RAPPORT SPÉCIAL N° 25/98 relatif aux opérations engagées par l'Union européenne dans le domaine de la sûreté nucléaire en Europe centrale et orientale (PECO) et dans les nouveaux États indépendants (NEI) (période 1990-1997) accompagné des réponses de la Commission (présenté en vertu de l'article 188 C, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE) (1999/C 35/01)

AVANT-PROPOS

La procédure contradictoire concernant ce rapport ayant été terminée avant fin octobre, la Cour a reçu, le 10 novembre, de nouveaux compléments de réponses de la Commission dont certains lui apparaissent contestables.

Toutefois, pour ne pas retarder indéfiniment la publication de son rapport, la Cour a décidé de l'adopter définitivement en sa réunion du 12 novembre 1998 indépendamment des divergences d'opinion subsistant sur certains éléments.

PRINCIPALES ABRÉVIATIONS UTILISÉES

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1. INTRODUCTION

Programmes de sûreté nucléaire PHARE et TACIS

1.1. L'accident de l'unité 4 de Tchernobyl, en 1986, a révélé l'importance des questions de sûreté posées par le parc de réacteurs nucléaires de conception soviétique. À partir de 1990, une aide internationale a été mobilisée sous l'égide du G7 (1), des Nations unies (AIEA), de l'OCDE (AEN) et de l'UE, dont les sommets d'Édimbourg (1992) et de Corfou (1994) ont confirmé les orientations à suivre pour la restructuration du secteur nucléaire des pays de l'Est et la fermeture de la centrale de Tchernobyl. L'ensemble de ces actions devait permettre d'aider les pays de l'Est à amener leur parc de réacteurs à un niveau de sûreté comparable à celui des centrales occidentales, ce que le Conseil a précisé dans sa résolution du 18 juin 1992 (2). Au cours de cette période, plusieurs initiatives ont été prises pour coordonner les aides internationales, qu'il s'agisse de mettre en commun les données disponibles sur les programmes d'assistance existants (création du NUSAC au sein de la Commission en 1992) ou de constituer des instruments financiers multilatéraux particuliers (création du NSA en 1993, dont la gestion a été confiée à la BERD). Si la Cour reconnaît, comme la Commission le signale au paragraphe 5 des remarques générales introduisant ses réponses, que les dépenses de PHARE et TACIS ne pouvaient à elles seules qu'aboutir à des résultats limités, il n'en reste pas moins que la responsabilité première de la coordination des efforts des pays de l'OCDE et des autres institutions internationales pour aider à la restructuration du secteur nucléaire dans les PECO et les NEI appartenait à la Commission. Pour cette raison, la Cour a considéré qu'il était de sa compétence d'examiner la façon dont la Commission s'est acquittée de cette responsabilité ainsi que l'étendue des progrès effectivement réalisés sur le terrain.

1.2. Les premières études techniques du secteur de la production d'électricité d'origine nucléaire ont montré que l'ancien système soviétique, inspiré par les besoins de la filière nucléaire militaire, répondait à des impératifs de production et que les questions de sûreté opérationnelle et d'environnement avaient été délaissées. À ces problèmes conceptuels et techniques s'ajoutait la nécessité d'instituer, dans ces pays, des autorités de sûreté fortes et indépendantes des exploitants, ce contre-pouvoir étant considéré dans tous les pays occidentaux comme une condition essentielle de la sûreté. En raison des conséquences économiques et sociales des remèdes envisagés, et en particulier le déclassement des centrales les plus dangereuses (certains RBMK et VVER 440-230), l'amélioration de la sûreté devait s'inscrire dans une stratégie d'ensemble pour le secteur énergétique des pays de l'Est, où le traitement des déchets posait des difficultés aiguës, et où le monde du nucléaire représentait une force socio-économique importante et jusque-là privilégiée par rapport aux autres secteurs industriels. L'ensemble de ces contraintes, alliées aux intérêts économiques occidentaux, rendait l'intervention dans le secteur particulièrement délicate.

1.3. Dans ce contexte multilatéral et sectoriel difficile, dont les principaux éléments sont présentés en annexe 1, l'UE a affecté depuis 1990 près de 850 Mio ECU (3) à l'amélioration de la sécurité et de la sûreté (4) nucléaires dans les PECO et les NEI, qui ont donné lieu à des paiements pour un total de 355 Mio ECU à fin 1997. L'essentiel de l'aide communautaire a été mis en oeuvre par la Commission dans le cadre des programmes PHARE et TACIS, qui ont engagé pour la sûreté nucléaire un total de 786,1 Mio ECU, soit 20 % des engagements TACIS et 2 % des engagements PHARE. Le tableau 1 présente une répartition de ces engagements par pays bénéficiaire et selon les principaux domaines d'action inscrits dans les décisions de la Commission. Selon les bénéficiaires, ces financements ne couvrent qu'une part très limitée (quelques pourcents) des programmes de modernisation entrepris. Il n'est cependant pas possible, sur la base des informations disponibles, de chiffrer l'ampleur de ces programmes ni leur degré de réalisation.

Tableau 1

Répartition des engagements PHARE et TACIS par domaine d'action et par pays entre 1990 et fin 1997

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1.4. Les actions relatives aux combustibles et déchets radioactifs comprennent 20 Mio ECU affectés au contrôle des matières fissiles. Pour le déclassement, les programmes n'ont concerné que Tchernobyl, et ce à hauteur de 59 Mio ECU seulement. Les actions diverses regroupent les recherches liées à la sûreté (2 Mio ECU), la préparation des prêts Euratom (1,5 Mio ECU), les systèmes de détection et d'alerte aux radiations (6,5 Mio ECU), la réponse hors site aux urgences (5 Mio ECU), une étude sur la distribution d'électricité (0,4 Mio ECU) et différentes réserves (2,8 Mio ECU).

1.5. L'assistance directe aux centrales nucléaires dans le domaine de la sûreté opérationnelle, avec 35 % des fonds, soit 272 Mio ECU, constitue l'axe principal des programmes. Le tableau 2 présente les enveloppes budgétaires prévues par pays et par type de réacteur pour les centrales des pays de l'Est. Le tableau 3 permet de situer géographiquement les centrales de conception soviétique en exploitation dans ces pays.

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Tableau 3 Localisation des centrales nucléaires de conception soviétique en exploitation dans les PECO et les NEI

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Contrôle de la Cour

1.6. La Cour a eu pour objectif d'apprécier la mise en oeuvre des moyens déployés par l'UE pour améliorer la sûreté nucléaire dans les PECO et les NEI depuis 1990, eu égard au contexte multilatéral et au mandat de coordination confié à la Commission par la communauté internationale dans le cadre du G7 et du G24 (5).

1.7. Les contrôles auprès de la Commission ont porté sur les opérations des programmes PHARE et TACIS et ont été complétés par des visites en Ukraine, en Bulgarie, en Lituanie et en Fédération de Russie, ainsi qu'auprès de plusieurs organisations spécialisées dans l'UE. Ces différents éléments sont présentés en annexe 2. La Cour a été assistée dans ses travaux par un spécialiste des questions de sûreté nucléaire. Pour l'Ukraine, des observations concernant les programmes de sûreté nucléaire ont été publiées par la Cour dans un rapport spécial relatif à l'ensemble des opérations TACIS dans ce pays (6).

2. RÉSUMÉ DES OBSERVATIONS

Approche de l'Union européenne

2.1. La stratégie d'intervention, qui n'a été énoncée par la Commission de façon explicite qu'en 1996, reste confuse à propos des réacteurs de conception ancienne, du déclassement et du démantèlement, ainsi que du traitement des déchets (voir points 3.2-3.6). Les besoins urgents à court terme sont mal définis (voir points 3.8-3.10). Les instruments financiers qui pourraient prendre le relais de PHARE et TACIS pour les projets les plus coûteux tardent à être mobilisés (voir points 3.7, 3.11).

2.2. En matière de coordination et dans le cadre du mandat qui lui avait été confié par la communauté internationale (G24), la Commission n'a pu aller au-delà d'un échange d'informations entre les donateurs, l'AIEA, la BERD et les bénéficiaires (voir points 3.13-3.20).

2.3. L'approche dispersée des États membres pour les conventions concernant la responsabilité civile (voir point 5.18) et pour l'établissement des normes techniques et des réglementations de sûreté (voir point 3.1), l'absence d'un cadre conventionnel clair pour les opérations PHARE et TACIS (voir point 3.14), ainsi qu'une communication difficile avec certains bénéficiaires (voir points 4.3-4.4, 4.17-4.18, 5.1, 5.13, 5.18-5.20), ont freiné le développement de relations de confiance et d'un partenariat pourtant d'intérêt stratégique pour l'UE et son industrie nucléaire.

Gestion des opérations

2.4. Les ressources humaines hétéroclites et éphémères de l'unité en charge des programmes, des outils de gestion de projet et de suivi comptable insuffisants, ainsi que le manque de rigueur de la gestion ne permettent pas à la Commission d'assurer un suivi satisfaisant des opérations, le traitement rapide des problèmes et le contrôle de la qualité des prestations des contractants (voir points 4.12-4.16, 5.14).

2.5. La conclusion de marchés sans mise en concurrence a concerné près du tiers du volume des contrats (192 Mio ECU) sans gain pour la rapidité de la mise en oeuvre (voir points 4.1-4.2, 4.11).

2.6. L'interposition des agences d'approvisionnement entre les bénéficiaires et les exploitants de centrales nucléaires de l'UE chargés de l'assistance sur site a compliqué la mise en oeuvre, contribué aux retards, créé des tensions, et permis le versement d'avances excessives qui améliorent l'image de la mobilisation des crédits (voir points 4.3-4.10, 5.9).

2.7. Certains des organismes externes auxquels la Commission a eu recours pour l'assister dans la programmation et dans l'instruction des contrats (voir points 4.5, 5.4-5.5) ont été créés au cas par cas par association de sociétés commerciales bénéficiant, par ailleurs, de contrats financés par les programmes. Pour la programmation, la délégation des responsabilités de la Commission a été excessive, portant ainsi atteinte à son autorité et à son indépendance.

2.8. Les ressources consacrées à la gestion des programmes n'apparaissent pas clairement dans les comptes de la Commission et dépassent les normes fixées par l'autorité budgétaire, sans remédier aux faiblesses constatées (voir points 4.19-4.20).

Mobilisation des aides et résultats

2.9. Le dispositif de mise en oeuvre retenu par la Commission s'est révélé particulièrement lent. Les programmes ont surtout piétiné dans les centrales posant le plus de problèmes de sûreté (voir points 5.8-5.12). La fourniture d'équipements a souvent été privilégiée au détriment des autres aspects du développement de la culture de sûreté. La pertinence du morcellement des budgets entre centrales et types d'actions n'est pas établie (voir points 5.6-5.7).

2.10. Une fois les décisions prises, le contenu des programmes a beaucoup évolué. Le manque de transparence a provoqué incompréhensions et retards, et permis aux partenaires les plus dynamiques de réorienter les programmes. Des projets ont été annulés après des dépenses importantes. Des projets utiles ont été réduits pour cause d'insuffisance budgétaire alors que des crédits sont par ailleurs restés inutilisés, en raison notamment des modifications des programmes en cours d'exécution (voir points 5.1-5.3).

2.11. L'octroi de licences (7) par les autorités de sûreté des pays bénéficiaires, qui conditionne la bonne fin des projets d'équipements, a été pris en compte tardivement et de façon insuffisamment coordonnée (voir points 5.15-5.17).

2.12. En raison de l'absence de communication des résultats, l'utilité pour les bénéficiaires des études engagées pour près de 40 Mio ECU au titre du programme TACIS 1991 est incertaine (voir point 5.18). Par ailleurs, les conditions imposées aux sous-traitants russes participant aux études sont léonines. Les modalités de la sous-traitance risquent de permettre aux contractants de l'UE de réaliser des marges importantes et incontrôlables (voir points 5.19-5.20).

2.13. À la fin de l'exercice 1997, les contrats comptabilisés dépassaient de 20 % le montant des contrats effectifs, si bien que les décisions n'étaient couvertes qu'à hauteur de 63 % par des contrats et de 37 % par des paiements. Pour Tchernobyl, dans un contexte particulièrement difficile, ces taux étaient respectivement de 20 et 8 %. Le manque de transparence de l'articulation budgétaire, de la gestion et des comptes prive les gestionnaires et l'autorité budgétaire des moyens d'assurer et de maintenir une affectation optimale des ressources (voir points 5.21-5.23).

3. APPROCHE DE L'UNION EUROPÉENNE

Intégration européenne

3.1. À la fin 1997, faute de base légale contraignante, il n'existait pas encore au niveau européen de consensus formalisé sur les normes techniques en matière de sûreté de conception et d'exploitation des installations nucléaires (8). Les 25 principes essentiels de sûreté nucléaire publiés par l'AIEA restent mis en oeuvre par des normes techniques et des réglementations spécifiques à chaque État membre, ce qui n'a pas facilité les interventions de l'UE auprès des autorités de sûreté des PECO et NEI.

Objectifs et moyens

3.2. De 1990 à 1994, les programmes de sûreté nucléaire de l'UE ont été décidés et mis en oeuvre sans stratégie d'ensemble énoncée de façon explicite. Au cours de cette période, les fonds PHARE ont été orientés vers les questions relatives aux réacteurs VVER 440-230 de Kozloduy en Bulgarie, sur base du programme d'action défini par WANO en 1991. Les programmes TACIS ont tout d'abord consisté en études permettant aux acteurs de l'UE de comprendre les technologies et d'analyser les problèmes de sûreté des centrales nucléaires de conception soviétique, puis ont été orientés vers l'assistance sur site accompagnée de fourniture d'équipements et complétée par une assistance aux autorités de sûreté. Ce n'est que suite à des demandes répétées du Conseil (9) et du Parlement, qu'une réflexion a été engagée en 1995, conduisant la Commission à proposer en juin 1996 au comité PHARE/TACIS une stratégie couvrant l'ensemble des domaines d'action relatifs à la sûreté nucléaire.

3.3. La production d'énergie nucléaire en Russie provenait encore en 1996 pour 54 % de réacteurs de type RBMK. La centrale RBMK d'Ignalina en Lituanie, ainsi que les réacteurs VVER 440-230 de Kozloduy en Bulgarie sont d'une importance économique primordiale pour ces deux pays. Les réacteurs à fermer à court ou à moyen terme, ainsi que les conditions de leur maintien en activité, n'ont fait l'objet d'aucune convention entre la Commission et les bénéficiaires. Dans ses programmes, la Commission a ignoré les réalités politiques, sociales et économiques et a manqué de transparence, ce qui a provoqué des tensions avec les bénéficiaires (cas de la centrale de Kozloduy).

3.4. La Commission n'a pas différencié dans ses programmes les objectifs et les moyens selon le caractère ancien ou moderne des réacteurs du point de vue de la sûreté. Les améliorations permettant la prolongation de la vie des réacteurs au-delà de leur durée normale et celles contribuant seulement à la sûreté opérationnelle à court terme n'ont pas été définies. En raison des incertitudes pesant sur les échéances de fermeture des unités anciennes, ces clarifications étaient nécessaires pour la cohérence de la programmation et de la sélection des projets.

Déclassement et démantèlement de réacteurs

3.5. Malgré leur importance, le déclassement et le démantèlement des réacteurs non modernisables ainsi que le traitement des déchets n'ont pas fait l'objet d'une grande mobilisation de crédits. Il est vrai que les opérations de démantèlement sont techniquement ardues et très coûteuses. Malgré une expérience qui repose sur quelques cas spécifiques (10), l'UE est elle-même confrontée à des difficultés économiques et pratiques dans ce domaine.

3.6. Dans les commentaires des budgets 1995, 1996 et 1997, l'autorité budgétaire demandait à la Commission de consacrer respectivement 150 Mio ECU, à nouveau 150 Mio ECU et enfin 100 Mio ECU à des projets dans le domaine de l'environnement, notamment pour le démantèlement des réacteurs RBMK. Ce type de formulation n'est pas assez précis pour constituer un encadrement réel et inciter à un suivi et au dépôt de rapports circonstanciés concernant l'objectif de démantèlement des réacteurs RBMK qui, hormis Tchernobyl, n'est pas transcrit dans les programmes de la Commission.

3.7. Les programmes TACIS n'ont pas permis, à eux seuls, d'atteindre des résultats sensibles pour le démantèlement de Tchernobyl. La création en 1997 d'un compte multilatéral auprès de la BERD, bien que tardive, répond mieux au besoin d'une véritable coopération internationale que les programmes bilatéraux TACIS, de moyens limités et trop peu tournés vers la coopération avec les autres donateurs.

Fourniture d'équipements

3.8. Selon la Commission, la fourniture d'équipements répond, à la nécessité de faire face à des situations d'urgence. L'examen des délais d'exécution montre que ces besoins urgents n'ont pas toujours pu être satisfaits. Les responsables des centrales de Kola et Sosnovy Bor ont confirmé que ces délais rendaient impossible le financement d'actions urgentes.

3.9. La fourniture d'équipements pilotes devait également permettre des transferts de technologie et ouvrir la voie à des projets industriels de plus grande ampleur financés par d'autres sources que TACIS. Le caractère pilote des projets est reconnu et apprécié par les bénéficiaires. Cependant, bien que des réussites comme celle obtenue à Kalinin pour le remplacement des pénétrations électriques montrent la pertinence de cette approche, la coopération industrielle, nécessaire au transfert de technologie, n'avait été encore que peu développée à la fin de 1997.

Aspects non industriels de la sûreté opérationnelle

3.10. En dehors du pilotage des projets industriels, l'assistance sur site devait veiller à l'amélioration de la culture de sûreté. Ces activités, touchant à la formation, à l'organisation et aux procédures, ont rarement été traduites sous forme de projets, mais plutôt intégrées au cahier des charges général de l'assistance sur site. Ces tâches sont ainsi restées trop mal définies et trop peu encadrées par la Commission pour être véritablement développées, suivies et évaluées. La situation varie sensiblement selon les centrales. Celle de Balakovo, qui s'est révélée la plus active dans ce domaine, devrait servir de référence.

Prêts Euratom

3.11. Le recours aux prêts Euratom, seulement possible depuis mars 1994, ne s'est pas encore concrétisé à la fin de 1997 bien que l'instruction de trois projets importants ait été entreprise en 1995 (voir annexe 1, points 4 et 5).

Coordination multilatérale

Coordination de l'assistance G24 (NUSAC)

3.12. La cellule de «coordination» G24 pour la sûreté nucléaire mise en place auprès de la Commission n'a pas assuré de véritable coordination. Elle n'a en effet aucune responsabilité dans les programmes d'assistance et notamment dans ceux de la Commission. Les lacunes identifiées par cette cellule ont rarement formé la base des interventions des donateurs. Le NUSAC a estimé à 1 480 Mio ECU les fonds engagés par la communauté internationale. Parce que de nombreux donateurs, dont la Commission elle-même jusqu'au milieu de l'année 1997, n'ont pas fourni les informations nécessaires, les données du NUSAC n'indiquent que des ordres de grandeur.

Coopération avec la BERD (NSA) pour la fourniture d'équipements

3.13. Bien que la Commission et la BERD poursuivent les mêmes objectifs en ce qui concerne la fourniture d'équipements, dans les centrales où elles interviennent toutes les deux à ce titre (Kozloduy, Sosnovy Bor, Kola, Novovoronesh), il n'a pas été possible de mettre en place une forte collaboration entre les deux institutions. Certes, les appels d'offres financés par le compte de sûreté nucléaire (NSA) géré par la BERD sont ouverts à l'ensemble des pays donateurs alors que ceux de la Commission sont réservés aux pays de l'UE, mais la poursuite de programmes d'équipements distincts par les deux institutions se traduit par des efforts redondants. Ainsi, les programmes sont conduits sans coordination pour deux projets à la centrale de Kola (soupapes de sûreté et détection des fuites).

3.14. Par ailleurs, les accords de financement du NSA constituent un cadre conventionnel qui pourrait être appliqué aux programmes de fournitures de la Commission, pour lesquels les conventions de financement sont lapidaires ou inexistantes. En effet, ces accords précisent les conditions concernant l'arrêt à terme de l'exploitation des unités RBMK et VVER 440-230 les plus anciennes, la réalisation d'analyses de sûreté pour chaque centrale, ainsi que le respect des programmes de modernisation dans lesquels s'intègrent les équipements fournis.

3.15. Les budgets prévus dans les accords de financement du NSA pour l'octroi de licences aux équipements fournis sont très inférieurs aux besoins, tandis que les programmes TACIS fournissent dans ce domaine une contribution beaucoup plus importante. La complémentarité des actions et la collaboration entre la Commission et le NSA pour l'assistance aux autorités de sûreté doivent pour cette raison être renforcées.

Coopération avec les autres acteurs

3.16. Aucune référence aux outils de travail (11) développés par l'AIEA n'est faite par la Commission dans ses contrats. La transparence et l'esprit de coopération de la Commission vis-à-vis de l'AIEA demeurent faibles.

3.17. Une partie des actions financées par PHARE et TACIS s'inscrit dans le cadre de stratégies commerciales et de programmes d'action propres aux États membres. En raison de leur importance économique, ces programmes bilatéraux sont eux-mêmes liés aux stratégies commerciales des grands opérateurs européens. Cependant, leur articulation avec ceux de la Commission n'étant pas expliquée, la cohérence et l'efficacité de l'ensemble des opérations sont difficiles à établir.

3.18. Alors que le recours à WANO puis à TPEG se justifiait d'abord par la mise à profit de l'expertise des opérateurs occidentaux, les méthodologies et l'expérience de WANO ont été insuffisamment exploitées par la Commission dans les clauses de ses contrats. Ainsi des pratiques telles que le recours à des indicateurs de performance, à des évaluations par les pairs, ou à la diffusion des meilleures pratiques, n'ont pas été mises en oeuvre de façon normalisée.

3.19. Prélevée sur les budgets TACIS, la contribution à l'ISTC a été payée selon des procédures correspondant mal aux modalités de son fonctionnement. Ainsi en 1997, alors même que la disponibilité des crédits n'était pas en cause, les procédures de la Commission ont engendré de graves difficultés de financement pour l'ISTC, qui a dû faire appel aux autres membres fondateurs pour combler les retards de paiement de la Commission. Pour l'Ukraine, l'UE n'avait, fin 1997, pas encore participé au financement de l'USTC malgré les prévisions du programme 1996.

3.20. L'agence de l'OCDE pour l'énergie nucléaire (AEN) recommande d'établir un plan stratégique de recherches sur la sûreté en association avec les principaux intervenants et dans un esprit de partage des résultats de la recherche (12). La stratégie de la Commission pour les interventions PHARE et TACIS dans le domaine des recherches liées à la sûreté ne mentionne pas les activités de l'ISTC, et aucune synergie n'est recherchée dans ce domaine. Pourtant, l'ISTC a financé 23 projets (6,5 Mio ECU) dans le domaine de la sûreté des réacteurs nucléaires et 41 projets dans le domaine de la sécurité pour l'environnement des activités nucléaires (19,6 Mio ECU).

4. GESTION DES OPÉRATIONS

Mise en concurrence

4.1. Dès le début des programmes dans le secteur de la sûreté nucléaire, la Commission a eu largement recours à l'article 118, paragraphe 2, du règlement financier (13) pour conclure, par entente directe, des contrats de service portant sur des montants importants. Le recours à ces procédures a concerné 192 Mio ECU sur un total d'opérations de 610 Mio ECU, soit 31 %.

4.2. En juillet 1994, le contrôleur financier a accepté un cadre dérogatoire, proposé par la DG IA et basé sur une typologie des actions et des raisons pouvant motiver une dérogation. Ce cadre ne donnait cependant aucune précision quant aux justifications à fournir, notamment pour garantir que, quelle que soit la procédure suivie, l'offre économiquement la plus avantageuse serait retenue, conformément à l'article 117 du règlement financier. Sa mise en oeuvre s'est traduite par des retards et des difficultés dans l'instruction des contrats (honoraires des experts).

Agences d'approvisionnement

Instruction des projets de fourniture

4.3. La Commission a décidé de recourir à des agences d'approvisionnement en 1994 pour l'assister dans l'administration des contrats de fournitures, parce qu'elle doutait, dans ce domaine, de l'impartialité et de la qualité des prestations des exploitants de centrales nucléaires de l'UE chargés de l'assistance sur site. Ce dispositif a suscité des tensions peu propices à l'efficacité du travail et dilué les responsabilités.

4.4. Le détail des procédures d'achat comprenant l'intervention des agences d'approvisionnement n'a été arrêté par la Commission qu'en octobre 1996. Il comprend 35 étapes, dont 11 sont sous la responsabilité de l'assistance sur site, 20 sous celle de l'agence d'approvisionnement et 2 sous celle de la Commission. Les bénéficiaires, pourtant signataires des contrats, ne sont responsables que de deux étapes, l'intégration dans le cahier des charges des exigences liées à l'octroi de licences par les autorités de sûreté, puis l'acceptation finale des fournitures. Contrairement à ce que prévoit la réglementation TACIS, les bénéficiaires ne participent pas toujours à l'évaluation financière des offres.

Comptabilisation et réalité des opérations

4.5. Les contrats TACIS (14) avec les agences d'approvisionnement figurent dans la comptabilité de gestion de la Commission pour 167 Mio ECU, représentant un volume d'achats prévisionnel de 162,5 Mio ECU ainsi que des honoraires et frais en rémunération des agences pour l'administration de ces achats, contractuellement estimés à 4,5 Mio ECU (soit 2,8 % en moyenne). Cette pratique force l'exécution budgétaire en ce qui concerne le volume des contrats. En effet, le montant des contrats de fournitures conclus par les agences se limitant à 44,6 Mio ECU à la fin 1997, les dépenses de la comptabilité de gestion devraient être diminuées de 118 Mio ECU pour refléter les contrats effectifs.

4.6. Ainsi la situation des engagements a été embellie à hauteur de 65,8 Mio ECU pour la Russie (15), de 38,5 Mio ECU pour les opérations relatives à Tchernobyl (16) et de 13,7 Mio ECU pour les autres centrales d'Ukraine et d'Arménie (17). De plus, la plupart des contrats avec les agences d'approvisionnement ont été conclus en fin d'année, car leurs modalités de comptabilisation permettent de mobiliser rapidement des masses importantes d'engagements et ce faisant, d'améliorer l'utilisation des crédits en fin d'exercice.

4.7. Pour les paiements, la comptabilité de la Commission présente comme des paiements définitifs des avances de 43 Mio ECU versées sur des comptes bancaires spéciaux ouverts au nom des agences et destinés à la couverture des contrats de fournitures. À la fin 1997, le montant des paiements exécutés par les agences se limitait à 24,3 Mio ECU. La comptabilité de gestion de la Commission devrait donc être interprétée à la baisse de 18,7 Mio ECU pour apprécier la réalité des opérations. Le versement de sommes supérieures aux besoins sur les comptes bancaires spéciaux a pour effet d'accélérer la consommation des crédits de paiements (18).

4.8. Les contrats conclus par les agences et les paiements effectués par celles-ci ne sont enregistrés ni dans le système comptable ni dans le système de gestion de la Commission.

4.9. À la fin 1997, les intérêts bancaires produits sur les comptes spéciaux s'élevaient à 2,2 Mio ECU selon les agences et n'avaient été, depuis le début des programmes, ni comptabilisés ni contrôlés par les services de la Commission.

4.10. L'ensemble de ces pratiques enlève aux comptes la transparence nécessaire au suivi et au contrôle des opérations.

Procédures contractuelles

4.11. Parmi les 14 contrats TACIS passés depuis janvier 1994 avec cinq agences d'approvisionnement (voir point 4.5), seuls les deux premiers, conclus en janvier et février 1994, ont fait l'objet d'une procédure d'appel d'offres ouvert. Quatre autres ont été conclus après appel d'offres restreint. Les huit autres, portant sur un volume d'achats de 82 Mio ECU et des honoraires de 2,4 Mio ECU, ont été conclus de gré à gré alors que les honoraires et surtout l'importance des activités justifiaient une mise en concurrence et une évaluation technique.

Suivi des opérations par la Commission

4.12. L'unité gestionnaire de la DG IA ne dispose pas des ressources humaines nécessaires à un suivi correct de l'exécution des programmes. Depuis sa constitution en 1993, 25 agents lui ont été affectés (cinq en 1994, six en 1995, dix en 1996 et quatre en 1997) et 17 l'ont quittée (trois en 1995, cinq en 1996, neuf en 1997). Parmi les 22 agents en fonction à la fin de 1997, cinq devaient quitter l'unité au premier semestre 1998. Parmi les sept gestionnaires de catégorie A, trois ne disposaient que de contrats de travail à durée déterminée (un expert national détaché et deux auxiliaires), dont deux expiraient fin mars 1998. Parmi les sept gestionnaires de catégorie B, trois disposaient également de contrats de travail à durée déterminée (auxiliaires), dont un expirait fin mars 1998. Ce renouvellement des effectifs et la précarité des emplois se traduisent par une gestion par à-coups portant un préjudice direct à la discipline de travail et au suivi des actions dans le temps.

4.13. Les gestionnaires de la Commission n'appliquent aucune méthodologie constante et ne disposent d'aucun outil fiable d'aide au suivi et à la gestion des projets. Le système informatisé de gestion (Désirée) présente des insuffisances. L'organisation administrative est improvisée et ne prévoit pas la constitution de dossiers structurés et tenus à jour selon des lignes directrices claires. Le suivi effectué par les services de la Commission ne permet ni de maîtriser l'évolution des opérations (voir points 5.2-5.3) ni de résoudre rapidement les problèmes qui leur sont soumis par les bénéficiaires et par l'assistance sur site (voir points 5.12-5.13).

4.14. Le suivi et l'évaluation sur place des actions sont sous-traités par la Commission à des consultants. Les opérations de sûreté nucléaire en Russie n'ont cependant été soumises à cette procédure qu'à partir de septembre 1995 et les activités de suivi n'ont commencé que mi-1996. Nombre d'opérations n'ont ainsi fait l'objet d'aucun suivi, comme l'ensemble des contrats du programme 1991, ou ont seulement fait l'objet d'un suivi tardif. De plus, les problèmes soulevés par les consultants dans leurs rapports d'évaluation ne sont pas résolus rapidement par la Commission (assistance sur site à Sosnovy Bor, assistance aux autorités de sûreté en Ukraine).

4.15. Des factures intermédiaires de services insuffisamment étayées par des pièces justificatives ont à plusieurs reprises été payées au lieu d'être rejetées, les services de la Commission demandant simplement au contractant de fournir les justificatifs à un stade ultérieur. Le traitement des problèmes de liquidation financière des contrats surgissant lors des paiements intermédiaires a ainsi été différé, parfois jusqu'au paiement final (19). À ce stade, il est trop tard pour que le contractant puisse procéder aux actions correctrices que la bonne gestion financière du contrat aurait exigées dès le premier paiement intermédiaire. Ainsi, de nombreuses factures restaient impayées par la Commission à la fin 1997. Par ailleurs, il n'existe aucune procédure ni disposition contractuelle prévoyant la clôture comptable des contrats dans un délai déterminé après l'émission du paiement final, pour que les éventuels litiges puissent être résolus, que les comptes des projets reflètent la réalité des opérations et que l'affectation des reliquats puisse être décidée en temps utile (20).

4.16. Les travaux d'apurement entrepris en 1997 par la Commission dans le cadre de la liquidation financière des contrats PHARE et TACIS, rendue difficile par une «perte de mémoire institutionnelle» due à la rotation des personnels contractuels et au manque de bonnes pratiques administratives, n'ont été accompagnés d'aucune mesure visant à éviter que de telles situations ne se reproduisent.

Suivi sur place des programmes

4.17. Le programme TACIS 1992 prévoyait un budget de 1 Mio ECU pour la gestion et la coordination des projets par une unité de gestion conjointe (JMU) basée à Moscou (21). Composée d'agents du ministère de l'énergie atomique (Minatom), de l'autorité de sûreté (GAN), de l'exploitant des centrales nucléaires (REA), des autres organisations russes concernées et d'experts occidentaux, cette unité devait veiller à la bonne mise en oeuvre des actions TACIS et faciliter les rapports avec les institutions occidentales. Le besoin d'une telle structure était à nouveau rappelé dans le programme TACIS 1993, qui signalait que ce dossier était discuté avec les autorités russes dans le cadre plus général d'un projet de protocole d'accord spécifique à la sûreté nucléaire. Signé en février 1995, ce protocole n'a cependant traité que des questions de responsabilité civile.

4.18. Lors des discussions avec les représentants du ministère russe de l'énergie atomique en octobre 1997, ces derniers ont exprimé leur désarroi devant l'absence de progrès dans la mise en place de la JMU. Deux contrats ont finalement été conclus en novembre 1997 pour la financer jusqu'au 30 septembre 1999, et imputés sur les programmes 1994 (0,7 Mio ECU) et 1996 (0,3 Mio ECU). Compte tenu de l'absence de suivi des programmes de sûreté nucléaire par la délégation de la Commission à Moscou, l'absence de JMU a empêché tout suivi sur place continu des programmes en Russie jusqu'à fin 1997.

Coût de la gestion

4.19. Le financement de l'assistance technique à la Commission par les crédits opérationnels, auparavant prohibé, est encadré depuis 1996 par les commentaires du budget (22), mais aucune information sur les ressources consacrées par la DG IA à l'appui aux programmes de sûreté nucléaire ne ressort du rapport présenté par la Commission au début de 1998 à propos de l'utilisation de cette «facilité» de soutien technique. Les 29,2 Mio ECU comptabilisés, soit 5 % du total des contrats conclus depuis 1990 (23), ne reflètent pas la totalité des montants. Il y manque par exemple 1,8 Mio ECU d'honoraires aux agences d'approvisionnement ainsi que les ressources consacrées par les assistants sur site à l'administration et au suivi technique des opérations, difficiles à identifier en raison des faibles exigences comptables de la Commission sur le contenu des rapports des assistants techniques.

4.20. Le coût total de gestion des programmes et projets (à la charge des crédits de fonctionnement et des crédits opérationnels) dans le dispositif complexe de la Commission n'apparaît pas (24). Les 5 % comptabilisés dépassent les normes fixées à partir de 1996 par l'autorité budgétaire, sans toutefois prévenir les faiblesses constatées dans la gestion.

5. MOBILISATION DES AIDES ET RÉSULTATS

Programmation

5.1. Pendant une première phase, de 1990 à 1992, les projets retenus dans les programmes étaient proposés par les experts occidentaux et débouchaient sur des résultats d'utilité pratique limitée pour les bénéficiaires (25). À compter de 1993, la coopération s'est orientée vers des projets répondant mieux aux besoins. Cependant, l'élaboration des programmes annuels a toujours suscité difficultés et incompréhensions avec les bénéficiaires, notamment en Russie, en raison des priorités retenues. Aucun projet n'a pu être précisé, même à titre indicatif, dans les programmes 1993 puis 1994 pour Sosnovy Bor. Les projets ont été définis a posteriori. Pour les autres centrales russes, l'utilisation des budgets décidés en 1993 n'a pu être précisée que dans le cadre de l'élaboration du programme 1994. Les visites sur place ont montré que l'insuffisance de communication et d'explications, qu'une présence sur site trop rare de la Commission ne permet pas de compenser, ont en outre conduit à des malentendus nuisibles au bon déroulement de la coopération.

5.2. Après avoir été décidés par la Commission, les projets compris dans les programmes ont fait l'objet de nombreuses annulations, créations et modifications. Ainsi, la Commission n'a pas toujours maîtrisé l'évolution du contenu des programmes et de l'affectation des ressources:

a) dans le cas d'opérations découpées en phases financées par des programmes annuels successifs, les résultats de chaque phase n'ont pas toujours été évalués avant la définition et le lancement de la suivante. Cette faiblesse a conduit, dans plusieurs cas, à une perte de contrôle du contenu des projets (réseau informatique puis système de gestion opérationnelle à Sosnovy Bor, affichage des paramètres de sûreté puis système d'information de contrôle et gestion de la maintenance à Kalinin) ou de l'économie des contrats (évaluation de la sûreté des réacteurs RBMK) par la Commission. De tels risques existent pour le projet de modernisation de la salle de contrôle en cours d'instruction à Sosnovy Bor;

b) deux projets importants, le centre technique de Nikiet (2 Mio ECU) et la protection du coeur du réacteur pour Kola (4 Mio ECU) ont été annulés sans réaffectation des reliquats de budget (3,3 Mio ECU). Dans le second cas, l'annulation a eu lieu après le paiement d'études représentant 2,7 Mio ECU, qui n'ont pas conduit aux investissements initialement envisagés;

c) plusieurs projets utiles (chimie de l'eau à Kola, capteurs de détection d'incendie et contrôle du chargement du combustible à Balakovo) ont été réduits en considération des limites de l'enveloppe budgétaire indicative allouée au projet ou à la centrale dans le programme annuel concerné. La Commission devrait, dans de tels cas, évaluer l'utilité de maintenir les projets en proposant de leur affecter des fonds par ailleurs inutilisés;

d) des travaux non conformes aux contrats ont été effectués parce que la Commission n'a pas réagi lorsque l'évolution de la situation a fait apparaître l'inadaptation des cahiers des charges initiaux (assistance aux autorités de sûreté en Lituanie).

5.3. Ainsi, à l'intérieur des enveloppes allouées à chaque centrale, le contenu des programmes a fluctué, et les opérations se sont souvent développées dans la direction souhaitée par l'intervenant le plus dynamique. Compte tenu du nombre d'intervenants et de la variété des opérations, la cohérence de l'ensemble s'est révélée difficile à maintenir.

5.4. À partir de 1992, TPEG a joué un rôle croissant dans la discussion et l'élaboration des programmes de la Commission. Cependant, nombre de missions effectuées auprès des bénéficiaires ont été conduites sans la participation de la Commission, qui a, dans ce domaine, délégué ses responsabilités de façon excessive (26).

5.5. Les relations anciennes du Centre commun de recherche (CCR) avec la communauté nucléaire de l'Est ont été peu utilisées pour la programmation des actions en concertation avec les bénéficiaires. Ce n'est qu'à la fin de l'exercice 1997 que la Commission a décidé de lui confier la mission, jusqu'alors assignée à TPEG, d'élaborer les termes de référence des projets inclus dans les programmes TACIS. Cette attribution de compétences est plus conforme à un bon exercice par la Commission de ses responsabilités d'instruction des programmes et de décision que la pratique antérieure. De plus, le CCR est indépendant des opérateurs du secteur nucléaire, alors que TPEG, quel que soit son attachement à l'UE, ne peut se démarquer qu'avec peine des intérêts industriels de ses membres.

Budgets affectés aux activités sur site

5.6. La liste des projets associés à l'assistance sur site dans quatre centrales russes figurant au tableau 4 montre que ceux-ci concernent en grande majorité des équipements industriels. Ils ont peu porté sur les autres aspects de l'amélioration de la sûreté opérationnelle, dont l'importance avait pourtant été soulignée dès le programme TACIS 1992:

a) les actions relatives à l'organisation et à la prise en compte du facteur humain (amélioration des procédures, formation, interface homme-machine);

b) les actions accompagnant les fournitures d'équipements pour améliorer la sûreté de leur utilisation (documentation, historique des incidents et autres événements, inspection, maintenance, formation);

c) le transfert des technologies permettant d'assurer la pérennité des actions par une production locale des équipements.

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5.7. La grande diversité dans la situation des centrales contraste avec l'uniformité des budgets annuels TACIS alloués à chaque centrale pour la sûreté opérationnelle, soit environ 4 Mio ECU par an et par centrale, répartis également de façon uniforme entre assistance sur site et projets. L'efficacité de ce fractionnement n'est pas établie en ce qui concerne les achats d'équipements.

Retards et état d'exécution des opérations

Délais d'instruction des contrats

5.8. Le tableau 5 analyse le délai entre la décision de la Commission et la signature du contrat pour les opérations examinées. Les délais les plus importants concernent l'assistance aux autorités de sûreté (882 jours en moyenne) et les contrats de fournitures dont l'administration est déléguée aux agences d'approvisionnement (705 jours en moyenne). Ce délai de près de deux ans s'ajoute à celui de l'instruction des décisions, qui a lui-même conduit la Commission à décider une majorité des programmes en fin d'exercice budgétaire.

Tableau 5

Délais entre la décision et la signature des contrats par la Commission pour les opérations examinées

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5.9. Les contrats conclus avec les agences d'approvisionnement ne sont que des actes intermédiaires qui ne donnent aucune indication sur la situation des opérations de fournitures. À la clôture de l'exercice 1997, parmi les 38 opérations examinées, 16 seulement avaient fait l'objet d'un contrat, en moyenne 705 jours (27) après la date de la décision de la Commission. Cinq avaient été annulées avant l'approbation du cahier des charges. Les autres, concernant toutes la Russie, présentaient des délais d'instruction anormalement longs. Au 31 décembre 1997, les cahiers des charges pour huit de ces opérations n'étaient pas encore approuvés, 725 jours en moyenne après la date de la décision. Pour neuf autres, le cahier des charges était approuvé, mais le contrat n'était toujours pas signé 1 317 jours en moyenne après la décision de la Commission.

État d'exécution des projets de sûreté opérationnelle

5.10. Le tableau 6 résume l'état d'exécution des programmes 1992 à 1997 de sûreté opérationnelle TACIS pour les centrales de Sosnovy Bor (RBMK 1000), Kola (VVER 440-230 et 440-213), Kalinin et Balakovo (VVER 1000-320). Fin 1997, seuls 14 des 52 projets associés à l'assistance sur site au titre des programmes 1992 à 1995 dans ces quatre centrales étaient réalisés (tous à Kalinin et Balakovo). Deux projets se trouvaient en cours d'exécution, et 11 avaient été annulés. Les autres projets, ainsi que ceux des programmes 1996 et 1997, se trouvaient en cours d'instruction.

Tableau 6

Programmes TACIS 1992 à 1997 d'assistance sur site et d'amélioration de la sûreté opérationnelle à Kola, Sosnovy Bor, Kalinin et Balakovo (Fédération de Russie)

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5.11. Pour ces quatre centrales, bien que 93 % des budgets indicatifs prévus pour l'assistance sur site aient fait l'objet de contrats à la fin de 1997, cette proportion n'était que de 19 % pour les projets concrets associés à l'assistance sur site. Alors que la conclusion des contrats pour les projets devait suivre de près celle des contrats d'assistance sur site, de sérieux retards ont été constatés dans la plupart des centrales. Ce faisant, la durée et le coût des contrats d'assistance sur site sont devenus disproportionnés par rapport aux projets concrets qu'ils devraient accompagner. La Commission n'a pris aucune mesure significative pour enrayer cette dérive, pourtant constatée dès la mise en oeuvre du programme 1992. Dans les deux centrales les plus anciennes et ayant les besoins les plus pressants (Sosnovy Bor et Kola), les réalisations représentent des sommes particulièrement faibles malgré des investissements importants en assistance technique. Ce déséquilibre est frappant à Kola, où les paiements effectués ne représentent que 2 % du budget pour les projets, bien que 48 % des montants prévus pour l'assistance sur site aient été déboursés.

5.12. Les principales causes de retard des projets sont les suivantes:

a) le traitement très lent des procédures d'achat et notamment des questions d'origine des équipements, aggravé par l'absence de réaction ou la réaction tardive des services de la Commission lorsqu'un problème leur est soumis (analyseurs d'eau et équipements informatiques à Kalinin, pièces détachées à Kola et à Balakovo);

b) les pesanteurs administratives qui tendent à donner l'apparence d'une mise en concurrence dans des situations de monopole technique ou commercial (incinération des déchets à Kola), au lieu d'encadrer ces situations par des procédures alternatives (28) pour garantir que les fournitures sont obtenues à un prix raisonnable;

c) l'octroi de licences par les autorités de sûreté russes (lutte contre les concentrations d'hydrogène, chimie de l'eau et contrôle de la bitumisation des déchets à Kalinin);

d) la prise en compte tardive des synergies possibles entre les programmes de différentes centrales (soupapes de sûreté à Balakovo et à Kalinin);

e) la qualité insuffisante des cahiers des charges et des évaluations techniques (analyse des vibrations à Kalinin, chimie de l'eau à Balakovo, soupapes de sécurité à Kozloduy);

f) l'absence de procédures satisfaisantes pour l'instruction et le suivi des projets mixtes mêlant fournitures et développements informatiques (réseau informatique à Sosnovy Bor, simulateurs à Kola, gestion de la maintenance à Kalinin).

5.13. Les bénéficiaires comme les assistants sur site soulignent le manque de respect des calendriers fixés dans les plans d'action initiaux et le caractère imprévisible des échéanciers effectifs de livraison des fournitures, particulièrement importants lorsque les équipements doivent être installés pendant les périodes annuelles d'arrêt des centrales. Les principaux griefs portent sur la lenteur de l'instruction des appels d'offres et des contrats, la complexité et la lenteur des procédures de la Commission, l'absence de calendriers contraignants pour les différentes parties, la mauvaise connaissance de l'état d'avancement des dossiers, ainsi que sur le rôle insuffisant accordé aux bénéficiaires dans la gestion des projets, notamment l'évaluation des offres et l'émission des bons à payer.

5.14. Les progrès dans la mise en oeuvre des projets dépendent, en premier lieu, de la qualité des prestations de l'assistance sur site qui, dans l'organisation retenue, peut seule conduire réellement les opérations. L'encadrement de la Commission est resté trop en retrait pour permettre l'alignement des prestations sur les meilleures pratiques, ce qui a conduit à des résultats très contrastés selon les types d'intervention et les centrales nucléaires.

Assistance aux autorités de sûreté

5.15. Dans le domaine de l'assistance aux autorités de sûreté pour l'octroi de licences, des progrès importants ont été réalisés, malgré l'absence d'harmonisation européenne des normes et des réglementations (voir point 3.1). En Russie, l'assistance de l'UE a aidé les autorités de sûreté à se doter des outils législatifs et des procédures générales leur permettant d'encadrer la mise en oeuvre des programmes de modernisation. Les activités de ces autorités se heurtent cependant à la faiblesse de leurs moyens financiers.

5.16. L'approche de la Commission en ce qui concerne l'octroi de licences aux équipements qu'elle finance, appelée «approche deux plus deux», consiste à fournir pour chaque projet, d'une part une assistance aux exploitants dans le cadre de l'assistance sur site, et d'autre part une assistance aux autorités de sûreté pour l'octroi des licences. Comme pour l'assistance aux exploitants, ce sont leurs pairs d'Europe de l'Ouest qui assistent les autorités de sûreté de l'Est et, ainsi, leur transmettent leur savoir-faire. La difficulté de cette approche réside dans la coordination et la coopération de quatre partenaires.

5.17. Les problèmes liés à l'octroi de licences se sont posés tardivement pour les équipements financés par TACIS, en raison des retards d'exécution des programmes et de la montée en puissance progressive des autorités de sûreté. En Russie, ces procédures risquent de plus en plus de ralentir l'exécution des programmes, en raison d'une compréhension et d'une prise en compte tardives et peu coordonnées des réglementations existantes ainsi que des tâches et ressources nécessaires à leur application. Dans ce domaine également, le rôle de catalyseur de l'assistance sur site dans les relations entre les partenaires est un facteur déterminant de succès. Aussi, la Commission devrait veiller à ce que l'expérience des nouvelles procédures acquise dans chaque centrale soit rapidement partagée avec les autres sites.

Études et analyses de sûreté

5.18. En juin 1997, les autorités russes n'avaient reçu qu'un seul rapport final au titre des études prévues pour environ 40 Mio ECU et payées pour environ 34 Mio ECU dans le cadre du programme TACIS 1991. Plusieurs contractants importants ont argué de la non-ratification par la Russie de la convention de Vienne et de doutes portant sur le régime de responsabilité civile pour refuser de transmettre le résultat des études aux bénéficiaires, malgré les clarifications apportées par le protocole d'accord signé entre la Commission et la Fédération de Russie en février 1995. Dans ces conditions, l'utilité de ces études pour les bénéficiaires et leur impact sur la substance des programmes de modernisation russes ne peuvent être que réduits.

5.19. Les contrats d'études portant sur la sûreté de conception font largement appel aux instituts de conception russes par le biais de sous-contrats. Les cahiers des charges des sous-contrats reprennent souvent à l'identique ceux du contrat principal, si bien qu'il est extrêmement difficile d'évaluer les charges de travail respectives du contractant de l'UE et de ses sous-traitants russes. La répartition précise du travail entre le contractant et le sous-contractant est pourtant essentielle pour la transparence des prix, puisque les honoraires des experts de l'Ouest sont, selon les contrats, de 10 à 15 fois plus élevés que ceux accordés aux experts de l'Est de compétence équivalente. Dans un des cas examinés (étude de la fragilisation des cuves de réacteur à Kola et Novovoronesh), le montant du sous-contrat imposé par la Commission aux soumissionnaires sans analyse préalable suffisante, a dû être renégocié à la hausse après l'adjudication du marché principal.

5.20. Les sous-contrats comprennent une clause léonine stipulant que les paiements au sous-traitant ne peuvent être effectués qu'après paiement par la Commission des facturations émises par le contractant principal. Dans trois cas (29), les sous-traitants russes n'ont pas reçu des contractants de la Commission une fraction significative des sommes dues, bien que l'ensemble des travaux prévus par le sous-contrat ait été réalisé. La lenteur des contractants et de la Commission dans la liquidation financière des contrats porte ainsi préjudice aux sous-traitants et au partenariat avec l'UE.

Mobilisation effective des crédits

5.21. Le tableau 7 donne, au 31 décembre 1997, un aperçu de la mobilisation effective des décisions de la Commission au travers de contrats. Le volume des contrats et des paiements enregistré dans les comptes de gestion y est corrigé des principales anomalies constatées à propos de la définition, dans les comptes de gestion, des dotations du programme TACIS 1991 et surtout des contrats avec les agences d'approvisionnement.

Tableau 7

Couverture des décisions PHARE et TACIS par des contrats effectifs au 31 décembre 1997

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5.22. Au total, les enveloppes des décisions se traduisent à hauteur de 63 % par des contrats, et de 37 % par des paiements. Cette mobilisation effective des crédits est particulièrement faible pour les opérations relatives à Tchernobyl (20 % pour les contrats et 8 % pour les paiements) et aux combustibles et déchets radioactifs (16 % pour les paiements).

5.23. Les crédits pour lesquels les contrats restent encore à conclure s'élèvent à 294 Mio ECU au lieu des 176 Mio ECU présentés dans les comptes de gestion. Cette masse de crédits résulte de décisions parfois anciennes et ne correspond plus toujours à la réalité des besoins. Une gestion soucieuse de la bonne utilisation des deniers publics exigerait un examen critique de ces affectations et, en accord avec les bénéficiaires, soit la clôture des programmes soit une réaffectation prenant en compte les besoins actualisés.

6. CONCLUSION

Appréciation d'ensemble

6.1. L'intervention de l'UE dans le domaine de la sûreté nucléaire dans les pays de l'Est avait pour motivation de protéger les populations contre les conséquences d'un accident de type Tchernobyl, et aussi, dans le cadre des programmes PHARE et TACIS, d'établir entre les industries du secteur nucléaire de l'UE et celles des pays de l'Est un partenariat intégré dans une économie de marché. C'est dans cette double perspective que la Commission a affecté près de 850 Mio ECU (30) entre 1990 et 1997 à des programmes d'appui à la sûreté nucléaire des PECO et des NEI, dont 786 Mio ECU (31) engagés par les programmes PHARE et TACIS et payés à hauteur de 307 Mio ECU (32).

6.2. Bien que des avancées aient été réalisées dans un secteur d'intervention nouveau pour l'UE et jusqu'alors peu ouvert à la coopération internationale, l'examen des opérations montre que les résultats sont obtenus trop lentement et que les objectifs à court terme des programmes n'étaient pas atteints à la fin de l'année 1997, tant en raison d'ambiguïtés au plan stratégique que de procédures de mise en oeuvre mal adaptées à un environnement spécifique et particulièrement complexe. De plus, aucune méthodologie ne permettait, à fin 1997, de formuler une appréciation globale des progrès de la sûreté dans chaque centrale. L'AIEA organisera en 1999 une conférence internationale visant à apprécier les progrès réalisés, et travaille par ailleurs à la formulation d'indicateurs de sûreté qui actuellement font défaut. Dans ces conditions, il n'est pas possible aujourd'hui de dégager un état objectif des progrès réalisés. C'est ainsi que des mesures concrètes doivent être envisagées pour renforcer l'efficacité, l'efficience, l'économie et la clarté de l'action communautaire.

Efficacité

6.3. Le manque de clarté et de réalisme de la stratégie (voir points 3.1-3.11), le développement en circuit fermé des programmes PHARE et TACIS (voir points 3.12-3.20) et un transfert excessif des responsabilités de la Commission au profit de tiers (voir points 4.3, 5.4-5.5) se sont traduits par des tergiversations quant aux actions à entreprendre, un manque de cohérence dans l'affectation des ressources (voir points 5.1-5.3, 5.6-5.7) et des lenteurs qui ont dévalorisé les actions de l'UE (voir points 5.8-5.14). La réalité économique des pays bénéficiaires doit être mieux prise en compte dans la reformulation de la stratégie, notamment à propos de la question du devenir des centrales de conception ancienne. Une coopération renforcée devrait être engagée avec les autres acteurs, en particulier avec l'AIEA et la BERD, mais aussi avec les États bénéficiaires. Le développement d'une coopération confiante demande une clarification du cadre stratégique et conventionnel mais aussi que les objectifs poursuivis aient au préalable été définis en commun par l'UE et les bénéficiaires. En outre, l'élaboration et l'utilisation, en collaboration avec l'AIEA, d'indicateurs permettant de mesurer l'efficacité des programmes et l'évolution de la sûreté dans chaque centrale doivent faire l'objet d'une attention prioritaire.

Efficience

6.4. Les services chargés de l'exécution des programmes devraient être regroupés et dotés de capacités de gestion et de ressources humaines adaptées à la complexité et à l'ampleur de la tâche ainsi qu'à la rapidité d'action souhaitée ce qui, depuis 1990, n'a jamais été le cas (voir points 4.12-4.16). La Commission devrait envisager un redéploiement de ses cadres et l'affectation des programmes à une direction générale dont la spécialité corresponde mieux qu'à présent à la gestion de projets techniquement complexes. Un tel regroupement réduirait les efforts de coordination interservices dont l'efficience reste à démontrer. Il permettrait une meilleure mobilisation des compétences hautement spécialisées disponibles à la Commission.

6.5. Ces services devraient être en mesure de garantir, sans recours excessif à des intermédiaires, la maîtrise de la coopération et la permanence de relations de confiance avec les bénéficiaires. Dans le cadre du suivi sur place, les fonctions de programmation, d'exécution et d'évaluation des projets devraient être renforcées. Les services qui en sont chargés devraient être dotés de l'autorité et des moyens permettant une identification rapide des problèmes ainsi que leur résolution à temps.

6.6. Enfin, les procédures qui ont été à l'origine de nombreux retards doivent être réexaminées et adaptées en fonction des meilleures pratiques, aux contraintes technologiques particulières du secteur (voir points 4.3-4.4, 5.12).

Économie

6.7. La transparence des enregistrements comptables (voir points 4.5-4.10, 4.19-4.20) devrait permettre aux comptes de devenir de véritables outils de gestion susceptibles de fournir des indications quant aux performances atteintes et d'éviter un gel inutile de fonds pour des actions non définies ou déjà dépassées par les événements. L'affectation des crédits non mobilisés par des contrats (294 Mio ECU, voir points 5.21-5.23) devrait être globalement examinée et actualisée en tenant compte des besoins et des résultats.

6.8. La question de la sous-traitance de certaines actions auprès d'institutions ou d'entreprises des pays bénéficiaires devrait être réappréciée, car il y a un risque que les contractants occidentaux, en faisant réaliser à façon dans les pays de l'Est certains des travaux qui leur sont confiés, puissent réaliser au détriment du budget communautaire, des marges dépassant les normes commerciales dans leur secteur d'activité (voir point 5.19). Par ailleurs, une collaboration directe de l'UE avec certaines de ces institutions ou entreprises des pays bénéficiaires ne peut qu'affermir une confiance nécessaire entre les parties et qui fait encore souvent défaut (voir points 4.17-4.18, 5.1, 5.18-5.20).

6.9. Les procédures de mise en concurrence sont inexistantes pour les contrats avec les assistants sur site et rares pour les agences d'approvisionnement, ce qui se traduit par des honoraires élevés (voir points 4.1-4.2, 4.11). Elles sont par contre excessivement lourdes pour les contrats de fournitures, ce qui conduit à des retards de mise en oeuvre (voir points 4.4, 5.12). Dans ce domaine, la Commission devrait s'inspirer des meilleures pratiques des autres donateurs pour s'assurer que les prix obtenus sont raisonnables, que les règles d'origine ne sont pas utilisées au détriment de la célérité ou de la cohérence des actions avec celles d'autres donateurs et que les bénéficiaires soient mieux associés aux principales étapes du processus. En tout état de cause, il est nécessaire de préciser les modalités d'application du régime dérogatoire pour éviter les dérapages susceptibles de peser sur le budget communautaire (voir point 4.2).

Clarté des opérations

6.10. En raison de leur spécificité, les opérations de soutien au renforcement de la sûreté nucléaire des pays de l'Est devraient, dans le budget de l'UE, être distinguées de la masse des programmes PHARE et TACIS. L'identification claire des actions dans le domaine nucléaire permettrait ainsi à l'autorité budgétaire un suivi plus transparent des actions en exigeant de la Commission qu'elle présente régulièrement des rapports circonstanciés sur la conduite des programmes et sur les progrès enregistrés (voir point 3.6).

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 12 novembre 1998.

Par la Cour des comptes

Bernhard FRIEDMANN

Président

(1) Canada, France, Allemagne, Italie, Japon, Royaume-Uni et États-Unis d'Amérique.

(2) Résolution du Conseil du 18 juin 1992 relative aux problèmes technologiques de sûreté nucléaire, point 5 (JO C 172 du 8.7.1992, p. 2).

(3) Voir annexe 1 - Tableau 1.1. À titre de comparaison, le coût de construction d'une nouvelle centrale de 4 réacteurs d'une puissance totale de 5 000 MWe est de l'ordre de 5 000 Mio ECU.

(4) On appelle sûreté l'ensemble des mesures de sécurité concernant strictement le fonctionnement des centrales nucléaires. Plus large, la sécurité nucléaire inclut notamment la protection des populations et le cycle complet du combustible nucléaire.

(5) Voir annexe 1, point 8.

(6) Rapport spécial n° 6/97, relatif aux subventions TACIS allouées à l'Ukraine (JO C 171 du 5.6.1997).

(7) Autorisation de modifier les installations, puis de mettre en service les nouveaux équipements.

(8) Point V.3 de la communication de la Commission sur les industries nucléaires dans l'UE (programme indicatif nucléaire au sens de l'article 40 du traité Euratom), COM(97) 401 final du 25.9.1997.

(9) Demande notamment exprimée au cours de la réunion du Comité PHARE/TACIS du 27 juillet 1995.

(10) Grundremmingen A et Greifswald en Allemagne, Chinon A et Saint-Laurent A en France, Windscale AGR et Berkeley au Royaume-Uni, Vandellos 1 en Espagne.

(11) Inventaire et classement des problèmes de sûreté, lignes directrices ASCOT pour l'auto-évaluation de la culture de sûreté, méthodes d'évaluation de la sûreté opérationnelle ASSET et OSART, etc.

(12) État des besoins concernant les recherches sur la sûreté des réacteurs de conception russe, publié par l'AEN début 1998.

(13) Les marchés de services peuvent être passés par entente directe lorsque les actions sont de faible montant (0,3 Mio ECU puis 0,2 Mio ECU selon les règlements TACIS successifs) ou de courte durée, ou confiées à des organismes sans but lucratif, ou prolongent des actions déjà engagées, ou lorsque l'appel d'offres est resté infructueux.

(14) Voir annexe 2, tableau 2.4. Pour PHARE un seul contrat a été conclu fin 1997 pour 1 Mio ECU (référence: ZZ95280701 97-0779).

(15) Contrats avec Italtrend et Crown Agents.

(16) Contrats avec GTZ (Gesellschaft für technische Zusammenarbeit).

(17) Contrats avec Europa et Fichtner.

(18) Voir également le point 5.8 du rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1997 (JO C 349 du 17.11.1998).

(19) Les contrats 94-0046, 93-0504, 94-1281 et 95-0242 illustrent ce phénomène.

(20) 15 des 43 contrats examinés présentaient au 31 décembre 1997 un reste à liquider pour un total de 5,9 Mio ECU alors que les contrats étaient expirés depuis plus d'un an (93-0958, 94-1263, 93-0533, 94-0120, 94-0491, 94-0116, 93-0410, 94-0547, 95-0775, 95-0774, 94-1281, 93-0972, 95-0190, 93-0895, 94-0028).

(21) Un montant de 1 Mio ECU était également prévu pour une unité de gestion conjointe (Joint Management Unit) basée à Kiev en Ukraine.

(22) Globalement, ces dépenses doivent rester dans la limite de 2 % des crédits PHARE et de 3,5 % des crédits TACIS.

(23) Voir tableau 1, colonne «Programmation, gestion, évaluation».

(24) Voir également les points 5.37-5.39 du rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1997 (JO C 349 du 17.11.1998).

(25) Compte rendu du Cooperation forum for VVER regulators du 27 au 29 août 1997 en Finlande.

(26) Les conditions de délégation par la Commission de ses compétences de puissance publique ont déjà fait l'objet d'observations de la Cour dans son rapport spécial n° 1/96 relatif aux programmes MED (JO C 240 du 19.8.1996, points 39-57).

(27) Dont 446 jours pour approuver le cahier des charges et 259 jours pour conclure le contrat.

(28) Confrontés au même problème, les opérateurs occidentaux utilisent des procédures de remplacement telles que la décomposition et l'analyse des prix, ou la conclusion de contrats cadres.

(29) Contrats 93-0490, 93-0502 et 95-0844.

(30) Voir tableau 1.1 à l'annexe 1.

(31) Voir tableau 1. Ce montant inclut la contribution à l'ISTC et à l'USTC pour un total de 65 Mio ECU.

(32) Voir tableau 1.

ANNEXE 1

Contexte des programmes de sûreté nucléaire PHARE et TACIS

Contexte communautaire

1. En 1975, le Conseil a adopté une résolution (1) précisant le rôle de la Commission à l'égard des problèmes technologiques de sûreté nucléaire. Face à des problèmes dépassant les frontières de la Communauté, la Commission devait jouer un rôle de catalyseur des initiatives des États membres, rechercher une position commune au sein des organisations internationales, promouvoir l'harmonisation progressive des exigences et critères de sécurité et, sur ces bases, soumettre au Conseil les projets de dispositions communautaires les mieux adaptées.

2. La catastrophe de Tchernobyl en 1986 a révélé l'importance des questions de sûreté posées par le parc de réacteurs nucléaires de conception soviétique. Considérant le mandat du traité Euratom (2), l'action de la Communauté s'est d'abord limitée à la protection radiologique du public en cas d'accident nucléaire (3).

3. En juin 1992, le Conseil a adopté une nouvelle résolution relative à la sécurité nucléaire (4) qui replaçait la résolution de 1975 dans la perspective de la coopération avec les PECO et les NEI en demandant aux États membres et à la Commission:

a) de renforcer leurs actions conjointes avec ces pays;

b) de chercher à amener les installations nucléaires des pays de l'Est à des niveaux de sûreté comparables à ceux pratiqués dans la Communauté;

c) d'agir de façon coordonnée, dans le contexte de l'AIEA, pour définir un système de critères et d'exigences de sécurité nucléaire acceptés à un niveau international.

Prêts Euratom

4. La participation des prêts Euratom est limitée à 50 % du coût des projets. En cas de cofinancement avec la BERD, le cumul avec le financement Euratom ne peut dépasser 70 % du coût total du projet. Les emprunts doivent être garantis par l'État bénéficiaire. Les projets doivent s'intégrer dans un plan énergétique global et démontrer leur viabilité économique. Ces différents facteurs rendent l'instruction complexe. Au 31 décembre 1997, aucun prêt n'avait encore été accordé, mais trois projets étaient en cours d'instruction:

a) un prêt de 100 Mio ECU, demandé en août 1995 et devant être complété par des crédits à l'exportation français, allemands et russes, ainsi que par un emprunt national, pour financer un projet de 220 Mio ECU de modernisation des tranches 5 et 6 de la centrale de Kozlodouy en Bulgarie. Si le contrat de prêt peut être signé avant fin 1998, l'instruction aura duré trois ans et demi;

b) un prêt de 623 Mio ECU, demandé en juillet 1995 et devant être complété par un prêt de la BERD et par des fonds propres, pour financer un projet de 1 265 Mio ECU de modernisation des unités Khmelnitsky 2 et Rovno 4 en Ukraine. Si le contrat de prêt peut être signé en juillet 1998, l'instruction aura duré trois ans;

c) un prêt de 335 Mio ECU demandé en décembre 1995 et complété par des fonds propres, pour un projet d'achèvement et de modernisation de l'unité Kalinin 3 en Russie provisoirement estimé à 670 Mio ECU. En février 1998, l'instruction du projet était ralentie par l'absence de communication des informations financières que la partie russe devait fournir pour l'évaluation du projet.

5. Alors que le recours à Euratom pour des opérations d'envergure s'est peu développé, des emprunts auprès de banques de l'UE, notamment en Allemagne, ont été utilisés pour financer des projets de moindre ampleur par les centrales de Sosnovy Bor (simulateur) et de Balakovo (installations de traitement des déchets).

Contexte multilatéral

6. Pour répondre aux attentes de la communauté internationale, les exploitants de 144 centrales nucléaires du monde entier se sont réunis à Moscou le 15 mai 1989 et ont fondé l'association WANO pour promouvoir l'amélioration de la sûreté et de la performance des centrales nucléaires. WANO a décidé en juillet 1990 d'élaborer un programme d'amélioration de la sûreté des réacteurs VVER 440/230. Ce programme a été présenté en juillet 1991 et avalisé par le comité de sûreté nucléaire de l'AIEA (INSAG). La mise en oeuvre de ce programme a commencé en Bulgarie par des actions financées par le programme PHARE. Pour élargir ces activités à d'autres centrales, WANO a mis en place un comité de pilotage VVER réunissant les centrales de Novovoronesh, Kola, Bohunice et Kozloduy, ainsi que des opérateurs de l'Ouest. Avec le lancement des programmes d'assistance sur site TACIS en 1993, l'UE a demandé à WANO d'assurer des fonctions de coordination et de conseil. Le comité de pilotage VVER a élargi ses activités à tous les types de réacteurs d'origine soviétique et pris le nom de «Comité consultatif WANO - centres de Paris et de Moscou».

7. Parallèlement, l'AIEA a entamé en 1990 une coopération avec les pays d'Europe de l'Est pour mettre en place des programmes de sûreté faisant l'objet d'un consensus international. En outre, l'AIEA a pris en 1994 l'initiative de promouvoir une Convention sur la sûreté nucléaire signée par 66 pays à fin 1997.

8. Devant l'importance des moyens financiers à mobiliser en faveur des pays de l'Est, les membres du G7 ont invité en 1992 (5) les pays membres du G24 à compléter leurs programmes bilatéraux par un fonds multilatéral et à renforcer les mécanismes de coordination. Le fonds multilatéral a été instauré en mars 1993 auprès de la BERD sous le nom de NSA (Nuclear Safety Account). Pour renforcer la coordination internationale, une structure appelée NUSAC a été créée au sein de la Commission, qui avait déjà reçu un mandat général de coordination de l'assistance G24 aux pays de l'Est lors du sommet du G7 de Paris en 1989 (6).

9. Pour Tchernobyl, le G7 et l'UE sont convenus en 1994 (7) d'un plan d'action complémentaire pour lequel un protocole d'accord a été signé avec l'Ukraine en décembre 1995. Ce plan devait contribuer à la fermeture de Tchernobyl avant l'an 2000 et, en contrepartie, à l'achèvement de trois réacteurs en cours de construction sur le site des centrales de Zaporoje, Rovno et Khmelnitsky. Pour l'unité 4 de Tchernobyl, un plan de réalisation d'un massif de protection (SIP) a été ajouté en 1997 au protocole de 1995 avec l'Ukraine. Suite au sommet du G7 de Denver de juin 1997, un nouveau fonds multilatéral a été ouvert auprès de la BERD pour financer ce massif de protection. En septembre 1997, la Commission proposait au Conseil d'allouer à ce fonds une contribution maximale de 100 Mio ECU, financée par les crédits TACIS 1998 et 1999.

10. Le tableau 1.2 donne un ordre de grandeur (la base de données élaborée par le NUSAC est incomplète) des contributions de la communauté internationale à la sûreté nucléaire dans les PECO et les NEI.

11. Cette assistance a été fournie dans un contexte économiquement défavorable et commercialement complexe pour le secteur de l'énergie nucléaire. Dans les pays de l'Union européenne et en Amérique du Nord, les industries du nucléaire sont confrontées au rétrécissement de leurs marchés traditionnels. Bien que des programmes d'investissement existent pour le remplacement et la modernisation des centrales en fonctionnement, les perspectives de construction de nouvelles unités sont très limitées. Des perspectives plus larges existent au Japon et en Extrême-Orient. Pour les exploiter, les industries nucléaires du Japon et des États-Unis d'Amérique ont tissé des liens de coopération étroits.

12. Les éventuels débouchés commerciaux sur les marchés de l'Est autrefois fermés, ainsi que le développement d'une coopération industrielle avec l'industrie nucléaire de ces pays, sont d'un intérêt stratégique pour le secteur nucléaire de l'Union européenne.

13. Le tableau 1.3 détaille les accords de financement conclus par la BERD au titre du NSA.

Contexte dans les pays bénéficiaires

14. La plupart des réacteurs dans les PECO et les NEI sont de conception soviétique, de type RBMK ou VVER. La technologie RBMK s'est développée en trois générations successives. Le premier de ces réacteurs a été mis en service en 1973 (Sosnovy Bor 1), et le plus récent en 1990 (Smolensk 3). La technologie VVER a également connu trois principales générations. La technologie VVER 440-230, mise en service entre 1972 (Novovoronesh 3) et 1982 (Kozloduy 4), est la plus ancienne. Elle a été suivie du type VVER 440-213, mis en service entre 1982 (Paks 1 et Kola 3) et 1988 (Dukovany 4). La génération la plus moderne, de type VVER 1000-320, mise en service entre 1981 (Novovoronesh 5) et 1995 (Zaporoje 6), est encore utilisée pour les unités en cours de construction (Rovno 4, Khmelnitsky 2 et Kalinin 3). Le parc de réacteurs de conception soviétique n'est pas en moyenne plus ancien que celui des pays occidentaux. Le caractère ancien ou moderne des réacteurs concerne davantage la prise en compte de la sûreté lors de leur conception que leur année de mise en service. Du point de vue de la sûreté, les VVER 1000-320 sont les plus proches des conceptions occidentales.

15. La situation économique difficile des PECO (notamment la Bulgarie) et surtout des NEI freine la réalisation des programmes nationaux de modernisation dans lesquels s'inscrivent les programmes d'assistance occidentaux ainsi que le recours à des emprunts importants, notamment les prêts Euratom.

>DEBUT DE GRAPHIQUE>

Tableau 1.1

Crédits affectés entre 1990 et 1997 par l'Union européenne à la sûreté nucléaire dans les PECO et les NEI

(Mio ECU)Lignes budgétaires et services gestionnaires Crédits alloués dont1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Programmes PHARE et TACIS 786,1 3,5 73,6 109,3 113,2 119,0 133,0 132,5 102,0dont PHARE - Aide à la restructuration économique des PECO (B7-500, DG IA) 150,7 3,5 16,7 29,3 25,2 31,0 27,0 6,0 12,0TACIS - Coopération technique avec les NEI (B7-520, DG IA) 635,4 56,9 80,0 88,0 88,0 106,0 126,5 90,0Autres lignes budgétaires 62,4 3,0 7,0 8,0 32,0 5,4 7,0dont Formation et échange d'experts en sûreté nucléaire dans les PECO et les NEI; mise en place d'un système de comptabilité des matières fissiles en Russie (B4-2001, DG XI) 6,9 1,0 1,0 1,8 3,1Coopération avec l'Union soviétique puis avec les PECO et les NEI (à partir de 1993) dans le domaine de la sécurité nucléaire (B6-8201, DG XII) 28,0 3,0 7,0 7,0 11,0Coopération avec les PECO et les NEI dans le domaine de la sûreté nucléaire (B7-534, DG IA) 7,5 3,6 3,9Contribution de la Communauté au compte «sûreté nucléaire» de la BERD (NSA) (B7-630, DG IA) 20,0 20,0Total général 848,5 3,5 76,6 116,3 121,2 151,0 138,4 139,5 102,0Source: Décisions de la Commission relatives à la sûreté nucléaire pour les programmes PHARE et TACIS (en l'absence de ligne budgétaire spécifique) et crédits d'engagement pour les autres lignes budgétaires.>FIN DE GRAPHIQUE>

Tableau 1.2 Fonds de la communauté internationale engagés par pays bénéficiaire et par source de financement

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>TABLE>

>TABLE>

(1) Résolution du Conseil du 22 juillet 1975 relative aux problèmes technologiques de sécurité nucléaire (JO C 185 du 14.8.1975, p. 1).

(2) Le traité Euratom ne porte pas directement sur la sûreté des centrales nucléaires. Mais les obligations découlant de son chapitre 3 sur la radioprotection, ainsi que le contrôle des matières fissiles confié à la Commission par son chapitre 7, sont liés en pratique aux mesures de sûreté prises au niveau des centrales.

(3) Directive 89/618/Euratom du Conseil du 27. novembre 1989 sur l'information du public et les actions à mener en cas d'urgence radiologique.

(4) Résolution du Conseil du 18 juin 1992 relative aux problèmes technologiques de sûreté nucléaire (JO C 172 du 8.7.1992, p. 2).

(5) Conclusions du sommet du G7 (groupe des sept pays les plus développés) de Munich du 10 juillet 1992.

(6) Le sommet du G7 de Paris en juillet 1989 a confié à la Commission la coordination de l'aide apportée par les 24 pays les plus développés (G24) à la Pologne et à la Hongrie, étendue ensuite aux autres PECO. Le sommet du G7 de Londres (juillet 1991) a insisté pour qu'une assistance et une coordination spécifiques soient développées dans le domaine de la sûreté nucléaire. Le sommet de Munich (juillet 1992) a élargi cette assistance dans le domaine nucléaire aux NEI. Le mandat général de coordination confié à la Commission a été maintenu lors de ces extensions successives.

(7) Sommet du G7 de Naples en juillet 1994.

ANNEXE 2

Opérations examinées et visites effectuées

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Tableau 2.1

Décisions PHARE et TACIS concernant la sûreté nucléaire prises par la Commission depuis 1990

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RÉPONSES DE LA COMMISSION

REMARQUES GÉNÉRALES

Le projet de rapport spécial formule un certain nombre de critiques à la fois pertinentes et bien documentées. Dans de nombreux cas, la Commission a déjà pris des mesures correctives. Dans d'autres cas, les problèmes soulignés par la Cour seront traités par la Commission dans ses deux propositions de nouveau règlement TACIS et de mise à jour du règlement financier. Toutefois, la Commission relève également ci-dessous un certain nombre de cas où elle ne partage pas l'avis de la Cour.

Les programmes PHARE et TACIS relatifs à la sûreté nucléaire ont été mis en oeuvre dans un contexte qui, comme la Cour le reconnaît elle-même, est particulièrement complexe. C'est pourquoi, sans nier la nécessité d'améliorer son assistance, la Commission se félicite des progrès réalisés, notamment en créant un climat de confiance et de coopération avec les partenaires du programme, en leur faisant prendre davantage conscience des différents aspects de la sûreté nucléaire, en améliorant leur savoir-faire à cet égard et en renforçant les autorités nationales chargées de la réglementation nucléaire dans les pays partenaires. La culture de la sûreté n'est plus une inconnue; il s'agit à présent de la renforcer.

Stratégie

Dans les NEI, on compte actuellement vingt-neuf réacteurs nucléaires en activité en Russie, quatorze en Ukraine, un en Arménie et un au Kazakhstan. Dans les PECO, on compte vingt unités construites suivant le modèle soviétique, dont six en Bulgarie, quatre en Hongrie, quatre en République tchèque, quatre en Slovaquie et deux en Lituanie. Ces unités ne se prêtent pas toutes à une amélioration de leur sûreté conforme au niveau occidental. La remise en état des réacteurs considérés comme améliorables entraînera des coûts élevés, de l'ordre de 100 à 200 millions d'écus par unité, ce qui fait ressortir la modicité des fonds TACIS affectés à la sûreté du secteur nucléaire.

La stratégie poursuivie par la Commission par le biais des programmes de sûreté nucléaire tient compte de cette réalité. C'est ainsi que dans les pays partenaires qui ne sont pas candidats à l'adhésion à l'Union européenne, la Commission s'efforce de soutenir et d'accélérer les programmes nationaux d'amélioration de la sûreté, surtout par le biais d'un vaste programme d'assistance sur le terrain, y compris la fourniture d'équipements, mais elle cherche également à insuffler une «culture de la sûreté» parmi les partenaires du programme et à promouvoir l'indépendance des autorités chargées de la réglementation nucléaire.

À la base de l'analyse contenue dans le rapport spécial, il y a un vice de raisonnement. En effet, l'objectif assigné dans le rapport à l'aide externe dans le domaine de la sûreté nucléaire - y compris l'aide apportée par les programmes PHARE et TACIS - aurait été d'amener le parc des réacteurs de conception soviétique à un niveau de sûreté conforme aux normes internationales. Or, les donateurs n'ont jamais accepté cette responsabilité et leur objectif s'est toujours limité à aider les bénéficiaires à assumer leurs responsabilités dans ce domaine. En outre, ce n'est pas avec des «dons» de l'ordre de 100 MECU par an sous forme essentiellement d'assistance technique (puisque la réglementation PHARE et TACIS limitait strictement le financement des investissements) que la Commission pouvait prendre en charge les 50 à 60 milliards d'écus pour fermer ou moderniser les 65 réacteurs nucléaires en Europe de l'Est et dans l'ancienne Union soviétique.

Il n'est pas vrai pour autant que la Commission ne cherche pas à améliorer son approche stratégique ou à l'adapter en fonction de l'évolution politique. En particulier, dans Agenda 2000, la Commission a clairement défini son approche en matière de sûreté nucléaire dans le contexte de l'élargissement de l'Union européenne.

«Lorsque la sûreté de centrales nucléaires de type soviétique, qu'elles soient en activité ou en construction, peut être améliorée et amenée au niveau des normes internationales, des programmes de modernisation doivent être mis en oeuvre de manière complète, sur une période de sept à dix ans: les centrales de Dukovany et de Temelin en République tchèque, de Paks en Hongrie sont concernées ainsi que certaines unités de Bohunice et de Mochovce en Slovaquie et de Kozloduy en Bulgarie. Les calendriers arrêtés par les gouvernements en question, sous certaines conditions, pour la fermeture des unités non modernisables, doivent être respectés: cela vaut pour Bohunice en Slovaquie, Ignalina en Lituanie et certaines unités de Kozloduy en Bulgarie» (1).

De nouvelles orientations applicables aux programmes PHARE et TACIS sont également décrites dans la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen concernant des activités liées au secteur nucléaire pour les pays candidats d'Europe centrale et orientale et les nouveaux États indépendants.

Enfin, un comité de conseillers à haut niveau a été institué au début de 1998 pour formuler de nouvelles recommandations concernant les activités de la Commission dans ce secteur. Son rapport, «La sûreté nucléaire en Europe centrale et orientale et dans les nouveaux États indépendants, un aperçu stratégique de l'avenir des programmes PHARE et TACIS de l'Union européenne», a été publié récemment. La Commission examinera les recommandations et verra en particulier dans quelle mesure elle pourra en tenir compte dans le cadre de ses actions futures dans ce domaine.

Programmation

La Commission reconnaît qu'il y a eu des lacunes dans la mise en oeuvre concrète de sa stratégie. Ces défaillances du processus de programmation sont largement imputables à l'urgence qui a caractérisé le lancement des premiers programmes, aux différences de perception entre les experts orientaux et occidentaux et au manque de ressources en personnel affecté à la mise en oeuvre des programmes (point 2.4). De ce fait, la Commission a dû faire largement appel à des consultants extérieurs pour la définition des programmes de sûreté nucléaire et des projets qu'ils contenaient.

Néanmoins, la Commission est tout à fait d'accord avec la Cour pour reconnaître la nécessité de modalités plus adaptées. C'est pourquoi elle a entrepris de définir le rôle de consultant tel que le Twinning Programme Engineering Group et la direction générale IA a établi dans un accord-cadre avec le Centre commun de recherche afin de trouver dans la maison l'appui technique nécessaire. Il est clair toutefois que le Centre commun de recherche ne peut pas couvrir tous les besoins d'expertise nucléaire qu'exige la mise en oeuvre du programme.

Mise en oeuvre

La Commission reconnaît que la gestion des programmes a subi des retards et des manquements et elle a adopté un certain nombre de mesures pour remédier à la situation:

- réduction du nombre de projets retenus pour un financement,

- abandon de projets dont le lancement a subi un retard injustifié,

- engagement de fonds uniquement à un stade de développement suffisamment avancé des projets pour permettre leur lancement rapide après la décision de financement,

- amélioration des communications avec les bénéficiaires, par exemple par l'intermédiaire de l'unité de gestion conjointe (JMU) établie à Moscou.

Il faut remarquer que, compte tenu de la durée normale du cycle du projet, quelques années seront nécessaires avant que ces mesures portent entièrement leurs fruits. La rotation rapide du personnel dans les services concernés de la Commission reste préoccupante.

Enfin, la Commission reconnaît que ces procédures générales ne sont pas toujours adaptées aux contraintes particulières des programmes de sûreté nucléaire et ont entraîné des retards de mise en oeuvre. Elle souligne toutefois que dans certains cas, ces procédures ont été imposées à la Commission par le Conseil.

1. INTRODUCTION

Programmes de sûreté nucléaire PHARE et TACIS

1.1 - 1.2. Dans le contexte résumé par la Cour, la Commission européenne a reçu du Conseil le mandat d'agir pour améliorer la sûreté nucléaire aussi bien pour les pays d'Europe centrale et orientale que pour l'ancienne Union soviétique. Ce mandat constituait un réel défi parce que les contraintes pesant sur ce secteur étaient beaucoup plus fortes que pour toutes les autres activités financées par les programmes PHARE et TACIS. Ces contraintes sont au nombre de quatre:

1) La contrainte technique était plus forte que pour toute autre activité non seulement en raison de son contenu scientifique et technique très complexe mais aussi en raison du peu de connaissances dont on disposait en Europe au début des années 90 sur une filière nucléaire soviétique très secrète et très liée à l'appareil militaire.

Pour faire face à cette contrainte, la Commission s'est tournée vers les opérateurs de ce secteur en Europe (exploitants de centrales, industriels, autorités de sûreté) pour acquérir les connaissances nécessaires et tenter de définir une stratégie. Cette dépendance a atteint un niveau que la Cour critique.

2) La contrainte politique était également plus pesante que dans les autres secteurs. Le principe de l'orientation des programmes par la demande (principe du «deman-driver») retenu par les règlements du Conseil pour PHARE comme pour TACIS a été beaucoup plus contraignant dans le secteur nucléaire pour deux raisons. Ce secteur est dominé par des organismes très puissants, parfois de véritables États dans l'État ou par des directeurs de centrales qui disposent d'une très grande influence sur des régions entières en raison de l'absence de toute alternative énergétique (cas de Tchernobyl). Ces pouvoirs sont le plus souvent fermés à tout dialogue sur leur stratégie et récusent la conception occidentale de la sûreté qu'ils jugent «exagérée».

Si la Commission a su peu à peu surmonter cette contrainte dans les pays candidats comme la Bulgarie ou la Lituanie grâce à la pression de l'élargissement et à la mise en place d'une stratégie de préadhésion, la situation reste plus difficile en Russie qui impose ses conditions pour une éventuelle coopération dans un secteur qui n'en perçoit pas le plus souvent la nécessité.

3) La contrainte financière était aussi plus sensible dans la mesure où l'amélioration de la sûreté d'un parc nucléaire composé d'une cinquantaine de centrales exigeait des budgets sans commune mesure avec les fonds des programmes PHARE et TACIS. Cette contrainte pèse particulièrement et ne permet pas à la Commission de disposer d'un véritable levier pour avoir un impact sur la solution des problèmes et notamment la fermeture des centrales.

4) La contrainte juridique était enfin plus pesante dans la mesure où les règlements PHARE et TACIS imposaient les même règles d'appels d'offres dans le secteur nucléaire que dans les autres secteurs, alors que celui-ci ne s'y prêtait guère en raison du faible nombre d'opérateurs compétents ou leur profil: on demandait ainsi à la Commission de mettre en concurrence les autorités de sûreté des États membres.

La Commission a fait face à cette contrainte en utilisant largement les dérogations permises par le règlement financier pour les ententes directes: la Cour critique l'ampleur de cette pratique.

2. RÉSUMÉ DES OBSERVATIONS

Approche de l'Union européenne

2.1. La stratégie qui a servi de base à la définition des programmes de la Commission a été d'abord celle retenue par le G7 en 1992 lors du sommet de Munich. Le programme d'action adopté par le G7 était basé sur les mesures suivantes:

- des améliorations de la sûreté opérationnelle,

- des améliorations techniques basées sur des évaluations de sûreté,

- le renforcement des autorités de sûreté.

Ce plan d'action prévoyait aussi un élément d'action à plus long terme par le remplacement des réacteurs les moins sûrs et l'amélioration des réacteurs de conception plus récente.

La stratégie de la Commission a été rappelée lors des conventions de financement initiales avec les pays concernés, formulée plus explicitement en 1995 et adoptée par le comité de gestion en 1996. Les principales lignes de force de cette stratégie pour les pays candidats à l'adhésion ont été clairement définies dans l'Agenda 2000.

En ce qui concerne le déclassement, le démantèlement et le traitement des déchets, il s'agissait là non pas tant d'objectifs secondaires que d'objectifs, qui, pour le moment, n'ont pas obtenu le même degré de financement que la sûreté des réacteurs en opération.

Le rapport souligne par ailleurs la difficulté qu'ont les pays concernés à envisager la fermeture de leurs réacteurs nucléaires.

Il faut toutefois souligner que:

- d'une part, c'est le programme TACIS qui a préparé le plan de déclassement des réacteurs nucléaires de Tchernobyl et que l'instruction du dossier pour le financement de l'achèvement des réacteurs Rovno 4 et Khmelnitsky 2 qui devrait permettre la fermeture définitive de Tchernobyl, a été financée presque entièrement sur fonds TACIS,

- d'autre part, pour les pays candidats à l'adhésion une stratégie claire a été formulée dans l'Agenda 2000 pour aboutir à la fermeture des réacteurs les moins sûrs.

Le fait relevé par la Cour que les instruments financiers qui pourraient prendre le relais de PHARE et de TACIS pour les projets les plus coûteux tardent à être mobilisés montre la complexité technique, économique et financière des projets dans le domaine nucléaire.

2.2. Lorsque le mécanisme du G24 NUSAC a été établi, il s'agissait principalement de centraliser les échanges d'informations de manière à instaurer une coordination entre les différents acteurs concernés. Les parties intéressées n'ont jamais envisagé de donner au NUSAC un mandat de gestion des crédits.

Enfin, il faut préciser que le G24 NUSAC entretient d'excellentes relations avec l'AIEA et la BERD avec lesquels elle a des contacts fréquents.

La coopération avec le NSA pour l'achat de certains équipements a été difficile du fait de l'existence de procédures différentes, notamment en ce qui concerne les «firmes éligibles pour participer aux appels d'offres».

2.3. Les relations avec les bénéficiaires des pays partenaires ont été régies par les règles qui s'appliquent normalement aux bénéficiaires du programme TACIS. Ils ont été associés à toutes les programmations et aux évaluations reçues dans le cadre des appels d'offres.

Si les organismes bénéficiaires se plaignent parfois de problèmes de communication, ceci est parfois dû au fait qu'ils contestent les résultats des évaluations des appels d'offres. Les bénéficiaires ont normalement participé aux évaluations. Parfois, le bénéficiaire n'a pas été invité à se déplacer pour l'évaluation des offres financières dans la mesure où cette évaluation se limitait à retenir l'offre la moins disante.

Gestion des opérations

2.4. La Commission note que ses réponses démontrent que s'il y a eu occasionnellement manque de rigueur (souvent conséquence des contraintes sur les ressources humaines, trop variables et trop faibles pour le nombre élevé de projets) ceci n'est certes pas généralisé. Des outils de gestion plus performants ont été mis en place après le début du programme.

2.5. La nature complexe et spécifique du domaine d'intervention, sûreté nucléaire, a nécessité un appel plus large que dans d'autres domaines à des contrats par entente directe.

Les dérogations aux procédures de mise en concurrence ont concerné surtout les projets d'assistance aux autorités de sûreté et les contrats avec les électriciens de l'Union pour l'assistance sur site.

2.6. L'interposition des agences d'approvisionnement a été décidée dans le but d'augmenter la transparence du processus d'achat des équipements, en contrepartie de la très forte implication des électriciens de l'Union.

S'agissant des avances, la Commission attire l'attention sur le fait qu'elle doit faire le choix entre un petit nombre de grandes avances (qui sont d'ailleurs couvertes par une garantie bancaire) ou un grand nombre de petites avances. Au vu de la contrainte en personnel, soulignée par la Cour, le second choix n'est pas vraiment une alternative ouverte aux services de la Commission.

2.7. Ces défaillances du processus de programmation sont largement imputables à l'urgence qui a caractérisé le lancement des premiers programmes, aux différences de perception entre experts orientaux et occidentaux et au manque de ressources en personnel affecté à la mise en oeuvre des programmes (point 2.4). De ce fait, la Commission a dû faire largement appel à des consultants extérieurs pour la définition des programmes de sûreté nucléaire et des projets qu'ils contenaient. Depuis lors, elle a toutefois mis en place des modalités plus adaptées. Le rôle de consultants comme ceux du TPEG (Twinning Programme Engineering Group) a été soigneusement délimité et la direction générale IA a établi un accord-cadre avec le Centre commun de recherche pour trouver dans la maison l'appui technique nécessaire.

Il reste que le secteur nucléaire est d'une complexité telle que la Commission, et en particulier son Centre commun de recherche, ne peuvent prétendre détenir les ressources adéquates pour satisfaire à tous les besoins de la programmation et de la rédaction des termes de référence.

Finalement, on peut signaler que le recours à des consortiums est aussi lié au nombre limité d'acteurs dans le secteur nucléaire.

2.8. Il n'y a pas de dépassement des normes fixées par l'autorité budgétaire. Les dépenses de gestion mentionnées par la Cour comme dépenses en dépassement ne tombent pas sous le plafond inscrit au commentaire budgétaire.

Mobilisation des aides et résultats

2.9. La Commission ne nie pas que la mise en oeuvre de certaines actions a été lente. Le choix du dispositif de mise en oeuvre a été dicté avant tout par un souci de transparence et de contrôle. C'est notamment pour cette raison que des agences d'approvisionnement ont été sélectionnées pour les projets d'achat d'équipement.

En ce qui concerne la priorité donnée à la fourniture d'équipement, il faut insister sur le fait qu'il n'y a pas antinomie entre fourniture d'équipement et développement de culture de sûreté. Les projets de fourniture d'équipement doivent en effet servir en grande partie à mettre en oeuvre des procédures appropriées reflétant une culture de sûreté acceptable.

C'est cette même approche qui a conduit la Commission à répartir les budgets sur un grand nombre de centrales.

2.10. Comme les besoins dépassaient de toute façon les ressources disponibles, le choix des meilleurs projets devait faire intervenir plusieurs critères. Pour ces projets, la participation active des intervenants pouvait être considérée comme indice de bonne fin pour sa mise en oeuvre.

Des modifications ont dû être faites suite à des éléments tels que: lenteurs excessives dans la préparation du cahier des charges (centre technique de Nikiet), sous-estimations de budgets, critères plus stricts imposés tardivement par les autorités de sûreté, un changement de cap de la part des autorités du pays bénéficiaire (abandon d'un projet d'investissement avec prêt Euratom à la centrale de Kola au terme de la phase préparatoire financée par TACIS).

2.11. Dans certains cas, la Commission avait la déclaration formelle des bénéficiaires qu'ils avaient obtenu l'accord des autorités de sûreté pour les licences nécessaires. Par la suite, il s'est avéré que tel n'avait pas été le cas.

Ceci est à rapprocher du commentaire fait par la Cour au point 2.3 concernant les relations avec les bénéficiaires.

2.12. En raison de l'absence de couverture appropriée pour les contractants de l'Union européenne en cas d'accident nucléaire, les résultats de certains contrats signés avant la date de signature du Memorandum of Understanding (MoU) en 1995, n'ont pas pu être mis à la disposition libre des bénéficiaires.

Le MoU fournit une protection de la part de la Fédération de Russie et a permis d'éviter cette restriction pour les contrats signés ultérieurement.

Une solution a entre-temps été trouvée pour les contrats concernés conclus avant la signature du mémorandum et les résultats des projets en question ont été mis formellement à la disposition des bénéficiaires.

Il faut également noter que, dès les débuts, les instituts russes ont collaboré étroitement à l'élaboration des études concernées et en ont, de ce fait, retiré directement une utilité. Pour certains de ces projets, les résultats ont aussi été utilisés dans des projets connexes ultérieurs. Les conditions entre contractants et sous-contractants ne sont pas de la responsabilité directe de la Commission.

2.13. La comptabilisation des contrats est correcte et non surestimée. Il ne faut cependant pas utiliser les montants comptabilisés des contrats d'approvisionnement comme indicateur du progrès des achats.

Pour Tchernobyl, le taux de mobilisation faible s'explique avant tout par le lien établi entre les projets TACIS (décidés en 1994) avec la négociation politique entre le G7 et la BERD avec l'Ukraine pour le MoU et l'accord NSA qui n'ont abouti qu'en 1995 et 1996 respectivement. Avant cette date, il n'était pas opportun de commencer, seul, la mise en oeuvre des projets de déclassement de la centrale.

3. APPROCHE DE L'UNION EUROPÉENNE

Objectifs et moyens

3.2. La stratégie qui a servi de base à la définition des programmes de la Commission a été d'abord celle retenue par le G7 en 1992 lors du sommet de Munich. Le programme d'action adopté par le G7 était basé sur les mesures suivantes:

- des améliorations de la sûreté opérationnelle,

- des améliorations techniques basées sur des évaluations de sûreté,

- le renforcement des autorités de sûreté.

Ce plan d'action prévoyait aussi un élément d'action à plus long terme par le remplacement des réacteurs les moins sûrs et l'amélioration des réacteurs de conception plus récente.

La référence à cette stratégie était clairement faite dans les propositions et conventions de financement des premiers programmes adoptés (programmes sûreté nucléaire Fédération russe et Ukraine 1992/1993).

La stratégie de la Commission a été formulée plus explicitement en 1995 et adoptée par le comité de gestion en 1996. Les principales lignes de force de