FR Journal officiel de l'Union européenne L 285/25

DÉCISION DE LA COMMISSION

du 24 mai 2011

concernant l’aide d’État C 16/10 (ex NN 22/10, ex CP 318/09) mise en œuvre par la Grèce en faveur de certains casinos grecs

[notifiée sous le numéro C(2011) 3504]

(Le texte en langue grecque est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

(2011/716/UE)

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,

vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément aux dispositions précitées (1) et compte tenu de ces observations,

considérant ce qui suit:

I. PROCÉDURE

(1) Le 8 juillet 2009, le consortium Loutraki A.E. – Club Hotel Loutraki A.E. (2) (ci-après le «plaignant» ou «Loutraki») a adressé une plainte à la Commission européenne (ci-après la «Commission») relative à la législation grecque régissant un régime de taxes sur les droits d’entrée dans les casinos, en faisant valoir qu’un tel régime équivalait à fournir une aide d’État à trois opérateurs, à savoir le Regency Casino de Mont Parnès, le casino de Corfou et le casino de Thessalonique (3). Par courrier électronique du 7 octobre 2009, le plaignant a déclaré ne pas objecter à la divulgation de son identité. Le 14 octobre 2009, les services de la Commission ont rencontré des représentants du plaignant. Par lettre du 26 octobre 2009, le plaignant a produit des documents supplémentaires à l’appui de sa plainte.

(2) Le 21 octobre 2009, la Commission a communiqué la plainte à la Grèce en lui demandant d’apporter des éclaircissements sur les questions qui y étaient soulevées. Par lettre du 17 novembre 2009, la Grèce a demandé une prolongation du délai de réponse, ce que la Commission a accepté par courrier électronique du 18 novembre 2009. Le 27 novembre 2009, la Grèce a répondu à la Commission.

(3) Le 15 décembre 2009, la Commission a transmis la réponse de la Grèce au plaignant, qui a répondu le 29 décembre 2009 en formulant ses observations sur la réponse de la Grèce.

(4) Le 25 février, les 4 et 23 mars et le 13 avril 2010, la Commission a demandé à la Grèce de plus amples informations. Les réponses de la Grèce lui sont parvenues le 10 mars et les 1er et 21 avril 2010.

(5) Par décision du 6 juillet 2010 (ci-après la «décision d’ouvrir la procédure»), la Commission a averti la Grèce qu’elle ouvrait la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne concernant la mesure mise en œuvre par la Grèce, à savoir l’imposition d’une taxe plus faible sur les droits d’entrée dans certains casinos. La décision d’ouvrir la procédure, qui invitait les parties intéressées à présenter leurs observations, a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne (4).

(6) Par lettre du 9 août 2010, la Grèce a demandé le prolongement du délai de réponse, ce qui lui a été accordé par lettre du 18 août 2010 de la Commission. Par lettre du 6 octobre 2010, la Commission a reçu les observations de la Grèce sur la décision d’ouvrir la procédure. Le 12 octobre 2010, les autorités grecques ont présenté des informations supplémentaires concernant la mesure litigieuse.

(7) Après l’ouverture de la procédure, la Commission a reçu les observations de deux parties intéressées: les représentants du Mont Parnès, un casino bénéficiaire de la mesure, ont réagi à l’ouverture de la procédure par lettre du 4 août 2010; les représentants du casino privé Loutraki ont réagi à l’ouverture de la procédure par lettres des 8 et 25 octobre 2010.

(8) Par lettre du 29 octobre 2010, la Commission a communiqué les observations précitées aux autorités grecques afin de leur donner l’occasion de réagir. Par lettre du 6 décembre 2010, les autorités grecques ont commenté les observations des tierces parties, notamment afin d’éclaircir certains aspects de l’application du régime en cause et d’interpréter les dispositions de la législation grecque connexes à l’analyse de la présente affaire.

II. LA MESURE EN CAUSE

II.1. La mesure

(9) La mesure en cause est le traitement fiscal discriminatoire que les autorités grecques ont mis en œuvre en faveur de certains casinos en appliquant simultanément diverses dispositions (5), en partie impératives, qui consistent en: — la fixation d’une taxe uniforme de 80 % sur le prix des billets d’entrée, et — la fixation de deux prix légaux différents pour le billet d’entrée des casinos publics et privés, à respectivement 6 et 15 EUR, faisant ainsi subir un désavantage concurrentiel à ces derniers.

(10) La mesure examinée concerne des casinos publics et un casino privé (celui de Thessalonique), qui, exceptionnellement, a été autorisé à bénéficier du traitement réservé aux casinos publics, comme exposé ci-dessous de manière plus détaillée.

II.2. Les bénéficiaires de l’aide

(11) Sont soumis à la mesure d’aide examinée dans la présente décision les casinos grecs du Mont Parnès (6), de Thessalonique (7), de Corfou (8) et de Rhodes (9).

(12) Lorsque la décision d’ouvrir la procédure a été prise, le droit d’entrée légal inférieur (d’un montant de 6 EUR) n’était en vigueur que dans trois casinos grecs: le casino du Mont Parnès (privatisé à 49 %, l’État conservant 51 % des parts restantes), le casino de Thessalonique (casino privé, mais assimilé aux casinos publics) et le casino de Corfou (casino public). La Commission note que les casinos de Rhodes et de Corfou ne bénéficient plus de la mesure depuis avril 1999 (10) et août 2010 (11), respectivement, étant donné qu’ils ont cessé, depuis leur privatisation complète aux dates précitées, d’appliquer le droit d’entrée inférieur.

II.3. Les dispositions pertinentes de la législation nationale

(13) Avant l’ouverture du marché en 1994, seuls trois casinos étaient exploités en Grèce, à savoir ceux du Mont Parnès, de Corfou et de Rhodes. À l’époque, ces casinos étaient des entreprises publiques exploitées en Grèce en tant que clubs de l’Office du tourisme hellénique (EOT) appartenant à l’État (12). Le droit d’entrée de ces casinos avait été fixé par des décisions du secrétaire général de l’EOT (13) comme suit: — Mont Parnès – en 1991, l’EOT a fixé le prix du billet à 2 000 drachmes (environ 6 EUR (14)), — Corfou – l’EOT a fixé le prix du billet à 1 500 drachmes et l’a fait passer à 2 000 drachmes en 1997, — Rhodes – en 1992, l’EOT a fixé le prix du billet à 1 500 drachmes.

(14) L’ouverture du marché a eu lieu en 1994 lorsque six casinos privés nouvellement créés se sont ajoutés aux casinos existants appartenant à l’État en vertu de la loi 2206/1994 (15). Cette loi, qui prévoyait l’octroi de 14 licences d’exploitation au total, visait les trois casinos existants appartenant à l’État, à savoir ceux de Rhodes, du Mont Parnès et de Corfou, ainsi que les onze nouveaux casinos privés qui allaient être créés (16). Toutefois, seuls six des onze nouveaux casinos privés ont obtenu une licence d’exploitation et ont commencé à fonctionner, à savoir les casinos de Chalcidique, de Loutraki, de Thessalonique, de Rio (Achaïe), de Xanthe (Thrace) et de Syros (en 1995 et 1996), les cinq autres licences étant supprimées.

(15) La loi 2206/1994 prévoyait (à son article 2, paragraphe 10) que le prix des billets d’entrée des casinos de certaines régions serait fixé par arrêté ministériel et que le même arrêté déterminerait le pourcentage de ce prix qui constituerait une recette pour l’État grec. De fait, le 16 novembre 1995, un arrêté (17) du ministère des Finances décrétait qu’à compter du 15 décembre 1995, tous les exploitants de casinos visés par la loi 2206/1994 (18) étaient tenus d’imposer un droit d’entrée d’un montant de 5 000 drachmes (19) (environ 15 EUR (20)). D’après cet arrêté ministériel, les entreprises en question étaient également tenues, en vertu de la loi, de verser 80 % de la valeur faciale de chaque billet à l’État en tant que droit, les 20 % restants, en ce compris la TVA correspondante, constituant une recette du casino (21). L’arrêté ministériel prévoyait que les casinos pouvaient accorder des entrées gratuites (22). Tous les casinos étaient toutefois tenus dans tous les cas de verser à l’État le pourcentage correspondant de 80 % du prix légal, indépendamment du montant réellement demandé aux consommateurs (23). L’arrêté ministériel imposait à chaque casino de verser les «droits de l’État» tous les mois (24). Il prévoyait également certaines réductions pour les billets d’une durée de 15 et de 30 jours (25).

(16) Tous les nouveaux casinos privés créés (après 1995) sur la base de la loi 2206/1994 ont été exploités conformément à l’arrêté ministériel de 1995 et ont appliqué – en principe, comme indiqué au point précédent – le droit d’entrée de 15 EUR, à la seule exception du casino de Thessalonique (comme exposé de manière plus détaillée ci-dessous).

(17) Les casinos publics du Mont Parnès, de Corfou et de Rhodes ont cependant continué à fonctionner en tant que clubs de l’EOT (26) et n’ont appliqué la législation des années 1994 et 1995 qu’après que la licence d’exploitation prévue par la loi 2206/1994 leur a été octroyée.

(18) D’après les différentes observations présentées par les autorités grecques et les dispositions nationales décrites par ces dernières, la Commission considère que le système fonctionnait dans la pratique de la manière suivante:

(19) Les autorités grecques ont expliqué que le fonctionnement des casinos en Grèce est régi, de manière générale, par la loi 2206/1994. Les dispositions particulières relatives aux casinos publics qui étaient en vigueur avant cette loi sont considérées comme des exceptions à l’application des dispositions générales de la loi 2206/1994 (et à l’arrêté ministériel d’exécution de 1995), dans l’attente de la privatisation des casinos publics en question et de l’octroi des licences prévues par la loi.

(20) Par conséquent, l’arrêté ministériel de 1995 n’était pas censé s’appliquer aux casinos publics jusqu’à la date où ceux-ci ont obtenu leur licence en vertu de la loi 2206/1994 – aussi bien en ce qui concerne le montant du droit d’admission normal de 15 EUR qu’en ce qui concerne l’obligation de reverser 80 % de ce montant à l’État. Les casinos publics n’ont commencé à reverser ces 80 % qu’après l’octroi de la licence d’exploitation prévue par la loi 2206/1994 (comme exposé ci-dessous aux points 23 et suivants). Toutefois, comme le prix du billet d’entrée des casinos publics restait exceptionnellement au niveau de 6 EUR, étant donné que les décisions préexistantes de l’EOT (qui fixaient le prix du billet d’entrée à 6 EUR) étaient considérées comme des dispositions dérogatoires particulières (lex specialis préexistante) non affectées par les dispositions générales de la loi 2206/1994 et l’arrêté ministériel de 1995, les casinos publics ne payaient que 80 % des 6 EUR. Les décisions de l’EOT n’ont été considérées comme non applicables que lorsque les casinos ont cessé d’appartenir totalement à l’État, après la privatisation de chacun d’entre eux. Ce n’est qu’après ce changement que les casinos se sont mis à appliquer le droit d’entrée normal de 15 EUR et qu’ils ont été tenus de reverser 80 % des 15 EUR en tant que droit en faveur de l’État.

(21) La privatisation partielle du casino du Mont Parnès constitue une exception à ce qui aurait apparemment dû être la règle. Elle a été confirmée par la loi 3139/2003 (qui prévoyait également la privatisation future du casino de Corfou), qui disposait explicitement que le droit d’entrée du casino du Mont Parnès resterait à 6 EUR.

(22) En 2000, l’EOT a été remplacé en tant qu’exploitant des casinos du Mont Parnès et de Corfou par l’Elleniki Étaireia Touristikis Anaptyxis (Société grecque de développement touristique, ci-après l’«ETA»), société appartenant à part entière à l’État grec. De la fin 2000 à 2003, date de l’octroi des licences prévues par la loi 2206/1994, l’ETA a commencé (27), d’abord volontairement, puis en vertu de l’article 24 de la loi 2919/2001, à se conformer progressivement aux obligations des casinos fixées par la loi 2206/1994, afin de préparer aussi ces deux anciens clubs appartenant à l’État à l’obtention d’une licence de casino en bonne et due forme et à leur privatisation. Au cours de cette période transitoire, l’ETA a notamment reversé à l’État 80 % du droit d’entrée de 6 EUR appliqué par les casinos du Mont Parnès et de Corfou.

(23) Ainsi, en 2003, le casino du Mont Parnès, appartenant à l’État, a été transformé en société anonyme et 49 % de son capital a été cédé au secteur privé (28). La licence d’exploitation prévue par la loi 2206/1994 a finalement été octroyée au casino du Mont Parnès en 2003 en vertu de la loi 3139/2003 (article 1er, paragraphe 1). La même loi a maintenu à 6 EUR le prix du billet d’entrée du Mont Parnès [article 1er, paragraphe 1, point vii)].

(24) Dans le cas du casino de Corfou, la licence d’exploitation prévue par la loi 2206/1994 a été octroyée initialement en 2003 à l’ETA en vertu de la loi 3139/2003 (article 1er, paragraphe 3), afin de permettre à l’ETA de l’inclure lors d’une privatisation future. La même disposition prévoyait que le droit d’entrée du casino de Corfou serait fixé par un nouvel arrêté ministériel, ce qui impliquait, autrement dit, que l’arrêté ministériel de 1995 n’était pas applicable. D’après les informations dont la Commission dispose, aucun autre arrêté ministériel n’a été adopté et le casino de Corfou a continué à appliquer un droit d’entrée de 6 EUR jusqu’à sa privatisation en août 2010 (29), date à laquelle il a commencé à appliquer le droit d’entrée de 15 EUR.

(25) Dans le cas du casino de Rhodes, la licence d’exploitation prévue par la loi 2206/1994 a été délivrée en 1996 en vertu de l’arrêté ministériel no T/633 du 29 mai 1996. Ce casino a toutefois continué à appliquer jusqu’en 1999 le droit d’entrée réduit et n’est passé au tarif de 15 EUR qu’après sa privatisation, intervenue en avril 1999 (étant donné qu’il fonctionnait sous la supervision de l’EOT jusqu’à sa privatisation et qu’il appliquait donc la décision de l’EOT de 1992 (30) fixant le prix du billet d’entrée du casino de Rhodes à 1 500 drachmes).

(26) Le casino privé de Thessalonique a été créé en tant que société et a obtenu sa licence d’exploitation en 1995 sur la base de la loi 2206/1994 (31). Il applique jusqu’à ce jour le droit d’entrée réduit de 6 EUR en vigueur pour les casinos publics (ceux du Mont Parnès et de Corfou) en vertu du décret-loi 2697/1953 (32), qui prévoit que les entreprises créées par l’investissement de capitaux étrangers bénéficient d’un traitement au moins aussi favorable que celui appliqué aux autres entreprises similaires nationales (33). Lorsqu’à un moment la question a été soulevée, la direction du casino (à savoir la société Hyatt Regency) a demandé que le prix du billet d’entrée du casino de Thessalonique soit fixé au même niveau que celui du casino du Mont Parnès, c’est-à-dire à 6 EUR. Cette demande a été acceptée après avis du Conseil juridique de l’État (avis no 631/1997). Le casino de Thessalonique est soumis à l’obligation de reverser à l’État 80 % de la valeur nominale des billets d’entrée depuis l’octroi de sa licence en 1995 (34).

III. MOTIFS DE L’OUVERTURE DE LA PROCÉDURE

(27) La Commission a ouvert la procédure d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), en émettant de sérieux doutes quant au traitement fiscal discriminatoire en faveur de plusieurs casinos grecs spécifiques, nommément cités, qui bénéficient d’une taxation plus favorable que celle à laquelle les autres casinos du pays sont soumis.

(28) La Commission a considéré que la mesure litigieuse dérogeait aux dispositions générales de la législation grecque fixant le niveau normal des droits d’entrée des casinos et qu’elle renforçait par conséquent la position concurrentielle des bénéficiaires de la mesure.

(29) La Commission a observé que la mesure litigieuse semblait constituer une perte de ressources publiques pour l’État grec et qu’elle procurait un avantage aux casinos pratiquant un droit d’entrée inférieur. En réponse à l’argument des autorités grecques selon lequel le bénéficiaire direct d’un droit d’entrée inférieur est le client, la Commission a fait remarquer que les subventions aux consommateurs peuvent constituer une aide d’État en faveur des entreprises lorsque la subvention est subordonnée à l’utilisation d’un bien ou d’un service particulier fourni par une entreprise donnée (35).

(30) La Commission a également observé qu’apparemment, le niveau de la taxation n’était pas déterminé par les conditions de chaque casino (36) et elle a provisoirement conclu que la mesure était sélective (37).

(31) La Commission a constaté que la mesure litigieuse était susceptible de fausser la concurrence entre les casinos en Grèce, ainsi que sur le marché des rachats d’entreprises européennes. La Commission a indiqué qu’elle respectait pleinement le droit des États membres à réglementer les jeux d’argent sur leur territoire sous réserve du respect du droit de l’Union, mais elle ne peut accepter que les arguments avancés ôtent à la mesure en cause tout effet de distorsion de la concurrence ou toute incidence sur les échanges entre États membres. Les acteurs du secteur sont souvent des groupes hôteliers internationaux, dont la décision d’investir pourrait être influencée par la mesure et, de fait, les casinos pourraient être un moyen d’inciter les touristes à visiter la Grèce. La Commission a ainsi conclu que cette mesure était de nature à fausser la concurrence et à affecter les échanges entre les États membres (38).

(32) La Commission est arrivée à la conclusion provisoire que cette mesure constituait une aide illégale, étant donné qu’elle a été mise en œuvre par les autorités grecques sans l’approbation préalable de la Commission et qu’elle relève par conséquent de l’article 15 du règlement de procédure concernant la récupération des aides (39).

(33) La Commission n’a trouvé aucun motif sur lequel elle pourrait se fonder pour considérer la mesure litigieuse comme compatible avec le marché intérieur, étant donné qu’elle semble constituer une aide injustifiée au fonctionnement des casinos bénéficiaires de la mesure (40).

(34) Enfin, la Commission a observé que si ses soupçons selon lesquels la mesure comportait une aide d’État incompatible devaient se confirmer, elle serait alors obligée, en vertu de l’article 14, paragraphe 1, du règlement de procédure, d’enjoindre la Grèce à récupérer les aides auprès de leurs bénéficiaires, sauf si cela est contraire à un principe général du droit (41).

IV. OBSERVATIONS DES AUTORITÉS GRECQUES ET DES TIERCES PARTIES

(35) Au cours de la procédure formelle d’examen, la Commission a reçu des observations de la Grèce, du représentant de la société «Elliniko Kazino Parnithas A.E.» (ci-après «Mont Parnès») et des représentants du casino privé de Loutraki (ci-après «Loutraki»).

IV.1. Observations de la Grèce et du Mont Parnès

(36) Étant donné que les observations reçues du représentant du casino du Mont Parnès, bénéficiaire de la mesure, sont essentiellement les mêmes que celles présentées par les autorités grecques, leur exposé succinct sera effectué conjointement dans la présente section.

IV.1.1. Sur l’existence d’une aide

(37) Aussi bien les autorités grecques que le Mont Parnès mettent en doute l’existence d’une aide d’État. Ils soutiennent tous qu’il n’y a aucune perte de recettes pour l’État (ou que si elle existe, aucun avantage n’en découle pour les casinos).

(38) Les autorités grecques font valoir que la différenciation des prix du billet est exclusivement une question de réglementation des prix, étant donné que la taxe perçue représente une proportion uniforme de la valeur correspondante des billets d’entrée émis.

(39) D’après les autorités grecques, la fixation de la valeur du billet d’entrée et le paiement à l’État ne visent pas à créer des recettes pour l’État, mais à décourager les personnes à faibles revenus de participer aux jeux d’argent. Le fait que la pratique des droits d’entrée rapporte également des recettes à l’État n’altère pas sa nature en tant que mesure de contrôle. Ainsi, les autorités grecques considèrent que l’imposition d’un billet d’entrée d’une certaine valeur aux clients qui pénètrent dans les salles de jeux d’argent des casinos constitue une mesure de contrôle administratif à titre onéreux sans toutefois présenter un caractère fiscal, et qu’elle ne peut être tenue pour une charge fiscale, conformément à l’arrêt no 4027/1998 du Symvoulio tis Epikratias [Conseil d’État] (42).

(40) En ce qui concerne les différences de prix des billets d’entrée des casinos, la Grèce soutient que les conditions économiques et sociales des divers casinos sont différentes et qu’elles ne peuvent être comparées. Les autorités grecques prétendent que la différenciation des droits d’entrée se justifie par des motifs de politique publique, et notamment par le fait que «les conditions de chaque casino justifient et sont tout à fait compatibles avec la pratique consistant à fixer un droit d’entrée différent pour les casinos situés près des grands centres urbains … et ceux de la province, où habitent principalement des populations agricoles, qui ont majoritairement des revenus et un niveau d’éducation plus faibles et qui doivent être davantage dissuadées de participer aux jeux d’argent que les habitants des régions urbaines».

(41) En ce qui concerne l’observation du plaignant (Loutraki) selon laquelle le prix des billets d’entrée du casino de Corfou est passé de 6 à 15 EUR lorsque celui-ci a été privatisé en 2010, ce qui contredit plutôt les arguments relatifs à la politique publique, les autorités grecques répondent qu’en raison de la situation géographique éloignée de l’île de Corfou, ce casino n’est pas en concurrence avec tous les autres casinos grecs (et par conséquent, la concurrence n’est pas faussée). Les autorités grecques soutiennent par ailleurs qu’il est impératif que le prix du billet soit dissuasif pour des motifs de protection des habitants de Corfou, puisque le changement des conditions de fonctionnement du casino après sa privatisation entraînera inévitablement une augmentation spectaculaire des heures d’ouverture, de ses activités en général et de son attractivité.

(42) Les autorités grecques et le Mont Parnès contestent que, s’il existe un avantage pour les casinos dont le droit d’entrée est inférieur (puisqu’ils attirent plus de clients), cela implique automatiquement une perte de recettes pour l’État. En outre, il n’est pas sûr qu’en appliquant un droit d’entrée plus élevé, ces bénéficiaires présumés de l’aide produiraient plus de recettes pour l’État, si bien que la perte de recettes dénoncée est hypothétique. Les autorités grecques et le Mont Parnès soulignent aussi que c’est le client qui bénéficie de l’avantage résultant d’un droit d’entrée inférieur et que la part du prix du billet retenue par le casino est supérieure dans les casinos dont le droit d’entrée est fixé à 15 EUR, qui constitue leur avantage à eux.

(43) Les autorités grecques et le Mont Parnès soutiennent également que la concurrence ou le commerce ne sont pas affectés parce que chaque casino dessert un marché local. Ils contestent l’existence éventuelle d’une concurrence avec d’autres formes de jeux d’argent comme indiqué dans la décision d’ouvrir la procédure, en signalant que, jusqu’à présent, la fourniture de jeux d’argent par l’internet est interdite en Grèce.

(44) Les autorités grecques et le Mont Parnès prétendent aussi que, même si l’on considère que le droit d’entrée réduit de 6 EUR pouvait ou peut influencer la décision d’un exploitant étranger d’investir dans une société de casino en Grèce, l’opérateur étranger pourrait dans tous les cas recourir à la loi 2687/1953, comme l’a fait la société Hyatt Regency Xenodocheiaki kai Touristiki (Thessaloniki) A.E., s’agissant du casino de Thessalonique.

(45) Pour ce qui est des allégations du plaignant selon lesquelles les bénéficiaires de la mesure ont la possibilité d’accorder une entrée gratuite, tandis qu’ils sont tenus, dans le même temps, de reverser 80 % du billet, ce qui prouve par conséquent de manière très claire que la mesure présente un caractère d’aide, les autorités grecques font valoir que cette pratique «constitue une exception», puisque les casinos semblent utiliser cette exception pour offrir une entrée gratuite principalement à des personnalités officielles ou à des célébrités, et qu’elle est contraire à la législation fiscale (loi 2238/1994) puisque la dépense résultant du versement de 80 % du prix du billet à l’État sur les ressources propres de l’entreprise n’est pas reconnue comme une dépense productive et qu’elle ne peut être déduite des recettes de l’entreprise (ce qui exposerait l’entreprise se livrant à une telle pratique à d’importances charges fiscales).

(46) Les autorités grecques et le Mont Parnès attirent par ailleurs l’attention de la Commission sur d’autres différences existant entre les casinos et résultant de mesures fiscales et réglementaires différentes. Ainsi, ils soutiennent que ces différences, qui semblent favoriser Loutraki (le plaignant), compensent les avantages dont les bénéficiaires de la mesure profitent en raison du prix inférieur des billets d’entrée. La mesure principale évoquée à ce propos consiste à ce que chaque casino reverse un certain pourcentage de ses bénéfices bruts à l’État; or, d’après la loi, ce pourcentage est plus faible pour Loutraki que pour les autres casinos. À cet égard, la Commission fait cependant remarquer tout d’abord que, pour autant que toutes les conditions prévues par la législation de l’Union en vigueur en matière d’aides d’État soient remplies, les autres mesures en cause invoquées par les autorités grecques et le Mont Parnès, si elles existent, pourraient consister en une mesure d’aide distincte en faveur du casino de Loutraki. Quoi qu’il en soit, ces mesures étant distinctes de la mesure examinée, elles ne sont pas abordées par la présente décision.

(47) Enfin, la Grèce a indiqué qu’elle envisageait la possibilité de modifier sa politique tarifaire concernant les casinos afin de supprimer les discriminations entre les casinos. Elle n’a toutefois pas encore informé la Commission de la mise en œuvre d’une telle modification.

(48) Les autorités grecques et le Mont Parnès n’ont pas présenté d’observations concernant la compatibilité et la légalité de l’aide.

IV.1.2. Sur la quantification et la récupération de l’aide

(49) Les autorités grecques et le Mont Parnès soutiennent, à titre subsidiaire, que même à supposer que la mesure en cause constituerait une aide d’État illégale et incompatible, une éventuelle récupération de cette aide serait contraire à deux principes: — au principe de confiance raisonnable de l’administré: la question du billet d’entrée des casinos, et notamment la mesure dans laquelle celui-ci représente une charge financière pour les casinos, a été posée au Symvoulio tis Epikratias il y a une quinzaine d’années (43). Le Symvoulio tis Epikratias a jugé que, d’après la législation nationale, le prix du billet n’est pas de nature fiscale, ce qui prouve indirectement qu’il ne constitue pas une charge financière pour les casinos. Par conséquent, les casinos bénéficiaires de la mesure pouvaient raisonnablement fonder leur action sur l’hypothèse qu’il n’était pas question d’une aide d’État résultant de la différenciation des prix des billets en question, qui, d’après la législation nationale, ne sont pas considérés comme une charge financière, — au principe de l’exercice non abusif d’un droit: les autorités grecques et le Mont Parnès soutiennent que Loutraki n’a porté plainte auprès de la Commission que quinze ans après l’instauration de la mesure litigieuse (en 1995) et que son recours à la Commission pour protéger ses intérêts (et ses droits) consacrés par les dispositions du TFUE relatives aux aides d’État constitue un abus de droit.

(50) En ce qui concerne le calcul du montant à récupérer, les autorités grecques et le Mont Parnès contestent le calcul proposé par Loutraki (différence de la taxe perçue par client entre les casinos appliquant un droit d’entrée supérieur et ceux pratiquant un droit d’entrée inférieur, multiplié par le nombre de visiteurs des casinos bénéficiaires de la mesure). Un tel calcul serait erroné et arbitraire puisqu’il n’est pas sûr qu’en appliquant un droit d’entrée supérieur, les bénéficiaires présumés de l’aide, à savoir les casinos du Mont Parnès, de Thessalonique et de Corfou (44), auraient eu le même nombre de clients.

IV.2. Observations du casino de Loutraki

(51) Loutraki soutient que les mesures prévues par les dispositions de la législation nationale constituent une discrimination fiscale favorable à certains casinos dans la mesure où l’obligation de verser à l’État le droit uniforme de 80 % du billet d’entrée des casinos s’applique à une assiette fiscale différente – c’est-à-dire aux deux prix de billets différents fixés par l’État. Comme le billet d’entrée des casinos bénéficiaires de la mesure est sensiblement plus faible que celui des autres casinos (soit 6 EUR au lieu de 15), la mesure entraîne une perte de recettes pour l’État et équivaut donc à une aide d’État, vu la distorsion de concurrence qu’elle provoque.

(52) Loutraki soutient en outre que la mesure est privée de justification objective puisque l’application d’un droit d’entrée inférieur dans les casinos bénéficiaires de l’aide est en fait contraire à l’objectif social et aux motifs et caractéristiques qui justifient la fixation d’un droit d’entrée aux casinos, ainsi que l’indique l’arrêt no 4027/1998 du Symvoulio tis Epikratias. Loutraki conteste que l’on ne saurait raisonnablement soutenir que le contrôle administratif et la protection sociale pourraient être réalisés par l’imposition de droits d’entrée différents – au casino du Mont Parnès, distant d’environ 20 km du centre d’Athènes, le droit d’entrée est à 6 EUR, tandis qu’au casino de Loutraki, distant d’environ 85 km du centre d’Athènes, il est à 15 EUR; de même, au casino de Thessalonique, situé à seulement 8 km du centre de la ville de Thessalonique, le droit d’entrée est à 6 EUR, contrairement au casino de Chalcidique, situé à environ 120 km du centre de Thessalonique, où il est à 15 EUR.

(53) Loutraki fait remarquer que, bien que la Grèce ait fait valoir précédemment que le droit d’entrée inférieur de 6 EUR était justifié compte tenu des conditions particulières prévalant pour chacun des casinos bénéficiaires et liées essentiellement à leur situation géographique (qui détermine certaines particularités économiques, sociales, démographiques ou autres), le casino de Corfou a néanmoins porté le prix du billet à 15 EUR en août 2010, tout de suite après sa privatisation, sans que rien ne vienne expliquer les motifs pour lesquels les conditions particulières précitées ne seraient plus en vigueur.

(54) Quant au calcul du montant à récupérer, Loutraki maintient son point de vue selon lequel ce montant équivaut à la différence entre les droits perçus par client, multipliée par le nombre de clients admis dans les casinos bénéficiaires de l’aide.

(55) En ce qui concerne les mesures distinctes invoquées par la Grèce et le Mont Parnès et censées favoriser Loutraki (essentiellement parce que Loutraki verserait à l’État une proportion de ses bénéfices annuels bruts plus faible que d’autres casinos), Loutraki soutient que, dans la pratique, il a versé le même montant que ses concurrents en vertu d’un accord distinct avec les autorités.

V. APPRÉCIATION DE LA MESURE

(56) La mesure en cause est le traitement fiscal discriminatoire que les autorités grecques ont mis en œuvre en faveur de certains casinos en appliquant simultanément diverses dispositions (45), en partie impératives, qui consistent en la fixation d’une taxe uniforme de 80 % sur le prix des billets d’entrée des casinos et la fixation de deux prix légaux différents pour le billet d’entrée des casinos publics et privés, à 6 et 15 EUR, respectivement, faisant ainsi subir un désavantage concurrentiel à ces derniers (46).

V.1. Existence d’une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE

(57) Afin de déterminer si une certaine mesure constitue une aide d’État relevant des dispositions du TFUE, la Commission doit apprécier la mesure dans laquelle elle satisfait aux conditions visées à l’article 107, paragraphe 1, du traité. Cet article dispose que «sauf dérogations prévues par les traités, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions».

(58) La Commission procédera ci-dessous à une appréciation de la mesure dans laquelle la mesure litigieuse satisfait aux quatre conditions cumulatives pour constituer une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.

V.1.1. Existence d’un avantage

(59) Pour constituer une aide d’État, une mesure doit procurer à ses bénéficiaires un avantage qui allège les charges grevant normalement leur budget.

(60) À cet égard, les autorités grecques ont fait valoir, tout d’abord, que la mesure en cause est susceptible de ne pas être couverte par les règles relatives aux aides d’État car le montant de la contribution que tous les casinos exploités en Grèce doivent verser à l’État est uniforme (à savoir 80 % de la valeur de chaque billet d’entrée), tandis que l’élément qui différencie le traitement provient de la politique de tarification fixée pendant les années 1994 et 1995 par des dispositions législatives (fixation du montant du droit d’entrée à 15 EUR pour les casinos qui devaient obtenir une licence en vertu des dispositions de la loi 2206/1994).

(61) Les autorités grecques ont également soutenu que le droit d’entrée ne constitue qu’une mesure de contrôle administratif privé de caractère fiscal, parce que d’après l’arrêt no 4025/1998 du Symvoulio tis Epikratias, la fixation du prix des billets d’entrée des casinos revêt un caractère social et ne constitue pas une mesure fiscale.

(62) Toutefois, il convient tout d’abord de noter que la fixation des prix par la loi 2206/1994 ne peut être aisément qualifiée de politique de tarification habituelle, étant donné que tous les casinos peuvent apparemment demander un droit d’entrée inférieur aux clients, voire leur permettre d’entrer gratuitement, alors que, dans tous les cas, ils sont toujours tenus de verser à l’État 80 % de la valeur correspondante des billets d’entrée émis, indépendamment du montant réellement demandé aux clients.

(63) Par ailleurs, lors de l’application des règles de l’Union européenne en matière d’aides d’État, il est sans importance que la mesure à l’examen revête un caractère de tarification ou d’imposition, étant donné que l’article 107 du TFUE s’applique aux aides octroyées «sous quelque forme que ce soit» et procurant un avantage. Le fait que la création de recettes fiscales ne constituait pas l’objectif premier de la mesure ne suffit pas à lui seul à empêcher que la mesure en cause soit qualifiée d’aide d’État.

(64) Même à supposer que la fixation du prix du billet d’entrée des casinos puisse poursuivre un objectif social, la question de savoir dans quelle mesure elle constitue un avantage équivalant à une aide d’État doit être examinée en fonction des effets sur les entreprises afin de déterminer la mesure dans laquelle certaines entreprises contribuent moins aux recettes publiques. Le fait que l’exemption de l’application du droit d’entrée général, qui s’élève à 15 EUR, a été octroyée uniquement à certains casinos, et plus particulièrement le fait que la taxe de 80 % doit être versée à l’État sur la base du droit inférieur que ces casinos doivent – en principe (voir supra) – demander prouvent qu’un avantage a été accordé aux casinos en question.

(65) La Commission reconnaît le droit des États membres à qualifier la mesure de fiscale ou autre sur la base de leur droit national. L’examen de la Commission ne vise en aucune manière à interpréter le droit national. Toutefois, la mesure a pour effet de permettre le versement régulier et constant à l’État de 80 % de la valeur correspondante de tous les billets d’entrée émis par chaque casino. En outre, la Commission observe que, conformément au droit national (en particulier la loi 2206/1994 et l’arrêté ministériel de 1995), les montants correspondants sont versés au service de taxation compétent pour l’imposition sur le revenu (47). Eu égard à ce qui précède, et sans préjuger d’aucune manière de la qualification de la mesure sur la base du droit national, la Commission observe que la mesure examinée présente des effets semblables à ceux d’une mesure fiscale. Par conséquent, aux seules fins de la présente décision, et dans la mesure où elle porte sur l’examen d’une mesure à la lumière de la législation de l’Union européenne en matière d’aides d’État, la Commission traitera la mesure de «mesure fiscale», de «taxe» ou de «droit» dans la présente décision.

(66) La mesure examinée, à savoir le traitement fiscal discriminatoire résultant de l’effet conjoint d’un droit d’entrée uniforme appliqué à des prix inégaux fixés par la loi pour les billets d’entrée, procure un avantage aux casinos publics en Grèce par rapport aux casinos privés. L’effet conjoint des deux mesures adoptées par l’État oblige les casinos privés à verser à l’État un droit d’entrée de 12 EUR (80 % × 15) par personne, alors que les casinos publics ne doivent lui verser que 4,80 EUR (80 % × 6) (48).

(67) Par cette mesure, l’État grec exonère les casinos publics d’une charge qu’ils devraient autrement assumer s’il appliquait une taxation non discriminatoire et neutre du point de vue de la concurrence. Cette taxation non discriminatoire et neutre du point de vue de la concurrence a été en principe instaurée en Grèce par la loi 2206/1996 relative à la création, l’organisation, le fonctionnement et le contrôle des casinos, qui fixait, d’une part, le prix des billets d’entrée à 15 EUR et, d’autre part, la taxe due à l’État à 80 % de ce prix. Toutefois, étant donné qu’il n’a pas appliqué cette taxation non discriminatoire et neutre du point de vue de la concurrence aux casinos publics (ni au casino privé de Thessalonique, assimilé à ceux-ci), mais, au contraire, a permis à ces casinos de ne payer que 4,80 EUR en tant que droit d’entrée, l’État grec a favorisé les entreprises en question. En effet, ces casinos ont dû assumer, sur leur revenu global correspondant, une charge fiscale par personne plus faible. La Commission note que ce revenu global comprend non seulement les recettes tirées des entrées (recettes issues uniquement du prix des billets d’entrée), mais aussi les recettes provenant d’autres sources de revenu, comme les jeux d’argent, l’hébergement, les services de bar et de restaurant, les spectacles, etc. (recettes globales).

(68) D’après une jurisprudence constante, la notion d’aide ne comprend pas seulement les prestations positives, mais aussi les interventions qui, sous des formes diverses, allègent les charges qui normalement grèvent le budget d’une entreprise et qui, par là, sans être des subventions au sens strict du mot, sont de même nature et ont des effets identiques (49). L’avantage peut être procuré par une réduction de la charge fiscale de l’entreprise, quelle que soit sa forme, y compris par une diminution de l’assiette fiscale.

(69) En l’espèce, les casinos de Corfou, du Mont Parnès et de Thessalonique [ainsi que celui de Rhodes jusqu’en 1999 (50)] ont bénéficié d’un avantage similaire à une diminution de l’assiette fiscale, étant donné que, comme il a été exposé précédemment, des dispositions ad hoc concernant spécifiquement ces casinos ont fixé le droit qu’ils devaient payer pour chaque entrée à un niveau inférieur à celui imposé à d’autres casinos.

(70) Les autorités grecques ont fait remarquer que le bénéficiaire direct de la charge fiscale plus faible était le client. Toutefois, même en soutenant que le client profite lui aussi d’un droit d’entrée inférieur puisqu’il paie un prix total plus faible, il n’empêche que la mesure procure un avantage aux entreprises concernées, en l’occurrence aux casinos qui en sont les bénéficiaires, parce qu’elles doivent verser un montant inférieur en charges fiscales pour chaque client qu’elles reçoivent.

(71) En effet, ainsi qu’il a été établi dans des affaires fiscales, les exemptions de taxes payées nominativement par le consommateur mais perçues par l’exploitant peuvent potentiellement constituer une aide d’État, de même que d’autres mesures visant à inciter les consommateurs à acheter des produits et services particuliers (51).

(72) Conformément à sa pratique antérieure (52), la Commission considère que les réductions des taxes pour les consommateurs peuvent constituer une aide d’État en faveur d’entreprises lorsque la réduction est subordonnée à l’utilisation d’un bien ou d’un service particulier fourni par une entreprise donnée. Par conséquent, l’argument selon lequel le bénéficiaire direct est le client ne fait pas obstacle à la constatation de l’existence d’une aide d’État.

(73) En outre, étant donné la pratique commerciale suivie habituellement par les casinos en Grèce, à savoir la renonciation au droit de percevoir le billet d’entrée tout en versant à l’État le droit d’entrée (80 % de la valeur nominale des billets d’entrée), l’avantage du traitement fiscal discriminatoire en faveur des casinos publics s’en trouve encore renforcé parce que le coût de l’entrée est beaucoup plus important pour les casinos privés, qui s’acquittent d’un droit d’entrée plus élevé de 12 EUR, alors que les casinos publics ne doivent payer que 4,80 EUR sur les recettes globales provenant de leurs activités commerciales.

(74) Les autorités grecques ont fait valoir que la pratique des casinos bénéficiaires de la mesure consistant à offrir l’entrée gratuitement certains jours de la semaine est exceptionnelle. Elle est toutefois prévue spécifiquement par la législation nationale (arrêté ministériel de 1995). Contrairement à l’argument de la Grèce selon lequel cette pratique concerne des personnalités officielles ou des célébrités, la Commission dispose d’éléments de preuve sous la forme d’informations disponibles au public (par exemple, des prospectus offrant un accès gratuit et distribués dans des journaux ou sur l’internet) qui montrent que la pratique habituelle consiste à offrir une entrée gratuite à n’importe quel client certains jours de chaque semaine [ainsi, le casino de Thessalonique indique sur son site internet qu’il offre une entrée gratuite de manière constante du dimanche au jeudi (53)]. La pratique de l’entrée gratuite ne semble pas exceptionnelle parmi les casinos bénéficiaires de l’aide.

(75) En ce qui concerne l’argument de la Grèce selon lequel cette pratique est contraire à la législation fiscale nationale, la Commission rappelle que l’autorisation d’accorder une entrée gratuite est prévue expressément par la législation nationale relative aux casinos et que les casinos bénéficiaires de l’aide y recourent manifestement.

(76) Quant à l’argument selon lequel la dépense résultant du versement à l’État de 80 % du prix du billet sur les ressources propres de l’entreprise n’est pas reconnue comme dépense productive et qu’elle ne peut être déduite des recettes de l’entreprise sur la base de la législation grecque, ce qui expose l’entreprise qui se livrerait à cette pratique à d’importantes charges fiscales, la Commission fait remarquer que ce raisonnement soutient en réalité les arguments du plaignant, puisqu’un casino privé ne peut dans la pratique offrir d’entrées gratuites en raison de la charge fiscale importante résultant du paiement de la taxe sur ses ressources propres et qu’il renforce par conséquent le raisonnement selon lequel cet élément constitue un avantage pour les casinos appliquant un droit d’entrée inférieur.

(77) La Grèce a également soutenu qu’étant donné que les casinos retiennent 20 % du droit d’entrée inégal, l’avantage concerne les casinos appliquant un prix plus élevé, puisqu’ils perçoivent une recette nette de 3 EUR, contrairement aux casinos publics qui n’en perçoivent que 1,2 EUR. Toutefois, cet argument est trompeur dans la pratique parce qu’il méconnaît deux facteurs essentiels à la bonne compréhension des effets anticoncurrentiels réels de la mesure. D’une part, la fixation, par une disposition réglementaire, des prix des billets, y compris le droit d’entrée, à un niveau inférieur pour certains casinos rend ceux-ci plus attrayants pour les clients, et par conséquent i) elle détourne la demande de la voie qu’elle suivrait si les casinos ne se livraient concurrence que sur la base de leurs mérites propres, selon le contenu et la qualité des services qu’ils fournissent, et ii) toutes choses égales par ailleurs, elle accroît artificiellement le nombre d’entrées dans ces casinos. D’autre part, comme expliqué précédemment, les recettes tirées des entrées ne constituent qu’une partie limitée des recettes globales de l’entreprise qu’un client attiré par le casino génère et sur lesquelles les casinos doivent payer le droit d’entrée.

(78) Enfin, il convient de noter que l’avantage conféré par le traitement fiscal discriminatoire est reconnu par les dispositions nationales concernées elles-mêmes. Comme les autorités grecques le signalent, le casino de Thessalonique a été soumis au régime du billet d’entrée inférieur et du droit inférieur sur la base du décret-loi de 1953, qui accorde aux entreprises investissant des capitaux étrangers le traitement le plus favorable octroyé aux entreprises nationales. Bien que les autorités grecques prétendent que le régime en cause ne procure aucun avantage, on peut observer qu’elles appliquent cette loi au casino de Thessalonique parce qu’elle constitue le traitement le plus favorable accordé aux entreprises nationales, contrairement au traitement plus défavorable réservé à d’autres casinos privés.

(79) En ce qui concerne l’observation formulée à titre subsidiaire par les autorités grecques et le casino du Mont Parnès au sujet d’autres différences entre les casinos ayant trait à des mesures fiscales ou réglementaires différentes censées favoriser le casino de Loutraki (le plaignant) et par conséquent compenser les avantages que les bénéficiaires retirent du prix du billet d’entrée inférieur (54), la Commission signale que la compensation d’une mesure (différences dans la fiscalité générale) par une autre (différences dans les prix des billets d’entrée et dans leur taxation particulière) ne peut être acceptée comme argument en faveur de la thèse selon laquelle la mesure en cause ne constitue pas une aide. Quoi qu’il en soit, comme il a déjà été indiqué, ces aspects sont distincts et ne relèvent pas de la présente décision (voir aussi point 46 ci-dessus).

(80) Eu égard à ce qui précède, la Commission aboutit à la conclusion que la mesure examinée, à savoir le traitement fiscal discriminatoire résultant de l’effet conjoint d’un droit d’entrée uniforme appliqué à des prix inégaux, procure un avantage aux casinos dont le prix du billet d’entrée est inférieur.

V.1.2. Présence de ressources d’État et imputabilité à l’État

(81) L’avantage précité est imputé à l’État et financé par des ressources d’État.

(82) Comme expliqué précédemment, le traitement fiscal discriminatoire est le résultat d’une série de mesures administratives, de décrets et de dispositions réglementaires adoptés par l’État grec, et notamment la loi 2206/1994, l’arrêté ministériel de 1995, la loi 3139 du 30 avril 2003, le décret-loi 2687/1953, les décisions du secrétaire général de l’EOT (relatives à la gestion des casinos publics) adoptées conformément à la loi 1624/1951 et au décret 4109/1960: décision no 535633 de l’EOT du 21 novembre 1991 relative à la fixation du droit d’entrée du casino du Mont Parnès à 2 000 drachmes; décision no 508049 de l’EOT du 24 mars 1992 relative à la fixation du droit d’entrée aux casinos de Corfou et de Rhodes à 1 500 drachmes (porté ultérieurement à 2 000 drachmes pour le casino de Corfou par décision no 532691 du 24 novembre 1997); licences octroyées à chaque casino en vertu de la législation nationale et confirmant le prix correspondant du billet d’entrée et l’obligation de verser 80 % du prix en vigueur pour chaque casino.

(83) Le traitement fiscal discriminatoire examiné est en outre financé par des ressources d’État. Si l’État renonce à des recettes que, dans des conditions normales, il devrait percevoir auprès d’une entreprise, la mesure en question est financée par des ressources d’État.

(84) Sur le plan fiscal, l’avantage accordé aux casinos publics résulte, en l’espèce, de la réduction artificielle de l’assiette fiscale sur laquelle le droit d’entrée de 80 % est calculé, qui passe de la valeur générale de 15 EUR à la valeur nominale de 6 EUR pour le billet d’entrée des casinos publics.

(85) D’après la jurisprudence de la Cour de justice (55), cette diminution discriminatoire de l’assiette fiscale entraîne une perte de recettes pour l’État, ce qui équivaut à une consommation de ressources d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE. Par conséquent, de manière générale, la perte, pour l’État grec, des recettes fiscales provenant des casinos publics s’élève en l’occurrence à 7,20 EUR par entrée, soit la différence entre le droit de 12 EUR par entrée versé à l’État par les casinos privés et le droit de 4,80 EUR par entrée versé à l’État par les casinos publics. Il peut toutefois être tenu compte de certains ajustements lors de l’appréciation de l’avantage procuré à chaque casino bénéficiaire de l’aide (comme exposé de manière plus détaillée ci-dessous à la section V.4 «Quantification et récupération» – il semble ainsi que jusqu’en 2000, les casinos du Mont Parnès et de Corfou n’ont pas du tout versé de droits d’entrée à l’État; dans ce cas, l’avantage est alors équivalant au droit de 12 EUR par entrée versé à l’État par les casinos privés).

(86) La Grèce a soutenu que, comme les casinos dont le billet d’entrée est inférieur peuvent attirer davantage de clients, il n’est pas sûr que l’État perde des recettes. Elle prétend par conséquent que la mesure ne constitue pas une aide d’État.

(87) Ainsi qu’il a déjà été indiqué dans la décision d’ouvrir la procédure, la Commission n’accepte pas cet argument. Conformément à sa pratique antérieure (56), la Commission estime que le fait que la diminution du droit concernant certains contribuables est susceptible d’entraîner une augmentation du montant total des recettes perçues sur la base du droit en question n’implique pas nécessairement que la mesure n’est pas financée par des ressources d’État.

(88) L’argument des autorités grecques est en effet erroné parce que le point de référence sur la base duquel elles évaluent les effets du traitement fiscal discriminatoire sur le budget de l’État est influencé par l’avantage inhérent à la mesure. Les autorités grecques tiennent compte, dans leur raisonnement, de l’effet potentiel d’une réduction du prix, qui peut faire augmenter la demande et par conséquent le droit perçu, étant donné que ce dernier est proportionnel au nombre d’entrées. Cette comparaison est toutefois inexacte parce que l’augmentation de la demande est due à l’inégalité elle-même induite par l’avantage, à savoir l’existence d’un prix plus faible et d’une charge fiscale correspondante inférieure par entrée.

(89) Quoi qu’il en soit, les autorités grecques n’ont pas produit d’éléments prouvant que les recettes fiscales globales tirées du droit d’entrée dans les casinos ont été maximisées par ce régime de prix inégaux. En réalité, si la Commission acceptait le raisonnement selon lequel la diminution du prix d’entrée à 6 EUR entraîne une augmentation des droits perçus, les recettes fiscales seraient maximisées si le prix de tous les billets d’entrée était fixé à 6 EUR pour tous les casinos, tant publics que privés, ce qui réfuterait l’affirmation de la Grèce selon laquelle ce résultat est atteint par le traitement fiscal discriminatoire résultant des prix inégaux.

(90) L’avantage litigieux est par conséquent financé par des ressources d’État.

V.1.3. Sélectivité

(91) D’après l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, pour constituer une aide d’État, une mesure doit être spécifique ou sélective parce qu’elle favorise «certaines entreprises ou certaines productions».

(92) D’après la jurisprudence de la Cour de justice (57), «en ce qui concerne l’appréciation de la condition de sélectivité, qui est constitutive de la notion d’aide d’État, il résulte d’une jurisprudence constante que l’article 87, paragraphe 1, CE [devenu article 107, paragraphe 1, du TFUE] impose de déterminer si, dans le cadre d’un régime juridique donné, une mesure nationale est de nature à favoriser “certaines entreprises ou certaines productions” par rapport à d’autres, qui se trouveraient, au regard de l’objectif poursuivi par ledit régime, dans une situation factuelle et juridique comparable» (58). Par ailleurs, la Cour a jugé à plusieurs reprises que l’article 107, paragraphe 1, du TFUE ne distingue pas selon les causes ou les objectifs de l’aide d’État, mais qu’il les définit en fonction de leurs effets (59). Conformément à la pratique de la Commission et à la jurisprudence de l’Union en matière d’affaires fiscales, l’avantage sélectif en cause peut résulter aussi bien d’une exception aux dispositions fiscales de nature législative, réglementaire ou administrative que d’une pratique discrétionnaire de l’administration fiscale. Le caractère sélectif d’une mesure peut cependant être justifié par «la nature ou l’économie du système» (60); dans ce cas, la mesure peut échapper à la qualification d’aide d’État.

(93) Premièrement, la Commission remarque qu’en l’espèce, le système fiscal général est constitué par le régime appliqué (en principe) à tous les casinos, tel qu’instauré par la loi 2206/1994 et l’arrêt ministériel d’exécution de 1995 (comme les autorités grecques l’ont du reste confirmé – voir point 19 ci-dessus).

(94) Deuxièmement, la Commission note que la mesure en cause déroge à l’application du système fiscal général. Ainsi que les autorités grecques l’ont confirmé, les dispositions particulières appliquées aux casinos publics (tout comme au casino privé de Thessalonique qui leur est assimilé) sont considérées comme des exceptions à l’application des dispositions générales de la loi 2206/1994 et de l’arrêté ministériel d’exécution de 1995 (voir également points 19 et suivants ci-dessus).

(95) La Commission observe que l’obligation de verser 80 % du prix des billets d’entrée n’a pas été appliquée aux casinos du Mont Parnès et de Corfou jusqu’en 2003. Comme exposé ci-dessus, en ce qui concerne les casinos de Thessalonique et de Rhodes, cette exigence a commencé à s’appliquer après l’octroi de leur licence en vertu de la loi 2206/1994, et plus particulièrement à partir de 1995 pour le casino de Thessalonique et à partir de 1996 pour celui de Rhodes. Quant au prix des billets d’entrée, il est resté à 6 EUR aux casinos du Mont Parnès et de Thessalonique jusqu’à ce jour; au casino de Corfou, jusqu’à sa privatisation en août 2010; et au casino de Rhodes, jusqu’à sa privatisation en 1999. Toutefois, aussi bien l’obligation de verser les 80 % que le prix des billets d’entrée à 15 EUR sont en vigueur et ont été effectivement appliqués depuis 1995 dans les autres casinos.

(96) Compte tenu de ce qui précède, la Commission considère que la mesure est sélective.

(97) Troisièmement, la Commission observe cependant que le caractère sélectif d’une mesure peut être justifié par «la nature et l’économie du système», c’est-à-dire par la mesure dans laquelle les exceptions au système ou les différenciations au sein de celui-ci découlent directement des principes fondamentaux ou directeurs du système fiscal de l’État membre concerné (troisième étape de l’analyse de la sélectivité). Dans le cas contraire, la Commission considère, conformément à une jurisprudence constante de la Cour de justice (61), que les mesures introduisant une différenciation entre entreprises ne constituent pas une aide d’État lorsque cette différenciation résulte de la nature ou de l’économie du système de charges dans lequel elles s’inscrivent. Cette justification reposant sur la nature ou l’économie du système fiscal reflète la cohérence d’une mesure fiscale particulière avec la logique interne du système fiscal en général. La pratique de la Commission et la jurisprudence de la Cour de justice ont abordé ces justifications de manière très restrictive. Seuls des motifs inhérents au système fiscal peuvent être invoqués.

(98) Les autorités grecques ont déclaré que les conditions particulières de chaque casino sont différentes et que les prix des billets d’entrée sont fixés en fonction de ces conditions, compte tenu de l’objectif de la fixation de ces prix qui consiste à dissuader les personnes à faibles revenus de participer aux jeux d’argent.

(99) La Commission ne peut accepter ces arguments. L’argument selon lequel le niveau du prix est fixé et justifié par les conditions de chaque casino, compte tenu de l’objectif consistant à dissuader les personnes à faibles revenus de participer aux jeux d’argent n’est pas compatible avec le fait que les casinos du Mont Parnès et de Thessalonique, qui appliquent un droit d’entrée de 6 EUR, se trouvent tous deux à proximité de deux importants centres urbains de Grèce. Il n’est pas davantage compatible avec la possibilité expresse d’accueillir gratuitement certains clients à condition de verser quand même 80 % du prix à l’État.

(100) Par ailleurs, la raison pour laquelle ce prix plus faible est nécessaire à ces casinos en particulier, et non à d’autres, ne paraît pas évidente à la Commission. En outre, les autorités grecques n’ont pas expliqué le calcul économique ayant présidé à la fixation du prix inférieur des billets d’entrée au niveau particulier de 6 EUR au lieu d’un autre niveau intermédiaire, ni, si l’on tient compte des conditions particulières – qui, d’après la Grèce, ont principalement trait à la situation géographique de chaque casino –, la raison pour laquelle tous les casinos bénéficiaires de la mesure sont (en principe, voir ci-dessus) tenus d’appliquer le même droit d’entrée et non un prix «individualisé» qui serait adapté à leur situation particulière. Par exemple, si le droit d’entrée inférieur se justifie par les particularités de la situation géographique de chaque casino, ce raisonnement ne peut en aucun cas s’appliquer au casino de Thessalonique, qui semble bénéficier de ce traitement non en raison de sa situation géographique, mais de la disposition nationale qui procure aux entreprises investissant des capitaux étrangers le traitement le plus favorable accordé aux entreprises nationales. Par conséquent, la situation géographique du casino de Thessalonique ne semble avoir été prise en compte à aucun moment pour fixer le prix de son billet d’entrée. Le casino de Corfou offre un autre exemple: depuis sa privatisation, en août 2010, il pratique un droit d’entrée de 15 EUR. Les autorités grecques n’ont cependant pas expliqué de manière satisfaisante la raison pour laquelle les conditions particulières précitées ne s’appliquaient plus et, partant, la raison pour laquelle le prix plus faible des billets d’entrée n’était plus nécessaire.

(101) Eu égard à ce qui précède, la Commission conclut que le caractère sélectif de la mesure examinée n’est pas justifié par la nature du système général. Elle considère par conséquent que la mesure comprend un élément de traitement discriminatoire sous la forme d’une réduction de l’assiette fiscale qui entraîne un avantage fiscal bénéficiant à certains casinos, ce traitement discriminatoire ne se justifiant pas par la logique du système fiscal général grec en la matière.

(102) La Commission conclut dès lors que le critère de la sélectivité est en l’occurrence satisfait au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.

V.1.4. Distorsion de la concurrence et effet sur le commerce

(103) Pour constituer une aide d’État, une mesure doit affecter la concurrence et le commerce entre les États membres. Ce critère suppose que le bénéficiaire de cette mesure exerce une activité économique, indépendamment de son statut juridique ou de son mode de financement.

(104) D’après la jurisprudence de la Cour de justice (62), «aux fins de la qualification d’une mesure nationale en tant qu’aide d’État prohibée, il y a lieu, non pas d’établir une incidence réelle de l’aide sur les échanges entre États membres et une distorsion effective de la concurrence, mais seulement d’examiner si l’aide est susceptible d’affecter ces échanges et de fausser la concurrence. En particulier, lorsqu’une aide accordée par un État membre renforce la position d’une entreprise par rapport à d’autres entreprises concurrentes dans les échanges intracommunautaires, ces derniers doivent être considérés comme influencés par l’aide. […] Par ailleurs, il n’est pas nécessaire que l’entreprise bénéficiaire participe elle-même aux échanges intracommunautaires. En effet, lorsqu’un État membre octroie une aide à une entreprise, l’activité intérieure peut s’en trouver maintenue ou augmentée, avec cette conséquence que les chances des entreprises établies dans d’autres États membres de pénétrer le marché de cet État membre en sont diminuées.» En outre, conformément à une jurisprudence constante de la Cour de justice (63), pour qu’une mesure fausse la concurrence et affecte le commerce entre les États membres, il suffit que le bénéficiaire de l’aide soit en concurrence avec d’autres entreprises sur des marchés ouverts à la concurrence sur le marché intérieur (64). La Commission considère que les conditions fixées dans la jurisprudence sont remplies pour les raisons suivantes.

(105) La mesure litigieuse allège les taxes que les casinos bénéficiaires doivent verser, par comparaison avec les autres casinos en Grèce, rendant ainsi leur position financière comparative plus forte et le rendement de leurs investissements plus important que si leur rendement reposait exclusivement sur leurs propres mérites.

(106) Comme exposé précédemment, conformément à une jurisprudence constante, le critère de l’affectation du commerce est satisfait si une société bénéficiaire exerce une activité économique qui concerne le commerce entre les États membres. Le seul fait que l’aide renforce la position de la société par rapport à celle d’autres sociétés concurrentes dans les échanges commerciaux intra-européens suffit pour conclure à l’affectation du commerce à l’intérieur de l’Europe. Ni le niveau relativement faible des aides, ni la taille relativement modeste de l’entreprise bénéficiaire, ni sa part très restreinte du marché européen, ni encore le fait que cette société ne réalise pas d’exportations ou qu’elle exporte la quasi-totalité de sa production en dehors du marché européen n’affecte cette conclusion (65).

(107) La Grèce a soutenu que la situation des casinos et les distances qui les séparent impliquent que chaque casino dessert un marché local et que, de ce fait, la mesure ne peut pas fausser la concurrence, ni affecter le commerce entre les États membres. Toutefois, d’après la jurisprudence (66), il n’existe pas de limite à la détermination des incidences réelles ou potentielles sur la concurrence et le commerce entre les États membres, et par conséquent cette condition pour l’application de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE peut être remplie indépendamment de la nature locale ou régionale des services fournis ou de l’importance du secteur d’activité concerné.

(108) La Grèce a également soutenu que le marché des jeux d’argent n’est pas harmonisé entre les États membres, qui sont de ce fait libres de le réglementer au niveau national. La Grèce a invoqué la jurisprudence de la Cour de justice qui autorise les restrictions au marché unique dans le cas des services de jeux d’argent afin de protéger les consommateurs des fraudes et des agissements délictueux (67).

(109) La Commission respecte pleinement la liberté des États membres de fixer les objectifs de leur politique dans le domaine des jeux d’argent, à condition que toute restriction à la libre prestation des services soit apte à réaliser les objectifs poursuivis, qu’elle n’outrepasse pas les limites nécessaires à la réalisation de ces objectifs et qu’elle soit mise en œuvre de manière non discriminatoire. La Commission conteste cependant que ces arguments excluent la possibilité que la mesure litigieuse fausse la concurrence ou qu’elle affecte le commerce entre les États membres.

(110) Les opérateurs du secteur sont souvent des groupes hôteliers internationaux (68), en concurrence entre eux, dont la décision d’investir dans des casinos ou d’autres installations hôtelières pourrait être influencée par la mesure, étant donné qu’elle affecte la rentabilité comparative de ces groupes et de leurs investissements. Les casinos se trouvent souvent dans des zones touristiques, ce qui signifie que la présence d’un casino peut attirer des touristes en Grèce. De fait, les casinos relèvent de la compétence du ministère grec du Tourisme. En outre, la Commission note l’existence d’une certaine mobilité transfrontalière des clients. Du reste, les services des casinos opèrent dans un environnement transfrontalier – par exemple, les casinos mettent à disposition des services analogues sur les bateaux de croisière reliant la Grèce à l’Italie et à d’autres destinations. De manière générale, les personnes adeptes des jeux d’argent peuvent choisir de jouer dans un casino ou sur l’internet. Les jeux d’argent sur l’internet constituent un secteur d’activité international et les joueurs en Grèce peuvent avoir accès à ce genre de services fournis par des opérateurs établis dans d’autres États membres. L’affaire évoquée par la Grèce (voir point 108) concernait effectivement les jeux d’argent sur l’internet. Les autorités grecques ont mis en doute la possibilité de concurrence avec les autres formes de jeux d’argent citées dans la décision d’ouvrir la procédure, en faisant remarquer qu’actuellement, les jeux d’argent sur l’internet sont interdits en Grèce. Toutefois, malgré la situation juridique en vigueur en Grèce, les autorités grecques ont elles-mêmes reconnu que les jeux d’argent sur l’internet avaient pris des «proportions incontrôlables» (69). Dans ce contexte, il convient également de faire référence à l’arrêt de la Cour de justice dans l’affaire C-65/05, Commission/Grèce (70), dans lequel la Cour a jugé que la loi 3037/2002, qui vise à interdire les jeux d’argent sur l’internet en Grèce, constitue un obstacle injustifié à la liberté d’établissement et à la libre prestation des services.

(111) Par ailleurs, la crise économique générale affecte les habitudes des consommateurs ainsi que le revenu disponible à des fins de divertissement, comme l’utilisation des services de casinos. Dans ce contexte particulier, la différenciation des prix des billets d’entrée peut fausser encore plus les choix des consommateurs et elle est par conséquent susceptible de fausser encore plus la concurrence sur le marché des casinos.

(112) En ce qui concerne l’argument avancé par les autorités et le casino du Mont Parnès selon lequel, même si l’on considérait que le prix inférieur des billets d’entrée fixé à 6 EUR pourrait influencer ou avoir influencé la décision d’une société étrangère d’investir dans une société de casino en Grèce, cette société étrangère pourrait toujours recourir au décret-loi 2687/1953, la Commission observe que l’application du décret-loi de 1953 n’est pas automatique et que, dans la pratique, elle permettrait d’octroyer aussi à d’autres entreprises le traitement le plus favorable accordé aux casinos bénéficiaires de l’aide (c’est-à-dire le prix inférieur des billets d’entrée fixé à 6 EUR). Par conséquent, cette mesure est susceptible d’étendre encore plus le traitement fiscal discriminatoire examiné. La Commission note en outre que, malgré le fait que d’autres casinos auraient pu invoquer le décret-loi 2687/1953 s’ils avaient importé des capitaux étrangers et déposé une demande en temps utile, l’application de cette loi est soumise à certaines règles arbitraires qui en font une mesure sélective. De fait, le seul autre exemple d’application potentielle de cette loi présenté à la Commission concerne le casino de Syros, qui a introduit une demande sur la base de cette loi, demande rejetée au motif qu’elle avait été soumise après (et non avant) l’importation des capitaux étrangers.

(113) Par ailleurs, la Commission observe que, lorsque le casino du Mont Parnès a été privatisé, l’acte de vente prévoyait expressément la possibilité d’une licence pour un deuxième casino dans la même région. Il est clair que la probabilité d’investir dans une entreprise analogue dépendra des conditions de concurrence avec l’exploitant existant. Étant donné que l’on ne peut exclure que les casinos soient en concurrence avec des sociétés similaires dans un autre État membre, il y a lieu de considérer que cette exigence visée à l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, est satisfaite.

(114) Par conséquent, la Commission conclut que la mesure litigieuse est susceptible de fausser la concurrence et d’affecter le commerce entre les États membres du fait de l’amélioration potentielle des conditions de fonctionnement de ses bénéficiaires qui prennent directement part à des activités économiques et doivent verser cette taxe sur les admissions dans les casinos en Grèce.

V.1.5. Conclusion

(115) Compte tenu des considérations précédentes, la Commission arrive à la conclusion que les critères d’existence d’une aide au sens de l’article 107 du TFUE sont satisfaits et que cette mesure constitue une aide d’État en faveur des casinos appliquant un droit d’entrée inférieur. Ces casinos sont ceux du Mont Parnès, de Corfou, de Thessalonique et de Rhodes. Dans le cas de Rhodes, la Commission considère que le casino n’est plus bénéficiaire de la mesure (puisqu’il a cessé d’appliquer le droit d’entrée inférieur depuis sa privatisation en avril 1999). La Commission estime que ni les autorités grecques ni le casino du Mont Parnès n’ont présenté d’arguments suffisants pour modifier cette conclusion.

V.2. Compatibilité de l’aide

(116) Comme exposé dans la décision d’ouvrir la procédure, la Commission estime que la mesure en cause ne relève d’aucune des exceptions prévues aux articles 106 et 107 du TFUE.

(117) La Grèce soutient jusqu’à ce jour qu’il n’y a pas d’aide d’État. Elle n’a avancé aucun argument de nature à justifier la compatibilité d’une aide éventuelle.

(118) Comme exposé ci-dessus, la Commission reconnaît le droit des États membres de réglementer les jeux d’argent sur leur territoire soumis au droit de l’Union et reconnaît également qu’une telle réglementation visant à contrôler et à limiter les jeux d’argent constitue un objectif légitime de la politique publique. En revanche, elle ne croit pas que cela fasse relever la mesure du champ d’application de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE, même si tel était l’objectif poursuivi. Quoi qu’il en soit, comme exposé ci-dessus, l’argument selon lequel l’objectif de la mesure est de décourager la participation aux jeux d’argent n’est pas compatible avec le fait que parmi les casinos pratiquant un droit d’entrée de 6 EUR figurent ceux qui se trouvent le plus près des grands centres urbains de Grèce. Cet argument n’est pas davantage compatible avec la possibilité expresse d’accueillir gratuitement des clients à condition de verser 80 % du prix du billet à l’État.

(119) Les exceptions prévues à l’article 107, paragraphe 2, du TFUE, qui concernent les aides à caractère social octroyées aux consommateurs individuels, les aides destinées à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou par d’autres événements extraordinaires et les aides octroyées à certaines régions de la république fédérale d’Allemagne, ne s’appliquent pas à la présente affaire.

(120) N’est pas davantage applicable l’exception prévue à l’article 107, paragraphe 3, point a), qui autorise les aides destinées à favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi, parce que la mesure n’est pas subordonnée au fait que ses bénéficiaires mènent une quelconque activité dans des régions marquées par des conditions particulières (71).

(121) De même, il ne saurait être considéré que la mesure litigieuse promeut la réalisation d’un projet d’intérêt européen commun ou qu’elle remédie à une perturbation grave de l’économie grecque, comme l’article 107, paragraphe 3, point b), le prévoit. La mesure litigieuse n’a pas non plus pour objectif de promouvoir la culture et la conservation du patrimoine, ainsi que l’article 107, paragraphe 3, point d), le prévoit.

(122) Enfin, la mesure contestée doit être examinée à la lumière de l’article 107, paragraphe 3, point c), qui autorise les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, quand elles n’altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun. À cet égard, il convient toutefois de noter que la mesure litigieuse ne relève d’aucun des cas prévus par l’alinéa en question et admis par la Commission, ni d’aucun des cadres ou lignes directrices fixant les conditions dans lesquelles certaines catégories d’aides peuvent être qualifiées de compatibles avec le marché commun.

(123) La mesure litigieuse constitue une aide au fonctionnement qui renforce artificiellement la position concurrentielle de certaines entreprises par rapport à d’autres entreprises semblables et elle n’est pas subordonnée à la réalisation d’une quelconque action spécifique par les bénéficiaires dans le but d’atteindre des objectifs politiques d’intérêt commun.

(124) Plus particulièrement, la Commission observe que l’avantage octroyé dans le cadre de la mesure litigieuse n’est pas lié à un investissement, à la création d’emplois ou à des projets spécifiques. Elle exonère seulement les entreprises concernées de charges normalement assumées par des entreprises semblables; elle doit par conséquent être considérée comme une aide au fonctionnement. En règle générale, les aides au fonctionnement ne relèvent pas du champ d’application de l’article 107, paragraphe 3, point c), parce qu’elles faussent la concurrence dans les secteurs dans lesquelles elles sont octroyées, sans pour autant être capables, par leur nature même, d’atteindre un des buts fixés par la disposition précitée (72). Bien qu’une telle aide puisse exceptionnellement être octroyée dans des régions visées par l’exception prévue à l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE, et bien que certaines régions de Grèce soient éligibles, la Commission doute fortement qu’une telle aide au fonctionnement remplisse en l’occurrence les conditions de compatibilité. Conformément à la pratique habituelle de la Commission, les aides de ce genre ne peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun parce qu’elles ne favorisent pas le développement de certaines activités ou secteurs économiques, qu’elles ne sont pas limitées dans le temps et qu’elles ne sont pas progressivement réduites ni proportionnées à ce qui est nécessaire pour remédier à un handicap économique spécifique des secteurs concernés.

(125) Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu de conclure que la mesure examinée est incompatible avec le marché intérieur.

V.3. Légalité de l’aide

(126) Comme indiqué dans la décision d’ouvrir la procédure, étant donné que les premiers textes législatifs ayant introduit des discriminations fiscales entre les casinos datent de 1994 et 1995, la Commission a examiné si la mesure constituait dans son ensemble une aide existante au sens de l’article 108, paragraphe 1, du TFUE.

(127) Le traitement fiscal discriminatoire a été instauré en 1995 illégalement – du point de vue de la législation de l’Union européenne en matière d’aides d’État –, lorsque les autorités grecques ont décidé d’autoriser certains casinos à déroger à la réglementation générale découlant de la loi 2206/1994 et de l’arrêté ministériel de 1995. Plus précisément, les autorités grecques ont permis aux casinos publics du Mont Parnès, de Corfou et de Rhodes de continuer à appliquer le droit d’entrée inférieur de 6 EUR au lieu du prix normal de 15 EUR, et en 1995, elles ont en outre étendu ce traitement plus favorable au casino de Thessalonique sur la base du décret-loi de 1953 (relatif à l’importation de capitaux étrangers). Entre-temps, le droit d’entrée normal de 15 EUR a été imposé aux cinq autres casinos privés qui ont été créés et ont obtenu leur licence d’exploitation (en vertu de la loi 2206/1994) après 1995, et qui ont effectivement appliqué ce droit. En outre, en vertu de la loi 3139/2003, le droit d’entrée inférieur de 6 EUR a été maintenu spécialement pour les casinos du Mont Parnès et de Corfou, ce qui a eu pour effet de prolonger et de confirmer illégalement le traitement fiscal discriminatoire. S’agissant du casino de Thessalonique, il convient de noter qu’étant assimilé aux casinos du Mont Parnès et de Corfou, il bénéficie du même traitement fiscal discriminatoire, ainsi que le décret présidentiel no 290/1995 l’a confirmé sur la base du décret-loi de 1953, comme exposé ci-dessus. Le régime applicable à Thessalonique est étroitement lié au régime appliqué aux casinos du Mont Parnès et de Corfou. Ainsi que les autorités grecques le signalent (73), lorsque la question du prix du billet d’entrée s’est posée après 1995, la direction du casino de Thessalonique a demandé à ce que celui-ci soit fixé au même niveau qu’au casino du Mont Parnès, c’est-à-dire à 6 EUR, et cette demande a été acceptée à la suite de l’avis rendu par le Conseil juridique de l’État (avis no 631/1997). On peut dès lors en déduire que si le traitement des casinos du Mont Parnès et de Corfou avait changé en 2003 et que le prix de leur billet avait été fixé à 15 EUR, le traitement du casino de Thessalonique aurait également changé. Or, cela ne s’est pas produit, et le traitement fiscal discriminatoire a été maintenu en vertu des dispositions de la législation nationale.

(128) Les mesures précitées, qui favorisent les casinos bénéficiaires de la mesure, n’ont été à aucun moment communiquées ni approuvées par la Commission, et certainement pas dans le cadre des règles de l’Union européenne en matière d’aides d’État.

(129) La Commission rappelle qu’en vertu de l’article 15 du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d’application de l’article 93 du traité CE (74), les pouvoirs de la Commission en matière de récupération de l’aide sont soumis à un délai de prescription de dix ans. Le délai de prescription commence le jour où l’aide illégale est accordée au bénéficiaire, à titre d’aide individuelle ou dans le cadre d’un régime d’aide. Toute mesure prise par la Commission ou un État membre, agissant à la demande de la Commission, à l’égard de l’aide illégale interrompt le délai de prescription. Chaque interruption fait courir de nouveau le délai. Le délai de prescription est suspendu aussi longtemps que la décision de la Commission fait l’objet d’une procédure devant la Cour de justice. Toute aide à l’égard de laquelle le délai de prescription a expiré est réputée être une aide existante. Toutefois, conformément à l’article 1er, point c), du même règlement, toute modification d’une aide existante constitue une nouvelle aide.

(130) La Commission observe que, d’après la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, il en va de même du «délai de prescription prévu, en ce qui concerne les pouvoirs de la Commission, à l’article 15 du règlement no 659/1999 qui, loin d’être l’expression d’un principe général transformant une aide nouvelle en aide existante, exclut seulement la récupération des aides instituées plus de dix ans avant la première intervention de la Commission» (75).

(131) Dans le cas d’espèce, la Commission n’a pris aucune mesure, et la Grèce n’a pas agi à la demande de la Commission, avant 2009. La Commission a effectué une démarche le 21 octobre 2009 en communiquant la plainte à la Grèce et en lui demandant des informations à ce sujet.

(132) Par conséquent, toute aide octroyée au titre de la mesure en cause à partir du 21 octobre 1999 (soit 10 ans avant la date à laquelle la Commission a communiqué la plainte à l’État grec et lui a demandé de lui fournir des informations) constitue une aide nouvelle et illégale, mise en œuvre sans notification ni décision préalable de la Commission, sous réserve de l’article 15 du règlement de procédure en ce qui concerne la récupération (comme exposé de manière plus détaillée ci-dessous).

V.4. Quantification et récupération

(133) La mesure litigieuse a été mise en œuvre sans avoir été au préalable communiquée à la Commission, comme l’article 108, paragraphe 3, du TFUE le prévoit. Par conséquent, elle constitue une aide illégale.

(134) Lorsqu’une aide d’État octroyée illégalement est considérée comme incompatible avec le marché commun, cette constatation entraîne la récupération de l’aide auprès des bénéficiaires, sauf si cela est contraire à un principe général du droit conformément à l’article 14 du règlement (CE) no 659/1999. Le remboursement de l’aide vise à rétablir, dans la mesure du possible, la situation de concurrence antérieure à l’octroi de l’aide. Aucun des arguments avancés par les autorités grecques et le casino du Mont Parnès ne justifie que l’on s’écarte de ce principe fondamental.

(135) La Commission signale que l’article 14, paragraphe 1, du règlement (CE) no 659/1999 prévoit que «la Commission n’exige pas la récupération de l’aide si, ce faisant, elle allait à l’encontre d’un principe général de droit communautaire». D’après la jurisprudence de la Cour de justice et la pratique décisionnelle de la Commission, un ordre de récupération de l’aide violerait un principe général de droit communautaire lorsque, à la suite de l’action de la Commission, une confiance légitime existe chez le bénéficiaire d’une mesure dans le fait que l’aide a été accordée conformément à la législation de l’Union (76).

(136) Dans l’arrêt qu’elle a rendu dans l’affaire Forum 187 (77), la Cour a jugé que «le droit de se prévaloir du principe de protection de la confiance légitime s’étend à tout justiciable dans le chef duquel une institution communautaire a fait naître des espérances fondées. En outre, nul ne peut invoquer une violation de ce principe en l’absence d’assurances précises que lui aurait fournies l’administration. De même, lorsqu’un opérateur économique prudent et avisé est en mesure de prévoir l’adoption d’une mesure communautaire de nature à affecter ses intérêts, il ne saurait invoquer le bénéfice d’un tel principe lorsque cette mesure est adoptée».

(137) Dans ce contexte, les autorités grecques et le casino du Mont Parnès ont soutenu qu’une éventuelle récupération des aides en question serait contraire au principe de la confiance raisonnable de l’administré, eu égard à un arrêt du Symvoulio tis Epikratias rendu conformément à la législation nationale. La Commission fait remarquer à ce propos qu’il s’agit en l’occurrence d’une loi nationale adoptée par une autorité nationale et non pas par une autorité de l’Union au sens de la jurisprudence précitée. Par ailleurs, cette loi repose exclusivement sur la législation nationale et elle ne traite en aucune façon de questions liées à des aides d’État ou à la qualification de mesures en tant qu’aides d’État. Par conséquent, la Commission maintient la récupération sur la base de ces arguments.

(138) Quant aux arguments de la Grèce et du casino du Mont Parnès selon lesquels le casino de Loutraki aurait tardé à porter plainte devant la Commission et qu’il aurait ainsi enfreint le principe interdisant l’abus de droit, la Commission fait observer que la réaction tardive d’un plaignant ne peut en aucun cas exclure la récupération d’une aide illégale, comme il ressort d’ailleurs du délai de prescription de 10 ans fixé par l’article 15 du règlement de procédure.

(139) La Commission ne peut dès lors pas accepter les arguments des autorités grecques et du casino du Mont Parnès tendant à ce qu’elle renonce exceptionnellement à la récupération de l’aide.

(140) Comme indiqué dans la présente décision, la Commission note que la législation nationale de 1994 et de 1995 a initialement instauré l’obligation de rétrocéder 80 % de la valeur du droit d’entrée ainsi que le prix normal de 15 EUR pour les billets d’entrée de tous les casinos. Toutefois, ni l’obligation de restituer 80 % ni le prix normal de 15 EUR n’ont été mis en œuvre par les casinos bénéficiaires de la mesure, alors qu’ils l’ont été par les autres casinos à partir de 1995 et qu’ils continuent à l’être dans la pratique depuis lors (tous les casinos privés ont obtenu leur licence en 1995 ou en 1996 et ont commencé à appliquer la mesure à l’époque, à la seule exception du casino de Thessalonique). Par conséquent, comme le traitement fiscal discriminatoire résultant de la différenciation du prix des billets d’entrée et le versement de 80 % de ce prix à l’État ont commencé dans les faits en 1995, il est permis de considérer que la période de mise en œuvre de la mesure commence en 1995.

(141) Conformément à la conclusion à laquelle elle a abouti à la section V.3 ci-dessus (Légalité de l’aide), la Commission estime donc que le délai de prescription de dix ans prévu à l’article 15 du règlement de procédure porte sur toute aide octroyée avant le 21 octobre 1999.

(142) Lors du calcul du montant à récupérer, il convient de tenir compte du fait que, comme indiqué dans la présente décision (voir également point 85 ci-dessus), l’État grec subit une perte de recettes fiscales provenant des casinos publics équivalant à 7,20 EUR par billet d’entrée, soit la différence entre le droit de 12 EUR par billet d’entrée reversé à l’État par les casinos privés et le droit de 4,80 EUR par billet d’entrée reversé à l’État par les casinos publics.

(143) Toutefois, aux fins du calcul du montant à récupérer auprès de chaque casino, il y a lieu de tenir compte de certains aspects liés à la situation particulière de chaque casino, comme exposé ci-dessous: — comme indiqué dans la présente décision, l’obligation de verser à l’État 80 % du prix des billets d’entrée, conformément à l’arrêté ministériel de 1995, s’est appliquée aux casinos de Corfou et du Mont Parnès à partir de la date d’octroi de leur licence d’exploitation en vertu de la loi 2206/1994, c’est-à-dire à partir de 2003, sur la base de la loi 3139/2003. Toutefois, à partir de la fin de l’année 2000, et jusqu’à ce qu’elle obtienne sa licence en 2003, la société ETA s’est mise volontairement à verser à l’État 80 % du prix des billets d’entrée (qui s’élevait à 6 EUR) (78). Il peut être déduit de cette information transmise par les autorités grecques, sous réserve de plus amples observations qu’elles voudront éventuellement présenter (pour confirmer ou infirmer ce qui précède), qu’aucun droit d’entrée, pas même au tarif réduit (80 % de 6 EUR), n’a été versé jusqu’en 2000. Par conséquent, pendant cette période (du 21 octobre 1999 à la fin 2000), la somme à récupérer doit être calculée sur la base du montant de 12 EUR (c’est-à-dire de la taxe totale payée par les autres casinos privés, alors que les casinos publics n’en payaient aucune), multiplié par le nombre de billets émis pendant cette période, — le casino de Thessalonique a obtenu sa licence en 1995 sur la base de la loi 2206/1994 (79). L’obligation de verser à l’État 80 % du prix des billets d’entrée a été observée par le casino de Thessalonique après l’octroi de sa licence d’exploitation en 1995. Il applique encore aujourd’hui le droit d’entrée réduit de 6 EUR pratiqué par les casinos du Mont Parnès et de Corfou. Par conséquent, le montant à récupérer pour ce casino peut être calculé par la multiplication du nombre de billets émis (du 21 octobre 1999 à ce jour) par 7,20 EUR, — le casino de Rhodes a obtenu sa licence en 1996 en vertu de la loi 2206/1994. Il a alors commencé à appliquer un droit d’entrée de 6 EUR, qu’il a toutefois fait passer à 15 EUR après sa privatisation en avril 1999. Outre les observations présentées lors de la procédure formelle d’examen, la Commission comprend que le casino de Rhodes ne bénéficie plus de l’aide depuis sa privatisation en avril 1999. Par conséquent, la récupération de l’aide auprès de ce casino est couverte par le délai de prescription conformément à l’article 15 du règlement de procédure.

(144) En ce qui concerne le calcul du montant de l’aide à récupérer, la Commission ne dispose pas d’éléments suffisants pour fournir une évaluation exacte des montants à récupérer auprès de chaque casino bénéficiaire de la mesure. Cependant, aucune disposition du droit de l’Union ne prévoit que lorsqu’elle émet un ordre de récupération d’une aide incompatible avec le marché intérieur, la Commission doit déterminer avec précision le montant à récupérer. Il suffit que la décision de la Commission contienne des informations permettant à l’État membre concerné et à l’entreprise bénéficiaire concernée de calculer eux-mêmes, sans grande difficulté, ce montant. Par conséquent, la Commission s’est valablement limitée à constater l’obligation de récupérer les aides en question, laissant aux autorités nationales le soin de calculer le montant exact à récupérer suivant les instructions contenues dans sa décision.

(145) Sur la base des éléments soumis par l’État membre, la Commission fournit ci-après les instructions nécessaires pour procéder à la récupération.

(146) Le tableau ci-dessous présente une vue d’ensemble du nombre de billets émis par chaque casino, chaque année (les informations fournies ne sont toutefois pas complètes, comme indiqué dans le tableau), ainsi qu’une évaluation préliminaire des montants à récupérer auprès de chaque casino, sous réserve des observations supplémentaires que la Grèce voudra éventuellement présenter après avoir effectué ses calculs en vue de la récupération. Estimation du nombre de billets émis par casino Année Casino Mont Parnès Corfou Thessalonique Rhodes 1999 (22.10.1999 – 31.12.1999) Informations lacunaires […] (80) […] […] (81) 2000 Informations lacunaires […] […] […] 2001 Informations lacunaires […] […] […] 2002 Informations lacunaires […] […] […] 2003 Informations lacunaires jusqu’au 1er mai 2003 Le 1er mai 2003: […] […] […] […] 2004 […] […] […] […] 2005 […] […] […] […] 2006 […] […] […] […] 2007 […] […] […] […] 2008 […] […] […] […] 2009 (jusqu’au 22.10.2009): […] […] […] […] Total jusqu’au 22.10.2009 […] […] […] […] Billets émis après le 22.10.2009 Informations lacunaires Informations lacunaires Informations lacunaires Informations lacunaires Évaluation préliminaire du montant à récupérer par casino (en millions d’EUR, chiffres arrondis) Mont Parnès Corfou Thessalonique Rhodes Algorithme et calcul Pour la période 22.10.1999-2000 (82): nombre de billets (x1) × 12 = A1 Pour la période 22.10.1999-2000: nombre de billets ([…] billets) × 12 = A2 ([…] EUR) Pour la période 22.10.1999-22.10.2009: nombre de billets ([…] billets) × 7,20 = AB3 ([…] EUR) Ne s’applique pas Pour la période 2000-22.10.2009: nombre de billets (y1) × 7,20 = Β1 Pour la période 2000-22.10.2009: nombre de billets ([…] billets) × 7.20 = B2 ([…] EUR) Pour la période 22.10.2009-aujourd’hui: nombre de billets (z1) × 7,20 = C1 Pour la période 22.10.2009-aujourd’hui: nombre de billets (z2) × 7,20 = C2 Pour la période 22.10.2009-30.08.2010 (83): nombre de billets (z3) × 7.20 = C3 Montant total à récupérer A1 + B1 + C1= À calculer A2 + B2 + C2 À calculer AB3 + C3 À calculer Ne s’applique pas Montant total à récupérer À calculer

(147) La Commission fait en outre remarquer que l’article 108, paragraphe 3, du TFUE a un effet suspensif. Elle n’a toutefois reçu aucune information susceptible de confirmer que la mesure a été suspendue en raison de la décision d’ouvrir la procédure. Elle en déduit par conséquent que la mesure a été appliquée par les autorités grecques de manière ininterrompue jusqu’à ce jour (84). La Grèce devra récupérer auprès des bénéficiaires correspondants toute aide octroyée jusqu’à la publication de la présente décision. À cet égard, la Commission note qu’après sa privatisation en août 2010, le casino de Corfou a cessé d’appliquer le droit d’entrée de 6 EUR et qu’il a fixé le prix du billet à 15 EUR. Par conséquent, seule la période allant jusqu’en août 2010 devra être prise en compte dans le calcul du montant à récupérer.

(148) Compte tenu des arguments précédents, la Commission ordonne à la Grèce de récupérer les aides d’État incompatibles octroyées illégalement aux bénéficiaires. La Commission rappelle que la Grèce doit annuler tous les avantages fiscaux restants procurés dans le cadre de la mesure en cause à compter de la date d’adoption de la décision.

(149) À cet égard, la Commission note que, pour ce qui est de l’avenir, la Grèce a indiqué qu’elle envisageait de modifier la politique de tarification des casinos de manière à supprimer les discriminations existant entre eux. La Commission souligne que, d’après les autorités grecques, cette nouvelle législation mettra fin à la mesure litigieuse. La Grèce n’a toutefois pas encore informé la Commission de la suite donnée à cette affaire, ni de l’éventuelle réalisation de cette modification. La Commission pense que l’adoption d’une nouvelle législation en la matière revêt une importance déterminante pour résoudre les problèmes de traitement discriminatoire entre les casinos en Grèce et encourage la Grèce à prendre les mesures nécessaires sans tarder.

VI. CONCLUSION

(150) À la lumière des considérations qui précèdent, de la jurisprudence concernée et des caractéristiques propres à l’affaire, la Commission estime que la mesure litigieuse, qui consiste dans le traitement fiscal discriminatoire que les autorités grecques ont réservé à certains casinos en appliquant simultanément diverses dispositions consistant en: — la fixation d’une taxe uniforme de 80 % sur le prix des billets d’entrée, et — la fixation de deux prix légaux différents pour le billet d’entrée des casinos publics et privés, à respectivement 6 et 15 EUR, constitue une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE. La Commission constate également que la mesure litigieuse, mise en œuvre en violation de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE constitue une aide illégale.

(151) La Commission signale que, conformément à l’article 14 du règlement (CE) no 659/1999, toute aide illégale peut être récupérée auprès de son bénéficiaire, et elle ordonne à la Grèce de récupérer les aides illégales auprès de chaque casino bénéficiaire de l’aide. Elle souligne que le délai de prescription de dix ans prévu à l’article 15 du règlement de procédure précité vaut pour chaque aide octroyée avant le 21 octobre 1999. La Grèce doit annuler tous les avantages fiscaux restants procurés dans le cadre de la mesure faisant l’objet de la présente décision à compter de la date d’adoption de celle-ci,

A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

Les aides d’État mises en œuvre par la Grèce et consistant dans le traitement fiscal discriminatoire de certains casinos par l’application simultanée de diverses dispositions, en partie impératives, consistant en:

— la fixation d’une taxe uniforme de 80 % sur le prix des billets d’entrée, et

— la fixation de deux prix légaux différents pour le billet d’entrée des casinos publics et privés, à 6 et 15 EUR, respectivement,

ont été mises en œuvre illégalement par la Grèce en violation de l’article 108, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et ne sont pas compatibles avec le marché intérieur parce qu’elles confèrent un avantage concurrentiel injustifié aux casinos bénéficiaires suivants: Regency Casino Mont Parnès, Regency Casino Thessaloniki et le casino de Corfou (étant donné que le casino de Rhodes ne bénéficie plus de l’aide depuis avril 1999).

Article 2

1. La Grèce récupère auprès des casinos bénéficiaires l’aide incompatible visée à l’article 1er, qui a été octroyée après le 21 octobre 1999.

2. Les sommes à récupérer produisent des intérêts à partir de la date à laquelle elles ont été mises à la disposition des bénéficiaires, jusqu’à leur récupération.

3. Les taux d’intérêt sont calculés sur une base composée conformément au chapitre V du règlement (CE) no 794/2004 de la Commission (85).

4. La Grèce annule toute discrimination fiscale restante prévue dans le cadre des aides visées à l’article 1er à compter de la date d’adoption de la présente décision.

Article 3

1. La récupération des aides visées à l’article 1er est immédiate et effective.

2. La Grèce veille à ce que la présente décision soit mise en œuvre dans un délai de quatre mois à compter de la date de sa notification.

Article 4

1. Dans un délai de deux mois à compter de la date de notification de la présente décision, la Grèce est tenue de communiquer les informations suivantes à la Commission:

a) la liste des bénéficiaires des aides visées à l’article 1er, ainsi que le montant total des aides reçues par chacun d’eux dans le cadre de la mesure litigieuse, calculé conformément aux instructions contenues dans la présente décision;

b) le montant total (principal et intérêts) à récupérer auprès de chaque bénéficiaire;

c) une description détaillée des mesures prises et envisagées pour se conformer aux exigences de la présente décision;

d) des documents prouvant que les bénéficiaires ont reçu l’ordre de rembourser l’aide.

2. La Grèce tient la Commission informée du déroulement des mesures nationales de mise en œuvre de la présente décision jusqu’au terme des opérations de récupération des aides visées à l’article 1er. Elle communique sans délai toute information demandée par la Commission concernant les mesures prises et envisagées pour se conformer aux exigences de la présente décision. Elle fournit également des informations détaillées sur les montants des aides et des intérêts déjà récupérés auprès du bénéficiaire.

Article 5

La République hellénique est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le 24 mai 2011. Par la Commission Joaquín ALMUNIA Vice-président

(1) JO C 235 du 31.8.2010, p. 3.

(2) Consortium D.A.E.T – Loutraki A.E. – (Club Hotel Loutraki A.E.), rue Voukourestiou 11, quai Posidonos 48, Loutraki, Athènes 10671, GRÈCE.

(3) Le casino de Rhodes, auquel une licence a été octroyée par arrêté ministériel T/633 du 29 mai 1996, n’est pas cité dans la plainte parce qu’il ne relève plus de la mesure examinée depuis sa privatisation en avril 1999.

(4) Voir note 1 de bas de page.

(5) Plus précisément, la loi 2206/1994; l’arrêté ministériel no 1128269/1226/0015/POL.1292 du 16 novembre 1995 [Journal officiel de la République hellénique (FEK) no 982/B/1995]; la loi 3139 du 30 avril 2003; les décisions du secrétaire général de l’EOT (organe de tutelle des casinos publics), adoptées conformément à la loi 1624/1951 et au décret 4109/1960 (décision no 535633 de l’EOT du 21 novembre 1991, décision no 508049 de l’EOT du 24 mars 1992 et décision no 532691 de l’EOT du 24