Rapport spécial à l'appui de la déclaration d'assurance relative aux activités des 6e et 7e Fonds européens de développement pour l'exercice 1995 accompagné de la Réponse de la Commission

TABLE DES MATIÈRES

Points

1. CONDITIONS DE PRODUCTION DE LA DÉCLARATION D'ASSURANCE 1.1 - 1.17

Mandat de la Cour 1.1 - 1.2

Comptes et opérations couverts par la DAS 1.3 - 1.12

Portée et limites de la DAS 1.13 - 1.14

Normes et méthodologie d'audit retenue par la Cour 1.15 - 1.17

2. EXÉCUTION DE L'AUDIT 2.1 - 2.8

Contraintes relatives aux travaux d'audit 2.1 - 2.2

Travaux d'audit effectués 2.3 - 2.8

3. RÉSULTATS DE L'AUDIT 3.1 - 3.83

Conclusion générale 3.1 - 3.10

Améliorations constatées 3.3

Réserves sur les comptes 3.4 - 3.5

Réserves sur les opérations sous-jacentes 3.6 - 3.10

Observations détaillées sur les comptes 3.11 - 3.56

Bilans et états financiers 3.11 - 3.39

Décisions (engagements primaires) 3.40 - 3.45

Paiements 3.46 - 3.56

Observations détaillées sur les opérations sous-jacentes 3.57 - 3.83

Légalité/régularité substantielle 3.57 - 3.65

Légalité/régularité formelle 3.66 - 3.80

Autres observations 3.81 - 3.83

1. CONDITIONS DE PRODUCTION DE LA DÉCLARATION D'ASSURANCE

Mandat de la Cour

1.1. Le traité instituant la Communauté européenne a confié le contrôle des opérations du Fonds européen de développement à la Cour des comptes européenne. La Cour des comptes doit fournir au Parlement européen et au Conseil une déclaration d'assurance concernant la fiabilité des comptes ainsi que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes. Le rapport spécial à l'appui de cette déclaration d'assurance expose l'ensemble des résultats des travaux engagés au titre de ce mandat pour les opérations des 6e et 7e FED relatives à l'exercice 1995.

1.2. La déclaration d'assurance consiste en l'émission d'une opinion sur les questions de savoir si:

a) les comptes (bilans et comptes de gestion) reflètent correctement le patrimoine, la situation financière de fin d'exercice et le résultat des opérations de l'exercice écoulé, conformément aux dispositions des traités et des règlements financiers ainsi que des principes de comptabilité publique généralement admis;

b) les opérations sous-jacentes sont généralement légales et régulières au regard des dispositions juridiques applicables.

Comptes et opérations couverts par la DAS

1.3. Les Fonds européens de développement (FED) reposent, d'une part, sur des conventions internationales conclues entre les États membres de l'Union européenne et soixante-dix pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique () et, d'autre part, sur des décisions du Conseil relatives à l'association de vingt-quatre pays et territoires d'outre-mer (PTOM) à la Communauté économique européenne. Les FED sont constitués en vertu des accords internes relatifs au financement et à la gestion des aides que la Communauté met en oeuvre au titre de ces conventions et accords ().

1.4. La Cour a examiné les bilans financiers et les comptes des 6e et 7e FED pour l'exercice 1995, publiés sous la forme de communication de la Commission à la Cour des comptes, au Parlement et au Conseil, sous la référence SEC(96) 989 final, du 31 mai 1996. Ces comptes présentent, d'une part, les opérations de l'exercice et, d'autre part, des relevés cumulatifs de dépenses et recettes enregistrées depuis l'entrée en vigueur du 6e et du 7e FED.

1.5. Dans le cadre de l'accord signé à Maurice le 4 novembre 1995, le second protocole financier de la quatrième convention de Lomé a été arrêté à 14 625 Mio ECU () pour une période de cinq ans, à compter du 1er mars 1995. La mise en oeuvre de ce protocole devrait commencer dans le courant de l'exercice 1997, au travers du 8e FED institué par l'accord interne adopté par le Conseil le 20 décembre 1995.

1.6. L'une des caractéristiques principales des FED tient à leurs modalités de financement. Les FED connaissent un financement distinct de celui du budget général des Communautés européennes et chaque État membre participe à leur financement selon une clé fixée par l'accord interne de chaque FED (voir tableau 1.1).

1.7. Les crédits qui sont inscrits aux différents FED ne sont pas soumis à la règle de l'annualité et ne courent pas le risque de tomber en annulation. Bien que la durée du 6e FED comme celle du premier protocole financier du 7e FED soient chacune de cinq ans, leur exécution s'étend sur une période plus longue, qui se poursuit jusqu'à ce que la Commission juge leur état d'exécution suffisamment avancé. Les reliquats encore disponibles sont alors transférés à un fonds ultérieur. C'est ainsi que, au 31 décembre 1995, les comptes du 6e FED comprenaient des reliquats du 4e FED (125,1 Mio ECU), tandis que le 7e FED comprenait des reliquats des trois premiers FED et du 5e FED (492,5 Mio ECU), dont la clôture comptable est survenue à la fin de 1993 ().

1.8. Les FED ne comprennent pas les ressources mobilisées par la Banque européenne d'investissement (BEI) sur ses ressources propres, qui sont précisées tant par les conventions de Lomé que par les accords d'association des PTOM (voir tableau 1.2). Les accords internes font état non seulement des ressources ACP et PTOM des FED, mais aussi des sommes que la BEI doit mettre à leur disposition sous forme de prêts accordés sur ses ressources propres, soit 1 120 Mio ECU en complément du 6e FED et 1 225 Mio ECU en complément du 7e FED ().

1.9. L'exécution financière des FED comporte trois paliers:

a) les décisions de financement prises par la Commission ou par la BEI, souvent appelées engagements primaires;

b) les engagements contractuels vis-à-vis de tiers, principalement pour les crédits dont l'exécution relève des ordonnateurs nationaux des pays ACP ou des PTOM; ces opérations sont habituellement appelées engagements secondaires;

c) les paiements effectués en vertu des engagements primaires et secondaires.

1.10. La Cour estime que l'engagement primaire [point 1.9 a)] ne constitue pas le niveau approprié pour la mise en oeuvre des dispositions de l'article 19.1 du règlement financier relatives au contrôle:

a) de la «conformité de la dépense au regard des dispositions applicables à la gestion du FED ainsi que de tous actes pris en exécution de ces dispositions, et notamment les clauses générales et particulières de la convention de financement afférente à l'opération»;

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b) de l'«application des principes de bonne gestion financière».

Pour remédier aux ambiguïtés de cette situation, il y aurait lieu de préciser, dans la réglementation, la notion d'engagement comptable ainsi que les procédures de contrôle que la Commission doit appliquer, d'une part, aux engagements primaires et, d'autre part, aux engagements secondaires (crédits délégués).

1.11. En fin d'exercice, pour connaître le montant des crédits susceptibles d'utilisations nouvelles, il faut déduire du capital de chaque FED à la fois les paiements définitifs effectués depuis l'origine, mais aussi les engagements de crédits restant réellement à liquider. Le tableau 1.3 présente de façon succincte l'état d'avancement des 6e et 7e FED en mettant en évidence les sommes qui, à la fin de l'exercice 1995, devraient être disponibles pour de nouvelles utilisations. Les données ainsi présentées sont celles qui ressortent des comptes de la Commission et ne prennent pas en compte les résultats de l'audit.

1.12. Entre la clôture des comptes de 1995 et la publication des résultats de l'audit de la Cour, la Commission a apporté des corrections aux erreurs comptables relevées par la Cour. Ces corrections ont été enregistrées sur l'exercice 1996 et demeurent sans incidence sur les états financiers publiés le 31 mai 1996 au titre de l'exercice 1995. En revanche, les résultats de l'audit ont pris en compte des justificatifs concernant les comptes 1995 qui ont été produits par les services de la Commission jusqu'à octobre 1996.

Portée et limites de la DAS

1.13. La déclaration d'assurance de 1995 ne porte, comme l'année précédente, que sur les opérations de l'exercice. En raison de la présentation cumulative des états financiers des FED et parce que le premier exercice de déclaration d'assurance (1994) est survenu alors que les 6e et 7e FED se trouvaient en cours d'exécution depuis plusieurs années, les déclarations d'assurance de la Cour ne peuvent, à ce stade, couvrir les comptes cumulatifs des FED.

1.14. La Cour renvoie le lecteur à son rapport spécial concernant les activités relevant du budget général pour l'exercice 1995 (points 1.9-1.14) en ce qui concerne le caractère global de la DAS ainsi que ses limitations, notamment dans la couverture de la qualité de la gestion ou de la mise en évidence des illégalités délibérées.

Normes et méthodologie d'audit retenues par la Cour

1.15. La Cour a effectué ses diligences conformément aux normes d'audit généralement admises sur le plan international, dans la mesure où celles-ci s'appliquent au contexte communautaire. Les normes et la méthodologie générale d'audit retenues étant similaires, la Cour renvoie le lecteur à son rapport spécial concernant les activités relevant du budget général pour l'exercice 1994.

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1.16. La Cour n'effectue aucun contrôle sur place pour l'établissement de la DAS concernant les FED. Eu égard à la précision des procédures d'exécution financière fixées par les conventions de Lomé successives ainsi qu'à l'implication de la Commission dans leur suivi ou leur mise en oeuvre, le contrôle des opérations de l'exercice 1995 a été conduit, comme en 1994, auprès des services centraux de la Commission qui détiennent ou sont en mesure d'obtenir des délégations l'ensemble des pièces justificatives permettant le contrôle de la légalité et de la régularité des opérations sous-jacentes jusqu'au bénéficiaire final.

1.17. L'utilisation des enveloppes financières (dotations) des FED au fur et à mesure de l'exécution des actions de développement dans une perspective au moins quinquennale conduit par ailleurs à porter une attention particulière à la diminution du capital de chaque fonds en fonction des actions mises en oeuvre ainsi qu'à l'image que les états financiers de fin d'année donnent de cette mise en oeuvre, puisque ces différents éléments indiquent le volume des crédits disponibles pour de nouvelles utilisations. 2. EXÉCUTION DE L'AUDIT

Contraintes relatives aux travaux d'audit

2.1. Au titre des exercices passés, la Cour a déjà attiré l'attention de l'autorité de décharge sur l'inadaptation du cadre légal aux conditions de mise en oeuvre des FED (). Ces discordances rendent particulièrement difficile le fait d'apprécier l'autorisation ou la légalité de certains types d'opérations. 2.2. En mettant en oeuvre un plan d'action destiné à réformer certaines pratiques comptables (), la Commission a entamé, depuis 1994, un processus dont l'objectif est de disposer d'états financiers de fin d'exercice fiables et ayant une réelle valeur informative. Les observations du présent rapport montrent que des progrès importants ont été réalisés, mais que les efforts doivent encore être poursuivis pour atteindre pleinement cet objectif.

Travaux d'audit effectués

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2.3. Les contrôles ont porté, d'une part, sur les flux de dépenses correspondant à la mise en oeuvre de l'aide pendant l'exercice 1995 et, d'autre part, sur les soldes qui constituent le capital et les actifs des FED à la fin de l'exercice. 2.4. La vérification des dépenses de l'exercice 1995 a été exécutée sur la base d'un échantillonnage statistique des engagements et des paiements. À cet effet, les opérations des deux FED en cours d'exécution ont été combinées et il a été considéré que chacun d'entre eux constituait la partie d'un même ensemble. Il a été retenu un seuil de signification global de 50 Mio ECU () avec un degré d'assurance de 95 %, seuil qui a conduit à examiner un échantillon de 99 engagements primaires (décisions de la Commission) et de 149 paiements.

2.5. Les engagements et les paiements examinés dans le cadre de la procédure d'échantillonnage représentent, respectivement, 63 % et 37 % du total des engagements et des paiements de l'exercice. Dans le domaine du Stabex et de l'ajustement structurel, la taille des opérations examinées était telle que la plus grande partie des mouvements de l'exercice a été examinée ().

2.6. À l'examen des échantillons d'engagements et de paiements se sont ajoutés des contrôles analytiques portant sur les éventuelles omissions, l'évaluation des engagements en fin d'exercice, l'exactitude des agrégats comptables et l'évolution du capital. Des contrôles de validation spécifiques ont par ailleurs été entrepris sur les dotations par instruments financiers et par pays, les comptes d'attente et les comptes d'actif et de passif divers. Ces différents contrôles n'étant pas fondés sur une approche statistique, les résultats ne donnent pas lieu à extrapolation et les conclusions ne reposent que sur l'erreur connue.

2.7. Les comptes bancaires ont fait l'objet d'une procédure de contrôle systématique comprenant la confirmation externe des soldes par les institutions financières auprès desquelles les comptes sont ouverts.

2.8. Les conclusions d'ensemble portant sur la fiabilité des comptes ainsi que sur la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes s'appuient sur les résultats de tous ces contrôles.

3. RÉSULTATS DE L'AUDIT

Conclusion générale

3.1. Son examen a permis à la Cour d'obtenir l'assu- rance raisonnable que les comptes annuels de l'exercice clos le 31 décembre 1995 sont corrects sous réserve des faits résumés au point 3.4. Ces faits montrent que des efforts restent à faire pour améliorer la présentation de la situation financière des FED, en particulier du capital disponible pour de nouvelles utilisations.

3.2. La Cour a également obtenu l'assurance raisonnable que les opérations sous-jacentes aux recettes, engagements et paiements de l'exercice sont légales et régulières, sous réserve des faits résumés aux points 3.6-3.10. Les erreurs formelles relevées dans les domaines du Stabex, de l'ajustement structurel et des opérations gérées par la BEI ont principalement pour origine un cadre légal parfois mal adapté à la réalité des opérations et des prises de décision.

Améliorations constatées

3.3. Par rapport à l'exercice 1994, l'audit de la Cour a permis de constater que des améliorations ont été apportées dans les principaux domaines suivants:

a) l'énoncé des principes comptables suivis ainsi que le renforcement des procédures d'inventaire et de clôture, en particulier pour la comptabilisation des opérations effectuées pendant l'exercice par la BEI;

b) le renforcement du cadre analytique permettant de suivre les crédits;

c) le renforcement des commentaires inclus dans les états financiers, nécessaires pour une meilleure appréciation de l'état réel de mise en oeuvre de l'aide communautaire.

Réserves sur les comptes

3.4. Malgré les améliorations introduites par la Commission, les comptes sont encore affectés d'une façon importante par l'inadaptation de certaines méthodes et pratiques comptables:

a) le montant des engagements primaires restant encore à liquider et qui ne correspondent plus à la réalité économique des opérations à la fin de l'exercice 1995 est estimé par la Cour à 197 Mio ECU (point 3.45), soit environ 3,6 % des 5 449 Mio ECU d'enga- gements restant à liquider comptabilisés (voir ta- bleau 1.3);

b) les 29 Mio ECU présentés au titre d'avances pour les bourses et l'assistance technique ne sont pas des actifs, mais des dépenses à régulariser à hauteur de 18,3 Mio ECU (points 3.31-3.32);

c) le système comptable ne permet pas encore de rendre compte de la situation des autres types d'avances, concernant notamment l'ajustement structurel, les devis programmes, les contrats de travaux, servi- ces et fournitures, qui restent dans les états finan- ciers présentés comme des paiements définitifs (points 3.51-3.54);

d) parmi le solde des dépenses à régulariser inscrites au bilan figurent des éléments qui ont un caractère autre que des paiements en cours normal d'imputation en fin d'année. Ces éléments s'élèvent à 13 Mio ECU au total, dont 8 Mio ECU ont pu être régularisés après la date de clôture (points 3.27-3.28);

e) des erreurs d'imputation comptable non corrigées à la clôture pour un total de 0,17 Mio ECU affectent l'évaluation du reste à liquider d'un engagement primaire et d'un engagement secondaire (point 3.55). L'estimation du montant le plus probable des paiements de l'exercice affectés par de telles erreurs de classification comptable est de 17,7 Mio ECU au terme de la procédure d'échantillonnage. Aucune erreur de ce type n'a été relevée pour les engagements de l'exercice;

f) les comptes de trésorerie incluent 2,9 Mio ECU dont la disponibilité est douteuse ainsi que 213,2 Mio ECU de titres de placement et intérêts associés dont les états financiers ne font pas explicitement mention (points 3.29-3.30).

3.5. La Cour souhaite également attirer l'attention de la Commission sur les observations suivantes:

a) la présentation des crédits ne donne pas une image claire de deux programmes d'action importants, l'ajustement structurel (points 3.21-3.22) et l'initiative spéciale pour l'Afrique (point 3.23);

b) le système a permis, en 1995, le transfert de 1,2 Mio ECU à l'instrument Stabex sans justification suffi- sante (point 3.24);

c) en raison de retards dans les procédures d'inventaire, la situation des engagements primaires est sous-estimée de 3,4 Mio ECU (point 3.40).

Réserves sur les opérations sous-jacentes

3.6. Le montant le plus probable des erreurs de légalité/régularité substantielles affectant les paiements de l'exercice est estimé à 32,6 Mio ECU (2,1 % du total des paiements). Ce montant extrapolé se trouve corroboré par l'identification d'un volume d'erreurs connues s'élevant à 6,5 Mio ECU (0,4 % du total des paiements):

a) les erreurs commises dans le calcul des montants payés aux contractants s'élèvent à 2,5 Mio ECU (points 3.60-3.62 et 3.65);

b) un soutien complémentaire à l'ajustement structurel de 4 Mio ECU a été engagé et payé alors que le pays bénéficiaire n'était plus éligible (point 3.63).

3.7. Par ailleurs, les dépenses à régulariser comprennent 6 Mio ECU d'opérations qui ne sont pas étayées de pièces justificatives (point 3.58).

3.8. En ce qui concerne les engagements de l'exercice, le volume des erreurs de légalité/régularité substantielles connues s'élève à 4 Mio ECU, soit 0,2 % du total des engagements de l'exercice (points 3.57).

3.9. La valeur connue des paiements de l'exercice affectés par des erreurs de légalité/régularité formelles s'élève à 323,3 Mio ECU:

a) un paiement de 4 Mio ECU relatif à l'ajustement structurel a été ordonnancé sans autorisation du commissaire responsable (point 3.71);

b) les modalités d'interprétation de la conditionnalité des conventions de financement ne permettent pas de conclure positivement sur la justification de 87 Mio ECU de paiements relatifs à la facilité d'ajustement structurel (point 3.72);

c) les pièces justificatives dont dispose la Commission sont insuffisantes pour conclure sur le bien-fondé des montants calculés par la BEI et comptabilisés par la Commission pour les 3,6 Mio ECU de paiements de bonification d'intérêts examinés (point 3.77);

d) la réglementation n'a pas été appliquée pour dix-huit paiements Stabex, représentant au total 216 Mio ECU: 163,4 Mio ECU ont été payés sans que l'État bénéficiaire ait présenté de rapport sur l'utilisation des ressources transférées (point 3.73); 75 Mio ECU ont été payés sans analyse substantielle préalable et 31,1 Mio ECU sur la base d'analyses substantielles insuffisantes (point 3.74), tandis que 101,5 Mio ECU étaient insuffisamment justifiés dans la détermination des réductions de base de transfert (point 3.75);

e) des paiements à hauteur de 12,2 Mio ECU ont été effectués sans que les conditions réglementaires ou contractuelles relatives aux délais de paiement (points 3.79 et 3.80) ou aux délais d'exécution des prestations (point 3.78) aient été respectées. Pour un paiement de 0,5 Mio ECU, la Cour n'a pas pu obtenir les pièces justificatives nécessaires pour s'assurer du bien-fondé des révisions de prix facturées (point 3.76).

3.10. La valeur connue des engagements de l'exercice affectés par des erreurs de légalité/régularité formelles s'élève à 87,2 Mio ECU:

a) un soutien complémentaire à l'ajustement structurel financé par les programmes indicatifs nationaux a été autorisé pour 9 Mio ECU selon une procédure réservée aux projets de développement de type traditionnel (point 3.66). Deux autres ont fait l'objet d'une information insuffisante au Comité du FED pour un total de 26,6 Mio ECU (point 3.67). Un autre, d'un montant de 9,2 Mio ECU, a été engagé avant que les crédits nécessaires ne soient rendus disponibles (point 3.68);

b) les pièces justificatives dont dispose la Commission sont insuffisantes pour conclure sur le bien-fondé des montants calculés par la BEI et comptabilisés par la Commission pour 37 Mio ECU d'engagements de bonification d'intérêts examinés (point 3.69);

c) les pièces justificatives ne permettent pas à la Cour de conclure positivement sur le bien-fondé de la réduction de la base de transfert pour un engagement Stabex de 5,5 Mio ECU (point 3.70).

Observations détaillées sur les comptes

Bilans et états financiers

Principes, méthodes et pratiques comptables

3.11. Les normes comptables retenues pour la préparation des états financiers de fin d'exercice ont une incidence sur les évaluations et, par voie de conséquence, sur la fiabilité des comptes, dans la mesure où ces derniers doivent refléter fidèlement le patrimoine, les flux d'opérations et la situation financière réelle.

3.12. Pour la première fois, le comptable du FED a précisé dans les états financiers les principes comptables utilisés. Cependant, leur application manque encore de cohérence pour que les comptes du FED puissent donner une image fidèle de la réalité économique:

a) toutes les opérations de l'exercice ne sont pas enregistrées. Les procédures de comptabilisation, d'inventaire et de clôture ne sont pas encore assez développées pour y parvenir (points 3.25, 3.30-3.34 et 3.38);

b) toutes les écritures comptables ne sont pas étayées de pièces justificatives (points 3.29 et 3.58); par ailleurs, le lien entre écritures et pièces justificatives est peu formalisé et n'apparaît pas dans les livres des comptes et autres historiques comptables;

c) des opérations de nature très différente sont amalgamées dans les mêmes soldes sans considération de leur libellé, ce qui ne permet pas d'en apprécier la réalité (points 3.27, 3.29 et 3.48);

d) des ajustements de fin d'année sont effectués, soit de façon extracomptable (point 3.13), soit par des écritures à régulariser ultérieurement [point 3.27 a)]. En l'absence d'identification comptable appropriée (types d'écritures et journaux comptables spécialisés), ces dernières sont traitées comme des opérations normales (point 3.28).

Contenu et présentation des états financiers

3.13. Les montants présentés au bilan ne correspondent pas toujours aux soldes comptabilisés:

a) la balance des comptes du 6e FED enregistre 7 498,9 Mio ECU de contributions payées, 186 Mio ECU de reconstitutions Stabex et 202,1 Mio ECU de ressources transférées du 5e FED. Les différences avec les montants présentés au bilan, qui sont, respectivement, de 7 558,9 Mio ECU, de 153,5 Mio ECU et de 174,6 Mio ECU, se compensent et proviennent de l'imputation comptable de l'apport supplémentaire de 60 Mio ECU effectué par les États membres dans le cadre du programme spécial en faveur des pays fortement endettés;

b) les recettes en cours de vérification du 6e FED sont classifiées, au niveau comptable, comme des comptes de trésorerie plutôt que comme des comptes à régulariser, ce qui conduit à une différence entre les soldes de la balance comptable et ceux présentés au bilan.

3.14. Les ordres de recouvrement émis (poste «Revenu et TVA à collecter») ne correspondent pas à des soldes de la balance comptable. Leur présentation à la fois comme éléments d'actif et éléments de passif traduit les difficultés rencontrées pour présenter un bilan respectant, d'une part, les principes de comptabilité de caisse retenus pour le FED et présentant, d'autre part, les créances et les dettes comme nécessaires pour refléter fidèlement le capital effectivement disponible. Cette double exigence serait aisément satisfaite en présentant, de façon distincte, les éléments patrimoniaux non constatés par la trésorerie dans une partie hors bilan.

3.15. La présentation de soldes cumulés à l'actif, et uniquement des variations annuelles au passif, manque de clarté. Les soldes cumulés devraient également être présentés au passif, ce qui montrerait l'évolution du capital de chaque fonds depuis son origine.

3.16. Les dépenses en cours de vérification figurent en déduction du capital pour l'exercice 1995 et à l'actif pour l'exercice 1994. Cette nouvelle présentation est plus conforme à la réalité économique des opérations. Ce changement de méthode a pour conséquence de faire apparaître, au titre de l'exercice, une diminution supplémentaire de 41 Mio ECU du capital disponible du 6e FED, sans que cela corresponde à une utilisation effective de ce montant pendant l'exercice.

3.17. Les actions de lutte contre le sida du 6e FED sont présentées dans les états financiers sur une ligne distincte qui n'existe pas pour le 7e FED, bien que ce dernier y consacre des ressources beaucoup plus importantes (dotation de 50 Mio ECU). Pour des raisons de permanence des méthodes et de cohérence des états financiers, ces actions devraient être présentées de façon comparable dans les comptes du 6e et du 7e FED.

3.18. Le rapport sur la destination de l'aide par secteur est basé sur la codification de l'OCDE. Il serait souhaitable que cette codification soit généralisée et substituée à la codification sectorielle existant dans le système comptable. Alors que 99 % des paiements cumulés y figurent, 50 % des décisions de l'exercice échappent à la classification présentée.

3.19. Les engagements présentés dans les états financiers au titre de l'exercice sont nets, c'est-à-dire résultent de la contraction des engagements et des dégagements. À titre d'illustration, en ce qui concerne les engagements de bonification d'intérêts de l'exercice, les états financiers indiquent un montant de 55 Mio ECU, qui représente en fait le solde des engagements (90 Mio ECU) et des dégagements (35 Mio ECU) effectués.

Présentation des crédits

3.20. Les ressources des FED sont réparties en grandes dotations. Le compte de dépenses et de recettes des FED est présenté selon cette articulation. Des lignes de crédit sont ensuite définies à un niveau beaucoup plus fin conformément aux modalités de mise en oeuvre des FED, par exemple: ventilation par pays et par région à la suite de la signature de programmes indicatifs nationaux (subventions) ou de la fixation de cibles de déboursement (ajustement structurel), prise en compte d'intérêts bancaires.

3.21. La présentation actuelle des bilans et des comptes de gestion du FED ne permet pas d'apprécier l'état réel de mise en oeuvre de l'aide communautaire dans le domaine de l'ajustement structurel, car plusieurs instruments financiers concourent au financement de ces actions. Le total des crédits affectés à des actions d'ajustement structurel peut ainsi être provisoirement estimé à 350 Mio ECU pour le 6e FED et à 1 605 Mio ECU pour le 7e FED, soit, au total, 1 955 Mio ECU à la fin de 1995. Ce montant représente 70 % de plus que la dotation prévue par le protocole financier de la quatrième convention de Lomé. En ce qui concerne le 7e FED, ces ressources supplémentaires proviennent, à hauteur de 392 Mio ECU, soit des programmes indicatifs nationaux comme prévu par l'article 281 de la convention de Lomé et par l'article 1er de son protocole financier, soit de l'affectation ultérieure des réserves programmables à des projets relatifs à l'ajustement structurel.

3.22. L'affectation ultérieure des réserves programmables à l'ajustement structurel n'est pas prévue par la convention de Lomé, raison pour laquelle les règles pour l'affectation initiale, au début de la mise en oeuvre de la convention, ont été appliquées par analogie. À ce titre, 100 Mio ECU ont été prélevés en 1995 sur la réserve programmable du 7e FED, dont 50,6 Mio ECU restent à engager.

3.23. Il convient de noter que la coopération régionale ainsi que l'initiative transfrontalière font désormais l'objet d'un suivi comptable précis. En revanche, la comptabilité ne permet pas d'identifier l'ensemble des actions de réhabilitation relatives à l'initiative spéciale pour l'Afrique, qui ont fait l'objet de décisions de financement du FED pour un total cumulé d'environ 500 Mio ECU à la fin de 1995 selon les suivis extracomptables effectués par la Commission.

3.24. À la suite des erreurs relevées dans la gestion des crédits Stabex (), la Commission a procédé, en 1995, à des ajustements des intérêts bancaires affectés au système Stabex: 125 Mio ECU de contributions non versées par les États membres en décembre 1992 ont été finalement créditées au système en décembre 1994. Dans le calcul des intérêts Stabex, elles ont été considérées comme portées en compte dès janvier 1993. Les intérêts ainsi calculés, soit 17,2 Mio ECU, ont été transférés en 1995 des intérêts sur fonds déposés aux intérêts Stabex. De plus, en établissant l'historique des tranches Stabex pour recalculer les intérêts, 10 Mio ECU ont été pris en compte à compter de juillet 1993 au lieu de juillet 1995. À ce titre, 1,2 Mio ECU d'intérêts bancaires ont été imputés sans justification au système Stabex. Dans le futur, uniquement les intérêts générés par les soldes bancaires Stabex seront considérés par la Commission comme appartenant au fonds Stabex.

Paiements en cours de vérification

3.25. Au 31 décembre 1995, les ressources totales disponibles au titre de chaque fonds ressortant du bilan établi par le comptable diffèrent des dotations enregistrées par l'ordonnateur à hauteur de 3,9 Mio ECU, correspondant à l'encours constaté à la clôture de l'exercice des intérêts encaissés, mais non encore vérifiés. En ce qui concerne les dépenses, la différence est de 41,1 Mio ECU. Les différences correspondent à l'encours constaté à la clôture de l'exercice des dépenses devant encore être imputées.

3.26. Le montant de dépenses à régulariser de 41,1 Mio ECU se compose en réalité de 44,7 Mio ECU de dépenses à régulariser et de 3,6 Mio ECU de recettes perçues, mais en attente d'imputation comptable définitive.

3.27. Parmi le solde de 41,1 Mio ECU à régulariser inscrits au bilan du 6e FED figurent 13 Mio ECU de nature différente ou exceptionnelle qui s'analysent comme suit:

a) 9,5 Mio ECU correspondant aux écritures enregistrées en fin d'année pour ajuster les soldes bancaires comptables aux soldes bancaires réels. Pour un montant de 8 Mio ECU, ces écritures ont été extournées dès que le détail des paiements effectués par les banques du FED en fin d'exercice était enregistré. Au 1er mai 1996, ces corrections n'avaient cependant pas été faites pour 1,3 Mio ECU (six comptes bancaires), ce qui pourrait avoir pour effet de faire disparaître définitivement les écarts inexpliqués entre la comptabilité du FED et les situations bancaires réelles. En outre, parmi les extournes effectuées, 0,2 Mio ECU (sept comptes bancaires) n'ont été remplacés par aucun enregistrement de paiement individuel, ce qui pourrait avoir pour effet de reporter à la clôture suivante le traitement des écarts inexpliqués;

b) 3,5 Mio ECU de paiements et 0,7 Mio ECU de recettes, anciens pour la plupart, pour lesquels la Commission ne dispose pas de pièces justificatives ou pour lesquels l'imputation sur un engagement est impossible. Au total, 4,5 Mio ECU de paiements et 1 Mio ECU de recettes sont en attente depuis plus de douze mois, dont 2,1 Mio ECU depuis plus de trois ans, pour lesquels l'imputation définitive ne peut avoir lieu faute d'autorisation des transactions concernées;

c) le solde de 0,25 Mio ECU, inchangé depuis plusieurs exercices, d'un compte intitulé «TVA à recouvrer», pour lequel la Commission ne dispose d'aucune pièce justificative et dont elle ignore la véritable nature;

d) 0,2 Mio ECU représentant des transferts ou avoirs bancaires irrécupérables. Les pertes correspondantes sont destinées à être enregistrées soit sur le compte de frais financiers et administratifs (0,15 Mio ECU concernant la Somalie), soit sur le reliquat d'un projet (0,05 Mio ECU concernant la Guinée);

e) 0,24 Mio ECU représentant des avances extracontractuelles faites sur la trésorerie du FED en faveur de certains États membres cofinancant des projets avec le FED.

3.28. Les comptes d'attente présentés comme dépenses à régulariser devraient être éclatés, au niveau comptable, en fonction de leur nature, de façon à permettre l'apurement et le suivi approprié de chacune d'elles. En particulier, l'apurement des écritures d'ajustement des soldes bancaires doit faire l'objet d'un suivi rigoureux permettant d'assurer que les écarts inexpliqués entre soldes réels et soldes comptables sont identifiés et traités promptement et ne sont pas reconduits d'année en année. De même, les éléments connus comme douteux ou irrécupérables, ou ne correspondant pas à des dépenses imputables à des projets, devraient être identifiés, au niveau comptable, de façon à pouvoir être mentionnés dans les états financiers si leur montant le justifie.

Trésorerie des FED

3.29. Le solde de 728,2 Mio ECU d'avoirs bancaires du FED inclut:

a) 2,9 Mio ECU correspondant à des soldes bancaires perdus ou dont la récupération s'avère incertaine depuis plusieurs années, qui devraient être identifiés comme des actifs douteux au bilan, et pour lesquels l'ordonnateur et le comptable du FED auraient dû soit engager la procédure de recouvrement, soit constater les pertes encourues ();

b) 188,2 Mio ECU de titres de placement acquis ainsi que 25 Mio ECU d'intérêts produits par ces titres (soit un total de 213,2 Mio ECU) dans le cadre de la gestion de la trésorerie Stabex, qui devraient être indiqués comme tels au bilan;

c) 0,3 Mio ECU, soit une fraction seulement des 0,8 Mio ECU d'intérêts relatifs à l'exercice 1995 et crédités par les banques avec date de valeur en 1996.

3.30. Un seul compte bancaire est ouvert en comptabilité pour le Stabex. En réalité, plusieurs comptes (capital, intérêts, valeurs mobilières) différents existent auprès de la banque gérant les avoirs Stabex. Cette situation ne contribue pas à la transparence des soldes de capital et d'intérêts pour le Stabex (point 3.24), qui ont fait l'objet de critiques répétées de la part de la Cour ().

Avances au titre des bourses d'études et de l'assistance technique

3.31. Le poste «Avances» de l'actif est constitué des avances versées au titre des bourses d'études et de l'assistance technique, qui s'élèvent à 29 Mio ECU. Elles s'analysent en trois groupes:

a) 3,4 Mio ECU versés aux délégations pour payer des bourses dans quarante-deux États ACP, parmi lesquels 1,8 Mio ECU correspondent à des avances anciennes dont la situation n'a fait l'objet d'aucune confirmation récente de la part des délégations. Pendant l'exercice 1995, 0,03 Mio ECU seulement ont été apurés par des dépenses dans deux pays;

b) 16 Mio ECU (dont 15,3 Mio ECU pour l'assistance technique et 0,7 Mio ECU pour les bourses) versés à l'Association européenne pour la coopération (AEC), qui, sous réserve de reddition définitive des comptes, a confirmé directement à la Cour un montant de 0,5 Mio ECU, ce qui indiquerait un retard de 15,5 Mio ECU dans l'apurement de ces avances. Dans ce solde figurent, en outre, 2,1 Mio ECU de dépenses dont le bien-fondé, en regard des engagements correspondants, est contesté par la Commission, sans qu'aucune mesure ait été prise pour résoudre rapidement le problème;

c) 9,6 Mio ECU versés à des agences des États membres au titre des bourses et dont la réalité n'a fait l'objet d'aucun rapprochement par le comptable du FED avec ces agences. Ce solde inclut, à hauteur de 4,4 Mio ECU, les avances faites au British Council, qui a confirmé directement à la Cour un solde de 1,6 Mio ECU, ce qui indiquerait un retard d'apurement de 2,8 Mio ECU. Aucune des dépenses indiquées par cette agence au titre de 1994 et de 1995 n'a été comptabilisée par la Commission. La situation de ce compte devrait être clarifiée avant le paiement de nouvelles avances.

3.32. La Cour a déjà insisté pour qu'un contrôle comptable complet de ces trois séries d'opérations soit effectué par les services de la Commission afin que la réalité des sommes enregistrées puisse être confirmée (). Le solde de 29 Mio ECU figurant à l'actif ne peut pas être considéré comme disponible pour de nouvelles utilisations et représente une surestimation de l'ordre de 18,3 Mio ECU du capital des FED.

Autres créances omises

3.33. La créance de 0,8 Mio ECU représentant les intérêts dus au titre des cofinancements italiens, mentionnée dans les commentaires de l'ordonnateur, n'était pas à la clôture enregistrée dans les comptes présentés par le comptable.

3.34. Les intérêts bancaires relatifs au dernier mois ou au dernier trimestre de 1995 sont crédités par certaines banques avec date de valeur au 31 décembre 1995, par d'autres avec date de valeur au début de janvier 1996. Parmi ces intérêts, 0,6 Mio ECU crédités au début de 1996, dont 0,1 Mio ECU avec date de valeur en 1995, ne sont pas inclus dans les comptes de fin d'exercice.

Recettes

3.35. Au 31 décembre 1995, les contributions dues étaient de zéro ECU et non pas de 1,13 Mio ECU comme indiqué au bilan. Le paiement correspondant, relatif au solde du programme spécial en faveur des pays fortement endettés, a été confirmé par la BEI le 1er février 1996, soit le lendemain de la clôture comptable.

3.36. Les contributions des États membres appelées par la Commission en 1995 se sont élevées à 1 650 Mio ECU au titre du 7e FED. L'ensemble de ces contributions a été versé.

3.37. Les contributions dues au titre des appels de fonds de l'exercice précédent ont été versées, à l'exception de 112 000 ECU qui restent dus par l'Allemagne.

3.38. Parmi les 11,6 Mio ECU d'intérêts bancaires généraux enregistrés en recettes de l'exercice 1995, 3,6 Mio ECU ont en réalité été encaissés lors de l'exercice 1994, et 1,1 Mio ECU au cours des exercices 1990 à 1993. Pour les intérêts Stabex, le montant encaissé en 1994 et régularisé en 1995 est de 0,8 Mio ECU.

Recettes à régulariser

3.39. Les 3,9 Mio ECU d'intérêts en cours de vérification figurant au bilan se composent de 3,7 Mio ECU d'intérêts bancaires perçus ainsi que de 0,2 Mio ECU d'intérêts de retard perçus au titre des cofinancements italiens (point 3.33). À la fin de l'exercice, ces sommes figuraient toujours en recettes à régulariser parce qu'elles n'avaient pas encore reçu le visa du contrôleur financier.

Décisions (engagements primaires)

Retard de comptabilisation

3.40. Deux cas de retard de comptabilisation ont été relevés, concernant des décisions de prêts bonifiés prises en 1995 par la BEI pour un montant de 3,4 Mio ECU et qui ne seront comptabilisées qu'en 1996. Ces cas auraient dû être identifiés par la Commission dans le cadre des procédures d'inventaire et de clôture. En dehors de ces deux retards d'inventaire à la clôture, les décisions de financement ont été enregistrées pour leur montant complet et sans retards notables.

Évaluation à la clôture de l'exercice

3.41. Les engagements de dépenses correspondent aux décisions de financement prises par la Commission. Ces sommes sont en principe destinées à être déboursées. Il est cependant courant que le montant décidé soit différent des sommes qui sont effectivement dépensées dans le cadre d'un projet. Lorsque le montant décidé est insuffisant, l'engagement est augmenté dès qu'un financement complémentaire est décidé. En revanche, si le montant décidé est excessif, l'écart n'est constaté, au niveau comptable, que lorsque le projet est considéré comme entièrement exécuté et que l'ordonnateur national et la Commission sont d'accord pour effectuer les procédures de clôture. La Cour a déjà souligné ce phénomène ainsi que son impact sur la fiabilité des comptes d'engagement, qui sont ainsi surestimés ().

3.42. En annexe aux états financiers de 1995, la Commission présente une analyse des engagements n'ayant pas connu de mouvements comptables depuis plus de dix-huit mois. Parmi les engagements ainsi recensés, les montants identifiés par la Commission comme devant être dégagés sont de 22,4 Mio ECU pour le 6e FED et de 13,52 Mio ECU pour le 7e FED. Les travaux d'audit effectués montrent que cette analyse sous-estime le montant des crédits inutilement bloqués.

3.43. Parmi les soldes identifiés comme devant rester ouverts par la Commission figurent 94,3 Mio ECU qui ne sont plus susceptibles de déboursement:

a) des capitaux à risque du 6e FED à hauteur de 12 Mio ECU, relatifs à un contrat de prêts caduc à la clôture de l'exercice;

b) des capitaux à risque à hauteur de 7 Mio ECU pour le 7e FED, relatifs à un contrat de prêt caduc à la clôture de l'exercice;

c) des opérations diverses totalisant 43,5 Mio ECU pour le 6e FED et 31,8 Mio ECU pour le 7e FED.

3.44. Par ailleurs, nombre de projets échappant à l'analyse de la Commission parce qu'ils ont fait l'objet de mouvements comptables dans les dix-huit derniers mois peuvent également inclure des montants inutilement gelés. Ainsi, l'examen des soldes d'engagements ne figurant pas dans l'analyse de la Commission fait ressortir un nombre important de projets dont l'évaluation dans les comptes ne correspond plus à la réalité des opérations, qui est ainsi surestimée de 66,7 Mio ECU:

a) des capitaux à risque à hauteur de 4,5 Mio ECU (sur un montant engagé de 6 Mio ECU) pour le 6e FED et de 18 Mio ECU pour le 7e FED;

b) des reliquats d'opérations d'aide d'urgence terminées en 1994, pour un total de 11 Mio ECU;

c) trois reliquats d'aide d'urgence, ainsi que deux reliquats d'assistance technique, correspondant à des opérations terminées en 1995 et qui auraient dû être dégagées à la clôture de l'exercice pour un total de 0,4 Mio ECU;

d) des reliquats de projets divers pour lesquels aucun contrat n'a été enregistré depuis plus de dix-huit mois et qui sont devenus sans objet, pour un total de 22,8 Mio ECU;

e) des reliquats de contrats divers à hauteur de 7,3 Mio ECU pour lesquels aucun paiement n'est intervenu depuis plus de dix-huit mois et qui ne sont plus susceptibles d'être utilisés dans le cadre de la même convention de financement;

f) un engagement pour travaux surévalué de 2,7 Mio ECU (soit 7 % du montant engagé) en raison de la surestimation des prévisions ayant servi de base à la décision.

3.45. Ce sont ainsi environ 161 Mio ECU en plus des 35,9 Mio ECU mentionnés dans les états financiers qui sont susceptibles de dégagement. Cette situation est en partie due au fait que les services de la Commission (à l'exception d'ECHO) sont le plus souvent contraints d'attendre la clôture de tous les marchés d'un projet ainsi que l'accord de l'ordonnateur national concerné avant d'envisager le dégagement des crédits superflus. Par ailleurs, aucun mécanisme simple n'est prévu pour réviser à la baisse les conventions de financement, lorsque leur mise en oeuvre montre que les estimations sur lesquelles la décision était basée sont surestimées. L'introduction dans les conventions de financement d'une clause de révision allant dans ce sens serait souhaitable.

Paiements

Présentation des paiements

3.46. Pour les transferts Stabex et les opérations d'appui à l'ajustement structurel, les procédures réglementaires d'exécution des crédits conduisent à une présentation des paiements qui reflète mal le degré de mobilisation des aides. Alors que, pour les autres lignes de dépenses des FED, le paiement constate l'utilisation finale des moyens financiers à la suite de l'exécution des actions, pour les transferts Stabex, le paiement enregistré par le FED n'est, dans un premier temps, qu'un versement de fonds sur un compte bancaire intermédiaire. À la suite des observations de la Cour à ce sujet (), les états financiers des FED pour l'exercice 1995 présentent, pour ces deux instruments financiers, le détail par pays, d'une part, des soldes figurant sur des comptes bancaires en écus ouverts en Europe et, d'autre part, des fonds de contrepartie. Ces derniers tableaux ne présentent cependant pas clairement l'importance des soldes restant à mobiliser ().

3.47. Pour l'ajustement structurel, la Commission n'applique pas toujours les dispositions de l'article 250.3 de la quatrième convention de Lomé, qui prévoient que les fonds remis aux autorités bénéficiaires sont des avances de trésorerie jusqu'à ce que ces autorités justifient de leur utilisation.

3.48. Le montant négatif de 0,15 Mio ECU présenté au titre de dépenses de l'exercice en frais financiers et administratifs résulte de la contraction de 1,8 Mio ECU de revenus et de 1,7 Mio ECU de dépenses. Les imputations de l'exercice comprennent, notamment:

a) 1,6 Mio ECU de gains de réévaluation des soldes bancaires, dont 1,5 Mio ECU relatifs à l'exercice 1994 et 0,1 Mio ECU relatifs à l'exercice 1995;

b) 0,2 Mio ECU de recettes provenant de l'AEC pour la rémunération des avances de trésorerie consenties par le FED;

c) 0,1 Mio ECU correspondant à un paiement direct effectué à l'AEC en dehors du mécanisme des avances;

d) 0,3 Mio ECU d'intérêts de retard de paiement mis à la charge du FED;

e) 0,6 Mio ECU relatifs à des études financées par les intérêts bancaires du FED dans le cadre de l'article 9.2 de l'accord interne;

f) 0,7 Mio ECU de frais administratifs et financiers divers.

3.49. Dans le cadre de l'apurement des paiements sans pièces justificatives accumulés en dépenses à régulariser qui s'élevaient à 6,1 Mio ECU au 31 décembre 1994, l'ordonnateur et le comptable envisageaient, en vue de la clôture des comptes au 31 décembre 1995, d'imputer les pertes éventuellement constatées sur le compte de frais financiers et administratifs (). L'analyse du compte indique que seulement 0,01 Mio ECU (0,03 Mio ECU de dépenses et 0,04 Mio ECU de recettes) ont été constatés de cette façon pendant l'exercice 1995. Cependant, certaines pertes constatées sont également directement imputées sur des projets de développement (points 3.27 et 3.54). En l'absence de piste comptable pour ces opérations, la Cour n'est pas en mesure de chiffrer l'ampleur du phénomène. Une piste comptable appropriée sera nécessaire pour rendre compte des constatations de pertes effectuées pendant l'exercice 1996.

3.50. Tout comme le compte de dépenses à régulariser, le poste «Frais administratifs et financiers» devrait être éclaté, au niveau comptable, par nature. En premier lieu, les recettes doivent être séparées des dépenses. En second lieu, les pénalités de retard, les constatations de pertes d'actif (dépenses non imputables, avoirs irrécupérables) ainsi que les gains et pertes de change ne sont pas des dépenses courantes, mais des éléments exceptionnels dont la régularité doit faire l'objet d'un examen renforcé et dont la comptabilité doit rendre clairement compte, afin que les états financiers puissent en faire état si leur importance le justifie.

Avances sur contrats

3.51. De nombreux contrats prévoient le versement d'avances avant que ne débutent les travaux, les livraisons de fournitures ou les prestations de service. De telles avances sont distinctes des acomptes versés en cours d'exécution sur des situations de travaux effectivement réalisés.

3.52. La Commission a pour principe de considérer ces avances comme autant d'opérations définitives, ce qui conduit à une présentation forcée de l'utilisation des crédits qui n'est pas signalée dans les états financiers. Les services de l'ordonnateur principal du FED ont, dans le courant de l'exercice 1995, pris des mesures pour indiquer, à compter de la fin de 1995, la situation des avances dans les comptes du FED.

3.53. À la fin de 1995, l'historique des paiements d'avance dans le système comptable n'était toujours pas complet et ne pouvait être utilisé pour arrêter la situation de ceux-ci et la présenter dans les états financiers.

3.54. Certaines de ces avances, destinées à l'alimentation de comptes bancaires ouverts dans les pays ACP en vue du paiement de dépenses sur des projets (régies d'avances), sont également présentées comme des paiements définitifs affectés aux projets concernés. Les soldes de ces comptes bancaires figurent donc également comme des paiements définitifs dans les comptes. Sur la base des soldes bancaires confirmés par les délégations, ces soldes s'élevaient, au 31 décembre 1995, au moins à 11,7 Mio ECU. Parmi ces avances de trésorerie présentées comme des dépenses figure un solde bancaire de 0,3 Mio ECU, perdu à la suite de la liquidation de la banque le détenant.

Imputation comptable

3.55. Trois des paiements examinés ne sont pas imputés sur l'engagement ou le crédit délégué correspondant pour un total de 0,17 Mio ECU. L'erreur a pour conséquence, dans chacun des cas, d'apurer des reliquats plus anciens sans effectuer les dégagements nécessaires soit au niveau de l'engagement primaire, soit au niveau de l'engagement secondaire.

3.56. Pour un paiement de 0,4 Mio ECU, l'imputation comptable conduit l'engagement à présenter un solde négatif de 0,02 Mio ECU sans que cela ait été détecté ni corrigé avant la clôture des comptes. Des examens analytiques complémentaires ont conduit à identifier cinq autres engagements, tous relatifs à des transferts de FED antérieurs, présentant un total engagé et payé négatif pour un total de 0,8 Mio ECU à la suite de la clôture de reliquats de projets transférés de FED antérieurs. Les modalités de comptabilisation de ces opérations devraient être revues de façon que les comptes d'engagements et de paiements ne puissent pas présenter de totaux négatifs.

Observations détaillées sur les opérations sous-jacentes

Légalité/régularité substantielle

Décisions (engagements primaires)

3.57. Les engagements complémentaires d'un total de 4 Mio ECU pour le programme d'ajustement structurel du Niger, autorisés selon des procédures contestées par la Cour (point 3.66), ont été effectués à la fin de 1995, alors que le pays n'était plus automatiquement éligible au sens de l'article 246.2 de la quatrième convention de Lomé et qu'il n'avait pas été déclaré éligible au sens de l'ar- ticle 246.1 de ladite convention. Le coup d'État survenu dans ce pays en janvier 1996 devrait encore différer son retour à l'éligibilité.

Dépenses à régulariser

3.58. L'analyse du compte de dépenses à régulariser fait ressortir qu'un total de 6 Mio ECU n'est pas étayé des pièces justificatives nécessaires:

a) 3,75 Mio ECU de paiements sans pièces justificatives [point 3.27 b) et 3.27 c)];

b) 0,7 Mio ECU de recettes sans pièces justificatives [point 3.27 b)];

c) 1,5 Mio ECU d'ajustements non justifiés des soldes bancaires [point 3.27 a)].

3.59. La Cour est d'avis que ces opérations devraient être expliquées lorsque la Commission accorde quitus au comptable du FED en vertu des dispositions de l'arti- cle 43 du règlement financier du 7e FED.

Paiements

3.60. Les contrats prévoient non seulement les modalités de paiement des avances, mais également celles de leur récupération ultérieure. Parmi les paiements examinés, cinq paiements relatifs à des contrats de travaux sont d'un montant erroné faute de récupération correcte des avances versées antérieurement. Sans préjuger la correction de ces erreurs lors de paiements ultérieurs relatifs aux mêmes contrats, les paiements individuels examinés sont excessifs à hauteur de 2,3 Mio ECU.

3.61. Dans un autre cas relatif à une opération d'aide aux réfugiés, une avance de 70 % dérogatoire au plafond normal de 50 % a été accordée pour un montant de 0,35 Mio ECU, sans que les conditions rendant possible la dérogation (20 %, soit 0,1 Mio ECU) soient établies.

3.62. Pour un acompte relatif à un contrat d'assistance technique, la retenue de garantie a été déduite deux fois. L'impact financier de cette erreur est de l'ordre de 0,01 Mio ECU.

3.63. L'éligibilité des paiements de 4 Mio ECU effectués en décembre 1995 dans le cadre de l'augmentation du plafond d'une convention de financement relative à l'ajustement structurel au Niger est tout aussi contestable que celle des engagements correspondants (point 3.57) et appelle, par ailleurs, les mêmes commentaires relatifs à la conditionnalité (point 3.72).

3.64. Le cahier général des charges relatif aux contrats de services entré en vigueur le 1er juin 1991 () a sensiblement modifié les conditions précédemment en vigueur. Notamment, son article 35.4 précise que le montant d'un acompte ne dépasse pas 90 % de la valeur des services sur lesquels il porte et ne prévoit pas que les contrats et leurs conditions spéciales puissent déroger à cette règle. Ces dispositions relatives aux retenues de garantie sont considérées par les services de la Commission comme inadaptées dans certains types de contrats, comme les prestations en régie utilisées notamment pour l'assistance technique. Pour ces contrats, l'absence de retenue de garantie est la règle générale.

3.65. Pour six des treize paiements examinés et concernés par cette réglementation, aucune retenue de garantie n'a été appliquée sans que les autres modalités du contrat justifient cette dérogation. Les paiements correspondants, d'un total de 0,41 Mio ECU, sont ainsi excessifs à hauteur de 0,04 Mio ECU.

Légalité/régularité formelle

Décisions (engagements primaires)

3.66. Les engagements relatifs aux programmes d'ajustement structurel du Niger et de l'Éthiopie ont été augmentés, respectivement, de 4 Mio ECU et de 9 Mio ECU sur la base des articles 292 et 311 de la quatrième convention de Lomé et de l'article 62 de son règlement financier. L'application de ces dispositions à l'ajustement structurel () ne respecte pas rigoureusement les procédures prévues à l'article 292.1 de la convention, qui limitent les financements complémentaires aux programmes et projets de type classique. Ces engagements complémentaires n'auraient pas dû être autorisés sous cette forme.

3.67. Comme souligné dans les commentaires relatifs à la gestion des crédits, une part croissante de l'ajustement structurel est financée par subventions prélevées sur les programmes indicatifs nationaux. Une déclaration commune du Conseil et de la Commission annexée à l'accord interne du 7e FED insistait sur le fait que ce prélèvement ne pouvait excéder 10 % du programme indicatif national que dans des cas exceptionnels et que la proportion dépassant ces 10 % devait faire l'objet d'un avis favorable du Comité du FED. Dans l'échantillon examiné, deux engagements relatifs à l'ajustement structurel pour un total de 26,6 Mio ECU financés par prélèvement sur les programmes indicatifs nationaux conduisent à un tel dépassement. Dans aucun des cas, la proportion de dépassement n'est explicitement mise en lumière dans la proposition de financement soumise à l'avis du Comité du FED. Dans un cas seulement, la question fut soulevée par une délégation. La réponse écrite fournie par la Commission indiquait, de façon erronée, que le pourcentage en question restait en deçà de 10 %. Les informations fournies au Comité du FED concernant la proportion de dépassement du seuil indicatif de 10 % et les motivations de ce dépassement apparaissent ainsi comme insuffisantes ou erronées.

3.68. En décembre 1995, le Conseil a décidé de transformer les reliquats de prêts spéciaux du 6e FED et des FED antérieurs en subventions. Dès juillet 1995, un engagement de 9,2 Mio ECU pour l'ajustement structurel financé par des subventions du programme indicatif anticipait sur cette décision, en dépassement des subventions alors affectées au niveau comptable au pays concerné.

3.69. Les engagements pour les bonifications d'intérêts concernant les prêts bonifiés accordés par la BEI sont effectués pour le montant estimé notifié par la BEI. La Commission effectue l'engagement sans disposer d'autres justificatifs permettant de contrôler que le montant est calculé conformément aux dispositions de l'article 60.3 du règlement financier. Au-delà des quatre engagements de ce type figurant pour 37 Mio ECU dans l'échantillon examiné, cette incertitude concerne l'ensemble des engagements pour bonifications d'intérêts comptabilisés pendant l'exercice, soit 90,3 Mio ECU.

3.70. Pour un engagement Stabex effectué pendant l'exercice pour un montant de 5,5 Mio ECU, la Cour n'est pas en mesure, au vu des pièces justificatives, de conclure positivement sur le bien-fondé de la réduction de la base de transfert.

Paiements

3.71. Un paiement d'ajustement structurel concernant la deuxième tranche du programme d'ajustement structurel du Lesotho pour un montant de 4 Mio ECU a été ordonnancé sans recourir à l'autorisation du commissaire responsable, sans que cette anomalie soit détectée aux différents stades du contrôle interne de la Commission.

3.72. Cinq des paiements d'ajustement structurel examinés, pour un total de 87 Mio ECU, ont été effectués sans qu'il soit établi que les conditions spécifiques prévues à la convention de financement étaient entièrement remplies.

3.73. Pour treize transferts Stabex, représentant un total de 163,4 Mio ECU, les États bénéficiaires n'avaient pas présenté, au moment des transferts, de rapport sur l'utilisation des ressources antérieurement transférées conformément à l'article 212.1 de la convention de Lomé. La Commission n'a pas appliqué les dispositions prévues aux articles 212.2 et 212.3 de la convention pour remédier à cette situation et n'a pas envisagé de surseoir à l'application des décisions relatives aux transferts examinés.

3.74. L'article 209 de la convention précise, par ailleurs, que les États bénéficiaires des transferts Stabex doivent soumettre à la Commission une analyse substantielle relative aux secteurs touchés par des baisses de recettes. Pour huit des paiements Stabex examinés, représentant 75 Mio ECU, cette analyse n'a pas été fournie. Dans quatre autres cas totalisant 31,1 Mio ECU, le document présenté et accepté par la Commission est trop imprécis pour pouvoir être utilisé comme analyse substantielle au sens de l'article 209.

3.75. Pour sept des paiements Stabex examinés, d'un montant total de 101,5 Mio ECU, des réductions de la base de transfert n'ont pas été effectuées. Au vu des pièces justificatives, la Cour n'est pas en mesure d'estimer le bien-fondé de ces mesures.

3.76. Pour un paiement de 0,54 Mio ECU relatif à un contrat de travaux, les pièces justificatives n'incluent aucun détail permettant de vérifier le calcul de la révision de prix, alors que celle-ci représente 93 % de la facturation concernée. La documentation demandée par la Cour en janvier 1996 n'ayant pas été obtenue, la Cour n'a pu s'assurer du bien-fondé de ce calcul. Pour ce seul marché d'un montant de 21,2 Mio ECU, la Cour estime à environ 3 Mio ECU les montants déjà payés au titre des seules révisions de prix.

3.77. Tout comme les engagements correspondants, les paiements de bonification d'intérêts sont comptabilisés sur la base d'informations fournies par la BEI, qui ne permettent pas de contrôler que les calculs de liquidation ont été effectués conformément aux dispositions de l'article 60.3 du règlement financier. Au-delà des quatre cas identifiés dans le cadre de l'échantillon des paiements pour un total de 3,6 Mio ECU, cette incertitude concerne l'ensemble des paiements de bonification d'intérêts de l'exercice, soit 21,5 Mio ECU.

3.78. Pour trois paiements également relatifs à des contrats de services et totalisant 0,4 Mio ECU, le contrat correspondant présente des retards d'exécution sans que les délais supplémentaires accordés par les services de la Commission aient fait l'objet d'une modification formelle du contrat.

3.79. L'article 58.3 du règlement financier stipule que la Commission doit exécuter les demandes de paiement de la BEI au titre des opérations de capital-risque dans un délai de vingt et un jours. Ce délai n'est pas toujours respecté. Dans deux des cas examinés, le retard dépasse un an, ce qui a également pour conséquence de présenter, en 1995, des paiements de 1994 pour un total de 10,8 Mio ECU. Une partie du retard est dans les deux cas imputable à la BEI. Dans un cas, celle-ci a transmis neuf mois après sa demande de paiement le contrat justificatif correspondant. Dans l'autre cas, la demande de paiement était supérieure au montant contractuel engagé et n'a été rectifiée que onze mois plus tard.

3.80. L'article 38.1 du cahier général des charges relatif aux contrats de services précise que les paiements doivent être effectués par le maître d'ouvrage dans un délai de quatre-vingt-dix jours. Ce délai n'est pas toujours respecté. Dans trois de ces cas représentant 1 Mio ECU, le retard dépasse neuf mois, le délai le plus long observé étant de quinze mois. Bien que dans aucun des cas relevés le contractant n'ait demandé l'application des pénalités de retard contractuelles, la Commission devrait respecter ses obligations.

Autres observations

3.81. En juillet 1995, la Commission a accordé, par procédure écrite, quitus au comptable du FED pour la période allant du 24 juillet 1987 au 15 mai 1992. Le dossier relatif à l'instruction de cette décision ne s'appuie sur aucune vérification portant sur la légalité et la régularité des paiements comptabilisés pendant cette période () et, en particulier, des paiements sans pièces justificatives figurant dans les comptes arrêtés au 31 décembre 1994 (point 3.49) et concernant la période antérieure au 15 mai 1992.

3.82. Parmi les paiements examinés dans le domaine de l'aide d'urgence figure une avance de 20 Mio ECU payée à l'UNHCR dans le cadre d'un contrat d'opération avec ECHO. La durée de ce contrat a été portée de six à douze mois par deux prolongations successives, ce qui reporte sa liquidation financière à l'exercice 1996. Il convient de signaler que parmi les contrats non liquidés à la fin de l'exercice 1994 en raison de prolongations de contrat () figure un contrat avec le même partenaire d'un montant de 3,6 Mio ECU, au titre duquel l'avance de 1,8 Mio ECU payée en 1994 reste non apurée au 31 décembre 1995.

3.83. Une retenue de garantie de 1,8 Mio ECU constituée au titre d'un contrat de travaux signé par le gouvernement du Kenya, restée bloquée depuis 1989 sur un compte FED à la suite d'un litige avec le contractant, a été remboursée au Kenya à la fin de 1995. Le compte étant porteur d'intérêt, les intérêts produits, estimés à 1 Mio ECU, ont été enregistrés comme des recettes du FED au lieu d'être réservés pour un paiement éventuel au Kenya.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 28 octobre 1996.

Par la Cour des comptes Bernhard FRIEDMANN Président

Réponse de la Commission

INTRODUCTION

Pour la deuxième année consécutive, une déclaration d'assurance est fournie par la Cour. Contrairement à l'année précédente, la Cour conclut, malgré des réserves, à un avis positif portant à la fois sur la fiabilité des comptes et sur la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes. La Commission se félicite de cette appréciation positive, qui montre que les efforts d'amélioration entamés par elle, aux niveaux tant de la gestion que de la comptabilité du FED, portent leurs premiers fruits.

En effet, en ce qui concerne la comptabilité, la Commission améliore en continu le système informatique comptable, pour plus d'efficacité et de fiabilité, et elle s'est efforcée d'augmenter la valeur informative des états financiers, maintenant plus lisibles et comprenant des commentaires sur l'ensemble des dotations, comme l'avait souhaité la Cour dans son précédent rapport.

En matière de gestion, elle a, d'une part, élaboré des instruments destinés à améliorer la gestion financière tant auprès des services de la Commission qu'auprès des États ACP et, d'autre part, entamé une décentralisation progressive, vers les délégations, de la comptabilité et de l'exécution financière, qui sera suivie d'un redéploiement progressif d'une partie du personnel effectuant au siège des tâches d'enregistrement comptable et d'ordonnancement vers des fonctions d'audit et de supervision des systèmes.

La Commission poursuit ces améliorations en s'appuyant sur les observations faites par la Cour.

1. CONDITIONS DE PRODUCTION DE LA DÉCLARATION D'ASSURANCE

Comptes et opérations couverts par la DAS

1.10. Ce thème a déjà fait l'objet de larges échanges de vues lors de la discussion sur la DAS relative à l'exercice 1994. À la suite de ce débat, la Commission a modifié les procédures concernant les engagements et les marchés, conformément à ses réponses au rapport spécial d'appui à la DAS relative à l'exercice 1994 (voir points 3.52 3.54). Ces dispositions seront formellement traduites dans le projet de règlement financier du 8e FED.

Il n'y a pas lieu de reconnaître dans la réglementation un deuxième niveau d'engagement comptable. Seules les décisions de financement de la Commission font l'objet d'engagements. Les propositions de décisions accompagnées des dispositions techniques et administratives sont envoyées au contrôle financier pour visa préalable. Ces documents contiennent tous les éléments de l'accord de financement qui sera signé ultérieurement entre la Commission et l'État ACP.

Les marchés conclus par les ordonnateurs nationaux des États ACP pour l'exécution des décisions de financement sont enregistrés dans le système comptable par l'ordonnateur à des fins de gestion.

2. EXÉCUTION DE L'AUDIT

Contraintes relatives aux travaux d'audit

2.1. La Commission estime que, même si certaines dispositions réglementaires peuvent créer des difficultés pratiques à la Cour dans le cadre de son audit, cela ne signifie pas que l'ensemble du cadre légal est inadapté. En tout état de cause, la Commission doit appliquer les règles existantes.

2.3. La Commission prend acte du constat de la Cour selon lequel des progrès importants ont été réalisés afin de disposer d'états financiers fiables et ayant une réelle valeur informative.

3. RÉSULTATS DE L'AUDIT

Conclusion générale

3.1. La Commission prend acte de l'avis positif de la Cour, sous réserve des faits résumés au point 3.4, relatif à la fiabilité des comptes annuels du FED.

La Commission s'efforcera d'améliorer la qualité des états financiers et poursuivra, à cette fin, la mise en oeuvre du plan d'action transmis à la Cour en 1993. À cet égard, la Commission présente en annexe les progrès réalisés et les actions en cours afin d'améliorer la qualité de la gestion financière du FED.

3.2. La Commission prend acte de l'avis positif de la Cour, sous réserve des faits résumés aux points 3.6 3.10, sur les opérations sous-jacentes.

La Cour a relevé essentiellement des erreurs formelles pour lesquelles la Commission ne partage pas toujours l'interprétation que fait la Cour des dispositions légales applicables.

Améliorations constatées

3.3. La Commission note que la Cour approuve les améliorations apportées en matière de présentation des états financiers comme elle s'y était engagée dans ses réponses au rapport d'appui à la DAS relative aux activités du FED pour l'exercice 1994. La Commission continuera à améliorer, dans la mesure du possible, la qualité des états financiers et poursuivra la mise en oeuvre du plan d'action transmis à la Cour en 1993. À cet égard, la Commission présente en annexe les progrès réalisés et les actions en cours afin d'améliorer la qualité de la gestion financière du FED.

Réserves sur les comptes

3.4. Certains constats de la Cour [notamment les points 3.4 b) et 3.4 d)] sont la conséquence normale de la gestion des FED, et la présentation des opérations citées respecte les principes de comptabilité généralement admis.

En outre, selon la Commission, la solution des problèmes évoqués ne dépend pas exclusivement d'une modification des procédures comptables appliquées.

a) Le problème de surestimation des engagements soulevé par la Cour concerne la gestion des projets, et non les méthodes et pratiques comptables. C'est ainsi que la clôture ou la réduction d'un projet ne peut être effectuée que sur proposition de l'ordonnateur national. La comptabilité enregistre les modifications légalement acceptées par les parties. La Commission estime que, à la clôture de l'exercice 1995, les comptes reflétaient fidèlement les engagements juridiques.

La Commission ne souhaite pas engager systématiquement des procédures de dégagements partiels sur des projets en cours d'exécution. La Commission dégage le reste à liquider à la clôture du projet une fois ce montant exactement connu. Parmi les cas examinés par la Cour, cette remarque concerne 32,8 Mio ECU. Cependant, la Commission n'est pas opposée à l'introduction d'une clause de révision dans les conventions de financement.

Par ailleurs, la Commission n'était pas habilitée à clôturer les 37 Mio ECU d'opérations BEI relevés par la Cour en l'absence d'une requête de la BEI.

Cependant, la Commission exploite un système d'identification des engagements susceptibles d'être clôturés, ce qui a déjà permis de dégager des reliquats importants sur les projets. Le montant estimé par la Cour des engagements primaires restant encore à liquider qui ne correspondent plus à la réalité économique des opérations représente 3,6 % du reste à liquider des engagements, soit 1,2 % des engagements primaires comptabilisés.

b) Des avances sont mises à la disposition d'organismes gestionnaires pour le paiement de bourses et de contrats d'assistance technique en cours d'exécution. Les justificatifs sont fournis périodiquement à la Commission. À la clôture, il est donc constaté un encours correspondant aux avances versées et non encore justifiées.

Ces avances non apurées sont présentées à l'actif du bilan à la clôture des comptes, conformément aux normes comptables généralement admises.

c) En ce qui concerne les avances versées dans le cadre des programmes en devises «ajustement structurel» et des contrats et devis-programmes conclus par les États ACP, les états financiers les présentent comme des paiements sur projets, ce qui correspond bien à leur nature.

Cependant, la Commission a modifié le système comptable afin de rendre compte à la clôture de l'exercice de la situation de ces avances. Une fois le rattrapage historique au niveau des monnaies et montants convertis effectué, la Commission sera en mesure d'inclure cette situation dans les états financiers publiés.

d) Les 8 Mio ECU inscrits en diminution du capital correspondent à des dépenses et recettes exécutées localement sur les comptes payeurs délégués dans les États ACP. Avant imputation définitive dans les comptes de l'ordonnateur, les pièces justificatives de ces opérations doivent être envoyées par les délégations, puis être contrôlées et visées par le comptable, l'ordonnateur et le contrôleur financier.

L'encours des dépenses et recettes à imputer constate essentiellement les opérations effectuées peu avant la clôture des comptes et non encore imputées en raison d'une gestion financière décentralisée.

Les états financiers donnent la situation du Fonds à une date déterminée (31 décembre). Ce cliché intègre, par conséquent, les paiements exécutés localement et non encore imputés sur les projets.

S'agissant de dépenses, cet encours est inscrit en diminution du capital du Fonds conformément aux normes comptables généralement admises.

Il est vrai qu'un montant de 1,5 Mio ECU n'avait pas été apuré au 1er mai 1996. La Commission s'efforce de réaliser la régularisation avant la fin de l'exercice 1996.

À partir de l'exercice 1996, la Commission éclatera comptablement, en fonction de leur nature, les comptes d'attente présentés comme dépenses à régulariser.

e) La Commission a corrigé, dans le courant de 1996, les erreurs d'imputation comptable constatées par la Cour.

f) Pour les détails de la réponse, voir point 3.29 a).

En ce qui concerne le fonds spécial Stabex, la réponse de la Commission se trouve au point 3.30.

3.5 a) La présentation des crédits est conforme aux dispositions des conventions des décisions d'association des PTOM et des accords internes, et montre par dotation (aide programmable, Sysmin, facilité «ajustement structurel» ...) le montant des engagements et des paiements qui s'y imputent.

Les états financiers (p. 52, 53 et 141) donnent une information claire des crédits affectés à l'ajustement structurel toutes dotations confondues (aide programmable, facilité ajustement structurel, Sysmin).

Les actions de réhabilitation (initiative spéciale pour l'Afrique) font l'objet d'une présentation spécifique dans les états financiers (p. 50).

Une présentation de ces programmes dans les crédits impliquerait une modification de la structure des crédits imposée par la convention de Lomé. La Commission estime donc plus approprié de traiter ce genre d'informations par analyse statistique.

b) La Commission effectuera la correction nécessaire (voir détail de la réponse au point 3.24).

c) La Commission est d'accord avec les faits présentés par la Cour et poursuivra ses efforts pour que l'ensemble des opérations BEI soient enregistrées dans les comptes du FED à la clôture de l'exercice.

Cependant, le renforcement de la coordination avec la BEI a déjà donné des résultats significatifs. La Cour constatait un écart de 71,1 Mio ECU à la clôture de 1994 [DAS relative à l'exercice 1994, point 3.29 b], et cet écart n'est plus que de 3,4 Mio ECU à la clôture de 1995.

Réserves sur les opérations sous-jacentes

3.6 a) À l'exception d'un cas détecté et corrigé par la Commission (point 3.62), les observations de la Cour ne correspondent pas à des erreurs de calcul du montant à payer, mais relèvent d'une question d'interprétation du contrat donnant lieu au paiement.

Sous réserve du point 3.65 (retenue de garantie pour certains contrats de services), la Commission reconnaît son erreur dans l'interprétation des clauses contractuelles, mais les montants avancés ont été entièrement apurés (2,4 Mio ECU aux points 3.60 et 3.61).

b) La Commission reconnaît les faits, mais estime que sa décision était justifiée par la perspective, à la fin de 1995, d'un accord formel entre le Niger et le FMI pour février 1996. Cet accord a été ajourné du fait des événements politiques de janvier 1996, mais les négociations avec le FMI ont repris au cours du premier semestre de 1996.

3.7. Il s'agit d'une critique de la méthodologie de clôture de l'exercice. Pour des réponses détaillées, voir points 3.28 3.30.

3.8. L'erreur substantielle affectant un engagement concerne un programme d'ajustement structurel (4 Mio ECU) pour lequel une explication est donnée au point 3.6 b).

3.9 a) Dans le cas présent, il s'agit d'une omission involontaire, car toutes les conditions de fond du paiement étaient réunies (voir point 3.71).

b) La Commission estime que l'appréciation globale du respect des conditions générales et spécifiques justifiait le déboursement des 87 Mio ECU de paiements d'ajustement structurel (voir point 3.72).

c) La Commission souligne que, n'ayant pas la responsabilité de la gestion des opérations BEI, le contrôle de ces dernières ne relève pas de sa compétence (voir point 3.69).

La Commission estime que l'observation de la Cour s'inscrit dans le cadre des contraintes d'audit (point 2 du rapport) plutôt qu'au niveau des critiques adressées à la Commission pour la DAS.

En ce qui concerne les paiements examinés par la Cour, la Commission confirme que le détail des calculs figure dans le dossier de paiement. Toutefois, la Commission est disposée à fournir sur demande de la Cour toute pièce supplémen- taire que celle-ci estimerait nécessaire.

d) La Commission ne partage pas l'interprétation de la Cour sur les dispositions de l'article 212 de la convention. En effet, la production par les États ACP de rapports tardifs ou l'absence de rapport peuvent être justifiés par des problèmes de délais ou de blocage dans la mise en oeuvre des cadres d'obligations mutuelles. La Commission estime que les paiements mentionnés par la Cour sont réguliers, car la convention donne à la Commission une marge d'appréciation en cas de rapports tardifs ou d'absence de rapport (voir point 3.73).

L'analyse substantielle du secteur concerné à fournir par l'État ACP ne constitue pas une condition du paiement, mais un élément d'appréciation parmi d'autres utilisé pour le calcul de la base de transfert. Les paiements sont donc réguliers (voir point 3.74).

Les calculs de liquidation sont le résultat des consultations avec les États ACP en vertu de l'article 203 de la convention. La Commission estime que les 101,5 Mio ECU sont suffisamment justifiés dans le détail de leurs calculs (voir les précisions de la Commission au point 3.75).

e) À l'exception des retards pour trois paiements représentant 1 Mio ECU mentionnés au point 3.80, la Commission ne partage ni l'analyse de la Cour concernant les retards de paiement pour les bonifications d'intérêts BEI (point 3.79) ni la position de la Cour relative à l'obligation de formaliser par un avenant la prolongation des délais pour la remise de rapports intermédiaires (point 3.78).

L'absence de réponse de la Commission pour la révision des prix relative au paiement de 0,5 Mio ECU provient d'un malentendu sur la demande de la Cour.

3.10 a) La Commission reconnaît que, en l'absence d'une procédure existante, l'augmentation des décisions de financement pour des programmes d'ajustement structurel financés sur la facilité «ajustement structurel» (point 3.66) a suivi par analogie une procédure réservée aux projets financés sur programme indicatif national. Cette procédure a été formalisée dans l'accord interne du 8e FED.

La Commission considère que l'information transmise au Comité du FED était suffisante pour apprécier le dépassement de 10 % du programme indicatif national consacré à l'ajustement structurel, et le Comité du FED a approuvé ces dépassements en donnant un avis favorable aux propositions de financement (voir point 3.67).

La Commission est d'accord sur le fait qu'un projet (point 3.68) décidé en toute transparence à la suite de l'avis favorable du Comité du FED a dépassé l'enveloppe des subventions accordée à l'État ACP concerné. En effet, elle avait estimé que cette enveloppe incluait déjà les prêts spéciaux dont la transformation en subventions avait été acquise au sommet de Cannes (juin 1995).

b) La Commission considère que, n'ayant pas la responsabilité de la gestion des opérations BEI, le contrôle de ces dernières ne relève pas de sa compétence (voir point 3.69). Par conséquent, la Commission estime que l'observation de la Cour s'inscrit dans le cadre des contraintes d'audit (point 2 du rapport) plutôt qu'au niveau des critiques adressées à la Commission pour la DAS. La Commission est disposée à fournir sur demande de la Cour toute pièce que celle-ci estimerait nécessaire.

c) La non-application de la réduction affectant le transfert Stabex est justifiée selon la Commission (point 3.70).

Observations détaillées sur les comptes

Bilans et états financiers

Principes, méthodes et pratiques comptables

3.12 b) La réponse détaillée de la Commission se trouve au point 3.29. Toutefois, la Commission s'efforce de renforcer les liens entre pièces et écritures par l'utilisation d'un identificateur standard (par exemple, numéro OLAS ou numéro du projet).

c) La Commission procédera, à partir de l'année 1996, à l'éclatement de ces comptes d'attente en présentant, dans la mesure du possible, les différentes opérations classées par nature.

Contenu et présentation des états financiers

3.13. L'anomalie extracomptable de la contribution de la BEI a été régularisée en mars 1996 et ne se représente plus. La même écriture régularise des opérations concernant le transfert du 5e FED et la reconstitution des crédits Stabex.

3.14. Les montants relatifs aux ordres de recouvrement non encore encaissés s'inscrivent au bilan conformément à l'article 68 du règlement financier en vigueur. Pour améliorer la présentation à cet égard, la Commission propose d'inclure dans le règlement financier du 8e FED des dispositions appropriées. En plus, à partir des comptes de l'exercice 1996, elle présentera un tableau spécifique reprenant la situation des ordres de recouvrement.

3.15. La présentation dont la Cour fait mention a été adoptée à la suite d'une suggestion de la Cour elle-même, depuis l'élaboration des comptes pour l'exercice 1993. La Cour suggère d'y apporter des améliorations. La Commission peut se rallier à cette proposition.

3.16. Il est vrai que les montants en suspens apparaissent au bilan comme une diminution du capital du 6e FED tandis qu'en réalité ils peuvent relever également du 7e FED. Toutefois, cela est conforme au fait qu'il y a une trésorerie unique qui, pour le moment, se trouve au 6e FED, et lors de leur comptabilisation définitive ces dépenses seront ventilées sur le 6e et le 7e FED.

3.18. La codification OCDE est déjà intégrée dans le système de gestion des FED interfacé au système comptable OLAS. Il n'y a donc pas lieu de la faire figurer dans le système comptable.

Le rapport sur la destination de l'aide par secteur de coopération (p. 39 et 40 des états financiers) constitue un progrès dans les informations données par la Commission afin de répondre à l'observation de la Cour qui souhaitait un renforcement du cadre analytique (rapport DAS 1994).

L'absence de classification de 50 % des décisions de l'exercice est due au changement de la codification OCDE intervenue au mois de novembre 1995. Cependant, la Commission considère que cela n'affecte pas la valeur informative de ce rapport, car ce sont les paiements qui reflètent l'exécution effective de l'aide (92 % des paiements de l'exercice et 99 % des paiements cumulés étaient codifiés).

3.19. La Commission considère que l'évolution des engagements nets (engagements moins dégagements) permet de suivre le rythme réel de mise en oeuvre de l'aide pendant l'exercice.

Dans un souci de transparence, la Commission donne, dans certains commentaires aux états financiers, le montant des dégagements de l'exercice. Cette information synthétique sera, à l'avenir, élargie à toutes les dotations.

Présentation des crédits

3.21. Les états financiers ont pour objectif de rendre compte de la diminution du capital de chaque Fonds et du niveau d'exécution des dotations créées par les conventions, les décisions d'association et les accords internes. Ils présentent donc dotation par dotation (aide programmable, Sysmin, facilité «ajustement structurel» ...) le montant des engagements et des paiements qui s'y imputent.

Les états financiers permettent d'apprécier l'état de mise en oeuvre de l'aide communautaire dans le domaine de l'ajustement structurel, car, dans un souci de transparence et conformément aux recommandations de la Cour, la Commission présente dans les états financiers (p. 52, 53 et 141) une information chiffrée complète sur l'ajustement structurel toutes dotations confondues (programmes indicatifs nationaux, facilité «ajustement structurel», Sysmin).

Ce que la Cour demande, à savoir une présentation de ces programmes dans les crédits, impliquerait une modification de la structure des crédits imposée par la convention de Lomé. La Commission estime donc plus approprié de traiter ce genre d'informations par l'analyse statistique.

La Commission confirme les données chiffrées présentées par la Cour pour l'ajustement structurel puisqu'elles correspondent aux informations données dans les états financiers.

3.22. La Commission considère que la décision de l'ordonnateur principal d'affecter 100 Mio ECU de la réserve programmable en vue de l'augmentation des programmes indicatifs nationaux pour des programmes d'ajustement structurel est légale et respecte la procédure pour de tels crédits.

En effet, la convention de Lomé, qui régit les relations entre la Communauté et les États ACP, n'est pas le seul texte à définir des procédures applicables à la programmation. La programmation dépend aussi des règles instituées dans l'accord interne pour les relations entre la Commission et les États membres. Il n'est pas prévu de distribuer l'ensemble des crédits programmables au début de la convention.

La méthode de répartition et les résultats ont été présentés et discutés avec les États membres au Comité du FED conformément aux procédures habituelles. De plus, ce dernier donne aussi son avis sur l'utilisation de ces crédits lors des propositions de financement.

3.23. La Commission tient à préciser que la coopération régionale a toujours fait l'objet d'un suivi distinct en comptabilité. Les progrès introduits en 1995 concernent le suivi des sous-régions et du budget «tous ACP», hormis le CDI, la promotion commerciale et l'assemblée paritaire, qui faisaient déjà l'objet d'un suivi distinct.

Les actions de réhabilitation (initiative spéciale pour l'Afrique) font l'objet d'une présentation spécifique dans les états financiers (p. 50).

3.24. Jusqu'en octobre 1994, les ressources de la dotation Stabex étaient mélangées avec celles du FED et l'affectation des intérêts produits par le solde disponible du Stabex était faite sur la base du taux d'intérêt journalier donné par la BEI.

La situation n'était pas très claire et la Commission a décidé d'ouvrir un compte bancaire spécifique à la dotation Stabex. Ce compte a été ouvert en octobre 1994.

Pendant l'année 1995, la Commission a analysé les imputations antérieures à 1994 et a procédé aux corrections nécessaires en capital et en intérêts. Pour ce faire, elle a adopté un calendrier pragmatique de versements censés être effectués au compte Stabex. Puisqu'il n'y avait pas de réels versements spécifiques des États membres, un tel calendrier pourrait être établi de plusieurs façons. Aussi, la Cour a établi un calendrier qui diverge de celui de la Commission seulement pour 10 Mio ECU que la Commission a inscrits en 1993 tandis que la Cour ne les situe qu'en 1995. Pour mettre fin à cette situation impossible à préciser, la Commission est prête à adopter le calendrier de la Cour et à faire les corrections nécessaires, soit le transfert de l'intérêt produit par 10 Mio ECU entre juillet 1993 et juillet 1995 au compte du FED (non-Stabex) - environ 1,2 Mio ECU.

Paiements en cours de vérification

3.25 et 3.26. La différence constatée entre les comptes de l'ordonnateur et ceux du comptable n'est pas anormale, car elle provient de l'encours des opérations (dépenses et recettes) exécutées localement sur les comptes payeurs délégués dans les États ACP.

Il ne s'agit donc pas d'un problème de réconciliation, mais d'une différence normale entre le bilan et le compte de gestion.

À la clôture des comptes annuels, le comptable constate ces sorties ou entrées de trésorerie. Pour autant, l'ordonnateur doit vérifier chacune des transactions et les imputer sur les engagements correspondants après visa du contrôle financier. Cela nécessite obligatoirement un délai. Pour les paiements exécutés et les recettes reçues localement en fin d'exercice, l'imputation ne peut être réalisée que sur l'exercice suivant. Cet encours représente dix jours de paiement au titre du FED, ce qui semble tout à fait raisonnable.

Les états financiers donnent la situation du Fonds à une date déterminée (31 décembre). Ce cliché intègre, par conséquent, les paiements exécutés localement et non encore imputés sur les projets. S'agissant de dépenses, cet encours est inscrit en diminution du capital du Fonds conformément aux normes comptables généralement admises.

3.27 a) Il est vrai qu'un montant de 1,5 Mio ECU n'a pas été apuré au 1er mai 1996, et la Commission s'efforce de réaliser sa régularisation avant la fin de l'exercice.

c) Il s'agit également d'une recette de TVA à récupérer comptabilisée en 1989. Malgré des recherches intensives, les documents d'origine ne sont pas trouvables. Le montant fera l'objet d'une écriture appropriée à sa régularisation.

3.28. S'agissant des dépenses et recettes locales qui, faute de pièces justificatives, ne sont pas définitivement imputées sur les comptes, il est à rappeler que la Commission, à la réception de l'extrait bancaire s'y référant, inscrit ces opérations dans un compte en suspens. Dès que les pièces justificatives correspondantes arrivent, les imputations des opérations sont régularisées. Or, il se peut que les pièces justificatives s'égarent au passage des délégations vers le siège. La Commission s'efforce néanmoins par tous ses moyens de retrouver les pièces et d'imputer les dépenses et recettes dans les meilleurs délais. Toutefois, il est parfois nécessaire d'instituer des recherches dans les délégations et au siège, des recherches qui, de temps en temps, ne révèlent pas les documents voulus. Dans ces cas, la Commission procède à l'élimination de ces opérations des comptes moyennant les visas de l'ordonnateur, du contrôle financier et du comptable.

La Commission éclatera comptablement, en fonction de leur nature, les comptes d'attente présentés comme dépenses à régulariser.

Trésorerie des FED

3.29 a) Sur les 2,9 Mio ECU mentionnés, 2,75 Mio ECU à la Banque du Zaïre font actuellement l'objet de discussions avec le ministère des Finances du pays, pour examiner les moyens de récupération du montant. Le montant de 0,16 Mio ECU en Somalie fera, avant la fin de l'année, l'objet d'une écriture appropriée à sa régularisation.

3.30. Pour l'instrument Stabex, un seul compte a été ouvert composé de deux sous-comptes, «intérêts» et «capital». Le solde de ce compte est globalisé dans le bilan et correspond au montant total des investissements au prix d'achat et des montants en dépôt. Mensuellement, la Banque fournit des documents détaillant le progrès du Fonds, des documents visant les opérations d'achat et de vente et des extraits de compte très détaillés. Les comptes de la Commission sont correctement tenus et vérifiables à cet égard. En outre, la Commission, dans un souci d'amélioration de la transparence des comptes, s'engage pour qu'à l'avenir elle annexe au bilan et aux états financiers un tableau détaillant les investissements faits et leurs prix d'achat. Le total de ceux-ci avec les montants des dépôts correspondra au solde en banque présenté au bilan.

Avances «bourses d'études» et «assistance technique»

3.31. En ce qui concerne le montant des avances «bourses d'études» et «assistance technique», les données chiffrées données par la Cour correspondent aux informations présentées par la Commission dans les états financiers (p. 155).

Cependant, la Cour ne considère pas certains éléments permettant d'expliquer la situation de ces avances.

a) Les 3,4 Mio ECU correspondent à des montants transférés par le comptable du FED à des comptes bancaires spécifiques «FED bourses», gérés par les délégations, afin de financer des dépenses locales pour des boursiers. À ce titre, les montants transférés sur ces comptes bancaires sont considérés comme des avances dont l'utilisation doit être justifiée puisque les fonds sortent de la trésorerie du FED.

Ces 3,4 Mio ECU représentent non seulement des dépenses éventuellement à imputer, mais aussi des disponibilités pour des dépenses futures.

La Commission reconnaît, cependant, qu'il est nécessaire d'examiner la situation de ces avances afin de régulariser les dépenses effectuées et de proposer éventuellement un nouveau système pour le paiement des bourses qui éviterait de geler des fonds inutilement.

b) À la fin de l'exercice 1995, la Commission avait imputé les dépenses «assistance technique» de l'Association européenne pour la coopération (AEC) jusqu'au 30 septembre 1995.

Étant donné le protocole d'accord entre la Commission et l'AEC relatif à la gestion de contrats d'assistance technique, l'encours des avances versées à l'AEC et non encore justifiées peut s'élever à deux trimestres de dépenses de l'AEC. Le protocole prévoit que l'AEC «communique à la Commission, dans le mois qui suit la fin de chaque trimestre civil, un relevé de ses dépenses au cours du trimestre écoulé accompagné des pièces justificatives correspondantes». Actuellement, les dépenses de l'AEC pour les contrats d'assistance technique s'élèvent en moyenne à 8 Mio ECU par trimestre.

L'avance existant à la clôture de 1995 pour l'assistance technique (15,3 Mio ECU) a déjà été apurée pour 8,8 Mio ECU (dépenses de l'AEC avant le 31 décembre 1995). Par ailleurs, certaines dépenses de l'AEC (2,7 Mio ECU) font actuellement l'objet d'un examen par la Commission, avant imputation. Enfin, un relevé complémentaire des dépenses relatives à l'exercice 1995 a été reçu au troisième trimestre de 1996 de la part de l'AEC (3,3 Mio ECU ). Le solde de l'avance non justifiée par l'AEC s'élève donc à 0,5 Mio ECU.

c) En ce qui concerne le British Council, l'avance existant à la clôture de 1995 (4,4 Mio ECU) a été entièrement justifiée et les dépenses ont été imputées dans les projets du FED au cours du premier semestre de 1996. Les dépenses justifiées pour les exercices 1994 et 1995 s'élèvent à 5,1 Mio ECU, faisant apparaître un solde en faveur du British Council de 0,7 Mio ECU.

En ce qui concerne les avances versées aux autres agences des États membres (5,2 Mio ECU à la clôture des comptes de 1995), les dépenses ont été apurées à hauteur de 2,6 Mio ECU en 1996.

3.32. Les avances versées aux organismes gestionnaires et non apurées sont présentées à l'actif du bilan, conformément aux normes comptables généralement admises.

La Commission considère qu'il n'y a pas lieu de réaliser des audits comptables pour vérifier la réalité des avances enregistrées. Par contre, la Commission procède à des contrôles sur place auprès des organismes gestionnaires afin de s'assurer de la réalité des dépenses déclarées. En 1996, trois audits ont été effectuées et un est en cours.

Autres créances omises

3.33. La créance en question a fait l'objet d'un ordre de recouvrement établi par l'ordonnateur après la clôture de l'exercice (26 février 1996) sur la base du taux d'intérêt fourni par la BEI. La somme due a été recouvrée le 29 mars 1996. Il s'avère que, d'une part, par manque d'information, il était impossible d'inclure ce montant dans les comptes de l'exercice 1995 et, d'autre part, la somme due a été rapidement encaissée après réception des informations de base.

3.34. En principe, les intérêts du dernier mois ou trimestre sont crédités avec comme date de valeur le 31 décembre. Il se peut toutefois qu'un extrait de compte comprenant des opérations avec des dates de valeur différentes, dont une pour l'exercice écoulé, n'arrive qu'après la date de clôture. La Commission s'efforce dans la mesure du possible d'imputer les intérêts à l'exercice approprié.

Recettes

3.37. La perte subie par la Commission était due à un taux de change défavorable lors du versement de la contribution de l'Allemagne effectué en marks allemands.

3.38. Les intérêts encaissés dans les exercices antérieurs (1990-1994) faisaient l'objet d'une enquête du contrôle financier et ont été régularisés aussi rapidement que possible par la suite, mais après la clôture de l'exercice 1994.

Recettes à régulariser

3.39. La situation décrite est le résultat normal du système comptable appliqué. La comptabilisation de ces recettes, après visa du contrôleur financier, a eu lieu au début de l'exercice suivant.

Décisions (engagements primaires)

Retards de comptabilisation

3.40. Pour un cas (projet 7 ZIM 69; 3,1 Mio ECU), le montant prévisionnel de la bonification d'intérêts a été notifié à la Commission par note de la BEI du 31 janvier 1996 et, par conséquent, comptabilisé sur l'exercice 1996. Cependant, dans les états financiers 1995 un commentaire complète l'information chiffrée en indiquant (p. 76) que ce contrat, signé par la BEI en 1995, n'avait pas pu être comptabilisé à la clôture des comptes.

Dans l'autre cas (projet 7 NEA 24; 0,3 Mio ECU), la Commission n'a pas comptabilisé la bonification d'intérêts en l'absence de crédit disponible. Cela a été réalisé à la suite des dégagements en février 1996. Ce type d'anomalie n'est plus susceptible de se reproduire, car dorénavant les montants «bonification d'intérêts» sont réservés en temporaire en comptabilité avant la saisine du Comité article 28.

Le second cas était connu de la Commission bien avant la clôture des comptes, les rapprochements comptables avec la BEI ayant lieu trimestriellement. Cependant, la Commission renforcera les réconciliations avec la BEI avant la clôture des comptes.

Évaluation à la clôture de l'exercice

3.41. La comptabilité enregistre les obligations juridiques prises par la Commission pour l'exécution des FED. Ainsi, les engagements sont comptabilisés au moment des décisions de financement de la Commission. Les conventions de financement ou les échanges de lettres en tenant lieu sont des contrats liant la Commission et le bénéficiaire ACP. Toute modification de ce contrat est subordonnée à l'accord des deux parties.

Ainsi, la clôture d'un projet nécessite l'accord de l'ordonnateur national, qui confirme que l'exécution du projet est terminée.

La réduction du montant d'un projet en cours donne lieu à une décision de la Commission, sur requête de l'ordonnateur national.

La comptabilité ne constate pas l'«écart» entre le montant décidé et les crédits nécessaires au projet, mais enregistre les modifications légalement acceptées par les parties.

La Commission est d'accord sur le fait que les procédures juridiques permettant, in fine, de dégager les fonds doivent être entamées dès que possible.

Cependant, elle ne peut pas de sa propre initiative dégager les fonds afin que les états financiers reflètent la situation «économique» des projets à la clôture. D'un point de vue comptable, les états financiers ne présentent donc pas des chiffres surestimés pour les comptes d'engagement.

La Commission n'estime pas approprié d'engager systématiquement des procédures de dégagements partiels, comme le suggère la Cour, sur des projets en cours d'exécution.

La Commission considère plus rationnel de dégager le reste à liquider à la clôture du projet.

La Commission ne sous-estime pas la nécessité de réduire les crédits inutilement bloqués, d'abord en les identifiant (voir p. 152 des états financiers), puis en prenant cas par cas les mesures permettant la clôture du projet.

3.42. La Commission ne prétend pas donner dans les états financiers le montant de tous les crédits inutilement bloqués. Elle donne une estimation du phénomène sur la base d'une analyse d'engagements n'ayant pas connu de mouvement comptable depuis plus de dix-huit mois.

Par ailleurs, les montants que la Commission indique comme devant être dégagés correspondent à des projets pour lesquels les parties sont d'accord pour entamer les procédures de clôture [à titre d'exemple, voir point 3.43 a) et b) pour les projets «capitaux à risques»].

3.43. Les projets identifiés par la Commission comme devant rester ouverts sont des projets pour lesquels, à la clôture de l'exercice, les parties ont décidé de ne pas entamer les procédures de clôture.

a et b) La Commission a procédé à la clôture des projets 7 GUB 8 (7 Mio ECU) et 6 ZR 62 (12 Mio ECU) à la suite des demandes de la BEI (février et juin 1996). En l'absence d'une décision de la BEI à la clôture de l'exercice, la Commission ne pouvait procéder au dégagement des fonds.

c) Les engagements mentionnés par la Cour ont été identifiés par la Commission dans les états financiers. La Commission va examiner avec les parties concernées dans quelle mesure ils peuvent être clôturés.

3.44. La Commission présente dans les