Rapport spécial no 17/2000

relatif au contrôle par la Commission de la fiabilité et de la comparabilité des PNB des États membres, accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2000/C 336/01)

TABLE DES MATIÈRES

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SYNTHÈSE

Le PNB, considéré comme représentatif de la capacité contributive des États membres, joue un rôle bien plus important que le seul financement du budget. Cet agrégat est utilisé en tant qu'indicateur de référence dans le domaine des actions structurelles et de l'Union économique et monétaire. Les procédures communautaires de contrôle sont les seules à pouvoir garantir la fiabilité et la comparabilité des PNB, établis par les États membres à partir de leurs propres procédés statistiques. D'importants travaux d'harmonisation, menés sous l'impulsion de la Commission depuis 1989, ont abouti à des modifications substantielles des PNB nationaux. La Commission devrait cependant améliorer et étendre les contrôles, assurer un meilleur suivi et instaurer un cadre documentaire adéquat. La Cour recommande que les efforts visant à une meilleure qualité des données soient poursuivis pour permettre au PNB de jouer valablement le rôle qui lui a été attribué.

INTRODUCTION

1. Le produit national brut (PNB)(1) mesure une production dont la valeur réelle est et demeure inconnue. Son calcul repose sur des estimations, des arbitrages entre différentes sources, des modélisations, et des chiffrages à dire d'expert.

2. Le PNB est considéré au niveau communautaire comme l'indicateur qui représente le mieux la capacité contributive des États membres. C'est pourquoi il a été appelé, en particulier depuis 1988, à jouer un rôle croissant et déterminant dans le financement du budget communautaire. En mars 1999, le Conseil européen de Berlin a décidé d'augmenter, à partir de l'année 2002, le poids de la ressource PNB dans le financement du budget(2).

3. D'importants travaux d'harmonisation des systèmes statistiques nationaux ont été effectués depuis 1989 sous l'égide de la Commission. La Cour des comptes a examiné dans quelle mesure le calcul des PNB des États membres pouvait désormais être considéré comme comparable et fiable pour son utilisation au niveau communautaire(3).

4. Le contrôle, qui a été mené auprès de la Commission, visait à établir le degré d'assurance du système au niveau communautaire quant à la fiabilité et à la comparabilité des données statistiques retenues. Il a porté sur les procédures de la Commission en matière de respect par les États membres des dispositions relatives à l'établissement du PNB ainsi que sur les données statistiques sous-jacentes.

5. La comparabilité des PNB entre États membres dépend largement d'une prise en compte correcte de deux aspects particuliers des comptes nationaux, à savoir leur exhaustivité ainsi que la distinction entre consommation intermédiaire et emplois finals(4). La Cour a analysé les informations et les données relatives à quatre États membres(5), dont la part dans le PNB communautaire est d'environ 70 %. En outre, afin d'approfondir les raisons de certaines anomalies constatées lors de contrôles antérieurs, la question spécifique de la prise en compte de la fraude à la TVA dans les comptes nationaux a également été examinée dans deux autres États membres(6).

UTILISATION DU PNB AU NIVEAU COMMUNAUTAIRE

Les ressources propres

6. Le plafond des ressources propres dévolues au budget communautaire est de 1,27 % du total des PNB nationaux(7).

7. Les contributions au budget au titre de la ressource PNB sont calculées en pourcentage de chaque PNB national. Cette ressource intervient dans le financement du budget pour couvrir la différence entre les dépenses à effectuer et les autres ressources disponibles (droits de douane et droits agricoles, ressource TVA).

8. Le calcul de la ressource TVA est affecté à plusieurs égards par les données statistiques. L'assiette de cette ressource est limitée si nécessaire à l'équivalent de 50 % du PNB.

9. En outre, le calcul même de cette assiette est largement influencé par les données statistiques fondant le PNB(8). C'est sur cette base qu'il est procédé à l'établissement du taux moyen pondéré. Il en est de même de plusieurs compensations ou corrections destinées à tenir compte des particularités nationales dans l'application de la législation de la TVA.

D'autres utilisations du PIB/PNB

10. Dans le contexte communautaire le rôle du PIB/PNB(9) n'est pas limité au financement du budget. Cet agrégat est notamment pris en compte dans les décisions relatives aux politiques structurelles d'aide aux régions en retard de développement, dans la fixation du montant maximal des dépenses pour le FEOGA-Garantie, dans la répartition entre les États membres du capital de la Banque centrale européenne et dans la détermination de la participation financière des États tiers participant à l'Espace économique européen.

11. Cet agrégat est également utilisé dans le cadre du pacte de stabilité prévu par l'Union économique et monétaire, en particulier pour la surveillance du déficit des finances publiques et du ratio d'endettement public. Sur le plan général, le PIB/PNB joue un rôle de référence dans la coordination des politiques économiques nationales et de celles ayant pour objet l'achèvement du marché intérieur.

12. L'établissement correct du PIB/PNB n'a donc pas pour seule conséquence la détermination des ressources propres et l'égalité de traitement des États membres dans le financement du budget. Il constitue une exigence dont les retombées sont plus vastes.

LE CONTRÔLE DU PNB

Au niveau communautaire

13. La Commission est chargée de procéder à la validation des données qui, établies dans un premier temps au niveau national, sont susceptibles de devenir des statistiques communautaires(10).

14. La directive 89/130/CEE, Euratom, a prévu la création d'un comité(11) ayant pour tâche d'assister la Commission dans l'examen du calcul des PNB, notamment en ce qui concerne:

- le respect du système européen de comptes économiques intégrés (SEC)(12),

- l'examen des données transmises par les États membres, des sources statistiques et des procédés de calcul,

- la vérification et l'appréciation de la comparabilité pratique et de l'exhaustivité des PNB.

15. Les dispositions en matière de fixation de la ressource PNB prévoient que la Commission, ensemble avec l'État membre concerné, vérifie chaque année qu'il n'y a pas eu d'erreur dans la prise en compte des agrégats qui lui ont été communiqués, notamment dans les cas signalés au sein du comité PNB. Elle peut à cet effet, dans des cas d'espèce, "examiner les calculs et les statistiques de base (...), s'il lui est impossible autrement de parvenir à une appréciation réaliste et équitable"(13).

16. Dans le cadre de la vérification du calcul des PNB, la Commission est habilitée par l'article 6 de la directive 89/130/CE, Euratom, à prendre les mesures qu'elle juge nécessaires(14). Les intérêts financiers communautaires sont sauvegardés par la notification d'une réserve à l'État membre concerné. Conformément aux dispositions en matière de ressources propres(15), cette notification permet d'exiger que l'État membre concerné procède aux rectifications appropriées. Aussi longtemps que les réserves ne sont pas levées, le PNB pour un exercice donné n'est pas considéré par la Commission comme définitif.

Au niveau national

17. Dans les États membres, les ressources propres fondées sur le PNB sont comptabilisées comme des dépenses nationales versées au budget communautaire. Celles-ci sont donc susceptibles de faire l'objet de contrôles par des instances nationales, conformément aux règles qui leur sont propres. En pratique, les paiements au budget communautaire relatifs à la ressource PNB ne sont contrôlés qu'après obtention des données statistiques sous-jacentes à l'assiette. L'établissement des données statistiques ainsi que les méthodes de travail et les concepts utilisés ne sont soumis qu'à la seule procédure de contrôle prévue au sein de l'office statistique national. En raison notamment de son statut d'indépendance, c'est ce dernier qui, sous sa propre responsabilité, arrête les données.

LA FIABILITÉ ET LA COMPARABILITÉ DES DONNÉES

18. La légitimité du PNB en tant qu'agrégat de référence au niveau communautaire dépend étroitement de la possibilité de s'assurer que les données retenues remplissent les conditions de qualité. Ce concept, qui se fonde sur les deux critères de fiabilité et de comparabilité des données, peut être résumé par le schéma suivant(16):

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19.

Les vérifications de la Cour ont porté sur les facteurs susceptibles de mettre en cause le respect de ces critères, notamment:

a) le processus d'établissement du PNB (points 20 - 26);

b) les procédures de contrôle (points 27 - 62);

c) la possibilité de mesurer la qualité des données (points 63 - 79).

Le processus d'établissement du PNB

20. Les composantes du PNB sont définies par le système européen de comptes économiques intégrés (SEC), qui constitue un cadre de normes, concepts, définitions et règles statistiques(17). L'application du SEC par les États membres est obligatoire. Conformément aux dispositions applicables, notamment la directive 89/130/CEE, Euratom, il leur appartient de fournir les statistiques du PNB.

21. Tout en établissant avec le SEC une uniformité de principe dans la définition des agrégats, la directive 89/130/CEE, Euratom n'impose pas aux États membres une méthode de calcul commune. Cela s'explique par les particularités nationales en matière de disponibilité et d'actualité des sources de données, de méthodes de calcul et d'évaluation employées et d'organisation de l'appareil statistique.

22. D'une manière générale, les États membres utilisent au moins deux approches de calcul du PNB, mais il ne s'agit pas toujours d'estimations complètement indépendantes entre elles. Dans la plupart des cas, l'approche de la production et celle des dépenses sont utilisées, l'approche dominante étant le plus souvent la première(18).

23. Préalablement à l'établissement du PNB, il est procédé à l'intégration des résultats de ces différentes approches. Le niveau de détail de cette intégration varie selon les États membres. La plupart d'entre eux l'effectue au niveau des produits, mais certains ont recours à des arbitrages au niveau des agrégats(19).

24. Sans préjudice des particularités nationales justifiant des différences dans les sources et les méthodes de production du PNB, la Cour estime à l'instar de la Commission que la vraie question est de savoir si, au-delà d'une harmonisation purement formelle résultant du SEC, les PNB des États membres sont comparables tant conceptuellement que du point de vue pratique(20).

25. En outre, comme la Cour l'a déjà indiqué dans ses observations antérieures(21), le principe d'impartialité des statistiques communautaires(22) demanderait d'utiliser le cadre comptable le plus performant dont on dispose. Une nouvelle version du SEC (SEC 95) est entrée en vigueur en avril 1999. Cependant, le règlement d'adoption(23) a prévu que l'ancien SEC (SEC 79), jugé moins fiable, reste d'application pour les seuls besoins des ressources propres, et ce aussi longtemps que le système de financement actuel n'est pas modifié.

26. Le maintien du SEC 79 a pour conséquence que les comptes, établis actuellement suivant le SEC 95, font l'objet d'une reconversion a contrario uniquement aux fins des ressources propres. Cette opération constitue non seulement une duplication de travaux, mais aussi elle représente un risque réel d'erreurs supplémentaires. Même si la nouvelle décision sur les ressources propres, en cours d'adoption par le Conseil, prévoit une application du SEC 95 à partir de 2002, il n'en demeure pas moins que les conséquences du double système produiront leurs effets au-delà de cette date(24).

Les procédures de contrôle

Les réserves sur le PNB

27. Dès l'entrée en vigueur de la directive 89/130/CEE, Euratom, la Commission s'était fixée pour objectif de parvenir à une harmonisation des méthodes de calcul des PNB des États membres. Pour ce faire, elle s'est attachée à examiner prioritairement, avec le comité PNB, les inventaires des procédés et des bases statistiques utilisés par les États membres pour le calcul du PNB et de ses composantes.

28. À la suite de cette analyse, un certain nombre de réserves ont été notifiées par la Commission aux États membres, pour l'essentiel en 1992(25). Techniquement, il s'agissait de points relatifs aux méthodologies et aux sources utilisées dans le cadre de la détermination des comptes nationaux pour lesquels la Commission estimait que le cadre conceptuel communautaire n'était pas respecté par l'un ou l'autre État membre. Une réserve pour tous les États membres concernait l'exhaustivité de leurs comptes nationaux.

29. Pour que ces réserves puissent être levées les États membres devaient, en améliorant leurs outils statistiques, apporter la preuve de la "comparabilité, fiabilité et exhaustivité" du PNB(26). Après plusieurs reports, le délai pour la mise en conformité des systèmes statistiques a été fixé au 1er octobre 1998. L'Autriche, la Finlande et la Suède ont bénéficié d'une année supplémentaire.

30. Fin 1998, il y avait 85 réserves sur les PNB des douze anciens États membres. Un an plus tard, 20 seulement étaient encore pendantes, notamment pour trois d'entre eux(27). Il apparaît donc que la Commission a levé l'essentiel de ces réserves.

Observations sur les réserves

31. Pour les PNB nationaux visés au point 5, les vérifications de la Cour ont porté sur deux réserves parmi celles mentionnées ci-dessus, à savoir l'exhaustivité du PNB et la distinction entre emplois finals et consommation intermédiaire(28). L'examen de ces réserves, levées par la Commission, a révélé plusieurs problèmes qui sont exposés ci-après.

EXHAUSTIVITÉ DU PNB

Transparence des ajustements

Manque de justification appropriée pour certains ajustements

32. Les ajustements pour exhaustivité sont nombreux. Faute d'explications pertinentes, voire d'explication tout court, ou même d'absence de données, la Cour n'a pas pu établir le bien-fondé de certains ajustements.

33. Tel est notamment le cas lorsque des ajustements pour exhaustivité sont justifiés par un coefficient technique ou par les termes "meilleure estimation", sans autre information. Parfois, la majeure partie de l'ajustement pour exhaustivité se fonde sur des postes résiduels (autres, divers), sans autre explication. Jusqu'à 80 % de la correction relative à la consommation finale peut être justifiée par un tel poste. Dans un autre cas, des incohérences sont apparues en comparant l'évolution d'un ajustement pour exhaustivité et la fraude à la TVA. Cette question n'a pas pu être élucidée, car certains ajustements au titre de l'exhaustivité, notamment ceux implicites dans les comptes nationaux, ne sont pas chiffrés.

34. À titre d'exemple, dans un cas où la Commission estimait ne pas être en mesure de vérifier le caractère correct d'une classification, elle a choisi de ne pas donner suite à cette question. Dans un autre cas, la Commission a accepté un ajustement pour exhaustivité dont il était admis l'absence de base statistique fiable. Cette dernière question semble maintenant résolue.

Biais de comparabilité

Comparabilité des ajustements entre États membres

35. La Cour a pris connaissance d'une étude qui avait pour objet de comparer, pour un même État membre, sa propre estimation de sous-déclaration du revenu des assujettis avec celle qui découlerait de l'application d'une méthode utilisée par un autre État membre. Cet exercice a abouti à des résultats très différents qui n'ont pu être expliqués. Ceci amène donc à s'interroger sur la possibilité réelle de s'assurer du caractère comparable des ajustements au titre de l'exhaustivité.

Traitement des activités illégales

36. Les activités illégales sont incluses dans le champ du PNB(29). Cependant, en raison de difficultés pratiques liées à leur mesure, la décision 94/168/CE, Euratom, les a exclues du champ des ajustements pour exhaustivité. La Cour constate qu'en conséquence elles font l'objet d'une prise en compte non homogène selon les États membres et qu'il n'existe toujours pas de définition commune du caractère illégal d'une activité.

Ancienneté des sources

37. Les ajustements pour exhaustivité se basent souvent sur des coefficients techniques calculés en année de base, sur des enquêtes ou estimations ad hoc, elles-mêmes parfois anciennes. Se pose alors un problème d'actualité des sources, notamment si la dynamique de l'économie non observée diffère de celle recensée directement par les offices statistiques. Dans ce cas, les estimations des ajustements seront biaisées d'autant.

38. Par exemple, il n'est pas acquis que des bases datant d'il y a vingt ans soient toujours pertinentes ou que les changements structurels que la fraude a connu depuis (ampleur, secteurs d'activité, typologie) aient été pris en considération.

Procédures de révision des ajustements

39. Certains États membres privilégient les ajustements importants(30) pour les seules années de base, afin d'avoir des séries homogènes au cours du temps. Ceci répond à des exigences nationales, dont l'objectif est de pouvoir disposer de séries homogènes en termes de taux de croissance. Les risques inhérents sont, notamment, une absence de comparabilité des ajustements entre États membres, par exemple entre ceux qui actualisent souvent leurs ajustements et ceux qui ne pratiquent cet exercice que lors de certains changements de base.

40. L'évaluation de ces problèmes est difficile du fait que la décision 94/168/CE, Euratom, ne prévoit qu'une "description (se référant) à une année récente pour laquelle des estimations finales sont disponibles"(31), aucune description des procédures de révision des ajustements au titre de l'exhaustivité n'étant requise.

Prise en compte de la fraude à la TVA

41. Le concept de PNB aux prix du marché fait que la valeur des achats des biens et services inclut les taxes payées, notamment la TVA. En cas de fraude ou d'évasion fiscale(32), ces achats sont pris en compte dans le calcul du PNB au prix effectivement payé, c'est-à-dire sans TVA. Dans le cas où l'acheteur se serait acquitté de la taxe sans que celle-ci ait été ensuite versée au fisc par le fournisseur, les États membres sont en revanche tenus d'apporter des ajustements au titre de la fraude dite "sans complicité".

42. La décision 98/527/CE, Euratom, prévoit une méthode de calcul ad hoc de la fraude "sans complicité"(33). Elle laisse toutefois aux États membres la possibilité de parvenir au même résultat par d'autres moyens.

Équivalence des méthodes employées par les États membres

43. Bien que la décision prévoie des dispositions précises, il n'a pas toujours été possible de constater dans quelle mesure la méthode préconisée par la Commission a été appliquée, voire de constater l'équivalence avec d'autres méthodes utilisées par les États membres. Dans certains cas, la documentation probante fait défaut, tandis que, dans d'autres, les définitions prévues n'ont pas été appliquées.

44. Pour certains des PNB nationaux examinés, la prise en compte correcte de la fraude à la TVA reste donc à établir.

Anomalies dans les résultats du calcul de la TVA théorique

45. Le calcul de la TVA théorique par la comptabilité nationale inclut les facteurs qui peuvent expliquer un moindre versement de TVA(34). Pour cette raison, il faut s'attendre à ce que la TVA théorique soit supérieure à la TVA réellement encaissée. Suivant le comité PNB, c'est le seul moyen de garantir que les comptes nationaux ont au moins saisi un certain nombre de transactions dissimulées aux services fiscaux.

46. Or, contrairement au principe mentionné, la Cour a constaté des cas où la TVA encaissée était supérieure à celle théoriquement due. Ce constat pourrait être symptomatique d'une sous-estimation des comptes nationaux. La Commission avait déjà mis ce problème en évidence suite à des travaux effectués en 1980.

47. En 1991, la Commission avait effectivement constaté pour un État membre que cette anomalie dans l'écart entre recettes réelles et recettes théoriques de TVA était due à une sous-estimation de la consommation finale des ménages. Tout en ne disposant pas d'éléments probants complets, la Cour prend acte du fait que la Commission considère que le problème évoqué est maintenant résolu.

Registre des entreprises

48. L'un des éléments essentiels pour assurer l'exhaustivité des comptes nationaux est la connaissance, aussi fine que possible, des unités dont la production doit être prise en compte pour l'établissement des statistiques. Un tel outil, alimenté par plusieurs sources d'information, a pour objectif d'éviter des omissions ou des doubles prises en compte d'unités productives. En 1992, la Commission avait considéré que l'impact potentiel du registre des entreprises dans la mesure du PNB pouvait être aussi grand que la prise en compte de l'économie souterraine.

49. Les États membres sont tenus de mettre en place un tel registre(35). Les vérifications de la Cour ont toutefois montré que la réserve sur l'exhaustivité a été levée pour un État membre alors même que ce dernier ne dispose pas encore d'un tel registre. Dans de tels cas, la Commission devrait toutefois indiquer les raisons qui lui ont permis de s'assurer que cette lacune n'a aucune incidence sur l'exhaustivité des comptes nationaux.

DISTINCTION ENTRE EMPLOIS FINALS ET CONSOMMATION INTERMÉDIAIRE

50. À la différence de l'exhaustivité du PNB, la distinction entre emplois finals et consommation intermédiaire fait l'objet de définitions détaillées au niveau communautaire. Les vérifications de la Cour ont montré quelques cas où ces définitions, prévues par le SEC, ne sont pas respectées. Pour certains de ces problèmes, la Commission avait elle-même constaté une non-conformité, parfois pour l'ensemble des États membres. La Commission estime que l'impact de ces cas sur le calcul du PNB n'est pas significatif.

Procédures d'arbitrage

51. Face à une application non conforme aux conventions du SEC, certains offices statistiques indiquent que l'équilibrage des comptes apporte une solution à de tels problèmes. Les vérifications de la Cour n'ont pas permis de s'assurer que l'équilibrage entre les emplois et les ressources d'un produit permet automatiquement d'éviter un biais implicite dans les données.

52. Pour valider une telle hypothèse, il faudrait apporter la preuve de l'indépendance, à l'égard du problème d'application du SEC, d'au moins une des sources qui sont intervenues dans l'arbitrage. Il importe également d'évaluer l'efficacité de la procédure d'arbitrage.

Caractère limité des contrôles

53. Au sujet de l'exhaustivité des comptes nationaux, la Commission a indiqué, en juillet 1999, que cette question a fait l'objet de contrôles approfondis, et que l'économie souterraine est prise en compte dans la comptabilité nationale. En mai 2000, ce point faisait toujours l'objet d'une réserve pour cinq États membres(36).

54. La Commission a affirmé que la levée de cette réserve résulte d'une appréciation globale de l'ensemble des ajustements explicites et implicites réalisés. Cette appréciation s'appuie sur l'étude des sources et méthodes statistiques que la Commission définit par ailleurs comme sa source primaire de contrôle(37).

55. La Commission admet que cette source ne peut à elle seule garantir la qualité des données et qu'en raison du niveau insuffisamment détaillé des inventaires, il est parfois nécessaire de recueillir des informations supplémentaires auprès des États membres.

56. Pour les deux réserves concernées par l'enquête, les documents fournis par la Commission font état de contrôles ponctuels. La Commission n'a pas procédé à des analyses susceptibles de fournir une assurance globale de qualité, en examinant, par exemple, l'organisation statistique des États membres, les conditions de production des données de base, la cohérence des différentes sources utilisées, les procédures d'arbitrage et les modalités d'établissement des seuils de fiabilité.

57. Les contrôles effectués ne sont pas suffisamment documentés de façon à s'assurer du niveau d'approfondissement de ces contrôles et à déterminer leur étendue sur les différentes composantes du PNB. Notamment pour la réserve relative à l'exhaustivité des comptes nationaux, il aurait été souhaitable d'établir un programme détaillé de vérifications fondé sur des critères de fiabilité et de comparabilité des données(38).

58. En outre, la Commission entend par exactitude des données non pas une stricte application des concepts ou une mesure pratique exhaustive, mais une procédure non entachée d'une erreur significative. La Cour est consciente que vu la nature même du PNB, la qualité des estimations est également tributaire du rapport coût-bénéfice. Le recours à un tel principe suppose l'existence de critères ainsi qu'une justification adéquate. Toutefois, la réponse fournie dans plusieurs cas s'est limitée à définir les problèmes soulevés comme négligeables, sans autre élément permettant d'apprécier les raisons sous-jacentes à ce jugement.

59. Il est également permis de s'interroger sur le fait de savoir comment, dans certains cas, la Commission parvient à la conviction que les effets de plusieurs traitements non conformes se neutralisent mutuellement et n'ont donc aucune incidence sur le calcul du PNB, ou même que l'application de définitions différentes par les offices statistiques aboutit à des résultats conformes et comparables.

RÔLE DU COMITÉ PNB

60. Le comité PNB rend un avis annuel sur la base des informations fournies par les États membres et par la Commission. Chaque année, depuis 1990, le comité PNB affirme dans ce document que "des améliorations considérables ont été réalisées" et "note avec satisfaction les progrès accomplis et en cours dans les États membres dans l'harmonisation des données du PNB". En matière de respect des concepts de qualité, comme ceux mentionnés au point 18, l'avis du comité ne fournit aucun repère pour appréhender les niveaux atteints dans chaque État membre ainsi que les progrès encore à réaliser.

61. En 1992, dans son rapport sur l'application de la directive 89/130/CEE, Euratom, la Commission avait affirmé qu'en ce qui concerne l'examen des données, le comité s'était limité à constater leur disponibilité. Les résultats de l'analyse des inventaires détaillés et les constatations susceptibles d'en découler n'étaient pas disponibles.

62. Cet argument n'est plus d'actualité aujourd'hui. Le comité, composé de spécialistes du domaine, est alimenté d'une part par les informations fournies par ses membres et, d'autre part, par les analyses de la Commission. Il dispose en principe de tous les éléments permettant de porter un jugement global sur la comparabilité et sur la fiabilité des données.

La possibilité de mesurer la qualité des données

63. La production des comptes nationaux peut être organisée en trois grandes phases. La première phase fait appel à un système d'information complexe, composé de sources purement statistiques, fiscales, administratives, exhaustives ou résultant de sondages, qui permettent d'approcher le PIB, puis le PNB selon trois optiques (demande, production, revenu)(39) au plus. Au cours de cette phase, chaque source et traitements de celle-ci, donnent lieu à des erreurs. La mesure de la qualité consiste à modéliser l'erreur de chacune des composantes élémentaires, puis d'en déduire une indication sur la qualité de l'agrégat global.

64. Pendant la deuxième phase, les informations obtenues sur la base d'optiques différentes ou de sources indépendantes sont comparées et arbitrées. Les écarts de confrontation constituent un autre indicateur de la qualité, qui s'ajoute aux précédents (confrontation selon les optiques).

65. Enfin, l'information étant disponible au fur et à mesure, la production des agrégats économiques donne lieu à des révisions. La dernière approche en matière de mesure de la qualité consiste dans l'étude des profils des révisions, et plus précisément dans la mesure d'un biais dans la première version par référence à la version définitive (analyse de l'évolution des révisions).

66. Eu égard à l'hétérogénéité des systèmes de production du PNB, la nécessité d'évaluer et de comparer le niveau atteint par chaque État membre par rapport à un concept de qualité, comme celui illustré au point 18, s'impose tout particulièrement.

67. Dans le passé(40), la Cour avait préconisé la mise en place d'une mesure de la comparabilité (sur la base d'indicateurs) et de la fiabilité (par le biais d'intervalles de confiance) des données du PNB.

68. La Commission a confié l'examen de cette question à deux instituts nationaux de statistique qui viennent d'achever leurs travaux. Il en ressort que des progrès ne peuvent être réalisés sans qu'une solution satisfaisante soit apportée aux problèmes exposés ci-après.

La confrontation selon les optiques

69. Pour améliorer la qualité du calcul du PNB par différentes optiques, des "équilibrages des comptes" sont parfois effectués. Le cas échéant, la qualité ne peut être mesurée que si une trace des étapes intermédiaires de construction, notamment des agrégats aux différents stades des confrontations, a été conservée. Or, tel n'est pas le cas dans tous les États membres. Il faudrait dès lors que la Commission et les États membres prévoient des dispositions précises à cet effet.

70. Il est difficile d'apprécier la qualité des agrégats dérivés lorsque l'équilibrage des comptes sert aussi à évaluer certaines variables comme, par exemple, les variations de stock. En effet, un pays qui utilise la confrontation entre deux optiques pour estimer les variations de stock, enregistrera mécaniquement moins d'erreurs d'équilibrage qu'un pays qui estime les stocks plus directement et paradoxalement mobilise plus d'information.

71. Au niveau des branches d'activité, le niveau de finesse de l'exercice de calcul relève d'un choix a priori du comptable national; il diffère donc fortement d'un pays à l'autre et crée par principe un défaut de comparabilité.

72. De même, un pays qui n'utilise qu'une seule optique de calcul ne peut donc bénéficier de la confrontation entre optiques et ne souffrira pas d'écarts de confrontation. Il enregistrera forcément moins de variations, mais la qualité des données ne sera pas nécessairement meilleure.

73. D'autre part, les optiques de calcul du PNB n'étant jamais totalement indépendantes, l'équilibrage de deux optiques présentant les mêmes lacunes ne permettrait pas de mettre celles-ci en évidence, ce qui serait préjudiciable à la qualité de l'agrégat dérivé.

74. En cas d'erreurs dues à l'échantillonnage, il existe un certain consensus dans les techniques statistiques. Pour les autres types d'erreurs(41), en revanche, soit on ne possède pas d'information, soit cette information est subjective. Or, la subjectivité de la mesure des erreurs a une incidence sur la validité des indicateurs de comparabilité entre États membres.

L'analyse de l'évolution des révisions

75. La mesure d'un biais des premières versions du PNB s'entend par rapport à la version définitive. Pour tirer des conclusions d'un tel exercice, il faut donc nécessairement que la qualité de la version définitive soit évaluée avant l'analyse de l'évolution des révisions. En effet, un compte définitif rudimentaire, ne mobilisant pas beaucoup d'information supplémentaire par rapport aux premières versions, indiquerait une absence de biais dans les premières versions. Une utilisation trop automatique des indicateurs basés sur l'évolution des révisions aboutirait à sous-évaluer la qualité du PNB d'un État membre disposant d'un système d'information complexe et donc lent à mobiliser.

La comparabilité entre États membres

76. Les expériences nationales de mesure de la qualité des agrégats économiques poursuivent actuellement des objectifs propres aux États membres. Il s'agit au premier chef de s'assurer que les agrégats sont de bons indicateurs de la tendance de l'économie (croissance ou récession), et que ces indicateurs fournissent des informations pertinentes sur un écart de croissance par rapport à une tendance à long terme ou une indication de la position de l'économie dans un cycle.

77. Le premier obstacle à surmonter pour pouvoir effectuer une mesure comparative de la qualité des PNB est l'hétérogénéité des systèmes statistiques eux-mêmes. Il s'agit en effet de rechercher un consensus sur la manière d'évaluer différents types d'erreurs et de les agréger en une erreur globale.

78. Les travaux de la Commission en vue de définir la qualité des agrégats macroéconomiques et la typologie des erreurs contribuent à la constitution d'un socle commun à tous les États membres pour l'initiation de la mesure de la qualité.

79. Cependant, les travaux réalisés à ce jour n'ont pas permis d'examiner la mesure de la qualité sous l'angle de sa comparabilité entre États membres, ce qui est pourtant le préalable à une utilisation du PNB en tant qu'agrégat de référence dans le contexte communautaire. Il faudrait donc que cet aspect ainsi que les problèmes mentionnés aux points 69 à 75 fassent l'objet de travaux appropriés, par exemple dans le cadre de la task-force sur la mesure de la qualité que la Commission a décidé de mettre en place.

CONCLUSION

Un agrégat largement utilisé dans le cadre communautaire

80. Le PNB est considéré comme le meilleur indicateur de la capacité contributive (point 2). Il détermine dans une large mesure la participation des États membres au financement du budget communautaire et conditionne directement certaines dépenses (points 6 à 10). Le PNB est en même temps à la base de décisions importantes comme celles prises dans le cadre de l'Union économique et monétaire (point 11).

Une légitimité à assurer

81. Le propre du PNB est de mesurer par estimation une production dont la valeur est et demeure inconnue (point 1). Aux incertitudes liées à la nature statistique de cet agrégat, s'ajoute le fait que chaque État membre applique ses propres procédés de production des statistiques. Il faut donc s'assurer que l'estimation de cet agrégat dispose de la précision nécessaire (points 20 - 24).

82. Pour assurer la légitimité du PNB en tant qu'agrégat de référence, il importe au premier chef qu'il soit établi dans la transparence et sur la base de procédés explicites et documentés. La fiabilité des données et leur comparabilité au niveau des États membres doivent pouvoir être assurées par des procédures de contrôle adéquates (points 53 - 62).

83. Le rôle de la Commission est non seulement important, mais encore exclusif car, sur le plan national, les seuls contrôles des procédés de production des statistiques existants sont ceux mis en place au sein des offices statistiques. La Commission est donc l'unique instance à pouvoir disposer à la fois d'une vision horizontale et des moyens d'analyse et législatifs nécessaires (points 13 - 17).

84. Toute avancée en matière de mesure de la qualité des PNB ne pourrait que renforcer la légitimité de celui-ci (points 63 - 79).

Une harmonisation à compléter

85. L'harmonisation des PNB constitue l'objectif principal depuis l'adoption, en 1989, de la directive 89/130/CEE, Euratom. En 1996, la Commission reconnaissait toutefois que l'harmonisation complète des PNB n'était pas réalisée et que des efforts importants étaient encore nécessaires.

86. Par exemple, au début de 1999, plusieurs membres du comité PNB considéraient encore que les travaux d'amélioration des données du PNB n'étaient pas terminés. La plupart des réserves ont néanmoins été levées depuis lors (point 30). L'ampleur et la portée des travaux encore nécessaires mériteraient d'être examinées en relation avec les enjeux actuels et futurs du PNB.

Un contrôle efficace au niveau communautaire

87. L'existence d'un système européen de comptes économiques ainsi que de plusieurs autres dispositions législatives ne peut garantir à elle seule que les données sont fiables et comparables (point 50).

88. Le contrôle des données retenues doit porter inévitablement sur la fiabilité propre à chaque système statistique, sur la comparabilité conceptuelle (respect du SEC) ainsi que sur la comparabilité pratique (sources et méthodes utilisées). Cela implique l'examen de l'organisation statistique des États membres, des conditions de production des données de base, de la cohérence et de l'indépendance des différentes sources, des procédures d'arbitrage et des seuils de fiabilité.

89. Les vérifications de la Cour ont révélé l'existence de plusieurs problèmes affectant les procédures de contrôle et de validation du PNB. Les lacunes constatées en matière de respect du SEC, de transparence des ajustements, de biais de comparabilité et d'ancienneté des sources, sont de nature à affecter la qualité des données par rapport aux dispositions applicables (points 32 - 52).

90. En dépit d'améliorations certaines apportées au cours des dernières années, la Commission ne s'est pas encore dotée de procédures d'analyse suffisamment transparentes, susceptibles de valider les données retenues pour le calcul du PNB. Les objectifs et la teneur de l'activité de contrôle devraient être mieux précisés et documentés (points 53 - 59).

91. Il apparaît indispensable que la Commission quantifie l'impact des réserves qu'elle a émises sur les PNB. Cet élément devrait constituer l'un des critères pour exercer ses prérogatives, et saisir le cas échéant la Cour de justice conformément aux articles 226 et 228 du traité CE.

92. Enfin, l'application aux ressources propres du SEC 95 est susceptible, en utilisant les meilleures données disponibles, d'améliorer et de rationaliser le système d'établissement des comptes nationaux (points 25 à 26).

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 14 septembre 2000.

Par la Cour des comptes

Jan O. Karlsson

Président

(1) Conformément à la directive 89/130/CEE, Euratom du Conseil du 13 février 1989 relative à l'harmonisation de l'établissement du produit national brut aux prix du marché (JO L 49 du 21.2.1989, p. 26), le PNB, dont la version "aux prix du marché" est applicable pour les ressources propres, est obtenu à partir du produit intérieur brut (PIB). Le PNB est égal au PIB, plus la rémunération des salariés et les revenus de la propriété et de l'entreprise reçus du reste du monde et moins les flux correspondants versés au reste du monde. Pour une période donnée, le PIB mesure en termes monétaires et en valeur brute (c'est-à dire-sans déduction de la consommation de capital fixe) le produit final (biens et services) de l'activité des unités productrices résidentes dans un territoire économique. Le PIB peut être établi selon trois optiques différentes (à partir de la production des unités productrices résidentes, des emplois finals de biens et services de ces unités, des revenus générés par ces unités). Les prix du marché appliqués pour évaluer en termes monétaires les biens et les services produits comprennent tous les impôts liés à leur production ou importation, nets des subventions. Les agrégats PNB et PIB font partie des définitions du système européen de comptes économiques intégrés (SEC) dont la dernière version (SEC 95) a été adoptée par le règlement (CE) n° 2223/96 du Conseil du 25 juin 1996 (JO L 310 du 30.11.1996). Dans le SEC 95 le concept de PNB existant dans le SEC précédent (SEC 79) a été virtuellement remplacé par celui de revenu national brut (RNB).

(2) Conseil européen de Berlin, 24 - 25 mars 1999, conclusions de la présidence, III. Ressources propres et déséquilibres budgétaires, points 67 à 76. Cet accord, intervenu parmi les chefs d'État et de gouvernement, requiert l'adoption d'une nouvelle décision sur le système des ressources propres. L'entrée en vigueur d'une telle décision est soumise à des procédures de ratification nationales. Une proposition de nouvelle décision a été présentée par la Commission en juillet 1999 [COM(1999) 333 final du 8.7.1999]. La Cour a rendu un avis sur cette proposition de décision (voir avis n° 8/99, JO C 310 du 28.10.1999, p. 1).

(3) La Cour a rendu compte de ses travaux en matière de PNB dans les rapports annuels relatifs aux exercices 1991 (points 1.119 - 1.131), 1992 (points 1.80 - 1.104), 1993 (1.68 - 1.101), 1994 (points 1.112 - 1.131), 1995 (points 1.104 - 1.128).

(4) Pour une plus ample définition des concepts d'exhaustivité et de consommation intermédiaire et emplois finals, voir l'annexe I.

(5) Allemagne, France, Italie, Royaume-Uni.

(6) Irlande, Luxembourg.

(7) En 1999, le total des ressources propres s'est élevé à 85555 millions d'euros, dont 37 % au titre de la ressource TVA et 44 % au titre de la ressource PNB.

(8) Sous réserve d'ajustements spécifiques dictés par le souci d'un calcul comparable entre États membres, l'assiette de la ressource TVA d'un État membre est obtenue en divisant les recettes encaissées au cours d'un exercice par le taux moyen pondéré. Ce dernier est censé représenter la pondération des différents taux de TVA appliqués aux diverses opérations taxables, reconstituées statistiquement.

(9) La différence entre PIB et PNB est rappelée à la note 1 de bas de page de la page 3.

(10) Au sein de la Commission, c'est Eurostat qui est chargé d'accomplir les tâches en relation avec la production de ces statistiques (décision 97/281/CE de la Commission du 21 avril 1997, JO L 112 du 29.4.1997, p. 56). Pour les besoins de la ressource PNB, Eurostat arrête et communique au service ordonnateur en matière de ressources propres les données retenues au titre de l'assiette. Mis à part les dispositions spécifiques applicables au calcul du PNB, le règlement (CE) n° 322/97 du Conseil du 17 février 1997 relatif à la statistique communautaire a donné une définition des principes fondamentaux auxquels doivent répondre les statistiques communautaires (JO L 52 du 22.2.1997, p. 1). Il s'agit notamment des principes d'impartialité, de fiabilité, de pertinence, de coût-efficacité, de secret statistique et de transparence. Par ailleurs, ces principes ont été récemment introduits dans le traité CE (article 285). En vertu de cette disposition, la Commission peut proposer au Conseil l'adoption de mesures en vue de l'établissement de statistiques nécessaires à l'accomplissement des activités de la Communauté.

(11) Le comité PNB est formé de représentants des États membres et est présidé par la Commission.

(12) La fonction du SEC est décrite au point 20.

(13) Article 19 du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil, du 29 mai 1989 (JO L 155 du 7.6.1989).

(14) Voir aussi la note 3 de bas de page de la page 4 pour ce qui concerne les principes fondamentaux des statistiques communautaires et l'établissement de statistiques nécessaires à l'accomplissement des activités de la Communauté en vertu de l'article 285 du traité CE.

(15) En particulier l'article 10, paragraphe 8, du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil du 29 mai 1989.

(16) La directive 89/130/CE, Euratom utilise, sans les définir ou les hiérarchiser, de nombreux termes ou concepts qui concourent à la qualité du PNB. Elle évoque la nécessité d'un "renforcement de la comparabilité et de la fiabilité" (premier considérant) et précise que "les données du PNBpm doivent être comparables, du point de vue conceptuel et pratique, et représentatives de l'économie des États membres" (troisième considérant). Ces mêmes concepts se retrouvent dans l'article 7, qui définit la mission du comité PNB (voir point 14).

(17) Le SEC est un cadre comptable adapté aux structures des économies des États membres. Sa cohérence avec le système de comptabilité nationale des Nations unies (SCN) en fait un instrument de comparaison internationale. Le SEC permet de décrire de façon systématique et détaillée une "économie totale" (une région, un pays ou un groupe de pays), ses composantes et sa structure, ses relations avec d'autres économies et son évolution au cours du temps.

(18) Les approches relatives à l'établissement du PIB, dont dérive le PNB, sont rappelées dans la note 1 de bas de page de la page 1. Une indication de la diversité des approches utilisées est fournie par l'annexe II qui résume comment chaque État membre calcule le PNB.

(19) Les principales caractéristiques des méthodes d'intégration sont présentées à l'annexe II.

(20) Rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1991, réponse de la Commission au point 1.129.

(21) Rapport spécial n° 6/98 relatif au bilan du système des ressources fondées sur la TVA et le PNB, points 3.17 - 3.22.

(22) Voir la note 3 de bas de page de la page 4.

(23) Règlement (CE) n° 2223/96 du Conseil du 25 juin 1996 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans la Communauté (JO L 310 du 30.11.1996, p. 243).

(24) Ceci est notamment dû au fait que l'assiette d'un exercice donne lieu à des ajustements lors des exercices budgétaires ultérieurs.

(25) Voir point 16. Ces points, au nombre de 157, sont énumérés dans la décision 97/619/CE, Euratom de la Commission, du 3 septembre 1997 (JO L 252 du 16.9.1997, p. 33). La faculté de notifier des réserves a également été utilisée par certains États membres dans la perspective de fournir ultérieurement, sur des points spécifiques, des données de meilleure qualité.

(26) Décision 97/619/CE, Euratom, premier considérant.

(27) Le total des réserves pendantes fin 1999 était de 69. Aux 20 réserves mentionnées, il y a lieu d'ajouter 34 réserves concernant l'Autriche, la Finlande et la Suède, ainsi qu'une réserve pour chaque État membre au sujet du passage entre le SEC 95 et le SEC 79.

(28) Voir l'annexe I pour une définition détaillée de ces concepts.

(29) La comptabilité nationale s'intéresse par définition aux flux économiques et non à leur caractère légal. Dès lors, les activités illégales sont comptabilisées comme production, pour autant que les parties effectuant la transaction le fassent d'un commun accord. Ce principe est contenu dans le système de comptabilité nationale des Nations unies (SCN) 93 (3.54 - 3.56, 6.30 - 6.33) et dans le SEC 95 (points 1.13 et 1.42). Le SEC 79, tout en ne mentionnant pas explicitement ces activités et faute d'indication contraire, peut être interprété dans le sens de leur inclusion. Le SCN 93 (point 6.35) indique que la frontière entre l'économie souterraine (ou l'économie non directement observée) et les activités illégales ne peut pas être définie avec exactitude.

(30) Par exemple, changements de concepts, amélioration substantielle d'une source ou, éventuellement, sa création.

(31) Article 3 de la décision 94/168/CE, Euratom.

(32) Dans ce cas, le fournisseur ne déclare pas au fisc une transaction imposable, avec l'accord de l'acheteur d'un bien ou d'un service. Le prix payé est donc par définition hors taxes. Dans un tel cas, il n'y a pas lieu de redresser le PNB au titre de la TVA. Cette typologie de fraude est appelée " fraude avec complicité".

(33) JO L 234 du 21.8.1998, p. 39. D'après cette décision, la fraude "sans complicité" est obtenue par soustraction des recettes théoriques de TVA (recettes égales à une application conforme à la législation par tous les assujettis) par les éléments suivants:

- les recettes de TVA perçues,

- les décalages temporels entre les données de trésorerie et les comptes nationaux,

- les annulations de créances en cas de faillites,

- les recettes manquantes (fraude "avec complicité").

(34) Il s'agit notamment des décalages de trésorerie et des annulations de créances (voir note 1 de bas de page de la page 8).

(35) Règlement CEE n° 2186/93 du Conseil du 22 juillet 1993 relatif à la coordination communautaire du développement des répertoires d'entreprises utilisés à des fins statistiques (JO L 196 du 5.8.1993, p. 1).

(36) Dont l'Autriche, la Finlande et la Suède. Pour ces États membres le délai de transmission des documents justificatifs avait été fixé au 1er octobre 1999.

(37) Voir le point 27.

(38) Voir, par exemple, le schéma illustré au point 18.

(39) Voir la note 1 de bas de page de la page 3.

(40) Rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1995, point 1.126.

(41) Par exemple, erreurs sur la population mère ou sur la base, erreurs de mesure, erreurs dans les méthodes, erreurs dans le traitement des non-réponses, erreurs dues à la modélisation des phénomènes économiques.

Annexe I

L'exhaustivité du PNB

Cadre conceptuel

1. L'exhaustivité traduit la nécessité d'inclure dans le calcul du PNB l'ensemble des activités productrices de biens ou de services. Elle constitue l'un des facteurs qui influencent considérablement la comparabilité pratique.

2. Une partie des activités économiques échappe aux outils d'observation directe comme les questionnaires, les recensements périodiques et les sondages. Cette partie de l'économie, non directement observée, découle essentiellement d'une faiblesse intrinsèque de la capacité de mesure de l'appareil statistique(1), ou bien d'activités économiques exercées en violation de la loi, notamment aux fins de fraude fiscale ou à la sécurité sociale(2). Les termes d'"économie souterraine" sont souvent utilisés dans ce contexte(3).

3. Pour toutes ces raisons, les offices statistiques doivent procéder à des ajustements appropriés aux différentes composantes du PIB/PNB. La partie de l'économie non directement observée varie d'un État membre à l'autre. Elle est liée à la nature et à la qualité de l'appareil statistique national.

L'exhaustivité: un arbitrage nécessaire

4. C'est en développant les méthodes et les sources que l'on parvient à améliorer le degré de couverture du PNB, c'est-à-dire son exhaustivité. Des lacunes dans ce domaine entraînent des biais dans la mesure du PNB, aboutissent à une mauvaise comparabilité pratique des PNB entre États membres et réduisent ainsi la validité du PNB en tant qu'agrégat de référence.

5. La recherche de l'exhaustivité encourage cependant l'utilisation de sources non statistiques, dont la caractéristique est de ne pas être faites au premier chef pour répondre à des concepts de comptabilité nationale(4). Il s'ensuit d'une part, une mise à niveau difficile de ces sources externes avec le système statistique existant et, d'autre part, une imprécision d'autant plus importante que les populations étudiées sont rares et cachées et qu'elles biaisent leur information(5).

6. La possibilité de rendre le PNB exhaustif n'est donc pas sans limites. Un tel exercice implique un arbitrage entre diminution des biais (prise en considération d'un champ de la production intérieure plus complet) et augmentation de l'imprécision (utilisation de sources et de méthodes nécessairement imparfaites). Du point de vue communautaire, la réussite de cet arbitrage est en outre déterminée par la comparabilité de ce dernier entre les États membres.

La décision 94/168/CE, Euratom

7. Lors de l'adoption de la directive 89/130/CEE, Euratom, le Conseil et la Commission avaient mis en exergue la question de l'accroissement du degré de couverture de l'économie dite parallèle dans le cadre des comptes nationaux. La Commission avait constaté que, de ce point de vue, la situation différait suivant les États membres, "même pour des pays qui ont des niveaux comparables de développement statistique"(6).

8. La décision 94/168/CE, Euratom de la Commission du 22 février 1994(7) a pour objectif d'améliorer l'exhaustivité du PNB dont elle définit, d'après le schéma suivant, les termes de référence à prendre en considération par les États membres(8).

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9. Cette décision a en même temps pour but de rendre le calcul du PNB plus transparent, tout en fournissant des pistes de validation permettant d'apprécier la vraisemblance de certaines composantes du PNB(9).

La distinction entre emplois finals et consommation intermédiaire

10. La valeur ajoutée d'une économie, dont dérive le PIB, est égale à la valeur des biens et services produits, déduction faite des consommations intermédiaires. Il est donc nécessaire de distinguer les emplois finals de biens et services des emplois intégrés dans le processus de production.

11. Cette distinction constitue une opération de base dans la production des comptes nationaux. Une imputation incorrecte de la valeur des biens et services a un effet, direct, sur la valeur du PIB. Par exemple, suivant que la consommation intermédiaire est sous ou surévaluée, le PIB sera sur ou sous-évalué.

12. Les concepts de consommation intermédiaire et d'emplois finals sont définis par le SEC(10). Lorsqu'il l'a jugé nécessaire, le comité PNB(11) a apporté des critères complémentaires de classification.

(1) Par exemple, les unités de production de taille réduite sont parfois exemptées de l'obligation de soumettre des informations aux administrations fiscales et de sécurité sociale, ou ces informations ne sont pas transmises automatiquement aux offices statistiques. Dans ce cas, les informations dont disposent les offices statistiques sur les unités enregistrées et économiquement actives peuvent s'avérer incomplètes ou obsolètes. On peut noter sur ce point que la part d'entreprises de moins de 10 employés et, parallèlement, le risque de non-prise en compte par les offices statistiques, peuvent varier fortement d'un pays à l'autre.

(2) C'est notamment le cas des unités de production clandestines, ou bien d'assujettis enregistrés qui ne déclarent au fisc qu'une partie de la valeur ajoutée imposable.

(3) Le concept d'économie souterraine fait l'objet de multiples définitions. Au niveau international une définition est donnée par le système de comptabilité nationale des Nations unies (points 6.34 - 6.36). Le SEC n'a pas prévu de définition. Les méthodes utilisées par les différents pays dépendent à la fois des données statistiques disponibles et du caractère plus ou moins exhaustif de la mesure recherchée. Plusieurs États membres ont retenu en grande partie une approche basée sur des différences de biais d'enregistrement entre sources (données de consommation ou de production/données fiscales), en rajoutant cependant une multitude de corrections ad hoc par des enquêtes spécifiques et bénéficiant du secret statistique, par l'utilisation de statistiques de redressements fiscaux, par l'estimation de la production par modélisation (par exemple en utilisant des rendements dans le domaine agricole).

(4) Par exemple, sources fiscales, enquêtes ponctuelles, enquêtes de police et sources administratives.

(5) À titre d'illustration, les comptes qui suivaient les premières normes du Système de comptabilité nationale des Nations unies se concentraient sur l'économie enregistrée. Ils n'étaient pas exhaustifs, mais fiables. Le recours à des sources multiples nécessite le rapprochement d'icelles et, donc, un surplus de modélisation, qui se traduit par davantage d'imprécisions, une réduction de biais mal contrôlée et, en définitive, une moindre qualité.

(6) Premier rapport d'application de la directive 89/130/CEE, Euratom, SEC(92) 588 final du 31.3.1992, p. 3. Rapport de la Commission sur le suivi des commentaires accompagnant la recommandation du Conseil sur la décharge à donner à la Commission sur l'exécution du budget général des Communautés européennes pour l'exercice 1992, 23.1.1995, annexe I, p. 1 et 3.

(7) JO L 77 du 19.3.1994, p. 51.

(8) Voir l'article 2 de cette décision. Par "revenus primaires", le SEC 95 (point 8.22) "entend les revenus dont disposent les unités résidentes du fait de leur participation directe au processus de production et les revenus que reçoit le propriétaire d'un actif financier ou d'un actif corporel non produit en échange de sa mise à la disposition d'une autre unité institutionnelle".

(9) Les États membres étaient tenus d'établir une description de tous les calculs et des redressements jugés nécessaires pour tenir compte, suivant l'optique de calcul du PNB utilisée, des éléments non directement observables. Ils devaient également effectuer un test de validation par les données sur l'emploi, un relevé des composantes des revenus en nature et des pourboires, ainsi qu'un rapport sur la faisabilité de l'utilisation d'informations résultant de contrôles fiscaux pour améliorer l'exhaustivité des comptes nationaux. Un cinquième élément, spécifiquement lié au traitement de la fraude à la TVA dans les comptes nationaux, a été prévu par la décision 98/527/CE, Euratom de la Commission, du 24 juillet 1998 (JO L 234 du 21.8.1998, p. 39).

(10) SEC 79, points 320 - 335. SEC 95, points 3.69 - 3.99.

(11) Voir le point 14 dans le texte du rapport.

Annexe II

Principales caractéristiques du calcul du PNB par les États membres

>TABLE>

Réponses de la Commission

SYNTHÈSE

La Commission est pleinement consciente de la nécessité d'assurer la qualité du produit national brut (PNB) compte tenu du rôle essentiel assigné à celui-ci dans le cadre communautaire. C'est pourquoi, sous l'égide d'Eurostat (l'Office statistique des Communautés européennes), elle a entrepris des travaux importants depuis plus de dix ans, en coopération avec les États membres réunis au sein du comité PNB afin d'améliorer la fiabilité, la comparabilité et l'exhaustivité de cet agrégat.

Les principales étapes de la démarche suivie ont été les suivantes:

- élaboration de la directive PNB comme cadre juridique de l'harmonisation du PNB, instaurant le comité PNB composé des comptables nationaux et des statisticiens les plus expérimentés des États membres et présidé par Eurostat,

- préparation, par les États membres, d'un inventaire décrivant leurs sources et méthodes de calcul du PNB avec l'appui financier de la Commission,

- examen de ces inventaires par Eurostat et par le comité PNB. Cet examen, associé aux missions de contrôle d'Eurostat, a conduit la Commission à prendre, avec l'approbation du comité PNB, des décisions visant à clarifier le système de comptes applicable (SEC 79) et à améliorer le PNB. Il a également amené la Commission à notifier, à chaque État membre, les problèmes à résoudre afin de rendre son PNB fiable, comparable et exhaustif (les réserves sur le PNB). Ces réserves permettent de sauvegarder les intérêts communautaires et l'équité entre les États membres,

- accompagnement financier par la Commission, et suivi par Eurostat et par le comité PNB des améliorations du PNB introduites par chaque État membre en application des réserves. Afin de renforcer encore la transparence de ce suivi, des représentants de certains États membres ont été associés aux missions d'information menées dans la plupart des autres États membres sur les travaux de finalisation relatifs aux réserves les plus importantes, notamment la réserve sur l'exhaustivité du PNB.

La Commission considère que les contrôles effectués régulièrement par ses services et les travaux précités ont permis d'améliorer la qualité et d'atteindre un niveau suffisant de comparabilité des données du PNB des États membres.

Des progrès importants ont été réalisés à ce jour; cependant l'amélioration de la qualité des statistiques et des comptes nationaux est, par nature, un processus continu. Il convient de poursuivre les travaux et recherches avec des moyens adéquats.

La Commission reconnaît que des efforts supplémentaires doivent être faits à l'avenir pour mieux décrire les contrôles effectués et documenter davantage les dossiers de contrôle.

Cependant, la Commission considère que les observations ponctuelles de la Cour sur les États membres etudiés ne remettent pas en cause la validité du PNB et de son contrôle par la Commission. Les réponses détaillées ci-après précisent la portée de ces observations.

UTILISATION DU PNB AU NIVEAU COMMUNAUTAIRE

6 - 12. La Commission est consciente de l'importance de la fiabilité du PNB et du PIB pour les diverses politiques communautaires. C'est pour cette raison qu'elle a été à l'origine de la mise en place d'un dispositif de contrôle de ces agrégats par elle-même. Les États membres réunis au sein du comité PNB sont associés à ce dispositif afin d'en assurer l'efficacité et la transparence.

LA FIABILITÉ ET LA COMPARABILITÉ DES DONNÉES

Les procédures de contrôle

Observations relatives à l'exhaustivité du PNB

Exhaustivité du PNB

Transparence des ajustements

32 - 33. La vaste majorité de l'économie est couverte par des sources statistiques ou administratives fiables. De plus, les États membres effectuent de nombreux ajustements visant à assurer l'exhaustivité de leur PNB, en y incorporant l'économie non déclarée Il est vrai également que les explications sur certains de ces ajustements sont parfois peu détaillées. Ceci est surtout dû au fait qu'il n'existe pas, par définition, de sources statistiques directes pour l'économie au noir. Dès lors, les estimations à dire d'expert constituent, dans certains cas, la seule base existante sur laquelle les divers instituts nationaux de statistique (INS) peuvent s'appuyer pour faire des ajustements. Il convient toutefois de souligner que cette approche concerne une part très limitée du PNB.

La Commission continuera d'insister auprès des INS afin, d'une part, qu'ils remplacent, là où cela est possible (notamment dans le cas où des informations statistiques ne sont pas utilisées parce que défectueuses ou incohérentes), les évaluations des experts par des sources statistiques améliorées, et d'autre part qu'ils fournissent une meilleure information sur les ajustements.

Absence de suivi d'un problème de classification et acceptation d'un ajustement pour exhaustivité non fondé sur une base statistique fiable

34. L'enquête et les discussions menées par Eurostat ont montré que les quatre États membres étudiés (Allemagne, France, Italie et Royaume-Uni) appliquent des procédures ou ajustements permettant de régler de manière satisfaisante le problème de classification soulevé par la Cour.

Il est vrai que l'Allemagne avait effectué en 1988, c'est-à-dire avant la décision sur l'exhaustivité, un ajustement qui n'était pas fondé sur une base statistique solide. Ce type de situation avait précisément conduit la Commission à notifier une réserve sur l'exhaustivité. Les travaux requis par la décision sur l'exhaustivité ayant été effectués et leurs résultats rétrapolés jusqu'à 1988 par l'Allemagne, l'ajustement visé ne joue plus aucun rôle dans l'évaluation du PNB.

Biais de comparabilité

Biais dans la comparabilité des ajustements entre États membres

35. Les divers États membres ont toujours appliqué leurs propres méthodes pour inclure l'économie souterraine dans le PNB. Cela est lié à la situation des sources statistiques et à l'organisation politico-administrative des pays qui font que certaines approches utilisables dans certains pays ne le sont pas dans d'autres.

Dans ce contexte, la Commission estime qu'il y a des risques à comparer le résultat d'une méthode nationale au résultat qu'elle aurait donné dans un autre pays. Conformément à la décision sur l'exhaustivité, la Commission vérifie la comparabilité de la prise en compte de l'économie souterraine dans les divers États membres, à partir de nombreux éléments, et notamment de la manière dont ils appliquent la méthodologie commune prévue dans cette décision.

Traitement des activités illégales

36. L'exclusion des activités illégales du champ des ajustements pour exhaustivité et du PNB s'explique par le fait que lors des discussions sur la décision 94/168/CE, Euratom, les États membres réunis au sein du comité PNB ont souligné qu'ils n'avaient pas les moyens statistiques et méthodologiques pour mesurer ces activités. De plus, les quelques expériences existantes dans ce domaine s'étaient révélées très partielles et très inégales d'un pays à l'autre. Par suite, le comité PNB a décidé de concentrer ses efforts sur la définition et la mise en oeuvre dans les divers États membres de méthodes visant à assurer l'exhaustivité du PNB en y incluant les activités légales en elles-mêmes mais non déclarées ou non observées directement (travail au noir, etc.).

Du point de vue du PNB, la question essentielle est que les principales activités habituellement réunies sous le vocable "activités illégales" sont, dans la pratique, très difficiles à mesurer, quel que soit leur statut juridique réel dans l'un ou l'autre pays.

Afin de contribuer aux travaux visant à développer des méthodes fiables permettant une mesure satisfaisante de ces activités, la Commission a cofinancé certains travaux de l'Office for National Statistics du Royaume-Uni (ONS) en 1998 ainsi qu'un séminaire des États membres sur ce thème en septembre 1999 aux Pays-Bas. Les premiers résultats des travaux de l'ONS ont été présentés au cours de ce séminaire.

Les conclusions de ce séminaire, présentées au groupe de travail "Comptes nationaux"(1) de décembre 1999, constituent une première contribution d'Eurostat et des États membres au manuel actuellement en préparation à l'OCDE sur l'économie non observée. Lorsque ce manuel ainsi que les résultats des recherches en cours dans certains États membres seront disponibles, Eurostat fera des propositions concernant les méthodes d'estimation des activités illégales.

Ancienneté des sources

37 - 40. Il est vrai que, dans certains cas, les coefficients utilisés pour le calcul des ajustements pour exhaustivité sont basés sur des sources anciennes.

Eurostat est conscient du problème soulevé par cette question au regard de l'exhaustivité. C'est pourquoi, lors de ses visites de contrôle, l'accent a été mis sur la nécessité d'utiliser les sources les plus récentes.

Prise en compte de la fraude à la TVA

Absence de preuve de la prise en compte de la fraude à la TVA ou de l'équivalence des méthodes employées par les États membres

41 - 44. Dans les États membres visés, l'utilisation et le recoupement des données issues de l'optique dépense permettent de prendre en compte, de manière implicite, la fraude à la TVA.

Anomalies dans les résultats du calcul de la TVA théorique

45 - 47. La Cour relève que, pour le Luxembourg, la TVA théorique (c'est-à-dire le produit des taux de TVA par les transactions taxables) était inférieure aux recettes de TVA, suggérant que certaines transactions n'auraient pas été prises en compte dans les comptes nationaux.

D'après la Commission, la révision des comptes nationaux luxembourgeois a apporté une solution aux écarts négatifs de TVA. En effet, les écarts de TVA calculés à partir des comptes nationaux transmis en octobre 1999 sont positifs.

Registre des entreprises

48 - 49. En Allemagne, la réserve sur l'exhaustivité a été levée alors que ce pays ne dispose pas encore de registre intégré des entreprises, lequel constitue un élément particulièrement important pour l'exhaustivité.

Il est clair qu'un registre de qualité est un outil très important pour améliorer l'exhaustivité. Ce registre est en cours de constitution en Allemagne conformément au délai prévu dans la dérogation qui lui a été accordée par le comité du programme statistique.

En Allemagne, l'exercice sur l'exhaustivité s'est fondé essentiellement sur la comparaison des données de l'emploi. Cet exercice vise précisément à pallier un éventuel manque d'exhaustivité lié à l'absence d'un registre fiable puisque les données démographiques utilisées comme moyen de validation des estimations du PNB ne dépendent pas des registres.

Distinction entre emplois finals et consommation intermédiaire

Procédures d'arbitrage

51 - 52. Eurostat accepte l'argument de la Cour selon lequel l'équilibrage entre les emplois et les ressources d'un produit ne permet pas, à lui seul, de corriger automatiquement un biais qui affecterait simultanément les deux sources de données. Cependant, Eurostat est d'avis qu'un exercice d'équilibre ressources-emplois, réalisé à partir de sources de référence fiables et à un niveau détaillé constitue une très bonne base pour produire des estimations fiables. C'est pourquoi, lors de ses missions de contrôle, Eurostat met et continuera de mettre l'accent sur ces deux aspects.

Par ailleurs, lorsque le biais affecte simutanément les deux sources, Eurostat demande aux comptables nationaux de rechercher des approches alternatives permettant bien souvent de trouver une solution satisfaisante comme la comparaison des données de l'emploi.

Caractère limité des contrôles

54 - 56. Tous les travaux réalisés depuis plus de dix ans par la Commission, en coopération avec les États membres, visent à garantir la qualité du PNB.

Les inventaires transmis par les États membres pour la première fois en 1991 et utilisés comme point de départ des travaux réalisés par la Commission et le comité PNB décrivent l'organisation statistique des États membres ainsi que les sources statistiques et les méthodes comptables utilisées. Lors de ses contrôles, Eurostat apprécie dans quelle mesure ces aspects contribuent à la validité des estimations du PNB.

Il est vrai que ces inventaires sont très détaillés sur certains aspects et se sont révélés insuffisamment détaillés sur d'autres.

Par exemple, ces inventaires ont été établis avant l'adoption de la décision sur l'exhaustivité et des recommandations du comité PNB sur la délimitation entre consommation intermédiaire et emplois finaux. Ainsi, les études sur ces deux aspects ont mis à jour la nécessité, dans les États membres, de réaliser des travaux supplémentaires et de fournir des compléments d'informations. La documentation souhaitée a été transmise dans les rapports des États membres sur l'exhaustivité et sous la forme des documents et explications reçus des INS pendant et après les missions de contrôle menées par Eurostat notamment à partir de 1995.

Il est dans la nature du travail de contrôle sur les comptes nationaux et le PNB d'avoir des échanges continus avec les INS, ce qui implique d'analyser d'abord les documents disponibles puis de demander et de prendre en compte des compléments d'informations sur l'un ou l'autre point.

Sur cet aspect (point 56 également), renvoi est fait à la réponse d'Eurostat relative à "la mesure de la qualité des PNB nationaux" (points 63 à 79).

57. La ligne directrice suivie par Eurostat lors du contrôle du PNB vise, conformément à la directive PNB, la fiabilité des sources statistiques, la comparabilité des règles (à travers le respect du SEC) et des résultats ainsi que l'exhaustivité (recoupements des diverses sources, existence d'un ensemble d'ajustements jugés satisfaisants).

Ces éléments sont analysés dans les rapports présentés au comité PNB par Eurostat, des réserves étant notifiées et suivies lorsque Eurostat estime que l'un ou l'autre de ces trois critères ne seraient pas remplis. Ensuite, sur la base des travaux réalisés et des corrections apportées au PNB par les États membres, Eurostat apprécie si l'une ou l'autre réserve peut être levée. Les rapports fournis en octobre 1998 par les États membres sur ces travaux et corrections ont été transmis, sur sa demande, à la Cour des comptes. De même, le document récapitulatif d'Eurostat sur la possibilité de lever ou non les réserves pour les quatre États membres étudiés par la Cour a été communiqué à celle-ci.

Cependant, la Commission est d'accord avec la Cour que des efforts supplémentaires doivent être faits à l'avenir pour mieux décrire la nature des contrôles réalisés et mieux documenter les dossiers de contrôle.

58 - 59. Concernant le caractère significatif ou non d'un élément de calcul du PNB, Eurostat n'a pas jugé réaliste de définir a priori ce qui doit être consideré comme significatif, par exemple sous la forme d'un pourcentage du PNB. La position est prise cas par cas et elle est fondée sur le jugement professionnel d'Eurostat quant à l'importance relative des phénomènes économiques concernés pour les besoins d'un calcul statistique.

Par rapport au principe coût-efficacité, Eurostat estime que définir a priori ce qui doit être consideré comme significatif pour le PNB, supposerait de calculer chacun de ces petits postes et donc précisément d'engager des ressources disproportionnées. De l'avis d'Eurostat, une telle démarche serait, dans ce cas précis, contraire au principe coût-efficacité.

Rôle du comité PNB

60 - 62. La Commission prend note de la remarque de la Cour selon laquelle le comité PNB dispose maintenant de tous les éléments nécessaires (fournis par les États membres et par Eurostat) lui permettant de formuler, dans son avis sur le PNB, un jugement global sur la comparabilité et la fiabilité des données du PNB.

Dans ses avis antérieurs, le comité PNB se limitait à prendre acte de la disponibilité de ces données. Actuellement, dans son avis annuel sur le PNB, le comité PNB indique qu'il considère que des progrès considérables ont été réalisés dans l'harmonisation du PNB, c'est-à-dire dans l'application de la directive PNB.

En réalité, le comité PNB reçoit et analyse la documentation des États membres ainsi que les rapports d'Eurostat et les propositions de celui-ci visant à améliorer le PNB.

La question de savoir quel type d'avis le comité PNB doit donner a été plusieurs fois soulevée au sein même de ce comité. Jusqu'ici, la position du comité PNB a été de considérer qu'il revient à la Commission de prendre position sur la qualité du PNB de chaque État membre. Cependant, La Commission proposera au comité de rediscuter cette question prochainement.

La possibilité de mesurer la qualité des données

63 - 79. La Commission considère que les vérifications effectuées régulièrement par ses services sur le respect des règles comptables et sur l'amélioration des sources statistiques, associées aux travaux dans le cadre du comité PNB des États membres, sont de nature à permettre une application correcte et satisfaisante de la directive PNB.

La Commission est ouverte à de nouvelles méthodes de vérification de la qualité des données du PNB. Cependant, la Commission et le comité PNB ont déjà exprimé leurs réserves sur les aspects conceptuels et sur la faisabilité d'indicateurs mathématiques de comparabilité.

Concernant la fiabilité, la Commission est consciente de l'importance théorique que revêt la mesure de celle-ci par des intervalles de confiance, bien que, dans la pratique budgétaire, cette mesure pourrait n'avoir aucune incidence. Après avoir présenté, au comité PNB de juillet 1999, un rapport sur les conclusions des études qu'elle avait confiées à l'Istat et à l'ONS (CPNB/272), la Commission a mis sur pied une task-force sur la mesure de la qualité composée de six États membres. Cette task-force réunit, en particulier, des experts en comptes nationaux très expérimentés afin de pouvoir apprécier la pertinence et la praticabilité des approches envisagées.

La Commission est consciente de l'importance de certains aspects mentionnés par la Cour, notamment les difficultés liées à la mesure des erreurs et la question de la comparabilité des solutions étudiées. Ces aspects seront pris en compte dans les travaux de la task-force.

La task-force devrait rendre son rapport au premier semestre 2001. Au vu de ce rapport, la Commission fera des propositions.

CONCLUSION

Un agrégat largement utilisé dans le cadre communautaire

Une légitimité à assurer

80 - 81. La Commission est pleinement consciente de la nécessité d'assurer la qualité des comptes nationaux et du PNB des États membres compte tenu du rôle essentiel assigné au PIB et au PNB dans le cadre communautaire. C'est pourquoi, des travaux très importants ont été réalisés depuis plus de dix ans en étroite coopération avec les États membres afin d'améliorer la fiabilité, la comparabilité et l'exhaustivité de cet agrégat.

82 - 84. La transparence du dispositif de contrôle du PNB est assurée par les travaux du comité PNB composé des représentants des États membres et présidé par Eurostat. En effet, les inventaires des sources et méthodes statistiques utilisées par les États membres, les rapports d'Eurostat (rapports sur les inventaires et rapports de mission analysant la situation des comptes nationaux de chaque État membre par rapport aux objectifs de fiabilité, de comparabilité et d'exhaustivité) ainsi que les résultats des travaux des États membres sur les réserves PNB ont été transmis au comité PNB et discutés par celui-ci.

Une harmonisation à compléter

Un contrôle efficace au niveau communautaire

85 - 91. La Commission considère que les contrôles effectués régulièrement par ses services, sur la fiabilité et l'adéquation des sources statistiques, sur la comparabilité des définitions et des règles (à travers le respect du SEC) et des résultats ainsi que sur l'exhaustivité des comptes nationaux des États membres (recoupements des diverses sources, existence d'un ensemble d'ajustements jugés satisfaisants) associés aux travaux du comité PNB sont de nature à garantir une application correcte et satisfaisante de la directive PNB.

Les améliorations apportées à leur PNB par les États membres suite à ces contrôles et travaux ont justifié la levée des réserves sur le PNB. Le document auquel se réfère la Cour au point 86 (document CPNB/267 "compte rendu de la réunion du comité PNB de février 1999", point 11.2) présente les réactions du comité PNB sur un projet de déclaration du comité du programme statistique sur la qualité des données des comptes nationaux. Le comité PNB a voulu souligner le caractère continu du processus d'amélioration de la qualité des statistiques et des comptes nationaux. À cet effet, il a insisté sur la nécessité "d'utiliser des termes mesurés afin de ne pas donner l'impression que les travaux d'amélioration du PNB sont complètement terminés". Cependant, le comité PNB n'a pas remis en question la validité des chiffres du PNB qui ont servi de base à la levée des réserves.

La Commission reconnaît que des efforts supplémentaires doivent être faits à l'avenir pour mieux décrire les contrôles réalisés et mieux documenter les dossiers y relatifs.

92. La Commission ne peut que soutenir la recommandation de la Cour de baser les ressources propres sur le SEC 95, d'autant plus qu'elle avait proposé cette solution en 1996, au moment de l'adoption du SEC 95.

(1) Groupe de travail sur les comptes nationaux réunissant les experts d'Eurostat et des États membres.