FR Journal officiel de l'Union européenne C 143/12

AVIS DU CONSEIL

relatif au programme de stabilité actualisé du Luxembourg pour 2009-2014

2010/C 143/03

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne,

vu le règlement (CE) no 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques (1), et notamment son article 5, paragraphe 3,

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

(1) Le 26 avril 2010 le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé du Luxembourg, qui couvre la période 2009-2014.

(2) L'économie luxembourgeoise a été durement touchée par la crise: après avoir enregistré une croissance nulle en 2008, le PIB a chuté de 3,9 % en termes réels en 2009 d'après les estimations les plus récentes, toutes les composantes de la demande étant en baisse à l'exception des dépenses publiques. La contribution des exportations nettes est restée positive, car les importations se sont contractées encore plus que les exportations, probablement en raison d'un effondrement des investissements en équipement. Le secteur financier semble avoir été moins touché par la crise qu'on aurait pu s'y attendre, même si, à la fin de 2008, les autorités luxembourgeoises ont dû venir en aide à deux des trois principales banques du pays, appartenant à des groupes internationaux. L'emploi a continué de croître de 1,2 % en moyenne en 2009, mais uniquement grâce à un effet de report résultant de la très forte croissance enregistrée en 2008 (+ 4,7 %). Il n'a diminué que légèrement dans le secteur financier, mais beaucoup plus fortement dans l'industrie. Le chômage est passé de 4,9 % en 2008 à 5,7 % en moyenne en 2009, malgré le recours massif au travail à temps partiel encouragé par les autorités. Au stade actuel, le principal défi à relever par le Luxembourg est de maintenir et développer les conditions favorables qui ont permis la remarquable période de croissance des 25 dernières années, fondée sur la spécialisation croissante du pays dans les activités de services, principalement financiers. De plus, en ce qui concerne la politique budgétaire, il convient d'accorder toute l'attention voulue aux perspectives à long terme. Premièrement, les dépenses ont très fortement augmenté ces dernières années et ce sont les recettes abondantes, dont le maintien n'est pas assuré, qui ont essentiellement rendu possibles les excédents répétés. En outre, en raison principalement de la générosité du système de retraites luxembourgeois, l'augmentation des dépenses liées au vieillissement démographique devrait être l'une des plus fortes de tous les pays de l'UE.

(3) Bien que la baisse du PIB réel observée dans le contexte de la crise soit essentiellement de nature conjoncturelle, le niveau de la production potentielle a aussi été négativement affecté. En outre, la crise pourrait aussi nuire à la croissance potentielle à moyen terme en réduisant l'investissement, en restreignant l'accès au crédit, en augmentant le chômage structurel et en freinant durablement la croissance des activités financières à l'échelle mondiale. Par ailleurs, l'incidence de la crise économique accentue les effets négatifs du vieillissement de la population sur la croissance potentielle et la viabilité des finances publiques. Dans ce contexte, il sera essentiel d'accélérer le rythme des réformes structurelles pour soutenir la croissance potentielle. Pour le Luxembourg, il importera notamment de relever le taux d'emploi de la population permanente, de rendre l'environnement des entreprises plus attrayant, de favoriser un modèle salarial qui tienne compte de l'augmentation considérable des coûts du travail enregistrée au cours des dernières années, et de poursuivre les efforts de développement des activités de R&D dans le pays.

(4) Selon le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme, la croissance du PIB réel, après une contraction de 3,9 % en 2009, devrait être de 2,5 % en 2010 puis de 2,9 % par an en moyenne sur le reste de la période de programmation. Compte tenu des informations actuellement disponibles (2), ce scénario semble reposer sur des hypothèses de croissance légèrement optimistes pour 2010, même si des données meilleures que prévu pour le troisième trimestre de 2009 sont prises en compte. Pour la période 2011-2014, les projections du programme en matière de croissance sont à peu près plausibles par rapport aux estimations des services de la Commissions quant à la croissance potentielle et en adoptant l'hypothèse d'une réduction progressive de l'écart de production. Les projections du programme en matière d'emploi, de chômage et d'inflation semblent également réalistes.

(5) Le programme estime le déficit public à 1,1 % du PIB en 2009. Cette détérioration marquée par rapport à l'excédent de 2,5 % du PIB enregistré en 2008 est essentiellement due à un bond des dépenses publiques de près de 5 points de pourcentage du PIB, qui n'a été que partiellement compensé par une augmentation du ratio des recettes au PIB (due uniquement au fait que le PIB nominal s'est contracté encore davantage que les recettes). L'augmentation du ratio des dépenses au PIB reflète dans une large mesure l'incidence de la crise sur les finances publiques via les stabilisateurs automatiques, mais résulte également des mesures de relance atteignant 1,75 % du PIB adoptées par le gouvernement conformément au plan européen pour la relance économique. Ces mesures comprennent principalement une nette accélération des programmes d'investissement de l'État ainsi que d'importants allégements fiscaux, notamment en matière d'impôt sur le revenu des personnes physiques, qui sont de nature permanente. D'après le programme, la politique budgétaire devrait rester expansionniste en 2010, ce qui est conforme au plan européen pour la relance économique compte tenu de la situation budgétaire et économique relativement favorable du Luxembourg. Toutefois, dès 2011, les projections du programme dans l'hypothèse de politiques inchangées ne font pas apparaître une orientation restrictive qui cadre avec la stratégie de sortie préconisée par le Conseil, même si le programme reconnaît que les autorités prévoient de prendre des mesures correctives.

(6) Selon les prévisions, le déficit public atteindra 3,9 % du PIB en 2010; cette aggravation devrait résulter d'une augmentation des dépenses de 0,9 point de pourcentage du PIB et d'une contraction des recettes de 2 points de pourcentage du PIB. L'augmentation des dépenses sera principalement imputable aux domaines des infrastructures publiques (0,5 point de pourcentage du PIB), de l'enseignement (0,3 point de pourcentage du PIB) et de la politique familiale (0,25 point de pourcentage du PIB). La baisse des recettes serait la conséquence d'une chute des recettes provenant des impôts directs (de 1,4 point de pourcentage du PIB) imputable essentiellement aux effets de la crise, surtout sur l'impôt des sociétés. Par ailleurs, le taux de cet impôt a été réduit de 22 à 21 %, ce qui aura un effet estimé ex ante à environ 0,1 point de pourcentage du PIB. La baisse des recettes serait aussi la conséquence, dans une moindre mesure, d'un repli des impôts indirects et des cotisations de sécurité sociale par rapport au PIB (respectivement de 0,4 et 0,2 point de pourcentage du PIB). Étant donné que le déficit pour 2009 a été revu à la baisse de 1,2 point de pourcentage par rapport à l'estimation donnée dans le budget, tandis que l'objectif en matière de déficit pour 2010 a été revu à la baisse de 0,5 point de pourcentage, le programme prévoit désormais que la détérioration du solde des administrations publiques atteindra 2,8 points de pourcentage du PIB en 2010 (contre 2,1 points de pourcentage prévus dans le budget). Le solde structurel (c'est-à-dire le solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles, calculé au moyen de la méthode commune sur la base des informations figurant dans le programme et hors mesures exceptionnelles et temporaires) devrait se détériorer d'environ 3 points de pourcentage du PIB, par rapport à une situation d'excédent d'environ 1 % du PIB en 2009.

(7) Pour la période postérieure à 2010, le programme présente un scénario budgétaire détaillé fondé sur l'hypothèse de politiques inchangées, selon lequel le déficit public augmenterait dans un premier temps pour atteindre 5,0 % du PIB en 2011 puis se réduirait progressivement à 4,6 % du PIB en 2012 et à 4,3 % du PIB en 2013, avant d'atteindre 3,1 % du PIB en 2014, avec l'estompement progressif des effets de la crise. Ce scénario implique donc que le déficit public reste supérieur à 3 % du PIB jusqu'à la fin de la période couverte. La réduction automatique du déficit résulterait à la fois d'une amélioration progressive des recettes et d'un léger recul du ratio des dépenses au PIB. Les prévisions tablent sur une légère hausse du ratio des recettes au PIB, qui passerait d'un creux de 38,1 % du PIB enregistré en 2011 à 39,5 % du PIB, principalement grâce à une reprise des impôts directs à partir de 2011, année où l'effet retardé de la crise sur les recettes est supposé atteindre son maximum. Simultanément, le ratio des dépenses devrait diminuer légèrement, à partir du sommet de 43,6 % du PIB atteint en 2010, pour atteindre 42,7 % du PIB en 2014, en raison de l'accélération progressive de la croissance. Le déficit structurel (recalculé par les services de la Commission) augmenterait dans un premier temps pour passer de 2,25 % du PIB en 2010 à environ 3,5 % en 2011, année où le déficit nominal culminerait à 5,0 % du PIB, avant de se tasser légèrement à 2,25 % du PIB en 2014, suivant ainsi la réduction du déficit nominal. Le programme reconnaît que le principal but de la stratégie budgétaire à moyen terme est de ramener les finances publiques à l'équilibre pour 2014 en réduisant le déficit nominal d'environ 1 point de pourcentage du PIB chaque année. Toutefois, la présentation d'informations sur les niveaux de recettes et de dépenses associés à cette trajectoire d'assainissement ou sur les mesures qui doivent la sous-tendre est reportée jusqu'après une consultation des partenaires sociaux dont l'issue est attendue pour la fin avril 2010. Le programme indique qu'en raison de l'importance des passifs implicites liés au vieillissement démographique, l'objectif budgétaire à moyen terme, qui correspondait à un déficit structurel de 0,8 % du PIB, a été transformé en un excédent structurel de 0,5 % du PIB. Compte tenu des projections les plus récentes et des niveaux d'endettement, cet objectif à moyen terme ne semble pas tenir suffisamment compte des passifs implicites liés au vieillissement de la population, même si l'endettement est inférieur à la valeur de référence prévue par le traité. Le programme n'envisage pas que cet objectif à moyen terme soit atteint au cours de la période couverte par le programme.

(8) Les résultats budgétaires pour 2010 pourraient être un peu meilleurs que ce que prévoit le programme. Toutefois, cela ne modifie en rien le raisonnement qui sous-tend l'assainissement budgétaire prévu pour les années 2011-2014. L'amélioration possible des résultats de 2010 est liée à un effet de base découlant de la révision à la baisse du déficit 2009 de 1,2 point de pourcentage du PIB (par rapport aux projections initiales sur le déficit figurant dans le budget 2010), qui ne s'est pas pleinement traduit par une amélioration des résultats en 2010. Par conséquent, la détérioration du solde des administrations publiques en 2010 devrait désormais atteindre 2,8 % du PIB selon les projections, alors qu'elle était estimée à 2,1 % dans le budget. Avant la crise, les résultats budgétaires du Luxembourg ont souvent été meilleurs qu'initialement prévu. Pour la période 2011-2014, l'hypothèse de politiques inchangées constitue une représentation plausible de l'évolution des finances publiques, l'effet de base positif potentiel étant à peu près contrebalancé par les menaces qui pèsent sur les perspectives macroéconomiques. En ce qui concerne la trajectoire d'assainissement alternative, qui vise à ramener le déficit public sous les 3 % d'ici à 2014, il n'est pas possible de l'évaluer en l'absence d'informations sur les niveaux de recettes et de dépenses associés aux déficits prévus et sur les mesures requises pour réaliser l'assainissement envisagé.

(9) En raison essentiellement de l'assistance financière apportée au secteur financier, le ratio de la dette au PIB a doublé de 2007 à 2008, passant de 6,6 à 13,5 % du PIB. Le programme table sur un nouveau bond de ce ratio, qui passerait de 14,9 % du PIB en 2009 à 37,4 % en 2014. Cette hausse dépassera le montant des déficits projetés, en raison de transferts non négligeables des administrations publiques vers la sécurité sociale. Si le ratio d'endettement augmente, il reste nettement inférieur à la valeur de référence du traité sur toute la période de programmation. Le système de sécurité sociale et, dans une moindre mesure, le gouvernement central, détiennent des actifs considérables générés par les excédents récurrents enregistrés dans le passé. Ces actifs sont toutefois insuffisants pour faire face aux obligations futures en matière de sécurité sociale.

(10) Les projections à moyen terme jusqu'à 2020 en matière de dette qui sont fondées sur l'hypothèse que les taux de croissance du PIB retrouveront progressivement les valeurs prévues avant la crise, et que les recettes fiscales en proportion du PIB reviendront à leur niveau d'avant la crise et qui intègrent l'augmentation attendue des dépenses liées au vieillissement, montrent que la stratégie budgétaire prévue par le programme, si elle est mise en œuvre telle qu'elle est présentée et sans nouvelle inflexion des politiques n'est pas suffisante pour stabiliser l'endettement d'ici à 2020.

(11) L'impact budgétaire à long terme du vieillissement démographique est nettement supérieur à la moyenne de l'Union européenne, avec en particulier la prévision d'une augmentation très importante des dépenses de retraite. Les actifs considérables accumulés dans le système de sécurité sociale contribueront à financer partiellement l'augmentation projetée des dépenses en matière de retraites mais, sur la base des plans budgétaires jusqu'en 2014, l'excédent primaire structurel ne sera pas suffisant pour compenser la hausse des coûts du vieillissement démographique. La réalisation d'excédents primaires élevés à moyen terme et, ainsi que le reconnaissent les autorités, la mise en œuvre de mesures visant à ralentir l'accroissement significatif des dépenses de retraites, contribueraient à réduire les risques qui pèsent sur la viabilité des finances publiques, jugés moyens dans le rapport 2009 de la Commission sur la viabilité (3).

(12) Les règles budgétaires numériques et les cadres budgétaires à moyen terme (à l'exception du programme pluriannuel des dépenses en capital de l'État) ne semblent pas jouer de rôle significatif au Luxembourg. Toutefois, cet état de fait ne semble pas avoir entraîné de dérapages budgétaires importants dans le passé, même s'il a pu jouer un rôle dans les révisions récurrentes et substantielles des données relatives aux finances publiques observées ces dernières années (généralement dans le sens d'une amélioration des résultats). Le programme n'annonce aucun plan à cet égard.

(13) La structure des finances publiques semble comparativement favorable au Luxembourg: les dépenses publiques et la charge fiscale y sont relativement faibles par rapport à d'autres États membres. Plus particulièrement, l'imposition des revenus du travail et la consommation publique sont comparativement faibles et le niveau de l'investissement public est l'un des plus élevés de toute l'UE. L'efficacité des dépenses publiques, notamment dans le domaine de l'éducation, peut cependant être améliorée. En outre, l'interaction de prestations sociales généreuses et de l'imposition, pourtant relativement faible, des revenus du travail ne semble pas assurer des incitations au travail suffisantes pour les personnes à bas ou moyen salaire. Enfin, il sera indispensable de réformer le système de retraites assez généreux pour faire face à la charge du vieillissement démographique.

(14) Globalement, compte tenu de la situation budgétaire favorable du Luxembourg au début de la crise et du faible niveau de la dette publique, la position budgétaire expansionniste prévue en 2010 est appropriée et conforme au plan européen pour la relance économique. À partir de 2011, les projections du programme dans le cadre de politiques inchangées ne correspondent pas aux exigences du pacte puisqu'elles n'intègrent pas les efforts d'assainissement qui seraient nécessaires pour ramener le déficit sous les 3 % du PIB et pour progresser à un rythme approprié vers l'objectif à moyen terme d'un excédent de 0,5 % du PIB. Elles ne cadrent pas non plus avec les conclusions du Conseil du 20 octobre 2009 sur la stratégie de sortie dans le domaine budgétaire. Par ailleurs, il n'est pas possible de formuler une évaluation sur l'intention annoncée du gouvernement d'amorcer l'assainissement en 2011 et de réduire le déficit structurel d'environ 0,75 point de pourcentage du PIB chaque année dès 2011, étant donné qu'aucune information n'est fournie sur les mesures qui doivent étayer une telle stratégie d'assainissement.

(15) En ce qui concerne les prescriptions du code de conduite concernant la présentation des données dans les programmes de stabilité et de convergence, le programme présente des lacunes tant pour les données obligatoires que pour les données facultatives (4).

La conclusion générale est que, compte tenu du ralentissement économique et du caractère sain de la position budgétaire de départ du Luxembourg, la détérioration temporaire du solde des administrations publiques en 2009 et 2010, qui reflète en partie l'adoption de mesures de relance, est appropriée. Toutefois, à partir de 2011, l'orientation budgétaire telle que décrite dans le «scénario basé sur des politiques inchangées» ne peut être jugée conforme aux exigences du pacte, étant donné que le déficit public resterait supérieur à 3 % du PIB jusqu'en 2014; il n'y aurait donc pas d'effort d'assainissement pour ramener le déficit sous les 3 % du PIB et les progrès réalisés vers l'objectif à moyen terme ne seraient pas adéquats non plus. Même si les autorités annoncent leur intention de suivre une trajectoire d'assainissement plus ambitieuse afin de restaurer l'équilibre des finances publiques en 2014 et d'atteindre l'objectif à moyen terme au cours des années suivantes, il n'est pas possible d'évaluer correctement cette trajectoire d'ajustement en l'absence de toute information sur les mesures sous-jacentes. De plus amples informations sur ces dernières seraient donc les bienvenues. La viabilité à long terme des finances publiques reste préoccupante; ces dernières devront supporter une charge très lourde dans les prochaines décennies car l'augmentation des dépenses publiques liées au vieillissement devrait être l'une des plus fortes de l'UE.

Eu égard à l'évaluation qui précède, le Luxembourg est invité:

i) à entamer un assainissement budgétaire dès 2011 en vue de ramener le déficit en-dessous du seuil de 3 % du PIB et, par la suite, de progresser vers l'objectif à moyen terme, et à définir à cette fin les mesures qui seront indispensables pour parvenir à cet assainissement;

ii) compte tenu de l'augmentation substantielle prévue des dépenses liées au vieillissement, à améliorer la viabilité à long terme des finances publiques en réformant le système des retraites et à fixer un objectif à moyen terme qui tienne suffisamment compte des passifs implicites liés au vieillissement.

Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 PIB réel (variation en %) PS jan. 2010 0,0 –3,9 2,5 3,0 2,7 2,9 3,1 COM nov. 2009 0,0 –3,6 1,1 1,8 n.d. n.d. n.d. PS oct. 2008 1,0 –0,9 1,4 4,5 n.d. n.d. n.d. Inflation IPCH (%) PS jan. 2010 4,1 4,1 0,0 2,1 1,8 n.d. n.d. COM nov. 2009 4,1 0,0 1,8 1,7 n.d. n.d. n.d. PS oct. 2008 4,1 0,6 2,5 2,9 n.d. n.d. n.d. Écart de production (5) (% du PIB potentiel) PS jan. 2010 1,9 –4,0 –3,4 –2,8 –2,4 –2,0 –1,7 COM nov. 2009 (6) 1,7 –3,9 –4,6 –5,0 n.d. n.d. n.d. PS oct. 2008 1,1 –2,3 –3,5 n.d. n.d. n.d. n.d. Emprunts/prêts nets vis-à-vis du reste du monde (% du PIB) PS jan. 2010 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. COM nov. 2009 4,9 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. PS oct. 2008 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. Recettes des administrations publiques (% du PIB) PS jan. 2010 40,2 41,6 39,6 38,3 38,5 39,0 39,5 COM nov. 2009 40,2 41,1 39,7 39,4 n.d. n.d. n.d. PS oct. 2008 43,2 42,8 42,8 40,3 n.d. n.d. n.d. Dépenses des administrations publiques (% du PIB) PS jan. 2010 37,7 42,6 43,5 43,2 43,2 43,3 42,6 COM nov. 2009 37,7 43,3 43,9 43,6 n.d. n.d. n.d. PS oct. 2008 41,2 43,4 44,3 39,4 n.d. n.d. n.d. Solde des finances publiques (% du PIB) PS jan. 2010 2,5 –1,1 –3,9 –5,0 –4,6 –4,3 –3,1 COM nov. 2009 2,5 –2,2 –4,2 –4,2 n.d. n.d. n.d. PS oct. 2008 43,2 42,8 42,8 40,3 n.d. n.d. n.d. Solde primaire (% du PIB) PS jan. 2010 2,8 –0,5 –3,3 –4,3 –3,7 –3,3 –2,1 COM nov. 2009 2,7 –1,6 –3,6 –3,6 n.d. n.d. n.d. PS oct. 2008 2,3 –0,3 –1,2 1,5 n.d. n.d. n.d. Solde corrigé des variations conjoncturelles (5) (% du PIB) PS jan. 2010 1,6 0,9 –2,2 –3,6 –3,4 –3,3 –2,3 COM nov. 2009 1,6 –0,3 –2,0 –1,8 n.d. n.d. n.d. PS oct. 2008 2,4 1,6 0,3 n.d. n.d. n.d. n.d. Solde structurel (7) (% du PIB) PS jan. 2010 1,6 0,9 –2,2 –3,6 –3,4 –3,3 –2,3 COM nov. 2009 1,6 –0,3 –2,0 –1,8 n.d. n.d. n.d. PS oct. 2008 2,4 1,6 0,3 n.d. n.d. n.d. n.d. Dette publique brute (% du PIB) PS jan. 2010 13,5 14,9 18,3 23,9 29,3 34,1 37,4 COM nov. 2009 13,5 15,0 16,4 17,7 n.d. n.d. n.d. PS oct. 2008 14,4 14,9 17,0 14,3 n.d. n.d. n.d. Programme de stabilité (PS); prévisions de l'automne 2009 des services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission.

(1) JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Tous les documents auxquels il est fait référence dans ce texte figurent à l'adresse http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/index_fr.htm

(2) L'analyse tient compte notamment des prévisions de l'automne 2009 des services de la Commission, mais également d'autres informations rendues disponibles depuis lors.

(3) Dans ses conclusions du 10 novembre 2009 sur la viabilité des finances publiques, «le Conseil invite les États membres à concentrer leur attention, dans leurs prochains programmes de stabilité et de convergence, sur des stratégies destinées à assurer la viabilité» et «invite la Commission à poursuivre, avec le comité de politique économique et le comité économique et financier, l'élaboration de méthodologies destinées à permettre l'évaluation de la viabilité à long terme des finances publiques, méthodologies qui devraient pouvoir être utilisées lors de l'élaboration du prochain rapport sur la viabilité», prévu pour 2012.

(4) Les données relatives aux soldes sectoriels, par exemple, font défaut (sauf en ce qui concerne les administrations publiques).

(5) Écarts de production et soldes corrigés des variations conjoncturelles selon les programmes, tels que recalculés par les services de la Commission sur la base des informations contenues dans les programmes.

(6) Sur la base d'une croissance potentielle estimée respectivement à 3,6 %, 2,0 %, 1,9 % et 2,2 % sur la période 2008-2011.

(7) Solde corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et autres mesures temporaires. Il n'y a aucune mesure exceptionnelle ou temporaire pour la période 2010-2014 selon le programme le plus récent et selon les prévisions de l'automne 2009 des services de la Commission.

Sources:

Programme de stabilité (PS); prévisions de l'automne 2009 des services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission.