DÉCISION DE LA COMMISSION

du 15 septembre 1999

confirmant les mesures notifiées par la Belgique conformément à l'article 6, paragraphe 6, de la directive 94/62/CE du Parlement européen et du Conseil relative aux emballages et aux déchets d'emballages

[notifiée sous le numéro C(1999) 2919]

(Les textes en langues française et néerlandaise sont les seuls faisant foi.)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

(1999/652/CE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu la directive 94/62/CE du Parlement européen et du Conseil du 20 décembre 1994 relative aux emballages et aux déchets d'emballages(1), et notamment son article 6, paragraphe 6,

après consultation du comité institué par la directive 94/62/CE,

considérant ce qui suit:

I. PROCÉDURE

1. La directive 94/62/CE

La directive 94/62/CE, basée sur l'article 95 (ancien article 100 A) du traité, a pour objet d'harmoniser les mesures nationales concernant la gestion des emballages et des déchets d'emballages afin, d'une part, de prévenir et de réduire leur incidence sur l'environnement et d'assurer ainsi un niveau élevé de protection de l'environnement et, d'autre part, de garantir le fonctionnement du marché intérieur et d'éviter les entraves aux échanges et les distorsions et restrictions de concurrence dans la Communauté. À cette fin, l'article 6, paragraphe 1, de la directive définit, entre autres, des objectifs quantifiés que les États membres doivent atteindre pour la valorisation et le recyclage des déchets d'emballages.

L'article 6, paragraphe 1, point a), dispose que, pour le 30 juin 2001 au plus tard, entre 50 % au minimum et 65 % au maximum en poids des déchets d'emballages seront valorisés. L'article 6, paragraphe 1, point b), prévoit que, dans le cadre de cet objectif global et dans le même délai, entre 25 % au minimum et 45 % au maximum en poids de l'ensemble de matériaux d'emballages entrant dans les déchets d'emballages seront recyclés, avec un minimum de 15 % en poids pour chaque matériau d'emballage.

L'article 6, paragraphe 6, introduit une procédure de contrôle pour assurer la cohérence entre les différentes stratégies choisies par les États membres, notamment afin d'assurer que les objectifs définis dans l'un d'entre eux n'empêchent pas les autres de se conformer à la directive ou ne représentent pas de distorsions du marché intérieur.

Aux termes de cet article, la Commission doit confirmer ces mesures après les avoir dûment vérifiées.

2. Les dispositions notifiées

Le 13 juillet 1996, les autorités belges ont notifié à la Commission, dans le cadre de la procédure établie par la directive 83/189/CE du Conseil(2), un projet d'accord de coopération concernant la prévention et la gestion des déchets d'emballages (notification 96/240/B).

En Belgique, la compétence de l'État fédéral pour transposer la directive 94/62/CE se limite aux dispositions relatives aux produits (comme l'article 9 et l'annexe II, par exemple). La fixation des objectifs de valorisation et de recyclage des matériaux d'emballage entrant dans les déchets d'emballages, comme le prévoit l'article 6 de la directive 94/62/CE, relève de la compétence exclusive des Régions. Soucieuses de garantir que la directive 94/62/CE, et notamment son article 6, soit transposée et mise en oeuvre de manière cohérente et homogène, les trois Régions belges ont jugé nécessaire de conclure un accord de coopération concernant la prévention et la gestion des déchets d'emballages. Cet accord est un acte juridiquement contraignant et constitue l'acte de transposition de l'article 6 de la directive 94/62/CE. Cet accord de coopération prévoit l'obligation pour les agents économiques (les responsables du conditionnement et les utilisateurs des emballages, y compris les importateurs lorsque le conditionnement s'effectue en dehors de la Belgique) de reprendre et de recycler et/ou valoriser les matériaux d'emballages que contiennent les déchets d'emballages mis sur le marché (article 6 de l'accord de coopération), soit par eux-mêmes, soit en demandant à un tiers (article 7, paragraphe 1, de l'accord de coopération), et d'atteindre des objectifs quantifiés de recyclage et de valorisation (article 3, paragraphe 2, de l'accord de coopération). Les agents économiques doivent indiquer à l'instance interrégionale en matière d'emballages de quelle manière ils entendent se conformer à cette obligation. Pour les emballages du secteur domestique, l'accord est sans préjudice des droits des autorités publiques compétentes chargées de la collecte des déchets sur la voie publique. L'instance interrégionale évaluera et, le cas échéant, approuvera ou refusera les modalités prévues par les agents économiques pour se conformer à l'obligation qui leur est fixée par l'article 6 de l'accord de coopération (article 7, paragraphe 2, de l'accord de coopération). Les agents économiques peuvent être exemptés de l'obligation de reprendre et de recycler et/ou revaloriser les emballages s'ils signent un contrat avec un organisme agréé (article 8 de l'accord de coopération), par lequel ils s'engagent à prendre les mesures permettant à l'organisme agréé d'atteindre ses objectifs de recyclage et de valorisation. Ces organismes agréés sont tenus d'atteindre les objectifs quantifiés fixés à l'article 3, paragraphe 2, de l'accord de coopération et doivent également respecter un certain nombre d'obligations en ce qui concerne leur situation juridique et financière (articles 9 à 15 de l'accord de coopération).

L'article 3, paragraphe 2, de l'accord fixe les pourcentages globaux minimaux suivants, en poids, pour le recyclage et la valorisation des déchets d'emballages:

- pour 1998: recyclage: 45 %; valorisation: 70 %,

- pour 1999: recyclage: 50 %; valorisation: 80 %.

Ces pourcentages de recyclage et de valorisation doivent être réalisés par les agents économiques concernés, selon le système décrit plus haut, dans chacune des trois Régions (Flandre, Wallonie et Bruxelles) et tant pour les déchets des ménages que pour ceux des industries.

La notification comprend une annexe au projet d'accord de coopération, qui résume les mesures prises pour assurer le respect des conditions fixées à l'article 6, paragraphe 6, de la directive 94/62/CE. Ces mesures comprennent:

- une analyse des capacités de valorisation pour chaque flux de déchets d'emballages dans les années à venir. Cette analyse est détaillée au chapitre II, point a),

- une description des dispositions destinées à éviter les distorsions du marché. Ces dispositions comprennent une mise en oeuvre progressive de la législation ainsi qu'une procédure de surveillance permanente, assurée par l'instance interrégionale en matière d'emballages et par chaque gouvernement régional séparément, qui supervisera la mise en place des infrastructures de collecte nécessaires. Un contrôle périodique est également prévu, dans le cadre à la fois de la procédure d'approbation du budget annuel pour les organismes agréés et de la procédure de contrôle des performances des agents chargés du recyclage et de la valorisation.

Une analyse des différents flux de déchets a été réalisée dans une étude sur la normalisation écologique de l'emballage en Belgique. Elle a été transmise en même temps que la notification à la Commission, qui l'a ensuite communiquée à tous les autres États membres.

Le 14 octobre 1996, dans ses observations sur le projet notifié conformément à la procédure prévue par la directive 83/189/CEE, la Commission a pris note de l'intention de la Belgique de recourir à l'article 6, paragraphe 6, de la directive 94/62/CE. Deux États membres ont également réagi à la notification belge n° 96/240/B. Le 11 octobre 1996, la France a envoyé un avis circonstancié concernant divers points du projet notifié, en mentionnant notamment que les taux de recyclage et de valorisation prévus dans l'accord de coopération pour 1999 exigeaient l'adoption de la procédure visée à l'article 6, paragraphe 6, avant l'adoption de ces objectifs. La Finlande a également transmis des observations concernant la notification le 14 octobre 1996, sans aborder toutefois la question de l'article 6, paragraphe 6.

Répondant à l'avis circonstancié de la France le 20 décembre 1997, la Belgique a fourni une analyse détaillée des capacités industrielles existantes, démontrant que les conditions fixées à l'article 6, paragraphe 6, étaient remplies.

L'accord de coopération a été adopté au moyen d'un décret de la Région flamande le 21 janvier 1997, d'un décret de la Région wallonne le 16 janvier 1997 et d'une ordonnance de la Région bruxelloise le 24 janvier 1997 (tous publiés au Moniteur le 5 mars 1997). Le texte définitif des mesures a été communiqué à la Commission le 30 avril 1997.

3. Avis

L'article 6, paragraphe 6, dispose que la Commission prend une décision après avoir vérifié les mesures en coopération avec les États membres. À cette fin, la Commission a consulté les États membres sur la notification en cause par le truchement du comité institué par l'article 21 de la directive 94/62/CE. Cette procédure de consultation a été jugée la plus appropriée et aucun État membre n'a exprimé son désaccord à ce propos. Un premier échange de vues a eu lieu durant la réunion du comité du 21 avril 1997. Les États membres ont été ensuite invités à envoyer leurs observations écrites à la Commission pour le 31 mai 1997. L'Autriche, la Belgique, le Danemark, la France, l'Irlande, les Pays-Bas et la Grande-Bretagne ont réagi par écrit. La question a été débattue à nouveau au cours de la réunion du comité du 4 septembre 1997.

Aucun État membre n'a soutenu que les mesures belges pouvaient créer des distorsions du marché intérieur ou empêcher les autres États membres de se conformer à la directive en cause.

Plusieurs États membres ont souligné qu'une procédure spécifique définissant la nature des informations qu'ils seraient tenus de fournir lors de la notification d'une mesure conformément à l'article 6, paragraphe 6, devrait être concertée entre eux et la Commission. Cependant, plusieurs difficultés ont été identifiées en rapport, notamment, avec l'évaluation des capacités de récupération et de recyclage qui existent sur le marché international libre et avec le fait qu'il n'est pas toujours possible de prévoir si certaines mesures auront comme effet le dépassement des objectifs maximaux de la directive 94/62/CE.

La France a considéré que la Commission et les États membres pouvaient difficilement se prononcer sur cette question tant que la méthode commune à utiliser pour la création des bases de données (conformément à l'article 12 de la directive 94/62/CE) fait défaut, car cela complique le calcul des objectifs atteints. Elle a dès lors proposé d'attendre que cette méthode soit disponible pour prendre une décision concernant la notification belge(3).

Lors de la réunion du comité, un consensus général s'est dégagé sur la nécessité de contrôler constamment les effets des mesures afin de repérer et de supprimer d'éventuelles distorsions du marché. Le Royaume-Uni a indiqué qu'il serait utile de fournir des informations sur des aspects économiques comme les niveaux antérieurs et les projections en matière de retraitement, de capacités de retraitement, d'importations et d'exportations de déchets d'emballages ainsi que sur l'évolution des prix historiques dans le temps. Cependant, un consensus général s'est également instauré sur le fait que, dans la procédure de consultation, un rôle primordial incombe aux États membres qui craignent d'être empêchés de se conformer à la directive à cause de mesures adoptées par d'autres États membres. Si une mesure dépassant les objectifs maximaux prévus par la directive crée des problèmes de conformité à un autre État membre, c'est essentiellement à lui qu'il appartient de signaler la situation afin que des remèdes appropriés puissent être appliqués. La Commission invite les États membres à communiquer immédiatement toute information sur les effets négatifs visés à l'article 6, paragraphe 6, qui toucheraient leur territoire quand une telle situation se présente.

Le Royaume-Uni a également proposé que les effets de tout objectif supérieur en vigueur soient examinés lors de la révision prévue des objectifs de l'article 6, paragraphe 1, qui doit s'achever le 1er janvier 2001 au plus tard.

II. ÉVALUATION

Eu égard au retard qui se produirait si elle attendait les données prévues par la décision 97/138/CE de la Commission(4), et compte tenu du fait qu'aucun effet négatif lié aux éléments visés à l'article 6, paragraphe 6, n'a été signalé, la Commission juge inutile de reporter la présente décision comme le propose la France.

L'article 6, paragraphe 6, de la directive 94/62/CE autorise les États membres à dépasser les objectifs visés au paragraphe 1, points a) et b), de ce même article si l'État membre dispose à cet effet de capacités de recyclage et de valorisation appropriées. Les mesures dans ce sens doivent être prises pour assurer un niveau élevé de protection de l'environnement et à condition de ne pas entraîner des distorsions du marché ni d'empêcher les autres États membres de se conformer à la directive. II ne faut pas non plus que ces mesures constituent des moyens arbitraires de discrimination ni une restriction déguisée aux échanges entre les États membres.

En l'occurrence, la Belgique a demandé une dérogation aux dispositions de l'article 6, paragraphe 1, points a) et b).

La Commission a consulté les États membres et aucune objection n'a été soulevée à l'égard des mesures belges.

a) Capacités de recyclage appropriées

Selon l'interprétation de la Commission, cette exigence n'impose pas aux États membres d'être totalement autonomes en matière de recyclage et de valorisation. Ils peuvent recourir aux capacités implantées dans d'autres États membres et des pays tiers pour atteindre leurs objectifs de recyclage et de valorisation. Cette faculté complique cependant la quantification précise des capacités disponibles étant donné que le recyclage s'effectue dans un marché international ouvert.

Ce critère a également pour but d'assurer que les mesures prises dans un État membre ne provoquent pas de problème de respect de la directive dans d'autres États membres; il doit donc être considéré en relation avec l'autre critère établi dans l'article 6, paragraphe 6. En pratique, le respect de ce critère-ci est une indication concernant le respect des critères exposés aux points b) et c). Plus spécialement, si des objectifs qui dépassent ceux fixés à l'article 6, paragraphe 1, sont adoptés, il faut s'assurer que cela ne nuise pas aux systèmes de collecte et de recyclage appliqués dans les autres États membres.

En ce qui concerne les mesures notifiées par la Belgique, les informations fournies par le gouvernement belge à la Commission et aux autres États membres indiquent que le dépassement des objectifs de la directive 94/62/CE n'entraîne aucune perturbation du marché du recyclage dans les autres États membres. Plus particulièrement, les informations fournies par la Belgique indiquent qu'un taux de recyclage de 55 % des emballages en verre a déjà été atteint en 1997 et qu'il n'y a pas de problème de capacité pour absorber les déchets d'emballages de verre brun et vert. Les capacités de recyclage sont assurées grâce à l'existence en Belgique d'un site capable de recycler 160000 tonnes de verre par an et de cinq installations de traitement qui produisent des matières secondaires pour lesquelles il existe une demande de la part des recycleurs belges comme étrangers. Le verre blanc est exporté vers les industries étrangères qui souhaitent acheter ces déchets.

De manière analogue, il n'y a pas de problème de capacité pour les emballages métalliques, étant donné que l'industrie sidérurgique belge consomme chaque année 3,5 millions de tonnes de métaux ferreux et que le pays en importe 1,27 million de tonnes. En ce qui concerne les métaux non ferreux, la Belgique dispose d'une capacité dépassant 500000 tonnes par an.

Pour le recyclage mécanique des matières synthétiques, les autorités belges font savoir qu'il existe plusieurs entreprises qui ont déjà assuré ensemble, en 1997, le recyclage de 50000 tonnes de matériaux par an. Le nombre d'agents économiques dans ce secteur témoigne des possibilités d'expansion du marché, notamment dans les secteurs des travaux routiers, des infrastructures publiques et des canalisations d'égouts. La Belgique table sur un taux de recyclage mécanique de 15 % pour les déchets d'emballage plastique, le reste étant destiné aux incinérateurs municipaux ou aux fours à ciment. La récupération d'énergie dans les fours à ciment a absorbé 10000 tonnes de déchets plastique en 1997, mais il est possible d'accroître la capacité de récupération de 60000 à 80000 tonnes par an. Les incinérateurs municipaux équipés de dispositifs de récupération de la chaleur et les aciéries offrent également déjà des capacités de récupération suffisantes.

Une capacité de recyclage de plus d'un million de tonnes par an était déjà en place en 1997 pour le papier et le carton. Pour être rentables, les industries de ce secteur doivent importer des déchets de papier et la capacité de recyclage ne manque donc pas.

La Commission considère que la Belgique dispose de capacités de recyclage et de valorisation adéquates.

b) Distorsion possible du marché intérieur

La Commission a examiné les mesures notifiées par la Belgique et constate que ni les taux de recyclage et de valorisation ni le système de collecte que la législation belge impose aux opérateurs ne semblent entraîner à l'heure actuelle de distorsion du marché intérieur. Cette décision est sans préjudice de la pleine application du droit communautaire, notamment en ce qui concerne la libre circulation des marchandises. La consultation des autres États membres a fait apparaître qu'aucun d'eux ne considère que les mesures belges risquent d'entraîner de telles distorsions. Les autorités belges déclarent ce risque nul compte tenu de la taille réduite du marché belge et de l'application progressive des mesures notifiées. Un organe de surveillance est également institué à cet égard.

La Commission ne dispose d'aucun autre élément indiquant que les objectifs belges de recyclage et de valorisation susciteraient une distorsion du marché.

c) Problèmes de respect de la directive pour les autres États membres

Le sens de ce critère est d'éviter l'engorgement des capacités de recyclage et de valorisation des États membres par les déchets d'emballages récoltés dans d'autres États membres. Cet aspect est particulièrement important pour les États membres qui n'ont pas encore commencé à recycler leurs déchets d'emballages sur une grande échelle et qui doivent encore créer ou compléter leur infrastructure de collecte.

L'évaluation des mesures notifiées par rapport à ce critère doit avant tout s'effectuer en tenant compte de l'avis des États membres qui risquent d'être empêchés de se conformer aux objectifs de la directive à cause des mesures prises dans d'autres États membres. Aucun État membre ne s'est déclaré inquiet dans le cas présent. La Commission n'a pas constaté ni été informée de problèmes de conformité que les mesures belges poseraient aux autres États membres.

Pour apprécier si le dépassement de l'objectif de recyclage par la Belgique risque d'entraîner une exploitation des capacités de valorisation et de recyclage des États membres susceptible de les empêcher de respecter les objectifs établis par la directive, la Commission tient notamment compte du fait que ce pays ne produit qu'environ 3 % des déchets d'emballages que génère la Communauté. Aussi considère-t-elle qu'il n'y a pas véritablement de danger que cette production gêne les autres États membres dans leur réalisation des objectifs de la directive 94/62/CE.

d) Moyens arbitraires de discrimination

Les mesures belges s'appliquent indistinctement à tous les déchets d'emballages, qu'ils proviennent de produits indigènes ou importés. Les informations recueillies par la Commission lors des consultations qu'elle a eues avec les autres États membres ne font état d'aucune discrimination arbitraire.

e) Restriction déguisée aux échanges entre les États membres

Cette notion vise les restrictions éventuelles aux importations de produits provenant d'autres États membres et la protection indirecte de la production intérieure. Les déchets étant des biens régis par les articles 28 à 30 du traité, les mesures prises dans le domaine de leur gestion sont aussi parfois susceptibles de restreindre les échanges ou de protéger la production intérieure. La Commission doit donc évaluer si les effets indésirables sont écartés en fixant les objectifs de manière à ne pas favoriser indirectement la production intérieure ou la distribution. Le contenu des mesures belges et les circonstances qui entourent leur application ne semblent néanmoins pas permettre de conclure que les mesures notifiées par la Belgique entraînent une restriction des échanges.

III. CONCLUSION

La Commission conclut, à la lumière des informations fournies par la Belgique et des résultats de la consultation des autres États membres exposés dans les considérations qui précèdent, que les mesures notifiées par la Belgique en application de l'article 6, paragraphe 6, de la directive 94/62/CE devraient être confirmées puisqu'il s'est avéré que:

- des capacités de recyclage appropriées existent en Belgique,

- les mesures n'entraînent pas de distorsion du marché intérieur,

- les mesures n'empêchent pas les autres États membres de se conformer à la directive,

- les mesures ne constituent pas des moyens de discrimination arbitraires,

- les mesures ne constituent pas une restriction déguisée aux échanges entre les États membres,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

Les mesures notifiées par la Belgique concernant le dépassement des objectifs maximaux de valorisation et de recyclage visés à l'article 6, paragraphe 1, points a) et b) respectivement, de la directive 94/62/CE sont confirmées.

Article 2

Le Royaume de Belgique est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le 15 septembre 1999.

Par la Commission

Ritt BJERREGAARD

Membre de la Commission

(1) JO L 365 du 31.12.1994, p. 10.

(2) JO L 109 du 26.4.1983, p 8. Directive modifiée par la directive 98/34/CE (JO L 204 du 21.7.1998, p. 37).

(3) À cet égard, il est établi que le parachèvement des bases de données doit s'effectuer conformément à la décision 97/138/CE afin d'assurer le respect des objectifs de la directive et l'élaboration ultérieure d'une méthodologie commune, mais qu'il ne conditionne pas la confirmation des mesures dans le cadre de l'article 6, paragraphe 6.

(4) JO L 52 du 22.2.1997, p. 22.