RAPPORT SPÉCIAL No 3/93 relatif à la mise en oeuvre des mesures visant la restructuration, la modernisation et l'adaptation des capacités des flottes de pêche de la Communauté accompagné des réponses de la Commission (94/C 2/01)

1. INTRODUCTION

Contexte général

Le secteur de la pêche dans la Communauté européenne

Importance économique et budgétaire

1.1. Par rapport au total des captures mondiales de 99,5 millions de tonnes de produits de la pêche, les flottes des États membres ont débarqué en 1989, selon les statistiques de la FAO (voir tableau 1.1), près de 7 millions de tonnes de produits de la pêche, soit un volume nettement inférieur à celui débarqué par le Japon, l'URSS et la Chine (11 millions de tonnes) mais supérieur à celui des États-Unis.

1.2. Selon les données utilisées par la Commission(1) ()

, la production des flottes communautaires s'est élevée en 1989 à 5,74 millions de tonnes d'une valeur estimée de l'ordre de 6,2 milliards d'ECU. Ces montants représentent à peu près 0,4 % du produit intérieur brut de la Communauté et correspondent à environ 260 000 emplois de pêcheurs (0,2 % de la population active totale). La signification et la portée de ces chiffres doivent être relativisées par les considérations ci-après:

a)en premier lieu, de chaque emploi en mer dépendent environ quatre à cinq emplois à terre, dans les secteurs en amont (construction navale, entretien) et en aval (transformation et commercialisation des produits de la pêche);

b)en second lieu, les activités de pêche sont concentrées le long du littoral et plus particulièrement dans des ports où elles peuvent représenter, en termes de production, de revenu et d'emploi, l'élément essentiel en l'absence d'autres facteurs d'activité économique;

c)enfin, l'importance en matière d'emploi et de contribution au produit intérieur brut varie significativement en valeur absolue et en termes relatifs d'un État membre à l'autre: la valeur des débarquements par rapport au P.I.B. et le nombre de pêcheurs dans la population active totale dépassent 0,5 % en Grèce, en Espagne et au Portugal et représentent moins de 0,1 % en Belgique, Allemagne, Pays-Bas et Royaume-Uni(2) ()

.

1.3. En données budgétaires, les crédits affectés de 1987 à 1990 par la Communauté au secteur de la pêche représentent 1 341 Mio ECU (229 Mio ECU en 1987 et 446 en 1990). Ce total comprend:

a)les engagements liés à l'organisation commune des marchés: 112 Mio ECU, soit en moyenne 28 Mio ECU par exercice;

b)les engagements, en forte augmentation au cours de la période, liés à la politique des accords de pêche: 459 Mio ECU (59 Mio ECU en 1987 et 173 Mio ECU en 1990);

c)les crédits affectés à la politique structurelle, soit 738 Mio ECU qui se subdivisent en deux rubriques principales:

i) crédits destinés aux différents instruments d'aide à la flotte de pêche: 435 Mio ECU (101 en 1987, 133 en 1990);

ii) crédits destinés à l'aquaculture, à la transformation et à la commercialisation des produits de pêche: 303 Mio ECU (50 Mio ECU en 1987, 100 Mio ECU en 1990);

d)enfin, de 1987 à 1990, environ 30 Mio ECU ont été inscrits au budget pour le contrôle, la surveillance, la conservation et la recherche.

Le rapport ci-après est consacré à l'examen de l'utilisation des crédits destinés aux trois principaux instruments d'aide à la flotte de pêche. La construction et la modernisation des navires de pêche constituent des aides directes tandis que l'aide à l'adaptation des capacités s'exécute sous la forme d'un remboursement aux États membres.

Approvisionnement du marché communautaire

1.4. L'approvisionnement du marché communautaire est assuré par des débarquements des flottes de pêche battant pavillon communautaire ainsi que par des importations (2,6 millions de tonnes en 1990). S'agissant de l'approvisionnement effectué par les navires de pêche battant pavillon communautaire, il y a lieu de distinguer selon que les ressources halieutiques débarquées proviennent d'eaux communautaires ou d'eaux sous juridiction de pays tiers ou régies par des accords internationaux de gestion des ressources. En ce qui concerne les quantités de poissons provenant des eaux communautaires, leur volume est très directement fonction des ressources disponibles et des décisions prises dans le cadre de la gestion des ressources.

1.5. Les informations disponibles sur le secteur de la pêche et notamment l'évolution des statistiques relatives aux débarquements des captures ainsi que les différentes communications de la Commission(3) ()

permettent d'avancer que, sans effectuer une analyse fine par zones de pêche et par espèces qui révélerait des situations contrastées et certainement fluctuantes dans le temps, on constate globalement que la situation des ressources internes disponibles a conduit à une diminution des captures, principalement pour les poissons ronds de la Mer du Nord. Même si cette diminution en volume a été parfois plus que compensée par une augmentation sensible des prix, le secteur de la pêche exploitant les stocks des eaux communautaires rencontre actuellement à des degrés et à des titres divers, des difficultés économiques qui peuvent être reliées, au moins en partie, à la situation des stocks.

1.6. Pour pallier les limites résultant des possibilités d'exploitation des stocks communautaires, mais également pour des raisons liées à l'histoire et à la politique de coopération conduite avec des pays tiers, la Communauté a développé, principalement au cours de la dernière décennie, une politique d'accords de pêche destinée à permettre l'accès aux pêcheurs de la Communauté des eaux couvertes par des accords internationaux de gestion des ressources et aux eaux de pays tiers, dont la zone économique exclusive a été étendue à la suite de la conclusion de la Convention des Nations Unies sur le Droit de la Mer (Montego Bay, 30 avril 1982). En l'absence de statistiques fiables, la part pêchée dans les eaux internationales ou de pays tiers en vertu d'accords est estimée à un quart du total des captures communautaires destinées à la consommation humaine.

1.7. Enfin, les importations concourent pour une part non négligeable à l'approvisionnement du marché communautaire et notamment de l'industrie de transformation et de commercialisation des produits de la pêche. Dans ce domaine, l'évolution des cinq dernières années se caractérise par un quasi-doublement des importations en volume et en valeur (voir tableau 1.2), alors que les exportations sont restées stables. Ainsi, en 1989, la balance commerciale de la Communauté présente, en produits de la pêche destinés à la consommation humaine, un déficit s'élevant à 1,4 million de tonnes d'une valeur de presque 4,6 milliards d'ECU.

Rôle de la gestion et de la conservation des ressources

Les objectifs de la politique commune de pêche

1.8. Conformément à l'article 38.1 du Traité de Rome, les produits de la pêcherie font partie des produits agricoles et la politique commune poursuit dans le secteur de la pêche les mêmes objectifs que l'article 39 du Traité assigne à la politique agricole commune à savoir:

a)accroître la productivité en développant le progrès technique, en assurant le développement rationnel de la production, ainsi qu'un emploi optimal des facteurs de production, notamment de la main-d'oeuvre;

b)assurer un niveau de vie équitable aux producteurs;

c)stabiliser les marchés;

d)garantir la sécurité des approvisionnements;

e)assurer des prix raisonnables aux consommateurs.

1.9. Au niveau de la politique commune de pêche (PCP), la poursuite de ces objectifs est effectuée, dans une très large mesure, par l'intermédiaire de la politique de gestion et de conservation des ressources halieutiques. Les ressources halieutiques sont un bien commun, c'est-à-dire n'appartenant à personne, et la compétition des agents économiques en vue de se l'approprier ne trouve spontanément pas d'autres limites que le coût à engager rapporté au bénéfice escompté lors de la vente de captures. En fait, il n'y a aucune raison pour que, pour une espèce ou un ensemble de stocks donnés, le marché retienne un prix d'équilibre compatible avec le niveau de prélèvement admissible qui ne met pas en danger l'existence même de la ressource. Le but de la politique de conservation et de gestion des ressources halieutiques est de maintenir les stocks de ressources à un niveau suffisant pour garantir la viabilité économique du secteur de la pêche. Pour atteindre cet objectif, d'une part, le prélèvement sur les stocks doit être limité de manière à ce que la mortalité par pêche ne mette pas en cause l'existence à long terme des stocks et, d'autre part, la capacité de prélèvement ajustée pour sauvegarder la viabilité économique du secteur.

1.10. Les principales dispositions qui concourent à la gestion et à la conservation des ressources sont:

a)le règlement (CEE) no 170/83 du Conseil du 25 janvier 1983(4) ()

qui vise à gérer l'effort de pêche notamment par la limitation des captures grâce à la détermination, en principe sur la base d'avis scientifiques, de totaux admissibles de captures (TAC) et à leur répartition, sous la forme de quotas nationaux, entre les États membres;

b)les mesures techniques de conservation que fixent selon les pêcheries, les régions, les espèces et les engins de pêche utilisés les règles à respecter;

c)le contrôle des activités de pêche qui vise à s'assurer que les réglementations relatives à la conservation des ressources sont appliquées correctement.

1.11. La mise en oeuvre de l'ensemble de ces dispositions et l'importance attachée à leur perfectionnement au fil des années est à la fois le reflet et la traduction au niveau réglementaire de l'évolution globale et/ou différenciée des stocks de ressources dans les eaux internes communautaires, ainsi que la conséquence d'un excès de capacité de pêche de la flotte communautaire par rapport aux stocks de ressources halieutiques disponibles.

Notions de capacité et d'effort de pêche et surcapacité de la flotte de pêche communautaire

Notion de capacité de pêche

1.12. La capacité d'une flotte de pêche peut être définie comme étant l'ensemble des facteurs qui concourent à générer une mortalité par pêche dans un stock de ressources lorsque la flotte exerce ses activités à plein régime. Parmi ces facteurs, il y a d'abord le nombre et l'efficacité des navires qui peuvent être appréhendés de manière plus précise par des éléments quantifiables ou non quantifiables.

1.13. Parmi les éléments quantifiables il y a lieu de citer au premier chef la longueur, le tonnage et la puissance. Le degré d'efficience et l'impact de ces éléments sont très largement fonction de facteurs dont l'incidence est plus difficilement mesurable tels que les engins de pêche, l'utilisation d'équipements électroniques ainsi que le savoir-faire des pêcheurs. Ainsi, en l'absence de toute modification quantitative (nombre des navires, tonnage et puissance des moteurs), la capacité d'une flotte de pêche peut être significativement augmentée de différentes manières et notamment par l'incorporation d'engins de pêche plus performants ou l'installation d'équipements électroniques facilitant la détection des ressources.

Notion d'effort de pêche

1.14. La notion d'effort de pêche se distingue de celle de la capacité de pêche par la prise en considération, pour apprécier la mortalité générée sur des stocks donnés, des modalités effectives de mise en oeuvre au niveau de l'activité de pêche des facteurs constitutifs de la capacité de pêche. Ainsi, la limitation de la durée des activités de pêche ou des mesures techniques relatives aux engins de pêche (dimension des mailles, type et longueur des filets) ont des incidences directes sur l'effort de pêche.

1.15. En raison de sa nature, la gestion des ressources par recours à la notion d'effort de pêche vise à limiter l'impact sur les ressources halieutiques d'une capacité de pêche qui serait utilisée spontanément à son plein régime. En ce sens, la notion d'effort de pêche est inséparable de toute une batterie de mesures de contrôle afin de pouvoir garantir que l'emploi de la capacité de pêche existante demeure limité à un niveau compatible pour permettre la pérennité et l'exploitation rationnelle à long terme des stocks existants de poissons.

Surcapacité de la flotte de pêche communautaire

1.16. Compte tenu de ce qui précède, il est possible de considérer qu'il y a situation de surcapacité chaque fois que le niveau des stocks de ressources halieutiques ne permet pas d'utiliser à plein régime la flotte existante de navires de pêche. Dans la pratique, si l'existence de mesures restrictives tels que TAC et quotas, mesures techniques relatives aux engins de pêche et règles limitant dans certaines pêcheries la durée des activités de pêche (jours de mer) constitue à l'évidence des indices incontestables d'une surcapacité, celle-ci est très difficile à quantifier.

1.17. Le constat global de la surcapacité recouvre ainsi des situations très différentes d'une pêcherie à l'autre, car à côté de stocks pleinement exploités et même très nettement surexploités, coexistent des stocks moins exploités. De même, l'état et le niveau d'un stock peuvent significativement varier dans le temps, compte tenu de mécanismes biologiques et environnementaux encore largement inconnus.

1.18. Quoiqu'il en soit, tant les travaux de scientifiques chargés d'analyser l'état des stocks soumis à quotas que les conclusions d'un groupe d'experts indépendants conduisent à faire état d'une surcapacité notable de la flotte de pêche communautaire qui a été évaluée globalement comme étant de l'ordre de 40 %(5) ()

en moyenne pour l'ensemble des pêcheries de la Communauté. Si les facteurs à l'origine de cette situation sont à rechercher parmi tous les éléments très divers qui concourent à la capacité de la flotte de pêche y compris les aides publiques, force est de constater que depuis l'instauration de la PCP, les mutations technologiques dans le secteur de la pêche ont été d'une importance telle que, dorénavant, les moyens de capture et de détection ont atteint un degré de perfectionnement qui a rompu l'équilibre traditionnel entre activités de pêche et ressources, c'est-à-dire que toute ressource est maintenant localisable et exploitable avec une efficience jamais connue depuis que l'homme exploite les ressources halieutiques.

Cadre de la politique structurelle dans le secteur de la pêche

La place de la politique structurelle dans la politique commune de la pêche (PCP)

1.19. La conduite et la définition de la politique structurelle dans le secteur de la pêche sont étroitement dépendantes du niveau et de l'importance des stocks de ressources halieutiques disponibles pour être exploitées par la capacité de pêche existante. Conçue et mise en oeuvre pour agir sur la capacité de pêche, la politique structurelle ne peut être indépendante de l'appréciation de la situation des ressources halieutiques, de leur plus ou moins grande disponibilité, ainsi que de leur accessibilité. Dans le même temps, elle ne peut pas être conduite par référence au seul contexte communautaire, car les différentes flottes de pêche communautaires sont en compétition avec les autres flottes mondiales. En ce sens, un des objectifs de toute politique structurelle doit être de contribuer au renforcement des différentes flottes de pêche communautaires.

1.20. Dans une situation de surcapacité, l'objectif d'adaptation de la flotte aux ressources existantes peut aussi être contradictoire avec celui du très nécessaire appui à la flotte pour assurer le maintien de sa compétitivité dans le cadre international. De même, une situation de surcapacité conduit nécessairement, pour assurer à long terme la pérennité des stocks, c'est-à-dire la base de toute activité de pêche, à accorder une importance particulière à la réduction de l'effort de pêche.

1.21. Or, toute limitation par voie réglementaire de l'effort de pêche a des conséquences à un double niveau:

a)d'une part, la gestion administrative de l'effort de pêche induit obligatoirement un coût en termes de contrôle pour la collectivité et ce coût est a priori d'autant plus élevé que la capacité de pêche qui doit demeurer inemployée est plus importante;

b)d'autre part, malgré l'augmentation des prix réels qui compense partiellement la régression en volume des captures, le sous-emploi de la capacité de pêche qu'implique nécessairement la gestion et le contrôle de l'effort de pêche, affecte les résultats économiques des entreprises de pêche qui, ce faisant, disposent d'un moindre potentiel de modernisation et de renouvellement et deviennent encore plus tributaires d'aides publiques.

1.22. Compte tenu de ce qui précède, la politique structurelle doit tendre à adapter la capacité de la flotte de pêche existante au volume des ressources exploitables sans mettre en danger leur existence à moyen et long terme, c'est-à-dire que l'objectif de capacité de la flotte devrait être fixé, dans l'hypothèse idéale, à un niveau tel que la flotte puisse exercer ses activités de pêche à plein régime. La réalisation de cet objectif est d'autant plus nécessaire qu'à l'horizon de l'an 2002, terme du régime communautaire actuel de conservation et de gestion des ressources de pêche(6) ()

, le libre accès à l'ensemble des eaux communautaires sera reconnu à toutes les flottes communautaires et qu'à cette date, la taille de la flotte communautaire devrait être en harmonie avec les ressources halieutiques exploitables.

1.23. Enfin, les possibilités et les perspectives offertes aux entreprises de pêche communautaires dans les eaux internationales et au titre des accords internationaux de pêche, ainsi que les inévitables contraintes et évolutions qui résultent à la fois de l'émergence de nouveaux pays producteurs et d'une mondialisation des préoccupations de gestion et de conservation des ressources, constituent des éléments que la politique structurelle doit prendre en compte, notamment pour l'appréciation du niveau de la capacité de la flotte de pêche. De même, le constat de la dépendance croissante des industries communautaires des produits de la mer vis-à-vis des importations va de pair avec une tendance certaine à la délocalisation encouragée par les instruments d'aides nouveaux que sont les sociétés mixtes, les associations temporaires d'entreprises ainsi que les opérations de redéploiement(7) ()

qui ont également une incidence directe sur la capacité. Le développement de cette approche résulte largement, mais pas exclusivement, du constat de surcapacité de la flotte de pêche communautaire ainsi que de l'émergence du nouveau droit de la mer et des modifications des conditions d'exploitation des ressources halieutiques qui en découlent. A cet égard, la propension à l'exploitation des zones économiques exclusives par les États riverains ou des navires battant pavillon de ces États ne pourra que conduire à une réévaluation plus radicale encore de la place et du rôle des flottes de pêche communautaires dans la production et la flotte de pêche mondiales.

Cadre réglementaire de la politique structurelle dans le secteur de la pêche

1.24. Depuis 1971, date d'entrée en vigueur du règlement (CEE) no 2141/70 du Conseil du 20 octobre 1970(8) ()

portant établissement d'une politique commune des structures dans le secteur de la pêche, la politique structurelle est une composante de la politique commune de pêche. Au départ, les concours du FEOGA-Orientation étaient principalement destinés à la construction et la modernisation de navires côtiers et pélagiques ainsi qu'à la commercialisation et à la transformation du poisson. Au fil des années, ces interventions ont été étendues à la restructuration de la flotte côtière et à l'aquaculture.

1.25. L'adoption, en 1983 du règlement (CEE) no 2908/83 du Conseil du 4 octobre 1983(9) ()

relatif à une action commune de restructuration, de modernisation et de développement du secteur de la pêche et de développement du secteur de l'aquaculture marque une étape importante, car le champ d'action de la politique structurelle dans le secteur de la pêche est inscrit dorénavant dans le cadre d'une programmation à moyen terme: les programmes d'orientations pluriannuels (POP) déterminent par État membre l'objectif de capacité à atteindre et décrivent les moyens à mettre en oeuvre. Dans le même temps, la directive du Conseil 83/515/CEE du 4 octobre 1983(10) ()

concernant certaines actions d'adaptation des capacités dans le secteur de la pêche a mis en place une première enveloppe budgétaire destinée à favoriser le retrait de capacité.

1.26. Les réglementations arrêtées par le Conseil en 1986, à l'époque du dernier élargissement de la Communauté, s'inscrivent dans le droit fil de la poursuite et de l'approfondissement de la politique structurelle commune dans le secteur de la pêche. Ainsi, le règlement (CEE) no 2930/86 du Conseil, du 22 septembre 1986(11) ()

, définissant les caractéristiques des navires de pêche poursuit l'objectif d'uniformiser les conditions d'exercice de l'activité de pêche dans la Communauté grâce à la définition et au recours à des règles identiques pour déterminer les caractéristiques, notamment physiques (longueur, largeur, jauge, puissance) des navires de pêche. De son côté, le règlement (CEE) no 4028/86 du Conseil, du 18 décembre 1986(12) ()

, relatif à des actions communautaires pour l'amélioration et l'adaptation des structures du secteur de la pêche et de l'aquaculture fusionne en un texte unique, en les aménageant, l'ensemble des dispositions relevant des textes de 1983 précités ainsi que celles du règlement (CEE) no 2909/83 du Conseil du 4 octobre 1983(13) ()

concernant le régime d'encouragement à la pêche expérimentale et à la coopération en matière de pêche dans le cadre d'entreprises communes. La réalisation des actions couvertes par ce règlement, dont la durée d'application est de dix ans à compter du 1er janvier 1987, a fait l'objet d'une estimation prévisionnelle pour la période 1987-1991, s'élevant à 800 Mio ECU de dépenses qui ont été effectivement engagés au cours de cette période.

1.27. Comme envisagé lors de l'adoption du règlement (CEE) no 4028/86, certaines modalités d'application ont été revues à l'occasion de l'adoption du règlement (CEE) no 3944/90 du Conseil du 20 décembre 1990(14) ()

entré en vigueur à compter du 1er janvier 1991. Cet aménagement de la réglementation vise à:

a)réduire les concours apportés aux constructions neuves et aux modernisations de navires de pêche, sauf pour les navires de moins de neuf mètres destinés à la petite pêche qui deviennent éligibles à un concours communautaire;

b)augmenter les aides au retrait de capacités, notamment pour la démolition des navires;

c)soulager l'effort de pêche dans les eaux communautaires en favorisant les opérations de redéploiement et la création de sociétés mixtes qui doivent permettre de délocaliser certains navires de pêche de la flotte communautaire tout en contribuant à l'objectif d'approvisionnement du marché.

1.28. Les différentes aides structurelles dispensées actuellement à la flotte de pêche dans le cadre de la PCP s'articulent, par rapport à l'objectif de restructuration, en deux catégories principales:

a) les aides visant à renouveler et à élargir le mode d'exploitation de la flotte de manière à limiter la pression sur les ressources internes disponibles. Celles-ci sont principalement constituées des aides à la pêche expérimentale, aux opérations de redéploiement, aux associations temporaires d'entreprises et aux sociétés mixtes;

b) les aides affectant directement la capacité existante: celles-ci comprennent les aides à la construction de navires de pêche, les aides à l'adaptation des capacités (primes d'arrêt définitif et d'immobilisation temporaire) ainsi que les aides à la modernisation.

Intensité et limite de l'action communautaire dans le domaine de la politique structurelle dans le secteur de la pêche

1.29. En matière d'aides publiques dans le cadre de la politique structurelle de la pêche, le co-financement, c'est-à-dire l'association de moyens budgétaires nationaux et communautaires, constitue le principe de base. Pour les différentes mesures d'aides prévues par le règlement (CEE) no 4028/86, l'intervention du budget communautaire est précisément déterminée, soit par référence au montant de l'investissement éligible, soit par référence, dans la limite d'un plafond, à l'aide accordée par l'État membre. Sauf pour le retrait de capacité, les aides nationales doivent s'inscrire dans les limites fixées par la réglementation communautaire, ce qui n'exclut pas, pour certaines mesures, la possibilité pour les États membres de moduler leurs interventions financières dans la limite d'une fourchette, sous réserve de respecter un plafond global d'aides publiques par référence au montant de l'investissement éligible, dont la détermination relève de la compétence communautaire.

1.30. Dans tous les cas, à l'instar d'actions structurelles agricoles analogues, les professionnels du secteur de la pêche ne peuvent pas, en l'absence d'un régime national d'aide, bénéficier des mesures communautaires. Il découle de cette situation la possibilité, confirmée par la pratique, d'un inégal accès aux aides communautaires, variable selon les aides et selon les États, compte tenu des politiques nationales menées par les États membres.

Objectifs et étendue de l'enquête

Champ de l'enquête

1.31. Le cadre dans lequel se conçoit et évolue la politique structurelle dans le secteur de la pêche est défini par la situation de la flotte de pêche ainsi que son évolution eu égard aux ressources halieutiques disponibles. Au nécessaire objectif de renforcement de la flotte de pêche dans le cadre de la compétition internationale doit être concilié celui de l'adéquation de la capacité existante aux possibilités de captures, étant précisé que le choix des mesures et l'intensité de l'action à promouvoir ne peuvent résulter que d'une bonne connaissance de la situation de départ de la flotte de pêche communautaire.

1.32. Compte tenu de ce qui précède, un premier volet de l'enquête est consacré à l'examen, au cours de la période de 1987 à 1991, de la mise en oeuvre des mesures destinées à permettre une meilleure connaissance de la flotte et de sa capacité. A cet égard, l'examen a porté, en premier lieu, sur la fiabilité et le degré d'harmonisation des unités de mesure de la capacité, la situation actuelle du fichier de la flotte ainsi que les instruments de gestion et de contrôle dont dispose la Commission.

1.33. En second lieu, comme l'ensemble de la politique structurelle concernant la flotte est mis en oeuvre dans le cadre de programmes d'orientation pluriannuels (POP) qui déterminent les objectifs à atteindre et définissent les moyens nécessaires, l'enquête a examiné la mise en oeuvre des POP comme instruments de gestion de la politique structurelle, leur situation actuelle ainsi que leur adéquation aux objectifs poursuivis.

1.34. Parmi les différentes aides structurelles mises en oeuvre dans le cadre de la PCP, les contrôles ont porté, compte tenu de la différence faite au point 1.28, sur les aides affectant directement la capacité existante, compte tenu de leur niveau d'exécution et de leur mise en oeuvre ancienne dans presque tous les États membres. Seuls les projets relevant du programme d'orientation pluriannuel spécifiquement adopté pour les départements d'outre-mer français(15) ()

ont été exclus des contrôles, le programme en question prévoyant par ailleurs le développement des flottes de pêche concernées. La deuxième partie du présent rapport est consacrée aux aides à la construction et à la modernisation des navires de pêche, tandis que la dernière partie examine plus particulièrement les aides à l'adaptation des capacités.

1.35. L'exécution de ces aides a été examinée en liaison avec l'objectif global d'adaptation des capacités tel qu'il ressort des POP et d'harmonisation des données relatives à la flotte de pêche communautaire tel qu'il découle de l'application du règlement (CEE) no 2930/86 définissant les caractéristiques des navires de pêche.

Déroulement

1.36. Les contrôles ont été réalisés à partir de l'examen des dossiers d'instruction et de paiement de la Commission concernant les opérations financées de 1987 à 1990, tant en ce qui concerne les projets de construction et de modernisation que les aides à l'adaptation des capacités. Les observations et constatations dégagées par l'enquête sont fondées sur les résultats de l'examen auprès de la Commission de plus de la moitié des projets aidés pendant la période en cause. A partir de l'examen de ces dossiers, des contrôles sur place ont été effectués, sur un nombre plus limité de projets, dans tous les États membres, à la fois à l'échelon central et au niveau local.

1.37. Conformément à l'article 206 bis 3 du Traité, les institutions supérieures de contrôle nationales de l'Italie, des Pays-Bas, du Portugal et du Royaume-Uni ont participé aux contrôles effectués par la Cour. Ces contrôles conjoints ont été préparés et réalisés sur place en étroite coopération avec les institutions de contrôle nationales. Ils constituent une approche commune sur le terrain de l'exécution des dépenses publiques effectuée sur la base d'un travail préparatoire concerté, chaque institution conservant, dans le respect des compétences respectives, toute liberté en ce qui concerne l'exploitation et le suivi des résultats du contrôle.

Objectifs

1.38. Les contrôles ont porté essentiellement sur le point de savoir:

a) si la mise en oeuvre des aides s'est effectuée de manière cohérente avec les dispositions réglementaires relatives à l'harmonisation des unités de mesure de la capacité de la flotte de pêche communautaire et avec l'objectif de conservation et de gestion des ressources;

b) si l'exécution des dépenses relatives aux aides précitées contribue à l'objectif global d'adaptation des capacités de la flotte de pêche communautaire;

c) si la mise en oeuvre simultanée des aides à la réduction et à la création de capacités s'articule logiquement avec l'objectif global d'adaptation des capacités dans le contexte actuel de surcapacité de la flotte de pêche communautaire;

d) si, au niveau de chaque mesure d'aide, les modalités effectives d'exécution sur le terrain permettent d'atteindre l'objectif fixé en respectant à la fois les conditions réglementaires et les principes d'une bonne gestion financière. 2. LE FICHIER COMMUNAUTAIRE DES NAVIRES DE PECHE ET LES PROGRAMMES D'ORIENTATION PLURIANNUELS (POP): LES INSTRUMENTS DE LA CONNAISSANCE ET DE LA GESTION

Le fichier communautaire des navires de pêche

Le fichier comme instrument de la connaissance de la flotte de pêche communautaire

2.1. Jusqu'à l'entrée en vigueur, au 1er janvier 1987, du règlement (CEE) no 4028/86, la conception et la définition de la politique structurelle applicable à la flotte de pêche communautaire ont été fondées sur les statistiques et informations fournies par les États membres. L'article 5 du règlement précité a prévu la mise à disposition de la Commission des informations nécessaires à l'établissement et à la gestion du fichier communautaire des navires de pêche. La réalisation concrète de cet objectif a été poursuivie par l'adoption du règlement (CEE) no 163/89 de la Commission du 24 janvier 1989(16) ()

relatif au fichier des navires de pêche de la Communauté. Ainsi, à la suite, soit de transferts d'informations, soit de recensements spécifiquement effectués à cette fin, la Commission dispose d'un instrument devenu progressivement opérationnel à partir du deuxième semestre 1991. Il en résulte que la connaissance de la structure et de la capacité de la flotte communautaire de navires de pêche est significativement améliorée.

2.2. Les opérations de recensement et de contrôle effectuées à l'occasion de la constitution du fichier communautaire ont permis de mettre en évidence des capacités de pêche existantes non recensées et des anomalies par rapport aux éléments fournis précédemment par les États membres à la Commission. Ces éléments ont été pris en considération au fur et à mesure dans les programmes d'orientation pluriannuels (POP) des États membres concernés. La création du fichier communautaire des navires de pêche a permis de constater l'absence de fiabilité de certaines données dont la correction se trouve à l'origine de la révision des capacités recensées dans les situations initiales et les objectifs de fin de période de certains POP.

Les limites du fichier communautaire

2.3. Conçu comme un outil destiné à permettre à la fois une connaissance précise de la capacité de la flotte de pêche communautaire et un suivi de son évolution, le fichier communautaire reste un instrument dont l'impact au service d'une politique structurelle demeure limité en raison de faiblesses qui affectent la validité de ses données et d'omissions qui ne lui confèrent qu'un rôle très réduit dans le suivi et la mise en oeuvre des aides dispensées dans le cadre de la politique structurelle.

Hétérogénéité des jauges

2.4. S'agissant de l'unité de jauge appliquée aux navires de pêche, il résulte de la description des unités de mesure effectuée en annexe 1 du présent rapport que le tonnage total des flottes de pêche de tous les États membres représente en fait un chiffre ayant une valeur incertaine dans la mesure où il résulte de la somme d'unités de mesure hétérogènes. Une mise à niveau sur la base de l'unité de mesure définie par la réglementation communautaire conduira inévitablement à une modification du tonnage total actuellement recensé.

2.5. L'application des dispositions relatives à la jauge du règlement (CEE) no 2930/86 aurait pu conduire à ce qu'au moins tous les bateaux entrés en service depuis le 1er janvier 1987 et tous ceux ayant fait l'objet de modifications soient enregistrés en utilisant la jauge communautaire. Dans les faits, la pratique qui a prévalu n'a pas conduit à une harmonisation, sur la base d'un critère de tonnage uniforme, des enregistrements de capacité. En effet, si certains États membres (Allemagne, Danemark, Pays-Bas) se réfèrent à la jauge de la Convention de Londres, les autres n'ont utilisé cette référence que pour les nouveaux navires de plus de 24 mètres, tandis que ceux de dimensions inférieures, qui sont les plus nombreux, ont continué à être enregistrés en ayant recours aux critères habituels qui demeurent variables d'un État membre à l'autre. Ainsi, à titre d'illustration, deux navires aux caractéristiques physiques presque identiques construit par le même chantier naval pour des armateurs ressortissants de deux États membres différents ont été enregistrés avec une jauge, exprimée dans chaque cas en tonneaux de jauge brute (TJB) faisant apparaître une différence de 60 %.

2.6. Le fait que des différences de cette importance subsistent constitue indiscutablement une faiblesse à laquelle il devrait être remédié sans délais. En effet, les dispositions réglementaires existantes auraient dû permettre à la Commission d'exiger pour tous les navires de pêche entrés en service depuis le 1er janvier 1987 une déclaration uniforme de la jauge. De plus, compte tenu de l'intérêt que présente, notamment pour la gestion des accords de pêche et celle de l'accès aux eaux dans le cadre d'un régime de licences, l'objectif d'une harmonisation de la jauge de la flotte de pêche communautaire, la Commission devrait strictement subordonner toute aide financière à un projet de construction à l'établissement de la jauge conformément aux prescriptions réglementaires communautaires. Cette même approche pourrait être également retenue à l'occasion des actions de modernisation, au besoin en prenant en charge le coût, au demeurant limité, du remesurage du navire.

Incertitudes sur le critère de la puissance

2.7. Bien que la réglementation communautaire, à l'instar des normes internationales en vigueur, retienne une définition précise pour mesurer la puissance motrice des navires de pêche, la puissance mentionnée au fichier des navires de pêche est soit la puissance continue maximale (norme ISO), soit une puissance réduite qui résulte d'un bridage ou d'un réglage effectué pour respecter des prescriptions administratives de limitation de puissance.

2.8. Il ressort des constatations faites à l'occasion de l'examen de projets de modernisations et de constructions de navires de pêche que le bridage des moteurs constitue une pratique répandue, particulièrement à l'occasion de travaux de remotorisation, car il peut être impossible de retrouver un moteur ayant la même puissance que celui dont le remplacement est envisagé. Dans ce cas, l'acceptation de moteurs bridés trouve des justifications pour des raisons pragmatiques, mais aussi afin de pouvoir faire jouer la concurrence entre les fabricants de moteur. Par contre, lorsqu'il s'agit d'une construction d'un nouveau navire, l'installation d'un moteur bridé est uniquement justifiée par rapport à la préoccupation de respecter la puissance mentionnée dans la demande de concours.

2.9. En fait, l'enquête a révélé qu'il est très difficile, voire impossible, de s'assurer de la permanence du bridage sur un navire en activité, car toute intervention sur un moteur est techniquement réversible. Compte tenu de l'importance accordée au critère de la puissance des moteurs pour l'appréciation de la recevabilité des projets de construction et de modernisation dans le cadre du suivi des objectifs de capacité de la flotte communautaire, la Commission devrait adopter sur cette pratique du bridage une position plus rigoureuse, c'est-à-dire n'accepter au titre de projets aidés que les interventions dûment certifiées et effectuées en usine par le fabricant du moteur, car de tels bridages sont plus difficiles à modifier.

Absence de certaines informations utiles dans le fichier

2.10. Conformément au règlement (CEE) no 163/89 relatif au fichier des navires de pêche de la Communauté, un ensemble d'informations relatives à tout navire capturant du poisson à des fins commerciales doit être mis à la disposition de la Commission sur un support magnétique. Ces informations concernent notamment les caractéristiques techniques du navire, son immatriculation ainsi que les types d'engins de pêche. Bien que le fichier recense 21 rubriques d'informations différentes, il y a lieu de relever qu'aucune mention particulière n'est prévue lorsque le moteur qui équipe le navire a fait l'objet d'un bridage. Compte tenu de l'importance attachée au paramètre de la puissance dans la définition et pour le suivi de la mise en oeuvre de la politique d'adaptation des capacités, la réglementation devrait être complétée de telle sorte que l'information relative à un éventuel bridage soit reprise dans le fichier.

2.11. De même, l'octroi d'aides publiques communautaires entraîne, pour les navires qui en ont bénéficié, des obligations en termes d'approvisionnement en poissons du marché communautaire qui, en cas de non respect, peuvent justifier la restitution du concours communautaire octroyé (voir également point 2.45). Pour des raisons évidentes de contrôle et de suivi des engagements contractés par les bénéficiaires d'aides, le fichier communautaire des navires de pêche aurait dû prévoir, en l'absence d'autres possibilités de contrôle au niveau de la Commission, une possibilité d'identifier les navires ayant reçu une aide.

Les programmes d'orientation pluriannuels (POP)

Description du système

Définition

2.12. Au sens du règlement (CEE) no 4028/86, on entend par programme d'orientation pluriannuel (POP), un ensemble d'objectifs assortis d'un inventaire des moyens nécessaires à leur réalisation, permettant d'orienter, dans une perspective d'ensemble de caractère durable, le développement du secteur de la pêche [article 2.1 du règlement (CEE) no 4028/86]. Les POP prévus par le règlement (CEE) no 4028/86 font l'objet d'une décision d'approbation de la Commission et s'inscrivent dans le droit fil des POP du règlement (CEE) no 2908/83 dont les objectifs à atteindre au 31 décembre 1986 constituent la base de référence pour déterminer les objectifs à atteindre à l'issue de la période allant du 1er janvier 1987 au 31 décembre 1991.

2.13. Selon le 6e considérant du même règlement, les actions structurelles doivent se développer dans le cadre de ces programmes qui assurent, pour chaque État membre, la cohérence nécessaire entre les mesures communautaires et les mesures nationales, ainsi que la compatibilité de ces dernières avec les objectifs de la politique commune. De plus, ces programmes doivent être compatibles avec les objectifs et les instruments de la politique régionale et permettre à la Commission d'apprécier la situation structurelle globale de départ pour apprécier et définir les moyens à mettre en oeuvre et les objectifs à atteindre à moyen terme.

2.14. Pendant toute la période de mise en oeuvre, les États membres sont tenus de fournir à la Commission tous les éléments d'information nécessaires et d'arrêter toutes les mesures indispensables pour permettre le suivi de la réalisation des POP. Les programmes constituent donc l'instrument de référence dans le cadre duquel sont définies les actions structurelles de la politique commune de pêche en même temps qu'ils sont un outil permettant d'apprécier dans quelle mesure les objectifs assignés sont atteints.

Contenu

2.15. Conformément à l'annexe 1 du règlement (CEE) no 4028/86, les programmes d'orientation pluriannuels 1987-1991 relatifs aux flottes de pêche devaient comprendre, pour chaque État membre, une situation de la pêche dans l'économie nationale et dans les différentes régions concernées, la situation de départ de la flotte de pêche par catégorie de navires, par type de pêche et par région, ainsi que l'évolution prévisible de la flotte et des investissements nécessaires pendant la période couverte par le programme. En outre, ces programmes devaient comprendre des estimations sur l'évolution prévisible des ressources halieutiques disponibles et du marché des produits de la pêche. Enfin, ils devaient donner un aperçu sur la situation de la flotte et de la capacité de pêche à l'issue du programme, ainsi que des moyens à mettre en oeuvre pour la réalisation de ces objectifs.

Critères de suivi

2.16. A l'instar des POP de la période 1983-1986, les POP du règlement (CEE) no 4028/86 mesurent la capacité des flottes de pêche communautaires à l'aide des seuls critères que sont la jauge et la puissance. Pour la période 1987-1991, les décisions prises par la Commission sur les programmes présentés par les États membres ont assigné à chaque flotte un objectif final prévoyant une diminution de 3 % en tonnage et de 2 % en puissance par rapport à l'objectif à atteindre fin 1986 au titre du programme antérieur. L'objectif global de réduction devait être atteint par paliers successifs selon un rythme légèrement différent selon les États membres. Ainsi, pour la Belgique, le Danemark, l'Irlande, la Grèce et le Portugal, l'objectif de réduction fixé par les décisions initiales devait être réalisé fin 1988 à hauteur de 20 % et fin 1990 à hauteur de 80 %, tandis que pour les autres États membres (Allemagne, Espagne, France, Italie, Pays-Bas et Royaume-uni) l'objectif global devait être atteint à hauteur de 10 % fin 1988, de 30 % fin 1989 et de 80 % au 31.12.1990.

La mise en oeuvre

Les décisions successives

2.17. Une première série de onze décisions d'approbation des POP prises le 11.12.1987 a été amendée au moins une fois en décembre 1988 (décisions non publiées pour les États membres ayant fait l'objet d'une troisième décision ou publiées sans modifications en 1990 voire 1991) et à nouveau au cours de 1990/1991 pour la France(17) ()

, l'Espagne(18) ()

et le Royaume-Uni(19) ()

.

2.18. Les tableaux 2.1 et 2.2 ci-après présentent, par État membre, la capacité exprimée en tonnage et en puissance en fonction des objectifs retenus par les POP du règlement précédent, les données chiffrées au 1.1.1987 ainsi que les objectifs au 31.12.1991 tels qu'ils ressortent, pour chaque État membre, de la décision initiale d'approbation du POP et de la dernière décision modificative arrêtée par la Commission. Enfin, les deux dernières colonnes de ces tableaux retracent les résultats atteints à l'issue de la période 1987-1991 couverte par les POP ainsi que l'écart par rapport à l'objectif assigné.

L'ajustement aux réalités

2.19. L'ajustement aux réalités a été effectué par des modifications successives des décisions approuvant les POP des États membres qui sont intervenues pendant toute la durée couverte par les programmes. Ainsi, la dernière décision concernant le Royaume-Uni et l'Espagne a été prise moins de six mois avant la date d'expiration de la période couverte par le POP. De même, il s'avère à l'expiration de cette période, que la capacité du segment de la flotte de pêche côtière grecque doit encore faire l'objet d'une actualisation. Ces révisions s'expliquent essentiellement par la prise en considération des éléments ci-après.

2.20. Les décisions initiales du 11 décembre 1987 partaient d'une situation au 1er janvier 1987 qui ne prenait pas en considération les projets de construction autorisés au titre du règlement (CEE) no 2908/83 non encore réalisés et entrés en service. Compte tenu de ce décalage, des capacités significatives devaient entrer en service au cours des deux premières années couvertes par les POP 1987-1991. L'objectif intermédiaire au 31.12.1988 devenait donc, pour la quasi totalité des États membres concernés, d'autant plus irréalisable que les mesures législatives et/ou réglementaires destinées à favoriser la réduction des capacités (arrêt définitif) ont seulement été arrêtées au fur et à mesure par les États membres.

2.21. Des capacités de pêche existantes mais non recensées dans le programme initial ont été mises en évidence d'une part, à la suite d'un recensement plus exhaustif des capacités de pêche existantes dans un certain nombre d'États membres (voir point 2.2) et, d'autre part, parce que les nouveaux POP visaient à couvrir l'ensemble de la capacité de pêche existante alors que, dans le cadre du programme précédent, la capacité de pêche prise en compte ne concernait, pour certains États membres, que la flotte ayant un certain niveau d'activité.

2.22. À l'inverse, des capacités de pêche contenues dans les situations de référence des décisions initiales, notamment les navires affectés au transport, à l'aquaculture et à la pêche aux mollusques et aux bivalves ont été exclus, au fil des décisions successives, de la capacité de pêche prise en considération pour la détermination de l'objectif final pour tous les États membres pour lesquels une telle différenciation a pu être opérée. La même approche a été suivie en ce qui concerne la capacité de pêche de la flotte espagnole spécifiquement identifiée sous le nom de «liste de base» par l'article 158, relatif à l'accès aux eaux et aux ressources, du Traité d'Adhésion. Les navires visés par cette liste représentent environ 10 % de la capacité totale recensée par le POP.

2.23. Si l'on prend en considération l'ensemble de ces éléments, il y a lieu de relever que, particulièrement dans le cas de l'Italie, de la France et du Royaume-Uni, le recensement exhaustif de la capacité de pêche induit par la constitution du fichier communautaire a eu pour conséquence un réajustement significatif à la hausse de la capacité de pêche exprimée en tonnage et en puissance prise en considération au titre du POP.

2.24. Dans le cas de l'Espagne, cet impact est très largement annihilé par l'exclusion de la capacité constituée par la «liste de base» mentionnée au point 2.22. Il y a lieu de noter que, pour utiles qu'aient été les opérations de mise à plat et de recensement exhaustif de la capacité de pêche existante, elles ont eu pour conséquence, notamment dans le cas de l'Espagne, de la France et du Royaume-Uni, d'appréhender une capacité de pêche ayant une activité relativement marginale par rapport à celle antérieurement prise en compte, eu égard à la manière dont les recensements ont été conduits. En effet, dans ces États membres, la capacité de pêche recensée antérieurement ne prenait pas en considération les navires de pêche ayant une activité réduite et significativement inférieure à la moyenne du reste de la flotte.

2.25. Enfin, il y a lieu de relever que les dossiers disponibles à la Commission ne permettent pas d'établir avec précision si les ajustements de capacité avalisés à l'occasion des révisions des décisions sur les POP sont effectivement rigoureusement justifiés et documentés. En particulier, le suivi de l'évolution n'a pas été facilité, d'une part, du fait de l'absence, dans les décisions sur les POP des États membres, de l'indication du nombre de navires de pêche et, d'autre part, parce que le fichier communautaire des navires de pêche n'a pas été opérationnel avant 1991, dernière année couverte par les POP.

Les données chiffrées

2.26. A l'issue de la période couverte par le règlement (CEE) no 2908/83, les objectifs des POP 1983-1986 paraissent globalement respectés, si l'on se réfère aux situations de référence au 01.01.1987 prises en considération par les décisions initiales de la Commission approuvant les POP de la période 1987 à 1991 (voir tableaux 2.1 et 2.2).

2.27. En fait, les révisions des décisions d'approbation des POP de la Commission intervenues de 1988 à 1991 ont eu pour conséquence de mettre en évidence une capacité supplémentaire au 01.01.1987 par rapport à celle recensée à cette date dans les décisions initiales, de 1 243 372 KW (soit 16,2 %) et de 203 105 TJB (soit 10,4 %), ainsi qu'il ressort de la comparaison des colonnes (c) et (d) des tableaux 2.1 et 2.2. Compte tenu de l'exclusion de l'objectif de réduction de la capacité de la liste de base et des navires de pêche affectés au transport, à l'aquaculture et à la pêche aux mollusques et aux bivalves, l'objectif global à la fin de 1991 a été révisé en hausse de 520 000 KW (soit + 7,2 %) et de 42 000 TJB (soit + 2,2 %), ce qui correspond à une capacité globale pour la flotte communautaire de 1 906 537 TJB et 7 764 512 Kw.

2.28. Les corrections opérées à la suite des modifications des décisions approuvant les POP des États membres représentent en tonnage presque l'équivalent de la flotte de pêche irlandaise et en puissance la somme des flottes allemande (avant réunification) et néerlandaise. Rapportées aux constructions nouvelles, elles correspondent, en KW à plus de 220 % et en TJB à plus de 60 % de la capacité des constructions nouvelles aidée de 1987 à 1990. En d'autres termes, le maintien du niveau de la capacité tel qu'il ressort de la somme des capacités figurant dans les décisions initiales aurait supposé un taux de retrait supplémentaire de 2,2 KW par KW et de 0,6 TJB par TJB construit. Cette constatation traduit l'incidence, en termes de capacité, qui résulte de la meilleure connaissance des flottes de pêche communautaires. Elle signifie également, a posteriori, que les objectifs chiffrés de capacité des POP du règlement (CEE) no 2908/83 n'ont pas été atteints, les chiffres finaux étant même significativement supérieurs aux chiffres visés (3,4 % en termes de tonnage et 7,8 % en termes de puissance), ainsi qu'il ressort de la comparaison des colonnes (c) et (d) des tableaux 2.1 et 2.2, effectuée hors les capacités exclues.

2.29. Au 31 décembre 1991, c'est-à-dire à l'issue de la période couverte par les POP, les objectifs globaux en termes de tonnages ont été atteints dans la mesure où le tonnage global est inférieur à 2 % à l'objectif assigné, tandis qu'en termes de puissance, la capacité globale est d'un point supérieure à l'objectif.

2.30. En fait, ces résultats doivent être nuancés par la prise en considération des éléments ci-après:

a)en données chiffrées, compte tenu de l'exclusion de certaines capacités (liste de base espagnole et capacité afférente à la pêche de bivalves), le niveau recensé de capacités fin 1991 exprimé en KW reste sensiblement égal à l'objectif affiché pour fin 1986, ainsi qu'il ressort de la comparaison des colonnes (b) et (g) du tableau 2.2;

b)en termes réels, les incertitudes affectant les unités de mesure de capacité relevées aux points 2.4 à 2.9 ci-dessus, ne permettent de conférer aux données chiffrées qu'une fiabilité réduite aussi longtemps que celles-ci ne sont pas sous-tendues par des unités homogènes et constantes d'un État membre à l'autre.

2.31. Enfin, les résultats globaux ne doivent pas masquer le fait qu'ils résultent de la somme de situations extrêmement variables d'un État membre à l'autre. Ainsi, il ressort clairement des colonnes (h) et (i) des tableaux 2.1 et 2.2 que plusieurs États membres ont nettement réalisé l'objectif de réduction de capacité poursuivi, tandis que la Belgique, la Grèce, l'Irlande, les Pays-Bas et le Royaume-Uni présentent des situations qui s'écartent plus ou moins significativement des objectifs assignés.

La permanence d'une certaine hétérogénéité

2.32. Alors que les POP, au sens du règlement (CEE) no 4028/86 précité devaient couvrir l'ensemble de la flotte de pêche par référence à sa capacité totale exprimée en tonnage et en puissance, les POP de certains États membres ne concernent pour l'instant, qu'une partie de la capacité totale. Ainsi, le POP espagnol exclut la capacité de la liste de base (voir point 2.22), tandis que celui de l'Italie ne recense que les navires de pêche disposant d'une licence et que celui des Pays-Bas ne couvre que la capacité pêchant des espèces soumises à des quotas.

2.33. Si les flottes des États membres se sont vues assigner en termes de tonnage et de puissance, un objectif global de réduction, l'examen du contenu des décisions arrêtées par la Commission pour chaque État membre révèle des approches ayant un degré de précision variable. Hormis le cas du Royaume-Uni pour lequel il n'a été mentionné qu'un objectif global, les autres décisions mentionnent, à des degrés divers, des capacités par segments de flotte établies soit en fonction de la longueur des navires, soit en fonction des eaux ou du type de pêche, en précisant la capacité en début et en fin de période. Cette ventilation n'a, en termes objectifs, aucun caractère contraignant et les décisions envisagent explicitement une certaine flexibilité qui n'est pas quantifiée. Il en résulte qu'à la limite la structure d'une flotte de pêche pourrait être modifiée dans un sens donné et pas nécessairement compatible avec la politique d'ensemble sans autre limite que le respect effectif de l'objectif global de réduction.

Insuffisance des instruments de gestion actuels

Les limites des POP actuels

2.34. Afin de pouvoir servir comme un outil efficace au service de la définition et de l'exécution d'une politique structurelle dans le secteur de pêche, les POP actuels présentent des insuffisances auxquelles une approche plus différenciée et plus fine pourrait apporter des remèdes. Une telle approche comprendrait une certaine pondération de la notion de capacité de pêche, une articulation entre ressources halieutiques disponibles et capacités de pêche existantes ainsi qu'une ventilation selon les différentes zones de pêche.

La pondération de la notion de capacité de pêche

2.35. Alors que la capacité de pêche est exclusivement mesurée à l'heure actuelle par la jauge et la puissance du navire, il est évident que les progrès technologiques réalisés en matière de détection et de localisation des ressources halieutiques représentent un gain d'efficacité au niveau de l'effort de pêche que certains professionnels chiffrent, selon les pêcheries, à plusieurs dizaines de pour-cent. Puisque le nouveau règlement entré en vigueur à compter du 1.1.1991 élargit de manière significative l'application des aides à la construction et à la modernisation aux petits navires ayant une longueur comprise entre 5 et 12 mètres, c'est-à-dire principalement aux navires côtiers, la prise en considération de tels équipements permettrait de donner une meilleure image du potentiel de cette flotte et de définir plus précisément ses besoins.

2.36. Dans le même ordre d'idées, le degré de perfectionnement des engins de pêche équipant, dans une catégorie donnée, les navires de pêche se traduit également par une plus grande efficience à capacité de pêche égale exprimée en tonnage et en puissance.

2.37. Même si la politique structurelle, notamment à travers les aides dispensées au titre des modernisations au fil des années, a eu pour effet d'harmoniser le niveau d'équipement et d'accélérer la diffusion des progrès technologiques réalisés, une connaissance plus précise du niveau d'équipement des navires de pêche paraît être de nature à permettre une certaine pondération de la capacité de pêche existante et, partant de là, d'effectuer des choix plus précis compte tenu de l'appréciation portée sur la situation relative de surcapacité d'un segment de flotte donné.

L'articulation entre ressources halieutiques et niveau existant de capacité de pêche

2.38. L'établissement d'un lien entre les stocks de ressources halieutiques disponibles et la capacité de la flotte qui les pêche suppose au préalable une bonne connaissance du niveau et des possibilités d'exploitation des stocks de ressources en cause ainsi que des navires effectuant ce type de pêche. Si les statistiques de captures ainsi que les évaluations scientifiques annuelles réalisées sur certains stocks permettent de concevoir un tel rapprochement, l'existence de navires de pêche susceptibles de pratiquer différents types de pêche ne facilite pas une telle approche, même s'il est indéniable qu'en cas de déséquilibre permanent entre le niveau d'un stock d'espèces et la capacité de pêche spécifiquement liée à celles-ci, il est possible de tirer d'utiles enseignements pour la conduite d'une politique structurelle.

2.39. En ce sens, toute différenciation par catégorie de pêches de la capacité existante constitue un progrès dans la conduite de la politique structurelle dans le secteur de la pêche, mais suppose concomitamment une meilleure connaissance des captures effectuées par zones et types de pêche. Une telle approche est susceptible de permettre, même dans un contexte global de surcapacité, l'identification de possibilités de développement de certains segments de la flotte et de pratiquer, le cas échéant, une politique d'aides beaucoup plus sélective.

La ventilation par grandes zones de pêche

2.40. En plus de l'articulation entre ressources existantes et capacité de pêche dont la mise en oeuvre suppose déjà un lien avec des zones spécifiques de pêche, une ventilation de la capacité de pêche, au niveau de chaque POP, en fonction des eaux dans lesquelles elle exerce son activité paraît également souhaitable. En effet, les aides structurelles actuellement dispensées sont très largement fondées sur des critères objectifs (caractéristiques physiques des navires) indépendamment de toute considération du régime juridique des eaux dans lesquelles l'activité de pêche est exercée.

Compatibilité des objectifs des POP avec les orientations générales de développement régional

2.41. La politique de conservation et de gestion des ressources de pêche est mise en oeuvre avec l'objectif de préserver les besoins particuliers des régions dont les populations locales sont particulièrement tributaires de la pêche et des industries connexes. Or, l'objectif d'adaptation et de réduction des capacités poursuivi à travers l'instrument de suivi et de gestion de la politique structurelle que constituent les POP ne semble pas prendre en considération cet objectif fondamental, dans la mesure où les réductions de capacité s'appliquent uniformément aux différentes flottes de pêche communautaires, y compris à celles relevant de régions auxquelles un statut particulier avait été reconnu (Irlande).

L'articulation entre le fichier communautaire et les POP

2.42. Alors que le règlement (CEE) no 163/89 précité prévoit que les États membres communiquent mensuellement à la Commission, et au plus tard trois mois après la constatation de l'événement, toute modification ou correction apportée au registre national des navires de pêche, il apparaît, au vu des dossiers de la Commission, que les États membres ne remplissent qu'imparfaitement leurs obligations en la matière. Sans méconnaître le délai nécessaire à la mise en place du système, ainsi que les difficultés liées à l'harmonisation et aux modes d'exploitation des divers systèmes nationaux, la majorité des États membres n'avaient pas adressé, au début de l'exercice 1992, un support magnétique permettant de faire le point de la situation du fichier de la flotte communautaire au 30 juin 1991. De l'avis de la Cour, il est essentiel, en termes de suivi et de gestion, que ce retard soit significativement réduit afin que le fichier puisse pleinement jouer son rôle d'instrument opérationnel au service de la politique structurelle.

2.43. Bien que les décisions d'octroi de concours communautaires aux projets de construction de navires de pêche soient prises sur la base de la constatation préalable du respect des objectifs d'évolution de capacité fixés par les POP (voir point 3.5), la Commission devrait pouvoir être en mesure de s'assurer, à partir du fichier communautaire des navires de pêche, que les objectifs intermédiaires retenus soient atteints ou en voie de l'être avant de prendre une décision d'octroi de concours.

2.44. En fait, à l'inverse de la procédure actuelle où les décisions relatives aux constructions sont prises principalement au titre de la deuxième tranche de l'exercice et au vu des situations des POP déclarées par les États membres, ces décisions devraient être prises au titre de la première tranche après constatation, corroborée par l'examen du fichier, du respect des objectifs intermédiaires retenus pour le 31 décembre écoulé. En tout état de cause, un lien explicite entre le respect des obligations d'informations de la Commission découlant du règlement (CEE) no 163/89 et l'octroi de concours ayant une incidence positive sur l'évolution de la capacité devrait être envisagé, surtout dans l'hypothèse d'une intégration de cette aide dans le cadre des Fonds structurels qui se traduirait par une décentralisation accrue des compétences aux États membres en matière de gestion des aides communautaires.

Autres faiblesses de gestion

2.45. Conformément à l'article 38 du règlement (CEE) no 4028/86 tout navire recevant une aide à la construction ou à la modernisation doit concourir à l'approvisionnement du marché communautaire pendant dix ans (cinq ans dans le cas d'une modernisation) et, réciproquement, l'octroi d'une prime d'arrêt définitif endéans cette période ou le non respect de l'engagement pris pour tout autre motif entraîne le reversement de l'aide communautaire perçue. Or, la Commission ne dispose pas d'un instrument permettant un suivi des engagements pris et n'est pas en mesure, à l'heure actuelle, de retrouver, à partir du seul nom du navire, dans le fichier «structures» qui retrace les concours octroyés, le projet auquel le concours a été octroyé. Une meilleure sauvegarde des intérêts communautaires, particulièrement importante si l'on considère que dans nombre de cas l'aide communautaire accordée est supérieure à celle versée par l'État membre, pourrait être assurée par une interconnexion des fichiers dont la Commission dispose.

2.46. De la même manière, des contrôles internes devraient pouvoir mettre en évidence les navires et les bénéficiaires ayant déjà reçu antérieurement un concours, soit au titre de la modernisation, soit au titre de la construction, afin d'éviter, par exemple, qu'un même navire puisse faire l'objet d'un concours au titre de la modernisation et apparaître à nouveau, quelques mois plus tard, sans annulation préalable de la première aide, comme étant donné en retrait à l'appui d'un projet de construction (projet It 83/87/1 et Mod It 196/86).

2.47. De même, le souci de la bonne gestion des deniers communautaires devrait conduire à prévoir la restitution d'une partie d'un concours précédemment octroyé au titre d'une aide à la construction ou à la modernisation, lorsqu'une nouvelle action de modernisation conduisant à l'enlèvement d'une partie de l'équipement précédemment aidé intervient avant l'expiration du délai de cinq ou dix ans.

2.48. Par ailleurs, l'inscription au fichier d'un navire provenant d'un autre État ne devrait pouvoir être effectuée qu'après une reconstitution de l'historique du navire considéré, afin de pouvoir s'assurer, dans tous les cas, que le navire en cause n'a pas été privé de l'exercice de la pêche dans les eaux communautaires soit en raison de l'octroi de l'aide à l'arrêt définitif, soit parce qu'il a été donné en retrait à l'appui d'un projet de construction. A cet égard, les contrôles effectués par la Cour ont montré, particulièrement en Irlande et au Royaume-Uni, que des navires de pêche provenant d'autres États membres ont été enregistrés sans que l'autorité ayant en charge le registre connaisse ou soit à même de communiquer le nom et l'immatriculation du navire dans l'État d'origine. Dans ces conditions, particulièrement si l'État d'origine met en oeuvre un schéma de réduction de capacités, il n'est pas possible de s'assurer que la condition mise à l'octroi de l'aide à l'arrêt définitif, à savoir l'exclusion définitive de l'exercice de la pêche dans les eaux de la Communauté, demeure effectivement respectée. De même, le dispositif de suivi des navires de pêche devrait être amélioré afin d'éviter que des navires battant pavillon d'un État membre, temporairement affrêtés par des armateurs d'un autre État membre, ne soient, en définitive, pris en considération au niveau du POP d'aucun des deux États concernés alors que les navires en cause ont eu une activité de pêche dans les eaux communautaires.

2.49. Enfin, des dispositions devraient être prises, afin que les bénéficiaires d'aides publiques ne puissent pas réaliser des bénéfices à l'occasion d'une revente précipitée, pour des motifs quelconques, de navires subventionnés comme ce fut le cas, notamment pour le projet ES 99/87/1 au titre duquel l'armateur a réalisé, rapporté à son investissement personnel, une plus-value de 154 %.

2.50. De fait, les systèmes d'information et de suivi des aides financières concernant les navires de pêche devraient permettre à la Commission de mettre en oeuvre une gestion intégrée étroitement articulée avec les POP. La Commission devrait être à même de s'assurer dans tous les cas que les conditions régissant l'attribution des aides sont effectivement respectées. La création d'un tel système intégré constitue un préalable afin de conserver une maîtrise au niveau communautaire de la politique structurelle commune lors du passage, envisagé par la Commission, des instruments financiers actuels dans les Fonds structurels. 3. LES AIDES À LA CONSTRUCTION ET À LA MODERNISATION DES NAVIRES DE PÊCHE

L'articulation des aides avec les POP

Primauté de la décision communautaire

3.1. Le cadre légal fixé par le règlement (CEE) no 4028/86 dispose que les actions de construction et de modernisation de navires de pêche doivent s'inscrire dans le cadre des programmes d'orientation pluriannuels (articles 6.2 a) et 9.2 b) du règlement précité. Bien qu'aucune disposition réglementaire expresse ne précise à quelle instance (État membre ou Commission) incombe la responsabilité de s'assurer que les projets s'inscrivent dans le cadre des POP, l'article 5.1 du règlement précité charge la Commission du suivi de l'exécution des POP au vu des informations transmises par les États membres; l'octroi d'une aide communautaire à un projet par la Commission ne peut donc être envisagé qu'après vérification de la conformité du projet en cause avec les objectifs du POP.

3.2. Par ailleurs, s'agissant plus particulièrement de la détermination du montant du concours financier, tant pour les projets de construction (article 7.1) que pour les projets de modernisation (article 10.1) le règlement dispose que «pour chaque projet et par rapport au montant de l'investissement pris en considération pour un concours financier, le concours financier prévu... ainsi que la participation financière de l'État membre concerné doivent respecter les taux fixés à l'annexe II».

3.3. Compte tenu de ce qui précède, l'aide financière de l'État membre ne peut intervenir que par rapport au montant de l'investissement pris en considération par la Commission pour l'octroi d'un concours financier, c'est-à-dire que l'intervention financière de l'État membre est subordonnée, d'après les textes, à la reconnaissance de la conformité du projet aux objectifs du POP et au respect, pour ce qui concerne le montant de l'aide nationale versée, du montant qui se déduit des taux fixés à l'annexe II du règlement rapportés au montant de l'investissement pris en considération par la Commission pour l'octroi d'un concours financier.

Respect de la primauté communautaire par les régimes nationaux d'aides

3.4. Il ressort de l'examen des projets exécutés au cours de la période 1987-1990 que les régimes d'aide nationale à la construction et à la modernisation de navires de pêche qui existent en Allemagne, en France, en Irlande et au Royaume-Uni (pour les projets présentés à l'autorité compétente jusqu'en avril 1990 pour ce dernier État membre) conduisent à l'attribution d'une aide nationale avant que la Commission ne se soit prononcée sur les projets en cause. Il en résulte que, notamment dans le cas du Royaume-Uni, des projets de construction ont pu bénéficier de concours publics nationaux alors que les objectifs de réduction de capacité fixés par le POP n'étaient pas atteints, rendant ainsi ceux-ci encore plus inaccessibles.

Insuffisances du processus décisionnel de la Commission

3.5. Lorsque la Commission est saisie de demandes relatives à des projets ayant une incidence sur la capacité de la flotte, ceux-ci sont systématiquement appréciés par rapport aux données dont elle dispose quant au respect des objectifs de capacité fixés dans les POP de l'État membre concerné. En fait, la pratique suivie jusqu'en 1989 inclus, exception faite du gel des constructions décidé pour 1988, a conduit à rejeter des projets sur la base de différentes motivations et principalement au motif que les moyens budgétaires étaient insuffisants. C'est ainsi qu'au titre de la 2e tranche de décisions de 1989, presque tous les projets de construction, sauf trois, soumis par le Royaume-Uni ont été rejetés au motif de moyens budgétaires insuffisants. De même, des projets de modernisation présentés par l'Irlande qui entraînaient une augmentation de puissance ont été rejetés pour ce même motif, alors qu'ils n'étaient pas compatibles avec les objectifs de la politique structurelle (voir point 5.12 du rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1990)(20) ()

. Compte tenu du motif de rejet allégué, les autorités nationales ont pu s'estimer être en droit d'apporter un financement public aux projets en cause, alors qu'une motivation constatant la non-conformité aux objectifs de la politique structurelle aurait exclu les projets (environ une trentaine) de toute aide publique.

3.6. Un processus décisionnel à la fois susceptible de prévenir des financements uniquement nationaux non conformes aux objectifs de la politique structurelle et d'intégrer l'objectif de contrôle de capacité poursuivi par le règlement actuel impliquerait que la Commission intervienne, pour tout projet d'investissement ayant une incidence sur la capacité, à un double niveau:

a)déclarer que le projet s'inscrit dans le cadre du POP et fixer le montant de l'investissement pris en considération pour un concours financier: ceci constitue l'intervention au niveau de la définition et de la conduite de la politique structurelle;

b)attribuer un concours dans la limite de ses moyens financiers: ceci constitue l'intervention au niveau et dans la limite des moyens budgétaires disponibles.

Dès lors que la Commission se prononce positivement sur le projet par rapport au POP, une aide publique (nationale et communautaire ou uniquement nationale) devient possible et sa compatibilité avec les objectifs de la politique structurelle serait reconnue au niveau communautaire.

3.7. S'agissant des aides à la modernisation, la Commission, après avoir exclu de tout concours les projets entraînant une augmentation de capacité (tonnage et puissance), a adopté, dans ses dernières orientations internes, une position plus souple autorisant l'augmentation de capacité en cas de retrait de capacité associé au projet ou si les objectifs du POP sont atteints. Cette approche garantit que les aides à la modernisation demeurent sans conséquences sur les objectifs finaux des POP. Dans les faits, la pression sur les stocks de ressources halieutiques ne résulte pas uniquement de la capacité telle qu'elle est définie par les POP, mais également de l'effort de pêche, c'est-à-dire de l'ensemble des facteurs qui concourent à augmenter l'efficience de la pêche. En ce sens, les projets de modernisation contribuent à accroître l'effort de pêche même en l'absence de toute augmentation quantitative de la capacité de pêche et un souci de cohérence dans la conduite de la politique structurelle devrait conduire la Commission à effectuer un lien entre POP et attribution d'aides à la modernisation qui soit de même nature que celui effectué depuis 1990 pour les projets de construction, c'est-à-dire de ne pas octroyer de concours financiers aux projets augmentant l'effort de pêche, lorsque les objectifs du POP de l'État membre concerné ne sont pas atteints.

L'instruction des projets d'aides à la construction

L'instruction des demandes de concours

3.8. Les demandes de concours financier communautaire relatives aux projets de construction sont introduites auprès de la Commission par l'intermédiaire de l'État membre intéressé sur la base des priorités du POP. Deux fois par an, au plus tard le 30 juin et le 31 décembre, la Commission statue sur les demandes de concours qui lui ont été présentées. Dans la pratique, le lien effectué avec le suivi des POP a conduit à plusieurs reprises la Commission à différer les décisions en matière d'aides à la construction. Ainsi, en 1988, des décisions en matière de constructions neuves n'ont été prises que pour le Portugal et les départements d'outre-mer français, tandis qu'au titre des exercices suivants elles sont surtout intervenues au titre de la deuxième tranche de l'exercice, le report étant justifié le plus souvent par l'absence d'informations disponibles relatives à l'état d'avancement des POP.

3.9. Dans certains cas, ceci conduit à ce que la décision communautaire intervienne très tardivement par rapport à la date de mise en chantier du projet voire, dans certains cas, après sa complète réalisation. En effet, la demande d'aide est recevable si elle est parvenue à la Commission avant la mise en service du bateau. Une aide n'étant pas automatiquement octroyée à tout demandeur, cette condition de recevabilité ne suffit pas à assurer un lien effectif entre la décision communautaire d'octroyer un concours financier et la réalisation de l'investissement. Dans le cas d'une décision tardive, l'impact de la politique structurelle consiste uniquement en un concours accordé a posteriori pour un investissement déjà exécuté alors que, eu égard au contexte particulier de cette politique structurelle, la Commission devrait poursuivre l'objectif de peser à travers les concours financiers apportés, à la fois sur la date et la décision d'investir.

3.10. Afin de rétablir un véritable lien entre la décision d'investir et le concours financier public communautaire, et sous réserve de l'observation faite au point 2.43, l'aide ne devrait être accordée qu'aux projets relatifs à des navires dont l'entrée en service n'est pas intervenue avant la date limite de présentation des demandes de concours se rapportant à la tranche au titre de laquelle la décision d'accorder une aide est prise.

3.11. Alors que le règlement (CEE) no 4028/86 au titre duquel les aides à la construction sont accordées est entré en vigueur à compter du 1er janvier 1987, bon nombre de règles internes au vu desquelles la recevabilité et la conformité aux objectifs du POP sont appréciées, ainsi que celles qui servent à déterminer le montant de l'investissement pris en considération pour l'octroi d'un concours financier communautaire n'ont été prises que tardivement et formellement communiquées aux États membres qu'au courant du printemps 1991.

3.12. Cet état de fait a contribué à une certaine hétérogénéité de l'instruction des dossiers de demandes de concours relatives à des projets de construction qui est illustrée par les constations ci-après:

a) des projets présentés à la Commission sur la base de devis rigoureusement identiques ont fait l'objet de décisions de concours retenant un montant éligible à un concours communautaire différent (exemples: Es 166 et 173/87/1; It 99 et 100/89/2);

b) pour certains projets (projets F/1987) aucune majoration pour aléas et imprévus n'a été prise en considération alors qu'elle avait été demandée et qu'en règle générale une telle majoration est toujours accordée;

c) à l'inverse, une majoration pour imprévus et révision de prix a été accordée au projet P 54/87/1 (aide communautaire octroyée: 342 000 ECU), alors qu'il ne ressort pas du dossier disponible à la Commission que le bénéficiaire ait formulé une demande en ce sens. Il en a résulté un surengagement au niveau du budget communautaire qui a conduit ultérieurement à un dégagement de crédits, correspondant à 14 % du montant engagé;

d) un projet (ES 190/87/1: aide communautaire octroyée: 328 000 ECU) a été retenu pour un concours communautaire alors que le bénéficiaire n'avait pas joint de devis à l'appui de sa demande de concours;

e) dans certains cas, (par exemple: IT 47/87/1, UK 235/89/2), les informations relatives au tonnage et à la puissance motrice du navire dont la construction est envisagée contenues dans le dossier de demande de concours sont imprécises ou contradictoires entre elles, ce qui ne permet pas, au moment de la réalisation du projet, de s'assurer du respect des critères qui étaient à la base de la décision (voir points 3.26 et 3.51 - 3.52 ci-après).

3.13. De manière plus générale, il y a lieu d'observer qu'à l'occasion de la détermination pour chaque projet du montant pris en considération pour l'octroi d'un concours financier, les montants qui ne sont pas considérés comme éligibles à une aide communautaire ne sont pas toujours clairement justifiés. Une telle justification devrait être précisément établie, par postes et sous postes, et demeurer jointe au document soumis au visa du contrôleur financier, afin de permettre, au moment du paiement final, d'exclure effectivement les montants considérés comme non éligibles de l'assiette du concours financier communautaire.

L'articulation des aides à la construction avec la prime à la construction navale

3.14. Alors que les «lignes directrices pour l'examen des aides nationales dans le secteur de la pêche(21) ()

» adoptées sous l'empire des dispositions du règlement (CEE) no 2908/83 ne mentionnaient pas explicitement les aides accordées sous la forme de primes à la construction navale et se bornaient à rappeler que les aides nationales étaient compatibles avec le marché commun si leur taux ne dépassait pas, en équivalent subvention, le taux global des subventions admis par la réglementation communautaire dans le secteur de la pêche, les nouvelles lignes directrices(22) ()

arrêtées en la matière, excluent explicitement l'octroi d'aides nationales au titre de la sixième directive concernant la construction navale pour les bateaux de pêche destinés à la flotte communautaire.

3.15. Compte tenu de la date de publication des lignes directrices en cause (8 décembre 1988), les projets de construction aidés en 1987 au titre du règlement (CEE) no 4028/86 ont encore pu bénéficier de primes à la construction navale et les dossiers de demandes de concours faire état de l'existence d'une prime à la construction navale, particulièrement dans le cas des projets de construction espagnols.

3.16. L'examen des dossiers d'instruction des projets en cause révèle que dans de très nombreux cas, il n'a pas été tenu compte du montant de la prime à la construction navale dont l'octroi était envisagé pour apprécier la conformité des projets et, qu'en particulier, beaucoup de projets se sont vu attribuer un concours financier, alors qu'il ressortait explicitement du dossier de demande de concours que la participation financière de l'État membre excédait, en pourcentage, le montant maximum fixé par l'annexe II du règlement (CEE) no 4028/86 rapporté au montant pris en considération pour l'octroi d'un concours financier communautaire (voir notamment les projets espagnols 95, 97, 100, 103, 116, 173, 177 et 179/87). De telles anomalies ont encore perduré au titre de la tranche 1989/2 (projets 142 et 451). Que l'on considère que seules sont éligibles à un concours communautaire les dépenses effectivement à charge du bénéficiaire ou les dépenses totales du projet (prime à la construction navale comprise), il résulte dans tous ces cas que le montant global d'aides publiques mentionné dans le dossier d'instruction par rapport au montant de l'investissement considéré comme éligible excède les seuils limites fixés par la réglementation. Rapporté aux dépenses prévisionnelles à charge du bénéficiaire, le montant du concours communautaire dépasse, parfois de 20 %, le montant qui aurait dû être attribué, s'il n'avait été pris en considération que les seules dépenses prévisionnelles effectivement à charge du bénéficiaire.

Importance du critère de retrait associé

3.17. Selon le règlement (CEE) no 4028/86 (article 8.2), l'association d'un retrait de navire de pêche en activité à la réalisation d'un projet de construction constitue seulement un critère de priorité. Toutefois, la situation structurelle de surcapacité caractérisant la flotte communautaire a conduit la Commission à exiger de plus en plus nettement un retrait à l'appui de tout projet nouveau. Ainsi, l'importance de la capacité retirée rapportée à la capacité projetée, sous réserve de la conformité générale aux POP, est devenue progressivement un des principaux critères de sélection des projets.

3.18. Même si globalement de 1987 à 1990 tous les projets de construction représentent en capacité un tonnage à peine inférieur au tonnage retiré et une puissance installée supérieure d'environ 10 %, l'examen des tableaux 3.3 et 3.4 montre que seuls les projets de la tranche 1987 ont été autorisés avec un taux de retrait de l'ordre de 60 % alors que, depuis cette date, le taux de retrait est presque toujours supérieur à 1.

3.19. En fait, le taux de retrait varie fortement selon les États membres, l'Espagne et le Portugal ayant un taux de retrait supérieur à un, tandis que les constructions financées pour l'Allemagne, l'Irlande et le Royaume-Uni n'ont été accompagnées que de retraits de capacité inférieurs de 50 % par rapport à la capacité projetée. A cet égard, si les raisons de ces écarts résultent très largement des situations particulières des projets, elles s'expliquent également par les différences d'approche ci-après:

a)dans certaines réglementations nationales, affinées au fil des années par rapport à l'objectif de réduction de capacité, une construction nouvelle ne peut bénéficier d'une aide publique que si un retrait de capacité équivalent est proposé (soit en tonnage, soit en puissance soit en tonnage et puissance, selon les difficultés spécifiques que l'État membre en cause rencontre pour atteindre ses objectifs de réduction de capacité). Dans un contexte prévoyant un taux de retrait supérieur à 1, les constructions nouvelles deviennent un moyen essentiel pour atteindre les objectifs du POP;

b)les États membres qui mettent en oeuvre des programmes de réduction de capacité moyennant le paiement de primes d'arrêt définitif peuvent arriver en termes de capacité suffisamment en-deça des objectifs fixés par leur POP pour pouvoir permettre la mise en chantier de nouveaux navires sans retraits associés.

3.20. Par ailleurs, l'exigence d'un retrait de capacité associé à toute construction nouvelle ne va pas sans poser des problèmes qui limitent, en fait, l'efficacité de l'action poursuivie.

3.21. En premier lieu, l'activité de pêche effective susceptible d'être déployée avec une capacité de pêche donnée n'est pas seulement fonction de la capacité intrinsèque du navire mais également, et de plus en plus, des autorisations de pêche dont il dispose. Ainsi, l'attribution d'un concours financier ne devrait pas seulement être liée à la capacité retirée mais également à l'appréciation et à la constatation des droits et licences de pêche dont disposera le nouveau navire. A cet égard, le critère de priorité de la Commission doit être pondéré par la prise en considération de l'ordre de priorité exprimé par l'État membre à l'appui des demandes de concours au vu des possibilités de pêche effectives du nouveau navire.

3.22. En second lieu, l'exigence d'un retrait associé aurait dû être strictement reliée à la possession et, surtout, à l'exploitation effective, par le bénéficiaire du nouveau projet, du navire donné en retrait. Normalement, la Commission exige que le navire donné en retrait ait appartenu au moins pendant un an au bénéficiaire mais, dans les faits, les contrôles effectués dans les dossiers montrent qu'à de fréquentes reprises cette exigence n'a pas été maintenue. Il en résulte l'émergence, en certains endroits, d'un véritable marché sur lequel s'opèrent des cessions de tonnage et de puissance afin que les bénéficiaires puissent satisfaire à l'exigence d'un retrait associé ou supplémentaire. Les exemples limites en la matière sont constitués par des transactions ou des retraits associés concernant des navires de pêche naufragés, parfois même, avant l'entrée en vigueur du règlement (CEE) no 4028/86 (exemples: P 11/88/2, Gr 19/89/1 et 157/89/2).

3.23. De plus, tout navire donné en retrait devrait justifier d'une activité de pêche effective et dûment documentée. Dans les faits, les contrôles effectués montrent qu'un nombre significatif de projets ont été réalisés sans que les dossiers de la Commission contiennent des justifications relatives aux quantités de captures réalisées par les navires donnés en retrait. Dans ces cas, le nouveau navire de pêche contribue en fait à augmenter plus nettement encore la surcapacité de la flotte (exemples Es 88/87/1, P 10, 11 et 12/88/2; 11, 18 et 19/87/1; UK 151/87/1 et It 262/89/2).

3.24. Ensuite, les dispositions relatives aux navires donnés en retrait prévoient que le retrait puisse être effectué soit sous la forme d'une démolition, soit sous la forme d'une affectation du navire à une activité autre que la pêche, soit enfin sous la forme d'une exportation hors des eaux communautaires. En fait, les indications portées sur les formulaires de demandes de concours relatives à l'affectation définitive du navire donné en retrait lors de la mise en service du nouveau navire ne sont pas contraignantes, c'est-à-dire qu'un tel navire peut très bien faire l'objet d'une exportation alors qu'initialement sa démolition était envisagée (exemples: Es 166, 173, 177/87/1, 438/89/1; P 21/87/1). Dans ce cas, la prise en considération de l'existence de délocalisations plus ou moins réelles par adoption de pavillons de complaisance conduit en fait à rendre plus aiguë la concurrence qui s'exerce hors des eaux communautaires vis-à-vis des navires de pêche battant pavillon communautaire.

3.25. Enfin, toute capacité nouvelle mise en service à la suite d'une construction, présente à tonnage et à puissance équivalents à la capacité retirée, une efficacité largement supérieure aux unités qu'elle remplace. En l'absence d'indications chiffrées précises, un remplacement à l'identique se traduit indiscutablement par une pression supérieure sur les stocks de ressources. La prise en considération de cette constatation implique un taux de retrait significativement supérieur à 1 pour que l'aide à la construction demeure compatible avec l'objectif de maintien d'une pression identique sur les ressources.

Contenu des décisions de la Commission

3.26. Par rapport aux critères de capacité (tonnage et puissance) qui constituent les unités de référence des objectifs opérationnels de la politique structurelle poursuivie dans le secteur de la pêche, les décisions de la Commission attribuant des concours financiers sont d'une étonnante imprécision. Au plan formel, tout d'abord, elles se caractérisent par une remarquable ambiguïté relative à la puissance du navire donné en retrait en ne précisant pas explicitement s'il s'agit de kilowatts ou de chevaux vapeur. Quant aux caractéristiques physiques du projet dont la réalisation est envisagée, la décision mentionne uniquement la longueur entre perpendiculaires, information qui conditionne le montant de la participation communautaire. Elle ne contient par contre aucune indication relative à la puissance et au tonnage du navire projeté. S'agissant d'éléments dont le respect est essentiel eu égard aux indicateurs quantitatifs de la politique structurelle, ceux-ci devraient figurer, ne serait-ce qu'en raison d'un souci de transparence et de clarté, dans la décision notifiée au bénéficiaire et à l'État membre. Dans nombre de cas, les constatations faites par la Cour à l'occasion du contrôle de l'exécution des projets et des paiements (voir points 3.49 et 3.54 ci-après) trouvent leur origine dans le non-respect, lors de la réalisation, des caractéristiques physiques mentionnées à l'appui des demandes de concours.

Exécution budgétaire

3.27. De 1987 à 1990, la Commission a accordé 177,3 Mio ECU d'aide pour la construction de 672 navires de pêche représentant un tonnage de 69 800 TJB et une puissance de 238 000 KW soit un renouvellement d'environ 3 % de la capacité totale de la flotte communautaire. Le tableau 3.1 présente la situation par État membre des projets de construction aidés qui reflète l'importance relative des différentes flottes de pêche les unes par rapport aux autres. Seuls deux États membres, le Danemark et les Pays-Bas, ne disposent pas d'un schéma d'aides publiques pour la construction de navires de pêche.

3.28. Au début de l'exercice 1992, la situation d'exécution de l'ensemble de ces projets (voir tableaux 3.1 et 3.2) constatée à partir de la comptabilité de la Commission, peut être caractérisée par les données suivantes:

a)sur les 672 projets retenus, 307 sont achevés, 38 ont fait l'objet d'une renonciation tandis que 327 restent à réaliser ou à achever;

b)sur les 177,3 Mio ECU engagés, 95,2 Mio ECU ont été payés, 1,7 Mio ECU ont été dégagés au titre des reliquats de projets et 7,4 Mio ECU au titre des renonciations;

c)le taux d'exécution des projets aidés au titre des tranches 1987 à 1990 atteint globalement, en termes de paiements effectués 54 % des crédits engagés.

3.29. Cette situation globale reflète en fait un taux d'exécution et d'avancement des projets très variable selon les États membres (Irlande 29 %, Italie 35 %, Portugal 41 %, France, Allemagne, Royaume-Uni et Belgique plus de 65 %) qui, dans la réalité, est légèrement supérieur compte tenu du délai, variable selon les États membres, qui s'écoule entre la mise en service du navire de pêche et l'exécution du paiement pour solde.

Tableau 1.1 - La production mondiale des produits de la pêche "(tonnes)">(1)"> ID="1">65 683 888> ID="2">72 112 032> ID="3">92 739 840> ID="4">94 248 528> ID="5">98 662 240> ID="6">99 534 584"> ID="1">(23 821 456)> ID="2">(20 936 976)> ID="3">(29 626 640)> ID="4">(28 309 728)> ID="5">(31 111 344)> ID="6">(30 320 000)"> ID="1">6 643 877> ID="2">6 703 961> ID="3">7 033 504> ID="4">6 921 528> ID="5">7 188 630> ID="6">6 956 688"> ID="1">(1 142 249)> ID="2">(2 237 420)> ID="3">(1 867 894)> ID="4">(1 967 956)> ID="5">(2 272 274)> ID="6">(2 126 448)"> ID="1">7 332 640> ID="2">9 515 640> ID="3">11 259 955> ID="4">11 159 617> ID="5">11 332 101> ID="6">11 310 091"> ID="1">(1 369 798)> ID="2">(2 341 1165)> ID="3">(2 929 396)> ID="4">(2 810 429)> ID="5">(2 810 607)> ID="6">(2 718 766)"> ID="1">3 358 400> ID="2">4 235 348> ID="3">8 000 063> ID="4">9 346 222> ID="5">10 358 678> ID="6">11 219 994"> ID="1">(10 500)> ID="2">(0)> ID="3">(272 500)> ID="4">(255 999)> ID="5">(293 500)> ID="6">(312 500)"> ID="1">9 359 600> ID="2">10 433 997> ID="3">11 976 274> ID="4">11 848 582> ID="5">11 967 051> ID="6">11 174 464"> ID="1">(2 061 992)> ID="2">(3 137 039)> ID="3">(5 070 592)> ID="4">(5 063 573)> ID="5">(5 438 728)> ID="6">(4 482 781)"> ID="1">2 879 900> ID="2">3 793 612> ID="3">5 166 619> ID="4">5 986 120> ID="5">5 936 618> ID="6">5 744 318"> ID="1">(1 110 997)> ID="2">(1 107 646)> ID="3">(1 210 764)> ID="4">(1 360 629)> ID="5">(1 208 471)> ID="6">(1 259 474)"> ID="1">10 506 100> ID="2">2 708 612> ID="3">5 613 977> ID="4">4 583 600> ID="5">6 637 106> ID="6">6 831 465"> ID="1">(10 298 799)> ID="2">(1 726 210)> ID="3">(5 077 719)> ID="4">(4 004 388)> ID="5">(6 099 999)> ID="6">(6 199 682)"> ID="1">1 487 000> ID="2">2 816 768> ID="3">5 571 638> ID="4">4 814 641> ID="5">5 209 883> ID="6">6 454 142"> ID="1">(1 308 100)> ID="2">(2 445 086)> ID="3">(5 082 888)> ID="4">(4 278 188)> ID="5">(4 605 702)> ID="6">(5 760 602)""N.B.: Les chiffres entre parenthèses indiquent les usages non alimentaires.

Source: FAO, Fish & Fishery Products, Rome, July 1991.>

Tableau 1.2 - Importations et exportations extra-communautaires de produits de la pêche pour la consommation humaine """ ID="1">1 352> ID="2">3 188> ID="3">1 410> ID="4">3 576> ID="5">1 663> ID="6">4 145> ID="7">1 896> ID="8">4 782> ID="9">2 141> ID="10">5 384> ID="11">2 287> ID="12">5 814> ID="13">2 599> ID="14">6 433"> ID="1">649> ID="2">907> ID="3">713> ID="4">1 086> ID="5">854> ID="6">1 228> ID="7">791> ID="8">1 211> ID="9">789> ID="10">1 169> ID="11">888> ID="12">1 249> ID="13">890> ID="14">1 204"> ID="1"> 703> ID="2"> 2 281> ID="3"> 697> ID="4"> 2 490> ID="5"> 809> ID="6"> 2 917> ID="7"> 1 105> ID="8"> 3 571> ID="9"> 1 352> ID="10"> 4 215> ID="11"> 1 399> ID="12"> 4 565> ID="13"> 1 709> ID="14"> 5 229""N.B.: Vol. = Volume en 000 tonnes

Val. = Valeur en Mio ECU

Observations: Importations/Exportations/Balance = 03 + 1 604 + 1 605 (= Poisson destiné à la consommation humaine à l'excl. des pâtes).

Importations/Exportations: source = COMEXT 18.10.1991.

1984-1990: Tous les chiffres se réfèrent à EUR-12.

Source: Rapport 1991 de la Commission (annexe 6).>

Tableau 2.1 - Évolution de la capacité et des objectifs en tonnage des flottes de pêche de la communauté (Unité: TJB) ">(2)(3)"> ID="1">22 000> ID="2">22 000> ID="3">22 846> ID="4">25 165> ID="5">21 340> ID="6">21 340> ID="7">27 089> ID="8">+5 749> ID="9">+26"> ID="1">123 091> ID="2">122 879> ID="3">136 488> ID="4">136 680> ID="5">119 400> ID="6">119 188> ID="7">110 332> ID="8"> 8 856> ID="9"> 7"> ID="2">[212](1)> ID="4">[212](1)"> ID="1">78 479> ID="2">78 479> ID="3">49 900> ID="4">51 500> ID="5">48 200> ID="6">49 200> ID="7">-> ID="8">-> ID="9">-"> ID="4">[2 200](1)"> ID="1">-> ID="2">-> ID="3">-> ID="4">-> ID="5">-> ID="6">76 950> ID="7">69 991> ID="8"> 6 959> ID="9"> 9"> ID="1">134 659> ID="2">134 659> ID="3">137 761> ID="4">137 761> ID="5">130 619> ID="6">130 946> ID="7">131 970(4)> ID="8">+1 024> ID="9">+1"> ID="1">668 668(5)> ID="2">613 530> ID="3">663 158> ID="4">631 838> ID="5">648 607> ID="6">604 757> ID="7">567 568> ID="8"> 37 189> ID="9"> 6"> ID="2">[5 628](1)> ID="4">[8 337](1)"> ID="2">[65 874](6)> ID="4">[64 114](6)"> ID="1">192 807> ID="2">207 839(7)> ID="3">191 028> ID="4">209 560> ID="5">187 023> ID="6">201 604> ID="7">184 495> ID="8"> 17 109> ID="9"> 8"> ID="4">[15 271](1)"> ID="1">45 300> ID="2">45 300> ID="3">53 065> ID="4">58 845> ID="5">43 941> ID="6">43 941> ID="7">50 693> ID="8">+6 752> ID="9">+15"> ID="1">257 767> ID="2">275 255> ID="3">262 717> ID="4">302 986> ID="5">250 000> ID="6">268 198> ID="7">268 187> ID="8"> 11> ID="9">-"> ID="1">66 800> ID="2">66 800> ID="3">77 500> ID="4">82 400> ID="5">64 796> ID="6">64 796> ID="7">82 400> ID="8">+17 604> ID="9">+27"> ID="4">[13 500](1)"> ID="1">215 608(5)> ID="2">215 930> ID="3">210 525> ID="4">208 670> ID="5">209 140> ID="6">209 540> ID="7">182 829> ID="8"> 26 711> ID="9"> 12"> ID="4">[523](1)"> ID="1">146 000> ID="2">198 977> ID="3">148 403> ID="4">206 934> ID="5">141 620> ID="6">193 027> ID="7">217 273> ID="8">+24 246> ID="9">+12"> ID="1">1 951 179> ID="2">1 983 648> ID="3">1 953 391(8)> ID="4">2 052 339> ID="5">1 864 686> ID="6">1 906 537> ID="7">1 892 627> ID="8"> 41 660> ID="9"> 2"> ID="2">[5 840](1)> ID="4">[40 043](1)> ID="6">1 934 287(3)"> ID="2">[65 874](6)> ID="4">[64 114](6)"> ID="2">2 055 362> ID="4">2 156 496""Sources: Commission et États membres

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Tableau 2.2 - Évolution de la capacité et des objectifs en puissance des flottes de pêche de la communauté (Unité: kW) ">(2)(3)"> ID="1">70 656> ID="2">70 656> ID="3">71 250> ID="4">78 506> ID="5">69 242> ID="6">69 242> ID="7">79 816> ID="8">+10 574> ID="9">+15"> ID="1">525 825> ID="2">525 241> ID="3">571 996> ID="4">563 667> ID="5">515 300> ID="6">514 716> ID="7">487 897> ID="8"> 26 819> ID="9"> 5"> ID="2">[584](1)> ID="4">[584](1)"> ID="1">161 494> ID="2">161 494> ID="3">137 000> ID="4">139 100> ID="5">132 000> ID="6">138 000> ID="7">-> ID="8">-> ID="9">-"> ID="4">[4 000](1)"> ID="1">-> ID="2">-> ID="3">-> ID="4">-> ID="5">-> ID="6">182 500> ID="7">166 300> ID="8"> 16 200> ID="9"> 8"> ID="1">502 467> ID="2">502 467> ID="3">568 823> ID="4">568 823> ID="5">492 413> ID="6">493 776> ID="7">574 736(4)> ID="8">+80 960> ID="9">+16"> ID="1">2 131 412(5)> ID="2">1 776 610> ID="3">2 130 156> ID="4">1 831 554> ID="5">2 088 783> ID="6">1 756 001> ID="7">1 671 551> ID="8"> 84 450> ID="9"> 4"> ID="2">[27 220](1)> ID="4">[50 264](1)"> ID="2">[162 827](6)> ID="4">[160 597](6)"> ID="1">914 000> ID="2">1 076 582(7)> ID="3">918 087> ID="4">1 158 576> ID="5">895 720> ID="6">1 055 050> ID="7">1 053 931> ID="8"> 1 119> ID="9">-"> ID="4">[117 421](1)"> ID="1">181 200> ID="2">181 200> ID="3"> 212 260> ID="4">234 892> ID="5">177 576> ID="6">177 576> ID="7">191 604> ID="8">+14 028> ID="9">+7"> ID="1">1 223 099> ID="2">1 568 288> ID="3">1 295 804> ID="4">1 796 829> ID="5">1 198 600> ID="6">1 541 664> ID="7">1 519 695> ID="8"> 21 969> ID="9"> 1"> ID="1">390 080> ID="2">390 080> ID="3">462 900> ID="4">498 000> ID="5">382 278> ID="6">382 278> ID="7">419 397> ID="8">+37 119> ID="9">+9"> ID="4">[39 043](1)"> ID="1">555 621(3)> ID="2">552 044> ID="3">542 527> ID="4">515 988> ID="5">544 508> ID="6">541 003> ID="7">491 128> ID="8"> 49 875> ID="9"> 9"> ID="4">[1 072](1)"> ID="1">763 515> ID="2">1 117 557> ID="3">759 953> ID="4">1 155 212> ID="5">748 245> ID="6">1 095 206> ID="7">1 219 574> ID="8">+124 368> ID="9">+11"> ID="1">7 419 369> ID="2">7 922 219> ID="3">7 670 756(8)> ID="4">8 541 147> ID="5">7 244 665> ID="6">7 764 512(7)> ID="7">+1"> ID="2">[27 804](1)> ID="4">[212 384](1)> ID="6">7 809 012(3)"> ID="2">[162 827](6)> ID="4">[160 597](6)"> ID="2">8 112 850> ID="4">8 914 128""Sources: Commission et États membres

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Tableau 3.1. - Récapitulation générale: Niveau d'exécution des projets financés pendant la période 1987-1990 par État membre "(en ECU au taux comptable de l'engagement)">État membre"> ID="1">2> ID="2">639 690> ID="3">0,4> ID="4">2> ID="5">627 716> ID="6">98,1> ID="7">0,7> ID="8">11 974> ID="9">1,9> ID="10">0,7> ID="11">0> ID="12">0> ID="13">0,0> ID="14">0,0> ID="15">0> ID="16">0> ID="17">0,0> ID="18">0,0"> ID="1">31> ID="2">8 926 438> ID="3">5,0> ID="4">14> ID="5">6 155 371> ID="6">69,0> ID="7">6,5> ID="8">43 341> ID="9">0,5> ID="10">2,6> ID="11">3> I