FR Journal officiel de l'Union européenne C 182/1

AVIS DU CONSEIL

du 8 juillet 2008

relatif au programme de stabilité actualisé de la Belgique pour 2007-2011

(2008/C 182/01)

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) no 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques (1), et notamment son article 5, paragraphe 3,

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du Comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

(1) Le 8 juillet 2008, le Conseil a examiné la version actualisée du programme de stabilité de la Belgique, qui couvre la période 2007-2011 (2).

(2) Au cours des 10 dernières années, le PIB en termes réels a augmenté d'environ 2,25 % en moyenne, un pourcentage légèrement supérieur au taux de croissance moyen dans la zone euro. Cette croissance relativement élevée du PIB a entraîné une diminution du taux de chômage, le taux d'emploi (notamment chez les jeunes travailleurs et les travailleurs plus âgés) et le nombre d'heures travaillées restant faibles, sous l'effet d'une pression fiscale élevée sur le travail et des rigidités du marché de l'emploi, de la faiblesse des exigences en matière de recherche d'emploi et de l'âge effectif de départ à la retraite, qui est peu élevé. Le budget est resté proche de l'équilibre depuis 2000 (sauf en 2005) et le taux d'endettement, qui s'était replié pour passer de 134 % du PIB en 1993 à 108 % du PIB en 2000, a poursuivi sa contraction impressionnante et est à présent inférieur à 85 % du PIB. Une augmentation du taux d'emploi, associée à des objectifs budgétaires ambitieux, contribuerait à assurer la viabilité à long terme des finances publiques.

(3) Le scénario macroéconomique sur lequel repose le programme prévoit un tassement de la croissance du PIB en termes réels, qui passerait de 2,8 % en 2007 à 1,9 % en 2008 pour se stabiliser aux environs de 2 % au cours des années suivantes. Au vu des informations actuellement disponibles (3), le scénario pour 2008 et 2009 semble basé sur des hypothèses de croissance optimistes, compte tenu de la dégradation de l'environnement extérieur et de la progression de l'inflation observées depuis la finalisation des prévisions figurant dans le programme. Les hypothèses de croissance pour 2010-2011 sont globalement plausibles. Selon la version actualisée du programme, l'inflation devrait grimper à 3 % en 2008, avant de ralentir à 1,75 % au cours de la période 2009-2011. Les projections du programme en matière d'inflation pour 2008-2009 semblent plutôt optimistes, compte tenu de la nette hausse des prix des produits de base et des denrées alimentaires transformées ces derniers mois. En outre, les prévisions tablant sur une croissance de l'emploi d'environ 1 % par an dans la version actualisée du programme sont relativement ambitieuses dans la perspective d'une croissance du PIB inférieure au potentiel tout au long de la période de programmation. Si les prévisions du programme en ce qui concerne la croissance des salaires semblent prudentes pour 2008, on constate l'inverse pour les exercices suivants (3,25-3,5 %), surtout si l'on tient compte du faible taux d'inflation prévu.

(4) Pour 2007, le déficit public s'est établi à 0,2 % du PIB, alors que l'objectif prévu dans la version actualisée précédente du programme de stabilité était un excédent de 0,3 % du PIB. Le résultat décevant de 2007 s'explique principalement par une croissance des dépenses plus élevée que prévu et s'est produit malgré une croissance positive surprenante. Les dépenses plus élevées que prévu s'expliquent, notamment, par une forte augmentation des subventions versées aux sociétés dans le cadre du système de chèques-services et par un impact plus faible que prévu des mesures exceptionnelles, lui-même dû principalement à la non-exécution des mesures ponctuelles prévues pour réduire les dépenses. Les cotisations sociales ont été supérieures aux attentes, mais ce résultat a été largement contrebalancé par la non-exécution d'un certain nombre de mesures exceptionnelles destinées à augmenter les recettes. L'exécution du budget en 2007 n'a donc pas été entièrement conforme à l'invitation figurant dans l'avis du Conseil du 27 mars 2007 sur la précédente version actualisée du programme de stabilité (4) et aux orientations d'avril 2007 de l'Eurogroupe pour les politiques budgétaires, puisque les recettes supplémentaires imprévues ont été utilisées pour couvrir des dépenses plus importantes que prévu au budget.

(5) L'objectif principal de la stratégie budgétaire à moyen terme exposée dans le programme est d'assurer une réduction constante du taux d'endettement, qui reste élevé, pour le ramener de près de 85 % du PIB en 2007 à environ 71 % du PIB en 2011 par un renforcement progressif des excédents du budget de base jusqu'à 1 % du PIB en 2011, en partant d'un budget en équilibre en 2008. Selon les projections, l'excédent primaire, qui recule depuis 2001 (passant de 7 % à 3,7 % du PIB en 2007) à mesure que la dette se contracte, devrait grimper à 4,4 % du PIB d'ici 2011. Suite au résultat inférieur aux attentes enregistré en 2007, les objectifs budgétaires (à la fois en termes nominaux et en termes structurels) sont inférieurs à ceux qui étaient prévus dans la précédente version actualisée du programme pour toute la période de programmation. Le solde structurel, calculé en appliquant la méthode commune, devrait se redresser, passant d'un déficit de 0,25 % du PIB en 2007 à un excédent de près de 1,5 % du PIB en 2011. Par rapport au scénario envisagé dans la précédente actualisation du programme de stabilité, la réalisation de l'objectif à moyen terme (OMT) — un excédent de 0,5 % du PIB en termes structurels (c'est-à-dire en termes ajustés des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et autres mesures temporaires) — est reportée d'un an jusqu'en 2009. L'ajustement concerne à la fois les dépenses et les recettes. La réduction prévue des dépenses à concurrence de 0,7 point du PIB en termes nominaux s'explique principalement par un recul des dépenses d'intérêt résultant de la diminution prévue du taux d'endettement. L'augmentation des recettes s'élève à 0,5 % du PIB et découle de la croissance attendue des bases imposables. Contrairement à l'actualisation précédente, le programme ne prévoit expressément pas de nouveau recours à des mesures exceptionnelles après 2008.

(6) Les résultats budgétaires pourraient être moins bons que ce que prévoit le programme. En premier lieu, l'environnement macroéconomique pourrait être moins bon que ce que prévoit le programme actualisé, notamment en 2008 et 2009. Ainsi, les hypothèses optimistes concernant la croissance de l'emploi, des salaires et de la consommation ont pu conduire à une surestimation des recettes fiscales. De plus, les prévisions concernant l'élasticité globale de l'impôt semblent également assez optimistes en 2008. En ce qui concerne les dépenses primaires, le programme ne comprend pas les mesures qui paraissent s'imposer pour réaliser l'ajustement prévu, compte tenu de l'augmentation des coûts liés au vieillissement et des augmentations de salaire relativement importantes annoncées dans les prévisions. De plus, abstraction faite de la réduction des dépenses d'intérêt, la composition de l'ajustement s'appuie nettement sur les recettes, ce qui risque de nuire à sa viabilité. Enfin, si le budget est resté globalement en équilibre ces dernières années, la réalisation des excédents budgétaires visés a été reportée. Malgré les bonnes conditions macroéconomiques en 2007, l'objectif budgétaire n'a pas été atteint, faute d'un gouvernement disposant des pleins pouvoirs après les élections fédérales de juin. En 2008, de nouvelles mesures semblent nécessaires pour atteindre l'objectif. En raison des risques pesant sur les perspectives macroéconomiques et des objectifs budgétaires mentionnés ci-dessus, l'évolution du taux d'endettement sera probablement un peu moins favorable que ce que prévoit le programme, bien que la dette se maintienne fermement sur sa trajectoire descendante.

(7) Compte tenu de cette évaluation des risques, l'orientation budgétaire du programme ne permettra peut-être pas d'atteindre l'OMT d'ici à 2009 comme le programme le prévoit. Toutefois, une marge de sécurité suffisante pour éviter que le déficit franchisse le seuil de 3 % du PIB dans le cadre de fluctuations conjoncturelles normales est prévue sur l'ensemble de la période de programmation. Des mesures budgétaires structurelles supplémentaires devraient être mises en œuvre en 2008 dans le cadre de l'exercice de contrôle budgétaire prévu afin d'accélérer le rythme de l'ajustement vers la réalisation de l'OMT. Ces mesures garantiront la réalisation de l'objectif d'un budget en équilibre en 2008, pour autant qu'il n'y ait pas de «mauvaises surprises» de la croissance. En 2009, des mesures d'appui devraient être prises, notamment sur le plan des dépenses, afin d'atteindre la valeur de référence de 0,5 % du PIB indiquée dans le pacte de stabilité et de croissance et de réaliser l'OMT comme prévu. Le Conseil observe également que les plans budgétaires pour 2008 ne sont pas entièrement cohérents avec les orientations d'avril 2007 de l'Eurogroupe pour les politiques budgétaires. Bien que la diminution du taux d'endettement risque d'être moins importante que ne le prévoit le programme, le mouvement à la baisse vers la valeur de référence semble suffisant pour l'ensemble de la période de programmation.

(8) Un risque moyen pèse sur la viabilité des finances publiques de la Belgique. L'impact budgétaire à long terme du vieillissement démographique est plus important en Belgique que pour la moyenne de l'UE des 27, en raison notamment de l'augmentation assez importante que devraient connaître les dépenses de retraite en pourcentage du PIB sur les prochaines décennies. L'âge effectif du départ en retraite en Belgique est l'un des plus bas de l'UE, et le pacte de solidarité entre les générations, qui a introduit un certain nombre de modifications dans le régime de retraite, a pour but de le relever. Bien qu'il s'agisse d'un pas dans la bonne direction, les projections nationales montrent que cette réforme ne réduirait pas les écarts de viabilité. La position budgétaire de 2007, telle qu'elle est estimée dans le programme, bien que légèrement moins bonne que la position de départ du programme précédent, contribue à contrebalancer l'incidence budgétaire à long terme du vieillissement de la population, mais elle ne suffit pas pour neutraliser les pressions futures en matière de dépenses. Le maintien d'excédents primaires élevés à moyen terme, l'abaissement du taux d'endettement au-dessous de la valeur de référence du traité et la mise en œuvre de mesures supplémentaires visant à ralentir l'augmentation significative des dépenses liées au vieillissement démographique contribueraient à réduire les risques qui pèsent sur la viabilité des finances publiques.

(9) Le programme de stabilité semble, dans une certaine mesure, cohérent avec le rapport d'octobre 2007 sur la mise en œuvre du programme national de réforme. En particulier, les deux rapports considèrent la viabilité des finances publiques à la lumière du vieillissement démographique comme un défi majeur pour l'économie de la Belgique. Le programme de stabilité ne comporte cependant pas d'appréciation qualitative de l'incidence globale du rapport d'octobre 2007 concernant la mise en œuvre du programme national de réforme dans le cadre de la stratégie budgétaire à moyen terme, ni d'informations systématiques sur les coûts ou économies budgétaires directs des principales réformes envisagées dans le programmes national de réforme. D'autre part, les projections budgétaires du programme tiennent compte des implications, pour les finances publiques, des actions déjà mises en œuvre sur la base du programme national de réforme.

(10) Dans l'ensemble, la stratégie budgétaire du programme est compatible avec les grandes orientations des politiques économiques spécifiques au pays dans le domaine de la politique budgétaire fixées dans le cadre de la stratégie de Lisbonne, contenues dans les lignes directrices intégrées et dans les lignes directrices pour les États membres de la zone euro.

(11) En ce qui concerne les prescriptions du code de conduite concernant la présentation des données dans les programmes de stabilité et de convergence, le programme présente quelques lacunes tant pour les données obligatoires que pour les données facultatives (5).

La conclusion générale est qu'après une contraction impressionnante du ratio de la dette au PIB depuis 1993, dont le taux a été ramené à 85 % en 2007, le programme envisage de poursuivre une réduction rapide de l'endettement par un renforcement progressif des excédents effectifs, au-delà de la détérioration budgétaire de 2007. L'assainissement budgétaire repose principalement sur une réduction des dépenses d'intérêt et une augmentation des recettes fiscales, tandis que les efforts en matière de dépenses primaires restent faibles. Des risques pèsent sur la réalisation des objectifs budgétaires, notamment en raison d'hypothèses macroéconomiques sous-jacentes relativement optimistes et du fait que le programme ne mentionne pas les mesures nécessaires pour atteindre les objectifs. C'est pourquoi, en l'absence de mesures supplémentaires, l'ajustement en direction de l'OMT n'est pas suffisant en 2008, et il semble peu probable que l'OMT soit réalisé en 2009, comme prévu.

Eu égard à l'évaluation qui précède et à la lumière des orientations d'avril 2007 de l'Eurogroupe en matière budgétaire, la Belgique est invitée:

i) à mettre en œuvre des mesures budgétaires structurelles supplémentaires pour assurer la réalisation de l'objectif d'un budget en équilibre en 2008, pour autant qu'il n'y ait pas de «mauvaises surprises» de la croissance, et à assurer la réalisation de l'OMT en 2009 en procédant à l'ajustement recommandé de 0,5 % du PIB en termes structurels, notamment par la mise en œuvre de mesures structurelles supplémentaires, en particulier sur le plan des dépenses;

ii) compte tenu du niveau de la dette, qui reste élevé, et de l'accroissement prévu des dépenses liées au vieillissement, à continuer de lutter contre le problème de la viabilité à long terme des finances publiques par la réalisation d'excédents primaires élevés en termes structurels ainsi que par la mise en œuvre de réformes visant à augmenter le taux d'emploi et la croissance potentielle et à maîtriser le coût budgétaire du vieillissement.

Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

2006 2007 2008 2009 2010 2011 PIB réel (variation en %) PS avr. 2008 2,8 2,7 1,9 2,0 2,0 2,0 COM avr. 2008 2,8 2,7 1,7 1,5 n.d. n.d. PS déc. 2006 2,7 2,2 2,1 2,2 2,2 n.d. Inflation IPCH (%) PS avr. 2008 2,3 1,8 3,0 1,7 1,8 1,8 COM avr. 2008 2,3 1,8 3,6 2,3 n.d. n.d. PS déc. 2006 2,4 1,9 1,8 1,8 1,9 n.d. Écart de production (6) (% du PIB potentiel) PS avr. 2008 0,1 0,3 – 0,1 – 0,4 – 0,5 – 0,8 COM avr. 2008 (7) 0,1 0,3 – 0,3 – 1,0 n.d. n.d. PS déc. 2006 – 0,3 – 0,4 – 0,4 – 0,4 – 0,3 n.d. Emprunts/prêts nets vis-à-vis du reste du monde (% du PIB) PS avr. 2008 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. COM avr. 2008 3,4 3,2 2,6 2,4 n.d. n.d. PS déc. 2006 2,0 2,0 2,2 2,4 2,7 n.d. Solde des administrations publiques (% du PIB) PS avr. 2008 0,3 – 0,2 0,0 0,3 0,7 1,0 COM avr. 2008 0,3 – 0,2 – 0,4 – 0,6 n.d. n.d. PS déc. 2006 0,0 0,3 0,5 0,7 0,9 n.d. Solde primaire (% du PIB) PS avr. 2008 4,3 3,7 3,7 3,8 4,1 4,3 COM avr. 2008 4,3 3,7 3,3 2,9 n.d. n.d. PS déc. 2006 4,1 4,2 4,1 4,1 4,2 n.d. Solde corrigé des variations conjoncturelles (6) (% du PIB) PS avr. 2008 0,3 – 0,4 0,0 0,5 1,0 1,4 COM avr. 2008 0,3 – 0,3 – 0,2 – 0,1 n.d. n.d. PS déc. 2006 0,2 0,5 0,7 0,9 1,1 n.d. Solde structurel (8) (% du PIB) PS avr. 2008 – 0,4 – 0,3 0,0 0,5 1,0 1,4 COM avr. 2008 – 0,6 – 0,3 – 0,2 – 0,1 n.d. n.d. PS déc. 2006 (9) – 0,4 0,1 n.d. n.d. n.d. n.d. Dette publique brute (% du PIB) PS avr. 2008 88,2 84,9 81,5 78,1 74,7 71,1 COM avr. 2008 88,2 84,9 81,9 79,9 n.d. n.d. PS déc. 2006 87,7 83,9 80,4 76,6 72,6 n.d. Programme de stabilité (PS); prévisions économiques établies durant le printemps 2008 par les services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission.

(1) JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Règlement modifié par le règlement (CE) no 1055/2005 (JO L 174 du 7.7.2005, p. 1). Tous les documents auxquels il est fait référence dans ce texte figurent sur le site:

http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

(2) La mise à jour a été présentée après l'installation d'un gouvernement investi de pleins pouvoirs, c'est-à-dire bien au-delà de la date limite du 1er décembre fixée par le code de conduite.

(3) Cette évaluation tient notamment compte des prévisions établies par les services de la Commission au printemps 2008 et de l'évaluation par la Commission du rapport d'octobre 2007 concernant la mise en œuvre du programme national de réforme.

(4) JO C 89 du 24.4.2007, p. 2.

(5) En particulier, les données relatives aux soldes sectoriels ne sont pas communiquées.

(6) Écarts de production et soldes corrigés des variations conjoncturelles selon les programmes et recalculés par les services de la Commission sur la base des informations contenues dans les programmes.

(7) Sur la base d'une croissance potentielle estimée à 2,5 %, 2,5 %, 2,2 % et 2,2 % respectivement, sur la période 2006-2009.

(8) Solde corrigé des variations conjoncturelles hors éléments exceptionnels et autres mesures temporaires. Selon le dernier programme, les éléments exceptionnels et les autres mesures temporaires conduisent à une réduction du déficit de 0,7 % du PIB en 2006 et à une augmentation du déficit de 0,1 % du PIB en 2007. Selon les prévisions du printemps des services de la Commission, les éléments exceptionnels et les autres mesures temporaires conduisent à une réduction du déficit de 0,9 % du PIB en 2006 et à une augmentation du déficit de 0,1 % du PIB en 2007.

(9) L'actualisation de décembre 2006 du programme de stabilité n'a pas fourni d'informations sur l'utilisation des mesures exceptionnelles pendant les années 2008 à 2010.

Source:

Programme de stabilité (PS); prévisions économiques établies durant le printemps 2008 par les services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission.