DÉCISION DE LA COMMISSION

du 3 mars 1999

concernant une aide attribuée par l'Allemagne comme aide au développement à l'Indonésie pour la construction de deux dragues par Volkswerft Stralsund et leur vente à Pengerukan (Rukindo)

[notifiée sous le numéro C(1999) 585]

(Le texte en langue allemande est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

(1999/657/CE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 93, paragraphe 2, premier alinéa,

vu la directive 90/684/CEE du Conseil du 21 décembre 1990 concernant les aides à la construction navale(1), prorogée en dernier lieu par le règlement (CE) n° 2600/97(2), et notamment son article 4, paragraphe 7,

après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément à l'article 93(3), et vu ces observations,

considérant ce qui suit:

I. Procédure

L'association européenne de dragage (European Dredging Association, EuDA) a informé la Commission que, en vendant trois dragues construites en Allemagne, l'Allemagne a accordé une aide manifestement incompatible avec la directive 90/684/CEE (ci-après dénommée "directive sur les aides à la construction navale").

Par lettre du 6 novembre 1996, l'Allemagne a donné des renseignements complémentaires à la Commission.

Par lettre du 15 avril 1997, la Commission a informé l'Allemagne de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 93, paragraphe 2, du traité à l'égard de cette aide.

La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes(4). La Commission a invité les intéressés à présenter leurs observations sur les mesures en cause.

La Commission a reçu des observations à ce sujet de la part des intéressés. Elle les a transmises à l'Allemagne en lui donnant la possibilité de les commenter et a reçu les commentaires de cette dernière par lettres du 18 juin 1997 et du 9 octobre 1997.

Par lettre du 24 mars 1998, la Commission a informé l'Allemagne de sa décision de suspendre en partie la procédure pour la drague KK Aru II. Par lettre du 24 juin 1998, l'Allemagne a donné à la Commission des renseignements complémentaires sur les deux autres dragues (CD Batang Anai et FF Bali II).

II. Description de l'aide

En 1994, la Commission avait autorisé l'octroi d'une aide au développement liée à la vente de trois dragues par le chantier naval Volkswerft Stralsund à Pengerukan (Rukindo), une société publique indonésienne (ci-après dénommée "Rukindo"). Par lettre SG(94) D/6533 du 17 mai 1994, la Commission a informé l'Allemagne que l'aide était approuvée. L'aide au développement a pris la forme d'un prêt accordé par la Kreditanstalt für Wiederaufbau. Le prêt couvrait 90 % de la valeur contractuelle pour une durée de onze ans à un taux de 3,5 %. L'équivalent-subvention OCDE était de 25,35 %. Rukindo est une société à responsabilité limitée publique; 100 % des parts sont détenues par le ministère des finances. L'emprunteur était la République d'Indonésie représentée par son ministère des finances.

La notification du projet d'aide du 24 mars 1994 mentionne les sites en Indonésie où les dragues devaient être utilisées. Dans la lettre adressée à l'Allemagne par laquelle elle approuve l'aide, la Commission avait précisé que les dragues ne devaient être utilisées qu'en Indonésie.

L'EuDA a informé la Commission que les dragues avaient été utilisées à Taïwan et en Thaïlande. L'exploitant des dragues participait manifestement à des appels d'offres internationaux en concurrence avec d'autres entreprises offrant des services de dragage. Selon l'EuDA, l'aide permettait au soumissionnaire d'offrir un prix inférieur au prix du marché.

L'Allemagne a confirmé qu'une drague avait été utilisée en dehors des eaux territoriales indonésiennes, à savoir en Malaisie. Elle n'a cependant pas fait état des utilisations à Taïwan et en Thaïlande rapportées par l'EuDA.

L'Allemagne a fait valoir que la drague n'avait pas pu être utilisée de manière optimale dans les eaux indonésiennes en raison des retards pris dans la réalisation de plusieurs grands projets de construction de ports pour lesquels la drague avait été acquise initialement. De plus, l'utilisation de la drague en Malaisie s'inscrivait dans le cadre d'un contrat de sous-traitance pour le compte d'une société indonésienne, alors que Rukindo n'a jamais participé directement à des appels d'offres internationaux. L'Allemagne s'est également engagée à attirer l'attention du gouvernement indonésien sur le fait que l'utilisation des dragues devait rester conforme à la destination pour laquelle elles avaient été acquises initialement.

L'Allemagne n'était pas en mesure de fournir des informations concernant la situation financière de Rukindo, car cette société contrôlée par l'État ne présente pas de comptes annuels vérifiés et probants et n'a effectué aucun emprunt directement.

Étant donné la réponse de l'Allemagne, la Commission a été amenée à conclure que les modalités d'utilisation des dragues n'étaient pas conformes à l'autorisation qu'elle avait accordée par lettre du 17 mai 1994. De plus, la Commission a émis des doutes sur la question de savoir si l'on pouvait encore considérer que le projet constituait une aide au développement, et donc sur la compatibilité de la mesure avec les conditions prévues à l'article 4, paragraphe 7, de la directive sur les aides à la construction navale.

La Commission a, dès lors, décidé d'engager la procédure prévue à l'article 93, paragraphe 2, du traité.

III. Observations des tiers

À la suite de la publication de l'ouverture de la procédure, le Danemark et l'EuDA ont présenté des observations selon lesquelles l'utilisation des dragues n'était pas conforme aux conditions fixées par l'autorisation de la Commission et était contraire à la directive sur les aides à la construction navale.

IV. Observations de l'Allemagne

L'Allemagne a présenté les observations suivantes.

Les dragues étaient destinées aux travaux d'aménagement des principaux ports indonésiens (Tanjung Priok, Batam, Bojonegra, Surabaya, Belawan, Semarang, Panjang et Ujung Padang), dont la hauteur d'eau peut atteindre 9 mètres.

L'ensemble des fonds nécessaires à ces travaux d'aménagement n'ayant pu être réunis en raison de difficultés financières imprévisibles, des travaux de dragage limités n'ont été effectués que dans les ports de Belawan, de Tanjung Priok et de Surabaya. Comme, par ailleurs, les projets d'aménagement maritime sont présentés tant par des entreprises privées que par le gouvernement indonésien, les retards sont de moins en moins prévisibles. Les retards concernent des projets d'aménagement portuaire et d'assèchement des terres dans les lieux suivants: Bojonegra, Benoa/Bali, Maruda/Jakarta, Situbondo, Kuala Namu, Ancol Barat, Ancol Timur, Surabaya, Kapuk Naga, Pantai Mutiara, Pelabuhan Ratu, Kerawang, Ring Road/Surabaya, Betio Benoa Bali et Bali Benoa Marina. Selon les moyens disponibles, toutes les dragues de Rukindo, y compris les dragues KK ARU II, FF Bali II et CD Batang Anai, sont utilisées pour poursuivre ou terminer les projets. Toutefois, Rukindo ne sait pas dans quelle mesure la crise actuelle en Indonésie retardera encore les travaux prévus.

Lors de la conclusion des contrats relatifs aux dragues et lorsque l'aide a été accordée, on ne savait pas quelles pourraient être les autres possibilités d'utilisation des dragues en dehors de l'Indonésie. Ce n'est qu'après la livraison des dragues qu'il est apparu que les travaux projetés en Indonésie prendraient du retard. Rukindo ne s'est donc efforcée de trouver d'autres utilisations pour les dragues que longtemps après l'octroi de l'aide.

Les dragues avaient été spécialement conçues pour effectuer des travaux en Indonésie, exigeant un tirant d'eau plus important que celui des autres dragues disponibles à l'époque. Les dragues nécessitaient une hauteur d'eau de 8 mètres environ pour pouvoir opérer efficacement. Le tirant d'eau nécessaire pour ces dragues limitait leurs possibilités d'utilisation dans d'autres ports et sur d'autres voies navigables en Indonésie. Pour réduire au minimum les périodes d'inactivité et récupérer au moins une partie des frais fixes (coûts de personnel, frais financiers, etc.), Rukindo s'est vue obligée d'offrir les services des dragues à d'autres entreprises de dragage qui les ont ensuite utilisées en dehors de l'Indonésie. De plus les dragues n'auraient été utilisées à l'étranger que pendant les périodes d'inactivité, lorsque les projets d'agrandissement portuaire ont pris du retard. La location des dragues en vue de leur utilisation à l'étranger doit être comprise comme un effort visant à optimiser l'utilisation des fonds de l'aide au développement en vue de réunir des capitaux supplémentaires pour le projet d'infrastructure grâce à l'apport de devises. De surcroît, l'utilisation temporaire de la drague à l'étranger a permis de profiter de temps morts inattendus pour acquérir du savoir-faire et l'approfondir.

L'utilisation de la drague à l'étranger n'était pas contraire à l'objectif principal consistant à développer l'infrastructure des transports indonésienne. Les travaux effectués dans le cadre de projets nationaux gardaient une priorité absolue. Rukindo a utilisé les dragues dans le cadre des projets indonésiens prévus. L'utilisation des dragues à l'étranger était exceptionnelle (CD Batang Anai: Taïwan 1995, 35 jours ouvrables pour 130 jours environ passés à Taïwan; FF Bali II: Malaisie 35 jours en 1995, 120 jours en 1997) et n'a pas été un succès économique. Les utilisations qui ont eu lieu à titre exceptionnel à Taïwan et en Malaisie sont négligeables par rapport aux utilisations en Indonésie et aux onze années de durée du prêt ou à la durée de vie technique des dragues.

Rukindo n'a demandé de cahiers des charges qu'à deux reprises, sans participer finalement à l'appel d'offres proprement dit. Rukindo n'a jamais pris parti directement à des appels d'offres internationaux et n'a jamais été en concurrence directe avec des entreprises étrangères. Rukindo n'a, par conséquent, exercé aucune influence directe sur les prix des prestations de l'adjudicataire principal, d'autant plus que, selon la procédure habituelle, celui-ci n'a engagé les négociations avec les différentes entreprises de dragage que lorsque le contrat lui a été attribué. En tant que sous-adjudicataire ou sous-traitant de sous-adjudicataire, Rukindo devait accepter les prix fixés.

Les utilisations des dragues à l'étranger ont entraîné des pertes effectives et n'ont procuré aucune recette. Il n'a pas été réalisé de recettes rendant l'octroi d'aides inutile. L'utilisation de la drague CD Batang Anai à Taïwan a entraîné, eu égard à l'ensemble de la période de sous-traitance, des pertes réelles supérieures au coût d'une non-utilisation en Indonésie qui constituait l'autre possibilité.

L'Allemagne a demandé au ministère indonésien des finances, par l'intermédiaire du Kreditanstalt für Wiederaufbau, de veiller à ce que les dragues pour lesquelles des aides ont été octroyées ne soient utilisées qu'en Indonésie. Toutefois, l'Allemagne admet que le contrat de prêt ne contient pas de disposition particulière relative aux lieux d'utilisation des dragues. Les ministères indonésiens compétents savent cependant, à la suite des discussions qui ont eu lieu, que les dragues ne peuvent être utilisées qu'en Indonésie et non à l'étranger. L'utilisation des dragues en Indonésie constitue donc le fondement non écrit du prêt.

L'Allemagne demande à la Commission de tenir compte des effets de la crise économique et financière en Asie orientale et notamment en Indonésie.

V. Appréciation de l'aide

Le projet a été autorisé en 1994, sur la base de l'article 4, paragraphe 7, de la directive sur les aides à la construction navale. En vertu de cette disposition, les aides qui sont octroyées comme aides au développement à un pays en voie de développement ne sont pas soumises au plafond fixé par la Commission à l'article 4, paragraphe 2. Elles peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun si elles sont conformes aux dispositions arrêtées par le groupe de travail n° 6 de l'OCDE dans son accord concernant l'interprétation des articles 6, 7 et 8 de l'arrangement sur les crédits à l'exportation de navires ou au corrigendum ultérieur audit accord.

Tout projet d'aide individuel de ce type doit être préalablement notifié à la Commission. Elle vérifie la composante particulière "développement" de l'aide envisagée et s'assure que cette aide entre bien dans le champ d'application de l'accord susvisé.

Dans l'arrêt qu'elle a rendu le 5 octobre 1994 dans l'affaire C-400/92 (Allemagne/Commission)(5), la Cour de justice des Communautés européennes a dit pour droit que "c'est précisément l'examen de cette composante particulière qui met la Commission en mesure de veiller à ce qu'une aide fondée sur l'article 4, paragraphe 7, et ayant pour but de baisser le prix des navires destinés à certains pays en voie de développement, poursuive, compte tenu des conditions concrètes de son utilisation, un véritable objectif de développement et ne constitue pas, quoique conforme aux critères OCDE, une aide en faveur d'un chantier naval d'un État membre qui doit être soumise au plafond, tel qu'il est prévu aux paragraphes précédents ..."

Comme la Commission le constate dans sa lettre du 17 mai 1994, selon la notification de l'Allemagne, les dragues ne devaient être utilisées qu'en Indonésie.

L'Allemagne a confirmé que FF Bali II et CD Batang Anai n'ont pas été utilisées uniquement en Indonésie, ce qui est contraire aux conditions auxquelles l'aide a été autorisée. L'aide a donc été utilisée de manière abusive.

L'Allemagne fait valoir que ces utilisations des dragues n'étaient pas prévisibles lors de la conclusion du contrat et de l'autorisation de l'aide. La Commission ne peut exclure que tel était effectivement le cas; toutefois, en raison des retards subis, le principal objectif de l'aide n'a pu être pleinement atteint. Il n'apparaît pas clairement dans quelle mesure l'aide au développement a permis à l'Indonésie de poursuivre pleinement l'objectif de développement.

La Commission prend acte de l'argument de l'Allemagne selon lequel Rukindo n'avait peut-être aucune influence sur les prix offerts dans le cadre d'appels d'offres internationaux et que les utilisations à l'étranger n'ont pas été très rentables. Selon elle, il n'est cependant pas à exclure que les dragues aient été utilisées en concurrence avec d'autres entreprises en dehors de l'Indonésie et que les prix offerts aient été inférieurs aux prix du marché en raison de l'aide au développement. Il n'est effectivement pas possible, sur la base des informations communiquées à la Commission, de distinguer une utilisation des dragues à l'intérieur et à l'extérieur de l'Indonésie de manière à pouvoir s'assurer que l'Indonésie est le seul bénéficiaire de l'aide et que ne bénéficient pas directement de l'aide des pays auxquels il ne devrait en principe pas être accordé d'aide au développement. Par conséquent, l'utilisation des dragues en dehors de l'Indonésie pose de toute façon des problèmes. La Commission ne peut se ranger à l'argument de l'Allemagne selon lequel l'utilisation des dragues en dehors de l'Indonésie n'est pas expressément contraire à l'objectif initial de l'aide. Initialement, son objectif était de contribuer au développement de l'Indonésie. L'utilisation des dragues en dehors de l'Indonésie a non seulement entraîné une réduction de l'aide au développement pour ce pays, puisque les dragues n'y étaient pas utilisées, mais peut également être à l'origine de distorsions sur le marché du dragage dans un État ne figurant pas sur la liste des pays susceptibles de bénéficier d'une aide au développement. Comme la drague pour laquelle une aide au développement avait été accordée a été utilisée en dehors de l'Indonésie et sur une base exclusivement commerciale en Malaisie et à Taïwan, qui ne figurent pas sur la liste des pays pouvant bénéficier d'une aide au développement(6), il est douteux que le projet ait pour objectif l'aide au développement.

L'Allemagne fait valoir que l'utilisation des dragues en dehors de l'Indonésie aurait été négligeable par rapport à leur mise en service dans ce pays. Il ressort cependant des tableaux présentés que, de 1994 à 1997, FF Bali II a été utilisée 743 jours en Indonésie et 155 jours en Malaisie. De 1995 à 1997, CD Batang Anai a été utilisée 357 jours en Indonésie et 35 jours à Taïwan, où le navire était stationné quelque 130 jours, au minimum, en 1995. La Commission ne pense pas pour sa part qu'une utilisation de dragues en dehors de l'Indonésie - qui a représenté en trois à quatre ans quelque 9 ou 17 % de l'ensemble des utilisations - puisse être considérée comme exceptionnelle ou négligeable.

Compte tenu du grand nombre d'îles composant l'lndonésie, la Commission n'est pas convaincue qu'il n'aurait pas été possible d'utiliser les dragues ailleurs dans ce pays, ce qui aurait permis de poursuivre un véritable objectif de développement et de respecter les conditions auxquelles la Commission a autorisé l'aide. En outre, le lieu d'utilisation des dragues n'étant pas indiqué dans le contrat de prêt, l'entreprise ne s'estimait naturellement pas expressément invitée à s'efforcer d'utiliser les dragues en Indonésie. Même si l'Allemagne a informé l'Indonésie que les dragues devaient être utilisées uniquement dans ce pays, l'Indonésie n'était pas juridiquement tenue de satisfaire à cette exigence, car le contrat de prêt ne contenait pas une telle condition.

L'Allemagne était dans l'obligation de veiller à ce que l'octroi du prêt soit conforme aux conditions prévues dans la lettre d'autorisation de la Commission du 17 mai 1994. Par conséquent, la circonstance que l'Allemagne n'a pas mentionné cette condition importante dans le contrat de prêt et n'a donc pas pleinement respecté les conditions de ladite autorisation ne peut justifier l'utilisation abusive de l'aide ni le fait que l'Allemagne n'ait pu exercer d'influence sur l'Indonésie à cet égard. De plus, il est douteux, comme la condition en question n'est pas mentionnée dans le contrat de prêt, que le développement ait constitué le principal objectif du projet.

Si, à la date de l'autorisation (lettre du 17 mai 1994), la Commission avait su que les dragues n'étaient pas destinées uniquement à être utilisées en Indonésie et qu'elles seraient en réalité exploitées à des fins commerciales en Malaisie et à Taïwan, elle n'aurait pas autorisé le projet d'aide. La Commission estime donc que l'aide a été utilisée de manière abusive et qu'un véritable objectif de développement n'a pas été poursuivi.

VI. Conclusion

Pour ces raisons, la Commission considère que l'aide octroyée par l'Allemagne pour la construction des dragues FF Bali II et CD Batang Anai a été utilisée de manière abusive. Cette aide ne peut pas être considérée comme une véritable aide au développement au sens de l'article 4, paragraphe 7, de la directive sur les aides à la construction navale. L'aide fausse ou menace de fausser la concurrence dans le marché commun et affecte les échanges entre États membres dans le secteur de la construction navale dans une mesure contraire à l'intérêt commun,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

L'aide d'État accordée par l'Allemagne sous forme d'une facilité de crédit pour la vente des dragues FF Bali II et CD Batang Anai à Pengerukan (Rukindo), Indonésie, a été détournée et est incompatible avec le marché commun.

Article 2

L'Allemagne récupère l'aide visée à l'article 1er auprès de son bénéficiaire.

La restitution s'effectue conformément aux procédures et dispositions applicables en droit allemand. Le montant de l'aide à récupérer est majoré des intérêts échus à partir de la date d'octroi de l'aide à son ou ses bénéficiaires jusqu'à son remboursement effectif et calculés sur la base du taux de référence utilisé pour le calcul de l'équivalent-subvention dans le cadre des aides à finalité régionale.

Article 3.

L'Allemagne informe la Commission, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision, des mesures prises pour s'y conformer.

Fait à Bruxelles, le 3 mars 1999.

Par la Commission

Karel VAN MIERT

Membre de la Commission

(1) JO L 380 du 31.12.1990, p. 27.

(2) JO L 351 du 23.12.1997, p. 18.

(3) JO C 192 du 24.6.1997, p. 9.

(4) Voir note 3 de bas de page.

(5) Rec. 1994, p. I-4701, point 21 des motifs.

(6) Lettres de la Commission aux États membres SG(89) D/311 et SG(97) D/4341.