Rapport spécial no 16/2000

relatif aux procédures de mise en concurrence des marchés de services des programmes Phare et Tacis, accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2000/C 350/01)

TABLE DES MATIÈRES

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INTRODUCTION

1. L'examen des opérations de l'exercice 1998 dans le cadre de la DAS a mis en évidence des insuffisances quant à la mise en oeuvre de certaines procédures de mise en concurrence des marchés des programmes Phare et Tacis. Au même moment, sur base d'un rapport du contrôle financier sur ce thème le rapporteur pour la décharge relative à l'exercice 1997 a demandé à la Cour des comptes d'effectuer une vérification des procédures de passation des marchés de ces deux programmes. C'est dans ce contexte qu'a été entrepris le contrôle de 120 contrats d'assistance technique (80 pour le programme Phare et 40 pour le programme Tacis), conclus pour l'essentiel après un appel d'offres restreint entre 1996 et 1998(1).

2. L'échantillon concernant le programme Phare couvre 31 opérations dont la gestion a été assurée par les services centraux de la Commission et 49 opérations conduites dans le cadre du système de gestion décentralisé (DIS) dans quatre États Phare (Pologne; Lettonie; Bulgarie et Roumanie). L'échantillon Tacis concerne des opérations conduites par les services centraux de la Commission pour l'essentiel en Russie. La nature de l'échantillon ne se prête pas à une extrapolation des résultats du contrôle à l'ensemble du domaine Phare et Tacis. Cet échantillon permet en revanche de montrer l'existence de risques réels lors de l'attribution des marchés de services des programmes Phare et Tacis et de mettre en évidence les faiblesses des systèmes retenus à l'époque par la Commission en indiquant le nombre des problèmes rencontrés (voir tableau).

3. En juin 1999, la Commission a mis en place un nouveau "manuel d'instructions" relatif aux marchés de services, de fournitures et de travaux conclus dans le cadre de la coopération communautaire en faveur des pays tiers. Ce manuel tend à l'instauration de pratiques plus cohérentes et plus rigoureuses, sans distinction de programmes, dans l'ensemble des aides extérieures. Une application rigoureuse de ses dispositions devrait porter remède à diverses insuffisances signalées dans le présent rapport aussi doit-il être considéré comme un instrument précieux pour l'amélioration de la gestion des aides en faveur des pays tiers.

LES BASES JURIDIQUES ET RÉGLEMENTAIRES

4. La passation des marchés examinés est régie pour l'essentiel par les articles 112 à 119 du règlement financier, ainsi que par les règlements spécifiques Phare (article 7)(2) et Tacis (article 6 et annexe III du règlement)(3). Le règlement financier (article 117) exige de choisir l'offre économiquement la plus avantageuse, en autorisant (article 118, premier alinéa) l'appel d'offres restreint pour la passation des marchés de services et les actions de coopération technique.

5. Le règlement Phare précise (article 7) qu'au-delà de 50000 euros, la participation aux appels d'offres, adjudications, marchés et contrats doit être ouverte, à égalité de conditions, à toutes les personnes physiques et morales des États membres et des pays du groupe Phare. Les modalités pratiques d'attribution de ces marchés sont fixées dans le manuel des procédures de gestion décentralisée (DIS).

6. De son côté, le règlement Tacis considère:

a) qu'il y a lieu d'assurer une participation aussi large que possible, à égalité de conditions, aux appels d'offres de fournitures, de travaux et de services;

b) que la Commission doit assurer transparence et rigueur lors de l'application des critères de sélection, tout en s'efforçant de diversifier cette sélection;

c) qu'il convient d'inciter, sur la base la plus large possible et à l'aide des moyens de communication les plus modernes, les intéressés à manifester leur intérêt à soumissionner.

7. L'article 6 de ce même règlement fixe à 200000 euros le montant à partir duquel les contrats de services sont conclus, en règle générale, sur la base d'un appel d'offres restreint.

LES GRANDES ÉTAPES DE L'APPEL D'OFFRES RESTREINT

8. Qu'il s'agisse de Phare ou de Tacis, les procédures restreintes de mise en concurrence se déroulent en quatre grandes étapes:

a) l'appel à manifestation d'intérêt pour le projet proposé;

b) la constitution de la liste restreinte des entreprises qui seront invitées à concourir;

c) l'invitation à soumissionner et la communication des modalités de la soumission;

d) l'évaluation des offres présentées qui conduit au choix de la meilleure offre.

L'appel à manifestation d'intérêt et la constitution des listes restreintes sont essentielles s'agissant du respect des principes d'égalité de traitement pour la participation aux marchés (article 114 du règlement financier). De même, le choix de l'offre économiquement la plus avantageuse s'appuie sur les critères retenus pour évaluer les offres (article 117 du règlement financier) communiqués au moment de l'invitation à concourir.

9. Lorsque les opérations sont gérées de façon centralisée, ce qui est le cas des programmes Tacis et des actions multipays du programme Phare ou de celles conduites, à l'époque, dans les États baltes, les services centraux de la Commission sont directement responsables du déroulement des procédures. Lorsque les opérations sont conduites dans le cadre du système décentralisé de gestion, les procédures DIS sont largement mises en oeuvre par les autorités du pays bénéficiaire assistées le plus souvent d'assistants techniques occidentaux et sous la supervision des délégations sur place de la Commission. Dans tous les cas, la Commission conserve la responsabilité d'ensemble de la bonne mise en oeuvre des crédits budgétaires.

L'appel à manifestation d'intérêt

10. Cette étape, qui tend à assurer la concurrence la plus large possible, consiste à informer toute entreprise ou organisation intéressée, de l'attribution prochaine d'un marché. Cette information est diffusée par le canal du Journal officiel ou d'Internet (depuis octobre 1996 pour les contrats de services de plus de 200000 euros).

La constitution des listes restreintes

11. Les services de la Commission ou les UGP(4) établissent sur la base des manifestations d'intérêt et de leurs registres de contractants une liste restreinte d'entreprises en ne retenant que celles jugées les plus aptes à mettre en oeuvre l'opération envisagée. Les éléments retenus dans l'élaboration de la liste restreinte sont consignés dans un rapport versé au dossier d'appel d'offres.

12. Afin de garantir une concurrence suffisante, les deux programmes ont fixé un nombre minimal d'entreprises à faire figurer sur la liste restreinte: sept pour les marchés ne dépassant pas 1 million d'euros et dix pour les autres. Le point 11 de l'annexe II du règlement Tacis précise aussi que le regroupement des entreprises en consortiums sera proposé pour les projets très complexes.

Les invitations à concourir

13. Les entreprises retenues à l'issue de la présélection sont invitées à remettre une offre de services. À cette fin, elles reçoivent un dossier complet comprenant les documents suivants:

a) la liste des entreprises invitées à concourir;

b) les instructions aux soumissionnaires;

c) les règles applicables aux soumissions et à l'attribution des marchés de services financés par Phare et Tacis;

d) le contrat type et ses annexes parmi lesquelles figure le cahier des charges spécifique au marché.

14. Les instructions précisent la structure, le contenu, les conditions et les délais de présentation des offres ainsi que les critères retenus pour l'attribution du marché. C'est à partir de ces éléments que le soumissionnaire construit son offre.

15. Le processus de sélection est toujours articulé en deux phases: une évaluation technique suivie d'une évaluation financière qui constituent respectivement 70 % et 30 % de l'appréciation finale.

L'évaluation des offres

Le comité d'évaluation

16. Les offres des soumissionnaires sont évaluées par un comité ad hoc. S'agissant des contrats attribués sous l'autorité directe de la Commission, les comités d'évaluation sont composés, depuis octobre 1996, d'un président (non votant) membre du personnel statutaire de la Commission et de cinq évaluateurs (deux représentants de la Commission, un représentant du bénéficiaire final, deux experts externes ou appartenant au personnel de la Commission). Pour les marchés Phare décentralisés, la composition du comité est fixée par l'ordonnateur local et peut comprendre un expert externe.

17. À l'ouverture des offres, le comité d'évaluation s'assure que chaque soumission a bien été reçue dans les délais et que les propositions technique et financière sont bien séparées. Ensuite, lors des évaluations technique et financière, il vérifie que la documentation a bien été déposée selon les normes requises. À chacune de ces étapes le comité dresse un compte rendu de ses travaux.

L'évaluation technique

18. L'appréciation des propositions techniques constitue la première partie de l'évaluation proprement dite et comporte généralement deux étapes:

a) un examen des propositions écrites;

b) un entretien avec les principaux acteurs (chef de projet, experts à long terme, etc).

19. Les offres techniques sont évaluées en fonction de différents paramètres, en principe énoncés dans les instructions aux soumissionnaires. Il est tenu compte de l'organisation proposée, de l'expérience du soumissionnaire et de la qualité du personnel proposé ainsi que du recours à des experts locaux qui doit, en principe, favoriser le transfert des connaissances et la pérennité des résultats. Seules les entreprises dont l'évaluation technique dépasse 65 % font l'objet d'une évaluation financière (voir point 15).

L'évaluation financière

20. Les instructions remises aux soumissionnaires précisent toujours que les honoraires proposés doivent se situer dans les limites raisonnables du marché et que le montant total de l'offre ne peut pas dépasser un budget indiqué pour chaque appel d'offres.

21. Pour les marchés du programme Tacis, les informations relatives à l'évaluation financière ne sont pas davantage détaillées tandis que des instructions internes de la Commission (4 octobre 1996) demandent d'indiquer la méthode utilisée pour l'évaluation financière quand il s'agit des marchés Phare. Pour ces derniers, l'une des deux méthodes suivantes est en principe retenue:

a) la comparaison des prix totaux hors frais remboursables;

b) la comparaison des prix unitaires (prix total diminué des frais remboursables divisé par le nombre d'hommes-jours proposé).

22. Les points attribués à la proposition financière sont ajoutés à ceux de la partie technique pour former la note finale. L'offre qui obtient la meilleure note d'ensemble est alors considérée comme économiquement la plus avantageuse et emporte, en principe, le marché.

OBSERVATIONS RELATIVES AUX APPELS D'OFFRES RESTREINTS

23. Les contrôles ont mis en évidence des difficultés aux différents stades de la procédure d'appel d'offres. Toutefois les problèmes les plus importants concernent l'évaluation des offres et la gestion des dossiers. Ces insuffisances concernent 47 des 80 dossiers Phare et 21 des 40 dossiers Tacis examinés.

24. Parmi les 68 cas dans lesquels les problèmes rencontrés sont considérés comme importants (voir tableau), huit ont eu un effet direct sur l'attribution finale du marché et douze pourraient avoir eu un effet sur l'attribution des marchés. Dans ces derniers cas, l'absence de pièces justificatives ne permet pas de se prononcer.

Tableau

Problèmes considérés comme importants dans l'échantillon de 120 contrats examinés

>TABLE>

Listes restreintes

Qualité de la présélection

25. À l'exception de quatre contrats Phare, pour lesquels la documentation n'a pas pu être produite, tous les contrats examinés ont fait l'objet de la publicité requise.

26. La forme des rapports de présélection de même que leur contenu varient sensiblement selon les programmes et les gestionnaires. Dans le cadre de la gestion décentralisée Phare, il est utilisé une grille d'évaluation constituée de critères préétablis qui conduit à une note d'ensemble. Ne sont alors retenues pour l'étape suivante que les entreprises qui ont obtenu une note supérieure à un seuil fixé à 65 %. Depuis l'entrée en vigueur de la dernière version des procédures de gestion décentralisée (septembre 1997), cette présélection est l'oeuvre d'un comité ad hoc comprenant trois personnes désignées par l'ordonnateur local.

27. S'agissant du programme Tacis, l'établissement de la liste restreinte repose pour l'essentiel sur une appréciation du gestionnaire de la Commission, avalisée par l'ordonnateur.

28. Les justifications qui devraient étayer l'élaboration de la liste restreinte pour garantir une réelle concurrence manquent pour 34 dossiers Phare et 7 dossiers Tacis.

29. Quel que soit le nombre des entreprises invitées, la proportion de celles qui passent le stade de l'évaluation technique constitue un indicateur de l'intérêt qu'elles portent au marché et par là même, du degré de concurrence obtenu au travers de la liste restreinte. Pour treize contrats Phare et trois contrats Tacis (annexe I), un seul des soumissionnaires a passé la sélection technique et s'est vu, du même coup, attribuer le contrat.

Concurrence réduite

30. Dans les faits, les minima fixés pour le nombre des entreprises à inscrire sur les listes restreintes ont eu peu d'effets car la formation de consortiums et les contrats de sous-traitance entre entreprises figurant sur une même liste restreinte ont le plus souvent été autorisés ce qui a atténué la concurrence entre soumissionnaires (voir encadré n° 1). Le manuel d'instructions évoqué au point 3 interdit désormais de tels regroupements.

31. Ainsi, 34 des 80 appels d'offres Phare et 31 des 40 appels d'offres Tacis examinés ont fait l'objet de regroupements entre entreprises figurant sur la liste restreinte. Par ailleurs, dans 38 cas Phare et 11 cas Tacis, le nombre des offres reçues ne dépassait pas la moitié de celui des invitations envoyées, notamment en raison des regroupements (annexe II). De plus, dans un dossier Tacis, la démarche suivie par un soumissionnaire en vue de former un consortium s'accompagnait d'éléments contestables (voir encadré n° 1, point 35).

Encadré n° 1

Phare

32.

105: 1 million d'euros. La liste restreinte pour l'attribution d'un marché dans le domaine de l'énergie en Roumanie comprenait onze entreprises. À la suite de regroupements, seules trois offres ont été déposées.

33.

110: 2,3 millions d'euros. Les instructions remises aux soumissionnaires pour une opération de développement institutionnel en Roumanie exigeaient, d'une part, la formation de consortiums entre les entreprises figurant sur la liste restreinte et souhaitaient, d'autre part, qu'un contexte de concurrence normale puisse être maintenu. Il en est résulté seulement deux offres regroupant six partenaires sur les seize invités à concourir.

Tacis

34.

24: 2 millions d'euros. Bien que huit entreprises aient été initialement invitées, seules deux offres ont été reçues pour un contrat dans le domaine du transport. Ces deux offres associaient cinq entreprises présélectionnées.

35.

27: 2,5 millions d'euros. Pour l'attribution d'un marché concernant l'architecture d'un système de paiements par carte bancaire en Russie, un des soumissionnaires a été approché à deux reprises (directement d'abord puis à travers un intermédiaire) pour participer à un consortium avec l'une des autres entreprises présélectionnées. L'intermédiaire s'est fait fort d'obtenir le contrat si sa proposition était acceptée: participation au consortium et paiement d'une commission. La proposition a été rejetée et cette démarche a été signalée aux services de la Commission par le soumissionnaire ainsi contacté. Bien que ces éléments aient été confirmés par deux fonctionnaires de la Commission, le contrat a été attribué au consortium comprenant l'entreprise incriminée.

36. Les rapports d'évaluation Tacis mentionnent clairement ceux des partenaires du consortium qui figurent initialement sur la liste restreinte. En revanche, cette information n'apparaît pas toujours dans les dossiers Phare.

Les informations remises aux soumissionnaires

Modalités de formation des consortiums

37. Les instructions précisent en général que les consortiums et les contrats de sous-traitance sont admis entre des entreprises figurant sur la liste restreinte, mais il arrive aussi que de telles associations ne soient pas autorisées (quatre cas Phare, six cas Tacis). Les collaborations sont possibles selon différentes modalités mais, comme l'option retenue n'est jamais motivée, il est difficile d'en apprécier les raisons.

Indication des critères d'évaluation financière

38. Le fait qu'aucune méthode précise ne soit indiquée pour les marchés Tacis s'écarte des dispositions de l'article 117 du règlement financier ainsi que des meilleures pratiques selon lesquelles, lorsque le marché doit être attribué à l'offre économiquement la plus avantageuse (par opposition à une adjudication), le cahier des charges ou l'avis de marché doit indiquer les critères d'attribution retenus.

39. Pour 34 des 80 dossiers Phare cette information n'a pas été donnée. De plus, pour 12 dossiers Phare, les instructions aux soumissionnaires ne figuraient pas dans les dossiers de la Commission.

Le recours aux experts externes

40. Des experts externes sont associés, d'une part, à la rédaction des cahiers des charges et, d'autre part, à l'évaluation des offres. Ils sont recrutés au travers de contrats-cadres qui couvrent la plupart des secteurs d'intervention (treize pour Phare et six pour Tacis) (voir point 70). Deux voies peuvent être suivies:

a) le gestionnaire de la Commission propose un expert qu'il connaît. La situation administrative est ensuite régularisée en intégrant cet expert, après négociation, dans les équipes du contrat-cadre;

b) le gestionnaire de la Commission soumet le profil souhaité au contractant qui propose un expert figurant sur ses listes.

La procédure demeure peu transparente et la protection contre de possibles confusions d'intérêts repose sur un système formel de déclaration sur l'honneur (voir encadré n° 2).

41. À compter de 2000, la mise en oeuvre de nouveaux contrats-cadres (au minimum trois par secteur d'intervention) devrait permettre d'améliorer la situation. Les gestionnaires ne devraient plus proposer de candidats et les profils recherchés seraient soumis parallèlement à trois détenteurs de contrat-cadre du secteur concerné.

42. Afin de renforcer l'efficacité des systèmes, la Commission devrait mettre en place, pour les programmes d'aides extérieures, une base de données reprenant les informations essentielles sur les experts. Un tel outil permettrait:

a) de limiter, dès l'origine, les risques de confusion d'intérêts. Dans deux cas, des bénéficiaires de contrats-cadres ont officiellement manifesté leur intérêt pour des contrats de service dans leur secteur d'activité alors que leur contrat le leur interdit (

35: 0,9 million d'euros;

51: 2,8 millions d'euros);

b) de mieux diffuser, au sein de la Commission, les profils et surtout les performances des experts. Compte tenu de la forte rotation du personnel au sein des services de la Commission et du très large recours aux experts, cette diffusion s'avère indispensable. Depuis octobre 1996 il a été fait appel à plus de 2000 experts par le biais des contrats-cadres Phare.

43. Des confusions d'intérêts ont été relevées dans sept cas Phare et deux cas Tacis. Les offres présentées dans ces conditions ont bien été rejetées à trois reprises pour Phare et une fois pour Tacis mais pas dans les autres cas (voir encadré n° 2).

Encadré n° 2

Phare

44.

101: 1,5 million d'euros. Le rédacteur du cahier des charges relatif à un projet-pilote pour le cadastre régional en Bulgarie a été proposé comme expert à long terme dans l'offre de l'un des soumissionnaires. Cette entreprise, qui disposait ainsi d'un avantage décisif, a pu gagner le marché. Cette confusion d'intérêts n'est pas mentionnée dans les comptes rendus du comité d'évaluation mais dans un rapport de suivi déposé par la suite. Non seulement le contrat a été signé avec l'entreprise mise en cause, mais l'expert a également été maintenu au sein de l'équipe d'assistance technique.

Tacis

45.

80: 2,9 millions d'euros. Pour un contrat Tacis relatif au secteur de l'environnement, une personne, consultée par les services de la Commission pour l'élaboration du cahier des charges du projet a été présentée comme coordonnateur dans une des offres soumises pour ce même projet. La confusion d'intérêts n'a entraîné l'exclusion ni de l'expert, ni de l'entreprise concernée, qui a emporté le marché en raison d'une note technique très élevée.

L'évaluation des offres

Fonctionnement des comités d'évaluation

46. Alors que les membres du comité doivent assister aux réunions d'évaluation, dans cinq dossiers Phare et un dossier Tacis, des évaluateurs n'ont pas assisté à toutes les réunions. Dans un cas, l'évaluateur absent a été considéré comme simple observateur et son évaluation n'a pas été retenue. Dans le cas de Phare, des solutions contestables, ont été acceptées par le comité: notamment le remplacement d'évaluateurs en cours de procédure, l'attribution de notes pour des phases d'évaluation auxquelles ces évaluateurs n'avaient pas participé et la signature par les absents des feuilles de présence pour les réunions auxquelles il n'avaient pas pris part (voir encadré n° 3).

Encadré n° 3

Phare

47.

104: 0,9 million d'euros. Dans un cas relatif au secteur du tourisme en Pologne, les notes données par l'évaluateur présent à certaines phases de l'évaluation ont été simplement reconduites pour les phases où il était absent. De plus, ces absences n'ont pas empêché l'évaluateur de signer les listes de présence des réunions auxquelles il n'avait pas pris part.

48.

29: 1,8 million d'euros. Pour un marché dans le domaine dumarketing des produits agricoles, l'expert indépendant a remis à la Commission un rapport mettant en cause le sérieux, la compétence et l'indépendance des autres membres du comité lors de l'évaluation des offres. Il concluait que cette évaluation n'avait pas été conduite sérieusement.

49.

109: 1,4 million d'euros. Pour un projet de formation, l'un des évaluateurs externes mentionne dans son rapport les fréquentes absences d'autres membres du comité si bien qu'il s'est trouvé seul pour l'un des entretiens. Pourtant une note a été produite par chaque évaluateur et pour chaque entretien.

Notes attribuées aux propositions techniques

50. Compte tenu de son poids (70 %), l'évaluation technique est déterminante et tout écart de notation significatif entre les soumissionnaires constitue un lourd handicap pour la suite. Aussi convient-il d'y apporter le plus grand soin. C'est ainsi que pour l'ensemble des dossiers examinés, seuls trois marchés ont été passés avec une entreprise qui n'occupait pas la première place à l'issue de l'évaluation technique.

51. Pour 16 dossiers Phare et 12 dossiers Tacis, les notes des évaluateurs locaux s'écartaient fortement de celles données par les autres membres du comité et étaient à l'origine de différences significatives entre les entreprises évaluées. Dans deux cas Phare et un cas Tacis, ces écarts ont donné lieu à l'annulation de l'évaluation des offres par les services de la Commission. Dans d'autres cas, les résultats ont été maintenus et la procédure poursuivie (voir encadré n° 4). Ces différences d'attitude devraient être soigneusement motivées, lorsque la décision bascule en faveur d'un soumissionnaire en raison même de ces écarts (trois cas Phare et trois cas Tacis).

Encadré n° 4

Phare

52.

PL05: 0,4 million d'euros. Les notes attribuées par un membre du comité d'évaluation ont orienté l'attribution d'un contrat en Pologne (assistance technique à la privatisation) en faveur d'un des soumissionnaires.

Tacis

53.

94: 3,9 millions d'euros. Un marché Tacis pour le développement des ressources humaines a été attribué à l'entreprise classée seconde à l'issue de l'évaluation technique grâce à une note exagérée de la part du seul expert russe. L'écart entre les notes attribuées par cet expert aux deux premières entreprises était quatre fois plus important que celui qui séparait les évaluations des autres notateurs pour les mêmes soumissionnaires. Sans prendre en compte les notes de cet expert, le marché aurait été passé avec une autre entreprise.

54. Aucune règle ne permet de discerner les cas dans lesquels la procédure doit être interrompue de ceux dans lesquels elle peut être poursuivie. Dans un tel contexte, il serait préférable d'exclure du calcul de la moyenne les notes extrêmes (par exemple celles présentant un écart par rapport à la moyenne dépassant un seuil prédéterminé), ou, le cas échéant, faire reprendre l'évaluation par un autre comité.

Entretiens

55. Les entretiens font partie de l'évaluation technique et les points attribués contribuent à la note technique finale. Pour Phare, l'offre écrite est le plus souvent prise en considération pour 80 % de l'évaluation technique et les entretiens pour 20 %. Il arrive toutefois, soit que les entretiens interviennent pour plus de 20 % (12 dossiers Phare), soit qu'aucun entretien ne soit organisé par le comité d'évaluation (18 cas Phare). Dans 16 cas Phare et tous les cas Tacis, aucune pondération n'est précisée pour l'entretien et l'ajustement relève d'une appréciation globale discrétionnaire.

56. Rien dans les dossiers Phare n'explique le choix des options retenues. D'autre part, en omettant de préciser dans les instructions aux soumissionnaires si des entretiens auront lieu et en s'abstenant d'en signaler l'importance, les services de la Commission s'écartent de la norme des dispositions de l'article 117 du règlement financier (voir point 4). Enfin, contrairement à ce qui est indiqué dans les instructions aux soumissionnaires, une sélection est le plus souvent déjà effectuée sur la base de la proposition écrite. En effet, seules les entreprises qui ont obtenu plus de 65 % lors de l'examen technique de leur dossier sont invitées aux entretiens. Pourtant, dans les faits, de nombreux soumissionnaires ont vu leur note technique rehaussée à l'issue des entretiens. Ce premier filtre n'étant jamais indiqué, les informations transmises aux soumissionnaires sont incomplètes.

Méthodes d'évaluation financière

57. L'examen des dossiers a mis en évidence l'utilisation de onze applications différentes des méthodes d'évaluation des propositions financières pour Phare et de six pour Tacis (annexe IV). Ces méthodes se répartissent en deux groupes: dans le premier les comparaisons reposent sur des sommes globales, tandis que dans le second ce sont des coûts moyens unitaires qui sont comparés. Certaines des méthodes du second groupe induisent des effets qui vont à l'encontre des politiques annoncées par ailleurs par la Commission.

58. C'est le cas lorsque, pour calculer le coût moyen des experts, le coût total des experts, tant européens que locaux, est divisé par les prestations des seuls experts de l'Union européenne (hommes × jours). Cette méthode avantage les offres privilégiant le recours à des experts européens au détriment de celles qui retiennent des experts locaux. Une telle démarche s'oppose aux intentions affichées tant dans les instructions remises aux soumissionnaires que dans les instructions internes de la Commission (4 octobre 1996) qui tendent à favoriser le recours aux experts locaux afin de pérenniser les résultats obtenus (voir point 19).

59. Dans l'échantillon examiné, l'absence de prise en compte des experts de l'Est a concerné six marchés Phare et neuf marchés Tacis. Dans un cas seulement (

62: 4,8 millions d'euros), un fonctionnaire de la Commission a demandé que les éléments du calcul soient modifiés pour placer tous les soumissionnaires sur un pied d'égalité.

Changements de méthodes d'évaluation financière

60. Si les critères d'évaluation sont bien communiqués aux soumissionnaires pour les marchés Phare, il arrive cependant que le comité d'évaluation en utilise d'autres. Ainsi, les évaluations de 12 des 80 contrats Phare examinés ont été exécutées dans des conditions discutables. Cette pratique peut induire en erreur les soumissionnaires qui construisent leur offre en fonction des critères annoncés. Dans 2 des 12 contrats concernés, le respect des critères aurait conduit à l'attribution du marché à un autre soumissionnaire. L'absence des offres financières dans deux autres dossiers empêche de dire si les marchés auraient été attribués aux mêmes soumissionnaires en cas d'application de la méthode initialement prévue (voir encadré n° 5).

Encadré n° 5

Phare

61.

33: 11,7 millions d'euros. Les instructions remises aux soumissionnaires précisaient que les propositions financières seraient évaluées sur la base du coût moyen unitaire des experts. Il s'agissait du prix total diminué des frais remboursables et divisé par les prestations en hommes × jours des experts. Ces instructions précisaient en outre (point C.2.1) qu'une répartition incorrecte entre coûts directs et frais remboursables pouvait conduire au rejet de l'offre et que toute dépense relative au soutien du projet devait figurer dans la rubrique des coûts directs. Aucune de ces dispositions n'a été appliquée.

Ainsi les évaluations financières ont été faites sur la base des coûts globaux hors frais remboursables sans tenir compte du nombre d'experts, favorisant ainsi, à égalité de prix, les offres mobilisant peu d'experts. De plus, l'offre retenue comprend parmi les frais remboursables diverses actions de soutien, notamment 288000 euros relatifs aux antennes locales qui auraient dû figurer en coûts directs. Cette proposition aurait dû être rejetée, dès l'ouverture des offres, pour répartition incorrecte des coûts. Enfin, l'examen des propositions financières montre que la composition des frais remboursables varie selon les offres, sans que des corrections ne soient faites avant l'évaluation financière pour permettre de comparer des données de même nature. Ainsi, il ressort que si les critères d'évaluation indiqués aux soumissionnaires avaient été appliqués, l'entreprise sélectionnée n'aurait pas été retenue car elle aurait été classée en dernière position.

Éléments de calcul

- Évaluation réalisée sans respecter les critères annoncés:

>TABLE>

- Évaluation réalisée en respectant les critères annoncés:

>TABLE>

62.

56: 4 millions d'euros. Les instructions remises aux soumissionnaires pour un contrat d'assistance technique en Lettonie indiquaient que les propositions financières seraient évaluées sur la base du coût moyen unitaire des experts. L'intérêt des soumissionnaires était donc de maintenir ce coût moyen aussi bas que possible, notamment en accentuant le recours à des experts locaux, dont les honoraires sont en principe moins élevés. En réalité, le résultat de l'évaluation a été faussé en jouant sur les éléments du calcul. En effet, le coût total des experts, tant européens que locaux, a été divisé par la durée des prestations des seuls experts européens. Ainsi, l'offre privilégiant le recours à des experts européens (coûteux) au détriment d'experts locaux en plus grand nombre (meilleur marché) a-t-elle été retenue. Sans le retraitement des éléments du calcul, le marché aurait été emporté par une autre entreprise.

Éléments de calcul

- Évaluation réalisée sans respecter les critères annoncés:

>TABLE>

- Évaluation réalisée en respectant les critères annoncés:

>TABLE>

63. Pour Tacis, même si l'information n'est pas communiquée aux soumissionnaires, des contradictions ont également été relevées dans trois cas, entre les critères initialement arrêtés par le comité d'évaluation et la façon dont ils ont été effectivement appliqués sans toutefois que les changements aient eu une incidence sur les résultats de l'évaluation.

Gestion des dossiers

64. Même si les dossiers Tacis sont plus complets et de meilleure qualité que les dossiers Phare, la tenue des dossiers des services de la Commission comporte des lacunes de trois ordres:

a) dispersion des documents;

b) documentation incomplète ou égarée;

c) identification difficile, voire impossible, du gestionnaire du projet (certains gestionnaires à statut précaire ayant quitté la Commission).

65. Pour 27 dossiers Phare et 15 dossiers Tacis, il n'est pas possible d'apprécier toute la régularité des procédures de passation de marchés parce que les offres écartées ou les rapports d'évaluation font défaut. En outre, les informations nécessaires à la bonne compréhension du déroulement de la procédure ne sont pas toujours disponibles. Des éléments importants de la correspondance n'ont pas été versés aux dossiers et tous les rapports établis par les experts évaluateurs n'y figurent pas systématiquement, même dans les cas de gestion centralisée.

66. La gestion des dossiers du programme Tacis a été confiée à un bureau d'assistance technique (BAT) tandis que celle du programme Phare a été assurée par les autorités contractantes locales et la Commission. Après avoir été gérés de manière centralisée, les dossiers Phare ont fait l'objet d'un transfert auprès des délégations à partir du second semestre 1998 pour les programmes nationaux et auprès du SCR pour les programmes multipays.

67. Les conditions d'exécution de ces transferts n'ont pas été satisfaisantes. D'abord, la plupart des dossiers envoyés aux délégations se sont avérés incomplets. Ensuite, ces dossiers ont été transmis sans véritable structure et sans notification précise de leur contenu. Lors des missions sur place en juin 1999, les délégations n'avaient pas encore reçu de lignes directrices pour l'archivage (tenue et structure) des dossiers.

68. S'agissant de Tacis, il est peu prudent de confier à un opérateur privé des informations aussi sensibles que celles liées à la passation de marchés pour lesquels des entreprises du même groupe que cet opérateur peuvent soumissionner.

69. Cette situation est la conséquence de faiblesses administratives, maintes fois soulignées dans les rapports de la Cour: une rotation excessive des gestionnaires associée à une absence de règles claires concernant la tenue des dossiers, leur structure et leur archivage. Ces insuffisances de gestion ne permettent pas de garantir la continuité des fonctions au sein des services gestionnaires (mémoire institutionnelle). S'agissant de la documentation contractuelle, pour laquelle la responsabilité de la Commission peut être invoquée, une plus grande rigueur administrative est souhaitable.

OBSERVATIONS RELATIVES AUX CONTRATS-CADRES

70. Pour accélérer l'exécution des programmes Phare et Tacis et réduire le nombre des procédures d'appels d'offres (annexe V), la Commission a conclu des contrats-cadres dans différents secteurs (treize pour Phare et six pour Tacis). Ces contrats-cadres ont été attribués après un appel d'offres ouvert. Les dossiers des contrats Phare examinés ont été égarés par les services de la Commission.

71. La Commission impose le recours aux contrats-cadres pour tout contrat de services d'un montant inférieur à 300000 euros et d'une durée inférieure à 18 mois. Ces contrats servent en particulier au recrutement des experts chargés de la rédaction des cahiers des charges et de l'évaluation des offres (voir point 40).

72. Pour Phare, ces contrats ont été signés en septembre et en octobre 1996. À l'époque, il avait été prévu que leur durée serait limitée à deux ans sans prolongation possible. Par la suite, tous ces contrats ont été prolongés à trois reprises, portant ainsi leur durée totale à près de trois ans et demi. La valeur cumulée de ces contrats atteint 106 millions d'euros (annexe V).

73. S'agissant de Tacis, six contrats-cadres ont été signés en mai 1998. Sur les 45 offres reçues pour les six secteurs concernés, 26 ont été rejetées parce qu'elles ne présentaient pas le nombre minimal d'experts requis (70).

74. La condition relative au nombre minimal d'experts, qui a sérieusement réduit la concurrence, apparaît discutable. En effet, il est fréquent que les gestionnaires de la Commission proposent eux-mêmes des experts, inscrits a posteriori sur la liste du contractant (voir point 40). Dans le cas particulier du secteur des ressources humaines, neuf offres sur les dix reçues ont été exclues pour cette raison, supprimant ainsi toute concurrence réelle. Pour quatre des six secteurs, une seule entreprise a atteint le stade de l'évaluation financière, obtenant du même coup le contrat.

75. Enfin, les nouveaux principes arrêtés en juin 1999 pour régir le recours aux bureaux d'assistance technique (BAT)(5) précisent que les marchés relatifs aux BAT doivent être soumis à l'avis préalable de la commission consultative des achats et des marchés (CCAM). Comme les BAT, les nouveaux contrats- cadres devraient à l'avenir être, eux aussi, soumis à la CCAM.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

76. L'enquête met en évidence divers problèmes dans l'attribution des marchés de services. Les plus importants d'entre eux ont trait à l'évaluation des offres et à l'existence des pièces justificatives. Ces constatations affectent plus de la moitié des dossiers Phare et Tacis examinés (voir tableau).

Concurrence entre soumissionnaires

77. Si le recours à la procédure restreinte d'appel d'offres n'implique pas nécessairement une restriction de la concurrence, il n'en demeure pas moins que certaines décisions ont eu pour effet de limiter la concurrence. Ainsi en est-il de la formation de consortiums et du recours aux contrats de sous-traitance autorisés entre les entreprises inscrites sur une même liste restreinte (voir points 25 - 36).

78. Les associations entre entreprises figurant sur la même liste restreinte sont désormais proscrites, afin d'éviter les ententes dont l'effet principal est de réduire la concurrence. Toutefois, les associations pourraient être autorisées avec les autres entreprises, notamment celles ayant manifesté un intérêt pour le projet mais non retenues sur la liste restreinte.

Transparence des procédures

79. Dans les instructions remises aux soumissionnaires, les critères et modalités d'attribution du marché ne sont soit pas toujours précisés ou expliqués (Phare), soit omis (Tacis). Les omissions concernent d'abord les entretiens, qui peuvent ou non être organisés et revêtir une importance variable suivant les marchés (voir points 55 - 56). Elles sont surtout préoccupantes lorsqu'il s'agit des critères utilisés pour l'évaluation financière (voir points 38 - 39). La plupart des dossiers ne comprennent pas les offres financières écartées ce qui nuit à la vérification de la procédure (voir points 64 - 69).

80. Dans un tel contexte, les procédures de passation de marchés sont contestables lorsque les évaluations se déroulent selon des modalités différentes de celles indiquées aux soumissionnaires (voir points 57 - 63).

81. Si la Commission veut répondre aux objectifs de transparence qu'elle s'est assignés en matière d'attribution de marchés, il conviendrait qu'à l'avenir elle:

a) attire l'attention des soumissionnaires sur le poids accordé aux entretiens et leur indique les méthodes retenues pour les évaluations technique et financière;

b) s'assure que les comités d'évaluation ne s'écartent pas des modalités et critères d'évaluation indiqués aux soumissionnaires et qu'ils motivent toujours soigneusement leurs décisions et initiatives;

c) mette en place un système d'archivage normalisé regroupant en un même dossier toutes les informations relatives à l'appel d'offres (offres reçues, rapports détaillés des experts évaluateurs, correspondance, documents relatifs aux négociations);

d) transmette des instructions d'archivage claires et communes à toutes ses délégations et en contrôle l'application effective;

e) documente de manière précise et complète dans un souci de transparence les suites réservées aux plaintes et irrégularités.

Efficacité des procédures

82. La continuité du service public et une connaissance suffisante des procédures ne sont assurées efficacement ni au travers des personnes (rotation importante du personnel), ni au travers des dossiers souvent incomplets, ni par des dispositions réglementaires manquant de clarté (voir points 4 - 7 et 64 - 69).

Responsabilité des acteurs associés aux procédures

83. Des absences d'évaluateurs et l'attribution de notes présentant des écarts excessifs peuvent dénoter un manque de rigueur et d'indépendance de la part des évaluateurs concernés (voir points 40 - 45, 50 - 54).

84. Il serait souhaitable de mieux encadrer les intervenants et d'éliminer dès le départ tout risque de confusion des rôles. Cela nécessite notamment l'établissement d'une base de données reprenant l'ensemble des experts externes et leurs performances dans le cadre de leurs contrats successifs. Les discordances constatées en matière d'attribution de notes pourraient être atténuées en éliminant certaines notes extrêmes du calcul de la moyenne. De plus, le fonctionnement des comités d'évaluation serait amélioré si un agent de la Commission était présent dans les comités d'évaluation réunis à l'initiative des autorités contractantes décentralisées (voir point 16).

Conclusion d'ensemble

85. Si l'appel d'offres ouvert est le moyen le plus sûr d'assurer une participation large et diversifiée aux marchés, en généraliser l'application augmenterait à la fois le prix des opérations (personnel, experts, coûts) et leurs délais. En outre, bien plus que le type d'appel d'offres, c'est la rigueur des procédures de présélection, d'information et surtout d'évaluation qui doivent faire l'objet d'une attention toute particulière.

86. Aucune raison ne justifiait autant d'éléments de procédure différents entre Phare et Tacis, pour l'attribution de contrats de services. Dans ce contexte, l'harmonisation des procédures d'attribution des contrats de services au sein de la Commission constitue un moyen puissant d'introduction de la rigueur qui a jusqu'à présent fait défaut. À ce sujet, la création du SCR et l'unification des procédures applicables aux marchés conclus dans le cadre de la coopération en faveur des pays tiers n'est qu'un premier pas, car c'est au plan du règlement financier applicable au budget communautaire que l'harmonisation souhaitable devrait être réalisée. Les problèmes constatés ne font qu'accentuer l'urgence d'une telle harmonisation et le besoin de pérenniser des règles plus simples. Il faudrait par ailleurs qu'un personnel plus stable soit affecté à des tâches qui relèvent pour la plupart d'entre elles de prérogatives de service public.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion des 12 et 13 juillet 2000.

Par la Cour des comptes

Jan O. Karlsson

Président

(1) Cinq contrats Tacis examinés au titre de la DAS sont antérieurs à 1996.

(2) Règlement (CEE) n° 3906/89 du Conseil du 18 décembre 1989 (JO L 375 du 23.12.1989), modifié en dernier lieu par le règlement (CE) du Conseil n° 1268/1999 du Conseil du 21 juin 1999 (JO L 161 du 26.6.1999).

(3) Règlement (CE) n° 1279/96 du Conseil du 25 juin 1996 (JO L 165 du 4.7.1996).

(4) Unité de gestion de programmes.

(5) Communication de M. Liikanen à la Commission, SEC(1999) 981 du 23.6.1999.

Annexe I

Contrats Phare pour lesquels une seule entreprise a franchi le cap de la sélection technique

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Contrats Tacis pour lesquels une seule entreprise a franchi le cap de la sélection technique

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Annexe II

Évolution du nombre moyen d'offres en cours de procédure

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Annexe III

Dépassement à la règle de limitations des marchés Tacis (1996, 1997 et 1998)

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Annexe IV

Méthodes d'évaluation financière Phare

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Méthodes d'évaluation financière Tacis

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Annexe V

Liste des contrats-cadres

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Réponses de la Commission

INTRODUCTION

1. La Cour examine dans ce rapport un sujet important pour la gestion de l'aide extérieure communautaire. Les difficultés soulevées par la croissance des deux programmes Phare et Tacis pendant la période 1990 - 1997 et l'hétérogénéité des procédures qui s'appliquaient aux programmes de la Commission dans les diverses régions géographiques ont fait, depuis fin 1998, l'objet de modifications substantielles au niveau des structures des services de la Commission et des procédures de base, notamment dans le cadre de la réforme annoncée en mai 2000.

Les objectifs de cette réforme sont orientés vers les résultats. Ils visent à améliorer, d'une part, la qualité des interventions grâce à une programmation renforcée, d'autre part, à raccourcir les délais de mise en oeuvre des projets. De nombreuses évaluations ont confirmé l'insuffisance des ressources humaines et la complexité des procédures qui constituent des obstacles majeurs à une mise en oeuvre rapide et satisfaisante des programmes concernés. La réforme cherche à apporter des solutions réalistes à ces problèmes.

La Commission attache la plus grande importance au respect des procédures de passation des marchés et de nombreuses mesures ont été prises dans le cadre des programmes Phare et Tacis, notamment depuis 1997, pour rendre cette concurrence plus rigoureuse et plus transparente.

Le programme Phare, dont les bénéficiaires sont pour la plupart des pays candidats à l'adhésion, a une nature essentiellement décentralisée et déconcentrée, tandis que le programme Tacis, dont les bénéficiaires sont les États de l'ex-URSS, est totalement centralisé puisque les bénéficiaires n'ont pas vocation à l'adhésion. Dans Phare, les autorités nationales assument le plus souvent la responsabilité des procédures, lancent et conduisent les appels d'offres et signent les contrats, tandis que dans le cas des marchés et contrats Tacis, ce sont les services de la Commission qui effectuent l'ensemble des opérations.

Le programme Phare est caractérisé par des contextes nationaux qui concernent des pays en voie d'adhésion dont le niveau de maturité et de culture administrative est très différencié d'un pays à l'autre. Dans ces conditions, la conduite des procédures ne peut pas être totalement homogène et satisfaisante dans tous les cas, quels que soient les efforts déployés par la Commission pour former les nombreuses autorités contractantes concernées et éditer des guides et manuels (notamment le Dencentralised Implementation System Manual - DIS) destinés à assurer la cohérence et la clarté des procédures.

En ce qui concerne Tacis, la Commission a également déployé de multiples efforts pour mettre au point des outils de gestion finalisés et clairs (par exemple, Tacis Manual of Operations). Certaines procédures utilisées à une période donnée ont été abandonnées et la Commission a approuvé des contrats de services standard et des règles de passation de marché qui présentent de nombreuses modifications et améliorations.

OBSERVATIONS RELATIVES AUX APPELS D'OFFRES RESTREINTS

23. La Cour affirme la présence d'insuffisances dans 47 des 80 dossiers Phare et 21 des 40 dossiers Tacis examinés. La Commission constate que, pour 21 des cas Phare et 15 des cas Tacis, les insuffisances concernent exclusivement la tenue des dossiers.

24. Sans remettre en cause la substance des arguments de la Cour, la Commission ne partage pas les conclusions pour 3 des 8 cas mentionnés.

Listes restreintes

Qualité de la présélection

28. En ce qui concerne Phare, à l'époque, la liste restreinte était directement composée à partir d'une base de données interne, le Central Consultant Register (CCR). Toutes les sociétés intéressées à participer à des appels d'offres avaient la possibilité de s'inscrire sur cette base de données, en apportant la preuve de leur expérience dans un domaine donné. Au moment du lancement d'un appel d'offres, les autorités contractantes utilisaient cette liste pour sélectionner les soumissionnaires. C'est pourquoi les justifications détaillées de la composition des listes restreintes n'étaient pas insérées dans les dossiers.

Dans le programme Tacis, l'établissement de la liste restreinte faisait l'objet d'un contrôle à plusieurs niveaux, notamment par le chef de l'unité géographique concernée, le chef de l'unité horizontale responsable du contrôle, le directeur et, le cas échéant, le directeur général adjoint, en fonction du montant du marché. Chaque liste restreinte s'accompagnait en principe de renseignements détaillés comprenant la liste complète des expressions d'intérêts reçues de la part des divers opérateurs pour le projet concerné, la justification de la sélection proposée, la liste et le montant des contrats obtenus précédemment par les opérateurs sélectionnés, les projets pour lesquels ces opérateurs avaient été inscrits sur la liste restreinte. Le processus de contrôle des listes restreintes s'accompagnait de garanties en matière de transparence. S'il est vrai que certaines pièces ne figurent pas dans certains cas dans les archives 1994 - 1998, en raison des déménagements successifs ainsi que des changements de structure, les dossiers font l'objet d'un archivage systématique depuis la fin de 1998.

29. La première phase de sélection est destinée à vérifier que les sociétés disposent de la capacité économique et financière nécessaire ainsi que de l'expérience générale et des références appropriées. Cette première phase ne peut préjuger en rien le nombre et la qualité des offres qui seront présentées. Cette qualité dépend de l'investissement consenti par la société pour l'appel d'offres concerné, de l'intérêt qu'elle porte au projet en fonction du cahier des charges et de bien d'autres facteurs techniques.

Le fait que la proportion de firmes qui passent l'évaluation technique est faible prouve qu'il y a un examen approfondi et exigeant des aspects qualitatifs des offres par les membres du comité d'évaluation. En outre, la finalité même d'un appel d'offres est de choisir une seule offre parmi celles qui sont présentées.

Concurrence réduite

30. La constitution de consortiums entre soumissionnaires est une pratique qui était explicitement encouragée dans le cadre des programmes Phare et Tacis afin de favoriser la présentation d'offres ayant une large base européenne, d'améliorer la capacité technique et les possibilités de transfert de savoir-faire des soumissionnaires et pour répondre aux caractéristiques particulières de l'environnement prévalant dans les pays bénéficiaires et à l'ampleur des problèmes locaux. Cette complémentarité était considérée comme un avantage important et découlait d'une politique délibérée, conduite avec l'accord du Conseil. Cette disposition est d'ailleurs légale et figure explicitement dans le règlement Tacis. Au fur et à mesure de l'avancement des programmes et en fonction de l'évolution de la situation prévalant chez nos partenaires, cette politique a été progressivement réduite puis abandonnée.

31. Les tableaux présentés à l'annexe du rapport de la Cour démontrent que la concurrence sur les appels d'offres était large et réelle (en moyenne, pour Phare, 27,2 manifestations d'intérêt, 9,5 sociétés sur la liste restreinte, 4,7 offres reçues et 2,4 offres arrivant au stade de l'évaluation financière et, pour Tacis, 27,6 manifestations d'intérêt, 8,4 sociétés sur la liste restreinte, 5,2 offres reçues et 2,7 offres arrivant au stade de l'évaluation financière).

Encadré n° 1

Phare

32. Il est tout à fait courant dans un appel d'offres de services, quels que soient le programme et la région considérés (dans ce cas, autorité contractante roumaine), que le nombre d'offres reçues soit du même ordre de grandeur (plus ou moins 25 %). En outre les 3 offres reçues regroupaient 9 sociétés.

33. Dans ce cas, l'autorité contractante roumaine a considéré que le domaine très spécifique de ce projet et la complexité des termes de référence exigeaient la formation de consortiums entre sociétés d'au moins deux États membres. Le nombre initial de sociétés invitées (16) démontre une large base de concurrence et 6 sociétés ont finalement participé aux 2 offres remises.

Tacis

34. Comme déjà mentionné, cette pratique était tout à fait conforme aux dispositions du règlement en vigueur et les 2 offres reçues regroupaient 5 entreprises sur les 8 initialement invitées.

35. Dans ce cas, l'accusation portait sur le soupçon que le représentant du pays bénéficiaire risquait d'être partial dans l'évaluation. La Commission ayant été avertie de ces allégations, l'évaluation a fait l'objet d'une attention toute particulière.

En raison du nombre élevé des membres, cinq, que comptent les comités d'évaluation Tacis, il est très difficile pour un seul membre du comité de biaiser une évaluation. À l'issue de l'évaluation, il est apparu clairement que le vote du représentant du pays bénéficiaire n'a eu aucune influence dans le sens indiqué par la Cour sur le choix final, dans la mesure où le bénéficiaire a accordé sa meilleure note au plaignant et que le résultat de l'évaluation aurait été le même si ses notes n'avaient pas été prises en compte. L'évaluation n'ayant pas soulevé d'indices d'irrégularité, la Commission a procédé à l'attribution du contrat.

Les informations remises aux soumissionnaires

Modalités de formation des consortiums

37. Tant pour Phare que pour Tacis, les soumissionnaires sont systématiquement informés dans les cas où la constitution de consortiums n'est pas admise. Cette option découle de la nature technique du projet, détaillée dans les termes de référence.

Indication des critères d'évaluation financière

38. La liste des critères d'évaluation généraux figurait dans les instructions aux soumissionnaires systématiquement jointes au dossier d'appel d'offres Tacis.

39. Les instructions aux soumissionnaires sont en principe incluses dans le dossier d'appel d'offres envoyé aux soumissionnaires.

Le recours aux experts externes

40. Il est vrai que le fait d'employer systématiquement des experts externes pour procéder à des évaluations d'appels d'offres, alors qu'il s'agit des travaux associés à des tâches de puissance publique, peut présenter des risques. La Commission regrette que, en l'absence d'effectifs statutaires suffisants, d'une part, et de qualifications techniques pointues qui ne sont disponibles que sur le marché, d'autre part, elle n'ait d'autre choix que de recourir au secteur privé pour effectuer de telles tâches. Toutefois, il convient de souligner que les experts externes n'ont pas de pouvoir décisionnel et qu'ils ne présentent que des recommandations au pouvoir adjudicateur par l'intermédiaire des conclusions du jury.

Si ces risques potentiels existent, la sélection des experts est tout à fait transparente. Les contrats-cadres ont été attribués suite à un appel d'offres international et les sociétés retenues ont été choisies à l'issue d'une mise en concurrence très large. En outre, il est formellement interdit à ces sociétés de participer à des appels d'offres dans les domaines relatifs à leur contrat-cadre. Quant à la déclaration sur l'honneur, elle engage la responsabilité personnelle de l'évaluateur et correspond ainsi aux principes modernes de bonne gestion.

42. La Commission regrette de ne pas pouvoir mettre en oeuvre la suggestion de la Cour, concernant la diffusion des informations sur le profil des experts et leurs performances, par manque de ressources humaines et matérielles (notamment ressources informatiques).

43. En ce qui concerne Phare, la Commission reconnaît que des erreurs ont été commises par les autorités contractantes locales dans deux pays concernant quatre cas.

En ce qui concerne Tacis, la Commission estime qu'il n'y a pas eu de confusion d'intérêts (voir point 45).

Encadré n° 2

Phare

44. Dans ce cas, il est vrai que l'autorité contractante bulgare aurait dû interdire à la société de proposer l'expert en question, voire éliminer l'offre de cette société.

Tacis

45. Dans ce cas, la Commission a employé trois personnes pour l'élaboration du cahier des charges, qui n'ont eu aucune implication dans aucune offre. La quatrième personne, à qui la Cour fait référence, n'a pas participé à l'élaboration du cahier des charges et n'a joué aucun rôle dans la procédure d'appel d'offres. Le contrat a donc été attribué dans des conditions tout à fait régulières.

L'évaluation des offres

Fonctionnement des comités d'évaluation

46. En ce qui concerne Phare, il arrive que des évaluateurs soient empêchés de participer en dernière minute aux séances pour des raisons de force majeure (maladie, déplacements, empêchements, etc.). L'objectif de l'autorité contractante étant d'assurer une évaluation équitable faite par des personnes compétentes, elle accepte dans de tels cas les remplacements par d'autres évaluateurs compétents. Le cas où un évaluateur aurait signé la liste de présence d'une séance à laquelle il n'aurait pas assisté réellement représente un cas particulier (voir la réponse détaillée au point 47).

En ce qui concerne Tacis, il s'agit d'un cas unique.

Encadré n° 3

Phare

47. Dans ce cas, l'autorité contractante polonaise reconnaît l'absence de l'évaluateur à la dernière réunion du comité d'évaluation. Cet évaluateur a d'ailleurs envoyé au président du comité une lettre justifiant son absence. La signature de la liste de présence est probablement le résultat d'une erreur de date. En tout état de cause, absent ou pas, les notes de cet évaluateur n'ont, en aucun cas, modifié le résultat final ni faussé le résultat de l'appel d'offres.

48. Tous les évaluateurs ont signé le rapport d'évaluation, reconnaissant ainsi la validité de la procédure (autorité contractante bulgare).

49. Suite à la remarque de la Cour, la délégation de la Commission en Roumanie a demandé des explications au président du comité d'évaluation de l'autorité contractante locale. Celui-ci a expliqué que les remarques de l'évaluateur cité par la Cour proviennent du fait que certains évaluateurs ont fini leur évaluation individuelle plus vite que les autres et que tous étaient présents lors des entretiens. Tous les membres étaient également présents à la phase finale de l'évaluation, pendant laquelle ont eu lieu les discussions et la conclusion sur la recommandation finale du comité. En outre, tous les évaluateurs ont rempli correctement leurs fiches et grilles d'évaluation et la procédure s'est déroulée dans des conditions normales de confidentialité, dans la salle où les offres étaient enfermées en permanence.

Notes attribuées aux propositions techniques

50. Afin d'assurer un bon rapport coût-bénéfice dans des projets qui absorbent des millions d'euros, il convient d'éviter de procéder au niveau de l'assistance technique à des économies inappropriées, qui se traduisent par une moindre qualité. Le fait que les meilleures offres techniques aient été retenues dans pratiquement tous les cas est tout à fait conforme aux objectifs des programmes Phare et Tacis.

51. Tant pour Phare que pour Tacis, l'échelle des notes peut s'avérer sensiblement différente en fonction des sensibilités et cultures différentes. Les évaluateurs travaillent, en effet, en toute indépendance et tout écart important doit être justifié. L'annulation d'une procédure ne peut être décidée que si on constate des notations aberrantes et non sur une simple dispersion de notes, qui peut être tout à fait justifiée, puis acceptée par le comité d'évaluation et l'autorité contractante.

Encadré n° 4

Phare

52. Dans ce cas (autorité contractante polonaise), s'il est vrai que les notes accordées par l'un des évaluateurs ont divergé de celles accordées par les autres membres du comité d'évaluation, cette même personne a attribué ses meilleures notes à des soumissionnaires qui n'ont pas emporté le marché. Ainsi, tout soupçon de partialité est écarté.

Tacis

53. Dans ce cas, ce sont les résultats de l'évaluation financière qui ont départagé les offres et permis de choisir la société qui a emporté le marché. Les notes techniques du représentant du bénéficiaire n'ont donc pas eu d'influence sur l'attribution du marché.

54. La suggestion de la Cour sur l'exclusion des notes extrêmes est très difficile à mettre en pratique puisqu'elle conduirait à convoquer systématiquement 5 membres d'un comité d'évaluation pour écarter les notes de 2 d'entre eux. En outre, les présidents des comités d'évaluation vérifient si les écarts significatifs de notes éventuellement enregistrés résultent de la partialité d'un évaluateur. Dans ce cas, l'évaluation est annulée et reprise par un autre comité ou bien les notes de cet évaluateur ne sont pas prises en compte.

Entretiens

55. Tant pour Phare que pour Tacis, le fait d'indiquer un pourcentage précis accordé à l'entretien ne présente pas forcément un avantage méthodologique. En effet, les entretiens interviennent alors que les évaluateurs ont déjà examiné les propositions techniques écrites. Ils ont pour objet d'approfondir certains points de ces propositions et de se faire une idée précise sur les capacités de l'équipe proposée. Dès qu'ils ont terminé, les évaluateurs indiquent si et dans quelle mesure ces entretiens sont de nature à modifier, favorablement ou défavorablement, leur opinion initiale. Le cas échéant, ils modifient alors certaines de leurs notes en conséquence.

Il est normal que les notes techniques finales soient reconsidérées à l'issue d'entretiens où il apparaît que, en dépit de la qualité de l'offre écrite, la qualité ou l'adéquation des experts n'est pas confirmée. En fonction du projet en question, de la complexité des tâches à exercer et du rôle qui sera confié à chaque expert, l'entretien revêt une importance différente d'un appel d'offres à l'autre.

56. Les options sont prises en fonction du caractère du projet et des profils recherchés. La possibilité d'entretiens est systématiquement mentionnée dans les instructions aux soumissionnaires. L'opportunité d'y procéder relève de la décision du comité d'évaluation.

La pratique de ne pas convoquer des firmes dont l'offre ne démontre pas, lors de la phase de l'évaluation technique écrite, une qualité minimale est une procédure comparable à un examen, conduit en deux phases, écrit puis oral. Cette procédure évite d'imposer des frais injustifiés aux soumissionnaires qui n'ont aucune chance de se voir attribuer le marché.

Méthodes d'évaluation financière

57. Tant pour Phare que pour Tacis, il y avait deux méthodes d'évaluation des offres financières pendant la période de référence:

a) le prix total: méthode utilisée dans les projets dont le résultat attendu était clairement défini, en termes d'un produit final ou d'un nombre précis d'hommes/jours d'expertise spécifique;

b) le prix total divisé par le nombre d'experts: méthode utilisée dans les projets dont le résultat attendu était défini en termes d'objectifs, alors qu'il appartenait au soumissionnaire de spécifier dans sa méthodologie le type et la durée de l'assistance technique qu'il mobiliserait afin d'atteindre ces objectifs.

Ces deux méthodes étaient appliquées de façon modulée, en fonction de la prise en compte des frais remboursables ou du coût de l'équipement, et de la spécificité de l'appel d'offres.

Il n'est ni possible ni souhaitable de définir une fois pour toutes les détails d'application de méthodes qui deviendraient immuables. Au contraire, la modulation concrète des méthodes d'évaluation permet de tenir compte des spécificités propres à chaque cas, ce qui conduit au choix le plus pertinent possible.

Ainsi, il arrive, par exemple, que le coût de certaines composantes du marché soit fixe et défini dans le cahier des charges (par exemple, le coût de l'équipement). Pour cette raison, il est inutile d'en tenir compte dans l'évaluation financière.

58 et 59. Pour une équipe d'experts de composition et nombre donnés, une société privée prendrait un grand risque en proposant une proportion d'experts européens supérieure au nombre nécessaire pour répondre aux spécifications techniques, compte tenu de la différence de coût considérable qui existe entre le prix de revient d'un expert UE et d'un expert local (de 3 à 1). L'avantage accordé ainsi aux experts UE est très discutable.

Cette méthode d'évaluation financière a toutefois été abandonnée en raison des inconvénients qu'elle présentait au niveau politique et de sa complexité.

Changements de méthodes d'évaluation financière

60. Dans le cas de Phare, la Commission reconnaît que des méthodes différentes de celles annoncées n'auraient pas dû être appliquées par les autorités contractantes concernées. Toutefois, il faut noter que dans tous les cas en question, la méthode d'évaluation financière a été décidée avant l'ouverture des offres techniques et financières, ce qui exclut toute discrimination ou favoritisme au niveau de l'attribution de ces marchés.

Encadré n° 5

Phare

61 et 62. Il s'agit ici de deux cas où effectivement des erreurs ont été commises.

63. Dans les cas Tacis cités par la Cour, un critère financier différent de celui qui avait été arrêté avant l'ouverture des offres a effectivement été appliqué, pour des raisons dûment justifiées. En tout état de cause, les changements effectués n'ont eu aucune influence sur le résultat des attributions des trois appels d'offres cités.

Gestion des dossiers

64. En ce qui concerne Phare, la dispersion des documents est inhérente à la nature décentralisée et déconcentrée du programme, dont les bénéficiaires sont des pays candidats à l'adhésion. La Commission reconnaît que, dans certains cas, étant donné la situation locale, la documentation n'est pas tenue de façon uniforme. La nature décentralisée de Phare implique qu'il est extrêmement difficile d'assurer la présentation uniforme et le caractère complet et systématique des dossiers par les autorités contractantes locales. Toutefois, en juin 1999, la Commission a donné aux délégations des instructions précises sur la tenue des dossiers.

En ce qui concerne Tacis, la Commission constate que, sans être irréprochable, la tenue des dossiers est acceptable.

65. En ce qui concerne Phare, la Commission reconnaît que, pendant la période étudiée par la Cour, l'archivage des dossiers a connu des problèmes. Des mesures ont été prises depuis lors pour pallier ces problèmes.

Pour Tacis, si l'ensemble des offres financières ne figuraient pas, à l'époque, dans les dossiers, les rapports d'évaluation, comprenant le compte rendu exhaustif des procédures et endossés par les membres des comités, y étaient versés systématiquement.

En ce qui concerne les rapports d'activité des experts, il s'agit de documents qui sont versés au dossier relatif au contrat de l'évaluateur et non au dossier d'appel d'offres auquel il a participé.

67. En ce qui concerne Phare, des instructions d'archivage ont été données le 3 juin 1999.

68. La gestion des informations sur les marchés par un opérateur privé est due à l'absence d'effectifs statutaires suffisants. La Commission n'a pas actuellement d'autre choix que de confier ces tâches à l'extérieur.

Cependant, la Commission a toujours veillé à ce que le risque de conflits d'intérêts potentiels soit minimisé. Ainsi, depuis le début du programme Tacis, le contractant de la procurement unit (PU) n'a jamais été chargé de la gestion d'appels d'offres auxquels ses partenaires participaient. Depuis 1997, le contrat de la PU comporte une clause d'exclusion du contractant et de ceux qui travaillent sous son contrôle de tous les marchés et financements dans le cadre du programme Tacis.

69. La remarque concernant la rotation excessive des gestionnaires est tout à fait partagée par la Commission. En l'absence d'effectifs statutaires suffisants, tant au siège qu'en délégation, le recours à du personnel précaire était et est encore la seule solution disponible. La rotation périodique de ce personnel précaire qui intervient au terme des contrats engendre une perte de mémoire historique des dossiers qui ne facilite pas leur tenue.

OBSERVATIONS RELATIVES AUX CONTRATS-CADRES

72. L'appel d'offres relatif aux nouveaux contrats-cadres destinés à l'ensemble de l'aide extérieure est terminé. Ces contrats sont entrés en vigueur en avril 2000. Dans l'intervalle, les contrats-cadres Phare existants à l'époque ont été prorogés jusqu'à fin mars 2000.

74. En ce qui concerne Tacis, la Commission ne partage pas l'opinion émise sur le caractère discutable de la condition relative au nombre minimal d'experts. L'autorité contractante doit pouvoir vérifier la capacité de mobilisation des soumissionnaires aussi bien en termes de qualité que de quantité. Ceci n'est nullement remis en cause par la possibilité qu'avaient la Commission et le bénéficiaire de proposer des experts, car les deux options étaient prévues dans les contrats-cadres. Le comité d'évaluation a exclu des offres sur base d'un contrôle de conformité effectué d'une façon objective, claire et transparente et en suivant les critères de sélection indiqués dans le dossier d'appel d'offres.

Aucune société ne s'est d'ailleurs plainte des procédures suivies ni du résultat qui a été publié au Journal officiel.

75. La Commission ne met pas en cause la logique de la proposition de la Cour; toutefois dans l'esprit de la réforme administrative de la Commission en cours, l'approche envisagée est plutôt une décentralisation de la responsabilité aux directions générales ordonnatrices encadrée par une réglementation plus claire et un audit renforcé.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

76. La Commission attache une grande importance au respect des procédures de passation de marchés. Depuis 1997, de nombreuses mesures ont été prises pour améliorer le cadre des marchés de services. Sans nier l'existence de problèmes pendant la période de référence, la Commission souligne que, parmi les 68 cas recensés par la Cour, 36 concernent exclusivement la tenue incomplète des dossiers. Sur les 32 autres, seulement 5 cas Phare ont eu une influence réelle sur le résultat de l'appel d'offres.

Concurrence entre soumissionnaires

77. La formation de consortiums était à l'époque une politique délibérée dictée par des raisons opérationnelles et, en ce qui concerne Tacis, il s'agissait d'une disposition du règlement applicable.

Transparence des procédures

79. En ce qui concerne Phare, la possibilité d'entretiens est systématiquement mentionnée et les méthodes d'évaluation financière sont précisées. Sans nier la réalité des problèmes ponctuels constatés dans le cadre de l'échantillon examiné par la Cour, la Commission souligne que les erreurs commises n'ont eu, globalement, que très peu d'influence sur le résultat final des appels d'offres (5 cas sur 80).

En ce qui concerne Tacis, les critères d'attribution, ainsi que la possibilité de tenir des interviews, sont annoncés dans les instructions aux soumissionnaires jointes au dossier d'appel d'offres; il est vrai que les offres financières de soumissionnaires non retenus n'étaient pas conservées systématiquement dans les archives pendant la période de référence examinée par la Cour (1994 - 1998). Désormais, les dossiers sont complets. En tout état de cause, la Commission constate que les erreurs ponctuelles relevées n'ont eu aucune influence sur le résultat des appels d'offres.

81 a). Les méthodes et critères d'évaluation technique et financière sont désormais systématiquement précisés dans le dossier d'appel d'offres.

81 b). En ce qui concerne les comités d'évaluation, le DIS Manual contient des instructions détaillées qui doivent être respectées par les autorités contractantes nationales.

81 c) et d). Avant l'été 1999, les délégations ont reçu des instructions sur l'archivage des dossiers financiers et des contrats.

81 e). Cette procédure est systématiquement suivie.

Efficacité des procédures

82. La Commission partage totalement la remarque de la Cour concernant la rotation excessive du personnel. Elle souhaiterait disposer de ressources en personnel statutaire suffisantes pour éviter cette situation et assurer une meilleure continuité qu'il est impossible d'assurer avec du personnel précaire.

Responsabilité des acteurs associés aux procédures

83. Les problèmes rencontrés ont un caractère tout à fait ponctuel. Les absences d'évaluateurs, dans la mesure où elles restent contenues dans des limites raisonnables, sont un phénomène inévitable et naturel (maladies, empêchements, etc.) au sein d'un comité qui réunit en principe cinq membres issus de contextes très divers. Il en est de même pour la dispersion des notes.

84. La recommandation visant à mieux encadrer les intervenants et à éliminer le risque de confusion des rôles est déjà mise en pratique dans le cadre des nouvelles procédures désormais appliquées.

L'élimination systématique des notes extrêmes constitue une suggestion inapplicable.

Enfin, la Cour recommande qu'un agent de la Commission soit présent dans les comités d'évaluation réunis à l'initiative des autorités contractantes décentralisées. La mise en oeuvre de cette suggestion implique que les délégations de la Commission dans les pays bénéficiaires disposent d'effectifs permanents suffisants, ce qui n'est pas le cas actuellement.

Conclusion d'ensemble

85. Depuis la période de référence de l'audit de nombreuses mesures ont été prises ou sont en cours pour améliorer la passation des marchés:

- l'élaboration d'un nouveau manuel d'instructions applicable aux programmes Phare et Tacis dès l'année 2000 afin d'harmoniser les procédures,

- la rédaction d'instructions en vue d'améliorer le système d'archivage auprès des délégations,

- la création d'un site web du SCR où sont publiés toutes les préinformations, les avis de marché et les post-informations afin d'améliorer la transparence,

- la standardisation des documents d'appel d'offres et des contrats en vue de la rationalisation des documents.

86. La Commission partage entièrement les observations de la Cour concernant le besoin d'affecter du personnel statutaire aux tâches relatives aux appels d'offres. Cependant, dans le contexte actuel de pénurie des ressources statutaires, il est impossible de se conformer à cet impératif, si l'on veut assurer le fonctionnement normal de programmes de l'importance de Phare et Tacis.