Communication de la Commission concernant le réexamen, au regard des règles de concurrence, de la fourniture de réseaux de télécommunications et de réseaux câblés de télédistribution par un seul et même opérateur, ainsi que la suppression des restrictions à la fourniture de capacité de télédistribution par câble via les réseaux de télécommunications (98/C 71/04)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

RÉSUMÉ

1. La mise en place d'un cadre de libéralisation des réseaux de télécommunications et des réseaux câblés dans l'Union européenne est fixée au 1er janvier 1998 pour la plupart des États membres (1). Ce processus de libéralisation vise à ouvrir les marchés des télécommunications à la concurrence, de manière à élargir l'éventail des services de télécommunications offerts au consommateur et à faire baisser le coût de ces services.

2. Cette période de libéralisation a été marquée par un énorme bond en avant dans les techniques de télécommunications, les techniques numériques de télédiffusion, les services interactifs, notamment sur Internet, et les nouvelles techniques de transmission de données telles que le courrier électronique. Ces techniques se chevauchent de plus en plus, de sorte que les frontières entre ces marchés naguère distincts tendent à s'estomper (2).

3. Outre la baisse des coûts et l'élargissement de la gamme des services offerts, la libéralisation permettra à de nouvelles entreprises innovantes des secteurs des télécommunications et du multimédia d'entrer sur le marché. Ces entreprises apporteront nombre d'idées nouvelles pour les services et inciteront les opérateurs en place à innover eux aussi. Cette innovation profitera aux consommateurs européens, en leur offrant de nouveaux services interactifs, et elle aidera les entreprises de télécommunications et du multimédia à soutenir plus efficacement la concurrence sur les marchés mondiaux, ce qui sera créateur d'emplois et source de mieux être collectif. Ces innovations ne seront toutefois possibles que si les conditions dans lesquelles la concurrence s'exerce dans les réseaux de télécommunications et les réseaux câblés de l'Union européenne sont satisfaisantes, notamment au cours de la période transitoire vers la pleine concurrence dans les années suivant le 1er janvier 1998.

4. Dans le cadre du processus visant à assurer ce qui est effectivement nécessaire pour la transition vers des structures de marché compétitives, la Commission est tenue, par la directive 90/388/CEE, modifiée par la directive 95/51/CE (directive câble) et aussi par la directive 96/19/CE (directive sur la pleine concurrence), de réexaminer deux aspects particuliers avant la libéralisation totale du marché en 1998, à savoir:

- l'incidence sur la concurrence de la fourniture, par un seul et même opérateur, de réseaux de télécommunications et de réseaux câblés de télédistribution

ainsi que

- les restrictions à l'utilisation des réseaux de télécommunications pour la fourniture de capacité de télédistribution par câble.

5. Par la présente communication, la Commission satisfait à ces obligations de réexamen. La communication se base sur deux rapports réalisés pour le compte de la Commission après un travail de recherche approfondie et une ample consultation des opérateurs du secteur.

6. La présente communication traite uniquement de ces questions de concurrence et d'innovation. Il convient notamment de souligner que, en ce qui concerne les services de télédiffusion, la communication ne porte que sur la transmission des signaux, principalement par l'intermédiaire des réseaux câblés et des réseaux de télécommunications, et non sur le contenu ainsi transmis. La Commission a récemment adopté le «Livre vert sur la convergence des secteurs des télécommunications, des médias et des technologies de l'information, et les implications pour la réglementation» (3), qui est consacré au contenu et à des questions connexes.

7. Les conclusions du réexamen peuvent se résumer comme suit:

- le développement des marchés des télécommunications et du multimédia dépend de quatre facteurs: concurrence entre les services, concurrence au niveau des infrastructures et évolution qualitative des infrastructures, ainsi que d'autres types d'innovation. La fourniture par un ancien monopole de réseaux de télécommunications et de télévision par câble peut freiner le développement d'applications télécoms et multimédias,

- dans l'Union européenne, la fourniture par un même opérateur de réseaux de télécommunications et de réseaux câblés de télédistribution, héritée de monopoles antérieurs, pourrait, dans certains États membres, permettre aux anciens monopoles de retarder l'émergence d'une concurrence effective. Cela pourrait conduire à une situation de déséquilibre, dès le départ, entre les opérateurs de télécommunications en position dominante et leurs nouveaux concurrents,

- les restrictions qui pèsent sur la fourniture de capacité de télédistribution par câble via les réseaux de télécommunications portent également à conséquence dans la mesure où elles risquent de créer un cadre réglementaire asymétrique qui, là encore, fait à terme obstacle à un développement optimal des marchés. Toutefois, étant donné que la technologie permettant une telle fourniture commence seulement à se développer, en pratique, dans la plupart des États membres, ces contraintes ne sont pas encore perçues de façon prégnante,

- la séparation comptable dans le cas de la fourniture de réseaux concurrents par le même opérateur de télécommunications en position dominante, prévue par la directive 95/51/CE («directive câble»), montre qu'elle ne suffit pas à faciliter un développement favorable à la concurrence dans le secteur du multimédia. Des mesures minimales consisteraient entre autres à assurer la séparation effective de ces opérateurs et des câblo-opérateurs, à savoir l'exploitation de ces activités dans le cadre de personnes morales clairement séparées. La Commission devra prendre des mesures complémentaires dans des cas précis, lorsque la situation le justifie, afin d'atténuer l'effet anticoncurrentiel de positions dominantes renforcées du fait de la fourniture des deux types de réseaux par un seul et même opérateur, situation héritée de positions de monopole auparavant protégées par la loi.

8. Enfin, l'une des grandes idées en filigrane dans ce réexamen est l'importance de la concurrence pour l'innovation. Les télécommunications et le multimédia peuvent devenir des moteurs essentiels de la croissance et de l'emploi dans les économies de l'Union européenne. L'Union européenne doit faire en sorte que, dès le départ, les positions sur ces nouveaux marchés soient correctes et favorables à la concurrence afin de tirer de ces nouveaux développements un maximum d'avantages en termes de croissance et de création d'emplois.

1. HISTORIQUE ET MOTIFS DU RÉEXAMEN

9. Le programme d'achèvement du marché intérieur en matière d'équipement et de services de télécommunications en Europe a été conçu pour accroître l'innovation et élargir l'éventail des services offerts aux consommateurs notamment en stimulant la concurrence. Les expériences de libéralisation des télécommunications réalisées dans certains pays ont montré que les opérateurs en place et les nouveaux arrivants concevaient des services plus novateurs du fait de cette libéralisation, à l'avantage des consommateurs.

10. Le 18 octobre 1995, la Commission a adopté la directive câble, qui faisait obligation aux États membres de permettre l'utilisation des réseaux câblés de télévision pour la fourniture de l'ensemble des services de télécommunications libéralisés (4).

11. Au sujet du réexamen, la directive câble prévoit, en particulier:

«En ce qui concerne les deux types de réseaux ou de services exploités par un seul et même opérateur . . . (à savoir réseaux publics de télécommunications et réseaux câblés de télévision) . . ., la Commission procède, avant le 1er janvier 1998, à une évaluation globale de l'incidence de la fourniture de ces deux types de réseaux ou de services au regard des objectifs de la présente directive.»

12. Le 13 mars 1996, la Commission a adopté la directive sur la pleine concurrence qui constate que:

«. . ., bien que la directive 95/51/CE ait supprimé toutes les restrictions relatives à la fourniture des services de télécommunications libéralisés par l'intermédiaire de réseaux de télévision par câble, certains États membres continuent de limiter l'utilisation des réseaux publics de télécommunications pour la distribution de programmes de télévision par câble; que la Commission devrait faire le point sur la situation en la matière à la lumière des objectifs de ladite directive lorsque la libéralisation des marchés des télécommunications sera presque achevée.»

La directive précise en outre que:

«La Commission procède, pour le 1er janvier 1998, à un examen général de la situation concernant les restrictions subsistantes à l'utilisation des réseaux publics de télécommunications pour la diffusion de programmes de télévision par câble.»

13. Il était nécessaire de réexaminer la situation avant le 1er janvier 1998, s'agissant de l'échéance fixée pour l'introduction de la pleine concurrence en matière de fourniture d'infrastructures et de services de télécommunications. Une libéralisation effective des infrastructures de télécommunications est indispensable dans ce contexte, comme le reconnaît la directive 96/19/CE, afin d'éviter que la liberté des nouveaux entrants de fournir des services soit limitée et qu'ils dépendent de leur principal concurrent pour la fourniture de capacité de transmission.

14. Étant donné le niveau des capitaux nécessaires à l'investissement dans de nouveaux réseaux, les réseaux câblés de télédistribution existants sont un élément crucial pour la fourniture effective d'infrastructures alternatives, notamment au niveau de la boucle locale, ainsi que pour les services à fournir par les nouveaux opérateurs de télécommunications sur les marchés récemment libéralisés des États membres. Il est donc important que ce réexamen visant à évaluer l'effet de la fourniture par un même opérateur de tels réseaux et de réseaux de télécommunications soit effectué avant la réalisation de la pleine concurrence. La concurrence qui s'exerce au niveau de la boucle locale est en effet une composante indispensable de la création de marchés compétitifs et de la réduction du pouvoir de marché de l'opérateur en position dominante.

15. Pour pouvoir mener à bien le réexamen, la Commission a commandé deux rapports, l'un centré sur l'évolution du marché et les progrès techniques et l'autre, sur une analyse du cadre juridique (5). L'objectif général du rapport sur l'évolution du marché était le suivant:

«Explorer les possibilités de développer la concurrence sur les marchés locaux du téléphone, par exemple, en instaurant une concurrence entre les réseaux câblés et l'infrastructure existante au niveau de la boucle locale.

Comprendre les facteurs qui entravent ou, au contraire, stimulent le développement des réseaux à large bande dans les États membres de l'Union européenne, de manière à encourager le développement de l'offre de services multimédias sur des réseaux avancés.»

16. Les rapports ont porté sur:

«L'appartenance à un même opérateur, en position dominante, de réseaux de télécommunications et de réseaux câblés de télédistribution, visée par la directive câble

et

les restrictions existantes à l'utilisation des réseaux publics de télécommunications pour la fourniture de capacité de télédistribution par câble, visées par la directive sur la pleine concurrence.»

2. RÉSUMÉ DES RÉSULTATS DES RAPPORTS SUR LA SITUATION ACTUELLE

17. Il ressort des rapports réalisés pour le compte de la Commission que, dans les États membres, les marchés des télécommunications et du multimédia ne se développent pas, pour le moment, de manière optimale. C'est ce qu'indiquent les éléments d'information recueillis sur les quatre moteurs du développement optimal retenus dans le cadre du rapport sur l'évolution du marché. Tant en ce qui concerne l'innovation que l'offre de services, la concurrence entre réseaux et la concurrence entre services, les rapports révèlent que la quasi-totalité des marchés des télécommunications et du multimédia ne connaissent pas un développement optimal.

2.1. Évolution du marché et progrès techniques: vue d'ensemble

18. Il ressort des rapports que, dans la plupart des États membres, l'offre de services de télécommunications et de services multimédias est encore limitée par rapport à un schéma de développement optimal. Mais surtout, la densité téléphonique en Europe est, en règle générale, encore faible par rapport aux États-Unis d'Amérique. La Suède est le seul pays dont la densité téléphonique dépasse celles des États-Unis d'Amérique, les autres États membres ayant une densité moindre, avec 49 lignes pour cent habitants en moyenne dans l'Union européenne, contre 62 aux États-Unis d'Amérique. Ce taux de pénétration moindre des lignes téléphoniques se reflète dans d'autres secteurs, tels que le nombre d'utilisateurs d'Internet, la Finlande étant le seul pays à dépasser les États-Unis d'Amérique. Le nombre d'abonnés au RNIS (6) reste également limité.

Moins de la moitié des foyers européens (43 %) reçoivent la télévision par câble ou par satellite (pour les réseaux câblés de télédistribution européens, voir la vue d'ensemble figurant dans l'annexe 1).

19. La concurrence entre réseaux câblés se développe aux États-Unis d'Amérique, au Canada et en Australie. Les câblo-opérateurs en place en Amérique du Nord ont été contraints de faire face à la concurrence en diminuant leurs prix de 50 % et, dans un cas donné, de plus de 90 %. Ils offrent, en outre, la retransmission gratuite de manifestations et d'autres événements normalement payés à la séance, et ont dû améliorer la capacité de leurs systèmes. D'autres entreprises ont ajouté des programmes à l'éventail de base qu'elles proposent. En Australie, les nouveaux câblo-opérateurs concurrents envisagent d'élargir la gamme des services qu'ils proposeront par rapport aux opérateurs en place, de manière à augmenter leurs recettes.

20. Dans l'Union européenne, par contraste, le rapport montre que 59 % des abonnés au câble sont actuellement desservis par un câblo-opérateur dont le capital appartient, en tout ou en partie, au principal fournisseur de services de télécommunications. Au lieu d'avoir, dans ces circonstances, une concurrence au niveau de la boucle locale, les deux points d'entrée au foyer des abonnés sont contrôlés par une seule entreprise. Il n'existe pour le moment de concurrence effective au niveau de la boucle locale que dans trois États membres, à savoir le Royaume-Uni, la Finlande et la Suède. Au Royaume-Uni, BT a pu conserver une part de marché élevée en partie grâce à la position de force qu'elle continue à détenir au niveau de la boucle locale. En Finlande, en revanche, les nouveaux concurrents ont pu conquérir une part de marché élevée en très peu de temps, parce que nombre de ces entreprises étaient déjà présentes sur les marchés téléphoniques locaux.

21. L'exploitation du progrès technique est essentielle au développement des services de télécommunications et des services multimédias. Actuellement, ces avancées techniques concernent la télévision terrestre numérique, la télévision numérique par satellite DTH (7), les services téléphoniques par câble, la télévision multicanaux transmise sur réseaux câblés de télévision à large bande et, à l'avenir, la fourniture de services d'accès à Internet par l'intermédiaire de réseaux large bande fixes, sans fil ou par satellite.

2.2. Questions clés

22. Les quatre facteurs clés identifiés dans les rapports pour un développement optimal des nouvelles technologies des télécommunications et du multimédia sont:

- l'éventail des services offerts: les technologies améliorées d'accès au réseau câblé et au RTPC (8) peuvent potentiellement permettre d'offrir le plus grand éventail de services de télécommunications et multimédias, y compris la télévision multicanaux, la téléphonie vocale et l'accès rapide à Internet. Alors que les services téléphoniques seront disponibles à partir d'une variété de réseaux alternatifs filaires ou sans fil comme les câbles électriques et la BLR (9), il est peu probable, à court terme, que ces technologies puissent fournir une gamme complète de services audiovisuels. L'absence de voie de retour intégrée empêchera d'autres technologies bien adaptées à la fourniture de services de télévision multicanaux et multimédia de fournir une gamme complète de services interactifs et bidirectionnels,

- services innovants: les réseaux câblés comme les réseaux de télécommunications offrent tous deux les capacités techniques nécessaires pour encourager la conception, le développement et la réalisation de la plus grande gamme possible de services de télécommunications et multimédia: par exemple, les services vidéo commutés, les services de télé/radiodiffusion, les services à diffusion ciblée, les services de données haut débit. Par contre, le développement de services innovants par l'intermédiaire de technologies d'accès alternatives sera limité, en raison, par exemple, du manque de capacité de communication vers l'amont (upstream) ou de la bande passante par utilisateur.

- limitations technologiques des infrastructures: chaque infrastructure de télécommunication impose des limitations technologiques à la gamme de services qui peut être offerte. Les technologies d'accès via le réseau câblé et le RTPC peuvent toutes deux être améliorées pour surmonter la plupart de ces limitations et pour fournir une plate-forme appropriée pour le développement du secteur du multimédia et des télécommunications. La largeur de bande peut être améliorée par l'utilisation de fibre optique large bande. Des amplificateurs bidirectionnels et des commutateurs en réseau peuvent être installés pour fournir des capacités de commutation. La numérisation améliorera considérablement la qualité et la variété des services à la fois par liaison filaire ou sans fil. A contrario, l'amélioration de nombre de technologies sans fil, telles que la boucle locale radio et le satellite DTH (direct-to-home), sera limitée en raison de contraintes techniques ou liées à l'environnement,

- concurrence sur les infrastructures: les réseaux câblés et le RTPC peuvent se concurrencer à armes égales dans la boucle locale pour la fourniture de tous les services de télécommunications et multimédia. À moyen terme, le satellite numérique et la boucle locale sans fil pour la fourniture de services, respectivement, de télévision et de téléphonie. Néanmoins, les réseaux câblés et le RTPC sont en place dès aujourd'hui et accéléreront sensiblement la concurrence dans la boucle locale.

23. En résumé, les deux types de réseau filaire - les réseaux de télécommunications et les réseaux câblés de télédistribution - sont, pour l'heure, les seuls à pouvoir assurer un développement optimal des nouvelles technologies des télécommunications et du multimédia au regard des quatre critères retenus, à savoir le choix de services, l'innovation en matière de services, la suppression des limitations technologiques inhérentes aux infrastructures et le renforcement de la concurrence au niveau de l'infrastructure. Les techniques de communication sans fil actuellement disponibles présentent encore des limites au regard de l'un ou l'autre de ces critères, ce qui les rend moins aptes à assurer un développement optimal des services multimédia. Toutefois, dans la plupart des États membres, les opérateurs de télécommunications en position dominante possèdent ou contrôlent les réseaux câblés de télédistribution.

2.3. Options explorées

24. Dans ces conditions, les rapports ont évalué toute une palette de mesures. En ce qui concerne l'appartenance à un même opérateur de réseaux câblés de télédistribution et de réseaux de télécommunications, le rapport sur l'évolution du marché a exploré les options principales suivantes:

- maintien du statu quo

- séparation juridique (création d'une filiale à 100 % pour le câble),

- désinvestissement.

25. En ce qui concerne les restrictions à la fourniture, par les opérateurs de télécommunications, de capacité de télédistribution par câble par l'intermédiaire de leurs réseaux de télécommunications, les options suivantes ont été examinées:

- maintien du statu quo,

- levée des restrictions à l'égard de certains opérateurs de réseaux publics de télécommunications et/ou octroi aux opérateurs en position dominante du droit de fournir de la capacité de télédistribution par câble via l'infrastructure de télécommunications

ou

- levée des restrictions pesant sur les licences d'exploitation de l'infrastructure de télédistribution par câble.

26. Dans le cadre d'une approche par étapes, le rapport a également évalué un certain nombre d'options intermédiaires et d'étapes transitoires (10). Celles-ci sont exposées en détail dans l'annexe 2. Les rapports sont disponibles sur demande.

27. Les rapports ont conclu que seul un désinvestissement total permet d'atteindre un résultat optimal, lorsque l'opérateur de télécommunications en position dominante détient également une part déterminante de l'infrastructure de télédistribution par câble, dans la mesure où l'appartenance à un même opérateur des deux types de réseaux a un effet fortement dissuasif sur l'émergence de services nouveaux et novateurs ainsi que sur l'entrée de nouveaux concurrents potentiels dans le marché, et pourrait compromettre la réalisation effective de la libéralisation totale au 1er janvier 1998. Les rapports sont arrivés à la conclusion que le respect des règles de concurrence pouvait rendre la vente de ces activités nécessaire dans certaines circonstances.

Quant aux restrictions qui limitent le droit des opérateurs de télécommunications de fournir une capacité de télédistribution par câble sur leurs réseaux de télécommunications, les rapports considèrent qu'elles doivent être levées, en tenant compte de l'impact général qu'une telle mesure aurait sur l'ouverture de la boucle locale à la concurrence.

3. ANALYSE PLUS DÉTAILLÉE RELATIVE À LA FOURNITURE DES DEUX TYPES DE RÉSEAUX PAR UN MÊME OPÉRATEUR ET AUX RESTRICTIONS À LA FOURNITURE DE CAPACITÉ DE TÉLÉDISTRIBUTION PAR CÂBLE

28. La présente section expose plus en détail, en s'appuyant sur certaines parties des rapports, la question centrale du réexamen: les effets de la fourniture des deux types de réseaux par un même opérateur et des restrictions à la fourniture de capacité de télédistribution par câble.

3.1. Effets du maintien de la fourniture par le même organisme de télécommunications de capacité de télédistribution par câble, lors de l'abolition de ses droits exclusifs

29. Il semble ressortir clairement de l'analyse résumée qui précède que la situation actuelle sous l'angle de l'innovation dans l'Union européenne n'est optimale ni dans le secteur des télécommunications ni dans celui du multimédia (11).

30. La fourniture de réseaux de télécommunications et de réseaux câblés de télédistribution par un même opérateur limite le développement des marchés des télécommunications et du multimédia dans les États membres de quatre manières:

- en retardant la modernisation des réseaux câblés afin de permettre des transmissions dans les deux sens,

- en faisant obstacle au développement d'infrastructures concurrentes,

- en limitant la concurrence entre les services

et

- en freinant l'innovation.

31. Lorsque les réseaux appartiennent à un même opérateur, ce dernier n'a aucun intérêt à moderniser son réseau câblé de télédistribution afin de le doter d'une capacité de transmission bidirectionnelle totale. Il ne retirerait, en effet, aucun avantage financier de la modernisation d'un réseau câblé qui, par la suite, chercherait à se constituer une clientèle en lui faisant concurrence sur son propre terrain, à savoir son activité principale dans le domaine des télécommunications. Cette concurrence ne porterait pas seulement sur les services téléphoniques, mais aussi sur les services multimédias plus élaborés, tels que l'accès à Internet et, à l'avenir, des services comme la vidéo à la demande. L'opérateur propriétaire des deux types de réseaux considère qu'investir dans son réseau câblé de télévision ne lui apporterait probablement aucune recette supplémentaire nette.

32. En outre, dans un grand nombre de cas, il y a peu de chances que l'opérateur unique mette l'accent sur le développement de son activité de télédistribution par câble, qui ne représente qu'un faible pourcentage des recettes totales qu'il dégage de ses activités télécommunications et câble cumulées. Dans l'Union européenne, en moyenne, moins de 10 % des recettes proviennent du câble. De sorte que les projets d'investissement de développement du réseau câblé d'un câblo-opérateur qui serait contrôlé par un opérateur de télécommunications pourraient ne pas recevoir l'attention nécessaire de la part des dirigeants de celui-ci.

33. Les câblo-opérateurs indépendants, en revanche, n'ont pas à faire face à cet inconvénient. La modernisation d'un réseau câblé pour le doter de capacités de transmission bidirectionnelle revient moins cher que la mise en place ex nihilo d'un nouveau réseau de télécommunications. De plus, les recettes qu'un câblo-opérateur indépendant retirera de cette modernisation seront tout à son avantage et ne se feront pas au détriment de ses autres activités, contrairement à l'opérateur unique. D'ailleurs, le développement de services de télécommunications est susceptible d'attirer à lui une toute nouvelle clientèle et non de faire migrer les clients d'autres activités vers celles-ci.

34. La fourniture des deux types de réseaux par un opérateur unique a également de lourdes incidences sur la concurrence à la fois au niveau des infrastructures et des services. Ces effets revêtent plusieurs formes. En premier lieu, du fait de l'appartenance à un même opérateur en position dominante des deux types de réseaux, ses concurrents ne disposent pas d'un accès alternatif à la boucle locale. Or, cet accès s'est révélé de la plus haute importance pour le développement de la concurrence au Royaume-Uni, où l'arrivée sur le marché des câblo-opérateurs a entraîné un recul de la part de marché de l'opérateur en position dominante beaucoup plus rapide que ce qu'avait réussi à obtenir la première entreprise concurrente de BT (à savoir Mercury en ce qui concerne la fourniture de services). Le maintien de cette situation supprime la possibilité pour les consommateurs d'autres marchés d'avoir accès à des fournisseurs de services concurrents pour les services multimédias à large bande. Deuxièmement, l'absence de concurrence au niveau de la boucle locale entraîne aussi une limitation de la concurrence sur le marché de la longue distance. Les opérateurs de services longue distance peuvent fournir leurs services en collectant le trafic directement à partir de la boucle locale de l'opérateur historique. Toutefois, la concurrence sur les services longue distance est beaucoup plus vive lorsque existent des opérateurs de boucle locale autres que l'opérateur historique. C'est ce que montre, là encore, l'expérience britannique. En troisième lieu, la fourniture des deux types de réseaux par un même opérateur est susceptible d'empêcher ou de retarder l'avènement de services interactifs large bande. D'après les résultats de l'analyse précitée, les opérateurs propriétaires des deux types de réseaux sont plus réticents à connecter leur réseau câblé large bande au réseau RTPC de manière à assurer une véritable interactivité des services, tels que les services d'accès à Internet à haut débit. Enfin, les fournisseurs de services sont confrontés à des problèmes s'ils ne peuvent choisir leur fournisseur d'infrastructures pour offrir leurs services, du fait de leur dépendance vis-à-vis d'un seul et même fournisseur.

35. La fourniture des deux types de réseaux par un même opérateur gêne aussi l'innovation dans les services. L'expérience de plusieurs États membres montre que, lorsque des câblo-opérateurs veulent mettre au point des services novateurs, l'opérateur de télécommunications dominant limite fréquemment le développement de ces services. Cette limitation résulte du fait que les câblo-opérateurs dépendent de l'opérateur de télécommunications dominant pour beaucoup d'éléments. Même s'ils souhaitent développer des services novateurs, les coûts que ce dernier ferait peser sur les autres câblo-opérateurs sont souvent tels qu'ils rendent l'entreprise non viable pour ces derniers. Lorsque l'opérateur de télécommunications dominant détient une participation dans le capital du câblo-opérateur, son rôle dans le développement de nouveaux services est plus important encore pour le succès de l'entreprise. Si l'opérateur unique refuse de participer, il n'est pas possible d'atteindre la masse critique nécessaire au lancement de nouveaux services.

36. Le résultat est que l'appartenance de réseaux de télécommunications et de réseaux câblés à un même opérateur se trouvant en position dominante est vraisemblablement le facteur le plus important qui freine le développement du marché et les effets de la libéralisation favorables à la concurrence, alors que l'Europe se dirige vers l'ère du multimédia (12).

3.2. Effets des restrictions à la fourniture de capacité de télédistribution par câble

37. Les restrictions à la fourniture de capacité de télédistribution par câble par les opérateurs de télécommunications peuvent dissuader la construction de réseaux large bande autrement. La directive câble garantit à tous les réseaux câblés de télédistribution la libre fourniture de l'ensemble des services de télécommunications libéralisés. Or, aucune disposition équivalente ne prévoit que les opérateurs de télécommunications sont autorisés à fournir de la capacité de télédistribution par câble via leurs réseaux publics de télécommunications. Le droit des opérateurs de télécommunications de développer ultérieurement leurs réseaux publics de télécommunications à cet effet peut dépendre des réglementations nationales. Même dans le cas où un opérateur, par ailleurs opérateur de télécommunications, fournit de la capacité de télédistribution par câble, cela peut conduire à une limitation du progrès technique, du fait de l'existence de nouvelles techniques pour la modernisation des réseaux de télécommunications et aussi du fait du taux de pénétration nettement plus élevé des réseaux de télécommunications par rapport à ceux de télédistribution par câble dans la plupart des États membres.

38. Les techniques qui sont utilisées dans les différents types de réseaux de télécommunications ne cessent de converger. Pour les réseaux de télécommunications, les techniques telles que celle de l'ADSL (13) ouvrent la possibilité d'acheminer des signaux de radio/télédiffusion sur les réseaux de télécommunications. En y associant les techniques de compression, les opérateurs de télécommunications pourront transmettre des signaux large bande sur les câbles de cuivre des lignes téléphoniques existantes. Cela pourrait permettre la distribution de une à six chaînes de télévision. Les opérateurs de télécommunications pourraient ainsi envisager de faire concurrence aux câblo-opérateurs pour la diffusion de programmes de télévision ou, plus vraisemblablement, en offrant des services de vidéo à la demande en concurrence avec les services de paiement à la séance offerts par les câblo-opérateurs, ainsi qu'un accès à Internet haut débit.

39. C'est pourquoi le Parlement européen à demandé la levée de ces restrictions dans le cadre de la libéralisation du secteur des télécommunications en Europe (14).

4. RÉGLEMENTATION AU NIVEAU NATIONAL

40. Les États membres sont sur le point d'achever la mise en oeuvre de la directive 96/19/CE en vue d'introduire la pleine concurrence au 1er janvier 1998 (15). À l'exception d'un État membre, la législation nationale visant à l'abolition des droits spéciaux ou exclusifs adoptée dans ce cadre ne contient aucune mesure relative à la question de l'appartenance des deux types de réseaux à un même opérateur.

41. La réglementation applicable aux câblo-opérateurs continue d'être déterminée à des niveaux différents selon les pays. Ainsi, dans la plupart des États membres, les licences d'exploitation des câblo-opérateurs sont délivrées au niveau local, souvent sous forme de droits exclusifs ou spéciaux. La possibilité d'être également propriétaire d'infrastructures de télécommunications n'existe pas non plus dans tous les pays, de même que les restrictions limitant le droit des opérateurs de télécommunications en position dominante de fournir des services de télédistribution par câble par l'intermédiaire de leurs réseaux.

42. Un seul État membre limite la participation maximale que l'opérateur de télécommunications peut détenir dans le capital d'un câblo-opérateur qui serait également autorisé à fournir des services de télécommunications. La fourniture des réseaux de télécommunications et de télédistribution par câble par un même opérateur reste toutefois autorisée dans tous les États membres (16). Un certain nombre d'États membres s'en remettent au droit national de la concurrence pour réguler le comportement de l'opérateur unique.

43. En ce qui concerne la fourniture de capacité de télédistribution par câble via des réseaux de télécommunications, deux États membres ont imposé de façon explicite à leurs organismes de télécommunications des restrictions, alors que dans d'autres, où pourtant aucune restriction nationale n'est prévue, l'opérateur de télécommunications ne peut pas fournir de services de télédistribution par câble pour un ensemble de raisons liées à la réglementation locale. À plus long terme, les restrictions, visées dans la première phrase, empêchent les entreprises de télécommunications de fournir de la capacité de télédistribution par câble, ce qui risque de limiter la concurrence au niveau des infrastructures ainsi que le développement multimédia, et signifie que les marchés des télécommunications et du multimédia de l'Union européenne ne connaîtront pas un développement optimal (17). Ces restrictions ne doivent donc pas être considérées comme un dispositif permanent et doivent être levées suivant un calendrier déterminé et transparent dans l'ensemble de l'Union européenne, à mesure que la concurrence se renforcera au niveau de la boucle locale. Ce calendrier doit toutefois présenter une certaine souplesse, de manière à tenir compte des spécificités nationales.

44. En conclusion, alors que le développement du marché est encore à un stade initial en ce qui concerne la transmission de capacité de télédistribution via les réseaux publics de télécommunications, la situation réglementaire est donc encore dans une large mesure mal définie.

45. Les restrictions au développement ultérieur de la capacité de télédistribution par câble par l'intermédiaire du déploiement de nouvelles technologies, que ce soit en développant ultérieurement les réseaux publics de télécommunications (par exemple via l'ADSL) ou en octroyant de nouvelles licences pour les technologies large bande sans fil, pourraient devenir un obstacle majeur au développement du marché du multimédia dans un proche avenir.

5. ÉVALUATION ET ACTIONS AU TITRE DES RÈGLES DE CONCURRENCE

46. Le traité, et notamment son article 90, confie à la Commission la tâche d'assurer que les États membres, en ce qui concerne les entreprises publiques ou les entreprises jouissant de droits spéciaux ou exclusifs, se soumettent à leurs obligations au titre du droit communautaire. Au titre de l'article 90, paragraphe 3, la Commission peut, d'une part, préciser et clarifier les obligations résultant de cet article, et, d'autre part, imposer les obligations aux États membres qui sont nécessaires pour permettre à la Commission d'accomplir de façon effective le devoir de surveillance qui lui est imposé par le paragraphe en cause.

47. La Commission doit en particulier s'assurer que, même lorsqu'ils abolissent ces droits, les États membres ne mettent pas en oeuvre des mesures qui ne permettraient pas la mise en cause de la position dominante des organismes de télécommunication par la concurrence, une fois la téléphonie vocale libéralisée, permettant ainsi à ces organismes de télécommunications de maintenir leur position dominante sur les marchés de la téléphonie vocale et des infrastructures de télécommunications, renforçant ainsi la position dominante de l'opérateur historique.

5.1. Action horizontale

5.1.1. Appartenance à un même opérateur

48. En ce qui concerne l'appartenance à un même opérateur, la directive 95/51/CE («directive câble»), a établi le principe d'une séparation comptable et a indiqué une préférence pour une séparation structurelle, c'est-à-dire l'exploitation des réseaux de télécommunications et des réseaux de télédistribution par câble par ces opérateurs dans des entités juridiques clairement distinctes (18).

49. L'article 2 de la directive impose aux États membres:

- de s'assurer de la transparence comptable et de prévenir tout comportement discriminatoire, lorsqu'un opérateur a le droit exclusif de fournir l'infrastructure du réseau public de télécommunications et fournit également l'infrastructure du réseau câblé de télévision,

- de s'assurer de la tenue de comptes séparés en ce qui concerne la fourniture de chaque réseau et des activités de l'opérateur de télécommunications en tant que fournisseur de services de télécommunications

et

- de s'assurer qu'un opérateur bénéficiant d'un droit exclusif de fourniture de l'infrastructure du réseau câblé de télévision dans une zone géographique donnée tient une comptabilité séparée en ce qui concerne son activité de fournisseur de capacité sur réseau de télécommunications, dès que son chiffre d'affaires dépasse un certain niveau.

50. Alors que la directive câble laissait aux États membres le choix entre la séparation comptable et la séparation structurelle totale, elle indiquait également qu'un réexamen tel que celui-ci serait effectué, pour mesurer l'impact d'une telle disposition sur la fourniture des deux types de réseaux par un seul et même opérateur, par rapport aux objectifs de la directive. La directive indiquait que la Commission réexaminerait «la question de savoir s'il suffit d'une comptabilité distincte pour éviter les pratiques abusives» et «apprécier[ait] si elle n'aboutit pas à limiter la fourniture potentielle de la capacité de transmission aux dépens des fournisseurs de services du secteur considéré, ou si des mesures ultérieures sont justifiées» (considérant 20), dans les cas où aucun système concurrent dans la boucle locale n'aurait été autorisé par l'État membre concerné.

51. Bien que, au titre de la directive 96/19/CE, la majorité des États membres aient l'obligation légale d'abolir les droits exclusifs ou spéciaux sur les réseaux de télécommunications au 1er janvier 1998, dans aucun d'entre eux ne sera établie une concurrence effective sur la boucle locale avant une période de transition substantielle. En ce qui concerne l'appartenance à un même opérateur de réseaux de télécommunications et de réseaux câblés, peu d'États membres ont mis en place une séparation structurelle (19).

52. Alors que la séparation comptable et la mise en oeuvre de méthodes appropriées d'allocation des coûts peuvent aider à contrôler, et à éviter nombre de pratiques éventuellement abusives par l'entreprise dominante, les effets bénéfiques de telles règles restent largement limités aux pratiques tarifaires. Cependant, comme il avait était anticipé dans la directive câble, la position de l'entreprise dominante pourrait également donner lieu à des préoccupations plus fondamentales relatives au «conflit d'intérêts» inhérent à cette situation de contrôle simultané des infrastructures de télécommunications et de télédistribution par câble.

53. La simple séparation comptable ne fait que rendre les flux financiers plus transparents, tandis que la séparation juridique mène à davantage de transparence des actifs et des coûts et facilite le contrôle de la rentabilité et la gestion des activités de réseaux câblés. La fourniture de réseaux de télécommunications et de réseaux de télévision par câble sont des activités connexes. Par conséquent, la position d'un opérateur sur l'un de ces marchés a un impact sur sa position sur l'autre, et la surveillance de ses activités sur ces marchés est plus difficile.

54. En outre, les perspectives financières futures d'un réseau de télévision par câble qui n'a pas encore été construit sont incertaines pour une société qui n'est pas déjà établie sur les marchés des télécommunications ou des services de télévision à péage. Par conséquent, il est essentiel qu'un organisme de télécommunications en position dominante organise ses activités de réseau de télévision par câble de manière à ce qu'elles puissent être contrôlées afin d'exclure qu'il n'utilise ses ressources pour abuser de sa position, par exemple qu'il n'applique pas de charge d'interconnexion discriminatoire à l'encontre de nouveaux opérateurs de réseaux câblés par rapport aux tarifs accordés à son propre réseau câblé.

55. Dans l'application des règles de concurrence à des faits spécifiques, il est essentiel de tenir dûment compte du contexte juridique et économique. Cela implique que des changements sur les marchés, tels que des développements technologiques ou autres ont un impact direct sur l'analyse en vertu du droit de la concurrence. À la veille de la convergence et durant l'émergence de nouveaux marchés multimédias, des participations croisées entre les télécommunications et les réseaux par câble ont un impact potentiel nettement plus fort en ce qui concerne le pouvoir de marché et les abus potentiels. Le comportement commercial des entreprises concernées exigera donc un suivi attentif puisque des comportements abusifs et des effets d'éviction sont possibles. La séparation comptable est une mesure insuffisante dans ce contexte.

56. Le réexamen de la Commission estime donc nécessaire qu'au minimum une séparation juridique soit mise en oeuvre. Afin de pouvoir assurer un progrès technique rapide et contrôler efficacement un éventuel comportement abusif, la Commission soumettra donc un amendement à la directive 90/388/CEE établissant cette exigence pour permettre aux marchés des réseaux des télécommunications et de télévision par câble d'avoir une structure concurrentielle.

57. En outre, les États membres pourraient avoir à prendre des mesures spécifiques pour éviter que, sur les marchés de la téléphonie locale, l'exploitant contrôlant les deux types de réseaux soit le seul fournisseur d'infrastructure pour ses concurrents (20), en prenant en considération les circonstances spécifiques des marchés locaux pertinents de téléphonie, là où la duplication de l'infrastructure est lente et coûteuse.

5.1.2. Restriction à la fourniture de capacité de télédistribution par câble

58. Les restrictions envers les opérateurs de télécommunications relatives à la fourniture de capacité de télévision par câble sur leurs réseaux publics de télécommunications peuvent mener à une situation où des prestataires des services de télévision par câble seraient empêchés d'utiliser la capacité du réseau public de télécommunications de l'organisme de télécommunications pour les services télévisés par câble. Les restrictions à l'utilisation du réseau public de télécommunications augmentent la pénurie de capacité disponible en matière de transmission télévisée par câble. Les restrictions à la capacité disponible exercent des effets particulièrement graves sur les fournisseurs de télévision câblée d'autres États membres puisque l'attribution de la capacité disponible sur les réseaux câblés est basée sur des lois sur les médias qui généralement donnent ou ont donné la préférence aux fournisseurs nationaux.

59. Les mesures restreignant l'utilisation des réseaux de télécommunications pour la fourniture de capacité de télévision par câble pourraient donc être en infraction à l'article 90, conjointement avec l'article 59 du traité. Même dans le cas où les restrictions s'appliquent sans distinction à toutes les sociétés autres que les câblo-opérateurs en cause, l'article 59 pourrait être applicable. Il n'est pas nécessaire que toutes les entreprises d'un État membre soient favorisées par rapport à des sociétés étrangères. Il suffit que le traitement préférentiel favorise certains opérateurs nationaux (21). Si ces mesures empêchent des organismes de télécommunications de moderniser leurs réseaux de télécommunications pour les adapter aux services multimédia, elles pourraient également être en infraction à l'article 90, en liaison avec l'article 86, point b), du traité.

60. Bien que ces mesures limitent le développement technique des réseaux et empêchent la fourniture transfrontalière de services, des restrictions temporaires dans ce secteur pourraient être justifiées par le besoin d'assurer une concurrence effective entre des opérateurs se concurrençant sur les mêmes marchés pertinents, pour autant qu'il n'y ait pas de concurrence effective sur la boucle locale. Cela pourrait être particulièrement important dans les zones géographiques où les réseaux câblés n'ont pas encore été entièrement mis en place.

61. En conclusion, étant donné que seuls deux États membres maintiennent actuellement des restrictions explicites, l'adoption d'une mesure horizontale pourrait à ce stade ne pas être justifiée. Néanmoins, la situation dans au moins dix États membres ne semble pas définie et des barrières au développement futur des marchés des multimédias convergents pourraient très rapidement émerger. Par exemple, en Belgique, l'opérateur de télécommunications envisage d'investir lourdement dans la technologie ADSL pour offrir des connexions Internet à haut débit aux utilisateurs, en réponse à l'introduction de modems-câble offrant une possibilité d'accès via les réseaux câblés de télévision. En conséquence, la Commission continuera à surveiller la situation, notamment en ce qui concerne les entraves possibles au développement des marchés multimédia dans l'Union européenne (comme l'introduction de services Internet large bande).

5.1.3. Allocation de fréquences pour la boucle locale large bande

62. À la lumière des effets des restrictions en ce qui concerne l'allocation de fréquences radio sur la disponibilité globale de capacité télévisée par câble, notamment pour de nouveaux développements du marché et des technologies, la fourniture commerciale de capacité de transmission large bande additionnelle revêt la plus grande importance. À l'avenir, les applications à bande large sans fil deviendront techniquement possibles et commercialement viables.

63. Selon la directive 96/19/CE («directive sur la pleine concurrence»), les États membres ont l'obligation de ne pas refuser d'accorder des licences pour de telles applications à large bande sans fil si les fréquences nécessaires sont disponibles. Étant donné l'importance de cette question, la Commission surveillera attentivement l'octroi par les États membres de licences pour les radiofréquences et prendra des mesures, en tant que de besoin.

Si les États membres devaient retarder l'octroi de licences pour de telles applications pour des raisons autres que l'absence de disponibilité des radiofréquences, ces retards pourraient par conséquent être incompatibles avec le traité.

64. Les restrictions actuelles en ce qui concerne l'attribution des fréquences radio peuvent avoir l'effet d'une mesure équivalente à une restriction de fourniture de la capacité télévisée par câble, particulièrement pour de nouveaux services innovants. Il est donc primordial que les États membres respectent leurs obligations en ce qui concerne l'attribution de nouvelles licences, particulièrement quand de nouvelles possibilités technologiques le permettent. Dans un proche avenir, des réseaux câblés de télévision large bande sans fil pourraient devenir une telle alternative.

5.1.4. Résumé

65. La Commission présentera une mesure relative à la séparation structurelle des opérateurs de télécommunications en position dominante des câblo-opérateurs contrôlés par ces derniers. En outre, elle ne cessera de surveiller les restrictions à la fourniture de capacité de télédistribution par câble sur les réseaux de télécommunications et l'attribution de licences relatives aux radiofréquences pour la boucle locale à bande large en vue de prendre des mesures, si cela se justifie.

5.2. Mesures à prendre cas par cas

66. L'approche horizontale décrite dans les paragraphes qui précèdent ne permet d'assurer qu'une application minimale des règles de concurrence communautaires face aux problèmes que pose la fourniture de réseaux de télécommunications et de réseaux câblés de télécommunications et de réseaux câblés de télédistribution par un même opérateur. Une action individuelle dirigée vers les États membres (22), ou les entreprises concernées (23), sera également nécessaire pour garantir des conditions optimales de développement des télécommunications et du multimédia.

La Commission devra examiner les cas individuels qui lui seront soumis cas par cas.

67. L'article 86 vise les entreprises qui détiennent une position dominante. Dans ce secteur il devrait être appliqué, a fortiori, à toute entreprise qui est propriétaire d'un réseau de télécommunications et d'un réseau câblé, notamment lorsque celle-ci se trouve en position dominante sur ces deux marchés. Lorsqu'une entreprise est en position dominante sur deux marchés, elle doit prendre soin en particulier de ne pas porter atteinte par son comportement à une concurrence effective et non faussée. En particulier, cette position dominante ne doit pas être exportée sur des marchés voisins, empêcher l'émergence de nouveaux services ou être renforcée par des prises de participations ou la création d'entreprises communes de nature coopérative, tant horizontalement que verticalement.

Certaines approches communes, tirées de la jurisprudence relative aux articles 86 et 90, peuvent être rappelées dans le cadre de la présente communication.

68. Dans certaines circonstances, il se pourrait que le seul moyen permettant la création d'un environnement concurrentiel soit celui de la cession, par l'opérateur de télécommunications, de son réseau de télévision par câble. D'autres voies pourraient aussi être explorées, en fonction des spécificités du cas étudié (24).

69. En vertu de l'article 90 en liaison avec l'article 86, la Commission peut, si un abus de position dominante est la conséquence directe d'une mesure étatique, outre l'approche horizontale indiquée au point 5.1 ci-dessus, engager une procédure individuelle de manière à éviter les abus tels que l'extension illicite d'une position dominante, en tenant compte de la jurisprudence existante et de l'évolution des conditions sur les marchés et des cadres réglementaires.

70. Les mesures que la Commission peut prendre en vertu de l'article 86 comprennent l'examen d'office ou l'ouverture d'une procédure lorsqu'elle est saisie d'une plainte. En outre, sur la base de l'article 85, et plus particulièrement du règlement n° 17/62, et du règlement sur les concentrations, les opérations, accords, ententes, etc. considérés doivent lui être notifiés. La Commission examine ces notifications à la lumière des faits spécifiques au cas concerné. Il faut savoir que l'extension des activités d'un opérateur en position dominante à la fois dans les réseaux de télécommunications et dans les réseaux câblés de télédistribution à des secteurs connexes pourrait soulever de sérieux problèmes sous l'angle de la concurrence.

71. En résumé, en ce qui concerne les mesures à prendre cas par cas:

La Commission devra examiner, soit de sa propre initiative, soit sur plainte ou suite à une notification, les situations individuelles dans les États membres et prendre des mesures en vertu des instruments pertinents du droit de la concurrence.

6. CONCLUSION

72. La présente communication ne porte ni sur les médias ni sur leur contenu. Sur ces questions plus générales, la Commission a adopté le «Livre vert sur la convergence des secteurs des télécommunications, des médias et des technologies de l'information, et les implications pour la réglementation» (25). Sous l'angle de la politique de concurrence, la convergence doit s'appuyer sur le développement d'une large base d'infrastructures de télécommunications et de réseaux câblés de télédistribution favorables à la concurrence. Par conséquent, le présent réexamen est un élément central du succès de la convergence, dans la mesure où il crée des structures favorables à la concurrence, et est complémentaire par rapport au «Livre vert sur la convergence».

73. La Commission reconnaît que les structures de marché sont très diverses dans l'ensemble de l'Union européenne et que des solutions sur mesure devront être trouvées pour répondre à des situations particulières.

74. Il y a toutefois un principe minimal qui peut - et devrait - valoir, dès maintenant, pour toute l'Union européenne, à savoir que les opérateurs de télécommunications en position dominante n'investiront dans le multimédia que si les structures de marché adéquates sont en place. L'évaluation de tout effort d'extension de leurs activités dans le secteur des nouveaux services multimédias sera subordonné à la mise en oeuvre des changements structurels nécessaires ou de toute autre mesure de sauvegarde appropriée.

75. Les conditions initiales pour évoluer vers les marchés convergents doivent être conformes aux règles de concurrence. La convergence ne doit pas conduire à de nouveaux supermonopoles multimédias, mais à la création de structures économiques nouvelles orientées vers la croissance et le plein emploi.

76. La fourniture par un opérateur unique de réseaux de télécommunications et de réseaux câblés de télédistribution, héritée des monopoles d'autrefois, crée dès le départ une situation de déséquilibre entre les opérateurs de télécommunications en position dominante et les nouveaux entrants, dans la mesure ou les différents marchés du multimédia convergent. C'est, en premier lieu, une contrainte très lourde qui pèse sur le développement optimal de ces marchés. Il en résulte un affaiblissement de la concurrence sur les marchés des télécommunications, parce que les nouveaux arrivants n'ont aucun accès à la boucle locale s'ils ne passent pas par l'opérateur en position dominante. En outre, cette situation a pour effet d'inciter, pour le moins, l'opérateur en position dominante sur ces deux types de réseaux à adopter un comportement qui étouffe l'innovation et retarde le développement du marché du multimédia dans l'Union européenne, ou de rendre un tel comportement fort probable.

77. Par conséquent, la Commission agira de deux manières. D'une part, elle proposera une directive, sur la base de l'article 90, qui modifie les directives 90/388/CEE et 95/51/CE et exige la séparation juridique entre les câblo-opérateurs et les entreprises de télécommunications, autrement dit en confiant l'exploitation des réseaux câblés de télévision et des réseaux de télécommunications à des personnes morales distinctes, notamment lorsque des droits spéciaux ou exclusifs ont été conférés pour des activités dans le domaine du câble. Cette séparation assurera la transparence des produits et des charges et créera un effet d'écran entre les deux activités. Elle permettra, ce qui compte davantage, aux autorités de réglementation et de concurrence de surveiller les activités des réseaux câblés de télédistribution sous l'angle de leur propre droit. Elle constituera la mesure minimale que la Commission entend prendre puisque le réexamen a montré que la séparation comptable actuelle est manifestement insuffisante.

78. En outre, la Commission entend, le cas échéant, prendre des mesures cas par cas, en vertu de l'article 86, ou de l'article 85 et du règlement sur les concentrations, afin de limiter les effets anticoncurrentiels de la fourniture des deux types de réseaux par un même opérateur, du fait des positions antérieurement détenues sur les marchés. La Commission pourrait prendre des mesures, de sa propre initiative ou à la suite d'une plainte introduite par un tiers affecté, en vertu de l'article 86. De plus, elle pourra, sur la base de la notification par une entreprise de télécommunications et de télédistribution par câble en position dominante, d'un projet d'extension à de nouveaux domaines du multimédia, ordonner des modifications structurelles supplémentaires ou, le cas échéant, toute autre mesure de sauvegarde. La base juridique sera alors soit l'article 85 et l'article 86 soit le règlement sur les concentrations, suivant le cas.

79. Pour ce qui se rapporte aux restrictions à la fourniture par les opérateurs de télécommunications de capacité de télédistribution par câble via leurs réseaux publics de télécommunications, la Commission continuera à suivre la situation, notamment au regard d'éventuels obstacles au développement des marchés du multimédia de l'Union européenne.

80. En ce qui concerne l'allocation des fréquences, la Commission réexaminera également les obligations qui incombent aux États membres au titre de la directive sur la pleine concurrence (96/19/CE), d'octroyer des licences pour des radiofréquences sur une base non discriminatoire. La Commission surveillera attentivement ce processus dans les États membres et prendra des mesures, le cas échéant.

81. Dans le cas où elle entendrait adopter des mesures horizontales ayant l'article 90 pour base juridique (modification de directives existantes basées sur l'article 90), conformément aux conclusions tirées au chapitre 5, des procédures de consultation transparentes seront suivies. Le projet sera notamment transmis au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social, et au Comité des régions, et publié au Journal officiel des Communautés européennes, ce qui ouvrira une période de consultation publique de deux mois.

82. L'approche tracée dans la présente communication renforcera la concurrence sur les marchés des télécommunications et du multimédia, à l'avantage des consommateurs, en donnant la possibilité à de nouveaux entrants d'avoir accès à la boucle locale et en y encourageant la concurrence, en permettant le développement de nouveaux services novateurs pour le consommateur européen et en rendant possible la création d'une industrie européenne du multimédia forte et réellement capable de soutenir la concurrence sur les marchés mondiaux.

(1) L'obligation d'ouvrir progressivement, jusqu'au 1er janvier 1998, les marchés des télécommunications dans l'Union européenne est imposée par la directive 90/388/CEE de la Commission du 28 juin 1990 relative à la concurrence dans les marchés des services de télécommunications (JO L 192 du 24.7.1990, p. 10), modifiée par la directive 94/46/CE de la Commission du 13 octobre 1994 en ce qui concerne en particulier les communications par satellite (JO L 268 du 19.10.1994, p. 15), la directive 95/51/CE de la Commission du 18 octobre 1995 en ce qui concerne la suppression des restrictions à l'utilisation des réseaux câblés de télévision pour la fourniture de services de télécommunications déjà libéralisés (JO L 256 du 26.10.1995, p. 49), la directive 96/2/CE de la Commission du 16 janvier 1996 en ce qui concerne les communications mobiles et personnelles (JO L 20 du 26.1.1996, p. 59) et la directive 96/19/CE de la Commission du 13 mars 1996 en ce qui concerne la réalisation de la pleine concurrence sur le marché des télécommunications (JO L 74 du 22.3.1996, p. 13).

La Commission a accordé des délais supplémentaires à cinq États membres [Irlande: 1er janvier 2000, décision 97/114/CE de la Commission du 27 novembre 1996 (JO L 41 du 12.2.1997, p. 8); Portugal: 1er janvier 2000, décision 97/310/CE de la Commission du 12 février 1997 (JO L 133 du 24.5.1997, p. 19); Luxembourg: 1er juillet 1998, décision 97/568/CE de la Commission du 14 mai 1997 (JO L 234 du 26.8.1997, p. 7); Espagne: 1er décembre 1998, décision 97/603/CE de la Commission du 10 juin 1997 (JO L 243 du 5.9.1997, p. 48); Grèce: 31 décembre 2000, décision 97/607/CE de la Commission du 18 juin 1997 (JO L 245 du 9.9.1997, p. 6.)]

(2) Ces questions sont examinées dans le «Livre vert sur la convergence des secteurs des télécommunications, des médias et des technologies de l'information, et les implications pour la réglementation» (COM(97) 623 final du 3 décembre 1997) («Livre vert sur la convergence»).

(3) Voir note de bas de page n° 2 («Livre vert sur la convergence»). Voir aussi Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions - «L'Europe à l'avant-plan de la société de l'information planétaire: plan d'action évolutif» (COM(96) 607 final du 28 novembre 1996, paragraphe 114). Les questions relatives aux médias et à leur contenu sont également abordées dans le «Livre vert sur les services audiovisuels et d'information: questions culturelles», ainsi que dans d'autres documents de la Commission tels que le «Livre vert sur la protection des mineurs et de la dignité humaine dans les services audiovisuels et d'information» (COM(96) 483 final du 16 octobre 1996) et le programme MEDIA II, qui a notamment pour objectif de favoriser la compétitivité dans le secteur européen de l'audiovisuel.

(4) Voir note de bas de page n° 1.

(5) «Cable Review - Study on the competition implications in telecommunications and multimedia markets of (a) joint provision of cable and telecoms networks by a single dominant operator and (b) restrictions on the use of telecommunications networks for the provision of cable television services», Arthur D. Little International, 1997 et «Study on the Scope of the Legal Instruments under EC Competition Law available to the European Commission to implement the Results of the ongoing review of certain situations in the telecommunications and cable television sectors», Coudert, 1997. Les rapports ne représentent le point de vue de la Commission, ni engagent celle-ci en aucune manière.

(6) Réseau numérique intégré de services.

(7) À réception directe à domicile (direct-to-home).

(8) Réseau téléphonique public commuté.

(9) Boucle locale hertzienne.

(10) Le rapport a aussi exploré les options suivantes:

- maintien du système actuel/développement accéléré de la réception directe à domicile, pour évoluer vers des services numériques multicanaux,

- maintien du système actuel, mais application du principe de fourniture d'un réseau ouvert (ONP) au réseau câblé détenu par l'opérateur de télécommunications,

- maintien du système actuel, mais ouverture du spectre de fréquences pour la boucle locale radio (à bande étroite),

- séparation juridique et gestion séparée,

- limitation du système actuel d'appartenance à un même opérateur des deux types de réseaux,

- désignation d'un administrateur indépendant

ou

- séparation du réseau et des services.

Voir annexe 2.

(11) Il convient de noter que les problèmes liés à la fourniture de services audiovisuels et au contenu ainsi qu'à la position des chaînes de service public ne sont pas examinés en détail dans la présente communication. La Commission a traité des aspects plus généraux de l'audiovisuel et de la réglementation dans le cadre de son «Livre vert sur la convergence» (note de bas de page n° 2). La présente communication porte sur les questions d'innovation et de structure du marché liées à la fourniture d'infrastructures.

(12) Les organismes de télécommunications publics ont actuellement une forte présence dans le domaine du câble dans dix États membres; ils envisagent d'être présents dans deux États membres; ils ne sont pas encore présents dans trois États membres.

(13) Asymmetrical Digital Subscriber Line. Pour plus de détails, voir l'étude d'Arthur D. Little (note de bas de page n° 5).

(14) Résolution du Parlement européen du 15 juin 1995 (JO C 166 du 3.7.1995, p. 109) et résolution du Parlement européen du 19 mai 1995 (JO C 151 du 19.6.1995, p. 479).

(15) Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions sur la mise en oeuvre de la réglementation en matière de télécommunications: première mise à jour [COM(97) 504].

(16) Dans le cas de l'Espagne, Telefónica - l'opérateur en position dominante - doit attendre avant de commencer à fournir un réseau câblé de télédistribution dans une nouvelle subdivision territoriale concédée. Cette restriction est imposée pour une durée comprise entre seize mois et deux ans. Au Royaume-Uni, BT, l'opérateur en position dominante, Mercury et Kingston Communications peuvent exploiter des réseaux câblés de télédistribution si elles obtiennent une concession. Ces activités doivent néanmoins être gérées séparément des activités principales dans le secteur des télécommunications.

Dans un certain nombre d'autres États membres aucune restriction spécifique n'est prévue, mais la situation n'est pas définie. On peut s'attendre à ce que des problèmes surgissent au fur et à mesure que les nouvelles technologies sont appliquées. D'après les rapports, la Commission considère que la situation dans dix États membres relève de cette catégorie.

(17) C'est ce que traduit, au Royaume-Uni, la limitation dans le temps des restrictions pesant sur BT et les autres opérateurs de télécommunications.

(18) La directive câble dispose dans son considérant 18 en particulier: «Lorsque les États membres accordent à la même entreprise le droit de créer des réseaux câblés de télévision et des réseaux de télécommunications, ils mettent l'entreprise concernée dans une situation où elle n'a aucun intérêt à attirer les utilisateurs vers le réseau qui convient le mieux à la fourniture du service considéré aussi longtemps qu'elle dispose d'une capacité disponible sur l'autre réseau. Dans ce cas, elle a au contraire intérêt à percevoir des droits trop élevés pour l'utilisation de l'infrastructure câblée servant à la fourniture de services non réservés pour accroître le trafic sur son propre réseau de télécommunications. . . . En vue de permettre le contrôle d'un comportement abusif de cette nature, les États membres doivent donc imposer au moins une comptabilité financière distincte pour les deux activités, même si une séparation structurelle complète est préférable.»

(19) Par exemple, les Pays-Bas ont pris un certain nombre de mesures pour assurer une limitation des participations croisées par l'organisme de télécommunications historique à la fois sur les télécommunications et l'infrastructure de télévision par câble, ainsi que pour introduire une forme de séparation structurelle entre ces deux activités. Notamment, des obligations spécifiques ont été développées pour s'assurer que l'organisme de télécommunications historique n'aurait aucune influence sur le comportement commercial du câblo-opérateur et des «murailles de Chine» spécifiques ont dû être mises en place afin d'assurer l'absence d'échanges directs ou indirects d'informations confidentielles sur le plan commercial entre l'organisme de télécommunications historique et le câblo-opérateur. En Allemagne, Deutsche Telekom a récemment annoncé qu'elle allait séparer ses réseaux câblés de télévision de son activité principale de télécommunications et les transférer dans une filiale distincte.

(20) Les mesures à prendre en ce qui concerne les cas spécifiques pourraient comprendre la division de l'entité qui exploite des réseaux de télévision par câble en plusieurs entités régionales, l'ouverture du câblo-opérateur à la participation de tiers, ou la cession complète de cette entité.

Par exemple, la vente de tout ou partie de sa participation dans l'entité ou les entités opérant les réseaux de télévision par câble pourrait être exigée et mise en oeuvre par la nomination d'un administrateur ayant un mandat irrévocable pour vendre l'entité et établir une structure de gestion pour la période nécessaire pour mettre en oeuvre cette cession.

(21) Arrêt de la Cour de justice Mediawet I, du 25.7.1991, Rec. I-4069, paragraphe 14 et suivants, et notamment le paragraphe 25.

(22) Par une action au titre de l'article 90.

(23) Par une action au titre de l'article 86 ou de l'article 85 ou du règlement sur les concentrations.

(24) Voir notamment la première partie de l'étude Coudert.

(25) Voir paragraphe 6 ci-dessus.

ANNEXE 1

>TABLE>

Estimations pour 1997 sur la base des projections. Il est à noter que le taux de pénétration varie de 0 à presque 100 % selon les États membres.

ANNEXE 2

Extraits de «Réexamen de la situation des réseaux câblés - Étude des implications sur la concurrence dans les marchés des télécommunications et du multimédia» (Résumé), Arthur D. Little

Conformément au champ défini pour l'étude, les options suivantes ont été examinées.

Options en cas de propriété concomitante de réseaux câblés et de télécommunications

En résumé, les options ouvertes en cas d'appartenance de réseaux câblés et de télécommunications à un même opérateur (ci-après dénommé «le propriétaire») se classent en quatre catégories:

- Maintien du statu quo

- Limitation du système actuel

- Cession des activités d'exploitation des réseaux câblés

- Transition du système actuel à la cession

Dans la première catégorie, six options ont été examinées. Elles imposent différents degrés de restrictions sur le propriétaire des deux types de réseaux; l'impact sur le développement des infrastructures et des services s'accroît avec le niveau de transparence et de séparation à l'intérieur du groupe propriétaire des deux types de réseaux.

La deuxième catégorie, limitation du système actuel, recouvre une séparation croissante de la compagnie de télévision par câble et du propriétaire, à mesure que des actionnaires complémentaires prennent des participations plus importantes. Plus leur part est grande, plus l'accélération du développement de l'infrastructure et des services dans les États membres est importante.

La cession du réseau câblé par le propriétaire, qui constitue la troisième catégorie, a un impact fort sur le développement de l'infrastructure et des services, menant à une plus forte augmentation de capacité, une plus grande accessibilité pour les consommateurs résidentiels et disponibilité de services, un développement de l'innovation et la possibilité pour les autres sociétés de services d'offrir leurs services sur différentes infrastructures. La mise en oeuvre de cette option fournira une base solide pour le développement des marchés des télécommunications et du multimédia conformément aux objectifs de l'Union européenne.

Dans la quatrième catégorie, deux options mentionnées par de nombreux interlocuteurs pour la période de transition entre l'appartenance des deux types de réseaux à un même opérateur et la cession partielle et/ou complète ont été examinées: mise en place d'un administrateur indépendant et séparation structurelle. Ces options peuvent être combinées. Aux Pays-Bas par exemple, KPN doit non seulement séparer juridiquement ses activités de télévision câblée mais aussi mettre en place une direction distincte et un administrateur indépendant. Le régulateur a mis en oeuvre ces mesures pour initier une cession par KPN de ses activités de télévision par câble, le poussant vers une participation ultime minoritaire inférieure à 25 %.

Les autres options décrites ci-dessus peuvent également faire partie d'une transition globale à partir de l'appartenance des deux types de réseaux à un même opérateur.

Les chiffres repris ci-dessous résument les résultats de l'examen de dix options principales dans les quatre catégories décrites.

>TABLE>

Restrictions à la fourniture de capacité de télévision par câble

On peut envisager trois options de principe concernant la fourniture de capacité de télévision par câble:

- conserver le statu quo,

- lever les restrictions sur certains opérateurs de réseaux publics de télécommunications et/ou donner à ceux qui sont dominants le droit de fournir de la capacité de télévision par câble sur les infrastructures de télécommunications,

- lever les restrictions sur les licences pour les infrastructures de télévision par câble.

Comme indiqué dans le premier tableau, lever les restrictions qui s'appliquent spécifiquement aux opérateurs de réseaux publics de télécoms et leur donner le droit de fournir de la capacité de télévision par câble aurait un impact limité sur le marché, mais lever les restrictions générales quant à la possibilité d'obtenir une licence pour l'exploitation d'infrastructures de télévision par câble aurait un impact majeur sur le développement à long terme des marchés multimédia large bande.

>TABLE>