RAPPORT SPÉCIAL (98/C 44/09)

Strasbourg, le 15 décembre 1997

MONSIEUR JOSÉ MARÍA GIL-ROBLES GIL-DELGADO

Président du Parlement européen

Rue Wiertz

B-1047 Bruxelles

Monsieur le Président,

Au mois de juin 1996, j'ai lancé une enquête de ma propre initiative concernant l'accès du public aux documents détenus par des institutions et organes communautaires. Ma décision du 20 décembre 1996 concluant l'enquête comportait des projets de recommandations émis conformément à l'article 3, paragraphe 6, du statut du médiateur.

En vertu de l'article 3, paragraphe 7, du statut du médiateur, j'ai l'honneur de vous présenter un rapport spécial portant sur les avis circonstanciés des institutions et organes auxquels j'ai soumis des projets de recommandations.

Il s'agit là du premier rapport spécial que le médiateur adresse au Parlement européen. Une copie de ce rapport sera également transmise à chaque institution ou organe communautaire concerné(e), conformément à l'article 3, paragraphe 7, du statut du médiateur.

La possibilité offerte au médiateur européen de présenter un rapport spécial au Parlement européen est d'une valeur inestimable pour ses travaux. Certains médiateurs nationaux ont mené une longue lutte avant qu'une telle possibilité ne leur soit ouverte. C'est pourquoi les rapports spéciaux ne devraient pas être présentés trop souvent, mais uniquement lorsqu'ils portent sur des questions importantes sur lesquelles le Parlement européen peut intervenir en vue d'assister le médiateur conformément au statut.

Le Parlement européen pourrait examiner le rapport spécial selon une procédure similaire à celle qui est utilisée pour le rapport annuel.

Jacob SÖDERMAN

Médiateur européen

Rapport spécial du médiateur européen à l'attention du Parlement européen à la suite de l'enquête d'initiative propre sur l'accès du public aux documents (616/PUBAC/F/IJH)

En juin 1996, le médiateur européen a lancé une enquête de sa propre initiative sur l'accès du public aux documents détenus par les institutions et organes communautaires autres que le Conseil et la Commission, ces derniers ayant déjà adopté leurs propres règles, librement accessibles, régissant l'accès du public à leurs documents (1).

L'enquête a été conclue par la décision du médiateur du 20 décembre 1996, estimant qu'omettre d'adopter et de rendre facilement accessibles au public les règles régissant l'accès du public aux documents pouvait constituer un cas de mauvaise administration. La décision comporte des projets de recommandations adressés aux institutions et organes concernés.

La décision du médiateur du 20 décembre 1996, qui contient un compte rendu complet de l'enquête et des arguments du médiateur étayant ses conclusions et projets de recommandations, a été présentée au Parlement européen dans le rapport annuel de 1996.

Conformément à l'article 3, paragraphe 6, du statut du médiateur, le médiateur a informé de sa décision les institutions et organes communautaires concernés et leur a soumis des projets de recommandations. L'article précité dispose que les institutions ou organes saisis lui soumettent un avis circonstancié dans un délai de trois mois.

Ce rapport spécial porte sur les avis circonstanciés soumis par les institutions et organes communautaires concernés.

Pour les raisons évoquées ci-dessous, le médiateur n'émet pas de recommandation formelle conformément à l'article 3, paragraphe 7, du statut. Toutefois, à plusieurs reprises, le rapport attire l'attention sur des points, figurant en caractères gras, que le Parlement européen pourrait souhaiter approfondir.

A. L'ENQUÊTE ET LES PROJETS DE RECOMMANDATIONS DU MÉDIATEUR

En résumé, l'enquête a demandé à quinze institutions et organes communautaires (2) des informations sur leur situation concernant l'accès du public aux documents, et notamment s'ils avaient adopté une réglementation générale facilement accessible au public ou des directives internes au personnel concernant l'accès du public et la confidentialité.

Sur la base des informations fournies au médiateur par les institutions et organes couverts par l'enquête, il est apparu qu'un organe (3) avait déjà adopté des règles et que la plupart des autres avaient la même intention.

Rappelant que la Cour de justice est la plus haute autorité en ce qui concerne les questions relevant du droit communautaire, et compte tenu de la jurisprudence de la Cour de justice (4), de l'engagement de l'Union en faveur de la transparence et de l'existence d'un cadre institutionnel unique pour l'Union, le médiateur a conclu que le fait de s'abstenir d'adopter et de ne pas rendre aisément accessibles au public les règles régissant l'accès du public aux documents pouvait constituer un cas de mauvaise administration. C'est pourquoi il a soumis des projets de recommandations aux institutions et organes concernés, afin que ceux-ci adoptent et rendent aisément accessibles au public les règles concernant l'accès du public à tous les documents non encore couverts par des dispositions juridiques en vigueur autorisant l'accès ou exigeant la confidentialité.

En ce qui concerne la Cour de justice, le Parlement européen et l'Institut monétaire européen (IME), les recommandations ne concernent que les documents administratifs. (L'activité judiciaire de la Cour n'est pas couverte par le mandat du médiateur tel que défini par l'article 138 E du traité et le concept de mauvaise administration ne s'applique pas à l'activité politique du Parlement européen. Dans le cas de l'IME, l'accès aux documents dans le domaine monétaire est réglementé par l'article 11, paragraphe 2, de son règlement.)

Conformément à l'article 3, paragraphe 6, du statut du médiateur européen, le médiateur a informé les institutions et organes concernés de ses projets de recommandations et leur a demandé de lui faire parvenir leurs avis circonstanciés au plus tard le 30 avril 1997.

B. RÉPONSES AUX PROJETS DE RECOMMANDATIONS DU MÉDIATEUR

Sur le fond, la plupart des avis circonstanciés consistent en une copie des règles régissant l'accès du public aux documents, qui ont été adoptées par l'institution ou l'organe.

La Cour des comptes, la Banque européenne d'investissement et l'Agence européenne pour l'évaluation des médicaments (l'AEEM) ont informé le médiateur, avant le 30 avril 1997, qu'elles avaient exécuté les recommandations. Elles ont joint une copie des règles adoptées. Dans le cas de l'AEEM, le médiateur a été informé que les règles avaient été adoptées par le directeur général à titre provisoire jusqu'à la fin 1997, et qu'elles pourraient être révisées sur la base de l'expérience acquise lors de leur application, après consultation du conseil d'administration et des parties intéressées.

Le Centre européen pour le développement de la formation professionnelle (Cedefop) et l'Observatoire européen des drogues et des toxicomanies ont informé le médiateur, avant le 30 avril 1997, qu'ils avaient accepté les projets de recommandations et adopté les règles et procédures de la Commission.

D'autres institutions et organes ont demandé un délai supplémentaire pour leur permettre d'établir les règles et de prendre toutes les mesures nécessaires en vue de leur adoption. En ce qui concerne la Cour de justice, le Parlement européen et l'Institut monétaire européen, un délai supplémentaire est apparu nécessaire pour leur permettre d'examiner séparément leurs documents administratifs. Le médiateur a par conséquent reporté au 31 juillet 1997 la date limite de présentation des avis circonstanciés.

Le 3 juin 1997, l'Agence européenne pour l'environnement a informé le médiateur qu'elle avait adopté les règles par une décision en date du 16 mai 1997.

Le 4 juin 1997, l'Institut monétaire européen a informé le médiateur qu'il avait adopté les règles relatives à ses documents administratifs en vertu de la décision 9/97 du 3 juin 1997.

Le 9 juin 1997, le Comité économique et social a informé le médiateur qu'il avait adopté les règles par une décision datée du 27 mai 1997.

Le 27 juin 1997, la Fondation européenne pour l'amélioration des conditions de vie et de travail a informé le médiateur que les projets de réglementations qu'elle lui avait adressés le 16 octobre 1996 seraient appliqués à titre provisoire, d'ici leur présentation au conseil d'administration en novembre 1997.

Le 23 juillet 1997, le Comité des régions a informé le médiateur que les règles seraient présentées en vue de leur adoption au cours de la prochaine réunion du bureau le 17 septembre 1997 et que, d'ici leur adoption, le Comité des régions continuerait à appliquer à titre de directive interne le code de conduite commun à la Commission et au Conseil.

Le 28 juillet 1997, le Parlement européen a informé le médiateur qu'il avait adopté les règles par une décision en date du 10 juillet 1997.

Par une lettre non datée que le médiateur a reçue le 4 août 1997, la Fondation européenne pour la formation a joint les projets de règles qui devaient être soumis à son conseil de direction le 27 octobre 1997 en vue de leur adoption. Le 4 novembre 1997, la Fondation a informé le médiateur que les règles avaient été adoptées le 27 octobre 1997.

Le 21 novembre 1997, le Centre de traduction des organes de l'Union a adressé au médiateur les règles qu'il avait adoptées le 17 novembre 1997.

Le 23 avril 1997, la Cour de justice a informé le médiateur qu'elle était en train d'examiner un projet de règlement sur l'accès du public à ses documents administratifs, en précisant qu'un délai supplémentaire serait nécessaire en vue de l'adoption d'un règlement conçu en bonne et due forme, dont l'adoption était escomptée avant l'été 1997.

Après de multiples courriers, la Cour de justice a, le 21 octobre 1997, informé le médiateur qu'il lui était extrêmement difficile d'établir une nette distinction entre les documents qui étaient en relation avec son activité judiciaire et ceux qui ne l'étaient pas. La Cour a en outre informé le médiateur qu'elle avait chargé sa commission du règlement d'étudier toutes les questions concernant l'accès aux documents judiciaires et qu'il était fort probable que cela aboutisse à des propositions d'amendements du règlement de la Cour. En revanche, il n'était pas possible de prévoir la date d'achèvement de ces travaux. La lettre datée du 21 octobre 1997 semble constituer l'avis circonstancié de la Cour.

C. ANALYSE DES RÉPONSES AUX PROJETS DE RECOMMANDATIONS

1. Avis circonstanciés

Toutes les institutions et tous les organes auxquels les projets de recommandations ont été adressés semblent avoir soumis l'avis circonstancié, tel que prévu à l'article 3, paragraphe 6, du statut du médiateur. Certaines institutions et certains organes ont demandé un délai supplémentaire pour leur permettre d'achever les procédures en vue de l'adoption des réglementations.

2. Adoption des réglementations

Sur les quatorze organes auxquels les projets de recommandations ont été soumis, treize ont à présent adopté des règles régissant l'accès du public à leurs documents.

Les règles adoptées par l'Institut monétaire européen ne concernent que les documents administratifs, conformément aux projets de recommandations du médiateur.

Les règles adoptées par le Parlement européen semblent s'appliquer à tous les documents et non pas aux seuls documents administratifs. Le médiateur accueille avec satisfaction la décision du Parlement européen d'inclure tous les documents dans le champ d'application de son règlement.

Selon l'avis circonstancié de la Cour de justice, une étude sur toutes les questions concernant l'accès à ses documents est en cours. Le médiateur se félicite que la Cour de justice soit allée au-delà de ses projets de recommandations, en élargissant le champ de son étude aux documents judiciaires. Il serait très profitable aux citoyens européens que les règles à adopter s'appliquent à tous les documents de la Cour. Il est néanmoins regrettable qu'aucune échéance n'ait été prévue pour l'achèvement de ces travaux.

Vu que l'activité judiciaire de la Cour échappe à la compétence du médiateur, aucune recommandation formelle ne peut être émise à cet égard en application de l'article 3, paragraphe 7, du statut.

Le Parlement européen a la possibilité de demander à la Cour de plus amples informations à ce sujet.

3. Contenu des réglementations

Plusieurs institutions et organes communautaires se sont, à juste titre, inspirés du Conseil et de la Commission (5) pour définir leurs règles concernant l'accès du public aux documents. Ce faisant, ils se sont entièrement conformés aux projets de recommandations du médiateur, lesquels ne portaient que sur l'existence et sur le caractère public de telles règles. Dans l'état actuel du droit communautaire, le médiateur n'a soumis aucun projet de recommandation concernant le contenu de ces règles, raison pour laquelle, conformément à l'article 3, paragraphe 7, du statut, le présent rapport spécial doit s'abstenir de formuler une recommandation formelle sur la question.

Néanmoins, par rapport aux dispositions qui régissent certaines administrations nationales, les règles concernant l'accès du public aux documents détenus par les institutions et organes communautaires sont en général très limitées. Elles ne confèrent notamment pas le droit d'accéder aux documents détenus par un organe mais originaires d'un autre. Elles n'imposent pas non plus la constitution de fichiers de documents, ce qui pourrait à la fois faciliter les recherches des citoyens qui font valoir leur droit d'accès aux documents et favoriser une gestion saine en évitant la perte de documents.

Le Parlement européen a la possibilité de déterminer si les réglementations adoptées garantissent le degré de transparence que les citoyens européens sont en droit d'attendre de l'Union.

Dans un délai de deux ans après l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, le Parlement européen participera à la définition de principes généraux et de limites régissant le droit d'accès aux documents, dans un règlement qui sera adopté en vertu d'un nouvel article 191 A du traité (6). La cohérence et l'égalité de traitement des citoyens exigent, dès lors, que ce règlement fasse partie intégrante de la législation communautaire (7), que les principes généraux et les limites ainsi définis soient appliqués à l'ensemble de l'administration communautaire.

4. Faciliter l'accessibilité des réglementations pour le public

Le médiateur a formulé un projet de recommandation disposant que les règles adoptées soient aisément accessibles au public.

La réglementation du Parlement européen a été publiée dans toutes les langues au Journal officiel des Communautés européennes (JO L 263 du 25.9.1997, p. 27).

La Cour des comptes et le Comité économique et social ont adressé leurs réglementations au médiateur dans toutes les langues officielles de la Communauté.

Le Comité des régions a informé le médiateur qu'il avait l'intention de publier sa réglementation au Journal officiel des Communautés européennes.

La réglementation de l'Agence européenne pour l'environnement a été publiée dans toutes les langues au Journal officiel des Communautés européennes (JO C 282 du 18.9.1997, p. 5).

L'article 4 de la réglementation adoptée par la fondation européenne pour la formation prévoit la publication au Journal officiel des Communautés européennes.

L'article 5 du règlement adopté par l'Agence européenne pour l'évaluation des médicaments (AEEM) impose la publication de la réglementation, notamment sur le site Internet de L'AEEM (http://www.eudra.org/emea.html).

Le médiateur se félicite que l'AEEM ait entrepris de consulter le public sur ses règles en créant un atelier auquel ont notamment été invités à participer des représentants des consommateurs, la presse, des professionnels du secteur de la santé ainsi que des représentants de l'industrie pharmaceutique, et en invitant le public à commenter les règles provisoires publiées sur son site Internet.

Le médiateur n'a pas recommandé de méthodes spécifiques facilitant l'accessibilité des règles pour le public, estimant qu'il incombe à chaque institution ou organe de juger ce qui est adapté à sa situation particulière, d'où l'inopportunité pour le médiateur, en application de l'article 3, paragraphe 7, du statut, de formuler une recommandation formelle à ce sujet.

Le Parlement européen a la possibilité d'encourager les institutions et organes qui n'ont pas encore rendu leur réglementation accessible dans toutes les langues officielles de la communauté à agir en ce sens.

Le Parlement européen et trois organes communautaires ont soit publié leur réglementation au Journal officiel des Communautés européennes, soit annoncé leur intention de le faire. L'Agence européenne pour l'évaluation des médicaments a prévu l'accès à la sienne sur son site Internet.

Le Parlement européen a la possibilité d'encourager les institutions et organes à publier leur réglementation sous une forme appropriée.

5. Conclusions

Le médiateur européen se félicite que les institutions et organes communautaires aient répondu dans un esprit positif et de coopération à tous les stades de l'enquête d'initiative propre qu'il a entreprise.

Les règles désormais adoptées en matière d'accès du public aux documents marquent une étape importante dans le sens de l'amélioration de la transparence de l'administration communautaire, conformément aux attentes et aux intérêts des citoyens européens.

Jacob SÖDERMAN

(1) Le Conseil et la Commission ont adopté un code de conduite (JO L 340 du 31.12.1993, p. 41) mis en oeuvre par la décision 93/731/CE du Conseil du 20 décembre 1993 relative à l'accès du public aux documents du Conseil (JO L 340 du 31.12.1993, p. 43) et par la décision 94/90/CECA, CE, Euratom de la Commission du 8 février 1994 relative à l'accès du public aux documents de la Commission (JO L 46 du 18.2.1994, p. 58).

(2) La liste complète des institutions et organes communautaires couverts par l'enquête est la suivante:

le Parlement européen,

la Cour de justice,

la Cour des comptes,

la Banque européenne investissement,

le Comité économique et social,

le Comité des régions,

l'Institut monétaire européen,

l'Office de l'harmonisation dans le marché intérieur,

la Fondation européenne pour la formation,

le Centre européen pour le développement de la formation professionnelle (Cedefop),

la Fondation européenne pour l'amélioration des conditions de vie et de travail,

l'Agence européenne pour l'environnement,

le Centre de traduction des organes de l'Union,

l'Observatoire européen des drogues et des toxicomanies,

l'Agence européenne pour l'évaluation des médicaments.

(3) L'Office de l'harmonisation dans le marché intérieur.

(4) «Il convient d'admettre que, tant que le législateur communautaire n'a pas adopté une réglementation générale sur le droit d'accès du public aux documents détenus par les institutions communautaires, celles-ci doivent prendre les mesures ayant pour objet le traitement de telles demandes en vertu de leur pouvoir d'organisation interne, lequel les habilite à prendre des mesures appropriées en vue d'assurer le fonctionnement interne dans l'intérêt d'une bonne administration.» (Affaire C-58/94: Royaume des Pays-Bas contre Conseil, [1996] Recueil de la jurisprudence de la Cour, p. I-2169).

(5) Décision 93/731/CE du Conseil (JO L 340 du 31.12.1993, p. 43). Décision 94/90/CECA, CE, Euratom de la Commission (JO L 46 du 18.2.1994, p. 58.

(6) 1. Tout citoyen de l'Union ou toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un État membre dispose d'un droit d'accès aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, qui est soumis aux principes et aux conditions qui seront définis conformément aux points 2 et 3.

2. Les principes généraux et les limites qui déterminent les fondements de l'intérêt public ou privé régissant ce droit d'accès aux documents sont déterminés par le Conseil, agissant conformément à la procédure à laquelle il est fait référence à l'article 189 B dans un délai de deux ans après l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam.

3. Chaque institution susmentionnée élabore dans son propre règlement des dispositions spécifiques concernant l'accès à ses documents.

(7) À cet égard, l'article 191 A et les recommandations du médiateur sont complémentaires. L'article crée un droit spécifique d'accès aux documents des trois institutions communautaires. À la suite de l'enquête du médiateur, d'autres institutions et organes communautaires devront également avoir des règles régissant un tel accès, dans l'intérêt d'une bonne administration, comme l'a déclaré la Cour de justice dans l'affaire C-58/94: Royaume des Pays-Bas contre Conseil, [1996] Recueil de la jurisprudence de la Cour, p. I-2169.

Le médiateur européen (98/C 44/10)

Conformément à l'article 14 du statut du médiateur, le médiateur européen a adopté les dispositions d'exécution, qui entrent en vigueur le 1er janvier 1998.

Les dispositions d'exécution reprennent les procédures concernant le traitement des plaintes adressées au médiateur et l'accès du public aux documents dont le médiateur est en possession.

Les dispositions d'exécution sont disponibles dans toutes les langues officielles de l'Union européenne. Elles peuvent être obtenues par demande adressée par écrit au médiateur à l'adresse indiquée ci-dessous ou par Internet (http://www.euro-ombudsman.eu.int).

Médiateur européen

1, avenue du Président Robert-Schuman

Boîte postale 403

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