeur dans les négociations avec des investisseurs potentiels. Les autorités belges se sont engagées à en faire parvenir le texte complet à la Commission, dès que ces négociations auront été menées à bonne fin.

Les représentants ont également confirmé que les « actions privilégiées » détenues par l'État seront converties en capital normal dès la première phase du programme de restructuration. Les actions d'autres actionnaires conserveront toutefois un statut spécial (« actions préférentielles »), en ce sens qu'elles donneront par exemple droit à un dividende garanti jusqu'à la fin de 1995.

Jusqu'à cette date, ces actionnaires pourront soit remettre leurs actions à l'État, soit accepter leur conversion en capital à risque normal.

Les actionnaires actuels ont accepté que le dividende garanti soit ramené de 10 à 8 %, c'est-à-dire de 50 francs belges par action à 40 francs belges.

Dans la pratique, la compagnie devra donc, quelle que soit sa situation financière, verser 1,3 milliard de francs belges en dividendes garantis pendant la durée de son programme de restructuration, c'est-à-dire entre 1992 et 1995. Les autres garanties financières existantes seront toutefois supprimées immédiatement.

Les autorités belges ont déclaré n'avoir pris ou n'envisager de prendre, en dehors des aides d'État proposées, aucune mesure qui soit de nature à favoriser la SABENA par rapport aux autres compagnies aériennes desservant la Belgique. Elles ont plus particulièrement contesté que les droits d'exclusivité pour les opérations au sol à l'aéroport de Zaventem et le catering constituent un traitement privilégié.

Les autorités belges ont également souligné que les autorités aéronautiques vont déjà au-delà de ce qu'exige la Communauté pour l'attribution de services réguliers intracommunautaires à d'autres compagnies aériennes.

Dans une lettre datée du 9 juillet 1991, le gouvernement belge a explicité ces diverses questions et fait le point sur la situation financière récente de l'entreprise ainsi que sur ses derniers résultats d'exploitation.

Après la publication au Journal officiel, deux autres compagnies aériennes, une association de compagnies aériennes, une organisation de consommateurs et deux États membres des Communautés européennes ont présenté leurs observations sur cette affaire.

IV

Étant donné le montant cumulé de la dette et le coût du programme de restructuration de la SABENA, aucun investisseur autre que l'État n'est à l'heure actuelle prêt à participer à ce programme. Les propositions notifiées par le gouvernement belge doivent donc être considérées comme des aides d'État au sens de l'article 92 paragraphe 1 du traité.

Avec la mise en place d'un marché commun des transports aériens, qui gomme progressivement les restrictions bilatérales à l'accès au marché et au partage de capacités et libéralise les règles de tarification aérienne, bon nombre de routes composant le réseau de la SABENA sont exposées à une concurrence accrue. Cette tendance devrait se confirmer au cours des prochaines années. Les aides accordées à la SABENA sont donc susceptibles de fausser, ou de menacer de fausser, la concurrence entre cette compagnie et les autres transporteurs aériens de la Communauté.

L'article 92 paragraphe 3 du traité énumère les aides qui peuvent être compatibles avec le marché commun. La compatibilité avec le traité doit être déterminée dans le contexte de la Communauté et non dans celui d'un seul État membre. Afin de garantir le bon fonctionnement du marché commun et compte tenu des principes de l'article 3 point f) du traité, les dérogations au principe défini à l'article 92 paragraphe 1, qui sont énoncées à l'article 92 paragraphe 3, doivent être interprétées de manière stricte lorsqu'un régime d'aides ou un cas individuel d'application est examiné.

Elles ne sont applicables, en particulier, que dans le cas où la Commission est à même d'établir que, sans l'aide, le jeu des forces du marché ne permettrait pas d'obtenir à lui seul du futur bénéficiaire qu'il adopte un comportement contribuant à atteindre l'un des objectifs visés par ces dérogations.

En ce qui concerne les dérogations prévues à l'article 92 paragraphe 3 points a) et c) et relatives aux aides destinées à favoriser ou à faciliter le développement de certaines régions, les applications du régime d'aides ne peuvent pas bénéficier de la dérogation prévue à l'article 92 paragraphe 3 point a), parce que le niveau de vie n'est pas anormalement bas et qu'il n'y a pas de grave sous-emploi en Belgique. Le régime ne présente pas non plus les caractéristiques des aides destinées à faciliter le développement de certaines régions économiques au sens de l'article 92 paragraphe 3 point c), parce qu'il n'est pas subordonné à un investissement initial ou à la création d'emplois, comme cela est stipulé dans la communication de la Commission de 1979 sur les principes de coordination des régimes d'aides à finalité régionale (2). Le gouvernement belge n'a d'ailleurs pas invoqué en l'occurrence des raisons d'ordre régional pour justifier les aides en question.

En ce qui concerne les dérogations prévues à l'article 92 paragraphe 3 point b), il y a lieu de considérer que l'aide en question n'était pas destinée à promouvoir la réalisation d'un projet important d'intérêt commun ou a remédier à une perturbation grave de l'économie belge. Le gouvernement belge n'a d'ailleurs pas invoqué cette dérogation.

En ce qui concerne la dérogation prévue à l'article 92 paragraphe 3 point c) pour les « aides destinées à faciliter le développement de certaines activités économiques », la Commission peut considérer certaines aides à la restructuration comme compatibles avec le marché commun si un certain nombre de critères sont remplis (3). Les critères doivent être vus dans le contexte des deux principes contenus dans l'article 92 paragraphe 3 point c), c'est-à-dire la nécessité de l'aide en question pour le développement du secteur du point de vue communautaire et la sauvegarde que les aides ne puissent pas altérer les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt communautaire (4).

Ces critères ont été interprétés dans un contexte sectoriel (aéronautique) dans le mémorandum no 2 qui précise que la Commission peut dans certains cas autoriser, conformément aux dispositions de l'article 92, l'octroi d'aides à des compagnies aériennes qui se trouvent dans une situation financière difficile, sous réserve que certaines conditions soient remplies:

a) ces aides doivent faire partie d'un programme approuvé par la Commission, visant à assainir la compagnie afin que celle-ci puisse, dans des délais raisonnables, poursuivre ses activités sans autre aide. Il faut donc que les aides soient de durée limitée. Si le rétablissement de la viabilité financière requiert des réductions de capacité, celles-ci doivent être prévues dans le programme. Toute modification de ce programme doit également être approuvée par la Commission. Il est évident par ailleurs que tout projet de modification des aides doit être notifié à la Commission;

b) les aides ne doivent pas avoir pour effet de transférer les difficultés d'un État membre au reste de la Communauté;

c) les aides de ce type doivent être conçues de manière à être transparentes et contrôlables.

Dans le cas de la SABENA, il faut donc d'abord décider si elle se trouve dans une situation financière que les critères commerciaux normaux autorisent à juger difficile. Il ressort des derniers chiffres présentés par le gouvernement belge le 9 juillet 1991 que le ratio endettement/fonds propres est de 4 à 1, et donc mauvais par rapport à ce qui paraît normal dans le monde des transports aériens. La compagnie (SABENA World Airlines) a enregistré en 1990 une perte nette de 7,462 milliards de francs belges sur un chiffre d'affaires total de 42,055 milliards de francs belges. Il faut encore y ajouter les 259 millions de francs belges de pertes enregistrées par ses filiales SABENA Catering et SABENA Technics.

Parmi les causes multiples de cette situation financière précaire, on citera plus particulièrement la faible productivité de la main-d'oeuvre et des coûts salariaux élevés.

Toutefois, le principal défi que la SABENA aura à relever à court terme sera, d'une part, d'exploiter pleinement les potentialités de marché offertes par l'aéroport de Bruxelles et, d'autre part, de maîtriser les facteurs de coût.

L'intention de la SABENA de réduire les effectifs de 29 % et l'engagement pris par l'État belge de couvrir les charges résultant de ces licenciements peuvent, en l'occurrence, être considérés comme des pas importants sur la voie du retour à la viabilité commerciale.

En outre, la demande du gouvernement d'établir de nouveaux statuts fondés sur des bases commerciales et d'accroître considérablement la part du capital à risque privé donne à croire qu'il existe une volonté politique de ramener le rôle de l'État à celui d'un actionnaire normal et de s'abstenir de toute intervention susceptible d'accroître les coûts pour des raisons autres que commerciales.

Toutefois, le contenu des nouveaux statuts de la SABENA doit encore être clarifié.

Le fait que les décisions sur les nouveaux statuts de la SABENA n'ont pas encore été prises doit être considéré comme un élément d'incertitude au sujet de l'engagement véritable de la compagnie et de l'État belge de faire fonctionner la SABENA sur des bases réellement commerciales et de faire disparaître, par la même occasion, l'une des raisons majeures de son évolution au cours des années écoulées. Aussi toute décision de la Commission approuvant les mesures doit-elle être subordonnée à la modification des statuts de la SABENA.

Il est également essentiel de s'assurer que les nouveaux actionnaires ne bénéficieront pas de privilèges et de garanties, qui ne feraient que traduire le manque de confiance de ces investisseurs privés dans la possibilité de rétablir la viabilité à long terme de la compagnie. Étant donné que les dispositions à ce sujet n'ont pas encore été prises avec les nouveaux actionnaires, l'approbation de la Commission nécessiterait un contrôle des engagements pris dans ce domaine par l'État belge. Seul l'apport de capital à risque atteste véritablement la viabilité commerciale du plan de restructuration. Il convient dès lors d'imposer au gouvernement belge qu'il tienne la Commission régulièrement informée du contenu des décisions prises en la matière.

Les aides en question doivent être dégressives et être visiblement liées au processus de restructuration.

L'approche en deux phases envisagée par le gouvernement belge peut être considérée comme une aide dégressive. Le gouvernement belge s'est engagé de manière suffisamment claire à subordonner la deuxième injection de 9 milliards de francs belges à l'entrée en lice d'un partenaire industriel (compagnie aérienne) et à la participation d'investisseurs privés au processus de restucturation de la SABENA à hauteur de 10 milliards de francs belges. Le fait que l'apurement des dettes du passé soit suivi d'une mise de fonds importante de la part d'investisseurs privés assure en quelque sorte la dégressivité de l'opération.

L'intensité des aides doit être raisonnablement proportionnée à l'ampleur des problèmes sous-jacents afin de limiter à un minimum les éventuelles distorsions de la concurrence.

Le problème de l'adéquation de l'aide que le gouvernement belge se propose d'accorder à la SABENA au niveau requis par la remise en selle de la compagnie doit être évalué dans un contexte plus large compte tenu de l'environnement aéropolitique.

Par le passé, le gouvernement belge s'est engagé, prudemment certes, sur la voie de l'ouverture du marché belge en octroyant, de façon limitée et au cas par cas, des licences de services aériens réguliers à d'autres transporteurs, notamment à TEA.

Cela étant, la question de l'adéquation des aides proposées au niveau requis pour atteindre les objectifs fixés par le plan de restructuration dépend également de l'utilisation qui sera faite des ressources complémentaires.

Les plans d'entreprise présentés par la compagnie concernée indiquent que ces ressources serviront essentiellement à une double fin.

D'abord, elles serviront à réduire l'endettement accumulé de la compagnie. De 1984 à 1990, la dette financière est passée de 17 à 43 milliards de francs belges. Le rétablissement de la viabilité commerciale de l'entreprise devra passer par une amélioration du ratio endettement-fonds propres, mal en point actuellement.

Ensuite, ces ressources serviront à assurer l'indispensable modernisation de l'entreprise. La modernisation de la flotte coûtera 46,250 milliards de francs belges d'ici à 1995. L'acquisition de nouveaux appareils est indispensable pour abaisser les coûts d'exploitation et pour se conformer aux normes d'émissions sonores plus strictes fixées par la législation communautaire.

Ces investissements n'accroîtront pas la capacité offerte par la SABENA. La restructuration du réseau de la SABENA dans le sens de la rentabilisation des liaisons se traduira à court terme par une réduction des capacités exprimées en tonnes/kilomètres disponibles (TKD), qui passera d'environ 2 milliards de TKD en 1990 à environ 1,3 milliard de TKD en 1993. À plus long terme, la capacité devrait à nouveau augmenter dans le sillage de la croissance globale du volume de trafic.

Toutefois, il n'est pas impossible que, a l'issue du processus de restructuration, les aides ainsi accordées amènent la situation financière de la SABENA (ratio endettement fonds propres notamment) à des niveaux que certains des concurrents de la SABENA peuvent aujourd'hui difficilement atteindre.

Les informations fournies à la Commission donnent à penser que les autorités belges et la compagnie concernée se sont fixé comme objectif pour la fin du processus de recapitalisation un ratio endettement/fonds propres d'environ 1,25.

Dans un environnement micro-économique et sectoriel normal, ce niveau peut être considéré comme témoignant d'une situation financière tout à fait équilibrée comparable aux normes en vigueur dans le secteur.

Toutefois, certains transporteurs aériens dans la Communauté présentent actuellement une structure financière plus précaire en raison des difficultés conjoncturelles rencontrées par le secteur des transports aériens.

Dans ces conditions, l'aide financière ne peut se justifier qu'à la seule condition que le gouvernement belge s'engage à éviter toute forme de traitement privilégié dans les domaines qui déterminent la compétitivité des compagnies opérant au départ et à destination de la Belgique.

V

À la lumière de ce qui précède, la Commission estime que la dérogation prévue à l'article 92 paragraphe 3 point c) du traité peut s'appliquer aux mesures d'aide proposées par le gouvernement belge pour appuyer le plan de restructuration du transporteur aérien SABENA à condition qu'il soit satisfait à un certain nombre de conditions visant à garantir que l'aide n'altère pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

Les aides d'État accordées à la SABENA, et notifiées le 5 avril 1991 à la Commission par le gouvernement belge, à savoir:

- l'incorporation de 16,2 milliards de francs belges de dettes de l'État dans le capital de la SABENA,

- l'injection directe de capital à hauteur de 19 milliards de francs belges, dont 10 milliards de francs belges pendant la première phase et 9 milliards de francs belges pendant la seconde,

- la réduction de capital par annulation des actions ordinaires détenues par l'État belge à concurrence de 30,2 milliards de francs belges, ventilée comme suit:

- apurement des pertes de 22,6 milliards de francs belges,

- provision pour restructuration de 7,6 milliards de francs belges,

sont compatibles avec le marché commun au sens de l'article 92 paragraphe 3 point c) du traité à condition que le gouvernement belge:

- renonce, comme il s'y est engagé, à accorder d'autres aides d'État ou à prendre d'autres mesures propres à favoriser directement ou indirectement la SABENA ou à atténuer les risques commerciaux de ses actionnaires,

- renonce, comme il s'y est engagé, à privilégier de quelque façon que ce soit la SABENA par rapport aux autres compagnies belges en matière d'attribution de droits de trafic ou par rapport aux autres compagnies communautaires en matière de créneaux horaires, d'opérations au sol, de restauration et d'autres activités aéroportuaires,

- transforme, comme il s'y est engagé, ses actions privilégiées en parts sociales au plus tard le 31 décembre 1992,

- décide, comme il s'y est engagé, de fonder les nouveaux statuts de la compagnie sur le droit commercial privé, en enlevant à l'État belge toute possibilité d'intervenir pour des raisons autres que commerciales, et de soumettre ces nouveaux statuts à la Commission dès qu'ils auront été adoptés,

- respecte l'engagement pris quant à la réalisation du plan de restructuration d'ici à la fin de 1995 conformément aux modalités communiquées à la Commission, et notamment l'engagement pris de ne pas souscrire à l'augmentation de capital prévue durant la deuxième phase du plan de restructuration qu'à la condition qu'un partenaire industriel souscrive de façon significative à cette augmentation.

Le gouvernement belge adresse tous les ans, et plus particulièrement avant le démarrage de la deuxième phase du programme de restructuration, à la Commission un rapport sur la situation économique et financière de la SABENA ainsi que sur ses décisions stratégiques, notamment sur ses accords de coopération et sur ses grands investissements.

Article 2

Le gouvernement belge informe la Commission, dans les deux mois à compter de la date de notification de la présente décision, des mesures qu'il a prises pour s'y conformer.

Article 3

La présente décision est destinée au royaume de Belgique. Fait à Bruxelles, le 24 juillet 1991. Par la Commission

Karel VAN MIERT

Membre de la Commission

(1) JO no C 138 du 29. 5. 1991, p. 3. (2) JO no C 31 du 3. 2. 1979, p. 9. (3) Huitième Rapport sur la politique de concurrence, no 176. (4) Voir l'arrêt de la Cour de justice, du 17 septembre 1980, dans l'affaire 730/79 - Phillip Morris - Recueil 1980, p. 2671.