Décision de la Commission

du 22 décembre 1999

relative au régime d'aides d'État C 1/99 (ex NN 133/98) en faveur des locataires de bâtiments non résidentiels dans le quartier des docks à Dublin

[notifiée sous le numéro C(1999) 5206]

(Le texte en langue anglaise est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

(2000/620/CE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,

vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

après avoir invité les intéressés à lui présenter leurs observations(1) conformément aux dispositions précitées et vu ces observations,

considérant ce qui suit:

I

PROCÉDURE

(1) La Commission a été informée de l'existence du régime d'aide précité alors qu'elle était en train d'examiner le régime d'aide notifié N 267/98, concernant des incitations fiscales relatives à un terrain de 12 acres situé dans le quartier des docks de Dublin.

(2) En 1986, la Commission avait approuvé un régime d'aide à la rénovation urbaine intitulé "Mesures incitatives pour le développement de certains quartiers du centre-ville" [N 56/86, lettre aux autorités irlandaises SG(86)D/10282 du 19 septembre 1986], qui prévoyait une série d'incitations fiscales en faveur des propriétaires et des locataires de bâtiments situés sur un terrain de 27 acres dans le quartier des docks (le terrain "initial"). À la suite d'une demande de la Commission, les autorités irlandaises l'ont informée, par lettre du 28 juin 1990, de l'extension de la portée géographique du régime précité et de la prorogation de sa date d'expiration. La Commission n'avait pas répondu alors à cette communication.

(3) Les autorités irlandaises ont de nouveau modifié ce régime par le biais des lois de finances de 1992-1994 et de 1995, sans en avertir la Commission. Toutefois, par lettre du 30 janvier 1998, les autorités irlandaises lui ont notifié un régime prévoyant le même ensemble de mesures incitatives pour un terrain de 12 acres dans ce même quartier des docks. Par lettre du 8 mai 1998, les autorités irlandaises ont supprimé dans cette notification les incitations fiscales proposées aux locataires. Par lettre du 20 octobre 1998, elles ont annoncé qu'en dépit de leur suppression dans la notification, les incitations fiscales proposées aux locataires pouvaient être accordées légalement, car elles estimaient qu'elles étaient couvertes par l'autorisation, en 1986, du premier régime d'aide à la rénovation urbaine (N 56/86).

(4) Par lettre du 9 février 1999, la Commission a informé l'Irlande qu'elle avait décidé d'engager la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE à l'égard des incitations fiscales accordées aux locataires sur la base des lois de finances de 1992-1994 et de 1995.

(5) La décision de la Commission d'engager cette procédure a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes(2). La Commission a invité les intéressés à lui présenter leurs observations au sujet de cette aide.

(6) Les autorités irlandaises ont adressé leurs observations à la Commission par lettre du 9 mars 1999. Par lettre du 27 juillet 1999, les autorités irlandaises ont informé la Commission qu'aucune subvention n'avait été accordée après le 2 décembre 1998 ni ne serait accordée à l'avenir au titre de ce régime, ce dernier ayant pris fin à cette date. Par lettre du 22 novembre 1999, elles ont notifié à la Commission leur intention de le modifier.

(7) La Commission a également reçu des observations des intéressés suivants: l'IBEC (Confédération du patronat irlandais), A & L Goodbody, la Chambre de commerce de Dublin et la société d'expertise comptable KPMG. La Commission a transmis ces observations à l'Irlande, en lui donnant la possibilité d'y répondre.

II

DESCRIPTION DES AIDES

(8) Les aides visées par la présente procédure d'examen consistent en incitations fiscales en faveur de locataires de bâtiments non résidentiels. Ces incitations sont les suivantes:

- un "double abattement au titre du loyer", ce qui signifie que, à des fins fiscales, la société est considérée comme payant deux fois le loyer annuel réel. En principe, cet abattement est accordé sur les bénéfices d'exploitation, pendant dix ans,

- un "allégement des impôts locaux", c'est-à-dire une réduction de l'impôt foncier, en principe pendant dix ans.

(9) La zone géographique en question comprend deux terrains du quartier des docks, en l'occurrence un terrain de 27 acres, choisi en 1986, et un terrain de 12 acres, choisi ultérieurement.

(10) Les bénéficiaires des aides sont des sociétés locataires ayant signé des baux pour des bâtiments non résidentiels situés dans le quartier des docks. Le régime ne s'applique pas à des secteurs particuliers. Les sociétés de services financiers internationaux n'en sont pas exclues. Il ne s'applique pas aux secteurs industriels soumis à des dispositions spéciales et à des encadrements communautaires, y compris les secteurs relevant du traité CECA ainsi que les secteurs de la construction navale, des transports, de la pêche, de l'agriculture et de la transformation et la commercialisation de produits agricoles [tel qu'il est défini dans l'encadrement correspondant(3)].

(11) Les baux donnant droit aux aides sont de longue durée (au moins quinze ans sur le terrain de 27 acres et vingt-cinq ans - quatorze ans dans un cas particulier - sur le terrain de 12 acres).

(12) Ce régime a pour objet de favoriser le développement régional en incitant des sociétés à s'établir dans la zone en question, autrefois l'une des plus vétustes et des plus dangereuses de Dublin. Il convient de noter que le territoire irlandais dans son ensemble est considéré, jusqu'au 31 décembre 1999, comme une région assistée au sens de l'article 87, paragraphe 3, point a), du traité CE aux fins de l'attribution des aides nationales à finalité régionale, et comme une région relevant de l'objectif 1 aux fins des aides accordées dans le cadre des Fonds structurels.

Durée du régime

(13) Il convient de noter que le régime initial de rénovation urbaine, y compris les modifications communiquées en 1990, devait prendre fin le 24 janvier 1993 (date à laquelle les dépenses admissibles aux fins de déductions pour amortissement accordées aux propriétaires auraient dû être engagées). Il s'agissait également de la date limite fixée pour la signature des baux donnant droit à des avantages fiscaux.

(14) Dans la loi de finances de 1992-1994, la date d'expiration du régime a été reportée au 24 janvier 1997 et la clause spéciale suivante a été ajoutée:"Les baux donnant droit au double abattement au titre du loyer peuvent être signés jusqu'à deux ans après la date d'expiration du régime."

Cette clause s'applique lorsqu'aucun bail n'a été signé au plus tard au cours des travaux de construction et que le bâtiment achevé n'a donc pas de locataire.

(15) Conformément à cette clause, le délai de signature des baux donnant droit à cet abattement a été reporté au 24 janvier 1999. La loi de finances de 1995 a, en outre, également prorogé la date d'expiration du régime jusqu'au 24 janvier 1999 et, de ce fait, conformément à la clause spéciale précitée, la date limite de signature des baux est désormais le 24 janvier 2001.

(16) Par lettre du 27 juillet 1999, l'Irlande a informé la Commission que le régime avait été modifié, sa date d'expiration étant devenue le 2 décembre 1998. De plus, elle a notifié à la Commission au cours de la procédure son intention de le modifier. Dans le régime remanié, les deux abattements ne pourront être accordés que jusqu'au 31 décembre 2003 (c'est-à-dire qu'ils ne pourront être accordés qu'en relation avec un loyer et des impôts courant normalement jusqu'au 31 décembre 2003 inclus) et sous réserve de certaines conditions: soit a) la construction du bâtiment a été achevée avant le 1er avril 1998, soit b) la construction du bâtiment a commencé avant le 1er avril 1998 et le locataire a commencé à l'occuper, après l'achèvement des travaux, avant le 9 février 1999. Si l'une de ces conditions est remplie, le locataire bénéficiera des deux abattements jusqu'à leur date d'expiration prévue. La présente décision se limite à l'appréciation de la compatibilité du régime remanié avec le marché commun.

Motifs justifiant l'ouverture de la procédure

a) Caractère illégal des aides

(17) Les modifications non notifiées apportées au régime initial par les lois de finances de 1992-1994 et de 1995 ont reporté de beaucoup la date d'expiration du régime, la date de signature des baux et, par conséquent, la date limite jusqu'à laquelle les personnes concernées peuvent bénéficier du double abattement au titre du loyer et des réductions d'impôts. La Commission estime que ces mesures ne constituent pas de simples mesures d'application et que même si elles n'affectent pas la nature des aides, elles modifient néanmoins sensiblement le régime. Elles auraient donc dû être notifiées conformément à l'article 88, paragraphe 3, du traité CE, qui dispose que "la Commission est informée, en temps utile pour présenter ses observations, des projets tendant à [...] modifier des aides".

b) Doutes sur la compatibilité des aides

(18) Dans sa décision d'ouvrir la procédure, la Commission indique que le double abattement au titre du loyer et la réduction de l'impôt foncier constituent, selon elle, des aides au fonctionnement, car elles allègent la charge fiscale normale d'une entreprise.

(19) Aucune des dérogations prévues à l'article 87, paragraphe 2 et paragraphe 3, point c), du traité CE ne s'applique aux aides en cause. La seule dérogation possible à l'article 87, paragraphe 1, serait celle qui est prévue à l'article 87, paragraphe 3, point a) (aides destinées à favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi). Elle est applicable tout d'abord parce que le territoire irlandais dans son ensemble est considéré comme une région pouvant bénéficier d'aides nationales à finalité régionale en vertu de cet article, et ensuite parce que, conformément à la communication de la Commission de 1988 sur la méthode pour l'application de l'article 92 (à présent l'article 87), paragraphe 3 a) et c) aux aides régionales(4), et notamment son point 6 relatif à l'éventail des instruments nécessaires pour promouvoir le développement régional dans les zones relevant de l'article 87, paragraphe 3, point a), il est admis que la Commission peut, par voie de dérogation, autoriser certaines aides au fonctionnement dans les régions relevant de l'article 87, paragraphe 3, point a), sous certaines conditions qui doivent être attestées par les États membres. C'est ainsi que l'aide doit:

- être limitée dans le temps et avoir pour objet de surmonter les handicaps structurels d'entreprises établies dans ces régions,

- viser à promouvoir un développement durable et équilibré de l'activité économique et ne pas entraîner de surcapacités sectorielles au niveau communautaire, de sorte que le problème sectoriel créé sur le plan de la Communauté serait plus grave que le problème régional initial. À cet égard, il y a lieu d'adopter l'approche sectorielle et, en particulier, de veiller au respect des règles, directives et orientations communautaires applicables à certains secteurs industriels (sidérurgie, construction navale, fibres synthétiques, textile et habillement) et agricoles, ainsi que de celles qui concernent certaines entreprises industrielles qui transforment des produits agricoles,

- être accordée conformément aux règles spécifiques applicables aux aides consenties aux entreprises en difficulté.

De plus, un rapport annuel indiquant le montant total des dépenses (ou des pertes de recettes en cas d'allégements fiscaux ou parafiscaux) par type d'aide et les secteurs concernés doit être adressé à la Commission. En outre, les aides ayant pour objet de promouvoir les exportations vers d'autres États membres sont exclues.

(20) Dans la communication de 1988 précitée, il est reconnu que "dans les premières phases de développement [des régions relevant de l'article 87, paragraphe 3, point a), du traité CE], le maintien des investissements existants, éventuellement à court ou à moyen terme, peut constituer une condition sine qua non pour pouvoir en attirer de nouveaux (par des aides au fonctionnement), qui contribueront à leur tour à l'épanouissement économique de la région". Si l'on considère que, en 1994, les régions concernées n'en étaient plus aux premières phases de leur développement et que les aides au fonctionnement accordées sous forme d'incitations fiscales destinées aux locataires ont une durée de validité de dix ans, la question qui se pose à ce stade est de savoir si les extensions géographiques et les prorogations successives d'un régime ayant des effets durables peuvent être conformes à la position adoptée dans la communication de 1988.

(21) C'est dans ces circonstances que la Commission avait émis des doutes, dans sa décision d'ouvrir la procédure visée à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE, quant à la compatibilité avec le marché commun des incitations fiscales en faveur des locataires prévues par les lois de finances de 1992-1994 et de 1995(5).

III

OBSERVATIONS TRANSMISES PAR LES AUTORITÉS IRLANDAISES

(22) Dans leurs observations écrites, les autorités irlandaises ont avancé trois types d'arguments:

(23) Les aides litigieuses ne sont pas illégales (NN), puisqu'elles ont été accordées au titre du régime de rénovation urbaine approuvé en 1986 (N 56/86). La réponse des autorités irlandaises tend à démontrer que si le régime initial n'avait pas été prorogé plusieurs fois, il n'aurait pas été possible d'obtenir de résultats sur le plan de l'aménagement du quartier. Les autorités irlandaises considèrent donc que ces prorogations constituent des "mesures d'application essentielles" du régime de 1986 et non, comme l'affirme la Commission, des modifications de fond du régime initial nécessitant une notification.

(24) Le double abattement au titre du loyer et les réductions d'impôts en faveur des locataires ne constituent pas des aides au fonctionnement. Les autorités irlandaises insistent sur la logique qui sous-tend ces mesures, considérées dans leur ensemble: en effet, il est nécessaire de prévoir des incitations tant pour les propriétaires que pour les locataires si l'on veut attirer des investisseurs dans les quartiers vétustes concernés. C'est donc l'ensemble des mesures qui constituent des aides à l'investissement. C'est le raisonnement qu'a suivi la Commission lorsqu'elle a approuvé, en 1986, l'ensemble des allégements fiscaux, sans préciser s'il s'agissait d'aides à l'investissement ou au fonctionnement. La Commission n'a pas contesté cette logique, puisque très récemment encore, en décembre 1997, elle a approuvé à titre d'aides à l'investissement le même ensemble d'allégements pour différentes zones d'entreprises en Irlande.

(25) Même si les allégements en faveur des locataires devaient être considérés comme des aides au fonctionnement, celles-ci seraient compatibles avec les règles en vigueur. Les autorités irlandaises expliquent les raisons pour lesquelles les aides accordées pour les terrains de 27 et de 12 acres sont conformes aux conditions d'admissibilité des aides régionales au fonctionnement, telles qu'elles sont définies dans la communication de 1988.

(26) En particulier, les incitations sont limitées dans le temps.

Incitations visant à surmonter les handicaps structurels des entreprises concernées

(27) Les incitations fiscales en cause étaient spécialement destinées à permettre aux entreprises établies dans la zone concernée de surmonter leurs handicaps structurels.

(28) L'argumentation relative à cet élément doit être comprise dans le contexte d'une politique de développement régional d'une zone visée par la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point a), du traité CE, ainsi que dans le contexte d'une politique d'urbanisme ciblée et intégrée (également à la base d'autres actions communautaires, telles que l'initiative URBAN). Pour des raisons liées à l'état de la zone concernée, le handicap structurel dont souffrent les entreprises bénéficiaires des aides découle de leur lieu d'implantation.

(29) Les autorités irlandaises ont fait l'historique de la rénovation urbaine et présenté des photographies. En voici le détail:

(30) Le premier régime de rénovation urbaine a été approuvé en 1986, afin de remettre en état l'ancien quartier des docks qui ne servaient plus à rien depuis le transfert des installations portuaires vers un nouveau site. En raison du déclin continu de l'emploi dans le secteur portuaire, ce quartier, sous-utilisé, a été laissé à l'abandon. En outre, il a connu des problèmes sociaux importants au cours des années soixante-dix et quatre-vingt, notamment un taux de chômage élevé, avec tout ce que cela implique de pauvreté, de criminalité et de vandalisme. Au cours de cette période, les nouveaux quartiers commerciaux et résidentiels de la ville se sont établis dans le quartier plus à la mode de la rive sud de la Liffey, suivant en cela une tendance déjà ancienne. Comme il n'y avait aucune demande pour le quartier des docks, aucun promoteur commercial n'était disposé à prendre le risque d'y investir. Les inconvénients dont souffrait le quartier des docks ont été renforcés par sa situation à proximité d'un complexe de logements sociaux (dans Sheriff Street), synonyme de pauvreté, de toxicomanie, de criminalité et de vandalisme.

a) Période 1986-1991

(31) La Customs House Docks Development Company s'est vu attribuer, par appel d'offres international, le marché de l'aménagement du quartier des docks de Dublin. L'offre sélectionnée pour ce quartier comprenait des bureaux, des appartements résidentiels, des hôtels, des parkings, des commerces ainsi que des installations culturelles et de loisirs.

(32) En 1987, on a estimé que l'aménagement du quartier des docks devrait servir de catalyseur pour l'aménagement des terrains voisins. Le 23 mai 1988, le terrain de 12 acres a été choisi pour faire office de "tampon" entre les aménagements achevés et la partie est du quartier, toujours à l'abandon, notamment les logements sociaux de Sheriff Street. Les autorités irlandaises ont apporté des preuves (lettre du 11 juin 1999) attestant que l'ajout de ce terrain avait été signalé en annexe à la communication adressée en 1990 à la Commission à propos des modifications apportées au régime initial.

(33) Les travaux de construction sur le terrain de 27 acres ont commencé en juin 1988.

b) Période 1991-1994

(34) À la fin de 1991, 34 % seulement de l'ensemble des aménagements prévus sur le terrain de 27 acres étaient achevés. Les aménagements ont été suspendus entre 1991 et 1994 en raison de la crise économique (guerre du Golfe, récession économique, crise monétaire de 1992-1993, taux d'intérêt élevés et déclin sans précédent du marché immobilier irlandais). Contrairement à ce qui se produisait dans les quartiers sud jouissant d'une meilleure réputation, les banques commerciales n'ont pas pu rassembler les fonds nécessaires aux projets.

c) Période 1994-1997

(35) À la fin mai 1995, 38 % seulement du terrain de 27 acres avaient été entièrement aménagés. La prorogation des incitations fiscales a permis l'aménagement de 60 % du terrain avant la fin de cette période. Les difficultés rencontrées sur le terrain de 12 acres subsistaient et causaient un problème d'image et de sécurité pour les projets relatifs au terrain de 27 acres.

d) Depuis 1997

(36) Ce n'est que lorsque l'aménagement du terrain de 27 acres a été bien avancé qu'il a été possible d'envisager l'aménagement du terrain de 12 acres. Les autorités irlandaises citent l'avis de professionnels selon lesquels le maintien des incitations fiscales constituait une condition sine qua non pour la poursuite des travaux d'aménagement. La démolition et le réaménagement du complexe de logements de Sheriff Street, qui ont été possibles grâce à des incitations fiscales, ont également favorisé la révolution culturelle nécessaire pour permettre l'aménagement de bureaux dans le quartier le plus défavorisé du centre de Dublin.

(37) Les experts cités par les autorités irlandaises confirment qu'il serait très improbable que des locataires acceptent de s'établir dans le quartier des docks, plutôt que dans d'autres quartiers plus attrayants, si des incitations ne leur étaient pas accordées. Il est également précisé dans les observations des autorités irlandaises, ainsi que dans les rapports qui les accompagnent, que l'existence de contrats de prélocation, ou de contrats en vue de la conclusion d'un bail, a joué un rôle important pour inciter les investisseurs à construire et les banques, à accorder des prêts.

(38) Les incitations proposées étaient destinées à réduire le handicap structurel supporté par les entreprises exerçant des activités dans le quartier.

Développement durable et équilibré

(39) Les incitations fiscales ont été conçues pour permettre un développement durable et équilibré de l'activité économique dans le quartier des docks de Dublin, et pour éviter toute surcapacité sectorielle.

(40) Le caractère durable des résultats obtenus grâce à ce régime en constitue l'un des objectifs prioritaires. Dans leurs observations écrites, les autorités irlandaises ont souligné que tous les allégements fiscaux (double abattement au titre du loyer, réductions d'impôts et déductions pour amortissement) ont été combinés et structurés de façon à ce que tant les propriétaires que les locataires s'engagent à long terme dans ce quartier. (Les déductions pour amortissement, par exemple, seront révisées à la baisse si le propriétaire vend l'immeuble au cours de la période d'amortissement de quatorze ans.) Sans le double abattement au titre du loyer et les réductions d'impôts sur une période de dix ans, il ne serait pas possible de persuader les locataires de s'engager dans le quartier pour d'aussi longues périodes. Or, c'est grâce à cet engagement que le quartier aura le temps d'être loti et accepté en tant que quartier d'affaires.

(41) En ce qui concerne le caractère équilibré de l'aménagement, les autorités irlandaises apportent la preuve que les incitations relatives à ce quartier ont été prévues, sans viser de secteur précis, dans le cadre d'un plan d'aménagement du quartier intégré et plus large, qui est coordonné par une seule autorité et réussit à allier immeubles commerciaux et immeubles résidentiels.

(42) Le régime n'a pas entraîné de surcapacités sectorielles dans la Communauté.

(43) Les règles particulières applicables aux aides d'État en faveur de certains secteurs et aux aides d'État destinées aux entreprises en difficulté ont été respectées.

(44) Les incitations en cause n'ont jamais eu pour objet de favoriser les exportations vers d'autres États membres.

(45) Les incitations en cause n'ayant jamais été qualifiées d'aides au fonctionnement par la Commission, les autorités irlandaises n'ont pas remis de rapports annuels. Toutefois, elles ont régulièrement publié des annonces (par exemple par le biais d'appels d'offres publics publiés dans la série C du Journal officiel des Communautés européennes) relatives à l'aménagement du site. En outre, dans le contexte de la présente procédure d'enquête, les autorités irlandaises ont fourni toutes les informations demandées sur l'ensemble des projets relatifs au quartier des docks de Dublin.

(46) De plus, les autorités irlandaises ont souligné que le double abattement au titre du loyer et les réductions d'impôts pour les locataires d'habitations non résidentielles n'avaient pas été inclus dans le nouveau régime de rénovation urbaine (N 563/98) ou le régime pilote de rénovation rurale (N 564/98), ni dans le régime relatif à une zone d'entreprises bordant l'aéroport régional de Cork (N 204/99).

(47) Dans sa lettre relative à l'ouverture de la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE, la Commission avait également fait valoir que les prorogations successives de ces aides au fonctionnement de longue durée pourraient prolonger l'effet de ces aides au-delà des "premières phases de développement". Les autorités irlandaises ont répondu à cet argument en faisant état du peu de progrès de l'aménagement du quartier des docks, les aménagements achevés représentant à ce jour 13 % seulement de la "friche urbaine" du quartier des docks.

IV

OBSERVATIONS COMMUNIQUÉES PAR DES INTÉRESSÉS

(48) Les observations communiquées par des intéressés peuvent être résumées comme suit:

(49) Les incitations ne sont pas des aides d'État ou alors elles sont des aides exemptées en vertu de l'article 86, paragraphe 2, du traité CE étant donné que l'État se borne à récompenser raisonnablement les "occupants" pour le risque qu'ils prennent (qui sinon aurait dû être supporté par l'État) en contribuant à l'aménagement des terrains. La Customs House Docks Authority (et l'organisme qui l'a remplacée, la Dublin Docklands Development Authority) s'est vu confier l'obligation de service public que constitue l'aménagement des terrains en question. Les "occupants" de ces terrains ne font pour l'essentiel que reprendre à leur compte, grâce à leur coopération avec cet organisme, certaines des tâches qui lui ont été confiées par l'État. Ces aides sont donc admissibles en vertu de l'article 86, paragraphe 2, du traité CE, car elles sont nécessaires à l'exécution d'un service d'intérêt économique général.

(50) Les mesures en cause ne constituent pas des aides illégales, car elles représentent une modification "négligeable" d'un régime existant, approuvé par la Commission en vertu de l'article 87, paragraphe 3, point a), du traité CE en 1986. Les extensions géographiques ne modifient pas sensiblement les conditions sur la base desquelles cette autorisation a été accordée. En outre, l'extension géographique du terrain de 12 acres a été communiquée à la Commission en 1990. Les prorogations des durées de validité ont été introduites en vue d'atteindre l'objectif de rénovation urbaine du régime, dont la réalisation ne progressait que très lentement.

(51) Les mesures en cause n'entrent pas dans le champ d'application de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE, puisqu'elles n'affectent pas les échanges entre États membres et que les aides accordées aux différents bénéficiaires sont des aides de minimis.

(52) Si l'on considère qu'elles tombent sous le coup de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE, elles peuvent bénéficier de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point a), en tant qu'aides régionales à l'investissement. L'intéressé souligne, outre le statut dont jouit la zone en question puisqu'elle est autorisée à bénéficier d'aides régionales, la situation de chômage qu'elle connaît, les lenteurs de l'aménagement et la nécessité absolue de trouver des locataires et de les inciter à rester sur place.

(53) Même si les aides en cause étaient considérées comme des aides au fonctionnement, elles seraient compatibles avec le marché commun étant donné qu'elles respectent les conditions définies, dans la communication de 1988 relative à l'application de l'article 87, paragraphe 3, du traité aux aides régionales, pour l'octroi d'aides aux régions relevant de l'article 87, paragraphe 3, point a).

(54) Une attente légitime a été suscitée chez les bénéficiaires déjà installés dans la zone en question et qui ont fait preuve de toute la diligence et de toute la prudence requises pour s'assurer que les aides étaient légales; l'un des locataires du terrain "initial" s'y est établi parce qu'il considérait comme acquis que l'ensemble du quartier serait aménagé.

(55) Les parties s'étonnent que la Commission puisse conclure à l'incompatibilité du régime avec le marché commun sans avoir recherché s'il n'existait pas, dans d'autres États membres, des incitations similaires liées à un projet de rénovation urbaine. Elles ont affirmé que de telles incitations étaient très courantes et constituaient l'une des caractéristiques des programmes de l'initiative URBAN.

V

APPRÉCIATION DES AIDES

V.1. Aides d'État

(56) Après avoir examiné l'avis des autorités irlandaises ainsi que les arguments des intéressés, la Commission maintient sa position, exprimée dans la lettre relative à l'ouverture de la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE adressée aux autorités irlandaises, selon laquelle le régime d'aide en cause constitue une aide au fonctionnement illégale, tombant sous le coup de l'article 87, paragraphe 1.

(57) La Commission considère que les mesures en cause contiennent des aides accordées par l'État irlandais ou au moyen de ressources de cet État. L'article 87, paragraphe 1, du traité CE vise les aides accordées "sous quelque forme que ce soit". Les aides octroyées sous la forme d'exonérations fiscales (telles que les réductions d'impôts) ou d'autres incitations fiscales (telles que le double abattement au titre du loyer) impliquent des ressources d'État, étant donné que l'État membre renonce ainsi à des recettes fiscales qui auraient dû normalement lui revenir, ou à la possibilité d'obtenir de nouvelles recettes fiscales. Cela vaut aussi bien pour les aides accordées par les autorités centrales de l'État membre que pour celles qui sont versées par les autorités locales, qui font partie de l'État membre ou en émanent. La Commission considère que ces aides faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant les entreprises bénéficiaires par rapport aux autres entreprises établies dans le même État membre qui ne reçoivent pas ces aides. De plus, vu les termes généraux du régime, il n'est pas exclu que ces aides puissent affecter le échanges entre États membres, comme le confirment les informations que possède la Commission sur les activités de certains bénéficiaires. Ainsi, la Commission considère que les aides en faveur des entreprises du secteur des services financiers (et des secteurs connexes ou voisins) sont en principe de nature à affecter les échanges entre États membres. Premièrement, il existe de très nombreux échanges intracommunautaires dans le secteur des services financiers, qui a été largement libéralisé au niveau communautaire et pourrait être profondément affecté par l'introduction de l'euro. Deuxièmement, les entreprises offrant des services financiers sont de plus en plus mobiles, et les aides d'État peuvent parfaitement influencer leur appréciation du meilleur lieu d'exercice de leurs activités. De même, dans un secteur tel que celui de l'hôtellerie, quel que soit le marché géographique d'un établissement donné, il est toujours possible que des entreprises d'autres États membres souhaitent s'y établir, mais en soient empêchées ou dissuadées par les aides d'État. Dans ces cas, la Commission n'exclut pas non plus que les échanges entre États membres puissent être affectés.

(58) La Commission rejette l'argument selon lequel il n'y a pas aide d'État, si l'État membre se borne à récompenser raisonnablement les bénéficiaires parce qu'ils ont accepté d'agir d'une manière qui n'est pas que dans leur intérêt, mais répond également à l'un des objectifs de cet État membre (et de la Communauté). Cette application de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE peut être appropriée dans certains cas, lorsque l'État membre achète directement, par exemple, des terrains, des biens, des valeurs mobilières ou des services pour son propre compte. Elle ne l'est pas lorsque, comme en l'espèce, l'État encourage un comportement en vue d'atteindre des objectifs plus généraux, tels que ceux visés à l'article 87, paragraphes 2 et 3, ou à l'article 86, paragraphe 2, du traité CE. Toute autre approche risquerait de priver l'article 88, paragraphe 3, du traité CE de son effet utile. Le fait de présenter les arrangements considérés comme un "transfert de risque" par l'État membre ne fait que confirmer ce point de vue. Par conséquent, la question de la compatibilité de la subvention en cause avec le marché commun ne doit pas être appréciée au regard de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE, mais de l'article 87, paragraphe 3 et, le cas échéant, de l'article 86, paragraphe 2(6).

V.2. Régime d'aide inexistant

(59) Les autorités irlandaises et certains des intéressés ont fait valoir que le régime considéré constituait un régime d'aide existant ou que les différentes subventions en cause relevaient d'un régime d'aide existant. La Commission fait observer que l'argument invoqué ne concerne pas les conditions de fond des aides individuelles par rapport au régime dont elles relèveraient. Le problème est purement temporel. De plus, les faits ne sont pas contestés. Ni la date à laquelle le régime d'aide précédemment autorisé par la Commission a pris fin, ni les dates d'octroi des aides individuelles concernées ne sont remises en cause. Le fait que ces aides ont été octroyées après l'expiration de la durée de validité du régime initialement autorisé par la Commission n'est pas contesté non plus. Enfin, le fait que le nouveau régime (ou la prorogation du régime initial) n'a pas été notifié à la Commission et n'a jamais été autorisé par cette dernière n'est pas remis en cause. Par conséquent, l'argument avancé par les autorités irlandaises et certains des intéressés est essentiellement une question de principe, pour laquelle la Commission n'a pas besoin d'informations factuelles supplémentaires pour se prononcer.

(60) Lorsque la Commission approuve un régime d'aide établi pour une durée déterminée, son autorisation ne couvre ce régime que jusqu'à la date spécifiée. Lorsqu'un nouveau régime est établi pour couvrir la période postérieure à cette date, que le régime existant est prorogé ou que de nouvelles aides individuelles sont octroyées, il s'agit d'aides nouvelles, qui ne relèvent pas de l'autorisation initiale de la Commission. Ces aides nouvelles doivent être notifiées à la Commission conformément à l'article 88, paragraphe 3, du traité CE. La Commission n'est pas habilitée à traiter ces mesures comme des aides existantes.

(61) Elle considère que toute modification d'un régime existant doit, en principe, être notifiée. De toute manière, la Commission n'est pas d'avis que les prorogations de régimes d'aide (éléments temporels) puissent, d'une manière générale, être décrites comme "négligeables" - certainement pas en l'espèce, où les prorogations portent sur plusieurs années. La Commission n'est pas non plus d'avis que les modifications des éléments essentiels d'un régime - qu'il s'agisse de ses dispositions de fond, de son champ d'application territorial ou de sa durée de validité - puissent être considérées comme des mesures de mise en oeuvre. Des raisons d'opportunité, y compris l'affirmation selon laquelle la prorogation aurait permis dans la pratique d'atteindre l'objectif du régime initial, ne sauraient libérer la Commission de l'obligation d'appliquer les règles pertinentes du traité(7).

(62) À la lumière de l'ensemble de ces considérations, la Commission confirme que le régime d'aide en question ne constitue pas un régime existant et que les subventions individuelles en cause ne relèvent d'aucun régime existant.

V.3. Absence de notification

(63) La Commission rappelle la règle visée à l'article 88, paragraphe 3, du traité CE, selon laquelle la Commission est informée, en temps utile pour présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides. La Commission fait observer que, en l'espèce, les autorités irlandaises n'ont pas respecté cette obligation et déplore ce manquement.

(64) La Commission rappelle que les entreprises bénéficiaires d'aides d'État, qui ne lui ont pas été notifiées et qu'elle a déclarées incompatibles avec le marché commun, ne sauraient faire valoir le principe communautaire de la confiance légitime pour justifier la conservation de ces aides. De toute manière, ces considérations sont sans objet en l'espèce, étant donné que la Commission est d'avis que le régime en cause, tel qu'il a été modifié par les autorités irlandaises, est incompatible avec le marché commun.

V.4. De minimis

(65) La Commission souligne que la présente décision concerne le régime, mais pas les mesures de sa mise en oeuvre à l'égard d'entreprises bien précises, dont certaines peuvent constituer des aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE et d'autres non. La présente décision n'affecte aucunement les mesures étatiques qui ne constituent pas des aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1. La mise en oeuvre de ces mesures peut être poursuivie sans que les règles communautaires applicables aux aides d'État ne soient enfreintes. En particulier, la Commission fait observer que les mesures respectant la règle de minimis(8) ne tombent pas sous le coup de l'article 87, paragraphe 1. Lorsqu'un État membre doute de l'applicabilité de l'article 87, paragraphe 1, dans un cas donné, il lui appartient de notifier ce cas à la Commission.

V.5. Compatibilité avec le marché commun

Aides au fonctionnement

(66) En principe, la Commission ne considère pas le paiement de taxes périodiques, d'impôts ou d'autres charges, de coûts ou de loyers comme une forme d'investissement. Elle estime au contraire qu'une entreprise exerçant des activités en Irlande aurait dû normalement payer des impôts sur ses bénéfices imposables, correspondant en principe à son chiffre d'affaires moins ses coûts, sans disposition spéciale permettant de gonfler artificiellement ces coûts (telle que le double abattement au titre du loyer). Ces entreprises auraient également dû payer des impôts locaux et d'autres charges ou loyers. Pour la Commission, ces coûts auraient dû normalement être supportés par ces entreprises dans le cadre de leur gestion courante ou de leurs activités normales. Ils surviennent en principe périodiquement de manière permanente ou pendant une durée indéterminée. La Commission conclut que les aides en cause sont des aides qui visent à libérer une entreprise des coûts qu'elle-même aurait dû normalement supporter dans le cadre de sa gestion courante ou de ses activités normales(9). À cet égard, la Commission rappelle que les aides au fonctionnement prennent généralement la forme d'exonérations fiscales. Elle conclut que ces aides ne sont pas des aides à l'investissement, mais des aides au fonctionnement. Elle considère que les affirmations relatives au chômage, aux lenteurs de l'aménagement, aux risques courus par les locataires et à la nécessité absolue de trouver des locataires et de les inciter à rester sur place ne sont pas de nature à modifier les caractéristiques objectives de ces aides. Vu toutes les circonstances de l'espèce, la Commission estime qu'il n'y a pas non plus à considérer les aides en cause comme formant un seul et même train de mesures avec les déductions pour amortissement accordées aux promoteurs, le tout étant présenté comme une aide à l'investissement. Une telle approche permettrait d'appliquer aux aides au fonctionnement le traitement plus avantageux réservé aux aides à l'investissement, non seulement dans les régions relevant de l'article 87, paragraphe 3, point a), du traité CE, mais également aux régions relevant de l'article 87, paragraphe 3, point c). Cette approche pourrait également représenter une source d'inquiétude particulière pour les régions qui ne vont bientôt plus relever de l'article 87, paragraphe 3, point a), comme dans le cas d'espèce. À la lumière de toutes ces considérations, la Commission confirme que les mesures en cause constituent des aides au fonctionnement.

Application des règles de fond relatives aux aides régionales

(67) Les aides en cause seront appréciées sur la base de l'article 87, paragraphe 3, point a), du traité CE, qui est la seule dérogation à l'article 87, paragraphe 1, susceptible d'être appliquée en l'espèce.

(68) La Commission admet les arguments avancés par les autorités irlandaises en ce qui concerne la conformité de ces aides au fonctionnement avec les conditions d'application fixées dans la communication relative aux aides régionales, à savoir:

(69) Les aides sont limitées dans le temps.

(70) L'historique de l'aménagement du site, les avis d'experts et les observations des locataires montrent bien que le handicap dont souffrent les entreprises exerçant leurs activités dans le quartier des docks de Dublin réside dans le mauvais état du site et dans la crainte que sa mauvaise réputation, justifiée, sur le plan de la sécurité ne nuise à leur image. Les mesures incitatives visaient tout particulièrement à surmonter ce handicap.

(71) Elles ont été conçues de façon à promouvoir un développement durable et équilibré de l'activité économique dans le quartier des docks et à ne pas entraîner de surcapacités sectorielles. Elles n'étaient pas destinées à des secteurs déterminés, mais avaient pour but de réduire le handicap structurel dont souffrent les entreprises établies dans cette zone, en contribuant à son amélioration. En outre, le régime a permis un développement économique équilibré dans ce quartier, réalisé dans le cadre d'un plan global, qui a également eu des répercussions favorables dans le secteur résidentiel.

(72) Les règles particulières applicables aux aides d'État en faveur de certains secteurs et aux aides d'État destinées aux entreprises en difficulté ont été respectées.

(73) Les mesures en cause n'ont jamais eu pour objet de promouvoir les exportations vers d'autres États membres.

(74) Dans le cadre de la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE, les autorités irlandaises ont, jusqu'à présent, tenu la Commission pleinement informée de la mise en oeuvre du régime.

Emploi

(75) L'un des tiers intéressés (mais pas un État membre) s'est référé aux lignes directrices concernant les aides à l'emploi(10). Étant donné qu'elle considère le régime remanié comme compatible avec le marché commun, la Commission estime que ces observations sont caduques.

Effets des aides au-delà de la période d'admissibilité au bénéfice du statut de zone assistée

(76) En principe, la Commission prend comme point de départ de son analyse la date à laquelle les aides sont accordées par opposition à la période pendant laquelle les versements consécutifs seront effectués. Cependant, pour apprécier la compatibilité des aides avec le marché commun, elle tient compte de tous les faits de l'espèce, qui peuvent inclure dans certains cas la date à laquelle les coûts (à l'origine des aides) surviennent et la date à laquelle les aides sont versées. La plupart du temps, cela ne pose aucun problème particulier. Toutefois, des difficultés peuvent apparaître, notamment dans le cas des aides au fonctionnement, lorsque celles-ci sont accordées pour permettre aux bénéficiaires de faire face à des coûts devant survenir périodiquement au cours d'une période relativement longue et qu'elles sont versées au fur et à mesure. Cela vaut en particulier lorsque la période en question se prolonge bien au-delà de la durée de validité d'un cadre juridique existant et, surtout, lorsque les aides doivent être octroyées après le moment auquel un remaniement de ce cadre juridique est devenu raisonnablement prévisible. Ces considérations sont d'autant plus vraies dans le cas des aides fiscales, à l'égard desquelles la Commission déploie actuellement des efforts particuliers pour lutter contre la concurrence fiscale dommageable(11).

(77) Ces réserves peuvent être particulièrement pertinentes dans le cadre des aides régionales, surtout lorsque la région concernée perd son statut de zone assistée ou change de statut et n'est plus autorisée à bénéficier d'aides au fonctionnement. À titre exceptionnel, les aides au fonctionnement peuvent être considérées comme des aides contribuant au développement des régions relevant de l'article 87, paragraphe 3, point a), du traité CE pour autant que certaines conditions continuent d'être remplies. Ces aides peuvent être justifiées par le handicap affectant les entreprises situées dans les régions relevant de l'article 87, paragraphe 3, point a), et par leur contribution, simplement du fait de leur présence, au développement de ces régions. Tant que ces deux éléments sont réunis, c'est-à-dire tant que la région concernée relève de l'article 87, paragraphe 3, point a), ces aides peuvent continuer d'être justifiées. Cependant, dès que cette région n'entre plus dans le champ d'application dudit article, ces aides au fonctionnement n'ont plus de raison d'être. C'est ce caractère permanent des aides au fonctionnement qui conduit en particulier à la conclusion qu'elles ne devraient pas, en principe, être autorisées pour couvrir des coûts périodiques qui subsisteront encore bien après la date à laquelle cette région cessera de relever de l'article 87, paragraphe 3, point a). Sans quoi, le caractère restrictif et strict de cette dérogation, qui constitue une exception à la règle générale, ne serait pas respecté. Toute autre approche pourrait compromettre l'efficacité de l'opération consistant, pour la Commission, à dresser périodiquement la liste des zones d'aides, afin que les aides soient concentrées dans les régions qui en ont le plus besoin.

(78) La Commission souligne également que les exonérations fiscales périodiques sont en règle générale considérées comme des régimes d'aide, sachant que les États membres restent normalement libres de modifier à tout moment leurs arrangements fiscaux. En tant que régimes d'aide, les exonérations fiscales périodiques pourraient faire l'objet de la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 1, du traité CE. La Commission rappelle également que son objectif en matière de régimes d'aide régionaux est de limiter leur durée de validité à celle des cartes des aides à finalité régionale existantes. À cette fin, elle a par exemple proposé des mesures appropriées dans le cadre de l'instauration, en 1998, des lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale. Dans ces conditions, la Commission ne saurait admettre que du seul fait qu'un État membre ait pris un engagement formel, qu'il s'agisse d'un acte administratif ou d'un contrat, ce qui est en réalité un régime d'aide pouvant tomber sous le coup de la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 1, puisse être présenté comme échappant à cette procédure et à un examen plus approfondi. Le caractère formel de l'octroi ne saurait masquer les effets réels des aides.

(79) Eu égard à toutes ces considérations, à la complexité des possibles évaluations économiques et sociales et à la nécessité de veiller à ce que les aides n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun, la Commission pourrait considérer ces arrangements comme incompatibles avec le marché commun.

(80) En l'espèce, il est prévu que Dublin, qui est une région pouvant bénéficier d'aides à finalité régionale en vertu de l'article 87, paragraphe 3, point a), du traité CE, deviendra une région pouvant bénéficier d'aides à finalité régionale en vertu de l'article 87, paragraphe 3, point c), à compter du 1er janvier 2000. Par conséquent, l'Irlande ne pourra plus accorder à la région de Dublin d'aides à finalité régionale sous forme d'aides au fonctionnement à partir de cette date. Malgré cela, elle avait envisagé dans un premier temps d'autoriser des incitations fiscales périodiques (sous la forme du double abattement au titre du loyer et de réductions d'impôts) pour la couverture de coûts habituels et d'impôts prélevés périodiquement pendant une période d'environ dix ans, cette période pouvant être prolongée bien au-delà de la date à laquelle Dublin perdrait en principe son statut de région assistée au sens de l'article 87, paragraphe 3, point a). Vu les considérations qui précèdent et toutes les circonstances de l'espèce, la Commission ne considérerait normalement pas cette mesure comme compatible avec le marché commun. Cependant, elle a également considéré que les autorités irlandaises ont modifié le régime initial en fixant, à part certaines exceptions, sa date d'expiration au 31 décembre 2003. Eu égard à toutes les circonstances particulières de l'espèce et, en particulier, au fait qu'elle a appliqué aux mesures en cause le même traitement que celui réservé aux aides à l'investissement jusqu'à la fin de l'année 1997, la Commission estime que ces arrangements seraient raisonnables, même compte tenu de la longueur des arrangements transitoires, qui peuvent être considérés comme compatibles avec le marché commun dans des circonstances similaires. Elle en conclut que le régime remanié peut être considéré comme compatible avec le marché commun.

Article 86, paragraphe 2, du traité CE

(81) L'un des intéressés a invité la Commission à constater l'applicabilité de l'article 86, paragraphe 2, du traité CE au présent cas d'espèce. Étant donné qu'elle considère le régime remanié comme compatible avec le marché commun, la Commission est d'avis que ces observations sont caduques.

VI

CONCLUSIONS

(82) La Commission estime que l'Irlande a octroyé les aides en cause illégalement, en violation de l'article 88, paragraphe 3, du traité CE. Cependant, après avoir examiné le régime remanié (et tenu compte de l'engagement pris par l'Irlande), elle a conclu qu'il pouvait être considéré comme compatible avec le marché commun en vertu de l'article 87, paragraphe 3, point a),

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

Le régime d'aides d'État remanié selon lequel un double abattement au titre du loyer et des réductions d'impôts peuvent être accordés aux locataires du quartier des docks de Dublin (Irlande) est compatible avec le marché commun.

Article 2

L'Irlande est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le 22 décembre 1999.

Par la Commission

Mario Monti

Membre de la Commission

(1) JO C 99 du 10.4.1999, p. 2.

(2) Voir note 1 de bas de page.

(3) JO C 29 du 2.2.1996, p. 4.

(4) JO C 212 du 12.8.1988, p. 2.

(5) Il convient de noter que dans cette même décision, la Commission a approuvé l'incitation fiscale consistant en déductions pour amortissement, destinée aux propriétaires sur le terrain de 12 acres (N 267/98, expiration au 31 décembre 1999) et sur le terrain de 27 acres (NN 133/98, expiration au 24 janvier 1999).

(6) Arrêt rendu dans l'affaire T-106/95: FFSA contre Commission, Recueil 1997, p. II-229.

(7) Affaire C-295/97, Piaggio, arrêt du 17 juin 1999, non encore paru au Journal officiel, points 45 et 46 des motifs.

(8) Communication de la Commission relative aux aides de minimis (JO C 68 du 6.3.1996, p. 9).

(9) Arrêt rendu dans l'affaire T-459/93: Siemens contre Commission, Recueil 1995, p. II-1675, point 48 des motifs.

(10) JO C 334 du 12.12.1995, p. 4.

(11) Communication de la Commission sur l'application des règles relatives aux aides d'État aux mesures relevant de la fiscalité directe des entreprises (JO C 384 du 10.12.1998, p. 3).