FR Journal officiel de l'Union européenne L 170/1

DÉCISION DE LA COMMISSION

du 25 janvier 2012

concernant la mesure SA.14588 (C 20/09) mise à exécution par la Belgique en faveur de De Post – La Poste (à présent «bpost»)

[notifiée sous le numéro C(2012) 178]

(Les textes en langues française et néerlandaise sont les seuls faisant foi.)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

(2012/321/UE)

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa (1),

vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément auxdits articles (2) et vu ces observations,

considérant ce qui suit:

1. PROCÉDURE

1.1. DÉCISION DE LA COMMISSION DE 2003 ANNULÉE PAR LE TRIBUNAL

(1) Le 3 décembre 2002, les autorités belges ont notifié (3) à la Commission une augmentation de capital en faveur de l’opérateur postal belge De Post – La Poste [ci-après «DPLP», à présent «bpost» (4)]. Au terme d’un examen préliminaire, la Commission a décidé, le 23 juillet 2003 (5), de ne pas soulever d’objection à l’égard de la mesure notifiée. Dans sa décision, la Commission a établi que cet apport de capitaux, de même que les autres mesures en faveur de DPLP recensées lors de l’enquête préliminaire, n’avait pas entraîné de surcompensation des coûts nets supportés par l’entreprise dans l’exécution de ses missions de service public de 1992 à 2002.

(2) Le 27 novembre 2003, la décision de la Commission a été attaquée devant le Tribunal par Deutsche Post AG et sa filiale belge, DHL International (6). Le 10 février 2009, le Tribunal a annulé la décision de la Commission, concluant que cette dernière avait décidé de ne pas soulever d’objection malgré l’existence de difficultés sérieuses qui auraient dû l’amener à engager une procédure formelle d’examen.

(3) En avril 2009, la Belgique a introduit un pourvoi (7) (C-148/09) auprès de la Cour de justice contre l’annulation, par le Tribunal, de la décision de la Commission du 23 juillet 2003 de ne pas soulever d’objections.

(4) Le 22 septembre 2011, la Cour a rejeté le pourvoi formé par la Belgique, constatant que le Tribunal avait annulé à raison la décision de la Commission de 2003.

1.2. PLAINTE CONCERNANT L’AIDE À LA DISTRIBUTION DE LA PRESSE

(5) En 2005, plusieurs distributeurs de presse privés belges ont déposé une plainte (8), au titre des règles relatives tant aux ententes qu’aux aides d’État, à l’encontre d’un accord portant sur la distribution de la presse, conclu entre les autorités belges et DPLP. Cet accord confie à DPLP la mission de service public de distribution de la presse dans toute la Belgique et fixe les tarifs de ce service ainsi que la compensation à laquelle DPLP a droit en raison des coûts additionnels qu’implique l’exécution de cette mission. La plainte porte principalement sur les tarifs des services proposés par DPLP, dont les plaignants affirment qu’ils sont si bas qu’ils excluent effectivement toute velléité de concurrence.

(6) En ce qui concerne les règles applicables aux aides d’État, les services de la Commission ont rejeté la plainte, l’examen préliminaire ayant permis de constater l’absence de surcompensation des coûts nets additionnels induits par ce service public. En mai 2009, toutefois, les plaignants ont contesté cette position préliminaire, fourni un complément d’information et demandé à la Commission de procéder à une enquête approfondie.

1.3. QUATRIÈME «CONTRAT DE GESTION» (2005-2010)

(7) L’examen de la plainte concernant la compensation octroyée pour la distribution de la presse a permis à la Commission de découvrir qu’en 2005, la Belgique avait conclu avec DPLP un «contrat de gestion», non notifié, qui prévoyait le versement d’une compensation de services d’intérêt économique général (SIEG). La Commission a donc ouvert une procédure d’office (9) et adressé une demande de renseignements à la Belgique en avril 2007.

(8) En décembre 2007, les autorités belges ont répondu qu’elles estimaient que la compensation du SIEG ne constituait pas une aide d’État puisque chacune des quatre conditions énoncées dans l’arrêt Altmark (10) était remplie. Elles ont communiqué ultérieurement des informations sur le quatrième contrat de gestion, et plus particulièrement sur le système de comptabilité analytique utilisé aux fins du calcul de la compensation versée par l’État.

(9) Par la suite, les mesures visées par la procédure d’office et les plaintes ont été incluses dans la procédure formelle d’examen C20/09 ouverte le 23 juillet 2009.

1.4. DÉCISION D’OUVERTURE

(10) Compte tenu de l’annulation de la décision de la Commission du 23 juillet 2003 par le Tribunal, et après avoir examiné les renseignements communiqués par les autorités belges concernant les mesures en cause, la Commission a décidé, le 13 juillet 2009, d’ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, du TFUE (11).

(11) La décision de la Commission d’ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne. La Commission a invité les intéressés à lui faire part de leurs observations.

1.5. OBSERVATIONS DES AUTORITÉS BELGES CONCERNANT LA DÉCISION D’OUVERTURE

(12) Les autorités belges ont fait part de leurs observations le 13 août 2009 et les ont complétées par d’autres observations les 10 septembre 2009, 12 octobre 2009, 23 avril 2010, 26 avril 2010, 19 octobre 2010, 19 novembre 2010, 21 décembre 2010, 18 janvier 2011, 17 février 2011, 2 mars 2011, 29 mars 2011, 11 avril 2011, 10 mai 2011, 27 mai 2011, 14 juin 2011, 10 août 2011, 26 août 2011, 7 octobre 2011, 14 décembre 2011, 19 décembre 2011, 20 décembre 2011 et 26 décembre 2011. Elles ont indiqué qu’elles avaient formé un pourvoi le 22 avril 2009 contre l’arrêt du Tribunal du 10 février 2009 et ont apporté des précisions concernant la compensation de services publics et d’autres mesures ad hoc en faveur de DPLP.

1.6. OBSERVATIONS DE TIERS CONCERNANT LA DÉCISION D’OUVERTURE ET OBSERVATIONS DES AUTORITÉS BELGES CONCERNANT LES OBSERVATIONS DES TIERS

(13) Deutsche Post AG et DHL International NV/SA ont présenté des observations le 28 août 2009.

(14) La Vlaamse Federatie van Persverspreiders (ci-après «VFP», la fédération flamande des diffuseurs de presse) et Prodipresse (Union des professionnels de la diffusion de la presse) ont présenté leurs observations le 28 août 2009.

(15) Le Belgische Distributiedienst BVBA (ci-après «BD», un concurrent de DPLP sur le marché de la distribution de la presse) a présenté ses observations le 28 août 2009.

(16) L’Association belge des éditeurs de journaux ASBL a présenté ses observations le 28 août 2009.

2. DESCRIPTION DÉTAILLÉE DE L’AIDE

2.1. STATUT JURIDIQUE ET ACTIVITÉS DE DPLP

(17) La Poste belge était une régie d’État («Régie des postes») jusqu’en 1992, lorsqu’elle a été constituée en personne morale distincte («entreprise publique autonome»). En 2000, elle a changé de statut juridique pour devenir une «société anonyme de droit public».

(18) En 2010, DPLP a réalisé un produit d’exploitation de 2 318 millions d’EUR et un bénéfice d’exploitation de 319 millions d’EUR. Fin 2010, elle occupait 33 616 personnes. À titre comparatif, elle comptait 42 000 salariés en 2002. Les coûts de personnel représentent 65 % de ses coûts d’exploitation totaux.

(19) Une participation minoritaire de 50 % moins une part est détenue par l’investisseur privé CVC Capital Partners. L’État belge est actionnaire majoritaire.

2.2. SYNTHÈSE DES MESURES PUBLIQUES EN CAUSE

2.2.1. Missions de service public au cours de la période 1992-2010

(20) DPLP a été chargée de missions de service public par la loi postale (12) et quatre contrats de gestion successifs durant l’ensemble de la période visée par l’enquête, soit de 1992 à 2010.

2.2.1.1. Obligations de service public définies dans les contrats de gestion

(21) Les contrats de gestion énoncent les règles et modalités d’exécution des tâches entreprises par DPLP dans le cadre de l’exécution de ses activités d’intérêt public et fixent l’intervention financière de l’État belge.

(22) Depuis sa constitution en 1992, DPLP a signé avec l’État belge quatre contrats de gestion couvrant les périodes suivantes (13): 1) premier contrat: du 14.9.1992 au 31.12.1996; 2) deuxième contrat: du 1.1.1997 au 23.9.2002; 3) troisième contrat: du 24.9.2002 au 23.9.2005; 4) quatrième contrat: du 24.9.2005 au 23.9.2010; contrat prorogé dans l’attente du nouveau contrat.

(23) Les contrats de gestion établissent la liste des missions de service public. Les missions de service public prévues par l’État belge dans l’actuel contrat de gestion sont les suivantes (14): Services postaux i) Service postal universel ii) Distribution des quotidiens iii) Distribution des périodiques iv) Distribution des imprimés électoraux v) Tarifs spéciaux pour les associations sans but lucratif vi) Envois de la poste aux lettres soumis au régime de franchise postale (correspondance royale et autres correspondances spéciales) vii) Services postaux internationaux viii) Colis internationaux Services financiers ix) Réception de dépôts en espèces sur un compte courant postal x) Émission de mandats-poste xi) Paiement à domicile des pensions de retraite et de survie et des allocations aux personnes handicapées xii) Paiement des jetons de présence lors des élections xiii) Comptabilisation des fonds et titres des amendes routières xiv) Services relatifs aux permis de pêche Vente de timbres-poste xv) Vente de timbres-poste Autres services publics xvi) Rôle social du facteur xvii) Information adéquate du public xviii) Impression et livraison de courrier électronique xix) Services de certification des messages xx) Prestations effectuées pour les comptables de l’État xxi) Débit de timbres fiscaux et d’amendes xxii) Coopération dans la distribution des paquets de bulletins de vote

2.2.2. Mesures publiques visées par l’enquête

(24) De 1992 à 2010, DPLP a bénéficié d’un soutien public sous la forme de différentes mesures: 1) prise en charge des retraites: à la suite de la réforme du système de retraites opérée en 1997, l’État a libéré DPLP de ses engagements accumulés au titre des retraites pour un montant de 3,8 milliards d’EUR; 2) compensation annuelle des coûts d’exécution des obligations de service public (15), pour un montant total de 5,2 milliards d’EUR sur la période 1992-2010; 3) apports de capitaux: deux en 1997 (62 millions d’EUR), un en 2003 (297,5 millions d’EUR) et un en 2006 (40 millions d’EUR); 4) exonérations fiscales: exonération de l’impôt sur les sociétés, de l’impôt foncier et d’autres impôts indirects et locaux; 5) transfert d’immeubles: en 1992, 63 immeubles d’une valeur de 112,2 millions d’EUR ont été transférés à DPLP; 6) garantie accordée par l’État en 2004, contre une prime de 0,25 %, pour un prêt de 100 millions d’EUR.

2.2.2.1. Prise en charge des retraites

(25) En 1992, la Régie des postes a été transformée par loi en une entreprise publique autonome (EPA) dénommée «De Post-La Poste». DPLP, en sa qualité de successeur légal de la Régie des postes, a repris les actifs et le personnel de cette dernière. Ce changement a marqué une rupture importante en ce qui concerne le modèle d’entreprise: 1) contrairement à la Régie des postes, gérée par et sous l’autorité et la direction du ministre compétent, DPLP était désormais gérée par son conseil d’administration et son comité de gestion, le gouvernement ne conservant qu’un pouvoir de supervision aux fins du respect de la loi et du contrat de gestion (16); 2) DPLP était, en principe, responsable de son propre équilibre financier, alors que le budget annuel de la Régie des postes était, jusqu’alors, établi par le ministre compétent, qui le soumettait pour approbation au Parlement en annexe du budget de son propre ministère.

(26) Ainsi, en 1992, DPLP a repris 43 747 fonctionnaires, ainsi que la protection juridique dont jouissaient ceux-ci en matière de sécurité d’emploi, de retraite et de rémunération (article 33 de la loi du 21 mars 1991).

(27) En 2008, DPLP employait encore quelque 23 500 agents statutaires (dont le statut était similaire à celui des fonctionnaires), représentant près de deux tiers de l’ensemble de son personnel, ainsi que cela est indiqué ci-après. Tableau 1 Régimes d'emploi au sein de DPLP

(28) Entre 1972 et 1996, les retraites étaient payées en vertu d’un régime par répartition. Selon ce système, DPLP remboursait à l’État le montant des retraites versées par celui-ci aux anciens fonctionnaires retraités (17) pour les droits à la retraite qu’ils avaient accumulés depuis 1972, année durant laquelle la Poste belge est devenue une entité comptable distincte au sein de l’État (Régie des postes).

(29) Aucune modification n’a été apportée au système de financement des retraites jusqu’à la réforme des retraites en 1997. Cette réforme a consisté à aligner le système de retraites du premier pilier applicable au personnel statutaire de DPLP sur celui du secteur privé: à partir de 1997, DLPL a dû verser à l’ONSS (Office national de sécurité sociale) une contribution au titre des retraites représentant 8,86 % des salaires.

(30) Parallèlement, l’État a accepté de prendre en charge les engagements au titre des retraites accumulés par DPLP, qui s’élevaient à 3,8 milliards d’EUR.

2.2.2.2. Compensation annuelle du coût d’exécution des obligations de service public

(31) Chaque contrat prévoyait le versement d’une compensation annuelle par l’État en vue de l’exécution des missions de service public définies dans ledit contrat.

(32) Dans les trois premiers contrats, la compensation était définie sur la base de la différence effective entre les dépenses et les recettes des missions de service public. Le quatrième contrat de gestion prévoit le paiement d’une compensation fixe calculée sur la base de la différence attendue entre le coût supporté par DPLP et les recettes générées par les usagers des services publics, compensation qui est toutefois soumise à un plafond défini dans les contrats de gestion (18).

(33) Les services publics pour lesquels DPLP est, conformément à l’actuel contrat de gestion (19), habilitée à recevoir une compensation de l’État sont les suivants: Services postaux ii) Distribution des quotidiens iii) Distribution des périodiques iv) Distribution des imprimés électoraux v) Tarifs spéciaux pour les associations sans but lucratif vi) Envois de la poste aux lettres soumis au régime de franchise postale (correspondance royale et autres correspondances spéciales) Services financiers ix) Réception de dépôts en espèces sur un compte courant postal x) Émission de mandats-poste xi) Paiement à domicile des pensions de retraite et de survie et des allocations aux personnes handicapées xiii) Comptabilisation des fonds et titres des amendes routières xiv) Services relatifs aux permis de pêche Vente de timbres-poste xv) Vente de timbres-poste Autres services publics xvi) Rôle social du facteur xx) Prestations effectuées pour les comptables de l’État xxi) Débit de timbres fiscaux et d’amendes

(34) Il convient de noter que le service postal universel ne peut donner lieu à une compensation conformément aux trois derniers contrats de gestion (20). Bien que la distribution de la presse puisse généralement s’inscrire dans le cadre du service universel, conformément à la directive 97/67/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 décembre 1997 concernant des règles communes pour le développement du marché intérieur des services postaux de la Communauté et l’amélioration de la qualité du service (21), les missions spécifiques (distribution des quotidiens et des périodiques) devant donner lieu à une compensation en vertu des contrats de gestion ont été définies par les autorités belges selon des critères qui les distinguent du service postal universel. Ces critères sont: 1) les objectifs de la mission, qui vont au-delà des objectifs du service universel; 2) les conditions spécifiques énoncées par lesdits contrats; et 3) les dispositions spécifiques en matière de tarification, qui diffèrent de celles applicables à la tarification du service universel.

(35) Objectifs de la mission: les autorités belges considèrent qu’il est particulièrement important d’assurer une large distribution de la presse écrite sur l’ensemble du territoire belge afin d’accroître le niveau d’information et la diversité d’opinions et d’encourager la participation du public au débat politique.

(36) Le contrat fixe des conditions d’exploitation spécifiques: le service spécifique de distribution de la presse, imposé à DPLP et donnant lieu à une compensation, va au-delà du service de distribution classique inclus dans le service universel. Il est soumis à une série de conditions strictes sur les plans de la qualité et des résultats, qui concernent l’heure de la distribution (par exemple, distribution avant 7 h 30), la fréquence, les options de distribution pour les éditeurs, la souplesse accordée aux éditeurs pour ce qui est du volume, de même que la continuité du service (y compris une définition stricte des cas de force majeure).

(37) Tarification spécifique: les tarifs de la mission de distribution de la presse donnant lieu à une compensation sont définis dans le cadre de négociations tripartites (État belge/DPLP/secteur de la presse) et ne doivent pas recevoir l’aval de l’autorité de régulation, contrairement aux tarifs du service public universel. Alors que les tarifs du service public universel sont basés sur les coûts, les tarifs de la mission spécifique de distribution de la presse donnant lieu à une compensation sont nettement moins élevés, de façon à permettre la réalisation des objectifs qu’elle poursuit.

(38) Les services publics mentionnés au considérant 33 peuvent bénéficier d’une compensation de service public. Les compensations de service public effectivement versées pour chaque exercice sont les suivantes: Premier contrat de gestion Année Montant (en EUR) 1992 (22) 91 720 000 1993 351 327 000 1994 322 138 000 1995 368 308 000 1996 314 205 000 Deuxième contrat de gestion Année Montant (en EUR) 1997 208 934 000 1998 228 629 000 1999 213 788 000 2000 216 282 000 2001 224 269 000 2002 194 559 000 Troisième contrat de gestion Année Montant (en EUR) 2003 175 554 000 2004 247 606 000 2005 254 825 000 Quatrième contrat de gestion Année Montant (en EUR) 2006 299 729 000 2007 306 396 000 2008 315 683 000 2009 321 244 000 2010 325 735 000

2.2.2.3. Apports de capitaux

(39) Capitaux apportés en 1997: DPLP a bénéficié de deux apports de capitaux, non notifiés, pour un montant total de 62 millions d’EUR. Les autorités belges ont toutefois indiqué par la suite que ces fonds constituaient en réalité des compensations de service public différées, qui n’avaient pas été versées en temps voulu à DPLP.

(40) Capitaux apportés en 2003: les autorités belges ont procédé à un apport de capitaux en faveur de DPLP à hauteur de 297,5 millions d’EUR. Selon elles, cet apport a été réalisé à des conditions acceptables pour un investisseur privé opérant dans les conditions normales d’une économie de marché; conformément au principe de l’investisseur privé en économie de marché, il ne constituerait donc pas une aide d’État.

(41) Capitaux apportés en 2006: les autorités belges ont procédé à un nouvel apport de capitaux à hauteur de 40 millions d’EUR. Selon elles, cet apport était conforme au principe de l’investisseur privé en économie de marché, ayant été effectué à des conditions identiques à celles qui s’appliquent aux investisseurs privés (pari passu).

2.2.2.4. Exonérations fiscales

(42) Jusqu’au 31 décembre 2005, DPLP a bénéficié d’une exonération de l’impôt sur les sociétés.

(43) Au cours de la période couverte par l’enquête, elle a bénéficié d’une exonération de l’impôt foncier sur les immeubles utilisés dans le cadre de l’exécution de services publics, représentant un avantage de […] (23) à […] d’EUR par an. Si cet impôt avait été acquitté, les coûts des produits (service public et produits commerciaux) utilisant ces immeubles auraient été proportionnellement plus élevés.

(44) DPLP bénéficie également d’une exonération en ce qui concerne d’autres impôts indirects et locaux. Les autorités belges ne sont pas en mesure d’estimer la valeur exacte de cet avantage mais indiquent que cette mesure entre dans le champ d’application des règles de minimis.

(45) Les exonérations fiscales sont antérieures à l’entrée en vigueur du traité CEE en 1958 et ont été maintenues sans modification majeure. Alors qu’il a été mis fin à l’exonération de l’impôt sur les sociétés le 31 décembre 2005, les deux dernières mesures sont toujours en vigueur.

2.2.2.5. Transfert d’immeubles

(46) En 1992, l’État belge a transféré 63 immeubles, sans contrepartie, à DPLP (24). Celle-ci les utilisait déjà, même s’ils appartenaient juridiquement à l’État. La valeur totale de ces biens était estimée à 112,2 millions d’EUR (25). Ces immeubles étaient distincts des actifs initiaux, auxquels ils venaient s’ajouter, qui avaient été dissociés des biens appartenant à l’État lorsque la Poste était devenue une régie d’État («la Régie des postes») distincte en 1971. La Régie des postes possédait déjà légalement les actifs qui avaient été portés à son bilan. Ces immeubles supplémentaires transférés en 1992 étaient, en revanche, supposés compenser la charge représentée par les retraites, qui continuait d’incomber à DPLP au moment où celle-ci a abandonné son statut de régie au profit de celui d’entreprise publique autonome.

(47) Les autorités belges font valoir que le transfert de ces immeubles s’inscrivait uniquement dans le cadre d’une réorganisation interne des biens appartenant à l’État et ne constituait pas un avantage. Selon elles, ces immeubles étaient déjà utilisés par la Poste belge avant que celle-ci ne soit transformée en DPLP en 1992 (et étaient donc déjà utilisés par la Régie des postes).

2.2.2.6. Garantie de l’État

(48) La possibilité a été donnée à DPLP de solliciter une garantie publique pour ses emprunts contre une prime de 0,25 %.

(49) Au cours de la période visée par l’enquête, il n’a été recouru à cette garantie qu’une seule fois, pour un prêt de 100 millions d’EUR contracté auprès de la Banque européenne d’investissement (BEI). L’accord signé entre DPLP et la BEI le 22 décembre 2004 permettant à DPLP d’utiliser la facilité de crédit de la BEI jusqu’au 10 juin 2008. Faisant usage de cette facilité, DPLP a demandé un montant de 100 millions d’EUR le 8 novembre 2007, montant qu’elle a effectivement reçu le 5 décembre 2007. DPLP s’est engagée à rembourser le prêt en 11 tranches annuelles égales de 9,09 millions d’EUR environ. La première tranche doit être versée le 5 décembre 2012 et la dernière, le 5 décembre 2022. Les intérêts sont payés trimestriellement (5 décembre, 5 mars, 5 juin, 5 septembre). Le taux d’intérêt est défini sur la base du taux EURIBOR à trois mois, minoré de 37 points de base.

3. DESCRIPTION DES RAISONS AYANT CONDUIT À L’OUVERTURE DE LA PROCÉDURE EN 2009

(50) Se fondant sur l’arrêt Altmark (26), la Commission a estimé que les compensations de service public versées depuis 1992, de même que les exonérations fiscales, les apports de capitaux, la garantie de l’État et le transfert d’immeubles mentionnés plus haut, étaient susceptibles de constituer une aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.

(51) Les aides d’État consistant en des compensations des coûts liés à des obligations de service universel peuvent être déclarées compatibles en vertu de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE si elles sont nécessaires à l’exécution de ces services et n’affectent pas le développement des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt de l’Union européenne.

(52) Dans la décision d’ouverture de 2009, la Commission s’est interrogée sur la nécessité et la proportionnalité des mesures d’aides accordées à DPLP aux fins de l’exécution de ses missions de service public.

(53) En ce qui concerne le calcul de la surcompensation en vertu de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE, la Commission a estimé que l’ensemble des recettes et coûts liés aux obligations de service public auraient été pris en compte en s’assurant de l’absence de surcompensation pour les missions de service public. Il convient, aux fins de ce calcul, de vérifier la solidité de la méthode comptable appliquée pour déterminer les coûts imputables aux services d’intérêt économique général, ainsi que de tenir compte de l’ensemble des coûts nets du service public et des aides supplémentaires octroyées sous quelque forme que ce soit.

(54) S’agissant du financement des retraites des fonctionnaires par l’État, la Commission s’est demandé dans quelle mesure le fait d’être déchargée de ses obligations en matière de retraites plaçait DPLP dans une situation comparable à celle de ses concurrents en ce qui concerne les cotisations de sécurité sociale.

(55) Conformément à l’approche suivie par la Commission dans sa décision sur le financement public du coût des retraites des fonctionnaires travaillant pour La Poste française (27), il convenait d’examiner si cette mesure était compatible au regard de l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE et, à cet effet, de déterminer dans quelle mesure les coûts de sécurité sociale acquittés par DPLP après avoir été déchargée de ces obligations étaient comparables à ceux supportés par ses concurrents.

4. OBSERVATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES

4.1. OBSERVATIONS DE VFP ET DE PRODIPRESSE

(56) Le 28 août 2009, VFP et Prodipresse ont fait part de leurs observations concernant le système de distribution de la presse mis en œuvre par DPLP.

(57) Conformément à la plainte qu’elles avaient déposée plus tôt, VFP et Prodipresse ont souligné les distorsions de concurrence résultant des tarifs peu élevés pratiqués par DPLP pour la distribution de la presse, empêchant toute concurrence de la part d’autres opérateurs sur le marché.

(58) Elles ont indiqué que les prix pratiqués par DPLP étaient fixés lors de négociations tripartites entre DPLP, les éditeurs et l’État. Les pertes subies par DPLP en raison de ces prix inférieurs au marché sont, selon elles, compensées par l’État dans le cadre de la compensation des SIEG. Si DPLP est le bénéficiaire direct de cette aide, les éditeurs de quotidiens en bénéficieraient aussi de façon indirecte.

(59) VFP et Prodipresse estiment que DPLP pourrait bénéficier d’une surcompensation pour le système de distribution de la presse, surcompensation qu’elle utiliserait pour financer ses autres activités.

4.2. OBSERVATIONS DE L’ASSOCIATION BELGE DES ÉDITEURS DE JOURNAUX

(60) Le 28 août 2009, l’Association belge des éditeurs de journaux a fait part de ses observations. Elle a souligné à cette occasion l’importance, en termes de démocratie et d’égalité, d’un système efficace de distribution des quotidiens sur l’ensemble du territoire belge, à des prix uniformes et raisonnables, permettant aux abonnés de recevoir leurs quotidiens tôt le matin.

4.3. OBSERVATIONS DE DEUTSCHE POST AG ET DE DHL INTERNATIONAL

(61) Le 28 août 2009, Deutsche Post AG et DHL International ont fait part de leurs observations. Elles ont insisté sur la nécessité d’examiner la prise en charge des obligations incombant à DPLP en matière de retraites, et notamment de s’assurer de la conformité de cette mesure avec la pratique antérieure, de contrôler la conformité des apports de capitaux avec le marché, de vérifier la conformité de la répartition des coûts avec l’arrêt Chronopost et enfin, d’examiner le transfert d’immeubles.

4.4. OBSERVATIONS DE BELGISCHE DISTRIBUTIEDIENST NV/BELGIQUE DIFFUSION SA

(62) Le 28 août 2009, Belgische Distributiedienst NV/Belgique Diffusion SA («BD»), qui fait partie du groupe TNT, a fait part de ses observations. BD est un concurrent de DPLP, et notamment de sa filiale chargée de la distribution de la presse, Deltamedia, sur le marché de la distribution des quotidiens et des périodiques. Conformément à la plainte qu’elle avait déposée précédemment, BD a souligné que DPLP pratiquait des prix inférieurs à ses coûts pour ce qui est de la distribution des quotidiens. Les pertes subies par DPLP étaient, selon elle, financées par des subventions publiques. Les prix peu élevés rendraient malaisée toute concurrence à l’égard de DPLP.

(63) Selon BD, DPLP aurait enfreint la directive 92/50/CEE du Conseil du 18 juin 1992, portant coordination des procédures de passation des marchés publics de services (28), ainsi que l’article 7 de la directive 97/67/CE. BD s’est également interrogée sur l’existence d’une aide en vertu de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE et sur la compatibilité de la compensation des coûts liés aux SIEG en vertu de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE.

(64) Elle s’est demandé si la distribution des quotidiens pouvait être qualifiée de SIEG, étant donné que, dans la plupart des États membres, cette activité est ouverte à la concurrence, sans implication de l’opérateur postal.

(65) BD s’est aussi demandé si une subvention réservée exclusivement à l’opérateur postal constituait le moyen le plus approprié de soutenir la distribution des quotidiens, par opposition à une aide apportée aux éditeurs, qui pourraient alors se procurer les services de distribution sur le marché libre, ce qui permettrait à différents prestataires de se livrer concurrence.

(66) BD s’est interrogée sur la nécessité des coûts, et ce même si la mission de distribution des quotidiens confiée à DPLP devait être approuvée. Selon elle, DPLP supporte des coûts beaucoup plus élevés que ceux des autres opérateurs, ce qui accroît le niveau de subventions nécessaire. En ce sens, les subventions ne seraient ni proportionnées, ni justifiées.

(67) Enfin, BD estime que les coûts de DPLP pris en charge par l’État pourraient inclure des coûts d’investissement qui ne seraient pas nécessaires aux fins de l’exécution du SIEG, étant donné que DPLP pourrait avoir utilisé les infrastructures mises en place pour d’autres services. Les campagnes de promotion en faveur de produits commerciaux pourraient également avoir été financées au moyen de la subvention publique.

5. OBSERVATIONS DES AUTORITÉS BELGES

5.1. OBSERVATIONS DES AUTORITÉS BELGES SUR LA PRISE EN CHARGE DES RETRAITES

(68) Les autorités belges font valoir que, conformément à l’approche suivie dans l’arrêt Combus (29), la prise en charge des engagements en matière de retraite ne constituerait pas une aide d’État, étant donné qu’elle soulage la Poste belge d’une charge anormale, et non d’une charge grevant normalement le budget d’une entreprise.

(69) Une telle charge anormale découlerait de coûts salariaux plus élevés liés au personnel statutaire et d’un manque de souplesse sur le plan opérationnel, qui empêcheraient DPLP de réduire autant qu’elle le souhaiterait le nombre de fonctionnaires dans son personnel.

(70) Les autorités belges définissent trois causes de souplesse insuffisante: 1) la sécurité d’emploi des fonctionnaires; 2) l’absence de mobilité interne; 3) l’absence d’accès au chômage temporaire.

(71) Sécurité d’emploi des fonctionnaires: DPLP fait valoir que son personnel statutaire est de facto engagé pour une durée indéterminée. DPLP n’est pas en mesure de mettre fin aux contrats de son personnel statutaire, sauf motif grave ou mauvais résultats récurrents. Même en pareil cas, la procédure de licenciement est soumise à des exigences particulièrement lourdes.

(72) En outre, le Conseil d’État (juridiction administrative belge compétente pour le personnel statutaire, alors que le personnel contractuel relève de la compétence des tribunaux du travail) s’est montré enclin à favoriser le personnel statutaire en fixant une norme stricte aux fins de l’établissement d’un «motif valable». Il s’ensuit que DPLP n’est pas en mesure de licencier son personnel statutaire, que ce soit individuellement ou de façon collective, pour des raisons économiques ou techniques.

(73) En conséquence, la résiliation d’un contrat de travail ne constitue pas un outil de gestion permettant de reconfigurer la composition du personnel en fonction des besoins opérationnels effectifs. De même, l’impossibilité de procéder à des renvois pour motif économique limite considérablement les moyens dont dispose DPLP pour résoudre des problèmes tels qu’une mobilité insuffisante ou des salaires et avantages du personnel statutaire supérieurs à ceux pratiqués sur le marché. En outre, le personnel statutaire n’est pas habilité à demander un transfert automatique vers l’administration publique, et DPLP ne peut pas davantage imposer un tel transfert.

(74) Cela signifie qu’une réduction du personnel statutaire se limite essentiellement à des départs volontaires, peu nombreux, et aux départs naturels.

(75) Absence de mobilité interne: outre l’incapacité de DPLP à réduire le personnel statutaire dans les domaines où la demande de services a diminué, les possibilités dont elle dispose en vue du redéploiement de son personnel statutaire au sein de son organisation compte tenu de ses besoins sont soumises à des contraintes strictes.

(76) Des éléments tels que l’appartenance linguistique, les qualifications, l’ancienneté et la classification fonctionnelle font que DPLP est largement incapable de redéployer son personnel travaillant dans des domaines où les besoins en personnel diminuent, par exemple en raison du recul du courrier traditionnel, au profit de secteurs en sous-effectif du fait, notamment, des départs à la retraite ou d’une demande en hausse.

(77) En d’autres termes, en raison des rigidités du «statut», DPLP est largement incapable de redéployer du personnel statutaire en fonction de ses besoins ou de compenser une inadéquation entre les domaines d’activités en sureffectif et ceux en sous-effectif. Paradoxalement, pour répondre aux besoins constatés dans les secteurs en sous-effectif, DPLP doit engager du personnel intérimaire ou contractuel, tout en conservant son personnel statutaire excédentaire dans les secteurs en sureffectif.

(78) Absence d’accès au chômage temporaire: en outre, DPLP ne peut mettre son personnel statutaire au chômage temporaire («chômage économique»), comme peuvent le faire les opérateurs du secteur privé lorsque le travail vient à manquer.

(79) Coûts salariaux plus élevés: lorsque la Régie des postes est devenue une entreprise publique autonome en 1992 et a été rebaptisée DPLP, le personnel statutaire percevait des salaires et des avantages nettement plus élevés que le personnel contractuel du secteur privé. Depuis 1992, les augmentations de salaires automatiques liées à l’ancienneté et l’important pouvoir de négociation des syndicats ont contribué à maintenir les salaires et avantages à ces niveaux comparativement plus élevés.

(80) Outre les salaires et avantages plus élevés que ceux perçus par le personnel contractuel, les agents statutaires bénéficient de 4 à 11 jours de congés rémunérés supplémentaires (30), ce qui accroît les coûts supportés par DPLP. Ces éléments caractérisant le personnel statutaire ont rendu malaisée la gestion, par DPLP, du coût unitaire du personnel statutaire, sensiblement supérieur à celui des agents contractuels du secteur privé.

(81) Depuis la reprise du personnel statutaire de la Régie des postes en 1992, les dirigeants de DPLP ont reconnu que ce personnel, avec ses coûts salariaux plus élevés et ses rigidités opérationnelles, constituait un handicap structurel qu’il était de plus en plus difficile de supporter au fur et à mesure de l’avancement de la libéralisation du marché postal. DPLP a par conséquent cessé d’engager des agents statutaires en 1998. Les départs naturels résultant pour l’essentiel de départs à la retraite ont conduit à une diminution, en termes absolus, du personnel, qui est passé à 23 538 personnes en 2008.

(82) La réduction du personnel statutaire dépendant principalement du taux de départs naturels dans le contexte de la pyramide des âges actuelle, sa progression a été lente et devrait selon toute probabilité le rester jusqu’en 2030, soit bien après la libéralisation complète du marché postal, ainsi que le montre le tableau ci-après. Tableau 2 Évolution des effectifs statutaires de DPLP

(83) Les autorités belges considèrent par conséquent que le personnel statutaire de DPLP représente un handicap sérieux sur le plan opérationnel et en termes de coûts vis-à-vis des opérateurs privés et que l’État a soulagé DPLP d’une charge anormale que ne supportent pas ses concurrents.

(84) La mesure ne constitue pas, selon elles, une aide d’État, et la ligne de conduite suivie par la Commission dans la décision d’ouverture, conformément à des affaires antérieures portant sur des régimes de retraite [EDF (31), La Poste (France) (32), Royal Mail (33)], ne serait par conséquent pas nécessaire dans le cas de DPLP.

(85) Les autorités belges font cependant valoir que l’application éventuelle d’une telle méthode à DPLP conduirait à conclure que la part des coûts de sécurité sociale, en pourcentage des coûts salariaux, supportée par DPLP équivaut à celle de ses concurrents.

5.2. OBSERVATIONS DES AUTORITÉS BELGES CONCERNANT LA COMPENSATION ANNUELLE DES COÛTS DE SERVICE PUBLIC

(86) Les autorités belges ont communiqué les données comptables (34) de DPLP et exposé les principes de comptabilité analytique appliqués par DPLP.

(87) Elles arguent tout d’abord que la compensation de service public versée annuellement ne constitue pas une aide, dans la mesure où elle est conforme à la jurisprudence Altmark.

(88) Elles font ensuite valoir que, si la compensation de service public constitue une aide, elle est compatible, étant donné qu’elle ne constitue pas une surcompensation des coûts nets supportés par DPLP dans le cadre de l’exécution de ses missions de service public. Les calculs présentés par les autorités belges révèlent, selon celles-ci, une sous-compensation des coûts supportés par DPLP.

(89) Enfin, les autorités belges indiquent que certaines des mesures constituent une aide existante. Il est renvoyé, à cet égard, à la section traitant des aides existantes [considérants 224 et suivants].

5.3. OBSERVATIONS DES AUTORITÉS BELGES SUR LES APPORTS DE CAPITAUX

5.3.1. Capitaux apportés en 1997

(90) Dans une lettre adressée à la Commission le 12 août 2009, les autorités belges indiquent qu’il convient de considérer les apports de capitaux effectués en 1997, à hauteur de 62 millions d’EUR au total, comme la compensation différée d’obligations de service public.

5.3.2. Capitaux apportés en 2003 et 2006

(91) Selon les autorités belges, les augmentations de capital réalisées en 2003 et 2006 reposaient toutes deux sur un plan stratégique (35), dont l’objectif ultime était d’améliorer la compétitivité et la rentabilité de l’entreprise dans le contexte de la libéralisation progressive du marché postal.

(92) Ce plan stratégique poursuivait deux objectifs principaux: 1) améliorer la productivité afin de garantir la compétitivité et la rentabilité dans un environnement de marché davantage libéralisé; 2) faire évoluer DPLP vers une logique de marché en ouvrant son capital aux investisseurs privés, c’est-à-dire atteindre et maintenir les niveaux de rendement requis pour attirer les investisseurs privés et libérer le potentiel de l’entreprise en termes de rentabilité.

(93) Capitaux apportés en 2003: selon les autorités belges, l’augmentation de capital de 2003 avait pour objectif de renforcer les fonds propres de DPLP eu égard aux importants engagements financiers qu’elle avait contractés en vue, notamment, de la construction de quatre nouveaux centres de tri et de la modernisation d’un centre existant, de l’optimisation des tournées de distribution du courrier et de l’automatisation.

(94) En outre, les autorités belges ont fait valoir que les fonds injectés couvraient également des dépenses de personnel résultant de la diminution du nombre de salariés liée à un régime de préretraite, de la réduction du temps de travail et de l’augmentation des salaires des nouveaux membres du personnel.

(95) Ces mesures auraient apporté des assurances raisonnables quant à une rentabilité accrue sur la période 2003-2007 répondant aux attentes des investisseurs privés. Ainsi, l’État belge, en tant qu’unique actionnaire de DPLP en 2003, aurait été guidé par des perspectives de rentabilité, dans une logique respectant pleinement le principe de l’investisseur privé opérant dans une économie de marché, lorsqu’il a décidé d’effectuer un investissement en capitaux.

(96) Le 5 août 2009, les autorités belges ont en outre fait valoir que les prévisions de rentabilité montraient que l’apport de capitaux avait été effectué à des conditions conformes au principe de l’investisseur en économie de marché, étant donné que le rendement escompté excédait celui qu’un investisseur privé aurait exigé. Ces prévisions n’étaient pas irréalistes, puisque la rentabilité effective enregistrée entre 2003 et 2008 a été nettement supérieure à la rentabilité escomptée.

(97) Les autorités belges ont précisé que l’apport de capitaux de 2003 et l’annulation, en 2005, des créances de l’État dans les comptes de DPLP n’étaient nullement liés. Cette annulation, opérée à un autre moment, constituait une opération comptable normale, étant donné que l’État avait clairement indiqué que ces créances n’allaient pas être payées à DPLP. Les montants finaux annulés dans le cadre de l’assainissement du bilan de 2005 différaient des montants de l’apport de capitaux de 2003 et des pertes accumulées à la fin de l’année 2002.

(98) Capitaux apportés en 2006: les autorités belges font valoir que cet apport était conforme au principe de l’investisseur privé en économie de marché, dans la mesure où il a été effectué à des conditions équivalentes (pari passu) à celles appliquées à un investisseur privé, soit Post Invest Europe SA, qui a investi 300 millions d’EUR. De nouvelles actions ont été souscrites par l’État et l’investisseur privé, ce qui a permis au nouvel investisseur d’obtenir 50 % des actions moins une part, l’État conservant 50 % des actions plus une part (36).

(99) Pour déterminer le prix des nouvelles actions émises, la banque d’investissement à laquelle se sont adressées les autorités belges a estimé que la valeur totale de DPLP était comprise entre […] et […] d’EUR. L’État a finalement retenu le chiffre de […] d’EUR pour l’ensemble de l’entreprise avant les apports de capitaux. Les autorités belges reconnaissent que les résultats ultérieurs de DPLP ont dépassé les hypothèses formulées au moment de l’estimation.

(100) La mise en œuvre du plan stratégique aurait, selon les autorités belges, permis de faire de DPLP l’un des opérateurs les plus efficaces d’Europe. DPLP aurait réalisé des avancées substantielles en termes de rentabilité, d’efficience (37) et de qualité tout en maintenant à un niveau raisonnable les prix facturés aux clients.

5.4. OBSERVATIONS DES AUTORITÉS BELGES SUR LES EXONÉRATIONS FISCALES

(101) Dans leur déclaration du 12 août 2009, les autorités belges admettent que DPLP n’était pas soumise au régime de l’impôt sur les sociétés, mais bien à un impôt sur les bénéfices (à savoir, l’impôt des personnes morales) jusqu’au 27 décembre 2005. Elles font néanmoins valoir que durant la période 2003-2005, DPLP n’a pas bénéficié de ce régime fiscal: en effet, si elle avait été soumise à l’impôt sur les sociétés, elle aurait été à même de reporter des pertes enregistrées par le passé et n’aurait donc pas dû acquitter l’impôt sur les sociétés au cours de cette période.

(102) Elles arguent en outre que DPLP a dû payer des impôts sur ses bénéfices à hauteur de 2 millions d’EUR au cours de la période 2003-2005.

(103) À compter de l’exercice 2006, DLPL a dû acquitter l’impôt sur les sociétés sans être en mesure de reporter ses pertes antérieures. Les autorités belges évaluent le crédit d’impôt sacrifié à cette date à 51,87 millions d’EUR.

(104) Elles en concluent donc que DPLP n’a pas tiré un bénéfice net de l’exonération de l’impôt sur les sociétés avant 2006.

(105) Les autorités belges précisent que DPLP bénéficie d’une exonération de l’impôt foncier sur les revenus tirés des biens immobiliers utilisés aux fins de l’exécution d’un service d’intérêt public.

(106) Elles ont estimé l’avantage net perçu par DPLP, qui ne représente selon elles qu’une part limitée des coûts supplémentaires qu’elle supporte eu égard à l’obligation qui lui incombe de maintenir un réseau postal caractérisé par une densité territoriale strictement définie, obligation qui ne fait l’objet d’aucune autre compensation.

(107) Les autorités belges expliquent que DPLP bénéficie de certaines exonérations d’impôts indirects et locaux. Elles font valoir que ces exonérations ont une incidence nette de minimis.

5.5. OBSERVATIONS DES AUTORITÉS BELGES CONCERNANT LE TRANSFERT D’IMMEUBLES

(108) Dans leur déclaration du 12 août 2009, les autorités belges ont confirmé qu’un certain nombre d’immeubles avaient été transférés à DPLP au moment de sa transformation en entreprise publique autonome. Ces bâtiments étaient déjà utilisés par DPLP depuis 1971 et étaient nécessaires aux fins de l’exécution de sa mission de service postal.

(109) Les autorités belges font valoir que le transfert de ces immeubles n’a conféré aucun avantage à DPLP, puisque celle-ci les utilisait déjà dans le cadre de sa mission de service public. En d’autres termes, il ne s’agissait selon elles que d’une réorganisation de biens publics.

5.6. OBSERVATIONS DES AUTORITÉS BELGES CONCERNANT LA GARANTIE DES EMPRUNTS PAR L’ÉTAT

(110) Dans leur déclaration du 12 août 2009, les autorités belges font valoir que DPLP ne bénéficie pas automatiquement d’une garantie de l’État pour ses emprunts. Si DPLP devait solliciter une telle garantie, elle devrait recevoir l’aval des autorités belges et verser une prime annuelle de 0,25 % au Trésor public.

(111) Au cours de la période considérée, DPLP n’a eu recours qu’une seule fois à une garantie publique.

(112) Les autorités belges considèrent qu’une prime de 0,25 % est appropriée eu égard à la situation financière de DPLP et à la faible probabilité d’un non-remboursement de la part de DPLP. Elles estiment par ailleurs que les taux accordés par le marché pour un prêt similaire en l’absence de garantie de l’État auraient été jusqu’à 40 points de base plus élevés.

5.7. OBSERVATIONS DES AUTORITÉS BELGES CONCERNANT LES OBSERVATIONS FORMULÉES PAR LES PARTIES INTÉRESSÉES

(113) Dans leur déclaration du 12 octobre 2009, les autorités belges font valoir que seules les déclarations de BD et de FVP/Prodipresse contiennent des éléments déterminants. Ces éléments ont trait, notamment, à la distribution avancée des quotidiens et périodiques.

(114) Les autorités belges arguent que, contrairement à ce que souligne BD, l’attribution de la prestation des services postaux non réservés (tels que la distribution de la presse) n’entre pas dans le champ d’application de la réglementation de l’Union sur les marchés publics [directive 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil (38)].

(115) Elles font en outre valoir que la distribution des quotidiens et des périodiques, qui constitue un service d’intérêt économique général, n’enfreint pas les dispositions de l’Union concernant la libéralisation du marché postal.

(116) Les autorités belges indiquent également que cette attribution ne relève pas d’une décision arbitraire. Selon elles, DPLP est la seule entreprise à pouvoir remplir les conditions et obligations imposées au prestataire de ce type de services.

(117) Les autorités belges font valoir que, contrairement à ce qu’allègue BD, DPLP n’a pas bénéficié au cours de la période 2002-2008 d’une surcompensation des coûts liés à l’exécution de son service de distribution des quotidiens et périodiques.

(118) Elles ne partagent pas l’avis de FVP/Prodipresse selon lequel DPLP a gonflé ses investissements et surcoûts liés à l’extension de la couverture nationale avancée, qu’elle aurait fait passer de 82 à 100 %. Les 18 % concernant principalement des régions éloignées, les frais de personnel de DPLP ont augmenté de façon non proportionnelle et DPLP a dû acquérir des véhicules de transport pour de longues distances, caractérisés par des coûts d’amortissement élevés.

(119) Les autorités belges, enfin, font valoir que les coûts de sa campagne publicitaire n’ont pas été pris en compte dans le calcul de la compensation qu’elle a reçue de l’État pour la distribution avancée de la presse.

(120) BD indique que DPLP n’est, manifestement, pas efficiente au regard des coûts. Les autorités belges contestent cet argument, soulignant qu’il ne tient pas pleinement compte des surcoûts élevés liés à la distribution avancée de la presse et qu’il néglige les efforts importants qu’a déployés DPLP afin de maîtriser ses coûts et d’accroître sa productivité.

(121) Selon BD, les coûts de Deltamedia sont inférieurs à ceux de DPLP. Cette situation est, d’après les autorités belges, imputable aux éléments suivants: a) Deltamedia ne propose pas une couverture nationale; b) Deltamedia travaille avec des distributeurs indépendants; c) le service fourni par Deltamedia est simplifié, étant donné qu’elle ne travaille qu’avec un nombre restreint d’éditeurs associés à un seul groupe de presse; d) les éditeurs livrent les quotidiens immédiatement aux points de distribution.

5.8. OBSERVATIONS DES AUTORITÉS BELGES CONCERNANT L’AIDE EXISTANTE

(122) Dans leur déclaration du 21 décembre 2010, les autorités belges indiquent que certaines des mesures visées par l’enquête constituent des aides existantes.

(123) Premièrement, les autorités belges font valoir que les exonérations fiscales dont bénéficiait DPLP sont antérieures à l’adhésion de la Belgique à l’Union européenne et constituent par conséquent des aides existantes.

(124) Deuxièmement, les autorités belges arguent que la subvention annuelle versée à DPLP date d’avant 1999, soit avant la libéralisation du marché postal, et constitue dès lors une aide existante. De même, les apports de capitaux effectués avant 1999 ne devraient pas, s’ils constituaient des aides d’État, être considérés comme des aides existantes.

(125) Troisièmement, les autorités belges prétendent, en raison du délai de prescription de dix ans, que toutes les mesures adoptées avant le 13 juillet 1999 (soit 10 ans avant l’ouverture de la procédure formelle en l’espèce) constitueraient des aides existantes, étant donné que l’annulation par le TPI intervenue plus tôt aurait également entraîné l’annulation de l’ensemble des actes d’enquête antérieurs de la Commission. Elles arguent, en revanche, que comme la Commission a posé son premier acte d’enquête en décembre 2002, il convient de ne pas inclure dans l’enquête les mesures mises à exécution avant décembre 1992. Cela concernerait le transfert des immeubles et la première subvention annuelle versée en 1992.

6. APPRÉCIATION

6.1. REMARQUES PRÉLIMINAIRES CONCERNANT LE SYSTÈME DE COMPTABILITÉ ANALYTIQUE DE DPLP

(126) L’article 14 de la directive 97/67/CE, telle que modifiée par la directive 2008/6/CE du Parlement européen et du Conseil du 20 février 2008 modifiant la directive 97/67/CE en ce qui concerne l’achèvement du marché intérieur des services postaux de la Communauté (39) (la troisième directive postale) exige des opérateurs postaux qu’ils tiennent une comptabilité analytique établissant une nette distinction entre, d’une part, les services et produits qui font partie du service universel et, d’autre part, les services et produits qui n’en font pas partie. Leur comptabilité doit affecter directement les coûts directs aux produits et affecter directement ou indirectement les coûts communs, et notamment imputer de la manière qu’il convient les coûts communs nécessaires pour assurer à la fois les services universels et non universels. La comptabilité analytique de DPLP consiste en une méthode de comptabilité par activités (CPA), qui impute l’ensemble des frais de fonctionnement, jusqu’au niveau du résultat avant intérêts et impôts (EBIT), aux différents produits, conformément à la méthode d’allocation complète des coûts (FDC). La comptabilité analytique couvre l’ensemble des frais d’exploitation et des entités organisationnelles de DPLP. En 2009, les produits commerciaux représentaient […] % du chiffre d’affaires de DPLP, contre […] % pour les produits liés au service public.

(127) La méthode de comptabilité analytique compte trois niveaux: les ressources, les activités et les produits. Elle vise à déterminer la part des coûts imputable à chaque produit.

(128) Les coûts sont divisés en 398 types de coûts différents et 3 954 centres de responsabilité. À des fins comptables, ceux-ci sont regroupés en 34 pools de ressources et 108 groupes de codes. Il existe 986 activités différentes.

(129) Les coûts des ressources sont imputés aux activités en fonction de leur nature: les «ressources directes» sont directement associées à une activité spécifique, tandis que les «ressources indirectes» contribuent à plusieurs activités et doivent être imputées au moyen de clés de répartition reflétant le degré d’utilisation de la ressource en question par chaque activité. Enfin, la contribution globale à l’activité inclut les frais généraux ne pouvant être imputés à des activités spécifiques; ces frais sont donc imputés de façon égale à l’ensemble des produits sur la base du prix de revient majoré.

(130) Les 986 activités différentes forment les éléments constitutifs de la chaîne de valeur de chaque produit. Une partie des coûts liés à une activité donnée est affectée à des produits en fonction de l’utilisation de l’activité en question dans chaque produit. Les coûts des activités non opérationnelles sont d’abord affectés aux activités d’exploitation qui contribuent directement aux produits.

(131) Au dernier stade du processus, les coûts des activités sont finalement imputés à chaque produit selon une clé de répartition généralement fondée sur le volume. En d’autres termes, tous les produits qui utilisent une activité sont comptabilisés avec une part des coûts de cette activité proportionnelle à leur volume d’utilisation de celle-ci.

(132) La Commission considère que la méthode de comptabilité analytique appliquée actuellement par DPLP est satisfaisante, étant donné qu’elle affecte correctement tous les coûts avec un niveau d’adéquation suffisant. La Commission constate toutefois que DPLP a mis au point cette méthode progressivement; on peut donc penser que les données comptables datant du début de la période couverte par l’enquête ne sont pas, même si elles sont globalement fiables, aussi circonstanciées que les données du système comptable actuel.

(133) En mars 2011, les autorités belges ont présenté à la Commission une modification rétroactive de la méthode de comptabilité analytique de DPLP en vue d’une répartition différente de certains coûts entre les activités commerciales et les activités de service public. La modification envisagée par les autorités belges porte sur la dernière étape de l’affectation des coûts lorsque les produits sont comptabilisés avec des coûts proportionnels à leur volume d’utilisation de chaque activité.

(134) La modification change la méthode d’affectation des frais d’exploitation aux produits que DPLP appliquait jusqu’à présent. À la suite d’une telle modification, certains coûts liés aux produits commerciaux passeraient dans la sphère des services publics, ce qui élargirait la base des coûts des services publics. Les services publics supporteraient de ce fait en moyenne […] d’EUR par an de coûts actuellement imputés à des produits commerciaux. Les autres volets de la méthode de compatibilité analytique resteraient inchangés.

(135) Les autorités belges indiquent que les coûts de certaines activités sont, par nature, fixés à un certain niveau, déterminé par les besoins du service public. En d’autres termes, les coûts de ces activités utilisées aux fins de services publics resteraient inchangés même si aucun produit commercial n’utilisait ces activités. Dans la mesure où un produit commercial n’a pas causé l’activité en question, le produit ne devrait pas supporter le coût d’exploitation lié à cette activité même s’il l’utilise.

(136) Bien que les autorités belges fassent valoir que la méthode révisée est compatible avec la directive 97/67/CE, l’arrêt Chronopost (40) et l’encadrement communautaire des aides d’État sous forme de compensations de service public (41) (ci-après «l’encadrement sur les SIEG»), puisqu’elle affecte aux produits les coûts directement imputables et une partie des coûts communs et qu’elle reflète mieux les coûts réels liés aux obligations de service public, la Commission considère que cette nouvelle argumentation ne peut être retenue pour des raisons formelles, économiques et juridiques.

(137) D’un point de vue formel, la méthode proposée n’est pas utilisée dans les faits dans la comptabilité interne de DPLP, mais consiste davantage en une modification ex post de données antérieures. La méthode révisée n’a pas reçu l’aval de l’autorité de régulation en tant que base de tarification et n’est pas davantage utilisée par l’État aux fins du calcul de la compensation des SIEG. La méthode révisée semble donc être une présentation théorique élaborée aux fins de la présente procédure en matière d’aides d’État. D’un point de vue économique, on ne peut supposer, en ce qui concerne la fixation du prix du transfert opéré en interne, que les produits commerciaux ne devraient pas se voir imputer une part des coûts des ressources qu’ils utilisent (selon cette méthode, par exemple, les produits commerciaux ne contribueraient pas aux coûts des tournées de distribution des facteurs, même si ces derniers distribuent également des produits commerciaux). Enfin, en termes juridiques, une telle modification ne semble pas conforme à l’article 14, paragraphe 3, point b) iv), de la directive 97/67/CE, à l’arrêt Chronopost (42) et à l’encadrement sur les SIEG de 2005 (43), qui tous exigent que les coûts communs soient imputés de la manière qu’il convient aux activités commerciales.

(138) La Commission ne fondera donc pas son appréciation sur les comptes modifiés, mais sur les données de comptabilité analytique validées, conformément à la directive 97/67/CE, par l’Institut belge des services postaux et des télécommunications [l’IBPT, soit l’autorité de régulation du secteur postal belge (44)], qui ont été communiquées précédemment et qui reposent sur la méthode de comptabilité analytique officiellement appliquée par DPLP.

6.2. APPRÉCIATION DE LA PRISE EN CHARGE DES RETRAITES

6.2.1. Existence d’une aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE

(139) L’article 107, paragraphe 1, du TFUE dispose que «sauf dérogations prévues par les traités, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions».

(140) Pour qu’une mesure constitue une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, les quatre conditions cumulatives suivantes doivent être réunies. La mesure doit: i) conférer un avantage au bénéficiaire; ii) fausser ou menacer de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises; iii) constituer une intervention de l’État ou au moyen de ressources d’État; iv) être susceptible d’affecter les échanges entre États membres.

6.2.1.1. Avantage et sélectivité

(141) Se fondant sur l’approche suivie dans l’arrêt Combus (45), les autorités belges font valoir que les engagements en matière de retraite constituaient une charge anormale que les concurrents n’auraient pas dû financer et, partant, que leur prise en charge par l’État ne constitue pas une aide.

(142) Elles font essentiellement valoir qu’en raison du manque de souplesse caractérisant le statut du personnel statutaire, il n’était pas possible pour DPLP de réduire la part représentée par cette catégorie de personnel, bien qu’elle soit beaucoup plus onéreuse que d’hypothétiques effectifs composés de salariés bénéficiant de contrats moins favorables.

(143) Il convient tout d’abord de rappeler d’une façon générale que l’arrêt Combus n’a pas été confirmé par la Cour. Au contraire, la jurisprudence de la Cour contredit l’hypothèse selon laquelle la compensation d’un handicap structurel exclurait toute qualification en tant qu’aide. Ainsi, il ressort de la jurisprudence constante de la Cour que l’existence d’une aide doit être appréciée eu égard aux effets, et non aux causes ou aux objectifs de l’intervention étatique (46). La Cour a également jugé que la notion d’aide couvre les avantages consentis par les autorités publiques qui, sous des formes diverses, allègent les charges qui grèvent normalement le budget d’une entreprise (47).

(144) En outre, la Cour a indiqué que les coûts liés à la rémunération des salariés grèvent, par leur nature, le budget des entreprises, indépendamment de la question de savoir si ces coûts découlent ou non d’obligations légales ou d’accords collectifs (48). À cet égard, elle a établi que le fait que les mesures étatiques visent à compenser des surcoûts ne peut les faire échapper à la qualification d’aide (49).

(145) De plus, on peut observer que le contexte concurrentiel dans lequel s’inscrivait Combus était différent de celui de DPLP. Combus devait mener son activité de transport sur une base commerciale et opérer sur le marché dans des conditions de concurrence comparables à celles des sociétés d’autobus privées. À l’issue d’une procédure d’appel d’offres, les sociétés de transport en commun cèdent leur activité de transport par autobus à des entreprises privées et publiques. Conformément aux règles de passation de marchés, les marchés sont attribués à l’«offre économiquement la plus avantageuse», indépendamment de la nature publique ou privée du soumissionnaire. Pendant toute la durée de la période d’appréciation, DPLP a joui d’un large monopole où les pressions économiques s’exerçaient de façon totalement différente. En outre, contrairement à l’affaire Combus, la Belgique n’a, en l’occurrence, adopté aucune disposition législative visant à supprimer ou à adapter le régime spécial d’emploi applicable aux fonctionnaires travaillant pour DPLP ou la manière dont ils acquièrent leurs droits à pension.

(146) Par conséquent, la Commission estime que les différences factuelles entre l’affaire Combus et l’affaire en cause justifient une conclusion différente dans la présente affaire.

(147) Afin d’apprécier si les mesures en cause comportent des éléments d’aide d’État, il convient de déterminer si ces mesures confèrent un avantage économique à DPLP en ce qu’elles lui permettent d’éviter de supporter des coûts qui auraient normalement dû grever ses ressources financières propres et ont ainsi empêché que les forces en présence sur le marché ne produisent leur effet normal. Une aide consiste en un allègement des charges qui pèsent normalement sur le budget des entreprises compte tenu de la nature ou de l’économie du système de charges en cause. Inversement, il pourrait être possible de définir une notion de «charge spéciale», qui consisterait en une charge supplémentaire par rapport à ces charges normales. Le retrait d’une telle charge spéciale par une disposition législative n’octroierait pas un avantage au bénéficiaire et ne constituerait donc pas une aide d’État.

(148) À l’image de la jurisprudence de la Cour en matière d’analyse de sélectivité, qui implique une comparaison avec un cadre de référence pour déterminer la conformité ou non avec la «nature et l’économie du système» d’un traitement différencié de certaines entreprises et certaines productions, dans une situation normale de marché au point de vue structurel, la qualification de charge «normale» ou «spéciale» implique de définir un cadre de référence, ou comparateur, avec l’objectif d’identifier des entreprises qui seraient dans une situation juridique et factuelle comparable au regard de l’objectif poursuivi par les mesures concernées.

(149) Cependant, il ne semble pas possible d’établir un comparateur exogène qui permettrait de définir une contribution «normale» supportée par des entreprises se trouvant dans une situation juridique et factuelle comparable à celle de DPLP au regard de l’objectif poursuivi par la mesure concernée. En particulier, les concurrents de DPLP sont des entreprises de droit privé exerçant leurs activités sur des marchés concurrentiels, tandis que DPLP a bénéficié d’un monopole légal pendant la période sur laquelle porte l’appréciation, avant la libéralisation complète intervenue en 2011.

(150) Pour déterminer l’existence d’un avantage au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité, la Commission doit dès lors examiner la situation de DPLP et comparer les cotisations sociales avant et après la prise en charge des retraites.

(151) Depuis la loi du 6 juillet 1971 et jusqu’à la réforme des retraites de 1997, DPLP a supporté l’ensemble des coûts de retraite et des charges sociales pour ses fonctionnaires. Dans ces circonstances, la Commission estime que ces coûts font partie des dépenses normales que DPLP devait financer sur ses ressources propres eu égard à sa position juridique et factuelle sur le marché postal belge.

(152) Comme la prise en charge des retraites opérée en 1997 et qui fait l’objet de l’enquête a permis à DPLP de ne pas supporter des coûts qu’elle aurait dû, normalement, financer sur ses ressources propres, les mesures en cause confèrent à l’opérateur un avantage au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité.

(153) L’avantage en question est sélectif, puisqu’il ne concerne que DPLP.

6.2.1.2. Ressources d’État

(154) La prise en charge des retraites a été financée par l’État, qui a repris les compétences de DPLP en matière de retraites.

(155) Étant donné que l’État paie directement les retraites du personnel retraité de DPLP sur son propre budget, il est manifestement recouru à des ressources d’État.

6.2.1.3. Distorsion de la concurrence et affectation des échanges entre États membres

(156) Les mesures présentées plus haut sont susceptibles d’affecter les échanges entre États membres, étant donné que DPLP est présente sur des marchés ouverts à la concurrence, tels que les services de livraison des colis, qui sont caractérisés par d’importants échanges transfrontaliers. Sur le marché des colis, elle est confrontée à la concurrence d’entreprises exerçant des activités dans d’autres États membres, telles que UPS, FedEx ou encore TNT Express. DPLP exerce également des activités sur le marché de la distribution de la presse, où opèrent ou peuvent opérer des entreprises d’autres États membres. La distribution des colis n’a jamais été entièrement réservée à DPLP, et d’autres entreprises proposaient déjà certains services de distribution de colis (50) ou d’autres services postaux spécifiques au début des années 1990 (51). DPLP est en outre présente sur le marché des secteurs financiers (comptes courants postaux, comptes d’épargne et services de paiement), où elle est confrontée à la concurrence d’opérateurs proposant des produits financiers, tels que des banques et des opérateurs financiers. Les comptes courants et d’épargne postaux, utilisés à des fins tant de paiement que d’épargne, concurrencent les comptes courants et d’épargne bancaires. Le secteur bancaire était déjà ouvert à la concurrence avant 1992 et était caractérisé par de vastes échanges entre les États membres. Des banques de différents États membres se sont installées en Belgique avant 1992: à l’époque, en effet, elle comptait plus de 70 établissements financiers étrangers sur son territoire (52).

(157) Eu égard aux considérations qui précèdent, il est manifeste que toute mesure étatique conférant à DPLP un avantage économique est susceptible d’affecter les échanges entre États membres.

(158) Pour les raisons exposées aux considérants 141 à 157, la Commission considère que la prise en charge des retraites constitue une aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.

6.2.2. Appréciation de la compatibilité avec le marché intérieur, au sens de l’article 107, paragraphe 3, point c), de la prise en charge des retraites

(159) Dans le cadre de la réforme des retraites de 1997, le remboursement à l’État, par DPLP, du coût net annuel des retraites a cédé la place à une contribution libératoire alignant les coûts des retraites supportés par DPLP sur ceux de ses concurrents. En l’absence de cette réforme, le niveau des coûts des retraites aurait continué d’augmenter sensiblement les années suivantes, en raison notamment de la détérioration du ratio entre fonctionnaires actifs (contributeurs) et fonctionnaires non actifs (bénéficiaires) à la suite de la décision de DPLP de ne plus engager de fonctionnaires.

(160) Étant donné que les dérogations prévues à l’article 107, paragraphe 2, et à l’article 107, paragraphe 3, points a) et b), du TFUE ne s’appliquent manifestement pas et que la Belgique n’a pas invoqué l’article 106, paragraphe 2, du TFUE à l’appui de la compatibilité de la prise en charge des retraites en faveur de DPLP, la Commission examinera si cette prise en charge peut être déclarée compatible en vertu de l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE, qui dispose que les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques peuvent être considérées comme compatibles avec le marché intérieur quand elles n’altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun.

(161) La Commission examinera d’abord la mesure dans laquelle la prise en charge de la totalité des coûts liés aux retraites remplit un objectif d’intérêt commun et est nécessaire à cet effet, avant d’examiner la proportionnalité de cette mesure et de mettre en balance les effets positifs et négatifs de l’aide.

6.2.2.1. La libéralisation du secteur postal constitue un objectif d’intérêt commun.

(162) Le droit de l’Union a encouragé une libéralisation de plus en plus grande du secteur postal depuis 1992 avec l’adoption du livre vert, qui a débouché par la suite sur l’adoption de trois directives, à savoir: i) la directive 97/67/CE; ii) la directive 2002/39/CE du Parlement européen et du Conseil du 10 juin 2002 modifiant la directive 97/67/CE en ce qui concerne la poursuite de l’ouverture à la concurrence des services postaux de la Communauté (53); et iii) la directive 2008/6/CE. Il est également admis que la libéralisation des marchés postaux au niveau de l’Union européenne a un rôle important à jouer dans la stratégie de Lisbonne en faveur de la croissance et de l’emploi.

(163) Il importe par conséquent, non seulement de garantir la prestation des services postaux de base, telle qu’elle se manifeste dans la notion d’obligation de service universel, mais aussi de mettre en place des conditions de concurrence homogènes pour l’opérateur historique, les concurrents déjà présents et les nouveaux arrivants.

(164) Dans la décision relative à La Poste française, déjà, la Commission a reconnu que la mise en place de conditions égales en matière de cotisations sociales pour l’opérateur historique et ses concurrents constituait une condition clé en vue d’une concurrence équitable dans le secteur de la poste. Elle a estimé que la prise en charge des obligations de financement des retraites des fonctionnaires imposées à La Poste française était compatible avec le marché intérieur, les subventions publiques garantissant des taux de cotisations sociales égaux pour La Poste française et ses concurrents. La Commission entend suivre en l’espèce la même logique que celle appliquée au chapitre 6.3 de cette décision, qui doit être considérée comme applicable en l’espèce dans la mesure où elle est pertinente.

6.2.2.2. Nécessité de la prise en charge des retraites

(165) La Commission estime que la transformation de DPLP en 1992 était nécessaire pour favoriser la concurrence sur le marché postal: cette mesure a en effet placé DPLP et ses concurrents sur un pied d’égalité pour ce qui est de la forme juridique (et a, de la sorte, fait disparaître la garantie illimitée dont DPLP jouissait jusque-là en tant qu’entité publique).

(166) Toutefois, ni l’État belge, ni la Régie des postes n’avaient accumulé de réserves correspondant aux engagements accumulés au titre des retraites. Lors de sa constitution en 1992, DPLP a continué à assumer les obligations en matière de retraites, mais aucun actif correspondant n’a été porté dans sa comptabilité en vue de leur couverture.

(167) Le versement des retraites aurait donc constitué progressivement une charge beaucoup trop lourde pour DPLP, l’âge de la retraite approchant pour de nombreux fonctionnaires. Bien que des mesures (amélioration de la productivité, réduction progressive du personnel grâce aux départs naturels, indexation des salaires) aient été prises afin d’améliorer cette situation, cela n’aurait pas suffi à instaurer un équilibre durable pour ce qui est des finances de DPLP (voir le tableau 3 ci-après).

(168) Cela tient notamment au fait que la transformation en une entreprise de droit privé impliquait aussi, pour DPLP, de ne plus engager de fonctionnaires et de ne plus recruter que des agents contractuels (soumis à un contrat d’emploi général et aux dispositions du droit du travail). DPLP aurait par conséquent dû, après 1997, financer sur ses recettes propres à la fois les dépenses de retraites des fonctionnaires retraités et les cotisations sociales liées à l’assurance retraite de ses agents contractuels actifs.

(169) La tendance négative des flux de trésorerie de DPLP allait s’aggraver au fil des ans, puisque les paiements des retraites plus élevés allaient dépasser les recettes générées par ses activités (voir le tableau 3). Tableau 3 Simulations des flux de trésorerie de DPLP réalisées par les autorités belges en 1996

(170) Il est incontestable que DPLP aurait été confrontée à des coûts beaucoup plus élevés si elle avait dû financer les retraites de l’ensemble de ses fonctionnaires retraités sur ses ressources propres après 1997. Il est évident qu’en l’absence d’aide, le passage du statut juridique d’administration publique à celui d’entreprise privée aurait été compromis.

(171) En outre, un refinancement complet des coûts des retraites au moyen d’une augmentation des recettes tirées du courrier réglementé aurait conduit à des tarifs d’envoi très élevés et à une diminution potentiellement très importante du nombre de lettres envoyées telle que l’offre de services de courrier universel aurait été compromise.

(172) La Commission est en outre d’avis que les mesures en cause sont adaptées à l’objectif d’intérêt communautaire qu’elles visent. Aucun autre instrument n’aurait pu aborder la question d’une façon plus efficace. Dans les secteurs pourvus d’un SIEG, des compensations de service public auraient certes pu être accordées, mais une telle approche ne serait pas soutenable à long terme en raison de la nature structurelle spécifique du problème.

(173) Eu égard aux objectifs de libéralisation des marchés postaux, consistant notamment à garantir une offre de services postaux universels de bonne qualité à des prix abordables, et compte tenu de l’objectif de promotion d’une concurrence loyale, la prise en charge des retraites constituait une mesure nécessaire.

6.2.2.3. Proportionnalité de la prise en charge des retraites

(174) La décision concernant La Poste française expose l’appréciation, par la Commission, de la proportionnalité des mesures d’aide liées à la prise en charge des coûts des retraites supportés par les opérateurs historiques du secteur postal qui continuent à employer des fonctionnaires à des conditions convenues à l’époque où ils se trouvaient en situation de monopole. La proportionnalité doit être appréciée eu égard à la mise en place de conditions équitables sur les marchés ouverts à la concurrence (courrier, colis et services financiers, par exemple). L’opérateur historique doit acquitter des taux de cotisations de sécurité sociale identiques à ceux de ses concurrents.

(175) Le personnel contractuel de DPLP se trouvant, sur le plan juridique, dans la même situation que les salariés d’une entreprise privée quelconque, au contraire du personnel statutaire, qui jouit d’un statut similaire à celui des fonctionnaires, une comparaison des cotisations sociales versées par DPLP pour chaque catégorie de salariés permet de vérifier si celle-ci respecte, depuis qu’elle est déchargée des retraites, la condition relative au paiement d’un taux de cotisations sociales identique à celui de ses concurrents.

(176) Le tableau récapitulatif ci-après présente de façon circonstanciée les coûts de sécurité sociale acquittés par DPLP pour son personnel statutaire et contractuel: Coûts de sécurité sociale supportés et acquittés par DPLP Personnel statutaire Personnel contractuel Contribution de DPLP au système de sécurité sociale, dont 8,86 % au titre des retraites […] % […] % Coûts directement supportés par DPLP […] % […] % Maladie et handicap […] % […] % Allocations familiales […] % — Contribution au versement des compensations (54) […] % Réduction structurelle (55) […] % CONTRIBUTION DE L’EMPLOYEUR au total […] % […] % CONTRIBUTIONS DES SALARIÉS […] % […] % Contribution du salarié au système général de sécurité sociale […] % […] %

(177) Ainsi que le montre le tableau ci-dessus, le niveau de la contribution de DPLP au système de sécurité sociale belge (pourcentage nominal des coûts salariaux) est nettement inférieur à celui de la contribution des opérateurs privés ([…] % contre […] %).

(178) Toutefois, si l’on tient compte des coûts directement supportés par l’employeur aux fins de la comparaison des taux effectifs de cotisations sociales, les deux pourcentages sont quasiment identiques, et même légèrement supérieurs pour le personnel statutaire de DPLP […] %, contre […] %).

(179) On constate également que les cotisations versées par les salariés sont sensiblement identiques dans les deux cas ([…] % contre […] %).

(180) Le taux nominal de contribution à la sécurité sociale moins élevé acquitté par DPLP pour son personnel statutaire est dû à l’exemption de certaines cotisations de sécurité sociale qui ne s’appliquent pas aux salariés bénéficiant du statut de fonctionnaires (maladie professionnelle, chômage, accident de travail, par exemple). Toutefois, DPLP elle-même supporte directement les coûts des cotisations bénéficiant de l’exonération en raison du statut spécifique de son personnel statutaire. Cette approche entraîne des coûts directs élevés pour DPLP.

(181) En ce qui concerne la contribution des salariés eux-mêmes, dont il conviendrait également de tenir compte puisque les salariés doivent verser cette contribution sur le salaire qui leur est versé par l’employeur (contribution qui représente donc aussi un coût pour ce dernier), elle est légèrement plus élevée pour le personnel statutaire que pour le personnel contractuel.

(182) Les autorités belges et DPLP ont communiqué des informations montrant que les cotisations directes sont restées globalement stables au fil du temps.

(183) Bien que les coûts directs supportés directement par DPLP ([…] %) n’équivalent pas au sens strict à des cotisations sociales, il convient de tenir compte du fait que ces coûts ne sont pas des coûts volontaires, mais qu’ils découlent en droite ligne du statut particulier des salariés statutaires et qu’ils ont donc été imposés à DPLP. Il semble dès lors logique de les assimiler à d’autres coûts de sécurité sociale obligatoires en termes d’origine et de finalité.

(184) Il convient par conséquent de tenir compte de ces coûts directs pour le calcul des cotisations sociales effectives de DPLP. Le taux de cotisations sociales total en résultant serait légèrement plus élevé pour le personnel statutaire de DPLP ([…] %) que pour le personnel d’entreprises du secteur privé ([…] %).

6.2.2.4. Critère de mise en balance de la prise en charge des retraites

(185) La réforme du régime de retraites applicable à DPLP a marqué une étape essentielle dans l’adaptation de l’entreprise à la libéralisation progressive et en vue de la libéralisation complète du marché postal belge, qui joue un rôle important dans le cadre de la stratégie de Lisbonne pour la croissance et l’emploi.

(186) Dans la décision sur La Poste, la Commission a indiqué que la libéralisation du secteur postal pourrait être rendue plus difficile si des projets de réforme des retraites (comparable à celle mise en place en Belgique) n’étaient pas approuvés.

(187) La Commission considère également que les mesures en cause, même si elles ne concernent pas un régime spécial pour ce qui est des prestations versées aux retraités, permettent de rendre durable un mécanisme de financement que les évolutions historiques avaient rendu caduc. Elle estime que ces mesures s’inscrivent dès lors dans le cadre plus général de la réforme des systèmes de retraite des États membres, réforme souhaitée à la fois par le Conseil et la Commission.

(188) Les effets négatifs de la mesure semblent limités étant donné que, compte tenu du passé de DPLP et de ses activités, il est clair qu’une grande partie de ses engagements en matière de retraite se rapporte aux activités dans le secteur réservé, où la distorsion de concurrence est par nature limitée.

(189) La mesure en cause pourrait théoriquement permettre à DPLP de conserver une position dominante. Toutefois, la Commission considère ce risque comme faible parce que les mesures se limitent à aligner les cotisations payées par DPLP sur celles de ses concurrents.

(190) Il découle de ce qui précède que les effets négatifs de l’aide accordée à DPLP sont limités, par rapport aux effets positifs de la mesure.

(191) Étant donné que les mesures se limitent à ce qui est strictement nécessaire à l’établissement de conditions égales en ce qui concerne les cotisations sociales et mettent un terme à une distorsion de concurrence qui handicapait DPLP, elles n’altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun.

(192) Par conséquent, la Commission est d’avis que la mesure de prise en charge des retraites adoptée en 1997 peut être considérée comme une aide compatible avec le marché intérieur au sens de l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE, étant donné que DPLP n’est pas mieux placée que d’autres opérateurs en ce qui concerne les coûts de sécurité sociale de son personnel statutaire.

6.3. APPRÉCIATION DE LA COMPENSATION DE SERVICE PUBLIC ET D’AUTRES MESURES

6.3.1. Existence d’une aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE

6.3.1.1. Avantage et sélectivité

(193) En ce qui concerne la compensation des coûts de service public, l’arrêt Altmark (56) définit les critères qu’une intervention publique doit remplir pour pouvoir être considérée comme une compensation des obligations de service public et échapper à la qualification d’aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.

(194) En l’espèce, ces critères, et plus particulièrement le quatrième critère, ne sont pas remplis: le choix de DPLP n’a pas été effectué dans le cadre d’une procédure de marché public. Qui plus est, les autorités belges n’ont pas démontré que le niveau de la compensation avait été déterminé sur la base d’une analyse des coûts qu’une entreprise moyenne, bien gérée et dotée de moyens adéquats, aurait encourus pour exécuter les obligations de service public qui lui sont demandées et la Commission ne dispose d’aucune indication ou information donnant à penser que le quatrième critère est rempli.

(195) Les compensations annuelles n’ayant bénéficié qu’à une seule entreprise et ayant mis des ressources supplémentaires à la disposition de cette entreprise, la mesure a conféré un avantage sélectif à DPLP.

(196) Capitaux apportés en 1997: les autorités belges ont reconnu que les apports de capitaux effectués en 1997 à hauteur de 62 millions d’EUR constituaient en réalité le versement différé d’une compensation de SIEG due pour l’année 1996. Ces apports doivent par conséquent être appréciés sur les mêmes fondements que les compensations annuelles. Les différentes conditions définies dans l’arrêt Altmark n’étant pas réunies, la mesure a conféré un avantage sélectif à DPLP.

(197) Capitaux apportés en 2003: les autorités belges ont déclaré que l’apport de capitaux effectué en 2003 (297,5 millions d’EUR) respectait le principe de l’investisseur en économie de marché et ne constituait donc pas une aide d’État. Selon elles, cet apport avait pour objectif de renforcer les fonds propres de DPLP en vue de la construction et de la modernisation des centres de tri, de l’optimisation des tournées de distribution du courrier et de l’automatisation. Les fonds injectés visaient également à couvrir des dépenses de personnel résultant de la diminution du nombre de salariés liée à un régime de préretraite, de la réduction du temps de travail et de l’augmentation des salaires offerts aux nouveaux membres du personnel.

(198) Pour démontrer que cet apport de capitaux était conforme au principe de l’investisseur en économie de marché, les autorités belges ont réalisé des prévisions de rentabilité dans le cadre de leur plan stratégique, qui ont débouché sur un niveau de rentabilité supérieur au coût de capital qu’exigerait un investisseur privé.

(199) Les projections et le calcul des bénéfices réalisés par les autorités belges ont un caractère prospectif, sont très détaillés et sont conformes à la méthode qu’utiliserait un investisseur privé: 1) la rentabilité a été calculée au moyen de la méthode des flux de trésorerie futurs actualisés, qui tient compte de la croissance future de l’entreprise et de la capacité des investissements à générer des bénéfices et des flux de trésorerie pour ses actionnaires; 2) trois scénarios différents ont été envisagés: un scénario optimiste, un scénario pessimiste et un scénario le plus probable, finalement retenu aux fins de l’appréciation de la sensibilité des projections; 3) les projections indiquaient une augmentation de la marge bénéficiaire à […] % en 2007 (voir le tableau 4) et un taux de rendement interne escompté de […] % sur la période 2003-2012 (voir le tableau 5), soit un taux supérieur à celui de […] % indiqué par un expert indépendant (Banque Degroof) comme étant la marge bénéficiaire que des investisseurs privés du secteur postal jugeraient appropriée. Tableau 4 Projections ex ante des bénéfices sur la période 2003-2007 réalisées par les autorités belges […] Source: autorités belges. Tableau 5 Calcul du taux de rendement interne ex ante effectué par les autorités belges pour le scénario le plus probable […] Source: autorités belges.

(200) On peut également noter que la solidité des projections a été globalement validée par les résultats financiers obtenus au cours des années suivantes (voir le tableau 6). Du fait de cette augmentation de rentabilité, DPLP a commencé à distribuer des dividendes à partir de 2007. Tableau 6 Bénéfices ex post sur la période 2003-2007 […] Source: autorités belges.

(201) Les résultats enregistrés sur une période de dix ans sont également conformes aux prévisions de 2003, étant donné que le taux de rendement interne ex post devrait être de […] %, soit un niveau supérieur à celui de […] % prévu en 2003.

(202) Bien que le rendement de l’investissement effectué par l’État belge semble suffisant pour confirmer le respect, par ledit investissement, du principe de l’investisseur privé en économie de marché, il convient de noter que les recettes escomptées, servant de fondement à l’appréciation de cette rentabilité, incluaient des aides d’État et, notamment, les compensations annuelles versées à DPLP.

(203) Toutefois, ces mesures d’aide d’État poursuivent manifestement des objectifs distincts et n’ont aucun lien chronologique avec l’apport de capitaux réalisé en 2003.

(204) En outre, l’incertitude pouvant résulter, pour un investisseur privé, de l’aide non notifiée en faveur de DPLP a été atténuée par l’autorisation formelle de l’apport de capitaux accordée par la Commission dans sa décision de 2003. Au moment de la réalisation de l’investissement, tout investisseur privé ayant de bonnes perspectives de rendement aurait probablement pris le risque de réaliser cet investissement à la suite de l’adoption de la décision favorable de la Commission, même si cette décision n’avait pas encore un caractère définitif. Pour prendre cette décision, un investisseur privé n’aurait pas attendu plusieurs années, soit jusqu’à la date de l’arrêt du Tribunal et de la Cour. En conséquence, l’annulation ultérieure de cette décision constitue un événement qui n’était pas prévisible au moment où l’investissement a été réalisé, mais qui doit avoir semblé peu probable, étant donné que les décisions de la Commission sont considérées comme légales tant qu’elles n’ont pas été annulées.

(205) La Commission est par conséquent d’avis que l’apport de capitaux effectué en 2003 peut être considéré comme conforme au principe de l’investisseur privé en économie de marché et qu’il ne constitue pas une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.

(206) Capitaux apportés en 2006: les autorités belges ont déclaré que l’apport de capitaux effectué en 2006 (à hauteur de 40 millions d’EUR) respectait le principe de l’investisseur en économie de marché et ne constituait donc pas une aide d’État.

(207) Cet apport a été réalisé aux mêmes conditions que celles qui s’appliquent à un investisseur privé: l’augmentation de capital de DPLP a été souscrite par l’État (à hauteur de 40 millions d’EUR) et par Post Invest Europe (à hauteur de 300 millions d’EUR), à un prix par action équivalent (pari passu). Post Invest Europe était à l’époque un investisseur extérieur qui n’avait aucun lien avec DPLP ou avec l’État belge.

(208) En outre, le prix d’émission des actions a été établi correctement. Pour déterminer le prix des nouvelles actions émises, la banque d’investissement vers laquelle se sont tournées les autorités belges a estimé que la valeur totale de DPLP était comprise entre […] et […] d’EUR. L’État a finalement retenu le chiffre de […] d’EUR pour l’ensemble de l’entreprise avant les apports de capitaux. Les hypothèses concernant le niveau de rendement et de risque sur la base d’un plan d’entreprise commun reposaient en tant que telles sur des considérations liées à l’optimisation des profits à long terme. Les résultats enregistrés ultérieurement par DPLP à la suite de l’augmentation de capital de 2006 (voir ci-dessous) confirment eux aussi la solidité des hypothèses et des paramètres pris en considération au moment de la décision d’investissement. Tableau 7 Résultats de DPLP entre 2006 et 2010 […] Source: autorités belges.

(209) La Commission considère que l’apport de capitaux réalisé en 2006 à hauteur de 40 millions d’EUR est manifestement conforme au comportement d’un investisseur en économie de marché et ne constitue par conséquent pas une aide d’État.

(210) L’exonération de l’impôt sur les sociétés, quoique susceptible de conférer un avantage à DPLP du fait d’une éventuelle réduction du montant de l’impôt que celle-ci aurait dû, sinon, acquitter, n’a produit aucun avantage concret: en effet, de 1992 à 2005, année durant laquelle cette exonération a été supprimée, le résultat cumulé de DPLP après impôt a été négatif. Bien que son résultat net ait été, certaines années, positif, le crédit d’impôt qui aurait été reporté d’une année à l’autre aurait permis à DPLP de ne pas payer d’impôt, même si elle avait été soumise au régime de l’impôt sur les sociétés. Cette exonération n’est par conséquent pas examinée plus en détail dans la présente décision.

(211) Les exonérations de l’impôt foncier et de l’impôt local, en revanche, placent DPLP dans une position plus favorable que celle des autres entreprises, puisqu’elles la soulagent d’obligations qu’elle aurait dû, normalement, supporter. Elles lui confèrent par conséquent un avantage sélectif.

(212) Les autorités belges ont fait valoir que le transfert d’immeubles relevait d’une réorganisation interne des biens appartenant à l’État, puisque DPLP appartenait alors intégralement à l’État. Cependant, le transfert d’immeubles a mis à la disposition de DPLP de nouveaux actifs appartenant précédemment à l’État. DPLP utilisait déjà ces immeubles alors qu’ils appartenaient à l’État, mais elle n’en était pas le propriétaire légal. Le transfert du titre légal de propriété a donné à DPLP, entreprise distincte de l’État, les droits de propriété sur les immeubles. DPLP a donc obtenu des ressources supplémentaires par rapport à la situation antérieure au transfert. Cette mesure lui a donc conféré un avantage sélectif.

(213) En l’absence de garantie de l’État, DPLP n’aurait pas pu obtenir un prêt aux mêmes conditions. Les autorités belges ont estimé que les taux du marché auraient été jusqu’à 40 points de base plus élevés, tandis que la prime versée à l’État était de 25 points de base.

(214) Conformément à la communication de la Commission sur l’application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides d’État sous forme de garanties (57) [point 3.2 d)], «la prise de risque devrait normalement être rémunérée par une prime adéquate sur le montant couvert par une garantie ou une contre-garantie. Lorsque le prix payé pour la garantie est au moins aussi élevé que la prime de garantie de référence correspondante offerte sur les marchés financiers, la garantie ne contient pas d’aide. S’il n’existe pas de prime de garantie de référence correspondante sur les marchés financiers, le coût financier total du prêt garanti, comprenant le taux d’intérêt et la prime versée, doit être comparé au prix de marché d’un prêt similaire non garanti». Étant donné que la prime ne semble pas conforme au marché, la garantie de l’État a permis à DPLP d’obtenir un financement à un coût inférieur à celui qu’elle aurait dû en principe supporter.

(215) En conséquence, la mesure a conféré un avantage sélectif à DPLP, qui équivaut à la différence entre le taux d’intérêt que DPLP aurait dû payer en l’absence de garantie de l’État et le taux d’intérêt effectif plus la prime versée pour la garantie. L’avantage obtenu était, chaque année, de 15 points de base sur l’encours en capital. L’avantage peut donc être estimé à 1,5 million d’EUR sur toute la durée du prêt.

6.3.1.2. Existence de ressources d’État

(216) La compensation annuelle des SIEG a été financée sur le budget de l’État belge conformément aux contrats de gestion successifs conclus entre DPLP et l’État belge. Selon les informations communiquées par l’État belge, les apports de capitaux réalisés en 1997 représentent de facto une compensation de SIEG et sont par conséquent inclus dans cette partie de la décision.

(217) Les exonérations fiscales ont entraîné une diminution des recettes fiscales de l’État du fait de la réduction des recettes qu’aurait réalisées l’État en l’absence desdites exonérations. Elles impliquent par conséquent un transfert de ressources d’État consistant en une perte de recettes fiscales pour l’État belge.

(218) Les immeubles transférés à DPLP appartenaient auparavant à l’État. Celui-ci en a cédé la propriété à DPLP, diminuant de la sorte ses propres actifs et accroissant ceux de DPLP. La mesure constitue par conséquent un transfert de ressources d’État.

(219) La garantie relative au prêt a été accordée par l’État qui en a assumé les risques sur son propre budget sans contrepartie; elle constitue par conséquent une ressource d’État sous la forme d’un abandon de recettes.

(220) Les recettes générées par les services de distribution de courrier ne constituent pas des recettes d’État, conformément à l’arrêt Preussen Elektra (58), étant donné que les prix acquittés par les usagers sont financés sur leurs fonds propres, qui échappent au contrôle de l’État.

(221) Néanmoins, aux fins de l’appréciation de la compatibilité, ces recettes sont directement mises en rapport avec la prestation d’un service d’intérêt général dans le secteur postal et doivent par conséquent être prises en considération, conformément au point 17 de l’encadrement sur les SIEG et à l’article 7 de la directive 97/67/CE, aux fins de la détermination de la nécessité et de la proportionnalité de la compensation.

6.3.1.3. Distorsion de la concurrence et affectation des échanges entre États membres

(222) Les mesures sont susceptibles d’affecter les échanges entre États membres pour les mêmes raisons que celles indiquées au considérant 156.

6.3.1.4. Récapitulatif des mesures d’aides

(223) Pour les raisons exposées aux considérants 193 à 222, les mesures suivantes constituent des aides d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE: a) compensation annuelle de SIEG (1992-2010); b) apports de capitaux réalisés en 1997; c) exonération de l’impôt foncier (1992-2005); d) transfert des immeubles en 1992; e) garantie accordée par l’État en 2004.

6.3.2. Aide existante au sens de l’article 108, paragraphe 1, du TFUE

(224) Certaines des mesures examinées en l’espèce pourraient être considérées comme des aides existantes au sens de l’article 108, paragraphe 1, du TFUE.

6.3.2.1. Exonérations de l’impôt sur les sociétés et de l’impôt foncier

(225) Les exonérations de l’impôt sur les sociétés et de l’impôt foncier ont bénéficié à DPLP lorsque celle-ci était toujours une administration publique, soit avant 1971, et sont antérieures à l’adhésion de la Belgique à la CEE. Elles n’ont pas été modifiées depuis. Ces mesures constituent par conséquent des aides existantes.

(226) L’exonération de l’impôt sur les sociétés a été supprimée en 2005, alors que l’exonération de l’impôt foncier est toujours appliquée.

6.3.2.2. Libéralisation du marché postal

(227) Selon les autorités belges, toutes les mesures antérieures à la libéralisation des marchés postaux en 1999 devraient être considérées comme des aides existantes. Toutefois, les mesures en question ont bénéficié à l’ensemble des activités de DPLP, présente sur des marchés concurrentiels (tels que les marchés de la distribution des colis et des services financiers) bien avant l’entrée en vigueur de la directive 97/67/CE en 1999. En conséquence, conformément à l’arrêt Alzetta (59), une telle aide ne peut être considérée comme devenant une aide existante en raison de l’évolution du marché intérieur: elle peut être considérée comme une aide existante pour un bénéficiaire donné dans la mesure où celui-ci exerçait des activités uniquement sur des marchés qui n’étaient pas ouverts à la concurrence lorsque l’aide a été mise à exécution.

(228) Cet argument ne peut par conséquent pas être retenu par la Commission.

6.3.2.3. Délai de prescription de dix ans

(229) L’allégation selon laquelle le délai de prescription de dix ans devrait courir à partir de l’ouverture de la présente procédure formelle d’examen, en 2009, ne saurait davantage être retenue. L’arrêt rendu par le Tribunal en 2009 n’a pas annulé l’ensemble des actes d’enquête antérieurs. Il a seulement laissé entendre que ces actes auraient dû inciter la Commission à ouvrir une procédure formelle d’examen (60).

(230) En revanche, la Commission ayant posé son premier acte d’enquête le 23 décembre 2002, lorsqu’elle a adressé sa première demande de renseignements aux autorités belges, les mesures mises en œuvre avant le 23 décembre 1992 doivent être considérées comme des aides existantes.

6.3.3. Compatibilité de la compensation des SIEG au regard de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE

(231) La compatibilité de la compensation des