RAPPORT SPÉCIAL N° 2/90 sur la gestion et le contrôle des restitutions à l'exportation accompagné des réponses de la Commission (90/C 133/01)

(Observations au titre de l'article 206 bis paragraphe 4 du traité CEE)

> EMPLACEMENT TABLE>

0. Prologue

1. Un matin de mai 1989, dans le cadre d'une enquête de la Cour sur les restitutions à l'exportation, deux contrôleurs se trouvaient au port allemand de Hambourg pour examiner les contrôles physiques opérés sur des envois de céréales. Les contrôleurs ont été informés que le navire russe «Kapitan Danilkin» qui était amarré le long des silos du port au moment de leur visite, était en train d'être chargé de céréales dans le cadre d'une mesure communautaire spéciale destinée à alléger le marché allemand de ses excédents de blé tendre. En observant l'opération, les contrôleurs ont constaté que l'on chargeait bien l'avant du navire avec des céréales. Ils virent également une opération similaire se dérouler à l'arrière du navire; mais, en regardant de plus près, ils s'aperçurent que le tas de céréales de ce côté-là semblait diminuer rapidement et non augmenter. En fait, les céréales étaient transférées des cales situées à l'arrière du navire dans les cales situées à l'avant, par l'intermédiaire d'un silo du port, opération qui prend plusieurs jours.

2. Ultérieurement, les contrôleurs ont appris que le navire avait d'abord été chargé de blé tendre français à Dunkerque, et que, sur sa route vers l'URSS, il s'était arrêté à Hambourg pour décharger et recharger simultanément sa cargaison de blé par l'intermédiaire d'un silo du port. Après enquête, il s'avéra qu'il s'agissait là de l'une des nombreuses opérations du même type qui avaient eu lieu, ou étaient prévues, à Hambourg et dans d'autres ports allemands. Cependant, cette activité en apparence superflue, coûteuse en frais de port et de silo, ainsi qu'en temps à la fois pour le navire et son équipage, ne pouvait être motivée par une pratique commerciale normale. En fait, la réponse est ailleurs!

3. Le blé tendre ayant une définition commune dans tous les États membres, il peut être vendu au stockage d'intervention dans toute la Communauté, chaque fois que le meilleur marché peut être obtenu. Cela explique en grande partie que, ces dernières années, des quantités de blé pouvant atteindre 2 Mio tonnes par an sont venues grossir les stocks d'intervention allemands. En octobre 1988, le ministère allemand de l'Agriculture, préoccupé par cette tendance, a informé la Commission que cette situation pourrait s'aggraver en 1989 et que la production allemande dépasserait les besoins nationaux, avec un risque de «mise à l'intervention de quantités massives de blé tendre» (). La Commission s'est ralliée à cet avis et, partant de l'hypothèse que, globalement, le marché communautaire ne pourrait absorber cet excédent (), elle est convenue d'adopter une mesure particulière le 27 janvier 1989 pour alléger le marché allemand, sous forme d'une aide à l'exportation des excédents de blé tendre allemand vers les pays tiers ().

4. La réponse du marché à la mesure particulière a été bonne. Le plafond, qui était à l'origine de 300 000 t, a été porté à 500 000 t, puis à 700 000 t à la suite de la suspension des dispositions générales relatives au marché libre pour l'exportation de blé tendre visant à encourager les opérateurs à recourir à la mesure particulière. Au 16 mars 1989, le succès de la mesure ne faisait aucun doute puisque l'intégralité des 700 000 t avait été admise à l'exportation à un coût d'environ 47,67 Mio ECU, soit 68 ECU/t.

5. Cependant, le 28 mars, la Commission a reçu un téléfax des autorités allemandes indiquant que le blé tendre physiquement exporté jusque là dans le cadre de la mesure particulière (environ 470 000 t dont les premières cargaisons n'avaient fait l'objet d'aucun contrôle physique) n'avait jamais été d'origine allemande. En fait, le blé tendre ne provenait pas non plus du marché allemand. Apparemment, des navires faisant route vers l'URSS et la Pologne, et transportant du blé tendre français chargé dans des ports français, faisaient escale dans des ports allemands pour décharger et recharger simultanément leur cargaison afin que le blé tendre puisse être reconnu comme étant «exporté de la RF d'Allemagne» et être ainsi éligible à la restitution à l'exportation prévue dans le cadre de la mesure particulière.

6. La Commission, estimant que les contraintes juridiques ne lui permettaient pas de limiter l'application d'une mesure d'intervention par référence à l'origine du produit agricole concerné (malgré des précédents concernant l'orge espagnol et le blé dur grec), avait essayé de limiter la portée de la mesure particulière en exigeant que le blé tendre soit «exporté de la RF d'Allemagne». Ce stratagème offrait apparemment le double avantage de donner satisfaction aux juristes et de permettre à la Commission de toucher le marché allemand. Dans la pratique, cependant, il est apparu que le coût supplémentaire entraîné par l'exportation de blé non originaire d'Allemagne par l'intermédiaire de ports allemands n'a pas été dissuasif pour toutes les entreprises. Certains opérateurs avaient besoin de licences d'exportation pour réaliser une opération d'exportation avec l'URSS, d'autres étaient attirés par le niveau de la restitution, plus élevée que dans le cas normal.

7. Le 6 avril, la Commission a réagi en augmentant la quantité disponible dans le cadre de la mesure particulière, moyennant l'ajout de 200 000 t, pour atteindre un total de 900 000 t, et en imposant une teneur minimale en protéines de 12,5 %. Ces deux modifications étaient liées, car à ce stade il devenait clair que la qualité de la récolte de blé tendre en Allemagne était peut-être la meilleure de la Communauté, seul le blé d'origine allemande pouvant répondre à l'exigence de la teneur en protéines. 145 000 t supplémentaires seulement ont été écoulées dans le cadre des nouvelles conditions. L'excédent de «quantités massives de blé tendre» prévu antérieurement était désormais perçu comme largement en décalage par rapport à la réalité, puisque le marché communautaire se révélait être un bon débouché pour ce blé tendre de haute qualité.

8. Les dernières livraisons effectuées dans le cadre de ce programme ont été autorisées le 25 mai, lorsque la Commission a accepté des offres concernant au total 55 000 t pour un taux de restitution se situant entre 51 et 54 ECU/t. Le même jour, la Commission a rejeté une offre concernant l'exportation de blé tendre provenant du marché ouvert à un taux de restitution légèrement inférieur à 40 ECU/t, car elle avait décidé de suspendre toutes les ventes du marché autres que celles s'inscrivant dans le cadre de la mesure spéciale pour l'Allemagne.

9. La Commission ne connaît pas l'origine du blé tendre exporté dans le cadre de la mesure spéciale destinée à alléger le marché allemand de ses excédents de blé tendre. La Commission pense que les opérateurs ignoraient que, pour que leurs cargaisons de blé tendre français soient reconnues comme «exportées de la RF d'Allemagne», ils devraient décharger et recharger physiquement le blé tendre par l'intermédiaire d'un silo dans un port allemand (à un coût qui, selon la Commission, peut atteindre 10 USD/t); en conséquence, ils ne tenaient pas compte des frais supplémentaires lorsqu'ils présentaient leurs offres pour obtenir les restitutions dans le cadre de la mesure spéciale. Les prévisions du ministère allemand de l'Agriculture et de la Commission concernant des «quantités massives» de blé tendre attendant d'entrer dans les entrepôts d'intervention allemands étaient loin du compte (en effet, 800 000 t seulement ont été achetées, alors que ces dernières années les achats représentaient 2 Mio t par an).

10. À partir d'une analyse portant sur 60 % des quantités exportées, la Cour estime que sur les 845 000 t qui ont finalement bénéficié d'une aide à l'exportation, 130 à 160 000 seulement ont été récoltées en RF d'Allemagne. Le solde d'environ 700 000 t a été transbordé via des ports allemands, principalement à partir de la France, mais également à partir du Royaume-Uni et du Danemark, à destination de l'URSS et de la Pologne. Par contre, la Commission a cité une source commerciale selon laquelle 350 - 400 000 t environ de blé tendre exporté ont été récoltées en RF d'Allemagne. Le bien-fondé de cette affirmation n'apparaît pas clairement à la Cour. Le coût total de la mesure particulière pour le budget communautaire a été d'environ 57,5 Mio ECU.

1. Introduction

1.1. Ces deux dernières années, l'exportation subventionnée de produits agricoles à destination de pays tiers a remplacé le stockage à l'intervention comme principal instrument permettant à la Communauté de maintenir l'équilibre sur le marché intérieur et donc de réguler ses niveaux de prix agricoles internes. Les produits exportés peuvent provenir du marché «libre» ou de stocks d'intervention. L'aide peut prendre la forme d'une restitution à l'exportation, d'une vente à prix réduit à partir des stocks d'intervention ou d'une combinaison des deux. L'aide permet aux exportateurs d'être compétitifs sur les marchés mondiaux où les prix pratiqués (en partie influencés par les aides en faveur d'autres producteurs) sont généralement inférieurs aux prix communautaires. Les taux de restitution pour les produits exportés dépendent de la classification précise des produits en cause et peuvent également varier en fonction du pays de destination finale.

1.2. En 1988, le budget communautaire a subventionné l'exportation - soit à partir du marché soit à partir de stocks d'intervention - de 24,8 Mio t de céréales, de 0,8 Mio/t de viande bovine et de 16,8 Mio/t de lait et de produits laitiers bénéficiaires de restitutions à l'exportation pour un total de 7 000 Mio ECU. De plus, le budget communautaire supporte des pertes liées à l'exportation de stocks d'intervention à bas prix ().

1.3. Une grande partie de la gestion quotidienne des mesures est déléguée aux organismes payeurs des États membres. Les autorités douanières ont également un rôle essentiel à jouer en matière de contrôle des mouvements d'exportation. Toutes les décisions politiques importantes sont prises par la Commission. C'est la Commission - normalement après consultation des comités de gestion des différents marchés (voir point 2.3) - qui détermine le niveau de l'aide dans chaque cas, principalement en fixant les taux de restitution et en déterminant les prix minima pour les ventes à prix réduit à partir des stocks d'intervention. La Commission a également une voix décisive sur des facteurs-clés tels que le moment de l'exportation subventionnée, la quantité et la destination des marchandises.

1.4. Les taux des restitutions à l'exportation peuvent être fixés après appel à la concurrence, par approximation en fonction de la différence entre les prix communautaires et les prix du marché mondial ou par des moyens purement ad hoc. Pour pouvoir bénéficier d'une restitution à l'exportation, l'opérateur doit normalement s'engager à exporter des produits d'une quantité et d'une qualité déterminées à l'intérieur d'une période fixée et à destination d'un ensemble défini de pays tiers. C'est la licence, délivrée à l'opérateur par les organismes payeurs des États membres au nom de la Commission, qui est l'expression juridique du contrat passé entre la Communauté et l'opérateur. Le présent rapport ne porte pas sur le système de licence en tant que tel, mais, étant donné qu'il présente de nombreuses observations supposant une certaine connaissance de ce système, ce dernier est résumé à l'annexe 1.

1.5. Du point de vue du budget communautaire, on peut dire que le système de fixation des taux et de licences fournit une base pour le contrôle centralisé des dépenses. Il fournit également à la Commission un moyen souple de gérer le marché des exportations. Par exemple, la Commission peut appliquer des «correctifs» à des taux de restitution préalablement agréés et publiés afin de dissuader ou d'inciter les opérateurs à exporter dans des conditions particulières ou vers une destination spécifique.

1.6. Le tableau 1 retrace l'évolution des dépenses budgétaires relatives aux restitutions à l'exportation sur les dix dernières années, et le tableau 2 montre comment les restitutions à l'exportation ont remplacé le stockage public d'intervention comme clef de voûte du système de garantie des prix dans le cadre de la politique agricole commune (PAC). Un trait caractéristique des restitutions à l'exportation qui n'est pas révélé par les tableaux réside dans le fait que, pour certains produits, la valeur de la restitution à l'exportation payable pour un seul lot de marchandises exportées dépasse souvent le prix payable par l'acheteur du pays tiers. À titre d'illustration, la Cour a trouvé les exemples suivants (fondés sur les taux applicables en 1986/87) au cours de son contrôle:

a)un seul conteneur de viande bovine exporté vers la Libye restitution à l'exportation: 34 700 ECU facture: 18 600 ECU

b)un lot de 161 t de butteroil vers Abu Dhabi restitution à l'exportation: 347 850 ECU facture: 218 000 ECU

c)un contrat pour l'exportation de 450 t de beurre vers l'URSS restitution à l'exportation: 867 850 ECU facture: 150 620 ECU

d)un contrat pour 2 000 t de poudre de lait vers l'Algérie restitution à l'exportation: 2 515 000 ECU facture: 1 536 430 ECU

e)un lot de feta à destination de l'Iran restitution à l'exportation: 2 720 000 ECU facture: 2 511 000 ECU

L'importance de ces cas pour la Communauté et pour les contrôleurs de la Communauté réside dans le fait que les risques financiers de l'opération pour la Communauté sont virtuellement supérieurs à ceux de l'acheteur.

>TABLE>

1.7. Plus de 35 % des dépenses du FEOGA-Garantie sont consacrées aux restitutions à l'exportation et plus de 70 % de ces dépenses ont trait à trois secteurs: la viande bovine, les céréales et les produits laitiers. Les restitutions à l'exportation dans ces trois secteurs font l'objet du présent rapport. Les aspects examinés sont, premièrement, le rôle central de la Commission en matière de fixation des taux de restitution et de détermination des prix minima pour les ventes à prix réduit (chapitre 2) et, deuxièmement (chapitre 3), les contrôles nationaux opérés sur les lots de marchandises exportées dans les États membres principalement concernés, à savoir le Danemark, la RF d'Allemagne, la France, l'Irlande, l'Italie, les Pays-Bas et le Royaume-Uni. Cette seconde partie du rapport résulte de l'extension aux secteurs des céréales et des produits laitiers d'une tâche d'audit antérieurement réalisée dans certains pays par la Cour dans le secteur de la viande bovine, qui avait donné lieu à de premières conclusions dans le rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1987.

1.8. Le rapport a permis également d'actualiser des observations antérieures relatives aux systèmes nationaux destinés à assurer la conformité avec la directive 77/435/CEE du Conseil, du 27 juin 1977 (), [désormais remplacée par le règlement (CEE) n° 4045/89 de la Commission] (), qui impose aux États membres d'effectuer des contrôles a posteriori systématiques des documents commerciaux des entreprises bénéficiaires de versements de la PAC ou qui effectuent des paiements en faveur de cette dernière. Ces vérifications complètent les contrôles normalement effectués par les douanes et par les organismes payeurs.

1.9. L'enquête a consisté à vérifier principalement que:

a)les procédures de la Commission en matière de fixation des taux de restitution, de conclusion de marchés spéciaux et d'écoulement à bas prix, sont conformes aux principes de la bonne gestion financière et qu'elles sont efficaces;

b)des contrôles appropriés sont prévus et fonctionnent tant au niveau communautaire qu'au niveau national afin de garantir la légalité et la régularité de toutes les dépenses communautaires relatives aux restitutions à l'exportation;

c)des contrôles indépendants et appropriés sont prévus et effectivement opérés sur les opérations relatives aux restitutions à l'exportation.

1.10. La Cour regrette le ton adopté par la Commission dans ses réponses à ses observations.

Tableau 2 - Évolution des dépenses relatives aux restitutions à l'exportation, à l'intervention et aux aides à la consommation pour les trois principaux produits (céréales, lait et produits laitiers, viande bovine)

>DEBUT DE GRAPHIQUE>

<? D><?þ><?þ><?þ><?þ><? 3><?×42><?þ><? 8>

<? 3><?þ> <?Ð7><?²>Mio ECU

<? 8><?þ><?ue><?û>

<?Ð7><?±><?þ><?×04><? ©><? ¨>BUDGET <?¾>

<?Ð7><?±><?þ><?×11><?©> <?º>Restitutions à l'exportation <?½> <?í><?ue><?ue><?»>Intervention: stockage public et privé (dépréciation non comprise) <?½> <?í><?ue><?ue><?»>Aides à la consommation

<?Ð7><?±><? 8><?×09><?ú> <?×18><?©>Aides à la consommation

<?Ð7><?±><? 8><?×19><?ú><?×25><?©>Intervention

<?Ð7><?±><? 8> <?×31><?ú><?×25><?©>Restitutions à l'exportation

<?Â"FIN DE GRAPHIQUE>

>PICTURE>

Tableau 5 - Ventes de lait écrémé en poudre (1 000 t) à partir des stocks d'intervention dans le cadre de règlements spéciaux (1) en 1987/88

>DEBUT DE GRAPHIQUE>

<?ue><?Ð7><?²>(1 <? >000 tonnes)

<? D><?þ><?þ><?þ><? 3><?×30><?þ><? 8>

<?Ð7><?±><?Dl70506><? 8><?þ><?ue><?©><?©><?¦>Avril 1987 <?½> Mai <?¿> Juin <?¿> Juil. <?¿> Août <?¿> Sept. <?¿> Oct. <?¿> Nov. <?¿> Déc. <?¿> Jan. 1988 <?¿> Févr. <?¿> Mars <?¿> Avril <?¿>

<?Ð7><?±><?þ><?ue><?©><?©><?¨>(<?ó>1<?ò>) <? ><?º>(a) <? >Règlement (CEE) n<?ó>o<?ò> <? >727/87 du 13 mars 1987 (LEP destiné à l'exportation) <? ><?oe> <?AE4><?¤><?¤><?¤><?¤><?¤><?ae> <?¼><?Ð7><?±><?ue><?»>(b) <? >Règlement (CEE) n<?ó>o<?ò> 2213/76 du 10 septembre 1976 (LEP destiné à la vente sur le marché intérieur) <? ><?÷><?oe><?DLH300006N> <? > <?DLH300006N> <? ><?DLH300006N> <? ><?DLH300006N> <? ><?DLH300006N> <? ><?DLH300006N> <? > <?DLH300006N><?ue><?ue>

<?Â"FIN DE GRAPHIQUE>

>PICTURE>

2. Gestion des exportations par la Commission

Cadre réglementaire

2.1. Les règlements de base instituant l'organisation commune des marchés dans les secteurs du lait et des produits laitiers et de la viande bovine ont été publiés en juin 1968 (). L'organisation commune du marché des céréales a été établie en 1962. L'organisation actuelle du marché est régie par le règlement (CEE) n° 2727/75 du Conseil (). Ces trois règlements comportent une disposition commune prévoyant l'utilisation de restitutions à l'exportation afin de faciliter l'exportation de produits pour lesquels les prix mondiaux sont inférieurs à ceux pratiqués au sein de la Communauté. Les restitutions relatives à la majorité des plus importants marchés d'exportation sont fixées par appel d'offres. Dans les autres cas, les taux applicables sont ceux publiés par la Commission. Ces derniers taux doivent être fixés à intervalles réguliers, mais la Commission peut les modifier à tout moment, soit de sa propre initiative, soit à la demande d'un État membre.

2.2. Les taux de restitution à l'exportation sont identiques pour l'ensemble de la Communauté. Ils varient selon le produit et peuvent être différenciés selon la destination. En ce qui concerne les céréales et la viande bovine, la différenciation est significative, mais dans le secteur du lait et des produits laitiers, elle ne s'applique qu'au fromage. Des licences sont requises pour toutes les exportations de céréales, de viande bovine, de beurre et de lait écrémé en poudre (LEP), ainsi que pour tous les autres produits laitiers si l'exportateur choisit de fixer le taux de restitution à l'avance (procédure connue sous le nom de préfixation) ().

2.3. Les règlements ont également institué des comités de gestion pour chaque marché, comités constitués par des représentants des États membres et présidés par un représentant de la Commission. Bien que la Commission puisse modifier le niveau des taux de restitution à tout moment, elle est tenue de consulter périodiquement le comité de gestion approprié concernant les taux de restitution afin de les confirmer ou de les modifier. Le comité est tenu de rendre un avis. Si le Comité vote contre la proposition, la Commission doit saisir le Conseil de la proposition, ce dernier disposant d'un mois pour arrêter une décision différente à la majorité qualifiée.

2.4. Les règlements (CEE) nos 876/68, 885/68 et 2746/75 du Conseil () définissent les règles générales régissant l'octroi de restitutions à l'exportation pour les produits laitiers, la viande bovine et les céréales. Les critères à prendre en considération pour l'établissement des restitutions sont, pour l'essentiel, les mêmes pour les trois marchés et sont résumés à l'annexe 2.

2.5. Le cadre législatif applicable au système des restitutions à l'exportation s'est étoffé depuis l'établissement des organisations de marché. De nombreux règlements ont été élaborés concernant les licences d'exportation, la préfixation, le paiement à l'avance, les ventes d'intervention par voie d'adjudication ou à prix fermes; il existe également de nombreux règlements spécifiques de marchés relatifs, par exemple, à la viande désossée, à la transformation de beurre en huile et aux coefficients de céréales pour la farine.

Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT)

2.6. Une série de négociations (connues sous le nom de «Uruguay Round») est en cours dans le cadre du GATT depuis septembre 1986 afin, entre autres, de réduire les niveaux du soutien et de la protection agricoles. Cela s'applique particulièrement aux États-Unis et à la Communauté européenne pour ce qui concerne le commerce mondial des céréales, où ils poursuivent une politique de concurrence fondée sur des subventions aux exportations. L'«American Exporting Enhancement Programme» (EEP - programme américain d'encouragement des exportations) qui a été lancé en 1985, a donné lieu à ce jour à 102 initiatives concernant 65 pays et 12 produits.

2.7. La politique de la Commission consiste à s'aligner sur les subventions accordées aux exportations agricoles des États-Unis afin de protéger les marchés traditionnels et de promouvoir, en particulier dans le secteur des produits laitiers, les exportations de produits à haute valeur ajoutée. Parfois, la politique d'alignement a entraîné l'octroi de taux de restitution exceptionnellement élevés, comme c'est le cas, par exemple, pour le blé à destination de l'Égypte (voir point 2.65) et pour l'augmentation de 20 % des taux applicables aux bovins de race pure (voir point 2.40).

Fixation du niveau de l'aide

2.8. La politique communautaire d'aide aux exportations agricoles est fondée sur l'hypothèse qu'il ne serait pas possible d'exporter les quantités de céréales, de produits laitiers et de viande bovine nécessaires pour stabiliser les prix sur le marché intérieur au niveau souhaité sans apporter une aide financière aux exportateurs afin de combler l'écart existant normalement entre le niveau des prix que l'on peut obtenir sur les marchés mondiaux et le niveau (plus élevé) des prix dans la Communauté. Si le niveau de l'aide financière dépasse le minimum nécessaire à cet effet, les exportateurs bénéficient d'une compensation excessive aux dépens du budget communautaire (et - par le fait de l'incidence sur les prix intérieurs - du consommateur de la Communauté). Le dilemme pour la Commission réside dans la manière d'atteindre un juste équilibre entre l'efficacité (c'est-à-dire l'exportation des excédents communautaires) et l'économie.

2.9. La Commission dispose de deux mécanismes principaux pour subventionner l'exportation de produits agricoles: les ventes d'intervention à prix réduits et l'octroi de restitutions à l'exportation, soit de produits provenant du marché libre, soit de produits d'intervention. L'importance relative de chaque mécanisme varie selon les cas, de même que la mesure de la participation de la Commission. Il existe des taux de restitution publiés pour l'ensemble des trois secteurs concernés par la présente étude. Il s'agit des taux dont peut bénéficier tout opérateur à tout moment et qui sont parfois désignés par le terme de «restitutions permanentes». Ces taux peuvent être augmentés ou réduits de plusieurs manières, par exemple par des «coefficients correcteurs» valables pour des destinations et des périodes spécifiques.

2.10. La Commission peut s'appuyer sur deux sources principales d'informations extérieures pour orienter ses décisions relatives aux taux de restitution. L'une des ces sources est constituée par les données publiées ou disponibles dans les États membres concernant les niveaux des prix communautaires et des prix mondiaux. L'autre est constituée par les prix du marché sur la base des adjudications. Aucune de ces sources ne peut être considérée comme absolument fiable ni objective.

2.11. En dernier ressort, c'est l'appréciation de la Commission qui est déterminante pour l'établissement du taux de restitution et du niveau du prix applicables aux ventes à prix réduit. Quels que soient les mécanismes objectifs dont dispose théoriquement la Commission, il serait peu réaliste d'imaginer qu'il puissent être suffisamment adaptés et souples pour se substituer finalement à ce qui constitue une appréciation d'ordre essentiellement commercial. Le problème de gestion pour la Commission réside dans la manière de formuler une telle appréciation tout en satisfaisant à l'obligation de rendre compte. La Cour estime que les exigences les plus importantes à cet égard sont les suivantes: l'information doit être assurée de manière à satisfaire aux exigences de la gestion et du contrôle indépendant par des tiers; le principe d'économie doit être respecté lors de la détermination des taux et des ventes à prix réduits, leurs coûts budgétaires étant connus et suivis; l'efficacité des mesures prises doit être évaluée afin de déterminer les réalisations par rapport au programme et d'apprécier la nécessité de mesures correctrices; des procédures correctes d'information et de consultation des opérateurs doivent être suivies.

2.12. La Cour a examiné les décisions de la Commission fixant les restitutions à l'exportation et les ventes à prix réduits dans les trois marchés en cause. L'examen de la Cour a porté principalement sur les décisions prises au cours des exercices 1987 et 1988. Le problème du contrôle, que ce soit du point de vue de la Cour des comptes ou de celui du contrôle financier, est de savoir comment déterminer avec une assurance raisonnable la validité des appréciations. En principe, cela n'est possible qu'en discutant avec les agents intéressés, en évaluant les procédures qu'ils ont suivies et en examinant les documents reprenant leur évaluation des cas spécifiques. De cette manière, il devrait être possible d'établir un lien clair entre les faits relatifs à un cas donné tels qu'ils ont été perçus par la Commission et l'appréciation qui en a été faite concernant le taux de restitution approprié ou le niveau de prix pour les ventes à prix réduits. En l'absence de documents satisfaisants relatifs à ces importantes décisions, les exigences relatives à l'obligation de rendre compte ne peuvent être satisfaites, ni formellement, ni concrètement.

2.13. Les opérations d'exportation faisant l'objet du présent chapitre sont, dans les grandes lignes, de trois types. Premièrement, les opérations types ou les ventes à l'exportation sont effectuées à partir du marché libre soit à l'aide de restitutions à l'exportation publiées, soit par adjudication publique. Deuxièmement, les ventes à prix réduit à partir des stocks d'intervention, où le niveau de la subvention (qui constitue souvent une combinaison du prix réduit et de la restitution à l'exportation) est soit déterminé par adjudication, soit prédéterminé par la Commission. Enfin, les «mesures spéciales», qui sont prises soit pour tirer profit d'une possibilité d'exportation spécifique, soit pour s'aligner sur des offres concurrentes des États-Unis ou d'autres producteurs. Cette répartition est reflétée dans les trois sections ci-après (points 2.14 - 2.77) qui présentent les constatations de la Cour relatives à la gestion, par la Commission, des subventions à l'exportation dans les trois marchés en cause.

Lait et produits laitiers

Introduction

2.14. Le marché de l'exportation des produits laitiers comporte des produits en vrac (à savoir le beurre et le LEP) et des produits dits dérivés tels que le fromage, le lait complet en poudre (LCP) enrichi et le lait condensé. Le marché, dans son ensemble, manque d'un «baromètre» reconnu des prix mondiaux. Cependant, les niveaux de prix minima établis par le GATT déterminent effectivement le plancher du marché mondial des principaux produits. La réduction des stocks communautaires des deux produits en vrac - le beurre et le LEP - a été remarquable. Ce succès a été largement dû aux programmes spéciaux d'écoulement (principalement pour le beurre) et aux conditions plus favorables du marché, qui ont facilité l'exportation (en particulier pour le LEP). Les stocks de beurre, qui s'élevaient à 1,3 Mio t à la fin de 1986, avaient été ramenés à 64 000 t en mars 1989, et les stocks de LEP avaient été éliminés.

2.15. Le marché mondial se partage principalement entre la Communauté, la Nouvelle-Zélande et, dans une moindre mesure, les États-Unis. La concurrence est intense; en effet le «New Zealand Dairy Board» est à même de fixer l'aide à l'exportation la plus concurrentielle sans risquer de transgresser les prix minima du GATT du fait de son engagement commercial direct dans les opérations d'exportation.

2.16. La Commission est confrontée à un problème, qui est de savoir comment établir et garantir un indicateur fiable des prix courants mondiaux. Un autre problème est de savoir comment intervenir efficacement sur le marché sans enfreindre les prix minima du GATT. Une autre difficulté pour la Commission dans ce marché où la concurrence est particulièrement intense, est de savoir comment satisfaire aux exigences relatives à l'obligation de rendre compte, par le biais par exemple de la publication des taux de restitution, sans dévoiler ses intentions commerciales aux concurrents étrangers (avec des risques évidents pour le succès de ses initiatives).

Fixation du niveau de l'aide

Taux publiés

2.17. Les taux de référence sont ceux applicables au beurre, au LEP, au lait complet en poudre et à certains fromages, dont sont dérivés tous les autres taux des produits laitiers. Les taux représentent la différence entre les estimations de la Commission concernant les prix mondiaux et celles concernant les prix communautaires. Le prix communautaire est calculé sur une base hebdomadaire en fonction des informations sur les prix fournies par les organismes payeurs des États membres, et le prix du marché mondial sur la base des différentes sources commerciales publiées. La Cour a constaté que certains organismes payeurs ne présentaient pas toujours les informations requises et qu'en conséquence les mêmes prix étaient parfois utilisés pendant plusieurs mois faute d'informations. La Cour a constaté également l'absence de de compilation, d'analyse et d'enregistrement systématiques, par la Commission, des sources concernant les prix mondiaux, malgré la production d'un rapport hebdomadaire à usage interne, relatif aux événements significatifs et citant quelques prix.

2.18. La Commission déclare appliquer des méthodes uniformisées pour le calcul des taux de restitution se fondant sur la différence entre les prix mondiaux et communautaires. Les contrôleurs de la Cour ont tenté de recalculer les taux de restitution pour le beurre, le LEP et le cheddar tels qu'ils ont été publiés dans le règlement (CEE) n° 701/89 de la Commission, du 17 mars 1989 (). Les résultats du calcul des contrôleurs figurent dans le tableau 3. Il n'existait aucune trace de la façon dont la Commission a calculé ces taux. En fait, les taux de restitution publiés pour le LEP et le beurre étaient fondés sur des instructions orales du commissaire. Pour réaliser leurs calculs, les contrôleurs ont, entre autres éléments, tenu compte des informations relatives aux prix mondiaux publiées dans le «Dairy Market News» (volume 56, n° 13 du 31 mars 1989), cette publication étant la seule source indépendante d'information sur les prix mondiaux dont ait disposé la Commission pendant la période concernée. Le prix communautaire était constitué des prix départ usine les plus bas des quatre principaux pays exportateurs de la Communauté.

>TABLE>

2.19. Compte tenu de la difficulté à laquelle ils s'étaient heurtés pour vérifier la base sur laquelle les taux précédents avaient été établis, les contrôleurs ont également examiné les derniers taux publiés au moment du contrôle [règlement (CEE) n° 1476/89 de la Commission, du 25 mai 1989] (). À l'époque du contrôle, aucune preuve documentaire à l'appui de ces taux ne s'était avérée disponible. Toutefois, à la suite d'une réunion avec le directeur général, des documents ont été fournis ultérieurement. Ils faisaient apparaître des divergences notables entre les diminutions proposées par la division du marché pour le LEP, le lait entier en poudre ainsi que le beurre et celles qui ont été adoptées.

Taux non publiés

2.20. À la fin de 1986, le «New Zealand Dairy Board» a souvent surenchéri sur les taux publiés par la Commission pour certains marchés d'exportation, et les stocks de beurre et de LEP sont restés élevés (voir tableau 4). Confrontée à ce malheureux concours de circonstances, la Commission a pris la décision d'adopter une autre stratégie pour établir les taux de restitution. Les objectifs de cette nouvelle stratégie étaient d'exploiter les frais de transport moins élevés (qui ne sont pas toujours entièrement reflétés dans les données disponibles concernant les prix) pour les exportateurs de la Communauté en raison de leur proximité relative par rapport aux principaux marchés d'exportation, et de fixer les taux les plus concurrentiels possibles sans transgresser les prix minima du GATT. Afin de ne pas dévoiler publiquement les intentions commerciales de la Commission, les taux ne seraient pas publiés au Journal officiel et il n'y aurait pas d'appel d'offres public. L'intention de la Commission était de compenser l'avantage opérationnel dont jouit le «New Zealand Dairy Board» en vertu de sa position d'exportateur unique.

2.21. La Commission devait manifestement entrer en contact avec les opérateurs pour obtenir les informations nécessaires à la réalisation des objectifs exposés ci-dessus. Cependant, elle ne souhaitait pas traiter directement. La procédure adoptée ressemblait extérieurement à un appel d'offres, en ce sens que les organismes d'intervention étaient priés de demander aux opérateurs réguliers de leur communiquer des offres concernant la restitution qu'ils demanderaient pour exporter du LEP, du beurre ou du butteroil vers des destinations spécifiques. Les offres reçues ont été compilées sur une base hebdomadaire et transmises à la Commission. La division du marché a examiné les offres et calculé un taux proche des minimums du GATT sur la base du dernier taux de change du dollar des États-Unis. Le(s) taux de restitutions a (ont) été fixé(s) dans un document «décision» soumis à la signature du commissaire. Les décisions signées ont été transmises aux représentants des États membres pour communication aux opérateurs intéressés par l'intermédiaire des organismes d'intervention. Les opérateurs souhaitant réaliser des échanges ont demandé des autorisations selon la procédure normale, mais la préfixation aux taux non publiés. Les opérateurs n'étaient pas liés par les offres présentées antérieurement aux organismes payeurs. Ceux dont les offres correspondaient à un taux supérieur restaient éligibles au taux non publié comme ceux qui n'avaient pas remis d'offre. Inversement, les opérateurs qui avaient demandé un taux de restitution réduit bénéficiaient du taux non publié (plus élevé).

2.22. Les premiers taux non publiés (relatifs au LEP, au beurre et au butteroil) ont été fixés par la décision 86/2508/CEE pour la période allant du 18 décembre 1986 au 5 janvier 1987. En 1987, 32 autres décisions ont été prises et 17 en 1988 après quoi la pratique a été suspendue. Le nombre de taux spéciaux déterminés de cette manière était de 108. La période de validité moyenne de ces taux était de huit jours, et l'avantage moyen par rapport aux taux publiés était le suivant:

>TABLE>

Plusieurs de ces décisions sont relatives à une seule destination (Algérie, Mexique, Inde). Les notes des dossiers exposent, pour ces décisions, la méthodologie adoptée pour les calculs, mais restent muettes quant aux données de base relatives au prix et à la nature des offres reçues.

>TABLE>

2.23. Bien que la Commission ait eu tendance à accepter ou à fixer des taux se situant dans la tranche inférieure des différentes offres reçues, l'absence de dossiers de travail empêche que l'on se prononce sur l'économie de l'opération dans son ensemble. La Cour a calculé qu'environ 300 000 t de LEP et 450 000 t de beurre/butteroil ont été exportées en bénéficiant de taux non publiés.

Ventes spéciales

2.24. Il s'agit de ventes uniques de produits en vrac, qui sont opérées soit pour tirer profit d'une possibilité d'exportation spécifique, soit pour s'aligner sur les conditions d'offres concurrentielles d'autres producteurs. Dans le secteur laitier, les ventes spéciales sont exceptionnelles et ne portent que sur l'écoulement des stocks d'intervention, c'est-à-dire le LEP et le beurre. Au cours de la période examinée, l'on a enregistré trois opérations d'exportation spéciale dont les deux suivantes sont importantes:

a)Règlement (CEE) n° 765/86 de la Commission (): vente de beurre d'intervention destiné à l'exportation vers l'Inde, le Pakistan, la Mongolie et l'URSS;

b)Règlement (CEE) n° 727/87 de la Commission (): vente de lait écrémé en poudre provenant de stocks publics pour l'exportation.

2.25. La première opération citée illustre les difficultés que rencontre la Commission en se fiant aux procédures d'appel d'offres pour fixer un niveau approprié de restitution lorsqu'un marché d'exportation spécifique n'est accessible que par un seul opérateur, comme c'est le cas pour de nombreux contrats passés avec les pays de l'Est. La seconde opération, qui s'est déroulée dans le cadre d'un marché où les opérateurs étaient nombreux, montre les conséquences que peut avoir le fait de ne pas permettre aux forces du marché de déterminer les prix, ce qui serait le cas plus facilement dans le cadre d'une procédure d'appel d'offres publique.

Règlement (CEE) n° 765/86 de la Commission: beurre pour l'URSS

2.26. Les stocks importants de beurre et de LEP, autrefois conservés dans les entrepôts d'intervention de la Communauté, ont fait naître l'espoir que la Commission procéderait à des ventes à bas prix dans un avenir proche. Cette attente a entraîné la chute des prix mondiaux. Ce phénomène a été reconnu par le GATT, qui, afin de débarrasser le marché mondial du beurre de ce handicap spécifique, a autorisé la Communauté à conclure des accords d'écoulement spéciaux avec certains pays tiers à des prix nettement inférieurs aux minima du GATT. Le règlement (CEE) n° 765/86 a donc été adopté en mars 1986 pour des ventes de beurre fortement subventionnées à l'Inde, au Pakistan, à la Mongolie et à l'URSS.

2.27. Les stocks d'intervention de la CEE s'élevaient à 1,15 Mio t à la fin février 1986. Jusqu'au 31 décembre 1986, les ventes opérées dans le cadre du règlement (CEE) n° 765/86 s'effectuaient par adjudication à un niveau atteignant presque 70 % du prix d'intervention. Les taux de restitution à l'exportation publiés étaient également dus. L'effet combiné du prix réduit et de la restitution a effectivement entraîné que le beurre a été vendu en dessous du prix minimum du GATT, à savoir 1 000 USD/t. L'autorisation spéciale devait prendre fin le 31 décembre 1986 [voir règlement (CEE) n° 3535/86 de la Commission] (), mais comme l'URSS s'est abstenue d'acheter dans la perspective de pouvoir obtenir des prix encore inférieurs, 105 000 t seulement ont été vendues pendant cette année. Vu l'échec relatif de la mesure, le GATT a accepté que l'autorisation soit prolongée pour les contrats signés avec l'URSS avant cette date. Une seule société détenait un tel contrat.

2.28. Au 1er janvier 1987, le règlement (CEE) n° 155/87 de la Commission () a mis fin à l'effet combiné de la restitution à l'exportation et des prix réduits. Au lieu de cela, la subvention à l'exportation a été obtenue simplement par le biais de ventes à prix réduits pour lesquelles les prix étaient réduits d'un montant plus ou moins égal à la restitution qui était due antérieurement. Les prix ont continué à être fixés au moyen des adjudications mensuelles, même lorsque la Commission traitait avec un seul opérateur.

2.29. La Cour a examiné les offres reçues par l'organisme d'intervention allemand. La Commission a rejeté toutes les offres introduites pour l'adjudication du 27 janvier 1987, les premières pour lesquelles des restitutions à l'exportation n'étaient pas payables. À l'adjudication suivante (10 février 1987), une offre allemande dépassait de 20 ECU/t cinq autres offres de la RF d'Allemagne et correspondait exactement au taux offert par quatre sociétés françaises et par une autre, néerlandaise. Dans les adjudications suivantes, les offres allemandes étaient uniformes. Un examen des documents de la Commission a révélé que ce cas s'était aussi présenté pour des offres introduites dans d'autres États membres. Les offres étaient orchestrées par le contractant. Des licences ont été accordées pour 610 000 t à un prix moyen de 215 ECU/t, ce qui représente des aides correspondant à plus de 90 % du prix d'intervention. Le total des ventes dans le cadre du règlement (CEE) n° 765/86 s'élevait à 715 300 t.

Règlement (CEE) n° 727/87 de la Commission, du 13 mars 1987: LEP destiné à l'exportation

2.30. Dans le cadre de ce règlement, 261 381 t de LEP ont été vendues au prix d'achat appliqué par l'organisme d'intervention le jour de la vente, moins 30 ECU/t. Les taux de restitution à l'exportation applicables étaient également dus. Les ventes provenaient à raison de 92 % de l'intervention allemande.

2.31. Les ventes sont restées modestes jusqu'au 31 décembre 1987, date à laquelle elles ont atteint 83 000 t (plus de trois fois le total du mois précédent). La Commission n'a pas réagi à cette hausse brutale, bien qu'elle ait été consciente de la situation des ventes. En janvier 1988, les ventes mensuelles ont atteint le chiffre de 91 000 t et une hausse similaire a été observée pour les ventes de LEP sur le marché intérieur au prix d'intervention [règlement (CEE) n° 2213/76 de la Commission] () (voir tableau 5).

2.32. Lors de la réunion du comité de gestion du 22 janvier 1988, il a été décidé de suspendre les ventes au prix d'intervention moins 30 ECU/t par crainte de spéculation de la part des opérateurs. De cette manière, le prix a été porté au niveau de celui applicable aux ventes intérieures dans le cadre du règlement (CEE) n° 2213/76. Aucune autre vente à l'exportation n'a eu lieu au prix supérieur, mais les ventes destinées au marché de la Communauté se sont poursuivies: 138 500 t sont sorties d'intervention au cours du seul mois d'avril. Les premiers quatre mois de 1988 ont vu les stocks tomber de 473 000 t à environ 100 000 t.

2.33. Le «coût» du règlement (CEE) n° 727/87 s'est élevé à 265,8 Mio ECU au titre des restitutions, plus 7,8 Mio ECU au titre de la réduction du prix de vente d'intervention. L'objectif de la Commission était de réduire les stocks de LEP aussi rapidement que possible en encourageant les exportations vers les pays tiers. Le prix ex-intervention a donc été fixé par rapport aux informations et à l'appréciation sur les prix disponibles. En raison de l'amélioration nette et continue des conditions sur les marchés mondial et communautaire, le prix de vente à l'intervention fixé par la Communauté s'est rapidement révélé très insuffisant. Cependant, la Commission n'a pas tiré profit du changement des conditions du marché et a vendu du LEP à l'exportation à prix réduit, alors que cela n'était pas nécessaire. En fait, vu la demande importante de LEP sur le marché intérieur (), il est peu probable que l'écoulement de LEP d'intervention vers des pays tiers ait été vraiment justifié.

Viande bovine

Introduction

2.34. La Communauté est un des leaders du marché avec 20 % des exportations mondiales de viande bovine en 1988. À partir de 1984, l'approvisionnement intérieur normal en viande s'est accru par l'abattage de vaches laitières, en raison de l'introduction des quotas laitiers. Depuis 1987, une chute du nombre des bovins et, partant, du cheptel de reproduction, a entraîné une réduction globale de 4,5 % en 1988. Une autre baisse de quelque 3 % est prévue pour 1989. La production totale de viande bovine et de veau était de 8,1 Mio t en 1987 et de 7,7 Mio t en 1988. La consommation à l'intérieur de la Communauté se situe à environ 7,5 Mio t en chiffres bruts. Les importations se situant à quelque 0,5 Mio t, la Communauté enregistre un excédent annuel d'environ 1 Mio t. Les aides communautaires à l'exportation peuvent avoir une incidence significative sur les prix mondiaux de ce marché. En 1987, 909 000 t ont été exportées, principalement vers le Moyen-Orient (28 %) et l'Égypte (20 %). En 1988, les exportations sont tombées à 789 000 t. Les ventes de viande d'intervention ont représenté 535 000 t, les exportations de viande à partir du marché libre se sont élevées à 186 000 t et le reste (8 %) était constitué de produits à base de viande ou d'animaux vivants. En 1988, dix pays ont acheté 74 % de l'ensemble des exportations, les trois acheteurs principaux étant l'Égypte, l'Iran et la Pologne, chacun d'entre eux dépassant largement les 100 000 t.

2.35. Le marché de l'exportation de la CEE est caractérisé par le nombre réduit de grandes sociétés commerciales. Encore moins d'opérateurs interviennent lorsqu'il s'agit d'exportation vers les pays de l'Est. En raison des risques financiers élevés encourus et de la nécessité de constituer des garanties pour des transactions qui représentent normalement des montants substantiels, les opérateurs moins importants ne peuvent participer qu'indirectement aux ventes par adjudication en obtenant des droits à l'exportation (sous la forme de sous-licences) auprès des sociétés plus importantes. S'agissant des ventes sur le marché libre, les opportunités pour les petits opérateurs sont plus grandes et la concurrence est plus vive.

Fixation du niveau de l'aide

2.36. Pour ce qui concerne les ventes à l'exportation sur le marché dit «libre», la Commission fixe, en principe, les taux de restitution sur la base des informations disponibles sur les prix. Ces taux sont alors publiés au Journal officiel. En cas de ventes d'intervention, le niveau de l'aide est déterminé par «mini-adjudication», sur la base d'un prix minimum acceptable publié, bien que dans certaines conditions, les restitutions puissent être dues en sus.

2.37. En l'absence d'un indice des prix mondiaux et communautaires, la Commission établit ses propres indicateurs sur la base des informations disponibles sur les prix. Dans la pratique, les organismes d'intervention des États membres adressent un télex à la Commission chaque semaine en précisant les prix nationaux à la production. Les informations concernant les prix mondiaux sont obtenues principalement auprès des opérateurs travaillant dans les pays tiers, mais aussi dans les publications des associations de producteurs.

Taux publiés

2.38. Les taux relatifs aux nombreuses qualités et découpes différentes de viande, y compris les taux relatifs aux animaux vivants et aux produits transformés à base de viande, ont une base commune en ce sens qu'ils sont tous dérivés du taux applicable à une carcasse entière, qui reflète l'estimation, par la Commission, de la différence entre les prix communautaires et les prix mondiaux. Le taux applicable au quartier avant est égal à 70 % - 80 % du taux de la carcasse en écus/t, et le taux du quartier arrière est égal à 120 % - 130 %. Le taux relatif aux bovins vivants est égal à quelque 59 % de ce taux.

2.39. Certains taux ont été fixés à l'origine il y a plusieurs années et ont subi ultérieurement des augmentations et des changements ponctuels. En novembre 1986 par exemple, tous les taux relatifs à la viande ont été réduits en moyenne de 10 % afin de limiter les dépenses budgétaires au titre des restitutions. Cette diminution n'a eu aucune incidence notable sur le volume des exportations.

2.40. Pour fixer les taux relatifs à certains marchés d'exportation, la Commission doit parfois tenir compte non seulement de la différence entre les prix communautaires et les prix mondiaux, mais aussi de l'importance de toute aide à l'exportation offerte par les concurrents étrangers (qui n'est pas toujours reflétée dans les prix communiqués). Pour faire face aux initiatives agressives des concurrents sur le marché mondial, la Commission ne semble guère avoir d'autre solution que d'augmenter les taux en conséquence, si elle souhaite maintenir le volume des exportations. Une telle situation est apparue en mars 1988, lorsque les taux de restitution relatifs aux bovins de race pure ont été augmentés de 20 % en réponse à l'«United States Export Enhancement Programme» - (EEP - programme d'encouragement des exportations des États-Unis) et à l'aide spéciale autrichienne pour les ventes à l'Espagne.

2.41. Lorsqu'elle voit la possibilité d'exporter vers des pays tiers, la Commission a parfois pris comme base les taux publiés existants, en les augmentant jusqu'à ce que les exportations soient stimulées. Deux cas de ce type se sont produits en octobre 1988:

a)viande congelée désossée destinée aux États-Unis. La restitution est passée de 90 ECU/100 kg à 110 ECU en mars 1988 et à 112 ECU en octobre 1988. Cette augmentation visait à stimuler les exportations pour atteindre le quota annuel de 5 000 t convenu avec les États-Unis. La première augmentation s'est révélée insuffisante. Les exportations d'octobre à décembre se sont élevées au total à 3 590 t;

b)pour répondre à une possibilité de vendre quelque 100 000 t à l'Iran, à l'Algérie et à la Tunisie, à la suite du cessez-le-feu Iran/Irak, le taux relatif à la viande fraîche de bovins mâles (demi-carcasses) destinée à l'Afrique du Nord, au Proche et au Moyen-Orient, a été augmenté de 10 %, et est passé de 152,5 ECU à 168 ECU/100kg. Fin 1989, 123 000 t avaient été vendues. Le 26 juin 1989, la restitution a été ramenée au taux d'avant octobre 1988.

2.42. Les deux initiatives ont été efficaces. Cependant, il est moins certain que les quantités écoulées par ces ventes n'auraient pas pu être exportées ailleurs (ou vendues sur le marché communautaire) à un coût moindre pour le budget, compte tenu de la baisse de quelque 700 000 t des stocks d'intervention de viande bovine au cours de la période de 18 mois qui s'est terminée en juin 1989 (voir tableau 4).

Ventes d'intervention

2.43. La politique actuelle de la Commission encourage l'utilisation des adjudications dans ce marché, contrairement à la politique antérieure des ventes à prix fermes. La forme d'adjudication adoptée par la Commission est un système à deux étages [l'adjudication réduite dans le cadre des règlements (CEE) nos 2173/79 () et 2539/84 () de la Commission], dans lequel les offres introduites doivent dépasser un prix minimum publié dans le règlement annonçant la vente. Tout solde de viande subsistant après l'adjudication est mis en vente à ce prix minimum. Le prix minimum sert en réalité de prix plancher, en ce sens qu'il constitue le cours acheteur minimum acceptable. La Cour a constaté qu'en 1989, de 20 % à 35 % des quantités offertes ont été vendues par adjudication, et que ces ventes ont été effectuées soit au prix minimum, soit à des prix légèrement supérieurs à celui-ci. La Cour reconnaît l'attrait que peut revêtir aux yeux de l'acheteur une procédure qui réduit au minimum les aléas de l'adjudication, mais estime qu'une procédure plus concurrentielle serait bénéfique tant pour la politique budgétaire que pour celle de l'exportation. La Cour n'est donc pas persuadée de l'intérêt de la publication de prix minima.

2.44. Le règlement (CEE) n° 2173/79 (article 6) impose une période minimum de 14 jours entre la date de publication au Journal officiel et la date limite de présentation des offres aux organismes d'intervention. Cet article ne s'applique pas aux adjudications réduites. L'annexe au règlement annonçant les ventes sert de notification. En 1987, quatre cas ont été constatés où deux jours seulement s'étaient écoulés entre la publication et la date limite. Au cours de 1988, la moyenne était de cinq jours, mais un règlement a été publié le jour même de l'échéance et un autre la veille. Selon la Commission, les membres du comité de gestion transmettent les détails des futures adjudications aux organismes d'intervention dès après leur réunion, et la publication ne fait que remplir une obligation légale. Cela revient à charger les organismes d'intervention d'informer les parties intéressées, ce qui peut signifier que la concurrence est indûment restreinte.

Ventes spéciales

2.45. Sur les quatre ventes spéciales à l'exportation qui ont eu lieu depuis 1986, deux seulement revêtent une certaine importance en termes de quantités vendues:

a)règlement (CEE) n° 1812/86 de la Commission (): 200 000 t de viande bovine pour le Brésil;

b)règlement (CEE) n° 2415/88 de la Commission (): 206 000 t de viande bovine pour des pays de l'Est.

La Cour présente les observations suivantes concernant ces deux ventes.

Brésil

2.46. Une occasion s'est présentée pour l'exportation de 200 000 t de viande bovine d'intervention communautaire vers le Brésil. Hormis la fixation d'un plafond de 200 000 t pour les exportations, l'importance du rôle de la Commission est difficile à apprécier. Il semble que la Commission ne se soit pas efforcée de déterminer un cadre de référence préalable pour les prix d'achat avec l'unique importateur brésilien, mais qu'elle ait plutôt laissé régler cet aspect de la question par le biais de l'adjudication entre l'importateur et les exportateurs individuels. Le pouvoir de négociation de la Commission est, naturellement, beaucoup plus grand dans la première éventualité que dans la seconde, ce qui a des conséquences importantes pour le budget.

2.47. Un appel d'offres a été publié au Journal officiel le 12 juin 1986. Le règlement exigeait que l'opération porte sur les stocks d'au moins trois États membres et il stipulait qu'au moins 40 % des quantités devaient provenir d'entrepôts d'intervention italiens. Ce faisant, la Commission semblait se proposer de réduire les stocks de manière plus ou moins équilibrée entre les États membres, tout en corrigeant un déséquilibre au niveau de l'importance des stocks italiens.

2.48. La quantité minimale nécessaire pour soumissionner était fixée à 10 000 t, et aucun plafond n'était indiqué. L'aide à l'exportation consistait entièrement en une vente à prix réduit. La vente des premières 100 000 t était assortie d'une condition, à savoir l'accord de la Commission concernant l'importation de 5 000 t de boeuf de qualité supérieure (Hilton beef) en provenance du Brésil, de 2 000 t de viande bovine en provenance d'Argentine, et de 1 000 t en provenance d'Uruguay, comme compensation des pertes sur les échanges. La valeur de la viande bovine importée sur le marché européen est estimée à quelque 30 Mio ECU.

2.49. Toutes les offres de la première tranche (26 juin 1986) ont été rejetées; toutes celles de la deuxième tranche (9 juillet 1986) - elles s'élevaient à 100 000 t - ont été acceptées et, sur les 170 000 t offertes pour la troisième tranche (13 août 1986), 100 000 t seulement ont été acceptées. Pour les deuxième et troisième tranches, la Commission a fixé des prix distincts pour chaque État membre, en prenant comme prix indicatif celui apparemment obtenu par les États-Unis lors d'une vente récente au Brésil portant sur une quantité comparable de viande bovine. Dans les deux cas, le prix italien était le moins élevé. Cela correspond au souhait de la Commission de promouvoir les ventes de stocks d'intervention italiens, en dépit du fait que le règlement (CEE) n° 2388/86 du Conseil (), du 29 juillet 1986, a réduit le pourcentage exigé de 40 % à 30 %.

2.50. Il ressort d'une analyse des offres reçues que les opérateurs travaillaient en coopération, et que les offres provenaient de divers opérateurs identiques pour chaque État membre concerné. Il faut également mentionner qu'avant toute notification formelle de la vente, une société s'est adressée à la Commission en lui proposant d'exporter 100 000 t de viande bovine d'intervention vers le Brésil. Cette même société a obtenu un total de 45 000 t pour l'exportation par le biais des procédures d'adjudication, de même qu'une autre ayant soumis des offres identiques pour chaque tranche de l'adjudication.

Pays de l'Est

2.51. La Cour n'a pas été en mesure de s'assurer des termes d'un accord avec l'URSS, qui liait apparemment la vente de 110 000 t de beurre à celle de 200 000 t de viande bovine (objectif fixé en juillet 1988). Le beurre a été livré en août, mais aucune vente de viande bovine n'avait eu lieu. Compte tenu du niveau élevé des stocks d'intervention à cette époque (770 000 t en juin 1988), la Commission a décidé d'engager une procédure d'adjudication qui a été publiée le 2 août 1988. Les caractéristiques propres de cette adjudication étaient les suivantes:

a)l'exportation devait avoir lieu à destination de pays de l'Est (Bulgarie, Tchécoslovaquie, Hongrie, Pologne, Roumanie, URSS et Yougoslavie);

b)une quantité minimale élevée (25 000 t);

c)les quantités vendues, provenant d'un seul État membre, ne pouvaient excéder 50 %.

2.52. La raison pour laquelle la vente a été limitée aux pays de l'Est n'apparaît pas clairement. Le premier élément figurant dans les dossiers de la Commission et qui témoigne d'un intérêt du bloc de l'Est dans une vente est venu de Pologne et est daté de deux semaines après la publication de l'appel d'offres. Le règlement précise que la quantité minimale élevée était fixée à des fins de contrôle. Cela a eu pour effet d'exclure de la procédure d'adjudication les petits et moyens opérateurs. En fait, la quantité minimale a été doublée après la première adjudication, lorsque l'on a exigé des offres d'au moins 25 000 t dans deux États membres [règlement (CEE) n° 2602/88 de la Commission, du 19 août 1988] (). En dépit de demandes répétées des opérateurs visant à réduire cette quantité minimale, la Commission a décidé de la maintenir. La limite de 50 % était destinée à faciliter l'écoulement de viande aux hormones.

2.53. Dans le cadre de la première adjudication, une seule société a soumis des offres (l'une par l'intermédiaire de l'organisme d'intervention français et l'autre par l'intermédiaire de l'organisme d'intervention allemand). Les deux offres ont été rejetées parce qu'elles étaient trop basses: elles atteignaient en moyenne 1 385 ECU/t. Dans la seconde adjudication, la même société a augmenté ses offres pour atteindre en moyenne 1 397,5 ECU/t, et elle a obtenu le marché. Il n'y a eu aucune offre pour la troisième tranche. En ce qui concerne l'adjudication suivante (10 octobre 1988), une deuxième société a présenté des offres égales à celles de la première en atteignant elle aussi un prix moyen de 1 397,5 ECU/t. Aucune offre n'a été soumise concernant l'adjudication du 8 novembre 1988. Pour la sixième tranche (13 décembre 1988), les deux sociétés ont fait preuve du même degré de coopération en soumettant des offres identiques. Seul les offres françaises, soit 1 351 ECU/t, ont été acceptées. Une adjudication finale a eu lieu en janvier 1989, dans le cadre de laquelle les deux sociétés ont de nouveau présenté des offres identiques pour un total cumulé de 100 000 t. Les offres soumises en RF d'Allemagne (50 000 t) étaient de 1 410 ECU/t, soit environ 4 ECU/t de plus que les offres retenues pour les deuxième et quatrième tranches. Malgré cela, la Commission a rejeté toutes les offres en arguant du fait qu'elle avait atteint les 200 000 t envisagées et qu'elle avait promis au comité de gestion de ne pas accepter d'autres offres sans examiner la possibilité de réduire la quantité minimale exigée.

2.54. Au total, 206 000 t de viande bovine ont été vendues. La Commission ne connaît pas avec certitude les quantités qui ont été livrées dans chaque pays, mais on estime qu'au moins la moitié de la viande a été exportée en Pologne et que quelque 40 000 t l'ont été à destination de l'URSS. Comme dans le cas de l'exportation de viande bovine vers le Brésil, cette vente spéciale a atteint son but dans la mesure où l'objectif en matière de quantités à écouler a été pleinement atteint. Cependant, compte tenu de la restitution à l'exportation versée (895 ECU/t), la viande bovine a été vendue à un prix net de 500 ECU/t à un moment où les quartiers arrière étaient vendus aux entreprises de transformation communautaires quatre fois le prix pratiqué avec les pays de l'Est.

Céréales

Introduction

2.55. Alors que la production mondiale totale a récemment révélé une tendance à tomber au-dessous du niveau de la consommation courante, la productivité augmente au sein de la CEE et va vraisemblablement croître de quelque 2 à 3 % par an, malgré les réductions opérées sur les prix garantis et la mise en place du régime de gel des terres agricoles. Les principaux pays producteurs de céréales dans la CEE sont la France, la RF d'Allemagne, l'Espagne, l'Italie et le Royaume-Uni. En 1988, la production de céréales dans la Communauté s'est élevée à quelque 162,5 Mio t; pour 1989, elle est estimée à environ 160,5 Mio t. Il est prévu que la consommation intérieure diminue de 4 à 7 Mio t de 1989 à 1995.

2.56. Les échanges mondiaux de blé et de céréales pendant la campagne de commercialisation 1988/89 sont estimés à quelque 200 Mio t, ce qui correspond à 16 % de la production mondiale. En dépit du fait que la part de la CEE dans les exportations de céréales s'est accrue de 15 % pendant la campagne de commercialisation 1988/89, les États-Unis dominent ce marché en contrôlant plus de 50 % de tous les échanges. Le «Chicago Corn Exchange» (Bourse des céréales de Chicago) détermine le marché; les prix sont donc étroitement liés aux cours du dollar. L'excédent de céréales de la Communauté pour la campagne de commercialisation 1988/89 a été de quelque 30 Mio t; pour toutes les céréales, à l'exception du sorgho et du maïs, la Communauté est en situation d'auto-approvisionnement. Les plus grands clients de la CEE sont l'URSS, la Chine, l'Algérie et, plus récemment, la Pologne et l'Égypte.

2.57. Le marché de l'exportation des céréales est dominé par des opérateurs encore moins nombreux et plus importants que sur le marché de la viande bovine. Ces sociétés comprennent des multinationales dotées d'un réseau complexe couvrant tous les États membres où les céréales sont cultivées en vue de l'exportation. Elles disposent souvent de succursales ou de filiales dans des pays tiers. De fait, les sociétés de ce type peuvent avoir des relations commerciales - et en ont effectivement - avec des entreprises faisant partie de leur groupe. Dès lors, la restitution à l'exportation peut être accordée à une de leurs filiales au sein de la Communauté, qui exporte vers une autre filiale de la même société, située hors de la CEE. D'un point de vue réglementaire, ces opérations sont autorisées: à partir du moment où les céréales quittent la CEE pour être mises à la consommation dans un pays tiers, les restitutions sont dues. Aucune disposition n'exige qu'il y ait changement de propriétaire.

Détermination du niveau de l'aide

2.58. Près de 90 % de la totalité des exportations de céréales à partir de la CEE ont lieu à la suite d'une adjudication. Cette dernière revêt l'une des deux formes suivantes:

a)adjudication liée à un prix d'achat à l'intervention;

b)adjudication liée à une restitution à l'exportation.

Le reste des exportations est effectué soit en utilisant les taux de restitution publiés, encore que ces derniers soient souvent majorés par des «correctifs» (également publiés), soit en utilisant des taux spéciaux. Les diverses options sont décrites de façon plus détaillée ci-après.

Taux publiés

2.59. Les taux de base publiés s'appliquent tant aux ventes d'intervention qu'aux ventes à partir du marché libre. Durant les deux dernières années, ils ont varié entre 20 et 60 ECU/t pour les principales céréales; ils sont fondés sur une appréciation (c'est-à-dire qu'ils ne sont pas calculés à partir d'une formule). Dans la pratique, les taux de base publiés sont rarement utilisés. Les taux effectifs applicables aux exportations à partir du marché libre et de l'intervention sont déterminés par adjudication et assortis, dans certains cas, de correctifs.

Correctifs

2.60. Les correctifs consistent à augmenter ou à diminuer les taux publiés pour des destinations spécifiques et sont une caractéristique unique de la gestion du marché des céréales. Ils peuvent également être appliqués à des taux de restitution faisant l'objet d'une adjudication et c'est dans ce contexte qu'ils sont en général utilisés. La Commission estime que l'avantage des correctifs appliqués aux taux spéciaux est qu'ils constituent un instrument souple permettant de réagir à l'évolution des différents marchés.

2.61. Les correctifs sont normalement publiés chaque semaine, mais peuvent être modifiés plus souvent. Ils répondent à un double objectif:

a)favoriser les exportations vers une destination spécifique (correctifs positifs);

b)garantir que les exportations auront lieu plus tôt (correctifs négatifs).

2.62. Les correctifs positifs sont en général peu élevés par rapport à la restitution à l'exportation elle-même, habituellement 3 ou 4,5 ECU/t. Toutefois, l'équipe de contrôle a constaté que les exceptions avaient d'importantes conséquences au niveau budgétaire. Par exemple, au mois de septembre 1987, un correctif de 20 ECU/t a été octroyé pour l'exportation vers l'URSS de 850 000 t d'orge et de 650 000 t de blé destinées à l'alimentation animale. De même, un correctif de 30 ECU/t a été accordé pour les 900 000 t de blé exportées vers l'URSS dans le cadre du règlement (CEE) n° 395/89 de la Commission (voir point 2.76). Le coût de ces deux seuls correctifs s'est élevé à 57 Mio ECU. Les montants généralement consacrés aux correctifs ne sont pas connus, étant donné que la Commission ne dispose pas de cette information.

2.63. Les correctifs négatifs sont beaucoup plus importants: P30, P40 ou P50 ECU/t. Habituellement, ils entrent en vigueur deux ou trois mois après leur publication et sont destinés à encourager l'opérateur à exporter ses céréales plus tôt que la date limite prévue par la licence d'exportation. Les correctifs négatifs sont également destinés à reduire la spéculation sur les licences entre opérateurs.

2.64. Les grands acheteurs obtiennent souvent de meilleurs taux; par exemple, un correctif de 4,5 ECU/t est devenu la norme pour les exportations à destination de l'URSS, et a également été accordé à la Chine pour un jour, le 23 décembre 1988, lorsque des certificats portant sur 1,3 Mio t ont été demandés.

Taux spéciaux

2.65. Les marchés de certains dérivés de céréales sont particulièrement restreints ou soumis à une compétition intense entre les États-Unis et la Communauté. Dans le cas de la farine par exemple, les États-Unis ont versé des bonifications d'environ 100 USD par tonne en août 1988. Les taux de restitution communautaire pour la farine sont fondés sur des coefficients appliqués au taux pour le blé tendre et qui varient selon la teneur en cendres. Les coefficents de base pour la farine sont ceux indiqués dans le règlement (CEE) n° 162/67 de la Commission (). En ce qui concerne la farine, deux coefficients sont appliqués aux échanges internationaux, à savoir 1,51 pour une teneur en cendres inférieure à 521 mg par 100 gr et 1,43 pour une teneur en cendres égale ou supérieure à 521 mg. Cependant, depuis 1985, la Commission a appliqué ce qu'elle appelle un coefficient moyen agréé au niveau international de 1,40. L'application du coefficient 1,4 aux taux de restitution pour le blé tendre fixés par l'appel d'offres d'août 1988 donne un taux de restitution d'environ 85 ECU/t. Toutefois, pour égaler l'aide américaine, le taux a été rehaussé en ce qui concerne des destinations spécifiques; par exemple, pour l'Égypte, le taux effectif était de 116,8 ECU/t.

2.66. Pour la semoule, la restitution est calculée au moyen d'un coefficient fondé sur la quantité de céréales utilisée. Le coefficient officiel est de 1,58 [règlement (CEE) n° 162/67], mais, depuis 1985, la Commission a appliqué un coefficient de 1,67. La semoule pour l'exportation vers l'Algérie (où elle est utilisée pour la préparation du couscous) jouit d'un taux de restitution particulièrement favorable. Le principal fournisseur est l'Italie. Le règlement (CEE) n° 330/89 de la Commission, du 9 février 1989 (), a fixé une restitution de 230 ECU/t pour l'exportation de semoule vers l'Algérie, soit 51 ECU/t de plus que le taux qui serait obtenu par l'application du coefficient officiel de 1,58. Aux termes de ce règlement, la Commission a autorisé la délivrance de licences d'exportation pour 300 000 t [règlement (CEE) n° 355/89 de la Commission, du 13 février 1989] (). Si toutes les livraisons effectuées en vertu de ce règlement étaient destinées à l'Algérie [ce qui est probable, encore qu'incertain ()], le coût supplémentaire pour ces exportations serait de 15 Mio ECU. En ce qui concerne l'exportation des 300 000 t en question, la Commission a reçu des demandes de licences d'exportation pour un total de 5,01 Mio t. Ces demandes émanaient de deux sociétés qui dominent le marché de l'exportation de semoule de l'Italie vers l'Algérie. En présentant leurs demandes, les opérateurs savaient que la Commission réduirait les quantités acceptées. Dans le passé, le Conseil a refusé d'autoriser l'adjudication pour des produits transformés qui auraient pu créer une certaine compétition.

Adjudications

Marché libre

2.67. Les appels d'offres sont lancés par la Commission afin d'écouler les excédents de production résultant de la récolte de l'année en cours et, ainsi, de réduire ou d'éviter la nécessité d'achats à l'intervention plus tard pendant la campagne de commercialisation. Normalement, il n'y a qu'une seule opération d'adjudication par an pour chaque type de céréales, sauf si la première opération n'a pas permis d'atteindre le niveau de ventes souhaité. Les quantités de céréales mises en vente par adjudication peuvent aller de 100 000 t jusqu'à plusieurs millions de tonnes. En général, la Commission met l'accent sur cette activité plus tôt dans la campagne de commercialisation et lui donne la priorité sur les ventes d'intervention à l'exportation. Des adjudications ont lieu chaque semaine. Les offres peuvent être introduites auprès des organismes appropriés dans tout État membre, qui les transmettent à la Commission, en veillant à respecter l'anonymat. Le comité de gestion des céréales se réunit le jeudi après-midi pour examiner les offres, et la Commission se prononce alors sur l'opportunité de fixer un plafond pour le taux de restitution qu'elle est disposée à verser et, dans l'affirmative, elle en fixe le niveau.

2.68. Toutes les offres se situant à ce niveau ou au-dessous de celui-ci sont acceptées dans les limites des quantités disponibles. Si l'offre de l'opérateur est inférieure au taux maximal fixé, il ne pourra bénéficier que du taux figurant sur l'offre. En 1987/88, la Commission s'est efforcée de vendre par adjudication un total de 11,3 Mio t de céréales provenant du marché libre et y est parvenue pour 8,5 Mio t, soit 75 %.

2.69. Pour effectuer un contrôle par recoupement des résultats des adjudications du marché libre, la Commission calcule une restitution de référence fondée sur les restitutions théoriques nécessaires pour exporter du blé et de l'orge à partir des ports français et britanniques. Ce calcul est fondé sur le dernier prix FOB ajusté pour arriver à un prix définitif au port. Ce prix est comparé au prix mondial courant et la différence ainsi obtenue est corrigée au moyen d'un coefficient monétaire; c'est ainsi qu'on obtient la restitution de référence. Mais la Commission peut fixer - et elle a souvent choisi de le faire - des taux maxima de restitution supérieurs, en général pour rivaliser avec les aides offertes par les États-Unis dans le cadre de l'«EEP» (Programme d'encouragement des exportations).

Ventes d'intervention

2.70. Les appels d'offres peuvent être lancés à l'initiative de la Commission ou à la demande d'un État membre. Les invitations à soumissionner sont publiées sous forme de règlements au Journal officiel et mentionnent les stocks détenus par dépôt/entrepôt. Les opérateurs doivent faire des offres pour ces lots en termes de prix «livré» mais non «déchargé» au port déterminé (ECU/t). Par analogie, les procédures d'adjudication sont les mêmes que celles adoptées pour les adjudications du marché libre. Le taux de restitution publié est versé à tous les opérateurs qui ont été acceptés, c'est-à-dire qui ont introduit des offres à un prix égal ou supérieur au prix minimum fixé par la Commission. Au cours de la campagne de commercialisation 1987/88, les adjudications ont porté sur une quantité totale de 7,2 Mio t, par rapport à laquelle la Commission a enregistré des «ventes» pour 6,1 Mio t.

Offres

2.71. La Cour a examiné un échantillon d'offres concernant le marché libre et des adjudications d'intervention auprès de la Commission et a effectué un examen approfondi de ces offres, ainsi que d'autres offres auprès de trois organismes d'intervention - le BALM (RF d'Allemagne), l'ONIC (France) et l'IBAP (Royaume-Uni). La Cour formule les observations suivantes:

a)dates limites: les règlements stipulent des dates limites pour le dépôt des offres auprès de l'organisme payeur - 10h00 (heure de Bruxelles), le jeudi, pour les ventes du marché libre, et 13h00, le mercredi, pour les ventes d'intervention. Dans plusieurs cas, les contrôleurs de la Cour n'ont pas pu vérifier l'heure à laquelle les offres avaient été reçues du fait que les télex ne portaient pas l'indication de l'heure et/ou de la date, ou que ces indications étaient erronées. En outre, l'interprétation de la date limite variait d'un organisme à l'autre. L'un des principes clés de l'adjudication (égalité de traitement entre les soumissionnaires) n'a donc pas été observé, et la Cour a été dans l'impossibilité de déterminer si les offres avaient été reçues en temps voulu et si elles pouvaient être prises en considération par la Commission;

b)rejet d'offres: dans le cadre du règlement (CEE) n° 2735/87 () (vente d'intervention de blé panifiable), trois opérateurs ont introduit des offres auprès du BALM pour l'adjudication du 9 décembre 1987. La plus basse de ces offres (53,25 ECU/t) a été acceptée, alors que des offres à des prix supérieurs (55,13 ECU/t et 56,33 ECU/t) ont été rejetées. L'offre la plus basse concernait l'URSS; les autres concernaient d'autres pays tiers. La Commission n'est pas légalement tenue d'accepter la meilleure offre et, en l'occurrence, ne l'a pas fait. Elle a apparemment décidé de verser une prime pour des exportations à destination de l'URSS parce qu'il s'agit d'un client important, qui fait l'objet d'initiatives américaines dans le cadre de l'«EEP» (Programme d'encouragement des exportations);

c)transferts de licences: bien que certains transferts aient lieu dans le secteur de la viande bovine, le commerce des licences est modeste dans ce secteur, par comparaison au secteur des céréales où les licences d'exportation sont devenues un «produit» à part entière. Il arrive souvent que les grands opérateurs jouent le rôle de «courtiers». Ils n'exportent pas eux-mêmes les céréales (il arrive même qu'ils n'en possèdent pas) pour lesquelles ils ont acquis le droit à restitution. Dès que le droit de solliciter des licences d'exportation leur a été accordé après acceptation de leurs offres concernant des céréales mises en adjudication, ils peuvent transférer ces droits à d'autres opérateurs sous forme d'«extraits» ou de sous-licences. Les opérateurs peuvent donc introduire des offres pour des taux de restitutions à l'exportation élevés dont ils savent qu'elles ont peu de chance d'être retenues, tout en escomptant qu'ils pourront obtenir des sous-licences à un prix convenu avec l'adjudicataire. La Cour a constaté que souvent, ceux qui reçoivent ces extraits étaient des opérateurs dont les offres avaient été rejetées dans le cadre de l'adjudication.

2.72. Un autre risque résulte de l'absence de concurrence réelle dans ce marché, à savoir qu'un opérateur n'est guère incité à obtenir le meilleur prix de son client puisqu'il sait que la Commission doit verser une restitution suffisante pour rendre l'exportation intéressante pour lui si elle souhaite que les céréales soient exportées. Selon ce scénario, l'acheteur du pays tiers paie moins qu'il ne paierait autrement, et la marge de l'opérateur est assurée par l'octroi d'une restitution plus importante que cela ne serait nécessaire dans des conditions de libre concurrence.

Ventes spéciales

2.73. En 1987, deux mesures spéciales d'exportation ont été prises pour éviter l'intervention: l'une pour 200 000 t de maïs et l'autre pour 1,2 Mio t d'orge, tous deux originaires d'Espagne. En 1988, quatre mesures ont été engagées:

a)100 000 t de blé panifiable exporté de RF d'Allemagne [règlement (CEE) n° 633/88 de la Commission] (). À l'origine, cette exportation était limitée à la Pologne. Le règlement a été modifié par la suite pour couvrir toutes les zones. Puis les ventes ont eu lieu avec des restitutions de 112,50 ECU/t et 109,89 ECU/t à une époque où les ventes du marché libre se faisaient à 104 ECU/t. La quantité totale offerte a été vendue;

b)200 000 t de blé à exporter vers l'Algérie et/ou la Tunisie [règlement (CEE) n° 2191/88 de la Commission] (). Cette mesure n'a suscité aucun intérêt et a été abondonnée;

c)1 Mio t d'orge produite en Espagne (règlement (CEE) n° 2444/88 de la Commission) (). Cette mesure spécifiait que l'orge devait avoir été produite en Espagne pour pouvoir bénéficier d'une restitution, et 407 300 t ont été vendues;

d)600 000 t de blé dur provenant de Grèce [règlement (CEE) n° 2751/88 de la Commission] (). Sur les 300 000 t qui ont été vendues dans le cadre de cette mesure, 250 000 t ont bénéficié d'une restitution maximum de 130 ECU/t lorsque les ventes du marché libre s'effectuaient à 122-123 ECU/t. La justification du coût supplémentaire est douteuse.

2.74. Pendant l'année 1989, trois mesures spéciales ont été introduites. Une fois encore, une adjudication relative à de l'orge produite en Espagne (300 000 t) a été lancée. Les deux autres mesures ont trait chacune à 900 000 t de blé tendre. L'une de ces mesures fait l'objet du prologue du présent rapport. L'autre est examinée en détail ci-après.

Adjudication de la restitution à l'exportation de blé tendre exporté à destination de l'Union soviétique

2.75. En novembre 1988, certains opérateurs ont signé un contrat pour exporter 1,5 Mio t de blé vers l'URSS, la livraison devant intervenir en janvier-mars 1989. Apparemment, la Commission n'a pas été impliquée dans les négociations à ce stade. À l'époque, les prix mondiaux étaient relativement bas, et cela apparaissait dans le contrat passé avec l'URSS qui, semble-t-il, a été conclu à un prix inférieur de 5 à 10 USD/t aux prix du marché. Les opérateurs estimaient que les prix mondiaux allaient continuer à baisser. Malgré cela, ils ont acheté des céréales sur le marché intérieur dans la perspective d'acquérir des licences d'exportation à des taux de restitution plus élevés. Contrairement à leur attente, le marché des céréales s'est redressé, les prix sur le marché mondial ont commencé à monter et les offres des opérateurs pour des restitutions à l'exportation dans le cadre de l'adjudication de blé du marché libre [règlement (CEE) n° 2470/88 de la Commission] () se sont révélées être peu concurrentielles et ont été rejetées. En décembre, des licences correspondant à un volume d'environ 2,2 Mio t ont été délivrées avec un correctif de 4,5 ECU/t applicable aux exportations vers la Chine et l'URSS. Ces licences ont été obtenues par des opérateurs dont les offres avaient été retenues pour les restitutions à l'exportation relatives à l'adjudication sur le marché libre, mais - et la Commission n'a pris conscience de ce fait que par la suite - ces opérateurs n'étaient pas les mêmes que ceux du contrat avec l'URSS. Pas plus que ces derniers, ils n'étaient en mesure d'acquérir des licences sur le marché. Ils n'étaient donc pas à même de satisfaire aux exigences de livraison du contrat avec l'URSS, et les céréales sont restées dans les silos de certains grands ports, provoquant des encombrements, car elles ne pouvaient être chargées sur les navires soviétiques qui attendaient (certains d'entre eux sont repartis vides).

2.76. En janvier 1989, la Commission était disposée à couvrir le «déficit de licences» par un règlement spécifique. Le 16 février 1989, le règlement (CEE) n° 395/89 de la Commission () a été publié: il offrait 900 000 t pour l'exportation vers l'URSS. En même temps, l'URSS était retirée des adjudications du marché libre en tant que destination éligible [règlement (CEE) n° 2470/88 de la Commission].

2.77. Les 900 000 t offertes ont été accordées à l'unique soumissionnaire lors de l'adjudication du 23 février 1989, date à laquelle un correctif de 30 ECU a été octroyé, ce qui donnait un taux effectif de 71 ECU/t. Le correctif spécial a été publié le jour même de l'adjudication. En même temps, une offre de 61,9 ECU/t dans le cadre de l'adjudication sur le marché libre [règlement (CEE) n° 2470/88 de la Commission] a été rejetée comme trop élevée.

2.78. La Cour n'a pu ni obtenir une explication satisfaisante concernant le correctif de 30 ECU mis en place par la Commission, ni déterminer comment l'opération d'exportation a été conclue. La Commission estime que l'opérateur a encouru des pertes sur cette opération en dépit du taux préférentiel accordé.

Planification et suivi des ventes à l'exportation

2.79. La Commission établit un bilan des approvisionnements au début de chaque année. Pour la campagne de commercialisation des céréales 1988/89, le tableau 6 présente les quantités globales qui constituent la base d'une estimation du coût financier de la réalisation des exportations prévues. Sur la base des courants moyens d'exportation et des taux de restitution en vigueur, la Commission établit une estimation du coût probable au titre des restitutions.

2.80. La Commission établit les rapports internes hebdomadaires mentionnés au point 2.17, dans lesquels sont enregistrées toutes les décisions prises tant au sein qu'en dehors des réunions du comité de gestion. Ils mettent également en évidence tous les faits importants intervenus sur les marchés concernés. Les États membres fournissent régulièrement des relevés faisant apparaître le tonnage pour lequel des certificats ont été demandés/délivrés.

>TABLE>

2.81. La Commission doit se fier aux États membres pour la tenir informée de l'évolution des ventes. Par le passé, cela n'a pas toujours été le cas. La Commission a dû renouveler ses demandes d'informations, qui ont souvent été fournies verbalement. À la suite de l'introduction du règlement (CEE) n° 859/89 de la Commission du 29 mars 1989 () relatif au secteur de la viande bovine et de la viande de veau, la situation s'est améliorée sur ce marché. Les États membres sont désormais tenus d'envoyer à la Commission des informations précises sur les quantités des ventes d'intervention ventilées en fonction du règlement relatif aux ventes. Toutefois, pour ce qui concerne les adjudications réduites, aucun détail n'est donné au sujet de l'écart entre les ventes par adjudication et celles réalisées à prix ferme, et les prix ne sont pas communiqués. En vertu du règlement (CEE) n° 2377/80 de la Commission, du 4 septembre 1980 () [modifié par le règlement (CEE) n° 3988/87 de la Commission, du 22 décembre 1987 ()], les États membres sont tenus de faire connaître chaque semaine les quantités pour lesquelles des licences ont été délivrées. Ces informations sont prévues pour 14 groupes de codes de la nomenclature combinée et ne permettraient donc pas à la Commission de suivre les exportations de découpes spécifiques de viande dans chacun de ces groupes.

Le processus de décision

2.82. Jusqu'ici, les propositions soumises par la Commission aux comités de gestion n'ont pas été étayées par des informations complètes sur leurs conséquences financières, par exemple l'incidence budgétaire d'une augmentation (ou d'une réduction) des taux de restitution et la perte sur vente résultant de l'établissement de prix minima. La Commission est consciente de ce défaut et elle a déjà pris certaines mesures pour faire face à ce problème. Les propositions soumises au comité de gestion doivent désormais être accompagnées d'un relevé pro forma des conséquences financières de la mesure en cause. Il comprend une section relative au financement et aux conséquences pour l'exercice suivant. La division du marché est tenue de remplir ce relevé trois jours avant que le comité de gestion ne doive examiner la mesure. Ce document n'a été mis en place que récemment et n'existait pas pour les opérations relatives à 1987 et à 1988 qui ont été examinées par la Cour.

2.83. Au sein des services de la Commission, le déclenchement et la mise en oeuvre des mesures d'aide à l'exportation relèvent de la responsabilité première (mais non exclusive) des divisions de marché appropriées de la DG VI. Puis intervient le contrôleur financier, qui est représenté dans les réunions du comité de gestion, et qui a parfois soulevé après coup des questions concernant des décisions particulières. Au niveau extérieur, les comités de gestion constituent en principe le forum où les propositions de la Commission sont examinées de façon approfondie par des représentants des États membres, mais il est difficile d'apprécier leur efficacité à cet égard, étant donné qu'il n'y a aucun procès-verbal formel des réunions, la seule trace étant une liste récapitulative des décisions prises.

2.84. La Commission a l'intention d'utiliser un programme informatique afin de suivre certaines de ses décisions (prises après consultation du comité de gestion) relatives au marché des céréales. Le programme est fondé sur un modèle établi pour le sucre. Il permettra d'évaluer les résultats des appels à la concurrence hebdomadaires, et assurera un suivi continu des obligations financières découlant des décisions. Toutefois, au moment du contrôle, le système relatif aux céréales ne fonctionnait pas en raison de problèmes de programmation.

Conclusions

Coût de la politique

2.85. Le versement d'aides à l'exportation est l'un des instruments les plus importants dont dispose la Commission pour gérer les marchés agricoles. Mais il est complexe et coûteux, un tiers environ de l'ensemble du budget communautaire étant consacré aux aides à l'exportation (c'est-à-dire restitutions plus ventes à prix réduit). Le contraste entre la complexité du régime d'aide à l'exportation tel qu'il a évolué au fil des ans et la réglementation de base est frappant. Pour ce qui concerne les objectifs visés par les restitutions à l'exportation, les règlements contiennent des déclarations d'intention générales. La réglementation communautaire de base est muette quant à l'utilisation des ventes à prix réduit comme instrument de promotion de l'exportation.

2.86. En pratique, le régime de restitution à l'exportation est devenu le principal instrument de gestion du marché intérieur. En outre, le régime d'aide à l'exportation est devenu un instrument souple de politique commerciale et de relations extérieures. Ces deux évolutions sont porteuses de risques pour le budget communautaire. Le risque dans le premier cas (illustré par la mesure spéciale en faveur du blé allemand et le LEP pour l'exportation) est que le budget soit utilisé pour financer l'exportation de produits que le marché intérieur aurait pu absorber. Ainsi, le régime d'aide à l'exportation a tendance à entraîner l'augmentation des prix communautaires sur certains marchés et constitue l'un des facteurs - conjointement avec le cours peu élevé du dollar - de la dépression des prix mondiaux sur d'autres marchés, par exemple celui de la viande bovine. Le résultat est que le fossé que le système est censé combler se trouve élargi, et que l'écoulement des produits est plus coûteux.

2.87. Dans le second cas, le risque est qu'en assortissant les ventes à l'exportation de certaines conditions géographiques (par exemple un seul pays comme destination ou comme provenance), la Commission diminue l'intérêt des opérateurs et augmente ainsi le coût pour le budget communautaire. Le prologue et plusieurs cas décrits dans le présent chapitre laissent penser que ce risque est réel (voir par exemple les points 2.42, 2.73 a) et b) et 2.77).

2.88. Dans le cadre de sa gestion de l'exportation subventionnée de produits agricoles, la Commission est en fait responsable d'une opération commerciale à l'échelle internationale. Par comparaison avec les entreprises commerciales avec lesquelles une grande partie de ses affaires sont réalisées, la Commission souffre de plusieurs inconvénients. L'un d'entre eux est que pour la majeure partie des dix dernières années, elle a été contrainte de vendre sur des marchés qui tendent à être dominés par un petit nombre de grandes entreprises.

2.89. Mais la Commission a elle-même créé certains des inconvénients dont elle souffre: par exemple, dans de nombreux cas, l'absence de documentation, de suivi ou d'évaluation des décisions. L'utilisation que la Commission fait des appels à la concurrence et son analyse des informations sur les prix, qui lui permettent de fixer le niveau approprié de l'aide, pourraient être améliorées. Des appels à la concurrence ont été lancés sur des marchés impropres à cet effet (c'est-à-dire où les opérateurs étaient trop peu nombreux pour permettre une véritable concurrence, ou encore sur des marchés où il n'y a qu'un seul opérateur) ou dans des conditions qui peuvent être qualifiées de «non concurrentielles» (par exemple parce qu'on exige que les offres portent sur de grandes quantités, comme dans le règlement (CEE) n° 2415/88 de la Commission, qui fixe l'offre minimale à 25 000 t de viande bovine). La fiabilité et le caractère complet des informations sur les prix dont dispose la Commission sont incertains. L'aide a connu des augmentations importantes, mais la Commission n'a pas été à même de fournir à la Cour les justifications de ces changements. Le présent chapitre contient des éléments qui témoignent que le coût de l'aide peut être souvent plus élevé que nécessaire pour atteindre les objectifs de la Commission en matière d'exportation (voir par exemple les points 2.21, 2.33, 2.46 et 2.66).

Obligation de rendre compte

2.90. Quels que soient les moyens par lesquels la Commission obtient les informations nécessaires pour déterminer le niveau approprié de l'aide, l'ensemble est laissé à son appréciation ou à sa discrétion pour les raisons exposées au point 2.11. Cela ne serait pas nécessairement un sujet d'inquiétude si une documentation adéquate était établie concernant les faits, l'examen des faits par la Commission, les décisions prises et les résultats. Cependant, tel n'est pas le cas, et les conséquences de cette situation sont sérieuses pour le contrôle indépendant par des tiers et pour les responsables. La Cour n'a pas été à même, à partir des enregistrements de la Commission, de réunir les informations nécessaires à la réalisation d'une évaluation digne de ce nom de nombreux aspects de l'aide à l'exportation. Au vu des constatations de la Cour, on est amené à se demander comment la gestion peut fonctionner de manière appropriée et comment les différents comités de gestion peuvent exercer un contrôle efficace sur la Commission.

Appel à la concurrence

2.91. En théorie, le niveau de l'aide représente la différence entre les prix pratiqués sur le marché mondial et les prix communautaires. Dans la pratique, les choses ne sont pas si simples, car il est peu probable que des facteurs tels que les initiatives américaines en matière d'exportation, les frais de transport et de manutention et la réaction des concurrents soient pris en compte de manière appropriée dans les informations disponibles sur les prix. Dans ces conditions, l'appel à la concurrence semblerait être la seule solution dont dispose la Commission pour que cette traduction objective des forces du marché pèse sur la détermination des taux et des prix tout en garantissant que les niveaux d'aide offerts ne dépassent pas le minimum nécessaire pour assurer l'exportation. En théorie, l'appel à la concurrence présente l'avantage supplémentaire d'assurer l'égalité de traitement entre les soumissionnaires.

2.92. Dans le cas des restitutions sur le LEP (points 2.30 - 2.33), l'appel à la concurrence aurait donné à la Commission une indication concernant l'importance de la demande sur le marché, et probablement favorisé un réexamen de la nécessité, pour la Communauté, d'accorder des aides à la vente de LEP. Il est pratiquement certain également que le niveau de l'aide ainsi déterminé aurait mieux reflété les conditions du marché que celui qui a été effectivement fixé, ce qui aurait représenté une économie non négligeable pour le budget.

2.93. La Cour recommande à la Commission d'envisager de faire davantage appel à la concurrence, en particulier pour les produits en vrac. Compte tenu de l'absence de concurrence réelle sur certains marchés, la Commission devrait arrêter un prix minimal ou un prix de réserve dans chaque cas avant de lancer l'appel d'offres. Toutes ces décisions devraient être documentées, mais (à la différence de la pratique actuelle dans le secteur de la viande bovine) les prix minima ou de réserve ne devraient pas être publiés. Lorsque les exportations à destination de pays tiers sont vendues à un seul acheteur, la Commission devrait négocier directement pour convenir d'un prix, et faire appel à la concurrence pour les autres éléments. En ce qui concerne les ventes à partir des stocks d'intervention, cela signifierait en fait que la Commission ferait appel à la concurrence pour les frais de transport et de manutention, le prix de vente à l'intervention étant de sa compétence.

3. Contrôles nationaux

Introduction

3.1. Conformément aux dispositions générales relatives à la gestion des dépenses du FEOGA-Garantie, la responsabilité première de l'examen des marchandises exportées et des demandes de restitution incombe aux États membres. Cependant, la Communauté a défini certains impératifs essentiels. Le règlement (CEE) n° 3665/87 de la Commission, du 27 novembre 1987 (), regroupe les modalités d'application communes du système des restitutions à l'exportation de produits agricoles, notamment les règles relatives aux pièces justificatives exigées à l'appui d'une demande: les preuves d'exportation et de mise à la consommation dans le pays de destination finale, le calcul des taux de restitution, et les dispositions particulières relatives au préfinancement des restitutions. La directive 77/435/CEE du Conseil, du 27 juin 1977 () [remplacée par le règlement (CEE) n° 4045/89 de la Commission, du 21 décembre 1989 ()] impose aux États membres de contrôler a posteriori les documents commerciaux des entreprises bénéficiaires de paiements du FEOGA, y compris les paiements de restitutions à l'exportation.

3.2. Le présent chapitre résume les résultats de l'examen opéré par la Cour sur les contrôles effectués par les États membres en matière de dépenses de restitutions à l'exportation pour les trois principaux produits, à savoir les céréales, les produits laitiers et la viande bovine. L'audit a porté sur les organismes payeurs et les contrôles douaniers au Royaume-Uni, en Irlande, aux Pays-Bas, en France, en RF d'Allemagne, en Italie et au Danemark. En outre, les contrôles douaniers des opérations de restitutions à l'exportation ont été examinés en Belgique et en Grèce. Dans des bureaux de douane sélectionnés dans la mesure du possible en fonction de l'importance des opérations de restitutions à l'exportation, la Cour a évalué les procédures théoriques et effectives de contrôle physique des lots de marchandises bénéficiaires de restitutions à l'exportation et la certification d'exportation finale. Au niveau des organismes payeurs, la Cour a vérifié les preuves d'exportation et d'arrivée à la destination finale.

3.3. La Cour s'est attachée à vérifier que:

a)des justificatifs appropriés avaient été soumis à l'appui des demandes de restitution;

b)les paiements de restitutions étaient fondés sur le taux correct compte tenu de la date, de la description, de la quantité et de la destination;

c)les contrôles appropriés aboutissant à la certification de la date, de la description, de la quantité, de la qualité et de l'exportation étaient prévus et effectivement effectués;

d)les contrôles a posteriori appropriés de l'authenticité de l'opération étaient efficaces tant du point de vue de leur étendue que de leur fréquence.

3.4. La coopération offerte par les États membres au cours de cette enquête a été bonne. Cependant, dans certains États membres, la Cour n'a pas pu obtenir pleinement accès aux rapports et à la documentation concernant les travaux accomplis dans le cadre de la directive 77/435/CEE (2). Ce problème s'est posé en Irlande et au Royaume-Uni en 1987, et en France en 1988. De plus, un État membre (Royaume-Uni) a refusé l'accès direct aux données comptables relatives aux dépenses de restitutions à l'exportation. Depuis lors, les autorités du Royaume-Uni ont indiqué qu'elles étaient prêtes à reconsidérer cette restriction cas par cas et les autorités politiques d'Irlande, dont l'attention avait été attirée sur ce problème, ont donné instruction à leur administration nationale d'accorder désormais à la Cour l'accès à toutes les informations nécessaires. Certains États membres au contraire (en particulier le Danemark et les Pays-Bas) ont communiqué des informations de gestion de haute qualité. L'étendue des observations figurant dans les points suivants reflète nécessairement la différence au niveau de l'étendue du contrôle dans les différents États membres, de la coopération et des informations obtenues. Conformément à la pratique habituelle de la Cour, le contenu factuel des observations concernant les États membres qui sont présentées dans ce chapitre a été porté officiellement à la connaissance des autorités nationales compétentes, sur une base bilatérale, et la réaction de ces dernières a été prise en compte.

3.5. Les restitutions à l'exportation constituent un domaine à haut risque. Cela est dû surtout à la complexité de la législation applicable en la matière et à l'importance des sommes qui peuvent être impliquées dans les opérations individuelles. Les taux applicables à certains types de fromage en décembre 1988 illustrent bien la complexité de la législation:

a)le fromage de type «Parmigiano Reggiano», autre que râpé ou en poudre, d'une teneur en poids de matières grasses n'excédant pas 40 %, et d'une teneur en poids d'eau dans la matière non grasse n'excédant pas 47 %, bénéficierait d'un taux de restitution de 190 ECU par 100 kg, en cas d'exportation vers la Suède, mais d'un taux zéro en cas d'exportation vers la Nor