Rapport spécial no 14/2000

sur la PAC et l'environnement, accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2000/C 353/01)

TABLE DES MATIÈRES

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SYNTHÈSE

L'intensification de la production agricole, encouragée notamment par le niveau élevé des aides accordées dans le cadre de la politique agricole commune (PAC) et en partie par les tendances agronomiques, a engendré des problèmes environnementaux préoccupants. Le rapport sur "L'environnement dans l'Union européenne", récemment publié par l'Agence européenne pour l'environnement, analyse de manière approfondie les dommages environnementaux imputables à certaines pratiques agricoles. Le présent rapport de la Cour traite des insuffisances environnementales des modifications apportées aux organisations communes de marchés (OCM) dans le secteur des cultures arables et de l'élevage par la réforme de la PAC de 1992. Il examine par ailleurs les difficultés qui font que les bienfaits pour l'environnement escomptés des nouvelles mesures d'accompagnement [règlement (CEE) n° 2078/92 du Conseil sur les mesures agroenvironnementales et règlement (CEE) n° 2080/92 du Conseil sur les mesures forestières en agriculture] n'ont pu être concrétisés.

Entre autres objectifs politiques, la baisse des prix institutionnels pour les cultures arables (voir points 10 - 16) visait à réduire l'incitation à la production intensive. Mais le versement d'aides à la superficie qui compensent les pertes de revenus des exploitants agricoles dues aux réductions de prix, la dévaluation de certaines devises par rapport à l'écu et le niveau élevé des prix sur le marché mondial dans les années qui ont suivi la réforme ont globalement freiné la réduction des incitations à l'emploi de méthodes de production plus intensive qui était visée.

Dans le secteur de l'élevage (voir points 19 - 26), la réforme a instauré une prime à l'animal subordonnée à une certaine densité de cheptel, mais l'objectif d'une extensification de la production n'a pas été atteint. Tout en limitant les demandes d'aide au nombre d'animaux éligibles, les exploitants ont en réalité gardé autant d'animaux qu'ils le souhaitaient. En outre, la baisse des prix de l'alimentation animale à la suite de celle des prix des céréales a encouragé l'élevage de bétail à l'étable. La réforme n'a pas non plus apporté de solution aux graves problèmes de pollution par les nitrates, dus aux insuffisances de l'élimination des déchets dans les régions de production intensive de porcs et de volailles. Ces problèmes sont aggravés par l'application peu satisfaisante de la directive communautaire relative aux nitrates par les États membres.

L'aide communautaire a continué par ailleurs à soutenir certaines formes de production agricole qui ont des effets secondaires négatifs sur l'environnement, comme la production de tabac, de betterave à sucre, de lait, de vin, de fruits et légumes, de lin textile et de fourrage séché artificiellement (voir points 27 - 30).

Les "mesures d'accompagnement" des modifications liées à la réforme des OCM de 1992 comportaient une mesure agroenvironnementale visant à offrir une compensation financière aux exploitants qui mettent en oeuvre des techniques favorables à l'environnement mais coûteuses, et une mesure forestière visant à compenser les frais et les pertes de revenu agricole des exploitants qui plantent des arbres sur leurs terres. Ces mesures ont conféré à la PAC des objectifs clairs en matière d'environnement, à savoir réduire les effets polluants de l'agriculture, favoriser une extensification de l'exploitation profitable à l'environnement, contribuer à une gestion des zones rurales compatible avec l'équilibre environnemental et lutter contre l'effet de serre.

Toutefois, ni la Communauté ni les États membres n'ont ciblé l'utilisation des fonds communautaires selon des priorités environnementales préétablies (voir points 37 - 69). En ce qui concerne l'approbation des programmes, la Commission n'a pas déployé des ressources suffisantes, ce qui s'est traduit par des déficiences à ce niveau ainsi que dans la gestion de programmes. Par suite, les fonds n'ont pas été affectés aux zones présentant les problèmes et/ou les risques les plus sérieux dans le domaine agroenvironnemental. Des modalités d'application n'ont été arrêtées que quatre ans plus tard pour les mesures agroenvironnementales et ne l'ont jamais été pour les mesures de boisement.

L'efficacité de certains programmes est compromise par des insuffisances au niveau de la conception des programmes. Dans certains cas, les montants des aides sont trop faibles pour inciter les exploitants à adopter des techniques qui respectent l'environnement; dans d'autres, le niveau du soutien étant fondé sur le coût moyen du respect des exigences du programme par les exploitants, ces derniers ont bénéficié d'aides sensiblement supérieures à leurs frais réels (voir points 54 - 60). L'aide ne devrait être accordée que lorsque les engagements de l'exploitant vont au-delà des exigences définies par la directive relative aux nitrates et de pratiques agricoles satisfaisantes. En raison du défaut de mise en oeuvre de la directive relative aux nitrates par les États membres et de l'absence de "Codes de bonne pratique agricole" pour une grande partie des terres cultivées en Europe, il existe un risque que, localement, les mesures agroenvironnementales soient souvent incompatibles avec le "principe du pollueur-payeur" du traité CE, en d'autres termes que le contribuable européen assume des coûts en fait imputables aux exploitants agricoles. Par ailleurs, la coordination entre les différents régimes ayant une incidence sur les aspects environnementaux de l'agriculture laisse à désirer (voir points 61 - 70).

S'agissant de la mise en oeuvre et du contrôle des programmes (voir points 71 - 81), l'application de la mesure agroenvironnementale, en particulier, est très lourde pour les infrastructures administratives communautaires et nationales. Les problèmes de contrôle sont liés aux faiblesses de la coordination entre les mesures agroenvironnementales et le système intégré de gestion et de contrôle (SIGC) et au fait que rien n'a été fait pour parer aux risques spécifiques de contrôle générés par les mesures agroenvironnementales et les mesures de boisement. Ainsi, il est très difficile de vérifier si les exploitants respectent les limites imposées à l'utilisation d'engrais, alors qu'il s'agit de l'une des conditions de l'octroi de l'aide dans le cadre de la plupart des programmes.

Pour ce qui concerne l'évaluation (voir points 82 - 89), étant donné l'absence, tant au niveau communautaire que national, de définition d'objectifs quantitatifs et, assez largement, d'examen approfondi de la situation de l'environnement avant le lancement des programmes, il est difficile de suivre, au regard de critères harmonisés et mesurables, les progrès accomplis dans la réalisation des objectifs environnementaux depuis le démarrage des programmes.

Les conclusions et les recommandations du rapport (points 90 - 102) mettent en relief le fait que la Communauté n'a pas encore réussi à engager plus fortement la PAC sur la voie de l'écologie. Compte tenu des dernières propositions de modification de la PAC figurant dans l'"Agenda 2000", qui s'inscrivent dans la tendance à donner la priorité à l'environnement dans le cadre de la politique agricole, la Cour estime que les règles concernant l'"écoconditionnalité", actuellement facultatives, auraient dû être obligatoires dans l'ensemble de l'Union européenne (UE).

Il est nécessaire que les États membres améliorent la conception, la mise en oeuvre, le contrôle, le suivi et l'évaluation des programmes. La Commission doit améliorer les procédures d'approbation des programmes et de suivi sur place, en veillant à disposer d'un personnel suffisant, possédant les compétences appropriées, afin d'assumer correctement ses responsabilités. Il conviendrait de mener une étude approfondie de toutes les mesures liées à l'environnement qui ont une incidence sur l'agriculture, afin d'obtenir une meilleure coordination entre les différentes initiatives communautaires. Enfin, il est nécessaire de mieux cibler les aides communautaires sur les zones prioritaires et de lutter avec plus d'efficacité contre les activités néfastes à l'environnement.

INTRODUCTION

1. Le traité de Rome stipule, en son article 33 [ancien article 39, paragraphe 1, point a)](1) que la PAC doit garantir "...un emploi optimal des facteurs de production, notamment de la main-d'oeuvre". En raison du coût croissant de la main-d'oeuvre et de l'augmentation du prix des terres, elle-même imputable à l'urbanisation, l'emploi dans le secteur agricole a décru tandis que les méthodes de production sont devenues plus intensives. Jusque dans les années 80, le niveau élevé du soutien des prix et des autres aides liées à la production a renforcé ces tendances et fortement incité les producteurs à se mécaniser et à faire un usage abondant des produits de l'agrochimie (engrais contenant nitrate et phosphate, herbicides, insecticides et fongicides). On sait qu'aujourd'hui moins de 5 % de la population de l'UE nourrit le reste. Mais ce résultat a un prix, à savoir la concentration de l'agriculture intensive dans les zones offrant une combinaison d'avantages (par exemple, bonne fertilité du sol, conditions climatiques favorables et proximité des sources d'intrants et des marchés) et la tendance à l'abandon de l'agriculture sur les terres marginales et/ou dans les régions reculées. Ces deux tendances sont préoccupantes pour l'environnement.

2. En raison de la concentration et de l'intensification de l'agriculture, l'utilisation moyenne d'engrais azotés atteint 34 t par miles carrés en Allemagne et au Royaume-Uni, alors qu'elle est de 7,6 t aux États-Unis(2), même si cette utilisation a sensiblement diminué entre 1988 et 1992 (voir tableau 1). De grandes quantités de nitrates sont absorbées par le sol en cas d'utilisation importante d'engrais et de lisier. Sous l'effet des pluies et de l'extension de l'irrigation, ces nitrates pénètrent dans les eaux de surface, mais aussi dans les nappes phréatiques, entraînant une eutrophisation qui menace la vie aquatique. Une accumulation de nitrates dépassant la limite de 50 ml par litre fixée par la directive communautaire relative à l'eau potable fait que cette eau ne peut plus être utilisée pour la consommation humaine, car au-delà de ce niveau elle est nuisible à la santé. La pollution des eaux est un problème environnemental alarmant, en particulier dans les régions souffrant de pénurie d'eau.

Tableau 1

Consommation d'engrais artificiels

(à savoir, azote, phosphate et produits à base de potasse) 1988 - 1997

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3. En raison de cette surexploitation, de la mécanisation intense, etc. dans certaines régions, la terre se trouve parfois à tel point privée de son contenu organique et d'oligoéléments que ce processus risque de devenir irréversible. L'Agence européenne pour l'environnement (AEE) a souligné que "la perspective que les niveaux tombent au-dessous du seuil nécessaire à la conservation d'un sol stable, fertile et sain, même si les éléments attestant une évolution vers ces niveaux critiques sont équivoques, est extrêmement préoccupante"(3). La qualité du sol se détériore en outre sous l'effet d'une irrigation accrue, facteur d'érosion. Par ailleurs, les produits agricoles eux-mêmes absorbent des éléments toxiques provenant principalement des pesticides, mais aussi des engrais, ce qui risque de mettre en danger la santé des hommes et la faune. Il convient de noter que l'on trouve toujours des traces de DDT, dont l'usage est interdit depuis maintenant 30 ans, dans l'environnement et les produits animaux ainsi que chez l'homme.

4. Le traité sur l'Union européenne reconnaît "l'agriculture" et "l'environnement" comme étant des domaines politiques du ressort de la Communauté et il prévoit l'intégration de priorités en matière d'environnement dans les autres politiques communautaires. En 1992, les dispositions du traité ont été transposées en objectifs politiques spécifiques par le cinquième programme d'actions environnementales de la Communauté, intitulé "Vers un développement durable". Le cinquième programme d'actions environnementales fournissait une analyse approfondie des défis que l'UE doit relever dans le domaine de l'environnement, et se concentrait sur cinq secteurs cibles de la politique communautaire, dont l'agriculture. Le fait que le traité prévoit la prise en compte des préoccupations environnementales dans toutes les activités communautaires a représenté un défi de première importance pour les responsables de la PAC, dont l'attention était traditionnellement centrée sur les objectifs économiques de celle-ci. Toutefois, comme le précise le cinquième programme d'actions environnementales: "les politiques visant à promouvoir le développement économique sont vouées à l'échec si elles n'intègrent pas la dimension environnementale [...] La Terre exige des 'investissements' particuliers pour demeurer un écosystème sain et pour permettre une croissance économique soutenable"(4).

5. Le cinquième programme d'actions environnementales dressait un réquisitoire complet contre les pratiques contemporaines dans le secteur agricole et concluait que dans de nombreuses régions de la Communauté; "ce phénomène entraîne la surexploitation et la dégradation des ressources naturelles dont, en définitive, l'agriculture elle-même dépend, à savoir la terre, l'eau et l'air [...]. Dans ces conditions, la recherche d'un équilibre plus durable entre l'activité agricole et les ressources du milieu naturel est non seulement souhaitable du point de vue de l'environnement(5), mais aussi profondément logique du point de vue de l'agriculture et de l'économie". À cette fin, le cinquième programme d'actions environnementales fixait une série d'objectifs à moyen et à long terme pour la politique communautaire et indiquait comment et par qui ces objectifs devaient être atteints (voir annexe I). Le cinquième programme d'actions environnementales offre donc un ensemble de références permettant de mesurer les résultats de la Communauté.

6. Au moment même où le cinquième programme d'actions environnementales était négocié, une réforme majeure de la PAC était mise en oeuvre sous l'autorité du Commissaire à l'agriculture de l'époque, M. Ray MacSharry. Même si, à l'origine, cette réforme était rendue nécessaire par la surproduction et le poids toujours accru des dépenses, elle était censée, avec la directive de 1991 relative aux nitrates, résoudre certains problèmes environnementaux engendrés par l'intensification excessive de la production agricole. Elle apportait deux types de modifications à la PAC, qui étaient importantes pour l'environnement: premièrement, elle réduisait le soutien des prix dans le cadre des organisations communes de marchés (OCM) pour les cultures arables et l'élevage; deuxièmement, elle introduisait de nouvelles mesures d'accompagnement axées sur l'environnement.

7. Entre-temps, la réforme "Agenda 2000" a apporté d'autres modifications à la PAC, qui se sont inscrites dans cette tendance visant à accorder la priorité à l'environnement dans la politique agricole. Selon les conclusions du Conseil européen de Berlin des 24 et 25 mars 1999, "le contenu de cette réforme assurera que l'agriculture soit multifonctionnelle, durable, compétitive, répartie sur tout le territoire européen, y compris les régions ayant des problèmes spécifiques, capable d'entretenir le paysage, de maintenir l'espace naturel et d'apporter une contribution essentielle à la vitalité du monde rural, et de répondre aux préoccupations et exigences des consommateurs en matière de qualité et de sûreté des denrées alimentaires, de protection de l'environnement et de préservation du bien-être des animaux"(6). Comme l'AEE l'a récemment souligné, "Les réformes prévues par l'Agenda 2000 promettent la poursuite des progrès actuels dans ce domaine... Globalement, les progrès vers une internalisation de l'agriculture vont dans la bonne direction en réduisant les aides nuisibles à l'environnement et en mettant en place de nouveaux instruments économiques, mais à un rythme lent"(7). Cependant, l'Agence affirme également que: "le secteur agricole est encore marqué par de nombreuses distorsions de marché qui incitent les exploitants à adopter des pratiques agricoles nuisibles... une intégration ayant une incidence réelle et sensible sur l'environnement doit encore être réalisée"(8) (voir l'annexe II, qui résume certains passages du dernier rapport de l'Agence sur l'état de l'environnement en Europe).

8. Le présent rapport analyse l'importance environnementale des changements politiques apportés aux OCM par la réforme de la PAC de 1992 (voir points 10 - 31). Il évalue également l'ampleur des difficultés qui font que les avantages que les "mesures d'accompagnement" étaient censées apporter au plan de l'environnement n'ont pu être concrétisés. Dans le cadre de cet audit, la Cour, avec le soutien de spécialistes externes, a examiné les programmes et les évaluations des États membres, les publications spécialisées dans la recherche, les rapports de l'Agence européenne pour l'environnement (AEE), certains travaux de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), des rapports de la Commission, des études effectuées par des experts de l'environnement pour le compte de cette dernière, ainsi que les résultats de ses propres audits antérieurs de la bonne gestion ou de ses audits relatifs à la déclaration d'assurance. Sur le terrain, une série de visites d'audit a été réalisée auprès des services de la Commission, de l'AEE, de l'OCDE, en Allemagne, en Espagne, en France, en Italie, au Portugal, en Autriche et en Finlande, afin de vérifier sur place la mise en oeuvre des "mesures d'accompagnement" et de recouper les informations provenant d'autres sources. Par ailleurs, les résultats d'audits effectués en parallèle par les institutions nationales de contrôle danoise, finlandaise, néerlandaise, suédoise et britannique ont été pris en compte.

9. Le tableau 2 présente une ventilation des dépenses du FEOGA-Garantie, qui fait apparaître une augmentation régulière, en termes absolus aussi bien que relatifs, de la part du budget consacrée aux "mesures d'accompagnement" axées sur l'environnement. Cinq ans après la réforme et le cinquième programme d'actions environnementales, elles représentent 4,5 % des dépenses totales du FEOGA-Garantie, malgré la charge du cofinancement pesant sur les États membres, qui peut atteindre 50 % des dépenses totales. D'autres ressources communautaires relevant des principales OCM, des Fonds structurels ou d'autres initiatives communautaires ont également une incidence sur les aspects environnementaux de l'agriculture, mais les coûts engendrés ne peuvent être chiffrés, car la part consacrée à l'agroenvironnement n'apparaît pas en tant que telle dans les différents systèmes de comptabilité de gestion de la Communauté.

Tableau 2

Ventilation des dépenses du FEOGA par secteur, 1993 - 1997

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L'INCIDENCE ENVIRONNEMENTALE DES ORGANISATIONS COMMUNES DE MARCHÉS APRÈS 1992

Cultures arables

10. Bien que l'article 10, paragraphe 5, du règlement (CEE) n° 1765/92 du Conseil stipule que "l'État membre prend les mesures nécessaires pour rappeler aux demandeurs la nécessité de respecter la réglementation en vigueur dans le domaine de l'environnement", la Commission n'a assuré aucun suivi qui aurait permis de veiller à son application par les États membres. Dans la pratique, l'Italie ne s'est pas conformée à cette disposition et, par ailleurs, ni la Belgique ni le Portugal n'ont indiqué à la Cour selon quelles modalités ils la mettent en oeuvre.

11. Pour les cultures arables, la réforme a réduit les prix institutionnels et instauré les paiements directs fondés sur la surface; ce faisant, l'objectif en matière d'environnement était de réduire les incitations à la production intensive liées aux mesures de la PAC, qui suppose l'utilisation de grandes quantités de substances agrochimiques(9). Cependant, cet objectif a été contrebalancé par d'autres facteurs. L'effet escompté des réductions des prix institutionnels sur les prix du marché intérieur a été compromis par la hausse inattendue du prix des céréales sur le marché mondial. Dans certains États membres, les taux de change de l'écu vert fixés dans le cadre du système agromonétaire ont renforcé le soutien des prix. En conséquence, les exploitants grecs, espagnols, italiens et britanniques ont enregistré des hausses réelles sensibles des prix entre 1992 et 1995, sans parler de l'augmentation des coûts des importations d'intrants (voir tableau 3). La Communauté n'ayant pas su enrayer cette évolution, la réforme n'a pas eu d'incidence durable et notable sur l'utilisation des engrais artificiels par les exploitants, comme la Commission l'a observé depuis: "En examinant les données de plus près, on s'aperçoit que la plus forte diminution du taux d'application (kilogrammes par hectare) s'est produite entre 1989 et 1992 dans un contexte général de baisse de l'utilisation des engrais azotés entre 1985 et 1995 (UE-15)"(10). Depuis lors, la quantité utilisée est restée plutôt stable (voir tableau 1). Dans son rapport, l'AEE signale même une augmentation progressive de l'utilisation des engrais azotés après 1992(11).

Tableau 3

Évolution des prix du marché concernant les cultures arables d'États membres sélectionnés, 1992 - 1995

Le tableau ci-après montre que dans certains États membres, les prix du marché concernant les cultures arables ont augmenté entre 1992 et 1995.

Les chiffres corrrespondent aux valeurs marchandes par tonne, exprimées en monnaies nationales, soit en drachmes pour la Grèce, en pesetas pour l'Espagne, en livres pour l'Irlande, en lires pour l'Italie et en livres pour le Royaume-Uni.

Dans certains cas, les prix du marché ont poursuivi leur hausse après 1995; c'est le cas de la Grèce, où le prix de l'orge est passé de 52680 drachmes en 1996 à 52970 drachmes en 1997.

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12. De même, si le poids total des pesticides utilisés dans l'UE a régulièrement diminué jusqu'en 1995, il a augmenté à nouveau en 1996. En fait, lorsque des réductions notables ont été obtenues au niveau local, il apparaît que cela est souvent dû à des initiatives autonomes prises par les États membres, comme par exemple le programme d'actions contre les pesticides instauré au Danemark en 1987, qui est centré sur la formation des exploitants à la bonne utilisation des pesticides(12). Des programmes analogues sont mis en oeuvre en Finlande, aux Pays-Bas et en Suède. Par ailleurs, dans ces États membres, l'instauration de taxes sur les pesticides en a réduit la consommation de manière spectaculaire.

13. Des paiements compensatoires plus élevés pour les terres irriguées que pour les terres non irriguées ont été versés, ce qui a poussé les exploitants à utiliser davantage d'eau. En ce qui concerne l'Union européenne, l'augmentation des surfaces irrigables a été de 123000 ha par an dans les années 90(13). L'AEE constate que "L'agriculture est le plus grand consommateur d'eau dans l'Europe du Sud, et cette consommation va en augmentant"(14). Elle indique également que, globalement, l'eau est tirée en moyenne à 21 % de ressources d'eau renouvelables et que ce niveau est supportable. Or, dans de nombreuses parties de l'Europe méridionale, l'utilisation de l'eau pour l'agriculture est beaucoup trop importante: dans certaines régions d'Espagne, par exemple, "l'irrigation et la gestion de l'eau constituent l'une des plus grandes menaces pour la conservation de la nature"(15). L'irrigation s'accompagne en outre souvent de l'intensification, c'est-à-dire d'une utilisation plus importante d'engrais et de pesticides(16). La production de maïs, encouragée par des paiements compensatoires plus élevés que ceux qui sont accordés pour d'autres céréales, a aussi très souvent des effets négatifs sur l'environnement, car elle demande davantage d'eau et de produits agrochimiques que celle des céréales qu'elle remplace. La production de maïs est concentrée dans le sud de l'Europe, où les ressources en eau sont rares et où les problèmes liés à la pollution par les nitrates s'amplifient, même si leur niveau de gravité est encore inférieur à la moyenne de l'UE.

14. La réforme a également instauré des aides élevées pour le tournesol et le blé dur, ce qui en a encouragé la production. Or, la culture du tournesol cause des problèmes de lessivage des nitrates, car elle laisse le sol à nu pendant la plus grande partie de l'année - 250 jours par an contre 144 jours en moyenne pour les autres cultures(17). Quant au blé dur, le niveau élevé du soutien versé pour sa culture et l'extension continue des zones déclarées en vue du paiement de l'aide ont entraîné une diminution des rares landes sèches en Espagne, au détriment de la faune(18).

15. Par ailleurs, il était prévu que l'aide serait seulement versée pour des terres normalement utilisées pour des cultures arables avant la réforme, dans le but de limiter les dépenses communautaires mais aussi d'empêcher que de vastes pâturages précieux pour l'environnement ne soient convertis en cultures arables. Pourtant, de vastes herbages ont été classés comme éligibles à l'aide, sous prétexte qu'ils étaient traditionnellement utilisés pour des cultures arables dans le cadre de longues rotations. En Suède, une évaluation officielle a montré que l'introduction de l'aide aux cultures arables a favorisé la production de céréales plus que les pâturages, ce qui a eu des effets négatifs sur l'environnement(19). Des résultats analogues ont été observés en Espagne. Les conséquences d'une telle conversion sur l'environnement sont généralement négatives, la culture de céréales nécessitant davantage de pesticides et occasionnant une lixiviation des substances nutritives plus importante que pour les pâturages.

16. Le nouveau régime a un effet négatif sur l'environnement, lié au fait que l'aide favorise les régions à hauts rendements et défavorise les régions à faibles rendements. Les hauts rendements d'avant la réforme étaient obtenus par le recours à certaines pratiques intensives qui sont désormais reconnues par le cinquième programme d'actions environnementales comme ne pouvant se justifier. Par contre, les régions défavorisées à faibles rendements ont souvent une grande valeur pour l'environnement, en raison du caractère extensif de l'exploitation, qui produit une plus grande biodiversité que ne le feraient des terres abandonnées. Dans ces régions, les montants peu élevés de l'aide "surface" contribuent à la faible viabilité à long terme des exploitations et compromettent l'incidence bénéfique pour l'environnement de certains modes d'exploitation, dès lors que se pose le problème de la marginalisation ou de l'abandon des terres. Ainsi, en Campanie (Italie), les montants de l'aide aux cultures arables varient entre 446 écus/ha dans la zone fertile de Napoli Pianura et 88 écus/ha dans la zone pauvre de Salerno Montagna Interna (1995/1996).

Gel des terres

17. La réforme comprenait une disposition en faveur du gel de terres, obligeant les exploitants qui consacrent leurs terres aux cultures arables à en soustraire une partie à la production. Le gel des terres a un potentiel environnemental élevé(20).

18. Le règlement (CEE) n° 2293/92 du Conseil prévoit que "les États membres appliquent les mesures appropriées qui correspondent à la situation particulière des superficies gelées, de façon à assurer la protection de l'environnement"(21). La Commission aurait dû veiller au respect de cette disposition par les États membres. Or, si certains d'entre eux ont réalisé le potentiel environnemental du gel des terres, ce n'est pas le cas pour d'autres (voir tableau 4). Ainsi, alors que le Danemark a instauré des règles détaillées et complètes pour l'entretien des terres gelées, la France "ne s'est pas encore beaucoup préoccupée"(22) des aspects environnementaux. Par exemple, le problème du lessivage des nitrates se pose souvent lorsque le sol reste nu. Malgré cela, les instructions initiales de l'administration française autorisaient le fait que les terres gelées restent dénudées et, même après révision, elles ne prévoyaient la présence d'une couverture végétale qu'à partir du 1er mai, alors que le lessivage des nitrates est le plus important pendant les mois d'hiver. En Espagne, les exploitants doivent soit labourer soit pulvériser régulièrement leurs champs, pratiques qui peuvent favoriser l'érosion du sol et la pollution par les pesticides.

Tableau 4

Mise en oeuvre par les États membres des dispositions existant en matière d'entretien des terres gelées

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Élevage

19. La réforme dans le secteur de la viande bovine visait à "encourager la production extensive par l'augmentation des primes et l'introduction de limites strictes à l'élevage"(23). La Communauté avait pour objectif de limiter les dépenses, mais aussi de combattre "la tendance accrue à l'intensification"(24) en limitant le nombre d'animaux à l'hectare pour lesquels les primes de base sont versées(25). Le paiement s'opère en fonction du nombre d'animaux jusqu'à un facteur de densité maximal de 2 unités de gros bétail (UGB) à l'hectare; une "prime à l'extensification" supplémentaire est versée lorsque le facteur de densité est inférieur à 1,4 UGB/ha.

20. Dans la pratique, cependant, les règles communautaires permettent aux exploitants de détenir autant d'animaux qu'ils le souhaitent, sous réserve qu'ils limitent leurs déclarations au nombre éligible. Les organisations de producteurs ont très vite remarqué cette faiblesse et l'une d'entre elles indiquait à ses membres qu'après avoir fait leurs calculs, s'ils voyaient que leur nombre de leurs têtes de bétail était juste supérieur à 1,4 UGB/ha, cela pouvait valoir la peine de ne pas déclarer quelques animaux afin d'être éligible à la prime pour tous les autres(26).

21. S'agissant des petits producteurs, le règlement (CEE) n° 2066/92 du Conseil précise qu'"un producteur est exempt de l'application du facteur de densité lorsque le nombre d'animaux détenus sur son exploitation et à prendre en considération pour la détermination du facteur de densité ne dépasse pas 15 UGB"(27). Cette concession atténue considérablement l'effet de la mesure: ainsi, au Portugal, 90 % des éleveurs sont exempts(28). Par ailleurs, bien que l'intention du Conseil ait été que cette concession profite aux petits producteurs, les règles de la Commission en font bénéficier les grands producteurs pratiquant l'élevage intensif(29): tout producteur, indépendamment de la taille de son exploitation, peut percevoir des primes pour les 15 premières UGB, même s'il n'a ni pâturage ni superficie portant du fourrage.

22. Ainsi s'est trouvé limité, en général, l'effet sur l'élevage des restrictions de la densité des animaux; une étude réalisée au Royaume-Uni a, par exemple, fait apparaître qu'au moment de l'enquête 20 % seulement des éleveurs de bovins envisageaient de modifier leurs pratiques de gestion en réaction à ces règles(30). Par ailleurs, les règles concernant le facteur de densité ont eu certaines conséquences négatives sur l'environnement. Dans la vallée de l'Èbre, en Aragon (Espagne), où sont concentrées des unités d'engraissement de bétail et où le facteur de densité est nettement supérieur à 2 UGB/ha, les producteurs n'en ont pas moins bénéficié de primes aux bovins en affermant des pâturages dans les proches Pyrénées. L'environnement a souffert non seulement de la poursuite de l'intensification de la production dans la vallée de l'Èbre, mais encore de l'abandon effectif de zones de pâturage de montagne(31).

23. Dans le secteur des ovins et des caprins, la mise en place de l'OCM en 1980 a entraîné une augmentation importante du nombre d'animaux, qui est passé de 81 millions en 1970 à 113 millions en 1990 dans l'Europe des 12. L'instauration de restrictions des quotas individuels a permis de stabiliser la taille des troupeaux, mais à des niveaux qui sont exagérés dans certains endroits(32). Cela entraîne une surexploitation des pâturages - avec déracinement et destruction de la végétation - qui, à son tour, se traduit par une perte au niveau de la biodiversité et provoque l'érosion des sols. Ce problème se pose encore dans certaines régions de Grèce, d'Irlande et du Royaume-Uni(33).

24. Les règlements qui régissent les OCM dans les secteurs de la viande bovine et des viandes ovine et caprine permettent aux États membres d'appliquer les règles de l'"écoconditionnalité" - c'est-à-dire d'imposer aux exploitants des mesures de protection de l'environnement appropriées à l'OCM concernée et de retirer l'aide communautaire à ceux qui ne les respectent pas. Ces mesures n'ont cependant pas eu d'incidence sensible(34). À ce jour, seuls la Grèce et le Royaume-Uni ont instauré de telles mesures (voir tableaux 5 et 6).

Tableau 5

Règles relatives à "l'écoconditionnalité" dans le cadre de l'OCM dans le secteur de la viande bovine

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Tableau 6

Règles relatives à "l'écoconditionnalité" dans le cadre de l'OCM dans le secteur de la viande ovine et caprine

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25. L'encouragement à la production de maïs fourrager par l'établissement de niveaux élevés de soutien communautaire, ainsi que la diminution des prix de l'alimentation animale à la suite de celle des prix des céréales depuis 1992, ont avantagé l'élevage intensif à l'étable par rapport au pacage sur les pâturages. La Commission et Eurostat, l'Office statistique des Communautés européennes, ont reconnu que quelques "éléments de la réforme de 1992 ont eu une incidence négative du point de vue de l'environnement [...]. L'extension au maïs ensilage de l'aide prévue pour les céréales grain est un bon exemple [...]. Elle a conféré un avantage comparatif supplémentaire à l'élevage bovin intensif, en particulier laitier, au détriment de l'élevage extensif"(35).

26. La politique communautaire depuis la réforme présente en outre une faiblesse majeure, à savoir qu'elle ne s'est pas attachée à résoudre les graves problèmes environnementaux occasionnés par la production intensive de bétail en Europe. On estime qu'"une exploitation moderne (relativement petite) de 40 ha, possédant un troupeau de 50 vaches laitières et un autre de 50 truies, a un potentiel de pollution équivalant à celui d'un village de 1000 habitants"(36). Le contribuable européen supporte le coût du régime des restitutions à l'exportation, qui, dans sa forme actuelle, encourage indirectement l'élevage intensif de porcs à l'intérieur de vastes bâtiments clos pouvant contenir plusieurs milliers d'animaux(37). Ces méthodes de production peuvent entraîner de graves problèmes de pollution par les nitrates provenant des déchets animaux(38) et avoir de graves conséquences pour la santé des animaux, le "potentiel de contrôle efficace des maladies allant probablement en s'affaiblissant, si l'ensemble du problème n'est pas résolu"(39). Cette forme de pollution est particulièrement préoccupante aux Pays-Bas et en Belgique, ainsi qu'en France (Bretagne), en Allemagne (Rhénanie-du-Nord-Westphalie) et en Italie (Lombardie)(40).

Les OCM non concernées par la "réforme MacSharry"

27. Plusieurs des OCM non incluses dans la "réforme MacSharry" ont été réformées récemment, mais l'incidence environnementale qu'auront ces modifications du régime dépendra de leur mise en oeuvre rapide, complète et rigoureuse par les États membres. La culture du tabac, qui exige de grandes quantités d'engrais et de pesticides, cause des dommages dans l'Europe méridionale, où elle est concentrée. Ni le régime concernant le secteur du lait et des produits laitiers, où la production intensive contribue pour une large part aux problèmes de pollution par les nitrates et d'autres déchets agricoles, ni le régime concernant le secteur du sucre, où de grandes quantités d'eau et d'herbicides sont nécessaires pour la culture des betteraves, ne prennent en compte les aspects environnementaux. Le recours aux pesticides est important dans les régions où est pratiquée l'horticulture intensive, mais également dans certaines régions viticoles(41). La Cour a déjà signalé des cas de pollution des nappes phréatiques résultant de la destruction par incinération de grandes quantités de fruits retirés du marché avec le soutien de la Communauté(42).

28. Même les développements de certaines OCM font apparaître que les préoccupations environnementales n'ont pas été prises en considération. Ainsi, l'octroi de l'aide communautaire à l'arrachage des vignes, mesure destinée à mettre fin à la surproduction de vin, n'est subordonné au respect d'obligations en matière de protection de l'environnement que si l'État membre en décide ainsi. Il s'agit là d'une déficience notable, car l'arrachage entraîne une "vulnérabilité accrue à l'érosion des sols. [...] En Grèce, 80 % des vignes arrachées se trouvaient dans les régions de production traditionnelle de Crète et du Péloponnèse, lesquelles sont par suite affectées par l'érosion, l'abandon des terres et les incendies"(43). L'arrachage a eu des effets négatifs en Espagne et en Sicile (Italie), où depuis 1992 plus de 15000 ha de vignes ont été arrachées, ce qui a entraîné un coût de 111 millions d'écus pour la Communauté.

29. L'OCM pour le lin textile a manifestement entraîné des dommages localisés. Les producteurs perçoivent une aide qui est fonction de la superficie, mais, contrairement à ce qui se passe pour les cultures arables, le concours communautaire est versé même si la terre n'était pas auparavant consacrée à la culture du lin textile. Les exploitants peuvent donc être éligibles à l'aide en plantant du lin, même sur des superficies pauvres du point de vue agronomique mais riches du point de vue environnemental, comme des prairies ou des pâturages extensifs. Le fait que le lin textile soit exclu du régime des cultures arables constitue en effet une incitation à le cultiver sur des terres auparavant non exploitées. Au Royaume-Uni, plusieurs sites d'intérêt scientifique particulier officiellement répertoriés ont été endommagés ou détruits par des exploitants cultivant du lin textile.

30. Le meilleur exemple que l'on pourrait donner du peu de considération accordée aux aspects environnementaux dans le cadre de la PAC est peut-être celui du régime non réformé de soutien à la production de fourrage séché, lequel prévoit deux taux d'aide: un taux faible pour le fourrage séché naturellement par le soleil et un taux élevé pour le fourrage séché avec des machines, pour compenser les frais de combustible. De telles subventions à la consommation d'énergie vont à l'encontre de la politique énergétique de la Communauté(44). La différenciation des aides a eu un effet très important sur le mode de séchage. En 1986, au moment où l'Espagne a adhéré à la Communauté, 61000 t de fourrage seulement étaient séchées artificiellement chaque année; en 1996/1997, c'était le cas pour 1414000 t, les producteurs ayant trouvé le taux élevé plus avantageux. La consommation annuelle d'énergie à laquelle ce système a abouti en Espagne seule correspond aux besoins annuels en électricité d'une ville de la taille d'Alicante (285000 habitants). Plus de 200000 ha de forêt sont nécessaires pour absorber le dioxyde de carbone supplémentaire produit par le séchage.

31. Comme l'a résumé un rapport, "bien qu'il soit souvent affirmé que la PAC a été 'réformée', tout l'édifice de l'agriculture européenne repose encore sur une politique de prix et de subventions élevés qui encourage indéniablement une production maximale [...]. La réforme de la PAC de 1992 a pris en considération les préoccupations environnementales, encore que de manière limitée. La Commission européenne prétend que la baisse des prix de certains produits essentiels a réduit le poids excessif des activités agricoles sur l'environnement. Elle aurait en particulier entraîné un recours moins intensif aux pesticides et aux nutriments dans le secteur des cultures arables, ainsi qu'une réduction des émissions (méthane, ammoniac et nitrates), notamment celles des élevages. En fait, cela ne fait guère de différence"(45).

L'INCIDENCE ENVIRONNEMENTALE DES "MESURES D'ACCOMPAGNEMENT"

32. Les "mesures d'accompagnement" - à savoir les règlements (CEE) n° 2078/92, (CEE) n° 2079/92 et (CEE) n° 2080/92 du Conseil, du 30 juin 1992 - ont institué des aides en faveur de "méthodes de production agricole compatibles avec les exigences de la protection de l'environnement", "la préretraite en agriculture" et "le boisement des terres agricoles" respectivement(46). Dans la pratique, la mesure "préretraite" a eu une incidence insignifiante sur l'environnement: en effet, bien que l'article 2 du règlement (CEE) n° 2079/92 autorise les États membres à créer des "réserves écologiques" avec les terres agricoles qui ne sont plus exploitées, seule l'Irlande a fait usage de cette possibilité à ce jour, en réservant un total de 54 ha à des fins écologiques, pour un coût annuel de 54000 écus à charge du budget de l'UE. Compte tenu de son effet extrêmement limité sur l'environnement, la mesure "préretraite" ne sera pas analysée plus en détail dans le présent rapport.

33. Les objectifs globaux du règlement (CEE) n° 2078/92, communément appelé règlement "agroenvironnement", consistent à accompagner les changements prévus dans le contexte des organisations communes de marché, à contribuer à la réalisation des objectifs des politiques communautaires en matière agricole et d'environnement, ainsi qu'à offrir aux agriculteurs un revenu approprié. Les objectifs du règlement "boisement" (CEE) n° 2080/92 consistent à accompagner les changements prévus dans le contexte des organisations communes de marché, à contribuer à une amélioration à terme des ressources sylvicoles, à une gestion de l'espace naturel plus compatible avec l'équilibre de l'environnement, ainsi qu'à lutter contre l'effet de serre et à absorber le dioxyde de carbone(47).

34. Ces mesures étaient novatrices dans le cadre du FEOGA-Garantie, en attribuant aux États membres un rôle important dans le développement et la mise en oeuvre de la politique communautaire, conformément au principe de subsidiarité établi par le traité de Maastricht. Conformément au règlement "agroenvironnement", les États membres sont tenus d'élaborer des projets de programmes concrets conçus pour répondre aux exigences spécifiques de leur agriculture et de leur environnement, qui sont ensuite soumis à la Commission pour examen et approbation finale sous la forme d'une décision. Une unité au sein de la DG VI (Agriculture) de la Commission est chargée de cet examen approfondi; d'autres directions générales (Environnement et Contrôle financier) sont également consultées dans le cadre de la procédure d'approbation. Les programmes sont ensuite soumis à un vote au sein de "comité STAR"(48), avant approbation formelle par le commissaire responsable de l'agriculture. Les agriculteurs participent aux programmes en concluant des contrats de cinq ans avec les autorités nationales pour tout ou partie de leurs exploitations. Ils s'engagent alors à adopter les pratiques de production agricole prévues par les contrats. Toutefois, si les États membres jouent un rôle non négligeable dans le développement et la mise en oeuvre des programmes, en dernière instance et conformément au règlement financier, la bonne gestion financière des fonds communautaires relève toujours de la Commission.

35. Les aides sont fournies sous la forme de primes calculées par hectare (ha) ou par unité de gros bétail (UGB). Elles visent à indemniser les exploitants agricoles en raison de coûts supplémentaires résultant de leur participation aux programmes et/ou de pertes de rendement. La gestion et le contrôle des programmes sont assurés par les administrations nationales. Les dépenses sont cofinancées par la Communauté et les États membres, respectivement à concurrence de 75 %/25 % dans les régions défavorisées de l'UE (régions relevant de l'objectif 1) et de 50 %/50 % dans les régions plus prospères. Au mois d'octobre 1998, 158 programmes agroenvironnementaux avaient été approuvés sur la base desquels des contrats ont été signés pour près de 23 millions d'hectares de terres, soit 17 % de la superficie agricole totale de l'UE. L'objectif fixé par le cinquième programme d'actions environnementales en matière de participation - à savoir qu'en 2000, 15 % des terres agricoles européennes devaient faire l'objet de mesures agroenvironnementales - a donc été atteint avant la date prévue. Cependant, si l'on peut considérer que des taux de participation élevés sont un premier pas vers la réussite du programme, ils ne garantissent pas à eux seuls une incidence sensible sur l'environnement. À supposer qu'un hectare sur sept soit exploité de manière "soutenable", si les six hectares restants le sont selon des pratiques contraires à ce critère, les autres objectifs définis par le cinquième programme d'actions environnementales ne pourront être atteints.

36. La politique forestière proprement dite relève des États membres, mais le boisement des terres agricoles relève lui de la Communauté, et le règlement "boisement" fonctionne sur une base comparable au règlement "agroenvironnement". La Communauté cofinance les coûts de boisement et les coûts d'entretien des surfaces boisées pendant cinq ans et dédommage les agriculteurs pendant 20 ans pour les pertes de revenu découlant du boisement de surfaces agricoles. Actuellement, 43 programmes sont en cours dans l'UE. Ils ont permis le boisement de 700000 ha.

Planification

Planification de la Commission

37. Vu le faible volume des fonds disponibles, il importe de les orienter très précisément pour qu'ils produisent les meilleurs effets possibles. Or, la Commission n'a pas analysé de façon approfondie, au niveau de l'UE, les domaines ni les moyens permettant d'atteindre le mieux ces objectifs. Cette remarque vaut également pour le boisement. Le facteur déterminant pour l'absorption des fonds communautaires a donc été la volonté des États membres de participer au cofinancement. Dans les régions où la priorité est accordée aux aspects environnementaux et où des fonds sont disponibles au niveau local, les dépenses communautaires ont été relativement élevées; dans d'autres régions plus défavorisées, ou lorsque les actions agroenvironnementales et en faveur du boisement sont considérées comme moins importantes, les dépenses communautaires ont été faibles.

38. Comme le montrent les tableaux 7 et 8, cela s'est traduit par une mauvaise distribution des fonds de l'UE. Si l'on examine les écarts entre l'Autriche et la Grèce ou bien entre l'Allemagne et l'Espagne, par exemple, il apparaît clairement que ces deux groupes de pays ont approximativement la même superficie cultivable, mais qu'ils reçoivent des montants très différents pour les programmes environnementaux. L'Espagne et la Grèce ont des problèmes reconnus et urgents, comme la pollution de l'eau, la surexploitation des pâturages et l'érosion des sols, mais l'Allemagne et l'Autriche reçoivent des montants bien supérieurs, surtout pour des mesures appliquées à grande échelle, qui ne nécessitent pas de changements importants au niveau des pratiques agricoles établies. Avant son adhésion à l'UE en 1995, l'Autriche avait déjà une solide tradition en matière de dispositions réglementaires relatives à la protection de l'environnement; sa consommation d'engrais était inférieure à la moyenne de l'Europe des 12 et le facteur de densité de son élevage se situait, avec 0,7 UGB/ha, à peine à la moitié de la moyenne communautaire des 12, laquelle s'élevait à 1,3 UGB/ha. Bien que l'Autriche ne représente que 2 % de la superficie agricole communautaire, elle a absorbé 21 % des dépenses totales de l'UE en faveur des mesures agroenvironnementales.

Tableau 7

Dépenses afférentes aux mesures agroenvironnementales, 1993 - 1997

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Tableau 8

Dépenses du FEOGA afférentes aux mesures de boisement 1993 - 1997

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39. Par conséquent, le maintien de pratiques existantes est devenu l'objectif principal des aides accordées par l'UE dans le domaine agroenvironnemental, au détriment de la lutte contre les pratiques intensives nuisibles à l'environnement. Bien qu'il s'agisse là d'une utilisation légale et régulière des fonds au regard de la réglementation applicable à ce domaine, le soutien de pratiques existantes ne garantit l'optimisation des dépenses que si l'on peut démontrer qu'en son absence, ces pratiques cesseraient par abandon des terres agricoles ou par une intensification de l'agriculture. Cependant, la Commission a approuvé les programmes sans exiger des États membres qu'ils produisent des éléments suffisants attestant l'existence de tels risques.

40. Compte tenu de l'importance que le cinquième programme d'actions environnementales accordait à la lutte contre les effets nuisibles des pratiques d'exploitation intensive, l'affectation des ressources communautaires en fonction de la capacité et/ou de la volonté des États membres d'assurer un cofinancement, et non d'une évaluation objective des besoins, va totalement à l'encontre d'une répartition efficace de l'aide. La Commission a depuis reconnu (dans le contexte d'une demande d'amélioration de l'évaluation des programmes agroenvironnementaux) qu'il faut parvenir "à une réalisation effective de l'objectif d'appliquer des programmes agroenvironnementaux à travers tout le territoire de l'UE suivant les besoins"(49). Le principe de subsidiarité qui fait partie intégrante des règlements (CEE) n° 2078/92 et (CEE) n° 2080/92 du Conseil ne doit pas empêcher la Commission de mieux coordonner les efforts des États membres et de la Communauté par référence aux priorités agroenvironnementales et de boisement définies au niveau européen.

41. Entre-temps, la Commission a observé que "cinq États membres représentent à eux seuls 86 % des dépenses. La mise en oeuvre des programmes est généralement lente dans les zones de production agricole élevée et intensive. Dans ces zones, la biodiversité risque d'être soumise à une pression croissante"(50). Le nouveau règlement relatif au développement rural [règlement (CE) n° 1257/1999 du Conseil] est plus précis quant à la justification du programme et à la définition de stratégies de lutte contre les problèmes environnementaux causés par l'agriculture(51).

42. Ce n'est pas seulement au niveau géographique que le ciblage est insuffisant; l'important problème de la pollution atmosphérique d'origine agricole n'a pas été abordé de manière efficace. L'agriculture est responsable de 9 % du total des émissions de gaz à effet de serre en Europe; elle constitue la source principale de méthane (48 %) et de protoxyde d'azote (52 %) dans l'UE(52). Elle est également responsable de 95 % des émissions d'ammoniac en Europe et contribue ainsi à l'acidification(53). Le cinquième programme d'actions environnementales fixait des objectifs de réduction de cette pollution, mais les actions communautaires correspondantes sont encore attendues. Comme la Commission l'a observé, "bien que la contribution de l'agriculture à la pollution atmosphérique soit un fait avéré, aucune stratégie agroenvironnementale particulière n'a été adoptée pour tenter d'y remédier"(54).

43. Les conséquences de l'absence d'analyse des besoins environnementaux les plus importants de l'UE par la Commission avant de commencer à mettre en oeuvre les "mesures d'accompagnement" auraient pu être en partie contrebalancées si la Commission avait donné des consignes détaillées aux États membres pour la conception de leurs programmes. Le fait que la Commission n'ait pas mis en avant l'aspect environnemental de la politique de boisement a permis à plusieurs États membres de présenter des programmes faisant la part trop belle aux considérations d'ordre commercial.

44. Le défaut de priorité accordée aux besoins environnementaux aurait pu être partiellement corrigé si la Commission avait subordonné l'approbation des programmes à l'obtention d'avantages spécifiques et substantiels en matière d'environnement, au lieu d'approuver des programmes agroenvironnementaux qui n'établissaient pas clairement les priorités de l'environnement. Le rapport d'évaluation de la Commission relatif aux programmes environnementaux reconnaît cette déficience: "Dans de nombreux programmes, l'identification des objectifs doit être plus précise"(55). Au lieu de cela, la Commission a commencé par approuver des programmes agroenvironnementaux qui n'accordaient pas clairement la priorité à l'environnement. On peut citer en particulier la mesure française de 1993 appelée "prime à l'herbe"(56), qui a été approuvée par la Commission malgré les réserves émises par ses services en raison de l'insuffisance d'éléments la justifiant(57). Certaines faiblesses de cette mesure ont cependant donné lieu à une modification du programme de 1998. Le programme finlandais en matière de boisement constitue un autre exemple. Bien que la façon dont il pouvait être bénéfique pour l'environnement n'ait pas été démontrée, ce programme a été approuvé sous réserve que les autorités nationales fournissent les explications appropriées. Ces dernières n'ont pas satisfait à cette exigence, mais la Commission n'a pris aucune mesure en conséquence.

45. Les causes des déficiences susmentionnées, qui ont également eu des répercussions négatives sur la mise en oeuvre du suivi et du contrôle des actions, résident dans l'inadéquation des ressources humaines, à la fois en termes quantitatifs et qualitatifs, de l'unité chargée de l'agroenvironnement. La Commission n'a pas affecté suffisamment de personnel à ce domaine. Ce problème a été aggravé par le nombre de programmes à gérer, qui s'est avéré beaucoup plus élevé que prévu, et par l'extrême hétérogénéité des programmes en termes d'objectifs, de mécanismes administratifs, de pratiques agricoles financées et de coûts. Certains programmes nationaux, par exemple, couvrent le territoire du pays tout entier (c'est le cas notamment pour la Suède), d'autres concernent des régions administratives (par exemple en Italie) ou encore des zones topographiques, telles que des vallées fluviales particulières (par exemple au Royaume-Uni). La Commission aurait dû prévoir le grand nombre et la diversité des programmes: le Conseil, en approuvant le règlement (CEE) n° 2078/92, a mis en place un instrument politique d'une grande flexibilité, donnant à chaque État membre une grande autonomie pour concevoir des programmes adaptables à ses structures, systèmes et conditions environnementales propres tant au niveau national que régional ou local.

46. Les règlements (CEE) n° 2078/92 et (CEE) n° 2080/92 prévoient l'un comme l'autre que la Commission arrête des modalités d'application en matière d'agroenvironnement et de boisement. Des dispositions ont été prises pour aider la Commission à établir les prévisions budgétaires, mais celle-ci a tardé à adopter des modalités d'application à l'intention des États membres concernant la conception des programmes, leur mise en oeuvre, le contrôle et l'évaluation. Le règlement d'application concernant les mesures agroenvironnementales n'a été adopté que quatre ans après l'entrée en vigueur du règlement de base du Conseil, la plupart des programmes nationaux ayant entre-temps déjà été approuvés et leur mise en oeuvre ayant démarré(58).

47. En ce qui concerne le boisement, la Commission n'a, à ce jour, adopté aucune modalité d'application. Si elle a bien élaboré des règles détaillées, elles n'ont pas force de loi. Cette différence d'approche de la Commission entre mesures agroenvironnementales et mesures de boisement s'est traduite par des incohérences dans la mise en oeuvre de la politique communautaire. Par exemple, en ce qui concerne l'agroenvironnement, les États membres doivent fournir des éléments probants précis pour justifier les niveaux d'aide proposés pour le programme; ces niveaux spécifiques sont ensuite approuvés par la Commission. À l'inverse, en matière de boisement, ces informations ne sont pas exigées des autorités nationales; la Commission approuve des niveaux d'aide maximaux à l'intérieur desquels les États membres sont libres de fixer les montants des aides, sans que la Commission ait à se prononcer.

48. En ce qui concerne les besoins en personnel, la Commission a sous-estimé la charge de travail qui résulterait de la mise en oeuvre des "mesures d'accompagnement" pour ses propres agents. La dotation en personnel de l'unité responsable des actions agroenvironnementales, en particulier, était fondée sur l'hypothèse que les États membres ne soumettraient, pour la plupart, qu'un seul projet de programme pour approbation. En réalité, la majorité des États membres a proposé plusieurs programmes régionaux, ainsi que des actions "horizontales" couvrant l'intégralité du territoire national. Bon nombre de ces projets de programmes ont été modifiés pour tenir compte des observations de la Commission et certains, jugés impropres au cofinancement communautaire, n'ont pas été retenus. Par exemple, une proposition de la Belgique, visant à offrir une compensation aux exploitants qui utilisent moins d'engrais pour réduire la pollution par les nitrates, a été rejetée parce que cet État membre ne respectait pas la directive relative aux nitrates. Fin 1998, la Commission avait approuvé 158 programmes au total et plus de 270 modifications de programme, soit plus de 2500 mesures différentes, souvent complexes.

49. Par ailleurs, la Commission n'a pas revu les effectifs de son unité, même une fois que la sous-estimation de la charge de travail est devenue manifeste. En 1998, la gestion de dépenses supérieures à 1500 millions d'écus par an était confiée à l'équivalent de seulement 4,75 agents de grade A employés à temps complet. Le problème des sous-effectifs s'est aggravé du fait que les postes vacants n'ont pas été pourvus rapidement et que la continuité n'a pas été assurée. Sur les douze agents que comptait l'unité en octobre 1994 (pour s'occuper d'une multiplicité de mesures, dont les mesures agroenvironnementales), un seul était encore présent en juin 1996, et la majeure partie du personnel arrivé ensuite a elle-même été remplacée depuis. Même le poste de chef d'unité est resté vacant de septembre 1997 à mai 1998. De plus, en l'absence d'agents de grade C et B, les agents de grade A sont contraints de consacrer du temps à des tâches de secrétariat.

50. On relève également des insuffisances "qualitatives". Un seul agent de l'unité dispose d'une formation professionnelle en agronomie, et aucun n'est formé en matière d'environnement. Cela fait plus de douze ans que la Commission a entrepris de recruter des spécialistes en agronomie, et l'unité ne peut pas engager d'experts en environnement. Il a fallu attendre 1997 pour que des ressources en matière de conseil soient officiellement octroyées à l'unité; la seule formation spécialisée adéquate dispensée au personnel de l'unité ces cinq dernières années s'est limitée à un cours donné pendant deux demi-journées sur les techniques d'analyse. La mise en oeuvre du nouveau règlement relatif au développement rural représente un nouvel accroissement substantiel des tâches de la Commission; cette dernière devra quantifier correctement les ressources nécessaires pour faire face à cette nouvelle charge de travail.

Planification des États membres

51. Le fait que l'octroi des fonds au niveau communautaire ne s'opère pas sur la base de priorités environnementales se retrouve largement aux niveaux national et régional dans les États membres. Comme la Commission a pu le constater, "le manque d'impact (des programmes environnementaux) est manifeste dans les zones d'agriculture intensive"(59). En règle générale, les fonds ne sont concentrés ni sur les zones hautement prioritaires en matière d'environnement, ni sur les activités agricoles les plus néfastes pour l'environnement. Ce problème se pose en Allemagne, en France, en Italie, en Finlande, au Portugal, en Autriche, en Suède et au Royaume-Uni (voir encadré 1).

Encadré 1

En Allemagne, le ministère fédéral de l'environnement reconnaît que le Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie, qui représente 9 % des terres agricoles du pays, a des besoins urgents en matière de mesures agroenvironnementales en raison des pratiques d'agriculture intensive qui y ont cours, mais que 0,7 % seulement des financements communautaires à ce titre sont affectés à cette région. En Saxe, l'agriculture intensive est responsable de la pollution par les nitrates et de l'érosion des sols, mais peu de mesures visent le secteur le plus polluant dans cette région, à savoir les vastes exploitations d'élevages intensifs créées par les autorités de l'ancienne Allemagne de l'Est. En Bavière, les auditeurs de la Cour ont constaté que rares étaient les exploitants participant au programme KULAP à avoir modifié leurs pratiques pour satisfaire aux critères d'éligibilité du programme. Les autres recevaient l'aide pour continuer à pratiquer une agriculture extensive bénéfique pour l'environnement. Cette aide ne pourrait se justifier que si des menaces pesaient sur ces pratiques (par exemple, par l'intensification ou l'abandon de l'exploitation), alors que la plupart des exploitants ont déclaré vouloir les conserver, même s'il était mis fin à l'aide. En outre, l'évaluation officielle des autorités bavaroises a montré que la plupart des participants à certaines mesures étaient des exploitants qui avaient déjà adopté ces méthodes. Par ailleurs, les résultats au niveau de l'environnement étaient peu différenciés selon que ces méthodes étaient appliquées ou non. Dans le Bade-Wurtemberg (Allemagne), le programme MEKA ne propose pas de véritables solutions à certains problèmes locaux graves causés par les pratiques de l'agriculture intensive, par exemple la pollution par les pesticides et les engrais au Kaiserstuhl, dans le Kraichgau et au sud de Stuttgart.

En France, la répartition des fonds entre les régions est fondée sur des critères purement agronomiques, à savoir le nombre d'exploitants et d'hectares cultivés dans chaque région, les problèmes et les risques environnementaux n'étant pas pris en compte. En conséquence, des régions qui connaissent de graves problèmes d'environnement - comme la Bretagne, qui souffre d'une grave pollution par les nitrates en raison de l'élevage intensif de porcs - n'ont pas été considérées comme prioritaires.

En Italie, où les priorités d'ordre environnemental avaient tout d'abord été prises en considération dans la répartition régionale des fonds, cette approche a été par la suite abandonnée pour une méthode fondée sur la demande, c'est-à-dire que les régions qui dépensaient le plus une année recevaient l'aide la plus importante l'année suivante.

En Sicile, l'aide est répartie de façon uniforme dans l'ensemble de la région, bien que le programme régional attribue la priorité à certaines zones. En outre, les principaux problèmes sont liés à la gestion de l'eau et à l'érosion des sols, mais le programme ne s'y attaque pas directement. Au lieu de cela, il encourage la culture biologique, pour laquelle il n'existe pas de débouchés, et la réduction de l'utilisation des produits chimiques.

En Finlande, où les principaux problèmes de pollution mis en évidence par le programme se concentrent dans le sud-ouest du pays, 20 % seulement des dépenses totales concernent cette région. En outre, le programme finlandais a même autorisé les exploitants à utiliser dans certains cas davantage d'engrais qu'il ne serait nécessaire.

Au Portugal, l'un des principaux problèmes au niveau national est la salinisation des nappes phréatiques par l'eau de mer, en raison de leur surexploitation pour les besoins de l'agriculture. Le programme ne s'attaque pas à ce problème. En outre, seuls les exploitants disposant de moins de 50 ha et/ou de 50 UGB sont éligibles à l'aide agroenvironnementale. Cette disposition réduit de moitié le nombre d'hectares qui pourraient être concernés par le régime et diminue le potentiel environnemental du programme.

En Espagne, la mesure nationale de lutte contre l'érosion des sols - l'un des deux grands problèmes de ce pays en matière d'agroenvironnement - n'a pas été mise en oeuvre pendant les deux premières années d'application du programme, les crédits nationaux de cofinancement faisant défaut.

En Autriche, la répartition des fonds s'effectue au niveau des provinces, mais les autorités nationales n'ont pas été en mesure de fournir à la Cour les informations justifiant cette répartition. En outre, les auditeurs de la Cour ont constaté que l'aide était accordée à des exploitants chez qui la densité du cheptel était trop élevée pour que l'avantage pour les pâturages soit significatif, c'est-à-dire pour accroître la biodiversité, ou, en d'autres termes, la variété et la quantité de plantes sauvages et d'animaux. En effet, la densité élevée autorisée par le programme incitait les producteurs qui pratiquaient l'élevage extensif à intensifier leur production pour épuiser les possibilités d'aide. Les mesures agroenvironnementales n'ont donc que très peu réduit le cheptel autrichien (de 0,1 %). En outre, dans cet État membre, les exploitants contraints de modifier leurs pratiques habituelles pour satisfaire aux critères du programme étaient peu nombreux.

En Suède, l'institution de contrôle nationale concluait dans son rapport que les effets des subventions sur l'environnement sont beaucoup plus faibles qu'ils ne l'auraient été si le programme avait été étendu, par exemple, aux régions de la Scanie ou de Halland, qui connaissent un problème généralisé d'infiltration d'azote.

Au Royaume-Uni, le "National Audit Office" a indiqué qu'il est préférable de concentrer les aides dans les zones concernées par le programme et d'accorder la priorité au soutien des techniques d'agriculture écologique.

52. De même, l'incapacité à privilégier les besoins environnementaux caractérise la gestion des actions de boisement. Dans ce domaine, l'AEE a constaté que des espèces à croissance rapide, et notamment des espèces exotiques, avaient été exploitées, souvent au détriment des habitats revêtant une grande importance en matière de biodiversité(60). Une étude irlandaise a montré que "l'on pense généralement que la plantation d'arbres est bénéfique pour l'environnement... En Irlande, cependant, où les plantations sont majoritairement des forêts exploitées à des fins commerciales, dont 80 % ne sont pas constituées de conifères originaires du pays, les coûts externes du boisement (supportés par des personnes autres que les propriétaires des forêts) sont un sujet d? inquiétude considérable, en particulier en ce qui concerne les éventuels effets néfastes de l'activité forestière sur le paysage, l'eau et la faune"(61). Une prise en compte insuffisante des besoins environnementaux est également évidente en Espagne, en Autriche, en Allemagne, au Portugal et en Italie (voir encadré 2).

Encadré 2

En Espagne, le programme national agroenvironnemental désigne parmi ses objectifs premiers la lutte contre l'érosion des sols et la désertification, mais les critères qui gouvernent la répartition des fonds aux niveaux régional et local mettent en avant des facteurs agricoles et commerciaux, et non des exigences écologiques.

Les auditeurs de la Cour ont relevé auprès d'un bénéficiaire des éléments attestant que les autorités avaient insuffisamment pris en compte les besoins en matière d'environnement. Alors que les agents de l'office de l'environnement recommandaient la plantation de deux variétés différentes de chêne (95 % de Quercus rotundifolia et 5 % seulement de Quercus suber), les autorités compétentes en matière agricole ont approuvé la plantation à 100 % de la deuxième variété.

En Autriche, le programme approuvé par la Commission prévoit que 70 % du montant total des aides au boisement sont utilisés pour financer la construction de routes forestières, soit 37 millions d'écus sur un budget de 53 millions d'écus pour 1995 - 1997(62). Bien que les autorités nationales aient justifié la construction de ces routes au motif qu'elles permettent un meilleur entretien des zones forestières, un abattage et un transport des arbres respectueux de l'environnement, la part du budget en faveur du boisement consacrée à cette action est élevée. En outre, l'AEE précise que la construction de chemins de desserte, même étroits et non goudronnés, peut provoquer une fragmentation des habitats et faciliter l'accès à des contrées auparavant reculées, et que les routes sont susceptibles d'avoir de graves effets à long terme sur l'intégrité des écosystèmes(63).

En Allemagne (Bavière), les auditeurs de la Cour ont constaté que la construction de routes avait amélioré l'accessibilité de la forêt alpine d'altitude, jusqu'à présent reculée.

Au Portugal, certains bénéficiaires auprès desquels les auditeurs de la Cour se sont rendus, avaient déraciné des arbres adultes afin de remplir les conditions d'éligibilité à l'aide pour de nouvelles plantations. Cela a entraîné une érosion du sol, problème encore aggravé par le bouleversement excessif du sol au moment où les nouveaux arbres ont été plantés.

En Italie, dans la région de l'Émilie-Romagne, 0,001 % seulement des terres cultivables ont été boisées, et encore avec des espèces choisies davantage pour leur valeur commerciale qu'environnementale.

53. Par ailleurs, il arrive que les moyens indiqués dans les programmes pour réaliser les objectifs en matière d'environnement génèrent des doutes sur leur efficacité. Dans la communauté autonome de Castille-La Manche (Espagne), où le programme vise à réduire la consommation d'eau, la réglementation nationale restreignait déjà cette consommation avant la mise en oeuvre de mesures agroenvironnementales, en accordant aux grandes exploitations des droits d'accès à l'eau par hectare inférieurs à ceux des petites exploitations. Pour évaluer la réduction de la consommation en eau de chaque exploitation, le programme agroenvironnemental s'est fondé sur la consommation d'eau moyenne par hectare dans la région avant sa mise en place. Les exploitants reçoivent une compensation s'ils s'engagent à avoir une consommation d'eau de 50, 70 ou 100 % inférieure à la moyenne régionale par hectare au cours de la période précédant la mise en place du programme. Ils sont en outre dispensés de respecter les restrictions prévues par la réglementation nationale en la matière.

54. Un tel programme attire les exploitants dont la consommation d'eau et/ou les droits d'accès à l'eau sont d'ores et déjà inférieurs aux moyennes régionales. Ces exploitants peuvent bénéficier des régimes correspondant à des réductions de consommation de 50, 70 ou 100 %, même si, en réalité, ils ne réduisent pas leur consommation d'eau en conséquence. En effet, il arrive même que les exploitants dont la consommation d'eau/le droit d'accès à l'eau était inférieur(e) à 50 ou 70 % de la moyenne régionale augmentent leur consommation d'eau, tout en bénéficiant de l'aide. Le régime d'aide communautaire attire également les exploitants qui n'ont pas d'eau ou qui ne disposent d'aucun droit d'accès. Un effet pervers du régime a été mis en évidence par une enquête locale effectuée en Castille-La Manche: sur les 570 exploitants bénéficiaires de l'aide agroenvironnementale pour s'être engagés à renoncer à l'irrigation, la plupart n'avait de toute façon pas accès aux systèmes d'irrigation. À l'opposé, de petits exploitants disposant de droits d'accès importants et consommant donc de l'eau en quantité importante ne jugent pas le régime proposé intéressant, car l'aide ne les dédommagerait pas suffisamment de la baisse de rendement qu'ils subiraient.

55. La Cour a mis au jour un second problème en Castille-La Manche. Une aide est versée au titre du gel des terres, même si les conditions relatives au programme concernant le gel des terres ne sont pas plus onéreuses que celles déjà requises par le régime d'aide pour les cultures arables. Selon l'article 10, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 746/96 de la Commission, le paiement de l'aide agroenvironnementale dans ces conditions n'est pas régulier. Étant donné que le gel des terres représente environ 30 % de la surface en hectares concernée par le programme, cela se traduit pas un gaspillage important des fonds communautaires. Un examen plus approfondi des documents relatifs au programme avant l'approbation aurait permis d'éviter ce problème.

56. L'efficacité des programmes est également subordonnée à un calcul correct du montant des aides. Le règlement (CEE) n° 2078/92 précise que les aides agroenvironnementales sont versées aux exploitants en compensation des pertes de revenu net liées à l'application de restrictions spécifiques concernant leurs pratiques agricoles. Si le montant des aides est trop bas, les exploitants disposés à participer seront peu nombreux et les programmes n'auront qu'une faible incidence sur l'environnement. Si le montant des aides est trop important, les coûts liés aux programmes seront plus élevés que nécessaire.

57. Les auditeurs de la Cour ont relevé dans de nombreux cas des divergences entre le montant des aides calculé à partir des moyennes par zone des coûts de participation et les coûts réels de la participation aux programmes. Une évaluation officielle effectuée en Finlande a montré qu'en 1997, les coûts bruts supportés par les exploitants finlandais participant au programme s'élevaient à 773 millions de marks finlandais (110 millions d'écus), mais que les aides versées représentaient un total de 1372 millions de marks finlandais (195 millions d'écus), soit un excédent de près de 600 millions de marks finlandais (85 millions d'écus) par rapport aux coûts de participation supportés par les exploitants finlandais(64). Pour la période 1995 - 1997, la Cour estime que la différence entre le total des coûts supportés par les exploitants finlandais et le montant total de l'aide qui leur a été versée a représenté un montant de 422 millions d'écus. En Suède, l'audit réalisé par l'institution de contrôle nationale montre que les aides agroenvironnementales en faveur de l'assolement de longue durée avec pâtures temporaires dépassent de beaucoup les coûts de participation réels supportés par les exploitants suédois(65). Le "National Audit Office" britannique a constaté de son côté que le montant des aides pour certaines actions était supérieur aux coûts de participation moyens supportés par les exploitants, mais que dans la plupart des cas, c'est l'inverse qui se produit. Des problèmes similaires ont été observés en Allemagne, en Autriche, au Portugal et en Espagne (voir encadré 3).

Encadré 3

En Allemagne, une évaluation officielle du programme fédéral a montré que les montants de l'aide étaient insuffisants pour compenser les coûts de conversion supportés par les exploitants. Dans le Bade-Wurtemberg (Allemagne), l'évaluation officielle du programme MEKA concluait que les montants de l'aide étaient trop élevés pour certaines mesures, comme la protection des herbages.

En Autriche, à l'opposé de ce que l'on constate pour toutes les autres mesures définies dans le programme national, aucun élément quantifié ne justifiait le montant de l'aide concernant l'"Elementarförderung". Il a été par la suite reconnu comme trop élevé par les autorités nationales, qui l'ont réduit. Pour plusieurs autres mesures - en faveur, par exemple, de la rotation des cultures ou de l'abandon de la production de maïs - tous les éléments disponibles montrent que les montants sont trop élevés. Par contre, les exploitants qui participent aux mesures de lutte contre l'érosion reçoivent des compensations insuffisantes.

Au Portugal, cette sous-compensation représente plus d'un quart des coûts réels supportés par les exploitants.

En Espagne, les auditeurs de la Cour ont constaté que les autorités avaient augmenté le montant des aides sans élément probant à l'appui.

58. Le montant des aides agroenvironnementales risque également d'être inadapté si la zone concernée par le programme n'est pas homogène du point de vue de l'environnement et de l'espace naturel, comme le requiert l'article 3, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 2078/92. Dans ce cas, le montant des aides fondé sur le rendement moyen sacrifié représente une surcompensation non négligeable pour les agriculteurs des zones à bas rendement et une compensation trop faible pour les agriculteurs des zones à rendement élevé. La Cour a constaté que de nombreuses zones couvertes par le programme ne sont homogènes ni du point de vue agronomique ni du point de vue environnemental. Dans le Bade-Wurtemberg (Allemagne), par exemple, la zone concernée par le "Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleichsprogramm" (MEKA) couvre la région tout entière, qui comprend aussi bien les cultures intensives des terres arables fertiles de la vallée du Rhin que les pâturages extensifs subalpins de la Forêt-Noire. Sur les terres pauvres, les agriculteurs participent au programme pour obtenir un revenu supplémentaire, alors que, sur les terres fertiles, seuls les exploitants écologiquement engagés participent au programme. Par suite, la participation au programme MEKA est plus importante dans les zones exploitées de façon extensive et moins importante dans les zones de la région polluées et exploitées de façon intensive. La Cour a détecté des problèmes similaires en France (concernant la mesure générale de "prime à l'herbe") et en Bavière (voir encadré 4).

Encadré 4

En France, s'agissant de la mesure nationale dénommée "prime à l'herbe" et conformément aux mises en garde formulées par la DG Environnement, le montant est trop faible pour empêcher l'abandon des pâturages de mauvaise qualité, et pour les pâturages riches elle représente simplement une aide au revenu des exploitants.

En Bavière (Allemagne), la qualité des terres est très variable (les prix d'affermage vont de 206 à 874 marks allemands l'hectare). La participation est élevée dans les zones pauvres, mais faible dans les zones riches, qui sont souvent celles où l'exploitation est la plus intensive et où se posent les plus graves problèmes d'environnement.

59. La Commission a conscience du problème: "L'évaluation et la recherche montrent que le zonage calqué sur la circonscription administrative risque de créer des incompatibilités entre différents programmes d'un même État membre, comme l'illustre l'exemple de l'application des mesures de réduction de l'emploi de produits chimiques dans les programmes régionaux italiens... Certaines études montrent que l'application généralisée réduit l'efficacité des mesures, avec des primes excessives dans les zones où les mesures exigent moins d'efforts de la part de l'agriculteur et des primes insuffisantes dans les zones plus rentables mais où l'implantation du programme est proportionnellement plus faible"(66).

60. Ce type de remarques vaut également pour le boisement. En Espagne, c'est un comité consultatif scientifique qui a procédé au calcul officiel du montant des aides pour le remboursement des coûts de plantation et d'entretien et pour la compensation des pertes de revenu agricole. Cependant, la Cour n'a pu accéder à aucun document reprenant les délibérations du comité ou les éléments probants sur lesquels celui-ci s'est fondé pour calculer le montant des aides; il est donc pratiquement impossible d'en vérifier le caractère exact. Au Portugal, aucun élément justifiant que les coûts de plantation par hectare augmentent avec la taille de l'exploitation n'était disponible. La Commission a observé des problèmes semblables en Italie et en France, mais sans prendre de mesure pour y remédier. De plus, dans la communauté autonome d'Estrémadure (Espagne), la Cour a constaté des écarts entre les montants des aides autorisés et les coûts réels supportés par les agriculteurs: un exploitant, notamment, a bénéficié d'un remboursement de 185 pesetas espagnoles par jeune arbre, bien qu'il se soit procuré les végétaux à un prix inférieur à 60 pesetas espagnoles l'unité.

61. Au stade de la planification, les programmes devraient être coordonnés avec d'autres initiatives communautaires pertinentes, et inversement, pour offrir une réponse globale aux besoins environnementaux et éviter les doubles emplois ainsi que le gaspillage. Les Fonds structurels fournissent un soutien en faveur de l'investissement en capital pour l'agroenvironnement dans les exploitations agricoles, et les programmes LIFE et Leader soutiennent des projets environnementaux locaux en faveur de l'espace naturel. La Commission a elle-même constaté que des "études de cas montrent une absence de coordination entre les différentes mesures d'accompagnement, et entre ces mesures et les politiques d'aménagement rural"(67). La Cour a relevé de nombreux cas où la coordination laissait à désirer dans la pratique.

62. En Espagne, par exemple, l'aide au boisement est versée au titre de la conversion de surfaces agricoles en forêts, alors que les Fonds structurels versent une aide au reboisement pour la plantation d'arbres sur des surfaces non agricoles. Cependant, les autorités nationales n'ont pas clairement défini la notion de "surface agricole". La définition arrêtée, selon laquelle il s'agit de surfaces ayant une fonction productive permettant à un agriculteur d'en tirer un revenu, n'est pas adaptée, car même la plus pauvre des terres (éligible à l'aide au reboisement relevant des Fonds structurels) peut être utilisée comme pâtis pendant quelques jours chaque année. Il existe donc un risque de chevauchement important de ces deux programmes communautaires, avec des aides susceptibles d'être versées deux fois. Le Portugal présente le même problème.

63. Il existe également un manque de cohérence entre différents programmes agroenvironnementaux, au sein ou entre les États membres. En Bavière, le ministère de l'agriculture et celui de l'environnement mettent en oeuvre, indépendamment l'un de l'autre, leur propre programme, à savoir respectivement le "Kulturlandschaftsprogramm" (KULAP) et le "Vertragsnaturschutzprogramm" (VNP). Ces programmes visent les mêmes problèmes, dans les mêmes zones et se retrouvent, dans quelques cas, en concurrence (notamment pour ce qui concerne les actions de soutien en faveur d'exploitations viticoles respectueuses de l'environnement). À la suite de l'audit de la Cour, et à la demande de la Commission, les autorités bavaroises ont depuis harmonisé les procédures pour assurer la cohérence des actions agroenvironnementales.

64. En Italie, le bassin fluvial du Pô est confronté à des problèmes écologiques globaux, pour lesquels chaque région administrative traversée par le fleuve a élaboré son propre programme. De même, le Luxembourg et l'Allemagne versent tous deux des aides en faveur des exploitations viticoles respectueuses de l'environnement, sur chacune des rives de la Moselle; mais, bien que les conditions agroenvironnementales soient semblables, les programmes sont différents.

65. Un problème semblable a été relevé s'agissant de la culture biologique. Certains États membres ne soutiennent que le passage des méthodes conventionnelles aux méthodes biologiques, alors que d'autres soutiennent également le maintien des méthodes biologiques après la conversion (voir encadré 5).

Encadré 5

Il n'y a pas d'uniformité dans les États membres quant aux critères d'octroi, dans le cadre des mesures agroenvironnementales, des aides destinées à encourager les cultures biologiques. En France, en Grèce, au Portugal et au Royaume-Uni, seule la conversion des cultures conventionnelles aux cultures biologiques bénéficie d'un soutien au titre de mesures agroenvironnementales. Dans ces États membres, les producteurs ayant déjà choisi les cultures biologiques ne bénéficient d'aucun soutien. Par contre, la poursuite des cultures biologiques est soutenue au même titre que la conversion dans les États membres suivants: Autriche, Finlande, Italie et Allemagne. En d'autres termes, les producteurs grecs, français, portugais et britanniques sont désavantagés par rapport à ceux des autres États membres. Cette situation est susceptible d'induire une distorsion de la concurrence intérieure dans la Communauté.

66. Un manque de coordination entre les actions en matière d'agroenvironnement et de boisement a également été observé. En Bavière, par exemple, dans la région subalpine mixte (pâturages/zones forestières), un lieu de pâturage extensif écologiquement important et éligible aux aides agroenvironnementales a été boisé en bénéficiant des subventions en faveur du boisement. La plantation d'arbres dans de tels paysages pour "combler" des espaces dans la forêt est néfaste pour la biodiversité. Des pratiques analogues ont été constatées en France, au Portugal, en Finlande et en Autriche (voir encadré 6).

Encadré 6

En France, la Cour, ayant examiné la mesure locale pour le plateau de Millevaches dans le Limousin, a constaté que pour les pâturages du haut plateau éligibles à l'aide agroenvironnementale, une action de boisement était également prévue dans le cadre des mesures de boisement.

Au Portugal, la participation aux mesures agroenvironnementales est faible dans les régions montagneuses, car l'aide au titre du boisement est beaucoup plus avantageuse.

En Finlande, il est permis de se demander s'il est souhaitable de boiser des terres agricoles. Le ministère de l'environnement estime qu'aucune parcelle cultivée ne devrait être boisée; afin d'obtenir une biodiversité maximale, il conviendrait de donner la priorité au maintien d'espaces cultivés ouverts.

En Autriche, la situation est la même: le pays étant largement couvert de forêts, il n'y a aucun besoin de boiser des terres cultivées.

67. La coordination entre le soutien en matière d'agroenvironnement et de boisement et le régime d'aides en faveur des terres arables laisse également à désirer. L'AEE a mentionné notamment la concurrence entre les mesures agroenvironnementales et les aides en faveur des grandes OCM (telles que la prime au maïs)(68). En Suède, l'institution de contrôle nationale a constaté que les aides environnementales en faveur de l'assolement de longue durée avec pâtures temporaires menacent de perdre du terrain par rapport aux paiements plus importants versés au titre des cultures arables(69). Des problèmes comparables ont été observés au Portugal et en Espagne (voir encadré 7).

Encadré 7

Au Portugal, certaines des mesures agroenvironnementales doivent remédier aux effets nuisibles de la PAC: l'aide est octroyée pour maintenir des arbres fruitiers locaux qui, sans cela, seraient progressivement remplacés par de nouvelles variétés ayant des rendements plus élevés et procurant des avantages plus importants dans le cadre de l'OCM "fruits et légumes", mais qui nécessiteraient l'utilisation de produits agrochimiques en plus grande quantité. Une aide dans le cadre des mesures agroenvironnementales est également accordée pour soutenir l'élevage extensif, menacé par les fortes primes à l'élevage versées depuis l'entrée en vigueur de la réforme de la PAC en 1992. D'autres mesures agroenvironnementales destinées à préserver des herbages et des pâturages temporaires sont en concurrence avec l'aide aux cultures arables, plus élevée, à laquelle les terres sont éligibles.

En Espagne, l'aide au titre des mesures agroenvironnementales est versée pour réduire la consommation d'eau, mais le régime d'aide aux cultures arables accorde pour les terres irriguées des montants supérieurs à ceux qui sont versés pour les terres non irriguées, ce qui encourage l'irrigation. Le montant des aides agroenvironnementales a donc été augmenté afin de rendre le programme plus intéressant aux yeux des exploitants de terres arables.

Dans les propositions de l'Agenda 2000, la Commission a souligné que "l'ampleur de l'aide octroyée par le biais du régime des prix et des paiements liés aux cultures (par exemple, maïs d'ensilage et lin) peut décourager les agriculteurs de s'engager dans des pratiques plus extensives ou de consacrer des terres à des fins environnementales" [COM 97(2000) final, p. 27].

68. Des divergences injustifiées ont également été relevées dans les modalités concernant le gel des terres. Au Royaume-Uni, les exploitants sèment et entretiennent une couverture végétale sur les terres gelées pour bénéficier des paiements au titre du gel des terres dans le cadre du régime en faveur des terres arables, alors que dans le Land de Saxe, les autorités allemandes permettent que des terres gelées soient éligibles à la fois aux aides versées en matière d'agroenvironnement et aux paiements pour le retrait de terres arables, si une couverture végétale est semée et entretenue.

69. Un manque de coordination apparaît également entre les aides agroenvironnementales et le régime communautaire de protection de l'environnement. Une part importante des aides agroenvironnementales, par exemple, vise à indemniser les exploitants qui utilisent moins d'engrais afin de lutter contre la pollution par les nitrates. Parallèlement, douze États membres sont poursuivis devant la Cour de justice des Communautés européennes pour ne pas avoir transposé, ou pour avoir appliqué de façon incorrecte, la directive communautaire sur les nitrates - cette dernière prévoit que les agriculteurs doivent employer moins d'engrais sans toucher de compensation (B, D, EL, E, F, IRL, I, L, NL, A, P, et UK). Selon une étude récente, il se pourrait que 5 à 6 % de la population européenne consomment actuellement de l'eau potable dont la concentration en nitrates dépasse la teneur maximale autorisée dans l'UE (soit 50 mg/l) essentiellement en raison d'émission d'effluents agricoles, et qu'un quart de la population utilise de l'eau dont la teneur en nitrates est supérieure à la concentration optimale, soit 25 mg/l(70). S'agissant de la directive sur les nitrates - dont la mise en oeuvre déficiente a fait l'objet d'un rapport spécial de la Cour(71) - aucun État membre ne l'a transposée de façon satisfaisante (voir tableau 9). La mise en oeuvre, par les États membres, des directives sur les oiseaux sauvages et les habitats, relatives à la protection des espaces naturels, s'est également avérée problématique. Comme l'AEE l'a constaté, jusqu'à présent, l'interaction existant entre la législation en matière d'environnement et la PAC demeure insuffisante au niveau communautaire(72).

Tableau 9

Mise en oeuvre par les États membres de la directive sur les nitrates

>TABLE>

70. En outre, il existe des incohérences entre les politiques communautaires et nationales relatives à l'agriculture et à l'environnement. L'AEE a constaté que certains États membres, du sud de l'Europe notamment, soutiennent les exploitants qui consomment de l'eau; parallèlement, des fonds communautaires sont versés aux agriculteurs pour diminuer leur consommation d'eau. L'AEE indique qu'"à l'échelle nationale, les subventions les plus importantes ayant une incidence sur l'environnement sont celles versées en faveur des cultures irriguées dans le sud de l'Europe. Les municipalités qui fournissent de l'eau aux exploitations agricoles du bassin du Pô, en Italie, sont tenues de facturer des prix en se fondant sur le principe de recouvrement des coûts, mais de nombreuses exceptions sont accordées dans la pratique. En Espagne, les exploitants consommant de l'eau à des fins agricoles sont assujettis à un prélèvement qui ne dépend pas du volume d'eau utilisé mais de la surface des terres; on observe un écart entre le montant des coûts remboursés et celui des coûts d'approvisionnement. Dans d'autres pays, les subventions peuvent prendre la forme d'une exonération fiscale: c'est le cas au Portugal, où la nouvelle taxe introduite en 1995 ne s'applique pas à l'irrigation, et aux Pays-Bas, où les agriculteurs ne sont pas assujettis à la taxe concernant l'exploitation des nappes phréatiques"(73).

Mise en oeuvre et contrôle

Mise en oeuvre et contrôle par la Commission

71. Il se peut que la mise en oeuvre de certaines actions agroenvironnementales soit incompatible avec le "principe du pollueur-payeur" affirmé par le traité sur l'Union européenne(74). Alors que ce principe prévoit que le pollueur paie pour éviter ou réparer la dégradation de l'environnement causée par toute activité économique, la politique agroenvironnementale transfère à l'évidence les coûts afférents à l'environnement dans l'agriculture des exploitants vers les contribuables. L'approche agroenvironnementale n'est compatible avec le principe du pollueur-payeur que si les agriculteurs sont indemnisés pour mettre en oeuvre des normes environnementales plus strictes que la "bonne conduite agricole". Cependant, dans la plupart des pays d'Europe, les normes habituelles - telles que lesdites "règles de bonne conduite agricole" - sont soit inexistantes soit insuffisantes. Souvent, la Commission ne peut donc garantir, dans la pratique, que les aides de l'UE permettent des progrès réels au niveau des aspects environnementaux de l'agriculture, et non une simple amélioration des revenus des agriculteurs.

72. S'agissant du contrôle, la Commission n'effectue pas de visites régulières auprès des États membres pour vérifier les données ou les analyses qu'ils soumettent à l'appui de leurs propositions de programme; de même, les agents de l'unité chargée de la mise en oeuvre des mesures agroenvironnementales et de boisement n'effectuent pas de missions sur place de façon régulière pour vérifier que, dans la pratique, les programmes sont d'un bon rapport coûts/avantages pour l'environnement. Les inspecteurs de la Commission effectuent bien des visites sur place pour contrôler la légalité et la régularité des paiements; mais le rôle de ces agents n'est pas de réaliser une évaluation de l'efficacité au plan de l'environnement des mesures agroenvironnementales et de boisement. L'approche actuelle consistant à gérer les programmes à partir de Bruxelles n'est pas compatible avec un contrôle efficace et concret. L'inaction de la Commission à cet égard est déconcertante, d'autant plus qu'elle est tout à fait consciente de la pertinence des critiques de la Cour: comme la Commission le souligne dans son propre rapport d'évaluation, "pour diverses mesures, les difficultés de contrôle sont évidentes"(75).

Mise en oeuvre et contrôle par les États membres

73. La politique agroenvironnementale, en particulier, crée une charge de travail très importante pour les administrations des États membres. Plus précisément, ces derniers doivent recourir à des agronomes et à des experts en environnement pour identifier les problèmes agroenvironnementaux et proposer des solutions pratiques. Des administrateurs sont nécessaires pour élaborer des programmes détaillés à partir des considérations théoriques des scientifiques. La présence d'inspecteurs s'impose pour vérifier que les bénéficiaires satisfont bien aux exigences. Enfin, des agents qualifiés sont appelés à suivre et à évaluer l'incidence des programmes.

74. Les travaux du "National Audit Office" (NAO) britannique ont montré que le rapport coûts administratifs/subventions en faveur des agriculteurs était très élevé(76). Le NAO a constaté que, pour le programme le plus important en matière d'agroenvironnement au Royaume-Uni, les coûts administratifs correspondant au démarrage de la mise en oeuvre, en 1995 - 1996, s'élevaient à 13 millions d'écus au total, ce qui équivaut à 46 % des aides versées aux exploitants (voir illustration graphique 1). Le régime d'aides est complexe et sa gestion exige le suivi d'un grand nombre de processus différents. Les coûts annuels de gestion du régime d'aides s'élèvent à 8 millions d'écus, tandis que les coûts de suivi et de recherche environnementaux représentent 5 millions d'écus (voir illustration graphique 2). Si une gestion et un contrôle satisfaisants des programmes doivent entraîner des coûts aussi élevés, l'ensemble des coûts annuels supportés par les États membres concernant la mise en oeuvre de la politique agroenvironnementale atteindrait alors 700 millions d'écus. Un autre examen approfondi des travaux des administrations nationales a même permis d'établir que le total des coûts directs, pour l'ensemble de l'UE, de la mise en oeuvre du règlement (CEE) n° 2078/92 (non compris les coûts du suivi en matière d'environnement) a représenté entre 1000 et 2000 millions d'écus pour la période 1992 - 1996(77). En dépit de ces coûts élevés, l'AEE a signalé que les administrations de nombreuses régions manquent de moyens et d'expérience pour mener à bien cette nouvelle politique(78).

Illustration graphique 1

Régime concernant les zones sensibles du point de vue environnemental - subventions versées et frais administratifs, 1991 - 1992 à 1996 - 1997

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Notes:

1) Les frais antérieurs à 1993 - 1994 ne comprennent pas les coûts liés aux programmes de recherche, ceux-ci ne pouvant être identifiés séparément.

2) Les chiffres pour 1996 - 1997 sont des estimations et comprennent certains coûts de recherche et de développement relatifs au régime "Countryside Stewardship".

3) Les chiffres relatifs aux frais administratifs pour 1991 - 1992 ne sont pas disponibles et ont été supposés semblables à ceux de 1992 - 1993.

Source:

Rapport du "National Audit Office" intitulé "Protecting Environmentally Sensitive Areas" (Protection des zones sensibles du point de vue environnemental), p. 33.

Illustration graphique 2

Frais administratifs liés au régime concernant les zones sensibles du point de vue environnemental, 1995 - 1996

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(79)Source:

Rapport du "National Audit Office" intitulé "Protecting Environmentally Sensitive Areas" (Protection des zones sensibles du point de vue environnemental), p. 34.

75. La Cour a relevé des difficultés importantes en matière de mise en oeuvre, se traduisant par de faibles taux de participation des agriculteurs, et donc par une incidence faible sur l'environnement, en Allemagne, au Portugal, au Royaume-Uni, en Autriche, en Espagne, en France, en Finlande et en Suède (voir encadré 8).

Encadré 8

En Bavière (Allemagne), la mise en oeuvre de certaines mesures dans le cadre du programme KULAP - comme le gel des terres sur 20 ans, qui couvre un peu plus de 100 ha - est tellement insuffisante que leur incidence sur l'environnement est minime. Les mêmes problèmes se retrouvent pour certaines mesures relevant du programme MEKA dans le Bade-Wurtemberg. En Saxe, 85 % des terres cultivables sont menacées d'érosion, mais les mesures de lutte contre l'érosion ne concernent que 30 % de ces terres. Dans les zones les plus vulnérables, la participation à la mesure la plus importante de lutte contre l'érosion ("paillage des semis") n'excède pas 3 %.

Au Portugal, les mesures de lutte contre les pratiques intensives et de reconversion de terres arables en pâturages n'ont pas été appliquées et n'ont donc pas eu d'incidence sur l'environnement.

Au Royaume-Uni, le NAO a constaté que la participation était beaucoup plus faible que prévu dans certaines régions. Ainsi, dans les Cotswolds, 1600 ha seulement de terres arables avaient été convertis en pâturages, alors que l'objectif était de 6000 ha. La commission parlementaire de contrôle des dépenses nationales a noté que l'incidence du régime aurait pu être beaucoup plus importante si le ministère s'était davantage efforcé d'en assurer la promotion.

En Autriche, les auditeurs de la Cour ont constaté une grande confusion parmi les exploitants et un taux d'erreurs élevé dans les demandes d'aide en raison du nombre considérable de mesures