Rapport spécial n°2/99

relatif à l'incidence de la réforme de la PAC sur le secteur des céréales accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(1999/C 192/01)

TABLE DES MATIÈRES

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SYNTHÈSE

Le présent rapport traite de l'incidence de la réforme de la PAC de 1992 sur le secteur des céréales. Après un bref historique de l'organisation commune du marché (OCM) des céréales, le rapport présente un rappel des éléments clés de la réforme. Il retrace ensuite l'évolution, à la suite de la réforme, du budget de l'OCM et des principales variables économiques relatives au secteur des céréales. À la lumière de cette évolution, le rapport évalue les résultats de la réforme.

L'ancienne OCM, qui était fondée sur le soutien des prix et la protection extérieure, avait pour résultat la croissance des stocks publics et l'augmentation de la charge budgétaire correspondante pour la Communauté. En outre, des restitutions à l'exportation toujours plus importantes devaient être consenties afin de permettre l'écoulement des céréales excédentaires sur les marchés mondiaux. Les partenaires commerciaux de la Communauté faisaient également pression sur cette dernière afin d'obtenir une libéralisation plus marquée de ses marchés agricoles. C'est la raison pour laquelle fut finalement adoptée la réforme de la politique agricole commune (PAC) de 1992, qui visait principalement le secteur des céréales (voir points 2.1 - 2.12).

Cette réforme tentait de résoudre les problèmes internes et externes en renforçant la compétitivité des céréales produites dans la CE. Le principal instrument en était la réduction radicale des prix d'intervention. Une aide directe à la superficie était versée aux agriculteurs pour compenser la perte de revenus résultant de la réduction des prix. L'équilibre du marché devait être atteint en diminuant les prix de façon à freiner la production, en rendant l'aide à la superficie indépendante du volume réel de la production, ainsi qu'en retirant des terres de la production agricole (voir points 3.1 - 3.5).

La Commission s'attendait à une certaine augmentation des dépenses budgétaires parce que le poids du soutien aux agriculteurs était progressivement transféré du consommateur au contribuable, mais, en raison de décisions de gestion prises au niveau de la Commission ou du Conseil, les dépenses ont connu une croissance plus rapide que prévu. La réduction des dépenses escomptée pour 1997 ne s'est pas produite (voir points 4.1 - 4.5).

Les baisses de production enregistrées au cours de la première année de la réforme ont été rapidement suivies d'augmentations telles que l'on a retrouvé les niveaux d'avant la réforme. La situation a connu des évolutions très différentes d'un État membre à l'autre, ce qui montre que le volume de la production a été davantage influencé par les variations climatiques et des rendements continuellement à la hausse que par les réductions de prix et le gel obligatoire des terres arables (voir points 4.6 - 4.10).

La consommation intérieure a augmenté parce que les réductions de prix ont rendu l'utilisation des céréales dans l'alimentation animale plus intéressante. Cependant, la capacité d'adaptation du secteur de l'alimentation animale peut également faire courir le risque d'un renversement de tendance, par exemple dès que le ratio entre le prix des céréales et celui de leurs produits de substitution sera à nouveau défavorable aux céréales (voir points 4.11 - 4.14).

On s'attendait à ce que les prix à la production suivent le mouvement à la baisse des prix institutionnels. C'est bien ce que l'on a observé à des degrés variables d'un État membre à l'autre, mais en raison de pénuries sur le marché mondial, les prix du marché de l'UE pour le blé tendre, principale céréale produite dans l'UE, sont restés supérieurs aux nouveaux prix institutionnels, ce qui a entraîné une surcompensation globale des pertes de revenus réelles. Ce phénomène a déjà fait l'objet d'observations de la Cour dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1996 (voir points 4.16 - 4.18 et 4.33).

En 1997 et 1998, c'est-à-dire après la période transitoire, les prix ont chuté et ont dû à nouveau être soutenus par l'intervention (voir points 4.19 et 4.23).

La chute des prix à la production était censée réduire le poids du soutien du secteur agricole pour le consommateur. Cependant, aucune baisse significative des prix payés par le consommateur final n'a pu être constatée (pour le pain par exemple) ou n'a pu être clairement rattachée à celle du prix des céréales (viandes bovine et porcine). La charge financière assumée par le contribuable a donc été accrue de façon considérable sans que le consommateur ne puisse en retirer un réel bénéfice (voir points 4.20 - 4.21).

En matière de revenu agricole, la réforme a été profitable au secteur des céréales dans son ensemble. Étant donné qu'au cours de la période transitoire les prix du marché sont restés supérieurs aux nouveaux prix institutionnels, les pertes réelles ont globalement fait l'objet d'une surcompensation. Après l'introduction du nouveau régime, plus les prix du marché étaient élevés dans les États membres, plus le profit qu'en retiraient globalement les agriculteurs concernés était conséquent. Le système n'a jamais été conçu pour compenser les pertes de revenus, que ce soit au niveau de l'exploitant individuel ou au niveau des États membres. Il en résulte deux sources de surcompensation ou de sous-compensation. La première est due au fait que l'aide est liée à des superficies et à des rendements moyens gelés à leurs niveaux historiques, ce qui a entraîné la sous-compensation des exploitants efficaces et la surcompensation des exploitants moins efficaces. Par ailleurs, les différences de prix existant entre les marchés nationaux pour les mêmes produits ont été à l'origine, au cours d'années déterminées, de la surcompensation des exploitants agricoles dans certains pays et de la sous-compensation de ceux d'autres pays (voir points 4.31 - 4.35).

En outre, le régime de compensation n'opère aucune différenciation de l'aide en fonction de la taille des exploitations ou du rendement et n'améliore donc pas la situation des petits producteurs. Les grandes exploitations et celles qui sont situées dans les régions connaissant les rendements les plus élevés continuent à bénéficier des subventions les plus importantes (voir points 4.37 - 4.46).

En tant que véritable changement de politique, il ne fait aucun doute que la réforme de la PAC de 1992 allait dans la bonne direction. De nouvelles avancées sont toutefois nécessaires si l'on veut préserver les acquis en matière de compétitivité et d'équilibre du marché. Les mesures proposées dans l'Agenda 2000 sont insuffisantes pour combattre le problème récurrent de la surproduction, réagir de façon appropriée aux chutes des prix sur le marché mondial et garantir le revenu des agriculteurs. Au vu des difficultés croissantes liées à la production et aux subventions à la superficie, il est peut-être indiqué d'examiner la possibilité de remplacer le système actuel par une forme quelconque d'aide directe au revenu (voir points 5.8 - 5.11).

1. INTRODUCTION

1.1. À de nombreux égards, les céréales représentent le type de culture le plus important de la Communauté. Elles totalisent environ 38 Mio ha et occupent environ 25 % de sa superficie agricole. Au plan quantitatif, leur niveau de production, qui atteint quelque 200 Mio t/an, est le plus élevé. Avec environ 38 Mio t échangées, elles constituent la principale marchandise du commerce intracommunautaire. En 1997, la mise en oeuvre de l'organisation commune de marché (OCM) dans ce secteur a constitué à elle seule une charge pour le budget communautaire de plus de 14000 Mio ECU, soit 34 % du budget affecté à la section "garantie" du FEOGA. Il s'agit là du soutien budgétaire de loin le plus élevé qui soit offert à une OCM. Pourtant, en termes de valeur de la production, autoconsommation sur l'exploitation exclue, les céréales occupaient en 1995, avec 18379 Mio ECU, la quatrième place après les produits laitiers (38176 Mio ECU), la viande bovine (24583 Mio ECU) et la viande porcine (23123 Mio ECU)(1).

1.2. En 1992, la Communauté a engagé une réforme partielle de la politique agricole commune (PAC). L'essentiel de cette réforme a porté sur le marché des céréales, pour lequel les nouvelles dispositions ont été mises en oeuvre à partir de la campagne de commercialisation 1993/1994. Il était prévu que la réforme serait pleinement mise en oeuvre après une période d'application transitoire de trois ans, soit en juin 1996. La campagne de commercialisation 1996/1997 a donc été la première campagne au cours de laquelle la réforme a été mise en oeuvre dans son intégralité. Le présent rapport traite de certains des principaux effets produits par la réforme sur le secteur des céréales. Il se fonde sur des travaux d'audit réalisés en 1997 et 1998 qui ont comporté l'analyse de données économiques et financières rassemblées par Eurostat et présentées dans d'autres documents communautaires, ou obtenues lors de réunions avec les administrations nationales et les représentants des producteurs, des transformateurs et des consommateurs, qui ont été organisées dans les cinq États membres produisant les plus grandes quantités de céréales: la France, l'Allemagne, le Royaume-Uni, l'Italie et l'Espagne(2).

1.3. Le rapport contient un bref résumé de l'histoire de l'OCM des céréales, suivi d'un rappel des éléments clés de la réforme. Il retrace ensuite l'évolution, à la suite de la réforme, du budget de l'OCM et des principales variables économiques relatives au secteur des céréales, évalue les résultats de la réforme au regard de ses objectifs et formule des observations sur la manière dont l'Agenda 2000 est susceptible ou non de remédier aux insuffisances de la réforme de 1992 et de relancer ce processus de réforme. Le rapport ne s'intéresse pas à l'évolution du régime spécifique au blé dur, puisque ce dernier a été traité dans le rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1997(3).

2. HISTORIQUE

Soutien des prix et protection extérieure

2.1. Les céréales ont été la première production à faire l'objet d'une OCM dans le cadre de la PAC en raison de l'importance fondamentale qu'elles revêtaient pour la consommation humaine et animale, ainsi que pour le commerce intracommunautaire. Au terme de longues négociations entamées à la conférence de Stresa en 1958, le Conseil a finalement décidé, en janvier 1962, de mettre sur pied une OCM dont les principaux instruments étaient les suivants:

a) un prix indicatif qui était fixé par le Conseil au début de chaque campagne de commercialisation pour chaque type de céréales (principalement le blé tendre, le blé dur, l'orge, l'avoine et le seigle); le prix indicatif était défini comme le prix à la ferme auquel l'agriculteur avait droit; les négociations portant sur ce prix furent difficiles dès le départ, l'Allemagne, en particulier, refusant toute réduction sensible de ses prix agricoles; ce n'est qu'en 1967 que des prix communs pour les céréales entrèrent en vigueur, à un niveau toutefois légèrement supérieur à celui des prix du marché des cinq autres États membres et bien supérieur au niveau des prix du marché mondial;

b) un prix d'intervention qui était fixé à un certain pourcentage du prix indicatif et qui indiquait le niveau minimal auquel les prix du marché pouvaient tomber; une fois ce prix minimal atteint, les organismes d'intervention nationaux étaient tenus d'acheter les céréales aux frais de l'État; la logique du système d'intervention était la suivante: lorsque l'offre de céréales était supérieure à la demande (en principe au moment de la récolte), elle était réduite par le biais de l'achat à l'intervention pour le stockage public, ce qui permettait de maintenir les prix du marché à un niveau supérieur à celui du prix d'intervention; lorsque l'inverse se produisait, en principe vers la fin de la campagne de commercialisation, quand l'offre devenait déficitaire et que les prix grimpaient, la vente des stocks d'intervention permettait de maintenir les prix du marché au niveau du prix indicatif; en outre, afin d'inciter les producteurs et les opérateurs à stocker eux-mêmes les céréales plutôt que de les diriger vers les stocks d'intervention immédiatemment après la récolte, les prix d'intervention étaient majorés sur une base mensuelle pendant une certaine partie de la campagne de commercialisation. Les frais encourus du fait du stockage et de la dépréciation ultérieure des céréales stockées étaient à la charge du budget, mais pas l'achat initial de ces céréales.

2.2. En appliquant ce régime de soutien des prix, la Communauté avait implicitement et spécialement répondu à trois objectifs énoncés à l'article 39 du traité de Rome(4):

a) l'objectif du revenu, qui consistait à assurer un niveau de vie équitable à la population agricole de la Communauté par le biais du prix indicatif;

b) l'objectif de stabilisation des marchés, puisque les prix ne pouvaient fluctuer qu'entre le prix indicatif et le prix d'intervention;

c) l'objectif structurel, les exploitations devant produire suffisamment pour assurer, aux prix fixés, un revenu durable aux agriculteurs concernés.

2.3. Les prix indicatifs étaient fixés à des niveaux tellement élevés que les prix du marché avaient tendance à leur être considérablement inférieurs et se situaient même au-dessous de la marge de 10 % séparant le prix indicatif du prix d'intervention. L'intervention était par conséquent devenue une caractéristique permanente de la gestion du marché communautaire, les prix offerts aux producteurs étant maintenus au niveau artificiellement élevé du prix d'intervention. Les prix indicatifs avaient perdu toute signification en matière de revenus agricoles et ne servaient tout au plus que de base théorique pour la détermination des prix d'intervention. En outre, il n'était tenu aucun compte des intérêts du consommateur qui, depuis le tout début, devait supporter la charge financière entraînée par la différence entre des prix élevés sur le marché intérieur et des prix réduits sur le marché mondial.

2.4. Un tel système de prix minimaux garantis ne peut fonctionner que si l'on évite que des céréales moins chères sur le marché mondial ne viennent concurrencer celles du marché intérieur. C'est à cette fin que la Communauté a renforcé le système interne de soutien des prix au moyen d'un système externe de prix d'écluse. Les prix intérieurs étaient protégés par des prélèvements variables sur les importations de céréales en provenance de pays tiers. Ces prélèvements étaient calculés à partir de prix de seuil fixés de telle manière que le prix des céréales importées était, dans les principaux centres de consommation de la Communauté, légèrement supérieur au prix indicatif, la différence entre ces prix formant la base de ce que l'on appelle la préférence communautaire. Les prélèvements variables à l'importation s'inscrivaient en ressources propres au budget communautaire.

2.5. Le mécanisme des restitutions à l'exportation était inverse de celui des prélèvements à l'importation. Les excédents qui constituaient une menace pour le marché intérieur étaient exportés et les exportateurs avaient la possibilité de se faire rembourser la différence entre le prix du marché intérieur et le prix de vente, inférieur, qu'ils obtenaient sur le marché d'un pays tiers. Cependant, lorsque l'offre du marché intérieur devenait déficitaire, il était possible de recourir à des taxes à l'exportation pour décourager les exportations et/ou de réduire les prélèvements à l'importation, situation qui s'est produite seulement à deux reprises dans l'histoire de l'OCM. À l'origine, le système des prix d'écluse était conçu comme un système d'autofinancement, en ce sens que les recettes provenant des prélèvements à l'importation servaient à financer les restitutions à l'exportation pendant plusieurs années en moyenne.

Évolution du marché des céréales

2.6. Lorsque l'OCM des céréales a été mise sur pied, la Communauté ne comptait que six membres, et une partie non négligeable des aliments de base était importée de manière à assurer une offre suffisante pour la population de la CE. En 1968, les Six importaient quelque 17 Mio t de céréales et en exportaient 6,5 Mio t, le besoin net s'élevant ainsi à 10,5 Mio t, ce qui signifie que 10 % de la demande de céréales de la Communauté devaient être couverts par des importations.

2.7. Les crises pétrolières de 1973 et 1979 ont eu pour conséquence une inflation mondiale et, au milieu des années quatre-vingt, les déficits budgétaires américains persistants ont aggravé l'instabilité monétaire engendrée par les deux chocs pétroliers. L'inflation a entraîné une série d'augmentations substantielles des prix institutionnels (prix indicatif, d'intervention et de seuil) et la dévaluation du dollar a encore creusé l'écart entre les prix pratiqués pour les céréales dans la Communauté et sur le marché mondial. Le niveau élevé des prix de soutien a fortement incité les agriculteurs à accroître leur production, alors que la consommation dans la Communauté connaissait une croissance moins rapide. Des débouchés artificiels, financés par des achats à l'intervention ou par des montants élevés de restitutions à l'exportation, ont donné aux producteurs une image inexacte de la situation réelle du marché. C'est ainsi qu'en 1980, la Communauté des Neuf est devenue un exportateur net de céréales (voir tableau 1). À partir de 1981, la production est restée supérieure à la consommation intérieure, les importations ont décru et les exportations subventionnées n'ont pas cessé d'augmenter. Les stocks d'intervention ont également continué à croître. L'écoulement des excédents sur le marché intérieur et à l'étranger est devenu une charge de plus en plus importante pour le budget communautaire.

2.8. Dans la seconde moitié des années quatre-vingt ont été lancées des tentatives destinées à freiner la croissance des dépenses par le gel ou la réduction des prix institutionnels et l'instauration d'autres mesures de stabilisation [quantités maximales garanties, prélèvements de coresponsabilité et régime de retrait de certaines terres de la production(5)]. Aucune de ces mesures n'a permis de réduire considérablement la production et les excédents, et les dépenses budgétaires (principalement des dépenses d'intervention et des restitutions à l'exportation) sont par conséquent restées importantes. Le système agromonétaire qui, par le biais des taux verts, était censé protéger les prix agricoles de l'instabilité monétaire croissante, a encore renforcé la croissance des prix dans les États membres dont la monnaie se dépréciait, cette croissance n'étant que faiblement compensée par des réductions de prix dans les États membres dont la monnaie nationale s'appréciait(6). Le niveau relativement élevé des prix intérieurs continuait à favoriser fortement l'augmentation de la production, et l'amélioration des rendements rendait encore plus aigu le problème des excédents structurels.

2.9. Le soutien des prix par l'achat à l'intervention et la protection extérieure assurée par les prélèvements à l'importation, les restitutions à l'exportation et le système agromonétaire en étaient ainsi arrivés à couper les producteurs de céréales et les opérateurs de la réalité du marché mondial. En outre, une autosuffisance croissante et, en fin de compte, les excédents de céréales sur le marché intérieur entraînaient la chute des importations, une proportion toujours plus grande de restitutions à l'exportation ne pouvant plus, de ce fait, être couverte par les prélèvements à l'importation. En définitive, non seulement le consommateur finançait le système en achetant les céréales à des prix largement supérieurs à ceux du marché mondial, mais en outre le contribuable voyait s'alourdir la charge représentée par l'intervention et les restitutions à l'exportation.

2.10. À la fin de la campagne de commercialisation 1992/1993, la situation atteignait son paroxysme, avec 32,2 Mio t de céréales, soit environ 20 % de la production de la campagne, stockées dans des entrepôts d'intervention (voir tableau 1). Ce tonnage correspondait à plus de quatre mois de consommation intérieure et, la même année, les coûts de stockage et de dépréciation se sont élevés à 2724 Mio ECU pour le contribuable (voir tableau 2). À la même époque, les restitutions à l'exportation ont atteint 2789 Mio ECU alors que, pour l'ensemble des produits agricoles, les prélèvements à l'importation ne dépassaient pas les 1000 Mio ECU. En tenant compte des contraintes imposées par la ligne directrice agricole dans le cadre de la discipline budgétaire, adoptée en 1988, le budget de l'agriculture n'en devenait donc que de plus en plus difficile à financer.

2.11. En outre, l'essentiel de ces dépenses budgétaires constamment à la hausse ne profitait pas directement aux exploitants agricoles, mais aux propriétaires des entrepôts ainsi qu'aux négociants en grains - appartenant souvent aux mêmes groupes. Le secteur agricole bénéficiait d'un régime qui maintenait artificiellement les prix intérieurs à des niveaux supérieurs à ceux des prix du marché mondial et les sociétés commerciales percevaient les restitutions à l'exportation et les paiements à l'intervention nécessaires pour soutenir les prix intérieurs. Au cours de la dernière année précédant la réforme, ces dépenses se sont élevées à 5512,6 Mio ECU pour un budget total de 6923,2 Mio ECU pour les céréales.

2.12. Au même moment, les partenaires commerciaux de la Communauté faisaient pression en faveur de l'inclusion des produits agricoles dans l'accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT), de l'ouverture du marché communautaire à leurs produits agricoles et de la suppression progressive de toutes les subventions qui affectent directement ou indirectement les échanges commerciaux.

3. LA RÉFORME

3.1. En raison de la double pression exercée par les contraintes budgétaires à l'intérieur et par le cycle d'Uruguay des négociations du GATT à l'extérieur, il était devenu nécessaire de réformer la

Tableau 1

Bilan d'approvisionnement - Toutes céréales 1972/1973 - 1997/1998

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Tableau 2

Évolution des dépenses pour les céréales et d'autres cultures arables de 1990 à 1997

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PAC, et le secteur des céréales fut une fois encore l'un des plus affectés. La réforme MacSharry (du nom du commissaire responsable de l'agriculture à l'époque) fut ainsi présentée début 1991(7).

3.2. Étant donné que les problèmes et les échecs de la PAC d'alors étaient bien connus, les objectifs d'une réforme dans le secteur des céréales furent facilement identifiés. Les moyens, par contre, firent l'objet de très longues et difficiles discussions et, en mai 1992, le Conseil opta finalement pour une réforme moins radicale que celle proposée par la Commission.

3.3. Les deux règlements de base, à savoir les règlements (CEE) n° 1765/92 et (CEE) n° 1766/92 du Conseil furent arrêtés le 30 juin 1992(8). Le premier instituait un nouveau régime de soutien (aide à la superficie) aux producteurs de certaines cultures arables (céréales, graines oléagineuses et plantes protéagineuses, auxquelles s'est ajouté plus tard le lin), le second renouvelait l'OCM dans le secteur des céréales. Une période d'application transitoire s'étendant de la campagne de commercialisation 1993/1994 à la campagne 1995/1996 fut prévue pendant laquelle les principaux éléments constitutifs de la nouvelle OCM devaient être mis en oeuvre. La période suivante, allant jusqu'à 1999, était considérée comme une période "de croisière" dont les modifications proposées par l'Agenda 2000 de la Commission marquent la fin.

3.4. Par l'introduction de mesures spécifiques, l'OCM poursuivait les principaux objectifs suivants:

a) l'objectif de compétitivité: celui-ci devait être atteint au cours de la période transitoire par la réduction progressive du prix d'intervention moyen, de 155 ECU/t(9) à 100 ECU/t, toutes céréales confondues; la baisse des prix d'intervention était censée entraîner une baisse des prix du marché intérieur; les céréales produites dans la Communauté seraient ainsi plus compétitives sur le marché intérieur par rapport aux produits de substitution de l'alimentation animale importés en franchise de douane (le manioc, le gluten de maïs, etc.); sur le marché extérieur, les céréales seraient écoulées moyennant l'octroi de restitutions à l'exportation moindres, voire nulles, étant donné que la différence entre les prix internationaux et les prix intérieurs, qui détermine le montant des restitutions à l'exportation, serait réduite;

b) les objectifs définis à l'article 39 du traité, en particulier:

i) l'objectif de revenu: afin de compenser la perte de revenu des producteurs due à la réduction des prix institutionnels, étant donné que les prix du marché étaient censés répercuter cette baisse; une subvention, calculée sur la base de la superficie déclarée par le producteur comme étant céréalière complétait le revenu que l'exploitant tirait de la vente de ses céréales sur le marché; en principe, cette subvention était calculée en multipliant le montant compensatoire (la différence entre le prix d'intervention moyen avant la réforme et le nouveau prix indicatif fixé pour l'année en cours) par la superficie en question et par un taux de rendement régional historique fixé par les États membres;

ii) l'objectif de stabilisation: la diminution de la production devait permettre d'atteindre un meilleur équilibre du marché; l'incitation à la production a donc été réduite (par le biais d'une diminution des prix) et une superficie de base historique pour les cultures arables a été fixée, au-delà de laquelle l'aide à la superficie était proportionnellement moindre; le gel obligatoire des terres, c'est-à-dire le retrait de la production d'un certain pourcentage de terres arables, a été introduit comme condition d'octroi de l'aide; cette mesure ne s'appliquait qu'aux exploitants ayant une production annuelle de plus de 92 t de céréales; au-dessous de ce niveau, ils étaient considérés comme des petits producteurs, pour lesquels le gel des terres n'était pas une condition d'éligibilité à l'aide; en guise de "frein de secours", l'intervention a été maintenue à 90 % des nouveaux prix indicatifs, à des conditions uniformes dans toute la Communauté;

iii) l'objectif structurel: l'agrandissement des exploitations agricoles devait être réalisé par le biais d'un régime d'aides à la préretraite(10), mais l'exode rural devait en même temps être évité par le biais de politiques globales et d'autres mesures d'accompagnement(11);

c) la réalisation des objectifs définis à l'article 110 du traité; cet objectif était directement lié à la politique commerciale internationale puisqu'il obligeait la Communauté à contribuer au "développement harmonieux du commerce mondial, à la suppression progressive des restrictions aux échanges internationaux et à la réduction des barrières douanières"; l'accord de Marrakech, qui a clôturé le cycle d'Uruguay des négociations du GATT en avril 1994, imposait l'obligation d'évaluer le fonctionnement de la PAC au regard de cet objectif.

3.5. Pour les six années de la période de mise en oeuvre de l'accord du cycle d'Uruguay (1995 - 2000), les mesures suivantes ont été arrêtées:

a) la réduction de la protection extérieure: les prélèvements à l'importation (fondés sur des quantités) devaient être convertis en droits de douane (fondés sur la valeur) à réduire, en six tranches égales, de 36 % par rapport à la période de référence 1986 - 1988; le point de départ a été calculé comme la différence entre les prix à l'exportation des pays qui étaient les fournisseurs les plus importants à l'extérieur de la Communauté et le prix de seuil de la Communauté; il a été concédé que les droits à l'importation pour les céréales ne se traduiraient par un prix pour les céréales importées d'un niveau supérieur au prix d'intervention que de 55 % au maximum, afin de préserver la "préférence communautaire"; en outre l'accord a prévu des contingents sous le régime d'"accès courant"(12) pour les importations de maïs et de sorgho en Espagne et des contingents sous le régime d'"accès minimal"(13) pour le blé, l'avoine et le maïs (uniquement pour le Portugal) qui seraient frappés de droits de douane réduits, voire nuls;

b) la limitation des subventions à l'exportation: à l'exception de l'aide alimentaire, les dépenses budgétaires consacrées aux subventions à l'exportation ainsi que le volume des subventions à l'exportation devaient être réduits, au cours des six années de la période de mise en oeuvre, de 36 % et de 21 % respectivement par rapport à la période de référence 1986 - 1990;

c) la réduction du soutien interne: fondé sur une "mesure globale de soutien" calculée pour chaque produit comme la différence entre un prix de référence extérieur et un prix de soutien interne multipliée par le volume de la production au cours de la période de référence 1986 - 1988, le soutien du marché intérieur devait être réduit de 20 %, tous produits confondus, au cours de la période de six ans; des exemptions étaient accordées pour certains types d'aides qui ne faussaient pas les conditions de la concurrence (ce qu'on appelle la "boîte verte") telles que l'aide à la recherche, l'aide à la lutte contre les parasites et les maladies, etc.; dans le cas des céréales, l'aide à la superficie était exemptée de l'obligation de réduction dans le cadre de ce que l'on appelle la "boîte bleue", pour autant que les versements effectués au titre de cette aide fussent calculés en fonction de superficies et de rendements fixes, c'est-à-dire découplés de la production réelle.

4. INCIDENCE DE LA RÉFORME

Le budget "céréales"

4.1. La réforme MacSharry visait, entre autres objectifs, à freiner la croissance des dépenses budgétaires, de façon à ce que le volume des dépenses encourues en 2000 fût inférieur au niveau escompté avant la réforme. Bien que les règlements qui ont introduit la réforme MacSharry n'aient fait aucune référence à l'objectif budgétaire, il est tout à fait légitime de s'intéresser au coût de la réforme en question. Juste avant celle-ci (1993), les dépenses totales pour le secteur des céréales s'élevaient à 6923,2 Mio ECU (voir tableau 2). Au cours des quatre exercices qui ont suivi la réforme, ces mêmes dépenses ont presque doublé, enregistrant une croissance annuelle de 17,4 % en moyenne, pour atteindre 13167,1 Mio ECU en 1997. Du point de vue de la structure des dépenses, la part des restitutions à l'exportation et des frais de stockage dans les dépenses globales affectées aux céréales est tombée de 79,6 % en 1993 à 4,2 % en 1997. La part de l'aide à la superficie est quant à elle passée de 11,5 % à 93,7 % au cours de la même période.

4.2. Comme cela a été souligné dans le rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1996(14), on s'attendait à une augmentation des dépenses budgétaires à mesure que le coût du soutien aux agriculteurs était progressivement transféré du consommateur au contribuable. La Commission prévoyait en effet une croissance des dépenses de 4003,8 Mio ECU (EUR 12) entre 1993 et 1997 (voir tableau 3). Ces prévisions ont finalement été inférieures à la réalité d'environ 2240 Mio ECU.

4.3. La différence entre les estimations et les résultats budgétaires est imputable au fait que certains éléments de coût ont été supérieurs aux estimations. La croissance des dépenses au titre de l'aide à la superficie est due quant à elle à des ajustements agromonétaires, à l'introduction ultérieure d'une aide à l'ensilage pour les produits autres que le maïs, à l'augmentation de la prime concernant le gel des terres ainsi que des superficies de base et des rendements(15) et à l'extension de la superficie éligible à l'aide spéciale au blé dur(16). Les dépenses liées aux restitutions à l'exportation et aux frais de stockage ont par contre été moins importantes que prévu au cours de la période 1994 - 1997, en raison de prix élevés sur le marché mondial. Le niveau élevé de ces prix a permis à la Commission de financer certains frais de dépréciation par la vente de stocks d'intervention de céréales préalablement dépréciées.

Tableau 3

Comparaison entre les estimations et les dépenses réelles consacrées aux céréales depuis la réforme (EUP12)

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4.4. En ce qui concerne l'exercice 1997 en particulier, la Commission avait prédit une baisse des dépenses globales pour les céréales de 541 Mio ECU par rapport à celles de 1996, mais le compte de gestion fait apparaître une augmentation de 988 Mio ECU. Cependant, en raison de problèmes liés à la séparation des exercices, les comptes ne reflètent pas la croissance réelle intervenue d'un exercice à l'autre. En 1995, la Commission a versé une avance de 738,5 Mio ECU à l'Espagne et au Portugal pour la récolte 1995, afin de compenser les conséquences financières négatives de la sécheresse pour les agriculteurs de ces deux pays. Dans des circonstances normales, ce paiement aurait été imputé au budget 1996. En outre, les dépenses de 1996 font apparaître un montant de 181,1 Mio ECU et celles de 1997 un montant de 160 Mio ECU, qui correspondent tous les deux à des paiements tardifs dans certains États membres qui n'ont pas pu achever, dans les temps, les contrôles préalables aux paiements. Ces montants auraient dû être imputés aux budgets des exercices précédents. Si tous ces montants avaient été affectés aux exercices dont ils relèvent, on aurait obtenu un total de 12892,7 Mio ECU pour les dépenses de 1996 et de 13010 Mio ECU pour celles de 1997. La croissance réelle des dépenses aurait par conséquent été moins importante (117,3 Mio ECU), mais n'en serait pas moins restée assez éloignée de la diminution prévue. En outre, les restitutions à l'exportation et les coûts de stockage ont repris leur croissance après avoir enregistré une baisse constante pendant trois années.

4.5. Bien que les dépenses budgétaires aient augmenté à la suite de la réforme, le nouveau régime rend le coût réel du soutien à l'agriculture plus transparent. Avant la réforme, le gros de ce soutien n'apparaissait pas dans le budget puisqu'il était assumé par les consommateurs qui devaient accepter des prix considérablement supérieurs à ceux du marché mondial. Cette charge a été transférée au contribuable lorsque le soutien des prix a été en grande partie remplacé par l'aide à la superficie.

Production

4.6. Si l'on ne tient pas compte de la récolte exceptionnelle de la campagne 1991/1992, le tableau 1 montre que, au cours des trois années de transition 1993 - 1995, le niveau de la production en tonnes de la Communauté des Douze est resté proche des niveaux atteints pendant la période qui a précédé la réforme, à savoir autour de 165 Mio t. En 1996/1997, c'est-à-dire après la période transitoire, la production des Douze est passée à 191,2 Mio t, soit environ 10 Mio t de plus que le niveau exceptionnel atteint par la récolte de 1991. L'arrivée des trois nouveaux États membres a accru la production de 14 Mio t supplémentaires, de telle manière que la production globale pour l'UE des 15 est passée à 205,3 Mio t en 1996/1997 pour se stabiliser autour de ce niveau lors de la campagne de commercialisation suivante. En 1998/1999, les Quinze ont enregistré une nouvelle récolte record de 208 Mio t. L'introduction d'un montant d'aide unique pour les graines oléagineuses et les céréales, telle que proposée dans l'Agenda 2000, risque d'entraîner le remplacement partiel des graines oléagineuses par les céréales, étant donné que ces dernières offrent des rendements et des prix plus élevés que ceux des graines oléagineuses.

4.7. Cette situation globale masque des réalités assez différentes d'un État membre à l'autre (voir tableau 4). La stabilité relative de la production totale au cours de la période transitoire était due au fait que la croissance considérable enregistrée par la production allemande en comparaison avec la période 1989 - 1992 précédant la réforme était contrebalancée par une baisse équivalente en Espagne (sécheresse) et en France. Les deux premières années de la mise en oeuvre totale de la réforme (1996/1997), la France et l'Espagne sont revenues aux niveaux de production enregistrés avant la réforme, alors que la tendance à la hausse persistait en Allemagne. On peut en conclure que, en l'absence de conditions exceptionnellement défavorables en France et en Espagne, l'explosion de la production totale qui a été observée se serait déjà produite au cours de la période transitoire.

4.8. Étant donné que les rendements des céréales sont continuellement en hausse, le principal moyen de limiter la production est le gel obligatoire des terres. En effet, depuis son introduction, le gel des terres a permis de réduire la production d'environ 86 Mio t au total entre 1993 et 1997. La troisième année de la réforme, le taux de gel obligatoire des terres a été ramené de 15 à 12 % sous le prétexte que des prix sur le marché mondial temporairement supérieurs à ceux du marché intérieur auraient pour conséquence une pénurie de l'offre dans l'UE. La quatrième année, ce taux a été réduit à 10 % et ensuite fixé à 5 % pour les campagnes de commercialisation 1997/1998 et 1998/1999. Au regard d'une production de plus de 200 Mio t pour la campagne 1997/1998, l'incidence d'un taux de gel aussi bas est négligeable. Cependant, il devient également évident que la limitation de la production à des niveaux approchant les besoins du marché intérieur (ce qui signifie qu'une réduction de quelque 30 Mio t serait aujourd'hui nécessaire) par le biais du seul gel des terres exigerait des niveaux de mise en jachère radicaux qui inciteraient les agriculteurs à intensifier davantage leur production sur les terres restantes, ce qui contrebalancerait la réduction de la production visée.

4.9. En outre, la fixation des taux de gel des terres est soumise à une décision du Conseil un an à l'avance et leur calcul se fonde sur un bilan estimatif des céréales pour une campagne de commercialisation n et des projections chiffrées pour les campagnes n + 1 et n + 2. Cependant, à la fin de la campagne de commercialisation n (en juin), la Commission ne disposera pas d'informations fiables sur la campagne en question (des chiffres fiables ne peuvent être obtenus auprès d'Eurostat qu'au bout de deux ans), et la situation à venir ne peut pas faire l'objet de prévisions suffisamment précises. Le caractère arbitraire de ce système a été relevé en 1997, lorsque le Conseil a invité la Commission à présenter une proposition fixant le taux de gel des terres à 5 %(17).

Tableau 4

Données relatives à la production de céréales (riz exclu) de 1989 à 1997

>TABLE>

4.10. La conséquence en est que la Commission ne peut pas entreprendre des actions aux effets immédiats. Si les chiffres se révélaient inexacts ultérieurement, le système serait déstabilisé et non stabilisé, avec pour résultat possible une offre insuffisante ou excédentaire. En effet, à la fin de la campagne de commercialisation 1997/1998, un gel des terres fixé au taux réduit de 5 % a eu à nouveau pour conséquence un accroissement de la production et la croissance des stocks d'intervention jusqu'au niveau de 14,5 Mio t, second record depuis 1993 - 1994. Si l'on se fonde sur le chiffre de la production pour 1998/1999 (voir point 4.6), les stocks d'intervention pourraient bien atteindre à nouveau les volumes enregistrés avant la réforme.

Consommation

4.11. Le tableau 1 fait apparaître une nette croissance de la consommation intérieure à partir de la campagne de commercialisation 1993/1994. Alors que la consommation moyenne au cours des quatre années précédant la réforme était d'environ 138 Mio t, elle est passée, pour les Douze, à 152,1 Mio t dans les quatre années qui ont suivi celle-ci.

4.12. La majeure partie des céréales d'origine communautaire (62 %) est destinée à l'alimentation animale et l'augmentation de la consommation intérieure est principalement due à l'augmentation de leur utilisation pour les besoins de l'alimentation animale et de l'industrie. La croissance enregistrée entre les quatre années précédant la réforme et les quatre années suivantes était d'environ 12 % en moyenne. La consommation humaine représentait seulement 24 % de la consommation totale en 1996/1997. Elle a augmenté de 6 % pour les Douze.

4.13. L'utilisation croissante des céréales de la Communauté pour l'alimentation animale s'explique par l'augmentation de la production d'aliments composés pour animaux (11 % de croissance depuis 1992/1993) et par la diminution de la différence de prix entre les céréales de la Communauté et les substituts de céréales du marché mondial (par exemple, le gluten de maïs, le manioc, la patate douce), qui rend les céréales de l'UE plus compétitives. Alors que le prix moyen des substituts des céréales atteignait seulement 68 % du prix moyen des céréales en 1992/1993, ce ratio est passé à 83 % en 1996/1997. En 1997, l'alimentation animale était par conséquent composée de 55 % de céréales, de 20 % de substituts de céréales et de 25 % de protéines. Au cours de l'année qui a précédé la réforme, ces ratios étaient respectivement de 46, 26 et 28 %(18).

4.14. Cette comparaison montre que les céréales de la Communauté ont bénéficié de la croissance de la production d'aliments pour animaux. Cependant, la modification de la composition de l'alimentation animale montre également la facilité avec laquelle un ingrédient peut être remplacé par un autre en fonction de l'évolution des prix relatifs.

Prix

Prix à la production

4.15. Le "marché unique" est l'un des principes sur lesquels reposait l'élaboration de la PAC lors de la conférence de Stresa. Le soutien des prix a été instauré en partant de l'hypothèse non fondée selon laquelle un marché unique exigerait, entre autres, des prix uniformes(19). Un prix unique pour les céréales n'est pourtant pas la condition d'existence d'un marché unique; il n'en serait le résultat que si les céréales étaient un produit homogène faisant l'objet d'échanges commerciaux dans une situation de concurrence parfaite. La réalité s'est révélée tout autre et continue à l'être(20). Les prix du marché pour les différentes céréales et pour leurs différentes qualités respectives ont fluctué, d'un État membre à l'autre et à l'intérieur de ces derniers, au sein de la marge existant entre les prix artificiels que sont le prix indicatif et le prix d'intervention. Les échanges sont organisés par un nombre très réduit de grosses sociétés commerciales, le marché primaire se trouvant ainsi davantage dans la situation d'un oligopsone que dans celle d'une concurrence parfaite. L'intervention sous forme de stockage public a été nécessaire pour maintenir les prix à des niveaux élevés par le biais de la réduction artificielle de l'offre du marché. L'intervention ayant éliminé les signaux émis par les prix, qui auraient permis le transfert des céréales des zones excédentaires vers les zones déficitaires, les déséquilibres régionaux de l'offre de céréales ont dû être réduits par de coûteux transferts de céréales d'intervention organisés par la Commission. L'introduction, en 1992, d'un prix indicatif et d'un prix d'intervention uniques, quoique inférieurs, pour tous les types de céréales, n'a en rien permis un meilleur fonctionnement de l'OCM.

4.16. Sur la base de l'hypothèse peu réaliste qui tablait sur des prix uniformes, on s'attendait à voir les prix du marché s'aligner sur la baisse des prix institutionnels. Cependant, en raison de mauvaises récoltes enregistrées sur le plan mondial en 1994 et en 1995, les prix du marché mondial sont restés exceptionnellement élevés. Par conséquent, le niveau des prix du marché de l'UE est également resté bien au-dessus de celui du nouveau prix indicatif. Cette tendance est reflétée par le graphique 1 pour ce qui concerne les prix moyens à la production, toutes céréales confondues (valeurs unitaires calculées par Eurostat).

4.17. Néanmoins, les prix du marché n'ont pas suivi cette tendance générale de façon égale dans tous les États membres. Le prix du marché pour le blé tendre, la principale céréale, est resté assez élevé en Espagne et en Italie, et a même dépassé le prix d'intervention moyen de 155 ECU/t(21) de 1992, qui a été utilisé comme niveau de référence pour la réforme (voir graphique 2). En outre, la baisse des prix institutionnels en monnaies nationales a été contrée par les fluctuations monétaires et le niveau de garantie des prix a ainsi été relevé. En Italie et en Espagne, les niveaux élevés atteints par les prix sont principalement dus à la traditionnelle pénurie de l'offre de céréales sur les marchés nationaux. Le gel des terres initial (Italie) et la sécheresse qui frappe les pays méditerranéens tous les trois ou quatre ans (Espagne) ont encore aggravé le problème de l'offre. Les stocks publics réduits des autres États membres ainsi que des frais de transport relativement élevés par rapport au prix des céréales ont manifestement constitué un obstacle à la vente, sur les marchés espagnol et italien, de céréales provenant d'autres États membres, empêchant du même coup la baisse des prix qui en serait résultée.

4.18. La réforme a également défini des prix indicatif et d'intervention identiques pour diverses céréales, alors que les prix du marché continuaient à varier considérablement d'un type de céréale à l'autre (voir graphique 3). Avec un prix supérieur de 40 % à celui de la céréale la moins chère, à savoir le seigle, le blé dur est, en moyenne, la céréale la plus coûteuse du marché. L'existence de structures de production et de conjonctures différentes selon les États membres explique que l'on constate également des divergences de prix pour les céréales, comme le montre le tableau 5.

4.19. L'évolution des prix du marché permet de conclure à l'existence de caractéristiques assez différentes selon les États membres et les céréales envisagés. En 1997 et 1998, en raison des bonnes récoltes obtenues en Europe, le prix des céréales est tombé au niveau du prix d'intervention, ce qui a entraîné une reprise des achats à l'intervention. Dans ces conditions, ce n'est pas le marché qui détermine quelle céréale est produite, mais bien le prix d'intervention. En fonction de ce prix fixe, l'agriculteur choisit de produire le type de céréale qui lui assure un rendement maximal pour un coût de production minimal, et ce quel que soit le niveau de l'offre sur le marché.

Prix à la consommation

4.20. L'une des raisons pour lesquelles le soutien des prix a été remplacé par le soutien direct des revenus des producteurs au moyen du versement d'une aide à la superficie était la nécessité de transférer le coût du financement des revenus agricoles de l'utilisateur vers le contribuable. Il ne fait aucun doute que les acheteurs de céréales ont bénéficié de la baisse des prix qui s'est produite après la réforme; du point de vue des consommateurs finals, il s'avère cependant assez difficile de mesurer l'incidence qu'a pu avoir la baisse du prix des céréales sur le prix de l'alimentation. Trop nombreux sont les autres facteurs qui influencent le niveau final des prix payés par le consommateur et, à l'exception de celles qui sont utilisées dans l'alimentation animale, les céréales n'interviennent que pour un très faible pourcentage dans la formation des prix des produits destinés à la consommation humaine. Même dans le cas du pain, elles n'interviennent dans le prix de vente qu'à raison de 2 à 4 % seulement(22). Le prix des principales denrées alimentaires comme le pain a en effet poursuivi l'évolution constatée avant la réforme (voir tableau 6). Le prix des pâtes semble, en revanche, avoir légèrement baissé, mais, de l'avis des producteurs italiens, cette baisse est davantage le résultat de la concurrence acharnée qu'ils se livrent mutuellement que la conséquence directe de la baisse du prix des céréales. Bien que le prix des céréales ait une incidence plus importante sur le prix des aliments composés que sur celui de l'alimentation humaine, il n'est pas impossible que la baisse réelle des prix du secteur de la viande soit davantage influencée par des situations exceptionnelles [les crises de l'ESB(23) et la peste porcine que par la baisse du prix des intrants de l'alimentation composée. Pour les volailles, en revanche, il se peut que la baisse des prix constatée soit le résultat d'une alimentation moins chère(24).

4.21. Un récent rapport de la Commission rassemblant les conclusions d'une série d'analyses d'impact portant sur les propositions de réforme de l'Agenda 2000(25) prédit que la réduction du prix des céréales, de la viande bovine et des produits laitiers se traduira par une baisse d'environ 1,9 % de la facture du consommateur pour l'alimentation. En termes absolus, l'économie qui devrait être réalisée est estimée à quelque 12500 Mio ECU par an. La Cour considère toutefois qu'il est improbable que le consommateur

Graphique 1

Prix moyen à la production et prix indicatif des céréales en ECU/t (EUP12)

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Note:

Le prix indicatif a été supprimé après avoir atteint le niveau le plus bas qui avait été prévu.

Source:

Eurostat, valeurs unitaires annuelles transformées en valeurs unitaires pour la campagne de commercialisation.

Graphique 2

Prix indicatif et prix à la production du blé tendre dans les cinq principaux États membres (ECU/t)

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Note:

Le prix indicatif a été supprimé après avoir atteint le niveau le plus bas qui avait été prévu.

Source:

Eurostat, valeurs unitaires annuelles transformées en valeurs unitaires pour la campagne de commercialisation.

Graphique 3

Prix moyen à la production de différentes céréales et prix indicatif en ECU/t (EUP12)

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Note:

Le prix indicatif a été supprimé après avoir atteint le niveau le plus bas qui avait été prévu.

Source:

Eurostat, valeurs unitaires annuelles transformées en valeurs unitaires pour la campagne de commercialisation.

bénéficie, dans la pratique, d'un avantage qui soit même seulement équivalent à la charge supplémentaire d'environ 10000 Mio ECU par an que devra assumer le contribuable en contrepartie (voir le tableau 7, qui compare les niveaux du coût par habitant du soutien public au marché des céréales avant et après la réforme).

Stocks

4.22. Il convient de faire une distinction entre le stockage privé et le stockage public (l'intervention). Alors que le stockage privé sert essentiellement des objectifs commerciaux et fait donc partie de la demande intérieure, le stockage public constitue un débouché artificiel pour la production qui n'est pas absorbée par le marché à des prix déterminés. Le tableau 1 fournit quelques informations relatives aux deux types de stockage. Il ressort des chiffres que les stocks privés ont été relativement stables à partir de la campagne de commercialisation 1989/1990. Cependant, en 1992/1993, dernière année qui a précédé la réforme, les détenteurs de stocks privés ont craint les réductions de prix prévues par cette dernière et ont vendu leurs stocks à l'intervention. Les stocks privés ont donc été "vidés" et les stocks d'intervention ont grossi pour atteindre leur niveau record, soit 32,2 Mio t, avec les conséquences budgétaires que cela suppose.

4.23. Après la réforme, les stocks privés ont retrouvé un niveau normal. En raison de prix du marché plus élevés que les prix d'intervention et à la suite de la croissance de la demande, les stocks d'intervention sont tombés, en 1996/1997, au niveau le plus bas qui ait été enregistré depuis longtemps, à savoir à 2,4 Mio t. La même année, la croissance des prix du marché a amené les négociants à gonfler leurs stocks privés, ces derniers passant ainsi de 19,7 Mio t l'année précédente à 25,6 Mio t, dans l'espoir de nouvelles augmentations de prix. Étant donné la baisse sensible des prix observée à partir de la campagne 1996/1997, ces quantités conservées à des fins spéculatives risquent de se retrouver plus tard dans les stocks d'intervention. En effet, pour 1997/1998, la Commission a prévu une augmentation des stocks d'intervention de 10,7 Mio t(26). Cependant, ce chiffre était encore trop optimiste. À la fin de juin 1998, les stocks d'intervention s'élevaient à 14,5 Mio t, alors qu'ils atteignaient 2,4 Mio t en 1996/1997.

Tableau 5

Prix à la production des céréales par État membre (EUP12)

>TABLE>

Tableau 6

Indice des prix à la consommation en termes nominaux - Pain et céréales (EUP12)

>TABLE>

Tableau 7

Estimation des dépenses budgétaires moyennes par habitant consacrées aux céréales

>TABLE>

Commerce extérieur

4.24. La production mondiale de céréales est d'environ 1500 Mio t par an. 12 % seulement de ces céréales font l'objet d'échanges internationaux, et des modifications relativement mineures des quantités échangées ont une incidence sensible sur les prix du marché mondial. La Communauté vient au troisième rang des producteurs de céréales dans le monde et occupe la seconde place pour les échanges de céréales après les États-Unis.

Importations

4.25. Avant la réforme de 1992, la Communauté avait diminué de manière continue ses importations de céréales en termes absolus et par rapport à sa propre production. Depuis la réforme, les importations ont continué de décroître, pour s'établir à moins de 3 % de la production communautaire. Pour plus de 50 %, ces importations sont constituées par des contingents tarifaires bénéficiant de droits de douane réduits portant sur 2,5 Mio t de maïs et 0,3 Mio t de sorgho, qui ont été introduits pour l'Espagne et le Portugal après l'adhésion de ces pays à la Communauté. Le reste des importations comprend principalement des qualités spéciales de blé qui ne sont pas produites dans l'UE(27).

Exportations

4.26. Avant la réforme, la Communauté a augmenté ses exportations de manière constante pour atteindre 36,8 Mio t en 1992/1993. Le coût de ces exportations pour le budget communautaire a été d'environ 3000 Mio ECU en moyenne pour ces deux années. Au cours de la période transitoire, les prix mondiaux des céréales étaient proches des prix sur le marché intérieur de certains États membres ou leur étaient même supérieurs. C'est pourquoi, en 1995/1996, 11,2 Mio t (essentiellement du maïs) ont pu être exportées sans être assorties de restitutions à l'exportation. Pour 9,2 Mio t (essentiellement des céréales secondaires), des restitutions à l'exportation ont dû être versées; le coût total pour le budget a été d'environ 700 Mio ECU en moyenne pour 1995 et 1996. L'UE aurait même pu exporter davantage si la Commission n'avait pas établi des taxes à l'exportation décourageant les exportations de céréales et empêchant ainsi les prix intérieurs de dépasser de manière excessive le prix indicatif. Dans ces conditions, il était facile de respecter l'accord de l'OMC, c'est-à-dire de diminuer à la fois le montant total des restitutions à l'exportation et le volume des exportations subventionnées.

4.27. À partir de 1995/1996, les exportations subventionnées ont connu une nouvelle augmentation pour atteindre 23,4 Mio t en 1997/1998. Cette évolution reflète la chute des prix mondiaux, devenus inférieurs aux prix dans l'UE, et la réapparition d'excédents sur le marché intérieur. En fait, en juillet 1998, les prix mondiaux se situaient à 90 USD/t, soit au-dessous du prix sur lequel la Commission avait fondé sa proposition de nouveau prix d'intervention dans l'Agenda 2000.

4.28. Les exportations sont parfois considérées comme englobant une partie de la demande à prendre en compte pour établir la situation du marché. La Communauté aurait une "vocation exportatrice", du moins dans le secteur des céréales, et ces exportations se traduiraient par un apport de devises étrangères favorable à la balance des paiements communautaire. Mais ces arguments ne sont pas du tout convaincants:

a) si les céréales sont vendues par des opérateurs communautaires sur le marché mondial à un prix inférieur au prix d'achat, l'écart est compensé par des restitutions à l'exportation; l'OMC tolère ce genre de subventions à titre exceptionnel et à certaines conditions;

b) ce type d'exportation subventionnée n'est qu'un débouché artificiel créé par le budget communautaire, et non par une demande autonome fondée sur la compétitivité de l'UE; le marché mondial n'absorberait pas les quantités exportées à leur prix d'achat; produire pour l'exportation dans ces conditions ne constitue pas la meilleure utilisation des ressources économiques et financières de la Communauté.

Revenu agricole provenant des céréales

4.29. Dès le départ, l'objectif primordial de la PAC a été "d'assurer un niveau de vie équitable à la population agricole, notamment par le relèvement du revenu individuel de ceux qui travaillent dans l'agriculture"(28). Selon le traité, cela aurait dû être une conséquence de l'accroissement de la productivité agricole(29), et non d'interventions dans le fonctionnement du marché qui en modifient les véritables paramètres (prix et revenu agricole).

4.30. En 1991, lorsque les propositions relatives à la réforme ont été publiées, les organisations d'exploitants agricoles européens (COPA et Cogeca) annonçaient que, en 1997, les exploitants subiraient une perte moyenne de revenu par unité de travail de presque 40 % par rapport à 1991. Cela aurait naturellement aggravé la situation dans le secteur des céréales, puisque les revenus de ce dernier étaient déjà les plus bas du secteur agricole(30). En réalité, le secteur des céréales a largement bénéficié de la réforme, du fait des exploitants cessant leur activité, associé à l'augmentation des rendements et des aides. Le graphique 4 montre que, en 1995, le revenu des ménages par unité de travail dans le secteur des céréales a augmenté de 95 % par rapport à la période antérieure à la réforme de 1990 - 1992. Les négociants en céréales et les entreprises commerciales qui possédaient de grandes exploitations consacrées à la culture des céréales ont même réalisé des profits plus importants.

Compensation dans le secteur des céréales

4.31. La relative prospérité du secteur des céréales est due à l'instauration de l'aide à la superficie, dénommée "paiement compensatoire" et destinée à compenser les pertes de revenu des exploitants imputables à la réduction des prix institutionnels. Bien que les considérants du règlement stipulent que l'aide est destinée à compenser la perte de revenu résultant de la réduction des prix institutionnels, les montants par tonne prévus ont été fixés dans le même règlement sans référence aux pertes de revenu ou aux prix institutionnels, ce qui laisse planer quelques incertitudes. Cependant, il ressort clairement des rapports du groupe "Agrifin" du Conseil établis en septembre 1991(31) et en juillet 1992(32) que les montants d'aide ont été fixés au niveau des différences

Graphique 4

Évolution en pourcentage du revenu des ménages agricoles par unité de travail en 1995 par rapport à 1990 - 1992.

Ventilation par type d'activité agricole (EUP12)

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Source:

Commission, RICA, résultats des revenus agricoles dans l'UE de 1990 à 1995 (écu réel de 1995).

entre le prix moyen garanti auquel les céréales étaient achetées à l'intervention au cours de la campagne de commercialisation 1991/1992 (155 ECU/t) et les prix indicatifs réduits fixés par le Conseil à 130 ECU/t pour la campagne de commercialisation 1993/1994, à 120 ECU/t pour la campagne 1994/1995 et à 110 ECU/t à partir de 1995/1996(33)(34). Ces prix indicatifs devaient correspondre approximativement à la moyenne des prix constatés sur les marchés des États membres.

4.32. Les dispositions précisées ci-dessus permettent de déduire que:

a) les paiements compensatoires ne visaient pas à compenser la perte de revenu subie par les agriculteurs en se fondant sur les différents prix de marché de chaque État membre; dans le cas contraire, il serait difficile de défendre le caractère "découplé" de l'aide et, par suite, de respecter les règles de l'OMC [voir point 3.5 c)];

b) ces paiements ne visaient pas davantage à compenser l'incidence d'autres facteurs, tels que les conditions climatiques, l'augmentation des rendements ou les fluctuations monétaires, et n'étaient pas non plus destinés à combler les différences de revenu imputables aux dimensions de l'exploitation, à la qualité du sol ou au savoir-faire individuel;

c) le gel des terres ne devait être compensé qu'au niveau du montant de l'aide pour les céréales.

4.33. Le paiement compensatoire fondé sur un prix moyen (prix indicatif) fixé à un niveau totalement indépendant des fluctuations des prix réels du marché a donné lieu à une surcompensation générale. Les prix du marché n'ayant pas connu une baisse d'une importance comparable à celle de la différence entre les prix

Tableau 8

Estimation de l'incidence globale de la réforme sur le revenu agricole provenant des céréales (EU - 12)

>TABLE>

d'intervention d'avant la réforme et les nouveaux prix indicatifs (voir point 4.16), le montant de l'aide à la superficie finalement octroyé a été globalement supérieur d'environ 13100 Mio ECU à la perte réelle de revenu dans le secteur des céréales(35) (voir tableau 8). La Cour a déjà signalé ce phénomène dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1996(36).

4.34. Cela ne signifie pas que ces paiements excédentaires au regard des pertes de revenu subies ont été irréguliers, puisque le règlement ne prévoyait aucun mécanisme permettant d'ajuster les montants versés à titre de compensation de façon à refléter les prix réels du marché plutôt que le prix indicatif fixé préalablement. Cependant, les niveaux des paiements compensatoires versés en dépassement des pertes réelles de revenu expliquent pour l'essentiel l'augmentation du budget "céréales".

4.35. Tous les autres facteurs ayant une incidence sur le revenu agricole tiré des céréales ayant pu être éliminés [voir point 4.32 b) et c)], le calcul permettant de déterminer si l'aide à la superficie compensait bien les pertes qu'elle était censée contrebalancer a pu être limité aux différences de revenu tiré du marché et résultant des réductions de prix:

a) le revenu tiré de la vente des céréales sur le marché a été obtenu en évaluant la production pour chaque année suivant la réforme selon les valeurs unitaires d'Eurostat, pour chaque pays et pour chaque type de céréales; le recours aux valeurs unitaires a pour avantage d'éviter les incohérences qui découleraient de l'utilisation directe et à l'état brut des statistiques nationales relatives aux prix;

b) le revenu effectif tiré de la vente des céréales sur le marché, calculé de cette façon, a été comparé avec celui qui aurait été perçu sur le marché si les prix étaient restés à leur niveau d'avant la réforme dans chaque État membre; cette méthode ne tient compte que des modifications du revenu tiré du marché et résultant des changements de prix, et les différences entre les deux agrégats qui en découlent forment la base de la compensation au sens de l'objectif du règlement;

c) les différences entre le revenu tiré du marché aux prix antérieurs à la réforme et aux prix actuels ont été comparées année par année et État membre par État membre avec les montants de l'aide à la superficie effectivement versés; les augmentations de l'aide dues au coût du système agromonétaire sont présentées séparément, car elles ont été considérées comme une composante du coût budgétaire non pertinente pour la question de la compensation traitée dans le présent rapport (voir tableau 8);

d) les valeurs unitaires utilisées ayant pour référence les années calendaires, mais les chiffres relatifs à la production retenus pour le calcul étant fondés sur les campagnes de commercialisation des céréales (1er juillet au 30 juin de l'année suivante), les valeurs unitaires ont été adaptées en partant de l'hypothèse que 65 % de la production d'une année avaient été vendus entre le 1er juillet et le 31 décembre et les 35 % restants entre le 1er janvier et le 30 juin; cette hypothèse est soutenue par la Commission et par un certain nombre d'États membres;

e) enfin, l'effet du gel des terres n'a pas fait l'objet d'un examen spécifique, puisque que l'on peut supposer que l'incidence sur le revenu de la réduction de la production liée au gel des terres a déjà été partiellement prise en compte dans les prix du marché utilisés pour le calcul; en tout état de cause, en raison de la réduction de son taux, le gel des terres n'a eu qu'une importance mineure depuis le lancement de la réforme lors de la campagne de commercialisation 1993/1994.

4.36. Dans la modification du règlement (CEE) n° 1765/92 du Conseil proposée dans l'Agenda 2000 de la Commission, il n'est plus fait mention de "paiements compensatoires" mais simplement de paiements à la surface. Le montant d'aide correspondant a été établi à la moitié de la réduction du prix d'intervention à l'issue de la période "de croisière". Formellement, il ne sera plus correct de parler de "compensation" à partir du moment où le nouveau montant d'aide aura été adopté.

Distribution des revenus provenant de la culture des céréales

4.37. La notion de compensation était fondée sur des superficies de base historiques, des rendements moyens historiques, un seul prix d'intervention moyen historique et un seul prix indicatif pour toutes les céréales et pour la période transitoire de trois ans. Il est évident qu'un régime de compensation qui n'opère aucune différenciation de l'aide en fonction de la taille des exploitations ou du rendement ne fait rien pour améliorer la situation des petits producteurs du secteur des céréales.

L'influence des prix du marché

4.38. Comme les prix du marché sont restés généralement plus élevés que le nouveau prix indicatif, les États membres ont bénéficié d'une compensation supérieure à ce que justifiaient les pertes effectivement imputables aux réductions de prix. Plus cette différence de prix était élevée dans un pays, plus les exploitants de ce pays profitaient de l'aide. Pour les pays qui, juste avant la réforme, ne bénéficiaient que modestement des restitutions à l'exportation, du stockage et des autres formes d'intervention, l'introduction de la nouvelle aide à la superficie a entraîné une croissance de leur part dans les dépenses budgétaires de l'UE consacrées aux céréales (voir tableau 9).

4.39. Au niveau individuel, il est clair que le nouveau régime était avantageux pour les exploitants qui étaient en mesure de conserver leurs céréales jusqu'à ce que les prix du marché atteignent leur maximum. Cette stratégie est aléatoire, mais elle est encouragée lorsqu'il est certain que les paiements à la surface seront effectués au début de la période. Ce sont principalement les grands producteurs, disposant de moyens financiers et d'installations de stockage privé suffisants, qui peuvent tirer profit d'une telle stratégie.

4.40. L'Agenda 2000 suggère que les paiements à la surface soient effectués plus tard (de janvier à mars de l'année suivante au lieu d'octobre à décembre de l'année de la récolte) et que l'augmentation mensuelle du prix d'intervention soit supprimée. Ces deux propositions visent à contrecarrer la conservation de céréales en dehors du marché et à équilibrer l'offre. Par ailleurs, lorsque le marché fonctionne au niveau du prix d'intervention, l'absence d'augmentation mensuelle se traduit par une augmentation des achats à l'intervention au début de la période d'intervention (1er novembre). Les augmentations ultérieures des prix du marché ne profitent alors qu'aux seuls entreposeurs.

L'influence des rendements

4.41. Conformément au règlement (CEE) n° 1765/92, les caractéristiques structurelles spécifiques qui influencent les rendements doivent être prises en considération lorsque des paiements compensatoires sont effectués en faveur des exploitants. En fait, chaque État membre a été autorisé à utiliser ses propres rendements moyens. Les caractéristiques régionales ont été prises en considération lorsque les États membres ont établi leur plan de régionalisation, dans lequel ils ont déterminé des rendements différenciés par région(37).

4.42. Le règlement (CEE) n° 1765/92 n'exige pas que cette différenciation entraîne une réorientation des fonds vers les régions ou les États défavorisés. Au contraire, les exploitants agricoles des régions ou des États aux rendements traditionnellement plus élevés ne devraient pas percevoir une compensation inférieure par comparaison avec leurs homologues de zones où les rendements sont traditionnellement moins élevés. Seule la France a introduit un élément permettant d'atténuer les différences de rendement entre régions dans son plan de régionalisation.

Tableau 9

Évolution des dépenses consacrées aux céréales de 1993 à 1997 par État membre et par type de dépenses (EUP12)

>TABLE>

4.43. En général, le régime de l'aide à la superficie, fondé sur des rendements moyens gelés à leur valeur historique, a donné les résultats suivants:

a) au niveau régional, le régime n'a pas modifié la distribution de l'aide de manière sensible; les annexes 1 et 2 montrent les exploitations les plus importantes et les rendements les plus élevés dans la Communauté; la combinaison de ces deux éléments donne une idée de la distribution des paiements compensatoires; presque la moitié des céréales produites dans l'UE à 15 sont cultivées dans 20 régions sur un total de 127; il apparaît également clairement que ces 20 régions ne sont en aucune façon des régions moins favorisées; l'aide aux céréales continue d'être concentrée dans des régions que l'on peut considérer comme raisonnablement prospères;

b) sur plan individuel, il est certain qu'une compensation fondée sur des rendements moyens gelés à leur valeur historique ne pourra jamais compenser avec précision les pertes de chaque exploitant; ceux dont les rendements sont plus élevés que la moyenne historique sont moins favorisés par le nouveau régime; ceux qui avaient des rendements inférieurs sont bénéficiaires; les rendements élevés sont le résultat de nombreux facteurs et lorsqu'ils peuvent être attribués à un sol plus fertile et/ou à des méthodes d'exploitation plus efficaces, le nouveau régime va à l'encontre d'améliorations structurelles en réservant un traitement plus favorable aux exploitants moins efficaces; il est permis de conclure que le régime est même contraire à l'article 39, paragraphe 1, point a), du traité, puisqu'il tend à freiner l'accroissement global de la productivité.

4.44. La réforme de 1992 offrait aux États membres la possibilité d'opter pour l'établissement de superficies de base individuelles. Compte tenu de la lourdeur de la gestion d'un tel système, aucun État membre ne l'a adopté. Cette option ne figure pas dans l'Agenda 2000.

L'incidence de la taille de l'exploitation

4.45. Dans sa communication COM(91)100 final du 1er février 1991, la Commission concluait que l'augmentation des dépenses budgétaires, pour une large part consacrée à une petite minorité d'exploitants, ne permettait pas de résoudre le problème de la distribution inégale des revenus agricoles. La réforme n'a pas modifié non plus cette situation. En fait, en 1995, presque 40 % des paiements compensatoires ont été versés à moins de 3 % des bénéficiaires. À l'autre extrême, les petits exploitants cultivant moins de 5 ha, soit 57 % des bénéficiaires, n'ont reçu que 4,5 % de ces paiements (voir graphique 5). Mais ces chiffres masquent des disparités importantes au sein de la Communauté. Au Royaume-Uni, État membre où les exploitations sont les plus grandes, celles de 100 ha et plus représentent 17 % du total des exploitations et perçoivent 66 % des paiements. En Italie, 78 % des exploitations ont moins de 5 ha, mais ne reçoivent que 20 % de l'aide.

Graphique 5

Estimation de la concentration des paiements compensatoires en faveur des céréales par taille d'exploitation (EUP15) en 1995 (aide supplémentaire au blé dur exceptée)

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Sources:

Eurostat, structure des exploitations agricoles, enquête 1995, et DG VI, dépenses en faveur de la récolte 1995.

4.46. Il va sans dire que plus une exploitation est importante, plus le revenu tiré du marché et de l'aide à la superficie est élevé. La réforme n'a donc pas modifié fondamentalement le fait que des montants non négligeables de fonds publics sont attribués aux exploitations les plus grandes(38). Il apparaît que la seule solution à ce problème consiste à rendre l'aide à la superficie dégressive en fonction de la taille de l'exploitation. Il convient, cependant, d'observer qu'un tel système serait vulnérable à un usage abusif, dès lors que les grandes exploitations seraient subdivisées en exploitations de plus petite taille à seule fin d'assurer l'éligibilité à des montants d'aide plus importants.

Valeur des terres agricoles

4.47. L'un des principaux éléments déterminants de la richesse, et donc du niveau de vie, est la valeur des terres détenues par les exploitants. Le revenu escompté de ces terres étant un facteur essentiel du prix de vente, la réforme, en attribuant un revenu fixe et défini à la terre, aura certainement une incidence sur la valeur de cette dernière.

4.48. En l'absence de données empiriques, la Cour n'a pas été en mesure d'évaluer cette incidence. Seul le Royaume-Uni a pu fournir quelques données tendant à indiquer qu'il y aura une augmentation du prix de vente des terres agricoles. Cependant, une approche scientifique montre que la réforme de la PAC risque d'entraîner une augmentation du prix de vente des terres de qualité médiocre et une régression pour les bonnes(39). Cela est dû au fait que les paiements compensatoires représentent une part plus importante du revenu des exploitations dont les terres sont de qualité médiocre et les rendements peu fiables, et qu'ils aident les exploitants à surmonter dans une mesure relativement plus grande l'incertitude qui pèse sur leurs revenus.

5. CONCLUSION

5.1. Au cours de la période transitoire, la réduction des prix intérieurs et la convergence de ces derniers avec les prix internationaux ont rendu les céréales de l'UE relativement plus compétitives que d'autres céréales sur le marché mondial et que leurs produits de substitution sur le marché intérieur (voir point 4.13). Cet effet favorable ne se prolongera que si les prix d'intervention, et donc les prix sur le marché intérieur, continuent de converger avec les prix sur le marché mondial. Contrairement aux prévisions faites au moment de la réforme, le niveau des prix mondiaux a été exceptionnellement élevé au cours de la période transitoire en raison d'une pénurie de l'offre. Il semble, par conséquent, raisonnable de considérer cet effet favorable sur la compétitivité comme le résultat de la situation plutôt exceptionnelle, d'un point de vue historique, qu'a connue le marché au cours de la période transitoire.

5.2. En fait, entre 1996 et 1998, c'est-à-dire au cours des premières années de la pleine application de la réforme, les prix internationaux ont fortement baissé. L'Agenda 2000 propose de nouvelles réductions du prix d'intervention qui permettraient aux prix sur le marché intérieur de suivre la tendance à la baisse escomptée pour les prix mondiaux. S'il s'avérait impossible de procéder à ces nouvelles réductions du prix d'intervention, la compétitivité de la production céréalière de l'UE en serait menacée. Naturellement, d'autres facteurs, tels que l'amélioration de la qualité, pourraient jouer un rôle à cet égard, mais, dans le cas de marchandises en vrac comme les céréales, le prix demeure le facteur déterminant de la compétitivité.

5.3. En ce qui concerne l'incidence de la réforme sur la stabilisation du marché, au sens de la réforme MacSharry, qui visait à mettre fin à la crise des céréales et à rétablir l'équilibre du marché, l'objectif a été atteint au cours de la période transitoire. La production a été maintenue à son niveau d'avant la réforme, le stockage a été réduit à pratiquement zéro, et plus de la moitié des exportations ont été réalisées sans être assorties de restitutions. On aurait pu espérer que le gel des terres et les réductions auraient entraîné une baisse de la production plus sensible qu'elle ne l'a été: le gel des terres en réduisant la superficie consacrée aux céréales et les réductions de prix en abaissant le revenu tiré du marché par rapport aux coûts de production, donc en réduisant les intrants tels que les engrais et les pesticides. Cependant, si l'on observe la tendance générale de la production et, en particulier, les tendances divergentes dans les États membres, il est très difficile de constater un effet durable de la réforme sur la production. Cet effet de frein sur la production lié aux réductions de prix et au gel des terres a été atténué par les facteurs suivants:

a) des conditions climatiques favorables en 1995 et en 1996 dans une grande partie de l'Europe du Nord, où les principales zones de production sont situées (voir point 4.7);

b) l'aide à la superficie, qui a incité les exploitants à pratiquer des cultures arables, parmi lesquelles les céréales sont la culture la plus importante (voir point 4.19);

c) l'augmentation des prix sur le marché mondial, due au fait que la production n'a pas suivi l'évolution de la consommation en raison de la diminution de la superficie céréalière mondiale et du ralentissement de la progression des rendements mondiaux depuis la moitié des années 80(40) (voir point 4.16);

d) des fluctuations monétaires défavorables à l'écu qui ont contrebalancé les réductions de prix dans la monnaie nationale de certains États membres (voir point 4.17).

5.4. Si l'on observe l'évolution récente du marché, il apparaît que la stabilité établie au cours de la période transitoire ne saurait être durable. En fait, en 1996/1997, la production communautaire a déjà dépassé les niveaux d'avant la réforme pour rester élevée en 1997/1998. De plus, les stocks ont augmenté en conséquence. Enfin, l'adoption d'un montant d'aide unique pour les céréales et les graines oléagineuses pourrait avoir une incidence sur le caractère relativement attractif de la production de céréales (voir point 4.6).

5.5. Le maintien de prix élevés sur le marché intérieur par comparaison avec les prix mondiaux, associé aux excédents de la production intérieure de céréales, pose un problème très épineux à la Communauté. Les possibilités d'écoulement des excédents sont restreintes du fait des limites imposées par l'OMC en ce qui concerne le montant total des restitutions à l'exportation autorisé et le volume de céréales pouvant être exporté à l'aide de restitutions. Ces limites sont susceptibles de devenir encore plus contraignantes lors du prochain cycle de négociations. À l'exception d'une réduction de prix qui pourrait s'avérer inappropriée, l'Agenda 2000 ne contient aucune autre proposition concernant la solution de ce problème. Traiter la question des excédents au seul moyen du stockage d'intervention n'est pas viable.

5.6. L'incidence de la réforme sur le revenu agricole est décrite aux points 4.29 à 4.47. La réforme visait à compenser la perte de revenu des exploitants agricoles imputable à la réduction des prix institutionnels à un niveau communautaire moyen. La réforme ne visait pas à compenser les pertes potentielles engendrées par le fait que la compensation était fondée sur des rendements et des surfaces cultivées moyennes qui avaient été gelées à leurs niveaux historiques, ainsi que sur un seul prix indicatif moyen pour toutes les céréales et non sur les prix de marché spécifiques dans chaque État membre. La réforme est allée trop loin dans la réalisation de l'objectif de compensation des pertes de revenu. En fait, sur la période de cinq ans allant de 1993 à 1997, les exploitants ont globalement perçu une surcompensation d'environ 13100 Mio ECU. Cependant, même si cette surcompensation n'était pas intervenue au niveau communautaire, la façon dont l'aide à la superficie est calculée aurait entraîné une surcompensation dans les États membres où les prix du marché étaient supérieurs au prix indicatif moyen fixés et vice-versa. En outre, les exploitants individuels dont les rendements historiques étaient supérieurs à la moyenne ont été pénalisés, tandis que ceux ayant des rendements inférieurs ont tiré profit de ce régime. La réforme n'a pas tenu compte de cet effet.

5.7. De plus, la réforme n'a pas abordé le problème posé par le fait que plus une exploitation est grande, plus l'aide publique qu'elle reçoit est importante, ce qui compromet l'objectif politique visé, à savoir aider avant tout les petits exploitants. Ce problème ne peut être résolu qu'en plafonnant le soutien public à l'agriculture. L'Agenda 2000 propose des plafonds et un système dégressif d'aide à la superficie. Les plafonds et les systèmes d'aide dégressive risquent cependant d'entraîner la subdivision de grandes exploitations en exploitations plus petites permettant d'obtenir une aide plus importante.

5.8. La Cour est parfaitement consciente de la difficulté à réaliser simultanément tous les objectifs énoncés à l'article 39 du traité CE. L'objectif du revenu a été l'un des plus importants au cours des nombreuses années qui ont suivi l'introduction de la PAC. Cependant, une solution envisageable consisterait à déterminer le niveau du soutien à l'agriculture en fonction d'autres critères que les prix, la production ou la superficie. Ce soutien pourrait, par exemple, être déterminé sur la base d'un revenu net de référence par ménage agricole ou par unité de travail. Si le revenu minimal ne devait pas être atteint sur le marché, le soutien à l'agriculture serait déclenché pour combler en partie la différence.

5.9. Il est évident que toute stratégie devrait permettre de satisfaire en partie à l'exigence formulée par le traité en son article 39, paragraphe 1, point b), à savoir "assurer un niveau de vie équitable à la population agricole". Cependant, tout relèvement du revenu agricole individuel à un niveau supérieur au "revenu net de référence" doit résulter d'une productivité accrue, elle-même engendrée par le progrès technique, le développement rationnel de la production agricole, un emploi optimal des facteurs de production [article 39, paragraphe 1, point a), du traité] ainsi que par l'ajustement des structures [article 39, paragraphe 2, point b), du traité].

5.10. Pour résumer, on peut dire que la réforme MacSharry a représenté un petit pas dans la bonne direction. Elle a contribué à assurer la transparence de l'aide publique dans l'OCM des céréales en remplaçant le soutien des prix par une aide directe à la charge du contribuable. Comme l'on s'y attendait, cela s'est traduit par une forte augmentation des dépenses budgétaires dès la première année de mise en oeuvre de la réforme. Cette augmentation a toutefois été plus importante que prévu, les dépenses effectives ayant été plus élevées d'année en année. En outre, la baisse des dépenses escomptée pour 1997 ne s'est pas produite.

5.11. Le fait que les stocks et les restitutions à l'exportation soient réapparus en 1996 - 1997, après la période transitoire, ne réduit pas l'importance de la réforme. Il démontre simplement que la réforme est un processus évolutif et que des mesures correctrices devraient être prises pour corriger les déficiences observées. L'Agenda 2000 propose une nouvelle réduction des prix d'intervention afin d'écarter les risques liés à l'augmentation récurrente des stocks et des restitutions à l'exportation. L'efficacité du gel des terres n'a pas pu être correctement évaluée parce que, à l'issue de la période transitoire, l'insuffisance de l'offre mondiale a nécessité des réductions considérables des taux appliqués en la matière.

5.12. Pour progresser, du moins à moyen terme, dans le sens indiqué au point 5.8, la Commission devrait lancer des études pour évaluer le niveau de compétitivité réellement atteint par le secteur communautaire des céréales à la suite de ce soutien public prolongé. Les risques de chômage, la segmentation et l'abandon des terres, les dommages causés à l'environnement, etc. nécessitent la mise en oeuvre de moyens efficaces tels que l'aide au développement rural intégré.

5.13. Par ailleurs, il n'est pas suffisamment fait état des possibilités d'amélioration de la compétitivité par le biais de mesures structurelles qui soient également conformes aux accords de l'OMC ("boîte verte"). Les intérêts du consommateur sont quelque peu négligés dans le processus de réforme. Les contribuables supportent une charge accrue qui ne se traduit par aucune réduction notable des prix finals à la consommation. L'incidence de la structure du marché sur le transfert des avantages vers le consommateur doit être réexaminée.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 6 mai 1999.

Par la Cour des comptes

en l'absence de Jan O. KARLSSON

Président de la Cour

Bernhard FRIEDMANN

Président faisant fonction

(1) La situation de l'agriculture dans l'Union européenne, Rapport 1996, tableaux 3.1.5, 3.5.2.2, 3.6.16 et 4.1.4.4.

(2) Dans l'ordre décroissant d'importance de leur production de céréales, sur la base des chiffres de la production de 1995 figurant dans le rapport Eurostat de 1996, tableau 4.1.1.3.

(3) JO C 349 du 17.11.1998, chapitre 2.

(4) L'article 39 du traité de Rome stipule:

"1. La politique agricole commune a pour but:

a) d'accroître la productivité de l'agriculture en développant le progrès technique, en assurant le développement rationnel de la production agricole ainsi qu'un emploi optimum des facteurs de production, notamment de la main-d'oeuvre,

b) d'assurer ainsi un niveau de vie équitable à la population agricole, notamment par le relèvement du revenu individuel de ceux qui travaillent dans l'agriculture,

c) de stabiliser les marchés,

d) de garantir la sécurité des approvisionnements,

e) d'assurer des prix raisonnables dans les livraisons aux consommateurs.

2. Dans l'élaboration de la politique agricole commune et des méthodes spéciales qu'elle peut impliquer, il sera tenu compte:

a) du caractère particulier de l'activité agricole, découlant de la structure sociale de l'agriculture et des disparités structurelles et naturelles entre les diverses régions agricoles,

b) de la nécessité d'opérer graduellement les ajustements opportuns,

c) du fait que, dans les États membres, l'agriculture constitue un secteur intimement lié à l'ensemble de l'économie."

(5) Voir le rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1989 (JO C 313 du 12.12.1990, p. 75 et 89).

(6) Voir le rapport spécial n°1/89 de la Cour sur le système agrimonétaire (JO C 128 du 24.5.1989, point 6.13).

(7) COM(91) 100 final du 1er février 1991.

(8) JO L 181 du 1.7.1992, p. 12.

JO L 181 du 1.7.1992, p. 21.

(9) Avant l'introduction du stabilisateur de prix relatif à la campagne de commercialisation 1991/1992.

(10) Règlement (CEE) n°2079/92 du Conseil du 30 juin 1992 (JO L 215 du 30.7.1992, p. 91).

(11) Règlements (CEE) n°2078/92 et (CEE) n°2080/92 du Conseil du 30 juin 1992 (JO L 215 du 30.7.1992, p. 85 et 96).

(12) Les contingents sous le régime d'accès courant correspondent aux concessions faites par la CE dans le passé, en matière de prélèvements et de droits portant sur certains produits et pour des pays particuliers.

(13) Les contingents sous le régime d'accès minimal sont des possibilités d'importation comptant pour 3 à 5 % de la consommation intérieure qui doivent être ouvertes à 36 % du droit de base.

(14) JO C 348 du 13.11.1997, points 3.5 - 3.8.

(15) Rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1996, point 3.6 (JO C 348 du 13.11.1997).

(16) Rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1997, chapitre 2, titre 2 (JO C 349 du 17.11.1998).

(17) Document du Conseil n°9462/97 du 27 juin 1997, relatif au compromis sur le "paquet prix" pour 1997 - 1998.

(18) Document de travail VIP7316 - 96 de la DG VI.

(19) Commission européenne, Documentation européenne périodique 6/1982: La politique agricole de la Communauté européenne, troisième édition, Luxembourg ISBN 02 - 825 - 3001 - 8, p. 15.

(20) Tangermann Stefan, Eurostat, Agricultural price trends in the EC, ISBN 92 - 826 - 5049 - 9.

(21) Ce montant est exprimé en écus "verts". Pour obtenir le montant correspondant en écus budgétaires, il convient tout d'abord de convertir ce chiffre dans la monnaie nationale au moyen du taux de change "vert" applicable aux produits agricoles, pour ensuite le reconvertir en écus au taux de change officiel du marché. La différence de 20,75 % existant entre l'écu "vert" et l'écu budgétaire a été supprimée à la date du 1er février 1995 en augmentant ce montant dans une proportion équivalente.

(22) Selon les informations obtenues auprès des associations de consommateurs.

(23) Voir le rapport spécial n°19/98 de la Cour relatif à l'ESB, du 4.12.1998 (JO C 383 du 9.12.1998).

(24) La Cour n'a pas pu constater de baisse significative des prix à la consommation qui aurait pu être clairement liée à la réduction des prix institutionnels. Un récent audit de la Cour des comptes suédoise ("Swedish National Audit Office") portant sur le problème des prix à la consommation est arrivé à la même conclusion pour la Suède.

(25) Commission européenne, DG VI - CAP Reports - Propositions de réforme de la PAC - Analyses d'impact, octobre 1998 - Luxembourg.

(26) PAC 2000: Perspectives à long terme, document de travail de la Commission, avril 1997, page 23.

(27) Dont 0,3 Mio t peuvent être importées en franchise de droits.

(28) Article 39, paragaphe 1, point b), du traité CE.

(29) Article 39, paragaphe 1, point a), du traité CE.

(30) Commission, RICA, le revenu agricole dans l'UE, résultats 1990 - 1995.

(31) Document du Conseil n° 8156/91 du 19 septembre 1991.

(32) Document du Conseil n° 8188/92 du 9 septembre 1992.

(33) Le prix indicatif a été supprimé à partir de la campagne de commercialisation 1995/1996, car il était devenu superflu; règlement (CE) n° 1528/95 du Conseil, du 29 juin 1995 (JO L 148 du 30.6.1995, p. 3).

(34) Ce montant est exprimé en écus "verts". Pour obtenir le montant correspondant en écus budgétaires, il convient tout d'abord de convertir ce chiffre dans la monnaie nationale au moyen du taux de change "vert" applicable aux produits agricoles, pour ensuite le reconvertir en écus au taux de change officiel du marché. La différence de 20,75 % existant entre l'écu "vert" et l'écu budgétaire a été supprimée à la date du 1er février 1995 en augmentant ce montant dans une proportion équivalente.

(35) Selon une estimation de la Commission, la surcompensation atteint un niveau encore supérieur, à savoir 17000 Mio ECU. En effet, pour la période de quatre années 1993/1994 - 1996/1997, la Commission a estimé le niveau de la surcompensation à 8500 Mio ECU, auxquels il convient encore d'ajouter, pour la période de cinq années 1993/1994 - 1997/1998, un autre montant de 8500 Mio ECU correspondant à la suppression de l'incidence des prélèvements de coresponsabilité (voir les réponses de la Commission).

(36) Rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1996, chapitre 3, point 3.31 (JO C 348 du 8.11.1997).

(37) La Cour a formulé quelques critiques à cet égard dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1996.

(38) Voir également le rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1996, point 3.30 (JO C 348 du 8.11.1997).

(39) Rob Fraser, "Hétérogénéité des terres et réforme de mai 1992 relative au soutien du prix des céréales dans le cadre de la PAC", Journal of Agricultural Economics, Vol 48, n° 1, p. 69, Falkirk 1997.

(40) Commission européenne, "Notes de travail PAC": Perspectives des marchés mondiaux des céréales, ISBN 92 - 827 - 8813-X, Bruxelles, Luxembourg, octobre 1996, p.2.

ANNEXE 1

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ANNEXE 2

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Réponses de la Commission

SYNTHÈSE

La réforme de 1992 de la PAC visait à améliorer la compétitivité des céréales produites dans la Communauté, à la fois sur les marchés intérieur et mondial. Au cours des années quatre-vingt et au début des années quatre-vingt-dix, les céréales communautaires n'ont cessé de régresser sur le marché intérieur dans le domaine de l'alimentation animale, au profit des substituts céréaliers. Si la tendance observée durant la période 1993/1994 à 1995/1996 s'était poursuivie, on aurait enregistré une réduction de l'ordre de 5 à 7 millions de tonnes de la part de céréales absorbée par le secteur de l'alimentation animale. Il était alors clair que les négociations GATT en cours aboutiraient à des restrictions des quantités de céréales bénéficiant de restitutions à l'exportation.

Au terme de la période de transition, la réforme était parvenue à rétablir l'équilibre du marché des céréales. La consommation interne de céréales communautaires était en augmentation et les stocks d'intervention avaient disparu (ceux-ci ont toutefois recommencé à s'accumuler au cours des derniers mois).

Cependant, dans les propositions d'Agenda 2000, la Commission reconnaissait la nécessité de poursuivre dans le sens de la réforme de 1992 en proposant une réduction supplémentaire de 20 % des prix institutionnels des céréales, en vue d'améliorer la compétitivité de l'Union sur les marchés intérieur et extérieur. Le Conseil européen de Berlin est arrivé à la conclusion que la réduction des prix serait de 15 % et s'étalerait sur les campagnes 2000/2001 et 2001/2002 (7,5 % par an) et que les décisions relatives à de nouvelles réductions du prix d'intervention à compter de la campagne 2002/2003 seraient adoptées en fonction de l'évolution du marché. En outre, le taux de référence pour le gel obligatoire a été fixé à 10 % pour la période 2000 - 2006. Ce taux peut également être modifié suivant l'évolution du marché. L'effet combiné des réductions de prix et du gel devrait permettre à l'Union européenne de maintenir l'équilibre du marché.

La Cour réitère ses conclusions antérieures (Rapport annuel 1996) selon lesquelles les aides directes introduites par la réforme de 1992 ont en fait entraîné une surcompensation des producteurs de céréales. Ces conclusions ont été approuvées par la Commission qui, en 1996, a proposé de réduire les compensations versées aux agriculteurs. Pourtant, ni le Conseil, ni le Parlement européen n'ont soutenu cette proposition. Agenda 2000 propose de résoudre ce problème en ne compensant que partiellement la réduction des prix. Suite à la décision du Conseil européen, en cas de réduction supplémentaire du prix d'intervention, toute augmentation des paiements à la surface devra assurer le même niveau de compensation que durant les campagnes 2000/2001 et 2001/2002.

Une différenciation des paiements compensatoires en fonction de la taille de l'exploitation était prévue par la proposition de réforme initiale de 1992, puis reprise dans Agenda 2000, mais aucune de ces propositions n'a reçu l'approbation du Conseil.

La Cour estime qu'il est impossible de démontrer que les réductions de prix résultant de la première réforme et celles prévues par Agenda 2000 profiteront au consommateur final. Bien qu'il soit difficile d'évaluer l'impact sur les prix à la consommation, étant donné que les prix sont soumis à de nombreux facteurs, la Commission a étudié le phénomène dans d'autres secteurs et est parvenue à la conclusion que l'effet est généralement positif. Les modèles économétriques et les analyses économiques étayent la thèse selon laquelle les réductions de prix dans un secteur fondamental de la consommation humaine et de l'alimentation animale ne peut qu'avoir une incidence positive sur les prix à la consommation.

4. INCIDENCE DE LA RÉFORME

Production

4.6 - 4.10. La stabilisation du marché des céréales devait reposer sur les facteurs suivants:

1. une réduction de la production au moyen du gel des terres et

2. une augmentation de la consommation interne de céréales, passant par un diminution des prix.

La différence entre les États membres en ce qui concerne la réduction de la production pendant les premières années d'application de la réforme s'explique par l'application d'un taux de gel de terre obligatoire de 15 %, dont les petits producteurs sont exonérés. De plus, l'adaptation de l'économie agricole des nouveaux Länder à une économie de marché s'est poursuivie.

La production d'oléagineux ne doit pas nécessairement diminuer dans le cadre de l'Agenda 2000. Les perspectives de marché pour les oléagineux sont plus favorables que pour les céréales, et permettent d'absorber, par des prix de marché plus élevés, la baisse des aides à la suite de l'alignement. Par ailleurs, dans le cadre du pré-accord de l'Agenda 2000, il est prévu de soumettre le secteur oléagineux à un suivi particulier de façon à réagir à une éventuelle réduction sensible des surfaces oléagineuses.

La Commission reconnaît qu'il est impossible de prévoir deux campagnes à l'avance la production et la consommation de céréales aussi bien au niveau communautaire qu'au niveau mondial. Toutefois, comme la Cour le reconnaît elle-même, l'instauration d'un gel de terre obligatoire a été l'élément principal qui a contribué à un meilleur équilibre du marché communautaire.

La fixation du taux de gel de terres au titre des récoltes 1997 et 1998, respectivement en septembre 1996 et en juin 1997, doit être considérée par rapport à la situation du marché mondial à cette époque, marquée par des stocks d'un niveau extrêmement bas. Cette situation provoquait des prix très volatiles et obligeait la Commission à instaurer des taxes à l'exportation pour les blés.

Le système de fixation du taux de gel n'est peut-être pas idéal mais il n'en existe pas de meilleur actuellement.

Prix

Prix à la production

4.15 - 4.19. Des différences de prix de marché ne sont pas en contradiction avec le principe du marché unique. La préférence communautaire permet d'écouler des céréales des régions excédentaires vers les régions déficitaires, sans intervention d'une autorité publique. L'Union européenne pratique un prix institutionnel unique mais il existe différents prix de marché reflétant la segmentation de ce dernier.

Si la Communauté a organisé, dans le passé, des transferts ou des ventes de stocks d'intervention vers certaines régions, ces mesures ont été justifiées par des circonstances spécifiques, telles que des fortes sécheresses, affectant la production fourragère et le revenu des éleveurs.

Avant la réforme de 1992, les prix d'intervention étaient déterminants pour la formation des prix des céréales sur le marché interne. Dans les zones excédentaires, le marché s'alignait à leur niveau; dans les zones déficitaires, le prix de marché incorporait en plus des frais de commercialisation et de transport. L'introduction d'un taux de gel de terre important a rééquilibré la production et la consommation. Ainsi, certaines régions excédentaires avant la réforme 1992 sont devenues déficitaires, ce qui a permis aux producteurs d'obtenir des prix au-delà du prix d'intervention.

La Commission avait tenu compte de ce phénomène dans le cadre de la réforme en calculant les compensations sur la base d'un prix objectif de 5 % au-delà du prix d'intervention.

Le taux de gel obligatoire de base (15 %) tenait compte de la nécessité de démanteler les stocks à l'intervention et la hausse tendancielle des rendements. Ainsi la production prévue pour 1993 et 1994 était inférieure aux débouchés prévisibles sur les marchés interne et externe. La sécheresse en Espagne et au Portugal ainsi que la réduction des stocks mondiaux ont accentué cette situation.

Afin de tenir compte