DÉCISION (UE) 2018/1840 DE LA COMMISSION

du 10 août 2018

concernant l'aide d'État SA.33229 (2018/N-4) (ex 2017/C-3) — Slovénie — Modifications des engagements de restructuration de Nova Ljubljanska Banka d.d.

[notifiée sous le numéro C(2018) 5537]

(Le texte en langue anglaise est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (ci-après le «TFUE»), et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,

vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations, conformément aux dispositions précitées (1), et vu les réponses obtenues,

considérant ce qui suit:

1. PROCÉDURE

(1) Par décision du 7 mars 2011 (ci-après la «décision relative au premier sauvetage») (2), la Commission a autorisé, pour une période de six mois et sur présentation d'un plan de restructuration, la recapitalisation par l'État slovène de Nova Ljubljanska Banka d.d. (ci-après «NLB»), que la Slovénie avait notifiée à la Commission le 14 janvier 2011, à concurrence de 250 millions d'EUR.

(2) Par décision du 2 juillet 2012 (3) (ci-après la «décision relative au deuxième sauvetage et à l'ouverture d'une procédure d'examen»), la Commission a approuvé un deuxième sauvetage de NLB sous forme de recapitalisation et a ouvert dans le même temps une procédure d'examen approfondi en raison de certaines inquiétudes suscitées par le plan présenté. En effet, la Commission doutait que ce plan permette à la NLB de retrouver le chemin de la viabilité, jugeant par ailleurs insuffisantes les dispositions qu'il contenait quant à la contribution propre de la banque et au caractère approprié des mesures destinées à lutter contre des distorsions indues de concurrence.

(3) Par la décision 2014/535/UE (ci-après la «décision de 2013») (4), la Commission a approuvé l'aide d'État en faveur de NLB sur la base d'un plan de restructuration modifié et d'une liste d'engagements présentés par la Slovénie, cette liste prévoyant notamment que l'État slovène vende une participation de 75 % moins une action (ci-après une «participation de 75 % – 1») au sein de NLB au plus tard le 31 décembre 2017, ou sinon que NLB cède six filiales étrangères établies dans les Balkans.

(4) Le 13 avril 2017, la Slovénie a demandé à la Commission de lui accorder un délai de versement de la deuxième tranche de parts de NLB, représentant au plus une participation de 25 % moins une action (ci-après une «participation de 25 % – 1») au sein de NLB, et a notifié à la Commission la modification de ses engagements. Le 11 mai 2017, la Commission a jugé que les engagements ainsi modifiés continuaient d'assurer la compatibilité de l'aide en faveur de NLB avec le marché intérieur (ci-après la «décision de modification de 2017») (5).

(5) Le 8 juin 2017 (6), les autorités slovènes ont décidé de suspendre le processus de vente de NLB et, le 9 juin 2017, le ministère des finances slovène a informé la Commission de cette décision par téléphone.

(6) À l'automne 2017, de nombreux échanges ont eu lieu entre la Commission et la Slovénie. Cette dernière a également partagé un certain nombre de documents informels avec la Commission (7). Le 21 décembre 2017, la Slovénie a officiellement notifié à la Commission des modifications additionnelles apportées à ses engagements.

(7) Par lettre du 26 janvier 2018 (ci-après la «décision d'ouverture de 2018»), la Commission a informé les autorités slovènes de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, premier alinéa, du TFUE, en réponse à la demande de confirmation de la compatibilité de l'aide accordée à NLB sur la base des modifications additionnelles apportées à ses engagements.

(8) Le 2 mars 2018, la Slovénie a formulé des observations sur la décision d'ouverture de 2018.

(9) Cette décision, publiée le 6 avril 2018 au Journal officiel de l'Union européenne, invitait les parties intéressées à présenter leurs observations. Au cours du délai d'un mois suivant la date de publication, la Commission a reçu les observations de quatre parties, qui ont été transmises aux autorités slovènes les 16 et 18 mai 2018. Le 15 juin 2018, à titre de réponse, la Slovénie a formulé ses propres observations.

(10) Les 26 mars 2018, 4 avril 2018, 30 mai 2018, 21 juin 2018, 29 juin 2018 et 9 juillet 2018, la Slovénie a présenté de nouveaux documents informels, qui comprenaient diverses propositions de groupes d'engagements.

(11) Par lettre du 13 juillet 2018, la Slovénie a présenté à la Commission un nouvel ensemble d'engagements au titre de l'aide d'État (ci-après les «engagements modifiés»), assortis, entre autres choses, de nouveaux délais pour la vente d'une participation de 75 % – 1 au sein de NLB. Pour des raisons de sécurité juridique, la Slovénie a également notifié, le 25 juillet 2018, une proposition de mesure ne constituant «pas une aide», au titre de laquelle elle entendait indemniser NLB des conséquences éventuelles des procédures judiciaires portant sur des dépôts en devises, ce qui est une question déjà ancienne remontant à avant le démantèlement de la Yougoslavie.

(12) Par lettre du 16 juillet 2018, la Slovénie a accepté, à titre exceptionnel, de renoncer à ses droits tels que prévus à l'article 342 du TFUE (8), en liaison avec l'article 3 du règlement no 1 (9), et de voir la présente décision adoptée et notifiée en anglais.

2. DESCRIPTION DE LA MESURE D'AIDE

2.1. Description du bénéficiaire

(13) NLB est la plus grande banque de Slovénie, avec une part de marché de 23 % (calculée sur la base du total de ses actifs) (10). Les considérants 11 à 22 de la décision de 2013 proposent une description plus détaillée de NLB. S'agissant de la composition de son actionnariat, depuis les recapitalisations de 2012 et de 2013 par l'État slovène, NLB est une société détenue à 100 % par l'État (11).

(14) Par ailleurs, en conséquence de l'aide d'État qu'elle a reçue, NLB avait, à la fin mars 2018, un ratio de fonds propres de base de catégorie 1 de 16,6 %. NLB a également amélioré sa rentabilité et a déclaré fin 2017 un bénéfice net de 225 millions d'EUR, ce qui équivaut à un rendement des fonds propres de 14,4 %. Le tableau 1 reprend certains éléments des principales données financières de NLB (12): Tableau 1 Principales données financières consolidées de NLB 31.3.2018 31.12.2017 31.12.2016 Total des actifs (en millions d'EUR) 12 425 12 238 12 039 Actifs pondérés en fonction du risque (en millions d'EUR) 8 634 8 547 (13) 7 862 Résultat net (bénéfices après impôt) (en millions d'EUR) 58 225 110 Prêts non productifs/total des prêts (en %) 8,8 9,2 13,8 Ratio de fonds propres de base de catégorie 1 (en %) 16,6 15,9 17,0 Ratio prêts/dépôts (en %) 69,8 70,8 74,2 Rendement des fonds propres (en %) 13,5 14,4 7,4

(15) En ce qui concerne sa présence commerciale, NLB possède actuellement 108 agences en Slovénie (à la fin mars 2018), soit une diminution par rapport aux 143 agences existant en 2013. Hors de Slovénie, NLB a des filiales étrangères dans un certain nombre de pays des Balkans, qui représentent au total 3 800 millions d'EUR d'actifs et 95 millions d'EUR de résultat net (14) (chiffres fin 2017). Le tableau 2 fournit des informations complémentaires sur les filiales de NLB établies dans les Balkans: Tableau 2 Principales données financières des filiales de NLB établies dans les Balkans Ancienne République yougoslave de Macédoine Filiale 1 de Bosnie Filiale 2 de Bosnie Kosovo Monténégro Serbie Participation de NLB (en %) 87 100 97 81 100 100 Part de marché (en %) 16,4 18,9 5,3 15,7 11,0 1,2 Résultat net (bénéfices après impôt) (en millions d'EUR) 40 23,7 8,3 14,2 5,4 3,7 Total des actifs (en millions d'EUR) 1 236 670 531 584 457 371

(16) NLB détient toujours une participation de 50 % dans la compagnie d'assurance NLB Vita d.d., Ljublana (ci-après «NLB Vita»), qui est une coentreprise avec la société belge KBC Groep NV. Fin 2017, NLB Vita a déclaré des actifs totaux de 446 millions d'EUR (15) et 7 millions d'EUR de résultat net pour cette année.

(17) Le 31 décembre 2017, NLB a engagé la liquidation de sa filiale de crédit-bail de Ljubljana (16). Le 29 novembre 2017 (17), le conseil de surveillance de NLB a approuvé la mise en place d'une nouvelle société de crédit-bail, dont l'activité se concentrerait sur le crédit-bail de véhicules, avec un capital initial versé de 1,5 million d'EUR. En février 2018, NLB a interrompu la mise en place de cette nouvelle société de crédit-bail.

2.2. Mesures d'aide d'État en faveur de NLB

(18) Par la décision de 2013 et sur la base des engagements présentés par la Slovénie, la Commission a déclaré les mesures d'aide d'État suivantes en faveur de NLB compatibles avec le marché intérieur: a) une première recapitalisation à hauteur de 250 millions d'EUR, approuvée à titre temporaire par la décision relative au premier sauvetage; b) une deuxième recapitalisation à hauteur de 383 millions d'EUR, approuvée à titre temporaire par la décision relative au deuxième sauvetage et à l'ouverture d'une procédure d'examen; c) une troisième recapitalisation à hauteur de 1 558 millions d'EUR; et d) un transfert d'actifs toxiques vers une structure de défaisance publique, comportant un élément d'aide de 130 millions d'EUR (18). Au total, NLB a bénéficié de mesures d'aide d'État d'un montant de 2 321 millions d'EUR, équivalant à 20 % de ses actifs pondérés en fonction du risque au mois de décembre 2012.

(19) Les engagements présentés dans le cadre de la décision de 2013 et de la décision de modification de 2017 sont exposés plus en détail aux points 2.3 et 2.4 de la décision d'ouverture de 2018. En ce qui concerne la vente de la participation de 75 – 1 au sein de NLB, la Slovénie s'est engagée, dans le cadre de la décision de modification de 2017, à prendre les mesures suivantes (ci-après l'«engagement de vente»): «[…] [réduction des actions détenues par l'État et les filiales bancaires étrangères] La Slovénie réduira la participation que l'État détient au sein de NLB à 25 % plus une action (ci-après la “participation minoritaire de blocage”) comme suit: a) d'au moins 50 % au plus tard le 31 décembre 2017. Si la Slovénie n'a pas conclu un ou plusieurs accords contraignants d'achat et de vente pour la cession d'au moins 50 % des actions détenues dans NLB, la Slovénie et NLB donneront au mandataire chargé de la cession un mandat exclusif afin qu'il vende les participations détenues dans NLB dans ses filiales bancaires (étrangères établies dans les Balkans) pour un prix minimal non inférieur à 75 % de la valeur comptable; b) ayant cédé au moins 50 % des actions détenues par l'État au sein de NLB, conformément au point 14 a), la Slovénie réduira encore sa participation jusqu'à atteindre la participation minoritaire de blocage au plus tard le 31 décembre 2018. Si la Slovénie n'a pas conclu a) un ou plusieurs accords contraignants d'achat et de vente pour la cession des actions détenues dans NLB au-delà de la participation minoritaire de blocage au plus tard le 31 décembre 2018, la Slovénie donnera au mandataire chargé de la cession (désigné conformément au point 19) un mandat exclusif afin qu'il réduise la participation que détient l'État au sein de NLB à hauteur de la participation minoritaire de blocage pour le […] (*1) (*1) Couvert par le secret professionnel.»"

(20) Le processus de vente interrompu est exposé en détail au point 2.5 de la décision d'ouverture de 2018.

2.3. Motivation de l'ouverture de la procédure

(21) Dans la décision d'ouverture de 2018, la Commission a ouvert une procédure formelle d'examen après avoir constaté que la Slovénie n'avait pas respecté le délai fixé dans l'engagement de vente (visé au considérant 19). La Commission a conclu que, en conséquence, l'aide accordée à NLB par la Slovénie était devenue illégale.

(22) S'agissant des engagements modifiés notifiés le 21 décembre 2017, la Commission a exprimé des doutes quant à leur teneur, à savoir s'ils étaient équivalents aux engagements fondant la décision de 2013 et la décision de modification de 2017. En effet, la Commission doutait que les mesures d'aide soient compatibles avec le marché intérieur sur la base de ces engagements modifiés.

(23) En ce qui concerne la viabilité de NLB, la Commission a rappelé que les difficultés rencontrées par NLB en 2012 et en 2013 étaient liées à l'influence de l'État sur ses opérations journalières et que l'analyse de la viabilité de NLB effectuée dans le cadre de la décision de 2013 était précisément basée sur une modification de la propriété de NLB. Dans la décision d'ouverture de 2018, la Commission a émis de sérieuses réserves quant à la viabilité à long terme de NLB en l'absence d'une telle modification de la propriété.

(24) Dans la décision d'ouverture de 2018, la Commission est arrivée à la conclusion préliminaire que le retard de la vente de NLB prolongeait de fait sa période de restructuration. La Commission a expliqué que cela impliquait, logiquement, que les engagements liés à la période de restructuration seraient également prolongés, aussi longtemps que la vente de la participation de 75 % – 1 au sein de NLB n'aurait pas été finalisée.

(25) Enfin, la Commission a exprimé des doutes quant au fait que les engagements modifiés suffiraient à compenser le processus de vente retardé.

3. OBSERVATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES SUR LA DÉCISION D'OUVERTURE DE 2018 ET OBSERVATIONS AFFÉRENTES DES AUTORITÉS SLOVÈNES

(26) La présente section reprend les observations reçues sur la décision d'ouverture de 2018 et les observations des autorités slovènes en réponse à ces observations.

3.1. Observations des parties intéressées sur la décision d'ouverture de 2018

(27) La Commission a reçu des observations de la part des quatre parties suivantes: a) la première partie, un particulier ayant précédemment détenu des actions de NLB, a fait valoir que le fait de ne pas accorder une prorogation supplémentaire du délai de vente de NLB serait contraire à la pratique de la Commission (19). Cette première partie a soutenu que la Commission devrait réduire autant que possible les coûts du sauvetage de banques supportés par le contribuable et qu'une prorogation du délai jusqu'à 2019 serait non seulement dans l'intérêt de la Slovénie et de ses contribuables, mais également dans l'intérêt de la Commission; b) la deuxième partie, une association de citoyens s'inquiétant du fonctionnement des institutions slovènes, était d'avis que les mesures approuvées par la décision de 2013 ne faussaient pas la concurrence sur le marché intérieur et, partant, ne constituaient pas une aide d'État. Elle a fait valoir que même si les mesures étaient considérées comme une aide d'État, elles constitueraient en tout état de cause une aide compatible en raison du renflouement interne de 2013 au titre de la décision de 2013. En outre, cette deuxième partie a estimé qu'à l'exception de l'engagement concernant le renforcement de la gouvernance d'entreprise, NLB avait mis en œuvre tous les engagements visés par la décision de 2013. Elle a également renvoyé au niveau élevé de bénéfices de NLB et a indiqué que les opérations de NLB s'étaient pleinement affranchies des autorités slovènes. Selon elle, des engagements supplémentaires nuiraient aux perspectives de viabilité à long terme de NLB. La deuxième partie a fait remarquer que NLB n'était pas la seule banque slovène à avoir rencontré des difficultés financières et que la présence de KBC dans son actionnariat à cette époque ne l'avait pas aidée à surmonter ses problèmes financiers. Cette deuxième partie a donc conclu qu'une modification de la structure de propriété de NLB n'était pas une condition nécessaire à sa viabilité. Elle a également estimé que les engagements devraient être adaptés de manière à prendre en compte l'évolution de la situation économique et politique des États membres et de l'Union. Enfin, la deuxième partie a fait valoir que la Commission devrait également tenir compte du fait que la Slovénie était confrontée à une crise financière grave lorsqu'elle avait décidé d'accorder une aide d'État à NLB et au moment où les engagements avaient été présentés; c) la troisième partie, un ressortissant slovène, a déclaré que la Commission avait enfreint le principe d'égalité de traitement en adoptant la décision de 2013. Elle considérait en outre que le traitement de NLB par la Commission péchait par manque de fondement juridique solide; d) la quatrième partie, titulaire d'un compte de dépôt en devises auprès d'une succursale étrangère de la Ljubljanska Banka d.d., a principalement formulé des observations sur l'exécution d'un jugement de la Cour européenne des droits de l'homme (20) et a renvoyé à la partie de ce jugement concernant la restitution des dépôts en devises.

3.2. Observations de la Slovénie sur les observations formulées par les parties intéressées sur la décision d'ouverture de 2018

(28) Dans sa réponse du 15 juin 2018 aux observations reçues sur la décision d'ouverture de 2018, la Slovénie a estimé que les observations concernaient pour la plupart des décisions plus anciennes des autorités slovènes et la décision de 2013. La Slovénie a souligné qu'en 2013, elle avait agi non seulement en qualité de propriétaire responsable de NLB, mais également dans le but de protéger la stabilité financière du pays. La Slovénie a déclaré avoir agi avec diligence et dans l'intention de limiter le risque de perturbation systémique à un minimum.

(29) S'agissant des observations ayant trait aux procédures contentieuses concernant les dépôts en devises, comme décrit au point d) du considérant 27, la Slovénie a considéré que ces observations ne relevaient pas de la décision d'ouverture de 2018.

(30) En ce qui concerne l'argument selon lequel toutes mesures supplémentaires ne feraient que nuire aux perspectives de viabilité à long terme de NLB, la Slovénie a estimé que l'appréciation des engagements par la Commission devrait se baser sur son examen figurant dans la décision de 2013, à savoir que l'engagement de vente empêcherait l'État, en tant que propriétaire de NLB, d'influer sur celle-ci. La Slovénie considère que des mesures compensatoires supplémentaires de nature commerciale ne contribueraient pas à cet objectif.

(31) La Slovénie a tenu à rappeler qu'actuellement, elle n'intervenait pas dans les opérations journalières de NLB.

4. OBSERVATIONS DE LA SLOVÉNIE

(32) En réponse à la décision d'ouverture de 2018, la Slovénie a indiqué que, selon elle, les mesures d'aide accordées à NLB continueraient d'être compatibles avec le marché intérieur sur la base des engagements modifiés présentés par la Slovénie le 21 décembre 2017. La Slovénie a insisté sur le fait que la viabilité de NLB, en tant que bénéficiaire de l'aide, continuerait d'être assurée et que l'ensemble des engagements demeureraient équivalents en matière de répartition des charges et de mesures compensatoires.

(33) Selon la Slovénie, afin de respecter les engagements pris au titre de la décision de 2013, NLB a mis en œuvre un certain nombre de mesures ayant les objectifs suivants: a) renforcer le cadre régissant la gouvernance d'entreprise; b) renforcer la politique de tarification et le cadre de gestion des risques de NLB; c) rééquilibrer les activités de NLB vers des opérations moins risquées; d) redresser la structure de bilan de NLB; et e) rétablir la profitabilité à long terme de NLB.

(34) La Slovénie a estimé que la mise en œuvre de ces mesures avait permis à NLB de retrouver une viabilité à long terme, puisqu'elle peut couvrir l'ensemble de ses coûts et continue de dégager un rendement approprié de ses fonds propres.

(35) La Slovénie a reconnu que le point 15 de la communication concernant les mesures de restructuration (21) prévoyait explicitement que la période de restructuration devait être aussi courte que possible. Toutefois, la Slovénie a insisté sur le fait que le retard dans la mise en œuvre de l'engagement de vente était lié aux procédures contentieuses concernant les dépôts en devises engagées contre NLB en Croatie (22), qui sont considérées être hors du contrôle de la Slovénie. Pour la suite, la Slovénie a indiqué qu'elle arrêterait un calendrier crédible pour la vente de la participation de 75 % – 1 au sein de NLB d'ici fin 2019, prévoyant la vente de la majorité des actions dès 2018.

(36) La Slovénie a admis que les engagements existants qui ont trait à la bonne gouvernance d'entreprise de NLB devraient être prorogés, mais a également soutenu que la nécessité de proroger les engagements existants qui concernent les distorsions de concurrence indues devrait reposer sur une appréciation au cas par cas. Cette appréciation devrait tenir compte des changements intervenus dans les conditions de marché depuis 2013. En outre, la Slovénie a fait valoir que les engagements ne devraient en aucun cas compromettre la viabilité de NLB, mais plutôt aider à la rétablir. À cet égard, la Slovénie a estimé que son engagement, pris dans le cadre de la décision de 2013, de céder les filiales établies dans les Balkans si la vente de sa participation au sein de NLB n'intervenait pas à temps n'était pas une mesure compensatoire puisqu'elle ne vise pas une distorsion du marché et ne soutient ni ne facilite la viabilité de NLB.

(37) S'agissant de l'observation de la Commission selon laquelle NLB n'a pas encore émis de nouveaux titres de créance subordonnés (23), la Slovénie a tenu à faire remarquer que l'une des filiales étrangères de NLB (NLB Banka Skopje) avait vendu de nouveaux titres de créance subordonnés à concurrence de 10 millions d'EUR en juin 2015 à […]. De surcroît, la Slovénie a souligné que NLB avait satisfait à toutes les exigences réglementaires la concernant en matière de fonds propres et qu'elle disposait toujours d'un niveau de capital excédentaire pour résister à une éventuelle situation de stress. Par conséquent, la Slovénie a estimé que le fait d'obliger NLB à s'engager à émettre des instruments subordonnés supplémentaires ne contribuerait pas à sa viabilité à long terme, qui plus est à la lumière de son niveau de surliquidité.

(38) S'agissant de l'observation de la Commission sur le fait que NLB conservait un pourcentage élevé de prêts improductifs (24), la Slovénie a fait valoir que la viabilité à long terme de NLB ne peut être remise en question uniquement sur la base de cet argument. En outre, la Slovénie a souligné le fait que NLB avait considérablement réduit son portefeuille de prêts improductifs depuis décembre 2013 (de 70 %), grâce à l'amélioration de ses processus de gestion des risques.

(39) En ce qui concerne l'appréciation de la Commission selon laquelle la Slovénie n'avait pas démontré, de manière convaincante, qu'elle avait effectivement traité les problèmes de NLB en matière de gouvernance d'entreprise (25), la Slovénie a estimé que cette appréciation ne rendait pas compte de manière exacte des progrès de NLB en la matière. La Slovénie a indiqué que depuis plus de cinq ans, les opérations journalières de NLB avaient été prises en main par une équipe de direction internationale qui présentait un bilan et une expérience pertinents et qui était totalement indépendante de l'État slovène. La Slovénie a également attiré l'attention sur les mesures suivantes mises en œuvre pour illustrer la manière dont la structure de gouvernance d'entreprise de NLB s'était grandement améliorée: a) la Slovénie a créé la Slovenian Sovereign Holding (ci-après la «SSH») pour gérer de manière adéquate l'ensemble des actifs d'État; b) la loi slovène relative aux pouvoirs souverains a été adoptée par la législature slovène et définit des critères de sélection pour la nomination des membres du conseil de surveillance de la SHH; c) NLB a mis en œuvre un système de gouvernance d'entreprise à deux niveaux, dans lequel le conseil d'administration est chargé des opérations journalières et est contrôlé par le conseil de surveillance.

(40) La Slovénie a tenu à faire remarquer que son non-respect du délai de l'engagement de vente n'avait pas influé sur le montant de l'aide d'État accordée en faveur de NLB et sur les conditions et les circonstances dans lesquelles l'aide avait été accordée, ni non plus sur la contribution propre de NLB et sur la répartition des charges. Dans ce contexte, la Slovénie a estimé que son non-respect de l'engagement de vente ne devrait pas avoir d'incidence sur les mesures destinées à limiter les distorsions indues de concurrence sur le marché intérieur.

(41) La Slovénie a en outre considéré que la décision de 2013 et ses engagements concernaient uniquement les mesures d'aide d'État accordées en 2013 et a fait valoir que les deux précédentes recapitalisations par l'État avaient déjà été autorisées par la Commission dans ses décisions du 7 mars 2011 et du 2 juillet 2012 respectivement.

(42) La Slovénie a également estimé que toutes mesures supplémentaires concernant la viabilité ou la répartition des charges ou destinées à limiter les distorsions indues de concurrence sur le marché intérieur seraient inutiles ou inappropriées. Selon elle, de telles mesures supplémentaires constitueraient une violation du principe fondamental de proportionnalité cher à l'Union et iraient à l'encontre de la pratique de la Commission.

(43) La Slovénie a confirmé qu'elle entend également mettre en place un mécanisme, dont le financement sera assuré par un fonds appelé «Fonds de succession» (26), destiné à indemniser NLB des conséquences juridiques des procédures contentieuses en cours en Croatie (27). À cette intention, la Slovénie a adopté une loi pour protéger la valeur des investissements en capital de la République de Slovénie dans NLB (28). Dans ses observations présentées le 25 juillet 2018, la Slovénie a souligné qu'elle continuerait à s'efforcer de neutraliser ou d'atténuer dans toute la mesure possible les conséquences financières pour NLB afin de mener à bien la vente de la participation de 75 % – 1 au sein de NLB d'une manière qui en optimise la valeur pour les contribuables slovènes. La Slovénie estime que ce mécanisme atténuerait l'incidence des procédures contentieuses croates sur le prix de vente de NLB, qu'il serait mis en œuvre dans le contexte du processus de vente et qu'il ne constituerait donc pas une aide d'État au sens de l'article 107 du TFUE.

(44) La Slovénie a inclus dans ses observations des informations complémentaires, sous forme d'un rapport préparé par son conseiller financier, pour montrer que le mécanisme de compensation destiné à protéger contre les conséquences des procédures contentieuses en cours aurait également été proposé par un prestataire privé. Ce rapport comprend une évaluation indicative des perspectives de succès de la vente de la participation dans NLB, sur la base de deux scénarios liés à l'issue des procédures contentieuses concernant les dépôts croates en devises, un scénario avec le mécanisme (prévoyant des paiements potentiels au titre du mécanisme à un stade ultérieur) et un scénario sans ce mécanisme. En substance, le rapport indiquait que, sur la base des récentes décisions des juridictions croates, les investisseurs estimeraient l'exposition des procédures contentieuses croates à pratiquement 100 % de l'exposition maximale. En outre, la Banque centrale européenne (BCE), dans le cadre de sa fonction de surveillance, a imposé des restrictions sur le dividende en raison des procédures contentieuses en cours (l'accord préalable de la BCE est obligatoire pour les paiements du dividende potentiel). Par conséquent, sans ce mécanisme, NLB serait limitée dans sa capacité à payer un dividende et cela réduirait, selon toute probabilité, le nombre d'investisseurs potentiels. Le rapport concluait que l'effet combiné de l'intérêt réduit des investisseurs et du risque supplémentaire sur les flux de trésorerie de NLB (à la fois en conséquence des procédures contentieuses et du report des paiements du dividende) amènerait les investisseurs à exiger un rendement plus élevé de leur investissement pour garantir une offre publique initiale (ci-après «OPI») entièrement souscrite. L'effet combiné négatif sur le prix de vente du passif [[…] (29)] et l'exigence par le nombre plus faible d'investisseurs d'un rendement plus élevé de leur investissement [[…] (30)] reviendrait à […]. Le rapport concluait que ce chiffre est supérieur à l'estimation de NLB du montant nominal maximum à risque de […] découlant des procédures contentieuses. Par conséquent, le rapport soutient le point de vue selon lequel la mise en place d'un mécanisme de compensation en rapport avec les procédures contentieuses croates pour soutenir le prix de vente de NLB donnera lieu à terme à un produit net plus élevé pour la Slovénie.

5. LISTE DES ENGAGEMENTS ACTUALISÉS PRÉSENTÉS PAR LA SLOVÉNIE

(45) Le 13 juillet 2018, les autorités slovènes ont présenté un nouvel ensemble d'engagements au titre de l'aide d'État.

(46) La Slovénie a cherché à modifier l'engagement de vente en proposant de réduire sa participation au sein de NLB jusqu'à atteindre la participation minoritaire de blocage comme suit: 1) d'au moins 50 % plus une action (ci-après la «participation de 50 % + 1») au plus tard le 31 décembre 2018; 2) les actions restantes détenues au-delà de la participation minoritaire de blocage au plus tard le 31 décembre 2019.

(47) Dans la liste d'engagements modifiés qu'elle propose, la Slovénie a envisagé plusieurs scénarios possibles concernant la vente de sa participation de 75 % – 1 au sein de NLB. Dans ces différents scénarios, différents groupes d'engagements (voir considérants 50 à 52) et délais d'engagement s'appliqueraient, comme indiqué au tableau 3.

(48) La Slovénie indique que si elle n'a pas conclu d'accord contraignant d'achat et de vente pour la cession de sa participation dans NLB conformément à l'engagement et au calendrier de vente modifiés visés au considérant 46, elle donnera au mandataire chargé de la cession un mandat exclusif afin qu'il réduise la participation de l'État dans NLB à hauteur de la participation minoritaire de blocage pour le […].

(49) Dans le cas où les conditions de marché seraient favorables, la Slovénie n'exclut pas la possibilité de vendre une participation supérieure à la participation de 50 % + 1 et jusqu'à hauteur de la participation de 75 % – 1 au plus tard le 31 décembre 2018.

(50) En ce qui concerne les engagements présentés dans le cadre de la décision de 2013, la Slovénie propose de modifier et de proroger les engagements existants suivants (ci-après le «premier groupe d'engagements»): a) attribuer les sièges et les droits de vote au sein du conseil de surveillance et de ses comités à des experts indépendants conformément au point 9.6 des engagements de 2013, modifié uniquement de sorte que 100 % des sièges soient attribués à des experts indépendants (au lieu de trois quarts précédemment); b) veiller à ce que chaque banque publique demeure une entité économique séparée, dotée de pouvoirs de décision indépendants, conformément au point 9.10 des engagements de 2013; c) veiller à ce que les entreprises publiques slovènes ne bénéficient en aucun cas d'un traitement plus favorable que les entreprises non publiques (principe de non-discrimination), conformément au point 11 des engagements de 2013; d) respecter l'interdiction de réaliser des acquisitions, comme indiqué au point 12.4 des engagements de 2013.

(51) En outre, d'autres engagements seront prorogés jusqu'au moment où la Slovénie aura réduit sa participation au sein de NLB à hauteur de la participation minoritaire de blocage (ci-après le «deuxième groupe d'engagements»): a) le point 2 des engagements de 2013, visant la réduction des coûts, modifié uniquement de sorte que les coûts d'exploitation à l'échelle du groupe (à l'exclusion des coûts ponctuels extraordinaires à caractère non récurrent) puissent atteindre un montant maximum de […] EUR sur une base annuelle; b) le point 4 des engagements de 2013, visant la cession de filiales non stratégiques, modifié uniquement de sorte que NLB ne se réengage pas dans des sociétés et des activités qu'elle aura dû céder; c) le point 12.1 des engagements de 2013, visant l'interdiction à l'égard de la publicité et des stratégies commerciales agressives; d) le point 12.2 des engagements de 2013, visant le mécanisme de remboursement du capital et l'interdiction relative au versement de dividendes, modifié uniquement de sorte que, sur la base des comptes de fin d'exercice audités, NLB verse à ses actionnaires au moins le montant de son revenu net, sous réserve des limites imposées par la réglementation européenne ou slovène et à condition que certaines exigences réglementaires minimales applicables en matière de fonds propres soient satisfaites; e) le point 18 des engagements de 2013, visant le mandataire chargé du suivi, qui continuera de s'appliquer jusqu'à fin 2019; f) le point 19 des engagements de 2013, visant le mandataire chargé de la cession.

(52) S'agissant de l'engagement concernant le rendement sur capitaux propres avant impôt positif (ci-après le «ROE») et les autres engagements concernant la gestion des risques et les politiques en matière de crédit, visés aux points 10.1 à 10.6 des engagements de 2013, la Slovénie propose de proroger ces engagements jusqu'à ce qu'au moins une participation de 50 % + 1 au sein de NLB soit vendue et de les modifier uniquement de sorte que la tarification des nouveaux prêts soit considérée appropriée si le nouveau prêt contribue à la réalisation d'un ROE de […] soit sur chaque prêt, soit sur la relation client. Toutefois, si la Slovénie n'a pas réduit sa participation au sein de NLB à hauteur de la participation minoritaire de blocage au plus tard le […], l'engagement visant le ROE s'appliquera de nouveau à compter du […] et jusqu'à ce que la Slovénie ait réduit sa participation au sein de NLB à hauteur de la participation minoritaire de blocage.

(53) La Slovénie présente par ailleurs les engagements supplémentaires suivants, à titre de mesures compensatoires pour le retard pris dans le processus de vente (ci-après le «troisième groupe d'engagements»): a) NLB émettra un instrument de catégorie 2 le […] au plus tard à l'intention d'investisseurs parfaitement indépendants de l'État slovène, hormis en cas de graves perturbations du marché et sous réserve de l'approbation de la Commission; b) NLB fermera [10-20] agences en Slovénie au plus tard le […].

(54) En outre, la Slovénie déclare que si elle n'a pas réduit sa participation au sein de NLB à hauteur de la participation minoritaire de blocage au plus tard le 31 décembre 2018, NLB cédera sa participation dans la filiale d'assurance NLB Vita au plus tard le […]. Tableau 3 Engagements et délais applicables dans différents scénarios Scénario Premier groupe d'engagements Deuxième groupe d'engagements Troisième groupe d'engagements NLB Vita ROE (y compris gestion des risques et politique en matière de crédit) La Slovénie vend une participation de 75 % – 1 au sein de NLB au plus tard le 31.12.2018 Jusqu'au 31.12.2018 exception faite de l'engagement concernant l'interdiction de réaliser des acquisitions (jusqu'au 31.12.2019) Jusqu'au 31.12.2018, exception faite de l'engagement concernant le mandataire chargé du suivi (jusqu'au 31.12.2019) Émettre un instrument de catégorie 2 au plus tard le […] Fermer [10-20] agences au plus tard le […] Sans objet Jusqu'à la vente d'une participation d'au moins 50 % + 1 au sein de NLB La Slovénie vend une participation de 50 % + 1 au sein de NLB au plus tard le 31.12.2018 et les actions restantes détenues au-delà de la participation minoritaire de blocage au plus tard le 31.12.2019 Jusqu'au 31.12.2019 Jusqu'à la vente d'une participation de 75 % – 1 au sein de NLB, exception faite de l'engagement concernant le mandataire chargé du suivi (jusqu'au 31.12.2019) Émettre un instrument de catégorie 2 au plus tard le […] Fermer [10-20] agences au plus tard le […] Vente avant le […] Jusqu'à la vente d'une participation d'au moins 50 % + 1 au sein de NLB et à compter du […] jusqu'à la vente de la participation de 75 % – 1 au sein de NLB La Slovénie n'a pas vendu une participation de 50 % + 1 au sein de NLB au plus tard le 31.12.2018: il incombe au mandataire chargé de la cession de vendre la part de la Slovénie pour atteindre la participation minoritaire de blocage Jusqu'au 31.12.2018, exception faite de l'engagement concernant l'interdiction de réaliser des acquisitions (jusqu'au 31.12.2019) Jusqu'au 31.12.2018, exception faite de l'engagement concernant le mandataire chargé du suivi (jusqu'au 31.12.2019) Émettre un instrument de catégorie 2 au plus tard le […] Fermer [10-20] agences au plus tard le […] Vente avant le […] Jusqu'à la vente d'une participation d'au moins 50 % + 1 au sein de NLB et à compter du […] jusqu'à la vente de la participation de 75 % – 1 au sein de NLB La Slovénie vend une participation de 50 % + 1 au sein de NLB au plus tard le 31.12.2018, mais ne vend pas les actions restantes détenues au-delà de la participation minoritaire de blocage au plus tard le 31.12.2019. Jusqu'au 31.12.2019 Jusqu'à la vente d'une participation de 75 % – 1 au sein de NLB, exception faite de l'engagement concernant le mandataire chargé du suivi (jusqu'au 31.12.2019) Émettre un instrument de catégorie 2 au plus tard le […] Fermer [10-20] agences au plus tard le […] Vente avant le […] Jusqu'à la vente d'une participation d'au moins 50 % + 1 au sein de NLB et à compter du […] jusqu'à la vente de la participation de 75 % – 1 au sein de NLB

6. APPRÉCIATION DES MESURES

6.1. Existence d'une aide d'État

(55) En vertu de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, les aides d'État sont, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.

(56) La Commission a déjà constaté, dans la décision de 2013, que les mesures visées au considérant 18 constituent une aide d'État. Cette appréciation reste inchangée (31).

(57) La Commission évaluera aux considérants 58 à 62 si les conditions cumulatives permettant de considérer qu'une mesure est une aide d'État sont remplies dans le cas du mécanisme de compensation visé au considérant 43 (ci-après le «mécanisme de compensation»). Étant donné que les critères applicables aux aides d'État sont cumulatifs par nature, une mesure ne saurait être considérée comme constituant une aide d'État dès lors qu'au moins un des critères applicables aux aides d'État n'est pas rempli.

(58) La Commission évaluera si le mécanisme de compensation que la Slovénie entend mettre en place confèrerait un avantage à NLB. À cet effet, la Commission utilisera le test de l'opérateur en économie de marché, qui peut s'appliquer à différentes opérations économiques. La Commission observe que la mise en place du mécanisme de compensation intervient dans le contexte d'une cession d'actifs: par conséquent, elle se doit d'appliquer le test du vendeur du secteur privé. Ce test attend de la Commission qu'elle détermine si un vendeur du secteur privé aurait également offert de mettre en place le même mécanisme de compensation dans le cadre du même processus de vente.

(59) Tout d'abord, la Commission fait remarquer que ce mécanisme de compensation se rapporte à des procédures judiciaires déjà anciennes et toujours en cours, pour lesquelles les investisseurs ne possèdent pas nécessairement une grande expérience en matière d'évaluation (32). Récemment, les juridictions croates ont tranché en défaveur de NLB, ce qui a eu pour effet que les investisseurs ont braqué leurs projecteurs sur cette question (33). Le contentieux remonte à avant le démantèlement de la Yougoslavie et n'a aucun lien avec les opérations et activités récentes de NLB. Le fait que les actions intentées sont susceptibles d'aboutir à la condamnation, à titre conjoint et solidaire, de NLB et de Ljubljanska banka d.d. complique encore l'évaluation de l'issue de ces procédures car il est plus difficile d'en évaluer l'incidence sur NLB seule. La Commission comprend que ces difficultés d'évaluation peuvent donner lieu à des problèmes d'asymétrie d'information. À la lumière de ces éléments, il est compréhensible que — en l'absence d'un tel mécanisme — les investisseurs estiment cette réalité selon un scénario a maxima. Si l'on considère que les investisseurs auront tendance à tabler sur le pire scénario possible, ce mécanisme permettrait aux autorités slovènes de garder une longueur d'avance en cas de décisions plus favorables des juridictions croates.

(60) Ensuite, la Commission prend note des informations contenues dans le rapport présenté par la Slovénie, selon lesquelles, comme le déclarent les investisseurs, en l'absence d'un tel mécanisme de compensation, ils ne souscriront pas à l'OPI, ce qui aurait un effet négatif sur le prix de vente (34). À cet égard, le rapport renvoie principalement aux investisseurs intéressés par un placement qui donne lieu au versement de dividendes. Dans ce contexte, la Commission note également qu'en […], la BCE, en sa qualité d'organe de surveillance, a déjà imposé des restrictions sur le dividende en raison des procédures contentieuses en cours. En conséquence, NLB n'a pas été autorisée à verser de dividende en […] (35). En conclusion, dans un scénario «sans mécanisme», le rapport souligne que, pour cette raison, l'effet négatif sur le prix de vente s'élèvera à […] (36) et que l'absence d'un mécanisme de compensation irait même jusqu'à mettre en péril la réalisation de l'OPI (37).

(61) La Commission relève que le rapport, qui repose sur des hypothèses raisonnables vérifiées par la Commission, indique que le parti pris négatif et catastrophiste des investisseurs sur les procédures contentieuses croates ([…]), conjugué à l'intérêt réduit des investisseurs friands de dividendes ([…]), dépasse, dans une mesure qui est loin d'être négligeable, l'estimation des coûts à la charge de l'État slovène au titre du mécanisme (maximum […], mais moindre en cas de décisions plus favorables des juridictions croates). Au vu de ces éléments, la Commission conclut que le mécanisme aura un effet positif sur le produit net de la vente de NLB.

(62) Sur la base de l'examen exposé aux considérants 58 à 61, la Commission admet qu'un vendeur du secteur privé, dans les circonstances très particulières des procédures contentieuses croates, offrirait également de mettre en place un tel mécanisme de compensation dans le contexte d'un processus de vente: partant, la Slovénie ne confère pas d'avantage à NLB. Dès lors que les critères énoncés à l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, sont cumulatifs et que la condition déterminant l'avantage conféré n'est pas remplie, il y a lieu d'exclure l'existence d'une aide d'État supplémentaire qui prendrait ici la forme d'un mécanisme de compensation.

6.2. Appréciation de la compatibilité

(63) S'agissant des observations formulées par la Slovénie et les autres parties aux sections 3 et 4 de la présente décision, la Commission relève qu'un certain nombre d'entre elles concernent plutôt la décision de 2013. La Commission rappelle que son examen portera uniquement sur les questions soulevées dans la décision d'ouverture de 2018 et que la décision de 2013 ne fera en aucun cas l'objet d'un réexamen, qu'il s'agisse de l'appréciation de l'existence d'une aide à laquelle il a été procédé à ce moment-là, ou de la compatibilité de cette aide au regard des engagements apportés par la Slovénie en 2013. Plus particulièrement, la Commission ne procédera à aucun réexamen de sa conclusion selon laquelle la viabilité à long terme de NLB reposait justement sur l'engagement de vendre les actions détenues par l'État jusqu'à atteindre la participation minoritaire de blocage. En effet, l'exigence de modification de la propriété de NLB garantissait que NLB, à tous les niveaux, serait gérée dans une optique d'optimisation de la valeur et que celle-ci ne poursuivrait pas d'autres objectifs politiques, à court terme comme à long terme.

(64) La Commission estime que les observations suivantes, formulées par les autres parties intéressées, portent sur les préoccupations et les conclusions préliminaires figurant dans la décision d'ouverture de 2018: a) le renvoi par la première partie à d'autres affaires concernant des aides d'État dans lesquelles la Commission avait accordé une prorogation des engagements de vente (38), et l'argument selon lequel un report du délai à 2019 est dans l'intérêt général de la Slovénie et des contribuables slovènes; b) l'argument présenté par la première partie selon lequel des engagements supplémentaires ne feraient qu'assombrir les perspectives de viabilité à long terme de NLB.

(65) S'agissant de la comparaison avec d'autres affaires, la Commission rappelle que dans toutes les affaires, elle procède à une appréciation de la compatibilité sur la base des communications de la Commission (39) applicables au moment où l'aide a été accordée. La Commission rappelle également que, dans la présente affaire, la vente de la participation de l'État au sein de NLB a été exigée afin de garantir la viabilité de NLB, et qu'elle faisait partie de l'appréciation d'ensemble d'une aide à la restructuration, tandis que dans d'autres affaires, la vente d'actifs était intervenue dans le contexte d'une appréciation d'une aide à la liquidation.

(66) La Commission fait remarquer que les parties intéressées n'ont pas fourni de raison particulière ni d'exemple d'engagement spécifique en ce qui concerne les engagements supposés avoir un effet négatif sur la viabilité de NLB. Comme elle l'a noté au considérant 55 de la décision d'ouverture de 2018, la Commission s'attachera à déterminer si le nouvel ensemble d'engagements préserve l'équilibre original de la décision de 2013 et de la décision de modification de 2017, et si les engagements modifiés n'ont pas d'effet négatif sur la viabilité de NLB tout en demeurant, dans le même temps, équivalents en termes de mesures compensatoires et de répartition des charges.

(67) Étant donné que la Slovénie a notifié les engagements modifiés le 13 juillet 2018, la Commission évaluera si ces nouveaux engagements pourraient être considérés comme équivalents aux engagements initialement apportés dans le contexte de la décision de 2013 et de la décision de modification de 2017. La Commission ne procèdera en aucun cas au réexamen des engagements qui ont été fournis le 21 décembre 2017 et ont été appréciés dans le contexte de la décision d'ouverture de 2018.

(68) En principe, il est possible de modifier une décision concernant une restructuration (40) dès lors que la modification n'emporte pas d'aide supplémentaire et qu'elle se fonde sur de nouveaux engagements qui peuvent être considérés comme équivalents à ceux fournis initialement. Dans cette situation, les mesures d'aide existantes demeureraient compatibles au sens de l'article 107, paragraphe 3, point b), du TFUE, si l'équilibre global de la décision initiale demeure inchangé. Pour préserver l'équilibre initial, les engagements modifiés ne devraient pas avoir de répercussions négatives sur la viabilité du bénéficiaire de l'aide, l'ensemble des engagements devant demeurer équivalents, en termes de partage des charges et de mesures compensatoires, compte tenu des exigences énoncées dans la communication de la Commission sur les restructurations.

(69) Dans la décision d'ouverture de 2018 (41), la Commission rappelle que la section de la décision de 2013 concernant la viabilité reposait justement sur une modification de la structure de propriété de NLB visant à garantir la viabilité à long terme de cette dernière. En 2013, les autorités slovènes s'étaient en effet engagées à éliminer toute influence de l'État sur les opérations journalières de la banque. La Slovénie propose à présent de vendre une participation d'au moins 50 % + 1 au sein de NLB au plus tard le 31 décembre 2018, et les actions restantes jusqu'à atteindre la participation minoritaire de blocage au plus tard le 31 décembre 2019.

(70) La Commission peut confirmer la viabilité à long terme de NLB si le calendrier de vente ainsi révisé est respecté très strictement. Dans ce contexte, la Commission prend bonne note, et se réjouit, du fait que les engagements modifiés sont, dans une certaine mesure, liés au processus de cession, prévoyant ainsi des mesures incitatives utiles pour accélérer le processus de vente. Par exemple, la Commission relève que lorsque toutes les actions seront vendues avant le 31 décembre 2019, exception faite de la participation minoritaire de blocage, certains engagements cesseront de s'appliquer à compter d'une date plus précoce (42). Cela devrait garantir que la Slovénie vendra sa participation jusqu'à ne plus détenir qu'une participation minoritaire de blocage dans les plus brefs délais. La Commission conclut que le calendrier révisé, conjointement au nouvel ensemble d'engagements slovènes, devrait garantir à la fois que la vente de NLB et la fin de la période de restructuration ne seront pas indûment reportées (43).

(71) Dans la décision d'ouverture de 2018 (44), la Commission a également fait part d'autres observations concernant l'avancement moins qu'optimal du retour à la viabilité, tels l'absence d'une nouvelle émission de titres de créance subordonnés, le pourcentage important de prêts improductifs, et les problèmes de gouvernance d'entreprise liés aux nominations au conseil de surveillance (45). La Commission relève que la Slovénie, dans sa notification du 13 juillet 2018, s'engage à ce que NLB émette un instrument de catégorie 2 au plus tard le […] et ne compte que des experts indépendants dans son conseil de surveillance. La Commission estime que ces engagements contribueront positivement à la viabilité de NLB. La Commission relève également le fait que la part des prêts improductifs dans le total des prêts (46) s'est encore réduite au premier trimestre 2018, passant à 8,8 % (contre 9,2 % fin décembre 2017).

(72) Dans la décision d'ouverture de 2018 (47), la Commission a également émis des réserves quant à l'efficacité de la proposition initiale de la Slovénie de nommer, à titre de mesure compensatoire, un mandataire sans droit de regard. Étant donné que la Slovénie n'a pas inclus cette proposition dans sa plus récente notification, la Commission n'a pas à se prononcer, dans la présente décision, sur l'efficacité d'un tel mandataire sans droit de regard.

(73) Dans la décision d'ouverture de 2018 (48), la Commission a conclu, à titre préliminaire, que le retard pris dans la vente de NLB prolongeait, de fait, la période de restructuration. Considérant qu'un certain nombre d'engagements étaient, logiquement, liés à la période de restructuration (voir considérant 25 de la décision d'ouverture de 2018), la Commission a indiqué qu'un report des délais relatifs au processus de vente devrait s'accompagner d'une prorogation des autres engagements de restructuration. La Commission note que la Slovénie propose à présent de proroger la quasi-totalité des engagements pertinents existants jusqu'à ce que le processus de vente soit achevé. L'engagement existant le plus pertinent de la décision de 2013 à ne pas être entièrement prorogé jusqu'à ce que les actions de l'État ne représentent plus qu'une participation minoritaire de blocage est l'engagement […]. Toutefois, la Commission note qu'outre la prorogation des engagements existants, la Slovénie apporte des engagements supplémentaires à titre compensatoire.

(74) Dans la décision d'ouverture de 2018 (49), la Commission s'est également posé la question de savoir si la Slovénie ne pourrait pas améliorer davantage la viabilité de NLB, notamment en transformant le mandataire sans droit de regard en un mandataire chargé de la cession ayant pleins pouvoirs. La Commission s'est également demandé (50) si la suppression de l'engagement alternatif de céder les filiales établies dans les Balkans ne mettrait pas en péril les engagements existants. La Commission note que la Slovénie propose à présent de donner au mandataire chargé de la cession un mandat exclusif afin qu'il vende les parts que détient l'État dans NLB jusqu'à les réduire à une participation minoritaire de blocage dans l'éventualité où la Slovénie ne tiendrait pas son engagement de vente. La Commission considère que l'ajout du mandataire chargé de la cession répond aux inquiétudes exprimées quant à la mise en œuvre de la vente de la participation de 75 % – 1 au sein de NLB, renforçant ainsi la crédibilité de l'engagement de vente et améliorant les perspectives de viabilité de NLB.

(75) Au considérant 63 de la décision d'ouverture de 2018, la Commission s'est également demandé si la Slovénie ne devrait pas envisager la prise de mesures structurelles complémentaires concernant NLB, telles que la cession de certaines filiales, et/ou de mesures comportementales pour compenser les retards pris dans la vente de la participation de l'État au sein de NLB et dans le processus de restructuration. Le fait que NLB sera active sur le marché pendant une période plus longue sans que sa viabilité à long terme n'ait été complètement assurée pourrait donner lieu à des distorsions de concurrence. La Commission observe à présent que la Slovénie a proposé trois engagements supplémentaires (51) ayant trait à la question de l'émission d'un instrument de catégorie 2 au plus tard le […], à la fermeture de [10-20] agences supplémentaires et à la cession de la participation de NLB dans NLB Vita (cette dernière cession n'intervenant que si la Slovénie n'a pas réduit sa participation au sein de NLB à hauteur de la participation minoritaire de blocage d'ici fin 2018). En effet, plus longue sera la période sans que sa viabilité à long terme n'ait été complètement assurée, plus le nombre de mesures compensatoires requises sera important pour garantir que l'ensemble des engagements demeurent équivalents quant aux mesures compensatoires prévues. La Commission estime que le nombre d'agences que la Slovénie propose de fermer est considérable [par rapport au nombre d'agences que possède NLB en Slovénie (52)] et que ces fermetures réduiront la présence commerciale de NLB en Slovénie (53). La Commission prend également note, et se réjouit, de l'incidence de la cession de NLB Vita, tant en matière de concurrence (54) que de répartition des charges, sans nuire indûment à la viabilité de NLB (55). De manière générale, la Commission juge que les mesures compensatoires suffisent à compenser le retard pris dans la vente de la participation de 75 % – 1 au sein de NLB et la prolongation du processus de restructuration.

(76) Au considérant 63 de la décision d'ouverture de 2018, la Commission a émis des doutes quant à la création d'une nouvelle société de crédit-bail aussi rapidement après la liquidation de la société de crédit-bail précédente en conséquence des engagements pris au titre de l'aide d'État sous-tendant la décision de 2013, se demandant si elle ne porterait pas atteinte à l'esprit de l'engagement de céder les filiales non stratégiques de NLB. La Commission note qu'entretemps, NLB a stoppé toutes les procédures de constitution, ce qui met fin à ces doutes.

(77) Dans la décision d'ouverture de 2018 (56), la Commission invitait en outre la Slovénie à préciser que les derniers engagements en date ne changeaient rien aux autres engagements sous-tendant la décision de modification de 2017 (tout particulièrement quant à l'interdiction de réaliser des acquisitions). La Commission note que la Slovénie a désormais clarifié ce point dans sa dernière notification (57), en indiquant que l'interdiction de réaliser des acquisitions continue de s'appliquer jusqu'au 31 décembre 2019.

7. CONCLUSION

(78) Sur la base de l'analyse ci-dessus du nouvel ensemble d'engagements, notifié le 13 juillet 2018, les doutes de la Commission quant à l'équivalence des engagements exprimés dans la décision d'ouverture de 2018 ont été levés et les conclusions auxquelles la Commission est arrivée dans la décision de 2013 et dans la décision de modification de 2017 n'en sont pas affectées. Dès lors, sur le fondement de l'article 9, paragraphe 3, du règlement (UE) 2015/1589 du Conseil (58), la Commission conclut que l'aide d'État accordée à NLB est compatible avec le marché intérieur sur la base de l'article 107, paragraphe 3, point b), du TFUE.

(79) De plus, sur le fondement de l'article 4, paragraphe 2, du règlement (UE) 2015/1589, la Commission conclut que le mécanisme ayant vocation à indemniser NLB des conséquences juridiques des procédures contentieuses en cours en Croatie ne constitue pas une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE.

(80) La Commission note que la Slovénie a, à titre exceptionnel, accepté de recevoir le texte de la présente décision uniquement en langue anglaise,

A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier Le remplacement des engagements présentés par la Slovénie au titre des décisions SA.33229 (2012/C) (ex 2011/N) et SA.33229 (2017/N-2) par les engagements notifiés par la Slovénie, tels que repris à l'annexe de la présente décision, est compatible avec le marché intérieur au sens de l'article 107, paragraphe 3, point b), du TFUE.

Article 2 Le mécanisme de compensation destiné à indemniser NLB des conséquences juridiques des procédures contentieuses en cours en Croatie ne constitue pas une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE.

Article 3 La République de Slovénie est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le 10 août 2018. Par la Commission Margrethe VESTAGER Membre de la Commission

(1) Décision de la Commission dans l'affaire SA.33229 (ci-après la «décision d'ouverture de 2018») (2018/C) (ex 2017/N-3), «Slovénie — Modifications des engagements de restructuration de Nova Ljubljanska Banka d.d.» (JO C 121 du 6.4.2018, p. 15).

(2) Décision de la Commission dans l'affaire SA.32261 (2011/N), «Slovénie — Recapitalisation en faveur de NLB en vue de son sauvetage» (JO C 189 du 29.6.2011, p. 2).

(3) Décision de la Commission dans l'affaire SA.34937 (2012/C) (ex 2012/N), «Deuxième recapitalisation de NLB», et dans l'affaire SA.33229 (2012/C) (ex 2011/N), «Restructuration de NLB» (JO C 361 du 22.11.2012, p. 18).

(4) Décision 2014/535/UE de la Commission du 18 décembre 2013 concernant l'aide d'État SA.33229 (2012/C) — (ex 2011/N) — Restructuration de NLB — Slovénie que la Slovénie entend mettre en œuvre en faveur de Nova Ljubljanska banka d.d. (JO L 246 du 21.8.2014, p. 28).

(5) Décision de la Commission dans l'affaire SA.33229 (2017/N-2) «Slovénie — Modification de la décision de restructuration de NLB» (JO C 254 du 11.7.2017, p. 2).

(6) Voir le communiqué de presse suivant: http://www.vlada.si/en/media_room/government_press_releases/press_release/article/138_regular_government_session_government_rejects_minimum_offer_price_for_nlb_59951/

(7) Comme expliqué plus en détail aux considérants 5, 6 et 7 de la décision d'ouverture de 2018.

(8) Version consolidée du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (JO C 202 du 7.6.2016, p. 47).

(9) Règlement no 1 du 15 avril 1958 portant fixation du régime linguistique de la Communauté économique européenne (JO 17 du 6.10.1958, p. 385/58).

(10) Présentation du groupe NLB, Résultats pour le 1er trimestre 2018, p. 4.

(11) Ces dernières années, la structure de propriété de NLB a été modifiée à plusieurs reprises. En 2002, la banque belge KBC a acquis 34 % de NLB. Toutefois, lorsqu'elle n'a pas été en mesure, en 2006, d'augmenter sa participation au sein de NLB, KBC a décidé de ne plus traiter sa participation existante comme un investissement stratégique, la requalifiant de participation financière. KBC s'est complètement retirée de NLB en 2013. À compter de la fin 2013, l'État slovène est redevenu propriétaire à 100 % de NLB, annulant ainsi, de fait, la privatisation (partielle) de NLB de 2001-2002.

(12) Les données financières reprises dans le tableau 1 sont basées sur les états financiers consolidés de NLB, disponibles aux adresses suivantes: https://www.nlb.si/nlb/nlb-portal/eng/investor-relations/financial-reports/prezentacija-nlb-final-2017.pdf et https://www.nlb.si/nlb/nlb-portal/eng/investor-relations/financial-reports/prezentacija-nlb-1q2018-final.pdf

(13) Les actifs pondérés en fonction du risque ont augmenté en 2017 en conséquence d'expositions accrues sur la clientèle de détail, de la correction du traitement de la position de change de NLB sur une base consolidée et en raison du traitement des investissements en fonds propres dans des banques filiales hors zone euro.

(14) Données sources: voir lien à la note de bas de page no 12.

(15) En termes d'«actifs des fonds couverts sans ressources propres».

(16) La filiale slovène de crédit-bail faisait partie des filiales non stratégiques que NLB devait céder dans le cadre des engagements sur la base desquels la décision de 2013 avait été adoptée.

(17) Sur la foi du rapport du mandataire chargé du suivi daté du 14 juin 2018.

(18) Soit la différence entre le prix du transfert (617 millions d'EUR) et la valeur marchande (486 millions d'EUR) des actifs toxiques.

(19) Se référant à la décision de la Commission en matière d'aides d'État pour quatre banques relais italiennes et Novobanco: voir les décisions de la Commission dans l'affaire SA.43976 (2015/N), «Portugal — Modification du plan de sauvetage de 2014 de Banco Espirito Santo S.A. (Novo Banco S.A.)» (JO C 390 du 21.10.2016, p. 5); et dans l'affaire SA.39543 (2015/N), SA. 41134 (2015/N), SA. 41925 (2015/N) et SA. 43547 (2015/N), «Italie — Deuxième modification du plan de sauvetage de Banca delle Marche S.p.A, de Banca Popolare dell'Etruria e del Lazio Soc. Coop., de Cassa di Risparmio de Ferrara S.p.A. et de Cassa di Risparmio della Provincia di Chieti S.p.A.» (JO C 61 du 16.2.2018, p. 1).

(20) Affaire Ališić et autres c. Bosnie- Herzégovine, Croatie, Serbie, Slovénie et ex-République yougoslave de Macédoine (http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-145575).

(21) Communication de la Commission sur le retour à la viabilité et l'appréciation des mesures de restructuration prises dans le secteur financier dans le contexte de la crise actuelle, conformément aux règles relatives aux aides d'État (JO C 195 du 19.8.2009, p. 9).

(22) Ces procédures contentieuses concernent des procédures en cours devant les juridictions croates à propos des dépôts en devises de déposants croates (clients de la Ljubljanska banka d.d., Ljubljana, succursale de Zagreb), question qui remonte à avant le démantèlement de l'ex-Yougoslavie. Depuis 2017, les juridictions croates ont statué en deuxième instance dans trois procédures engagées contre NLB, condamnant la banque à rembourser le principal, mais aussi à verser des intérêts et à prendre à sa charge les frais de procédure exposés. De plus, en mai 2018, la cour constitutionnelle croate a rejeté l'appel formé par NLB contre une décision rendue à l'encontre de la banque en 2015.

(23) Voir le considérant 58 de la décision d'ouverture de 2018.

(24) Ibidem.

(25) Ibidem.

(26) Le Fonds de succession de la République de Slovénie est un fonds public à vocation financière qui a été créé pour mettre en œuvre l'accord sur les questions de succession et, dans cette optique, pour exercer les droits et régler les passifs de la République de Slovénie dans le processus de division de la propriété, des droits et des passifs de l'ex-Yougoslavie, et pour s'acquitter d'autres tâches liées aux questions de la succession de l'ex-Yougoslavie.

(27) Ces procédures contentieuses concernent des procédures en cours devant les juridictions croates à propos des dépôts en devises de déposants croates (clients de la Ljubljanska banka d.d., succursale de Zagreb), à la suite du démantèlement de l'ex-Yougoslavie. Par certaines des décisions récemment rendues, ces juridictions ont jugée NLB et Ljublanska banka d.d., Ljubljana, conjointement et solidairement responsables.

(28) Loi no 52/2018 publiée le 27 juillet 2018 dans la Gazette officielle de la République de Slovénie https://www.uradni-list.si/glasilo-uradni-list-rs/vsebina/2018-01-2645/zakon-za-zascito-vrednosti-kapitalske-nalozbe-republike-slovenije-v-novi-ljubljanski-banki-d-d--ljubljana-zvknnlb

(29) Ce […] est basé sur les intérêts courus de ~ […] sur le capital non remboursé réclamés dans le cadre des procédures contentieuses en cours ([…]); ce calcul des intérêts est basé sur le calcul des intérêts effectué par les juridictions croates dans leurs décisions.

(30) Ce […] correspond à l'exigence d'un rendement plus élevé sur investissement de […], qui est ensuite utilisé pour actualiser les paiements de dividende escomptés basés sur le plan d'activité de NLB pour calculer l'effet sur le prix de l'OPI.

(31) En ce qui concerne l'observation de la Slovénie (voir considérant 41) selon laquelle les engagements ont uniquement trait à la recapitalisation de 2013, la Commission relève que les deux premières recapitalisations avaient été approuvées à titre temporaire par des décisions rendues dans le contexte d'un sauvetage et qu'elles n'ont été approuvées en tant qu'aides à la restructuration que par la décision de 2013, sur la foi du plan de restructuration et des engagements présentés. Partant, les engagements présentés se rapportent également aux deux premières recapitalisations.

(32) Contrairement aux contentieux plus courants dans l'activité habituelle de la société, tels que les réclamations en responsabilité du fait de produits défectueux ou les réclamations pour vente forcée.

(33) Voir note de bas de page no 21.

(34) La Commission, aux considérants 28 et 29 de la décision de modification de 2017, a déjà constaté que l'opération était d'une taille non négligeable comparée à la demande des investisseurs. Concrètement, la Commission a remarqué que l'OPI de NLB serait considérablement plus importante que les opérations récemment observées sur le marché de l'Union européenne. En outre, la Slovénie n'est pas très représentée dans les indices boursiers, ce qui signifie qu'il y a peu de demande naturelle de la part des investisseurs qui suivent un indice ou se servent d'un indice comme référence. Dans la décision de modification de 2017, la Commission a conclu sur cette base qu'un processus de vente des actions plus progressif se justifiait. En effet, une demande plus faible du fait de l'exclusion de plus d'investisseurs réduira le prix potentiel de l'OPI.

(35) Voir également le communiqué de presse suivant, publié à l'issue de la 31e assemblée générale des actionnaires de NLB (https://www.nlb.si/investor-news-27-06-2018).

(36) Le conseiller financier présume que les investisseurs accroîtront le niveau de rendement qu'ils attendent de leur investissement de […], ce qui aurait un effet négatif sur le prix des actions de NLB de […].

(37) La Commission rappelle que, comme elle l'a expliqué au considérant 44, l'incidence de la question croate sur l'évaluation en termes absolus est considérable.

(38) Voir considérant 27, point a), de la présente décision.

(39) Communication sur l'application des règles en matière d'aides d'État aux mesures prises en rapport avec les institutions financières dans le contexte de la crise financière mondiale («communication de 2008 concernant le secteur bancaire») (JO C 270 du 25.10.2008, p. 8); communication sur la recapitalisation des établissements financiers dans le contexte de la crise financière actuelle: limitation de l'aide au minimum nécessaire et garde-fous contre les distorsions indues de concurrence («communication concernant les mesures de recapitalisation») (JO C 10 du 15.1.2009, p. 2); communication de la Commission concernant le traitement des actifs dépréciés dans le secteur bancaire de la Communauté («communication concernant les actifs dépréciés») (JO C 72 du 26.3.2009, p. 1); communication de la Commission sur le retour à la viabilité et l'appréciation des mesures de restructuration prises dans le secteur financier dans le contexte de la crise actuelle, conformément aux règles relatives aux aides d'État («communication concernant les mesures de restructuration») (JO C 195 du 19.8.2009, p. 9); communication de la Commission concernant l'application, à partir du 1er janvier 2011, des règles en matière d'aides d'État accordées aux banques dans le contexte de la crise financière («communication «prorogation» de 2010») (JO C 329 du 7.12.2010, p. 7); et communication de la Commission concernant l'application, à partir du 1er janvier 2012, des règles en matière d'aides d'État accordées aux banques dans le contexte de la crise financière («communication «prorogation» de 2011») (JO C 356 du 6.12.2011, p. 7).

(40) Par ailleurs, la Commission a accepté, à titre exceptionnel, une modification d'engagements existants dans certains cas, tels que dans la décision (UE) 2018/119 de la Commission du 18 septembre 2017 concernant l'aide d'État SA.47702 (2017/C) (ex 2017/N) — Royaume-Uni — Solution de rechange à l'engagement concernant la cession de Rainbow par Royal Bank of Scotland (JO L 28 du 31.1.2018, p. 49).

(41) Voir considérant 57 de la décision d'ouverture de 2018.

(42) Notamment, l'engagement de vente […], le […] et […].

(43) Comme indiqué explicitement au point 15 de la communication concernant les mesures de restructuration.

(44) Voir considérant 58 de la décision d'ouverture de 2018.

(45) Voir considérant 36 de la décision d'ouverture de 2018.

(46) Voir tableau 1.

(47) Voir considérants 59 à 62 de la décision d'ouverture de 2018.

(48) Voir considérant 63 de la décision d'ouverture de 2018.

(49) Voir considérant 63 de la décision d'ouverture de 2018.

(50) Voir considérant 65 de la décision d'ouverture de 2018.

(51) Voir considérants 53 et 54 de la présente décision.

(52) Voir considérant 15 de la présente décision.

(53) Voir également point 35 de la communication sur la restructuration.

(54) Voir également considérants 15 et 16 de la présente décision: NLB Vita est plus petite que les filiales étrangères qu'a dû céder NLB en vertu de l'engagement de cession original (considérant en outre que NLB Vita est une coentreprise à 50 %). NLB Vita contribue dans une part relativement modeste au total du revenu net de NLB et sa cession n'aura pas d'effet négatif sur la viabilité de NLB.

(55) Voir également point 35 de la communication sur la restructuration.

(56) Voir considérant 66 de la décision d'ouverture de 2018.

(57) Voir considérant 50 de la présente décision.

(58) Règlement (UE) 2015/1589 du Conseil du 13 juillet 2015 portant modalités d'application de l'article 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (JO L 248 du 24.9.2015, p. 9).