Rapport spécial n° 1/99

relatif à l'aide au lait écrémé et au lait écrémé en poudre destinés à l'alimentation animale, accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 188 C, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(1999/C 147/01)

Table des matières

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SYNTHÈSE DU RAPPORT SPÉCIAL N° 1/99 RELATIF À L'AIDE AU LAIT ÉCRÉMÉ ET AU LAIT ÉCRÉMÉ EN POUDRE DESTINÉS À L'ALIMENTATION ANIMALE

La production communautaire totale de lait écrémé en poudre (LEP) représente 1208000 t, dont 35 % seulement sont vendus sur le marché sans aucune aide. Le reste est soit exporté, soit vendu dans le cadre des mesures d'écoulement sur le marché intérieur (voir point 11). Le présent rapport porte sur les aides communautaires au LEP et au lait écrémé destinés à l'alimentation animale, qui concernent quelque 500000 t par an et au titre desquelles 386 Mio ECU ont été dépensés en 1997 (voir points 11 et 13).

La réglementation devrait préciser la qualité (notamment la teneur en matières protéiques) du LEP éligible à l'aide pour éviter que celle-ci ne soit versée pour du LEP de qualité inférieure, non commercialisable (voir point 16).

Les quantités de LEP destiné à l'alimentation animale continuent de baisser, non seulement en raison de la crise dans le secteur de la viande bovine, mais aussi du fait de la concurrence d'autres produits moins onéreux (voir points 18 - 19).

Le niveau de l'aide au lait écrémé destiné à l'alimentation animale correspond à 35 % environ de sa valeur marchande (voir point 21). Le même taux d'aide est appliqué depuis 1993; cependant, la Commission n'était en possession d'aucun document détaillé montrant que le niveau de l'aide avait été réévalué chaque année conformément à la réglementation (voir point 22). L'instauration d'un système d'appel à la concurrence efficace permettrait de déterminer un niveau d'aide optimal, compte tenu en particulier du volume croissant des stocks (voir point 23).

Les importations en provenance de pays tiers pourraient encore augmenter, le LEP importé étant parfaitement éligible à l'ensemble des régimes communautaires d'aide au LEP (à l'exception des mesures de stockage public). La charge nette pour le budget communautaire s'élève à 18,7 Mio ECU (voir point 27). L'accord OMC limite les possibilités de subvention des exportations de LEP (voir point 28).

S'agissant du lait écrémé et du babeurre, l'audit a mis en évidence des insuffisances, notamment en matière de calcul des quantités éligibles (voir point 31) et de prélèvement d'échantillons (voir point 32).

Le LEP bénéficiant d'une aide ne doit pas contenir de lactosérum. L'audit a révélé qu'il importe d'effectuer des vérifications systématiques à cet égard (voir point 42).

Des insuffisances persistantes affectent le contrôle de l'application des dispositions particulières relatives au paiement de l'aide, dans le pays producteur, pour le LEP incorporé dans des aliments composés pour animaux sur le territoire d'autres États membres. Il conviendrait soit de faire en sorte que la situation s'améliore, soit d'abroger le règlement, comme la Cour l'avait déjà suggéré dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1988 (voir points 48 et 49).

En 1996 et 1997, les stocks publics de LEP ont augmenté. La majeure partie de ces stocks se trouve en Irlande et au Royaume-Uni. L'audit a montré que, en Irlande, il est absolument nécessaire d'opérer une séparation institutionnelle des responsabilités et que, au Royaume-Uni, les conditions d'entreposage ne sont pas satisfaisantes (voir points 50 - 52).

INTRODUCTION

Le produit

1. Le lait écrémé (LE) est produit au cours du processus consistant à extraire la matière grasse du lait entier pour obtenir de la crème, point de départ de la production butyrique. Le lait écrémé est utilisé soit sous forme liquide, soit sous forme déshydratée [lait écrémé en poudre (LEP)]. Le LEP est employé pour la fabrication d'autres produits laitiers (avec le lait entier) et dans l'industrie alimentaire. Le lait écrémé liquide sert principalement à la production de caséine, source de protéines pour les industries agroalimentaire et chimique. Le babeurre est un sous-produit de la production butyrique obtenu après séparation de la matière grasse solide contenue dans la crème, tandis que le babeurre en poudre (BEP) est du babeurre déshydraté. Le graphique 1 présente les principaux produits dérivés du lait.

2. La production mondiale de LEP s'élève à quelque 3,1 Mio t(1). L'Union européenne (UE) est la plus grande région productrice de LEP, avec une part d'environ 40 % de la production mondiale. Les autres régions importantes de production sont l'Europe orientale (11 %), l'Amérique du Nord (19 %), ainsi que l'Australie et la Nouvelle-Zélande (14 %).

L'audit effectué par la Cour

3. L'audit de la Cour a porté sur l'aide au lait écrémé et au LEP destinés à l'alimentation animale (386 Mio ECU en 1997). Il a été effectué auprès de la Commission et dans plusieurs États membres (Allemagne, Belgique, France, Italie et Pays-Bas). Des visites de contrôle ont également eu lieu en Irlande et au Royaume-Uni pour tenir compte du recours croissant au stockage public de LEP observé dans ces deux États membres en 1996.

4. Au cours de l'audit, une série de facteurs de risque ont été pris en considération, dont ceux résultant de l'imprécision des dispositions réglementaires et des problèmes liés à la détermination et au contrôle de la qualité et de la quantité des produits éligibles. L'audit a également porté sur les problèmes de contrôle liés au paiement de l'aide dans un État membre pour du LEP transformé en aliments composés pour animaux dans un autre État membre, ainsi que sur les possibilités de substitution de produit (c'est-à-dire de remplacement du LEP par du lactosérum en poudre).

5. Les mesures destinées à permettre l'écoulement de la production de lait écrémé ont déjà été examinées par la Cour dans le passé. Les principales observations à ce sujet ont été publiées dans le cadre des rapports annuels de la Cour relatifs aux exercices 1988(2) (LEP) et 1993(3) (caséine).

AIDE COMMUNAUTAIRE ET MARCHÉ DU LAIT

Organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers

6. Le lait représente quelque 18,4 % de la valeur totale de la production agricole de l'UE, sa production occupant ainsi la première place parmi les diverses activités agricoles. L'organisation commune des marchés dans ce secteur a été instituée par le règlement (CEE) n° 804/68 du Conseil(4), qui définit le cadre juridique dans lequel s'inscrivent les mesures de soutien pour l'amélioration de la situation dans le secteur du lait en vue de résorber les excédents de production.

7. Le soutien communautaire au prix du lait est octroyé sous forme d'aides à la vente de beurre et de lait écrémé (liquide ou en poudre), de restitutions à l'exportation de produits laitiers et de stockage public de beurre et de LEP en cas de baisse des prix du marché. Des aides au stockage sont également prévues pour certains types de fromage.

8. Depuis 1984, la production communautaire de lait est contrôlée par le biais de quotas laitiers. Initialement établi pour une période de neuf ans, le régime des quotas a été reconduit jusqu'en l'an 2000 en vertu du règlement (CEE) n° 3950/92 du Conseil(5).

9. Malgré la stabilisation de la production laitière qui a suivi la mise en oeuvre du régime des quotas laitiers en 1984, la production communautaire reste excédentaire dans ce secteur. Le tableau 1 montre l'évolution de la production laitière de l'UE en 1984, ainsi qu'entre 1993 et 1997.

10. Dans l'UE, environ 35 %(6) de la production laitière est soit consommée sous forme de lait frais, soit transformée en produits dérivés tels que le yaourt. Les 65 % restants servent à la fabrication de fromage, de beurre ou de lait écrémé. Le lait écrémé qui n'est pas utilisé à l'état liquide est ensuite transformé soit en lait écrémé en poudre, soit en caséine (22 kg de lait entier permettent d'obtenir environ 1 kg de beurre et 2 kg de LEP). S'agissant du LEP, 445000 t seulement des 1208000 produites dans l'UE en 1997 ont pu être vendues au prix du marché, donc sans aides (voir tableau 2).

11. Dans le cadre des mesures d'écoulement mises en oeuvre dans le secteur du lait, l'UE octroie des aides au lait écrémé, liquide ou déshydraté, destiné à l'alimentation animale (512000 t en 1997)(7) ou à la production de caséine (quelque 400000 t d'équivalent LEP en 1997)(8). En outre, les exportations de LEP bénéficient de restitutions (quelque 280000 t en 1997).

12. Ces mesures n'ont cependant pas permis d'absorber complètement les excédents de lait écrémé en poudre au cours de ces dernières années et, par suite, les stocks publics d'intervention de LEP sont passés à 135421 t entre 1996 et la fin de 1997. Les stocks les plus importants ont été observés en Irlande (54634 t) et au Royaume-Uni (46400 t). Le tableau 2 présente la situation globale du marché du LEP.

13. En 1997, les dépenses du FEOGA-Garantie pour le lait écrémé et le lait écrémé en poudre se sont élevées à 875 Mio ECU, dont 386 Mio ECU (44 %) au titre de l'aide au lait écrémé et au LEP destinés à l'alimentation animale, 288 Mio ECU (33 %) pour la production de caséine, 171 Mio ECU (20 %) au titre de restitutions à l'exportation et 30 Mio ECU (3 %) dans le cadre du stockage public (voir tableaux 3 et 4).

Cadre réglementaire

14. Les mesures d'écoulement concernant l'utilisation de lait écrémé et de lait écrémé en poudre dans l'alimentation animale sont régies par les dispositions du règlement (CEE) n° 986/68 du Conseil(9). Conformément à ce dernier, le babeurre et le babeurre en poudre sont également éligibles à ces aides. Le règlement (CEE) n° 986/68 du Conseil est complété par les règlements de la Commission établissant les mesures spécifiques et leurs modalités d'application, à savoir:

a) le règlement (CEE) n° 1105/68 de la Commission(10) relatif aux modalités d'octroi des aides pour le lait écrémé destiné à l'alimentation des animaux(11);

b) le règlement (CEE) n° 1725/79 de la Commission(12) relatif aux modalités d'octroi des aides au lait écrémé transformé en aliments composés et au lait écrémé en poudre destiné à l'alimentation des veaux(13);

c) le règlement (CEE) n° 1624/76 de la Commission(14) relatif à des dispositions particulières concernant le paiement de l'aide pour le lait écrémé en poudre dénaturé ou transformé en aliments composés pour animaux sur le territoire d'un autre État membre(15).

15. L'article 7 du règlement (CEE) n° 804/68 du Conseil fixe les dispositions applicables en matière de stockage public, tandis que le règlement (CE) n° 322/96 de la Commission du 22 février 1996(16) porte modalités d'application du stockage public du lait écrémé en poudre. N'est éligible au stockage public que le LEP de qualité supérieure, c'est-à-dire dont la teneur en matière protéique atteint 35,6 %(17) sur l'extrait sec non gras. Le LEP ne peut contenir ni babeurre ni lactosérum et doit satisfaire à un certain nombre d'autres critères de qualité(18).

Observations sur la réglementation de la Commission

16. Le règlement (CE) n° 322/96 de la Commission définit clairement les exigences minimales de qualité auxquelles doit satisfaire le LEP pour être éligible au stockage public, mais ces dispositions ne sont pas appliquées au LEP destiné à l'alimentation animale (voir tableau 5). S'agissant de l'aide au lait écrémé et au LEP, les règlements (CEE) n° 1105/68 et (CEE) n°1725/79 de la Commission établissent tous deux des critères d'éligibilité fondés sur les caractéristiques physiques de ces produits; ils définissent également les mesures de contrôle que les États membres doivent mettre en oeuvre pour s'assurer que les conditions d'octroi de l'aide ont été remplies. Les critères en cause permettent cependant aux États membres d'interpréter de différentes manières les règles applicables en la matière (voir points 31, 41 et 42). De plus, les dispositions relatives au contrôle ne précisent pas suffisamment le calendrier, le lieu et les modalités des contrôles à effectuer par les États membres, ni, dans le cas du règlement (CEE) n° 1105/68, la nature des analyses de laboratoire à réaliser pour attester le respect des critères fondés sur les caractéristiques physiques. Voici quelques exemples d'insuffisances constatées dans ce domaine:

a) bien que la valeur nutritive du produit destiné à l'alimentation animale soit déterminée par sa teneur en matière protéique, aucune exigence minimale n'est prévue à cet égard. Le LEP de qualité inférieure dont la teneur en matière protéique est faible n'est pas inéligible à l'aide, celle-ci étant par ailleurs la même que celle au LEP de première qualité(19);

b) conformément au règlement (CEE) n° 968/68 du Conseil, la teneur en matières grasses ne peut excéder 1 % pour le lait écrémé et 11 % pour le LEP; cependant, le règlement (CEE) n° 1105/68 de la Commission autorise un dépassement de la teneur maximale du lait écrémé en matières grasses allant jusqu'à 25 %;

c) aucun critère strict ne fixe la teneur du lait écrémé en extrait sec. Conformément au règlement (CEE) n° 1105/68, la teneur minimale en extrait sec doit être de 8,75 % pour le lait écrémé et de 8 % pour le babeurre; cependant, une aide peut également être octroyée, dans certains cas, pour du lait écrémé ou du babeurre d'une teneur en extrait sec inférieure à ces valeurs minimales(20);

d) conformément au règlement (CEE) n° 1105/68 de la Commission, le lait écrémé et le babeurre ne peuvent faire l'objet d'une dilution "anormale par rapport aux technologies de production utilisées", avec de l'eau et/ou du sérum(21). Le règlement ne mentionne cependant pas les technologies de production qui nécessitent le recours à une dilution;

e) en matière de contrôle, le règlement (CEE) n° 1105/68 (article 10) dispose seulement que "les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer le contrôle relatif à l'accomplissement des conditions imposées pour l'octroi des aides et pour garantir que l'incidence de l'aide se répercute au stade de l'exploitation", aucune explication n'étant donnée concernant le calendrier, la nature et l'étendue de ces mesures. En revanche, les dispositions du règlement (CEE) n° 1725/79 (modifié) sont plus précises quant à la nature des contrôles à effectuer et elles indiquent tant les normes techniques auxquelles doivent satisfaire les analyses de laboratoire que les critères d'appréciation des résultats correspondants.

17. En outre, contrairement au règlement (CEE) n° 1725/79, le règlement (CEE) n° 1105/68 ne subordonne pas l'octroi de l'aide à l'agrément préalable des producteurs de lait écrémé concernés. Dans ce contexte, il importe tout particulièrement que les bénéficiaires disposent des installations techniques et des moyens administratifs et comptables leur permettant de se conformer à la réglementation.

Marché du lait écrémé en poudre

18. La production annuelle de LEP est passée de 2,4 Mio t en 1984, soit avant la mise en oeuvre du régime des quotas, à 1,3 Mio t en 1993 et à 1,1 Mio t en 1998. Les principaux producteurs de LEP sont la France et l'Allemagne, qui sont à l'origine de quelque 60 % de la production totale de l'UE. La Commission s'attend à une nouvelle baisse de la production et de la consommation de LEP, principalement en raison d'une utilisation moindre du LEP pour la fabrication d'aliments composés pour animaux(22). En revanche, la consommation humaine(23) de LEP devrait rester stable(24). Le graphique 2 montre l'évolution de la consommation de lait écrémé et de LEP subventionnée, d'une part, et non subventionnée, d'autre part.

19. Selon les producteurs d'aliments composés pour animaux visités, l'utilisation moindre de LEP résulte en partie de la diminution du nombre de veaux, mais aussi, dans une certaine mesure, du développement de nouveaux produits et du remplacement du LEP par d'autres substances moins onéreuses, telles que le lactosérum en poudre, et cela malgré les aides communautaires versées en cas d'utilisation de LEP.

20. En outre, la teneur minimale des aliments composés en LEP actuellement en vigueur (50 %), qui constitue une condition d'éligibilité à l'aide, était considérée par certains producteurs comme trop élevée et comme un obstacle à l'utilisation du LEP. En fait, la teneur minimale en LEP a été modifiée à plusieurs reprises dans le passé(25). La Commission devrait réévaluer la teneur minimale en LEP nécessaire, à la lumière de l'évolution du marché et du prix des produits concurrents (voir également point 22). Le graphique 3 montre l'évolution des prix sur les marchés européen et mondial du LEP.

Fixation du taux de l'aide

21. Le taux actuel de l'aide pour l'utilisation du LEP correspond à quelque 35 % de la valeur marchande de ce produit. Le 1er juillet 1993, le taux a été fixé à 59,22 ECU/100 kg et n'a pas été modifié depuis. Le nouveau taux (71,51 ECU/100 kg) établi le 1er février 1995 ne correspond pas à une hausse réelle, mais à un ajustement destiné à tenir compte de l'adaptation des taux verts effectuée en 1995.

22. Conformément aux dispositions de l'article 2 bis, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 986/68 du Conseil, le niveau de l'aide est fixé compte tenu des éléments suivants: "le prix d'intervention du lait écrémé en poudre, applicable pendant la campagne laitière concernée; l'évolution de la situation de l'approvisionnement en lait écrémé et en lait écrémé en poudre, ainsi que l'évolution de l'utilisation de ces produits dans l'alimentation des animaux; l'évolution des prix des veaux et l'évolution du prix, sur le marché, des protéines concurrentes par rapport à celui du lait écrémé en poudre".

L'article 2 bis, paragraphe 2(26), du règlement précité dispose que "les montants des aides sont fixés chaque année pour la campagne laitière suivante". Aucun document détaillé ne fait apparaître si l'analyse de ces éléments et la manière dont ils ont été pris en considération sont conformes à la réglementation. En outre, comme la Cour le faisait déjà observer en 1988, "aucune analyse particulière n'est [...] opérée pour déterminer le niveau optimal de l'aide permettant d'atteindre un certain niveau d'écoulement au moindre coût budgétaire".

23. La Cour réitère les observations formulées précédemment(27), à savoir que le risque existe que l'aide soit fixée à un niveau inadéquat et que l'instauration d'une procédure d'appel à la concurrence offrirait davantage de garanties quant à la fixation du taux de l'aide à un niveau optimal.

Commerce extérieur

24. Les importations de LEP sont passées de 17500 t en 1993 à quelque 64000 t en 1997, essentiellement du fait de l'application de régimes préférentiels d'importation au cours de ces dernières années. Les exportations de LEP se sont élevées à quelque 281470 t en 1997. Le tableau 6 présente les données relatives aux importations et aux exportations de LEP pour la période 1993 - 1997.

25. Conformément aux accords passés dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), en vigueur depuis le 1er juillet 1995, les droits à l'importation de LEP doivent être réduits de 20 %(28) sur une période de six ans. Depuis cette même date, des droits à l'importation plus avantageux s'appliquent cependant déjà à la majeure partie des importations. En effet, dans le cadre de l'"engagement en matière d'accès minimal" contracté par l'UE dans les accords OMC, quelque 40000 t de LEP ont bénéficié d'un taux réduit de 47,5 ECU/100 kg en 1995; cette quantité devrait passer à 68000 t en 2000.

26. S'agissant du lait en poudre (obtenu à partir de lait entier ou de lait écrémé), des quotas d'importation sont en outre disponibles dans le cadre des accords d'association passés entre la Communauté et les pays d'Europe orientale. Conformément aux dispositions de ces accords, 20580 t peuvent être importées en 1997/1998 à un taux préférentiel correspondant à 20 % du taux forfaitaire(29). Alors que le stockage public est réservé au LEP d'origine communautaire, le LEP importé et mis en libre pratique peut bénéficier pleinement des aides au LEP destiné à l'alimentation animale. Les quantités importées sont donc également éligibles aux aides accordées dans le cadre des mesures d'écoulement du LEP.

27. Les quelque 64000 t de LEP importées au total en 1997 sont donc éligibles à l'aide, ce qui représente un coût total de quelque 42,9 Mio ECU pour le budget de l'UE. Par ailleurs, le montant des droits à l'importation n'est que de 24,2 Mio ECU. La charge nette pour le budget de l'UE s'élève donc à environ 18,7 Mio ECU(30).

28. S'agissant des exportations, l'accord passé dans le cadre de l'OMC dispose que le montant total des restitutions pour le LEP (430,9 Mio ECU) doit être réduit de 36 % d'ici 2000/2001 pour s'établir à 275,8 Mio ECU(31). Les exportations de LEP correspondantes (344900 t) doivent être réduites de 21 % pour atteindre 272500 t en 2000/2001. Aussi longtemps que les prix sur le marché intérieur resteront élevés par rapport aux prix à l'exportation des concurrents des producteurs européens sur le marché international, les exportations communautaires resteront limitées à celles éligibles aux restitutions à l'exportation, compte tenu des limites prévues par l'accord OMC. Le taux de restitution à l'exportation a été fixé à 598,5 ECU/t au 1er août 1997, puis est passé à 680 ECU/t au 31 octobre de la même année.

GESTION PAR LES ÉTATS MEMBRES

Aide au lait écrémé liquide

Remarques d'ordre général

29. Le montant de l'aide au lait écrémé (liquide) s'est élevé à 21,2 Mio ECU en 1997, ce qui représente 5,5 % des dépenses totales pour le lait écrémé destiné à l'alimentation animale(32). Les principaux bénéficiaires de cette forme d'aide sont l'Italie (36 %), l'Allemagne (30 %) et la Belgique (15 %). En Italie, l'aide porte sur des quantités importantes de babeurre utilisées par les éleveurs de porcs, notamment dans la région de Parme.

30. À l'exception des coefficients applicables pour les propres animaux d'un producteur (voir point 33), la réglementation ne prévoit pas le recours à des calculs théoriques ou forfaitaires pour déterminer les quantités éligibles à l'aide.

Constatations au cours des enquêtes sur place

31. S'agissant du lait écrémé et/ou du babeurre fournis directement à des éleveurs par l'industrie laitière, les demandes d'aide sont rarement fondées sur le poids réel du produit livré et destiné à l'alimentation animale; l'exactitude des demandes présentées ne peut dès lors pas être vérifiée. En Belgique, les laiteries visitées appuyaient leurs demandes sur des estimations effectuées à partir des registres relatifs à la production mensuelle de produits laitiers. En France, la quantité de lait écrémé produite fait l'objet d'une estimation sur la base des quantités de beurre fabriquées. De plus, dans l'une des principales laiteries visitées en Italie, la quantité de babeurre produite était déterminée moyennant l'application d'une formule. Dans ces cas, des estimations du poids étaient utilisées, sans qu'aucun élément probant ne permette d'affirmer qu'elles reflètent correctement les caractéristiques physiques du lait dans le processus de production. Par conséquent, on ne peut avoir l'assurance que le montant de l'aide versée par la Commission est correct. La réglementation devrait être améliorée et définir la base du paiement de l'aide ainsi que les systèmes de contrôle à mettre en place pour en garantir le respect.

32. L'article 10 du règlement (CEE) n° 1105/68 ne précisait pas la nature des mesures de contrôle à mettre en oeuvre par les États membres [voir point 16, lettre e)]. Dans la plupart des États membres visités (Belgique, Allemagne, France et Italie), le contrôle des caractéristiques physiques et chimiques du babeurre et/ou du lait écrémé destiné(s) à l'alimentation animale n'était pas effectué à partir d'échantillons prélevés sur les produits livrés aux exploitants agricoles. Les échantillons étaient prélevés au cours du processus de production ou provenaient de grands réservoirs installés dans les laiteries. Il n'était cependant pas possible de déterminer si ces échantillons correspondaient bien au produit réellement livré aux exploitants.

33. Conformément à l'article 5 bis du règlement (CEE) n° 1105/68, modifié par le règlement (CEE) n° 2863/75 de la Commission(33), une laiterie qui utilise du babeurre pour l'alimentation de ses propres animaux peut bénéficier, pour chaque kilogramme de beurre produit et vendu, de l'aide accordée pour 2,2 kg de lait écrémé. Cette modification du règlement précité est intervenue en 1975, à un moment où le babeurre et/ou le lait écrémé produit(s) étaient très souvent consommés directement par les animaux détenus par la laiterie dans ses propres bâtiments. Aujourd'hui, à l'exception de quelques rares établissements de très petite taille, les animaux sont tenus éloignés des installations de transformation du lait pour des raisons d'hygiène. Entre-temps, certaines laiteries sont devenues propriétaires d'entreprises d'élevage et, à ce titre, elles continuent à bénéficier du mode de calcul forfaitaire, qui est considéré comme plus avantageux que celui fondé sur la détermination des quantités par pesage du produit livré.

34. Étant donné que les animaux ne sont pas détenus dans les bâtiments de la laiterie où le babeurre est produit, le mode de calcul forfaitaire des quantités de babeurre éligibles à l'aide, exposé ci-dessus, ne devrait pas être appliqué. En outre, le coefficient de 2,2 kg de babeurre par kilogramme de beurre produit a été calculé en 1968 et le service compétent de la Commission ne disposait plus des éléments techniques ayant justifié l'instauration de cette méthode de calcul. Compte tenu de l'augmentation de la teneur du lait en matières grasses, le coefficient de 2,2 aurait dû être revu depuis longtemps.

35. Afin d'éviter le détournement du lait écrémé vers la consommation humaine, ce dernier doit être soit dénaturé, soit soumis à un contrôle administratif présentant des garanties équivalentes à la dénaturation pour être éligible à l'aide en tant que lait écrémé(34). Si une laiterie bénéficiaire de l'aide dispose d'une beurrerie et d'une fromagerie, le lactosérum est ajouté au babeurre. Automatiquement dénaturé(35), ce produit ne peut être destiné à la consommation humaine. Aucune analyse ne permet cependant de déterminer avec exactitude la composition du babeurre, ce qui est pourtant nécessaire au contrôle du paiement de l'aide.

36. Aux Pays-Bas, il a été constaté que le principal bénéficiaire (98 % en 1996) de l'aide livrait sa production de babeurre non dénaturé à une exploitation agricole en Allemagne. Les autorités néerlandaises n'avaient cependant jamais vérifié si le babeurre était réellement destiné à l'alimentation animale, pas plus qu'elles n'avaient demandé aux autorités allemandes de procéder à des contrôles de cette nature.

Aide au lait écrémé en poudre

Remarques d'ordre général

37. Dans l'UE, la production industrielle annuelle d'aliments composés pour animaux représente quelque 122 Mio t; elle s'inscrit dans un mouvement de légère hausse(36). La composition de ces produits est variable, mais tous contiennent les éléments nutritionnels nécessaires à l'engraissement des animaux concernés. Ces éléments essentiels sont les différentes protéines d'origine animale ou végétale. Les protéines du lait, y compris le lait écrémé en poudre, constituent une composante importante de ces aliments.

38. Au cours de la période de cinq ans allant de 1993 à 1997, les dépenses budgétaires pour le lait écrémé en poudre transformé en aliments composés sont passées de 495,4 Mio ECU à 365,3 Mio ECU, soit une baisse de 26,3 %, et ce malgré l'élargissement de l'UE. Parallèlement, la quantité de LEP subventionnée a été ramenée de 676000 t à 495000 t (- 26,8 %). Le fait que l'écoulement des excédents n'ait été possible que grâce à l'aide communautaire était révélateur d'une évolution favorable.

39. Conformément au règlement (CEE) n° 1725/79, le paiement de l'aide est effectué sur la base des relevés mensuels des quantités considérées comme éligibles. Au préalable, les organismes payeurs sont tenus, entre autres choses, de vérifier le caractère satisfaisant des résultats des analyses de laboratoire pour le mois auquel se rapporte la demande d'aide. À défaut de ces résultats, l'aide ne peut être versée que si les résultats des analyses effectuées au cours du mois précédent sont satisfaisants.

Constatations au cours des enquêtes sur place

40. En France, les demandes d'aide ne couvrent pas une période d'un mois, mais d'une semaine. En l'absence de systèmes informatiques satisfaisants, le contrôle de la conformité du traitement administratif des aides en vigueur avec la réglementation est extrêmement difficile en raison du nombre d'opérations en cause et de la nécessité de les rattacher à un mois déterminé.

41. Sous-produit de la fabrication du fromage, le lactosérum concurrence le lait écrémé en poudre en tant que matière première. Le lactosérum n'est pas éligible à l'aide communautaire et aucune aide n'est prévue pour son utilisation comme additif. En conséquence, le règlement (CEE) n° 3480/90(37) modifiant le règlement (CEE) n° 1725/79 a établi une méthode d'analyse à appliquer aux échantillons prélevés conformément à la réglementation applicable en la matière, l'objectif étant de prévenir l'ajout de lactosérum présure au LEP faisant l'objet d'une demande d'aide. Toutefois, le modèle de bulletin d'analyse (annexe 1 du règlement) ne mentionnant pas explicitement l'absence de lactosérum présure, certains États membres n'ont pas systématiquement effectué le contrôle prévu à l'article 10, paragraphe 3, du règlement.

42. En Belgique, quelque 20 % des analyses effectuées en 1996 pour déceler la présence de lactosérum ont été positives. Ce taux d'irrégularité montre que ces analyses devraient être réalisées de manière beaucoup plus systématique. En outre, lors d'un contrôle de la Cour aux Pays-Bas, il a été constaté que 3350 kg de LEP avaient été considérés comme éligibles alors que le bulletin d'analyse signalait la présence de lactosérum.

Insuffisances du système d'aide au lait écrémé en poudre transformé en aliments composés sur le territoire d'un autre État membre

43. Conformément aux dispositions de l'article 3 du règlement (CEE) n° 986/68 du Conseil, dans le cas où du lait écrémé en poudre produit dans un État membre est dénaturé ou utilisé pour la fabrication d'aliments composés sur le territoire d'un autre État membre, le premier de ces États membres est autorisé à verser l'aide. Le règlement (CEE) n° 1624/76 de la Commission(38) prévoit des dispositions particulières concernant le paiement de l'aide au LEP dans ce contexte.

44. Conformément à la réglementation applicable en la matière, l'État membre destinataire contrôle les quantités concernées. À cet égard, une caution d'un montant égal à 110 % du montant de l'aide doit être constituée auprès des autorités de l'État membre destinataire, qui est tenu de certifier, sur le document de contrôle communautaire ("T 5"), que ces conditions ont été remplies. L'aide est versée au producteur par l'État membre expéditeur sur la base de cette certification.

45. Les procédures en question s'appliquent notamment aux livraisons de LEP allemand et français à des producteurs italiens et, dans une moindre mesure, espagnols, d'aliments composés pour animaux. En Italie et en Espagne la production de LEP est déficitaire. Les modalités prévues sont financièrement intéressantes, car l'aide est versée immédiatement après la délivrance du certificat par l'État membre destinataire, sans attendre que la dénaturation ou la transformation en aliments composés ait eu lieu. En 1997, ces dispositions particulières ont eu une incidence sur le paiement d'aides concernant 61000 t en Allemagne et 4000 t en France, ce qui correspond à quelque 15 % des montants versés au titre de l'aide.

46. Dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1988, la Cour proposait la suppression de ce système particulier d'octroi de l'aide. En 1989, la Commission a également proposé la modification de l'article 3 du règlement (CEE) n° 986/68, qui constituait la base légale de cette pratique. Les raisons avancées par la Commission étaient les suivantes:

a) les facteurs intervenant dans le fonctionnement du système avaient considérablement évolué, à tel point que les motifs invoqués à l'époque n'étaient plus valables (faciliter les échanges);

b) les systèmes de contrôle étant par nécessité plus complexes, le régime est plus exposé aux irrégularités, bien plus en tout cas que dans le cadre d'un régime normal tel que celui prévu par le règlement (CEE) n° 1725/79.

47. La dernière proposition de la Commission visant à supprimer ce régime particulier remonte à 1993(39). Le Conseil n'ayant donné aucune suite à la proposition de la Commission, le régime est toujours en vigueur.

48. L'audit effectué par la Cour a permis de confirmer de nouveau les insuffisances du règlement (CEE) n° 1624/76, notamment:

a) la responsabilité de l'État membre expéditeur (exportateur) est limitée au contrôle de la qualité du LEP et des exemplaires du document de contrôle T 5, accompagnés du certificat délivré par l'État membre importateur et attestant la constitution d'une caution. Le contrôle de la production des aliments incombe à l'État membre importateur. Souvent, les administrations des deux États membres concernés ignorent tout de leurs contrôles respectifs. En fait, le règlement n'exige pas la communication des résultats des vérifications relatives aux opérations de dénaturation et de transformation effectuées dans l'État membre importateur à l'État membre expéditeur;

b) conformément au règlement (CEE) n° 1725/79, l'aide au LEP transformé en aliments composés n'est versée qu'après dénaturation ou transformation; à cet égard, le règlement (CEE) n° 1624/76 prévoit un délai de six mois;

c) la qualité du LEP est analysée dans l'État membre expéditeur au moment de son expédition, mais pas à son arrivée dans l'État membre destinataire. Le contrôle des opérations de dénaturation ou de transformation dans l'État membre importateur ne permettront pas nécessairement de déceler une éventuelle substitution non autorisée du LEP ayant bénéficié d'une aide de la part de l'État membre expéditeur. En fait, le risque existe que le LEP à livrer soit remplacé par des produits de substitution, tels que du LEP de qualité inférieure, soit pendant le transport, soit à son arrivée à destination(40);

d) c'est l'État membre exportateur qui déclenche le contrôle prévu par le règlement (CEE) n° 4045/89 du Conseil(41). S'agissant des entreprises sélectionnées, les demandes de contrôle correspondantes sont adressées aux États membres importateurs par l'État membre exportateur. Ces demandes, relatives à des exportations (par exemple l'ensemble des exportations d'une entreprise en particulier), concernent un contrôle dans les locaux de l'entreprise de transformation, mais limité aux opérations sélectionnées. L'audit ne couvre donc pas l'ensemble des activités ni l'ensemble des livraisons à un producteur d'aliments en particulier.

49. Comme la Commission le faisait déjà observer en 1989 (voir point 46), l'état du développement du marché intérieur est tel que les dispositions particulières adoptées dans des circonstances difficiles, à une époque où la promotion des échanges intracommunautaires était souhaitable, ne se justifient plus. En fait, les aides pourraient être versées par l'organisme payeur compétent de l'État membre où la transformation a eu lieu, conformément au règlement (CEE) n° 1725/79.

Insuffisances du système de stockage public

50. Le principal exportateur de produits laitiers irlandais prend les dispositions nécessaires pour permettre l'entreposage des stocks d'intervention de LEP; pour ce faire, il a recours à des entrepôts de stockage privés. Il peut donc être considéré, d'une part, comme un service délégué(42) de l'organisme payeur et, d'autre part, comme le soumissionnaire quasi exclusif en matière de ventes de stocks d'intervention. Dans ces conditions, il est absolument nécessaire d'opérer une séparation institutionnelle des responsabilités.

51. Pour s'assurer que le LEP offert à l'intervention remplit les conditions fixées par le règlement (CE) n° 322/96, les agents de l'organisme payeur irlandais(43) responsables pour les produits laitiers prélèvent des échantillons aux fins d'analyse dans les laboratoires de l'État. Cependant, les bulletins d'analyse de laboratoire où étaient consignés les résultats correspondants n'étaient pas certifiés et seules des photocopies avaient été communiquées à l'organisme payeur.

52. Conformément à l'article 5 du règlement (CE) n° 322/96 de la Commission, les entrepôts destinés au stockage de LEP doivent être secs, dans un bon état d'entretien et exempts de vermine, ne présenter aucune odeur étrangère et permettre une bonne aération. Les deux entrepôts visités par les auditeurs de la Cour au Royaume-Uni ne remplissaient cependant pas ces conditions. Aucun déshumidificateur n'était installé (des signes d'humidité ont été observés dans un entrepôt) et les mesures prises contre les rongeurs/insectes n'étaient que rudimentaires.

CONCLUSION

53. Malgré l'instauration de quotas laitiers en 1984, 37 % seulement de la production communautaire de LEP sont vendus aux prix du marché. Le reste (63 %) est exporté en bénéficiant de restitutions financées par le budget communautaire, ou vendu sur le marché intérieur moyennant le versement d'une aide représentant environ 35 % du prix du marché (voir points 9 - 21).

54. L'aide au lait écrémé et au LEP destiné à l'alimentation animale (386 Mio ECU en 1997) a permis l'écoulement de quelque 500000 t de LEP, c'est-à-dire 40 % de la production communautaire annuelle (voir points 10 - 11).

55. La Commission ne dispose d'aucun document détaillé ni d'analyse ou d'étude permettant de justifier le maintien du niveau de l'aide en vigueur depuis 1993, compte tenu notamment du volume croissant des stocks dans certains États membres. La Cour estime que la mise en oeuvre de procédures d'appel à la concurrence telles que celles recommandées, il y a près de dix ans dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1988, est encore d'actualité (voir points 21 - 23).

56. La réglementation ne précise pas clairement les critères auxquels le lait écrémé et le LEP doivent satisfaire pour être éligibles à l'aide. À l'instar des dispositions prévues dans le cadre des autres mesures d'écoulement appliquées dans le secteur du lait et des produits laitiers (beurre), l'octroi de l'aide devrait être subordonné au respect de normes de qualité minimale du produit, notamment pour ce qui concerne la teneur minimale en matière protéique (voir points 15 - 17).

57. Il a été constaté (en Belgique, en France et en Italie) que les administrations nationales versaient l'aide sur la base d'une estimation des quantités de lait écrémé livrées et qu'elles acceptaient (en Belgique, en Allemagne, en France et en Italie) que les échantillons destinés aux analyses de laboratoire soient prélevés sur des quantités de lait écrémé détenues dans les locaux des laiteries au lieu de l'être sur celles livrées. La réglementation communautaire ne prévoit pas de telles pratiques, qui compromettent la fiabilité des systèmes de contrôle. Il est donc nécessaire que la Commission réexamine la situation (voir points 30 - 32).

58. La Commission devrait réexaminer le mode de calcul forfaitaire des quantités de lait écrémé éligibles à l'aide et utilisées par les laiteries pour nourrir leurs propres animaux. Il conviendrait de réévaluer la pertinence du coefficient applicable et de limiter la mise en oeuvre de cette méthode aux très petites laiteries qui nourrissent leurs propres animaux (voir points 33 - 34).

59. La Commission devrait revoir les méthodes de contrôle pour empêcher tout ajout de lactosérum au babeurre. Il en va de même en matière de contrôle du babeurre non dénaturé livré à des exploitants agricoles dans un État membre autre que celui où le babeurre a été produit. Il appartient à la Commission de prendre les mesures nécessaires à l'amélioration de ces contrôles (voir points 35 - 36).

60. Une incertitude demeure quant à la vérification par analyse systématique de l'absence de lactosérum présure dans le LEP. Compte tenu du risque d'irrégularités, la Commission devrait faire en sorte que la réglementation soit modifiée (voir points 41 - 42).

61. S'agissant de l'aide versée dans un État membre pour du LEP destiné à la fabrication d'aliments pour animaux dans un autre État membre, il conviendrait, pour garantir un contrôle satisfaisant, de prélever des échantillons du LEP à son arrivée à destination, puis de les faire analyser. Les résultats de ces analyses permettraient d'établir si le LEP satisfait aux exigences communautaires. Si cette procédure n'était pas applicable, que ce soit pour des raisons administratives ou économiques, il conviendrait alors de supprimer les dispositions particulières instaurées par le règlement (CEE) n° 1624/76, comme la Cour l'avait suggéré dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1988 (voir points 43 - 49).

62. Il ressort de l'audit relatif à la mise en oeuvre du système communautaire d'intervention et de stockage du LEP en Irlande et au Royaume-Uni (les principaux bénéficiaires) que, en Irlande, l'unique soumissionnaire en matière de vente des stocks d'intervention est simultanément responsable de l'organisation du système de stockage public (voir point 50). Aucun des deux entrepôts visités au Royaume-Uni ne remplissait les conditions prévues par la réglementation applicable en la matière (voir point 52).

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 25 mars 1999.

Par la Cour des comptes

Jan O. KARLSSON

Président

(1) Les dernières données disponibles font état de 3,079 Mio t de LEP (chiffres provisoires) en 1996 et de 3,128 Mio t en 1995.

(2) JO C 312 du 12.12.1989, points 6.41 - 6.73.

(3) JO C 327 du 24.11.1994, points 4.1 - 4.54.

(4) JO L 148 du 28.6.1968, p. 13.

(5) Les quotas laitiers ont été institués par le règlement (CEE) n° 856/84 du Conseil du 31 mars 1984 (JO L 90 du 1.4.1984, p. 10). Le système actuel est régi par les dispositions du règlement (CEE) n° 3950/92 du Conseil du 28 décembre 1992 (JO L 405 du 31.12.1992, p. 1) qui expire en l'an 2000.

(6) Il n'existe pas de chiffres définitifs concernant l'utilisation du lait produit, en raison du manque de fiabilité de certaines sources statistiques, ainsi que des différences au niveau de la teneur en matières grasses/matières protéiques des divers produits laitiers. La production de lait de consommation atteint 30350 Mio t, soit quelque 25 % de la production laitière. La teneur en matières grasses du lait de consommation est cependant inférieure à celle du lait frais (la matière grasse peut servir à la fabrication de beurre et de fromage). Selon les estimations, le lait de consommation et les produits frais de toutes sortes représentent quelque 35 % de la production laitière.

(7) 495000 t et 17000 t d'équivalent LEP concernent l'utilisation du LEP comme aliment pour animaux et l'utilisation subventionnée de lait écrémé comme aliment pour animaux respectivement (chiffres provisoires pour 1997).

(8) La caséine est produite à partir de lait écrémé. Pour calculer la teneur en lait écrémé de l'équivalent lait écrémé en poudre, il convient d'appliquer un facteur de 11:1 (11 kg de lait écrémé = 1 kg de lait écrémé en poudre).

(9) JO L 169 du 18.7.1968, p. 4; les mesures applicables au lait écrémé et au lait écrémé en poudre valent également pour le babeurre et le babeurre en poudre.

(10) JO L 184 du 29.7.1968, p. 24.

(11) Le règlement en question prévoit trois types d'utilisation de l'aide:

a) la laiterie produit et transforme le lait écrémé, qui est spécialement dénaturé et vendu, à un prix non supérieur au maximum fixé, à des exploitations agricoles, qui le destinent à l'alimentation animale (article 1er); l'article 1er bis, modifié par le règlement (CEE) n° 2630/84 de la Commission (JO L 249 du 18.9.1984, p. 8), prévoit une autre possibilité, à savoir la vente, par les laiteries, de LEP sous forme liquide à des éleveurs de bétail;

b) la laiterie n'utilise sa propre production de lait écrémé que pour nourrir son propre troupeau [article 5 bis, modifié par le règlement (CEE) n° 2863/75 de la Commission (JO L 285 du 4.11.1975, p. 5)];

c) des éleveurs utilisent leur propre production de lait écrémé comme aliments pour animaux (article 6).

(12) JO L 199 du 7.8.1979, p. 1.

(13) Le règlement et les lignes budgétaires correspondantes précisent que le produit en question doit servir à l'alimentation de veaux; cependant, une partie des aliments pour animaux est utilisée pour nourrir des moutons et des porcelets, ce qui n'est pas interdit par le règlement.

(14) JO L 180 du 6.7.1976, p. 9.

(15) L'aide n'est versée au vendeur de LEP que lorsque l'État membre destinataire a fourni la preuve qu'une garantie a été constituée par l'importateur.

(16) JO L 45 du 23.2.1996, p. 5.

(17) La teneur en matière protéique est de 35,6 %; chaque baisse de 1 % de la teneur en matière protéique entraîne l'application d'un prix à l'intervention inférieur, la teneur minimale étant fixée à 31,4 %.

(18) Voir également le tableau 5.

(19) La faible teneur en matière protéique du LEP utilisé pour la fabrication d'aliments composés peut être compensée par l'ajout de caséine, produit également subventionné.

(20) Voir article 1er, paragraphe 6, du règlement (CEE) n° 1105/68 de la Commission, modifié par le règlement (CEE) n° 1645/78 de la Commission (JO L 191 du 14.7.1978, p. 23), qui prévoit de nombreuses exceptions à l'application des critères d'éligibilité minimaux.

(21) Voir article 1er, paragraphe 4, du règlement (CEE) n° 1105/68 de la Commission, modifié par le règlement (CEE) n° 2114/75 de la Commission (JO L 215 du 13.8.1975, p. 12).

(22) La consommation de LEP destiné à l'alimentation animale et subventionné au titre du règlement (CEE) n° 1725/79 a évolué comme suit:

(EUR 12) 1993: 675000 t; 1994: 649000 t; 1995: 587000 t;

(EUR 15) 1995: 594000 t; 1996: 543000 t: 1997, 495000 t.

(23) S'agissant de l'alimentation humaine, le LEP constitue un ingrédient important dans la fabrication des produits alimentaires les plus divers, tels que les produits de la boulangerie et de la pâtisserie, certaines crèmes glacées, les potages en sachet, les sauces, les aliments pour bébés, etc.

(24) Source: "Situation et perspectives dans le secteur du lait", document de travail de la Commission, Bruxelles 1997.

(25) Jusqu'au 5.6.1988: 60 %

6.6.1988 - 30.9.1988: 45 %

1.10.1988 - 31.10.1990:-

1.11.1990 - 31.1.1993: 50 %

1.2.1993 - 30.6.1996: 35 %

1.7.1996 -: 50 %.

(26) L'article 2 bis, paragraphes 1 et 2, a été inséré dans le règlement (CEE) n° 666/74 (JO L 85 du 29.3.1974, p. 22).

(27) Voir le rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1988, points 6.63 - 6.66 (JO C 132 du 12.12.1989).

(28) La baisse des taux forfaitaires (droits à l'importation) doit s'étaler sur une période de six ans, le taux applicable au cours de la première année GATT (1.7.1995/30.6.1996) s'élevant à 143,6 ECU/100 kg de LEP, puis à 138,6 ECU/100 kg en 1996/1997, 133,7 ECU/100 kg en 1997/1998 et enfin 128,7 ECU/100 kg en 1998/1999. D'autres réductions interviendront en 1999/2000 et 2000/2001.

(29) Les quotas concernant les importations à taux préférentiel prévues par les accords d'association augmenteront de 990 t chaque année pour atteindre 23550 t en l'an 2000.

(30) Ce montant a été calculé comme suit: importation de 40000 t dans le cadre de l'engagement de garantir un accès minimal au taux à l'importation de 47,5 ECU/100 kg et de 20000 t dans le cadre des accords d'association avec les pays d'Europe orientale au taux de 25,74 ECU/100 kg, ce qui donne:

40000 t x 475 ECU/t = 19000000 ECU,

20000 t x 257,4 ECU/t = 5148000 ECU.

Montant des droits à l'importation: 24148000 ECU.

Le taux de l'aide s'élève à 71,51 ECU/100 kg, c'est-à-dire à 715,1/t x 60000 = 42906000 ECU.

Dépense nette imputée au budget = 18758000 ECU.

(31) Les engagements annuels concernant le LEP portent sur 310000 t pour 1997/1998, 297500 t pour 1998/1999, 285000 t pour 1999/2000 et 272500 t pour 2000/2001. Engagements effectifs: 354 Mio ECU pour 1997/1998, 328 Mio ECU pour 1998/1999, 301,9 Mio ECU pour 1999/2000 et 275,8 Mio ECU pour 2000/2001.

(32) En 1997, 386,3 Mio ECU ont été déboursés au titre de l'aide, dont 365,2 Mio ECU (94,5 %) pour le LEP règlement (CEE) n° 1725/79 et 21,2 Mio ECU (5,5 %) pour le lait écrémé (liquide).

(33) Règlement (CEE) n° 2863/75 de la Commission du 3 novembre 1975 (JO L 285 du 4.11.1975, p. 5).

(34) Article 1er, points a) et b), du règlement (CEE) n° 1105/68 de la Commission.

(35) Conformément aux dispositions de l'article 2 du règlement (CEE) n° 1105/68, le lait écrémé est dénaturé:

1) lorsqu'il est acidifié;

2) par addition de sérum concentré;

3) par addition d'empois d'amidon ou de farine d'amidon;

4) par addition d'azorubine E 122.

(36) "L'économie laitière en chiffres", CNIEL (Centre national interprofessionnel de l'économie laitière), Paris, édition 1997.

(37) JO L 366 du 1.12.1990, p. 68.

(38) JO L 180 du 6.7.1976, p. 9.

(39) COM(93) 211 final du 17 mai 1993.

(40) Le risque de non-respect des conditions est encore plus élevé si le LEP est transporté en vrac.

(41) JO L 388 du 30.12.1989, p. 18.

(42) Service délégué au sens du règlement (CE) n° 1663/95 de la Commission.

(43) L'organisme payeur irlandais responsable pour les dépenses du FEOGA-Garantie est le DAFF (Department of Agriculture, Forestry and Food).

Tableau 1

Aperçu de la production laitière de l'UE (EUR 15)

>TABLE>

Tableau 2

Bilan d'approvisionnement du lait écrémé en poudre (LEP)

>TABLE>

Tableau 3

Dépenses concernant le lait écrémé et le lait écrémé en poudre par rapport au total des dépenses au titre de l'OCM dans le secteur du lait et des produits laitiers

>TABLE>

Tableau 4

Aides au lait écrémé et au lait écrémé en poudre destinés à l'alimentation des veaux

>TABLE>

Tableau 5

Définitions du lait écrémé (LE) et du LEP, et exigences qualitatives correspondantes

>TABLE>

Tableau 6

Commerce extérieur de l'UE dans le secteur du lait écrémé en poudre

>TABLE>

>TABLE>

Graphique 1

Lait et produits laitiers - mesures d'écoulement

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Graphique 2

Consommation, subventionnée ou non, de lait écrémé et de lait écrémé en poudre dans l'UE

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Note:

Les quantités de lait écrémé liquide sont exprimées en équivalent lait écrémé en poudre.

Source:

Extrait des annexes au document "Situation et perspectives - Secteur laitier", Commission, DG VI, avril 1997.

Graphique 3

Principaux prix du lait écrémé en poudre

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Source:

Examen de divers documents de la Commission par la Cour des comptes.

Réponses de la Commission

RÉSUMÉ

Afin d'éviter l'accumulation d'excédents, l'organisation commune des marchés (OCM) pour le lait et les produits laitiers prévoit différentes mesures d'écoulement sur le marché intérieur. Ces mesures visent à offrir des débouchés supplémentaires pour les ingrédients du lait qui, en l'absence de telles mesures, seraient remplacés par des produits de substitution moins onéreux. En ce qui concerne les protéines du lait, trois mesures sont actuellement en vigueur en vue d'absorber une quantité totale de 10,3 millions de tonnes de lait écrémé (c'est-à-dire 9 % environ de la production laitière totale de l'Union). Le rapport de la Cour examine deux mesures relatives à l'utilisation du lait écrémé liquide et du lait écrémé en poudre pour l'alimentation animale, qui représentent respectivement 3,2 % [règlement (CEE) n°1105/68] et 50,4 % [règlement (CEE) n° 1725/79] de la quantité totale susmentionnée.

Au cours de la dernière décennie, les volumes de lait écrémé et de lait écrémé en poudre (LEP) subventionnés destinés à l'alimentation animale ont considérablement diminué, passant d'une quantité totale de 12,5 millions de tonnes de lait écrémé en 1988 à 5,5 millions de tonnes en 1998. Concernant l'utilisation du lait écrémé liquide pour l'alimentation animale dans les exploitations, le déclin important des volumes vendus dans le cadre de ce régime s'explique par la préférence de l'industrie laitière pour une transformation supplémentaire du lait écrémé chaque fois que possible (en vue de réduire les coûts de transport et de produire une valeur ajoutée). En outre, les éleveurs préfèrent utiliser des aliments composés plutôt que de mélanger eux-mêmes les différents ingrédients. L'utilisation du lait écrémé en poudre dans la fabrication des aliments composés (destinés principalement aux veaux) a considérablement diminué du fait de son remplacement par d'autres produits, et notamment par le lactosérum déshydraté.

La Commission approuve l'avis de la Cour selon lequel il serait approprié de lier plus étroitement l'aide à la qualité du lait écrémé en poudre (à sa teneur en protéines, en particulier).

La Commission examine régulièrement les mesures de gestion du marché relatives au lait écrémé en poudre, à la fois au sein de ses services et avec les États membres dans le cadre du comité de gestion du secteur du lait et des produits laitiers. Sur la base de ces discussions et compte tenu de l'évolution récente des marchés du lait et du veau, la Commission est convaincue que l'aide a été fixée à un niveau approprié.

La Commission est d'avis qu'il ne serait pas judicieux de fixer le niveau de l'aide au moyen d'une procédure d'appel d'offres, dans le cadre de ce régime d'aide. Elle craint que la charge administrative et les risques financiers liés à une telle procédure dissuadent d'utiliser le lait écrémé en poudre ou limitent la participation à l'appel d'offres à un groupe restreint d'opérateurs spécialisés, ce qui réduirait notablement la concurrence au sein du système.

Les importations de lait écrémé en poudre en provenance de pays tiers, dans le cadre des engagements OMC de l'Union, font partie de l'excédent global sur le marché communautaire et doivent donc être prises en compte dans la gestion du marché. L'introduction d'un traitement différencié entre l'Union européenne et les produits importés nécessiterait la mise en place de mécanismes de contrôles onéreux.

La Commission prévoit la révision du régime d'aide pour le lait écrémé liquide destiné à l'alimentation animale. Si cet examen confirme la nécessité de maintenir tout ou partie de ce régime, les règles d'application seront considérablement renforcées en matière de procédures de contrôle et de critères d'éligibilité.

En 1989, la Commission a proposé au Conseil de supprimer dans le règlement (CEE) n° 986/68 du Conseil la disposition autorisant le paiement de l'aide dans l'État membre de production du lait écrémé en poudre. Dans le cadre d'Agenda 2000, la révision de la politique du secteur laitier devrait aboutir à la suppression de ce dispositif d'aide particulier. En effet, la situation juridique s'est modifiée suite à la proposition d'un nouveau règlement de base pour le secteur laitier. Dans l'Agenda 2000, la Commission propose de supprimer le règlement (CEE) n° 986/68 qui prévoit pour un État membre d'avoir recours au régime de paiement susvisé. Le nouveau règlement ne prévoit aucune disposition qui obligerait la Commission à maintenir ce régime à partir du 1er janvier 2000.

En ce qui concerne les problèmes soulevés au niveau de l'application de la réglementation ainsi que pour les cas constatés par la Cour, les services de la Commission procéderont à toutes les vérifications nécessaires et un suivi sera effectué dans le cadre de l'apurement des comptes.

Aide communautaire et marché du lait

Organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers

10. La part importante de LEP dont l'écoulement requiert une aide peut s'expliquer par le fait que le LEP est un sous-produit du lait écrémé. En d'autres termes, l'excédent de lait qui ne peut être transformé dans d'autres produits laitiers à valeur ajoutée est utilisé pour la fabrication de LEP et de beurre, les deux produits d'intervention qui constituent la base du mécanisme de soutien du marché dans le secteur laitier.

Cadre réglementaire

14. Dans le cadre du paquet Agenda 2000, la Commission a présenté une proposition de modification du règlement de base du Conseil relatif à l'organisation commune des marchés pour le lait et les produits laitiers. L'un des objectifs de cette proposition est de simplifier la réglementation existante, notamment en supprimant tous les règlements du Conseil établissant des règles d'application générales. Le règlement (CEE) n° 986/68 figure dans cette liste. Par conséquent, une fois ce règlement adopté, la Commission s'emploiera à réviser les règlements (CEE) n° 1725/79 et (CEE) n° 1105/68, au cas où il serait décidé de maintenir le régime en question.

Observations sur la réglementation de la Commission

16. (a) La Commission approuve l'avis de la Cour: la version révisée du règlement (CEE) n° 1725/79 devrait inclure un examen critique de la nécessité d'introduire une exigence minimale applicable à la teneur en matière protéique du LEP subventionné dans le cadre de ce régime, ou bien de lier le paiement de l'aide à la quantité de protéines du lait utilisée dans les aliments composés.

16. (b) La Commission partage l'opinion de la Cour: la marge de tolérance de 25 % devrait être supprimée afin de veiller à l'application du règlement (CEE) n° 986/68. Cependant, la Commission souligne qu'étant donné la plus grande valeur de la matière grasse du lait par rapport à la matière protéique, les opérateurs ne tirent aucun avantage économique de la vente de lait liquide ayant une teneur excessive en matières grasses.

16. (c), (d) et (e) La Commission entend examiner le cas du règlement (CEE) n° 1105/68 une fois que le nouveau règlement de base pour le secteur laitier aura été adopté par le Conseil (voir observations sur le point 14). Étant donné l'importance limitée de ce régime pour l'équilibre du marché des protéines du lait (3 % du volume total subventionné de lait écrémé sur le marché intérieur), la nécessité de maintenir cette mesure sera examinée. Cet examen tiendra compte du fait que le règlement actuel couvre quatre "modus operandi" différents, ce qui implique inévitablement une multiplication des critères d'éligibilité et des procédures administratives et de contrôle.

16 et 17. Si le régime est maintenu, la Commission adhère à l'avis de la Cour selon lequel le règlement concerné doit contenir des dispositions détaillées concernant les critères d'éligibilité et les procédures administratives et de contrôle.

Marché du lait écrémé en poudre

20. La Commission est convaincue que le taux d'incorporation est un instrument utile pour orienter l'absorption du lait écrémé en poudre dans le cadre de ce régime d'aide. Compte tenu des conditions actuelles du marché, et notamment de l'accumulation du stockage public, la Commission estime que le taux de 50 % doit être maintenu.

Comme indiqué par la Cour, la Commission continuera d'examiner, comme par le passé, les effets de cette règle et, le cas échéant, d'adapter le taux.

En outre, il convient de souligner que les procédures de contrôle de la teneur en lait écrémé en poudre des aliments sont moins fiables si les taux d'incorporation sont bas.

Fixation du taux de l'aide

22. La Commission souhaite tout d'abord souligner le fait que le prix d'intervention du lait écrémé en poudre est resté inchangé depuis le 1er juillet 1993 (à l'exception de l'adaptation du taux vert du 1er février 1995). Par conséquent, le principal paramètre pour la fixation du niveau de l'aide est demeuré stable depuis la dernière adaptation de l'aide.

En outre, les autres paramètres visés à l'article 2 bis, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 986/68 sont régulièrement évalués, notamment dans le cadre des décisions concernant le taux d'incorporation minimal ou d'autres décisions relatives à la gestion du marché des protéines du lait. Ces mesures ont fait l'objet de plusieurs notes ou documents de travail et ont été examinées avec les États membres au sein du comité de gestion pour le lait et les produits laitiers. La Commission étudiera les possibilités d'améliorer les procès-verbaux de ces délibérations.

En ce qui concerne le niveau d'aide appliqué depuis 1993, la Commission est d'avis que la décision de maintenir l'aide au même niveau était justifiée par la situation du marché. En outre, eu égard à la réduction de la part de marché du lait écrémé en poudre dans ce secteur, rien ne porte à croire que l'aide a été fixée à un niveau trop élevé durant la totalité ou une partie de la période examinée. Au cours de la dernière décennie, le lactosérum déshydraté a remplacé dans une large mesure le lait écrémé en poudre dans l'alimentation des veaux, à tel point que deux tiers de la production totale de lactosérum déshydraté est à présent absorbée par l'alimentation des veaux. Ceci met en évidence la forte concurrence existant entre le LEP et le lactosérum déshydraté dans le secteur de l'alimentation animale.

23. La Commission reconnaît qu'une procédure d'appel à la concurrence peut constituer un instrument utile pour la fixation de l'aide à un niveau approprié sous certaines circonstances. Toutefois, dans le cas des régimes d'aide pour le lait écrémé et le lait écrémé en poudre destinés à l'alimentation animale, la Commission demeure convaincue qu'une telle procédure ne serait pas intéressante. Plusieurs arguments étayent ce point de vue.

Tout d'abord, l'expérience acquise dans d'autres régimes d'aide indique que, dans la pratique, les opérateurs ont tendance à ne pas utiliser le système d'appel d'offres comme un instrument de fixation de l'aide mais plutôt comme un moyen de fixation préalable de l'aide pour une quantité donnée de produit éligible. Dans ce cas, l'initiative de modification du niveau de l'aide est prise par la Commission, comme lorsque le niveau de l'aide est fixe.

En outre, la participation à une procédure d'appel d'offres impose aux opérateurs des charges administratives et financières supplémentaires. On peut supposer que ces éléments seront ensuite soustraits de l'offre. Pour des motifs similaires, il est probable que les fabricants d'aliments composés chercheront à éviter les risques et les charges de la procédure d'appel d'offres et demanderont à un opérateur d'assurer ce service. Cela aura pour effet de limiter la participation à l'appel d'offres à un petit nombre d'opérateurs spécialisés, également fournisseurs de lait écrémé en poudre, réduisant ainsi la concurrence qui est une condition préalable à tout appel d'offres efficace.

Commerce extérieur

27. En ce qui concerne les importations de lait écrémé en poudre en provenance de pays tiers, la Commission a présenté une proposition au Conseil en 1993 [voir COM(93) 211 final] en vue de limiter le montant de l'aide versée pour ces produits au montant des droits à l'importation acquittés. Le Conseil n'a pas adopté cette proposition car la plupart des États membres étaient d'avis qu'il serait impossible de contrôler l'origine du lait écrémé en poudre une fois qu'il serait mis en libre pratique sur le marché communautaire. Pour les mêmes raisons, les États membres se sont montrés très défavorables à la possibilité d'exclure les importations de lait écrémé en poudre du régime d'aide.

Gestion par les États membres

Aide au lait écrémé liquide

Constatations au cours des enquêtes sur place

31 à 36. Comme indiqué précédemment, la mise en oeuvre du règlement (CEE) n° 1105/68 devra être réexaminée à la suite des propositions liées à Agenda 2000. À cette occasion, la Commission étudiera la nécessité de maintenir tout ou partie de ce régime et s'efforcera d'introduire des procédures de contrôle spécifiques et contraignantes tenant compte des conclusions et des recommandations de la Cour.

Les observations de la Cour seront reprises dans la procédure d'apurement des comptes et seront dûment notifiées aux États membres concernés. Si ces observations sont confirmées, elles peuvent donner lieu à des corrections financières. Concernant le cas mentionné par la Cour, relatif aux Pays-Bas (point 36), les services de la Commission ont entamé une procédure visant à effectuer les contrôles sur place nécessaires.

Aide au lait écrémé en poudre

Constatations au cours des enquêtes sur place

40. En vertu du règlement (CEE) n° 1725/79, les entreprises agréées doivent tenir des relevés mensuels indiquant les quantités de produits utilisés et fabriqués [article 8, paragraphe 1, point b)]. La confrontation des demandes d'aide et des relevés mensuels doit toujours être possible. La pratique française des paiements hebdomadaires est acceptable, en principe, à condition que son application pratique permette la confrontation des demandes d'aide et des relevés mensuels. Cette question sera reprise dans la procédure d'apurement des comptes.

41. La Commission approuve tout à fait le point de vue de la Cour selon lequel les analyses visant à détecter la présence de lactosérum doivent être systématiques, conformément à l'article 10, paragraphe 3, du règlement et que les irrégularités constatées doivent faire l'objet d'un suivi au niveau des États membres et de la Communauté. Concernant le fort pourcentage d'analyses indiquant la présence de lactosérum en Belgique, les services de la Commission estiment que cela devrait logiquement conduire à une augmentation du nombre des échantillons prélevés. Les observations de la Cour seront prises en compte dans la procédure d'apurement des comptes.

42. Concernant les constatations de la Cour portant sur les 3350 kg de LEP ayant bénéficié d'une aide malgré la présence de lactosérum, les autorités néerlandaises ont fait savoir qu'il a été procédé au recouvrement du montant versé. Cette affirmation sera vérifiée dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes.

Insuffisances du système d'aide au lait écrémé en poudre transformé en aliments composés sur le territoire d'un autre État membre

43 à 49. Comme indiqué par la Cour, la Commission a proposé au Conseil, en 1989 [voir COM(89) 448 final], de supprimer la disposition de l'article 3, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 986/68 autorisant le paiement de l'aide dans l'État membre de production du lait écrémé en poudre. Cette proposition a été examinée au cours de plusieurs réunions mais, aucune majorité qualifiée n'ayant pu être dégagée, le texte n'a pas été adopté.

Comme indiqué précédemment, les propositions d'Agenda 2000 pour le secteur laitier ont placé ce dossier dans une nouvelle perspective. Si le Conseil adopte le nouveau règlement de base proposé par la Commission, les règles relatives au paiement de l'aide devront être précisées dans le règlement d'application de la Commission. Conformément à la proposition susmentionnée, la Commission n'entend pas prévoir un type de régime de paiement comme celui décrit précédemment.

48. Les observations de la Cour feront l'objet d'un suivi durant la procédure d'apurement des comptes.

Insuffisances du système de stockage public

50 à 52. En ce qui concerne les problèmes soulevés au niveau de l'application de la réglementation ainsi que pour les cas constatés par la Cour, les services de la Commission procéderont à toutes les vérifications nécessaires et un suivi sera effectué dans le cadre de l'apurement des comptes.

Conclusion

53. La part importante de LEP dont l'écoulement requiert une aide peut s'expliquer par le fait que le LEP est un sous-produit du lait écrémé. En d'autres termes, l'excédent de lait qui ne peut être transformé dans d'autres produits laitiers à valeur ajoutée est utilisé pour la fabrication de LEP et de beurre, les deux produits d'intervention qui constituent la base du mécanisme de soutien du marché dans le secteur laitier.

55. La Commission souligne que les mesures de gestion du marché relatives au lait écrémé en poudre ont été régulièrement examinées, à la fois au sein de ses services et avec les États membres dans le cadre du comité de gestion du secteur du lait et des produits laitiers. Sur la base de ces discussions et compte tenu de l'évolution récente des marchés du lait et du veau, la Commission est convaincue que l'aide a été fixée à un niveau approprié. Toutefois, elle continuera à vérifier l'adéquation des taux d'aide et d'incorporation.

La Commission est d'avis qu'il ne serait pas judicieux de fixer le niveau de l'aide au moyen d'une procédure d'appel d'offres, dans le cadre de ce régime d'aide. Elle craint que la charge administrative et les risques financiers liés à une telle procédure dissuadent d'utiliser le lait écrémé en poudre ou limitent la participation à l'appel d'offres à un groupe restreint d'opérateurs spécialisés, ce qui réduirait notablement la concurrence au sein du système.

56. La Commission étudiera la possibilité d'améliorer la relation entre le niveau d'aide et la qualité des produits éligibles.

57 à 59. La Commission prévoit une révision du régime d'aide pour le lait écrémé liquide destiné à l'alimentation animale [règlement (CEE) n° 1105/68] qui représente moins de 3 % de l'écoulement subventionné du lait écrémé sur le marché intérieur. Si cet examen confirme la nécessité de maintenir l'intégralité ou une partie de ce régime, les règles d'application seront renforcés notamment en ce qui concerne les procédures de contrôle.

60. Dans le cadre de la révision du règlement (CEE) n° 1725/79, la Commission accordera une importance particulière à cette question.

61. La Commission fait référence à la proposition présentée au Conseil en 1989, qui visait à supprimer le régime prévu par le règlement (CEE) n° 1624/76. Dans le cadre d'Agenda 2000, la révision de la politique du secteur laitier devrait aboutir à la suppression de ce dispositif d'aide particulier.

62. En ce qui concerne les problèmes soulevées au niveau de l'application de la réglementation ainsi que pour les cas constatés par la Cour, les services de la Commission procéderont à toutes les vérifications nécessaires et un suivi sera effectué dans le cadre de l'apurement des comptes.