RAPPORT SPÉCIAL N° 1/89 sur Le système agrimonétaire accompagné des réponses de la Commission (89/C 128/01)

(Observations au titre de l'article 206 bis paragraphe 4 du traité CEE)

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1. INTRODUCTION

1.1. Le présent rapport contient les résultats d'un examen du régime agrimonétaire effectué par la Cour des comptes. L'accent est mis en particulier sur l'incidence du régime sur le budget général et sur son rôle dans la bonne gestion financière des marchés communs agricoles, base du fonctionnement de la politique agricole commune (). Pour faciliter la lecture du rapport, un glossaire est joint à l'annexe VII.

Organisations communes de marché et prix communs

1.2. Afin d'assurer la liberté des échanges, le Conseil () avait prévu, à l'origine, que les prix dans chaque monnaie resteraient les mêmes exprimés en Écus. Cela signifiait que les prix communs fixés en Écus par le Conseil seraient convertis en monnaies nationales moyennant application de taux de conversion agricoles (taux verts) qui, normalement, seraient identiques aux taux de change du marché. Tout ajustement des taux de change du marché entraînerait des modifications équivalentes pour les taux verts, afin de maintenir ces derniers au niveau des taux du marché.

1.3. Toutefois, à l'occasion des premiers changements de parité qui ont suivi l'instauration de prix communs dans le cadre de la PAC, le principe de l'unité des prix a été battu en brèche. En 1969, lorsque le FF a été dévalué et le DM réévalué, le Conseil a permis que les taux verts s'écartent des taux du marché. Les montants compensatoires monétaires (MCM) ont été introduits pour combler les écarts, afin d'essayer de préserver les effets du système préexistant de prix commun dans le cadre du fonctionnement des régimes d'intervention et de permettre aux échanges de se poursuivre à un niveau de prix commun.

1.4. Les objectifs de la compensation monétaire, tels que les définissent les règlements en vigueur, mettent en relief la nécessité de sauvegarder le fonctionnement des marchés agricoles communs, y compris la liberté des échanges. La réglementation prévoit:

(a)qu'afin d'éviter de compromettre le bon fonctionnement des organisations de marché en général et du système d'intervention en particulier, et de prévenir les difficultés qu'entraîneraient des changements anormaux de prix et des mouvements artificiels dans les courants d'échanges, un système de montants compensatoires monétaires devrait être instauré dans les échanges pour combler l'écart entre le taux du marché et le taux de conversion agricole;

(b)que l'application des montants compensatoires monétaires doit être limitée aux cas où leur absence risquerait d'entraîner des distorsions dans le régime d'intervention et/ou dans les échanges;

(c)que les montants compensatoires monétaires doivent être limités au niveau strictement nécessaire pour compenser l'incidence de l'écart entre le taux de conversion agricole et le taux du marché sur les prix des produits de base pour lesquels des mesures d'intervention sont prévues ().

1.5. Le système agrimonétaire a subi un certain nombre de modifications, essentiellement en 1984, lors de l'instauration de l'Écu vert et du mécanisme dit du «switchover» (voir point 2.8) et très récemment en 1987, lorsque le Conseil a décidé de maintenir le régime de «l'Écu vert» et d'introduire, par voie de règlement, des mesures de démantèlement automatique des MCM créés par la suite (voir point 2.9). Cette démarche doit permettre d'aller vers la suppression graduelle du système pour 1992, lorsque, conformément au calendrier actuellement prévu, le marché unique sera devenu réalité.

Objectifs de l'enquête réalisée par la Cour

1.6. Les objectifs de l'enquête réalisée par la Cour étaient les suivants:

(a)évaluer dans quelle mesure le système agrimonétaire - avant et après l'instauration du «switchover» - interfère dans la bonne gestion des organisations communes de marché, en particulier par son incidence sur les prix communs;

(b)évaluer l'incidence budgétaire du système agrimonétaire et la manière dont celle-ci est traduite dans le budget et le compte de gestion de la Communauté.

1.7. Dans le cadre de son examen, qui a nécessité des missions en France, au Royaume-Uni et en RF d'Allemagne, la Cour ne s'est pas attachée à réaliser un contrôle approfondi des systèmes de gestion et de contrôle des États membres. Ces systèmes sont mis en oeuvre par les autorités douanières et les organismes payeurs des États membres et sont, dans une large mesure, semblables à ceux qui sont utilisés pour la perception des prélèvements agricoles et le paiement des restitutions à l'exportation. En tant que tels, les systèmes en question font l'objet d'autres contrôles approfondis de la part de la Cour ().

Résumé des résultats

1.8. Les résultats du contrôle de la Cour peuvent être résumés de la façon suivante:

(a)les décisions annuelles du Conseil relatives à la fixation des prix agricoles en Écus ne traduisent pas l'évolution réelle des prix institutionnels: à la suite de chaque réalignement du SME, l'application du mécanisme du «switchover» en vue d'éviter la création de MCM positifs revient à aligner en réalité les prix communs sur la monnaie la plus forte du SME, le DM. Pour l'essentiel, ces augmentations des prix communs n'apparaissent cependant pas (points 4.1 - 4.8). L'incidence de ces augmentations de prix cachées est répercutée comme dépense budgétaire supplémentaire selon une méthode peu transparente (points 6.11 - 6.18). Le «switchover» n'a donc pas amélioré la gestion des dépenses relatives aux marchés agricoles. Ce mécanisme a également entraîné une divergence accrue entre les taux de change agricoles et les taux de change réels (points 4.2 - 4.3);

(b)le budget et les comptes ne donnent qu'une image incomplète de l'incidence du système agrimonétaire sur le budget: par exemple, au lieu des 636,9 Mio ECU figurant au chapitre 28 du budget du FEOGA relatif à 1987, la Cour a établi que l'incidence totale sur le budget combiné des recettes et des dépenses représentait au moins 1 578,2 Mio ECU (pour 10 mois) et 1 824,6 Mio ECU pour 12 mois complets, soit 7 % des dépenses du FEOGA (points 6.2 - 6.22). L'élément de loin le plus important résulte ici des augmentations cachées des prix communs provoquées par le mécanisme du «switchover». L'interprétation des données figurant dans les comptes est rendue très difficile par le fait que l'incidence des dispositions agrimonétaires, notamment du «switchover», n'est pas correctement mise en relief.

La situation décrite ci-dessus signifie que sans une connaissance approfondie de l'incidence du système agrimonétaire, il est impossible de comprendre pleinement la signification réelle des décisions de fixation annuelle des prix agricoles ou d'interpréter les informations comptables présentées par la Commission.

1.9. L'existence de taux verts s'écartant des taux du marché et du système de compensations monétaires qui en résulte constitue une entrave à la création d'un véritable marché agricole commun au sein de la Communauté. Comme l'a affirmé la Commission (), le système agrimonétaire est incompatible avec la notion de marché unique européen qui doit être réalisé en 1992. Si l'on n'abroge pas le système agrimonétaire, l'agriculture communautaire continuera d'être protégée contre les lois de l'offre et de la demande, dont les taux de change réels sont l'expression, qui déterminent les niveaux de l'activité économique dans les autres secteurs de l'économie et qui constituent le fondement du marché unique européen. Cependant, l'abolition du système présuppose une intégration monétaire plus poussée entre les États membres et un affaiblissement du rôle des prix de soutien agricoles dans la détermination des prix du marché. Sans cela, il est peu probable que l'objectif d'un véritable marché agricole commun puisse être atteint.

2. CADRE CONCEPTUEL DU SYSTÈME AGRIMONÉTAIRE

Cadre réglementaire

2.1. Parallèlement au développement du système agrimonétaire, il s'est avéré nécessaire d'élaborer un cadre réglementaire régissant son application. Les règlements en cause ont fait l'objet de fréquentes modifications. La dernière série de règlements a été publiée en 1985 à la suite de l'introduction du mécanisme du «switchover». Ces règlements figurent à l'annexe I.

Taux verts et écarts monétaires

2.2. Le système monétaire européen (SME), dont l'Écu constitue l'unité monétaire, sert de support aux systèmes des taux verts et des MCM. L'annexe II présente des informations plus détaillées à ce sujet.

2.3. Afin que soit maintenu entre les États membres un véritable système de prix communs impliquant l'équivalence entre la valeur des prix exprimés en Écus et celle des prix exprimés dans la monnaie de chacun des États membres, les taux verts devraient suivre les fluctuations du taux de change pivot et du taux de change du marché. Toutefois, depuis la première modification apportée aux parités monétaires à la suite de l'instauration des prix communs, les États membres ne sont pas disposés à en accepter les conséquences sur les prix institutionnels et les aides exprimées en monnaie nationale. Si la monnaie d'un État membre a été réévaluée, la valeur de ces prix et de ces aides diminue en fonction du nouveau taux de change, bien qu'elle reste inchangée en Écus; il s'ensuit une baisse des revenus agricoles. Par contre, si la monnaie d'un État membre a été dévaluée, la valeur des montants exprimés en Écus augmente lorsqu'elle est transposée dans la monnaie nationale; les revenus agricoles augmentent, mais, par ailleurs, une pression inflationniste s'exerce sur les prix à la consommation.

2.4. C'est pourquoi, les États membres ont cherché à atténuer l'incidence des mouvements monétaires sur l'agriculture en différant l'ajustement des taux verts aux nouvelles parités réelles, la valeur des prix institutionnels exprimés en monnaie nationale étant maintenue à son niveau antérieur. En conséquence, des écarts monétaires sont apparus entre les taux de change verts et les taux du marché. L'annexe III présente le mode de calcul de ces écarts. L'objectif consistait à réaligner progressivement les taux verts sur les taux réels, au fur et à mesure que l'incidence du réalignement monétaire sur l'économie se faisait sentir jusque dans le secteur agricole. Toutefois, il n'a pas toujours été possible de mener à son terme ce processus d'ajustement avant que de nouveaux réalignements ne provoquent de nouveaux écarts entre les taux verts et les taux réels.

2.5. Si rien n'était entrepris pour éliminer ces écarts, des conséquences immédiates s'ensuivraient pour le fonctionnement des mécanismes d'intervention et pour les courants d'échanges. Ainsi, un opérateur d'un État membre dont les prix en monnaie nationale sont inférieurs au niveau du prix commun (par exemple en France, dont la monnaie s'est dépréciée) obtiendrait des prix plus élevés en vendant à l'intervention dans d'autres États membres où les prix sont supérieurs au niveau du prix commun (par exemple en RF d'Allemagne, dont la monnaie s'est appréciée) et en convertissant la monnaie étrangère obtenue dans sa propre monnaie au taux du marché. De même, les importations dans la Communauté passeraient par des États membres où les prélèvements agricoles sont exprimés en monnaie nationale à des prix inférieurs au niveau du prix commun et les exportations vers des pays tiers passeraient par les États membres où les restitutions sont exprimées en monnaie nationale à des prix supérieurs au niveau du prix commun.

Montants compensatoires monétaires

2.6. Par conséquent, afin de réduire autant que possible l'incidence sur le système d'intervention et les courants d'échanges, et pour préserver certaines apparences d'un système de prix commun, les règlements agrimonétaires prévoient que, lorsque le taux de change vert et le taux de change du marché diffèrent, l'on applique des MCM qui éliminent à peu près l'écart. Pour les États membres dont les taux verts sont inférieurs aux taux du marché (c'est-à-dire dont les prix en monnaie nationale sont supérieurs au niveau du prix commun), le MCM est appliqué sous la forme d'un prélèvement à l'importation et d'une subvention à l'exportation; il est alors appelé MCM «positif». Pour les États membres dont les taux verts sont supérieurs aux taux du marché (c'est-à-dire dont les prix en monnaie nationale sont inférieurs au niveau du prix commun) le MCM est appliqué sous la forme d'une subvention à l'importation et d'un prélèvement à l'exportation; il est alors appelé MCM «négatif».

Application des montants compensatoires monétaires

2.7. Bien que le système des taux verts soit applicable à tous les secteurs du marché, l'existence d'un écart monétaire ne donne pas nécessairement lieu à une compensation. Le principe régissant l'application de MCM veut qu'ils ne soient versés ou perçus que dans les cas où «leur absence risquerait d'entraîner des distorsions dans le régime d'intervention et/ou dans les échanges» (). Si aucune disposition ne prévoit l'intervention ou si aucun risque de perturbation pour les échanges n'est décelé malgré l'existence d'un écart monétaire, les MCM ne sont pas appliqués. Le tableau 1 énumère les marchés où les MCM sont appliqués.

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L'Écu vert et le mécanisme du «switchover»

2.8. Depuis l'instauration des MCM en 1969, l'expérience a montré qu'il est extrêmement difficile d'éliminer les écarts monétaires positifs pour les États membres dont les monnaies sont fortes, en raison de la diminution des prix en monnaie nationale que cela entraîne. C'est ainsi que le «Gentlemen's Agreement», approuvé par la majorité des membres du Conseil en mars 1979, prévoyait qu'aucune réduction des MCM ne devrait entraîner une diminution des prix dans les monnaies nationales; associé à une politique des prix de plus en plus restrictive au fur et à mesure que le problème des excédents de production devenait plus aigu, il institutionnalisait en fait ce qui était déjà une réalité. C'est pourquoi un dispositif a été introduit en 1984 qui visait à contourner le problème en «transposant» les MCM positifs en MCM négatifs, évitant à l'avenir la création de nouveaux MCM positifs pour les monnaies stables. Le diagramme 1 présente le fonctionnement de ce dispositif, qui est décrit à l'annexe IV. L'élément clé en est l'application d'un «facteur de correction» aux taux pivots des monnaies des États membres concernées par le mécanisme de change du SME et aux taux pivots artificiels appliqués aux monnaies flottantes.

Démantèlement automatique des montants compensatoires monétaires

2.9. Dans le cadre de la fixation des prix pour 1987/88, adoptée en juin 1987, le Conseil s'est mis d'accord sur le démantèlement automatique des MCM qui seraient créés lors de nouveaux réalignements monétaires. Ces dispositions ne s'appliquent pas aux MCM qui existaient au moment où la décision a été prise. Le détail des dispositions () est présenté à l'annexe IV.

2.10. Les décisions de juin 1987 concernant les nouveaux MCM ont été complétées par les décisions prises en juin 1988 par le Conseil dans le cadre de la fixation des prix pour 1988/89 visant le démantèlement des MCM négatifs restants pour les États membres à marge étroite dans le cadre du SME (Belgique, Danemark, France, Irlande et Luxembourg) en quatre étapes jusqu'à 1992, à commencer par un démantèlement d'environ 25 % au 1er janvier 1989. Un engagement a également été pris pour démanteler les écarts monétaires relatifs à l'Italie et aux quatre autres États membres ayant des MCM variables (Grèce, Espagne, Portugal et Royaume-Uni), sans plus de précision.

2.11. L'objectif de ces deux séries de décisions est d'arriver à démanteler complètement tous les écarts monétaires réels pour 1992. Cet objectif pourrait être atteint à condition que les décisions soient appliquées dans leur ensemble, que l'engagement relatif à l'Italie et aux États ayant des MCM variables soit respecté et qu'aucune perturbation monétaire ne se produise avant 1992. Tout réalignement survenant après le début de la campagne 1990/91 entraînerait la persistance des écarts monétaires en 1993.

3. L'INCIDENCE DES TAUX VERTS SUR LE RÉGIME DES PRIX COMMUNS

Variations des niveaux des prix communs

3.1. Quand les taux verts s'écartent des taux du marché, la valeur des prix agricoles communs exprimés en Écus varie d'un État membre à l'autre lors de sa conversion en monnaie nationale. Par conséquent, le niveau des prix communs diffère d'un État membre à un autre et n'est donc plus vraiment commun. L'ampleur de la variation entre les prix communs, qui se mesure par l'écart monétaire réel entre les taux verts et les taux réels, a considérablement varié durant l'existence du système agrimonétaire et même entre les États membres. À certains moments, les écarts ont été faibles pour la plupart des États membres tandis qu'à d'autres, ils ont été importants. En 1978, par exemple, l'écart monétaire réel combiné entre les taux verts français et allemands a dépassé 25 % pendant la plus grande partie de l'année: en conséquence, le niveau des prix agricoles institutionnels en monnaie nationale en RF d'Allemagne était de 25 % supérieur à celui de la France. À l'époque de l'instauration du «switchover» en 1984, la différence était d'environ 17 %.

3.2. Conformément aux décisions agrimonétaires qui faisaient partie des accords fixant les prix pour 1987/88 et 1988/89, les écarts monétaires ont été considérablement réduits dans la plupart des États membres ainsi que, parallèlement, les différences de niveaux de prix entre les États membres. Comme cela ressort des points 4.5 - 4.6, la convergence se fait sur le niveau de prix en RF d'Allemagne.

3.3. Outre les variations de prix communs entre les États membres, il s'est produit depuis 1984 une augmentation du nombre des différents taux verts pour divers secteurs du marché à l'intérieur des États membres. Cette différenciation des taux verts n'est cependant pas la même dans tous les États membres. Ainsi, par exemple, la RF d'Allemagne utilisait, en mars 1988, trois taux verts différents (lait, céréales, autres produits). La France en avait six (lait, viande porcine, viande bovine/ovine, autres produits d'origine animale, vins et autres produits d'origine végétale); le Royaume-Uni, cinq (viande porcine, viande bovine, viande ovine, autres produits d'origine animale, tous produits d'origine végétale) et l'Italie, trois (viande porcine, céréales/graines oléagineuses et tous les autres produits).

3.4. Les variations des niveaux des prix communs entre les États membres et entre les marchés au sein des États membres ont un certain nombre de conséquences:

(a)le problème se pose de savoir dans quelle mesure les États membres peuvent utiliser le système pour réaliser des objectifs de politique nationale de fixation des prix qui peuvent ne pas être compatibles avec les objectifs communautaires visant au bon fonctionnement des organisations communes de marchés;

(b)on attendrait que des niveaux de prix différents aient une incidence sur la répartition des ressources dans le domaine agricole;

(c)on constate une incidence directe sur le budget.

Les conséquences budgétaires directes sont examinées en détail dans la section 6 du présent rapport. Les deux autres conséquences sont étudiées aux points suivants.

Taux verts et politique de fixation des prix des États membres

3.5. Formellement, les changements de taux verts sont décidés par le Conseil sur proposition de la Commission. En temps normal, les changements de taux verts sont décidés une fois par an dans le cadre des décisions de fixation des prix (). Cela signifie que chaque État membre peut, par voie de négociation, exercer une influence considérable sur le niveau de ses taux verts et, partant, conserver dans une large mesure la maîtrise du niveau des prix au plan national.

3.6. À certains moments, l'intérêt des États membres a consisté à résister à la pression visant au démantèlement des écarts monétaires. En cas d'écarts positifs, la raison en est que la priorité nationale voulait que l'on évite la baisse des revenus des producteurs du pays concerné (par exemple, la RF d'Allemagne, le Royaume-Uni entre 1980 et 1985); dans le cas d'écarts négatifs, la priorité définie par les États membres étant d'éviter l'augmentation des prix des produits alimentaires (par exemple, le Royaume-Uni dans les années 70 et en 1986 et 1987, la France dans les premières années du système agrimonétaire).

3.7. Dans d'autres cas, les États membres présentant des écarts monétaires négatifs ont cherché dans une dévaluation sélective des taux verts un traitement spécial pour des groupes de producteurs donnés. Cela a été particulièrement le cas lorsque les États membres ont essayé d'atténuer les effets d'une politique restrictive des prix exprimés en Écus, en s'assurant des augmentations de prix en monnaie nationale au moyen d'ajustements de la monnaie verte. Par exemple, en 1986 et au début de l'année 1987, les écarts monétaires ont connu une réduction plus importante pour les produits d'origine animale que pour les produits céréaliers du fait que les revenus nets des producteurs étaient considérés comme étant soumis à une plus grande pression dans le secteur des produits d'origine animale, alors que des augmentations de prix similaires ne pouvaient se justifier pour les producteurs de céréales.

3.8. Lors de la fixation des prix pour 1988/89, les propositions initiales de la Commission visant à un démantèlement limité des seuls écarts monétaires grecs n'ont pas été acceptées par un certain nombre d'États membres ayant des écarts négatifs. Ils ont cherché - et réussi finalement - à obtenir un démantèlement plus étendu de leurs propres écarts. L'un des objectifs déclarés consistait à progresser dans la voie du démantèlement complet prévu pour 1992, mais il ressortait aussi clairement des arguments des États membres concernés qu'ils cherchaient à obtenir des prix plus élevés en monnaie nationale pour leurs producteurs, à un moment où les prix communs exprimés en Écus étaient gelés pour une année supplémentaire.

3.9. Le tableau 2 et le diagramme 2 montrent que, depuis 1984, les États membres ont pu obtenir des augmentations de prix en monnaie nationale au moyen de changements des taux verts alors que les augmentations de prix communs exprimés en Écus ont été limitées. Pour l'Europe des Dix, les prix communs en Écus ont très légèrement baissé après l'augmentation de 1983/84 mais, à la suite des ajustements des taux verts, ils ont continué, en termes nominaux, à s'élever chaque année de manière significative en monnaie nationale. Pour certains États membres, les augmentations nominales de prix en monnaie nationale ont été considérables: si on laisse de côté le cas particulier de la Grèce, qui subit l'incidence des ajustements des niveaux de prix effectués après son adhésion, la France, l'Irlande et l'Italie ont obtenu pendant cette période des augmentations des prix nominaux dans leurs propres monnaies de plus de 4 % par an.

3.10. D'une part, on pourrait avancer qu'avec la coopération économique et monétaire limitée qu'ont entretenue les États membres depuis 1969, la flexibilité du système des prix communs, qui résulte de l'emploi des taux verts, a été essentielle pour la poursuite du fonctionnement des organisations communes de marché: si le système agrimonétaire n'avait pas créé les conditions de cette flexibilité, elle aurait dû être obtenue d'une autre façon, puisque sans cela les tensions subies par les organisations communes de marché auraient été trop vives.

3.11. Il peut également être avancé que le fait de différencier les taux verts par marché n'équivaut pas à introduire de nouveaux principes dans le système agrimonétaire, mais plutôt à affiner le principe de base qui autorise les taux de conversion agricoles à s'écarter des taux du marché.

3.12. D'autre part, une situation dans laquelle les États membres peuvent utiliser le système des taux verts pour réaliser des objectifs qui relèvent de leur politique nationale de fixation des prix, et qui s'opposent à l'intérêt communautaire représenté par les prix communs, ne saurait être satisfaisante. Pendant plusieurs années, un élément fondamental de la politique agricole commune a consisté à contenir les prix institutionnels afin d'essayer de résorber les excédents de production et par conséquent le coût budgétaire. L'effet du gel des prix en Écus est compromis si les États membres peuvent obtenir des augmentations de prix au moyen de dévaluations des taux verts. C'est ainsi, par exemple, qu'après le démantèlement restreint des écarts négatifs dans le secteur des céréales en 1986 et au début de l'année 1987, démantèlement dont il a été fait état au point 3.7, la France et le Royaume-Uni ont obtenu des réductions de leurs écarts monétaires de 5,5 points dans le paquet de prix 1987/88, plus 1,5 point (dans le cas de la France) et 3,2 points (dans celui du Royaume-Uni) dans le paquet de prix 1988/89, à un moment où la politique de la Commission en matière de céréales était tout entière tendue vers une limitation de l'accroissement de la production.

3.13. De même, s'agissant de la différenciation des taux verts par marché, on peut opposer à l'argument du point 3.11 que cette différenciation implique que le système agrimonétaire ne constitue plus un instrument neutre de gestion du marché touchant tous les marchés dans les mêmes proportions.

Incidence sur la répartition des ressources

3.14. Étant donné les différents niveaux de prix dans les États membres et l'isolement de l'agriculture du reste de l'économie dû au système des taux verts et aux MCM, on pourrait s'attendre à ce que le fonctionnement normal du mécanisme des prix engendre diverses distorsions dans l'affectation des ressources, par exemple:

(a)dans les pays à monnaie forte, les taux verts inférieurs aux taux du marché maintiennent les prix agricoles au-dessus du prix commmun réel, ce qui accroît les revenus agricoles: cela devrait normalement entraîner des investissements et une production plus importants dans le secteur agricole que cela n'aurait été le cas si les taux du marché avaient été appliqués. Le contraire est vrai pour les pays ayant des monnaies qui se déprécient si les taux verts sont maintenus au-dessous du taux du marché. Si, en conséquence, la production est encouragée dans les régions de la Communauté où les coûts sont plus élevés, et découragée dans les régions où les coûts sont moindres, les disparités régionales seront exacerbées, et la Communauté paiera un prix inutilement élevé pour sa production alimentaire;

(b)le régime des MCM autorise un traitement inégal des secteurs agricoles dans les différents États membres du fait qu'il ne s'applique qu'à quelques intrants agricoles. Une dévaluation provoque une hausse des coûts de production, car les prix des importations non agricoles augmentent et les coûts de la main-d'oeuvre, entraînés dans la spirale des salaires et des prix, tendent à augmenter alors qu'inversement, une réévaluation tend à générer des coûts de production plus bas: par conséquent, si les taux verts demeurent inchangés, les revenus agricoles augmentent dans les pays à monnaie forte et diminuent dans ceux dont la monnaie se déprécie, ce qui tend alors à diriger les ressources agricoles vers les pays à monnaie forte ayant des niveaux de prix plus élevés;

(c)si les taux verts sont maintenus à un niveau constant, les investissements et la production sont favorisés dans le secteur agricole par rapport au secteur industriel dans les États membres à monnaie forte; c'est le contraire qui se produit dans les États membres à monnaie dépréciée.

3.15. Par ailleurs, les arguments fondés sur le fonctionnement d'une économie de marché sont d'une pertinence discutable dans le cadre de la PAC, où les prix sont établis au niveau central et où le régime d'intervention offre à l'ensemble des producteurs les mêmes garanties d'écoulement de leur production indépendamment du niveau des prix en monnaie nationale et de la situation de l'offre et de la demande dans la Communauté. La Cour a examiné les documents de la Commission et les travaux de recherche appliquée disponibles pour essayer d'évaluer l'incidence du système agrimonétaire sur la structure de la production agricole dans la Communauté. Apparemment, on n'a guère essayé d'apprécier l'incidence d'un élément aussi fondamental pour le fonctionnement des organisations de marché. Bien que la Commission ait publié quatre rapports, en 1978, 1979, 1984 et 1987 (), relatifs aux effets économiques du système agrimonétaire, ceux-ci ne présentent guère que des séries de statistiques officielles pour chaque marché, assorties d'un commentaire analytique. Dans les rapports de 1978 et de 1979, la Commission a interprété les statistiques comme faisant apparaître que les États membres avec des MCM positifs attiraient des ressources dans le domaine agricole et augmentaient leur part de production agricole finale aux dépens des États membres ayant des écarts monétaires négatifs. Ces constatations ont cependant été mises en doute () et les derniers rapports ont été moins catégoriques.

3.16. Au cours des missions effectuées dans les États membres, les agents nationaux ont expliqué que cette situation était due au fait que le système agrimonétaire n'est qu'un des nombreux facteurs qui influent sur l'évolution de l'agriculture communautaire et qu'il est très difficile, voire impossible, d'isoler les incidences agrimonétaires de tous les autres facteurs. La Cour admet cet argument, mais considère néanmoins que la Commission aurait dû déployer davantage d'efforts pour étayer ou pour réfuter les hypothèses théoriques concernant l'incidence économique sur les organisations communes de marchés.

4. LE MÉCANISME DU «SWITCHOVER»

Justification du mécanisme du «switchover»

4.1. Le mécanisme du «switchover» a été introduit en 1984 afin de surmonter la difficulté que représentait le démantèlement des MCM positifs à une époque où les augmentations de prix en Écus étaient strictement contenues. Le mécanisme a certainement empêché la création de nouveaux MCM positifs pour les monnaies stables et ceux qui existaient déjà en RF d'Allemagne et aux Pays-Bas ont été démantelés. Néanmoins, cela a entraîné les inconvénients suivants:

(a)une plus grande complexité dans la conception du régime avec la création, dans l'«Écu vert», d'un ensemble de taux de change artificiels;

(b)des augmentations non apparentes du niveau des prix communs.

Taux de change artificiels

4.2. La création de l'Écu vert, en multipliant les taux pivots de chaque devise par rapport à l'Écu par le «facteur de correction», signifie qu'un ensemble purement artificiel de taux de change a été créé, et qu'il s'ajoute aux taux verts préférentiels utilisés pour convertir en monnaies nationales les prix agricoles communs exprimés en Écus.

4.3. Dans le cadre du régime antérieur à celui du «switchover», les objectifs visés par le démantèlement des écarts monétaires étaient synonymes d'un alignement des taux verts sur les taux du marché. Avec l'introduction du facteur de correction, l'objectif à court terme est devenu le démantèlement des écarts monétaires entre les taux verts et les taux pivots verts artificiels. Par exemple, dans la situation présentée au point 5 du diagramme 1, le démantèlement des écarts monétaires donnerait 2,34113 DM = 7,85183 FF = 1 Écu (vert) au lieu de 2,05853 DM = 6,90403 FF = 1 Écu, qui sont les taux pivots du SME. Par conséquent, si à un moment donné, dans l'avenir, tous les écarts sont éliminés, les taux verts ne seront toujours pas alignés sur les taux de change réels. Une conversion supplémentaire sera nécessaire pour y parvenir et elle suppose une décision du Conseil visant à supprimer le facteur de correction. À cette fin, tous les taux verts devront être réévalués par l'intermédiaire du facteur de correction. Il sera nécessaire d'augmenter les prix communs en Écus, à moins, toutefois, que la Communauté ne soit disposée à accepter la réduction des montants en monnaie nationale versés aux bénéficiaires, c'est-à-dire à abandonner le «gentlemen's agreement» de 1979. Alors, l'augmentation du niveau des prix communs engendrée par le mécanisme du «switchover», et largement non apparente à l'heure actuelle, deviendra apparente. Les points suivants traitent de l'incidence du facteur de correction sur le niveau des prix communs.

Incidence du facteur de correction sur le niveau des prix communs

4.4. La réévaluation de l'Écu pour des raisons liées à l'agriculture, c'est-à-dire la création de «L'Écu vert», qui est obtenue en multipliant l'Écu par le «facteur de correction», signifie que le niveau des prix agricoles communs est effectivement relevé. L'Écu vert n'affecte pas les prix d'intervention en monnaie nationale, qui continuent à être exprimés en taux verts inchangés par rapport à l'Écu réel. Cependant, les différences de niveau des prix communs en monnaie nationale sont mesurées par les écarts monétaires positifs et négatifs de part et d'autre du niveau des prix communs exprimés en Écus. Si la ligne de partage est relevée, comme c'est le cas lorsqu'on applique le facteur de correction, le niveau des prix communs augmente également. Cela ressort du diagramme 1. Partant de la situation 3, si le MCM positif de 7,8 points et le MCM négatif de 9,5 points sont démantelés, le niveau des prix communs entre le FF et le DM se situera à 1 Écu (vert) = 2,31728 DM = 7,10590 FF, soit 3,37 % plus haut que dans le rapport avec les taux pivots (1 Écu = 2,24184 DM = 6,87456 FF). Dès lors, après un réalignement impliquant un relèvement du facteur de correction et, par conséquent, une hausse du niveau des prix communs, les effets de l'augmentation du niveau des prix se répercutent au fur et à mesure que les taux verts font ultérieurement l'objet d'une dévaluation progressive.

4.5. Comme le DM est demeuré la devise la plus forte, et celle qui a été réévaluée le plus dans le cadre du SME, la nouvelle méthode de calcul signifie dans la pratique que l'évolution du taux pivot de l'Écu vert est liée à celle du taux pivot du DM par rapport à l'Écu. Lors de chaque réévaluation du DM, le niveau des prix agricoles communs a été relevé. Au début de 1988, ces réévaluations, en s'additionnant, aboutissaient à une augmentation de 13,7 % du niveau du prix commun par rapport à avril 1984. L'Écu vert est donc plus élevé que l'Écu réel dans une proportion de 13,7 % et à l'occasion de chaque réalignement, l'Écu vert s'écarte de plus en plus de l'Écu réel.

4.6. Cette façon d'augmenter le niveau des prix communs entraîne les conséquences suivantes:

(a)le facteur de correction entraîne des augmentations automatiques du niveau des prix communs chaque fois qu'intervient un réalignement comportant une réévaluation du DM par rapport à l'Écu réel; les augmentations du niveau des prix sont liées à la hausse du DM, qui reflète la force de l'économie industrielle de la RF d'Allemagne plutôt que les exigences de l'agriculture de la Communauté;

(b)ces augmentations automatiques du niveau des prix communs sont dissociées des procédures normales de fixation annuelle des prix pour les marchés agricoles;

(c)augmenter le niveau des prix communs de cette façon plutôt que par un véritable accord politique visant à augmenter les prix en Écus signifie que les hausses sont largement non apparentes: les prix en Écus arrêtés lors de la fixation annuelle des prix ne reflètent plus le niveau réel des prix communs.

4.7. Le mécanisme du «switchover» est un dispositif technique qui a permis de démanteler les MCM positifs tout en maintenant l'apparence d'une politique des prix communs restrictive. Dans la réalité, toutefois, il n'a pas permis que les MCM positifs soient démantelés sans augmentation des prix communs. En fait, son fonctionnement est tout à fait conforme au «Gentlemen's Agreement» de 1979: la majorité des réductions des MCM positifs a été compensée par des augmentations du niveau des prix communs (). Comme cela est indiqué aux points 4.3 - 4.4, ce phénomène deviendra tout à fait manifeste lorsque tous les écarts monétaires auront été éliminés et qu'il deviendra nécessaire de réaligner les taux verts sur les taux du marché et d'augmenter les prix en Écus afin de préserver leur valeur en monnaie nationale. La Cour estime donc qu'une des conséquences les plus importantes du mécanisme du «switchover» a été que l'évolution réelle des prix agricoles communs a été peu transparente.

4.8. Le chapitre 6 du présent rapport, présente une évaluation de l'incidence budgétaire qu'a eue l'augmentation du niveau des prix communs provoquée par le «facteur de correction» (points 6.14 - 6.20).

5. LE CALCUL ET L'APPLICATION DES MCM

Introduction

5.1. Afin d'évaluer si les MCM eux-mêmes sont neutres dans leur incidence sur la bonne gestion des organisations communes de marché, il convient d'examiner si la façon de les calculer et de les appliquer correspond aux objectifs de la compensation monétaire, exposés au point 1.10 ci-dessus. En résumé, les MCM tels qu'ils sont appliqués devraient permettre aux organisations de marché, et en particulier à leurs régimes d'intervention, de fonctionner sans distorsion ni discrimination, et ils ne devraient pas entraver les courants d'échanges.

Base utilisée pour le calcul des MCM

5.2. L'application des MCM est fondée sur le principe selon lequel toute vente à ou par un État membre devrait s'effectuer à un niveau de prix commun. Le niveau choisi est celui auquel le système d'intervention soutient le marché. Le point de départ pour le calcul des MCM est, par conséquent, le prix d'intervention. Dans le cas du marché de la viande bovine, les prix du marché ont été inférieurs au prix d'intervention pendant une longue période; c'est la raison pour laquelle, en 1984, il a été décidé de prendre 85 % du prix d'intervention pour le calcul des MCM. Depuis 1987, des modifications apportées aux régimes d'intervention sur les marchés de la viande bovine, du lait et des céréales ont abouti à soutenir des niveaux de prix inférieurs aux prix d'intervention. Par conséquent, il s'est produit un ajustement vers le bas de la base du prix d'intervention utilisée pour le calcul des MCM sur ces marchés.

5.3. Le tableau 1 présente les bases de calcul utilisées au début de 1988. Divers autres ajustements sont opérés dans certains secteurs (par exemple, les indemnités pour coûts de transformation comprises dans les prix d'intervention pour le lait écrémé en poudre et pour le beurre sont exclues du calcul des MCM pour les autres produits laitiers).

5.4. Pour les produits dérivés des produits de base, des coefficients techniques uniformes de rendement sont appliqués. Dans de nombreux cas, ce sont les mêmes que ceux utilisés pour le calcul des prélèvements à l'importation, mais dans le cas de certaines céréales (le maïs et les produits dérivés du maïs), des coefficients spéciaux ont été élaborés en application d'arrêts de la Cour de justice établissant que les coefficients des prélèvements à l'importation aboutissaient à une compensation indue et menaçaient les échanges de distorsion.

5.5. La méthode utilisée pour le calcul des MCM fait nécessairement intervenir des montants forfaitaires. Dans la plupart des cas, lorsque le niveau des prix du marché est directement lié au niveau des prix soutenus par le régime d'intervention, calculer les MCM à partir du prix d'intervention, ajusté de manière à refléter le niveau réel de soutien des prix, est une méthode qui donne d'assez bons résultats et, dans l'ensemble, n'aboutit pas à des distorsions dans les courants d'échanges. En outre, il semble, actuellement du moins, que les coefficients techniques employés en matière de produits dérivés ne soient pas source de difficultés. Cela ne signifie pas nécessairement que les coefficients sont corrects dans tous les cas, mais les opérateurs reconnaissent la nécessité d'un système uniformisé et hésitent à contester les coefficients appliqués par la Commission, à moins que de sérieuses anomalies ne soient détectées.

5.6. Cependant, des difficultés sont apparues lorsque l'influence du régime d'intervention sur les prix du marché est limitée et que l'évolution de ce dernier est infléchie par des facteurs autres que le système de soutien dont il bénéficie. Le secteur de la viande porcine a été un de ceux qui a connu le plus de difficultés à cet égard.

Les MCM dans le secteur de la viande porcine

5.7. La base utilisée pour le calcul des MCM relatifs à la viande porcine a été modifiée plusieurs fois; de 92 % du prix de base en 1971, elle est tombée à 35 % en 1987. En outre, il a été décidé, en juin 1987, qu'il n'y aurait plus d'autre augmentation des MCM relatifs à la viande porcine et, à cette fin, la Commission a été autorisée à adapter les taux verts en conséquence. Afin d'éviter des distorsions dans les échanges, cette mesure ne s'applique que tant que la différence entre les écarts monétaires relatifs aux céréales et à la viande porcine est au maximum de 8 %. Cette politique a eu pour conséquence qu'à la suite des décisions de prix pour 1988/89, les MCM relatifs à la viande porcine étaient nuls dans tous les États membres, à l'exception de la Grèce, de l'Irlande, de l'Italie et du Royaume-Uni.

5.8. L'argument qui a prévalu est celui qui a été très énergiquement avancé par les autorités françaises, qui cherchaient à réduire et même à éliminer les MCM dans ce secteur. Selon ces autorités, la viande porcine ne devrait pas être considérée comme un produit de base, mais bien comme un produit dérivé des céréales. Par conséquent, les MCM ne devraient apporter une compensation que pour l'élément céréalier entrant dans la production de viande porcine. Les origines des problèmes dans ce secteur sont, cependant, d'ordre structurel. La production de viande porcine aux Pays-Bas, dans le nord de la RF d'Allemagne et en Flandre est intensive, et se caractérise par des coûts de production unitaires peu élevés résultant d'une forte utilisation de produits de substitution des céréales à bas prix (soja, tapioca) importés via Rotterdam et Hambourg, produits qui ne donnent pas lieu à l'application de MCM. La production française de viande porcine se concentre dans le nord-ouest (Bretagne), région qui est plus éloignée des principaux marchés français que les grandes zones de production des Pays-Bas et de la Belgique, et qui utilise une proportion plus élevée de céréales dans l'alimentation des porcs. L'avantage comparatif des producteurs néerlandais, allemands et belges s'est encore vu renforcé par le système agrimonétaire, puisque tant les Pays-Bas que la RF d'Allemagne avaient des MCM positifs (octroyés à l'exportation) et que les MCM négatifs de la Belgique étaient inférieurs à ceux de la France. Bien qu'il n'ait pas été prouvé de manière concluante que les difficultés rencontrées par l'industrie française de la viande porcine au cours des années 1980 aient trouvé leur origine dans les niveaux des MCM établis en fonction du fait que la viande porcine était considérée comme un produit de base, il a été décidé de réduire les MCM en fondant le calcul sur une composante céréalière uniformisée. Les 35 % du prix de base appliqués actuellement sont le reflet de cette décision.

5.9. Néanmoins, on ne peut affirmer que cette solution aboutisse à un niveau neutre de MCM en raison des grandes différences existant entre les États membres quant à la proportion de céréales utilisées dans l'alimentation des porcs. On a estimé () qu'en 1983 les céréales représentaient 37,2 % du coût de production de la viande porcine au Danemark, 28,3 % en France, 11,7 % en RF d'Allemagne et 8,4 % aux Pays-Bas. Les données de la Commission () indiquent qu'en 1985 l'utilisation de céréales dans la production d'aliments composés (destinés à tous les animaux) atteignait 46,8 % en France, 24,6 % en RF d'Allemagne et 15,2 % aux Pays-Bas.

5.10. Les décisions du Conseil de juin 1987 visant à éviter tout nouveau MCM pour la viande porcine moyennant l'adaptation des taux verts correspondants aussi longtemps que la différence entre les écarts monétaires des céréales et de la viande porcine se situait à 8 % au maximum, représentent une nouvelle tentative pour protéger la position concurrentielle des producteurs de viande porcine qui emploient davantage de céréales dans l'alimentation de leurs animaux.

5.11. L'exemple du secteur de la viande porcine illustre la difficulté d'appliquer de façon satisfaisante le système des MCM lorsque le marché n'est pas déterminé par un régime d'intervention fort. Que l'on considère la viande porcine comme un produit de base ou comme un produit dérivé des céréales, on ne dispose d'aucune formule convenable compte tenu de l'évolution structurelle de l'industrie. La politique poursuivie de facto au cours des dernières années, en accord avec les intérêts des producteurs de viande porcine dans les pays à monnaie faible, a consisté à éliminer complètement les MCM sur la viande porcine.

Franchises

5.12. Les MCM une fois calculés sont diminués d'un montant forfaitaire appelé «franchise». Cela signifie que l'écart monétaire entre les États membres n'est pas totalement couvert. Entre deux États membres, l'un ayant des MCM positifs et l'autre des MCM négatifs, les franchises s'additionnent. L'objectif des franchises est d'éviter toute compensation indue dans le calcul des MCM, bien que leur nature forfaitaire en fasse un moyen assez approximatif d'y parvenir. En 1987, la Commission a recherché une approche plus souple comportant des franchises plus larges dans les secteurs où l'incidence du régime d'intervention sur le marché était réduite. Elle envisageait cette mesure comme un pas vers un nouveau démantèlement progressif du système. Cependant, bien que le Conseil ait accepté des franchises plus larges dans certains secteurs spécifiques où l'on considérait que cela ne créerait pas de courants d'échanges artificiels (par exemple le secteur de l'huile d'olive), les États membres ne se sont pas montrés disposés à déléguer à la Commission le pouvoir global du Conseil de décider du niveau des franchises.

5.13. La Cour a examiné un certain nombre de situations afin de voir si l'existence de franchises (et donc d'écarts monétaires non couverts) a encouragé l'apparition de courants d'échanges artificiels. Bien qu'il semble n'y avoir aucune preuve réelle que les franchises entraînent systématiquement de tels courants, certains cas particuliers illustrent l'étendue du problème. Un exemple récent concerne l'augmentation sensible des dépenses relatives aux restitutions à l'exportation aux Pays-Bas. Le tableau 3 montre que les restitutions à l'exportation versées par les organismes payeurs néerlandais au cours des six premiers mois de 1988 dans les secteurs des céréales, du sucre et du lait et des produits laitiers ont enregistré une augmentation très importante par rapport aux six premiers mois de 1987. Dans le même temps, les restitutions à l'exportation versées par la France pour les céréales et les produits laitiers et par la Belgique pour les céréales et le sucre ont sensiblement baissé. Bien que la tendance à faire passer les exportations par les États membres à monnaie forte ait toujours existé, les augmentations de 1988 ont été exceptionnelles. Les autorités néerlandaises ont constaté une augmentation considérable des restitutions à l'exportation versées à des entreprises établies à l'extérieur des Pays-Bas et sans filiales aux Pays-Bas: pour la période allant de janvier à avril 1988, 60 % des restitutions à l'exportation dans le secteur du sucre versées par les organismes d'intervention néerlandais l'ont été à de telles entreprises, alors qu'en 1987, le pourcentage n'atteignait que 7 %.

5.14. Un mouvement particulier de marchandises a été constaté, qui consiste à charger les marchandises à Anvers en Belgique, à les acheminer par l'Escaut jusqu'à Flessingue où elles sont déclarées et dédouanées à la sortie, afin d'obtenir les restitutions à l'exportation en HFL. Une autre pratique consiste à charger des marchandises sur des bateaux à Dunkerque en France pour les acheminer jusqu'à Flessingue en vue de leur dédouanement à la sortie. Cette situation s'explique entre autres par le fait que:

(a)tant les entreprises françaises que belges peuvent obtenir entre 3 et 3,5 % de plus au titre de la restitution à l'exportation en exportant via les Pays-Bas, comme le montre l'annexe VI pour ce qui concerne les exportations de céréales en juin 1988; l'avantage était légèrement plus important pour les produits laitiers et légèrement moindre pour le sucre;

(b)les organismes payeurs néerlandais versent plus rapidement les restitutions à l'exportation que les organismes payeurs d'autres États membres; les exportateurs s'exposent donc à des frais financiers moins élevés en exportant via les Pays-Bas.

5.15. Les entreprises qui exportent des produits vers des pays tiers via les Pays-Bas bénéficient ainsi d'un écart monétaire non couvert constitué des éléments suivants:

(a)la franchise pour les deux pays en question, soit au total, dans le cas des céréales, 0,9 point non couvert de la franchise de 1,0 point pour les Pays-Bas, plus 1,5 point pour la France (soit 2,4 points au total) et plus 0,5 point de la franchise de 1,5 point pour la Belgique (soit 1,4 point au total);

(b)d'autres éléments constitutifs de l'écart monétaire non couvert par les MCM en raison du fait que l'on arrondit les chiffres et que l'on applique la règle du non-cumul (voir annexe III); dans le cas des céréales, cela ne représente pas plus de 0,029 point de l'approximation pour la France; pour les produits laitiers toutefois, un taux supplémentaire de 0,385 point n'a pas été couvert aux Pays-Bas en raison de la règle du non-cumul;

(c)d'autres éléments constitutifs de l'écart monétaire résultant de l'ampleur de la divergence réelle entre les taux de change du marché et les taux pivots; dans ce cas, 0,9 point entre les Pays-Bas et la France et 1,7 point entre les Pays-Bas et la Belgique: il s'agit davantage d'une conséquence du SME que du système agrimonétaire.

>TABLE>

5.16. La Cour estime qu'il n'est pas satisfaisant que les taux appliqués dans le cadre du système agrimonétaire favorisent ce type de commerce triangulaire. De plus, la Cour exprime quelque doute quant à la légalité des procédures adoptées par les entreprises pour obtenir des restitutions à l'exportation de cette manière. Elle poursuivra l'examen de cette question dans le cadre de son contrôle des restitutions à l'exportation. C'est la raison pour laquelle il importe de prendre des mesures lorsque de telles situations se présentent afin de modifier les taux et de supprimer la possibilité qui était offerte. La réévaluation des taux verts néerlandais pour les produits en question entraînant la suppression des écarts monétaires non couverts constituerait un pas important dans ce sens. Bien que le paquet des prix pour 1988/89 prévoie une réévaluation de 1,0 point du taux vert des produits laitiers à partir du 25 juillet 1988, aucune autre décision n'a été prise pouvant affecter les écarts monétaires non couverts.

5.17. Une conséquence importante de cette situation est que les restitutions à l'exportation perçues aux Pays-Bas coûtent davantage au budget communautaire que si elles étaient perçues en France ou en Belgique. Cette question est développée au chapitre 6, points 6.19 - 6.20.

5.18. La Cour a également étudié si des facteurs similaires expliquent qu'une quantité considérable de lait écrémé en poudre en provenance d'autres États membres ait été stockée à l'intervention en RF d'Allemagne, en particulier en 1986. Néanmoins, il apparaît que d'autres facteurs () fournissent l'explication essentielle de ce phénomène, en particulier l'incidence de la prolongation de la période de paiement pour les achats à l'intervention et le faible niveau des taux d'intérêts en RF d'Allemagne.

5.19. Par conséquent, la Cour conclut que l'absence de distorsions systématiques montre que la non-application des principes de compensation monétaire représentés par l'utilisation des franchises peut se justifier. Néanmoins, le fait que cela donne naissance à des cas spécifiques de courants d'échanges artificiels signifie que la Commission et les États membres doivent agir rapidement lorsque de tels cas sont détectés.

5.20. Le cas mentionné aux points 5.13 - 5.17 met en lumière un problème spécifique aux franchises, qui prend une importance accrue en raison de la tendance à augmenter celles-ci pour certains produits. En effet, il devient possible de démanteler les MCM tout en conservant un écart entre le taux vert et le taux du marché ou le taux pivot. Il convient donc de s'assurer que le processus de démantèlement s'attaque à l'écart monétaire réel et pas uniquement à l'écart appliqué.

Produits transformés

5.21. Les MCM sont appliqués à une série de produits transformés contenant un mélange de lait et de produits laitiers, de sucre et de céréales (appelés produits hors annexe II parce qu'ils ne sont pas cités de manière explicite dans l'annexe II du traité CEE). Ces produits comprennent par exemple les biscuits et les confiseries. Les MCM sont calculés sur la base des MCM applicables aux produits de base entrant dans la composition du produit final, minorés de 10 %, et à partir de quantités forfaitaires des produits de base.

5.22. Un grand nombre de produits sont couverts par ce règlement, les proportions de la valeur du produit final que représentent les produits de base étant variables. Conformément au principe selon lequel les MCM ne doivent être appliqués que s'ils ont une incidence économique, diverses tentatives ont eu lieu afin de déterminer des seuils en dessous desquels les MCM n'entrent pas en jeu. Depuis juin 1987, les MCM dont la valeur ne dépasse pas 3 ECU/100 kg ne sont pas appliqués. Bien que cette disposition représente une amélioration par rapport aux mesures précédentes, qui étaient excessivement complexes et arbitraires dans leurs effets, on peut néanmoins se demander si ce seuil est suffisamment élevé. La situation concurrentielle du marché, à laquelle sont confrontés des produits hautement transformés dont la valeur ajoutée est importante, n'est guère affectée par la situation agrimonétaire des produits de base qui leur sont incorporés. Les MCM ne devraient être appliqués que lorsqu'il peut être démontré que leur absence aboutirait à des distorsions dans les échanges. Les dispositions administratives relatives aux MCM pour les produits transformés sont particulièrement lourdes et devraient autant que possible être évitées.

Absence de MCM dans certains secteurs

5.23. Comme cela est indiqué au point 2.7, les MCM ne sont pas appliqués dans tous les secteurs et ce en dépit de l'existence de taux verts. Selon les principes qui sous-tendent le système, la raison en serait qu'il n'existe de risque de perturbation ni au plan des régimes de soutien du marché ni à celui des échanges. Cette explication est envisagée ci-dessous pour deux secteurs: celui du riz et celui de la viande ovine.

Riz

5.24. Dans ses rapports annuels relatifs aux exercices 1978, 1980 et 1985 (), la Cour attirait l'attention sur le problème du commerce triangulaire du riz dû à l'absence de MCM dans ce secteur. La Cour a découvert des cargaisons de riz en provenance de pays tiers pénétrant dans la Communauté par les États membres où le prélèvement à l'importation était faible en raison d'un taux vert surévalué, et qui étaient ensuite réexportées immédiatement vers leur destination réelle dans d'autres États membres. Il s'ensuivait des pertes de ressources propres (évaluées à 1,5 Mio ECU en 1984 et à 2,0 Mio ECU en 1985).

5.25. En dépit de preuves flagrantes de ce trafic - il était suffisamment voyant pour apparaître clairement dans les statistiques officielles de la Communauté - la Commission et les États membres ont repoussé les mesures qui s'imposaient jusqu'en 1986. Ensuite, la dépréciation de l'UKL et l'apparition d'un important écart monétaire négatif ont eu pour effet que de grandes quantités de riz destinées à la RF d'Allemagne et aux Pays-Bas sont passées par le Royaume-Uni. La Cour estime à 3,7 Mio ECU la perte en ressources propres. Les importations de riz décortiqué à grains longs provenant du Royaume-Uni sont passées de 77 tonnes en 1985 à 27 262 tonnes en 1986 pour la R.F. d'Allemagne et de 20 tonnes à 30 636 tonnes pour les Pays-Bas. Il est intéressant de noter que, lorsque des mesures ont enfin été prises, elles n'ont pas consisté en l'introduction de MCM, mais d'un taux de conversion spécial, pratiquement équivalent au taux du marché, destiné à permettre le calcul des prélèvements sur le riz. Cela signifie qu'il n'existe plus d'écart monétaire non couvert.

Viande ovine

5.26. La viande ovine est soumise à un régime d'intervention () et, en principe, des MCM peuvent être appliqués. Cependant, dans la pratique, quels qu'aient été les inconvénients causés par les fluctuations des devises et en particulier par le fait que le Royaume-Uni est passé d'un écart monétaire positif à un écart monétaire négatif, ils n'ont pas pesé suffisamment pour entraîner l'application de MCM dans ce secteur.

5.27. La production de viande ovine se concentre en France, en Irlande et au Royaume-Uni, l'essentiel des courants d'échange intra-communautaires ayant lieu de l'Irlande et du Royaume-Uni vers la France. Tant que l'écart monétaire du Royaume-Uni était positif, l'absence de MCM affaiblissait la position concurrentielle des exportations à destination de la France, mais l'apparition, depuis 1986, d'un écart négatif important, a eu pour conséquence que les exportations du Royaume-Uni ont exercé une pression sur le marché français. Au lieu de l'introduction de MCM, d'autres mesures ont été prises pour remédier à cette situation, en particulier les dispositifs de récupération de la prime à l'abattage («clawback») sur l'exportation de certains types de viande ovine britannique.

Complexité du régime des MCM

5.28. La Commission a elle-même reconnu () que le régime est devenu extrêmement complexe, et qu'il a subi des modifications qui «l'ont rendu de moins en moins transparent». Le problème de la complexité peut être examiné à différents niveaux: complexité conceptuelle, complexité des modalités de calcul des MCM, complexité de l'application journalière du système, qui comporte un grand nombre de taux individuels et de lignes tarifaires, exigences en matière de procédure et de contrôle.

5.29. D'un point de vue conceptuel, le régime tel qu'il s'est développé est devenu plus complexe, et l'introduction du «switchover» accompagné du coefficent correcteur et de «l'Écu vert» a pour conséquence que, mis à part les spécialistes de la Commission, des administrations des États membres et du secteur commercial, très peu de personnes comprennent quelles sont les implications du régime à l'heure actuelle. Ainsi qu'il ressort des points 4.4 - 4.7, le manque de transparence du système de niveau commun des prix est l'une des grandes critiques formulées à cet égard.

5.30. De même, les modalités du calcul et du démantèlement des MCM conformément à l'accord de 1987 sont complexes, et il faut avoir atteint un certain degré de spécialisation et en avoir une certaine pratique pour les maîtriser. Il est cependant important de procéder de la sorte, comme le prouve le nombre d'organisations - services gouvernementaux, organismes et entreprises commerciales - qui font appel à leurs propres programmes informatiques pour «contrôler» les calculs officiels de la Commission, notamment en ce qui concerne les modifications hebdomadaires des taux variables des MCM. Il ne faut pas attacher trop d'importance au problème de la complexité à ce niveau: peu nombreux sont ceux qui ont besoin de savoir dans les moindres détails comment les calculs sont effectués; pour la plupart des personnes intéressées, il suffit de savoir comment appliquer les résultats de ces calculs.

5.31. En ce qui concerne la complexité de l'application quotidienne, il est vrai qu'il existe des milliers de taux, et qu'il est difficile pour les opérateurs occasionnels d'appliquer ce régime. Cependant, il n'est pas certain que le régime soit plus complexe que d'autres mesures agricoles communautaires, et comme il se prête idéalement à l'informatisation à certains égards, il est très simple à appliquer. Les exigences en matière de contrôle ne sont pas plus sévères que les mesures de contrôle physique et administratif habituellement appliquées dans le secteur des échanges agricoles, dont elles font partie.

5.32. Il faut cependant reconnaître que, d'une façon générale, le régime agrimonétaire est peu clair, compliqué et difficile à comprendre. Cela est inévitable, dès le moment où l'on a décidé de faire intervenir la compensation monétaire, mais il est regrettable que les dispositions communautaires en matière de gestion des organisations communes de marché impliquent un tel degré de complexité. En outre, plus la complexité est grande, plus il est probable qu'il y aura des erreurs et des tentatives de manipulation de ces dispositions, ce qui entraînera des pertes financières pour la Communauté (voir par exemple le cas des importations de riz mentionnées aux points 5.18 - 5.19).

Fraudes et irrégularités

5.33. Les fraudes et irrégularités relatives aux MCM peuvent se produire tant au niveau des échanges intra-communautaires qu'à celui des échanges avec les pays tiers. Dans le cas des échanges avec les pays tiers, toutefois, la restitution à l'exportation et le prélèvement à l'importation constituent normalement le premier motif de fraude ou d'irrégularité, les cas relatifs aux MCM étant plutôt exceptionnels. La présente section portera donc uniquement sur les fraudes et irrégularités dans les échanges intra-communautaires.

5.34. Le tableau 4 présente le nombre de cas de fraudes ou d'irrégularités relatives aux MCM dans les échanges intra-communautaires communiqués par les Etats membres conformément au règlement (CEE) n° 283/72 () du Conseil. On estime que ces 142 cas correspondent à 11,5 Mio ECU. Début septembre 1988, 95 de ces cas étaient considérés comme clos, et 1,5 Mio ECU (13 % du montant total en cause) avaient été recouvrés.

5.35. Le tableau montre que 58 des 142 cas notifiés concernent le Royaume-Uni. Presque tous ces cas portent sur des problèmes à la frontière entre l'Irlande du Nord et l'Irlande. En 1980 et 1981, lorsque les MCM positifs étaient élevés au Royaume-Uni, les porcins et les bovins étaient passés en fraude en Irlande du Nord pour éviter les MCM payables à l'importation, et ensuite réexportés en toute légalité vers l'Irlande, devenant ainsi éligibles au paiement des MCM. Dans certains cas, les animaux faisaient plusieurs fois le voyage. Ce système de «carrousel» s'est interrompu au moment de l'introduction de contrôles plus efficaces, mais aussi parce que la fraude n'en valait plus la peine, étant donné que les écarts monétaires entre le Royaume-Uni et l'Irlande diminuaient. Ensuite, en 1986, la livre sterling s'est sensiblement dépréciée, entraînant un important écart négatif et des disparités significatives entre les MCM des deux pays. Les bovins élevés en Irlande du Nord passaient la frontière en fraude pour éviter le paiement de MCM à l'importation, étaient abattus en Irlande, et la viande était exportée légalement vers la Grande-Bretagne où elle bénéficiait d'un paiement de MCM important. Ce trafic illégal a représenté, selon les estimations (), un excédent de 100 UKL (150 - 160 ECU) par tête de bétail, à la charge du budget communautaire. Pour mettre fin à ce trafic, des équipes spéciales d'intervention ont été mises en place en novembre 1986 par le Royaume-Uni et les autorités douanières irlandaises afin de garder la frontière et d'essayer de prévenir la fraude. Bien que le nombre de cas signalés ait diminué, il est peu probable que ce trafic ait complètement disparu, étant donné les difficiles problèmes de sécurité à la frontière et la persistance d'écarts monétaires entre les deux pays. Les investigations de la Cour montrent cependant que les autorités irlandaises et britanniques prennent toutes les mesures raisonnables pour éviter ce trafic illégal.

5.36. Le problème décrit ci-dessus constitue l'exemple le plus extrême du type de fraude favorisé par l'existence de disparités agrimonétaires importantes de part et d'autre d'une frontière connaissant de nombreux échanges commerciaux, et entre États dont l'intégration économique est très étroite. Tant que de telles disparités existeront, le niveau des fraudes restera inévitablement élevé, et seules les fraudes les plus flagrantes seront détectées.

6. INCIDENCE BUDGÉTAIRE DES TAUX VERTS ET DES MCM

Introduction

6.1. Pour un instrument qui occupe une situation centrale dans le fonctionnement de la politique agricole commune, il est important que le budget et les comptes donnent une image claire et complète de l'incidence budgétaire de l'ensemble du système agrimonétaire. De même, la signification des données reprises dans les comptes devrait être claire et sans équivoque, de telle sorte qu'elles puissent être interprétées aisément, sans erreur. Cependant, ce n'est pas le cas actuellement:

(a)les montants qui figurent au chapitre 28 du budget général, c'est-à-dire dans la seule partie du budget où l'incidence des MCM apparaît véritablement, ne couvrent qu'une partie du coût budgétaire direct: en particulier, l'incidence des MCM sur les prélèvements à l'importation et les restitutions à l'exportation n'est clairement mise en évidence sur aucune ligne budgétaire;

(b)l'incidence budgétaire résultant de l'utilisation des taux verts lorsque des paiements sont imputés au budget (ou que des recettes agricoles sont perçues), et de l'utilisation des taux du marché lorsque les montants sont repris dans le budget, n'apparaît pas: outre le manque de transparence que cela entraîne, il est difficile d'interpréter les données comptables.

Dans les sections suivantes, la Cour présente les résultats d'une évaluation de l'ensemble de l'incidence budgétaire, tant directe qu'indirecte, du régime agrimonétaire. Le coût budgétaire du mécanisme de l'Écu vert sera également étudié.

Incidence budgétaire directe des MCM

6.2. Le tableau 5 présente une classification de l'incidence budgétaire directe des MCM, précise l'endroit où les montants en cause sont inscrits au budget, et indique s'ils peuvent être identifiés en dehors des comptes. Il en ressort, d'une part que les seules données sur les coûts budgétaires directs des MCM qui sont identifiées séparément sont celles qui figurent au chapitre 28 du budget général, et d'autre part qu'elles ne donnent qu'une image partielle de la situation. Les MCM relatifs au commerce intra-communautaire sont repris intégralement, mais ceux qui concernent les échanges avec les pays tiers sont presque entièrement occultés.

>TABLE>

6.3. À la suite de la publication de l'avis de la Cour de juillet 1980 () concernant les MCM, la Commission a modifié la nomenclature budgétaire pour tenter de faire apparaître de façon plus transparente l'incidence budgétaire globale des MCM; cependant, ce remaniement était insuffisant et omettait de tenir compte de certains points essentiels de l'avis de la Cour. Ainsi, comme le montre le tableau 5, tous les MCM intervenant dans les prélèvements à l'importation sont enregistrés comme faisant partie de ces prélèvements au chapitre 10 de l'état des recettes du budget. Cette inscription couvre des MCM positifs, qui s'ajoutent au prélèvement, comme c'est le cas pour la RF d'Allemagne, par exemple, et des MCM négatifs qui sont retranchés du prélèvement, comme c'est le cas pour la Grèce, par exemple. La seule exception à cette règle est le cas où le MCM négatif déduit du prélèvement à l'importation est plus important que le prélèvement lui-même, de sorte que l'importateur reçoit une subvention nette en MCM. Cette dépense nette est inscrite au poste 2820 du budget, et rien n'apparaît au poste prélèvements à l'importation. Cette façon de rendre compte des MCM et des prélèvements à l'importation n'est pas satisfaisante, car elle signifie qu'une partie importante de l'incidence des MCM n'est pas connue et que, de plus, les données dont on dispose concernant les prélèvements à l'importation ne font pas apparaître les recettes brutes qui en découlent.

6.4. Deuxièmement, les MCM négatifs appliqués aux exportations en provenance d'États membres à monnaie dépréciée, et déduits des restitutions à l'exportation, ne sont pas non plus comptabilisés séparément: la restitution nette à l'exportation, diminuée des MCM appliqués, est enregistrée pour chaque secteur du marché dans le chapitre du budget FEOGA qui s'y rapporte. Si le montant du MCM est plus élevé que celui de la restitution, rien n'est inscrit en restitution, et l'excédent net est inscrit au chapitre 10 comme un prélèvement agricole. Cela n'est pas cohérent avec la pratique selon laquelle les MCM positifs ajoutés aux restitutions à l'exportation pour les États membres à monnaie appréciée sont déclarés séparément des restitutions, au poste 2811. En conséquence, non seulement une autre partie importante de l'incidence budgétaire des MCM n'apparaît pas dans le budget, mais le coût total des restitutions à l'exportation n'y est pas non plus mis en relief.

>TABLE>

6.5. La Cour a tenté d'évaluer l'ensemble du coût budgétaire direct des MCM, à savoir:

(a)les montants repris au chapitre 28 des comptes annuels;

(b)les MCM déduits des restitutions à l'exportation;

(c)les MCM ajoutés aux prélèvements à l'importation ou déduits de ceux-ci.

Montants figurant dans les comptes annuels

6.6. Le tableau 6 présente les montants repris au chapitre 28 des comptes annuels pour la période 1983-1987.Ce tableau montre qu'en 1987 la dépense brute s'élevait à 1 300,9 Mio ECU, et qu'elle était compensée par une «dépense négative», c'est-à-dire une recette, provenant des MCM et s'élevant à 664,0 Mio ECU, d'où un solde de 636,9 Mio ECU. Si l'on ne prend en compte que les MCM intervenant dans le commerce intra-communautaire, qui constituent la seule partie complète du coût budgétaire des MCM qui soit apparente, la dépense brute s'élevait à 1 073,9 Mio ECU, et était compensée par des recettes d'un montant de 664,0 Mio ECU: le solde s'élève donc à 409,9 Mio ECU de dépense nette.

6.7. Le tableau montre que les postes budgétaires pris séparément et les totaux nets varient considérablement d'année en année, en fonction de l'importance des écarts monétaires. Par exemple, la diminution de la dépense nette en 1984 et en 1985 constitue une indication du degré de réussite du démantèlement des MCM après l'introduction du régime de l'Écu vert, mais 1986 et 1987 ont connu une période de relative instabilité monétaire qui a entraîné des écarts monétaires négatifs plus importants, ce qui se réflète dans les montants figurant dans les comptes.

MCM déduits des restitutions à l'exportation

>TABLE>

6.8. Quant à l'incidence budgétaire des MCM déduits des restitutions à l'exportation, la Commission ne dispose d'aucune donnée sur les montants réels concernés; en effet, selon les instructions comptables actuelles de la Commission, les États membres sont tenus de déclarer les restitutions nettes de MCM. Lors de sa mission au Royaume-Uni et en France, la Cour a constaté que les organismes d'intervention pouvaient, à partir de leurs systèmes de comptabilité interne, disposer plus ou moins facilement des données brutes - c'est-à-dire du total de la restitution à l'exportation et du montant du MCM séparément; il serait donc possible de déclarer les données brutes sans que cela donne lieu à de trop grandes difficultés administratives. Cependant, il n'était pas possible, dans le cadre de l'examen de la Cour, de rassembler toutes les données brutes de tous les États membres: en conséquence, une autre méthode d'évaluation a été adoptée, fondée sur les travaux budgétaires préparatoires de la Commission. Pour chaque marché concerné par le système des MCM, la Commission évalue le montant de la réduction à appliquer aux prévisions relatives aux restitutions à l'exportation. Cette estimation s'effectue sur la base de données historiques relatives aux courants d'échanges réels, associées aux derniers paramètres agrimonétaires et monétaires. Selon la dernière évaluation relative au budget de 1987, préparée par les services de la Commission à la fin août 1987 (), les restitutions à l'exportation devaient être réduites d'environ 216 Mio ECU. Pour le budget de 1988, le montant de la réduction était estimé à 111 Mio ECU ().

MCM ajoutés aux prélèvements à l'importation ou déduits de ceux-ci

6.9. Ici encore, la Commission ne dispose d'aucune donnée sur le montant réel des MCM qui sont ajoutés aux prélèvements à l'importation ou qui en sont déduits par les États membres. La Commission effectue une estimation dans le cadre de son avant-projet de budget, en se fondant sur les prévisions relatives aux importations et aux taux moyens des prélèvements, ainsi que sur des taux de MCM concordant avec les propositions présentées par la Commission en matière de démantèlement des MCM. Pour le budget de 1987, les estimations prévoyaient que l'effet net des MCM ajoutés aux prélèvements à l'importation ou déduits de ceux-ci se traduirait par une réduction des prélèvements s'élevant à 36 Mio ECU (), et que pour 1988 la réduction s'élèverait à 57,5 Mio ECU ().

Incidence indirecte du régime agrimonétaire sur le budget

6.10. À l'incidence directe des MCM sur le budget s'ajoute un coût budgétaire résultant de l'utilisation des taux verts, qui donnent des valeurs différentes aux prix communs établis en Écus lorsqu'ils sont convertis en monnaies nationales. Cela représente l'incidence sur le budget de l'existence de plusieurs niveaux de prix communs dans les différents États membres.

Coefficient de double taux

6.11. Cette incidence sur le budget résulte de la procédure qui consiste, lorsqu'un montant établi sur la base des prix communs institutionnels exprimés en Écus est versé du budget à un bénéficiaire, à convertir ce montant en monnaie nationale au moyen du taux vert, mais, lorsqu'il est enregistré dans les comptes, à le reconvertir en Écus en ayant recours au taux de change du marché (). C'est ainsi qu'en mai 1988, à la suite de l'application des taux verts en vigueur à une aide de 100 ECU pour du lait écrémé en poudre destiné à entrer dans la composition d'aliments pour animaux, les comptes font apparaître qu'un bénéficiaire en RF d'Allemagne a reçu l'équivalent en DM de 115,5 ECU, un bénéficiaire en France a reçu en FF l'équivalent de 106,26 ECU et un bénéficiaire au Royaume-Uni a reçu en UKL l'équivalent de 99,22 ECU (voir annexe V). Ainsi, dans cet exemple, le coût budgétaire de l'aide octroyée en RF d'Allemagne est de 16 % supérieur à celui de l'aide octroyée au Royaume-Uni. Selon le même principe, le coût budgétaire d'une recette agricole, telle que la cotisation sucre, est de 16 % supérieur en RF d'Allemagne par rapport au Royaume-Uni, si la recette en question a été perçue dans le premier de ces États membres.

6.12. L'incidence budgétaire résultant de l'existence de plusieurs niveaux de prix différant d'un État membre à l'autre, peut être représentée par le «coefficient de double taux», qui se définit comme suit:

Coefficient = de double taux 1 ECU, converti en monnaie nationale, au taux vert 1 ECU converti en monnaie nationale, à un taux du marché spécifique

Il existe donc un coefficient de double taux pour chaque État membre et pour chaque marché auquel est attribué un taux vert distinct.

6.13. Dans le cadre du système agrimonétaire antérieur à 1984 et à l'instauration du régime de l'Écu vert, les États membres à MCM positifs et dont le niveau des prix exprimés en monnaie nationale était supérieur au niveau des prix communs, avaient un coefficient de double taux supérieur à 1: cela signifie que le coefficient entraînait un accroissement de la dépense budgétaire. Par ailleurs, les États membres à MCM négatifs et dont le niveau des prix exprimé en monnaie nationale était inférieur au niveau des prix communs avaient un coefficient de double taux inférieur à un, ce qui entraînait une réduction du niveau de la dépense budgétaire exprimée en Écus. En conséquence, en termes d'incidence budgétaire, l'augmentation du coût budgétaire due au niveau de prix plus élevé dans les États membres à monnaie forte était compensée par la réduction du coût dans les États membres à monnaie plus faible. Plus l'écart est important entre le taux vert et le taux pivot, ou le taux du marché, plus l'incidence budgétaire des doubles taux est grande.

Incidence du «switchover» sur le coefficent de double taux

6.14. Toutefois, en permettant à la Communauté de concilier les intérêts de la RF d'Allemagne, par le maintien du niveau des prix intérieurs, et ses intérêts propres, en évitant la création de nouveaux MCM positifs, l'instauration du «switchover» a eu un effet significatif sur la relation entre taux vert et taux du marché, et donc sur les coefficients de double taux. Pour la RF d'Allemagne et les Pays-Bas, dont les coefficients dépassaient 1 avant l'introduction du «switchover», les coefficients de double taux ont été augmentés chaque fois que le DM et le HFL ont été réévalués lors d'un réalignement, et ils n'ont été réduits que lorsque les écarts positifs existant au mois d'avril 1984 ont été supprimés par la réévaluation de leurs taux verts. Pour les États membres présentant des écarts négatifs, les coefficients de double taux ont augmenté, étant donné que ces écarts, tant «naturels» qu'«artificiels», ont été démantelés (). Dans ces États membres, les taux verts sont dévalués afin d'approcher le taux vert pivot (le taux pivot compte tenu du facteur de correction), ce qui signifie qu'une fois que le taux vert a été dévalué au-delà du taux pivot, les coefficients de double taux appliqués dans ces États membres peuvent aussi être supérieurs à l'unité.

Comme le montre la situation 5 du diagramme 1, le mécanisme du «switchover» a donc pour conséquence qu'à chaque réalignement et dévaluation subséquente du taux vert, tant les taux verts des États membres aux écarts monétaires positifs que ceux des États membres aux écarts négatifs continuent de s'éloigner des taux de change réels, ce qui augmente le coefficient de double taux.

6.15. Le tableau 7 présente les coefficients de double taux appliqués aux céréales, au lait et aux produits laitiers, pour tous les États membres, en mai 1988. Il en ressort que seuls le Royaume-Uni et la Grèce ont un coefficient inférieur à l'unité.

6.16. En conséquence, l'incidence accrue du double taux dans le cadre du mécanisme du «switchover» reflète l'incidence sur les dépenses budgétaires de l'augmentation effective du niveau des prix communs provoquée par le facteur de correction. Dans le cadre du système en vigueur avant avril 1984, une augmentation des prix communs exprimés en Écus, approuvée par le Conseil, avait pour conséquence directe une augmentation des dépenses budgétaires, sans avoir d'influence sur le double taux. Dans le cadre du régime actuel du «switchover», l'augmentation des prix communs à la suite d'une augmentation du facteur de correction lors d'un réalignement n'a aucune incidence sur les prix exprimés en Écus, mais accroît les dépenses budgétaires par le biais de l'effet de double taux; en ce qui concerne la RF d'Allemagne et les Pays-Bas, l'effet est immédiat, et pour les États membres présentant un écart négatif, il se produit losque les taux verts sont dévalués. En conséquence, la dévaluation d'un taux vert sans modification des taux du marché a les conséquences suivantes:

(a)elle augmente le niveau des prix communs exprimés en monnaie nationale pour les bénéficiaires des États membres intéressés;

(b)elle réduit l'écart monétaire négatif, ce qui se traduit par une incidence budgétaire positive pour les exportations et négative pour les importations;

>TABLE>

(c)elle augmente le coefficient de double taux, ce qui se traduit par une augmentation directe des dépenses budgétaires.

Cette dernière considération revêt une grande importance, eu égard aux demandes formulées par les États membres afin d'obtenir une dévaluation de leurs taux verts, et à la nécessité de supprimer les écarts monétaires négatifs afin d'arriver au même niveau de prix communs dans toute la Communauté. Dans le cadre de la fixation des prix pour 1988/89, la Commission a estimé qu'un démantèlement d'un point des écarts monétaires pour les États membres à MCM négatifs aurait une incidence nette sur le budget se chiffrant à 220 Mio ECU de dépenses supplémentaires. L'effet du double taux lui-même augmenterait la dépense de 210 Mio ECU. Étant donné la discipline budgétaire actuelle, qui vise à limiter les dépenses agricoles, cela constitue une contrainte supplémentaire.

Incidence sur le budget de 1987

6.17. Les coefficients de double taux affectent chaque ligne du budget du FEOGA, section dépenses, et le chapitre 10 de l'état des recettes du budget, prélèvements agricoles. Cependant, cet effet n'apparaît pas de façon distincte. Dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1978 (), la Cour critiquait le fait que le budget et les comptes publiés ne permettent pas de déterminer l'effet des doubles taux. Dans sa réponse, la Commission soutenait que l'effet de double taux s'affaiblissait à mesure que les écarts monétaires diminuaient. C'était peut-être le cas, lorsque le régime antérieur à avril 1986 était d'application, mais depuis l'instauration du mécanisme du «switchover», l'effet de double taux devient de plus en plus important et devrait pouvoir être perçu de façon claire.

6.18. La Cour a calculé l'effet de double taux sur les comptes de dépenses du FEOGA (). Pour les dépenses qui apparaissent dans les comptes officiels, et qui portent sur une période de dix mois, cet effet s'élève à 1 137,5 Mio ECU. Si l'on prend en considération les dépenses pour les douze mois de 1987, l'effet de double taux s'élève alors à 1 365,1 Mio ECU. Dans les deux cas ces montants représentent 5,0 % de la dépense totale.

En ce qui concerne les prélèvements agricoles, les données dissociées relatives à chaque marché, reprises au chapitre 10 de l'état des recettes du budget, sont insuffisantes pour permettre un calcul précis de l'effet. Une fois encore, il faut se rabattre sur les prévisions budgétaires. Pour 1987, la Commission prévoyait que l'effet de double taux se traduirait par une augmentation de 50 Mio ECU dans le budget (état des recettes) et pour 1988, les prévisions sont de 100 Mio ECU.

En ce qui concerne les cotisations sucre au chapitre 11 de l'état des recettes du budget, l'effet de double taux calculé à partir des comptes s'élève à 108,5 Mio ECU pour les douze mois de 1987.

Incidence budgétaire des courants d'échanges artificiels

6.19. Les points 5.13 - 5.17 montrent comment l'existence d'écarts monétaires non couverts provoqués en partie par la structure du système agrimonétaire a encouragé l'exportation vers des pays tiers de sucre, de céréales et de produits laitiers en provenance d'autres États membres, par exemple de France et de Belgique, via les Pays-Bas, afin d'obtenir le versement de la restitution à l'exportation en HFL. Cette situation entraîne automatiquement des dépenses budgétaires accrues pour la Communauté, en raison du niveau plus élevé des prix aux Pays-Bas par comparaison à la Belgique et à la France, niveau qui se reflète dans le coefficient de double taux.

Les informations présentées à l'annexe VI (section 3, Incidence budgétaire) montrent qu'en juin 1988, une restitution à l'exportation de céréales à partir de la France, diminuée du MCM dû à l'exportation, et s'élevant à 100 ECU au niveau du prix commun, aurait été imputée aux comptes pour 101,47 ECU si l'exportation avait eu lieu directement à partir de la France. Si, par contre, les céréales avaient d'abord été exportées vers les Pays-Bas pour être ensuite exportées vers des pays tiers, de sorte que la restitution à l'exportation eût été payée en HFL, le montant imputé aux comptes se serait élevé à 106,06 ECU, soit 4,5 % de plus. Les chiffres correspondants pour les céréales exportées depuis la Belgique auraient été les suivants: 110,64 ECU en cas d'exportation directe et 114,27 ECU en cas d'exportation via les Pays-Bas, soit une différence de 3,2 %.

6.20. Pour évaluer l'incidence budgétaire de cette situation sur une certaine période pour les céréales, le sucre et les produits laitiers, il faut élaborer des hypothèses concernant les niveaux d'exportation normaux des pays intéressés. Le tableau 3 permet de supposer qu'à tout le moins, les dépenses mensuelles supplémentaires relatives aux restitutions à l'exportation aux Pays-Bas au cours des six premiers mois de 1988 étaient toutes supérieures à la «normale» pour les céréales (+ 65 Mio HFL), pour le sucre (+ 80 Mio HFL) et les produits laitiers (+ 100 Mio HFL). Sil'on considère que normalement ces dépenses auraient dû être payées dans des États membres comme la France ou la Belgique, la Cour estime que les dépenses du FEOGA pour les six premiers mois de 1988 ont été supérieures d'au moins 25 Mio ECU en raison du paiement des restitutions en HFL.

Estimation de l'incidence budgétaire totale du système agrimonétaire pour 1987

6.21. Le tableau 8 résume les estimations de l'incidence budgétaire directe et indirecte totale du système agrimonétaire sur le compte de gestion en 1987, qui s'élève à 1 578,2 Mio ECU pour dix mois, et à 1 824,6 Mio ECU pour l'année entière. Cela représente 7 % des dépenses totales dans chaque cas. Bien que cette estimation se compose d'un amalgame de montants effectivement déclarés comme dépenses, de prévisions budgétaires et de calculs fondés sur des montants déclarés, elle donne l'ordre de grandeur de l'incidence totale, qui devrait apparaître clairement dans le budget et dans les comptes. La composante la plus importante, est de loin celle qui exprime l'incidence du coefficient de double taux.

6.22. La Cour estime que, tant que le système agrimonétaire sera en vigueur, la Commission devrait veiller à ce que les comptes fassent apparaître distinctement l'incidence du régime, en particulier:

(a)en ce qui concerne les échanges avec les pays tiers, les MCM et les restitutions à l'exportation devraient apparaître clairement, en termes bruts;

(b)de même, les MCM et les prélèvements à l'importation devraient apparaître séparément, en termes bruts;

(c)l'incidence réelle du coefficient de double taux devrait être mise en relief au moyen d'une note d'accompagnement au compte de gestion.

Clarté des informations comptables

6.23. Étant donné qu'elle ne fait pas apparaître distinctement l'effet de double taux, l'analyse comparative de la dépense budgétaire entre États membres prête à confusion. Le point 6.11 montre qu'en mai 1988 un poste de dépense en RF d'Allemagne a coûté au budget 16 % de plus que la même opération au Royaume-Uni. Il n'est donc pas possible de comparer, entre les États membres, la dépense relative à une ligne budgétaire et d'identifier des niveaux relatifs d'activité, par exemple. Cela limite considérablement la valeur des comptes comme source d'information.

Incidence budgétaire du mécanisme du «switchover»

6.24. L'effet du mécanisme du «switchover» sur la dépense budgétaire constitue un point essentiel dans l'examen de l'incidence budgétaire du régime agrimonétaire. L'évaluation est complexe, et dépend des hypothèses de départ. Il faut établir une comparaison avec ce qui se serait passé si le «switchover» n'avait pas été instauré, et si le régime antérieur à avril 1984 était resté d'application. Pour les deux régimes, respectivement, il convient de prendre en considération les éléments suivants:

(a)mécanisme du «switchover»:

>TABLE>

(i)les coûts directs des MCM effectivement appliqués;

(ii)les coûts de l'effet de double taux, augmentés de la dépense budgétaire résultant de l'incidence du facteur de correction sur cet effet;

(iii)l'incidence sur le niveau des restitutions à l'exportation et des prélèvements à l'importation, résultant de l'augmentation de l'écart, due au facteur de correction, entre le niveau des prix mondiaux et le niveau des prix communautaires;

(b)régime antérieur à avril 1984:

(i)les coûts de l'augmentation des prix communs exprimés en Écus qui aurait été consentie par le Conseil en l'absence de l'effet du facteur de correction sur le niveau des prix communs exprimés en monnaies nationales;

(ii)les MCM et les taux verts qui auraient été appliqués si les MCM positifs existants avaient été réduits, sans que de nouveaux MCM soient créés par le biais de réévaluations des taux verts exprimés en DM, ce qui aurait entraîné une réduction des prix institutionnels exprimés en DM;

(iii)les coûts de l'effet de double taux, compte tenu des taux verts qui auraient été appliqués (voir (ii) ci-dessus).

6.25. La principale hypothèse qui détermine le résultat de l'estimation est celle qui porte sur les augmentations des prix exprimés en Écus qui auraient été adoptées par le Conseil. On peut avancer que, aux termes du «gentlemen's agreement», des augmentations de prix exprimés en Écus auraient été nécessaires dans la mesure où les prix exprimés en DM restaient inchangés. Cela impliquerait des augmentations de plus de 3 % au début de 1984/1985, de plus de 5 % au début de 1985 (), de plus de 8 % en 1986/1987 et de plus de 1 % en 1987/1988. Dans cette hypothèse, des calculs détaillés montrent que l'incidence budgétaire des deux régimes est sensiblement la même.

6.26. Selon l'autre hypothèse, les augmentations de prix exprimés en Écus auraient été moins importantes en raison des pressions en faveur d'une politique restrictive des prix. Il s'ensuivrait que les prix exprimés en DM seraient inférieurs à ce qu'ils sont actuellement, et qu'ils seraient peut-être compensés partiellement par des aides aux revenus. Dans ces conditions, il est problable que la dépense du FEOGA aurait augmenté à un rythme moins élevé. Dans cette hypothèse, l'effet d'augmentation automatique des prix résultant du facteur de correction a entraîné une augmentation de la dépense budgétaire.

7. PRINCIPALES CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

7.1. Le présent rapport met en lumière de sérieuses faiblesses affectant le système agrimonétaire actuel. Ces faiblesses sont résumées dans les points suivants, de même que les recommandations de la Cour.

Le mécanisme du «switchover»

7.2. Le système du «switchover» ou de «l'Écu vert» a compromis les efforts de la Communauté visant à imposer une discipline budgétaire plus stricte à l'égard des dépenses agricoles en raison de l'augmentation du niveau effectif des prix, de 13,7 % depuis 1984, qu'il a entraînée de manière largement non apparente. En conséquence, le niveau final des prix communs n'est pratiquement plus déterminé par le Conseil lors de la fixation annuelle des prix agricoles. Au lieu de cela, le niveau des prix communs est désormais lié à la hausse du DM et reflète la puissance industrielle de la RF d'Allemagne plutôt que les exigences de l'agriculture communautaire. Le démantèlement des écarts monétaires dans ces conditions revient à aligner les prix agricoles dans tous les États membres sur le niveau fixé en RF d'Allemagne (Chapitre 4).

7.3. La Cour considère que la Commission devrait, dès que possible, présenter des propositions visant la suppression du mécanisme du «switchover» et de l'Écu vert. Cette suppression ne devrait pas attendre le démantèlement complet des écarts monétaires: dans un souci de clarté, l'augmentation du niveau des prix communs qui s'est produite depuis 1984 en raison de l'application du «switchover» devrait être mise en évidence sans délai.

Incidence budgétaire

7.4. Il n'est pas possible d'appréhender, à partir du budget ou des comptes sous leur forme actuelle, l'incidence budgétaire réelle du système agrimonétaire. L'absence de clarté à cet égard empêche effectivement d'interpréter valablement les données comptables. Non seulement l'incidence directe des MCM n'est pas intégralement mise en relief dans le budget, mais celle de l'augmentation effective des prix agricoles due à l'application du mécanisme du «switchover» n'apparaît pas (Chapitre 6).

7.5. La Cour recommande que les comptes fassent apparaître clairement l'incidence du système agrimonétaire tant qu'il continue d'être appliqué; en particulier:

(a)dans les échanges avec les pays tiers, les MCM et les restitutions à l'exportation devraient être inscrits séparément, en termes bruts;

(b)de même, les MCM et les prélèvements à l'importation devraient être inscrits séparément, en termes bruts;

(c)l'incidence effective du coefficient de double taux devrait faire l'objet d'une note d'accompagnement au compte de gestion, de sorte qu'une analyse comparative des informations comptables puisse être effectuée en évitant la confusion introduite par les taux de change différents utilisés au moment où les paiements sont effectués et au moment où ils sont imputés au budget.

Politiques nationales de fixation des prix

7.6. En conservant une influence considérable sur le niveau de leurs taux verts, et en conservant donc dans une large mesure la maîtrise du niveau des prix au plan national, les États membres ont pu poursuivre, en matière de fixation des prix, des objectifs nationaux qui n'ont pas toujours été cohérents avec les objectifs communautaires (point 3.12).

7.7. L'existence de taux verts différents pour des marchés différents implique que le système agrimonétaire n'est pas un instrument neutre de gestion du marché touchant tous les marchés dans les mêmes proportions (point 3.13).

7.8. La Cour considère que le démantèlement des écarts monétaires dans le cadre de la suppression du système agrimonétaire devrait être effectué en conformité avec les priorités communautaires de retour à un véritable système de prix communs. En outre, elle estime que les objectifs du démantèlement devraient, chaque fois que possible, comprendre la suppression des taux verts multiples.

Calcul et application des MCM

7.9. Au niveau des modalités du calcul et de l'application des MCM, il s'est avéré difficile, dans un certain nombre de domaines, de conserver au système agrimonétaire son rôle d'instrument neutre de gestion du marché.

Viande porcine

7.10. La viande porcine offre l'exemple d'un secteur où l'évolution du marché est affectée par des facteurs autres que le système de soutien du marché. Dans les cas de cette nature, l'application de MCM s'est révélée problématique (points 5.7 - 5.11).

Écarts monétaires non couverts et commerce triangulaire

7.11. Divers cas ont été relevés où des écarts monétaires non couverts, par exemple en raison de l'absence de MCM (secteur du riz) ou de l'existence de franchises, ont contribué à encourager le commerce triangulaire. Ce phénomène a été récemment illustré par l'augmentation sensible, en 1988, du volume des exportations d'États membres à destination de pays tiers qui passaient par les Pays-Bas, en entraînant un supplément de coût pour le budget (points 5.12 - 5.17 et 6.19 - 6.20) (voir également les points 5.24 - 5.25 pour ce qui concerne la perte budgétaire relative aux prélèvements sur le riz).

7.12. La Cour recommande que la Commission et le Conseil prennent rapidement des mesures pour mettre un terme à de telles anomalies lorsqu'elles sont détectées. Dans le cas du riz, bien que la Cour ait fait apparaître à plusieurs reprises, dans ses rapports annuels relatifs aux exercices 1978, 1980 et 1985, que la Communauté subissait une perte de ressources propres, ce n'est qu'en 1986 que des mesures ont finalement été prises.

Complexité

7.13. Le régime agrimonétaire est extrêmement complexe et difficile à comprendre, en particulier depuis l'introduction du mécanisme du «switchover» et du démantèlement automatique. Indépendamment du fait qu'en soi, cela n'est pas souhaitable, les tentatives de manipulation s'en trouvent facilitées, avec les pertes financières que cela implique pour la Communauté (points 5.28 - 5.32).

Perspectives de suppression complète du système agrimonétaire

7.14. L'objectif actuel du Conseil et de la Commission est de supprimer le système agrimonétaire pour 1992 de sorte qu'un véritable système de prix communs puisse fonctionner comme cela était prévu à l'origine. Les décisions de juin 1987 et de 1988 relatives au démantèlement des écarts monétaires constituent un élément clé - même s'il est encore incomplet - dans cette perspective. La Cour soutient la poursuite de cet objectif, mais reconnaît que des difficultés considérables devront être surmontées.

7.15. Les organisations communes de marchés agricoles ont été perturbées pendant 20 ans par le système agrimonétaire. Pourtant, ce système résulte de l'incompatibilité inhérente entre une politique de soutien de l'agriculture fondée sur des prix institutionnels communs exerçant une influence considérable sur les prix du marché, et des tendances divergentes au niveau des économies des États membres.

7.16. L'incidence de la décision de démantèlement du système agrimonétaire dans le cadre des objectifs du marché unique est non négligeable. Il est évident que l'existence de taux verts s'écartant des taux du marché et de MCM est incompatible avec un véritable marché unique. Dans la pratique, par exemple, un système de MCM ne peut fonctionner sans contrôles de frontière destinés à vérifier la réalité du mouvement des marchandises donnant lieu à l'application de MCM. Or, la suppression des MCM nécessiterait que les États membres acceptent les conséquences immédiates, pour les prix agricoles, de la modification des valeurs monétaires faisant suite à un réalignement monétaire. Les prix à la production et à la consommation augmenteraient en monnaies nationales dans les États membres dont les monnaies sont dépréciées, ce qui tendrait à entraîner l'augmentation de la production agricole. Ces prix baisseraient dans les États membres dont les monnaies sont appréciées, avec un effet inverse sur la production agricole. Si, d'un autre côté, la production agricole est accrue à la suite d'un réalignement, les dépenses budgétaires pourraient en être augmentées, ce qui risque à son tour de compromettre les objectifs de la discipline budgétaire.

7.17. Trois facteurs doivent être réunis pour qu'un tel système soit acceptable aux yeux des États membres:

(a)les progrès de l'intégration économique et monétaire réduiraient la fréquence et l'ampleur des mouvements monétaires: si les mouvements sont rares et relativement peu importants, il est possible que les États membres soient en mesure d'en absorber plus aisément l'incidence;

(b)l'accord sur un véritable niveau de prix communs pour l'agriculture communautaire qui concilie les exigences d'efficacité des marchés agricoles et celles liées aux revenus des producteurs;

(c)l'attribution d'un rôle moins important aux prix de soutien agricoles dans la détermination des prix de marché agricoles. Si l'on parvient à réduire l'importance de cette relation, comme cela a été le cas dans une certaine mesure pour plusieurs marchés sous la pression de la discipline budgétaire (par exemple pour la viande bovine, les produits laitiers et les céréales), l'ajustement des prix agricoles sur le marché à la suite d'un réalignement monétaire sera plus progressif.

7.18. Si l'on ne satisfait pas à ces conditions, l'objectif de la suppression complète et durable du système agrimonétaire sera difficilement réalisable, les taux verts devront continuer de diverger par rapport aux taux du marché, et une forme quelconque de compensation devra subsister.

>TABLE>

Diagramme 1: Le Système agrimonétaire

>DEBUT DE GRAPHIQUE>

Situation 1 Poi