TABLE DES MATIÈRES

Points

Introduction 0.1 - 0.10

Chapitre premier 1.1 - 1.21

Les objectifs et les moyens de l'action communautaire en matière d'environnement 1.1 - 1.21

L'individualisation des dépenses 1.1 - 1.6

Les programmes d'action pour l'environnement 1.7 - 1.9

La coordination des interventions et le rôle de coordonnateur 1.10 - 1.15

La prise en considération de l'impact environnemental dans l'action des Fonds structurels 1.16 - 1.18

Le financement de projets et le financement de programmes 1.19 - 1.21

Chapitre deuxième 2.1 - 2.27

La gestion des crédits spécifiques prévus pour l'environnement 2.1 - 2.27

Les crédits d'environnement et les crédits de recherche 2.1 - 2.5

L'attribution et la conclusion des contrats 2.6 - 2.9

Le suivi financier des contrats 2.10 - 2.14

L'octroi de subventions de fonctionnement 2.15 - 2.17

Les résultats des projets: leur exploitation et le principe de l'action préventive 2.18 - 2.22

La création de banques de données 2.23 - 2.27

Chapitre troisième 3.1 - 3.28

Les instruments financiers à finalité structurelle et l'environnement 3.1 - 3.28

L'évolution des procédures 3.1 - 3.5

Le contenu des programmes 3.6 - 3.12

Le lien entre les investissements et la sauvegarde de l'environnement 3.13 - 3.20

Les risques d'impact négatif sur l'environnement d'autres projets d'investissement 3.21 - 3.28

Chapitre quatrième 4.1 - 4.13

La protection de la qualité de l'environnement 4.1 - 4.13

L'examen de quelques unités de surveillance locale 4.1 - 4.5

L'aspect préventif et le principe «pollueur-payeur» 4.6 - 4.8

L'application des directives environnementales 4.9 - 4.13

Conclusion et recommandations 5.1 - 5.8

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Réponses de la Commission 20

RAPPORT SPÉCIAL No 3/92 sur l'environnement accompagné des réponses de la Commission (92/C 245/01)

INTRODUCTION

0.1. La sauvegarde de l'environnement, qui est progressivement devenue un aspect essentiel de l'activité communautaire, apparaît pour la première fois dans le débat institutionnel lors de la réunion de Paris, en 1972, des Chefs d'État et de Gouvernement.

0.2. Au premier programme d'action en la matière, décidé en 1973 et qui a concerné la période 1974-1976(1)

, ont succédé trois autres programmes pluriannuels, en 1977(2)

, 1983(3)

et 1987(4)

. C'est dans le budget de 1975 que, pour la première fois, des crédits pour des actions communautaires en vue de la protection de l'environnement ont fait l'objet de rubriques spécifiques de la nomenclature budgétaire des Communautés(5)

. En 1981, les services de la Commission chargés de l'environnement et de la protection des consommateurs ont été constitués en Direction générale.

0.3. En 1983, le Conseil européen, lors de sa réunion de Stuttgart, a souligné l'urgente nécessité d'accélérer et de renforcer l'action menée aux niveaux national, communautaire et international en vue de lutter contre la pollution de l'environnement(6)

.

0.4. L'Acte unique européen de février 1986, entré en vigueur le 1er juillet 1987(7)

, a introduit dans le traité CEE les articles 130 R à 130 T relatifs à l'environnement. Ils indiquent que l'action de la Communauté en ce domaine a pour objet de préserver, protéger et améliorer la qualité de l'environnement, de contribuer à la protection de la santé des personnes, d'assurer une utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles. Ils précisent également que l'action communautaire est fondée sur les principes

- de l'action préventive,

- de la correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement,

- du pollueur-payeur.

0.5. Les mêmes articles soulignent que les exigences de protection de l'environnement sont une composante des autres politiques de la Communauté. Ils spécifient, conformément au principe de subsidiarité, que la Communauté agit en matière d'environnement dans la mesure où les objectifs visés peuvent être mieux réalisés au niveau communautaire qu'au niveau des États membres pris isolément. En outre, les mesures de protection arrêtées en commun ne font pas obstacle au maintien et à l'établissement, par chaque État membre, de mesures de protection renforcées compatibles avec le traité.

0.6. D'autres dispositions de l'Acte unique européen (article 18 ajoutant le nouvel article 100 A) prévoient que, dans ses propositions en matière de santé, de sécurité, de protection de l'environnement et de protection des consommateurs, la Commission prend pour base un niveau de protection élevé.

0.7. La réforme des Fonds à finalité structurelle, réalisée également en application de l'Acte unique européen (article 23 ajoutant le nouvel article 130 D) a conduit d'autre part à réserver une plus large place, dans la gestion de ces Fonds, aux préoccupations relatives à l'environnement.

0.8. Le Conseil européen de Dublin, en juin 1990, a adopté une déclaration de portée générale sur les impératifs de l'environnement. Considérant que l'environnement naturel qui constitue le système de maintien de la vie sur la planète est gravement atteint, le Conseil européen s'est notamment engagé à intensifier les efforts afin de le protéger et de le valoriser. Il a également souhaité que l'action entreprise par la Communauté et ses États membres soit développée de manière coordonnée et selon les principes du développement durable et du recours aux mesures préventives(8)

.

0.9. Le traité sur l'Union européenne, signé à Maastricht le 7 février 1992, renforce de nouveau l'objectif communautaire de protection de l'environnement et prévoit notamment un Fonds de cohésion pour quatre États membres dans le domaine des transports et de l'environnement. D'autres initiatives en cours concernent la création d'une Agence européenne(9)

, ainsi que la mise en place d'un instrument financier (LIFE), décidée par le Conseil les 12 et 13 décembre 1991(10)

.

0.10. Le présent rapport spécial a été préparé à la suite de la résolution du Parlement européen du 3 avril 1990, concernant les observations qui font partie intégrante de la décision donnant décharge sur l'exécution du budget général pour l'exercice 1988(11)

. Ce rapport résulte de vérifications que la Cour a effectuées tant auprès de la Commission que dans six États membres (Allemagne, Grèce, Espagne, Italie, Pays-Bas, Royaume-Uni). Les développements qu'il comporte sont divisés en quatre chapitres qui traitent successivement des objectifs et moyens de l'effort communautaire pour l'environnement, de la gestion des crédits spécifiques prévus à ce sujet, de la relation entre les instruments à finalité structurelle et l'environnement, ainsi que de la mise en oeuvre des directives environnementales. Le rapport n'aborde pas, par contre, les aspects liés à la politique agricole commune, ni ceux afférents aux relations extérieures de la Communauté.

CHAPITRE PREMIER

Les objectifs et les moyens de l'action communautaire en matière d'environnement

L'individualisation des dépenses

1.1. Les dépenses communautaires pour l'environnement sont dispersées à charge de divers crédits budgétaires et autres instruments. Le Conseil européen de Dublin, de juin 1990, avait invité la Commission «à faire l'inventaire des mesures budgétaires globales allouées à la politique communautaire de l'environnement, qui, à l'heure actuelle, sont octroyées par le biais de toute une série d'instruments financiers distincts, et à présenter ses conclusions au Conseil dans les meilleurs délais».

1.2. Une analyse relativement détaillée a été présentée par la Commission en janvier 1991, en annexe à sa proposition de règlement du Conseil portant création d'un instrument financier pour l'environnement. Cette analyse a conduit la Commission à estimer que, à partir de 1989, les dépenses concernant l'environnement devraient s'élever, globalement à une moyenne annuelle d'environ 650 Mio ECU, contre environ 135 Mio ECU au cours des exercices précédents.

1.3. Il s'agit toutefois d'une évaluation dont les résultats sont à considérer avec réserve, les critères de son élaboration, notamment en ce qui concerne les Fonds structurels et la recherche, étant mal définis et peu contrôlables. Les évaluations effectuées ne résultent pas toujours de calculs précis et il n'existe donc pas de documentation systématique de référence. Par ailleurs, de nombreuses actions, par exemple dans les programmes opérationnels des Fonds structurels, sont classées sous des titres non homogènes intéressant simultanément plusieurs secteurs, tels le tourisme et l'environnement. Il est malaisé, dans ces conditions, de déterminer a priori quelle sera, en phase de réalisation, la part de l'un ou de l'autre de ces secteurs et dans quelle mesure les effets pourront s'additionner ou risquent, au contraire, de s'opposer.

1.4. Malgré ces réserves, la Cour des comptes s'est efforcée d'actualiser l'analyse de la Commission, pour tenir compte notamment des données budgétaires de 1991, de nouveaux programmes, ou d'informations plus précises concernant les périodes à considérer pour les diverses estimations. Les résultats de cette actualisation figurent au tableau 1, tandis que le tableau 2 fournit une ventilation, par État membre et par fonds, des contributions contenues dans les cadres communautaires d'appui des Fonds structurels et relatives à l'environnement.

Tableau 1 - Estimation des dépenses communautaires prévues dans le domaine de l'environnement en 1991

(Mio ECU)

Période Durée (ans) Montant total Moyenne annuelle

Titre «Environnement» du budget, et dépenses d'appui et de soutien 1991 1 109,0 109,0

Recherches dans le domaine de l'environnement:

- Programme spécifique de recherche 6.91-12.94 3.5 261,4 74,7

-Programme pluriannuel du CCR 1992-1994 3 148,5 49,5

Fonds structurels:

-Cadres communautaires d'appui: 2 539,1 573,4

- Objectif 1 1989-1993 5 1 780,6 356,1

-Objectif 2 1989-1991 3 492,1 164,0

-Objectif 5b 1989-1993 5 266,4 53,3

-ENVIREG 1991-1993 3 500,0 166,7

-Objectif 5a 1989-1993 5 39,0 7,8

Forêts (articles B2-515 et B8-255 du budget) 1991 1 20,0 20,0

Budget opérationnel CECA 1991 1 30,0 30,0

3 647,0 1 031,1

Tableau 2 - Estimation des crédits pour l'environnement dans les cadres communautaires d'appui des Fonds structurels (1989/1993) (*)

(Mio ECU)

États Membres Feder FSE FEOGA AUTRES TOTAL

CCA Environne- ment % CCA Environne- ment % CCA Environne- ment % CCA Environne- ment % CCA Environne- ment %

Belgique 137,29 11,72 9 % 43,67 0,19 0 % 11,54 0,00 0 % 0,00 0,00 192,50 11,91 6 %

Danemark 25,90 5,30 20 % 13,70 0,00 0 % 4,50 0,00 0 % 0,00 0,00 44,10 5,30 12 %

Allemagne 443,82 91,35 21 % 179,70 40,04 22 % 181,77 60,89 34 % 0,00 0,00 805,29 192,28 24 %

Grèce 3 662,00 202,00 6 % 1 728,00 0,00 0 % 1 277,00 0,00 0 % 526,24 0,00 7 193,24 202,00 3 %

Espagne 6 780,10 663,76 10 % 2 546,00 5,45 0 % 1 416,90 170,35 12 % 0,00 0,00 10 743,00 839,56 8 %

France 1 181,86 193,79 16 % 612,62 2,45 0 % 609,02 52,34 9 % 7,90 0,00 0 % 2 411,40 248,58 10 %

Irlande 1 646,00 114,50 7 % 1 372,00 0,00 0 % 654,00 113,50 17 % 0,00 0,00 3 672,00 228,00 6 %

Italie 5 236,40 537,33 10 % 1 814,70 39,59 2 % 985,90 102,23 10 % 140,00 8,00 6 % 8 177,00 687,15 8 %

Luxembourg 7,90 0,00 0 % 0,18 0,00 0 % 1,42 0,00 0 % 0,00 0,00 9,50 0,00 0 %

Pays Bas 71,66 0,00 0 % 33,94 0,00 0 % 12,50 0,00 0 % 0,00 0,00 118,10 0,00 0 %

Portugal 3 757,00 0,00 0 % 2 028,00 0,00 0 % 1 173,00 0,00 0 % 410,00 0,00 0 % 7 368,00 0,00 0 %

Royaume-Uni 1 655,40 114,76 7 % 621,70 9,53 2 % 154,90 0,00 0 % 0,00 0,00 2 432,00 124,29 5 %

TOTAL 24 605,33 1 934,51 8 % 10 994,21 97,25 1 % 6 482,45 499,31 8 % 1 084,14 8,00 1 % 43 166,13 2 539,07 6 %

|| || || || || || || || || ||

(*) Pour les cadres communautaires d'appui approuvés avant décembre 1991.

1.5. Au total, ce sont donc au moins 1 000 Mio ECU qui ont été affectés en 1991 par la Communauté à des activités liées à l'environnement. L'estimation reste incomplète, car elle ne comprend pas les dépenses pouvant apparaître dans des programmes ou initiatives communautaires autres que ENVIREG; elle ne considère pas non plus les dépenses relatives au retrait des terres de la production agricole (200 Mio ECU, articles B1-400 et B2-500 du budget), ni les opérations extérieures à la Communauté, ni les prêts de la Banque européenne d'investissement, ces derniers dépassant 2 000 Mio ECU par an.

1.6. Au niveau communautaire comme au niveau national, une bonne individualisation et spécification des dépenses constitue un élément indispensable pour déterminer, sur une base objective et contrôlable, les types d'opérations, modes d'interventions et services qui agissent dans le secteur de l'environnement. Or, le volume financier de l'effort communautaire pour l'environnement dans les divers secteurs ne peut être évalué que de façon approximative. Une amélioration est nécessaire à ce sujet, en vue d'informations plus précises et complètes, par exemple en intégrant à la programmation comptable des indices analytiques permettant le traitement de données financières.

Les programmes d'action pour l'environnement

1.7. Les programmes pluriannuels d'action de la Communauté, pour l'environnement, indiquent les principes de base et objectifs de la politique de l'environnement. Ils énumèrent les orientations générales, l'approche de la prévention et du contrôle de la pollution, ainsi que les actions dans divers secteurs spécifiques. La conception énoncée est celle d'une politique préventive, visant à éviter l'apparition des problèmes plutôt qu'à combattre ultérieurement leurs effets. La protection de l'environnement est à considérer comme un facteur fondamental au moment où sont prises les décisions économiques, et l'établissement de normes strictes dans les divers secteurs est indispensable pour prévenir la pollution et améliorer la gestion des ressources.

1.8. Toutefois, les programmes ne traduisent guère cette conception en termes opérationnels: les résultats, même partiels, à atteindre ne sont pas quantifiés et les moyens à mettre en oeuvre ne sont qu'évoqués. Si les principes et préoccupations exprimés sont clairs, les actions qui doivent permettre d'y répondre et d'améliorer les situations de fait sont plus incertaines et il n'y a pas vraiment d'évolution sur ce point d'un programme pluriannuel à l'autre. Par ailleurs, les programmes soulignent que les progrès en matière environnementale doivent être réalisés dans une forme qui ne mette pas en cause le bon fonctionnement du marché commun, et c'est là un problème qui, par divers aspects, est souvent difficile à résoudre.

1.9. Une attention accrue devrait en tout cas être réservée à l'impact réel des programmes et actions, pour que la définition de mesures s'accompagne bien de leur application dans la réalité.

La coordination des interventions et le rôle de coordonnateur

1.10. Des attributions spécifiques concernant l'environnement sont réparties entre plusieurs services. La DG XI «Environnement, sécurité nucléaire et protection civile» a une compétence générale en la matière et gère les crédits du titre «environnement» du budget. Les aspects concernant la recherche relèvent de la DG XII. L'Institut de l'environnement, ainsi que l'Institut pour l'application de la télédétection, situés à Ispra, font partie du Centre commun de recherches. Des services spécialisés pour les questions d'environnement ou d'écologie existent au sein de la DG VI «Agriculture» et de la DG VII «Transports». La mise en oeuvre de plusieurs directives, notamment en matière de lutte contre le bruit, relève de la DG III «Marché intérieur et affaires industrielles». Des activités en matière d'environnement sont assumées par la Fondation européenne pour l'amélioration des conditions de vie et de travail, située à Dublin et par la DG V «Emploi, relations industrielles et affaires sociales». D'autres aspects relèvent notamment des DG XIV «Pêche», XVI «Politiques régionales», XVII «Énergie», XVIII «Crédit et investissements», ainsi que de la Banque européenne d'investissements.

1.11. Une telle répartition requiert un effort important de coordination qui est loin d'être réalisé. Pour de nombreuses opérations à financer par les crédits spéciaux «environnement», par les crédits de recherches ou la CECA, une consultation interservices n'est organisée qu'occasionnellement. Pour les financements des Fonds structurels, une information existe entre les DG intéressées, tant pour la préparation des cadres communautaires d'appui que des programmes opérationnels. Mais elle porte sur des documents trop imprécis pour permettre une consultation fructueuse et une prise en compte valable des aspects liés à l'environnement, surtout dans les brefs délais prévus pour la réaliser. Dans l'hypothèse la plus favorable, elle aboutit à des modifications de texte, dont la portée pratique n'est pas toujours évidente.

1.12. L'absence de coordination se répercute au niveau des réalisations. Dans le secteur de l'aquaculture et de la pisciculture, divers projets d'exploitation intensive et extensive ont été financés, notamment dans des lagunes ou autres étendues d'eau des rivages méditerranéens, à charge des crédits prévus pour la pêche, des crédits additionnels PIM ou du Feder. En même temps, la DG XI développe une action de sauvegarde des zones humides, allant même jusqu'à aider financièrement les organismes de protection de l'environnement à acheter des lagunes pour en éviter l'exploitation intensive. Des vérifications en Grèce ont fait apparaître le cas d'une digue de mer, construite à l'aide d'un programme PIM, avec route et réseau aérien de distribution électrique. La digue a dû subir des travaux de modification, mis à charge d'un contrat financé par la DG XI, pour permettre une circulation suffisante de l'eau, compromise par les infrastructures initiales, et une partie du réseau électrique prévu a été supprimée parce que trop dangereuse pour les oiseaux.

1.13. Pour lutter contre les pluies acides, le dépérissement et les incendies de forêts, le Conseil a arrêté, le 17 novembre 1986, deux règlements ultérieurement modifiés en 1989(12)

. La gestion de ces mesures forestières, pour lesquelles des crédits d'engagement de 20 Mio ECU étaient ouverts au budget de 1991 (articles B2-515 et B8-255) est assurée par une unité spécialisée constituée au sein de la DG VI «Agriculture» et concerne surtout le développement des connaissances et la diffusion d'informations dans les domaines couverts par les règlements. La coordination avec la DG XI se limite pratiquement à la communication de certaines données recueillies, sans approche commune pour assurer la complémentarité des actions, surtout en matière de protection forestière. La consultation avec la DG XII, même pour des travaux concernant des domaines analogues, tels l'étude de la pollution de l'air et du sol et de son influence sur le dépérissement des forêts, vise surtout à éviter les doubles financements. L'examen de la documentation n'a pas non plus fait apparaître une coordination avec les actions de protection et d'amélioration des forêts financées par les Fonds structurels et gérées par d'autres services de la même DG VI. Une telle situation atténue la bonne conception et la bonne utilisation des travaux financés.

1.14. Le caractère trop isolé des diverses approches conduit également à une absence de rapports d'ensemble traitant des activités liées à l'environnement financées par les divers instruments communautaires. Si des documents nombreux et fouillés sont généralement élaborés sur des aspects spécifiques, par contre toute documentation traitant de l'action déployée par les différents services et directions générales de la Commission et tendant à fournir une approche globale à ce sujet fait défaut. Une fonction véritable de coordination sous-entend un coordonnateur dont le rôle soit clairement défini. La tâche de la DG XI à ce sujet devrait être précisée, en vue d'assurer une meilleure complémentarité et efficacité des interventions.

1.15. Une meilleure coordination est également néces- saire dans les États membres. Les aspects liés à l'environnement relèvent de la compétence de divers départements: environnement, mais aussi travaux publics, industrie, agriculture, santé publique, protection civile, marine, recherche scientifique, etc. Dans divers cas examinés par la Cour, la coordination entre départements intéressés s'est révélée pratiquement inexistante. Les services chargés de la protection de l'environnement et de la santé n'étaient pas informés de programmes et actions pouvant générer des nuisances et les divers départements poursuivent leurs objectifs sectoriels sans prendre suffisamment en compte les impératifs d'ensemble de sauvegarde du milieu naturel. Par ailleurs, la répartition des compétences est en évolution constante, et la Cour a été confrontée, d'après les autorités interrogées, à des réponses divergentes à une même question, notamment au sujet d'attribution de compétences ou de problèmes de procédure.

La prise en considération de l'impact environnemental dans l'action des Fonds structurels

1.16. À la suite de la réforme des Fonds, la détermination exacte des opérations individuelles financées par les instruments à finalité structurelle est peu connue des services communautaires et a lieu essentiellement aux niveaux national ou régional, souvent en cours d'exécution des programmes. Ces derniers indiquent les types de mesures envisagées, mais ne précisent pas les technologies à employer ni même, dans de nombreux cas, la localisation voire le nombre des investissements. Par ailleurs, l'action des comités de suivi ne paraît pas de nature à assurer une information satisfaisante à ce sujet et des vérifications portant sur 13 programmes opérationnels ont montré que la DG XI n'avait ni pris part aux travaux de ces comités ni reçu copie des comptes rendus de leurs 20 réunions. Le financement par programmes rend difficile, au niveau communautaire, l'examen des projets et donc la prise en compte de leurs implications environnementales.

1.17. Or, tant le 12e considérant que l'article 7 du règlement (CEE) no 2052/88 du Conseil du 24 juin 1988(13)

, qui définit le cadre général de la réforme, précisent que les actions financées doivent être conformes aux politiques communautaires, y compris celles concernant la protection de l'environnement. Peu de mesures efficaces ont été prises pour traduire une telle obligation en termes opérationnels. En particulier, le règlement d'application (CEE) no 4253/88(14)

du Conseil du 19 décembre 1988 ne comporte pas de dispositions particulières visant à assurer une telle conformité, ni au niveau communautaire ni au niveau national.

1.18. À tout le moins, les programmes opérationnels devraient comporter l'indication systématique d'impératifs précis à observer, de techniques à suivre ou à éviter dans la réalisation des actions financées, pour empêcher que les financements des instruments à finalité structurelle ne soient utilisés pour des investissements non conformes aux préoccupations communautaires en matière environnementale.

Le financement de projets et le financement de programmes

1.19. La gestion des crédits du titre «environnement» et des crédits de recherches prend la forme de financements de projets ou études même si les opérations s'insèrent dans des programmations d'ensemble. Pour chaque projet, un suivi direct est donc prévu au niveau communautaire. Par contre, le concours des Fonds structurels porte essentiellement sur des programmes, dont le financement est assuré par tranches annuelles en fonction de l'avancement des réalisations; dans ce cas, le suivi de l'exécution incombe principalement au comité de suivi, agissant dans le cadre du partenariat.

1.20. Les deux méthodes, suivi direct et indirect, offrent chacune des avantages et des inconvénients. Le suivi direct permet de saisir chaque projet aidé, dans son contenu, sa mise en oeuvre et ses effets; il requiert par contre que des ressources importantes en personnel et moyens administratifs puissent être consacrées à la gestion, surtout quand le nombre de projets est élevé. Le suivi indirect vise davantage une approche globale des interventions et s'intéresse essentiellement aux résultats d'ensemble, à l'impact sur la situation que l'action communautaire veut corriger ou modifier.

1.21. Le risque existe toutefois de n'atteindre les avantages ni de l'une ni de l'autre des deux méthodes, faute d'attention ou de moyens suffisants pour assurer un suivi approprié des projets, et faute d'un processus administratif satisfaisant d'évaluation des résultats. Tel est en grande partie le cas pour les dépenses d'environnement, pour lesquelles le suivi des projets est faible et l'évaluation des programmes comporte peu d'éléments afférents à l'impact environnemental. Dès lors, le concours communautaire a surtout une fonction de redistribution et de soutien d'initiatives, fonction importante certes mais qui n'accorde pas une place suffisante aux préoccupations d'efficacité dans l'emploi des crédits.

CHAPITRE DEUXIÈME

La gestion des crédits spécifiques prévus pour l'environnement

Les crédits d'environnement et les crédits de recherche

2.1. Les crédits inscrits sous le titre «Environnement» du budget, sont gérés par la DG XI «Environnement, sécurité nucléaire et protection civile» pour le financement de projets individuels. L'aide allouée fait l'objet de contrats avec les bénéficiaires, précisant les tâches respectives, leur durée, les rapports et autres documentations à fournir, notamment en matière financière. Contrairement aux programmes opérationnels financés par les Fonds structurels, dont la gestion est largement dévolue aux niveaux national et régional dans le cadre du partenariat, ces projets individuels sont donc définis et évalués directement par la Commission, en liaison avec les bénéficiaires. Le tableau 3 fournit des indications plus détaillées quant à l'évolution de ces crédits au cours des derniers exercices.

2.2. Le même type de gestion par contrat est appliqué aux projets financés par les crédits de recherche de la DG XII «Science, recherche et développement», projets dont une part vise expressément les problèmes d'environnement. Pour la DG XI comme pour la DG XII, des programmes pluriannuels d'ensemble, respectivement le «Programme d'action des Communautés européennes en matière d'environnement», et les «Programmes spécifiques de recherche» arrêtés en exécution des orientations du programme-cadre, présentent les actions à mettre en oeuvre et les axes des interventions. Certaines des actions sont à leur tour réalisées sous la forme de programmes, qui constituent une procédure d'encadrement de projets.

2.3. À l'établissement d'Ispra du Centre commun de recherches, un Institut de l'environnement est plus particulièrement spécialisé dans les problèmes de recherches concernant le milieu naturel. Ses effectifs sont comparables à ceux de la DG XI et son budget annuel s'élève approximativement à 30 Mio ECU. Un autre Institut de l'établissement est chargé de tâches relatives aux applications de la télédétection qui, par de nombreux aspects, concernent également les matières d'environnement.

2.4. Cet ensemble d'activités représente une grande variété d'interventions. Le nombre d'études et de projets est important et il concerne de multiples domaines. Il s'agit toutefois d'actions qui se sont créées et développées, au cours des années, dans les deux DG concernées, et qui, pour certaines matières, pourraient être davantage coordonnées. Pour la préparation et l'exécution des programmes, tels ACE (action communautaire pour l'environnement), STEP (science et technologie pour la protection de l'environnement) ou EPOCH (climatologie et risques naturels), une consultation interservices est organisée et elle conduit généralement à souligner l'intérêt d'une collaboration plus poussée, par exemple dans le choix précis des thèmes, modèles ou substances à étudier. Il s'agit toutefois d'intentions qui devraient être davantage développées au niveau des réalisations et qui laissent peu de traces dans les dossiers des projets. Le premier programme pour l'environnement (1974-1976) comportait une annexe montrant les rapports entre les actions dans le cadre des crédits de recherches et les points du programme environnement, mais une telle approche n'est plus apparue dans les documents ultérieurs.

2.5. En phase de décision et d'exécution, les contacts sont aussi à développer. Une meilleure conception des tâches est nécessaire, distinguant clairement les études et recherches de base, le développement technologique, les applications répétitives, et une plus grande synergie est à créer entre toutes les actions pour qu'elles concourent plus efficacement à atteindre les résultats escomptés. Les vérifications de la Cour ont fait apparaître divers cas d'études sur des sujets proches ou analogues, organisées au même moment à charge des deux crédits, parfois avec les mêmes contractants, sans aucune approche coordonnée. Le même phénomène a été observé en ce qui concerne la liaison avec l'établissement d'Ispra.

L'attribution et la conclusion des contrats

2.6. L'attribution et la conclusion des contrats financés par les crédits d'environnement est fortement marquée par des procédures de gré à gré. Une information en vue d'éventuelles collaborations est généralement publiée au Journal officiel des Communautés, mais il s'agit d'un appel à faire connaître des initiatives, plutôt que d'un véritable instrument d'appel à la concurrence. Pour MEDSPA (action communautaire pour la protection de l'environnement dans la région méditerranéenne) et CORINE (système d'information sur l'état de l'environnement et des ressources naturelles dans la Communauté), des critères plus précis ont été élaborés pour la sélection des offres de collaboration, mais les procédures restent à améliorer, pour aboutir à une approche moins passive, définissant les travaux à réaliser et en attribuant l'exécution à des contractants choisis sur la base d'un appel à la concurrence.

2.7. L'aide communautaire ne représente d'ailleurs souvent qu'un élément, significatif certes mais partiel, d'un plan financier réalisé par le contractant en vue de couvrir les dépenses de l'opération. Dans certains des cas examinés, ce plan financier a impliqué jusqu'à des concours provenant d'une douzaine d'organismes. De telles situations ne se prêtent ni à un appel d'offres de la part de la Commission, ni à une consultation de la Commission consultative des achats et marchés. Elles sont surtout critiquables lorsque, comme la Cour l'a vérifié de manière répétée, l'auteur du montage financier et bénéficiaire du concours n'est pas un maître d'oeuvre, qui pourrait, lui, faire jouer l'appel à la concurrence, mais l'entreprise elle même qui réalise les travaux. Celle-ci a donc la possibilité de fixer son prix sans autre procédure que des discussions de gré à gré, situation qui devrait être évitée.

2.8. Quant à l'intervention des comités consultatifs, constitués notamment dans le cadre de MEDSPA et de ACNAT (action communautaire pour la conservation de la nature), elle vise surtout à établir une liaison avec les représentants des États membres et n'a pas pour objet spécifique de veiller à ce que les opérations financées soient réalisées au juste prix.

2.9. Pour permettre de s'assurer de la bonne utilisation du concours et de son emploi pour les activités considérées, une clause des contrats prévoit l'obligation de justifier les dépenses. Dans le cas de contrats conclus avec des entreprises importantes, la justification des dépenses est constituée presque exclusivement par des facturations internes de l'entreprise, pour des prestations de personnel, fournitures de matériel et d'équipements, frais de recherches, frais généraux, etc. Un tel mode de justification a peu de valeur probante et gagnerait à être remplacé par un prix forfaitaire, fixé après un appel d'offres rigoureux, procédure qui contribuerait à la clarté et au développement du marché important que constitue le secteur de l'environnement.

Le suivi financier des contrats

2.10. Le suivi financier des contrats par la DG XI appelle plusieurs observations. Les dossiers sont très incomplets et, dans divers cas, c'est seulement à l'occasion de vérifications sur place auprès de contractants que la Cour a pu prendre connaissance des informations que ces derniers avaient transmises à la Commission, même en matière de justificatifs de dépenses. C'est aussi lors de telles vérifications sur place qu'il a été possible de connaître le nombre de contrats successifs conclus avec un même partenaire, les données obtenues à la DG XI s'étant avérées tout à fait partielles. Dans la mesure où un effort de documentation est demandé aux organismes partenaires, les documents en cause devraient faire l'objet d'un traitement administratif précis, permettant une utilisation claire et complète.

2.11. Peu d'instructions spécifiques sont fournies aux contractants concernant la méthode à suivre pour la justification des dépenses. Il n'existe ni un guide uniforme applicable à tous les cas, ni des méthodes différenciées, permettant de déterminer le type de justificatifs le plus approprié à la nature du contrat ou des travaux considérés. Un rôle important est réservé aux contacts directs, peu ou mal documentés, pris à l'initiative de l'une ou l'autre des parties intéressées et qui conduisent à des solutions très variables, compte tenu également de l'absence de précisions quant aux dépenses éligibles.

2.12. Une telle approche n'est pas satisfaisante, comme l'ont montré les vérifications sur place que la Cour a effectuées auprès d'une douzaine de contractants, en matière de justification de dépenses. Un contractant n'avait pratiquement pas de comptabilité et avait transmis à la Commission les données qu'il estimait raisonnables. Un autre avait fourni un effort considérable de créativité pour classer en fonction des rubriques du contrat un ensemble de dépenses souvent sans relation avec le projet financé, ce qui permettait simplement de conclure que les ressources du contrat avaient servi indifféremment pour l'ensemble des activités du contractant. Pour quatre autres projets, les dépenses déclarées n'ont pu être justifiées qu'en partie.

2.13. Dans un autre cas, le contractant disposait depuis sept mois d'une avance de trésorerie de la Commission, d'un montant de 100 000 ECU; aucune dépense n'ayant entre-temps été exposée pour le contrat, l'avance avait servi à financer d'autres activités. Le contrat prévoyait pourtant la construction, dans le délai de six mois suivant la signature, d'une station pilote pour le traitement des résidus. Lors de la visite de la Cour, dix mois après le début du projet, le site de la station pilote restait à trouver et il était envisagé de l'installer dans une région différente de celle initialement prévue, sans qu'il se soit trouvé trace de ces difficultés dans le dossier de la Commission. Le contractant considérait la station pilote comme un prototype pour le pays et ce n'est qu'à l'occasion de la visite de la Cour qu'il a appris qu'un projet de même type était en phase de réalisation dans le cadre du programme ENVIREG, financé par les Fonds structurels communautaires.

2.14. Pour améliorer la procédure de suivi, technique et financier, il a souvent été fait recours à des organismes intermédiaires, chargés par la DG XI de la coordination des opérations. Il s'agit de sociétés de services ou autres bureaux extérieurs, souvent rémunérés à charge des crédits pour les dépenses d'appui et de soutien (chapitre B8-43 du budget) et qui ont ainsi été associés à la gestion des contrats et ont assuré, vis-à-vis des contractants, des fonctions au nom de la Commission. Les vérifications de la Cour portent à conclure que le recours à ces intermédiaires n'a pas permis d'assurer un meilleur suivi: les nombreux changements de personnes ou d'organismes en cours d'exécution des contrats, le caractère très succinct, voire l'absence, des documents en matière de suivi, la pauvreté des informations fournies font penser au contraire à la nécessité de modalités plus efficaces pour s'assurer des conditions d'exécution des travaux.

L'octroi de subventions de fonctionnement

2.15. Divers crédits de subvention sont prévus au Titre B4-3 «Environnement» du budget (postes B4-3061, B4-3081, B4-310), notamment pour la promotion d'organisations européennes représentatives, opérant dans le domaine de l'environnement. Le rôle fondamental de ces organismes pour la connaissance des problèmes et la mise en place d'une politique de l'environnement est souligné par le programme d'action et le budget prévoit la possibilité d'une contribution forfaitaire au fonctionnement de tels groupements.

2.16. Toutefois, l'attribution des subventions forfaitaires de fonctionnement devrait s'effectuer selon des procédures analogues, quel que soit le crédit budgétaire d'imputation, et il n'est pas justifié que des procédures différentes soient suivies pour les subventions mises à charge, respectivement, du titre A3 et du titre B4 du budget. Par ailleurs, les critères d'octroi devraient être clairement établis, pour en renforcer le caractère sélectif et l'utilisation des montants versés devrait être mieux surveillée.

2.17. Certains contrats de prestations de services, mis à charge d'autres crédits que ceux indiqués ci-dessus, sont en réalité des subventions, la rémunération convenue servant en grande partie à couvrir les frais administratifs généraux de l'organisme bénéficiaire. De telles situations, qui sont favorisées par l'ambiguïté des méthodes de gestion et des procédures, devraient être rigoureusement évitées et une distinction très nette devrait être observée entre les contrats de prestations de services et l'octroi de subventions.

Les résultats des projets: leur exploitation et le principe de l'action préventive

2.18. Une structure plus précise est également nécessaire en matière d'exploitation des résultats des contrats, pour la diffusion des connaissances et, de manière plus générale, pour assurer que les études ou projets pilotes effectués ne restent pas inutilisés. Des perspectives d'utilisation pratique, de passage à une phase opérationnelle, existent probablement dès le début des études ou recherches financées, mais elles n'apparaissent pas dans les dossiers soumis à la Cour. Le problème est parfois évoqué, lors de l'examen final des travaux, à l'initiative du contractant, des services de la Commission, ou des deux. Il s'agit toutefois d'une procédure peu claire, qui devrait être nettement améliorée pour que les décisions soient prises à bon escient. La qualité de la collaboration contractuelle, notamment sous l'angle de la bonne utilisation des travaux financés, est atténuée si l'examen des documents reçus et les décisions que ces documents appellent restent souvent en suspens.

2.19. Des études importantes, par exemple en matière de traitement de déchets ou de sauvegarde d'algues sous-marines, voient leur dossier clôturé sans qu'une décision soit prise quant au passage à une application éventuelle, sans qu'un ordre de priorité soit établi pour la destination des financements futurs, et sans qu'il soit possible de s'assurer des mesures envisagées pour que les travaux réalisés ne restent pas inutilisés. Une constatation analogue a été faite pour des contrats de recherches, qui ont pratiquement servi à financer des thèses universitaires, sans aucune indication quant à l'utilisation de tels travaux pour le programme communautaire.

2.20. Les dispositions en vigueur prévoient que l'action de la Communauté doit être fondée sur le principe de l'action préventive et du pollueur-payeur. Divers contrats examinés avaient cependant un aspect essentiellement curatif, plutôt que préventif.

2.21. Tel est par exemple le cas, en Italie, de concours octroyés pour l'enlèvement des déchets et le rétablissement du paysage des îles Tremiti (250 000 Écus) et des îles Egadi (144 800 Écus), souillées principalement par l'afflux de touristes ou visiteurs, ou du concours octroyé pour l'assainissement, en zone humide en Toscane, d'un lac souillé par les déversements provenant de lotissements résidentiels de vacances et par les engrais agricoles (200 000 Écus). En Italie également, un concours communautaire de 250 000 Écus a été octroyé pour participer à l'achat d'une lagune dans la région de Venise.

2.22. Les mérites de tels projets, en termes d'amélioration de l'environnement, ne sont pas contestables. Par contre, de tels projets tiennent beaucoup plus du nettoyage que de l'action préventive et, s'ils devaient se multiplier, surtout sans mesures véritables de dissuasion pour prévenir la répétition des nuisances, ils ne pourraient que contribuer à accréditer l'idée que le pollueur n'est pas le payeur et que le coût environnemental d'une activité n'est pas à prendre en charge par celui qui entreprend cette activité.

La création de banques de données

2.23. La constitution et la disponibilité de banques de données sur les biotopes naturels, les sources de pollution et l'évolution des nuisances sont indispensables à toute action concernant l'environnement.Pour développer et harmoniser les informations, la Commission a élaboré une banque de données qui fait l'objet du programme CORINE, dont la réalisation, initialement prévue sur une période de quatre ans à partir de janvier 1985, a été prorogée de deux ans par la Décision 90/150/CEE du Conseil(15)

tandis que le coût total du programme était porté de 4 Mio ECU à 10,5 Mio ECU.

2.24. La banque de données devait fournir, pour l'ensemble de la Communauté et sur une base uniformisée, une quarantaine d'indicateurs en matière de biotopes naturels et autres éléments de caractère écologique. L'état de l'information sur l'environnement étant toutefois de niveau très variable dans les États membres, la réalisation du programme s'est trouvée confrontée à des difficultés considérables. Pour certains pays, les informations étaient déjà en grande partie disponibles et le système visait essentiellement à en assurer le caractère comparable. Dans d'autres pays, toutefois, il a fallu procéder à des travaux importants de collecte, qui sont loin d'être terminés. Il en résulte que les informations recueillies jusqu'à présent sont souvent partielles et devraient être davantage utilisées.

2.25. Les vérifications que la Cour a effectuées dans les États membres ont fait apparaître une dispersion certaine des efforts en matière de constitution de sources d'information. Des services créent des réseaux de détection ou des banques de données, parfois avec le concours des Fonds structurels communautaires, sans aucune approche ou méthodologie coordonnées, et même sans connaître l'existence du programme CORINE. Des méthodes divergentes sont également appliquées en matière de relevés aériens financés par la Communauté, sans aucune justification de ces divergences et sans liaison avec l'institut spécialisé existant à l'établissement d'Ispra en matière de télédétection.

2.26. Une action plus efficace est par ailleurs nécessaire pour faciliter l'accès aux informations disponibles et encourager leur utilisation, notamment par la constitution et la diffusion de relevés de banques de données existantes. Plusieurs experts ou organisations spécialisées ont souligné lors des vérifications de la Cour qu'un nombre important d'études sont financées par la Commission, mais que les rapports qui en résultent sont peu accessibles au public, alors que la Communauté elle-même a adopté une Directive pour assurer l'accès à l'information dans le domaine de l'environnement(16)

. En outre, la liaison avec l'Office statistique des Communautés est restée insuffisante.

2.27. La période d'exécution du programme CORINE, fixée par la décision du Conseil s'est achevée à la fin de 1990, sans que des dispositions aient été adoptées quant à l'avenir des travaux. La poursuite et l'actualisation de la collecte des données devaient normalement être confiées à l'Agence européenne pour l'environnement, dont la création toutefois n'a pu encore être réalisée. Entre-temps, les informations recueillies risquent de perdre de leur caractère actuel et donc de leur intérêt.

CHAPITRE TROISIÈME

Les instruments financiers à finalité structurelle et l'environnement

L'évolution des procédures

3.1. Au niveau national, les vérifications de la Cour n'ont pas fait apparaître de progrès sensible, depuis la réforme des Fonds, dans les procédures qui doivent permettre de mieux tenir compte des problèmes d'environnement lors de l'élaboration des programmes.

3.2. Dans la conception des différents types de planification (plans de développement, cadres communautaires d'appui, programmes opérationnels) ce sont essentiellement les services chargés du développement régional, de l'agriculture et de l'emploi qui interviennent, chacun pour le secteur qui le concerne. Dans la plupart des pays et régions visités, les départements compétents en matière d'environnement n'avaient pas été formellement consultés sur la préparation des programmes.

3.3. Tel était le cas aux Pays-Bas et en Allemagne où, généralement, le département en cause n'avait pas été informé ou ne l'avait été qu'a posteriori, dans le cadre d'échanges habituels de communications entre services ministériels. Si parfois, comme en Sarre, la consultation préalable avait bien eu lieu, l'examen effectué n'avait pratiquement porté que sur le calcul des coûts et l'analyse de certains aspects techniques.

3.4. En Allemagne, l'Office fédéral de l'environnement a procédé à une évaluation préalable des plans nationaux d'aménagement du territoire, émanant du Ministère correspondant. L'évaluation n'a pas été effectuée par contre pour les plans relatifs aux zones éligibles, élaborés par le Ministère fédéral de l'économie ou le Ministère fédéral de l'agriculture, dans le cadre des Fonds structurels communautaires, et ce même lorsque, comme c'est le cas pour les nouveaux Laender, l'État fédéral participait au financement. Au Royaume-Uni, les services ministériels chargés de la protection de l'environnement n'avaient pas non plus été associés aux procédures de programmation et de décision relatives aux mesures structurelles communautaires.

3.5. L'activité des différents niveaux administratifs dans le bon accomplissement des procédures communautaires souffre, particulièrement en matière d'environnement, de difficultés de préparation, d'inadaptation des instruments, voire de conflits ou lacunes d'attributions. Les connaissances et moyens techniques nécessaires pour évaluer l'impact environnemental des initiatives financées font souvent défaut. L'action des comités de suivi reste trop passive et occasionnelle. Le nombre et la complexité des dispositions sont devenus tels que de nombreux organismes concernés, publics et privés, n'en ont pas connaissance ou ne sont pas en mesure d'en assurer l'application. Lors de ses vérifications dans les régions de plusieurs États membres, la Cour a dû fournir elle-même, aux services chargés de la préparation des programmes, l'information nécessaire quant à l'existence et au contenu de diverses dispositions communautaires relatives à la protection de l'environnement.

Le contenu des programmes

3.6. Les programmes opérationnels font cependant une large place aux problèmes d'environnement et, comme déjà indiqué, une part importante des financements est destinée à des opérations présentées comme devant améliorer l'environnement.

3.7. Le volume des opérations s'est effectivement accru, en liaison avec le doublement des fonds, mais les changements de qualité dans les types et modes d'interventions sont plus limités. La plupart des mesures cataloguées comme appartenant au domaine de l'environnement sont de nature identique à des actions déjà financées précédemment sous une autre dénomination ou à un autre titre: projets d'infrastructure dans le domaine du traitement des eaux usées ou des déchets, travaux forestiers, protection des sols.

3.8. Souvent, il s'agit davantage de mesures de support au développement d'activités que d'actions tenant compte de la politique de lutte contre les sources de nuisances. L'aspect correctif, qui est largement prépondérant, n'est pas séparé de l'aspect préventif et peu d'indications sont fournies quant à l'impact attendu. Les opérations envisagées et les techniques utilisées sont évoquées en termes généraux, permettant souvent des définitions et applications diverses, voire contradictoires.

3.9. C'est le cas lorsque les systèmes de traitement de déchets envisagés peuvent aller indifféremment du simple enfouissement contrôlé ou de l'incinération, à des méthodes de pyrolyse ou de gazéification, ou lorsque les collecteurs d'égouts peuvent convoyer, indifféremment, des eaux traitées ou non traitées ou encore lorsque des mesures visant les zones protégées peuvent comprendre la construction, non mieux précisée, d'hôtels, ou d'autres infrastruc- tures d'accueil.

3.10. Des financements non négligeables sont consacrés à la construction de réseaux de métro. Pour celui d'Athènes, la totalité de l'aide prévue (178 Mio ECU) a été considérée comme visant la sauvegarde de l'environnement, plutôt que le développement des transports, car l'investissement doit contribuer à contenir l'accroissement du trafic automobile et de la pollution de l'air et il aura donc un effet positif sur l'environnement. Cet effet restera toutefois limité s'il ne s'inscrit pas dans une politique d'ensemble de la circulation en milieu urbain, puisque de nombreuses villes dotées d'un métro sont toujours confrontées à la pollution provoquée par le bruit, l'encombrement, le stationnement et les gaz d'échappement des voitures. Or, les programmes ne comportent pas de véritable approche d'ensemble de ce genre. Les vérifications de la Cour dans un centre de contrôle technique automobile, ont par exemple montré que, bien qu'un nombre considérable de véhicules ne respectaient pas les normes de combustion il n'existait pas un enregistrement précis des véhicules à contrôler dans la zone, et que les contrôles, prévus tous les deux ans, avaient un caractère encore peu systématique.

3.11. Le risque d'effets discordants existe aussi à d'autres niveaux. Bien que les dommages provoqués aux zones côtières par le processus d'urbanisation soient généralement soulignés, le programme opérationnel d'une région du Mezzogiorno prévoit la construction d'hôtels de grande et moyenne dimension, pour un total de 1 000 lits, dans un golfe, considéré comme offrant un grand potentiel touristique. L'initiative vise à rééquilibrer les possibilités d'hébergement hôtelier de la zone par rapport à d'autres mieux équipées.

3.12. Inversement, de nombreux programmes mettent en relief les conséquences négatives découlant de l'abandon des zones intérieures, notamment en termes d'entretien de l'espace naturel. Malgré cela, peu d'actions sont prévues en faveur de telles zones, qui sont pourtant parmi les plus confrontées aux problèmes de déséquilibre régional. De même, peu de mesures concernent les économies d'énergie ou le recours aux énergies renouvelables ou alternatives, alors que l'expérience difficile à ce sujet des programmes hors quota énergie et du programme VALOREN(17)

mériterait un meilleur développement. Quant à la part réservée à la formation en matière d'environnement, elle reste très faible.

Le lien entre les investissements et la sauvegarde de l'environnement

3.13. Malgré une plus grande sensibilisation et un intérêt affirmé pour les problèmes d'environnement, le lien entre les financements et la nécessité de contribuer à la sauvegarde du milieu naturel reste faible, tant au niveau des procédures que du contenu des programmes. Il existe un risque réel que la mise en oeuvre de ces derniers contribue directement et indirectement à l'accroissement des nuisances et soit, au moins en partie, la source de nouvelles difficultés qui nécessiteront ultérieurement des interventions difficiles et coûteuses.

3.14. L'accent est davantage placé par les administrations régionales concernées sur la nécessité de travaux ou investissements destinés à réduire la pollution, plutôt que sur des approches d'ensemble qui viseraient tout autant à s'assurer que, par ailleurs, des activités ne sont pas entreprises dans des conditions qui contribuent à détruire le milieu ambiant ou à accroître les pollutions. La séparation des compétences, observées dans certains cas, entre des services à caractère plus environnemental, chargés de la gestion du programme ENVIREG, et des départements tels celui des travaux publics, chargés de gérer les autres programmes d'infrastructure, ne constitue certainement pas un exemple d'approche d'ensemble. Une telle séparation a permis de renforcer l'emprise des services de l'environnement sur certains investissements, mais elle accentue également l'idée que les préoccupations environnementales concernent uniquement une partie des programmes.

3.15. La réalisation des investissements n'en assure pas nécessairement l'impact prévu sur la protection du milieu naturel, compte tenu notamment des conditions d'utilisation ou de fonctionnement. De nombreuses stations d'épuration des eaux ont été construites dans des communes rurales, souvent avec le concours des Fonds structurels. En fait, dans diverses régions, la majorité de ces stations restent inutilisées, faute de budget suffisant des communes concernées, pour en assurer l'entretien et le fonctionnement. Des installations pouvant desservir plusieurs villages auraient probablement constitué une solution plus appropriée.

3.16. Pour connaître la qualité de l'air de zones industrielles, une région du Mezzogiorno a réalisé un réseau d'une trentaine de postes de surveillance qui permettent de suivre l'évolution d'un certain nombre de composantes atmosphériques. Une extension du réseau aux zones urbaines figure dans le programme opérationnel financé par les Fonds structurels. Alors que l'installation donne des informations en temps réels, son utilisation est prévue uniquement pour fournir une aide à la programmation, sans autre fonction plus immédiate de protection ou d'intervention, ces aspects n'étant pas de la compétence du service gestionnaire du système.

3.17. Des vérifications ont été effectuées dans un Business Innovation Center (B.I.C.), chargé par la Commission et la région concernée de gérer divers types d'aides prévues, par un programme opérationnel, en faveur des petites et moyennes entreprises. Ces vérifications ont montré que, dans les relations entre le Centre et les entreprises bénéficiaires, les matières d'environnement n'étaient abordées que si l'entreprise intéressée formulait une demande spécifique en ce sens. Le réseau des B.I.C. pourrait être davantage sensibilisé aux implications environnementales des initiatives financées et à la lutte contre les nuisances.

3.18. Même quand des mesures précises sont prévues dans les investissements, leur réalisation n'est pas toujours assurée. Le dossier d'aide communautaire, pour la construction d'un barrage sur la rivière Aoos en Epire, a été clôturé en 1991, alors que des boisements d'envi- ron 30 000 arbres, prévus à la suite de l'étude d'impact du projet, restaient à effectuer.

3.19. Une clause générale des contrats de prêts globaux octroyés par la Commission dans le cadre des activités de la CECA requiert que les projets financés grâce à ces prêts globaux respectent les dispositions nationales et communautaires en matière d'environnement(18)

. Les vérifications de la Cour dans plusieurs pays ont montré que la clause était pratiquement inappliquée et n'avait pas été répercutée dans les contrats pour le financement des projets. Les organismes financiers intermédiaires interrogés ont indiqué que l'existence d'une telle condition contractuelle n'avait pas retenu leur attention et ils ont soulevé le problème des coûts qu'un tel contrôle occasionnerait. Dans d'autres cas, ils ont considéré que les dispositions législatives devaient suffire, ce qui revient à enlever toute portée à la clause contractuelle.

3.20. Le lien entre les investissements financés et la sauvegarde de l'environnement est donc peu présent dans les actions bénéficiant du concours des instruments à finalité structurelle. Si quelques initiatives en ce sens sont adoptées, le suivi en est faible et l'impact réel peu contrôlé. Par ailleurs, les aspects préventif ou dissuasif sont à peu près inexistants dans la gestion des fonds et pratiquement aucune action n'est entreprise pour une meilleure connaissance et une prise en considération du coût environnemental des mesures financées. Quant aux rapports de contrôle sur place communiqués à la Cour, ils n'abordent que très rarement les problèmes de lutte contre les nuisances.

Les risques d'impact négatif sur l'environnement d'autres projets d'investissement

3.21. L'examen effectué par la Cour d'opérations réalisées à l'aide des Fonds structurels communautaires montre que des progrès sensibles sont encore nécessaires pour éviter que les projets financés contribuent à la dégradation de l'environnement ou comportent à tout le moins des effets négatifs non négligeables. Les cas observés et indiqués ci-après concernent en grande partie des investissements décidés dans le cadre des réglementations antérieures. Toutefois, peu de modifications étant intervenues depuis lors, dans les conditions de la gestion et dans la nature des interventions, pour tenir compte davantage de l'aspect environnemental, il est à craindre que les constatations effectuées se répètent à l'avenir.

3.22. Des travaux au port de Salonique, financés dans le cadre des PIM, consistaient en l'approfondissement d'un des bassins portuaires et en l'assainissement des surfaces environnantes. Faute d'études préliminaires, réalisées en temps utile, aucune décision n'avait été prise, au moment où devaient débuter les travaux, quant au traitement de 3 ou 4 millions de m3 de boues polluées à provenir des excavations et la perspective était de les immerger dans le golfe, contribuant ainsi à la destruction de la flore et de la faune déjà gravement endommagées.

3.23. Toujours à Salonique, le même programme a financé l'installation de filtres spéciaux destinés à réduire le bruit et les émissions de poussière dans l'air, occasionnés par une usine sidérurgique. Le projet a été réalisé comme prévu, mais les poussières recueillies sont entreposées dans un local de l'entreprise puis répandues en couches dans des terrains environnants.

3.24. En Saxe-Anhalt, les vérifications ont porté sur deux projets concernant respectivement l'aménagement d'un terrain industriel et la création d'une installation pour le traitement et la destruction de traverses usagées de chemin de fer, construites en béton. Le premier projet prévoyait que l'aide serait accordée à condition qu'une solution soit apportée au traitement des eaux usées. Toutefois, le paiement est intervenu sans tenir compte de ce point et sans imposer d'obligation particulière en la matière.

3.25. Pour les traverses de chemin de fer, aucun examen particulier des aspects liés à l'environnement n'avait eu lieu avant la décision de financement, mais la description du projet prévoyait un dispositif pour l'évacuation de déchets spéciaux. Lors de la visite sur place, il a été confirmé que le projet est implanté dans une zone de protection de l'eau potable et que les résidus de substances chimiques, dont ont été aspergées les traverses pour éliminer la végétation, risquent de pénétrer dans le sol, notamment sous l'effet des précipitations. Cependant il n'existait aucune trace de dispositif pour l'évacuation de déchets spéciaux ou pour séparer les résidus huileux. Le bruit et la poussière, malgré l'installation de filtres, étaient considérables.

3.26. Deux exploitations agricoles, visitées dans le Nord Brabant (Pays-Bas), ont reçu des aides pour des investissements destinés à la protection de l'environnement et plus particulièrement à la construction d'étables modernes dotées d'un système permettant le stockage du fumier pendant six mois. Dans les anciennes étables, ce stockage n'était que de deux semaines et de nouvelles dispositions mises en vigueur aux Pays-Bas interdisent que le fumier soit déversé dans les champs. Le premier projet constituait bien un investissement de remplacement et n'appelle pas d'observation. Le deuxième, toutefois, s'inscrivait dans une perspective très nette de développement de l'exploitation, d'augmentation du nombre des animaux et donc de la production du fumier, ce qui aurait dû empêcher l'octroi de l'aide au titre de la protection de l'environnement.

3.27. Pour un projet minier en Espagne, la demande de concours déclarait que l'investissement était «sans effets négatifs», alors qu'il comportait en réalité le déboisement d'une vaste surface forestière et la pollution d'importantes quantités d'eau. Une décision de la région concernée, prise en 1986, obligeait l'entreprise à procéder à des nouveaux boisements, mais ces derniers n'avaient pas encore été réalisés en 1989, qui est la dernière année à avoir fait l'objet d'un rapport. Les eaux usées ne sont pas traitées, mais stockées dans deux bassins artificiels et aucune disposition n'a été prise quant au sort des sédiments. Des déclarations trimestrielles, communiquées par l'entreprise aux autorités régionales font état de très faibles quantités de substances toxiques dans les eaux usées. Ces déclarations sont contredites par des analyses de prélèvements, effectuées par l'entreprise elle-même avant et après le passage de l'eau dans la mine, analyses qui montrent, à la sortie, des quantités de substances toxiques environ deux fois supérieures à celles du point d'entrée.

3.28. Des problèmes d'eau polluée ont également été observés pour un projet minier financé au Royaume-Uni par la CECA et qui ne comportait pas encore de station d'épuration. Pour éviter la contamination des eaux de surface, l'entreprise s'efforçait de stocker l'eau polluée dans d'anciennes veines de charbon désaffectées, avec toutefois un risque de contamination des eaux souterraines.

CHAPITRE QUATRIÈME

La protection de la qualité de l'environnement

L'examen de quelques unités de surveillance locale

4.1. Lors de ses vérifications dans diverses régions des États membres, la Cour a eu l'occasion de prendre contact avec des services locaux chargés du contrôle des déchets et effluents et, de manière générale, du respect des limites ou tolérances fixées en matière de nuisances. Dans quelques États membres, des services spécialisés d'inspection en matière environnementale ont été institués, notamment pour certaines tâches plus particulières telles que la tutelle de rivières ou de zones protégées. De manière générale, toutefois, le contrôle de la pollution est confié aux services compétents en matière d'hygiène et de tutelle sanitaire. Il s'agit souvent de services qui ont d'autres tâches prioritaires, telle l'organisation des soins de santé, et qui n'ont pas été adaptés en fonction de la complexité et de la spécificité des travaux à assurer en ce qui concerne l'environnement. Quant à l'«audit environnemental», c'est-à-dire la certification par un expert indépendant que l'activité de l'entreprise qu'il a examinée respecte les dispositions en vigueur en matière d'environnement, elle n'est pratiquée que de manière très exceptionnelle.

4.2. Dans quelques unités locales de contrôle que la Cour a visitées dans le Mezzogiorno, les vérifications étaient essentiellement organisées en réponse à des demandes spécifiques ou à la suite de cas posés dans l'opinion publique. Pratiquement, aucune vérification n'était effectuée en ce qui concerne la qualité de l'air. Pour la qualité de l'eau, l'organisation de contrôles périodiques des effluents était en cours. Toutefois, les contrôles en cause portaient uniquement sur les points de versement connus, dont la liste avait été dressée sur la base des déclarations reçues au cours des dernières années. Un inventaire plus complet n'était pas disponible et il n'était pas procédé à des recherches concernant les versements abusifs. Même la surveillance de firmes spécialisées dans le ramassage et le transport de fluides pollués n'était pas organisée, avec le risque qu'une partie des fluides transportés soit frauduleusement versée dans les collecteurs publics.

4.3. Une loi italienne de 1988 prévoit la constitution d'un inventaire des décharges et déchets industriels, et, en application de ses dispositions, les sujets concernés sont tenus de présenter chaque année une déclaration sur les déchets produits. Dans une région visitée par la Cour, le nombre de déclarations reçues était estimé à moins de 10 % du nombre de déclarations qui auraient dû être présentées. Certains sujets concernés ignorent l'obligation qui leur est faite ou connaissent mal les produits, d'autres préfèrent ne pas se manifester. L'administration tolère cette situation, car il lui serait malaisé d'examiner un nombre plus élevé de déclarations et, surtout, elle serait dans l'incapacité de pouvoir organiser le traitement de la totalité des déchets, si ceux-ci venaient à être déclarés. La capacité de traitement disponible, généralement par incinération, est évaluée à environ 25 % de la capacité nécessaire et la création d'installations supplémentaires se heurte, non à des problèmes financiers, mais à des problèmes de localisation, le choix de tout nouveau lieu de traitement étant systématiquement contesté. La région ne dispose pas d'un centre spécialisé pour les déchets des hôpitaux, dont le volume est évalué à un peu plus de 30 000 tonnes par an.

4.4. La Directive 85/337/CEE du Conseil du 27 juin 1985 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement(19)

a suscité de nombreuses plaintes, questions parlementaires, procédures en justice pour non-application ou application incorrecte, y compris le fait que les évaluations d'impact sont souvent réalisées à l'initiative du maître d'oeuvre lui-même et non par une instance indépendante. La directive, qui était à transposer pour le 3 juillet 1988, énonce, dans une première annexe et sous réserve de quelques cas particuliers, des types d'investissement à soumettre obligatoirement à une évaluation d'impact sur l'environnement, avec mesures de publicité et consultation des parties intéressées; une deuxième annexe précise le type d'investissement pour lesquels l'évaluation est laissée à la discrétion des États membres.

4.5. La mise en oeuvre de cette directive s'effectue de manière très restrictive. Dans plusieurs États membres la première annexe seulement a fait l'objet d'une transposition. Il a par ailleurs été considéré que la directive ne s'appliquait pas aux projets déjà décidés au moment de l'adoption des mesures de transposition, même pour des grandes infrastructures tels que barrages ou chemins de fer ayant un impact sensible sur l'environnement. En outre, l'application se limite souvent aux nouveaux investissements, à l'exclusion des restructurations, même si, par exemple, l'élargissement d'une route en milieu résidentiel ou sa transformation en un axe à circulation plus rapide peuvent conduire à un véritable désastre.

L'aspect préventif et le principe «pollueur-payeur»

4.6. La mise en oeuvre des directives environnementales progresse à un rythme très lent et avec beaucoup de lacunes. Il est douteux dans ces conditions que, à elles seules, les directives puissent déterminer une modification importante des comportements en matière environnementale. Si une réelle sensibilisation se manifeste pour les questions d'environnement et si l'urgence des mesures est largement affirmée, les changements concrets de situation sont moins marqués. L'écart risque donc de s'accroître entre les actions qu'appelle la protection du cadre de vie et des ressources naturelles et celles qui sont réellement appliquées. Au rythme où elle procède, et malgré un effort soutenu, la mise en oeuvre des directives peut durer encore le temps de quelques générations.

4.7. Une amélioration de la situation passe par des mesures importantes d'accompagnement assurant une incidence réelle des aspects incitatifs et dissuasifs. Une recommandation du Conseil du 3 mars 1975(20)

relative à l'imputation des coûts et à l'intervention des pouvoirs publics en matière d'environnement établit clairement que «l'imputation aux pollueurs des coûts de la lutte contre la pollution qu'ils provoquent les incite à réduire cette dernière et à rechercher des produits ou des technologies moins polluants et permettra ainsi une utilisation plus rationnelle des ressources de l'environnement; en outre, elle satisfait aux critères d'efficacité et d'équité».

4.8. Peu de mesures ont été adoptées en ce sens et un perfectionnement des techniques est d'ailleurs nécessaire pour mieux connaître et pouvoir déterminer le coût environnemental des activités et assurer qu'il soit pris en considération. À défaut d'une telle prise en compte, les opérations et investissements entrepris, même avec l'aide de la Communauté, peuvent se révéler une cause de charges futures pour les entités qui en bénéficient et conduire à devoir financer de nouvelles mesures pour corriger les effets négatifs des actions antérieures voire concomitantes.

L'application des directives environnementales

4.9. La transposition des directives environnementales en droit national se heurte à des retards et autres difficultés considérables. Des États membres restent en défaut de fournir les renseignements et documents requis. Dans de nombreux cas, la transposition n'a pas été faite dans les délais prévus, dans d'autres elle a été incomplète ou mal réalisée. La mise en oeuvre fait appel, au niveau des autorités locales, à des enquêtes, examens et procédures de caractère technique, spécialisé, que les administrations concernées ne sont pas toujours en mesure de conduire de manière appropriée, avec la préparation nécessaire. La répartition des compétences accroît le nombre de textes juridiques à adopter et augmente les risques de conception ou d'interprétation divergentes.

4.10. Face aux difficultés d'application par les États membres, les possibilités d'action offertes à la Commission par les directives sont plutôt limitées. Une centaine de cas ont fait l'objet d'une saisine de la Cour de justice des Communautés qui, dans de nombreux arrêts, a constaté que les États membres concernés, en ne fournissant pas les informations demandées ou en ne prenant pas, dans les délais prévus, les mesures requises pour la mise en oeuvre des directives, avaient manqué aux obligations qui leur incombent en vertu du Traité. De telles condamnations cependant ne débouchent pas nécessairement sur une application plus rapide ou complète des dispositions en cause, et il existe des cas d'un même type d'infraction ayant fait l'objet de condamnations successives.

4.11. Au total, environ 90 directives ont été adoptées par le Conseil, compte non tenu des modifications et adaptations, qui sont notamment nécessaires pour tenir compte de l'évolution des techniques et des nuisances. Malgré le nombre considérable de textes, l'ensemble des sources de pollution est loin d'être couvert. Par exemple, pour la Directive 76/464/CEE du Conseil du 4 mai 1976, sur le versement de certaines substances dangereuses dans le milieu aquatique(21)

, une résolution du Conseil a pris acte d'une liste, établie par la Commission, d'environ 130 sub- stances prioritaires dont le versement doit faire l'objet d'une autorisation préalable par les autorités compétentes des États membres, dans le respect de certaines valeurs limites qui sont à fixer par le Conseil. De ces 130 substances, 21 sont considérées comme prioritaires par la Commission. En 1991, soit plus de 15 ans après l'adoption de la Directive, les valeurs limites avaient été fixées pour 17 des 130 substances, dont 12 prioritaires sur 21. Pour les autres substances, la Commission n'a plus soumis au Conseil de proposition de fixation des valeurs limites, mais elle a présenté, en février 1990, une proposition de modification de la directive, restée en suspens depuis lors, et tendant à remplacer le système de vote à l'unanimité par un vote à la majorité qualifiée pour la fixation des valeurs limites et objectifs de qualité.

4.12. Par suite également de la dimension des services et de la répartition des tâches au sein de la DG XI, il faut considérer que l'application des directives et leur contrôle restent très lents et insuffisants et qu'une approche mieux organisée est nécessaire, intégrant davantage d'autres moyens d'action de la Commission, notamment sur le plan des interventions à finalité structurelle et du principe «pollueur-payeur». L'adoption des directives est indispensable pour fixer un cadre juridique de référence et définir des standards et des procédures en matière d'environnement. Il est toutefois relativement vain d'élaborer des normes qui restent largement inappliquées et un meilleur équilibre entre les deux aspects, élaboration des directives et contrôle de leur application, devrait être réalisé.

4.13. À la Commission, comme dans les États membres, certaines directives ayant un impact direct et important sur la sauvegarde de l'environnement sont gérées exclusivement sous l'angle du rapprochement des législations nationales relatives aux conditions de production dans un secteur industriel déterminé et donc de la contribution à la réalisation du marché intérieur. C'est notamment le cas de certaines nuisances sonores et, par exemple, de la Directive 78/1015/CEE du Conseil du 23 novembre 1978(22)

, concernant le niveau sonore admissible et le dispositif d'échappement des motocycles, éléments dont l'impact sur l'environnement est cependant évident. Un examen de la Cour auprès de la DG III de la Commission, chargée de la gestion de cette directive, n'a pas permis de disposer d'un état d'application ni d'une évaluation des résultats. Dans les États membres, ce sont les services compétents pour le permis de mise en circulation des motocycles ou pour les contrôles techniques qui sont chargés des responsabilités correspondantes et il est généralement possible de trouver en vente libre, dans le commerce, des pièces de rechange dont les caractéristiques acoustiques ne tiennent pas compte des limites prévues par la directive. Dans un ordre d'idées analogue, on peut noter que, pour la Directive 84/538/CEE du Conseil du 17 septembre 1984, concernant le niveau de puissance acoustique admissible des tondeuses à gazon, c'est la DG XI qui est compétente, sans que, a priori, les critères qui régissent une telle répartition d'attributions apparaissent clairement. Quant aux directives sur l'emploi des pesticides et l'agriculture biologique, leur gestion relève de la DG «Agriculture»(23)

.

CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

5.1. L'action de la Communauté en matière environnementale s'est fortement développée au cours des dernières années et son influence se manifeste dans approximativement tous les aspects de la lutte contre la pollution et pour la défense des ressources naturelles. Établie par l'Acte unique européen de 1986, cette action est développée et renforcée par le Traité de Maastricht de 1992.

5.2. Les directives environnementales constituent l'instrument principal de l'action préventive communautaire pour la sauvegarde du milieu naturel et leur rôle est fondamental. Toutefois, leur mise en oeuvre s'effectue à un rythme lent et un écart important existe entre l'ensemble normatif en vigueur et son application dans la réalité. Entre-temps, la situation peut se détériorer et même les progrès réalisés dans certains secteurs peuvent être compromis par la dégradation croissante apparaissant dans d'autres domaines.

5.3. Malgré une activité appréciable entreprise à ce sujet, il est douteux que, au rythme de leur application, les directives environnementales puissent suffire à modifier de manière importante les comportements en matière d'environnement. Il est donc essentiel qu'elles soient appuyées par d'autres incitations à réduire la pollution et que les autres moyens d'action disponibles puissent davantage concourir aux effets attendus des directives et, surtout, ne les contrarient pas.

5.4. Les objectifs des Fonds structurels sont à poursuivre et à réaliser dans le respect de la politique communautaire de l'environnement. C'est une exigence réglementaire mais aussi un impératif de bonne gestion si l'on veut éviter que les mesures financées ne soient ultérieurement la source de difficultés et de charges qui grèveront le développement futur des populations concernées. Beaucoup de progrès sont à réaliser de ce point de vue, pour éliminer des effets discordants et pour une approche plus engagée se traduisant par des effets concrets sur le plan de la limitation des nuisances. Une part trop importante de l'aide communautaire concerne des opérations qui s'apparentent au nettoyage, alors que la prévention contre les sources de pollution est peu présente dans les programmes et projets financés. Or, si la priorité n'est pas accordée aux aspects de prévention, même les interventions à caractère curatif seront sans effet durable. Une préoccupation analogue doit régir l'action des nouveaux instruments dont la création a été décidée, et notamment le Fonds de cohésion.

5.5. Un rôle plus marqué de coordination doit être assumé par la DG XI pour éviter la dispersion des interventions et assurer un caractère davantage complémentaire et donc plus efficace aux diverses actions. La programmation pluriannuelle devrait déterminer des objectifs concrets et quantifiables à atteindre et indiquer de manière précise les moyens à mettre en oeuvre pour leur réalisation.

5.6. Pour les projets financés par les crédits d'environnement, une plus grande rigueur est nécessaire dans la définition, la sélection et l'attribution des travaux à réaliser, par une application stricte des procédures d'appel à la concurrence. Le suivi financier des contrats doit être sensiblement amélioré et les résultats des travaux effectués systématiquement exploités. Le financement répétitif d'activités qui débouchent sur peu de réalisations concrètes devrait être davantage évité. Le suivi et l'évaluation de l'impact effectif des opérations aidées constituent des aspects opérationnels essentiels de l'intervention et, notamment, le recours à des firmes intermédiaires pour l'accomplissement de telles tâches ne paraît pas justifié.

5.7. Une meilleure information est nécessaire en ce qui concerne le volume financier de l'action communautaire, qui n'est pas déterminé de manière complète et précise. Une telle lacune rend malaisée la coordination des mesures développées dans les divers secteurs et la vue d'ensemble sur les résultats de la gestion. En particulier, toute documentation traitant des divers aspects de l'activité financière dans le domaine de l'environnement et visant à fournir une approche globale à ce sujet fait défaut.

5.8. Dans la mesure où la politique de prévention et de correction à la source est insuffisante, il faut aboutir à une connaissance plus précise et à une meilleure prise en compte du coût environnemental des activités. C'est la condition de base d'une plus grande efficacité dans la sauvegarde du milieu naturel et, sur ce point également, beaucoup de progrès restent à réaliser. Le coût environnemental ne peut être systématiquement supporté par la collectivité mais doit davantage être pris en charge par l'activité qui le provoque. Une part plus significative des financements communautaires devrait viser la mise en oeuvre du principe «pollueur-payeur», qui est clairement affirmé dans les textes, mais qui ne peut avoir d'effet dissuasif, voire éducatif, que s'il est transposé dans la réalité.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 18 juin 1992.

Par la Cour des comptes Aldo ANGIOI Président

Tableau 3 - Les crédits du titre «environnement» du budget et leur utilisation (1)

(ECU)

Engagements Paiements

Poste budgétaire Crédits définitifs disponibles Contractés durant l'exercice % Crédits définitifs disponibles Paiements effectués %

1986 ACE 6610+6611 6 704 769 5 745 923 85,7 3 450 000 1 031 966 29,9

CORINE 6603+6614 3 213 500 2 999 581 93,3 1 200 000 990 937 82,6

MEDSPA 665+6615+6616 (2) 1 580 000 1 224 797 77,5 1 630 000 727 505 44,6

Autres Divers 19 401 194 14 406 538 74,3 15 470 325 11 241 643 72,7

30 899 463 24 376 839 78,9 21 750 325 13 992 051 64,3

1987 ACE 6610+6611 3 710 168 3 602 568 97,1 5 820 108 3 906 449 67,1

CORINE 6603+6614 1 416 483 1 411 487 99,7 1 523 300 1 273 300 83,6

MEDSPA 665+6615+6616 (2) 1 885 450 1 822 152 96,6 1 285 450 535 629 41,7

Autres Divers 31 269 715 29 268 850 93,6 23 038 150 16 773 439 72,8

38 281 816 36 105 057 94,3 31 667 008 22 488 817 71,0

1988 ACE 6600 5 168 196 5 159 286 99,8 3 100 000 2 824 765 91,1

CORINE 6601 2 000 000 1 998 570 99,9 1 200 000 1 115 825 93,0

MEDSPA 6610 (2) 3 431 438 3 390 522 98,8 2 600 000 1 019 298 39,2

Autres Divers 26 246 271 25 351 752 96,6 28 320 000 18 314 555 64,7

36 845 905 35 900 130 97,4 35 220 000 23 274 443 66,1

1989 ACE 6600 7 800 000 7 796 779 100,0 5 800 400 4 980 370 85,9

CORINE 6601 3 740 000 3 727 735 99,7 3 240 000 2 425 695 74,9

MEDSPA 6610 6 922 000 6 896 527 99,6 4 342 000 3 559 692 82,0

Autres Divers 25 523 000 24 501 613 96,0 23 628 000 17 711 852 75,0

43 985 000 42 922 654 97,6 37 010 400 28 677 609 77,5

1990 ACE 6600 10 000 000 9 999 983 100,0 7 450 000 6 534 737 87,7

CORINE 6601 2 800 000 2 715 113 97,0 3 500 000 2 390 417 68,3

MEDSPA 665 9 000 000 8 843 775 98,3 4 107 000 2 073 345 50,5

Autres Divers 30 180 000 29 021 450 96,2 33 212 000 24 978 125 75,2

51 980 000 50 580 321 97,3 48 269 000 35 976 624 74,5

1991 ACE B4-300+B8-430 408 000 406 762 99,7 2 727 000 1 682 820 61,7

ACNAT B4-301+B8-431 27 026 000 13 940 610 51,6 10 676 000 7 570 515 70,9

CORINE B4-3101 5 000 000 2 713 876 54,3 3 500 000 2 348 461 67,1

MEDSPA B4 302+B8-432 24 442 000 24 207 283 99,0 11 001 000 5 541 074 50,4

LIFE B4-320 1 000 000 996 347 99,6 1 000 000 996 347 99,6

Autres Divers (Ch.B4-3) 25 627 000 16 305 358 63,6 19 993 000 11 161 100 55,8

83 503 000 58 570 236 70,1 48 897 000 29 300 317 59,9

TOTAL ACE 33 791 133 32 711 301 96,8 28 347 508 20 961 107 73,9

ACNAT 27 026 000 13 940 610 51,6 10 676 000 7 570 515 70,9

CORINE 18 169 983 15 566 362 85,7 14 163 300 10 544 635 74,5

MEDSPA 47 260 888 46 385 056 98,2 24 965 450 13 456 543 53,9

LIFE 1 000 000 996 347 99,6 1 000 000 996 347 99,6

Autres 158 247 180 138 855 561 87,8 143 661 475 100 180 714 69,7

285 495 184 248 455 237 87,0 222 813 733 153 709 861 69,0

(1) Y compris les montants concernant les dépenses d'appui et de soutien.

(2) Des dépenses autres que celles des projets MEDSPA sont incluses.

RÉPONSES DE LA COMMISSION

INTRODUCTION

Vu l'évolution de la politique communautaire de l'environnement, le rapport spécial de la Cour sur l'environnement arrive à son heure. Il met l'accent sur un certain nombre de points que la Commission avait déjà relevés en préparant son cinquième programme d'action sur l'environnement, adopté le 18 mars 1992. Bien que l'environnement n'ait pas été mentionné dans les traités avant l'Acte unique européen de 1986, voilà bientôt 20 ans que la Communauté mène une politique de l'environnement. Les quatre premiers programmes d'action ont permis de réaliser des progrès significatifs et d'étoffer le cadre législatif (plus de 200 actes législatifs) ce qui s'est traduit par de réelles améliorations de la protection et de la qualité de l'environnement. Le quatrième programme d'action est toujours en cours - il se termine à la fin de 1992 - et il faudra attendre quelques années pour en voir les effets. Il est clair cependant que la politique en matière d'environnement est arrivée à un tournant et qu'elle joue un rôle de plus en plus important dans la Communauté. Les chefs d'État et de gouvernement l'ont constaté dans leur «Déclaration sur les impératifs de l'environnement» au sommet de Dublin en 1990.

Cette importance a été confirmée dans le nouveau Traité sur l'Union européenne, signé par les États membres le 7 février 1992, qui a inscrit parmi les objectifs principaux du Traité la promotion d'une croissance durable respectant l'environnement. Le nouveau Traité poursuit en incluant parmi les activités de l'Union une politique dans le domaine de l'environnement et précise que cette politique vise un niveau de protection élevé et que les exigences en matière de protection de l'environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en oeuvre des autres politiques de la Communauté. Il s'ensuit que les considérations relatives à l'environnement feront de plus en plus partie intégrante d'autres politiques sectorielles, tant au niveau communautaire qu'à l'intérieur des États membres.

Le cinquième programme d'action, actuellement en discussion au Conseil, appelé à devenir l'instrument de ces changements, n'est pas un cadre destiné à la Commission seulement; il s'adresse à tous les opérateurs concernés par l'environnement dans la Communauté; il reflète l'importance attachée par la Commission au caractère changeant d'une politique de l'environnement. Plutôt que d'attendre que les problèmes surgissent, il signale les agents ou les activités qui nuisent à l'environnement ou qui épuisent les stocks de ressources naturelles. Une action au niveau communautaire ne suffit pas pour réaliser les objectifs; il faut plutôt bien coordonner les efforts et partager les responsabilités entre tous les niveaux de la société. La stratégie de base adoptée dans le programme vise essentiellement à fixer une série d'objectifs à long terme permettant d'intégrer pleinement, par l'élargissement et l'approfondissement des instruments de coordination et de contrôle, l'environnement dans les autres politiques en cause, grâce à la participation active des principaux acteurs concernés (les administrations, les entreprises et le public en général). Du reste cela est conforme aux recommandations et aux conclusions de la Cour.

Au sein de la Commission elle-même, il faudra une coordination plus étroite entre les différents services et à tous les niveaux de décision une plus grande prise de conscience des questions d'environnement. Ce sera notamment le cas pour l'affectation des crédits supplémentaires destinés à l'environnement. En ce sens, les recommandations de la Cour sur les différents problèmes tels qu'ils se posent actuellement constitueront un facteur important d'évolution de la conception de la Commission en la matière, en particulier quand il s'agira d'évaluer les Fonds structurels et le nouveau Fonds de cohésion.

Il est toutefois à noter que la Commission considère que, dans le cadre de ses politiques structurelles, des efforts importants sont d'ores et déjà réalisés pour une meilleure prise en compte de l'environnement dans les interventions au titre de ces politiques. Ainsi, environ 3 milliards d'écus sont consacrés, dans les Cadres Communautaires d'Appui au titre des objectifs 1, 2 et 5b de la Réforme, à une variété d'actions visant la protection de l'environnement. À cela s'ajoutent les différentes actions prévues dans ce domaine dans le cadre de plusieurs initiatives communautaires, et plus particulièrement l'initiative ENVIREG à laquelle la contribution communautaire s'élève à 500 Mécus.

La Commission attire également l'attention sur le rôle important des États membres, dans la mise en oeuvre d'une politique de l'environnement. Dans le cinquième pro- gramme d'action, le principe de subsidiarité contribuera pour beaucoup à faire en sorte que les buts, les objectifs et les actions de cette politique produisent pleinement leurs effets par le biais de mesures nationales appropriées. Une telle approche suppose une action concertée de la Commission et des États membres agissant ensemble comme des partenaires. Ce partenariat exige également une coopération accrue entre la Commission et les États membres lorsqu'il s'agit de contrôler la mise en oeuvre d'actions en matière d'environnement. De même, la création de l'Agence européenne pour l'environnement et de ses réseaux d'information répondront à un besoin croissant de données scientifiques plus précises et plus fournies dans le domaine de l'environnement, sur une base comparative au niveau communautaire et au-delà, afin d'améliorer le processus de décision.

CHAPITRE PREMIER

Les objectifs et les moyens de l'action communautaire en matière d'environnement

L'individualisation des dépenses

1.3. Le bilan donne des chiffres globaux qui résultent de toutes les actions entreprises dans le domaine de l'environnement à partir des différentes lignes budgétaires. Les calculs ont été faits par chaque DG ordonnatrice de ces différentes lignes et les résultats de ces évaluations ont été transmis à la DG XI par des notes de toutes les DG concernées.

1.4. L'analyse de la Cour concernant la quantification des contributions financières contenues dans les Cadres Communautaires d'Appui (CCA) des Fonds structurels et relatives à l'environnement correspond grosso modo aux estimations effectuées par la Commission à ce sujet. La différence chiffrée la plus importante concerne le CCA du Portugal où les actions en faveur de l'environnement ne sont pas regroupées dans un axe prioritaire spécifique, mais se retrouvent dispersées dans les différents programmes régionaux. La contribution communautaire aux mesures de protection de l'environnement, reprises dans ces programmes régionaux, peut être estimée à 168 Mécus pour la période 1989-1993.

Ces données démontrent d'ailleurs que les Fonds structurels assument par leurs financements un rôle très significatif et concret en matière de politique de l'environnement.

1.6. La Commission convient qu'il faut intensifier les efforts pour parvenir à la transparence évoquée dans le rapport de la Cour. Un des problèmes auxquels la Commission et les États membres ont à faire face est qu'il n'existe pas de système d'indicateurs des dépenses liées à l'environnement. À l'échelon national, les États membres n'ont pas donné de priorité à l'établissement de statistiques sur l'environnement. Au niveau communautaire, l'Office statistique et les services de la Commission travaillent depuis deux ans à la mise au point d'un système qui indiquera plus clairement les dépenses liées à l'environnement dans la Communauté et dans les États membres. Un travail similaire est effectué au sein de l'OCDE, où la Commission joue un rôle actif.

Les programmes d'action pour l'environnement

1.8. La Commission prend acte de la remarque formulée par la Cour sur l'aspect opérationnel de programmes d'action. Elle souligne toutefois que les premiers programmes d'action avaient pour but de faire davantage prendre conscience des problèmes d'environnement et d'établir des principes généraux applicables aux activités de protection de l'environnement. Les derniers programmes d'action se sont efforcés d'établir des critères de qualité (qualité de l'eau, contrôle des émissions par exemple) et de veiller à une mise en oeuvre intégrale et au respect de la législation communautaire. Tandis que le quatrième programme d'action a mis l'accent sur la nécessité d'intégrer les préoccupations écologiques dans d'autres domaines politiques, et préconiser le développement d'instruments assurant la mise en oeuvre d'une politique de l'environnement, la Commission a reconnu, en adoptant le 18 mars 1992 le cinquième programme d'action, qu'il était temps de fixer des objectifs précis, de se donner les moyens de les atteindre et d'établir des priorités.

Le cinquième programme d'action sera un document opérationnel, établissant des objectifs à long terme et des résultats à atteindre et prévoyant les mesures à mettre en oeuvre et les échéanciers à fixer pour obtenir ces résultats. Le dispositif s'étend à des domaines clés, tels que l'industrie, l'agriculture, l'énergie, les transports et le tourisme, en tenant compte de l'évolution vers le marché unique. De plus, la Commission elle-même dispose de plans détaillés, s'appliquant à la fois à l'ensemble de ses services et aux directions générales, pour établir des priorités, planifier et financer les activités dans le domaine de l'environnement.

1.9. La Commission s'attache à renforcer, dans le futur, le suivi et l'évaluation de l'impact réel des programmes et actions dans le domaine de l'environnement, notamment par la définition d'objectifs et d'indicateurs d'impact environnementaux. Une telle définition aidera grandement la Commission à fixer des priorités d'intervention et donc à accroître l'efficacité de ses interventions contribuant à la mise en oeuvre de la politique de l'environnement.

La coordination des interventions et le rôle de coordinateur

1.10. La Commission reconnaît qu'il faut mieux coordonner sa conception de l'environnement et elle pense que le cinquième programme d'action offrira les moyens d'y parvenir. Les problèmes d'environnement ne sont pas uniquement du ressort de la direction générale de l'environnement et la liste dressée par la Cour pourrait être encore complétée en y ajoutant d'autres DG, notamment la DG I, la DG II, la DG VII, la DG XXII et la DG XIII, dont certaines gèrent également des crédits liés à l'environnement.

Dans ces conditions, un processus de coordination faisant intervenir presque tous les services de la Commission est assurément complexe. Des changements d'attitude et d'orientation seront indispensables pour régler les difficultés mais, comme le souligne le cinquième programme d'action, un changement de mentalité et de comportement demande du temps, inévitablement.

1.11. La Commission reconnaît que, dans certains cas, il est possible d'améliorer la coordination, la consultation et la participation entre services en matière d'environnement, comme cela s'est déjà fait par exemple pour les prêts BEI et CECA. Des ressources supplémentaires seront nécessaires à cette fin.

S'agissant plus particulièrement des Fonds structurels, la Commission estime qu'il ne s'agit pas tellement d'un problème de coordination entre ses services, mais plutôt de difficultés découlant de la généralisation de l'intervention par programme, dans la mesure où les programmes opérationnels, qui constituent la base pour l'octroi de concours des Fonds structurels, ne contiennent pas de détails sur les projets individuels. Au moment de l'octroi de concours, la vérification de l'impact environnemental des actions doit donc forcément être faite à un niveau plus agrégé.

1.12. Le financement de projets par les PIM a été décidé il y a plus de 5 ans. La coordination entre DG XI et DG XIV en ce qui concerne le contrôle du respect des normes environnementales par les projets aquacoles est excellente: depuis l'adoption par la Commission, le 8 décembre 1988, des «Instructions Internes concernant l'évaluation de l'impact environnemental des plans programmes et projets financés par la Communauté», les deux DG ont élaboré en commun un «Questionnaire environnement» qui doit obligatoirement accompagner toute demande d'un concours communautaire pour un projet aquacole. Les services de la DG XIV transmettent régulièrement aux services de la DG XI ces questionnaires, qui sont soigneusement examinés avant tout financement.

En ce qui concerne les relations entre l'aquaculture et l'environnement, lorsqu'il est vrai que la DG XI développe une action de sauvegarde de zones humides, un développement économique respectueux de l'environnement n'est pas, a priori, exclu.

D'autre part, le large éventail des fonctions jouées par les zones humides ainsi que leurs valeurs naturelles et socio-économiques impliquent que la gestion spécifique qu'elles requièrent prenne la forme d'une gestion intégrée. Sur cette base, la pêche traditionnelle et l'aquaculture peuvent être autorisées dans les zones humides.

1.13. Les mesures concernant la protection des forêts contre la pollution atmosphérique [règlement (CEE) no 3528/86] et contre les incendies [règlement (CEE) no 3529/86] sont gérées par l'unité «mesures spécifiques en milieu rural» (développement forestier, protection de l'environnement) de la DG VI, qui est responsable de la politique forestière de la Communauté. Ces deux mesures font partie intégrante du programme d'action en faveur de la forêt dans la Communauté décidé en juin 1989.

En ce qui concerne la protection des forêts contre la pollution atmosphérique, le système d'observation mis en place au titre de ce règlement ainsi que les différents rapports élaborés par la DG VI ont fait l'objet d'une étroite collaboration avec la DG XI (CORINE). Pour la protection des forêts contre les incendies, le règlement (CEE) no 3529/86 se limite à des actions de prévention contre les incendies et de surveillance des forêts.

Il n'y a aucune mesure au niveau communautaire qui constitue un chevauchement avec ce dispositif, les actions soutenues par la DG XI dans ce domaine ne visant que la lutte proprement dite.

La coordination entre les deux directions générales dans ce domaine est assurée dans le cadre du Comité Permanent Forestier géré par la DG VI et auquel participent régulièrement les représentants de la DG XI.

La liaison entre DG VI et DG XII est assurée dans le cadre d'une consultation officielle entre ces deux directions générales lors de la procédure d'examen des projets de recherche.

De même, pour les actions de protection et d'amélioration des forêts financées au titre de la réforme des Fonds structurels, la coordination entre les différents services concernés au sein de la DG VI est assurée par une consultation systématique dans le cadre de la procédure d'instruction des programmes opérationnels.

1.14. S'agissant du rôle de coordinateur que la DG XI est appelée à assurer en matière de financements communautaires dans le domaine de l'environnement, il est à rappeler que des procédures appropriées sont déjà en place à l'intérieur de la Commission pour les financements des Fonds structurels. La DG XI est consultée sur les actions proposées par les États membres pour un cofinancement communautaire et participe aux réunions des Comités de suivi des actions ayant des incidences significatives en matière d'environnement (voir également réponse ad 1.11).

1.15. La Commission estime aussi que, pour tous les problèmes d'environnement, en évolution constante, la coordination doit également être améliorée au sein des États membres.

Ces différents aspects seront examinés au cours d'une réunion des directeurs généraux de l'environnement, organisée par le Commission et la présidence portugaise en juin 1992. De plus, dans le cadre du cinquième programme d'action, il est prévu de créer un groupe de réflexion sur la politique de l'environnement, comprenant des représentants de la Commission et des États membres au niveau des directeurs généraux, pour encourager la compréhension mutuelle et les échanges de vues sur la politique et les actions en matière d'environnement. Il est également prévu de créer un réseau comprenant des représentants des autorités nationales compétentes et de la Commission pour veiller à l'application pratique des mesures commu- nautaires.

La prise en considération de l'impact environnemental dans l'action des Fonds structurels

1.16. La Commission reconnaît que la généralisation des financements «par programmes» dans les interventions structurelles représente une évolution considérable par rapport à la méthode d'intervention «par projet individuel» antérieurement utilisée, qui ne peut se réaliser que graduellement et avec quelques imperfections ici et là. Un certain apprentissage a été nécessaire, y compris quant à l'appréciation de l'impact environnemental dans les différentes phases de la programmation, et ceci aussi bien au niveau des services de la Commission que pour les autorités nationales et r