FR Journal officiel de l'Union européenne L 225/104

DÉCISION DE LA COMMISSION

du 2 juillet 2008

concernant les aides C 16/04 (ex NN 29/04, CP 71/02 et CP 133/05) octroyées par la Grèce à l’entreprise Hellenic Shipyards SA

[notifiée sous le numéro C(2008) 3118]

(Le texte en langue grecque est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

(2009/610/CE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,

vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément aux dispositions citées ci-dessus (1) et vu ces observations,

considérant ce qui suit:

1. PROCÉDURE

(1) Par lettre du 9 septembre 2003, les autorités grecques ont soumis à la Commission une demande d’Hellenic Shipyards SA (ci-après «HSY») concernant des modifications au plan d’investissement relatif à sa restructuration, en faveur duquel la Commission avait autorisé des aides par sa décision du 15 juillet 1997 dans l’affaire N 401/97 (2) (ci-après la «décision N 401/97»). Selon le plan modifié daté de novembre 2002, HSY a soumis une demande, à laquelle les autorités grecques ont donné une suite favorable, concernant l’achèvement de la mise en œuvre du plan d’investissement d’ici le 30 juin 2004. En outre, selon le plan modifié, l’aide que la Commission avait autorisée en 1997 n’avait pas encore été versée à HSY.

(2) Par lettre du 31 octobre 2003, les autorités grecques ont expliqué que le plan modifié avait été communiqué à la Commission «pour information» et que cette communication n’était pas censée être une notification.

(3) Par lettre du 18 novembre 2003, la Commission a demandé aux autorités grecques de préciser si elles avaient l’intention d’accorder ou de verser des aides à HSY aux fins du plan d’investissement modifié. Dans le même courrier, la Commission a également rappelé aux autorités grecques que si tel était le cas et conformément au règlement (CE) no 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d’application de l’article 93 du traité CE (3) [ci-après le «règlement (CE) no 659/1999»], l’aide devait être notifiée à la Commission et ne pouvait être mise à exécution avant d’avoir été autorisée par la Commission.

(4) Par lettre du 16 janvier 2004, les autorités grecques ont répondu que l’aide qu’elles avaient l’intention d’accorder constituait une «aide existante» couverte par la décision de la Commission de 1997 et qu’elles avaient compétence pour autoriser des modifications au plan de restructuration, y compris celles apportées au calendrier de la mise en œuvre de celui-ci.

(5) Par lettre du 20 février 2004, la Commission a notifié aux autorités grecques ses doutes quant à la validité des déclarations précitées.

(6) Par lettre du 27 février 2004, les autorités grecques ont informé la Commission qu’aucune aide n’avait été accordée à HSY à cette même date.

(7) Avec la décision C(2004) 1359 du 20 avril 2004 (4), (ci-après la «décision d’ouverture de la procédure»), la Commission a ouvert la procédure prévue à l’article 88, paragraphe 2, du traité CE concernant les modifications au plan d’investissement de HSY qui était en partie financé au moyen de l’aide à l’investissement autorisée en vertu de la décision N 401/97. La décision d’ouvrir la procédure indique également que la Banque hellénique du développement industriel (ci-après «ETVA»), appartenant à l’État grec, a octroyé divers prêts et garanties à HSY et que les autorités grecques n’avaient pas soumis de rapports annuels, alors qu’elles y étaient tenues.

(8) Après avoir sollicité et obtenu des prorogations du délai fixé en vue de présenter ses observations, par son courrier daté du 20 octobre 2004, la Grèce a soumis des observations concernant la décision d’ouvrir la procédure.

(9) La décision de la Commission d’ouvrir la procédure est parue au Journal officiel de l’Union européenne (5). Dans ce contexte, la Commission a demandé aux parties intéressées de soumettre leurs observations concernant les mesures.

(10) Après avoir sollicité et obtenu des prorogations du délai de soumission des observations, HSY a soumis des observations concernant la décision d’ouvrir la procédure par sa lettre du 18 octobre 2004. Ces observations sont les mêmes que celles soumises par la Grèce le 20 octobre 2004. Elefsis Shipyards, société concurrente de HSY, a soumis des observations par sa lettre du 10 septembre 2004. Ces observations ont été communiquées à la Grèce par les courriers datés du 16 décembre 2004 et du 23 décembre 2004. La Grèce a répondu par ses lettres du 20 janvier 2005 et du 26 janvier 2005, respectivement. Par sa lettre du 29 mars 2005, la Commission a communiqué à la Grèce des observations supplémentaires formulées par Elefsis Shipyards, auxquelles la Grèce a répondu par sa lettre du 23 mai 2005.

(11) Depuis 2002, la Commission recevait des lettres de réclamation de Elefsis Shipyards, qui mettaient en avant l’argument selon lequel HSY avait bénéficié de différentes mesures d’aide illégales et incompatibles et qu’elle avait abusivement appliqué des aides qui avaient été autorisées par la Commission. Ces lettres portaient les dates suivantes: 23 mai 2002, 28 mai 2002, 14 août 2002, 24 avril 2003, 3 février 2004, 4 mars 2004, 30 juin 2004, 8 avril 2005, 27 avril 2005, 24 mai 2005, 10 juin 2005, 15 juillet 2005, 28 juillet 2005, 13 septembre 2005, 16 septembre 2005, 21 octobre 2005, 12 décembre 2005, 23 décembre 2005, 6 janvier 2006, 10 janvier 2006, 12 janvier 2006, 18 janvier 2006, 23 janvier 2006, 3 février 2006, 9 février 2006, 23 mars 2006, 28 mars 2006, 6 avril 2006, 20 avril 2006, 24 mai 2006 et 2 juin 2006. La Commission a transmis des lettres au plaignant les 27 juin 2002, 22 juillet 2004 et 12 août 2005.

(12) Les plaintes en question ont été enregistrées sous les numéros CP 71/02 et CP 133/05.

(13) La Commission a demandé des informations auprès de la Grèce par les courriers des 30 janvier 2003, 30 juillet 2004, 2 mai 2005, 24 mai 2005, 24 mars 2006, 24 mai 2006 et 29 mai 2006. La Grèce a répondu par ses lettres des 31 mars 2003, 21 octobre 2004, 17 décembre 2004, 20 juin 2005, 25 avril 2006, 30 mai 2006 et 1er juin 2006.

(14) Le 22 mars 2006, la Commission a rencontré les autorités grecques qui étaient accompagnées de délégués de HSY et de la Banque du Pirée qui ont soumis à la Commission certains documents complémentaires. Les 10 janvier 2003, 14 janvier 2005, 10 mars 2005, 20 mai 2005, 19 octobre 2005, 8 novembre 2005 et 23 mars 2006, la Commission s’est entretenue avec le plaignant et, le 21 mars 2006, avec Thyssen Krupp Marine Systems AG (ci-après, «TKMS»).

(15) Par la décision C(2006) 2983 du 4 juillet 2006 (6) (ci-après la «décision d’extension de la procédure»), la Commission a étendu la procédure prévue à l’article 88, paragraphe 2 du traité afin d’inclure diverses mesures supplémentaires en faveur de HSY. La décision concernée conclut également que différentes mesures qui n’ont pas été notifiées relèvent du champ d’application de l’article 296 du traité ou bien ne constituent pas une aide au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité.

(16) L’extension de la procédure dans l’affaire C 16/04 a eu lieu sans préjudice de toute autre procédure d’aide d’État existante ou future qui concerne HSY, notamment la procédure C 40/02.

(17) Après avoir sollicité et obtenu une prorogation du délai de réponse, la Grèce a répondu à la décision d’extension de la procédure par lettre du 5 octobre 2006.

(18) La décision de la Commission concernant l’extension de la procédure a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne (7). Dans ce contexte, la Commission a demandé aux parties intéressées de présenter leurs observations sur les mesures.

(19) Les parties intéressées suivantes ont présenté leurs observations à la Commission: HSY a présenté ses observations par sa lettre du 30 octobre 2006. La holding Elliniki Nafpigoepiskevastiki AE (ci-après, «ENAEX») et TKMS ont présenté leurs observations en commun, par lettre du 30 octobre 2006. La Banque du Pirée a présenté des observations par lettre du 27 octobre 2006 et – après une réunion avec la Commission qui s’est tenue le 15 novembre 2006 – par lettre du 27 décembre 2006. Après avoir sollicité et obtenu une prorogation du délai de réponse, Elefsis Shipyards a présenté des observations par lettre du 17 novembre 2006.

(20) Par lettre du 22 février 2007, la Commission a communiqué les observations en question à la Grèce qui les a commentées par ses lettres des 7 mars 2007 et 19 mars 2007. Par lettre du 27 avril 2007, la Commission a transmis à la Grèce des annexes portant sur les observations de tierces parties qu’elle avait omises dans la lettre du 22 février. Dans sa lettre du 27 avril 2007, la Commission posait également à la Grèce certaines questions auxquelles la Grèce a répondu par lettre du 29 juin 2007. Par lettre du 23 août 2007, la Commission a posé des questions à HSY qui a répondu par sa lettre du 9 octobre 2007. Par lettre du 13 novembre 2007, la Commission a demandé à la Grèce des informations supplémentaires et a transmis les réponses que HSY avait soumises en date du 9 octobre 2007. La Grèce a répondu par lettres du 4 décembre 2007 et du 14 décembre 2007. La Commission et les autorités grecques se sont réunies les 16 octobre 2007 et 21 janvier 2008. Le 12 février 2008, la Commission a soumis des questions supplémentaires à la Grèce qui a répondu par lettre du 3 mars 2008.

(21) Le 8 mai 2007, une réunion s’est déroulée en présence de la Commission, de TKMS/ENAEX et de l’avocat de HSY. TKMS/ENAEX a présenté des observations par lettre du 21 juin 2007. La Commission a transmis la lettre en question à la Grèce le 11 septembre 2007. La Grèce a présenté des observations par lettre du 11 octobre 2007. À la suite d’une seconde réunion, qui s’est tenue le 9 janvier 2008, entre la Commission et les mêmes personnes, TKMS/ENAEX a présenté des observations supplémentaires par lettre du 18 janvier 2008 qui ont été transmises aux autorités grecques par lettre du 12 février 2008.

(22) La Commission a organisé des réunions avec des délégués de Elefsis Shipyards, le 15 mars 2007 et le 7 août 2007. À la suite de la dernière réunion, Elefsis Shipyards a présenté des observations supplémentaires par lettre du 8 novembre 2007 qui ont été transmises à la Grèce par lettre du 17 janvier 2008. La Grèce a présenté ses observations par lettre du 15 février 2008.

(23) La Banque du Pirée a présenté des observations supplémentaires par lettre du 22 octobre 2007, qui ont été communiquées à la Grèce par lettre du 13 novembre 2007. Le 12 février 2008, la Banque du Pirée a sollicité une nouvelle réunion avec la Commission. Cette réunion a eu lieu le 5 mars 2008.

(24) En vertu de l’article 6 du règlement (CE) no 659/1999, l’État membre concerné et les autres parties intéressées disposent d’un délai d’un mois afin de présenter leurs observations et «dans certains cas dûment justifiés, la Commission peut proroger ce délai.» En l’occurrence, les parties ont continué de présenter des observations (et de demander des réunions avec la Commission) après l’expiration du délai concerné. Initialement, la Commission transmettait ces observations à la Grèce pour commentaire, laissant ainsi entendre à la Grèce que la Commission avait accepté les observations concernées qui avaient été présentées après l’expiration du délai d’un mois. Au départ, la Commission donnait également une suite favorable aux demandes de réunions des parties intéressées et, lorsqu’au cours desdites réunions, une partie intéressée demandait l’autorisation de présenter des observations complémentaires sur les questions qui avaient été abordées durant les réunions, la Commission accordait cette autorisation. Cependant, la Commission n’a jamais indiqué aux parties intéressées qu’elle accepterait les autres observations présentées après l’expiration du délai d’un mois. Plus précisément, la Commission n’a jamais indiqué aux parties intéressées qu’elles pourraient présenter indéfiniment des observations ni qu’elle les informerait sur le moment où elle n’accepterait plus d’observations.

(25) La Commission estime que la prorogation du délai déterminé au-delà d’un mois était justifiée en l’occurrence, car la décision d’extension de la procédure couvre un nombre élevé de mesures. En outre, l’évaluation de bon nombre des mesures en question exige une analyse juridique complexe et la clarification de faits relatifs qui se sont produits il y a parfois dix ans.

(26) Toutefois, certaines parties intéressées ont continué à présenter des observations à la Commission, même un an après la publication de la décision d’extension de la procédure. Si la Commission n’avait pas décidé d’ignorer les observations présentées après une date déterminée, la poursuite de la présentation d’observations l’aurait empêché d’aboutir à une décision finale dans un délai raisonnable (8). En outre, dans certains cas, les parties commentaient à nouveau des questions à propos desquelles elles avaient déjà présenté des observations, sans présenter de faits relatifs véritablement nouveaux. Ceci ne peut pas constituer l’objectif de la prorogation du délai de présentation d’observations.

(27) De ce fait, la Commission a décidé que les observations reçues à partir du 5 mars 2008 (date à laquelle la Commission a reçu la lettre de quatre pages datée du 3 mars 2008, par laquelle la Grèce a répondu à la lettre du 12 février 2008 de la Commission) seraient réputées reçues après l’expiration du délai de présentation d’observations. Cette décision porte sur les observations présentées par Elefsis Shipyards le 7 mars 2008, le 24 avril 2008 et le 2 juin 2008 (9), ainsi que les observations présentées par ΕΝΑΕΧ/TKMS le 2 avril 2008. Ceci signifie que les observations en question n’ont pas été transmises à la Grèce pour commentaire et qu’elles n’ont pas été prises en compte dans la décision présente.

2. DÉCISIONS ANTÉRIEURES DE LA COMMISSION ET DU CONSEIL

(28) HSY est un des plus importants chantiers navals de l’est de la Méditerranée. Les chantiers navals se trouvent dans la région de Skaramanga, à l’ouest d’Athènes, dans l’Attique. HSY a été établie en 1939 par la Marine de guerre hellénique et achetée en 1957 par le groupe des sociétés Niarchos. La crise durable qui a affecté le secteur maritime après la première crise pétrolière a eu un impact négatif sur le taux d’activité de HSY. En avril 1985, la situation était tellement critique que la société a cessé ses activités et est entrée en liquidation. En septembre 1985, la banque ETVA, qui appartient à l’État, a acquis la société. Après la vente, la société a repris ses activités. Cependant, ses activités étaient insuffisantes par rapport à la taille des installations et au nombre élevé de travailleurs dont elle disposait (10).

(29) En 1990, le Conseil a arrêté une disposition spéciale en faveur de la Grèce, dans la directive 90/684/CEE du Conseil du 21 décembre 1990 concernant les aides à la construction navale (ci-après la «directive 90/684/CEE») (11), qui autorisait l’octroi d’aides de fonctionnement en vue de la restructuration dans le contexte de la privatisation de différents chantiers navals.

(30) En 1992, à la suite de ses obligations financières et aux pertes qu’elle avait accumulées, HSY est entrée en liquidation. En novembre 1993, après deux tentatives infructueuses de vendre HSY, la procédure de liquidation a été révoquée. Sur la base des engagements pris par le gouvernement grec concernant la privatisation de ses chantiers navals publics avant le 31 mars 1993, la Commission a autorisé le 23 décembre 1992 (12) l’annulation de dettes en faveur de HSY. Le gouvernement grec n’a pas respecté le délai expirant en mars 1993 et la Commission a ouvert le 10 mars 1994 une procédure (C 10/94) concernant l’application abusive de l’aide autorisée (13). Le 26 juillet 1995, la Commission a décidé (14) de clore la procédure sur une décision négative en ce qui concerne l’aide en faveur de HSY. Toutefois, à la suite d'une demande du gouvernement grec qui a invoqué le fait que la vente des chantiers navals était imminente, la Commission a décidé de suspendre la notification de la décision concernée. Enfin, les autorités grecques ont informé la Commission que 49 % des actions de HSY avaient été vendues à ses salariés et que la Grèce avait profité de l’opportunité afin de conserver la majorité des actions dans un des chantiers navals, dans l’intérêt de la défense, ainsi qu’il est prévu à l’article 10, paragraphe 3, de la directive 90/684/CEE. Le 31 octobre 1995, la Commission a révoqué la décision finale négative concernant HSY (15). Entre-temps, les dettes se sont accumulées et la restructuration n’a pas été réalisée. De ce fait, le 8 janvier 1997, la Commission a étendu la procédure qu’elle avait ouverte dans l’affaire C 10/94 (16). Ensuite, le règlement (CE) no 1013/97 du Conseil du 2 juin 1997 concernant les aides en faveur de certains chantiers navals en cours de reconstruction (17) (ci-après, le «règlement (CE) no 1013/97»), qui incluait HSY, a été publié.

(31) Le 15 juillet 1997, la Commission a approuvé des aides en faveur de HSY par deux décisions séparées: — par la première décision (18) (ci-après, la «décision C 10/94»), la Commission a clos la procédure dans l’affaire C 10/94 en autorisant l’annulation de dettes d’un montant de 54,5 milliards GRD (160 millions EUR) en vertu du règlement no 1013/97, — par la décision N 401/97, après notification des autorités grecques le 20 juin 1997, la Commission a approuvé une subvention de l’ordre de 7,8 milliards GRD (22,9 millions EUR) pour un plan d’investissement d’une valeur de 15,6 milliards GRD (45,9 millions EUR) dans le but de restructurer les chantiers navals.

(32) En 2001, le gouvernement a décidé de privatiser HSY dans sa totalité. L’État grec a publié un avis d’appel d’offres ouvert pour lequel un dossier d’appel d’offres a été établi. Le 31 mai 2002, les salariés d’ETVA et de HSY ont vendu les actions de HSY qui étaient en leur possession à un consortium constitué par HDW et Ferrostaal (19) (ci-après, «HDW/Ferrostaal»). Le consortium en question a créé ENAEX dans le but de gérer la participation dans HSY. HDW et Ferrostaal détenaient des parts égales d’ENAEX. ThyssenKrupp a racheté HDW en janvier 2005 (20) et a acquis les actions d’ENAEX que possédait Ferrostaal, en novembre 2005 (21). Par conséquent, depuis fin 2005, ThyssenKrupp est le seul propriétaire et a le contrôle de HSY. ENAEX et HSY sont intégrées à TKMS, dans la division de ThyssenKrupp spécialisée dans les systèmes de navires militaires et les navires marchands spécialisés.

(33) En août 2001, durant la procédure de soumission des offres en vue de la vente de HSY, l’État grec a adopté la loi 2941/2001 qui inclut différentes mesures visant à faciliter la vente de HSY. En premier lieu, la loi prévoit des incitations au départ volontaire des salariés de l’entreprise. En second lieu, l’État grec prend en charge certaines des obligations forfaitaires au titre des pensions de HSY. En troisième lieu, la loi donne la possibilité à HSY de bénéficier de différentes réserves exonérées d’impôt, si elles sont utilisées de manière à compenser les pertes d’exercices précédents. En quatrième lieu, la loi inclut une disposition relative à l’indemnisation des salariés qui étaient actionnaires de HSY avant sa privatisation. Notamment, l’État grec rembourserait aux salariés les montants qu’ils avaient investis dans HSY dans le contexte des augmentations de capital de la société durant les années précédentes. Le 5 juin 2002, la Commission a adopté une double décision (ci-après, la «décision N 513/01») (22) relative à certaines mesures incluses dans la loi 2941/2001 que la Grèce avait notifiées en 2001 (notification no N 513/01). La Commission a décidé d’autoriser des aides à la fermeture d’installations pour un montant de 29,5 millions EUR en faveur de HSY et d’ouvrir (sous le numéro d’affaire C 40/02) la procédure officielle d’enquête prévue à l’article 88, paragraphe 2, du traité concernant les points suivants: (1) la prise en charge par l’État de certaines des obligations forfaitaires au titre des pensions de salariés de HSY; (2) la capitalisation de certaines réserves du bilan sans versement de l’impôt de 10 % prévu par la loi. La décision finale rendue le 20 octobre 2004 (23) (ci-après, la «décision C 40/02») concluait que ces deux mesures constituaient des aides d’État incompatibles qui devaient être récupérées.

3. APPRÉCIATION DES QUESTIONS HORIZONTALES

(34) La présente décision porte sur seize mesures. Avant de les examiner individuellement, la Commission doit clarifier certaines questions fondamentales ayant trait à l’appréciation de plusieurs des mesures concernées.

3.1. Question horizontale 1: solvabilité et accès au marché des capitaux entre 1997 et 2002

(35) Dans le but d’apprécier la majorité des mesures faisant l’objet de la présente décision, il est nécessaire de déterminer quelle était la situation économique et financière de HSY entre 1997 et 2002 et dans quelle mesure il était possible de s’attendre raisonnablement à ce que l’entreprise redevienne viable à long terme. En outre, il convient d’établir si, dans ces conditions, un investisseur de l’économie de marché aurait accepté d’accorder à HSY des prêts et des garanties similaires à ceux qui ont été accordés par l’État et par l’ETVA qui appartenait à ce dernier. L’ETVA est le seul organisme à avoir accordé un financement à HSY durant la période considérée.

(36) La Commission commencera par analyser la situation en 1997 avant de procéder à l’analyse des évolutions jusqu’en 2002.

3.1.1. La situation en 1997

(37) Afin de procéder à cette analyse, il convient de vérifier si la Commission a déjà exprimé son avis sur la question dans des décisions antérieures. Premièrement, la Commission rappelle que, dans les décisions N 401/97 et C 10/94, qui ont été adoptées par la Commission le 15 juillet 1997, celle-ci n’avait pas contesté la validité du plan d’entreprise que la Grèce avait soumis. Par conséquent, la Commission avait tacitement admis que la mise en œuvre du plan en question était en mesure de restaurer la viabilité de HSY. Deuxièmement, la partie descriptive de la décision N 401/97 fait apparaître que le chantier naval financerait une partie du plan de restructuration au moyen de prêts bancaires d’un montant de 4,67 milliards GRD qu’il contracterait selon les conditions du marché et sans garanties de l’État. Ne contestant pas la faisabilité de ce financement, la Commission a reconnu que l’entreprise était en mesure d’avoir accès au marché des prêts, du moins pour le montant concerné. En effet, si la Commission était d’avis que les chantiers navals n’étaient pas en mesure de contracter de prêts pour un montant d’au moins 4,67 milliards GRD, elle aurait dû déclarer que le plan de restructuration n’était pas réalisable et ne pas autoriser les montants élevés d’aide à la restructuration (y compris les aides à l’investissement). Par conséquent, la Commission ne peut pas contester ces deux appréciations antérieures à la présente décision.

(38) Cependant, sans les contester, la Commission rappelle combien la situation du chantier naval était douteuse durant la période 1996-1997.

(39) Premièrement, en ce qui concerne l’infrastructure matérielle, la décision N 401/97 cite que l’équipement du chantier naval était ancien et dépassé et que le plan d’investissement était le premier depuis la construction du chantier (24). La décision C 10/94 cite également que la modernisation de ces infrastructures était nécessaire afin de rétablir la compétitivité et la viabilité de l’entreprise. De ce fait, il est possible de déduire que le retour à la viabilité dépendait de la mise en œuvre rapide du plan d’investissement.

(40) Deuxièmement, en ce qui concerne les activités commerciales de HSY et le volume des commandes, les autorités grecques admettent que «durant la période à laquelle le plan d’investissement a été soumis, la société n’avait pas signé de contrats précis portant sur des constructions, l’activité du chantier naval était caractérisée par une incertitude marquée quant à son avenir, elle était dépourvue de stratégie d’entreprise claire et manquait d’investissements. La seule activité sérieuse qu’elle menait était l’achèvement des frégates MEKO pour le compte de la marine militaire. (25)» Étant donné qu’il n’y avait aucune commande de construction de navires en cours et que le chantier avait besoin d’un taux suffisant d’activité de construction pour être viable dans les années à venir, la Commission considère que le retour à la viabilité dépendait de la conclusion rapide de contrats rentables de constructions militaires et civiles.

(41) Troisièmement, en ce qui concerne la situation économique de HSY, le tableau 1 présente les données comptables fondamentales. En ce qui concerne la solvabilité de la société en 1997, il est clair que la société disposait de capitaux propres élevés (26). Toutefois, cette situation positive était exclusivement due aux annulations massives de dettes consenties par l’État en 1996. En effet, l’État a annulé des dettes d’un montant de 54,52 milliards GRD (160 millions EUR) portant sur des activités civiles – radiation qui a été autorisée par la décision C10/94 – et des dettes d’un montant de 46,35 milliards GRD (136 millions EUR), concernant des activités militaires. Le bilan apparemment sain au 31 décembre 1996 était quelque peu «artificiel» et, plus particulièrement, ne constituait aucunement une preuve que le chantier naval avait récupéré sa compétitivité et que les causes des sérieuses difficultés rencontrées au cours des vingt dernières années avaient été résolues. Si le plan de restructuration n’avait pas été appliqué dans son intégralité, le chantier naval aurait, selon toute probabilité, accusé des pertes qui auraient rapidement épuisé les ressources propres (les capitaux propres) en question. Il convient de tenir compte du fait que HSY avait été mise en liquidation deux fois au cours des douze années antérieures. En conclusion, les capitaux propres positifs ne suffiraient pas à convaincre une banque de prêter à HSY des capitaux au taux régulier, c’est-à-dire à celui auquel elle prêterait des capitaux à des entreprises saines. Tableau 1 Données chiffrées concernant le chiffre d’affaires, les bénéfices et les capitaux propres de HSY durant la période 1997-2005 (en millions EUR) 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 (27) 2004 2005 Capital social 86 91 92 95 65 106 106 121 121 Capitaux propres 82 88 54 17 –4 –78 –83 – 111 – 182 Chiffre d’affaires 74 83 30 59 55 89 112 130 198 Bénéfices 7 1 –36 –42 –21 – 115 –1 –45 –71

(42) En conclusion, la Commission considère que, en 1997, le chantier naval posait toujours problème et n’était toujours pas compétitif. Cependant, il était possible d’en rétablir la viabilité si le plan d’investissement était mis en œuvre dans son intégralité et en temps utile et si le chantier naval arrivait à conclure rapidement des contrats de construction navale rentables. Étant donné que le rétablissement de la viabilité dépendait de ces deux développements incertains, l’octroi de prêts à HSY, en 1997 et lors des années suivantes, présentait un «risque particulier.» Une banque privée accepterait d’octroyer des prêts ou des garanties à HSY, mais à un prix qui reflèterait le risque important. Dans une situation qui présente un «risque particulier», la communication de la Commission concernant la méthode de fixation des taux d’intérêt de référence et d’actualisation (28) indique que le point de référence afin de déterminer l’existence et le montant d’une aide d’État est le taux d’intérêt de référence pour la Grèce (à savoir, ATHIBOR plus 300 points de base, jusqu’au 31 décembre 2000, et le taux d’intérêt interbancaire à 5 ans en EUR plus 75 points de base, à partir du 1er janvier 2001) majoré d’au moins 400 points de base (à savoir, ATHIBOR plus, au moins, 700 points de base jusqu’au 31 décembre 2000 et le taux d’intérêt interbancaire à 5 ans, en EUR, plus au moins 475 points de base, à partir du 1er janvier 2001). En ce qui concerne les garanties sur prêts, la Commission appréciera l’existence d’une aide sur la base de la méthode, c’est-à-dire en comparant le coût total du prêt garanti (à savoir le taux d’intérêt qui a été appliqué à HSY par la banque, majoré de la commission de garantie versée par HSY au garant) au coût qu’assumerait HSY si elle avait contracté un prêt aux conditions du marché (c’est-à-dire, taux de référence pour la Grèce, plus au moins 400 points de base).

3.1.2. L’évolution depuis 1997

(43) Comme il est précisé ci-dessous, la Commission ne peut pas exclure que, jusqu’au 30 juin 1999, HSY était éventuellement encore en mesure de contracter des prêts sur le marché au taux d’intérêt déterminé au chapitre précédent (29).

(44) ΕΝΑΕ a enregistré quelques bénéfices nets limités, en 1997 et en 1998 (30). Cependant, durant ces deux années, elle n’est pas parvenue à conclure les contrats de construction navale (31) - militaire ou civile - nécessaires pour assurer un taux d’activité suffisant durant les années suivantes et pour éviter les pertes. Le premier contrat de construction navale que le chantier est parvenu à conclure portait sur la construction de deux ferry-boats pour Strintzis Lines, signé début 1999 seulement (32). En outre, il était dès le départ connu que le prix de vente était très bas pour couvrir le coût et que, par conséquent, le contrat concerné se conclurait par des pertes (33). En juillet 1999, la marine militaire grecque a chargé HSY et HDW de la construction de trois sous-marins. Le programme de construction des trois sous-marins portait sur presque dix ans et le contrat total s’élevait à environ 350 milliards GRD (1 milliard EUR), dont les trois quarts, approximativement, revenaient à HDW qui devait fournir les moteurs, les pièces de pression et des systèmes électroniques sensibles. En outre, le premier sous-marin devait être construit au chantier naval de HDW, à Kiel (34). Par conséquent, ce contrat ne serait pas source d’activités ni de recettes importantes pour HSY, au cours des premières années (35).

(45) Compte tenu du fait qu’il n’avait pas été possible de réunir un nombre important et rentable de commandes en 1997, en 1998 et au cours des premiers mois de 1999, après analyse de la situation du chantier naval, l’administration ainsi que n’importe quel investisseur se serait rendu compte, au plus tard dans les premiers mois de 1999, que le chantier naval ne présenterait pas un taux d’activité suffisant en 1999 et en 2000 pour couvrir son coût et que ces années-là l’entreprise enregistrerait des pertes significatives qui réduiraient ses capitaux propres à un montant très limité (36). Dans ces conditions, on ne pouvait plus s’attendre à ce que la viabilité de l’entreprise soit restaurée (37). À titre auxiliaire, la Commission souligne que le premier rapport dressé par les autorités grecques concernant la mise en œuvre du plan d’investissement indiquait que, au 30 juin 1999, seule une partie limitée du plan était achevée. Par conséquent, outre les échecs commerciaux, la modernisation des installations était, elle aussi, en retard (38). Enfin, la Commission signale que les difficultés économiques prévues ont résulté en un conflit entre l’administration indépendante du chantier naval (équipe de cadres de Brown & Root, nommée en septembre 1996) et les salariés/actionnaires. En effet, l’administration insistait sur le fait qu’il était nécessaire de réduire ultérieurement la main-d’œuvre, étant donné les faibles taux d’activité. Les dirigeants des organisations syndicales se sont opposés à ce type de réforme et ont obtenu l’éloignement de l’équipe qui avait entrepris d’administrer l’entreprise (39). Cet évènement, qui a créé un vide administratif et augmenté la difficulté de mise en œuvre de réformes suffisantes du chantier naval, constituait un élément supplémentaire qui aurait découragé tout investisseur se trouvant dans des conditions d’économie de marché de prêter des capitaux à HSY.

(46) De ces éléments, la Commission déduit que dès le 30 juin 1999 l’on ne pouvait raisonnablement plus s’attendre à ce que la viabilité de l’entreprise soit restaurée. Par conséquent, la Commission estime que, depuis cette date, aucune banque n’aurait accepté de prêter des capitaux au chantier naval, même à un taux d’intérêt élevé, et qu’aucune banque n’aurait encore accepté d’offrir des garanties, même contre une commission élevée. Étant donné que HSY n’aurait pas obtenu de prêts ou de garanties sur le marché, les prêts ou les garanties octroyés après le 30 juin 1999 constituent, automatiquement, une aide. Si ces mesures sont jugées incompatibles et continuent d’exister, d’une part, les garanties doivent être annulées et, d’autre part, les prêts doivent être immédiatement remboursés. Toutefois, le remboursement des prêts octroyés après le 30 juin 1999 — sur la base du calendrier régulier prévu au contrat de prêt ainsi que sur la base de la présente décision — ne suffit pas à la restitutio in integrum, étant donné que jusqu’à la date de remboursement, HSY disposait d’un financement que, dans des conditions normales, elle n’aurait pas obtenu auprès du marché. Pour qu’il y ait restitutio in integrum, il conviendra de récupérer également l’avantage en question, dont le volume ne peut être calculé que par approximation sur la base du taux d’intérêt en vigueur pour des prêts à risque très élevé. De ce fait, pour la période s’écoulant entre le versement du prêt à HSY et son remboursement par elle, il convient que la Commission ordonne le recouvrement du montant qui correspond à la différence entre le taux effectivement appliqué au prêt octroyé à HSY et le taux d’intérêt qui correspondrait, théoriquement, à un prêt à risque très élevé. Afin de déterminer ce deuxième taux, la Commission signale que la communication de la Commission concernant la méthode de fixation des taux d’intérêt de référence et d’actualisation indique que le taux de référence peut être relevé de 400 points de base et même davantage «au cas où aucune banque privée n’accepterait d’accorder le crédit considéré», ce qui est le cas, en l’occurrence. Dans différentes décisions, la Commission a estimé qu’une majoration de 600 points de base au-delà du taux d’intérêt de référence constituait la majoration minimale adéquate correspondant à une situation de risque particulier (40). La Commission estime que cela constitue la majoration minimale pour des prêts, en l’occurrence. En ce qui concerne les garanties d’État qui ont été octroyées après le 30 juin 1999, la Commission appliquera la même approche: pour la période depuis le versement du prêt garanti jusqu’à l’annulation de la garantie — que ce soit sur la base du calendrier prévu au contrat de garantie ou sur la base de la présente décision — la Commission ordonnera le recouvrement du montant qui correspond à la différence entre le coût du prêt garanti (taux d’intérêt appliqué majoré de la commission de garantie versée) et le taux d’intérêt de référence pour la Grèce majoré de 600 points de base.

(47) À l’appui de l’argument selon lequel les prêts et les garanties de l’État et d’ETVA auraient pu avoir été accordés aux mêmes conditions par une banque privée, HSY a soumis le premier rapport Deloitte (41). Au chapitre 5 du rapport concerné, Deloitte analyse la solvabilité de HSY en 1999 et lors des années suivantes. Elle conclut que l’entreprise aurait pu, en alternative, avoir emprunté ou avoir obtenu des lettres de crédit auprès d’un autre établissement de crédit indépendant (c’est-à-dire, n’entretenant aucun autre rapport au-delà de la collaboration commerciale) durant la période considérée (42). La Commission note que le rapport n’explique pas comment cette conclusion est compatible avec l’échec des tentatives de HSY de réunir des capitaux auprès d’autres établissements de crédit (43). En outre, la Commission signale que l’analyse inclut plusieurs erreurs (44) qui influencent significativement la conclusion.

3.1.3. Analyse des relations au sein du groupe

(48) Tous les prêts et les garanties couverts par la procédure en cours ont été octroyés par l’ETVA ou par l’État. Les autorités grecques prétendent que l’ETVA et l’État grec (par l’intermédiaire de l’ETVA) étant actionnaires de HSY, les prêts et les garanties peuvent être considérés comme des transactions internes au groupe. Dans ce contexte, la Grèce met en avant deux allégations: — Premièrement, il est naturel pour une société mère d’octroyer à sa filiale des prêts à des conditions favorables. En effet, l’avantage accordé à la filiale augmente la valeur des actions détenues par la société mère. Par conséquent, et même si la Commission considère que l’ETVA et l’État ont octroyé des prêts et des garanties à un prix inférieur à celui du marché, cette situation serait acceptable pour un investisseur agissant dans des conditions d’économie de marché et se trouvant dans une position similaire. Par conséquent, les prêts et les garanties en question ne constitueraient pas une aide, — Deuxièmement, il est naturel pour une société mère d’octroyer des prêts à sa filiale qui est dans une situation difficile. En effet, ce type de prêt vise à préserver la valeur des actions détenues par la société mère. Par conséquent, et même si la Commission considère qu’aucune banque privée n’aurait octroyé de prêts à HSY pour une période donnée en raison de la très mauvaise situation du chantier naval, il convient toutefois de considérer que les prêts et les garanties octroyés par l’ETVA et l’État sont admissibles pour un investisseur se trouvant dans des conditions d’économie de marché et dans une position similaire. Par conséquent, les prêts et les garanties en question ne constitueraient pas une aide.

(49) La Commission estime que les conclusions de la Grèce ne sont pas correctes.

(50) En premier lieu, la Commission signale les deux points suivants: Premièrement, aucun investisseur se trouvant dans des conditions d’économie de marché ne se serait placé dans la situation dans laquelle l’ETVA s’est trouvée. En effet, il est par exemple rappelé que quand l’ETVA a racheté HSY, en 1985, il s’agissait d’une banque pour le développement qui agissait sur ordre du gouvernement afin d’éviter la fermeture d’une société revêtant une importance capitale pour l’économie grecque (45). Afin de maintenir HSY en vie, l’ETVA a avancé en 1986 un apport en capital considéré par la Commission comme constituant une aide (46). En 1995, l’ETVA détenait «la majorité de 51 %» de HSY, alléguant que «cela se justifie par des raisons de défense», conformément à l’article 10 de la directive 90/684/CEE. Deuxièmement, la Commission note que, si on tient compte de toutes les mesures prises par l’État en faveur de HSY (y compris les mesures prises par l’ETVA, étant donné que, comme il sera démontré ultérieurement dans la présente décision, elles sont imputables à l’État) et notamment les importantes aides octroyées par l’État à HSY durant la période allant jusqu’en 2002, il devient clair que, durant ladite période, l’État n’a pas agi en tant qu’investisseur se trouvant dans des conditions d’économie de marché. Il accordait continuellement le soutien économique important qui était nécessaire pour maintenir HSY en vie, attitude particulièrement coûteuse. Dès lors, du fait que l’État (par le biais de l’ETVA) se trouvait être actionnaire de HSY rien que parce qu’il a agi en tant qu’autorité publique disposée à préserver les activités de HSY à tout prix, et étant donné qu’il n’a jamais agi en investisseur se trouvant dans des conditions d’économie de marché en quête de bénéfice par le biais de la possession d’actions de HSY, l’allégation selon laquelle l’ETVA et l’État ont agi de façon acceptable pour un investisseur se trouvant dans des conditions d’économie de marché, parce que les taux d’intérêt (ou les commissions de garantie) très bas appliqués pour le financement (prêts et garanties) octroyé à HSY ont été compensés par l’augmentation de la valeur des actions de HSY, est dépourvue de crédibilité. Étant donné que l’État (y compris l’ETVA) n’a jamais agi en tant qu’investisseur recherchant le profit mais, au contraire, qu’il a accepté de maintenir HSY en vie à un coût élevé, la Grèce et HSY devaient, à tout le moins, fonder leur allégation sur une analyse détaillée démontrant que, en tant qu’actionnaires de HSY, l’État et l’ETVA pouvaient véritablement attendre une plus-value en capital (c’est-à-dire, une augmentation de la valeur des actions de la société) supérieure aux «recettes sacrifiées» (c’est-à-dire, le taux d’intérêt insuffisant ou la commission de garantie insuffisante). Étant donné qu’aucune analyse de ce type n’a été soumise et que HSY et la Grèce ont mis en avant cette allégation douteuse et hypothétique sans aucune documentation, la Commission rejette sans analyse ultérieure l’allégation selon laquelle l’État (y compris l’ETVA) a agi en tant qu’investisseur se trouvant dans des conditions d’économie de marché parce que le financement accordé par ces derniers à des conditions favorables a augmenté la valeur des actions de HSY pouvant compenser les «recettes sacrifiées.»

(51) Deuxièmement, même si le considérant ci-dessus était rejeté et si on réalisait l’analyse des aspects portant sur les relations au sein du groupe (c’est-à-dire, l’augmentation potentielle de la valeur des actions de HSY), il existe de nombreuses preuves démontrant que les actions entreprises par l’ETVA n’auraient pas été acceptables pour un investisseur se trouvant dans des conditions d’économie de marché et détenant 51 % des actions de HSY.

(52) Fin 1995, 49 % des actions de HSY ont été cédées aux salariés de l’entreprise. Le prix que les salariés devaient payer pour acquérir ces actions a été décidé à ce moment. Dès lors, au cours des années suivantes où l’ETVA et l’État accordaient un financement à HSY à un prix inférieur à celui qu’aurait fixé une banque privée (non liée), 49 % de l’augmentation de la valeur de HSY résultant de l’économie réalisée (du fait des taux d’intérêt inférieurs) bénéficiaient aux autres actionnaires de HSY. Seuls 51 % de l’avantage (taux d’intérêt et commissions de garantie réduits imputés à la société) que l’ETVA et l’État accordaient à HSY leur revenaient sous forme d’augmentation de la valeur de HSY. Aucun investisseur se trouvant dans des conditions d’économie de marché n’aurait accepté de faire pareil cadeau aux autres actionnaires de HSY. Pour ne pas perdre d’argent au bénéfice de ces autres actionnaires, un investisseur se trouvant dans des conditions d’économie de marché aurait appliqué un taux d’intérêt correspondant à celui appliqué par les banques privées (non liées). De ce fait, la première allégation des autorités grecques n’est pas fondée.

(53) Le même considérant est valable en ce qui concerne la période postérieure au 30 juin 1999, époque à laquelle aucune banque privée n’aurait accordé de financement à HSY du fait du risque très élevé de faillite de la société. En particulier, un investisseur rationnel ne détenant que 51 % d’une société aurait à tout le moins demandé aux autres actionnaires d’accorder un financement proportionnel à leur part d’actions dans HSY. Si les autres actionnaires ne disposaient pas des moyens de ce financement, un investisseur rationnel aurait à tout le moins négocié l’octroi d’un financement à HSY contre une augmentation de sa participation dans la société. L’octroi de capitaux de financement significatifs à HSY sans cofinancement ou sans contrepartie des autres actionnaires équivalait à mettre son argent en grand danger afin de sauver la valeur des actions de quelqu’un d’autre. Aucun investisseur se trouvant dans des conditions d’économie de marché n’aurait accepté de faire pareil cadeau aux autres actionnaires de HSY (47). Dès lors, il convient de rejeter la seconde allégation de la Grèce.

3.2. Question horizontale 2: possibilité d’imputer le comportement d’ETVA à l’État

(54) Certaines des seize aides qui sont analysées dans la présente décision n’ont pas été octroyées directement par l’État, mais par l’ETVA qui appartient à l’État. Étant donné que, d’une part, la Grèce, HSY et TKMS/ENAEX rejettent la possibilité d’imputer les aides concernées à l’État et que, d’autre part, Elefsis Shipyards et la Banque du Pirée la confirment, l’analyse de ce point s’impose.

(55) Les aides en cause ont été accordées par l’ETVA entre 1996 et 2002. Conformément à la jurisprudence, les aides en cause peuvent être qualifiées d’aides d’État en vertu de l’article 87, paragraphe 1, du traité, uniquement si l’État était en mesure de contrôler l’ETVA et si les autorités publiques «étaient impliquées, d’une manière ou d’une autre, dans l’adoption de ces mesures.» (48)

(56) L’ETVA, dont le titre complet est Banque hellénique de développement industriel SA, a été établie en 1964, à la suite de la fusion de trois organismes (Organisme du développement industriel, Organisme pour le financement du développement économique et Organisme du crédit touristique). Elle a été transformée en société anonyme en vertu de la loi 1369/1973. Dès lors, depuis 1973, elle opère en tant que banque appartenant à l’État. Selon les arguments avancés par la Grèce (49), «L’ETVA, en tant que banque pour le développement, avait pour principal objet, selon ses statuts, la promotion du développement du pays par le biais du financement d’activités de production de l’économie grecque (tourisme, production industrielle, etc.)» L’ETVA était la seule banque de développement de la Grèce. De ce fait, elle avait entrepris de jouer un rôle décisif dans le développement économique et régional du pays, en finançant des entreprises, en développant l’infrastructure régionale du pays, en accordant des capitaux-investissements et en participant à des entreprises d’importance stratégique pour l’économie grecque. En 1995, à la suite de des difficultés financières dues aux activités précitées, la recapitalisation, la restructuration et la modernisation de la banque sont devenues des priorités majeures pour le gouvernement grec. Tel était l’objectif d’un plan quinquennal établi dans le contexte de la loi 2359/95. Outre l’apport d’un capital s’élevant à 427 milliards GRD par le gouvernement, l’objectif de la restructuration était de mettre en œuvre une nouvelle orientation stratégique, de modifier la structure organisationnelle et de mettre en place des processus d’entreprise modernes répondant aux conditions actuelles de la concurrence. Dès lors, «au-delà de son activité d’aide au développement, l’ETVA a également déployé, notamment depuis 1997, des services de banque commerciale» (50).

(57) En 1999, l’État, qui détenait 100 % des actions d’ETVA, a décidé d’introduire la banque à la Bourse d’Athènes, offrant 24 % de son capital social au public. L’État a décidé de poursuivre la privatisation de la banque et de réduire sa participation à un taux inférieur à 50 %. Un appel d’offres a été lancé et la Banque du Pirée a été retenue. Le 20 mars 2002, des actions représentant 57,7 % d’ETVA ont été transférées à la Banque du Pirée (51).

(58) En ce qui concerne la possibilité pour l’État de contrôler l’ETVA, la Commission signale que, jusque fin 1999, l’ETVA appartenait dans son intégralité à l’État. Celui-ci a conservé la participation majoritaire jusqu’au transfert de la majorité des actions d’ETVA à la Banque du Pirée, le 20 mars 2002. De ce fait, l’État était en mesure de contrôler l’ETVA, à tout le moins, jusqu’au 20 mars 2002. Cela montre également que des fonds publics étaient inclus dans les mesures adoptées par l’ETVA.

(59) En ce qui concerne l’implication de l’État dans l’adoption des différentes mesures d’aide, la Commission note les éléments suivants: — Premièrement, la Commission note que les trois décisions les plus importantes portant sur la participation d’ETVA à HSY n’ont pas été prises dans des conditions d’indépendance par l’administration d’ETVA: ces décisions ont été prises par le gouvernement et mises en œuvre par l’ETVA. En effet, lorsque l’ETVA a acquis HSY qui avait fait faillite, en 1985, il s’agissait d’une décision prise par le gouvernement (52). L’ETVA a simplement mis en œuvre cette décision gouvernementale et a avancé un apport précipité de capital important à HSY, que la Commission a considéré comme étant une aide d’État (53). Cela montre que la relation entre l’ETVA et HSY était, dès le départ, un rapport de soutien public d’une société qui revêtait de l’importance pour le gouvernement grec, des points de vue de l’emploi et des activités. La seconde décision majeure était celle de la vente de 49 % du capital social de HSY, par l’ETVA, aux salariés de HSY, pour laquelle la loi 2367/1995 a été adoptée (54). En outre, la loi en cause impose à HSY (55) d’importantes mesures de restructuration (et accorde des aides très conséquentes au chantier naval). Le troisième évènement majeur était la privatisation de HSY en 2001-2002 (c’est-à-dire que l’ETVA a été obligée de vendre le reste de sa participation dans HSY (51 %)]. Cette privatisation a été réalisée en vertu de l’arrêté no 14/3-1-2001 de la Commission interministérielle compétente pour les désétatisations et dans le cadre de la loi grecque 2000/91 relative aux désétatisations. Ce fait apparaît dans les documents du concours qu’Alpha Finance a transmis aux candidats investisseurs intéressés, Alpha Finance étant la banque qui avait entrepris d’organiser la vente de HSY au nom de l’État et des vendeurs (l’ETVA et les salariés). Les documents du concours du 2 avril 2001 indiquent également que l’État sélectionnera en commun avec les vendeurs le candidat dominant. Dès lors, les trois décisions critiques concernant la participation de l’ETVA dans HSY ont été prises par l’État, — Outre son implication directe dans ces trois cas, l’État a accordé des aides très importantes durant la période 1995-2002. Plus précisément, il a annulé des dettes d’un montant de 54,52 milliards GRD (160 millions EUR) qui concernaient des activités civiles — annulation qui a été autorisée par la décision C 10/94 — ainsi que des dettes pour un montant de 46,35 milliards GRD (136 millions EUR) qui concernaient des activités militaires. Comme indiqué dans la décision N 401/97, l’État avait l’intention d’accorder également des aides à l’investissement s’élevant à 7,8 milliards GRD (22,9 millions EUR). Au cours de la procédure de soumission d’offres, en 2001, la loi 2941/2001 a été publiée. Cette loi prévoyait un appui financier important afin de faciliter la privatisation de HSY (voir considérant 33 de la présente décision). Comme indiqué par la Commission dans la décision N 513/01, l’État s’est, par exemple, engagé à verser 118 millions EUR comme incitation au départ volontaire de salariés de l’entreprise. En accordant de façon répétée des aides importantes, le gouvernement a clairement fait savoir qu’il considérait la survie de HSY comme une question majeure, du point de vue politique (56), — Enfin, la Commission signale que, durant cette période, l’État a attribué à HSY des marchés défensifs stratégiques, tels que la construction des sous-marins. De ce fait, l’État avait un intérêt immédiat à suivre les activités de HSY et à assurer la poursuite des activités du chantier naval.

(60) En déterminant le taux de participation d’ETVA dans HSY, en accordant continuellement des aides importantes à HSY et en lui attribuant des marchés militaires de prime importance pour la sécurité de la Grèce, le gouvernement grec a très clairement indiqué qu’il accordait une importance majeure aux activités de HSY et qu’il suivait de très près la situation du chantier naval. Dans ce contexte, la Commission estime que jusqu’à la privatisation d’ETVA en mars 2002, il est impossible de ne pas imputer à l’État le comportement d’ETVA. En effet, dans ces conditions, il était impossible pour l’ETVA de pratiquer à l’égard de HSY une politique de crédit ne cadrant pas avec la politique d’appui constant adoptée par le gouvernement. En particulier, il aurait été impossible pour l’ETVA de prendre une décision qui aurait créé des problèmes financiers à HSY. Par exemple, l’ETVA n’aurait pas pu imposer de taux d’intérêt élevé (c’est-à-dire, présentant une différence significative supérieure au taux d’intérêt interbancaire) aux prêts qu’elle accordait à HSY, car cela aurait aggravé la situation financière de HSY, ce qui aurait été politiquement inadmissible pour le gouvernement. De même, l’ETVA ne pouvait pas refuser d’octroyer les prêts demandés par HSY pour financer ses activités (57). En d’autres termes, l’ETVA ne disposait pas d’autre choix que celui de suivre la politique d’appui important et continu de HSY que l’État avait adoptée. Par conséquent, la Commission estime que toutes les mesures adoptées par l’ETVA à l’égard de HSY (prêts, garanties, apports de capitaux, etc.) étaient automatiquement imputables à l’État et qu’il n’est pas nécessaire d’apporter des preuves supplémentaires quant à l’implication de l’État au moment de l’adoption par l’ETVA de chacune des mesures considérées. Dès lors, la Commission estime que les différentes mesures adoptées par l’ETVA sont imputables à l’État.

(61) À titre auxiliaire, la Commission invoque également les éléments suivants qui confirment la possibilité d’imputer à l’État le comportement d’ETVA.

(62) Premièrement, en 1995, l’ETVA n’a vendu que 49 % — et, de ce fait, pas 100 % — des actions de HSY aux salariés de la société. «Afin de conserver 51 % des actions du chantier naval, comme autorisé par l’article 10 de la directive, la Grèce a invoqué ses intérêts militaires dans la construction navale.» L’article 10, paragraphe 3, de la directive 90/684/CEE du Conseil prévoit que «en dépit de l’obligation, visée au paragraphe 2, d’aliéner les chantiers en les vendant, le gouvernement grec est autorisé à maintenir une participation majoritaire de 51 % dans l’un des chantiers, si cette décision est justifiée dans l’intérêt de la défense. (58)» Cela montre que la participation d’ETVA à concurrence de 51 % dans HSY avait pour but de permettre à l’État de contrôler HSY afin de protéger les intérêts de la défense de la Grèce. Il est évident que, dans ce contexte, l’administration d’ETVA ne pouvait pas développer avec HSY de rapport fondé sur une base commerciale. Aucune décision concernant l’octroi d’un financement à HSY, et les conditions de celui-ci, ne pouvaient s’opposer aux intérêts de la défense de la Grèce. Plus précisément, la Commission ne comprend pas comment l’administration d’ETVA aurait pu refuser de financer HSY ou comment elle aurait pu imposer un taux d’intérêt élevé à chacun des financements accordés. En outre, si le but de la Grèce était de protéger ses intérêts de défense, il est possible de considérer que le gouvernement exerçait en pratique une surveillance directe sur toutes les décisions significatives de l’administration de HSY et sur toutes les décisions d’ETVA qui concernaient le financement de HSY.

(63) Deuxièmement, du fait que la mission d’ETVA, en tant que «banque de développement», avait été déterminée par l’État, il est possible de conclure que toutes les activités d’ETVA au titre de cette mission étaient imputables à l’État. De même, il résulte de la jurisprudence que, pour analyser l’imputation des mesures prises par une entreprise, «la nature de ses activités et l’exercice de celles-ci sur le marché dans des conditions normales de concurrence avec des opérateurs privés» (59) sont susceptibles d’être cruciaux. Dans ce contexte, les autorités grecques admettent que «depuis sa constitution, ETVA n’a pas fonctionné comme une banque commerciale habituelle mais comme un établissement de crédit spécial et elle a surtout exercé ses activités dans le domaine du crédit à long terme, jouant un rôle déterminant dans le développement économique et régional du pays.» (60). Dans ce contexte, la Commission rappelle qu’ETVA a acquis HSY en 1985. Dès lors, l’implication d’ETVA dans HSY s’est située dans le cadre de sa mission de «banque de développement» et non dans celui de ses activités commerciales qu’elle n’a pas commencé à exercer avant 1997. Étant donné que, jusqu’alors, l’ETVA était tenue de soutenir HSY dans le cadre de sa mission de «banque de développement», elle ne pouvait soudain, à partir de 1997, arrêter d’octroyer les prêts et les garanties que HSY demandait et laisser le chantier naval faire faillite. Dans ce contexte, la Commission rappelle que, durant la seconde moitié de 1990, l’ETVA a reçu l’autorisation d’exercer des activités commerciales parallèlement à ses activités liées au développement et non en remplacement desdites activités qu’elle devait poursuivre.

(64) Troisièmement, conformément à la jurisprudence, «le statut juridique de l’entreprise, celle-ci relevant du droit public ou du droit commun des sociétés» (61) est susceptible d’être crucial afin de démontrer l’imputation. De ce point de vue, du fait que le principal objet d’ETVA, en tant que banque de développement appartenant à l’État, était de promouvoir le développement du pays en finançant l’économie grecque, elle ne relevait pas des dispositions des directives bancaires (62). Ce n’est qu’au moment où les actions d’ETVA ont été introduites à la Bourse d’Athènes, le 12 janvier 2000, qu’ETVA a relevé des règles normales de surveillance qui sont en vigueur pour les banques commerciales.

(65) Quatrièmement, la Commission souligne que, durant la période 1996-2002, l’État suivait de très près les activités d’ETVA. En effet, l’État a adopté la loi 2359/95 afin de procéder à la restructuration d’ETVA et a effectué des apports de capitaux d’une valeur de plusieurs centaines de milliards GRD, dans ce contexte. En 1999, il a pris la décision d’introduire une partie du capital à la Bourse d’Athènes. Un an plus tard, il a décidé de privatiser la majeure partie du capital d’ETVA. Cette privatisation était achevée en 2002. Cela montre que, durant la période 1996-2002, l’État s’intéressait de très près aux activités d’ETVA. Les prêts et les garanties qu’elle octroyait à HSY étaient tellement élevés (63) qu’il n’aurait pas été possible que les décisions de crédit relatives soient prises par l’administration d’ETVA sans le consentement ou l’ordre direct émanant de son seul actionnaire.

(66) Aux paragraphes précédents, la Commission a démontré que, durant la période qui a précédé la vente d’ETVA à la Banque du Pirée, en mars 2002, des fonds publics étaient impliqués dans toutes les mesures mises en œuvre par ETVA et que toutes les mesures que celle-ci a appliquées à l’égard de HSY pouvaient être imputées à l’État. De ce fait, lors de l’appréciation des mesures individuelles mises en œuvre par ETVA, la Commission ne procédera plus à la démonstration des deux points en cause.

(67) La Commission abordera à nouveau ces deux points uniquement dans le contexte de l’appréciation de la mesure E18c, car certaines parties prétendent que cette mesure a été accordée par ETVA en mai 2002, c’est-à-dire, après l’acquisition d’ETVA par la Banque du Pirée.

3.3. Question horizontale 3: les mesures d’aide qui financent en partie les activités militaires de HSY

(68) Dans sa réponse concernant la décision d’extension de la procédure, la Grèce soutient que parmi les mesures ayant fait l’objet d’un examen de la part de la Commission, plusieurs visaient à soutenir les activités militaires du chantier naval. De ce fait, la Grèce fait valoir qu’elles relèvent des dispositions de l’article 296 du traité et qu’elles ne peuvent être appréciées — et, encore moins, recouvrées — sur la base des règles relatives aux aides d’État.

(69) Pour ce motif, il convient que la Commission apprécie si certaines mesures relèvent en tout ou en partie du champ d’application de l’article 296 du traité.

(70) Aucune des parties à la présente procédure ne conteste le fait que HSY a des activités tant civiles que militaires. Au cours des quinze dernières années, la principale activité civile du chantier naval était la réparation de navires marchands. HSY a également construit du matériel ferroviaire roulant ainsi que des coques de navires marchands. Les activités militaires de HSY consistaient en la construction et la réparation de navires et de sous-marins de la marine militaire grecque.

(71) La Commission rappelle que la décision d’extension de la procédure a déjà repéré quelles étaient les mesures visant exclusivement à soutenir les activités militaires du chantier naval. La décision d’extension de la procédure conclut que les mesures en cause relèvent en totalité des dispositions de l’article 296 du traité et ne sont pas soumises aux règles relatives aux aides d’État. La décision d’extension de la procédure n’a pas été attaquée au Tribunal.

(72) Certaines des aides d’État couvertes par la présente décision ne portent pas sur une activité précise, c’est-à-dire qu’elles n’ont pas été accordées pour financer un plan précis. De ce fait, il convient que la Commission détermine dans quelle mesure les aides d’État en cause ont bénéficié aux activités miliaires et dans quelle mesure elles ont bénéficié aux activités civiles. Ce calcul se complique du fait que HSY ne tenait pas de comptes séparés pour ses activités militaires et civiles. Dans ces conditions, la Commission fondera son examen sur le volume relatif des deux activités. De ce fait, il convient d’estimer le poids relatif de chacune des activités. La Commission signale que toutes les aides d’État (financement, apport en capital, etc.) octroyées à HSY (qui ne portaient pas sur le financement d’activités précises) couvraient des pertes d’années antérieures (c’est-à-dire, des pertes de marchés antérieurs) tout en permettant, en même temps, au chantier naval de financer des activités futures. Afin d’établir dans quelle mesure une aide d’État a bénéficié aux activités civiles ou aux activités militaires, la Commission estime que l’examen ne doit pas se limiter à la répartition entre activités militaires et civiles (c’est-à-dire, au poids relatif de chacune des activités) par année d’octroi de l’aide concernée, mais qu’il convient de calculer la répartition moyenne de ces deux activités sur une période suffisamment longue. Le fait que le poids relatif des deux activités varie fortement d’année en année justifie également l’utilisation d’une moyenne sur plusieurs années. En effet, une année précise peut ne pas être représentative de la répartition moyenne des deux types d’activités, à moyen et à long terme.

(73) Dans le contexte de la procédure de recouvrement des aides qui, par la décision C 40/02, ont été jugées illégales et non compatibles avec le marché commun, la Grèce a soutenu que les activités civiles correspondent à 25 % des activités de HSY et que les activités militaires correspondent à 75 % des activités de l’entreprise. Afin de fonder cette allégation, la Grèce a transmis des informations concernant les hommes-heures et le chiffre d’affaires (valeur de ventes) pour les deux activités durant la période 1997 - 2005 (64). Dans le contexte de la présente procédure, la Grèce n’a pas contesté ces informations. En outre, la Commission avait déjà accepté la répartition 25 % d’activités civiles/75 % d’activités militaires dans la décision N 513/01 qui n’a pas été attaquée au Tribunal. À la lumière des considérations qui précèdent, la Commission considèrera que les activités civiles correspondaient à 25 % des activités de HSY et que les activités militaires correspondaient aux 75 % restants.

(74) Pour ce qui est des activités militaires de HSY, la Commission a toujours accepté dans les décisions antérieures que le soutien de celles-ci ne relève pas du champ d’application des règles relatives aux aides d’État (65). La Commission a réitéré cette appréciation aux paragraphes 86 à 90 de la décision d’extension de la procédure. Compte tenu du fait que les mesures faisant l’objet de la présente décision ont été prises en faveur de HSY (c’est-à-dire, de l’ensemble de HSY) durant la même période que celle examinée dans les décisions antérieures en question, il est par la force des choses déduit que la partie des mesures ayant soutenu des activités militaires de HSY relève du champ d’application de l’article 296 du traité et est exclue de l’application des règles relatives aux aides d’État.

(75) Dans l’appréciation de chacune des mesures isolées, la Commission établira si elle portait exclusivement sur les activités civiles de HSY ou si elle lui a été accordée sans être destinée à une utilisation précise (66): — Si seules les activités civiles étaient soutenues, la Commission estime que l’article 296 du traité n’est pas applicable et l’intégralité de la mesure peut être appréciée au titre de l’article 87 du traité, — Si HSY recevait des aides de manière globale, la Commission estime que, étant donné que 75 % des activités du chantier naval portent sur la production militaire, 75 % de l’aide d’État ont bénéficié à des activités militaires et relèvent des dispositions de l’article 296 du traité. Les 25 % restants de l’aide d’État peuvent être appréciés au titre des règles relatives aux aides d’État.

4. LES MESURES: DESCRIPTION, MOTIFS D’OUVERTURE DE LA PROCÉDURE, OBSERVATIONS REÇUES, APPRÉCIATION ET CONCLUSION

(76) En ce qui concerne les observations présentées par la Grèce et les tiers intéressés, la Commission souligne qu’elles couvrent une large gamme d’arguments. Par exemple, dans ses nombreuses observations présentées à la Commission, Elefsis Shipyards a allégué qu’il existait plusieurs raisons pour lesquelles il conviendrait de considérer les mesures comme des aides non compatibles avec le marché commun. De même, la Grèce, HSY et TKMS/ENAEX ont soutenu dans les observations qu’elles ont successivement présentées à la Commission, qu’il existait plusieurs raisons pour lesquelles les mesures pourraient être considérées comme étant compatibles avec le marché commun.

(77) En vertu de l’article 253 du traité, les décisions de la Commission doivent être justifiées. Cependant, la Commission n’est pas tenue de répondre à chacun des arguments présentés par les parties. Dès lors, la présente décision ne traitera expressément que des questions majeures ayant été abordées par les parties. En particulier, la décision n’examinera pas certaines raisons invoquées par les parties et qui sont manifestement incompatibles avec les circonstances réelles, qui contredisent des arguments présentés par la même partie dans d’autres observations qu’elle a soumises, ou s’il est clair qu’elles peuvent être rejetées sur la base des circonstances réelles et de l’appréciation incluse dans la présente décision.

(78) Compte tenu du fait que la présente investigation porte sur un nombre élevé de mesures, il convient de leur attribuer un numéro afin de faciliter la lecture et d’éviter la confusion. À la suite de quoi, les quatre mesures sur lesquelles porte la décision d’ouverture de la procédure sont numérotées D1 à D4. Les douze mesures concernées par la décision d’extension de la procédure maintiendront la numérotation qu’elles ont reçue dans la décision concernée, avec l’adjonction d’un «E».

4.1. Application abusive de l’aide à l’investissement autorisée en 1997 (mesure D1)

4.1.1. Description de la mesure

(79) Par la décision N 401/97, la Commission a autorisé une aide à l’investissement d’un montant de 7,8 milliards GRD (22,9 millions EUR), que la Grèce avait notifiée le 20 juin 1997. Dans la décision en question, l’aide a été appréciée au titre de l’article 6 («Aides aux investissements») du chapitre III («Aides à la restructuration») de la directive 90/684/CEE qui stipule que: Les aides aux investissements […] ne peuvent être octroyées […] à moins qu’elles ne soient liées à un plan de restructuration qui n’entraîne aucun accroissement de la capacité de construction navale de ce chantier […]. «De telles aides ne peuvent être octroyées aux chantiers de réparation navale, à moins qu’elles ne soient liées à un plan de restructuration qui aboutit à une réduction de la capacité globale de réparation navale de l’État membre concerné.» La décision N 401/97 indique qu’un plan d’entreprise qui vise à restaurer la compétitivité du chantier naval par le biais de l’augmentation de sa productivité et de sa modernisation est établi. Le premier pilier du plan en question inclut une réorganisation et une réduction significatives de la main-d’œuvre. Il est notamment prévu de réduire le nombre de salariés à 2 000 personnes, d’ici fin 1997, et d’introduire des méthodes de travail plus flexibles. La décision N 401/97 indique que le nombre de salariés a déjà été réduit en grande partie au moment de son adoption, ce qui devait contribuer à l’augmentation de la productivité. Le second pilier du plan de restructuration est un plan d’investissement visant à remplacer l’équipement ancien et dépassé par un équipement de technologie nouvelle. La décision indique que le plan prévoit de rétablir la viabilité du chantier naval à la fin de la mise en œuvre du plan d’entreprise, en 2000. Le coût total du plan d’investissement était estimé à 15,62 milliards GRD (45,9 millions EUR). La partie descriptive de la décision indique que le plan sera financé comme suit: 7,81 milliards GRD (22,9 millions EUR) par une aide d’État, 3,13 milliards GRD (9,2 millions EUR) par une augmentation du capital social, et 4,67 milliards GRD (13,7 millions EUR) par des prêts bancaires. Le capital social devait augmenter suivant les mêmes proportions que la répartition initiale du capital, à savoir, à concurrence de 51 % par l’ETVA et de 49 % par les salariés du chantier naval. La décision prévoit également que les prêts bancaires seront contractés aux conditions normales du marché, sans garantie publique. Dans son appréciation, la Commission note que, selon le plan de restructuration, la capacité de construction navale n’augmente pas tandis que la capacité de réparation diminue. La Commission note également que la part d’aide (50 %) demeure dans les limites autorisées concernant la part des aides régionales à la Grèce. La proportion de l’aide est également justifiée par l’étendue de la restructuration.

4.1.2. Motifs d’ouverture de la procédure

(80) L’échange de lettres entre la Grèce et la Commission qui a précédé l’ouverture de la procédure est décrit au chapitre I («Procédure») de la présente décision.

(81) Dans la décision d’ouverture de la procédure, la Commission a exprimé des doutes quant au fait qu’il pouvait y avoir eu une application abusive de l’aide à l’investissement qui avait été autorisée par la décision N 401/97. Premièrement, la Commission a noté que le plan d’investissement n’a été réalisé qu’en partie et avec des retards significatifs. Les autorités grecques ont plusieurs fois prorogé le délai d’exécution du plan d’investissement après le 31 décembre 1999, sans consulter la Commission à ce propos. Deuxièmement, alors que la décision N 401/97 stipule que le plan d’investissement sera financé par des prêts bancaires contractés aux conditions normales du marché et sans garantie publique, l’entreprise semble avoir obtenu des prêts auprès d’une banque appartenant à l’État, à des taux d’intérêt qui ne correspondaient pas à ceux en vigueur sur le marché. Il semble, en outre, qu’un des prêts en question était couvert par une garantie publique. Troisièmement, les autorités grecques n’ont pas soumis les rapports annuels sur la mise en œuvre du plan, comme l’exige la décision N 401/97. Il semble, en raison de ces trois violations de la décision N 401/97, qu’il y ait eu une application abusive de l’aide à l’investissement.

4.1.3. Observations des parties intéressées

(82) Elefsis Shipyards souligne que le séisme qui est invoqué afin de justifier le retard a eu lieu en septembre 1999, c’est-à-dire quatre mois avant l’expiration du délai de mise en œuvre du plan d’investissement, le 31 décembre 1999. À la fin de 1999, HSY n’avait réalisé qu’une petite partie du plan d’investissement. Cela montre que HSY avait déjà accusé une série de retards significatifs dans la mise en œuvre du plan, avant même que le séisme n’ait lieu, et qu’elle n’aurait pas pu avoir achevé en temps utile le plan d’investissement, même si le séisme ne s’était pas produit. De même, la privatisation de HSY, qui est citée afin de justifier un retard, a eu lieu beaucoup plus tard que fin 1999 et, de ce fait, ne peut pas justifier le fait que HSY n’ait pas respecté la décision N 401/97. Enfin, Elefsis Shipyards soutient que HSY, ayant obtenu un prêt garanti par l’État, ainsi que des prêts à des conditions différentes des conditions normales sur le marché, a violé les conditions prévues dans la décision N 401/97. Dès lors, cette aide supplémentaire, de même que l’aide à l’investissement, doit être recouvrée.

(83) HSY a présenté les mêmes observations que la Grèce qui sont résumées au chapitre suivant.

4.1.4. Observations présentées par la Grèce

(84) Dans leur lettre du 20 octobre 2004, les autorités grecques confirment avoir initialement fixé le 31 décembre 1999 comme délai de mise en œuvre du plan d’investissement. En décembre 1999, elles ont mené le premier contrôle concernant la mise en œuvre du plan qui couvrait les dépenses réalisées par HSY jusqu’au 30 juin 1999. Il a été constaté que les dépenses en question s’élevaient à 2,7 milliards GRD (8,1 millions EUR), ce qui représente 17,7 % du total des dépenses du plan d’investissement. Le 27 juillet 2001, les autorités grecques ont accordé une prorogation jusqu’au 31 décembre 2001 afin d’achever le plan d’investissement, en raison des dégâts occasionnés aux installations du chantier naval par le séisme du 7 septembre 1999 qui ont retardé la mise en œuvre du plan d’investissement. Par décision du 28 décembre 2001, les autorités grecques ont accordé une seconde prorogation, portant l’échéance au 30 juin 2002, parce que la procédure de privatisation, qui avait été ouverte en janvier 2001 (et qui s’est finalement achevée le 31 mai 2002) exigeait le gel du plan d’investissement. Lorsque les autorités grecques ont procédé au second contrôle, en mai 2002, elles ont constaté que les dépenses que HSY avait réalisées jusqu’au 31 décembre 2001 s’élevaient à 9,8 milliards GRD (28,9 millions EUR), représentant 63 % du total des dépenses d’investissement. Par décision du 14 juin 2002, une nouvelle prorogation a été accordée jusqu’au 30 juin 2004. Par décision du 23 juillet 2003, les autorités ont adopté une modification du plan d’investissement. Dans ce contexte, la société a demandé que certaines dépenses d’investissement qui avaient été certifiées lors du second contrôle soient effacées. Ces dépenses portaient sur des avances pour des investissements que l’entreprise avait décidé de ne pas intégrer dans le plan d’investissement. De ce fait, le montant total des dépenses certifié à la fin du second contrôle est passé à 23,3 millions EUR, soit 50,75 % du total. Par lettre du 30 juin 2004, le chantier naval a sollicité une nouvelle prorogation jusqu’au 31 décembre 2004. Jusqu’à ce jour, l’aide à l’investissement n’a pas été versée au chantier naval.

(85) Les autorités grecques avancent que, lorsqu’elles octroyaient les prorogations, elles estimaient de bonne foi agir dans les limites de la décision d’autorisation de la Commission et qu’il s’agissait d’une aide existante qu’elles n’étaient pas tenues de notifier. Elles estimaient que, en pratique, il est inconcevable que la possibilité d’accorder des prorogations ne soit pas prévue pour un plan d’investissement de cette taille et de cette portée, compte tenu, qui plus est, du manque d’expérience du chantier naval pour ce qui est de la mise en œuvre de plans de cette nature, comme la Commission l’avait elle-même admis dans sa décision d’autorisation. Elles prétendent également avoir informé la Commission de la prorogation en novembre 2002. Concernant la modification du plan d’investissement adoptée en 2003, celle-ci ne modifiait pas la nature, l’essence et la destination de l’aide autorisée. Elle visait simplement à adapter le contenu du plan à la nouvelle situation: la privatisation du chantier naval, les nouveaux contrats de nature imprévisible (sous-marins), le séisme de 1999 et le progrès technologique. Les autorités grecques, en outre, ne voient pas pourquoi les prorogations pourraient influencer la nature de l’aide, et par conséquent, son caractère compatible avec le marché commun. Enfin, elles soutiennent que la Commission devrait apprécier le caractère compatible de la prorogation du plan d’investissement sur la base du point 52 des lignes directrices communautaires pour les aides d’État au sauvetage et à la restructuration d’entreprises en difficulté (67) (ci-après, les «lignes directrices sur les aides au sauvetage et à la restructuration de 1999»). En l’occurrence, il convient de considérer l’aide compatible, compte tenu du fait que le plan modifié prévoit le rétablissement de la viabilité dans un délai raisonnable, c’est-à-dire avant le 30 juin 2004. Les autorités grecques prétendent notamment que l’entreprise n’est pas responsable du retard mais que celui-ci est dû à un cas de force majeure (séisme de 1999 et privatisation de l’entreprise). Enfin, il n’y aurait pas violation du principe de l’«aide unique» car l’aide aurait été accordée dans le cadre de l’adaptation d’un plan de restructuration existant.

(86) En ce qui concerne la non-soumission de rapports annuels concernant la mise en œuvre du plan d’investissement, la Grèce considère que cette raison n’est pas suffisamment importante pour empêcher la modification du plan.

4.1.5. Appréciation

4.1.5.1. Article 296 du traité

(87) Avant d’apprécier le caractère compatible au regard des articles 87 et 88 du traité, il convient d’examiner la possibilité d’appliquer l’article 296 du traité. Relativement à ce point, la Commission note que: Premièrement, le plan d’investissement avait été notifié par la Grèce en 1997, conformément à la procédure prévue à l’article 88, paragraphe 3, du traité. En notifiant l’aide, la Grèce a admis que le plan d’investissement portait principalement sur les activités civiles de HSY (à savoir, des activités de réparation et de construction). En effet, si le plan portait sur des activités militaires et revêtait de l’importance du point de vue de la sécurité nationale, la Grèce aurait pu à l’époque invoquer l’article 296 du traité et n’aurait pas été tenue de notifier l’aide à l’investissement en cause (68). En outre, la Grèce n’a pas contesté la décision d’autorisation par laquelle la Commission a apprécié l’aide notifiée sur la base des règles sur les aides d’État. Enfin, la Grèce n’a pas invoqué l’article 296 dans sa réponse relative à la décision d’ouverture de la procédure. Les éléments précités sont suffisants pour déduire que le plan d’investissement n’influençait pas les intérêts de sécurité nationale de la Grèce et que chacune des aides au financement du plan d’investissement pouvait être examinée au regard des règles sur les aides d’État établies par les articles 87 et 88 du traité.

4.1.5.2. Existence d’une application abusive de l’aide

(88) Les trois réserves émises dans la décision d’ouverture de la procédure seront successivement examinées.

(89) En ce qui concerne le non-respect de la condition stipulant que les prêts devaient être contractés aux conditions du marché et sans garanties publiques, la Commission estime que ce non-respect affecte le caractère compatible des secondes mesures et non celui de l’aide à l’investissement. En effet, une telle condition vise à éviter l’octroi d’aides en faveur du plan d’investissement (c’est-à-dire, à éviter l’accumulation d’aides qui aboutirait au dépassement de l’intensité de l’aide qui est définie dans la décision N 401/97). Dans tous les cas, comme il est ultérieurement exposé dans la présente décision, la Commission estime sur la base d’autres motifs juridiques que la garantie publique qui a été octroyée à HSY constitue une aide non compatible avec le marché commun et doit être récupérée. En ce qui concerne les prêts, la Commission estime également que la partie d’aide doit être récupérée. La récupération des éléments d’aide garantira la restitutio in integrum et le coût de financement de HSY ne sera pas inférieur à celui du marché. En d’autres termes, la récupération de ces sommes permettra de réaliser l’objectif visé par la condition prévue dans la décision N 401/97, à savoir, d’éviter l’octroi d’aides supplémentaires par le biais du financement de HSY à un coût inférieur à celui du marché. De ce fait, la Commission rejette l’allégation précitée d'Elefsis Shipyards selon laquelle il convient de récupérer tant l’élément d’aide inclus aux prêts et à la garantie que l’aide à l’investissement autorisée par la décision N 401/97.

(90) En ce qui concerne la non-soumission de rapports annuels qui est citée dans la décision d’ouverture de la procédure, la Commission estime que la non-soumission des rapports annuels ne constitue pas, en soi, une application abusive de l’aide. En effet, elle ne modifie pas les caractéristiques de l’aide, ni son résultat, ni les caractéristiques du plan d’investissement. Toutefois, compte tenu du fait que la Grèce n’a pas transmis ces informations en temps utile et, de ce fait, n’a pas informé la Commission des retards, quand ceux-ci se sont produits, elle n’a pas permis à la Commission de prendre une décision sur ces questions au moment opportun. Par conséquent, l’absence de rapports laisse sous-entendre qu’il incombe à la Grèce de prouver que la Commission aurait approuvé les prorogations successives du délai de mise en œuvre du plan d’investissement.

(91) Pour ce qui est du retard dans la mise en œuvre du plan d’investissement, qui constituait la principale réserve émise dans la décision d’ouverture de la procédure, la Commission est parvenue à la conclusion suivante. Par la décision N 401/97, la Commission a autorisé une aide aux investissements «liés au plan de restructuration», comme l’exige le chapitre III («aides à la restructuration») de la directive 90/684/CEE. Comme il est indiqué dans la description du plan d’entreprise dans la décision N 401/97, en pratique le plan d’investissement n’était pas simplement lié à la restructuration. Il constituait lui-même un des deux piliers de la restructuration, car le chantier naval n’avait pas réalisé d’investissements dans les années antérieures et devait remplacer «l’équipement ancien et dépassé par un équipement de technologie nouvelle», pour que sa compétitivité soit rétablie. Au paragraphe 2.1 de leur lettre du 20 octobre 2004, les autorités grecques confirment que le plan d’investissement visait à rétablir la compétitivité de HSY grâce à la productivité améliorée et à sa modernisation, pour la rendre compétitive tant sur le plan national qu’international. La Grèce confirme, par ailleurs, que l’objectif était de remplacer l’équipement ancien et non utilisé par un équipement de technologie moderne. Dès lors, de la même décision N 401/97 ainsi que des lettres de la Grèce, il résulte que le plan d’investissement jouait un rôle déterminant dans le plan de restructuration et dans le rétablissement de la viabilité de l’entreprise (69). Compte tenu du fait qu’il «était lié au plan de restructuration» et qu’il était d’une importance déterminante pour le rétablissement de la viabilité, il est évident que la mise en œuvre du plan d’investissement ne pouvait pas connaître de retard significatif. Qui plus est, il devait être mis en œuvre d’urgence pour que la viabilité de l’entreprise puisse être rétablie au plus tôt. Dès lors, la Commission a autorisé une aide dans le but de soutenir un plan d’investissement qui devait être mis en œuvre sur une période donnée et non pour soutenir n’importe quel plan d’investissement mis en œuvre à l’avenir.

(92) En ce qui concerne la durée exacte de mise en œuvre du plan d’investissement en cause, la décision N 401/97 n’inclut pas le calendrier prévu. La décision N 401/97 indique uniquement que «la viabilité du chantier naval sera rétablie à la fin de la mise en œuvre du plan d’entreprise, en 2000.» Dans leur lettre du 20 octobre 2004, les autorités grecques indiquent que, conformément à l’arrêté ministériel de décembre 2007 qui accorde la subvention, le plan d’investissement devait être achevé au 31 décembre 1999 (70). Toutefois, cette date n’apparaît pas dans la décision N 401/97. La Commission en déduit que selon les termes de la décision N 401/97, le plan d’investissement devait être achevé au plus tard à la fin de l’an 2000.

(93) À la lumière de ce qui précède, la Commission aboutit à la conclusion qu’il était important de respecter le délai du 31 décembre 2000 pour assurer le succès du plan de restructuration. En outre, tout investissement mis en œuvre bien après 2000 ne pourrait pas être considéré comme lié au plan de restructuration décrit dans la décision N 401/97, comme l’exige la directive 90/684/CEE.

(94) À la suite de la présente analyse de la décision N 401/97, la Commission doit apprécier dans quelle mesure elle aurait accordé une prorogation du délai d’exécution des investissements, si la Grèce avait soumis une demande relative et si elle avait dûment informé la Commission des retards. Le séisme qui a occasionné des dégâts aux installations du chantier naval s’est produit en septembre 1999: maçonnerie, toits, vitres, les structures de trois bâtiments ont été endommagées, de même que des tuyauteries, des réseaux électriques, des quais et des rails de grues. La Grèce prétend que le séisme a obligé le chantier naval à interrompre la mise en œuvre du plan d’investissement et à se concentrer sur la réparation de ces dégâts.

(95) Attribuant le retard au séisme, le chantier naval a sollicité en novembre 2000 un premier report de la date d’achèvement du plan d’investissement au 31 décembre 2001. La question est de savoir si la Commission aurait répondu à cette demande, si elle lui avait été soumise. La Commission note que si elle avait appliqué le point 52 des lignes directrices sur les aides au sauvetage et à la restructuration de 1999, elle n’aurait pas approuvé la première prorogation, compte tenu du fait qu’il était dorénavant clair que le plan de restructuration qui avait été adopté en 1997 était insuffisant pour rétablir la viabilité de l’entreprise au regard de la situation en novembre 2000 et compte tenu du fait qu’il n’existait pas à l’époque d’autre plan de restructuration qui permette de rétablir la viabilité. La Commission doute qu’elle aurait appliqué le point 52 des lignes directrices sur les aides au sauvetage et à la restructuration de 1999, étant donné que l’aide n’était pas autorisée au titre des lignes directrices en question, qu’il n’y avait pas eu de «modification» du contenu du plan mais uniquement une prorogation du délai d’achèvement des investissements et qu’il n’existait pas de dispositions claires en ce qui concerne la modification de la date d’achèvement des investissements conformément à la décision N 401/97 et à la directive 90/684/CEE. En outre, étant donné qu’un séisme important constitue un évènement dont ni le chantier naval, ni les autorités grecques ne sont responsables, un évènement exceptionnel qui n’est pas lié à l’économie ni à l’activité économique, la Commission aurait, selon toute probabilité, estimé qu’il justifiait un retard de quelques mois. Par ailleurs, la mise en œuvre d’un plan d’investissement est une entreprise difficile qui peut exiger quelques mois supplémentaires. Dès lors, même si la prorogation d’un an est longue, il est raisonnable d’estimer que la Commission l’aurait éventuellement acceptée.

(96) Pour ce qui est de la seconde prorogation accordée par les autorités grecques, la Grèce et HSY l’ont justifiée par la privatisation du chantier naval au cours de laquelle le plan d’investissement était gelé (71). En d’autres termes, le retard dans la mise en œuvre du plan d’investissement était dû à une décision sciemment prise d’en suspendre la mise en œuvre. La Commission ne peut en aucun cas autoriser la prorogation de la période de mise en œuvre d’un plan d’investissement lorsqu’il est sciemment décidé d’en suspendre la mise en œuvre pendant plus d’un trimestre. Conformément à la conclusion ci-dessus, le respect du calendrier de mise en œuvre du plan de restructuration était d’une importance déterminante. La Commission a autorisé des aides au soutien d’un plan de restructuration précis qui devait être mis en œuvre à un moment donné précis. À titre auxiliaire, la Commission fait remarquer que si les prorogations au-delà du 31 décembre avaient été acceptées, la période de restructuration aurait été tellement prolongée que les investissements réalisés après cette date ne seraient plus considérés «liés» — au sens de la directive 90/684/CEE — à la restructuration qui était déjà entamée en 1996. Le plan de restructuration adopté en 1997 était insuffisant pour faire face à la situation économique difficile du chantier naval depuis 2001. En outre, durant la période 2001-2002, de nouvelles mesures de restructuration importantes qui n’étaient pas comprises dans le plan de restructuration décrit à la décision N 401/97 ont été mises en œuvre (par exemple, une réduction supplémentaire de la main-d’œuvre). À la lumière de ce qui précède, la Commission estime qu’elle n’aurait pas approuvé la prorogation de la période des investissements au-delà du 31 décembre 2001.

(97) Dès lors, la Commission estime que toutes les aides de soutien aux dépenses d’investissement réalisées après le 31 décembre 2001 ne relèvent pas du champ d’application de la décision N 401/97.

(98) La Grèce prétend que, même si la Commission estime que les aides en faveur de certaines dépenses d’investissement ne relèvent pas du champ d’application de la décision N 401/97, il convient, néanmoins, de considérer que les aides en cause sont compatibles en tant qu’aides à la restructuration aux termes des lignes directrices sur les aides au sauvetage et à la restructuration de 1999. De ce fait, la Commission doit déterminer si les aides aux dépenses d’investissement réalisées par HSY après le 31 décembre 2001 peuvent être considérées compatibles avec le marché commun. La Commission note qu’il n’existe pas de doute quant au fait que HSY était une entreprise en difficulté après le 31 décembre 2001. Par exemple, les pertes accumulées durant les années antérieures étaient tellement importantes que ses capitaux propres étaient négatifs. Dès lors, toute aide à l’entreprise et, en particulier, toute aide à la modernisation de l’équipement dépassé, devrait être considérée comme une aide à la restructuration. Cependant, la Commission estime que l’entreprise n’a pas respecté les conditions de réception des aides définies par les lignes directrices sur les aides au sauvetage et à la restructuration de 1999. Par exemple, la condition de l’«aide unique», établie au point 48 des lignes directrices, n’a pas été respectée parce que la Grèce avait déjà octroyé à HSY une aide à la restructuration en vertu de l’arrêté ministériel de décembre 1997. En effet, l’aide à l’investissement autorisée par la décision N 401/97 était une aide à la restructuration, aux termes de la directive 90/684/CEE et conformément à la décision N 401/97, elle-même. Le point 48 des lignes directrices sur les aides au sauvetage et à la restructuration de 1999 autorise une exception à la condition de l’«aide unique» pour «circonstances exceptionnelles, imprévisibles et non-imputables à l’entreprise.» La Commission ne constate pas de circonstances exceptionnelles, imprévisibles, non-imputables à l’entreprise qui auraient pu justifier l’octroi d’une aide à la restructuration pour des dépenses d’investissement réalisées après le 31 décembre 2001. Plus précisément, conformément à la conclusion tirée ci-dessus, le séisme de septembre 1999 peut justifier un retard limité dans l’exécution du plan d’investissement. Toutefois, il ne constitue pas le motif du retard de la mise en œuvre du plan d’investissement après le 31 décembre 2001. Pour ce qui est du gel du plan durant la procédure de privatisation, il ne correspond pas à la définition des «circonstances exceptionnelles, imprévisibles et non-imputables à l’entreprise.» La Grèce prétend qu’il n’y avait pas de violation du principe de l’«aide unique» car l’aide serait accordée dans le contexte de l’adaptation d’un plan de restructuration existant. Selon les précisions détaillées qui ont été fournies, la Commission estime que les investissements réalisés après le 31 décembre 2001 ne font pas partie du plan d’investissement décrit dans la décision N 401/97. En outre, le point 52 des lignes directrices sur les aides au sauvetage et à la restructuration de 1999 indique que «le plan révisé doit toujours prévoir un retour à la viabilité dans un délai raisonnable.» Aux termes du plan initial, la viabilité du chantier naval devait être rétablie en 2000. Dès lors, la Commission considère que le rétablissement de la viabilité prévu pour juin 2004 représentait un retard très important par rapport au plan initial et ne s’intégrait plus dans un délai raisonnable. Enfin, la Commission fait remarquer qu’accepter une prorogation aussi importante de la période de restructuration constituerait une déviation de la condition de l’«aide unique.»

(99) Dès lors, la Commission estime que l’aide en faveur des dépenses d’investissement réalisées jusqu’au 31 décembre 2001 et qui portaient sur le plan d’investissement décrit à la décision N 401/97 peuvent être considérées comme étant couvertes par la décision en question. Toutes les autres aides ne relèvent pas du champ d’application de la décision N 401/97. En outre, toute autre aide en faveur des autres dépenses d’investissement réalisées par HSY n’est pas compatible avec le marché commun. Compte tenu que la Grèce a déclaré que l’aide à l’investissement n’a pas encore été versée à HSY, il n’est pas nécessaire de récupérer l’aide auprès de HSY.

4.2. Prêt de 4,67 milliards GRD (13,72 millions EUR) octroyé en 1999 et couvert par une garantie publique (mesure D2)

4.2.1. Description de la mesure

(100) La Grèce indique que ce prêt échelonné sur huit ans de 4,67 milliards GRD (13,72 millions EUR) a été octroyé par l’ETVA pour financer le plan d’investissement (72). Par décision du 8 décembre 1999, le gouvernement a octroyé une garantie dont la commission annuelle de garantie était de 100 points de base. Le prêt a été contracté le 29 décembre 1999 et versé à HSY par tranches successives depuis cette date jusqu’au 26 octobre 2000 à concurrence de la somme totale des 12,76 millions EUR (73) au taux d’intérêt ATHIBOR (EURIBOR depuis le 1er janvier 2001) majoré de 25 points de base. Le 31 mai 2002, la garantie publique et le prêt ont été prorogés jusqu’au 30 juin 2009, tandis que le taux d’intérêt a été augmenté de 100 points de base. Le premier paiement en vue du remboursement du capital a été effectué en décembre 2003.

4.2.2. Motifs d’ouverture de la procédure

(101) La décision d’ouverture de la procédure indique que la garantie publique pourrait constituer une aide d’État dont la compatibilité est douteuse. En outre, au-delà de la qualification de la garantie comme aide compatible ou non, la décision N 401/97 indiquait que, pour le financement du plan d’investissement, des prêts bancaires devaient être contractés aux conditions normales du marché, sans garanties publiques. Il semble, de ce fait, que la décision en question n’autorisait pas l’octroi de garanties publiques en tant que telles.

4.2.3. Observations des parties intéressées

(102) Elefsis Shipyards a présenté les observations suivantes concernant les mesures D2, D3 et D4. Elle rappelle que, en vertu de la décision N 401/97, les prêts bancaires destinés au financement de HSY devaient être assurés aux conditions normales du marché, sans garanties publiques. Il est possible de prouver qu’aucun des trois prêts n’a été octroyé aux conditions normales du marché. En premier lieu, les prêts en cause ont été octroyés à partir de fin 1999, au moment où la situation économique de HSY était désastreuse et où elle risquait de voir révoquer sa licence d’exploitation. En second lieu, les prêts ont été octroyés alors qu’il était clair que HSY n’avait pas même réussi à mettre en œuvre le plan de restructuration et d’investissement ni à respecter les conditions de la décision N 401/97. Troisièmement, compte tenu, d’une part, de la situation économique désastreuse dans laquelle se trouvait l’entreprise et, d’autre part, du fait qu’il n’existait pas de garantie des prêts aux conditions normales du marché, HSY n’aurait pas réussi à obtenir les prêts en cause auprès d’établissements du secteur privé.

4.2.4. Observations de la Grèce

(103) Les autorités grecques (de même que HSY) font valoir que la garantie publique ne constitue pas une aide d’État et a été octroyée dans les conditions normales du marché. Elles fondent leur analyse sur les éléments suivants: — Le chantier naval aurait pu contracter un prêt similaire auprès de toute autre banque en offrant des types de sûretés autres que la garantie publique. Plus précisément, il aurait pu fournir comme sûretés la cession de créances de contrats importants ou des hypothèques sur des éléments de l’actif, — La commission annuelle de 1 % est le prix en vigueur sur le marché. En outre, elle n’est pas sélective, compte tenu du fait que l’État grec a octroyé différentes garanties durant la période concernée et, qui plus est, dans certains cas, à une commission nettement inférieure, — De plus, même si la Commission estime que la commission de garantie était inférieure au taux d’intérêt en vigueur sur le marché, l’État grec a agi en tant qu’investisseur privé dans des conditions normales de marché, étant donné qu’il était actionnaire de HSY (par le biais d’ETVA) et qu’il aurait bénéficié du rétablissement des bénéfices de l’entreprise à la suite de la mise en œuvre du plan d’investissement, — Le fait que le prêt a été contracté pour financer le plan d’investissement qui avait été approuvé par la Commission devrait constituer un motif suffisamment solide pour que la banque prêteuse et le garant considèrent que HSY serait en mesure de rembourser le prêt, — Le prêt est régulièrement remboursé et la commission de garantie est versée.

4.2.5. Appréciation

4.2.5.1. Article 296 du traité

(104) Avant d’apprécier le caractère compatible de l’aide aux termes de l’article 87 du traité, il convient d’examiner dans quelle mesure l’article 296 du traité est applicable. La Commission fait remarquer que, en vertu de la décision d’octroi de l’aide, HSY était tenue d’utiliser le prêt garanti de même que les deux autres prêts couverts par la décision d’ouvrir la procédure (c’est-à-dire, les mesures D3 et D4), afin de financer le plan d’investissement (74). Comme indiqué dans les conclusions de l’appréciation de la mesure D1, le plan d’investissement ne relève pas du champ d’application de l’article 296 du traité. De ce fait, la Commission estime que ces trois prêts, qui étaient destinés au financement du plan d’investissement, relèvent des règles sur les aides d’État et ne relèvent pas du champ d’application de l’article 296 du traité.

4.2.5.2. Existence d’une aide

(105) Il convient de vérifier, en premier lieu, si la garantie d’État remplit les conditions de l’aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité.

(106) Afin d’apprécier l’existence d’une aide dans les différentes garanties considérées dans la présente décision, la Commission se rapportera