FR Journal officiel de l'Union européenne L 107/1

DÉCISION (UE) 2018/628 DE LA COMMISSION

du 11 novembre 2016

concernant l'aide d'État SA.24221 (2011/C) (ex 2011/NN) mise à exécution par l'Autriche en faveur de l'aéroport de Klagenfurt, de Ryanair et d'autres compagnies aériennes utilisant l'aéroport

[notifiée sous le numéro C(2016) 7131]

(Le texte en langue allemande est le seul faisant foi)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,

vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément aux dispositions précitées (1) et vu les réponses obtenues,

considérant ce qui suit:

1. PROCÉDURE ENGAGÉE

(1) Par lettre du 5 octobre 2007, un concurrent de la compagnie aérienne irlandaise Ryanair plc (ci-après «Ryanair») sur le marché européen du transport aérien de passagers, qui a demandé que son identité ne soit pas révélée, a déposé auprès de la Commission une plainte alléguant que Ryanair avait bénéficié d'aides d'État illégales de la part du Land de Carinthie, de la ville de Klagenfurt, de Kärnten Werbung Marketing & Innovationsmanagement GmbH (ci-après «Kärnten Werbung») et de l'aéroport de Klagenfurt (ci-après «KLU»), par l'intermédiaire de sa société d'exploitation, Kärntner Flughafen Betriebsgesellschaft mbH (ci-après «KFBG»).

(2) Par lettre du 11 octobre 2007, la Commission a transmis la plainte à l'Autriche et a demandé des renseignements supplémentaires. Les autorités autrichiennes ont répondu par lettre du 2 janvier 2008.

(3) La Commission a demandé un complément d'information aux autorités autrichiennes par lettres du 15 novembre 2010 et du 24 mars 2011. Les autorités autrichiennes ont répondu par lettres du 28 janvier 2011 et du 30 mai 2011.

(4) Le 8 avril 2011, la Commission a demandé des informations complémentaires à Ryanair. Ryanair a fourni les informations souhaitées par lettre du 4 juillet 2011. Le 15 juillet 2011, la Commission a transmis les renseignements de Ryanair aux autorités autrichiennes, qui ont envoyé leurs observations par lettre du 20 septembre 2011.

(5) Après examen des informations transmises par les autorités autrichiennes, la Commission a décidé, le 22 février 2012, d'ouvrir la procédure d'examen au titre de l'article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). La décision relative à l'ouverture de la procédure formelle d'examen (ci-après la «décision d'ouvrir la procédure») a été transmise le même jour et publiée ultérieurement au Journal officiel de l'Union européenne. La Commission a invité les intéressés à présenter leurs observations sur la mesure en cause (2).

(6) Par lettre du 13 mars 2012, l'Autriche a demandé à la Commission une prolongation du délai pour la présentation de ses observations sur la décision d'ouvrir la procédure. La Commission a accordé cette prolongation du délai par lettre du 19 avril 2012. L'Autriche a présenté des observations le 16 mai 2012, le 11 juin 2012 et le 31 août 2012.

(7) Par lettres du 20 juin 2012, du 5 octobre 2012, du 3 mai 2013 et du 28 mai 2014, la Commission a transmis à l'Autriche les observations des parties intéressées.

(8) Par lettre du 24 février 2014, la Commission a indiqué à l'Autriche et aux parties intéressées que les lignes directrices de la Commission sur les aides d'État aux aéroports et aux compagnies aériennes (3) (ci-après les «lignes directrices de 2014 sur l'aviation») avaient été adoptées le 20 février 2014, et elle leur a demandé de lui faire part de leurs observations sur l'application desdites lignes directrices à la présente procédure. Les autorités autrichiennes ont répondu par lettre du 20 mars 2014.

(9) Les lignes directrices de 2014 sur l'aviation ont été publiées au Journal officiel de l'Union européenne le 4 avril 2014. Elles remplaçaient les lignes directrices communautaires de 2005 sur le financement des aéroports et les aides d'État au démarrage pour les compagnies aériennes au départ d'aéroports régionaux (4) (ci-après les «lignes directrices de 2005 sur l'aviation»).

(10) Par lettre du 28 mai 2014, la Commission a demandé à l'Autriche des informations supplémentaires concernant un accord de commercialisation conclu entre KLU et Ryanair le 22 janvier 2002. La Commission avait eu auparavant connaissance de cet accord grâce aux explications de l'une des parties intéressées (Ryanair). L'Autriche a répondu à cette demande par lettre du 11 juin 2014.

(11) Après examen des renseignements transmis par les autorités autrichiennes, la Commission a décidé, le 23 juillet 2014, d'étendre la procédure d'examen. La décision relative à l'extension de la procédure formelle d'examen (5) (ci-après la «décision d'étendre la procédure») a été transmise le même jour et publiée ultérieurement au Journal officiel de l'Union européenne. La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations sur la mesure en cause.

(12) Par lettre du 20 août 2014, l'Autriche a présenté ses observations sur la mesure faisant l'objet de la décision d'étendre la procédure. La Commission a reçu des observations à ce sujet de la part des parties intéressées. Celles-ci ont été transmises à l'Autriche, qui a eu la possibilité de s'exprimer à leur sujet, ce qu'elle a fait le 17 décembre 2014.

(13) Par lettres du 1er décembre 2014, du 5 février 2015, du 24 avril 2015 et du 11 décembre 2015, la Commission a transmis à l'Autriche les observations des parties intéressées.

(14) La Commission a demandé un complément d'information aux autorités autrichiennes par lettres du 15 décembre 2014, du 13 janvier 2015, du 5 février 2015, du 19 mars 2015 et du 25 septembre 2015. Les autorités autrichiennes ont répondu par lettres du 28 janvier 2015, du 12 février 2015, du 31 mars 2015, du 14 avril 2015 et du 11 novembre 2015.

2. DESCRIPTION DES MESURES ET MOTIFS DE L'OUVERTURE DE LA PROCÉDURE

2.1. Introduction

(15) La présente affaire porte sur plusieurs mesures concernant KLU et différentes compagnies aériennes en activité à l'aéroport de Klagenfurt: — KLU a été financé de 2000 à 2010 par ses associés. — En 2005, KLU a introduit un régime incitatif en faveur de plusieurs compagnies aériennes. — KLU a conclu différents accords avec Ryanair, Leading Verge.com Limited (ci-après «LV»), Airport Marketing Services (Jersey) Limited (ci-après «AMS»), Hapag Lloyd Express, TUIfly, Air Berlin et Austrian Airlines (ci-après «AUA»).

2.2. Explications générales sur l'aéroport de Klagenfurt

(16) KLU se trouve en périphérie de la ville de Klagenfurt, capitale du Land autrichien de Carinthie. La Carinthie est une région montagneuse située au sud de l'Autriche.

(17) KLU a été fondé en 1915 en tant que base aérienne militaire. Il a rapidement été utilisé à des fins tant militaires que civiles, et cette double utilisation se poursuit jusqu'à nos jours.

(18) Le propriétaire et exploitant de KLU est, depuis 1939, KFBG, qui compte plusieurs associés. Jusqu'en 2003, les parts de KFBG étaient en possession de la République d'Autriche (60 %), du Land de Carinthie (20 %) et de la ville de Klagenfurt (20 %). En avril 2003, le Land de Carinthie a repris les parts de la République d'Autriche en s'engageant à maintenir en permanence l'aéroport à disposition en vue d'une utilisation militaire. Depuis 2003, les parts sont donc détenues par le Land de Carinthie (80 %) et la ville de Klagenfurt (20 %). En novembre 2008, la part de 80 % du Land de Carinthie dans l'aéroport a été transférée à Kärntner Landes- und Hypothekenbank-Holding.

(19) La piste principale de l'aéroport a une longueur de 2 720 mètres; elle n'a subi aucune modification depuis 2000. Le terminal a une capacité maximale de 600 000 passagers. Le nombre de passagers a évolué de la manière suivante: Tableau 1 Volume de trafic à KLU Année Nombre total de passagers Mouvements des aéronefs Fret aérien, en kg 2000 235 503 8 325 78 931 2001 226 701 7 133 67 159 2002 259 717 6 894 29 939 2003 313 557 6 979 47 347 2004 486 274 8 810 57 881 2005 522 697 8 907 53 212 2006 409 004 7 718 41 563 2007 469 033 8 103 34 894 2008 429 889 7 679 23 935 2009 410 512 7 785 30 153 2010 425 933 7 482 13 443 2011 375 307 6 451 206 2012 279 045 4 576 0 2013 258 421 4 262 0 2014 224 846 3 920 0 2015 227 625 3 922 0

(20) KLU se trouve en Carinthie, le Land le plus méridional de l'Autriche. Située dans les Alpes orientales, la Carinthie est connue pour ses massifs montagneux des Hohe Tauern, des Alpes carniques et des Karawanken; le tourisme est l'un des secteurs économiques les plus importants de la région. Compte tenu de sa situation dans les Alpes, la Carinthie connaît un climat continental, avec des hivers longs et rudes.

(21) Les distances et temps de parcours en voiture entre KLU et d'autres aéroports sont indiqués ci-après. Il convient cependant de remarquer que les temps mentionnés ne sont réalisables que dans des conditions optimales et que le trajet dure souvent plus longtemps, dans la mesure où les routes et tunnels connaissent des ralentissements dus aux conditions météorologiques et des embouteillages. — Aéroport de Ljubljana (Slovénie): 80 km, 1 h 30 min — Aéroport de Graz (Autriche): 128 km, 1 h 10 min — Aéroport de Maribor (Slovénie): 137 km, 1 h 47 min — Aéroport de Trieste (Italie): 203 km, 1 h 51 min — Aéroport de Salzbourg (Autriche): 223 km, 2 h — Aéroport de Venise (Italie): 282 km, 2 h 34 min — Aéroport de Trévise (Italie): 290 km, 2 h 43 min

2.3. Entités concernées par les mesures visant l'aéroport de Klagenfurt

2.3.1. Destinations Management GmbH

(22) Destinations Management GmbH (ci-après «DMG») est une filiale à 100 % de KFBG. DMG fournit à KLU différents services dans le secteur du transport aérien, par exemple en tant qu'agence de voyage, organisateur d'événements et conseiller pour attirer des compagnies aériennes à l'aéroport de Klagenfurt.

2.3.2. Kärnten Werbung, Marketing & Innovationsmanagement GmbH

(23) Kärnten Werbung est la propriété de Kärntner Landes- und Hypothekenbank-Holding (du Land de Carinthie jusqu'en novembre 2008) (à 60 %), de la Chambre économique de Carinthie (30 %) et de la Chambre des travailleurs de Carinthie (10 %). Les initiatives de commercialisation pour le tourisme en Carinthie constituent son objet social. Kärnten Werbung est financée par ses associés, à savoir Kärntner Landes- und Hypothekenbank-Holding, la Chambre économique de Carinthie et la Chambre des travailleurs de Carinthie. Son contrôle est assuré par un conseil de surveillance, nommé par les associés.

2.3.3. Kärntner Landes- und Hypothekenbank-Holding

(24) Kärntner Landes- und Hypothekenbank-Holding (ci-après «KLH») était une personne morale de droit public, qui a été fondée en 1990 par la loi sur le holding du Land de Carinthie (Kärnter Landesholding-Gesetz, ci-après la «loi KLH-G») (6). KLH constituait une personne juridique sui generis, titulaire de droits spéciaux. KLH n'était pas une société de capitaux de droit commercial. Elle était toutefois inscrite au registre des entreprises, sous un numéro d'entreprise. De même, KLH ne publiait pas de bilans ou de rapports annuels, mais tenait ceux-ci à la disposition du gouvernement du Land de Carinthie conformément à l'article 28 de la loi KLH-G. KLH tenait lieu de société détentrice (holding) des parts du Land de Carinthie dans l'ancienne Kärntner Landes-Hypothekenbank et dans d'autres sociétés telles que Land Kärnten Beteiligungen GmbH, Kärntner Vermögensverwaltungs GmbH, etc. La participation de KLH dans KFBG s'élevait à 80 %.

(25) En vertu de ses statuts, KLH pouvait acquérir, détenir, administrer et vendre des actifs, en particulier des participations dans des sociétés, mais aussi fonder des sociétés. KLH devait assurer le commandement stratégique de toutes les sociétés transférées dans le groupe KLH. Il devait ainsi être assuré que des effets de synergie et une claire répartition des compétences seraient mis en place et qu'un contrôle central serait ainsi rendu possible. Dans ses opérations, KLH était tenue de défendre les intérêts du Land de Carinthie. Les activités opérationnelles restaient aux mains des sociétés du groupe. Le Land de Carinthie a constitué un fonds spécial lié à un objectif, dénommé «Zukunft Kärnten» («Futur Carinthie»), en vue du financement direct et indirect et du soutien des projets de KLH. L'actif principal s'élève à un montant de 500 millions d'EUR.

(26) Le comité directeur de KLH était désigné par le conseil de surveillance de KLH. Ce dernier était à son tour désigné par le gouvernement du Land de Carinthie. Les statuts indiquent explicitement que les membres du comité de surveillance sont désignés en fonction des rapports de force des partis siégeant au parlement du Land de Carinthie. De plus, en cas de décisions d'investissement portant sur une somme supérieure à 50 000 EUR, le comité directeur devait en tout état de cause obtenir l'approbation du conseil de surveillance. Conformément à l'article 5 de ses statuts, KLH était soumise au contrôle permanent du Land de Carinthie. Le gouvernement de ce dernier devait garantir que toutes les décisions de KLH étaient prises dans l'intérêt du Land de Carinthie.

2.3.4. Leading Verge.Com Limited

(27) LV est une filiale contrôlée à 100 % par Ryanair, active en tant que société de commercialisation pour Ryanair.

2.3.5. Airport Marketing Services (Jersey) Limited

(28) AMS est une filiale contrôlée à 100 % par Ryanair. Son domaine d'activité principal consiste à vendre des espaces publicitaires sur le site internet de Ryanair. AMS détient une licence exclusive pour les services de commercialisation sur le site internet de Ryanair, www.ryanair.com.

2.4. Financement de l'aéroport de Klagenfurt par la ville de Klagenfurt, le Land de Carinthie et d'autres entités

(29) Au cours de la période 2000-2010, KLU a reçu des contributions financières de la part de ses associés ainsi que du ministère fédéral de l'intérieur et du ministère fédéral des finances. Le tableau suivant illustre les différentes injections de capital en faveur de KFBG et de DMG. Tableau 2 Injections de capital en faveur de KFGB Année de l'injection de capital Du Land de Carinthie à KFBG De la ville de Klagenfurt à KFBG De KLH à DMG De KLH (Fonds «Zukunft Kärnten») à DMG Du Land de Carinthie à DMG Des ministères fédéraux à KFBG 2000 36 336 0 0 0 0 24 000 2001 145 349 0 0 0 0 24 000 2002 90 840 + 180 000 + 134 500 90 840 0 0 1 000 000 27 000 2003 377 964 + 96 850 + 88 500 181 680 0 0 0 553 000 2004 1 424 100 + 120 000 + 25 000 + 5 280 181 680 0 0 0 878 000 2005 1 193 579 151 400 0 0 0 642 000 2006 1 149 887 0 0 0 0 791 000 2007 459 855 104 000 0 0 0 824 000 2008 800 000 247 000 570 000 0 0 1 134 000 2009 800 000 93 000 615 000 115 969 0 682 000 2010 473 600 300 000 0 346 179 0 896 000 2011 800 000 304 000 0 473 925 0 0

2.5. Le régime incitatif de Kärntner Flughafen Betriebs GmbH de 2005

(30) Le barème des redevances de KLU, validé chaque année par le ministère fédéral des transports, comprend une partie I intitulée «Règlement des tarifs» et une partie II intitulée «Règlement des redevances». La partie I comprend les tarifs suivants: tarif d'atterrissage (par rotation), tarif par passager (par passager au départ), tarif de stationnement (par rotation) et tarif d'infrastructure (en piste: par rotation; au sol: par passager). Les tarifs d'infrastructures sont conçus pour l'utilisation de l'infrastructure aéroportuaire centrale; ils sont prélevés si un service d'assistance sur piste ou de préparation des avions au vol est fourni et se composent du tarif d'infrastructure en piste, qui dépend de la masse maximale au décollage («maximum take-off weight», ci-après «MTOW») et du nombre de sièges, et d'un tarif d'infrastructure au sol, établi par passager au départ.

(31) La partie II («règlement des redevances») concerne les services d'assistance au sol. Les redevances d'assistance au sol se répartissent en deux groupes, soit prestations qui doivent être payées indépendamment de la mesure dans laquelle il en est fait usage [redevance de préparation à la navigation («traffic handling charge», ci-après «THC») et redevance d'assistance en piste («ramp handling charge», ci-après «RHC»)] et les prestations individuelles qui ne doivent être payées qu'en fonction de l'usage qui en est fait. Le montant de la THC et de la RHC est calculé en fonction de la masse maximale au décollage de l'aéronef. La THC oscille entre 337 et 3 886 EUR, la RHC entre 226 et 2 404 EUR.

(32) En 2005, KFBG a introduit un régime incitatif (ci-après le «régime incitatif de 2005») pour les compagnies aériennes ayant Klagenfurt comme aéroport de départ et de destination afin de promouvoir les vols vers de nouvelles destinations (ci-après l'«incitant lié à la destination»), d'intensifier la fréquence des liaisons aériennes existantes (ci-après l'«incitant lié à la fréquence») et de renforcer et garantir les liaisons aériennes existantes (ci-après l'«incitant par passager»). Ce régime est entré en vigueur le 1er septembre 2005 et est venu à échéance le 31 décembre 2008. En décembre 2008, le régime incitatif a été prolongé jusqu'en 2013.

(33) Le régime des incitants liés aux destinations et aux fréquences offrait des incitations sous la forme d'un pourcentage de réduction sur certaines redevances aéroportuaires (tarif d'atterrissage, tarif d'infrastructure en piste, redevance d'assistance en piste) mentionnées dans le règlement relatif aux redevances.

(34) L'incitant par passager consistait en un montant absolu par passager d'un vol au départ de KLU, qui était fixe pour toute la durée de validité du régime. L'incitant par passager était déduit des mêmes redevances que les incitants liés à la destination et à la fréquence. Le montant était mentionné en tant que montant maximum. Si le nombre de vols augmentait ou diminuait, le montant était adopté en conséquence, sans toutefois que le montant maximum puisse être dépassé.

(35) Il était possible de combiner les incitants liés à la destination et à la fréquence avec l'incitant par passager en ce sens que tous les types d'incitants étaient combinables, mais ils n'étaient pas cumulables pour les passagers. Cela signifie que les volumes de passagers pris comme référence pour le calcul des incitants liés à la destination et/ou à la fréquence étaient soustraits du volume total de passagers pris pour le calcul de l'incitant par passager.

(36) Le régime incitatif a été publié sur le site internet de KLU. Il était ouvert à toutes les compagnies aériennes opérant à KLU même s'il ne s'appliquait qu'aux vols de ligne; les vols charters étaient exclus. Son application devait se faire sur la base d'un accord préalable entre KFBG et la compagnie aérienne concernant les fréquences et les lignes planifiées.

(37) L'incitant était versé par KFBG en fin d'année civile. La compagnie aérienne devait alors apporter la preuve du volume de passagers et des mouvements d'aéronefs effectivement réalisés au départ et à destination de KLU. Tableau 3 Incitants accordés à KLU depuis 2005 Année Incitant lié à la destination sur le tarif d'atterrissage, le tarif d'infrastructure en piste et la redevance d'assistance en piste Incitant lié à la fréquence sur le tarif d'atterrissage, le tarif d'infrastructure en piste et la redevance d'assistance en piste Incitant par passager (montant maximum), par passager au départ (en EUR) 2005-2008 1re année: 70 % 1re année: 60 % 7,62 2009 2e année: 60 % 2e année: 50 % 5,06 2010 3e année: 50 % 3e année: 40 % 4,85 2011 4,85 Tableau 4 Vue d'ensemble des incitants déjà payés à des compagnies aériennes opérant auprès de KLU depuis 2005 (en milliers d'EUR) 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2003-2005 Incitant par passager: Austrian Airlines Group […] (*1) […] […] […] […] […] […] […] […] (7) Ryanair […] […] […] […] […] […] […] […] TUIfIy (HLX) […] […] Air Berlin […] […] […] Lufthansa […] […] Germanwings […] […] Incitant lié à la destination Lufthansa […] […] […] […] Robin Hood […] Ryanair […] […] […] […] TUIfIy (HLX) […] […] […] Air Berlin […] […] Condor […] […] […] Incitant lié à la fréquence Austrian Airlines Group Germanwings […] […] […] […] TOTAL […] […] […] […] […] […] […] […] […] Tableau 5 Application des incitants depuis 2005 Incitant par passager Incitant lié à la destination Incitant lié à la fréquence Austrian Airlines 1.1.-31.12.2002 (8) 1.1.2003 (8)-26.10.2013 Lufthansa 1.1.-31.12.2002 1.1.2003-31.12.2003 et 1.1.2004-29.3.2008 et 30.3.2011-31.1.2012 30.3.2008-29.3.2011 Lufthansa Air Alps 1.1.-24.1.2002 Air Direct 4.3.-10.6.2002 Styrian Spirit 17.12.2005-15.3.2006 Robin Hood 9.9.2009-1.10.2009 Ryanair 27.6.2002-29.10.2005 19.12.2006-5.11.2013 27.10.2008-31.3.2011 TUIfly 30.8.2003-31.3.2008 1.4.2008-24.10.2009 14.12.2006-30.3.2008 Air Berlin 25.10.2009-31.10.2011 4.11.2010-31.10.2011 Germanwings 25.10.2012-26.10.2013 25.10.2009-24.10.2012 Condor 16.12.2011-31.3.2013

2.6. Les accords avec Ryanair, LV et AMS

2.6.1. Les accords de 2002

(38) En novembre 2001, DMG a publié un appel d'offres pour une liaison par vol de ligne entre Londres et Klagenfurt. L'appel d'offres a été publié au Journal officiel du 14 novembre 2001, p. 219, et au journal officiel des appels d'offres du ministère fédéral de l'économie et du travail. Il proposait un contrat pour un vol de ligne quotidien (vol direct) Londres-Klagenfurt et retour, pour au moins 100 000 passagers par an, au départ d'un aéroport central de Londres, pour une durée de trois ans, avec possibilité de prorogation du contrat pour cinq années supplémentaires. En contrepartie, DMG offrait: — une subvention en faveur des activités de commercialisation de la compagnie aérienne sous la forme d'un montant fixe de 2 millions d'ATS (145 345,67 EUR); cette aide à la commercialisation devait être utilisée à des fins de publicité et de commercialisation de la liaison aérienne et la preuve de cette utilisation devait être apportée chaque semestre, — un remboursement de 97 % des redevances par rotation (redevances aéroportuaires, redevances de manutention d'aéronef et d'assistance en escale et redevance de contrôle du trafic aérien) de KLU. Ces redevances sont dues en cas d'atterrissage à KLU.

(39) L'appel d'offres prévoyait également une offre alternative de 4 vols par semaine et de 60 000 passagers au départ de Londres. Dans ce cas, la contrepartie proposée était une aide à la commercialisation de 1 million d'ATS (72 672,82 EUR) et un remboursement de 97 % des redevances par rotation.

(40) Aucune offre n'a été présentée lors de cet appel d'offres, si bien qu'il a été retiré. Par la suite, une procédure négociée a été menée sans publication préalable, au terme de laquelle un contrat a été conclu avec Ryanair.

2.6.1.1. L'accord sur les services aéroportuaires («Airport Services Agreement») entre KFBG et Ryanair du 22 janvier 2002

(41) Le 22 janvier 2002, KFBG et Ryanair ont conclu un accord, entré en vigueur le 27 juin 2002 pour une durée de cinq ans, qui prévoyait une prorogation automatique de cinq années supplémentaires si Ryanair respectait dans leur totalité les engagements découlant de cet accord.

(42) En vertu de l'accord, Ryanair était tenue de proposer, à partir de la date d'entrée en vigueur de l'accord, au moins une fois par jour, des services de transport aérien de passagers à bas prix entre KLU et l'aéroport de Londres-Stansted (ci-après «STN»), à bord d'un aéronef de type B737 (soit 348 vols par jour ou 87 vols par trimestre).

(43) L'accord prévoyait que Ryanair verserait à KFBG une redevance forfaitaire de […] EUR par vol comprenant les redevances de décollage et d'atterrissage, les redevances d'éclairage, pour nuisances phoniques et pour vol de nuit, les redevances de manutention d'aéronef et d'assistance en escale, les redevances d'infrastructures, les redevances de contrôle du trafic aérien local et les redevances pour les prestations de KLU.

(44) Sur chaque billet d'avion, Ryanair prélève un montant de […] EUR par passager au départ, au titre des redevances aéroportuaires. Ryanair prélève également sur chaque billet d'avion un montant de […] EUR (fixé par le gouvernement autrichien) par passager au départ, au titre de redevance de sécurité pour l'aéroport.

(45) Aux fins de l'information de KLU, Ryanair établit avec DMG un plan régulier de commercialisation pour les liaisons aériennes. Ryanair jouit d'une liberté totale dans l'utilisation de l'aide à la commercialisation qui lui est allouée; la seule condition à respecter est d'activer les liens vers les sites internet touristiques concernés sur le site internet Ryanair et d'utiliser les logos afférents, partout où c'est possible.

(46) KFBG est tenue de mettre à la disposition de Ryanair des services de terminal et de manutention (y compris des surfaces de publicité gratuites pour la marque aux comptoirs de vente de billets et d'enregistrement et aux portes d'embarquement), de lui fournir des prestations de relations publiques, telles que des conférences de presse locales pour faire connaître les nouvelles destinations, et de faire procéder au paiement à LV par DMG de la somme de […] EUR par an, à verser par avances trimestrielles de […] EUR, pour les vols quotidiens à compter de la date du 27 juin 2002. Il est prévu que KFBG intervienne auprès de Ryanair en cas de différences entre cette somme et les montants effectivement payés par DMG à LV.

2.6.1.2. L'accord de commercialisation entre DMG et LV du 22 janvier 2002 (premier accord de commercialisation)

(47) Le 22 janvier 2002, DMG et LV ont conclu un accord, entré en vigueur le même jour et venant à échéance le 26 juin 2007, avec prorogation automatique de cinq années supplémentaires si LV respectait dans leur totalité les engagements découlant de cet accord.

(48) En vertu de cet accord, DMG charge LV d'engager des actions de commercialisation ayant comme objectif de mieux faire connaître le Land de Carinthie dans le monde anglophone et de faire en sorte que des entreprises du secteur aérien régulièrement agréées reprennent à Ryanair le transport de passagers par vols de ligne sur de nouvelles liaisons au départ de localités du Royaume-Uni et/ou du continent européen à destination de KLU, en utilisant à cet effet des aéronefs d'une capacité minimale de 140 sièges.

(49) Les prestations convenues devaient continuer de s'étendre sur 348 vols par an (87 vols par trimestre) — l'accord de commercialisation se référait aux vols visés par l'accord sur les services aéroportuaires entre KFBG et Ryanair. LV s'engage à négocier l'introduction et la poursuite des prestations, à établir un plan de publicité et à activer des liens vers le site web DMG, mais aussi à fournir un travail de relations publiques afin de faire la promotion des prestations, ce qui inclut l'activation de liens entre les sites internet touristiques et les sites de clients de l'exploitant du trafic aérien de LV.

(50) DMG paye chaque année la somme de […] EUR pour les vols quotidiens, à verser par avances trimestrielles de […] EUR (ce paiement est également mentionné dans le contrat entre KFBG et Ryanair du 22 janvier 2002). Ce montant apparaît aussi dans le contrat entre KFBG et Ryanair, dans lequel il est établi que KFBG doit «assurer» le paiement de DMG à LV.

2.6.1.3. L'accord de commercialisation entre DMG et AMS du 22 janvier 2002 (deuxième accord de commercialisation)

(51) Un autre accord de commercialisation a été conclu le 22 janvier 2002 entre DMG et AMS. Cet accord, entré en vigueur le même jour pour une durée de cinq ans, prévoyait la possibilité d'une prolongation de cinq années supplémentaires.

(52) L'accord établit ce qui suit: DMG charge AMS d'activer et de gérer sur le site www.ryanair.com, au plus tard pour le 1er mai 2002, deux liens vers des sites internet choisis par DMG, sur lesquels les attraits du Land de Carinthie sont présentés. AMS met à disposition des services supplémentaires si les parties devaient en décider conformément aux articles 5.1 et 5.2 de l'accord.

(53) DMG pays chaque année à AMS la somme de […] EUR pour les services décrits.

2.6.1.4. L'avenant à l'accord de commercialisation entre DMG et LV du 22 janvier 2002 (troisième accord de commercialisation)

(54) L'avenant à l'accord de commercialisation entre DMG et LV du 22 janvier 2002 (premier accord de commercialisation) a été signé par les deux parties le 22 janvier 2002 et est entré en vigueur le même jour.

(55) Il a été convenu entre les parties que, «en référence à l'accord entre LV et DMG conclu le 22 janvier 2002, un paiement supplémentaire de […] EUR doit être effectué pour des actions de commercialisation renforcées supplémentaires pendant la durée de l'accord entre DMG et LV».

2.6.1.5. Résumé des paiements dans le cadre des différents accords avec Ryanair et ses filiales

Tableau 6

Paiements de KFBG à Ryanair entre 2002 et 2005 (en EUR) dans le cadre des accords de commercialisation

Année 2002 2003 2004 2005 Remboursement des redevances par rotation […] […] […] […] Paiements au titre du premier accord de commercialisation […] […] […] […] Paiements au titre du deuxième accord de commercialisation […] […] […] […] Paiements au titre du troisième accord de commercialisation (avenant au premier accord de commercialisation) […]

(56) Tous les accords conclus en 2002 entre KFBG, DMG, Ryanair, LV et AMS ont pris fin le 29 octobre 2005, lorsque Ryanair a interrompu ses services de transport aérien de passagers entre KLU et STN, pour des motifs économiques.

2.6.2. Les accords de 2006

2.6.2.1. L'accord sur les services aéroportuaires «Airport Services Agreement» entre KFBG et Ryanair du 23 août 2006

(57) Le 23 août 2006, KFBG et Ryanair ont conclu un accord, entré en vigueur le même jour, concernant un service à effectuer trois fois par semaine durant la période comprise entre le 19 décembre 2006 et le 21 avril 2007. Cet accord s'appuyait sur les tarifs publiés par KLU ainsi que sur le régime incitatif qui avait été introduit en septembre 2005.

(58) Ryanair était tenue d'introduire et d'exploiter un service de transport aérien à effectuer trois fois par semaine sur la ligne STN-KLU-STN, dont le volume de passagers devait atteindre au moins 8 000 passagers au départ pendant la durée d'exécution du contrat. Elle devait s'acquitter des redevances aéroportuaires officielles de KLU. Grâce au régime incitatif, elle bénéficiait d'un incitant d'un montant de 7,62 EUR pour chaque passager au départ dans le cadre de la nouvelle offre de vols de ligne.

(59) L'accord prévoyait la possibilité de prorogation pour cinq ans — du 22 avril 2007 au 21 avril 2012.

2.6.2.2. L'accord de commercialisation «Marketing Services Agreement» entre DMG et AMS du 21 décembre 2006

(60) Le 21 décembre 2006, DMG et AMS ont conclu un accord de commercialisation, qui est entré en vigueur le 28 février 2007. L'accord était assorti de l'obligation pour Ryanair d'assurer le vol STN-KLU dans la période comprise entre le 19 décembre 2006 et le 21 avril 2007 (voir le considérant 61).

(61) En vertu de cet accord, AMS était tenue de fournir un programme de commercialisation annuel d'une valeur de […] EUR, selon la liste de prix en vigueur d'AMS. Ces services de commercialisation comprenaient un lien, depuis le site www.ryanair.com, vers un site internet désigné par DMG; un contenu, indiqué par DMG, sur la page consacrée à la destination Klagenfurt/Carinthie; et des offres par courriel contenant de la publicité pour la destination Klagenfurt/Carinthie, destinée aux abonnés du site internet. Conformément à l'article 5 de l'accord, les deux parties avaient la possibilité de décider de services de commercialisation supplémentaires dépassant ce montant. Les sites internet désignés par DMG ne pouvaient pas offrir de vols, de voitures de location, de logements ou d'autres prestations qui pourraient être offerts dans le futur sur le site internet www.ryanair.com; ils pouvaient toutefois présenter des lieux touristiquement intéressants et des opportunités d'affaires dans la région Klagenfurt/Carinthie.

(62) DMG était tenue de verser, sur la base de factures mensuelles, la somme de […] EUR pour les services de commercialisation.

(63) L'accord prévoyait la possibilité de prorogation pour cinq années supplémentaires, soit du 22 avril 2007 au 21 avril 2012. L'accord était basé sur l'exploitation, trois fois par semaine et pendant toute l'année, de vols de ligne STN-KLU-STN. Le contenu du programme annuel de commercialisation et ses prix devaient être adaptés chaque année, d'un commun accord.

2.7. Les accords avec Hapag Lloyd Express (HLX) et TUIfly

(64) En novembre 2002, DMG a lancé un deuxième appel d'offres pour une liaison par vol de ligne entre Klagenfurt et une métropole européenne (à l'exception de Londres et de destinations situées à une distance de vol de moins de 500 km). L'appel d'offres a été publié au Journal officiel de l'Union européenne du 11 décembre 2002, p. 240, et au journal officiel des appels d'offres du ministère fédéral de l'économie et du travail. Il proposait un contrat pour un vol de ligne quotidien direct entre Klagenfurt et une métropole européenne, avec 348 vols (rotations) par an, pour une durée de cinq ans, avec possibilité de prorogation du contrat pour cinq années supplémentaires. En contrepartie, DMG offrait: a) une subvention en faveur des activités de commercialisation de la compagnie aérienne sous la forme d'un montant fixe de 145 000 EUR; cette aide à la commercialisation devait être utilisée à des fins de publicité et de commercialisation de la liaison aérienne, la preuve de cette utilisation devant être apportée chaque semestre; b) un remboursement à 95 % des redevances par rotation (redevances aéroportuaires, redevances de manutention d'aéronef et d'assistance en escale et redevance de contrôle du trafic aérien) de KLU. Ces redevances sont dues en cas d'atterrissage à KLU.

(65) Aucune offre n'a été présentée lors de ce deuxième appel d'offres, si bien qu'il a été retiré. Par la suite, une procédure négociée a été menée sans publication préalable, au terme de laquelle un contrat a été conclu avec HLX.

(66) D'après les informations transmises par l'Autriche, l'accord de coopération entre KFBG et HLX est entré en vigueur le 30 août 2003 et courait jusqu'au 31 mars 2008. Il a été formalisé par écrit seulement dans les accords du 24 mai 2004 et du 4 juin 2004. L'accord incluait la possibilité d'une prorogation par les deux parties.

(67) HLX s'engageait à ouvrir et à exploiter les lignes Klagenfurt – Cologne/Bonn (avec six vols de ligne par semaine) et Klagenfurt – Hanovre (avec trois vols de ligne par semaine). HLX était tenue de s'acquitter pour ces vols des redevances officielles de KLU conformément au barème des redevances de KLU.

(68) HLX acceptait en outre de fournir un programme de services de commercialisation au profit de KLU, notamment par l'accompagnement publicitaire de l'offre de vols dans les médias locaux, régionaux et nationaux, sur internet et par affichage publicitaire dans l'espace public. De plus, HLX s'engageait à présenter avantageusement KLU sur son site internet et à y activer un lien vers le site internet de KLU.

(69) KFBG promettait un paiement unique de […] EUR pour les coûts de commercialisation exposés préalablement à l'ouverture et dans la phase d'introduction de l'offre de vols (coûts de lancement). De plus, KFBG était tenue de payer, pour chacune des nouvelles destinations, un montant mensuel pour les services de commercialisation, s'élevant à […] EUR à partir du 1er octobre 2003, et à […] EUR du 1er mai 2004 au 31 mars 2008.

(70) En novembre 2003, DMG a lancé une troisième procédure d'appel d'offres pour l'ouverture de liaisons aériennes régulières entre Klagenfurt et des métropoles européennes (à l'exception de Londres et de destinations situées à une distance de vol de moins de 500 km). L'appel d'offres a été publié au Journal officiel de l'Union européenne et au journal officiel des appels d'offres du ministère fédéral de l'économie et du travail du 30 décembre 2003. Il proposait un contrat pour un vol de ligne quotidien direct entre Klagenfurt et une métropole européenne, avec trois à sept vols (rotations) par semaine, pour une durée de cinq ans. En contrepartie, DMG offrait: a) une subvention en faveur des activités de commercialisation de la compagnie aérienne sous la forme d'un montant fixe de 29,90 EUR par passager au départ; b) un remboursement de 98 % des redevances par rotation (redevances aéroportuaires, redevances de manutention d'aéronef et d'assistance en escale et redevance de contrôle du trafic aérien) de KLU. Ces redevances sont dues en cas d'atterrissage à KLU.

(71) Aucune offre n'a été présentée lors de ce troisième appel d'offres, si bien qu'il a été retiré. Par la suite, une procédure négociée a été menée sans publication préalable, au terme de laquelle un contrat a été conclu avec HLX. À compter du 1er mai 2004, l'offre de vols de HLX comprenait deux destinations supplémentaires, à savoir Hambourg et Berlin.

(72) Les autorités autrichiennes ont fait valoir que les montants versés à HLX pour les services de commercialisation correspondent à peu près au remboursement des redevances par rotation des deuxième et troisième appels d'offres de DMG de novembre 2002 et de décembre 2003 (9). Les conditions de l'accord conclu avec HLX correspondraient à celles des deuxième et troisième appels d'offres de KFBG.

(73) En janvier 2007, HLX et une autre société dénommée «Hapag-Lloyd Flug» ont été réunies pour former la nouvelle compagnie aérienne TUIfly. TUIfly a poursuivi les services de transport aérien de HLX. Après cette fusion, KFBG a conclu un accord de suivi avec TUIfly le 10 décembre 2008. Cet accord est entré en vigueur le 1er avril 2008 et est venu à échéance le 31 mars 2013.

(74) En vertu de cet accord, TUIfly était tenue d'exploiter, durant la période de planification horaire de l'Association internationale de transport aérien (International Air Transport Association, ci-après «IATA») pour l'été 2008, les lignes Klagenfurt – Cologne sept fois par semaine, Klagenfurt – Hanovre deux fois par semaine, Klagenfurt – Berlin trois fois par semaine et Klagenfurt – Hambourg deux fois par semaine; un volume minimum de 50 000 passagers au départ était attendu de l'exploitation de ces vols. Durant la période de planification horaire de l'IATA pour l'hiver 2008/2009, TUIfly devait assurer les vols Klagenfurt – Cologne sept fois par semaine, Klagenfurt – Hanovre quatre fois par semaine, Klagenfurt – Berlin quatre fois par semaine et Klagenfurt – Hambourg quatre fois par semaine; un volume minimum de 40 000 passagers au départ était attendu de l'exploitation de ces vols.

(75) De plus, TUIfly était tenue, en vertu de l'accord, de fournir un programme complet de services de commercialisation pour KLU et la région de Carinthie. Ce programme incluait une présentation de Klagenfurt en tant que destination de vacances dans deux lettres d'information mensuelles, sur la page d'accueil du site TUIfly, sur la page consacrée à la destination KLU, sur les cartes d'embarquement, dans les journaux de bord, dans l'horaire d'été ou d'hiver de TUIfly, dans un spot télévisé diffusé à bord des avions, ainsi que par l'habillage publicitaire des avions et lors de différents événements de presse.

(76) KFBG devait s'acquitter pour ces services de commercialisation d'une somme annuelle de […] EUR, ainsi que d'un montant unique de […] EUR pour l'habillage publicitaire des avions.

2.8. L'accord avec Air Berlin

(77) À partir de la période de planification horaire de l'IATA pour l'hiver 2009/2010, Air Berlin a repris l'exploitation des liaisons aériennes urbaines de TUIfly. À la suite de cette reprise, KFBG et TUIfly ont signé, le 28 octobre 2009, un contrat par lequel elles annulaient leur accord du 10 décembre 2008, avec effet au 25 octobre 2009. DMG a conclu avec Air Berlin un accord de suivi pour la période du 25 octobre 2009 au 31 mars 2013, dont la signature a eu lieu à des dates différentes, à savoir le 8 juillet 2010, le 13 octobre 2010 et le 25 octobre 2010. L'accord incluait la possibilité d'une prorogation par les deux parties.

(78) En vertu de l'accord, Air Berlin était tenue d'exploiter, durant la période de planification horaire de l'IATA pour l'hiver 2009/2010, les lignes Klagenfurt – Cologne de quatre à sept fois par semaine (minimum quatre, et jusqu'à sept rotations par semaine, en fonction de la décision d'Air Berlin), Klagenfurt – Berlin de cinq à six fois par semaine, Klagenfurt – Hanovre deux fois par semaine et Klagenfurt – Hambourg de cinq à six fois par semaine; un volume minimum de 31 000 passagers au départ était attendu de l'exploitation de ces vols durant cet horaire d'hiver. Durant la période de planification horaire de l'IATA pour l'été 2010, Air Berlin devait assurer les vols Klagenfurt – Cologne cinq à six fois par semaine, Klagenfurt – Berlin quatre à cinq fois par semaine, Klagenfurt – Hanovre deux fois par semaine et Klagenfurt – Hambourg trois à quatre fois par semaine; un volume minimum de 42 000 passagers au départ était attendu de l'exploitation de ces vols durant cet horaire d'été.

(79) Durant la période de planification horaire de l'IATA pour l'hiver 2010/2011, Air Berlin devait assurer les vols Klagenfurt – Düsseldorf deux à trois fois par semaine, Klagenfurt – Berlin trois fois par semaine et Klagenfurt – Hambourg deux à trois fois par semaine; un volume minimum de 19 000 passagers au départ était attendu de l'exploitation de ces vols durant cet horaire d'hiver. Durant la période de planification horaire de l'IATA pour l'été 2011, Air Berlin devait assurer les vols Klagenfurt – Düsseldorf deux à trois fois par semaine, Klagenfurt – Berlin trois à quatre fois par semaine et Klagenfurt – Hambourg deux fois par semaine; un volume minimum de 28 000 passagers au départ était attendu de l'exploitation de ces vols.

(80) De plus, en vertu de l'accord, Air Berlin était tenue de présenter à KLU et à la région de Carinthie un vaste programme de services de commercialisation, comprenant notamment une présentation de Klagenfurt sur le site internet principal d'Air Berlin, dans les lettres d'information destinées aux abonnés allemands et néerlandais, sur la page d'enregistrement en ligne, sur les coupons des cartes d'embarquement réservés aux passagers, en fond d'écran, sur différents supports imprimés et télévisés à bord des avions, de même que lors d'événements de presse régionaux.

(81) DMG s'engageait à verser pour ces services de commercialisation un montant de […] EUR pour l'horaire d'hiver 2009/2010 et un montant de […] pour l'horaire 2010/2011.

2.9. L'accord avec Austrian Airlines du 20 octobre 2005

(82) À partir du 1er octobre 2003, AUA a, de sa propre initiative, réduit ses versements pour les redevances par rotation qu'elle devait alors à KLU. Le 17 novembre 2003, KFBG a formé devant le Landesgericht (tribunal de grande instance) une action au civil contre AUA pour non-paiement de redevances aéroportuaires. Le 7 janvier 2004, AUA a présenté un mémoire en défense. AUA a en outre formé, le 17 octobre 2004, un recours devant le Kartellgericht (tribunal de la concurrence) national au titre de la loi sur les ententes (Kartellgesetz) en raison d'une position dominante de KFBG.

(83) Le 20 octobre 2005, KFBG et AUA ont signé un accord de compensation pour la période du 1er octobre 2003 au 20 octobre 2005. Les parties à l'accord convenaient de mettre un terme aux deux litiges devant le Landesgericht et devant le Kartellgericht.

(84) AUA s'engageait au paiement d'un montant de […] EUR à KFBG.

(85) Les parties convenaient que le régime incitatif de KFBG du 1er septembre 2005 devait devenir partie intégrante de l'accord de compensation et s'appliquer pour AUA avec effet rétroactif à partir du 1er octobre 2003.

2.10. Motifs de l'ouverture de la procédure en février 2012 et de l'extension de celle-ci en juillet 2014

(86) Dans sa décision d'ouvrir la procédure, de même que dans sa décision d'étendre celle-ci, la Commission a exprimé des doutes au sujet des mesures suivantes:

2.10.1. Financement de l'aéroport de Klagenfurt par la ville de Klagenfurt, le Land de Carinthie et d'autres entités

(87) La Commission a émis des doutes sur le point de savoir si les versements à partir de ressources publiques que les associés de KFBG, le ministère fédéral de l'intérieur et le ministère fédéral des finances ont effectués dans la période 2000-2010 constituent une aide d'État et, dans l'affirmative, si cette aide d'État est compatible avec le marché intérieur.

2.10.2. Le régime incitatif de Kärntner Flughafen Betriebs GmbH de 2005

(88) La Commission a émis des doutes sur le point de savoir si les redevances aéroportuaires réduites dans le cadre du régime incitatif de 2005 constituent une aide d'État et, dans l'affirmative, si cette aide d'État est compatible avec le marché intérieur.

2.10.3. Les accords avec Ryanair, LV et AMS de 2002 et 2006

(89) Dans sa décision d'ouvrir la procédure, la Commission a émis des doutes sur le point de savoir si Ryanair et sa filiale LV ont bénéficié d'une aide d'État en concluant les accords avec KFBG et DMG en 2002 et, dans l'affirmative, si cette aide d'État est compatible avec le marché intérieur.

(90) Dans sa décision d'étendre la procédure, la Commission a émis des doutes sur le point de savoir si les deux accords supplémentaires de 2002 entre DMG et AMS ainsi que LV, qui doivent être inclus dans une analyse détaillée de tous les accords conclus en 2002, constituent une aide d'État et, dans l'affirmative, si cette aide d'État est compatible avec le marché intérieur.

(91) Dans sa décision d'ouvrir la procédure, la Commission a émis des doutes sur le point de savoir si Ryanair et sa filiale AMS ont bénéficié d'une aide d'État en concluant les accords avec KFBG et DMG en 2006 et, dans l'affirmative, si cette aide d'État est compatible avec le marché intérieur.

2.10.4. Les accords avec Hapag Lloyd Express (HLX) et TUIfly

(92) La Commission a émis des doutes sur le point de savoir si HLX/TUIfly a bénéficié d'une aide d'État en concluant les accords avec KFBG et, dans l'affirmative, si cette aide d'État est compatible avec le marché intérieur.

2.10.5. L'accord avec Air Berlin

(93) La Commission a également émis des doutes sur le point de savoir si Air Berlin a bénéficié d'une aide d'État en concluant les accords avec KFBG et, dans l'affirmative, si cette aide d'État est compatible avec le marché intérieur.

2.10.6. L'accord avec Austrian Airlines du 20 octobre 2005

(94) La Commission a émis des doutes sur le point de savoir si l'accord de compensation entre KFBG et AUA du 20 octobre 2005 constitue une aide d'État et, dans l'affirmative, si cette aide d'État est compatible avec le marché intérieur.

3. ANALYSES COÛTS-BÉNÉFICES EFFECTUÉES PAR LES AUTORITÉS AUTRICHIENNES

(95) Les autorités autrichiennes ont expliqué que KFBG n'avait pas effectué d'analyse coûts-bénéfices ex ante, et ce, ni avant la conclusion des accords avec les compagnies aériennes, ni avant l'introduction du régime incitatif de 2005.

(96) Afin de permettre à la Commission d'apprécier les mesures à examiner, l'Autriche a transmis des reconstitutions d'analyses coûts-bénéfices ex ante pour tous les accords entre KFBG/DMG et les différentes compagnies aériennes ainsi que pour le régime incitatif de 2005.

(97) Les autorités autrichiennes ont utilisé pour ces reconstitutions uniquement des données et informations qui étaient disponibles au moment de la conclusion des accords et lors de l'introduction du régime incitatif; elles ont en outre fourni des estimations pour les durées de chaque accord.

4. OBSERVATIONS DE L'AUTRICHE

(98) Premièrement, les autorités autrichiennes ont souligné le grand intérêt public existant en Carinthie pour l'exploitation de KLU. KLU représente pour la région de Carinthie un lien important avec d'autres régions et États membres. De plus, KLU doit être exploité en raison de missions publiques obligatoires et pour des motifs militaires. Le Land de Carinthie s'est engagé à maintenir KLU disponible pour les usages militaires de la République d'Autriche.

(99) Deuxièmement, les autorités autrichiennes font valoir que le critère de l'interchangeabilité n'existe pas dans le cas de KLU puisque l'éloignement des aéroports de substitution (Ljubljana, Maribor, Trieste ou Graz) est beaucoup plus difficile à surmonter, en cas de conditions météorologiques défavorables, dans la région alpine qu'est la Carinthie qu'il ne le serait en plaine. Les critères relatifs à la zone d'attraction d'un aéroport devraient dès lors être adaptés dans une région de montagne telle que Klagenfurt.

(100) Troisièmement, l'Autriche affirme que le financement de KLU au cours des vingt dernières années a été profitable si l'on ne tient pas compte des coûts des accords avec les différentes compagnies aériennes. L'analyse des coûts de l'exploitation de KLU doit se faire sur la base d'une analyse des coûts marginaux.

(101) L'Autriche a admis que toutes les mesures à examiner avaient comporté l'octroi de ressources d'État et qu'elles étaient imputables à l'Autriche.

(102) Cependant, l'Autriche ne voit pas d'indices montrant que KFBG a bénéficié d'un avantage économique à travers les aides financières de ses associés. Les versements de ces derniers auraient consisté en un remboursement de coûts que KFB a exposés pour les accords de commercialisation avec différentes compagnies aériennes, qui ont été utiles tant à KLU qu'à la ville de Klagenfurt et au Land de Carinthie. En principe, le Land de Carinthie doit supporter certains coûts pour l'exercice de missions publiques obligatoires par KLU, de sorte que le Land de Carinthie ou les ministères fédéraux sont habilités à couvrir ces coûts.

(103) De plus, l'Autriche a fait valoir que l'exploitation de KLU devait être considérée comme un service d'intérêt économique général (ci-après «SIEG»), puisqu'elle correspond à l'intérêt public et que le Land de Carinthie a une obligation d'exploitation afin de garantir l'accessibilité de la région de Carinthie.

(104) Concernant les accords entre KLU et les compagnies aériennes et le règlement incitatif, l'Autriche a ajouté qu'il n'y avait pas, de son point de vue, d'avantage économique pour les différentes compagnies aériennes présentes auprès de KLU, puisque certains accords contiennent les mêmes conditions que les appels d'offres publics précédents de KLU et qu'ils correspondent donc manifestement aux conditions du marché. Le règlement incitatif de 2005 aurait lui aussi été conforme au marché.

(105) S'agissant de la sélectivité des mesures à examiner, l'Autriche affirme que toutes les compagnies aériennes pouvaient participer aux appels d'offres publics précédents, de sorte que les accords conclus ensuite avec certaines compagnies aériennes ne peuvent être considérés comme étant sélectifs. En outre, comme il n'y a pas d'interchangeabilité entre KLU et d'autres aéroports, il n'existe pas, selon l'Autriche, de distorsion de concurrence ou d'affectation des échanges.

(106) Les autorités autrichiennes n'ont procédé à aucune évaluation indépendante du résultat des activités de commercialisation; elles affirment cependant que les volumes de passagers ont connu une évolution positive à KLU grâce à la collaboration permanente et au succès des liaisons aériennes.

(107) En ce qui concerne l'accord de compensation entre KFBG et AUA, l'Autriche explique que la conclusion de cet accord constitue une démarche purement motivée par des considérations d'économie de marché.

(108) Pour ce qui est du régime incitatif, les autorités autrichiennes font observer que KLU a agi en tant qu'investisseur privé lors de l'introduction dudit régime. Les remises de prix accordées sur les redevances aéroportuaires dans le cadre de ce régime correspondaient selon elles aux conditions du marché.

5. OBSERVATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES

5.1. Austrian Airlines, Lufthansa, Germanwings

(109) AUA, Lufthansa et Germanwings ont remis deux positions communes. Elles y expliquent que la décision d'ouverture est entachée de plusieurs vices juridiques: une motivation insuffisante de l'imputabilité à l'État et de la participation des pouvoirs publics, une interprétation inexacte du principe de l'investisseur en économie de marché et la longueur inappropriée de la durée entre le dépôt de la plainte en 2007 et l'ouverture de la procédure le 22 février 2012.

(110) Les trois compagnies aériennes défendent également le point de vue selon lequel les redevances aéroportuaires de KLU étaient compatibles avec les principes de l'investisseur en économie de marché. Le financement de l'aéroport ne relève pas du champ d'application du droit des aides d'États puisque les vols proposés assurent une meilleure connexion de la région de Carinthie aux autres régions et États membres. En ce qui concerne la rentabilité de KLU, les trois compagnies aériennes expliquent que KLU aurait été rentable si des remises sur les redevances aéroportuaires n'avaient pas été accordées à quelques compagnies aériennes, et elles présentent leurs estimations des avantages accordés dans l'ensemble à certaines autres compagnies aériennes.

(111) AUA, Lufthansa et Germanwings déclarent que le régime incitatif de KLU ne permet pas une comparaison avec des aéroports tels que Francfort/Hahn ou Lübeck (mentionné par l'Autriche). Ces aéroports se caractérisent selon elles par le fait qu'ils sont adaptés «sur mesure» aux besoins de Ryanair. Ryanair est la compagnie aérienne principale dans ces aéroports; elle ne l'est pas à KLU. Les trois compagnies aériennes s'expriment en outre sur le calcul des coûts de l'aéroport.

5.2. Ryanair

5.2.1. Observations directes de Ryanair

(112) Ryanair soulève des objections à l'encontre de la décision d'ouvrir la procédure, s'agissant des accords de 2002 et 2006 avec KLU. Elle déclare que ces accords sont conformes au principe de l'investisseur en économie de marché et ne comportent donc pas d'aide d'État.

(113) Ryanair fait essentiellement valoir qu'aucun avantage ne lui a été conféré puisque les accords reflètent des conditions normales de marché.

(114) En ce qui concerne l'aide à la commercialisation, Ryanair expose que les remises accordées par KLU sont conformes à la pratique dans le secteur, dans la mesure où de nombreux aéroports, qu'ils soient entre des mains privées ou publiques, appliqueraient les mêmes réductions, voire des réductions plus élevées, pour de nouvelles destinations (10).

(115) De plus, Ryanair souligne que la Commission a manifestement utilisé une analyse basée sur les coûts inexacte puisque les coûts d'infrastructures ainsi que les coûts d'exploitation fixes doivent être considérés comme des coûts irrécupérables, et qu'il semble logique que KLU, en tant qu'investisseur en économie de marché, fixe ses prix au niveau des coûts marginaux.

(116) Ryanair conteste avoir bénéficié d'un avantage sélectif du fait des redevances aéroportuaires réduites à KLU. Elle a eu accès aux infrastructures de KLU de façon non discriminatoire, puisque les services ont été attribués sur la base d'un appel d'offres public et qu'aucune autre compagnie aérienne n'a manifesté son intérêt; en outre, aucune autre compagnie aérienne n'a été refusée. Elle a obtenu les remises en contrepartie du risque commercial considérable encourus en ouvrant des liaisons aériennes par vol de ligne vers un aéroport encore inconnu à l'époque.

(117) En ce qui concerne les accords avec AMS, Ryanair s'oppose avec insistance à une appréciation conjointe des différents accords de Ryanair avec KFBG et des accords de commercialisation avec AMS. La conclusion d'un accord de commercialisation avec AMS ne constitue pas, selon elle, une condition préalable à l'exploitation de lignes par Ryanair à destination et en provenance de KLU.

(118) Selon Ryanair, la Commission a ignoré la valeur des services de commercialisation sur le site internet de Ryanair, l'un des sites de voyages les plus appréciés au monde.

(119) Ryanair est d'avis qu'il n'est pas démontré que les autorités autrichiennes ont participé aux mesures devant être examinées en lien avec Ryanair ou AMS, ni que ces mesures sont imputables auxdites autorités.

(120) Ryanair exprime en outre les griefs suivants: les coûts de la sécurité ne devraient pas être considérés au titre de l'activité économique d'un aéroport. Dès lors qu'aucun des accords entre Ryanair et KLU n'est lié à des aides d'État, l'applicabilité des lignes directrices de 2005 sur l'aviation n'aurait aucune importance. L'absence de plan commercial n'exclut pas qu'un organisme public ait agi comme un investisseur en économie de marché. Concernant la définition de la zone d'attraction, il n'y aurait pas de cohérence entre le cas de KLU et d'autres affaires en matière d'aides d'État.

5.2.2. Études et analyses présentées par Ryanair

(121) En conclusion, Ryanair présente une série de notes du cabinet de conseil Oxera et une analyse rédigée par le Pr Damien P. McLouglin.

5.2.2.1. Première note d'Oxera — «Economic MEIP (11) Assessment for Klagenfurt Airport» (Examen du respect du principe de l'investisseur en économie de marché pour l'aéroport de Klagenfurt), note rédigée par Oxera pour Ryanair, 4 juillet 2011

(122) Ryanair a chargé Oxera d'examiner si les accords entre Ryanair et KLU et les redevances payées par Ryanair à KLU étaient compatibles avec le principe de l'investisseur en économie de marché. L'accord de commercialisation entre DMG et AMS du 21 décembre 2006 n'a pas été inclus dans l'appréciation.

(123) Oxera a procédé à deux analyses: une analyse comparative et une analyse de rentabilité. Oxera parvient à la conclusion que les aéroports de […] et […] sont comparables sous plusieurs critères à KLU. Oxera a comparé les redevances que Ryanair paie à ces aéroports, déduction faite de l'aide à la commercialisation versée à Ryanair dans le cadre de l'accord de 2002 avec DMG, mais non des paiements dont bénéficie Ryanair dans le cadre de l'accord de commercialisation de 2006. Après avoir comparé les redevances payées par rotation et par passager, Oxera arrive à la conclusion que les redevances dues à KLU étaient toujours plus élevées que celles dues aux autres aéroports.

(124) L'analyse de rentabilité menée par Oxera consiste en une évaluation ex ante sur la base des coûts et recettes supplémentaires et d'une approche basée sur la caisse unique (12), qui concerne uniquement les accords de 2002. Elle conclut que les accords de 2002 étaient rentables pour l'aéroport et qu'ils ont présenté une valeur actuelle nette positive.

5.2.2.2. Deuxième note d'Oxera — «Economic MEIP Assessment for Klagenfurt Airport» (Examen du respect du principe de l'investisseur en économie de marché pour l'aéroport de Klagenfurt), note rédigée par Oxera pour Ryanair, 31 août 2012

(125) L'analyse se réfère à l'accord sur les services aéroportuaires conclu entre KFBG et Ryanair pour la période de 2002 à 2006 et à l'accord de commercialisation conclu entre DMG et LV pour la période du 27 juin 2002 au 27 juin 2007. Les accords entre DMG et AMS n'ont pas été pris en considération dans l'analyse d'Oxera.

(126) Oxera a comparé les redevances globales versées par la compagnie aérienne à KLU avec les redevances correspondantes versées de 2002/2003 à 2010/2011 à cinq aéroports de référence. Les redevances ont été inscrites de deux manières, à savoir en tant que redevance par passager et en tant que redevance par rotation; elles ont d'abord été agrégées en une seule valeur pour les redevances totales. Les redevances totales ont ensuite été converties en redevances par rotation ou redevance par passager, afin de permettre une comparaison entre les six aéroports.

(127) Ces résultats ont montré que la somme des redevances versées par Ryanair à KLU était en moyenne cinq fois plus élevée que la somme des redevances comparables versées aux aéroports de référence durant la période analysée. Il convient de supposer que cela est dû aux prix généralement plus élevés des aéroports autrichiens. On peut en conclure que les redevances versées par Ryanair à KLU correspondent, par leur montant, aux redevances qui auraient été proposées à Ryanair, dans des circonstances similaires, par un investisseur en économie de marché possédant un aéroport. Les accords analysés dans ce rapport sont dès lors compatibles avec le principe de l'investisseur en économie de marché.

5.2.2.3. Troisième note d'Oxera — «Identifying the market benchmark in comparator analysis for MEO tests» (Définition de la valeur de référence du marché dans l'analyse comparative en vue des tests au regard du principe de l'investisseur en économie de marché). «Ryanair State aid cases» (affaires concernant les aides d'État en faveur de Ryanair), note rédigée par Oxera pour Ryanair, 9 avril 2013

(128) Oxera estime que la méthode de la Commission consistant à n'accepter que des aéroports de référence situés dans la même zone de chalandise que l'aéroport faisant l'objet de l'enquête est erronée.

(129) Elle fait valoir que les prix de référence du marché obtenus auprès des aéroports de référence ne sont pas influencés par les aides d'État accordées aux aéroports environnants. Il est donc possible d'estimer de manière fiable une valeur de référence du marché lors des tests au regard du principe de l'investisseur en économie de marché.

(130) Selon Oxera, plusieurs motifs expliquent ce constat: — des analyses comparatives sont couramment utilisées lors de tests au regard du principe de l'investisseur en économie de marché effectués ailleurs que dans le domaine des aides d'État, — selon la théorie économique courante, les entreprises n'exerceraient une influence réciproque sur leurs décisions que dans la mesure où leurs produits sont substituables ou complémentaires. Si deux entreprises concurrentes sont actives sur des marchés économiques différents et ne sont donc pas en concurrence l'une avec l'autre, les effets des activités de l'une sur les décisions de l'autre en matière de prix seraient négligeables. Par conséquent, dans l'avis de la Commission sur l'analyse comparative, il a été admis que les aéroports de référence et tous les aéroports qui peuvent bénéficier d'aides sont en concurrence les uns avec les autres, — les aéroports situés dans la même zone de chalandise ne sont pas nécessairement en concurrence les uns avec les autres, et les aéroports de référence utilisés dans les rapports présentés ne sont confrontés qu'à une concurrence limitée des aéroports publics dans leur zone de chalandise respective [moins d'un tiers des aéroports commerciaux situés dans la zone de chalandise des aéroports de référence sont entièrement détenus par l'État et aucun d'entre eux ne faisait l'objet d'une procédure en matière d'aides d'État (en avril 2013)], — même lorsque les aéroports de référence sont confrontés à la concurrence d'aéroports publics dans la même zone de chalandise, on pourrait croire que leur comportement est conforme au principe de l'investisseur en économie de marché (par exemple, si le secteur privé détient une participation importante ou si l'aéroport est géré au niveau privé).

(131) Les aéroports gérés selon le principe de l'investisseur en économie de marché ne fixent pas les prix en deçà du coût marginal.

5.2.2.4. Quatrième note d'Oxera — «Principles underlying profitability analysis for MEO tests» (Principes sous-tendant l'analyse de la rentabilité lors des tests au regard du principe de l'investisseur en économie de marché). Affaires relatives aux aides d'État en faveur de Ryanair, note rédigée par Oxera pour Ryanair, 9 avril 2013

(132) Oxera fait valoir que l'analyse de la rentabilité qu'elle a effectuée dans ses rapports présentés à la Commission suit les principes qu'adopterait un investisseur rationnel du secteur privé et reflète l'approche qui était ressortie des précédentes décisions de la Commission.

(133) Les principes sous-tendant l'analyse de la rentabilité sont les suivants: — l'appréciation est effectuée par paliers, — un plan d'affaires ex ante n'est pas nécessairement requis, — dans le cas d'un aéroport non saturé, l'approche basée sur la «caisse unique» serait la méthode de tarification appropriée, — seules les recettes associées à l'activité économique de l'aéroport en activité devraient être prises en compte, — la durée intégrale du contrat, y compris les prolongations éventuelles, devrait être prise en compte, — les flux financiers futurs devraient être actualisés afin d'évaluer la rentabilité des accords, — la rentabilité marginale apportée par les accords conclus par Ryanair avec les aéroports devrait être évaluée sur la base d'estimations du taux de rentabilité interne ou de mesures basées sur la valeur actuelle nette.

5.2.2.5. Analyse du Pr Damien P. McLoughlin, «Brand building: why and how small brands should invest in marketing» (Consolidation d'une marque: pourquoi et comment les petites marques doivent investir dans le marketing), note rédigée pour Ryanair, le 10 avril 2013

(134) Ce document vise à présenter la logique commerciale sous-jacente des décisions des aéroports régionaux d'acheter des espaces publicitaires sur www.ryanair.com à AMS.

(135) Il y est soutenu qu'il existe un grand nombre d'aéroports très forts, bien connus et habituellement utilisés. Les concurrents plus faibles doivent surmonter le comportement d'achat statique des consommateurs pour développer leur activité. Les aéroports régionaux plus petits doivent trouver le moyen de transmettre en permanence le message lié à leur marque à un public aussi large que possible. Les formes traditionnelles de communication de commercialisation nécessitent des dépenses qui dépassent leurs ressources.

5.2.2.6. Cinquième note d'Oxera — «Are prices set by AMS in line with the market rate?» (Les prix d'AMS correspondent-ils aux prix du marché?), note rédigée par Oxera pour Ryanair, 20 décembre 2013

(136) Cette note contient les résultats d'une comparaison des prix demandés par AMS pour la publicité sur www.ryanair.com avec les listes de prix pour des prestations publicitaires équivalentes proposées par d'autres sites internet de voyages européens (13). L'objectif de cette analyse est d'évaluer de manière indépendante la question de savoir si AMS a offert ses prestations à des prix conformes au marché.

(137) La période 2004-2005, c'est-à-dire la période de la première introduction de la liste de prix d'AMS, ainsi que la liste de prix de novembre 2013 ont été prises comme base de l'analyse. Dans les deux cas, les tarifs d'AMS ont été comparés avec un échantillon de prix pour de la publicité sur un site internet. Seules les annonces sur la page d'accueil du site internet concerné ont été prises en considération.

(138) Les résultats de l'analyse montrent que les tarifs d'AMS pour les espaces publicitaires sur www.ryanair.com se situaient dans les deux cas en dessous des prix ou correspondaient à ceux-ci. Ces résultats attestent que les tarifs demandés par AMS sont conformes au marché et compatibles avec le principe de l'investisseur en économie de marché.

(139) Oxera souligne que ces conclusions correspondent aux constatations précédentes des conseillers en commercialisation de Ryanair, à savoir Mindshare (2004) et Zenobie Conseil (2011).

5.2.2.7. Sixième et septième notes d'Oxera — «How should AMS agreements be treated within the profitability analysis as part of the market economy operator test?» (Comment les accords d'AMS doivent-ils être traités dans le cadre de l'analyse de rentabilité du test de l'investisseur en économie de marché?), notes rédigées par Oxera pour Ryanair, 17 et 31 janvier 2014

(140) Ryanair a fourni d'autres rapports rédigés par son consultant Oxera. Dans ces rapports, Oxera examinait les principes qui, selon la compagnie aérienne, doivent être pris en considération dans le cadre du test de l'investisseur en économie de marché dans l'analyse de rentabilité des accords de services aéroportuaires conclus entre Ryanair et les aéroports, d'une part, et des contrats de services de commercialisation conclus entre AMS et ces mêmes aéroports, d'autre part. Ryanair a souligné que ces rapports ne modifiaient en rien sa position, déjà présentée, selon laquelle les accords sur les services aéroportuaires et les accords sur les services de commercialisation doivent être analysés en vue de tests distincts au regard du principe de l'investisseur en économie de marché.

(141) Il est indiqué dans les rapports que les bénéfices générés par AMS devraient être considérés comme des recettes dans une analyse de rentabilité commune, tandis que les dépenses d'AMS devraient être considérées comme des coûts. Pour ce faire, il faudrait, toujours selon les rapports, appliquer une méthode basée sur les flux de trésorerie à l'analyse de rentabilité commune, ce qui signifie que les dépenses engagées par les aéroports au profit d'AMS pourraient être considérées comme des frais d'exploitation marginaux.

(142) Dans les rapports, il est souligné que les activités de commercialisation contribuent à la création et à la promotion de la marque, ce qui contribue à générer des effets et des avantages non seulement pendant la durée du contrat, mais aussi après l'expiration de celui-ci. Tel serait en particulier le cas si le fait que Ryanair ait conclu un contrat avec cet aéroport amène d'autres compagnies aériennes à s'établir dans celui-ci, ce qui permettrait à son tour d'y attirer un plus grand nombre magasins et d'engranger davantage de recettes non aéronautiques pour l'aéroport. Selon Ryanair, si la Commission entreprend une analyse de rentabilité commune, ces avantages doivent être pris en compte en considérant les dépenses d'AMS comme des frais d'exploitation marginaux, net des paiements d'AMS.

(143) Ryanair pense en outre qu'une valeur finale devrait être incluse dans les bénéfices marginaux prévus au terme de la durée de l'accord sur les services aéroportuaires afin de tenir compte de la valeur générée après l'expiration du contrat. Cette valeur finale pourrait être adaptée sur la base d'une probabilité de «reconduction», qui permet de mesurer la perspective que les bénéfices persisteront après l'expiration de l'accord avec Ryanair ou que des conditions analogues soient convenues avec d'autres compagnies aériennes. Ryanair a estimé qu'il serait alors possible de calculer une limite inférieure pour les avantages générés conjointement par l'accord avec AMS et l'accord sur les services aéroportuaires, qui refléterait les incertitudes relatives à la croissance des bénéfices après l'expiration de l'accord sur les services aéroportuaires.

(144) Pour compléter cette approche, les rapports présentaient une synthèse des résultats d'études sur les effets de la commercialisation sur la valeur d'une marque. Ces études reconnaissent que la commercialisation peut améliorer la valeur d'une marque et peut contribuer à créer une base de clients. Selon les rapports, dans le cas d'un aéroport, la commercialisation sur www.ryanair.com accroît notamment la visibilité de la marque. Dans les rapports, il était en outre affirmé que les aéroports régionaux plus petits qui souhaitaient accroître leur trafic aérien pouvaient donc, en particulier, améliorer la valeur de leur marque en concluant des accords sur les services de commercialisation avec AMS.

(145) Enfin, il était indiqué dans les rapports qu'il était préférable d'adopter une approche basée sur les flux de trésorerie plutôt qu'une approche de capitalisation, dans laquelle les coûts des services de commercialisation fournis par AMS seraient considérés comme des dépenses en capital dans un actif incorporel (à savoir, la valeur de la marque). L'approche de capitalisation ne tiendrait compte que de la proportion des dépenses de commercialisation imputable aux actifs incorporels d'un aéroport. Les dépenses de commercialisation seraient considérées comme des dépenses en capital dans un actif incorporel et seraient ensuite amorties pendant la durée de l'accord, compte tenu d'une valeur résiduelle à l'expiration prévue de l'accord sur les services aéroportuaires. Cette approche ne tiendrait pas compte des bénéfices marginaux que l'accord sur les services aéroportuaires conclu avec Ryanair engendrerait. De même, il est difficile de calculer la valeur de l'actif incorporel à la suite des dépenses de la marque et la période d'utilisation de l'actif. La méthode des flux de trésorerie est plus adaptée qu'une approche de capitalisation, car cette dernière ne rendrait pas compte des effets positifs pour l'aéroport qui sont censés découler de la signature de l'accord sur les services aéroportuaires avec Ryanair.

5.2.2.8. Huitième note d'Oxera — «Allocation of investment costs» (Affectation des coûts d'investissement), note rédigée par Oxera pour Ryanair, 12 septembre 2014

(146) Cette note analyse comment les coûts d'investissement de l'aéroport doivent être affectés aux accords avec les compagnies aériennes lorsque lesdits coûts doivent être considérés comme étant déterminants au moment d'évaluer la rentabilité marginale apportée par un accord de transport aérien lors de l'application du principe de l'investisseur en économie de marché.

(147) Oxera explique qu'il est correct de procéder à l'affectation des coûts d'investissement selon la part de capacité escomptée que représente un accord déterminé avec une compagnie aérienne. La société de conseil souligne que la différence déterminante réside dans le fait de se baser sur la capacité au moment du calcul de l'utilisation; elle renvoie à cet égard aux affaires relatives aux aides d'État en faveur d'Alghero, de Västerås, de Reus et de Girona.

5.2.2.9. Neuvième note d'Oxera — «Evaluating the wider impact of AMS Agreements on airport traffic» (Évaluation des effets globaux des accords avec AMS sur le volume de trafic aérien), note rédigée par Oxera pour Ryanair, 26 septembre 2014

(148) Ce rapport explique comment il peut être vérifié de manière empirique si les accords avec AMS produisent des avantages à plus grande échelle, sous forme d'accroissement de la valeur de la marque d'un aéroport et de création d'externalités de réseau.

(149) Oxera souligne qu'il n'existe pas encore d'analyse empirique de la Commission dont la conclusion serait que l'unique avantage d'une publicité sur le site www.ryanair.com consiste en l'accroissement du volume de passagers de Ryanair.

(150) Oxera se penche sur les avantages à plus grande échelle possibles des accords avec AMS à la lumière des preuves qualitatives présentées par l'aéroport d'Alghero. Il convient de déduire de ces explications que l'accroissement du volume de passagers ne relevant pas de Ryanair est imputable, au moins en partie, à la publicité sur www.ryanair.com. Oxera estime par conséquent qu'il est plausible que la publicité sur www.ryanair.com puisse avoir des effets à plus long terme sur le volume de passagers de l'aéroport, qui vont au-delà de l'accroissement du volume de passagers de Ryanair.

(151) La société de conseil concède cependant qu'en raison d'une asymétrie de l'information, il n'est pas possible de suivre simultanément de manière satisfaisante toutes les évolutions du marché. Oxera souligne dès lors la nécessité d'une analyse plus fiable des effets à long terme de la publicité sur www.ryanair.com sur le volume de passagers des aéroports.

(152) Oxera recommande différentes approches statistiques que la Commission pourrait appliquer dans l'analyse des effets de la publicité sur www.ryanair.com sur le volume de passagers d'un aéroport — aussi bien ceux de Ryanair que des autres compagnies aériennes.

(153) Si cette analyse empirique devait avoir pour résultat que la publicité sur www.ryanair.com apporte des avantages à plus grande échelle, il serait alors important de prendre en considération lesdits avantages dans le cadre de l'approche de la Commission aux fins de l'analyse de rentabilité ex ante de l'accord sur les services aéroportuaires et des accords avec AMS. La valeur finale pourrait par exemple être reprise dans l'analyse de rentabilité afin de refléter la valeur générée par les activités de commercialisation.

5.2.2.10. Dixième note d'Oxera — «Economic MEOP assessment: Klagenfurt Airport — profitability analysis» (Examen économique au regard du principe de l'investisseur en économie de marché: Aéroport de Klagenfurt — analyse de rentabilité), note rédigée par Oxera pour Ryanair, 3 novembre 2014.

(154) Ce rapport analyse sur une base ex ante la rentabilité escomptée de l'accord sur les services aéroportuaires conclu en 2006. De plus, des tests de sensibilité ont été menés sur les résultats du rapport rédigé en 2011 sur l'analyse selon le principe de l'investisseur en économie de marché en ce qui concerne la rentabilité escomptée de l'accord sur les services aéroportuaires («Airport Services Agreement») de 2002.

(155) Oxera a étudié la rentabilité escomptée de chacun des accords à l'aide de différents scénarios déclinés à partir du scénario de base. Selon elle, le scénario de base doit refléter les hypothèses de Klagenfurt pour autant que celles-ci soient vérifiées par des informations dont l'aéroport disposait au moment de la signature des accords sur les services aéroportuaires.

(156) Oxera a calculé la rentabilité escomptée de chaque accord sur la base de la valeur actuelle nette. Des valeurs actuelles nettes positives sont attendues pour chacun des accords et, ainsi qu'il ressort de l'analyse de rentabilité, l'accord sur les services aéroportuaires de 2002 et celui de 2006 seraient à ce point rentables qu'un investisseur en économie de marché aurait probablement offert des conditions similaires.

(157) L'analyse, présentée dans le rapport, de la rentabilité attendue de l'accord sur les services aéroportuaires de 2002 permet d'observer que les conclusions générales du rapport d'Oxera de 2011 résistent face à une série de tests de sensibilité portant notamment sur des modifications du taux d'actualisation, les coûts marginaux, les recettes non aéronautiques et les coûts d'investissement.

(158) Avec les résultats de l'analyse comparative, ces démonstrations indiquent que les accords sont conformes au principe de l'investisseur en économie de marché. De plus, les accords avec Klagenfurt sont manifestement également conformes au marché même si l'on prend en compte une série d'indices de sensibilité concernant les hypothèses de fond de l'analyse. Selon les constatations ci-dessus, un investisseur en économie de marché aurait estimé rentable d'offrir des conditions similaires à celles qui sont contenues dans l'accord entre Ryanair et KLU.

(159) Oxera explique en conclusion que l'analyse coûts-bénéfices des autorités autrichiennes pour la période comprise entre le 27 juin 2002 et le 29 octobre 2005 ne devrait pas être utilisée pour juger du respect du principe de l'investisseur en économie de marché, dans la mesure où i) cette analyse prend apparemment pour modèle les conditions de l'appel d'offres public de DNG de novembre 2011 pour l'exploitation de la liaison directe entre Klagenfurt et Londres, et non les conditions de l'accord sur les services aéroportuaires de 2002, ii) l'analyse n'a apparemment pas été menée intégralement sur une base ex ante, puisqu'elle ne se réfère qu'à la période durant laquelle Ryanair était effectivement active à l'aéroport, et non à la période mentionnée dans l'accord sur les services aéroportuaires de 2002, et iii) les redevances aéroportuaires prises comme base dans l'analyse coûts-bénéfices des autorités autrichiennes sont nettement moins élevées que les redevances correspondantes dans l'accord sur les services aéroportuaires de 2002.

5.2.2.11. Onzième note d'Oxera — «Why is comparator analysis an important supplement to profitability analysis in MEOP assessments?» (Pourquoi l'analyse comparative constitue-t-elle un complément important de l'analyse de rentabilité lors des tests au regard du principe de l'investisseur en économie de marché), note rédigée par Oxera pour Ryanair, 26 janvier 2015

(160) Cette note explique pourquoi, lors de l'examen des accords entre des aéroports et des compagnies aériennes au regard du principe de l'investisseur en économie de marché, il conviendrait d'utiliser des analyses comparatives, et ce, au moins sous la forme d'une contre-vérification des résultats de l'analyse de rentabilité. Oxera souligne que des analyses comparatives menées selon l'approche que la Commission a poursuivie dans sa communication relative à la notion d'aide d'État (14) ainsi que vis-à-vis de certains secteurs économiques (comme les ports maritimes) jouent un rôle important dans l'examen des accords entre aéroports et compagnies aériennes au regard du principe de l'investisseur en économie de marché.

(161) Tel serait notamment le cas en l'absence d'examen du rapport coût-efficacité de l'aéroport dans le cadre de l'analyse de rentabilité. Dans la mesure où une gestion efficace des coûts est attendue de la part d'un investisseur en économie de marché, un examen du rapport coût-efficacité de l'aéroport serait pertinent pour que le test au regard de l'investisseur en économie de marché permette d'arriver à des conclusions solides.

(162) Il est tout à fait possible qu'une compagnie aérienne s'acquitte de redevances d'un même montant dans deux aéroports aux caractéristiques similaires. Cependant, si l'un des aéroports ne fonctionne pas de manière efficace, il peut en être tiré la conclusion que l'accord entre l'aéroport et les compagnies aériennes ne correspond pas au principe de l'investisseur en économie de marché.

(163) Lors de la conclusion d'accords avec un aéroport, Ryanair n'a cependant aucun aperçu du rapport coût-efficacité de celui-ci, alors que l'aéroport peut évaluer la rentabilité probable de l'accord.

(164) En fin de compte, pour Ryanair, l'approche actuelle de la Commission en matière d'examen des accords entre aéroports et compagnies aériennes au regard du principe de l'investisseur en économie de marché a pour conséquence une sécurité juridique insuffisante lors de la signature d'accords avec des aéroports.

5.2.2.12. Douzième note d'Oxera — «Economic MEOP assessments: comparator analysis, including AMS» (Tests économiques au regard du principe de l'investisseur en économie de marché: analyse comparative, incluant AMS), complément au rapport d'Oxera pour l'année 2010, 10 avril 2015

(165) Cette note a pour objet les effets d'une analyse comparative lors de laquelle les accords sur les services aéroportuaires et les accords AMS à KLU ont été traités conjointement selon l'approche de la Commission. Oxera souligne que cette analyse n'affecte pas le point de vue de Ryanair selon lequel les accords sur les services aéroportuaires et les accords AMS devraient être traités séparément.

(166) L'analyse s'appuie sur les mêmes aéroports de référence qu'Oxera a utilisés dans son rapport sur KLU de 2012. La stabilité des rapports de propriété et les structures de financement de ces aéroports ont été vérifiées afin de garantir l'exactitude de la comparaison.

(167) Sur l'ensemble de la période considérée, les redevances nettes versées par Ryanair à KLU — déduction faite des versements à Ryanair et à AMS pour les services de commercialisation — étaient plus élevées que les redevances nettes moyennes versées aux aéroports de référence (aussi bien par passager au départ que par rotation). Cela atteste la probabilité qu'un investisseur en économie de marché aurait proposé des conditions similaires à Ryanair.

(168) Les résultats des analyses comparatives conjointes des accords sur les services aéroportuaires et des accords AMS confirment donc l'interprétation selon laquelle les accords entre Ryanair, AMS et KLU correspondaient au principe de l'investisseur en économie de marché et aux constatations effectuées dans le rapport Oxera de 2012.

5.2.2.13. Treizième note d'Oxera — «The impact of Ryanair's operations on airports' non-aeronautical revenues» (Les effets des activités de Ryanair sur les recettes non aéronautiques des aéroports, 4 décembre 2015)

(169) Dans ce rapport, Oxera a analysé les effets des activités de Ryanair sur les recettes non aéronautiques des aéroports; l'analyse se fonde sur les recettes par passager. Selon Oxera, l'ouverture de l'exploitation de vols par Ryanair a eu des répercussions positives essentielles sur le niveau des recettes non aéronautiques par passager. Partant de ce constat, Oxera a expliqué que son approche d'alors dans l'analyse de rentabilité selon le principe de l'investisseur en économie de marché et l'approche dans l'analyse de la Commission (15) étaient de nature prudente, puisque cet accroissement des recettes aéroportuaires n'avait pas été pris en considération.

(170) Oxera a procédé à une analyse empirique basée sur un échantillon de 57 aéroports européens, en veillant à ce que ceux-ci présentent la plus grande similitude possible avec les aéroports à examiner au regard du droit des aides. Elle a constaté que l'ouverture de l'exploitation de vols par Ryanair (16) avait conduit, dans 29 de ces aéroports, à un accroissement des recettes non aéronautiques par passager au départ d'environ 12,0 à 13,7 % à prix constants (après correction de l'inflation) et qu'il s'agissait là d'un effet significatif du point de vue statistique. Cette situation est sans doute due au fait que les passagers de Ryanair dépensent plus que les passagers d'autres compagnies aériennes, ce qui s'explique en partie par l'offre gastronomique sommaire à bord des avions des compagnies à bas prix et/ou au fait que l'ouverture de l'exploitation de vols par Ryanair est l'occasion d'agrandir les terminaux parce que, par exemple, de nouveaux commerçants s'y implantent.

(171) Oxera a en outre constaté que cet effet pouvait être observé de manière générale pour les compagnies aériennes à bas prix. En raison de l'essor du secteur des compagnies à bas prix, dans lequel évoluent des marques fortes, au volume de passagers considérable, l'ouverture de l'exploitation de vols d'une compagnie à bas prix peut entraîner un développement considérable de l'aéroport concerné, et donc des recettes non aéronautiques par passager plus élevées. Se basant sur l'échantillon d'aéroports, Oxera conclut que l'ouverture de l'exploitation de vols par des compagnies aériennes régulières n'a, bien au contraire, pas d'effet significatif sur les recettes non aéronautiques par passager.

(172) Selon Oxera, ces résultats soulignent le caractère prudent de l'approche qui a été poursuivie alors dans ses propres analyses de rentabilité au regard du principe de l'investisseur en économie de marché, mais aussi dans l'analyse de la Commission. Ces analyses n'ont pas tablé sur une croissance accélérée des recettes non aéronautiques par passager et n'auraient dès lors pas intégré les avantages à plus grande échelle de l'exploitation de vols de Ryanair dans les aéroports; elles auraient au contraire simplement établi les valeurs estimées des recettes non aéronautiques par passager en tenant compte du taux d'inflation beaucoup plus bas. Oxera estime donc que la rentabilité escomptée des accords conclus entre Ryanair et l'aéroport a été calculée à un niveau trop bas dans son analyse selon le principe de l'investisseur en économie de marché et dans l'analyse de la Commission.

5.3. AMS

(173) AMS a transmis les observations suivantes.

5.3.1. AMS et le site internet de Ryanair

(174) AMS affirme que la Commission ne peut traiter Ryanair et AMS comme une personne morale, ni considérer les accords conclus entre AMS et DMG en ce qui concerne les services de commercialisation comme un complément à l'accord entre l'aéroport et Ryanair. AMS dit offrir des services de commercialisation qui sont justifiés en vertu de leur finalité indépendante, sont facturés selon leur valeur de marché et ont été négociés et conclus séparément des accords entre Ryanair et les aéroports concernés.

(175) En outre, la décision de Ryanair d'engager un intermédiaire pour vendre de l'espace publicitaire sur son site internet ne serait pas inhabituelle. AMS a réussi à promouvoir et à vendre de l'espace publicitaire à de nombreuses entreprises, tant privées que publiques, dans toute l'Europe.

(176) Le site internet de Ryanair se distingue par des caractéristiques particulièrement attractives pour une commercialisation: il s'agit de l'un des portails de voyage les plus appréciés au monde; le temps moyen passé sur le site internet de Ryanair est inhabituellement long; la publicité pour un aéroport sur le site internet de Ryanair s'adresse exclusivement aux passagers potentiels de cet aéroport; les pertes de temps sont donc exclues ou réduites à un volume très limité (à la différence de la publicité dans les journaux, à la radio, à la télévision et dans d'autres médias pour le grand public, moins fortement ciblés).

5.3.2. L'absence d'avantages pour AMS et Ryanair

(177) AMS conclut des accords de commercialisation avec des aéroports tant publics que privés, des organismes touristiques, des compagnies de location de voitures, des sites de réservation d'hôtels en ligne, des compagnies d'assurance et des prestataires de services de télécommunications.

(178) Les tarifs auxquels l'espace publicitaire est fourni par AMS et les volumes dans lesquels cet espace a été acquis n'entraînent pas de discrimination entre les annonceurs publics et privés. Aucune aide d'État ne peut donc être associée aux contrats d'AMS avec des aéroports exploités par les pouvoirs publics ou leurs filiales. AMS a conclu des contrats à des conditions comparables, exemptes de discrimination, avec plusieurs aéroports privés ou contrôlés par des acteurs privés (parmi lesquels […] et […]), ainsi qu'avec d'autres parties privées.

(179) En ce qui concerne la question de l'intérêt commercial qu'aurait un aéroport dans la publicité sur www.ryanair.com, AMS critique la conclusion contenue dans la décision de la Commission d'ouvrir la procédure car, dès lors qu'AMS offre ses services à des prix du marché, il n'y a pas de base juridique pour une mise en cause des motivations économiques de DMG et de l'aéroport vis-à-vis de la publicité sur le site internet de Ryanair.

(180) AMS a avancé plusieurs motivations justifiant que DMG fasse appel aux services de commercialisation d'AMS pour activer de la publicité sur le site www.ryanair.com. Ces motivations peuvent être résumées comme suit:

(181) Premièrement, la publicité sur le site internet de Ryanair est un investissement dans la reconnaissance de la marque. Les gestionnaires d'aéroports périphériques sont confrontés à des défis importants pour faire reconnaître leur «marque» par les passagers, les compagnies aériennes et les entreprises du secteur non aéronautique, qui constituent tous des sources de revenus potentielles pour les aéroports. Le degré plus élevé de reconnaissance d'une marque peut bénéficier aux aéroports sous différentes formes, à la fois comprises l'une dans l'autre et complémentaires; il peut notamment i) contribuer à un accroissement du nombre de passagers qui voyagent vers cet aéroport avec la compagnie sur le site de laquelle l'aéroport a activé sa publicité; ii) conduire à une augmentation du nombre de clients potentiels qui visitent le site internet d'une compagnie aérienne sur lequel un aéroport se présente comme aéroport de destination, ou le site internet d'une autre compagnie aérienne qui offre des liaisons vers cet aéroport; iii) conduire à ce que d'autres compagnies aériennes soient amenées à voler vers cet aéroport, et iv) susciter auprès de directeurs commerciaux (par exemple de chaînes de commerce de détail présentes dans les aéroports) un intérêt pour cet aéroport.

(182) Deuxièmement, la publicité sur le site internet de Ryanair accroît la proportion des passagers entrants. La moitié environ des recettes des aéroports proviennent généralement des opérations non aéronautiques. Du point de vue d'un aéroport régional, les passagers entrants qui arrivent à l'aéroport, et en repartent, sont beaucoup plus susceptibles de générer des recettes non aéronautiques pour l'aéroport que les passagers locaux qui utilisent l'aéroport pour relier des destinations étrangères.

(183) Troisièmement, la commercialisation et la publicité sur le site internet de toutes les compagnies aériennes sont devenues une pratique courante. Le site internet de Ryanair possède une valeur exceptionnelle pour la commercialisation d'un large éventail de produits et services liés aux voyages. Cependant, même si Ryanair a été précurseur dans ce domaine, il serait erroné de croire que les aéroports n'utilisent pas les sites internet d'autres compagnies aériennes pour leur propre publicité.

5.3.3. Les prix des prestations d'AMS

(184) AMS affirme que les prix de ses prestations sont conformes aux valeurs du marché. À titre de justification, AMS explique ce qui suit: i) une série de clients privés de différents secteurs autres que celui des aéroports achètent, à l'instar de […], par exemple, des prestations de commercialisation auprès d'AMS, ce qui est déjà en soi une preuve suffisante de ce que les prix d'AMS correspondent aux prix concrets du marché; ii) l'arrêt du Tribunal administratif de Marseille (17) et l'affaire Bratislava (18) attestent de la valeur des produits de commercialisation d'AMS et des avantages que la contrepartie peut obtenir de la conclusion de tels accords; et iii) les prix calculés par AMS reposent sur des critères objectifs (19) et sont publiés en toute transparence sur son site internet (20).

(185) AMS cite également le rapport de Zenobie Conseil et une étude d'une société de conseil indépendante présentée à la Commission pour illustrer que les services d'AMS ne sont ni sans valeur, ni excessivement chers, comme le laisserait entendre la Commission.

(186) Dans la décision d'ouvrir la procédure, il n'est pas démontré que les décisions de DMG sont imputables à l'État, puisque la Commission s'appuie simplement sur le seul critère, relevant de l'organisation, de l'appartenance en bout de chaîne à l'État, critère qu'elle a repris de son analyse sur l'accord avec LV (laquelle se réfère à son tour aux décisions de KFBG). AMS invite dès lors la Commission à présenter une analyse plus étayée.

6. OBSERVATIONS DE L'AUTRICHE SUR LES OBSERVATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES

6.1. Observations de l'Autriche sur les observations des parties intéressées — Austrian Airlines, Lufthansa, Germanwings

(187) À propos des premières et deuxièmes observations des trois compagnies aériennes, des 23 juillet 2012 et 18 septembre 2012, les autorités autrichiennes affirment qu'elles ont été en contact avec KFBG et Lufthansa uniquement pour des questions de lisibilité de certains tableaux figurant dans les documents à vérifier.

(188) Concernant l'argument selon lequel il n'y a pas d'aide d'État, l'Autriche renvoie à ses observations du 15 mai 2012. L'Autriche soutient notamment les explications de Lufthansa sur l'appréciation juridique des réductions.

(189) Les barèmes de redevances avaient été mentionnés dans les premières observations de l'Autriche de 2008 uniquement à titre de mention générale de l'existence de barèmes de redevances dans d'autres aéroports. Les aéroports de Francfort/Hahn et de Lübeck ne sont pas, selon elle, comparables à KLU, eu égard à leur structure économique différente.

(190) Concernant la présomption d'«appel d'offres fictif», les autorités autrichiennes affirment que, du point de vue des autorités de la Carinthie, une procédure d'acquisition avait bel et bien été planifiée, à savoir l'introduction d'une liaison par vol de ligne entre Londres et Klagenfurt. L'appel d'offres avait pour objet une liaison aérienne vers Londres en général. Il n'existe aucun indice d'une restriction de la liaison aérienne demandée à l'aéroport de Stansted ou à un autre aéroport londonien en particulier.

(191) L'Autriche rappelle en outre que des appels d'offres peuvent être réalisés même si cela n'est pas prescrit obligatoirement. L'argument selon lequel un appel d'offres n'aurait pas été nécessaire est donc inopérant. L'Autriche évoque aussi la fonction économique des appels d'offres. Un appel d'offres, fait selon elle, la transparence concernant l'existence d'une demande et les conditions de celle-ci. Cela permet aux concurrents sur le marché de formuler une offre, qui donne ensuite un indice du prix du marché. Le fait qu'aucun soumissionnaire n'ait remis une offre montre que les attentes de prix formulées par le demandeur se situaient en dessous du prix du marché. Une procédure d'appel d'offres correctement menée présuppose que l'appel d'offres ait été régulièrement publié et que les soumissionnaires potentiels aient suffisamment de temps pour formuler une offre. Selon l'Autriche, les appels d'offres de KLU ont satisfait à ces exigences.

6.2. Observations de l'Autriche sur les observations des parties intéressées — Ryanair et AMS

(192) L'Autriche explique que la publicité sur www.ryanair.com pour la Carinthie et KLU n'a de sens qui si Ryanair vole vers KLU, car c'est le seul moyen pour la clientèle sollicitée de pouvoir transposer dans les faits son intérêt en un achat concret. Ce constat vaut également pour l'offre de transport vers Londres, puisque celle-ci améliore la mobilité de la population locale.

(193) L'Autriche soutient en outre plusieurs déclarations de Ryanair: — il n'a été réalisé aucun investissement qui pourrait être subordonné à la présence de Ryanair à l'aéroport, — ainsi que cela a déjà été expliqué dans la présente affaire, les remises et les incitants sont conformes au principe de l'investisseur en économie de marché, — l'absence d'un plan d'affaires n'est pas en elle-même contraire au principe de l'investisseur en économie de marché.

(194) Concernant les observations d'AMS, les autorités autrichiennes soulignent l'objectif stratégique de la publicité sur internet, et spécialement sur www.ryanair.com. Le site internet de Ryanair s'adresse également à la clientèle de Carinthie et de KLU. Il est donc évident pour un investisseur privé également de conclure de tels contrats de publicité avec AMS.

7. APPRÉCIATION DE L'EXISTENCE D'UNE AIDE

(195) La Commission a examiné si les mesures suivantes devaient être considérées comme des aides d'État: — le financement de KFBG, — le régime incitatif de 2005, — la conclusion de l'accord de compensation entre KFBG et AUA, qui a établi l'application rétroactive à AUA du régime incitatif de 2005, — les accords sur les services aéroportuaires avec Ryanair de 2002 et les accords de commercialisation avec AMS et LV de 2002, — les accords avec Ryanair et AMS de 2006, — l'accord avec HLX de 2003, — l'accord avec TUIfly de 2008, — les accords avec Air Berlin de 2009.

(196) En vertu de l'article 107, paragraphe 1, TFUE, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.

(197) Les critères énoncés à l'article 107, paragraphe 1, TFUE sont cumulatifs. Pour constater que la mesure en cause constitue une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE, toutes les conditions indiquées ci-dessous doivent être remplies: — le bénéficiaire est une entreprise au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE, ce qui suppose qu'il exerce une activité économique, — la mesure en cause est octroyée au moyen de ressources d'État et est imputable à l'État, — la mesure procure un avantage économique