DÉCISION (UE) 2020/1411 DE LA COMMISSION

du 2 mars 2020

concernant l’aide d’État C 64/99 (ex NN 68/99) mise à exécution par l’Italie en faveur des compagnies maritimes Adriatica, Caremar, Siremar, Saremar et Toremar (groupe Tirrenia)

[notifiée sous le numéro C(2020) 1108]

(Le texte en langue italienne est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE)

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,

vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément aux dispositions précitées (1), et vu ces observations,

considérant ce qui suit:

1. PROCÉDURE

1.1. Décision 2005/163/CE de la Commission

(1) À la suite de nombreuses plaintes, la Commission a décidé en 1999 d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ci-après le «TFUE») à l’égard des aides versées à six sociétés de l’ancien groupe Tirrenia, à savoir Tirrenia di Navigazione S.p.A. (ci-après «Tirrenia»), Adriatica di Navigazione S.p.A. (ci-après «Adriatica»), Caremar — Campania Regionale Marittima S.p.A. (ci-après «Caremar»), Saremar — Sardegna Regionale Marittima S.p.A (ci-après «Saremar»), Toremar — Toscana Regionale Marittima S.p.A. (ci-après «Toremar») et Siremar — Sicilia Regionale Marittima S.p.A. (ci-après «Siremar»). À l’époque, ces sociétés étaient contrôlées par la société publique Finmare, qui détenait le capital social de Tirrenia, elle-même propriétaire des compagnies régionales Adriatica, Caremar, Saremar, Siremar et Toremar.

(2) Les aides ont été octroyées sous la forme de subventions versées directement à chaque société du groupe afin de soutenir les services de transport maritime assurés par lesdites sociétés dans le cadre de six conventions de service public conclues en 1991 avec l’État italien (ci-après les «conventions initiales»). L’objectif de ces conventions initiales était de garantir la prestation de services de transport maritime, portant essentiellement sur des liaisons entre l’Italie continentale et la Sicile, la Sardaigne et d’autres îles italiennes (îles mineures).

(3) Par lettre du 6 août 1999, la Commission a informé l’Italie de sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen (ci-après la «décision d’ouverture»). Par lettre du 28 septembre 1999, les autorités italiennes ont fait part de leurs observations concernant cette décision.

(4) À la suite de la publication de la décision d’ouverture au Journal officiel de l’Union européenne (2), plusieurs opérateurs privés ont présenté leurs propres observations à la Commission, laquelle les a transmises aux autorités italiennes, leur permettant ainsi de les commenter.

(5) Le 18 octobre 1999, l’Italie a introduit un recours devant la Cour de justice tendant à l’annulation de la décision d’ouverture dans la partie où elle statuait sur la suspension des aides. L’affaire a été enregistrée sous le numéro C-400/99. Par ailleurs, le 19 octobre 1999, Tirrenia, Adriatica, Caremar, Saremar, Siremar et Toremar ont introduit devant le Tribunal un recours en vue d’obtenir l’annulation de la décision d’ouverture dans son ensemble en vertu de l’article 230, paragraphe 4, du traité CE (devenu l’article 263, paragraphe 4, du TFUE), enregistré sous le numéro d’affaire T-246/99.

(6) Par l’arrêt rendu le 10 mai 2005 dans l’affaire C-400/99, la Cour de justice a annulé la décision d’ouverture «en tant qu’elle a impliqué la suspension du régime fiscal appliqué au groupe Tirrenia pour l’approvisionnement en carburant et en huile de graissage de ses navires» jusqu’à la notification aux autorités italiennes de la décision de clôture de la procédure relative à l’entreprise concernée (3). Le recours a été rejeté pour le surplus.

(7) Par l’arrêt rendu le 20 juin 2007 dans l’affaire T-246/99 (4), le Tribunal a rejeté la demande, présentée par Tirrenia et Adriatica, Caremar, Saremar, Siremar et Toremar, tendant à l’annulation de la décision d’ouverture dans son ensemble.

(8) Au cours de l’instruction, les autorités italiennes ont demandé que l’examen du dossier concernant le groupe Tirrenia soit scindé afin de parvenir, en priorité, à une décision finale concernant la société Tirrenia. La demande était justifiée par la volonté des autorités italiennes de procéder à la privatisation du groupe en commençant par Tirrenia et par leur intention d’accélérer le processus dans le cas de cette société.

(9) Eu égard à cette demande, la Commission a constaté que, si Tirrenia assumait un rôle de leader en ce qui concerne la stratégie financière et commerciale du groupe, les six sociétés qui faisaient alors partie du groupe, juridiquement indépendantes, opéraient sur des segments de marché géographiquement distincts, soumis à des degrés de concurrence variables, tant de la part d’opérateurs privés italiens que de la part d’opérateurs d’autres États membres. Elle a également constaté que les subventions versées par les autorités italiennes, dans le cadre des conventions initiales mentionnées au considérant 2, étaient calculées de façon à couvrir le déficit net d’exploitation des lignes desservies par chacune desdites sociétés et octroyées directement à celles-ci, sans transiter par Tirrenia. Enfin, les autres mesures d’aide visées par la procédure (aides à l’investissement et aides fiscales) appelant aussi une analyse séparée pour chaque société du groupe, la Commission a estimé possible d’accéder à la demande des autorités italiennes et, par la décision 2001/851/CE (5), a clos la procédure ouverte à l’encontre des aides versées à Tirrenia (ci-après la «décision de 2001»).

(10) La procédure est restée ouverte pour ce qui est des aides octroyées par l’Italie aux cinq sociétés restantes du groupe Tirrenia (à savoir Adriatica, Caremar, Saremar, Siremar et Toremar, ci-après les «compagnies régionales»). À l’occasion de diverses réunions bilatérales organisées entre 2001 et 2003, les autorités italiennes ont fourni, pour chacune des lignes desservies par ces compagnies, des informations relatives aux spécificités des marchés en cause, à l’évolution du trafic, à la présence éventuelle d’entreprises concurrentes et à l’évolution du niveau des financements publics accordés à chaque compagnie.

(11) En outre, en janvier, en février et en septembre 2003, des plaignants, notamment des opérateurs privés opérant dans la baie de Naples en concurrence avec Caremar, ont adressé à la Commission des informations complémentaires faisant état d’éléments nouveaux à prendre en considération dans le cadre de la procédure d’examen. Les autorités italiennes ont été invitées à présenter leurs observations à cet égard. Une réunion bilatérale a eu lieu le 20 octobre 2003, à l’issue de laquelle des engagements ont été souscrits par les autorités italiennes en ce qui concerne certaines liaisons rapides exploitées par Caremar dans la baie de Naples. Ces engagements ont été formalisés par lettre du 29 octobre 2003, reçue par les services de la Commission le 31 octobre 2003, et confirmés par lettre du 17 février 2004. En ce qui concerne Adriatica, les autorités italiennes ont transmis à la Commission d’autres informations par télécopie du 23 février 2004.

(12) Enfin, par la décision 2005/163/CE (6) (ci-après la «décision de 2005»), la Commission a établi que les compensations octroyées par l’Italie aux compagnies régionales étaient partiellement compatibles avec le marché intérieur, à condition que les autorités italiennes respectent certains engagements, et partiellement incompatibles. La Commission a ordonné la récupération de la partie des aides déclarée incompatible avec le marché intérieur.

(13) En particulier, les articles 1er, 2, 3, 4 et 5 de la décision de 2005 sont libellés comme suit: — «Article premier Sous réserve du paragraphe 2, les aides octroyées par l’Italie à Adriatica à partir du 1er janvier 1992, à titre de compensations de service public, sont compatibles avec le marché commun au titre de l’article 86, paragraphe 2, du traité. Sont incompatibles avec le marché commun les aides octroyées à la société Adriatica pour la période allant de janvier 1992 jusqu’à juillet 1994 concernant la liaison Brindisi/Corfou/Igoumenitsa/Patras. L’Italie prend toutes les mesures nécessaires pour récupérer auprès d’Adriatica les aides visées au paragraphe 2 et illégalement mises à sa disposition. La récupération a lieu sans délai, conformément aux procédures du droit national, pour autant qu’elles permettent l’exécution immédiate et effective de la présente décision. Les aides à récupérer incluent des intérêts à partir de la date à laquelle elles ont été mises à la disposition des bénéficiaires, jusqu’à la date de leur récupération. Les intérêts sont calculés sur la base du taux de référence utilisé pour le calcul de l’équivalent-subvention dans le cadre des aides à finalité régionale sur une base composée, conformément à la communication de la Commission sur les taux d’intérêt applicables en cas de récupération d’aides illégales. À partir du 1er janvier 2004, toutes les activités de service public imposées par l’Italie à Adriatica devront être comptabilisées séparément pour chacune des lignes concernées. — Article 2 Les aides octroyées par l’Italie à Siremar, Saremar et Toremar à partir du 1er janvier 1992, à titre de compensations de service public, sont compatibles avec le marché commun au titre de l’article 86, paragraphe 2, du traité. À partir du 1er janvier 2004, toutes les activités de service public imposées par l’Italie à Siremar, Saremar et Toremar devront être comptabilisées séparément pour chacune des lignes concernées. — Article 3 Les aides octroyées par l’Italie à Caremar à partir du 1er janvier 1992, à titre de compensations de service public, sont compatibles avec le marché commun au titre de l’article 86, paragraphe 2, du traité. Au plus tard à compter du 1er septembre 2004, l’Italie s’engage: a) à supprimer les aides octroyées à Caremar pour la prestation de services réguliers de transport rapide de passagers sur la ligne “Napoli-Capri”; b) à réduire, en termes d’offre de sièges, la capacité des services réguliers de transport rapide de passagers sur la ligne “Napoli-Procida-Ischia” de 1 142 260 à 633 200 pendant la période hivernale et de 683 200 à 520 400 pendant la période estivale; c) à limiter les aides versées à Caremar pour la prestation de services réguliers de transport rapide de passagers sur la ligne “Napoli-Procida-Ischia” à la couverture du déficit net d’exploitation des services; d) à faire comptabiliser séparément, pour chacune des lignes concernées, toutes les activités de service public imposées par l’Italie à Caremar. — Article 4 Les engagements de réduction de capacité visés à l’article 3 ci-dessus seront repris au décret interministériel portant adaptation du plan quinquennal des compagnies régionales pour la période 2005-2008. — Article 5 Toute adaptation durable, partielle ou globale du niveau des services offerts par Adriatica, Siremar, Saremar, Toremar et Caremar, de nature à entraîner une augmentation de l’aide, devra être notifiée préalablement à la Commission.»

1.2. Arrêt du Tribunal annulant la décision de 2005

(14) Trois recours en annulation ont été introduits contre la décision de 2005, respectivement i) par Tirrenia, qui avait acquis les activités courantes d’Adriatica en 2004 (affaire T-265/04), ii) par Caremar, Saremar, Siremar et Toremar (affaire T-292/04) et iii) par un concurrent, Navigazione Libera del Golfo S.p.A. (affaire T-504/04).

(15) Par l’arrêt du 4 mars 2009 dans les affaires jointes T-265/04, T-292/04 et T-504/04 (ci-après l’«arrêt de 2009») (7), le Tribunal a annulé la décision de 2005.

(16) En particulier, le Tribunal a estimé que la Commission n’avait pas fourni suffisamment d’explications sur les raisons pour lesquelles l’aide avait été considérée comme nouvelle et non comme existante, ainsi que l’affirmaient les requérantes. Plus précisément, il a estimé que la Commission n’avait pas suffisamment motivé les raisons pour lesquelles elle considérait que l’aide n’était pas antérieure à l’entrée en vigueur du traité CE en Italie, alors que les autorités italiennes avaient soutenu, lors de la procédure, que l’aide en question reposait sur les dispositions de décrets royaux adoptés en 1936. En outre, le Tribunal a estimé que la Commission n’avait pas suffisamment tenu compte de ce que les autorités italiennes avaient déclaré au cours de la procédure formelle d’examen, à savoir que les modifications ultérieures apportées au cadre juridique applicable avaient uniquement eu pour effet de réduire le montant global des aides (8).

(17) Ensuite, le Tribunal a considéré que la Commission n’avait pas appliqué l’article 4, paragraphe 3, du règlement (CEE) no 3577/92 du Conseil (9) (ci-après le «règlement sur le cabotage maritime»), qui permet aux contrats de service public existants de rester en vigueur jusqu’à leurs dates d’expiration respectives. Le Tribunal a estimé que les compensations versées aux compagnies régionales du groupe Tirrenia en vertu des conventions initiales pour l’exploitation des lignes de cabotage constituaient une aide existante, dans la mesure où la Commission avait déjà conclu que ces compensations ne dépassaient pas ce qui était nécessaire pour assurer les obligations de service public (10).

1.3. Procédure faisant suite à l’annulation de la décision de 2005

(18) Par lettre du 7 avril 2010, la Commission a invité les autorités italiennes à présenter leurs observations sur l’annulation de la décision de 2005 et à fournir tous les renseignements demandés en vue d’apprécier les mesures en question de manière exhaustive. En particulier, elle a demandé aux autorités italiennes de lui fournir: i) des précisions concernant les liaisons internationales exploitées par Adriatica et Saremar, notamment la période d’exploitation, l’acte juridique fixant les obligations de service public et les caractéristiques du service: régularité, capacité, fréquence, type de navires, ainsi que toute modification ultérieure éventuelle des obligations de service public; et ii) une description du mécanisme de compensation et de toute modification ultérieure de la méthode de calcul de la compensation et de la rémunération des capitaux investis, ainsi que de leurs effets sur le niveau de la compensation.

(19) À la même date, la Commission a également demandé aux parties concernées par la procédure ayant conduit à l’adoption de la décision de 2005 de formuler des observations à cet égard. La Commission n’a reçu que les observations des bénéficiaires des mesures faisant l’objet de la décision de 2005 et les a transmises aux autorités italiennes, leur donnant ainsi la possibilité de réagir.

(20) N’ayant pas reçu de réponse à la lettre du 7 avril 2010, la Commission a rappelé aux autorités italiennes, par lettre du 22 juin 2010, de lui fournir les renseignements demandés.

(21) Par lettre du 27 juillet 2010, les autorités italiennes ont fourni quelques éclaircissements concernant la législation applicable aux régimes de service public dans le secteur maritime en Italie.

(22) Par lettre du 22 décembre 2010, la Commission a demandé aux autorités italiennes de lui fournir les renseignements supplémentaires suivants: a) la compensation annuelle accordée à Adriatica/Tirrenia, à Saremar, à Toremar, à Siremar et à Caremar au cours de la période 2001-2008 (y compris la répartition des coûts pris en compte pour chaque société); b) pour la période 1992-2008, le niveau des bénéfices, la méthode de calcul et la justification du fait que ce niveau puisse être considéré comme raisonnable, compte tenu des risques encourus par les sociétés dans l’exercice du service public; c) d’après les conventions conclues par Adriatica, Saremar, Toremar, Siremar et Caremar avec l’État italien en 1991, les lignes et les ports à desservir, le type et la capacité des navires assurant les liaisons maritimes en question, la fréquence du service et les tarifs à respecter devaient être définis en détail dans des plans quinquennaux. Les autorités italiennes ont été invitées à présenter les plans quinquennaux relatifs aux périodes 2000-2004 et 2005-2008, lesquels n’avaient pas été communiqués à la Commission à l’époque de la décision de 2005; d) les autorités italiennes ont été invitées à indiquer si les conditions imposées par la décision de 2005 (11) avaient été respectées.

(23) Par lettre du 29 juin 2011, la Commission a de nouveau invité les autorités italiennes à lui fournir les renseignements demandés. Elle a explicitement informé les autorités italiennes que, si les renseignements demandés n’étaient pas communiqués dans le délai imparti, elle délivrerait une injonction de fournir des informations en application de l’article 10, paragraphe 3, du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil (12).

(24) Par lettre du 19 juillet 2011, les autorités italiennes ont fourni certains éclaircissements concernant les points a), c) et d) de la demande de la Commission du 22 décembre 2010. Elles lui ont notamment communiqué les compensations annuelles octroyées à Adriatica au cours de la période 2001-2004 et à Saremar, Toremar, Siremar et Caremar au cours de la période 2001-2008, lui ont confirmé que les conditions imposées par la décision de 2005 avaient été respectées et lui ont expliqué qu’au lieu d’adopter des plans quinquennaux pour les périodes 2000-2004 et 2005-2008, des mesures de rationalisation ad hoc avaient été prises pour mieux adapter les services aux besoins des populations locales, sans pour autant modifier le système du service public de manière significative. En ce qui concerne le niveau de bénéfice, les autorités italiennes ont expliqué que, compte tenu du temps considérable qui s’était écoulé depuis l’adoption de la décision de 2005 et en particulier du calendrier imposé et de la complexité des renseignements demandés, il aurait été impossible de retrouver rapidement ces derniers dans les archives du ministère. Aucune réponse complète n’a donc été apportée à la lettre de la Commission du 22 décembre 2010.

(25) En juin 2012, une réunion a été organisée avec les autorités italiennes afin de compléter le dossier et de permettre à la Commission de conclure l’appréciation des mesures en question. Lors de cette réunion, la Commission a demandé des renseignements détaillés, notamment pour s’assurer que les sociétés concernées n’avaient reçu aucune surcompensation.

(26) Comme les renseignements fournis par les autorités italiennes à la suite de la réunion n’étaient pas suffisants pour permettre à la Commission de clore l’appréciation, une nouvelle demande de renseignements relative aux éléments suivants a été envoyée le 7 novembre 2012: a) les compensations et le bénéfice raisonnable octroyés à Adriatica/Tirrenia, à Saremar, à Toremar, à Siremar et à Caremar pour la période 1992-2008; b) la liste des lignes internationales exploitées respectivement par Adriatica/Tirrenia et par Saremar en vertu des conventions initiales, ainsi que la durée de leur exploitation; c) l’application effective des clauses de récupération de la décision de 2005; d) le respect des conditions fixées à l’article 2, paragraphe 1, de la décision 2005/842/CE de la Commission (13) (ci-après la «décision SIEG de 2005»); e) les obligations de service public imposées à Adriatica pour l’exploitation de la ligne Gênes/Termini Imerese», la situation de la concurrence sur cette ligne et la durée de l’exploitation de la ligne par Adriatica/Tirrenia en régime de service public après 2004; f) si une ou plusieurs de ces sociétés avaient été en difficulté au sens des lignes directrices communautaires concernant les aides d’État au sauvetage et à la restructuration d’entreprises en difficulté (ci-après les «lignes directrices sur le sauvetage et la restructuration») (14) et sur quelle période.

(27) Par lettre du 7 décembre 2012, les autorités italiennes ont fourni des réponses incomplètes aux questions posées par la Commission. En particulier, l’Italie a apporté les réponses suivantes: a) pour ce qui est des compensations et du bénéfice raisonnable pour la période 1992-2008, les autorités italiennes ont fourni: i) la comptabilité des différentes lignes exploitées par chaque société pour la période 1999-2001; ii) la marge bénéficiaire annuelle octroyée à Adriatica pour la période 1999-2003 et aux autres compagnies régionales au cours de la période 1998-2003. La marge bénéficiaire annuelle de Saremar pour 1999 n’a pas été fournie; iii) le montant des pertes effectivement compensées chaque année au cours de la période 2004-2008 pour la gestion des lignes exploitées par Adriatica/Tirrenia; iv) la comptabilité des différentes lignes exploitées par chaque société pour la période 2004-2008, à l’exception de Saremar. La comptabilité des différentes lignes n’a été fournie que pour 2005, 2006 et 2007 dans le cas de Toremar et uniquement pour 2006 dans le cas de Siremar. La marge bénéficiaire annuelle pour la période 2004-2008 n’a été fournie pour aucune des compagnies régionales; b) pour ce qui est de la liste des lignes internationales exploitées par Adriatica/Tirrenia et par Saremar en vertu des conventions initiales et de la durée de leur exploitation, l’Italie n’a pas communiqué les dates de fin de l’exploitation de la ligne Trieste/Durazzo. Aucune preuve documentaire n’a été fournie à l’appui de l’affirmation selon laquelle l’exploitation de la ligne Santa Teresa di Gallura/Bonifacio avait commencé avant 1989; c) en ce qui concerne la récupération des aides déclarées incompatibles avec le marché intérieur par la décision de 2005, l’Italie a confirmé la récupération des aides incompatibles octroyées à Adriatica entre janvier 1992 et juillet 1994 pour l’exploitation de la liaison Brindisi/Corfou/Igoumenitsa/Patras, soit un total de 8 651 600 EUR au 31 décembre 2006 (3 207 810 EUR de capitaux et 5 443 790 EUR d’intérêts à partir du 1er janvier 1992). Les aides n’ont été remboursées par le bénéficiaire que le 26 mars 2007. Aucune référence n’a été faite à des intérêts payés pour la période du 1er janvier au 26 mars 2007; d) en ce qui concerne le respect des conditions énoncées à l’article 2, paragraphe 1, de la décision SIEG de 2005, aucun renseignement n’a été fourni; e) en ce qui concerne la ligne Gênes/Termini Imerese, l’Italie a précisé qu’elle avait été suspendue en 2005 et supprimée en 2006, sans fournir aucune information concernant l’état de la concurrence sur cette ligne; f) en ce qui concerne la possibilité que les sociétés puissent être considérées comme des entreprises en difficulté au sens des lignes directrices sur le sauvetage et la restructuration, l’Italie a confirmé que les sociétés n’avaient pas bénéficié d’aides au sauvetage au cours de la période concernée, mais n’a pas confirmé de manière définitive si une ou plusieurs de ces sociétés auraient pu être considérées comme des entreprises en difficulté à un moment quelconque pendant la durée des conventions initiales.

(28) Le 28 janvier 2013, un nouveau rappel a été envoyé aux autorités italiennes, les invitant à communiquer sans délai tous les renseignements demandés précédemment. La Commission a de nouveau explicitement informé les autorités italiennes qu’elle délivrerait une injonction de fournir des informations en cas de non-communication de tous renseignements demandés dans les délais impartis, conformément à l’article 10, paragraphe 3, du règlement de procédure.

(29) Le 11 mars 2013, conformément à l’article 10, paragraphe 3, du règlement de procédure, la Commission a décidé d’enjoindre à l’Italie de fournir les renseignements demandés dans les lettres du 22 décembre 2010 et du 7 novembre 2012.

(30) Le 10 avril 2013, l’Italie a répondu à l’injonction de fournir des informations et a communiqué les coûts/recettes d’exploitation ainsi que le montant de la subvention annuelle (mesurée comme étant la différence entre les coûts et les recettes, sans marge pour l’opérateur) pour toutes les sociétés après 2004. Elle n’a toutefois pas donné suite aux autres demandes contenues dans l’injonction de la Commission.

(31) Le 16 octobre 2015, la Commission a demandé à l’Italie de lui fournir des renseignements supplémentaires sur la concentration entre Adriatica et Tirrenia, notamment concernant la vente des actifs d’Adriatica et les conditions de la concentration. Le 4 novembre 2015, par lettre du 22 octobre 2015, les autorités italiennes ont répondu que, par décision du 18 mars 2004, Tirrenia avait acquis les activités courantes de sa propre filiale, que cette concentration n’avait pas eu d’incidence sur les activités exercées par Adriatica en vertu des conventions initiales et qu’elle n’avait pas non plus entraîné de modification des compensations prévues par ces dernières.

(32) Le 18 octobre 2018, la Commission a invité l’Italie à fournir des éclaircissements concernant la compensation octroyée pour la ligne Bari/Durazzo ainsi que le montant exact de l’aide (capital et intérêts) récupérée par les autorités italiennes pour l’exploitation de la ligne Brindisi/Corfou/Igoumenitsa/Patras au cours de la période 1992-1994. L’Italie a répondu le 21 décembre 2018, précisant qu’aucune compensation n’avait été octroyée pour les services fournis sur la ligne Bari/Durazzo au cours de la période 2002-2008 et confirmant que la récupération de 8 651 600 EUR d’aides incompatibles avec le marché intérieur octroyées à Adriatica entre janvier 1992 et juillet 1994 pour l’exploitation de la ligne Brindisi/Corfou/Igoumenitsa/Patras ne comprenait pas les intérêts relatifs à la période comprise entre le 1er janvier et le 26 mars 2007.

1.4. Affaires d’aides d’État postérieures à l’expiration des conventions initiales

(33) En janvier 2009, Tirrenia, Siremar, Saremar, Toremar et Caremar fournissaient des services de transport maritime en vertu des conventions initiales, lesquelles ont été prorogées comme suit: a) le décret-loi no 207 du 30 décembre 2008, devenu la loi no 14 du 27 février 2009, prévoyait la prorogation des conventions initiales jusqu’à la fin de l’année 2009; b) l’article 19 ter du décret-loi no 135 du 25 septembre 2009, devenu la loi no 166 du 20 novembre 2009 (ci-après la «loi de 2009»), prévoyait la prorogation ultérieure des conventions initiales jusqu’au 30 septembre 2010, date à laquelle l’Italie entendait conclure le processus de privatisation des sociétés du groupe Tirrenia; c) la loi no 163 du 1er octobre 2010, portant conversion du décret-loi no 125 du 5 août 2010, a finalement introduit une nouvelle prorogation des conventions initiales jusqu’à la fin du processus de privatisation.

(34) En vertu de la loi de 2009, les acquéreurs des sociétés auraient été les concessionnaires de nouvelles conventions/nouveaux contrats de service public.

(35) Le 5 octobre 2011, après avoir reçu plusieurs plaintes, la Commission a ouvert la procédure formelle d’examen à l’égard de différentes mesures prises par l’État italien en faveur des sociétés de l’ancien groupe Tirrenia, notamment les compensations qui leur ont été versées en vertu de la prorogation des conventions initiales susmentionnées et les aides potentielles qu’impliquaient les privatisations (15). Une extension de la procédure formelle d’examen a été adoptée le 19 décembre 2012 (16). Ces mesures font l’objet d’enquêtes distinctes dans le cadre des affaires SA.32014, SA.32015 et SA.32016 et ne sont donc pas couvertes par la présente décision.

1.5. Champ d’application de la présente décision

(36) La présente décision ne concerne que les subventions reçues par les compagnies régionales au cours de la période 1992-2008, sans préjudice des autres affaires d’aides d’État en cours, y compris la procédure formelle d’examen relative aux compensations de service public versées à ces sociétés depuis 2009 en vertu de la prorogation des conventions initiales (voir les affaires SA.32014, SA.32015 et SA.32016).

(37) La présente décision ne concerne que les aspects relatifs aux aides d’État et est sans préjudice de l’application d’autres dispositions du traité, notamment en matière de droit des marchés publics et des concessions de services.

2. DESCRIPTION DÉTAILLÉE DES MESURES

2.1. Les bénéficiaires et les marchés sur lesquels ils opèrent

2.1.1. Adriatica

(38) Adriatica exploitait des lignes internationales entre l’Italie et la Grèce, l’Albanie et l’ex-Yougoslavie, ainsi qu’un réseau de liaisons de cabotage local avec la Sicile (transport de marchandises uniquement) et les îles Tremiti.

(39) La plus grande partie du trafic passager d’Adriatica se concentrait sur les liaisons internationales avec l’Albanie et sur les liaisons de cabotage avec les îles Tremiti (17). Le volume du trafic marchandises d’Adriatica se concentrait quant à lui à plus de 90 % sur les liaisons de cabotage avec la Sicile et sur les liaisons internationales (ces dernières représentant 67 % du trafic total de fret de la société) (18).

(40) Adriatica subissait une pression concurrentielle variable sur les différentes lignes qu’elle desservait.

(41) En ce qui concerne les liaisons internationales: — la ligne Bari/Durazzo (Albanie) était desservie par Adriatica et par d’autres opérateurs tout au long de l’année, y compris un opérateur de l’Union européenne (mais uniquement en haute saison), — la ligne Ancone/Spalato (Croatie)» était desservie par Adriatica et par trois autres opérateurs, y compris, à partir de 2001, un opérateur de l’Union européenne (mais uniquement en haute saison), — la ligne Bari/Dubrovnik (Croatie) n’a été desservie par Adriatica qu’en 1997-1998, parallèlement à un opérateur extérieur à l’Union européenne, — la ligne Bari/Bar (Monténégro) n’a été desservie par Adriatica qu’en 1997-1998, parallèlement à deux opérateurs extérieurs à l’Union européenne, — la ligne Brindisi/Corfou/Igoumenitsa/Patras (Grèce) a été desservie par Adriatica jusqu’en 2004 (mais le service a été interrompu entre 2000 et 2004) (19), parallèlement à d’autres opérateurs, y compris de l’Union européenne, — sur les lignes Ancone/Durazzo (Albanie), Ancone/Bar (Monténégro) et Trieste/Durazzo (Albanie), Adriatica n’avait pas de concurrents.

(42) En ce qui concerne les liaisons de cabotage: — sur les liaisons avec certaines des îles Tremiti, Adriatica faisait face à la concurrence d’autres opérateurs italiens, principalement en haute saison, — sur les lignes de fret Gênes/Termini Imerese et Ravenne/Catane, Adriatica était en concurrence avec d’autres opérateurs italiens, — sur les lignes de fret Venise/Catane et Livourne/Catane, Adriatica n’avait pas de concurrents.

2.1.2. Saremar

(43) Saremar a exploité des liaisons de cabotage local avec les îles situées respectivement au nord-est et au sud-ouest de la Sardaigne, ainsi que sur la ligne internationale Santa Teresa di Gallura/Bonifacio, qui relie la Sardaigne à la Corse.

(44) Sur ces lignes, Saremar détenait 64 % du marché du transport de passagers et 70 % du marché du fret.

(45) À l’exception de la ligne Santa Teresa di Gallura/Bonifacio (sur une distance de 10 milles marins), les lignes desservies par Saremar (La Maddalena/Palau, Carloforte/Calasetta, Carloforte/Portovesme) se caractérisaient par des distances assez courtes, de cinq milles nautiques en moyenne. Ceci, combiné à la fréquence des trajets quotidiens, conférait à ces liaisons maritimes des caractéristiques assez proches de celles d’un système de transport périurbain, destiné à garantir l’approvisionnement et la mobilité des habitants des îles voisines (20). La spécificité de ce marché tenait également aux caractéristiques géographiques et aux conditions météorologiques et maritimes locales qui imposaient un type de navires bien précis, non adaptés à d’autres lieux pour un autre type de navigation.

(46) Saremar faisait face à la concurrence d’autres opérateurs italiens sur trois des quatre lignes qu’elle desservait, y compris la liaison entre la Sardaigne et la Corse.

2.1.3. Toremar

(47) Toremar opérait sur les liaisons de cabotage maritime entre le continent et les îles de la Toscane (Elbe, Gorgone, Capraia, Pianosa et Giglio). La compagnie exploitait, pour l’essentiel, un réseau de services locaux, avec des fréquences et des horaires visant à répondre aux besoins de la population insulaire en matière d’approvisionnement et de mobilité. Les caractéristiques du réseau de services offert par Toremar le rendaient comparable à un réseau de services de transport local périurbain.

(48) Sur les six lignes desservies par Toremar, deux l’étaient également, toute l’année, par d’autres opérateurs italiens.

2.1.4. Siremar

(49) Siremar exploitait des liaisons locales entre les ports de la Sicile et les îles mineures qui l’entourent (les îles Éoliennes, les îles Pélages, les îles Égades, l’île d’Ustica et l’île de Pantelleria).

(50) Les liaisons avec l’archipel des îles Éoliennes, au nord de la Sicile, se prolongeaient jusqu’à la péninsule (Naples), mais ce réseau de lignes revêtait un caractère purement local. Les trajets, généralement brefs, les fréquences et les horaires visaient principalement à répondre aux besoins des résidents de ces îles en matière de mobilité. Les îles Éoliennes, qui comptent 12 000 résidents permanents, dont 9 000 sur l’île principale, Lipari, étaient desservies à l’époque par cinq liaisons effectuées par Siremar à partir du port sicilien de Milazzo. Siremar proposait ce service tout au long de l’année au moyen d’unités mixtes (passagers/véhicules) et d’unités rapides réservées au transport de passagers. Un opérateur italien concurrençait Siremar sur quatre de ces cinq lignes au moyen d’unités mixtes de faible capacité, un autre concurrençant les services rapides sur trois de ces lignes en basse saison et sur quatre en haute saison.

(51) En ce qui concerne la liaison avec les trois îles de l’archipel des Égades, Siremar opérait tout au long de l’année à partir du port sicilien de Trapani, au moyen d’une unité mixte (passagers/voitures) et de deux unités rapides. Deux opérateurs privés italiens étaient présents sur ce marché: le premier proposait un service réservé au transport de marchandises, le second des services de transport rapide.

(52) Les autres lignes desservies par Siremar à partir des ports de Palerme ou d’Agrigente ne rencontraient aucune concurrence de la part d’opérateurs privés. Siremar constituait dès lors l’unique vecteur de mobilité pour les habitants des îles concernées.

2.1.5. Caremar

(53) Caremar couvrait un réseau de liaisons maritimes locales entre, d’une part, les ports continentaux de la baie de Naples (Napoli, Sorrente et Pouzzoles) et les îles parthénopéennes (Capri, Ischia, Procida) et, d’autre part, les ports continentaux de Formia et Anzio (Latium) et les îles mineures de Ponza et Ventotene. Les services proposés étaient avant tout conçus pour répondre aux besoins de mobilité des populations locales et étaient comparables à un réseau de transport périurbain en termes de fréquences et d’horaires, en particulier dans la baie de Naples.

(54) Dans la baie de Naples, Caremar était soumise à la concurrence d’opérateurs privés italiens sur les liaisons Capri/Naples», «Capri/Sorrente», «Ischia/Naples» et «Procida/Naples».

(55) En revanche, Caremar opérait sans concurrence sur les liaisons avec les îles de Ponza et de Ventotene, desservies toute l’année par des unités mixtes assurant le transport des passagers et des véhicules, et était soumise à la concurrence d’un opérateur privé sur le segment des services de transport rapide sur les lignes Ponza/Formia et Ventotene/Formia.

2.2. Compensations de service public

2.2.1. Cadre législatif

(56) À des fins de conformité avec l’arrêt de 2009, le cadre juridique applicable à l’échelle nationale est exposé en détail aux considérants 57 à 93.

2.2.1.1. Législation ignorée dans la décision de 2005

— Décrets-lois royaux no 2081 et no 2082 du 7 décembre 1936

(57) Les décrets-lois royaux no 2081 et no 2082 du 7 décembre 1936 (ci-après les «décrets de 1936») ont instauré un certain nombre de lignes d’intérêt national et défini les dispositions relatives au soutien financier nécessaire à leur fonctionnement.

(58) Afin d’assurer le niveau de service requis sur les lignes d’intérêt national, le décret royal no 2081 du 7 décembre 1936 (ci-après le «décret no 2081/1936») a instauré quatre compagnies maritimes: Italia (basée à Gênes), Lloyd Triestino (basée à Trieste), Tirrenia (basée à Naples) et Adriatica (basée à Venise). En vertu du décret royal no 2082 du 7 décembre 1936 (ci-après le «décret no 2082/1936»), une société nouvellement constituée appartenant à l’État (Finmare) devait détenir la majorité des actions de ces compagnies maritimes.

(59) Les lignes d’intérêt national étaient regroupées en quatre secteurs, sur la base d’un critère géographique. Si certaines lignes d’intérêt national étaient des liaisons nationales entre l’Italie continentale et les îles majeures italiennes, la plupart d’entre elles étaient des lignes internationales reliant l’Italie aux continents américain et africain. Conformément à l’article 3, paragraphe 4, du décret no 2081/1936, l’exploitation de services maritimes dans chacun de ces quatre secteurs était confiée, pour une période de vingt ans (à partir du 1er janvier 1937), aux quatre sociétés nouvellement créées, comme suit: a) secteur I (Amérique): Italia; b) secteur II (Afrique au-delà du canal de Suez et du détroit de Gibraltar, Asie au-delà du canal de Suez et Australie): Lloyd Triestino; c) secteur III (mer Tyrrhénienne et Libye, mer Méditerranée occidentale, Europe du Nord au-delà du détroit de Gibraltar): Tirrenia; d) secteur IV (mer Adriatique et mer Méditerranée orientale): Adriatica.

(60) L’article 6 du décret no 2081/1936 prévoyait la possibilité d’étendre la liste des lignes d’intérêt national par décret ministériel à condition que toute nouvelle ligne soit attribuée aux sociétés établies par les décrets de 1936.

(61) Le même article prévoyait qu’une participation publique puisse être accordée aux sociétés susmentionnées en vertu de contrats de service public d’une durée de vingt ans lorsque cela était nécessaire à l’exploitation de services maritimes sur les lignes en question; cet article prévoyait donc que le niveau des subventions publiques soit défini dans le cadre de contrats de service public d’une durée de vingt ans.

(62) Conformément à l’article 7 du décret no 2081/1936, le montant de la participation publique pouvait être revu tous les quatre ans sur la base d’un certain nombre de conditions. Cette disposition visait à garantir que les sociétés exploitent plus de 75 % des lignes qui leur étaient confiées et que la marge bénéficiaire moyenne disponible pour l’exploitation de ces services soit de l’ordre de 4 à 8 %. Les décrets de 1936 ne donnaient aucune précision concernant le budget total du régime de financement.

(63) Le décret royal no 781 du 12 mai 1938 prévoyait la possibilité de modifier, par décret ministériel, la liste des lignes d’intérêt national visées à l’article 2 du décret no 2081/1936 (et approuvées par décret ministériel du 5 janvier 1937). Le décret ministériel du 20 décembre 1938 a introduit certaines modifications dans la liste de ces lignes.

(64) Les contrats de service public conclus en vertu du décret no 2081/1936 ont expiré le 31 décembre 1956. Le législateur italien les a ensuite prorogés jusqu’au 30 juin 1962 (21).

— Lois no 34 du 5 janvier 1953 et no 178 du 26 mars 1959

(65) La loi no 34 du 5 janvier 1953 (ci-après la «loi no 34/1953») et la loi no 178 du 26 mars 1959 (ci-après la «loi no 178/1959»), relatives à la réglementation des services maritimes postaux et commerciaux à caractère local, autorisaient le ministère italien de la marine marchande à lancer des appels d’offres pour l’attribution à des sociétés privées des services de transport de courrier et de colis postaux, ainsi que des services commerciaux de caractère purement local.

(66) La loi no 34/1953 prévoyait l’attribution de quatre secteurs subventionnés par appels d’offres distincts: a) l’archipel toscan; b) les îles parthénopéennes et les îles Pontines; c) les îles Éoliennes; d) les îles Égades, les îles Pélages, l’île d’Ustica et l’île de Pantelleria. La loi no 178/1959 y a ajouté les secteurs subventionnés suivants: e) la moyenne Adriatique; f) la haute Adriatique.

(67) En vertu de l’article 4 de la loi no 34/1953, les subventions octroyées par l’État pour l’exploitation de ces services devaient être convenues sur la base de contrats de service public d’une durée de vingt ans. Cette disposition s’appliquait également aux lignes couvertes par la loi no 178/1959.

— Loi no 600 du 2 juin 1962

(68) La loi no 600 du 2 juin 1962 (ci-après la «loi no 600/1962») prévoyait la réorganisation du régime de service public maritime en Italie.

(69) Plus précisément, l’article 2 de la loi no 600/1962 prévoyait la conclusion de nouvelles conventions de service public entre le ministère de la marine marchande et les sociétés Italia, Lloyd Triestino, Tirrenia et Adriatica. Ces conventions devaient avoir une durée de vingt ans et inclure: i) la liste des lignes d’intérêt national, ii) le détail des obligations de service public imposées aux sociétés exploitant ces lignes et iii) les modalités concernant la compensation que l’État pouvait accorder pour l’exploitation des lignes en question. La date d’entrée en vigueur était le 1er juillet 1962.

(70) Le montant total de la compensation publique à verser à tous les opérateurs chargés de l’exploitation de ces lignes était fixé à l’article 6 de la loi no 600/1962. La contribution octroyée à chaque opérateur pouvait être revue tous les deux ans, en cas de variation des recettes et des coûts de l’opérateur, en tenant compte des critères énoncés à l’article 8 de la loi. Pour inciter à l’efficience, il était prévu que cette contribution puisse être revue à la hausse ou à la baisse, pour autant que les variations de certains postes de dépenses et de recettes, indiqués dans la loi, dépassent 1 % des recettes brutes en valeur absolue. Cette révision ne pouvait couvrir que la partie excédentaire de ce montant.

2.2.1.2. Législation examinée dans la décision de 2005

— Loi no 684/1974 et décret du président de la République no 501/1979

(71) La loi no 684 du 20 décembre 1974 portant restructuration des services maritimes d’intérêt national prééminent (ci-après la «loi no 684/1974») a abrogé le décret no 2081/1936 et la loi no 600/1962, ainsi que d’autres dispositions contraires ou incompatibles, et fixait au 31 décembre 1974 la date d’expiration des conventions conclues en vertu de la loi no 600/1962.

(72) La loi no 684/1974 a introduit une distinction entre les lignes de transport de marchandises (article 4), les lignes de transport de passagers (article 6) et les liaisons avec les îles italiennes majeures et mineures (article 8).

(73) S’agissant des liaisons maritimes avec les îles majeures et mineures italiennes, l’article 8 prévoyait la satisfaction des besoins liés au développement économique et social des régions concernées, en particulier du Mezzogiorno. À cette fin, cet article disposait que des subventions pouvaient être versées aux sociétés du groupe Finmare chargées d’assurer ces services, dans le cadre de conventions de service public d’une durée de vingt ans.

(74) Conformément à l’article 9, les conventions de service public devaient comprendre la liste des lignes à desservir et indiquer la fréquence du service, le type des navires à affecter à chaque ligne ainsi que le montant de la contribution publique, lequel pouvait faire l’objet d’une révision annuelle si au moins l’un des éléments de coût pris en compte dans le calcul variait de plus de 5 % par rapport à l’exercice précédent.

(75) En ce qui concerne les lignes de transport de passagers, l’article 6 prévoyait l’arrêt des liaisons exploitées par Italia, Lloyd Triestino, Adriatica et Tirrenia dans les trois ans suivant l’entrée en vigueur de la loi (la loi classait ces services maritimes comme «gestion liquidation des services passagers»). L’article 7 prévoyait la possibilité d’accorder aux quatre sociétés des compensations propres à garantir l’équilibre économique de la gestion des services au cours de cette période de trois ans, sur la base de conventions annuelles.

(76) En ce qui concerne les lignes de transport de marchandises, l’article 4 de la loi no 684/1974 autorisait le ministre de la marine marchande à octroyer des subventions aux sociétés du groupe Finmare qui avaient ouvert de nouvelles lignes [article 4, point a)] ou maintenu les lignes existantes [article 4, point b)] dans les cas où il était reconnu que l’équilibre économique de la gestion des services serait impossible à atteindre. Ces deux catégories de subventions pouvaient être octroyées pour une période maximale de cinq ans et celles relatives aux lignes existantes devaient l’être sur la base de conventions annuelles.

(77) La loi no 684/1974 ne prévoyait pas d’enveloppe budgétaire globale pour les différents régimes de financement mis en place.

(78) Le décret du président de la République no 501 du 1er juin 1979 portant application de la loi no 684/1974, telle que modifiée (ci-après le «décret no 501/1979») (22), fixait de manière précise les modalités d’application de la loi no 684/1974. L’article 3 du décret no 501/1979 précisait que toutes les lignes de transport de passagers nationales et internationales exploitées par Italia, Lloyd Triestino, Tirrenia et Adriatica devaient être prises en considération aux fins de l’octroi de la compensation visée à l’article 7 de la loi no 684/1974.

(79) L’article 26 du décret no 501/1979 disposait que la compensation annuelle octroyée pour les lignes de transport de passagers (gestion liquidation des services passagers) devait être établie sur la base des coûts et des revenus estimés. Conformément à l’article 35 du décret, la compensation octroyée pour les lignes de transport de marchandises pouvait être revue au plus tard le 30 juin de chaque année afin de garantir l’équilibre économique de chaque ligne. L’article 9 du décret no 501/1979 précisait les différents éléments à prendre en compte pour le calcul de la subvention octroyée aux sociétés en vertu de l’article 4, point b) et des articles 7 et 8 de la loi no 684/1974.

(80) Le décret no 501/1979 disposait en outre que les heures de départ et d’arrivée sur chacune des lignes desservies par les sociétés devaient être approuvées par décret ministériel et imposait aux sociétés de remplacer les navires de plus de 18 ans, sauf dérogation explicite du ministère. Les navires utilisés devaient en outre être affectés individuellement à chaque ligne de service public. Cette contrainte, qui obligeait les sociétés à renouveler périodiquement leur flotte, constituait une obligation spécifique à la charge de celles-ci.

(81) L’article 40 permettait au ministre de la marine marchande de prévoir, en plus des services ordinaires, des prestations supplémentaires destinées à satisfaire des besoins extraordinaires d’intérêt public ou des besoins liés à l’augmentation du trafic.

— Loi no 169 du 19 mai 1975

(82) La loi no 169 du 19 mai 1975 relative à la réorganisation des services maritimes postaux et commerciaux à caractère local (ci-après la «loi no 169/1975») a réorganisé le régime de service public postal et commercial à caractère local.

(83) En particulier, l’article 1er prévoyait la création de trois compagnies maritimes à caractère régional à savoir Caremar, Siremar et Toremar, chargées des obligations de service public relatives au transport de courrier et de colis postaux, ainsi que de services commerciaux de caractère purement local. L’article 1er prévoyait également que Tirrenia participe au capital de chacune de ces sociétés à hauteur d’au moins 51 %. L’article 2 de la loi no 169/1975 autorisait le ministre italien de la marine marchande à octroyer des subventions aux compagnies maritimes à caractère régional, comme convenu dans des contrats de service public (conventions) d’une durée de vingt ans.

— Loi no 856 du 5 décembre 1986

(84) La loi no 856 du 5 décembre 1986 relative à la restructuration de la flotte publique (groupe Finmare) et aux mesures en faveur de l’armement privé (ci-après la «loi no 856/1986») a apporté certaines modifications au régime des obligations de service public maritime.

(85) En particulier, l’article 1er prévoyait que les lignes de transport de marchandises déficitaires essentielles pour l’économie nationale fassent l’objet d’un programme de restructuration et bénéficient d’un soutien financier de l’État. L’article 2 prévoyait, pour ces lignes, l’octroi d’une aide au démarrage d’une durée maximale de cinq ans (à partir du 1er janvier 1985). En cas d’acquisition d’un nouveau navire, une aide au démarrage d’une durée de cinq ans était octroyée, limitée au montant de l’investissement (charges d’amortissement et intérêts).

(86) En ce qui concerne les liaisons avec les îles majeures et mineures, l’article 11 a modifié les critères de calcul des subventions. La subvention d’équilibre devait notamment être calculée sur la base de la différence entre les recettes générées par le trafic et les coûts occasionnés par la prestation du service, défini par rapport à des paramètres moyens objectifs, et devait comprendre une rémunération adéquate des capitaux investis. Les contrats de service public devaient détailler les éléments de coût à prendre en compte dans le calcul de la subvention, inclure la liste complète des lignes subventionnées et indiquer les fréquences et les navires à utiliser. Les subventions étaient soumises à l’approbation des ministres de la marine marchande, des participations d’État et du Trésor public. Le paragraphe 7 prévoyait la possibilité d’octroyer une subvention supplémentaire pour les cinq premières années afin de permettre aux bénéficiaires d’atteindre l’équilibre économique.

(87) Conformément à l’article 13, les liaisons maritimes avec la côte istrienne exploitées par Lloyd Triestino dans la haute Adriatique devaient être transférées à la compagnie Adriatica. Par ailleurs, en vertu du paragraphe 4 du même article, les liaisons mixtes qui existaient au 1er janvier 1986 et étaient exploitées par Adriatica (23) ont été soumises aux règles prévues aux articles 8 et 9 de la loi no 684/1974 telle que modifiée (qui concernent les liaisons avec les îles italiennes majeures et mineures). Par conséquent, l’article 11 de la loi no 856/1986 a également commencé à s’appliquer aux liaisons internationales exploitées par Adriatica.

(88) L’article 15 de la loi no 856/1986 prévoyait la création d’une compagnie maritime publique à caractère régional (Saremar), chargée des services postaux et commerciaux entre la Sardaigne, la Corse et les îles mineures voisines, précédemment gérés par Tirrenia.

(89) L’article 12 de la loi no 856/1986 disposait également que les tarifs du service devaient être fixés par décret ministériel sur proposition des sociétés elles-mêmes. Les résidents et les travailleurs migrants bénéficiaient de tarifs préférentiels.

(90) Comme la loi no 684/1974, la loi no 856/1986 ne prévoyait pas d’enveloppe budgétaire globale pour les régimes de financement concernés.

— Décret-loi no 77 du 4 mars 1989, converti en loi par la loi no 160 du 5 mai 1989

(91) Les dernières innovations du cadre juridique applicable aux conventions initiales, en ce qui concerne le transport de passagers et de marchandises, ont été introduites par le décret-loi no 77 du 4 mars 1989 portant dispositions urgentes en matière de transports et de concessions maritimes (ci-après le «décret-loi no 77/1989»), converti en loi par la loi no 160 du 5 mai 1989.

(92) En particulier, l’article 9 du décret-loi no 77/1989 prévoyait que les lignes jugées essentielles pour assurer le transport de passagers et de marchandises puissent bénéficier d’une subvention d’équilibre à compter du 1er janvier 1990. Les lignes à desservir et la fréquence du service devaient être définies par les autorités publiques sur la base d’une proposition technique des sociétés chargées de la gestion du service, lesquelles devaient, à cette fin, présenter un programme de services tous les cinq ans.

(93) En ce qui concerne les liaisons avec les îles, l’article 9, paragraphe 3, disposait également que le montant de la subvention d’équilibre devait être fixé dans les conventions de service public, sur la base de paramètres moyens objectifs fondés sur les tarifs appliqués par Ferrovie dello Stato pour des distances et des services équivalents.

2.2.2. Les conventions initiales

(94) Les conventions initiales sont des contrats de service public conclus en juillet 1991 entre l’État italien et chacune des cinq compagnies régionales de l’ancien groupe Tirrenia. Ces accords étaient identiques pour toutes les sociétés appartenant à l’ancien groupe Tirrenia, y compris Tirrenia. En vertu de l’article 2, les conventions initiales sont entrées en vigueur avec effet rétroactif au 1er janvier 1989 et devaient expirer le 31 décembre 2008. Elles prévoyaient cependant que les relations économiques concernant les années 1989, 1990 et 1991 soient définis par des mesures ad hoc, lesquelles ne font pas l’objet de la présente décision.

(95) Conformément à l’article 3 des conventions initiales, le montant de la subvention annuelle était déterminé sur la base d’une demande présentée par le bénéficiaire au mois de février de chaque exercice financier. La demande faisait ensuite l’objet de consultations interministérielles et était approuvée, au mois de mai, par décret ministériel. La subvention annuelle avait pour but de permettre à la compagnie de couvrir les pertes résultant du ratio négatif entre ses coûts et ses revenus d’exploitation.

(96) L’article 5 des conventions initiales précisait les différents coûts et bénéfices à prendre en compte pour le calcul de la compensation, ainsi que la rémunération des capitaux investis, conformément à l’article 11 de la loi no 856/1986.

2.2.3. Les plans quinquennaux

(97) L’article 1er des conventions initiales prévoyait que les plans quinquennaux déterminent les lignes et les ports à desservir, le type et la capacité des navires affectés aux liaisons maritimes en question, la fréquence du service et les tarifs à respecter, y compris les tarifs préférentiels, en particulier pour les résidents des régions insulaires.

(98) Le premier plan quinquennal (période 1990-1994) a été approuvé par décret ministériel du 29 mai 1990 et appliqué avec effet rétroactif à compter du 1er janvier 1990. Le deuxième plan quinquennal, qui couvrait les années 1995 à 1999, approuvé par décret du 14 mai 1996, ne comportait pas de modification sensible en ce qui concerne les lignes et les fréquences.

(99) Le troisième plan quinquennal (période 2000-2004), présenté par les sociétés aux autorités italiennes en septembre 1999, n’avait pas été approuvé au moment de l’adoption de la décision de 2005. Dans l’attente de l’adoption de ce plan, le décret du 8 mars 2000 autorisait les sociétés du groupe Tirrenia à maintenir les services visés à l’article 9 de la loi no 160/1989 aux conditions fixées dans le plan quinquennal 1994-1999 en vigueur en 1999.

(100) Après l’annulation de la décision de 2005, les autorités italiennes ont fait savoir à la Commission qu’au lieu de plans quinquennaux pour les périodes 2000-2004 et 2005-2008, des mesures de rationalisation ad hoc avaient été adoptées en vue de mieux adapter les services aux besoins des populations locales, sans toutefois modifier sensiblement le régime de service public. Les autorités italiennes ont précisé que des problèmes budgétaires avaient empêché une planification à plus long terme.

2.2.4. La compensation annuelle

2.2.4.1. La compensation évaluée dans la décision de 2005

(101) La subvention annuelle correspondait au déficit d’exploitation net des services couverts par le plan quinquennal, majoré d’un montant variable correspondant à la rémunération des capitaux investis. Le déficit d’exploitation net était calculé sur la base des recettes réalisées au cours de la période et des coûts liés à l’exploitation des lignes.

(102) Les conventions initiales prévoyaient que la subvention annuelle d’équilibre soit versée de la manière suivante: a) une avance correspondant à 70 % du montant de la subvention versée l’année précédente, payable chaque année au mois de mars; b) un deuxième versement, effectué au mois de juin de chaque année, correspondant à 20 % de la subvention; c) le solde, liquidé à la fin de l’année, correspondant à la différence entre les montants déjà versés et le ratio négatif résultant des coûts et des recettes d’exploitation de l’année en cours. Une société qui aurait reçu un montant supérieur au coût net des services fournis (les recettes moins les pertes) était tenue de rembourser la différence dans les quinze jours suivant l’approbation du bilan.

(103) Les coûts pris en compte pour le calcul de la compensation annuelle étaient les suivants: commissions d’agence/coûts d’acquisition, taxes portuaires/coûts de transit portuaire et autres coûts liés à la circulation des navires, coûts d’exploitation, amortissements, charges financières nettes, coûts administratifs et autres coûts. Ces coûts, annexés aux conventions initiales, étaient les mêmes pour toutes les compagnies régionales.

(104) Les coûts d’exploitation comprenaient les coûts liés au personnel navigant, à l’entretien des navires, aux assurances, aux carburants et aux huiles minérales. Les coûts administratifs comprenaient essentiellement les coûts relatifs au personnel à terre et aux locaux administratifs.

(105) Sur la base des données fournies par les autorités italiennes, les coûts des compagnies régionales (en millions d’ITL) et le montant de la subvention entre 1992 et 2001 (24) étaient les suivants (25).

Adriatica

Éléments de coût 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Commissions d’agence, etc. 9 750,0 11 940,0 12 432,0 13 915,0 14 224,0 13 949,0 16 307,0 16 376,0 12 702,0 17 451,6 Taxes portuaires, etc. 12 268,0 13 249,0 15 137,0 19 357,0 20 292,0 20 915,0 24 007,0 23 503,0 21 241,0 31 257,2 Coûts d’exploitation 64 942,0 66 079,0 78 385,0 83 169,0 90 140,0 97 448,0 96 426,0 83 486,0 80 622,0 100 151,6 Amortissements 15 086,0 17 502,0 22 761,0 23 706,0 23 719,0 23 727,0 23 463,0 23 286,0 23 351,0 29 053,7 Charges financières nettes 4 626,0 - 125,0 11 185,0 9 483,0 4 963,0 - 3 031,0 - 8 050,0 - 12 440,0 - 11 453,0 - 4 172,7 Administration 16 318,0 15 685,0 15 720,0 14 653,0 13 938,0 13 952,0 14 688,0 14 877,0 14 735,0 14 194,8 Autres charges 4 028,0 - 139,0 2 913,0 2 051,0 2 819,0 7 371,0 8 968,0 2 021,0 - 3 942,0 - 4 116,5 Total des coûts (A) 127 018,0 124 191,0 158 533,0 166 334,0 170 095,0 174 331,0 175 809,0 151 109,0 137 256,0 183 819,8 Recettes d’exploitation (B) 64 772,0 79 716,0 80 324,0 95 114,0 95 422,0 94 995,0 114 210,0 126 403,0 109 786,0 155 616,1 Bénéfice net (B – A) - 62 246,0 - 44 475,0 - 78 209,0 - 71 220,0 - 74 673,0 - 79 336,0 - 61 599,0 - 24 706,0 - 27 470,0 - 28 203,7 Rémunération des capitaux investis 8 258,0 10 615,0 7 819,0 9 304,0 7 935,0 5 788,0 5 271,0 3 646,0 4 377,0 6 147,7 Montant de la subvention annuelle 70 504,0 55 090,0 86 028,0 80 524,0 82 608,0 85 124,0 66 870,0 28 352,0 31 847,0 34 351,4

Saremar

Éléments de coût 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Commissions d’agence, etc. 697,0 1 108,0 1 386,7 1 672,9 1 566,7 1 624,0 1 233,0 1 786,4 1 405,8 1 319,0 Taxes portuaires, etc. 2 308,0 2 505,0 1 929,8 1 898,4 1 776,8 2 099,1 2 508,0 2 096,4 2 250,0 2 265,4 Coûts d’exploitation 22 213,0 24 077,0 23 570,7 23 433,8 26 129,1 26 664,2 28 112,0 29 883,9 23 914,8 20 094,0 Amortissements 3 099,0 3 733,0 3 976,8 3 959,8 3 611,8 3 300,5 3 352,0 3 400,4 3 369,0 3 559,1 Charges financières nettes 7,0 - 906,0 - 862,7 - 895,0 - 2 233,5 - 2 451,6 - 3 011,0 - 2 933,8 - 313,0 119,5 Administration 3 574,0 3 503,0 3 627,1 3 538,0 3 619,4 3 589,9 3 851,0 3 843,8 3 401,0 3 508,7 Autres charges 1 621,0 1 918,0 1 666,8 997,8 502,9 1 827,3 3 557,0 2 141,7 2 272,0 239,9 Total des coûts (A) 33 519,0 35 938,0 35 295,2 34 605,7 34 973,2 36 653,4 39 602,0 40 218,8 36 299,6 31 105,6 Recettes d’exploitation (B) 7 464,0 8 365,0 9 383,8 11 396,6 11 533,5 11 746,7 11 744,0 12 425,6 12 652,0 13 456,1 Bénéfice net (B – A) - 26 055,0 - 27 573,0 - 25 911,4 - 23 209,1 - 23 439,7 - 24 906,7 - 27 858,0 - 27 793,2 23 647,6 - 17 649,5 Rémunération des capitaux investis 1 342,0 2 641,0 1 606,2 1 781,6 1 560,4 1 172,8 973,0 738,8 828,0 1 075,6 Montant de la subvention annuelle 27 397,0 30 214,0 27 517,6 24 990,7 25 000,1 26 079,5 28 831,0 28 532,0 24 475,6 18 725,1

Toremar

Éléments de coût 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Commissions d’agence, etc. 3 743,0 4 651,0 4 897,0 4 767,7 4 932,8 5 356,3 3 687,0 2 433,0 3 660,0 1 808,7 Taxes portuaires, etc. 3 279,0 3 141,0 2 871,5 3 050,7 3 380,1 3 512,1 4 311,0 3 839,9 4 513,0 4 596,3 Coûts d’exploitation 26 980,0 27 398,0 30 740,3 32 605,1 34 738,3 34 875,0 34 539,0 36 411,1 31 448,0 30 796,0 Amortissements 5 218,0 5 210,0 5 171,1 5 164,7 5 176,0 5 180,8 5 151,0 5 158,3 5 169,0 5 634,4 Charges financières nettes - 264,0 - 2 273,0 - 2 456,6 - 2 784,1 - 3 860,2 - 4 706,8 - 4 777,0 - 4 326,5 - 3 590,0 - 3 595,1 Administration 3 535,0 3 107,0 3 424,8 3 259,3 3 259,3 3 553,8 3 291,0 3 655,4 3 632,0 3 631,1 Autres charges 1 020,0 3 673,0 3 048,5 1 923,9 2 889,8 1 133,9 4 599,0 668,9 843,0 2 031,7 Total des coûts (A) 43 511,0 44 907,0 47 696,6 47 987,3 50 516,1 48 905,1 50 801,0 47 840,1 45 675,0 44 903,1 Recettes d’exploitation (B) 27 406,0 30 750,0 32 759,6 31 968,5 32 483,3 31 200,8 29 996,0 32 362,0 34 577,0 35 573,5 Bénéfice net (B – A) - 16 105,0 - 14 157,0 - 14 937,0 - 16 018,8 - 18 032,8 - 17 704,3 - 20 805,0 - 15 478,1 - 11 098,0 - 9 329,5 Rémunération des capitaux investis 1 367,0 2 145,0 1 312,1 1 408,0 1 285,0 936,5 718,0 588,1 1 993,0 3 033,6 Montant de la subvention annuelle 17 472,0 16 302,0 16 249,1 17 426,8 19 317,8 18 640,8 21 523,0 16 066,2 13 091,0 12 363,1

Siremar

Éléments de coût 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Commissions d’agence, etc. 3 180,0 3 786,0 3 398,9 3 224,1 3 146,6 3 501,1 3 691,5 4 799,0 4 065,7 3 604,4 Taxes portuaires, etc. 5 545,0 5 338,0 5 622,1 5 837,5 6 181,2 6 421,2 6 793,1 6 982,9 7 604,8 7 532,9 Coûts d’exploitation 56 391,0 55 740,0 56 771,1 59 664,1 65 284,6 76 630,0 81 153,8 85 560,1 73 500,7 77 345,1 Amortissements 10 174,0 11 203,0 10 767,7 10 991,8 10 968,5 10 918,0 11 008,6 12 494,6 13 734,1 14 419,6 Charges financières nettes - 1 415,0 - 5 007,0 - 5 044,9 - 5 621,5 - 7 387,7 - 8 690,0 - 10 215,8 - 7 687,0 - 4 226,3 3 516,1 Administration 4 462,0 4 064,0 4 179,8 4 522,4 4 845,4 5 251,0 4 479,9 4 515,3 4 903,9 4 418,4 Autres charges 1 206,0 721,0 2 855,0 2 329,1 2 896,0 3 505,6 9 652,0 3 946,2 3 298,2 3 270,4 Total des coûts 79 543,0 75 845,0 78 549,7 80 947,5 85 934,6 97 536,9 106 563,1 110 611,1 102 881,1 114 106,7 Recettes d’exploitation (B) 26 903,0 30 444,0 32 845,7 33 847,0 32 724,0 35 203,5 37 244,8 40 274,2 43 335,0 47 314,3 Bénéfice net (B – A) - 52 640,0 - 45 401,0 - 45 704,0 - 47 100,5 - 53 210,6 - 62 333,4 - 69 318,3 - 70 336,9 - 59 546,1 - 66 792,4 Rémunération des capitaux investis 2 874,0 5 334,0 3 336,0 4 363,7 3 888,4 3 155,1 2 599,3 2 211,2 3 940,0 4 248,2 Montant de la subvention annuelle 55 514,0 50 735,0 49 040,0 51 464,2 57 099,0 65 488,5 71 917,6 72 548,1 63 486,1 71 040,6

Caremar

(106) En ce qui concerne la rémunération des capitaux investis, les montants absolus sont disponibles pour l’ensemble de la période (1992-2001). En outre, l’Italie a communiqué à la Commission le taux de rémunération des capitaux investis qui a été accepté de 1998 à 2001 et qui, au cours de ces années, a fluctué entre 1,6 et 8 % au gré de l’inflation et des taux d’intérêt. Année Adriatica Saremar Toremar Siremar Caremar 1998 - 7,1 % 1,90 % 2,70 % 3,30 % 1999 2,30 % - 1,60 % 2,10 % 2,50 % 2000 2,20 % 6,10 % 5,90 % 4,90 % 3,90 % 2001 2,30 % 8,00 % 8,00 % 5,00 % 6,70 %

(107) L’Italie a également présenté la comptabilité des différentes lignes exploitées par chaque société au cours de la période 1992-2001 et a précisé les facteurs qui, pour chaque société, ont eu une incidence sur le niveau des coûts et, partant, sur la compensation.

(108) En particulier, pour Adriatica, les liaisons internationales avec l’ex-Yougoslavie et l’Albanie ont connu des variations importantes de trafic d’une année à l’autre, en fonction de la situation politique dans la région. Les autorités italiennes ont justifié les variations significatives du montant de la subvention annuelle (dernière ligne) par les fluctuations des coûts nets d’exploitation des liaisons internationales avec l’Albanie et l’ex-Yougoslavie, qui ont par la suite été suspendues en raison de la situation politique dans les Balkans. De même, l’interruption en 2000 des liaisons avec la Grèce s’est traduite par une diminution des coûts d’exploitation. À l’opposé, les coûts nets d’exploitation et les besoins de subvention annuelle pour les liaisons en cabotage avec l’archipel des Tremiti sont restés globalement stables de 1992 à 2001.

(109) En ce qui concerne Saremar, la stabilité relative des coûts d’exploitation enregistrée entre 1992 et 2001 tient à la nature des services fournis par la compagnie, essentiellement du cabotage entre la Sardaigne et les îles voisines, qui répondaient avant tout aux besoins des populations locales et n’étaient donc pas soumis à de fortes variations de l’offre et de la demande. Les services proposés par la compagnie sont restés pour l’essentiel inchangés, en termes de fréquences et d’horaires, depuis l’entrée en vigueur des conventions initiales (26) et sont restés pratiquement invariables, quelle que soit la saison de l’année considérée. Cette situation explique le niveau relativement stable de la subvention annuelle perçue par Saremar.

(110) Toremar exploitait les liaisons locales avec les îles de l’archipel toscan, peu soumises aux variations de l’offre et de la demande, ce qui justifie la faible variabilité des coûts. Les services proposés par la compagnie publique en 2000 étaient les mêmes, en termes de fréquences et d’horaires, que ceux proposés en 1992 (27) et restaient pratiquement inchangés tout au long de l’année, indépendamment des variations saisonnières de la demande. Le niveau de la subvention annuelle est resté relativement stable au fil des ans.

(111) Les caractéristiques de l’offre de services de Siremar ont été jugées comparables à celles relevées pour Saremar et Toremar: l’offre était restée stable depuis l’entrée en vigueur de la convention de service public et était peu sensible aux variations saisonnières. Le niveau élevé des coûts d’exploitation de la compagnie, par rapport aux recettes, s’explique par le nombre de lignes desservies (18 lignes régulières) visant à répondre aux besoins de mobilité des habitants des 14 îles situées au large des côtes de la Sicile.

(112) En ce qui concerne Caremar, les services proposés sont pour l’essentiel restés inchangés depuis l’entrée en vigueur de la convention avec l’État (28). L’augmentation des coûts d’exploitation s’est accompagnée d’une hausse équivalente des recettes résultant de l’exploitation des lignes desservies, ce qui a permis de maintenir la subvention annuelle à un niveau relativement stable.

2.2.4.2. La compensation après l’annulation de la décision de 2005

(113) Après l’annulation de la décision de 2005, l’Italie a complété les informations relatives à la compensation perçue par les compagnies régionales au cours de la période 2002-2008. Elle a notamment communiqué les éléments suivants: i) les coûts occasionnés par l’exploitation des lignes de service public; ii) le déficit d’exploitation net des services; iii) les montants absolus de la rémunération des capitaux investis; iv) le montant de la subvention annuelle octroyée aux compagnies.

(114) L’Italie a également confirmé, lors d’une réunion avec la Commission qui s’est tenue en juin 2012, que les éléments de coût pris en compte pour le calcul de la compensation n’avaient pas changé depuis 1991.

(115) Les chiffres fournis (en milliers d’euros) étaient les suivants:

Adriatica

Année A) Total des coûts B) Recettes d’exploitation C) Bénéfice net (B – A) Rémunération des capitaux investis Montant de la subvention annuelle 2002 100 412,0 76 199,0 - 24 213,0 2 533,0 26 746,0 2003 107 741,0 81 396,0 - 26 345,0 1 958,0 28 303,0 2004 (29) 69 465,0 57 198,0 - 12 267,0 ND ND 2005 66 261,0 56 959,0 - 9 302,0 ND ND 2006 53 040,0 55 405,0 2 365,0 ND ND 2007 55 489,0 59 626,0 4 137,0 ND ND 2008 62 751,0 61 069,0 - 1 682,0 ND ND

Saremar

Année A) Total des coûts B) Recettes d’exploitation C) Bénéfice net (B – A) Rémunération des capitaux investis Montant de la subvention annuelle 2002 20 393,0 7 026,0 - 13 367,0 604,0 13 971,0 2003 20 292,0 6 992,0 - 13 300,0 649,0 13 949,0 2004 21 387,0 6 910,0 - 14 477,0 709,0 15 186,0 2005 22 146,0 7 290,0 - 14 856,0 679,0 15 535,0 2006 22 663,0 8 161,0 - 14 502,0 801,0 15 303,0 2007 21 240,0 8 078,0 - 13 162,0 893,0 14 055,0 2008 21 526,0 8 138,0 - 13 388,0 855,0 14 243,0

Toremar

Année A) Total des coûts B) Recettes d’exploitation C) Bénéfice net (B – A) Rémunération des capitaux investis Montant de la subvention annuelle 2002 27 774,0 18 164,0 - 9 610,0 1 448,0 11 058,0 2003 30 571,0 18 559,0 - 12 012,0 1 399,0 13 411,0 2004 32 920,0 18 277,0 - 14 643,0 1 300,0 15 943,0 2005 34 889,0 17 583,0 - 17 306,0 1 261,0 18 567,0 2006 37 355,0 21 364,0 - 15 991,0 1 597,0 17 588,0 2007 36 880,0 22 621,0 - 14 259,0 1 691,0 15 950,0 2008 35 981,0 24 280,0 - 11 701,0 1 699,0 13 400,0

Siremar

Année A) Total des coûts B) Recettes d’exploitation C) Bénéfice net (B – A) Rémunération des capitaux investis Montant de la subvention annuelle 2002 62 540,0 23 951,0 - 38 589,0 1 750,0 40 339,0 2003 65 845,0 22 349,0 - 43 496,0 1 743,0 45 239,0 2004 66 288,0 23 283,0 - 43 005,0 1 935,0 44 940,0 2005 85 183,0 22 011,0 - 63 172,0 1 907,0 65 079,0 2006 94 096,0 23 198,0 - 70 898,0 1 935,0 72 833,0 2007 90 501,0 22 585,0 - 67 916,0 2 092,0 70 008,0 2008 96 842,0 23 448,0 - 73 394,0 2 060,0 75 454,0

Caremar

Année A) Total des coûts B) Recettes d’exploitation C) Bénéfice net (B – A) Rémunération des capitaux investis Montant de la subvention annuelle 2002 41 931,0 17 850,0 - 24 081,0 1 654,0 25 735,0 2003 47 568,0 21 257,0 - 26 311,0 1 556,0 27 867,0 2004 49 847,0 20 178,0 - 29 669,0 1 438,0 31 107,0 2005 55 910,0 21 380,0 - 34 530,0 1 391,0 35 921,0 2006 59 859,0 25 600,0 - 34 259,0 1 863,0 36 122,0 2007 59 618,0 26 565,0 - 33 053,0 1 895,0 34 948,0 2008 61 481,0 28 065,0 - 33 416,0 1 874,0 35 290,0

(116) Selon les autorités italiennes, l’évolution dans le temps des différents éléments de coût des compagnies régionales était principalement due à des facteurs externes aux entreprises, tels que l’inflation et l’évolution des taux d’intérêt, qui influencent, outre les prix du marché, le taux de rémunération attendu des capitaux investis. Pour calculer ce taux, il a été tenu compte des taux d’intérêt bancaires et des taux débiteurs moyens appliqués aux crédits navals.

(117) En ce qui concerne le taux de rémunération des capitaux investis, l’Italie a notifié à la Commission les taux acceptés de 2002 à 2003, mais n’a pas été en mesure de les fournir pour la période 2004-2008. Année Adriatica Saremar Toremar Siremar Caremar 2002 1,80 % 5,80 % 6,10 % 3,90 % 5,70 % 2003 1,70 % 12,20 % 6,80 % 3,40 % 6,00 %

(118) L’Italie a également fourni à la Commission la comptabilité des différentes lignes de Tirrenia à partir de 2004 afin d’identifier les coûts supportés par celle-ci dans le cadre de l’exploitation des liaisons nationales et internationales précédemment desservies par Adriatica. Toutefois, il a été souligné que les valeurs indiquées devaient être considérées comme une simple estimation des coûts réels supportés pour chaque ligne, étant donné que certains éléments de coût pris en compte ne pouvaient pas être ventilés par ligne.

(119) Sur la base de ces informations, les résultats de Tirrenia (en euros) sur les lignes internationales précédemment exploitées par Adriatica étaient les suivants: Année Ancone/Durazzo Ancone/Bar Bari/Durazzo Ancone/Spalato 2004 - 3 267 000 - 653 000 4 041 000 - 3 021 000 2005 ND ND 3 701 256 - 4 249 739 2006 ND ND 5 503 024 - 145 514 2007 ND ND 7 119 285 ND 2008 ND ND 4 308 702 ND

2.2.5. Les investissements prévus dans les plans quinquennaux et dans le plan industriel

(120) Outre les lignes à desservir et les fréquences à assurer, les plans quinquennaux précisaient également les investissements que les bénéficiaires entendaient réaliser au cours de la période considérée, afin d’assurer le service sur les lignes en question. Dans le cadre de la procédure d’examen, la Commission souhaitait notamment s’assurer de la manière dont les coûts d’acquisition et d’amortissement des navires avaient été comptabilisés aux fins du calcul de la subvention annuelle.

(121) La Commission souhaitait également vérifier si les investissements supplémentaires prévus au bénéfice des compagnies régionales de l’ancien groupe Tirrenia par le plan industriel adopté en mars 1999 par Tirrenia pour la période 1999-2002 ne contenaient aucun élément d’aide. Les principaux objectifs du plan industriel étaient les suivants: a) permettre aux compagnies de faire face aux changements résultant de la libéralisation du marché italien du cabotage (1er janvier 1999) et les préparer à l’expiration, en 2008, des conventions initiales conclues avec l’État; b) réduire les coûts des services fournis dans le cadre desdites conventions initiales; c) soutenir le développement du groupe et valoriser les ressources disponibles; d) mettre en place les conditions de la privatisation des compagnies.

(122) Le plan industriel prévoyait une évolution des investissements nécessaires aux services visés par les conventions initiales, qui se seraient traduits par le désarmement d’anciennes unités, le transfert d’autres unités à l’intérieur du groupe et de nouveaux investissements à hauteur de 700 milliards d’ITL (environ 361,5 millions d’EUR) (30).

2.3. Traitement fiscal préférentiel

(123) Le décret législatif no 504 du 26 octobre 1995 prévoyait un régime fiscal préférentiel pour les huiles minérales utilisées comme carburants pour la navigation. Conformément à l’article 63, paragraphe 3, dudit décret, la réduction des droits d’accise s’appliquait aux lubrifiants utilisés à bord.

(124) Dans la décision d’ouverture, la Commission avait exprimé quelques doutes quant aux modalités d’application de cette mesure d’allègement fiscal dans le cas de navires immobilisés dans les ports italiens aux fins d’opérations d’entretien. La Commission souhaitait s’assurer du caractère non discriminatoire de cette mesure par rapport aux autres opérateurs maritimes dont les navires se trouvaient dans la même situation.

3. OBSERVATIONS DES INTÉRESSÉS

3.1. Observations antérieures à l’adoption de la décision de 2005

3.1.1. Observations des compagnies du groupe Tirrenia

(125) Par lettre du 22 novembre 1999, les sociétés du groupe Tirrenia ont présenté leurs propres observations concernant la décision d’ouverture. À titre principal, les sociétés contestaient la qualification d’«aides nouvelles» attribuée aux compensations versées au titre des conventions initiales et, partant, la légalité de la décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen. Selon celles-ci, la Commission avait été informée de longue date de l’existence d’un régime de compensation de service public et n’avait jamais soulevé d’objection à son encontre. En outre, selon elles, le montant de la compensation annuelle versée aux sociétés publiques était rigoureusement proportionné et limité au coût net supplémentaire des obligations de service public. Un tel paiement ne constituait donc pas un obstacle à la concurrence avec les autres opérateurs présents sur le marché.

(126) Dans le même temps, Tirrenia, Adriatica, Caremar, Saremar, Siremar et Toremar ont introduit un recours en annulation devant le Tribunal, au titre de l’article 263, paragraphe 4, du TFUE (voir également le considérant 5).

3.1.2. Observations des opérateurs privés

(127) Les observations de plusieurs opérateurs privés opérant en concurrence sur certaines lignes desservies par Caremar, Saremar et Toremar sont parvenues à la Commission. Ces observations peuvent être résumées de la manière suivante: a) les sociétés du groupe Tirrenia pratiquaient, sur les lignes sur lesquelles se concentrait la concurrence des opérateurs privés, une politique commerciale agressive, caractérisée par des tarifs de dumping ainsi que des systèmes de rabais et de paiement différé qui ne pouvaient s’expliquer autrement que par la perception de subventions publiques; b) les obligations de service public manquaient de transparence et la possibilité pour les sociétés du groupe Tirrenia de modifier la portée de leurs obligations, notamment quant aux lignes à desservir ainsi qu’aux horaires et fréquences à respecter, devait être considérée comme contraire à la nature même des obligations de service public; c) compte tenu des services offerts par les opérateurs privés sur certaines lignes desservies par les sociétés du groupe Tirrenia, la nécessité de fournir un service public semblait très discutable; d) les modalités de financement des investissements réalisés depuis 1995 ou envisagés dans le plan industriel contenaient des éléments d’aide, y compris en termes de conditions d’accès plus favorables aux financements privés accordées aux sociétés du groupe Tirrenia; e) les sociétés du groupe Tirrenia bénéficiaient d’un traitement fiscal préférentiel pour les huiles minérales consommées à bord des navires qui faisaient escale dans les ports italiens.

3.2. Observations postérieures à l’annulation de la décision de 2005

(128) À la suite de l’annulation de la décision de 2005 par le Tribunal, la Commission a invité les parties concernées par la procédure à présenter leurs propres observations concernant l’annulation de la décision et ses implications (voir également la section 1.3).

(129) La Commission n’a reçu que les observations des bénéficiaires des mesures en cause. En substance, ceux-ci faisaient valoir que la Commission aurait dû prendre en considération tous les éléments de fait et de droit pertinents, y compris les autres motifs invoqués par les sociétés requérantes dans le cadre de la procédure devant le Tribunal, concluant ainsi que les mesures en cause: a) ne constituent pas une aide, ou b) constituent des aides existantes, dans la mesure où le régime de service public en Italie i) était antérieur à l’entrée en vigueur du traité CE, ii) était soumis à l’autorisation implicite ou explicite de la Commission européenne (31) et iii) était en tout état de cause antérieur à l’entrée en vigueur du règlement sur le cabotage maritime.

4. OBSERVATIONS DES AUTORITÉS ITALIENNES

4.1. Observations antérieures à l’adoption de la décision de 2005

4.1.1. Subventions versées au titre des obligations de service public

(130) Par lettre du 29 septembre 1999, les autorités italiennes ont présenté leurs propres observations concernant la décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen. Selon celles-ci, l’article 4 du règlement sur le cabotage maritime permettait aux conventions initiales conclues avec chaque compagnie du groupe Tirrenia d’être pleinement efficaces jusqu’à leur date d’expiration, à la fin de l’année 2008. Par conséquent, le système des obligations de service public découlant des conventions initiales ne pouvait être remis en cause par la décision d’ouverture de la procédure.

(131) Les autorités italiennes ont également contesté le fait que les aides constituaient des «aides nouvelles» au sens de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE et qu’elles aient pu affecter les échanges entre États membres avant l’ouverture du marché italien du cabotage, le 1er janvier 1999.

(132) Mis à part ces observations générales, les autorités italiennes ont souligné que la présence des opérateurs privés sur les lignes desservies par les sociétés du groupe Tirrenia était un phénomène souvent récent et partiel, limité à un petit nombre de lignes et concentré sur la saison estivale. Par ailleurs, la méthode de calcul de la compensation annuelle qui consistait à déduire des pertes accumulées au cours de l’hiver les gains réalisés au cours de l’été limitait le montant de la compensation à son strict minimum.

(133) Par conséquent, selon les autorités italiennes, la compensation était nécessaire et strictement proportionnée au regard des obligations de service public, dont la définition relève du pouvoir d’appréciation de l’État membre.

(134) Eu égard à l’infraction aux règles de concurrence par Adriatica sur les liaisons entre l’Italie et la Grèce, les autorités italiennes ont souligné que la décision de la Commission constatant cette infraction n’était pas définitive à l’époque et ont répété que les deux procédures étaient strictement indépendantes l’une de l’autre, que, en tout état de cause, les aides n’avaient pas été utilisées pour financer des comportements anticoncurrentiels, qu’une déclaration d’incompatibilité des aides aurait équivalu à une nouvelle sanction et qu’une éventuelle récupération aurait compromis Adriatica, ainsi que l’ensemble du processus de privatisation.

4.1.2. Les investissements prévus par le plan industriel

(135) Les autorités italiennes ont souligné que les investissements prévus par le plan industriel étaient destinés à réduire les coûts des services tout en maintenant un niveau élevé de qualité. Selon ces mêmes autorités, les modalités de financement des investissements prévus ne comportaient aucun élément d’aide. Ceux-ci auraient été financés pour partie au moyen des ressources propres des entreprises concernées et pour partie au moyen de prêts, négociés aux conditions normales du marché.

4.1.3. Traitement fiscal préférentiel

(136) Les autorités italiennes ont précisé le cadre réglementaire régissant le traitement fiscal des huiles minérales utilisées comme carburants aux fins de la navigation. Il ressort des informations transmises à la Commission que, par décision d’application générale du 2 mars 1996, prononcée conformément au décret-loi no 504/1995, le traitement fiscal préférentiel prévu par ce texte a été étendu aux combustibles et aux lubrifiants utilisés par tout navire immobilisé dans un port pour des opérations de maintenance.

(137) Dans le même temps, comme indiqué au considérant 5, l’Italie a contesté la décision d’ouverture de la procédure devant le Tribunal, dans la mesure où celle-ci prévoit la suspension de l’octroi des aides illégales.

4.2. Observations postérieures à l’annulation de la décision de 2005

(138) En avril 2010, la Commission a invité les autorités italiennes à présenter leurs propres observations concernant l’annulation de la décision de 2005 par le Tribunal et à clarifier certains aspects relatifs aux liaisons internationales exploitées par Adriatica et Saremar. La Commission a également demandé de fournir une description détaillée des mécanismes de compensation mis en place pour l’exploitation des lignes en question, y compris toutes les modifications apportées par la suite à la méthode de calcul de la compensation et de la rémunération des capitaux investis.

(139) Les autorités italiennes ont rappelé que les mesures en question doivent être qualifiées d’«aides existantes», comme cela a déjà été affirmé et prouvé dans le cadre de la procédure formelle d’examen, faisant valoir que tant les critères d’attribution que les mécanismes de calcul de la compensation pour l’exercice des obligations de service public étaient régis par le décret no 2081/1936, par la suite abrogé par la loi no 684/1974, et par le décret no 2082/1936. En effet, l’article 2 du décret no 2081/1936 instaurait les lignes d’intérêt national et l’article 6 prévoyait que les coûts supplémentaires supportés par les sociétés dans le cadre de l’exploitation des lignes en question auraient été couverts par l’État en vertu de conventions d’une durée de vingt ans.

(140) Les autorités italiennes ont affirmé que les modifications ultérieures du cadre juridique régissant le régime de service public maritime s’étaient limitées, d’une part, à renforcer les obligations de service public incombant aux bénéficiaires et, d’autre part, à mettre à jour le mécanisme de calcul de la compensation afin de limiter la participation publique.

(141) En effet, les autorités italiennes ont précisé que la loi no 856/1986 avait introduit la subvention annuelle d’équilibre, obtenue en calculant la différence entre les recettes et les coûts d’exploitation du service, sur la base de paramètres objectifs plutôt que sur la base des coûts historiques, et en tenant compte d’un taux de rémunération raisonnable. Les autorités italiennes ont conclu que cette innovation dans le cadre réglementaire était particulièrement pertinente, dans la mesure où elle prévoyait des mesures d’incitation en faveur de l’efficacité des entreprises.

(142) Selon les autorités italiennes, les mêmes considérations s’appliqueraient aux compensations versées aux compagnies régionales. Les autorités italiennes ont notamment confirmé que l’imposition des obligations de service public avait été introduite par la loi no 34/1953 relative aux quatre secteurs subventionnés suivants: a) l’archipel toscan (Toremar); b) les îles parthénopéennes et les îles Pontines (Caremar); c) les îles Éoliennes (Siremar); d) les îles Égades, les îles Pélages, l’île d’Ustica et l’île de Pantelleria (Siremar).

(143) Selon ce qui a été affirmé, les liaisons avec les îles mineures de la Sardaigne et avec la Corse étaient exploitées par Tirrenia en vertu du décret ministériel du 5 janvier 1937, qui avait introduit les liaisons avec La Maddalena, Palau, Bonifacio, Carloforte, Calasetta et Portovesme dans le troisième secteur des lignes d’intérêt national prééminent. Il s’agissait en fait des liaisons exploitées par Saremar, compagnie créée en 1988 à la suite de sa séparation d’avec Tirrenia.

(144) Les autorités italiennes ont également souligné que le même décret incluait les liaisons exploitées par Adriatica avec la Grèce, l’Albanie et les îles Tremiti dans le quatrième secteur des lignes d’intérêt national (voir le considérant 59).

(145) Sur cette base, les autorités italiennes ont conclu qu’il existait suffisamment d’éléments de continuité entre le régime de service public couvert par la décision de 2005 et le cadre juridique historique des liaisons maritimes avec les îles. Compte tenu de ce qui précède, les autorités italiennes ont estimé que le régime de service public était antérieur à l’entrée en vigueur du traité CE et du règlement sur le cabotage maritime.

5. ÉVALUATION

5.1. Compensations de service public

5.1.1. Existence de l’aide d’État

(146) L’article 107, paragraphe 1, du TFUE, dispose que «sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides octroyées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions».

(147) Les critères énoncés à l’article 107, paragraphe 1, du TFUE sont cumulatifs. Il s’ensuit que les mesures notifiées ne constituent des aides d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, que si toutes les conditions susmentionnées sont remplies. Le soutien financier doit notamment: a) être octroyé par un État membre ou au moyen de ressources d’État; b) favoriser certaines entreprises ou certaines productions; c) fausser ou menacer de fausser la concurrence; d) avoir une incidence sur les échanges entre États membres.

(148) Ressources d’État : il est manifeste que les subventions en cause ont été octroyées par l’État et au moyen de ressources d’État.

(149) Avantage économique : afin de pouvoir se prononcer sur la question de savoir si la compensation pour l’exercice d’un service public constitue ou non un avantage au sens de l’article 107 du TFUE, la Cour de justice a défini les conditions suivantes dans son arrêt Altmark (32): 1) l’entreprise bénéficiaire doit effectivement être chargée de l’exécution d’obligations de service public et ces obligations doivent être clairement définies (première condition Altmark); 2) les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation doivent être préalablement établis de façon objective et transparente (deuxième condition Altmark); 3) la compensation ne saurait dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l’exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d’un bénéfice raisonnable pour l’exécution de ces obligations (troisième condition Altmark); 4) lorsque le choix de l’entreprise à charger de l’exécution d’obligations de service public, dans un cas concret, n’est pas effectué dans le cadre d’une procédure de marché public permettant de sélectionner le candidat capable de fournir ces services au moindre coût pour la collectivité, le niveau de la compensation nécessaire doit être déterminé sur la base d’une analyse des coûts qu’une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée en moyens de transport afin de pouvoir satisfaire aux exigences de service public requises, aurait encourus pour exécuter ces obligations, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d’un bénéfice raisonnable pour l’exécution de ces obligations (quatrième condition Altmark).

(150) La quatrième condition de l’arrêt Altmark est considérée comme étant remplie si les bénéficiaires de la compensation ont été sélectionnés sur la base d’une procédure d’appel d’offres qui permet la sélection d’un soumissionnaire capable de fournir les services au moindre coût ou, si cela n’est pas possible, si la compensation a été calculée par rapport aux coûts d’une entreprise gérée de manière efficace.

(151) En l’espèce, les bénéficiaires n’ont pas été choisis sur la base d’une procédure d’appel d’offres ouverte et l’Italie n’a pas non plus démontré que le niveau de compensation était déterminé sur la base d’une analyse des coûts qu’une entreprise moyenne, gérée de manière efficace et dotée de moyens de transport adéquats pour pouvoir satisfaire aux exigences de service public requises, aurait encourus pour exécuter ces obligations, en tenant compte des recettes qui y sont relatives ainsi que d’un bénéfice raisonnable pour l’exécution de ces obligations.

(152) Les conditions Altmark étant cumulatives, le fait que la quatrième condition ne soit pas remplie suffit à établir l’existence d’un avantage économique conféré aux compagnies régionales de l’ancien groupe Tirrenia.

(153) Caractère sélectif : les subventions en question sont sélectives, celles-ci étant destinées à certaines entreprises fournissant des services de transport maritime.

(154) Distorsion de la concurrence et effet sur les échanges : lorsqu’une aide octroyée par un État membre renforce la position d’une entreprise par rapport à d’autres entreprises concurrentes dans les échanges au sein de l’Union, ces derniers doivent être considérés comme influencés par l’aide. Pour arriver à cette conclusion, il suffit que le bénéficiaire de l’aide soit en concurrence avec d’autres entreprises sur des marchés ouverts à la concurrence. En l’espèce, les bénéficiaires sont en concurrence avec d’autres entreprises fournissant des services de transport maritime au sein de l’Union, en particulier depuis l’entrée en vigueur du règlement (CEE) no 4055/86 du Conseil (33) et du règlement sur le cabotage maritime, qui ont libéralisé respectivement le marché du transport maritime international et le marché du cabotage maritime. La compensation publique en cause est donc susceptible d’affecter les échanges au sein de l’Union et de fausser la concurrence sur le marché intérieur.

(155) Sur la base de ce qui précède, la Commission considère que les compensations versées par les autorités italiennes aux compagnies régionales du groupe Tirrenia pour l’exploitation des liaisons de cabotage et des liaisons internationales entre 1992 et 2008 constituent une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.

5.1.2. Nature de l’aide examinée: aide existante ou aide nouvelle?

(156) Ayant constaté que la compensation versée par les autorités italiennes aux compagnies régionales du groupe Tirrenia pour l’exploitation des liaisons de cabotage et des liaisons internationales entre 1992 et 2008 constitue une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, la Commission doit déterminer s’il s’agit d’une aide existante ou d’une aide nouvelle.

(157) À cette fin, il convient d’établir une distinction entre les liaisons de cabotage et les liaisons internationales.

5.1.2.1. Liaisons de cabotage

(158) En ce qui concerne l’exploitation des liaisons de cabotage, le Tribunal, par l’arrêt de 2009, a partiellement annulé la décision de 2005, estimant que la Commission avait fait une application erronée de l’article 4, paragraphe 3, du règlement sur le cabotage maritime, qui prévoit que «[l]es contrats de service public existants peuvent rester en vigueur jusqu’à leur date d’expiration».

(159) Dans son arrêt de 2009, le Tribunal a interprété cet article comme une clause d’ancienneté (ou clause de maintien des droits acquis) (34) et a conclu que la compensation «nécessaire» (35) au financement des obligations de service public constituait une aide existante conformément à l’article 4, paragraphe 3, du règlement sur le cabotage maritime et que, dès lors, sa compatibilité ne devait pas faire l’objet d’une évaluation.

(160) Le Tribunal a fait référence aux points 60 à 66 de l’arrêt de la Cour de justice du 10 mai 2005 dans l’affaire C-400/99 (36), dans lequel la grande chambre a précisé ce qui suit: «[…] L’article 4 du règlement no 3577/92 […] dispose à son paragraphe 3 que les contrats de service public existants au 1er janvier 1993 peuvent rester en vigueur jusqu’à leur date d’expiration. Or, les contrats de ce type contiennent par nature des dispositions financières nécessaires pour assurer les obligations de service public qui y sont prévues. Dans la mesure où le libellé de l’article 4, paragraphe 3, du règlement no 3577/92 vise le maintien des contrats en cause, sans limiter la portée de cette disposition à certains aspects desdits contrats, les stipulations financières nécessaires pour assurer les obligations de service public y figurant sont couvertes par ledit article 4, paragraphe 3. C’est donc à tort que la Commission soutient que celui-ci se borne à autoriser le maintien d’éventuels droits exclusifs ou spéciaux issus de tels contrats. Au demeurant, dans la décision attaquée, la Commission n’a pas retenu une position aussi restrictive puisqu’elle y a reconnu que, dans la limite du financement du surcoût des obligations de service public, les mécanismes de financement des contrats en cause étaient couverts par l’article 4, paragraphe 3, du règlement no 3577/92» (point 64); et «[…] d’éventuelles aides dépassant ce qui est nécessaire pour assurer les obligations de service public, objet des contrats en cause, ne sauraient entrer dans le champ d’application de l’article 4, paragraphe 3, du règlement no 3577/92, précisément parce qu’elles ne sont pas nécessaires à l’équilibre, et donc au maintien, de tels contrats. Elles ne sauraient donc, sur le fondement de cette disposition, être considérées comme des aides existantes» (point 65).

(161) Afin de déterminer si une mesure constitue une aide nouvelle ou une aide existante au sens de l’article 4, paragraphe 3, du règlement sur le cabotage maritime, la Commission doit interpréter la portée de l’aide qui est «nécessaire pour assurer les obligations de service public, objet des contrats existants au 1er janvier 1993», au sens de l’arrêt susmentionné. La Commission note que le champ d’application d’une telle évaluation de la nécessité doit être plus large que l’évaluation de la proportionnalité effectuée par la Commission pour apprécier la compatibilité d’une mesure d’aide conformément à l’article 106, paragraphe 2, du TFUE. Si les deux évaluations avaient le même champ d’application, les aides nouvelles ne satisfaisant pas aux exigences de l’article 4, paragraphe 3, du règlement sur le cabotage maritime ne pourraient jamais être déclarées compatibles avec le marché intérieur sur la base de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE, dès lors qu’elles se révéleraient automatiquement disproportionnées au sens de cette disposition. La Commission constate donc que, en considérant comme une aide existante toute aide «nécessaire pour assurer les obligations de service public, objet des contrats existants au 1er janvier 1993», la Cour de justice a inclus dans cette notion toute compensation directement liée aux obligations de service public qui font l’objet de contrats publics. Un tel lien direct existe, par exemple, lorsque le contrat établit le montant de la compensation, sa méthode de calcul ou, en tout état de cause, lorsqu’il est clair que le contrat de service public n’aurait pas été conclu en l’absence de la compensation.

(162) Par conséquent, seules les compensations pour l’exploitation de liaisons de cabotage qui n’ont pas de base juridique dans les contrats publics existants à la date d’entrée en vigueur du règlement sur le cabotage maritime seront considérées comme des aides nouvelles par la Commission.

(163) En l’espèce, les conventions initiales ont été conclues en juillet 1991, avant l’entrée en vigueur du règlement sur le cabotage maritime, et il existait un lien direct entre la compensation et les obligations de service public qui y sont prévues.

(164) La subvention annuelle prévue dans les conventions initiales avait pour but de permettre aux compagnies régionales de couvrir les pertes engendrées par le ratio négatif résultant des coûts et des revenus d’exploitation. Comme indiqué au considérant 103, les éléments de coût pertinents pour la compensation, spécifiés à l’article 5 des conventions initiales, étaient les suivants: les coûts d’acquisition, de publicité et d’hébergement, les coûts de chargement, de déchargement et de manœuvre, le coût du personnel à terre, les coûts de manutention des navires, les coûts administratifs, le coût des assurances, les coûts de crédit-bail et de location, le coût des carburants, de l’impôt et des amortissements. Tous ces éléments de coût concernaient la prestation de services publics et étaient définis par les pouvoirs publics, sans qu’aucune marge d’appréciation ne soit laissée aux entreprises.

(165) En outre, les conventions initiales conclues entre l’État italien et chacune des cinq compagnies régionales étaient identiques à la convention initiale conclue entre l’État italien et Tirrenia (voir le considérant 94) et tenaient compte des mêmes éléments de coût. Dans la décision de 2001 concernant Tirrenia, la Commission a reconnu que ces éléments de coût étaient strictement nécessaires à la prestation des services publics, car ils reflétaient tous les coûts fixes et variables directement liés à la prestation de services qualifiés de services d’intérêt général par les pouvoirs publics et étaient à ce titre couverts par la convention initiale (37). S’agissant de l’amortissement des navires, la Commission a estimé que, dans la mesure où les navires en cause assuraient exclusivement les services relevant du régime de la convention, cet élément des coûts pouvait être considéré comme nécessa