TABLE DES MATIÈRES "" ID="1">1. INTRODUCTION> ID="2">1.1 - 1.2 "> ID="1">2. PRÉSENTATION D'ENSEMBLE> ID="2">2.1 - 2.16"> ID="1"> Cadre juridique des programmes d'importation du sixième FED> ID="2">2.1 - 2.8 "> ID="1"> Programmes sectoriels d'importation> ID="2">2.1 - 2.5 "> ID="1"> Programme spécial en faveur des pays lourdement endettés> ID="2">2.6 - 2.8 "> ID="1"> Principales caractéristiques des programmes d'importation> ID="2">2.9 - 2.16"> ID="1"> Objectifs généraux du Conseil> ID="2">2.9 "> ID="1"> Forme et contenu des programmes> ID="2">2.10"> ID="1"> Critères et processus de choix des programmes> ID="2">2.11 - 2.12"> ID="1"> Modalités de mise en oeuvre> ID="2">2.13 - 2.14"> ID="1"> Gestion partagée des fonds de contrepartie> ID="2">2.15 - 2.16"> ID="1">3. SITUATION DES PROGRAMMES D'IMPORTATION> ID="2">3.1 - 3.17"> ID="1"> Situation globale> ID="2">3.1 - 3.12"> ID="1"> Moyens du sixième FED affectés aux programmes d'importation> ID="2">3.1 - 3.5 "> ID="1"> Typologie des programmes> ID="2">3.6 - 3.12"> ID="1"> Particularités présentées par certains programmes> ID="2">3.13 - 3.17"> ID="1"> Rythme d'exécution des programmes> ID="2">3.13"> ID="1"> Dépassement de crédits> ID="2">3.14"> ID="1"> Programmes exécutés dans la zone franc> ID="2">3.15 - 3.17"> ID="1">4. GESTION FINANCIÈRE DES PROGRAMMES> ID="2">4.1 - 4.56"> ID="1"> Exécution des importations> ID="2">4.2 - 4.26"> ID="1"> Appréciation des besoins des bénéficiaires> ID="2">4.3 - 4.5 "> ID="1"> Fixation des objectifs des programmes> ID="2">4.6 - 4.7 "> ID="1"> Formulation des conventions de financement> ID="2">4.8 - 4.9 "> ID="1"> Recensement des contraintes et des risques> ID="2">4.10 - 4.14"> ID="1"> Moyens et procédures d'exécution> ID="2">4.15 - 4.17"> ID="1"> Suivi exercé par les autorités de tutelle> ID="2">4.18 - 4.21"> ID="1"> Mise en oeuvre des mesures d'accompagnement> ID="2">4.22 - 4.26"> ID="1"> Concertation avec l'ordonnateur national> ID="2">4.27 - 4.33"> ID="1"> Régularité de certaines pratiques> ID="2">4.30 - 4.33"> ID="1"> Gestion des fonds de contrepartie> ID="2">4.34 - 4.56"> ID="1"> Insuffisances du cadre opératoire> ID="2">4.35 - 4.36"> ID="1"> Constitution des fonds de contrepartie> ID="2">4.37 - 4.45"> ID="1"> Utilisation des fonds de contrepartie> ID="2">4.46 - 4.56"> ID="1">5. SUPERVISION ET ÉVALUATION DES PROGRAMMES> ID="2">5.1 - 5.45"> ID="1"> Supervision des programmes> ID="2">5.2 - 5.30"> ID="1"> Rôle des délégations dans les pays ACP> ID="2">5.2 - 5.11"> ID="1"> Supervision exercée par les services centraux> ID="2">5.12 - 5.30"> ID="1"> Évaluation des programmes du sixième FED> ID="2">5.31 - 5.45"> ID="1"> Évaluations individuelles des projets> ID="2">5.33 - 5.41"> ID="1"> Évaluation sectorielle> ID="2">5.42 - 5.45"> ID="1">6. CONCLUSION> ID="2">6.1 - 6.29" ID="2">Pages" ID="1">Annexe 1> ID="2">32"> ID="1">Annexe 2> ID="2">33"> ID="1">Annexe 3> ID="2">34"> ID="1">Annexe 4> ID="2">35"> ID="1">Annexe 5-1> ID="2">36"> ID="1">Annexe 5-2> ID="2">37"> ID="1">Annexe 6-1> ID="2">38"> ID="1">Annexe 6-2> ID="2">39"> ID="1">Annexe 7> ID="2">40"> ID="1">Annexe 8> ID="2">41"> ID="1">Annexe 9> ID="2">42"> ID="1">Annexe 10> ID="2">44"> ID="1">Réponses de la Commission> ID="2">46">

RAPPORT SPÉCIAL No 2/94 relatif aux programmes d'importation exécutés dans le cadre du sixième FED accompagné des réponses de la Commission (94/C 97/01)

1. INTRODUCTION

1.1. L'une des innovations de la quatrième convention de Lomé (septème FED) a été l'introduction, parmi les instruments de la coopération ACP-CEE, de mécanismes d'appui à l'ajustement structurel(1) () notamment au travers de programmes d'importation et d'affectations de fonds de contrepartie engendrés par les divers instruments d'aide communautaire.

1.2. En réalité, des opérations semblables avaient déjà été engagées dans le cadre des précédentes conventions ACP-CEE de façon ponctuelle sous le cinquième FED(2) () puis par un recours étendu aux ressources programmables du sixième FED auxquels furent joints des fonds supplémentaires dégagés au profit du programme spécial communautaire en faveur de certains pays pauvres et lourdement endettés d'Afrique au sud du Sahara(3) (). S'agissant pour la Communauté d'une première vague d'expériences, la Cour des comptes a examiné sur pièces et sur place divers programmes d'importation exécutés entre 1987 et 1992 (annexe 1) dans l'intention de recenser les principales questions que ce nouveau mode d'intervention des FED soulevait du point de vue de la gestion financière.

2. PRÉSENTATION D'ENSEMBLE

Cadre juridique des programmes d'importation du sixième FED

Programmes sectoriels d'importation

2.1. En instituant les programmes sectoriels d'importation, les signataires de la troisième Convention de Lomé eurent pour souci de répondre à la demande pressante de nombreux États ACP de voir le FED améliorer le rythme global de mobilisation de ses aides et d'atténuer, mieux que par le passé, la pénurie de devises dont souffraient la plupart des États ACP.

2.2. C'est ainsi que l'article 188.1 de la Convention a autorisé le financement de «programmes sectoriels de développement et d'importation ayant pour objet de contribuer au rendement optimal des secteurs productifs et à la satisfaction des besoins fondamentaux de l'homme». Ne devaient être éligibles à ce type d'aides que les États ayant déjà engagé des mesures susceptibles de remédier à leurs difficultés économiques d'origine structurelle; les aides devant avoir «pour objet de faire disparaître progressivement les besoins auxquels elles répondent».

2.3. En pratique, les programmes d'importation du sixième FED ont très généralement accompagné des actions de redressement économique des États ACP bénéficiaires elles-mêmes patronnées par le Fonds monétaire international (FMI) et la Banque mondiale(4) (). À ce titre, les programmes du FED ne sont pas des actions d'ajustement structurel proprement dites mais plutôt des mesures conjoncturelles d'accompagnement des réformes, destinées à atténuer l'insuffisance chronique des ressources indispensables à la production intérieure des États ACP. C'est ainsi que les aides du FED constituent en première analyse autant de soutiens aux balances des paiements des États ACP. À la différence des aides octroyées sous forme de prêts par le FMI et la Banque mondiale pour des actions similaires, les aides du FED sont pour une très large part accordées sous forme de dons.

2.4. L'aide du FED est apportée à l'État ACP et non aux importateurs qui, entreprises comme administrations, ont en principe l'obligation de verser à l'État, en monnaie locale, la contre-valeur du prix des produits importés. Les sommes ainsi recueillies, appelées «fonds de contrepartie» sont, à défaut de règles spécifiques, régies par les dispositions de l'article 197.10 de la troisième Convention de Lomé et doivent de ce fait être utilisées «à des fins de développement». Les fonds de contrepartie constitués en monnaie locale forment ainsi le prolongement de l'aide apportée en devises(5) ().

2.5. Pour que ces aides conjoncturelles produisent les meilleurs effets, il faut qu'elles soient exécutées rapidement afin de susciter, par un phénomène de masse, un enchaînement de réactions de relance économique. Lorsque l'exécution de l'aide souffre de retards, ses effets se diluent et les fonds de contrepartie en monnaie locale perdent de leur substance en raison de la forte inflation rencontrée dans la plupart des pays ACP(6) ().

Programme spécial en faveur des pays lourdement endettés

2.6. Lors du sommet de Venise de juin 1987, la Communauté a retenu le principe d'un programme spécial à déboursement rapide en faveur des pays les plus pauvres et endettés d'Afrique au sud du Sahara pourvu que ses partenaires de l'OCDE(7) () s'engagent dans des opérations comparables. En décembre 1987, la Banque mondiale ayant adopté un Programme Spécial d'Assistance (PSA) destiné à encourager les bailleurs de fonds à octroyer aux pays pauvres et endettés d'Afrique subsaharienne des crédits à déboursement rapide (trois ans) le Conseil arrêta formellement le 14 décembre 1987 le programme spécial proposé par la Commission. Outre un montant de 100 Mio ECU, la décision fixait le calendrier de mise en oeuvre (1988 et 1989), le type d'actions à financer ainsi que les critères d'éligibilité des bénéficiaires (annexe 2). Il s'agissait d'un programme à objectifs immédiats et limités dans le temps, destiné à entrouvrir l'étau dans lequel l'insuffisance de devises enserrait les importations de nombre de pays ACP.

2.7. L'enveloppe financière de 100 Mio ECU provenait à concurrence de:

a) 40 Mio ECU de reliquats disponibles au titre de Conventions antérieures;

b) 60 Mio ECU de paiements d'intérêts et de remboursements en capital (encaissés ou à percevoir en 1988 et 1989) au titre des prêts spéciaux et capitaux à risques accordés dans le passé par la Communauté et portés aux comptes des États membres ouverts auprès de la BEI.

Dans la limite des crédits supplémentaires mis à disposition par les États membres (60 Mio ECU), il pouvait être recouru à des programmes non plus sectoriels mais généraux d'importation(8) ().

2.8. Les opérations du programme spécial devaient, comme les programmes sectoriels, être prolongées par des fonds de contrepartie constitués dans des conditions semblables. Par simplicité, ces fonds ont le plus souvent été ajoutés à ceux des autres programmes d'importation, ce qui en a permis une gestion commune.

Principales caractéristiques des programmes d'importation

Objectifs généraux du Conseil

2.9. Dès l'entrée en vigueur de la troisième Convention de Lomé, la Communauté a cherché à préciser sa position au regard des aides d'appui à l'ajustement structurel. Ce fut le cas lors de la discussion du programme spécial en 1987, puis au cours de travaux qui débouchèrent sur la résolution du Conseil du 31 mai 1988 et dont les grandes lignes peuvent être ainsi résumées:

a) la Communauté entend appuyer des réformes pragmatiques dans le respect des politiques conduites par les États ACP, en tenant compte de leurs contraintes et selon un rythme compatible avec leurs capacités;

b) les instruments financiers doivent être utilisés le plus efficacement possible en considérant que les actions à déboursement rapide sont complémentaires des opérations de développement à plus long terme(9) ();

c) une priorité doit être accordée à l'objectif de sécurité alimentaire lorsque la Communauté apporte son soutien à des politiques sectorielles;

d) la Communauté prête une attention particulière à la dimension sociale de l'ajustement, aux préoccupations à caractère socioculturel des pays ACP ainsi qu'aux impératifs de protection de l'environnement;

e) la Communauté s'efforce de mettre en oeuvre une coordination plus systématique, non seulement avec les États membres, mais aussi avec le Fonds monétaire international et avec la Banque mondiale.

Forme et contenu des programmes

2.10. Les programmes d'importation du FED peuvent revêtir deux formes:

a) celle de programmes «nature» (annexe 3) destinés à la fourniture d'importantes quantités d'un nombre limité de denrées, d'équipements ou de produits de base;

b) celle de programmes «devises» (annexe 4) dans lesquels des ressources financières sont remises à la banque centrale de l'État ACP sur un compte bancaire en Europe(10) () pour permettre la couverture de licences d'importation délivrées aux importateurs ACP. Les programmes «devises» du FED, généralement sectoriels, portent sur une multitude d'opérations chacune de taille limitée(11) ().

Critères et processus de choix des programmes

2.11. Comme les programmes «nature» permettent un encadrement aisé des importations, il y est fait appel dans des cas difficiles, lorsque l'État ACP conduit une politique de taux de change peu réaliste et lorsque le régime d'attribution des devises entre les importateurs est plutôt autoritaire. En revanche, les programmes «devises» sont habituellement réservés aux pays dont les efforts d'ajustement sont plus avancés et qui ont déjà entrepris une libéralisation sensible de leur régime des changes.

2.12. L'annexe 5 présente un schéma du processus de choix des programmes. Lorsque priorité doit être donnée à la rapidité de déboursement des fonds (voir 2.6 ci-dessus), préférence est le plus souvent accordée à un programme «nature» ou à un programme général d'importation. Il est ainsi possible d'éviter les goulets d'étranglement qui caractérisent les programmes «devises» sectoriels et qui tiennent aux capacités d'absorption limitées d'un nombre lui-même limité d'importateurs solvables.

Modalités de mise en oeuvre

2.13. Quels qu'en soient le type et les destinataires, les programmes d'importation du FED sont mis en oeuvre selon des orientations semblables tout en conservant une certaine souplesse d'application pour satisfaire aux contraintes locales. Il convient ainsi de noter que:

a) les procédures d'exécution de la coopération financière du FED doivent être suivies notamment en matière d'éligibilité des opérations, de mise en concurrence et de règles d'origine des biens importés;

b) les programmes s'adressent à l'ensemble des opérateurs économiques qui satisfont, dans le secteur concerné, à la réglementation du pays bénéficiaire. À ce titre, les opérateurs publics, parapublics et privés ont en principe les mêmes possibilités d'accès aux ressources du FED;

c) très souvent, les programmes d'importation nécessitent le recours à une assistance technique chargée:

i) de mettre en place le cadre opératoire du pro- gramme;

ii) de s'assurer de l'application effective et continue des règles et procédures d'exécution;

iii) du contrôle administratif des opérations d'importation en relation avec les autorités douanières et financières locales;

iv) et enfin de la surveillance de la constitution et de l'utilisation des fonds de contrepartie;

d) outre les dispositions inscrites dans les conventions de financement, la mise en oeuvre des programmes d'importation demande le plus souvent la passation d'accords spécifiques avec les autorités directement concernées: banque centrale, départements ministériels centraux ou organismes réceptionnaires des produits. Ces accords ont pour but de préciser le rôle de chaque protagoniste dès avant le démarrage des opérations et d'assurer l'exécution rapide des importations ainsi que l'utilisation conforme des fonds de contrepartie;

e) enfin, dans la grande majorité des cas, les conventions de financement prévoient de soumettre les programmes à des évaluations indépendantes en cours et surtout en fin d'exécution.

2.14. Tout en recommandant une coordination avec le Fonds monétaire international et la Banque mondiale, les textes régissant les programmes d'importation du FED n'en subordonnent pas l'octroi à l'existence préalable d'un programme d'ajustement structurel au sens strict. Ainsi la Communauté a-t-elle pu ouvrir des programmes d'importation au bénéfice de pays qui, sans avoir conclu d'accord d'ajustement avec le FMI ou la Banque mondiale, avaient néanmoins entrepris de sérieux efforts de redressement économique sur le plan global ou sectoriel. L'appui fourni par le FED constitue la contrepartie des réformes que l'État ACP s'engage à entreprendre ou à approfondir. De ce fait, toutes les conventions de financement comprennent des catalogues de mesures plus ou moins détaillées dont la mise en oeuvre conditionne en quelque sorte la mobilisation des fonds du FED. À ce propos, les services de la Commission estiment que bien qu'il n'y ait pas de lien direct entre montant de l'aide et niveau des réformes demandées, il est clair qu'une certaine corrélation existe et qu'il serait vain de prétendre à des réformes sans une masse critique d'aide(12) (). Dans chacun des programmes, il appartient à la délégation de la Commission d'apprécier sur place si l'État ACP procède bien aux réformes envisagées et de libérer les tranches successives des programmes d'importation au fur et à mesure des progrès enregistrés.

Gestion partagée des fonds de contrepartie

2.15. La troisième convention de Lomé ignore pratiquement le phénomène des fonds de contrepartie issus d'opérations étrangères à l'aide alimentaire(13) (). Comme de leur côté, ni l'accord interne relatif au financement et à la gestion des aides de la Communauté(14) (), ni le règlement financier applicable au sixième Fonds européen de développement(15) () ne traitent des fonds de contrepartie, un vide juridique est demeuré ouvert sur un aspect important de l'aide au développement communautaire.

2.16. Les conventions de financement des programmes d'importation ont tenté de combler cette lacune en prévoyant les lignes directrices de la constitution et de l'utilisation des fonds de contrepartie dans la plupart des pays. Ces conventions sont ainsi souvent assorties d'accords complémentaires [voir 2.13 d) ci-dessus]. L'absence de bases légales applicables à l'ensemble des pays ACP a permis à ces derniers d'engager, chacun pour son compte, une négociation des règles concernant les fonds de contrepartie si bien que, d'un pays à l'autre, sont apparus des systèmes de gestion très divers qui compliquent la supervision d'ensemble incombant aux services centraux de la Commission. De fait, les instructions données aux délégations sous forme d'aide-mémoire n'ont qu'effleuré les principes en recommandant une utilisation flexible dans le cadre d'une même politique d'appui(16) () ciblée sur certains postes budgétaires de l'État ou sur des politiques spécifiques. Elles n'ont que peu traité des modalités pratiques à retenir, se bornant à constater la nécessité:

a)d'un suivi comparable à celui pratiqué lors de l'exécution d'un projet et

b)de voir les fonds de contrepartie transiter normalement par un compte à double signature délégué/ordonnateur national(17) ().

Par la suite, des instructions plus précises ont été données à partir de juillet 1990. Ces nouvelles instructions sont examinées aux points 5.16 à 5.24 du présent rapport.

3. SITUATION DES PROGRAMMES D'IMPORTATION

Situation globale

Moyens du sixième FED affectés aux programmes d'importation

3.1. Au 31 décembre 1991, la dotation totale du sixième FED s'élevait à 8 006,6 Mio ECU(18) (). À cette même date, les crédits mobilisés au titre des programmes d'importation atteignaient 845,6 Mio ECU soit 10,6 %(19) () de la dotation totale(20) ().

3.2. Dans les comptes centraux du sixième FED, les programmes d'importation se trouvaient eux-mêmes répartis en trois groupes:

a) une dotation de 100 Mio ECU engagée pour 82,3 Mio ECU réservée aux pays éligibles au programme spécial et pouvant faire l'objet de programmes sectoriels ou de programmes généraux d'importation(21) () (code comptable no 1010250);

b) une dotation de 207 Mio ECU également réservée aux pays éligibles au programme spécial, engagée pour 194,1 Mio ECU prélevée sur les réserves de l'aide programmable de Lomé III (code comptable no 1010251);

c) une dotation indéterminée comprise dans celle des subventions et des prêts des programmes indicatifs engagée à concurrence de 569,2 Mio ECU et concernant l'ensemble des pays ACP y compris les pays éligibles au programme spécial.

Cet ensemble pourtant qualifié d'instrument par la Commission(22) () n'apparaît pas distinctement dans les comptes centraux du FED, ce qui nuit à la transparence de l'information donnée aux autorités de décharge(23) ().

3.3. Au 31 décembre 1991, la Commission n'avait pas fourni à l'appui de ses états financiers de décomptes regroupant l'ensemble des fonds de contrepartie effectivement versés ou restant à constituer au titre des programmes d'importation financés par le sixième FED. Elle n'avait pas non plus indiqué dans quelle mesure et à quelles fins tous ces fonds avaient finalement été utilisés.

3.4. Ainsi, le 22 juin 1992(24) (), les comptes publiés par le FED ne constituaient pas un moyen d'information adéquat pour des opérations représentant pourtant 10 % des dotations.

3.5. Entre 1987 et 1991, la Commission a conclu, dans le cadre du sixième FED, 63 conventions de financement avec 39 États ACP portant en tout ou en partie sur des programmes d'importation totalisant 842,57 Mio ECU(25) (). Chaque convention de financement concernant elle-même un ou plusieurs «projets comptables» et certains programmes d'importation ne formant que de simples volets de programmes plus vastes(26) (), la comptabilité du FED ne permet pas un recensement immédiat des programmes d'importation (annexe 6). Sous cette réserve, les estimations d'engagements pour les cinq années concernées s'établissent ainsi:

">Année"> ID="1">168,9> ID="2">18,6 %"> ID="1">299,0> ID="2">32,9 %"> ID="1">210,-> ID="2">23,1 %"> ID="1">149,6> ID="2">16,5 %"> ID="1">45,9> ID="2">5,1 %"> ID="1">873,4> ID="2">96,2 %"> ID="1">35,-> ID="2">3,8 %"> ID="1">908,4> ID="2">100 %">

Typologie des programmes

3.6. Le rapport déposé au 31 décembre 1990 en vertu de l'article 193.7 de la troisième convention de Lomé indiquait la conclusion de quatre programmes généraux d'importation(27) (). L'examen des conventions de financement montre toutefois que 18 programmes concernant dix pays ont été formulés comme tels et qu'ils portent sur un total d'engagements de 98,85 Mio ECU (annexe 4). Certains programmes présentés comme sectoriels s'analysent en raison de leur contenu comme de quasi-programmes généraux.

3.7. Du fait d'un cadre juridique mal adapté (article 188.1 de la Convention de Lomé III), la Commission a été contrainte, dans la plupart de ces cas, à des artifices de présentation pour pouvoir, comme le Conseil l'avait recommandé, coordonner ses interventions avec celles des autres bailleurs de fonds dans les pays en ajustement. S'agissant toutefois d'une question de mise en oeuvre de la Convention qui n'en touchait pas les objectifs fondamentaux, il aurait été préférable de saisir le Conseil ACP-CEE au titre des dispositions de l'article 23 a, b et g de la Convention. Ce dernier aurait pu accorder la dérogation nécessaire à une gestion transparente et autoriser un recours conditionnel plus large aux programmes généraux d'importation.

3.8. Au 31 décembre 1991, les programmes nature concernaient 30 pays et totalisaient 587 Mio ECU (annexe 3). Ils pouvaient être ainsi répartis:

Programmes «nature» au 31 décembre 1991 > "Secteurs"> ID="1">13> ID="2">151,75 > ID="3">26"> ID="1">9> ID="2">145,56 > ID="3">25"> ID="1">5> ID="2">102,88 > ID="3">18"> ID="1">3> ID="2">20,60 > ID="3">3"> ID="1">7> ID="2">118,98> ID="3">20"> ID="1">5> ID="2">47,43> ID="3">8"> ID="1">42> ID="2">587,20> ID="3">100">

3.9. Le tableau ci-dessus montre en particulier que le secteur santé-éducation qui constitue l'une des voies par lesquelles la Communauté peut agir sur les conséquences sociales de l'ajustement est resté en retrait par rapport aux autres secteurs(28) (). Ce phénomène tient au moins en partie au fait que l'importation en masse de produits pétroliers ou de matières et équipements pour l'agriculture et l'industrie se prête aisément à une utilisation rapide des crédits et donc aux opérations d'appui aux balances de paiements des États bénéficiaires.

3.10. Les programmes devises concernaient 21 États ACP dont deux seulement, le Bénin et le Sénégal, appartiennent à la zone franc. Au 31 décembre 1991, les engagements pour l'ensemble de ces programmes s'élevaient à 318,1 Mio ECU dont 219,2 Mio ECU de programmes sectoriels (annexe 4). La répartition en était la suivante (voir tableau à droite):

3.11. Comme pour les programmes nature, les opérations plus particulièrement tournées vers les conséquences sociales de l'ajustement sont restées limitées. Toutefois, certains programmes généraux (Ouganda par exemple) comprenaient quelques achats pour le secteur santé et éducation.

3.12. Avec les dotations du programme spécial, les aides à versement rapide en faveur des pays bénéficiaires devaient représenter environ 20 % du total de leurs programmes indicatifs(29) (). Au 31 décembre 1991 ce plafond de 20 % de l'enveloppe programmable était dépassé pour 20 pays (annexe 6).

Programmes «devises» au 31 décembre 1991 > "Secteurs"> ID="1">1> ID="2">2,50> ID="3">1"> ID="1">5> ID="2">72,30> ID="3">23"> ID="1">3> ID="2">35,15> ID="3">11"> ID="1">2> ID="2">10,50> ID="3">3"> ID="1">2> ID="2">32,25> ID="3">10"> ID="1">3> ID="2">66,50> ID="3">21"> ID="1">16> ID="2">219,20> ID="3">69"> ID="1">10> ID="2">98,85> ID="3">31"> ID="1">26> ID="2">318,05> ID="3">100">

Particularités présentées par certains programmes

Rythme d'exécution des programmes

3.13. Le taux moyen de déboursement des programmes d'importation s'élevait à 85 % au 31 décembre 1991 (annexe 9). À cette date, 34 des 106 projets comptables étaient soldés dans les comptes centraux du FED. Ils s'élevaient à 199,9 Mio ECU soit 27 % du total. Compte tenu de l'étalement du lancement des programmes dans le temps, leur taux d'exécution est dans l'ensemble satisfaisant. L'examen individuel des programmes appelle toutefois plusieurs observations:

a) divers programmes (annexe 7) qui, dans la comptabilité du FED apparaissent comme encore en cours d'exécution sont en réalité terminés mais les services financiers de la Commission n'ont pas procédé à leur apurement comptable. Les engagements à annuler à ce titre s'élevaient à environ 24 Mio ECU;

b) certains programmes «devises» figurent dans les comptes de la Commission pour des montants qui ne correspondent pas à l'état réel de leur avancement du fait de la procédure de paiement d'avances et parce que les intérêts financiers (en monnaie convertible) perçus sur les avances déposées auprès des banques commerciales ne sont pas comptabilisés par la Commission. En effet, les avances déposées auprès des banques commerciales ne deviennent des dépenses définitives au sens du règlement financier que lorsqu'elles sont utilisées en paiement des importations, tandis que les intérêts devraient être considérés comme des ressources diverses affectées aux programmes dès lors que les conventions de financement en prévoient le rattachement. Pour ce faire, les services centraux du FED devraient disposer des extraits de comptes bancaires dont la transmission à la Commission est prévue par les conventions de financement; ce n'est habituellement pas le cas malgré l'existence d'une note d'instruction aux délégations qui en exige la transmission aux services centraux depuis le 14 mars 1991;

c)huit programmes (33,68 Mio ECU) n'avaient pas fait l'objet de paiements:

">Pays No de projet"> ID="1">Programme sectoriel d'importation III - engrais> ID="2">20.2.1991> ID="3">3,85"> ID="1">Programme général d'importation PAS II> ID="2">29.11.1991> ID="3">7,00"> ID="1">Assistance technique> ID="2">7.10.1991> ID="3">0,08"> ID="1">Programme général d'importation> ID="2">28.10.1991> ID="3">3,75"> ID="1">Dérochage> ID="2">28.2.1991> ID="3">1,00"> ID="1">Programme spécial d'importation (hydrocarbures)> ID="2">11.9.1991> ID="3">9,00"> ID="1">Programme spécial d'importation (hydrocarbures)> ID="2">11.9.1991> ID="3">3,00"> ID="1">Programme sectoriel d'importation (agro-industrie)> ID="2">15.10.1990> ID="3">6,00"> ID="2">Total > ID="3">33,68""(P) = Financement par prêt spécial.

Parmi ces programmes, ceux financés à partir de prêts spéciaux en Éthiopie et à Trinité et Tobago apparaissent peu susceptibles de mise en oeuvre dans un avenir rapproché. La révision des conventions de financement serait nécessaire.>

d)Neuf programmes connaissaient un taux de paiements inférieur à 50 %:

">Pays No de projet"> ID="1">Programme de soutien à la stratégie alimentaire> ID="2">28.1.1988> ID="3">14 %> ID="4">4,1"> ID="1">Programme sectoriel d'importation III - intrants industrie> ID="2">20.2.1991> ID="3">42 %> ID="4">13,15"> ID="1">Dérochage> ID="2">28.2.1991> ID="3">11 %> ID="4">7,70"> ID="1">Assistance aux populations urbaines dans le domaine de la santé et du logement à Madagascar> ID="2">24.11.1988> ID="3">16 %> ID="4">2,5"> ID="1">Programme sectoriel d'importation - biens de consommation> ID="2">20.8.1990> ID="3">48 %> ID="4">30,00"> ID="1">Programme sectoriel d'importation (agriculture)> ID="2">12.9.1990> ID="3">24 %> ID="4">6,00"> ID="1">Câbles téléphoniques> ID="2">21.6.1989> ID="3">45 %> ID="4">7,50"> ID="1">Programme de soutien au secteur de l'agriculture> ID="2">30.1.1987> ID="3">42 %> ID="4">3,48"> ID="1">Programme d'importation et spécial dette> ID="2">1.2.1990> ID="3">36 %> ID="4">9,50"> ID="2">Total > ID="4">83,93">

Deux des programmes repris au tableau ci-dessus méritent d'être soumis à examen en raison de leur ancienneté:

i)Mali, volet santé du programme de sécurité alimen- taire;

ii)Zambie, programme étendu de fourniture d'intrants agricoles.

Le programme santé de Madagascar a fait l'objet d'une modification expliquée de façon laconique au Comité du FED en mai 1992. L'importation de médicaments initialement prévue risquait de porter atteinte aux intérêts de l'industrie locale.

Dépassement de crédits

3.14. Le volet «intrants» du programme d'appui à la stratégie alimentaire du Rwanda présente une situation de dépassement des engagements secondaires par rapport aux affectations de la convention de financement:

- engagement primaire(30) (): 2,40 Mio ECU,

- engagement secondaire: 9,34 Mio ECU,

la modification des dotations de la convention de financement n'a pas donné lieu à amendement de cette dernière.

Programmes exécutés dans la zone franc

3.15. Les programmes exécutés dans la zone franc concernaient dix pays et s'élevaient à 180,1 Mio ECU; leur analyse par secteur se présente ainsi:

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3.16. À la différence des autres pays ACP, les membres de la zone franc ne connaissent pas de difficultés de convertibilité de leur monnaie. En revanche, leur masse monétaire est encadrée, ce qui se traduit le plus souvent par une situation de crise budgétaire et un secteur bancaire exsangue. Dans ce contexte et dans la mesure où les fonds de contrepartie sont constitués rapidement, les programmes d'importation n'apportent aucun soutien aux importateurs mais plutôt un appui direct ou quasi direct au fonctionnement de l'État(31) () par le biais de pseudo fonds de contrepartie en francs CFA, ce que la troisième Convention de Lomé ne prévoit pas (voir 5.20). À ce titre, les programmes «devises» engagés dans deux pays (Bénin et Sénégal) de la zone franc apparaissent peu conformes aux dispositions de l'article 188 de la troisième convention de Lomé. Les fonds de contrepartie ont le plus souvent été déposés sur des comptes ouverts auprès des banques centrales [BCEAO ou BEAC(32) ()], ce qui a eu pour premier effet d'alléger les déficits des Trésors des États concernés auprès des instituts d'émission.

3.17. Par la suite, les fonds de contrepartie ont été utilisés soit pour combler les déficits d'exploitation d'entreprises publiques quasi insolvables(33) (), soit pour régler des arriérés de l'État(34) (), soit pour financer les indemnités de licenciements dues aux fonctionnaires concernés par les programmes de départ de la fonction publique soutenus par la Banque mondiale(35) (), soit pour payer des dépenses budgétaires courantes(36) (), soit encore, mais pour une très faible proportion, financer les dépenses locales des projets FED que les gouvernements s'étaient engagés à prendre en charge. D'une façon générale, la transformation des fonds du FED en pseudo fonds de contrepartie a souvent permis le financement d'opérations non directement éligibles au titre de la troisième convention de Lomé.

4. GESTION FINANCIÈRE DES PROGRAMMES

4.1. Les observations qui suivent ne concernent que les programmes examinés sur place lors des missions de la Cour (annexe 1); toutefois, la fréquence avec laquelle diverses situations se répètent indique que les services de la Commission devraient porter une attention accrue à certains aspects de la gestion des programmes d'importation.

Exécution des importations

4.2. Les programmes d'importation du FED exécutés entre 1987 et 1992 dans les dix pays visités par la Cour ont été marqués par diverses difficultés se rapportant à:

a)l'appréciation des besoins des bénéficiaires;

b)la fixation des objectifs des programmes;

c)la formulation des conventions de financement;

d)le recensement des contraintes et des risques;

e)le choix des moyens et des procédures d'exécution;

f)le suivi opérationnel exercé par les autorités de tutelle;

g)la mise en oeuvre des mesures d'accompagnement;

h)la concertation avec l'ordonnateur national;

i)la régularité de certaines pratiques.

Appréciation des besoins des bénéficiaires

4.3. L'une des caractéristiques des fonds européens de développement réside dans le fait que leur mise en oeuvre est précédée d'une analyse des besoins des bénéficiaires conduisant elle-même à la conclusion d'un programme indicatif. Ces programmes doivent canaliser l'aide vers des «domaines de concentration» prioritaires. Au Kenya, au Cameroun, au Malawi [SFFRFM(37) ()] et en Zambie, les programmes d'importation ont en général été bien articulés autour des objectifs des programmes indicatifs. Dans d'autres cas: Bénin, Madagascar, République Centrafricaine, Malawi [ITPAC(38) ()], les programmes ont été exécutés dans des secteurs étrangers aux programmes indicatifs. Au Bénin, 16 Mio ECU ont même été prélevés sur un projet constitutif de l'un des domaines de concentration du sixième FED à peine quelques semaines après la signature de sa convention de financement; huit Mio ECU ont ainsi été versés au titre d'un programme d'intrants pour l'industrie privée alors que les importations avaient déjà eu lieu. Il était en effet impossible de trouver suffisamment d'importateurs capables de libérer assez vite les fonds de contrepartie nécessaires aux besoins urgents de financement de l'État. En République Centrafricaine, un programme d'importation de produits pétroliers a été financé (7 Mio ECU) alors que les autorités avaient demandé l'autorisation de vendre les produits en dehors de leur territoire, ce que la Commission leur a refusé. Lors de la mission sur place en décembre 1990, les autorités centrafricaines n'ont pu apporter la preuve de l'entrée et de l'utilisation dans le pays des produits livrés entre sept et onze mois plus tôt(39) (). Dans ces cas, les programmes sont essentiellement perçus comme le moyen d'accroître le rythme des déboursements du FED et de procurer des ressources budgétaires à l'État bénéficiaire.

4.4. Même lorsque les programmes d'importation répondaient aux orientations des programmes indicatifs, les besoins qu'ils étaient réputés rencontrer n'ont pas toujours été bien appréciés. La surestimation des besoins d'engrais de certains distributeurs au Cameroun, l'absence d'identification préalable des actions susceptibles d'atténuer les effets sociaux de l'ajustement structurel au Ghana, le refus d'importer les matières actives prévues pour la fabrication de médicaments à Madagascar, le prélèvement de 7 Mio ECU du programme de fourniture de pièces de rechange en Zambie ou les difficultés de financement des petites et moyennes entreprises en Ouganda sont autant d'exemples d'appréciations hâtives des besoins ayant par la suite entraîné de sérieux retards d'exécution. Au Mozambique, la faiblesse des capacités des autorités locales a conduit la Commission à confier à une assistance technique le soin de procéder à l'estimation des besoins. Les analyses exécutées par un consultant peu expérimenté sont demeurées rudimentaires et n'ont pas permis de cerner les exigences des importateurs. Là encore, il s'en est suivi une mise en oeuvre très lente des programmes d'importation.

4.5. Au Ghana, la convention de financement avait réservé en 1988 2,5 Mio ECU au soutien d'un programme destiné à faire face aux conséquences sociales de l'ajustement(40) () sans que les actions concernées par le financement du FED ne soient précisées. Lors de l'examen sur place (décembre 1989) le programme d'actions n'avait pas encore été arrêté. Ce n'est que vers la fin de 1990 que la Commission a autorisé la passation de contrats de fournitures concernant des médicaments, des équipements agricoles et des véhicules. À la fin 1991, il restait encore à engager 20 % du programme, soit: 0,5 Mio ECU. S'agissant d'opérations à déboursement rapide, ce cas illustre la nécessité de disposer de programmes d'action opérationnels au moment de la signature des conventions de financement, même lorsqu'il s'agit, comme ici, de domaines où la mise en oeuvre semble aisée.

Fixation des objectifs des programmes

4.6. De même qu'elles arrêtent les montants des aides du FED, les conventions de financement fixent les objectifs des programmes. Exception faite du Kenya [CSRP(41) ()], dans la plupart des cas examinés, les dossiers de la Commission ne montrent pas que les sommes allouées aux programmes d'importation soient le résultat d'un calcul économique. Il apparaît au contraire, notamment dans le cas du programme spécial dette (voir 2.6 ci-dessus), que l'exercice de répartition des fonds précède celui de l'identification des actions sans que l'on puisse savoir à quels critères répondent les affectations.

4.7. Dans plusieurs cas, les objectifs des conventions de financement ont été formulés en termes vagues sans qu'une quantification n'en soit entreprise. Au Mozambique, le programme était censé produire ses effets dans des zones rurales qui n'étaient pas spécifiées dans la convention de financement (voir 4.23 ci-dessous). Au Malawi, l'objectif fixé en 1987 dans une première convention de financement et qui prévoyait la constitution d'un stock de sécurité pour les engrais a été peu étudié si bien qu'il n'a jamais pu être atteint. Aussi le stock a-t-il dû être transformé en simple fonds de roulement en 1990 par une convention ultérieure. Au Kenya, les buts du programme étaient doubles: le programme d'importations devait permettre de satisfaire aux besoins du secteur agricole en cours d'ajustement [ASAO(42) ()] tandis que les fonds de contrepartie devaient participer à la réforme du secteur céréalier dans le cadre de la politique de sécurité alimentaire du pays. Les objectifs de chaque composante n'ayant pas été clairement énoncés, le lien avec le programme d'ajustement sectoriel (ASAO) a été quelque peu perdu puisque la moitié des importations ont été exécutées au profit d'opérations se situant à la marge des domaines retenus par ce programme d'ajustement (engrais et machinisme agricole).

Formulation des conventions de financement

4.8. À plusieurs reprises, il est apparu que la rédaction des conventions de financement comportait des lacunes propres à faire obstacle à la bonne exécution des programmes. Au Cameroun, les conditions de constitution et de dépôt des fonds de contrepartie sont demeurées si vagues que ces derniers n'avaient toujours pas été déposés en septembre 1993, cinq ans après le début du programme sur un compte séparé ouvert auprès d'un organisme financier comme prévu par la convention de financement (voir 4.39). En Ouganda, des quotas d'importations avaient été fixés par les conventions de financement, sans que leur caractère indicatif ou impératif ne soit établi. C'est ainsi que la répartition des importations suivant les catégories n'a pas été respectée. Une situation analogue a été rencontrée au Mozambique. Au Kenya, la convention de financement recommandait l'établissement d'un programme «équilibré» d'importation qui n'a jamais été dressé. En effet, la concurrence exercée par d'autres programmes d'importation (Japon, Allemagne et Banque mondiale notamment) ne permettait pas de concilier l'impératif de déboursement rapide avec les contraintes d'un système de quota. Il était par ailleurs exigé que, sous réserve de cas particuliers, les importations suivent des règles de mise en concurrence. Faute d'une formulation précise, l'exception est devenue la règle et sur 371 licences d'importation, deux seulement ont fait l'objet d'une mise en concurrence et ce sous forme restreinte (3 offres)(43) (). Au Malawi, le rythme de mise en oeuvre du programme «devises» s'est trouvé ralenti par des contradictions entre les dispositions de la convention de financement et celles de l'accord de gestion à propos des modalités de versement des fonds de contrepartie. De telles ambiguïtés sont la source de discussions et de retards. Elles peuvent conduire de surcroît à des interprétations différentes selon les pays et à des traitements discriminatoires.

4.9. Dans plusieurs cas, des dispositions autres que celles des conventions de financement ont été appliquées sans pour autant que les conventions soient soumises à amendement. Ceci réduit la portée des avis rendus par le Comité du FED en vertu des dispositions de l'article 19 de l'accord interne relatif au financement et à la gestion des FED. Ceci réduit par ailleurs, aux yeux des pays ACP, la valeur des engagements pris au titre des conventions de financement. En République Centrafricaine, alors que les fonds de contrepartie étaient destinés au soutien de projets FED, ils ont été réorientés vers le financement d'indemnités dues à des fonctionnaires quittant leur emploi dans le cadre de programmes d'ajustement structurel (5,5 Mio ECU). Finalement le gouvernement est passé outre et les fonds ont en partie servi au paiement des traitements courants des fonctionnaires (2,4 Mio ECU) malgré d'énergiques protestations de la délégation. En Ouganda, les conditions de versement des fonds de contrepartie ont été modifiées de sorte que, versés directement et à l'avance par le gouvernement, la délégation n'a plus jugé utile d'entreprendre le suivi des importations que lui imposait la convention de financement. Ce faisant, le contrôle financier du programme a été perdu (voir 4.44 ci-dessous). En Zambie, un transfert de 7 Mio ECU entre deux conventions de financement portant sur des opérations tout à fait différentes a été exécuté sans qu'aucune de ces conventions ne fasse l'objet d'amendement et sans avis préalable du Comité du FED, sur la seule base d'un accord entre l'ordonnateur national et le délégué de la Commission, après consultation de l'ordonnateur principal (le 11.8.1989) et du contrôleur financier (le 28 août 1989). À Madagascar, alors que les fonds de contrepartie avaient été affectés à un programme de construction de logements sociaux par la convention de financement (3 Mio ECU) et que le protocole de mise en oeuvre de cette convention prévoyait un calendrier annuel d'utilisation des fonds, ces derniers sont en grande partie restés bloqués sur demande de la Banque mondiale sans pour autant que la convention soit amendée et que le Comité du FED soit saisi.

Recensement des contraintes et des risques

4.10. La plupart des programmes devant répondre rapidement à la demande pressante des bénéficiaires, l'attention accordée aux contraintes institutionnelles s'est avérée parfois insuffisante. Ainsi a-t-il été considéré en Ouganda, au Kenya, au Malawi et au Ghana que les banques centrales de ces pays seraient à même de gérer seules les programmes d'importation «devises». En pratique, ces banques n'ont pas réussi à mettre en place des systèmes efficaces de contrôle d'éligibilité des demandes et d'émission de lettres de crédit en faveur des importateurs. Au Kenya et en Ouganda, les retards de mise en oeuvre des programmes ont été en partie comblés grâce à l'intervention d'assistances techniques. Au Cameroun, la constitution des fonds de contrepartie par les services du Ministère de l'agriculture a été sérieusement affectée par les retards avec lesquels les autorités ont fixé les prix de vente des engrais.

4.11. Dans nombre de pays à monnaie non convertible (Ghana, Kenya, Malawi, Mozambique, Ouganda, Zambie), les opérateurs solvables sont confrontés à l'impossibilité pratique de sortir leurs avoirs du pays. Les investisseurs étrangers ne peuvent que difficilement rapatrier leurs bénéfices, tandis que les résidents ne peuvent pas financer leurs dépenses à l'étranger. Un moyen aisé d'échapper à ces restrictions consiste à surfacturer les importations. Ce moyen est d'autant plus séduisant que les taux de change appliqués aux programmes d'importation sont le plus souvent très favorables aux importateurs. Les risques attachés à cette situation sont doubles: les règles d'éligibilité peuvent être tournées au profit d'importateurs influents et l'efficacité des programmes peut se trouver réduite par l'augmentation des prix pratiqués. Les moyens disponibles pour se prémunir contre ces risques n'ont pas été systématiquement portés à l'attention des responsables de programmes. La réalité de tels risques est illustrée par le programme «devises» du Malawi dont le solde de 3 Mio ECU est resté bloqué suite au refus opposé par la banque centrale de maintenir le contrôle des prix avant l'embarquement des marchandises.

4.12. Au Mozambique, la Commission a bien cerné les faiblesses de l'administration. En revanche, elle a peu tenu compte de la situation d'insécurité persistante et a été conduite à accepter l'importation de biens dont la distribution auprès des ruraux s'est avérée des plus difficiles. De même, la solvabilité réelle des importateurs a été si mal appréciée que de nombreuses opérations ont été abandonnées, sérieusement retardées, voire bloquées par les autorités mozambicaines elles-mêmes(44) (). En Zambie, un programme de fourniture de pièces de rechange a été engagé en faveur de l'entreprise d'État de production d'engrais [NCZ(45) ()] sans que les incertitudes pesant sur sa viabilité ne soient prises en compte(46) (). Le programme a finalement dû être interrompu à mi-parcours. Au Malawi, alors que les engrais (subventionnés) étaient réservés aux petits agriculteurs, aucune mesure n'était envisagée pour lutter contre les détournements répétés au profit de certains grands producteurs de tabac.

4.13. Lorsqu'il est prêté attention aux contraintes, celles relatives à la Commission sont rarement envisagées. C'est ainsi que des conventions de financement ont mis des travaux volumineux de suivi et de contrôle à la charge des délégations sans qu'il n'ait au préalable été établi que ces dernières disposaient effectivement des ressources nécessaires. Au Ghana, à Madagascar, au Malawi, au Kenya, en Ouganda et en Zambie les délégations n'ont pas toujours été pleinement capables de faire face à leurs tâches de supervision des programmes faute de moyens adaptés (personnel propre ou assistances techniques compétentes).

4.14. Les retards de mise en oeuvre dus à la négligence des contraintes et des risques conduisent à un étalement des programmes dans le temps qui, en leur faisant perdre leur effet de masse, ne peut qu'en atténuer l'impact (voir 2.5 ci-dessus). Pour ces raisons, il conviendrait qu'avant la signature des conventions de financement, les services de la Commission procèdent à un examen systématique des principaux obstacles que les programmes sont susceptibles de rencontrer. Une fois les contraintes et les risques principaux identifiés, les procédures de contrôle et de suivi pourraient être arrêtées en connaissance de cause et être spécifiquement énoncées dans les termes de référence des assistants techniques attachés aux programmes.

Moyens et procédures d'exécution

4.15. Dès l'origine, il a été retenu que les programmes d'importation suivraient les règles généralement applicables aux projets du FED [voir 2.13 a) ci-dessus]. D'une façon générale, les programmes «nature» ont été peu perturbés par ces règles. Toutefois, dans le cas des importations d'hydrocarbures (152 Mio ECU au total dont 35,3 Mio examinés sur place), le versement d'avances représentant 60 % du montant des marchés a constitué un avantage octroyé aux sociétés pétrolières au détriment des deniers du FED. En effet, les prix facturés par les distributeurs étant toujours ceux de la date de livraison des produits, pareilles avances ne trouvaient pas de justification économique.

4.16. L'exécution des programmes «devises» a, en revanche, été souvent freinée par les règles de mise en concurrence, celles concernant les monnaies de facturation et dans une moindre mesure par les règles d'origine. Ce fut notamment le cas au Ghana, au Malawi, au Mozambique et en Ouganda. Dans ce dernier pays, les importateurs ont été pratiquement incités à fractionner leurs achats afin d'échapper aux procédures d'appels d'offres. Il en est résulté un gonflement inutile des opérations administratives sans pour autant donner d'assurance quant à la validité des prix facturés par les fournisseurs. Un fractionnement semblable a également été constaté au Kenya. S'agissant de soutenir des flux d'importations, la Commission aurait dû davantage tenir compte des usages du commerce et éviter de demander aux importateurs de suspendre leurs relations avec leurs fournisseurs habituels. Ce faisant, ses contrôles auraient dû être centrés sur les zones de risques à savoir: les prix facturés et la livraison effective des marchandises dans les pays bénéficiaires. À ce propos, des aménagements ou des dérogations auraient pu être demandés au Conseil ACP-CEE (voir 3.7 ci-dessus). Les règles présidant au choix des procédures à suivre pour les appels à la concurrence n'ayant pas été arrêtées au préalable, il en est résulté un traitement différent des importateurs suivant les pays ainsi que l'illustre le tableau suivant:

Seuils d'appels à la concurrence "(000 ECU)"" ID="1">Bénin > ID="2"" 500> ID="3">non exigé > ID="4">< 500> ID="5">néant"> ID="1">Ghana > ID="2"" 500> ID="3">non exigé > ID="4">< 500> ID="5">néant"> ID="1">Kenya > ID="2"" 500> ID="3">300 à 500> ID="4">10 à 299 > ID="5">< 10"> ID="1">Malawi > ID="2"" 500> ID="3">non exigé> ID="4">5 à 500 > ID="5">< 5"> ID="1">Mozambique > ID="2">néant> ID="3">25 à 500 > ID="4">< 25 > ID="5">néant"> ID="1">Ouganda > ID="2"" 500> ID="3">20 à 500> ID="4">5 à 19> ID="5">pas d'exclusions"> ID="1">Zambie > ID="2">néant> ID="3">20 à 250 000 US$> ID="4">5 à 19 000 US$> ID="5">< 5 000 US$">

4.17. La procédure initialement retenue par la Commission pour le versement des fonds de contrepartie par les importateurs a également contrarié l'exécution de certains programmes. Au Kenya, en Ouganda, au Ghana, au Malawi, au Mozambique et en Zambie, les conventions de financement ont exigé le dépôt préalable du prix total des importations lors de l'ouverture des lettres de crédit. Eu égard aux délais souvent longs (six mois et plus) des opérations d'approvisionnement et aux conditions plus réalistes progressivement offertes par d'autres donateurs, plusieurs programmes du FED ont marqué le pas. À l'inverse, au Mozambique, les autorités gouvernementales ont consenti à plusieurs importateurs des délais de paiement prolongés sans obtenir l'accord préalable de la Communauté (voir 4.38 ci-dessous). Ces délais ont contribué à l'érosion des fonds de contrepartie (voir 4.50 ci-dessous).

Suivi exercé par les autorités de tutelle

4.18. Les programmes d'importation sont mis en oeuvre par divers opérateurs en principe soumis à la surveillance conjointe de l'ordonnateur national du FED et de la Commission. Lorsqu'il s'est agi de programmes «devises» ou même de programmes «nature» complexes comme au Mozambique, des assistances techniques ont généralement été chargées du suivi quotidien des opérations. Elles ont le plus souvent bien surveillé les opérations d'attribution des licences d'importation. Le programme du Kenya a toutefois été marqué par une attitude particulièrement bienveillante à l'égard des importateurs (voir 4.7 ci-dessus). Les termes de référence des assistants techniques n'étant pas toujours précis, le suivi documentaire et le contrôle des livraisons a été plus relâché. Dans tous les cas examinés, le contrôle comptable a été nettement insuffisant, qu'il s'agisse des comptes bancaires en devises ou des comptes de fonds de contrepartie. En l'absence d'assistances techniques, des opérations inéligibles plus fréquentes ont été constatées au Ghana et au Bénin.

4.19. Hormis les assistances techniques, les conventions de financement ont retenu deux moyens pour encadrer l'exécution des programmes d'importation:

a) la conclusion d'accords fixant les modalités de mise en oeuvre des programmes;

b) et la création de comités de suivi.

Le tableau ci-dessous donne un aperçu des situations rencontrées lors des contrôles sur place.

4.20. La conclusion d'accords complémentaires a été retenue pour la grande majorité des programmes. En pratique, ces accords ont surtout encadré la constitution et l'utilisation des fonds de contrepartie. Ils ont plus accessoirement organisé le fonctionnement des comptes bancaires ouverts en Europe dans le cas des programmes «devises». L'expérience a montré que les programmes connaissaient un démarrage plus rapide lorsque les accords de gestion avaient été négociés avant l'entrée en vigueur des conventions de financement. Ce fut notamment le cas au Ghana (devises), au Kenya et au Malawi (ITPAC). Certains de ces accords ont toutefois connu des difficultés de mise en oeuvre du fait de la sous-estimation des contraintes. À cet égard, le rôle initialement dévolu aux banques centrales (Kenya, Malawi, Ouganda) a valeur d'exemple (voir 4.10 ci-dessus). Les difficultés ont par la suite été généralement surmontées en recourant aux services de banques commerciales ou d'assistants techniques.

4.21. Dans six des dix pays visités, les programmes devaient être placés sous la surveillance de comités de suivi le plus souvent composés de représentants de l'ordonnateur national, de la banque centrale, des ministères intéressés et de la Commission (délégation). Le système ainsi conçu a rarement bien fonctionné, soit parce que le comité ne s'est jamais réuni (République Centrafricaine, Madagascar, Mozambique, Ouganda), soit parce qu'il n'a pas exigé la production de rapports réguliers et circonstanciés (Kenya, Cameroun).

Mise en oeuvre des mesures d'accompagnement

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4.22. Dans les conditions particulières des conventions de financement(47) () les États bénéficiaires s'engagent à prendre des mesures nécessaires à la bonne fin des programmes. En pratique toutefois, les modalités du suivi de ces mesures ont rarement été précisées. Par ailleurs, leur formulation est bien souvent restée trop générale pour pouvoir se prêter à un contrôle effectif. Au Bénin, les engagements portaient pour l'essentiel sur la mise en oeuvre des mesures d'ajustement structurel négociées avec le FMI et la Banque mondiale, ce qui n'a en rien assuré la bonne fin des opérations du FED et notamment l'utilisation efficace des fonds de contrepartie. À cet égard, la dernière convention signée dans le cadre du septième FED offre de meilleures perspectives.

4.23. Au Mozambique, le gouvernement s'était engagé à mettre en oeuvre des mesures:

a) d'assainissement des finances publiques;

b) favorisant une exécution rapide du programme;

c) garantissant une utilisation optimale des fonds de contrepartie;

d) permettant l'acheminement effectif des aides auprès des bénéficiaires finals.

Ces mesures sont restées à l'état d'intentions sans qu'aucun dialogue ne s'instaure entre partenaires. Ainsi, les procédures d'appel à la concurrence et de dédouanement se sont-elles révélées inefficaces. S'agissant de la gestion de programmes à vocation macro-économique, la connaissance de l'état réel des finances publiques du Mozambique dont disposait la Commission était insuffisante. Enfin, rien ne permet d'affirmer que ce sont bien les populations rurales qui ont été les principales bénéficiaires du programme. Au contraire, les informations recueillies sur place tendent à montrer que les biens de consommation ont, dans une large mesure, été absorbés par la nébuleuse de Maputo.

4.24. En Zambie, le gouvernement n'a déposé ni les rapports ni les plans d'action prévus par les accords de mise en oeuvre de la convention de financement du programme d'importation d'intrants destinés aux petits exploitants agricoles. Les importations ayant été exécutées rapidement, la délégation a disposé de peu de moyens pour faire tenir ces engagements. En revanche, les prix de vente domestiques des engrais semblent bien avoir été fixés, comme convenu, à un niveau proche de ceux des importations. Les dispositions relatives aux fonds de contrepartie ont, quant à elles été largement ignorées s'agissant des programmes devises examinés en octobre 1990(48) () (voir 4.40).

4.25. Au Cameroun, l'État s'était engagé à instaurer un mécanisme de taxation des importations de riz pour soutenir les projets rizicoles du nord qui, bien que non rentables financièrement, n'en constituent pas moins un maillon important de la politique de sécurité alimentaire du pays. Ces engagements n'ayant pas été tenus, les perspectives de survie de ces projets s'en trouvent remises en cause et avec elles la constitution des fonds de contrepartie de la part de la SEMRY.

4.26. Au Malawi, le gouvernement a sérieusement retardé le déroulement du programme d'importations d'engrais parce qu'il n'a cessé de différer le versement des subventions qu'il devait à l'organisme importateur auquel il avait imposé des ventes à prix réduit.

Concertation avec l'ordonnateur national

4.27. Lorsque les programmes d'importation ont connu des difficultés parce que l'État bénéficiaire ne tenait pas ses engagements, les procédures de concertation avec l'ordonnateur national(49) () ont montré peu d'efficacité.

SUITE DU TEXTE SOUS LE NUM.DOC : 394Y0406(01).14.28. Au Kenya, les autorités ne sont jamais intervenues auprès des gros importateurs pour qu'ils versent sans retards les fonds de contrepartie à l'issue de la période contractuelle de 90 jours. Au Mozambique, la mise en oeuvre du second programme a été considérablement retardée par l'inaptitude de l'ordonnateur national à tirer les enseignements du premier programme. Aucun dialogue n'a pu être établi, même lorsqu'il s'agissait de résoudre la question de l'utilisation des fonds de contrepartie. Au Cameroun, la délégation s'est longtemps gardée d'intervenir auprès de l'ordonnateur national à propos de la constitution et de l'utilisation des fonds de contrepartie, si bien qu'elle s'est trouvée tenue à l'écart des discussions qui ont conduit à l'adoption des «contrats de performances» concernant le redressement financier des distributeurs d'engrais(50) () (voir 4.39 et 5.9). En septembre 1992, les protocoles de gestion des fonds de contrepartie n'étaient toujours pas signés par les autorités camerounaises, les interventions auprès de l'ordonnateur national étant restées sans effets. Le versement des fonds de contrepartie s'est ainsi trouvé différé d'au moins trois ans en raison de l'inaction des autorités. En République Centrafricaine, la présence de l'ordonnateur national n'a pas permis d'obtenir la constitution du Comité de suivi qu'il devait lui-même présider. Il n'a pas non plus été possible d'obtenir de l'ordonnateur national la preuve de ce que les produits pétroliers livrés étaient bien arrivés dans le pays et qu'ils n'avaient pas été rétrocédés à un tiers (voir 4.3). En Ouganda, bien que dans la convention de financement le gouvernement ait pris l'engagement de fournir à la Communauté toutes les informations relatives à l'exécution des programmes, l'ordonnateur national n'est intervenu qu'avec retard lorsque s'est posée la question de la transmission des documents justificatifs des importations financées par le FED.

4.29. Au Malawi, l'ordonnateur national n'a pas réussi à convaincre la banque centrale d'accepter le maintien du contrôle du prix des importations à l'embarquement, ce qui a conduit à un blocage du programme devises dont le solde (3 Mio ECU) reste pour cette raison inutilisé (voir 4.11 ci-dessus). De même, le programme d'approvisionnement en engrais a pris environ deux ans de retard parce que l'ordonnateur national ne disposait pas de l'autorité nécessaire pour faire en sorte que des organismes gestionnaires tiennent les engagements pris par l'État. En Zambie, en avril 1990, l'ordonnateur national n'a pu empêcher un prélèvement intempestif de 190 Mio ZMK, soit 6,4 Mio ECU, sur les fonds de contrepartie destiné au financement d'un prêt à court terme accordé par le gouvernement à l'entreprise NCZ et dont la Commission a été informée a posteriori. Au Ghana l'ordonnateur national n'a pu prévenir la confiscation de fonds de contrepartie et obtenir leur rétablissement rapide par l'État.

Régularité de certaines pratiques

4.30. Les dispositions de l'article 223 de la troisième convention de Lomé organisent la couverture des augmentations de coûts et des dépenses imprévues que les projets peuvent connaître en cours d'exécution. C'est «à titre d'exception» que les dépassements peuvent être financés par le FED. En s'appuyant sur ces dispositions, l'ordonnateur principal du sixième FED a décidé d'augmenter le plafond des conventions de financement de certains programmes «devise» au Bénin et en Ouganda, ainsi que d'un programme «nature» au Mozambique. La procédure suivie pour ces augmentations de plafond n'apparaît pas conforme aux dispositions de la convention, ni à celles de l'accord interne financier. En effet, s'agissant du financement d'opérations nouvelles et non de la poursuite d'actions en cours qui auraient été vouées à l'échec faute d'un financement complémentaire d'ampleur limitée, un passage devant le comité du FED aurait été nécessaire. Cette pratique n'a pas fait l'objet de réserves de la part du contrôleur financier.

4.31. À propos du programme d'importations pétrolières à Madagascar, l'ordonnateur national commanda en 1988 113 500 tonnes de produits pétroliers alors que la convention de financement n'en avait prévu que 100 000. La délégation estima que s'il devait s'ensuivre un dépassement, celui-ci serait couvert au moyen de la «facilité de 15 %» inscrite à l'article 223-6 de la troisième convention de Lomé. Semblable pratique est de toute évidence irrégulière dès lors que par principe les conventions de financement contiennent les crédits appropriés pour couvrir les dépassements de prix et les dépenses imprévues. La couverture d'un dépassement dans la limite des 15 %, grâce aux reliquats laissés par d'autres projets ne peut se concevoir que comme une mesure palliative et exceptionnelle. La prise en compte d'une marge de dépassement de 15 % ne saurait être admise dès le lancement d'un marché. En l'occurrence, le compte du pays ne présentait pas de reliquats disponibles et son solde s'est trouvé fortement négatif une fois l'augmentation autorisée. Cette situation est à rapprocher des dispositions de l'article 19 du règlement financier(51) () qui stipulent que «le visa des propositions d'engagement de dépenses a pour objet de constater la disponibilité des crédits», ce qui n'était pas le cas.

4.32. Pour plusieurs programmes «devises», alors que les conventions de financement ou les accords conclus en vertu de celles-ci prévoyaient des paiements par tranches, chaque nouvelle tranche n'étant libérée qu'à condition que soient apportées les preuves de la bonne exécution de la tranche précédente, la Commission a à la demande des pays bénéficiaires procédé au versement anticipé des nouvelles tranches sans que les conditions de leur libération ne soient satisfaites. Ainsi en a-t-il été au Kenya, en Ouganda, au Bénin, au Malawi et au Ghana. Dans ces cas, le contrôleur financier, tout en formulant des réserves, n'a pas estimé nécessaire de refuser son visa.

4.33. À plusieurs reprises, le contrôleur financier de la Commission a délivré un visa «pour régularisation» (AT Mozambique par exemple) car il estimait avoir été placé dans une situation de fait accompli. Pareille procédure, même si elle n'est pas expressément interdite par le règlement financier(52) () n'apparaît pas conforme au principe du visa a priori.

Gestion des fonds de contrepartie

4.34. La gestion des fonds de contrepartie comprend deux phases, celle de leur constitution et celle de leur utilisation. Pour le sixième FED, ces phases ont été organisées par les conventions de financement et, dans nombre de pays, des accords particuliers en ont précisé les procédures et parfois même les domaines d'utilisation. La multiplicité des systèmes de gestion des fonds de contrepartie est à l'origine d'une large part des difficultés rencontrées.

Insuffisances du cadre opératoire

4.35. Les fonds de contrepartie de six des quinze programmes ayant fait l'objet d'un contrôle sur place (voir 4.19 ci-dessus) devaient être soumis à un accord de gestion à conclure entre l'ordonnateur national et le délégué de la Commission. Trois accords ont ainsi été conclus: Kenya, Madagascar et Mozambique(53) (). Des accords ont par ailleurs été passés pour cinq autres programmes sans que les conventions de financement ne l'aient prévu: Malawi, Ouganda et Zambie (trois programmes). Finalement, seule la moitié de ces accords a été mise en oeuvre. Il est vraisemblable qu'en l'absence de dispositions explicites de la convention de Lomé, certains ordonnateurs nationaux aient rencontré des difficultés pour faire admettre par l'administration des finances de leur pays que les fonds de contrepartie qui, jusque-là, n'étaient assujettis à aucune contrainte, devaient désormais faire l'objet d'une gestion conjointe avec la Communauté.

4.36. La portée pratique de ces accords s'est trouvée généralement réduite du fait qu'ils ne comprenaient pas de plan d'utilisation précis des fonds de contrepartie et qu'aucune procédure particulière n'était prévue en cas de défaillance de l'une des parties.

Constitution des fonds de contrepartie

4.37. Dans les pays à monnaie faible, tout retard dans le versement des fonds par rapport aux usages du commerce constitue pour le redevable un sérieux avantage qui se traduit, pour le FED, par une diminution d'un même montant du pouvoir d'achat des fonds de contrepartie. Pour cette raison, les délais de paiement prévus dans les conventions de financement doivent être soigneusement étudiés puis respectés afin de ne pas provoquer de conditions de concurrence déloyale susceptibles de pénaliser certaines entreprises. En pratique, alors que le FED s'est montré rigoureux à l'égard de certains importateurs, des délais de paiement excessifs ont été constatés dans plusieurs cas.

4.38. Au Mozambique, les importateurs devaient payer leurs achats à l'arrivée des marchandises et, pour ce faire, recourir si besoin au crédit bancaire. Dans les faits, le secteur bancaire n'a pas servi de relais et des délais souvent importants (plusieurs mois et même plusieurs années dans des cas extrêmes) ont été accordés contrairement aux dispositions de la convention de financement. Lors du contrôle sur place, il est apparu que des échéances restaient impayées pour environ 2 Mio ECU tandis que des intérêts financiers avaient été perçus à concurrence d'au moins 0,58 Mio ECU par les autorités sans avoir été portés au compte de contrepartie. En République Centrafricaine, l'importateur des produits pétroliers s'est vu accorder un délai de paiement de quatre mois qu'il a dépassé de trois mois. À cette occasion, les fonds de contrepartie ont permis à l'importateur d'obtenir une subvention non autorisée d'environ 1,5 Mio ECU.

4.39. Au Cameroun, l'absence d'accord précisant les modalités de mise en oeuvre de la convention de financement a servi de prétexte aux distributeurs d'engrais pour conserver les fonds de contrepartie issus de leurs ventes et pour les considérer comme des moyens de financement permanents. Malgré plusieurs rappels, les sommes dues par les distributeurs (17,5 Mio ECU) n'avaient toujours pas été versées sur le compte de contrepartie en juin 1992, alors que les engrais avaient été livrés au Cameroun en deux lots en 1989 et 1990. La situation financière précaire de la SODECOTON(54) () comme celle de la SEMRY (2) laisse planer un doute sur leurs capacités effectives de reversement de ces fonds, en dehors de toute question relative au remboursement des subventions dues par l'État.

4.40. En Zambie, l'entreprise publique NCZ a bénéficié d'un différé de paiement de neuf mois pour l'un de ses programmes d'importation. Ce délai a par la suite été prolongé de plusieurs années par un plan d'apurement des dettes de l'entreprise. Dans le cas de son programme d'importation de matières premières pour la production d'engrais la NCZ s'est révélée incapable de verser les fonds de contrepartie qu'elle devait à l'État (environ 16 Mio ECU). C'est ainsi que la Commission a été conduite à accepter que la moitié de la somme due soit considérée comme une dotation en capital (subvention d'équilibre) et que l'autre moitié soit transformée en avance remboursable en quatre tranches annuelles étalées entre 1992 et 1995(55) ().

4.41. Le programme d'importation d'engrais du Malawi devait conduire à la constitution d'un fonds de roulement permettant le financement des campagnes successives d'approvisionnement des petits agriculteurs (producteurs de maïs). Lors du contrôle sur place en juin 1991, il était apparent que le fonds ne pouvait être reconstitué que grâce à des apports d'autres donateurs. Ses perspectives de fonctionnement autonome apparaissaient compromises, car le produit des ventes ne permettait pas de financer les coûts de commercialisation et de renouvellement des stocks.

4.42. Pour les programmes «devises» du Kenya, du Malawi, de l'Ouganda et du Ghana, des comptes avaient été ouverts par les États bénéficiaires auprès de banques en Europe pour recevoir les avances versées par le FED. Les intérêts servis par les banques sur ces dépôts devaient être affectés au financement d'importations complémentaires et donner lieu à constitution de fonds de contrepartie. Lors des contrôles sur place, les délégations concernées n'avaient pas suivi la question et aucun complément de fonds de contrepartie n'avait été versé. Les sommes en cause atteignaient environ 1,25 Mio ECU pour le Kenya, 1,3 Mio ECU pour le Malawi, tandis qu'elles demeuraient inconnues pour l'Ouganda(56) (). Pour sa part, la Ghana Commercial Bank (Londres) auprès de laquelle la Commission avait déposé les avances relatives au programme «devises» du Ghana n'avait pas versé les intérêts financiers prévus par la convention de financement. À l'époque du contrôle, cette lacune n'avait fait l'objet d'aucune intervention de la part de la Commission malgré l'importance des sommes laissées en dépôt suite au blocage prolongé du programme.

4.43. En décembre 1989, lors du contrôle sur place au Ghana, des retards ont été constatés à propos du versement des fonds de contrepartie du programme engrais. En effet, 64 % seulement des 626,7 Mio Cedis avaient, à l'époque, été encaissés. Le rapport annuel de la délégation pour 1990 indique que le taux de versement restait encore inférieur à 30 % un an plus tard. En juillet 1991, un accord semble avoir été trouvé avec les autorités pour écarter les difficultés jusque-là rencontrées.

4.44. Pour l'Ouganda, alors que la convention de financement fixait que les importateurs verseraient eux-mêmes les fonds de contrepartie en paiement de leurs achats, la Banque de l'Ouganda procéda au versement des fonds de contrepartie à la date du dépôt des avances par la Commission. Dans trois cas, des retards ont toutefois conduit à une perte de substance de ces fonds d'environ 4,5 Mio ECU, perte qui, à l'époque du contrôle, en décembre 1990, n'avait pas fait l'objet de compensation de la part de la banque centrale. En avril 1993, la Commission, face à une situation comptable inextricable a négocié avec la Banque de l'Ouganda un reversement de 1 003 Mio Ush qui, en ECU, représente moins de 20 % de la perte initiale. Une procédure plus formalisée de modification des conditions particulières de la convention de financement aurait vraisemblablement conduit à expliciter les engagements des autorités ougandaises et à mieux protéger la valeur des fonds de contrepartie.

4.45. Alors que dans certains pays les fonds de contrepartie sont déposés auprès de banques commerciales sur des comptes rémunérés, dans de nombreux cas ces fonds sont versés à un compte non rémunéré ouvert par la banque centrale. Cette pratique laisse les fonds sans protection face aux effets de l'érosion monétaire. Semblable situation a été rencontrée au Bénin, à Madagascar, au Ghana, au Mozambique, au Malawi et en Ouganda.

Utilisation des fonds de contrepartie

4.46. À l'origine, les fonds de contrepartie devaient pour l'essentiel être consacrés au financement d'opérations de développement et notamment à la couverture des dépenses nationales des projets du FED. Ce principe découlait de la position alors défendue par la Commission selon laquelle l'aide au développement ne résultait pas de l'appui apporté à la balance des paiements mais de l'utilisation effective, à des fins de développement, des fonds de contrepartie engendrés par l'aide à caractère macro-économique. Par la suite, face à l'ampleur des fonds de contrepartie, aux limites des capacités d'absorption des projets et à l'étendue des besoins de financement des programmes d'ajustement structurel, la Communauté s'est progressivement engagée dans la voie de l'affectation des fonds de contrepartie aux ressources budgétaires finançant les politiques de redressement économique. Toutefois, comme ce passage n'a été que progressif, il en est résulté des hésitations et des retards qui ont atténué les effets attendus de l'utilisation des fonds de contrepartie.

4.47. En Ouganda, il avait été convenu avec l'ordonnateur national que les fonds de contrepartie seraient en principe affectés à des projets du FED. Sur cette base, la délégation les utilisa systématiquement pour tous les paiements locaux sans en avertir explicitement les services centraux de la Commission dont la comptabilité s'est trouvée faussée, les engagements étant comptabilisés sur les crédits du FED tandis que les paiements auxquels ils correspondaient étaient imputés sur les fonds de contrepartie.

4.48. Dans deux des pays visités (Kenya, Malawi), les conventions de financement avaient expressément prévu les domaines d'utilisation des fonds de contrepartie. Dans ces deux cas, les fonds ont été assez rapidement utilisés aux fins prévues. Au Malawi (programme «devises») où il s'agissait de reconstituer la réserve nationale de maïs il n'a pu être évité que les prix pratiqués par l'organisme d'État de commercialisation des céréales [ADMARC(57) ()] ne contiennent une marge substantielle (environ 20 %) lui permettant de réduire ses pertes d'exploitation. Au Kenya, les fonds de contrepartie ont été rapidement utilisés par le NCPB(58) () pour procéder aux achats de maïs des campagnes 1989 et 1990.

4.49. Dans cinq pays, en l'absence de programme d'utilisation préétabli, les fonds de contrepartie ont transité pendant des périodes prolongées sur des comptes bancaires non rémunérés alors que la monnaie locale subissait une forte érosion. Lors des contrôles sur place, les pertes de valeur des fonds déposés en monnaie locale pouvaient être estimées comme suit:

i)Ghana: situation réelle indéterminée;

ii)Madagascar: 2,51 Mio ECU;

iii)Mozambique: situation réelle indéterminée;

iv)Ouganda: 14,9 Mio ECU;

v)Zambie: 9,5 Mio ECU.

4.50. La mise au point d'un programme détaillé d'utilisation des fonds aurait pu conduire à une utilisation plus rapide et au maintien de leur pouvoir d'achat. Les conventions de financement pour la Zambie prévoyaient l'élaboration de tels programmes qui n'ont toutefois jamais été dressés.

4.51. Au Ghana et en Zambie, en dépit du principe de gestion conjointe des fonds de contrepartie par l'ordonnateur national et le délégué de la Commission, des prélèvements irréguliers ont été opérés par les autorités nationales sur les comptes de contrepartie. Les sommes ainsi prélevées ont atteint 5 663 Mio Cedis(59) () au Ghana et 190 Mio Kwacha (6,2 Mio ECU) en Zambie.

4.52. Au Mozambique, la Commission a accepté le 25 avril 1990 que les fonds de contrepartie de ses programmes ne soient pas déposés sur un compte bancaire spécifique. Par la suite, prenant prétexte du fait que le compte était également utilisé pour des opérations étrangères à l'aide communautaire, la banque du Mozambique a refusé à la Commission la production des relevés de compte. Ce faisant la situation réelle des fonds reste inconnue et rien ne permet d'affirmer qu'ils ont bien été utilisés à des fins éligibles. En effet, l'accord de gestion des fonds de contrepartie prévu par les conventions de financement avait retenu trois domaines d'utilisation:

i)le remboursement de la dette de l'État vis-à-vis de la Banque du Mozambique (60 %);

ii)des aides d'urgence et de lutte contre la pauvreté (30 %);

iii)le financement des dépenses locales de projets du FED (10 %).

La «Commission des fonds de contrepartie» créée pour superviser les opérations n'a jamais joué son rôle, si bien que l'accord sur la gestion des fonds de contrepartie est resté lettre morte. Lors des contrôles sur place, seules deux opérations d'aide alimentaire d'urgence représentant 12 % des fonds disponibles à cet effet avaient été engagées.

4.53. Dans deux pays de la zone franc (Bénin et République Centrafricaine), les fonds de contrepartie ont été affectés à des actions de redressement des finances publiques. Ces opérations bénéficiaient du soutien de la Banque mondiale et s'inscrivaient dans le cadre de programmes d'ajustement structurel.

4.54. Au Bénin, les programmes d'importation ont servi de simple support à la constitution des fonds de contrepartie qui devaient financer:

a)des arriérés de paiement du Ministère de l'éducation nationale (bourses scolaires et travaux d'entretien d'écoles) à concurrence de 4 Mio ECU;

b)un programme de dégagement de cadres de la fonction publique pour 11 Mio ECU.

4.55. Lors du contrôle sur place en décembre 1989, alors qu'il était prévu de financer les dépenses de la rentrée scolaire 1989/1990, une somme de 600 Mio FCFA (1,7 Mio ECU) avait été versée à l'État en couverture de bourses concernant les années 1985 à 1988. Quant au programme de départs volontaires, les fonds de contrepartie du FED ne permettaient de financer que 60 % des 2 500 départs programmés sans qu'on sache quel autre bailleur de fonds pourrait prendre à sa charge les 40 % restant.

4.56. En République Centrafricaine, les fonds de contrepartie étaient censés servir au financement des dépenses locales de deux projets de développement rural du FED. Sur demande de l'ordonnateur national les fonds furent réorientés en faveur d'un programme de dégagement de la fonction publique. À la fin décembre 1990, le gouvernement a déposé environ 6,1 Mio ECU sur un compte à double signature. En 1991, 4,9 Mio ECU ont été mobilisés pour moitié en faveur du programme de départs de la fonction publique et pour moitié pour payer les traitements courants des fonctionnaires de la police et de l'armée. Cette utilisation non conforme illustre le peu de sécurité qu'apporte un système de compte à double signature dès lors que ce système ne s'applique pas jusqu'au stade du paiement au bénéficiaire final. Dans de semblables cas le recours à une assistance technique apparaît incontournable. Les services de la Commission ont indiqué en octobre 1992 qu'à la suite de protestations énergiques de la délégation, le gouvernement centrafricain avait finalement reconstitué les fonds indûment prélevés.

5. SUPERVISION ET ÉVALUATION DES PROGRAMMES

5.1. L'exécution des programmes d'importation présente la particularité de se situer pour l'essentiel en aval du système comptable central des FED. C'est ainsi que pour en assurer un suivi efficace, le bailleur de fonds est astreint à une présence sur place renforcée. Par ailleurs, les administrations ou les institutions financières locales ont rarement les capacités de gestion nécessaires pour conduire à bon terme de telles opérations d'envergure. L'examen des programmes du sixième FED montre toutefois qu'une présence sur place ne garantit pas à elle seule la réussite de programmes dont le déroulement devrait répondre à des principes clairs, qu'il s'agisse des objectifs poursuivis, des modalités de mise en oeuvre ou des responsabilités particulières incombant aux divers intervenants. Enfin, l'appréciation des effets des programmes d'importation est un exercice particulièrement délicat qui demande à être préparé et suivi avec attention.

Supervision des programmes

Rôle des délégations dans les pays ACP

Études de faisabilité

5.2. Dans les pays ACP, la responsabilité première de l'organisation des programmes appartient aux délégations en raison de leur connaissance des particularités locales. En pratique toutefois, l'expérience a montré qu'en cas de programmes «devises», les délégations n'avaient qu'une connaissance très imparfaite des procédures bancaires et commerciales en vigueur car ces domaines leur étaient souvent étrangers. Les expériences faites au Malawi, au Ghana et en Ouganda en sont une illustration. C'est pourquoi il apparaît souhaitable, qu'avant d'engager des opérations nouvelles, des études de faisabilité soient entreprises et que soient analysées, non seulement les procédures de mise en oeuvre, mais également la charge de travail que représente pour chaque intervenant l'application des procédures envisagées.

Suivi comptable des programmes

5.3. Lorsque la constitution des fonds de contrepartie est le résultat d'une multitude d'opérations et quand les programmes sont exécutés par tranches, il est nécessaire de retracer les opérations au travers d'un système comptable rigoureux. C'est là un domaine qui a été très largement ignoré par les délégations. Plusieurs d'entre elles n'ont découvert qu'avec retard les difficultés auxquelles conduisait l'exécution des programmes du sixième FED, lorsqu'elles ont cherché à établir que les autorisations données avaient bien été suivies d'effets. Trop souvent, les délégations avaient centré leur suivi sur l'autorisation préalable des opérations sans assez se soucier du contrôle de leur exécution matérielle. C'est ainsi que dans plusieurs pays, des audits comptables ont dû être commandités pour connaître la situation financière réelle des programmes. Ce fut notamment le cas au Cameroun, en Ouganda, au Ghana, au Kenya et au Mozambique.

Appréciation des réalisations

5.4. Si, le plus souvent, l'exécution des importations et dans une moindre mesure la constitution des fonds de contrepartie ont en définitive pu être appréhendés, il n'en est pas de même de l'impact des programmes au regard des objectifs poursuivis. Dans bien des cas, il est apparu que les délégations ne se reconnaissaient pas la charge d'apprécier le degré de réussite des programmes. Le plus souvent, même si elles l'avaient voulu, elles n'auraient pas été en mesure de le faire, faute de repères et d'instruments de mesure appropriés. L'ampleur des sommes mises en oeuvre par le FED commanderait que, lors de la préparation des actions, une plus grande attention soit apportée aux objectifs poursuivis afin que soient élaborés les instruments propres à mesurer l'impact des actions entreprises. Il convient ici de préciser que l'impact des programmes doit être ressenti d'abord parmi les importateurs, puis auprès des bénéficiaires finals des fonds de contrepartie. Le fait d'accorder aux programmes d'importation un caractère macro-économique ne saurait constituer, à lui seul, une raison qui en interdirait toute possibilité d'évaluation.

5.5. Ainsi, lors de la préparation des programmes, les délégations devraient-elles accorder plus d'attention au cadre opératoire dans lequel elles seront appelées à exercer leurs responsabilités. Ce faisant, il serait souhaitable que les actions des divers bailleurs de fonds soient davantage concertées. Une coordination accrue permettrait un meilleur recensement des contraintes et des particularités caractérisant les domaines d'intervention. La concertation devrait également permettre d'éviter que les programmes des divers bailleurs de fonds ne se concurrencent. Une plus grande convergence des exigences des donateurs en matière de procédures d'exécution et de suivi des programmes simplifierait enfin la tâche des pays ACP et réduirait les difficultés qui surgissent lorsqu'il s'agit, par exemple, d'établir la conformité des importations ou celle de l'utilisation des fonds de contrepartie(60) ().

Rôle des délégations dans la mise en oeuvre des programmes

5.6. Lors de la mise en oeuvre effective des programmes, les délégations ne peuvent assurer avec leurs seules ressources le suivi détaillé des opérations. C'est pourquoi le recours aux services d'assistances techniques a été progressivement étendu. Dans ces conditions, les délégations doivent assurer une triple fonction:

a)orienter et contrôler l'action de l'assistance technique;

b)rendre compte aux services centraux de l'exécution des conventions de financement et des accords qui en forment l'accessoire;

c)convenir avec l'ordonnateur national des mesures à prendre pour assurer la bonne fin des opérations.

5.7. Les contrôles sur place ont montré que les délégations étaient rarement intervenues pour clarifier les termes de référence des assistances techniques et pour écarter les doutes et ambiguïtés relatifs aux tâches confiées à ces dernières. En cours de route, certaines délégations ont constaté avec surprise que les prestations des assistants techniques laissaient à désirer, tant à propos de l'étendue de leurs travaux que de la forme et du contenu de leurs comptes rendus. Ce fut notamment le cas en Ouganda et au Mozambique. L'évaluation de l'impact des programmes auprès des bénéficiaires finals a enfin été largement délaissé par les assistances techniques. Des termes de référence plus explicites quant aux tâches à accomplir et précisant mieux la nature des relations à entretenir avec la délégation comme avec l'ordonnateur national devraient conduire à un renforcement de la surveillance d'exécution des programmes.

5.8. L'information adressée aux services centraux a été irrégulière. Alors que pour certains programmes les services géographiques du siège étaient assez au fait du déroulement des programmes (Bénin, Ghana ou Kenya par exemple), le plus souvent ils ne disposaient que d'une information réduite sur l'état réel de leur avancement. En effet, les délégations se sont généralement limitées à adresser sans commentaires, lorsqu'ils existaient, les rapports périodiques des assistants techniques (Mozambique, Ouganda), tandis que dans de nombreux cas elles tardaient à établir leurs propres rapports semestriels ou annuels. Lorsqu'aucun assistant technique n'avait été mis en place (Malawi, Cameroun, République Centrafricaine, Zambie) les flux d'informations sont restés faibles.

5.9. Sans directives toujours claires quant à l'étendue de leur rôle, les délégations n'ont souvent prêté que peu d'attention au suivi matériel, administratif et comptable des programmes et ont laissé les services centraux dans l'ignorance des difficultés pratiques rencontrées. C'est ainsi qu'au Cameroun, la délégation s'est longtemps désintéressée de la situation des distributeurs d'engrais comme de la constitution des fonds de contrepartie et qu'elle n'a repris son rôle de supervision qu'à l'occasion d'un audit indépendant. Au Ghana, alors que la délégation avait bien encadré le programme «devises» elle n'avait pas réussi à instaurer un contrôle semblable sur le programme «nature», vraisemblablement en raison d'une insuffisance de coordination avec les aides d'autres donateurs(61) (). Au Malawi, la surveillance du programme «devises» a été affectée par une vacance prolongée du poste de conseiller économique. Au Mozambique, la délégation s'est trop appuyée sur l'assistance technique et a de ce fait perdu la maîtrise du programme, à la fois quant à la gestion du système d'importations et quant à celle des fonds de contrepartie. En Ouganda, davantage d'attention aurait dû être apportée au contrôle documentaire des importations, au suivi des opérations bancaires et à la surveillance des prestations de l'assistance technique.

5.10. L'insuffisance d'encadrement des fonds de contrepartie a suscité de la part des délégations une gestion dispersée au terme de laquelle elles n'ont pas toujours situé leurs responsabilités. De leur côté les services centraux n'ont eu qu'une connaissance imparfaite des modalités réelles de mise en oeuvre.

5.11. L'étendue et la qualité des relations avec les ordonnateurs nationaux est demeurée variable selon les pays. Il apparaît ainsi que, dans des cas répétés, les délégations n'ont pas pu établir avec les ordonnateurs nationaux les procédures de dialogue prévues par la convention de Lomé ou que, lorsqu'elles y sont parvenues, les résultats sont restés très limités (voir 4.28 et 4.29). Les délégations ont par ailleurs rarement sollicité l'intervention des services centraux pour qu'il soit trouvé remède aux obstacles rencontrés.

Supervision exercée par les services centraux

5.12. Alors que les projets de type «classique» bénéficient d'une large structure de supervision au sein des services centraux, les programmes d'importation du sixième FED sont longtemps demeurés à l'écart de cette structure. Si les programmes «nature» ont été assimilés aux marchés de fournitures pour ce qui concerne la passation et l'exécution des contrats, ni les services techniques, ni les services financiers ne se sont vu confier la charge de la surveillance d'ensemble des programmes d'importations et en particulier celle de la gestion des fonds de contrepartie. Pour leur part, les services géographiques sont généralement restés en retrait une fois les conventions de financement signées et leur intérêt pour les programmes s'est éteint avec l'enregistrement des paiements dans les comptes centraux.

5.13. Le fait que l'exécution des programmes ait été pour l'essentiel appréciée en termes d'engagements et de paiements enregistrés en comptabilité centrale n'est sans doute pas étranger au peu d'empressement montré par les services centraux pour suivre les programmes au-delà de ce stade(62) (). Cette approche est pourtant trompeuse car dans le cas des programmes «devises», elle dissimule l'avancement réel des opérations, tandis que pour l'ensemble des programmes elle ignore les questions de constitution et d'utilisation des fonds de contrepartie (voir 5.21 ci-dessous).

5.14. Pour qu'un soutien réel soit apporté par les services centraux aux délégations dès lors qu'il s'agit de l'exécution des programmes dans les pays bénéficiaires, il conviendrait que des superviseurs de programmes soient désignés avec pour mission de s'assurer de la mise en oeuvre des mesures propres à en garantir la bonne fin.

Divergences de vues entre services

5.15. L'examen des opérations du sixième FED a montré à plusieurs reprises l'existence, parmi les services de la Commission, d'une perception différente des objectifs des programmes et de leurs principes directeurs. Ainsi, dans le cas du Mozambique, est-il apparu qu'en juin 1991 la délégation suivait en matière de fonds de contrepartie une approche «minimaliste» considérant devoir s'accommoder de la réalité politico-économique et éviter d'entrer dans un processus de discussion avec le gouvernement à propos de l'affectation réelle des fonds de contrepartie. De leur côté, les services centraux estimaient que la Commission ne devait pas renoncer à diriger les fonds de contrepartie vers certains secteurs jugés prioritaires. C'est ainsi que se sont développées des ambiguïtés préjudiciables à une bonne gestion. En Ouganda, alors que les services centraux estimaient que les importations devaient concerner certains secteurs qui n'obtenaient que difficilement des licences d'importation, la délégation avait pris le parti de privilégier la rapidité d'utilisation des fonds. Il en est résulté l'attribution de licences pour des importations dont l'éligibilité était discutable et de grandes difficultés pour obtenir les informations nécessaires à leur contrôle. Pour des raisons très semblables, la délégation au Ghana a, quant à elle, préféré différer l'exécution du programme jusqu'à ce que l'État tienne ses engagements. Pour le programme «devises» du Kenya, les services centraux avaient considéré qu'il fallait modifier les modalités de versement des fonds de contrepartie afin de ne pas ralentir les opérations en imposant aux importateurs des conditions de financement insupportables. À la même époque, pour le Malawi où un cas similaire se posait, les services centraux n'ont pas estimé devoir modifier de la même façon les conditions de versement des fonds de contrepartie.

Instructions gouvernant les programmes d'importation

5.16. Lors de l'entrée en vigueur de la troisième convention de Lomé, l'ordonnateur principal a adressé à ses services et à ses délégations un «aide-mémoire sur les programmes sectoriels d'importation». Ce document, révisé en février 1989, était assorti de la mention «ne constitue pas une instruction formelle» en raison du caractère expérimental que ces programmes revêtaient encore à l'époque. Cette situation explique vraisemblablement la coexistence de conceptions diverses en matière d'objectifs poursuivis, de priorités à retenir, de modalités de mise en oeuvre et d'étendue des responsabilités des services.

5.17. Afin de clarifier les intentions et les principes à suivre par l'ensemble des services, de nouvelles instructions ont été insérées en juillet 1990 et en mars 1991 dans le «Recueil des instructions»(63) (). Elles portent sur certaines modalités pratiques de mise en oeuvre des programmes d'importation, sur les modalités de constitution et de suivi financier des fonds de contrepartie et sur leurs principes d'utilisation. En pratique, ces diverses instructions n'ont été appliquées aux programmes financés qu'à compter de l'entrée en vigueur du septième FED. Elles appellent les commentaires qui suivent.

Instructions relatives aux programmes «devises»

5.18. Selon les instructions, l'objectif principal des programmes «devises» est de fournir aux pays bénéficiaires une «facilité à déboursement rapide» pour étayer leur balance des paiements. Cet appui s'inscrit dans un contexte d'ajustement structurel des opérations de commerce extérieur, à savoir: suppression des contrôles et des pesanteurs administratives en vue d'une libéralisation des échanges.

5.19. Pour assurer la meilleure efficacité aux programmes, le FED retient ainsi les principes de rapidité de déboursement, de limitation des travaux administratifs imposés aux États ACP et de respect des pratiques commerciales et bancaires.

Malgré un souci évident de simplification, les instructions comportent encore des lourdeurs traduisant une difficulté à s'affranchir des pratiques administratives lorsqu'il s'agit d'opérateurs privés. À cet égard, les procédures d'appel à la concurrence et les règles relatives aux monnaies de facturation demanderaient à être assouplies. De même, dans les conventions de financement, les contrôles à instaurer sur l'éligibilité des importations devraient être davantage reliés aux risques encourus, par exemple:

a)vérification des prix à l'embarquement pour éviter les surfacturations permettant le transfert occulte de fonds à l'extérieur du pays ACP, la vérification des prix à l'arrivée est à cet égard inopérante;

b)contrôle de la solvabilité des importateurs pour prévenir les difficultés de constitution des fonds de contrepartie; ou à tout le moins obtention de garanties bancaires;

c)contrôle de l'entrée des biens dans le pays bénéficiaire pour éviter une revente à l'étranger permettant la constitution d'avoirs convertibles;

d)contrôle auprès des bénéficiaires finals afin de prévenir les détournements au profit de groupes influents (oppositions villes/campagnes, groupes ethniques, producteurs de certains produits, etc.).

5.20. Les instructions demeurent en revanche trop laconiques sur certains sujets et notamment à propos des modalités de la coordination avec les autres bailleurs de fonds et des tâches incombant aux différents services de la Commission. Enfin, les instructions maintiennent la possibilité de mettre en oeuvre des programmes d'importation «devises» au profit des pays de la zone franc, ce qui ne répond pas à un impératif de soutien aux importateurs. En effet, il s'agit, soit de subventionner une entité qui ne dépose pas de fonds de contrepartie, soit de fournir à l'État les ressources fiscales en FCFA qui lui font défaut, le passage par les importations ne constituant qu'un artifice pour dégager les fonds.

Instructions gouvernant la constitution et le suivi des fonds de contrepartie

5.21. La note d'instruction de la Commission (mars 1991) établit que les fonds de contrepartie sont des «ressources publiques qui reviennent aux pays bénéficiaires» et dont la gestion doit s'inscrire dans une «politique cohérente des finances publiques». À ce titre, les fonds doivent être constitués sur base des valeurs à l'importation converties aux taux de change applicables lors de l'entrée des biens dans le pays bénéficiaire. Ils doivent en outre être déposés dans les délais consentis pour les opérations commerciales de même nature. Le contrôle porte sur l'alimentation du compte et sur l'utilisation des fonds. Si les objectifs du contrôle sont bien énoncés, le rôle à tenir par la délégation reste ambigu. En effet, s'il est prévu qu'elle reçoive les extraits des comptes bancaires et qu'elle ait accès aux pièces conservées par l'administration ACP, elle a pour seule obligation explicite de faire rapport semestriellement aux services centraux «sur la base des éléments fournis par les administrations». Elle n'a pas l'obligation de tenir elle-même une comptabilité complète des opérations du programme(64) () bien qu'un tel instrument soit le préalable à l'instauration d'un contrôle effectif. Ces dispositions sont insuffisantes pour écarter, à l'avenir, les problèmes de suivi qui ont caractérisé l'exécution des programmes du sixième FED.

Instructions concernant les principes d'utilisation des fonds de contrepartie

5.22. Les principes d'utilisation des fonds de contrepartie retenus par la Commission répondent aux idées maîtresses suivantes:

a)distinguer entre les bénéficiaires marginaux et les bénéficiaires importants. Pour ces derniers l'approche projets est abandonnée au profit d'une nouvelle approche de soutien budgétaire;

b)retenir une approche globale des fonds de contrepartie et leur appliquer les mêmes principes généraux;

c)hiérarchiser les priorités:

i)dimension sociale de l'ajustement;

ii)appui aux secteurs de concentration;

iii)redressement des finances publiques;

d)programmer l'utilisation des fonds dès la conclusion des conventions de financement;

e)apurer les fonds inutilisés par le passé dans le cadre d'une action concertée de tous les donateurs.

5.23. La comparaison de ces nouveaux principes avec les expériences antérieures montre une nette rationalisation de l'approche du FED. L'instruction de la Commission comporte toutefois un risque de taille dû à l'absence de précision quant à l'étendue réelle de la coopération entre donateurs. En effet, sans une action étroitement concertée entre les bailleurs de fonds d'un même État bénéficiaire, il reste