RAPPORT ANNUEL relatif à l'exercice 1997 (98/C 349/01)

Le rapport, accompagné des réponses des institutions aux observations de la Cour, a été transmis aux autorités responsables de la décharge et aux autres institutions.

Bernhard FRIEDMANN (Président)

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Barry DESMOND

Patrick EVERARD

Armindo de Jesus de SOUSA RIBEIRO

Antoni CASTELLS

Jan O. KARLSSON

Hubert WEBER

Aunus SALMI

Jørgen MOHR

Kalliopi NIKOLAOU

François COLLING

Maarten B. ENGWIRDA

Jean-François BERNICOT

TABLE DES MATIÈRES

Page

Introduction générale 5

RAPPORT SUR LES ACTIVITÉS RELEVANT DU BUDGET GÉNÉRAL

Partie I - Observations relatives aux activités relevant du budget général

Chapitre 1 - Ressources propres 7

Chapitre 2 - Politique agricole commune 21

Chapitre 3 - Actions structurelles 59

Chapitre 4 - Politiques internes 76

Chapitre 5 - Aides extérieures 87

Chapitre 6 - Dépenses administratives 108

Chapitre 7 - Instruments financiers et activités bancaires 110

Partie II - Déclaration d'assurance relative aux activités relevant du budget général

Chapitre 8 - Déclaration d'assurance et informations à l'appui de celle-ci 119

RAPPORT SUR LES ACTIVITÉS RELEVANT DES 6e ET 7e FONDS EUROPÉENS DE DÉVELOPPEMENT

Partie I - Observations relatives aux activités relevant des 6e et 7e Fonds européens de développement 149

Partie II - Déclaration d'assurance et informations probantes concernant les 6e et 7e Fonds européens de développement 161

ANNEXES

Annexe I - Informations financières relatives au budget général et aux 6e et 7e Fonds européens de développement (1*) I

Annexe II - Rapports et avis adoptés par la Cour pendant les cinq dernières années XLI

RÉPONSES DES INSTITUTIONS

RAPPORT SUR LES ACTIVITÉS RELEVANT DU BUDGET GÉNÉRAL

Page

Partie I - Observations relatives aux activités relevant du budget général

Chapitre 1 - Ressources propres 18

Chapitre 2 - Politique agricole commune 50

Chapitre 3 - Actions structurelles 71

Chapitre 4 - Politiques internes 83

Chapitre 5 - Aides extérieures 100

Chapitre 7 - Instruments financiers et activités bancaires 117

Partie II - Déclaration d'assurance relative aux activités relevant du budget général

Chapitre 8 - Déclaration d'assurance et informations à l'appui de celle-ci 139

RAPPORT SUR LES ACTIVITÉS RELEVANT DES 6e ET 7e FONDS EUROPÉENS DE DÉVELOPPEMENT

Partie I - Observations relatives aux activités relevant des 6e et 7e Fonds européens de développement 157

Partie II - Déclaration d'assurance et informations probantes concernant les 6e et 7e Fonds européens de développement 171

INTRODUCTION GÉNÉRALE

1. Le présent rapport annuel de la Cour des comptes présente les résultats des contrôles effectués sur l'exécution du budget général de l'Union européenne ainsi que sur l'utilisation des fonds communautaires au travers d'instruments financiers et d'activités bancaires. Il attire l'attention des institutions et du citoyen européen sur de nombreux et importants problèmes que la Commission et les autorités concernées des États membres devraient s'attacher à résoudre. Le rapport est un élément important de la procédure de décharge. Cette dernière est accordée par le Parlement européen sur recommandation du Conseil. La Commission rend compte des mesures prises pour donner suite aux observations figurant dans les résolutions du Parlement européen accompagnant les décisions de décharge pour le budget général, la CECA et le FED, et aux commentaires accompagnant la recommandation du Conseil sur la décharge.

2. Les observations du rapport résultent de l'examen des recettes et des dépenses, y compris sous l'angle de la bonne gestion financière. Elles sont suivies par la déclaration d'assurance concernant la fiabilité des comptes ainsi que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes du budget général que la Cour fournit au Parlement et au Conseil, ainsi que les observations y afférentes.

3. Le contenu du rapport annuel relatif à l'exercice 1997 diffère de celui des années précédentes. En effet, au fil des années, le volume du rapport annuel de la Cour s'est développé au point de rendre sa préparation et sa finalisation impraticables dans des délais raisonnables. Or, depuis le traité sur l'Union européenne, la procédure de décharge inclut aussi les rapports spéciaux. La Cour choisit donc de publier la plupart de ses résultats d'audit dans des rapports spéciaux, ce qui a aussi l'avantage de pouvoir mieux répartir ses travaux sur toute l'année. Ainsi, plutôt que d'énumérer les résultats détaillés de diverses enquêtes, chaque chapitre contient des observations de nature générale et une synthèse des conclusions des travaux de contrôle qui ont été adoptés sous forme de rapports spéciaux depuis la parution du précédent rapport annuel.

4. Le certificat du réviseur externe sur la régularité et la sincérité du compte de gestion et du bilan financier établi au 31 décembre 1997 et son rapport sur le système de contrôle interne et la bonne gestion financière de la Cour des comptes ont été publiés au JO C 318 du 15.10.1998.

5. Le rapport relatif aux Fonds européens de développement, y compris la déclaration d'assurance correspondante, est présenté séparément à la suite du rapport relatif au budget général.

Rapport sur les activités relevant du budget général

PARTIE I Observations relatives aux activités relevant du budget général

CHAPITRE 1 (2*) Ressources propres

1.0. TABLE DES MATIÈRES Points

Introduction générale 1.1

Exécution budgétaire 1.2

Ressources propres traditionnelles 1.3 - 1.24

Gestion financière 1.3 - 1.9

Procédures de contrôle interne défaillantes dans la comptabilité tenue par les États membres 1.4 - 1.5

Audit des comptes récapitulatifs annuels établis par les États membres 1.6 - 1.7

Conclusion 1.8 - 1.9

Audit de l'utilisation des techniques d'analyse de risque dans les contrôles douaniers et le dédouanement des marchandises 1.10 - 1.24

Introduction 1.10 - 1.16

L'enquête de la Cour 1.17

Conclusion 1.18 - 1.24

Ressources propres provenant de la TVA et du PNB 1.25 - 1.36

Le système des ressources fondées sur la TVA et le PNB 1.25 - 1.29

Le régime de TVA dans les échanges intracommunautaires 1.30 - 1.36

INTRODUCTION GÉNÉRALE

1.1. Pour les ressources propres traditionnelles, l'examen de la Cour s'est concentré sur la gestion financière de la Commission et des États membres en matière de constatation et de recouvrement des créances communautaires ainsi que sur la mise en oeuvre des techniques d'analyse de risques dans les contrôles douaniers. Les observations sur ce dernier sujet sont détaillées dans un rapport spécial (3). S'agissant des ressources provenant de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et du produit national brut (PNB), l'examen de la Cour a porté plus particulièrement sur la nature et sur les implications du système de fonctionnement de ces ressources, qui contribuent pour environ 80 % du budget communautaire. Les aspects relatifs à leurs enjeux financiers dans le cadre du régime de TVA pour les échanges intracommunautaires ont également été analysés. Les observations de la Cour sur ces points, résumées dans le présent chapitre, ont fait l'objet de deux rapports spéciaux (4).

EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

1.2. Le tableau 1.1 résume les recettes communautaires relatives à l'exercice 1997 et le graphique 1.1 fait ressortir que:

a) les recettes effectives de l'exercice 1997, en diminution de 1,3 % par rapport à l'exercice 1996 (81 275,1 Mio ECU), ont été de 80 547,7 Mio ECU, soit 97,8 % des recettes prévues au budget définitif;

b) les ressources propres traditionnelles nettes, déduction faite des frais de perception (1 574,7 Mio ECU), se sont élevées à 14 172,3 Mio ECU, ce qui représente 17,6 % du total des recettes effectives; ces ressources, en augmentation de 4,3 % par rapport à l'exercice 1996, se décomposaient en:

- droits de douane d'un montant brut de 13 607,7 Mio ECU, correspondant à 86,4 % des ressources propres traditionnelles brutes (15 747,0 Mio ECU) (5),

- droits agricoles d'un montant brut de 1 025,2 Mio ECU, correspondant à 6,5 % des ressources propres traditionnelles brutes,

- cotisations «sucre» et «isoglucose» d'un montant brut de 1 114,0 Mio ECU, correspondant à 7,1 % des ressources propres traditionnelles brutes;

c) la ressource propre provenant de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), compte tenu des soldes et des ajustements (- 567,5 Mio ECU), s'est élevée à 34 351,5 Mio ECU (6), soit 42,6 % du total des recettes effectives; la diminution de la recette effective par rapport à l'exercice 1996 (36 535 Mio ECU) est de 6 %;

d) la ressource PNB, compte tenu des soldes et des ajustements (- 544,9 Mio ECU), s'est élevée à 26 891,7 Mio ECU (7) (dont réserves: 286,9 Mio ECU), soit 33,4 % du total des recettes effectives; cette ressource est en augmentation de 27,7 % par rapport à l'exercice précédent (21 058 Mio ECU); cette ressource complémentaire doit compenser les diminutions constatées pour l'excédent de l'exercice antérieur ainsi que pour les soldes et les ajustements négatifs relatifs aux années antérieures;

e) l'excédent disponible de l'exercice précédent (4 384,0 Mio ECU) et les recettes diverses (813,5 Mio ECU) représentent 6,4 % du total des recettes effectives, soit une diminution de 51,3 % par rapport à l'exercice 1996.

RESSOURCES PROPRES TRADITIONNELLES

Gestion financière

1.3. La Cour fonde ses observations sur des analyses de système, des examens analytiques, la vérification des procédures de centralisation des ressources propres traditionnelles en vue de leur mise à disposition de la Commission ainsi que sur des échantillons de transactions sélectionnées dans les États membres.

Procédures de contrôle interne défaillantes dans la comptabilité tenue par les États membres

1.4. Dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1995, la Cour avait observé qu'avant 1989, un État membre «mettait à la disposition de la Commission les montants constatés, y compris les montants non recouvrés. Au 1er janvier 1989, les montants constatés et non recouvrés mis à la disposition de la Commission atteignaient un total de 93,8 Mio ECU. Cette somme n'a pas été restituée en vue de l'inscription dans la comptabilité séparée, mais la Commission ne s'est pas opposée à ce que les autorités nationales déduisent des constatations courantes les mises en non-valeur effectuées. Ni la Commission ni les autorités nationales n'ont mis en place un système de suivi qui permette de connaître le montant cumulé de ces déductions» (8). La Cour a examiné les déductions en question pratiquées par les autorités nationales depuis 1989. Cet examen a fait ressortir qu'au cours de la période allant de janvier 1989 à juin 1997, un solde de 5,944 Mio ECU a été déduit en trop du montant mis à la disposition de la Commission. La Commission devrait prendre les mesures nécessaires afin de rectifier la situation.

1.5. Dans un autre État membre, le 16 juillet 1996, les autorités douanières ont déduit 5,67 Mio ECU, relatifs à quatre déclarations d'importation, de la comptabilité séparée pour les transférer à la comptabilité prévue par l'article 6, paragraphe 2, point a), du règlement (CEE) n° 1552/89 du Conseil (9), de sorte que le montant en question puisse être mis à la disposition de la Commission. Cependant, les 5,67 Mio ECU de ressources propres ainsi déduits n'ont été mis à la disposition de la Commission qu'en mars 1997 au lieu de septembre 1996, soit avec un retard de six mois.

Audit des comptes récapitulatifs annuels établis par les États membres

1.6. Dans ses rapports annuels, la Cour a régulièrement constaté pour les ressources propres traditionnelles des retards dans la mise à disposition, des pertes provenant de créances frappées par la prescription triennale, des erreurs ou des irrégularités dans la constatation de droits de douane sur des marchandises bénéficiant de régimes préférentiels ou suspensifs ou des erreurs ou lacunes réglementaires dans les instructions nationales. Ces observations sont représentatives des différents types d'irrégularités récurrentes qu'on retrouve dans les informations à l'appui de la déclaration d'assurance et qui affectent les montants inscrits dans les comptes tenus par les États membres. L'audit relatif à l'exercice écoulé a encore révélé des pertes de ressources propres relevant de ces mêmes types d'irrégularités. Ainsi, dans quatre États membres, des droits constatés ont été mis à disposition avec retard. Dans l'échantillon des transactions examinées, le montant total des droits constatés était de 7,3 Mio ECU et les retards s'échelonnaient de un à six mois. En application de l'article 11 du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil du 29 mai 1989 (10), les retards dans la mise à disposition auraient dû donner lieu au paiement, par l'État membre concerné, d'un intérêt de retard.

1.7. Depuis l'adoption du règlement (CEE, Euratom) n° 1355/96 du Conseil du 8 juillet 1996 (11), modifiant le règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil du 29 mai 1989, le compte récapitulatif annuel, établi par chaque État membre en application de l'article 7 dudit règlement, n'est plus rectifié après le 31 décembre de la troisième année suivant un exercice donné. En outre, la Commission a émis une proposition (12) de modification de l'article 17 du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil du 29 mai 1989 selon laquelle les montants non recouvrés sont retirés de la comptabilité séparée au plus tard après une période de cinq ans définie dans sa proposition.

Conclusion

1.8. Les deux modifications du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 (voir point 1.7) devraient impliquer que la Commission, à l'instar des procédures mises en place dans le cadre de l'apurement des comptes en matière de dépenses agricoles, procède, avant l'expiration des délais visés au point 1.7, à l'audit du compte récapitulatif annuel présenté par chaque État membre ou, au minimum, qu'elle fasse certifier les comptes en question conformément à la réglementation applicable à la révision des comptes.

1.9. La Commission devrait continuer ses efforts auprès des États membres pour que la gestion et le contrôle des ressources propres traditionnelles soient améliorés en vue d'éliminer les irrégularités récurrentes.

Audit de l'utilisation des techniques d'analyse de risque dans les contrôles douaniers et le dédouanement des marchandises (13)Introduction

1.10. La perception des ressources propres traditionnelles (14,2 Mrd ECU en 1997, soit environ 17,7 % du budget communautaire total) relève des États membres.

1.11. L'achèvement du marché unique le 1er janvier 1993 s'est accompagné de l'entrée en vigueur de la législation douanière consolidée de la Communauté. Cette législation consolidée visait à garantir une application uniforme de la législation douanière dans l'ensemble de la Communauté. Ces textes et leurs modifications ultérieures définissent précisément la nature des contrôles que les autorités douanières doivent opérer pour protéger les intérêts financiers de la Communauté.

1.12. Le 23 novembre 1992, le Conseil «Ecofin» a approuvé l'utilisation de l'analyse de risque pour cibler les contrôles financiers. Il a demandé à la Commission d'adopter, avant la fin de 1993, les mesures permettant d'appliquer le principe d'audits ciblés en fonction du risque à tous les secteurs soumis au contrôle.

1.13. Dans la législation douanière adoptée ultérieurement par la Communauté, le recours aux techniques d'analyse de risque est limité au contrôle des marchandises importées par voie aérienne ou maritime dans le cadre des procédures simplifiées (14). De plus, il existe une obligation légale imposant aux autorités douanières d'utiliser les techniques d'analyse de risque pour déterminer les modalités et le lieu de l'accomplissement de leur mission de contrôle: décision n° 210/97/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 décembre 1996 portant adoption d'un programme d'action pour la douane dans la Communauté «Douane 2000» (15).

1.14. Un certain nombre de documents adoptés par le Parlement européen, par le Conseil ou par la Commission souligne la nécessité de recourir aux techniques douanières les plus avancées et à des méthodes de travail plus performantes, comme l'informatique, l'analyse de risque et les contrôles ciblés en fonction de profils de risques, une politique commune et coordonnée en matière de gestion des risques ainsi que les systèmes d'audit modernes. Ces institutions insistent sur le fait que les services douaniers nationaux devraient agir comme s'ils ne faisaient qu'un et ont invité les États membres à coopérer étroitement et à coordonner leurs efforts en vue de réaliser ces objectifs communs.

1.15. La Commission constate le manque d'homogénéité des techniques d'inspection entre les différents États membres et exprime sa conviction que le développement des méthodes d'analyse de risque permettra de remédier à cette situation. Dans le cadre du programme «Douane 2000», elle envisage d'établir des «profils de risques» à l'échelle communautaire. S'agissant de certains régimes douaniers, elle invitera les États membres à intégrer systématiquement les méthodes d'analyse de risque dans leurs mesures de contrôle, en mettant en oeuvre les lignes directrices sur l'analyse de risque applicables dans toute la Communauté.

1.16. Des lignes directrices non contraignantes, élaborées par les services de la Commission en coopération avec les États membres, ont été communiquées aux États membres en octobre 1997. Ces lignes directrices doivent être mises en oeuvre de manière expérimentale d'ici à la fin de l'an 2000.

L'enquête de la Cour

1.17. L'enquête menée par la Cour dans huit États membres (Belgique, Danemark, Allemagne, Espagne, France, Italie, Pays-Bas et Royaume-Uni) a été centrée sur l'utilisation de l'analyse de risque dans le cadre des contrôles douaniers, à savoir l'inspection physique des marchandises et la vérification documentaire des déclarations d'importation qui ont une incidence sur les ressources propres communautaires. L'enquête a consisté à examiner la fonction de contrôle et de coordination exercée par les différents services de la Commission. Dans les États membres, elle a également porté sur la gestion et l'efficacité des techniques appliquées, l'exploitation des sources de renseignement et la portée des mécanismes d'information en retour existants. Lorsqu'aucune technique formelle d'analyse de risque n'était appliquée, l'enquête a visé à évaluer l'efficacité des autres méthodes utilisées pour protéger les intérêts financiers de la Communauté.

Conclusion

1.18. Le souhait exprimé par le Parlement européen, le Conseil, la Commission et les États membres de voir les services douaniers de la Communauté agir comme s'ils ne faisaient qu'un, par le biais d'actions coordonnées visant à obtenir des résultats équivalents sur l'ensemble du territoire douanier de la Communauté et d'une application efficace, efficiente et homogène de la réglementation communautaire, est loin d'être réalisé.

1.19. La volonté de favoriser l'application de techniques d'analyse de risque dans les services douaniers est largement partagée; cependant, l'absence de coordination, notamment pour l'identification des marchandises et des circonstances à risque, rend vaine une part non négligeable des contrôles effectués au niveau local.

1.20. Un nombre suffisant d'éléments probants atteste que la plupart des informations relatives aux domaines à risques sont communiquées aux services douaniers sur le terrain. Toutefois, en l'absence d'analyse véritablement efficace de l'effet potentiel de ces risques à chaque poste frontière, le fait de disposer de cette masse considérable d'informations n'a aucun effet positif sur l'affectation des ressources disponibles pour le contrôle.

1.21. Dans tous les États membres visités, les systèmes de dédouanement offrent certaines possibilités de filtrage permettant de déterminer, sur la base de profils de risques préétablis, si les déclarations sélectionnées doivent faire l'objet d'un contrôle physique ou documentaire. L'efficacité et l'efficience de ces systèmes de filtrage sont toutefois amoindries par le manque de profils transnationaux coordonnés, par l'absence de réelle analyse des risques dans de nombreux domaines, par le défaut d'informations en retour sur le résultat des contrôles, par les déficiences de certains systèmes informatiques et, dans certains cas, par la compréhension insuffisante des objectifs et de la finalité d'un système de ciblage.

1.22. Il y a autant de méthodes d'analyse de risque que d'États membres visités au cours de l'enquête. Bien que la nécessité d'une méthodologie d'analyse de risque soit unanimement reconnue et que les lignes directrices de la Commission aient bien balisé le chemin en vue de leur mise en oeuvre, l'application de la réglementation communautaire semble actuellement manquer de coordination et d'uniformité.

1.23. Cinq ans après la réalisation du marché unique et six ans après le lancement du programme Matthaeus (16), on s'attendrait à ce que les programmes de formation et d'échange mis en oeuvre se traduisent par une plus grande cohésion. Par ailleurs, la création d'unités ou de services communs spécialisés au niveau communautaire, par exemple pour la planification et le contrôle, entraînerait une certaine intégration des administrations douanières, susceptible d'améliorer la coordination entre les États membres.

1.24. Il reste beaucoup à faire pour garantir le fonctionnement d'un système d'analyse de risque efficace, efficient et homogène dans tous les États membres. La Commission devrait faire en sorte que soient adoptées des dispositions réglementaires appropriées et prendre les décisions de gestion nécessaires pour assurer une utilisation plus efficiente de l'analyse de risque dans l'ensemble de la Communauté.

RESSOURCES PROPRES PROVENANT DE LA TVA ET DU PNB

Le système des ressources fondées sur la TVA et le PNB

1.25. Même s'il a été remanié à trois reprises au cours des dix dernières années, ce système de financement communautaire pose des problèmes de cohérence, de transparence et de fonctionnement. En dépit de l'importance des données statistiques dans la fixation des assiettes, un instrument de mesure de leur qualité n'est toujours pas prévu.

1.26. L'évolution du système de financement a conduit à accentuer le rôle du PNB qui détermine, par ailleurs, le montant maximal des ressources budgétaires. Un nouveau système européen de comptes économiques intégrés (SEC, version 1995), en vigueur à partir de 1999, a été adopté par le Conseil pour le calcul du PNB. Toutefois, l'ancien SEC (version 1979) restera d'application pour le financement du budget communautaire. Or, le changement attendu avec le nouveau SEC est important sur le plan méthodologique et pour une plus juste comparaison entre les États membres. Le fait de ne pas prendre en compte les meilleurs agrégats économiques disponibles et l'absence d'instrument de mesure de la qualité introduisent un biais dans la mesure de la capacité contributive des États membres.

1.27. Les pertes de recettes fiscales peuvent affecter aussi bien les ressources TVA que celles fondées sur le PNB, notamment si celui-ci ne prend pas en compte de façon adéquate l'économie souterraine. Évalué à la lumière des comptes nationaux, dont par ailleurs le niveau d'exhaustivité (17) ne sera connu qu'à la fin de 1998, l'ordre de grandeur de ces pertes est considérable. Il est indicatif d'un phénomène plus vaste qui touche l'ensemble de la fiscalité. Une observation indirecte de l'écart entre TVA encaissée et TVA théorique montre, sur neuf États membres, une différence moyenne annuelle de 70 Mrd ECU (1991-1993). Par rapport à un exercice similaire mené dix ans auparavant, cet écart a plus que doublé.

1.28. La présence d'une correction en recettes, appliquée actuellement à un seul État membre mais susceptible d'être étendue à plusieurs autres, constitue une autre anomalie du système. Son fondement conceptuel, consistant à identifier les bénéfices qu'un État membre tire de son appartenance à l'Union par le solde entre ses versements au budget et les paiements communautaires, est contestable. Une étude réalisée pour la Cour montre qu'une même dépense communautaire peut avoir, en termes d'effet d'entraînement de production, des résultats très différents suivant les États membres. Dès lors, les effets des financements communautaires ne peuvent être réduits aux simples flux financiers enregistrés. Comme le Conseil européen de Fontainebleau l'avait indiqué, un éventuel rééquilibrage doit avoir lieu par la politique des dépenses, notamment au moment de l'adoption du budget.

1.29. En conclusion, une réflexion sur le système de financement s'impose, d'autant plus que se confirme la perspective de l'élargissement de l'Union européenne. Tout système de financement doit clairement afficher ses préalables et faire preuve de cohérence entre la nature des ressources choisies et les modalités de leur perception et de leur contrôle.

Le régime de TVA dans les échanges intracommunautaires

1.30. L'actuel régime transitoire de TVA sur les échanges intracommunautaires a été instauré, le 1er janvier 1993, avec la mise en oeuvre du marché unique et la suppression des contrôles aux frontières intérieures de l'Union. La TVA n'est plus acquittée en même temps que l'importation des marchandises mais à un stade ultérieur, sur la base de la déclaration périodique de l'assujetti. Malgré la mise en place d'un système d'échange d'informations a posteriori (système VIES), les possibilités de fraude s'en trouvent dès lors élargies.

1.31. La lutte contre la fraude dénote en règle générale dans les États membres une absence de stratégie intégrée, avec le risque de privilégier une vision limitée au cadre national, qui peut se traduire par une dispersion d'efforts et par une utilisation inefficace des moyens disponibles. Des différences dans les définitions nationales de la fraude ainsi que, par conséquent, dans les sanctions applicables peuvent nuire à leur caractère dissuasif. Les différences de cadres juridique et administratif constituent autant de facteurs de risque susceptibles d'être utilisés par les fraudeurs.

1.32. Les instruments de coopération entre États membres ne sont pas pleinement utilisés. La lenteur des procédures, voire la méconnaissance des instruments existants, notamment au niveau des administrations locales, expliquent souvent cette sous-utilisation.

1.33. Le rôle de la Commission se limite pour l'essentiel à favoriser l'échange d'expériences entre les services nationaux. Elle n'a pas encore été en mesure d'identifier les dysfonctionnements des systèmes nationaux en matière de lutte contre la fraude ni de suggérer des remèdes aux États membres concernés.

1.34. En l'absence d'alternative viable, l'actuel système «transitoire» durera encore plusieurs années. Des améliorations substantielles ne semblent pas envisageables en l'absence de volonté claire pour privilégier la lutte contre la fraude dans les échanges intracommunautaires.

1.35. Les États membres et la Commission devraient mettre en place des systèmes permettant de mieux en mesurer l'ampleur et surtout d'évaluer périodiquement l'efficacité et les résultats de leurs contrôles ainsi que des dispositifs communautaires.

1.36. L'harmonisation des performances des administrations nationales constitue un autre domaine dans lequel des actions urgentes s'imposent. Dans ce contexte, un rapprochement des méthodes et des stratégies de contrôle des administrations nationales permettrait de combattre avec plus d'efficacité un phénomène qui est de plus en plus multinational.

RÉPONSES DE LA COMMISSION

RESSOURCES PROPRES TRADITIONNELLES

Procédures de contrôle internes défaillantes dans la comptabilité tenue par les États membres

1.4. Comme elle l'a indiqué dans sa réponse au rapport annuel relatif à l'exercice 1995, la Commission ne s'est pas opposée à une déduction des constatations courantes des montants considérés comme étant définitivement irrécouvrables et portant sur la période antérieure au 1er janvier 1989. La Commission suit l'évolution de cette affaire et a demandé à l'État membre la confirmation des éléments sur lesquels se fondent les faits constatés par la Cour. Dès réception des informations sollicitées, l'État membre sera invité, le cas échéant, à effectuer les corrections et à verser les intérêts de retard dus.

1.5. Dès qu'elle a été informée de la constatation de la Cour en avril 1997, la Commission a demandé le versement d'un montant de 184 876 ECU au titre d'intérêts de retard, lequel montant a été acquitté en septembre de la même année.

Audit des comptes récapitulatifs annuels établis par les États membres

1.6. Le montant de 7,3 Mio ECU mentionné par la Cour porte sur des irrégularités résultant d'une application erronée de la réglementation communautaire par quatre États membres. Entre-temps, la Commission a pris les contacts nécessaires auprès des États membres concernés pour régulariser la situation et, le cas échéant, elle demandera le versement des intérêts de retard.

Conclusion

1.8. La procédure d'exécution budgétaire en matière de recettes est sensiblement différente de celle des dépenses, car elle porte sur des millions de transactions sous-jacentes et reflète l'application d'une réglementation particulièrement complexe. Dans le cadre de la troisième phase de l'initiative SEM 2000, la Commission a examiné la possibilité d'introduire dans le domaine des recettes un système d'apurement des comptes du type de celui opéré dans le cadre des dépenses agricoles. Cependant, cet examen a conclu à l'impossibilité de progresser sur cette voie du fait des particularités des procédures du côté des recettes. En revanche, on a considéré qu'une meilleure défense des intérêts financiers de l'Union européenne pouvait être obtenue par un renforcement des dispositions communautaires existantes, et notamment par celles régissant l'abandon, par les États membres, des créances irrécouvrables. Cela a amené la Commission à proposer, en juillet 1997, une nouvelle procédure de mise en non valeur, qui prévoit que tout État membre sera appelé à justifier, après un certain temps, ses actions, notamment en cas de non-recouvrement, et ce par une communication obligatoire des dossiers à partir d'un seuil déterminé.

En ce qui concerne la fiabilité de la comptabilité présentée par les États membres, il faut souligner que l'action de contrôle de la Commission dans le domaine des ressources propres équivaut, dans les limites des moyens disponibles, à une vérification du type de celles qui seraient à la base de toute procédure de certification. Par ailleurs, dans certains États membres, la comptabilité des ressources propres peut également faire l'objet de contrôles de la part des cours des comptes nationales. Certes, les contrôles de la Commission ne peuvent, en raison de leur portée limitée, conclure à un jugement global sur l'ensemble de la comptabilité des ressources propres des États membres. Toutefois, ils ont une efficacité certaine et aboutissent souvent à des corrections financières significatives.

Audit de l'utilisation des techniques d'analyse de risque dans les contrôles douaniers et le dédouanement des marchandises

Introduction

1.11. S'il est vrai que les États membres ont, sur un plan général, une obligation de contrôle, il est clair aussi que l'opportunité leur est donnée d'apprécier les modalités selon lesquelles les contrôles sont exercés à titre général et dans des cas concrets.

1.12 1.13. La décision «Douane 2000» détermine l'environnement institutionnel dans lequel les administrations douanières nationales sont tenues d'opérer. L'objectif de cet acte est de définir un équilibre entre les rôles respectifs des institutions communautaires et des États membres, de maintenir cet équilibre tout en acceptant l'idée d'une unité dans le partenariat. Un premier rapport sur la mise en oeuvre et sur l'impact du programme «Douane 2000» sera prochainement présenté par la Commission au Parlement européen et au Conseil.

Si le Conseil «Ecofin» a souligné en 1992 l'importance des méthodes d'analyse de risque pour les contrôles financiers, le cadre en ce qui concerne la matière douanière a été fixé par la décision «Douane 2000» de 1996. Celle-ci couvre la réglementation douanière dans son entièreté, de sorte qu'il n'est plus nécessaire, sans l'exclure toutefois, d'insérer des références à ces méthodes de travail dans le dispositif du code. En ce qui concerne les méthodes de contrôle moderne, la décision «Douane 2000», ne laisse aucun doute quant au rôle de la Commission: celui-ci consiste à «soutenir» ou à «encourager» des actions qu'il appartient aux États membres de définir et de mettre en oeuvre (article 9, point 1).

1.14 1.16. Dans le cadre d'action qui lui est fixé, la Commission a mis au point, en 1997, des «lignes de conduite» qui servent à établir des «profils de risque».

L'établissement de ces «lignes de conduite» est le moyen d'«encouragement» d'un processus de convergence des méthodes de travail qui, comme la Cour l'a constaté, dans la partie des constatations factuelles de son rapport spécial, relève du futur. Les méthodes de travail pratiquées dans les États membres restent encore largement déterminées par d'autres facteurs, qu'il s'agisse de l'organisation des services, de la formation du personnel, de la disponibilité des ressources et du degré d'informatisation des procédures.

Conclusion

1.19. Les conditions pour une meilleure coordination devraient être les plus favorables lorsque les procédures douanières seront informatisées. L'évolution sur ce plan dans les différents États membres est actuellement relativement différente. Le développement de procédures douanières à structure transnationale, comme ce sera le cas avec le NCTS (New computerized transit system), devrait contribuer à la coordination recherchée, pour autant qu'un système d'identification de marchandises fondé sur un code de nomenclature soit retenu.

1.20. La transmission intensive et non structurée de toute sorte d'information aux bureaux de douane périphériques représente certes un problème de méthode à examiner et à résoudre. Celui-ci pourra être abordé à l'avenir dans le contexte des enceintes appropriées appelées à mettre en oeuvre la décision «Douane 2000».

1.21 1.22. Le caractère divergent des systèmes de contrôle dans les différents États membres et l'absence de structures transnationales s'expliquent par le fait que l'union douanière n'est pas gérée par une administration douanière unique. Cette situation est reflétée par l'approche du problème que relève la décision «Douane 2000» du Parlement européen et du Conseil (voir points 1.12-1.13 figurant ci-dessus).

Un rapprochement des différentes méthodes de travail devrait être concrétisé par un projet pilote mené dans le cadre de ladite décision, projet en cours auquel participent six États membres.

1.23. Les programmes de formation et d'échange de fonctionnaires tels que prévus dans le cadre du programme Matthaeus favorisent en général l'ouverture des esprits et la convergence des comportements. Par ailleurs, la mise en place d'une politique communautaire de formation en matière douanière ainsi que d'un tronc commun de formation (voir article 14 de la décision «Douane 2000») et la mise en réseau des écoles des douanes nationales fournissent un instrument qui sera utilisé, entre autres, afin d'assurer une plus grande uniformité des méthodes de travail nationales. À terme, leur harmonisation devrait également y gagner, même si, pour l'instant, elles sont largement déterminées par une série d'autres facteurs (voir points 1.14-1.16 figurant ci-dessus).

La création d'unités spécialisées au niveau communautaire n'aurait de sens que si celles-ci avaient une fonction opérationnelle. Une telle fonction représenterait sans doute une structure propre à un système d'administration douanière unique, concept qui dépasse clairement l'objectif de l'instrument de gestion fondé sur le partenariat qui est préconisé par «Douane 2000».

En revanche, les États membres pourraient constituer entre eux une structure chargée de cette fonction opérationnelle.

1.24. L'action de la Commission évolue dans le cadre tracé par la décision «Douane 2000», qui ne prévoit pas de base pour intervenir d'une façon générale par voie réglementaire dans le domaine des modalités selon lesquelles sont exercés les contrôles par les autorités douanières des États membres.

RESSOURCES PROPRES PROVENANT DE LA TVA ET DU PNB

Le système des ressources fondées sur la TVA et le PNB

1.25. La Commission estime que la recherche sur l'évaluation de la qualité des agrégats macroéconomiques n'est pas totalement satisfaisante, et, en partie en réponse à cette insatisfaction, elle a lancé un projet de recherche sur une analyse et une évaluation de la qualité des agrégats de la comptabilité nationale. Deux études ont été commandées par Eurostat dans ce domaine, l'une menée par l'Office national des statistiques d'Italie (ISTAT) et une autre, par le Bureau national des statistiques du Royaume-Uni (ONS). Les résultats de l'enquête italienne seront disponibles en 1998 et ceux de l'enquête britannique, en 1999.

1.26. La Commission partage entièrement la critique formulée par la Cour vis-à-vis du maintien, aux fins budgétaires, de l'ancien SEC, version 1979. En effet, la prise en compte du PNB résultant du nouveau SEC, version 1995, permettrait une meilleure mesure de la capacité contributive des États membres. La Commission regrette cette situation et a déjà exprimé sa position à ce sujet.

1.27. Comme il est précisé par la Cour, la fraude visant la TVA n'est qu'un aspect d'un phénomène qui touche l'ensemble de la fiscalité ainsi que, par ailleurs, tout autre prélèvement obligatoire.

Toutefois, eu égard au mécanisme des paiements fractionnés propre à la TVA, cette taxe comporte un élément de contrôle intrinsèque qui la distingue des autres impôts. Pour ce qui la concerne, la Commission a déjà pris et prendra à l'avenir toutes les initiatives qui sont appropriées afin de lui permettre de coopérer efficacement avec les États membres dans la lutte contre la fraude visant la TVA.

1.28. La Commission estime, elle aussi, que le mécanisme correcteur, actuellement appliqué à un seul État membre, constitue une anomalie. Elle partage également les autres remarques formulées dans ce paragraphe par la Cour.

1.29. La Commission a déjà entamé la réflexion sur le système de financement de l'Union, suivant, entre autres, les observations formulées par la Cour.

Le régime de TVA dans les échanges intracommunautaires

1.31 1.36. La Commission partage l'opinion de la Cour selon laquelle il lui incombe d'identifier les lacunes des systèmes nationaux dans le cadre de la lutte contre la fraude et de suggérer des solutions appropriées aux États membres. La Commission estime elle aussi qu'un renforcement des stratégies de contrôle nationales intégrant l'analyse de risque est nécessaire pour garantir le succès de la lutte contre la fraude et qu'il est impératif d'améliorer les instruments de coopération administrative qui sont pour l'instant sous-utilisés.

Toutefois, il est clair que les chances d'adoption des recommandations de la Commission par les États membres dépendent entièrement de leur valeur ajoutée réelle. La complexité des procédures de recouvrement et de contrôle qui sont en vigueur dans les États membres, avec leurs systèmes juridiques et administratifs différents, ne doit pas être sous-estimée. Jusqu'à récemment, la Commission n'a pas été en mesure, faute d'expérience suffisante, de présenter l'évaluation approfondie et les recommandations préconisées par la Cour. L'expérience acquise au cours des dernières années donne à présent à la Commission la possibilité d'assumer les responsabilités décrites par la Cour. Le troisième rapport établi en application de l'article 12 du règlement (CEE, Euratom) n° 1553/89 propose d'ores et déjà un certain nombre de recommandations relatives aux stratégies de contrôle et de coopération dans le cadre de la lutte contre la fraude.

La Commission considère, comme la Cour, qu'il est nécessaire de mettre en place un système permettant d'évaluer périodiquement l'efficacité des systèmes appliqués par les États membres en matière de recouvrement et de contrôle de la TVA. La Commission veillera donc à entreprendre les actions nécessaires pour analyser et évaluer la situation en la matière dans chaque État membre afin de répondre aux recommandations de la Cour. L'objectif est de faire en sorte que la Commission puisse présenter des propositions plus incisives dans le cadre du quatrième rapport au titre de l'article 12 et du troisième rapport au titre de l'article 14 du règlement (CEE) n° 218/92.

Graphique 1.1 - Financement du budget communautaire

>DEBUT DE GRAPHIQUE>

Financement du budget 1996-1997 (en Mio ECU)

Ressource TVA

Ressource PNB

Ressources propres traditionnelles

Excédents de l'exercice précédent

Recettes diverses

NB:

x %; y %:

- x %: part dans le financement du budget relatif à l'exercice 1997;

- y %: variations 1997 par rapport à 1996.

Ressources propres traditionnelles 1996-1997 (en Mio ECU)

Droits de douane

Cotisations «sucre» et «isoglucose»

Prélèvements agricoles

Frais de perception

NB:

(x %) - x %: part dans les ressources propres traditionnelles.

Source:

Budgets 1997 et comptes de gestion 1996 et 1997.

>FIN DE GRAPHIQUE>

>PICTURE>

>TABLE>

CHAPITRE 2 (18*) Politique agricole commune

2.0. TABLE DES MATIÈRES Points

Introduction 2.1

TITRE I - Gestion budgétaire 2.2 - 2.25

Exécution budgétaire 2.2 - 2.23

Crédits de l'exercice 2.2 - 2.10

Avances 2.11

Comptabilisation des dépenses 2.12

Dépenses et montants négatifs 2.13 - 2.16

Dépenses directes 2.17 - 2.18

Fait générateur de la dépense agricole 2.19 - 2.22

Tendances 1993-1997 2.23

Systèmes informatisés de gestion 2.24 - 2.25

TITRE II - Blé dur 2.26 - 2.54

Introduction 2.26 - 2.29

Évolution du régime d'aide 2.30 - 2.49

L'aide à la tonne 2.30 - 2.33

La réforme de 1976 2.34 - 2.40

La réforme MacSharry de 1992 2.41 - 2.46

L'adaptation de 1997 2.47 - 2.49

Évolution du marché du blé dur depuis la réforme de 1992 2.50 - 2.52

Conclusion 2.53 - 2.54

TITRE III - Résumés des rapports spéciaux concernant le FEOGA et la politique de la pêche adoptés depuis la parution du dernier rapport annuel 2.55 - 2.92

Rapport spécial n° 2/98 relatif à l'apurement des comptes de l'exercice 1993 2.55 - 2.57

Rapport spécial n° 21/98 relatif à la procédure d'agrément et de certification appliquée dans le cadre de l'apurement des comptes de l'exercice 1996 2.58 - 2.65

Rapport spécial n° 4/98 relatif à l'importation à taux réduit dans la Communauté et à l'écoulement sur le marché de produits laitiers néo-zélandais et de fromage suisse 2.66 - 2.69

Rapport spécial n° 19/98 relatif au financement communautaire de certaines mesures prises à la suite de la crise de l'ESB 2.70 - 2.81

Rapport spécial n° 18/98 concernant les mesures communautaires visant à promouvoir la création de sociétés mixtes dans le secteur de la pêche 2.82 - 2.86

Rapport spécial n° 20/98 sur l'audit des contrôles physiques opérés sur les produits agricoles bénéficiant de restitutions à l'exportation 2.87 - 2.92

INTRODUCTION

2.1. Ce chapitre porte sur le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «Garantie» (FEOGA), ainsi que sur les dépenses imputées au chapitre B2-51. Il comprend un titre I sur la gestion budgétaire de l'exercice 1997, qui inclut des observations sur l'examen de l'exécution budgétaire pour l'exercice 1997, ainsi que sur les systèmes informatisés de gestion de la dépense agricole, un titre II sur le blé dur et un titre III où est présenté un résumé des rapports spéciaux concernant le FEOGA adoptés depuis la parution du dernier rapport annuel.

TITRE I - GESTION BUDGÉTAIRE

EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

Crédits de l'exercice

2.2. Les crédits initiaux prévus pour le FEOGA, section «Garantie» (sous-section B1), pour l'exercice 1997 (19), s'élevaient à 41 233 Mio ECU, dont 500 Mio ECU pour la réserve monétaire.

2.3. Le budget rectificatif et supplémentaire n° 1/97 (20) n'a pas concerné les crédits inscrits à la sous-section B1 (voir tableau 2.1). Toutefois, un certain nombre de virements de poste à poste (1 327,4 Mio ECU), d'article à article (1 212,2 Mio ECU) et de chapitre à chapitre (2 320 Mio ECU) sont intervenus au cours de l'exercice (voir tableau 2.2). En valeur absolue, ces modifications se sont élevées à 4 859,6 Mio ECU, soit 11,8 % du budget initial.

2.4. Le total des crédits (hors réserve monétaire) de la sous-section B1, avant et après ces modifications (respectivement, 40 733 et 40 709 Mio ECU), est resté en dessous du montant prévu (41 805 Mio ECU) par la ligne directrice agricole (21) (voir tableau 2.1).

2.5. Si l'exécution budgétaire a respecté l'enveloppe globale définie par la ligne directrice agricole, elle s'est toutefois caractérisée par d'importantes modifications apportées aux dotations initiales et des degrés d'exécution variables.

2.6. Les dépenses de la sous-section B1 s'élevant à 40 423,1 Mio ECU (voir tableau 2.1), se sont globalement maintenues en dessous des crédits finalement disponibles (- 0,7 %), et la réserve monétaire n'a pas été utilisée. Toutefois, pour vingt-quatre postes budgétaires, répartis sur quasiment l'ensemble du budget, le taux d'exécution a été inférieur à 50 % des crédits initiaux, le total de la sous-utilisation atteignant 973,5 Mio ECU.

2.7. Inversement, treize postes budgétaires présentent un taux d'exécution supérieur à 150 % des crédits initiaux, le total de la surexécution atteignant 2 061,8 Mio ECU. Ainsi, pour le poste B1-2320 «Mesures exceptionnelles de soutien du marché», les dépenses (407 Mio ECU) se sont élevées à 41 fois la dotation initiale. Pour le poste B1-1052 «Aide aux producteurs de graines de colza, de tournesol et de soja», les dépenses ont dépassé de 1 136 Mio ECU la dotation initiale de 1 276,1 Mio ECU.

2.8. Enfin, vingt-sept lignes budgétaires dotées initialement d'un «p.m.» (pour mémoire) (pour l'essentiel des frais de stockage) ont fait l'objet de dotations grâce à des virements (162,1 Mio ECU).

2.9. Les dépenses, par nature et par État membre, se sont ventilées selon les tableaux 2.3 et 2.4. Un résumé des comptes du FEOGA, section «Garantie», est présenté au tableau 2.5.

2.10. Au 31 décembre 1996 - c'est-à-dire deux mois et demi après le début de l'exercice FEOGA 1997 -, environ la moitié des dépenses de l'exercice (20 700,0 Mio ECU) étaient déjà engagées et payées. Sur ce montant, 13 821,8 Mio ECU, soit 66,8 % des dépenses de l'exercice, concernaient huit mesures liées aux cultures arables, au retrait des terres, à l'huile d'olive et à la prime à la vache allaitante.

Avances

2.11. Le processus de détermination des avances aux États membres ne présente pas d'anomalie. Toutefois, les décisions de la Commission sont difficilement vérifiables par la seule consultation des pièces comptables, ce qui rend nécessaire l'examen des dossiers de l'ordonnateur, qui, seuls, comportent les informations nécessaires. En effet, le règlement financier (22) exempte les engagements relatifs aux avances des vérifications habituellement pratiquées par le contrôleur financier. De plus, la gestion des avances, non intégrée dans le système AGREX (voir point 2.24), reste lourde. Enfin, l'absence de transmission électronique des données nécessaires par treize États membres oblige à une saisie manuelle de ces données.

Comptabilisation des dépenses

2.12. Le règlement financier (23) prévoit que l'engagement relatif aux dépenses déclarées par les États membres est effectué dans les deux mois de la réception des déclarations. Ce délai n'est jamais respecté: en moyenne annuelle, les engagements sont enregistrés avec dix-sept jours de retard, ce qui entrave l'utilisation de la comptabilité (Sincom) pour le suivi de la dépense agricole. Ces retards s'expliquent notamment par la longueur des diverses opérations de contrôle et d'acceptation de la dépense prévues par la réglementation, ainsi que des procédures associées aux virements de crédits.

Dépenses et montants négatifs

2.13. La pratique des dépenses dites négatives et la multiplicité des corrections obligent à une analyse approfondie des comptes pour pouvoir les interpréter correctement. Ainsi, la comptabilité de la sous-section B1 (40 674,9 Mio ECU) comprend 4 329,6 Mio ECU d'écritures négatives qui ne sont pas enregistrées selon les principes comptables généralement admis et qu'il est très difficile de reconstituer (voir tableau 2.6).

2.14. En raison du cadre réglementaire et du processus déclaratif (et notamment à cause du caractère global des montants déclarés par les États membres), il n'est pas possible d'évaluer de façon précise l'ensemble de ces écritures négatives qui comprennent:

a) des corrections apportées aux déclarations, à l'initiative des États membres ou de la Commission;

b) des recouvrements de montants indûment payés;

c) des recettes, improprement appelées dépenses «négatives», comme le prélèvement supplémentaire laitier (440,7 Mio ECU en 1997);

d) les conséquences des décisions d'apurement pour les exercices 1993 et 1996 (996,8 Mio ECU en 1997).

2.15. La Commission devrait s'assurer que les dispositions, qui permettent de refuser une dépense lorsque certains délais sont dépassés, ne sont pas contournées par la correction d'une déclaration antérieure pour des dépenses déjà refusées.

2.16. Les lignes budgétaires accueillant des dépenses «négatives» ne font pas toujours l'objet d'une prévision budgétaire et ne sont dotées que d'un «p.m.» (pour mémoire). Au vu des montants comptabilisés, la Commission effectue des prélèvements sur ces lignes de manière à doter d'autres lignes (641,8 Mio ECU en 1997). Ce concept de dépense «négative» est toutefois étranger à la réglementation financière, comme la Cour l'a encore rappelé dans son avis n° 4/97 sur la modification du règlement financier (24). D'ailleurs, la procédure suivie pour renforcer les lignes budgétaires résultant d'une affectation de recettes est contraire aux principes budgétaires définis dans le règlement financier et ne permet pas la transparence budgétaire nécessaire.

Dépenses directes

2.17. Certaines dépenses (enquête agricole, actions de contrôle et de prévention, etc.), généralement cofinancées par les États membres et coordonnées par la Commission, ne suivent donc pas le processus déclaratif habituel. Les engagements et les paiements de l'exercice 1997 relatifs à ces dépenses se sont élevés, respectivement, à 528,5 et à 215,6 Mio ECU (voir tableau 2.7).

2.18. Le contrôle auprès de la Commission d'un échantillon représentatif (quarante engagements et quarante paiements correspondants, respectivement, à 75 et à 30 Mio ECU) sur quelques articles (B1-360, B2-510, B2-512, B2-513, B2-517 et B2-518) a montré que le suivi de ces dépenses n'est pas assez rigoureux, confirmant les observations déjà présentées par la Cour (25). Sur les quatre-vingts opérations examinées, 80 % ne pouvaient être considérées comme conformes à la réglementation (non-respect des délais, des procédures d'obtention du financement communautaire et de transmission des rapports d'exécution) et constituent donc pour la déclaration d'assurance (voir points 8.49 8.50) des erreurs formelles. De plus, comme la réglementation est peu contraignante, la Commission ne dispose pas toujours de pièces suffisantes pour justifier ces dépenses et établir que les actions menées ont atteint leurs objectifs. La Commission devrait donc renforcer le suivi de ces dépenses.

Fait générateur de la dépense agricole

2.19. Les comptes de l'exercice 1997 du FEOGA, section «Garantie», incluent, d'une part, des dépenses «directes» effectuées pendant l'année 1997 par la Commission et, d'autre part, les dépenses payées par les États membres entre le 16 octobre 1996 et le 15 octobre 1997. Ces dernières sont déclarées par les États membres selon une sous-nomenclature d'exécution qui les rattachent à un cadre réglementaire et/ou à une campagne déterminée.

2.20. Toutefois, le système informatique AGREX et la sous-nomenclature existante ne permettent pas de rattacher près de 20 % des montants engagés en 1997 à une campagne ou à un exercice spécifique (notamment les mesures d'accompagnement pour 2 064,8 Mio ECU, les produits laitiers pour 1 878,1 Mio ECU, la viande bovine pour 1 809,4 Mio ECU et les fruits et légumes pour 550,2 Mio ECU). En particulier lorsqu'une aide est payée en plusieurs tranches, le processus de déclaration ne permet pas toujours de vérifier la tranche dont il s'agit et de garantir le respect du principe d'annualité. Il est pourtant essentiel pour la maîtrise des dépenses de pouvoir comparer les dépenses au coût estimé de chaque mesure.

2.21. Enfin, plus de 3 300 Mio ECU concernent des dépenses dont le fait générateur remonte aux campagnes de 1995 et antérieures. Pour une même mesure, les inscriptions dans les comptes concernent souvent des montants payés au titre de trois campagnes successives, voire plus. Parmi ces dépenses figurent notamment des restitutions à l'exportation dont la charge financière potentielle pourrait faire l'objet d'une évaluation dès l'exportation.

2.22. Le règlement (CE) n° 296/96 de la Commission (26) a mis en place un dispositif destiné à limiter l'acceptation des dépenses déclarées par les États membres relatives à des exercices antérieurs. Environ 60 % des dépenses déclarées en 1997 ont ainsi été examinées par la Commission (24 056,9 Mio ECU). Les dépenses déclarées avec retard se sont élevées à environ 668 Mio ECU. Après application d'une disposition tolérant un retard pour 4 % des dépenses déjà acceptées, un rapport de la Commission (27) indiquait qu'une application stricte des règles, à la fin d'août 1997, aurait conduit au rejet de 129,1 Mio ECU de dépenses. La Commission n'a finalement refusé que 25 Mio ECU en faisant usage de son pouvoir d'appréciation.

Tendances 1993-1997

2.23. L'examen de l'évolution du budget du FEOGA, section «Garantie», et de son exécution sur la période 1993-1997 (voir tableau 2.) montre que:

a) alors que la ligne directrice agricole n'a progressé que de 14 %, les dépenses ont progressé de 6 290 Mio ECU (18,9 %), contre 29 % pour l'ensemble du budget. L'essentiel de cette progression a été absorbé par les «cultures arables», la «viande bovine», les «mesures d'accompagnement»; à l'inverse, les dépenses pour les «produits laitiers» ont particulièrement diminué;

b) le budget a été constamment en excédent depuis 1994, même si cet excédent s'est réduit de 9,3 à 0,7 %;

c) les écarts par rubrique, entre prévision et exécution, se sont légèrement réduits en 1997 par rapport à 1996, mais restent encore supérieurs à ceux de 1993.

SYSTÈMES INFORMATISÉS DE GESTION

2.24. Les dépenses du FEOGA, section «Garantie», sont comptabilisées à l'aide de deux systèmes informatiques: le système AGREX, géré par l'unité G.2 de la DG VI, qui date de 1988, et le système Sincom, mis en place en 1990 et géré par la DG XIX. Les contrôles par rapprochement effectués sur les données contenues dans ces deux systèmes ont confirmé leur cohérence et donc la fiabilité des opérations de comptabilisation. Néanmoins, l'organisation actuelle n'est pas satisfaisante. En effet:

a) les deux systèmes ne peuvent communiquer et les données qu'ils contiennent ne sont pas superposables (notamment parce que les données de l'un sont en monnaies nationales et celles de l'autre, en écus);

b) AGREX présente un certain nombre de lacunes:

- techniquement dépassé, et difficilement contrôlable, il est devenu extrêmement complexe à la suite de son adaptation continue à un cadre réglementaire ayant beaucoup évolué depuis 1988,

- son utilisation reste l'apanage d'une unité de la DG VI, et il n'est pas suffisamment utilisé pour le système d'alerte,

- l'absence de tout libellé comptable ne permet pas d'expliciter les décisions de l'ordonnateur,

- enfin, il ne peut gérer de dates à compter de 2000;

c) le système comptable officiel Sincom ne dispose pas de fonctionnalités adaptées au cadre réglementaire spécifique du FEOGA. L'introduction prochaine d'un nouveau système comptable (Sincom 2) ne modifie en rien cette situation.

2.25. En conséquence, la Commission devrait se doter d'un système informatique intégré permettant les interventions successives de l'ordonnateur, du contrôleur financier et du comptable, compatible et communiquant aisément avec Sincom 2, et dont les informations seraient accessibles à tous les utilisateurs.

TITRE II - BLÉ DUR

INTRODUCTION

2.26. Le blé dur est une variété de blé particulière, aux grains durs, vitreux et translucides, principalement utilisée pour la consommation humaine sous forme de pâtes, de gruaux et de semoule. En 1996, sa production représentait quelque 8,7 Mio tonnes [4,2 % de la production totale de céréales - sans le riz (28) - de la Communauté]. Les principaux pays producteurs sont l'Italie, qui totalise plus de la moitié de la production, la Grèce, l'Espagne et la France. La Communauté est le plus gros producteur, sa production représentant 25 % du marché mondial.

2.27. Dès le départ (1967) (29), à l'époque où l'Italie produisait environ 90 % du blé dur de la Communauté, celui-ci a été inclus dans l'organisation commune des marchés (OCM) des céréales. Le tableau 2.9 montre que l'aide au blé dur a été considérablement accrue depuis lors. Préoccupée par une telle évolution, la Cour a formulé des observations sur le blé dur en 1989 (30), époque où le montant de l'aide spéciale atteignait 365 Mio ECU et où les dépenses au titre des restitutions et des interventions représentaient 400 Mio ECU environ.

2.28. En 1993, l'aide totale au blé dur s'est élevée à 830 Mio ECU (si on exclut quelque 14 Mio ECU provenant de la vente de stocks préalablement dépréciés) et, en 1997, à 1 743,4 Mio ECU, répartis entre l'Allemagne, la Grèce, l'Espagne, la France, l'Italie, l'Autriche, le Portugal et le Royaume-Uni (voir tableau 2.10). Le blé dur est l'un des produits les plus subventionnés de la Communauté, avec des subventions atteignant 182 ECU/tonne en 1996, soit 113 % de sa valeur à la production.

2.29. La Cour a examiné la gestion du marché au niveau communautaire dans la perspective suivante:

a) l'analyse des raisons de l'augmentation considérable des dépenses, au regard d'une production qui n'a pas connu une croissance comparable;

b) l'examen de la cohérence du niveau de l'aide avec les objectifs du soutien de la production du blé dur.

ÉVOLUTION DU RÉGIME D'AIDE

L'aide à la tonne

2.30. Le blé dur a, dès le départ, été distingué des autres céréales par l'introduction d'un double régime de soutien de sa production. Comme pour les autres céréales, le Conseil fixait chaque année un prix indicatif (31) et un prix d'intervention (32) pour le blé dur. Le ratio entre le prix d'intervention du blé dur et le prix d'intervention du blé tendre devait refléter le rapport existant entre leurs prix respectifs sur le marché mondial. Ce ratio a été fixé à 120 %, le prix d'intervention du blé dur atteignant, lui, un niveau de 110,24 unités de compte (UC) par tonne.

2.31. En 1967, le prix d'intervention du blé dur a été jugé trop faible pour garantir un revenu suffisant aux agriculteurs, en raison de la taille réduite de la plupart des exploitations et de la faiblesse du rendement dans les principales régions de production. C'est pourquoi, en plus du soutien des prix, une aide spéciale aux producteurs a été introduite pour chaque tonne de blé dur récoltée. Cette aide couvrait la différence entre le prix d'intervention et un «prix minimal garanti» supérieur, déterminé au niveau du centre de commercialisation de la région la plus excédentaire (à l'époque, Palerme en Italie).

2.32. En 1974, la Commission a voulu instaurer un régime unique pour simplifier la gestion et le contrôle de l'aide. En raison de prix élevés sur le marché mondial, il a été possible de relever le prix d'intervention, ce qui aurait pu permettre de supprimer l'aide spéciale. Le Conseil a accepté de relever le prix d'intervention, mais il a également conservé l'aide, quoique à un niveau inférieur. Au total, les recettes des producteurs ont augmenté de 27 %, le prix d'intervention ayant augmenté de 48,73 UC/tonne, alors que l'aide n'était réduite que de 7,23 UA/tonne (voir tableau 2.11). Le prix d'intervention du blé dur était porté à 163 % de celui du blé tendre, n'ayant ainsi plus aucun lien avec le marché mondial. Lorsque les prix du marché ont à nouveau chuté, les prix d'intervention sont restés à leur niveau élevé.

2.33. Étant donné que le règlement de base ne limitait pas l'octroi de l'aide aux régions traditionnelles de production, le caractère attractif du régime de soutien a été à l'origine d'une extension de la production de blé dur aux régions septentrionales, où on pouvait obtenir des rendements plus élevés ainsi qu'une bonne qualité.

La réforme de 1976

2.34. En 1976/1977 (33), une tentative a été faite pour corriger cette évolution, en transformant l'aide à la tonne en aide à l'hectare et en limitant son octroi à un nombre déterminé de zones ou de régions «traditionnelles». Toutefois, les critères qui auraient permis de déterminer si une «zone» pouvait être considérée comme traditionnelle n'ont pas été édictés.

2.35. En outre, l'inclusion de zones agricoles défavorisées (34) dans la liste des «régions traditionnelles de production» annexée au nouveau règlement introduisait un objectif social et structurel dans le régime. Or, aucun règlement n'a jamais explicité cet objectif ni stipulé la manière dont il devait être pris en compte dans la fixation du taux de l'aide.

2.36. À la suite de ces modifications, le prix d'intervention et le montant de l'aide ont fait chaque année l'objet d'un compromis au niveau du Conseil; ils ne résultaient donc pas d'un calcul précis fondé sur des critères reflétant les objectifs fixés. Les prix d'intervention du blé dur ont augmenté plus rapidement que ceux du blé tendre, et les montants de l'aide ont augmenté également. Le tableau 2.12 montre qu'en 1985/1986 le ratio prix d'intervention du blé dur/prix d'intervention du blé tendre était passé de 162 % en 1975/1976 à 174 %. Le prix d'intervention du blé dur était alors de 312,08 ECU/tonne et le taux de l'aide, de 101,31 ECU/hectare.

2.37. En outre, le nombre de régions éligibles à l'aide n'a pas cessé de croître. Bien que cela ne soit pas spécifié dans le règlement, le critère pris en compte, dans la pratique, pour la détermination des régions traditionnelles de production était, à l'origine, une production de blé dur atteignant plus de 50 % de la production céréalière totale de la région en question. Avec l'entrée de la Grèce, de l'Espagne et du Portugal dans la Communauté, ce critère tacite a été progressivement revu à la baisse. Lorsque la Grèce a adhéré à la Communauté, ce seuil a été radicalement abaissé à 8 % et, au moment de l'accession de l'Espagne et du Portugal, à 1,5 %.

2.38. La réforme de 1976 n'a donc pas réussi à limiter le soutien au blé dur aux régions traditionnelles. Le prix d'intervention atteignait de tels niveaux que la production de blé dur devenait attractive même sans bénéficier de l'aide. Les rendements supérieurs obtenus dans les États membres «du Nord» compensaient largement l'absence d'aide aux producteurs. En 1985, par exemple, le rendement moyen atteint en Allemagne était de 5,8 tonnes/hectare, alors que celui de la Grèce était de 1,94 tonne/hectare (voir tableau 2.13). En 1981/1982, la Communauté est devenue autosuffisante en blé dur, et la production a atteint, en 1991/1992, 221,6 % de la demande intérieure (voir tableau 2.14).

2.39. À la fin des années 80, la Communauté a dû faire face, en raison d'excédents structurels, à un accroissement des dépenses pour les céréales en général. Le prix d'intervention du blé tendre a donc été gelé, et le prix d'intervention du blé dur a été progressivement diminué dans le but de réduire le rapport blé dur/blé tendre. Cependant, en 1992/1993, le prix d'intervention du blé dur s'élevait encore à 135 % de celui du blé tendre.

2.40. La diminution du prix d'intervention de 312 ECU en 1985/1986 à 221 ECU en 1992/1993 s'est accompagnée d'une augmentation de l'aide liée à la superficie, qui est passée de 101,31 ECU à 181,88 ECU pour la même période (voir tableau 2.12). En moyenne, l'augmentation de l'aide a compensé pour moitié la diminution du prix d'intervention (35). En raison du niveau élevé des restitutions à l'exportation et de l'accroissement des stocks d'intervention, les dépenses budgétaires totales ont constamment augmenté à partir de 1986 pour atteindre 1 337,8 Mio ECU en 1992.

La réforme MacSharry de 1992

2.41. Avec l'entrée en vigueur du règlement (CEE) n° 1765/92 du Conseil du 30 juin 1992 (36) instituant un nouveau régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables, tous les prix institutionnels des céréales ont été alignés. Les producteurs de blé dur situés en dehors des régions traditionnelles de production reçoivent le paiement compensatoire de base pour les céréales, et ceux qui sont situés dans les régions traditionnelles reçoivent un supplément spécial lié à la superficie. Les objectifs du nouveau régime de soutien sont les suivants:

a) décourager la production de blé dur en dehors des régions traditionnelles,

b) apporter aux producteurs une compensation pour la perte de revenus découlant de l'alignement du prix institutionnel du blé dur sur ceux des autres céréales.

2.42. En liaison avec l'objectif de la compensation, le montant de l'aide spéciale a été établi à partir du soutien en vigueur pour 1991-1992, époque où le régime avait depuis longtemps perdu tout contact avec l'objectif économique initial (voir point 2.30). La relation entre les prix d'intervention pour le blé dur et pour le blé tendre ne reflétait plus celle qui existait sur le marché mondial (voir tableau 2.15). La nouvelle aide spéciale, qui ne tenait plus compte de cette relation, a été établie pour la campagne de commercialisation 1993/1994 à 297 ECU/hectare. En 1995, à la suite de la diminution du «taux vert» de 20,6 %, le montant de l'aide est passé en contrepartie à 358,6 ECU/hectare; il est resté constant en monnaie nationale et n'a donc eu aucune incidence budgétaire.

2.43. Le montant plein de l'aide spéciale a été octroyé dès la première année de la réforme. Il n'y a eu aucune période transitoire permettant une application progressive du montant de l'aide en trois étapes, comme cela a été le cas pour le paiement compensatoire de base.

2.44. Le régime a accru l'étendue des régions traditionnelles éligibles à l'aide spéciale pour ce qui est de la Grèce (Thrace) et de l'Espagne (région autonome de Navarre et provinces de Salamanque, de Tolède et de Zamora).

2.45. Le paiement de l'aide spéciale était fondé sur des «droits individuels» repris dans des registres officiels. Les droits individuels sont exprimés en hectare et représentent la superficie maximale éligible pour chaque bénéficiaire. Le critère retenu est le nombre le plus élevé d'hectares ensemencés en blé dur et éligible à l'aide pendant l'une des quatre campagnes de commercialisation de référence (1988/1989 à 1991/1992) au choix du producteur.

2.46. Après l'introduction de la réforme, les modifications suivantes, entraînant chacune une augmentation des superficies et des dépenses, ont été apportées:

a) la campagne de commercialisation 1992/1993 a été ajoutée comme cinquième année de référence pour l'Espagne, mais à la condition que le plafond national ne dépasse pas 570 000 hectares; il convient de noter que, avant l'adhésion de l'Espagne à la CE, quelque 150 000 hectares seulement produisaient du blé dur;

b) les campagnes de commercialisation 1988/1989 à 1990/1991 ont été ajoutées comme années de référence pour le Portugal, mais à la condition que le plafond national ne dépasse pas 35 000 hectares;

c) la région de l'Ombrie (Italie) a été acceptée comme région traditionnelle de production, avec un plafond de 5 000 hectares;

d) les départements français de l'Ardèche et de la Drôme ainsi que la Région Midi-Pyrénées ont été également reconnus comme régions traditionnelles de production, avec un plafond de 63 355 hectares;

e) des régions «où une production de blé dur est bien établie» ont été retenues, pour lesquelles a été fixé un montant d'aide spécifique réduit: c'est ainsi que la France et l'Autriche ont obtenu, respectivement, 50 000 et 5 000 hectares bénéficiant de 138,9 ECU/hectare.

L'adaptation de 1997

2.47. En 1996, la Commission a présenté une proposition visant à convertir les «droits individuels» en superficies maximales garanties (SMG) (37). C'est seulement en octobre 1997, après plus d'un an de discussions, qu'un accord a été trouvé au Conseil (38). Les SMG seront prises en compte à partir de la campagne de commercialisation 1999/2000.

2.48. Les SMG proposées par la Commission ont été accrues de 4 %, et l'aide spéciale pour les régions traditionnelles a été réduite de 4 % (pour de plus amples détails, voir tableau 2.16). Une nouvelle région traditionnelle a été acceptée pour l'Autriche, et de nouvelles régions non traditionnelles ont été retenues pour l'Allemagne, l'Espagne, l'Italie et le Royaume-Uni. La réduction du montant de l'aide équivaut à une simple compensation de l'augmentation des SMG, alors qu'elle aurait dû être fondée sur une détermination précise des besoins d'aide. Là aussi, aucun critère précis n'a été indiqué pour justifier la sélection d'une région à l'intérieur des SMG comme étant une «région traditionnelle» ou bien une région où la production de blé dur est bien établie.

2.49. Les modifications de 1997 ont été retenues dans les propositions de la Commission figurant dans l'Agenda 2000 (39).

ÉVOLUTION DU MARCHÉ DU BLÉ DUR DEPUIS LA RÉFORME DE 1992

2.50. Depuis l'adhésion de l'Espagne et du Portugal à la Communauté, la production de blé dur est passée de 7,2 Mio tonnes en 1986 à 11,2 Mio tonnes en 1991, ce qui représente la production la plus élevée jamais enregistrée (voir tableaux 2.9 et 2.17). En 1992, elle est retombée à 9 Mio tonnes. Depuis la réforme MacSharry, elle varie entre 7 et 8,5 Mio tonnes. Si on ne tient pas compte des records atteints avec les récoltes de 1991 et de 1992, on constate en moyenne une augmentation de 1 Mio tonne environ de la production annuelle depuis l'introduction de la réforme.

2.51. Pour les années 1991/1992, les records ont concerné non seulement la production, mais aussi les superficies ensemencées. Il est possible que l'annonce de la réforme ait contribué à cette extension.

2.52. Le tableau 2.14 montre que la consommation interne de blé dur a augmenté depuis la réforme MacSharry. À cela s'est ajoutée une pénurie de l'offre sur le marché mondial des céréales pendant la période 1992-1995, ce qui a permis non seulement l'absorption de la production en augmentation, mais encore la liquidation des stocks existants. En 1995/1996, l'approvisionnement communautaire a été insuffisant. L'augmentation de la consommation de blé dur s'est accompagnée de la disparition virtuelle du différentiel de 35 % du prix du marché par rapport à celui du blé tendre, qui avait existé pendant les années précédant la réforme MacSharry (voir tableau 2.18).

CONCLUSION

2.53. À l'origine, l'aide spéciale au blé dur était fondée sur la production effective et sur un différentiel de prix défini entre le blé dur et le blé tendre. Cependant, ce régime a été bientôt remplacé par un système différent, dans le cadre duquel le prix à l'intervention pour le blé dur et le montant de l'aide en fonction des superficies cultivées ont été fixés par la négociation et non par référence à des facteurs objectifs. Vers la fin des années 80, l'effet de la réduction du prix d'intervention pour le blé dur sur le revenu minimal des producteurs a été compensé pour moitié environ par l'augmentation de l'aide à la superficie. En 1992, à l'époque de la réforme MacSharry, la division par deux du prix d'intervention a été entièrement compensée par une augmentation du montant de l'aide à la superficie. Depuis le milieu des années 80, les producteurs ont tiré une part toujours plus importante de leurs revenus totaux du versement de l'aide à la superficie supportée par le budget communautaire, et non de leurs ventes sur le marché, ce qui a entraîné une augmentation continue des dépenses de l'UE. Cette tendance a été interrompue en 1993/1994, période pendant laquelle des excédents ont été vendus en raison de l'insuffisance de la production mondiale de céréales, pour reprendre par la suite. L'aide à la superficie représente nettement plus de la moitié du revenu total des producteurs de blé dur.

2.54. Aucun élément ne justifie clairement le traitement spécial réservé aux producteurs de blé dur. Pour d'autres cultures arables, les versements de l'aide à la superficie sont adaptés en fonction des rendements moyens respectifs des différentes cultures (par exemple le maïs et les oléagineux). Si l'aide aux producteurs de blé dur devait être établie selon la même philosophie que pour le maïs et les oléagineux, le montant actuel à l'hectare diminuerait de 30 % environ pour s'établir à 250 ECU à partir de 1995/1996 (voir tableau 2.19). En supposant que cette méthode aurait été appliquée depuis 1993, les dépenses à la charge du budget de l'UE auraient été réduites de plus de 3 000 Mio ECU pour les quatre années de la période 1994/1997.

TITRE III - RÉSUMÉS DES RAPPORTS SPÉCIAUX CONCERNANT LE FEOGA ET LA POLITIQUE DE LA PÊCHE ADOPTÉS DEPUIS LA PARUTION DU DERNIER RAPPORT ANNUEL

RAPPORT SPÉCIAL N° 2/98 RELATIF À l'APUREMENT DES COMPTES DE L'EXERCICE 1993 (40)2.55. Le règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil (41) prévoit que la Commission apure, avant la fin de l'année qui suit l'exercice considéré, les dépenses déclarées par les États membres. En 1997, la Commission a pris deux décisions (42) relatives à l'apurement des comptes afférents aux dépenses de l'exercice 1993 (qui entraînent des corrections de 647,8 Mio ECU sur ces dépenses). Ces décisions sont donc intervenues en 1997 avec trois ans de retard.

2.56. Dans son rapport spécial n° 2/98 (43) relatif à l'apurement des comptes de l'exercice 1993, la Cour a notamment critiqué certaines incohérences dans l'approche ou les corrections décidées (couverture insuffisante des mesures ou des États membres; absence de critères clairs pour le choix des taux de correction forfaitaire; traitement différent de situations semblables; réduction de corrections pour des améliorations de systèmes à venir; report du recouvrement de dépenses inéligibles).

2.57. Les comptes de l'exercice 1995 restent encore à apurer. À partir de l'exercice 1996, à la suite des modifications introduites par le règlement (CE) n° 1287/97 du Conseil du 22 mai 1995 (44) et le règlement (CE) n° 1663/95 de la Commission du 7 juillet 1995 (45), une procédure différente est d'application. En 1997, la Commission a pris deux décisions (46) relatives à l'apurement des comptes afférents aux dépenses de l'exercice 1996.

RAPPORT SPÉCIAL N°21/98 RELATIF À LA PROCÉDURE D'AGRÉMENT ET DE CERTIFICATION APPLIQUÉE DANS LE CADRE DE L'APUREMENT DES COMPTES DE L'EXERCICE 1996 (47)2.58. De nouvelles procédures en matière d'agrément des organismes payeurs et d'apurement des comptes relatifs aux dépenses du FEOGA-Garantie ont été appliquées pour la première fois dans le cadre de l'exercice 1996. La Cour a examiné et évalué les travaux des services de la Commission et a vérifié que les nouvelles règles avaient été appliquées de manière satisfaisante. Compte tenu des efforts déployés entre-temps par la Commission et les États membres pour améliorer la situation, il conviendrait de ne pas évaluer les nouvelles procédures uniquement sur la base des résultats enregistrés au cours de la première année.

2.59. Les États membres devaient agréer leurs organismes payeurs pour le 16 octobre 1995; cependant, au début de l'exercice 1996, ce n'était le cas que pour 50 d'entre eux sur un total de 66. En 1997, 90 organismes payeurs ont finalement été agréés, dont certains n'étaient responsables que de dépenses modestes. Certains États membres devraient consentir davantage d'efforts pour limiter le nombre d'organismes payeurs.

2.60. L'audit effectué par la Cour en 1997 a révélé que nombre d'organismes payeurs visités présentaient des déficiences, notamment au niveau du contrôle interne et de la sécurité des systèmes informatiques, ainsi qu'en matière de suivi des délégations de services par les organismes payeurs et de comptabilité. Cela aurait dû conduire les États membres concernés à prendre les mesures correctrices nécessaires.

2.61. Les comptes certifiés devaient être communiqués pour le 10 février 1997, mais, dans de nombreux cas, la Commission a constaté des retards ou des insuffisances. Deux États membres (la Grèce et le Royaume-Uni) n'ont présenté aucun compte certifié dans les délais prévus. En ce qui concerne l'Espagne, l'organisme de certification n'a pas été en mesure d'exprimer en temps voulu un avis sur la majeure partie des dépenses effectuées au niveau local, qui ont par la suite été contrôlées par des auditeurs externes du secteur privé.

2.62. Afin d'assister les organismes de certification dans leurs tâches, la Commission a élaboré des lignes directrices relatives à la certification des comptes, mais trop tard (en septembre 1996, quand la majeure partie de leurs travaux de contrôle devait déjà être commencée). Si elles avaient été diffusées à temps, un certain nombre de malentendus et de retards auraient pu être évités.

2.63. En raison des insuffisances et des retards dans certains États membres, la décision d'apurement du 5 mai 1997, qui, conformément à la réglementation, aurait dû être adoptée le 30 avril 1997 au plus tard, ne couvrait que 33 % des dépenses. Le solde a été apuré dans le cadre de la décision du 30 juillet 1997, au terme de travaux de contrôle supplémentaires effectués par les différents organismes payeurs.

2.64. L'ensemble des comptes certifiés a finalement été apuré par la Commission, malgré la qualité variable des comptes présentés. En adoptant cette décision, la Commission n'a cependant tenu aucun compte de la plupart des réserves exprimées dans les certificats, qui représentent un montant total minimal de 43,3 Mio ECU. En outre, les corrections financières (77,3 Mio ECU), opérées précédemment par la division financière de la Commission dans le cadre de sa gestion courante des dépenses relevant du FEOGA-Garantie, ont été ramenées à 55,1 Mio ECU dans la décision d'apurement.

2.65. Les décisions d'apurement des comptes de la Commission relatives aux dépenses de 1996 n'empêchent nullement celle-ci de refuser ultérieurement le financement de montants sur la base d'audits de conformité effectués par la suite. Il importe que la Commission mette en place des procédures de contrôle interne appropriées pour faire en sorte que les corrections soient dûment justifiées et que les insuffisances constatées fassent l'objet d'un suivi systématique au cours de l'audit de conformité effectué par la suite.

RAPPORT SPÉCIAL N° 4/98 RELATIF À L'IMPORTATION À TAUX RÉDUIT DANS LA COMMUNAUTÉ ET À L'ÉCOULEMENT SUR LE MARCHÉ DE PRODUITS LAITIERS NÉO-ZÉLANDAIS ET DE FROMAGE SUISSE (48)2.66. À la suite de l'adhésion du Royaume-Uni à la CEE, des contingents ont été mis en place pour les importations à taux réduit de beurre et de fromage néo-zélandais, qui sont subordonnées au respect de certains critères particuliers, notamment pour ce qui concerne la teneur en poids de la matière grasse. Des taux réduits à l'importation sont également appliqués au fromage suisse, pour lequel l'Union européenne constitue traditionnellement le plus grand marché. L'audit a révélé d'importantes déficiences affectant les systèmes de contrôle qui visent à garantir la conformité avec les conditions d'éligibilité. La Commission et les services douaniers du Royaume-Uni ont accordé une confiance totale aux certificats IMA1 émis par les organismes néo-zélandais concernés, qui n'ont pas rempli certaines de leurs obligations. Dans ces circonstances, il n'existe aucune garantie que les termes et les conditions fixés pour les importations à taux réduit aient jamais été respectés. Le non-respect des contingents et des critères d'éligibilité, notamment la teneur en poids de la matière grasse, a entraîné une non-perception de quelque 410 Mio ECU au niveau des ressources propres, dont 118 Mio ECU environ sont recouvrables, le délai de prescription étant écoulé pour le reste.

2.67. Le fait constaté de ne pas respecter les limites liées aux quotas, les critères d'éligibilité correspondants et les exigences en matière de licences a entraîné une perte de ressources propres, dont les douanes britanniques ont estimé, en juillet 1998, le montant supérieur à 400 Mio ECU. À cette époque, les douanes britanniques, prenant également en compte des aspects qui n'étaient pas traités dans le rapport de la Cour, avaient émis des ordres de recouvrement portant sur 226 Mio ECU environ.

2.68. Pour ce qui concerne les importations de fromage suisse, des enquêtes suggérées par la Cour et effectuées par les autorités françaises et italiennes, ainsi que par des organismes indépendants en Allemagne, ont permis de déceler des irrégularités graves. Depuis, le Conseil a modifié la réglementation concernant les importations de fromage en provenance de Suisse, dont les autorités se sont vu retirer l'autorisation d'émettre des certificats IMA1 d'importation à taux réduit.

2.69. La Cour invite la Commission à prendre les mesures appropriées pour recouvrer les montants en cause et à supprimer l'autorisation d'émettre des certificats IMA1 accordée à l'organisme néo-zélandais. En outre, il conviendrait de clarifier les règles applicables, de renforcer le cadre réglementaire et d'accroître le nombre de contrôles des importations à taux réduit. Enfin, la validité du système des certificats IMA1 d'importation à taux réduit devrait être revue.

RAPPORT SPÉCIAL N°19/98 RELATIF AU FINANCEMENT COMMUNAUTAIRE DE CERTAINES MESURES PRISES À LA SUITE DE LA CRISE DE L'ESB (49)Introduction

2.70. Le Conseil a arrêté des règlements prévoyant le financement, par le FEOGA, de mesures spécifiques destinées à gérer la crise de l'ESB de 1996. Ces règlements disposaient que des fonds des budgets de l'UE pour 1996 et 1997 seraient rapidement transférés vers les États membres, en laissant à ces derniers une importante marge de manoeuvre pour l'application de ces mesures. Environ 25 % (550 Mio ECU) du montant total (2 149 Mio ECU) ont été octroyés au Royaume-Uni en faveur du programme d'abattage des animaux de plus de 30 mois (OTMS) et du plan d'abattage sélectif (SCS), le solde ayant été réparti entre tous les États membres, en tenant compte approximativement de la taille de leurs cheptels bovins respectifs. L'objectif déclaré du Conseil était d'agir rapidement afin de protéger la santé humaine et animale et d'apporter un soutien aux producteurs de viande bovine. Ces derniers devaient déjà faire face, à l'époque, à un marché déséquilibré qui approchait le point culminant de son cycle de production.

2.71. Dans ce rapport, la Cour examine, en se centrant sur les dépenses de la Communauté, les mesures mises en oeuvre pour l'élimination de bétail/bovins déterminé(s) susceptible(s) de représenter un risque pour la santé publique ainsi que les mesures de soutien des producteurs et les mesures de limitation de la production.

Mesures d'éradication

2.72. Ces mesures sont en majeure partie de nature vétérinaire (et sont normalement cofinancées à 50 %), mais elles ont néanmoins bénéficié d'un concours communautaire à hauteur de 70 % et ont été imputées au Fonds européen de garantie agricole en tant que mesures de soutien du marché.

2.73. En ce qui concerne la mise en oeuvre des programmes d'éradication, la Cour a constaté des insuffisances notables:

a) l'OTMS a posé des problèmes logistiques considérables au Royaume-Uni; aucun contrôle par recoupement n'a été opéré pour déceler les doubles demandes de paiement; une piste de contrôle complète n'ayant pas été établie, rien ne garantissait que tous les animaux pour lesquels une demande de paiement avait été introduite avaient bien été détruits de la manière prévue par les règlements;

b) la décision des autorités belges de choisir de ne pas procéder à l'abattage et à la destruction des veaux importés du Royaume-Uni a réduit l'incidence de la mesure, qui visait à rétablir la confiance du consommateur à l'égard de la viande bovine. Bien que ces veaux aient été abattus en France et aux Pays-Bas, il n'existe aucune preuve attestant que toutes les carcasses ont été éliminées de manière adéquate;

c) le délai fixé par la Commission pour le rachat de l'ancienne viande bovine d'intervention au Royaume-Uni était incompatible avec l'objectif du rachat de toute viande qui aurait pu provenir d'animaux âgés de plus de 30 mois au moment de l'abattage;

d) certaines recherches scientifiques suggèrent que le plan d'abattage sélectif (SCS) du Royaume-Uni n'aura qu'une incidence marginale sur l'éradication de l'ESB; 65 000 animaux concernés, tous nés avant juillet 1993, n'ont pas pu être tracés.

Mesures de soutien du marché

2.74. Les propositions avancées par la Commission avant l'adoption du règlement n° 1357/96 du Conseil ne prévoyaient des paiements complémentaires en faveur des producteurs que dans le cadre de l'éligibilité à la prime spéciale pour la viande bovine et à la prime à la vache allaitante. En décidant d'octroyer également des montants forfaitaires aux États membres, le Conseil leur a permis d'étendre l'aide à d'autres catégories de producteurs. Le règlement (CE) n° 2443/96 du Conseil a encore renforcé cette possibilité en allouant 500 Mio ECU aux États membres selon une clé de répartition tenant compte de la taille de leurs cheptels bovins respectifs et en les autorisant à verser des compensations aux producteurs pour des animaux qui, normalement, ne leur ouvraient pas de droit à la prime et pour lesquels il n'existait pas de bases de données fiables. Des groupes de producteurs dont la principale source de revenus n'était pas la production de viande bovine, mais surtout la production laitière et la production de viande de veau, ont également bénéficié de l'aide communautaire.

2.75. L'importance de la marge de manoeuvre concédée aux États membres a entraîné des variations substantielles du niveau des compensations versées pour la même catégorie d'animaux. Dans la mesure où les recouvrements sont insuffisants, il se peut que l'intégralité des primes dues à tous les producteurs dont les droits portent sur un nombre d'animaux pour l'année civile 1996 supérieur à celui de 1995 ne puisse être payée.

2.76. En ce qui concerne les mesures de contrôle de la production, si le régime de primes à la transformation des veaux peut se justifier d'un point de vue économique, les quelque 40 % de dépenses encourues au titre du régime des primes à la mise précoce sur le marché représentent des aides aux producteurs non fondées. Alors qu'il est trop tôt pour évaluer les effets du régime de transformation des veaux, on sait que l'incidence de la prime à la mise précoce sur le marché est limitée dans le secteur de la production de viande rouge et que l'application du régime occasionne des dépenses très élevées.

Conclusion

2.77. Étant donné la nature quasi vétérinaire d'une grande partie des mesures prises dans ce type d'urgence, il est nécessaire de réexaminer dans quelle proportion leur poids financier doit être assumé par le budget communautaire.

2.78. L'incapacité à contrôler efficacement l'application de l'interdiction d'utiliser des protéines de ruminants dans l'alimentation du bétail au Royaume-Uni est à l'origine de l'apparition de l'ESB chez un grand nombre d'animaux (36 000) nés après l'introduction de l'interdiction. Le problème de l'abattage des troupeaux infectés par l'ESB et des veaux britanniques exportés avant l'interdiction d'exportation a été résolu de différentes façons.

2.79. Les contrôles réalisés par l'unité d'apurement des comptes ont porté essentiellement sur le Royaume-Uni et sur les paiements effectués en application du règlement (CE) n° 1357/96 du Conseil. Les inspecteurs vétérinaires de la Commission ont, en outre, effectué de nombreuses visites dans les États membres. Un manque de rigueur et de cohérence a cependant été constaté dans la mise en oeuvre des mesures à la fois dans les États membres et entre eux, dans des domaines tels que l'abattage des veaux britanniques exportés avant l'interdiction, le rachat de l'ancienne viande bovine d'intervention, les plans d'abattage, le régime de soutien des revenus des agriculteurs prévu par le règlement (CE) n° 2443/96 et les régimes relatifs aux veaux.

2.80. Les incohérences caractérisant les solutions retenues ont réduit l'efficacité des mesures destinées à compenser, de façon équitable, les pertes de revenus des producteurs. La raison majeure en est le fait que les deux principales mesures [introduites par les règlements (CE) nos 1357/96 et 2443/96 du Conseil] ont permis aux États membres d'effectuer des paiements qui ne sont pas liés aux régimes traditionnels de primes spéciales aux bovins et de primes à la vache allaitante, et qui, par conséquent, ne sont pas soumis aux contrôles du SIGC (système intégré de gestion et de contrôle).

2.81. L'apparition et les conséquences de l'ESB ont montré que l'UE devait, sans délai, élaborer et adopter une stratégie (c'est-à-dire d'un plan d'action) lui permettant de faire face à ce genre de crise de manière coordonnée, efficace et en temps opportun.

RAPPORT SPÉCIAL N°18/98 CONCERNANT LES MESURES COMMUNAUTAIRES VISANT À PROMOUVOIR LA CRÉATION DE SOCIÉTÉS MIXTES DANS LE SECTEUR DE LA PÊCHE (50)2.82. Le régime des sociétés mixtes a été instauré en 1990 par le Conseil afin de contribuer à la réduction de la flotte de pêche communautaire, d'une capacité totale de 2,3 Mio tonnes à l'époque, en assurant la promotion de solutions viables de redéploiement des navires de pêche concernés. À ce jour, 188 projets ont été approuvés; ils ont entraîné la suppression de 290 navires des registres de pêche communautaires, soit une capacité de 113 710 tonnes, pour un coût de 298 Mio ECU.

2.83. La mise en oeuvre du régime s'est caractérisée par les déficiences suivantes:

a) l'aide n'a pas toujours été correctement calculée parce que les navires ont été mesurés au moyen de méthodes différentes;

b) les délais pour les réparations et les adaptations préalables au redéploiement de navires n'ont pas été fixés dans les décisions portant approbation de l'aide;

c) l'aide a été approuvée dans certains cas pour des navires qui n'étaient pas en activité, donc non éligibles;

d) l'aide communautaire préalablement versée pour la construction ou la modernisation des navires relevant des sociétés mixtes n'a pas toujours été récupérée conformément aux dispositions applicables, en raison soit du refus de l'État membre d'appliquer les dispositions de la réglementation, soit d'insuffisances dans les procédures de supervision;

e) dans certains cas, la viabilité des projets de société mixte n'était pas confortée par des accords appropriés entre les partenaires;

f) des aides ont été versées pour des navires qui avaient fait naufrage, sans enquête de la part des États membres ou de la Commission sur les circonstances entourant les accidents; en dépit du fait que les bénéficiaires ne respectaient pas leurs obligations, aucune procédure n'a été lancée en vue de recouvrer ou d'annuler l'aide;

g) l'aide communautaire aux projets de société mixte est équivalente à deux fois l'aide à l'exportation du navire concerné. C'est pourquoi le respect des obligations faites au bénéficiaire de conserver les navires en activité et d'approvisionner le marché communautaire pendant une période minimale aurait dû faire l'objet d'une constitution de garanties appropriées.

2.84. Pour résumer, l'audit a fait apparaître qu'une gestion plus rigoureuse du régime par la Commission et par les États membres est nécessaire pour assurer une bonne gestion financière.

2.85. La Commission devrait revoir ses procédures de suivi et de contrôle, et procéder au recouvrement des subventions de l'UE dont l'utilisation n'a pas été satisfaisante.

2.86. En ce qui concerne l'efficacité des mesures, il a été constaté que:

a) sur la réduction globale des capacités de pêche depuis l'adoption de la mesure, un tiers (113 710 tonnes) peut être attribué à cette dernière. Cependant, elle n'a eu pratiquement aucune influence sur l'activité globale de pêche dans les eaux communautaires, comme en témoigne la stabilité des débarquements annuels;

b) environ 90 % des navires concernés par les projets examinés pêchaient déjà dans les eaux de pays tiers; néanmoins, les conséquences du redéploiement à l'égard des accords internationaux en matière de pêche (AIP) négociés par l'UE n'étaient pas évaluées.

RAPPORT SPÉCIAL N° 20/98 SUR L'AUDIT DES CONTRÔLES PHYSIQUES OPÉRÉS SUR LES PRODUITS AGRICOLES BÉNÉFICIANT DE RESTITUTIONS À L'EXPORTATION (51) (52)Contexte de l'audit

2.87. Pendant l'exercice FEOGA 1996, les restitutions à l'exportation versées aux exportateurs de produits agricoles pour compenser la différence entre le prix intérieur pratiqué dans l'UE et le prix sur le marché mondial, plus faible, se sont élevées à quelque 5 600 Mio ECU (13 % des dépenses communautaires dans le secteur agricole). Les taux des restitutions à l'exportation varient selon la nature des produits concernés et sont appliqués aux quantités exportées. Bien que le financement provienne du budget de l'UE, les États membres sont responsables aussi bien de l'exécution des paiements que de la réalisation des contrôles destinés à confirmer la légalité et la régularité des restitutions à l'exportation.

2.88. Les services douaniers des États membres sont confrontés au difficile problème de la protection du budget communautaire au moyen de contrôles physiques, sans que cela entrave indûment le flux des échanges. Au cours de l'exercice FEOGA 1996 et à travers l'ensemble de l'UE, les services douaniers des États membres ont procédé à 100 000 contrôles physiques, appliquant ainsi le taux minimal de 5 % établi par la réglementation. Pour une part non négligeable de ces contrôles, des analyses de laboratoire étaient également obligatoires. Les coûts administratifs de ces vérifications à la fois pour les services douaniers et pour les opérateurs commerciaux sont considérables. Il est donc impératif que les contrôles soient ciblés de manière précise et exécutés avec efficacité. En 1994, le règlement (CEE) n° 386/90 a été modifié, essentiellement afin de permettre le recours à l'analyse de risque pour sélectionner les marchandises devant faire l'objet d'un contrôle physique. L'audit de la Cour dans les États membres a été centré sur le recours à l'analyse de risque et l'évaluation de l'efficacité des procédures de sélection des marchandises en vue du contrôle physique.

Principales observations

2.89. D'une manière générale, les contrôles physiques constituent un instrument essentiel pour les services douaniers, mais, selon la mesure en cause, ils ne sont peut-être pas toujours la méthode de contrôle la plus efficace et la plus appropriée. L'analyse de risque n'étant pas obligatoire, il existe des différences considérables entre les États membres au niveau des procédures de sélection des marchandises devant faire l'objet d'un contrôle physique. Le fait que la réglementation comporte l'obligation d'effectuer un nombre déterminé de contrôles physiques dans chaque bureau de douane ainsi que le caractère insuffisant des bases de données des États membres empêchent une utilisation optimale de l'analyse de risque. L'efficacité des procédures de sélection des marchandises en vue d'un contrôle n'a fait l'objet d'aucune évaluation, ni de la part des États membres ni de la part de la Commission. Il y a un manque de coordination avec les contrôles a posteriori effectués par les États membres conformément au règlement (CEE) n° 4045/89.

Principales recommandations

2.90. La Commission devrait envisager la mise en place d'un cadre juridique prévoyant une combinaison équilibrée de contrôles physiques (au bureau de douane de sortie) et de contrôles a posteriori.

2.91. Il conviendrait d'encourager les États membres à prendre davantage en compte la qualité et l'efficacité des contrôles physiques plutôt que de se contenter de garantir le respect des taux de contrôle réglementaires. Pour améliorer l'efficacité des procédures de sélection des marchandises devant faire l'objet d'un contrôle physique, la Commission est invitée à examiner un certain nombre de recommandations. La Cour suggère avant tout de rendre obligatoire pour les États membres le recours à l'analyse de risque. Il conviendrait d'assouplir les dispositions réglementaires en matière de contrôles physiques, tout en faisant en sorte que les États membres assument des responsabilités accrues quant à l'efficacité de ces contrôles.

2.92. De façon plus générale, l'analyse de risque représente un instrument efficace de gestion des ressources. En limiter l'application aux restitutions à l'exportation est trop restrictif. Afin de gérer efficacement leurs ressources, les États membres devraient disposer d'un cadre juridique plus large concernant l'analyse de risque, leur permettant non seulement de sélectionner certaines opérations spécifiques, mais aussi plus globalement d'affecter leurs ressources aux différentes mesures du budget et de l'UE en fonction des risques respectifs que chacune d'elles présente.

RÉPONSES DE LA COMMISSION

TITRE I - GESTION BUDGÉTAIRE

EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

Crédits de l'exercice

2.5 2.8. La Cour met en exergue les écarts entre les prévisions de dépenses agricoles et les dépenses effectives. La Commission rappelle que la prévision agricole est un exercice difficile; difficulté que la Cour avait d'ailleurs soulignée dans son rapport annuel sur l'exercice 1996 (JO C 348 du 18.11.1997, point 2.15, p. 58).

La Commission a cependant constaté une nette amélioration des prévisions relatives aux aides directes qui représentent une grande partie de la dépense agricole. En revanche, il est vrai que, pour les mesures d'intervention sur le marché, la situation reste plus contrastée dans la mesure où les paramètres de la prévision (production, prix mondiaux) sont extrêmement aléatoires. Dans le but d'améliorer la prévision, le Parlement et le Conseil ont accepté que la Commission puisse présenter une lettre rectificative jusqu'au 31 octobre de manière à refléter les dernières évolutions constatées sur les marchés agricoles. En outre, pour l'APB 1999, la Commission a tenu compte dans ses prévisions des résultats d'une étude d'un expert extérieur à la Commission qui concluait, sur la base d'une analyse statistique des données du passé, à l'existence de biais systématiques pour certaines lignes du budget agricole.

Enfin, les écarts pour l'exercice 1997 ont fait l'objet d'une analyse détaillée dont les résultats ont été publiés par la Commission dans le compte de gestion et bilan financier afférents aux opérations du budget de l'exercice 1997 [volume I, tome 2: analyse de la gestion financière, SEC(1998) 519, p. 29 à 135].

Pour ce qui concerne les secteurs particuliers identifiés au point 2.7, la Commission précise que:

- la surconsommation pour le poste B1-2320 représente les mesures de marché prises dans le cadre de la lutte contre l'épizootie de la peste porcine et, notamment, les indemnités, financées à 70 % par le FEOGA-Gara