DÉCISION DE LA COMMISSION du 4 octobre 1995 concernant l'aide accordée par les Pays-Bas au constructeur de camions DAF (Le texte en langue néerlandaise est le seul faisant foi.) (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE) (96/76/CE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 93 paragraphe 2 premier alinéa,

vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62 paragraphe 1 point a),

après avoir donné aux parties intéressées, conformément aux articles susmentionnés, la possibilité de présenter leurs observations (1),

considérant ce qui suit:

I

Par lettre datée du 16 novembre 1993, la Commission a informé le gouvernement néerlandais de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2 du traité à l'égard de l'intervention de l'État néerlandais en faveur de la nouvelle société DAF (DAF Trucks NV) ainsi que de tout élément d'aide éventuellement lié à la dissolution de l'ancienne société DAF (DAF NV), et l'a invité à présenter ses observations dans un délai d'un mois à compter de la date de ladite lettre.

En ouvrant la procédure, la Commission exprimait de sérieux doutes quant à la compatibilité de l'aide pour les raisons suivantes:

- l'intervention publique visait une société en difficulté exerçant des activités dans un secteur qui souffre de surcapacité,

- le rééchelonnement depuis 1990 du premier prêt TOK (Technische Ontwikkelingskrediet) a entraîné pour la société une économie importante, qui n'a pas encore été quantifiée,

- la justification de l'octroi du dernier prêt TOK et le moment où il est intervenu,

- le versement d'une partie de l'aide à la recherche notifiée avant son approbation par la Commission,

- le report par la NIB du premier remboursement sur un prêt de 30 millions de florins néerlandais,

- l'octroi d'un prêt-relais,

- la participation de l'État dans la nouvelle société DAF, dont un apport de fonds propres et un prêt à risque, pouvait ne pas être conforme à la pratique normale d'une société opérant en économie de marché,

- les conditions, de rachat des actifs de l'ancienne société DAF et le rôle des pouvoirs publics pouvait laisser penser que la nouvelle société avait bénéficié d'un avantage financier, sous la forme d'un prix de rachat réduit.

L'encadrement communautaire des aides d'État dans le secteur de l'automobile étant applicable en l'espèce, la Commission indiquait aussi que l'octroi d'aides pouvait être soumis à des conditions strictes. Celles-ci ne peuvent être imposées qu'au moyen d'une décision finale, prise au terme de la procédure engagée.

II

Suite à l'ouverture de cette procédure, le gouvernement néerlandais a présenté ses observations par lettre datée du 2 février 1994. Par lettre datée du 14 septembre 1994, la Commission a reçu les informations complémentaires communiquées par les Pays-Bas en réponse au questionnaire détaillé qu'elle lui avait adressé le 14 juin 1994.

Afin de préparer sa visite aux usines DAF d'Eindhoven et de Westerlo, la Commission a demandé des renseignements supplémentaires dans une lettre du 14 novembre 1994 adressée à la fois aux autorités belges et aux autorités néerlandaises. Par lettre datée du 23 janvier 1995, le gouvernement néerlandais a apporté les précisions requises. La visite a eu lieu le 30 janvier 1995 et elle a été suivie, le 1er février 1995, d'une réunion finale entre la Commission, les autorités des deux États membres et la direction de la société DAF à Eindhoven.

Par télécopie datée du 8 février 1995, la Commission a soulevé quelques derniers points auxquels les autorités belges et néerlandaises ont répondu lors de leur réunion avec les services de la Commission le 14 février 1995.

Le 6 mars 1995, une autre réunion s'est tenue entre la Commission et les autorités belges et néerlandaises, qui portait sur les circonstances de la mise sous administration judiciaire de DAF NV et de son rachat par DAF Trucks NV. Lors de la discussion, la Commission a soulevé certaines questions concernant la procédure de faillite. Les réponses des conseillers juridiques de l'État néerlandais, datées du 23 mars 1995, ont été adressées à la Commission le même jour par télécopie.

Le 7 avril 1995, après qu'un nouveau contact bilatéral eut eu lieu le 28 mars 1995, les autorités néerlandaises ont fourni à la Commission des informations complémentaires sur les circonstances de la faillite et du rachat de DAF NV.

Le 24 avril 1995, la Commission a demandé aux autorités néerlandaises un complément d'information sur les circonstances du rachat, afin d'élaborer une proposition de décision. Par lettre datée du 23 mai 1995, les autorités néerlandaises ont répondu à cette demande.

Par lettres datées du 24 mai et 7 juin 1995, les autorités néerlandaises ont fourni des informations complémentaires sur l'aide accordée à DAF NV avant sa mise sous administration judiciaire.

III

Par lettre datée du 16 février 1994, la Commission a invité le gouvernement néerlandais à lui faire part de ses observations concernant les commentaires qu'elle avait reçus, le 30 novembre 1993, de la société Klesch & Company Limited. Cette société indiquait qu'elle avait fait une offre (sous réserve des conditions du contrat) aux administrateurs judiciaires le 24 février 1993, qui portait sur les actifs rachetés par la suite par la société DAF Trucks NV. Cette offre avait été rejetée, selon elle, parce que les administrateurs judiciaires souhaitaient vendre ces actifs à un groupe emmené par l'État à un prix inférieur au prix du marché.

Le gouvernement néerlandais a répondu dans une lettre datée du 19 juillet 1994, faisant valoir essentiellement que cette offre était arrivée trop tard.

Le 15 février 1994, la NIB a présenté ses observations à la suite de l'ouverture de la présente procédure. Le 28 février 1994, plusieurs actionnaires de DAF Trucks NV, à savoir le groupe VDL, Nationale Nederlanden, DAF Trucks NV et Evicar, ont présenté leurs observations. Le même jour, la Commission a aussi reçu des commentaires de DAF Trucks NV et des administrateurs judiciaires néerlandais de DAF NV, qui se disaient prêts à envoyer d'autres informations si nécessaire. Par lettre datée du 1er juin 1994, la Commission a adressé une demande en ce sens aux administrateurs judiciaires, qui lui ont répondu le 1er août 1994.

La réaction des autorités néerlandaises aux observations des parties intéressées susmentionnées, qui allaient toutes dans le sens du point de vue exprimé par ces autorités, est contenue dans la télécopie datée du 23 mars 1995.

La Commission n'a reçu aucune observation d'autres États membres ou d'autres parties intéressées suite à la publication de l'ouverture de la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2 du traité au Journal officiel des Communautés européennes.

IV

En ce qui concerne le rééchelonnement depuis 1990 du premier prêt TOK, le NTG (Nieuwe Truck Generatie)-TOK, le gouvernement néerlandais a fait valoir que:

- il n'était pas certain qu'une notification ait été nécessaire, parce que les pouvoirs publics avaient adopté, en ce qui concerne ce prêt TOK, une démarche conforme à la pratique commerciale normale. Le rééchelonnement de ce prêt permettrait, selon eux, de mieux en garantir le remboursement. Les autorités néerlandaises ne pouvaient approuver le parallèle, établi à l'ouverture de la procédure, avec l'affaire Volvo Cars, car celle-ci concernait un prêt consenti par l'État en tant qu'actionnaire et non un prêt TOK, lequel est accordé sur la base d'un régime approuvé,

- la réponse à la question de savoir si un prêt TOK est remboursable dépend de la carrière commerciale des produits développés dans le cadre du projet aidé. Il s'agit d'un instrument approuvé par la Commission. Si le projet échoue, il n'est pas question d'aide puisqu'il n'y a pas de produit susceptible de fausser la concurrence et si le projet réussit, il n'est pas davantage question d'aide puisque le prêt produit des intérêts jusqu'à son remboursement intégral. En fait, dans la mesure où il n'y a pas eu remise de la dette liée à la tranche du prêt TOK ayant servi à financer les coûts engagés pour le F80, qui a été un échec, comme le permettent les règles régissant les prêts TOK, la société va même rembourser plus, car elle doit rembourser l'intégralité du prêt consenti pour le F80 et le F95, et cela au moyen des seuls bénéfices réalisés grâce au F95. Le fait de lier le remboursement aux bénéfices offre de meilleures possibilités de contrôle et cette approche a été adoptée après de longues discussions avec DAF NV. En ce qui concerne les garanties, il n'est pas d'usage d'exiger des garanties pour des prêts TOK parce que ceux-ci concernent des projets à risque et ce n'est pas lorsque les investisseurs privés se refusent à financer un projet que les entreprises sollicitent un prêt TOK.

En ce qui concerne le dernier prêt TOK, le NML (Nieuwe Medium Line)-TOK, accordé en 1991 et augmenté d'une seconde tranche en 1992, le gouvernement néerlandais a fait valoir que:

- ce prêt TOK concernait des produits innovateurs. Des informations détaillées ont été fournies pour prouver que la nouvelle série de camions de taille moyenne (DAF 75/85) constituait un produit innovateur sur le marché des camions,

- la société subissait des pertes à l'époque, mais DAF était cotée en bourse et elle avait procédé avec succès à une émission d'actions. Pour ce qui est de l'augmentation du prêt en juillet 1992, les Pays-Bas ont fait valoir que, à cette date, ils n'avaient aucun doute quant à la continuation de la société car les perspectives à long terme étaient bonnes. Ce n'est qu'en novembre 1992 que sont apparus les premiers signes indiquant que DAF était confrontée à des problèmes de solvabilité. Par la suite, la situation a évolué à un rythme accéléré,

- les autorités néerlandaises pouvaient recouvrer le montant de 33,5 millions de florins néerlandais majoré des intérêts, car elles l'ont déclaré comme créance chirographaire aux administrateurs judiciaires de DAF NV.

En ce qui concerne l'aide à la recherche de 1,55 million de florins néerlandais, le gouvernement néerlandais a fait valoir que:

- ce premier paiement a été effectué sous réserve de l'approbation par la Commission de l'aide notifiée. Il correspondait à 80 % de l'aide prévue pour financer les dépenses de recherche réalisées jusqu'à la mi-1992. Pour les recherches réalisées par la suite, jusqu'à la mise sous administration judiciaire, DAF n'a reçu aucune avance,

- cette aide notifiée est compatible avec l'encadrement communautaire des aides d'État dans le secteur de l'automobile, car il s'agit d'une aide à de véritables activités de recherche et de développement ayant pour objet de développement de technologies destinées à rendre les moteurs Diesel moins polluants et à en réduire la consommation,

- les autorités néerlandaises pourraient aussi recouvrer ce montant en le déclarant comme créance de masse non munie d'un privilège aux administrateurs judiciaires de DAF NV.

En ce qui concerne le report par la NIB du premier remboursement de 2,5 millions de florins néerlandais sur un prêt de 30 millions, les autorités néerlandaises ont fait valoir que, comme l'échéance n'a jamais été suspendue et que DAF n'a jamais bénéficié d'une suspension de paiement pour ce remboursement, la tranche correspondante du prêt n'était plus subordonnée mais était devenue une créance chirographaire comme les autres. En outre, plusieurs prêts du secteur privé n'avaient pas non plus été remboursés par DAF NV à l'époque. Il n'y a donc aucune différence de comportement entre les différents prêteurs à l'égard de DAF NV. La position de l'État néerlandais est donc conforme à la pratique commerciale et elle ne remporte aucun élément d'aide d'État.

Pour ce qui est du prêt-relais de 120 millions de florins néerlandais, garanti pour moitié par l'État, qui devait permettre à la société de poursuivre ses activités pendant trois semaines afin de réduire autant que possible les pertes résultant de l'inactivité, le gouvernement néerlandais a fait valoir, en suivant le même raisonnement que celui exposé plus haut, qu'il existait des sûretés suffisantes. En outre, les administrateurs judiciaires avaient déclaré s'attendre à ce que le crédit soit intégralement remboursé. Entre-temps, les autorités ont confirmé que le prêt a été remboursé intégralement, intérêts compris.

Pour ce qui est de la prise de participation à hauteur de 155 millions de florins néerlandais de l'État dans DAF Trucks NV, qui représente 41,78 % du capital social, le gouvernement néerlandais a fait valoir que:

- cette intervention ne comportait aucun élément d'aide car elle se fondait sur un plan d'exploitation différent du plan de restructuration établi avant la cessation de paiements et dont la faisabilité avait été vérifiée par des consultants extérieurs,

- les investisseurs privés ont participé dans les mêmes conditions, ce qui prouve que l'on pouvait avoir confiance dans DAF Trucks NV. En ce qui concerne la distinction entre les actions du type A et de type B, le gouvernement néerlandais a soutenu que les détenteurs d'actions de type B avaient les mêmes droits aux dividendes, à même hauteur, et aussi que les éventuels arrérages de dividendes des actions B seront payés. Au 1er janvier 2000, la distinction disparaîtra,

- outre l'argument économique, il convient d'attacher une grande importance à l'impact de DAF sur le Zuidoost-Brabant, région relevant de l'objectif n° 2, où la société est établie,

- en ce qui concerne la question de la « succession juridique » par laquelle DAF NV devient DAF Trucks NV, soulevée lors de l'ouverture de la procédure, les autorités néerlandaises ont indiqué que les actionnaires des deux sociétés n'étaient pas les mêmes, que DAF Trucks NV avait un plan de production différent et que le plan d'exploitation différait de l'ancien plan de restructuration. En outre, 46 % des actionnaires de DAF NV étaient inconnus. La prise de participation de la Région flamande et celle de l'État néerlandais étaient deux décisions séparées prises par deux instances différentes. La Région flamande ne détenait aucune participation dans les anciennes sociétés DAF et la participation de l'État néerlandais était limitée à 1,8 %. On ne peut dès lors pas soutenir que la nouvelle société est le successeur de l'ancienne du point de vue juridique,

- aussi bien en préparant la visite de l'usine qu'au cours de celle-ci, les autorités néerlandaises et la société ont fourni de nombreux éléments à l'appui de leur point de vue selon lequel le plan d'exploitation qui a servi de base à leur prise de participation est dûment exécuté et a quasiment généré les bénéfices prévus par le plan, de sorte que des dividendes ont été versés aux actionnaires. Ainsi, leur investissement dans DAF Trucks NV est rentable et correspond à un comportement normal en affaires,

- enfin, la participation publique au capital de DAF Trucks NV est tombée au-dessous de 50 % depuis la vente de 100 millions d'actions par les autorités néerlandaises et flamandes. Celles-ci ont donc atteint le niveau conjoint de participation prévu par le pacte d'actionnaires.

En ce qui concerne l'achat des actifs et le rôle des autorités publiques, le gouvernement néerlandais a fait valoir que:

- d'autres parties intéressées ont eu l'occasion de faire une offre de rachat, la mise en vente ayant fait l'objet d'une publicité quotidienne à partir de janvier 1993. Mis à part les candidats actionnaires de DAF Trucks NV, personne ne s'était manifesté au 20 février 1993, date à laquelle un accord de principe avait été conclu concernant le prix des actifs entre les administrateurs judiciaires et les banques titulaires de créances munies d'un privilège. L'offre faite par Klesch le 24 février était donc arrivée trop tard. En outre, dans l'intérêt de la société, les administrateurs judiciaires devaient agir vite, car il s'agissait de vendre une société restant en activité, dont la situation commerciale et la valeur risquaient de pâtir encore davantage de la persistance des incertitudes,

- le prix de rachat convenu (407 millions de florins néerlandais) est supérieur à la valeur de liquidation (265,8 millions), mais inférieur à la valeur marchande normale d'une entreprise continuant son activité (498,075 millions). Le prix de vente est un prix juste, sans quoi les administrateurs judiciaires indépendants n'auraient pas cédé l'entreprise et le juge-commissaire n'aurait pas approuvé le transfert. En outre, dans le cadre du système juridique néerlandais, l'État ne peut exercer aucune influence sur les administrateurs judiciaires. Le prix de vente est un prix juste, obtenu au terme de négociations commerciales, alors que la situation de DAF ne cessait de se détériorer. En outre, les créanciers privilégiés doivent approuver le prix de vente, tandis que les administrateurs judiciaires décident dans l'intérêt des créanciers chirographaires. Les rapports d'évaluation établis par des experts indépendants et l'appréciation du prix effectuée par les administrateurs judiciaires au regard de cette évaluation excluent tout élément d'aide possible.

La position de l'État néerlandais a été confortée par ses conseillers juridiques et par les administrateurs judiciaires de DAF NV qui ont fait valoir que, dans le cadre de la législation néerlandaise sur la faillite:

- la liquidation de DAF NV et la vente des actifs de la société ont eu lieu conformément à la législation néerlandaise actuelle sur les liquidations de sociétés. Si la législation néerlandaise laisse aux administrateurs judiciaires une certaine latitude en ce qui concerne le mode de vente, ils privilégient généralement la vente par accord direct. Ainsi, en prenant l'initiative de constituer un acheteur, les administrateurs judiciaires de DAF NV ont agi dans le respect des dispositions légales,

- comme seuls les créanciers privilégiés, et non les créanciers chirographaires, doivent approuver un accord de vente, l'État néerlandais, en tant que créancier chirographaire, n'aurait pu s'opposer à l'accord,

- étant donné qu'une société en cours de création peut légitimement être partie à un accord de vente et qu'un tel accord - fût-il oral, non encore finalisé et non encore approuvé par le juge-commissaire chargé de surveiller la procédure - a des effets juridiques contraignants pour toutes les parties concernées, l'État néerlandais n'aurait pu, au moment où il a été informé de l'existence possible d'une offre plus élevée, se dégager de cet accord. Les administrateurs judiciaires étant également tenus par l'accord du 20 février 1993, ils n'avaient plus la possibilité d'engager des négociations concernant l'offre de Klesch & Company, qui était tout simplement arrivée trop tard et était subordonnée aux conditions du contrat,

- même dans l'hypothèse purement théorique où les administrateurs judiciaires auraient quand même pu accepter l'offre plus élevée, la différence aurait été payée à OFASEC, qui a un privilège sur tous les actifs du groupe DAF, et elle aurait profité indirectement aux créanciers privilégiés et chirographaires des filiales britanniques. Ainsi, l'État néerlandais - qui n'est pas créancier des sociétés britanniques de DAF - n'aurait pu bénéficier du prix plus élevé.

V

Lorsqu'elle a ouvert la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2 du traité, la Commission a énuméré les interventions du gouvernement néerlandais en faveur de DAF qui devaient faire l'objet d'une analyse approfondie au regard de l'article 92 du traité pour les raisons indiquées:

- les prêts de développement (TOK) non notifiés, tant nouveaux que rééchelonnés, qui ont été accordés à l'ancienne société DAF, dont 35,6 millions de florins néerlandais étaient en cours, ainsi que le rééchelonnement des prêts de développements antérieurs, dont l'effet ne pouvait pas encore être quantifié, peuvent constituer des aides d'État accordées illégalement et être incompatibles avec les dispositions de l'encadrement communautaire des aides d'État dans le secteur de l'automobile. Cela vaut également pour l'aide à la recherche de 1,55 million de florins néerlandais,

- même quand il est apparu clairement que l'ancienne société DAF connaissait de graves difficultés financières, le gouvernement néerlandais a omis de garantir ses intérêts dans la société en exigeant une garantie suffisante avant de rééchelonner d'anciennes facilités financières. Le report du remboursement d'un montant de 2,5 millions de florins néerlandais sur un prêt antérieur de la NIB, que le gouvernement néerlandais ne pouvait pas recouvrer auprès de l'ancienne société DAF, peut par conséquent constituer une aide d'État,

- étant donné que le prêt-relais n'était pas, à l'époque, proportionné à la participation de l'État néerlandais dans l'ancienne société DAF en sa qualité d'actionnaire ou de créancier privilégié, le montant de 7,5 millions de florins néerlandais qui n'a pas encore été remboursé peut constituer une aide d'État,

- la vente des actifs de l'ancienne société DAF à la nouvelle société et le rôle des pouvoirs publics peuvent laisser penser qu'un avantage financier a été conféré à la nouvelle société, sous la forme de rachat des actifs, dont une technologie de pointe et un grand stock de camions invendus à un prix inférieur, au prix qui aurait pu résulter d'une offre publique de vente. Cela a permis à la nouvelle personne morale - en fait essentiellement la même société qu'auparavant - de continuer à soutenir la concurrence en ayant fait table rase du passé,

- les conditions de la contribution de l'État néerlandais au capital-risque de la nouvelle société (155 millions de florins néerlandais de fonds propres et 45 millions de prêts à risque) doivent être examinées au regard du principe de l'investisseur en économie de marché et comparées aux conditions de la participation des investisseurs privés à la nouvelle société. S'il apparaît que ces interventions comportent des éléments d'aide d'État en faveur de la nouvelle société, le plan d'exploitation devra être examiné au regard des dispositions de l'encadrement communautaire des aides d'État dans le secteur de l'automobile qui concernent les aides à la restructuration.

Après avoir procédé à un examen approfondi des informations reçues dans le cadre de la présente procédure, ainsi que de celles relatives aux aides accordées à DAF par les autorités belges, la Commission est arrivée à la conclusion suivante en ce qui concerne le rééchelonnement en 1990 du premier prêt TOK (NTG-TOK):

- bien que le prêt initial ait été accordé en 1983 sur la base d'un régime d'aide approuvé, le rééchelonnement de ce prêt en 1990, où l'encadrement des aides au secteur de l'automobile était applicable, aurait dû être notifié. Vers la même époque, la Commission traitait une notification concernant l'affaire C-3/92 (prêts au développement accordés par l'État néerlandais et Volvo Car Corp. à Volvo Car BV), où il était également question d'une modification du plan de remboursement, qui avait été notifiée à la Commission. Le gouvernement néerlandais devait donc savoir que le rééchelonnement devait être notifié. En outre, il n'a pu citer aucun autre prêt TOK ayant fait l'objet d'un rééchelonnement similaire. Dans ces circonstances, il y avait au moins des doutes quant à l'existence d'éléments d'aide d'État dans la révision des prêts en question (2),

- le rééchelonnement comportait effectivement une aide d'État supplémentaire puisqu'il n'imposait le remboursement du prêt que dans les années où la société réalisait des bénéfices, et cela à une époque où celle-ci subissait de lourdes pertes; cela revenait donc à lui fournir un soutien financier supplémentaire. La Commission avait chiffré cet avantage financier à 10 742 000 de florins néerlandais à la date de la mise sous administration judiciaire (2 février 1993), sur la base d'un scénario plutôt optimiste, selon lequel la société connaîtrait trois années déficitaires entre 1993 et 2002 et dégagerait les autres années des bénéfices suffisants pour effectuer les remboursement nécessaires. Ce calcul tient compte de la bonification d'intérêt dont DAF NV a bénéficié entre l'octroi de l'aide et la mise sous administration judiciaire, le taux utilisé étant le taux de référence qui sert à calculer l'équivalent-subvention net des aides régionales aux Pays-Bas. Selon le plan de remboursement révisé, le prêt devait être remboursé entièrement en 2002 et non plus en 1998,

- le rééchelonnement a également permis la conversion du remboursement couvrant l'année 1989 et dont l'échéance était fixée au 1er octobre 1990 en un prêt à 8 % dont le remboursement a, à son tour, été reporté en janvier 1993. Cela augmente l'aide au rééchelonnement d'un montant égal à 6 979 000 de florins néerlandais,

- le prêt NTG-TOK a été accordé pour le développement d'une nouvelle gamme de poids lourds (F95). Même si le gouvernement néerlandais a fait valoir qu'une partie du prêt TOK avait été utilisée pour développer une autre série de camions, en l'occurrence la série F80, qui a été un échec, et que la dette correspondante aurait pu être effacée, il est normal de considérer, en interprétant au sens strict les règles régissant les prêts TOK, que la société doit rembourser la totalité du prêt sur le chiffre d'affaires réalisé avec la gamme F95, car le contrat d'aide ne spécifiait pas que le projet aboutirait au développement de deux modèles de camion. Le remboursement pouvait donc légitimement reposer sur le revenu généré par le seul camion développé dans le cadre du projet aidé,

- le gouvernement néerlandais n'a exigé aucune sûreté alors qu'il connaissait la situation financière de la société, puisqu'il en était actionnaire. Tout en admettant que la démarche aurait été exceptionnelle, la Commission est convaincue que le rééchelonnement qui a été décidé est, lui aussi, exceptionnel, les autorités néerlandaises n'ayant pu citer aucun autre cas similaire dans la longue histoire des prêts TOK.

En ce qui concerne le dernier prêt TOK (NML-TOK) accordé en 1991 et augmenté d'une seconde tranche en 1992, la Commission estime que:

- des aides ont été accordées illégalement par le biais de ce prêt TOK, puisque celui-ci n'avait pas été notifié. Ce prêt TOK a permis à la société de renouveler sa gamme de modèles à un moment où il ne lui aurait pas été possible de financer les dépenses nécessaires au moyen d'autres capitaux d'emprunt,

- les prêts TOK constituent un régime d'aide approuvé, qui contient une aide d'État non seulement en cas d'échec, mais aussi en cas de succès, étant donné qu'ils sont accordés à des taux d'intérêt inférieurs aux taux du marché et que les intérêts sont capitalisés sans que soit appliqué un intérêt composé. La Commission chiffre les aides accordées à la date de la mise sous administration judiciaire à 35 990 000 de florins néerlandais, soit 33 489 000 de principal et 2 501 000 d'intérêts. Ce montant inclut la bonification d'intérêt dont la société a bénéficié entre le moment où l'aide a été octroyée et la date de la mise sous administration judiciaire, calculée sur la base du taux de référence utilisé pour calculer l'équivalent-subvention net des aides régionales aux Pays-Bas. Comme l'État néerlandais n'exige de la société en faillite DAF NV que le remboursement de 35 597 000 de florins néerlandais, le solde de 393 000 constitue l'élément d'aide additionnel mentionné plus haut,

- l'octroi d'un nouveau prêt TOK en 1991 ne se justifiait pas du point de vue économique, étant donné que DAF éprouvait déjà des difficultés pour rembourser le premier prêt TOK. Celui-ci devait être remboursé les années où la société était bénéficiaire; le remboursement de tout nouveau prêt TOK ne pouvait qu'affecter la rentabilité ultérieure de la société, compromettant ainsi le recouvrement de l'ancien prêt,

- l'augmentation du prêt NML-TOK en juillet 1992 était encore plus contestable, car elle a été accordée à un moment où la société connaissait de graves difficultés financières, qui devaient entraîner sa mise sous administration judiciaire six mois plus tard.

Pour ce qui est de l'aide à la recherche de 1,55 million de florins néerlandais, il s'agit d'une avance versée sur une aide relevant d'aucun régime approuvé, qui a été notifié à la Commission pour approbation. Il ne fait dès lors aucun doute que cette intervention constitue une aide d'État, car elle a soulagé la société d'une partie de ses dépenses normales de recherche et de développement.

Au sujet du report par la NIB du premier remboursement de 2,5 millions de florins néerlandais sur un prêt de 30 millions, la Commission partage le point de vue des autorités néerlandaises selon lequel l'État néerlandais n'a pas agi différemment des autres créanciers chirographaires de DAF NV. C'est pourquoi cette tranche d'un prêt public qui n'a pas été remboursée par DAF NV avant sa mise sous administration judiciaire ne constitue pas une aide d'État.

Quant au montant restant à rembourser sur le prêt-relais de 7,5 millions de florins néerlandais garanti par l'État néerlandais, la Commission a reçu confirmation des autorités néerlandaises que le montant total du prêt, intérêts compris, a été intégralement remboursé entre-temps. Cette aide d'État non notifiée a de ce fait cessé d'exister.

En ce qui concerne la participation de l'État à hauteur de 155 millions de florins néerlandais, soit 41,78 % du capital social de la nouvelle société, la Commission considère que l'hypothèse émise lors de l'ouverture de la procédure, selon laquelle cette participation pouvait être constitutive d'une aide d'État, ne se vérifie pas. Sachant que l'État a investi aux mêmes conditions que les actionnaires privés, dont la participation a une réelle signification économique, et que l'examen du plan d'exploitation a prouvé que l'on pouvait s'attendre à un rendement raisonnable des capitaux investis, on ne peut que conclure à la conformité de cette prise de participation au principe de l'investisseur en économie de marché (3). Elle ne comporte par conséquent aucune aide d'État.

Pour ce qui est de la vente des actifs de l'ancienne société DAF à la nouvelle société et du rôle joué en l'occurrence par les pouvoirs publics, la Commission considère que, comme l'accord verbal du 20 février 1993 était contraignant pour toutes les parties concernées, l'État néerlandais ne pouvait pas se retirer unilatéralement de l'accord, même s'il a été informé par la suite de l'existence possible d'une offre plus attrayante. En outre, les conseillers juridiques de l'État néerlandais et les administrateurs judiciaires ont démontré qu'un prix de vente plus élevé que celui payé par DAF Trucks NV n'aurait pas profité à l'État néerlandais, en tant que créancier chirographaire de DAF NV, mais plutôt aux créanciers des filiales britanniques de DAF. On peut donc en conclure que, en tant que créanciers de DAF NV, les pouvoirs publics ont eu le comportement d'un investisseur en économie de marché dans le cadre de la procédure de faillite.

Il convient de souligner que, selon la législation néerlandaise, les administrateurs judiciaires de DAF doivent agir en toute indépendance et l'État n'est donc pas en mesure de leur donner des instructions. Si, d'un point de vue économique, on peut faire valoir que DAF Trucks NV a obtenu un avantage financier en rachetant les actifs à un prix inférieur au prix qui aurait pu résulter d'une offre publique de vente, les administrateurs judiciaires ne sont pas tenus d'organiser une telle procédure. Si l'on tient compte, en outre, des informations dont ils disposaient et des impératifs de temps liés à l'octroi du prêt-relais, il est juste de conclure que les administrateurs judiciaires ont respecté les dispositions légales en vigueur. Enfin, il a été confirmé que les deux sociétés (DAF NV et DAF Trucks NV) sont des entités juridiquement distinctes, entièrement indépendantes l'une de l'autre.

En ce qui concerne les trois autres éléments d'aide d'État en faveur de DAF NV qui sont mentionnés plus haut, la conclusion est qu'ils relèvent des dispositions de l'article 92 paragraphe 1 du traité et de l'article 61 paragraphe 1 de l'accord sur l'Espace économique européen (EEE) étant donné qu'il existe sur le marché européen des camionnettes et des camions un volume très important d'échanges intracommunautaires, auxquels DAF NV prenait une part active, puisque cette société occupait respectivement 2,7 et 8 % du marché en 1992, sa dernière année d'existence.

VI

En ne notifiant pas les deux mesures d'aide susmentionnées, qui étaient liées à deux prêts TOK différents, et en avançant un montant de 1,55 million de florins néerlandais sur un prêt à la recherche notifié avant que celui-ci ait été approuvé par la Commission - interventions dont DAF NV a bénéficié avant d'être acculée à la faillite - le gouvernement néerlandais a enfreint l'article 93 paragraphe 3 du traité. Comme le gouvernement néerlandais n'a pas procédé à la notification préalable des mesures d'aide, la Commission n'a pu présenter ses observations concernant les mesures en question avant qu'elles soient mises en oeuvre. Ces aides ayant donc été accordées en violation de l'article 93 paragraphe 3 du traité, elles sont illégales.

VII

L'article 92 paragraphe 1 du traité pose le principe selon lequel, sauf dérogations prévues par ce même traité, les aides qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions sont incompatibles avec le marché commun dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres. L'article 92 paragraphes 2 et 3 énonce les conditions dans lesquelles ces aides sont néanmoins permises ou peuvent être autorisées.

L'article 92 paragraphe 2 du traité définit les catégories d'aides qui sont compatibles avec le marché commun. Ni la nature, ni le lieu, ni l'objectif des aides en cause ne correspondent aux critères énoncés.

L'article 92 paragraphe 3 du traité définit les aides pouvant être considérées comme compatibles avec le marché commun. Cette compatibilité doit être déterminée dans le contexte de la Communauté et non d'un seul État membre. Afin de préserver le bon fonctionnement du marché commun et compte tenu des principes édictés à l'article 3 point g) du traité, les exceptions au principe de l'article 92 paragraphe 1 énumérées à l'article 92 paragraphe 3 doivent être interprétées strictement lors de l'examen de toute aide individuelle ou de tout régime d'aide.

En particulier, la Commission a adopté pour le secteur de l'automobile un ensemble de dispositions (encadrement communautaire) qui fixent les critères permettant d'apprécier la compatibilité avec le marché commun des aides accordées à ce secteur, limitant de ce fait la marge des discrétionnaires que laisse l'article 92 paragraphe 3 point c) du traité.

Comme il a été expliqué plus haut ainsi que lors de l'ouverture de la procédure, la Commission est convaincue que les deux mesures d'aides TOK devaient être notifiées en application de l'encadrement des aides au secteur de l'automobile, qui était en vigueur au moment où elles ont été prises (1990, 1991 et 1992). La Commission doit, par conséquent, examiner si ces mesures étaient compatibles avec les critères d'appréciation prévus dans cet encadrement.

Si la région du Zuidoost-Brabant, où l'usine de DAF est située aux Pays-Bas, est considérée depuis peu par la Commission comme une région relevant de l'objectif n° 2, au moment de l'octroi des aides (1990, 1991, 1992), elle ne figurait pas parmi les régions pouvant bénéficier d'aides régionales au sens de l'article 92 paragraphe 3 points a) et c) du traité et aucune de ces mesures ne peut être considérée comme ayant une finalité régionale.

En ce qui concerne l'avance de 1,55 million de florins néerlandais sur une aide à la recherche et au développement notifiée mais non approuvée, la Commission a obtenu la preuve que, avant sa mise sous administration judiciaire, DAF NV avait dépensé 18,3 millions sur le projet connu sous le nom de VOLEM (développement accéléré de moteurs à émissions réduites) qui, selon son expert en automobile, contient des éléments de recherche préconcurrentielle suffisants pour justifier le niveau d'aide effectivement versé. Cela vaut, en particulier, pour les recherches visant à étudier le passage de l'air dans le moteur au moyen d'un modèle mathématique informatisé, avec affichage des dispositifs de passage de l'air. C'est pourquoi cette aide est conforme aux critères d'appréciation des aides à la recherche et au développement contenus dans l'encadrement des aides d'État dans le secteur de l'automobile et elle remplit donc les conditions d'application de l'exception prévue à l'article 92 paragraphe 3 point c) du traité.

En ce qui concerne le rééchelonnement du prêt NTG-TOK, les dispositions de l'encadrement qui portent sur les aides au sauvetage et à la restructuration sont les seuls à entrer en ligne de compte, parce que la société a déjà obtenu un maximum d'aide possible dans le cadre du régime d'aides TOK qui a été approuvé et qu'une éventuelle augmentation de l'intensité d'aide ne peut par conséquent pas être considérée comme nécessaire à la réalisation de l'objectif initial de l'aide.

Le rééchelonnement du prêt TOK en décembre 1990, qui a permis à DAF NV de ne pas en rembourser une partie pendant les années difficiles de 1990, 1991 et 1992, période où la société a subi des pertes cumulées consolidées de 880 millions de florins néerlandais, contient des éléments d'aide au sauvetage qui n'auraient pu être approuvés que dans des circonstances exceptionnelles. Aux termes de l'encadrement, de telles aides « doivent être accompagnées d'un plan de restructuration satisfaisant et ne peuvent être accordées que s'il est établi que le maintien en activité d'un constructeur et le rétablissement de sa viabilité constituent la meilleure façon de servir l'intérêt de la Communauté. Il faudra s'assurer que l'aide ne permette pas au bénéficiaire d'augmenter sa part du marché au détriment de ses concurrents qui ne bénéficient, quant à eux, d'aucune aide. Si certaines entreprises disposent toujours de capacités excédentaires, par exemple dans le secteur des véhicules utilitaires, la Commission pourra exiger des réductions de capacité afin de contribuer au redressement général du secteur. » Alors qu'elle souffrait de surcapacité à l'époque, DAF n'a pas élaboré ni mis en oeuvre un plan de restructuration comprenant la réduction des capacités excédentaires. Ce n'est qu'à la fin de 1992, lorsque sa situation financière s'était détériorée au point que ses banques menaçaient de lui couper les crédits, que DAF NV a établi un plan de restructuration radical prévoyant la suppression d'une partie de ses capacités excédentaires. Ce plan n'a jamais été mis à exécution, car la société a été mise sous administration judiciaire en février 1993, après s'être trouvée dans l'impossibilité d'en assurer le financement.

Quant à l'octroi du prêt NML-TOK, différentes dispositions de l'encadrement sont à prendre en considération. Au point relatif aux aides à la recherche et au développement, l'encadrement dispose que « la Commission continuera d'avoir une attitude favorable à l'égard des aides à la recherche et au développement au stade préconcurrentiel. Elle veillera cependant, en même temps, conformément à son encadrement des aides d'État à la recherche et au développement (1), à ce qu'une distinction nette soit établie entre la recherche et le développement véritables et le développement de nouvelles technologies par le biais d'investissements productifs (modernisation)(1) JO n° C 31 du 2. 2. 1994, p. 9. ». Au point concernant les aides à la modernisation et à l'innovation, l'encadrement prévoit que « sur un véritable marché intérieur de l'automobile, la concurrence entre les constructeurs deviendra encore plus forte et les distorsions provoquées par les aides encore plus importantes. En conséquence, la Commission adoptera une attitude ferme à l'égard des aides à la modernisation et à l'innovation. Ce sont là des activités qui doivent être assumées par les entreprises mêmes et normalement financées à l'aide de leurs fonds propres ou de prêts bancaires dans le cadre de leur activité normale sur le marché concurrentiel ». « Les projets d'aide à l'innovation seront examinés pour que l'on puisse déterminer s'ils concernent réellement l'introduction au niveau communautaire de produits ou de procédés véritablement innovateurs. » En ce qui concerne les aides pour la protection de l'environnement et les économies d'énergie, l'encadrement prévoit que « la mise au point de véhicules moins polluants et économes en énergie est un impératif pour tous les constructeurs, qui est partiellement imposé par la législation communautaire et qui devrait donc être financé par les fonds propres des entreprises ».

Après avoir pris l'avis de son expert en automobile, la Commission estime que les activités soutenues par le prêt TOK ne sont pas la recherche préconcurrentielle pouvant être considérée comme recherche fondamentale ou appliquée. Le projet bénéficiaire avait pour objet la dernière phase du développement de nouveaux modèles de camions de taille moyenne et les frais d'étude portaient sur la mise en fabrication de ces modèles. Il visait donc les phases du cycle de recherche et de développement consacrées au développement et à la préparation de la mise en fabrication. Les activités soutenues ont eu lieu entre janvier 1991 et juillet 1992, c'est-à-dire peu de temps avant le lancement de la série DAF 75 et 85 (automne 1992). Toute recherche préconcurrentielle telle que celle décrite en partie dans la documentation fournie par les autorités néerlandaises doit avoir eu lieu dans les premières phases du projet (1988-1990), qui n'ont pas bénéficié du prêt TOK ou ont fait l'objet du projet VOLEM notifié séparément (voir ci-dessus).

Après avoir analysé la documentation communiquée par les autorités néerlandaises et après avoir examiné, en particulier, les résultats des essais comparatifs de cette série de modèles et des modèles concurrents, l'expert consulté par la Commission est également d'avis que la nouvelle série de modèles ne représente pas une innovation, qu'il s'agisse de sa conception ou de ses performances en termes de consommation, de coût de fonctionnement, de puissance, de niveau sonore et d'émission de gaz d'échappement. Cela n'implique en rien un jugement négatif sur les qualités des produits, qui sont systématiquement classés parmi les meilleurs dans le segment des camions de taille moyenne en Europe dans les enquêtes réalisées sur le marché.

Comme l'indique l'encadrement, le développement de nouveaux modèles moins polluants et consommant moins d'énergie que leur prédécesseurs est un impératif pour un constructeur de camions qui veut rester compétitif sur le marché européen. Il s'agit d'une activité lucrative normale qui ne devrait en principe pas bénéficier d'aide.

Force est de conclure que, pour les deux dernières mesures d'aide qui viennent d'être analysées, les conditions requises pour que soit applicable l'exception prévue à l'article 92 paragraphe 3 point c) du traité, telles qu'elles sont spécifiées dans l'encadrement des aides dans le secteur de l'automobile, ne sont pas remplies.

Il ressort de tout ce qui précède que ces mesures d'aide en faveur de DAF NV sont non seulement illégales parce que le gouvernement néerlandais n'a pas rempli les obligations qui lui incombent en vertu de l'article 93 paragraphe 3 du traité, mais également incompatibles avec le marché commun car elle ne remplissent pas les conditions qui doivent être respectées pour qu'une des exceptions prévues par l'article 92 du traité soit applicable. Ces aides sont par conséquent aussi incompatibles avec le fonctionnement de l'accord sur l'EEE.

VIII

Comme il a été expliqué lors de l'ouverture de la procédure, si l'appréciation du dossier devait confirmer que des aides d'État illégales et incompatibles ont été accordées à l'ancienne société DAF et ne peuvent être récupérées auprès de la société en liquidation, la Commission vérifiera si ces aides doivent être remboursées par la nouvelle société DAF, DAF Trucks NV.

Étant donné la conclusion énoncée plus haut, selon laquelle DAF NV et DAF Trucks NV sont des sociétés entièrement distinctes du point de vue juridique et que les actifs de DAF NV ont été vendus conformément à la procédure de faillite néerlandaise, la Commission ne pourrait pas exiger le recouvrement de ces aides auprès de DAF Trucks NV, même s'il s'avérait que ces aides ne peuvent être remboursées (intégralement) par la société en liquidation, DAF NV,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

L'aide de 1,55 million de florins néerlandais versée par le gouvernement néerlandais à DAF NV avant approbation par la Commission d'un projet d'aide à la recherche et au développement notifié est illégale. Toutefois, elle est compatible avec le marché commun en vertu de l'article 92 paragraphe 3 point c) du traité et elle est, par voie de conséquence, compatible avec le fonctionnement de l'accord sur l'EEE.

Article 2

Les deux aides accordées par l'État néerlandais à DAF NV dans le cadre du régime d'aide TOK et évaluées respectivement à 17 721 000 et 393 000 florins néerlandais au moment de la mise sous administration judiciaire de la société, montants établis sur la base du taux de référence utilisé pour le calcul de l'équivalent-subvention net des aides régionales aux Pays-Bas, sont illégales et incompatibles avec le marché commun au sens de l'article 92 paragraphe 1 du traité et, par voie de conséquence, incompatibles avec le fonctionnement de l'accord sur l'EEE.

Article 3

Le gouvernement néerlandais récupère auprès de DAF NV les montants cités à l'article 2, qui incluent les intérêts calculés à compter de la date d'octroi des aides, à un taux égal à la valeur en pourcentage à cette date du taux de référence servant au calcul de l'équivalent-subvention net des aides régionales aux Pays-Bas.

Article 4

Le gouvernement néerlandais informe la Commission dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision des mesures qui ont été prises pour s'y conformer.

Article 5

Le royaume des Pays-Bas est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le 4 octobre 1995.

Par la Commission

Karel VAN MIERT

Membre de la Commission

(1) JO n° C 31 du 2. 2. 1994, p. 9.

(2) JO n° C 318 du 24. 11. 1983, p. 3.

(3) Communication de la Commission sur les relations financières entre les États membres et leurs entreprises publiques (JO n° C 273 du 18. 10. 1991, p. 2).