RAPPORT SPÉCIAL No 4/88 sur la coopération régionale financée dans le cadre des conventions de Lomé, accompagné des réponses de la Commission (88/C 188/03) (Observations au titre de l'article 206 bis paragraphe 4 du traité CEE)

TABLE DES MATIÈRES

>PIC FILE= "T0050300"> 1. INTRODUCTION

Objet du rapport

1.1 Une part de chaque Fonds européen de développement mis en place sous les conventions de Lomé est réservée au financement des projets et des programmes favorisant la coopération entre les États ACP, à savoir la coopération régionale. La part réservée à cet effet sous la première convention de Lomé (de 1976 à 1980) a représenté 10 % de la dotation totale, 14 % sous la deuxième convention (de 1981 à 1986) et 13,3 % sous la troisième (de 1986 à 1990).

1.2. Les montants des dotations au titre de la coopération régionale sous les trois conventions, ainsi que leur répartition entre les sept régions figurent au tableau 1. La ventilation des dotations par secteur économique figure au tableau 2, sauf la ventilation au titre de la troisième convention de Lomé qui n'est pas ventilée d'avance. L'annexe 1 du présent rapport présente les États constituant chaque région ainsi que leurs principaux indicateurs économiques.

1.3. Le présent rapport sur la mise en oeuvre de la coopération régionale sous les première et deuxième conventions de Lomé est fondé sur l'examen en 1987 par la Cour de toute une série de projets et de programmes dont la plupart ont fait l'objet en outre d'un examen sur place lors des missions de contrôle effectuées par la Cour dans les pays où ils étaient mis en oeuvre. Environ 50 % de l'ensemble des décisions de financement et 60 % de l'ensemble des paiements au titre des dotations pour la coopération régionale ont fait l'objet d'un tel examen.

Politiques de coopération régionale

1.4. Depuis le ralentissement de la croissance de l'économie mondiale au début des années 1970, l'on a assisté à un développement de la concurrence commerciale internationale, ainsi que du protectionnisme commercial. Au cours de cette même période, l'évolution technologique a influencé négativement la demande de matières premières et de main-d'oeuvre non qualifiée et, partant, les termes de l'échange des pays en voie de développement. La sécheresse, qui entraîne une réduction des exportations agricoles et de l'autosuffisance alimentaire, a continué de dégrader la situation financière de nombreux États ACP. La stagnation consécutive du développement économique a renforcé la dépendance de ces pays à l'égard des pays développés.

1.5. En raison des difficultés économiques que connaissent actuellement les États ACP, les politiques de coopération régionale portent principalement sur le développement économique, en particulier la création de marchés plus importants visant à stimuler le commerce et la production industrielle afin de réduire la dépendance actuelle à l'égard des importations.

1.6. Les principes de la coopération régionale entre les États ACP ont été mis en place au sein du «Groupe ACP» constitué en 1975, dont les travaux ont abouti, avec la déclaration de Suva en 1977, au «programme d'action pour la coopération intra-ACP», source d'inspiration de la coopération régionale dans le cadre de la convention de Lomé. Le Parlement européen a souligné dans plusieurs résolutions l'importance de la coopération régionale entre les États ACP. À Arusha, en février 1987, lors de l'examen des politiques de développement, l'assemblée consultative ACP-CEE s'est particulièrement intéressée à la coopération régionale.

>PIC FILE= "T0050301"> >PIC FILE= "T0050302"> 1.7. Les objectifs de la coopération régionale et l'importance des moyens permettant leur réalisation sont fixés aux articles 133 et 135 de la deuxième convention de Lomé et figurent à l'annexe 2 du présent rapport. La première convention de Lomé prévoit les mêmes dispositions, que la troisième reprend en insistant en outre sur la promotion de l'autosuffisance et de la sécurité alimentaires.

1.8. Le succès ou l'échec de la coopération régionale sont largement déterminés par la volonté politique d'assumer cette coopération régionale dans le respect mutuel de l'identité souveraine des États intéressés, aux systèmes politiques et économiques et aux niveaux de revenus très différents. Les intérêts d'un État tel que le Nigéria qui dispose de revenus pétroliers, a une population de près de 100 millions d'habitants et un PNB représentant 74 % de celui de l'ensemble de la région de l'Afrique occidentale, diffèrent naturellement de ceux des 15 autres États de cette région.

Gestions de la coopération régionale

1.9. Les propositions de financement de projets de coopération régionale sont soumises à la Commission ou le cas échéant à la Banque européenne d'investissement conjointement par au moins deux États ACP ou par le secrétariat ACP à Bruxelles. Une fois la décision de financement prise par la Commission, elle est mise en oeuvre de la même façon que tout autre projet financé par le FED. La passation des contrats et les paiements sont autorisés par un «ordonnateur régional» choisi d'un commun accord parmi les États où le projet est concrètement mis en oeuvre. Le délégué de la Commission dans l'État où siège l'ordonnateur régional est chargé de la supervision technique et financière. Les activités d'intérêt général et les subventions aux organismes tels que le Centre pour le développement industriel sont gérées directement par la Commission à Bruxelles.

2. MISE EN OEUVRE FINANCIÈRE

Avantages obtenus par les différents États

2.1. La répartition de la dotation au titre de la coopération régionale entre les sept régions (voir tableau 1) correspond sensiblement au nombre et à l'étendue des États qui les composent. Chaque État ACP ne bénéficie toutefois pas nécessairement d'une part proportionnelle de la dotation de sa région. La situation particulière de certains États - par exemple la situation géographique ou les effets de la sécheresse - est invoquée pour justifier une plus grande priorité en ce qui concerne l'affectation des moyens disponibles, qui sont limités. En outre, les conventions de Lomé prévoient que les pays les moins développés disposent des fonds par priorité, notamment lorsqu'il s'agit de projets d'infrastructure.

2.2. D'autres écarts par rapport à une répartition proportionnelle des fonds sont apparus en faveur des pays dont l'organisation administrative est plus élaborée, et qui sont mieux équipés pour formuler et appuyer des propositions de financement, ainsi qu'en faveur des pays qui ont tiré avantage de leur qualité de pays hôte du siège des organisations régionales.

2.3. La plupart des projets régionaux font bénéficier les États où ils sont réalisés d'importants avantages ; en effet, ils font appel à des entreprises de construction locales, assurent une augmentation des possibilités d'emploi et rehaussent le prestige national. Ces avantages sont les plus marqués lorsqu'un projet financé par des fonds régionaux bénéficie peu aux États qui n'abritent pas le siège de l'organisation. À titre d'exemple, le point 3.26 du présent rapport mentionne deux établissements d'enseignement au Gabon. Il convient cependant de se rappeler que tout avantage de ce type peut se muer en inconvénient dès lors que les autres États impliqués dans le projet renâclent à supporter leur part des frais de fonctionnement.

2.4. Si un projet national entraîne des coûts excessifs, l'État intéressé supporte ces coûts par une réduction correspondante des fonds disponibles à d'autres fins dans le cadre de sa dotation nationale. Toutefois, en ce qui concerne les projets régionaux, l'ensemble des États d'une même région sont affectés par tout gaspillage de fonds dans l'un d'entre eux. Ce fut le cas par exemple lorsque les autorités du Burkina Faso ont passé un contrat avec une société locale pour la construction d'une école régionale dont le coût était supérieur de 0,3 Mio ECU à l'offre la plus basse, ce qui a entraîné une augmentation de 50 % du coût du contrat.

Taux d'utilisation des dotations régionales

2.5. Au 31 décembre 1987, 92 % des dotations relatives à la coopération régionale dans le cadre de la première convention de Lomé avaient été payés. À la même date, 22 mois après l'expiration de la deuxième convention de Lomé, 97 % de sa dotation régionale avaient été engagés et 57 % payés.

2.6 Une partie du retard enregistré dans l'utilisation de cette dotation est imputable au délai nécessaire à l'obtention d'un accord entre deux ou plusieurs États sur les propositions de financement, et ensuite à l'aplanissement des difficultés de mise en oeuvre des projets répartis entre plusieurs États. Les projets dans le secteur énergétique notamment ont été mis en oeuvre lentement, comme l'indique ultérieurement le présent rapport. Des retards supplémentaires dans l'utilisation des dotations résultent de déficiences au niveau de la gestion financière : un certain nombre d'engagements trop importants relatifs à des projets réalisés doivent encore être réaffectés dans les comptes du 5ème FED, ainsi par exemple 5,0 Mio ECU afférents à des programmes de promotion commerciale réalisés entre 1982 et 1985, 2,5 Mio ECU relatifs à un prêt spécial à l'industrie du phosphate au Sénégal et toute une série de montants moins importants relatifs à des projets d'assistance technique.

3. MISE EN OEUVRE PAR SECTEUR ÉCONOMIQUE

3.1. Les points suivants portent sur l'examen de l'assistance financière accordée à chaque secteur économique dans le cadre des première et deuxième conventions de Lomé (voir tableau 2).

Transports et communications

3.2. Les transports et les communications occupent une position prédominante dans la coopération régionale puisqu'ils ont reçu 52 % (176 Mio ECU) des fonds régionaux dans le cadre de la première convention de Lomé et 33 % (211 Mio ECU) dans le cadre de la seconde. L'examen de 12 projets régionaux dans ce secteur, qui représentent un montant total de 100 Mio ECU, montre que le pourcentage de réussite de tels projets est élevé dans la mesure où les États qui y participent sont plus enclins à coopérer, compte tenu de leur intérêt commun à ce que leurs communications et leurs transports s'améliorent.

3.3. Les projets qui n'ont pu atteindre leurs objectifs ont été victimes de l'instabilité politique ; c'est en particulier le cas pour la réouverture de la ligne de chemin de fer reliant la Zambie, le Zaïre et le port de Lobito en Angola. En raison de la guerre civile continuelle, cette ligne est restée désaffectée, et le matériel roulant destiné aux compagnies nationales des chemins de fer, en Zambie et au Zaïre, financé en 1980 au moyen d'une subvention de 8 Mio ECU octroyée sur fonds régionaux, n'a pas été utilisé sur cette ligne. L'affectation de fonds à ce projet n'était guère justifiée étant donné que la guerre civile se poursuivait au moment où la décision de financement a été prise.

3.4. La Communauté a participé pour 10 Mio ECU à l'amélioration d'une route de gravier existant déjà entre Kakuma, dans le nord du Kenya et Juba, dans le sud du Soudan, afin de relier le Soudan au port de Mombassa, au Kenya, sans passer par l'Ouganda. La section de route sur le territoire soudanais n'a pas été achevée, principalement en raison des désordres civils persistants dans la zone du projet. L'objectif régional de la section de route «tous temps» construite au Kenya n'a donc pas été atteint.

3.5. Sous la deuxième convention de Lomé, 5,9 Mio ECU ont été prêtés à des conditions spéciales à la West Indies Shipping Corporation (WISCO) en vue du financement d'un service de navires sûr et régulier entre les États les moins développés des Caraïbes. Pour les raisons qui suivent, cet objectif n'a pas été pleinement atteint. En 1984, sur les conseils d'un courtier maritime et avec l'approbation de la Commission, la WISCO a fait l'acquisition de bateaux plus grands que les deux porte-conteneurs de dimensions plus modestes et au temps de rotation réduit qui étaient spécifiés dans la convention de financement. Les fonds n'ont plus été suffisants pour l'achat des conteneurs prévus, désormais loués à un prix élevé, ni pour l'équipement portuaire. Un seul des bateaux dessert les pays les moins développés et son temps de rotation est plus long que prévu ; l'autre est employé sur la route maritime très concurrentielle de Miami. Ces deux navires sont exploités avec une perte de 1,8 Mio ECU par an, que les États membres des Caraïbes sont de moins en moins enclins à subventionner. L'avenir de la WISCO est incertain, d'autant plus que plusieurs gouvernements se sont retirés de l'association.

Industrie, énergie, mines

3.6. Les domaines connexes de l'industrie (notamment le développement d'entreprises intra-ACP), de l'énergie et des mines constituent un secteur de coopération financière régionale auquel 20 % des fonds régionaux (68 Mio ECU) ont été attribués dans le cadre de la première convention de Lomé et 12 % (74 Mio ECU) dans le cadre de la deuxième. Les décisions de financement prises dans ce secteur sont résumées au tableau 3 et les observations correspondantes sont formulées séparément dans les points suivants.

Industrie

3.7. Les conventions de Lomé prévoient l'établissement d'entreprises régionales et interrégionales comme moyen de créer des marchés assez vastes pour assurer des niveaux d'opérations industrielles viables. La première, et la plus ambitieuse, de ces entreprises financées par le FED a été une cimenterie établie au Togo. Les gouvernements du Ghana, de la Côte d'Ivoire et du Togo détenaient des parts égales dans la société (Société des Ciments de l'Afrique de l'Ouest (CIMAO)).

3.8. Sous les première et deuxième conventions de Lomé, les FED ont participé pour un montant total de 33,5 Mio ECU (décisions de financement de 1977 et 1982) et la BEI pour 20 Mio ECU sur ses ressources propres dans le coût total de l'usine qui s'élevait à 250 Mio ECU. Six autres donateurs ont participé aux prêts ; la participation la plus importante étant celle de la Banque mondiale, à savoir 53 Mio ECU. Les fonds du FED ont été affectés à une liaison ferroviaire (12,9 Mio ECU), à des logements (5,1 Mio ECU), à des bonifications d'intérêt (2,2 Mio ECU) et à des prêts sous forme de capitaux à risques aux États participants en vue du financement de leurs parts (13,3 Mio ECU).

3.9. Ce projet a constitué un échec total. En effet, lors de sa fermeture en avril 1984, l'usine n'avait fonctionné que quatre ans.

>PIC FILE= "T0050303"> 3.10. Les principales causes d'échec invoquées ont été les suivantes: a) la proposition de projet s'est avérée peu réaliste, notamment en ce qui concerne le rapport entre les coûts de production et le prix du ciment sur le marché mondial, bien que la proposition ait été examinée conjointement par l'ensemble des huit donateurs cofinançant le projet, parmi lesquels la Commission, la Banque européenne d'investissement (BEI), la Banque mondiale, la France et le Canada;

b) les États souscripteurs n'ont pas respecté le traité régional qui précisait qu'ils devaient acheter la production de l'usine à un prix destiné à couvrir la totalité des coûts et à assurer un rendement raisonnable du capital;

c) la CIMAO a connu des difficultés financières dès le début de la production en février 1980 en raison de dépassements (de 13 %) des coûts de construction, d'un fonds de roulement insuffisant, de déficiences techniques qui ont réduit la capacité de production, des coûts énergétiques et de transport excessifs demandés par le Togo, de prix de vente inadéquats et d'un manque de gestionnaires expérimentés;

d) en 1983 et 1984, la centrale hydro-électrique du Ghana dont dépendait l'usine pour son approvisionnement énergétique a été incapable d'assurer un approvisionnement électrique régulier étant donné que la sécheresse avait réduit sa capacité de production.

3.11. La CIMAO a adopté un plan de restructuration en 1982, plan qui a été soutenu par la BEI qui a engagé 7,3 Mio ECU à cet effet sous forme de capitaux à risques FED. La CIMAO a néanmoins été obligée de fermer l'usine en avril 1984 car elle était toujours incapable de concurrencer le prix du ciment sur le marché mondial, déprimé par la surcapacité de l'industrie européenne du ciment. L'avenir de l'usine, fermée depuis quatre ans, demeurant toujours incertain, il appartient à la Commission d'évaluer les conséquences financières de l'échec du projet et de faire le nécessaire auprès de la BEI en vue de maximiser les chances de remboursement du prêt conditionnel accordé par la Banque.

Énergie

3.12. Étant donné, notamment, que le développement des nouvelles sources d'énergie constitue une arme efficace dans la lutte contre le déboisement, il est regrettable que, sur cinq projets relatifs à l'énergie financés par les fonds régionaux qui ont été examinés, trois aient rencontré de sérieuses difficultés.

3.13. Les travaux publics relatifs à l'un de ces projets, le projet hydro-électrique dans la Ruzizi au Burundi cofinancé par la Banque mondiale, ont été exécutés de façon très lente. En juin 1983, 21 Mio ECU ont été engagés dans ce projet (soit 44 % de l'ensemble des fonds régionaux pour les projets concernant l'énergie). Au 31 décembre 1987, 9,9 Mio ECU avaient été payés.

3.14. Un centre régional de recherche sur l'énergie solaire (CRES) a été créé au Mali en 1983. Son objectif était de promouvoir la recherche, la formation et l'échange d'informations, et d'appuyer les projets nationaux concernant l'énergie dans la région. La Communauté a octroyé une aide de 3,1 Mio ECU sur les 30 Mio ECU que coûte le centre au total. En 1986, peu après la construction des bâtiments, la France et la RF d'Allemagne ont retiré leur aide opérationnelle d'un montant de 5,1 Mio ECU parce que les deux pays considéraient que les plans du centre étaient trop sophistiqués. Le projet a donc été interrompu.

3.15. L'expérience du CRES montre qu'il n'est pas opportun d'entreprendre des recherches coûteuses dans les pays en voie de développement lorsque des programmes semblables existent ailleurs, ni de s'engager dans la voie d'une technologie de pointe. Si le projet avait été entièrement réalisé, il est peu probable que les États signataires auraient pu en supporter le coût opérationnel : en 1986, le conseil d'administration du CRES a signalé que plusieurs États manquaient de fonds pour assurer le versement de leur contribution et préféraient donner une priorité aux projets nationaux.

3.16. Le même faible niveau de priorité donné aux projets régionaux est apparu dans le Pacific Regional Energy Programme, pour lequel la Communauté a versé 6,2 Mio ECU en janvier 1984. De nombreux éléments constitutifs de ce projet n'ont pas été exécutés. Il en a été ainsi, en particulier, de son élément le plus important, à savoir le système de gazéification aux Samoa occidentales (qui représentait un montant de 2,1 Mio ECU), ainsi que de nombreux projets relatifs à l'énergie solaire, à la biomasse et à la micro-électricité, qui se sont avérés techniquement trop difficiles et n'ont pas bénéficié d'actions de formation et d'information. Au 31 décembre 1987, soit quatre ans après la décision de financement, seulement 19 % des engagements avaient été utilisés. Cette situation contraste avec celle d'un projet hydro-électrique, mené à bien dans le cadre du cinquième programme indicatif national du FED des Samoa occidentales.

Mines

3.17. L'un des deux grands projets miniers financés par les fonds régionaux relatif à l'approvisionnement en eau d'une usine d'extraction de phosphate, appartenant aux Industries chimiques du Sénégal en 1984, n'avait aucun lien avec la coopération régionale, si ce n'est la probabilité que le Sénégal pourrait vendre du phosphate aux trois autres États ACP mentionnés dans l'accord financier. Étant donné que deux autres États voisins (le Maroc et le Togo) exportent déjà du phosphate, il apparaît que cet engagement de 10 Mio ECU n'est pas conforme à l'article 134 paragraphe 2 de la deuxième convention de Lomé, qui prévoit que les projets régionaux contribuent directement à la solution d'un problème de développement commun à plusieurs pays, par la réalisation d'actions communes ou d'actions nationales coordonnées.

Aide technique à des projets industriels

3.18. Sur le total de 10 Mio ECU engagés au titre des deux premières conventions de Lomé pour financer l'aide technique à des projets industriels, 2,5 Mio ECU ont été attribués au secrétariat de l'Union du fleuve Mano (dont les États membres sont la Guinée, le Libéria et la Sierra Leone) pour l'établissement d'une unité de développement industriel. Le projet triennal initialement mis sur pied et devant être achevé en 1982 a été prolongé jusqu'en 1987. Les résultats actuels sont insuffisants pour justifier l'investissement.

Production rurale

3.19. La proportion des fonds régionaux affectés aux projets relatifs à l'agriculture est passée de 6 % (21 Mio ECU) sous la première convention de Lomé à 23 % (147 Mio ECU) sous la deuxième. Étant donné que, de plus en plus, l'accent est mis sur le développement rural et l'autosuffisance alimentaire, 50 à 60 % des fonds régionaux de la troisième convention de Lomé ont été affectés à titre provisoire au secteur agricole.

3.20. Les campagnes de lutte contre les maladies animales, essentiellement contre la fièvre aphteuse, la peste bovine et la mouche tsé-tsé, représentent une large proportion des projets régionaux relatifs à l'agriculture (la moitié sous la première convention de Lomé et le tiers sous la deuxième). Le caractère régional de ces campagnes justifie leur financement sur fonds régionaux, mais elles doivent être complétées par des plans de bonne utilisation du sol afin d'assurer que les investissements importants ne soient pas anéantis par une mauvaise utilisation des terres nouvellement libérées qui risquent l'érosion par surpâturage. De tels plans n'ont pas été suffisamment appliqués dans certaines régions du Zimbabwe où un peuplement incontrôlé a suivi l'éradication de la mouche tsé-tsé.

3.21. Sous la deuxième convention de Lomé près d'un cinquième des fonds régionaux relatifs à l'agriculture ont été attribués à un projet relatif à deux barrages au Sénégal (Diama) et au Mali (Manantali). Entre 1979 et 1982, sur un coût total de 850 Mio ECU, le concours du FED s'est élevé à un montant de 70 Mio ECU provenant des dotations nationales et régionales au titre des première et deuxième conventions. Cinq fonds arabes et un fonds bilatéral allemand ont assuré le reste du financement. Le projet vise à accroître la production agricole par l'irrigation de 375 000 ha, à produire 800 Gwh par an d'électricité et à assurer la navigabilité permanente du fleuve Sénégal. La dimension de ce projet est telle que les États bénéficiaires (Mali, Mauritanie et Sénégal) éprouvent de grandes difficultés à assurer le service des prêts obtenus qui s'élèvent à plus de 800 Mio ECU, y compris les 39 Mio ECU sous les première et deuxième conventions, et de réaliser utilement les programmes d'irrigation particulièrement ambitieux qui constituent la principale justification de l'investissement. L'expérience du FED en ce qui concerne d'autres vastes projets d'aménagement hydro-agricole tels que l'opération riz-Ségou dans le pays voisin du Mali montre que les résultats sont faibles au regard de l'investissement, peu profitables aux paysans et aléatoires dans la mesure où ces projets nécessitent, pour leur mise en oeuvre, une capacité de gestion qui n'est pas disponible sur place, sauf recours à une assistance technique coûteuse. La totalité de la dotation du Sénégal sous la troisième convention de Lomé, soit 97 Mio ECU, a été engagée afin de réaliser seulement un sixième des programmes d'irrigation envisagés. En outre, le coût écologique des infiltrations salines qui accompagnent la maîtrise des eaux courantes et l'irrigation excessive pourrait être important.

3.22. La réussite d'autres projets relatifs à l'agriculture a été entravée par deux principaux obstacles : la tendance à ce que les projets ne profitent qu'au pays d'accueil et le manque de concertation en matière de politiques agricoles, dont l'évolution est freinée par des difficultés économiques. Une approche coordonnée est néanmoins nécessaire avant que des institutions régionales pour l'agriculture puissent avoir quelque influence sur la promotion du commerce agricole inter-ACP.

3.23. Une ligne de crédit de 2 Mio ECU a été financée sous la deuxième convention de Lomé au bénéfice d'une association publique multinationale, la Caribbean Food Corporation (CFC), pour des projets agricoles de petite et de moyenne envergure, dans le but d'accélérer le développement et le commerce des produits agricoles entre les États membres de la Communauté des Caraïbes (CARICOM). La CFC n'a pu trouver des projets d'investissement viables, notamment en raison des taux d'intérêts élevés qu'elle pratiquait lorsqu'elle rétrocédait le prêt du FED qu'elle avait obtenu à des conditions favorables. De plus, elle a fait payer l'aide technique aux bénéficiaires alors qu'elle avait été financée séparément par le FED. Le projet a également souffert de restrictions commerciales (Jamaïque), de la concurrence d'importations extra-régionales et de difficultés opérationnelles de la CFC. Ajoutés au manque de soutien de la part des États membres de la CARICOM, ces facteurs ont amené la CFC à choisir des projets ayant un caractère plus national que régional dans les États bénéficiaires.

3.24. Le Caribbean Agricultural Research and Development Institute (CARDI) a reçu 4,5 Mio ECU sous les première et deuxième conventions en faveur de la recherche appliquée. Cependant, comme le CARDI n'a pas bénéficié du concours de l'ensemble des États membres de la CARICOM, il a éprouvé des difficultés financières. En Guyane, où une partie du programme est mise en oeuvre, le délégué a conclu qu'aucun progrès significatif n'avait été enregistré dans la recherche entreprise par le CARDI dans ce pays, et ce en raison d'un manque de coopération entre le CARDI, la CARICOM et le gouvernement guyanais.

Éducation

3.25. La majeure partie de la dotation visée à la rubrique «Éducation, santé, travaux hydrauliques» a été affectée à l'éducation et à la formation sous les deux premières conventions de Lomé et elle représente un montant total de 96,4 Mio ECU. Il existe un avantage évident à créer au niveau régional, chaque fois que les conditions d'une coopération fructueuse sont réunies, des établissements proposant des cours spécialisés ou de haute technologie, qui ne seraient pas viables à l'échelle nationale.

3.26. Des quinze projets examinés par la Cour et représentant un montant total de 45 Mio ECU, deux projets implantés au Gabon sont peu profitables à la région, les seuls bénéficiaires étant des ressortissants du pays d'accueil: a) l'«Internat à l'école des postes et télécommunications» (2,02 Mio ECU dans le cadre de la première convention de Lomé) n'est utile qu'au service postal national et est administré et entretenu par le Gabon;

b) le «Centre interafricain pour le développement de la formation professionnelle» (1,5 Mio ECU dans le cadre de la deuxième convention de Lomé), projet dont l'objectif était de contribuer à l'impression de matériel didactique, ne s'est pas avéré utile aux autres États cosignataires de la convention de financement. Seuls les imprimeurs gabonais ont reçu une formation ; le matériel d'imprimerie est utilisé pour des besoins locaux et la principale activité projetée au plan régional, la formation d'instructeurs, n'a pas été mise en oeuvre. Le transfert officiel des avoirs à l'administration gabonaise fait actuellement l'objet de négociations.

3.27. Bien que des doutes aient été exprimés par les délégués de la Commission sur place, deux autres projets dans le domaine de l'éducation ont reçu un soutien financier, malgré leur trop grande envergure nécessitant des coûts de fonctionnement qui risquent de dépasser les capacités financières des États signataires et de grever exagérément le budget de l'éducation des pays hôtes. Les institutions concernées sont l'«Académie régionale de la Mer» en Côte d'Ivoire (2 Mio ECU financés en 1985 sur un coût total de 42 Mio ECU) et l'«École des Mines et de la Géologie» au Niger (7 Mio ECU financés en 1984 sur un coût total de 32 Mio ECU).

Opérations de caractère général (voir tableau 4)

Développement des échanges commerciaux

3.28. Les États ACP détiennent une part très faible du commerce mondial (moins de 3 % selon les informations disponibles), dont la moitié est représentée par des produits pétroliers en provenance du Nigéria. Le reste des exportations est principalement constitué d'un nombre réduit de matières premières telles que le cuivre, le bois, le cacao, le sucre et d'autres produits agricoles. La valeur des exportations des États ACP a peu augmenté au cours des dernières années. Le total des exportations des États ACP vers l'ensemble des destinations s'élevait à 35,4 milliards USD en 1977 et 37,9 milliards USD en 1984 (source : Eurostat). Le faible niveau d'exportation limite la capacité d'importation et d'investissement de ces pays. Le commerce intra-africain ne représente que 4 % du total des échanges des pays africains.

3.29. Le régime d'admission sur le marché prévu par les conventions de Lomé privilégie les importations en provenance des États ACP qui sont passées de 13,5 milliards ECU en 1977 à 30,1 milliards ECU en 1985 en

>PIC FILE= "T0050304"> valeur courante. Exprimée en termes de la proportion des importations de la Communauté européenne, la part des ACP n'a pas dépassé la moyenne de 1977 qui se situait à environ 7 % ou encore 4 % si l'on exclut les produits pétroliers.

3.30. Outre le libre accès au marché de la plupart des exportations en provenance des États ACP, les conventions de Lomé, notamment l'article 21 de la deuxième convention, prévoient le soutien des actions de promotion commerciale, en finançant par exemple les organisations appropriées, la formation, la politique de produits et les études de mercatique, ainsi que les infrastructures de transport et de stockage.

3.31. Sur le total de 38 Mio ECU de fonds octroyés en vue du développement du commerce régional dans le cadre de ces conventions, près de 20 Mio ECU ont été consacrés à des foires et à des expositions. Cet aspect fait l'objet d'observations dans le rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1986 (1).

Tourisme

3.32. Dans le cadre des deux premières conventions de Lomé, des décisions de financement ont été prises, qui portaient sur un montant total de 13 Mio ECU à octroyer sur fonds régionaux pour la promotion du tourisme. Sur ce montant, 4 Mio ECU ont été attribués en janvier 1985 à la région du Pacifique et, au 31 décembre 1987, 1 Mio ECU a été payé.

3.33. Les 9 Mio ECU restants ont été octroyés en 1983 à la région des Caraïbes pour des actions d'étude de marchés et de publicité. La légère augmentation récemment constatée des arrivées de touristes en provenance d'Europe semble être imputable à la baisse de la valeur du dollar américain plutôt qu'à l'influence du «Caribbean Tourism Research and Development Centre» (CTRC) qui a géré les fonds considérables constituant le soutien financier octroyé par le FED.

3.34. La concurrence entre les États ACP des Caraïbes a généré des politiques de développement du tourisme plus nationales que régionales bien que cette région, avec sa multitude de petits États insulaires, se prête par nature à la promotion d'une image régionale. Les programmes nationaux, mis en oeuvre avec davantage de soin, sont plus efficaces et plus rentables ; c'est le cas, par exemple, du programme financé dans le cadre de la dotation indicative nationale de Grenade.

(1) Les notes de renvoi sont regroupées à la fin du rapport. Aide aux organisations régionales

3.35. Un montant total de 30 Mio ECU a été attribué dans le cadre des première et deuxième conventions de Lomé pour aider à l'établissement d'organismes de coopération régionale ou au développement de nouvelles activités mises en oeuvre par les organismes régionaux existants. Un montant de 8,6 Mio ECU a par ailleurs été accordé au secrétariat du groupe ACP, pour couvrir les frais d'experts. Pour un certain nombre de projets de développement, une partie des fonds consentis est destinée au soutien d'institutions régionales. Des informations détaillées concernant les grandes organisations régionales bénéficiant de subventions du FED figurent à l'annexe 3.

3.36. La Cour a examiné 23 projets dans ce secteur, dont le financement a atteint un total de 18 Mio ECU. Pour plusieurs d'entre eux, l'aide financière (essentiellement pour l'assistance technique) s'est poursuivie bien au-delà de la période d'établissement de l'organisme ; l'assistance technique pour les tâches administratives a par exemple été prolongée à la fois dans la Communauté économique de l'Afrique de l'Ouest et l'Union du fleuve Mano. La durée initialement fixée dans les conventions de financement, qui était d'une ou deux années, atteint cinq ans ou plus. Les États participants continuent de solliciter le concours financier du FED pour couvrir des frais opérationnels au-delà de la période de mise en place des organismes régionaux et, en cas de refus, peuvent retirer leur soutien à l'organisme en question. Tel fut le cas du «Caribbean disaster prevention programme», dont l'utilité a été remise en cause par les États participants une fois épuisés les 0,7 Mio ECU octroyés dans le cadre de la première et de la deuxième conventions. En outre, 150 000 ECU affectés à des mesures de prévention ont dû être réimportés au budget de l'assistance administrative qui, estimé au départ à 50 000 ECU, a atteint 200 000 ECU.

3.37. Dans certains cas, le financement d'une assistance technique à des organismes régionaux a été décidé par la Commission sur la base d'un simple échange de lettres ne contenant aucune définition détaillée des services à fournir, ou sur la base d'accords verbaux entre la Commission et le secrétaire général de l'organisme bénéficiaire ; cela a par exemple été le cas de quatre contrats d'assistance technique passés avec la CEAO, représentant une aide financière totale d'1,1 Mio ECU et qui concernaient le «Fonds de solidarité et d'intervention pour le développement communautaire». La procédure de décision accélérée prévue à l'article 114 de la deuxième convention de Lomé ne libère pas la Commission de l'obligation qui lui incombe d'apprécier convenablement les besoins de financement et notamment les aspects économiques, sociaux, techniques et administratifs, comme le prévoit l'article 112 de la convention. Par ailleurs, le non-respect de ce dernier article a amené la Commission à accorder 1,8 Mio ECU au Secrétariat de la CARICOM (Communauté des Caraïbes) pour l'établissement de deux unités de promotion des échanges commerciaux - projet qui a dû être complètement réorienté peu après que les consultants eurent commencé leurs travaux - et 0,6 Mio ECU supplémentaires au même bénéficiaire pour un projet qui, en dépit des rappels de la Commission, n'a pas été mis en oeuvre.

3.38. Une grande partie de l'activité des organismes régionaux bénéficiant d'une assistance technique financée par le FED est orientée vers la préparation d'études et de rapports qui, une fois présentés lors de conférences, se concrétisent rarement par la suite. Les résultats d'un programme régional d'échanges commerciaux de 2,5 Mio ECU mis en oeuvre par la CEAO sont maigres. En effet, cinq sur les 11 études engagées sous le programme commencé en 1981 n'ont pas été exécutées, et les six études achevées sont déjà dépassées.

3.39. Avant sa dissolution en 1985, l'«Organisation commune africaine et mauricienne (OCAM)» a obtenu 1 Mio ECU du quatrième FED. Dans le cas d'un programme, l'OCAM a annulé - sans avoir obtenu l'accord préalable et écrit de la Commission tel que prévu dans la convention de financement - les bourses prévues dans les institutions régionales et a porté de sept à seize le nombre de séminaires envisagés. La Commission a cependant payé les montants correspondant aux coûts du programme ainsi révisé. Un examen des pièces justificatives soumises par l'OCAM concernant les dépenses relatives aux séminaires a permis de faire les constatations suivantes: a) aucun compte rendu n'a été remis pour six séminaires par l'OCAM;

b) des billets d'avion ont été payés pour des délégués de l'OCAM qui n'ont pas assisté aux séminaires;

c) des frais d'hôtels ont été payés pour des périodes supérieures à la présence autorisée des participants;

d) des frais supplémentaires s'élevant à 1 000 ECU ont été supportés par le FED pour le transport aérien d'un délégué de l'OCAM entre la République centrafricaine et le Rwanda, via Paris et Bruxelles, ce détour important étant motivé par des raisons d'ordre personnel;

e) les taux d'indemnités journalières convenus n'ont pas été respectés;

f) le taux important d'absentéisme aux séminaires prouve un manque d'intérêt à l'égard des questions traitées.

3.40. Étant donné le nombre d'irrégularités que les délégués de la Commission n'ont pas détectées lorsqu'ils ont autorisé ces paiements, il est permis de se demander quelle est la qualité du contrôle exercé par la Commission sur les organismes régionaux.

3.41. D'une manière générale, la Commission est insuffisamment informée des résultats des activités qui sont financées par le FED et gérées par les organismes régionaux. Étant donné que les cas d'inefficacité, d'écart par rapport aux programmes convenus et de déficiences administratives se sont avérés nombreux, la Commission devrait assurer une supervision plus régulière et plus rigoureuse de ces activités.

4. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

4.1. Une évaluation globale de l'impact de l'aide communautaire sur le développement de la coopération régionale conduit à une appréciation différenciée des objectifs immédiats et des objectifs à long terme. Pour ce qui est de ces derniers, force est de constater que les fonds alloués par la Communauté n'ont guère contribué à la réalisation des objectifs fondamentaux de la coopération régionale définis dans les conventions de Lomé, en particulier ceux qui concernent la création de marchés plus vastes, l'accroissement des échanges régionaux, la promotion de l'industrie locale et la réduction de la dépendance à l'égard des importations. Les barrières tarifaires, monétaires et administratives subsistent.

En revanche, en ce qui concerne les objectifs immédiats, le contrôle de la Cour, fondé sur un échantillonnage largement représentatif des projets subventionnés, fait ressortir que dans certains secteurs ces objectifs ont été grosso modo réalisés, notamment dans le domaine des transports, des communications, du contrôle de la situation vétérinaire et de l'infrastructure en matière d'éducation.

Principales faiblesses constatées dans le financement de la coopération régionale

4.2. À l'origine de nombre d'échecs ou de réussites partielles dans la réalisation des projets de coopération régionale, il convient de retenir l'une ou l'autre des carences suivantes constatées par la Cour: a) le projet était dépourvu de caractère régional en ce qu'il ne bénéficiait qu'à un seul État;

b) le projet apparaissait excessivement ambitieux, d'où la réticence des États contractants à supporter le coût de l'opération;

c) la proposition de projet ne contenait pas d'appréciation réaliste de sa viabilité commerciale;

d) les États bénéficiaires, soit n'avaient pas instauré de politique commune afin de promouvoir leurs relations commerciales, soit présentaient des divergences politiques et administratives telles qu'elles ont sapé la volonté affichée de coopération fructueuse et de soutien aux organisations régionales;

e) la proposition de financement sous-estimait le risque de conflits politiques ou militaires faisant obstacle à la réalisation de l'objectif de l'investissement;

f) les organes d'exécution n'étaient pas parvenus à coordonner de manière appropriée l'exercice de leurs responsabilités respectives;

g) les institutions régionales sont demeurées, en l'absence de répercussions concrètes de leur travail théorique, des unités administratives coûteuses.

Possibilités d'amélioration

4.3. Alors que l'une des raisons de l'absence de succès dans la poursuite des principaux buts de la coopération régionale réside parfois dans le contexte économique défavorable sur lequel la Communauté n'est pas en mesure d'influer sensiblement, d'autres difficultés tenant au climat social et politique pourraient être surmontées grâce à une intervention plus vigoureuse de la Commission visant à créer les prémisses d'une coopération régionale intense. La Commission devrait notamment: a) procéder à une évaluation complète des programmes de coopération régionale mis en place dans le passé en vue d'identifier les mesures qui se sont avérées les plus efficaces dans la réalisation des objectifs de développement régionale;

b) par voie de conséquence, opérer une sélection plus rigoureuse au regard du critère de la viabilité financière ou économique du projet, en accordant de préférence son soutien financier aux projets régionaux offrant les plus grandes chances de succès dans la réalisation des objectifs de développement régional;

c) reconsidérer la mission confiée à ses délégués de manière à garantir de leur part, au-delà du simple suivi de l'exécution des projets et programmes mis en oeuvre dans l'État ACP d'affectation, une prise en compte adéquate des aspects de coopération régionale.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 19 mai 1988.

Par la Cour des comptes

Marcel MART

Président

(1) JO C 336 du 15.12.87, points 64 - 100. ANNEXE I RÉGIONS - FACTEURS ÉCONOMIQUES DE BASE CONCERNANT LES PAYS ENTRANT DANS LE CADRE DE LOMÉ I ET II

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ANNEXE II OBJECTIFS ET CHAMP D'APPLICATION DE LA COOPÉRATION RÉGIONALE DANS LA DEUXIÈME CONVENTION DE LOMÉ

Objectifs (article 133): (a) accélération de la coopération et du développement économique dans les régions des États ACP et entre elles;

(b) accélération de la diversification des économies des États ACP;

(c) réduction de la dépendance économique des États ACP à l'égard des importations, en développant au maximum les productions pour lesquelles ces États possèdent des potentialités certaines;

(d) création de marchés suffisamment étendus à l'intérieur des États ACP et des États voisins par l'élimination des obstacles qui empêchent le développement et l'intégration de ces marchés;

(e) promotion et expansion du commerce intra-ACP et du commerce avec les pays tiers voisins;

(f) utilisation maximale des ressources et des services dans les États ACP;

(g) renforcement des organismes créés par les États ACP en vue de promouvoir la coopération et l'intégration régionales;

(h) mise en oeuvre de mesures spécifiques en faveur des pays enclavés et insulaires, notamment en matière de transports et de communication.

Champ d'application (article 135): (a) accélération de l'industrialisation des États ACP par la création d'entreprises régionales et interrégionales;

(b) transports et communications;

(c) production d'énergie et exploitation commune des ressources naturelles;

(d) recherche et technologie;

(e) agriculture;

(f) enseignement et formation;

(g) lutte contre les grandes endémies et, plus généralement, actions visant l'amélioration de l'état sanitaire des populations;

(h) coopération dans le domaine du tourisme;

(i) assistance technique pour l'établissement d'organismes régionaux de coopération et le développement d'activités nouvelles au sein des organismes régionaux existants.

ANNEXE III PRINCIPAUX ORGANISMES RÉGIONAUX AYANT BÉNÉFICIÉ DE L'ASSISTANCE DU FED

La Communauté économique des États de l'Afrique de l'Ouest - CEDEAO

Établie en 1975 par le traité de Lagos, ses objectifs consistent à promouvoir les échanges, la coopération et l'indépendance en Afrique occidentale, où ses membres sont au nombre de seize.

La Communauté économique de l'Afrique de l'Ouest - CEAO

Elle compte six membres francophones. Étant donné la longue tradition de coopération entre les États francophones dont la monnaie est le franc-CFA, la CEAO a davantage été un succès que la CEDEAO.

L'Union douanière et économique de l'Afrique centrale

L'UDEAC est une union douanière entre quatre pays (le Cameroun, la République Centrafricaine, le Congo et le Gabon). Depuis 1983, l'UDEAC fait partie de la Communauté économique des États de l'Afrique centrale (CEEAC) qui compte dix États membres.

L'Organisation commune africaine et mauricienne - OCAM

Cette organisation avait pour objectif d'accélérer le développement économique, social, technique et culturel de ses huit États membres. Elle a été dissoute en 1985.

Le Comité permanent inter-États de lutte contre la sécheresse

Fondé en 1973 avec huit États membres (Le Cap-Vert, le Tchad, la Gambie, le Burkina Faso, le Mali, la Mauritanie, le Niger, le Sénégal).

L'Union du fleuve Mano - Mru

Fondée en 1973. Ses États membres sont : la Guinée, le Libéria, la Sierra Leone. Son objectif est de créer une union douanière.

L'«Indian Ocean Commission» - IOC

Fondée en 1982. Ses États membres sont : Madagascar, l'Île Maurice et les Seychelles.

La conférence pour la coopération du développement en Afrique australe

La première conférence s'est tenue en 1979 pour harmoniser les programmes de développement et pour réduire la dépendance économique à l'égard de l'Afrique du Sud. Des études et des missions spécifiques ont été assignées à chacun de ses neuf États membres par un programme d'action.

Communauté des Caraïbes - CARICOM

Fondée en 1973 (13 États membres) pour promouvoir l'unité des Caraïbes. Les institutions associées, mentionnées ci-dessous, ont bénéficié de l'assistance financière et technique du FED: - la Banque de développement des Caraïbes;

- le Caribbean Agricultural Research and Dévelopment Institute (1) (CARDI);

- l'Institut des Caraïbes pour l'alimentation et la nutrition;

- la Corporation d'armateurs des Indes occidentales (WISCO);

- l'Université des Indes occidentales.

(1) Institut pour la recherche et le développement agricole dans les Caraïbes.

RÉPONSES DE LA COMMISSION

Observations générales

Le rapport de la Cour des comptes sur les actions financées au titre de la coopération régionale établit une synthèse des origines, des procédures et des actions de la coopération régionale. Cette synthèse appelle un certain nombre de réponses de la part de la Commission que l'on trouvera ci-après. Mais au-delà des observations de la Cour et des réponses de la Commission, il importe, si l'on veut avoir de la coopération régionale une vue complète et objective, de mettre l'accent sur un certain nombre de considérations générales. A. En premier lieu, la coopération régionale constitue l'une des dimensions les plus significatives de la réalité de la coopération ACP-CEE. La Convention de Lomé a en effet le mérite d'avoir été la première à mettre l'accent sur l'importance de l'appui à des efforts d'intégration économique régionale entre pays en développement et à y consacrer des moyens importants.

Il convient de souligner la signification politique que revêt la reconnaissance par les États ACP de la nécessité de développer la collaboration économique entre eux et de créer des mécanismes favorisant leur intégration économique croissante.

La démarche est politiquement et techniquement difficile et, en matière de coopération régionale - comme dans d'autres domaines - la Convention est en avance sur les réalisations.

L'important est la prise de conscience que rares sont les problèmes qui n'ont pas d'intérêt commun et qui ne demandent donc pas d'être approchés en commun

B. En second lieu, si les procédures de la coopération régionale sont exactement les mêmes que pour la coopération au niveau national, il n'est pas douteux que l'organisation de la coopération entre les autorités de plusieurs États ou entre ces autorités et des organismes régionaux, demande souvent plus d'efforts que pour des projets nationaux.

C'est la raison pour laquelle la Commission a tout mis en oeuvre pour rendre le processus de coopération régionale plus structuré, plus transparent et finalement plus efficace que dans le passé.

C'est ainsi qu'à partir d'un dialogue collectif avec les États de chaque sous-région ou d'une négociation avec les organisations régionales qu'ils avaient mandatées pour le faire, la Commission s'est efforcée, pour la programmation des fonds régionaux Lomé III, de concentrer son appui sur un nombre limité de thèmes majeurs intéressant l'ensemble de la région concernée et d'éviter ainsi une dispersion, un saupoudrage de l'action régionale parmi une multitude de projets d'intérêt régional limité.

En outre, s'agissant du caractère régional des actions, la Convention de Lomé III contient désormais des dispositions très utiles qui, dans un souci d'équité et d'efficacité, doivent permettre d'éviter le financement de projets de caractère régional douteux.

C. Enfin, il faut être conscient que, bien que l'appui aux organisations régionales soit inscrit dans la Convention, les États ACP ont voulu garder l'autorité suprême en matière d'utilisation des fonds régionaux eux-mêmes. Ils peuvent impliquer les organisations dans leur coopération régionale là où ils leur confient un mandat spécifique.

La coopération régionale du type Lomé n'est donc pas liée à des organisations régionales. Cela peut être une coopération inter-étatique sans l'intermédiaire d'une organisation. Toutefois, dans la pratique, des organisations régionales sont souvent impliquées à la demande des États ACP. Leur rôle varie, selon le cas, entre celui d'un simple coordonnateur jusqu'au maître de l'ouvrage ou gestionnaire de l'action. De cette façon, la Communauté a aidé un grand nombre d'organisations régionales, soit par un appui interinstitutionnel direct, soit par le financement de leurs projets.

Il s'agit d'organisations à vocation large, comme par exemple le CARICOM, la CEAO, la CEDEAO, la SADCC, l'UDEAC, la ZEP, le SPEC, mais aussi d'organisations à vocation plus limitée comme par exemple le CILSS, l'IGADD ou des instituts de recherche ou de formation régionaux (1).

Il faut reconnaître le rôle très utile que les organisations régionales peuvent jouer en vue de promouvoir la coopération régionale. En même temps, une certaine prudence et une certaine sélectivité s'imposent compte tenu de la pléthore de ces organisations, du risque de chevauchement entre elles, de leurs ambitions parfois excessives et de l'absence fréquente de soutien de leurs (1) Voir signification des sigles à la fin du texte. propres États membres. Les organisations qui réussissent en général le mieux, sont celles qui restent en permanence proches de leurs membres et qui sont appuyées par eux grâce à des objectifs et des activités réalistes.

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Il convient, pour conclure ces observations générales, d'avoir présent à l'esprit que la coopération régionale ne peut porter pleinement ses fruits sans une solidarité et une volonté de coopération de la part des États ACP. Là où ces conditions existent, son impact correspond en général aux aspirations. Si elles n'existent pas, les possibilités offertes par la Convention restent sous-utilisées. Vu de cette façon, le titre «coopération régionale» de Lomé constitue surtout une incitation pour les États ACP à resserrer encore plus leurs liens de coopération et d'intégration.

1. INTRODUCTION

Gestion de la coopération régionale

1.9. À la base de toute demande, il y a des ordonnateurs nationaux. Le secrétariat ACP ne peut soumettre de demandes, sauf s'il est dûment mandaté (par exemple résolution du Conseil des ministres ACP).

2. MISE EN OEUVRE FINANCIÈRE

Avantages obtenus par les différents États

2.1 et 2.2. Les raisons de la non-proportionnalité de la répartition sont les suivantes: - Répartition entre régions

À cet effet, la Commission applique des critères objectifs fondés sur la population, mais qui tiennent compte aussi d'autres aspects tels qu'un moindre développement, l'insularité, etc.

- Répartition entre États

En raison de la définition même de la coopération régionale, la proportionnalité n'est pas souhaitable. Ceux qui s'engagent dans une coopération régionale accrue doivent bénéficier d'un avantage. En outre, par leur nature même, bon nombre d'opérations régionales ne peuvent pas être imputées à un pays quelconque ou ventilées entre plusieurs pays.

3. MISE EN OEUVRE PAR SECTEUR ÉCONOMIQUE

Transports et communications

3.3. La situation de la sécurité sur le chemin de fer de Benguela au moment de la décision de financement communautaire (février 1980), permettait de penser qu'il serait possible d'entreprendre des actions en vue de la réouverture de la ligne au trafic international dans des conditions de sécurité raisonnables. Les wagons financés ont cependant été utilisés pour améliorer le transport dans cette région.

3.4. Il est en effet regrettable que la guerre civile qui sévit actuellement dans le Sud du Soudan entrave la réalisation du projet dans cette région. Il a néanmoins été possible de finaliser la partie la plus essentielle des travaux relatifs à la route KAKUMA-JUBA, et l'entrepreneur a été en mesure de mettre son équipement très onéreux à l'abri avant que l'état d'insécurité ne devienne trop grave.

3.5. (1) Les raisons techniques qui ont motivé l'achat de navires plus grands que ceux qui étaient spécifiés dans la convention de financement sont les suivantes: - Au cours de la période de cinq ans qui s'est écoulée entre le rapport d'instruction et l'achat des navires, la situation des transports maritimes dans les Caraïbes s'est modifiée. L'hypothèse selon laquelle 80 % du fret de l'OECS (1) transporté entre les îles serait constitué de marchandises transbordées, ce qui aurait assuré à des navires plus modestes une viabilité financière et économique, ne s'est pas vérifiée dans les faits. Les compagnies internationales de navigation maritime opérant dans les Caraïbes ont affecté un surcroît de capacités au trafic interinsulaire en raison du retournement du marché des transports maritimes. C'est ce qui a compromis les contrats de transbordement dont bénéficiait la WISCO (1), laquelle a été obligée de se rabattre, pour survivre, sur la route maritime de Miami avec des navires plus grands.

- Le trafic privé de goélettes, qui n'offrent pas de facilités sur le plan des conteneurs, prédomine dans les transports maritimes entre les îles de l'OECS. Le chargement et le déchargement s'effectuent en dehors des ports et les tarifs sont peu élevés. En raison du faible volume et de l'irrégularité des échanges interinsulaires, il est douteux qu'un navire de la WISCO soit à même de soutenir la concurrence, et la mise en service de bateaux de la WISCO plus modestes ne paraîtrait justifiable que du point de vue de la fiabilité du service, de la sécurité et de la formation des équipages de goélettes privées.

(2) Les difficultés de procédure auxquelles s'est heurté l'achat de navires (raisons du retard qui a eu pour effet d'accroître les coûts): - les procédures FED prévoient l'appel d'offres, qui est une méthode inadéquate pour l'achat de navires de seconde main;

- l'achat de navires de réemploi a dû s'effectuer par l'intermédiaire d'un courtier;

- un retard supplémentaire dans l'acquisition, provoqué par la nécessité d'attendre que des navires du type et de la taille spécifiés dans la convention de financement soient disponibles, aurait entraîné pour la WISCO des difficultés financières graves.

(3) Résultat : des navires plus petits affrétés par la WISCO pour les échanges interinsulaires auraient vraisemblablement occasionné des pertes plus élevées. Pour des raisons de simple survie, la WISCO a été amenée à se transformer progressivement en une compagnie commerciale de transports maritimes. L'objectif socio-économique d'une compagnie subventionnée par l'État pour desservir les petites îles est sur le point de disparaître, et plusieurs gouvernements se sont retirés de l'association.

Industries, énergie, mines

Industrie

3.9 à 3.11. La Commission rappelle que sa participation était tout à fait minoritaire dans le financement du projet dont la Banque mondiale était un des principaux bailleurs de fonds. Il est évident que l'échec de ce projet fait partie des expériences dont la Commission tiendra compte pour l'avenir. Quant au remboursement éventuel du prêt conditionnel accordé par la BEI, c'est à celle-ci qu'il appartient d'y veiller.

À cet égard, les précisions suivantes méritent d'être apportées : s'il est vrai que le montant total des prêts conditionnels, couverts par des capitaux à risques FED, que la Banque européenne d'investissement s'était engagée à fournir, en 1982, aux gouvernements du Ghana, de Côte d'Ivoire et du Togo (les actionnaires de la CIMAO) s'élevait à 7,3 millions d'Écus, seuls 2,3 millions d'Écus ont en fait été versés (à la Côte d'Ivoire). La Commission croit savoir que la BEI n'envisage aucun autre versement.

Conformément à la pratique normale en matière de prêts conditionnels, la CIMAO prévoit que, dans l'hypothèse où la compagnie serait mise en faillite ou en liquidation ou si elle était dissoute, les remboursements dus par l'emprunteur se limiteraient à la part des actifs nets qui lui reviendraient (et correspondant au rapport entre les parts achetées grâce aux prêts et le total de ses parts).

Les conditions dont était assorti le prêt approuvé comportent un différé d'amortissement de huit ans (c'est-à-dire jusqu'à 1990), avant que commence le remboursement du capital. Les rapports relatifs au service de la dette adressés par la BEI à la Commission indiquent que les intérêts sur la partie en cours du prêt sont versés régulièrement.

Dans ces conditions et compte tenu du fait que la CIMAO n'a pas été déclarée en faillite ou en liquidation et qu'elle n'a pas été dissoute, il n'y a pour l'instant aucune raison de demander le remboursement anticipatif de la partie en cours du prêt conditionnel.

Énergie

3.14 et 3.15. La Commission reconnaît que les objectifs de ce projet étaient trop ambitieux. Elle tient toutefois à attirer l'attention de la Cour sur le fait qu'au moment où le plan de financement du CRES avait été établi, on avait considéré que la création d'un organisme régional s'occupant d'énergies nouvelles et renouvelables n'était pas seulement utile, mais également nécessaire pour l'exécution de tâches telles que: - consultance et/ou ingéniérie;

- formation d'enseignants;

- assistance technique pour l'organisation de l'entretien;

- aide et assistance aux centres nationaux;

- certification de normes pour les systèmes d'énergies nouvelles et renouvelables qui seraient installés dans la région.

Un concours du FED a donc été octroyé pour soutenir le développement de ces activités, et la Commission considère que le CRES pourrait encore jouer un rôle réel dans ce cadre, si ses objectifs étaient redéfinis au niveau indiqué ci-dessus et s'ils étaient appuyés par des donateurs autres que ceux qui ont retiré leur soutien financier.

3.16. Les raisons pour lesquelles 15 % seulement des ressources ont été décaissées sont les suivantes: - le remplacement fréquent des conseillers expatriés en matière d'énergie;

- les fluctuations fréquentes de l'intérêt manifesté par les conseillers en matière d'énergie pour divers sous-projets inclus dans le programme énergétique régional et, partant, les demandes fréquentes de remplacement ou de modification de ces sous-projets;

- le manque de coordination entre l'ordonnateur régional et les organismes nationaux;

- la faiblesse des structures des services de l'ordonnateur régional dans le domaine de l'énergie.

Pour surmonter ces difficultés, une assistance technique appropriée a été envisagée et la refonte du programme sera discutée au cours de la prochaine réunion annuelle consacrée à l'examen des problèmes énergétiques. En ce qui concerne la formation et l'information, la Commission tient à signaler que ces composantes ont été parallèlement soutenues par le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD).

Mines

3.17. La prise en compte d'un marché régional pour la consommation des engrais confère un caractère régional à une industrie dont aucune justification économique ne pourrait être trouvée dans la satisfaction des besoins strictement nationaux.

La dimension régionale du projet est confirmée par la présence parmi les actionnaires de trois États ACP (Côte d'Ivoire, Cameroun et Nigéria) consommateurs d'engrais mais aussi de produits intermédiaires pour leur propre fabrication d'engrais.

En raison des difficultés économiques (effondrement des marchés d'engrais en Afrique de l'Ouest), les objectifs de satisfaction des besoins régionaux n'ont pas été atteints. Cette situation est compensée par le fait qu'environ 50 % de la production annuelle des Industries Chimiques du Sénégal (ICS) est vendue à un consortium indien.

Aide technique à des projets industriels

3.18. La détérioration de la situation économique au cours des cinq à dix dernières années a rendu la promotion de la coopération régionale plus difficile que l'on ne pouvait s'y attendre. Par conséquent, les objectifs que s'était fixés à l'origine la Mano River Union (MRU) se sont révélés a posteriori trop ambitieux. Si les résultats obtenus restent en deçà des objectifs initiaux, il convient néanmoins d'en souligner les aspects positifs suivants: - Certaines des études de faisabilité entreprises par l'unité de développement industriel de la MRU ont débouché sur l'implantation de petites entreprises industrielles en Sierra Leone et au Liberia (usines de traitement de l'huile de palme, par exemple). D'autres études pourront servir de base à des investissements lorsque la situation économique de la région se sera redressée.

- L'un des résultats importants du projet a été la constitution d'un vaste système de documentation sur tous les aspects du développement industriel dans les trois États membres.

- Un grand nombre de ressortissants des trois États membres ont été formés dans les domaines de la comptabilité, de la gestion, etc.

Production rurale

3.20. Il convient de noter que des mesures ont été prises pour assurer une programmation appropriée en matière d'occupation des sols et de peuplement dans les zones du Zimbabwé où la mouche tsé-tsé a été ou sera éradiquée.

3.21. L'affirmation suivant laquelle les États éprouvent de grandes difficultés à rembourser des emprunts contractés pour le financement des barrages de Diama et de Manantali a une portée générale. Dans le cas précis, elle doit être nuancée du fait que la charge des emprunts reste légère jusqu'en 1992, en raison des conditions financières très favorables dont sont assortis les prêts spéciaux.

À cette date, la charge de remboursement des fonds empruntés sera d'autant mieux supportée que l'équipement hydro-électrique du barrage de Manantali aura été fait et que des revenus pourront être tirés de son exploitation

Concernant la réalisation des grands programmes d'irrigation, l'appréciation de la Cour sur l'aménagement hydroagricole de la vallée du Fleuve ne peut être que provisoire dans la mesure où: - la mise en service des 2 barrages n'interviendra qu'en 1988/89;

- il s'agit d'une entreprise à très long terme dont les résultats ne pourront être valablement jugés que dans 10 ou 15 ans au plus tôt.

L'opération Riz SEGOU (ORS) au Mali ne présente pas les mêmes caractéristiques : au Manantali, la maîtrise de l'irrigation est mieux assurée que dans le cas de l'ORS où l'on dépend de la crue, et la taille des périmètres peut être modulée en fonction des capacités de gestion des populations intéressées.

3.22. Voir les observations générales.

3.23. La Commission se rallie aux conclusions de la Cour en ce qui concerne la CFC. Ses services réexaminent en ce moment tout le spectre de la coopération régionale au titre du FED dans les Caraïbes ; en ce qui concerne les projets agricoles, l'approche sera essentiellement pragmatique et rigoureuse, de manière à compenser les erreurs du passé qui auront été identifiées.

3.24. La Commission procède actuellement à une évaluation des opérations du CARDI (1), dont les résultats influeront sur ses décisions relatives aux propositions qui seront présentées au titre de Lomé III.

Éducation

3.26 a) L'«École des postes et télécommunications» a été conçue à l'origine comme une école nationale, mais l'idée de créer un internat visait à permettre à l'établissement d'accepter des étudiants d'autres pays de la région, ce qui a en fait été le cas.

b) Le CIADFOR (Centre interafricain pour le développement de la formation professionnelle) est une organisation régionale, dont le siège se trouve à Abidjan et qui a établi son secteur de formation à Libreville. Le manque d'intérêt des États membres du CIADFOR pour cette activité est devenu manifeste à un moment où le projet était déjà en cours ; la Commission a donc immédiatement pris des mesures en vue de substituer à des voyages effectués par le chef de projet dans les États membres du CIADFOR une assistance technique destinée à assurer, dans toute la mesure du possible, le transfert d'une unité en ordre de marche à ceux qui pourraient en faire un meilleur usage.

3.27. Il convient de noter que dans le cas de l'«Académie régionale de la Mer», en Côte d'Ivoire, la Commission n'a pas financé les coûts de construction. Son intervention n'a représenté que 5 % du coût total et a été limitée à l'acquisition d'équipement par voie d'appel d'offres en Europe. Dans le cas du Niger, l'école visée n'est pas encore opérationnelle et n'entraîne donc pas de frais de fonctionnement.

Opérations de caractère général

Développement des échanges commerciaux

3.28 et 3.29. Le taux d'accroissement annuel moyen des exportations globales à destination de la Communauté - à l'exception des combustibles et carburants - a été de 4,7 % pour la période de 1981 à 1986, alors que le taux d'absorption des autres principaux marchés - à savoir les États-Unis et le Japon - est resté stationnaire ou a décliné.

3.30. En ce qui concerne les interventions possibles au titre de la convention de Lomé II, la majorité des États ACP et leurs organisations régionales n'ont fait, de leur propre choix, qu'un usage très limité des ressources disponibles : moins de 1 % pour le 4e FED et 1,4 % pour le 5e FED.

3.31. La Commission a déjà répondu de manière détaillée à tous les points pertinents du rapport annuel de la Cour des comptes pour 1986.

Le pourcentage apparemment élevé de ressources régionales consacrées aux foires et expositions est en fait bien plus faible si l'on procède à la comparaison avec l'utilisation totale des ressources pour les échanges commerciaux et le tourisme dans leur ensemble.

Tourisme

3.32. La conception et l'approbation du programme de promotion du tourisme dans la région du Pacifique (Pacifique Tourism Programme), pour un montant de 3,2 millions d'Écus ont été menées à bien en très peu de temps, d'août 1984 à janvier 1985. En raison de négociations contractuelles prolongées entre les consultants retenus en premier lieu pour mettre en oeuvre le programme et du choix d'une seconde équipe d'experts, le programme n'a en fait démarré qu'en août 1987. En dépit de certaines contraintes existant dans la région, ce programme n'a pas seulement donné des résultats, mais il a aussi attiré le soutien d'autres donateurs en faveur d'un tourisme jusque là négligé dans les États insulaires du Pacifique.

3.33. Le facteur principal affectant la croissance de l'industrie touristique mondiale est la valeur du dollar par rapport aux monnaies des principaux marchés d'origine. Les bénéficiaires ont tiré parti de ce facteur pour promouvoir le développement du tourisme dans les Caraïbes, où il est le principal secteur d'activité, le principal pourvoyeur d'emplois et la principale source de devises.

La Commission souligne que les statistiques indiquent, pour ces dernières années, un accroissement des arrivées de touristes aux Caraïbes en provenance d'Europe. Ces taux accrus ne sont pas modestes et représentent, sur le plan des recettes, un gain substantiel pour les pays de destination. Un accroissement de 1 % des arrivées se traduit, selon les estimations, par un surcroît de recettes de 13 millions d'Écus, billets d'avion non compris.

Une évaluation des actions régionales de promotion du tourisme dans les Caraïbes est en cours afin de mettre en évidence les effets des financements précédemment accordés et de dégager des orientations pour l'avenir.

3.34. On peut normalement s'attendre à une meilleure mise au point dans le cas des programmes nationaux. La politique de la Communauté consiste à soutenir les efforts nationaux par des programmes régionaux complémentaires de manière à obtenir une meilleure cohésion sur le plan de l'intégration régionale.

Certains États des Caraïbes ont récemment pris conscience de l'intérêt que présente une promotion touristique rassemblant plusieurs pays. Les pays de l'OECS (1)en sont un bon exemple.

Aide aux organisations régionales

3.36. Les observations de la Cour des comptes concernant le programme de prévention des catastrophes aux Caraïbes (Caribbean Disaster Prevention Programme), en faveur duquel le FED a fourni environ 0,7 million d'Écus au titre de Lomé I et II, sont tout à fait pertinentes et reflètent l'une des difficultés réelles de la coopération régionale, à savoir l'incapacité dans laquelle se trouvent les gouvernements nationaux de couvrir les frais de fonctionnement des institutions et projets régionaux. Dans le cas du projet en question, c'est la mauvaise volonté qui a amené la Commission à refuser une demande émanant de CARICOM en 1985 et visant à obtenir un prolongement de l'assistance en faveur du projet, ce qui a, à son tour, poussé les gouvernements des Caraïbes à se montrer plus critiques encore quant à l'avenir des projets et a finalement abouti à la suspension de l'opération, fin 1986.

3.37. La Commission est d'avis que le programme a bénéficié de ce changement, qui concernait à l'origine la localisation du projet dans les Barbades et non en Guyane, en raison de certains avantages logistiques.

Le projet relatif à l'assistance technique au secrétariat de la CARICOM, d'un montant de 0,65 million d'Écus a certainement subi des retards importants, mais des progrès ont été réalisés ces derniers mois grâce à l'achèvement d'une étude technique.

Dans les évaluations précédentes auxquelles la Commission avait elle-même procédé, ce projet avait été considéré comme ayant donné des résultats satisfaisants, eu égard à la situation commerciale difficile qui a caractérisé la région des Caraïbes pendant toute sa durée.

3.38. Les six études financées sur le programme avaient pour objet la formulation de suggestions et d'avis n'impliquant pas une mise en oeuvre systématique et immédiate.

3.39. Le remplacement de bourses par des séminaires par rapport au programme initialement prévu est intervenu avec l'assentiment de la Commission.

En ce qui concerne les séminaires: b) Il s'agit du séminaire de Kigali, pour lequel les billets des absents ont été remboursés (recette de 1 961 000,00 FRW du 11 février 1983).

c) Le cas s'est produit (séminaire de Libreville) pour des ressortissants du Congo, la liaison Brazzaville-Libreville n'étant qu'hebdomadaire.

e) Séminaire de Kigali : le per diem a dû être porté de 2 000,00 à 6 000,00 FRW pour couvrir le coût de l'Hôtel Méridien où le gouvernement rwandais avait hébergé les participants.

f) L'absence à divers séminaires de personnes initialement prévues ne prouve pas nécessairement un manque d'intérêt de leur part. Elle peut être due, par exemple, à des reports successifs de la date du séminaire ou à des difficultés de communication entre les pays concernés.

3.41. La Commission exerce sur les projets régionaux les mêmes contrôles que ceux qu'elle exerce sur les projets nationaux, par le canal notamment de ses délégations sur place, en liaison avec les organismes régionaux responsables. Elle ne peut exclure que l'exécution de certains projets n'ait pas été satisfaisante mais elle doit souligner en même temps que d'autres ont donné de bons résultats.

4. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

4.1 et 4.2. Dans ses observations générales, la Commission répond indirectement à ce chapitre. Elle considère que le rapport de la Cour ne relève pas assez les progrès qui ont été apportés à la coopération régionale au fil des trois conventions, tant dans les textes que dans l'instruction/ exécution des projets individuels. Une bonne part des critiques formulées par la Cour à l'égard de certains des premiers projets régionaux financés par le FED tiennent à ce que l'on pourrait considérer comme des «maladies d'enfance», dues au fait que la Commission manquait, à l'origine, d'une expérience suffisante eu égard à la nature particulière de ces projets. C'est pourquoi la Commission a, dans une large mesure, fait confiance aux organisations régionales, dont le fonctionnement s'est cependant révélé a posteriori moins efficace que prévu. Il est évident que les dispositions de Lomé III concernant la programmation régionale tiennent dûment compte de cette expérience : c'est ainsi que la définition du critère de régionalité d'un projet et l'appui à des actions qui sont l'expression régionale d'une stratégie sectorielle ont été codifiés dans Lomé III, ont été pris en compte lors de la programmation de fonds régionaux pour chaque région et sont appliqués dans la gestion quotidienne des projets et programmes régionaux.

Par ailleurs, il est plus facile d'apprécier la réalisation d'objectifs immédiats que d'objectifs à long terme. Cela ne signifie pas nécessairement que ceux-ci ne sont pas atteints.

Possibilités d'amélioration

4.3. a) et b) Il n'est pas absolument évident qu'il faille diriger la coopération régionale vers les types de projets qui, d'une manière générale, ont été le plus couronnés de succès. Les projets de ce type sont sans doute seulement plus aisément réalisables en règle générale, qu'il s'agisse de projets régionaux ou nationaux, et il se peut qu'ils ne soient pas toujours d'une nature véritablement régionale. (On hésiterait, de même, à recommander que les programmes indicatifs nationaux privilégient les projets de construction routière plutôt que le développement rural au seul motif que les projets de construction de routes se révèlent plus aisés à exécuter. Ces derniers sont, en particulier, un exemple typique de cas où le caractère régional a souvent été faible.) La lutte contre la désertification et contre le dégradation de l'environnement, par exemple, mérite sans doute d'être considérée comme hautement prioritaire dans le cadre de la coopération régionale parce qu'il s'agit d'un domaine authentiquement régional, bien que les opérations dans ce domaine soient relativement difficiles à mettre en oeuvre.

L'ordre des priorités devrait par conséquent être déterminé non seulement sur la base de l'expérience acquise quant à leurs chances de succès, mais aussi en tenant compte de la nécessité d'une action régionale authentique dans un secteur déterminé, quelles que soient les difficultés auxquelles se heurte le montage d'actions de ce genre.

c) Les délégués de la Commission sont déjà chargés de cette mission. Il existe dans toutes les conventions de financement relatives à des projets régionaux une clause standard qui spécifie la délégation qui est en charge. Il se peut que l'intervention des délégations dans la coopération régionale n'ait pas toujours été, dans le passé, aussi intensive qu'elle aurait dû l'être, mais cet état de choses s'est amélioré au cours des dernières années.

(1) Signification des sigles CARICOM : Communauté des Caraïbes CEAO : Communauté économique de l'Afrique de l'Ouest CEDEAO : Communauté économique des États de l'Afrique de l'Ouest SADCC : Comité de l'Afrique australe pour la coordination du développement UDEAC : Union douanière et économique des États de l'Afrique Centrale ZEP : Zone d'échanges préférentiels PEC : Bureau de coopération économique du Pacifique Sud (BCEPS) CILSS : Comité permanent inter-États de la lutte contre la sécheresse au Sahel IGADD : Autorité intergouvernementale de lutte contre la sécheresse et pour le développement en Afrique de l'Est OECS : Organisation of East Caribbean States CFC : Caribbean Food Corporation CARDI : Caribbean Agriculture Research Institute CIADFOR : Centre interafricain pour le développement de la formation professionnelle

ANNEXE I RÉGIONS - FACTEURS ÉCONOMIQUES DE BASE CONCERNANT LES PAYS ENTRANT DANS LE CADRE DE LOMÉ I ET II

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ANNEXE II OBJECTIFS ET CHAMP D'APPLICATION DE LA COOPÉRATION RÉGIONALE DANS LA DEUXIÈME CONVENTION DE LOMÉ

Objectifs (article 133): (a) accélération de la coopération et du développement économique dans les régions des États ACP et entre elles;

(b) accélération de la diversification des économies des États ACP;

(c) réduction de la dépendance économique des États ACP à l'égard des importations, en développant au maximum les productions pour lesquelles ces États possèdent des potentialités certaines;

(d) création de marchés suffisamment étendus à l'intérieur des États ACP et des États voisins par l'élimination des obstacles qui empêchent le développement et l'intégration de ces marchés;

(e) promotion et expansion du commerce intra-ACP et du commerce avec les pays tiers voisins;

(f) utilisation maximale des ressources et des services dans les États ACP;

(g) renforcement des organismes créés par les États ACP en vue de promouvoir la coopération et l'intégration régionales;

(h) mise en oeuvre de mesures spécifiques en faveur des pays enclavés et insulaires, notamment en matière de transports et de communication.

Champ d'application (article 135): (a) accélération de l'industrialisation des États ACP par la création d'entreprises régionales et interrégionales;

(b) transports et communications;

(c) production d'énergie et exploitation commune des ressources naturelles;

(d) recherche et technologie;

(e) agriculture;

(f) enseignement et formation;

(g) lutte contre les grandes endémies et, plus généralement, actions visant l'amélioration de l'état sanitaire des populations;

(h) coopération dans le domaine du tourisme;

(i) assistance technique pour l'établissement d'organismes régionaux de coopération et le développement d'activités nouvelles au sein des organismes régionaux existants.

ANNEXE III PRINCIPAUX ORGANISMES RÉGIONAUX AYANT BÉNÉFICIÉ DE L'ASSISTANCE DU FED

La Communauté économique des États de l'Afrique de l'Ouest - CEDEAO

Établie en 1975 par le traité de Lagos, ses objectifs consistent à promouvoir les échanges, la coopération et l'indépendance en Afrique occidentale, où ses membres sont au nombre de seize.

La Communauté économique de l'Afrique de l'Ouest - CEAO

Elle compte six membres francophones. Étant donné la longue tradition de coopération entre les États francophones dont la monnaie est le franc-CFA, la CEAO a davantage été un succès que la CEDEAO.

L'Union douanière et économique de l'Afrique centrale

L'UDEAC est une union douanière entre quatre pays (le Cameroun, la République Centrafricaine, le Congo et le Gabon). Depuis 1983, l'UDEAC fait partie de la Communauté économique des États de l'Afrique centrale (CEEAC) qui compte dix États membres.

L'Organisation commune africaine et mauricienne - OCAM

Cette organisation avait pour objectif d'accélérer le développement économique, social, technique et culturel de ses huit États membres. Elle a été dissoute en 1985.

Le Comité permanent inter-États de lutte contre la sécheresse

Fondé en 1973 avec huit États membres (Le Cap-Vert, le Tchad, la Gambie, le Burkina Faso, le Mali, la Mauritanie, le Niger, le Sénégal).

L'Union du fleuve Mano - Mru

Fondée en 1973. Ses États membres sont : la Guinée, le Libéria, la Sierra Leone. Son objectif est de créer une union douanière.

L'«Indian Ocean Commission» - IOC

Fondée en 1982. Ses États membres sont : Madagascar, l'Île Maurice et les Seychelles.

La conférence pour la coopération du développement en Afrique australe

La première conférence s'est tenue en 1979 pour harmoniser les programmes de développement et pour réduire la dépendance économique à l'égard de l'Afrique du Sud. Des études et des missions spécifiques ont été assignées à chacun de ses neuf États membres par un programme d'action.

Communauté des Caraïbes - CARICOM

Fondée en 1973 (13 États membres) pour promouvoir l'unité des Caraïbes. Les institutions associées, mentionnées ci-dessous, ont bénéficié de l'assistance financière et technique du FED: - la Banque de développement des Caraïbes;

- le Caribbean Agricultural Research and Dévelopment Institute (1) (CARDI);

- l'Institut des Caraïbes pour l'alimentation et la nutrition;

- la Corporation d'armateurs des Indes occidentales (WISCO);

- l'Université des Indes occidentales.

(1) Institut pour la recherche et le développement agricole dans les Caraïbes.

RÉPONSES DE LA COMMISSION

Observations générales

Le rapport de la Cour des comptes sur les actions financées au titre de la coopération régionale établit une synthèse des origines, des procédures et des actions de la coopération régionale. Cette synthèse appelle un certain nombre de réponses de la part de la Commission que l'on trouvera ci-après. Mais au-delà des observations de la Cour et des réponses de la Commission, il importe, si l'on veut avoir de la coopération régionale une vue complète et objective, de mettre l'accent sur un certain nombre de considérations générales. A. En premier lieu, la coopération régionale constitue l'une des dimensions les plus significatives de la réalité de la coopération ACP-CEE. La Convention de Lomé a en effet le mérite d'avoir été la première à mettre l'accent sur l'importance de l'appui à des efforts d'intégration économique régionale entre pays en développement et à y consacrer des moyens importants.

Il convient de souligner la signification politique que revêt la reconnaissance par les États ACP de la nécessité de développer la collaboration économique entre eux et de créer des mécanismes favorisant leur intégration économique croissante.

La démarche est politiquement et techniquement difficile et, en matière de coopération régionale - comme dans d'autres domaines - la Convention est en avance sur les réalisations.

L'important est la prise de conscience que rares sont les problèmes qui n'ont pas d'intérêt commun et qui ne demandent donc pas d'être approchés en commun

B. En second lieu, si les procédures de la coopération régionale sont exactement les mêmes que pour la coopération au niveau national, il n'est pas douteux que l'organisation de la coopération entre les autorités de plusieurs États ou entre ces autorités et des organismes régionaux, demande souvent plus d'efforts que pour des projets nationaux.

C'est la raison pour laquelle la Commission a tout mis en oeuvre pour rendre le processus de coopération régionale plus structuré, plus transparent et finalement plus efficace que dans le passé.

C'est ainsi qu'à partir d'un dialogue collectif avec les États de chaque sous-région ou d'une négociation avec les organisations régionales qu'ils avaient mandatées pour le faire, la Commission s'est efforcée, pour la programmation des fonds régionaux Lomé III, de concentrer son appui sur un nombre limité de thèmes majeurs intéressant l'ensemble de la région concernée et d'éviter ainsi une dispersion, un saupoudrage de l'action régionale parmi une multitude de projets d'intérêt régional limité.

En outre, s'agissant du caractère régional des actions, la Convention de Lomé III contient désormais des dispositions très utiles qui, dans un souci d'équité et d'efficacité, doivent permettre d'éviter le financement de projets de caractère régional douteux.

C. Enfin, il faut être conscient que, bien que l'appui aux organisations régionales soit inscrit dans la Convention, les États ACP ont voulu garder l'autorité suprême en matière d'utilisation des fonds régionaux eux-mêmes. Ils peuvent impliquer les organisations dans leur coopération régionale là où ils leur confient un mandat spécifique.

La coopération régionale du type Lomé n'est donc pas liée à des organisations régionales. Cela peut être une coopération inter-étatique sans l'intermédiaire d'une organisation. Toutefois, dans la pratique, des organisations régionales sont souvent impliquées à la demande des États ACP. Leur rôle varie, selon le cas, entre celui d'un simple coordonnateur jusqu'au maître de l'ouvrage ou gestionnaire de l'action. De cette façon, la Communauté a aidé un grand nombre d'organisations régionales, soit par un appui interinstitutionnel direct, soit par le financement de leurs projets.

Il s'agit d'organisations à vocation large, comme par exemple le CARICOM, la CEAO, la CEDEAO, la SADCC, l'UDEAC, la ZEP, le SPEC, mais aussi d'organisations à vocation plus limitée comme par exemple le CILSS, l'IGADD ou des instituts de recherche ou de formation régionaux (1).

Il faut reconnaître le rôle très utile que les organisations régionales peuvent jouer en vue de promouvoir la coopération régionale. En même temps, une certaine prudence et une certaine sélectivité s'imposent compte tenu de la pléthore de ces organisations, du risque de chevauchement entre elles, de leurs ambitions parfois excessives et de l'absence fréquente de soutien de leurs (1) Voir signification des sigles à la fin du texte. propres États membres. Les organisations qui réussissent en général le mieux, sont celles qui restent en permanence proches de leurs membres et qui sont appuyées par eux grâce à des objectifs et des activités réalistes.

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Il convient, pour conclure ces observations générales, d'avoir présent à l'esprit que la coopération régionale ne peut porter pleinement ses fruits sans une solidarité et une volonté de coopération de la part des États ACP. Là où ces conditions existent, son impact correspond en général aux aspirations. Si elles n'existent pas, les possibilités offertes par la Convention restent sous-utilisées. Vu de cette façon, le titre «coopération régionale» de Lomé constitue surtout une incitation pour les États ACP à resserrer encore plus leurs liens de coopération et d'intégration.

1. INTRODUCTION

Gestion de la coopération régionale

1.9. À la base de toute demande, il y a des ordonnateurs nationaux. Le secrétariat ACP ne peut soumettre de demandes, sauf s'il est dûment mandaté (par exemple résolution du Conseil des ministres ACP).

2. MISE EN OEUVRE FINANCIÈRE

Avantages obtenus par les différents États

2.1 et 2.2. Les raisons de la non-proportionnalité de la répartition sont les suivantes: - Répartition entre régions

À cet effet, la Commission applique des critères objectifs fondés sur la population, mais qui tiennent compte aussi d'autres aspects tels qu'un moindre développement, l'insularité, etc.

- Répartition entre États

En raison de la définition même de la coopération régionale, la proportionnalité n'est pas souhaitable. Ceux qui s'engagent dans une coopération régionale accrue doivent bénéficier d'un avantage. En outre, par leur nature même, bon nombre d'opérations régionales ne peuvent pas être imputées à un pays quelconque ou ventilées entre plusieurs pays.

3. MISE EN OEUVRE PAR SECTEUR ÉCONOMIQUE

Transports et communications

3.3. La situation de la sécurité sur le chemin de fer de Benguela au moment de la décision de financement communautaire (février 1980), permettait de penser qu'il serait possible d'entreprendre des actions en vue de la réouverture de la ligne au trafic international dans des conditions de sécurité raisonnables. Les wagons financés ont cependant été utilisés pour améliorer le transport dans cette région.

3.4. Il est en effet regrettable que la guerre civile qui sévit actuellement dans le Sud du Soudan entrave la réalisation du projet dans cette région. Il a néanmoins été possible de finaliser la partie la plus essentielle des travaux relatifs à la route KAKUMA-JUBA, et l'entrepreneur a été en mesure de mettre son équipement très onéreux à l'abri avant que l'état d'insécurité ne devienne trop grave.

3.5. (1) Les raisons techniques qui ont motivé l'achat de navires plus grands que ceux qui étaient spécifiés dans la convention de financement sont les suivantes: - Au cours de la période de cinq ans qui s'est écoulée entre le rapport d'instruction et l'achat des navires, la situation des transports maritimes dans les Caraïbes s'est modifiée. L'hypothèse selon laquelle 80 % du fret de l'OECS (1) transporté entre les îles serait constitué de marchandises transbordées, ce qui aurait assuré à des navires plus modestes une viabilité financière et économique, ne s'est pas vérifiée dans les faits. Les compagnies internationales de navigation maritime opérant dans les Caraïbes ont affecté un surcroît de capacités au trafic interinsulaire en raison du retournement du marché des transports maritimes. C'est ce qui a compromis les contrats de transbordement dont bénéficiait la WISCO (1), laquelle a été obligée de se rabattre, pour survivre, sur la route maritime de Miami avec des navires plus grands.

- Le trafic privé de goélettes, qui n'offrent pas de facilités sur le plan des conteneurs, prédomine dans les transports maritimes entre les îles de l'OECS. Le chargement et le déchargement s'effectuent en dehors des ports et les tarifs sont peu élevés. En raison du faible volume et de l'irrégularité des échanges interinsulaires, il est douteux qu'un navire de la WISCO soit à même de soutenir la concurrence, et la mise en service de bateaux de la WISCO plus modestes ne paraîtrait justifiable que du point de vue de la fiabilité du service, de la sécurité et de la formation des équipages de goélettes privées.

(2) Les difficultés de procédure auxquelles s'est heurté l'achat de navires (raisons du retard qui a eu pour effet d'accroître les coûts): - les procédures FED prévoient l'appel d'offres, qui est une méthode inadéquate pour l'achat de navires de seconde main;

- l'achat de navires de réemploi a dû s'effectuer par l'intermédiaire d'un courtier;

- un retard supplémentaire dans l'acquisition, provoqué par la nécessité d'attendre que des navires du type et de la taille spécifiés dans la convention de financement soient disponibles, aurait entraîné pour la WISCO des difficultés financières graves.

(3) Résultat : des navires plus petits affrétés par la WISCO pour les échanges interinsulaires auraient vraisemblablement occasionné des pertes plus élevées. Pour des raisons de simple survie, la WISCO a été amenée à se transformer progressivement en une compagnie commerciale de transports maritimes. L'objectif socio-économique d'une compagnie subventionnée par l'État pour desservir les petites îles est sur le point de disparaître, et plusieurs gouvernements se sont retirés de l'association.

Industries, énergie, mines

Industrie

3.9 à 3.11. La Commission rappelle que sa participation était tout à fait minoritaire dans le financement du projet dont la Banque mondiale était un des principaux bailleurs de fonds. Il est évident que l'échec de ce projet fait partie des expériences dont la Commission tiendra compte pour l'avenir. Quant au remboursement éventuel du prêt conditionnel accordé par la BEI, c'est à celle-ci qu'il appartient d'y veiller.

À cet égard, les précisions suivantes méritent d'être apportées : s'il est vrai que le montant total des prêts conditionnels, couverts par des capitaux à risques FED, que la Banque européenne d'investissement s'était engagée à fournir, en 1982, aux gouvernements du Ghana, de Côte d'Ivoire et du Togo (les actionnaires de la CIMAO) s'élevait à 7,3 millions d'Écus, seuls 2,3 millions d'Écus ont en fait été versés (à la Côte d'Ivoire). La Commission croit savoir que la BEI n'envisage aucun autre versement.

Conformément à la pratique normale en matière de prêts conditionnels, la CIMAO prévoit que, dans l'hypothèse où la compagnie serait mise en faillite ou en liquidation ou si elle était dissoute, les remboursements dus par l'emprunteur se limiteraient à la part des actifs nets qui lui reviendraient (et correspondant au rapport entre les parts achetées grâce aux prêts et le total de ses parts).

Les conditions dont était assorti le prêt approuvé comportent un différé d'amortissement de huit ans (c'est-à-dire jusqu'à 1990), avant que commence le remboursement du capital. Les rapports relatifs au service de la dette adressés par la BEI à la Commission indiquent que les intérêts sur la partie en cours du prêt sont versés régulièrement.

Dans ces conditions et compte tenu du fait que la CIMAO n'a pas été déclarée en faillite ou en liquidation et qu'elle n'a pas été dissoute, il n'y a pour l'instant aucune raison de demander le remboursement anticipatif de la partie en cours du prêt conditionnel.

Énergie

3.14 et 3.15. La Commission reconnaît que les objectifs de ce projet étaient trop ambitieux. Elle tient toutefois à attirer l'attention de la Cour sur le fait qu'au moment où le plan de financement du CRES avait été établi, on avait considéré que la création d'un organisme régional s'occupant d'énergies nouvelles et renouvelables n'était pas seulement utile, mais également nécessaire pour l'exécution de tâches telles que: - consultance et/ou ingéniérie;

- formation d'enseignants;

- assistance technique pour l'organisation de l'entretien;

- aide et assistance aux centres nationaux;

- certification de normes pour les systèmes d'énergies nouvelles et renouvelables qui seraient installés dans la région.

Un concours du FED a donc été octroyé pour soutenir le développement de ces activités, et la Commission considère que le CRES pourrait encore jouer un rôle réel dans ce cadre, si ses objectifs étaient redéfinis au niveau indiqué ci-dessus et s'ils étaient appuyés par des donateurs autres que ceux qui ont retiré leur soutien financier.

3.16. Les raisons pour lesquelles 15 % seulement des ressources ont été décaissées sont les suivantes: - le remplacement fréquent des conseillers expatriés en matière d'énergie;

- les fluctuations fréquentes de l'intérêt manifesté par les conseillers en matière d'énergie pour divers sous-projets inclus dans le programme énergétique régional et, partant, les demandes fréquentes de remplacement ou de modification de ces sous-projets;

- le manque de coordination entre l'ordonnateur régional et les organismes nationaux;

- la faiblesse des structures des services de l'ordonnateur régional dans le domaine de l'énergie.

Pour surmonter ces difficultés, une assistance technique appropriée a été envisagée et la refonte du programme sera discutée au cours de la prochaine réunion annuelle consacrée à l'examen des problèmes énergétiques. En ce qui concerne la formation et l'information, la Commission tient à signaler que ces composantes ont été parallèlement soutenues par le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD).

Mines

3.17. La prise en compte d'un marché régional pour la consommation des engrais confère un caractère régional à une industrie dont aucune justification économique ne pourrait être trouvée dans la satisfaction des besoins strictement nationaux.

La dimension régionale du projet est confirmée par la présence parmi les actionnaires de trois États ACP (Côte d'Ivoire, Cameroun et Nigéria) consommateurs d'engrais mais aussi de produits intermédiaires pour leur propre fabrication d'engrais.

En raison des difficultés économiques (effondrement des marchés d'engrais en Afrique de l'Ouest), les objectifs de satisfaction des besoins régionaux n'ont pas été atteints. Cette situation est compensée par le fait qu'environ 50 % de la production annuelle des Industries Chimiques du Sénégal (ICS) est vendue à un consortium indien.

Aide technique à des projets industriels

3.18. La détérioration de la situation économique au cours des cinq à dix dernières années a rendu la promotion de la coopération régionale plus difficile que l'on ne pouvait s'y attendre. Par conséquent, les objectifs que s'était fixés à l'origine la Mano River Union (MRU) se sont révélés a posteriori trop ambitieux. Si les résultats obtenus restent en deçà des objectifs initiaux, il convient néanmoins d'en souligner les aspects positifs suivants: - Certaines des études de faisabilité entreprises par l'unité de développement industriel de la MRU ont débouché sur l'implantation de petites entreprises industrielles en Sierra Leone et au Liberia (usines de traitement de l'huile de palme, par exemple). D'autres études pourront servir de base à des investissements lorsque la situation économique de la région se sera redressée.

- L'un des résultats importants du projet a été la constitution d'un vaste système de documentation sur tous les aspects du développement industriel dans les trois États membres.

- Un grand nombre de ressortissants des trois États membres ont été formés dans les domaines de la comptabilité, de la gestion, etc.

Production rurale

3.20. Il convient de noter que des mesures ont été prises pour assurer une programmation appropriée en matière d'occupation des sols et de peuplement dans les zones du Zimbabwé où la mouche tsé-tsé a été ou sera éradiquée.

3.21. L'affirmation suivant laquelle les États éprouvent de grandes difficultés à rembourser des emprunts contractés pour le financement des barrages de Diama et de Manantali a une portée générale. Dans le cas précis, elle doit être nuancée du fait que la charge des emprunts reste légère jusqu'en 1992, en raison des conditions financières très favorables dont sont assortis les prêts spéciaux.

À cette date, la charge de remboursement des fonds empruntés sera d'autant mieux supportée que l'équipement hydro-électrique du barrage de Manantali aura été fait et que des revenus pourront être tirés de son exploitation

Concernant la réalisation des grands programmes d'irrigation, l'appréciation de la Cour sur l'aménagement hydroagricole de la vallée du Fleuve ne peut être que provisoire dans la mesure où: - la mise en service des 2 barrages n'interviendra qu'en 1988/89;

- il s'agit d'une entreprise à très long terme dont les résultats ne pourront être valablement jugés que dans 10 ou 15 ans au plus tôt.

L'opération Riz SEGOU (ORS) au Mali ne présente pas les mêmes caractéristiques : au Manantali, la maîtrise de l'irrigation est mieux assurée que dans le cas de l'ORS où l'on dépend de la crue, et la taille des périmètres peut être modulée en fonction des capacités de gestion des populations intéressées.

3.22. Voir les observations générales.

3.23. La Commission se rallie aux conclusions de la Cour en ce qui concerne la CFC. Ses services réexaminent en ce moment tout le spectre de la coopération régionale au titre du FED dans les Caraïbes ; en ce qui concerne les projets agricoles, l'approche sera essentiellement pragmatique et rigoureuse, de manière à compenser les erreurs du passé qui auront été identifiées.

3.24. La Commission procède actuellement à une évaluation des opérations du CARDI (1), dont les résultats influeront sur ses décisions relatives aux propositions qui seront présentées au titre de Lomé III.

Éducation

3.26 a) L'«École des postes et télécommunications» a été conçue à l'origine comme une école nationale, mais l'idée de créer un internat visait à permettre à l'établissement d'accepter des étudiants d'autres pays de la région, ce qui a en fait été le cas.

b) Le CIADFOR (Centre interafricain pour le développement de la formation professionnelle) est une organisation régionale, dont le siège se trouve à Abidjan et qui a établi son secteur de formation à Libreville. Le manque d'intérêt des États