Programme des actions à engager dans le domaine de la construction

Introduction

Le 16 novembre 1972 (SEC(72)3991), la Commission a approuvé une procédure tendant à déterminer, par des échanges de vues entre les experts des États membres, d'une part, et les services de la Commission, d'autre part, les actions susceptibles d'accélérer la réalisation progressive d'un marché unifié dans le domaine de la construction. Sur cette base, les services de la Commission ont organisé de nombreuses consultations avec les experts gouvernementaux.

Ces consultations ont confirmé l'intérêt de toutes les délégations des États membres pour que la Commission, au-delà des actions déjà engagées, notamment pour l'élimination des entraves sur certains matériaux de construction, entreprenne des actions plus générales dans ce domaine.

Lors de ces consultations, les experts ont approuvé l'approche sélective suggérée par la Commission, consistant à limiter les actions dans une première phase à: - la définition des méthodes et procédures permettant de rendre progressivement comparables au niveau communautaire les prévisions nationales relatives à l'évolution à moyen et long terme des trois marchés de la construction, à savoir ceux des logements, des bâtiments non résidentiels ainsi que des travaux de génie civil,

- la définition des besoins d'harmonisation des réglementations et codes nationaux en matière de construction et matériaux de construction.

- la coordination des efforts de recherche et de développement déployés dans les différents pays membres dans le domaine de la construction, notamment en ce qui concerne les innovations favorisant une industrialisation plus poussée.

Les trois actions mentionnées sont considérées comme les plus accessibles, non seulement par les experts nationaux mais aussi par les milieux professionnels. Elles se prêtent à être entamées sans délai.

Ces mêmes consultations ont permis: - de mettre en relief la complexité de chaque thème et de dégager une orientation pour la recherche des voies et moyens,

- d'élaborer un programme de travail. Vu l'étendue des problèmes, le programme a dû être limité à l'indication des actions à entreprendre dans l'immédiat et celles à réaliser par des étapes successives.

Justification des actions proposées

Les entreprises du bâtiment et du génie civil forment l'un des plus importants secteurs de l'industrie des pays de la Communauté. L'industrie de la construction est celle qui emploie la plus grosse fraction de la population active, soit 8 à 10 %. Elle contribue également dans la même proportion à la formation du produit national. Elle réalise la moitié de la valeur de tous les investissements. Déjà de pareils ordres de grandeur donnent une idée du poids de ce secteur dans le fonctionnement de notre économie et de notre société.

En réalité, la place de la construction dans l'économie industrielle est encore plus considérable que ne le suggèrent les chiffres cités. Il importe en effet de considérer que le secteur de la construction utilise et met en oeuvre, avec une particulière intensité, notamment des matériaux, demi-produits, éléments composants, matériels d'équipement et engins de toutes sortes, achetés à un grand nombre d'industries manufacturières. Ces achats entrent pour 40 à 50 % dans la valeur de la production finale de bâtiments et d'ouvrages de génie civil ; cette proportion tend à grandir avec l'évolution technologique et avec la recherche d'une plus haute productivité du travail. Il s'ensuit que les problèmes du secteur de la construction influencent sensiblement les activités des industries en amont.

Or, la réalisation du marché commun dans le domaine de la construction est à peine entamée. Cela tient d'une part aux caractéristiques de ce secteur:

- qui ne fabrique son produit ni en série ni en usine, mais le construit pièce par pièce sur le lieu de destination,

et

- qui met en oeuvre un grand nombre d'agents économiques de petite taille, dispersés, et à prédominance artisanale, confrontés à des clients qui ont des exigences très diversifiées et à un cycle de production long par nature.

D'autre part, le cloisonnement du marché est renforcé par le fait que les entrepreneurs ne peuvent pas être guidés par des prévisions économiques suffisantes et ayant une portée et un contenu comparables d'un État membre à l'autre. De plus, les différences dans les réglementations nationales régissant le domaine de la construction se sont révélées être de véritables entraves pour l'intégration du marché en question. Enfin la dispersion des efforts en matière d'innovation technologique a empêché une optimalisation au niveau communautaire.

Les prévisions économiques générales confirment que ce secteur sera confronté au cours des dix prochaines années à une demande en augmentation croissante. De plus, les exigences nouvelles en matière d'énergie, d'environnement et de qualité de la vie entraîneront des modifications importantes dans la nature même de la demande.

Pour y faire face, il ne sera pas possible de développer la capacité de production du secteur par la simple augmentation de l'effectif de main-d'oeuvre, qui est en tout état de cause limité. L'objectif primaire de toute action dans ce domaine devra être de créer, notamment par la réalisation du marché unifié, les conditions fondamentales pour un accroissement de la productivité, accroissement qui suppose une industrialisation progressive de ce secteur.

Il faut donc créer à l'échelle communautaire des conditions permettant au secteur de mieux connaître que par le passé l'évolution des besoins futurs, de rationaliser ses méthodes de production et de développer des techniques nouvelles. Ceci conduit à retenir comme prioritaires les actions relatives aux prévisions nationales, à l'élimination des obstacles techniques et juridiques, tout en tenant compte des actions en cours ou envisagées, et à la recherche.

Les prévisions nationales

Si tout les pays membres connaissent une forme de prévision à moyen ou à long terme, notamment en ce qui concerne la construction de logements et éventuellement encore les travaux publics d'infrastructure, chacun cependant adopte des critères de référence parfois très différents, ce qui rend extrêmement difficile, pour ne pas dire impossible, la comparaison entre les objectifs nationaux.

C'est pourquoi il est avant tout nécessaire d'établir des nomenclatures et des définitions communes et d'améliorer ou de développer certaines séries statistiques à l'aide desquelles il sera possible d'assurer aux prévisions nationales et à leur mise à jour périodique un degré de comparabilité internationale satisfaisant.

Par nomenclatures communes on entend la même définition des critères de caractérisation (types de bâtiments, maître d'ouvrage, localisation), la même définition des catégories d'ouvrage, la même unité de mesure et la même périodicité des informations, qu'il s'agisse des bâtiments résidentiels, non résidentiels ou autres travaux de construction.

L'action dans ce domaine pourrait être:

- dans l'immédiat: a) d'établir des nomenclatures communes des types de construction et des maîtres d'ouvrages, d'arrêter des définitions communes, d'harmoniser les unités de mesure et de présentation des données;

b) d'améliorer et de développer les statistiques courantes relatives à l'activité du bâtiment et du génie civil, notamment celles concernant la construction de bâtiments résidentiels et non résidentiels;

- et par étapes successives: a) de promouvoir l'établissement de prévisions nationales de plus en plus comparables de pays à pays sur l'activité future du bâtiment et du génie civil;

b) de poursuivre les efforts en vue de mettre à la disposition de la Commission des données sur le secteur autres que celles mentionnées ci-avant afin de lui permettre de prendre des initiatives fondées sur des informations valables.

L'élimination des obstacles techniques et juridiques

L'élimination des obstacles aux échanges relève des dispositions de l'article 100 du traité de Rome, qui prévoit le rapprochement des législations nationales dont les disparités sont à l'origine de ces obstacles.

Une disposition d'encadrement de cette activité a été adoptée le 28 mai 1969 sous forme d'un programme général qui vise à éliminer les entraves techniques aux échanges de produits industriels et concerne, entre autres, ceux de la construction.

Une seconde mesure a été prise le 17 décembre 1969, visant à ouvrir les marchés publics de chaque État membre aux produits provenant des autres États membres. En ce qui concerne le secteur de la construction cette disposition concerne les matériaux, les composants ou éléments de construction.

Une troisième mesure a été prise le 26 juillet 1971 : deux directives concernant les restrictions à la libre prestation des services, visant plus particulièrement le secteur de la construction. La première directive concerne la suppression des restrictions à la libre prestation de services dans le domaine des marchés publics de travaux, ainsi que l'attribution de marchés publics de travaux par l'intermédiaire d'agences ou de succursales. La seconde directive porte sur la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux.

En dépit de ce premier train de mesures, il faut constater aujourd'hui que l'hétérogénéité des dispositions technico-réglementaires continue de freiner l'expansion des procédés de construction au-delà des frontières nationales.

Des normes techniques et toutes espèces de réglementations relatives à la construction sont en vigueur dans tous le pays de la Communauté. Partout, et même au plan local, les autorités ont fixé des critères notamment pour la protection contre les incendies, pour la protection sanitaire et pour le maintien de la sécurité sous l'angle de la stabilité des structures.

Or, tous ces dispositifs diffèrent profondément, que ce soit dans leur principe, ou par leur caractère obligatoire ou non obligatoire sur le plan juridique, ou par les méthodes utilisées pour les mettre en oeuvre.

Le problème est fondamental car on touche ici non seulement à la possibilité du secteur de s'adapter aux dimensions géographiques de la Communauté, mais aussi à celle de parvenir simplement à une organisation rationnelle de sa production.

L'approche opérationnelle de ce problème pourrait consister à réaliser, en partant de ce qui existe, un certain nombre d'initiatives concrètes dont les plus importantes seraient: - un court glossaire des principaux termes législatifs et techniques utilisés dans les lois et règlements nationaux relatifs à la construction,

- un inventaire précisant les principales dispositions nationales législatives réglementaires et administratives qui régissent la construction,

- un rapport sur les exigences fonctionnelles et les principes de base susceptibles de faire l'objet de contrôle en matière de sécurité des structures pour les types de construction étudiés, ainsi qu'un rapport concernant la protection contre l'incendie,

- une procédure européenne relative à l'agrément technique applicable aux matériaux et procédés de construction,

et par étapes successives: - un programme d'actions notamment en ce qui concerne:

- la coordination dimensionnelle,

- l'isolation thermique,

- l'isolation acoustique,

- les exigences techniques fondamentales qui forment la base de toute la réglementation de la construction et les moyens de les formuler en termes physiques de performances.

La recherche

La recherche est un facteur de première importance tant pour le développement économique du secteur que pour l'aspect «qualité de la vie» ; c'est un domaine dans lequel une activité menée au niveau communautaire pourrait permettre - à mesure qu'elle progresse - de mieux définir les raisons mêmes de cette recherche, ses orientations fondamentales et, d'une façon plus générale, de favoriser le développement de la partie qui prend en considération les exigences humaines.

Dans l'immédiat, l'apparition continue de nouveaux matériaux, un meilleur emploi des matériaux traditionnels, la rationalisation des méthodes de construction impliquent un effort constant de recherche basé sur la coopération et ayant comme objectif final l'utilité publique au sens le plus large du terme. Un exemple d'actualité est la possibilité de réduire les conséquences de la crise énergétique qu'offre l'adoption répandue de solutions d'isolement thermique des bâtiments.

Il n'en est pas moins vrai que les procédés de construction les plus modernes, faisant souvent appel à des matériaux nouveaux, devraient faire l'objet d'un effort de recherche et de développement intensif engagé et réalisé au niveau de la Communauté.

Pour atteindre cet objectif, il faut poursuivre des actions d'aspect général et des actions plus spécifiques telles que: - la détermination des moyens et potentiels de recherche existant dans les États membres,

- la mise au point d'un système commun de classification des projets nationaux de recherche,

- la recherche des domaines d'intérêt commun et notamment ceux qui découlent des obstacles technico-juridiques,

- une meilleure diffusion des connaissances sur les progrès accomplis dans les projets de recherche d'intérêt commun.

Ces actions sont une approche sélective parmi celles, bien plus nombreuses, qui seront exigées par le développement ultérieur de l'action communautaire dans ce secteur.

Conclusion

Ce programme de travail trouve sa justification dans la nécessité de promouvoir la réalisation effective d'un marché unifié de la construction et de favoriser la productivité du secteur notamment par le développement progressif de l'industrialisation.

Ce développement est fondamental pour que ce secteur puisse garantir une plus grande continuité de production et d'emploi, répondre à des besoins croissants de caractère économique et social et contribuer à la stabilisation des fluctuations conjoncturelles de nos économies.

Pour créer les conditions d'ouverture et de développement énoncés ci-dessus, le programme s'articule sur trois thèmes prioritaires, à savoir: - comparabilité croissante des statistiques et prévisions nationales,

- élimination des différents obstacles technico-juridiques,

- coordination et développement de la promotion technologique.

Chacun de ces thèmes se concrétise dans un certain nombre d'actions plus ponctuelles dont certaines se prêtent à être entamées sans délai et devraient mener à des résultats à les entériner au niveau de la Commission comme, par exemple, celles relatives au glossaire, inventaires ou diffusion des connaissances. D'autres aboutiront à des propositions formelles devant être soumises à l'approbation du Conseil.

Sur le plan opérationnel, les actions proposées constituent normalement un complément, au niveau communautaire, des travaux menés au plan national, ce qui permettra au programme de s'appuyer foncièrement sur les contributions des experts de chaque pays membre au sein des groupes.