RAPPORT ANNUEL relatif à l'exercice 1995 (96/C 340/01)

Le rapport, accompagné des réponses des institutions aux observations de la Cour, a été transmis aux autorités responsables de la décharge et aux autres institutions.

Bernhard FRIEDMANN (Président)

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Barry DESMOND

Patrick EVERARD

Armindo de Jesus de SOUSA RIBEIRO

Antoni CASTELLS

Jan O. KARLSSON

Hubert WEBER

Aunus Olavi SALMI

Joergen MOHR

Kalliopi NIKOLAOU

François COLLING

Maarten B. ENGWIRDA

Jean-François BERNICOT

TABLE DES MATIÈRES

Page

Introduction 5

Partie I - OBSERVATIONS SUR LES RECETTES ET CRÉDITS OPÉRATIONNELS DE LA COMMISSION ET SUR LES FONDS EUROPÉENS DE DÉVELOPPEMENT

Chapitre 1 - Ressources propres 23

Chapitre 2 - Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «garantie» (FEOGA-Garantie) - Gestion budgétaire et dépenses directes 58

Chapitre 3 - Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «garantie» (FEOGA-Garantie) - Organisation et gestion des marchés agricoles 75

Chapitre 4 - Politique commune de la pêche et de la mer 102

Chapitre 5 - Domaine régional 123

Chapitre 6 - Domaine social 149

Chapitre 7 - Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «orientation» (FEOGA-Orientation) 187

Chapitre 8 - Instruments financiers et activités bancaires 204

Chapitre 9 - Recherche et développement technologique 214

Chapitre 10 - Actions en faveur des pays de l'Europe centrale et orientale, des nouveaux États indépendants (ex-Union soviétique) et de la Mongolie 235

Chapitre 11 - Coopération avec les pays en voie de développement et les pays tiers (à l'exception des pays d'Europe centrale et orientale) 264

Chapitre 12 - Fonds européens de développement 290

Partie II - OBSERVATIONS SUR LES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT DES INSTITUTIONS ET DES ORGANES DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES

Chapitre 13 - Commission 334

Chapitre 14 - Cour des comptes 348

Chapitre 15 - Comité économique et social, Comité des régions et structure organisationnelle commune 349

ANNEXES

Annexe I - Rapports et avis adoptés par la Cour des comptes pendant les cinq dernières années 353

Annexe II - Annexe relative aux abréviations et aux symboles utilisés dans le rapport ainsi qu'aux informations de base sur le budget général 363

RÉPONSES DES INSTITUTIONS

Page

Partie I - OBSERVATIONS SUR LES RECETTES ET CRÉDITS OPÉRATIONNELS DE LA COMMISSION ET SUR LES FONDS EUROPÉENS DE DÉVELOPPEMENT

Chapitre 1 - Ressources propres 45

Chapitre 2 - Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «garantie» (FEOGA-Garantie) - Gestion budgétaire et dépenses directes 70

Chapitre 3 - Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «garantie» (FEOGA-Garantie) - Organisation et gestion des marchés agricoles 95

Chapitre 4 - Politique commune de la pêche et de la mer 117

Chapitre 5 - Domaine régional 141

Chapitre 6 - Domaine social 169

Chapitre 7 - Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «orientation» (FEOGA-Orientation) 199

Chapitre 8 - Instruments financiers et activités bancaires 212

Chapitre 9 - Recherche et développement technologique 228

Chapitre 10 - Actions en faveur des pays de l'Europe centrale et orientale, des nouveaux États indépendants (ex-Union soviétique) et de la Mongolie 255

Chapitre 11 - Coopération avec les pays en voie de développement et les pays tiers (à l'exception des pays d'Europe centrale et orientale) 283

Chapitre 12 - Fonds européens de développement 313

Partie II - OBSERVATIONS SUR LES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT DES INSTITUTIONS ET DES ORGANES DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES

Chapitre 13 - Commission 342

Chapitre 15 - Comité économique et social, Comité des régions et structure organisationnelle commune 352

SOMMAIRE DES ILLUSTRATIONS GRAPHIQUES (IG)

Page

IG I Budget général 1995 - Recettes prévisionnelles 10

IG II Budget général 1995 - Dépenses prévisionnelles - Crédits pour paiements 11

IG III Budget général 1995 - Crédits pour engagements 12

IG IV Crédits pour engagements disponibles en 1995 et leur utilisation, par secteur et par institution 13

IG V Crédits pour paiements disponibles en 1995 et leur utilisation, par secteur et par institution 14

IG VI Perspectives financières: détail des crédits pour engagements disponibles au titre du budget 1995 et exécution; total des crédits pour paiements disponibles au titre du budget 1995 et exécution 15

IG VII A Compte de gestion consolidé et détermination du solde de l'exercice 1995 16

IG VII B Sommaire du bilan consolidé de l'Union européenne au 31 décembre 1995 17

IG VIII Paiements effectués en 1995 par secteur 18

IG IX Paiements effectués en 1995 par État membre 19

IG X Évolution et utilisation des crédits pour paiements au cours de la période 1991-1995, par secteur 20

IG XI Taux d'utilisation des crédits pour paiements de 1991 à 1995, par secteur 21

IG XII Paiements annuels au cours de la période 1991-1995, par secteur et par institution 22

IG XIII Recettes prévisionnelles et effectives en 1995 54

IG XIV Ressources prévisionnelles propres et effectives en 1995 par État membre 55

IG XV Ressources propres effectives en 1995 56

IG XVI Ressources propres effectives, par État membre (1991-1995) 57

IG XVII Le FEOGA-Garantie - Paiements effectués en 1995, répartis par marché 73

IG XVIII Le FEOGA-Garantie - Paiements effectués en 1995, par marché et par État membre 74

IG XIX Les fonds structurels: engagements contractés et paiements effectués en 1995, par État membre 185

IG XX Les interventions à finalité structurelle: engagements contractés et paiements effectués en 1995, par État membre et par objectif 186

IG XXI L'aide aux pays de l'Europe centrale et orientale et aux nouveaux États indépendants (ex-Union soviétique): les programmes PHARE et TACIS 263

IG XXII Informations de base sur les Fonds européens de développement (FED) (situation au 31 décembre 1995) 329

IG XXIII Le 6e FED: dotation, financement, répartition des aides, utilisation globale 330

IG XXIV Le 7e FED: dotation, financement, répartition des aides, utilisation globale 331

IG XXV Les 6e et 7e FED - Utilisation des aides par secteur économique (situation au 31 décembre 1995) 332

IG XXVI Les sept FED - Évolution des paiements annuels (1960-1995) 333

INTRODUCTION

0.0. TABLE DES MATIÈRES Points

Gestion comptable et financière 0.1

Gestion des fonds communautaires par les États membres 0.2 - 0.5

Action conjointe des États membres et de la Commission 0.6 - 0.11

Gestion assurée par la Commission proprement dite 0.12 - 0.27

Améliorations de la gestion financière 0.28 - 0.32

GESTION COMPTABLE ET FINANCIÈRE

0.1. Dans certains cas, l'amélioration de la gestion financière peut dépendre largement, voire exclusivement, de mesures à prendre par la seule Commission, par un ou par plusieurs États membres ou, bien souvent, d'une action combinée de la Commission et des États membres oeuvrant ensemble pour trouver des solution appropriées. Le rapport annuel et la déclaration d'assurance relatifs à 1995 fournissent de nombreux exemples d'une gestion comptable et financière peu satisfaisante, bien souvent identiques ou très proches de ceux signalés au cours des années passées. Même si, dans l'introduction à son rapport annuel relatif à l'exercice 1994, la Cour se félicitait du lancement du programme de la nouvelle Commission destiné à améliorer la gestion financière et intitulé «Sound and Efficient Management» (SEM 2000), elle reconnaissait qu'on ne pouvait escompter des résultats à brève échéance.

GESTION DES FONDS COMMUNAUTAIRES PAR LES ÉTATS MEMBRES

0.2. Pour ce qui concerne les recettes, le chapitre 1 signale la non-perception de plusieurs millions d'écus de ressources propres, due à l'application déficiente de la réglementation relative au régime de perfectionnement actif. Des différences considérables dans les méthodes et la fréquence des contrôles douaniers ont été observées, de même que l'application incorrecte de la procédure du transit communautaire externe. En ce qui concerne les ressources propres TVA, l'apparition de risques nouveaux liés à l'abolition des frontières fiscales requiert un suivi rapproché des procédures de gestion, et donc des méthodes de contrôle appropriées au niveau national et une coopération plus étroite entre les autorités des États membres.

0.3. Le chapitre 3, consacré à l'organisation et à la gestion des marchés agricoles, attire également l'attention sur le non-recouvrement par un État membre de montants dus à la Communauté, en l'occurrence des restitutions à l'exportation représentant au moins 16 Mio ECU. Dans le même chapitre, le suivi des observations formulées par la Cour dans ses rapports annuels relatifs aux exercices 1990 à 1992 a fait apparaître que, bien que le Conseil comme le Parlement aient partagé l'avis de la Cour selon lequel le casier oléicole devait être réalisé sans délai, quatre ans plus tard cela n'était toujours pas le cas dans les principaux États membres producteurs d'huile d'olive. S'agissant d'un autre mécanisme de contrôle essentiel, à savoir la mise en place de cadastres pour les zones de riziculture, le progrès marquait aussi le pas. Dans son rapport spécial à l'appui de la déclaration d'assurance relative à l'exercice 1995 (), la Cour conclut qu'au niveau des États membres les procédures de contrôle requises par la réglementation pour chaque mesure individuelle doivent être mises en oeuvre de manière plus rigoureuse. Ces contrôles devraient être considérés comme le minimum requis pour assurer une exécution efficiente et efficace du budget du FEOGA. L'efficacité des contrôles administratifs et des vérifications physiques sur place doit être renforcée. Pour ce qui concerne les régimes d'aide à l'hectare, la mise en oeuvre satisfaisante d'un système obligatoire de contrôles intégrés est indispensable si l'on veut prévenir ou détecter les doubles déclarations frauduleuses.

0.4. Malgré des avances de 50 % sur l'aide communautaire aux investissements dans la surveillance des activités de pêche (voir chapitre 4), la mise en oeuvre de programmes annuels d'investissement dans plusieurs États membres a été considérablement retardée. De plus, pour les aides aux investissements réalisés dans l'industrie de la transformation et de la commercialisation des produits de la pêche et de l'aquaculture, une analyse plus rigoureuse des projets et de la situation financière des bénéficiaires aurait permis d'éviter le financement d'actions qui se sont soldées par un échec.

0.5. Les problèmes concernant la gestion des opérations relevant des fonds structurels par les États membres, mentionnés au chapitre 6, touchent notamment au manque de fiabilité des systèmes comptables pour le Fonds social et au manque d'informations concernant les bénéficiaires. Cela se traduit par des retards dans le flux des fonds, un mauvais fonctionnement des comités de suivi, un audit interne insuffisant et des certificats de dépenses peu fiables. Le chapitre 7 montre que l'initiative Leader du FEOGA-Orientation a été mise en oeuvre différemment selon les États membres. Dans certains cas, la coopération et la coordination entre les groupes Leader et les organismes nationaux intermédiaires ont considérablement varié, et la très grande autonomie des groupes, associée à leurs interprétations différentes du concept fondamental, s'est traduite par un mauvais fonctionnement des procédures. Des dépenses inéligibles ont été constatées et des informations techniques et financières peu fiables ont été fournies par les groupes.

ACTION CONJOINTE DES ÉTATS MEMBRES ET DE LA COMMISSION

0.6. En ce qui concerne les ressources propres, le système de communication des cas d'annulation ou de non-recouvrement de dettes envers les douanes par les États membres doit être renforcé. La Commission et les États membres devraient également étudier la possibilité de développer des outils appropriés afin d'apprécier la comparabilité et la fiabilité des données PNB. En tout état de cause, ils devraient poursuivre leurs efforts pour rendre les statistiques nationales relatives au PNB plus fiables, comparables et exactes.

0.7. Le manque de suivi et de contrôle, par les États membres et la Commission, des déclarations de coûts relatives aux projets cofinancés par la Communauté et visant à lutter contre les irrégularités et la fraude dans le secteur du FEOGA-Garantie, a entraîné des paiements inéligibles de 16,6 Mio ECU, tandis que certaines actions financées n'ont eu que des résultats limités ou peu satisfaisants.

0.8. Il a de nouveau été constaté que l'éligibilité de coûts particuliers pour la Communauté n'était pas traitée de manière uniforme, pour ce qui concerne tant la politique commune de la pêche que le Fonds social. La gestion du Fonds régional est affectée par le fait qu'en raison des divers critères utilisés pour déterminer les zones éligibles à l'aide plus de 50 % de la population de la Communauté peut être concernée par l'un ou l'autre objectif. Il s'ensuit que l'aide est extrêmement dispersée et qu'il est devenu difficile de concilier certains aspects tels que le principe de concentration de l'aide, l'élargissement territorial, l'effet de l'aide antérieure, la continuité des projets et l'évolution des besoins ainsi que de relier les critères objectifs à des situations spécifiques, en particulier lorsque les statistiques sont insuffisantes. Les mesures prévues pour améliorer les statistiques régionales doivent être mises en oeuvre de sorte que les politiques menées et l'évaluation des résultats reposent sur une base solide.

0.9. Dans son rapport spécial à l'appui de la déclaration d'assurance relative à l'exercice 1995 (), la Cour conclut que l'incidence élevée d'erreurs dans les fonds structurels indique qu'il faut que les systèmes et les contrôles dans les États membres soient plus efficaces, que les délais de présentation des demandes finales soient appliqués rigoureusement et strictement, que la Commission mette en oeuvre les procédures d'apurement en temps opportun et que les règlements portant sur la gestion des fonds soient rédigés de manière claire et complète. Une attention particulière devrait être apportée à la procédure de certification de sorte que les déclarations de dépenses éligibles soient correctement établies et pleinement étayées.

0.10. Des subventions communautaires sont souvent attribuées à des projets industriels générateurs de recettes. Il convient de se montrer plus prudent dans l'utilisation de l'aide sous forme de subventions à des projets dont le rendement financier est élevé et direct. Le financement par prêt est parfois plus approprié, bien que les subventions puissent encore être utilisées lorsqu'il apparaît que les investissements ne seraient pas effectués sans incitation supplémentaire.

0.11. Les nouveaux programmes de dépenses sociales n'ont pas d'objectifs suffisamment clairs et mesurables. De plus, le contrôle des programmes communautaires relatifs à l'éducation et à la formation professionnelle a fait apparaître que le lancement des nouveaux programmes Leonardo et Socrates a retardé et interrompu leurs prédécesseurs. Il est indispensable d'améliorer les structures de coordination au sein des administrations concernées et entre ces dernières si l'on veut assurer la cohérence et la complémentarité des mesures communautaires et éviter le double financement d'actions individuelles.

GESTION ASSURÉE PAR LA COMMISSION PROPREMENT DITE

0.12. La gestion assurée par la Commission proprement dite est critiquée dans la plupart des chapitres de ce rapport et, comme on pourrait s'y attendre, elle l'est le plus souvent pour ce qui concerne les dépenses gérées directement. Il est reconnu, au chapitre 3, que la Commission a fait diligence pour contrôler la mise en oeuvre de mesures appliquées à la suite d'une épidémie de fièvre porcine en Belgique et en Allemagne, mais il est également indiqué qu'elle n'a pas fait en sorte que les conditions de la mise en oeuvre des mesures vétérinaires et exceptionnelles soient clairement définies dès le départ dans la réglementation. Cette déficience s'est traduite par un coût supplémentaire pour le budget communautaire et par un traitement non uniforme des États membres.

0.13. Le chapitre 4 observe que la Commission n'a pas fixé de critères précis pour déterminer les États membres susceptibles de bénéficier de la contribution communautaire aux dépenses nationales en matière de surveillance des activités de pêche ni pour établir le niveau de l'aide. Du matériel qui n'était pas exclusivement utilisé pour la surveillance des activités de pêche s'est vu accorder le taux maximal d'aide. Aucune évaluation du rapport coût/efficacité des investissements proposés n'a été effectuée, même pour les avions. De plus, dans le cas de la surveillance aérienne, la Commission n'a pas su prendre les initiatives susceptibles d'améliorer cet élément essentiel qu'est la coopération entre les États membres.

0.14. Dans le cadre des programmes PACTE et Recite, décrits au chapitre 5, des projets analogues d'échange d'expériences entre les autorités locales et régionales sont financés. Leur gestion est confiée à des organismes dont les structures administratives ne sont pas toujours adaptées à une mise en oeuvre, à un suivi et à un contrôle efficaces des projets.

0.15. La Commission doit sans délai arrêter des règles claires permettant de régir la pratique très répandue de la sous-traitance des opérations du Fonds social. Les mesures destinées à combattre la pauvreté et l'exclusion sociale n'avaient pas d'objectif clairement défini; la cohésion globale faisait défaut et il n'y avait pas non plus d'évaluation pour la plupart des opérations concernées. La Commission ne dispose pas de procédures claires pour attribuer les aides et on constate un manque de transparence. Le renforcement du système de contrôle passe par la mise en place d'une unité centrale de gestion des contrats, l'harmonisation des procédures et la séparation de la gestion financière et de la gestion des projets.

0.16. L'audit de l'aide à la production et à la diffusion des programmes à écran large (16:9) dans le cadre du programme d'action pour l'introduction de services de télévision avancés en Europe (voir chapitre 9) a permis de constater que la gestion communautaire était problématique. Aucun des deux mécanismes de financement n'a pu être appliqué de manière cohérente. Bien que le programme d'action ait aidé les diffuseurs et les producteurs de programmes à se familiariser avec le format, il n'a pas eu d'incidence perceptible sur les ventes de récepteurs.

0.17. La Cour conclut que, si le plan d'action devait être poursuivi, l'aide à la production de programmes de télévision devrait être simplifiée, voire abandonnée. En matière d'aide à la diffusion, il serait souhaitable de renforcer les contrôles techniques des procédés utilisés par les diffuseurs pour assurer la qualité des images et du son. Étant donné que le marché a jusqu'ici été davantage intéressé par la quantité des services offerts que par un format d'écran large, tout nouvel engagement financier ne devrait être décidé qu'après une analyse approfondie du marché et une définition précise des objectifs.

0.18. Le chapitre 10 est consacré à l'aide aux pays d'Europe centrale et orientale, aux nouveaux États indépendants issus de l'ex-Union soviétique et à la Mongolie. Bon nombre des déficiences constatées résultent d'une gestion insuffisante des ressources humaines par la Commission, cette dernière devant le plus rapidement possible définir de manière plus précise et exercer pleinement ses responsabilités d'ordonnateur, cesser de déléguer une partie de son rôle de puissance publique à des tiers, clarifier le rôle des experts externes et des prestataires de services intra-muros ainsi qu'informer les autorités budgétaires des moyens qu'elle juge indispensables à l'exécution satisfaisante des programmes qu'elle doit gérer. Des difficultés du même ordre ont été engendrées par le recours à des organisations intermédiaires pour la gestion de certaines opérations structurelles (voir points 0.14 et 0.15 ci-dessus) ainsi que par le problème de la capacité de gestion de l'aide au développement (voir point 0.21 ci-après). Un autre exemple des problèmes de délégation de pouvoirs de la Commission est signalé dans le rapport spécial n° 1/96 de la Cour relatif aux programmes MED ().

0.19. Bien que la Commission ait commencé à résorber les retards dans l'établissement des contrats, les engagements comptables non encore couverts par des contrats à la fin de 1995 atteignaient encore 1 970 Mio ECU pour le programme PHARE et 644 Mio ECU pour le programme TACIS. L'efficience des opérations TACIS est souvent compromise par la multiplicité des niveaux de gestion, qui ont pour conséquence la duplication des actions, la confusion dans la chaîne des responsabilités et des insuffisances concernant l'obligation de rendre compte.

0.20. L'engagement précipité d'une aide alimentaire et médicale au Kirghistan a abouti à un programme de distribution mal adapté, à des difficultés de constitution des fonds de contrepartie et à un gaspillage de ressources. Tant en Pologne qu'au Kirghistan, les fonds de contrepartie ont été utilisés dans des secteurs inéligibles ou non prioritaires. Des problèmes analogues de constitution, d'utilisation et de suivi des fonds de contrepartie ont souvent été signalés par la Cour, en dernier lieu dans ses rapports annuels relatifs aux exercices 1990 à 1994 ainsi que dans les rapports spéciaux nos 1/91 (), 2/94 () et 2/95 (). De plus, le chapitre 12 constate que, bien que la convention de Lomé insiste sur la nécessité de cibler l'utilisation des fonds de contrepartie en particulier sur les catégories sociales les plus vulnérables (les pauvres, les personnes sans emploi, les femmes et les enfants), dans certains pays des montants non négligeables ont été utilisés pour régler les dettes d'organismes du secteur public. Il apparaît clairement qu'un certain nombre de questions concernant la conception et la supervision des fonds de contrepartie doivent être traitées sans délai par la Commission.

0.21. Le chapitre 11 signale que les engagements restant à liquider en matière de coopération avec les pays en voie de développement ont augmenté considérablement en 1995 et qu'une forte proportion d'engagements dans plusieurs domaines clés ont été effectués en décembre 1995. Il existe un déséquilibre entre le volume et la diversité des programmes que la Commission doit mettre en oeuvre et la capacité de cette dernière à en assurer une réalisation satisfaisante.

0.22. Lorsque l'aide communautaire est accordée en faveur d'un programme d'action cofinancé par d'autres donateurs et qu'il est difficile - voire impossible - de distinguer les différentes composantes du programme, la Commission ne devrait pas restreindre l'utilisation des fonds communautaires par les bénéficiaires à des éléments spécifiques du programme. Des exemples d'affectation trop poussée des fonds ont été relevés dans certaines actions d'aide humanitaire et dans l'assistance financière à l'Autorité nationale palestinienne. Les mécanismes de financement et les exigences en matière de contrôle et d'information devraient, en coopération avec les autres donateurs, être adaptés à la nature des opérations financées.

0.23. Le chapitre 11 attire également l'attention sur la nécessité pour la Commission d'élaborer et d'appliquer de manière uniforme des critères en matière d'intérêts perçus sur les soldes inutilisés d'avances versées à des organisations dans le cadre d'actions extérieures. Il ressort de rapports antérieurs de la Cour, en particulier du rapport spécial n° 1/95 relatif à l'instrument financier de cohésion (point 3.17) () et du rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1993 (points 6.11-6.14), que cette observation s'applique par analogie à de nombreuses opérations des fonds structurels ainsi qu'à d'autres domaines d'intervention où des avances sont versées par la Commission soit à des organisations intermédiaires, soit au bénéficiaire final.

0.24. Le chapitre 12 observe que la politique de la Commission en matière de soutien du FED à l'ajustement structurel a été mise en oeuvre conformément à l'évaluation effectuée par les Institutions financières internationales concernant la situation particulière de chaque pays bénéficiaire et au rôle assigné aux différents donateurs par ladite évaluation. La Commission reconnaît qu'il n'y a qu'un seul programme d'ajustement structurel par pays bénéficiaire dans le cadre des conditions fixées en accord avec les Institutions financières internationales. Elle souhaite néanmoins jouir d'une certaine indépendance pour apprécier le progrès des réformes et impose donc ses propres conditions à la libération des fonds du FED. Le système actuel est à la fois trop complexe et trop rigide. Il conviendrait de prévoir deux conditions - fondamentale et complémentaire - en tenant compte des spécificités de chaque pays.

0.25. L'importance de la contribution du FED à l'ajustement structurel n'est pas allée de pair avec la qualité du suivi des opérations. Des améliorations doivent être apportées au niveau des délégations de la Commission et au niveau des administrations des pays bénéficiaires qui ont besoin d'une assistance technique institutionnelle les aidant à realiser les réformes sectorielles envisagées. Il convient cependant de reconnaître que les possibilités réelles d'influence de la Commission et des autres donateurs sur la préparation, la mise en oeuvre et l'évaluation a posteriori des programmes dans les secteurs visés sont extrêmement limitées par des considérations touchant à la souveraineté des États ACP.

0.26. Le chapitre 13 signale qu'en raison du développement et de l'augmentation du nombre des organisations communautaires décentralisées la Commission doit s'intéresser davantage à leurs activités et veiller en particulier à la présentation transparente des crédits budgétaires, au renforcement du contrôle interne et à l'harmonisation des procédures de gestion. La Cour fait également état d'insuffisances concernant la politique immobilière de la Commission et suggère à nouveau la création d'un budget d'investissement pluriannuel. De plus, le paiement de taxes pour des locaux loués semble être contradictoire avec les accords d'exonération fiscale qui régissent les relations de la Commission avec les États membres.

0.27. Le chapitre 11 (voir points 11.68 11.72) fait état de la possibilité pour la Commission d'exploiter plus largement les travaux d'autres auditeurs pour ses contrôles. Cette suggestion pourrait s'appliquer également à d'autres domaines que l'aide communautaire aux pays en voie de développement et aux pays tiers, en particulier aux fonds structurels. La pratique consistant à utiliser les travaux d'autres auditeurs a déjà été introduite pour ce qui concerne les opérations du FEOGA-Garantie dans le cadre du règlement (CE) n° 1663/95 de la Commission, du 7 juillet 1995 (), qui prévoit le contrôle et la certification des comptes annuels des États membres relatifs au FEOGA-Garantie par des organismes nationaux indépendants. Toutes ces initiatives sont les bienvenues si elles renforcent réellement l'audit et le contrôle de la Commission. Néanmoins, les utilisateurs des travaux d'autres auditeurs doivent, conformément aux normes de contrôle généralement acceptées (), s'assurer de l'indépendance des auditeurs et de leurs compétences professionnelles dans le domaine d'audit en cause, ainsi que du caractère approprié des procédures utilisées dans le cas d'espèce.

AMÉLIORATIONS DE LA GESTION FINANCIÈRE

0.28. Ce rapport mentionne également plusieurs cas, confirmés au cours de l'audit, dans lesquels la Commission soit a accompli des progrès dans la réalisation des améliorations nécessaires à la gestion comptable et financière, soit a engagé des mesures, avec la coopération des États membres, afin que ces améliorations puissent être apportées.

0.29. À la suite des observations formulées par la Cour au chapitre 3 de son rapport annuel relatif à l'exercice 1992, le Conseil et le Parlement ont tous deux reconnu que des mesures de contrôle efficaces étaient nécessaires sur le marché du coton. Ses propres travaux ayant confirmé l'ampleur des abus, la Commission a adopté une nouvelle réglementation devant améliorer le système de contrôle à partir de 1995/1996. Dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1990, la Cour critiquait les modalités de versement de compensations aux distillateurs de whisky dans le cadre de leurs exportations; le suivi opéré en 1995 a permis de constater des améliorations du contrôle de ces subventions.

0.30. Bien qu'il y ait encore un important volume d'engagements comptables relatifs à PHARE et à TACIS non encore couverts par des contrats à la fin de 1995, la Commission a commencé à resorber l'arriéré. Elle a également pris quelques premières mesures pour corriger les diverses déficiences de gestion de ses propres immobilisations à la suite des observations de la Cour (voir chapitres 13 des rapports annuels relatifs aux exercices 1994 et 1995). Par ailleurs, au chapitre consacré aux ressources propres, la Cour se félécite des améliorations apportées au système d'échange d'informations sur la taxe sur la valeur ajoutée.

0.31. De plus, un certain nombre de questions concernant l'éligibilité de projets au concours des fonds structurels sont à l'examen au niveau des représentants de la Commission et des administrations des États membres dans le cadre de l'initiative SEM 2000, de même que d'autres possibilités d'incitation des autorités nationales à assurer à la fois l'efficacité de l'aide structurelle communautaire et sa comptabilisation correcte au niveau national. La Cour approuve les objectifs de ces discussions qui offrent quelques perspectives d'amélioration concernant des insuffisances notables et connues de longue date. Mais le chemin à parcourir est encore long et des efforts considérables sont nécessaires de la part de la Commission comme des États membres.

0.32. Enfin, la Cour insiste à nouveau sur le fait que la prévention de la fraude et du gaspillage est d'un rapport coût/efficacité nettement supérieur à celui de la détection suivie par la sanction et le recouvrement, souvent problématiques. Le coût et les systèmes de gestion et de contrôle devraient toujours être pris en considération lors de l'élaboration de règlements et de programmes ou d'actions spécifiques. La révision périodique de la gestion des marchés agricoles et celle de la réglementation relative aux fonds structurels constituent les principales occasions de renforcer l'obligation de rendre compte et la qualité de la gestion financière des opérations communautaires à tous les niveaux.

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PARTIE I Observations sur les recettes et crédits opérationnels de la Commission et sur les Fonds européens de développement

CHAPITRE 1 (*) Ressources propres

1.0. TABLE DES MATIÈRES Points

Introduction générale 1.1 - 1.3

Exécution budgétaire 1.4

Ressources propres traditionnelles 1.5 - 1.63

Gestion des créances définitivement irrécouvrables (mises en non-valeur) 1.5 - 1.16

Introduction 1.5 - 1.10

Gestion par la Commission des mises en non-valeur communiquées par les États membres 1.11 - 1.12

Traitement des cas de surséance 1.13 - 1.14

Conclusion 1.15 - 1.16

Régime du perfectionnement actif 1.17 - 1.38

Définition 1.17

Évolution du cadre juridique 1.18 - 1.19

Réexportation et mise en libre pratique de produits obtenus dans le cadre du régime du perfectionnement actif, système de la suspension (PA/S) 1.20 - 1.24

Observations diverses 1.25 - 1.33

Application incorrecte de l'accord CEE-Turquie 1.34 - 1.37

Conclusion 1.38

Entrepôts douaniers 1.39 - 1.54

Introduction 1.39 - 1.40

Régime juridique 1.41

Comptabilité matières 1.42 - 1.44

Déficiences des contrôles douaniers 1.45 - 1.48

Procédures nationales de réexportation non conformes 1.49

Application incorrecte du régime communautaire de transit externe 1.50 - 1.52

Dispositions communautaires contradictoires pour les éléments de taxation 1.53

Conclusion 1.54

Accords d'union douanière 1.55 - 1.63

Conclusion 1.63

Ressources propres provenant de la TVA 1.64 - 1.103

Introduction 1.64 - 1.67

Détection des infractions à la législation communautaire 1.68 - 1.71

Régime transitoire de TVA sur les échanges intracommunautaires 1.72 - 1.103

Échange d'informations sur les numéros de TVA et la valeur des échanges 1.72 - 1.79

Interconnexion et limites d'utilisation des sources d'information 1.80 - 1.88

Évolution des méthodes de contrôle 1.89 - 1.91

Recettes TVA 1.92 - 1.97

Conclusion 1.98 - 1.103

Produit national brut 1.104 - 1.128

Nécessité de mesurer la qualité dans l'établissement du PNB statistique 1.104 - 1.109

Concept de qualité appliqué au PNB statistique 1.110 - 1.111

Mesure de la comparabilité du PNB 1.112 - 1.118

Mesure de la fiabilité du PNB 1.119 - 1.125

Conclusion 1.126 - 1.128

INTRODUCTION GÉNÉRALE

1.1. Le présent chapitre traite de l'ensemble des ressources propres. Dans les ressources propres traditionnelles, la Cour a examiné certains domaines: la gestion des créances irrécouvrables, quelques aspects du régime du perfectionnement actif, la mise en oeuvre du régime des entrepôts douaniers ainsi que les conséquences financières des accords d'union douanière. En matière de TVA, elle a poursuivi le contrôle de la mise en oeuvre de la détection des infractions à la législation communautaire et du régime transitoire de TVA sur les échanges intracommunautaires. Enfin, elle a examiné la mesure de la qualité de l'établissement du PNB statistique, qui sert d'assiette à cette ressource propre.

1.2. La structure des observations qui suivent ne reflète pas l'importance financière relative de chacune des ressources propres. En effet, la gestion des ressources propres traditionnelles sous la responsabilité de la Commission exige l'examen par la Cour de l'ensemble des procédures qui doivent aboutir à percevoir ces ressources propres et à protéger les intérêts financiers de la Communauté. Les risques d'irrégularités sont particulièrement élevés dans certains de ces domaines (transit, perfectionnement actif, gestion des créances communautaires...). Les observations sur les ressources propres traditionnelles sont plus nombreuses, mais également plus disparates. Les observations sur les autres types de ressources propres (TVA, PNB) sont par leur nature centrées davantage sur des principes (macroéconomiques, statistiques...) ou des aspects comptables.

1.3. L'examen de l'évolution depuis 1986 du financement du budget communautaire permet de dégager des tendances (voir graphique 1.1): la part de la ressource propre PNB progresse sur l'ensemble de la période, celle de la TVA fluctue entre 50 et 60 % et celle des ressources propres traditionnelles (droits de douanes, prélèvements agricoles et cotisations «sucre») tend à diminuer (voir tableau 1.1).

Graphique 1.1 - Évolution de la répartition des ressources propres effectives

>DEBUT DE GRAPHIQUE>

(en %)

>FIN DE GRAPHIQUE>

>PICTURE>

EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

1.4. Il ressort du tableau 1.2 que:

1) les recettes effectives se sont élevées en 1995 à 75 077,1 Mio ECU, ce qui représente 99,5 % des recettes prévues au budget définitif; elles ont connu une augmentation de 13,7 % par rapport à l'exercice 1994 (66 002,1 Mio ECU);

2) les ressources propres traditionnelles nettes des frais de perception (1 605,9 Mio ECU) ont été de 14 453,2 Mio ECU, soit 19,2 % du total des recettes effectives; ces ressources se décomposaient en:

a) droits de douane d'un montant brut de 13 898,4 Mio ECU, correspondant à 86,5 % des ressources propres traditionnelles brutes (16 059,1 Mio ECU) (),

b) prélèvements agricoles d'un montant brut de 844,3 Mio ECU, correspondant à 5,3 % des ressources propres traditionnelles brutes,

c) cotisations sucre et isoglucose d'un montant brut de 1 316,4 Mio ECU, correspondant à 8,2 % des ressources propres traditionnelles brutes;

3) la ressource propre provenant de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), compte tenu des soldes et des ajustements ( P521,3 Mio ECU), s'est élevée à 39 127,3 Mio ECU (), soit 52,1 % du total des recettes effectives;

4) la ressource PNB, compte tenu des soldes et des ajustements ( P269,4 Mio ECU), s'est élevée à 14 172,6 Mio ECU () (dont réserves: 247,6 Mio ECU), soit 18,9 % du total des recettes effectives.

RESSOURCES PROPRES TRADITIONNELLES

Gestion des créances définitivement irrécouvrables (mises en non-valeur)

Introduction

>TABLE>

1.5. Les États membres mettent à la disposition de la Communauté les droits de douanes et les prélèvements agricoles constatés qui sont recouvrés ou garantis. Ils inscrivent dans une comptabilité séparée, dite «comptabilité B» (), les droits constatés en attente de recouvrement pour lesquels aucune caution n'a été fournie. Ils peuvent inscrire dans cette comptabilité les droits constatés et garantis lorsque ces droits font l'objet de contestations.

1.6. Le tableau 1.3 résume la situation au 30 juin 1995 des droits constatés mais non recouvrés, par rapport à l'ensemble des droits constatés. Ces pourcentages varient, selon les États membres, de 0,13 à 1,54 %.

1.7. Les États membres peuvent procéder à des mises en non-valeur, c'est-à-dire qu'ils sont dispensés de mettre à la disposition de la Commission les droits constatés si leur recouvrement n'a pu être effectué pour des raisons de force majeure ou s'il s'avère définitivement impossible de procéder à leur recouvrement pour des raisons qui ne sauraient leur être imputables.

1.8. La Cour a examiné auprès de la Commission les dossiers relatifs aux cas de mises en non-valeur.

1.9. Le montant total des mises en non-valeur doit être communiqué à la Commission par le biais du relevé trimestriel. De plus, les mises en non-valeur correspondant à des cas d'espèce portant sur des montants supérieurs à 10 000 ECU sont présentées à la Commission dans le rapport semestriel. La Commission communique, le cas échéant, ses observations à l'État membre concerné endéans les six mois.

>TABLE>

1.10. Le recoupement entre les deux types de communications montre des incohérences: des mises en non-valeur figurent dans les rapports semestriels, alors que les relevés trimestriels couvrant la même période ne mentionnent aucun montant, ou mentionnent des montants largement inférieurs (voir tableau 1.4).

Gestion par la Commission des mises en non-valeur communiquées par les États membres

1.11. Depuis l'introduction de la procédure de mise en non-valeur () le 1er janvier 1989 (), cinq États membres (Allemagne, Espagne, France, Pays-Bas et Royaume-Uni) ont fait état de cas de mises en non-valeur pour des montants supérieurs à 10 000 ECU. Le tableau 1.5 résume la situation au 30 juin 1995 des vingt-huit cas déclarés par ces cinq États membres pour un total de 5,6 Mio ECU.

1.12. Au moment de l'enquête de la Cour (en décembre 1995), la Commission n'avait pas encore établi l'inventaire des instruments nationaux de recouvrement, pourtant nécessaire pour délimiter la responsabilité financière des États membres, également en cas de mise en non-valeur. Ce n'est qu'en septembre 1994 que la Commission a pris l'initiative d'interroger les États membres en vue d'établir cet inventaire.

Traitement des cas de surséance

1.13. Le 13 juillet 1995, les autorités allemandes ont informé la Commission que les cas de mises en non-valeur communiqués jusqu'alors étaient en réalité des cas de surséance. Selon la réglementation nationale, les autorités prennent, en effet, des décisions de surseoir temporairement aux actions de recouvrement, mais ces décisions n'entraînent pas d'extinction de dette. En conséquence, tous les cas de surséance communiqués depuis 1989 devraient être réintroduits dans la comptabilité séparée. Or, ces créances à recouvrer n'apparaissent pas dans la comptabilité communautaire. Au moment de l'enquête, la Commission n'avait pas encore effectué de démarche en ce sens auprès des autorités allemandes.

>TABLE>

1.14. Par ailleurs, avant 1989, l'Allemagne mettait à la disposition de la Commission tous les montants constatés, y compris les montants non recouvrés. Au 1er janvier 1989, les montants constatés et non recouvrés mis à la disposition de la Communauté atteignaient un total de 93,8 Mio ECU (). Cette somme n'a pas été restituée en vue de l'inscription dans la comptabilité séparée, mais la Commission ne s'est pas opposée à ce que les autorités allemandes déduisent des constatations courantes les mises en non-valeur effectuées. Ni la Commission ni les autorités allemandes n'ont mis en place un système de suivi qui permette de connaître le montant cumulé de ces déductions.

Conclusion

1.15. La procédure de déclaration des mises en non-valeur n'apporte à la Commission aucune aide déterminante pour analyser et comparer les performances des États membres en matière de recouvrement des créances difficiles (voir points 1.10 et 1.12).

1.16. Dans la plupart des États membres, la procédure prévue demeure inappliquée (voir point 1.11) et, dans les autres États membres, elle est mise en oeuvre de manière non homogène. La Commission devrait chercher à éliminer les raisons qui, dans certains États membres, conduisent à des taux de non-recouvrement plus élevés (voir point 1.6). Pour rendre plus transparente la gestion des recouvrements, la Commission devrait prendre les mesures adéquates afin de:

a) rendre cohérentes entre elles les communications visées aux points 1.9 et 1.10;

b) rendre obligatoires les communications périodiques pour toutes les créances dont le recouvrement n'a pu être obtenu au terme d'une période à déterminer;

c) publier en annexe du bilan annuel la situation par État membre des créances communautaires non recouvrées visées au point b).

Régime du perfectionnement actif

Définition

>TABLE>

1.17. Le régime du perfectionnement actif () est un régime douanier économique permettant, sur le territoire douanier de la Communauté, de faire subir aux marchandises définies ci-après une ou plusieurs opérations de transformation dites de perfectionnement. Peuvent être placées dans le régime du perfectionnement actif:

a) des marchandises non communautaires destinées à être réexportées hors du territoire douanier de la Communauté sous forme de produits transformés, dits «compensateurs», sans que ces marchandises soient soumises aux droits à l'importation ni aux mesures de politique commerciale (régime du perfectionnement actif, système de la suspension, ci-après dénommé «PA/S»);

b) des marchandises mises en libre pratique (), avec remboursement ou remise des droits à l'importation afférents à ces marchandises si elles sont exportées hors du territoire douanier de la Communauté sous forme de produits compensateurs (régime du perfectionnement actif, système du rembours, ci-après dénommé «PA/R»).

Évolution du cadre juridique

1.18. Dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1988, la Cour avait critiqué la mauvaise utilisation du PA/S et recommandé d'introduire des intérêts compensatoires en cas de mise à la consommation sur le territoire communautaire de marchandises ayant bénéficié de ce régime suspensif (). Les intérêts compensatoires visent à supprimer «l'avantage financier injustifié découlant du report de la date de naissance de la dette douanière» (). Le règlement (CEE) n° 731/90 de la Commission (), du 26 mars 1990, a donné suite aux observations de la Cour ().

1.19. Dans quatre États membres (Belgique, Allemagne, France et Royaume-Uni), la Cour a examiné l'application de ces modifications. Cet examen a permis de formuler certaines observations sur la mise en oeuvre du PA/S dans ces États membres (voir points 1.25-1.37).

Réexportation et mise en libre pratique de produits obtenus dans le cadre du régime du perfectionnement actif, système de la suspension (PA/S)

1.20. L'octroi de l'autorisation pour le régime du PA/S reste soumis à l'existence d'intentions concrètes de réexporter les produits compensateurs. Or, dans trois États membres visités (Belgique, Allemagne et France), jusqu'à 90 % des produits compensateurs n'ont pas été réexportés par certains opérateurs pendant plusieurs années. Le bureau de douane chargé du contrôle n'a pas critiqué ce détournement du régime du PA/S, et les autorisations en question ont été renouvelées régulièrement par les autorités nationales.

1.21. Les autorisations pour le régime du PA/S, dans le cadre desquelles un pourcentage élevé de produits compensateurs principaux ou de marchandises en l'état est, pendant plusieurs années, mis en libre pratique, ne sont pas conformes aux dispositions communautaires applicables. Lorsque, par une décision administrative, la date de naissance de la dette douanière est reportée, un double détournement de procédure en résulte: la contravention aux objectifs et aux règles du PA/S et la création de recettes nationales à travers le mécanisme des intérêts compensatoires au détriment du budget communautaire. En effet, aux termes de l'article 2 de la décision 88/376/CEE, Euratom du Conseil, du 24 juin 1988, relative au système des ressources propres des Communautés (), les intérêts compensatoires ne constituent pas des ressources propres communautaires. Ces contraventions aux dispositions du régime du PA/S entraînent la mise à disposition tardive des ressources propres en question.

1.22. L'effet sur le budget communautaire de ces contraventions aux dispositions en vigueur peut être estimé par le montant des intérêts compensatoires encaissés par les États membres. Pour douze États membres, ce montant a été de 7,2 Mio ECU pour les dix premiers mois de l'année 1994.

1.23. En décembre 1991, les autorités françaises ont, conformément à l'article 27 du règlement (CEE) n° 1999/85 () et en accord avec la Commission, autorisé un opérateur à passer dans le cadre du régime du perfectionnement actif du système du rembours (PA/R) au système de la suspension (PA/S). Cette décision a eu comme conséquence qu'un montant de 29,1 Mio ECU () a été restitué à l'opérateur. Lors du passage au PA/S, les autorités françaises ont, pour l'ensemble des marchandises antérieurement placées sous le régime du PA/R, accordé un nouveau délai pour présenter le décompte d'apurement. Le délai moyen de vingt-huit mois qui en est résulté dépasse de dix mois le délai fixé à dix-huit mois par les autorités françaises pour réaliser les opérations de perfectionnement ().

1.24. Selon le premier décompte d'apurement, 90 % des produits compensateurs en cours de transformation lors du passage au système de la suspension ont été mis en libre pratique et ont produit des intérêts compensatoires (recettes nationales) de plus de 3 Mio ECU. Ces mises en libre pratique effectuées en infraction à la réglementation communautaire ont donné lieu à la constatation et à la mise à disposition de ressources propres pour un montant de 25,6 Mio ECU avec un retard de dix mois (voir point 1.28).

Observations diverses

1.25. En Belgique, l'examen des décomptes d'apurement soumis pour les exercices 1993 et 1994 par un opérateur important a montré que les procédures d'apurement étaient mal appliquées. Cet opérateur a exporté le produit compensateur principal, qui est par définition une marchandise non communautaire, sous couvert de documents douaniers applicables à l'exportation de marchandises communautaires. Cette procédure ne permet pas d'apporter la preuve de la sortie effective des marchandises du territoire douanier communautaire. Les produits compensateurs concernés représentaient un montant de droits supérieur à 1 Mio ECU.

1.26. Le décompte d'apurement doit être fourni au plus tard trente jours après l'expiration du délai fixé pour la réexportation. Ce même délai s'applique si le bureau de contrôle établit lui-même le décompte d'apurement (). Dans trois États membres (Belgique, Allemagne et Royaume-Uni), les déclarations mensuelles ou trimestrielles ont été introduites avec retard, les autorités douanières ayant omis de prendre les mesures appropriées pour garantir que les ressources propres soient constatées et perçues dans les délais réglementaires (). En Allemagne, un bureau de contrôle a établi le décompte d'apurement pour un opérateur avec un retard de huit mois en moyenne, les droits étant estimés à 13,3 Mio ECU () par an.

1.27. Bien que les règlements n'autorisent que des globalisations (déclarations) () mensuelles ou trimestrielles, deux États membres (Belgique et Royaume-Uni) ont autorisé des périodes de globalisation pouvant aller jusqu'à un an. Pour les seules années 1992, 1993 et 1994, des ressources propres pour un montant total de 3,6 Mio ECU ont, par conséquent, été constatées et mises à disposition avec un retard moyen de six mois (Belgique).

1.28. Dans les cas mentionnés aux points 1.24 à 1.27, un retard dans la mise à disposition de droits de douanes à la Communauté a été constaté. En conséquence, les dispositions de l'article 11 du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil, du 29 mai 1989 (), qui prévoit le paiement d'intérêts de retard dans la mise à disposition des ressources propres, doivent être appliquées.

1.29. Le régime du transit communautaire externe s'applique à tout transport de marchandises non communautaires d'un point à un autre du territoire douanier (), sauf si les marchandises sont placées sous un régime douanier économique et à condition que les dispositions spécifiques de ce régime économique permettent une telle facilité de circulation. Or, le régime du perfectionnement actif ne permet le transport que du lieu de transformation jusqu'au bureau d'apurement.

1.30. Néanmoins, en cas de réexportation ne passant pas par le territoire d'un autre État membre, les instructions nationales en Allemagne permettent l'acheminement, jusqu'au point de sortie du territoire douanier qui n'est pas le bureau d'apurement, des produits compensateurs et des marchandises en l'état, par simple mention dans les écritures de l'opérateur, sans recours aux formalités imposées par le régime du transit (garantie, document T1...).

1.31. En cas de réexportation par voie maritime, cette procédure nationale admet des transbordements de marchandises lors d'escales dans des ports communautaires. Cette procédure comporte des risques de fraude en matière d'identification du statut douanier des marchandises. En effet, lors d'une escale dans un port communautaire (), les marchandises non communautaires peuvent, en l'absence d'un titre de transit, être mises sur le marché communautaire sans payer les droits à l'importation afférents.

1.32. Lorsque les marchandises placées dans le régime du PA/S quittent ce régime pour être placées dans un autre régime suspensif (transit, entrepôts douaniers...), le document douanier qui accompagne ces marchandises doit, dans la case appropriée réservée à la description des marchandises, porter clairement la mention «PA/S» (). Cette mention fait défaut sur le document en question dans tous les États membres visités. En l'absence de cette mention précise, les intérêts compensatoires risquent de ne pas être perçus lors d'une éventuelle mise en libre pratique ultérieure.

1.33. En Allemagne, les contrôles a posteriori du régime du PA/S ont été espacés jusqu'à treize ans, alors que la période réglementaire pour un recouvrement éventuel a posteriori est limitée à trois ans.

Application incorrecte de l'accord CEE-Turquie

1.34. Conformément au protocole additionnel à l'accord CEE-Turquie (), des certificats ATR1 pouvaient, jusqu'au 18 mars 1995, être délivrés uniquement pour des marchandises en libre pratique. Ce n'est qu'à partir de l'entrée en vigueur, le 19 mars 1995, de la décision n° 1/94 () du conseil d'association CE-Turquie qu'un prélèvement compensateur () pour les marchandises réexportées vers la Turquie après perfectionnement actif a été introduit.

1.35. Il ressort des instructions nationales communiquées à la Cour par dix États membres que seul le Royaume-Uni a perçu des droits à l'importation sur les produits compensateurs et les marchandises en l'état avant de valider des certificats ATR1. Tous les autres États membres, à l'exception de l'Espagne (depuis novembre 1993) et de l'Irlande (depuis 1994) ont délivré des certificats ATR1 sans perception des droits de douane. Or, les marchandises auraient dû être mises en libre pratique et les droits de douane auraient dû être exigés à 100 % sur les composants en provenance de pays tiers avant que les certificats ATR1 ne soient délivrés. Dans la mesure où les États membres ne peuvent a posteriori recouvrer les droits de douane qui auraient dû être perçus au moment de la délivrance de ces certificats ATR1, ils doivent invalider ces derniers et les retirer en informant les autorités turques de leur émission irrégulière.

1.36. La Cour a constaté auprès de deux opérateurs (Belgique et Allemagne) que des certificats ATR1 ont été validés jusqu'au 18 mai 1995 pour des produits compensateurs, sans que les droits de douanes afférents (250 000 ECU pour la période 1992-1994) aient été payés.

1.37. La valeur des marchandises (en libre pratique ou non) réexportées par l'Union européenne vers la Turquie en apurement du régime du perfectionnement actif s'élève, pour les années 1993 et 1994, à plus de 1 780 Mio ECU. En l'absence de données suffisamment précises, la Cour estime toutefois à au moins plusieurs dizaines de millions d'écus le montant des ressources propres non perçu pour les années 1973 à 1995.

Conclusion

1.38. La Commission devrait veiller à une application correcte des dispositions communautaires et, notamment:

a) à introduire un système de suivi actif de la mise en oeuvre du régime du PA/S; ce système devrait en particulier suivre les pourcentages des produits compensateurs mis en libre pratique (voir points 1.21-1.24), les délais d'apurement (voir points 1.26-1.27) ainsi que la fréquence et les résultats des contrôles a posteriori (voir point 1.33);

b) à établir avec les États membres concernés les montants des ressources propres à recouvrer à la suite de la mauvaise application de l'accord CEE-Turquie (voir points 1.34-1.37) ou à faire invalider et à retirer les certificats irrégulièrement émis;

c) à soumettre à un examen critique toutes les dispositions communautaires ou nationales qui présentent un risque pour la détermination du statut des marchandises non communautaires, notamment lorsqu'elles circulent par voie maritime d'un point à l'autre du territoire douanier de la Communauté (voir points 1.29-1.32);

d) à appliquer l'article 11 du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil, du 29 mai 1989 (), relatif au paiement d'intérêts en cas de retard dans la mise à disposition des ressources propres, lorsque le report de la naissance de la dette douanière résulte d'une tolérance administrative (voir points 1.21-1.22).

Entrepôts douaniers

Introduction

1.39. Dans l'Union européenne, environ 13 000 entrepôts douaniers ont été autorisés conformément à l'article 100 du code des douanes communautaire (). Il existe six types d'entrepôts définis dans les dispositions d'application () dudit code, dont 35 % du type spécifique examiné par la Cour (). Les entrepôts sélectionnés par la Cour présentent, du fait des allègements de procédure [domiciliation () lors de la mise en libre pratique], le risque d'une constatation tardive des ressources propres. De tels entrepôts sont réservés à un entreposage privé sans que l'entreposeur () soit nécessairement propriétaire des marchandises.

1.40. L'enquête de la Cour a porté sur ce type spécifique d'entrepôts dans les cinq États membres (Belgique, Allemagne, Espagne, France et Italie) qui ont autorisé de tels entrepôts.

Régime juridique

1.41. Le régime de l'entrepôt douanier permet le stockage sous surveillance douanière:

a) soit de marchandises non communautaires, sans que ces marchandises soient soumises aux droits à l'importation ou aux mesures de politique commerciale;

b) soit de marchandises communautaires, pour lesquelles une réglementation spécifique prévoit le bénéfice de mesures se rattachant à l'exportation de marchandises ().

Comptabilité matières

1.42. Afin de prévenir le risque de constatation tardive des ressources propres, la comptabilité matières doit, conformément aux dispositions communautaires (), montrer à tout instant l'état réel du stock de marchandises. Vu les allègements de procédures (voir point 1.39), cette comptabilité matières doit faire apparaître tous les éléments nécessaires à l'application du régime des entrepôts douaniers et à son contrôle par les autorités douanières (). Elle est un élément clé du contrôle douanier. Les éléments de taxation (type de marchandises, quantité et valeur en douane) déclarés et comptabilisés lors du placement des marchandises en entrepôt sont pris en compte pour la constatation des droits lors de leur mise en libre pratique ultérieure.

1.43. La personne désignée par les autorités douanières doit tenir sous une forme agréée cette comptabilité matières (). Les enquêtes sur place ont montré l'hétérogénéité des obligations imposées par les autorités nationales pour la comptabilité matières. Elles varient d'une simple liste d'inventaire au détail de tous les mouvements de marchandises. Dans de nombreux cas, cette comptabilité matières doit, à des fins de contrôle, être complétée par des informations disponibles uniquement auprès de l'opérateur.

1.44. Certaines anomalies dans la tenue des comptabilités matières susceptibles d'entraîner des retards dans la constatation des ressources propres ont également été constatées. Lorsque la comptabilité matières informatisée est tenue selon une clé autre que le classement tarifaire (), il est impossible pour les autorités douanières et les instances communautaires de suivre dans de grands entrepôts les mouvements de marchandises en recoupant les entrées en entrepôt et les sorties correspondantes. De même, le mouvement des marchandises ne peut être retracé ni l'inventaire physique vérifié si l'entreposeur gère plusieurs entrepôts dispersés sur le territoire national (en Allemagne) sans indiquer dans le document douanier d'entrée l'entrepôt où les marchandises sont stockées. Dans un cas (en Italie), la comptabilité matières a été introduite quatre mois seulement après la mise en place de l'entrepôt. L'état réel initial du stock de marchandises placées en entrepôt (valeur estimée à 1,8 Mio ECU) n'a pas été comptabilisé correctement dans la comptabilité matières. Celle-ci ne permet de vérifier ni l'inventaire physique ni les mouvements de marchandises.

Déficiences des contrôles douaniers

1.45. La fréquence et les méthodes de contrôle, qui ont pour objectif de vérifier notamment la concordance entre le moment de la mise en libre pratique des marchandises et le moment de la constatation des ressources propres, varient sensiblement d'un État membre à l'autre.

1.46. En Allemagne, deux types de contrôles sont mis en oeuvre: les contrôles des documents douaniers portant sur des opérations isolées qui sont effectués régulièrement et les contrôles approfondis a posteriori qui, pour un même entrepôt, sont souvent espacés de plus de trois ans, période à l'expiration de laquelle la notification du montant des droits de douane ne peut plus être effectuée (). Ainsi, dans deux bureaux visités, aucun contrôle a posteriori n'a eu lieu avant l'expiration du délai de prescription, pour 58 des 146 entrepôts relevant de leur compétence. Dans certains de ces entrepôts, le dernier contrôle a posteriori remontait à 1988, alors que les ressources propres en jeu peuvent être estimées à plusieurs millions d'écus par an. Or, ce sont essentiellement les contrôles approfondis a posteriori qui permettent de vérifier la cohérence entre les documents douaniers et les documents commerciaux et ainsi de détecter des constatations tardives ou erronées de ressources propres.

1.47. En France et en Belgique, il n'existe pas d'instructions nationales concernant les contrôles a posteriori dans les entrepôts douaniers.

1.48. En Italie, des contrôles par sondage ont été faits par les autorités nationales en comparant les données portées sur les documents d'entrée et de sortie. D'après ces autorités, des contrôles a posteriori, notamment des documents commerciaux et des inventaires physiques, auraient été opérés, mais aucun rapport de contrôle n'a pu être produit lors des visites sur place.

Procédures nationales de réexportation non conformes

1.49. Les procédures nationales mises en oeuvre pour la réexportation, décrites et critiquées aux points 1.29 à 1.31, sont également mises en oeuvre pour les marchandises réexportées à partir d'un entrepôt douanier.

Application incorrecte du régime communautaire de transit externe

1.50. Les dispositions réglementaires nationales arrêtées en Espagne, en application des articles 397 et suivants des dispositions d'application du code des douanes communautaire (), permettent à l'entreposeur de bénéficier de procédures simplifiées pour le transit.

1.51. Ainsi, contrairement aux dispositions communautaires, l'entreposeur n'est pas obligé de renvoyer au bureau de douane compétent l'exemplaire du titre de transit qui lui est destiné (). De plus, les titres de transit émis par l'entreposeur ne sont ni prénumérotés ni préenregistrés par la douane. Par conséquent, les autorités douanières ne disposent d'aucune trace documentaire permettant de surveiller le bon fonctionnement du régime du transit. Ces procédures simplifiées d'application générale en Espagne ont été mises en oeuvre dans deux grands entrepôts contrôlés par la Cour.

1.52. Dans les entrepôts contrôlés, la Cour a examiné le registre des titres de transit émis tenu par l'entreposeur. Ce registre fait ressortir que dans certains cas les délais d'apurement excèdent largement le délai réglementaire. En application de l'article 379 des dispositions d'application du code des douanes communautaire, le recouvrement concernant des opérations non apurées aurait dû être engagé au plus tard quatorze mois après la date de l'enregistrement de la déclaration du transit communautaire. Un certain nombre de titres de transit émis en 1992 et en 1993 n'étaient toujours pas apurés lors du contrôle par la Cour en juin 1995, et le recouvrement des droits de douanes correspondant n'avait pas été engagé.

Dispositions communautaires contradictoires pour les éléments de taxation

1.53. Les dispositions de l'article 278, paragraphe 3, point c), des dispositions d'application () sont en contradiction avec celles des articles 214, paragraphe 1, et 112, paragraphe 3, du code des douanes communautaire. D'une part, l'intéressé peut, lors de la mise en libre pratique, bénéficier d'éléments de taxation autres que ceux constatés ou admis lors du placement des marchandises en entrepôt et, d'autre part, les éléments de taxation établis ou reconnus lors du placement sous ce régime d'entrepôt sont ceux à retenir pour la mise en libre pratique. La conséquence du choix offert par les dispositions d'application est un risque de minoration systématique des ressources propres constatées.

Conclusion

1.54. La Commission doit prendre les mesures nécessaires afin que:

1) les dispositions communautaires concernant la comptabilité matières soient appliquées (voir points 1.42-1.44);

2) les contrôles des entrepôts douaniers assurent la protection des intérêts financiers de la Communauté (voir points 1.45-1.48);

3) l'accès aux pièces justificatives soit garanti lors des contrôles par des instances communautaires (voir points 1.42-1.44 et 1.51), en particulier dans les cas:

a) de domiciliation de procédures douanières auprès des opérateurs économiques,

b) d'autorisation de procédure simplifiée accordée à des opérateurs économiques,

c) de délégation par les bureaux de douanes d'une partie de leurs prérogatives à certains opérateurs économiques;

4) les procédures nationales de réexportation soient conformes aux dispositions communautaires (voir point 1.49);

5) l'article 112, paragraphe 3, du code des douanes communautaire () soit applicable sans équivoque (voir point 1.53).

Accords d'union douanière

1.55. Une union douanière est caractérisée par:

a) un tarif douanier commun (TDC) applicable aux importations de marchandises en provenance de pays tiers;

b) la libre circulation des marchandises entièrement obtenues dans le territoire de l'Union () ainsi que celle des marchandises ayant fait l'objet des formalités douanières de mise en libre pratique dans une des parties contractantes.

1.56. Le produit des droits à l'importation peut soit revenir à la partie contractante qui les a encaissés (méthode comptable), soit être réparti indépendamment de la partie contractante qui les a encaissés, par référence à des critères d'activités économiques (méthode macro-économique).

1.57. La Communauté économique européenne (CEE) a conclu trois accords d'union douanière avec la principauté d'Andorre (), la république de Saint-Marin () et la Turquie (). Dans ces trois accords la méthode comptable a été retenue pour la répartition des droits encaissés.

1.58. Dans les cas des unions douanières avec Andorre et Saint-Marin, les incidences financières sur les ressources propres communautaires sont et resteront minimes (voir tableau 1.6). L'incidence sur les ressources propres communautaires de l'accord d'union douanière conclu avec la Turquie, applicable à partir du 1er janvier 1996, risque d'être non négligeable, mais elle ne pourra pas être mise en évidence, l'accord ne prévoyant pas la production des données nécessaires. Des accords d'union douanière avec d'autres pays tiers se profilent à l'horizon, où les incidences sur les ressources propres risquent d'être importantes. La Cour a choisi d'examiner les aspects financiers de la mise en oeuvre de l'accord intérimaire de commerce et d'union douanière entre la CEE et la république de Saint-Marin pour mettre en évidence les risques inhérents à la méthode comptable (voir points 1.60-1.62) pour une répartition équitable des droits perçus à l'importation entre les partenaires à l'accord.

1.59. Le tableau 1.6 résume la répartition des droits perçus pendant l'exercice 1993 conformément aux accords conclus avec Andorre et Saint-Marin. En outre, il met en évidence les incidences négatives sur le budget communautaire de la méthode comptable retenue dans les deux accords. En comparant, dans le cas de Saint-Marin, ces incidences à celles découlant d'une approche macroéconomique (par exemple une répartition en fonction du PNB), on constate que la méthode comptable est défavorable pour les ressources propres communautaires.

1.60. Un des principaux risques inhérents à la méthode comptable peut être illustré par le fait que, pour certains produits, les quantités importées et dédouanées pour le compte d'une partie contractante dépassent très sensiblement le potentiel de sa consommation. Il en résulte un déséquilibre dans la répartition des droits perçus à l'importation entre les partenaires à l'accord.

1.61. La raison d'un tel déséquilibre peut être trouvée en examinant les déclarations de mise en libre pratique. Par exemple, dans le cas de Saint-Marin, cet examen a fait apparaître qu'une part importante des droits à l'importation perçus est versée par quelques importateurs, dont certains, avec leur représentation commerciale, desservent en exclusivité une partie du marché communautaire.

1.62. Les droits à l'importation pour une même marchandise étant identiques pour tous les opérateurs installés sur le territoire de l'union douanière, l'implantation de ceux-ci dans l'une ou l'autre partie contractante est influencée, en général, par des critères autres que douaniers. Dans la mesure où des opérateurs peuvent bénéficier d'avantages comparatifs de nature économique ou réglementaire propres à l'une des parties contractantes, des déséquilibres dans la répartition des droits perçus par chaque partie à l'accord risquent d'apparaître, voire de s'amplifier, et les ressources propres communautaires en subissent les conséquences. Celles-ci tendent à être fonction, notamment, de la taille économique respective des parties contractantes et du clivage réel dans les avantages comparatifs.

Conclusion

1.63. La Commission devrait, pour les accords d'union douanière, étudier plus précisément les conséquences sur les ressources propres et prévoir dans ces accords la redistribution des droits perçus par chacune des parties à l'accord par référence à un ou plusieurs critères de nature macroéconomique.

RESSOURCES PROPRES PROVENANT DE LA TVA

Introduction

>TABLE>

1.64. Mis en place au niveau communautaire pour assurer l'établissement d'une assiette uniforme de taxation dans les États membres, le système commun de TVA est également à la base du calcul des ressources propres TVA dues par chaque État membre. Dès lors, toute déviation ou tout dysfonctionnement par rapport au système commun de TVA peut se traduire par une diminution de cette base, et donc de la ressource propre TVA.

1.65. Il est fait état ci-après des vérifications que la Cour a menées, d'une part, sur la conformité au droit communautaire des législations nationales en matière de TVA et, d'autre part, dans le domaine du régime transitoire de TVA applicable aux échanges intracommunautaires depuis la suppression, le 1er janvier 1993, des frontières fiscales ().

1.66. Au vu de l'importance du régime transitoire intracommunautaire dans la perception de la TVA et eu égard à la possibilité que la suppression des frontières fiscales ait pu accroître les risques d'irrégularités, la Cour a continué, en 1995, au sein d'un groupe ad hoc réunissant certaines institutions de contrôle nationales, l'examen du fonctionnement du système VIES () (value added tax information exchange system), dont le but est de permettre aux autorités fiscales des États membres de s'assurer de la taxation correcte des opérations intracommunautaires.

1.67. Lorsque c'était possible, des recoupements ont été faits avec d'autres sources d'information disponibles sur les flux commerciaux entre États membres (notamment le système Intrastat, voir point 1.79); c'est le cas de l'identification des opérateurs et de la fiabilité des informations relatives aux échanges.

Détection des infractions à la législation communautaire

1.68. La Commission avait entrepris un effort important de recherche des infractions au travers d'un comité ad hoc, qui a cessé son activité à la mi-1993. Depuis, en pratique, les infractions sont détectées presque uniquement à la suite des plaintes de particuliers ou bien à la suite des contrôles, dont la fréquence annuelle est devenue biennale, que la Commission effectue dans les États membres pour la vérification des ressources propres.

1.69. Lorsque la Commission constate une incidence sur les ressources propres d'une infraction au système commun de TVA, elle a la possibilité d'émettre une réserve sur le relevé des ressources propres TVA. À partir de ce stade et dans la limite des trois années précédentes, l'État membre en cause est invité à vérifier et, le cas échéant, à corriger ce relevé. Aussi cette réserve doit-elle être introduite dans les meilleurs délais afin de préserver les intérêts financiers de l'Union.

1.70. Si l'émission d'une réserve permet de préserver les intérêts financiers de l'Union, le délai pour la récupération effective des sommes qui pourraient être en jeu peut aller jusqu'à plusieurs années, tant qu'un accord n'est pas atteint entre la Commission et l'État membre, conformément au règlement (CEE) n° 1553/89.

1.71. L'absence, en règle générale, d'intérêts de retard sur les sommes dues n'encourage pas leur mise à disposition dans des délais raisonnables. Dans ses observations antérieures sur ce sujet (), la Cour avait fait remarquer le caractère insatisfaisant de cette situation. Dès qu'une perte de ressources propres est établie, une échéance de recouvrement doit pouvoir être fixée, en prévoyant, passé ce délai, l'imposition d'intérêts de retard.

Régime transitoire de TVA sur les échanges intracommunautaires

Échange d'informations sur les numéros de TVA et la valeur des échanges

1.72. Toute personne qui fournit des marchandises ou des services au niveau intracommunautaire a le droit de demander confirmation de la validité du numéro d'identification TVA de tout autre opérateur. Chaque État membre dispose d'une base de données contenant un registre des assujettis - auxquels un numéro d'identification TVA a été attribué - accessible aux autorités compétentes des autres États membres par l'intermédiaire du réseau VIES. En 1995, le système VIES a répondu à 2,3 millions d'interrogations sur les numéros d'identification TVA.

1.73. Il apparaît toutefois que les numéros d'identification TVA supprimés peuvent continuer d'apparaître comme valables sur VIES pendant quelque temps encore après la date effective de suppression (Allemagne, Grèce, Espagne, France, Irlande, Pays-Bas, Portugal, Royaume-Uni). En Italie et au Portugal, les opérateurs ont trente jours pour déclarer qu'ils ont cessé leur activité. Il y a dès lors un risque qu'un numéro d'identification repris dans l'état récapitulatif trimestriel des livraisons intracommunautaires soit, par la suite, invalidé, ce qui entraîne des problèmes entre les administrations et les assujettis concernés.

1.74. Conformément aux règlements en vigueur, les États membres sont tenus de conserver et de traiter les données des états récapitulatifs qu'ils reçoivent des opérateurs intracommunautaires au sujet de leurs échanges avec des clients identifiés à la TVA dans d'autres États membres. La valeur totale des livraisons aux différents clients, par État membre et par trimestre, est fournie aux services qui gèrent la TVA dans le pays d'acquisition par l'intermédiaire du réseau VIES. L'échange des données intervient trois mois après la fin du trimestre au cours duquel les livraisons ont été effectuées.

1.75. Pour permettre un suivi de l'évolution des opérations imposables et pour éviter des pertes de recettes TVA, les opérateurs sont tenus de transmettre dans les délais impartis leurs états récapitulatifs. Les vérifications de la Cour ont toutefois montré que, globalement, au moins 20 % des états sont fournis avec un retard ou ne sont pas du tout transmis.

1.76. Le nombre de lignes des états récapitulatifs rejetées par les contrôles de validation informatique, appelées «lignes incorrectes», donne une indication sur la précision des données des états récapitulatifs. Une ligne peut être considérée incorrecte parce que, par exemple, un numéro de TVA n'est pas reconnu ou qu'aucun montant n'est indiqué. Les erreurs décelées peuvent provenir non seulement d'erreurs matérielles, mais également être l'indice d'une éventuelle irrégularité.

1.77. Dans neuf États, plus de 5 % du nombre total de lignes incorrectes en 1993 (608 387) n'avaient toujours pas été rectifiés en juin 1994. Cette situation s'est améliorée, sans être toutefois devenue satisfaisante. En 1994, il y avait 4,2 % (532 708) de lignes incorrectes et, en juin 1995, 2,6 % (327 123) n'étaient toujours pas rectifiées (). Une fois les lignes acceptées par le système et transmises aux autres États membres, des contrôles sont effectués pour vérifier l'exactitude des numéros de TVA nationaux indiqués par les fournisseurs d'autres États membres. En 1994, ces contrôles ont fait apparaître des discordances portant, dans huit États membres, sur 118 000 nouvelles lignes, soit approximativement 1 % du total des lignes. En conséquence, les administrations nationales doivent consacrer des ressources considérables à la vérification et à la correction éventuelle des données, ce qui peut réduire d'autant le temps disponible pour les contrôles TVA.

1.78. En ce qui concerne la valeur des livraisons telle que déclarée par les opérateurs, son degré de fiabilité est difficile à mesurer. Un examen de la ventilation par État membre des données VIES fait apparaître des variations significatives, et pour la plupart inexpliquées.

1.79. Les données VIES déclarées par les fournisseurs nationaux et communiquées par le système à d'autres États membres ne correspondent pas toujours à celles qui sont indiquées par l'État membre qui reçoit les marchandises. De légères différences sont acceptables en raison de variations des taux de change et de délais techniques. Mais, dans de nombreux cas, des différences de plus de 10 %, et même jusqu'à 40 %, ont été constatées sans que ce phénomène ait pu être expliqué dans sa totalité.

Interconnexion et limites d'utilisation des sources d'information

1.80. Aux fins de taxation, les livraisons intracommunautaires effectuées par les assujettis sont retracées à la fois dans leurs déclarations de TVA et dans le système VIES. Cependant, l'échange de biens entre États membres fait également l'objet de statistiques à partir des déclarations mensuelles que les opérateurs sont tenus d'introduire dans le cadre du système Intrastat, mis en oeuvre par le règlement (CEE) n° 3330/91 du Conseil (), afin de mesurer les progrès du commerce intracommunautaire depuis la mise en oeuvre du marché unique.

1.81. Le rapprochement des différentes données constitue un moyen de contrôle de la TVA due sur les livraisons effectuées, même si à l'heure actuelle les faiblesses constatées dans ces sources d'information en limitent les possibilités.

1.82. Les données Intrastat connaissent des écarts considérables qui restent à expliquer. Alors que, en principe, les livraisons et les acquisitions intracommunautaires devraient être d'un montant égal, on constate une différence de 28 000 Mio ECU pour 1993 (), et même de 34 000 Mio ECU pour 1994 (). La comparaison, à partir des données Intrastat, entre les «introductions» (importations intracommunautaires) d'un État membre donné et les «expéditions» (exportations) faites par les autres États de l'Union vers cet État membre font apparaître des différences pouvant aller jusqu'à 50 % en 1994.

1.83. Le système Intrastat souffre également de l'approche différente adoptée par les États membres en cas de non-déclaration par un opérateur. Certains (Allemagne, Pays-Bas, Royaume-Uni) procèdent immédiatement à une estimation des cas de non-respect ou de respect tardif, cette estimation étant prise en compte pour la première publication des statistiques. D'autres attendent jusqu'à ce que les états non présentés dans les délais soient reçus et corrigent ensuite les données pour le mois de référence. Dans cinq États membres (Grèce, Espagne, France, Italie, Portugal), aucune correction n'est opérée pour cause de non-respect des procédures. Entre 4 et 5 % des échanges totaux entre les États de l'Union sont concernés par les seuls ajustements correspondant aux déclarations transmises tardivement.

1.84. Il n'est donc pas étonnant que les États membres aient des opinions divergentes quant à la fiabilité des données Intrastat. Certains la jugent satisfaisante (Royaume-Uni, Italie, Espagne), d'autres incertaine (Danemark). La plupart font néanmoins état d'une amélioration concernant le respect des délais, l'ajustement correspondant étant de ce fait de moins en moins grand.

1.85. Malgré ces limites, l'utilisation croisée de différentes sources de données a prouvé son efficacité dans certains cas. Des analyses approfondies à partir de déclarations de TVA et des données VIES effectuées en France, en 1993 et en 1994, et aux Pays-Bas, en 1993, ont montré que 85 % des déclarations nationales de TVA faisaient apparaître un montant différent de celui des livraisons intracommunautaires. Malheureusement, dans la plupart des États membres, cette analyse est effectuée seulement au niveau d'opérateurs individuels. Dès lors, on ne dispose pratiquement d'aucun chiffre concernant les différences globales entre les deux sources.

1.86. Le système VIES permet également aux autorités nationales d'interroger les données concernant un opérateur individuel ou ses relations commerciales. Le nombre de ces interrogations est passé d'environ 40 000 en 1993 à plus de 4 961 000 en 1995. Pour illustrer l'intérêt de cette possibilité, le Royaume-uni a indiqué que ces interrogations avaient abouti à la perception de 1,4 Mio ECU de TVA supplémentaire en 1994.

1.87. Les données VIES peuvent être utilisées en concours avec d'autres données pour mettre en relief certains types d'opération ou certains flux commerciaux, pour lesquels les risques d'irrégularité sont élevés. Cette approche est suivie en France, aux Pays-Bas et en Italie. En Italie, une fraude sur la TVA estimée à 20 Mio ECU a ainsi été découverte par les autorités nationales dans le secteur de la viande bovine. Aux Pays-Bas, des enquêtes ont été menées pour ce qui concerne les entreprises exonérées et les agriculteurs soumis au régime forfaitaire. Dans 8 % des cas, les montants de TVA étaient inférieurs aux montants réellement dus.

1.88. L'amélioration de la fiabilité des données permettrait sans doute d'élargir les possibilités de contrôle en vue de préserver au maximum les recettes TVA et, par là même, les ressources propres TVA. Dans le cas d'Intrastat, comme cette source d'information contribue au calcul du PNB, il est clair que la qualité des données est en rapport avec le calcul des ressources provenant du PNB.

Évolution des méthodes de contrôle

1.89. Avec la mise en oeuvre du nouveau régime d'échanges intracommunautaires et la création du marché unique, il n'y a plus de contrôles aux frontières des États membres. La TVA n'étant plus acquittée en même temps que l'importation des marchandises, mais à un stade ultérieur, sur la base de la déclaration périodique des assujettis, les États membres sont ainsi confrontés à de nouveaux risques d'évasion de la TVA (par exemple, collusion entre fournisseur de l'État membre A et acquéreur de l'État membre B pour ne pas déclarer certaines opérations imposables, création d'entreprises fantômes dans d'autres États membres dans le but d'y transférer la TVA due). Il est nécessaire que les méthodes de contrôle dans les États membres tiennent compte spécifiquement des risques d'évasion directement liés à l'abolition des frontières fiscales et permettent d'en évaluer la portée concrète. Bien que l'on constate un plus grand recours à l'assistance mutuelle entre États membres, il est nécessaire de continuer à renforcer la coopération entre États membres si l'on veut évaluer les risques liés au régime transitoire, eu égard notamment à la stagnation, qui demeure en grande partie inexpliquée, des recettes TVA constatées en 1993 (voir points 1.92-1.97).

1.90. L'Italie et le Royaume-Uni ont constaté, depuis l'introduction du marché unique, des changements affectant la nature ou l'étendue des irrégularités décelées. D'autres États membres, tels que les Pays-Bas, l'Espagne et le Portugal, n'ont fait état d'aucun changement imputable au marché unique ou n'en avaient observé que très peu. En France, les rappels de TVA ont été plus élevés de 20 % en 1994 par rapport à 1993, mais la part imputable à la TVA intracommunautaire ne peut être mesurée, car elle n'est pas comptabilisée séparément.

1.91. En ce qui concerne les livraisons destinées à des particuliers et qui ne sont pas reprises dans le système VIES, telles que les ventes à distance et les ventes en exonération de TVA de moyens de transport neufs, notamment les bateaux, les possibilités réelles de contrôle dont disposent les autorités fiscales à leur égard sont généralement plus limitées que celles existantes pour les assujettis enregistrés.

Recettes TVA

1.92. En 1994, dans les douze États membres, les recettes TVA s'élevaient à 390 000 Mio ECU, pour 360 000 Mio ECU en 1993, ce dernier chiffre étant pratiquement inchangé par rapport à 1992. En 1994, l'augmentation des recettes TVA dans les États membres a été comprise entre 2,5 et 14,5 %.

1.93. Cette situation contraste avec celle de 1993, où il y a eu une quasi-stagnation du total de la TVA, et même une chute des recettes dans cinq États membres. La décélération brutale de la croissance des recettes TVA en 1993 constitue une rupture nette avec les années précédentes, pendant lesquelles les recettes ont augmenté d'environ 25 000 Mio ECU par an (285 000 Mio ECU en 1989, 309 000 Mio en 1990 et 337 000 Mio en 1991).

1.94. En théorie, l'évolution des recettes de TVA est fonction:

a) des changements de taux et de base de TVA;

b) de l'inflation;

c) de la croissance du volume de l'activité économique.

1.95. Les données disponibles pour la période 1989-1994 confirment que l'arrêt de la croissance des recettes en 1993 ne peut être expliqué au niveau général par la modification de ces trois principaux facteurs. Elles indiquent une perte de recettes TVA potentielle, de l'ordre de 5 à 6 % pour 1993. Ce manque à gagner pour l'ensemble des États membres serait de l'ordre de 18 000 Mio ECU en 1993, compte non tenu des fluctuations du taux de l'écu.

1.96. Il s'agit donc de connaître les raisons d'un tel déficit. Certes, à la suite de l'introduction du marché unique, un effet de décalage a pu se produire dans le paiement de la TVA en 1993 puisqu'elle n'est plus perçue à l'importation, mais plus tard, avec la déclaration des assujettis. Cependant, certains États membres ont pris des mesures pour compenser ce délai de paiement. Faute de données appropriées, il n'est pas possible actuellement de déterminer les raisons expliquant, de manière exhaustive, le déficit constaté.

1.97. Compte tenu de la dimension du phénomène enregistré, les recettes TVA sur les échanges intracommunautaires devraient faire l'objet d'un suivi spécifique par la Commission et les États membres sur la base de statistiques harmonisées entre États membres. Ce n'est qu'à cette condition qu'il sera possible de préciser l'impact du régime transitoire sur le rendement de la TVA.

Conclusion

1.98. La conformité des législations nationales aux dispositions communautaires relatives au système commun de TVA constitue un préalable au versement correct et complet des ressources propres TVA. La Commission est tenue de vérifier cette conformité et doit procéder, en cas d'infraction ayant un effet négatif sur les ressources propres, à la fixation d'une échéance de paiement des sommes dues. Elle devrait également imposer des intérêts de retard en cas de dépassement du délai.

1.99. L'instauration du régime transitoire de TVA sur les échanges intracommunautaires en 1993 s'est accompagnée, pour cette année, d'une stagnation des recettes nettes TVA qu'on ne peut expliquer par des facteurs tels que la croissance économique, l'inflation ou les changements de taux et d'assiette. La question est de savoir si ce phénomène est dû uniquement à des délais techniques liés à ce nouveau régime ou s'il a d'autres causes. Cette situation devrait inciter les États membres et la Commission à suivre plus en détail l'évolution des données relatives à la TVA et, en particulier, à la TVA intracommunautaire.

1.100. Malgré les améliorations apportées au système VIES par les États membres et par la Commission, ce dernier souffre encore de lacunes, les données relatives aux livraisons intracommunautaires étant, en particulier, insuffisamment complètes, exactes et actualisées. Les États membres, en coopération avec la Commission, devraient élucider les causes des écarts entre acquisitions et livraisons intracommunautaires. De telles analyses pourraient améliorer l'efficacité des contrôles menés par les autorités responsables. Les données du système Intrastat présentent encore certaines insuffisances. Des recoupements entre ces données ont fait apparaître des erreurs significatives.

1.101. À des degrés divers, les États membres ont commencé à adopter le système VIES en tant que partie intégrante de leurs outils de contrôle. La Commission devrait les encourager et les aider à poursuivre dans cette voie.

1.102. Il est nécessaire que les méthodes de contrôle dans les États membres tiennent compte spécifiquement des risques d'évasion directement liés à l'abolition des frontières fiscales et permettent d'en évaluer la portée concrète.

1.103. Dans l'éventualité du passage à un régime définitif de TVA sur les échanges intracommunautaires avec imposition dans l'État membre de départ des biens, la mise en place d'un mécanisme de compensation entre États membres destiné à préserver les recettes TVA nationales pourrait s'avérer nécessaire. Or, les systèmes actuels d'information sur les échanges intracommunautaires n'offrent pas toutes les garanties nécessaires pour servir de base à un tel mécanisme.

PRODUIT NATIONAL BRUT

Nécessité de mesurer la qualité dans l'établissement du PNB statistique

1.104. L'agrégat PNB occupe une importance toujours croissante dans le système des ressources propres () (voir tableau 1.1), et ce à plusieurs niveaux, à savoir le plafonnement du montant global des ressources propres, le calcul de la ressource PNB, l'écrêtement de l'assiette TVA et le calcul du financement de la correction Royaume-Uni (). Le PNB est également utilisé pour encadrer certaines politiques spécifiques communautaires, que ce soit pour limiter les dépenses (FEOGA-Garantie) ou pour définir des critères d'éligibilité (politiques structurelles et de cohésion). Ailleurs, par exemple dans le cadre de la politique monétaire, le PIB à partir duquel le PNB est calculé sert de clé de répartition pour la souscription au capital de la Banque centrale européenne et pour les contributions aux ressources de l'Institut monétaire européen ().

1.105. La directive 89/130/CEE, Euratom () demandait de renforcer la comparabilité et la fiabilité dans l'établissement du PNB statistique.

1.106. Dans sa résolution du 25 octobre 1995, le Parlement européen a exprimé ses craintes quant à la qualité du PNB. Il a rappelé à la Commission la nécessité de proposer des mesures d'amélioration et d'harmonisation des bases du PNB et de mener les contrôles y relatifs ().

1.107. Depuis la décharge relative à l'exercice 1991, le Conseil a exprimé tous les ans ses préoccupations quant à la nécessité d'approfondir et de contrôler l'harmonisation du calcul des PNB nationaux. Dans sa recommandation sur la décharge à donner par le Parlement à la Commission sur l'exécution du budget de l'exercice 1994 (), le Conseil a de nouveau invité la Commission «à poursuivre les efforts en matière statistique en vue de garantir l'exhaustivité et la comparabilité des PNB nationaux».

1.108. L'accomplissement des multiples tâches d'élaboration, d'harmonisation, de développement et de contrôle du PNB prévues par les divers actes juridiques y relatifs rencontre souvent des problèmes tels que (): apprécier des progrès réalisés; quantifier l'impact de facteurs ou de mesures spécifiques sur le PNB; étudier des différences entre États membres; valider des estimations du PNB; analyser des degrés de qualité. Ces problèmes auxquels sont confrontés notamment la Commission et le comité PNB () trouveraient une solution appropriée dans la mise au point d'outils permettant de mesurer la qualité (comparabilité et fiabilité) du PNB statistique et de ses composantes.

1.109. La Cour a examiné auprès de la Commission et de certains États membres les outils disponibles ainsi que les possibilités éventuelles de développement dans ce domaine.

Concept de qualité appliqué au PNB statistique

1.110. Le concept de qualité appliqué à l'ensemble des PNB des États membres doit être considéré comme une combinaison de deux aspects indépendants: la comparabilité des PNB statistiques entre eux et la fiabilité propre à chacun d'eux.

1.111. L'aspect de la comparabilité porte sur le niveau d'équivalence des normes, des méthodes et des sources propres à chacun des systèmes nationaux. La fiabilité de chaque système se définit, pour sa part, comme la précision avec laquelle est établi le niveau du PNB correspondant aux normes définies.

Mesure de la comparabilité du PNB

1.112. La directive 89/130/CEE, Euratom opère dans ses considérants une distinction entre comparabilité conceptuelle et comparabilité pratique.

1.113. La comparabilité conceptuelle est assurée par le respect des définitions et des règles de comptabilisation y relatives du système européen de comptes économiques intégrés (SEC). La comparabilité pratique a deux dimensions. Elle dépend, d'une part, des procédures d'évaluation appliquées, c'est-à-dire des méthodes, et, d'autre part, des données de base disponibles, c'est-à-dire des sources statistiques. Ces deux dimensions intègrent un aspect particulier de la comparabilité, à savoir le degré de couverture du PNB ou son exhaustivité. Le développement des méthodes et des sources permet précisément l'amélioration de ce degré de couverture.

1.114. La Commission, après l'analyse des inventaires () sur les systèmes nationaux fournis par les États membres en vertu de l'article 4 de la directive 89/130/CEE, Euratom, a élaboré en 1992 un projet de liste de critères de comparabilité concernant les deux dimensions de la comparabilité pratique, à savoir les méthodes et les sources, ainsi qu'une liste spécifique de critères relatifs à l'exhaustivité () en tant qu'aspect particulier de cette comparabilité pratique.

1.115. Le comité PNB est mandaté par l'article 7 de la directive 89/130/CEE, Euratom pour vérifier annuellement les chiffres du PNB et pour suggérer des mesures en vue d'accroître leur comparabilité. En exécution de ce mandat, le comité émet chaque année un avis à l'intention de la Commission. L'analyse de ses avis fait ressortir que, en l'absence d'un système détaillé d'indicateurs de comparabilité, le comité se prononce régulièrement, mais seulement en termes qualitatifs et de manière globale. Il prend en considération les circonstances d'élaboration du PNB, atteste que des progrès sont réalisés dans l'harmonisation des PNB et considère que les chiffres reflètent les efforts continus et optimaux des États membres pour produire des données comparables.

1.116. La mise au point d'un système détaillé d'indicateurs de comparabilité permettrait au comité PNB de formuler des appréciations différenciées selon ces indicateurs et rendant mieux compte de la diversité des situations nationales. Un tel système serait également d'une grande utilité pour la Commission pour concrétiser son affirmation de principe selon laquelle «la Commission (Eurostat) est bien placée pour évaluer la comparabilité des données et pour évaluer la qualité des progrès réalisés» ().

1.117. La comparabilité pratique étant dépendante des méthodes, comme il est précisé par la directive 89/130/CEE, Euratom, leur harmonisation devrait être recherchée dans le cadre des travaux visant à accroître la comparabilité, en vertu de l'article 7 de la même directive.

1.118. Pour la comparabilité pratique, une harmonisation absolue, telle qu'elle est acceptée pour la comparabilité conceptuelle, semble difficilement réalisable en raison des particularités nationales. Les possibilités d'harmonisation existantes doivent néanmoins être exploitées au maximum pour approfondir la comparabilité.

Mesure de la fiabilité du PNB

1.119. Indépendamment de sa situation en matière de comparabilité par rapport aux autres systèmes nationaux, chaque système national possède son propre degré de fiabilité. En effet, le PNB statistique de chaque État membre, établi dans le cadre de son système de comptabilité nationale, est affecté par de nombreuses incertitudes nées de l'application des concepts, de la mise en pratique du système national aux niveaux des bases, des méthodes et des techniques statistiques ou du degré d'exhaustivité du champ couvert par l'observation.

1.120. La combinaison de ces incertitudes détermine la fiabilité du système, c'est-à-dire la précision avec laquelle le PNB peut être calculé. Dans la mesure où les conséquences de ces incertitudes peuvent être traduites en termes statistiques, l'idéal serait de pouvoir mesurer la fiabilité par des intervalles de confiance, à l'intérieur desquels la véritable valeur du PNB se situerait avec une probabilité déterminée. Une telle pratique est déjà en vigueur dans d'autres domaines statistiques administrés par la Commission ().

1.121. Par ailleurs, l'objectif énoncé par la directive 89/130/CEE, Euratom en matière de renforcement de la fiabilité ainsi que les dispositions de l'article 7 de la même directive sur l'examen annuel des données PNB par le comité PNB appellent la mise en oeuvre de techniques quantitatives de mesure de la fiabilité. Ces techniques permettraient notamment au comité PNB de formuler ses avis sur la fiabilité des données en se référant au degré de précision de celles-ci.

1.122. Vu cette nécessité de développer une approche quantitative pour mesurer la fiabilité, la Cour a recueilli l'opinion des experts des instituts nationaux de statistique de sept États membres (Allemagne, France, Italie, Autriche, Finlande, Suède, Royaume-Uni) à propos du caractère opérationnel d'une telle approche. Les experts rencontrés dans les États membres sont conscients du problème posé et soutiennent, à une exception près (), l'idée de définir un outil approprié permettant une telle mesure statistique de la fiabilité. La plupart d'entre eux, cependant, n'ont pas encore entrepris de recherche approfondie sur le sujet. L'Italie et le Royaume-Uni ont pu faire état d'études en vue de mesurer la précision des comptes nationaux.

1.123. Le Central Statistical Office (CSO) () du Royaume-Uni a entamé ses travaux en matière de fiabilité à la demande du ministère des Finances au Royaume-Uni. Le mandat assigné au CSO était «d'établir et de publier des intervalles de confiance pour les principales séries des comptes nationaux, en identifiant les contributions de différentes composantes aux erreurs potentielles dans les agrégats» (). Le CSO en a conclu que la mesure de la fiabilité devrait devenir partie intégrante et régulière du processus de confection des comptes nationaux et ne devrait pas rester un exercice occasionnel spécifique (). Selon les avis des experts recueillis en Italie et au Royaume-Uni et selon les résultats issus d'enquêtes pilotes effectuées au Royaume-Uni, des solutions semblent pouvoir être envisagées.

1.124. L'Italie et le Royaume-Uni ont transmis à la Commission une documentation relative à leurs travaux respectifs () sur la mesure de la fiabilité PNB. La Commission a inscrit ces documents à l'ordre du jour de la vingtième réunion du comité PNB (les 26 et 27 juin 1995) () pour alimenter la discussion de procédures d'évaluation de la qualité des données du PNB, notamment par la construction d'intervalles de confiance. La Commission a affirmé son intérêt pour la question et a suggéré la création d'un groupe de travail ad hoc sur ce sujet. Le comité PNB n'a pas retenu cette proposition ().

1.125. Dans le milieu des experts, la mesure de la fiabilité des données et des principaux agrégats de la comptabilité nationale est à l'ordre du jour depuis un certain temps. Les bases scientifiques existantes pourraient servir de point de départ aux réflexions des instances communautaires mandatées sur les possibilités de développement d'un instrument de mesure.

Conclusion

1.126. Le système PNB communautaire est confronté depuis son instauration à la nécessité du renforcement de sa comparabilité et de sa fiabilité. La mesure de la comparabilité devrait se faire au travers d'un système détaillé d'indicateurs reflétant, pour certains critères, la diversité des États membres. La mesure de la fiabilité suppose l'attribution aux données PNB des États membres d'intervalles de confiance statistiques. La Commission devrait étudier, en concertation avec les États membres, les possibilités de développer d