DÉCISION DE LA COMMISSION

du 5 janvier 2000

relative à l'application de l'article 9 de la directive 96/67/CE du Conseil à l'aéroport de Düsseldorf (Flughafen Düsseldorf GmbH)

[notifiée sous le numéro C(1999) 5067]

(Le texte en langue allemande est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

(2000/122/CE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu la directive 96/67/CE du Conseil du 15 octobre 1996 relative à l'accès au marché de l'assistance en escale dans les aéroports de la Communauté(1), et notamment son article 9, paragraphe 5,

vu la demande d'approbation de la décision des autorités allemandes en date du 5 octobre 1999 et après consultation desdites autorités,

après consultation du comité consultatif,

considérant ce qui suit:

1. Le champ d'application de la dérogation notifiée par le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne

1.1. La notification présentée par les autorités allemandes

(1) Par lettre enregistrée par la Commission le 5 octobre 1999, les autorités allemandes ont notifié une demande d'approbation de la décision du gouvernement de la République fédérale d'Allemagne en date du 30 septembre 1999 accordant à l'aéroport de Düsseldorf (Flughafen Düsseldorf GmbH) une dérogation visant à:

- interdire l'exercice de l'autoassistance

et

- réserver à l'aéroport de Düsseldorf (Flughafen Düsseldorf GmbH) la prestation des services aux tiers,

pour les catégories de services référencées dans l'annexe de la directive au point 4.1 en ce qui concerne, tant à l'arrivée qu'au départ ou en transit, le traitement physique du fret entre l'aérogare et l'avion, au point 5.4 pour le chargement et le déchargement de l'avion et aux points 5.5 et 5.6 pour le transport des passagers et des bagages entre le terminal et l'avion.

Cette dérogation est, sur base de l'article 9, paragraphe 1, points b) et d), de la directive, accordée du 1er janvier 2000 au 31 décembre 2001. Elle fait suite à la décision de la Commission du 14 janvier 1998(2) concernant une dérogation accordée par les autorités de la République fédérale d'Allemagne le 9 octobre 1997.

(2) La Commission a, en application de l'article 9, paragraphe 3, de la directive, publié un extrait de cette notification au Journal officiel des Communautés européennes(3) du 26 octobre 1999 et invité les parties intéressées à faire part de leurs observations,

(3) Conformément aux dispositions de l'article 9, paragraphe 5, de la directive, le gouvernement allemand a été consulté par la Commission sur le projet d'évaluation de la Commission le 24 novembre 1999 et les autorités allemandes ont fait part de leurs observations par lettre en date du 29 novembre 1999.

Base de la dérogation

(4) Les règles générales d'accès au marché de l'assistance en escale sont définies dans les articles 6 et 7 de la directive. Celles-ci posent clairement un principe d'ouverture le plus large possible pour la plupart des catégories de services d'assistance. Pour un aéroport avec un volume de trafic comme Düsseldorf, la directive prévoit une reconnaissance du droit à s'autoassister depuis le 1er janvier 1998 et l'ouverture du marché de l'assistance aux tiers depuis le 1er janvier 1999. Cependant, en raison de la situation et de la mission particulière d'un aéroport, et notamment des problèmes de sûreté et de sécurité, mais aussi d'espace et de capacité, qui peuvent se poser dans certaines parties de la plupart des aéroports, la directive n'impose pas une ouverture totale du marché mais requiert un minimum d'ouverture tant en matière d'autoassistance que d'assistance à des tiers pour quatre catégories de services situées sur le côté piste, c'est-à-dire dans une zone particulièrement sensible de l'aéroport. Ces catégories concernent les opérations en piste, l'assistance bagage, l'assistance carburant ainsi que certaines opérations d'assistance fret et poste.

(5) L'article 9 de la directive a également pris en compte le fait que, dans certains cas très particuliers, des problèmes aigus d'espace et de capacité empêchent l'ouverture du marché au degré prévu. Dans de tels cas, des dérogations peuvent être accordées sur une base temporaire afin de laisser à l'aéroport le temps de surmonter ces contraintes. Ces dérogations ne peuvent donc avoir qu'un caractère exceptionnel et n'ont pas pour objectif d'assurer d'une manière générale aux aéroports une période d'adaptation supplémentaire à celle déjà prévue à l'article 1er de la directive.

(6) Une dérogation ne peut être accordée que sur la base de contraintes spécifiques d'espace et de capacité. C'est sur cette base que les autorités allemandes avaient, le 9 octobre 1997, accordé une première dérogation qui a fait l'objet d'une décision de la Commission en date du 14 janvier 1998 qui confirmait la dérogation tout en la limitant à une période devant se terminer le 1er janvier 2000.

C'est également sur cette base ainsi que sur celle de l'article 9, paragraphe 6, de la directive que les autorités allemandes ont accordé la dérogation faisant l'objet de la présente décision en conformité avec le paragraphe 3 de la réglementation allemande "Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen und zur Änderung weiterer luftrechtlicher Vorschriften"(4), transposant la directive dans le droit national.

1.2. La situation de l'assistance sur l'aéroport de Düsseldorf

(7) En application de la dérogation en date du 17 avril 1998 accordée par les autorités allemandes suite à la décision de la Commission du 14 janvier 1998, les activités listées dans la dérogation objet de la présente décision bénéficient déjà d'une dérogation permettant à l'aéroport d'interdire l'autoassistance et de réserver à l'aéroport l'exercice des activités relatives à l'assistance fret, au transport des passagers et des bagages entre l'avion et le terminal (point 5.4), au démarrage (point 5.5) et au déplacement de l'avion (point 5.6). La dérogation, objet de la présente décision, proroge donc la dérogation accordée pour ces activités.

(8) Par contre, la dérogation accordant jusqu'à présent des restrictions à seulement deux usagers et deux prestataires imposées par la décision des autorités allemandes en date du 17 avril 1998 et concernant le nettoyage des avions (point 6.1), la climatisation et les activités liées au déneigement (point 6.2) ainsi qu'à l'aménagement de la cabine (point 6.3), ne fait pas l'objet d'une nouvelle demande de dérogation et ces activités seront donc ouvertes à la concurrence sans restriction à compter du 1er janvier 2000.

2. Les contraintes invoquées par les autorités allemandes

(9) La dérogation des autorités allemandes est basée sur les problèmes d'espace et de capacité engendrés par l'incendie du terminal du 11 avril 1996 face à l'accroissement des besoins qu'entraînera l'ouverture du marché à plusieurs opérateurs ainsi que sur les problèmes rencontrés lors de l'application du plan de reconstruction et de restructuration prévu.

(10) Elle s'appuie sur les arguments présentés dans le dossier établi par l'aéroport de Düsseldorf:

- Nachtrag zum Maßnahmenplan des Antrages auf Verlängerung der Freistellung der Flughafen Düsseldorf GmbH, September 1999

- Antrag auf Verlängerung der Freistellung der Flughafen Düsseldorf GmbH, Juli 1999

- Dokumentation des Maßnahmenplans, Oktober 1998 und April 1999

- Étude Netherlands Airport Consultant BV. "Consequences of liberalizing groundhandling to permit several service providers", juillet 1997.

(11) Il n'est pas besoin de revenir sur le fait déjà rapporté dans la décision de la Commission du 14 janvier 1998 que les données faisant ressortir les problèmes d'espace résultent uniquement de l'incendie de 1996 et qu'aucun problème structurel n'est invoqué pour justifier la présente situation et la dérogation qui en résulte.

2.1. Les séquelles de l'incendie du 11 avril 1996

(12) L'incendie a détruit le bâtiment central du terminal et rendu les trois jetées (A, B et C) inutilisables. L'impossibilité de passer par le bâtiment central a eu pour conséquence:

- d'utiliser plusieurs postes au contact, et notamment tous ceux de la jetée B comme positions éloignées uniquement, entraînant ainsi un accroissement important du transport des passagers par bus sur le tarmac,

- de concentrer dans un premier temps toutes les arrivées sur la jetée C, seule détentrice du système de délivrance des bagages,

- d'installer provisoirement à l'est et à l'ouest des modules (D et E) pour l'embarquement des passagers, ces constructions prenant par ailleurs de l'espace au sol et entraînant des transports par bus assez longs,

- de fermer complètement trois positions (50, 51 et 60) afin de permettre la reconstruction de la jetée B et d'entreposer le matériel servant à ces travaux.

(13) Toutefois, la jetée C ainsi que la partie du bâtiment central qui lui correspond ont pu être remises en exploitation dès le mois de novembre 1996, permettant ainsi la réactivation du système de délivrance des bagages à l'arrivée. Trois tapis bagages supplémentaires ont été créés à ce niveau au détriment de places de stationnement de matériel sur le tarmac.

(14) Selon le dossier présenté par les autorités allemandes lors de la première dérogation, la jetée A devait, à son tour, être ouverte au printemps 1998, avec la réouverture complète de 7 ou 8 positions, mettant dès lors fin au fait qu'une partie du transport des passagers arrivant sur cette jetée devaient se rendre à la jetée C pour y recevoir leurs bagages et permettant ainsi de réduire les fréquences de transport des passagers par bus. Dans le même temps, l'équipement servant à l'embarquement des passagers utilisant la jetée A serait donc notablement réduit, permettant ainsi d'améliorer les problèmes de congestion sur le tarmac et de libérer de l'espace pour le stationnement de nouveaux équipements d'assistance.

(15) Les travaux sur la jetée B, par contre, sont planifiés pour être terminés en juin de l'année 2001. Ces travaux sont d'une ampleur considérable et concernent la majeure partie de l'aéroport. La jetée B a dû être complètement rasée, de même qu'une très grande partie du terminal qui lui correspond. Cette jetée ainsi que la partie centrale du terminal seront complètement refaites avec un agrandissement du terminal et un élargissement de la jetée sur toute sa longueur ainsi que l'adjonction d'un niveau supplémentaire qui permettra ainsi une adaptation aux flux Schengen et non Schengen. Bien que l'incendie ait eu lieu en 1996, le temps nécessaire aux expertises d'assurances, aux études de projets et à la démolition a amené trois ans plus tard à une situation encore très provisoire entraînant une gêne considérable aussi bien pour l'accès des passagers aux halls d'embarquement que pour le trafic des équipements d'assistance sur le tarmac. En effet, l'utilisation de nombreuses positions autrefois "en contact" comme postes éloignés oblige l'aéroport à faire un très grand nombre d'acheminements par bus. De même, des équipements supplémentaires pour le transport de bagages ont été nécessaires avec des conséquences en matière de circulation et de stationnement. La multiplication des matériels et l'obligation pour ceux-ci de contourner à chaque fois la zone de travaux rendent problématique la circulation aux abords du terminal. Par ailleurs, dans cette partie de l'aéroport, l'espace est complètement utilisé, notamment au niveau des deux modules provisoires de départ (D et E).

(16) Le plan global de restructuration présenté par les autorités allemandes lors de la première dérogation en 1998 prévoyait une opérabilité des infrastructures en 2002 mais devait toutefois permettre une ouverture du marché de l'assistance dès le début de 2001. La décision de la Commision du 14 janvier 1998 forçait l'aéroport à ouvrir le marché de manière prématurée dès le 1er janvier 2000 en raison notamment de l'espace qui aurait dû être dégagé au fur et à mesure de l'ouverture des jetées A et C, de l'avancée des travaux sur la jetée B et au niveau du nouveau tarmac ouest.

(17) Selon les autorités allemandes, une telle ouverture n'est plus envisageable dans les délais impartis en raison des problèmes survenus en ce qui concerne le calendrier de ces différents travaux.

2.2. Les difficultés rencontrées au cours des travaux de reconstruction

2.2.1. En ce qui concerne la jetée A

(18) Selon le rapport présenté par les autorités allemandes, bien qu'une grande partie de la jetée A ait été remise en opération dès le mois d'avril 1998, comme prévu dans le plan de restructuration, la démolition de l'aire provisoire pour les départs ne pouvait être commencée tant que la jetée A n'entrerait pas en fonction afin que les travaux sur le tarmac au niveau de cette jetée, ainsi que des passerelles qui lui correspondent, puissent être complétés au fur et à mesure de la libération des espaces.

(19) D'autre part, afin que les passagers puissent rejoindre le terminal de l'aéroport en passant par la jetée A sans plus avoir à passer par le terminal C, et parce que l'avancée des travaux entraînait le déplacement des tapis 9-12, il devenait nécessaire de créer à ce niveau une structure pour les arrivées. Ces mesures ont été notamment prises sur la demande pressante de la compagnie Lufthansa et de ses partenaires, principaux utilisateurs de cette jetée, afin d'améliorer les conditions de leurs passagers.

(20) Pour aménager cette partie est de la jetée A, il a été nécessaire de transformer la position 80 en aire de rassemblement des bagages et de construire à ce niveau un hall de réception des bagages pour les passagers. Le hall d'arrivée fut alors connecté au reste de l'aérogare par un tunnel pour les passagers au niveau de la porte 37 (halls 5/6).

(21) La construction de ces structures supplémentaires sur le tarmac a entraîné une détérioration de la situation en ce qui concerne le trafic dans cette zone, principalement pour le transport des bagages au fur et à mesure de l'augmentation du volume de trafic engendré par la réouverture des positions.

(22) Selon les autorités allemandes, cette réorganisation au niveau de la jetée A, justement demandée par les transporteurs, mais aussi additionnelle et non prévue, n'a pas permis d'améliorer la situation comme prévu dans la première décision de la Commission. Des circonstances extérieures et les exigences opérationnelles ont en fait entraîné une réduction de 500 mètres carrés des espaces de stationnement des équipements. Cette réduction s'est, de plus, accompagnée de la fermeture de la position 80 et d'une restriction en ce qui concerne l'espace adjacent.

2.2.2. Au niveau de la jetée B

(23) Les plans des travaux présentés à l'occasion de la première dérogation et relatifs à la construction de la jetée B et de la partie du terminal central qui lui est associée, ne correspondent plus à la situation actuelle à ce niveau. Les projets prévoyaient une zone de construction réduite afin d'optimiser les surfaces pour le stationnement du matériel d'assistance.

(24) Les plans de mesures visant à surmonter les contraintes relatives aux activités d'assistance s'inscrivent dans le projet plus vaste de reconstruction et d'agrandissement "DÜS 2000 plus". Au fur et à mesure de l'avancée des travaux, il est apparu nécessaire pour les autorités aéroportuaires de procéder à une réadaption pour faire face aux besoins en matière d'assistance aux passagers. Ceci s'est traduit par une reconfiguration de la jetée B qui a notamment eu pour conséquence un déficit supplémentaire en espace pour le stationnement des équipements pendant tout le reste de la durée des travaux. Ce déficit est, au niveau de cette jetée, évalué à 3000 mètres carrés. De plus, cette réorganisation rend impossible dans les temps impartis la réouverture, sous cette jetée, du noeud routier qui est indispensable pour une meilleure circulation sur le tarmac.

(25) Selon les autorités allemandes, la nouvelle dérogation pour une période s'étendant jusqu'au 31 décembre 2001 est justifiée par cette extension des travaux sur la jetée B qui ne pourra être achevée avant le mois de juillet 2001 et ne pourra donc être vraiment opérationnelle avant la fin de l'automne 2001.

2.2.3. Le nouveau tarmac ouest

(26) Le projet "DÜS 2000 plus" comprend également une extension du tarmac qui devrait permettre de développer de nouvelles positions avions mais aussi de parquer du matériel d'assistance. La principale extension consistait à créer sur la partie ouest un nouveau tarmac permettant pour moitié de créer de nouvelles positions avions et pour l'autre moitié d'entreposer du matériel d'assistance sur plus de 14000 mètres carrés. Ces travaux ne figuraient cependant dans le plan de mesures présenté à l'époque que comme complément des autres mesures visant à surmonter les contraintes évoquées, car les travaux, selon le dossier présenté à l'époque, ne devaient être terminés que pour la fin de l'année 2000, c'est-à-dire après la période de dérogation accordée par la Commission dans sa décision du 14 janvier 1998.

(27) Cependant, la construction de cette nouvelle aire est retardée à la fois par des problèmes techniques relatifs au nécessaire drainage de cette zone et par des complications administratives en ce qui concerne l'autorisation donnée par le ministère en charge de la protection des eaux. Selon le dossier présenté par les autorités allemandes, ces retards ne permettront pas une mise en service avant la fin de l'année 2001 dans l'hypothèse la plus optimiste.

(28) La dérogation est donc basée sur l'impossibilité pour l'aéroport de trouver d'une manière globale de l'espace supplémentaire en raison des adaptations qui ont été rendues nécessaires à la fois par les infrastructures supplémentaires à la jetée A pour améliorer, à la demande des utilisateurs, les conditions des passagers ainsi que par la réorganisation de la jetée B.

(29) Par rapport aux prévisions initiales, le déficit en espace sur l'ensemble des trois jetées s'est accru de plus de 3500 mètres carrés. En contrepartie, environ 1600 mètres carrés ont pu être gagnés par des restructurations sur le tarmac au niveau des bâtiments administratifs et 2000 mètres carrés sur le tarmac ouest (partie cargo) au niveau de la zone de dégivrage auxquels s'ajoutent 300 mètres carrés sur la partie est du tarmac. Sur l'ensemble de l'aéroport, seul un gain de 350 mètres carrés a pu être réalisé par rapport à la situation du début de l'année 1998(5) ne permettant pas une ouverture du marché au degré prévu.

3. Les observations des parties intéressées

(30) Suite à la publication par la Commission d'un extrait de la notification des autorités allemandes et en accord avec les dispositions de l'article 9, paragraphe 3, de la directive, les parties intéressées ont été appelées à faire valoir leur opinion.

Un transporteur estime que les chiffres avancés par l'aéroport dans son dossier de dérogation n'ont pas prouvé la nécessité de modifier son plan de mesures ni le déficit d'espace. Il s'étonne que l'aéroport ne fasse pas état d'un déficit en bureaux et estime par ailleurs que des espaces supplémentaires pourraient être dégagés notamment par l'utilisation des surfaces laissées libres d'une part au niveau des anciens baraquements de l'armée et d'autre part de celles qui seront libérées par la baisse des besoins en matériel de l'aéroport du fait de la venue d'un second prestataire. Selon cet usager, le nouveau prestataire ne pourra toutefois pas disposer de beaucoup de surface et devra donc utiliser uniquement un équipement réduit et spécialisé dans certains types d'avions, ce qui réduira de ce fait ses possibilités de marché. L'usager propose également une mise en "pool" de certains équipements ou encore une reprise de matériels par le nouveau venu. Il estime enfin que les chiffres de 40 % de parts de marché avancés par l'étude NACO à l'occasion de la première décision de la Commission apparaissent beaucoup trop optimistes et qu'une hypothèse basée seulement sur 1 % des parts de marché pour ce second prestataire est plausible.

4. L'évaluation de la dérogation à la lumière des dispositions de la directive 96/67/CE

4.1. Les règles en vigueur en matière d'assistance

4.1.1. Les possibilités de limitation de l'accès au marché

(31) La directive 96/67/CE prévoit une ouverture différenciée du marché en fonction à la fois de la manière dont l'opération d'assistance est assurée (autoassistance ou prestation aux tiers) et de l'importance du trafic sur l'aéroport.

(32) Les règles générales d'exercice de l'assistance des catégories de services désignées dans la notification des autorités allemandes sont établies par l'article 6, paragraphe 2, et par l'article 7, paragraphe 2, de la directive. Ces règles ont été reprises dans les dispositions du paragraphe 3, point 2 de la réglementation allemande transposant la directive. En application des dispositions de la directive, l'État membre peut limiter l'exercice de l'autoassistance à au moins deux usagers; ces derniers devant dès lors être choisis sur base de critères pertinents, objectifs, transparents et non discriminatoires. De même, le nombre de prestataires en charge de l'assistance aux tiers peut être limité à deux: la sélection des prestataires doit alors être faite par appel d'offres. C'est sur cette base que l'aéroport de Düsseldorf doit, en application de l'annexe 5 de la "Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen und zur Änderung weiterer luftrechtlicher Vorschriften"(6) du 10 décembre 1997 transposant la directive en droit allemand, ouvrir le marché de l'assistance aux tiers à un second prestataire ainsi que permettre l'exercice de l'autoassistance à deux usagers pour les activités dont le nombre de prestataires ou d'usagers peut être limité en application de l'article 6, paragraphe 2, et de l'article 7, paragraphe 2, de la directive.

(33) Cependant, lorsque des contraintes spécifiques d'espace ou de capacité disponibles, notamment en fonction du taux d'utilisation ou de l'encombrement des surfaces, entraînent une impossibilité d'autoriser l'exercice du droit à l'autoassistance ou la prestation des services aux tiers au degré prévu par la directive, l'État membre concerné peut, sur base de l'article 9, paragraphe 1, points b) et d), réserver à un seul prestataire la prestation de l'assistance aux tiers et interdire ou limiter à un seul usager l'exercice du droit à l'autoassistance.

(34) Aux termes de l'article 9, paragraphe 6, de la directive, la durée des dérogations consenties est limitée et toute nouvelle dérogation doit faire d'objet d'une nouvelle procédure. Toutefois, les dérogations accordées dans le cadre de l'article 9, paragraphe 1, point d), ne peuvent excéder trois années. Celles consenties dans le cadre de l'article 9, paragraphe 1, point b) et qui visent à réserver à un seul prestataire les services aux tiers ne peuvent excéder deux années et ne peuvent être prolongées qu'une seule fois pour une période de deux années au maximum. C'est dans ce cadre que la présente dérogation a été accordée par les autorités allemandes.

Toutefois, aux termes de l'article 9, paragraphe 2, une telle dérogation doit:

- préciser la ou les catégories de services pour lesquelles la dérogation est accordée ainsi que les contraintes spécifiques d'espace ou de capacité qui la justifient,

- être accompagnée d'un plan de mesures appropriées visant à surmonter ces contraintes.

En outre, selon les dispositions de l'article 9, paragraphe 2, elle ne doit pas:

- porter dûment préjudice aux objectifs de la directive,

- donner lieu à des distorsions de concurrence,

- être plus étendue que nécessaire.

(35) Ainsi que la Commission l'a rappelé, notamment dans ses décisions du 14 janvier 1998 concernant les aéroports de Francfort et de Düsseldorf(7), le principal objectif de la directive est de libéraliser les services d'assistance en escale. Les limitations imposées aux parties tierces consistent en des restrictions à la liberté de ces parties de fournir de tels services. Par analogie avec les mesures étatiques restreignant la liberté de prestation de services(8), les mesures susceptibles d'exclure ou d'interdire les activités des prestataires de services - ou, dans le cas présent, celles des usagers désirant effectuer leur propre assistance - même si elles s'appliquent indistinctement aux prestataires ou usagers nationaux et à ceux des autres États membres, doivent être justifiées par des exigences impérieuses d'intérêt public autres que de nature économique et doivent en outre être proportionnelles aux objectifs poursuivis.

4.1.2. La procédure

(36) Les autorités allemandes se sont engagées à subordonner l'entrée en vigueur de la décision de dérogation à la décision de la Commission.

(37) Comme rappelé dans ses deux décisions concernant les aéroports de Francfort et de Düsseldorf(9), la Commission doit faire porter son examen sur:

- l'existence et l'étendue des contraintes justifiant la dérogation et l'impossibilité d'ouverture au degré prévu par la directive; seules les contraintes d'espace et/ou de capacité pouvant être prises en considération,

- le plan de mesures appropriées visant à surmonter les contraintes; ce plan devant être crédible et inconditionnel et comporter un calendrier d'exécution desdites mesures,

- la conformité aux principes mentionnés à l'article 9, paragraphe 2, et concernant le respect des objectifs de la directive, l'absence de distorsion de concurrence et l'étendue de la mesure.

(38) L'octroi d'une dérogation n'a pas pour objectif de laisser d'une manière générale à l'aéroport un temps d'adaptation supplémentaire à celui déjà accordé par l'article 1er de la directive. Il doit permettre à l'aéroport de surmonter les contraintes particulières qu'il peut rencontrer lors de l'ouverture du marché. Toute dérogation doit donc être examinée en fonction des contraintes particulières alléguées pour justifier l'impossibilité d'ouverture dans les délais impartis. De plus, conformément à la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes, toute exception est d'interprétation stricte et la portée d'une dérogation doit être déterminée en tenant compte des finalités de la mesure en question.

(39) C'est en fonction de ces différentes considérations que doit être examinée la présente dérogation.

(40) La Commission a, conformément aux dispositions de l'article 9, paragraphe 4, de la directive, procédé à un examen minutieux des contraintes invoquées en matière d'espace et de capacité, de l'adéquation à ces contraintes de la décision prise par les autorités allemandes et des mesures avancées pour les surmonter. Elle s'est appuyée dans son examen sur les études présentées par les autorités allemandes ainsi que sur la visite qu'elle a pu faire de l'aéroport de Düsseldorf le 20 octobre 1999 et a bénéficié de l'expertise technique effectuée à sa demande par la société Aerotec. La Commission a enfin pris en compte les remarques faites par l'aéroport et le gouvernement allemand en ce qui concerne l'analyse de la Commission, et plus particulièrement celles concernant les contraintes d'espace dues au retard dans la réorganisation du terminal en raison des changements qui ont dû être apportés au plan d'exécution des travaux.

4.2. L'examen des contraintes présentées par les autorités allemandes

4.2.1. Rappel

(41) Ainsi que déjà rappelé, il n'est point besoin de revenir sur l'absence de problèmes structurels d'espace sur l'aéroport de Düsseldorf et que l'impossibilité d'ouvrir le marché au degré prévu par la directive, telle qu'évoquée par les autorités allemandes, résulte uniquement des problèmes engendrés par l'incendie d'avril 1996.

(42) Par ailleurs, dans sa décision du 14 janvier 1998, la Commission a reconnu l'existence, à l'époque, d'un déficit en espace sur l'aéroport qui justifiait l'octroi d'une dérogation pour les services demandés.

(43) Il faut également noter que la présente dérogation ne vise plus, comme ce fut le cas dans la précédente notification ayant fait l'objet de la décision de la Commission du 14 janvier 1998, les catégories de services mentionnées au point 6 de l'annexe de la directive et relatives aux services de nettoyage intérieur et extérieur ainsi que d'enlèvement de la neige et de la glace. En effet, la possibilité pour les autorités aéroportuaires de disposer aujourd'hui de certains anciens baraquements de l'armée britannique en bordure de l'aéroport ainsi que la création de la zone de dégivrage sur la partie est du tarmac, permettent à ces autorités de respecter les conditions de la directive en ouvrant librement le marché pour ces activités. Le choix d'ouvrir ces activités à la concurrence - et non celles visées par la présente dérogation - est justifié par la nouvelle zone de dégivrage, par la faible surface dégagée et par la mobilité des équipements utilisés pour ces activités. En effet, les anciens baraquements militaires sont situés à l'extérieur de l'enceinte réservée de l'aéroport et les véhicules doivent notamment traverser une voie très fréquentée, ce qui ne pouvait se concevoir pour les engins lourds et lents qui servent aux opérations en piste telles que le repoussage des avions.

(44) L'examen de la Commission dans le cadre de la présente dérogation doit donc être limité aux changements survenus en matière d'espace et de capacité depuis la décision de la Commission du 14 janvier 1998 et à la justification avancée par les autorités allemandes en ce qui concerne l'impossibilité pour l'aéroport de Düsseldorf de réaliser complètement le plan prévu et les conditions imposées par cette décision.

4.2.2. Les conséquences des changements survenus dans la reconstruction de l'aéroport

(45) Comme il a déjà été rappelé, les problèmes invoqués résultent de l'incendie d'avril 1996 et les travaux en cours - bien que s'inscrivant dans un projet plus vaste d'extension des infrastructures - résultent directement de cet incendie. De ce fait, ces travaux ne concernent pas un agrandissement par la simple addition de nouvelles infrastructures ou la rénovation d'un terminal, mais visent avant tout à reconstruire presque entièrement un bâtiment qui a été détruit. Il en résulte des contraintes très particulières dues notamment au fait qu'il est nécessaire de:

- procéder d'abord à la destruction des bâtiments - et donc aussi à l'évaluation de la plus grande partie de l'infrastructure existante avant d'en entamer la reconstruction (notamment en ce qui concerne la jetée B et la partie centrale qui lui correspond),

- procéder étape par étape (jetée B et partie du terminal qui y est accolée avant d'attaquer la destruction de la partie centrale du terminal) et de conjuguer sur un même chantier des opérations de destruction et d'élévation,

- exécuter ces travaux dans la partie centrale d'un aéroport qui doit rester opérationnel.

(46) L'ensemble de ces opérations nécessite une logistique très poussée et des problèmes survenant sur une partie des travaux ou du terminal peuvent avoir des conséquences sur l'ensemble du programme. Il est par ailleurs évident, suite à la visite effectuée dans le cadre de cette dérogation le 20 octobre 1999, que tout le fonctionnement de l'aéroport est affecté par la présence de ces travaux et que l'ensemble de l'espace laissé libre par les travaux sur le tarmac a été utilisé par la construction des structures temporaires visant à fournir des services de base pour les usagers et leurs passagers. En ce sens, outre les modules de départ D et E, des constructions facilitant l'arrivée des passagers et de leurs bagages ont été ajoutées, notamment au point A, à la demande des transporteurs. De même, le transport des bagages est en grande partie assuré par les véhicules permettant un convoyage intégral des bagages avec un déchargement direct par tapis sur le système de réception le long de l'infrastructure terminale. Ces véhicules sont lourds et encombrants mais permettent de réduire la congestion des aires de trafic et de déchargement qu'entraînerait l'utilisation des chariots conventionnels.

(47) L'examen des conditions d'espace nécessaire aux opérations d'assistance doit être successivement mené de manière approfondie au niveau de chacune de jetées et des parties du terminal affectées par les travaux ainsi qu'à celui de la partie ouest du tarmac.

La jetée A

(48) Le dossier présenté par les autorités allemandes lors de l'examen de la première dérogation prévoyait une mise en opérations de cette jetée au printemps 1998. La diminution des opérations sur le tarmac en cet endroit devait ainsi permettre de libérer de l'espace pour ranger des équipements d'assistance. Cependant, en raison de la nouvelle possibilité pour les passagers de débarquer à la jetée A, il devenait nécessaire, sur la demande pressante des compagnies opérant sur cette jetée, de prévoir une structure d'arrivée des passagers à ce niveau. La Commission reconnaît qu'une telle démarche répond non seulement à un besoin opérationnel pour faciliter les conditions d'accès des passagers mais contribue également à désencombrer en partie le trafic sur le tarmac en mettant fin aux transferts par bus jusqu'à la jetée C qui étaient nécessaires depuis l'incendie.

(49) Toutefois, cet aménagement a nécessité la construction de la structure d'arrivée et corrélativement la fermeture de la position la plus proche (position 80). De plus, l'arrivée des passagers au niveau de la nouvelle structure de la jetée A a entraîné également l'arrivée de leurs bagages en ce même endroit et non plus à la jetée C, remplaçant ainsi le trafic par bus des passagers sur le tarmac par du trafic de bagages à cet endroit. Lors de la visite effectuée par les services de la Commission, il a pu être constaté une pleine utilisation de l'espace disponible, et notamment sur l'ancienne position 80.

(50) La réduction du nombre de mouvements des bus qui a résulté de l'accès direct à la jetée A a donc été compensée en grande partie par l'arrivée des bagages vers la nouvelle installation. À cela, s'est ajouté la fermeture de la position 80 ainsi qu'une réduction de l'espace correspondant à l'aire adjacente. On peut donc conclure à une relative détérioration de la situation à cet endroit de l'aéroport.

La jetée B

(51) La reconfiguration de la jetée suite à la décision d'adaptation du projet "DÜS 2000 plus" à l'évolution des besoins des usagers et de leurs passagers et à la facilitation de leurs parcours s'est notamment traduite par un élargissement de la jetée et par la suite de l'enceinte de construction. L'expertise effectuée par les services de la Commission révèle que:

- l'état des travaux rend impossible le remplacement, même partiel, des aires de chantier par des espaces de stationnement de matériel d'assistance pour le 1er janvier 2000 - date d'expiration de l'actuelle dérogation - comme envisagé dans la décision du 14 janvier 1998. La jetée n'est, en effet, qu'en début de reconstruction et le noeud routier ne pourra être ouvert à la circulation avant de nombreux mois,

- les limites du chantier ont été réduites au minimum permettant d'assurer les conditions de sécurité. En dehors de la route pour le trafic des engins de chantier, l'espace ne permet que le stockage d'un nombre très réduit de matériel de construction,

- les avions ne sont séparés de la zone de chantier que par la voie de desserte des équipements d'assistance et aucun stationnement supplémentaire n'est envisageable à ce niveau.

(52) En conséquence, il apparaît aujourd'hui clair avec ces nouvelles données, qu'il n'est pas envisageable de gagner de l'espace au niveau de la jetée B au moins avant la fin des travaux, c'est-à-dire le début de l'été 2001 avant de procéder à la finition intérieure pour la mise en opérations qui est planifiée pour l'automne 2001.

(53) Or, l'achèvement de la construction de la jetée B devra être suivi par la construction des passerelles sur la piste, ce qui restreindra significativement le mouvement et le stockage des équipements à cet endroit pour une période évaluée à cinq mois.

(54) Au niveau de la jetée B, il apparaît donc impossible de dégager de l'espace supplémentaire sur les 7500 mètres carrés qui ont été neutralisés.

Le tarmac

(55) L'extension du tarmac faisant partie du plan de mesures présenté à l'occasion de la première dérogation.

(56) Elle comprenait dans un premier temps une extension à l'est durant l'année 1999 et qui avait pour principal objectif la création d'une zone de dégivrage. Toutefois, la nouvelle surface dégagée de près de 4000 mètres carrés ne peut être attribuée au stationnement d'équipements d'assistance qu'en dehors des périodes de dégivrage; seules quelques centaines de mètres carrés pouvant servir tout au long de l'année. Ainsi qu'il a été rappelé, la création de la zone de dégivrage et la prise de possession de certains anciens baraquements de l'armée britannique ont permis aux autorités aéroportuaires de prévoir une ouverture à la concurrence des opérations liées au nettoyage et au dégivrage de l'avion. Le choix des opérations concernées - et qui font l'objet du point 6 de l'annexe de la directive - est justifié à la fois par la création de la zone de dégivrage, par la faible surface dégagée et par la mobilité des véhicules concernés qui doivent être parqués en dehors de la zone et traverser une voie à circulation intense.

(57) Le plan de mesures présenté lors de la première dérogation prévoyait également - mais uniquement dans une seconde phase - la création d'un nouveau tarmac en zone ouest. Celui-ci, de grande envergure, doit servir pour moitié à de nouvelles positions avions, l'autre moitié pouvant être consacrée à l'entreposage de matériel d'assistance (sur plus de 14000 mètres carrés),

Bien que l'autorisation pour construire ce nouveau tarmac ne soit pas un problème en soi, il apparaît cependant que l'importance des travaux concernés requiert une modification importante de l'ensemble du système de drainage sur toute la partie ouest de l'aéroport; entraînant par là même un retard dans la construction mais aussi la nécessité d'obtenir l'autorisation des autorités en charge de la protection des eaux qui requiert à son tour préalablement des tests environnementaux. Ces tests, et l'ensemble de la documentation qui doit être fournie, ne laissent pas espérer une autorisation avant le printemps 2000.

4.3. Le plan de mesures

(58) Conformément aux dispositions de l'article 9, paragraphe 2, de la directive, le dossier présenté par les autorités allemandes comporte un plan de mesures visant à surmonter les contraintes invoquées.

(59) La construction du nouveau tarmac en partie ouest - et qui était initialement planifiée pour la fin de l'année - permettrait de fournir plus de 14000 mètres carrés pour parquer des équipements d'assistance. Toutefois, les problèmes qui sont apparus en ce qui concerne la nécessaire réorganisation du drainage rendent les dates concernant les travaux sur ce tarmac encore incertaines.

Or, le plan de mesures visant à surmonter les contraintes invoquées doit être crédible et certain et présenter un calendrier d'exécution. L'absence de certitude quant à la réalisation de ce projet dans les temps impartis empêche la Commission de prendre en compte ce seul projet comme plan de mesures au sens de l'article 9 de la directive.

(60) Les autorités allemandes présentent cependant d'autres mesures visant à surmonter les contraintes. Celles-ci sont liées à la réalisation des travaux sur la jetée B et la partie centrale du terminal. L'engagement par le consortium en charge de la centralisation des opérations de construction de terminer les travaux pour l'automne 2001 conditionne la libération des espaces nécessaires aux futurs équipements d'assistance. Cet engagement est ferme et conditionné par des pénalités de retard très importantes. À l'heure actuelle, le chantier est en opération 24h/24 et 600 personnes/jour y sont engagées; ce nombre devant être porté à 1000 personnes/jour dès janvier 2000. Dès que le terminal sera opérationnel, à la fin de la période de dérogation, l'espace libéré non seulement autour de la jetée B permettra d'accueillir du matériel d'assistance. Toutefois, les autorités aéroportuaires prévoient également non plus la démolition des deux modules provisoires de départ (D et E) mais leur conversion pour les équipements d'assistance. La surface et la hauteur de ces modules permettent en effet leur rapide conversion.

(61) Cette solution alternative, indépendante de la réalisation du tarmac ouest et de toute autre autorisation administrative, permettra d'ouvrir le marché au degré prévu par la directive à la fin de la période prévue pour la dérogation et peut donc être considérée comme un plan de mesures au sens de l'article 9, paragraphe 2, de la directive.

4.4. Le respect des critères définis à l'article 9, paragraphe 2, de la directive

(62) La dérogation notifiée par les autorités allemandes vise les opérations relatives au chargement et déchargement du fret, les différentes opérations en piste telles que le guidage, l'assistance au stationnement, au déplacement et au démarrage ainsi que le transport des passagers et des bagages. Ces opérations nécessitent pour la plupart d'entre elles un matériel assez nombreux mais aussi parfois lent et lourd (comme les engins de repoussage) qui doit être parqué à proximité des positions avions et ne peut être stationné, comme cela a été avancé, vers les anciens baraquements de l'armée c'est-à-dire en dehors de la zone réservée de l'aéroport et de l'autre côté d'une voie à haut trafic. Il est également nécessaire de tenir compte de l'impact de la venue d'un second prestataire sur le trafic déjà très congestionné autour des jetées.

(63) L'étude des plans de vols et des opérations d'assistance concernées amène la Commission à estimer que la venue d'un second prestataire nécessiterait un besoin en espace supplémentaire de près de 22 % dans l'hypothèse la plus réaliste où ce prestataire traiterait environ 15 % du marché. Il n'appartient pas à la Commission, dès lors qu'une ouverture effective du marché serait décidée, de restreindre d'office, comme cela a pu être suggéré, les parts de marché du futur prestataire en imposant une limitation et une spécialisation de son matériel en raison du manque de surface disponible. Seule une évaluation de l'impact de la venue d'opérateurs peut être faite. Par ailleurs, comme la Commission l'a rappelé dans ses différentes décisions, la venue d'un nouvel opérateur n'a de conséquence sur les besoins en matériel de l'opérateur déjà présent que lorsque le nouvel entrant détient des parts de marché qui peuvent être évaluées entre 10 et 15 %. En deça de ce seuil, tout le matériel du nouvel opérateur doit être considéré comme additionnel à celui de l'aéroport.

Dans le cas de l'autoassistance d'un usager, ce besoin additionnel en espace serait de 25 % dans le cas de la compagnie LTU (avec une réduction de 5 % seulement des équipements de l'aéroport) pour que cette compagnie puisse faire face à son trafic lors de ses propres heures de pointe. Dans le cas de Lufthansa, le besoin en équipement pour cette compagnie serait environ de 50 % du total de celui actuellement utilisé par l'aéroport. La réduction des besoins de l'aéroport serait de son côté de l'ordre de 25 %, ce qui entraînerait donc un besoin additionnel de 25 % en espace.

(64) Il n'apparaît donc pas possible, compte tenu des problèmes aigus d'espace sur l'aéroport, de permettre la venue d'un second prestataire ou d'un usager sur l'aéroport pour les opérations concernées par la dérogation et seule l'ouverture des opérations liées au nettoyage et au dégivrage est pleinement justifiée. La dérogation accordée par les autorités allemandes n'apparaît donc pas plus étendue que nécessaire en ce qui concerne les services visés.

De même, compte tenu des difficultés survenues dans l'exécution des différents travaux et des modifications substantielles qu'elles ont engendrées, la planification présentée des travaux d'achèvement, notamment en ce qui concerne la jetée B et la partie centrale du terminal, montre une adéquation entre les contraintes avérées et la période de dérogation,

Le respect des principes définis par l'article 9, paragraphe 2, de la directive est donc démontré.

5. Conclusion

(65) La dérogation des autorités allemandes concernant l'aéroport de Düsseldorf est basée sur les conséquences de l'incendie d'avril 1996 qui a ravagé la majeure partie du terminal et complèment désorganisé le fonctionnement de l'aéroport. La reconstruction, qui s'inscrit par ailleurs dans un programme plus ambitieux de développement, est rendue particulièrement difficile dans la mesure où celle-ci doit intervenir par tranche, être précédée d'une démolition et se situe dans la partie centrale d'un aéroport qui doit continuer à être opérationnel.

(66) À l'importance et la complexité des travaux ainsi qu'à la liaison indispensable entre leurs différentes phases se sont ajoutées des difficultés d'ordre technique et opérationnel qui ont retardé la mise en opération pleine et entière des différentes jetées et empêché une libération des espaces pour le matériel d'assistance comme cela avait été préalablement planifié. L'utilisation complète des espaces - que ce soit par le matériel d'assistance ou par les matériaux indispensables à la construction - ainsi que les difficultés déjà existantes en matière de stationnement et de circulation sur le tarmac rendent impossible la venue d'un nouvel opérateur, autoassistant ou prestataire de services - avant la fin de la période concernée par la dérogation,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

La dérogation accordée le 30 septembre 1999 à l'aéroport de Düsseldorf sur la base de l'article 9, paragraphe 1, points b) et d), de la directive, et telle que notifiée à la Commission le 5 octobre 1999, est approuvée.

Article 2

La République fédérale d'Allemagne est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le 5 janvier 2000.

Par la Commission

Loyola DE PALACIO

Vice-président

(1) JO L 272 du 25.10.1996, p. 36.

(2) JO L 173 du 18.6.1998, p. 45.

(3) JO C 307 du 26.10.1999, p. 3.

(4) Bundesgesetzblatt 1997, Teil I, Nr. 82, vom 16. Dezember 1997, S. 2885.

(5) Antrag auf Verlängerung der Freistellung der Flughafen Düsseldorf GmbH, Juli 1999, Tabelle 2, S. 11.

(6) Bundesgesetzblatt 1997, Teil I, Nr. 82, vom 16. Dezember 1997, S. 2885.

(7) Décisions de la Commission du 14 janvier 1998 (JO L 173 du 18.6.1998, p. 32 et 45).

(8) Arrêts du 25 juillet 1991, Médiawet, [1991] ECR p. I-4007 et C-76/90, Säger : Dennemeyer, [1991] ECR, p. I-4221.

(9) Voir note 7 de bas de page.