DÉCISION (UE) 2018/947 DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL

du 4 juillet 2018

accordant une nouvelle assistance macrofinancière à l'Ukraine

LE PARLEMENT EUROPÉEN ET LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 212, paragraphe 2,

vu la proposition de la Commission européenne,

après transmission du projet d'acte législatif aux parlements nationaux,

statuant conformément à la procédure législative ordinaire (1),

considérant ce qui suit:

Les relations entre l'Union européenne (ci-après dénommée «Union») et l'Ukraine continuent de se développer dans le cadre de la politique européenne de voisinage (PEV) et du partenariat oriental. Un accord d'association entre l'Union et l'Ukraine (2) (ci-après dénommé «accord d'association»), prévoyant une zone de libre-échange approfondi et complet (ALEAC), est entré en vigueur le 1er septembre 2017.

Depuis le printemps 2014, l'Ukraine mène un ambitieux programme de réformes visant à stabiliser son économie et à améliorer les conditions de vie de sa population. L'Ukraine et l'Union ont défini ensemble un programme de réformes (le programme d'association, qui a été mis à jour pour la dernière fois en mars 2015). La lutte contre la corruption ainsi que les réformes constitutionnelles, électorales et judiciaires y figurent parmi les principales priorités.

Outre son soutien politique, l'Union a octroyé à l'Ukraine une enveloppe budgétaire de plus de 11 milliards d'euros en mars 2014, afin de soutenir la stabilisation économique et la mise en œuvre des réformes dans le pays, dont 1,6 milliard d'euros d'assistance macrofinancière en vertu de la décision 2002/639/CE du Conseil (3) , de la décision no 646/2010/UE du Parlement européen et du Conseil (4) et de la décision 2014/215/UE du Conseil (5) . Compte tenu des besoins substantiels de l'Ukraine en matière de financement extérieur, un montant supplémentaire de 1,8 milliard d'euros au titre de l'assistance macrofinancière a été mis à la disposition de l'Ukraine en avril 2015 en vertu de la décision (UE) 2015/601 du Parlement européen et du Conseil (6) .

Le 11 mars 2015, le Fonds monétaire international (FMI) a approuvé un accord au titre du mécanisme élargi de crédit (MEDC) d'une durée de quatre ans en faveur de l'Ukraine, pour un montant de quelque 17,5 milliards d'USD, destiné à soutenir le programme d'ajustement et de réformes économiques de l'Ukraine, dont 8,5 milliards d'USD ont été décaissés entre 2015 et 2017. Cette aide financière du FMI a été complétée par un soutien important d'un certain nombre de partenaires bilatéraux, dont l'Union, ses États membres, les États-Unis, le Japon et le Canada. D'autres institutions financières internationales comme la Banque mondiale, la Banque européenne pour la reconstruction et le développement et la Banque européenne d'investissement ont aussi développé fortement leurs activités pour soutenir la transition économique de l'Ukraine.

À la suite de la mission technique qu'il a effectuée en novembre 2017, le FMI a revu ses estimations des besoins de financement extérieur de l'Ukraine, pointant un déficit supplémentaire de 4,5 milliards d'USD pour 2018 et 2019. Ces besoins de financement excèdent les fonds accordés jusqu'ici par la communauté internationale, en ce compris l'assistance macrofinancière octroyée par l'Union en application des décisions 2002/639/CE, no 646/2010/UE, 2014/215/UE et (UE) 2015/601.

L'assistance macrofinancière de l'Union devrait constituer un instrument financier de caractère exceptionnel destiné à apporter un soutien, non lié et sans affectation particulière, à la balance des paiements du bénéficiaire en réponse à ses besoins urgents de financement externe, et elle devrait appuyer la mise en œuvre d'un programme de mesures vigoureuses et immédiates d'ajustement et de réforme structurelle visant à améliorer la situation de la balance des paiements du bénéficiaire à court terme.

Étant donné que la balance des paiements de l'Ukraine continue de présenter un besoin de financement externe résiduel, qui dépasse les ressources octroyées par le FMI et d'autres institutions multilatérales, l'assistance macrofinancière que doit fournir l'Union à l'Ukraine est considérée, dans les circonstances exceptionnelles du moment, comme une réponse appropriée à la demande de l'Ukraine à l'Union de soutenir la stabilisation de son économie en combinaison avec le programme du FMI. L'assistance macrofinancière de l'Union faciliterait l'exécution du programme de stabilisation économique et de réformes structurelles de l'Ukraine, en complément des ressources mises à disposition au titre de l'accord financier du FMI.

Le montant de l'assistance macrofinancière de l'Union est déterminé à partir d'une évaluation quantitative complète du besoin de financement extérieur résiduel de l'Ukraine et tient compte de la capacité de celle-ci à se financer sur ses ressources propres, en particulier grâce aux réserves internationales qu'elle détient. L'assistance macrofinancière de l'Union devrait compléter les programmes du FMI et de la Banque mondiale ainsi que les ressources provenant de ces institutions. La détermination du montant de l'assistance tient également compte des contributions financières attendues des bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux et de la nécessité d'assurer un partage équitable de la charge entre l'Union et les autres bailleurs de fonds, ainsi que du déploiement antérieur des autres instruments de financement extérieur de l'Union en Ukraine et de la valeur ajoutée de la contribution globale de l'Union.

La Commission devrait veiller à ce que l'assistance macrofinancière de l'Union soit compatible, juridiquement et sur le fond, avec les principes, ainsi qu'avec les objectifs et les mesures de base relevant des différents domaines de l'action extérieure de l'Union et avec d'autres politiques concernées de l'Union.

L'assistance macrofinancière de l'Union devrait appuyer la politique extérieure de l'Union à l'égard de l'Ukraine. Il convient que les services de la Commission et le Service européen pour l'action extérieure collaborent étroitement durant toute l'opération pour coordonner la politique extérieure de l'Union et assurer sa cohérence.

L'assistance macrofinancière de l'Union devrait aider l'Ukraine à tenir ses engagements à l'égard des valeurs qu'elle partage avec l'Union, notamment la démocratie, l'état de droit, la bonne gouvernance, le respect des droits de l'homme, le développement durable et la réduction de la pauvreté, ainsi que son engagement à l'égard des principes présidant au commerce ouvert, fondé sur des règles et équitable.

L'octroi de l'assistance macrofinancière de l'Union devrait être subordonné à la condition préalable que l'Ukraine respecte des mécanismes démocratiques effectifs – reposant notamment sur le pluralisme parlementaire – et l'état de droit, et garantisse le respect des droits de l'homme. En outre, l'assistance macrofinancière de l'Union devrait avoir pour objectifs spécifiques de renforcer l'efficacité, la transparence et la responsabilisation des systèmes de gestion des finances publiques en Ukraine et devrait promouvoir des réformes structurelles destinées à soutenir une croissance durable et inclusive, la création d'emplois et l'assainissement budgétaire. Tant le respect de la condition préalable précitée que la réalisation de ces objectifs devraient faire l'objet d'un suivi régulier par la Commission et le Service européen pour l'action extérieure.

Afin d'assurer une protection efficace des intérêts financiers de l'Union dans le cadre de l'assistance macrofinancière de l'Union, l'Ukraine devrait prendre des mesures propres à prévenir et à combattre la fraude, la corruption et toute autre irrégularité en relation avec l'assistance macrofinancière de l'Union. En outre, des dispositions devraient prévoir que la Commission effectue des vérifications et que la Cour des comptes réalise des audits.

L'assistance macrofinancière de l'Union devrait être gérée par la Commission. Afin que le Parlement européen et le Conseil puissent suivre la mise en œuvre de la présente décision, la Commission devrait régulièrement les informer des développements liés à l'assistance et leur fournir les documents y afférents.

Afin d'assurer des conditions uniformes d'exécution de la présente décision, il convient de conférer des compétences d'exécution à la Commission. Ces compétences devraient être exercées en conformité avec le règlement (UE) no 182/2011 du Parlement européen et du Conseil (7) .

L'assistance macrofinancière de l'Union devrait être soumise à des conditions de politique économique inscrites dans un protocole d'accord. Afin d'assurer des conditions de mise en œuvre uniformes et pour des raisons d'efficacité, la Commission devrait être habilitée à négocier ces conditions avec les autorités ukrainiennes sous la supervision du comité composé des représentants des États membres, conformément au règlement (UE) no 182/2011. En vertu dudit règlement, il convient en règle générale d'appliquer la procédure consultative dans tous les cas autres que ceux prévus dans ledit règlement. Compte tenu de l'impact potentiellement important d'une assistance d'un montant supérieur à 90 millions d'euros, il convient d'appliquer la procédure d'examen aux opérations dépassant ce seuil. Compte tenu du montant de l'assistance macrofinancière de l'Union à l'Ukraine, la procédure d'examen devrait être appliquée à l'adoption du protocole d'accord ainsi qu'à toute réduction, suspension ou annulation de l'assistance,

ONT ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

1. L'Union met à la disposition de l'Ukraine une assistance macrofinancière (ci-après dénommée «assistance macrofinancière de l'Union») d'un montant maximal de 1 milliard d'euros en vue de faciliter la stabilisation de son économie et l'exécution d'un vaste programme de réformes. Cette assistance contribue à couvrir les besoins de financement de la balance des paiements de l'Ukraine répertoriés dans le programme du FMI.

2. Le montant total de l'assistance macrofinancière de l'Union est versé à l'Ukraine sous forme de prêts. La Commission est habilitée, au nom de l'Union, à emprunter les fonds nécessaires sur les marchés des capitaux ou auprès d'établissements financiers et à les prêter à l'Ukraine. Ces prêts ont une durée moyenne maximale de quinze ans.

3. La Commission gère le décaissement de l'assistance macrofinancière de l'Union, dans le respect des accords ou conventions conclus entre le FMI et l'Ukraine, ainsi que des principes et objectifs fondamentaux de la réforme économique énoncés dans l'accord d'association, y compris l'ALEAC, conclu dans le cadre de la PEV.

La Commission informe régulièrement le Parlement européen et le Conseil de l'évolution de la situation concernant l'assistance macrofinancière de l'Union, y compris les versements de cette assistance, et elle communique à ces institutions, en temps utile, les documents y afférents.

4. L'assistance macrofinancière de l'Union est mise à disposition pour une durée de deux ans et demi, à compter du jour suivant l'entrée en vigueur du protocole d'accord visé à l'article 3, paragraphe 1.

5. Si les besoins de financement de l'Ukraine diminuent significativement par rapport aux projections initiales au cours de la période de versement de l'assistance macrofinancière de l'Union, la Commission, statuant conformément à la procédure d'examen visée à l'article 7, paragraphe 2, réduit le montant de l'assistance, ou suspend ou supprime cette dernière.

Article 2

1. L'octroi de l'assistance macrofinancière de l'Union est subordonné à la condition préalable que l'Ukraine respecte des mécanismes démocratiques effectifs – notamment le pluralisme parlementaire – et l'état de droit, et garantisse le respect des droits de l'homme.

2. La Commission et le Service européen pour l'action extérieure contrôlent le respect de la condition préalable fixée au paragraphe 1 pendant toute la durée de l'assistance macrofinancière de l'Union.

3. Les paragraphes 1 et 2 s'appliquent conformément à la décision 2010/427/UE du Conseil (8).

Article 3

1. La Commission, conformément à la procédure d'examen visée à l'article 7, paragraphe 2, convient avec les autorités ukrainiennes de conditions de politique économique et de conditions financières clairement définies, axées sur des réformes structurelles et des finances publiques saines, auxquelles l'assistance macrofinancière de l'Union doit être subordonnée; ces conditions doivent être inscrites dans un protocole d'accord (ci-après dénommé «protocole d'accord») comportant un calendrier pour la réalisation de ces conditions. Les conditions de politique économique et les conditions financières énoncées dans le protocole d'accord sont compatibles avec les accords ou conventions visés à l'article 1er, paragraphe 3, y compris les programmes d'ajustement macroéconomique et de réformes structurelles mis en œuvre par l'Ukraine avec le soutien du FMI.

2. Les conditions visées au paragraphe 1 ont notamment pour but de renforcer l'efficacité, la transparence et la responsabilisation des systèmes de gestion des finances publiques de l'Ukraine, y compris pour l'utilisation de l'assistance macrofinancière de l'Union. Lors de l'élaboration des mesures, les progrès réalisés en matière d'ouverture réciproque des marchés, le développement d'un commerce équitable fondé sur des règles ainsi que d'autres priorités de la politique extérieure de l'Union sont également dûment pris en compte. Les progrès accomplis dans la réalisation de ces objectifs font l'objet d'un suivi régulier de la Commission.

3. Les modalités financières de l'assistance macrofinancière de l'Union sont fixées dans un contrat de prêt à conclure entre la Commission et les autorités ukrainiennes.

4. La Commission vérifie périodiquement que les conditions visées à l'article 4, paragraphe 3, continuent d'être respectées, notamment si les politiques économiques de l'Ukraine sont conformes aux objectifs de l'assistance macrofinancière de l'Union. La Commission exerce cette tâche en étroite coordination avec le FMI et la Banque mondiale et, si nécessaire, avec le Parlement européen et le Conseil.

Article 4

1. Sous réserve des conditions énoncées au paragraphe 3, la Commission met l'assistance macrofinancière de l'Union à disposition en deux tranches sous la forme d'un prêt. Le montant de chaque tranche est fixé dans le protocole d'accord.

2. Les montants de l'assistance macrofinancière de l'Union sont provisionnés, si nécessaire, conformément au règlement (CE, Euratom) no 480/2009 du Conseil (9).

3. La Commission décide du versement des tranches pour autant qu'il soit satisfait à l'ensemble des conditions suivantes:

En principe, le versement de la deuxième tranche intervient au minimum trois mois après le versement de la première tranche.

4. Lorsqu'il n'est pas satisfait aux conditions visées au paragraphe 3, premier alinéa, la Commission suspend provisoirement ou annule le versement de l'assistance macrofinancière de l'Union. En pareil cas, elle informe le Parlement européen et le Conseil des motifs de la suspension ou de l'annulation.

5. L'assistance macrofinancière de l'Union est versée à la Banque nationale d'Ukraine. Sous réserve des dispositions qui doivent être arrêtées dans le protocole d'accord, dont une confirmation des besoins de financement budgétaire résiduels, les fonds de l'Union peuvent être transférés au ministère des finances de l'Ukraine en tant que bénéficiaire final.

Article 5

1. Les opérations d'emprunt et de prêt relatives à l'assistance macrofinancière de l'Union sont effectuées en euros avec application de la même date de valeur et n'impliquent pas pour l'Union de transformation d'échéances, ni ne l'exposent à un quelconque risque de change ou de taux d'intérêt, ou à un quelconque autre risque commercial.

2. Lorsque les circonstances le permettent, et si l'Ukraine le demande, la Commission peut prendre les mesures nécessaires pour faire en sorte d'inclure une clause de remboursement anticipé dans les conditions d'octroi du prêt, assortie d'une clause correspondante dans les conditions des opérations d'emprunt.

3. Lorsque les circonstances autorisent une amélioration du taux d'intérêt du prêt et si l'Ukraine le demande, la Commission peut décider de refinancer tout ou partie de ses emprunts initiaux ou peut en réaménager les conditions financières correspondantes. Les opérations de refinancement ou de réaménagement sont réalisées conformément aux paragraphes 1 et 4 et n'ont pas pour effet de reporter l'échéance des emprunts concernés ni d'augmenter le montant du capital restant dû à la date de ces opérations.

4. Tous les frais exposés par l'Union qui ont trait aux opérations d'emprunt et de prêt prévues par la présente décision sont à la charge de l'Ukraine.

5. La Commission informe le Parlement européen et le Conseil du déroulement des opérations visées aux paragraphes 2 et 3.

Article 6

1. L'assistance macrofinancière de l'Union est mise en œuvre conformément au règlement (UE, Euratom) no 966/2012 du Parlement européen et du Conseil (10), ainsi qu'au règlement délégué (UE) no 1268/2012 de la Commission (11).

2. La mise en œuvre de l'assistance macrofinancière de l'Union fait l'objet d'une gestion directe.

3. Le contrat de prêt visé à l'article 3, paragraphe 3, contient des dispositions:

garantissant que l'Ukraine vérifie régulièrement que les fonds provenant du budget de l'Union sont utilisés correctement, prend des mesures propres à prévenir les irrégularités et les fraudes et, si nécessaire, engage des poursuites afin de récupérer les fonds octroyés au titre de la présente décision qui auraient été détournés;

garantissant la protection des intérêts financiers de l'Union, et en particulier prévoyant des mesures spécifiques pour prévenir et combattre la fraude, la corruption et toute autre irrégularité en relation avec l'assistance macrofinancière de l'Union, conformément aux règlements (CE, Euratom) no 2988/95 (12) et (Euratom, CE) no 2185/96 du Conseil (13) et au règlement (UE, Euratom) no 883/2013 du Parlement européen et du Conseil (14) ;

autorisant expressément la Commission et la Cour des comptes à effectuer des audits, pendant et après la période de mise à disposition de l'assistance macrofinancière de l'Union, y compris des audits sur pièces et sur place, tels que des évaluations opérationnelles; et

4. Avant la mise en œuvre de l'assistance macrofinancière de l'Union, la Commission apprécie, au moyen d'une évaluation opérationnelle, la fiabilité des dispositifs financiers de l'Ukraine, ainsi que des procédures administratives et des mécanismes de contrôle interne et externe applicables à l'assistance.

Article 7

1. La Commission est assistée par un comité. Ledit comité est un comité au sens du règlement (UE) no 182/2011.

2. Lorsqu'il est fait référence au présent paragraphe, l'article 5 du règlement (UE) no 182/2011 s'applique.

Article 8

1. Le 30 juin de chaque année au plus tard, la Commission adresse au Parlement européen et au Conseil un rapport qui rend compte de la mise en œuvre de la présente décision au cours de l'année précédente et comporte une évaluation de cette mise en œuvre. Ce rapport:

indique le lien entre les conditions de politique économique définies dans le protocole d'accord, les résultats économiques et budgétaires en cours de l'Ukraine et les décisions de la Commission de verser les tranches de l'assistance macrofinancière de l'Union.

2. Au plus tard deux ans après l'expiration de la période de mise à disposition prévue à l'article 1er, paragraphe 4, la Commission soumet au Parlement européen et au Conseil un rapport d'évaluation ex post, qui évalue les résultats et l'efficacité de l'assistance macrofinancière que l'Union a déjà octroyée et la mesure dans laquelle elle a atteint ses objectifs.

Article 9

La présente décision entre en vigueur le troisième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l'Union européenne.

(1) Position du Parlement européen du 13 juin 2018 (non encore parue au Journal officiel) et décision du Conseil du 26 juin 2018.

(2) Accord d'association entre l'Union européenne et la Communauté européenne de l'énergie atomique et leurs États membres, d'une part, et l'Ukraine, d'autre part (JO L 161 du 29.5.2014, p. 3).

(3) Décision 2002/639/CE du Conseil du 12 juillet 2002 concernant l'attribution d'une aide macrofinancière supplémentaire à l'Ukraine (JO L 209 du 6.8.2002, p. 22).

(4) Décision no 646/2010/UE du Parlement européen et du Conseil du 7 juillet 2010 accordant une assistance macrofinancière à l'Ukraine (JO L 179 du 14.7.2010, p. 1).

(5) Décision 2014/215/UE du Conseil du 14 avril 2014 portant attribution d'une assistance macrofinancière à l'Ukraine (JO L 111 du 15.4.2014, p. 85).

(6) Décision (UE) 2015/601 du Parlement européen et du Conseil du 15 avril 2015 portant attribution d'une assistance macrofinancière à l'Ukraine (JO L 100 du 17.4.2015, p. 1).

(7) Règlement (UE) no 182/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 février 2011 établissant les règles et principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres de l'exercice des compétences d'exécution par la Commission (JO L 55 du 28.2.2011, p. 13).

(8) Décision 2010/427/UE du Conseil du 26 juillet 2010 fixant l'organisation et le fonctionnement du service européen pour l'action extérieure (JO L 201 du 3.8.2010, p. 30).

(9) Règlement (CE, Euratom) no 480/2009 du Conseil du 25 mai 2009 instituant un Fonds de garantie relatif aux actions extérieures (JO L 145 du 10.6.2009, p. 10).

(10) Règlement (UE, Euratom) no 966/2012 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 relatif aux règles financières applicables au budget général de l'Union et abrogeant le règlement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil (JO L 298 du 26.10.2012, p. 1).

(11) Règlement délégué (UE) no 1268/2012 de la Commission du 29 octobre 2012 relatif aux règles d'application du règlement (UE, Euratom) no 966/2012 du Parlement européen et du Conseil relatif aux règles financières applicables au budget général de l'Union (JO L 362 du 31.12.2012, p. 1).

(12) Règlement (CE, Euratom) no 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (JO L 312 du 23.12.1995, p. 1).

(13) Règlement (Euratom, CE) no 2185/96 du Conseil du 11 novembre 1996 relatif aux contrôles et vérifications sur place effectués par la Commission pour la protection des intérêts financiers des Communautés européennes contre les fraudes et autres irrégularités (JO L 292 du 15.11.1996, p. 2).

(14) Règlement (UE, Euratom) no 883/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 septembre 2013 relatif aux enquêtes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) et abrogeant le règlement (CE) no 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil et le règlement (Euratom) no 1074/1999 du Conseil (JO L 248 du 18.9.2013, p. 1).

DÉCLARATION COMMUNE DU PARLEMENT, DU CONSEIL ET DE LA COMMISSION

Le Parlement, le Conseil et la Commission rappellent que l'octroi de l'assistance macrofinancière est subordonné à la condition préalable que le pays bénéficiaire respecte des mécanismes démocratiques effectifs, y compris le pluralisme parlementaire et l'état de droit, et garantisse le respect des droits de l'homme.

La Commission et le Service européen pour l'action extérieure contrôlent le respect de cette condition préalable pendant toute la durée de l'assistance macrofinancière de l'Union.

Compte tenu du non-respect des conditions préalables en matière de lutte contre la corruption et de l'annulation, en conséquence, du versement de la troisième tranche du précédent programme d'assistance macrofinancière en vertu de la décision (UE) 2015/601, le Parlement européen, le Conseil et la Commission soulignent que toute aide ultérieure sera subordonnée aux progrès réalisés dans la lutte contre la corruption en Ukraine. À cet effet, les conditions financières et de politique économique figurant dans le protocole d'accord qui sera signé entre l'Union et l'Ukraine devront inclure, entre autres, des obligations visant à renforcer la gouvernance, les capacités administratives et le socle institutionnel, en particulier en ce qui concerne la lutte contre la corruption, notamment pour la mise en place d'un système de vérification des déclarations de patrimoine, la vérification des données de propriété effective communiquées par les entreprises et la création d'un tribunal spécialisé dans les affaires de corruption opérationnel, conformément aux recommandations de la commission de Venise. Il convient également d'envisager d'y inclure des dispositions sur la lutte contre le blanchiment de capitaux et l'évasion fiscale. Conformément à l'article 4, paragraphe 4, si les conditions établies ne sont pas remplies, la Commission suspendra provisoirement ou annulera le versement de l'assistance macrofinancière.

La Commission devra non seulement informer régulièrement le Parlement et le Conseil des évolutions relatives à l'assistance et leur fournir les documents y afférents, mais aussi, à chaque déboursement de tranches financières, rendre public un rapport sur le respect des conditions financières et de politique économique assorties à l'octroi, notamment celles liées à la lutte contre la corruption.

Le Parlement européen, le Conseil et la Commission rappellent que cette assistance macrofinancière à l'Ukraine vise à contribuer aux valeurs partagées avec l'Union européenne, notamment un développement durable et socialement responsable, moteur de création d'emplois et de réduction de la pauvreté, et l'engagement en faveur d'une société civile solide. La Commission joindra à son projet de décision d'exécution approuvant le protocole d'accord une analyse des incidences sociales escomptées de l'assistance macrofinancière. Conformément au règlement (UE) no 182/2011, cette analyse sera présentée au comité des États membres et transmise au Parlement et au Conseil via le registre public des travaux des comités.