Rapport spécial no 8/99

relatif aux cautions et garanties prévues par le code des douanes communautaire pour protéger la perception des ressources propres traditionnelles, accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2000/C 70/01)

TABLE DES MATIÈRES

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Synthèse

Une partie substantielle des 14100 Mio ECU de ressources propres traditionnelles (essentiellement des droits de douane) perçues en 1998 au nom de la Communauté par les administrations douanières des États membres auront été couvertes par une forme quelconque de caution ou de garantie avant d'être finalement mises à la disposition de la Commission.

Ce système de cautions et garanties mis en place par la réglementation communautaire vise à faciliter les échanges en permettant aux opérateurs de différer le paiement de dettes douanières échues et de suspendre les droits potentiels sur les marchandises placées sous des régimes douaniers. Les cautions ou garanties sont obligatoires dans certaines conditions et facultatives dans d'autres.

Lorsque le non-respect des procédures applicables en matière de cautions et de garanties entraîne la non-perception de recettes douanières dues à la Communauté, les États membres doivent verser des contributions PNB supplémentaires. Le montant global des recettes reste le même, mais sa répartition au niveau des contribuables des États membres est différente.

Le rapport soulève des questions sur les responsabilités des États membres, car, dans quatre cas, les procédures de gestion des cautions et garanties dans le cadre de régimes nationaux sont incompatibles avec les dispositions de la réglementation communautaire. À cet égard, les administrations nationales concernées n'ont pas assuré la protection complète des intérêts financiers de la Communauté.

Il conduit également à se demander si la réglementation est bien adaptée à ce rôle de protection des ressources de la Communauté ou suffisamment claire et précise pour en permettre l'application uniforme dans l'ensemble des États membres. Il appelle la Commission à user de ses pouvoirs pour corriger les insuffisances et les ambiguïtés constatées.

Le fait que, dans certains cas, les autorités douanières ne soient pas à même de suivre les reports de paiement des opérateurs qui utilisent les procédures simplifiées peut parfois amener ces mêmes opérateurs à user d'un crédit excessif et non garanti.

La Communauté doit parfois supporter des retards affectant la perception de ses recettes lorsque les autorités douanières n'assurent pas rapidement le suivi des cas dans lesquels les dettes douanières sont suspendues dans l'attente de pièces justificatives ou lorsque les opérateurs ou les importateurs conservent de manière permanente des marchandises qui ont été introduites sous le régime de l'importation temporaire sur le territoire douanier de la Communauté.

Le régime du transit, considéré depuis longtemps comme l'un des domaines douaniers communautaires à haut risque, souffre encore de déficiences manifestes, et ce malgré de réelles améliorations.

Les dispositions relatives à la détermination et au suivi des garanties globales dans un certain nombre d'États membres et l'application de ces dispositions dans l'ensemble des États membres ne sont pas totalement fiables. La dispense de garantie s'obtient trop facilement dans certains États membres. L'absence de dispositions exigeant que des informations soient données, dans le document administratif unique, sur la nature et la valeur des marchandises, entrave les autorités communautaires dans leurs efforts visant à contrôler efficacement les opérations de transit communautaire. La coopération entre les autorités douanières en matière de suivi des opérations de transit non apurées est encore insuffisante.

Dans trois États membres, les dispositions relatives aux appels dans le cadre de la législation nationale permettent à de nombreux opérateurs de contourner les procédures d'appel administratif prévues par la réglementation douanière communautaire et d'éviter ainsi de devoir constituer une caution. En conséquence, les ressources propres de la Communauté peuvent être menacées.

Une disposition figurant dans le principal règlement relatif à la comptabilisation des ressources propres, qui veut que les dettes garanties soient mises à la disposition de la Communauté dès lors qu'elles sont constatées (c'est-à-dire dès lors qu'elles sont identifiées et non pas perçues), n'est guère respectée par les États membres, qui préfèrent attendre que les dettes soient perçues.

Des dettes douanières censées être couvertes par des garanties dans le cadre du régime de transit sont restées en suspens pendant plusieurs années en raison de problèmes concernant le système d'assurance mis en place sous la convention douanière relative au transport international de marchandises sous le couvert de carnets TIR (convention TIR).

Enfin, le rapport souligne la nécessité, pour la Commission et pour les États membres, de parvenir à un accord sur l'élaboration et la mise en oeuvre d'une réglementation harmonisée, et appelle la Commission, le cas échéant, à user de son pouvoir d'initiative pour proposer les améliorations indispensables.

Introduction

1. En vertu de la décision 94/728/CE, Euratom du Conseil du 31 octobre 1994, le budget communautaire est en partie financé par les droits de douane et les droits agricoles, collectivement appelés " ressources propres traditionnelles". Pour 1998, leur montant net s'est élevé à 14100 Mio ECU, soit environ 16,9 % du total des ressources propres prévues au budget. En vertu du code des douanes communautaire(1) et conformément aux dispositions du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil du 29 mai 1989(2), la perception de ces ressources est assurée par les administrations douanières des États membres.

2. Des dettes douanières définitives naissent essentiellement à la " mise en libre pratique" dans la Communauté de marchandises importées soumises à ces droits.

3. Pour faciliter les échanges, la réglementation douanière communautaire prévoit que la perception des droits est suspendue lorsque les marchandises placées sous contrôle douanier direct passent sous un régime douanier. Les régimes douaniers les plus importants sont l'entrepôt douanier, le perfectionnement actif, l'importation temporaire et le transit.

4. La perception des droits peut également être suspendue ou différée lorsque les marchandises importées sont déplacées à l'intérieur du territoire douanier communautaire dans le cadre d'un régime de transit approuvé, en cas d'appel contre une décision prise par une autorité douanière, pour permettre l'exécution de paiements périodiques, pour faciliter la circulation temporaire de marchandises et lorsque les documents justifiant l'application d'un droit réduit ou nul ne sont pas disponibles au moment du dédouanement des marchandises.

5. Afin de protéger les intérêts financiers de la Communauté et de garantir la perception en temps voulu des ressources propres constatées, des dispositions prévoyant des cautions et des garanties(3) ont été incorporées dans la réglementation douanière communautaire. En l'absence de statistiques fiables, la Cour constate qu'une partie substantielle des 14100 Mio ECU de ressources propres traditionnelles inscrites dans les comptes de la Communauté pour 1998 auront été couvertes par une caution au moins une fois avant leur mise à disposition. Les cautions couvrent aussi un montant indéterminé de dettes potentielles dans le cadre de régimes douaniers suspensifs.

6. Les dettes douanières doivent être inscrites dans une comptabilité tenue dans chaque État membre (ci-après dénommée la comptabilité " A") et être mises à la disposition de la Commission. Cependant, les dettes non couvertes par une garantie et celles couvertes par une garantie, mais contestées, peuvent être inscrites dans une comptabilité séparée (ci-après dénommée la comptabilité " B"). Dès que les droits communautaires inscrits dans la comptabilité " B" sont recouvrés, ils doivent être immédiatement transférés dans la comptabilité " A" dans les délais prévus. Au bilan consolidé des Communautés européennes pour 1998, le volume des dettes inscrites dans la comptabilité " B" est indiqué pour un montant de 1739 Mio ECU (1362 Mio ECU en 1997). Ce solde comprend les dettes non couvertes par une garantie résultant de fraudes et d'irrégularités et les dettes couvertes par une garantie, mais contestées.

Dispositions de la réglementation communautaire

Garanties obligatoires

7. La réglementation douanière communautaire rend obligatoire la constitution d'une garantie dans les cas suivants:

- lorsque les marchandises importées sont mises en libre pratique dans la Communauté en bénéficiant d'un report de paiement des droits en cause(4),

- lorsque les marchandises qui devraient être soumises aux droits de douane circulent sur le territoire douanier dans le cadre d'un régime de transit(5),

- lorsque les marchandises sont importées temporairement dans la Communauté(6),

- lorsque le déclarant demande à bénéficier d'un taux réduit ou d'un taux zéro et qu'il ne dispose pas, au moment de la déclaration, de toutes les pièces justificatives nécessaires, mais souhaite néanmoins que les marchandises soient mises en libre pratique immédiatement (déclarations incomplètes)(7),

- lorsque le déclarant souhaite faire appel d'une décision de l'autorité douanière et obtenir la suspension de l'application de la décision en cause lorsqu'elle a pour effet d'imposer des droits à l'importation ou à l'exportation(8).

Garanties facultatives

8. La réglementation prévoit également que des garanties peuvent être exigées par les autorités douanières dans les cas suivants:

- lorsque l'opérateur bénéficie d'un régime suspensif tel que celui de l'entrepôt douanier(9), du perfectionnement actif(10) et de la transformation sous contrôle douanier(11),

- lorsque les marchandises sont placées en entrepôt temporaire dans l'attente d'une destination douanière approuvée(12),

- lorsqu'il s'agit de marchandises importées bénéficiant d'un traitement tarifaire favorable en raison de leur utilisation finale déclarée(13).

Détermination du montant de la garantie

9. Lorsqu'une caution est obligatoire, les autorités douanières sont tenues de la fixer à un niveau égal au montant exact de la dette douanière, si ce montant peut être déterminé de façon certaine, ou au montant le plus élevé, estimé par les autorités douanières(14), de la dette douanière née ou susceptible de naître. Des dispositions particulières sont applicables dans le cadre du régime de transit. Lorsque le cautionnement est facultatif, les autorités douanières des États membres en déterminent le montant sur la base d'un certain nombre de critères financiers et autres relatifs aux déclarants individuels.

Étendue et objectifs de l'audit

10. L'audit de la Cour a été essentiellement centré sur la gestion des cautions et des garanties par les autorités douanières des États membres, ainsi que sur les régimes douaniers les plus importants dans le cadre desquels des cautions et garanties sont exigées afin de protéger les intérêts financiers de la Communauté. L'audit s'est également intéressé aux mesures de recouvrement dont disposent les autorités douanières lorsque les cautions ou les garanties s'avèrent insuffisantes ou inadéquates.

11. Les principaux objectifs de l'audit ont consisté à apprécier le respect des dispositions réglementaires par les États membres et la façon dont ces dispositions et les pratiques suivies pour les appliquer permettent de faire face aux risques qui pèsent sur la perception des ressources propres communautaires par les autorités douanières. L'audit a été réalisé dans huit États membres, à savoir la Belgique, l'Allemagne, l'Espagne, la France, l'Italie, les Pays-Bas, l'Autriche et le Royaume-Uni, qui représentent ensemble quelque 90 % du montant total des ressources propres traditionnelles mises à la disposition de la Commission en 1998.

Constatations de l'audit

Report de paiement des droits

12. Conformément à l'article 74, paragraphe 1, et à l'article 192 du code des douanes communautaire(15), lorsqu'une dette douanière est exigible du fait de l'acceptation d'une déclaration en douane, la mainlevée des marchandises faisant l'objet de cette déclaration ne peut être accordée au déclarant que si ce dernier s'acquitte des droits d'importation ou constitue une caution pour la dette correspondante. Conformément au code des douanes communautaire, un déclarant ne peut être autorisé à différer le paiement que s'il constitue une garantie correspondant au montant de la dette douanière en question. En règle générale, l'octroi d'un report est subordonné à l'engagement de l'opérateur de ne pas dépasser les limites autorisées.

13. Dans quatre des États membres visités, les procédures en vigueur ne permettent pas le respect des dispositions mentionnées au point 12. Ce constat est illustré par les exemples suivants:

- les autorités douanières de deux de ces États ne peuvent confirmer ou superviser le respect de ces dispositions lorsque la mise en libre pratique des marchandises intervient dans le cadre d'une procédure simplifiée de déclaration périodique. Cela est dû au fait qu'elles ne reçoivent pas d'informations sur les marchandises ainsi libérées avant le début du mois suivant. La Cour a décelé un cas dans lequel l'opérateur avait mis les marchandises en libre pratique dans le cadre de cette procédure et où les droits de douane dépassaient la garantie fournie d'un facteur de 10,5,

- dans un autre, les régimes nationaux, qui donnent aux opérateurs la possibilité de dédouaner les marchandises auprès de n'importe quel bureau de douane dans le cadre d'un système de certificat valant autorisation, ne permettent pas toujours de rapprocher les dettes douanières encourues des limites autorisées. En effet, les informations relatives aux apurements douaniers sont communiquées physiquement à un bureau central de report, le rapprochement intervenant des jours après l'apurement des marchandises. De plus, un système comptable informatisé récemment mis en place ne permet pas d'inscrire dans la comptabilité " A" les dettes douanières partiellement couvertes par une garantie, ni de les mettre à la disposition de la Commission selon la procédure appropriée. En conséquence, lorsque la garantie est insuffisante pour couvrir l'intégralité d'une dette douanière, aucune mise à disposition, même partielle, n'intervient tant que le montant total n'a pas été perçu.

14. Dans des conditions normales, lorsque les autorités douanières constatent, en suivant les reports, que des opérateurs sont sur le point de dépasser les limites qui leur ont été imparties, elles leur demandent de compléter la garantie ou d'effectuer un paiement physique avant la mainlevée des marchandises. Il est reconnu que les douanes ne peuvent contrôler efficacement le respect des exigences en matière de garantie dans toutes les circonstances en raison des déficiences dont souffrent leurs systèmes et leurs procédures opérationnelles. Si l'on veut qu'aucun opérateur ne subisse de préjudice, il faudrait peut-être appliquer systématiquement les dispositions de l'article 232, paragraphe 1, du code des douanes communautaire, concernant la perception d'un intérêt compensatoire en cas de paiement tardif de dettes douanières dépassant les limites autorisées.

Importation temporaire de marchandises

15. Des marchandises peuvent être importées sur le territoire douanier de la Communauté en exonération de droit pour y être présentées et examinées, ou pour tout autre motif temporaire. La réglementation douanière communautaire(16) prévoit une période maximale de 24 mois pendant laquelle les marchandises peuvent rester placées sous le régime de l'importation temporaire. Les autorités douanières peuvent toutefois fixer des périodes plus courtes avec l'accord de la personne concernée. Dans des cas exceptionnels, le délai maximal peut être prorogé. Dans la pratique, la période maximale de 24 mois est normalement accordée. Cette possibilité peut être utilisée moyennant la constitution d'une garantie égale au montant des droits en cause - dans la pratique, les opérateurs sont très souvent tenus de déposer un montant en espèces. La Cour a constaté ce qui suit:

- dans une juridiction, un grand opérateur ayant souvent recours au régime d'importation temporaire avait introduit, à l'époque de l'audit, 470 déclarations d'importation temporaire non encore apurées après deux ans. La Cour a observé que l'autorité douanière clôture souvent la procédure d'importation temporaire en comptabilisant en droits de douane la garantie constituée en espèces à l'expiration de la période maximale autorisée. Il n'est pas possible de déterminer si et dans quelle mesure les ressources propres en cause dans ces cas auraient dû être mises à la disposition de la Commission plus tôt si une procédure de révision efficace avait été en vigueur, permettant de déterminer la date réelle de la naissance de la dette douanière,

- dans une autre, la Cour a constaté qu'une garantie de 10 % seulement des droits de douane potentiels était prélevée sur les marchandises placées sous le régime d'importation temporaire à l'un des bureaux de douane visités. Il apparaît que le pourcentage prélevé varie selon le bureau et les circonstances, mais que, lorsque les marchandises doivent être utilisées dans un autre État membre, 100 % des droits potentiels sont perçus. La réglementation douanière prévoit cependant que, en toute circonstance où la constitution d'une garantie est obligatoire, comme dans le cas de l'importation temporaire de marchandises, elle doit correspondre au minimum au montant des droits en cause(17).

16. Les autorités douanières des États membres doivent traiter le délai de deux ans accordé pour importation temporaire en tant que tel et reconnaître que l'absence de suivi attentif des marchandises entrées dans la Communauté sous ce régime peut retarder sensiblement le versement à cette dernière des sommes dues au titre des droits en cause. Afin de protéger correctement les intérêts financiers de la Communauté, la Commission devrait veiller à ce que les États membres mettent en place des procédures de suivi appropriées visant à identifier à temps les déclarations relatives à l'importation temporaire non apurées dans les délais fixés par les autorités douanières et, au plus tard, 24 mois après la déclaration initiale.

Déclarations incomplètes(18)

17. En vertu de la réglementation communautaire(19), les autorités douanières peuvent accorder aux opérateurs jusqu'à un mois pour fournir les énonciations ou les documents manquants à l'appui d'une déclaration douanière. Lorsque les documents manquants peuvent permettre à un déclarant de bénéficier d'un droit réduit ou nul, les autorités douanières peuvent octroyer un nouveau délai allant jusqu'à trois mois pour la production des documents. Elles sont cependant tenues d'exiger une garantie couvrant la différence entre le droit plein et le droit réduit ou nul demandé. Lorsque les documents ou les énonciations nécessaires ne sont pas communiqués avant l'échéance fixée, le montant de la garantie exigée est immédiatement inscrit dans la comptabilité " A".

18. Dans trois États membres, la Cour a relevé des cas où la période maximale autorisée s'était écoulée sans que les procédures en place aient abouti à l'inscription dans la comptabilité " A" des droits pleins couverts par une garantie, pour en permettre la mise à la disposition de la Commission en temps voulu.

19. La réglementation communautaire applicable aux déclarations dites " incomplètes" étant parfaitement claire, la Cour estime que le retard affectant l'inscription des droits en cause dans la comptabilité " A" relève des administrations des États membres et non des opérateurs concernés. En l'occurrence, l'application d'un système de rembours pourrait convenir.

Transit

20. Le code des douanes communautaire(20) prévoit un régime de transit externe permettant la circulation d'un point à un autre du territoire douanier de la Communauté:

- de marchandises non communautaires, sans que ces marchandises soient soumises aux droits à l'importation et autres impositions ni aux mesures de politique commerciale,

- de marchandises communautaires qui font l'objet d'une mesure communautaire nécessitant leur exportation à destination de pays tiers et pour lesquelles sont accomplies les formalités douanières d'exportation correspondantes.

Les mouvements les plus importants interviennent dans le cadre du régime de transit communautaire externe et sous couvert d'un carnet TIR délivré en vertu de la convention TIR(21).

Suivi et caractère approprié des garanties globales

21. Conformément aux dispositions d'application du code des douanes communautaire, les opérateurs qui utilisent le régime du transit doivent fournir l'une des trois garanties prévues - isolée pour une série de marchandises sensibles répertoriées, forfaitaire pour les utilisateurs occasionnels du régime et globale pour ceux qui ont l'habitude d'y recourir et répondent à certains critères. L'article 361 des dispositions d'application du code des douanes communautaire établit une procédure d'évaluation de la garantie globale exigée des opérateurs. Conformément à cette procédure, le montant de la garantie globale est fixé sur la base des opérations de transit d'une semaine. Ce montant doit faire l'objet d'un examen et, le cas échéant, d'une révision annuelle par les autorités douanières. À cet effet, celles-ci sont tenues d'utiliser les renseignements obtenus auprès des bureaux de départ. Cependant, étant donné qu'il n'y a pas encore de procédure permettant d'obtenir de tels renseignements auprès des bureaux de départ dans d'autres États membres, la Cour estime qu'il faut utiliser la documentation commerciale et comptable de l'opérateur si l'on veut parvenir à un résultat valable(22).

22. La Cour a constaté que les dispositions relatives à ces examens étaient insuffisantes dans un certain nombre d'États membres. Les exemples suivants illustrent ce constat:

- dans deux États membres, les autorités douanières exploitaient des données fournies par des opérateurs utilisant le régime du transit qui ne couvraient qu'une période de référence sur l'ensemble des activités de l'année. Même si les autorités douanières concernées estimaient que les périodes de référence étaient représentatives, il n'était pas possible de confirmer que celles sélectionnées étaient caractéristiques des activités des opérateurs, et donc que les garanties globales étaient appropriées,

- dans un autre État membre, la Cour a constaté qu'aucun examen des garanties n'avait été effectué pendant cinq ans,

- si des examens sont effectués dans cinq États membres, leur fréquence et la méthode appliquée ne sont pas conformes aux dispositions de la réglementation communautaire. Par exemple:

- dans un État membre, un système d'examen informatisé a été mis en place, mais il ne permet pas de vérifier que le montant de la garantie reste suffisant, parce que, à l'instar des systèmes d'autres États membres, il n'a pas accès aux informations relatives aux opérations de transit commencées dans d'autres États membres (voir point 21),

- dans un autre État membre, les examens n'étaient effectués que tous les deux ans, tandis qu'un bureau de douane d'un troisième n'avait opéré que par sondages en 1996 et en 1997,

- dans un quatrième État membre, des examens étaient effectués régulièrement, mais les montants de la garantie globale suggérés par les opérateurs dans un certain nombre de cas examinés par la Cour étaient généralement acceptés par les douanes, sans mention ni vérification des informations contenues dans la documentation commerciale ou comptable des opérateurs,

- enfin, les autorités douanières de deux États membres ne disposent pas d'un bureau de transit central. Il s'ensuit que les différents bureaux de douane qui émettent les certificats de transit ne peuvent suivre les opérations de transit effectuées sous couvert de ces certificats auprès d'autres bureaux de départ. Les autorités nationales ne sont donc pas en mesure de vérifier que les garanties globales exigées sont appropriées aux opérations commençant dans leur propre juridiction.

23. La Cour a relevé une opération de transit dans laquelle l'introduction illégale de cigarettes dans la Communauté a donné lieu à une demande de paiement de droits de douane représentant quelque 2,8 Mio ECU. La garantie globale constituée auprès de l'administration douanière d'un pays tiers dans le cadre du régime de transit commun ne s'élevait qu'à environ 200000 ECU. Les autorités de l'État contractant doivent veiller au caractère approprié des garanties acceptées par elles. En l'occurrence, la garantie insuffisante avait déjà été utilisée intégralement pour des demandes antérieures.

24. Ce cas permet d'illustrer une grave lacune des dispositions régissant la garantie globale qui affaiblit la protection des intérêts financiers de la Communauté. En vertu de l'article 360 des dispositions d'application du code des douanes communautaire modifiées, les autorités douanières peuvent délivrer en un ou plusieurs exemplaires des certificats de cautionnement, chaque exemplaire pouvant être utilisé dans la limite du cautionnement, quel que soit le bureau de départ sur le territoire douanier. Cela, ajouté au retard dans l'apurement des opérations de transit effectuées, fait que les dettes supposées couvertes par une garantie peuvent être plusieurs fois supérieures à cette dernière. Il s'ensuit inévitablement que, en cas de non-aboutissement de l'opération de transit et de manquement consécutif du débiteur, le garant n'est responsable des dettes que dans la limite fixée.

Dispense de garantie globale pour les opérations de transit

25. Le code des douanes communautaire(23) permet aux États membres d'octroyer une dispense de garantie globale à condition que l'opérateur remplisse un certain nombre de conditions, à savoir:

- être établi dans l'État membre où la dispense de garantie est accordée,

- utiliser de façon non occasionnelle le régime du transit communautaire,

- être dans une situation financière lui permettant de satisfaire à ses engagements,

- n'avoir pas commis d'infraction grave à la législation douanière et fiscale,

- s'engager à payer, à la première demande écrite des autorités douanières, les sommes réclamées au titre des opérations de transit communautaire qu'il effectue.

26. La réglementation communautaire(24) prévoit que la dispense de garantie ne doit pas être accordée pour la circulation de marchandises d'une valeur supérieure à 100000 ECU.

27. La Cour a constaté que des dispenses étaient accordées dans un certain nombre d'États membres et, dans deux d'entre eux, elle n'a pu confirmer que les administrations douanières appliquaient des procédures formelles leur permettant de vérifier la situation financière des demandeurs de dispense.

28. La Cour n'a pas été en mesure de confirmer que des procédures avaient été instaurées pour veiller au respect de la disposition selon laquelle la circulation de marchandises d'une valeur supérieure à 100000 ECU ne donnait pas lieu à l'octroi d'une dispense de garantie. Le fait que le document administratif unique (DAU) utilisé dans le cadre du transit ne prévoit pas d'information sur la valeur des envois ni l'indication du numéro du tarif douanier va à l'encontre d'un suivi effectif de cette disposition par les États membres. De plus, cela empêche les autorités douanières d'évaluer le risque inhérent aux opérations de transit individuelles et le caractère approprié des garanties constituées.

29. Compte tenu du fait que les États membres ont tendance à inscrire toutes les dettes nées d'opérations de transit non apurées dans la comptabilité "B", la Cour se demande si les engagements auxquels est subordonné l'octroi de dispenses de garantie ne représentent pas des "autogaranties" et si les dettes correspondantes ne doivent pas être considérées comme étant couvertes aux termes du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil, la mise à disposition de la Commission devant alors s'effectuer sans délai.

30. En examinant un échantillon d'opérations de transit non apurées dans un État membre, la Cour a relevé quatre cas dans lesquels les autorités douanières avaient constaté des dettes sur ressources propres concernant des opérateurs qui avaient obtenu des dispenses de garantie. À l'époque de l'audit, aucun paiement n'avait été perçu dans ces cas, et les montants constatés comme dus n'avaient pas été mis à la disposition de la Commission. Il est évident que la dispense de garantie ne doit être accordée qu'aux opérateurs qui ont manifesté la volonté de respecter les dispositions du régime de transit. La Cour observe que des propositions(25) ont été récemment présentées en vue de subordonner l'octroi de la dispense à une excellente fiabilité des opérateurs, tant pour ce qui concerne leur utilisation du régime du transit que leur coopération avec les autorités douanières.

Notification à la caution de dettes potentielles dans le cadre du régime de transit

31. La réglementation douanière communautaire(26) prévoit que la caution n'est pas tenue d'honorer ses engagements pour les dettes relatives à des opérations de transit non apurées si elle n'a pas été avisée de la dette potentielle dans un délai de douze mois à compter de la date d'enregistrement de l'opération. La Cour a relevé dix cas, figurant dans la comptabilité " B", dans lesquels l'administration douanière n'avait pas avisé la caution dans les délais prévus de l'existence de dettes potentielles d'environ 200000 ECU sur les garanties constituées. Une autre administration douanière n'a pas exigé de la caution le paiement d'une dette constatée de quelque 330000 ECU, inscrite dans la comptabilité " B", pour une opération de transit non apurée couverte par une garantie, parce qu'elle estimait que, bien qu'ayant avisé la caution dans les délais imposés, elle n'avait pas déterminé le montant de la dette à temps.

32. La Cour considère que les ressources propres en cause auraient dû être inscrites dans la comptabilité " A" et être mises à la disposition de la Commission, puisque les montants étaient garantis et qu'ils n'avaient pas été contestés dans les délais prévus. Du fait de cette erreur ou de ce manquement de la part des douanes, les États membres concernés devraient assumer les conséquences financières et mettre à disposition les droits constatés sans délai, indépendamment de la question de savoir si les dettes seront ou non recouvrées auprès de débiteurs ou des cautions. La Commission devrait appliquer un intérêt pour compenser la mise à disposition tardive résultant de la pratique administrative décrite ci-dessus.

Assistance mutuelle

33. Un instrument important dont dispose la Communauté pour lutter contre la fraude dans le cadre de l'union douanière et de la politique agricole commune est constitué par le règlement (CE) n° 515/97du Conseil(27), relatif à l'assistance mutuelle entre les autorités administratives des États membres et à la coopération entre celles-ci et la Commission. Ce règlement affirme qu'une " collaboration efficace dans ce domaine est de nature à renforcer la protection des intérêts financiers de la Communauté".

34. Au cours de son audit, la Cour a examiné l'application des procédures d'assistance mutuelle en matière de transit et a constaté, dans un cas concernant quatre États membres, que 99707 ECU seulement avaient été recouvrés sur une dette d'un montant total de 645557 ECU, ce manque à gagner tenant aux retards apparents dans la transmission des demandes de paiement, à l'insuffisance de la garantie ou à l'inexactitude du nom de la caution.

35. Dans son rapport relatif à l'exercice 1994(28), la Cour formulait des observations sur l'insuffisance de la coopération et du suivi assurés par les États membres et la Commission dans la mise en oeuvre de la réglementation relative à l'assistance mutuelle. Dans des rapports antérieurs, la Cour a également fait observer que le marché unique était devenu une réalité pour les opérateurs - en particulier pour ceux qui veulent se soustraire au paiement de droits et taxes - tandis que pour les services de la Communauté, ce marché semble toujours confiné à l'intérieur des frontières nationales.

TIR (transport international routier)

36. L'article 91, paragraphe 2, du code des douanes communautaire(29) prévoit notamment que la circulation de marchandises non communautaires peut s'effectuer, sous certaines conditions, sous couvert de carnets TIR (convention TIR du 14 novembre 1975). Dans ce cas, des associations garantes agréées se portent caution à concurrence de 50000 USD par carnet TIR (selon l'État membre concerné), libérant ainsi l'opérateur de la nécessité de constituer une garantie de transit spécifique.

37. Inévitablement, les associations garantes sont des entreprises de transport routier des différents États membres de la Communauté comme des pays tiers. La convention prévoit que l'association concernée s'engage à acquitter, dans tout État sur le territoire duquel les marchandises sont transportées, toute dette résultant de la non-décharge d'un carnet TIR, même si le titulaire du carnet est sous contrat avec une association qui est enregistrée et qui a ses activités dans un autre État.

38. Par le biais de l'Union internationale des transporteurs routiers (UIT), les associations garantes ont mis en place un système d'assurance couvrant les dettes potentielles qui pourraient résulter de la délivrance des carnets prévus par la convention. Au cours de son audit dans un certain nombre d'États membres et à la Commission, la Cour a constaté certaines difficultés concernant ces polices d'assurance. Le groupe des compagnies d'assurance qui garantit les dettes potentielles de l'UIT a refusé d'honorer ses engagements en raison de l'importance des dettes engendrées par les échanges entre les pays d'Europe centrale et orientale et la Communauté. L'essentiel de ces dettes est apparu dans un État membre du fait de sa proximité avec ces pays.

39. Conformément aux règles communautaires, l'État membre responsable de la perception des droits en cas de non-décharge du carnet TIR est celui dans lequel les marchandises se trouvaient en dernier lieu ou ont été introduites pour la première fois dans la Communauté lorsque l'on ne sait pas où elles se trouvent. En raison de sa situation géographique particulière, un État membre enregistre un nombre disproportionné de cas d'opérations de transit non apurées.

40. La Cour observe, à partir d'un rapport interne de la Commission relatif à une visite de contrôle dans cet État membre, que les autorités nationales ont conclu avec l'une des associations garantes un accord visant à ne pas accélérer le paiement prévu par la convention, mais qu'une procédure d'arbitrage est en cours.

41. Conformément à la réglementation communautaire(30), les droits sur ressources propres constatés, non perçus mais couverts par une garantie, sont mis à la disposition de la Commission au plus tard le premier jour ouvrable après le 19 du deuxième mois suivant celui au cours duquel le droit a été constaté. La Cour a demandé aux autorités nationales sur quelle base juridique elles s'appuyaient pour ne pas mettre le montant de la dette à disposition dans les délais prévus dans ce cas.

42. La Cour a constaté que des demandes de paiement de droits de douane adressées à l'association garante ont été retirées lorsqu'il est apparu que les demandes en question avaient été erronément transmises au garant avant qu'une demande de paiement ait été envoyée au principal obligé. De ce fait, le garant ne peut plus être poursuivi pour ces dettes. Les droits en cause n'ont pas été mis à la disposition de la Commission, bien que leur non-perception fût due à une erreur des autorités douanières. La Commission devrait prendre des mesures pour percevoir ces droits ainsi que les intérêts de retard correspondants.

43. La convention TIR fait partie intégrante du dispositif communautaire visant à faciliter la circulation des marchandises sur le territoire de la Communauté. La Cour estime que les difficultés qui entraînent la non-perception de montants considérables de droits de douane et d'autres taxes dans le cadre de ces opérations TIR sont imputables à l'absence de système de suivi efficace dans l'ensemble du domaine du transit des marchandises. En l'occurrence, le suivi ne signifie pas seulement la supervision du niveau des garanties et de la fiabilité des cautions, mais aussi l'apurement en temps utile des opérations effectuées.

Appels

44. L'article 244 du code des douanes communautaire autorise une administration douanière à surseoir à l'exécution d'une décision contestée qui aurait engendré une dette douanière, à condition qu'une garantie existe ou ait été constituée. Toutefois, cette garantie peut ne pas être exigée lorsqu'elle susciterait de graves difficultés d'ordre économique ou social pour le débiteur. L'application de cette disposition est illustrée par les cas suivants:

- dans une juridiction douanière, la Cour a constaté, à partir d'un examen de la comptabilité " B", que des demandes de paiement de ressources propres s'élevant à 10737 129 ECU pour des opérations TIR non apurées n'avaient pas encore donné lieu à perception en novembre 1998. Le détenteur du carnet a fait appel de ces demandes, appel qui a été accepté pour examen avec un sursis à exécution de la décision, mais sans qu'une garantie soit exigée. L'appel a été rejeté comme non fondé en décembre 1998,

- dans trois autres États membres, les dispositions de la législation nationale permettent à de nombreux opérateurs de contourner la procédure d'appel administratif prévue par l'article 244 du code des douanes communautaire. En faisant application de la législation nationale, les opérateurs peuvent donc éviter de devoir constituer une garantie, en adressant leurs appels directement aux tribunaux compétents des différents États membres.

45. La Commission devrait réexaminer les dispositions de la législation nationale relatives aux garanties exigées en cas d'appel et déterminer le degré d'incompatibilité entre cette législation et les exigences du code des douanes communautaire.

Situations dans lesquelles aucune garantie n'est exigée

46. Au point 25, la Cour a formulé des observations concernant la responsabilité des États membres lorsqu'une dette douanière ne peut être recouvrée et que le principal obligé a obtenu une dispense de garantie dans le cadre du régime du transit.

47. Il existe d'autres circonstances dans lesquelles aucune garantie n'est requise bien que des ressources propres puissent être dues, à savoir:

- l'article 189 du code des douanes communautaire, qui prévoit que lorsque le débiteur ou la personne susceptible de le devenir est une administration publique, aucune garantie n'est exigée à l'égard de celle-ci,

- l'article 94 du code des douanes communautaire, qui prévoit notamment qu'il n'y a pas lieu de fournir une garantie pour couvrir les opérations de transit effectuées par les sociétés de chemin de fer des États membres.

48. En ce qui concerne les dispositions de l'article 189, on observe de nombreuses situations, dans les États membres, où la définition même d'administration publique, telle qu'elle est comprise par les autorités douanières, est loin d'être uniforme. Il existe un grand nombre d'agences et de services publics sans lien de dépendance, dont il n'est absolument pas certain que les États membres garantissent les dettes. S'agissant de l'article 94, dans plusieurs États membres les compagnies de chemin de fer sont désormais des entreprises privées.

49. Lorsque les administrations douanières décident de ne pas prendre de garantie optionnelle, ces décisions sont fondées sur leur évaluation de la fiabilité des principaux obligés. Cela implique que les États membres assument la responsabilité des dettes douanières en cas de non-recouvrement.

50. Le seul cas dans lequel la réglementation douanière communautaire n'oblige pas les autorités douanières à exiger une garantie concerne les demandes de paiement de la dette douanière après l'apurement des marchandises. Dans tous les autres cas, les autorités douanières évaluent ou sont censées avoir évalué le risque de non-perception de la dette. La Cour estime que les dispositions de l'article 17, paragraphe 2, du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil, sont suffisamment claires pour permettre de traiter ce problème. Il incombe à la Commission d'assumer son rôle de supervision et de veiller à ce que les États membres n'exercent les prérogatives qui leur sont accordées par cet article que " pour des raisons de force majeure" ou " lorsqu'il s'avère qu'il est définitivement impossible de procéder au recouvrement pour des raisons qui ne sauraient leur être imputables". La Cour considère que le fait de ne pas procéder à une véritable évaluation des risques de non-perception des dettes douanières ne saurait être invoqué pour ne pas mettre les ressources propres à disposition conformément à cet article.

Mise à disposition de la Commission de droits constatés couverts par une garantie

51. L'article 6, paragraphe 2, du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil prévoit les dispositions suivantes en ce qui concerne la mise à disposition des ressources propres de la Communauté:

a) les droits constatés conformément à l'article 2 sont, sous réserve du point b) du présent paragraphe, repris dans la comptabilité au plus tard le premier jour ouvrable après le 19 du deuxième mois suivant celui au cours duquel le droit a été constaté (comptabilité " A");

b) les droits constatés et non repris dans la comptabilité visée au point a) parce qu'ils n'ont pas encore été recouvrés et qu'aucune caution n'a été fournie sont inscrits, dans le délai prévu au point a), dans une comptabilité séparée. Les États membres peuvent procéder de la même manière lorsque les droits constatés et couverts par des garanties font l'objet de contestations et sont susceptibles de subir des variations à la suite des différends survenus (comptabilité " B").

52. En général, ces dispositions ne sont pas respectées dans les États membres, si bien qu'il arrive souvent que les droits de la Communauté ne soient pas mis à la disposition de la Commission en temps voulu. Cette situation est illustrée par les exemples suivants:

- dans bon nombre d'États membres, des dettes douanières couvertes par une garantie mais non recouvrées et non contestées sont erronément inscrites dans la comptabilité " B" jusqu'au moment de leur recouvrement, où elles sont transférées dans la comptabilité " A",

- dans l'un des États membres, l'administration prétend que les États membres ne peuvent savoir si la dette a été acceptée tant qu'elle n'a pas été communiquée à l'opérateur intéressé; il s'ensuit logiquement qu'ils devraient toujours avoir la possibilité d'inscrire le montant des droits dans la comptabilité " B", puisqu'ils ne savent pas s'ils ont été contestés. De plus, en vertu de la législation nationale, le non-paiement dans les délais fixés est une preuve suffisante que la dette est contestée,

- dans un autre État membre, l'administration soutient que la législation communautaire n'autorise pas le transfert d'un montant de la comptabilité " A" vers la comptabilité " B" et qu'il n'est donc pas avisé d'inscrire dans la comptabilité " A" des créances qui risquent d'être contestées,

- bien que l'administration douanière d'un autre État membre admette que la réglementation prévoit l'inscription immédiate de ces droits dans la comptabilité " A", la Cour a constaté que, dans la pratique, lorsque les dettes douanières ne sont que partiellement couvertes par une garantie, l'intégralité du montant est repris dans la comptabilité " B",

- dans un autre État membre, les instructions nationales régissant la comptabilisation des dettes non recouvrées, couvertes par une garantie globale dans le cadre du régime du transit communautaire et de la procédure TIR, stipulent que ces dettes doivent être considérées comme non couvertes dans le cadre de l'application des dispositions du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil. Cette position est soutenue par deux autres, selon lesquels, puisqu'il n'est pas possible de confirmer, au moment de la constatation de la dette relative au transit, que la garantie globale n'a pas été épuisée par des demandes antérieures, il convient d'inscrire le montant dans la comptabilité " B" en attendant sa perception.

53. Le présent rapport fait état d'un certain nombre de cas dans lesquels les États membres ne mettent pas à disposition, dès leur constatation, les ressources propres qui sont couvertes ou partiellement couvertes par une garantie et qui, apparemment, ne font pas l'objet d'un appel de la part du débiteur concerné. La Cour est préoccupée par le fait que:

- bien qu'ayant déjà signalé ce problème à plusieurs reprises par le passé

et

- bien que les services de la Commission aient eux aussi signalé ce problème aux États membres par le passé

aucune solution positive n'a été trouvée qui garantirait que la Communauté perçoit en temps opportun les ressources auxquelles elle a droit. Cette question est d'autant plus importante que, en sa réunion des 24 et 25 mars 1999 à Berlin(31), le Conseil européen a convenu que le montant déduit par les États membres au titre des frais de perception(32) passerait de 10 à 25 % à partir de 2001.

Conclusions

54. Ce rapport décrit un certain nombre de situations dans lesquelles les procédures appliquées par les États membres à la gestion des cautions et des garanties ne sont pas compatibles avec les exigences de la réglementation douanière communautaire ou sont simplement inefficaces (voir, par exemple, points 13 et 14). Il est clair que c'est aux autorités douanières des États membres qu'il incombe de remédier à ces déficiences. Cependant, la Commission doit elle aussi exercer ses pouvoirs pour que les améliorations nécessaires soient mises en oeuvre. Dès lors que les insuffisances et les ambiguïtés de la législation compromettent l'application uniforme de la réglementation douanière, la Commission a la faculté d'aborder tout problème de cette nature avec les États membres au sein du comité du code des douanes et de rechercher les solutions appropriées par la discussion. Si les problèmes ne sont pas résolus dans ce cadre, la Commission peut alors user de son pouvoir d'initiative et proposer les améliorations indispensables, même si la réussite de leur mise en oeuvre dépend de la volonté du Conseil et du Parlement de les approuver et de celle des États membres d'entreprendre les actions nécessaires sur le terrain.

55. L'objectif de la Cour consistait à évaluer le caractère approprié des procédures. Les principales conclusions sont les suivantes:

a) un intérêt compensatoire devrait être perçu auprès des opérateurs qui utilisent effectivement un crédit non autorisé pour leurs reports, de sorte que tous les opérateurs bénéficient d'un traitement égal (voir point 14);

b) de même, si une procédure de rembours était mise en oeuvre pour les déclarations incomplètes, la Commission et les États membres percevraient les droits de douane en temps opportun, et le niveau actuel de suivi requis par les différents régimes s'en trouverait également réduit (voir point 19);

c) en ce qui concerne le régime du transit communautaire:

- l'objectif de la garantie globale et son efficacité en tant qu'instrument financier visant à protéger les recettes de la Communauté sont compromis par un certain nombre de déficiences du régime,

- compte tenu du nombre d'opérations de transit non apurées constaté au cours de l'audit, la Cour se pose la question de savoir s'il est opportun de mettre plutôt l'accent sur les marchandises que sur l'opérateur en ce qui concerne la garantie globale. Le régime tel qu'il est mis en oeuvre permet à l'opérateur de recourir à la formule des certificats de garantie multiples, chacun pouvant être exploité dans la limite du cautionnement, ce qui le rend pratiquement inopérant pour un grand nombre d'opérations (voir point 24),

- jusqu'ici, la priorité accordée au suivi des niveaux de garantie fixés pour les opérateurs a été insuffisante, mais certaines améliorations sont perceptibles - pour être efficace, le processus de suivi doit absolument comporter un examen des documents comptables et commerciaux de l'opérateur (voir points 21 - 24),

- afin de faciliter l'examen et de rendre les autorités douanières attentives aux risques potentiels liés aux marchandises de grande valeur, les indications minimales du document administratif unique pour le transit doivent être revues et comprendre la valeur des envois ainsi que le numéro du tarif douanier (voir point 28),

- les dispenses de garantie ne devraient être accordées qu'aux opérateurs dont le sérieux et la fiabilité financière sont constants. L'évaluation de la fiabilité devrait être rigoureusement réalisée et documentée. Il ne devrait pas être nécessaire de plafonner la valeur des envois à 100000 ECU - disposition actuellement inapplicable - dans les cas de dispenses (voir points 27 - 30);

d) compte tenu de l'importance des droits de douane non payés, la Commission devrait prendre des mesures permettant de résoudre rapidement les problèmes signalés en matière d'utilisation de carnets TIR (voir points 36 - 43);

e) le rapport met en relief les divergences notables qui existent entre les États membres s'agissant de la définition de dette garantie, voire des éléments indiquant qu'une dette a été contestée. La Commission doit revoir les dispositions réglementaires pour les clarifier, conseiller les services comptables des États membres ou encore diffuser de nouvelles instructions (voir points 51 et 52);

f) le statut de dette manifestement couverte par une garantie globale dans le cadre du régime de transit doit être clarifié puisque, de toute évidence, les autorités douanières sont placées dans la situation inconfortable où elles ne peuvent vérifier qu'un envoi donné, sous régime de transit, est effectivement garanti (voir point 52);

g) la Commission devrait examiner dans quelle mesure la législation nationale des États membres en matière d'appels est compatible avec la réglementation communautaire. À l'heure actuelle les autorités douanières sont habilitées (en vertu de l'article 244 du code des douanes communautaire) à octroyer une dispense. Cependant, si la législation nationale permet aux opérateurs de contourner la procédure d'appel prévue par le code des douanes, les dispositions nationales en cause devraient être réexaminées, puisque cette possibilité de contournement de la réglementation communautaire compromet la protection des intérêts financiers de la Communauté (point 44).

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 16 décembre 1999.

Par la Cour des comptes

Jan O. Karlsson

Président

(1) Règlement (CE) n° 2913/92 du Conseil du 12 octobre 1992 établissant le code des douanes communautaire (JO L 302 du 19.10.1992, p. 1).

(2) Règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil du 29 mai 1989 portant application de la décision 88/376/CEE, Euratom relative au système des ressources propres des Communautés (JO L 155 du 7.6.1989, p. 1).

(3) La caution peut prendre de nombreuses formes: dépôts en espèces, remise de marchandises en nantissement, lettres de change, droit sur un bien, etc., tandis que la garantie est l'engagement spécifique pris par le garant de payer sur demande.

(4) Articles 224 et suivants du règlement (CEE) n° 2913/92.

(5) Article 94 du règlement (CEE) n° 2913/92.

(6) Article 88 du règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil du 12 octobre 1992 établissant le code des douanes communautaire et article 700 du règlement (CEE) n° 2454/93 de la Commission du 2 juillet 1993 fixant certaines dispositions d'application du règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil établissant le code des douanes communautaire (JO L 253 du 11.11.1993).

(7) Article 257 du règlement (CEE) n° 2454/93 de la Commission.

(8) Article 244 du règlement (CEE) n° 2913/92.

(9) Articles 104 et suivants du règlement (CEE) n° 2913/92.

(10) Article 88 du règlement (CEE) n° 2913/92.

(11) Article 88 du règlement (CEE) n° 2913/92.

(12) Article 51 du règlement (CEE) n° 2913/92.

(13) Article 82 du règlement (CEE) n° 2913/92.

(14) Article 192 du règlement (CEE) n° 2913/92.

(15) Règlement (CEE) n° 2913/92.

(16) Article 140 du règlement (CEE) n° 2913/92.

(17) Article 192 du règlement (CEE) n° 2913/92.

(18) Lorsque le déclarant demande à bénéficier d'un droit de douane réduit ou nul, sans disposer de toutes les pièces justificatives nécessaires au moment de la déclaration, mais qu'il souhaite néanmoins que les marchandises soient mises en libre pratique immédiatement, il présente une déclaration incomplète.

(19) Article 256 du règlement (CEE) n° 2454/93.

(20) Article 91 du règlement (CEE) n° 2913/92.

(21) Convention douanière relative au transport international de marchandises sous le couvert de carnets TIR (convention TIR) (JO L 252 du 14.9.1978, p. 2).

(22) Article 361 du règlement (CEE) n° 2454/93.

(23) Article 95 du règlement (CEE) n° 2913/92.

(24) Article 95 du règlement (CEE) n° 2913/92.

(25) Avis de la Commission conformément à l'article 189 B, paragraphe 2, point d), du traité CE, sur l'amendement du Parlement européen à la position commune du Conseil concernant la proposition de règlement (CE) du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CEE) n° 2913/92 établissant le code des douanes communautaire (transit) COM(1999) 0047 final.

(26) Article 374 du règlement (CEE) n° 2454/93.

(27) Règlement (CE) n° 515/97 du Conseil du 13 mars 1997 relatif à l'assistance mutuelle entre les autorités administratives des États membres et à la collaboration entre celles-ci et la Commission en vue d'assurer la bonne application des réglementations douanière et agricole (JO L 82 du 22.3.1997, p. 1).

(28) JO C 303 du 14.11.1995, p. 25.

(29) Règlement (CEE) n° 2913/92.

(30) Règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89.

(31) Conseil européen des 24 et 25 mars 1999, conclusions de la présidence. Communiqué de presse: Bruxelles (25.3.1999) - N° SN 100 (presse).

(32) Article 10 du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil du 29 mai 1989 portant application de la décision 88/376/CEE, Euratom relative au système des ressources propres des Communautés.

Réponses de la Commission

Synthèse

Le rapport spécial relatif aux sécurités et garanties de la Cour des comptes porte sur l'application des dispositions communautaires en matière de garantie. À ce titre, la mise en oeuvre des trois modes de garantie a été examinée: la garantie obligatoire qui couvre la dette (douanière) née, notamment en cas de report de paiement suite à la mainlevée des marchandises, la garantie conditionnelle qui peut être obligatoire, partielle ou facultative et qui couvre la dette susceptible de naître (le rapport vise notamment le traitement des garanties dans le cadre de certains régimes douaniers comme le transit externe et l'admission temporaire ainsi que dans les cas de recours administratif ou judiciaire). Enfin, le rapport analyse la mise en oeuvre des dispositions en matière de dispense de garantie. Parmi ses observations, la Cour émet des critiques sur la façon dont huit États membres appliquent les dispositions communautaires en matière de garantie et sur les conséquences comptables qui peuvent en résulter. Et plus particulièrement, les problèmes liés à la mise en oeuvre du régime de transit TIR ont été mis en évidence.

Quant au fond, la Commission partage ces critiques qui confirment par ailleurs les résultats de ses propres contrôles, dont les actions de suivi sont déjà bien avancées, y compris, dans un cas, l'engagement de démarches en vue d'entamer une procédure d'infraction prévue à l'article 226 du traité. S'agissant du régime de transit externe, la Commission, consciente du problème, a adopté des mesures qui visent à remédier à ce problème, tant dans le domaine législatif et opérationnel que par la mise en place d'un système informatique dont l'achèvement est prévu pour l'année 2003. De même, la Commission partage l'avis de la Cour sur la nécessité de s'assurer de la conformité au droit communautaire des dispositions nationales au regard de la constitution d'une garantie en cas de recours (article 244 du code des douanes communautaire). Enfin, dans le cadre d'une garantie pour report de paiement, la Commission est prête à étudier les suggestions de la Cour quant à l'application d'intérêts compensatoires dans certains cas de dépassement du seuil de garantie.

Toutefois, la Commission ne partage pas l'avis de la Cour quant à un recours plus large à la procédure de rembours prévue par la législation communautaire en cas de déclarations incomplètes. En effet, la Commission estime que le bénéfice qui pourrait être tiré d'une utilisation systématique de ce système, comparé au coût qu'il représenterait, n'apparaît pas a priori démontré.

Constatations de l'audit

Report de paiement des droits

13. La Commission estime que toute dette née faisant l'objet d'un report de paiement, et de ce fait devant être couverte par une garantie à 100 %, doit être comptabilisée et, en l'absence de contestation, mise à disposition dans les délais impartis. Les anomalies signalées par la Cour font l'objet des actions de suivi appropriées de la part de la Commission. S'il en résulte des conséquences financières, la Commission prendra les mesures qui s'imposent; dans le cas de l'Allemagne, les montants dus ont déjà été réclamés.

14. Les États membres doivent prendre les mesures appropriées pour la mise en oeuvre de la réglementation communautaire en matière de report de paiement; un rappel dans ce sens sera adressé aux États membres. La Commission est disposée à étudier la suggestion de la Cour pour faire appliquer les dispositions de l'article 232, paragraphe 1, point b), du code des douanes communautaire, également en cas de dépassement de la garantie accordée pour report de paiement, pour autant que le recouvrement des sommes dues soit compromis.

Importation temporaire de marchandises

15. Pour les cas signalés par la Cour, la Commission examine les réponses des États membres concernés. Après analyse, elle prendra position et éventuellement les actions de correction nécessaires.

16. La Commission estime qu'il appartient aux États membres d'assurer une application correcte de la réglementation communautaire et d'assumer la responsabilité résultant d'éventuelles défaillances de leur part dans l'application de cette réglementation. Un rappel dans ce sens sera adressé aux États membres concernés.

Déclarations incomplètes

18. Pour les cas cités par la Cour concernant la Belgique et l'Espagne, il résulte des actions de suivi déjà prises par la Commission que les conséquences financières sont négligeables. Dans le cas du Royaume-Uni, la Commission, après analyse de la réponse de l'État membre concerné, entamera les actions de suivi nécessaires, le cas échéant.

19. La Commission partage l'avis de la Cour concernant la responsabilité des États membres pour qu'ils veillent à la bonne application des dispositions communautaires en matière de déclarations incomplètes. Le système de rembours, auquel la Cour fait référence, est déjà prévu par la législation communautaire pour autant qu'il soit demandé par le déclarant. En effet, en application de l'article 257 des dispositions du code des douanes communautaire, le déclarant peut solliciter la prise en compte du montant maximal des droits dont les marchandises pourraient être passibles, et demander, après production du document manquant, un remboursement. Cependant, la Commission considère qu'une utilisation systématique de cette procédure risque de présenter un rapport coût/bénéfice défavorable, notamment en termes de gestion comptable.

Transit

Suivi et caractère approprié des garanties globales

22. La Commission partage les préoccupations de la Cour quant aux défaillances constatées dans l'application des dispositions relatives à la garantie globale. Elle considère également que la fixation du niveau de la garantie doit tenir compte de l'activité économique réelle de l'opérateur. La Commission sensibilisera les États membres concernés sur le respect des dispositions existantes en matière de garantie et d'obligations comptables qui en découlent; une communication en ce sens leur sera adressée. Le contrôle des garanties fait, par ailleurs, partie des actions prioritaires à mettre en oeuvre par les administrations douanières, conformément au cadre commun d'objectifs pour les plans nationaux de gestion du transit.

Dans le cadre de la réforme du transit, la Commission travaille à la mise en place d'un système informatique dont l'achèvement - compte tenu des exigences découlant du respect du principe de subsidiarité, de l'envergure du projet ainsi que des contraintes budgétaires et en termes de ressources humaines (tant au niveau communautaire que des administrations nationales) - est prévu pour l'année 2003. La Commission et les administrations nationales concernées, conscientes de la nécessité de sécuriser la procédure actuelle dans les meilleurs délais, ont décidé d'un commun accord de suivre une approche par étapes, permettant d'améliorer de manière substantielle la gestion et le contrôle des opérations de transit. Cette approche permettra dès la mise en oeuvre de la première étape par les pays concernés de contrôler en temps réel les mouvements de transit, de réduire considérablement le temps nécessaire à l'apurement et de combler la plupart des lacunes du système papier actuel. Les fonctionnalités ainsi développées seront ensuite étendues jusqu'à englober, dans une phase ultérieure, la gestion informatisée des garanties entre tous les partenaires du transit communautaire et commun. Dans le même esprit, les administrations nationales ont la faculté de développer (en conformité avec les spécifications du nouveau système de transit informatisé), dès le début de la mise en oeuvre initiale, une gestion informatisée des garanties au niveau national.

La Commission prépare également un manuel "transit" qui comprendra des exemples pour la détermination du montant de la garantie et prévoit pour 2001 une action de "monitoring" de la mise en oeuvre de la réforme qui portera en particulier sur la gestion des garanties.

23. Le cas signalé par la Cour et les conséquences qui peuvent en découler sont à l'examen par la Commission qui a entre-temps demandé un complément d'informations à l'Italie. Le cas échéant, les actions appropriées seront entamées.

24. La Commission s'associe aux remarques de la Cour selon lesquelles les dispositions sur la garantie globale, et notamment la possibilité d'émettre plusieurs exemplaires de certificats pour une même garantie, mériteraient d'être adaptées. Elle a d'ailleurs fait plusieurs propositions dans ce sens qui n'ont malheureusement pas été soutenues par les États membres au sein du comité du code des douanes. Ces derniers estiment que seul le nouveau système de transit informatisé apportera des remèdes adéquats.

Dispense de garantie globale pour les opérations de transit

27. Pour les possibles défaillances dans l'application des dispenses de garantie, la Commission examine actuellement les réponses des États membres. Le cas échéant, les obligations découlant du code des douanes communautaire leur seront rappelées.

28. La Commission est consciente des difficultés résultant du manque d'informations sur le titre de transit. Elle a fait des propositions au sein du comité compétent et du groupe de travail CE-AELE "Transit commun" en vue de faire porter sur la déclaration de transit le code tarifaire des marchandises et leur valeur. Sans préjuger de la décision finale, la discussion sur ce point s'est orientée vers une extension limitée de l'exigence du code tarifaire. La Commission devra déterminer avant le 1er janvier 2003 et en collaboration avec les utilisateurs du régime, les situations et les conditions dans lesquelles l'obligation de fournir ce code et, le cas échéant, d'autres données relatives aux marchandises placées sous le régime pourrait être étendue au plus grand nombre d'opérations de transit.

29 - 30. La Commission considère qu'un engagement fait dans le cadre d'une dispense de garantie n'est pas équivalent à une garantie constituée en bonne et due forme. Elle estime dès lors que, dans le cas d'une dispense de garantie, les dettes ne doivent pas être entrées en comptabilité "A". Par contre, toute défaillance dans l'octroi de la dispense de garantie est susceptible d'engager la responsabilité de l'État membre.

Notification à la caution de dettes potentielles dans le cadre du régime de transit

31. La Commission étudie actuellement les cas signalés par la Cour à la lumière des réponses fournies par les États membres concernés. Après complément d'informations et examen approfondi, la Commission prendra position et en tirera les conséquences, y compris financières, appropriées.

32. La Commission partage entièrement l'appréciation de la Cour et les conséquences qui découlent de l'inscription en comptabilité "B" des montants garantis et non contestés. Si les éléments sous-jacents sont confirmés, elle ne manquera pas d'engager la responsabilité des États membres concernés aussi bien pour les montants en principal que pour les intérêts de retard.

Assistance mutuelle

34. La Commission étudie les anomalies signalées par la Cour. Dès que les réponses seront analysées, elle en tirera les conséquences appropriées. De toute façon, en cas de défaillance dans la constitution d'une garantie obligatoire, un appel à la responsabilité financière de l'État membre concerné mérite d'être envisagé.

35. Les remarques formulées par la Cour ont été intégrées dans la refonte du système d'assistance mutuelle qui a conduit au règlement (CE) n° 515/97 du Conseil du 13 mars 1997. Ce règlement a considérablement rénové et amélioré le cadre institutionnel de l'assistance mutuelle. Sa mise en oeuvre devrait remédier aux défaillances rencontrées dans le passé.

TIR (transport international routier)

39. En ce qui concerne les montants garantis et non contestés, la Commission estime qu'ils sont à inscrire en comptabilité "A" et à mettre à disposition. Ces obligations découlant de la réglementation ont été rappelées à l'Allemagne et une lettre d'appel de fonds lui a été adressée. Confrontée au refus de l'État membre, la Commission examine actuellement ce dossier dans le contexte de la procédure d'infraction prévue à l'article 226 du traité.

40. La Commission a, en effet, connaissance de l'existence et des éléments substantiels de l'accord mentionné par la Cour. Elle a déjà pris de nombreux contacts avec l'Allemagne en vue d'obtenir le document en cause. Bien que l'État membre n'y ait pas encore répondu favorablement, les conséquences qui découlent de cet accord seront traitées par la Commission dans le cadre de la procédure d'infraction mentionnée à la réponse au point 39.

41. Voir réponses aux points 39 et 40.

42. La Commission partage les préoccupations de la Cour en ce qui concerne l'anomalie signalée. Dès réception de la réponse de l'État membre concerné, elle prendra les mesures appropriées et demandera, le cas échéant, des intérêts de retard.

43. La Commission est consciente des difficultés rencontrées par le passé dans la mise en oeuvre de la convention TIR. Elle mène, en coopération avec les États membres, des actions pour l'amélioration de cette situation et qui, dans le cadre international, conduisent à la révision de la convention TIR.

Appels

44 - 45. Pour le cas soulevé par la Cour concernant l'Allemagne, la Commission sollicitera auprès de cette dernière les justifications l'ayant conduite à ne pas exiger de garantie. Pour les autres cas mentionnés, la Commission est consciente des problèmes soulevés par la Cour et qu'elle avait également détectés lors de ses propres missions de contrôle. La Commission procédera à une enquête auprès de tous les États membres quant à la pratique en matière de garantie lors de recours. Il apparaît que, dans certains États membres, des lois nationales sont contraires aux dispositions de l'article 244 du code des douanes communautaire. Une fois l'analyse confirmée, la Commission prendra les mesures correctives nécessaires.

Situations dans lesquelles aucune garantie n'est exigée

48. La Commission est consciente du fait que la libéralisation du secteur ferroviaire doit conduire à un réexamen de la situation concernant la dispense de garantie pour les "opérations effectuées par les sociétés de chemin de fer des États membres". Ce travail a déjà commencé au sein des instances compétentes (comité du code des douanes et groupe de travail CE-AELE "Transit commun"). De nouvelles dispositions seront intégrées à la réglementation.

49. La Commission confirme que dans les cas de garantie facultative, si la partie non couverte par la garantie ne peut être recouvrée, l'État membre doit en assumer les conséquences. Ce principe a déjà été mis en oeuvre par le passé et les montants en jeu ont été mis à disposition.

50. Voir réponse au point 49.

Mise à disposition de la Commission de droits constatés couverts par une garantie

52. La Commission partage les préoccupations de la Cour en ce qui concerne les cas de comptabilisation erronée signalés par cette dernière.

- Pour ce qui concerne le cas de la Belgique, la Commission en avait déjà connaissance par ses propres contrôles et assure le suivi approprié.

- Pour le raisonnement évoqué par l'Autriche, force est de constater qu'elle nie l'exigence réglementaire d'inscrire les montants garantis et non contestés en comptabilité "A"; si, après le délai de mise à disposition, un recours est présenté, la seule possibilité de corriger la comptabilité "A" serait consécutive à une procédure de remboursement ou remise prévue par le code des douanes communautaire.

- Les cas signalés en Italie feront l'objet d'un suivi approprié pour ainsi identifier les conséquences financières dont souffre le budget communautaire, le cas échéant.

- La situation en Allemagne relative au traitement comptable des montants garantis fait actuellement l'objet d'une enquête par la Commission dans le cadre d'une procédure d'infraction (voir aussi la réponse au point 39).

53. La Commission confirme que la comptabilisation des ressources propres traditionnelles peut être une source d'erreurs, parfois ponctuelles, parfois d'ordre structurel. Pour cette raison, le système comptable fait toujours l'objet de contrôles de la part de la Commission au sein des administrations des États membres. Dans la mesure où la réglementation n'est pas respectée, la Commission n'hésite pas à prendre les actions qui s'imposent, y compris en engageant une procédure d'infraction quand cela s'avère nécessaire. Dans tous les cas signalés par la Cour, et dans la mesure où il résulte de la pratique incriminée une mise à disposition tardive, la Commission demande que les intérêts financiers de l'Union soient sauvegardés moyennant le paiement des intérêts de retard.

Conclusions

55. a) Dans le cadre d'une garantie pour report de paiement, la Commission est prête à étudier les suggestions de la Cour pour faire appliquer des intérêts compensatoires dans certains cas de dépassement du montant de la garantie accordée.

b) Un système de remboursement, soumis à la condition d'être sollicité par le déclarant, est déjà défini dans la législation communautaire en cas de déclarations incomplètes. Cependant, la Commission considère que le bien-fondé d'une demande visant à la systématisation d'une telle procédure n'est pas a priori démontré en termes de coût/bénéfice.

c) La Commission est consciente des difficultés concernant le système du transit. Les propositions faites par la Commission dans certains domaines (utilisation de plusieurs copies de certificats de cautionnement) n'ont pas été suivies par les États membres, mais la Commission oeuvre à la mise en place d'un nouveau système informatisé qui apportera globalement les réponses aux difficultés rencontrées. Dans le contexte actuel, l'accent est mis sur la sensibilité des marchandises. Dans le nouveau contexte tel qu'il résulte du règlement (CE) n° 955/1999, l'approche prendra en compte à la fois la qualité de l'opérateur et la nature des marchandises transportées en intégrant des critères de réduction du niveau de la garantie globale ou de dispense de garantie.

d) La Commission mène, en coopération avec les États membres de l'Union, des actions qui visent à améliorer la situation et qui se traduisent notamment au niveau international par une révision de la convention TIR.

e) La Commission fait part, dans tous les cas, aux États membres des problèmes rencontrés et des réponses qu'elle y apporte. Ces points font notamment l'objet de débats lors des réunions du comité consultatif des ressources propres et pour chaque anomalie constatée, la Commission en assure le suivi.

f) Partant du principe qu'une dette douanière garantie et non contestée doit être inscrite en comptabilité "A" dans les délais prévus par la réglementation communautaire, toute défaillance des États membres dans le respect de cette disposition engage leur responsabilité. Par ailleurs, la Commission assure un suivi strict de ce dossier.

g) Pour s'assurer de la conformité des dispositions nationales au regard de l'article 244 du code des douanes communautaire dans le domaine de la constitution d'une garantie en cas de recours, la Commission procédera à une enquête auprès des États membres. Sur la base des résultats obtenus, elle prendra les mesures qui s'imposent afin de rétablir la situation, le cas échéant.