RAPPORT SPÉCIAL N° 11/98 relatif au développement du secteur privé PHARE et TACIS pour la période 1991-1996 (Programmes de soutien aux PME, au développement régional et à la restructuration des entreprises) accompagné des réponses de la Commission (présenté en vertu de l'article 188 C, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE) (98/C 335/01)

Abréviations

>TABLE>

1. INTRODUCTION

Objectifs des programmes PHARE et TACIS

1.1. L'appui à la restructuration des économies des pays de l'Europe centrale et orientale (PECO) et des nouveaux États indépendants (NEI) a été inscrit, dès l'origine, dans le règlement des programmes PHARE et TACIS (1). Cette aide comprend divers volets sectoriels, dont l'un des principaux est le développement du secteur privé. À partir de 1994, les stratégies poursuivies par PHARE et TACIS ont été différenciées, et les pays du programme PHARE ayant vocation à l'adhésion à l'UE ont bénéficié, par exemple, d'appuis plus soutenus dans le secteur du développement régional.

Contexte politique

Programme PHARE

1.2. Depuis le Conseil européen de Copenhague de juin 1993, les relations entre l'Union européenne et les pays PHARE (2) s'inscrivent dans la perspective d'une adhésion. Les Conseils européens d'Essen (décembre 1994) et de Madrid (décembre 1995), ont par la suite souligné le rôle clé de PHARE en tant qu'instrument financier dans la «stratégie de préadhésion» tandis que des accords d'association, dits «accords européens» ont été signés entre l'Union européenne et la plupart des PECO. Un dialogue structuré a été instauré, tant au niveau des chefs d'État (3), qu'à celui des ministres, et en mai 1995, un «Livre blanc sur la préparation des États associés de l'Europe centrale et orientale à leur intégration dans le marché intérieur de l'Union» a été déposé par la Commission. Dans l'agenda 2000 (15 juillet 1997), le programme PHARE reste le principal instrument de préparation à l'adhésion mais avec des interventions dans deux grands domaines: le soutien institutionnel (30 % des ressources) et le financement des investissements (70 % des ressources) (4).

1.3. La place centrale que doit tenir le développement du secteur privé dans le programme PHARE a été réaffirmée à plusieurs reprises (5). Elle se traduit à travers le volume des engagements budgétaires: 999 Mio ECU (6) entre 1991 et 1997, soit 14 % de la dotation totale PHARE de la période (voir Tableau 1).

>PICTURE>

Programme TACIS

1.4. Les relations des pays issus de l'ancienne Union soviétique avec l'Union européenne (7) ont été consolidées par des accords de partenariat et de coopération. Ces accords définissent la coopération politique, commerciale, économique et culturelle entre l'Union européenne et les NEI. La restructuration et le développement des entreprises restent des objectifs clés du programme TACIS. Entre 1992 et 1997, les engagements dans ces domaines ont atteint 459,7 Mio ECU (8), soit 20 % de la dotation totale TACIS de la période (voir Tableau 1).

Développement du secteur privé

1.5. Le concept d'appui au secteur privé prend, pour l'essentiel, les formes suivantes:

a) la privatisation d'entreprises publiques (9);

b) les aides à la restructuration d'entreprises;

c) la promotion de l'investissement étranger;

d) l'appui aux PME (direct ou par le biais du développement régional).

1.6. À l'origine, les appuis apportés au développement du secteur privé ont été développés indépendamment des actions de soutien au développement régional. À partir de 1992, dans certains pays PHARE où la Commission a souhaité encourager la mise en oeuvre de politiques de développement régional, des chevauchements sont apparus entre les programmes de soutien aux PME et certains volets des programmes de développement régional, notamment en Pologne et en Hongrie.

2. DOMAINE ET OBJECTIFS DE L'ENQUÊTE

Domaine de contrôle

2.1. L'audit a porté sur les programmes de soutien aux PME, d'appui au développement régional et d'aide à la restructuration des entreprises. Les opérations de promotion de l'investissement étranger et de privatisation n'ont pas fait partie de l'audit car elles concernaient davantage la préparation des transferts de propriété que la relance proprement dite de l'activité des entreprises.

2.2. Dans tous les pays, les PME jouent un rôle central dans les processus de réformes économiques. Leur niveau de développement est différent selon les pays. La Commission n'a pas établi de critères stricts pour définir les entreprises qui seraient susceptibles de bénéficier des aides PHARE ou TACIS aux PME, ainsi que cela est fait à l'intérieur de l'UE (10).

2.3. L'aide aux PME et au développement régional comprend des aides non financières (conseils pour la formulation de politiques, soutiens institutionnels, mise en place d'agences d'appui aux PME, formations, information) et dans le cas de PHARE, des aides financières (instruments financiers de soutien aux PME, petites infrastructures).

2.4. Le soutien de PHARE et TACIS à la restructuration suit deux axes. D'une part, des appuis en profondeur dans un secteur, une entreprise ou un groupe d'entreprises: des assistants techniques posent un diagnostic sur l'entreprise, formulent des recommandations et les mettent en oeuvre. D'autre part, des services disponibles à la demande, de même nature que ceux offerts par les agences d'appui aux PME (instruments financiers, conseils, aides ponctuelles, formations, information) sont fournis par des unités de gestion de programmes ou par des agences spécialisées.

Objectifs et étendue de l'audit

2.5. L'enquête a porté sur la régularité de l'utilisation des fonds mobilisés et sur la bonne gestion financière des opérations conduites en faveur du secteur privé des pays PHARE et TACIS au cours de la période 1991-1996. Il a notamment été examiné comment les programmes de la Commission avaient contribué à l'établissement d'entreprises viables.

2.6. Les résultats présentés s'appuient sur des missions conduites en 1996 et 1997 en Bulgarie, en Hongrie, en Pologne et en Slovaquie pour PHARE et en Ouzbékistan, Turkménistan et Russie pour TACIS, ainsi qu'auprès des services centraux de la Commission (voir Tableau 2).

>TABLE>

2.7. Ces pays ont été retenus soit en fonction de l'importance des crédits qui leur ont été affectés (Pologne, Hongrie et Russie), soit à cause des difficultés particulières du secteur (Bulgarie et Slovaquie). Pour l'Ouzbékistan et le Turkménistan, les soutiens au développement du secteur privé ont été examinés dans le cadre d'enquêtes plus larges.

3. RÉSUMÉ DES PRINCIPALES OBSERVATIONS

Préparation et gestion des programmes

3.1. Les observations formulées dans le présent rapport se rapportent à la première vague des programmes PHARE et TACIS dont un grand nombre était encore en cours d'exécution à la fin 1997. Elles doivent donc être appréciées en tenant compte du contexte particulièrement incertain qui prévalait à l'époque et de l'absence d'expériences antérieures susceptibles de servir de référence. Ainsi, les résultats ont-ils varié selon les pays. Les effets des appuis aux PME et au développement régional peuvent être considérés positifs dans l'ensemble des pays visités à l'exception de la Bulgarie. Pour la Slovaquie, les efforts déployés en faveur du développement régional ont été peu concluants. S'agissant du soutien à la restructuration des entreprises et pour tous les pays, la majorité des projets prévoyait des interventions en trois phases: diagnostic, recommandations et mise en oeuvre des recommandations. Les deux premières phases ont rarement été dépassées. En effet, les résistances locales et les moyens requis pour réaliser les changements préconisés se sont révélés plus importants que prévus.

3.2. À différentes reprises, les cahiers des charges des assistants techniques (consultants) responsables de la conduite des projets se sont avérés irréalistes lors de leur mise en oeuvre. Il s'ensuit des retards et des perturbations dans le calendrier des programmes. Ainsi, des projets, dont l'issue dépendait du succès de projets antérieurs, ont été engagés sans disposer des résultats nécessaires. Deux questions surgissent alors: celle de la qualité de la rédaction des cahiers des charges et celle de la précipitation qui prévaut lors de leur élaboration (voir points 4.1-4.9).

3.3. En favorisant la mobilisation des moyens au détriment des résultats à atteindre, les contrats n'ont pas encouragé la responsabilisation des assistants techniques. Ainsi ces derniers peuvent-ils exécuter une série de tâches, même peu cohérentes et mal adaptées, sans avoir à tirer les enseignements de leur action par rapport à des résultats attendus (voir point 4.16).

3.4. Le déroulement de certains programmes souffre de trop nombreuses interruptions (changements politiques, rotation du personnel au sein des services de la Commission), alors que d'autres programmes manifestement à la dérive, sont poursuivis en raison d'une inertie (crainte des procédures administratives, refus de perturber l'exécution budgétaire) qui empêche leur abandon ou leur réorientation (voir points 4.12-4.15).

3.5. S'agissant des programmes nationaux, l'insuffisance d'échanges d'informations entre les services PHARE et TACIS nuit à l'efficience de la gestion des programmes de soutien au développement du secteur privé. L'approche de la Commission n'incite ni au partage des expériences enregistrées à propos d'instruments comparables, ni à la visibilité de la qualité des experts ou de leurs résultats (voir points 4.17-4.20).

Efficience des modalités de mise en oeuvre

3.6. À plusieurs reprises, l'efficience des instruments retenus pour étayer le développement du secteur privé s'est trouvée freinée par:

a) de mauvaises règles opératoires (voir points 5.2-5.3);

b) un choix inapproprié par rapport au contexte local (voir points 5.4-5.7);

c) la concurrence entre des instruments différents mobilisés dans une même région (voir points 5.8-5.9);

d) des instruments financiers trop complexes (voir point 5.10);

e) des ressources financières insuffisantes face aux problèmes à résoudre (voir points 4.6 et 5.11).

3.7. Si pour la plupart des projets examinés, les prestations des équipes d'assistance technique ont été conformes aux cahiers des charges, plusieurs échecs ont mis en évidence une passivité excessive des assistants techniques chefs de projets face aux problèmes rencontrés (voir points 5.12-5.16). Toutefois, les difficultés constatées au plan de la coordination et de la collaboration entre les intervenants ont, pour l'essentiel, résulté d'une mauvaise programmation ou de l'absence de stratégie politique cohérente (voir points 5.17-5.22).

Bilan des actions mises en oeuvre

3.8. La mesure de l'effet concret des actions d'appui au développement du secteur privé demeure un exercice difficile. L'absence d'indicateurs fiables et le défaut de synthèse des activités empêchent d'obtenir une vue d'ensemble des effets des programmes (voir points 6.1-6.3). S'agissant du degré de mise en oeuvre des actions, le bilan est contrasté et varie selon les pays (voir points 6.20-6.34).

3.9. Dans la plupart des pays, les budgets nationaux permettent mal d'accompagner, puis de relayer le soutien de PHARE ou TACIS. En outre, l'environnement politique et légal instable et l'accès au crédit difficile limitent les possibilités de financement d'origine locale (voir points 6.5-6.8; 6.11-6.15).

4. PRÉPARATION ET GESTION DES PROGRAMMES

Qualité de la préparation, délais d'exécution et échelonnement des actions

4.1. Les programmes de soutien au développement du secteur privé se caractérisent le plus souvent par des objectifs ambitieux mais très vagues, qui posent des problèmes dès lors qu'ils doivent être traduits en termes opérationnels. L'excès de précipitation lors de l'engagement des crédits ou lors de l'élaboration des cahiers des charges, résultant de la volonté d'améliorer à tout prix l'exécution budgétaire, amplifient ces problèmes.

>DEBUT DE GRAPHIQUE>

Pologne

4.2. Le lancement insuffisamment préparé, en mai 1994, du mécanisme de subventions aux PME (32 Mio ECU) du programme Struder (développement régional) a conduit, d'une part, à un report de sa date d'expiration, et d'autre part, à la réaffectation de plus de 10 Mio ECU en faveur d'autres composantes du programme. Le même programme prévoyait un fonds de garantie. Initialement associé au mécanisme de subventions, il a dû en être séparé car il avait été lancé sans évaluation des besoins des PME et sans concertation avec les banques participantes.

4.3. Dans le secteur du tourisme, un deuxième programme a été lancé avant que le premier ait produit des résultats. Une troisième intervention (6 Mio ECU), justifiée surtout par la volonté d'accélérer à tout prix l'exécution budgétaire, a été décidée malgré l'absence d'évaluation des deux premiers programmes.

Bulgarie

4.4. Pour le programme PME en Bulgarie, des cahiers des charges mal conçus et une mauvaise évaluation des capacités de l'attributaire de la première phase d'assistance technique ont abouti à plusieurs prolongations qui ont plus que doublé le montant (de 0,54 Mio ECU à 1,24 Mio ECU) et la durée du contrat initial. Le deuxième programme en faveur du secteur privé a aussi été mis en oeuvre sans tenir compte des résultats du précédent, alors que le succès des actions de ce deuxième programme en dépendait. Ce manque de cohérence a conduit à l'abandon des trois instruments financiers prévus (fonds de garantie, mécanisme de fonds propres et fonds d'investissements régionaux) puis à la réorientation complète du programme (voir point 5.14).

4.5. Dans le secteur du tourisme, la convention de financement relative à l'exercice budgétaire 1993 (échéance fin décembre 1995) n'a été signée qu'en décembre 1994 et le Comité du tourisme, bénéficiaire et partenaire du projet, ne l'a reçue qu'en avril 1995. Le retard enregistré ne laissait plus que quelques mois pour définir la charpente du programme et procéder à sa mise en oeuvre, sans en avoir correctement hiérarchisé les actions. Environ 50 projets sans réelles priorités définies a priori ont ainsi été lancés en même temps et, parmi eux, un plan directeur dont il aurait fallu disposer au préalable.

4.6. Pour l'appui à la restructuration du secteur mécanique, le contrat (0,8 Mio ECU) prévoyait des phases successives d'intervention: le développement d'une stratégie de restructuration pour le secteur, puis l'élaboration et l'application de plans d'action pour 10 entreprises préalablement choisies. Jugeant ces termes de référence irréalistes, le consultant a demandé de réduire les exigences des deuxième et troisième phases. Priorité a alors été donnée à la recherche de partenaires mais pour la moitié seulement des 10 entreprises initialement retenues. Ce faisant, le projet a changé de dimension et de portée.

Autres pays

4.7. Des problèmes de même nature ont également été constatés en Russie pour le renforcement des SMEDA et en Slovaquie pour l'appui au développement régional.>FIN DE GRAPHIQUE>

4.8. De telles pratiques aboutissent à des cahiers des charges considérés a posteriori par les contractants comme irréalistes (peu plausibles ou ne tenant pas suffisamment compte des contraintes locales) conduisant soit à la prolongation des programmes ou des contrats d'assistance technique, soit à l'abandon ou à la réorientation des actions.

4.9. Les retards engendrés par de tels défauts de préparation des opérations perturbent l'enchaînement des diverses phases des programmes et mettent en péril les actions entreprises. Le contenu des programmes et le calendrier des actions prévues perdent alors leur cohérence et leur réalisme. Ainsi, des projets, dont l'issue dépend du succès de projets antérieurs, sont malgré tout entrepris sans disposer, au préalable, des résultats nécessaires, ni bénéficier du contexte approprié.

>DEBUT DE GRAPHIQUE>

Russie

4.10. En Russie, un projet a été entrepris sans bénéficiaire nommément désigné. Son cahier des charges (appui à la politique des PME (1 Mio ECU)) prévoyait seulement d'aider: «those Russians who are responsible for the design of programmes to promote SME development» sans autre précision. La désignation ultérieure du Comité d'État pour le soutien aux PME (GKRP) en tant que bénéficiaire n'a pas amélioré la situation. N'ayant pas participé à la conception du projet, sa collaboration avec les experts est demeurée distante. Dans un tel cas, l'approche de la réponse à la demande («demand driven») n'est à l'évidence pas appliquée, et le rôle des services de la Commission ou celui des consultants devrait être clarifié.>FIN DE GRAPHIQUE>

4.11. Dans les dossiers de projets de la Commission, d'une façon générale, une référence claire au consultant rédacteur du cahier des charges doit absolument être introduite car celui-ci est souvent à l'origine des difficultés. Il serait alors possible de constituer un registre de rédacteurs compétents et d'écarter ceux dont les analyses n'ont pas conduit à de bons résultats. Aucun des projets examinés ne comprenait une telle référence.

Déroulement des actions et conception des contrats de consultants

4.12. En Bulgarie, en Ouzbékistan et en Russie, des interruptions de projets ont perturbé le bon déroulement des programmes d'appui aux PME. L'important renouvellement des gestionnaires des services centraux de la Commission et les changements politiques locaux en ont souvent été la cause.

4.13. D'autres projets ont souffert d'une inertie (Hongrie, Pologne) qui empêchait soit leur réorientation, soit leur interruption. La pesanteur des procédures administratives et budgétaires conduisent au maintien de programmes à la dérive, les actions étant alors poursuivies à la seule fin d'absorber les crédits engagés.

>DEBUT DE GRAPHIQUE>

Hongrie

4.14. En Hongrie, un programme de prêts convertibles (1,89 Mio ECU) a été maintenu coûte que coûte. Inscrit au programme 1990, l'instrument n'a pas pu être mis au point dans les délais. Afin de ne pas renoncer au budget accordé, un accord-cadre, approuvé par la délégation a été signé avec un intermédiaire financier, en décembre 1994. Cependant, en novembre 1996, aucun prêt n'avait encore été approuvé.

Bulgarie

4.15. Diverses interruptions ont perturbé le déroulement des programmes PME et de développement régional. D'abord, les équipes d'assistance technique ont été expulsées de leurs locaux par les administrations propriétaires et ainsi empêchées de travailler efficacement. Ensuite, l'absence de véritable relais entre les consultants a conduit la Commission à interrompre temporairement le contrat d'appui au développement régional. Enfin, la succession de quatre gestionnaires en quatre ans dans les services centraux de la Commission n'a pas permis de surmonter les difficultés opposées par les autorités bulgares.>FIN DE GRAPHIQUE>

4.16. Les échecs de ce type illustrent un problème lié à la nature du cahier des charges. Bien que cohérents par rapport aux objectifs des conventions de financement, les contrats des consultants sont trop souvent conçus sans tenir suffisamment compte du contexte local. Ils comprennent une liste d'activités à entreprendre et de prestations à effectuer mais les objectifs à atteindre sont vagues. Cette situation est confortable pour le contractant, peu lié par des résultats à atteindre, et qui, en cas de difficulté, peut toujours se retrancher derrière le caractère irréaliste du cahier des charges pour justifier la médiocrité de ses propres performances. Il en résulte une inertie dans l'exécution des contrats car il est plus facile pour le contractant d'effectuer une série de tâches, même peu cohérentes et mal adaptées à la situation locale, que d'être obligé de tirer les enseignements de son action au risque de provoquer, soit l'interruption des opérations, soit la renégociation du contrat.

Circulation de l'information

4.17. L'échange d'informations sur les programmes entre les différents services opérationnels PHARE et TACIS demeure un point faible. Par exemple, aucune information relative à la qualité des prestations des consultants n'est disponible (11). C'est notamment le cas pour les rédacteurs des cahiers des charges, les entreprises contractantes et les experts.

4.18. Ainsi, la première équipe d'assistance technique pour les PME en Bulgarie a bénéficié de plusieurs prolongations de contrats (montant total: 1,24 Mio ECU), alors qu'elle n'obtenait aucun résultat concret (voir point 5.14). Des problèmes similaires ont été constatés en Pologne (tourisme) (voir point 5.13).

4.19. Cette information sur les antécédents des consultants (voir point 4.11) serait pourtant utile car elle permettrait des choix mieux raisonnés dès la conception des projets. Elle clarifierait aussi les procédures par une meilleure distinction des rôles successifs joués par chaque intervenant selon les étapes du cycle d'un projet. En effet, les entreprises de consultants se contentent trop souvent de jouer un rôle d'assembleur en réunissant une équipe d'agents recrutés pour la circonstance en fonction du projet. Nombreux sont ainsi les experts sollicités simultanément par plusieurs entreprises soumissionnaires. Ces dernières, peu responsabilisées, car il n'y a pas de mise à l'index en cas de mauvaises prestations, recherchent davantage leur rémunération d'intermédiaire que la bonne fin de la mission.

4.20. En raison de l'absence de mémorisation des résultats à l'intérieur de la Commission, qu'il s'agisse de PHARE ou de TACIS, il n'est pas possible de dresser le bilan d'un secteur ou d'un instrument déterminé. Il apparaît même que la dimension sectorielle commune aux pays PHARE ou TACIS ait été pratiquement escamotée dans l'approche de la Commission. Il est ainsi difficile pour le gestionnaire PME d'un pays PHARE ou TACIS de profiter de l'expérience recueillie pour la même politique dans un autre pays.

Suivi et évaluation des programmes

4.21. En matière de suivi et d'évaluation en cours de route, la situation s'est progressivement améliorée. À la fin de 1997, tant PHARE que TACIS disposaient d'unités spécifiquement chargées de ces questions, assistées d'équipes externes installées sur place. Les conclusions de ces unités de suivi et d'évaluation devraient améliorer la maîtrise des contrats, des projets et des programmes, maîtrise nécessaire dans la perspective de l'élargissement. Cet exercice connaît toutefois des limites.

>DEBUT DE GRAPHIQUE>

Pologne

4.22. Les composantes du programme Struder lancé en 1992 ont toutes souffert d'un manque de suivi. Les dépenses de fonctionnement des agences de développement régional sont demeurées peu encadrées par l'agence centrale («PARD»). Aucune évaluation globale des actions de formation et d'évaluation n'avait été réalisée à la mi-1997. Alors que le système de subventions aux PME connaissait des problèmes de démarrage et que son évaluation était prévue tous les six mois, ce n'est qu'en mai 1996 qu'une évaluation intermédiaire a été réalisée. Les recommandations ne précédant que de six mois la date d'échéance du projet, aucune d'entre elles n'a pu être retenue. Pour les PME bénéficiaires, aucun suivi n'avait encore été organisé à la fin 1997.

4.23. Dans le cas du tourisme, la multitude de comités, de services ou de groupes chargés de fonctions de surveillance n'a pas empêché que plusieurs contrats aient été maintenus alors que les performances des contractants étaient médiocres (voir point 5.13). Enfin, un manque à gagner de l'ordre de 300 000 ECU doit être imputé à une gestion laxiste des fonds reçus par l'unité de gestion des programmes tourisme non surveillée par la Commission (12) (mauvaises conditions de rémunération des fonds déposés en banque).

(12) Voir rapport spécial no 3/97 relatif au système décentralisé de mise en oeuvre du programme PHARE, points 3.30 et 4.19 (JO C 175 du 9.6.1997).

Slovaquie

4.24. Comme seuls les projets de restructuration pour lesquels un contrat est en cours font l'objet d'un suivi, entreprise par entreprise, de la part de l'unité de gestion de programmes, il est impossible de se prononcer sur l'impact pratique d'un soutien dont les effets à terme (évolution des parts de marché et du résultat) ne peuvent être perçus qu'après l'intervention de l'assistance technique.

Autres pays

4.25. D'autres cas relevés en Hongrie, en Ouzbékistan et en Russie ont également connu des problèmes de suivi.>FIN DE GRAPHIQUE>

4.26. À la fin 1997, le suivi et l'évaluation présentaient les limites suivantes:

a) les délais nécessaires pour que les services centraux de la Commission prennent conscience des problèmes qui surgissent et les avantages que procurent la proximité plaidaient pour un suivi renforcé au niveau de la délégation;

b) l'exercice se limitait aux prestations du consultant, la Commission n'analysant pas les effets de l'intervention des consultants sur l'organisation, sur les méthodes de travail et sur les résultats des bénéficiaires des projets (voir point 6.3);

c) le suivi et l'évaluation ne présentaient à la fin 1997 un caractère ni complet, ni homogène.

4.27. La possibilité d'organiser un suivi concerté et coordonné avec les autres donateurs devrait être examinée.

5. EFFICIENCE DES MODALITÉS DE MISE EN OEUVRE

Choix et conception des instruments

5.1. À plusieurs reprises, des instruments mis en oeuvre pour le soutien aux PME ou au développement régional se sont révélés inappropriés. L'efficacité des projets concernés en a été fortement diminuée. Il s'est agi, soit d'un décalage entre l'instrument et le contexte environnant, soit de mauvaises règles opératoires.

>DEBUT DE GRAPHIQUE>

Pologne

5.2. Outre le manque de préparation (voir point 4.2), de nombreux obstacles techniques ont réduit l'intérêt que pouvait présenter le fonds de garantie. Initialement prévu pour fonctionner en association avec les subventions aux PME, le fonds de garantie en a été découplé, parce que mis en place avec retard. À ce décalage dans le temps se sont ajoutés:

a) une commission considérée trop élevée par les bénéficiaires (3 % alors qu'un fonds gouvernemental se contente de 1,2 à 1,8 %);

b) un processus décisionnel trop long au sein de la banque gestionnaire;

c) une procédure de demande trop complexe et trop centralisée.

Russie

5.3. Le projet de renforcement des agences de développement des PME (SMEDA 2 Mio ECU) n'a pas assez associé les différents intervenants. Il présupposait que les SMEDA des régions retenues mettraient à disposition les locaux, certains moyens logistiques et une partie du personnel. Dans un contexte économique difficile et malgré l'accord de l'Agence nationale pour les PME, de telles exigences ne pouvaient qu'engendrer des conflits avec les agences dont l'équilibre financier se trouvait menacé. En ne tenant pas compte de ce qui deviendrait le principal souci des agences, à savoir leur autonomie financière, ce projet a d'emblée engendré des situations conflictuelles et servi un objectif opposé à celui qui lui était assigné. En effet, au lieu de renforcer les SMEDA, il en a prélevé certaines ressources pour ses propres besoins. L'Agence nationale n'avait, pour sa part, aucune autorité pour mobiliser les agences régionales. Ce projet a également manqué de cohérence parce que des choix sectoriels ont été arrêtés sans lien avec les réalités locales et parce qu'il n'existait pas d'élément fédérateur entre les cinq sites choisis. Il en est résulté cinq petits projets indépendants, ce qui a empêché l'unité de suivi et d'évaluation de déposer des conclusions d'ensemble dans des délais raisonnables. Ce manque d'homogénéité caractérisait déjà le projet antérieur de mise sur pied des SMEDA (3,5 Mio ECU). Son grand nombre de petits modules hétéroclites regroupés en un seul contrat en compliquait singulièrement la gestion et l'évaluation. Le projet qui lui fait suite présente aussi ce caractère disparate, au point que son responsable a estimé que les termes de référence de son contrat étaient les plus mauvais qu'il ait jamais rencontrés.>FIN DE GRAPHIQUE>

5.4. Des instruments ayant fait leurs preuves dans un pays et un contexte donnés ont parfois été reproduits sans adaptation suffisante dans un nouveau contexte. C'est par exemple le cas du modèle retenu pour le développement régional en République tchèque et également appliqué en Pologne et en Slovaquie.

5.5. Dans d'autres cas, des instruments mis au point pour un environnement donné, ont été mobilisés avec retard de sorte que, le contexte initial ayant changé, l'instrument est devenu inopérant.

>DEBUT DE GRAPHIQUE>

Bulgarie

5.6. Les trois ans nécessaires au lancement de la ligne de crédit PME ont rendu le dispositif mis en place (prêts en devises fortes et risque de change à la charge de l'emprunteur) tout à fait inadapté au contexte de dégradation économique qui a prévalu en 1995/1996 avec 300 % de dépréciation du lev par rapport au dollar.>FIN DE GRAPHIQUE>

5.7. Il a aussi été relevé des cas où des dispositifs dont la reproduction était relativement aisée, ont été adoptés dans certains pays mais non dans d'autres. Ainsi, les subventions aux PME ou aux petites infrastructures auraient pu appuyer le développement régional en Bulgarie ou en Slovaquie, mais sont restées limitées à la seule Pologne.

5.8. Des problèmes résultent également d'une confusion de rôles, voire d'une concurrence entre les divers instruments utilisés par un même donateur. Les exemples sont particulièrement instructifs dans les programmes PME et développement régional en Hongrie et en Bulgarie. Une définition trop floue des missions confiées tant aux agences de soutien aux PME qu'à celles relatives au développement régional a conduit à une situation confuse chaque fois que les deux types d'agences ont opéré dans un même secteur géographique.

5.9. Le faible succès rencontré par les programmes de garanties pour PME du programme PHARE s'explique par le peu d'avantages qu'offre cet instrument par rapport aux lignes de crédit aux PME. En effet, comme les montants prêtés proviennent de fonds budgétaires, les taux proposés sont très largement inférieurs à ceux du marché. Les garanties ne permettent, au mieux, que d'obtenir, sur les emprunts bancaires qu'elles accompagnent, un taux de débiteur de premier rang. Ainsi, lorsque ces deux instruments évoluent en parallèle, les chances de voir les PME s'orienter vers les garanties sont très limitées.

5.10. L'appréciation des résultats des fonds d'investissements (12) exige des délais bien plus longs que pour les instruments classiques. Or, les délais prévus dans les conventions de financement sous-estiment largement les temps de réaction. Les instruments techniquement plus avancés (par exemple les prêts convertibles pour PME en Hongrie et en Bulgarie) se sont révélés trop complexes pour un environnement bancaire immature et ont connu peu de succès auprès des PME. De plus, à l'échéance des programmes, les conventions ne règlent pas clairement le sort des fonds «revolving». Ce problème est particulièrement délicat lorsque l'entité chargée de la mobilisation des prêts, garanties ou autres instruments (fonds d'investissement) ne dépend pas directement de l'administration publique.

5.11. Enfin, pour la restructuration des entreprises en Bulgarie, Slovaquie et Russie les ressources financières mobilisées pour chaque entreprise se sont avérées insuffisantes pour permettre la mise en oeuvre des recommandations formulées alors que la plupart des contrats la prévoyait.

Prestations d'assistance technique

5.12. Pour la majorité des projets examinés, les prestations d'assistance technique ont été conformes aux cahiers des charges et le transfert des connaissances a alors eu lieu dans de bonnes conditions. Toutefois, lorsque des échecs ont été constatés (Bulgarie, Pologne, Russie et Slovaquie), il est apparu une lenteur dans les réactions des assistants techniques chefs de projet face aux problèmes rencontrés ou des conflits avec les gestionnaires locaux.

>DEBUT DE GRAPHIQUE>

Pologne

5.13. Dans le secteur du tourisme, le transfert de connaissances s'est avéré insuffisant et de mauvaises prestations ont été relevées dans deux cas. Dans l'un de ces cas, non seulement les contrats n'ont pas été interrompus malgré des performances décevantes de la part du consultant, mais l'entreprise a encore bénéficié de cinq nouveaux contrats pour un montant total de 1,35 Mio ECU, dont l'exécution a connu ultérieurement des difficultés.

Bulgarie

5.14. Dans les secteurs des PME et du développement régional, les performances des premières équipes d'assistance technique fournies par le même consultant sont restées bien en deçà de leurs cahiers des charges. Les travaux préparatoires destinés à réunir les conditions nécessaires au lancement des instruments financiers n'ont pas été exécutés (étude insuffisante des cadres légal, administratif et financier). Sans ces premiers travaux les opérations envisagées devenaient irréalistes. Par la suite, le consultant n'a pas évalué l'ampleur des problèmes et n'a pas proposé l'interruption de son contrat. Les nombreuses prolongations du contrat conclues de gré à gré avec ce consultant (1,24 Mio ECU) n'ont fait qu'accentuer un échec qui a lourdement hypothéqué les actions ultérieures et qui est en grande partie la cause de la réorientation du programme et de l'abandon de trois instruments financiers (voir point 4.4).>FIN DE GRAPHIQUE>

5.15. Dans le cas du tourisme (Pologne) et des PME (Bulgarie), les difficultés ont été accentuées par de médiocres performances de plusieurs équipes d'assistance technique. En Slovaquie des insuffisances d'information (connaissance du cahier des charges par l'agence de développement régional) et de communication sont apparues entre les participants au programme d'appui au développement régional.

5.16. L'efficacité et le coût de l'assistance technique pourraient être améliorés par un recours plus systématique à des consultants qui associent des experts locaux aux experts occidentaux (13). De plus, un tel recours favoriserait davantage le transfert des connaissances, comme cela a été constaté pour l'assistance apportée à la restructuration d'entreprises en Pologne. Un tel besoin a surtout été constaté en Pologne dans les programmes «tourisme» et en Hongrie au sein de l'unité de gestion de programme pour le développement régional.

Collaboration entre les différents intervenants

5.17. La coordination et une collaboration étroite entre les différents intervenants (14) sont essentielles pour une conduite efficace des programmes. Dans plusieurs cas, une mauvaise programmation ou l'absence de stratégie politique cohérente ont contribué aux difficultés de mise en oeuvre.

>DEBUT DE GRAPHIQUE>

Pologne

5.18. La coopération entre les programmes tourisme et le développement régional s'avère presque inexistante. En juin 1997, aucune action ou réflexion n'avait été engagée en liaison avec les agences de développement régional. La collaboration entre les agences de développement régional et l'agence centrale polonaise pour le développement régional (PARD) était également insuffisante et se limitait à de simples échanges d'informations.

Slovaquie

5.19. Les ambiguïtés liées aux rôles respectifs et à la composition des organes de direction de l'agence de développement régional et de la société régionale d'investissements ont été à l'origine de conflits majeurs. L'indépendance des structures mises en place et leur composition ont ainsi encouragé des comportements distants, voire hostiles, entre ces deux agences. Ces comportements ont conduit à un échec de l'expérience pilote.

5.20. Des dissensions entre le gestionnaire local et les experts étrangers ont provoqué une interruption prématurée du contrat d'assistance technique (0,3 Mio ECU) et de l'expérience pilote. Le responsable de l'agence de développement régional, qui ne disposait pas du cahier des charges de l'assistance technique, n'a pas pu s'assurer des prestations des experts étrangers.

Russie

5.21. La collaboration entre la BERD, qui gère des dispositifs de prêt à destination des PME, et les agences («SMEDA») soutenues par TACIS est inexistante dans la plupart des régions.>FIN DE GRAPHIQUE>

5.22. En pratique, l'absence de liens définis a priori se traduit par une insuffisante collaboration entre des programmes dont les champs d'action sont voisins. C'est aussi le cas des politiques relatives au développement régional et aux PME en Hongrie, pour lesquelles l'absence de définition claire des domaines d'intervention crée des rivalités entre projets (réseaux locaux). La solution à ces problèmes dépend alors de la clarification des responsabilités de chacun par les autorités politiques nationales.

6. BILAN DES ACTIONS MISES EN OEUVRE

Mesure des effets

6.1. Même si la mesure de l'effet concret des politiques de soutien au développement du secteur privé est un exercice délicat, elle n'en demeure pas moins indispensable et doit être organisée par la Commission. La difficulté tient d'une part à l'absence d'indicateurs fiables dans bien des situations et d'autre part à l'impossibilité d'isoler, dans les effets mesurables, la part qui revient précisément aux actions financées par PHARE ou TACIS, alors que d'autres instruments contribuent aux mêmes objectifs et que le marché lui-même constitue la principale force motrice de l'évolution.

>DEBUT DE GRAPHIQUE>

Bulgarie et Russie

6.2. En Bulgarie, la visibilité sur le secteur des PME reste médiocre: quatre ans après le lancement des programmes PME (24,5 Mio ECU en novembre 1996), ce secteur ne disposait toujours pas de statistiques, indicateur de premier plan pour en apprécier l'évolution. Ce manque de statistiques fiables caractérise aussi les programmes mis en oeuvre en Russie.>FIN DE GRAPHIQUE>

6.3. Dans les pays examinés et s'agissant des programmes de restructuration d'entreprises, il n'existe pas de données synthétiques permettant d'apprécier le degré de mise en oeuvre des recommandations et les effets concrets sur la situation des entreprises. En Pologne, l'UGP estime qu'environ 50 % des entreprises bénéficiaires ont adopté et appliqué les plans de restructuration préconisés. Dans les autres pays, l'appréciation demeure encore plus vague. Une telle approche ne permet pas d'identifier les facteurs de succès susceptibles d'être repris dans d'autres projets. En outre, les faiblesses relevées dans la gestion des programmes, surtout en termes de dépôt de rapports, de consolidation des résultats enregistrés, de suivi et d'évaluation, accentuent encore le caractère hasardeux de toute mesure d'impact des actions conduites par la Commission.

6.4. Quoi qu'il en soit, PHARE et TACIS ont participé au profond changement de mentalité vis-à-vis du secteur privé. Dans la plupart des pays visités, l'initiative individuelle a non seulement été légalisée mais elle a aussi été très largement promue. Ce succès ne peut être dissocié de la mise en place des réseaux locaux de soutien aux PME et au développement régional. Une aide de proximité est ainsi assurée, qu'il s'agisse des agences locales pour les entreprises en Hongrie (15), des centres de support aux PME (16) et des agences de développement régional (17) en Pologne, en Slovaquie et en Bulgarie ou des agences de développement des PME en Russie (18), en Ouzbékistan et au Turkménistan. Ces réseaux constituent autant de véhicules nécessaires aux actions de formation, aux conseils et aux dispositifs financiers (micro-crédits).

Contraintes externes s'imposant aux projets

6.5. Le fossé culturel, la survivance des anciennes structures, la résistance au changement pour certaines catégories d'acteurs politiques et économiques et, dans bien des cas, la détérioration du niveau de vie sont autant d'éléments du contexte dans lequel les projets doivent trouver leur place. Ces éléments varient en intensité et en ampleur selon les pays, mais leur prise en compte demeure indispensable pour que seules des actions réalistes soient engagées.

>DEBUT DE GRAPHIQUE>

Bulgarie

6.6. Une mauvaise évaluation du contexte politique et législatif de même que les résistances (largement sous-estimées) au changement au sein des ministères et des entreprises publiques ont fait échouer des projets trop complexes ou trop ambitieux (voir point 4.4).

Ouzbékistan et Turkménistan

6.7. Les principales contraintes relevées dans les autres pays PHARE et TACIS sont ressenties de manière encore plus aiguë pour ces deux pays. Le sous-développement du système bancaire et la difficulté pour les entreprises d'obtenir des devises étrangères constituent deux obstacles majeurs à l'essor du secteur privé.>FIN DE GRAPHIQUE>

6.8. Dans tous les pays, les contraintes externes ont pesé sur le déroulement, l'impact et la pérennité des actions. Elles relèvent pour la plupart de l'une des trois catégories suivantes:

a) les ressources insuffisantes des budgets nationaux pour accompagner et relayer efficacement les soutiens PHARE ou TACIS;

b) un environnement politique et légal instable, souvent mal adapté aux programmes à mettre en oeuvre;

c) une grande difficulté d'accès au crédit, surtout pour les PME.

Exécution budgétaire

6.9. Les instruments de suivi comptable de la DG IA mériteraient une réforme en profondeur. Le système Desiree ne permet pas de discerner autrement que par l'intitulé de l'action ce qui relève de l'appui aux PME, du développement régional, de la privatisation ou de la restructuration des entreprises. L'ensemble de ces appuis constitue un amalgame sous une même rubrique (code PR), seul niveau analytique accessible. Cette grave lacune relative à la destination des fonds s'ajoute à celle relative à la nature du soutien. Là également, il n'est pas possible de regrouper, autrement que par des intitulés dont la fiabilité est incertaine, les aides apportées en formation, conseil, instruments financiers ou autres. En outre, l'appui au secteur financier est inclus dans le développement du secteur privé chez TACIS alors qu'il ne l'est pas chez PHARE.

6.10. L'examen de l'exécution budgétaire à partir de la base de données de gestion de la Commission (Desiree) montre que, globalement, l'avancement des programmes de soutien au développement du secteur privé est sensiblement meilleur que la moyenne de l'ensemble des programmes, tant pour PHARE que pour TACIS (voir Tableau 3). Toutefois l'analyse par pays montre des résultats plus contrastés (voir Tableau 4). De ce point de vue, au 31 décembre 1997, la situation est particulièrement préoccupante en Bulgarie et en Roumanie. Les paiements relatifs au programme de 22,5 Mio ECU engagé en 1992 en faveur du développement du secteur privé en Bulgarie ne représentent que 28 % de l'engagement initial (voir points 4.4, 6.25-6.28). En Roumanie, ce sont deux programmes d'un budget total de 100 Mio ECU qui présentent des taux de paiement inquiétants: un programme de 30 Mio ECU engagé en 1992 et payé à hauteur de 62 % et un autre de 70 Mio ECU engagé en 1993, pour lequel le taux de paiement dépasse à peine 40 %. Dans ces deux pays, ces programmes ont été lancés sans disposer des cadres légal et institutionnel nécessaires (voir point 4.9).

>TABLE>

>PICTURE>

Survie à terme des institutions

6.11. En dépit du succès rencontré dans la mise en place des agences locales, toutes doivent faire face au même défi: assurer leur avenir et donc leur survie financière. Toutes doivent également affronter une même contrainte: le nombre insuffisant, voire l'inexistence, de PME disposées à les rémunérer pour des services jusque-là offerts gratuitement. Même dans les pays où le soutien aux PME constitue une priorité gouvernementale, les réseaux locaux sont tributaires du financement de PHARE ou de TACIS pour équilibrer leur budget de fonctionnement. Lorsque les gouvernements concernés ne remplissent pas leurs obligations de cofinancement ou se désintéressent de la question, aucune stratégie d'ensemble n'a été élaborée par la Commission quant au retrait de PHARE ou de TACIS.

6.12. Le risque de voir disparaître à brève échéance une partie de l'infrastructure locale de soutien aux PME ou au développement régional se double de celui de perdre le savoir-faire acquis par le personnel des organismes créés. La concrétisation du risque se trouve même accélérée parce que la prise de conscience de la fragilité financière de leur employeur pousse parfois le personnel à anticiper les problèmes et à quitter leur emploi. À titre d'exemple, le directeur et les conseillers du centre de soutien aux PME d'Olsztyn en Pologne ont abandonné leurs fonctions dès 1996. Même si au niveau du pays tout n'est pas perdu, puisque ces personnes formées aux techniques de gestion se réinsèrent dans l'activité économique, l'effet de levier attendu de ces réseaux est amputé et la dépendance vis-à-vis de l'assistance technique étrangère renforcée.

>DEBUT DE GRAPHIQUE>

Pologne

6.13. Le problème de survie touche les centres de soutien aux PME (BSC), la Fondation pour les PME (unité de gestion de programme) et la plupart des organisations créées dans le cadre des deux programmes en faveur du développement du tourisme (12,5 Mio ECU). Les sociétés régionales d'investissement (RIC) n'ont pu fonctionner que grâce aux produits financiers perçus sur les fonds qu'elles avaient placés en banque en attendant leur investissement dans des projets. À mesure qu'elles prennent des participations dans des entreprises, ces sociétés amenuisent les ressources qui permettent leur fonctionnement et donc leur survie.

Russie

6.14. Hormis l'agence de Moscou qui bénéficie d'un soutien substantiel de la municipalité et de la région (80 % du budget), le devenir des agences de développement pour les PME (SMEDA) demeure incertain au-delà de 1998 et leur souci de recherche de fonds risque de prendre le pas sur leurs missions de services aux PME. Cette question de survie se pose également aux centres de soutien aux entreprises censés devenir des agences locales de consultants.>FIN DE GRAPHIQUE>

Légalité et régularité des opérations

6.15. Lorsque des anomalies ont été rencontrées, elles ont principalement concerné le non-respect des règles d'appel à la concurrence instituées dans le cadre des programmes PHARE et TACIS ainsi que le financement des frais de fonctionnement.

>DEBUT DE GRAPHIQUE>

Pologne

6.16. Afin d'engager les fonds avant la date d'expiration du programme de développement régional (31 décembre 1996), un appel d'offres pour un projet de formation (0,4 Mio ECU) a été préparé dans des délais trop courts (trois semaines). Ce faisant, les critères d'établissement de la liste restreinte n'ont pas été précisés et une seule société a répondu à l'appel d'offres. La précipitation a ainsi fait obstacle à la concurrence. Dans ce même programme, cinq contrats totalisant 0,6 Mio ECU ont été attribués de gré à gré sans justifications appropriées.

Bulgarie

6.17. Un contrat de formation aux techniques de gestion de plus de 4 Mio ECU (contrat de base de 1 Mio ECU, assorti de 7 addenda) a été irrégulièrement conclu de gré à gré.

Slovaquie

6.18. Le contrat d'assistance technique (0,3 Mio ECU) à l'agence de développement régional en Slovaquie a été attribué dans des conditions confuses. La comparaison entre les entreprises dont proviennent les experts de l'équipe d'assistance technique retenue à l'issue de l'appel d'offres et celles figurant sur la liste restreinte montre l'existence d'un fort risque d'ententes entre ces entreprises.>FIN DE GRAPHIQUE>

6.19. Bien qu'en infraction avec les dispositions réglementaires PHARE, qui stipulent que ces coûts ne peuvent être pris en charge que pendant la période de démarrage des projets et de façon dégressive, des frais de fonctionnement ont été supportés par le budget PHARE (19), notamment dans les programmes suivants:

a) PME (1,5 Mio ECU) en Pologne;

b) développement régional (5,4 Mio ECU) en Pologne;

c) tourisme (0,4 Mio ECU) en Pologne;

d) PME (0,2 Mio ECU) en Slovaquie.

Bilan par pays soumis à l'audit

Pologne (217,5 Mio ECU) (20)

6.20. Malgré un cadre légal désuet, les programmes PME (17,2 Mio ECU) ont conduit à une bonne organisation de la Fondation pour les PME et à une stratégie claire. Pour le programme d'appui au développement régional (Struder, 78,82 Mio ECU), dont le budget atteint une masse suffisante pour répondre aux besoins locaux des régions choisies, les situations des divers volets sont inégales:

a) le volet de soutien aux petites infrastructures régionales a eu un effet positif (18,43 Mio ECU), notamment en tant qu'accélérateur de nombreuses décisions d'investissements;

b) le dispositif de subventions aux PME (31,93 Mio ECU) a eu un effet moins marqué car, en dehors du rythme des déboursements, ses objectifs manquaient de clarté. Ainsi, dans 90 % des cas examinés, les investissements étaient déjà décidés avant l'octroi de la subvention et seuls 30 % des investissements ont été cofinancés à partir de crédits bancaires, alors que l'effet de levier en faveur du crédit bancaire était en principe recherché;

c) six ans après la mise à disposition des fonds, les deux sociétés régionales d'investissement prévues (3 Mio ECU) étaient opérationnelles mais n'avaient pris leurs premières décisions d'investissement qu'en novembre 1997;

d) le fonds de garantie (7 Mio ECU) était pour sa part resté totalement inutilisé.

6.21. Dans le tourisme, les deux principaux piliers du renforcement institutionnel n'ont pas été réalisés, à savoir la réorganisation du SSTA et la mise en place d'un bureau national du tourisme.

6.22. S'agissant de l'appui à la restructuration industrielle, les résultats des études sectorielles peuvent être considérés comme satisfaisants, à l'exception du secteur de l'acier. Pour ce dernier, les actions d'assistance technique initialement prévues dans la convention de financement (2 Mio ECU) ont été remplacées par des projets de modernisation technique en faveur de quatre entreprises du secteur. Or, selon le rapport d'un consultant canadien adressé au gouvernement polonais, les sommes ainsi mobilisées n'ont représenté que 0,1 % de celles nécessaires à la modernisation du secteur. Enfin, le fonds d'investissement («FEDA fund»; 5 Mio ECU) prévu dans le programme 1994 n'avait toujours pas vu le jour en juin 1997.

Hongrie (174,5 Mio ECU) (21)

6.23. En Hongrie, les actions de soutien aux PME (63,8 Mio ECU) présentent des nuances selon les instruments financiers. Les micro-crédits distribués par le canal des agences locales ont rencontré un succès auprès des PME, alors que le taux de déboursement des prêts distribués par les réseaux bancaires n'avait atteint que 20 % à la fin de 1996. Un dispositif de prêts convertibles (2 Mio ECU) ne fonctionnait pas en novembre 1996, alors que plus de six ans avaient été nécessaires à sa mise au point.

6.24. Les actions de formation (2 Mio ECU) du programme de soutien à la restructuration des entreprises n'ont pas atteint les objectifs fixés dans les conventions de financement. Alors qu'elles visaient un public d'environ 12 000 personnes, seules 1 100 personnes y ont pris part. D'évidence, ces actions de formation ont été entreprises avec des objectifs bien trop optimistes compte tenu d'un marché saturé dans ce domaine: plus de 100 institutions offrent des cours de gestion.

Bulgarie (72,5 Mio ECU)

6.25. Les aides aux PME et au développement régional (27,4 Mio ECU) ont touché à l'origine trois instruments financiers, tous abandonnés (fonds de garantie, apport de fonds propres et fonds d'investissements régionaux). L'agence nationale pour les PME n'a pas été créée et certains projets se trouvaient dans une situation précaire à la fin 1996, notamment la ligne de crédits. Ainsi un peu plus de 6 Mio ECU avaient été réaffectés à de nouveaux projets qui ne répondaient pas aux orientations de la convention de financement initiale, tandis que 6 Mio ECU avaient tout simplement été dégagés. En novembre 1996, les dépenses effectives (moins de 6 Mio ECU sur les programmes 1991, 1992 et 1993) comparées aux prévisions initiales montraient un impact très en deçà des objectifs des conventions de financement.

6.26. Le soutien à la restructuration des entreprises se traduisait par des actions dont le manque de réalisme et l'ampleur ne pouvaient laisser espérer aucun effet significatif eu égard à la situation politique et économique prévalant à l'époque dans le pays. Ces actions sectorielles s'articulaient en trois phases:

a) une analyse de la situation du secteur et de ses entreprises pour le développement d'une stratégie;

b) la sélection d'un nombre limité d'entreprises viables pour lesquelles un plan de restructuration serait arrêté;

c) la fourniture d'assistance technique à l'ensemble ou à une partie des entreprises retenues pour la mise en oeuvre des actions préconisées.

La deuxième phase n'a été dépassée dans aucun des 20 cas examinés (2,4 Mio ECU) dans les secteurs de la construction mécanique et de la métallurgie.

6.27. Dans le secteur du tourisme, une première étude (1,1 Mio ECU) relative à la formulation de recommandations en matière de privatisation et à leur mise en oeuvre a dû être abandonnée et 500 000 ECU ont été dépensés en pure perte. Une deuxième étude relative à la préparation d'une loi d'orientation pour le tourisme a ensuite été abandonnée.

6.28. Dans le cadre de l'appui aux restructurations d'entreprises, à côté des actions sectorielles en faveur d'entreprises préalablement sélectionnées, d'importants moyens (10,5 Mio ECU) ont aussi été engagés pour des services offerts à partir de l'unité de gestion de programmes et qui comprenaient un volet assistance technique (5,2 Mio ECU) et un volet formation (4,3 Mio ECU). En l'absence de toute évaluation ex post de cette approche «guichet», les avantages retirés par les entreprises n'ont pu être appréciés et l'utilité des fonds déboursés restait à démontrer. Alors que le principal contrat (4,2 Mio ECU) comprenait, outre l'organisation de formations, la mise en place d'un organisme capable de poursuivre les actions engagées, l'organisme n'a jamais vu le jour.

Slovaquie (54,2 Mio ECU)

6.29. En Slovaquie, l'aide apportée aux PME (23,6 Mio ECU) s'est avérée conforme aux intentions. Le réseau d'agences est actif et les divers instruments prévus (S.E.S., Spin-off) ont été bien utilisés. La concentration des actions au sein de l'Agence nationale pour le développement des PME, qui bénéficie d'un soutien politique clair, contribue largement à son succès.

6.30. En matière de développement régional (7,5 Mio ECU), l'expérience pilote tentée dans une région du pays a été un échec avec pour principales causes: l'absence de stratégie claire, les contraintes politiques et économiques propres à la région retenue et les ambiguïtés dans les rôles respectifs de l'Agence de développement régional et de la Société régionale d'investissement. Dans de telles circonstances, la mise en oeuvre des programmes est restée lente et le rapport coût-efficacité mauvais. En ce qui concerne l'appui à la restructuration des entreprises (22,6 Mio ECU), les phases relatives au diagnostic et aux recommandations ont été bien conduites mais rarement suivies de la mise en pratique des recommandations formulées.

Russie (228,06 Mio ECU)

6.31. À l'exception du projet de renforcement des SMEDA, les projets PME ont bien été mis en oeuvre. Leur impact reste toutefois limité compte tenu de leur faible taille face à l'immensité des besoins du pays.

6.32. Le saupoudrage caractérise aussi les projets d'appui à la restructuration des entreprises. Dans les programmes examinés, cet appui a été orienté dans trois directions:

a) une aide directe à la restructuration de grandes entreprises;

b) une assistance spéciale sectorielle: définition d'une politique sectorielle et aide à la restructuration d'entreprises;

c) la mise sur pied de centres de soutien aux entreprises («ESCs»).

Si les bénéficiaires finals ont bien apprécié l'aide apportée et modifié en conséquence leurs méthodes de travail et leur organisation, l'impact du changement n'est pas quantifiable. Par ailleurs, les montants alloués, rapportés à la taille des entreprises russes, ne permettent pas d'espérer un effet significatif.

Ouzbékistan (12,4 Mio ECU)

6.33. La constitution d'un réseau d'appui aux entreprises («SMEDA», «BCC», «MSDC», conseillers régionaux) constitue la partie la plus visible des résultats du soutien au développement du secteur privé en Ouzbékistan (7,6 Mio ECU). À l'exception de l'agence de Samarcande, le niveau d'activité des entités est demeuré limité et les résultats modestes. Il en est de même du soutien apporté au secteur de la soie (0,8 Mio ECU) qui rencontre de sérieuses difficultés pour attirer des investisseurs étrangers.

Turkménistan (6,1 Mio ECU)

6.34. Malgré une prolongation du programme de restructuration, les études en faveur de dix entreprises n'ont pas dépassé le stade du diagnostic et la mise en oeuvre des recommandations n'avait toujours pas été entamée fin 1996. Par ailleurs, une agence de développement des PME («SMEDA») mise en place à Ashgabat présentait peu de chances d'autonomie financière à l'issue du contrat d'assistance technique en janvier 1998.

7. CONCLUSION

7.1. Dans l'ensemble, une distinction nette doit être opérée entre les effets concrets des actions sur les secteurs d'intervention et les prestations des consultants. Lorsque des projets n'ont pas donné les résultats attendus, les difficultés ont généralement eu pour origine des erreurs de gestion, des dispositifs d'intervention mal conçus, de faibles prestations des équipes d'assistance technique, une collaboration défaillante entre les divers protagonistes ou des contraintes externes non surmontées. S'agissant de l'impact concret, il est difficile de quantifier les résultats des actions PHARE et TACIS (voir points 6.1-6.4), aussi bien sous l'angle de la nature de l'intervention (par exemple les conseils en matière de politiques sectorielles) que sous celui des groupes de bénéficiaires (par exemple les effets sur l'ensemble des PME). Dans ces conditions, la Commission doit s'attacher à mieux délimiter les objectifs de ses interventions et se fixer des références claires auxquelles les résultats obtenus pourront être comparés.

7.2. Certaines interventions sont quantifiables, par exemple, le nombre de formations et de conseils dispensés ou les prêts et autres aides financières accordées. Ces évaluations quantitatives sont effectuées ponctuellement au niveau local mais ne font l'objet d'aucune consolidation, notamment au niveau sectoriel (voir point 4.20). Dès lors, il n'est pas possible de répondre à l'aide d'éléments concrets et quantifiés à des questions aussi essentielles que celles de l'utilité globale des actions financées, des effets sur l'emploi et de l'évolution du résultat des entreprises. Il n'est pas possible, non plus, de procéder à des comparaisons entre instruments ou entre zones géographiques, malgré leur utilité pour la programmation et la gestion des interventions de la Commission. Il faudrait ainsi disposer de comparaisons de taux de défaillance en matière de prêts, d'analyses des causes d'échec ou de succès, ou de ratios de coût de l'assistance technique par rapport aux résultats obtenus par type d'intervention.

Gestion des aides

7.3. Malgré le défaut d'indicateurs quantitatifs, certains résultats sont perceptibles mais de façon inégale selon les pays et les projets (voir points 6.10 et 6.20-6.34). Quelles que soient les contraintes liées au contexte politique et économique, des mesures de bonne gestion prises à temps, auraient été de nature à atténuer l'ampleur de certains échecs.

7.4. Il conviendrait ainsi d'apporter plus de soin à la programmation des actions. Des mesures plus réalistes et un calendrier mieux échelonné seraient de nature à renforcer la cohérence des projets. Ainsi, les services de la Commission devraient s'interdire le lancement d'opérations dont le succès dépend de l'existence préalable de bases légales solides, qui n'ont pas encore été mises en place (voir points 4.1-4.10, 5.1-5.10, 6.10).

7.5. Les assistants techniques (consultants) devraient être rendus responsables des résultats des projets dont ils ont la charge. Dès la conception des cahiers des charges des contrats, les objectifs concrets à atteindre devraient être privilégiés par rapport aux inventaires d'activités à entreprendre et de prestations à fournir. Dans ce contexte, la mise à l'index des consultants qui, sous prétexte d'un cahier des charges irréaliste ou vague, justifient leurs mauvaises performances sans avoir cherché à obtenir une réorientation de leur mandat, devrait être envisagée. Dans le système actuel, les mauvaises prestations de certains consultants dans le cadre d'un projet ne les empêchent pas d'être retenus ultérieurement pour d'autres. Cette absence de transparence est particulièrement critique en ce qui concerne les experts chargés de la rédaction de cahiers des charges (voir points 4.11, 4.14-4.16, 5.12-5.14).

7.6. Hormis pour la gestion des programmes multi-pays, l'approche géographique de la Commission s'oppose à une bonne circulation de l'information au plan des secteurs d'activités (voir points 4.17-4.20, 6.1-6.3). Il en résulte une absence de démarche commune de la part des gestionnaires des services centraux dans le suivi des programmes et une insuffisance de compilation des expériences enregistrées dans les divers pays et secteurs d'activité.

7.7. La mise sur pied d'unités spécialement chargées du suivi des projets n'exonère pas les gestionnaires de leurs responsabilités dans le pilotage des actions. Ces derniers, plus gestionnaires de contrats que de projets et bien que disposant de volumineux rapports déposés par des consultants, sont dans l'impossibilité de dresser un bilan synthétique et quantitatif des programmes dont ils ont la charge. À ce propos, une bonne maîtrise des opérations engagées nécessite des progrès à trois niveaux:

a) renforcer le rôle des délégations;

b) analyser davantage les effets des interventions des consultants;

c) améliorer la cohérence du suivi.

7.8. Les gestionnaires devraient disposer de rapports d'exécution de structure semblable et synthétique pour des projets de même nature. La mise au point d'outils de suivi homogènes doit permettre la consolidation des conclusions des évaluations et la formulation de recommandations concrètes par instrument et par secteur d'intervention et ainsi pouvoir tirer de façon ordonnée les leçons de l'expérience au profit des actions futures. Sans une telle normalisation, la situation ne sera jamais appréciée qu'avec un retard considérable et les corrections nécessaires ne pourront être apportées en temps utile. La question du suivi est d'autant plus cruciale que, dans le cadre des négociations d'adhésion, l'octroi de financements sera conditionné par le respect d'un calendrier arrêté pour la mise en oeuvre des mesures.

7.9. Lorsqu'ils sont utilisés dans un contexte approprié, les instruments retenus pour le soutien aux PME et au développement régional ont démontré leur efficacité [voir points 6.20 a), 6.29 et 6.31]. Toutefois, la méconnaissance des conditions et du contexte nécessaires à leur bon fonctionnement demeure le point faible des interventions de la Commission. Ce constat met aussi en évidence l'écart entre les déclarations politiques des autorités des États bénéficiaires (très favorables aux PME) et les actes qui les suivent (adoption rapide d'une législation appropriée et décisions budgétaires d'accompagnement). Les succès les plus marquants apparaissent dans les pays qui ont, de ce point de vue, adopté une démarche cohérente.

Effet des aides

7.10. L'effet le plus notable est le changement politique et culturel auquel PHARE et TACIS ont, vraisemblablement, contribué dans tous les pays concernés, ne serait-ce qu'en stimulant l'initiative privée. Dans ces mêmes pays, les changements d'attitude des autorités sont sensibles: les PME deviennent une priorité politique, dans la mesure où elles constituent la plus importante, sinon la seule source d'emplois de remplacement face aux conséquences des restructurations industrielles, elles-mêmes inéluctables dans un contexte d'économie de marché (voir point 6.4).

7.11. Dans le domaine des PME et du développement régional, la mise en place de réseaux locaux susceptibles d'apporter une aide de proximité (informations, conseils et formations) et de mécanismes financiers en faveur des PME sont les résultats les plus visibles de l'intervention de PHARE et de TACIS. Toutefois, il resterait à développer une stratégie d'ensemble quant à la manière d'assurer la survie des organismes de soutien à l'issue des interventions PHARE et TACIS. Cette survie est d'autant plus hypothétique que les moyens manquent tant du côté des pouvoirs publics que du côté des entreprises, peu enclines à rémunérer des services proposés gratuitement jusque-là. Une intégration rapide des ces entités (UGP) au sein des administrations correspondantes éviterait la perte de connaissances acquises à grand prix. En outre, elle contribuerait au renforcement des administrations publiques, aspect prioritaire dans le cadre des nouvelles orientations PHARE (voir points 6.11-6.14).

7.12. La question de la survie à terme des institutions ainsi créées passe aussi par une clarification des concepts de soutien aux PME et de développement régional. Ces politiques se chevauchent souvent et les réseaux peuvent entrer en concurrence, tant pour la recherche de sources de financement que pour les services proposés à la clientèle (voir points 5.8, 5.19-5.22).

7.13. Le soutien à la restructuration des grandes entreprises porte soit sur des interventions en profondeur au niveau d'un secteur ou d'une entreprise, soit sur des offres de services à partir de «guichets» (agences locales ou unités de gestion de programmes).

7.14. L'évaluation des interventions en profondeur est la plus complexe, en effet:

a) le suivi des projets n'est assuré que pendant la durée des contrats d'assistance technique, alors que les principaux effets en sont attendus dans les années ultérieures (voir points 4.26, 6.3);

b) trop souvent, les opérations n'ont pas dépassé le stade du diagnostic et des recommandations, sans que celles-ci soient mises en oeuvre (voir point 4.24);

c) face à l'ampleur des problèmes rencontrés, les moyens financiers mobilisés en faveur de chaque entreprise sont souvent dérisoires et ne peuvent assurer seuls la réalisation des changements préconisés (voir points 4.6, 5.11, 6.26, 6.28, 6.30 et 6.32).

7.15. Les services à la carte (voir point 6.28) proposés par les unités de gestion de programme ou les agences locales s'adressent à des entreprises de taille souvent modeste et présentent, au plan théorique, plusieurs avantages car cette approche:

a) améliore l'effet de levier des fonds communautaires en stimulant les capacités professionnelles des consultants locaux;

b) requiert une démarche active des bénéficiaires et appuie leur volonté de changement.

Toutefois aucune évaluation ex post n'a été conduite en vue de connaître l'impact de cette approche.

7.16. Si les expériences conduites en matière de restructuration d'entreprises se sont révélées peu convaincantes (recommandations formulées non suivies de mise en oeuvre), c'est que, là plus qu'ailleurs, le déséquilibre entre les moyens mobilisés et l'ampleur des problèmes à traiter est marqué. Seule une démarche convergente de l'UE et des autres donateurs pourrait permettre d'atteindre des résultats probants. De ce point de vue et compte tenu de ses missions, la BERD doit constituer un partenaire privilégié pour la Commission. En collaboration avec la BERD, le financement par PHARE ou TACIS d'études préalables à l'investissement devrait permettre de mobiliser dans leur sillage des capitaux (prêts) d'une masse suffisante pour assurer une application effective des mesures préconisées. Le partage du risque en garantissant à partir du budget communautaire une partie des prêts ainsi accordés est une autre voie qui mériterait considération.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion des 16 et 17 septembre 1998.

Par la Cour des comptes

Bernhard FRIEDMANN

Président

(1) Règlement (CEE) n° 3906/89 du Conseil du 18 décembre 1989 (JO L 375 du 23.12.1989), modifié en dernier lieu par le règlement (CE) n° 753/96 du Conseil du 22 avril 1996 (JO L 103 du 26.4.1996).

Règlement (CEE) n° 2053/93 du Conseil du 19 juillet 1993 (JO L 187 du 29.7.1993); règlement (CE) n° 1279/96 du Conseil du 25 juin 1996 (JO L 165 du 4.7.1996).

(2) Albanie, Bosnie-et-Herzégovine, Bulgarie, Croatie, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne, Roumanie, Slovaquie, Slovénie, République tchèque, ARYM.

(3) Conseils européens de Cannes en juin 1995, et de Madrid en décembre 1995.

(4) L'entrée en vigueur en mars 1998 des partenariats pour l'adhésion formalise ces nouvelles orientations.

(5) Notamment, dans le rapport de la Commission sur la mise en oeuvre du programme PHARE en 1992-1993 (20 février 1995), dans la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen relative à la coopération industrielle avec les PECO (14 mars 1995), et dans le rapport de la Commission sur la mise en oeuvre du programme PHARE en 1994 (20 juillet 1995).

(6) Source: base de données Desiree.

(7) Arménie, Azerbaïdjan, Belarus, Géorgie, Kazakhstan, Kirghizstan, Moldova, Mongolie, Russie, Tadjikistan, Turkménistan, Ukraine, Ouzbékistan.

(8) Source: Rapport annuel TACIS 1996.

(9) Adaptation du cadre législatif, lancement de privatisations selon différentes techniques, transfert de propriété . . . .

(10) Voir rapport annuel relatif à l'exercice 1996, point 6.47 à propos de la recommandation de la Commission du 3.4.1996, concernant la définition des petites et moyennes entreprises (JO C 348 du 18.11.1997).

(11) «Performance Scoring».

(12) «Regional Investment Fund», «Seed capital», «Equity schemes».

(13) Voir rapport annuel de la Cour des comptes européenne relatif à l'exercice 1993, point 12.36 (JO C 327 du 24.11.1994).

(14) Autorités locales, délégation, assistants techniques, UGP, BERD.

(15) «Local Enterprise Agency».

(16) «Business Support Center».

(17) «Regional Development Agency».

(18) «Small and Medium size Enterprises Development Agency».

(19) Voir rapport spécial n° 3/97 relatif au système décentralisé de mise en oeuvre du programme PHARE, points 3.20-3.30 (JO C 175 du 9.6.1997).

(20) Programmes 1990-1997.

(21) Programmes 1990-1997.

RÉPONSES DE LA COMMISSION

COMMENTAIRE PRÉLIMINAIRE DE LA COMMISSION

La Commission estime que les programmes lancés dans le cadre de PHARE et TACIS pour stimuler le développement du secteur privé ont eu un impact considérable, considération faite de la date relativement récente de leur mise en oeuvre.

À l'époque où les programmes ont été proposés pour la première fois, aucun des pays bénéficiaires ne connaissait le concept de l'économie de marché ni la culture du développement par le biais du secteur privé. La majorité des possibilités d'emploi se limitaient aux grandes entreprises essentiellement publiques ou contrôlées par l'État. L'Union européenne a donc dû relever le double défi de développer des programmes destinés à réformer physiquement et à alimenter un secteur privé basé sur l'économie de marché et de modifier l'environnement politique et culturel pour permettre la mise en oeuvre des réformes.

Compte tenu de l'immensité de cette tâche, les ressources prévues au titre de PHARE et de TACIS étaient insuffisantes pour répondre à tous les besoins des pays bénéficiaires. C'est pourquoi la Commission a concentré les ressources limitées sur des opérations créant un effet catalyseur et stimulant les mesures développées sur le plan intérieur. Des politiques ont également été élaborées pour coordonner les interventions avec celles de la BEI et d'autres institutions financières internationales telles que la BERD et la Banque mondiale. Le versement des ressources affectées au développement du secteur privé a été, comme l'indique la Cour, plus rapide que pour l'ensemble des programmes PHARE et TACIS.

À l'heure actuelle, les résultats concernant les petites et moyennes entreprises (PME) sont positifs. L'évaluation intermédiaire a conclu que «les activités de développement des PME menées par PHARE étaient adaptées au processus de réforme, ont introduit de nouvelles institutions pour le développement des PME et ont étendu le soutien aux PME sur une échelle sans précédent.» Les programmes ont assuré un soutien important au processus de transition dans la plupart des États partenaires de PHARE et TACIS. Comme le signale la Cour, la prise de conscience de l'importance du secteur privé et du rôle des PME dans un système économique de marché a augmenté dans une mesure telle que la vision politique et culturelle relative au développement du secteur privé a considérablement évolué.

L'efficacité et l'impact des programmes ont, dans certains cas, souffert de l'instabilité politique et d'un manque de ressources des bénéficiaires finals pour mettre en oeuvre les plans de restructuration recommandés.

La Commission a progressivement augmenté sa capacité de suivi et d'évaluation des programmes. Des unités chargées spécifiquement du suivi et de l'évaluation ont été mises en place en octobre 1996 et la méthode du cadre logique pour l'évaluation a été adoptée afin de garantir des méthodes d'évaluation cohérentes. Les procédures d'attribution des marchés ont été renforcées par l'harmonisation des procédures PHARE et TACIS en février 1997 et les manuels d'instruction ont été révisés et mis à jour pour que tous les utilisateurs disposent de lignes directrices claires et précises. Le programme PHARE a été réorienté en mars 1997 de façon à l'adapter aux mesures visant à soutenir les stratégies d'adhésion des pays candidats. La réforme du règlement TACIS est également en cours dans le but de mieux adapter le régime d'aides aux nouveaux besoins des pays bénéficiaires.

Ces mesures permettront à la Commission de consolider les résultats des mesures en faveur du secteur privé déjà mises en oeuvre et d'assurer une meilleure adaptation des mesures futures aux besoins des pays partenaires.

2. DOMAINE ET OBJECTIFS DE L'ENQUÊTE

Domaine de contrôle

2.2. Dans les premières phases du programme PHARE, une définition souple des PME avait été adoptée, qui semblait plus adaptée à la réalité dans les pays concernés. En particulier, les entreprises de ces pays étaient généralement beaucoup plus importantes que celles de l'Union européenne quant au nombre de personnes employées. Ces derniers temps, la définition communautaire standard des PME est de plus en plus souvent utilisée lorsque c'est possible. Ainsi, par exemple, dans le cadre d'un programme PHARE spécifique axé sur les petites entreprises, les critères d'éligibilité ont récemment été limités aux PME répondant aux dispositions de la recommandation de la Commission du 3 avril 1996.

3. RÉSUMÉ DES PRINCIPALES OBSERVATIONS

Préparation et gestion des programmes

3.1. Le rapport de la Cour couvre essentiellement la période influencée par la phase initiale de mise en route des programmes PHARE et TACIS. La situation dans les États bénéficiaires relative au développement du secteur privé s'est améliorée depuis.

Il importe également de noter que, à l'époque où ces programmes ont été conçus, ils innovaient totalement. Alors qu'il était évident que le développement du secteur privé était crucial pour le succès du processus de transition, il y avait peu de précédents sur lesquels baser la conception des programmes. En outre, et comme le reconnaît la Cour ailleurs dans son rapport, le niveau d'engagement politique envers le développement du secteur privé a été crucial. En Bulgarie, par exemple, l'absence de volonté politique à l'égard de programmes convenus de développement du secteur privé est de loin le facteur le plus important expliquant les retards qui ont affecté ces programmes.

3.2. Compte tenu de l'urgence de l'aide au secteur privé naissant dans les pays bénéficiaires, il n'a généralement pas été possible d'attendre les évaluations d'impact des programmes précédents avant de prendre des décisions relatives aux programmes de suivi. L'attente risquait de faire perdre la vitesse acquise dans le secteur et aurait dans de nombreux cas compromis la viabilité des programmes de suivi.

3.3. Les principaux responsables du succès ou de l'échec des programmes sont les gouvernements bénéficiaires, qui doivent assurer la mise en place d'un contexte politique favorable. Il y a donc une limite à la mesure dans laquelle la responsabilité de l'impact peut être imputée aux équipes d'assistance technique.

3.4. Alors que la Commission a essayé d'évaluer et de soutenir le développement de la politique en faveur du secteur privé, elle ne peut pas être tenue responsable des changements politiques brusques qui ont affecté le succès des programmes dans certains pays.

3.5. Des contacts et des consultations entre les services PHARE et TACIS ont lieu sur une base informelle, des responsables de PHARE assistant aux évaluations d'appels d'offres TACIS et inversement. Des rapports d'évaluation circulent entre les équipes PHARE et TACIS, ce qui contribue à des échanges d'idées fructueux et à la reconnaissance de questions présentant un intérêt commun.

Efficacité des modalités de mise en oeuvre

3.6. Pour PHARE comme pour TACIS, de récentes analyses opérationnelles indépendantes ont confirmé la cohérence, dans l'ensemble, de la stratégie entreprise dans le domaine du soutien aux PME.

a) La Commission reconnaît que certains problèmes ont été rencontrés (tels que la réticence de certaines banques à participer à des plans de financement); ces questions sont examinées dans le cadre du suivi de l'évaluation intérimaire.

b) L'efficacité des instruments mis en oeuvre dépend fortement du contexte économique qui, comme le fait remarquer la Cour dans l'exemple de la Russie, peut être extrêmement difficile.

c) La Commission examine des projets de plans stratégiques concernant l'utilisation des instruments financiers afin d'éviter les doubles emplois et de promouvoir la synergie et une coopération fructueuse.

d) La Commission reconnaît que certains instruments, tels que les fonds de garantie, sont complexes à concevoir et n'ont jusqu'à présent enregistré qu'un succès limité dans le cadre de PHARE. Mais compte tenu de leur effet potentiel de catalyseur pour mettre en place des formes viables de financement des PME, la Commission, en consultation avec les pays bénéficiaires, considérait leur adoption utile à l'époque. Toutefois, le succès a été mitigé par la réticence des banques locales à participer à ces plans.

e) La Commission reconnaît que le montant des fonds affectés dans le cadre de PHARE et de TACIS est insuffisant face aux besoins des pays concernés. Dans un contexte où de nombreuses priorités se disputent les faibles ressources disponibles, il n'est tout bonnement pas possible de répondre à tous les besoins de financement. Toutefois, la Commission s'est efforcée de concentrer ses efforts sur des opérations pour lesquelles le financement de PHARE et TACIS dans le secteur de la restructuration des entreprises pouvait être le plus efficace et avoir un effet catalyseur incitant les États partenaires à stimuler le développement du secteur privé. En outre, des efforts ont été faits pour coordonner les activités de financement avec celles d'autres donateurs tels que la BERD, la Banque mondiale et la BEI afin de maximiser l'impact des ressources limitées.

3.7. Des jugements difficiles ont dû être portés en ce qui concerne les programmes n'ayant pas enregistré de progrès aussi rapides que prévu à l'origine. Dans certains des cas mentionnés, la lenteur des progrès enregistrés doit être imputée principalement au manque d'engagement des autorités bénéficiaires envers le programme. L'engagement continu de la Commission (alors que la seule alternative réaliste était l'abandon du programme) a été justifié dans certains cas. Par exemple, le programme Struder en Pologne a été lent à démarrer mais, grâce en partie à une gestion active de la Commission, il s'est transformé en réussite; les autorités polonaises estiment que les subventions devraient permettre de créer plus de 11 000 emplois.

Bilan des actions mises en oeuvre

3.8. La Commission reconnaît que la mesure de l'impact du développement du secteur privé peut être difficile pour les raisons invoquées par la Cour. Des unités chargées spécifiquement des tâches de suivi et d'évaluation ont été mises sur pied. Des évaluations spécifiques de secteurs tels que les PME, la privatisation ou la restructuration sont en cours. L'unité d'évaluation a déjà réalisé une évaluation des programmes par échantillonnage et les équipes de suivi assurent l'évaluation permanente.

3.9. Le contexte général dans les pays bénéficiaires est une contrainte importante. Cependant, grâce à un engagement constructif, la Commission s'efforce non seulement de fonctionner dans ce contexte, mais s'emploie également activement à le changer. L'effet de démonstration d'un programme fructueux de développement des PME tel que le programme Struder a joué un rôle important dans le changement d'attitude des administrations publiques bénéficiaires par rapport au secteur privé.

4. PRÉPARATION ET GESTION DES PROGRAMMES

Qualité de la préparation, délais d'exécution et échelonnement des actions

4.1. Le rapport de la Cour couvre essentiellement la période influencée par la phase initiale de mise en route des programmes PHARE et TACIS. Il importe de noter que, à l'époque où ces programmes ont été conçus, ils innovaient totalement. Alors qu'il était évident que le développement du secteur privé était crucial pour le succès du processus de transition, il y avait peu de précédents sur lesquels baser la conception des programmes et peu de critères en fonction desquels des objectifs détaillés pouvaient être formulés. En outre, et comme le reconnaît la Cour ailleurs dans son rapport, le niveau d'engagement politique envers le développement du secteur privé a été crucial. En Bulgarie, par exemple, l'absence de volonté politique à l'égard de programmes convenus de développement du secteur privé est de loin le facteur le plus important expliquant les retards qui ont affecté ces programmes.

Pologne

4.2. Le programme Struder a été une expérience pour PHARE ainsi que pour la Pologne et a joué un rôle important dans l'amélioration de la situation relative au développement régional en Pologne.

La Commission a assuré un suivi étroit de la mise en oeuvre du plan et les applications des fonds de garantie sont maintenant en cours de traitement. La Commission estime que la réduction du nombre d'instruments aurait réduit l'impact et le caractère globaux du programme.

4.3. La Commission a pris des initiatives pour améliorer la situation et est intervenue auprès du gouvernement pour modifier l'orientation du programme dans le secteur du tourisme. Le développement de la stratégie de la Pologne en matière de tourisme a certes été un processus de longue durée, mais il a abouti à un degré élevé de participation régionale et à un bon niveau de responsabilité et de maîtrise de la stratégie finale par les autorités polonaises et le secteur privé.

Bulgarie

4.4. La Commission s'est rendu compte à la fin de 1994 des difficultés relatives au lancement reporté (mi-1993). Les discussions sur la réorientation qui ont suivi ainsi que l'accord sur la réaffectation des ressources se sont prolongés jusqu'à la mi-1995. La Commission a été à l'origine de tous les efforts dont a bénéficié le programme en faveur des PME et a arraché avec beaucoup de difficultés l'accord du gouvernement bulgare à chaque étape du processus. Ce manque d'engagement politique à l'égard du développement d'une stratégie nationale en faveur des PME est apparu plus clairement pendant la mise en oeuvre du programme.

Le développement du secteur des PME devrait être accéléré par le gouvernement élu récemment, qui a approuvé un projet de stratégie en faveur des PME, notamment l'agence pour les PME qui devrait bénéficier d'une assistance technique.

4.5. Le projet de privatisation du tourisme a été lancé à une époque où la loi de 1992 sur les privatisations était en suspens en raison de controverses internes au sein du gouvernement. En fin de compte, le gouvernement bulgare a abandonné l'approche sectorielle convenue, ce qui a imposé la clôture prématurée du projet.

4.6. Aux termes du contrat et de son avenant, toutes les parties avaient conclu qu'un certain degré de réussite avait été enregistré en ce qui concerne les marchés de gré à gré avec les partenaires occidentaux, le transfert de savoir-faire, la familiarisation avec les pratiques et les mécanismes commerciaux occidentaux et la promotion des relations commerciales. Toutefois, il a été convenu que d'autres initiatives étaient nécessaires pour obtenir des résultats concrets afin d'élargir la coopération et d'approfondir les relations étant donné la relative inexpérience des cadres en matière de commerce avec des partenaires étrangers, ce qui justifiait l'avenant en vue de la poursuite du soutien au secteur.

Autres pays

4.7. En Russie, les activités des entreprises n'étaient légales que depuis quelques années, ce qui fait que le point de départ pour le développement des PME était pratiquement zéro. En 1992, l'Union européenne n'avait aucune expérience en ce qui concerne l'élaboration ou la gestion de projets dans ce secteur dans le contexte russe. Ce n'est que lorsque les projets ont débuté en 1995 que la situation est devenue un peu plus claire et que les expériences précédentes, tant dans le cadre du système TACIS que dans le chef de l'Union européenne et de la Russie, ont pu être prises en compte. Une récente analyse opérationnelle indépendante de la stratégie TACIS dans le secteur du développement du secteur privé effectuée en janvier 1998 a confirmé la cohérence, dans l'ensemble, de la stratégie entreprise dans le secteur des PME, et plus particulièrement sur le réseau SMEDA.

4.8. Dans les pays bénéficiaires, le contexte politique et économique évolue en permanence et lors de la définition ou de la préparation d'un projet, certains développements sont difficiles à prédire. En conséquence, des changements interviennent souvent entre la définition d'un projet et sa mise en oeuvre. La phase de mise en route du projet est prévue pour tenir compte de ces circonstances et réadapter le plan de travail afin d'assurer le bon déroulement du projet. Pendant toute la durée d'exécution du projet, des changements imprévus peuvent également intervenir qui exigent des prolongations du projet et/ou des modifications budgétaires (généralement dans le cadre de la valeur globale du contrat d'origine) afin d'assurer l'obtention des résultats prévus et la réalisation de l'impact.

Russie

4.10. L'observation porte sur un projet conçu en 1992, lorsque le secteur des PME en Russie était un secteur émergent dynamique. Toutefois, dans un pays où l'entreprise privée était un nouveau phénomène, l'absence importante de législation adéquate était apparente. Dans ce contexte, il a été considéré indiqué de fournir une assistance. Le cas soulevé par la Cour est une exception qui se justifie. Le fait de faire signer des déclarations d'acceptation par le bénéficiaire avant de lancer les appels d'offres est une pratique normale.

4.11. Il y a des consultations informelles entre les unités en ce qui concerne la qualité des consultants. La qualité des termes de référence relève en dernier lieu de la responsabilité de la Commission, et les termes de référence rédigés par des consultants extérieurs sont examinés avec attention par les différents gestionnaires de projets avant d'être publiés.

Déroulement des actions et conception des contrats de consultants

4.12. La Commission considère que les changements de politique au sein des pays bénéficiaires représentent le principal facteur affectant la mise en oeuvre des programmes. Il a été plus difficile en raison de ces fluctuations de maintenir la cohérence des actions concernées, ce qui a inévitablement compliqué la gestion des programmes.

Le renouvellement des gestionnaires des services centraux de la Commission reflète en partie les difficultés liées à la recherche de personnel interne ayant les qualifications requises. Le recours à du personnel extérieur ayant des contrats de courte durée peut entraîner un renouvellement fréquent du personnel pour certains projets.

Hongrie

4.13-4.14. Lorsque les travaux relatifs à la conception détaillée du programme de prêts convertibles ont commencé, la Commission a indiqué à plusieurs reprises qu'elle avait de sérieux doutes concernant la conception du programme. Malgré l'avis de la Commission, les autorités hongroises ont continué d'exprimer leur préférence pour la mise en place d'un programme de quasi-capital.

L'affectation de 1,89 million d'écus (actuellement environ 2 millions d'écus compte tenu des intérêts cumulés) sera récupérée auprès des autorités hongroises sur la base du projet de rapport d'audit final.

Bulgarie

4.15. Compte tenu de l'extrême difficulté et de l'environnement politique incertain caractérisant le développement des PME en Bulgarie, les performances de l'équipe d'assistance technique n'ont pas été à la hauteur des normes prévues.

4.16. Certains des premiers programmes, particulièrement dans le domaine du développement des PME et de la restructuration des entreprises, étaient caractérisés par une réduction de la phase de planification afin de répondre rapidement à la demande des gouvernements lorsque le processus de transformation s'est amorcé en Europe orientale en 1990.

Le contexte politique des opérations PHARE et TACIS est devenu plus clair au fil des différents programmes. Ces opérations ont permis aux services de la Commission et aux contractants d'acquérir une connaissance beaucoup plus détaillée des conditions politiques et économiques prévalant au sein de ces pays qu'il n'était possible dans les phases de début des premiers programmes.

Depuis les premiers programmes, il y a eu une évolution au niveau de la planification et de la définition des objectifs. En Pologne, par exemple, le programme Struder/développement régional conçu en 1992 comprenait des objectifs plus clairement définis. Cette évolution a été très utile dans la mise au point d'une politique de développement régional en Pologne, bien que ce processus ne soit pas encore terminé. Dans le cadre de PHARE et de TACIS, les contractants sont maintenant obligés de détailler dans un document, le rapport initial, les indicateurs objectivement vérifiables de réussite pour chaque élément du projet. Cette procédure est la base de l'évaluation par l'équipe de suivi des performances du contractant.

Circulation de l'information

4.17. Des contacts et des consultations entre les services PHARE et TACIS ont lieu sur une base informelle, des responsables de PHARE assistant aux évaluations d'appels d'offres TACIS et inversement. Des rapports d'évaluation circulent entre les équipes PHARE et TACIS, qui contribuent à des échanges d'idées fructueux et à la reconnaissance de questions présentant un intérêt commun.

4.18. La pratique de la prolongation des contrats qui reposait sur un souhait naturel d'assurer la continuité au sein de l'unité de gestion de projet en Bulgarie a été remplacée depuis par des lignes directrices claires et précises sur les conditions et les limites des avenants aux contrats, et notamment des sommes affectées.

En ce qui concerne les problèmes mentionnés par la Cour relatifs à la Pologne, voir les commentaires au point 5.13.

4.19. Voir commentaires au point 4.11.

4.20. Voir commentaires au point 3.5.

Suivi et évaluation des programmes

Pologne

4.22. Le manque d'expérience des agences de développement régional au niveau de la collaboration avec les experts, l'absence de plans de développement régional et les barrières linguistiques font partie de l'environnement dans lequel le programme Struder a dû fonctionner et la raison pour laquelle le programme a en fait été créé. Depuis 1996, la Commission a mis en place un programme de suivi et d'évaluation systématiques et les rapports relatifs au programme Struder ont été publiés en 1997. Les autorités polonaises sont maintenant chargées de suivre au moins 20 % des projets PME financés par PHARE. Conformément aux dispositions de PHARE, la Commission approuve les programmes de travail tous les six mois, ce qui constitue un instrument supplémentaire de suivi.

L'étude d'impact, ainsi que les rapports réguliers fournis par l'agence polonaise de développement régional, ont identifié le nombre de PME bénéficiant d'une aide, le montant des investissements générés, le nombre d'emplois créés et le nombre et la valeur des petits projets d'infrastructure municipale soutenus. Ces informations sont également fournies dans le rapport de suivi et d'évaluation publié par la Commission en juin 1997.

Une fois les premières difficultés surmontées, le programme Struder s'est avéré être une réussite.

4.23. La Commission a pris des initiatives pour améliorer la situation et est intervenue auprès du gouvernement pour modifier l'orientation du programme dans le secteur du tourisme. Le développement de la stratégie de la Pologne en matière de tourisme a certes été un processus de longue durée, mais il a abouti à un degré élevé de participation régionale et à un bon niveau de responsabilité et de maîtrise de la stratégie finale par les autorités polonaises et le secteur privé.

Les soldes importants de fonds maintenus dans les comptes résultent d'estimations incorrectes des besoins en espèces des UGP, dues essentiellement à une surestimation de la rapidité de mise en oeuvre, à la non-acceptation des travaux effectués par les contractants ou à la présentation tardive des factures par les contractants.

La Commission est tout à fait consciente de ce problème général. Des efforts sont faits pour réévaluer de manière systématique les besoins réels sur la base des montants disponibles sur les comptes, du stade réel d'attribution des marchés/de mise en oeuvre et des prévisions passées des UGP lors de l'octroi de paiements anticipés.

Autres pays

4.25. Dans le cas de la Hongrie, malgré des demandes écrites, la Commission a eu des difficultés à obtenir de la part de certaines UGP des copies des rapports finals sur les activités de suivi. Dans un cas, la difficulté à obtenir ces rapports a contribué à la décision prise par la Commission de ne pas approuver une deuxième prolongation d'un contrat d'assistance technique en 1996.

En ce qui concerne l'Ouzbékistan, la Cour fait allusion à des procédures pour le suivi d'experts dans le cadre d'un contrat spécifique. La Commission peut confirmer que, dans le cadre des procédures TACIS, des feuilles de présence sont maintenant exigées avec toutes les notes d'honoraires.

4.26. a) La Commission procède actuellement à la déconcentration des procédures, en vertu de laquelle davantage de fonctions seront dévolues aux délégations au sein des États partenaires. Les fonds autorisés dans le cadre de la facilité STAP seront utilisés pour recruter au sein des délégations une assistance technique à long terme directement liée à la mise en oeuvre des programmes. Une assistance technique à court terme sera également fournie au titre des contrats-cadres afin de permettre aux délégations de recruter des experts indépendants chargés d'assister aux évaluations des appels d'offres, de préparer les termes de référence ainsi que le suivi et l'évaluation.

b) Outre l'examen par les consultants, l'exercice de suivi examine également depuis 1996 les prestations fournies à l'organisation bénéficiaire et leur adaptation aux besoins. Le suivi est complété par l'exercice d'évaluation permettant d'apprécier l'impact.

c) Une unité d'évaluation est opérationnelle depuis un peu plus d'un an. La couverture complète des programmes PHARE et TACIS, évalués sur une base sectorielle et nationale, demande inévitablement du temps.

4.27. La Commission a déjà examiné cette question et estime que des mesures supplémentaires ne sont pas indiquées.

5. EFFICACITÉ DES MODALITÉS DE MISE EN OEUVRE

Choix et conception des instruments

5.1. Pour PHARE comme pour TACIS, de récentes analyses opérationnelles indépendantes ont confirmé la cohérence, dans l'ensemble, de la stratégie entreprise dans le domaine du soutien aux PME.

La Commission reconnaît que certains problèmes ont été rencontrés (tels que la réticence de certaines banques à participer à des plans de financement); ces questions sont examinées dans le cadre du suivi de l'évaluation intérimaire.

Russie

5.3. La Commission accepte les observations de la Cour en ce qui concerne ce cas spécifique. Toutefois, les projets qui ont suivi ont tenu compte des enseignements tirés.

5.4 et 5.7. La Commission estime que les problèmes auxquels doivent faire face les PME tendent à être largement similaires dans la plupart sinon dans tous les pays PHARE, même si l'intensité de ces problèmes varie inévitablement entre les différentes régions. Par exemple, les contraintes politiques varient d'un pays à l'autre et selon les conditions économiques, des instruments financiers similaires peuvent être requis à des degrés différents.

C'est pourquoi la Commission propose de mettre en oeuvre un programme horizontal en faveur des PME afin de traiter les problèmes communs à tous les pays PHARE. Parallèlement, les problèmes régionaux spécifiques seront traités par le biais de mesures spécifiques définies dans les programmes régionaux de développement applicables aux différents pays. Les problèmes communs et les problèmes spécifiques auxquels les PME doivent faire face seront ainsi traités.

5.5. Il est inévitable que dans certains cas, l'efficacité de certains instruments diminue si les conditions initiales changent. La Commission a pour objectif d'ajuster les instruments de manière adéquate lorsqu'un tel problème se manifeste.

Bulgarie

5.6. La mise en place longtemps reportée de la ligne de crédit PME PHARE a malheureusement coïncidé avec l'effondrement virtuel de l'économie bulgare en 1996. L'amélioration des conditions macroéconomiques ainsi que la restructuration proposée du secteur bancaire devraient permettre de débourser la ligne de crédit plus rapidement à l'avenir.

5.7. Voir commentaires au point 5.4.

5.8. Pour la Bulgarie, voir commentaires au point 5.6.

En ce qui concerne la Hongrie, la Commission examine actuellement les deux projets de plans stratégiques (PME et développement régional) afin d'éviter des doubles emplois et de promouvoir la synergie et une coopération fructueuse.

Pour le programme 1995 de développement régional et le programme 1996 en faveur des PME, les UGP ont été invitées à soumettre un accord écrit concernant la répartition des tâches. Dans le cadre du programme 1997, 3 millions d'écus en faveur du développement des PME ont été affectés au titre du programme de développement régional qui doit être mis en oeuvre par l'intermédiaire des agences locales correspondantes. Ces mesures font partie du processus actuel d'examen par la Commission, en consultation avec le gouvernement hongrois, visant à assurer le positionnement le plus efficace du programme PME dans le contexte du développement régional.

5.9. Les fonds de garantie sont complexes à définir et n'ont jusqu'à présent enregistré qu'un succès limité dans le cadre de PHARE. Toutefois, compte tenu de leur potentiel effet catalyseur pour mettre en place des formes viables de financement des PME, la Commission, en consultation avec les pays bénéficiaires, a considéré qu'il était utile de les adopter. Toutefois, le succès a été mitigé par la réticence des banques locales à participer à ces plans.

5.10. Pour la Bul