RAPPORT SPÉCIAL N° 4/91 sur le fonctionnement de l'organisation commune du marché dans le secteur du sucre et de l'isoglucose accompagné des réponses de la Commission (91/C 290/01)

(Observations au titre de l'article 206 bis, paragraphe 4, du traité CEE) La première partie est une présentation de l'organisation commune du marché du sucre, tandis que les deuxième, troisième et quatrième parties analysent les conséquences du fonctionnement de l'organisation mise en place.

Le lecteur pressé trouvera dans la cinquième partie les conclusions de ce rapport spécial.

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1. PRÉSENTATION DE L'ORGANISATION COMMUNE DU MARCHÉ

Le sucre et l'isoglucose dans la Communauté: aspects agricole et industriel

Généralités

1.1. Le sucre est traditionnellement un produit alimentaire de base. En effet, il correspond à l'une des quatre saveurs fondamentales, avec l'acide, l'amer et le salé. Sa consommation généralisée remonte au début du 19ème siècle, marquant la découverte du sucre de betterave et le début du développement industriel du raffinage du sucre de canne. Si la consommation de sucre a atteint un niveau de saturation dans les pays développés, il n'en est pas de même dans les pays pauvres où elle dépend directement des revenus, d'une part, et du prix du sucre, d'autre part. La moyenne mondiale de la consommation annuelle par habitant se situe actuellement à environ 20 kg de sucre blanc. La consommation mondiale totale a augmenté de plus de 60 % entre 1968 et 1988 et augmente toujours grâce notamment à la croissance de son utilisation dans les pays en voie de développement. La consommation moyenne communautaire s'élève à environ 34 kg de sucre blanc par habitant par an, les moyennes nationales variant entre 25 kg (en Espagne) et 40 kg (au Royaume-Uni). La consommation de sucre par habitant est généralement plus ou moins stable dans la Communauté, tandis que les produits de substitution commencent à faire leur entrée sur le marché. Il est important de noter qu'une partie seulement de la consommation de sucre se fait en l'état, la plus grande partie étant intégrée dans des produits alimentaires. La proportion entre les deux varie selon les pays, mais globalement, pour la Communauté, elle est de l'ordre de pour l'utilisation directe et de pour la consommation sous forme de produits transformés. C'est surtout dans cette dernière catégorie que les produits de substitution viennent remplacer le sucre.

L'aspect agricole

1.2. Le sucre (saccharose) est chimiquement parlant un disaccharide, qui est constitué à parts égales de fructose et de glucose et qui peut être obtenu à partir de la betterave dans les régions tempérées, ou de la canne à sucre dans les régions tropicales. L'isoglucose est un liquide présentant les mêmes propriétés chimiques et pouvant être fabriqué à partir de l'amidon de maïs (de préférence) ou du blé ou même de la pomme de terre. La plus grande part de la production de sucre en Europe se fait sur la base de la culture de la betterave, introduite par Napoléon au moment du Blocus continental. En très peu de temps, la sucrerie de betterave a connu un développement spectaculaire en Europe. Désormais, l'économie sucrière mondiale s'est caractérisée par la dualité canne/betterave, en fonction de la zone climatique, ce qui fait du sucre un produit véritablement mondial. Aujourd'hui, environ 63 % de la production mondiale de sucre se fait à base de canne et 37 % à base de betterave. La betterave est une plante qui est ensemencée au printemps et récoltée en automne. La culture de la canne, par contre, suit un cycle de sept ans. Les rendements des deux cultures sont fortement influencés par les conditions climatiques et météorologiques. Les cultures de canne sont exposées aux intempéries tropicales et peuvent notamment souffrir de passages d'ouragans. Les rendements d'une culture de betteraves, tant en termes de quantité récoltée par hectare que de teneur en saccharose, varient d'abord selon la zone climatique - le nord de l'Europe étant plus propice aux bons rendements que le sud - et ensuite selon les conditions météorologiques. Ce dernier facteur peut entraîner des bonnes ou des mauvaises récoltes, caractérisées par un écart de rendement de l'ordre de 15 à 20 %. Le rendement de la culture de la betterave est en progrès constant, grâce à l'évolution de la biotechnologie et à la mécanisation des exploitations. Dans le domaine de la biotechnologie, l'introduction des semences monogermes (éliminant le travail laborieux de l'éclaircissement) et le développement de variétés résistantes à certaines maladies ont contribué à des augmentations sensibles des rendements: sur les 20 dernières années, dans la Communauté, l'augmentation moyenne du rendement (exprimé en termes de sucre blanc par hectare) a été de l'ordre de 1,2 % par an.

L'aspect industriel: une industrie lourde

1.3. L'une des principales caractéristiques du sucre est la conjonction nécessaire d'un processus industriel avec la production agricole de base. Ni la betterave ni la canne ne peuvent être consommées en l'état; il faut les transformer en sucre moyennant un procédé d'extraction et de raffinage assez complexe, nécessitant des installations spécialisées, technologiquement avancées et supposant un investissement important. Une sucrerie moderne traitant environ 10 000 tonnes de betteraves par jour, représente un investissement de l'ordre de 150 Mio ECU. Il s'agit d'une industrie lourde dans le vrai sens du mot, c'est-à-dire de complexes d'installations techniques de dimensions importantes. En outre, la matière première, la betterave, pose un problème économique de coûts de transports tenant au transport de poids inutile (entre 85 et 90 % de résidus de faible valeur). Dès lors, la culture de la betterave et l'implantation des sucreries doivent être voisines; aussi leur éloignement ne saurait excéder 50 km et au maximum 100 km.

1.4. Quant au produit final, les cristaux de sucre blanc, qui résultent du processus d'extraction et de raffinage des betteraves, ne peuvent être distingués, ni physiquement ni chimiquement, de ceux obtenus à partir de la canne. Le sucre dit roux ou brut de canne, est un produit intermédiaire, à base de canne, qui a subi un premier raffinage sur place en vue de sa conservation et qui, ensuite, est le plus souvent transporté dans les régions de consommation, pour un ultime raffinage dans ces endroits-là. Ce partage du travail s'explique d'abord par le fait que le sucre brut est relativement facile à transporter en vrac, ensuite par les coûts élevés des installations de dernier raffinage et les connaissances spécialisées nécessaires pour les utiliser, et enfin, traditionnellement, par une volonté de contrôle économique. Les raffineries qui traitent le sucre brut de canne ont ainsi un important avantage économique par rapport aux usines de sucre de betterave dans la mesure où elles peuvent fonctionner continuellement alors que les sucreries de betterave ne fonctionnent que pendant une «campagne» d'une durée d'environ trois mois par an. Les sucres de consommation de couleur brunâtre, tels la vergeoise ou le candi brun, peuvent être obtenus aussi bien à base de betterave qu'à base de canne: il s'agit en effet de produits de raffinerie qui ne se distinguent du sucre blanc que par la cristallisation et, par la présence d'une petite quantité de mélasse (sous-produit sirupeux et impur).

1.5. La présence d'un complexe industriel faisant partie intégrante de ce secteur de production essentiellement agricole a plusieurs conséquences importantes:

a)en premier lieu, les usines sucrières représentent un nombre relativement restreint de points de passage obligatoires. Actuellement, dans la Communauté, il n'y a pas plus de 200 sucreries, appartenant à moins de 100 entreprises. Cette particularité constitue un grand avantage dans le domaine des contrôles, physiques comme financiers, ce qui facilite dès lors la mise en oeuvre d'instruments efficaces de gestion du marché. Mais cette configuration permet aux entreprises, de se concerter aisément pour défendre leurs intérêts communs. Cette force s'est accentuée, ces dernières années, par une tendance à la concentration;

b)en même temps, l'évolution technologique contribue à la modernisation et à l'agrandissement de la taille moyenne des unités de production, permettant ainsi une augmentation de la productivité industrielle. Si l'on ajoute à cette dernière l'amélioration, mentionnée dans le point 1.2, du rendement technique agricole, l'augmentation globale de la productivité technique dans le secteur du sucre représente 1,4 % par an en moyennne, pour les pays de la Communauté, sur les 20 dernières années;

c)en ce qui concerne l'isoglucose, la relation entre l'élément industriel et l'élément agricole est plus faible: en effet, l'isoglucose est un produit obtenu à partir d'un autre produit déjà intermédiaire (l'amidon) dont il n'est qu'un dérivé parmi beaucoup d'autres, qui sont également commercialisés. De plus, le problème économique, caractérisant la betterave, du transport de poids inutile (voir point 1.3) ne se pose pas avec la même ampleur, si bien que la localisation géographique de l'usine par rapport aux terres de production agricole est beaucoup moins contraignante;

d)une autre conséquence du rôle joué par un complexe industriel à fort volume d'investissements, est la nécessité d'une gestion prévisionnelle: on ne peut pas adapter le niveau de la production d'une année sur l'autre sans créer des problèmes économiques pour les entreprises. Si l'on veut infléchir la production, il faut indiquer les changements plusieurs années à l'avance de telle sorte que les entreprises puissent en tenir compte dans leurs plans de modernisation et de restructuration. La comparaison avec la navigation d'un pétrolier géant s'impose: pour changer de cap, il faut commencer les manoeuvres bien à l'avance;

e)l'importance des investissements signifie également que les sucreries font partie de grandes entreprises, parfois largement diversifiées, dans le champ agro-alimentaire. Ces entreprises font de plus en plus, surtout les dernières années, l'objet de mouvements de concentration transnationale.

Production et consommation dans la Communauté

1.6. Pendant les années 80, la consommation totale de sucre dans la Communauté est relativement stable: autour de 9,5 millions de tonnes de sucre blanc avant et environ 10,9 millions de tonnes après l'adhésion des deux pays ibériques. La production actuelle avoisine les 14 millions de tonnes, auxquelles s'ajoutent environ 1,7 millions de tonnes d'importations. Confrontées aux besoins de consommation internes, ces quantités donnent lieu à des exportations dans l'ordre de 4,8 millions de tonnes par an. Le tableau 1 montre les bilans d'approvisionnement du sucre pour la Communauté depuis 1981.

Le marché commun du sucre et de l'isoglucose

La mise en place d'une organisation commune de marché

1.7. Lorsque l'organisation commune du marché (OCM) a été créée en 1968, elle venait remplacer des politiques sucrières nationales des États membres de l'époque. Pour ce faire, un important effort de rapprochement était nécessaire afin de combler les différences entre ces politiques nationales. Traditionnellement, dans tous les pays producteurs de sucre, ce secteur est hautement régulé et protégé par les autorités nationales. Comme les conditions naturelles de la production de la betterave varient d'un pays à l'autre, les modalités de régulation et notamment les niveaux des prix institutionnels étaient très différents entre les États membres concernés en 1968. Ainsi, les productions italienne et allemande étaient garanties à un niveau de prix beaucoup plus élevé que celles des autres pays, l'écart maximal pouvant aller jusqu'à 50 %.

Les révisions périodiques

1.8. La réglementation de base régissant le marché du sucre fait l'objet de révisions périodiques, en principe tous les cinq ans, à l'exception du premier règlement qui était prévu pour sept ans. Le deuxième règlement, du 19 décembre 1974, était à renouveler après cinq ans, donc avec effet au 1er juillet 1980. En raison des difficultés apparues dans les négociations au niveau politique, le troisième régime n'a pu débuter en 1980 et, après la prorogation d'un an du régime 1975-1980, est entré en vigueur le 1er juillet 1981. La révision suivante s'est produite comme prévu en 1986, de sorte que la prochaine échéance pour le renouvellement du règlement de base est le 1er juillet 1991. Toutefois, le 6 août 1990, la Commission a proposé pour l'essentiel de proroger le régime 1986-1991 de deux ans. Le Conseil a accepté le principe de la prorogation et a adopté, en ce sens, le règlement (CEE) n° 305/91 du 4 février 1991.

Les adhésions

1.9. Les révisions de la réglementation sucre ont plus ou moins coïncidé avec l'adhésion de nouveaux États membres à la Communauté, ce qui n'a pas été sans conséquences. Le deuxième règlement, de 1975, a été fortement influencé par l'adhésion, en 1973, du Danemark, de l'Irlande et plus particulièrement du Royaume-Uni. La révision de 1981 a coïncidé avec l'adhésion grecque et celle de 1986 avec l'adhésion ibérique. De même, la préparation du renouvellement du régime prévu pour juillet 1991, a eu lieu au moment même où le territoire de l'ex-RDA est venu s'intégrer dans le champ d'application de l'OCM sucre. Dans tous les cas, le secteur du sucre a revêtu un intérêt particulier dans les négociations politiques et l'organisation du marché en reflète les conséquences.

L'isoglucose

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1.10. Au cours des années 70, l'isoglucose a été introduit sur le marché comme édulcorant de substitution, aux États-Unis et au Japon, puis en Europe. C'est à partir du moment où une certaine capacité de production se fût installée en Europe et que l'isoglucose commença à concurrencer le sucre que des mesures restrictives furent prises à son encontre, en 1977 puis 1979. L'isoglucose a été dissocié du régime de l'amidon pour être incorporé dans l'OCM sucre. Sa production a dorénavant été restreinte par le système des quotas.

Les mécanismes de la gestion du régime

Les quotas de production

1.11. Dès l'origine (1968), le régime sucre est caractérisé par une limitation de la garantie du prix, ce qui le rendait unique à l'époque. Cette limitation prend la forme de quotas de production. L'attribution de ces quotas se fait en deux temps. D'abord, un quota maximum est fixé pour chaque État membre. Ils sont inscrits dans le règlement de base régissant l'OCM. En second lieu, les États membres attribuent des quotas aux entreprises selon des règles arrêtées à cet effet par le Conseil.

1.12. Le quota maximum est composé d'un quota de base ou quota A et d'un quota de spécialisation ou quota B. Dans le règlement de base de 1967, le quota B était fixé à 35 % du quota A. Le quota B était conçu à l'origine comme quota de spécialisation, bénéficiant à ce titre d'un niveau moins élevé de prix, par le jeu des cotisations. Cette production additionnelle était destinée à combler, le cas échéant, une mauvaise récolte dans certaines régions de la Communauté ou, normalement, à être exportée. Elle devait être réalisée logiquement dans les régions où elle était économiquement rentable.

1.13. Les quantités produites au-delà du quota maximum de chaque entreprise (dites sucre «C») ne bénéficient d'aucune garantie communautaire et doivent être exportées à l'entière charge de l'entreprise concernée, dans un délai réglementaire. Ce principe est toutefois assoupli par la possibilité, prévue au règlement, de reporter une partie du sucre C à la campagne suivante, permettant ainsi son imputation par anticipation sur la production de la nouvelle campagne. Les quantités en cause doivent alors être stockées pendant une période de douze mois. Cette facilité est limitée à 20 % du quota A de l'entreprise. Elle se conjugue avec l'obligation permanente, pour les producteurs de sucre, de détenir un stock minimal de 5 % de leur production annuelle en sucre A.

1.14. Le dispositif des quotas de production ainsi décrit était inscrit dans le règlement de base régissant le premier régime sucre au titre des mesures transitoires. Il était expressément prévu, dans le premier règlement, de les abroger au 1er juillet 1975. Toutefois, le régime des quotas a, pour l'essentiel, été prorogé en 1975, 1981 et 1986 et s'applique encore aujourd'hui. Depuis son insertion dans la réglementation de l'OCM du sucre, l'isoglucose fait partie de ce même système.

1.15. Le règlement de base prévoit encore une certaine flexibilité, sur la durée du régime, en ce que les États membres peuvent redistribuer une partie des quotas sucre et isoglucose, entre les entreprises, par rapport à la situation du début de la période. Cette partie, connue sous le nom «masse de manoeuvre» est actuellement limitée à 10 % du quota maximum.

Les prix

1.16. Le régime du sucre ne se distingue guère, en ce qui concerne le système des prix institutionnels de la plupart des autres marchés. Il connaît un prix indicatif, un prix d'intervention et un prix de seuil. Mais une particularité essentielle réside dans l'application du système des prix au produit final, le sucre, de telle sorte que le prix de la matière première agricole, la betterave, en découle. Les éléments principaux du système actuel sont les suivants:

a)le prix indicatif du sucre blanc: il représente le niveau de prix du marché que le Conseil considère comme le plus souhaitable; il est fixé pour la qualité type, au stade «départ usine»;

b)le prix d'intervention du sucre blanc: il est inférieur de 5 % au prix indicatif et représente le prix auquel les organismes d'intervention sont obligés d'acheter le sucre qu'on leur apporte;

c)le prix d'intervention dérivé pour le sucre blanc: il est appliqué dans certaines régions de la Communauté considérées comme déficitaires en sucre, un prix d'intervention légèrement supérieur, pour tenir compte des frais de transport des régions excédentaires vers les régions déficitaires. En fait, il s'agit de trois États membres, à savoir l'Irlande, l'Italie et le Royaume-Uni. En Espagne et au Portugal, un prix plus élevé est appliqué à titre transitoire après l'adhésion des deux pays en 1986;

d)le prix de seuil: il est égal au prix indicatif dans les zones excédentaires, majoré des frais de transport, calculés forfaitairement, de la zone la plus excédentaire (le nord de la France) jusqu'à la zone déficitaire la plus éloignée (le sud de l'Italie) et d'un forfait tenant compte de la cotisation stockage. Ce prix sert notamment à la fixation des prélèvements et des restitutions dont il est question aux points 1.17 et 1.18 ci-après;

e)le prix d'intervention du sucre brut: il est dérivé du prix d'intervention du sucre blanc en appliquant une marge de transformation forfaitaire et un coefficient blanc/brut de 0,92;

f)le prix minimal de la betterave: il est établi à partir du prix d'intervention du sucre blanc, en en soustrayant des forfaits pour la marge de transformation et éventuellement pour les frais de livraison à l'usine, en ajoutant le produit des ventes de mélasse et en tenant compte d'un rendement type (130 kg de sucre blanc pour une tonne de betteraves de la qualité type, c'est-à-dire d'une teneur en sucre de 16 %). Les planteurs de betteraves et les fabricants de sucre sont libres de convenir un prix plus élevé dans leurs contrats interprofessionnels. Ils peuvent aussi, au lieu de fixer un prix pour les betteraves A et un prix pour les betteraves B, fixer un prix mixte pour les deux combinées. Le règlement stipule que les accords interprofessionnels ainsi que les contrats conclus entre les vendeurs et les acheteurs de betteraves doivent se conformer à des dispositions-cadres, notamment en ce qui concerne les conditions d'achat, de livraison, de réception et de paiement des betteraves.

Ces prix servent de base pour le calcul des montants des prélèvements, restitutions et aides dont il est question dans les points suivants. Les prix sont fixés normalement avant le début de chaque campagne de commercialisation, qui court du 1er juillet au 30 juin. Le règlement prévoit même que le prix d'intervention est fixé avant le 1er août de l'année précédente pour la campagne débutant le 1er juillet de l'année suivante.

Les autres aspects

Les règles relatives à l'importation

1.17. Comme les autres produits faisant l'objet d'une organisation commune de marché, le sucre et l'isoglucose bénéficient d'une protection aux frontières de la Communauté à l'égard des importations en provenance de pays tiers, prenant la forme d'un système de prélèvements à l'importation. Ce dernier est calculé comme étant la différence entre le prix de seuil, d'une part, et un prix caf représentant le prix d'achat le plus favorable sur le marché mondial, d'autre part. Dans la pratique, il y a très peu d'importations de sucre au régime normal dans la Communauté. Ce n'est pas le cas pour la mélasse, un résidu sirupeux de la fabrication de sucre, contenant 40 à 50 % de sucre et utilisé notamment pour l'alimentation du bétail. La Communauté est déficitaire en mélasse pour environ 3 millions de tonnes et ces importations se font avec prélèvement. Par contre, il existe des exceptions importantes au régime d'importation normal: une quantité consistant principalement en sucre brut à raffiner dans la Communauté, équivalant à environ 1,3 million de tonnes de sucre blanc, est importée chaque année d'un certain nombre de pays ACP, sans prélèvement à l'importation et à des conditions de prix assimilées aux prix garantis communautaires (voir ci-après 2ème partie et dans la 3ème partie, points 3.21 - 3.22). En outre, une quantité importante de sucre brut est importée chaque année depuis 1986 à un tarif de prélèvement réduit, pour assurer l'approvisionnement des raffineries portugaises. Cette possibilité est prévue dans le traité d'adhésion et pendant la campagne 1989/1990 la quantité importée à ce titre s'élevait à 281 000 tonnes en équivalent de sucre blanc.

Les règles relatives à l'exportation

1.18. Comme sur les autres marchés, il existe des règles d'exportation visant à combler la différence entre le prix garanti communautaire et le prix mondial (normalement plus bas) moyennant des restitutions à l'exportation ou des prélèvements à l'exportation au cas (très rare) où le prix mondial serait plus élevé. Pour le sucre, deux procédures sont prévues qui repondent aux nécessités commerciales: celle de l'adjudication hebdomadaire (soumission d'offres de taux de restitution pour des quantités données avec constitution de caution dans les États membres; décision sur le montant maximal par la Commission en consultation avec le comité de gestion) et celle de la fixation périodique (c'est-à-dire un taux fixé par la Commission une ou deux fois par mois, avec possibilité d'adaptation intermédiaire en fonction de l'évolution du prix mondial). Dans la pratique, la grande majorité des exportations passe par les adjudications hebdomadaires. Le bon déroulement des opérations est assuré grâce à un système de certificats à l'exportation, délivrés par les services compétents des États membres, et accompagnés de la constitution d'une caution, à libérer sur présentation de la preuve de l'exécution correcte, dans le délai de validité du certificat. Un système de certificats est également prévu pour le sucre C, qui s'il ne peut prétendre à aucune restitution à l'exportation doit cependant être exporté dans un délai réglementaire.

L'aide alimentaire

1.19. Comme dans d'autres secteurs agricoles, la Communauté peut mettre à disposition du sucre blanc à titre d'aide alimentaire. Il s'agit là d'un régime particulier à but principalement humanitaire, dont la mise en oeuvre se fait selon des règles applicables à l'ensemble des secteurs agricoles. Il n'existe pas de particularités pour le sucre. En moyenne, la Communauté dépense environ 2 Mio ECU par an pour l'aide alimentaire sucre, quoiqu'en 1990 et 1991 ce montant soit en augmentation.

Le régime de restitutions à la production pour l'industrie chimique

1.20. Une mesure plus ou moins comparable aux dispositions relatives à l'exportation et, en tout cas, ayant la même finalité, à savoir l'écoulement des excédents, a été mise en oeuvre pour subventionner l'utilisation du sucre par les industries chimique et pharmaceutique. Cette mesure, qui avait existé sous une autre forme auparavant, a été réintroduite en 1986. Elle a pour but de placer les fabricants concernés dans une situation d'égalité par rapport à leurs concurrents extérieurs à l'Europe, qui peuvent se procurer leur matière première au prix mondial; en même temps elle vise à mettre, dans la Communauté, le sucre en position concurrentielle vis-à-vis des produits amylacés. Le montant de la restitution est fixé trimestriellement et son calcul tenait compte du prix du sucre, du prix du maïs, des aides à la production octroyées aux produits amylacés et de l'évolution du prix du sucre sur le marché mondial. À partir du 1er juillet 1990, le régime a été détaché complètement du marché du glucose et les taux des restitutions sont calculés exclusivement sur la base des prix communautaires et mondiaux du sucre. La mise en oeuvre administrative de la mesure, par les services compétents des États membres, est basée sur un système de délivrance de titres de restitution accompagnée de la constitution de cautions, à libérer après contrôle de la bonne utilisation des titres.

Le stockage

1.21. Le régime du sucre comporte en principe un dispositif d'intervention sous forme de stockage public. En effet, tout détenteur de sucre peut en offrir des quantités à un organisme d'intervention désigné à cet effet, qui a l'obligation d'acheter, selon le cas, au prix d'intervention ou au prix d'intervention dérivé. Toutefois, dans la pratique, les opérateurs n'ont que très rarement recours à cette mesure. En effet, le régime du sucre connaît un système unique de péréquation des frais de stockage, qui permet aux opérateurs d'en garder la maîtrise. Celui-ci consiste à verser aux détenteurs de stocks de sucre se situant dans le circuit de l'industrie productrice et transformatrice et du commerce en gros, des indemnités mensuelles pour frais de stockage. Ces dernières sont financées par des cotisations prélevées sur les fabricants de sucre pour les quantités produites dans le cadre de leur quota maximum. Bénéficient également de ces indemnités de stockage, les quantités de sucre C reportées à la campagne suivante, pendant leur période de stockage obligatoire de douze mois. Le montant de l'indemnité est fixé par le Conseil pour chaque campagne, en prenant en considération les frais financiers, les frais d'assurance et les frais techniques de stockage proprement dit. Le montant de la cotisation est établi par la Commission, pour chaque campagne, selon la procédure du comité de gestion, de façon à équilibrer la somme prévisible des indemnités et la somme prévisible des cotisations, tout en résorbant un écart éventuel entre les deux, résultant de la période précédente. Financièrement parlant, et vu sur plusieurs années, il s'agit donc d'un circuit fermé et équilibré.

Le régime financier et budgétaire de l'OCM

La nomenclature budgétaire

1.22. Il figure, au budget communautaire, des lignes spécifiques pour le sucre tant dans la partie recettes que dans la partie dépenses. Pour 1990 et 1991, la partie du budget consacrée au sucre se présentait tel que le décrit le tableau 2. Pour être complet, ce tableau devrait comprendre dans la partie recettes les prélèvements à l'importation et dans la partie dépenses les restitutions à l'exportation pour le sucre contenu dans les produits transformés, mais ces données ne sont pas isolables au point de vue comptable. Il est, par ailleurs, à noter que le commentaire relatif à la ligne budgétaire 1119, dépenses pour «autres interventions» est erroné. Il fait état de primes de dénaturation, mesure qu'on n'applique plus depuis longtemps. En réalité, on impute sur cette ligne certaines aides, notamment au raffinage.

Les dispositions relatives au financement

1.23. La seconde grande originalité du régime, caractérisant celui-ci dès sa conception, après le système de quotas décrit aux points 1.10 - 1.14, est le principe de coresponsabilité des producteurs pour le financement des charges engendrées par l'écoulement des excédents de production. À la différence de l'écoulement du sucre C, qui est assuré par les fabricants individuels pour leur propre compte, il s'agit d'un véritable partage des charges résultant de la production de sucre de quota voué à l'exportation, donc grosso modo de sucre B. À cette fin, les États membres perçoivent, auprès des fabricants de sucre, des cotisations à la production, dont le montant unitaire est calculé en divisant le coût global de l'écoulement de l'excédent par les quantités produites, sans toutefois dépasser un maximum. Le montant de la cotisation varie en principe d'une campagne à l'autre. Il est calculé provisoirement pour chaque campagne et ensuite ajusté en fonction de l'évolution réelle des quantités et des charges. Les fabricants de sucre répercutent, à travers le prix effectivement payé pour la betterave, 60 % des cotisations sur les betteraviers, supportant ainsi eux-mêmes 40 %.

1.24. Ce système, dans ses modalités, a évolué avec le temps. Initialement, seules les quantités produites au-delà du quota de base de la Communauté, dans la limite des quotas maxima individuels des entreprises, étaient concernées, c'est-à-dire le sucre B. Le montant de la cotisation était plafonné, dans le règlement régissant le régime 1968-1975, à 40 % du prix d'intervention. Avec le deuxième règlement sucre, ce plafond a été ramené à 30 %.

1.25. Par ailleurs, lorsque les importations préférentielles ou pas de sucre viennent approvisionner le marché commun, soit à des conditions les assimilant au sucre produit dans la Communauté (normalement plus de 1 300 000 tonnes) soit à un tarif de prélèvement réduit (presque 300 000 tonnes) soit au tarif de prélèvement normal (des quantités plutôt marginales par rapport au volume du marché commun), ces importations ont pour effet d'accroître à due concurrence les quantités à exporter hors de la Communauté, plus qu'autosuffisante. Mais ces exportations ne sont - légitimement - pas prises en compte pour l'imposition des cotisations à la production et leurs coûts viennent donc à la charge du budget.

1.26. Les dispositions relatives aux cotisations ont ensuite évolué selon les modalités analysées ci-après aux points 2.19 et suivants.

Objectifs et modalités de l'enquête

Observations antérieures de la Cour

1.27. Dans le passé, la Cour a déjà formulé des observations à l'égard du marché du sucre et notamment dans ses rapports annuels relatifs aux exercices 1985, 1986 et 1988. Dans ses rapports sur 1985 et 1986, la Cour a examiné la situation en matière d'autofinancement, par les producteurs, des charges à l'écoulement des excédents de production, mécanisme prévu au règlement sucre de 1981, mais qui n'atteignait pas son objectif. La Cour a signalé la formation d'un déficit cumulé important dans ce secteur et a insisté sur la nécessité de couvrir rapidement celui-ci par des prélèvements appropriés, d'éviter la formation de nouveaux déficits et de faire apparaître clairement la situation financière spécifique dans le budget et dans la comptabilité. Dans son rapport relatif à l'exercice 1988, la Cour a présenté ses observations suite à l'examen des procédures mises en oeuvre par certains États membres en matière de gestion et de contrôle des restitutions à l'exportation, ainsi que de la comptabilisation , par la Commission des dépenses et des recettes. Sur le premier sujet, la Cour a conclu à l'existence de divergences entre les systèmes mis en oeuvre par les différents États membres ainsi qu'à l'insuffisance du contrôle communautaire. En outre, la Cour a présenté une évaluation du coût, pour le budget communautaire, des exportations de sucre français ou belge qui passent par les ports néerlandais pour être déclarées auprès de l'organisme payeur néerlandais, apportant ainsi à l'opérateur un avantage provenant notamment de différences de taux de change. En ce qui concerne le système de comptabilisation centrale, qui a été examiné plus particulièrement sous l'angle de l'objectif d'autofinancement, la Cour a constaté que le système comptable, tel qu'il est jusqu'à présent conçu, ne se prête pas à une vérification a posteriori de la réalisation de cet objectif. Pour répondre à la demande formulée par le Conseil dans ses recommandations sur la décharge 1988 et à la résolution du Parlement sur la même décharge, ce dernier problème fera l'objet d'un approfondissement dans le présent rapport.

Objectifs de l'enquête

1.28. Compte tenu de ce que l'OCM a maintenant plus de 20 ans et de ce que le quatrième régime vient à son terme, la Cour a voulu réaliser un contrôle d'ensemble du régime au titre de «l'appréciation de la bonne gestion financière» (selon l'article 206 bis, paragraphe 2 du Traité CEE). La Cour s'est plus particulièrement attachée à l'évaluation, au plan économique de l'organisation du marché, eu égard notamment aux principes affichés par les articles 39 et 40 du Traité, et à ceux, qui se sont imposés au cours des années 80, de maîtrise des excédents agricoles et des dépenses qui leur sont liées. Elle a tiré les conséquences, pour les finances publiques de la Communauté, des caractéristiques mises en évidence. Eu égard à la révision périodique prochaine du régime [normalement prévue pour 1991, et maintenant, après la décision de le prolonger de deux ans, remise à 1993], une question primordiale dans ce contexte est celle de savoir quels enseignements peuvent être tirés de la pratique du passé et de la situation actuelle qui en résulte, pour la définition du nouveau régime.

Modalités de l'enquête

1.29. Afin de dresser un bilan de la situation actuelle du marché et de son fonctionnement réel, les agents de la Cour ont visité tous les pays communautaires producteurs de sucre, c'est-à-dire tous les États membres sauf le Luxembourg. Lors de ces visites, ils ont interrogé des représentants de toutes les parties concernées, à savoir les fabricants de sucre de betterave et les raffineurs de sucre de canne, les fabricants d'isoglucose, les planteurs de betteraves, les commerçants et exportateurs de sucre, les représentants de l'industrie agro-alimentaire utilisatrice de sucre et/ou d'isoglucose, de l'industrie chimique utilisatrice de sucre avec restitution à la production, les unions des consommateurs, les services nationaux chargés de la gestion du marché au niveau national, ainsi que les services compétents de la Commission européenne. Ont été consultés également des représentants du milieu universitaire et d'organisations internationales, tel l'OIS (Organisation Internationale du Sucre). Les analyses statistiques et économiques sont principalement basées sur des données recueillies auprès de la Commission européenne, du CEFS (Comité Européen des Fabricants de Sucre), du FIRS (Fonds d'Intervention et de Régularisation du marché du Sucre, organisme gestionnaire français) et de l'OIS. En outre, la Cour a fait effectuer par l'Institut d'Economie Agricole de l'Université de Kiel une étude approfondie sur les aspects économiques du sucre C.

2. LES CONSÉQUENCES MACRO-ÉCONOMIQUES INTERNES DU RÉGIME COMMUNAUTAIRE

L'évolution historique du système des quotas

Le premier régime sucre (1968-1975)

2.1. Lors de l'instauration du premier régime sucre, entré en vigueur en 1968, un système de quotas de production a été conçu à la fois pour limiter quantitativement la garantie des prix aux producteurs et pour délimiter géographiquement la production. Le Conseil, dans l'introduction du règlement du 18 décembre 1967, indiquait qu'au cours des années précédentes, la production dans la Communauté avait, à plusieurs reprises, dépassé la consommation et que la situation du marché mondial était caractérisée par l'existence d'excédents importants. Il en a déduit qu'il convenait de prévoir des mesures tendant à limiter la production et à promouvoir sa spécialisation régionale. La limitation de la production était assurée moyennant des quantités de base, fixées nominativement pour chaque État membre dans le règlement.

2.2. Ces quantités étaient fondées sur les productions réalisées par le passé, d'une part, et sur des négociations incluant des compensations avec des accords conclus dans d'autres secteurs, d'autre part. Ainsi, certains pays, notamment la Belgique et l'Italie, se sont vus octroyer des quotas dépassant le niveau mathématique de leurs productions de référence. Ensuite, il incombait aux États membres de fixer:

a)pour chaque usine ou entreprise produisant du sucre sur leur territoire, un quota de base (ou quota A), en appliquant une formule rapportant la production annuelle moyenne de chaque usine ou entreprise, sur une période de référence, à la production totale de l'État membre, ainsi qu'à la quantité de base réglementaire de celui-ci (3). Ces quotas de base jouissaient de la garantie du prix d'intervention;

b)en second lieu, les États membres devaient fixer un quota maximum pour chaque usine ou entreprise bénéficiant d'un quota de base, en appliquant un coefficient qui était, dans un premier temps, fixé à 1,35 et qui, par la suite, devait être révisé en fonction d'une part, de l'évolution de la production au regard de la spécialisation et, d'autre part, des possibilités d'écoulement.

2.3. Les quantités produites, par chaque producteur, au-delà de son quota de base mais qui ne dépassaient pas son quota maximum (quantités dites quotas B) étaient soumises au prélèvement d'une cotisation de production. Cette cotisation était calculée globalement à partir des coûts d'écoulement de la quantité produite dans la Communauté au-delà de la quantité garantie, sans pouvoir dépasser un certain niveau. De plus, cette cotisation devait être répercutée, en partie, sur les producteurs de cannes ou de betteraves. De la sorte était introduit dans le système un principe de coresponsabilité limitée.

2.4. Les quantités produites au-delà des quotas maxima (le sucre C) ne bénéficieraient d'aucune garantie, sauf dans la mesure où un producteur désirerait reporter une partie de sa production hors quota à la campagne suivante. Dans ce cas elle serait comptabilisée dans la production de base de ladite campagne. Cette facilité était toutefois limitée, dans le règlement de 1967, à 10 % de la quantité de base.

2.5. Dans ce premier régime les quantités produites au-delà de la quantité garantie étaient conçues comme «production de spécialisation». Cette production devait s'orienter vers les régions où l'on pouvait produire de manière rentable, compte tenu de la déduction de la cotisation du produit de la vente.

2.6. Étant donné que les quantités de base, et par conséquent les quantités maxima, étaient fixées par État membre, elles avaient pour effet, outre de limiter la production, d'assurer à chaque État membre et en fait, à chaque entreprise dans un État membre, le droit de produire, au prix garanti, au moins sa quantité de base, qui résultait du niveau de sa production antérieure. Ce dispositif réglementaire consistait donc à consolider la situation existant avant la création de l'organisation commune du marché et à y ajouter une facilité d'accroissement de production dont l'écoulement était à financer, au moins en partie, par les producteurs des quantités additionnelles. La quantité de spécialisation admise a varié pendant la durée du premier régime de 30 à 45 % de la quantité de base.

2.7. Ce dispositif du premier régime était conçu comme un arrangement transitoire qui devait, sur une période de sept ans, permettre de rapprocher et d'harmoniser les économies sucrières des États membres fondateurs. Le règlement, dans son article 22, prévoyait expressément que «les dispositions concernant les quantités de base nationales (et) leur répartition par usine ou par entreprise (...) seraient abrogées le 1er juillet 1975».

2.8. L'harmonisation était facilitée par un niveau de prix commun qui était nettement avantageux pour les producteurs dans la plupart des États membres et elle était accompagnée de l'autorisation, également temporaire, d'accorder des aides nationales pour le cas où ce prix poserait encore un problème, à savoir en Italie.

Le deuxième règlement sucre et le premier élargissement (1975-1981)

2.9. Lors de la préparation, en 1973 et 1974, du renouvellement du régime, prévu pour 1975, la situation du marché était tout à fait particulière, car caractérisée par la coïncidence de deux facteurs d'importance: l'élargissement de la Communauté au Danemark, à l'Irlande et au Royaume-Uni, et une grave crise d'approvisionnement dans le monde entier.

2.10. L'adhésion de trois nouveaux États membres posait non seulement un problème quant à la répartition géographique de la production et de la consommation en Europe, mais faisait également apparaître le phénomène des importations traditionnelles, au Royaume-Uni, de sucre brut de canne en provenance principalement d'un certain nombre de pays du Commonwealth. Les deux tiers de la consommation de sucre dans ce pays, soit environ 1,8 million de tonnes de sucre blanc, étaient fournis par les raffineries britanniques qui transformaient le sucre brut importé essentiellement des anciennes colonies et ce secteur industriel désirait continuer ses activités au-delà de l'adhésion.

2.11. Dans la même période, une crise d'approvisionnement se produisait. Au terme d'une succession de campagnes (commençant en 1971) pendant lesquelles la production mondiale de sucre fut inférieure à la consommation, les stocks de fin de campagne se trouvaient à un niveau sensiblement inférieur à leur niveau habituel (environ 30 % de la consommation ramenés presque à 20 % en 1973/1974). Le marché réagissait avec une forte augmentation du prix, lequel atteignait, en novembre 1974, le quintuple de son niveau normal. Cette hausse était encouragée par la politique d'achat sur le marché mondial des États-Unis qui importaient, à l'époque, 5 à 6 millions de tonnes de sucre par an et ne renonçaient pas à leur consommation pour un problème de prix. La conséquence était que les pays exportateurs vendaient aux plus offrants et qu'ainsi une partie des quantités dues à la Grande-Bretagne en vertu de «l'accord Commonwealth» ne fut pas livrée. Une pénurie s'ensuivit sur le marché européen, qui devait être comblée aux prix très élevés du marché libre de ce moment.

2.12. La révision du régime sucre en 1975 a été profondément marquée par la crise d'approvisionnement décrite au point 2.11, qui était effectivement d'une violence exceptionnelle (voir le graphique du prix mondial au tableau 9). Tout de même, les spécialistes savent que le marché mondial enregistre des crises brèves à des intervalles réguliers. La proposition initiale de la Commission tenait compte du fait que les importations du Commonwealth seraient poursuivies sous la forme d'importations préférentielles en vertu d'un protocole établi à cet effet dans le cadre de la convention de Lomé. A l'exception de l'Australie, les anciens fournisseurs étaient autorisés à livrer physiquement, en leur qualité de pays ACP, des quantités de sucre roux aux raffineries britanniques, à concurrence d'environ 1,3 million de tonnes, en valeur blanc, par an.

2.13. En outre, la Commission, dans son mémorandum de juillet 1973 et dans sa proposition de juillet 1974 respectivement, renonçait à l'abolition, pourtant prévue, du système des quotas. Elle voulait s'en servir pour maîtriser la production - notamment dans le contexte d'un accord international sur le sucre en cours de négociation. Le mémorandum de juillet 1973 était particulièrement restrictif: il prévoyait un quota A de 8,4 millions de tonnes (soit la consommation interne de 9,8 millions de tonnes, déduction faite des 1,4 million de tonnes d'engagements à l'importation) un quota B de 15 % du quota A et la suppression de l'autorisation de produire du sucre C. Ainsi, la Communauté serait devenue importatrice nette de 600 000 tonnes de sucre. La proposition présentée par la Commission en juillet 1974 était plus favorable aux producteurs. Elle prévoyait un quota A de 8,54 millions de tonnes, un quota B de 25 % du quota A et une limitation de la production du sucre C uniquement en cas d'excédents sur le marché mondial ainsi qu'une affectation obligatoire aux besoins internes en cas de pénurie.

2.14. La crise du marché mondial, la non-livraison de sucre par certains pays du Commonwealth, la défense efficace de ses intérêts par l'industrie sucrière européenne et des estimations trop optimistes de l'évolution de la consommation par certains experts, ont abouti à renverser ces propositions initiales. Le nouveau régime décidé par le Conseil était le contraire de la proposition de la Commission: un quota A de plus de 9 millions de tonnes, accompagné d'un quota B de 45 %, sans aucune limitation réglementaire à la production de sucre hors quota. La répartition des quotas entre les États membres était adaptée en fonction de leur production entre 1968 et 1973. Vu l'augmentation générale importante (+17 %), aucun d'entr'eux n'était perdant. Dans le même temps, le prix indicatif, qui venait d'être relevé de 12,3 % en 1974, pour tenir compte de la hausse des coûts de l'énergie, était augmenté de 15 %, ce qui donnait une augmentation totale du niveau des prix de 29 %. Enfin, il était décidé que les importations du sucre ACP bénéficieraient du prix institutionnel communautaire, les frais de transport venant à la charge des exportateurs en question.

2.15. En même temps que le problème des importations traditionnelles de sucre brut de canne au Royaume-Uni a été réglé moyennant l'attribution de quotas d'importations préférentielles à des pays ACP, une certaine quantité a été incluse dans le quota de production de sucre de betterave attribué au Danemark, pour assurer la continuation de l'approvisionnement traditionnel par ce pays, du marché norvégien. Avant son adhésion au marché commun, le Danemark livrait en effet une quantité de sucre de l'ordre de 50 000 tonnes par an à la Norvège. Comme il était envisagé que ce dernier pays rejoindrait également la CE, il avait été prévu, lors des négociations d'adhésion, que le Danemark continuerait à fournir cette quantité à la Norvège. Le quota danois a donc été fixé en conséquence, ce qui signifiait pour l'industrie sucrière danoise que ces livraisons, qui s'étaient toujours faites à des prix à peu près comparables au prix mondial, se feraient dorénavant au prix garanti communautaire. Lorsque, après le référendum, la Norvège n'a finalement pas rejoint la Communauté, le quota danois n'a pas été corrigé pour autant et les exportations au pays tiers qu'était désormais la Norvège ont pu bénéficier des restitutions à l'exportation, rapportant ainsi à l'industrie sucrière danoise un avantage correspondant à l'écart entre le prix mondial et le prix garanti communautaire (voir point 3.3), sur les 50 000 tonnes en question.

Le troisième règlement sucre et le deuxième élargissement (1981-1986)

2.16. En 1979, la Commission a de nouveau avancé des propositions restrictives en vue de la révision du régime, prévue pour 1980. Ces propositions s'inscrivaient dans le contexte de la réforme de la politique agricole commune, ayant comme objectif la réduction des excédents de production agricole communautaire. La Commission proposait de renouveler, pour la dernière fois et pour une période strictement limitée aux cinq campagnes suivantes, le système des quotas et en même temps de diminuer le quota maximum, de 11 %. Ceci représentait une production dépassant de 9 % la consommation, compte non tenu des importations préférentielles qui représentaient 14 % de la consommation et qui portaient le surapprovisionnement structurellement prévu à 23 %. En même temps une redistribution des quotas entre États membres était proposée en fonction de leur production de référence, y compris une redistribution des quotas B qui porterait sur environ 20 % du quota A pour la Communauté toute entière mais varierait selon les États membres entre 0 et 25 %. Entretemps, la production de l'isoglucose avait également été incluse dans le système des quotas, mais la quantité maximale garantie étant figée au niveau de démarrage de cette industrie. Pour ce qui est du financement de l'écoulement des excédents de sucre, un plafonnement de la cotisation à la production du sucre B était proposé à 40 % du prix d'intervention. De plus, il était envisagé de destiner à la restructuration du marché 10 % des quotas initialement octroyés, moyennant la redistribution entre entreprises de cette «masse de manoeuvre», (voir point 1.15), à gérer par la Commission, d'abolir la limitation quantitative sur le report du sucre C à la campagne suivante et de faire bénéficier les quantités reportées de l'indemnité de stockage, d'autoriser l'octroi d'aides nationales en Italie et en France (pour les DOM) et enfin de supprimer les prix régionalisés pour les régions déficitaires.

2.17. Ces propositions mentionnées au point précédent ont provoqué un débat tellement vif que l'instauration du nouveau régime n'a pas pu avoir lieu en 1980: dans un premier temps, le dispositif réglementaire du régime existant a simplement été prorogé. Ensuite, les discussions ont de nouveau coïncidé avec une pénurie, accompagnée de prix élevés sur le marché mondial, de sorte que, entre avril 1980 et mars 1981, la Communauté a pu vendre ses excédents de sucre à des prix supérieurs au prix communautaire, touchant ainsi des prélèvements à l'exportation qui venaient compenser une partie des dépenses d'écoulement antérieures.

2.18. Dans ces circonstances, le Conseil a fini par adopter, en avril 1981, une nouvelle réglementation. Celle-ci incluait tout d'abord un nouvel État membre, la Grèce, qui se voyait attribuer un quota maximal égal à sa propre consommation, et qui correspondait également à peu près au niveau de sa production dans les années précédentes.

2.19. En général, cette nouvelle réglementation prévoyait une consolidation des quotas A et une redistribution des quotas B, impliquant au niveau national des augmentations et des réductions, mais ramenant la moyenne à 23,5 % du quota de base par rapport à la moyenne réalisée auparavant de 27,5 %. La seule exception notable était l'Italie, qui non seulement voyait son quota maximal maintenu au même niveau, mais aussi bénéficiait d'une transformation de pas moins de 90 000 tonnes de quota B en quota A. Sinon, les nouveaux quotas B étaient calculés en fonction de la production effective de sucre B, avec un plancher de 10 % du quota A. Le total des quotas B était réduit de 12 %, le quota maximum global de 1,8 %. La principale nouveauté du règlement 1981 résidait dans l'introduction du principe de la prise en charge intégrale par les producteurs des dépenses d'écoulement de leurs excédents de production. À cette fin, la cotisation à la production était étendue au sucre A, avec un pourcentage de 2 %, et la cotisation B de 30 % déjà existant était augmentée de ces 2 % plus 7,5 % supplémentaire à partir de 1982-1985, soit 39,5 %. De plus, il était prévu que le sucre C ne serait pas obligatoirement stocké et que l'aide nationale consentie à l'Italie serait différenciée par région, et complétée par une autorisation d'accorder des aides visant à alléger les charges financières du stockage. Une «masse de manoeuvre» était introduite dans la réglementation, mais elle n'avait pas un caractère d'instrument communautaire de redistribution: les 10 % étaient à répartir par chacun des États membres, avec en outre la possibilité de convertir des quotas sucre en quotas isoglucose ou vice-versa.

2.20. Sur l'ensemble, le Conseil avait rejeté, par trois fois, les propositions restrictives de la Commission. En contrepartie, le principe de coresponsabilité intégrale était certes introduit dans le règlement, moyennant des cotisations à prélever auprès des producteurs, mais celles-ci étaient répercutées sur le prix institutionnel, donc finalement mises à la charge des consommateurs.

Le quatrième règlement sucre et le troisième élargissement (1986-1991)

2.21. Une fois encore, lorsque le régime quinquennal est venu à son terme, en 1986, sa révision a coïncidé avec un élargissement de la Communauté: le régime sucre devait en effet, être renouvelé avec effet au 1er juillet 1986, tandis que l'Espagne et le Portugal étaient venus se joindre au marché commun à partir du 1er janvier 1986.

2.22. Pour ce qui est de l'Espagne, ce pays, qui avait une production plus ou moins égale à sa consommation, mais à un prix institutionnel très élevé en raison de conditions de production économiquement peu performantes, s'est vu attribuer un quota égal à sa propre consommation, y compris un quota B de 4 %, ainsi qu'un prix d'intervention supérieur de 15,9 % au prix d'intervention commun, à rapprocher de ce dernier sur une période transitoire de sept ans. Cette période s'applique également aux aides nationales consenties par le traité d'adhésion.

2.23. En ce qui concerne le Portugal, les négociateurs ont invoqué le précédent de l'adhésion britannique et ils ont obtenu que les raffineries portugaises puissent, au moins pour la période transitoire de sept ans, continuer à importer du sucre brut de canne à des tarifs de prélèvement à l'importation fortement réduits.

2.24. Outre un petit quota pour la région autonome des Açores, le Portugal a reçu un quota de 60 000 tonnes de sucre de betterave, culture à développer au Portugal continental, qui ne l'a jamais connue.

2.25. L'Espagne et le Portugal ont obtenu des quotas isoglucose plus élevés que le reste de la Communauté puisqu'une industrie productrice de ce substitut s'était installée entretemps dans ces pays.

2.26. Ces dispositions, figurant aux Traités d'adhésion, sont automatiquement englobées par le nouveau règlement sucre, qui, pour le reste, renouvelait le régime tel quel, sans même redistribuer les quotas, ni A ni B. Ainsi les quotas B se trouvaient institutionnalisés, ou plutôt nationalisés. La seule nouveauté était l'instauration de la cotisation de résorption: étant donné que les cotisations à la production avaient été plafonnées respectivement, à 2 et 39,5 % du prix d'intervention pour le sucre A et pour le sucre B et que les coûts de l'écoulement des excédents avaient été si élevés pendant la période 1981-1986 que le produit des cotisations ne pouvait pas les couvrir, le principe de la coresponsabilité intégrale, introduit dans le règlement de 1981, n'avait pas pu être respecté. Le Conseil a décidé qu'un montant de 400 Mio ECU devait être récupéré au titre du déficit accumulé, moyennant une augmentation linéaire des cotisations perçues. Le complément ad hoc a été appelé cotisation de résorption et devait s'étaler sur la durée du régime 1986-1991.

2.27. Un an après, lorsque les autorités se sont aperçues qu'un nouveau déficit commençait à s'accumuler sur les campagnes du nouveau régime, une cotisation de résorption spéciale a été instaurée, visant à équilibrer, d'une année à l'autre et sur l'ensemble des campagnes du régime de cinq ans, les dépenses d'écoulement de l'excédent de production et les recettes destinées à les financer. Ainsi, le niveau de la production était maintenu, mais les conséquences budgétaires étaient neutralisées via le système des cotisations et des prix.

La prolongation du régime décidée en 1991

2.28. Le dispositif actuel vient d'être renouvelé. Aux termes du règlement (CEE) n° 305/91 du Conseil du 4 février 1991 le régime fait l'objet, pour l'essentiel, d'une prorogation pour une période de deux années à partir du 1er juillet 1991. Une fois de plus, le renouvellement du régime a coïncidé avec un élargissement de la Communauté. Pendant la période de préparation de la révision du régime, les événements politiques en Europe de l'Est ont conduit à l'unification de l'Allemagne en 1990. Le secteur sucrier de l'ancienne République Démocratique Allemande se caractérisait par des rendements techniques très bas, un complexe industriel obsolète, et une consommation par habitant relativement élevée. Aux termes des négociations politiques sur les conditions de l'inclusion de l'ancienne RDA dans l'organisation commune du marché, il a été décidé d'élargir le quota maximum allemand de 847 000 tonnes. Cette augmentation se décompose en 647 703 tonnes de quota A et 199 297 tonnes de quota B, soit la même proportion que celle qui existait en RFA avant l'unification.

Appréciation générale sur l'évolution du système des quotas

2.29. L'évolution historique du système des quotas de production pour le sucre montre qu'il a été utilisé plus comme un instrument destiné à donner satisfaction aux intérêts industriels et nationaux en jeu sur ce marché que comme un moyen d'orientation de la production. En effet, ce dispositif a consolidé les situations existantes avant la création de l'organisation commune de marché ou avant l'adhésion des nouveaux États membres. Son application durable, non prévue, a créé des droits à la production pour les détenteurs de quotas tant au niveau des entreprises industrielles et des exploitations agricoles qu'à celui des États membres. Les différents aménagements et les extensions du système ont abouti à préserver et à fortifier les positions acquises, que la production soit efficiente ou non, qu'il s'agisse de la transformation d'une production agricole propre ou de matières premières importées, ou encore d'un produit de substitution à base également de production agricole propre (isoglucose) dont le développement n'a pas été rendu possible.

L'évolution des conditions d'approvisionnement du marché

L'excédent d'approvisionnement

2.30. Le tableau 3 montre, pour la Communauté telle qu'elle s'est successivement constituée, l'évolution des composantes de l'approvisionnement total du marché en sucre. On constate que le troisième régime (1981-1986) détient le record d'approvisionnement avec une moyenne de 154 %, incluant le record absolu de 173 % de la campagne 1981/1982. La moyenne des dix dernières années s'élève à 148 %. Avec ces pourcentages, le marché du sucre est le plus excédentaire de tous les marchés agricoles. Dans la deuxième partie du tableau 3, (colonnes 6 à 13), l'excédent d'approvisionnement est calculé et analysé selon son origine: production de sucre de quota (A + B), importations et sucre produit hors quota (sucre C). En comparant les chiffres des première et quatrième colonnes (chiffres de production et de consommation, respectivement), on peut déjà constater que sur toute la durée d'existence de l'OCM sucre, il y a eu deux ans seulement pendant lesquels la Communauté n'a pas été autosuffisante: en 1973/1974 et 1974/1975, donc au moment de l'adhésion du Royaume-Uni, importateur traditionnel de sucre à l'état brut. Avec la révision de 1981, ce «manque» était plus que rattrapé et, pour le reste de la période, la Communauté a été excédentaire. Si l'excédent peut varier en fonction des conditions météorologiques et économiques, il résulte d'abord, comme le montre le tableau, d'un écart structurel entre les quotas de production garantie et la consommation interne (voir colonne 9 = 11,2 % sur les cinq premières années du premier régime, 11,8 % sur le deuxième régime, 21 % sur la période 1981-1986 et 15,8 % depuis 1986); ensuite des importations, notamment les importations préférentielles (voir colonne 11: une part pratiquement constante de 16 % depuis 1975); et enfin de la production de sucre C qui varie beaucoup, mais représente presque toujours une part importante, parfois très importante (voir colonne 13). Il est à souligner que les quantités figurant respectivement au titre de production A + B et de production hors quota, sont les quantités arrêtées après les reports de sucre C (ou, éventuellement B) en sucre A de la campagne suivante. Les chiffres reflètent donc également l'utilisation que font les producteurs de ce mécanisme de report.

>TABLE>

La sécurité de l'approvisionnement

2.31. La question pourrait se poser de savoir quelle est l'erreur contenue dans la programmation de la production, abstraction faite de ce contexte institutionnel. Autrement dit, quand les betteraviers de la Communauté prennent leurs décisions, en fonction des contrats conclus avec les sucreries, d'ensemencer une partie de leurs terres, combien en ensemencent-ils, tous ensemble, en trop. En d'autres termes encore, de combien pourrait-on réduire l'emblavement dans la Communauté, sans mettre en péril la sécurité de l'approvisionnement du marché?

2.32. Trois facteurs doivent être pris en considération à cet égard:

a)le statut des importations préférentielles pose une question préalable: font-elles ou non partie de l'approvisionnement structurel du marché? Tout d'abord, ces importations ont été convenues dans le contexte de la Convention de Lomé depuis 1975; en outre les dispositions du protocole en question prévoient des sanctions à l'égard des pays fournisseurs qui ne livrent pas leur quota (redistribution de ce dernier parmi les autres pays contractants), de sorte que les défaillances qui se sont produites en 1974 ne se reproduiront pas si facilement; enfin, ces importations sont assimilées à la production européenne au regard des conditions de prix. On peut donc les considérer comme un élément structurel dans l'approvisionnement de ce marché. Cette conclusion ne préjuge pas l'appréciation économique de cet arrangement dont il sera question plus tard. Pour ce qui est des importations portugaises, on ne les considère pas comme une composante structurelle du marché, dans la mesure où leur définition est moins précise et où elles figurent comme mesure temporaire dans le Traité d'adhésion. On s'en tient ainsi aux importations ACP dans le cadre des accords de Lomé;

b)il faut prendre en considération les aléas météorologiques qui ont une influence très sensible sur l'ampleur de la production;

c)il faut tenir compte d'une augmentation constante des rendements due à l'évolution de la biotechnologie et de la technologie industrielle.

2.33. Eu égard aux données statistiques relatives aux 20 dernières années, il paraît réaliste de se baser sur une marge de sécurité de 8 % pour prendre en compte le facteur météorologique et sur une augmentation constante des rendements de 1,5 % par an. Le tableau 4 qui confronte la production résultant de l'application des rendements réels de chaque année à la surface calculée en fonction de la consommation réelle de la même année, montre que l'ensemencement pourrait de toute façon être réduit de 20 %, sans mettre en péril la sécurité de l'approvisionnement. Il résulterait de l'application de cette règle même un excédent de production quasi permanent et les quelques manques qui se produisent pourraient être comblés par les stocks de report et de sécurité.

Le développement rationnel de la production, la répartition des quotas et l'attitude des milieux professionnels

La notion de spécialisation

2.34. L'un des objectifs de la politique agricole commune, et même le premier mentionné à l'article 39 du Traité CEE, est d'accroître la productivité de l'agriculture, entr'autres en assurant le développement rationnel de la production. Ceci correspond à l'idée que, dans la Communauté, les pays membres peuvent profiter, tous ensemble, d'une organisation de la production qui oriente les différentes productions vers les zones les plus efficaces à cet égard et notamment vers les régions les plus propices à une production donnée. Aussi, en Europe, les productions ayant plus particulièrement besoin de lumière et de chaleur seront mieux situées dans le Sud, tandis que les productions dépendant plutôt de l'humidité se pratiqueront mieux dans le Nord. Cette spécialisation régionale permet de réaliser, sur l'ensemble de la production agricole, des économies considérables dans la mesure où chaque région se concentre sur les activités dans lesquelles elle est la plus performante et renonce à ses productions moins efficientes.

L'application à la betterave sucrière et la création de quotas de spécialisation

2.35. La betterave sucrière est une plante qui nécessite un cycle d'humidification et d'exposition au soleil, ainsi qu'une terre très fertile. Aussi est-elle considérée comme une culture typique du Nord de l'Europe, ou, plus exactement, des régions au nord de la Loire. Ainsi, les meilleurs rendements techniques (exprimés globalement en tonnes de sucre blanc par hectare ou bien en ses composantes, tonnes de betteraves à l'hectare, teneur en sucre et degré d'extraction) sont les plus élevés en France, aux Pays-Bas et en Belgique, suivis par le Danemark, le Royaume-Uni et la république fédérale d'Allemagne. Toutefois, certaines régions du Sud de l'Europe peuvent se trouver remplir les conditions d'une production raisonnablement performante sur le plan technique: il en est ainsi par exemple pour la Grèce.

2.36. Dans les premiers règlements sucre (voir point 1.12 de ce rapport) les quotas B étaient conçus comme des quotas de spécialisation. Les quantités produites à ce titre étaient assujetties aux prélèvements de coresponsabilité dans la double optique d'orienter leur production vers les régions où celle-ci serait encore rentable à un moindre prix et en même temps de financer les coûts de leur écoulement. L'idée initiale était clairement celle des «quotas voyageurs», dont la réalisation se déplacerait vers les régions où elle se ferait dans les conditions les plus favorables.

>TABLE>

La répartition réelle des quotas

2.37. Ainsi qu'il est montré plus haut (voir point 2.29), les quotas de production se sont transformés en de véritables droits individualisés; si l'on tient compte en outre de la fixation à un niveau généreux du prix institutionnel par les autorités communautaires, il est clair que le mécanisme de spécialisation théoriquement envisagé a nécessairement manqué de sélectivité dans la réalité. La volonté des parties directement intéressées ainsi que des autorités politiques nationales d'obtenir et de maintenir les quotas les plus élevés se comprend par le souci de sauvegarder les investissements considérables effectués en ce domaine et par l'idée qu'il convient de satisfaire à tout moment un besoin de consommation élémentaire. Au fil des années, lors des révisions successives des régimes, une situation de fait s'est progressivement instaurée où la stabilisation des quotas A par État membre a été suivie par une «nationalisation» de même nature des quotas B, comme le montre le tableau 5. À l'issue de cette évolution, le marché commun du sucre se présente d'une façon totalement compartimentée, comme une collection de marchés nationaux. Les quotas A+B se sont totalement figés entre les États membres, et même, à l'intérieur de la plupart de ceux-ci, entre entreprises. Cet état de sclérose empêche ainsi la production d'évoluer vers son optimum économique sur le plan communautaire.

>TABLE>

La «nationalisation» des quotas

2.38. Le cloisonnement du marché comporte des conséquences qui s'opposent à l'esprit initial de la législation communautaire. Ainsi, une bonne illustration de la conception nationale de l'organisation de ce marché réside dans les protestations de certains États membres qui se plaignent du fait que le rapport entre leur quota A et leur quota B ne correspond pas au rapport entre leur consommation nationale et leurs exportations, ces dernières représentant une moindre part de leur production que leur quota B. De ce fait, ils estiment financer, à travers leurs cotisations B, le coût des exportations des autres États. En poussant jusqu'au bout cette logique, la nationalisation de la politique sucrière serait totale si la Communauté renonçait à percevoir des cotisations à la production pour financer les exportations et laissait aux États membres le soin de financer eux-mêmes le coût de l'exportation de la partie de leur production dépassant la consommation nationale. Il n'y aurait plus du tout, alors, de marché commun.

Les autres dispositions générales affectant l'efficacité économique

Les prix mixtes

2.39. Le règlement de base prévoit que des prix minimaux sont à fixer chaque année pour la betterave A, comme pour la betterave B. Ces prix minimaux sont calculés à partir du prix de base de la betterave, par application de pourcentages fixés en principe à 98 % et 68 %, respectivement. Le prix de base est à son tour dérivé du prix d'intervention du sucre blanc. Dans les contrats conclus, en vue de la livraison de betteraves, entre les betteraviers et les usines, une distinction doit, en principe, être établie entre les quantités de betteraves destinées à la production de sucre A, de sucre B ou de sucre autre que A ou B.

2.40. Toutefois, un accord interprofessionnel peut déroger à cette obligation, avec l'agrément de l'État membre. Une telle dérogation peut, dans la pratique, aboutir à l'application d'un prix unique à l'ensemble des quantités de betteraves prévues par le contrat. Dans ce cas, le betteravier reçoit un même prix, le «prix mixte», pour ses betteraves A et B, la distinction entre les deux disparaît et, avec elle, la faculté de prendre la décision de produire ou non des quantités de spécialisation. Certes, dans le cas où le prix de la betterave B aurait été de toute façon suffisamment incitatif, cela n'aurait fait aucune différence. Mais pour les exploitations qui sont économiquement marginales, cette pratique peut conduire à la production de betteraves B qui autrement n'auraient pas été produites.

2.41. Tel est a fortiori le cas, si la possibilité d'inclure une quantité de betteraves C est explicitement (par exemple sous forme d'un pourcentage) ou implicitement (par référence à la surface ensemencée ou à la quantité de betteraves) prévue au contrat, ou si un schéma de prix dégressif est appliqué à la production au-delà d'une quantité de base. Ce dispositif du prix mixte est commode tant pour les fabricants que pour les cultivateurs, dans la mesure où le coût, pour les uns, ou le revenu, pour les autres, reste égal sur chaque unité livrée dans la limite de la prévision contractuelle et qu'il évite aux cultivateurs de s'interroger sur la rentabilité relative de l'une ou l'autre composante de cette production.

2.42. Il n'en reste pas moins qu'il incite à une production additionnelle dans le cas d'exploitations qui sont économiquement marginales et surtout dans le cas de l'inclusion d'une composante C. C'est la raison pour laquelle, dans le contexte des premiers règlements sucre, il y avait réduction automatique du quota B pour les pays appliquant le système du prix mixte. À cette époque-là, seuls la Belgique et les Pays-Bas ont appliqué un prix mixte. Depuis la levée de la règle de réduction automatique en 1981, pratiquement tous les pays (à l'exception du Danemark, de la république fédérale d'Allemagne et de la France) ont appliqué des prix mixtes pour les betteraves, dont plusieurs qui incluent une partie de sucre C.

2.43. Même s'il est difficile de chiffrer l'impact de ce mécanisme sur la production, il est évident qu'il s'agit d'un élément qui va à l'encontre du principe de la spécialisation. Dans la mesure où le prix mixte de la betterave occulte la différenciation entre les trois niveaux de garantie de prix que représentent les catégories A, B et C, il réduit l'effet dissuasif que devrait avoir ce schéma de prix différencié à l'égard des producteurs les moins performants. Il a pour effet que du sucre est produit qui, économiquement, dans une logique économique communautaire, ne devrait pas l'être.

Les prix régionalisés

2.44. Depuis l'instauration de l'organisation commune de marché du sucre, la réglementation prévoit une différenciation géographique du prix d'intervention (voir point 1.16). Pour les régions considérées comme déficitaires en sucre, un prix dit «dérivé» est fixé, qui représente le prix d'intervention commun augmenté de 1,21 ECU/100 kg (pour l'Irlande et le Royaume-Uni) ou de 1,94 ECU/100 kg (pour l'Italie), si l'on se réfère au prix d'intervention de 53,01 ECU/100 kg, applicable pendant la campagne 1990/1991. L'objectif initial de cette régionalisation du prix d'intervention était d'encourager les mouvements commerciaux portant sur le sucre des régions excédentaires vers les régions déficitaires. Par conséquent, les montants de la majoration étaient supposés refléter les coûts de transport des uns vers les autres. En fait, si l'on compare les chiffres en matière de production et de consommation nationale, aujourd'hui, les pays en question ne sont pas du tout (Irlande) ou presque plus (Italie) déficitaires ou seulement si l'on ne tient pas compte de l'approvisionnement structurel d'une partie de la consommation (au Royaume-Uni) par des importations préférentielles (voir tableau 6). En fin de compte, ce supplément de prix a donc pour effet d'encourager la production dans les régions où elle est économiquement moins viable, en faussant le rapport coût-bénéfice.

Les aides nationales

2.45. Le premier règlement de base, tout en considérant que la réalisation d'un marché unique reposant sur un système de prix communs serait compromise par l'octroi de certaines aides et que, dès lors, il convenait de prohiber celles qui sont incompatibles avec le marché commun, a prévu, à titre dérogatoire et temporaire, une autorisation d'aides nationales en Italie. Il était expressément stipulé dans le règlement même que ces aides seraient supprimées le 30 juin 1975, donc à la fin du premier régime. Néanmoins, le deuxième règlement ne faisait que répéter les considérants contenus à ce propos dans le premier règlement, notamment en ce qui concerne l'octroi temporaire par l'Italie d'aides nationales, dorénavant intitulées aides d'adaptation. En vertu de ce règlement, l'autorisation s'appliquait aux campagnes 1975/1976 à 1979/1980.

2.46. Le règlement de 1981, définissant le troisième régime, dispose à son tour qu'il y a lieu d'autoriser l'octroi d'aides nationales, en ajoutant le cas des DOM français à celui de l'Italie et pour ce qui concerne ce dernier pays, en ajoutant aux aides à l'adaptation, des aides aux coûts d'intérêt liés au stockage. Lors du renouvellement, qui consistait essentiellement en une reconduction du régime, en 1986, ce dispositif a été maintenu, et même élargi à une aide nationale consentie au Royaume-Uni pour l'industrie de raffinage de sucre de canne, assortie d'une participation communautaire de 25 %. De plus, dans le Traité d'Adhésion de l'Espagne, il a été prévu que ce pays aurait le droit d'octroyer des aides d'adaptation nationales aux cultivateurs de betteraves pendant la période allant du 1er janvier 1986 au 31 décembre 1995. Pour ce qui est des aides nationales accordées pour les DOM français, elles sont à présent considérées comme faisant partie d'un programme plus large d'aide à la restructuration régionale et il est, dès lors, envisagé de les transférer de la réglementation sucre au dispositif réglementaire Poséidom.

2.47. Force est de constater que d'une part, les aides nationales, considérées au départ comme des exceptions provisoires, se sont perpétuées, et que d'autre part, elles ont eu tendance à se multiplier à la faveur des élargissements. Ce qui n'était, à l'origine, qu'une dérogation temporaire destinée à permettre aux régions concernées de rattraper leur retard est devenu, avec le temps, un élément structurel du régime. De la sorte, l'activité sucrière est maintenue durablement de manière artificielle dans certaines régions, ce que les points suivants montreront de manière plus précise. Il ne s'agit plus alors d'une adaptation progressive au fonctionnement du marché, selon l'objectif initial du législateur communautaire, mais plutôt d'un obstacle à un fonctionnement plus rationnel du marché du sucre à l'échelle communautaire.

L'appel aux quotas betteraviers

2.48. Suite aux mouvements enregistrés les derniers temps, de concentration et d'internationalisation dans l'industrie sucrière, certains betteraviers craignent des déplacements de la production de sucre. Eu égard au lien géographique entre la production de la matière première et l'usine de transformation, cela risque d'entraîner pour eux la perte de la culture de la betterave. Afin d'éviter une telle évolution, ils préconisent le remplacement des quotas sucre par des quotas betteraves au niveau de la réglementation du marché. Comme il s'agit plus particulièrement des productions dans les régions moins aptes à cette culture, une telle façon de contrecarrer une mobilité éventuelle de la production contribuerait évidemment à maintenir des productions moins efficaces.

Les problèmes spécifiques dans certains États membres

La restructuration en Italie

2.49. Le secteur sucrier italien bénéficie de trois mesures particulières, précédemment évoquées et qui se présentent ainsi: une majoration du prix d'intervention de 3,5 % en vertu du système de régionalisation des prix; une aide nationale pour combler la différence entre le taux d'intérêt réel et le taux forfaitaire inclus dans l'indemnité réglementaire de stockage, dès que cet écart dépasse les 3 %; et les aides nationales à l'adaptation. En ce qui concerne ces dernières, le règlement de base actuellement en vigueur prévoit un maximum pour cette aide, à concurrence de 23,64 % du prix d'intervention du sucre blanc. Toutefois, le taux d'aide se trouve en cours de démantèlement par tranche d'un dixième par an à partir de la campagne 1988/1989. L'aide est accordée sous forme d'une subvention à la production. Dans le système actuel, elle est répercutée sur les betteraviers à hauteur de 73 %, de sorte que 27 % demeurent au bénéfice de l'industrie.

2.50. Ces aides à l'adaptation ont été autorisées par les règlements successifs en raison des conditions climatiques défavorables afférentes à la production de betteraves et de sucre dans ce pays et des difficultés que présente l'application des méthodes modernes de production à une culture betteravière restée en retard par rapport aux développements technologiques. En fait, le montant de l'aide autorisée initialement visait à combler l'écart entre les prix institutionnels applicables avant et après la mise en place d'un marché commun du sucre (le prix garanti en Italie était ainsi supérieur de 50 % à celui de la France, en 1968).

2.51. En 1983, quand le secteur sucrier italien subit un effondrement généralisé, face aux avantages relatifs présentés par des cultures alternatives, le gouvernement italien mit en oeuvre un plan de restructuration financé par le budget national et visant à assainir le secteur et à le rendre plus compétitif. L'un des objectifs principaux était de réduire le nombre d'usines, tout en augmentant leurs capacités, améliorant ainsi leur efficacité économique. Ce plan a été exécuté sur la période 1984-1988. L'objectif opérationnel principal, à savoir atteindre une capacité de transformation moyenne de 60 000 tonnes par usine et par campagne (d'une durée de 64 jours en moyenne) n'a pas été réalisé. De plus, comme le secteur sucrier est caractérisé par l'importance de son aspect industriel, ce plan a été affecté par les orientations de la politique industrielle nationale, prévoyant une certaine répartition géographique des implantations. Ainsi, le secteur sucrier italien, déjà en situation particulière par rapport aux autres régions de la Communauté a reçu en outre un traitement différencié à l'intérieur du pays. Plus particulièrement, le prix majoré des différentes composantes a été différencié selon trois régions - Nord, Centre et Sud. En effet, le prix garanti est le plus élevé dans le Sud, région la moins apte à ce type de production, le moins élevé dans le Nord, région la plus apte et entre les deux dans le Centre. Si le rendement moyen est de 5,7 tonnes de sucre blanc par hectare pour l'ensemble de l'Italie (contre 7,0 à l'échelle communautaire), il est de 6,1 t/ha dans le Nord, 5,1 dans le Centre et 4,5 dans le Sud. La production totale se partage entre 70 % dans le Nord, 15 % au Centre et 15 % dans le Sud.

2.52. Enfin, la limite maximale réglementaire des aides à l'adaptation concernant l'Italie, soit 23,64 % du prix d'intervention du sucre blanc, a été réduite à 90 % de cette limite initiale, pour la campagne 1989/1990 et à 80 % pour la campagne 1990/1991. Dans sa proposition de révision de régime pour les campagnes 1991/1992 et 1992/1993, la Commission proposait une continuation de ce démantèlement en fixant des plafonds de 70 % et 60 %, respectivement, du montant initial de la dérogation consentie pour la campagne 1988/1989. Le règlement (CEE) n° 305/91 du Conseil du 4 février 1991 s'en tient finalement à un plafond de 70 % pour les deux campagnes en question.

2.53. Malgré le succès réduit du plan national de restructuration du secteur betteravier-sucrier, les autorités italiennes sont en train de lancer un deuxième programme quinquennal selon, grosso modo, les mêmes orientations que le premier. Eu égard au fait que, malgré tous ses efforts, l'Italie reste toujours l'un des pays producteurs de sucre les moins efficaces, en termes de coûts de production, la question se pose de savoir si la restructuration ne devrait pas être orientée vers la consolidation et l'assainissement de la partie de la production, assez réduite par rapport au niveau actuel, qui pourrait être économiquement viable dans le contexte communautaire.

Le régime transitoire pour l'Espagne

2.54. La situation du marché du sucre espagnol, au moment de l'adhésion en 1986, est en quelque sorte comparable à celle de l'Italie lors de l'instauration de l'OCM sucre en 1968. Pays du Sud, donc peu propice à la culture de betteraves, l'Espagne dispose de structures peu modernes en ce qui concerne les exploitations betteravières et de modernité variable s'agissant de l'industrie de transformation. Le rendement moyen global est de 5,3 tonnes de sucre blanc par hectare, ce qui est nettement inférieur à la moyenne européenne (7,0). Dans la plus grande partie du pays, on utilise des semences multigermes, ce qui entraîne une mobilisation très importante de main-d'oeuvre dans les champs de betteraves pour les travaux d'éclaircissement. (Dans les autres pays, la mobilisation de ce facteur est sensiblement moindre en raison de l'utilisation de semences monogermes).

2.55. Avant l'adhésion, le prix institutionnel espagnol était de presque 16 % plus élevé que le prix institutionnel communautaire. Dans le Traité d'adhésion, il est accordé à l'Espagne un prix d'intervention majoré de cet écart, à démanteler sur une période de transition de sept ans, sous la forme du gel du niveau absolu, sous l'hypothèse d'une augmentation du prix d'intervention communautaire, comme habituelle à l'époque. Il est toutefois prévu que, si vers la fin de cette période, il demeure un écart, ladite période de transition puisse être prorogée de trois ans. Cette éventualité n'est pas à exclure étant donné que le prix d'intervention communautaire n'augmente plus d'année en année au même rythme qu'il le faisait avant 1986.

2.56. En outre, le Traité d'adhésion autorise l'octroi d'une importante aide à l'adaptation des exploitations agricoles, plafonnée à 23,64 % du prix de base de la betterave. Cette dérogation est accordée jusqu'au 31 décembre 1995. Enfin, l'Espagne a reçu un quota sucre A + B qui dépasse légèrement sa propre consommation. Compte tenu de l'exemple italien, les instances communautaires pourraient s'assurer qu'une évolution de même type ne se produira pas en Espagne, qui compromettrait un peu plus le développement optimum du marché du sucre.

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L'approvisionnement du marché portugais

2.57. Traditionnellement, le Portugal importait du sucre roux de canne provenant de ses anciennes colonies et, plus récemment, du marché mondial libre, en vue de son raffinage dans le pays même. La région autonome des Açores s'auto-approvisionnait grâce à une petite culture locale de betteraves. Lors de son adhésion, le Portugal a invoqué le précédent du Royaume-Uni pour réclamer le droit de continuer à importer du sucre brut, en vue d'assurer l'approvisionnement de ses raffineries. Aux termes du Traité d'adhésion, le Portugal est autorisé à importer les quantités de sucre brut nécessaires à la couverture de ses besoins à un tarif de prélèvement à l'importation réduit dans la mesure où il ne trouve pas dans la Communauté le sucre brut nécessaire (environ 300 000 tonnes par an).

2.58. Les dispositions du Traité, qui visent une période de sept ans à compter du 1er janvier 1986, prévoient une autorisation d'importer, en premier lieu, 75 000 tonnes par an de quatre pays ACP nominativement identifiés. Comme les livraisons de sucre brut de provenance communautaire, principalement des DOM français et une petite quantité de la France métropolitaine, sont assez réduites par rapport au besoin à couvrir, il reste une quantité importante à importer du marché mondial libre, toujours au tarif réduit de prélèvement à l'importation. Dans la mesure où ce dispositif ne fait que reproduire, grosso modo, la situation en matière d'approvisionnement du marché portugais telle qu'elle existait avant l'adhésion, il n'améliore en aucune façon l'organisation de l'économie sucrière communautaire.

2.59. L'adhésion du Portugal a été assortie d'une autre concession, à savoir l'attribution d'un quota de sucre de betterave de 60 000 tonnes. Cette quantité est destinée à pourvoir à l'augmentation attendue de la consommation nationale qui, dans les faits, est loin d'avoir été atteinte. Or, comme le Portugal continental n'a jamais connu la culture de la betterave, il faudra la développer complètement, à commencer par la construction d'une usine de transformation. La seule production de sucre de betterave que connaisse le Portugal est située dans la région autonome des Açores, où, ces dernières années, elle connaît un déclin parce que la production laitière offre de meilleures perspectives aux agriculteurs locaux. Les tentatives de faire démarrer la production betteravière au Portugal continental s'avèrent particulièrement difficiles. Quelques milliers de tonnes seulement sont produites actuellement, qui sont transportées par chemin de fer en Espagne pour y être raffinées et retransportées au Portugal. Le projet de construire une usine est temporairement mis en suspens par les autorités nationales qui étudient la possibilité de recourir aux fonds structurels communautaires pour en soulager la charge financière. Au total, il y a manifestement un manque de réalisme dans l'attribution au Portugal continental d'un quota de sucre de betterave.

La production de sucre de betterave en Grèce

2.60. Lors de l'adhésion de la Grèce à la Communauté, qui a pris effet en 1981 et a donc coïncidé à peu près avec la révision effective du régime cette année-là, un quota de 319 000 tonnes lui a été attribué, correspondant plus ou moins au niveau de la consommation nationale. Bien qu'il s'agisse d'un pays situé dans la zone méditerranéenne, les performances techniques ne sont pas du même ordre que celles des autres pays méditerranéens, mais plutôt de celles d'une région moyenne du nord. Comme le montre le tableau 7, la Grèce se situe à la première place en termes de production de tonnes de betteraves à l'hectare et à une place juste au-dessus de la moyenne en rendement de sucre par hectare, à un niveau tout à fait comparable à celui de la république fédérale d'Allemagne et avant le Danemark et le Royaume-Uni.

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2.61. Cette situation s'explique par une combinaison de circonstances structurelles, d'une part, et de l'organisation agro-industrielle spécifique, d'autre part. Les betteraves sont cultivées dans quelques deltas dans le nord du pays, qui se caractérisent par des terres très fertiles, une infrastructure d'irrigation appropriée et un microclimat du type continental. Le secteur sucrier en Grèce est de date assez récente et a été organisé de façon rationnelle dans le contexte d'un programme de développement du secteur agro-industriel qui a démarré en 1960. Tant la technologie industrielle que les méthodes agricoles ont été systématiquement recherchées à l'étranger et implantées dans ce pays. Le secteur se caractérise par des relations très intensives entre l'industrie et les agriculteurs, sur le plan des conseils, des semences, des engrais et pesticides, de la prévention des maladies et du machinisme. Cette approche hautement coordonnée a permis de réaliser les performances techniques susmentionnées.

2.62. Sur le plan économique, la performance réelle est plus difficile à cerner parce que l'industrie sucrière hellénique appartient dans les faits à l'État par l'intermédiaire de la banque agricole nationale et que les conditions économiques et financières dans lesquelles opère l'entreprise ne permettent pas d'en déterminer la rentabilité de façon concluante. Pour ce qui est des conditions offertes aux betteraviers grecs, en plus de l'appui agronomique et logistique mentionné ci-dessus, il a pu être constaté qu'ils reçoivent un prix pour leur betteraves qui est de 15 à 20 % supérieur au prix minimal réglementaire [fixé comme indiqué ci-avant au point 1.16. f)]. Il est par conséquent difficile de se prononcer avec certitude sur l'efficacité économique réelle de la production sucrière grecque.

La situation de l'isoglucose

2.63. La technologie de la fabrication d'isoglucose est maintenant si avancée que ce produit de substitution peut être dérivé de céréales d'origine européenne. Au moment de son introduction dans les années 70, la matière première était encore le maïs de qualité qui devait être importé des États-Unis. Le procédé, qui est basé sur une invention japonaise, a été mis au point aux États-Unis qui, à l'époque, importaient 5 millions de tonnes de sucre, principalement en provenance de pays de l'Amérique du Sud et du Centre. La fabrication d'isoglucose à partir du maïs dont les États-Unis étaient et sont excédentaires, leur a permis de réduire leurs importations de sucre, dont ils sont déficitaires, de 4 millions de tonnes jusqu'à un niveau de un million de tonnes.

2.64. L'isoglucose est utilisé dans la fabrication de produits alimentaires qui nécessitent un édulcorant à l'état liquide, c'est-à-dire les boissons rafraîchissantes, les yaourts, les confitures, les glaces, etc. Aux États-Unis, ces produits représentent entre 30 et 40 % de la consommation d'édulcorants. En Europe ils représentent entre 20 et 30 % du marché, c'est-à-dire l'équivalent d'environ 2,5 millions de tonnes de sucre. Aux États-Unis la part du marché susmentionnée est effectivement prise par l'isoglucose, qui permet d'éviter les importations et d'utiliser avantageusement les excédents de maïs. En Europe, la situation était exactement inverse dans les années 70: la Communauté était excédentaire en sucre et elle devait importer le maïs de qualité américain afin de pouvoir produire de l'isoglucose. Néanmoins le rapport des prix entre les deux matières premières rendait déjà avantageuse la fabrication d'isoglucose. Plus tard, la technologie a été développée au point que la production a pu être basée sur d'autres céréales de moindre qualité. Aujourd'hui, par exemple, l'une des productions les plus importantes, en Belgique, est entièrement dérivée du blé belge et cela à un prix de revient nettement inférieur à celui du sucre. Le choix se trouve donc ramené à celui à effectuer entre deux matières premières d'origine agricole européenne.

2.65. Les partisans de la sauvegarde de l'industrie sucrière ont obtenu qu'en 1979, certaines mesures de restriction ayant été déjà prises, l'isoglucose fût incorporé dans l'organisation commune du marché du sucre. Un quota de production a été fixé sur la base d'une production de référence réalisée dans les années précédentes et qui ne tenait pas compte de la capacité de production représentée par des installations qui étaient à ce moment-là encore en construction. Ainsi, la production d'isoglucose a été limitée à environ 2 % du quota maximal global (A + B, sucre et isoglucose), ce qui est bien inférieur à ses potentialités. L'isoglucose a également été assujetti au système des cotisations à la production, même s'il n'y a pratiquement aucune exportation de ce produit. Lors des adhésions de la Grèce, puis de l'Espagne et du Portugal, des quotas d'isoglucose proportionnellement un peu plus élevés ont été attribués parce qu'une production de référence y avait été réalisée sous régime précommunautaire. La répartition actuelle des quotas d'isoglucose, en comparaison avec les quotas sucre, est présentée au tableau 8.

2.66. On conçoit l'intérêt, pour le secteur sucrier, de maintenir la production d'isoglucose à un niveau aussi réduit que possible: ce produit représente en effet un rapport «force édulcorante/coûts de production» beaucoup plus avantageux que le sucre, qu'il vient ainsi concurrencer dangereusement. Si cela se vérifie déjà pour le cas de la Belgique, pays très apte à la culture de la betterave et moins apte à la production de céréales de haute qualité, tel est a fortiori le cas pour les pays du sud de l'Europe, généralement peu propices à la culture de la betterave, mais mieux à même de produire des céréales de qualité (maïs par exemple). D'un point de vue macro-économique, on s'attendrait donc à ce que, dans le sud de l'Europe, la production d'isoglucose à base de céréales soit encouragée et qu'on vise à substituer cette production à celle du sucre de betterave, économiquement moins rentable.

2.67. Or, non seulement les quotas n'évoluent pas en ce sens lors des révisions du régime, mais les autorités nationales n'utilisent même pas leur masse de manoeuvre de 10 % des quotas sucre qu'elles peuvent transformer en quotas isoglucose (voir points 1.15, 2.16 et 2.19) pour favoriser cette production. Il faut constater que les autorités compétentes des pays les plus propices au développement d'un tel produit s'abstiennent dans les faits de le rendre possible. Leur attitude est même parfois l'inverse. Ainsi, le gouvernement grec a effectivement bloqué pendant plus de deux ans une partie du quota d'isoglucose grec qui était devenu disponible suite à la faillite de l'entreprise qui le détenait, en refusant dans un premier temps de l'attribuer à l'autre entreprise productrice d'isoglucose grecque qui est en surcapacité de production et en l'attribuant en revanche à l'entreprise sucrière grecque qui n'a pas les installations nécessaires, si bien que ce quota isoglucose est resté entretemps inutilisé. L'isoglucose est de la sorte caractéristique des obstacles volontaires posés au développement rationnel du marché.

Observation conclusive

2.68. Les différents éléments ainsi énumérés dans ce chapitre montrent que l'on est loin des exigences de maîtrise des marchés et de développement rationnel de la production contenues dans l'article 39 du Traité CEE. En outre, les principes d'un marché commun énoncés à l'article 40 du même Traité sont de facto mis en échec. Ainsi le système des quotas nationaux est devenu à lui-même sa propre fin: il crée des droits à la production alors qu'il n'existe pas de besoins réels et aboutit au développement d'une production à la viabilité économique douteuse. Ceci comporte des conséquences marquées sur les prix à la consommation et sur l'équilibre financier du régime, c'est-à-dire finalement sur sa bonne gestion financière. Avant d'expliciter ces conséquences, il faut examiner les aspects externes du système.

3. LES ASPECTS MACRO-ÉCONOMIQUES INTERNATIONAUX ET LE MARCHÉ MONDIAL DU SUCRE

Le marché mondial

Caractéristiques du marché mondial

3.1. La production mondiale de sucre s'élève, depuis quelques années, à environ 105 millions de tonnes de sucre brut. Grosso modo, les trois quarts du sucre produit sont consommés dans le pays de production, ce qui laisse environ 27 millions pour les échanges mondiaux. Une partie de ceux-ci s'effectue dans le contexte d'accords bilatéraux d'échanges privilégiés, par exemple entre l'URSS et Cuba, entre les États-Unis et l'Amérique du Sud et Centrale, et entre la CEE et les pays ACP. Déduction faite de ce commerce encadré, le marché mondial libre représente environ 18 millions de tonnes de sucre brut par an. Ce marché mondial est divisé à peu près également entre sucre brut et sucre blanc. Le commerce se fait dans trois bourses, celles de New York, Paris et Londres. Il s'agit de marchés à terme, ce qui signifie que le volume total des transactions boursières est beaucoup plus important que le volume réel des marchandises finalement livrées.

3.2. Comme sur tous les marchés libres, le prix est déterminé par les rapports entre l'offre et la demande. Une grande partie de l'offre consiste en des excédents de production de pays producteurs à régime protégé, assurant leur auto-approvisionnement et subventionnant l'exportation des quantités produites au-delà des besoins propres. Certes, une partie de ces exportations ne bénéficie pas d'un prix institutionnel; mais les producteurs les considèrent le plus souvent comme profitables car ils se basent exclusivement sur le coût marginal de ces productions.

Ce n'est donc pas en premier lieu le prix du marché qui détermine le volume de ces exportations. La nature résiduelle de ce marché fait que le prix peut même tomber au-dessous du niveau des coûts de production d'un producteur efficient orienté vers le marché mondial. Ce marché est également de caractère résiduel du côté de la demande: les pays producteurs y couvrent leurs déficits éventuels, ce qui peut, occasionnellement, causer des flambées passagères. Le prix du marché mondial libre est par conséquent très volatile et n'a que très peu de rapport avec les coûts de production.

>TABLE>

3.3. Il n'y a que très peu de pays exportateurs qui produisent consciemment pour ce marché parce qu'ils réussissent à en tirer un profit tels les pays producteurs aux coûts de production les moins élevés, comme l'Australie. Le prix de revient des producteurs les plus efficients se situerait entre 10 et 12 US cents par livre de brut, c'est-à-dire, au taux actuel du dollar, entre 185 et 215 ECU par tonne de sucre blanc. Le prix d'intervention communautaire se situe en ce moment à 530 ECU par tonne. Le tableau 9 montre l'évolution du prix mondial, par rapport au prix d'intervention de la CEE. En moyenne, sur les 10 dernières années, le prix européen correspond à peu près au double du prix mondial. Cette comparaison est importante car les restitutions à l'exportation sont calculées sur la base de l'écart entre ces deux prix.

La place de la Communauté sur le marché mondial

3.4. Les parties à peu près égales dans lesquelles le marché mondial du sucre se décompose, le sucre brut et le sucre blanc, sont relativement indépendantes l'une de l'autre. Il existe néanmoins un lien dans la mesure où, lors d'une augmentation importante par exemple du prix du blanc, il devient intéressant de transformer plus de brut en blanc. À l'inverse, il peut être plus intéressant de ne pas transformer le brut en blanc. La Communauté, pour sa part, est surtout concernée par le marché du sucre blanc. La Communauté des six était déjà exportatrice nette de sucre blanc. Elle est devenue très brièvement et très légèrement déficitaire lors de l'adhésion britannique et depuis, elle a évolué pour devenir le premier exportateur mondial de sucre blanc, détenant plus de la moitié du marché mondial de sucre blanc et donc environ 25 % de l'ensemble du marché libre. Le tableau 10 montre la composition de ce marché, tant du côté exportations que du côté importations.

Tableau 9 - Évolution comparée Cours mondial - Prix d'intervention

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>DEBUT DE GRAPHIQUE>

>FIN DE GRAPHIQUE>

3.5. Par leur poids (4,8 millions de tonnes par an en moyenne) les exportations co