Rapport spécial de la Cour des comptes

concernant

la création ou le maintien d'emplois dans l'octroi d'aides aux investissements à finalité régionale

(Observations, article 206 bis du traité CEE)

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes en sa réunion du 30 juillet 1982, en application de l'article 206 bis quatrième alinéa du traité instituant la Communauté économique européenne. Auparavant, le 18 février 1982, il avait été transmis, pour commentaires, à la Commission dont les réponses figurent en annexe.

SOMMAIRE

1. Première partie: Introduction

1.1. Objectifs généraux du présent rapport

1.2. Les conditions d'intervention du Fonds européen de développement régional (Feder) dans le secteur industriel

1.3. Les relations entre le Fonds européen de développement régional (Feder) et les systèmes nationaux d'aide à finalité régionale

2. Deuxième partie: Difficultés inhérentes à la mise en œuvre des dispositions régissant l'octroi de l'aide en fonction des emplois

2.1. La relation entre l'aide, l'investissement et l'emploi

2.2. Les méthodes d'appréciation et de prévision de la création d'emplois

2.3. L'exigence de la création ou du maintien d'un minimum d'emplois

3. Troisième partie: Méthodes de constatation des résultats atteints en matière d'emplois

3.1. Différences relevées dans la notion d'emploi

3.2. Que faut-il entendre par "création" ou "maintien" d'emplois?

3.3. Par qui et comment sont attestés les emplois?

3.4. À quel moment les emplois sont-ils vérifiés?

3.5. La sanction des écarts entre les prévisions et les réalisations en matière d'emplois

4. Quatrième partie: Conclusions

PREMIÈRE PARTIE

INTRODUCTION

1.1. Objectifs généraux du présent rapport

1.1.1. Le présent rapport est consacré au critère de création ou de maintien d'emplois dans l'octroi d'aides aux investissements à finalité régionale, tant au niveau communautaire que national.

Son objet est d'examiner, sous l'angle du contrôle, le rôle que joue un tel critère et les problèmes que pose sa mise en œuvre, au stade de l'instruction comme à celui de l'exécution des décisions d'aide.

1.1.2. Dans l'arsenal de la réglementation communautaire, c'est le Fonds européen de développement régional (Feder), créé par le règlement (CEE) no 724/75 du Conseil [1], qui est destiné à corriger les principaux déséquilibres régionaux résultant notamment d'une prédominance agricole, des mutations industrielles et d'un sous-emploi structurel. Les crédits qui s'y rapportent sont inscrits aux chapitres 50 et 51 de la section III "Commission" de la nomenclature du budget général des Communautés pour l'exercice 1982.

Outre des financements en matière d'infrastructures, non examinés par le présent rapport mais qui peuvent eux aussi avoir des répercussions non négligeables sur l'accroissement de l'emploi, le Feder a prévu le financement d'investissements dans des activités industrielles ou de service assurant la création ou le maintien d'emplois.

Pour de tels investissements, la question de l'emploi, en termes quantitatifs et qualitatifs, se pose d'emblée au centre de la problématique d'aide; il est donc essentiel que les dispositions qui s'y réfèrent soient analysées, en vue notamment d'en apprécier le rôle et la portée.

1.1.3. Il ne faut pas rechercher dans le présent rapport des indications de nature comptable ou statistique quant aux concours alloués par le Feder en faveur d'emplois dans les activités industrielles, ni quant aux créations réalisées ou escomptées en matière d'emplois. Par leur nature même, de telles indications sont en effet sans incidence sur les questions traitées.

Par contre, les considérations développées dans les pages qui suivent permettront peut-être d'appréhender en meilleure connaissance de cause les données éventuellement recensées en la matière, aux niveaux communautaire ou national, et de mieux en déterminer la signification.

1.1.4. Après un bref rappel des conditions générales d'intervention du Feder dans le secteur industriel, ainsi que des liens existant entre le Feder et les systèmes nationaux d'aide à finalité régionale, le présent rapport aborde une deuxième partie.

Celle-ci analyse l'efficacité des dispositions examinées sous l'angle de l'influence qu'elles exercent sur l'emploi par le biais des aides aux investissements. Les principaux obstacles sont imputables aux difficultés de prévision en matière de création de postes de travail, ainsi qu'au caractère peu précis de la relation existant entre l'aide, l'investissement et l'emploi. L'exigence de la création ou du maintien d'un nombre minimal d'emplois s'avère, quant à elle, peu justifiée.

La troisième partie du rapport, elle-même suivie par des conclusions générales, vise les résultats atteints en matière d'emploi. Elle expose les constatations effectuées à l'occasion de vérifications sur place dans les États membres, notamment les différences observées, et parfois déjà évoquées dans les rapports annuels de la Cour des comptes, en ce qui concerne les concepts d'"emploi", de "création ou de maintien" d'emploi, ainsi que les méthodes d'attestation des emplois et les périodes prises en considération. Elle traite également des sanctions éventuelles des écarts entre les prévisions et les réalisations d'emploi.

1.1.5. Bien que les développements exposés dans le présent rapport soient basés sur les constatations effectuées dans le cadre du règlement du Feder, tel qu'il était en vigueur au 31 décembre 1981, la plupart des considérations formulées conservent toute leur valeur, même dans l'optique de la nouvelle proposition de modification présentée par la Commission [2].

1.2. Les conditions d'intervention du Fonds européen de développement régional (Feder) dans le secteur industriel

1.2.1. L'octroi de l'aide du Feder aux investissements dans les activités industrielles ou de service est soumis à quatre conditions fondamentales :

a) l'aide ne peut être octroyée que dans certaines régions défavorisées, notamment du point de vue de l'emploi, qui font l'objet d'un programme de développement régional ;

b) l'aide doit concerner un investissement d'un montant minimal réalisé dans le cadre d'une création, d'une extension ou d'une restructuration d'activités industrielles ou de services;

c) l'investissement aidé est sélectionné notamment en fonction de son incidence directe ou indirecte sur l'emploi et il doit assurer la création ou le maintien d'au moins dix emplois;

d) l'investissement doit recevoir des aides publiques à finalité régionale sous forme, soit de subventions, soit de bonification d'intérêt (ou de leur équivalent pour les prêts à taux d'intérêt réduit) rapportables à l'investissement ou aux emplois créés.

1.2.2. La participation du Fonds est de 20 % du coût de l'investissement. Elle ne peut toutefois dépasser 50 % de l'aide publique à finalité régionale et elle est également plafonnée à un certain montant de l'investissement par emploi, montant variable selon le type d'opérations aidées.

L'introduction de ce plafond vise à empêcher l'octroi de l'aide aux investissements très intensifs en capital et traduit le souci de favoriser l'emploi. C'est à ce même souci que répondent les conditions plus favorables accordées en cas de création d'emplois ou aux entreprises artisanales supposées a priori plus créatrices de postes de travail. L'emploi est donc à la fois une condition et une contrainte.

1.2.3. Enfin, il va de soi que les emplois créés ou maintenus doivent avoir un caractère durable, l'aide ne pouvant être accordée qu'à des entreprises viables.

1.3. Les relations entre le Fonds européen de développement régional (Feder) et les systèmes nationaux d'aide à finalité régionale

1.3.1. Une des particularités du Feder est que l'aide est versée aux États membres, en remboursement partiel de leurs propres dépenses d'interventions en matière régionale. Les règles du Feder se superposent donc aux divers systèmes d'aides à finalité régionale mis en place par les États membres et qui peuvent prendre des formes diverses et se révéler tantôt plus souples, tantôt plus restrictifs que la réglementation communautaire, notamment en matière d'emploi.

Il convient donc d'examiner les principaux systèmes nationaux d'aide, éligibles pour l'attribution du concours du Fonds, et plus spécialement la manière dont l'emploi intervient dans leurs modalités d'application.

1.3.2. Systèmes basés sur l'investissement

1.3.2.1. Certains systèmes d'aide sont basés uniquement sur l'investissement. C'est le cas notamment des "Régional Development Grants" au Royaume-Uni, des suppléments régionaux au titre de la "Wet Investeringsrekening" ainsi que de la principale modalité d'application de l'"Investe-ringspremieregeling" aux Pays-Bas, des diverses primes d'installation en France ou encore de certaines aides accordées en Italie dans certaines régions montagneuses ou connaissant des problèmes structurels graves.

1.3.2.2. Ceci ne signifie toutefois pas que les préoccupations d'emploi soient totalement absentes sur le plan quantitatif comme sur le plan qualitatif.

En premier lieu, il faut garder à l'esprit que les régions susceptibles de bénéficier de ces aides sont délimitées grâce à une série de critères parmi lesquels l'emploi est un des plus importants. En second lieu, certains types d'investissements, en particulier dans les activités qui sont génératrices d'emplois particulièrement qualifiés, reçoivent souvent un traitement de faveur. Il en va de même pour les petites et moyennes entreprises qui sont supposées plus intensives en travail.

Dans certains cas, l'emploi sert de base de calcul au plafond de l'aide à accorder sur base d'un coût d'investissement par emploi qui lui est associé.

C'est le cas en Allemagne pour l'application de l'"Investitionszulage" et des "Zuschüsse nach der Gemeinschaftsaufgabe — Verbesserung der regiona-len Wirtschaftsstruktur" qui se réduisent à des opérations d'aide à l'investissement en cas de création ou de restructuration d'une entreprise.

1.3.2.3. L'appréciation des effets sur l'emploi doit encore être nuancée en fonction du caractère automatique ou discrétionnaire des aides fournies. En effet, il ressort des contrôles effectués que plus le système est automatique, moindres seront les possibilités de prendre en considération les problèmes d'emploi.

Par contre, lorsque l'aide revêt un caractère plus discrétionnaire, l'emploi est souvent un critère dont le poids peut être très important dans le processus administratif de décision.

C'est le cas en Belgique, au Danemark, au Luxembourg et en Irlande où les dossiers de demande d'aide à fournir par les entreprises doivent décrire les effets escomptés sur l'emploi, même en termes qualitatifs, des investissements projetés.

1.3.2.4. En guise de conclusion, on pourrait affirmer que les systèmes d'aide basés sur l'investissement tiennent toujours compte implicitement de la problématique de l'emploi dans les régions concernées et ce d'autant plus qu'ils ont un caractère discrétionnaire.

1.3.3. Systèmes basés sur l'emploi

Les systèmes où l'aide est octroyée uniquement en fonction de l'emploi sont très peu répandus. À l'état pur, ce type de système n'est en vigueur qu'en France dans le cas de l'aide spéciale rurale et/ou aux Pays-Bas pour l'application de l'"Investerings-premieregeling" dans la zone de Lelystad. Cette modalité se rencontre également en Belgique où elle n'est appliquée qu'aux petites et moyennes entreprises (de manière très large puisqu'elle n'implique pas nécessairement un investissement). Ce type de systèmes, non éligibles au niveau du Feder et qui pose de difficiles problèmes de contrôle, est en général envisagé surtout pour les petites et moyennes entreprises; il ne comporte pas en général de conditions minimales quant au nombre et à la qualité des emplois.

1.3.4. Systèmes basés à la fois sur l'investissement et l'emploi

1.3.4.1. Cet ensemble de systèmes d'aide peut être divisé en deux familles en ce qui concerne les emplois associés aux projets présentés. Une première catégorie se compose des législations qui demandent la création ou le maintien d'un certain nombre d'emplois sans plus de précisions. Rentrent dans ce groupe les "Kredite aus dem ERP-Regional-programm" en Allemagne, les aides à la création d'emplois dans les zones de conversion industrielle en France, les concours de la "Cassa per il Mezzo-giorno" en Italie. L'"Investeringspremieregeling" dans certains cas aux Pays-Bas et la "Selective Financial Assistance" pour le Royaume-Uni en ce qui concerne les industries de services sont des variantes caractérisées par le fait que l'emploi sert de base pour le calcul de l'aide.

1.3.4.2. Une seconde catégorie impose la création d'un nombre minimal d'emplois. Parfois la condition minimale d'emploi qui est requise est inférieure à celle du Feder: c'est le cas, en France, de la prime de développement des entreprises artisanales, dont le montant est déterminé sur la base des emplois tout en étant plafonné à un certain pourcentage du coût de l'investissement.

Parfois, les exigences d'emploi peuvent être plus rigoureuses comme dans le cas d'une extension d'entreprise aidée dans le cadre de l'"Investitionszulage" ou des "Zuschüsse nach der Gemeinschaftsaufgabe — Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" en Allemagne, des primes de localisation des activités tertiaires et des concours du Fonds spécial d'adaptation industrielle en France et des aides accordées à certains secteurs de services en Italie.

Dans certains cas, la condition d'emploi minimale coïncide avec celle en vigueur pour le Feder comme cela se produit pour les primes de localisation des activités de recherche en France ou pour les dispositions générales du système d'aides régionales en vigueur en Grèce.

1.3.4.3. Dans ce cas également l'aide totale est plafonnée soit à un certain pourcentage du coût total de l'investissement, soit en fonction du coût par emploi associé.

Ce n'est qu'en Allemagne que les conditions concernant le nombre d'emplois à créer ou maintenir sont complétées de mesures qualitatives.

1.3.4.4. Dans certains pays, des délais, variant entre trois et cinq ans, sont prescrits pour la réalisation des promesses d'emploi. Mais il faut garder à l'esprit que dans la plupart des cas à l'exception notable de la France et dans une moindre mesure l'Italie, les entreprises défaillantes peuvent bénéficier des plus larges circonstances atténuantes. En règle générale, la sanction consiste en une suspension du versement de l'aide jusqu'au moment où l'entreprise remplit ses engagements, plus rarement en une réduction ou voire un remboursement de l'aide.

DEUXIÈME PARTIE

DIFFICULTÉS INHÉRENTES À LA MISE EN ŒUVRE DES DISPOSITIONS RÉGISSANT L'OCTROI DE L'AIDE EN FONCTION DES EMPLOIS

2.1. La relation entre l'aide, l'investissement et l'emploi

2.1.1. Comme il a déjà été exposé ci-avant, tous les États membres tiennent compte, pour l'octroi de l'aide, de l'influence de l'investissement sur l'emploi. La quantité d'emplois créés peut constituer la base pour le calcul de l'aide qui s'exprime alors en un certain montant par emploi. Elle peut aussi servir à classer l'investissement dans une catégorie déterminée, le calcul proprement dit de l'aide s'effectuant sur une autre base.

Il existe en réalité une diversité d'interventions qui ne paraît répondre à aucun critère simple et qui va de l'action directe sur les investissements à l'action directe sur l'emploi.

2.1.2. Même s'il est habituellement admis que les aides interviennent dans la motivation et dans la propension à investir, il est difficile d'en déceler l'incidence réelle indépendamment du contexte économique et financier de l'entreprise ou, enfin, du large éventail des mesures prises par les pouvoirs publics en vue de favoriser le développement.

L'influence sur la propension à investir dépendra du montant de l'aide, mais aussi de la certitude avec laquelle l'entreprise peut évaluer ses chances d'obtenir la subvention. Une aide concentrée au début d'une opération d'investissement est à considérer comme plus incitative que si elle est répartie sur plusieurs années après le démarrage du projet.

2.1.3. L'impact des aides varie également selon que les entreprises aidées sont performantes ou marginales. Théoriquement, c'est à l'égard de ces dernières que les aides devraient être les plus incitatives, mais il est possible que de telles entreprises soient aussi celles qui connaissent le pourcentage le plus élevé d'échec du programme d'investissement.

L'effet de l'aide sur l'entreprise dépend dans une large mesure de la situation dans laquelle celle-ci se trouve par rapport à ce qui peut être appelé son niveau de subsistance, c'est-à-dire le rendement qui lui permet de se maintenir normalement dans l'évolution économique.

Si l'entreprise se trouve nettement au-dessus de son niveau de subsistance, il est probable qu'elle aurait de toute manière réalisé l'investissement dans une perspective à long terme. L'aide aura pour conséquence de diminuer le coût de l'opération et la position de la firme se trouvera renforcée.

Pour les entreprises au niveau de subsistance ou en dessous, l'aide peut effectivement leur permettre d'entreprendre de nouveaux projets ou, en tout cas, de se maintenir. Mais cela est surtout vrai si la conjoncture s'avère fondamentalement favorable. L'aide risque donc de repousser les fermetures au moment de basse conjoncture, c'est-à-dire au moment le plus inopportun.

2.1.4. Les renseignements statistiques font défaut en ce qui concerne les indices de performance ou les chances de survie et de rentabilité à terme des entreprises aidées. On peut toutefois constater que l'intervention en faveur d'une entreprise conduit souvent, par la suite, à la présentation de nouvelles demandes d'aides, alors que, a priori, une aide efficace devrait être celle qui n'est pas suivie ultérieurement d'autres demandes d'interventions.

2.1.5. Tout système d'aide peut également comporter des effets négatifs. Subventionner des entreprises pour leurs investissements c'est les pousser dans des programmes qui, normalement, en dehors de l'existence du système d'aide, n'auraient pas été réalisés. Une telle orientation risque de faire porter le choix sur des investissements de qualité marginale et il importe dès lors que les critères retenus pour la sélection des entreprises et des projets déterminent clairement les investissements à aider.

2.1.6. L'aide à l'investissement, liée à la création d'un certain nombre d'emplois, est habituellement considérée comme favorable à l'occupation de la main-d'œuvre, qu'elle consiste en une prime d'emploi par travailleur mis au travail ou qu'elle prenne la forme d'une participation dans les dépenses d'investissement, dont le coût s'avère ainsi réduit pour l'entreprise.

Mais l'investissement qui crée directement et à court terme le plus grand nombre de postes de travail n'a pas nécessairement une meilleure influence sur l'emploi que celui dont les résultats ne se manifesteront qu'à plus long terme et consisteront surtout en un effet d'entraînement sur d'autres activités.

2.1.7. Pour que la liaison, même en termes très généraux, entre l'emploi, l'investissement et l'aide puisse tenir compte de l'ensemble des éléments, elle doit pouvoir porter également sur les aspects indirects, quantitatifs et qualitatifs, à court terme et à plus long terme.

En effet, l'influence de l'investissement sur l'emploi ne se détermine pas seulement sur la base du nombre de postes de travail immédiatement créés. Il faut aussi apprécier le caractère durable, donc compétitif, de ces postes, leur incidence sur les firmes concurrentes, les effets d'entraînement sur le circuit économique, en particulier auprès des clients et des fournisseurs.

2.1.8. C'est donc à bon droit que, traitant du critère d'emploi dans l'octroi des interventions du Feder, l'article 5 du règlement du Fonds prévoit que le concours communautaire est décidé en fonction de l'incidence "directe et indirecte" de l'investissement sur l'emploi.

Mais l'appréciation de cette incidence se heurte à des difficultés très importantes, exposées dans le point ci-après et qu'il importe de considérer attentivement pour juger de la portée et de l'impact du système en vigueur.

2.2. Les méthodes d'appréciation et de prévision de la création d'emplois

2.2.1. Est-il possible de prévoir, avec une exactitude suffisante, le nombre de postes de travail qui résulteront d'un investissement? Quelles sont la nature et la qualité des méthodes de prévision? Sont-elles fiables?

La réponse à ces questions est malheureusement décevante. L'intérêt principal des méthodes de prévision utilisées pour appréhender l'évolution de l'emploi dans l'entreprise est de conduire à une réflexion rationnelle devant les choix qui affectent l'avenir et de permettre de poser ces choix en énumérant les variables qui les influencent et en estimant les probabilités et les incertitudes de leurs conséquences. Mais ces méthodes, que ce soient des techniques de corrélation, d'extrapolation ou de simulation, n'autorisent, en ce qui concerne les effets d'un investissement sur l'emploi, que des prévisions d'une valeur relative.

2.2.2. La prévision n'est en effet possible, scientifiquement, que pour des phénomènes régis par des déterminismes connus. Même lorsque les circonstances sont favorables, la prévision reste une opération délicate. La difficulté vient moins de la complexité des méthodes utilisées que du nombre élevé de variables à prendre en considération, exprimées en bonne partie en termes de probabilités.

Les prévisions peuvent être à court, à moyen et à long terme. Dans l'entreprise, les problèmes de gestion courante constituent évidemment le centre des préoccupations du court terme, tandis que les problèmes d'investissement vont plutôt constituer le souci majeur des responsables, à moyen terme.

Partant d'une perspective offerte par le marché, pour un certain article et une certaine quantité, l'entreprise est conduite à un investissement qui combine dans une proportion optimale le travail et le capital, le principe d'optimalisation étant surtout constitué par le coût de chacun de ces facteurs.

2.2.3. Le calcul des postes de travail est donc une opération conditionnée par les études de marché (dont résulte le type et la quantité de produit à fabriquer), les méthodes de production (dont résulte la combinaison entre le capital et le travail), ainsi que les tâches que suscitent les postes de production (entretien, surveillance, comptabilité, vente, etc.) et qui se ramifient jusqu'au consommateur.

Il faut également considérer que le coût d'acquisition de la technologie que l'emploi nouveau est appelé à desservir varie dans le temps et par branche d'activité. Une même production peut d'autre part être obtenue à des combinaisons différentes de technologie et de travail.

2.2.4. Le résultat de calcul prévisionnel devient donc aléatoire, au fur et à mesure que la prévision n'entend pas se limiter à quelques variables par rapport à la situation de départ de l'entreprise, mais vise à couvrir l'évolution d'un nombre plus important de facteurs qui influencent l'emploi et dont l'appréciation est dès lors essentielle pour l'élaboration de prévisions significatives.

De nombreuses incertitudes apparaissent, même au niveau de l'entreprise, dès qu'il s'agit de connaître l'influence ultérieure que l'investissement aura sur l'emploi, compte tenu notamment de l'évolution des affaires dès que l'installation aura commencé à fonctionner: le développement escompté de la clientèle permettra-t-il de maintenir l'emploi créé? Faudra-t-il embaucher encore? Ou bien licencier du personnel?

2.2.5. Si, à ce niveau micro-économique, les estimations sont déjà assorties de pareilles incertitudes, les réflexions qui portent sur des professions et des secteurs entiers, voire sur l'économie nationale ou internationale, sont encore plus aléatoires.

Les difficultés proviennent non seulement de la complexité croissante des relations, mais aussi de l'évolution provoquée par de nouveaux facteurs, tels les changements des technologies, la modification des comportements et des valeurs, voire les aléas politiques et sociaux.

2.2.6. Dès lors, si la prévision est élaborée au départ d'un nombre suffisant de variables, elle sera hasardeuse; si, au contraire, elle ne tient compte que de quelques variables, elle ne sera pas significative.

Dans l'un comme dans l'autre cas, et surtout quand elle est présentée, comme il advient pour le Feder, sous la forme d'un nombre de postes de travail à créer ou à maintenir, la prévision ne traduit pas de manière suffisamment représentative l'incidence globale de l'investissement sur l'emploi.

L'apparition de l'entreprise peut avoir un effet négatif sur les firmes concurrentes: combien en seront touchées dans leur existence? Combien devront licencier du personnel? La nouvelle entité peut également exercer un effet d'entraînement sur d'autres entreprises qui, par exemple, vont s'établir dans son voisinage pour bénéficier du flux de clients et de fournisseurs qu'elle drainera.

2.2.7. L'élaboration de prévisions plus circonstanciées permettrait de procéder à leur examen en meilleure connaissance de cause, tant au stade de la gestion qu'à celui du contrôle des projets.

De toute manière, il ne paraît pas contestable qu'un système d'interventions basé sur l'octroi des aides en fonction des emplois ne peut se passer d'un stade d'appréciation critique des résultats obtenus en matière d'emploi par rapport aux prévisions, aussi bien au niveau de l'entreprise qu'au niveau global.

2.3. L'exigence de la création ou du maintien d'un minimum d'emplois

2.3.1. Tant au niveau national que communautaire, certains systèmes d'aide à finalité régionale ne permettent la participation au financement d'investissements en matière d'activités industrielles, artisanales ou de service qu'à condition que le nombre d'emplois à créer ou maintenir atteigne au moins un nombre minimal fixé.

Un projet qui n'aboutit pas à créer ou maintenir au moins ce minimum d'emplois est donc inéligible et, quels que soient par ailleurs ses mérites, n'est pas susceptible de bénéficier de l'aide à finalité régionale.

2.3.2. Une telle disposition élimine évidemment des interventions les petits projets, considérés comme peu significatifs et elle doit dès lors permettre de mieux concentrer les aides sur des projets plus importants.

2.3.3. Il faut tout d'abord noter qu'un tel seuil peut surtout s'avérer malaisé à atteindre pour les petites et moyennes entreprises. Celles-ci éprouveront le plus de difficulté à se conformer à une telle condition qui peut même apparaître comme discriminatoire, dans la mesure où elle ne tient pas compte de la dimension de départ de la firme et n'a pas dès lors la même signification pour une grande société disposant d'effectifs élevés ou pour une petite entreprise pour laquelle l'accroissement du nombre minimal d'emplois requis peut représenter une augmentation proportionnellement très importante de personnel.

Vouloir écarter les petits projets paraît d'autant moins justifié que sur le plan de la gestion et du contrôle leur efficacité et leur bonne réalisation sont souvent plus aisées à vérifier que dans des grands investissements.

C'est également aller à rencontre des préoccupations de plus en plus affirmées, tant au niveau national qu'au niveau communautaire, de vouloir favoriser le potentiel d'emploi des petites et moyennes entreprises.

2.3.4. Mais, en outre, l'exigence d'un minimum d'emplois à atteindre risque de faire prévaloir les préoccupations à court terme sur les effets à plus long terme. Elle risque également de faire passer au deuxième plan l'aspect qualitatif des emplois, alors que certains postes de travail, même en petit nombre mais concernant par exemple des produits nouveaux, peuvent avoir un effet d'entraînement et dégager des résultats qui contribuent à la création de nouveaux circuits d'activité.

2.3.5. Il faut également constater que, dans la pratique administrative, l'existence d'un tel minimum peut conduire à une sorte de distorsion dans la conception des obligations que les entreprises bénéficiaires des aides assument en matière d'emploi.

En effet, l'entreprise qui a créé seulement le nombre minimal requis d'emplois, alors que les prévisions étaient plus élevées, conserve vocation au paiement de l'aide et est souvent considérée comme ayant satisfait à ses obligations d'une manière suffisante, même si la réalisation est décevante comparée au nombre des emplois qui étaient attendus.

TROISIÈME PARTIE

MÉTHODES DE CONSTATATION DES RÉSULTATS ATTEINTS EN MATIÈRE D'EMPLOIS

3.1. Différences relevées dans la notion d'emploi

3.1.1. Bien que le règlement du Feder ne donne aucune définition de l'emploi, celui-ci peut être considéré comme l'ensemble des tâches, répondant à un besoin social, qui constituent l'activité professionnelle habituelle d'un individu.

En ce sens, créer un emploi ce n'est pas seulement fournir la possibilité de travailler à des tâches impliquant une qualification déterminée, pendant un certain nombre d'heures, contre un salaire conventionnel établi, mais c'est également confier effectivement ces tâches à un titulaire.

3.1.2. Les vérifications effectuées ont montré qu'une telle conception correspond à la pratique administrative de divers États membres, qui évaluent le nombre des emplois créés ou maintenus sur la base du personnel effectivement occupé.

Mais elles ont montré également, principalement en Allemagne, que des évaluations du nombre des emplois avaient lieu sur la base» des organigrammes des postes de travail, sans référence au fait de savoir si les fonctions sont effectivement assumées par un agent. Il s'agit d'une conception fondamentalement différente, qui donne à la notion d'emploi une portée moins rigoureuse, plus difficilement contrôlable et des vérifications en Bavière et en Basse-Saxe ont fait apparaître que des entreprises bénéficiaient d'aides à la création d'emplois, sur la base d'organigrammes en extension, alors que l'effectif occupé avait diminué.

3.1.3. La structure des emplois peut, dans certains cas ou certains types d'entreprises, revêtir des formes particulières, telles le travail à horaire réduit ou le travail à domicile, sans qu'aucune disposition ne soit prévue, au niveau national ou communautaire, pour établir la transposition en emplois types.

Au Royaume-Uni, des emplois saisonniers, dans l'industrie du tourisme, ont parfois été assimilés à un emploi à temps plein. En France, la réglementation requiert, au moins dans certains cas, une durée minimale d'occupation de quatre mois par an.

L'Allemagne connaît le système, non admis par le règlement du Fonds pour le remboursement communautaire, d'emplois dont la création compte double, quand ils sont occupés par des travailleurs sous contrat d'apprentissage ou en période de formation.

Aucune différenciation de ce genre n'existe dans le règlement du Feder, qui ne prévoit pas de privilégier certains types d'emplois en raison de leur intérêt particulier sur le plan économique ou social. Une telle distinction est possible au stade de l'instruction et de la sélection des investissements à aider et donc de l'appréciation de leur incidence sur l'emploi, mais en fait les dossiers de gestion des projets n'en font pas état.

3.1.4. La définition juridique des emplois n'est pas non plus uniforme dans les divers pays. En règle générale, le personnel occupant les postes de travail créés ou maintenus est lié à l'entreprise bénéficiaire des aides par un contrat de travail ou un contrat d'emploi. Il a toutefois été relevé le cas de personnes liées par un contrat plus précaire de prestations de services et chargées, par exemple, de tâches de représentation commerciale.

Des entreprises déclarent comme emplois créés les prestations du personnel de nettoyage, de gardiennage ou d'entretien divers, prestations qui peuvent être confiées par contrat à des firmes spécialisées et dont le volume devient dès lors peu contrôlable. Il arrive également à ce sujet qu'il soit fait usage de coefficients multiplicateurs permettant, sur la base du nombre des emplois de production, d'obtenir l'effectif total à considérer, compte tenu également des absences et divers cas de remplacements.

Mais de tels coefficients varient fortement d'une entreprise à l'autre, en fonction notamment des particularités de structure et des types d'activité. Leur utilisation, sauf exceptions d'une importance limitée, ne rend pas plus facile la justification du nombre de postes de travail et même un recours accru à ces coefficients ne paraît pas actuellement de nature à simplifier ou améliorer les travaux de gestion que comporte l'application des dispositions relatives aux emplois.

3.2. Que faut-il entendre par "création" ou "maintien" d'emplois?

3.2.1. Le concours du Fonds est accordé à des investissements qui créent ou maintiennent des emplois, mais les dispositions en vigueur ne définissent pas ce qu'il y a lieu d'entendre par "création" ou "maintien" d'emploi et l'examen des pratiques administratives des États membres fait apparaître des difficultés que l'on peut distinguer selon qu'il s'agit de cas de création, d'extension ou de restructuration d'entreprise.

3.2.2. C'est la création d'une nouvelle entreprise qui correspond à la situation la plus simple en la matière. Pour assurer son fonctionnement, la nouvelle entreprise a besoin d'un personnel et le total de l'effectif ainsi considéré donne le nombre des emplois créés.

Pour l'application du règlement, il est indifférent que la nouvelle entité se substitue à une autre, qui a disparu ou qui va disparaître, dans la même région ou dans une région différente. Une telle substitution, si elle se réalise au détriment d'une région très développée et à l'avantage d'une région peu développée, est même considérée comme répondant à un des objectifs fondamentaux de la politique de développement régional et d'aménagement du territoire et peut, dans certains pays, se voir attribuer des primes dites de "décentralisation", spécialement prévues à cet effet mais qui n'ont toutefois pas été présentées au remboursement du Feder.

3.2.3. L'extension d'une entreprise pose des problèmes analogues. Elle vise habituellement à accroître le potentiel de production en vue de développer ou de diversifier les activités. Mais plus simplement elle peut aussi avoir pour objectif de regrouper des activités précédemment dispersées, voire d'incorporer des phases de production précédemment confiées à des sous-traitants, dont le volume d'emploi risque évidemment de se ressentir de telles transformations.

3.2.4. Au stade de l'instruction des demandes d'aides, des États membres s'efforcent de détecter, d'analyser et de prévenir les effets négatifs que la réalisation d'un projet par une entreprise et les créations d'emplois qui lui sont liées peuvent avoir sur l'effectif déjà en place et des conditions expresses sont parfois énoncées à ce sujet dans les décisions nationales d'octroi de l'aide.

De telles analyses sont toutefois difficiles, peu documentées et les mesures à prendre peuvent malaisément aller au-delà de l'ensemble des établissements d'une même firme ou d'un même groupe, ce qui en limite sensiblement la portée.

L'approche en la matière n'est d'ailleurs pas uniforme d'un État membre à l'autre et des différences non négligeables sont observées. Les vérifications ont montré, en France, une tendance à considérer, autant que possible, la totalité des effectifs des sociétés qui bénéficient des aides, tandis que d'autres pays, tels l'Allemagne, l'Italie, le Royaume-Uni, s'attachaient plus strictement au personnel dont l'activité se déroule dans le cadre de l'investissement subventionné.

3.2.5. Les aides allouées par le Feder concernent, pour une part non négligeable, des restructurations d'entreprise, opérations fréquentes en période de crise économique et dans le contexte desquelles se pose habituellement la question du maintien des emplois.

Le caractère précaire des emplois dont le maintien devra être assuré résulte habituellement de la situation juridique de l'entreprise à restructurer, qui se trouve en état de faillite ou de cessation de paiement. Sont toutefois assimilées à de telles situations des difficultés financières importantes existant au sein de la firme, l'absence de rentabilité ou la nécessité de s'adapter aux conditions de la concurrence, ce qui aboutit à une conception plus souple mais aussi plus difficilement contrôlable de la notion de "maintien" d'emploi.

Une application cohérente du règlement du Fonds implique que soit évité l'octroi de l'aide pour le "maintien" d'emplois dont, à la limite, la stabilité ne serait pas menacée. Par ailleurs, il importe évidemment que la stabilité des emplois "maintenus" soit suffisamment assurée.

3.3. Par qui et comment sont attestés les emplois?

3.3.1. Des divergences fondamentales apparaissent entre les États membres quant à l'autorité qui atteste les créations ou maintiens d'emplois.

En France, il s'agit d'attestations d'une autorité publique, en l'occurrence l'inspection du travail, établies sur la base des listes de paie de l'entreprise concernée et elles indiquent habituellement le nombre des emplois existant en début et fin d'exécution du projet.

En Italie, ce sont les procès-verbaux de réception définitive des projets, établis contradictoirement entre l'administration et le bénéficiaire de l'investissement, qui mentionnent, eu égard aux conditions requises pour bénéficier du concours communautaire, le nombre d'emplois que ce bénéficiaire déclare avoir créés ou maintenus.

Dans la plupart des autres pays, les attestations sont établies par les entreprises elles-mêmes, qui en déterminent également la forme et le contenu. En Allemagne, il est d'usage que les entreprises, surtout les plus importantes, fassent recours aux services de reviseurs ou d'organismes privés spécialisés dans la certification d'états financiers, administratifs ou commerciaux.

3.3.2. Toutes les attestations, dans la mesure où elles ne sont pas établies par une autorité publique, sont en principe contrôlables par les services de l'inspection économique ou par ceux de l'inspection du travail et de la sécurité sociale. Les vérifications effectuées dans les États membres ont fait apparaître que de tels contrôles, compte tenu également des difficultés pratiques de réalisation, étaient plutôt exceptionnels et l'expérience de la Cour des comptes conduit à considérer que les administrations chargées de la liquidation des primes s'en remettent très largement aux attestations qui leur sont présentées.

De telles difficultés de contrôle, jointes à l'absence de toute prescription quant au contenu des documents et aux autorités qui sont chargées de les délivrer, rendent évidemment plutôt aléatoire la valeur des attestations.

3.4. À quel moment les emplois sont-ils vérifiés?

3.4.1. Pour établir les emplois créés ou maintenus, il est nécessaire de déterminer la situation des effectifs non seulement à la fin du programme d'investissement, mais également en début de projet, tout au moins pour les opérations d'extension ou de restructuration d'entreprise.

3.4.2. Par effectif initial, il faut entendre celui pris en considération au début de la réalisation du programme d'investissement, mais les dispositions, tant communautaires que nationales, ne définissent pas exactement la date ou la période auxquelles il y a lieu de se référer. C'est seulement en Allemagne, dans le cas d'extension d'entreprise, que des prescriptions précises énoncent le mode de calcul du nombre des emplois de référence, établi sur la base du niveau moyen enregistré au cours des deux années antérieures au projet. Toutefois, l'entreprise peut retenir un chiffre inférieur, à condition de démontrer que la baisse constatée est d'origine structurelle.

Dans la plupart des États membres, le nombre retenu habituellement par les entreprises est le plus bas qui ait été constaté au cours de la période initiale de l'investissement.

Une telle modalité n'est pas sans importance, car, dans les semaines ou les mois précédant la réalisation de l'investissement, le nombre des emplois peut avoir subi des variations qui, même si elles n'ont pas été effectuées dans ce but, ont pour résultat de faire apparaître un effectif de départ différent des chiffres moyens du personnel occupé dans l'entreprise.

3.4.3. Un problème analogue se pose pour la détermination de l'effectif en fin de projet. Bien qu'il soit plus fréquent à ce propos que les décisions d'octroi de concours fixent la date à laquelle les créations ou maintiens d'emploi devront être réalisés, une large tolérance existe dans la plupart des pays quant au respect d'un tel délai.

Les firmes concernées obtiennent ainsi, dans la plupart des cas, une prolongation de délai, de droit (par un avenant à la décision initiale d'octroi du concours) ou de fait (par la tenue en suspens des dossiers), dans l'espoir d'une amélioration ultérieure qui permettrait d'atteindre les objectifs prévus. Il n'est pas rare de trouver des dossiers dont la clôture est ainsi retardée, parfois pendant plus de deux ans.

Il n'est pas non plus exceptionnel, lorsque le nombre des emplois qu'il était prévu de créer n'a pas été entièrement atteint, qu'un nouveau décompte de l'effectif initial soit effectué. Le résultat est habituellement de réduire cet effectif de quelques unités, ce qui, par voie de conséquence, accroît le nombre des nouveaux emplois.

3.4.4. Les dispositions en vigueur dans certains États membres prévoient que, pour être éligibles, les emplois créés ou maintenus doivent avoir un caractère permanent, condition qui n'est qu'implicitement requise par la réglementation du Feder.

À plusieurs reprises, il a été relevé le cas de firmes qui, lors de l'achèvement du programme d'investissement subventionné, avaient réalisé leurs engagements en matière d'emplois, mais connaissaient ultérieurement une diminution de personnel, parfois importante, qui atténuait partiellement les résultats obtenus.

En France, des dispositions récentes précisent que les emplois créés ou maintenus doivent avoir une durée minimale de deux ans et des vérifications à ce sujet sont effectuées deux ans après l'achèvement des projets. En Italie, le nombre d'agents prévu pour le fonctionnement normal de l'installation, tel qu'indiqué dans la décision de concours, doit être maintenu en fonction pendant une période non inférieure à cinq ans.

En Allemagne, le droit de contrôle de l'administration peut s'exercer pendant les cinq années qui suivent l'achèvement des travaux, mais le fait que dans ce pays, un poste de travail, occupé ou non, soit considéré comme un emploi, limite l'impact de telles vérifications, tout au moins en ce qui concerne le contrôle des emplois.

3.5. La sanction des écarts entre les prévisions et les réalisations en matière d'emplois

3.5.1. Les contrôles que la Cour des comptes a effectués sur place dans les États membres sont encore en nombre limité et les constatations auxquelles ils conduisent ne sont peut-être pas représentatives de la situation d'ensemble des écarts entre prévisions et réalisations.

Sous cette réserve, ils font cependant apparaître qu'environ la moitié des emplois qu'il est prévu de créer ou de maintenir ne sont pas réalisés dans les délais prévus. En tout cas, le nombre des emplois créés ou maintenus est souvent inférieur aux prévisions figurant dans les demandes de concours et soumises, aux niveaux tant national que communautaire, aux procédures d'instructions pour l'octroi de l'aide.

Les services nationaux interrogés expliquent les écarts par l'influence de la récession, ainsi que par la difficulté d'établir des prévisions valables en matière d'emploi. Ils précisent qu'une évolution favorable de la conjoncture pourrait permettre toutefois d'atteindre ultérieurement l'objectif prévu et que, d'ailleurs, l'accroissement des investissements, des rendements et de la productivité des régions aidées est pour le moins aussi important que les résultats immédiats sur le plan des emplois, toute amélioration à long terme de l'emploi dans ces régions passant par l'élargissement et la modernisation de la base industrielle.

3.5.2. Une telle conception se heurte tout d'abord à l'existence, dans le règlement du Feder, de dispositions liant expressément l'octroi de l'aide à la réalisation de l'investissement industriel et à un nombre minimal d'emplois à créer ou à maintenir. Il est évident que le projet cesse d'être éligible, totalement où, dans certains cas, partiellement, lorsque les conditions fixées par le règlement ne sont pas réalisées.

Mais, au-delà du respect des conditions réglementaires, les prévisions d'emploi constituent un élément essentiel d'appréciation et de sélection des investissements subventionnés, certains projets étant préférés à d'autres à cause des effets attendus sur l'emploi.

Dès lors, des écarts importants entre les prévisions et les réalisations signifient que les effets attendus sur l'emploi par la réalisation de l'investissement et qui constituaient une des motivations essentielles de l'octroi de l'aide, n'ont été que partiellement atteints et dans ce cas se pose la question du maintien total ou partiel de l'aide à de tels projets.

3.5.3. Ce maintien ne devrait éventuellement avoir lieu qu'après un réexamen du projet, en vue d'aboutir à une nouvelle décision modifiant la décision initiale.

Une telle procédure est parfois appliquée dans les États membres, mais elle ne l'est jamais au niveau communautaire, où, sous réserve que soient respectés le nombre minimal d'emplois requis par le règlement et les plafonds d'aide par emploi créé ou maintenu, le concours prévu est entièrement versé, dans la limite de 50 % de l'aide nationale, même si les objectifs en matière d'emplois n'ont été que très partiellement atteints.

3.5.4. Il ne semble pas douteux que tout écart significatif entre les prévisions et les réalisations en matière d'emploi devrait être sanctionné au niveau du paiement du concours, dans la mesure où c'est une des justifications essentielles de l'octroi de l'aide qui vient à manquer.

L'absence de véritable sanction à ce sujet favorise d'ailleurs la présentation de prévisions établies de manière peu rigoureuse, voire flattée, destinées à exercer une impression favorable au stade de l'instruction des demandes de concours, sans qu'un effort sérieux doive nécessairement être fait pour les respecter.

QUATRIÈME PARTIE

CONCLUSIONS

4.1. Les dispositions communautaires en vigueur ne fournissent guère d'indications permettant de repérer qui l'on veut aider (des secteurs faibles, en difficulté, requérant d'urgence des rationalisations et des restructurations pour sauvegarder des emplois à terme, ou, au contraire, des secteurs d'avenir, etc.). Elles ne permettent pas non plus de distinguer les dotations à consacrer à chacune des orientations choisies, ce qui ne favorise pas la transparence du système.

En abaissant le coût du capital, l'aide à l'investissement peut avoir pour effet de renforcer la tendance à substituer du capital au travail. Même lorsque les aides à l'investissement sont modulées également en fonction de l'emploi, leur efficience en matière d'emploi reste malaisée à établir, surtout si l'on veut apprécier l'impact à la fois sur le plan quantitatif et qualitatif.

À l'obstacle que constitue la faiblesse des méthodes de prévision s'ajoutent les problèmes suscités par la diversité des dispositions nationales et les divergences d'application dans un système où le financement de Feder représente une part non prépondérante de l'aide publique allouée aux investissements à caractère régional.

Le contrôle, certes difficile, de l'incidence qu'exercent sur l'emploi les investissements financés par le Feder ne pourrait que gagner à une plus grande transparence du système.

4.2. Au lieu d'évaluer le nombre d'emplois, il serait d'ailleurs plus précis de considérer le nombre de personnes à engager suite à la réalisation du projet ou encore le solde net d'emplois après investissement. Certains postes de travail peuvent en effet avoir été détruits parallèlement à ceux que l'on déclare créer ou vouloir créer; d'autre part, des nouveaux emplois vont être ou ont été confiés à des travailleurs en provenance d'autres services.

Les investissements peuvent déboucher sur des emplois plus ou moins durables, avec des combinaisons diverses en matière de qualification du personnel. Les conditions de travail dans l'entreprise et la division des tâches peuvent avoir été sensiblement modifiées par le projet.

Par ailleurs, dans nombre de cas, la volonté de créer ou de maintenir des emplois doit céder le pas aux exigences de la sauvegarde de l'entreprise, le développement technologique et économique pouvant en effet impliquer que l'instauration ou le rétablissement de la position concurrentielle d'une firme ou d'un secteur d'activité passe par des mesures de dégagement d'emploi.

L'incidence pratique d'un tel ensemble de difficultés doit être prise en considération par toutes les instances qui se préoccupent de renforcer et d'approfondir le contrôle des résultats obtenus en matière d'emploi par les investissements subventionnés. Il serait peu fondé d'escompter des améliorations fondamentales quant à ce contrôle.

4.3. Un progrès pourrait néanmoins résulter de l'atténuation des insuffisances et des variations relevées dans les dispositions qui concernent la définition de l'emploi ainsi que la mesure de son évolution et de sa permanence. Il importe également de préciser la portée de l'obligation de création ou de maintien d'emploi à laquelle est subordonné l'octroi de l'aide.

Dans la plupart des pays, les méthodes de constatation des résultats atteints en matière d'emploi pourraient être sensiblement améliorées, de manière à faire ressortir l'importance réelle et la raison des écarts et l'influence de ceux-ci sur le versement de l'aide.

4.4. Au niveau communautaire, il paraît essentiel qu'un effort incitatif plus important soit réalisé pour l'amélioration progressive des pratiques suivies par les États membres dans l'examen des questions d'emploi.

Un tel progrès dans l'appréciation des prévisions et des réalisations en matière d'emploi ne doit d'ailleurs pas se limiter à chaque investissement pris individuellement, mais porter également sur l'incidence globale au niveau des programmes ou des éléments de programme.

Le texte des observations qui précèdent a été arrêté par la Cour des comptes en sa réunion du 30 juillet 1982.

Luxembourg, le 4 août 1982.

Pour la Cour des comptes

Pierre Lelong

Président

[1] Règlement (CEE) no 724/75 du Conseil du 18 mars 1975 (JO no L 73 du 21. 3. 1975, p. 1), modifié par le règlement (CEE) no 214/79 du Conseil du 6 février 1979 (JO no L 35 du 9. 2. 1979, p. 1) et par le règlement (CEE) no 3325/80 du Conseil du 16 décembre 1980 (JO no L 349 du 23. 12. 1980, p. 10).

[2] JO no C 336 du 23. 12. 1981, p. 60.

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Réponses de la Commission

aux observations de la Cour des comptes concernant le maintien ou la création d'emplois dans les aides aux investissements à finalité régionale

1. La Commission constate que les réflexions formulées par la Cour des comptes dans le rapport spécial faisant l'objet des présentes observations portent essentiellement sur les implications de la diversité des modalités d'application des réglementations nationales régissant l'octroi d'aides en fonction de l'emploi. Pour autant que ces réflexions portent également sur certaines des dispositions réglementaires régissant le fonctionnement du Feder, la Commission se référera ci-après aux modifications y relatives qu'elle a présentées au Conseil en date du 26 octobre 1981.

Les relations entre le Feder et les systèmes nationaux d'aides à finalité régionale (point 1.3)

2. Une des particularités du Feder est que ses interventions tout au moins dans le cadre de sa section "sous quota" constituent des actions de soutien aux mesures de politique régionale arrêtées au niveau national. Les modalités d'application des systèmes nationaux d'aides à finalité régionale auxquelles les règles du Feder se superposent sont donc par définition arrêtées par chaque État membre (point 1.3.1).

3. Il est vrai que l'emploi n'intervient pas de la même manière dans les modalités d'application de ces systèmes nationaux, certains d'entre eux étant basés sur l'investissement (point 1.3.2), d'autres sur l'emploi (point 1.3.3) et d'autres encore à la fois sur l'investissement et sur l'emploi (point 1.3.4). Or, comme la Cour des comptes l'indique elle-même (point 1.3.2.4), même les systèmes d'aides basés uniquement sur l'investissement tiennent toujours compte implicitement de la problématique de l'emploi dans les régions concernées.

Il ne paraît donc pas à ce titre indispensable de procéder au niveau communautaire à une harmonisation des modalités d'application des systèmes nationaux. La responsabilité première pour la politique régionale incombant aux États membres, le rôle de la Commission en la matière consiste à contribuer à la coordination et à l'orientation des politiques régionales.

4. Le renforcement de cette action de coordination des objectifs des politiques régionales, indispensable pour promouvoir à terme la convergence des économies des États membres, est d'ailleurs inscrit dans la proposition de modification du règlement Feder que la Commission a présentée au Conseil le 26 octobre 1981 et qui prévoit par ailleurs le renforcement de l'action d'orientation des politiques régionales nationales notamment par le financement de régimes d'aides d'État dans le secteur des activités industrielles, artisanales et de service. Le renforcement de ces actions n'implique toutefois pas une harmonisation des modalités nationales de mise en œuvre des mesures de politique régionale (point 4.3).

L'efficacité des dispositions réglementaires sous l'angle de l'influence sur l'emploi (points 2.1, 2.2 et 2.3)

5. La Commission partage l'avis de la Cour des comptes que l'incidence réelle de l'aide à l'investissement dépend du contexte économique et financier de l'entreprise concernée et de l'éventail des mesures prises par les pouvoirs publics en vue de favoriser le développement (point 2.1.2) et que l'influence de l'investissement sur l'emploi ne se détermine pas seulement sur la base du nombre de postes de travail immédiatement créés mais également sur la base notamment du caractère durable de ces postes et sur les effets d'entraînement des investissements aidés (point 2.1.7).

Le système de financement de programmes qui est prévu dans la proposition de modification du règlement Feder que la Commission a présentée au Conseil le 26 octobre 1981 et qui est appelé à se substituer graduellement au système de financement de projets individuels devrait permettre d'obtenir une meilleure vue d'ensemble des interventions du Feder et par conséquent de l'effet global sur l'emploi (point 4.4).

6. Il est par ailleurs incontestable, comme la Cour des comptes l'indique d'ailleurs (point 2.2 et plus particulièrement points 2.2.4 à 2.2.6), que toute prévision en matière de maintien ou de créa tion d'emplois non seulement au niveau micro-économique, c'est-à-dire au niveau de l'entreprise, mais également à un niveau plus général (secteur ou région) est hasardeuse puisque assortie de nombreuses incertitudes. Dans ce contexte, il est à souligner que dans les circonstances écono miques actuelles, il n'est pas surprenant de constater que le démarrage des entreprises et par con séquent l'occupation effective des postes de travail intervient plus lentement que prévu et que cette occupation reste même inférieure aux prévisions initiales.

7. Quant à l'exigence de la création ou du maintien d'un minimum d'emplois (point 2.3) dont la Cour des comptes souligne notamment qu'elle va à rencontre de la préoccupation de vouloir favoriser le potentiel d'emploi des petites et moyennes entreprises (point 2.3.3), il est à noter que le seuil de dix emplois par investissement prévu à l'article 4 paragraphe 1 sous a) de l'actuel règle ment Feder n'est plus retenu dans la proposition de modification susmentionnée qui prévoit par ailleurs une série d'actions nouvelles en faveur des petites et moyennes entreprises dans le cadre de dispositions relatives au financement d'opérations de mise en valeur du potentiel de dévelop pement endogène des régions.

Méthodes de constatation des résultats atteints en matière d'emplois (points 3.1 à 3.5)

8. Dans le sixième rapport annuel du Feder, la Commission elle-même a souligné que les différences relevées dans les législations nationales (points 3.1 à 3.3) — ce qui est notamment le cas en ce qui concerne l'autorité qui, au niveau national, atteste la création ou le maintien d'emplois (point 3.3) — ne facilitent pas toujours la constatation, lors des contrôles sur place, du respect des dispositions du règlement Feder en matière de création ou de maintien d'emplois. Elle a cependant en même temps fait remarquer que cela ne constitue en soi pas un inconvénient majeur pour la réalisation des contrôles. En effet, la véracité desdites attestations qu'elles soient établies par une autorité publique ou par l'entreprise elle-même, est vérifiable lors des visites auprès des entreprises à l'aide notamment des registres du personnel, ceux-ci permettant par ailleurs de constater le solde net d'emplois après réalisation de l'investissement aidé par le Feder et par conséquent de constater au niveau de l'entreprise dans quelle mesure il y a eu maintien ou création d'emplois (points 3.4 et 4.2).

9. Quant à la sanction des écarts entre les prévisions et les réalisations en matière d'emplois que la Cour des comptes souhaite voir introduire sous forme d'une réduction de l'aide Feder (point 3.5), la Commission estime qu'une telle sanction ne se justifie pas eu égard au caractère aléatoire — reconnu par la Cour des comptes elle-même (point 2.2) — de toute prévision en matière d'emplois. La Commission ne procède pas à la réduction de son aide dans les cas où les effets attendus sur l'emploi ne sont pas pleinement atteints à condition cependant que l'investissement qui a fait l'objet d'un concours du Feder ait été exécuté comme prévu et que toutes les conditions imposées par le règlement Feder, et notamment les limites prévues à l'article 4 paragraphes 1 sous a) et 2 sous a), sont respectées (voir également point 7 ci-dessus).

10. Toutefois, afin de pouvoir s'assurer du caractère permanent des emplois créés, condition qui n'est qu'implicitement requise par la réglementation actuelle du Feder (point 3.4.4), la Commission a prévu dans la proposition de modification du règlement Feder qu'elle a présentée au Conseil le 26 octobre 1981, l'obligation pour les États membres de lui indiquer le nombre d'emplois effectivement créés dans un délai de trois ans après la fin de la réalisation des actions en matière d'activités industrielles, artisanales ou de service financées par le Feder.

Conclusions

11. Les réflexions que la Cour des comptes a formulées dans son rapport spécial concernant la création ou le maintien d'emplois dans l'octroi d'aides aux investissements à finalité régionale portent par définition sur un système de financement de projets individuels et par conséquent sur le rôle que joue le critère de création ou de maintien d'emplois dans le cadre d'un tel système.

Or, dans sa proposition de modification de règlement Feder qu'elle a présentée au Conseil le 26 octobre 1981, la Commission a non seulement redéfini les objectifs de la politique régionale communautaire mais également prévu des adaptations fondamentales des modalités d'intervention du Feder afin d'en renforcer les effets notamment en matière de création d'emplois et d'en augmenter l'efficacité. Dans ce contexte, la Commission a proposé, comme déjà indiqué ci-dessus, de substituer graduellement au système de financement de projets individuels, à l'exception des projets d'investissements d'un montant supérieur à 40 millions d'Écus, un système de financement de programmes concernant notamment des régimes d'aides d'État dans le secteur des activités industrielles, artisanales et de service, un tel système devant permettre une meilleure orientation desdits régimes vers les besoins prioritaires des régions.

S'il est évident que par rapport à cette approche plus globale proposée par la Commission certaines des réflexions formulées par la Cour des comptes, notamment celle relative au caractère aléatoire de toute prévision en matière de création d'emplois, gardent toute leur valeur, il est évident aussi que cette approche plus globale qui se situe par ailleurs dans le cadre d'un renforcement de la coordination des politiques régionales, devra permettre à la Commission non seulement de mieux orienter les interventions du Feder, mais aussi d'obtenir une meilleure vue d'ensemble de l'impact de ces interventions notamment sur l'emploi.

La contribution à la création d'emplois restant l'objectif majeur du Feder, plusieurs dispositions nouvelles prévues dans la proposition de modification susmentionnée traduisent d'ailleurs la préoccupation de la Commission de s'assurer de l'effet des interventions du Feder sur l'emploi et du caractère durable de cet effet. Il en est ainsi des nouvelles dispositions relatives au rapport sur la mise en œuvre des programmes de développement régional que les États membres doivent transmettre chaque année à la Commission et qui doit comprendre notamment des indications quantifiées sur le résultat de l'action régionale en termes d'investissements et d'emplois. Il en est de même des dispositions déjà évoquées ci-dessus (voir point 10) et qui imposent aux États membres l'obligation d'indiquer à la Commission dans un délai de trois ans après la fin de la réalisation des actions financées par le Feder le nombre d'emplois effectivement créés grâce aux investissements dans les activités industrielles, artisanales et de service aidés par le Feder.

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