Rapport spécial à l'appui de la déclaration d'assurance relative aux activités relevant du budget général pour l'exercice 1995 accompagné de la Réponse de la Commission Réponse du Parlement Réponse du Conseil Réponse de la Cour de justice Réponse du Comité économique et social et du Comité des régions

AVIS AU LECTEUR

Au chapitre 3 du présent document, les observations qui ne constituent pas des réserves affectant la déclaration d'assurance elle-même, mais que la Cour considère néanmoins importantes sont présentées en italique.

TABLE DES MATIÈRES

Points

Chapitre 1 - Les conditions de production de la DAS 1.1 - 1.18

Introduction 1.1 - 1.2

Le mandat de la Cour 1.3 - 1.4

Les comptes et les opérations couverts par la DAS 1.5 - 1.8

La portée et les limites de la DAS 1.9 - 1.16

Les normes et la méthodologie d'audit retenues par la Cour 1.17 - 1.18

Chapitre 2 - L'exécution de l'audit 2.1 - 2.10

Les contraintes aux travaux d'audit 2.1 - 2.2

Les travaux d'audit effectués 2.3 - 2.10

Chapitre 3 - Les résultats de l'audit 3.1 - 3.139

Conclusion générale 3.1 - 3.3

En ce qui concerne le budget 3.4

En ce qui concerne la fiabilité des comptes 3.5 - 3.93

En ce qui concerne la légalité/régularité des opérations sous-jacentes 3.94 - 3.139

Chapitre 4 - Les analyses spécifiques aux principaux domaines de dépense 4.1 - 4.28

Remarques préliminaires 4.1 - 4.2

Analyse relative aux dépenses du FEOGA-Garantie 4.3 - 4.13

Analyse relative aux dépenses des fonds structurels 4.14 - 4.28

Chapitre 5 - Éléments d'interprétation des résultats 5.1 - 5.12

Les résultats des travaux d'audit réalisés à l'appui de la DAS concernant les opérations sous-jacentes relatives aux dépenses 5.1 - 5.12

Chapitre 6 - Présentation et publication des comptes des Communautés 6.1 - 6.4

ANNEXES

Annexe 1: Évaluation de l'importance financière des erreurs de légalité/régularité substantielles relatives aux paiements

Annexe A: Illustrations graphiques I à VIII

CHAPITRE 1

Les conditions de production de la DAS

1.0. TABLE DES MATIÈRES

Points

Introduction 1.1 - 1.2

Le mandat de la cour 1.3 - 1.4

Les bases légales 1.3

Les objectifs généraux retenus par la Cour 1.4

Les comptes et les opérations couverts par la DAS 1.5 - 1.8

La portée et les limites de la DAS 1.9 - 1.16

Une assurance globale sur l'ensemble des comptes et des opérations sous-jacentes 1.9 - 1.10

La DAS et les autres types de contrôle 1.11 - 1.12

La DAS et l'audit de la bonne gestion financière (BGF) 1.13

La DAS et la mise en évidence des irrégularités délibérées 1.14

Le contrôle des ressources propres fondées sur le PNB et la TVA 1.15

Le contrôle des ressources propres traditionnelles 1.16

Les normes et la méthodologie d'audit retenues par la Cour 1.17 - 1.18

INTRODUCTION

1.1. La Cour des comptes européenne délivre pour la deuxième fois, à l'occasion de l'exercice 1995, une déclaration d'assurance concernant la fiabilité des comptes ainsi que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes [ci-après dénommée «DAS» ()]. Elle invite le lecteur, pour la bonne compréhension des résultats de ses contrôles et des conclusions qu'elle en tire, à se reporter au rapport spécial à l'appui de la DAS relatif à l'exercice 1994 (), dans lequel elle a exposé de manière détaillée l'approche et la méthodologie qu'elle a retenues à ce stade pour ses travaux d'audit à l'appui de la DAS ().

1.2. La Cour rappelle qu'elle produit, par ailleurs, un rapport annuel et d'autres rapports spéciaux destinés, eux aussi, à être pris en considération par le Conseil et le Parlement dans le cadre de la procédure de décharge. Le rapport annuel relatif à l'exercice 1995 est publié au JO C 340 du 12 novembre 1996.

LE MANDAT DE LA COUR

Les bases légales

1.3. Sur la base de l'article 188 C du traité instituant la Communauté européenne () (), la Cour des comptes doit fournir au Parlement européen et au Conseil une déclaration d'assurance concernant la fiabilité des comptes ainsi que la légalité/régularité des opérations sous-jacentes.

Les objectifs généraux retenus par la Cour

1.4. Les objectifs généraux retenus par la Cour ont été de pouvoir, sur la base des travaux de contrôle effectués, formuler une opinion quant au fait de savoir si:

- les comptes - compte de gestion et bilan financier consolidés - sont globalement fiables, en ce sens qu'ils donnent une image fidèle du patrimoine, de la situation financière et du montant des recettes et des dépenses pour l'exercice clôturé au 31 décembre 1995, conformément aux dispositions des traités, du règlement financier et de ses modalités d'exécution ainsi que des principes comptables généralement admis lorsque ceux-ci sont applicables dans le domaine public;

- les opérations sous-jacentes sont généralement légales et régulières au regard des dispositions juridiques applicables.

LES COMPTES ET LES OPÉRATIONS COUVERTS PAR LA DAS

1.5. La Cour des comptes a examiné les comptes consolidés de l'Union européenne pour l'exercice clos le 31 décembre 1995. Ces comptes, qui comprennent le bilan au 31 décembre 1995, le compte de gestion pour l'exercice clos le 31 décembre 1995 et les notes annexes, ont été, conformément aux dispositions du règlement financier du 21 décembre 1977, préparés sous la responsabilité de la Commission. Ils sont récapitulés dans le volume IV du document «Compte de gestion et bilan financier afférents aux opérations du budget de l'exercice 1995», présenté par la Commission aux autorités de décharge et, le 30 avril 1996, à la Cour des comptes.

1.6. La DAS porte sur les comptes consolidés de l'ensemble des activités englobées dans le budget général pour l'Union européenne, ce qui recouvre la totalité des recettes et des dépenses. La Commission est tenue d'établir, conformément aux articles 78, 80 et 81 du règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes (), le volume IV des comptes des Communautés, qui fait l'objet de la DAS () ainsi que les volumes II et III, qui contiennent des informations détaillées. Ces comptes ne sont pas publiés. Les illustrations graphiques I à VIII (), jointes à l'annexe A, constituent une présentation sommaire des principales données d'exécution budgétaire reflétées par ces comptes pour l'exercice 1995.

1.7. La DAS couvre l'ensemble des comptes ainsi que l'ensemble des opérations sous-jacentes jusqu'au niveau des redevables et des bénéficiaires finals.

1.8. Pour les dépenses, la Cour a retenu une définition de l'opération sous-jacente qui la conduit à exercer son contrôle jusqu'au niveau du bénéficiaire final des fonds communautaires, y compris, le cas échéant, jusqu'au contrôle des aspects matériels des opérations financées. Pour les ressources propres traditionnelles, le contrôle ne porte pas sur les opérations matérielles, mais uniquement sur les pièces justificatives se rapportant à la constatation des montants dus par le redevable ().

LA PORTÉE ET LES LIMITES DE LA DAS

Une assurance globale sur l'ensemble des comptes et des opérations sous-jacentes

1.9. La DAS a un caractère global. Elle ne vise pas, en soi, à porter une appréciation spécifique ni à arriver à une conclusion quantifiée sur l'un quelconque des domaines opérationnels ou géographiques de l'activité communautaire.

1.10. Néanmoins, l'ampleur des vérifications effectuées sur les opérations financées par le FEOGA-Garantie et par les fonds structurels, en 1994 et en 1995, a permis, en marge de la déclaration d'assurance, d'analyser certaines tendances propres à ces domaines qui sont présentées au chapitre 4.

La DAS et les autres types de contrôle

1.11. Les opérations relevant des domaines contrôlés par la Cour dans le cadre de la DAS sont susceptibles de vérifications ultérieures par d'autres instances sur la base de la réglementation actuellement en vigueur, notamment lors de l'apurement des comptes du FEOGA-Garantie ().

1.12. Certaines vérifications antérieures d'autres contrôleurs ont mis en évidence des cas d'irrégularités et d'anomalies que la Cour prend en considération lors de son appréciation finale, mais qu'elle ne peut pas reprendre à son compte tels quels dans le cadre de la méthode statistique appliquée pour la DAS.

La DAS et l'audit de la bonne gestion financière (BGF)

1.13. La DAS elle-même ne porte pas appréciation du respect des principes de bonne gestion financière que la Cour continue d'effectuer dans le cadre de ses autres travaux, notamment dans le cadre de son rapport annuel et de ses autres rapports spéciaux ().

La DAS et la mise en évidence des irrégularités délibérées

1.14. Certaines irrégularités délibérées, commises au détriment des finances communautaires, ne peuvent pas, en raison de leur nature, être détectées au moyen des procédures habituelles d'audit exécutées en conformité avec les normes d'audit généralement admises. La Cour n'est donc pas en mesure de donner d'assurance sur la non-existence de cas de ce type ().

Le contrôle des ressources propres fondées sur le PNB et la TVA

1.15. En raison de la nature macroéconomique des données à la base des ressources propres PNB et TVA, qui constituent environ 80 % des ressources propres de la Communauté, l'examen de la Cour a porté sur l'évaluation du caractère adéquat des procédures appliquées pour établir ces données et en garantir la fiabilité.

Le contrôle des ressources propres traditionnelles

1.16. Il n'est évidemment pas possible de donner d'assurance que toutes les importations imposables ont été effectivement déclarées et ont donné lieu aux recettes correspondantes.

LES NORMES ET LA MÉTHODOLOGIE D'AUDIT RETENUES PAR LA COUR

1.17. La Cour a effectué ses diligences conformément aux normes d'audit généralement admises au niveau international, dans la mesure où celles-ci s'appliquent au contexte communautaire. Cet audit a comporté, entre autres, des procédures d'examen, par sondage, visant à déterminer si l'ensemble des recettes a été encaissé et si l'ensemble des dépenses a été effectué de manière légale et régulière. L'audit des recettes a été réalisé sur la base des montants à recouvrer par la Communauté et des montants effectivement versés à la Communauté. L'audit des dépenses a été réalisé sur la base des dépenses engagées et des paiements effectués.

1.18. L'exécution des tests a visé à assurer aux résultats du contrôle une représentativité statistique globale et une assise factuelle solide. Les grandes lignes de cette approche sont décrites aux points 1.28-1.44 du rapport spécial à l'appui de la DAS relatif à l'exercice 1994 ().

CHAPITRE 2

L'exécution de l'audit

2.0. TABLE DES MATIÈRES

Points

Les contraintes aux travaux d'audit 2.1 - 2.2

Les travaux d'audit effectués 2.3 - 2.10

Les travaux d'audit concernant les recettes 2.3 - 2.4

Les échantillons d'opérations examinées concernant les dépenses 2.5 - 2.9

Les autres travaux 2.10

LES CONTRAINTES AUX TRAVAUX D'AUDIT

2.1. Les contraintes qui ont affecté l'audit relatif à l'exercice 1995 sont globalement identiques à celles de l'exercice précédent (). Elles concernent, principalement, l'utilisation limitée des travaux des autres auditeurs, la période très courte pendant laquelle peut s'effectuer l'audit ainsi que l'absence de données facilement accessibles concernant les opérations sous-jacentes. Sur chacun de ces points, la Cour a pris des initiatives auprès de ses principaux interlocuteurs pour examiner avec eux comment alléger le poids de ces contraintes. Les solutions envisagées, si elles se concrétisent, ne pourront produire leurs effets qu'à moyen terme.

2.2. Malgré certaines améliorations apportées à la suite d'observations antérieures de la Cour, les systèmes encore insuffisamment intégrés mis en oeuvre au Danemark pour la gestion des opérations du FEOGA-Garantie rendent anormalement difficiles l'identification et le contrôle des opérations sous-jacentes. L'audit des douze transactions sélectionnées dans le cadre de la DAS 1995 a, de ce fait, exigé des efforts démesurés par rapport à ceux mis en oeuvre pour le contrôle d'opérations similaires dans les autres États membres.

LES TRAVAUX D'AUDIT EFFECTUÉS

Les travaux d'audit concernant les recettes

2.3. Les ressources propres se divisent en deux grandes catégories:

- les ressources propres traditionnelles, qui sont perçues directement auprès du redevable communautaire et qui se subdivisent en deux grandes catégories: les droits de douane et les prélèvements agricoles, d'une part, et les cotisations du secteur sucrier, d'autre part;

- les ressources TVA et PNB, dont le montant est largement déterminé par des données statistiques de nature macroéconomique.

2.4. En ce qui concerne l'ensemble des ressources propres, des contrôles exhaustifs ont été effectués quant à la fiabilité, à la légalité/régularité et à l'exactitude des comptes de la Commission. Pour les ressources propres traditionnelles, l'examen des comptes de la Commission a été complété par la sélection d'un échantillon de 114 transactions, dont certaines ont fait l'objet de regroupements afin de les soumettre à un contrôle jusqu'au niveau des opérations sous-jacentes dans les États membres. Des contrôles aléatoires complémentaires ont été effectués, lors de l'examen de ces transactions, afin de vérifier des types d'opérations ciblés en fonction de leurs risques propres, notamment de sous-déclaration (opérations de début de mois, importations à taux zéro, transit, entrepôt sous douane, opérations inscrites en comptabilité B). Pour les ressources TVA et PNB, les examens ont porté sur la qualité des procédures mises en oeuvre pour leur détermination.

Les échantillons d'opérations examinées concernant les dépenses

2.5. La Cour a procédé, pour les dépenses comme pour les ressources propres traditionnelles, au contrôle direct d'opérations sélectionnées de manière aléatoire, à partir de la population des opérations comptabilisées, préalablement stratifiée par pays et par principaux domaines budgétaires.

2.6. S'agissant des dépenses, le nombre total des opérations sous-jacentes au niveau final ainsi soumises au contrôle s'élève à 1 753, dont 683 relatives à des paiements, 775 relatives à des engagements effectués durant l'exercice et 295 relatives à des engagements restant à liquider en début d'exercice. La méthode de sélection a abouti à des échantillons dont la structure, en termes de répartition par domaine budgétaire ou par zone géographique, est représentative de celle des populations totales desquelles ils ont été tirés.

2.7. Le contrôle a consisté à examiner la légalité/ régularité desdites opérations de même que l'exactitude de l'enregistrement des transactions comptables correspondantes à tous les niveaux de la gestion des activités relevant du budget communautaire, c'est-à-dire depuis le niveau de la gestion centrale de la Commission jusqu'à, lorsque cela s'est avéré nécessaire, celui des bénéficiaires finals.

2.8. Au niveau de la gestion centrale de la Commission, ce contrôle a couvert, en termes financiers, un volume important des opérations de l'exercice. Ainsi, le montant total net des paiements examinés s'élève à environ 24 409 Mio ECU, soit près de 37 % des paiements de l'exercice. Pour les engagements contractés au cours de l'exercice, ce montant net s'élève à environ 33 989 Mio ECU, soit environ 45 % de la valeur totale des engagements de l'exercice. En ce qui concerne les engagements restant à liquider d'exercices antérieurs, les travaux ont porté, au total, sur environ 8 228 Mio ECU, soit environ 24 % de la valeur totale des engagements restant à liquider à l'ouverture de l'exercice.

2.9. Au niveau des opérations sous-jacentes, le volume financier effectivement contrôlé est, très sensiblement, moindre, dans la mesure où à la plupart des opérations sélectionnées au niveau central correspondent de nombreuses opérations sous-jacentes, dont, dans chaque cas, une au moins a fait l'objet d'une vérification approfondie. Selon les analyses de la Cour, le volume financier des opérations sous-jacentes aux paiements examinés au niveau des bénéficiaires finals est ainsi de l'ordre de 2 169 Mio ECU, soit 3,2 % des paiements de l'exercice.

Les autres travaux

2.10. La Cour a, en outre, effectué d'autres travaux de contrôle relatifs à la comptabilité générale, au bilan financier consolidé et au système informatisé de comptabilité Sincom, dont les modalités principales sont identiques à celles décrites aux points 2.18-2.22 du rapport spécial à l'appui de la DAS 1994 (). Elle a étendu les vérifications effectuées sur les fichiers du système informatisé de comptabilité Sincom et sur les informations budgétaires et comptables que ceux-ci contiennent. De plus, elle a apporté une attention particulière au suivi des observations à l'appui de la DAS 1994. Elle a aussi réalisé une enquête sur les plus anciens des engagements restant à liquider à la fin de l'exercice et elle en a sélectionné et examiné 126.

CHAPITRE 3

Les résultats de l'audit

3.0. TABLE DES MATIÈRES

Points

Conclusion générale 3.1 - 3.3

En ce qui concerne le budget 3.4

En ce qui concerne la fiabilité des comptes 3.5 - 3.93

Le compte de gestion consolidé 3.5 - 3.45

Les améliorations relatives au compte de gestion consolidé 3.6 - 3.9

La réserve relative au compte de gestion consolidé 3.10 - 3.27

Les engagements comptables ne correspondant plus à des obligations réelles 3.10 - 3.27

Les autres observations relatives au compte de gestion consolidé 3.28 - 3.45

Inscription en 1995 de dépenses du FEOGA-Garantie de 1994 3.29

Absence d'informations concernant l'incidence du système agrimonétaire 3.30 - 3.31

Erreurs affectant la fiabilité des comptes 3.32 - 3.37

Le système de comptabilité Sincom 3.38 - 3.40

Le solde de l'exercice 3.41 - 3.45

Le bilan financier consolidé de l'Union européenne 3.46 - 3.57

Les améliorations relatives au bilan financier consolidé 3.49

Les observations relatives au bilan consolidé 3.50 - 3.57

Engagements (hors bilan) de crédit-bail et location à long terme 3.50 - 3.53

Harmonisation des méthodes comptables 3.54 - 3.57

Le bilan financier de la Commission 3.58 - 3.86

Les améliorations relatives au bilan de la Commission 3.58 - 3.66

Créances sur les États membres liées à l'apurement des comptes du FEOGA-Garantie 3.60

Créances potentielles liées à la constatation des fraudes et irrégularités 3.61 - 3.64

Décisions et obligations à caractère pluriannuel portant engagements financiers hors budget 3.65 - 3.66

Les réserves relatives au bilan financier de la Commission 3.67 - 3.71

Réserve relative aux immobilisations corporelles 3.67

Réserve relative à la comptabilité séparée des ressources propres traditionnelles 3.68 - 3.71

Les autres observations relatives au bilan financier de la Commission 3.72 - 3.86

Créances concernant les ressources propres provenant de la TVA et du PNB 3.72 - 3.73

Perception des recettes 3.74 - 3.77

Contentieux/intérêts de retard 3.74

Amendes, astreintes et sanctions 3.75 - 3.76

Recettes à recouvrer 3.77

Exécution et comptabilisation des paiements 3.78

Participations et prêts 3.79 - 3.82

La présentation des participations et prêts ECIP 3.79

L'accumulation et le traitement des bénéfices de l'activité prêts/emprunts de la Commission 3.80

La gestion des prêts «aide alimentaire» aux nouveaux États indépendants 3.81 - 3.82

Volume réel des garanties de l'Union au titre des activités de prêts 3.83 - 3.84

Exécution des garanties données 3.85

Ventilation des comptes bancaires au bilan 3.86

Les bilans financiers des autres institutions et organismes communautaires 3.87 - 3.93

Les améliorations relatives au bilan des autres institutions et organismes communautaires 3.87 - 3.88

Réserve relative aux immobilisations corporelles 3.89 - 3.91

Observation relative aux immobilisations corporelles 3.92

Observation relative aux comptes bancaires et à la caisse 3.93

En ce qui concerne la légalité/régularité des opérations sous-jacentes 3.94 - 3.139

Observations sur les opérations relatives aux recettes 3.94 - 3.121

Les ressources propres traditionnelles 3.94 - 3.99

Droits de douane et prélèvements agricoles 3.94 - 3.95

Cotisations du secteur sucrier 3.96 - 3.99

La ressource propre fondée sur la TVA 3.100 - 3.115

Exactitude du taux moyen pondéré 3.107 - 3.110

Comptabilisation des corrections et des compensations 3.111 - 3.113

Évaluation globale 3.114 - 3.115

La ressource propre fondée sur le produit national brut (PNB) 3.116 - 3.121

Le produit national brut (PNB) en tant qu'assiette 3.117 - 3.119

La ressource propre fondée sur le PNB (ressource complémentaire) 3.120 - 3.121

Réserves sur les opérations relatives aux dépenses 3.122 - 3.139

Cas de dépenses pour lesquels la Cour ne peut donner aucune assurance 3.122 - 3.124

Systèmes particulièrement non fiables et susceptibles de comporter des erreurs 3.123

Manque d'assurance pour des raisons diverses 3.124

Cas de dépenses pour lesquels la Cour ne peut donner qu'une assurance partielle 3.125

Les erreurs affectant la légalité/régularité des dépenses 3.126 - 3.139

Les erreurs affectant la légalité/régularité des engagements effectués durant l'exercice 3.127 - 3.130

L'aspect substantiel de la légalité/régularité des engagements 3.127

Les erreurs de légalité/régularité formelles relatives aux engagements 3.128 - 3.130

Les erreurs affectant la légalité/régularité des opérations sous-jacentes aux paiements 3.131 - 3.139

Les erreurs de légalité/régularité substantielles relatives aux paiements 3.131 - 3.134

Les erreurs de légalité/régularité formelles relatives aux paiements 3.135 - 3.139

CONCLUSION GÉNÉRALE

3.1. Son examen a permis à la Cour d'obtenir l'assurance raisonnable () que les comptes de l'exercice 1995 reflètent correctement les recettes et les dépenses ainsi que la situation financière de l'Union, sous réserve des faits résumés aux points 3.10, 3.67, 3.68 et 3.89.

3.2. Cet examen, effectué dans les limites précisées aux points 1.15-1.16, a également permis à la Cour d'obtenir l'assurance raisonnable (16) que les opérations sous-jacentes aux recettes comptabilisées au cours de l'exercice sont légales et régulières.

3.3. Bien que son examen lui ait permis d'obtenir l'assurance raisonnable (16) que les opérations sous-jacentes aux engagements de l'exercice sont, en général, légales et régulières, la Cour ne peut pas, en raison des faits résumés aux points 3.122, 3.131, 3.133 et 3.135-3.136, donner d'assurance positive globale sur la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes aux paiements de l'exercice.

EN CE QUI CONCERNE LE BUDGET

3.4. La Cour de justice a rendu, le 7 décembre 1995, par suite d'un recours du Conseil, un arrêt selon lequel l'acte du président du Parlement européen, constatant l'arrêt définitif du budget de l'Union européenne pour l'exercice 1995, était entaché d'illégalité en raison d'un dépassement du taux maximal d'augmentation des dépenses dites «non obligatoires» calculé par la Commission et était donc annulé. La Cour a toutefois ajouté que les effets du budget 1995 tel que publié dans le Journal officiel des Communautés européennes devaient être préservés jusqu'à l'arrêt définitif du budget. Cet arrêt définitif a été prononcé le 31 janvier 1996.

EN CE QUI CONCERNE LA FIABILITÉ DES COMPTES

Le compte de gestion consolidé

3.5. Le compte de gestion consolidé reflète correctement les recettes et les dépenses de l'Union, mais, malgré les améliorations substantielles constatées par rapport à l'exercice 1994, il appelle, néanmoins, la réserve mentionnée au point 3.10.

Les améliorations relatives au compte de gestion consolidé

3.6. L'audit de la Cour a permis de constater des améliorations par rapport à l'exercice 1994 sur:

- la comptabilité des recettes et des dépenses sous forme d'opérations négatives (pour lesquelles deux notes - p. 10 du volume IV - indiquent les montants en cause);

- la comptabilisation des avances/acomptes;

- l'identification des crédits rendus disponibles au titre de la contribution des pays de l'AELE;

- la présentation du solde de l'exercice quant à l'identification de la partie correspondante à l'accord EEE.

3.7. Dans le cas particulier des paiements consistant en des avances/acomptes et en des engagements restant, de ce fait, à régulariser les années suivantes, les informations comptables () sont plus exhaustives et détaillées que par le passé et fournissent maintenant une information globalement satisfaisante sur le volume de ces avances/acomptes.

3.8. Toutefois, la manière dont ces informations ont été présentées devrait être complétée pour fournir une image aussi fidèle que possible de leur évolution pendant l'exercice, répondant à ce que la Cour a demandé à la Commission dans son rapport spécial à l'appui de la déclaration d'assurance 1994 (), notamment pour ce qui concerne les avances/acomptes régularisés pendant l'exercice.

3.9. Bien que les améliorations précitées aient été constatées, il y a lieu de signaler la réserve et les observations qui suivent.

La réserve relative au compte de gestion consolidé

Les engagements comptables ne correspondant plus à des obligations réelles

3.10. La synthèse consolidée de l'exécution budgétaire (), de même que les engagements hors bilan sont surévalués, parce que comprenant des engagements ne correspondant plus à des obligations réelles. Seul un système de suivi rapproché et régulier, trop souvent insuffisant au niveau des ordonnateurs, serait en mesure d'y remédier.

3.11. Dans son rapport spécial à l'appui de la DAS 1994 (), la Cour a invité la Commission à renforcer et à généraliser l'effort qu'elle a commencé à déployer afin de mettre en place sans tarder les procédures appropriées pour procéder au dégagement des engagements comptables qui n'avaient plus de raison d'être.

3.12. Des progrès au niveau des directions générales du budget et du contrôle financier ont été enregistrés. Ainsi, il a été mis à la disposition des ordonnateurs un outil informatique leur permettant d'identifier les engagements susceptibles de ne plus correspondre à des obligations. Le comptable et le contrôleur financier invitent régulièrement les services ordonnateurs à se servir de cet instrument afin de réduire le poids du passé.

3.13. Afin de pouvoir mesurer concrètement le progrès réalisé au niveau des ordonnateurs, la Cour a identifié, et contrôlé par sondage, parmi la population totale des engagements qui présentent un risque important de ne plus correspondre à des obligations juridiques existantes, ceux qui sont antérieurs à 1991 et qui n'ont enregistré aucune imputation en paiement de 1993 à 1995. Cet audit s'est révélé difficile à exécuter, car la documentation justificative disponible auprès des services ordonnateurs était trop souvent dispersée, voire inexistante.

3.14. L'ensemble des engagements dormants répondant aux critères précités sont au nombre de 2 567 et représentent un volume financier total de 1 084 Mio ECU. Parmi ceux-ci, 526, pour un montant total de 340 Mio ECU, ont été contractés avant 1985 (il y a plus de dix ans), dont 83, représentant un montant total de 28 Mio ECU, datent d'avant 1981 (il y a plus de quinze ans).

3.15. La répartition de ces engagements dormants, par sous-section budgétaire (voir tableau 3.1) montre que ceux-ci concernent, pour l'essentiel, le chapitre «Fonds structurels» (B2-1), les sous-sections «Protection des consommateurs, marché intérieur, industrie et réseaux transeuropéens» (B5) et «Actions extérieures» (B7).

>TABLE>

3.16. Le contrôle d'une centaine d'opérations sélectionnées par échantillonnage, parmi les 2 567 engagements précités, a conduit aux résultats mentionnés ci-après.

3.17. Dans le domaine du Fonds social européen (objectif n° 2), onze engagements (11,6 Mio ECU) sur seize engagements sélectionnés concernent des actions qui font l'objet ou bien de procédures judiciaires pour cause de présomption d'irrégularités graves ou bien d'enquêtes de la part des autorités nationales ou des services de la Commission. De ce fait, leur exécution est bloquée. Des cinq engagements restants, trois auraient dû être dégagés (913 507 ECU) et un engagement est entaché d'une erreur de dépassement de la date limite d'exécution; pour l'engagement restant (1 Mio ECU), la Cour n'a pas pu arriver à une conclusion par manque d'informations sur sa justification.

3.18. Dans le domaine du FEDER et des transports, neuf engagements sur vingt engagements sélectionnés correspondaient clairement à des obligations. Pour les onze engagements restants, tous relatifs à des projets décidés avant 1989 et représentant une valeur totale de 25,5 Mio ECU, leur maintien n'apparaît pas justifié par les éléments disponibles dans les dossiers. Un seul a déjà pu être clôturé (en mars 1996).

3.19. Dans le domaine de la pêche, sur vingt engagements sélectionnés, huit auraient dû faire l'objet de dégagements, pour un montant total de 3,5 Mio ECU, et, pour trois engagements, les informations les plus récentes disponibles dans les dossiers - trop anciennes - montrent un suivi insatisfaisant de la part des services gestionnaires qui a empêché la Cour de formuler une opinion sur le fond des dossiers en question.

3.20. Dans le domaine de la protection des forêts, sur vingt engagements sélectionnés, six pour un montant total de 32 944 ECU, auraient dû faire l'objet de dégagement, neuf pour un montant total de 2,2 Mio ECU, sont caractérisés par un manque de suivi des services gestionnaires empêchant la Cour de formuler une opinion sur le fond des dossiers et trois n'ont fait l'objet d'action de suivi qu'à l'annonce de l'enquête de la Cour.

3.21. Dans le domaine de la Coopération au développement, quatorze engagements (36,0 Mio ECU) sur vingt engagements sélectionnés auraient dû être dégagés; cette situation est d'autant plus grave que, dans quatre de ces quatorze cas, l'attention de la Commission a déjà été attirée par la Cour en 1991, en 1992 et en 1994 sur la nécessité de procéder à un dégagement; elle est également alarmante, car, dans quatre autres cas, les services techniques de la Commission en ont averti les ordonnateurs respectifs, sans résultat. Des dossiers ont été déclarés introuvables. Cet état de choses est symptomatique du fonctionnement d'un système de suivi inefficace, car inexistant.

3.22. Dans le domaine de la Coopération avec les pays de l'Europe centrale et orientale, et spécialement du programme PHARE, sur six engagements sélectionnés, pour un montant total de 372 531,98 ECU, cinq auraient dû être dégagés. Un manque de suivi explique cette situation.

3.23. Dans le domaine du FEOGA-Orientation, des actions innovatrices, de la politique énergétique et de la recherche, quatre engagements (totalisant 1,1 Mio ECU) sur seize engagements sélectionnés n'ont plus de raison de figurer dans les comptes. Quatre autres projets du domaine du FEOGA-Orientation d'un montant de 3,2 Mio ECU, dont les décisions prises dans le cadre des programmes intégrés méditerranéens prévoyaient un délai d'exécution allant de 1991 à 1992, ont fait l'objet de prorogation de leur exécution jusqu'en 1995. En outre, dans quatre cas parmi les cinq engagements sélectionnés dans le domaine de la politique énergétique, aucune trace n'a pu être retrouvée des pièces comptables originales et initiales; dans ces cas, la Cour n'a donc pas pu effectuer son audit de façon exhaustive.

3.24. En conclusion, sur la base de l'analyse qui précède, la Cour estime qu'au moins 30 % des engagements dormants les plus anciens, à savoir presque 1 000 engagements, pour un montant total de l'ordre de 300 Mio ECU, ne devraient plus figurer dans les comptes et auraient dû faire l'objet d'un dégagement. En raison des critères de sélection retenus par la Cour, et du fait de l'existence de nombreux cas où la Cour n'a pu trouver, dans les dossiers de la Commission, les informations justifiant le maintien des engagements examinés, le chiffre réel de l'ensemble des engagements ne correspondant plus à des obligations réelles est supérieur à ces montants.

3.25. L'existence de ces engagements anciens restant à liquider qui auraient dû faire l'objet de dégagements montre, par ailleurs, que les ordonnateurs de la Commission ne procèdent pas de manière suffisamment systématique à l'examen des dossiers à clôturer. Ces dossiers, le plus souvent préfinancés à l'aide d'avances ou d'acomptes, demeurent ainsi en suspens, alors que leur règlement définitif devrait donner lieu au versement d'un solde, voire à l'émission d'un ordre de recouvrement, correspondant à l'apurement par la Commission des financements en question.

3.26. À cet égard, d'autres vérifications générales, effectuées sur un échantillon d'engagements restant à liquider à l'ouverture de l'exercice ainsi que les vérifications effectuées sur les paiements de l'exercice, montrent que, dans le domaine des fonds structurels principalement, la Commission a imputé, plusieurs fois, des opérations récentes à des engagements restant à liquider destinés à couvrir des obligations anciennes. Cette pratique irrégulière déjà relevée par la Cour dans son rapport relatif à l'exercice 1993 () affecte non seulement la fiabilité des comptes de l'exercice, mais revient, en fait, à consommer des engagements qui n'ont plus de raison d'être et qui auraient dû faire l'objet de dégagement.

3.27. Enfin, dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1993 (points 13.61-13.62), la Cour avait critiqué une pratique utilisée par la Commission dans le cadre de la gestion de l'instrument financier European Community Investment Partners (ECIP). Par la suite, cette pratique a été abandonnée, mais les engagements correspondant, restant à liquider pour un montant de 4,2 Mio ECU, n'ont jamais fait l'objet de dégagement.

Les autres observations relatives au compte de gestion consolidé

3.28. Les vérifications effectuées par la Cour la conduisent par ailleurs à formuler les observations qui suivent.

Inscription en 1995 de dépenses du FEOGA-Garantie de 1994

3.29. La Cour a indiqué dans son rapport DAS relatif à l'exercice 1994 (points 3.15-3.17) les circonstances qui ont amené la Commission à une sous-évaluation, lors de l'exercice 1994, d'un montant de 45,8 Mio ECU des dépenses du FEOGA-Garantie (ligne B1-3 7 0 0, apurement des exercices antérieurs). Cet état de fait conduit automatiquement à une imputation du même montant sur l'exercice 1995 en surévaluant d'autant les comptes de l'exercice. La Commission aurait dû signaler cette situation par une note explicative jointe aux comptes de l'exercice 1995.

Absence d'informations concernant l'incidence du système agrimonétaire

3.30. Dans son rapport spécial n° 1/89, la Cour concluait: «Il n'est pas possible d'appréhender, à partir du budget ou des comptes sous leur forme actuelle, l'incidence budgétaire réelle du système agrimonétaire» (dans lequel certains paiements de subventions agricoles sont effectués par référence à des taux de change entre l'écu «vert» et des monnaies nationales qui diffèrent des taux de change du marché). «L'absence de clarté à cet égard empêche effectivement d'interpréter valablement les données comptables» (). Dans sa réponse, la Commission affirmait qu'elle était «prête à examiner la possibilité d'incorporer un commentaire dans son avant-projet de budget et dans les comptes de gestion» (). Dans l'aperçu général de l'avant-projet de budget, la Commission donne une estimation de l'incidence financière du système agrimonétaire (). À cet égard, elle fournit d'autres détails dans son rapport annuel concernant l'impact sur les dépenses du FEOGA-Garantie (). Ces informations ne figurent cependant pas dans les comptes annuels.

3.31. En partie en raison de modifications de la réglementation visant à améliorer le fonctionnement du système agrimonétaire et en partie en raison des fluctuations de prix, le coût du système agrimonétaire pour le budget communautaire s'est élevé à 456 Mio ECU () en 1994. La Commission estime que le montant correspondant pour 1995 s'élève à quelque 1 788 Mio ECU. La Cour considère qu'il conviendrait de faire apparaître, dans les comptes annuels, le coût total et une référence au rapport annuel de la Commission relatif à l'impact sur les dépenses du FEOGA-Garantie soit sous forme d'une note au compte consolidé présenté dans le volume IV, soit au moyen d'un commentaire dans le volume I relatif à l'analyse de la gestion financière.

Erreurs affectant la fiabilité des comptes

3.32. Les contrôles arithmétiques des comptes et la cohérence entre ces derniers et le système Sincom CB/D ont fait apparaître, pour les crédits d'engagement, une divergence dans la présentation d'un montant de 18,2 Mio ECU entre les chiffres du volume II (compte de gestion de la Commission) et ceux du volume IV (comptes consolidés) au niveau des chapitres B0-4 0 et B2-4 0. Il est à noter que ces différences se sont compensées entre elles.

3.33. Le compte de gestion est surtout affecté dans sa fiabilité par des erreurs constatées lors de l'examen des opérations vérifiées par la Cour.

3.34. Pour les engagements effectués durant l'exercice, il a été relevé, dans le domaine des fonds structurels, un certain nombre de cas dans lesquels le montant de l'engagement ne correspond pas au montant des dépenses prévues par le plan de financement pour la tranche annuelle concernée. Pour les paiements, des cas ont été constatés d'imputation sur un engagement et/ou une ligne budgétaire sans rapport avec la dépense concernée.

3.35. Ces cas ont généralement pour origine la non-application de la règle selon laquelle, en cas d'opérations à caractère pluriannuel, l'ensemble des moyens nécessaires à assurer le financement fait l'objet d'un engagement initial, sur lequel viennent, par la suite, s'imputer tous les paiements effectués dans le cadre du programme en question. Ces pratiques, qui en elles-mêmes faussent la présentation de l'exécution des crédits dissociés, ont été critiquées à plusieurs reprises dans des rapports annuels antérieurs de la Cour (voir, par exemple, rapport annuel relatif à l'exercice 1993, points 14.9-14.11). Elles se traduisent concrètement non pas par l'engagement des programmes complets, mais seulement, année par année, par l'engagement des tranches annuelles de mise à disposition des fonds. Ensuite, comme la réalisation des tranches est rarement totale, les services de la Commission, plutôt que d'appliquer la rigueur de la réglementation financière qui commande d'annuler les engagements inexécutés, transfèrent de facto, en dehors de la réglementation financière communautaire, sur les exercices ultérieurs les reliquats d'engagement inexécutés, en réduisant d'autant les engagements correspondant aux tranches ultérieures, et, ainsi que décrit au point 3.27, imputent par priorité les premiers paiements relevant de ces tranches ultérieures sur les engagements restant à liquider des exercices antérieurs. Dès lors, les comptes d'exécution budgétaire de la Communauté ne reflètent plus fidèlement la réalisation sur le terrain des programmes pluriannuels financés par la Communauté.

3.36. Par ailleurs, plusieurs cas ont été relevés de non-identification dans le système Sincom de paiements faits soit à titre d'avances/acomptes, soit à titre de paiements finaux.

3.37. Les cas relevés sont relativement peu nombreux (un peu plus d'une vingtaine d'engagements et de paiements dans l'échantillon sélectionné par la Cour) et difficilement extrapolables, en raison de la nature des problèmes identifiés. Néanmoins, cette vingtaine de cas d'erreurs affectant le compte de gestion constatées dans un échantillon relativement limité de transactions (de l'ordre de 1 500 opérations sélectionnées en engagement et en paiement) est en augmentation par rapport aux cas relevés pour l'exercice 1994, et il est important d'assurer qu'à l'avenir les procédures comptables préviennent de telles erreurs.

Le système de comptabilité Sincom

3.38. La comptabilisation des dépenses budgétaires par le système informatisé de comptabilité (Sincom) s'est révélée généralement fiable.

3.39. Les travaux effectués ont confirmé les impressions favorables mentionnées aux points 3.34-3.36 du rapport spécial à l'appui de la DAS 1994 () et ont permis de vérifier la réconciliation et la cohérence interne des informations contenues dans les principaux fichiers du système informatisé de comptabilité Sincom.

3.40. Les contrôles effectués sur Sincom ont néanmoins montré que l'exécution budgétaire relative à 1995 a repris dans les comptes seize opérations de paiement et un engagement dont l'enregistrement comptable s'est produit le 29 mars 1996, par suite des décisions de la Commission du 27 mars 1996 de passer outre au refus de visa du contrôleur financier (). Dans les dix-sept cas, la dépense a été effectuée au cours de l'exercice 1996, largement en dehors des périodes complémentaires autorisées. Or, elle a été, du point de vue comptable, prise en compte au titre de l'exercice 1995, ce qui constitue une infraction évidente à l'article 6 du règlement financier, qui fixe des délais impératifs clairs pour la prise en compte des opérations comptables (31 décembre pour les engagements contractés, 15 janvier pour les paiements exécutés par le comptable). Dans de tels cas, les opérations non visées à la clôture de l'exercice auraient dû faire l'objet d'une annulation d'écriture comptable et être éventuellement réintroduites au titre de l'exercice suivant.

Le solde de l'exercice

3.41. Avec la nouvelle présentation du solde de l'exercice dans le bilan financier consolidé arrêté au 31 décembre 1995, le solde de l'exercice relatif à la participation au budget communautaire des pays de l'Association européenne de libre-échange (AELE) membres de l'Espace économique européen (EEE) a maintenant été isolé du solde de l'Union européenne (UE).

3.42. Cependant, la dette vis-à-vis des pays de l'AELE parties prenantes de l'accord EEE, résultant des opérations de 1994, n'est pas reprise au passif du bilan financier consolidé, puisque le solde de l'AELE de l'exercice 1994 a été transféré en 1995, avec le solde de l'UE, en recettes budgétaires. Cette dette telle qu'elle résulte du calcul, par la Commission, du solde de l'exercice 1994 relatif à la participation des pays de l'AELE s'élève à 2,1 Mio ECU.

3.43. L'article 3, paragraphe 2, du protocole 32, concernant les modalités financières pour la mise en oeuvre de l'article 82 de l'accord EEE, prévoit qu'au moment de la clôture des comptes de chaque exercice (n), la Commission procède, dans le cadre de l'établissement du compte de gestion, à la régularisation des comptes se rapportant à la participation des États de l'AELE en tenant compte [...] de l'exécution définitive des crédits pour l'exercice, compte tenu des annulations et reports éventuels [...]. Il s'ensuit que la Commission aurait déjà dû procéder aux régularisations des comptes pour les années 1994 et 1995.

3.44. Or, au 31 mai 1996, aucune régularisation n'avait encore été établie. Pourtant, ce n'est qu'après la régularisation des comptes que le solde de l'exercice AELE, repris au bilan, peut être déterminé correctement. La Commission a calculé le solde de l'exercice AELE pour 1994 et pour 1995, tel qu'il figure dans le bilan financier, seulement sur la base des contributions versées par les pays de l'AELE, d'une part, et des paiements sur crédits de l'exercice au même titre, d'autre part, sans tenir compte, notamment, des postes tels que les reports de crédits ou les annulations de crédits.

3.45. Dorénavant, la Commission est invitée à procéder, conformément à la réglementation en vigueur, à la régularisation des comptes au moment de l'établissement du compte de gestion, le 1er mai (n + 1), pour que la position envers les pays de l'AELE puisse être correctement reprise dans les états financiers de l'Union européenne et pour que la régularisation puisse s'effectuer dans le cadre de l'établissement du budget de l'année suivante (n + 2), c'est-à-dire au plus tard le 1er septembre (n + 1).

Le bilan financier consolidé de l'Union européenne

3.46. Le bilan financier consolidé de l'Union européenne reflète correctement la situation financière de l'Union, mais, malgré les améliorations substantielles constatées par rapport à l'exercice 1994, il appelle néanmoins des réserves, mentionnées ci-après, à propos des bilans de la Commission et des autres institutions.

3.47. L'audit de la consolidation des bilans financiers consiste, principalement, à vérifier l'exactitude arithmétique des opérations effectuées ainsi que le regroupement correct des bilans financiers des différentes institutions et des différents organismes communautaires qui font partie du périmètre de consolidation. Ces contrôles n'ont pas révélé d'anomalies.

3.48. Les éventuelles réserves et observations de la Cour sur les bilans financiers de la Commission et des autres institutions et organismes communautaires affectent également, de par sa construction, le bilan financier consolidé.

Les améliorations relatives au bilan financier consolidé

3.49. L'audit de la Cour a permis de constater les améliorations apportées à la suite des observations de son rapport spécial sur la DAS concernant l'exercice 1994 sur l'harmonisation des méthodes comptables, et plus particulièrement sur la présentation dans les états financiers de certains droits immobiliers et, sauf pour les Comité économique et social et Comité des régions, du matériel informatique. Malgré ces améliorations, les efforts entrepris dans ce domaine doivent toutefois être poursuivis, car le bilan consolidé appelle toujours les observations mentionnées ci-après.

Les observations relatives au bilan consolidé

Engagements (hors bilan) de crédit-bail et locations à long terme

3.50. La Cour estime qu'une amélioration supplémentaire est nécessaire pour la présentation des engagements hors bilan relatifs aux «opérations de crédit-bail et locations à long terme». En effet, bien que la Cour soit consciente que les données telles que présentées dans les états financiers de 1995 résultent d'un choix pragmatique dans l'attente de l'établissement de règles comptables uniformes en la matière, elles appellent les observations suivantes.

3.51. Sous le même intitulé sont présentés à la fois des contrats d'emphytéose et de leasing (respectivement, Parlement européen et Cour de justice), des contrats de bail normaux (Cour de justice et Comité économique et social) ou encore un solde restant dû sur le prix d'acquisition d'un immeuble (Conseil).

3.52. Les notes explicatives relatives aux contrats d'emphytéose et de leasing ne font pas mention du caractère estimatif des montants, ou de ce que représente le montant calculé (Parlement européen). Bien que, pour ces contrats, des montants importants aient déjà été payés par les institutions respectives (298,6 Mio ECU par le Parlement européen et 53,4 Mio ECU par la Cour de justice), ces informations ne figurent pas dans les notes explicatives.

3.53. Pour ce qui concerne les contrats de bail normaux, les montants indiqués correspondent tantôt à la redevance annuelle (Cour de justice - bâtiment Palais: 2,1 Mio ECU), ce qui est mentionné dans les notes explicatives, tantôt à la totalité des redevances à payer, jusqu'à la date d'expiration des contrats respectifs (Comité économique et social: 33,4 Mio ECU), sans que cela soit indiqué dans les notes. Le loyer annuel pour 1996 pour les différents immeubles loués par le Comité économique et social est estimé, à titre d'information, à 4,2 Mio ECU. Ces informations relatives aux contrats de bail normaux risquent d'ailleurs d'induire en erreur le lecteur des états financiers dans la mesure où toute information relative aux loyers payés par la Commission fait défaut. À noter que les loyers payés en 1995 par la Commission se sont élevés à 110,6 Mio ECU pour les seuls immeubles à Bruxelles [voir rapport annuel relatif à l'exercice 1995, point 13.29 ()].

Harmonisation des méthodes comptables

3.54. La présentation d'états financiers harmonisés et l'application de méthodes comptables et de règles d'évaluation identiques, par les différentes entités faisant l'objet de la consolidation, constituent des conditions, parmi d'autres, qui doivent être remplies pour pouvoir procéder à la consolidation. Dans ce sens, l'article 136, paragraphe 10, du règlement de la Commission portant modalités d'exécution du règlement financier dispose que les états financiers seront présentés «selon des principes comptables qui comprennent notamment les principes édictés par les directives du Conseil».

3.55. Dans le contexte des comptes communautaires, le pouvoir d'arrêter les méthodes comptables et d'harmoniser la présentation des états financiers a été attribué à la Commission suivant l'article 21 des modalités d'exécution. Ainsi, la Commission doit, en particulier, après que son propre comptable a consulté les comptables des autres institutions, arrêter les méthodes comptables communes à toutes les institutions.

3.56. Or, les informations comprises dans les états financiers ne sont pas toujours uniformes (par exemple, aux Comité économique et social et Comité des régions pour l'inscription au bilan du matériel informatique ou au Conseil pour la conversion en écus de la valeur des immobilisations corporelles).

3.57. La Commission a récemment pris l'initiative de charger un consultant extérieur de produire une étude sur l'identification et l'harmonisation des normes comptables les plus appropriées pour établir les comptes de l'Union. La Cour considère que la Commission devrait exploiter au mieux les résultats de cette étude pour assurer, en relation avec les autres institutions, que les comptes relatifs à l'exercice 1996 soient établis sur des bases homogènes selon des modalités à arrêter avant la fin de l'année 1996.

Le bilan financier de la Commission

Les améliorations relatives au bilan de la Commission

3.58. L'audit de la Cour a permis de constater des améliorations apportées par suite des réserves et observations de son rapport sur la DAS concernant l'exercice 1994, en particulier sur la coordination et la planification des travaux de clôture de la comptabilité bancaire en fin d'année ainsi que le volume réel d'engagements donnés, présentés hors bilan.

3.59. La Cour estime, néanmoins, que des améliorations supplémentaires sont nécessaires pour le traitement:

a) des créances liées à l'apurement des comptes du FEOGA-Garantie;

b) des créances potentielles liées à la constatation des fraudes et des irrégularités;

c) des décisions et obligations à caractère pluriannuel portant engagement financier hors budget.

Créances sur les États membres liées à l'apurement des comptes du FEOGA-Garantie

3.60. Dans le rapport spécial à l'appui de la DAS relatif à l'exercice 1994, la Cour a critiqué le fait que ces créances n'étaient pas reprises au bilan. Au 31 décembre 1995, ces créances figurent effectivement en engagements hors bilan (758 Mio ECU). Cependant, s'agissant de créances certaines, liquides et exigibles, elles auraient dû avoir une suite logique suivant la réglementation financière et faire l'objet d'une constatation de créance pour ainsi figurer à l'actif du bilan même et non simplement en tant qu'engagements hors bilan.

Créances potentielles liées à la constatation des fraudes et des irrégularités

3.61. Dans son rapport spécial à l'appui de la DAS relatif à l'exercice 1994 (), la Cour a demandé à la Commission d'améliorer les indications fournies dans ses états financiers sous la rubrique «Créances potentielles» afin de fournir au lecteur une vision d'ensemble des créances potentielles liées à la constatation de fraudes et d'irrégularités.

3.62. La Commission a donné suite à cette demande de la Cour dans la mesure où ses états financiers () reprennent maintenant non seulement les données concernant le FEOGA-Garantie, mais aussi celles relatives aux ressources propres et aux actions structurelles.

3.63. Ces informations sont cependant présentées d'une manière qui peut conduire à des incompréhensions. Pour deux domaines budgétaires, il est fait mention de cas constatés (ressources propres et FEDER) et, pour un autre (FEOGA-Garantie), de montants effectivement récupérés alors qu'il s'agit, semble-t-il, de montants à récupérer.

3.64. La Commission doit harmoniser sa présentation pour donner une image claire et complète de la situation à la fin de chaque exercice, en indiquant les montants déclarés ou connus des cas de fraudes ou d'irrégularités ainsi que leurs perspectives de recouvrement.

Décisions et obligations à caractère pluriannuel portant engagements financiers hors budget

3.65. Au 31 décembre 1995, la Commission a indiqué en engagements donnés (hors bilan) un montant de 94 865,2 Mio ECU pour les engagements relatifs aux fonds structurels (aides prévues et non engagées pour la période 1994-1999, aux prix de 1995) et un montant de 11 204,9 Mio ECU pour les initiatives communautaires. Les montants représentent la différence entre la programmation des Fonds structurels pour la période de programmation 1994-1999 et les engagements cumulés de 1994 et de 1995 enregistrés en Sincom. Toutefois, les engagements enregistrés en Sincom comprennent également des engagements correspondant aux périodes de programmation précédentes. Il en résulte une sous-estimation des montants inscrits en engagements hors bilan.

3.66. En plus des améliorations constatées, il y a lieu de signaler les réserves et les observations qui suivent.

Les réserves relatives au bilan financier de la Commission

Réserve relative aux immobilisations corporelles

3.67. La Cour émet à nouveau une réserve () quant à la valeur des immobilisations corporelles de la Commission (318,6 Mio ECU pour les biens meubles à Bruxelles, à Luxembourg et dans les délégations). Celle-ci ne pourra être levée que lorsque la valeur de ces immobilisations pourra être déterminée de façon plus exacte, à savoir après l'achèvement des procédures d'inventaire physique en cours (achèvement prévu en juin 1996) et l'entrée en vigueur d'un cadre réglementaire et comptable rénové.

Réserve relative à la comptabilité séparée des ressources propres traditionnelles

3.68. La Cour émet à nouveau une réserve quant à l'exhaustivité de la comptabilité séparée relative aux droits de douane et aux prélèvements agricoles.

3.69. En effet, l'ampleur des erreurs et des problèmes détectés au niveau des comptabilités séparées relatives aux droits de douane et aux prélèvements agricoles ne permet pas de considérer comme fiable le montant de quelque 856,4 Mio ECU inscrit au bilan financier à ce titre.

3.70. Chaque État membre transmet à la Commission un relevé trimestriel de la comptabilité séparée qui reprend les droits constatés non recouvrés et non garantis ainsi que les droits constatés garantis mais contestés.

3.71. Les comptabilités séparées tenues par les États membres sont toujours affectées d'erreurs et d'omissions. De nombreuses erreurs ont été constatées en Allemagne. Les reports de fin de trimestre au trimestre suivant ne sont pas cohérents en Italie. Les relevés des États membres n'identifient pas toujours séparément les encaissements et les mises en non-valeur.

Les autres observations relatives au bilan financier de la Commission

Créances concernant les ressources propres provenant de la TVA et du PNB

3.72. Pour les ressources propres provenant de la TVA et du PNB, des annexes au bilan financier () font état d'un certain nombre de créances, dont le montant n'est pas déterminé, et qui ont été constatées et enregistrées «pour mémoire» dans la comptabilité de la Commission. L'examen des ordres de recouvrement et des prévisions de créance fait apparaître des discordances significatives entre le bilan et la situation existante à la fin de l'exercice 1995.

3.73. Ainsi, pour les soldes PNB, 72 cas de réserves aux relevés PNB ne font l'objet ni d'un ordre de recouvrement ni d'une prévision de créance et, de ce fait, n'apparaissent pas dans les comptes. La même situation existe pour au moins 19 cas concernant des réserves aux relevés TVA. Les annexes au bilan financier ne donnent pas non plus une image exhaustive du nombre d'exercices financiers concernés par ces créances.

Perception des recettes

Contentieux/intérêts de retard

3.74. Bien qu'une nette amélioration ait été constatée dans l'établissement des documents comptables (prévisions de créances), l'examen des dossiers a montré que la procédure de recouvrement des ressources propres traditionnelles, ayant fait l'objet d'un contentieux, est toujours très lente.

Amendes, astreintes et sanctions

3.75. Dans une dizaine de cas, par rapport aux 143 affaires en cours au 31 décembre 1995, des délais parfois considérables ont été constatés dans le recouvrement des amendes. L'encaissement doit se faire dans les trois mois suivant la notification de l'amende, sauf si l'entreprise présente une garantie et se pourvoit en justice. Si l'encaissement n'a pas été fait dans les trois mois, la Commission dispose d'un délai de quinze jours pour mettre le débiteur en demeure.

3.76. Dans plusieurs cas, concernant environ 4 Mio ECU, les amendes qui n'ont pas été encaissées n'étaient pas ou plus garanties, ou bien n'avaient pas donné lieu aux mises en demeure réglementaires.

Recettes à recouvrer

3.77. Le poste «Recettes à recouvrer» est très sous-estimé, car, une fois connus des services de la Commission, tous les montants à recouvrer ne font pas systématiquement, de la part de certains ordonnateurs, l'objet d'ordres de recouvrement. Par exemple, à l'issue de contrôles effectués en 1993 et en 1994, qui concernaient des actions directes en faveur du tourisme postérieures à l'Année européenne du tourisme (AET), la DG XX a identifié 43 cas pour lesquels des recouvrements étaient nécessaires. Or, pour 31 des dossiers concernés, pour lesquels le montant estimé à recouvrer s'élève à environ 324 000 ECU, la DG XXIII n'a pas encore émis d'ordre de recouvrement.

Exécution et comptabilisation des paiements

3.78. L'examen au niveau central - dans le système de gestion de la trésorerie, la comptabilité bancaire, la comptabilité générale et le système de rapprochement bancaire (Nostro) - d'opérations de paiement sélectionnées dans le cadre de l'échantillon central et ayant donné lieu à décaissements n'a révélé que quelques erreurs mineures.

Participations et prêts

La présentation des participations et prêts ECIP

3.79. En ce qui concerne l'instrument EC Investement Partners (ECIP), la Cour maintient son observation relative à la répartition incorrecte entre participations et prêts contenue dans son rapport spécial à l'appui de la DAS relatif à l'exercice 1994 () et note l'intention de la Commission d'effectuer un audit indépendant de tous les comptes centralisés et de faire apparaître, dorénavant, dans le bilan l'état de déboursement réel des actifs correspondant à l'instrument ECIP.

L'accumulation et le traitement des bénéfices de l'activité prêts/emprunts de la Commission

3.80. Les activités de prêts sur fonds d'emprunts dans le cadre du nouvel instrument communautaire (NIC), Euratom, balance des paiements, assistance financière à moyen terme et aide alimentaire ont généré de faibles bénéfices qui se sont accumulés au cours des années, en produisant, à leur tour, des revenus d'intérêts, totalisant en tout au 31 décembre 1995 un montant de 69,1 Mio ECU. Ces bénéfices imprévus n'ont pas de cadre légal permettant leur utilisation. Il conviendrait de procéder à la budgétisation de ces montants en recettes et, éventuellement, en dépenses, afin de pouvoir suivre leur utilisation en toute transparence. La Commission a déjà eu recours à une partie de ces fonds moyennant des procédures extrabudgétaires (1,1 Mio ECU en 1995).

La gestion des prêts «aide alimentaire» aux nouveaux États indépendants

3.81. Lorsqu'un bénéficiaire d'un prêt ne paie pas à la date d'échéance prévue, qu'il s'agisse d'un remboursement de capital ou d'une échéance d'intérêt, il encourt des intérêts de retard. Ceux-ci sont calculés et comptabilisés par la Commission entre la date de défaut de paiement et la date d'intervention du fonds de garantie (soit trois mois), mais pas au-delà. Il conviendrait que le fonds de garantie calcule et comptabilise les intérêts de retard courus à partir de la date où il intervient, pour mettre ces montants à charge des bénéficiaires des prêts en question, ou des entités qui leur ont apporté leur garantie, dans le cas d'un éventuel remboursement tardif de leur part. Ces intérêts de retard, de l'ordre de 5,7 Mio ECU, ne figurent pas dans le bilan du fonds de garantie au 31 décembre 1995 () et n'ont par conséquent pas été repris dans le bilan financier de la Commission ni dans le bilan financier consolidé de l'Union européenne. De ce fait, la situation financière est présentée de manière incomplète.

3.82. L'encours des prêts octroyés dans le cadre de l'aide alimentaire aux nouveaux États indépendants est comptabilisé en créance, et les intérêts courus et non échus sont comptabilisés en compte de régularisation actif. Le risque de non-recouvrement de certains de ces prêts est réel, si on considère la situation des débiteurs concernés. Le fonds de garantie a déjà dû intervenir pour pallier des défaillances pour un montant total de 232,5 Mio ECU au 31 décembre 1995. Dans deux cas, il reste un encours de 65,3 Mio ECU qui pourraient bien ne pas être remboursés non plus. Enfin, sur 211,5 Mio ECU, qui auraient dû être payés le 15 janvier 1996, 37 Mio ECU ne l'ont pas été. Dans de tels cas, des indications devraient figurer dans les notes au bilan, afin d'appeler l'attention sur l'existence d'un risque de créances difficilement recouvrables.

Volume réel des garanties de l'Union au titre des activités de prêts

3.83. L'état du hors bilan recense les charges potentielles (18 922 Mio ECU) de l'Union que constituent les garanties accordées par les Communautés européennes sur les prêts consentis par des tiers, et notamment la BEI (où les Communautés pourraient devenir subrogées dans les droits du créditeur principal), ainsi que sur les emprunts qu'elles ont elles-mêmes contractés. Il est néanmoins incomplet, puisque l'ensemble des garanties reçues au titre de ces mêmes prêts, susceptible de venir réduire l'éventuelle charge de l'Union, n'y figure pas et n'y est donc pas valorisé.

3.84. Il serait souhaitable, à l'avenir, que la Commission établisse, en hors bilan, un état exhaustif de ces engagements reçus incluant une cotation de leur qualité, afin de fournir au lecteur des comptes une évaluation plus précise et équilibrée du risque financier net encouru par l'Union au titre de ces prêts.

Exécution des garanties données

3.85. En novembre 1995, la direction générale gestionnaire de l'instrument financier «Aide alimentaire» aux nouveaux États indépendants a demandé une avance de fonds, pour un montant de 211,5 Mio ECU, par recours provisoire à la trésorerie de la Commission [article 12 du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89]. Cette avance, destinée à faire face à une échéance d'emprunt du 15 janvier 1996, dans l'attente du règlement des échéances par les pays bénéficiaires des prêts correspondants, aurait dû être imputée à l'exercice comptable 1996. À la suite d'une erreur en comptabilité, elle a été imputée dans les comptes de 1995. Par conséquent, une créance qui n'a pas sa place dans le bilan de 1995 figure à l'actif sous la rubrique «Garanties budget communautaire» pour un montant de 211,5 Mio ECU, d'une part, et les comptes bancaires sont sous-estimés d'autant, d'autre part.

Ventilation des comptes bancaires au bilan

3.86. Dans le courant de l'année, les opérations bancaires sont enregistrées dans un seul compte dans la comptabilité générale. Lors de l'établissement du bilan financier de fin d'année, il est procédé à une répartition de ce montant en soldes débiteurs et en soldes créditeurs, puis en montants détenus auprès des Trésors, des banques centrales ou des banques commerciales (comptes à vue). Cette ventilation est faite sur la base des soldes individuels des comptes bancaires, disponibles dans la comptabilité bancaire, qui font l'objet d'une circularisation effectuée par la Cour. Lors de l'opération de répartition, un compte Trésor et un compte Banque centrale ont été confondus. Par conséquent, la rubrique «Comptes aux Trésors» au passif du bilan est sous-estimée de 118,8 Mio ECU et la rubrique «Comptes banques centrales» au passif du bilan est surestimée d'autant.

Les bilans financiers des autres institutions et organismes communautaires

Les améliorations relatives au bilan des autres institutions et organismes communautaires

3.87. L'audit de la Cour a permis de constater des améliorations apportées par rapport à l'exercice 1994, sur la prise en compte des immobilisations corporelles et, en particulier, sur les droits immobiliers avec option d'achat. Les efforts entrepris dans ce domaine doivent toutefois être poursuivis.

3.88. Tout en tenant compte des améliorations constatées, il y a lieu de noter la réserve et les observations suivantes.

Réserve relative aux immobilisations corporelles

3.89. La Cour émet à nouveau une réserve sur la valeur des biens meubles (97,9 Mio ECU) inscrits dans les bilans financiers respectifs du Parlement européen et des Comité économique et social et Comité des Régions.

3.90. Au Parlement européen, le montant inscrit au bilan financier (91,2 Mio ECU) ne correspond pas au montant d'après la base de données IMMO, qui sert de livre d'inventaire. De plus, les ajustements à effectuer par suite du dernier contrôle physique triennal terminé en 1994 ne sont pas encore intégrés dans le bilan financier au 31 décembre 1995.

3.91. Aux Comité économique et social (CES) et Comité des régions (CDR), le montant porté au bilan financier consolidé (6,7 Mio ECU) ne repose pas sur les livres d'inventaire. Les carences constatées pour les livres d'inventaire (par exemple, inscriptions en différentes devises sans conversion en écus, absence de totaux, pages en blanc) sont telles qu'un rapprochement avec le chiffre comptable est rendu quasi impossible. De plus, aucun inventaire physique n'a été fait au CES depuis au moins treize ans.

Observation relative aux immobilisations corporelles

3.92. Au Conseil, la pratique actuelle consistant à convertir le montant total des biens meubles (27 Mio ECU) figurant à l'inventaire tenu en francs belges, au dernier taux de conversion de l'écu de l'exercice clos, aboutit à une surévaluation de 2 Mio ECU. Cette pratique est contraire aux principes comptables généralement admis et au principe comptable retenu par la Commission en la matière pour l'établissement de son bilan financier et du bilan financier consolidé (voir «Résumé des principes comptables essentiels», Compte de gestion et bilan financier, volume IV, p. 6, point 2.2.3: les immobilisations corporelles conservent leur valeur en écus calculée aux taux comptables en vigueur lors de l'achat).

Observation relative aux comptes bancaires et à la caisse

3.93. La Cour ne peut pas se prononcer sur la fiabilité du montant des comptes à vue (2,8 Mio ECU) et de celui de la caisse (0,2 Mio ECU), qui figurent à l'actif du bilan financier consolidé du CES-CDR, étant donné que les rapprochements bancaires et de caisse au 31 décembre 1995 n'ont pas été établis ou l'ont été tardivement.

EN CE QUI CONCERNE LA LÉGALITÉ/ RÉGULARITÉ DES OPÉRATIONS SOUS-JACENTES

Observations sur les opérations relatives aux recettes

Les ressources propres traditionnelles

Droits de douane et prélèvements agricoles

3.94. L'examen d'un échantillon d'opérations sous-jacentes a permis de détecter un nombre relativement limité d'erreurs, qui portent sur l'absence de mise à disposition de droits dus, la mise en non-valeur non justifiée, l'application erronée du tarif douanier, la lenteur dans la mise en oeuvre des corrections, la mise à disposition tardive ou tardive et incomplète, la mise à disposition tardive détectée grâce aux contrôles de la Cour ou la constatation incomplète sans déclaration.

3.95. Les examens connexes ont mis en évidence des problèmes parfois importants pour la mise à disposition conforme des ressources propres. Les observations qui en découlent visent, dans la plupart des cas, les systèmes ou procédures mis en oeuvre dans les États membres:

a) dans un État membre, des retards dans la prise en compte des déclarations complémentaires globales ont été constatés dans plusieurs bureaux de douane. Ces retards, parfois importants (jusqu'à cinq mois), résultent de l'interprétation des instructions nationales. Dans un autre État membre, les corrections apportées aux constatations sont faites avec retard. Dans deux autres États membres, des retards systématiques ont été identifiés dans la constatation des dettes douanières;

b) dans un État membre, les droits perçus à la sortie des entrepôts douaniers sont systématiquement centralisés avec retard. Dans plusieurs États membres, les délais prévus pour l'apurement des déclarations incomplètes sont mal surveillés, ce qui entraîne des retards dans la mise à disposition;

c) des erreurs ont été identifiées dans la comptabilité séparée. Dans un État membre, les erreurs étaient nombreuses. La révision des comptes de la comptabilité séparée s'impose. Dans un autre État membre, des retards ont été constatés dans l'imputation des droits provisoirement comptabilisés sur un compte d'attente;

d) dans plusieurs États membres, les pièces justificatives nécessaires pour le calcul de la dette douanière concernant certaines transactions contrôlées n'étaient pas disponibles lors de la visite sur place.

Cotisations du secteur sucrier

3.96. En ce qui concerne le versement des cotisations à la production, il a été constaté que l'ensemble des États membres, à l'exception du Royaume-Uni, ont procédé, au courant du mois de décembre 1995, au versement des soldes dus en application des taux fixés par le règlement (CE) n° 2403/95 (). En effet, le relevé des droits constatés par cet État membre en octobre 1995 et mis à disposition en décembre 1995 ne reprend que les cotisations au stockage. Le Royaume-uni a donc bénéficié d'un avantage de trésorerie pour un montant de 20 447 318 ECU qui n'est pas conforme au principe de l'autofinancement de l'excédent de la production communautaire du sucre.

3.97. Par ailleurs, le solde des cotisations à la production pour la campagne 1994/1995 au Royaume-Uni (20 447 318 ECU) ne figure pas dans la comptabilité en tant que droit constaté restant à recouvrer au 31 décembre 1995. Or, les chiffres relatifs à la production définitive du sucre et de l'isoglucose sont transmis par les États membres à la Commission au plus tard le 5 octobre [délai établi dans le règlement (CEE) n° 2682/84 ()], et celle-ci a fixé les cotisations à la production pour la campagne de commercialisation 1994/1995 par le biais du règlement (CE) n° 2403/1995, du 12 octobre 1995. Il en résulte que les services de la Commission disposaient, dans le courant du mois d'octobre 1995, de tous les éléments nécessaires (chiffres de production, montants de cotisations) à la détermination de cette créance.

3.98. Il convient de noter que la pratique suivie par le Royaume-Uni de même que la procédure comptable suivie par la Commission ont déjà fait l'objet d'observation de la Cour dans le rapport spécial à l'appui de la DAS relatif à l'exercice 1994 (point 3.111), le solde de la campagne 1993/1994, pour un montant de 14 974 768 ECU, n'ayant été versé à la Communauté qu'en janvier 1995. La Cour souligne que, dans son avis n° 1/94 (), sur la modification du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89, elle avait formulé des propositions concrètes visant à résoudre le problème évoqué ci-dessus.

3.99. Par ailleurs, le contrôle d'un échantillon de onze transactions relatives aux cotisations du secteur sucrier n'appelle pas de la part de la Cour d'observations relatives à la légalité/régularité des opérations sous-jacentes de nature à figurer dans le présent rapport.

La ressource propre fondée sur la TVA

3.100. Conformément à l'article 2, paragraphe 1, point c), de la décision 88/376/CEE, Euratom du Conseil, la ressource propre fondée sur la TVA provient de l'application d'un taux uniforme (d'un maximum de 1,4 %), valable pour tous les États membres, à l'assiette de la TVA, déterminée d'une manière uniforme pour les États membres selon les règles communautaires; toutefois, l'assiette d'un État membre à prendre en compte ne peut pas dépasser 55 % de son PNB. L'assiette est calculée en divisant le total net des recettes TVA perçues par le taux moyen pondéré de TVA selon la méthode définie à l'article 4 du règlement (CEE, Euratom) n° 1553/89 du Conseil. Cependant, l'établissement d'une assiette de TVA uniforme est limité par les particularités nationales concernant l'application de la législation relative à la TVA. Dans les directives relatives à la TVA, on trouve 60 cas où les États membres peuvent choisir des options et environ 125 cas où les États membres ont reçu de la Commission une dérogation aux principes généraux. C'est pourquoi, pour ce qui concerne la ressource propre TVA, les compensations et les corrections doivent être calculées afin de reconstituer une base harmonisée.

3.101. Le tableau 3.2 donne le détail du calcul de l'assiette de la TVA pour 1994 résultant des états récapitulatifs de TVA présentés par les États membres en 1995.

3.102. Il ressort clairement de ce régime que les éléments les plus importants sont les «recettes de TVA nette perçues» et le «taux moyen pondéré». Une différence de 1 % dans ces éléments se répercute pour 1 % également sur la base de la TVA finale.

3.103. L'objectif du contrôle effectué par la Cour consistait à obtenir l'assurance que le montant des ressources propres découlant de la TVA versée à l'Union européenne par les États membres était exact, transmis en temps opportun et complet, et que les états récapitulatifs annuels de TVA - en tant que document de base - étaient légaux et réguliers. Étant donné que les ressources propres provenant de la TVA d'une année donnée sont versées au cours de cette année sur une base provisoire et qu'elles deviennent définitives l'année suivante, les travaux d'audit ont été centrés sur les états récapitulatifs de TVA des États membres pour 1994, qui ont été présentés en 1995.

3.104. Des contrôles ont été opérés auprès de la Commission et des administrations centrales compétentes dans plusieurs États membres.

>TABLE>

3.105. La Cour a constaté que toutes les recettes de TVA perçues au cours d'une année donnée ne sont pas nécessairement comptabilisées intégralement au cours de cette année et que certains montants ne le sont qu'au cours de l'exercice suivant. C'est particulièrement le cas en ce qui concerne les comptes d'attente contenant des montants de TVA non apurés à la fin de l'exercice, qui ne sont pas toujours comptabilisés ni correctement affectés aux lignes appropriées du budget national de l'exercice en cause. Ce type de traitement comptable résulte de la diversité des pratiques comptables nationales suivies par les États membres.

3.106. Les chiffres présentés par la Commission concernant les recettes nettes de TVA d'un exercice donné ne sont donc ni exacts ni complets, dans la mesure où ils ne comprennent pas tous les montants de TVA perçus et comptabilisés en recettes par les administrations nationales. Même si le reliquat des recettes de TVA déposé sur des comptes d'attente est comptabilisé au cours des années suivantes et est enregistré dans de futurs états récapitulatifs de TVA, le résultat en termes de ressources propres TVA sera différent, car le taux moyen pondéré change chaque année.

Exactitude du taux moyen pondéré

3.107. Si plus d'un taux de TVA est appliqué, les États membres sont tenus de calculer un taux moyen pondéré à quatre décimales. À cet effet, toutes les opérations imposables et ne pouvant être exonérées de TVA devraient être ventilées par taux de TVA applicable. Cette ventilation devrait être effectuée au moyen des données tirées des comptes nationaux, de sources connexes ou de toute autre source appropriée.

3.108. Dans la pratique, le taux moyen pondéré est calculé sur la base d'hypothèses, d'estimations et d'informations quelque peu dépassées. La qualité des données utilisées par les États membres ainsi que l'incidence sur le calcul du taux moyen pondéré diffèrent donc considérablement d'un État membre à un autre.

3.109. La ventilation des opérations par taux de TVA applicable s'améliore dans la mesure où l'harmonisation des taux progresse elle-même; mais, en raison du manque de données fiables pour une partie importante des opérations, elle est encore insuffisante.

3.110. Les contrôles effectués dans cinq États membres ont fait apparaître que, même si le taux moyen pondéré a été calculé avec une précision apparente de quatre décimales comme le prévoit la réglementation, il peut comporter un certain degré d'incertitude. Jusqu'ici, les autorités d'un seul État membre ont essayé de calculer ce degré d'incertitude. Dans leur réponse aux observations de la Cour, elles ont indiqué que globalement ce degré d'incertitude était proche de 1,5 %.

Comptabilisation des corrections et des compensations

3.111. L'harmonisation de l'assiette de la TVA se traduit par des «ajustements» des recettes nettes perçues ou de l'assiette intermédiaire. En ce qui concerne les états de 1994, ces ajustements ont représenté presque 5,5 % (voir tableau 3.2) de l'assiette totale de la TVA.

3.112. En général, la marge d'erreur est ici susceptible d'être proportionnellement plus importante que dans le cas du taux moyen pondéré. Cela tient au fait qu'il faut se fonder davantage sur des hypothèses. Les États membres doivent donc estimer le volume de l'assiette en vue des corrections, en reconstituant artificiellement des opérations de nature fiscale au moyen de statistiques. Pour certaines estimations, le degré d'incertitude peut être supérieur à 10 % du montant concerné.

3.113. La Commission et les États membres peuvent rechercher des corrections, même rétroactivement sur trois ans, portant sur le calcul de la ressource propre TVA effectué par les États membres. À la fin de 1995, 105 demandes de cette nature au moins étaient en attente. Étant donné que les montants concernés ne sont pas connus, qu'on ne sait pas non plus dans tous les cas s'ils ont une incidence positive ou négative sur les recettes de l'UE et que, parfois, des réserves sont constituées depuis plusieurs années, le degré d'incertitude pesant sur la fiabilité de la ressource propre TVA est encore passablement accru.

Évaluation globale

3.114. Comme pour la DAS 1994 (), la Cour n'a relevé aucun problème majeur qui affecterait directement la mise en oeuvre des dispositions budgétaires relatives à la ressource TVA, tant en matière de calcul des montants dus par les États membres (douzièmes, soldes et régularisations des soldes) que pour ce qui concerne leur perception et leur comptabilisation. Cependant, le manque de précision évoqué ci-dessus en matière d'établissement de la base de perception des ressources TVA a une incidence sur le montant de la ressource propre TVA de 1994, soit 35 792 Mio ECU, tel qu'il a été déterminé en 1995 avec le paiement du solde restant. Bien que tous les États membres n'aient pas été entièrement contrôlés, les audits antérieurs et les contrôles effectués par la Commission indiquent suffisamment que cette conclusion vaut pour l'ensemble.

3.115. Compte tenu des problèmes existant au niveau national en matière de taux moyen pondéré, d'une part, et de corrections et compensations, d'autre part, éléments qui sont tous, souvent, fondés sur des estimations nécessaires au calcul de l'assiette harmonisée théorique, un certain degré d'incertitude est inévitable. Des possibilités d'amélioration de ces éléments du processus existent cependant, sans coûts disproportionnés. La Cour fait donc appel à toutes les parties intéressées pour prendre des mesures appropriées et d'un bon rapport coût/efficacité, permettant d'améliorer la qualité des systèmes nationaux d'établissement de la base TVA pour ce qui concerne la «comparabilité des systèmes entre les États membres» et la «fiabilité de chaque système», en particulier en matière de sources et de méthodes de compilation des différents types de données utilisés (macroéconomiques, statistiques ou techniques).

La ressource propre fondée sur le produit national brut (PNB)

3.116. Les ressources propres fondées sur le PNB appellent certaines remarques de la Cour pour ce qui concerne la fiabilité des calculs et les procédures appliquées pour l'établissement de l'assiette (voir points 3.117-3.119). Mais, en dehors de ces remarques, l'inscription dans les comptes de la Commission et la mise à disposition de ces ressources n'ont pas donné lieu à des observations (voir points 3.120-3.121).

Le produit national brut (PNB) en tant qu'assiette

3.117. Le PNB est calculé à partir des comptes nationaux, établis dans chaque État membre, selon des méthodes statistiques et économétriques complexes, par des instituts publics spécialisés jouissant d'une compétence exclusive en la matière. Les données fournies par les États membres à la Commission font l'objet d'un double contrôle, assuré, d'une part, par la Commission (Eurostat) sur la base de l'article 19 du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil, du 29 mai 1989, en matière de ressources propres, et, d'autre part, par le Comité PNB, composé des représentants des États membres, en vertu de l'article 7 de la directive 89/130/CEE, Euratom du Conseil, du 13 février 1989, relative à l'harmonisation de l'établissement du PNB aux prix du marché. En octobre 1995, le Comité PNB a présenté son avis sur les données relatives à l'exercice 1994, selon lequel: «Le Comité a examiné les données PNB transmises par les États membres et considère, sur la base des explications fournies par les États membres, que des améliorations considérables ont été réalisées. Le Comité rappelle également que la Commission assure un suivi des corrections des lacunes qui existent dans les comptes nationaux des États membres et qui ont été détectées lors des missions de contrôle menées dans le cadre de l'article 19 du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 et souhaite la poursuite de ces progrès. Le Comité note avec satisfaction les progrès réalisés et en cours dans les États membres dans l'harmonisation des données du PNB.»

3.118. Les contrôles effectués par la Cour ont porté sur le respect par les États membres des concepts et procédures réglementaires arrêtés par la directive 89/130/CEE, Euratom, relative à l'harmonisation de l'établissement du PNB aux prix du marché. L'existence d'un certain nombre de réserves (130 cas) non levées par la Commission, notamment en matière d'exhaustivité du PNB, et l'absence d'informations quant à leurs effets potentiels sur la ressource PNB empêchent toujours d'apprécier le degré de qualité du système.

3.119. Dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1995 (voir chapitre 1 «Ressources propres»), la Cour a soulevé d'une manière générale le problème de la mesure de la qualité du PNB sous les deux aspects «comparabilité» des données PNB entre États membres et «fiabilité» des données de chaque État membre. Elle estime que la mise au point et l'application d'outils de mesure de la qualité du PNB permettraient de clarifier la question de sa validité technique en tant qu'assiette de ressource propre et fourniraient à la Cour les éléments nécessaires pour mieux fonder son opinion.

La ressource propre fondée sur le PNB (ressource complémentaire)

3.120. Pour ce qui concerne la ressource propre PNB, la déclaration d'assurance porte sur la fiabilité ainsi que sur la légalité/régularité des méthodes conduisant à la constatation de la ressource propre PNB. Elle prend en considération les éléments suivants:

a) la détermination du plafond des ressources propres;

b) le calcul du taux d'appel PNB des ressources propres «assiette complémentaire»;

c) le calcul des montants dus par chaque État membre au titre de cette ressource complémentaire;

d) le calcul des douzièmes mensuels à verser, leur recouvrement et leur comptabilisation;

e) le calcul des soldes annuels et des ajustements aux soldes antérieurs, leur recouvrement et leur comptabilisation.

3.121. Les contrôles effectués par la Cour sur les éléments visés ci-dessus n'ont donné lieu à aucune observation pour l'exercice 1995.

Réserves sur les opérations relatives aux dépenses

Cas de dépenses pour lesquels la Cour ne peut donner aucune assurance

3.122. Dans plusieurs domaines représentant environ 2,3 % des paiements communautaires, la Cour n'est pas en mesure d'exprimer une quelconque opinion. Ce constat de carence est motivé, pour 1,1 %, par le caractère non fiable des systèmes mis en place pour gérer les opérations qu'elle doit contrôler et, pour 1,2 %, par l'insuffisance des informations à la disposition de la Cour.

Systèmes particulièrement non fiables et susceptibles de comporter des erreurs

3.123. Pour certaines catégories spécifiques de dépenses communautaires relevant du FEOGA-Garantie, l'audit de la Cour a révélé que les systèmes mis en place pour gérer les opérations sous-jacentes sont particulièrement non fiables et susceptibles de comporter des erreurs. Bien que les différentes opérations vérifiées dans ce domaine soient apparemment en ordre, il a été impossible, dans ces cas, d'opérer un audit valable, et le risque que des erreurs significatives ne soient pas détectées est considérable. Sur l'échantillon total de 683 paiements, ce problème a été rencontré huit fois, ce qui signifie que, pour environ 1,1 % des paiements financés par le budget communautaire en 1995, il est impossible de donner d'assurance quant à la légalité/régularité des opérations sous-jacentes. En 1995, les dépenses communautaires dans les domaines spécifiques concernés se sont élevées à environ 500 Mio ECU (arrondi). Ce problème s'est rencontré dans les domaines suivants:

- dans le domaine des restitutions à l'exportation en Italie, où la transmission des certificats douaniers à l'agence de paiement est confiée aux bénéficiaires eux-mêmes (quatre cas dans une zone où les dépenses concernées sont de 356,4 Mio ECU);

- dans les cas des aides à la production des produits transformés à base de tomates, des compensations financières pour transformation de citrons et le stockage public d'alcool en Italie, où il y a insuffisance des contrôles physiques sur la quantité, la qualité et la conformité des produits (trois cas dans une zone où les dépenses concernées sont de plus ou moins 135,0 Mio ECU);

- dans le cas des aides aux producteurs de graines de colza, de tournesol et de soja, en Allemagne, dans la région Mecklembourg-Poméranie-Occidentale, où il y a insuffisance des contrôles administratifs effectués par l'agence de paiement (un cas dans une zone où les dépenses concernées sont d'environ 19 Mio ECU).

Manque d'assurance pour des raisons diverses

3.124. Pour des raisons diverses (problèmes de calendrier, absence de piste de contrôle, obstacles juridiques ou physiques, etc.), la Cour n'a pas été en mesure d'effectuer l'audit de huit transactions, soit 1,2 % de l'échantillon.

Cas de dépenses pour lesquels la Cour ne peut donner qu'une assurance partielle

3.125. Dans onze autres cas, la Cour n'a pu obtenir qu'une assurance partielle en raison de problèmes ponctuels rencontrés lors de l'audit (manque de documents probants, absence d'informations claires ou convaincantes au sujet d'anomalies apparentes).

Les erreurs affectant la légalité/régularité des dépenses

3.126. Certaines des erreurs détectées par la Cour concernent les engagements, d'autres, les paiements. Certaines ont des implications mesurables sur le montant des opérations sous-jacentes [erreurs qualifiées de substantielles ()], d'autres consistent en des violations des mécanismes réglementaires et de contrôle et, bien que n'ayant pas d'impact mesurable sur les montants des opérations sous-jacentes financées par le budget communautaire, doivent être néanmoins prises au sérieux [erreurs qualifiées de formelles (40)]. Les résultats du contrôle de la légalité/régularité sont présentés de manière distincte, à savoir:

- les résultats affectant les engagements:

aspect substantiel,

aspect formel;

- les résultats affectant les paiements:

aspect substantiel,

aspect formel.

Les erreurs affectant la légalité/régularité des engagements effectués durant l'exercice

L'aspect substantiel de la légalité/régularité des engagements

3.127. Le contrôle de l'aspect substantiel de la légalité/régularité des engagements n'a pas révélé d'erreurs graves.

Les erreurs de légalité/régularité formelles relatives aux engagements

3.128. La Cour estime que les très rares erreurs formelles affectant les engagements n'ont pas eu d'effet sensible sur les dépenses de 1995.

3.129. Ces erreurs formelles affectent principalement les règles de décision et d'engagement. Elles trouvent leur origine, pour l'essentiel, au niveau des institutions communautaires.

3.130. Elles ont été détectées principalement dans le domaine de la coopération au développement.

Les erreurs affectant la légalité/régularité des opérations sous-jacentes aux paiements

Les erreurs de légalité/régularité substantielles relatives aux paiements

3.131. Le montant cumulé le plus probable des très nombreuses erreurs substantielles relatives aux opérations sous-jacentes aux paiements, qui ont des implications mesurables sur les montants financés par le budget général, est de l'ordre de 4 000 Mio ECU (5,9 % des montants concernés).

3.132. Des informations complémentaires sur cette évaluation financière sont présentées dans le tableau de l'annexe 1. Ce montant extrapolé se trouve corroboré par l'identification d'un montant d'erreurs connues résultant des erreurs identifiées dans l'échantillon lui-même, ainsi qu'en dehors de celui-ci, à l'occasion des travaux à l'appui de la DAS, ou à l'occasion d'autres travaux de la Cour. Ce montant des erreurs connues résultant des travaux d'audit de la Cour se situe lui-même à environ 163 Mio ECU.

3.133. Ces erreurs substantielles sont d'une nature très diversifiée. Elles affectent cependant, dans leur majorité, l'éligibilité des opérations au financement communautaire. Elles affectent également la réalité ou l'exactitude des dépenses présentées à ce financement, l'exactitude de la détermination du montant du concours communautaire ainsi que l'existence ou la qualité des éléments justificatifs à la base des paiements. Elles se sont généralement produites au niveau des États membres (90 %), et, principalement, au niveau des organismes locaux chargés de la gestion des opérations (22 %) ainsi qu'au niveau des bénéficiaires (54 %). De plus, 36 % du montant total des erreurs concernent le FEOGA-Garantie et 42 %, les fonds structurels. Dans le cas du FEOGA-Garantie, l'estimation globale de la Cour ne saurait, par elle-même, fournir une base permettant de récupérer, par pays et par domaine spécifique, les fonds indûment versés. Elle fournit néanmoins des indications sur les vérifications à entreprendre dans le cadre de l'apurement des comptes. Dans le cas des fonds structurels, le montant estimé des erreurs n'a pas nécessairement un impact sur les paiements faits par la Commission sous forme d'avance. Cependant, comme les opérations sous-jacentes ont été financées par des fonds de l'Union européenne, il y a un risque que le budget genéral soit définitivement affecté par de telles erreurs. Leur fréquence confirme, d'une manière genérale, le besoin d'un effort intensifié de la part tant des services communautaires que des services des États membres concernés, pour vérifier que les déclarations successives de dépenses s'appuient effectivement sur des dépenses éligibles.

3.134. Ces erreurs substantielles n'ont pas été détectées dans les seuls domaines du FEOGA-Garantie et des fonds structurels. Elles concernent également d'autres domaines de dépenses communautaires (recherche et coopération au développement, notamment). Celles relevées dans les domaines de la garantie agricole et des fonds structurels font l'objet d'une analyse plus détaillée au chapitre 4.

Les erreurs de légalité/régularité formelles relatives aux paiements

3.135. La Cour estime que la fréquence des erreurs formelles affectant les paiements est demeurée beaucoup trop élevée. Cette fréquence reflète surtout l'incapacité des différents niveaux administratifs concernés de respecter les procédures de gestion et de contrôle ainsi que les conditions prévues par les réglementations applicables aux différentes mesures financées.

3.136. Ces erreurs formelles affectent, principalement, le respect de leurs obligations par les bénéficiaires ou par les organismes intervenant dans la mise en oeuvre des actions, l'existence ou la qualité des informations relatives aux actions financées, les procédures d'autorisation par l'autorité budgétaire ou par l'ordonnateur et les règles d'appel à la concurrence. Elles trouvent, pour la plupart, leur origine au niveau des États membres, et principalement au niveau des organismes centraux et locaux chargés de la gestion des opérations.

3.137. Ces erreurs formelles ont été détectées dans la plupart des domaines de dépenses communautaires (garantie agricole, fonds structurels, coopération au développement et coopération avec les pays d'Europe centrale et orientale), avec, cependant, une nette prédominance dans le domaine des fonds structurels.

3.138. En ce qui concerne les erreurs formelles détectées au niveau des institutions communautaires, il s'agit, pour l'essentiel, des cas suivants:

- des pièces justificatives manquantes ou insuffisantes;

- des procédures d'appel à la concurrence ne respectant pas les règles, notamment en ce qui concerne la qualité des informations fournies ou leur diffusion.

3.139. Les erreurs formelles détectées au niveau des États membres sont d'une autre nature et concernent pour la plupart la garantie agricole et les fonds structurels. Elles font l'objet d'une analyse plus détaillée au chapitre 4.

CHAPITRE 4

Les analyses spécifiques aux principaux domaines de dépense

4.0. TABLE DES MATIÈRES

Points

Remarques préliminaires 4.1 - 4.2

Analyse relative aux dépenses du FEOGA-Garantie 4.3 - 4.13

Introduction 4.3

Erreurs substantielles 4.4 - 4.5

Erreurs formelles 4.6 - 4.7

Identification d'un domaine présentant un risque particulier 4.8 - 4.9

Caractéristiques du système de gestion et de contrôle 4.10 - 4.11

Mesures correctrices nécessaires 4.12 - 4.13

Analyse relative aux dépenses des fonds structurels 4.14 - 4.28

Erreurs substantielles 4.18 - 4.19

Erreurs formelles 4.20 - 4.21

Analyse des constatations 4.22 - 4.26

Conclusion 4.27 - 4.28

REMARQUES PRÉLIMINAIRES

4.1. Les résultats de l'audit de cette deuxième DAS portent, dans les deux principales catégories de dépenses (FEOGA-Garantie, d'une part, et fonds structurels, d'autre part), sur un nombre suffisamment élevé de vérifications pour permettre une analyse spécifique à chacun de ces domaines et pour constater certains phénomènes notables.

4.2. Les travaux d'audit à l'appui de la DAS visent essentiellement à fournir un nombre suffisant d'éléments probants concernant l'ensemble du budget communautaire. Statistiquement, toute conclusion relative à un domaine budgétaire spécifique fondée sur les éléments probants en question est donc forcément moins précise.

ANALYSE RELATIVE AUX DÉPENSES DU FEOGA-GARANTIE

Introduction

4.3. Les dépenses relevant du FEOGA-Garantie représentent quelque 52 % (environ 34 000 Mio ECU) en valeur du total des paiements budgétaires. Elles sont presque exclusivement gérées par les États membres, la Commission ne gérant directement que moins de 1 % d'entre elles. Les analyses exposées ci-après concernent des erreurs affectant la légalité et la régularité de paiements qui ont été détectées au cours de l'audit DAS 1995.

Erreurs substantielles

4.4. En 1995, les erreurs substantielles affectant le FEOGA-Garantie ont principalement trouvé leur origine dans les États membres et, dans une moindre mesure, à la Commission. Environ un tiers d'entre elles ont été commises au niveau des administrations nationales, un sixième au niveau des administrations locales et presque la moitié au niveau des bénéficiaires finals. Selon les estimations, le taux d'erreurs substantielles dans ce domaine est sensiblement inférieur au taux moyen pour l'ensemble du budget général, qui est indiqué au point 3.131.

4.5. La plupart des erreurs substantielles détectées par la Cour peuvent être réparties en trois catégories, à savoir:

a) les erreurs liées à la non-éligibilité des dépenses. Elles résultent essentiellement:

- de l'inexistence de parcelles faisant l'objet d'une demande d'aide dans le cadre des régimes d'aide à l'hectare,

- de différences entre les données quantitatives (superficies des parcelles, produit ou cheptel) réelles et déclarées,

- du non-respect des critères de qualité fixés par la réglementation (concernant la nature du produit, la productivité ou les caractéristiques techniques du terrain, etc.),

- du non-respect d'autres exigences réglementaires (retrait d'une superficie minimale, quotas, périodes minimales de maintien, taille des troupeaux, etc.);

b) les erreurs résultant de l'inclusion dans les déclarations, par les organismes payeurs nationaux, de montants qui n'ont pas encore été versés aux bénéficiaires [la Cour n'a considéré comme erreurs substantielles que les seules dépenses imputées au budget 1995 du FEOGA-Garantie dont le montant n'a pas été versé aux bénéficiaires avant la clôture de l'exercice budgétaire (15 octobre 1995)];

c) les erreurs de calcul du montant de l'aide communautaire. Elles résultent habituellement de l'application de taux erronés (taux d'aide, taux de change, taux de dépréciation, taux de réduction en cas de dépassement des superficies préfixées par région, taux de sanction, etc.).

Erreurs formelles

4.6. L'incidence des erreurs formelles consistant en des violations des mécanismes réglementaires et de contrôle applicables aux dépenses du FEOGA-Garantie est significative. Pratiquement toutes les erreurs formelles se sont produites dans les États membres, principalement aux niveaux des administrations nationales et locales, mais aussi, dans une moindre mesure, au niveau des bénéficiaires finals.

4.7. Les principales catégories d'erreurs formelles concernent:

a) les insuffisances en matière de mise en place et d'exécution des contrôles réglementaires incombant aux autorités responsables dans les États membres;

b) l'absence des éléments probants complets requis par la réglementation à l'appui des demandes de dépense;

c) le non-respect des délais réglementaires en matière de paiements aux bénéficiaires, de transferts de quotas, de libération de garanties...

Identification d'un domaine présentant un risque particulier

4.8. La nouvelle politique agricole commune décidée en 1992 impose l'introduction, en deux phases et dans chaque État membre, d'un système intégré de gestion et de contrôle de certains régimes d'aides communautaires. La date limite d'entrée en vigueur de la deuxième phase avec la mise en place d'un système alphanumérique d'identification des parcelles agricoles est le 1er janvier 1996 (à l'exception des trois nouveaux États membres, qui disposent d'une année supplémentaire). En ce qui concerne, notamment, les aides à l'hectare, en l'absence de ce moyen de contrôle, il n'existe pas suffisamment de garantie qu'une parcelle ne soit pas déclarée par plusieurs bénéficiaires et sous des régimes différents.

4.9. En 1994 et en 1995, peu d'États membres disposaient d'un système intégré complet capable de limiter ce risque. Dans les États membres qui n'avaient pas instauré un tel système, le total des dépenses dans ce domaine s'es