FR Journal officiel de l'Union européenne L 49/22

DÉCISION (UE) 2018/261 DE LA COMMISSION

du 22 janvier 2014

concernant les mesures d'aide SA.32014 (2011/C), SA.32015 (2011/C) et SA.32016 (2011/C) mises à exécution par la Regione Sardegna en faveur de Saremar

[notifiée sous le numéro C(2013) 9101]

(Le texte en langue italienne est le seul faisant foi)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,

vu l'accord sur l'Espace économique européen et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément auxdits articles (1) et vu ces observations,

considérant ce qui suit:

1. PROCÉDURE

(1) Par la décision C(2011) 6961 final adoptée le 5 octobre 2011, la Commission a ouvert une procédure formelle d'examen (2) à l'égard de plusieurs mesures adoptées par l'Italie en faveur des sociétés de l'ancien groupe Tirrenia (3) (ci-après la «décision de 2011»). La décision de 2011 a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne. La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations sur les mesures faisant l'objet de ladite décision.

(2) Le 15 novembre 2011, les autorités italiennes ont transmis leurs observations sur la décision de 2011. La Commission a reçu des observations des parties intéressées et les a transmises aux autorités italiennes afin que ces dernières puissent y répondre. La réponse des autorités italiennes aux observations formulées par les parties intéressées est parvenue à la Commission par lettres du 24 avril 2012 et du 4 mai 2012.

(3) Les 4 octobre 2011, 19 octobre 2011, 2 décembre 2011, 27 janvier 2012, 17 février 2012 et 28 février 2012, la Commission a reçu de nouvelles plaintes relatives à des aides présumées en faveur des sociétés de l'ancien groupe Tirrenia et/ou de leurs acquéreurs. Certaines desdites plaintes portaient sur l'octroi de nouvelles aides présumées à Saremar — Sardegna Regionale Marittima (ci-après «Saremar») par la Regione Autonoma della Sardegna (Région autonome de la Sardaigne, ci-après la «RAS»).

(4) Le 7 novembre 2012, la Commission a prorogé le délai de la procédure d'examen concernant, entre autres, certaines mesures d'aide accordées par la RAS à Saremar. Par la décision C(2012) 9452 final du 19 décembre 2012, la Commission a adopté une modification à la décision antérieure (ci-après la «décision de 2012») (4). La décision de 2012 a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne. La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations sur les mesures faisant l'objet de la procédure d'examen.

(5) Les observations formulées par la RAS au sujet des mesures relatives à Saremar sont parvenues à la Commission les 13 décembre 2012 et le 26 février 2013.

(6) En ce qui concerne plus spécifiquement les mesures susmentionnées, la Commission a reçu des observations du bénéficiaire et de sociétés concurrentes, qu'elle a transmises aux autorités italiennes afin qu'elles puissent y répondre. Ces dernières n'ont toutefois pas présenté de commentaires en réponse aux observations formulées par les parties intéressées au sujet des mesures faisant l'objet de la présente décision.

(7) Par lettre du 14 mai 2013, la RAS a demandé à la Commission de séparer les mesures relatives à Saremar de la procédure formelle d'examen ouverte par les décisions de 2011 et de 2012, de manière à leur donner la priorité, notamment en vue de la privatisation imminente de la société.

(8) Les mesures en question ont été débattues à l'occasion de diverses rencontres qui ont eu lieu entre la Commission, les représentants de la RAS et Saremar, les 24 avril 2012, 2 mai 2013, 10 juillet 2013 et 10 octobre 2013, ainsi qu'entre la Commission et les plaignants les 27 juillet 2012, 20 novembre 2012 et 8 août 2013.

(9) Par lettre du 6 août 2013, la Commission a demandé aux autorités italiennes des informations complémentaires au sujet des mesures faisant l'objet de la procédure d'examen. Lesdites autorités ont répondu à cette demande le 26 septembre 2013 et le 25 octobre 2013.

(10) Les informations complémentaires transmises par la RAS et par Saremar sont parvenues à la Commission les 3 septembre 2013, 24 octobre 2013, 13 novembre 2013 et 21 novembre 2013.

(11) La présente décision répond à la demande de la RAS de traiter les mesures relatives à Saremar en priorité.

2. LES MESURES SOUMISES À EXAMEN EN VERTU DES DÉCISIONS DE 2011 ET DE 2012

(12) Les procédures formelles d'examen ouvertes par les décisions de 2011 et de 2012 concernent les mesures suivantes: a) la compensation versée pour la prestation de services d'intérêt économique général (ci-après «SIEG») dans le cadre de la reconduction des conventions initiales; b) la privatisation de toutes les sociétés de l'ancien groupe Tirrenia, incluant l'octroi d'une contre-garantie à CdI, l'acquéreur de Siremar, et le paiement échelonné du prix d'achat par CIN, l'acquéreur de Tirrenia di Navigazione; c) la priorité d'accostage; d) les mesures établies par la loi no 163 du 1er octobre 2010 portant conversion du décret-loi no 125 du 5 août 2010; e) les mesures ultérieures adoptées par la RAS en faveur de Saremar (la compensation pour la prestation de services de liaison sur deux lignes maritimes reliant la Sardaigne à l'Italie continentale en 2011 et 2012, le projet Bonus «Sardo Vacanza», la ligne de crédit de trois millions d'EUR, les lettres d'intention et la recapitalisation); f) l'application abusive de l'aide au sauvetage; g) la compensation pour la prestation de SIEG dans le cadre des futures conventions ou des futurs contrats de service public.

(13) La présente décision ne concerne que certaines des mesures adoptées par la RAS en faveur de Saremar; les mesures visées seront présentées ci-dessous. Le projet Bonus «Sardo Vacanza» sera examiné de manière distincte.

2.1. BÉNÉFICIAIRE

(14) Le groupe Tirrenia se composait, à l'origine, de six sociétés: Tirrenia di Navigazione (ci-après «Tirrenia»), Adriatica, Caremar, Saremar, Siremar et Toremar. Ces sociétés assuraient des services de transport maritime, sur la base de contrats distincts de service public conclus avec l'État en 1991 et restés en vigueur jusqu'à la fin de l'année 2008 (ci-après les «conventions initiales»). La société publique Fintecna — Finanziaria per i Settori Industriale e dei Servizi SpA (ci-après «Fintecna») (5) détenait l'intégralité du capital social de Tirrenia, laquelle était, à son tour, propriétaire des sociétés régionales Adriatica, Caremar, Saremar, Siremar et Toremar.

(15) En 2004, Tirrenia a fusionné avec Adriatica; à compter de cette année, le groupe Tirrenia a donc été constitué de Tirrenia, Caremar, Saremar, Siremar et Toremar (6).

(16) L'article 19 ter du décret-loi no 135/2009 converti en loi no 166/2009 (ci-après la «loi de 2009») prévoyait, entre autres, la cession des sociétés régionales Caremar, Saremar et Toremar aux régions Campania, Sardegna et Toscana, en vue de leur privatisation. Ledit article prévoit la conclusion, pour le 31 décembre 2009 au plus tard, de nouvelles conventions entre l'État italien, d'une part, et Tirrenia et Siremar, d'autre part; il précise que les services régionaux seront régis par de nouveaux contrats de service public devant être conclus entre Saremar, Toremar, Caremar et les régions respectivement compétentes pour, respectivement, le 31 décembre 2009 et le 28 février 2010 au plus tard. De plus, il prévoyait que l'entrée en vigueur des nouvelles conventions ou des nouveaux contrats de service public coïnciderait avec la clôture de la privatisation de chacune des sociétés de l'ancien groupe Tirrenia (7).

(17) Saremar a donc été transférée à la RAS en application de la loi de 2009. La société assure traditionnellement des liaisons de cabotage purement locales entre la Sardaigne et les îles situées au nord-est et au sud-ouest de la Sardaigne, qu'ainsi qu'une liaison internationale avec la Corse, dans le cadre de la convention initiale conclue avec l'État. Saremar ne s'est pas livrée à des activités non subventionnées.

(18) En application de la loi régionale no 18 du 26 juillet 2013, la publication de l'appel d'offres pour la privatisation de Saremar a été renvoyée au 31 décembre 2013. La présente décision ne préjuge pas de la position de la Commission à l'égard d'autres mesures prises en faveur de Saremar ou d'autres questions relatives aux aides d'État que la privatisation de la société est susceptible de soulever. Toutes les autres mesures relevant des décisions de 2011 et de 2012, y compris le projet Bonus «Sardo Vacanza», sont actuellement soumises à examen dans le cadre des affaires SA.32014, SA.32015 et SA.32016 et ne font donc pas l'objet de la présente décision.

2.2. DESCRIPTION DÉTAILLÉE DES MESURES FAISANT L'OBJET DE LA PRÉSENTE DÉCISION

(19) Diverses mesures ont été adoptées par la RAS en 2011 et 2012, afin de promouvoir le tourisme et le développement régional, et de garantir la continuité territoriale. Selon la RAS, ces initiatives ont été motivées essentiellement par deux évolutions importantes qui ont eu lieu en 2011 sur le marché des services de transport vers l'île.

(20) En premier lieu, bien que la société mère Tirrenia ait été mise en vente dès 2010, ce n'est qu'en juillet 2012 que la Compagnia Italiana di Navigazione (CIN) a acquis ladite société et a signé la nouvelle convention. Ce délai s'explique probablement par le fait qu'il n'y avait, jusqu'à la date de signature de cette nouvelle convention, aucune certitude quant au maintien des subventions en faveur des services maritimes entre la Sardaigne et l'Italie continentale, et que nul ne savait si la nouvelle convention avec l'acquéreur de Tirrenia allait ou non entraîner le redimensionnement du service public.

(21) En second lieu, les compagnies de navigation privées qui assuraient des liaisons maritimes entre la Sardaigne et le continent faisaient l'objet d'une instruction ouverte par l'autorité nationale de concurrence (Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, ci-après «AGCM») pour infraction présumée à l'article 101 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), tirée d'une augmentation considérable des tarifs de transport sur certaines lignes maritimes reliant la Sardaigne au continent. L'AGCM a clos l'affaire le 11 juin 2013 (8), en concluant que l'augmentation des prix des services de transport (passagers) appliquée par les parties durant l'été 2011 constituait une pratique concertée mise à exécution en violation de l'article 101 du TFUE. Selon ladite autorité, l'infraction en cause a duré de septembre 2010 jusqu'à la fin du mois de septembre 2011 au moins.

(22) Par la décision de 2012, la Commission a ouvert une procédure formelle d'examen à l'égard de certaines des mesures adoptées par la RAS dans ce contexte. Les mesures visées par cette procédure sont présentées ci-après de manière détaillée.

2.2.1. COMPENSATION POUR LA PRESTATION DE SERVICES DE LIAISON SUR LES DEUX LIGNES MARITIMES RELIANT LA SARDAIGNE À L'ITALIE CONTINENTALE

2.2.1.1. Cadre juridique

(23) De l'avis de la RAS, la prestation par Saremar de services de liaison sur deux lignes maritimes reliant la Sardaigne à l'Italie continentale, à savoir la ligne Olbia (Golfo Aranci) — Civitavecchia et la ligne Vado Ligure — Porto Torres en 2011 et 2012, peut être qualifiée de service d'intérêt économique général (SIEG) et a été confiée en toute légalité à l'opérateur par diverses décisions régionales [dénommées «actes de mandatement» (atti di incarico)], lesquelles seront présentées de manière plus détaillée ci-dessous.

Décision régionale no 20/57 du 26 avril 2011

(24) D'après la RAS, au printemps 2011, les compagnies privées assurant des liaisons maritimes en provenance et à destination de la Sardaigne ont augmenté les prix à des niveaux insoutenables. Il ressort de la décision régionale no 20/57 du 26 avril 2011 (ci-après la «décision no 20/57») qu'un groupe de travail avait été mis sur pied dès le 1er mars 2011 et que les principales compagnies de navigation présentes sur les lignes en cause avaient été invitées à y participer, afin de trouver des solutions éventuelles à court, moyen et long terme «susceptibles de stabiliser les tarifs et de les maintenir dans des limites acceptables». Selon la RAS, les opérateurs privés ne se sont toutefois pas montrés disposés à répondre favorablement à l'invitation de cette dernière et à œuvrer à l'«effort commun d'accroissement des flux touristiques» par une réduction des tarifs pratiqués sur ces lignes maritimes.

(25) Face à la baisse notable de la demande touristique et aux préoccupations exprimées par les secteurs de production demandeurs de liaisons fiables avec la terre ferme, la RAS s'est trouvée confrontée à la nécessité d'intervenir en urgence, afin d'offrir «une solution compétitive aux tarifs actuellement appliqués par les compagnies de navigation» privées. En conséquence, ladite région a décidé que Saremar devait assurer, «aux conditions en vigueur sur le marché libre», des liaisons maritimes avec le continent ainsi que des liaisons internationales «desservant les principales lignes commerciales et touristiques» en provenance et à destination de la Sardaigne, en tenant une comptabilité séparée, de manière à garantir l'équilibre économique et à concilier demande de services de transport et viabilité économique de l'activité.

(26) Saremar devait, notamment, étudier la possibilité d'exploiter — à titre expérimental et durant la période comprise entre le 15 juin 2011 et le 15 septembre 2011 — au moins deux des lignes suivantes (services mixtes): a) nord-est de la Sardaigne (Olbia ou Golfo Aranci)/Italie centrale et méridionale (Civitavecchia ou Naples) et vice versa; b) nord-est de la Sardaigne (Olbia ou Golfo Aranci)/Italie centrale et septentrionale (La Spezia, Carrare ou Livourne) et vice versa; c) nord-ouest de la Sardaigne (Porto Torres)/Italie septentrionale (Gênes ou Savone) et vice versa.

(27) Saremar aurait eu, en outre, la faculté d'accroître le nombre de liaisons internationales.

Décision régionale no 25/69 du 19 mai 2011

(28) La décision régionale no 25/69 du 19 mai 2011 (ci-après la «décision no 25/69») a porté approbation du système tarifaire devant être appliqué par Saremar du 15 juin 2011 au 15 septembre 2011 pour les services de transport de passagers et de marchandises sur la ligne Golfo Aranci — Civitavecchia (qui compte probablement parmi les lignes les plus fréquentées).

(29) L'opérateur aurait eu la faculté de procéder à des modifications tarifaires, moyennant notification préalable à la RAS, afin d'assurer l'équilibre budgétaire et de satisfaire au mieux les usagers. La décision prévoyait, par ailleurs, l'application d'un tarif unique pour les résidents et les non-résidents, mais avec des prix différents pour la haute et la basse saison.

Décision régionale no 27/4 du 1er juin 2011

(30) La décision régionale no 27/4 du 1er juin 2011 (ci-après la «décision no 27/4») a porté approbation du système tarifaire devant être appliqué par Saremar du 22 juin 2011 au 15 septembre 2011 pour les services de transport de passagers et de marchandises sur la ligne Vado Ligure — Porto Torres.

(31) La décision prévoyait une réduction de 15 % pour les usagers résidant en Sardaigne et autorisait Saremar à adopter des modifications tarifaires, afin d'assurer l'équilibre budgétaire et de satisfaire au mieux les usagers.

Décision régionale no 36/6 du 1er septembre 2011

(32) Dans sa décision régionale no 36/6 du 1er septembre 2011 (ci-après la «décision no 36/6»), la RAS faisait observer que les prix des transports sur les lignes maritimes reliant la Sardaigne à l'Italie continentale avaient augmenté à la suite de la vente de l'ancienne société mère Tirrenia (voir le considérant 75).

(33) C'est pourquoi la RAS se déclarait favorable à l'annulation de la procédure de vente et à la séparation de la vente de Tirrenia de la procédure d'appel d'offres lancée aux fins de l'adjudication de la nouvelle convention; en conséquence, elle marquait son soutien aux initiatives destinées à contrecarrer le monopole qui s'était constitué, dans les faits, dans le secteur du cabotage maritime en provenance et à destination de la Sardaigne. Des initiatives devaient être mises en place pour garantir le lancement de procédures d'appels d'offres ouverts relatives à l'imposition d'obligations de service public (ci-après «OSP»), de manière à pouvoir sélectionner la meilleure offre du point de vue du nombre de lignes et de ports, des fréquences, de la vitesse et de la qualité du service et des tarifs, tant pour les passagers que pour les marchandises.

(34) L'interruption des activités de cabotage de Saremar sur les lignes reliant la Sardaigne à la terre ferme risquait de recréer, de fait, la situation de monopole antérieure. Dans une perspective à plus long terme, l'objectif principal au niveau régional consistait à préserver une concurrence efficace sur le marché du cabotage; cet objectif devait être atteint en imposant, aux opérateurs qui offraient les meilleures conditions pour ce service, des obligations de service public sur les principales lignes considérées comme stratégiques pour l'île.

(35) Par la décision no 36/6, la RAS a donné mandat à Saremar pour étudier, sur la base d'un plan d'entreprise, la possibilité d'exploiter à titre expérimental, du 30 septembre 2011 au 30 septembre 2012, au moins une des lignes mixtes suivantes: Olbia — Livourne, Porto Torres — Livourne ou Cagliari — Piombino.

(36) Saremar devait aussi rouvrir la ligne Golfo Aranci (ou Olbia) — Civitavecchia et la ligne Porto Torres — Vado Ligure (ou Gênes) durant la période comprise entre le 15 mai et le 15 septembre 2012, en mettant en service sur ces lignes deux transbordeurs de type cruise ferry, que l'entreprise devait affréter.

(37) Dans la décision no 36/6, la RAS prévoyait, en outre, la recapitalisation de Saremar pour un montant équivalent à la créance revendiquée à l'égard de Tirrenia placée sous administration extraordinaire (voir les considérants 89 et suivants).

Décision régionale no 48/65 du 1er décembre 2011

(38) Agissant conformément à la décision no 36/6, la RAS et Saremar ont évalué la faisabilité de l'exploitation, du 30 septembre 2011 au 30 septembre 2012, d'un service de transport mixte sur l'une des trois lignes suivantes: Olbia — Livourne, Porto Torres — Livourne ou Cagliari — Piombino. L'examen a porté, notamment, sur la demande de services mixtes existante et prévue, sur les tarifs, les coûts et les bénéfices escomptés, de même que sur la viabilité d'autres services. L'analyse a mis en évidence: a) pour les lignes Cagliari — Piombino et Porto Torres — Livourne, un risque élevé de déséquilibre économique, la fluctuation de la demande et la pression concurrentielle sur les services substituables; b) pour la ligne Olbia — Livourne, la possibilité d'atteindre l'équilibre économique, malgré la probabilité d'une concurrence par les prix de la part des concurrents; c) pour la ligne Olbia — Civitavecchia, la possibilité d'atteindre l'équilibre économique.

(39) Dans la décision no 36/6, la RAS faisait observer que «l'obligation irrécusable d'atteindre l'équilibre budgétaire, nécessaire pour éviter que les interventions ne soient considérées comme des aides d'État incompatibles avec les règles de l'Union, ne permet pas d'ouvrir de nouvelles lignes commerciales dans l'immédiat». La RAS estimait nécessaire d'ouvrir les lignes qui, déjà à court terme, présentaient de bonnes perspectives d'équilibre économique et de planifier l'exploitation des lignes de haute saison déjà expérimentées avec succès au cours de la période d'essai.

(40) En conséquence, il a été donné mandat à Saremar d'ouvrir sans délai la ligne mixte Olbia - Civitavecchia, en assurant des liaisons quotidiennes au moyen des ferries utilisés par Saremar en 2011 et en adoptant, comme cadre tarifaire de référence, les tarifs basse saison appliqués par l'entreprise en 2011; cette dernière avait néanmoins la faculté de les adapter pour tenir compte de la demande et atteindre l'objectif d'équilibre économique.

(41) Saremar devait, en outre, affréter au moins trois transbordeurs cruise ferry à capacité élevée, de manière à pouvoir renforcer les liaisons Olbia — Civitavecchia et Porto Torres — Vado Ligure (ou Gênes) durant la période allant de mai à septembre 2012.

(42) Saremar était tenue de déterminer, pour l'ensemble des lignes et indépendamment de la saison, l'offre tarifaire de base devant permettre à la société d'atteindre le double objectif de l'équilibre budgétaire et de la satisfaction maximale des usagers.

Décision régionale no 12/28 du 20 mars 2012

(43) Par la décision régionale no 12/28 du 20 mars 2012 (ci-après la «décision no 12/28»), la RAS a pris acte des tarifs proposés par Saremar pour la saison d'été 2012 sur la ligne Olbia — Civitavecchia sur la base d'une étude de marché effectuée par ladite société.

(44) Saremar proposait des tarifs différents pour la basse saison, les week-ends et la haute saison. Pour ce qui du tarif applicable en haute saison (août), Saremar avançait trois solutions: la première consistait à s'en tenir au tarif appliqué durant la haute saison 2011, tandis que les deux autres prévoyaient une augmentation tarifaire de, respectivement, 5 et 10 EUR par couchette.

(45) Par la décision no 12/28, la RAS a donné mandat à Saremar pour adopter, parmi les tarifs proposés, celui qui conciliait le mieux les objectifs d'intérêt public et l'obligation de garantir l'équilibre économique et financier de la gestion.

Décision régionale no 22/14 du 22 mai 2012

(46) Par la décision régionale no 22/14 du 22 mai 2012 (ci-après la «décision no 22/14»), la RAS a pris acte des tarifs proposés par Saremar pour la saison d'été 2012 (du 1er juin 2012 au 15 septembre 2012) sur la ligne Porto Torres — Vado Ligure, sur la base d'une étude de marché effectuée par ladite société.

(47) Saremar proposait des tarifs différenciés pour la basse saison (du 1er au 14 juin et du 3 au 15 septembre), la moyenne saison (du 15 juin au 13 juillet) et la haute saison (du 14 juillet au 2 septembre), avec une réduction de 15 % pour les résidents en Sardaigne.

(48) La décision ne contient aucune indication des tarifs précis pouvant être appliqués par Saremar sur la ligne susmentionnée. La compagnie était tenue de surveiller en permanence l'évolution du marché et de procéder aux adaptations tarifaires requises pour mieux concilier les exigences du service d'intérêt public et l'obligation d'atteindre l'équilibre économique et financier de la gestion. En outre, la RAS prenait acte de l'affrètement du ferry Coraggio devant être mis en service durant la période d'exploitation (du 1er juin au 15 septembre 2012).

Loi régionale no 15 du 7 août 2012

(49) La loi régionale no 15 du 7 août 2012 (ci-après la «loi régionale») prévoyait, entre autres, la publication immédiate (dans les soixante jours à partir de la date d'entrée en vigueur de ladite loi) de procédures d'appels d'offres aux fins de la privatisation de Saremar.

(50) Aux termes de la loi régionale susmentionnée, la RAS était tenue de couvrir le déficit éventuel que l'exploitation, par Saremar, des liaisons maritimes avec la péninsule italienne était susceptible d'engendrer; ladite loi autorisait, à cette fin, l'octroi d'une subvention de 10 millions d'EUR.

2.2.1.2. Durée

(51) Saremar s'est vu confier la prestation de services de liaison maritime sur les deux lignes reliant la Sardaigne à l'Italie continentale, en vertu des instruments juridiques indiqués dans le tableau ci-dessous. Tableau 1 Décisions régionales attribuant à Saremar la prestation de services de liaison maritime sur deux lignes reliant la Sardaigne au continent Golfo Aranci (Olbia) — Civitavecchia Vado Ligure — Porto Torres Saison d'été 2011 Décision no 25/69 du 19 mai 2011 (du 15 juin au 15 septembre 2011) Décision no 27/4 du 1er juin 2011 (du 22 juin au 15 septembre 2011) Saison d'hiver 2012 Décision no 48/65 du 1er décembre 2011 (ouverture immédiate de la ligne) Ligne non desservie Saison d'été 2012 Décision no 36/6 du 1er septembre 2011 (du 15 mai au 15 septembre 2012) Décision no 36/6 du 1er septembre 2011 (du 15 mai au 15 septembre 2012)

(52) Toutefois, le programme initialement approuvé n'a pas été respecté dans son intégralité.

(53) Il appert notamment que, durant l'année 2011, Saremar a assuré une liaison quotidienne sur la ligne Civitavecchia — Olbia (Golfo Aranci) au cours de la période allant du 15 juin au 15 septembre. Durant cette même période, la ligne en question était également desservie par Moby, Tirrenia, Grandi Navi Veloci (GNV) et Forship (Sardinia Ferries).

(54) En 2012, Saremar a exploité la ligne susmentionnée du 16 janvier au 15 septembre. Au cours de la période d'été, Saremar a assuré des liaisons quotidiennes sur cette ligne du 1er juin 2012 au 15 septembre 2012 (et non à partir du 15 mai 2012, comme établi par la décision no 36/6). Moby et CIN/Tirrenia ont également exploité cette ligne durant l'été 2012. Au cours de la période hivernale (du 16 janvier 2012 au 30 mai 2012), Saremar a assuré des liaisons à raison de six jours par semaine (9) sur la ligne; celle-ci était également desservie par Tirrenia en vertu d'obligations de service public édictées par la convention initiale. En revanche, aucun opérateur privé n'était présent sur cette ligne durant la période hivernale.

(55) Saremar a assuré des liaisons sur la ligne Vado Ligure — Porto Torres à raison de quatre jours par semaine (10), du 22 juin 2011 au 15 septembre 2011 et du 1er juin 2012 (au lieu du 15 mai 2012, comme prévu par la décision no 36/6) au 15 septembre 2012. Cette ligne était également desservie par Moby, Tirrenia et GNV en 2011 et par Moby, CIN/Tirrenia et GNV en 2012.

(56) Sur chaque de ces lignes, le service de liaison maritime a été interrompu le 15 septembre 2012.

2.2.1.3. Obligations de service public

(57) Selon la RAS, des obligations de service public ont été imposées en ce qui concerne les tarifs pouvant être appliqués par Saremar sur les deux lignes maritimes reliant la Sardaigne au continent. L'imposition de ces obligations a été motivée par la hausse des prix — au détriment de la communauté sarde — engendrée par l'accord restrictif de la concurrence entre les compagnies de navigation privées opérant sur les lignes en question.

(58) Les dispositions tarifaires spécifiques contenues dans les actes de mandatement sont indiquées ci-après. a) La décision no 20/57 ne contient pas de dispositions explicites sur les tarifs applicables par Saremar sur les lignes proposées. b) La décision no 25/69 a porté approbation du système tarifaire applicable par Saremar sur la ligne Golfo Aranci — Civitavecchia du 15 juin 2011 au 15 septembre 2011, en disposant que Saremar avait la faculté, moyennant notification préalable à la RAS, d'adopter les modifications tarifaires requises pour garantir tout à la fois l'équilibre budgétaire et la satisfaction maximale des usagers. c) La décision no 27/4 a porté approbation du système tarifaire applicable par Saremar au cours de la période comprise entre le 22 juin 2011 et le 15 septembre 2011 pour les services mixtes de transport de passagers et de marchandises sur la ligne Vado Ligure — Porto Torres. Cette décision prévoyait une réduction de 15 % pour les usagers résidant en Sardaigne et autorisait Saremar, moyennant notification préalable à la RAS, à adopter des modifications tarifaires, afin d'assurer l'équilibre budgétaire et de satisfaire au mieux les usagers. d) La décision no 36/6 ne fait pas référence aux tarifs. e) Aux termes de la décision no 48/65, Saremar a reçu mandat de rouvrir immédiatement la ligne Olbia — Civitavecchia, en adoptant comme tarif de référence le tarif basse saison appliqué par Saremar en 2011, avec la possibilité de l'adapter en fonction des nécessités, moyennant notification préalable à la RAS. Saremar était tenue, à cet égard, de prendre dûment en considération la demande effective et d'œuvrer afin d'atteindre l'équilibre économique. f) La décision no 12/28 a porté approbation de la proposition présentée par Saremar qui, pour l'été 2012, prévoyait des tarifs différenciés pour la basse saison (jours fériés de juin et de juillet), les week-ends et la haute saison (août) sur la ligne Olbia — Civitavecchia; par cette même décision, la RAS a pris acte des trois solutions proposées par Saremar pour le tarif applicable durant la haute saison. Dans la décision, la RAS n'a indiqué ni les tarifs précis proposés par l'opérateur, ni le tarif devant être approuvé parmi les trois proposions tarifaires soumises par Saremar pour la haute saison, se limitant à déclarer que Saremar devait adopter le tarif le plus apte à concilier les impératifs afférents au service d'utilité publique avec la nécessité de poursuivre l'objectif d'équilibre économique. Aux termes de la décision no 12/28, le tarif de base établi par la décision no 48/65 devait être maintenu par Saremar jusqu'à la fin du mois d'avril 2012. g) La décision no 22/14 a porté approbation de la proposition de Saremar d'appliquer des tarifs différenciés pour la basse saison (première moitié de juin et première moitié de septembre), la moyenne saison (de la mi-juin à la mi-juillet) et la haute saison (de la mi-juillet au 2 septembre) 2012 sur la ligne Porto Torres — Vado Ligure, sans préciser cependant les tarifs exacts proposés par l'opérateur. Elle prévoyait néanmoins l'application d'une réduction de 15 % pour les usagers résidant en Sardaigne.

(59) En ce qui concerne la prestation de services de liaison sur les deux lignes durant l'année 2012, la RAS a transmis à la Commission, au cours de la procédure d'examen, les lettres par lesquelles Saremar a communiqué les tarifs devant être appliqués sur ces lignes en 2012, formellement adoptés par la RAS aux termes des décisions nos 12/28 et 22/14. Pour ce qui est de la ligne Olbia — Civitavecchia, Saremar a précisé que les opérateurs Tirrenia, Moby et GNV exploitaient aussi cette ligne en 2012 avec des tarifs différenciés en fonction de la saison; la société a confirmé que, parmi ces différents opérateurs, Tirrenia était celui dont les prix étaient les plus intéressants. Dans ladite lettre, les tarifs applicables sur la ligne durant l'été 2012 (en basse saison, durant les week-ends et en haute saison) étaient précisés et trois propositions étaient avancées pour la haute saison (la première consistait à maintenir le tarif de 2011, tandis que la deuxième et la troisième prévoyaient une hausse de, respectivement, 5 et 10 EUR sur le prix de la place en cabine). En outre, Saremar signalait dans la lettre que, comme en 2011, aucune réduction n'était prévue pour les résidents; elle confirmait aussi que les tarifs proposés se fondaient sur une analyse comparative des tarifs pratiqués par Tirrenia. Pour la ligne Porto Torres — Vado Ligure, Saremar soulignait que l'ouverture des services en 2012 avait été décidée à la lumière des résultats positifs enregistrés en 2011 et proposait une augmentation modérée des tarifs pour la moyenne et haute saison; cette augmentation devait permettre à la compagnie d'atteindre l'équilibre budgétaire.

(60) Dans un souci d'exhaustivité, la Commission fait observer que la décision no 48/65 sur l'ouverture de la ligne Olbia — Civitavecchia en janvier 2012 indiquait que Saremar devait desservir cette ligne sur une base quotidienne, au moyen de transbordeurs de type cruise ferry. Hormis l'obligation de fournir des services mixtes de transport (passagers et marchandises), les actes de mandatement ne font mention d'aucune autre obligation (de fréquence, par exemple) afférente à la prestation des services de liaison sur les deux lignes maritimes; au demeurant, les autorités italiennes n'ont pas fourni à la Commission, durant la procédure formelle d'examen, le moindre élément de nature à prouver que des obligations autres que celles indiquées dans les actes de mandatement susmentionnés ont été imposées au moyen d'autres autres actes juridiques.

2.2.1.4. Compensation

(61) Aucun des actes de mandatement ne faisait référence à une compensation devant être accordée à Saremar pour la prestation de services de liaison maritime sur les deux lignes reliant la Sardaigne à la terre ferme en 2011 et 2012. Au contraire, les actes en question prévoyaient que les services devaient être fournis dans des conditions commerciales normales, en laissant à Saremar une ample marge de manœuvre en matière d'adaptation des tarifs, de manière à garantir l'équilibre budgétaire sur chacune des deux lignes.

(62) La loi régionale no 15 du 7 août 2012 a autorisé l'octroi d'une subvention d'un montant de 10 millions d'EUR à charge du budget 2012 de la RAS, afin de couvrir «le déficit éventuel» que Saremar pourrait enregistrer du fait de la prestation des services de liaison avec la terre ferme. Il ressort d'informations relevant du domaine public (11) que la compensation a été effectivement octroyée à Saremar par deux versements effectués, respectivement, le 6 novembre 2012 et le 3 décembre 2012.

(63) Les informations fournies au cours de la procédure d'examen révèlent que Saremar a enregistré une perte de 214 000 EUR en 2011 et de 13 440 220 EUR en 2012, dans le cadre de la prestation des services de liaison sur les deux lignes concernées.

2.2.1.5. Situation en matière de concurrence sur les lignes maritimes concernées

(64) La situation de la concurrence sur les lignes reliant la Sardaigne à l'Italie continentale a connu des modifications substantielles en 2011 et 2012.

(65) Outre l'opérateur public Tirrenia, quatre compagnies de navigation privées assuraient également des liaisons en provenance et à destination de la Sardaigne au printemps 2011, à savoir: Moby, Forship, SNAV (12) et GNV.

(66) Moby, filiale d'Onorato Partecipazioni Srl (ci-après «Onorato Partecipazioni»), est active sur le marché des services de transport maritime pour passagers et marchandises en mer Méditerranée.

(67) GNV — opérateur privé dans lequel Marinvest (société holding contrôlant un groupe d'entreprises actives dans le secteur du transport maritime) et Investitori Associati SGR ont des participations — exploite de nombreuses lignes maritimes en Méditerranée.

(68) SNAV, filiale à 100 % de Marinvest, assure presque exclusivement des services de transport de passagers sur diverses lignes en mer Méditerranée.

(69) Forship, filiale de la société française Lota Maritime SA, exploite des services de transport de passagers et de véhicules en Méditerranée, en assurant notamment des liaisons en provenance et à destination de la Sardaigne; la société opère sous les dénominations commerciales Corsica Ferries et Sardinia Ferries.

(70) En mai 2011, l'AGCM a ouvert une procédure d'instruction contre tous les opérateurs, à l'exception de Tirrenia, pour violation présumée de l'article 101 du TFUE dans le cadre de la prestation de services de liaison maritime sur les lignes reliant la Sardaigne à l'Italie continentale, y compris les deux lignes desservies par Saremar en 2011 et 2012. L'AGCM a clos l'affaire le 11 juin 2013 (13), en concluant que l'augmentation des prix appliquée par les parties pour les services de transport de passagers constituait une pratique concertée mise à exécution en violation de l'article 101 du TFUE. L'infraction a duré de septembre 2010 à fin septembre 2011 au moins.

(71) Il ressort des informations fournies par l'AGCM que, parmi les opérateurs qui exploitaient la ligne Civitavecchia — Olbia (Golfo Aranci) en 2009 et 2010, Moby et Tirrenia se classaient en tête du point de vue du nombre de passagers transportés, avec une part maximale de 40 % et 35 %, respectivement. En 2011, Tirrenia a augmenté sa part de marché au détriment de Moby, tandis que la part de Saremar est tombée à moins de 10 % (14). L'AGCM a fait observer que, sur cette ligne, — Moby a enregistré des pertes (inférieures à 1 million d'EUR) au cours de la période 2008-2010 et un bénéfice en 2011, — SNAV a enregistré des pertes durant la période 2008-2010, même si celles-ci tendaient à diminuer au fil des ans, — Forship a également enregistré des résultats négatifs durant la période 2008-2011.

(72) Pour ce qui est de la ligne maritime Gênes (Vado Ligure) — Porto Torres, Moby, Tirrenia et GNV détenaient des parts de marché comparables en 2009 et 2010. En 2011, par contre, la part de marché de Tirrenia a augmenté, tandis que celle de Moby a diminué; la présence de GNV sur le marché a été réduite à moins de la moitié et la part de Saremar était inférieure à 10 %. L'AGCM a fait également observer que: — Moby a amélioré ses résultats, passant d'une légère perte en 2008 à un bénéfice en 2011, — GNV a enregistré, sur la ligne susmentionnée, des pertes significatives au cours de la période 2008-2010.

(73) Au cours de l'instruction de l'AGCM, les compagnies privées ont fait valoir que l'augmentation des prix durant la saison d'été 2011 (augmentation qui, de manière générale, atteignait plus de 85 % par rapport à 2010 sur la ligne Olbia — Civitavecchia et plus de 75 % sur la ligne Gênes — Porto Torres) était justifiée par la forte hausse du prix du carburant. Selon l'AGCM, Tirrenia avait augmenté ses tarifs de façon plus modérée, appliquant une hausse maximale de 30 % sur la ligne Civitavecchia — Golfo Aranci et de 15 % sur la ligne Gênes — Porto Torres.

(74) Par ailleurs, la décision de l'AGCM rendait compte de deux accords conclus par Moby et GNV au printemps 2011: le premier était un accord de partage de code (code sharing) entre les deux sociétés sur la ligne Civitavecchia — Olbia et couvrait la période allant d'avril à décembre 2011; en vertu dudit accord, les deux sociétés exploitaient conjointement la ligne en question et participaient aux résultats selon un pourcentage prédéterminé, indépendamment du nombre de billets vendus. Aux termes du second accord, GNV avait la possibilité de vendre des billets Moby sur la ligne Gênes — Porto Torres durant la période comprise entre juin et décembre 2011. Au cours de cette période, GNV a réorienté, en effet, la demande qu'elle n'était pas en mesure de satisfaire sur Moby, au détriment de Tirrenia et de Saremar. À la lumière de ces accords, l'AGCM a conclu que les deux sociétés n'avaient pas intérêt à se faire concurrence par les prix sur les lignes en question. Moby et GNV ont à nouveau conclu des accords similaires en 2012.

(75) En procédant à l'acquisition de Tirrenia le 18 juillet 2012, CIN a conclu une nouvelle convention avec l'État italien (voir le considérant 16), par laquelle la société s'est vu confier des obligations de service public sur diverses lignes maritimes, dont les lignes Civitavecchia — Olbia et Gênes — Porto Torres. CIN est un consortium qui, à l'époque de la mise en vente de Tirrenia, était constitué de Moby, SNAV et GNV (ces deux dernières sociétés faisant partie du consortium du fait de leur statut de filiales de Marinvest) ainsi que de Grimaldi Compagnia di Navigazione, c'est-à-dire les principaux concurrents de Tirrenia sur les lignes traditionnellement desservies en régime de service public (15).

(76) L'acquisition de Tirrenia par CIN a été notifiée à la Commission, laquelle a décidé, le 18 janvier 2012 d'ouvrir la procédure prévue aux termes de l'article 6, paragraphe 1, point c), du règlement (CE) no 139/2004 du Conseil (16). Par la suite, l'opération a été annulée par les parties et une nouvelle opération, s'appuyant sur une structure modifiée de l'actionnariat de CIN, a été notifiée à l'AGCM. La nouvelle opération de concentration a été autorisée sous conditions par l'AGCM le 21 juin 2012 (17).

(77) GNV et Forship ont cessé d'assurer des liaisons maritimes sur la ligne Civitavecchia — Olbia en 2012. Dans les observations présentées au cours de la procédure d'examen, GNV a affirmé que sa sortie du marché a été la conséquence directe du soutien accordé par la RAS à Saremar, dans la mesure où ce soutien a permis à cette dernière de pratiquer des tarifs inférieurs aux coûts qu'elle devait supporter (voir le considérant 135).

(78) À la date d'entrée sur le marché de Saremar, la situation de la concurrence sur les deux lignes mentionnées ci-dessous était la suivante: Tableau 2 Situation de la concurrence sur les lignes maritimes Golfo Aranci (Olbia) — Civitavecchia Vado Ligure — Porto Torres Saison d'été 2011 (de juin à septembre) Moby, Tirrenia, GNV (18), Forship (Sardinia Ferries) Moby, Tirrenia, GNV Saison d'hiver 2012 (de janvier à mi-mai) CIN/Tirrenia Ligne non desservie Saison d'été 2012 (de mi-mai à septembre) Moby, CIN/Tirrenia Moby, CIN/Tirrenia, GNV

(79) Par une décision adoptée le 18 juin 2013 (19), l'AGCM a ouvert une instruction formelle pour violation éventuelle, de la part de Moby et de CIN, des conditions définies dans la décision de l'AGCM d'autoriser la concentration Tirrenia/CIN, dont celle limitant à la hausse des prix du carburant les augmentations de prix par rapport aux tarifs de Moby en 2009, sur trois lignes reliant la Sardaigne à la terre ferme (y compris les deux lignes faisant l'objet de la procédure d'examen dans la présente affaire).

2.2.2. ACTIONS DE PROMOTION

(80) La décision régionale no 20/58 du 26 avril 2011 (ci-après la «décision no 20/58») a établi que l'Agenzia Sardegna Promozione (ci-après l'«Agenzia») assurerait le financement des activités de promotion du projet baptisé Bonus «Sardo Vacanza», à hauteur de 3 millions d'EUR (TVA incluse) (20).

(81) Par la décision régionale no 25/53 du 19 mai 2011 (ci-après la «décision no 25/53»), la RAS a chargé Saremar de procéder à des actions de promotion, lesquelles consistaient essentiellement à exposer le logo de la Sardaigne et à mettre en vue du matériel publicitaire sur les bateaux de Saremar, de manière à promouvoir la Sardaigne comme destination touristique, sans toutefois faire la promotion du projet Bonus «Sardo Vacanza». Par la décision no 25/53, la RAS a également donné mandat à l'Agenzia d'affecter à Saremar les 3 millions d'EUR prévus par la décision no 20/58, avec versement immédiat d'une avance correspondant à 80 % du montant total.

2.2.3. LA LIGNE DE CRÉDIT DE 3 MILLIONS D'EUR ET LA PREMIÈRE LETTRE D'INTENTION

(82) En vertu de la décision régionale no 23/2 du 12 mai 2011 (ci-après la «décision no 23/2»), Saremar a été autorisée à demander à ce qu'une ligne de crédit de 3 millions d'EUR lui soit consentie au «taux moyen du marché», pour une durée indicative de huit mois, afin de lui permettre de faire face à ses besoins de liquidité.

(83) Par la décision régionale no 31/24 du 20 juillet 2011 (ci-après la «décision no 31/24»), la RAS, en tant qu'actionnaire unique de Saremar, a émis une lettre d'intention en faveur de l'institut de crédit Banco di Sardegna SpA (ci-après l'«institut de crédit BS»), à titre de condition préalable à l'octroi de la ligne de crédit.

(84) Dans ladite lettre d'intention, la RAS s'engageait à informer, de manière anticipée, l'institut de crédit BS de toute modification éventuelle de sa participation au capital de la compagnie maritime et à veiller à ce que celle-ci soit gérée de façon efficiente.

(85) Par la décision régionale no 12/15 du 20 mars 2012 (ci-après «décision no 12/15»), la RAS a fait savoir que la ligne de crédit de 3 millions d'EUR, approuvée par la décision no 23/2, n'avait jamais été activée en faveur de Saremar et que la lettre d'intention approuvée par la décision no 31/24 était arrivée à échéance.

2.2.4. LA SECONDE LETTRE D'INTENTION

(86) Par la décision régionale no 52/119 du 23 décembre 2011 (ci-après la «décision no 52/119»), la RAS a approuvé une seconde lettre d'intention afin de permettre à Saremar d'obtenir une ligne de crédit de 5 millions d'EUR et, partant, de pouvoir disposer immédiatement de liquidités suffisantes pour exploiter les liaisons avec le continent. Cette garantie a été demandée par la Banca Monte dei Paschi di Siena (ci-après la «Banca MPS») comme condition pour l'approbation de la ligne de crédit.

(87) Dans ladite lettre d'intention, il était rappelé que Sarema était détenue intégralement par la RAS, qu'une recapitalisation d'un montant de 11,5 millions d'EUR avait été approuvée et que la compagnie allait continuer à assurer des liaisons avec le continent. La RAS s'engageait à informer, de manière anticipée, l'institut de crédit de toute modification éventuelle de sa participation au capital de la compagnie maritime et à veiller à ce que cette dernière soit gérée de façon efficiente.

(88) La RAS a fait remarquer que la lettre d'intention approuvée par la décision no 52/119 n'a jamais été émise et que la Banca MPS a consenti à la compagnie une ligne de crédit de 2,5 millions d'EUR aux conditions du marché, sans que la RAS ne doive fournir de garantie. Dans les observations sur la décision de 2012 portant ouverture de la procédure, la RAS a transmis à la Commission le contrat conclu avec la Banca MPS concernant la ligne de crédit pour un montant maximal de 2,5 millions d'EUR à un taux d'intérêt variable calculé au taux Euribor à un mois + 5 %.

2.2.5. LA RECAPITALISATION

(89) Dans la décision no 36/6, il est indiqué que la créance de 11 546 403,59 EUR dont Saremar se prévalait à l'égard de Tirrenia placée sous administration extraordinaire avait été régulièrement admise par le Tribunale civile di Roma, sezione fallimentare [tribunal civil de Rome, section des affaires de faillite] et déclarée exécutoire le 1er avril 2011. La dépréciation de ladite créance jusqu'à concurrence de 5 773 201,80 EUR (soit 50 % du montant total de la créance), lors de l'approbation du bilan de Saremar pour l'exercice 2010, a entraîné une perte de 5 253 530,05 EUR en 2010. Le 28 mars 2012, l'assemblée des actionnaires de Saremar a décidé d'absorber la perte de 4 890 950,36 EUR (21) reportée en 2012, en réduisant le capital social de 6 099 961 EUR à 1 209 010,64 EUR.

(90) Aux termes du code civil italien, lorsque le capital d'une société est réduit de plus d'un tiers, les actionnaires sont tenus de procéder à la recapitalisation de la société. En conséquence, l'assemblée des actionnaires de Saremar a décidé, le 15 juin 2012, d'augmenter le capital social de 1 209 010,64 EUR à 6 099 961 EUR. Sur cette somme, 824 309,69 EUR — soit le montant minimal requis pour que le capital soit conforme aux exigences légales — ont été versés le 11 juillet 2012. De plus, ladite assemblée a subordonné la souscription du solde de la recapitalisation à l'envoi préalable de la notification de la mesure à la Commission.

(91) À ce jour, la Commission n'a pas été informée de nouveaux apports de capital.

3. RAISONS AYANT CONDUIT À L'OUVERTURE DE LA PROCÉDURE

3.1. COMPENSATION POUR LA PRESTATION DE SERVICES DE LIAISON SUR DEUX LIGNES MARITIMES RELIANT LA SARDAIGNE À L'ITALIE CONTINENTALE

3.1.1. QUALIFICATION DES AIDES

(92) Dans sa décision de 2012, la Commission a conclu, à titre préliminaire, que les actes par lesquels Saremar a reçu mandat d'ouvrir les deux liaisons maritimes avec la terre ferme ne qualifiaient pas explicitement les services en question de SIEG et ne faisaient pas non plus référence à une compensation éventuelle devant être versée à Saremar aux fins de l'exécution d'obligations de service public. La Commission a conclu de surcroît que, sur la base des informations disponibles à cette date, la compensation de 10 millions d'EUR octroyée à Saremar était apparemment supérieure aux pertes d'exercice.

(93) Dans le cadre de ses conclusions préliminaires, la Commission a également souligné le non-respect de la quatrième condition Altmark (22), dans la mesure où l'ouverture des deux lignes supplémentaires confiées à Saremar en 2011 n'avait pas fait l'objet d'une procédure de marché public; elle a fait observer, par ailleurs, qu'aucun des éléments recueillis ne permettaient de soutenir que Saremar avait effectivement fourni les services à un coût moindre pour la collectivité.

3.1.2. COMPATIBILITÉ

(94) La Commission a estimé que l'aide octroyée sous forme de compensation publique à Saremar ne pouvait ni être considérée comme compatible avec le marché intérieur, ni être exemptée de l'obligation de notification au sens de la décision 2005/842/CE de la Commission (23) (ci-après la «décision SIEG de 2005») ou de la décision 2012/21/UE de la Commission (24) (ci-après la «décision SIEG de 2011»).

(95) Dans la mesure où des objections pouvaient être opposées à la qualification des services en tant que SIEG et où il ne pouvait être exclu que Saremar ait reçu une compensation excessive, la Commission a émis des doutes quant à la compatibilité de la compensation au regard de l'encadrement de l'Union européenne applicable aux aides d'État sous forme de compensations de service public (2011) (25) (ci-après l'«encadrement SIEG de 2011»).

(96) Enfin, la Commission a fait observer que, pour pouvoir être considérés comme compatibles avec le marché intérieur, les SIEG doivent, depuis le 31 janvier 2012, satisfaire aussi à des conditions supplémentaires établies aux points 14, 19, 20, 24, 39 et 60 de l'encadrement SIEG de 2011. Or, elle a estimé qu'en l'espèce, ces conditions n'étaient pas remplies.

3.2. ACTIONS DE PROMOTION

(97) La Commission a invité les autorités italiennes à préciser les modalités de détermination du prix des actions de promotion et à fournir des éléments de nature à attester que le prix de ces actions avait été fixé de manière à refléter la valeur de marché (par exemple, sur la base d'analyses comparatives disponibles sur le marché).

3.3. LA LIGNE DE CRÉDIT DE 3 MILLIONS D'EUR ET LES LETTRES D'INTENTION

(98) La Commission a estimé, à titre liminaire, que les lettres d'intention n'avaient pas conféré des avantages indus à Saremar, dans la mesure où elles n'avaient, de fait, pas été utilisées pour garantir des prêts ou d'autres obligations financières du bénéficiaire. Elle a invité les autorités italiennes et les parties intéressées à transmettre leurs observations à cet égard.

(99) Elle a également invité les autorités italiennes à fournir des éléments qui soient de nature à prouver que la ligne de crédit de 3 millions d'EUR consentie à Saremar par l'institut de crédit Banco di Sardegna SpA reflétaient les conditions du marché.

3.4. LA RECAPITALISATION

(100) En ce qui concerne la recapitalisation de Saremar, la Commission a fait observer dans ses conclusions préliminaires que la mesure a conféré un avantage économique à la société, étant donné qu'un investisseur privé n'aurait probablement pas souscrit le capital en question en pareilles circonstances. Elle a invité les autorités italiennes et les parties intéressées à transmettre leurs observations à cet égard.

4. OBSERVATIONS REÇUES DE LA RAS ET DE SAREMAR

4.1. COMPENSATION POUR LA PRESTATION DES SERVICES DE LIAISON SUR LES DEUX LIGNES MARITIMES RELIANT LA SARDAIGNE À L'ITALIE CONTINENTALE

(101) Saremar confirme et complète les arguments avancés par la RAS au sujet de la compensation reçue pour les services assurés en 2011 et 2012 sur les deux lignes exploitées entre la Sardaigne et la terre ferme. Les observations transmises sont examinées ci-après de façon conjointe.

(102) La société n'a pas formulé d'observations à propos des autres mesures soumises à examen.

4.1.1. QUESTIONS RELATIVES À LA QUALIFICATION DES AIDES

(103) En premier lieu, la RAS a fait observer que la compensation accordée à Saremar pour les services assurés par cette dernière sur les deux lignes maritimes reliant la Sardaigne à l'Italie continentale est conforme au principe de l'investisseur en économie de marché (ci-après le «PIEM»). Quoique l'exploitation desdites lignes se soit soldée par des pertes, il était permis de supposer que l'activité allait générer des bénéfices. En adoptant les mesures en cause, la RAS a agi en faisant preuve de la prudence propre à un investisseur avisé, étant donné que les décisions d'ouverture des deux lignes se fondaient sur des plans d'entreprise établis ex ante. En particulier: a) lorsque la RAS a décidé, en mars et avril 2011, que Saremar devait ouvrir de nouvelles liaisons avec le continent, la RAS n'a pris en considération que les lignes maritimes sur lesquelles il était possible d'opérer en situation d'équilibre économique; b) par la décision no 36/6, la RAS a chargé Saremar d'examiner, sur la base d'un plan d'entreprise, la faisabilité économique du projet d'exploitation, du 30 septembre 2011 au 30 septembre 2012, d'au moins une ligne supplémentaire à choisir parmi les trois suivantes: Olbia — Livourne, Porto Torres — Livourne et Cagliari — Piombino. La RAS a décidé en outre la réouverture par Saremar — également sur la base d'un plan d'entreprise — de la ligne Golfo Aranci (ou Olbia) — Civitavecchia et de la ligne Porto Torres — Vado Ligure (ou Gênes) du 15 mai 2012 au 15 septembre 2012. La décision de ne pas exploiter de nouvelles lignes durant la saison d'été 2012, mais de rouvrir les deux lignes déjà exploitées par Saremar en 2011 a, elle aussi, été prise en conformité avec les critères de viabilité; c) la décision de la RAS de limiter les pertes d'exploitation en mettant fin aux services de liaison au terme de la haute saison 2012 et de combler en partie ces pertes a contribué à réduire au minimum le risque commercial; un investisseur privé aurait vraisemblablement pris la même décision.

(104) En second lieu, la RAS a souligné que les quatre critères Altmark ont été respectés, pour les motifs exposés ci-après.

Altmark 1

(105) Les autorités nationales jouissent d'un large pouvoir d'appréciation dans la définition des SIEG. La loi no 296 du 27 décembre 2006 lui ayant conféré des compétences en matière de continuité territoriale, la RAS est l'organisme le mieux placé pour définir des SIEG concernant les liaisons entre la Sardaigne et l'Italie continentale. Elle a donc mis en avant l'intérêt qui est le sien de garantir la continuité territoriale à des tarifs économiquement accessibles. Selon la RAS, l'attribution — à titre expérimental — du service à Saremar répondait à des nécessités d'intérêt général et était motivée par des raisons d'urgence.

(106) En ce qui concerne le critère selon lequel l'entreprise bénéficiaire doit avoir été effectivement chargée d'OSP, la RAS a rappelé tout d'abord la grave crise qui a frappé Tirrenia, l'ancienne société mère du groupe, qui assurait traditionnellement les liaisons entre la Sardaigne et l'Italie continentale. Aux dires de la RAS, la situation de crise financière de Tirrenia a généré une incertitude extrême quant à la poursuite du service public et cette incertitude a persisté jusqu'en juillet 2012 au moins, c'est-à-dire jusqu'à la date de signature de la nouvelle convention par CIN. La RAS rappelle que, dans la structure initiale de l'actionnariat, la vente de Tirrenia à CIN avait été bloquée par la Commission.

(107) En second lieu, la RAS a fait observer que l'augmentation des prix du transport maritime entre la Sardaigne et le continent avait eu de lourdes répercussions sur la majeure partie des usagers et, en particulier, sur les couches socialement vulnérables de la population sarde.

(108) C'est pour ces raisons que la RAS a décidé, en avril 2011, de mettre en place — à titre expérimental — des services de transport public destinés à garantir la continuité territoriale avec le continent, à des tarifs économiquement accessibles. Selon elle, bien qu'ils aient été consultés à ce propos, les opérateurs privés ne se sont pas montrés enclins à réduire les prix et se sont opposés à toute forme d'obligation tarifaire erga omnes.

(109) La prestation des SIEG a été confiée à Saremar au moyen de divers actes de mandatement, dans lesquels l'obligation de service public aurait été clairement rappelée. La RAS souligne que l'attribution des services en question à Saremar était l'unique voie possible pour éviter que la continuité territoriale ne soit gravement mise à mal.

(110) Saremar peut être considérée comme un opérateur interne (in house) de la RAS: elle est directement contrôlée par la RAS qui détient l'intégralité de son capital social; en vertu de ses statuts, son objet social consiste à assurer des liaisons entre la Sardaigne, d'une part, et les îles mineures italiennes, la Corse et le continent, d'autre part; elle ne dispose d'aucun pouvoir discrétionnaire en matière de modalités d'organisation et de prestation des services qui lui sont confiés, puisque ces modalités sont déterminées de manière unilatérale par la RAS; de plus, elle n'exerce aucune activité contraire à l'intérêt de la RAS. Conformément aux règles sur les marchés publics, la RAS estime qu'elle n'était pas tenue de lancer un appel d'offres pour la fourniture du service et qu'elle avait, au contraire, la faculté de confier ce service directement à l'opérateur interne. Dès lors qu'elle n'excédait pas les coûts supportés pour l'exécution du service, la compensation ne pouvait pas être considérée comme une aide d'État.

(111) La RAS rappelle à ce propos que, conformément aux dispositions du règlement (CE) no 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil (26), les autorités nationales peuvent avoir recours à un opérateur/département interne pour la fourniture de services de transport, sans procéder par conséquent à un appel d'offres pour l'attribution d'un contrat de service public. Le règlement (CE) no 1008/2008 du Parlement européen et du Conseil (27) prévoit également qu'«[e]n cas d'interruption des services ou de risque imminent d'apparition d'une telle situation, l'autorité compétente peut prendre une mesure d'urgence» et cette mesure d'urgence prend la forme d'une «attribution directe ou d'un accord formel de prorogation d'un contrat de service public».

(112) Selon la RAS, cette conclusion a été confirmée par la Commission dans le cadre de la procédure d'infraction ouverte contre l'Italie pour violation du règlement (CEE) no 3577/92 du Conseil (28) (ci-après le «règlement sur le cabotage maritime»). Dans ce contexte, la Commission a relevé que, si les régions effectuent le service en interne, au sens de l'arrêt ANAV de la Cour de justice (affaire C-410/04) et si toutes les conditions y afférentes sont respectées, le règlement sur le cabotage maritime peut être considéré comme ayant été correctement respecté.

(113) La RAS a souligné qu'elle avait sélectionné les liaisons devant être confiées à Saremar sur la base d'une analyse de faisabilité, laquelle a pris dûment en considération l'obligation de garantir la continuité territoriale, tout en poursuivant l'objectif d'équilibre économique de l'activité. Comme rappelé dans les décisions nos 25/69 et 27/4 adoptées ultérieurement, c'est à la suite de cette analyse et à la lumière des informations recueillies par Saremar sur le marché que les lignes Civitavecchia — Golfo Aranci et Vado Ligure — Porto Torres ont été ouvertes pour la haute saison, respectivement du 15 juin au 15 septembre 2011 et du 22 juin au 15 septembre 2011.

(114) La RAS a rappelé, en outre, que la prestation des services de liaison sur les lignes Gênes — Porto Torres et Civitavecchia — Olbia durant la saison d'été ne relève pas de la nouvelle convention conclue par l'État italien avec CIN et, partant, n'est pas soumise à des OSP visant à garantir l'accessibilité économique des services. La nouvelle convention prévoit, en tout état de cause, la possibilité que les prix soient revus à la hausse en cas d'augmentation des coûts, dont celui du carburant; elle ne garantirait donc pas l'accessibilité économique des services pour les résidents sardes.

(115) Selon la RAS, les services expérimentaux de liaison avec le continent sur les deux lignes susmentionnées ont été définitivement interrompus en septembre 2012. La RAS a ensuite élaboré un projet structuré de liaisons avec le continent, qu'elle a baptisé «projet Flotta Sarda» et notifié préalablement à la Commission. Ce projet prévoit la constitution d'une nouvelle société, Flotta Sarda SpA, intégralement détenue et financée par la RAS, à qui cette dernière confiera, dans le cadre d'un régime de service public, l'exécution de services de transport maritime sur quatre lignes maritimes reliant la Sardaigne à l'Italie continentale. Flotta Sarda recevra une compensation annuelle destinée à couvrir les coûts découlant de l'exécution des obligations de service public.

Altmark 2

(116) Le fait que les décisions régionales par lesquelles la RAS a donné mandat à Saremar d'ouvrir les liaisons en question ne prévoyaient aucun droit à compensation n'a pas d'incidence sur le respect du deuxième critère Altmark. Les autorités publiques ne sont pas tenues de préciser ex ante le montant exact de la compensation qui sera octroyée pour la prestation de services publics; il leur suffit de déterminer à l'avance les paramètres sur la base desquels les coûts admissibles sont calculés, dès lors qu'il s'agit de coûts directement imputables à l'exécution de SIEG. En l'espèce, il y lieu de souligner que, lorsqu'elle a décidé de confier à Saremar la mission d'assurer les liaisons avec le continent, la RAS ne pensait pas que ces services auraient généré des pertes; en théorie, la compensation (qui n'était, du reste, pas exclue) aurait pu se révéler superflue.

(117) La RAS a fait observer que, dans la mesure où l'exécution des services en question était soumise à une comptabilité distincte, il était aisé de déterminer quels étaient les coûts nets supportés aux fins de l'exécution desdits services publics.

Altmark 3

(118) Saremar a assuré les services publics en cause sous le régime de la séparation comptable. Selon la RAS, cet élément offre une preuve suffisante du fait que les ressources publiques ont été utilisées uniquement pour compenser le déficit enregistré par l'opérateur. La RAS affirme, par conséquent, que Saremar n'a pas reçu une compensation excessive.

Altmark 4

(119) De l'avis de la RAS, la quatrième condition Altmark est remplie, étant donné que les ferries utilisés sur les lignes concernées ont été affrétés après mise en concurrence et que les coûts du carburant étaient alignés sur les prix du marché. Tous les éléments constituant les autres composants de coûts (assurance, services connexes à la navigation, droits portuaires) reflètent les conditions du marché.

4.1.2. QUESTIONS RELATIVES À LA COMPATIBILITÉ

(120) La RAS fait valoir que la qualification de Saremar en tant qu'opérateur interne exclut l'application de la condition de non-discrimination établie par le règlement sur le cabotage maritime; en conséquence, l'attribution du service public à Saremar n'enfreint pas les décisions SIEG de 2005 et de 2011.

(121) La RAS a expliqué que la mesure avait été définie dans tous ses éléments essentiels dès le mois d'avril 2011. Il s'ensuit que toutes les aides auxquelles il a été donné exécution avant l'entrée en vigueur de la décision SIEG de 2011 doivent être appréciées au regard de la décision SIEG de 2005. La RAS estime que les conditions de compatibilité définies dans cette décision sont satisfaites et souligne en particulier ce qui suit: a) le service a été confié à Saremar sur la base de critères transparents et non discriminatoires, conformément au règlement sur le cabotage maritime; b) les seuils fixés par l'article 2, paragraphe 1, points a) et c), de la décision SIEG de 2005 sont respectés: le concours public est inférieur à 30 millions d'EUR et moins de 300 000 passagers ont été transportés sur chaque ligne maritime; c) c'est à bon droit que les services ont été qualifiés de SIEG et confiés à Saremar par différents actes de mandatement, dans le respect de l'article 4 de ladite décision; d) la compensation accordée à Saremar pour les lignes maritimes reliant la Sardaigne avec le continent n'excède pas ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l'exécution des services, en conformité avec l'article 6.

(122) La RAS soutient que la mesure est, en tout état de cause, également cohérente avec la décision SIEG de 2011, étant donné que: a) le deuxième seuil fixé par l'article 2, paragraphe 1, point d), de ladite décision est respecté; b) le service a été confié à Saremar à la suite de discussions techniques avec les opérateurs privés; en outre, la RAS a reçu de nombreuses plaintes et protestations au sujet des services effectués par des opérateurs privés; c) la compensation tient compte des coûts nets supportés par l'opérateur dans le cadre de la prestation du service; d) les obligations de transparence ont été respectées puisque les décisions régionales sur la question ont été publiées.

(123) Enfin, la RAS estime que la mesure ne peut pas être considérée comme dommageable pour la concurrence dans une mesure contraire aux intérêts de l'Union, dès lors qu'elle vise à garantir la continuité territoriale et concerne uniquement le déficit généré par la prestation des SIEG.

4.2. ACTIONS DE PROMOTION

(124) Selon la RAS, le concours octroyé pour les actions de promotion correspond à des services effectivement rendus par Saremar et ne confère donc aucun avantage économique indu à celle-ci.

(125) La RAS fait valoir que, pour apprécier la conformité du prix aux conditions du marché, il convient de prendre dûment en considération le fait que les actions de promotion en question n'ont pas été menées uniquement durant la haute saison 2011, comme cela était prévu à l'origine, mais se sont poursuivies aussi en 2012.

(126) Le 28 juin 2013, alors que la procédure avait atteint un stade avancé, la RAS a présenté à la Commission l'avis d'un expert pour justifier le prix des actions de promotion. Cet expert était parvenu à la conclusion que la valeur de marché des actions de promotion menées par Saremar en 2011 et 2012 était comprise entre 2 458 168 EUR et 2 609 631 EUR (hors TVA); la RAS estime, dès lors, que le montant versé à Saremar était justifié. Les coûts du marché ont été soumis à une analyse comparative des coûts publicitaires moyens par mètre carré; ceux-ci ont été estimés sur la base de paramètres tels que la durée (en tenant compte de certaines ristournes accordées pour la poursuite de la campagne publicitaire en 2012), le type de publicité (à l'intérieur ou à l'extérieur) et la localisation (grandes villes, flux considérable de personnes à l'entrée, lignes directrices en matière de mobilité).

(127) La RAS est d'avis que, si le montant accordé à Saremar pour les actions de promotion devait être considéré comme trop élevé, l'avantage conféré à la société serait limité à la différence entre le montant effectivement versé et la valeur de marché des services. Enfin, la RAS estime que la compatibilité de cette aide devrait, en tout état de cause, être appréciée au regard de l'article 106, paragraphe 2, du TFUE.

4.3. LA LIGNE DE CRÉDIT DE 3 MILLIONS D'EUR ET LES LETTRES D'INTENTION

(128) La RAS soutient que la ligne de crédit de 3 millions d'EUR obtenue par Saremar n'a pas donné lieu à l'utilisation de fonds régionaux: elle a été consentie à Saremar par l'institut de crédit BS, un institut financier privé, mais Saremar n'en a jamais fait usage, de sorte que la lettre d'intention émise en juillet 2011 en application de la décision no 23/2 est arrivée à échéance le 30 novembre 2011. Étant donné que cette lettre d'intention n'était liée à aucune obligation financière de la société, elle ne peut pas être considérée comme une garantie.

(129) Quant à la seconde lettre d'intention, approuvée par la décision no 52/119, il est à noter que celle-ci n'a jamais été émise et que la RAS n'a donc pas assumé le moindre engagement contraignant vis-à-vis de Saremar. L'opération financière prévue par la décision no 52/119 (octroi d'une ligne de crédit de 5 millions d'EUR) n'a, dans les faits, jamais été exécutée. Comme rappelé dans la décision no 12/15, le prêt contracté auprès de la Banca MPS a été demandé et obtenu par Saremar sans qu'aucune garantie ne doive être donnée par la RAS.

4.4. LA RECAPITALISATION

(130) La RAS souligne que la recapitalisation n'a rien à voir avec l'exploitation, par Saremar, de services de liaison sur les deux lignes reliant la Sardaigne à l'Italie continentale; elle concerne les liaisons assurées par Saremar avec les îles mineures et la Corse, dans le cadre de la convention initiale qui a été ultérieurement reconduite.

(131) Les 11,5 millions d'EUR prévus par la décision no 36/6 correspondaient au montant de la créance déjà admise à l'égard de Tirrenia, au stade de la procédure d'insolvabilité. Cependant, ce montant se réfère à des opérations financières avec le groupe Tirrenia qui sont antérieures à 2009. Il s'ensuit que ce montant aurait été déjà autorisé en 2004, lorsque la Commission a adopté la décision finale sur les conventions initiales dont la validité a expiré à la fin de l'année 2008.

(132) À ce jour, la recapitalisation n'a été que partiellement effectuée. Par la décision du 15 juin 2012, l'assemblée des actionnaires de Saremar a décidé d'augmenter le capital social de 1 209 010,64 EUR à 6 099 961 EUR, par l'émission de 307 765 actions ordinaires ayant chacune une valeur nominale de 19,82 EUR. Le 11 juillet 2012, la RAS a souscrit le capital social de Saremar à hauteur de 824 309,60 EUR, en subordonnant la souscription des 4 066 640,67 EUR restants au respect de la condition suspensive et à la notification de l'opération à la Commission.

(133) La RAS souligne que la recapitalisation a consisté simplement à réintégrer des moyens qui avaient, en tout état de cause, déjà été mis à la disposition de Saremar; dès lors qu'elle n'a pas entraîné l'apport de ressources publiques nouvelles, elle ne constitue pas une aide d'État. La mesure devrait être considérée comme conforme au PIEM, étant donné qu'elle s'appuie sur un plan d'entreprise défini ex ante et vise à optimiser le produit de la vente de Saremar, en tant que société offrant des perspectives fiables de viabilité économique.

(134) Enfin, la RAS souligne que quelques opérateurs privés — notamment GNV et Moby — ont aussi bénéficié d'augmentations de capital destinées à compenser leurs pertes d'exploitation. Certaines de ces interventions auraient eu lieu en même temps que la mise à exécution de la mesure en faveur de Saremar par la RAS.

5. OBSERVATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES

5.1. MOBY

5.1.1. COMPENSATION POUR LA PRESTATION DES SERVICES DE LIAISON SUR LES DEUX LIGNES MARITIMES RELIANT LA SARDAIGNE À L'ITALIE CONTINENTALE

(135) Selon Moby, c'est uniquement grâce à la subvention octroyée par la RAS que Saremar a pu exploiter, en 2011 et 2012, les deux liaisons maritimes avec le continent à des prix inférieurs aux coûts supportés. Moby relève que, du fait des prix excessivement bas pratiqués par Saremar, la structure du marché a été profondément modifiée et les opérateurs privés qui opéraient sur les lignes en question jusqu'en 2011, tels que GNV ou Forship (Sardinia Ferries), n'ont eu d'autre choix que de sortir du marché.

(136) De l'avis de Moby, la mesure ne peut pas être justifiée par des impératifs d'intérêt public pour au moins deux raisons.

(137) En premier lieu, les autorités italiennes ont tenu compte de l'intérêt légitime de service public lorsqu'elles ont conclu, le 18 juillet 2012, la nouvelle convention avec CIN qui prévoit aussi l'exécution d'obligations de service public sur des lignes reliant la Sardaigne à l'Italie continentale. En effet, la nouvelle convention définit des OSP pour l'exploitation, selon une fréquence au moins quotidienne, des liaisons Gênes — Porto Torres et Civitavecchia — Olbia durant la basse saison (toute l'année excepté de juin à septembre); elle fixe, en outre, un plafond tarifaire et des réductions complémentaires pour les résidents sur toutes les lignes exploitées en régime de service public; enfin, elle impose des obligations en matière de capacité minimale et précise, pour chacune des lignes en question, la capacité minimale prescrite.

(138) En second lieu, aucun intérêt de service public effectif ne peut être constaté dans le cadre de la mesure, étant donné que les deux lignes en question présentent un caractère commercial. En 2011 et 2012, Saremar a assuré des liaisons sur ces deux lignes non seulement en basse saison, mais aussi en haute saison, lorsque divers autres opérateurs étaient également présents sur le marché. Or, c'est précisément en raison de leur caractère commercial durant la saison d'été que les lignes en question ont été exclues du champ d'application de la nouvelle convention.

(139) En outre, les actes de mandatement ne définissent pas explicitement lesdits services comme des SIEG et n'établissent pas non plus un droit à compensation pour l'opérateur. Enfin, la RAS a confié l'exécution des services en cause directement à Saremar, sans lancer au préalable un appel d'offres.

(140) En conclusion, Moby soutient que la compensation n'était pas justifiée et, en tout état de cause, n'était pas proportionnée aux pertes supportées par Saremar pour l'exécution desdits services.

5.1.2. ACTIONS DE PROMOTION

(141) Moby affirme que le concours de 2 479 000 EUR (hors TVA) accordé à Saremar pour les actions de promotion est manifestement disproportionné. En outre, le versement immédiat d'une avance équivalant à 80 % du montant total ne peut pas être considéré comme une pratique commerciale normale.

(142) Selon Moby, il ressort également du bilan 2011 de Saremar que, outre le montant de 3 millions d'EUR, l'Agenzia a versé à Saremar 1 157 000 EUR (hors TVA) à titre de remboursement d'un montant qui aurait été avancé par cette dernière dans le cadre de la campagne lancée durant l'été 2011, sous la dénomination «Flotta Sarda — estate 2011» (voir le considérant 80). Moby soutient que ce montant constitue aussi une aide en faveur de Saremar.

(143) Enfin, l'Agenzia n'avait pas procédé à un appel d'offres pour l'attribution des services de promotion.

5.1.3. LA LIGNE DE CRÉDIT DE 3 MILLIONS D'EUR ET LES LETTRES D'INTENTION

(144) En ce qui concerne la seconde lettre d'intention (voir le considérant 87), Moby rappelle que, dans la décision no 52/119, la RAS avait confirmé que l'exploitation du service de liaison sur la ligne Civitavecchia — Olbia imposait d'obtenir sans délai un prêt de la Banca MPS et que cette dernière avait demandé une garantie de la RAS. Le fait que la lettre d'intention ait été formellement retirée par la décision no 12/15 est dénué de pertinence aux fins de la qualification de la mesure comme aide d'État, étant donné que ladite lettre avait été explicitement demandée par la Banca MPS et avait déjà produit ses effets.

5.1.4. LA RECAPITALISATION

(145) Moby adhère en tous points à la position exprimée par la Commission à titre liminaire au sujet de la recapitalisation. Moby estime que, compte tenu de la situation financière difficile de la société et de l'absence de toute perspective de retour à la viabilité économique, un investisseur privé n'aurait pas procédé à pareil investissement. Il appert, de surcroît, que la recapitalisation a, dans les faits, facilité l'accès de Saremar au prêt octroyé par la Banca MPS et, partant, a eu des effets similaires à ceux d'une garantie, conférant ainsi un avantage économique à Saremar.

5.1.5. AUTRES MESURES

(146) Moby fait également référence à un montant complémentaire de 4 millions d'EUR, concédé par la RAS à Saremar en octobre 2011. Selon Moby, ce montant représente un concours public supplémentaire, versé à la suite de l'augmentation des coûts d'exploitation des liaisons avec les îles mineures et la Corse qui étaient desservies par Saremar dans le cadre de la convention initiale (ultérieurement reconduite). De l'avis de Moby, cette mesure constitue une aide supplémentaire octroyée à Saremar sans que la Commission en ait été préalablement informée.

(147) Moby qualifie toutes les mesures visées par l'appréciation comme des aides illégales et incompatibles en faveur de Saremar.

5.2. AUTRES PARTIES INTÉRESSÉES

(148) Aucune autre partie n'a formulé d'observations sur les mesures faisant l'objet de la présente décision, dans les limites des délais de procédure.

(149) Le 3 juillet 2013, à un stade avancé de la procédure d'examen, GNV a présenté deux documents à la Commission: i) le rapport d'expertise d'un expert nommé par le tribunal dans l'affaire introduite par GNV contre Saremar devant le Tribunale civile di Genova; ii) l'ordonnance du 11 juin 2013 par laquelle ledit tribunal a admis l'expertise.

(150) Dans le cadre de son expertise, l'expert a examiné et traité trois éléments pertinents aux fins de la présente appréciation des aides d'État: i) l'octroi éventuel, par la recapitalisation, d'un avantage à la branche d'entreprise qui effectuait les deux liaisons avec la terre ferme; ii) la conformité de la recapitalisation avec le PIEM; iii) la conformité avec les conditions du marché du concours versé à Saremar pour les actions de promotion.

(151) D'après le rapport d'expertise, la recapitalisation visait à assurer la continuité opérationnelle de la société, dans la mesure où il n'existait aucune certitude quant au renouvellement de la convention initiale pour les douze mois suivants et, partant, quant à la disponibilité de la compensation l'année suivante. Le rapport d'expertise se fonde sur un document approuvé dans le cadre du bilan 2011 (29), dans lequel il est rappelé que l'exploitation des deux lignes avec l'Italie continentale avait généré une perte de 214 000 EUR en 2011; il y était indiqué, en outre, que, du fait de l'incertitude relative à la privatisation de Tirrenia, la concession d'une subvention publique restait elle aussi tout à fait incertaine. Dans ledit rapport, l'expert conclut que la recapitalisation était nécessaire pour assurer la continuité opérationnelle et qu'elle a permis, tant à la branche d'entreprise assurant les liaisons avec les îles mineures qu'à celle qui assurait les liaisons avec la terre ferme, d'engranger un bénéfice.

(152) L'expert indique, en outre, que Saremar a enregistré un boni global de 2 523 439 EUR en 2011, avec un bénéfice de 2 737 797 EUR sur les lignes exploitées dans le cadre de la convention avec l'État et une perte de 214 358 EUR sur les lignes reliant la Sardaigne à l'Italie continentale.

(153) Par ailleurs, l'expert conclut à la non-conformité de la recapitalisation avec le PIEM, compte tenu de la situation précaire de la société (qui avait perdu plus d'un tiers du capital social), du marché très compétitif sur lequel la société opérait et de ses perspectives commerciales limitées. Selon lui, il est très difficile d'imaginer qu'un investisseur privé aurait investi dans cette activité en pareilles circonstances.

(154) En ce qui concerne l'adéquation du prix des actions de promotion à la valeur du marché, l'expert fait observer que, sur la base du bilan 2011 de la société, Saremar avait reçu 2 479 000 EUR à titre de compensation pour la prestation de services publicitaires sur les bateaux assurant les liaisons avec la terre ferme. L'expert a analysé la conformité de ce prix avec la valeur du marché, en divisant le coût supporté dans le cadre de la fourniture des services de transport par le nombre de passagers transportés. Le résultat obtenu, à savoir un coût de 18,47 EUR par passager, a été considéré comme excessif au regard des coûts habituels de ce type de publicité, d'autant plus que la publicité s'adressait aux passagers embarqués, c'est-à-dire à des personnes ayant déjà choisi la Sardaigne comme destination touristique. Le prix payé par la RAS a été jugé non conforme à la valeur du marché des actions de promotion menées par Saremar.

(155) GNV a également transmis à la Commission les observations présentées par Saremar sur l'expertise réalisée dans le cadre de la procédure nationale. Dans ses observations, Saremar souligne que, comme l'AGCM l'avait déjà confirmé, sa part du marché des liaisons maritimes entre la Sardaigne et le continent était restée marginale et qu'elle n'était pas, en tant que telle, susceptible d'affecter les conditions préexistantes du marché. Saremar confirme, par ailleurs, le résultat négatif de 2011 (214 358 EUR) sur les lignes reliant la Sardaigne au continent, tout en affirmant que, pour compenser les pertes sur ces deux lignes, elle aurait dû augmenter ses prix aux niveaux pratiqués par les opérateurs privés.

(156) L'interruption des services sur les deux lignes en septembre 2011 a contribué à limiter les pertes d'exploitation; leur poursuite aurait influé négativement sur les résultats et aurait contraint la RAS à intervenir afin de couvrir les pertes d'exploitation.

(157) Saremar fait observer que la situation de la société était critique à la date de la recapitalisation, compte tenu du risque (plus que modéré) de réduction des subventions publiques. L'État étant dans l'impossibilité de soutenir la société, même en matière de gestion, la situation financière de Saremar suscitait une vive inquiétude. De l'avis de Saremar, toute comparaison avec les opérateurs privés serait, dès lors, inappropriée.

6. COMMENTAIRES DES AUTORITÉS ITALIENNES SUR LES OBSERVATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES

(158) Les autorités italiennes n'ont formulé aucun commentaire sur les observations des parties intéressées concernant les mesures adoptées par la RAS en faveur de Saremar.

7. APPRÉCIATION

7.1. EXISTENCE D'UNE AIDE D'ÉTAT AU SENS DE L'ARTICLE 107, PARAGRAPHE 1, DU TFUE

(159) L'article 107, paragraphe 1, du TFUE dispose que «[…] sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions».

(160) Les critères prévus par l'article 107, paragraphe 1, sont cumulatifs; il s'ensuit que les mesures notifiées ne constituent des aides d'État, au sens de ladite disposition, que si toutes les conditions qui y sont définies sont satisfaites. En particulier, le soutien financier doit: a) être accordé par un État membre ou au moyen de ressources d'État; b) favoriser certaines entreprises ou certaines productions; c) fausser ou menacer de fausser la concurrence; d) affecter le commerce entre États membres.

7.1.1. COMPENSATION POUR LA PRESTATION DES SERVICES DE LIAISON SUR LES DEUX LIGNES SUPPLÉMENTAIRES RELIANT LA SARDAIGNE À L'ITALIE CONTINENTALE

Ressources d'État

(161) Pour pouvoir être qualifiée d'aide d'État, il est impératif que la mesure financière soit imputable à l'État et qu'elle ait été accordée directement ou indirectement au moyen de ressources d'État.

(162) Aux fins de l'octroi de la compensation pour la prestation par Saremar de services de liaison maritime sur les deux lignes concernées, la RAS a puisé dans le budget régional; la compensation est, de ce fait, imputable à l'État et a été versée au moyen de ressources d'État.

(163) La subvention accordée à Saremar pour les actions de promotion est, elle aussi, imputable à l'État, puisque l'Agenzia est intégralement détenue par la RAS et a pour mission de mettre à exécution les politiques régionales relatives au tourisme et au développement régional. Ni les informations dont la Commission dispose, ni les observations présentées par les parties intéressées à la suite du l'ouverture de la procédure n'ont mis en cause l'imputabilité à l'État de la mesure en question.

(164) En ce qui concerne les lettres d'intention, la Commission fait observer que celles-ci établissaient uniquement l'engagement de la RAS à notifier aux banques toute modification relative à sa participation dans la société et contenaient une déclaration sur la base de laquelle la RAS, en sa qualité d'actionnaire, devait veiller à ce que Saremar soit gérée de façon efficiente, efficace et économique. Dans la mesure où elles ne prévoyaient pas de garantie à l'égard d'une quelconque obligation financière souscrite par Saremar, les lettres n'ont pas créé une charge future potentielle pour les ressources de l'État. Compte tenu de ce qui précède, la Commission conclut que les lettres d'intention ne constituent pas une aide d'État.

(165) Il appert que toutes les autres mesures ont été octroyées par la RAS en puisant directement dans le budget régional et impliquent, dès lors, l'utilisation de ressources d'État.

Caractère sélectif des mesures

(166) Toutes les mesures, y compris la compensation pour l'exécution des liaisons maritimes, ont été prises en faveur d'une seule entité et présentent, par conséquent, un caractère manifestement sélectif.

Existence d'un avantage économique

Compensation pour la prestation des services de liaison sur les deux lignes maritimes reliant la Sardaigne à l'Italie continentale

(167) Au cours de la procédure formelle d'examen, la RAS a soutenu, tout d'abord, que la compensation pour la prestation des services de liaison sur les deux lignes concernées était conforme au PIEM. La RAS a ensuite affirmé que ladite compensation respectait les critères Altmark.

(168) L'appréciation de la conformité effective de la compensation aux critères Altmark est exposée aux considérants 180 et suivants. De manière générale, la Commission fait observer qu'il convient, en tout état de cause, d'établir une distinction entre l'application du test de l'investisseur privé en économie de marché et le respect des critères Altmark: quoique les deux méthodes permettent d'apprécier l'existence d'un avantage pour le bénéficiaire, elles font clairement référence à des rôles différents que les autorités publiques peuvent assumer lors de l'adoption de mesures financières en faveur d'une entreprise déterminée. Le PIEM s'applique lorsque les autorités publiques agissent en qualité d'actionnaires (c'est-à-dire lorsqu'elles visent, avant toute chose, à retirer un bénéfice de l'activité), tandis que les critères Altmark s'appliquent lorsque lesdites autorités poursuivent des objectifs d'intérêt public, autres que ceux poursuivis typiquement par un opérateur privé (c'est-à-dire lorsque la perspective de réaliser un bénéfice est tout au plus d'importance secondaire) (30). Force est, dès lors, de relever le caractère contradictoire des arguments invoqués par la RAS pour justifier la compensation reçue pour la prestation de services de liaison sur les deux lignes reliant la Sardaigne à la terre ferme.

(169) En outre, la Commission fait observer qu'une mesure ne peut être considérée comme compatible avec le PIEM que si elle se fonde sur des perspectives solides de viabilité économique pour le bénéficiaire. La RAS soutient que la procédure et les étapes suivies avant de décider de confier à Saremar la prestation de services de liaison maritime sur les lignes en question sont analogues à celles qu'un investisseur privé aurait suivies dans des situations similaires. Il appert néanmoins que le plan d'entreprise vraisemblablement établi par Saremar et l'étude de marché à laquelle la société a sans doute procédé n'ont pas été transmis à la Commission au cours de la procédure d'examen, bien qu'il incombât à l'État membre de produire des éléments objectifs de nature à démontrer que la compensation octroyée pour la prestation de services de liaison sur les deux lignes reliant la Sardaigne à l'Italie continentale ressortissait à sa qualité d'actionnaire (31). Au contraire, la RAS a confirmé, par lettre du 26 septembre 2013, qu'aucun plan d'entreprise n'avait été élaboré concernant l'exploitation, durant l'été 2012, des services de liaison sur les lignes en cause, quoique l'élaboration d'un tel plan ait été prévue par la décision no 36/6. La décision d'exploiter à nouveau lesdites lignes, du moins en ce qui concerne la saison d'été 2012, a donc été prise par la RAS avant que Saremar n'établisse un plan d'entreprise. De plus, il résulte du bilan de Saremar — et cette dernière l'a elle-même confirmé au cours de la procédure civile engagée en Italie — que l'exploitation des deux lignes durant la saison d'été 2011 avait généré une perte et ne pouvait pas raisonnablement justifier la décision de poursuivre ces services de liaison en 2012, compte tenu, notamment, de l'absence de plan d'entreprise ou de projections laissant à penser que les lignes pouvaient atteindre un niveau élevé de rentabilité à l'avenir. En conclusion, la Commission estime que la compensation pour la prestation des services de liaison sur les deux lignes reliant la Sardaigne à l'Italie continentale ne ressortit pas à la qualité d'actionnaire de l'État et qu'elle n'est donc pas compatible avec le PIEM.

(170) En ce qui concerne le prétendu respect des critères Altmark, les autorités italiennes soutiennent que la mission de service public définie consistait à assurer, à des tarifs économiquement accessibles, des services de liaison sur les deux lignes de cabotage indiquées précédemment (32). Dans ce contexte, la Commission fait observer que les services ne peuvent être qualifiés de SIEG que dans le cas où, en l'absence de compensation publique, ceux-ci ne seraient pas fournis par des opérateurs du marché de façon satisfaisante et aux conditions (de prix, notamment) fixées par les autorités publiques (33). Selon la RAS, l'attribution à Saremar de la mission d'exploitation temporaire des services de liaison sur les deux lignes constituait une mesure à court terme, en attendant que des mesures correctrices plus efficaces soient mises en place en réponse à l'incapacité du marché d'assurer des liaisons économiquement accessibles entre la Sardaigne et l'Italie continentale.

(171) Bien qu'ils ne qualifient pas explicitement l'exploitation des deux lignes maritimes avec la terre ferme comme un SIEG, les actes de mandatement font référence au caractère économiquement accessible des tarifs, en précisant qu'il s'agit là d'une condition préalable impérative. Durant toute la procédure formelle d'examen, la RAS et Saremar ont insisté sur le fait que la mesure est justifiable en tant que service d'intérêt économique général. Cette justification ressort de façon particulièrement évidente des observations que la RAS et Saremar ont présentées au sujet de la décision de 2012, indépendamment de l'argumentation complémentaire relative à la compatibilité avec le PIEM.

(172) La Commission examinera ci-après le présumé respect des conditions définies par la Cour dans l'arrêt rendu dans l'affaire Altmark, afin d'établir si la compensation versée à Saremar pour la prestation de services publics constitue ou non un avantage au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE. Ces conditions sont cumulatives, de sorte qu'il suffit qu'une seule d'entre elles ne soit pas satisfaite pour que la compensation confère au bénéficiaire un avantage, au sens de ladite disposition. Les conditions peuvent être résumées comme suit: a) l'entreprise bénéficiaire doit effectivement être chargée de l'exécution d'obligations de service public et ces obligations doivent être clairement définies (Altmark 1); b) les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation doivent avoir été préalablement établis de façon objective et transparente (Altmark 2); c) la compensation ne doit pas excéder ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l'exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable pour leur exécution (Altmark 3); d) lorsque le choix de l'entreprise à charger de l'exécution d'obligations de service public, dans un cas concret, n'est pas effectué dans le cadre d'une procédure de marché public permettant de sélectionner le soumissionnaire capable de fournir ces services au moindre coût pour la collectivité, le niveau de la compensation nécessaire doit être déterminé sur la base d'une analyse des coûts qu'une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée en moyens de transport afin de pouvoir satisfaire aux exigences de service public requises, aurait encourus pour exécuter ces obligations en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable pour l'exécution de ces obligations (Altmark 4).

Altmark 2

(173) Dans un souci de clarté, la Commission estime qu'il est opportun, en l'espèce, de commencer l'analyse par la deuxième condition Altmark.

(174) La Commission fait observer que les paramètres pour le calcul de la compensation n'avaient pas été préalablement établis: les actes de mandatement — plus particulièrement, les décisions nos 25/69, 48/65 et 36/6 pour la ligne Golfo Aranci — Civitavecchia, et les décisions nos 27/4 et 36/6 pour la ligne Vado Ligure — Porto Torres — ne contiennent, de fait, aucune référence explicite à une compensation devant être versée à Saremar pour la prestation des services de liaison sur lesdites lignes. La RAS a elle-même admis qu'aucune compensation n'était prévue à l'origine, car les lignes étaient considérées comme commercialement viables et Saremar aurait dû exploiter les services de liaison sur ces lignes en respectant le principe de l'équilibre économique. De fait, la RAS n'entendait pas octroyer une compensation pour ces services. Étant donné, d'une part, qu'aucune mesure de compensation n'était prévue en faveur de Saremar pour la prestation des services de liaison sur les deux lignes susmentionnées et, d'autre part, que Saremar disposait d'une marge de manœuvre lui permettant d'adapter les tarifs de manière à atteindre l'équilibre, la Commission ne peut pas considérer que les paramètres de calcul de ladite compensation (inexistante) ont été préalablement établis de façon objective et transparente.

(175) Comme il ressort de la décision no 20/57, l'obligation de tenir une comptabilité séparée visait donc à garantir le respect, par Saremar, de l'exigence d'équilibre économique dans la gestion des lignes et n'avait nullement pour but de définir une compensation future éventuelle, puisque pareille compensation était, dès le début, exclue.

(176) La décision d'octroyer à Saremar une compensation pour la prestation des services de liaison sur les deux lignes en cause a été prise par la RAS le 7 août 2012: il s'ensuit que le mécanisme de compensation a été défini ex post, c'est-à-dire après qu'il eut été constaté que la gestion des deux lignes se soldait par un déficit. Comme indiqué précédemment, ni le montant de la compensation, ni les paramètres de calcul de ce montant ne peuvent avoir été définis ex ante, étant donné qu'il avait été estimé que la prestation des services de liaison sur lesdites lignes — considérées comme constituant les «principales lignes touristiques et commerciales» (34) — était potentiellement viable et que Saremar était tenue de l'assurer en respectant le principe de l'équilibre économique. La Commission rappelle, une fois encore, que les actes de mandatement définissaient clairement la marge d'appréciation dont Saremar pouvait disposer en matière d'adaptation des tarifs, afin de garantir la viabilité de l'exploitation des deux lignes. Elle fait observer, de surcroît, que non seulement Saremar avait la faculté d'adapter les tarifs pour atteindre l'objectif de viabilité économique, mais elle s'est, de fait, prévalue de cette faculté. Il appert notamment que, dans l'offre tarifaire établie par Saremar pour la ligne Porto Torres — Vado Ligure en 2012, il était précisé que les tarifs proposés étaient légèrement plus élevés que ceux appliqués sur cette même ligne en 2011, de manière à pouvoir atteindre l'équilibre budgétaire. Sur la base des tarifs proposés, Saremar avait prévu un boni de […] (*1) EUR sur la ligne susmentionnée.

(177) Dans la décision no 48/65, la RAS relevait, en outre, que «l'obligation […] d'atteindre l'équilibre budgétaire, nécessaire pour éviter que les interventions ne soient considérées comme des aides d'État incompatibles avec les règles de l'Union, ne permet pas d'ouvrir de nouvelles lignes commerciales dans l'immédiat». Déjà à l'époque des actes de mandatement, il était donc clair que la RAS n'entendait pas accorder la moindre compensation pour les deux lignes en question et qu'elle était tout aussi consciente du fait que, compte tenu de la situation du marché, les subventions octroyées pour la prestation des services de liaison sur les lignes de cabotage entre la Sardaigne et l'Italie continentale auraient probablement été considérées comme des aides d'État incompatibles. Dans le rapport sur le bilan de la RAS relatif à l'exercice 2012, la Corte dei conti a formulé la conclusion suivante: «sans les 10 millions d'EUR versés par la Région, la gestion des deux lignes de liaison navale […], loin de respecter l'obligation irrécusable — définie par la décision no 48/65 de 2011 — d'atteindre l'équilibre budgétaire, nécessaire pour éviter que les interventions ne soient considérées comme des aides d'État incompatibles avec les règles de l'Union, aurait entraîné un déséquilibre de plus de 13 millions d'EUR» (35).

(178) Comme expliqué ci-dessous en référence à la première condition Altmark, la Commission estime enfin que, durant une partie de la période examinée dans la présente décision, Saremar ne s'est vu imposer aucune obligation définissant de manière précise le niveau tarifaire qu'il y avait lieu de considérer comme économiquement accessible. Dans la mesure où les paramètres sous-tendant le calcul de la compensation relative à l'obligation de proposer des tarifs économiquement accessibles doivent être nécessairement liés au niveau tarifaire à considérer comme accessible et où il appert que ce niveau n'a pas toujours été clairement défini en l'espèce, il ne peut être retenu que les paramètres de calcul de la compensation ont été établis préalablement de façon objective et transparente.

(179) En conclusion, la Commission estime qu'en l'espèce, la deuxième condition Altmark ne peut pas être considérée comme respectée et, partant, que la compensation a conféré un avantage à Saremar au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE.

Altmark 1

(180) La Commission nourrit aussi des doutes sérieux quant au respect de la première condition Altmark.

(181) À ce propos, il y a lieu d'observer qu'il n'existe pas, aux termes du droit de l'Union, de définition uniforme et précise de ce qu'il y a lieu de qualifier de SIEG, au sens de la première condition Altmark ou de l'article 106, paragraphe 2, du TFUE (36). Le point 46 de la communication de la Commission relative à l'application des règles de l'Union européenne en matière d'aides d'État aux compensations octroyées pour la prestation de services d'intérêt économique général (37) est libellé comme suit: «En l'absence de réglementation spécifique définissant à l'échelle de l'Union le champ d'existence d'un SIEG, les États membres disposent d'un large pouvoir d'appréciation quant à la définition de ce qu'ils considèrent comme un SIEG, ainsi qu'en ce qui concerne la compensation à accorder au prestataire de ce service. La compétence de la Commission en la matière se limite à vérifier que l'État membre n'a pas commis d'erreur manifeste en qualifiant un service de SIEG […] et à apprécier toute aide d'État relevant de la compensation. Lorsque des règles spécifiques existent au niveau de l'Union, celles-ci lient le pouvoir d'appréciation des États membres, sans préjudice de l'appréciation effectuée par la Commission afin de savoir si le SIEG a été correctement défini aux fins du contrôle des aides d'État.»

(182) Les autorités nationales ont donc la faculté de considérer certains services comme des services d'intérêt général et d'estimer que ceux-ci doivent être exploités sur la base d'OSP, de manière à garantir la protection de l'intérêt public lorsque les forces du marché ne sont pas suffisantes pour assurer l'exploitation desdits services aux conditions ou au niveau requis.

(183) En l'espèce, la présumée mission de service public définie par les autorités italiennes consistai