Programme de simplification des procédures et formalités administratives applicables aux fins de la perception de la taxe sur la valeur ajoutée dans les échanges intracommunautaires (Communication de la Commission au Conseil du 20 mai 1981.)

I. INTRODUCTION

1. Dans sa communication au Conseil concernant un programme d'action en matière fiscale du 30 juillet 1975 (1), la Commission avait annoncé son intention de faire des propositions pour aboutir, dans les échanges intracommunautaires, à une simplification des procédures utilisées et des formalités exigées, entre autres, en matière de taxe sur la valeur ajoutée.

2. Ces procédures et formalités sont, en effet, autant de freins à la participation de tous les opérateurs économiques et notamment des petites et moyennes entreprises, au commerce intracommunautaire, quand elles ne sont pas, en outre, en raison des différences qui les affectent d'un État membre à l'autre, génératrices de distorsions de concurrence, en ce qui concerne par exemple la trésorerie des entreprises.

3. Depuis 1975, les efforts ont essentiellement été consacrés à l'adoption, puis à la mise en oeuvre dans les États membres, de la 6e directive du Conseil du 17 mai 1977 (2) concernant l'assiette uniforme de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA).

Au regard des formalités et procédures applicables dans les échanges intracommunautaires, cette directive répond au souci de poursuivre une politique de simplification par le mandat donné à la Commission de soumettre au Conseil, dans les meilleurs délais, des propositions dans des domaines qui appellent justement des simplifications, qu'il s'agisse, par exemple, des exonérations à l'importation (article 14), de certaines exonérations à l'exportation (article 15) ou des exonérations particulières liées au trafic international de biens (article 16).

4. Cette directive se situe d'ailleurs dans la perspective, fixée par la première directive TVA du 11 avril 1967 (3), de la suppression des frontières fiscales, c'est-à-dire de la suppression des taxations à l'importation et des détaxations à l'exportation pour les échanges entre les États membres, tout en garantissant la neutralité fiscale quant à l'origine des biens et des services, pour que soit réalisé à terme un marché commun comportant une saine concurrence et ayant des caractéristiques analogues à celles d'un véritable marché intérieur.

5. En raison des conditions préalables qu'elle suppose, relatives notamment à un rapprochement suffisant des taux, la suppression définitive et complète des frontières fiscales, au profit tant des entreprises assujetties à la TVA que des personnes non assujetties, entrepreneurs exonérés et particuliers, ne semble pas appartenir à un futur proche. Il convient, toutefois, dès maintenant et parallèlement aux autres actions à mener, dans le domaine des taux notamment, de s'engager dans la voie de la simplification des procédures et des formalités exigées aux fins de la perception de la TVA dans les échanges intracommunautaires.

Sans qu'une période précise puisse être envisagée, puisque sa durée dépendra des progrès réalisés dans la construction communautaire en général, il est clair que le passage de la situation actuelle à celle visée ne pourra être que progressif. L'expérience qui sera tirée de l'application des allégements, simplifications et suppressions successifs permettra de donner, peu à peu, un contenu opérationnel précis aux notions de suppression des frontières fiscales et de marché intérieur, prenant dûment en compte les impératifs de la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales dans la Communauté.

6. Par ailleurs, l'intérêt politique, psychologique et économique des mesures destinées à améliorer le fonctionnement du marché intérieur a été souligné à maintes reprises tant par le Comité économique et social que par le Parlement européen. Cette dernière institution a demandé que soit adoptée une série de mesures concrètes dans deux résolutions récentes : l'une sur «le développement de l'union douanière et (1) Doc. COM(75) 391 final du 23.7.1975, Bulletin des Communautés européennes no 9/1975. (2) JO no L 145 du 13.6.1977, p. 1. (3) JO no 71 du 14.4.1967, p. 1301/67.

du marché intérieur» (1), l'autre relative aux «difficultés auxquelles se heurtent, aux frontières intérieures de la Communauté, les transports de voyageurs et de marchandises par route» (2).

De son côté, le Conseil européen a souligné à plusieurs reprises que la tâche permanente de la Communauté était de continuer à éliminer les entraves aux échanges et les distorsions de concurrence à l'intérieur du marché commun.

Aux mêmes fins, les associations professionnelles demandent un allégement substantiel des formalités de tous ordres appliquées dans les échanges intracommunautaires, ainsi que, pour ce qui est de la fiscalité notamment, une harmonisation plus poussée.

7. La Commission n'est pas moins sensible à la nécessité de procéder, par étapes plus ou moins rapprochées, à une simplification des procédures applicables dans les échanges intracommunautaires, pour arriver à leur suppression à terme. En ce qui concerne plus particulièrement la taxe sur la valeur ajoutée, la Commission estime que le mandat qui lui est conféré par la 6e directive de présenter dans les meilleurs délais, des propositions en vue d'établir des règles fiscales communautaires en matière de trafic international, signifie que ces règles ne doivent pas s'ajouter aux procédures et contrôles actuels, mais doivent remplacer ceux-ci dans toute la mesure où ils ne seront pas justifiés dans le cadre de l'union douanière et contribuer ainsi à la suppression totale des contrôles et formalités aux frontières. Abstraction faite des progrès déjà réalisés dans le cadre de la 6e directive TVA et de directives sectorielles, ou qui pourraient l'être grâce à l'adoption par le Conseil d'autres propositions qui lui ont été soumises, la Commission entend donner la priorité à toute initiative susceptible d'apporter des allégements ou simplifications.

II. LES DONNÉES GÉNÉRALES POUR UN PROGRAMME DE SIMPLIFICATION DANS LE DOMAINE DE LA TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE

8. Le système commun de TVA est fondé, en règle générale, pour les échanges entre les États membres comme pour les échanges entre ceux-ci et les pays tiers, sur le principe dit du «pays de destination».

Ce principe, qui résulte des pratiques internationales actuelles, d'une part, d'une manière générale, gouverne les règles d'application territoriale des dispositions fiscales, d'autre part, et en conséquence, implique la détaxation des marchandises exportées hors du territoire fiscal national et la taxation des marchandises importées.

Les opérations fiscales aux frontières rendues nécessaires par l'application du principe du pays de destination dans les rapports communautaires comme dans les rapports internationaux, sont constitutives, à l'intérieur de la Communauté, de ce qu'il est convenu d'appeler «les frontières fiscales».

Si la mise en oeuvre du système commun de TVA n'a pas entraîné l'abandon de ce principe à l'intérieur de la Communauté, elle a contribué à une grande simplification de ses modalités d'application. Des rappels historiques ne semblent pas inutiles.

1. La situation antérieure à la mise en oeuvre du système commun de TVA

9. En 1958 et jusqu'à l'entrée en vigueur du système commun de TVA dans tous les États membres, la difficulté essentielle portait sur le calcul même des droits compensateurs : remboursement à l'exportation et perception à l'importation.

Cette difficulté résultait des systèmes de taxes en cascade appliqués à l'époque dans la plupart des États membres et qui ne permettaient pas, au moment de l'exportation, de connaître avec précision la charge fiscale supportée par les produits puisque cette charge dépendait du nombre de transactions antérieures.

Pour remédier à ces difficultés, des taux forfaitaires moyens fixés suivant les pays d'une façon plus ou moins rigoureuse, étaient utilisés tant à l'importation qu'à l'exportation.

Ces palliatifs comportaient, toutefois, des dangers quant aux conditions de concurrence et rendaient délicate l'application des articles 95 et 96 du traité de Rome.

La méthode commune de calcul des taux moyens arrêtée par directive du Conseil (3) n'eut qu'une application limitée dans le temps en raison de la mise en oeuvre à la même époque du système commun de TVA. (1)Résolution - JO no C 108 du 8.5.1978.

Rapport de la commission économique et monétaire, présenté par M. Nyborg, doc. 557/77.

(2)Résolution - JO no C 140 du 5.6.1979.

Rapport de la commission de la politique régionale, de l'aménagement du territoire et des transports, présenté par M. Schyns, doc. 678/78.

(3) Directive 68/221/CEE du Conseil du 30.4.1968, JO no L 115 du 18.5.1968, p. 14.

2. Le système commun de TVA

10. L'introduction du système commun de TVA dans la Communauté a permis d'éliminer les problèmes que posait antérieurement le calcul des droits compensateurs, ceci aussi bien dans le trafic intracommunautaire que dans les rapports des États membres avec les pays tiers ; la taxe sur la valeur ajoutée étant un impôt à la consommation exactement proportionnel au prix des produits, il suffit, pour déterminer à chaque stade de production et de distribution le montant de la taxe, d'appliquer au prix net du produit le taux de TVA correspondant.

11. Cette simplification sur le fond n'a pas été accompagnée de simplifications aussi sensibles quant aux procédures et formalités à suivre pour l'importation et l'exportation des marchandises. Les procédures et formalités appliquées dans le trafic intracommunautaire sont encore trop souvent le reflet de la situation antérieure à la mise en place non seulement du système commun de TVA mais aussi de l'union douanière.

Le paradoxe de l'application, pour la mise en oeuvre de règles de fond nouvelles, de règles formelles appartenant par leur esprit à une période révolue, démontre à l'évidence l'inadaptation de ces règles formelles à la situation actuelle. Cette inadaptation est d'ailleurs ressentie vivement tant par les opérateurs économiques que par les particuliers.

12. Toutefois, la Commission ne méconnaît pas les progrès importants mais partiels réalisés à propos aussi bien des règles régissant les opérations économique que celles applicables aux opérations effectuées par les particuliers: - parmi les premières peuvent être citées: - la procédure du transit communautaire dans le cadre de la réalisation de l'union douanière,

- la détermination, selon des règles précises, du lieu de taxation des prestations de services, évitant ainsi aussi bien la double imposition que la non-imposition dans la Communauté,

- l'utilisation, à compter du 1er janvier 1981, d'un formulaire communautaire pour le remboursement de la taxe supportée dans un État membre par les assujettis établis dans un autre État membre,

- la suppression de l'exigence d'un représentant fiscal pour la présentation des demandes de remboursement visées au point précédent,

- l'adoption de nouvelles règles en matière de détermination de la base d'imposition à l'importation;

- parmi les secondes peuvent être citées: - les franchises fiscales accordées aux voyageurs en trafic intracommunautaire et celles accordées pour les petits envois sans caractère commercial,

- l'exonération pour la réimportation de biens meubles corporels par celui qui les a exportés, lorsque ces biens ont fait l'objet dans un autre État membre d'un travail qui a été taxé sans droit à déduction ou à remboursement ; cette disposition permet, par exemple, la réimportation en franchise de voitures automobiles appartenant à des particuliers et qui ont dû être réparées dans un autre État membre.

3. La simplification des règles assurant la perception de la TVA dans le trafic intracommunautaire

13. Cette simplification doit évidemment être envisagée dans la perspective de la suppression des frontières fiscales, retenue comme objectif de l'achèvement du système commun de TVA dès 1967 par la première directive et reprise par la 6e directive.

Au stade actuel, dans le cadre de ce programme, il ne s'agit pas, toutefois, de remettre en cause le principe des frontières fiscales, mais de réduire les formalités fiscales, afin d'en minimiser les inconvénients et les coûts économiques.

Ces inconvénients et coûts économiques, par ailleurs très différents selon les législations nationales, constituent une charge qui est très diversement ressentie suivant la dimension des entreprises et le degré d'organisation de leurs services administratifs, commerciaux et financiers. Ils peuvent être, pour les petites entreprises, autant de facteurs de découragement à participer au commerce intracommunautaire et à tirer ainsi un avantage direct de l'existence de la Communauté.

14. En ce qui concerne les particuliers, les simplifications à mettre en oeuvre pour donner une impulsion nouvelle aux mesures d'ores et déjà en application, doivent tendre à réduire substantiellement les tracas administratifs auxquels ils se heurtent dans leur vie quotidienne à l'occasion du franchissement des frontières intérieures de la Communauté ou de séjours temporaires dans un État membre autre que celui de leur résidence normale. Ces simplifications correspondent autant au souci de faire prendre conscience aux citoyens de la Communauté de la réalité du marché commun qu'à celui de les faire participer aux bénéfices résultant de la construction communautaire.

4. Les exigences de la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales

15. Le degré de simplification des formalités fiscales à l'intérieur de la Communauté ne peut être fixé sans prendre en considération les impératifs de la lutte contre la fraude fiscale.

Ces impératifs constituent, a priori, autant de limites aux actions de simplification à entreprendre. Il serait en effet grave pour la Communauté, particulièrement dans une période de crise économique, que la recherche de simplifications aboutisse à propager certaines catégories de fraudes ayant de graves conséquences sur les conditions de la concurrence entre entreprises ainsi que sur les ressources budgétaires des États membres et de la Communauté.

L'expérience a montré, toutefois, que l'addition de réglementations nationales complexes, fonctionnant chacune en circuit fermé, n'est pas toujours une garantie contre la fraude. La Commission estime que l'établissement de procédures communautaires simplifiées peut permettre une lutte plus efficace contre la fraude fiscale, dès lors que la mise en oeuvre de ces procédures se fonde sur une collaboration étroite entre les administrations nationales.

Les directives du Conseil, du 6 décembre 1979, entrées en vigueur le 1er janvier 1981, constituent le cadre de cette collaboration puisque: - d'une part, l'assistance mutuelle des autorités compétentes dans le domaine de la TVA (1) permettra aux administrations nationales de déceler, par les divers échanges d'informations, les fraudes dans le trafic intracommunautaire,

- d'autre part, l'assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances de TVA (2) donnera aux administrations les armes judiciaires nécessaires pour poursuivre le recouvrement des créances fiscales au-delà des frontières nationales.

Pour être pleinement efficaces et permettre une simplification conséquente, ces directives devront éventuellement être complétées par des mesures spécifiques intéressant des secteurs dans lesquels les risques de fraude sont particulièrement importants.

III. LE CONTENU DU PROGRAMME DE SIMPLIFICATION

1. Les actions découlant de la sixième directive du Conseil

16. Les actions qui doivent être envisagées sous cette rubrique s'inscrivent dans la logique de la sixième directive du Conseil du 17 mai 1977.

Celle-ci appelle d'ailleurs à diverses reprises la poursuite de l'harmonisation: - tantôt de façon expresse pour certaines dispositions précises, telles que les articles 14, 15 et 16 relatifs aux exonérations à l'importation et à l'exportation;

- tantôt de façon plus générale, notamment dans les articles 28 et 35, par référence à l'objectif de la suppression des taxations à l'importation et des détaxations à l'exportation.

17. La Commission estime que l'harmonisation envisagée par le Conseil devra être animée par un souci de simplification et devra se traduire, non par la multiplication des procédures et formalités, mais par leur assouplissement et leur allégement, voire leur suppression. La huitième directive du Conseil, du 6 décembre 1979 (3), relative aux modalités de remboursement de la taxe sur la valeur ajoutée aux assujettis non établis à l'intérieur du pays, répond à ce souci dans son domaine propre, notamment par la substitution aux divers formulaires nationaux d'un formulaire communautaire.

18. Par ailleurs, afin de garantir de saines conditions de concurrence entre les opérations effectuées en régime intracommunautaire et celles effectuées à l'intérieur d'un État membre, la recherche d'une simplification substantielle des procédures et formalités applicables aux échanges effectués à l'intérieur du marché commun, doit être menée en harmonie et parallèlement à la poursuite de l'harmonisation du régime intérieur de taxe sur la valeur ajoutée. Cette dernière harmonisation devrait à son tour rendre possibles des mesures de simplification dans les échanges intracommunautaires.

19. La simplification des formalités fiscales dépend également des progrès effectués dans d'autres domaines, notamment dans celui de l'union douanière, dont la réalisation devrait servir de support à certaines actions retenues dans le présent programme. (1) Directive 79/1070/CEE, modifiant la directive 77/799/CEE, JO no L 331 du 27.12.1979, p. 8. (2) Directive 79/1071/CEE, modifiant la directive 76/308/CEE, JO no L 331 du 27.12.1979, p. 10. (3) Directive 79/1072/CEE, JO no L 331 du 27.12.1979, p. 11. A. Propositions déjà transmises au Conseil A.1. Proposition de directive concernant le régime communautaire applicable aux produits d'avitaillement des bateaux, aéronefs et trains internationaux

Doc. COM (79) 794 final.

Transmise au Conseil le 23 janvier 1980, JO no C 31 du 8.2.1980, p. 10.

Avis du Parlement européen, rendu le 23 mai 1980.

Avis du Comité économique et social, rendu le 29 mai 1980.

20. La Commission a présenté au Conseil une proposition de directive concernant les modalités communes d'application de l'exonération fiscale des produits d'avitaillement, dont les principes sont déjà fixés, en ce qui concerne la TVA, par la sixième directive du 17 mai 1977.

Ce régime, pendant fiscal de dispositions douanières qui font l'objet d'une autre proposition de la Commission (1), ne constitue certes pas, à proprement parler, une mesure de simplification. Toutefois, il est conçu de façon à simplifier au maximum l'application de ces dispositions, dans les échanges intracommunautaires notamment.

A.2. Proposition de directive relative aux exonérations de certaines importations définitives de biens

Doc. COM (80) 258 final/2.

Transmise au Conseil le 13 juin 1980, JO no C 171 du 11.7.1980, p. 8.

Avis du Parlement européen, rendu le 13 février 1981.

Avis du Comité économique et social, rendu le 24 septembre 1980.

21. Parallèlement à la proposition présentée en matière douanière (2), la Commission a soumis au Conseil une proposition pour l'aspect fiscal des importations visées par l'article 14 paragraphe 1 sous d) de la sixième directive et qui sont relatives à des situations très précises et diverses concernant tantôt des entreprises, tantôt des personnes non assujetties à la TVA.

Outre les dispositions d'harmonisation qu'elle comporte, cette proposition poursuit un but de simplification des contrôles aux frontières. Les dispositions proposées qui peuvent être plus particulièrement citées à cette fin sont celles relatives aux exonérations de certaines importations effectuées par les étudiants, des importations de carburants et lubrifiants contenus dans les réservoirs normaux des véhicules, des importations de biens effectuées par des entreprises à l'occasion d'un transfert d'activité, des importations d'importance minime ou des importations de biens à des fins de prospection commerciale.

B. Actions futures B.1. Proposition d'une procédure simplifiée pour la circulation temporaire dans les États membres de biens expédiés d'un autre État membre

22. Il s'agit d'assurer la libre circulation de biens acquis aux conditions générales d'imposition du marché intérieur d'un État membre, qui sont utilisés à titre temporaire dans un ou plusieurs autres États membres, en substituant aux procédures actuelles (exportation temporaire, transit, admission temporaire, réexportation, transit, réimportation) une procédure communautaire allégeant les formalités et rendant ainsi plus facile l'exercice de la libre prestation de services à l'intérieur de la Communauté.

B.2. Perception de la taxe sur la valeur ajoutée à l'importation

23. La Commission estime que le mode de perception de la taxe à l'importation peut faire l'objet de simplifications notables dans les échanges intracommunautaires.

La sixième directive indique une solution possible à ce sujet dans son article 23 ; qui laisse aux États membres la possibilité de prévoir que, pour les importations de biens effectuées par les assujettis ou les redevables ou par certaines catégories d'entre eux, la taxe sur la valeur ajoutée due en raison de l'importation n'est pas payée au moment de l'importation, à condition qu'elle apparaisse dans la déclaration fiscale.

24. L'analyse des législations nationales montre d'ailleurs que le report de paiement de la taxe à l'importation est retenue par la majorité d'entre elles et que la rigueur du principe du paiement de la taxe au moment de l'importation prévue par les autres législations est atténuée, à des degrés certes divers, par diverses procédures simplifiées accordées à certaines catégories d'assujettis.

Sur le plan des conditions de concurrence, il faut noter que les entreprises tenues de payer la taxe au moment de l'importation subissent un certain désavantage de trésorerie par rapport à celles autorisées à en reporter le paiement. (1) Transmise au Conseil le 8 mars 1978, JO no C 73 du 23. 3.1978, p. 4. (2) Transmise au Conseil le 12 mars 1979.

La Commission estime, par conséquent, pour des raisons tenant à la fois à un souci de simplification et à celui de l'élimination des distorsions de concurrence, qu'il convient de généraliser au niveau communautaire, sous certaines conditions, l'application du principe du report du paiement de la taxe due pour les importations en provenance des États membres sur la base des déclarations des assujettis.

25. L'effort d'harmonisation devrait porter à la fois sur les modalités du report de paiement et sur la définition des critères auxquels devraient répondre les assujettis pour bénéficier de ce mode de paiement.

Ces critères devraient: - être suffisamment précis pour permettre une harmonisation de fait dans toute la Communauté,

- prévenir la fraude,

- exclure toute exigence de garantie financière.

B.3. Documents utilisés dans les échanges intracommunautaires

26. La réalisation d'une action communautaire sur ce point est très étroitement liée à celle envisagée au point précédent. Le report de paiement ne peut prendre tout son sens comme mesure de simplification que s'il s'accompagne de simplifications quant aux documents exigés au passage des frontières. Le but que la Communauté doit atteindre est de permettre qu'une marchandise soit livrée par delà les frontières sans devoir supporter des formalités plus lourdes que celles recontrées dans un marché intérieur qui s'expriment, pour l'essentiel, dans l'émission d'une facture par le fournisseur et, dans certains États membres, de documents devant accompagner les marchandises durant le transport.

Cette dernière formalité doit évidemment être le principe dans les échanges intracommunautaires. Toutefois, la question se pose de savoir si des simplifications substantielles pourraient être apportées par l'utilisation des documents commerciaux à la place des documents actuels, étant entendu qu'il convient de garder présente à l'esprit la nécessité de disposer de moyens de contrôle et d'information répondant aux exigences relatives aux différents aspects des échanges internationaux. Les documents commerciaux seraient alors utilisés comme documents d'accompagnement des marchandises pour l'exportation, le transit et l'importation et comme pièces pour les comptabilités du fournisseur et du client.

Cette solution appelle l'examen de l'utilité au niveau communautaire de la rationalisation préalable des documents en cause. Si cette rationalisation s'avérait nécessaire, les normes internationales relatives à l'élaboration des documents utilisés dans le commerce international, établies par la commission économique pour l'Europe des Nations unies, serviraient de base pour une réforme en la matière.

B.4. Base d'imposition

27. La sixième directive a cherché à établir un parallélisme étroit entre la base d'imposition en régime intérieur et à l'importation, tout en maintenant, pour des raisons de pratique administrative, la faculté pour les États membres de recourir à la valeur en douane, telle que fixée par le règlement (CEE) no 803/68.

Suite aux conclusions des négociations commerciales multilatérales en 1979, le Conseil a adopté, sur proposition de la Commission, un nouveau règlement relatif à la valeur en douane des marchandises (1).

Quoique les dispositions de ce règlement soient, en principe, proches de celles expressément contenues dans la sixième directive à l'article 11 B paragraphe 1, la Commission estime que le recours à une évaluation douanière ne se justifie pas pour les échanges intracommunautaires. Outre que, sur un plan psychologique, elle apparaît comme une séquelle de la période antérieure à la création de l'union douanière, cette pratique est susceptible de faire naître des distorsions de traitement entre la taxation des importations et celle des livraisons de biens à l'intérieur du pays. Par conséquent, la Commission proposera au Conseil la suppression de la faculté pour les États membres de recourir aux dispositions du règlement douanier pour l'évaluation des biens importés d'un État membre.

B.5. Ventes par correspondance

28. Ainsi qu'elle le soulignait déjà dans sa communication transmise au Conseil le 30 juillet 1975, la Commission estime que le développement de ce type de vente aux non-assujettis par delà les frontières, qui présente un intérêt certain pour élargir les possibilités de choix offertes aux consommateurs et peser par voie de conséquence sur les prix, se heurte entre autres à de sérieux obstacles d'ordre fiscal.

Des études sont menées, depuis plusieurs années, par les services de la Commission, conjointement avec les organisations professionnelles sur les possibilités de simplification de la perception de la TVA applicable à ce genre de ventes. Elles doivent encore être poursuivies pour cerner de plus près les besoins en la matière des petites et moyennes entreprises.

B.6. Taxation des transports de personnes

29. La taxation des transports internationaux de personnes en fonction des distances parcourues sur le territoire de chaque État membre, conformément à (1) Règlement (CEE) no 1224/80 du 28.5.1980, JO no L 134 du 31.5.1980, p. 1.

l'article 9 paragraphe 2 sous b) de la sixième directive, suppose des contrôles et des formalités aux frontières dont la raison d'être échappe aux opérateurs économiques en ce qui concerne le trafic intracommunautaire. Le Parlement européen s'est d'ailleurs fait l'écho d'un certain nombre de plaintes formulées en la matière (1).

La sixième directive, dont l'article 28 paragraphe 5 stipule que dans le régime définitif du système commun de TVA, les transports de personnes seront taxés dans le pays de départ pour le trajet effectué à l'intérieur de la Communauté, montre que le Conseil lui-même est conscient des difficultés pratiques qui existent dans ce secteur.

La Commission procédera aux études nécessaires afin de déterminer les modalités les plus appropriées pour mettre en oeuvre le principe posé à l'article 28 paragraphe 5, principe susceptible d'apporter des simplifications substantielles aux frontières internes.

B.7. Importation temporaire des moyens de transport utilitaires

30. Cette matière est actuellement régie, y compris pour les échanges intracommunautaires, par des conventions internationales interprétées plus ou moins diversement par les États membres. Il convient d'établir un régime communautaire harmonisé garantissant une libre circulation des biens en cause.

Dans la mesure où des véhicules de tourisme sont utilisés à des fins professionnelles par des voyageurs de commerce, des dispositions particulières ont été prévues dans la proposition de directive visée sous 2. A.1. ci-dessous.

B.8. Formalités requises pour l'importation temporaire et la réimportation de biens meubles corporels

31. Ainsi qu'il a déjà été noté plus haut, la réimportation de biens meubles corporels qui ont été l'objet dans un autre État membre d'un travail qui a été taxé dans ce dernier sans droit à déduction ou à remboursement, est exonérée de la TVA en vertu de l'article 14 paragraphe 1 sous f) de la sixième directive.

La Commission attache de l'importance à la mise en oeuvre effective de cette disposition qui s'analyse comme une franchise fiscale accordée aux particuliers à l'intérieur de la Communauté. Elle proposera, si l'application des formalités mises en oeuvre par les États membres s'avère trop complexe par rapport aux exigences de la libre circulation des biens, une procédure communautaire simplifiée tenant compte de la diversité des biens susceptibles de donner droit à la franchise.

2. Les actions spécifiques en faveur des particuliers

A. Propositions déjà transmises au Conseil A.1. Proposition de directive du Conseil relative aux franchises fiscales applicables à l'intérieur de la Communauté en matière d'importation temporaire de certains moyens de transport

Doc. COM(75) 527 final.

Transmise au Conseil le 30 octobre 1975.

Avis du Parlement européen, rendu le 13 février 1976.

Avis du Comité économique et social, rendu le 31 mars 1976.

Modification transmise au Conseil le 30 juin 1976 [doc. SG(76) D/6997].

A.2. Proposition de directive du Conseil relative aux franchises fiscales applicables aux importations définitives de biens personnels des particuliers en provenance d'un État membre

Doc. COM(75) 528 final.

Transmise au Conseil le 30 octobre 1975.

Avis du Parlement européen, rendu le 13 février 1976.

Avis du Comité économique et social, rendu le 31 mars 1976.

Modification transmise au Conseil le 30 juin 1976 [doc. SG(76) D/6998 du 6 juillet 1976].

32. Ces propositions, qui ont fait l'objet d'un examen minutieux au niveau des experts, ont été discutées par le Conseil lors de sa session du 27 octobre 1980 sans qu'un accord ait pu être dégagé.

Leur adoption permettrait de mettre fin, par l'instauration de nouvelles franchises fiscales et la définition rigoureuse de la notion de résidence normale, à la plupart des déboires rencontrés par les particuliers en ce qui concerne tant les importations définitives de biens personnels à l'intérieur de la Communauté que les importations temporaires de moyens de transport, déboires qui ont suscité et continuent de susciter de nombreuses plaintes.

A.3. Franchises fiscales accordées à l'intérieur de la Communauté aux voyageurs

Doc. COM(79) 694 final. (1) Voir notamment le rapport précité de la commission de la politique régionale, de l'aménagement du territoire et des transports, page 31.

Transmise au Conseil le 30 novembre 1979, JO no C 318 du 19.12.1979, p. 5.

Avis du Parlement européen, rendu le 18 avril 1980.

Avis du Comité économique et social, rendu le 30 janvier 1980.

Modification transmise au Conseil le 10 juin 1980, doc. COM(80) 308 final.

33. La Commission a soumis au Conseil une proposition de directive relative aux franchises fiscales accordées aux voyageurs à l'intérieur de la Communauté. Le but de cette proposition est d'augmenter la franchise fiscale intracommunautaire de 180 à 210 Écus et de relever en conséquence la franchise accordée aux jeunes voyageurs ainsi que les montants des dérogations accordées au Danemark et à l'Irlande en ce qui concerne la valeur par objet.

Suite à l'avis du Parlement européen, la Commission a modifié sa proposition initiale en y ajoutant en particulier un programme d'augmentation des franchises intracommunautaires pour les prochaines années. Le principe d'un tel programme n'a toutefois pas été retenu au cours des discussions menées au sein des instances compétentes du Conseil.

La Commission s'efforce, par conséquent, de faire adopter par le Conseil sa proposition dans sa forme initiale afin qu'une augmentation des franchises puisse être faite dans la Communauté au cours de l'année 1981.

B. Actions futures B.1. Franchises fiscales accordées à l'intérieur de la Communauté aux voyageurs et pour les petits envois sans valeur commerciale

34. La fixation en unités de compte européennes des montants des franchises communautaires en valeur, selon les modalités retenues par les directives arrêtées le 19 décembre 1978 (1), implique, en cas de revalorisation de l'une ou l'autre monnaie par rapport à l'Écu, que ces montants soient revus, dès lors que les États membres sont convenus d'éviter toute diminution nominale en monnaie nationale des franchises intracommunautaires. Pour ces adaptations, qui devraient avoir un caractère mécanique, la Commission estime nécessaire que les institutions communautaires recourent à un mode de décision simplifié.

35. Par ailleurs, la Commission poursuivra ses efforts pour garantir un développement harmonieux des franchises fiscales.

36. La procédure de détaxation prévue par les directives susvisées pour les biens transportés par les voyageurs et dont la valeur unitaire est supérieure au montant de la franchise, est satisfaisante dans son principe puisqu'elle vise à éliminer certains cas de double imposition dans la Communauté. Elle achoppe, toutefois, à certaines difficultés quant à son application pratique par les assujettis. Les informations dont dispose la Commission montrent que, si cette procédure ne donne certes pas lieu à difficultés auprès d'assujettis spécialisés dans les ventes à l'exportation ou bien informés, tels que les grands magasins, il n'en est pas de même, en revanche, auprès d'autres catégories de commerçants de détail qui tantôt ignorent l'existence même de la procédure, tantôt ne disposent pas des formulaires que certains États membres exigent en plus de la facture commerciale. Afin de remédier à cette situation, dans l'intérêt tant des consommateurs que de l'ensemble des assujettis, il convient d'examiner de près les problèmes pratiques posés par la détaxation en vue, notamment, d'évaluer l'utilité réelle des formulaires exigés, par certains États membres, en plus de la facture. Par ailleurs, il apparaît nécessaire de procéder à un effort d'information suffisant auprès des assujettis appelés à mettre en oeuvre la procédure de détaxation.

B.2. Formalités requises par les États membres pour les déménagements

37. La proposition citée au point 2. A.2. (de même que le texte soumis à l'approbation du Conseil), vise à fixer la portée des franchises fiscales quant à leur champ d'application. Elle laisse aux États membres la faculté d'exiger pour les opérations en cause l'accomplissement de formalités sur la base d'une déclaration en douane.

Les formalités de tous ordres requises actuellement pour de telles opérations, qui bénéficient d'une exonération fiscale à l'intérieur de la Communauté, sont manifestement trop lourdes et il conviendrait d'en prévoir un allégement substantiel, voire même la suppression totale.

B.3. Ventes par envoi de livres, revues, journaux, à des particuliers résidant dans un État membre autre que celui de l'établissement de l'expéditeur

38. Les ventes à des particuliers de livres, revues, journaux, par expédition d'un État membre à un autre, sont, en principe, soumises aux règles générales de la TVA, tant en ce qui concerne l'importation que l'exportation.

L'application de ces règles à des opérations qui portent sur des montants en valeur le plus souvent peu élevés, est considérée comme particulièrement lourde tant par les acheteurs lors de l'importation que par les vendeurs en ce qui concerne l'exportation. Les (1) JO no L 366 du 28.12.1978.

faits dont la Commission a eu connaissance montrent que les entreprises estiment parfois opportun soit de négliger de recourir à la détaxation des biens - créant par là une double imposition à la charge de l'acheteur -, soit de laisser sans réponse les commandes qui leur sont passées - pratiquant ainsi implicitement un refus de vente qui, dans un marché intérieur, trouverait une sanction civile et, parfois, pénale.

Cette situation est d'autant plus critiquable qu'elle met en cause l'échange de biens culturels à l'intérieur de la Communauté.

En revanche, il existe dans certains États membres une franchise à l'importation des biens en cause, tant en provenance des pays tiers que des États membres, dans des conditions susceptibles de faire naître des distorsions de concurrence au détriment des opérateurs économiques établis à l'intérieur du pays.

39. La Commission estime qu'il convient d'introduire plus de cohérence en cette matière: - en excluant du bénéfice de la franchise les importations en provenance des pays tiers. Cette solution, motivée par le souci d'éliminer les risques de distorsion de concurrence due à une absence d'imposition dans le pays d'expédition, a déjà été prévue par la Commission dans la proposition précitée relative à certaines importations définitives de biens,

- en créant une franchise à l'importation pour les livres, revues et journaux adressés par un assujetti établi dans un État membre à un particulier se trouvant dans un autre État membre, à condition que ces biens supportent la taxe du pays d'expédition et, éventuellement, qu'ils ne dépassent pas une certaine valeur, fixée à un niveau écartant tout risque sérieux de distorsion de concurrence due aux différences de taux de TVA entre les États membres. Ce rique semble, toutefois, faible lorsque l'on remarque que les biens en cause font, en général, l'objet d'une taxation faible dans les États membres, que les frais de port compensent, en général, les différences d'imposition et que les biens expédiés ne sont pas toujours disponibles auprès des commerçants du pays d'importation.

B.4. Impositions supportées par les particuliers lors de l'importation de biens d'occasion achetés dans un autre État membre

40. L'adoption de la proposition de 7e directive (1) relative au régime commun de taxe sur la valeur ajoutée applicable dans le domaine des objets d'art, de collection, d'antiquité et de biens d'occasion, fondée sur le souci d'éliminer, dans la mesure du possible, l'effet cumulatif de taxe qui se présente lorsqu'un bien d'occasion, déjà parvenu à un consommateur final, est réintroduit dans le circuit commercial, résoudra les problèmes que peuvent rencontrer les particuliers dans le trafic intracommunautaire pour les biens acquis auprès d'assujettis.

41. Lorsque la proposition de 7e directive précitée aura été adoptée par le Conseil, il conviendra de réexaminer le régime fiscal des importations et exportations effectuées par les particuliers et portant sur des biens acquis auprès d'autres particuliers. Le régime actuel ne peut être considéré comme satisfaisant dans la mesure ou il fait naître des doubles impositions lorsque les règles régissant les franchises fiscales ne trouvent pas application.

La Commission estime donc nécessaire de mettre au point, pour le futur, un mécanisme qui résolve les problèmes en cause.

CONCLUSION

42. Le présent programme constitue, pour la majeure partie des actions envisagées, comme il a déjà été indiqué, la mise en oeuvre de certaines mesures demandées à la Commission par le Conseil dans le cadre de la sixième directive relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée. Sa réalisation ne pourra être menée à bien que conjointement aux autres actions à parachever : harmonisation des règles régissant les échanges avec les pays tiers parallèlement aux dispositions douanières, harmonisation des régimes de taxe applicables à l'intérieur des États membres.

43. Par la présentation de ce programme, la Commission entend contribuer à la réalisation, au cours des années à venir, des conditions fiscales d'une véritable intégration économique et préparer, pour le futur, la suppression des frontières fiscales à l'intérieur de la Communauté.

Elle souhaite qu'un large débat s'instaure et s'articule autour d'une double préoccupation : celle de concrétiser les conditions de l'application pratique des mesures y inscrites et celle de les compléter, le cas échéant, par de nouvelles initiatives. (1) Présentée par la Commission au Conseil le 11.1.1978, JO no C 26 du 1.2.1978, modifications transmises au Conseil le 16.5.1979, JO no C 136 du 31.5.1979, p. 8.