RECOMMANDATION DU COMITÉ EUROPÉEN DU RISQUE SYSTÉMIQUE

du 21 septembre 2011

concernant les prêts en devises

(CERS/2011/1)

2011/C 342/01

LE CONSEIL GÉNÉRAL DU COMITÉ EUROPÉEN DU RISQUE SYSTÉMIQUE,

vu le règlement (UE) no 1092/2010 du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 relatif à la surveillance macroprudentielle du système financier dans l’Union européenne et instituant un Comité européen du risque systémique (1), et notamment son article 3, paragraphe 2, points b), d) et f), et ses articles 16 à 18,

vu la décision CERS/2011/1 du Comité européen du risque systémique du 20 janvier 2011 portant adoption du règlement intérieur du Comité européen du risque systémique (2), et notamment son article 15, paragraphe 3, point e), et ses articles 18 à 20,

vu les opinions des parties prenantes du secteur privé concernées,

considérant ce qui suit:

L’octroi de prêts en devises à des emprunteurs non couverts a augmenté dans un certain nombre d’États membres de l’Union.

Il convient de prendre des mesures concernant les prêts en devises afin: i) de limiter l’exposition aux risques de crédit et de marché et, ainsi, de renforcer la résilience du système financier; ii) de prévenir une croissance excessive des prêts en devises et d’éviter la formation de bulles des prix d’actifs; iii) de limiter les risques de financement et de liquidité et, ainsi, de réduire au minimum ce vecteur de contagion; iv) de créer des incitations de nature à améliorer la tarification du risque associé aux prêts en devises; et v) d’éviter le contournement des mesures nationales par la pratique de l’arbitrage réglementaire.

La correction de l’asymétrie d’information entre les emprunteurs et les prêteurs pourrait atténuer les préoccupations quant à la stabilité financière, mieux sensibiliser les emprunteurs aux risques et encourager la responsabilisation des prêteurs.

Il convient d’adopter des mesures produisant des effets contracycliques pendant les phases d’expansion, en particulier lorsque la croissance des prêts en devises représente une partie significative d’un phénomène général plus large d’expansion du crédit, afin de réduire le risque de formation, et ensuite d’éclatement, de bulles d’actifs.

Des incitations doivent être créées pour amener les établissements financiers à mieux déterminer les risques cachés et de perte extrême associés aux prêts en devises, et à internaliser les coûts correspondants.

L’anticipation de l’octroi d’un soutien en liquidité a pour effet, en raison d’un phénomène d’aléa moral, d’entretenir des structures de financement non soutenables à l’égard desquelles il y a lieu d’agir en contrôlant et, si nécessaire, en limitant les risques de financement et de liquidité que les établissements peuvent prendre dans le cadre de prêts en devises.

A ADOPTÉ LA PRÉSENTE RECOMMANDATION:

SECTION 1

RECOMMANDATIONS

Recommandation A – Sensibilisation des emprunteurs aux risques

Les autorités nationales de surveillance et les États membres sont invités à:

imposer aux établissements financiers de fournir aux emprunteurs des informations adéquates concernant les risques associés aux prêts en devises. Ces informations doivent être suffisantes pour permettre aux emprunteurs de prendre leurs décisions avec prudence et en toute connaissance de cause et elles doivent au moins traiter de l’incidence sur les remboursements d’une dépréciation importante de la monnaie ayant cours légal dans l’État membre où l’emprunteur est domicilié et d’une hausse du taux d’intérêt étranger;

Recommandation B – Solvabilité des emprunteurs

Les autorités nationales de surveillance sont invitées à:

suivre les niveaux de prêts en devises et d’asymétrie de devises dans le secteur privé non financier et à adopter les mesures nécessaires pour limiter l’octroi de prêts en devises;

ne permettre l’octroi de prêts en devises qu’aux emprunteurs dont la solvabilité est établie, en tenant compte de la structure de remboursement du prêt et de la capacité de résistance des emprunteurs aux chocs négatifs sur les taux de change et sur le taux d’intérêt étranger;

envisager l’établissement de normes de souscription plus strictes, comme un ratio d’endettement (service de la dette / revenus) et une quotité de financement.

Recommandation C – Croissance du crédit induite par les prêts en devises

Les autorités nationales de surveillance sont invitées à contrôler si les prêts en devises induisent un phénomène général de croissance excessive du crédit et, dans l’affirmative, à adopter des règles nouvelles ou plus strictes que celles visées dans la recommandation B.

Recommandation D – Gestion interne du risque

Les autorités nationales de surveillance sont invitées à adresser des lignes directrices aux établissements financiers afin qu’ils intègrent mieux les risques associés aux prêts en devises dans leurs systèmes de gestion interne du risque. Il convient que ces lignes directrices portent au moins sur la tarification interne du risque et l’allocation interne des fonds propres. Les établissements financiers devraient être tenus de mettre en œuvre ces lignes directrices de manière proportionnelle à leur taille et à leur complexité.

Recommandation E – Exigences de fonds propres

Les autorités nationales de surveillance sont invitées à mettre en œuvre les mesures spécifiques prévues par le deuxième pilier du dispositif révisé de Bâle II (3) , et notamment à imposer aux établissements financiers de détenir un niveau suffisant de fonds propres pour couvrir les risques associés aux prêts en devises, en particulier les risques résultant de la relation non linéaire entre les risques de crédit et les risques de marché. L’évaluation de ces éléments devrait se dérouler conformément au processus de contrôle et d’évaluation prudentiels décrit à l’article 124 de la directive 2006/48/CE du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2006 concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et son exercice (4) ou en vertu d’une réglementation équivalente de l’Union établissant des exigences de fonds propres applicables aux établissements de crédit qui serait adoptée à l’avenir. Il est recommandé à cet égard que l’autorité responsable de l’établissement de crédit concerné prenne d’abord des mesures réglementaires; si l’autorité chargée du contrôle sur base consolidée estime que ces mesures sont insuffisantes pour contrer de manière adéquate les risques associés aux prêts en devises, elle peut prendre des mesures appropriées pour atténuer les risques observés, notamment en imposant des exigences de fonds propres supplémentaires à un établissement de crédit mère situé dans l’Union.

Recommandation F – Liquidité et financement

Les autorités nationales de surveillance sont invitées à suivre attentivement les risques de financement et de liquidité pris par les établissements financiers dans le cadre des prêts en devises, ainsi que leurs positions globales de liquidité. Il convient d’apporter une attention particulière aux risques liés à:

toute progression de l’asymétrie des échéances et des devises entre les actifs et les passifs;

Les autorités nationales de surveillance sont invitées, avant que les expositions aux risques mentionnés ci-dessus n’atteignent des niveaux excessifs, à envisager de limiter les expositions tout en évitant un dénouement brutal des structures de financement actuelles.

Recommandation G - Réciprocité

Les autorités nationales de surveillance des États membres d’origine des établissements financiers concernés sont invitées à publier sur leur site internet les mesures adoptées par les autorités de surveillance de l’État d’accueil; les autorités de surveillance de l’État d’accueil sont invitées à communiquer toutes les mesures, présentes et futures, concernant les prêts en devises à toutes les autorités de surveillance de l’État d’origine concernées, ainsi qu’au CERS et à l’ABE.

SECTION 2

MISE EN ŒUVRE

1. Interprétation

2. Critères de mise en œuvre

Il est dûment tenu compte du principe de proportionnalité dans la mise en œuvre des recommandations B à F eu égard à l’importance systémique différente des prêts en devises parmi les États membres et en prenant en considération l’objectif et le contenu de chaque recommandation;

3. Calendrier du suivi

Les destinataires sont invités à communiquer au CERS et au Conseil les mesures prises en réaction à la présente recommandation, et à fournir une justification adéquate en cas d’inaction, pour le 31 décembre 2012, sauf indication contraire ci-dessous.

4. Contrôle et évaluation

fournit son assistance aux destinataires, y compris en facilitant la coordination dans l’établissement des rapports, en fournissant les modèles appropriés et en donnant des précisions sur les modalités et le calendrier du suivi lorsque cela est nécessaire;

Le conseil général évalue les mesures et les justifications communiquées par les destinataires et, le cas échéant, détermine si la présente recommandation n’a pas été suivie et si les destinataires n’ont pas donné une justification adéquate de leur inaction.

(1) JO L 331 du 15.12.2010, p. 1.

(2) JO C 58 du 24.2.2011, p. 4.

(3) Les piliers sont définis conformément au dispositif de Bâle II; voir Comité de Bâle sur le contrôle bancaire, Convergence internationale de la mesure et des normes de fonds propres, juin 2006, disponible sur le site internet de la Banque des règlements internationaux à l’adresse suivante: http://www.bis.org.

(4) JO L 177 du 30.6.2006, p. 1.

ANNEXE

RECOMMANDATION DU COMITE EUROPEEN DU RISQUE SYSTEMIQUE (CERS) CONCERNANT LES PRETS EN DEVISES

TABLE DES MATIÈRES

Résumé

I. Les prêts en devises au sein de l’Union européenne: vue d’ensemble

I.1. Les prêts en devises au sein de l’Union européenne

I.2. Les facteurs à l’origine de l’expansion des prêts en devises

I.2.1. Les facteurs influant sur l’offre

I.2.1.1. Financement international et financement interne

I.2.1.2. Une présence croissante des groupes étrangers dans les PECO

I.2.1.3. Les pressions concurrentielles

I.2.2. Les facteurs influant sur la demande

I.2.2.1. Les écarts de taux d’intérêt

I.2.2.2. La perception du risque de change et les anticipations relatives à l’adoption de l’euro

II. Les risques liés aux prêts en devises

II.1. L’incidence des variations de change et des taux d’intérêt à l’étranger sur le risque de crédit

II.2. Les risques de financement et de liquidité

II.3. La croissance excessive du crédit, la mauvaise évaluation des risques et l’éventuelle formation de bulles de prix d’actifs

II.4. La concentration et les effets de contagion entre pays d’accueil et pays d’origine: des risques pour la stabilité financière dans l’Union

II.4.1. Études de cas sur les retombées transfrontière: l’Autriche et la Suède

II.5. Volatilité accrue des ratios d’adéquation des fonds propres due aux variations de change

II.6. Les obstacles aux canaux de transmission de la politique monétaire

II.7. La matérialisation des risques: probabilité et conditions

III. Les mesures prises au niveau national

III.1. Les mesures adoptées par les différents pays

III.2. Évaluation de l’efficacité des mesures mises en œuvre

IV. Recommandations du CERS

Objectifs

Principes de mise en œuvre des recommandations

Suivi commun à toutes les recommandations

Risques de crédit et de marché

IV.1. Recommandation A – Sensibilisation des emprunteurs aux risques

IV.1.1. Raisonnement économique

IV.1.2. Évaluation, y compris avantages et inconvénients

IV.1.3. Suivi

IV.1.3.1 Calendrier

IV.1.3.2. Critères de conformité

IV.1.3.3. Communication relative au suivi

IV.1.4. Relations avec le cadre juridique de l’Union européenne

IV.2. Recommandation B – Solvabilité des emprunteurs

IV.2.1. Raisonnement économique

IV.2.2. Évaluation, y compris avantages et inconvénients

IV.2.3. Suivi

IV.2.3.1. Calendrier

IV.2.3.2. Critères de conformité

IV.2.3.3. Communication relative au suivi

IV.2.4. Relations avec le cadre juridique de l’Union européenne

Croissance du crédit

IV.3. Recommandation C – Croissance du crédit induite par les prêts en devises

IV.3.1. Raisonnement économique

IV.3.2. Évaluation, y compris avantages et inconvénients

IV.3.3. Suivi

IV.3.3.1. Calendrier

IV.3.3.2. Critères de conformité

IV.3.3.3. Communication relative au suivi

IV.3.4. Relations avec le cadre juridique de l’Union européenne

Mauvaise tarification des risques et résilience

IV.4. Recommandation D – Gestion interne du risque

IV.4.1. Raisonnement économique

IV.4.2. Évaluation, y compris avantages et inconvénients

IV.4.3. Suivi

IV.4.3.1. Calendrier

IV.4.3.2. Critères de conformité

IV.4.3.3. Communication relative au suivi

IV.4.4. Relations avec le cadre juridique de l’Union européenne

IV.5. Recommandation E – Exigences de fonds propres

IV.5.1. Raisonnement économique

IV.5.2. Évaluation, y compris avantages et inconvénients

IV.5.3. Suivi

IV.5.3.1. Calendrier

IV.5.3.2. Critères de conformité

IV.5.3.3. Communication relative au suivi

IV.5.4. Relations avec le cadre juridique de l’Union européenne

Risques de liquidité et de financement

IV.6. Recommandation F – Liquidité et financement

IV.6.1. Raisonnement économique

IV.6.2. Évaluation, y compris avantages et inconvénients

IV.6.3. Suivi

IV.6.3.1. Calendrier

IV.6.3.2. Critères de conformité

IV.6.3.3. Communication relative au suivi

IV.6.4. Relations avec le cadre juridique de l’Union européenne

Coordination à l’échelle de l’Union et portée

IV.7. Recommandation G - Réciprocité

IV.7.1. Raisonnement économique

IV.7.2. Évaluation, y compris avantages et inconvénients

IV.7.3. Suivi

IV.7.3.1. Calendrier

IV.7.3.2. Critères de conformité

IV.7.3.3. Communication relative au suivi

Évaluation globale des mesures proposées

RESUME

Les préoccupations concernant la stabilité financière suscitées par le volume excessif des prêts en devises dans certains États membres de l’Union européenne font l’objet de discussions au sein de plusieurs forums depuis quelques années.

Au niveau de l’Union, les prêts en devises au secteur privé non financier concernent principalement les pays d’Europe centrale et orientale (PECO). Dans ces économies, cette situation s’est traduite par une accumulation d’importants déséquilibres en devises dans les bilans du secteur privé non financier. Les raisons à l’origine de la prédominance des prêts en devises sont liées aux facteurs de demande et d’offre, et notamment aux écarts de taux d’intérêt positifs et à l’accès aux financements accordés par les sociétés mères des institutions financières.

Les volumes élevés de prêts en devises peuvent avoir des conséquences systémiques pour ces pays et de créer les conditions propices à des retombées négatives au-delà des frontières nationales. Dans certains cas, les prêts en devises ont atteint des niveaux excessifs et contribué à l’accentuation des cycles du crédit, ce qui a pu influer sur le prix des actifs. Pour les prêts en devises, le risque de crédit inclut le risque de marché pour tous les emprunteurs non couverts, les remboursements mensuels étant affectés par l’évolution des taux de change. Ces emprunteurs se comportent généralement de la même manière, et simultanément, en raison des évolutions défavorables du taux de change. En outre, la dépendance vis-à-vis des sociétés mères en matière de financement et, dans certains cas, le recours aux marchés des swaps de devises constituent un niveau supplémentaire de risques de liquidité et de refinancement en période de crise. Enfin, le degré élevé d’intégration des groupes financiers crée un autre canal de contagion transfrontière lorsque le risque lié aux prêts en devises se concrétise.

En raison du risque de contagion au-delà des frontières nationales et de la possibilité de contourner les mesures prises à l’échelon national, lorsque celles-ci sont mises en œuvre unilatéralement et ne sont pas adoptées par d’autres États membres, le CERS a formulé des recommandations.

Les objectifs des recommandations du CERS sont en adéquation avec les risques identifiés: (a) limiter l’exposition aux risques de crédit et de marché, renforçant ainsi la résilience du système financier; (b) prévenir une croissance excessive des prêts en devises et éviter la formation de bulles des prix d’actifs; (c) limiter les risques de financement et de liquidité; et (d) améliorer la tarification des risques. Les recommandations s’appliquent aux prêts en devises, définis comme l’ensemble des prêts libellés dans des monnaies autres que celle ayant cours légal dans le pays concerné. La plupart des recommandations ne concernent que les emprunteurs non couverts, c’est-à-dire ceux ne disposant pas d’une couverture naturelle ou financière, à savoir les agents économiques exposés à une asymétrie de devises.

Afin d’éliminer le risque de crédit, les recommandations visent à: (a) accroître la prise de conscience par les emprunteurs des risques liés aux prêts en devises, en garantissant qu’ils reçoivent les informations adéquates; et (b) faire en sorte que les nouveaux prêts en devises soient accordés uniquement à des emprunteurs solvables et en mesure de résister à des chocs graves sur les taux de change. Le recours aux quotités de financement et aux ratios d’endettement est encouragé. Lorsque l’activité de prêt en devises induit une croissance globale excessive du crédit, il convient d’envisager l’adoption de mesures plus strictes ou de mesures nouvelles concernant les prêts en devises.

Pour remédier à la mauvaise tarification des risques liés aux prêts en devises, les autorités doivent imposer aux établissements de (a) mieux incorporer ces risques dans leur tarification interne des risques et dans l’allocation interne des fonds propres; et (b) disposer d’un niveau de fonds propres suffisant au titre du deuxième pilier pour les prêts en devises en raison de la relation non linéaire existant entre les risques de crédit et de marché.

Les autorités doivent surveiller étroitement les risques de financement et de liquidité liés aux prêts en devises et envisager, le cas échéant, d’y imposer des limites, tout en accordant une attention particulière à la concentration des sources de financement, à l’asymétrie des devises et des échéances entre les actifs et les passifs, et au recours aux marchés des swaps de devises qui en résulte.

Les recommandations doivent s’appliquer, selon les cas, au niveau individuel, sous-consolidé et consolidé. Les États membres doivent contribuer à empêcher l’arbitrage réglementaire en appliquant le principe de réciprocité vis-à-vis d’autres États membres ayant mis en œuvre des mesures visant à limiter les risques liés aux prêts en devises. Les actions de surveillance peuvent également faire l’objet de discussions au sein des collèges des autorités de surveillance.

I. LES PRETS EN DEVISES AU SEIN DE L’UNION EUROPEENNE: VUE D’ENSEMBLE

I.1. Les prêts en devises au sein de l’Union européenne

Au sein de l’Union européenne, l’activité de prêt en devises varie considérablement d’un pays à l’autre. Si dans la plupart des pays d’Europe occidentale, les prêts en devises représentent une part relativement négligeable de l’encours total des crédits, cette activité est relativement importante dans les PECO ainsi qu’en Autriche (1) (cf. graphique 1).

Graphique 1

Prêts en devises aux ménages et aux sociétés non financières dans l’Union

Dans les pays où la part des prêts en devises est élevée, le phénomène peut être observé souvent dans le domaine des prêts aux ménages et aux sociétés non financières. En revanche, dans les pays où les prêts en devises représentent une part relativement faible de l’encours total des prêts, les sociétés non financières tendent à emprunter davantage en devises que les ménages. Cette évolution pourrait être liée à la présence d’entreprises exportatrices et au degré général d’ouverture commerciale.

Les risques pesant sur la stabilité financière sont particulièrement élevés dans les pays où l’encours des prêts en devises accordés à des emprunteurs non couverts est important. Les ménages et certaines sociétés non financières, comme les PME actives sur le marché intérieur, ne sont en général pas couverts, c’est-à-dire qu’ils sont exposés à une asymétrie de devises, car leurs revenus sont généralement libellés en monnaie nationale.

Les sociétés non financières exportatrices, pour leur part, sont susceptibles d’être moins sensibles aux variations des taux de change, car elles ont davantage la possibilité de se couvrir contre le risque de change (2). Par conséquent, l’analyse porte sur les pays où la part des prêts en devises accordés aux ménages est importante (3).

La structure par monnaie des prêts en devises varie également d’un État membre à l’autre (cf. graphique 2). Dans la majorité des pays considérés (par exemple la Bulgarie, la Lettonie, la Lituanie et la Roumanie), les prêts en devises ont été consentis essentiellement en euros, ce qui semble être un choix naturel du fait de l’appartenance à l’Union, et notamment des régimes de taux de change fixes par rapport à l’euro. D’autre part, dans certains pays, d’autres monnaies ont joué un rôle prédominant, en particulier le franc suisse (par exemple en Hongrie, en Autriche et en Pologne).

Graphique 2

Prêts en devises au secteur privé hors institutions financières monétaires (à l’exclusion des administrations publiques) (4) dans l’Union

L’étude des pays dans lesquels la part des prêts en devises à des emprunteurs non couverts (estimés à partir du volume des prêts aux ménages) est importante fait ressortir diverses caractéristiques communes. Premièrement, la part des prêts en devises a augmenté depuis décembre 2004 dans la quasi-totalité des pays (cf. graphique 3), à l’exception de l’Autriche. Parallèlement, la part des dépôts en devises détenus par le secteur privé non financier dans ces pays s’est accrue légèrement ou, dans certains cas, a baissé (sauf en Lettonie où les dépôts en devises ont sensiblement augmenté). Ces redéploiements asymétriques en faveur des prêts en devises pourraient être, pour l’essentiel, le signe d’une accentuation des déséquilibres en termes de devises dans les bilans du secteur privé non financier. Ils témoignent en outre indirectement de l’existence d’incitations stimulant l’activité de prêt en devises dans les États membres. Depuis que la crise économique et financière mondiale a frappé les États membres, la part des prêts en devises au secteur privé non financier a continué de croître dans certains pays alors qu’elle est restée globalement inchangée dans d’autres. Dans un certain nombre de pays, cette augmentation s’est produite dans un contexte de baisse de la demande de crédit.

Graphique 3

Parts des prêts en devises et des dépôts en devises dans certains États membres

Le ratio prêts/dépôts peut être utilisé comme un indicateur approximatif des sources de financement disponibles au niveau national en vue de déterminer les sources de financement de la croissance du crédit dans ces pays. Une croissance marquée du ratio prêts/dépôts, quant à elle, indique une forte dépendance vis-à-vis des capitaux étrangers pour financer les prêts dans ces économies (cf. graphique 4). Dans certains PECO, les capitaux étrangers ont été acheminés principalement par le biais des emprunts auprès des sociétés mères d’institutions financières accordant des crédits (5), et opérant dans ces pays, mais également en levant des fonds sur les marchés interbancaires à l’étranger.

Graphique 4

Part des prêts en devises et ratio prêts/dépôts dans certains États membres

I.2. Les facteurs à l’origine de l’expansion des prêts en devises

Il existe plusieurs facteurs favorisant l’activité de prêt en devises, tant du côté de l’offre que de celui de la demande. S’agissant de l’offre, la croissance rapide des prêts en devises en Europe centrale et orientale s’explique, dans une large mesure, par la facilité d’accès au refinancement interbancaire (bénéficiant des conditions de liquidité favorables au niveau mondial et du financement auprès des sociétés mères étrangères). Du côté de la demande, les écarts de taux d’intérêt semblent avoir joué un rôle prépondérant. Même si des facteurs communs peuvent être identifiés, leur importance varie probablement d’un pays à l’autre.

Abstraction faite des nombreux facteurs influant sur l’offre et la demande, l’expansion des prêts en devises dans certains PECO s’est inscrite dans un contexte plus général caractérisé par le financement de la demande par des capitaux étrangers et/ou la flambée des prix des actifs. En outre, la plupart des États membres où les prêts en devises constituent une part importante de l’encours total des prêts sont des économies convergentes se caractérisant par un fort potentiel de rattrapage. Le processus de convergence réelle dans ces pays reposait dans une large mesure sur les entrées de capitaux étrangers, l’épargne intérieure étant insuffisante.

I.2.1. Les facteurs influant sur l’offre

I.2.1.1. Financement international et financement interne

Dans les PECO sous revue, les prêts en devises ont été financés dans une large mesure par des emprunts transfrontaliers revêtant la forme de lignes de crédit obtenues auprès d’institutions mères situées dans un autre pays de l’Union. D’autres établissements de crédit disposant d’une base de dépôts en devises très importante à l’échelon national ont, quant à aux, levé des fonds sur les marchés des swaps de devises.

Lorsque les sources de financement intérieures étaient insuffisantes, les institutions financières avaient recours à des financements étrangers (6) (cf. graphique 5). Le faible niveau de développement des marchés financiers nationaux dans les PECO, par comparaison avec les pays de la zone euro, pourrait aussi avoir joué un rôle. En particulier, du fait du volume relativement peu élevé de titres de créance à long terme en monnaie nationale pouvant servir de référence pour la tarification ou être utilisés pour obtenir des capitaux à long terme, les institutions financières pourraient avoir hésité à s’engager dans des opérations de prêt à long terme en monnaie nationale. Les frais élevés de titrisation des instruments libellés en monnaie nationale ont constitué un facteur supplémentaire ayant contribué au fait que les banques ont recouru à des financements en devises dans le cadre de prêts hypothécaires.

Graphique 5

Prêts en devises et ratio prêts/dépôts en monnaie nationale dans certains États membres

De plus, la collecte de fonds au sein d’un groupe financier international constituait une source de financement relativement peu coûteuse, comparativement aux ressources disponibles auprès de banques locales n’appartenant pas à de tels groupes. Ce phénomène a encore renforcé d’autres facteurs, tels que les écarts de taux d’intérêt et les marges.

La disponibilité de financements en devises et le transfert du risque de change aux emprunteurs ont permis aux institutions financières d’offrir des produits de crédit assortis de taux d’intérêt sensiblement inférieurs à ceux appliqués aux prêts libellés en monnaie nationale. Dans certains pays comme la Bulgarie et la Lettonie, où la part des dépôts en devises est élevée, les institutions, ayant accès à une base de financement en devises stable et importante (essentiellement en euros) à l’intérieur des frontières nationales, pourraient avoir été incitées à consentir des prêts en devises. De plus, les régimes de taux de change fixes ou rattachés à une autre monnaie ont permis d’éliminer les coûts liés à la couverture du risque de change (7).

I.2.1.2. Une présence croissante des groupes étrangers dans les PECO

La progression du crédit a été facilitée par l’intégration des marchés financiers européens, se traduisant notamment par une présence accrue ou l’activité croissante des institutions financières étrangères déjà présentes dans les systèmes financiers de ces économies.

À l’exception de l’Autriche, la part des actifs des banques étrangères dans le total des actifs du secteur bancaire des sept pays considérés dans la partie analytique de la présente annexe avoisine ou dépasse 60 % (cf. graphique 6). L’engagement des sociétés mères dans le financement en devises de leurs filiales a été motivé dans une large mesure par la rentabilité plus élevée des activités de crédit dans les économies en cours de rattrapage et la volonté d’augmenter leurs parts de marché dans ces pays. Une grande partie des banques étrangères opérant dans les secteurs financiers nationaux des PECO ont ainsi créé un canal supplémentaire pour les entrées de capitaux, qui ont été acheminés principalement vers les marchés du crédit.

Graphique 6

Part des actifs des filiales et succursales sous contrôle étranger dans le total du secteur bancaire (en %)

I.2.1.3. Les pressions concurrentielles

La part élevée détenue par les banques étrangères dans les secteurs financiers des PECO, conjuguée à leur potentiel de croissance important, a contribué à un renforcement des pressions concurrentielles sur les marchés du crédit, principalement dans le secteur du prêt au logement (8). La concurrence accrue a eu pour conséquence un élargissement de la gamme des produits proposée par les institutions financières qui ont offert des prêts hypothécaires en devises, permettant aux ménages d’obtenir des crédits à des conditions avantageuses. Les efforts en vue d’offrir des produits assortis de taux d’intérêt bas ont été l’un des facteurs concourant à la progression des prêts en francs suisses dans certains PECO ainsi qu’en Autriche. Les banques fournissant des prêts en francs suisses et en yens pouvaient gagner des parts de marché grâce à un coût du service de la dette plus avantageux que celui offert par les banques accordant des prêts en euros.

L’incidence de la pression concurrentielle a été double. D’une part, dans un environnement concurrentiel, les institutions financières plus «conservatrices» ont été obligées d’entrer sur le marché des prêts en devises pour ne pas perdre leurs parts de marché, ce qui semble avoir coïncidé avec un assouplissement des critères d’octroi. D’autre part, du fait des écarts de taux d’intérêt importants, les institutions financières ont pu augmenter leurs marges bénéficiaires et leurs commissions par rapport aux prêts libellés en monnaie nationale et, par là même, améliorer leurs résultats financiers (ce qui a accentué les pressions concurrentielles pesant sur les banques ne proposant pas de prêts en devises). Dans le cas des prêts indexés en devises, les banques ont enregistré des bénéfices supplémentaires lors de la conversion des mensualités de prêts en monnaie nationale ou en devises, grâce aux écarts entre les taux de change.

I.2.2. Les facteurs influant sur la demande

I.2.2.1. Les écarts de taux d’intérêt

Les écarts de taux d’intérêt entre les pays sous revue et les principales économies avancées d’Europe ont été le principal facteur à l’origine de la forte demande de prêts en devises dans les PECO et en Autriche (cf. graphique 7, graphique 8 et graphique 9). Les prêts en devises sont devenus particulièrement attrayants sur le segment des prêts à long terme (par exemple les prêts hypothécaires), l’effet de l’écart de taux d’intérêt sur le remboursement mensuel initial étant plus sensible dans ce compartiment que dans celui du court terme. Dans le cas des régimes de change fixe, les prêts en devises étaient généralement moins coûteux en raison de plusieurs facteurs, notamment du fait des primes de risque moins élevées (par exemple le crédit et la liquidité).

Écarts de taux d’intérêt pour les prêts aux ménages en monnaie nationale et en euros (en points de pourcentage)

Graphique 7

Pays ayant adopté un régime d’ancrage et un régime de change fixe

Graphique 8

Pays ayant adopté un régime de change flottant

Graphique 9

Écarts de taux d’intérêt pour les prêts en monnaie nationale et en francs suisses en Hongrie, Autriche et Pologne (en points de pourcentage)

I.2.2.2. La perception du risque de change et les anticipations relatives à l’adoption de l’euro

Le fait que les prêts en euros ont atteint leurs plus hauts niveaux dans les économies ayant adopté un régime de change fixe pourrait être attribuable à plusieurs raisons, notamment aux primes de liquidité moins élevées sur les titres de créance libellés en euros et à la perception d’un faible risque de change, qui pourraient avoir engendré une demande plus forte en faveur des prêts en euros dans ces pays. Certains emprunteurs n’ont peut-être pas pris conscience des risques encourus en contractant un prêt en devises. Même les emprunteurs bien informés ont sans doute pris des positions en devises non couvertes dans la mesure où ils supposaient que celles-ci étaient implicitement garanties par le régime monétaire existant. Dans une certaine mesure, ces hypothèses ont, semble-t-il, été confirmées pendant la récente crise, en particulier dans les PECO ayant mis en place des dispositifs de caisse d’émission ou ayant adopté des régimes d’ancrage du taux de change, car ils n’ont pas dévalué leur monnaie, bien qu’en Lettonie le maintien du taux de change fixe ait nécessité un programme soutenu conjointement par l’Union et le Fonds monétaire international (FMI), en raison principalement d’une politique budgétaire procyclique et d’un resserrement de la liquidité sur les marchés de capitaux mondiaux.

En outre, les évolutions des taux de change ont probablement conforté la demande de prêts en devises dans certains pays ayant adopté un régime de change flottant (9). En Autriche, la volatilité historiquement basse du taux de change de l’euro par rapport au franc suisse a contribué à la perception d’un faible risque de change. Dans les PECO ayant adopté un régime de change flottant, les emprunteurs se sont tournés vers les prêts en devises en raison de l’appréciation prolongée du taux de change nominal et de l’anticipation d’une poursuite de ce mouvement d’appréciation. Les anticipations des emprunteurs portant sur une appréciation du taux de change nominal étaient dans une certaine mesure auto-réalisatrices (10). Cette appréciation a amplifié les déséquilibres externes qui se sont accumulés à la suite d’une forte croissance de la demande intérieure.

La perception de risques concernant les prêts et les emprunts en euros dans certains de ces pays peut avoir été influencée par les anticipations de l’adoption de l’euro à court terme. De telles anticipations ont conforté à la fois l’hypothèse d’un risque de change «zéro» dans le cas des pays ayant adopté un régime de taux de change fixe ou d’ancrage du taux de change, et celle d’un mouvement d’appréciation durable du taux de change nominal dans le cas des pays dotés d’un régime de change flottant.

II. LES RISQUES LIES AUX PRETS EN DEVISES

Cette section traite essentiellement des principaux risques liés aux prêts en devises. Il est toutefois reconnu que l’intégration financière et des niveaux soutenables de prêts en devises constituent également des avantages.

II.1. L’incidence des variations de change et des taux d’intérêt à l’étranger sur le risque de crédit

Les banques qui effectuent des prêts en devises sont exposées à un risque de change indirect (en tant que composante du risque de crédit) en raison d’asymétries de devises aux bilans de leurs clients. Une dépréciation significative de la monnaie locale se traduit par une hausse de la valeur en monnaie locale de l’encours de dette (par rapport aussi à la valeur de la garantie) et un gonflement du flux de paiements au titre du service de la dette. Par conséquent, la capacité à assurer le service de la dette des emprunteurs locaux non couverts se détériore, ce qui conduit à un net affaiblissement de la situation financière du secteur privé. La capacité moindre des emprunteurs à assurer le service de leurs emprunts (11) et un taux de recouvrement plus faible influent sur la qualité des portefeuilles de prêts, augmentent les pertes sur prêts des banques et créent des tensions sur les bénéfices et les volants de fonds propres. Bien que cela ne soit pas pris en compte dans le scénario des tests de résistance réalisés sous l’égide de l’Autorité bancaire européenne (ABE) dans l’ensemble de l’Union européenne, l’ABE a souligné dans son rapport que des fluctuations monétaires défavorables associées à une incidence sur les prêts libellés en devises étaient susceptibles dans certains États membres de constituer le risque principal (12).

Il est difficile de déterminer l’ampleur exacte des risques de change (et de taux d’intérêt) des prêts en devises. Les méthodes traditionnelles de calcul du risque ne tiennent pas compte du fait que les prêts bancaires en devises alloués aux emprunteurs non couverts combinent le risque de marché et de crédit d’une manière non linéaire (13). La littérature universitaire montre comment les approches standard de gestion du risque qui traitent séparément les différents types de risque peuvent conduire à une nette sous-estimation du risque global. En additionnant simplement les composantes du risque de change et de défaut mesurées séparément, le niveau réel de risque est largement sous-estimé.

Enfin, le profil de risque de taux d’intérêt des prêts en devises diffère du profil de risque des prêts libellés en monnaie nationale. Cela peut nuire à la qualité des prêts en devises si les cycles des taux d’intérêt de la devise s’écartent de ceux de l’économie nationale. Toutefois, l’ampleur des risques de taux de change et de taux d’intérêt à l’étranger diffère sensiblement selon la paire de devises et en raison des régimes de tarification qui prévalent dans chaque pays.

Dans les pays ayant adopté un régime de change fixe, le risque de change des prêts en devises ne s’est pas concrétisé pendant la crise dans la mesure où les monnaies locales ne se sont pas dépréciées et sont demeurées ancrées à l’euro. Par conséquent, les emprunteurs en devises n’ont pas souffert d’une dévaluation de la monnaie et ont plutôt bénéficié des réductions du taux d’intérêt de l’euro.

S’agissant des pays dotés d’un régime de change flottant, l’incidence de la dépréciation de la monnaie nationale a été largement fonction des régimes de tarification appliqués par les banques accordant différents types de prêts. Dans certains pays (tels qu’en Autriche, en Pologne et en Roumanie), les taux d’intérêt sur les prêts hypothécaires en devises sont explicitement indexés sur les taux d’intérêt du marché, si bien que les effets négatifs d’une dépréciation de la monnaie locale ont été compensés dans une large mesure par une baisse des taux d'intérêt en euros et en francs suisses. Il convient cependant de souligner que l’interaction décrite entre les variations du taux de change national et des taux d'intérêt à l’étranger résultait d’une situation spécifique dans les économies avancées et sur les marchés financiers mondiaux pendant la crise. Dans le cas d’une dépréciation de la monnaie nationale accompagnée d’une hausse des taux d’intérêt à l’étranger, les pays dotés d’un régime de taux de change flottant auraient été confrontés à une augmentation du risque de défaillance de l’emprunteur, quel que soit le régime de tarification du crédit.

D’un autre côté, la matérialisation du risque de change a été amplifiée par la hausse des taux d’intérêt sur les prêts en devises en Hongrie (chocs simultanés des taux de change et des taux d’intérêt). Le régime de tarification appliqué par les banques hongroises leur permet de fixer unilatéralement le taux d’intérêt pour les petits emprunteurs et de ne pas tenir compte des variations des taux d’intérêt à l’étranger. Dès lors, en Hongrie, les charges de taux d’intérêt des petits emprunteurs en devises ont augmenté au cours des deux ou trois dernières années, ce qui a accentué l’effet négatif d’une nette dépréciation du forint hongrois vis-à-vis du franc suisse.

Dans certains pays, les prêts en devises affichent des ratios supérieurs de créances improductives et un volume plus élevé de restructuration des prêts (en Hongrie et en Roumanie par exemple). On parvient à cette conclusion lorsque la génération de prêts est prise en compte, c’est-à-dire que de manière générale les emprunteurs qui ont souscrit un prêt hypothécaire libellé en devises à un taux de change plus fort ont tendance à afficher un taux de défaut plus élevé. Cela prouve par ailleurs que certains emprunteurs ne sont probablement pas conscients des risques qu’ils encourent en souscrivant un prêt en devises.

Dans d’autres pays, tels que la Pologne, les données montrent que les prêts en devises ont tendance à afficher de meilleurs résultats que les prêts en monnaie locale. La meilleure situation financière des clients souscrivant un prêt en devises ne peut néanmoins en être la seule raison. En fait, cela est le résultat d’une pratique bancaire consistant à convertir les prêts en devises en monnaie locale lorsque ces derniers sont sur le point de ne pas être remboursés ou font l’objet d’une restructuration, ainsi que des interventions des autorités qui ont limité l’accès aux prêts en devises aux emprunteurs de qualité.

Enfin, la qualité du crédit dépend également du type de prêt, les crédits à la consommation étant généralement plus risqués que les prêts hypothécaires (ou autres prêts garantis).

Dans l’ensemble, il ressort des données disponibles que le risque de crédit s’est en effet concrétisé, notamment au cours des deux dernières années, mais à des degrés divers selon les pays. Il est toutefois difficile de distinguer l’incidence sur la qualité du crédit des taux de change et des taux d’intérêt à l’étranger. Cela résulte de plusieurs facteurs, et en particulier des éléments suivants: (a) la qualité du crédit dépend aussi d’autres conditions économiques, telles que le taux de chômage, et de l’ancienneté du portefeuille; (b) la plupart des pays touchés ont mis en œuvre des mesures de politique pour surmonter le phénomène qui ont eu des retombées sur les caractéristiques des portefeuilles de prêts en devises; et (c) les limites inhérentes aux données.

II.2. Les risques de financement et de liquidité

Dans certains PECO, les risques de financement et de liquidité liés généralement à l’activité de prêt des banques sont plus élevés en raison de la prédominance des prêts en devises. Dans ces pays, les risques de financement ont augmenté car les banques se sont financées en faisant appel de plus en plus aux marchés interbancaires et aux sociétés mères, et non pas aux dépôts des particuliers. Cela a sensiblement accru la dépendance des banques locales aux fonds étrangers et la vulnérabilité externe de certains pays. La dépendance de certaines banques des PECO au financement intragroupe est susceptible de présenter des risques pertinents lorsque les sociétés mères sont établies dans des pays présentant des vulnérabilités budgétaires persistantes. Le risque souverain dans les pays d’origine peut devenir un vecteur de contagion via la disponibilité et le coût du financement octroyé par les sociétés mères à leurs filiales et succursales installées dans les PECO. Une planification minutieuse est donc nécessaire (par exemple sous la forme de plans de financement) pour limiter d’éventuelles répercussions dans les pays d’accueil.

Au cours des deux ou trois dernières années, ces risques de financement ne se sont toutefois pas concrétisés et les sociétés mères ont maintenu leurs engagements envers leurs filiales en procédant à la fourniture et au renouvellement des fonds nécessaires. La coopération des autorités européennes et des sociétés mères a permis également d’éviter la matérialisation de ce type de risque de financement (comme par exemple l’initiative de Vienne, cf. encadré 3). Néanmoins, ce type de risque demeure, ce qui reflète, entre autres, une concentration des sources de financement. En outre, les coûts de financement peuvent varier selon l’évolution de la perception des risques. S’agissant des établissements de crédit sans société mère, le risque de concentration n’est sans doute pas très pertinent mais d’autres aspects des risques de financement interbancaire peuvent l’être davantage.

D’un autre côté, une nouvelle source de risque de financement de la liquidité est apparue dans certains pays (notamment en Hongrie et en Pologne) lorsque les banques se sont mises à utiliser les dépôts en monnaie nationale pour financer les prêts en devises via le marché des swaps. Pour ne pas avoir de positions en devises ouvertes, les banques locales ont effectué des swaps de leurs dépôts en monnaie locale contre des fonds en devises, la plupart du temps à court terme, ce qui les a exposées elles-mêmes à un risque de refinancement. Lorsque les turbulences financières se sont manifestées sur les marchés des obligations et des swaps et que ces marchés se sont asséchés, les banques ont tout mis en œuvre pour renouveler leurs swaps de change à court terme. En outre, dans un contexte de dépréciation des monnaies locales, les banques nationales ont dû satisfaire à des appels de marge supérieurs (exigences de dépôts) sur leurs opérations de swaps, ce qui a accru leurs besoins de liquidité en devises. Les conséquences de ce risque de financement de la liquidité lié aux expositions sur le marché des swaps ont été atténuées par les banques centrales, qui ont introduit des lignes de swaps et des facilités de prêt afin d’octroyer aux banques locales des facilités d’urgence en devises, et par les sociétés mères, qui ont fourni des swaps de change à leurs filiales. Dans certains cas, les actions des banques centrales ont dû être soutenues par des prêts, des lignes de crédit et des lignes de swaps du FMI, de la BCE et de la Banque nationale suisse.

Cependant, il convient de souligner une fois de plus les différences qui existent entre les pays dans la mesure où leurs sources de financement varient. S’agissant des économies caractérisées par une part élevée des dépôts en devises et, par conséquent, un ratio prêts en devises / dépôts en devises plus faible, l’accès à une base de financement nationale en devises large et stable a pu signifier que les risques de financement étaient moindres.

II.3. La croissance excessive du crédit, la mauvaise évaluation des risques et l’éventuelle formation de bulles de prix d’actifs

Les prêts en devises peuvent provoquer d’importantes vulnérabilités en favorisant une croissance excessive du crédit (14).

Une croissance excessive du crédit entraîne généralement l’apparition de bulles de prix d’actifs susceptibles d’avoir des conséquences négatives sur la stabilité financière et les performances économiques globales. En particulier, les déséquilibres des bilans résultant d’emprunts excessifs en devises de la part d’emprunteurs non couverts dans le secteur privé non financier peuvent entraîner une vulnérabilité accrue vis-à-vis des chocs externes financiers et réels. Ces vulnérabilités peuvent être particulièrement fortes si la croissance du crédit se concentre dans le secteur immobilier. Une concentration excessive des prêts bancaires sur le marché de l’immobilier peut faciliter la création d’une bulle dans la mesure où la demande accrue de biens immobiliers induit un renchérissement de l’immobilier, qui provoque à son tour une hausse de l’offre de crédits de par l’augmentation de la valeur des garanties et une demande accrue dans l’attente d’un nouvel essor des prix des actifs. Si les prêts sont financés par des entrées de capitaux, l’endettement du pays en devises s’accroît alors que son potentiel productif augmente peu. Les expériences passées, y compris celles de l’Irlande, de l’Espagne et des pays baltes durant la récente crise financière, montrent qu’une inversion de cette interaction auto-entretenue peut avoir de lourdes conséquences pour la stabilité macroéconomique et financière.

La croissance rapide du crédit et les emprunts en devises semblent étroitement liés dans les nouveaux États membres (NEM) (15), notamment dans les pays où la dette du secteur non financier a augmenté à un rythme très soutenu ces dernières années, comme l’ont constaté Rosenberg et Tirpark (16). Leur étude conclut que, même en supposant que la tendance à la hausse du ratio crédit/PIB résulte d’un approfondissement financier, un certain nombre de NEM ont affiché une croissance du crédit «excessive» dans le sens où la croissance du crédit observée est supérieure à celle que l’évolution des variables macroéconomiques aurait suggérée. Les pays qui ont connu des booms du crédit particulièrement forts avant la crise financière mondiale ont eu également tendance à afficher une part plus élevée de prêts en devises (cf. graphique 10). Les données historiques indiquent qu’une augmentation des prêts en devises pourrait être liée à des booms du crédit dans les NEM financés par des entrées de capitaux étrangers. La croissance rapide des crédits alloués au secteur privé non financier pourrait être associée à une hausse de la part des prêts en devises (cf. graphique 11). Si la présence d’une corrélation n’implique pas une relation de cause à effet entre les prêts en devises et les booms du crédit, il convient de noter leur similitude historique.

Graphique 10

Part des prêts en devises et ratio crédit/PIB dans certains États membres (en %)

Graphique 11

Différences de la part des prêts en devises et ratio crédit/PIB dans certains États membres (en points de pourcentage)

L’expansion des prêts en devises aurait pu s’expliquer par le fait que, avant la crise, les prix de transfert interne au sein d’un groupe financier (c’est-à-dire entre la société mère et la filiale/succursale) ne reflétaient pas correctement les risques liés aux prêts en devises, à savoir le risque de change, la prime de risque-pays et le risque de financement. Comme il est difficile de bien évaluer certains de ces risques, déterminer le prix des prêts en devises pose problème. En fait, les niveaux de prêts en devises observés auraient pu signaler une prise de risque accrue.

Généralement, la mauvaise évaluation des primes de risque du côté de l’offre est une caractéristique courante des périodes de boom. Une baisse des primes de risque résultant d’une confiance excessive dans les perspectives de croissance et le risque-pays peut contribuer à réduire les taux d’intérêt nominaux des prêts en devises. La baisse des taux d’intérêt et l’assouplissement des conditions de crédit influencent fortement les prix des actifs, et tout particulièrement ceux de l’immobilier. Dès lors, l’allocation des ressources risque d’être altérée et des bulles de prix d’actifs sont susceptibles de se former. La hausse des prix de l’immobilier, accompagnée d’un assouplissement des conditions de crédit et d’incitations à la spéculation et à l’endettement, a conduit à une forte croissance des prix de l’immobilier dans un certain nombre de pays.

Les emprunts en devises impliquant généralement des taux d’intérêt inférieurs à ceux des emprunts en monnaie locale, cette situation influence le taux d'intérêt réel tel que perçu par les emprunteurs. En souscrivant un prêt en devises, les particuliers utilisent souvent la hausse attendue des prix intérieurs à la consommation ou la hausse des salaires du pays pour «corriger» le taux d’intérêt nominal du prêt en devises, en particulier si le risque de change est considéré comme négligeable. Le taux de change fixe ou étroitement contrôlé ainsi que les épisodes de forte appréciation soutenue de la monnaie locale peuvent contribuer à une sous-estimation du risque de change lié aux prêts libellés en devises.

Cette évolution peut se traduire par des taux d’intérêt réels extrêmement bas, voire, dans de nombreux cas, fortement négatifs, ce qui stimule grandement la demande globale de crédit et favorise éventuellement les flambées des prix des actifs.

La conjugaison de tous ces facteurs avant la crise a entraîné des entrées de capitaux dans de nombreux PECO, accompagnées d’une forte croissance du crédit libellé dans une large mesure en devises. La plupart des fonds ont été transférés dans l’immobilier et la construction, dopant la consommation et favorisant l’émergence de bulles de prix d’actifs. De plus, ces pays ont enregistré une forte progression du nombre de nouveaux ménages et du niveau de vie général. Ces évolutions ont vivement stimulé la demande globale de crédit et favorisé la flambée des prix des actifs. Les prix immobiliers se sont alors envolés (cf. graphique 12).

Graphique 12

Prix de l’immobilier et croissance du crédit dans certains États membres (en %)

Il convient de souligner qu’une large part des prêts en devises alloués au secteur privé non couvert et les bulles de prix d’actifs ont tendance à aggraver les vulnérabilités externes.

Les prêts en devises contribuant à accroître au fil du temps le volume de la dette extérieure, un pays peut alors devenir plus vulnérable à une perte de confiance soudaine ou à des effets de contagion résultant de crises dans les pays dont les faiblesses sont considérées comme similaires. Dans ce cas, les doutes du marché quant à la viabilité du large stock d’engagements en devises ou un choc externe entraînant une dévaluation du taux de change peuvent provoquer des corrections brutales des déséquilibres accumulés.

Tel que mentionné dans la section II.1, le bilan du secteur privé non financier est exposé à des risques susceptibles de se concrétiser en cas de forte dépréciation du taux de change réel. Cet effet peut être accentué dans le cas d’une forte correction simultanée du prix des actifs. En outre, il se peut qu’un choc interne provoquant l’éclatement d’une bulle de prix d’actifs entraîne une perte de confiance face à des problèmes majeurs de bilan.

Il n’y a apparemment pas de risque à court terme d’une résurgence de booms du crédit et du prix des actifs stimulés par les prêts en devises dans la mesure où le désendettement n’est pas encore achevé dans de nombreux NEM. À moyen terme, cependant, un fort rebond ne peut être exclu lorsque l’environnement économique se sera entièrement normalisé et que les risques de détérioration auront diminué dans le monde. Bien que les crédits en devises n’aient affiché qu’une légère reprise jusqu’à présent, les incitations de l’offre et de la demande et les structures du marché ne paraissent pas avoir beaucoup changé. En fait, l’expérience faite au cours de la crise financière mondiale ne semble pas avoir provoqué une réévaluation fondamentale des risques liés à la souscription de prêts en devises du côté des consommateurs. En effet, dans certains cas, les incitations aux emprunts en devises résultant des écarts de taux d’intérêt ont même augmenté, étant donné le niveau exceptionnellement bas des taux d’intérêt dans la zone euro et en Suisse. Enfin, il est peu probable que les processus d’approfondissement financier soient d’ores et déjà achevés dans les NEM, bien que les niveaux de crédits rapportés au PIB aient enregistré une forte hausse à la veille de la crise financière. En outre, malgré les efforts des banques pour accroître leur base de dépôts locale, les financements en monnaie locale demeurent limités par le manque de marchés locaux suffisamment profonds et liquides.

Dans ce contexte, il convient de noter que le cadre de Bâle III a proposé un outil supplémentaire pour les autorités nationales susceptible de contribuer à empêcher un nouveau boom du crédit. Alors que l’objectif principal du volant de fonds propres contracyclique (17) est d’imposer au système bancaire la constitution de provisions en période de conjoncture favorable afin de mieux résister aux pertes enregistrées au lendemain d’un boom du crédit, un ralentissement de la croissance du crédit résultant du relèvement des exigences en matière de fonds propres pourrait constituer un effet secondaire positif. Cependant, l’évaluation de la croissance excessive du crédit sur laquelle se fonde la quantification du volant cyclique peut être difficile dans les NEM étant donné le caractère récent des historiques de données et le processus de convergence (18).

II.4. La concentration et les effets de contagion entre pays d’accueil et pays d’origine: des risques pour la stabilité financière dans l’Union

Les mouvements de taux de change exercent une incidence, simultanément, sur la solvabilité de tout un groupe d’emprunteurs souscrivant des prêts en devises sans couverture. Un tel risque de concentration peut survenir au sein d’un pays/d’une institution et dans l’ensemble des États membres. Ce phénomène est aggravé par les caractéristiques des événements situés aux extrêmes de la courbe (à savoir une incidence nettement plus forte d’amples mouvements de change). D’autres formes du risque de concentration peuvent être présentes dans les prêts en devises, notamment dans le financement et les garanties. La concentration des sources de financement rend ce type d’activité extrêmement sensible aux chocs affectant la société mère et/ou les marchés de swaps de change. Enfin, étant donné que la plupart de ces prêts sont hypothécaires, il y a également concentration en termes de garanties puisqu’il s’agit essentiellement d’immobilier résidentiel ou commercial dont la valeur se déprécie en cas d’évolutions négatives des taux de change, ce qui pèse alors sur les ratios prêt/valeur et les taux de recouvrement.

L’existence de volumes élevés de prêts en devises peut contribuer à amplifier les vecteurs de contagion.

D’une part, la dépendance entre les filiales qui allouent ce crédit et leurs sociétés mères est forte. Si les filiales subissent un choc négatif, les besoins en capitaux et/ou liquidité risquent d’évoluer en parallèle dans plusieurs pays en raison de vulnérabilités similaires, ce qui peut peser lourdement sur les ressources de la société mère. L’exposition intragroupe lie donc encore plus étroitement la société mère à sa filiale, la probabilité que la société mère intervienne en cas de tensions augmentant avec la taille de l’exposition. Même si cette éventualité d’une intervention de la société mère peut être considérée comme positive pour le pays d’accueil, cela montre également qu’il existe un risque de contagion entre le système financier du pays d’accueil et celui du pays d’origine et que le risque de crédit lié aux prêts en devises peut avoir des répercussions dans le pays d’origine (cf. encadré 2 sur l’expérience suédoise).

D’autre part, dans certains cas types, les sociétés mères agissent uniquement en tant qu’intermédiaires de financement entre les investisseurs étrangers et les filiales. En émettant sur les marchés internationaux de capitaux des titres de créance assortis d’une échéance plus courte que celle du portefeuille de prêts des filiales et en les transférant immédiatement à celles-ci, les sociétés mères se trouvent confrontées non seulement à un risque de contrepartie lié à leurs filiales mais aussi à un risque de refinancement. Le risque résultant d’une telle stratégie de financement peut contraindre les banques centrales des pays d’origine à détenir plus de réserves que nécessaire dans une perspective de prêteur en dernier ressort et, en fin de compte, ce sont les contribuables du pays d’origine qui supporteront la charge des prêts en devises consentis par les filiales.

Les données de la BRI relatives aux créances interbancaires internationales peuvent être utilisées comme indicateur des expositions des banques des pays d’origine envers leurs filiales étrangères (19). Selon les données collectées sur la base de l’emprunteur direct (20), ces créances se montaient à environ 339 milliards de dollars fin 2010, soit environ 0,7 % des actifs bancaires dans les pays d’origine. Le graphique 13 montre toutefois que plus de 75 % des créances sont concentrées dans cinq pays seulement, à savoir l’Allemagne, l’Autriche, la Grèce, l’Italie et la Suède. Par conséquent, dans certains cas, les expositions individuelles envers les systèmes bancaires des pays d’accueil peuvent être considérées comme substantielles (par exemple, près de 6 % des actifs du secteur bancaire en Autriche).

Graphique 13

Part des créances des pays d’origine vis-à-vis des systèmes bancaires des pays d’accueil (fin 2010)

Cette forte concentration se lit également dans le graphique 14 qui illustre la structure des créances bancaires internationales de certains pays d’origine. D’une part, il apparaît que les financements accordés aux systèmes bancaires des pays d’accueil représentent une large part des créances bancaires internationales dans les pays d’origine présentés.

Graphique 14

Part des créances bancaires vis-à-vis des pays d’accueil dans le total des créances bancaires internationales

D’autre part, l’exposition relative vis-à-vis des PECO a sensiblement augmenté entre 2005 et 2010, rendant les systèmes bancaires des pays d’origine plus vulnérables aux chocs affectant leurs filiales étrangères.

L’exposition accrue est aussi confirmée par les données relatives aux créances bancaires internationales à l’égard du groupe de pays d’accueil, présentées dans le graphique 15.

Graphique 15

Créances bancaires vis-à-vis des pays d’accueil détenues par le groupe de pays d’origine affichant les plus grandes expositions fin 2010 (en milliards de dollars É.-U.)

La transmission du risque entre les systèmes bancaires du pays d’origine et du pays d’accueil n’est pas un phénomène à sens unique. Les risques peuvent également se transmettre des pays d’origine vers les pays d’accueil. Des tensions s’exerçant sur les fonds propres et/ou la liquidité de la société mère peuvent avoir des répercussions sur les pays d’accueil où se trouvent des filiales ou des succursales du même groupe.

En outre, un changement dans la stratégie mise en œuvre par les sociétés mères peut avoir des retombées macroéconomiques, comme par exemple en cas de réduction de l’endettement, de durcissement des critères d’octroi de crédit ou de ventes d’urgence.

La contagion à d’autres États membres est très probable si les risques de crédit et de financement se concrétisaient dans les pays dont le volume de prêts en devises est élevé. Même si ces derniers sont observés avant tout dans les PECO, le risque de contagion via le canal dit du prêteur commun (21) pourrait peser sur la stabilité financière de l’ensemble de l’Union.

L’analyse des risques de contagion liés au canal du prêteur commun montre, d’une part, que le degré de vulnérabilité de chaque pays aux chocs régionaux est plus ou moins homogène. Cela témoigne de la prédominance de groupes bancaires étrangers issus d’un petit nombre de pays de l’Union dans les secteurs bancaires des PECO. D’autre part, la situation dans certains pays (tels que la Pologne et la République tchèque) est susceptible d’influencer très fortement celle observée dans la zone PECO si les risques se manifestaient dans leurs secteurs bancaires. Enfin, la sensibilité aux chocs régionaux de chaque pays et l’importance régionale d’un pays dans la région ont légèrement diminué (T4/2010 par rapport à T4/2009).

Un vecteur de contagion supplémentaire pourrait agir sur les marchés, en raison notamment du comportement grégaire des investisseurs. Ce phénomène peut être occasionné ou aggravé par les vulnérabilités similaires des pays dues aux prêts en devises, même si la capacité des emprunteurs et des institutions financières diffère d’un pays à l’autre. La matérialisation des risques liés aux prêts en devises dans un pays peut avoir des retombées sur d’autres pays dans lesquels les prêts en devises sont prédominants, le sentiment des investisseurs devenant un vecteur de propagation conduisant à la transmission de la volatilité des taux de change et à une pénurie de liquidité sur les marchés locaux.

II.4.1. Études de cas sur les retombées transfrontière: l’Autriche et la Suède

ENCADRÉ 1 L’expérience faite par l’Autriche dans le cadre de l’activité de prêt en devises exercée par les banques autrichiennes dans les PECO et la Communauté des États indépendants

Si l’exposition des banques autrichiennes aux PECO et à la Communauté des États indépendants (CEI) s’est avérée généralement solide au cours de la récente crise et a soutenu les économies concernées dans leur processus de rattrapage, elle comporte des risques de contagion pesant sur le secteur financier autrichien et la souveraineté autrichienne. Les prêts en devises constituent l’une des sources possibles de risques de contagion à cet égard. Depuis mi-2010, l’activité de prêt en devises des filiales opérant dans les PECO et la CEI des six principales banques autrichiennes (22) a légèrement décliné en données corrigées des effets de change, oscillant autour de 80 milliards d’euros fin 2010. Cela correspond en moyenne à un ratio de prêts en devises de 47,5 % du total des prêts octroyés par les filiales dans les PECO et la CEI. Comme au cours de la période de déclaration précédente, la qualité de crédit des prêts en devises s’est avérée en moyenne moins bonne que celle des prêts en monnaie locale. Le ratio moyen de créances improductives dans l’encours des prêts en devises s’est élevé à 15,9 % pour les PECO et la CEI, soit un rapport supérieur de 2,5 points de pourcentage à celui de l’ensemble des prêts. Malgré des montants substantiels de garanties disponibles, ces prêts étaient aussi couverts dans une moindre mesure par des provisions pour risque.

Une autre caractéristique pertinente en termes de risque présenté par ces prêts en devises est le fait qu’ils engendrent un besoin de financement en devises. Alors que le financement des prêts libellés en euros est relativement stable dans la mesure où ils sont financés soit par des dépôts en euros dans le secteur bancaire correspondant, soit par des transferts de liquidités intragroupe, le financement de prêts libellés dans une autre monnaie que l’euro (essentiellement des prêts en francs suisses) provient de sources moins stables, telles que les marchés monétaires et les swaps de devises. Au plus fort de la crise, les groupes bancaires autrichiens ont donc dû recourir au swap EUR/CHF fourni par la Banque nationale suisse. Les transferts de liquidités intragroupe (44 milliards d’euros fin 2010) vers les filiales opérant dans les PECO et la CEI des banques autrichiennes sont également importants, ce dont témoignait aussi le ratio prêts/dépôts de 108,1 % en moyenne pour les PECO et les pays de la CEI, en dépit de fortes différences régionales. Par conséquent, le financement intragroupe peut aussi constituer un vecteur de contagion en période de crise si les banques centrales ne sont pas en mesure de fournir un soutien étendu en termes de liquidité comme elles l’ont fait lors de la dernière crise.

Ainsi, l’activité de prêt en devises dans les PECO et la CEI implique des vecteurs de contagion en raison, d’une part, d’un risque de crédit élevé, et, d’autre part, de la nécessité d’assurer un financement en devises suffisant. Toutefois, les risques de contagion ne passent pas uniquement par des vecteurs directs mais aussi par des vecteurs «informationnels». Au premier semestre 2009, par exemple, en raison de l’incertitude quant au risque afférent à l’exposition des banques autrichiennes sur les PECO et la CEI, les écarts de rendement des swaps de défaut (CDS) à 5 ans des banques autrichiennes ainsi que les écarts de taux des CDS souverains à 5 ans de l’Autriche se sont nettement accentués par rapport aux obligations souveraines allemandes (respectivement plus de 450 points de base et plus de 250 points de base). Lorsque la situation est devenue plus claire pour les investisseurs et que l’initiative de Vienne s’est révélée efficace, les banques de l’Union européenne maintenant leur exposition dans les PECO et la CEI, les écarts des CDS autrichiens ont de nouveau rapidement baissé.

Afin de limiter les risques de contagion, les autorités autrichiennes ont publié au printemps 2010 des principes directeurs concernant les prêts en devises qui s’appliquent aux filiales des banques autrichiennes opérant dans les PECO et la CEI. Dans un premier temps, les banques ont été invitées à ne plus octroyer de prêts en devises particulièrement risqués. Des initiatives ont aussi été prises au niveau international afin de renforcer les marchés en monnaie locale et d’éviter une résurgence des prêts en devises dans les PECO.

Un autre facteur limitant le risque réside dans l’amélioration constante au fil du temps des niveaux de fonds propres des filiales, qui sont supérieurs aux normes réglementaires minimales dans tous les pays et régions, voire largement supérieurs dans certains pays.

ENCADRÉ 2 L’expérience faite par la Suède dans le cadre de l’activité de prêt en devises exercée par les banques suédoises dans les pays baltes

Lorsque la crise financière a frappé les pays baltes en 2008, les deux banques suédoises affichant la plus grande exposition à ces pays, SEB et Swedbank, ont rapidement posé un problème pour la stabilité systémique en Suède. Cela s’expliquait principalement par le fait que la majeure partie des prêts accordés dans ces pays étaient libellés en euros et un grand nombre d’acteurs du marché pensaient que les États baltes allaient être obligés de dévaluer leurs monnaies. Une dévaluation, en particulier une dévaluation incontrôlée, aurait eu à cette époque un effet dévastateur sur les banques suédoises actives dans les États baltes. Dans une telle situation, la Sveriges Riksbank a estimé que les pertes sur prêts des banques seraient lourdes, quoique surmontables, et que cela pourrait compromettre l’accès des banques au financement de marché.

Lorsque la crise est entrée dans sa phase aiguë en Lettonie, en décembre 2008, et que des montants importants de capitaux ont quitté le pays, un accord de swap a été très rapidement signé avec la Sveriges Riksbank et la Danmarks Nationalbank d’un côté et la Latvijas Banka de l’autre. L’accord portait sur 500 millions d’euros mais seule une partie de ce montant a été effectivement prélevée. Cet accord visait principalement à conforter les réserves de change de la Lettonie jusqu’à la mise à disposition des premiers versements provenant du FMI et de l’Union.

La Sveriges Riksbank a également apporté son soutien à l’Estonie. En février 2009, elle a conclu un accord préventif avec l’Eesti Pank pour soutenir la monnaie à court terme. Cet accord n’a cependant jamais été activé. Son objectif était d’offrir à l’Eesti Pank la possibilité de fournir de la liquidité dans le cadre du dispositif de caisse d’émission.

Les acteurs concernés par les prêts en devises dans les pays baltes ont manifestement sous-estimé le risque de change. Au moment de la crise, les pays baltes participaient au MCE II en prévision de l’introduction de l’euro et la monnaie des trois pays était liée unilatéralement à l’euro via un ancrage rigide (Lettonie) ou des dispositifs de caisse d’émission (Estonie et Lituanie). En outre, les plans d’adoption de l’euro annoncés par les autorités de ces pays et leur engagement fort en faveur du maintien du cours pivot donnaient l’impression que ces prêts étaient exempts de risque de change.

Si les systèmes d’ancrage rigide et de caisses d’émission ont finalement bien résisté, le risque de dévaluation dans les pays baltes a eu de fortes répercussions sur la Suède en tant que pays d’origine des prêts en devises. Les crédits consentis par les banques suédoises dans les États baltes reposaient largement sur les financements accordés par les sociétés mères. En émettant des titres de créance sur les marchés internationaux de capitaux assortis d’une échéance plus courte que celle du portefeuille de prêts des filiales et en transférant les fonds à celles-ci, les sociétés mères étaient confrontées non seulement à un risque de contrepartie vis-à-vis de leurs filiales baltes, mais aussi à un risque de refinancement et de financement.

En raison des inquiétudes des investisseurs privés quant à l’ampleur des pertes sur prêts que les banques suédoises pourraient subir en raison de leurs activités dans les pays baltes et à l’incidence sur le système bancaire suédois, le financement des groupes bancaires suédois sur le marché interbancaire, et pas seulement leur financement lié aux États baltes, a été soumis à de fortes tensions pendant la crise. Cela a concerné particulièrement le financement de marché des banques libellé en devises. Les difficultés de financement des banques ont pour leur part contribué à une hausse des engagements conditionnels du secteur public suédois. Même si les banques devaient s’acquitter d’une commission pour émettre des titres dans le cadre de la garantie publique organisée par le Bureau national suédois de la dette, le gouvernement suédois a finalement garanti une large part des dettes de Swedbank, la banque la plus fortement engagée dans les pays baltes. En outre, des prêts en dollars de la Sveriges Riksbank et d’autres banques centrales ont également remplacé une partie du financement de marché normal en devises des groupes bancaires suédois. L’objectif de ces prêts exceptionnels de la Sveriges Riksbank était de soutenir les prêts des banques en monnaies autres que la couronne. À son plus haut, début 2009, l’encours de la dette en devises émise dans le cadre du programme de garantie publique et les prêts en dollars de la Sveriges Riksbank consentis à ses contreparties (c’est-à-dire à la plupart des banques opérant en Suède) s’élevaient à 430 milliards de couronnes suédoises, soit environ 15 % du PIB suédois. Ainsi, le risque de crédit que présentent les prêts en devises dans les États baltes s’est transformé en un risque de financement et, en fin de compte, en un risque pour les contribuables suédois.

II.5. Volatilité accrue des ratios d’adéquation des fonds propres due aux variations de change

Les évolutions des taux de change sont source de volatilité de la valeur des actifs en devises et, par conséquent, de la valeur des actifs pondérés des risques utilisée pour calculer les exigences de fonds propres. Le capital des banques est conservé en monnaie locale, même si le capital en provenance de la société mère a été fourni en devises. Par conséquent, les éventuelles fluctuations monétaires modifient les besoins des banques en fonds propres, sans toutefois influer sur le montant du capital, ce qui provoque une détérioration du ratio d’adéquation des fonds propres en cas de dépréciation de la monnaie locale et vice versa.

Ce risque ne concerne pas les pays disposant de régimes de change fixe (tant qu’ils sont durables). Dans les pays dotés d’un régime de change flottant, les banques ont été en mesure de maîtriser ce type de risque. De fait, elles disposaient de volants de fonds propres élevés et les fortes dépréciations étaient plutôt liées aux paires de devises avec le franc suisse, la principale monnaie utilisée dans les prêts (hypothécaires) aux particuliers. Comme cela correspondait uniquement à une fraction des exigences en fonds propres du fait de la faible pondération des risques sur ces prêts, les banques ont pu couvrir leurs besoins supplémentaires en capital en recourant aux volants de fonds propres dont elles disposaient.

II.6. Les obstacles aux canaux de transmission de la politique monétaire

L’incidence négative des prêts en devises sur le mécanisme de transmission de la politique monétaire peut prendre au moins quatre formes différentes, qui sont présentées ci-après: les effets des flux de prêts en devises et de l’encours cumulé des prêts en devises sur, d’une part, le canal du taux d’intérêt et, d’autre part, le canal du taux de change.

S’agissant du canal du taux d’intérêt, des études montrent que la substituabilité entre les prêts en monnaie nationale et ceux libellés en devises peut perturber la transmission de la politique monétaire (23). Le resserrement de la politique monétaire par une augmentation des taux d’intérêt domestiques se traduit par une hausse des coûts des emprunts en monnaie nationale. Toutefois, étant donné la disponibilité de prêts en devises assortis de taux d’intérêt plus faibles, la baisse de la croissance des prêts en monnaie locale peut être compensée par une croissance des prêts en devises qui deviennent relativement plus attrayants pour les emprunteurs domestiques. Dès lors, le mécanisme de transmission de la politique monétaire par le canal du taux d’intérêt devient défaillant.

L’encours cumulé des prêts en devises peut aussi influer sur le canal du taux d’intérêt. Si les prêts consentis dans l’économie sont libellés en monnaie nationale et assortis de taux d’intérêt flottants, le resserrement de la politique monétaire réduira le revenu disponible des emprunteurs et la demande intérieure. Si une grande proportion de ces prêts sont en revanche libellés en devises, cet effet sera moins marqué.

Les flux de prêts en devises ont également des répercussions sur le mécanisme de transmission de la politique monétaire par le canal du taux de change. Cependant, ce canal de transmission de la politique monétaire pourrait devenir moins efficace dans la mesure où les variations de change sont fortement influencées par le sentiment prévalant sur les marchés financiers mondiaux. Les banques transforment des financements en devises en prêts libellés en devises qui sont généralement versés en monnaie nationale (24). Par conséquent, une croissance rapide des prêts en devises exerce une pression sur le taux de change de la monnaie nationale, ce qui peut entraîner une appréciation. La croissance des prêts en devises renforcera alors le canal du taux de change comme vecteur de la politique monétaire lors d’un cycle de durcissement des conditions monétaires, en amplifiant l’appréciation de la monnaie locale occasionnée par les flux de capitaux résultant d’une hausse des taux d’intérêt. De plus, cette tendance à l’appréciation peut créer une interaction auto-entretenue, les emprunteurs potentiels pouvant tabler sur la persistance de cette tendance à l’appréciation. Cela peut être une incitation supplémentaire à souscrire des prêts en devises.

En revanche, lors d’un assouplissement de la politique monétaire nationale, les nouveaux emprunteurs auront tendance à opter pour des prêts en monnaie locale. Les pressions à l’appréciation de la monnaie locale s’atténueront mais une pression à la baisse ne devrait pas survenir puisque les flux de prêts en monnaie locale sont insensibles à l’évolution sur le marché des changes. Les flux de prêts en devises introduisent donc un bruit (probablement asymétrique) dans le mécanisme de transmission monétaire, ce qui le rend encore plus complexe.

L’encours élevé de prêts en devises est une autre source de perturbation du mécanisme de transmission monétaire à travers ce qu’on appelle les «limites de taux de change», à savoir que l’avantage lié à une dépréciation de la monnaie via une compétitivité accrue est neutralisé dans une certaine mesure par des effets négatifs de bilan. Dans des cas extrêmes, les dépréciations, notamment dans les pays émergents, peuvent avoir un effet de contraction en raison du volume élevé des prêts en devises (25). Par conséquent, nombre d’autorités dans les pays dont le volume de dettes en devises est élevé mènent des politiques restrictives destinées à stabiliser le taux de change en période de crise afin d’éviter des effets négatifs sur la stabilité financière dus à des effets de bilan. La littérature universitaire parle souvent de «peur du flottement» pour évoquer cette réaction à des pressions à la baisse (26). Il convient de noter que ces politiques peuvent même s’avérer optimales ex post puisque le recul de la production dû au resserrement monétaire peut être plus que compensé en évitant les répercussions des effets de bilan négatifs. Ex ante, cependant, le développement d’asymétries de devises est favorisé si les agents économiques anticipent ce type de réaction en matière de politique monétaire (27).

Pour un échantillon composé de 22 pays de l’Union et économies émergentes (28) au sujet desquels des informations sur les prêts en devises sont disponibles, les données confirment la validité des considérations susmentionnées pendant la crise. Il apparaît dans l’ensemble que les pays avec un volume élevé de prêts en devises ont subi certaines contraintes pour répondre à la crise sur le plan de la politique monétaire et des taux de change. D’une part, les pays avec un volume élevé de prêts en devises ont généralement enregistré une dépréciation nominale moindre de leur monnaie, ce qui reflète aussi les régimes de change (cf. graphique 16). Alors que les taux de change de la plupart de ces pays étaient soumis à une pression à la baisse pendant cette période, les banques centrales ont perdu des réserves en défendant leur monnaie. Globalement, les pays avec un volume élevé de prêts en devises ont eu tendance à perdre davantage de réserves que les pays n’affichant pas une telle asymétrie de devises (cf. graphique 17). Il convient cependant de signaler que les pays ayant adopté un dispositif de caisse d’émission ne mènent pas leur propre politique monétaire (c’est-à-dire que les taux d’intérêt, les réserves et la masse monétaire ne sont pas des variables de politique économique). Notons toutefois que la corrélation entre les dépréciations monétaires et les pertes de réserves et les déséquilibres des bilans aurait pu être encore plus forte si les expositions transfrontière avaient été comprises dans l’analyse (29).

Graphique 16

Prêts en devises et ajustement du taux de change (variation max. en % entre juillet 2008 et juin 2009)

Graphique 17

Prêts en devises et pertes de réserves (variation min. en % entre juillet 2008 et juin 2009)

Outre les interventions sur les marchés des changes, certains pays, notamment ceux ayant un volume élevé de prêts en devises, ont dû relever leurs taux d’intérêt pendant la crise afin de défendre leur taux de change (cf. graphique 18). Les hausses des taux d’intérêt et la cession de réserves de change ont un effet de contraction sur la croissance de la masse monétaire qui tend à ralentir, voire à devenir négative dans les pays où le volume de prêts en devises est élevé (cf. graphique 19).

Graphique 18

Prêts en devises et taux d’intérêt (variation max. en points de base entre juillet 2008 et juin 2009)

Graphique 19

Prêts en devises et masse monétaire (variation min. en % entre juillet 2008 et juin 2009)

II.7. La matérialisation des risques: probabilité et conditions

Les risques liés aux prêts en devises peuvent se concrétiser, par exemple, dans le cas d’un scénario d’arrêt brutal qui s’accompagnerait de sorties de capitaux et d’une dépréciation des monnaies des pays émergents ainsi que de certains États membres dans lesquels les prêts en devises jouent un rôle important. Cela entraînerait la matérialisation des risques de crédit liés aux prêts en devises et sans doute aussi des risques de financement bancaire. Un tel scénario d’arrêt brutal est déclenché notamment par un effondrement des prix des actifs ou une crise bancaire systémique dans un pays émergent majeur, une révision des perspectives de croissance, une augmentation inattendue des taux d’intérêt dans une économie avancée majeure et une hausse de l’aversion au risque chez les investisseurs.

S’agissant d’un possible calendrier d’une telle matérialisation, les risques liés aux prêts en devises sont plus marqués à moyen terme, bien que la nouvelle appréciation des devises observée récemment, en particulier la hausse du franc suisse, ait amplifié le risque de crédit dans certains pays où les prêts en francs suisses jouent un rôle prédominant.

À terme, les risques liés aux prêts en devises peuvent être aussi amplifiés par un regain de croissance du crédit dans les PECO, dans un contexte de reprise économique et d’attentes positives quant aux évolutions économiques futures. Dans une étude, Bijsterbosch et Dahlhaus (30) identifient les facteurs contribuant à des reprises dites sans crédit, c’est-à-dire des reprises économiques qui ne sont pas accompagnées d’une croissance du crédit pour des raisons tenant à l’offre ou à la demande. Les estimations de la probabilité d’une reprise sans crédit dans un groupe de PECO indiquent un regain de croissance du crédit coïncidant avec la reprise économique de la région. Seuls les États baltes devraient connaître une relance non soutenue par la croissance du crédit. Par conséquent, la croissance actuellement modérée du crédit dans de nombreux PECO ne peut être considérée comme une situation permanente et dans un avenir proche, il existe un risque d’expansion excessive des prêts en devises.

Il convient de souligner que cette liste de facteurs susceptibles de concrétiser les risques liés aux prêts en devises n’est pas exhaustive, l’appréciation pouvant changer au cours des trimestres à venir, en raison par exemple de variations du rythme de la reprise mondiale. Bien que la probabilité d’une résurgence des risques liés aux prêts en devises diffère selon les pays, un grand nombre de facteurs rendent possible la matérialisation de ces risques. Malgré la crise récente, les modèles d’activité des banques et les caractéristiques fondamentales des économies émergentes sont demeurés quasiment inchangés, ce qui peut contribuer au développement des prêts en devises à l’avenir.

Enfin, la matérialisation des risques diffère selon le régime de change adopté par les divers pays. S’agissant des régimes de change flottant, les fluctuations des taux de change sur les marchés se répercutent immédiatement sur la solvabilité des emprunteurs. Ce risque est continu pour ce type de régime. Pour les régimes de change fixe ou les dispositifs de caisse d’émission, lors de l’emprunt dans la monnaie d’ancrage, le risque est celui d’une seule dévaluation qui, si elle avait lieu, aurait une forte incidence. Les personnes soutenant que des risques existent aussi dans les régimes de change fixe soulignent qu’une évaluation prudente doit tenir compte de l’éventualité d’une rupture de ces régimes ou d’une forte dévaluation et rappellent des événements similaires du passé qui avaient fortement ébranlé la stabilité financière. Néanmoins, la probabilité d’une matérialisation dans les pays dotés de régime de change fixe ou de dispositifs de caisse d’émission dépend également de la stabilité de leur dispositif de change, de la cohérence de leur politique budgétaire et de la rigueur des politiques de surveillance qu’ils mettent en œuvre.

III. LES MESURES PRISES AU NIVEAU NATIONAL

III.1. Les mesures adoptées par les différents pays

Bien que la plupart des actions aient été mises en œuvre à partir de 2007-2008, les autorités des États membres ont adopté dès le début de l’année 2000 des mesures visant à faire face aux risques découlant de la croissance excessive du volume des prêts en devises. Depuis 2010, plusieurs pays ont introduit de nouvelles mesures et/ou renforcé la rigueur des mesures existantes. Au nombre de ces mesures de nature prudentielle, administrative ou monétaire figuraient des mises en garde, des règles à caractère contraignant et des recommandations. De manière générale, ces mesures ont été introduites en bloc, sous forme de programmes, plutôt que séparément.

L’analyse des mesures adoptées met en évidence deux aspects. En premier lieu, les pays à régime de change fixe ont eu tendance soit à ne pas agir sur le niveau des prêts en devises, soit à agir plus généralement sur le volume global excessif des prêts. Pour ces pays, les prêts en devises ont été, le plus souvent, libellés dans la monnaie d’ancrage. En tant que telles, l’introduction de mesures contre les prêts en devises pourrait être perçue par les marchés comme la matérialisation d’une inquiétude concernant la capacité à maintenir l’ancrage, donnant ainsi lieu à des prophéties auto-réalisatrices. Les pays à régime de change flottant ont introduit plusieurs mesures destinées à lutter contre les niveaux excessifs des prêts en devises.

En second lieu, les mesures ont ciblé à la fois l’offre et la demande de prêts en devises. Les mesures axées sur la demande ont principalement consisté en une limitation des quotités de financement ou des ratios d’endettement par rapport au revenu et en l’établissement de critères d’éligibilité pour les emprunteurs. Ces instruments visaient essentiellement à garantir la solvabilité des emprunteurs, ciblant dans certains cas seulement ceux ne disposant pas d’une couverture. Les mesures axées sur l’offre étaient principalement destinées à assurer la capacité des établissements de crédit à absorber les pertes, le cas échéant, en obligeant ces derniers à détenir des fonds propres supplémentaires à cet effet. Alors que, dans la plupart des cas, les banques n’ont pas connu d’importantes asymétries de devises découlant des prêts en devises, étant donné qu’elles ont aussi été financées par les prêts en devises ou qu’elles ont couvert leurs positions par des swaps, deux pays ont, de plus, mis en place des limitations et/ou des exigences en matière de fonds propres pour les positions ouvertes en devises. En 2010, la Hongrie a interdit les prêts en devises (31). Le tableau 1 fournit une vue d’ensemble.

Tableau 1

Les mesures mises en œuvre pour réduire la croissance excessive des prêts en devises

Mesures prises Pays (année) (32) Mises en garde contre les risques liés aux prêts en devises Lettonie (2007); Hongrie (2004-2008); Autriche (2001) Exigences en matière de transparence et d’information Lettonie (2007 et 2011); Autriche (2006); Pologne (2006) Les mesures axées sur la demande Critères d’éligibilité concernant les emprunteurs: couverture ou solvabilité (33) Autriche (2008 et 2010); Pologne (2006) Quotités de financement ou ratios d’endettement par rapport au revenu plus stricts pour les prêts en devises (que pour les prêts en monnaie nationale) (33) Hongrie (2010); Pologne (2010 et 2012); Roumanie (2008) Les mesures axées sur l’offre Accroissement de la pondération des risques ou durcissement des exigences en matière de fonds propres Lettonie (2009); Hongrie (2008) (34); Pologne (2008 et 2012); Roumanie (2010) (35) Normes minimales applicables aux prêts en devises et aux prêts remboursables in fine liés à un instrument de remboursement, et ciblant les systèmes de gestion des risques utilisés par les banques Autriche (2003) Relèvement des coefficients de provisionnement pour les emprunteurs non couverts Roumanie (2008) Limitation des prêts en devises octroyés aux emprunteurs non couverts à 300 % des fonds propres des établissements de crédit Roumanie (2005-2007) Limitation des positions ouvertes en devises ou exigences en matière de fonds propres pour les positions ouvertes en devises Lettonie (1995); Lituanie (2007); Roumanie (2001) Constitution différenciée de réserves obligatoires Roumanie (2004) Extension aux établissements financiers non bancaires de l’ensemble des mesures destinées à maîtriser la croissance rapide du crédit Roumanie (2006) Autres Interdiction des prêts hypothécaires en devises aux emprunteurs non couverts (36) Hongrie (2010) Contribution des autorités nationales de surveillance à la prévention de l’arbitrage réglementaire Italie (2007 et 2010); Autriche (2010) Source: banques centrales nationales et autorités nationales de surveillance.

ENCADRÉ 3 L’initiative de Vienne et les cas de coordination entre les autorités des pays d’origine et les autorités des pays d’accueil

L’initiative de coordination des banques européennes, dite «de Vienne», est un forum à la fois public et privé créé en janvier 2009 en réponse à la crise financière et visant à aider les économies émergentes d’Europe à faire face aux turbulences. Le groupe réunit des institutions financières internationales (le FMI, la Banque européenne pour la reconstruction et le développement, la Banque européenne d’investissement, la Banque mondiale), des institutions européennes (la Commission européenne, la BCE en tant qu’observateur), les banques centrales des pays d’origine et des pays d’accueil, les autorités de réglementation ainsi que les principaux groupes bancaires occidentaux actifs dans les pays émergents d’Europe.

Les principaux succès obtenus par l’initiative de Vienne au cours des deux dernières années ont été de permettre que les sociétés mères étrangères maintiennent leur engagement d’assurer les besoins de financement de leurs filiales d’Europe orientale et que les plans de soutien des gouvernements occidentaux soient étendus aux filiales bancaires en Europe orientale.

L’un des objectifs à moyen terme de l’initiative de Vienne est de s’occuper de la question des prêts en devises dans les pays d’Europe de l’Est en développant l’épargne en monnaie locale et les marchés. À cette fin, l’initiative de Vienne a créé, en mars 2010, le Public-Private Sector Working Group on Local Currency and Local Market Development. Récemment, ce groupe de travail a formulé une série de recommandations et conclu que toute approche dans le domaine de la politique économique doit prendre en compte les spécificités nationales et requiert une étroite coordination entre les autorités des pays d’origine et d’accueil de manière à éviter l’arbitrage réglementaire et le contournement des mesures par les prêts transfrontaliers.

L’initiative de Vienne avait déjà prouvé qu’elle était tout à fait à même de fournir un programme sur mesure pour une telle coordination lorsqu’en 2010, les autorités autrichiennes ont mis en place deux initiatives destinées à limiter les prêts en devises en Autriche ainsi que dans les pays d’Europe de l’Est et de la CEI.

La première initiative visait à réduire la part élevée des prêts en devises (principalement en francs suisses) en Autriche. En mars 2010, l’Autorité autrichienne des marchés financiers a adopté des normes minimales en matière d’octroi et de gestion des prêts en devises et des prêts assortis d’instruments de remboursement aux ménages autrichiens non couverts (consommateurs).

La Banca d’Italia a approuvé l’initiative visant à restreindre les prêts en devises en Autriche. Lorsqu’elle a autorisé, quelques années avant l’adoption des nouvelles normes minimales par l’Autorité autrichienne des marchés financiers, l’approche fondée sur les notations internes d’un groupe bancaire italien opérant en Autriche, la Banca d’Italia a expressément demandé à l’intermédiaire d’éviter l’arbitrage réglementaire par l’allocation au bilan de la société mère des expositions du portefeuille local ou par des prêts transfrontaliers directs. Cette disposition s’est aussi révélée utile en ce qui concerne la prévention du contournement des nouvelles normes de l’Autorité autrichienne des marchés financiers relatives aux prêts en devises en Autriche.

La seconde initiative visait à réduire l’exposition aux risques de crédit des filiales des banques autrichiennes établies dans les pays d’Europe orientale et de la CEI grâce à la publication de principes directeurs par l’Oesterreichische Nationalbank et l’Autorité autrichienne des marchés financiers. Afin de faire face aux questions les plus urgentes, les principes directeurs exigent des banques autrichiennes ayant des activités dans lesdits pays qu’elles cessent d’accorder des prêts en devises autres que l’euro à des ménages non couverts et au secteur des PME (les prêts à la consommation libellés en euros ne peuvent être consentis qu’aux emprunteurs les plus solvables). Dans une prochaine étape non encore mise en œuvre, les principes directeurs prévoient également la réduction, dans toutes les devises, des prêts hypothécaires aux ménages et aux PME non couvertes au moyen d’une approche pays par pays et d’une coordination avec les autorités de surveillance du pays d’accueil.

En ce qui concerne l’intention de réduire les prêts en devises dans les pays d’Europe de l’Est et de la CEI, les autorités autrichiennes ont invité les autorités de surveillance belges, grecques, françaises et italiennes (autorités des pays d’origine des banques essentiellement exposées dans ces pays) à arrêter une position commune.

La Banca d’Italia, approuvant l’initiative, a souligné que l’accord des autorités des pays d’accueil est nécessaire pour que le programme soit efficace, compte tenu de l’évaluation par celles-ci de l’importance et du degré de risque des prêts en devises dans leurs pays.

Toutefois, lorsqu’une approche fondée sur les notations internes d’un groupe bancaire italien opérant dans les pays d’Europe de l’Est et de la CEI a été lancée en 2011, la Banca d’Italia a demandé à l’intermédiaire d’étendre aux filiales situées dans ces pays l’interdiction d’allouer les expositions locales au bilan de la société mère.

III.2. Évaluation de l’efficacité des mesures mises en œuvre

L’efficacité de ces mesures dépend principalement de deux éléments: (a) les facteurs d’évolution des prêts en devises et; (b) la possibilité de contournement.

Les mises en garde, qui constituent habituellement la première approche adoptée face au risque, ne semblent pas avoir été efficaces pour la réduction des niveaux excessifs de prêts en devises. Cela pourrait, certes, s’expliquer par une mauvaise perception du risque, les agents n’évaluant pas le risque au même niveau que les autorités, mais cela résulte plus probablement d’incitations perverses. En effet, il existe une préoccupation d’aléa moral car les établissements comptent sur l’aide publique lorsque les activités dans lesquelles ils sont engagés sont tellement risquées et étendues qu’une absence de soutien pourrait compromettre davantage la stabilité financière et l’économie réelle. De plus, la poursuite de ces activités peut, malgré leur degré de risque, se révéler rationnelle à l’échelle individuelle. La somme des actions rationnelles à l’échelle individuelle peut toutefois contribuer à la formation d’un risque global qui justifie une réaction des autorités.

Théoriquement, les recommandations souffrent du même problème en ce qui concerne les incitations. Cependant, les autorités nationales considèrent que les recommandations ont été, d’une certaine manière, efficaces pour la réduction du volume excessif des prêts en devises, ou du moins pour l’amélioration de la qualité des emprunteurs, dans la mesure où il n’est pas observé d’arbitrage transfrontalier.

Les mesures axées sur la demande, telles que les quotités de financement et les ratios d’endettement, semblent avoir mieux réussi à contenir les niveaux excessifs des prêts en devises et les risques y afférents (39). Elles peuvent également être appliquées comme mesures de protection des consommateurs (et, à ce titre, être aussi imposées aux filiales), permettant ainsi de limiter l’arbitrage réglementaire. Néanmoins, les prêts transfrontaliers directs restent encore en dehors du champ d’application de toute mesure nationale. Étant donné que les écarts de taux d’intérêt (facteur de demande) sont les principaux facteurs d’expansion des prêts en devises, les mesures axées sur la demande permettent généralement de mieux atteindre les résultats escomptés.

L’efficacité des mesures axées sur l’offre est plus difficile à évaluer en raison de la difficulté qu’il y a à évaluer, par exemple, la manière dont l’augmentation des frais liés à la couverture du risque se traduit par une diminution de l’offre de prêts en devises.

En définitive, l’efficacité des mesures est apparue relativement modeste jusqu’à présent, à cause notamment de la possibilité de les contourner, et s’est atténuée avec le temps alors que les prêts en devises continuaient leur progression.

IV. RECOMMANDATIONS DU CERS

OBJECTIFS

Les objectifs qui devraient guider l’examen des recommandations du CERS relatives aux prêts en devises sont fonction des risques pesant sur la stabilité financière, tels que préalablement déterminés. Les risques qui pourraient s’étendre à l’ensemble du système et qui, donc, méritent attention sont les risques de crédit, en liaison étroite avec les risques de marché; la croissance excessive du crédit; et les risques de financement et de liquidité. Par conséquent, le but des recommandations doit être:

(i) de