RAPPORT SPÉCIAL N° 2/89 sur L'organisation des marchés dans le secteur des fruits et légumes frais et transformés accompagné des réponses de la Commission (89/C 128/02)

(Observations au titre de l'article 206 bis paragraphe 4 du traité CEE)

>TABLE>

1. INTRODUCTION

1.1. Le présent rapport traite de la gestion et du contrôle du régime communautaire de soutien aux marchés des fruits et légumes, régime qui présente un certain nombre de caractéristiques inhabituelles. Au moment de son introduction en 1966, ce régime était limité aux produits frais. Les fruits et légumes étant des denrées périssables, les moyens ordinaires que sont l'achat et le stockage d'intervention ne sont pas appropriés à la gestion quotidienne des marchés. Par suite, les formes principales de soutien des prix à l'intérieur du marché communautaire sont les suivantes:

(a)les producteurs peuvent retirer leurs produits du marché et recevoir des organismes d'intervention officiels une compensation financière (). Les produits ainsi retirés peuvent être écoulés de différentes façons, mais dans la pratique ils sont pour l'essentiel détruits;

(b)afin d'élargir les débouchés des producteurs sur le marché intérieur et de les aider à soutenir la concurrence avec les importations dont le prix est plus bas, une aide peut leur être accordée pour la transformation de certains fruits et légumes frais en produits plus faciles à écouler sur le marché;

(c)depuis l'adhésion de la Grèce, le régime de soutien a été étendu à la transformation de figues et de raisins secs. L'achat et le stockage à l'intervention étaient aussi prévus pour ces produits.

1.2. Bien que cette question ne s'inscrive pas dans le cadre de la présente étude, une autre forme de soutien est accordée par le biais de l'application de droits de douane à l'importation, à laquelle s'ajoute, au besoin, la mise en oeuvre d'un système de prix de référence à l'importation et de taxes compensatoires. Des restitutions à l'exportation sont payables sur les produits (la plupart du temps frais) qui sont exportés vers des pays tiers, mais les dépenses y afférentes sont limitées. En outre, afin d'améliorer les structures de commercialisation, les fruits et légumes commercialisés dans la Communauté sont soumis à un système de classement en fonction de la qualité.

1.3. Le présent rapport () résulte de l'examen des mesures mentionnées au point 1.1, c'est-à-dire la compensation financière pour le retrait de produits frais (poste 1501 du budget) et les subventions à la transformation de certains produits (postes 1503, 1511 et 1512) qui, ensemble, représentent quelque 90 % du total des dépenses sur le marché, effectuées surtout en Italie et, dans une moindre mesure, en Grèce et en France. Le contrôle sur place s'est limité à ces trois pays ainsi qu'aux Pays-Bas. Le contrôle opéré en France s'est limité aux produits transformés. L'importance du régime va s'accroître considérablement en 1992, lorsque l'Espagne et le Portugal, qui sont tous les deux de grands producteurs de fruits et légumes, seront pour la première fois des bénéficiaires significatifs. Mais, compte tenu du faible niveau actuel des dépenses dans ces pays, ils n'ont pas été inclus dans la présente étude.

1.4. Cette étude a porté essentiellement sur le point de savoir:

(a)si des contrôles appropriés étaient prévus et effectués pour garantir la légalité et la régularité des dépenses communautaires liées au retrait du marché et à la transformation des produits;

(b)si la mise en oeuvre des différentes mesures concernant les marchés aux niveaux communautaire, national et local garantit une bonne gestion financière.

1.5. Le marché des fruits et légumes est caractérisé par la formation d'excédents de certains produits, accompagnée de retraits importants et suivie d'opérations de destruction. Le rapport montre que:

(a)les mesures structurelles visant à réorienter la production d'agrumes vers des utilisations plus rentables ont été inefficaces;

(b)le régime initial remplaçait les régimes de soutien existants des États membres et reposait en grande partie sur des méthodes nationales de gestion et de financement. Les dispositions administratives qui régissent les retraits de produits frais - du fait qu'elles ont été calquées sur le système néerlandais dont le niveau d'organisation est très élevé - sont mal adaptées aux structures de commercialisation qui existent dans les États membres principalement concernés;

(c)il n'y a pas d'incitation suffisante à la recherche de débouchés utiles pour les produits retirés du marché;

(d)les procédures de contrôle prévues au niveau communautaire sont réduites au minimum et les organisations de producteurs, dont certaines ne sont même pas dûment constituées, ont une marge discrétionnaire bien trop importante pour engager les fonds du FEOGA par le déclenchement d'opérations de retrait;

(e)les contrôles physiques de la transformation sont insuffisants et le risque de fraudes et irrégularités demeure élevé.

1.6. Un résumé plus détaillé des observations est présenté au chapitre 7.

2. PRODUCTION ET DÉPENSES BUDGÉTAIRES

2.1. La production de fruits et légumes éligibles au retrait dans le cadre du régime communautaire est demeurée relativement stable durant les campagnes de commercialisation 1982/83 à 1986/87; elle se situait entre 29,1 et 30,8 millions de tonnes, alors que les retraits du marché variaient entre 1,2 et 2,9 millions de tonnes. Pendant la même période, de 800 000 à 865 000 tonnes d'oranges et de citrons frais ont été chaque année transformées en jus, sauf en 1985/86 où les quantités produites et les quantités transformées ont augmenté, ces dernières atteignant 1 036 000 tonnes. Les quantités d'autres produits transformés ont connu des variations importantes, dont la plus notable concernait les tomates: une importante diminution s'est produite depuis la campagne de commercialisation 1985/86, à la suite de l'introduction de quotas de production.

2.2. Les montants consacrés au soutien général du marché varient d'année en année en fonction essentiellement de fluctuations au niveau:

(a)des quantités récoltées;

(b)des quantités retirées du marché lorsque la production est excédentaire;

(c)des quantités absorbées par l'industrie de transformation.

2.3. Les dépenses budgétaires effectuées entre 1982 et 1987 se sont élevées en moyenne à 1 125 Mio ECU par an. Bien qu'elles aient été relativement stables en termes absolus, par rapport au total des dépenses du FEOGA-garantie, elles sont tombées de 7,9 % en 1984 à 4,2 % en 1987. À l'intérieur de ce montant global on observe:

(a)des fluctuations importantes des montants consacrés au retrait de produits frais;

(b)une diminution de 50 % (soit quelque 250 Mio ECU par an) des dépenses relatives à la transformation de tomates, en raison de l'application de quotas en 1985, en partie compensée par une augmentation initiale d'environ 90 Mio ECU liée à l'accroissement soudain des retraits de ce produit;

(c)une diminution générale depuis 1985 des montants octroyés pour les fruits transformés.

2.4. Depuis les débuts de l'organisation de marché, les producteurs italiens ont été de loin les principaux bénéficiaires. Même après l'adhésion de la Grèce, l'Italie a continué d'être le plus gros producteur de la Communauté des dix; elle représentait plus de 50 % de la production communautaire totale de fruits et légumes frais éligibles au retrait et plus des 2/3 des produits transformés bénéficiaires des aides.

2.5. Des détails supplémentaires relatifs à la production et aux dépenses communautaires dans le secteur des fruits et légumes figurent à l'annexe I et dans les tableaux qui lui sont joints.

3. ORGANISATION DU RÉGIME DE RETRAIT DES FRUITS ET LÉGUMES FRAIS

Règlement de base et objectifs

3.1. Le régime de retrait a été instauré par le règlement (CEE) n° 1035/72 du Conseil du 18 mai 1972 () (règlement de base) portant organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes. L'objectif de l'organisation du marché est de réaliser «un équilibre entre l'offre et la demande, à un niveau de prix équitable pour les producteurs en tenant compte des échanges avec les pays tiers, tout en favorisant la spécialisation à l'intérieur de la Communauté» (sixième considérant). La campagne de commercialisation diffère selon le type de fruits et légumes considéré.

3.2. Les fruits et légumes frais sont des denrées périssables, et, parmi ceux-ci, les produits le plus souvent excédentaires le sont particulièrement: c'est pourquoi le stockage à long terme est impraticable. La compensation financière - c'est-à-dire les prix de retrait payés aux producteurs au titre des différents produits - vise à éviter un effondrement des prix du marché et non à constituer une garantie de prix fixe pour une campagne de commercialisation, comme c'est le cas avec les mécanismes d'intervention traditionnels de la politique agricole commune. Les prix de retrait sont donc nettement inférieurs aux prix qu'il est possible d'obtenir sur le marché normal.

Règles d'octroi de la compensation financière

Produits éligibles à l'aide

3.3. Le régime d'intervention ne s'applique qu'à une liste limitée de produits:

pommesauberginesmandarinesclémentines

poiresabricotsraisins de tablesatsumas

pêchesorangeschoux-fleursnectarines

tomatescitrons

En vertu du règlement (CEE) n° 223/88 du Conseil du 25 janvier 1988 (), les clémentines, les satsumas et les nectarines ont été ajoutées à la liste. Les deux premiers produits ont été ajoutés parce qu'ils représentent une part importante de la production espagnole d'agrumes, et le dernier parce qu'il est un produit de substitution des pêches, déjà éligibles au retrait.

Mise en oeuvre du régime

3.4. La mise en oeuvre du régime est déléguée, dans les États membres, à des organisations de producteurs reconnues au niveau national. Le règlement (CEE) n° 1035/72 () précise les buts de ces organisations, qui sont notamment de promouvoir la concentration de l'offre et la régularisation des prix, ainsi que la mise à disposition des moyens techniques adéquats pour le conditionnement et la commercialisation des produits.

Fixation du prix de retrait

3.5. Le prix au-dessous duquel le produit ne sera pas proposé à la vente sur le marché (c'est-à-dire le prix de retrait) est décidé par les organisations de producteurs concernées en fonction de plafonds fixés chaque année par le Conseil. Il représente le prix que les organisations doivent alors payer à leurs membres pour les produits ainsi retirés et constitue la base de la compensation financière versée par la Communauté aux organisations. Les prix (et la compensation) reflètent les différences qui existent au niveau de la variété, de la qualité, du calibre et du conditionnement. Le mécanisme de fixation du prix de retrait est décrit de façon plus détaillée à l'annexe II.

Déclenchement du régime

3.6. Le régime communautaire de retrait des fruits et légumes s'inspire du système appliqué aux Pays-Bas, pays qui a une tradition de commercialisation ancienne et très évoluée. Les produits néerlandais sont vendus aux enchères et des retraits sont opérés lorsqu'un lot ne trouve pas d'offre à un prix supérieur au prix de retrait. Dans les États membres du Sud, les marchés sont plus fragmentés, le système de la vente aux enchères est rare et les organisations de producteurs y ont largement la faculté d'intervenir sur le marché et de retirer des produits.

Procédure de retrait

3.7. La réglementation communautaire ne précise pas les contrôles spécifiques à opérer lors du retrait. En Italie et en Grèce, l'opération de retrait s'effectue sous la supervision d'une «équipe» de contrôle composée de trois personnes et prévue par la réglementation nationale adoptée en application des mesures communautaires. Les équipes comprennent deux agents des services locaux dont un agronome. En Italie, le troisième membre de l'équipe est un agent de la «Guardia di Finanza», alors qu'en Grèce il s'agit d'un représentant de l'organisation de producteurs intéressée.

3.8. Les équipes de contrôle susmentionnées sont chargées de veiller à ce que le produit dont le retrait est demandé soit éligible à l'aide communautaire et en état d'être commercialisé - c'est-à-dire qu'il doit relever au moins de la catégorie de qualité II (la commercialisation des fruits de la catégorie de qualité III n'est autorisée que dans des circonstances exceptionnelles). Elles vérifient aussi la variété, le calibre et la présentation du produit, éléments dont la connaissance est nécessaire pour déterminer le prix de retrait, et elles supervisent la destruction du produit.

Écoulement des fruits retirés

3.9. Le règlement de base prévoit (article 21) que l'écoulement des fruits et légumes retirés peut être effectué comme suit:

(a)distribution gratuite à des fondations charitables, écoles, prisons, hôpitaux, etc., les quantités ainsi distribuées devant en tout état de cause s'ajouter à celles normalement achetées;

(b)utilisation à des fins non alimentaires;

(c)utilisation en vue de l'alimentation animale à l'état frais ou après transformation;

(d)pour les pommes, les poires et les pêches, transformation en alcool;

(e)transformation de certaines variétés d'oranges.

3.10. Les organisations de producteurs dans les États membres sont responsables de toutes les opérations d'écoulement, dont le produit éventuel est déduit de la compensation financière versée par l'organisme d'intervention. Une très grande partie des produits retirés ne trouve aucun des débouchés susmentionnés et est détruite (généralement enterrée), bien que la destruction ne soit pas explicitement prévue par la réglementation.

Observations relatives à la gestion du régime de retrait

3.11. Les observations qui suivent soulignent la nécessité pour la Commission de définir clairement les contrôles que doivent opérer les autorités nationales.

Reconnaissance et supervision des organisations de producteurs

3.12. Conformément au règlement (CEE) n° 1035/72 du Conseil (), les retraits de fruits et légumes frais ne peuvent être opérés que par des organisations de producteurs reconnues par l'État membre. L'article 13 de ce règlement énonce un certain nombre de conditions auxquelles ces associations doivent répondre pour pouvoir être reconnues et requiert notamment que l'ensemble de la production des membres soit commercialisée par le biais de l'organisation centrale. Cependant, les producteurs peuvent être autorisés par l'association à ne pas répondre à cette exigence pour certaines quantités. L'intention était donc d'obliger les organisations de producteurs à être de véritables organismes de commercialisation pour être reconnues et bénéficier de l'aide communautaire.

3.13. L'équipe de contrôle s'est rendue auprès d'organisations de producteurs en Italie, en Grèce et aux Pays-Bas. En Sicile, il est apparu que les quatre organisations de producteurs sélectionnées n'étaient pas de véritables entités de commercialisation. Il a été constaté que la majorité des ventes effectivement opérées étaient organisées par les membres de l'organisation et non pas au niveau central, comme l'exige le règlement. La principale activité des organisations consistait donc simplement à assister aux opérations de retrait. Dans un cas, les revenus provenant de ces opérations représentaient 90 % des recettes totales de l'organisation de producteurs.

3.14. Les observations ci-dessus mettent en cause l'efficacité des vérifications opérées préalablement à la reconnaissance de ces organisations et de la supervision ultérieure de ces dernières. La Cour recommande que la Commission effectue un examen critique des procédures appliquées dans les États membres en matière de reconnaissance des organisations de producteurs, et qu'elle reconsidère la question des organisations existantes pour s'assurer que la réglementation communautaire est respectée et que les organisations réunissent les conditions pour bénéficier du régime d'aide.

3.15. La Cour n'ignore pas que la Commission a essayé de corriger ces infractions à la réglementation dans le passé en effectuant de longues enquêtes sur les organisations de producteurs en France et en Italie. Il est donc d'autant plus décevant de constater que le problème persiste.

3.16. Depuis que les enquêtes de la Cour ont commencé, les contrôleurs de la Commission de leur côté se sont rendus en Sicile au début de 1988, cette visite étant en liaison avec la procédure d'apurement des comptes pour l'exercice 1986. Après avoir analysé le fonctionnement de quatre organisations de producteurs, différentes de celles que la Cour avait contrôlées, la Commission a refusé un montant de 54,2 milliards de lires (environ 35,6 Mio ECU) pour trois d'entre elles.

Supervision des opérations de destruction

3.17. Comme il est possible que des produits retirés et envoyés à la destruction reprennent la voie du marché normal, il est essentiel que des contrôles efficaces soient opérés à ce stade. Comme cela a été mentionné au point 3.10, la destruction n'est pas expressément prévue par la réglementation et, de ce seul fait, les contrôles dans ce domaine peuvent être moins que suffisants. Aux Pays-Bas, les autorités ont interprété la réglementation à la lettre et ont estimé que la destruction n'est pas autorisée. Les organisations de producteurs sont toutefois autorisées à laisser pourrir, sur une ère faisant partie de leurs installations et spécialement désignée à cet effet, les quantités considérables de fruits et légumes retirés qui ne trouvent aucun débouché utile dans ce pays. Cette procédure ne fait l'objet d'aucune vérification. En outre, lorsque les autorités néerlandaises informent la Commission de la destination des produits retirés, elles déclarent que toutes les quantités sont utilisées pour l'alimentation animale alors que, dans le cas des tomates, une partie importante de la production est détruite. Les autorités néerlandaises ont justifié leurs actions en indiquant que toutes les variétés de fruits et légumes retirées du marché sont destinées à l'alimentation animale et que cette possibilité demeure même lorsque, en raison d'une demande insuffisante, le produit doit être versé à la décharge publique.

3.18. En Italie et en Grèce, par contre, la destruction de produits retirés du marché est acceptée par les autorités nationales et supervisée par les équipes de contrôle décrites aux points 3.7 et 3.8. Il n'empêche que cette opération est présentée dans les demandes d'aide comme «à des fins non alimentaires» et certifiée en tant que telle par les agents chargés des vérifications locales. La Cour estime que cette description est, au mieux, ambiguë et qu'elle devrait être modifiée afin de spécifier la nature précise de l'utilisation, à savoir «destruction sous surveillance». Les opérations de destruction devraient en outre faire l'objet d'un rapport de l'équipe de vérification à l'organisme payeur; or cette pratique n'était suivie dans aucune des régions (à l'exception d'une seule en Italie) où se sont rendus les contrôleurs de la Cour.

3.19. Les points qui précèdent soulignent le caractère peu satisfaisant de la situation créée par l'absence de dispositions communautaires en matière de destruction. Si la destruction, qu'elle soit active ou passive, était reconnue comme une destination autorisée pour les produits, les États membres tels que les Pays-Bas seraient contraints d'adopter des contrôles appropriés et les systèmes d'information de l'ensemble des États membres seraient fondés sur la réalité.

Produit de la vente de fruits et légumes retirés

3.20. Le produit des ventes de fruits et légumes retirés doit être déclaré chaque mois à l'organisme d'intervention, puis déduit de la compensation financière à verser au titre du produit retiré. Il n'apparaît pas que l'exactitude ou le caractère complet du produit des ventes, qui se situait, pour les campagnes de commercialisation 1984/85 à 1986/87 entre 1,2 et 3,2 Mio ECU par an, soient vérifiés par un quelconque organisme de contrôle. La Commission devrait se pencher d'urgence sur cette question.

Date du paiement de la compensation financière

3.21. L'article 18 du règlement de base prévoit que la valeur de la compensation financière que la Commission doit verser aux organisations de producteurs pour les quantités de produits retirés du marché est normalement égale aux indemnités versées par les organisations à leurs membres, diminuées de toutes recettes nettes provenant de l'écoulement de ces produits. En vertu de l'article 15, les producteurs associés doivent constituer un fonds d'intervention, alimenté par des cotisations demandées à leurs membres, afin de fournir les ressources nécessaires.

3.22. En Italie et en Grèce, ces dispositions, qui supposent clairement que les organisations doivent avoir versé les indemnités avant de demander la compensation financière, ne sont pas appliquées. En Italie, les indemnités sont payées sur le montant de la compensation financière, une fois cette dernièe versée par l'organisme d'intervention, et cela bien que les demandes de compensation aient été visées pour attester que les indemnités ont été «payées». En Grèce, bien qu'apparemment les organisations paient une avance au titre des indemnités, la demande d'aide montre clairement que les indemnités n'ont pas encore été totalement versées. Dans ces deux États membres, les autorités sont conscientes de l'irrégularité de la situation mais elles la tolèrent à cause du fardeau financier que les organisations de producteurs devraient supporter si elles préfinançaient les indemnités qui, pour la campagne de commercialisation 1986/87, se sont élevées à quelque 448 Mio ECU () pour les deux États membres en question. Les services de la Commission ont également fermé les yeux sur ce problème. Il est inacceptable que des règlements communautaires soient détournés de la sorte. La Commission a le devoir, en apurant les comptes des États membres, de n'autoriser à charge des fonds communautaires que des dépenses qui soient conformes aux dispositions communautaires. Si l'application des règlements est une source de difficultés pratiques, il convient de prendre des mesures pour les modifier.

Documents probants

3.23. Pour qu'un contrôle soit possible, il est essentiel que les documents de base relatifs aux livraisons de fruits aux centres d'intervention - listes détaillées, bons de pesage, etc... - soient conservés. Ici encore, l'équipe de contrôle a constaté que ces documents n'étaient conservés dans aucune des régions visitées, à l'exception d'une seule en Italie.

4. ORGANISATION DU RÉGIME D'AIDE RELATIF AUX FRUITS TRANSFORMÉS

Régimes de transformation

4.1. Les aides à la transformation (dénommées, selon la mesure, «compensation financière» ou «aide à la production» dans les règlements) sont versées aux entreprises de transformation au titre des postes budgétaires suivants:

1503 -Compensations financières pour favoriser la transformation d'agrumes, à savoir les citrons et certaines variétés d'oranges;

1511 -Aides à la production de produits transformés à base de tomates;

1512 -Aides à la production pour des produits transformés à base de fruits, à savoir:

pêches

poires Williams

cerises au sirop

pruneaux

sultanines

raisins de Corinthe

figues produits secs

4.2. Les dépenses imputables au poste 1503 relèvent de deux règlements, qui sont, pour les oranges, le règlement (CEE) n° 2601/69 du Conseil du 18 décembre 1969 () et, pour les citrons, le règlement (CEE) n° 1035/77 du Conseil du 17 mai 1977 (). Les dépenses relatives à la transformation des oranges ont été conçues comme une extension des mesures visant à soutenir le marché des produits frais. Les mesures d'aide ont été introduites lorsque les marchés connaissaient une situation difficile, caractérisée par des retraits massifs de certaines variétés d'oranges et la concurrence des importations avec le jus de citron communautaire. Depuis lors, le système en est arrivé au point où les variétés d'oranges bénéficiant de l'aide à la transformation ont pour unique débouché la production de jus, les ventes d'oranges fraîches étant négligeables.

4.3. Les dépenses imputables aux postes 1511 et 1512 relèvent du règlement (CEE) n° 426/86 du Conseil du 24 février 1986(3). L'aide à la production de produits transformés à base de tomates ou de fruits vise à faciliter la concurrence avec les importations de pays tiers en compensant la différence entre les prix communautaires et les prix sur le marché mondial. Pour bénéficier de l'aide, les entreprises doivent notamment payer un prix minimum fixé par la Communauté, prix qui garantit le revenu des producteurs.

Fruits au sirop

Observations générales

4.4. Le règlement (CEE) n° 426/86 () et le règlement portant modalités d'application du régime [règlement (CEE) n° 1599/84 de la Commission du 5 juin 1984] () définissent les conditions d'octroi de l'aide. Les entreprises de transformation doivent avoir conclu des contrats de transformation de matières premières et avoir acheté ces dernières à un prix au moins égal au prix minimal correspondant fixé chaque année par la Commission. Les matières premières doivent être d'une qualité saine, loyale et marchande, et être propres à la transformation; le produit transformé doit répondre aux conditions de qualité minimale exigées par la Communauté.

4.5. Le tableau 1 montre le nombre d'irrégularités affectant le secteur des fruits transformés qui ont été signalées par les États membres pour la période 1983-1987. Il se peut que ces informations ne soient pas exhaustives car elles ne comprennent pas les irrégularités qui, bien que détectées par les États membres, n'ont pas encore été signalées à la Commission; cet aspect a déjà été critiqué par la Cour dans le passé (). Au cours du contrôle sur place en Italie, des agents de ce pays ont souligné la permanence de la lutte contre la fraude et déclaré qu'au cours des quatre premiers mois de 1987, des irrégularités représentant environ 40 000 Mio LIT (26,3 Mio ECU) avaient été détectées dans le secteur des fruits et légumes transformés. Les irrégularités portaient essentiellement sur la transformation de tomates et de pêches et avaient été détectées grâce à de larges enquêtes couvrant les paiements effectués sur un certain nombre d'années. L'audit de la Cour a permis de mettre en relief certaines améliorations, mentionnées dans les points suivants, qui mériteraient d'être apportées au système de contrôle de certains États membres.

Contrôles sur place

Notification préalable

4.6. En Italie, la plupart des contrôles sur place opérés par les autorités nationales sont notifiés au préalable, alors que cela n'est généralement pas le cas en Grèce et en France. Les contrôles sur place de la quantité et de la qualité des matières premières utilisées et du produit élaboré sont, de l'avis de la Cour, des éléments importants du système de contrôle, et il est recommandé de procéder, dans la mesure du possible, à des contrôles inopinés. Les autorités italiennes ont informé la Cour qu'elles vont mettre fin à la pratique consistant à notifier les visites.

Vérifications au début et à la fin du processus de transformation

4.7. Dans les États membres, les contrôles sur place sont généralement effectués au début et à la fin de la période de transformation; ils visent à déterminer le niveau des stocks en début et en fin de période, et deux fois pendant la période de transformation. Les contrôles consistent surtout en un examen des registres de production et en vérifications par sondage sur les stocks. En raison de la nature des vérifications opérées et de la fréquence peu élevée des contrôles sur place, les contrôles physiques du produit fini ou des matières premières livrées à la transformation sont peu nombreux. La Cour a jugé insuffisant le nombre des visites et des contrôles physiques des matières premières et des produits finis qu'elles entraînent. Lorsque ces contrôles physiques ont été effectués, leur efficacité était parfois douteuse. Par exemple, il a été constaté qu'en Italie, les agents acceptaient généralement le contenu des cartons tel qu'il était déclaré et qu'ils n'examinaient pas de manière systématique les registres de base relatifs à la production, au stockage et à l'expédition.

>TABLE>

4.8. Bien que l'aide soit versée au titre du produit transformé fini, la Cour estime que les autorités des États membres devraient s'efforcer, au moyen de contrôles physiques systématiques, de vérifier la quantité et la qualité des matières premières reçues et transformées. Les informations ainsi obtenues devraient ensuite être exploitées pour vérifier que la production déclarée est plausible.

4.9. L'importance de contrôles physiques fréquents associés à la vérification des documents de base est mise en relief par le fait que la majorité des fraudes décelées dans ce secteur du marché concerne des déclarations de productions fictives. La Cour estime que la Commission devrait prévoir un système de vérification systématique du produit brut et du produit fini. Les États membres devraient mettre en place, pour chaque demandeur, un programme de contrôles sur place fréquents comprenant l'enregistrement du produit examiné et des documents vérifiés. Tout en considérant qu'il s'agit là d'un problème général de contrôle, la Cour constate que la Corte dei Conti a étudié le système de contrôle italien et qu'elle est parvenue à une conclusion a peu près similaire (), à savoir qu'en Italie, le système devrait être simplifié pour donner une priorité spéciale aux contrôles sur place physiques et permanents au moment de la transformation, et pour centrer les vérifications sur l'exactitude à ce stade.

4.10. Les transformateurs vérifient régulièrement le produit fini en conserve afin de s'assurer qu'il répond aux normes de qualité. En raison des dimensions de l'opération commerciale et de la fréquence peu élevée des contrôles sur place, les États membres demandent aux entreprises de mettre de côté des cartons représentatifs de la production journalière. Au cours de leur contrôle sur place, les inspecteurs sélectionnent des échantillons de ce «stock» et les font analyser. La Cour considère que ce système d'échantillonnage n'offre pas suffisamment de garanties contre les irrégularités, étant donné que c'est l'entreprise elle-même qui sélectionne la production susceptible d'être soumise ultérieurement à des vérifications officielles. En outre, en Italie les agents responsables ne font pas systématiquement des recherches à l'intérieur de l'entreprise lorsque les résultats du sondage officiel diffèrent de ceux obtenus par le transformateur. La Commission devrait faire en sorte que l'échantillonnage et les analyses effectués par les entreprises elles-mêmes soient vérifiés, en prévoyant un minimum d'échantillonnage officiel effectué à la fois sur la chaîne de production et sur les stocks, et le suivi de toute divergence entre les résultats des sondages officiels et ceux des entreprises.

4.11. Les autorités italiennes ont instauré () des tests de vraisemblance entre les matières premières et le produit transformé. Des pourcentages maximaux de rendement autorisé de la matière première ont été fixés au niveau national; par exemple, pour les pêches au sirop, le rendement maximal autorisé est de 70 %. Toute demande dépassant la limite fixée est ramenée au maximum autorisé. Cependant, le contrôle doit être renforcé de sorte qu'une action de suivi soit déclenchée lorsqu'il y a lieu de penser qu'une déclaration de production a été surestimée. Actuellement, cela n'est pas le cas. De plus, aucune étude n'a été entreprise pour vérifier que les limites fixées correspondent à des ratios entrée/sortie réalistes; des enquêtes menées auprès d'usines modernes ont montré que les maxima étaient en fait surévalués.

Tomates transformées

4.12. Les principaux produits transformés à base de tomates qui bénéficient de l'aide sont les tomates conservées et le concentré de tomates. En 1984, à la suite de rapports établis par les autorités italiennes et faisant état d'une augmentation sensible et inexpliquée des opérations de transformation, la Commission a lancé une enquête dans ce pays en vertu de l'article 9 du règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil du 21 avril 1970 (). L'objectif de cette enquête était d'apprécier la situation réelle du marché des tomates transformées et les raisons de la croissance rapide des opérations de transformation. Des agents de la Commission accompagnés par des réprésentants de l'État membre et des experts du secteur se sont rendus auprès d'un certain nombre d'entreprises dans trois régions d'Italie en octobre 1984.

4.13. Aucune fraude ou irrégularité n'a été décelée, et il a été établi que la production indiquée par les usines visitées était vraisemblable. Selon l'explication donnée aux agents de la Commission, l'augmentation des quantités transformées serait due à une expansion de la culture des tomates et à une conversion de produits non éligibles à l'aide à la transformation vers la transformation de tomates.

4.14. La Commission a assuré le suivi de l'enquête initiale en demandant aux autorités italiennes d'enquêter auprès de certaines entreprises en vertu de l'article 6 du règlement (CEE) n° 283/72 du Conseil du 7 février 1972 (). En dépit de rappels adressés par les services de la Commission, ce n'est que vers la fin de 1988 que les autorités italiennes ont donné certaines informations sur les travaux accomplis. La Cour considère que ces retards sont extrêmement regrettables et demande instamment à la Commission de prendre les mesures appropriées.

4.15. Compte tenu des enquêtes en cours, tant au niveau de la Commission qu'à celui des autorités italiennes, la Cour a axé ses travaux sur d'autres produits transformés. Cependant, de nombreux transformateurs de fruits au sirop sont également transformateurs de tomates à d'autres périodes de l'année. La Cour estime que les observations présentées aux points 4.6 - 4.11 en matière de fruits au sirop s'appliquent également au contrôle de la transformation des tomates.

Raisins secs

Observations générales

4.16. Le régime d'aide aux raisins secs, qui n'est appliqué qu'en Grèce, est analogue à celui décrit au point 4.4. Il consiste en une aide à la transformation des sultanines et des raisins de Corinthe qui ont été séchés dans les locaux des producteurs et vendus aux transformateurs à un prix au moins égal au prix minimal. C'est ce prix qui fait l'objet d'augmentations mensuelles fixes. Pour pouvoir bénéficier de l'aide, les producteurs de raisins de Corinthe sont tenus, aux termes de l'article premier du règlement (CEE) n° 1277/84 du Conseil du 8 mai 1984 (), de ne pas livrer 5 % de leur production aux transformateurs, qui, à leur tour, sont tenus de soustraire de la transformation et de la vente 8 % des sultanines et 15 % des raisins de Corinthe acquis par contrat. Ces quantités non transformées ne sont pas éligibles à l'aide. Cette disposition a pour but d'assurer la qualité des produits transformés.

4.17. Si le producteur n'a pas vendu son produit à un transformateur, il peut le vendre à des organismes stockeurs pendant les deux derniers mois de la campagne de commercialisation en vertu du règlement (CEE) n° 626/85 de la Commission du 12 mars 1985 (). Le prix payé par l'organisme stockeur est le prix minimal avant l'application des augmentations mensuelles fixes. Les organismes stockeurs, qui sont des entreprises privées, souvent détenues par des coopératives ou des associations de producteurs, reçoivent une aide forfaitaire destinée à couvrir les frais de stockage ainsi qu'une compensation financière destinée à couvrir les pertes sur vente (). Le contrôle du régime de la transformation n'a conduit à aucune observation importante. Toutefois, la Cour formule un certain nombre de remarques sur le régime du stockage.

Agrément et supervision des organismes stockeurs

4.18. Conformément au règlement (CEE) n° 626/85 (), les organismes stockeurs sont agréés par les États membres, mais les conditions d'agrément ne sont pas spécifiées de manière précise. Cette absence de définition est regrettable parce que la plupart des organismes stockeurs sont également des associations de producteurs; de la sorte, lorsque les produits sont vendus par les producteurs à un organisme stockeur, l'élément de concurrence disparaît lors des ventes. De même, c'est fréquemment l'association de producteurs, propriétaire de l'organisme stockeur, qui est l'acheteur. Donc, dans la pratique, la protection que constitueraient normalement les intérêts divergents qui devraient exister entre l'entreposeur, le vendeur et l'acheteur est absente.

4.19. Les risques principaux sont les suivants:

(a)la qualité du produit accepté au stockage peut être surévaluée ou même se situer au-dessous des normes;

(b)il peut y avoir substitution d'un produit similaire de qualité inférieure à un stade ou l'autre du stockage;

(c)des écarts dus à des manipulations peuvent exister au niveau de la quantité et de la qualité à l'entrée et à la sortie, le cas extrême étant constitué par des stocks purement fictifs;

(d)les organismes stockeurs peuvent prendre des décisions qui ont une incidence financière négative pour le FEOGA.

4.20. Dans les cas figurant sous (b) et (c) l'objectif du retrait temporaire des produits est contrecarré et dans tous les cas le FEOGA peut être amené à financer des opérations injustifiées. L'audit a permis de mettre en évidence plusieurs exemples qui montrent comment cette absence d'intérêts divergents s'exerce au détriment du régime en général; ces exemples sont présentés ci-dessous.

4.21. Aucune trace de pesage des produits au moment de la livraison à l'organisme stockeur n'a été trouvée auprès des trois organismes stockeurs contrôlés, alors que le pesage est prescrit par les règlements. Le poids enregistré dans les comptes avait été déterminé plus tôt dans la campagne de commercialisation, au moment où le produit était stocké en entrepôt privé, sans ajustement pour perte antérieure au stockage public. De telles pertes de poids sont pourtant constatées, en particulier pour les sultanines, qui sont habituellement stockées dans des sacs de jute; mis à part le fait que cette pratique est contraire aux règlements, ces sacs ne protègent pas parfaitement les fruits, ce qui peut entraîner des pertes totales de poids allant jusqu'à 30 % depuis le moment où les sultanines ont été entreposées dans le cadre du stockage privé. Ainsi les poids enregistrés à l'époque de la livraison à l'organisme stockeur ne peuvent être pris en considération. Le défaut d'enregistrement correct du poids d'un produit pris en charge par un organisme stockeur aboutit à la présentation de demandes d'aide au stockage inexactes et à l'enregistrement de pertes sur vente surestimées. Un système comptable qui reprend des montants fictifs n'est pas acceptable.

4.22. Les pertes en entrepôt qui dépassent un plafond fixé à 1 % sont à la charge de l'organisme stockeur. Les organismes stockeurs sont toutefois tenus, conformément au règlement, () de procéder à un premier inventaire physique des produits à la fin du mois de février et à des inventaires ultérieurs à la fin du mois d'août de chaque année; ces inventaires doivent être vérifiés par les États membres. La comptabilité matières tenue par chacun des trois organismes stockeurs contrôlés a montré qu'aucune perte liée au stockage n'était enregistrée et qu'aucune rectification n'avait été opérée par l'autorité chargée de la vérification. Étant donné que la réalité des pertes est reconnue, il est permis de s'interroger aussi bien sur l'exactitude des enregistrements que sur l'exécution des contrôles.

4.23. Une association de producteurs, qui est également une entreprise de transformation, a rejeté les offres d'un transformateur concurrent concernant l'achat de 200 t de raisins de Corinthe au prix minimal. Cette pratique se traduit par un accroissement de la quantité de raisins de Corinthe livrés par l'association à son propre organisme stockeur et par un coût net à charge du budget communautaire de 13,7 ECU/100 kg, soit 27 400 ECU dans le seul cas précité. La même association, en sa qualité d'organisme stockeur, a rejeté ultérieurement une offre du même concurrent portant sur l'achat de 1 000 t de raisins de Corinthe destinés à la consommation humaine parce que le prix d'achat fixé par le règlement ne figurait pas sur la demande d'achat; il s'agit là d'une affaire qui, dans des conditions normales, aurait pu être réglée par téléphone ou par télex. Par la suite, l'organisme stockeur a vendu le produit à sa propre association de producteurs pour le transformer lui-même.

4.24. Si l'on devait continuer à tolérer que les organismes stockeurs soient à la fois entreposeurs, vendeurs et acheteurs, il conviendrait que la Commission définisse des critères stricts en matière d'agrément et de contrôle de ces organismes. La Commission devrait notamment demander aux États membres d'exécuter de façon systématique des contrôles formels à l'entrée et à la sortie des stocks, contrôles qui donneraient lieu à des rapports périodiques sur les conditions de stockage comportant un inventaire précis et un rapprochement des comptabilités matières.

Ventes de produits destinés à l'alimentation animale

4.25. Les produits stockés peuvent être vendus soit à des prix fixés à l'avance par la Commission, soit par adjudication. Conformément à l'article premier paragraphe 2 du règlement (CEE) n° 3205/85 de la Commission du 15 novembre 1985 (), les produits vendus par adjudication et destinés à l'alimentation animale doivent être «...dénaturés de manière à ne pouvoir plus être ensuite utilisés pour la consommation humaine ou être incorporés dans des produits destinés à la consommation humaine, y compris l'alcool».

4.26. Les raisins de Corinthe vendus pour être utilisés dans l'alimentation animale sont principalement achetés par des exploitants individuels qui s'en servent pour alimenter leur bétail. Au cours du contrôle, les autorités nationales compétentes ont reçu des rapports indiquant que des raisins de Corinthe dénaturés pour l'alimentation animale avaient été ensuite vendus comme propres à la consommation humaine. Au moment de l'audit, les autorités nationales n'effectuaient pas de contrôle de routine dans les locaux des acheteurs pour vérifier que les raisins de Corinthe étaient utilisés aux fins assignées ou que la dénaturation était effective. Les autorités grecques ont informé la Cour qu'elles sont en train de renforcer leurs contrôles. La Cour considère que la Commission devrait définir les méthodes de dénaturation et les vérifications à effectuer ultérieurement par les États membres.

Agrumes

4.27. Conformément aux articles 18 et 19 du règlement (CEE) n° 1562/85 de la Commission du 7 juin 1985 (), l'aide est octroyée pour la quantité de matière première fournie par un producteur dans le cadre d'un contrat de transformation et effectivement transformée. Les contrôles mis en place par les autorités italiennes pour garantir la conformité avec les dispositions du régime sont dans l'ensemble satisfaisants. Conformément aux règles nationales, trois agents doivent être présents lors du contrôle de la réception et de la transformation des produits, à savoir un agronome, un agent du ministère régional de l'Agriculture et un membre de la Guardia di Finanza.

4.28. Le caractère complexe de ce système de contrôle mis en place pour lutter contre les risques de fraude ou d'irrégularité a eu un effet restrictif sur la transformation. Les entreprises ne peuvent recevoir et transformer les agrumes que lorsque tous les membres de l'équipe de contrôle officielle sont présents; l'usine est donc tenue de ne pas fonctionner en dehors des heures de service officielles et le déchargement des camions peut être retardé d'une journée. La limitation des heures de fonctionnement accroît inévitablement le coût de la transformation et, indirectement, sert à conserver un niveau d'aide supérieur à ce qui serait normalement nécessaire. En outre, la limitation de la transformation sert aussi à détourner les agrumes vers le retrait. La Cour estime que, sans diminuer la rigueur des contrôles actuels, les autorités de contrôle italiennes devraient prendre des mesures pour améliorer cette situation.

5. GESTION DU MARCHÉ - RETRAITS DES FRUITS FRAIS

Contrôle du déclenchement des opérations de retrait

5.1. Comme cela a été mentionné au point 3.6, les organisations de producteurs des États membres du Sud ont rarement recours au système de la vente aux enchères. Cela signifie que, lorsqu'il n'y a pas vente aux enchères, des retraits pourraient être opérés dès lors que l'on estimerait que la pénurie consécutive entraînerait une hausse des prix ultérieurement. Dans ces cas, les organisations de producteurs accepteraient volontiers le prix de retrait inférieur pour une partie de leurs produits, sachant que les prix du marché seraient plus élevés ensuite. La Cour considère que des organisations commerciales privées ne devraient pas se voir accorder l'accès aux fonds communautaires sans qu'une supervision suffisante ne soit exercée sur leur action; elle demande instamment que les règlements soient modifiés de sorte qu'il incombe aux organisations de producteurs de justifier la nécessité de chaque opération de retrait.

Utilisation finale des produits retirés

5.2. Le tableau 2 montre l'utilisation des produits retirés pour les campagnes de commercialisation 1984/85, 1985/86 et 1986/87. La quantité distribuée gratuitement est demeurée stable pendant cette période, en dépit du fait que le total des retraits ait connu une augmentation sensible. Avec 1,3 % seulement de la quantité totale retirée en 1986/87, cela est pratiquement négligeable. De même, les quantités utilisées pour l'alimentation animale n'ont pas connu d'importantes variations au cours de la période considérée. Avec 344 000 tonnes, les quantités utilisées pour la distillation ont été exceptionnellement élevées en 1984/85, en raison des retraits massifs de pommes et de pêches opérés au cours de cette année.

>TABLE>

5.3. Les quantités détruites ont été très importantes pendant les campagnes de commercialisation 1985/86 et 1986/87, puisqu'elles ont représenté 83,0 % et 83,4 % du total des retraits. Au contraire, avec 46,6 % le pourcentage des quantités détruites en 1984/85 a été relativement faible. Cela peut s'expliquer par le niveau peu élevé des retraits d'agrumes effectués cette année-là (dont la majeure partie n'a pas trouvé de débouché utile) et par celui relativement élevé des retraits de pommes et de poires propres à l'alimentation animale et à la distillation.

Fondations charitables

5.4. La distribution gratuite à des fondations charitables, écoles, hôpitaux, etc. est autorisée par la réglementation. En Italie, cette distribution est coordonnée localement par les Prefetture, qui représentent le gouvernement central au niveau régional. En dépit de cela, 1,4 % seulement des retraits italiens a été mis à la consommation de cette façon au cours de la campagne de commercialisation 1986/87. En Grèce, où aucune autorité gouvernementale n'intervient, moins de 1 % des produits va à des fondations charitables. Parmi les raisons invoquées pour expliquer ces faibles taux de distribution gratuite figurent: les frais de transport (malgré l'aide communautaire relative à ces frais), le caractère périssable du produit et la crainte de perturber un marché déjà fragile. Les mesures prises par le Conseil dans le cadre de la distribution gratuite de certaines denrées alimentaires suite au rude hiver de 1986 n'ont pas eu davantage de succès pour ce qui concerne les fruits et légumes.

Distillation

5.5. La réglementation autorise la transformation en alcool des pommes, des poires et des pêches qui ont été retirées du marché. Cette faculté est surtout exploitée en Italie, mais aussi en France et en RF d'Allemagne. En Italie, l'équipe de contrôle de la Cour a été informée qu'il était de plus en plus difficile de commercialiser l'alcool obtenu et que dans presque tous les cas il était acheté et stocké par les autorités aux frais de l'État membre. Compte tenu de la situation déjà difficile du marché de l'alcool en général - situation décrite dans le rapport spécial de la Cour relatif aux mesures communautaires de distillation des vins () - la distillation massive ne semble pas être une solution de remplacement nettement supérieure à la destruction.

Transformation

5.6. Le règlement (CEE) n° 2448/77 de la Commission du 8 novembre 1977 () modifié par le règlement (CEE) n° 713/87 de la Commission du 12 mars 1987 () autorise la cession de certaines variétés d'oranges retirées du marché aux industries de transformation. En dépit du fait que des quantités considérables des variétés en question ont été retirées du marché en Italie, les opérations de retrait n'ont donné lieu à aucune cession aux industries de transformation depuis la campagne de commercialisation 1978/79. La Commission est instamment priée d'étudier les possibilités d'exploitation de ce débouché potentiellement utile.

Destruction

5.7. S'agissant d'un marché de produits hautement périssables comme celui des fruits et légumes, certaines opérations de destruction sont inévitables. Cependant, ces dernières années, cette forme de gaspillage a continué d'augmenter et a suscité les critiques réitérées du Parlement européen et du grand public. Tout en éprouvant également une certaine inquiétude face à cette tendance négative, la Cour a été surtout préoccupée par les déficiences du système de contrôle et par leur incidence financière, qui sont traitées aux points 3.17 - 3.19.

5.8. Sur un plan plus général, les organisations de producteurs ne sont pas incitées, dans le cadre du système actuel, à rechercher d'autres utilisations pour les produits retirés. La Commission devrait examiner la possibilité d'instaurer un système qui dissuaderait les organisations de producteurs de recourir trop promptement à la destruction. Une possibilité consisterait à réduire la compensation financière pour les produits qui sont ultérieurement détruits. Cela encouragerait les organisations de producteurs à exploiter davantage les autres débouchés autorisés et contribuerait également à éviter les retraits inutiles. En outre, le coût du régime de retrait pour la Communauté serait ainsi diminué.

Priorité entre retraits et transformation

5.9. Certains fruits et légumes éligibles au retrait le sont aussi à l'aide communautaire à la transformation. C'est le cas par exemple des tomates longues, des poires Williams, des pêches, des citrons et de certaines variétés d'oranges. Les exploitants qui produisent les fruits et légumes susmentionnés peuvent choisir soit de livrer leurs fruits aux entreprises de transformation moyennant contrat passé avant la récolte, soit de les vendre sur le marché des produits frais. Dans ce dernier cas, les produits peuvent être présentés au retrait. Les prix sur le marché des produits frais sont normalement supérieurs aux prix payés par les transformateurs, mais la vente aux industries de transformation présente un certain nombre d'avantages pour les producteurs: la production peut être écoulée grâce à des contrats passés avant la récolte, les normes de qualité, d'emballage et de présentation sont moins contraignantes et les frais de transport sont à la charge des usines. Si le produit est retiré, le prix est normalement inférieur à celui obtenu dans le cadre des deux autres possibilités mentionnées ci-dessus.

5.10. L'Italie est le seul État membre producteur d'agrumes qui a également une industrie de transformation importante. Le prix obtenu par les producteurs dépend de la qualité des fruits et du débouché (à savoir marché des produits frais ou industries de transformation). Le marché des produits frais exige normalement des fruits de la plus haute qualité, c'est-à-dire «extra» ou «catégorie I», alors que les industries de transformation utilisent habituellement des fruits de la qualité la plus basse, c'est-à-dire ceux relevant de la «catégorie III» (en fait, la réglementation interdit la commercialisation des fruits de la catégorie III sur le marché des produits frais). Les produits de la catégorie restante, c'est-à-dire de la catégorie II, sont normalement retirés puis détruits. Le régime produit donc un effet paradoxal en ce sens que les fruits de qualité supérieure peuvent être retirés et détruits, alors que les produits de qualité inférieure sont réservés à la transformation.

5.11. Le tableau 3 présente une comparaison des prix de retrait et des prix minimaux de produits sélectionnés pour les campagnes de commercialisation 1986/87 et 1987/88. Dans le cas des tomates et des pêches, l'écart de prix favorable à la transformation est suffisamment large pour garantir que les usines reçoivent toutes les livraisons dont elles ont besoin et pour avoir un effet dissuasif sur le retrait. Cependant, dans le cas des agrumes, la situation est moins claire. Pour les oranges des variétés Moro et Tarocco, le prix de retrait était plus favorable que le prix de transformation. Cela était vrai également pour les citrons pendant la campagne de commercialisation 1986/87, mais un abaissement sensible du prix de retrait en 1987/88 a renversé la situation.

5.12. La Cour considère que le retrait de fruits et légumes du marché ne devrait être décidé qu'en dernier ressort, et que le prix de retrait ne devrait jamais être plus avantageux que le prix des matières premières des usines. En conséquence, il conviendrait de réduire encore les prix de retrait jusqu'à ce qu'ils soient dans tous les cas inférieurs aux prix de transformation. En outre, la Commission devrait réexaminer le problème de la qualité de manière à ce que les usines puissent entrer en concurrence pour se procurer des fruits de bonne qualité et que la destruction soit limitée aux produits de la qualité la plus basse.

Exclusion des mandarines de l'aide à la transformation

5.13. Le marché des mandarines souffre de graves problèmes structurels et l'insuffisance de la demande ces dernières années a été telle que les taux de retrait ont atteint 80 % lors de la campagne de commercialisation 1985/86 et 59 % en 1986/87. L'un des moyens permettant de corriger cette grave situation consisterait à instaurer une aide à la transformation, à l'instar de ce qui fut fait dans le passé pour la variété problématique des oranges «Biando Commune». La Commission n'a toutefois pas proposé de changement parce qu'elle souhaite que le produit soit remplacé par des variétés plus demandées plutôt que de le faire bénéficier d'une aide accrue, et parce qu'elle redoute des répercussions ultérieures sur le reste du marché des petits agrumes (satsumas et clémentines en provenance essentiellement d'Espagne).

5.14. Compte tenu de la lenteur de l'avancement du programme de reconversion (voir points 5.15 - 5.17), le maintien de l'aide sera nécessaire et la Cour estime qu'il vaut mieux orienter le soutien vers des productions utiles que vers la destruction continue des produits. Les visites sur place en Italie ont fait apparaître que l'industrie dispose des capacités suffisantes pour transformer les mandarines et qu'elle souhaite transformer les fruits s'ils peuvent être acquis à des prix suffisamment attrayants. L'analyse des coûts fournie à la Cour des comptes par l'industrie italienne de transformation des agrumes montre que le versement d'une aide suffisamment attrayante pour encourager la transformation de mandarines en jus pourrait entraîner une économie budgétaire nette, tout en évitant la destruction. La Cour estime que la Commission devrait examiner les avantages de l'instauration d'une aide à la transformation des mandarines, du moins dans l'attente de la reconversion de cette variété et jusqu'à la pleine application de seuils d'intervention en 1992 (voir annexe II).

Plan de reconversion

5.15. Le marché des fruits et légumes connaît depuis longtemps un problème, qui réside dans la poursuite de la production de variétés qui ne sont pas adaptées aux préférences des consommateurs. C'est ainsi que des variétés problématiques comme la mandarine, la pêche «Elberta» et la pomme «Starking» continuent d'être produites année après année, malgré le fait que les opérations de retrait demeurent toujours nombreuses.

5.16. La reconversion des plantations d'agrumes est financée en partie par la section «garantie» du FEOGA (), mais les progrès sont lents. En Sicile, par exemple, les mesures de reconversion approuvées à ce jour touchent 3 766 ha pour une superficie totale de 110 000 ha consacrés aux agrumes. Les autorités nationales n'ont pas placé parmi les premières priorités la variété la plus problématique des agrumes, à savoir la mandarine. En fait, les changements intervenus concernant la mandarine ont seulement consisté à remplacer la variété «Havane» par une variété plus tardive dénommée «Tardivo». Les progrès enregistrés dans d'autres régions de la Communauté ont également été lents.

5.17. La Cour regrette l'absence de progrès du plan de reconversion proposé pour la première fois il y a presque vingt ans. Elle réitère les observations présentées aux points 8.3 et 8.8 de son rapport annuel relatif à l'exercice 1986 () et recommande que la Commission examine le problème en appréciant notamment du point du vue qualitatif le type de conversion qui est en cours.

Contrôle de qualité

>TABLE>

5.18. En raison de nombreux problèmes concernant le contrôle de la qualité, en mai 1985 le Conseil () a autorisé la Commission à mettre en place une unité spéciale d'inspection chargée d'effectuer des enquêtes dans les États membres en collaboration avec les autorités nationales. Compte tenu de l'importance particulière que revêtent les normes de qualité fixées pour les différents taux de l'aide communautaire, la Cour regrette que la Commission n'ait pas été en mesure, jusqu'en 1988, de trouver les ressources nécessaires pour en garantir le respect.

6. GESTION DU MARCHÉ - FRUITS TRANSFORMÉS

Détermination de l'aide

Observations générales

6.1 Bien que les régimes qui gouvernent la transformation des produits diffèrent selon le produit, les taux de l'aide sont généralement fixés par un règlement de la Commission conformément à des critères établis par le Conseil. Ces calculs étant d'une importance cruciale pour la gestion des marchés, la Cour les a examinés quant à leur conformité avec la législation et elle a trouvé des cas dans lesquels la Commission n'avait pas respecté les règlements. Les points 6.2 - 6.7 décrivent quelques exemples de non-respect, dont certains peuvent avoir entraîné un niveau d'aide plus élevé qu'il n'aurait dû être. Les points 6.8 - 6.13 traitent de cas dans lesquels la Commission, bien qu'elle n'enfreigne pas les règlements, est invitée à prendre des mesures pour améliorer sa gestion financière du marché.

Fruits au sirop et fruits séchés

6.2. L'article 5 du règlement de base () stipule que «le montant de l'aide est fixé de manière à permettre l'écoulement du produit communautaire». Les informations à prendre en considération sont les suivantes:

(a)le montant de l'aide fixée pour la campagne de commercialisation précédente, ajustée pour tenir compte de l'évolution du prix minimal;

(b)le prix des pays tiers ou le prix minimal à l'importation dans le cas où celui-ci existe;

(c)l'évolution des coûts de transformation;

(d)le cas échéant, les prix auxquels les produits communautaires sont écoulés sur le marché communautaire.

Conformément à l'article 4 du règlement n° 1277/84 (), lorsque le volume des importations est inférieur à 10 % de la consommation dans la Communauté, le prix des pays tiers est considéré comme non représentatif; il est alors remplacé par un prix déterminé compte tenu de la tendance des prix sur le marché communautaire et des débouchés disponibles.

Prix des produits concurrents

6.3. Alors que l'aide vise à compenser la différence de prix entre les produits communautaires et ceux des pays tiers, les services de la Commission qui appliquent la procédure prévue par le règlement (CEE) n° 1277/84 calculent l'aide destinée à compenser cette différence de prix en utilisant le prix des produits importés avant application des droits à l'importation. Le tableau 4 montre les produits et les différents taux de droits qui leur sont généralement appliqués pour 1986, 1987 et 1988.

>TABLE>

6.4. Pour chacun des produits énumérés, le prix du produit importé se trouvait majoré par le droit de douane et pour les fruits au sirop cette augmentation était substantielle. La Cour estime que la différence de prix à compenser au moyen de l'aide devrait correspondre à l'écart entre le prix communautaire et le prix, après application du droit, des produits importés. En effet, c'est seulement à ce dernier prix (et non au prix avant droit de douane) que les produits importés sont commercialisés à l'intérieur de la Communauté. L'incidence financière de l'intégration du droit dans le prix reviendrait à réduire les taux de l'aide. Pour les fruits au sirop, la réduction serait importante.

Citrons

6.5. Le règlement du Conseil applicable en la matière () précise que l'aide à la transformation des citrons ne devrait pas dépasser la différence entre les prix d'achat minimaux dans la Communauté et les prix des matières premières dans les pays tiers producteurs. Dans les considérants du règlement annuel () portant fixation de l'aide, la Commission déclare que: «il est apparu opportun, en vue de favoriser au maximum la commercialisation des produits transformés à base de citrons, de retenir la totalité de la différence entre ces prix». Cependant, les services de la Commission, lorsqu'ils fixent le niveau de l'aide, ne tiennent pas compte des coûts des matières premières en Argentine et au Brésil, principaux pays tiers concurrents dont la part dans les importations communautaires de jus de citron est d'environ 60 %. Seules sont utilisées les données concernant Israël (16 % des importations), dont les coûts des matières premières sont élevés. Compte tenu du fait que les coûts des matières premières sont généralement inférieurs en Amérique du Sud, leur prise en considération se traduirait probablement par un niveau d'aide communautaire plus élevé. Sans pour autant prôner une élévation des niveaux de l'aide, la Cour recommande l'élimination des incohérences du règlement annuel.

Oranges

6.6. Dans les considérants du règlement (CEE) n° 987/84 du Conseil du 31 mars 1984 () portant modification du règlement (CEE) n° 2601/69 du Conseil (), il était reconnu que la précédente méthode de calcul de l'aide avait pour conséquence «de créer progressivement des avantages économiques non justifiés pour l'industrie de transformation». L'amendement apporté à ce règlement prévoyait que l'aide serait fixée à un niveau tel que le transformateur contribuerait au moins à 50 % de toute augmentation du prix minimal. L'intention du législateur était que les transformateurs contribuent dans une proportion accrue au coût des matières premières à mesure que les prix minimaux augmentent.

6.7. De l'avis de la Cour, l'amendement de 1984 n'a pas été fondé sur une étude suffisamment approfondie des coûts de transformation. Pour cette raison et parce que les dispositions de 1984 ne prévoyaient pas que des effets ultérieurs se feraient sentir comme, par exemple, des prix minimaux stables ou en baisse, la Cour a souhaité examiner la mise en oeuvre de ces dispositions. Toutefois, la Commission n'a pas été en mesure de fournir les données nécessaires, notamment en ce qui concerne les coûts et les bénéfices dans l'industrie. Depuis la baisse des prix minimaux, qui est intervenue en 1985/86, l'amendement a eu entre autres pour effet que le coût net pour l'industrie (après subvention) des matières premières est resté inchangé. La Cour invite instamment la Commission, dans l'intérêt de la bonne gestion financière, à entreprendre une étude d'ensemble de tous les éléments en jeu.

Augmentations mensuelles de l'aide aux raisins secs

6.8. Les prix minimaux des raisins de Corinthe et des sultanines font, du 1er novembre au 31 août, l'objet d'augmentations mensuelles destinées à couvrir les frais de stockage encourus par les producteurs ou par leurs associations avant transformation. Les contrôles sur place ont permis de constater l'existence d'une période creuse dans la campagne de commercialisation, de fin juin à début septembre. Cela est dû au fait que les industries de transformation, plutôt que de payer un prix d'achat minimal croissant, préfèrent attendre la livraison des mêmes raisins de Corinthe à des prix inférieurs après qu'ils ont été achetés par un organisme stockeur (voir point 4.17).

6.9. L'incidence financière de cette situation est démontrée par l'évolution du prix minimal des sultanines de la catégorie n° 4 (le produit pilote) pendant la campagne de commercialisation 1986/87. Compte non tenu de l'aide, le coût des matières premières au début de l'année était de 91,8 ECU/100 kg pour le transformateur, et était passé à 107,4 ECU/100 kg à la fin de la campagne de commercialisation (soit une augmentation de 17 %). En octobre, les mêmes matières premières pouvaient être achetées en entrepôt à un prix fixe de 78,1 ECU/100kg (soit 84,8 ECU/100 kg compte tenu des 8 % de produits soustraits). En fait, dès septembre la nouvelle récolte était disponible au même prix minimal et au même taux d'aide (soit un coût net de 91,8 ECU/100kg).

6.10. Si les chiffres sont différents entre les raisins de Corinthe et les sultanines (15 % des raisins de Corinthe et 8 % des sultanines doivent être soustraits par les transformateurs), et si les prix et l'aide varient selon le type de fruits, le problème général demeure le même. La Cour estime que la Commission devrait examiner l'application de baisses régulières des prix minimaux dans la dernière partie de la campagne de commercialisation; de la sorte, les prix approcheraient le niveau des prix minimaux de la nouvelle campagne de commercialisation (et les coûts nets des produits frais et des produits stockés seraient mieux harmonisés). Un tel système permettrait de réduire les ventes aux organismes stockeurs auxquels le FEOGA rembourse les frais de stockage et (ce qui est encore plus important dans ce contexte) les pertes sur ventes. On aboutirait ainsi à une réduction d'environ 3 ECU/100 kg sur le montant net de l'aide, c'est-à-dire la compensation financière des pertes sur vente moins l'aide à la transformation.

Conclusions sur le calcul de l'aide

6.11. Au point 6.7, il est fait mention de l'absence d'informations de gestion essentielles relatives aux coûts de production et aux marges bénéficiaires dans le secteur de la transformation des oranges. La Cour a constaté de manière générale l'absence de ces informations dans les dossiers de la Commission pour presque tous les produits transformés traités dans le présent rapport. Elle demande à la Commission d'entreprendre d'urgence l'étude des marchés en question, y compris un examen des marges bénéficiaires, afin de vérifier si les niveaux actuels de l'aide sont vraiment justifiés.

Transformation des oranges

6.12. L'aide à la transformation des oranges a été instituée afin de soutenir le marché des fruits frais [voir les considérants du règlement (CEE) n° 2601/69 ()]. Toutefois, l'octroi d'une aide aux variétés qui font problème, telles que la variété Biondo Commune, et aux oranges sanguines Moro et Tarocco, a neutralisé les effets de la demande du marché et a empêché qu'on s'oriente vers d'autres variétés, contribuant ainsi à l'augmentation de l'excédent global du marché. Le régime de l'aide aux oranges est désormais considéré comme une fin en soi et les exploitants produisent des oranges uniquement pour bénéficier du débouché que représente la transformation subventionnée. Toutefois, étant donné le faible degré d'autosuffisance de la Communauté en jus d'agrumes et les quantités de fruits détruites, la Commission devrait examiner si le développement d'une politique de transformation ne pourrait pas constituer, finalement, une utilisation plus économique des fonds communautaires.

6.13. Les variétés qui font l'objet d'une transformation en jus ont la même valeur commerciale et, du fait que les différences entre les prix minimaux des diverses variétés sont compensées par le taux de l'aide, le coût net est le même pour l'industrie de transformation. Toutefois, du fait de ces différences entre les prix minimaux et les taux d'aide, le régime d'aide actuel impose aux transformateurs d'établir et de gérer des contrats spécifiques pour chaque variété d'orange achetée à chaque association de producteurs. En outre, toute livraison doit être contrôlée pour permettre la vérification des variétés en cause. L'élimination des divers contrôles représenterait pour les producteurs, pour les transformateurs et pour l'administration, une économie qui peut être répercutée sur le niveau de l'aide. La Commission devrait examiner la possibilité d'instaurer un taux d'aide et un prix minimal uniques pour les «oranges destinées à la transformation», ce qui présenterait l'avantage de supprimer la nécessité de contrôles officiels de la variété.

Transformation des citrons

Marché protégé en Italie

6.14. L'Italie a interdit l'importation de jus de citron, même en provenance d'autres États membres, et justifie cette mesure en affirmant qu'il s'agit d'une précaution prise en application de l'article 36 du traité CEE et visant à assurer la protection des végétaux. Pour contraindre les autorités italiennes à revenir sur leur interdiction, le Conseil a limité la quantité de fruits transformés en jus susceptible de bénéficier de l'aide. À l'heure actuelle, cette limite est de 40 % ().

6.15. Les services de la Commission soutiennent que l'importation de jus de citron en Italie ne fait courir aucun risque aux végétaux. La Cour observe que, dans ces conditions, la fermeture du marché italien ne saurait être justifiée en application de l'article 36 du traité CEE. Il est donc permis de se demander si une aide quelconque aux citrons transformés et commercialisés en Italie est en fait justifiée pendant toute période durant laquelle il existe un marché protégé.

Critères de qualité

6.16. En vertu de l'article 9 du règlement (CEE) n° 1562/85 () du Conseil, jusqu'à 15 % en poids des citrons transformés peuvent être «non conformes aux caractéristiques minimales de qualité» à condition qu'ils soient propres à la transformation. Selon les agronomes officiels tant en Grèce qu'en Italie, cette tolérance est techniquement inapplicable. On estime qu'en de telles circonstances, tous les citrons devraient être soumis à des normes minimales de qualité, telles que celles qui sont en vigueur pour les oranges (catégorie III). Les services de la Commission ont été dans l'impossibilité de fournir une explication pour cette règle d'autant plus contestable que pendant les campagnes de commercialisation 1984/85, 1985/86, 1986/87, respectivement 53 800 t, 79 300 t et 483 900 t de citrons de bonne qualité (c'est-à-dire au moins de catégorie II) ont été retirées et, pour la plupart, détruites.

Raisins secs

Seuil de garantie

6.17. La Cour considère que le seuil de garantie actuel pour les raisins secs de Corinthe, qui a été fixé à 70 000 t par le règlement (CEE) n° 989/84 du Conseil du 31 mars 1984 (), est trop élevé, en particulier du fait qu'il se pose d'importants problèmes de commercialisation de la récolte. La production moyenne de raisins secs de Corinthe était, ces dernières années, de 75 000 t. Pour maintenir le niveau de qualité, le producteur doit retirer 5 % de la production avant de la livrer à la transformation et 15 % supplémentaires doivent être retirés par le transformateur lui-même au moment de la transformation si le produit est destiné à la consommation humaine et bénéficie d'une aide. Toutefois, même avec ces importants retraits, des quantités de raisins secs de Corinthe sont régulièrement livrées aux organismes stockeurs à la fin de la campagne de commercialisation. Ces dernières années, la quantité moyenne vendue à l'intervention s'est élevée à environ 28 000 t. Les ventes de produits stockés sont destinées à la consommation humaine et aux industries de conserves, mais la moitié de la quantité stockée (14 000 t) ne peut être vendue pour la consommation humaine alors qu'elle vaudrait environ 150 DRA/kg et qu'elle est vendue entre 10 et 20 DRA/kg pour l'alimentation animale. Le coût, pour la Communauté, du stockage et du remboursement des pertes sur vente, s'élève à environ 18 Mio ECU.

6.18. Selon les fonctionnaires grecs et les représentants du secteur commercial, les raisins secs de Corinthe peuvent être stockés pendant 20 mois sans détérioration notable de la qualité. Toutefois, des ventes régulières de stocks doivent être réalisées à des prix considérablement réduits afin d'éviter l'accumulation de stocks. La Communauté est par conséquent «enfermée» dans une situation où elle doit se défaire d'une surproduction au prix de pertes considérables afin d'éviter de perturber les nouvelles campagnes de commercialisation.

6.19. La Cour estime que la Commission devrait examiner la question du seuil de garantie afin de proposer un niveau plus approprié. Les autorités grecques ont déclaré qu'en application du règlement (CEE) n° 777/85 du 26 mars 1985 (), 3 000 ha consacrés aux raisins de Corinthe sont destinés à être arrachés, sur une superficie totale qui est à l'heure actuelle de 26 000 ha. Par conséquent, il pourrait être avisé d'examiner le nouveau seuil en fonction de cette donnée.

Qualité du produit

6.20. Le coût de l'écoulement, chaque année, de 10 000 à 15 000 t de raisins de Corinthe destinés à d'autres fins que la consommation humaine varie entre 11 et 18 Mio ECU. L'un des moyens d'adapter davantage la production à la demande est d'accroître le pourcentage de raisins de Corinthe qui doivent être soustraits par les transformateurs (à l'heure actuelle 15 %). Les responsables, les producteurs, les transformateurs et les organismes stockeurs estiment que la quantité écartée devrait être portée à 25-30 % pour les raisins secs de Corinthe. Alors que les transformateurs pourraient avoir besoin d'une compensation supplémentaire à ce titre, peut-être sous forme d'ajustement du prix minimal d'achat ou moyennant une augmentation de l'aide payée pour la quantité restante, le produit soustrait pourrait être écoulé durant toute l'année par le biais d'une utilisation non alimentaire agréée, ce qui permettrait d'éviter de payer les frais de stockage et d'écouler les produits à prix réduit. Un tel changement permettrait de réduire les dépenses globales, puisque la quantité de raisins de Corinthe vendue aux organismes stockeurs serait diminuée de 7 000 à 10 000 t. En outre, le potentiel de commercialisation serait renforcé par l'amélioration de la qualité du produit. Tout produit effectivement stocké serait aussi d'une meilleure qualité et, partant, plus facile à vendre.

7. RÉSUMÉ - CONCLUSIONS

Régime de retrait - fruits et légumes frais

Observations relatives à la gestion administrative

7.1. L'enquête relative au régime des retraits a mis en lumière un certain nombre de faiblesses dans le contrôle opéré par les États membres. Il s'agit notamment du fait que de nombreuses organisations de producteurs implantées dans le Sud de l'Italie ne satisfont pas aux exigences du règlement de base, ce qui jette un doute sérieux sur les procédures de reconnaissance initiale et de supervision de ces organisations (point 3.12 - 3.16). Le fait que les règlements commmunautaires ne reconnaissent pas que des quantités considérables de produits retirés sont en fait détruites, s'est traduit par une supervision insuffisante de cette procédure aux Pays-Bas (point 3.17) et par une notification ambiguë des opérations de destruction dans plusieurs États membres (point 3.18). Lorsqu'on a trouvé un débouché utile pour les produits retirés, il s'est avéré que le contrôle du produit des ventes était quasiment nul (point 3.20). Enfin, il est apparu que la réglementation communautaire est ignorée en Italie et en Grèce, les organisations de producteurs de ces pays différant le versement du montant dû à leurs membres pour les produits retirés jusqu'à ce qu'elles-mêmes reçoivent le montant correspondant de l'organisme d'intervention (points 3.21 - 3.22).

Gestion du marché et objectifs de la politique suivie

7.2. Les autorités responsables ne font pas un usage optimal des possibilités offertes par le règlement de base relatif à l'utilisation finale des produits retirés du marché afin d'éviter leur destruction (points 5.2 - 5.8). Cet état de fait a entraîné des critiques répétées de la part du Parlement européen. Les débouchés qui pourraient être élargis davantage comprennent la distribution gratuite et les ventes à l'industrie de transformation (points 5.4 et 5.6).

7.3. Les procédures de déclenchement des opérations de retrait sont inspirées du système le plus solidement organisé, à savoir le système néerlandais (point 3.6); cependant, ces procédures ne s'adaptent pas facilement au type d'organisation de marchés que l'on trouve dans les pays méditerranéeens. En conséquence, les organisations de producteurs de ces pays jouissent d'un pouvoir discrétionnaire beaucoup trop important. Les règlements devraient être clarifiés de sorte qu'il incombe aux organisations de producteurs de justifier leurs opérations de retrait (point 5.1). La politique de prix suivie par les autorités devrait être adaptée de telle manière que le retrait ne représente en aucun cas un choix plus attrayant pour les producteurs que la vente à des entreprises de transformation (points 5.9 - 5.12). Compte tenu de l'importance et de la régularité des retraits sur le marché des mandarines (80 % en 1985/86) et de la demande qui existe pour les sous-produits de la mandarine, il conviendrait d'examiner la possibilité d'instaurer une aide à la transformation (points 5.13 - 5.14). Les progrès du programme de reconversion des agrumes devraient faire l'objet d'un examen critique par la Commission quant au type de substitution qui est en cours (points 5.15 - 5.17).

7.4. En dépit de demandes répétées de la part du Parlement européen, la Commission n'a pas accordé la priorité voulue à la question des contrôles de qualité.

Fruits transformés

Observations relatives à la gestion administrative

7.5. La Cour estime qu'il faut se féliciter des mesures destinées à lutter contre la fraude récemment mises en place en Italie; néanmoins, le nombre des irrégularités détectées est un grave sujet d'inquiétude (point 4.5). La Commission devrait prendre des mesures urgentes en vue de reconsidérer le système de contrôle mis en place dans le secteur des tomates et des fruits transformés, afin de renforcer les contrôles dans leur ensemble. En outre, les États membres devraient rapidement tenter d'améliorer leurs propres systèmes de contrôle.

7.6. Il convient d'augmenter considérablement le nombre des contrôles physiques relatifs à l'entrée des matières premières et à la sortie des produits transformés. Ces contrôles devraient non seulement être plus fréquents, mais ils devraient également comprendre des vérifications approfondies des registres de base et de la crédibilité du rapport entre les entrées et les sorties (points 4.6 - 4.11). Toute divergence de quelque type qu'elle soit devrait faire l'objet d'un suivi jusqu'à ce qu'une solution satisfaisante soit trouvée. La Cour estime que, sans un effort concerté visant à améliorer chacun de ces aspects du contrôle, les dépenses communautaires continueront à être menacées de fraudes et d'irrégularités.

7.7. Comme dans le cas du régime de stockage des raisins secs, les organismes stockeurs devraient être dûment agréés et, dans l'intérêt du régime d'aide, agir indépendamment de toute autre organisation. Il convient d'améliorer les contrôles des stocks dans leur ensemble et de s'assurer que les quantités livrées sont correctement enregistrées et comptabilisées jusqu'à ce qu'elles soient vendues (points 4.18 - 4.24). Lorsqu'un produit est écoulé à bas prix pour l'alimentation animale, les contrôles de la dénaturation physique et de l'utilisation finale devraient être améliorés (points 4.25 - 4.26).

Gestion du marché

Calcul de l'aide

7.8. La non-inclusion de l'élément «droit» dans le prix des fruits transformés importés peut avoir engendré, toutes choses égales, des niveaux d'aide supérieurs (points 6.3 - 6.4). Pour ce qui concerne les citrons, la Cour recommande de supprimer une incohérence dans le règlement annuel de la Commission (point 6.7).

7.9. La Cour préconise qu'une étude complète des coûts de production et des marges de profit soit effectuée sur tous les marchés des fruits transformés (point 6.11), et plus particulièrement pour ce qui concerne la transformation des oranges, secteur où l'application des règles correctrices arrêtées en 1984 peut ne pas être adaptée aux circonstances actuelles (par exemple prix minimaux décroissants) (points 6.6 - 6.7).

7.10. De l'avis de la Cour, les augmentations mensuelles du prix minimal des raisins secs pendant la campagne de commercialisation ont abouti à des problèmes de commercialisation, et la Commission devrait envisager l'application de baisses vers la fin de la campagne (points 6.8 - 6.10).

Gestion globale

7.11. L'aide à la transformation des oranges, tout en favorisant l'écoulement de fruits frais, a contribué à protéger les variétés moins demandées des pressions du marché. Il conviendrait d'examiner cette situation afin de garantir que les objectifs du régime sont clairs et ne s'opposent pas aux autres politiques suivies dans les domaines de la garantie et de l'orientation (point 6.12). En outre, il serait opportun d'examiner si un régime relatif aux «oranges destinées à la transformation» prévoyant un prix minimal et un taux d'aide uniques ne mérite pas d'être mis en place (point 6.13).

7.12. La Commission devrait étudier la justification du paiement de l'aide au jus de citron produit et commercialisé en Italie et le fait que les citrons de qualité inférieure peuvent bénéficier d'une aide alors que des citrons relevant au moins de la catégorie de qualité II sont retirés du marché et détruits (points 6.14 - 6.16).

7.13. Le marché des raisins secs devrait faire l'objet d'un examen visant à aligner la production sur la demande. L'étude devrait porter sur tous les aspects de l'aide à la transformation et des régimes de stockage des raisins secs. Tant que le marché ne sera pas équilibré, la Communauté continuera à acheter, stocker et vendre des excédents en enregistrant des pertes considérables, sans résoudre les problèmes sous-jacents du marché (points 6.17 - 6.20).

Observations finales

7.14. Les constatations présentées dans le cadre de ce rapport revêtent une importance considérable, surtout si l'on tient compte de l'augmentation prévisible des opérations de retrait et de transformation en Espagne et au Portugal dans les prochaines années, et de la croissance des dépenses communautaires qui en résultera. Les mesures décrites et examinées ci-avant n'ont pas permis de résoudre les graves déséquilibres entre la production et la demande réelle de fruits et légumes au sein de la Communauté. Il est nécessaire de mettre en place un programme qui s'attaquerait énergiquement au problème des excédents structurels et des produits non demandés. À cet égard, les progrès ont été lents.

7.15. L'examen du système de marché fait apparaître des insuffisances, parfois très graves. S'agissant du marché des produits frais, ni la Commisison ni les organismes d'intervention nationaux n'ont, à l'heure actuelle, une maîtrise suffisante de la multiplicité des organisations de producteurs. La Cour estime que cela est dû à l'absence, dans les règlements applicables, de lignes directrices précises en matière de contrôle, et au manque d'informations de gestion. Les régimes d'aide aux produits transformés souffrent également de graves problèmes de contrôle et, selon les rapports adressés par les États membres à la Commission, ils sont régulièrement entamés par des pratiques frauduleuses et irrégulières. Les contrôles officiels doivent être sensiblement améliorés, au niveau de leur fréquence, de leur étendue et de leur efficacité.

7.16. Enfin, la Cour juge inacceptable un système dans lequel les produits de qualité supérieure sont dirigés vers l'alimentation animale et la destruction, alors que les produits de qualité inférieure sont réservés à la transformation.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 30 mars 1989.

Par la Cour des comptes Marcel MART Président

() L'achat à l'intervention est en fait prévu comme une possibilité, mais, dans la pratique, les États membres ont opté pour le système de retrait.

() Parmi les précédents travaux de la Cour des comptes figure un rapport spécial relatif aux mesures concernant la gestion du FEOGA, section «garantie», publié le 6 octobre 1980. Ce rapport comportait des observations sur les mesures relatives aux fruits et légumes, JO n° C 258 du 6. 10. 1980.

() Règlement (CEE) n° 1035/72 du Conseil du 18 mai 1972 portant organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes, JO n° L 118 du 20. 5. 1972.

() Règlement (CEE) n° 223/88 du Conseil du 25 janvier 1988 portant modification du règlement (CEE) n° 1035/72 portant organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes, JO n° L 23 du 28. 1. 1988.

() Règlement (CEE) n° 1035/72 du Conseil du 18 mai 1972 portant organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes, JO n° L 118 du 20. 5. 1972.

() Règlement (CEE) n° 1035/72 du Conseil du 18 mai 1972 portant organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes, JO n° L 118 du 20. 5. 1972.

() Doc. de la Commission PFLF-201/5, Annexe I/b: Italie 340,8 Mio ECU et Grèce 106,7 Mio ECU.

() Règlement (CEE) n° 2601/69 du Conseil du 18 décembre 1969 prévoyant des mesures spéciales en vue de favoriser le recours à la transformation pour certaines variétés d'oranges, JO n° L 324 du 27. 12. 1969.

() Règlement (CEE) n° 1035/77 du Conseil du 17 mai 1977 prévoyant des mesures particulières visant à favoriser la commercialisation des produits transformés à base de citrons, JO n° L 125 du 19. 5. 1977.

() Règlement (CEE) n° 426/86 du Conseil du 24 février 1986 portant organisation commune des marchés dans le secteur des produits transformés à base de fruits et légumes, JO n° L 49 du 27. 2. 1986.

() Règlement (CEE) n° 1599/84 de la Commission du 5 juin 1984 portant modalités d'application du régime d'aide à la production pour les produits transformés à base de fruits et légumes, JO n° L 152 du 8. 6. 1984.

() Rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1986, point 6.10 (JO n° C 336 du 15. 12. 1987).

() Rapport de la Corte dei conti relatif aux résultats du contrôle de la gestion financière de l'AIMA pour l'exercice 1986 (p. 103).

() Article 25 du décret ministériel italien du 4 septembre 1985.

() Règlement (CEE) n° 729/70 du 21 avril 1970 relatif au financement de la politique agricole commune, JO n° L 94 du 28. 4. 1970.

() Règlement (CEE) n° 283/72 du 7 février 1972 concernant les irrégularités et la récupération des sommes indûment versées dans le cadre du financement de la politique agricole commune ainsi que l'organisation d'un système d'information dans ce domaine, JO n° L 36 du 10. 2. 1972.

() Règlement (CEE) n° 1277/84 du Conseil du 8 mai 1984 fixant les règles générales du régime d'aide à la production dans le secteur des fruits et légumes transformés, JO n° L 123 du 9. 5. 1984.

() Règlement (CEE) n° 626/85 de la Commission du 12 mars 1985 relatif à l'achat, à la vente et au stockage, par les organismes stockeurs, de raisins secs et de figues sèches non transformés, JO n° L 72 du 13. 3. 1985.

() Règlement (CEE) n° 627/85 de la Commission du 12 mars 1985 relatif à l'aide au stockage et à la compensation financière pour les figues et raisins secs non transformés, JO n° L 72 du 13. 3. 1985.

() Règlement (CEE) n° 626/85 de la Commission du 12 mars 1985 relatif à l'achat, à la vente et au stockage, par les organismes stockeurs, de raisins secs et de figues sèches non transformés, JO n° L 72 du 13. 3. 1985.

() Règlement (CEE) n° 626/85 de la Commission du 12 mars 1985 relatif à l'achat, à la vente et au stockage, par les organismes stockeurs, de raisins secs et de figues sèches non transformés, JO n° L 72 du 13. 3. 1985.

() Règlement (CEE) n° 3205/85 de la Commission du 15 novembre 1985 relatif à la vente par adjudication de raisins secs non transformés à des usages spécifiques, JO n° L 303 du 16. 11. 1985.

() Règlement (CEE) n° 1562/85 de la Commission du 7 juin 1985 portant modalités d'application des mesures visant à promouvoir la transformation des oranges et la commercialisation des produits transformés à base de citrons, JO n° L 152 du 11. 6. 1985.

() Rapport spécial 4/87 sur les mesures communautaires de distillation des vins, JO n° C 297 du 6. 11. 1987.

() Règlement (CEE) n° 2448/77 de la Commission du 8 novembre 1977 fixant les conditions pour la cession des oranges retirées du marché aux industries de transformation et modifiant le règlement (CEE) n° 1687/76, JO n° L 285 du 9. 11. 1977.

() Règlement (CEE) n° 713/87 de la Commission du 12 mars 1987 modifiant le règlement (CEE) n° 2448/77 en ce qui concerne les conditions pour la cession des oranges retirées du marché aux industries de transformation, JO n° L 70 du 13. 3. 1987.

() Règlement (CEE) n° 2511/69 du Conseil du 9 décembre 1969 prévoyant des mesures spéciales en vue de l'amélioration de la production et de la commercialisation dans le secteur des agrumes communautaires, JO n° L 318 du 18. 12. 1969.

() JO n° C 336 du 15. 12. 1987.

() Règlement (CEE) n° 1319/85 du Conseil du 23 mai 1985 relatif au renforcement des moyens de contrôle de l'application de la réglementation communautaire dans le secteur des fruits et légumes, JO n° L 137 du 27. 5. 1985.

() Règlement (CEE) n° 426/86 du Conseil du 24 février 1986 portant organisation commune des marchés dans le secteur des produits transformés à base de fruits et légumes, JO n° L 49 du 27. 2. 1986.

() Règlement (CEE) n° 1277/84 du Conseil du 8 mai 1984 fixant les règles générales du régime d'aide à la production dans le secteur des fruits et légumes transformés, JO n° L 123 du 9. 5. 1984.

() Règlement (CEE) n° 1035/77 du Conseil du 17 mai 1977 prévoyant des mesures particulières visant à favoriser la commercialisation des produits transformés à base de citrons, JO n° L 125 du 19. 5. 1977.

() Par exemple, règlement (CEE) n° 1996/87 du Conseil du 7 juillet 1987 fixant le prix d'achat minimal des citrons livrés à l'industrie et le montant de la compensation financière après transformation de ces citrons jusqu'à la fin de la campagne 1987/1988, JO n° L 188 du 8. 7. 1987, p. 27.

() Règlement (CEE) n° 987/84 du Conseil du 31 mars 1984 modifiant le règlement (CEE) n° 2601/69 prévoyant des mesures spéciales en vue de favoriser le recours à la transformation pour certaines variétés d'oranges, JO n° L 103 du 16. 4. 1984.

() Règlement (CEE) n° 2601/69 du Conseil du 18 décembre 1969 prévoyant des mesures spéciales en vue de favoriser le recours à la transformation pour certaines variétés d'oranges, JO n° L 324 du 27. 12. 1969.

() Règlement (CEE) n° 2601/69 du Conseil du 18 décembre 1969 prévoyant des mesures spéciales en vue de favoriser le recours à la transformation pour certaines variétés d'oranges, JO n° L 324 du 27. 12. 1969.

() Règlement (CEE) n° 1353/86 du Conseil du 6 mai 1986 modifiant le règlement (CEE) n° 1035/77 prévoyant des mesures particulières visant à favoriser la commercialisation des produits transformés à base de citrons, JO n° L 119 du 8. 5. 1986.

() Règlement (CEE) n° 1562/85 de la Commission du 7 juin 1985 portant modalités d'application des mesures visant à promouvoir la transformation des oranges et la commercialisation des produits transformés à base de citrons, JO n° L 152 du 11. 6. 1985.

() Règlement (CEE) n° 989/84 du Conseil du 31 mars 1984 instaurant un système de seuils de garantie pour certains produits transformés à base de fruits et légumes, JO n° L 103 du 16. 4. 1984.

() Règlement (CEE) n° 777/85 du Conseil du 26 mars 1985 relatif à l'octroi, pour les campagnes viti-vinicoles 1985/1986 à 1989/1990, de primes d'abandon définitif de certaines superficies plantées en vigne, JO n° L 88 du 28. 3. 1985.

ANNEXE I

PRODUCTION ET DEPENSES BUDGETAIRES

Production

1. Le tableau 5 présente les chiffres relatifs à la récolte totale et aux quantités retirées du marché pour les produits éligibles au retrait au cours des campagnes de commercialisation 1982/83 à 1986/87. Au cours de cette période, la production est demeurée relativement stable, se situant entre 29,1 Mio t et 30,8 Mio t, tandis que les retraits ont varié entre 1,2 Mio t et 2,9 Mio t. À un niveau de production peu élevé ne correspond pas nécessairement un niveau de retraits moins important, comme cela est illustré par la campagne de commercialisation 1986/87. En effet, si l'on tient compte des deux années précédentes, le niveau de la production sur quatre ans était peu élevé, avec 29,1 Mio t; or, dans le même temps les retraits ont atteint leur plus haut niveau historique, avec 2,9 Mio t (10 % de la production). Outre l'augmentation de la production, les autres facteurs qui peuvent précipiter le déclenchement d'opérations de retrait sont, notamment, la disponibilité de débouchés pour la transformation, les variations des ventes à l'exportation, la concurrence des importations, la modification des goûts des consommateurs et les conditions climatiques qui affectent la vitesse de maturation. Le niveau élevé des retraits au cours de la campagne de commercialisation 1986/87 est dû à la combinaison de plusieurs de ces facteurs, et en particulier à une baisse de la demande de tomates et d'agrumes de la part des industries de transformation. Dans le cas des tomates, cette baisse s'explique par l'application de quotas de production l'année précédente, alors que dans celui des agrumes, elle résulte du mécontentement suscité par le niveau de l'aide offerte.

2. Le tableau 6 présente une ventilation des statistiques de production et de retrait par État membre. L'Italie est de loin le plus grand producteur de fruits et légumes éligibles au retrait, puisqu'elle a totalisé entre 48 et 56 % de la production communautaire pendant les périodes indiquées. Avec 10,8 et 13,1 %, la proportion des retraits est également plus élevée en Italie que dans tout autre État membre pour les campagnes de commercialisation 1985/86 et 1986/87 respectivement. En fait, sur les 2,9 Mio t retirées du marché au cours de la campagne de commercialisation 1986/87, 1,9 Mio t a été retiré du marché en Italie.

3. Le tableau 7 montre la production de fruits et légumes transformés ventilée par produit et par État membre pour les campagnes de commercialisation 1982/83 à 1986/87. La grande majorité des oranges, citrons, tomates et poires transformés sont d'origine italienne. Cependant, la Grèce a produit de grandes quantités de figues sèches et de raisins secs, ainsi que de tomates, de pêches et d'oranges transformées. Ces chiffres de production se reflètent dans les dépenses du FEOGA qui apparaissent au tableau 10.

Dépenses budgétaires

4. Les dépenses budgétaires relatives aux fruits et légumes ont représenté en moyenne 1 125 Mio ECU par an entre 1982 et 1987. Il est difficile d'établir des comparaisons entre les années en raison des changements intervenus dans les règles budgétaires, mais, comme le montre le tableau 8, le total des dépenses, de 914,3 Mio ECU en 1982, a atteint son maximum avec 1 454,6 Mio ECU en 1984, avant de retomber à 967,1 Mio ECU en 1987 (1 1209,9 Mio ECU sur une base de 12 mois). D'importantes variations se sont également produites sur certaines lignes budgétaires, notamment les dépenses inscrites sur la ligne «opérations de retrait» (poste 1501), qui ont fortement fluctué pendant la période visée, mais dont le montant en 1987 - 417,3 Mio ECU (475,9 Mio ECU sur une base de 12 mois) - représentait plus de deux fois celui de 1982 - 192,1 Mio ECU. Au contraire, l'aide à la production de produits transformés à base de tomates (poste 1511) a connu une baisse sensible, puisqu'elle est tombée de 556,0 Mio ECU en 1984, son maximum, à 209,7 Mio ECU (261,5 Mio ECU sur une base de 12 mois) en 1987, en raison principalement de l'imposition de quotas sur ce marché. L'aide à la production pour les produits transformés à base de fruits (poste 1512), avec 149,7 Mio ECU (185,2 Mio ECU sur une base de 12 mois), a également connu un fléchissement récent, dû surtout à la baisse des dépenses relatives aux fruits secs. On peut observer que les dépenses relatives au marché des fruits et légumes frais augmentent, alors qu'elles baissent sur le marché des fruits et légumes transformés.

>TABLE>

>TABLE>

>TABLE>

>TABLE>

>EMPLACEMENT TABLE>

>TABLE>

5. Les dépenses relatives aux retraits (poste 1501) pour les campagnes de commercialisation 1982/83 à 1986/87 sont ventilées par produit au tableau 9. On constate que les produits les plus coûteux sont le groupe des agrumes (oranges, citrons et mandarines), qui représentent ensemble 290,2 Mio ECU, soit 59 % des dépenses en 1986/87, suivi par les pommes, les pêches et les tomates. Les variations importantes d'une année à l'autre des dépenses pour certains produits - en particulier les agrumes - peuvent s'expliquer par le caractère cyclique de la production et par l'existence de débouchés pour la transformation.

6. Le tableau 10 montre les dépenses du FEOGA relatives aux fruits transformés pour la période allant de 1983 à 1987. La majeure partie des dépenses consacrées à la production de jus d'agrumes et à la transformation des tomates et des fruits au sirop sont effectuées en Italie, alors qu'en Grèce les dépenses concernent principalement la transformation de fruits séchés, en raison principalement des paiements relatifs aux raisins secs. Cependant, les dépenses relatives aux figues sèches et aux raisins secs (dont 85 % concernent les raisins secs) ont connu une chute sensible. Les montants élevés de 1984 et 1985 par rapport à 1986 et 1987 sont dus en partie aux mesures spéciales d'écoulement d'aliments pour animaux et de distillation de 76 000 t de raisins secs et de 6 500 t de figues sèches à partir du 1er novembre 1984, et au fait que, depuis la campagne de commercialisation 1984/85, les taux d'aide exprimés en Écus ont diminué d'environ un tiers. Les autres taux d'aide sont demeurés assez stables, sauf celui des pêches au sirop, qui, exprimé en Écus, a diminué de 25 % à partir de la campagne de commercialisation 1986/87 à la suite de négociations commerciales avec les autorités américaines. Aucune aide n'a été versée au titre des cerises à partir de la campagne de commercialisation 1987/88.

ANNEXE II

FIXATION DU PRIX DE RETRAIT DES FRUITS ET LÉGUMES FRAIS

1. Les prix d'intervention sont arrêtés à un niveau très inférieur aux prix de marché normaux. Cette grande différence tient au fait que le système d'aide vise seulement à empêcher l'effondrement total des revenus des producteurs dans les périodes où les prix sont bas, et non à soutenir un revenu garanti pendant de longues périodes où l'offre est excédentaire.

2. Le règlement de base prévoit en fait deux niveaux d'intervention sur le marché:

(a)l'intervention sous forme de retrait du marché, opéré par les organisations de producteurs elles-mêmes, à un prix déterminé par elles (le prix de retrait). Ce prix est habituellement supérieur au prix d'achat à l'intervention décrit ci-après;

(b)l'achat par l