FR Journal officiel de l'Union européenne C 245/1

AVIS DE LA COMMISSION

dans le cadre de l’article 17, paragraphe 5, de la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail («la directive sur le temps de travail»)

Prorogation du régime transitoire relatif au temps de travail des médecins en formation au Royaume-Uni

2009/C 245/01

1. Introduction

Le présent avis se fonde sur l’article 17, paragraphe 5, de la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil (1) concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail («la directive sur le temps de travail»). Il fait suite à une notification par laquelle le Royaume-Uni a signifié, au titre de cet article, son souhait de proroger jusqu'au 31 juillet 2011 le régime transitoire concernant les limites relatives à la durée de travail des médecins en formation.

Les médecins en formation avaient été exclus du champ d’application de la première directive sur le temps de travail, en 1993. Cette situation a été revue en 2000 par l’adoption d’une directive modificatrice et les médecins en formation sont désormais couverts par la directive consolidée sur le temps de travail, de la même manière que les autres travailleurs (2). Normalement, l’article 6 de la directive établit la durée maximale hebdomadaire de travail à 48 heures en moyenne (3), y compris les heures supplémentaires. Toutefois, l’article 17, paragraphe 5, de la directive sur le temps de travail autorise des régimes transitoires en ce qui concerne l’application de ces limites à la durée hebdomadaire de travail dans le cas des médecins en formation.

Les parties pertinentes de l’article 17, paragraphe 5, sont les suivantes:

«[…] En ce qui concerne l'article 6 (limite de 48 heures en ce qui concerne la durée moyenne hebdomadaire de travail), les dérogations (concernant les médecins en formation) sont autorisées pour une période transitoire de cinq ans à partir du 1er août 2004. Les États membres peuvent disposer d'un délai supplémentaire n'excédant pas deux années (à partir du 1er août 2009), si nécessaire, pour tenir compte de difficultés à respecter les dispositions sur le temps de travail en ce qui concerne leurs responsabilités en matière d'organisation et de prestation de services de santé et de soins médicaux. Au moins six mois avant la fin de la période transitoire, l'État membre concerné informe la Commission et lui expose ses raisons, de manière à ce qu'elle puisse émettre un avis, après les consultations appropriées, dans un délai de trois mois après la réception de ces informations. S'il ne se conforme pas à l'avis de la Commission, l'État membre justifie sa décision. La notification et la justification par l'État membre, ainsi que l'avis de la Commission, sont publiés au Journal officiel de l'Union européenne et sont transmis au Parlement européen. Les États membres peuvent encore disposer d'un délai supplémentaire d'une année, si nécessaire, pour tenir compte de difficultés particulières à faire face aux responsabilités visées à l’alinéa (précédent). Ils respectent la procédure décrite audit alinéa. Les États membres veillent à ce que, en aucun cas, le nombre d'heures de travail hebdomadaire ne dépasse une moyenne de 58 heures pendant les trois premières années de la période transitoire, une moyenne de 56 heures pendant les deux années suivantes et une moyenne de 52 heures pour toute période supplémentaire. […] En ce qui concerne l'article 16, point b) (période de référence servant au calcul de la durée moyenne hebdomadaire de travail), les dérogations (concernant les médecins en formation) sont autorisées pour autant que la période de référence ne dépasse pas douze mois pendant la première partie de la période transitoire (2004-2007) et six mois par la suite.»

L’article 17, paragraphe 5, prévoit également une consultation entre les employeurs et les travailleurs en ce qui concerne la mise en œuvre des régimes transitoires: «L'employeur consulte les représentants du personnel en temps utile afin de parvenir, si possible, à un accord sur les arrangements applicables pendant la période transitoire.» Un tel accord doit respecter les limites établies à l’article 17, paragraphe 5, mais il peut déterminer, notamment, les mesures à adopter pour diminuer la durée hebdomadaire de travail à une moyenne de 48 heures à la fin de la période transitoire.

Ce régime transitoire est résumé dans le tableau ci-dessous.

Tableau: Résumé des dispositions transitoires relatives aux médecins en formation, conformément à l’article 17, paragraphe 5

Période Dérogation possible Conditions 1er août 2004-31 juillet 2009 Dérogation à la limite de 48 heures relative à la durée moyenne hebdomadaire de travail Des limites transitoires sont appliquées à la durée moyenne hebdomadaire de travail: 1er août 2004-31 juillet 2007: cette durée ne peut excéder une moyenne de 58 heures/semaine. La période de référence (4)ne peut excéder douze mois. 1er août 2007-31 juillet 2009: cette durée ne peut excéder une moyenne de 56 heures/semaine. La période de référence (4)ne peut excéder six mois. 1er août 2009-31 juillet 2011 Prorogation de la dérogation à la limite de 48 heures susmentionnée Si nécessaire, pour tenir compte de difficultés à respecter les dispositions sur le temps de travail, du fait de responsabilités en matière d'organisation et de prestation de services de santé et de soins médicaux. Tout État membre qui souhaite utiliser cette dérogation doit adresser une notification motivée à la Commission avant le 31 janvier 2009. La Commission émet un avis sur la notification. Dans tous les cas, la durée moyenne hebdomadaire de travail ne peut excéder 52 heures/semaine. La période de référence ne peut excéder six mois. 1er août 2011-31 juillet 2012 Prorogation supplémentaire possible de la dérogation susmentionnée Si nécessaire, pour tenir compte de difficultés particulières à respecter les responsabilités susmentionnées. Tout État membre qui souhaite utiliser cette dérogation doit adresser une notification motivée à la Commission avant le 31 janvier 2011. La Commission émet un avis sur la notification. Dans tous les cas, la durée moyenne hebdomadaire de travail ne peut excéder 52 heures/semaine. La période de référence ne peut excéder six mois.

2. Notification par l’État membre

Par lettre datée du 28 janvier 2009, et enregistrée le 29 janvier 2009, les autorités nationales du Royaume-Uni ont fait savoir aux services de la Commission qu’elles prévoyaient de faire usage de la possibilité prévue à l’article 17, paragraphe 5, de maintenir des mesures transitoires spécifiques, en vue de permettre une durée moyenne maximale de travail de 52 heures par semaine en ce qui concerne les médecins en formation, pour «une durée maximale de trois ans» à compter du 1er août 2009.

Cette notification comprend les arguments exposés ci-dessous:

— Le Royaume-Uni déclare qu’il s’engage pleinement à respecter la limite de 48 heures relative à la durée moyenne hebdomadaire de travail des médecins en formation, en partenariat avec les services de santé et les organisations représentant les médecins. L’accord de partenariat social sur les rémunérations dans le secteur de la santé publique, intitulé «New Deal», contient déjà des incitants financiers importants en faveur des hôpitaux en vue de la diminution du temps de travail des médecins en formation. Les autorités nationales financent également un très important programme de soutien des autorités sanitaires pour parvenir à la mise en conformité intégrale avec la directive.

— Le Royaume-Uni considère qu’il a accompli des progrès considérables en matière de respect de la limite de 48 heures relative à la durée moyenne hebdomadaire de travail des médecins en formation. Il déclare que la majorité des médecins en formation au Royaume-Uni travaillaient déjà en moyenne 48 heures par semaine ou moins avant le 1er août 2009 (aucune donnée globale n’est fournie) et prévoit d’améliorer cette proportion d’ici là.

— Le Royaume-Uni déclare que certains médecins en formation continueront à dépasser la moyenne de 48 heures après le 1er août 2009, pour les raisons suivantes: — un déséquilibre entre la demande et l’offre de médecins en formation (jusqu’à 5 % des postes de formation médicale étaient vacants à la clôture des recrutements pour l’année 2008), — une pénurie de vacataires médicaux (recrutements tant nationaux qu’internationaux) pour occuper ces postes vacants, — dans un petit nombre de localités, la reconfiguration des services hospitaliers peut avoir pour conséquence que le personnel est amené à fournir ses services dans deux sites différents, — les facteurs susmentionnés ont un impact plus considérable dans les hôpitaux qui doivent assurer des services 24 heures sur 24, dans les petites unités médicales rurales retirées et dans certains services hautement spécialisés.

— Pour faire face à ces problèmes, le nombre des médecins en formation est encore augmenté et des mesures sont également prises par les autorités nationales pour accroître le nombre de vacataires médicaux et pour aider les hôpitaux à gérer plus efficacement la demande de vacataires. Toutefois, les autorités nationales prévoient que la pénurie de personnel médical devrait se poursuivre pendant les deux ou trois prochaines années.

— Le Royaume-Uni entend veiller à ce que seul un nombre minimal de services médicaux utilisent la possibilité pour les médecins en formation de travailler jusqu’à 52 heures par semaine en moyenne. Les autorités nationales ont l’intention de déterminer, pour le 1er août 2009, quels sont précisément les services ayant besoin d’une prorogation du régime transitoire, et géreront soigneusement la situation après cette date pour parvenir à la mise en conformité intégrale.

3. Resultat des consultations relatives à la notification

Lors de l’adoption de l’article 17, paragraphe 5, la Commission a déclaré qu'elle interpréterait l’expression «après les consultations appropriées», figurant au deuxième alinéa de cette disposition, en ce sens que la Commission entend «consulter les partenaires sociaux au niveau européen et les représentants des États membres…» avant d’émettre un avis quant à la prorogation du régime transitoire en matière de temps de travail des médecins en formation (5).

Les services de la Commission ont dûment consulté tous les États membres et les partenaires sociaux européens sur la notification transmise par le Royaume-Uni.

Huit États membres ont apporté une réponse (Bulgarie, Espagne, France, Grèce, Lituanie, Luxembourg, Pays-Bas et Suède). Aucun État membre n’a émis d’objection au fait que le Royaume-Uni souhaitait une prorogation de la période de transition.

Les partenaires sociaux européens représentant le patronat n'ont pas transmis de réponse au sujet du Royaume-Uni.

La Confédération européenne des syndicats (CES) a répondu à la consultation et déclaré que sa fédération affiliée, le congrès des syndicats (Trade Union Congress — TUC), n’était pas d’accord avec l’intention communiquée par le Royaume-Uni.

Les points suivants ont été soulevés par le TUC pour le compte de plusieurs syndicats affiliés représentant les médecins en formation, ainsi que du syndicat affilié des consultants hospitaliers responsables de la formation (la Hospital Consultants and Specialists Association) (6):

— le TUC lui-même n’a pas été consulté par les autorités nationales,

— le temps de travail des médecins en formation au Royaume-Uni a progressivement diminué ces dernières années et un certain nombre d’hôpitaux ont déclaré qu’ils respectaient déjà la limite de 48 heures,

— le TUC considère qu’il y a suffisamment de médecins en formation au Royaume-Uni pour occuper les postes disponibles, et il ne pense pas que la pénurie de personnel nécessite une prorogation du régime transitoire au-delà du 31 juillet 2009.

4. Évaluation de la notification dans le contexte de la directive

La directive sur le temps de travail a été adoptée par le Parlement européen et le Conseil au titre de l'article 137, paragraphe 2, du traité CE, qui prévoit des mesures communautaires pour l'amélioration de l’environnement de travail et la protection de la santé et de la sécurité des travailleurs. Le principal objectif de la directive est de fixer des prescriptions minimales de sécurité et de santé en matière d'aménagement du temps de travail.

Alors que la notification du Royaume-Uni mentionne une prorogation du régime transitoire d'une durée de trois ans à compter du 1er août 2009, il convient de noter que les dispositions de l'article 17, paragraphe 5, n'envisagent pas ce cas de figure.

En effet, l’article 17, paragraphe 5, précise que le régime transitoire peut être prolongé pour une durée «supplémentaire n'excédant pas deux années» à compter du 1er août 2009 pour tenir compte de difficultés à respecter les dispositions relatives aux limites du temps de travail, et ajoute que «les États membres peuvent encore disposer d'un délai supplémentaire d'une année, si nécessaire, pour tenir compte de difficultés particulières (7) (quant au respect de ces limites) (8).» Dans ce dernier cas, l’article 17, paragraphe 5, précise que les États membres «respectent la procédure» déjà décrite dans un alinéa précédent en ce qui concerne la prorogation de deux années.

Il s’ensuit que, si un État membre fait part, en 2009, de son souhait de bénéficier d’une prorogation du régime transitoire pour tenir compte de difficultés à respecter la limite de 48 heures, cette notification doit porter sur la période allant du 1er août 2009 au 31 juillet 2011. Les autorités nationales doivent ensuite vérifier quels sont les progrès qui peuvent être réalisés pendant cette période sur la voie du respect de la limite de 48 heures et, sur la base de ces informations, elles doivent évaluer si elles s’attendent à être en mesure, à la date du 31 juillet 2011, de satisfaire à la limite de 48 heures, ou si (et dans quelle mesure) elles font face à des «difficultés particulières» dans ce contexte. Dans la mesure où, sur la base de cette évaluation, l'État membre considère qu'une période supplémentaire d'un an est nécessaire, il doit en informer la Commission au plus tard le 31 janvier 2011 et lui en exposer les raisons.

Il ressort des informations dont dispose la Commission que la situation juridique au Royaume-Uni est la suivante:

— La durée hebdomadaire de travail (y compris les heures supplémentaires) au Royaume-Uni est limitée à 48 heures, calculée comme moyenne d’une période maximale de six mois (de douze mois dans le cas où une convention collective le prévoit) (9). Les juridictions nationales ont appliqué les arrêts de la Cour de justice relatifs au traitement du «temps de garde» sur le lieu du travail, qui à cette fin est entièrement considéré comme du temps de travail. Cette position s’applique également au secteur de la santé.

— Le Royaume-Uni autorise le recours à la faculté de non-application prévue à l’article 22 de la directive dans tous les secteurs d’activité. Toutefois, tant les autorités nationales que le TUC affirment que cette faculté n’est pas utilisée à grande échelle dans les hôpitaux du Royaume-Uni et que la politique des services de santé, de même que la convention sectorielle du «New Deal» mettent au contraire l’accent sur l’abandon des longs horaires de travail grâce à des modifications de l'aménagement du temps de travail dans le secteur hospitalier.

Il ressort de ce qui précède que le Royaume-Uni a déjà accompli des progrès considérables sur la voie du respect de la limitation de la durée hebdomadaire de travail à 48 heures. Toutes les parties concernées semblent reconnaître que cette limite s’applique déjà à la majorité des médecins en formation, même si aucun pourcentage global précis n’a été fourni.

De plus, il convient de saluer le fait que l'accord de partenariat social en vigueur encourage l’abandon de la pratique habituelle consistant à recourir aux longs horaires de travail pour les médecins en formation, et favorise la mise en place de solutions de remplacement qui garantissent une formation et des soins aux patients de qualité élevée, sans qu’il ne faille avoir recours à la faculté de non-participation, qui n'est généralement pas utilisée par les médecins en formation au Royaume-Uni.

Compte tenu de ces éléments, des motifs avancés par les autorités nationales, et des réponses des partenaires sociaux, le besoin de proroger le régime transitoire jusqu’au 1er août 2011, dans un nombre limité de situations exceptionnelles, ne semble pas déraisonnable. Il semble, à la lumière des explications fournies par les autorités nationales, que la pratique de la semaine des 52 heures sera sans doute relativement limitée, qu’elle fera l’objet d’une surveillance étroite, et que les autorités nationales s'attendent à de nouveaux progrès sur la voie du respect intégral de la directive au cours de cette période de deux ans.

Quoi qu’il en soit, les autorités nationales sont encouragées à poursuivre leurs efforts en faveur de la mise en conformité intégrale avec la semaine des 48 heures pour le 1er août 2011 et à encourager la consultation permanente entre les employeurs et les représentants des médecins quant au régime à appliquer.

5. Conclusions

Compte tenu de ce qui précède, l’avis de la Commission est le suivant:

— il peut être admis que le Royaume-Uni a besoin d'un délai supplémentaire n'excédant pas deux années à compter du 1er août 2009, conformément à l’article 17, paragraphe 5, de la directive sur le temps de travail, avant de pouvoir appliquer intégralement la limite du temps de travail (moyenne hebdomadaire maximale de 48 heures) à tous les médecins en formation. Cette prorogation est nécessaire pour tenir compte d’un certain nombre de difficultés temporaires spécifiques en ce qui concerne certains postes, dans le cadre des responsabilités du Royaume-Uni en matière d'organisation et de prestation de services de santé et de soins médicaux,

— il y a lieu de souligner que dans tous les cas, conformément à l’article 17, paragraphe 5, de la directive, les États membres qui bénéficient d’une prorogation du régime transitoire, veillent à ce que la durée hebdomadaire de travail n’excède pas 52 heures, calculée comme moyenne d’une période maximale de six mois,

— les dispositions de l’article 17, paragraphe 5, n’envisagent pas la prorogation du régime transitoire pour trois ans à ce stade. En effet, il convient que l’État membre concerné suive les progrès accomplis durant les deux années de la prorogation du régime transitoire, et qu’il évalue, sur cette base, si et dans quelle mesure il prévoit des difficultés particulières qui nécessiteraient une nouvelle prorogation. Dans ce cas, l'État membre peut notifier ce besoin conformément à la procédure établie à l'article 17, paragraphe 5, quatrième alinéa,

— il importe que les autorités nationales encouragent les employeurs du secteur des services de santé à engager ou à poursuivre la consultation des représentants des médecins en formation, conformément à l'article 17, paragraphe 5, sixième alinéa, en vue d’aboutir à un accord, si possible, relatif au régime qui sera appliqué pendant la prorogation de la période transitoire et aux mesures qui seront adoptées pour diminuer la durée hebdomadaire de travail à une moyenne de 48 heures en général, d’ici la fin de la période transitoire,

— les autorités nationales sont invitées à assurer la diffusion du présent avis, de manière à ce qu’il puisse être pris en considération (le cas échéant) par les autorités nationales compétentes.

(1) Directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail, JO L 299 du 18.11.2003, p. 9. La directive consolide et abroge deux directives précédentes, les directives 93/104/CE et 2000/34/CE.

(2) La directive 2000/34/CE devait être transposée dans la législation nationale pour le 1er août 2004 en ce qui concerne les médecins en formation.

(3) Conformément aux articles 16, 17, 18 et 19 de la directive, la moyenne peut être calculée sur une «période de référence» ne dépassant pas quatre mois (règle de base), six mois (moyennant une loi ou une convention collective, dans le cas d’activités déterminées dont notamment les activités de médecins en formation), ou douze mois (moyennant une convention collective uniquement).

(4) La période de référence est la période maximale sur laquelle la durée moyenne hebdomadaire de travail peut être calculée.

(5) Déclaration de la Commission concernant la mise en œuvre de l'article 1er, paragraphe 6, de la directive 2000/34/CE, JO L 195 du 1.8.2000, p. 45.

(6) Le TUC a indiqué qu’il avait également consulté la British Medical Association, qui n’est pas affiliée au TUC.

(7) Il convient de noter que les «difficultés particulières» semblent être un critère différent, et plus sévère, que celui qui s’applique à la notification de 2009 («difficultés»).

(8) Soulignement ajouté.

(9) «Working Time Regulations» de 1998 (règlement relatif au temps de travail) tel que modifié, règl. 4.