FR Journal officiel de l'Union européenne L 59/194

DÉCISION (UE) 2016/290 DE LA COMMISSION

du 16 décembre 2015

sur les mesures d'aide SA.35484 (2013/C) [ex SA.35484 (2012/NN)] exécutées par la Verband der deutschen Milchwirtschaft e.V. en relation avec la loi sur le lait et les matières grasses

[notifiée sous le numéro C(2015) 9052]

(Le texte en langue allemande est le seul faisant foi)

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,

après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément à la disposition précitée (1),

considérant ce qui suit:

1. PROCÉDURE

(1) Par lettres du 28 novembre 2011 et du 27 février 2012, la Commission européenne (ci-après la «Commission») a demandé à l'Allemagne des informations complémentaires concernant le rapport annuel de 2010 sur les aides dans le secteur agricole, transmis par l'Allemagne conformément à l'article 21, paragraphe 1, du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil (2). L'Allemagne a répondu aux questions de la Commission par lettres du 16 janvier 2012 et du 27 avril 2012. Au regard des réponses de l'Allemagne, il est apparu que celle-ci avait accordé une aide financière au secteur laitier allemand, au titre de la Gesetz über den Verkehr mit Milch, Milcherzeugnissen und Fetten (ci-après la «loi sur le lait et les matières grasses» ou «MFG») de 1952.

(2) Par lettre du 2 octobre 2012, la Commission a informé l'Allemagne que les mesures en cause avaient été enregistrées en tant qu'aide non notifiée sous le numéro SA.35484 (2012/NN). Par lettres du 16 novembre 2012 et des 7, 8, 11, 13, 14, 15 et 19 février, 21 mars, 8 avril, 28 mai, 10 et 25 juin et 2 juillet 2013, l'Allemagne a soumis de plus amples informations.

(3) Par lettre du 17 juillet 2013 [C(2013) 4457 final], la Commission a communiqué à l'Allemagne sa décision d'ouvrir la procédure visée à l'article 108, paragraphe 2, TFUE à l'égard de certaines sous-mesures exécutées au titre de la MFG (ci-après la «décision d'ouverture de la procédure»). Dans la même lettre, la Commission a constaté que d'autres sous-mesures étaient compatibles avec le marché intérieur, soit pour la période du 28 novembre 2001 au 31 décembre 2006, soit pour la période commençant au 1er janvier 2007, soit pour les deux périodes, ou qu'elles ne constituaient pas une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE, ou n'entraient pas dans le champ d'application des dispositions relatives aux aides d'État (ci-après la «décision positive»).

(4) Pour toutes les autres sous-mesures, y compris les mesures visées par la présente décision qui ont été exécutées par la Verband der deutschen Milchwirtschaft e.V. (association du secteur laitier allemand, ci-après la «VDM») à partir du 28 novembre 2001 en relation avec la MFG, la Commission a, dans la décision d'ouverture de la procédure, présumé l'existence d'une aide et exprimé des doutes quant à la compatibilité de cette aide avec le marché intérieur.

(5) Par lettre du 20 septembre 2013, l'Allemagne a formulé ses observations sur la décision d'ouverture de la procédure.

(6) La décision d'ouverture de la procédure a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne (3). La Commission a invité les autres parties intéressées à présenter leurs observations dans un délai d'un mois.

(7) Au total, la Commission a reçu 19 communications d'observations de la part de parties intéressées. L'une de ces parties intéressées a demandé à la Commission que son identité ne soit pas révélée, en avançant des motifs valables à cet effet. Au total, six communications d'observations, reçues entre le 6 et le 10 février 2014, se rapportaient aux sous-mesures liées à la VDM.

(8) Les observations reçues ont été transmises à l'Allemagne par lettres des 27 février, 3 mars et 3 octobre 2014, sans que soit révélée l'identité de la partie susmentionnée.

(9) Dans un premier temps, l'Allemagne ne s'est pas exprimée sur les observations envoyées par les parties intéressées en février 2014. Par lettre du 3 décembre 2014, elle a pris position sur des observations complémentaires présentées le 8 juillet 2014.

(10) Par une demande de renseignements du 6 juin 2014, la Commission a prié l'Allemagne de lui communiquer des informations supplémentaires, ce que l'Allemagne a fait par lettre du 16 juillet 2014.

2. DESCRIPTION

(11) Sont décrites ci-après les mesures exécutées par la VDM en relation avec la loi sur le lait et les matières grasses qui sont désignées en tant que sous-mesures BW 6, BY 9, HE 5, NI 10, NW 9, RP 8, SL 6 et TH 6 dans la décision d'ouverture de la procédure et dont la Commission a mis en doute la compatibilité avec le marché intérieur.

Motifs d'ouverture de la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, TFUE par la Commission

(12) La MFG est une loi fédérale entrée en vigueur en 1952; depuis lors, elle a été modifiée à plusieurs reprises et en dernier lieu le 31 octobre 2006. Elle fixe le cadre juridique des mesures visées par la présente décision et sa validité n'est pas limitée dans le temps.

(13) L'article 22, paragraphe 1, de la MFG habilite les Länder allemands à imposer un prélèvement sur le lait au niveau des laiteries, en fonction des quantités de lait livrées. D'après les informations fournies par l'Allemagne, neuf Länder (sur les seize que compte l'Allemagne) ont fait usage de cette habilitation, à savoir le Bade-Wurtemberg, la Bavière, le Brandebourg, la Hesse, la Basse-Saxe, la Rhénanie-du-Nord-Westphalie, la Rhénanie-Palatinat, la Sarre et la Thuringe. Les prélèvements appliqués par les Länder vont jusqu'à 0,0015 EUR par kg de lait.

(14) L'Allemagne a expliqué que le prélèvement sur le lait imposé dans les différents Länder ne s'appliquait pas aux produits importés. En revanche, les produits exportés peuvent être soumis à ce prélèvement.

(15) L'article 22, paragraphe 2, de la loi sur le lait et les matières grasses prévoit que les ressources tirées du prélèvement sur le lait ne peuvent être utilisées que pour: 1. la promotion et la préservation de la qualité, sur la base de dispositions d'exécution déterminées; 2. l'amélioration de l'hygiène au cours de la production, de la livraison, du traitement, de la transformation et de la distribution du lait et des produits laitiers; 3. le contrôle des caractéristiques de production laitière; 4. l'apport de conseils aux exploitations sur des questions relatives au secteur de la production laitière et la formation professionnelle continue des jeunes travailleurs dans le secteur laitier; 5. la publicité en vue d'augmenter la consommation de lait et de produits laitiers; 6. l'accomplissement des missions conférées en application de la loi sur le lait et les matières grasses.

(16) L'article 22, paragraphe 2a, de la loi sur le lait et les matières grasses prévoit que, par dérogation au paragraphe 2, les ressources obtenues au titre du paragraphe 1 peuvent également être utilisées pour: 1. la réduction de coûts structurels accrus en matière de collecte dans le cadre de la livraison du lait et de la crème entre le producteur et la laiterie; 2. la réduction de coûts de transport accrus dans le cadre de la livraison du lait entre laiteries, pour autant que cette livraison soit nécessaire pour garantir l'approvisionnement en lait de consommation de la zone de distribution des laiteries destinataires de la livraison; et 3. la promotion de la qualité dans le cadre de la distribution centralisée de produits laitiers.

(17) L'article 22, paragraphe 4, prévoit que les contributions et redevances versées par les laiteries ou leurs groupements à des organismes du secteur laitier aux fins énoncées au paragraphe 2 sont acquittées, en tout ou en partie, au moyen des recettes tirées du prélèvement sur le lait.

(18) L'Allemagne a expliqué que le financement de la VDM dans le cadre de l'article 22, paragraphe 2, point 6, de la MFG constituait un cas d'administration de prestation (assurant l'octroi effectif de prestations — et non d'administration restrictive limitant les droits des intéressés). Elle a ajouté qu'une base juridique matérielle n'était pas obligatoire étant donné que la réserve de légalité de l'article 20, paragraphe 3, de la Grundgesetz (loi fondamentale allemande) ne couvre pas ce domaine. L'habilitation inscrite dans le budget respectif de chaque Land et l'affectation correspondante par un acte administratif seraient donc suffisantes.

(19) Dans chaque Land allemand, la mise à disposition des ressources concernées était régie par les règlements financiers applicables.

(20) Les bases juridiques pour l'application du prélèvement sur le lait dans les différents Länder allemands sont les règlements suivants:

(21) pour le Bade-Wurtemberg: Verordnung des Ministeriums für Ernährung und Ländlichen Raum über die Erhebung von milchwirtschaftlichen Umlagen (règlement du ministère de l'alimentation et des affaires rurales sur l'application de prélèvements dans le secteur laitier) du 18 mai 2004 (GBl. p. 350), modifié par le règlement du 24 janvier 2006 (GBl. p. 40);

(22) pour la Bavière: Verordnung über eine Umlage für Milch (règlement relatif à un prélèvement sur le lait, ci-après le «BayMilchUmlV») du 17 octobre 2007;

(23) pour la Hesse: Verordnung über die Erhebung einer Umlage zur Förderung der Milchwirtschaft (règlement relatif à l'application d'un prélèvement de soutien au secteur laitier) du 1er décembre 1981;

(24) pour la Basse-Saxe: Verordnung über die Erhebung einer Umlage auf dem Gebiet der Milchwirtschaft (règlement relatif à l'application d'un prélèvement dans le secteur laitier) du 26 novembre 2004 (Nds. GVBl. no 36/2004, p. 519), modifié en dernier lieu par le Verordnung zur Änderung der Verordnung über die Erhebung einer Umlage auf dem Gebiet der Milchwirtschaft (règlement modifiant le règlement relatif à l'application d'un prélèvement dans le secteur laitier) du 22 décembre 2005 (Nds. GVBl. no 31/2005, p. 475);

(25) pour la Rhénanie-du-Nord-Westphalie: Verordnung über Umlagen zur Förderung der Milchwirtschaft (règlement relatif aux prélèvements de soutien au secteur laitier) du 30 novembre 1965;

(26) pour la Rhénanie-Palatinat: LVO über die Erhebung einer Umlage auf dem Gebiete der Milchwirtschaft (règlement du Land sur l'application d'un prélèvement dans le secteur laitier) du 15 octobre 2002, modifié en dernier lieu par le 1. LVO zur Änderung der LVO über die Erhebung einer Umlage auf dem Gebiete der Milchwirtschaft (1er règlement du Land modifiant le règlement du Land sur l'application d'un prélèvement dans le secteur laitier) du 4 juillet 2009;

(27) pour la Sarre: Verordnung über die Erhebung einer Umlage auf dem Gebiet der Milchwirtschaft (règlement relatif à l'application d'un prélèvement dans le secteur laitier) du 9 décembre 1982;

(28) pour la Thuringe: Thüringer Verordnung über die Erhebung einer Umlage zur Förderung der Milchwirtschaft (règlement de Thuringe relatif à l'application d'un prélèvement de soutien au secteur laitier) du 29 décembre 1999.

(29) Le Bade-Wurtemberg, la Bavière, la Hesse, la Basse-Saxe, la Rhénanie-du-Nord-Westphalie, la Rhénanie-Palatinat, la Sarre et la Thuringe accordent un soutien financier pour les mesures en cause exécutées par la VDM. Entre 2001 et 2011, le total des ressources budgétaires ainsi affectées (tous Länder confondus) s'est élevé à quelque 4 millions d'euros.

(30) L'Allemagne a en outre expliqué que dans les Länder qui n'appliquent pas de prélèvement sur le lait, des cotisations sont acquittées à la VDM sur une base volontaire par la Milcherzeugervereinigung in Schleswig-Holstein e.V. (association des producteurs laitiers du Land de Schleswig-Holstein), l'Arbeitsgemeinschaft Milch e.V. (communauté professionnelle du lait) dans le Land de Mecklembourg-Poméranie-Occidentale, la Landeskontrollverband Berlin-Brandenburg e.V. (association de contrôle de Berlin-Brandebourg), l'Interessengemeinschaft der Erzeugerzusammenschlüsse in Sachsen e.V. (communauté d'intérêts des associations de producteurs de Saxe) et les opérateurs du secteur laitier actifs dans le Land de Saxe-Anhalt par le biais de la Landesvereinigung der Milchwirtschaft Niedersachsen e.V. (association du secteur laitier de Basse-Saxe). Ces cotisations sont calculées sur la base de la quantité de lait produite dans le Land concerné, en tenant compte des capacités financières des organisations.

(31) Le Bade-Wurtemberg a fait remarquer à titre complémentaire que le prélèvement sur le lait a cessé d'être appliqué dans ce Land depuis le 31 décembre 2012. En 2013 et 2014, le secteur laitier du Bade-Wurtemberg a contribué au financement de la VDM par l'intermédiaire de la Milchwirtschaftlicher Verein Baden-Württemberg e.V. (association du secteur laitier du Bade-Wurtemberg), sous forme de cotisations.

(32) D'après l'Allemagne, les missions de la VDM comprennent en particulier: — la défense et la promotion des intérêts du secteur laitier, — la fourniture de conseils détaillés destinés à éclairer la prise de décision, sur tous les sujets relatifs au secteur laitier, au niveau tant national qu'international, — la représentation des intérêts du secteur laitier dans le cadre du processus législatif, auprès des ministères, des instances parlementaires, des comités et des groupes de travail d'associations et d'organisations nationales et internationales à caractère technique, — l'organisation d'événements sur les tendances et les évolutions actuelles.

(33) L'Allemagne précise que la VDM est membre de la Fédération internationale du lait (FIL) et agit en tant que comité national allemand au sein de cette organisation. En particulier, il incombe à la VDM de coordonner l'ensemble de la collaboration allemande au sein de la FIL. La VDM désigne les experts qui siègent dans les organes de la FIL pour le compte des associations affiliées et du gouvernement fédéral allemand et elle prend position sur les questions internationales présentées au comité national allemand. Dans ce contexte, elle représente les intérêts du secteur laitier dans son ensemble, en concertation avec ses membres et en étroite coopération avec le gouvernement fédéral allemand et les représentants des Länder.

(34) D'autre part, la VDM s'occupe, pour le compte de l'ensemble du secteur, des travaux de normalisation et de standardisation à l'échelle nationale et internationale, en collaboration avec les organisations de normalisation compétentes telles que l'ISO, la FIL, le CEN et le DIN. En outre, la VDM conseille le gouvernement fédéral allemand et la FIL dans le domaine du Codex Alimentarius. En élaborant des avis, des lignes directrices et des directives, la VDM contribue de manière décisive à permettre au secteur laitier et aux autorités de trouver un terrain d'entente dans l'examen des questions relatives à l'environnement et à la sécurité. Enfin, la VDM élabore des documents de formation pour le secteur et accompagne la normalisation technique dans son ensemble. Les normes techniques sont en effet indispensables dans le secteur laitier. Elles garantissent la production d'aliments sûrs et d'une qualité élevée.

(35) De même, la VDM constitue un réseau réunissant les associations affiliées, les représentants de l'État fédéral, les Länder et les scientifiques. Toutes les parties concernées bénéficient de conseils sur les décisions à prendre en matière de législation alimentaire nationale et internationale, dans le domaine de l'étude scientifique et de l'analyse du lait, de l'alimentation, mais aussi sur des questions ayant trait à l'environnement, au climat et à la protection animale. Dans cette mesure, la VDM favorise la collaboration entre tous les acteurs du secteur. Parmi les objectifs de l'association figurent également le soutien à l'étude scientifique du lait et la promotion des avancées techniques dans le secteur laitier.

(36) Aucune entreprise individuelle active dans le secteur de la production laitière, de la transformation du lait ou du commerce du lait n'est membre de la VDM, ce statut étant réservé aux associations et aux institutions scientifiques. D'après son site internet, la VDM compte parmi ses membres la Milchindustrie-Verband e.V. (association de l'industrie laitière), la Deutsche Bauernverband e.V. (association des agriculteurs allemands), la Bundesverband der Privaten Milchwirtschaft e.V. (association fédérale du secteur laitier privé), le ZV Deutscher Milchwirtschaftler e.V. (syndicat des opérateurs du secteur laitier allemand), la Bundesverband Molkereiprodukte (association fédérale des produits laitiers) et l'Arbeitsgemeinschaft Deutscher Rinderzüchter e.V. (communauté professionnelle des éleveurs bovins allemands) (4).

(37) L'Allemagne considère que le soutien financier alloué à la VDM ne saurait être qualifié d'aide puisque la VDM n'est pas une entreprise, en ce sens qu'elle n'est pas un opérateur économique. D'après l'Allemagne, la VDM n'exerce aucune activité économique. Il s'agit d'un groupement transversal d'acteurs de la chaîne de valeur du lait en Allemagne, qui n'est pas lui-même actif sur le plan économique. Conformément au droit allemand relatif à l'impôt sur les sociétés, la VDM est reconnue en tant qu'association professionnelle et bénéficie, à ce titre, de certains avantages fiscaux auxquels les sociétés se livrant à des activités économiques ne peuvent prétendre.

(38) L'Allemagne affirme qu'aux termes de l'article 183 du règlement (CE) no 1234/2007 du Conseil (5), sans préjudice de l'application des articles 87, 88 et 89 (devenus les articles 107, 108 et 109) du traité prévue à l'article 180 dudit règlement, un État membre peut percevoir auprès de ses producteurs de lait un prélèvement promotionnel sur les quantités de lait ou d'équivalent-lait commercialisées afin de financer des mesures relatives à la promotion de la consommation dans la Communauté, à l'élargissement des marchés du lait et des produits laitiers et à l'amélioration de la qualité.

(39) Dans ses observations du 20 septembre 2013, l'Allemagne a fait remarquer que dans la pratique décisionnelle, les associations (telles que la VDM) et les groupements ne sont assimilés à des entreprises au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE que dans des cas exceptionnels et uniquement lorsqu'ils exercent également une activité économique (p. ex. la location de biens-fonds ou la commercialisation de droits télévisés) à titre propre (6).

(40) Selon l'Allemagne, la VDM assure par ailleurs la représentation du secteur laitier au niveau national et international (p. ex. pour le Codex Alimentarius et au sein du comité DIN). Elle apporte l'expertise de scientifiques et d'experts externes indépendants aux instances concernées, sous une forme synthétisée et prête à l'utilisation. Elle remplit également des fonctions d'expert et de conseiller auprès des ministères de l'État fédéral et des Länder.

(41) Les activités précitées ne profitent pas à des entreprises individuelles, mais correspondent plutôt aux missions (d'intérêt général) typiques d'une association. Assimiler la VDM à un lobbyiste professionnel du secteur laitier dont les prestations pourraient être «achetées» sur le marché serait mal comprendre la fonction de cette association. Ses membres ne peuvent d'ailleurs s'adresser à aucun autre «fournisseur» pour obtenir les prestations proposées par la VDM, de sorte qu'aucune concurrence ne s'exerce. En conséquence, l'Allemagne considère que la VDM n'est pas active économiquement sur un marché.

(42) Par ailleurs, d'après l'Allemagne, les laiteries ne sont pas non plus avantagées par les prestations fournies par la VDM. En particulier, la VDM ne propose pas de «services de conseils ciblés» pour les entreprises du secteur laitier, mais exerce plutôt des activités de nature générale. Ainsi, elle informe toutes les parties intéressées et, partant, le grand public sur les décisions adoptées dans le droit national et international relatif aux denrées alimentaires, dans le domaine de l'étude scientifique et de l'analyse du lait, de l'alimentation, mais aussi sur les questions ayant trait à l'environnement, au climat et à la protection animale. Le moyen principal qu'elle utilise pour diffuser ces informations est la mise à disposition générale de publications (sur l'internet) et l'organisation de conférences. L'association joue ainsi un rôle de «multiplicateur», qui est typique du fonctionnement d'une association et essentiel pour que les informations soient accessibles au plus grand nombre.

(43) Ces «conseils» dispensés de manière générale et «ouverte» ne constituent pas une prestation de marché octroyée au secteur laitier. Ils ne sauraient être assimilés à des conseils «ciblés» tels que ceux fournis, par exemple, par les cabinets de conseil aux entreprises. Les éventuels avantages que les entreprises du secteur laitier tireraient de la connaissance des informations diffusées ne sont pas pertinents au regard du droit des aides. À la connaissance de l'Allemagne, il n'existe d'ailleurs aucune décision de la Commission ou d'une juridiction de l'Union dans laquelle une conception si étendue des aides aurait été retenue.

(44) L'existence d'une aide indirecte est également exclue. Une telle aide supposerait en effet que l'attribution de la subvention à un tiers poursuive précisément l'objectif de favoriser le bénéficiaire indirect de l'aide ou que la mesure favorise intrinsèquement une entreprise ou un secteur de production. Ce n'est pas le cas en l'espèce. Les avantages pouvant résulter, par répercussion, de mesures telles que l'information générale sur les décisions adoptées dans le droit national et international relatif aux denrées alimentaires, dans le domaine de l'étude scientifique et de l'analyse du lait, de l'alimentation, mais aussi sur des questions ayant trait à l'environnement, au climat et à la protection animale, ne sont pas spécifiques et ne sauraient dès lors justifier la qualification d'aide. De plus, les mesures étant générales, elles ne sauraient engendrer une distorsion de la concurrence.

(45) D'après l'Allemagne, il n'existe en l'espèce aucun élément permettant de corroborer l'hypothèse selon laquelle un avantage faussant la concurrence au profit de certaines entreprises aurait été recherché ou octroyé. Les cotisations payées à la VDM servent en réalité à lui procurer les moyens d'accomplir les missions non économiques décrites ci-dessus.

Motifs d'ouverture de la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, TFUE par la Commission

(46) Dans la décision d'ouverture de la procédure, la Commission a constaté que la VDM est un prestataire de services car elle représente le secteur laitier allemand à différents niveaux et fournit en outre des services de conseil ciblés en relation avec la production laitière. La Commission a déclaré que les bénéficiaires ultimes de ces services sont l'ensemble des opérateurs du secteur laitier en Allemagne, et notamment les laiteries, qui constituent des entreprises. Il a en outre été établi que toutes les conditions requises pour conclure à l'existence d'une aide sont remplies.

Observations de la VDM

(47) Dans une lettre du 6 février 2014, la VDM a communiqué les observations ci-après à propos des subventions qui lui ont été allouées.

(48) Les montants que la VDM a perçus sur la base des prélèvements sur le lait ne sauraient être qualifiés d'aides. La VDM n'est pas une entreprise au sens de l'article 107 TFUE et, en tout état de cause, les activités de la VDM qui sont financées grâce aux ressources tirées des prélèvements sur le lait ne sont pas des activités entrepreneuriales, ou en d'autres termes, des activités économiques, qui consisteraient à proposer des biens ou des services sur un marché. Il en résulte que la VDM ne peut être considérée comme une entreprise, à tout le moins du point de vue de ces activités financées grâce aux prélèvements sur le lait, car la qualité d'entreprise doit toujours être déterminée sur le plan fonctionnel par référence à une activité déterminée.

(49) La VDM n'est pas un prestataire de services sur un marché. Ses activités relèvent plutôt du travail typique d'une association. En tant qu'association faîtière, la VDM fédère et représente le secteur laitier en Allemagne. Il serait erroné de percevoir ces activités, qui reposent sur la structure associative de la VDM, comme des «services» fournis aux membres. Eu égard à cette structure associative, la VDM assume plutôt la fonction d'un formateur d'opinion doté d'une légitimité démocratique pour le secteur laitier, dans des domaines tels que la législation et la normalisation. De plus, des représentants de l'État fédéral, des Länder et du monde scientifique siègent au sein de l'association (VDM), que ce soit avec un simple pouvoir consultatif ou un droit de vote, et sont associés aux processus décisionnels. Ces activités de prise de position et de représentation des membres, typiques d'une association, ne constituent pas la fourniture d'un service «sur un marché».

(50) Même en examinant de manière plus approfondie les différents domaines énumérés en détail ci-après dans lesquels la VDM exerce ses activités d'association, il apparaît que ces domaines d'activités financés à l'aide des ressources tirées des prélèvements sur le lait ne forment pas une «activité économique» sur un marché.

(51) Une part importante des activités de la VDM tient dans la «fourniture de conseils détaillés destinés à éclairer la prise de décision sur tous les sujets relatifs au secteur laitier, au niveau tant national qu'international». Environ 15 % des fonds que la VDM perçoit à partir des prélèvements sur le lait sont affectés à ce domaine. Cette activité ne consiste toutefois pas en la fourniture de conseils à des entreprises du secteur laitier, mais bien en la fourniture de conseils aux autorités législatives et réglementaires nationales et internationales, c'est-à-dire la communication des positions du secteur laitier et de connaissances sur celui-ci en amont des activités de législation ou de normalisation diverses. La VDM intervient dans ces procédures en qualité d'expert et de représentant du secteur laitier allemand. Là encore, la VDM n'agit pas en tant que «prestataire» sur un marché. La teneur de cette activité de la VDM réside plutôt dans la communication, dans le cadre du processus législatif, des opinions formées démocratiquement par les membres composant la VDM. La représentation des intérêts du secteur laitier dans son ensemble, dans le cadre des travaux législatifs, auprès des ministères, des instances parlementaires, des comités et des groupes de travail d'associations et d'organisations nationales et internationales à caractère technique ne peut par conséquent être considérée comme une activité économique.

(52) Même si l'on considère malgré tout que cette activité de conseil à l'égard d'instances publiques nationales et internationales constitue un service, les instances publiques qui reçoivent la «prestation de conseil» en cause ne sont pas des entreprises et ne peuvent donc être les bénéficiaires d'une aide d'État au sens de l'article 107 TFUE. En ce qui concerne l'activité d'association décrite ci-dessus, la VDM ne peut dès lors pas être considérée comme une entreprise ni, a fortiori, comme un bénéficiaire valable d'aides. Aucune prestation de conseil ciblée, sous la forme de conseils sélectifs dispensés à des entreprises du secteur laitier, n'a par contre été financée à l'aide de ressources provenant des prélèvements sur le lait que les Länder mettraient à la disposition de la VDM.

(53) D'autre part, la VDM s'occupe, pour le compte de l'ensemble du secteur, des travaux de normalisation et de standardisation à l'échelle nationale et internationale, en collaboration avec les organisations de normalisation compétentes, telles que l'ISO, la FIL, le CEN et le DIN. En outre, la VDM conseille le gouvernement fédéral dans le domaine du Codex Alimentarius. Elle siège ainsi entre autres, en qualité de conseiller du gouvernement fédéral allemand, dans les comités suivants du Codex: — CCMMP: lait et produits laitiers (toutes les normes du CCMMP relatives aux produits laitiers ont notamment été remaniées entre 2001 et 2011), — CCFH: hygiène alimentaire, — CCCF: contaminants dans les aliments, — CCFA: additifs alimentaires, — CCFICS: certification des importations alimentaires, — CCFL: étiquetage des denrées alimentaires, — CCGP: principes généraux, — CCMAS: méthodes d'analyse et d'échantillonnage, — CCNFSDU: nutrition et aliments diététiques ou de régime, — CCRVDF: résidus de médicaments vétérinaires dans les aliments.

(54) Ces activités de normalisation et de standardisation au niveau national et international ont accaparé environ 45 % des ressources allouées à la VDM sur la base des prélèvements sur le lait. Ce domaine d'action ne peut pas non plus être considéré comme une activité économique. Dans ce contexte, la VDM ne fournit pas de services sur le marché mais représente l'ensemble du secteur laitier en qualité d'association faîtière, dans l'exercice d'une mission accomplie dans l'intérêt général. Il est unanimement reconnu que la normalisation et la standardisation dans le cadre de l'ISO, de la FIL, du CEN, du DIN et du Codex Alimentarius sont des activités d'intérêt général, et non une mesure de soutien sélective.

(55) Ainsi, aux termes de ses statuts, le DIN e.V. (Institut allemand de normalisation) «a pour mission (objet) d'encourager, d'organiser, de diriger et d'encadrer l'établissement de normes et de standards au moyen de procédures objectives et transparentes au profit de la collectivité, tout en préservant l'intérêt public. Les résultats de son travail contribuent à l'innovation, à la sécurité et à la compréhension dans le monde économique et scientifique, dans l'administration et dans la sphère publique, ainsi qu'à la garantie de la qualité, à la rationalisation et à la protection des travailleurs, de l'environnement et des consommateurs.»

(56) Il en est de même pour le Codex Alimentarius, dont la mission est par exemple décrite dans les termes suivants sur son site web: «Le Codex Alimentarius, ou “Code alimentaire”, a été créé par la FAO et l'Organisation mondiale de la Santé en 1963 afin de mettre au point des normes alimentaires internationales harmonisées destinées à protéger la santé des consommateurs et à promouvoir des pratiques loyales en matière de commerce de denrées alimentaires.»

(57) D'autre part, le Codex Alimentarius constitue un fondement important à la fois, sur un plan général, pour la législation alimentaire, c'est-à-dire les prescriptions législatives et administratives applicables aux denrées alimentaires, et, sur un plan spécifique, pour la sécurité des denrées alimentaires, au niveau tant communautaire que national. En tant que norme internationale suprême de la législation alimentaire, il doit en particulier être pris en considération dans la perspective de la sécurité des denrées alimentaires et de la protection des consommateurs, par les instances chargées d'élaborer ou d'adapter la législation alimentaire (7).

(58) Dans cette mesure, la VDM n'exerce donc pas non plus d'activité économique au sens d'une fourniture de services sur un marché, ne serait-ce que parce qu'il n'existe pas de marché pour de telles activités de normalisation et de standardisation exécutées dans l'intérêt général et aussi, en particulier, dans l'intérêt des consommateurs (8).

(59) Une autre part des activités de la VDM a trait à l'information sur le lait et l'élevage laitier de manière générale et, dans ce cadre, à la diffusion de connaissances scientifiques et de nouvelles méthodes dans ce secteur sous une forme compréhensible. À cette fin, la VDM élabore des avis, des lignes directrices et des directives pour informer tous les milieux intéressés, y compris les consommateurs, dans un langage facile à comprendre sur des thèmes tels que les meilleures techniques disponibles pour la protection de l'environnement, les bonnes pratiques agricoles, la consommation d'eau, les émissions de CO2 et la protection animale dans l'élevage laitier, ou encore les systèmes d'alimentation des animaux dans la production laitière. Environ 35 % des fonds que la VDM perçoit à partir des prélèvements sur le lait sont affectés à ce domaine.

(60) Cette activité ne constitue pas non plus une activité économique puisqu'il ne s'agit pas de la fourniture de services spécifiques en concurrence avec d'autres prestataires. Étant donné, précisément, qu'aucune activité spécifique n'est exécutée au profit d'entreprises du secteur laitier, mais que tous les tiers intéressés, c'est-à-dire le grand public, sont informés sur des aspects ayant trait au lait et à l'élevage laitier, il s'agit de services que la VDM fournit gratuitement et qu'aucun tiers ne pourrait fournir contre rémunération. Un prix modique est seulement demandé à titre symbolique pour certaines publications.

(61) De plus, la VDM soutient les scientifiques d'universités publiques, en particulier les jeunes scientifiques, en leur remboursant sur simple demande une partie des frais de déplacement encourus pour participer à des manifestations scientifiques sur le lait. Étant donné qu'il s'agit d'un soutien offert à des personnes physiques dans un domaine non économique, les conditions d'une aide d'État font également défaut à cet égard.

(62) De surcroît, deux collaborateurs de la VDM ont donné des conférences à la haute école spécialisée de Hanovre, une activité qui ne peut pas non plus être qualifiée d'activité économique. Au total, une moyenne de quelque 5 % des fonds perçus par la VDM à partir des prélèvements sur le lait a été consacrée à ce secteur d'activité (soutien à de jeunes scientifiques et conférences données par des collaborateurs de la VDM).

(63) Dans la mesure où les coûts relatifs aux activités de la VDM dans la FIL et à sa fonction de comité national allemand au sein de cette instance ont été financés à l'aide des recettes des prélèvements sur le lait, par exemple pour la prise de position sur des questions internationales, cette activité relève soit du statut de la VDM en qualité de conseiller auprès des institutions publiques, soit du travail de normalisation ou de diffusion générale d'informations. La simple participation des délégués de la VDM aux réunions de la FIL ne représente du reste qu'une activité propre au fonctionnement d'une association et ne constitue donc pas une activité économique. Ces travaux menés dans le cadre de la FIL sont axés sur la participation au travail international de normalisation (Codex Alimentarius, ISO ou CEN) et sur la diffusion d'informations génériques auprès du grand public.

(64) Il n'existe pas non plus d'aides au profit d'entreprises du secteur laitier. Lorsque des instances publiques font appel à la VDM en tant que conseiller en amont ou dans le cadre de procédures d'élaboration d'actes législatifs ou d'autres normes et qu'elles organisent à cette fin le financement de la VDM par le biais d'une charge obligatoire de façon à garantir son indépendance, aucun avantage public n'est accordé aux entreprises, qui sont tenues de financer l'acquisition d'informations par les instances publiques au moyen de cette charge obligatoire.

(65) Le même constat vaut pour les activités de normalisation réalisées dans l'intérêt commun et le soutien à des scientifiques universitaires, et en particulier à de jeunes scientifiques. Enfin, la fourniture d'informations ne procure pas non plus d'avantage spécifique à des entreprises du secteur laitier. Cette activité permet, d'une part, de sensibiliser le grand public aux aspects scientifiques relatifs au lait et, d'autre part, de transmettre des connaissances sur les prescriptions juridiques, les normes et les standards applicables ainsi que sur l'état actuel de la technique, de façon à garantir le respect de normes rigoureuses de qualité et de protection de l'environnement dans l'intérêt de la collectivité. Du reste, si des entreprises du secteur laitier devaient tirer des avantages des mesures de la VDM, il s'agirait d'avantages indirects non mesurables qui ne suffiraient pas pour que ces mesures mises en œuvre pour d'autres finalités soient considérées comme des aides d'État. De surcroît, même dans l'hypothèse où une aide au profit du «secteur laitier» serait reconnue, une récupération au titre du droit sur les aides ne pourrait être envisagée. En effet, il serait totalement impossible de déterminer quelles entreprises auraient profité des mesures et à quel degré, d'autant que les effets positifs des mesures ne seraient absolument pas limités au secteur laitier allemand mais bénéficieraient également à des entreprises d'autres pays si celles-ci exercent des activités en Allemagne ou si les activités, par exemple la participation à la normalisation internationale ou au Codex Alimentarius, ont de toute façon une portée internationale.

(66) Si, contrairement aux explications qui précèdent, l'affectation des ressources tirées des prélèvements sur le lait allouées à la VDM au titre des mesures BW 6, BY 9, HE 5, NI 10, NW 9, RP 8, SL 6 et TH 6 venait à être qualifiée d'aide d'État, lesdites aides seraient en tout état de cause compatibles avec les dispositions pertinentes du droit dérivé.

(67) Si, contrairement au point de vue présenté dans les observations de la VDM, la fonction de conseiller de la VDM devait être considérée comme une aide d'État au profit d'entreprises du secteur laitier, il s'agirait d'une assistance technique autorisée au sens du point 14 des lignes directrices de la Communauté concernant les aides d'État dans le secteur agricole 2000-2006 (9) (ci-après les «lignes directrices 2000-2006») ou de la section IV.K des lignes directrices de la Communauté concernant les aides d'État dans le secteur agricole et forestier 2007-2013 (10) (ci-après les «lignes directrices 2007-2013»).

(68) En ce qui concerne la période 2001-2006, la VDM a par ailleurs affirmé que les mesures concernaient exclusivement le lait en tant que produit relevant de l'annexe I. Les mesures avaient selon elle pour objet la diffusion de connaissances scientifiques, en particulier sur l'état actuel de la technique et les bonnes pratiques, lesquelles sous-tendent également les normes que la VDM a contribué à formuler ou qu'elle a recommandées, ou sont destinées à être intégrées dans de nouveaux projets législatifs. En conséquence, les mesures que la VDM a mises en œuvre à cet égard portaient régulièrement sur de nouvelles techniques au sens du point 14.1 des lignes directrices 2000-2006. De même, il y a lieu de considérer les activités de la VDM dans le domaine de la normalisation et de la standardisation, consistant en l'établissement et la diffusion de connaissances scientifiques, comme faisant partie de l'assistance technique.

(69) Indépendamment de ce qui précède, la diffusion de connaissances scientifiques et d'informations factuelles génériques (au sens de la section IV.K des lignes directrices 2007-2013) doit également être considérée comme autorisée durant la période de validité des lignes directrices 2000-2006 en ce qu'elle peut être placée, par exemple, dans la catégorie des services de conseil ou de l'enseignement et de la formation (11).

(70) Toute autre interprétation des lignes directrices 2007-2013 donnerait par ailleurs lieu à une incohérence par rapport aux activités de publicité, qui exercent une influence bien plus importante sur le comportement des marchés. De telles activités étaient également autorisées avant 2007 sur la base des lignes directrices communautaires applicables aux aides d'État à la publicité des produits relevant de l'annexe I du traité CE et de certains produits ne relevant pas de l'annexe I (2001/C-252/03) (ci-après les «lignes directrices sur la publicité»). En tant que produit excédentaire, le lait satisfait aux critères positifs imposés pour une publicité.

(71) Autrement dit, les États membres ont le droit, dans le secteur laitier, de subventionner intégralement au moyen d'aides d'État, sans autres restrictions, une publicité générique pour le lait, c'est-à-dire neutre du point de vue de l'origine et des entreprises concernées. Les États membres ont d'ailleurs largement fait usage de cette possibilité (12). Or si une publicité générique pour le lait et les produits laitiers était autorisée sans restrictions durant la période de 2001 à 2006, il n'y a aucune raison que les campagnes d'information factuelle générique ou la diffusion de connaissances scientifiques sur le lait et les produits laitiers, qui exercent une influence sensiblement moindre sur les phénomènes du marché, soient soumises à des exigences plus strictes du point de vue du droit des aides.

(72) Il ne saurait être conforme à l'esprit des dispositions matérielles du droit des aides ou à l'intention de la Commission lors de la création des lignes directrices 2000-2006 qu'une campagne publicitaire financée par l'État sous le slogan «Buvez plus de lait!» soit considérée comme une aide autorisée à la publicité et que, dans le même temps, une campagne qui informe concrètement les consommateurs sur la valeur nutritive et l'importance du lait dans l'alimentation des enfants soit traitée comme une aide illégale.

(73) Les autres conditions énoncées au point 14 des lignes directrices 2000-2006 sont également remplies. Les mesures en cause étant des mesures générales et neutres du point de vue des entreprises concernées, il s'ensuit nécessairement qu'elles ne sont pas limitées à des groupements déterminés (point 14.2). Comme expliqué précédemment, une imputation financière précise des mesures à des entreprises spécifiques est impossible faute de lien direct avec une quelconque entreprise. Eu égard aux ressources proportionnellement faibles qui ont été affectées à ce domaine et à la multitude d'entreprises actives dans le secteur laitier, les plafonds indiqués au point 14.3 ne sont pas atteints, loin s'en faut.

(74) En ce qui concerne la période commençant en 2007, la VDM a expliqué que les mesures correspondantes qu'elle a mises en œuvre doivent être considérées comme relevant de la diffusion de connaissances scientifiques sous une forme compréhensible pour le plus grand nombre et de campagnes d'information factuelle générique au sens de la section IV.K des lignes directrices 2007-2013, lue en combinaison avec l'article 14 du règlement (CE) no 1857/2006. La limitation aux PME ne peut s'appliquer dans le cas présent, dans la mesure où les informations factuelles génériques qui sont neutres du point de vue des entreprises concernées ne sauraient, de par leur neutralité même, être limitées aux petites et moyennes entreprises. De plus, il convient là encore de garder à l'esprit que les lignes directrices 2007-2013 ne peuvent être mises en œuvre d'une manière impliquant une contradiction intrinsèque. Dans ce cas également, il n'est pas concevable que l'intention eût été d'autoriser une publicité générique pour le lait et les produits laitiers (qui sont des produits agricoles) bénéficiant d'un taux de subvention de 100 % (voir le point 157 des lignes directrices 2007-2013), tout en soumettant à des exigences plus strictes les campagnes d'information factuelle générique et la diffusion des connaissances scientifiques, qui influencent nettement moins la concurrence. Dans le cas contraire, les États membres seraient littéralement incités à faire en sorte que les campagnes d'information factuelle générique ou la diffusion des connaissances scientifiques s'accompagnent d'une invitation à l'achat pour en faire une mesure de publicité autorisée à coup sûr.

(75) À la lumière des arguments ci-dessus, la VDM a prié la Commission de réexaminer ses hypothèses formulées précédemment concernant la qualité d'entreprise de la VDM et l'admissibilité des activités de cette dernière en vertu du droit des aides. Compte tenu de la complexité de la procédure, la VDM s'est en outre réservé le droit de présenter des observations complémentaires à un stade ultérieur de la procédure.

Observations des autres parties intéressées

(76) Entre le 6 et le 10 février 2014, la Commission a reçu, au total, six courriers de parties intéressées présentant des observations sur les mesures en cause exécutées par la VDM.

(77) Dans une lettre du 7 février 2014, la Landesvereinigung der Bayerischen Milchwirtschaft e.V. (association du secteur laitier du Land de Bavière) a expliqué qu'elle soutenait et appréciait grandement l'échange d'expériences international pratiqué par la VDM dans l'optique de la protection préventive des consommateurs grâce à l'acquisition de nouvelles connaissances provenant d'autres pays. Selon elle, aucun avantage n'en résulterait pour des entreprises individuelles.

(78) Dans ses observations du 6 février 2014, la Landesvereinigung Thüringer Milch e.V. (association laitière du Land de Thuringe) a évoqué et appuyé les observations de la VDM.

(79) Dans ses observations du 6 février 2014, l'association de contrôle de la qualité du lait Milchprüfring Baden-Württemberg e.V. a déclaré que la VDM comptait parmi les institutions ayant reçu des ressources tirées du prélèvement dans le Land de Bade-Wurtemberg. Selon lui, toutes les institutions énumérées dans ses observations ont mis en œuvre des mesures en faveur du secteur laitier conformément à l'article 22 de la loi sur le lait et les matières grasses. L'attribution des ressources tirées du prélèvement a été limitée à ce qui était nécessaire pour réaliser les mesures en cause.

(80) La Milchwirtschaftliche Arbeitsgemeinschaft Rheinland-Pfalz e.V. (communauté professionnelle du secteur laitier du Land de Rhénanie-Palatinat) a exposé dans ses observations du 10 février 2014 les mêmes arguments que ceux avancés par l'Allemagne dès ses observations du 20 septembre 2013.

(81) Dans ses observations du 6 février 2014, la Milchwirtschaftlicher Verein Baden-Württemberg e.V. (association laitière du Land de Bade-Wurtemberg) a souscrit aux explications données par le Milchprüfring Baden-Württemberg e.V. (voir le considérant 79).

(82) Dans sa lettre du 7 février 2014, la Landesvereinigung der Milchwirtschaft Niedersachsen e.V. (association du secteur laitier de Basse-Saxe, ci-après la «LVN») n'a pas pris position directement au sujet des subventions accordées à la VDM, mais elle a fondamentalement réfuté l'existence d'une aide pour l'ensemble des sous-mesures au titre de la MFG.

(83) Plus particulièrement, la LVN a affirmé que les mesures financées par les ressources tirées du prélèvement sur le lait ne faisaient peser aucune charge sur le budget de l'État, que l'État ne disposait d'aucun pouvoir de disposition à l'égard des ressources tirées du prélèvement du lait et qu'il n'exerçait aucun contrôle sur le montant du prélèvement ou sur le contenu des mesures. Les subventions en cause ne sont donc pas imputables à l'État. De plus, l'État ne contrôle pas le montant des subventions et ne joue aucun rôle dans l'organisation de la LVN.

(84) Il a également été expliqué que la LVN n'était pas contrôlée par des organes de l'État, mais par la Landwirtschaftskammer Hannover (chambre d'agriculture de Hanovre), un organe d'autorégulation de droit public, qui ne relève donc pas de l'administration directe de l'État.

(85) Dans des observations complémentaires présentées le 8 juillet 2014, la LVN a fait référence, entre autres, à la décision de la Commission dans l'affaire Val'Hor (13). Dans cette décision, la Commission a reconnu que ni le pouvoir de l'État de reconnaître une organisation interprofessionnelle ni son soutien réglementaire au prélèvement de «participations» sectorielles (en l'occurrence, en prévoyant une possibilité d'extension des accords) ne permettent de conclure que les mesures prises par l'organisation interprofessionnelle sont imputables à l'État. La question de savoir si une participation étatique à des systèmes de financement parafiscaux conduit à ce que des avantages soient imputables à l'État en tant qu'«aides d'État» dépend des circonstances du cas individuel et d'une évaluation d'ensemble établie sur la base de celles-ci. Les principaux aspects pertinents pour établir l'existence d'une aide d'État, tels que développés par la jurisprudence, sont les suivants: — Qui décide du prélèvement et de l'affectation des ressources? — Si le pouvoir de décision revient à une organisation de droit privé, comment l'influence de l'État s'exerce-t-elle? — À partir de quelles ressources les subventions sont-elles financées? — Quel type de mesures sont financées? — Auprès de qui les ressources sont-elles prélevées? — Qui prend l'initiative de la mesure?

(86) La LVN a fait analyser la situation juridique dans d'autres Länder allemands par son représentant juridique et est ainsi arrivée à la conclusion que les critères développés par la jurisprudence pour constater l'existence d'une aide d'État n'étaient pas remplis, de sorte que la MFG dans son ensemble ne saurait avoir le caractère d'aide.

(87) Selon la LVN, ce sont les associations de Land (Landesvereinigungen) qui décident, à titre principal, de la perception du prélèvement auprès des laiteries. En vertu de l'article 22, paragraphe 1, première phrase, de la MFG, le prélèvement ne peut être perçu qu'en consultation avec les associations de Land. Conformément à l'article 22, paragraphe 1, deuxième phrase, de la MFG, une demande de l'association de Land est nécessaire pour augmenter le montant du prélèvement.

(88) En Basse-Saxe et en Thuringe, les modalités et le montant du prélèvement ont été fixés par un règlement sur l'application du prélèvement (Umlageerhebungsverordnung, ci-après le «UmlErhVO»), qui a été adopté «en consultation» avec l'association de Land concernée.

(89) Chaque association de Land concernée gère en outre l'affectation des ressources tirées du prélèvement, qui doivent être administrées séparément (voir l'article 22, paragraphe 3, première phrase, de la MFG) et qui, pour cette raison, sont parfois même encaissées sur un compte appartenant à l'association de Land concernée (voir par exemple l'article 3, paragraphe 1, du UmlErhVO du Land de Thuringe). Les associations de Land élaborent donc, sous leur propre responsabilité technique, des propositions d'affectation de ces ressources. En Thuringe, par exemple, ces propositions sont formulées sur la base des propositions adressées par ses membres à l'association de Land concernée, la Landesvereinigung Thüringer Milch (LVTM) [voir le point 6.3 des lignes directrices de travail du Land de Thuringe (Thüringer Arbeitsrichtlinie)].

(90) Les propositions d'affectation élaborées par les associations de Land sont, certes, «adoptées» par un organisme étatique [comme en Basse-Saxe, conformément au point 6.2. des lignes directrices sur l'affectation des ressources (Zuwendungsrichtlinie), ou en Thuringe, conformément à l'article 4 du UmlErhVO de Thuringe], ou encore «autorisées» ou «approuvées» (comme en Rhénanie-du-Nord-Westphalie et en Bavière). Cela ne signifie toutefois pas que l'État exerce une influence prépondérante, étant donné que les dispositions de l'article 22, paragraphe 2, de la MFG constituent la seule base du «contrôle» étatique. Tout comme dans l'affaire Doux Élevage (14), les réglementations en cause ne confèrent donc pas aux autorités de l'État le pouvoir de diriger ou d'influencer l'administration des fonds.

(91) En outre, dans l'ensemble des Länder allemands, les ressources tirées du prélèvement sur le lait sont, de fait, affectées conformément aux propositions d'affectation émises par les associations de Land. Ce seul constat permet déjà de réfuter — indépendamment de la situation juridique concrète — l'imputation à l'État des ressources tirées du prélèvement (15).

(92) Selon la LVN, les associations de Land ont toutes un statut de pur droit privé. Il ressort clairement de leurs statuts qu'elles se considèrent comme des groupements défendant les intérêts de leurs membres, ces derniers provenant exclusivement du secteur laitier (y compris les représentants des consommateurs).

(93) Conformément à l'article 14 de la MFG, les associations de Land sont des associations «volontaires» composées d'entreprises du secteur laitier et de consommateurs qui défendent ensemble leurs intérêts économiques.

(94) Les associations de Land se distinguent de la Hoofdbedrijfschap Ambachte, l'association professionnelle des opticiens visée dans l'affaire Pearle, qui avait été chargée du prélèvement et de l'affectation d'une charge obligatoire pour le financement de mesures publicitaires. Malgré le statut de droit public de cette association professionnelle des opticiens, la Cour a rejeté l'existence d'une aide d'État, dans la mesure où les mesures publicitaires n'ont pas été financées par des ressources mises à la disposition des autorités nationales, mais par des charges prélevées auprès des entreprises du secteur (16).

(95) En tant qu'organismes compétents pour l'application et l'affectation du prélèvement sur le lait, les associations de Land se distinguent également des comités économiques agricoles visés dans l'affaire Plans de Campagne, qui ne participaient pas à la définition des mesures et ne disposaient pas non plus d'une marge de manœuvre dans l'application de ces mesures (17).

(96) Les associations de Land sont des organismes purement privés et autonomes vis-à-vis de l'État qui, en tant que tels, déterminent, sous leur propre responsabilité, le montant et l'affectation du prélèvement sur le lait.

(97) En outre, l'avantage pour le secteur laitier ne fait peser aucune charge sur les finances publiques puisque le prélèvement sur le lait est appliqué aux opérateurs du secteur laitier; par conséquent, l'avantage «sélectif» est compensé par une charge sélective. Dès lors, il n'y a pas de traitement préférentiel ni de distorsion de la concurrence car les «avantages» dont bénéficient les laiteries et les producteurs laitiers sont entièrement compensés par la charge découlant du prélèvement.

(98) Dans l'affaire Vent de Colère, la Cour a notamment reconnu qu'un système de contributions revêtait un caractère étatique parce que les charges n'étaient plus exclusivement compensées — comme c'était le cas au titre de la législation antérieure — par les contributions des opérateurs du secteur économique concerné (en l'occurrence, le secteur énergétique), mais, à la suite d'une modification de la législation, par les contributions dues par tous les consommateurs finals d'électricité installés sur le territoire national (18).

(99) De plus, selon la LVN, il n'y a pas d'aide d'État lorsqu'il est question de «mesures organisées collectivement», qui sont mises à exécution dans l'intérêt d'un secteur professionnel particulier et financées par les contributions prélevées auprès des opérateurs de ce secteur.

(100) Dans leur ensemble, les mesures contestées visent à promouvoir le lait en tant que produit et servent donc l'intérêt collectif du secteur laitier. Pour une part, ces mesures protègent également les intérêts des consommateurs, les deux objectifs étant indissociables compte tenu de la communauté d'intérêts qui prévaut.

(101) Le rôle de l'État se limite à mettre à la disposition du secteur laitier, au travers de la MFG, un mécanisme juridique de compensation garantissant que les opérateurs de ce secteur qui, par la force des choses, profitent des mesures mises à exécution au profit du lait en tant que produit, apportent une contribution correspondante aux dépenses effectuées. Comme dans les affaires Pearle, Doux Élevage et Val'Hor, l'État agit donc uniquement comme un instrument afin de rendre contraignant le mécanisme de compensation adopté dans un cadre économique privé et d'établir de cette manière une juste répartition des charges (19).

(102) L'initiative du prélèvement émane des associations de Land et, donc, du secteur privé. L'article 22 de la MFG dispose que le prélèvement n'est appliqué qu'en «consultation» avec les associations de Land. Ces dernières ne sont elles-mêmes pas le produit d'une réglementation étatique, mais des associations «volontaires» d'opérateurs du secteur laitier (article 14 de la MFG). La situation dans le Land de Thuringe, où l'association de Land n'a été reconnue qu'en 1999, est clairement documentée à cet égard. À la demande de l'association des agriculteurs de Thuringe, le ministère compétent a «adopté les mesures administratives formelles nécessaires» pour pouvoir appliquer le prélèvement aux laiteries et aux centrales de collecte du lait. Il en découle logiquement que le prélèvement sur le lait constitue un mécanisme de compensation purement privé, vis-à-vis duquel l'État n'agit que comme un «instrument» afin de rendre obligatoire le paiement du prélèvement (20).

(103) La LVN a dressé un aperçu des similitudes et des différences existant, selon elle, entre différentes affaires, d'une part, et la MFG, d'autre part.

(104) Dans l'affaire Val'Hor (décision 2014/416/UE) (conclusion: absence d'aide), les ressources étaient, comme dans le cas du prélèvement sur le lait, essentiellement prélevées et affectées par une organisation interprofessionnelle privée constituée sur une base volontaire et reconnue par l'État; les contributions des opérateurs du secteur finançaient des mesures collectives au profit du secteur; la possibilité, prévue par la législation, d'une reconnaissance étatique de l'organisation interprofessionnelle privée ne permettait pas, à elle seule, de conclure à l'exercice d'un contrôle par l'État; ce dernier ne pouvait, de fait, pas disposer des ressources pour soutenir des entreprises particulières; et l'organisation interprofessionnelle décidait elle-même de l'affectation des ressources.

(105) Dans l'affaire Vent de Colère (C-262/12) (conclusion: existence d'une aide), contrairement au prélèvement sur le lait, le montant de la charge prélevée était fixé unilatéralement par décret ministériel, sans l'intervention d'acteurs privés; il existait une garantie d'État; les ressources étaient administrées par un organisme public; et des mécanismes étatiques de sanction étaient en place.

(106) Dans l'affaire Doux Élevage (C-677/11) (conclusion: absence d'aide), les ressources étaient, comme dans le cas du prélèvement sur le lait, essentiellement prélevées et affectées par une organisation interprofessionnelle privée constituée sur une base volontaire et reconnue par l'État; la possibilité, prévue par la législation, d'une reconnaissance étatique de l'organisation interprofessionnelle privée ne permettait pas, à elle seule, de conclure à l'exercice d'un contrôle par l'État; les ressources provenaient intégralement des contributions prélevées auprès des opérateurs économiques; l'État ne pouvait, de fait, pas disposer des ressources pour soutenir des entreprises particulières; et l'organisation interprofessionnelle décidait elle-même de l'affectation des ressources.

(107) Dans l'affaire Plans de Campagne (T-139/09) (conclusion: existence d'une aide), contrairement au prélèvement sur le lait, le montant de la contribution était fixé par une autorité publique; les cotisations étaient complétées par des ressources étatiques; des mesures étaient définies par l'État (cachet du contrôleur de l'État, etc.); les comités du secteur économique concerné ne participaient pas à la définition de ces mesures et ne disposaient d'aucune marge de manœuvre quant à leur application; et un délégué du ministre prenait part aux réunions des comités.

(108) Dans l'affaire Pearle (C-345/02) (conclusion: absence d'aide), comme dans le cas du prélèvement sur le lait, les ressources étaient exclusivement utilisées au profit du secteur économique concerné; une association représentant un secteur économique particulier avait demandé à un organisme public de pouvoir prélever des contributions afin de mettre en œuvre certaines mesures au profit de ce secteur économique; et, contrairement au prélèvement sur le lait, une association professionnelle de droit public, et non privé, jouait un rôle prépondérant dans le prélèvement et l'affectation de la charge obligatoire, de sorte que l'affaire Pearle semble, sur ce point, plus problématique que le prélèvement sur le lait.

Observations de l'Allemagne du 3 décembre 2014

(109) Dans un premier temps, l'Allemagne ne s'est pas exprimée sur les observations envoyées par les parties intéressées en février 2014. Par lettre du 3 décembre 2014, l'Allemagne a répondu comme suit aux observations complémentaires présentées par la LVN le 8 juillet 2014:

(110) Dans leurs explications données au cours de la procédure d'examen concernant le prélèvement sur le lait au titre de la MFG, les Länder concernés ont jusqu'alors insisté sur deux points: d'une part, la conformité des mesures mises à exécution avec les dispositions matérielles du droit des aides (notamment en ce qui concerne la compatibilité des mesures avec les dispositions du règlement d'exemption agricole et le cadre agricole en vigueur); d'autre part, sur le plan des éléments constitutifs, la question de savoir s'il existait un avantage pertinent du point de vue du droit des aides, au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE.

(111) Au regard des observations de la LVN du 8 juillet 2014 ainsi que de la pratique décisionnelle actuelle des juridictions européennes et de la Commission, il y a lieu d'apporter des explications complémentaires fondamentales sur la question de savoir si les conditions d'une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE sont réunies et, en particulier, si le critère d'aides «accordées au moyen de ressources d'État» est rempli.

(112) Sur la base des observations de la LVN du 8 juillet 2014 et de l'examen des décisions susmentionnées, il semble pour le moins douteux que le critère d'aides «accordées au moyen de ressources d'État» soit rempli en l'espèce, de sorte que l'application et l'affectation du prélèvement sur le lait ne constituent pas une aide d'État. Les raisons en sont les suivantes:

(113) Comme il ressort des affaires Val'Hor (décision 2014/416/UE) et Doux Élevage (C-677/11), des mesures financées et mises à exécution par des organisations interprofessionnelles privées ne constituent pas des aides d'État. Les associations de Land du secteur laitier présentes dans les différents Länder sont des organisations qui peuvent être considérées comme comparables aux organisations citées dans les décisions mentionnées. Ces associations de Land n'ont jamais compté d'organismes étatiques parmi leurs membres. Ces derniers prennent part aux réunions sans disposer d'un droit de vote, au même titre qu'un invité extérieur. La participation de l'organisme étatique dans le cadre de l'exécution du prélèvement sur le lait ou de la surveillance du respect des conditions juridiques fixées dans la MFG ne change rien au fait que les associations de Land sont les organismes compétents pour le choix des projets.

(114) Dans les faits, chacune des associations de Land gère les ressources tirées du prélèvement et en détermine l'affectation. L'État n'exerce, en réalité, aucune influence du fait du «contrôle» ou de l'«adoption» des propositions des associations de Land par les organismes étatiques, étant donné que ces derniers agissent uniquement dans le cadre fixé par l'article 22, paragraphe 2, de la MFG et ont pour objectif de contrôler le respect des dispositions juridiques de l'article 22 de la MFG. Les ressources tirées du prélèvement sont utilisées conformément aux propositions d'affectation des associations de Land, ce qui réfute clairement le caractère étatique de ces ressources, conformément à l'arrêt de la Cour du 16 mai 2002 dans l'affaire Stardust Marine (C-482/1999).

(115) Les associations de Land sont des organisations purement privées. Ce fait, comme le constat que les associations de Land gèrent le prélèvement sur le lait et son affectation, indique clairement que, conformément à l'arrêt précité, le prélèvement sur le lait ne saurait être classé en tant qu'aide d'État.

(116) Le fait que les ressources tirées du prélèvement sur le lait soient de nature purement privée plaide également contre l'existence d'une aide d'État. Il s'agit de ressources provenant du patrimoine des entreprises privées redevables du paiement de la charge. Dans le cadre du prélèvement sur le lait, il n'y a pas de subvention ou de garantie d'État, contrairement aux affaires C-262/12 (Vent de Colère) et T-139/09 (Plans de Campagne), dans lesquelles l'existence d'une aide d'État avait été reconnue pour cette raison précisément.

(117) De même, le prélèvement sur le lait est une mesure collective, à l'échelle de tout un secteur, ce qui remet en cause l'existence d'une aide d'État, conformément à la jurisprudence récente [décision 2014/416/UE (Val'Hor) et C-677/11 (Doux Élevage)].

(118) L'existence d'un avantage, qui est indispensable pour reconnaître une aide, est également sujette à caution. En effet, les avantages dont bénéficient les laiteries et les producteurs de lait sont entièrement annulés, ou «neutralisés», par les prélèvements appliqués aux laiteries et donc, indirectement, aux producteurs de lait. La décision de la Cour du 19 décembre 2013 (affaire C-262/12, Vent de Colère) plaide également dans ce sens: dans cette décision, il a été conclu à l'existence d'une aide d'État dans la mesure où les charges n'étaient plus imputées seulement aux acteurs du secteur économique, mais à tous les consommateurs d'électricité sur le territoire national.

(119) Il découle de ces considérations, qui résultent en partie du réexamen du système du prélèvement sur le lait et ne remettent pas en cause la position adoptée jusque-là par les Länder concernés, qu'il existe des doutes sur le fait que le système du prélèvement sur le lait constitue une aide d'État. C'est à la Commission européenne qu'il appartient de répondre à la question de savoir s'il s'agit d'une aide d'État et, en particulier, si le critère des «ressources d'État» est rempli en l'espèce.

3. APPRÉCIATION

Sous-mesures ne constituant pas une aide

Soutien aux scientifiques

(120) En ce qui concerne le soutien aux scientifiques (voir le considérant 61), la Commission constate qu'il bénéficie à des personnes physiques. La Commission admet par ailleurs que ces scientifiques s'occupaient d'activités de recherche et développement indépendantes en vue de connaissances plus étendues et d'une meilleure compréhension au sens du point 29 de la communication de la Commission relative à l'application des règles de l'Union européenne en matière d'aides d'État aux compensations octroyées pour la prestation de services d'intérêt économique général (21). Dans un tel cas, la Commission conclut à l'existence d'une activité non économique.

(121) Seule une entité qui exerce des activités économiques est réputée être une entreprise au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE. En conséquence, les aides accordées à des scientifiques dans le cadre de cette sous-mesure ne constituent pas des aides au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE.

Conférences à la haute école spécialisée de Hanovre

(122) En ce qui concerne les conférences données à la haute école spécialisée de Hanovre par des collaborateurs de la VDM (voir le considérant 62), la Commission constate que les programmes d'études des hautes écoles spécialisées publiques relèvent du domaine de l'enseignement public organisé par l'État.

(123) Conformément à la jurisprudence de l'Union, l'enseignement public organisé dans le cadre du système d'éducation nationale, et qui est financé et supervisé par l'État, peut être considéré comme une activité non économique. La Cour a constaté à ce sujet qu'«en établissant et en maintenant un tel système d'enseignement public, financé en règle générale par le budget public et non par les élèves ou leurs parents, l'État n'entendait pas s'engager dans des activités rémunérées, mais accomplissait sa mission dans les domaines social, culturel et éducatif envers sa population» (22).

(124) Les conférences en cause font partie du programme d'enseignement d'une haute école spécialisée publique. L'enseignement public organisé par cette haute école spécialisée doit être considéré comme une activité non économique (voir le considérant 123). En ce qui concerne par ailleurs l'activité d'enseignement, la Commission part du principe qu'elle est exercée à titre accessoire et que, à ce titre, elle ne constitue pas une activité économique (23). En l'absence d'activité économique, il est exclu que des entreprises puissent être avantagées au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE. Il ne saurait donc être question d'une aide au sens de cette disposition.

Sous-mesures constituant une aide

(125) En vertu de l'article 107, paragraphe 1, TFUE, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.

Aides accordées par l'État ou au moyen de ressources d'État

(126) Sur la base des informations disponibles, et notamment des observations transmises par les parties intéressées et par les autorités allemandes, il y a lieu de vérifier si les ressources tirées du prélèvement sur le lait constituent des aides d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE.

(127) Selon une jurisprudence constante, il n'est pas approprié de distinguer entre les cas où l'aide est accordée directement par l'État et ceux où elle est accordée par l'intermédiaire d'un organisme public ou privé, désigné ou institué à cet effet par cet État (24). Pour que des avantages puissent être qualifiés d'aides d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE, ils doivent, d'une part, être accordés directement ou indirectement au moyen de ressources d'État, et, d'autre part, être imputables à l'État (25).

(128) En ce qui concerne les mesures décrites dans la section 2 de la présente décision, il apparaît que des aides sont accordées sur la base de dispositions juridiques des Länder allemands, elles-mêmes soumises au cadre juridique de la MFG.

(129) Plus particulièrement, la MFG prévoit, à son article 22, paragraphe 1, première phrase, que les gouvernements des Länder peuvent, en consultation avec l'association de Land ou les organisations professionnelles, appliquer conjointement aux laiteries, centrales de collecte du lait ou crémeries des prélèvements allant jusqu'à 0,1 cent par kg de lait livré, afin de soutenir le secteur laitier. Conformément à l'article 22, paragraphe 1, deuxième phrase, de la MFG, les gouvernements des Länder peuvent, à la demande de l'association de Land ou des organisations professionnelles, appliquer des prélèvements conjoints allant jusqu'à 0,2 cent par kg de lait livré si les prélèvements visés à la première phrase sont insuffisants pour l'accomplissement des tâches prévues.

(130) Certes, les gouvernements des Länder appliquent le prélèvement sur le lait «en consultation» avec l'association de Land concernée. La consultation constitue cependant une forme de participation bien plus faible que l'accord. Alors que l'accord signifie que l'adoption d'un acte juridique est nécessairement subordonnée (pour sa validité) à l'approbation d'un autre organisme (par exemple, un organe législatif ou une autorité), une décision qui doit être prise en «consultation» avec un autre organisme n'est pas tributaire, au final, de l'approbation de ce dernier. Dans certains domaines du droit administratif allemand, une telle distinction est établie entre les différentes formes de participation (26). Étant donné que l'article 22, paragraphe 1, première phrase, de la MFG prévoit la consultation comme forme de participation, le pouvoir d'appliquer le prélèvement, de même que la décision en la matière, appartiennent exclusivement aux gouvernements des Länder (27). De leur côté, les associations de Land sont uniquement «chargées» de la préparation et de l'exécution technique des mesures à prendre au titre de l'article 22 (article 14, paragraphe 1, de la MFG), étant entendu qu'elles sont soumises dans ce cadre au contrôle des autorités supérieures du Land (article 14, paragraphes 2 et 4, de la MFG).

(131) Les bases juridiques pour la perception d'un prélèvement sur le lait dans les différents Länder allemands sont les règlements correspondants des Länder, qui fixent les modalités d'application du prélèvement, et notamment son montant (28). C'est donc l'État (représenté par chaque gouvernement de Land) qui régit la perception du prélèvement. Comme expliqué au considérant 130 ci-dessus, le fait que les règlements soient adoptés en consultation avec les associations de Land du secteur laitier concernées n'y change rien.

(132) En l'espèce, un prélèvement est appliqué à des entreprises privées. Les recettes tirées de ce prélèvement sont versées au budget du Land concerné avant d'être utilisées pour le financement des différentes mesures de soutien, et elles doivent être administrées séparément dans ledit budget, conformément à l'article 22, paragraphe 3, première phrase, de la MFG. Conformément à l'article 23 des règlements financiers concernés (voir le considérant 19), des dépenses et crédits d'engagement ne peuvent être prévus pour des prestations destinées à des organismes extérieurs à l'administration du Land afin de remplir certains objectifs (subventions) que si le Land a un intérêt substantiel à voir ces objectifs remplis par ces organismes et que, sans ces subventions, cet intérêt ne peut être satisfait, ou ne peut l'être dans les proportions nécessaires. Cette disposition suppose que l'État a un intérêt à la mise à exécution des mesures. Le fait qu'en Thuringe, les prélèvements dus doivent être acquittés sur le compte fiduciaire «Prélèvement sur le lait» de la Landesvereinigung Thüringer Milch e. V. (considérant 89, article 3, paragraphe 1, du UmlErhVO de Thuringe) ne s'oppose pas à cet intérêt public. En Thuringe également, les arriérés de prélèvements et les intérêts sont recouvrés conformément aux dispositions du code fiscal et de ses dispositions d'exécution (article 3, paragraphe 4, du UmlErhVO de Thuringe). De plus, du fait de la nature même d'un compte fiduciaire, le titulaire du compte ne peut disposer à sa discrétion des sommes se trouvant sur le compte, mais doit exclusivement les employer dans le cadre des prescriptions juridiques applicables qui, en l'espèce, ont été édictées par l'État.

(133) En réponse aux arguments avancés par les parties intéressées et par les autorités allemandes, la Commission constate ce qui suit:

(134) En ce qui concerne l'affirmation de la LVN selon laquelle les associations de Land décident, à titre principal, de l'application du prélèvement aux laiteries (considérants 83 à 87 et 91), la Commission constate que l'État fédéral allemand, par l'article 22, paragraphe 1, de la MFG, et donc par voie législative, a habilité les gouvernements des Länder à appliquer un prélèvement sur le lait. La disposition en question précise notamment que le prélèvement sur le lait peut monter, en règle générale, jusqu'à 0,1 cent par kg et que, à la demande de l'association de Land ou à la demande conjointe des organisations professionnelles, les gouvernements des Länder peuvent relever le prélèvement jusqu'à 0,2 cent par kg de lait livré.

(135) De plus, la MFG définit, à l'article 22, paragraphe 2, points 1 à 6, à quelles fins les ressources tirées du prélèvement sur le lait peuvent être utilisées.

(136) Conformément à l'article 22, paragraphe 3, troisième phrase, de la MFG, l'association de Land ou les organisations professionnelles doivent uniquement être entendues avant l'affectation des ressources.

(137) Il en découle que l'État (à l'échelon fédéral) a, certes, accordé certains droits de participation aux associations de Land, mais qu'il a dans le même temps établi un cadre juridique clair concernant la fixation des taux du prélèvement sur le lait et l'affectation des ressources, et que ce sont finalement les gouvernements des Länder (ou les autorités supérieures des Länder, en cas de délégation de pouvoir) qui doivent trancher en la matière. Ainsi, il ne serait pas possible que le taux de prélèvement soit augmenté pour atteindre plus de 0,2 cent par kg à la demande des associations de Land, ou que les ressources soient affectées à des fins autres que celles énoncées à l'article 22, paragraphe 2, points 1 à 6, de la MFG. De plus, l'obligation de consultation relative à l'affectation des ressources (article 22, paragraphe 3, troisième phrase, de la MFG) n'implique aucunement l'obligation de se conformer à l'avis des parties consultées. La décision finale au sujet de l'affectation des ressources appartient aux autorités du Land concernées, c'est-à-dire à l'État.

(138) Il y a sur ce point une différence essentielle avec l'affaire Doux Élevage citée par la LVN. L'application du prélèvement sur le lait et l'affectation des ressources correspondantes sont régies par l'État à deux niveaux, c'est-à-dire au niveau fédéral et à celui des Länder. En Allemagne, le législateur n'a pas seulement conféré au gouvernement du Land le pouvoir d'appliquer le prélèvement, mais il a aussi restreint, par une loi fédérale, la marge de manœuvre pour disposer, au niveau du Land, des ressources générées par le prélèvement. Les associations de Land ne peuvent par exemple pas non plus tenter de modifier, par voie de requête, les objectifs de promotion définis à l'article 22, paragraphe 2, points 1 à 6, de la MFG. Dans les affaires Val'Hor et Doux Élevage, une telle restriction opérée par l'État n'existait pas.

(139) La MFG ne peut pas non plus être considérée comme un simple moyen d'imposer les intérêts purement économiques d'une organisation interprofessionnelle. L'article 14 de la MFG dispose certes que des organisations professionnelles des secteurs de l'agriculture, des laiteries et du commerce du lait doivent être représentées, pour autant qu'elles souhaitent participer, mais également qu'une représentation adéquate des consommateurs doit être assurée au sein des organes de l'association. En fixant ces conditions de participation et de représentation, le législateur (c'est-à-dire l'État) garantit que la poursuite des objectifs d'intérêt général mentionnés dans la MFG se fait en assurant une représentation globale de tous les intérêts, qui va au-delà de la simple promotion d'un secteur économique.

(140) Contrairement à l'affaire Doux Élevage, les objectifs de promotion définis dans la MFG n'ont pas été déterminés ni institués par les organisations interprofessionnelles elles-mêmes (29). En particulier, les objectifs définis à l'article 22, paragraphe 2, point 1 [Promotion et préservation de la qualité sur la base des dispositions visées à l'article 10 de la présente loi ou à l'article 37 de la Milchgesetz (loi sur le lait) du 31 juillet 1930 (Reichsgesetzbl. I, p. 421)] et point 2 (Amélioration de l'hygiène au cours de la production, de la livraison, du traitement, de la transformation et de la distribution du lait et des produits laitiers), présentent — contrairement à l'affaire Doux Élevage — des caractéristiques qui font partie d'une politique définie par les autorités étatiques (30) et renvoient à des missions relevant de la puissance publique qui, d'emblée, ne peuvent être confiées aux associations de Land, conformément à l'article 14, paragraphe 3, de la MFG. Dans la mesure où l'Allemagne s'appuie en l'occurrence sur l'article 22, paragraphe 2, point 6, de la MFG, il résulte du libellé même de cette disposition qu'il est question de «missions confiées en application de la loi sur le lait et les matières grasses» (et non de missions qui ont été définies par la VDM elle-même).

(141) Toujours à la différence de l'affaire Doux Élevage, en cas de défaut de paiement des prélèvements sur le lait, ce n'est pas la procédure judiciaire civile ou commerciale normale qui est engagée en vue de leur recouvrement (31). L'article 23, paragraphe 2, de la MFG dispose en effet que le recouvrement des prélèvements peut se faire selon les dispositions du code fiscal et de ses dispositions d'exécution. Dans leurs règlements relatifs à la perception du prélèvement sur le lait, les Länder concernés ont prévu un mode de recouvrement correspondant, effectué selon les dispositions du code fiscal et de ses dispositions d'exécution (32). Dans le système juridique allemand, le code fiscal relève du droit public. En Allemagne, les créances de droit public sont exécutées par la voie administrative, tandis que les créances de droit civil sont exécutées par la voie judiciaire. Comparée à la voie judiciaire, la voie administrative constitue une méthode plus efficace d'exécution des créances dans la mesure où, en délivrant un acte administratif, l'autorité publique peut créer elle-même un titre exécutoire (33), lequel ne pourrait en revanche être obtenu qu'au terme d'une procédure judiciaire dans le cas des créances de droit civil (34). Il découle de ce qui précède que l'État a intérêt à veiller à ce que la perception (et le cas échéant, le recouvrement) des prélèvements dus soit la plus efficace et complète possible, afin de garantir la réalisation rapide des objectifs étatiques financés par les ressources tirées du prélèvement.

(142) L'affirmation de la LVN selon laquelle les ressources tirées du prélèvement sur le lait ne sont pas des ressources d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE se trouve ainsi réfutée.

(143) Il découle de ce qui précède que les recettes tirées du prélèvement en cause doivent être considérées comme étant placées sous contrôle public (35) et que les mesures financées par les ressources tirées du prélèvement sur le lait ont été mises à exécution au moyen de ressources d'État et sont imputables à l'État.

Avantage sélectif/entreprises

(144) La VDM est une institution qui fournit des services qui bénéficient aux entreprises du secteur laitier et, en particulier, aux laiteries.

(145) L'Allemagne et la VDM contestent que cette dernière propose des services sur un marché en qualité d'entreprise. En particulier, l'attention est attirée sur l'activité d'association de la VDM, à laquelle la jurisprudence n'a attribué la qualité d'activité entrepreneuriale que dans des cas exceptionnels (voir les considérants 39 et 49).

(146) Dans l'arrêt T-193/02, Piau/Commission, cité par l'Allemagne, il a précisément été constaté qu'une association, à savoir la FIFA, exerçait une activité économique. À l'inverse, l'Allemagne n'a pu renvoyer à aucune jurisprudence constatant expressément le contraire, à savoir qu'une association n'exerce (nécessairement) aucune activité économique ou que l'activité d'association en tant que telle est exemptée du contrôle des aides d'État.

(147) Il n'est pas contesté que la VDM exerce des activités dans l'intérêt et au profit de ses membres. Ce constat correspond à la perception que la VDM a d'elle-même, comme l'indiquent différentes affirmations publiées sur son site internet à propos de ses propres activités, telles que «La VDM représente les intérêts du secteur laitier au sein de la FIL», «Défense et promotion des intérêts du secteur laitier» ou «Représentation des intérêts auprès des ministères dans le cadre du processus législatif». Dans le même ordre d'idées, la LVN considère également que dans leur ensemble, les mesures contestées visent à promouvoir le lait en tant que produit et servent donc l'intérêt collectif du secteur laitier (voir les considérants 99 et 100 ci-dessus).

(148) La Commission maintient son opinion selon laquelle les activités en cause accomplies par la VDM présentent des caractéristiques de services. Ces services profitent aux laiteries dans les Länder qui appliquent le prélèvement sur le lait.

(149) Plusieurs des activités décrites par la VDM elle-même sur son site internet présentent des caractéristiques de services, en ce sens qu'elles ont pour objectif de représenter les intérêts des laiteries et des producteurs laitiers concernés auprès des autorités allemandes et du législateur et dans les instances internationales (36).

(150) La fourniture de ces services bénéficie aux laiteries concernées et les aide dans l'exercice de leurs activités de base, la production et la vente de lait et de produits laitiers, qui représentent indubitablement des activités économiques.

(151) Les activités menées à bien sous les intitulés «activité de consultance auprès des instances publiques», «participation à la normalisation et à la standardisation» et «diffusion générale d'informations» sont exécutées par la VDM dans l'intérêt et pour le compte de ses membres; elles sont en relation directe avec leurs activités économiques et elles dispensent les laiteries de prendre elles-mêmes des initiatives à cet égard — et d'y consacrer les ressources nécessaires — afin de façonner un environnement (de marché) favorable à l'écoulement de leurs propres produits. Les membres de la VDM incluent, entre autres, la Milchindustrie-Verband e.V. (MIV, association de l'industrie laitière) et la Deutscher Bauernverband e.V. (DBV, association allemande des agriculteurs). La MIV compte à son tour parmi ses membres des laiteries allemandes, et notamment les laiteries concernées par la présente décision dans les Länder appliquant le prélèvement sur le lait.

(152) Dans ce contexte, l'«activité de consultance auprès des instances publiques» et la «participation à la normalisation et à la standardisation» constituent des activités de représentation d'intérêts dans le processus politique, qui ciblent différentes filières décisionnelles (législation, définition de normes techniques, etc.). Elles influencent ainsi au final les conditions juridiques fondamentales qui régissent les activités de production et de commercialisation des laiteries. De même, la mesure de «diffusion générale d'informations» profite aux laiteries concernées, dès lors qu'elle fait connaître les bienfaits du lait en tant que produit et vise ainsi à promouvoir les ventes.

(153) L'affirmation de la VDM selon laquelle la teneur de son activité réside dans «la communication, dans le cadre du processus législatif, des opinions formées démocratiquement par les membres composant la VDM» ne contredit pas ce constat. En effet, la VDM ne défend pas des intérêts généraux, mais bien les intérêts de ses membres, dans le but d'intégrer le point de vue du secteur laitier dans les processus législatifs et normatifs de façon à les influencer.

(154) En ce qui concerne l'activité de «normalisation et standardisation», la VDM a expliqué qu'elle s'occupe, à titre de représentant pour l'ensemble du secteur, des travaux de normalisation et de standardisation à l'échelle nationale et internationale en collaboration avec les organisations de normalisation compétentes telles que l'ISO, la FIL, le CEN et le DIN (voir le considérant 53).

(155) La Commission constate à cet égard que ce sont avant tout les organisations de normalisation citées qui sont compétentes en matière de normalisation et de standardisation. La VDM ne participe pas aux travaux normatifs en tant qu'instance neutre (elle ne fournit pas de conseils indépendants), mais elle y fait valoir le point de vue du secteur laitier.

(156) À cet égard, la Commission aboutit donc une fois encore à la conclusion que la VDM fournit des services en qualité d'association privée. Les bénéficiaires de ces services, même si elles n'en sont pas les destinataires, sont à nouveau les laiteries des Länder allemands concernés (c'est-à-dire les membres des associations qui sont elles-mêmes membres de la VDM), dont la VDM représente les intérêts auprès des organisations de normalisation.

(157) De même, la communication d'informations générales (voir les considérants 59 et 60) constitue un service. Il n'est pas nécessaire de déterminer si ces informations sont d'une nature plutôt générale ou spécifique pour constater que l'activité économique du secteur laitier est favorisée par cette communication d'informations.

(158) Les services en cause fournis par la VDM procurent un avantage sélectif à certaines entreprises, à savoir les entreprises du secteur économique de la transformation et de la commercialisation du lait actives dans les Länder qui appliquent le prélèvement sur le lait. La Commission ne partage pas l'avis de la VDM selon lequel, en tant qu'association faîtière, celle-ci défend des intérêts généraux. Elle distingue plutôt dans les activités de la VDM la représentation d'intérêts sectoriels au profit des laiteries situées dans les Länder concernés, qui lui sont affiliées par l'intermédiaire de leurs associations.

Distorsions de concurrence et effets sur les échanges

(159) Selon la jurisprudence de la Cour, le renforcement de la position concurrentielle d'une entreprise à la suite de l'octroi d'une aide d'État conduit normalement à une distorsion de concurrence vis-à-vis des entreprises concurrentes qui ne bénéficient pas de l'aide (37). Toute aide destinée à une entreprise active sur un marché dans lequel se déroulent des échanges au sein de l'Union peut affecter les échanges entre États membres (38), et ce, même si les entreprises bénéficiaires ne participent pas elles-mêmes aux échanges intracommunautaires (39). Durant la période comprise entre 2001 et 2012, les échanges de produits agricoles au sein de l'Union ont atteint un volume considérable. À titre d'exemple, en 2011, les valeurs des importations et exportations intracommunautaires, à destination et en provenance de l'Allemagne, de produits classés dans la position 0401 de la nomenclature combinée (lait et crème de lait, non concentrés ni additionnés de sucre ou d'autres édulcorants (40)) se sont élevées respectivement à 1 200 millions d'EUR et 957 millions d'EUR (41).

(160) Les mesures examinées dans la présente décision permettent de soutenir des activités dans le secteur agricole. Il s'agit en particulier d'activités des laiteries. Des échanges de produits des laiteries ont lieu au sein de l'Union, comme expliqué ci-dessus. La Commission est dès lors d'avis que les mesures en cause sont de nature à affecter les échanges entre États membres.

(161) Compte tenu de l'importance des échanges de produits laitiers, il peut être admis que les sous-mesures en cause faussent ou menacent de fausser la concurrence et affectent les échanges entre États membres.

Aide existante/aide nouvelle

(162) Selon l'article 108, paragraphe 1, TFUE, la Commission procède avec les États membres à l'examen permanent des régimes d'aides existants. À cette fin, elle peut exiger des États membres toutes les informations nécessaires à l'examen des régimes d'aide existants et, le cas échéant, proposer des mesures appropriées.

(163) Conformément à l'article 1er, point b) i), du règlement (CE) no 659/1999, la notion d'«aide existante» désigne toute aide existant avant l'entrée en vigueur du traité dans l'État membre concerné et toujours applicable après ladite entrée en vigueur.

(164) Cependant, en vertu de l'article 1er, point c), du règlement (CE) no 659/1999, toute modification d'une aide existante a pour effet que celle-ci devient une «aide nouvelle». Selon l'article 4 du règlement (CE) no 794/2004 de la Commission (42), on entend par modification d'une aide existante «tout changement autre que les modifications de caractère purement formel ou administratif qui ne sont pas de nature à influencer l'évaluation de la compatibilité de la mesure d'aide avec le marché commun».

(165) Selon la jurisprudence (43), c'est seulement dans l'hypothèse où la modification affecte le régime initial dans sa substance même que ce régime se trouve transformé en un régime d'aides nouveau; or, il ne saurait être question d'une telle modification substantielle lorsque l'élément nouveau est clairement détachable du régime initial.

(166) Selon l'article 108, paragraphe 3, TFUE, toutes les aides nouvelles doivent être communiquées à la Commission européenne et ne peuvent être mises à exécution avant que celle-ci les ait approuvées (interdiction d'exécution).

(167) Selon l'article 1er, point f), du règlement (CE) no 659/1999, une aide nouvelle mise à exécution en violation de l'article 108, paragraphe 3, TFUE est illégale.

(168) À l'exception de la MFG elle-même (qui constitue uniquement une loi-cadre et un régime d'habilitation, mais ne constitue pas la base juridique des mesures en cause), les autorités allemandes n'ont transmis aucune information attestant l'existence d'une base juridique adoptée avant 1958 et qui devait encore être appliquée, avec son contenu initial, durant la période examinée. Cela vaut non seulement pour les règlements relatifs à la perception du prélèvement, qui établissent la base du financement des aides en cause (les règlements applicables dans les Länder de Bade-Wurtemberg et de Bavière, par exemple, datent respectivement de 2004 et 2007, voir les considérants 21 et 22), mais aussi pour les règlements financiers des Länder, qui forment la base juridique de l'affectation du prélèvement et qui, en ce qui concerne la finalité d'affectation, doivent se limiter au cadre de l'article 22, paragraphe 2, de la MFG. C'est sur cette base que les autorités des Länder approuvent par décision administrative l'affectation des ressources pour chaque exercice budgétaire.

(169) Les mesures en cause constituent donc des aides nouvelles qui étaient soumises à l'obligation de notification visée à l'article 108, paragraphe 3, TFUE. Comme l'Allemagne n'a à aucun moment transmis des informations sur le régime d'aide en cause, celui-ci est illégal [article 1er, point f), du règlement (CE) no 659/1999].

Examen de la compatibilité

Dispositions en vigueur

(170) Selon l'article 107, paragraphe 3, point c), TFUE, les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques peuvent être considérées comme compatibles avec le marché intérieur quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun.

(171) Conformément à la communication de la Commission sur la détermination des règles applicables à l'appréciation des aides d'État illégales (44), les aides d'État illégales au sens de l'article 1er, point f), du règlement (CE) no 659/1999 sont appréciées au regard des textes en vigueur à la date d'octroi de l'aide.

(172) Depuis le 1er janvier 2000, des lignes directrices particulières s'appliquent au secteur agricole. Les aides qui ont été octroyées entre le 28 novembre 2001 et le 31 décembre 2006 (ci-après la «période 2001-2006») sont examinées selon les critères des lignes directrices 2000-2006.

(173) Les aides qui ont été accordées depuis le 1er janvier 2007 (ci-après la «période commençant en 2007») sont examinées selon les critères des lignes directrices 2007-2013.

Première sous-mesure (période 2001-2006): «activité de consultance auprès des instances publiques» et «normalisation et standardisation»

(174) En ce qui concerne une éventuelle compatibilité avec le marché intérieur des aides destinées à faciliter l'activité de consultance auprès des instances publiques (voir les considérants 51 et 52) et l'activité de la VDM dans le domaine de la normalisation et de la standardisation (voir les considérants 53 à 58), la VDM a renvoyé aux dispositions relatives à la fourniture d'une assistance technique (considérants 67 et 68).

(175) La fourniture d'une assistance technique est régie par la section 14 des lignes directrices 2000-2006. Aux termes du point 14.1, troisième tiret, de ces lignes directrices, les honoraires d'experts ou de conseillers sont en principe considérés comme compatibles avec le marché intérieur. Les laiteries sont des entreprises actives dans le secteur de la transformation et de la commercialisation de produits agricoles. Les aides d'État en faveur de ce secteur entrent, parmi d'autres, dans le champ d'application des lignes directrices 2000-2006 (point 2.1 de ces lignes directrices). L'objet de la disposition énoncée au point 14.1, troisième tiret, est d'établir que ces mesures de soutien sont compatibles avec le marché intérieur lorsqu'elles sont directement destinées à améliorer la transformation des produits agricoles grâce à la transmission des connaissances nécessaires à cette fin. Les services de consultance que la VDM a fournis s'adressaient toutefois aux instances publiques. Les membres de la VDM, parmi lesquels les laiteries des Länder qui perçoivent le prélèvement sur le lait, n'étaient toutefois que des bénéficiaires indirects de l'aide. La Commission constate que les aides en cause ne peuvent pas être déclarées compatibles avec le marché intérieur conformément à la section 14 des lignes directrices 2000-2006.

(176) D'une manière similaire, les activités de la VDM en matière de normalisation et de standardisation visent à fournir des conseils à des organismes publics (ou reconnus par l'État), servant au final l'objectif de défendre les intérêts des membres de la VDM. En définitive, les travaux de normalisation et de standardisation relèvent des compétences des organismes publics, qui transposent, généralement au travers d'actes législatifs ou administratifs, les normes et standards mis au point, en particulier à l'échelle internationale. Une association telle que la VDM ne peut assumer qu'un rôle consultatif dans le cadre des procédures afférentes (négociations au sein des instances internationales et législation). Pour ces motifs, une compatibilité avec le marché intérieur conformément à la section 14 des lignes directrices 2000-2006 est exclue.

(177) Il est également est impossible de conclure à une compatibilité avec le marché intérieur sur la base de dispositions autres que celles citées par les parties intéressées (et l'Allemagne n'a pas non plus invoqué d'autres règles de compatibilité). La Commission aboutit dès lors à la conclusion que les aides d'État accordées aux entreprises actives dans le secteur de la transformation et de la commercialisation au cours de la période 2001-2006 ne sont pas compatibles avec le marché intérieur.

Première sous-mesure (période commençant en 2007): «activité de consultance auprès des instances publiques» et «normalisation et standardisation»

(178) Les dispositions relatives à la compatibilité avec le marché intérieur de la fourniture d'une assistance technique ont été modifiées pour la période commençant en 2007.

(179) La fourniture d'une assistance technique est régie par la section IV.K des lignes directrices 2007-2013. Les aides ont profité aux laiteries actives dans les Länder qui appliquent le prélèvement sur le lait. Les laiteries sont des entreprises actives dans le secteur de la transformation et de la commercialisation de produits agricoles (voir également le considérant 175).

(180) Pour ce qui est des aides qui ont bénéficié aux entreprises de transformation et de commercialisation, le point 105 des lignes directrices 2007-2013, lu en combinaison avec l'article 5 du règlement (CE) no 70/2001 de la Commission (45), pourrait être pris en considération pour justifier la compatibilité avec le marché intérieur. Pour la période débutant à l'entrée en vigueur du règlement (CE) no 800/2008 de la Commission (46), il doit être entendu que le point 105 renvoie aux articles 26 et 27 de ce règlement.

(181) Aussi bien l'article 5 du règlement (CE) no 70/2001 que les articles 26 et 27 du règlement (CE) no 800/2008 font référence aux services fournis sous la forme de services de conseil. En l'espèce, il ne s'agit toutefois pas, du point de vue des laiteries, d'un cas de fourniture de services de conseil, mais, comme cela a été expliqué aux considérants 175 à 177, d'une représentation de leurs intérêts.

(182) Il est également impossible de conclure à une compatibilité avec le marché intérie