RECOMMANDATION DE LA COMMISSION du 8 janvier 1998 concernant l'interconnexion dans un marché des télécommunications libéralisé (Partie 1 - Tarification de l'interconnexion) (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE) (98/195/CE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu la directive 97/33/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 juin 1997 relative à l'interconnexion dans le secteur des télécommunications en vue d'assurer un service universel et l'interopérabilité par l'application des principes de fourniture d'un réseau ouvert (ONP) (1), et notamment son article 7, paragraphe 5,

considérant que la directive 96/19/CE de la Commission du 13 mars 1996 modifiant la directive 90/388/CEE concernant la réalisation de la pleine concurrence sur le marché des télécommunications (2) abolit les droits spéciaux et exclusifs en matière de fourniture de réseaux et de services de télécommunications;

considérant que la politique communautaire prévoit la création d'un marché ouvert et concurrentiel dans le secteur des télécommunications; que, pour que les nouveaux opérateurs arrivant sur le marché des télécommunications puissent être compétitifs face aux opérateurs en place, l'interconnexion avec les réseaux publics commutés de télécommunications est essentielle, et que les redevances d'interconnexion constituent l'un des principaux poste de dépenses pour les nouveaux opérateurs arrivant sur le marché; que la Communauté a adopté, en matière d'interconnexion, un cadre réglementaire défini dans la directive 97/33/CE;

considérant que la directive 97/33/CE donne aux autorités réglementaires nationales chargées des télécommunications (ARN) un rôle important pour assurer une interconnexion adéquate des réseaux, conformément au droit communautaire, en tenant compte des recommandations définies par la Commission en vue de faciliter le développement d'un véritable «marché domestique» européen (considérant 12); que, en particulier, l'article 7, paragraphe 5, de la directive 97/33/CE demande que la Commission élabore des recommandations en matière de systèmes de comptabilisation des coûts et de séparation comptable; que, conformément au principe de subsidiarité, la fixation des tarifs d'interconnexion relève de la responsabilité des États membres;

considérant que l'article 7, paragraphe 2, de la directive 97/33/CE exige que certains organismes, notifiés par les ARN en qualité d'organismes puissants sur le marché (ci-après dénommés «opérateurs notifiés»), respectent les principes de la transparence et de l'orientation en fonction des coûts en matière de redevances d'interconnexion, et stipule que la charge de la preuve que les redevances sont déterminées en fonction des coûts incombe à l'organisme qui fournit l'interconnexion avec son réseau;

considérant que la Commission estime que l'approche la plus appropriée en matière de tarification de l'interconnexion est une approche basée sur les coûts différentiels prospectifs moyens à long terme, dans la mesure où c'est celle qui est la plus compatible avec un marché concurrentiel; que cette approche n'exclut pas des «marges bénéficiaires» justifiées couvrant les coûts prospectifs associés et communs qu'un opérateur efficace devrait supporter dans des conditions de concurrence;

considérant que, en attendant l'application de redevances d'interconnexion basées sur les coûts différentiels prospectifs moyens à long terme, il convient de publier des comparaisons internationales des redevances d'interconnexion qui aideront les autorités réglementaires nationales dans la mise en oeuvre d'une interconnexion orientée en fonction des coûts au réseau d'opérateurs notifiés;

considérant que l'article 7, paragraphe 5, de la directive 97/33/CE demande aux ARN de veiller à ce que les systèmes de comptabilisation des coûts utilisés par les organismes concernés soient propres à garantir la transparence et l'orientation en fonction des coûts, mais ne précise pas de système de comptabilisation particulier; qu'une approche de la tarification de l'interconnexion basée sur les coûts différentiels prospectifs moyens à long terme implique un système de comptabilisation reposant sur les coûts courants plutôt que sur les coûts historiques; que des comptes par branche d'activité peuvent être utilisés pour élaborer un modèle «descendant» du coût différentiel moyen à long terme de l'interconnexion;

considérant que le coût de la terminaison d'un appel sur un réseau interconnecté ne devrait pas dépendre du type de réseau d'où provient l'appel; que le principe de non-discrimination signifie que les tarifs d'interconnexion pour les services de terminaison d'appel fournis par les opérateurs notifiés ne devraient pas, d'une façon générale, faire de distinction entre les appels provenant de réseaux fixes et les appels provenant de réseaux mobiles, ni entre les appels provenant de réseaux situés dans le même État membre et les appels provenant de réseaux situés dans d'autres États membres;

considérant que les États membres peuvent soumettre la fourniture de services de télécommunications, y compris l'établissement et/ou l'exploitation de réseaux de télécommunications nécessaires à la fourniture de tels services, à des autorisations conformément à la directive 97/13/CE du Parlement européen et du Conseil du 10 avril 1997 relative à un cadre commun pour les autorisations générales et les licences individuelles dans le secteur des services de télécommunications (3); que, en vertu des principes généraux du traité et des dispositions particulières de la directive 97/33/CE, tous les points d'interconnexion accessibles aux opérateurs nationaux devraient être accessibles également aux opérateurs autorisés dans d'autres États membres qui souhaitent assurer un trafic transfrontière; que la pratique établie par laquelle les opérateurs de réseaux existants peuvent assurer un trafic vers d'autres États membres sans devoir obtenir une autorisation dans l'État membre destinataire ou sans devoir être établi dans l'État membre destinataire, est compatible avec le principe selon lequel la fourniture de trafic vers un État membre ne constitue pas une offre de service dans cet État membre;

considérant que la directive 97/33/CE permet aux États membres de mettre en place un mécanisme de partage du coût net des obligations de service universel avec d'autres organismes exploitant des réseaux publics de télécommunications et des services de téléphonie vocale accessibles au public;

considérant que l'article 12, paragraphe 1, de la directive 95/62/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 1995 relative à l'application de la fourniture d'un réseau ouvert à la téléphonie vocale (4) exige que les tarifs d'utilisation du réseau téléphonique public fixe et du service de téléphonie vocale respectent les principes de la transparence et de l'orientation en fonction des coûts; que les contributions des parties interconnectées aux systèmes de type «déficit d'accès» ne sont autorisées que si les ARN imposent des contraintes tarifaires pour des raisons de prix et d'accessibilité du service téléphonique, conformément à l'article 12, paragraphe 2, de la directive 95/62/CE; que la Commission a indiqué qu'elle estime que ces systèmes devraient disparaître d'ici au 1er janvier 2000 (5);

considérant que l'application des principes définis dans la présente recommandation n'affecte pas l'obligation pour les États membres et les entreprises de se conformer pleinement aux règles de concurrence de l'Union européenne, en tenant compte des points de vue spécifiques exprimés par la Commission dans la communication relative à l'application des règles de concurrence aux accords d'accès dans le secteur des télécommunications (6);

considérant que le comité consultatif institué par l'article 9, paragraphe 1, de la directive 90/387/CEE du Conseil du 28 juin 1990 relative à l'établissement du marché intérieur des services de télécommunication par la mise en oeuvre de la fourniture d'un réseau ouvert de télécommunication (7) (le «comité ONP») a largement soutenu les principes contenus dans la présente recommandation et que la Commission a tenu le plus grand compte des opinions exprimées,

RECOMMANDE:

1. Cette recommandation concerne l'interconnexion de réseaux de télécommunications et en particulier la tarification de la terminaison d'appel sur les réseaux d'opérateurs notifiés par leur autorité réglementaire nationale en qualité d'organismes puissants sur le marché (ci-après dénommés «opérateurs notifiés»), conformément à la directive 97/33/CE.

2. L'article 7, paragraphe 2 de la directive 97/33/CE exige que les redevances d'interconnexion des opérateurs notifiés respectent les principes de l'orientation en fonction des coûts et de la transparence. Lorsqu'il est appliqué à l'interconnexion, le principe de l'orientation en fonction des coûts signifie que les redevances d'interconnexion doivent refléter la façon dont les coûts d'interconnexion sont réellement encourus. Les opérateurs notifiés doivent être en mesure de récupérer le coût différentiel unique nécessaire à la connexion des réseaux ainsi que les coûts différentiels de capacité imposés par le trafic interconnecté.

L'annexe I de la présente recommandation donne des détails complémentaires sur les types de coûts liés à la terminaison d'appel.

3. Les coûts d'interconnexion devraient être calculés sur la base des coûts différentiels prospectifs moyens à long terme, étant donné que ces coûts sont très proches de ceux d'un opérateur efficace utilisant la technologie moderne. Les redevances d'interconnexion basées sur ces coûts peuvent comprendre des «marges bénéficiaires» justifiées couvrant une partie des coûts associés et communs prospectifs qu'un opérateur efficace devrait supporter dans des conditions de concurrence.

4. Les redevances d'interconnexion basées sur la «meilleure pratique actuelle», définies ci-dessous, aident les ARN dans l'évaluation des redevances d'interconnexion pour la terminaison d'appel proposées par les opérateurs notifiés, jusqu'à ce que les coûts d'interconnexion basés sur les coûts différentiels prospectifs moyens à long terme soient disponibles.

Sur la base des données fournies à l'annexe II de cette recommandation, les redevances de «meilleure pratique actuelle» suivantes sont recommandées comme redevances d'interconnexion maximales à partir du 1er janvier 1998.

Redevances d'interconnexion de «meilleure pratique actuelle»

Redevance d'interconnexion de «meilleure pratique actuelle» pour la terminaison d'appel au niveau LOCAL (c'est-à-dire à un central local ou aussi près que possible d'un central local)

entre 0,6 et 1,0 écu/100 par minute (aux heures de pointe)

Redevance d'interconnexion de «meilleure pratique actuelle» pour une interconnexion en TRANSIT SIMPLE (niveau métropolitain)

entre 0,9 et 1,8 écu/100 par minute (aux heures de pointe)

Redevance d'interconnexion de «meilleure pratique actuelle» pour une interconnexion en TRANSIT DOUBLE (niveau national - plus de 200 kilomètres)

entre 1,5 et 2,6 écus/100 par minute (aux heures de pointe)

5. Il est recommandé que, lorsque les prix dépassent les fourchettes tarifaires de «meilleure pratique actuelle» indiquées au point 4, les autorités réglementaires nationales fassent usage du droit que leur confère l'article 7, paragraphe 2, de la directive 97/33/CE de demander la justification intégrale des redevances proposées et, si nécessaire, d'exiger des modifications rétroactives de ces redevances. Les fourchettes tarifaires «de meilleure pratique» indiquées au point 4 sont considérées comme étant suffisamment larges pour couvrir les différences de coût entre les États membres.

6. L'utilisation des coûts différentiels prospectifs moyens à long terme exige le recours à un système de comptabilisation dans lequel l'imputation des coûts sur la base des branches d'activité tient compte des coûts courants plutôt que des coûts historiques. Il est recommandé que les autorités réglementaires nationales (ARN) imposent à leurs opérateurs notifiés des délais pour la mise en oeuvre de nouveaux systèmes de comptabilisation des coûts basés sur les coûts courants lorsque de tels systèmes ne sont pas encore en place. Les systèmes basés sur les activités, dans lesquels les coûts sont imputés pour chaque produit et/ou service sur la base des facteurs qui déterminent les coûts et des activités d'un opérateur efficace, sont recommandés afin de réduire au minimum les coûts associés et communs qui ne peuvent pas être imputés directement.

7. Si l'on s'en tient à la pratique actuelle en matière d'interconnexion transfrontière entre opérateurs de réseaux établis et au principe de non-discrimination, les opérateurs autorisés dans un État membre qui utilisent l'interconnexion seulement pour assurer un trafic vers un autre État membre et qui n'offrent pas de services ou n'exploitent pas l'infrastructure dans cet autre État membre, ne devraient pas être tenus d'obtenir une autorisation ou d'être établis dans cet autre État membre.

Il est recommandé que l'offre d'interconnexion de référence d'organismes notifiés comprenne - en tant qu'élément décomposé discret distinct des offres d'interconnexion - les modalités, les conditions et les tarifs applicables à la transmission entre le point d'interconnexion réel et la frontière de l'État membre.

8. Sans préjudice du principe de non-discrimination, toute contribution aux déficits d'accès ou au service universel payée par des organismes qui exploitent des réseaux de télécommunications publics et/ou par des opérateurs de services de téléphonie vocale dans un État membre (qui, conformément au droit communautaire, doit être séparée des redevances d'interconnexion) ne devrait pas être imposée aux organismes qui ne font que s'interconnecter pour délivrer du trafic dans un État membre et n'offrent pas de services de télécommunications dans cet État membre, ni être imposée indirectement aux consommateurs dans d'autres États membres.

9. Cette recommandation, et en particulier les «redevances de meilleure pratique actuelle» du point 4 et les données de l'annexe II, sera examinée par la Commission le 31 juillet 1998 au plus tard et mise à jour si nécessaire.

10. Les États membres sont destinataires de la présente recommandation.

Fait à Bruxelles, le 8 janvier 1998.

Par la Commission

Martin BANGEMANN

Membre de la Commission

(1) JO L 199 du 26. 7. 1997, p. 32.

(2) JO L 74 du 22. 3. 1996, p. 13.

(3) JO L 117 du 7. 5. 1997, p. 15.

(4) JO L 321 du 30. 12. 1995, p. 6.

(5) COM(96) 608 du 27 novembre 1996, communication de la Commission sur les critères d'évaluation pour les systèmes nationaux de calcul du coût et de financement du service universel dans les télécommunications, et les lignes directrices pour les États membres en ce qui concerne le fonctionnement de tels systèmes.

(6) JO C 76 du 11. 3. 1997, p. 9.

(7) JO L 192 du 24. 7. 1990, p. 1.

ANNEXE I

ÉLÉMENTS DES REDEVANCES D'INTERCONNEXION POUR LA TERMINAISON D'APPEL

La directive 97/33/CE exige que les redevances d'interconnexion des opérateurs notifiés respectent les principes de l'orientation en fonction des coûts. La présente annexe examine les implications de cette exigence au niveau des éléments composant une redevance d'interconnexion pour la terminaison d'appel.

1. Tarification de la ligne d'abonné à des fins d'interconnexion

La ligne d'abonné est la liaison finale entre le client et le central local. Dans un réseau fixe utilisant des lignes d'abonné câblées ou sans fil, le coût d'une ligne d'abonné non commutée est dans une large mesure un coût unique, avec des coûts de maintenance périodiques. Lorsque la terminaison d'appel est achetée, le point le plus «bas» du réseau où cela peut avoir lieu est le côté réseau principal du commutateur local (1). L'interconnexion à ce niveau peut comporter des coûts de capacité de commutation supplémentaires, mais il n'y a pas de coût de capacité ni d'investissement supplémentaire pour les composants de la ligne d'abonné qui sont réservés à un client particulier (c'est-à-dire la paire de fils de cuivre dans un réseau classique).

En vertu du principe de l'orientation en fonction des coûts et étant donné que la fourniture d'une interconnexion ne conduit pas à une augmentation des coûts au niveau des composants réservés de la ligne d'abonné au réseau destinataire d'arrivée, le calcul des redevances d'interconnexion ne devrait pas inclure des éléments relatifs au coût direct de ces composants réservés. Le coût des composants de la ligne d'abonné non commutée qui sont réservés à un client particulier devrait par conséquent être payé par ce dernier sous forme d'une taxe d'abonnement ou d'une combinaison de celle-ci et de recettes provenant d'autres services, dans la mesure où la concurrence le permet.

Un problème se pose lorsque des mesures réglementaires empêchent l'opérateur en place de rééquilibrer ses tarifs et donc de demander un prix économique à ses propres clients pour couvrir le coût de la ligne d'abonné. Cela se traduit par ce qu'on appelle le «déficit d'accès». Dans un environnement monopolistique, l'opérateur compense le déficit dans le «réseau d'accès» (c'est-à-dire la ligne d'abonné) en appliquant des prix qui dépassent le coût économique d'autres services, comme les appels internationaux. Dans le cas de l'interconnexion orientée en fonction des coûts, les concurrents peuvent assurer une partie de ce trafic à longue distance et international, et la possibilité pour l'opérateur en place de compenser le déficit d'accès est plus réduite. Un système de déficit d'accès implique des contributions imposées à d'autres opérateurs pour indemniser l'opérateur en place de la perte des revenus qui auraient été utilisés pour financer ce déficit.

Les systèmes de contributions au déficit d'accès donnent toujours des signaux d'investissement inefficaces et font monter les coûts globaux du secteur. En outre, leur gestion est lourde et leur transparence insuffisante. Comme indiqué dans les lignes directrices sur le coût et le financement du service universel publiées par la Commission en novembre 1996 (2), on s'attend à ce que les systèmes de type déficit d'accès ne seront appliqués que temporairement jusqu'en 2000, époque à laquelle un niveau suffisant de rééquilibrage devrait être atteint dans tous les États membres.

Conformément à la directive «interconnexion», toute contribution aux «déficits d'accès» payée par les parties interconnectées doit être clairement séparée des redevances d'interconnexion. Le paiement de «contributions aux déficits d'accès» par les parties interconnectées n'est autorisé en vertu du droit communautaire que lorsque les États membres imposent des contraintes réglementaires aux tarifs de détail des opérateurs notifiés. Lorsque des mesures réglementaires n'empêchent pas un opérateur de rééquilibrer ses tarifs, une redevance pour «déficit d'accès» ne se justifie pas.

2. Tarification des appels infructueux à des fins d'interconnexion

Aux heures de pointe, les appels infructueux en provenance de réseaux interconnectés peuvent imposer des coûts supplémentaires à un réseau destinataire d'arrivée. Cependant, dans certains cas, l'échec des appels peut être dû à des performances insuffisantes du réseau de l'opérateur en place. Comme la directive «interconnexion» impose à l'opérateur du réseau la charge de la preuve en ce qui concerne les coûts, tout opérateur voulant inclure dans ses tarifs d'interconnexion une redevance pour les appels infructueux devrait démontrer que l'échec des appels n'est pas dû à un manque de performance de son propre réseau.

3. Taxe d'établissement des communications à des fins d'interconnexion

Dans un réseau fixe, les coûts de commutation sont déterminés principalement par deux facteurs - la durée de l'appel et les événements pendant l'appel (c'est-à-dire la signalisation et l'établissement de la communication). De nombreuses informations sont nécessaires pour déterminer le bon équilibre, en termes d'origine des coûts, entre ces deux types de coûts. C'est l'une des raisons pour lesquelles les autorités réglementaires ont l'habitude d'autoriser la récupération des coûts de commutation seulement sur la base de la durée des appels ayant abouti. Une taxe d'établissement des communications ne pourrait être considérée comme un élément valable du tarif d'interconnexion que si l'opérateur pouvait démontrer dans quelle mesure les appels provenant de réseaux interconnectés imposent au réseau destinataire d'arrivée des coûts différentiels en termes de puissance de traitement supplémentaire nécessaire pour traiter les tentatives d'établissement des communications pendant les heures de pointe. Si une taxe d'établissement des communications est appliquée, les taxes correspondantes liées à la durée des appels devraient être plus basses que lorsqu'il n'y a pas de taxe d'établissement des communications.

4. Redevances d'interconnexion et prix au détail

Dans le passé, certains pays calculaient les redevances d'interconnexion sur la base de prix de détail réduits. Cependant, comme les prix de détail actuels ne sont pas nécessairement orientés en fonction des coûts, cette approche serait, dans la plupart des cas, incompatible avec les exigences du droit communautaire.

Même si les prix de détail étaient orientés en fonction des coûts, cette approche n'est pas souhaitable parce qu'elle a tendance à enfermer les nouveaux arrivants dans la même structure tarifaire que celle de l'opérateur en place, ce qui empêche les nouveaux arrivants de mettre au point de nouveaux systèmes de tarification de détail destinés à différents types d'utilisateurs. La variété et le choix des systèmes de tarification de détail actuellement disponibles sur les réseaux mobiles des États membres montrent qu'il existe dans ce domaine d'énormes possibilités d'innovation pour élargir le choix des consommateurs et accroître la demande de services de télécommunications.

Lorsque les redevances d'interconnexion englobent les variations journalières et hebdomadaires, elles devraient être appliquées de façon non discriminatoire aux nouveaux arrivants et au trafic des opérateurs en place.

(1) La fourniture de lignes d'abonné «dissociées», par laquelle un nouvel arrivant reprend et utilise de façon exclusive une ligne d'abonné installée par un opérateur en place, moyennant une redevance appropriée, n'est pas strictement une «interconnexion» au sens communautaire.

(2) COM(96) 608 du 27 novembre 1996.

ANNEXE II

REDEVANCES D'INTERCONNEXION DE «MEILLEURE PRATIQUE» ET LEUR DÉTERMINATION

1. Approche

L'approche adoptée consiste à utiliser, comme point de départ pour un ensemble de chiffres de «meilleure pratique actuelle» constituant un objectif à court terme, les redevances d'interconnexion en vigueur dans les trois États membres où les coûts sont les plus bas (et pour lesquels des données étaient disponibles au 1er septembre 1997).

La figure ci-dessous montre le niveau des redevances d'interconnexion dans les États membres. Les coûts indiqués se rapportent à la terminaison d'appel sur les réseaux fixes aux heures de pointe. Lorsqu'elles existent, les taxes d'établissement des communications sont incluses, mais les autres taxes non liées au trafic sont généralement exclues. Les chiffres ne comprennent pas les contributions de type «déficit d'accès» ni les contributions «service universel». Ces contributions supplémentaires ne seront pas exigées dans de nombreux États membres, mais là où elles le sont en raison de l'environnement réglementaire d'un État membre, elles doivent être calculées et indiquées de façon distincte de la redevance d'interconnexion, conformément aux dispositions de la directive «interconnexion».

On remarquera que ces chiffres concernent un élément spécifique du coût de l'interconnexion, à savoir la redevance pour la terminaison d'appel. Ils ne représentent pas les redevances d'interconnexion totales en vigueur dans un pays déterminé.

1997/1998 - Prix d'interconnexion

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Figure 1

Redevances pour des interconnexions locales, en transit simple et en transit double, aux heures de pointe

(montants en écus/100 par minute, sur la base d'une durée d'appel de 3 minutes)

Le tableau de la section 3 indique les données sur lesquelles ce graphique est basé.

Certains facteurs, tels que la densité moyenne des connexions, les coûts salariaux, les facteurs géologiques et le rendement du capital employé (1) varient d'un État membre à l'autre. Bien que ces variations affectent dans une certaine mesure le coût de l'interconnexion, les différences ne sont pas considérées comme suffisamment grandes pour invalider les redevances de «meilleure pratique actuelle» recommandées ici (2).

Les chiffres présentés dans cette recommandation devraient être réexaminés en 1998 et on peut s'attendre à ce que les redevances d'interconnexion de «meilleure pratique actuelle» seront abaissées progressivement dans le futur, ce qui reflétera la tendance à la baisse des coûts de réseau et une meilleure estimation de ces coûts. Actuellement, les redevances d'interconnexion diminuent d'environ 8 % par an partout dans le monde.

Il convient de souligner que ces redevances sont plus élevées - beaucoup plus élevées dans certains cas - que celles qu'on devrait obtenir en appliquant un calcul ascendant des coûts différentiels moyens à long terme. Néanmoins, étant donné la situation dans l'Union européenne en janvier 1998, on considère que ces redevances constituent un objectif intermédiaire réaliste.

2. Détermination des redevances d'interconnexion de «meilleure pratique actuelle»

Les fourchettes de prix ont été déterminées sur la base des tarifs en vigueur au 1er septembre 1997. Les modifications des tarifs d'interconnexion intervenant après cette date n'ont pas été prises en considération.

Le prix le plus élevé dans chaque fourchette correspond à la redevance appliquée au 1er septembre 1997 dans le troisième État membre où les coûts sont les plus bas, arrondie au millième d'écu le plus proche.

Le prix le plus bas dans chaque fourchette correspond à la redevance appliquée au 1er septembre 1997 dans l'État membre où les coûts sont les plus bas, arrondie au millième d'écu le plus proche, et en l'ajustant au prix de «transit double» pour tenir compte du fait que, dans les petits États membres, une distance de moins de 200 kilomètres est sans doute mieux adaptée.

3. Données détaillées concernant les coûts dans les États membres

>TABLE>

(1) Historiquement, le coût réel d'investissement a été plus élevé dans certains pays et certaines régions du monde que dans d'autres. Par conséquent, le rendement du capital employé peut varier de plusieurs pour cent par an entre les différents pays.

(2) La densité des connexions se reflète essentiellement dans le coût d'accès - un coût pour le consommateur final - et se traduit moins par de grandes différences au niveau des redevances d'interconnexion. Il en va de même en ce qui concerne les différences au niveau de facteurs géologiques.