DÉCISION DE LA COMMISSION

du 16 novembre 2012

Aides d'État SA.33305 (2012/C) et SA.29832 (2012/C) accordées par les Pays-Bas en faveur d’ING

[notifiée sous le numéro C(2012) 8238]

(Le texte en langue anglaise est le seul faisant foi)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

(2013/719/UE)

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,

vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

après avoir invité les États membres et les autres parties intéressées à présenter leurs observations conformément aux dispositions susmentionnées (1),

considérant ce qui suit:

I. PROCÉDURE

(1) Le 22 octobre 2008, les Pays-Bas ont notifié à la Commission une augmentation à hauteur de 10 milliards d’euros (ci-après «la mesure de recapitalisation») du capital d’ING Groep N.V. (ci-après «ING») sous la forme de titres Core Tier 1 (ci-après «titres CT1»).

(2) Par décision du 12 novembre 2008 (ci-après «décision de sauvetage») (2), la Commission a approuvé provisoirement la mesure de recapitalisation à titre d’aide au sauvetage, moyennant certains engagements pris par les Pays-Bas et par ING, parmi lesquels l’engagement de notifier à nouveau la mesure de recapitalisation dans le cas où l’une des situations ci-dessous venait à se concrétiser, dans la mesure où une telle situation diminuerait considérablement les chances d’obtenir un rendement global d’au moins 10 % par an (3): — si aucun dividende n’est distribué pendant deux années consécutives ou trois des cinq prochaines années; ou — si, après une période transitoire d’un an à compter de la date de la présente décision, le cours de l’action demeure en moyenne inférieur à 13 euros pendant deux années consécutives.

(3) Dans la décision de sauvetage, la Commission précise que, si elle ne suscite pas la remise en question de la mesure de recapitalisation en tant que telle, la concrétisation d’un de ces deux scénarios devant entraîner une nouvelle notification pourrait néanmoins remettre en question les conditions de compatibilité de la mesure avec le marché intérieur et notamment exiger l’imposition de nouvelles règles de conduite visant à assurer le maintien de cette compatibilité.

(4) Le 22 octobre 2009, les Pays-Bas ont présenté un plan de restructuration comportant une liste d’engagements. Par décision du 18 novembre 2009 (4) (ci-après «décision de restructuration de 2009»), la Commission a approuvé l’aide à la restructuration accordée ou devant être accordée à ING et son plan de restructuration. À l’article premier de cette décision, la Commission signifie la clôture d’une procédure formelle d’examen portant sur un dispositif de soutien des actifs dépréciés d’ING mis en place par les Pays-Bas et approuve cette mesure compte tenu des engagements fournis par les Pays-Bas. À l’article 2 de cette décision, la Commission déclare, au premier paragraphe, que l’aide à la restructuration consentie par les Pays-Bas au bénéfice d’ING constitue une aide d’État et, au second paragraphe, que cette aide est compatible avec le marché commun, moyennant les engagements détaillés à l’annexe II de la décision.

(5) Le 17 novembre 2011, les Pays-Bas ont notifié à la Commission une demande de modification des engagements à la base de la décision de restructuration de 2009. Cette notification a été inscrite sous la référence SA.29832. Tandis que les engagements à la base de la décision de restructuration de 2009 prévoyaient la cession par ING de Westland Utrecht Bank («WUB») (ci-après l’«engagement relatif à WUB»), les Pays-Bas proposaient dorénavant que certaines parties de WUB soient intégrées par ING à Nationale Nederlanden Bank («NN Bank»), l’entité résultant de cette intégration devant être cédée comme partie d’ING Insurance Europe. Les Pays-Bas demandaient également une prolongation de la période de cession de WUB visée dans la décision de restructuration de 2009.

(6) Le 21 novembre 2011, les Pays-Bas ont une nouvelle fois notifié la mesure de recapitalisation à la Commission, sous la référence SA.33305, en raison du non-paiement par ING d’un coupon aux Pays-Bas pendant deux années consécutives (en 2010 pour 2009 et en 2011 pour 2010).

(7) Le 5 décembre 2011, la Commission a reçu de Mediobanca des informations accusant ING Direct (5) Italia d’avoir enfreint l’interdiction qui lui avait été faite d’exercer une influence prédominante sur les prix conformément aux engagements pris par les Pays-Bas dans le cadre de la décision de restructuration de 2009 (6).

(8) Les Pays-Bas et ING ont cherché à obtenir l’annulation partielle de la décision de restructuration de 2009 dans les affaires jointes T-29/10 et T-33/10. Le 2 mars 2012 (7), le Tribunal a annulé les premier et deuxième paragraphes de l’article 2 de la décision de restructuration de 2009, ainsi que l’annexe II de cette décision (8).

(9) L’annulation de ces dispositions par le Tribunal a obligé la Commission à procéder à une nouvelle évaluation de l’aide à la restructuration en se replaçant dans la situation du 18 novembre 2009. La Commission a adopté une nouvelle décision le 11 mai 2012 (ci-après «décision de restructuration de 2012») (9), dans laquelle elle constate que la modification (10) des conditions de remboursement des titres CT1 constitue une aide d’État et déclare cette mesure ainsi que toutes les mesures d’aide à la restructuration consenties dans le cadre du plan de restructuration en faveur d’ING compatibles avec le marché intérieur. Ce constat de compatibilité se fonde, entre autres, sur les engagements fournis dans le cadre du plan de restructuration du 22 octobre 2009, annexés à la décision de restructuration de 2012 (11).

(10) Le 11 mai 2012, la Commission a signifié par décision («décision d’ouverture») (12) l’ouverture de la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne concernant les trois aspects suivants: — une réévaluation du caractère approprié de la rémunération de la mesure de recapitalisation, compte tenu du non-paiement par ING de coupons à l’État depuis 2009, fait à l’origine de la nouvelle notification de la mesure pour les motifs décrits au considérant 2; — une réévaluation de la compatibilité de l’aide à la restructuration avec le marché intérieur, compte tenu des nouveaux engagements proposées par les Pays-Bas, notamment à la place de l’engagement relatif à WUB; et — la détermination de la poursuite ou non par ING d’une politique de prix agressive, notamment en Italie.

(11) La décision d’ouverture a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne le 30 août 2012. La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations. La Commission a reçu des observations de la part de plusieurs parties tierces.

(12) Le 13 juin 2012, les Pays-Bas ont fait parvenir par courrier électronique à la Commission une réaction portant sur le fond de la décision d’ouverture. Outre des renseignements concernant ING Direct et notamment ING Direct Italia, cette réaction comprenait un document visant à répondre aux questions soulevées dans la décision d’ouverture concernant la substitution de l’engagement relatif à WUB, ainsi qu’une demande portant sur le gel de la période de cession et la désignation d’un mandataire chargé de la cession.

(13) Le 15 juin 2012, les Pays-Bas ont également avancé de nouvelles propositions d’engagements, portant entre autres sur un échéancier de remboursement ferme pour les titres CT1 restants. Ils ont également fait part de la nécessité de modifier le calendrier de cession d’ING Insurance (13) tel que prévu dans le plan de restructuration du 22 octobre 2009. Les Pays-Bas ont soumis à cette fin une proposition de prorogation des règles de conduite imposées à ING. Les Pays-Bas estimaient que ces propositions permettraient à la Commission de conclure à la compatibilité de l’aide à la restructuration avec le marché intérieur.

(14) Le 19 juin 2012, la Commission a rencontré des représentants d’ING, de NN Bank et des Pays-Bas. À cette occasion, NN Bank a présenté à la Commission un addendum au plan d’entreprise décrit dans la décision d’ouverture (14).

(15) La Commission a à nouveau rencontré ING et les Pays-Bas, notamment le 25 juillet, le 24 août, les 6, 17 et 18 août, le 26 septembre et le 1er octobre 2012. En parallèle, les Pays-Bas ont fourni des renseignements sur le processus de cession d’ING Insurance, le modèle commercial de NN Bank et la politique tarifaire d’ING Direct Europe, notamment le 23 août, ainsi que les 14, 24 et 25 septembre 2012.

(16) Le 23 août 2012, les Pays-Bas ont fait parvenir à la Commission une étude de RBB Economics décrivant les options envisageables pour éviter que l’interdiction faite à ING d’exercer une influence prédominante sur les prix ait des effets négatifs sur la concurrence. ING était soumise à cette interdiction en vertu d’un engagement pris par les Pays-Bas, annexé à la décision de restructuration de 2012. Le 5 septembre 2012, la Commission a, par courrier électronique, posé plusieurs questions au sujet de cette étude et demandé que lui soient fournis des chiffres étayant les allégations de RBB Economics. Le 13 septembre 2012, les Pays-Bas ont fait parvenir à la Commission une note de RBB Economics datée du 11 septembre 2012 répondant aux questions de la Commission mais ne livrant aucun chiffre complémentaire. Certaines données complémentaires employées par RBB Economics ont été fournies par ING le 14 septembre 2012. D’autres renseignements ont également été donnés par ING lors d’une réunion technique avec la Commission le 17 septembre 2012.

(17) Le 14 septembre 2012, les Pays-Bas ont fourni un bilan prévisionnel mis à jour pour NN Bank (ci-après «plan d’entreprise de NN Bank»).

(18) Le 31 octobre 2012, les Pays-Bas ont adressé à la Commission une demande officielle de modification de la décision de restructuration de 2012, notamment en ce qui concerne le calendrier de cession d’ING Insurance, et ont présenté une nouvelle liste d’engagements tenant compte de la modification demandée du calendrier de cession des activités d’assurance, modifiant la demande antérieure de modification du calendrier de cession de WUB et modifiant la demande initiale de modification décrite dans la décision d’ouverture. Les nouveaux engagements modifieraient certains éléments du plan de restructuration du 22 octobre 2009 et remplaceraient les engagements annexés à la décision de restructuration de 2012 (15). Ces engagements prendraient effet à la date de la décision de la Commission modifiant la décision de restructuration de 2012. La liste d’engagements s’accompagne de deux documents distincts. Le premier livre des détails sur l’interdiction faite à ING Direct Europe d’exercer une influence prédominante sur les prix. Ces détails ne feraient pas partie de la décision de modification, mais serviraient de base à la Commission dans le cadre de la surveillance du respect de la décision de restructuration de 2012 modifiée. Le second document, qui détaille une série de principes devant être appliqués pour la liquidation interne des rentes variables (RV) américaines et des activités «produits financiers» d’ING aux États-Unis, est susceptible d’être inclus comme annexe distincte.

(19) La Commission prend note du fait que les Pays-Bas acceptent exceptionnellement que la présente décision soit adoptée en langue anglaise.

II. LES FAITS

2.1. DESCRIPTION D’ING

(20) ING se compose d’ING Groep N.V., société holding faîtière qui contrôle les activités bancaires d’ING par l’entremise d’ING Bank N.V. (ci-après «ING Bank») et ses activités d’assurance par l’entremise d’ING Verzekeringen N.V. (ci-après «ING Insurance»).

(21) Les activités bancaires d’ING sont structurées par secteurs. ING subdivise ING Bank en plusieurs segments d’activités, à savoir les activités bancaires de détail, les activités bancaires commerciales et ING Direct. En revanche, les activités d’ING Insurance sont structurées géographiquement: Insurance Benelux (qui comprend les activités d’assurance d’ING aux Pays-Bas par l’entremise de Nationale Nederlanden, ou «NN», Insurance Central & rest of Europe, Insurance US et Insurance Asia/Pacific). Une description plus détaillée des segments d’activités d’ING est livrée aux considérants 20 à 37 de la décision de restructuration de 2012.

(22) Le tableau 1 résume les principales données financières d’ING pour la période 2007-2011. En dépit de la réalisation de bénéfices en 2010 et 2011, ING n’a pas distribué de dividendes à ses actionnaires. Par conséquent, aucun coupon n’a été payé aux Pays-Bas. Tableau 1 principales données financières d’ING 2007-2011 Année 2007 2008 2009 2010 2011 Recettes totales (en millions d’euros) 73 672 64 248 46 928 54 105 55 794 Résultat (en millions d’euros) 9 238 – 868 –1 006 2 810 5 766 Total de l’actif (en milliards d’euros) 1 313 1 332 1 164 1 247 1 279 Capital, réserves et provisions (en milliards d’euros) 37 17 34 41 47 Encours notionnel des titres CT1 (en milliards d’euros) 10 5 5 3

2.2. PLAN DE RESTRUCTURATION APPROUVÉ PAR LA DÉCISION DE RESTRUCTURATION DE 2012

(23) ING met en œuvre actuellement le plan de restructuration du 22 octobre 2009 sur la base des engagements annexés à la décision de restructuration de 2012. Un fiduciaire est chargé d’assurer la surveillance de la mise en œuvre par ING de l’engagement relatif à WUB, entre autres, et des engagements portant sur le respect de l’interdiction d’exercer une influence prédominante sur les prix imposée à ING et ING Direct Europe.

2.3. DIFFICULTÉS DANS LA MISE EN ŒUVRE DES ENGAGEMENTS À LA BASE DE LA DÉCISION DE SAUVETAGE ET DE LA DÉCISION DE RESTRUCTURATION DE 2012

Nouvelle notification de la mesure de recapitalisation

(24) ING n’est tenue de payer un coupon aux Pays-Bas sur les titres CT1 que lorsqu’elle distribue un dividende sur ses actions ordinaires. Au moment de la décision de sauvetage, ING a déclaré qu’elle poursuivrait sa politique en cours en matière de versement de dividendes si les conditions du marché le permettaient. Or ING n’a pas distribué de dividende en 2010 et 2011. Par conséquent, les Pays-Bas ont une nouvelle fois notifié la mesure de recapitalisation le 21 novembre 2011, conformément à l’engagement pris dans le cadre de la décision de sauvetage. L’engagement prévoyant cette nouvelle notification vise à garantir une rémunération suffisante compte tenu de l’incertitude en matière de paiement de coupons inhérente aux titres CT1.

Difficultés dans la mise en œuvre de l’engagement relatif à WUB et des engagements relatifs à la cession des activités d’assurance (16) – modification de ces engagements en vue d’assurer la compatibilité de l’aide à la restructuration

(25) Dans le courant de l’automne 2010, ING a sondé le marché afin de déterminer si certains acteurs pouvaient être intéressés par le rachat de WUB. ING a pris contact avec de nombreux intervenants du marché (17). Aucun intérêt probant n’a été marqué pour WUB. Le fiduciaire de surveillance a fait état de ce sondage dans ses rapports de septembre 2010, novembre 2010 et janvier 2011 (18). Dans ces conditions, les Pays-Bas ont revu l’engagement relatif à WUB et communiqué cette modification à la Commission. L’engagement revu consistait à intégrer certaines parties de WUB à NN Bank, laquelle relève des activités européennes d’assurance d’ING. Ce scénario, prévoyant l’intégration de parties de WUB à NN Bank et la conservation par ING d’une grande partie du portefeuille historique de crédits hypothécaires (s’élevant à 34 milliards d’euros), est appelé «scénario Van Gogh» par les Pays-Bas et ING.

(26) Outre les difficultés rencontrées dans la mise en œuvre de l’engagement relatif à WUB, ING s’est également heurtée à des difficultés dans la mise en œuvre de l’engagement relatif à la cession de ses activités d’assurance. Au départ, ING envisageait de mettre en œuvre cet engagement au moyen d’une introduction en Bourse de l’ensemble de ses activités d’assurance. Toutefois, elle a finalement opté pour deux introductions distinctes, l’une pour EurAsia (19) et l’autre pour les États-Unis. Néanmoins, face à la détérioration du climat économique et des conditions de marché en Europe, ING est revenue sur son scénario initial d’introduction en Bourse de ses activités d’assurance européennes et asiatiques et entend explorer les options possibles en vue d’une cession distincte de certaines composantes des activités d’assurance en Europe et en Asie.

(27) D’après les Pays-Bas, l’évolution des conditions macroéconomiques et législatives, des valorisations défavorables et la propre exposition d’ING aux facteurs touchant l’ensemble du secteur ont entraîné un retard dans la cession d’ING Insurance. Au plan macroéconomique, les taux d’intérêts à long terme ont poursuivi leur chute tant aux Pays-Bas qu’aux États-Unis, entraînant une augmentation du passif des assureurs. En outre, l’escalade de la crise des dettes souveraines en Europe a pesé sur la valeur des actifs des assureurs vie. L’incertitude régnant autour des nouvelles règles «Solvabilité II» (20) complique la capacité des investisseurs publics et des partenaires privés d’évaluer avec précision la valeur d’une entreprise d’assurances. D’après les Pays-Bas, les paramètres d’évaluation se sont détériorés. Les indices d’assurances vie en Europe et aux Pays-Bas s’échangent à des planchers historiques représentants à peine quatre dixièmes environ de la valeur comptable du capital (contre neuf dixièmes encore au second semestre 2009).

(28) En outre, […] (*1) Nationale Nederlanden a […] en raison de l’incertitude persistante entourant une affaire d’achats mal conseillés touchant l’ensemble du secteur aux Pays-Bas (affaire des Woekerspolissen). Concernant ING Insurance US, ING a fait savoir […] en ce qui concerne les produits de RV, qui constituent une grande partie du bilan d’ING Insurance US (21).

(29) Dans ces circonstances, ING ne sera plus capable de céder ses activités d’assurance pour la fin de l’année 2013, comme confirmé par les Pays-Bas en réaction à la décision d’ouverture de la Commission.

Accusations portant sur la poursuite d’une stratégie tarifaire agressive par ING Direct Italia

(30) Par lettre du 5 décembre 2011, ING a été accusée par Mediobanca d’exercer une influence prédominante sur les prix sur le marché italien, en contravention avec l’interdiction qui lui avait été imposée. Mediobanca affirme plus précisément que, dans le courant de la quatrième semaine de septembre 2011 (du 19 au 25 septembre), ING Direct Italia a porté le taux d’intérêt brut à 12 mois offert à ses nouveaux clients de 3,50 % (taux applicable la semaine précédente, offert depuis au moins la quatrième semaine de juin 2011) à 4,20 %, exerçant ainsi une influence prédominante sur les prix. D’après Mediobanca, la nouvelle offre d’ING Direct Italia a poussé Banca Sistema à porter son propre taux d’intérêt brut à 12 mois à 4,25 % pour l’ensemble de ses clients dans le courant de la dernière semaine de septembre 2011 (du 26 au 30 septembre), afin de rendre, du moins en théorie, ce produit plus compétitif (22).

III. MOTIFS DE LA DÉCISION D’OUVERTURE

(31) Dans sa décision d’ouverture, la Commission a formulé les doutes ci-dessous concernant les modifications proposées par les Pays-Bas et leur capacité à continuer de garantir la compatibilité de la mesure de recapitalisation et de l’aide à la restructuration avec le marché intérieur.

Doutes concernant le caractère approprié de la rémunération de la mesure de recapitalisation

(32) ING semble avoir suivi une stratégie de rémunération opportuniste en ce qui concerne les titres CT1, laquelle semble contredire ses intentions précédemment déclarées en termes de politique de distribution de dividendes. D’après la Commission, ING semble avoir poursuivi une politique de distribution de dividendes lui permettant de restreindre le paiement de coupons à l’État, alors qu’ING était à même de verser des dividendes sur ses bénéfices. Par conséquent, en l’absence de règles de conduite fermes concernant les conditions de rémunérations liées aux titres CT1, la Commission a dit douter de pouvoir continuer de considérer la mesure de recapitalisation comme compatible avec le marché intérieur si celle-ci devait rester inchangée, conformément aux réserves formulées au considérant 32 de la décision de sauvetage.

(33) Plus précisément, il semblait à la Commission que des règles de conduite s’imposaient pour éviter les «arbitrages en fonction des aides d’État», c’est-à-dire la prise par le bénéficiaire de décisions stratégiques visant à réduire autant que possible le rendement auquel l’État membre aurait pu prétendre si le bénéficiaire avait poursuivi le cours normal de ses activités. D’après la Commission, ces règles de conduite pourraient prendre la forme soit d’une rémunération accrue, soit d’une clarification du calendrier de remboursement, soit d’une combinaison des deux.

Doutes concernant la modification proposée des engagements en vue de garantir la compatibilité de l’aide à la restructuration

(34) Comme décrit au considérant 4 ci-dessus, ING proposait l’intégration du noyau de WUB à NN Bank. La proposition de cession de WUB après son intégration au sein de NN Bank encore à créer a été communiquée à la Commission. Sur la base d’une première analyse des informations et des prévisions financières décrites aux considérants 39 à 78 de la décision d’ouverture, la Commission a émis des doutes quant à l’autonomie de NN Bank et quant au fait que sa cession aura la même valeur, sur le plan concurrentiel, que l’engagement de départ relatif à WUB.

(35) La Commission a notamment émis des doutes quant à la comparabilité de NN Bank par rapport à l’engagement relatif à WUB en termes de portée et d’offre de produits. (En effet, NN Bank aurait une part de marché et des paramètres financiers moindres que WUB.) Elle n’était pas convaincue du fait que NN Bank puisse acquérir le poids nécessaire pour devenir un acteur de taille dans un avenir proche.

(36) En outre, la Commission a émis des doutes quant à la capacité de NN Bank de se positionner comme acteur autonome sur le marché. Les renseignements fournis à la Commission se sont avérés insuffisants pour déterminer avec certitude si NN Bank posséderait ou non la taille critique nécessaire et un accès suffisant au financement pour soutenir et développer ses activités. Ces renseignements n’ont pas non plus permis d’établir la viabilité de l’entité. Qui plus est, la Commission s’est également demandé, compte tenu de l’évolution du marché dessinée par les derniers renseignements disponibles, si le calendrier prévu pour la vente d’ING Insurance à l’échéance 2013 – laquelle était censée garantir l’indépendance de la nouvelle banque – pouvait encore être confirmé. Elle a exigé un calendrier de cession revu pour ING Insurance Europe. Dans ces circonstances, la Commission a émis des doutes quant à la capacité de la modification proposée de continuer de garantir la compatibilité de l’aide.

Doutes concernant la stratégie tarifaire d’ING Direct Italia

(37) La Commission a décidé de se pencher sur la stratégie tarifaire d’ING Direct en Italie. En effet, la conduite d’ING, si les accusations de Mediobanca venaient à être confirmées, permettrait de douter du respect par ING de l’engagement pris dans le cadre de la décision de sauvetage de ne pas développer les activités commerciales qu’elle n’aurait pas menées si elle n’avait pas bénéficié de la mesure de recapitalisation. La Commission compte également examiner si, en ce qui concerne l'évaluation de la stratégie tarifaire d'ING, le marché en cause est le marché global de l'épargne et des produits hypothécaires ou le marché plus spécialisé de l'épargne et des produits hypothécaires en ligne.

IV. OBSERVATIONS DES TIERS INTÉRESSÉS

(38) La Commission a reçu les observations ci-dessous de la part de parties tierces.

Observations d’ING

(39) D’après ING, l’engagement portant sur l’obligation de nouvelle notification compris dans la décision de sauvetage autorise uniquement la Commission à analyser dans quelle mesure il est ou non probable qu’ING verse une rémunération d’au moins 10 % par an.

(40) ING a racheté 500 millions de titres CT1 (d’une valeur nominale de 5 milliards d’euros) entraînant un rendement de 15 % pour les Pays-Bas le 21 décembre 2009. En outre, ING a racheté 200 millions de titres CT1 supplémentaires (d’une valeur nominale de 2 milliards d’euros) entraînant un rendement de 19,5 % pour les Pays-Bas le 13 mai 2011. Au total, le retour sur investissement a donc été de 17 % par an pour les Pays-Bas sur les 7 milliards d’euros remboursés. Par conséquent, selon ING, il ne peut pas y avoir de doutes sérieux quant au fait que l’État bénéficiera d’un rendement global d’au moins 10 % par an.

(41) ING fait également valoir que la décision de sauvetage ne tenait pas compte (et n’aurait pas pu tenir compte) des évolutions des années ultérieures (crise des dettes souveraines). Avec la décision de restructuration de 2012, la Commission a accepté le plan de restructuration d’ING qui prévoyait qu’ING ne pourrait probablement pas distribuer de dividendes sur ses actions ordinaires avant 2013. Il n’y avait donc aucune raison de penser qu’ING verserait des dividendes entre 2008 et 2013. En réaction à la décision d’ouverture, ING se défend d’avoir poursuivi une politique opportuniste en matière de distribution de dividendes. ING a certes réalisé des bénéfices en 2010 et 2011, mais a dû conserver ces derniers pour constituer le niveau de capitalisation requis par les nouvelles règles de «Bâle III» (23).

(42) ING fait remarquer que le scénario Van Gogh augmente les chances de concrétisation de l’objectif de la Commission visant à créer une activité commerciale viable et concurrentielle, autonome et distincte des activités conservées par ING.

(43) Le scénario Van Gogh permettra à NN Bank d'avoir accès à davantage de clients et d'exercer ses activités dans le cadre d'une marque de détail bien plus solide que ce que prévoyait l’engagement relatif à WUB. En outre, le scénario Van Gogh prévoit un financement de portefeuille à plus long terme que celui prévu dans l'engagement relatif à WUB. La banque bénéficiaire possédera un avantage concurrentiel sur les marchés actuels, dans la mesure où elle sera dépourvue de tout handicap du passé et bénéficiera de possibilités de financement diversifiées. La fusion avec WUB permettra à NN Bank d’être en bonne position pour assurer sa croissance dans les difficiles conditions actuelles du marché.

(44) Avant l’introduction en Bourse d’ING Insurance Europe, ING Insurance Europe comme WUB resteront distinctes, sur le plan de l’exploitation, du reste d’ING, afin de garantir leur indépendance. En outre, ING propose des mesures de cloisonnement complémentaires visant à garantir encore davantage l’indépendance de l’entité intégrée résultant de la fusion de WUB et de la nouvelle NN Bank. D’après ING, le scénario Van Gogh respecte, voire même excède, les objectifs fixés par la Commission.

(45) ING fait remarquer qu’il n’existe aucune indication du fait qu'ING Direct Italia aurait contrevenu à l’interdiction d’exercer une influence prédominante sur les prix. La plainte de Mediobanca concernant le respect par ING Direct Italia de l’interdiction d’exercer une influence prédominante sur les prix est infondée. Mediobanca mentionne un seul cas concret (septembre 2011), qui est toutefois incorrect sur le plan factuel, dans la mesure où Banca Sistema proposait un meilleur taux qu’ING. En effet, Banca Sistema offrait déjà un taux de 4,25 % le 30 août 2011, comme en témoignent les renseignements communiqués à la Commission le 13 juin 2012.

(46) D’après ING, les doutes de la Commission quant à la capacité pour ING d’obtenir la part de marché qui est la sienne sans avoir bénéficié d'aide sont infondés. ING a apporté la preuve que sa part du marché italien n’a pas augmenté depuis qu’elle a bénéficié de l’aide. Dans tous les cas, aucune des mesures d’aide dont a bénéficié ING n’étaient liées à ING Direct Europe (y compris ING Direct Italia).

(47) ING se défend d'avoir poursuivi une stratégie à haut risque. Les pertes rapportées par ING sur ses investissements, ainsi que ses provisions pour pertes sur prêts (PPP), sont dues à la crise et à certaines mesures de réduction des risques prises par ING afin de s’abriter des conséquences de cette crise.

(48) ING fait valoir que la Commission, le fiduciaire de surveillance et ING ont convenu de prendre pour point de comparaison aux fins de l’évaluation du respect de l’interdiction d’exercer une influence prédominante sur les prix le marché dans son ensemble, couvrant tant les activités en ligne que hors ligne, les petits comme les grands concurrents. ING estime par ailleurs qu’il n'y a aucune raison de distinguer les marchés en ligne et hors ligne pour les produits financiers, car il n'existe plus de banques purement en ligne ou hors ligne.

Observations de De Nederlandsche Bank NV

(49) De Nederlandsche Bank NV (ci-après «DNB») est l’institution chargée de la surveillance prudentielle des établissements financiers aux Pays-Bas et a tenu, à ce titre, à présenter ses observations sur les aspects suivants: — le caractère approprié de la rémunération de la mesure de recapitalisation et la décision d’ING de ne pas distribuer de dividende pendant trois années consécutives; et — la substitution de la cession de WUB par le scénario Van Gogh.

(50) Concernant la rémunération, DNB fait valoir que, à ses yeux, ING n’était pas en mesure de distribuer de dividendes à ses actionnaires. À cet égard, DNB explique que, toutes choses étant égales par ailleurs (24), la distribution d’un dividende entraîne une diminution du capital de l’établissement et mérite donc d’être analysée d’un point de vue prudentiel. DNB explique en outre que ses analyses prudentielles sont de nature prospective et tiennent donc compte, par exemple, de la modification des obligations légales. Elle renvoie concrètement à la mise en place des règles de «Bâle III», synonyme d’un net durcissement des obligations de capital imposées aux banques. D’après DNB, «parmi les différents moyens d'atteindre le respect de ces nouvelles obligations, le plus efficace est de conserver ses bénéfices». DNB explique avoir entretenu un dialogue ininterrompu avec ING en 2010 et 2011, dont il ressort que l’intention d’ING était de rembourser autant que possible l'aide d'État, dans les limites acceptables du point de vue prudentiel eu égard à son capital. Par conséquent, le capital d’ING ne lui permettait pas de distribuer de dividendes ou de prendre toute au mesure réduisant davantage son ratio de capital au sens strict.

(51) DNB a également fait part de ses observations concernant la viabilité du scénario Van Gogh. Elle fait valoir que, prise isolément, WUB présente des activités très majoritairement axées sur l’actif (prêts) plutôt que sur le passif (épargne). Un certain déficit de financement sur le marché des dépôts est donc inhérent au modèle commercial axé sur l'actif poursuivi par WUB. Compte tenu de la difficulté d’obtenir un financement de gros suffisant dans les conditions économiques actuelles, il est essentiel pour WUB de s'inscrire dans le giron d'une société-mère solide capable de mettre à sa disposition un financement significatif pouvant garantir sa viabilité. Étant donné le déficit de financement de WUB, DNB estime normal qu'ING ne soit pas parvenue à lui trouver un acheteur doté de la volonté et de la capacité de mettre à disposition de WUB le financement considérable exigé par celle-ci.

(52) Du point de vue de DNB, le grand avantage du scénario Van Gogh par rapport à l’engagement relatif à WUB est que la base d’actifs de WUB transférée dans ce scénario est plus réduite que dans l'engagement relatif à WUB. La couverture de ces actifs exigeant un moindre financement, le scénario Van Gogh constituerait une proposition plus viable. En conclusion, DNB affirme qu’elle n’aurait pas accepté l’acquisition par NN Bank d’un portefeuille d'actifs plus large. En revanche, la taille de la banque prévue par le scénario Van Gogh rend cette solution acceptable du point de vue prudentiel.

Observations de Nationale Nederlanden (25)

(53) Nationale Nederlanden a fait part de ses observations concernant la viabilité et la position concurrentielle de NN Bank dans le scénario Van Gogh. Nationale Nederlanden estime que la viabilité de NN Bank ne fait aucun doute et que la combinaison de NN Bank et de WUB placera l’entité ainsi créée en meilleure position concurrentielle que chacune de ses composantes seule. Nationale Nederlanden fait remarquer à cet égard que NN Bank possède un modèle commercial plus équilibré et plus diversifié, ainsi qu’un bilan plus solide censé permettre un accès plus stable au financement (un facteur concurrentiel clé), l’accès à 2,5 millions de clients, un modèle de distribution plus large et une image de marque plus affirmée.

(54) Nationale Nederlanden estime qu’une banque dépourvue d’un réseau d’agences physiques a plus d’attrait qu’une banque grevée des coûts d’exploitation d’un réseau d’agences hérité. Elle estime par ailleurs qu’offrir des comptes courants constituerait plutôt un fardeau stratégique qu’un atout concurrentiel pour NN Bank.

(55) En conclusion, Nationale Nederlanden voit dans le scénario Van Gogh l’occasion d’accroître les capacités et l’échelle des activités bancaires de détail de NN Bank plus rapidement que ce dont celle-ci aurait été capable de manière autonome.

Observations du comité d’entreprise de WUB

(56) Le comité d’entreprise de WUB a fait part de ses observations concernant le scénario Van Gogh. Il souscrit au fait qu’il convient effectivement d’assurer la viabilité de la nouvelle banque à long terme. Le comité d’entreprise met en évidence à titre d’exemple quelques aspects sur lesquels la nouvelle banque devra, pour ce faire, se doter d’une politique dynamique (innovation en matière de produits en anticipation des changements de politique publique en matière de crédits hypothécaires, nouveautés concernant les intermédiaires, nouveaux canaux de distribution et informatique).

(57) Le comité d’entreprise insiste sur le fait qu’une décision rapide de la Commission serait également dans l’intérêt des travailleurs de WUB.

Observations de WUB

(58) Le directoire de WUB a fait part de ses observations concernant la position concurrentielle et la viabilité de la nouvelle NN Bank après l’intégration de WUB. D’après le directoire, la viabilité et la compétitivité de l’entreprise seront assurées, et ce pour plusieurs raisons.

(59) Premièrement, le directoire est convaincu qu’une petite banque comme NN Bank a besoin d’une société-mère solide telle que Nationale Nederlanden pour lui permettre, entre autres, d’accéder plus facilement au marché de gros.

(60) Deuxièmement, le directoire insiste sur les conditions difficiles du marché néerlandais des crédits hypothécaires, au sein duquel le principal canal de distribution (courtiers indépendants) subit des changements de taille. La nouvelle NN Bank sera en mesure de mettre en œuvre une stratégie de distribution à canaux multiples (via des intermédiaires liés et en distribution directe).

(61) Troisièmement, le directoire perçoit aussi une valeur ajoutée dans l’image de marque et la réputation solides de Nationale Nederlanden sur le marché.

(62) Enfin, le directoire fait remarquer que le scénario Van Gogh permettra à NN Bank de concentrer ses moyens sur une organisation et une marque uniques. C’est un gage d’efficacité accrue du point de vue organisationnel et d’un meilleur poids concurrentiel.

(63) En conclusion, le directoire précise en outre que le scénario Van Gogh est actuellement la seule option de cession disponible et faisable.

(64) Dans un courrier séparé, les membres indépendants du conseil de surveillance de WUB font part de leur soutien à la position du directoire et donnent explicitement leur aval à la lettre de ce dernier.

Observations de Vereniging Eigen Huis

(65) Vereniging Eigen Huis est une association néerlandaise de propriétaires représentant 700 000 souscripteurs de crédits hypothécaires aux Pays-Bas. Celle-ci a fait parvenir à la Commission un film documentaire intitulé «Uw hypotheek als melkkoe» [«Votre crédit hypothécaire, cette vache à lait»] consacré au marché néerlandais des crédits hypothécaires (et à des questions telles que l’augmentation des prix des hypothèques aux Pays-Bas, l’évolution du paysage concurrentiel et les interdictions d’exercer une influence prédominante sur les prix). L’association insiste sur la pertinence de ces informations concernant le troisième volet de la procédure entamée par la Commission (concernant la stratégie tarifaire d’ING Direct Italia).

Réaction des Pays-Bas aux observations des parties tierces

(66) Les Pays-Bas prennent note de l’existence d’observations de parties tierces quant aux questions de viabilité concernant WUB et le scénario Van Gogh. Tous les auteurs d’observations estiment que le scenario Van Gogh constitue un substitut acceptable à l’engagement original relatif à WUB. En outre, les Pays-Bas prennent note du fait que DNB juge le scénario Van Gogh acceptable du point de vue prudentiel.

(67) Après lecture de toutes les observations, les Pays-Bas restent confiants dans la capacité du scénario Van Gogh à permettre l’émergence d’un nouvel acteur viable et concurrentiel sur le marché néerlandais de la banque de détail. Ils prennent par ailleurs note des réflexions concernant les effets néfastes de la période d’incertitude sur les salariés, entre autres, ainsi que sur d’autres parties prenantes. Les Pays-Bas espèrent qu’une décision sur la modification du plan de restructuration d’ING donnera les assurances nécessaires à WUB et à ses salariés. Enfin, en ce qui concerne les observations de Vereniging Eigen Huis, les Pays-Bas soulignent que le documentaire a trait au marché néerlandais des crédits hypothécaires et propose de prendre contact avec les services néerlandais de la concurrence sur cette question. Ils observent que le troisième volet de la procédure engagée par la Commission concerne les plaintes de Mediobanca au sujet du respect par ING Direct de l’interdiction d’exercer une influence prédominante sur les prix en Italie.

V. POSITION DES PAYS-BAS

5.1. FACTEURS ÉCONOMIQUES PESANT SUR LA MISE EN ŒUVRE PAR ING DU PLAN DE RESTRUCTURATION DU 22 OCTOBRE 2009

(68) Les Pays-Bas font valoir que la crise actuelle qui sévit en Europe n’était pas prévue lors du dépôt du plan de restructuration d’ING le 22 octobre 2009; les prévisions financières fournies à l'époque ne tenaient évidemment pas compte des conséquences de cette crise.

(69) En dépit de cet environnement difficile, ING Bank a continué de produire de bons résultats financiers. En 2011, elle a participé à des tests de résistance menés à l'échelle de l’Union (en juillet et en octobre) sous la houlette de l’Autorité bancaire européenne (ABE) (26). L’ABE a proposé un nouvel objectif de 9 % de fonds propres de base (Core Tier 1) à compter de juin 2012, qu'ING est parvenue à respecter. Du côté des assurances, ING a également pris des mesures significatives afin d’améliorer sa performance, d’accroître sa couverture et de préparer ses activités d’assurance pour un avenir autonome.

(70) Par ailleurs, la position d’ING en matière de financement et de liquidité est restée saine. Par exemple, ING n'a pas eu recours aux opérations de refinancement à long terme proposées par la BCE en décembre 2011 et mars 2012.

(71) La crise des dettes souveraines a, par exemple, entraîné pour ING des pertes significatives sur son portefeuille de bons d’État grecs, dépréciés de près de 80 % à la suite des efforts consentis par le secteur privé. Cette dépréciation s’est soldée par une perte cumulée d’environ 1 milliard d’euros par ING.

5.2. NOUVELLE PROPOSITION DES PAYS-BAS

(72) Le 31 octobre 2012, les Pays-Bas ont présenté à la Commission une nouvelle proposition comportant une série de modifications à apporter au plan de restructuration du 22 octobre 2009 dans le but de répondre aux préoccupations soulevées dans la décision d’ouverture, ainsi que de nouveaux engagements temporels concernant la cession d'ING Insurance, accompagnés d’une prolongation de la période de restructuration.

Engagement relatif à NN Bank pour substitut de l’engagement relatif à WUB

(73) La nouvelle proposition des Pays-Bas concernant la cession de NN Bank s’appuie sur la proposition décrite aux considérants 39 et 78 de la décision d’ouverture. La nouvelle proposition prévoit la conservation par la NN Bank intégrée d'environ 3 milliards d'euros de crédits hypothécaires (27) et financements associés, tandis qu’ING conserverait 34 milliards d’euros du portefeuille de crédits hypothécaires, dont une partie serait confiée à la gestion de NN Bank.

Structure et gamme de produits

(74) Les Pays-Bas renouvellent leur engagement portant sur la création par ING d'une nouvelle société à céder dans cet État membre (ci-après l'«entreprise à céder») destinée à quitter le giron des activités bancaires de détail actuelles d’ING. Cette nouvelle société devra être viable et concurrentielle, autonome et distincte des activités conservées par ING. Elle comprendra certaines parties des activités de WUB cédées antérieurement et des activités actuelles (limitées) de la division bancaire récemment créée de Nationale Nederlanden (NN Bank).

(75) L'entreprise à céder dépendra d'ING Insurance/Investment Management (IM) Europe, caractérisée par une présence stratégique de longue date sur le marché néerlandais du détail, et exercera ses activités sous la marque «Nationale Nederlanden» (en tant que «NN Bank»). Elle sera dotée de ses propres capacités de financement et d’un vaste réseau de distribution. NN Bank sera ensuite cédée comme partie d'ING Insurance Europe au plus tard le 31 décembre 2015, probablement au moyen d’une introduction en Bourse.

(76) NN Bank proposera une gamme de produits large et cohérente, comprenant des crédits hypothécaires, produits d’épargne, rentes bancaires, produits de placement et produits de crédit à la consommation, en combinaison avec certains produits d'assurance de détail composant l’offre de base de Nationale Nederlanden (qui inclut tous les types de produits sauf les produits d'assurance vie et IARD). NN Bank se présentera aux clients par l'intermédiaire d'un modèle de distribution intégré à canaux multiples comprenant des conseillers financiers indépendants et des intermédiaires liés couvrant l'ensemble du territoire et offrant des conseils sur des situations et produits financiers complexes, ainsi que, de plus en plus, l'internet et des centres d'appel, tant pour les ventes que pour le service. Ensemble, ces canaux de distribution permettent de toucher plus de 2,5 millions de clients de Nationale Nederlanden.

(77) Le plan d’entreprise de NN Bank communiqué le 11 juillet 2012 présente le bilan prévisionnel ci-dessous. Figure 1 plan d'entreprise de NN Bank (en millions d’euros) Actifs […] […] […] […] […] […] Crédits hypothécaires […] […] […] […] […] […] Crédits à la consommation […] […] […] […] […] […] Trésorerie et equivalents de trésorerie […] […] […] […] […] […] Capital […] […] […] […] […] […] Passif […] […] […] […] […] […] Dépôts de la clientèle […] […] […] […] […] […] Épargne […] […] […] […] […] […] Épargne d’entreprise/levensloop […] […] […] […] […] […] Rentes bancaires – crédits hypothécaires […] […] […] […] […] […] Rentes bancaires – viager […] […] […] […] […] […] Financement de gros […] […] […] […] […] […] Financement par ING Bank […] […] […] […] […] […] Marchés financiers […] […] […] […] […] […] Actifs pondérés en fonction du risque […] […] […] […] […] […] Ratio de fonds propres de base […] […] […] […] […] […]

Rendement des capitaux propres

(78) Les nouvelles données économiques du scénario Van Gogh, dont les engagements complémentaires, prévoient un rendement des capitaux propres d’environ [7-12] % après cinq ans et entre [9-15] % à long terme.

Objectifs de production pour les produits clés

— Crédits hypothécaires

(79) Sur le plan des crédits hypothécaires, NN Bank aura une nouvelle production annuelle moyenne (comprenant les renouvellements du portefeuille détenu par ING Bank, sous marque NN) d’au moins [1,5-6] milliards d’euros, représentant [2-9] % de la production annuelle totale de crédits hypothécaires sur le marché néerlandais et ne dépassant pas [2-8] milliards d’euros par an entre 2013 (28) et 2015. En cas de non-respect de ces critères ING prend les engagements suivants: — transférer certaines relations clients au moyen d’un transfert de crédits hypothécaires à NN Bank (sur la base d’offres personnelles faites aux clients d’ING Bank intéressés par l’ouverture d’un tel crédit (29) (30)); — transférer la propriété de ces crédits hypothécaires sans frais additionnels pour le client ou pour NN Bank; et — autoriser NN Bank à employer les canaux de distribution d’ING Bank pour proposer des crédits NN Bank aux clients d’ING Bank, de manière à atteindre les objectifs.

— Crédits à la consommation

(80) En matière de crédits à la consommation, NN Bank aura, jusqu’au 31 décembre 2013, une nouvelle production annuelle d’au moins [10-100] millions d’euros, représentant au moins [0,5-4] % de la production totale de crédits à la consommation sur le marché néerlandais (31). Ensuite, la nouvelle production annuelle de NN Bank sera d’au moins [40-140] millions d’euros et représentera au moins [0,5-6] % de la production totale de crédits à la consommation sur le marché néerlandais mesurée à partir du 31 décembre 2015 avec un maximum de [100-200] millions d’euros. En cas de non-respect de ces critères, ING prend les engagements suivants: — transférer certaines relations clients au moyen du transfert d’un portefeuille de clients de crédits à la consommation d’ING Bank Netherlands (32) à NN Bank (33); et — transférer la propriété de ces crédits à la consommation sans frais additionnels pour le client ou pour NN Bank.

— Facilités de paiement

(81) ING s’engage à doter NN Bank d’une facilité de paiement sous la forme d’une carte de crédit de marque NN dont le coût pour le client n’excédera pas celui d’une carte de débit. ING fournira aux titulaires de cartes de crédit de marque NN un accès gratuit à ses distributeurs automatiques pendant trois ans à compter de la date de lancement de ladite carte de crédit et pour la dernière fois jusqu’au 31 décembre 2015.

(82) ING enverra un courrier publicitaire concernant NN Bank à 350 000 de ses clients dans le respect de législation néerlandaise relative à la protection de la vie privée. ING sera autorisée à expliquer que ce courrier est envoyé par ING afin de se conformer aux règles de l’Union concernant les aides d’État.

Interdiction couplée

(83) ING s’engage à ce que la production annuelle de crédits hypothécaires d’ING Bank (hors renouvellements) n’excède pas [2-4] fois la nouvelle production de NN Bank. La nouvelle production trimestrielle d’ING ne pourra pas, quant à elle, excéder [2,5- 5] fois la nouvelle production de NN Bank pour le même trimestre et [2,25-4,5] fois la nouvelle production de NN Bank sur une base semestrielle. Si la nouvelle production annuelle de NN Bank dépasse [2-8] milliards d’euros, aucune restriction ne sera imposée à ING Bank en termes de nouvelle production. (En d’autres termes, si pendant un semestre la nouvelle production de NN Bank dépasse [1-4] milliards d’euros, ING ne sera pas tenue de limiter son volume de nouvelle production au semestre suivant.)

(84) Le rapport de [2-4] entre la nouvelle production d’ING hors renouvellements et la nouvelle production de NN Bank se fonde sur les chiffres fournis par les Pays-Bas et repris à la figure 2. Pour la période de janvier 2011 à juin 2012, pour laquelle les Pays-Bas ont fourni des chiffres, la production moyenne annualisée était de [5-15] milliards d’euros. Divisé par [1,5-6] milliards par an (la production minimale de NN Bank selon les engagements d’ING), ce chiffre donne le rapport précisé. Figure 2 Nouvelle production de crédits hypothécaires par ING en 2011 et au premier semestre 2012 Mortgages Netherlands: new production and renewals (excluding WUB mortgages)

AMOUNTS × EUR 1 mln jan-11 feb-11 mrt-11 apr-11 mei-11 jun-11 jul-11 aug-11 sept-11 new production 878 835 1 020 856 921 888 762 679 549 renewals [500-1 000 ] [300-800] [300-800] [500-1 000 ] [500-1 000 ] [500-1 000 ] [600-1 100 ] [600-1 200 ] [600-1 200 ] okt-11 nov-11 dec-11 jan-12 feb-12 mrt-12 apr-12 mei-12 jun-12 new production 485 369 466 403 421 624 627 571 547 renewals [600-1 200 ] [500-1 000 ] [600-1 200 ] [600-1 200 ] [500-1 000 ] [400-900] [600-1 200 ] [600-1 200 ] [600-1 200 ]

(85) Tous les mois, NN Bank devra fournir sans retard injustifié à ING des informations concernant sa nouvelle production (nouvelles propositions, propositions acceptées), ainsi que des prévisions. Le respect du plafond sera mesuré sur la base des chiffres de production publiés par le cadastre (34).

(86) La restriction visée au considérant 85 vaut du 1er janvier 2013 au 31 décembre 2015. Pendant la période transitoire antérieure au lancement de NN Bank, ING s’engage à ce que sa nouvelle production (hors renouvellements) n’excède pas [2-4] fois le montant de [1,5–6] milliards d’euros ([3-24] milliards d’euros) sur une base annuelle. ING fera rapport trimestriellement des progrès accomplis.

Engagement en matière d’autofinancement

(87) NN Bank sera en grande partie autofinancée par ses produits d’épargne de détail et les fonds excédentaires de l’activité d’assurance. Ce financement sera complété au besoin par un financement externe. Nationale Nederlanden a accès au financement et aux capitaux nécessaires pour permettre la croissance et la production de crédits hypothécaires, ce qui constitue un atout concurrentiel dans les conditions actuelles du marché.

(88) Le bilan de NN Bank devra être autofinancé. Le profil de financement de NN Bank correspondra au bilan prévisionnel visé dans le plan d’entreprise. ING n’augmentera pas le financement de NN Bank en termes absolus au-delà des montants visés au plan d’entreprise de NN Bank pour chaque année. Le financement maximal fourni par ING en 2015 sera de 2,7 milliards d’euros.

(89) Le financement fourni par ING à la fin de l’année 2015 (pour un montant maximal de 2,7 milliards d’euros) devra se présenter sous la forme de titres négociables. ING doit pouvoir acheter au prix du marché des billets garantis ou non, tels que des obligations sécurisées ou des titres adossés à des prêts hypothécaires résidentiels (dits «RMBS»). Les billets pourront également être acquis par des investisseurs étrangers à ING. Cent pour cent de ces billets devront avoir une échéance égale ou supérieure à cinq ans à l’émission, 66 % une échéance égale ou supérieure à sept ans et 33 % une échéance égale ou supérieure à 10 ans. La détermination d’un prix «de pleine concurrence» dépendra du prix du titre lui-même ou, si ING est la seule à acquérir ces titres, du cours sur le marché secondaire de titres comparables proposés par le fiduciaire de surveillance.

(90) Le financement de NN Bank (somme des dépôts et du financement de gros) (35) correspondra la première année à 75 %, la deuxième année à 80 % et la troisième année à 85 % (pour un financement de gros de [1-4] milliards d’euros au maximum) au moins du montant prévu dans le plan d’entreprise.

(91) Si, en raison d’une modification substantielle du cadre législatif et/ou des conditions du marché, le financement réel se trouve en dessous de ces fourchettes et exige une adaptation du bilan prévisionnel, ING en fera part au fiduciaire de surveillance et à la Commission. En consultation avec la Commission, le fiduciaire de surveillance proposera les mesures à prendre afin de préserver la viabilité de NN Bank. Ces mesures seront soumises à l’approbation de la Commission.

(92) Le niveau de financement fourni par ING fera l’objet d’une révision annuelle à partir du lancement de NN Bank, soit le moment à partir duquel la structure de NN Bank telle que décrite sera opérationnelle, et jusqu’au 31 décembre 2015.

(93) Si le financement prévu par le plan d’entreprise de NN Bank n’est pas atteint à la fin de chaque année, ING y remédiera en prenant les mesures décrites aux considérants 94 à 96 ci-dessous.

(94) Après la première année, ING enverra un courrier publicitaire relatif à NN Bank à 50 000 clients supplémentaires d’ING si le financement réel est inférieur à 80 % et à 100 000 clients supplémentaires si le financement réel est inférieur à 75 % du financement prévu au plan d’entreprise pour la première année. Après la deuxième année, ING enverra un courrier publicitaire relatif à NN Bank à 100 000 clients supplémentaires d’ING si le financement réel est inférieur à 85 % et à 150 000 clients supplémentaires si le financement réel est inférieur à 80 % du financement prévu au plan d’entreprise pour la deuxième année. Ces courriers seront envoyés conformément à la législation néerlandaise relative à la protection de la vie privée. ING sera autorisée à expliquer à ses clients qu’elle envoie ce courrier afin de se conformer aux règles de l’Union concernant les aides d’État.

(95) Après la première année, ING fournira à NN Bank un budget de marketing complémentaire d’1 million d’euros si le financement réel est inférieur à 80 % et de 2 millions d’euros si le financement réel est inférieur à 75 % du financement prévu au plan d’entreprise pour la première année. Après la deuxième année, ING fournira à NN Bank un budget de marketing complémentaire de 2 millions d’euros si le financement réel est inférieur à 85 % et de 4 millions d’euros si le financement réel est inférieur à 80 % du financement prévu au plan d’entreprise pour la deuxième année. Après la troisième année, ING fournira à NN Bank un budget de marketing complémentaire de 5 millions d’euros si le financement réel est inférieur à 85 % et de 6 millions d’euros si le financement réel est inférieur à 80 % du financement prévu au plan d’entreprise pour la troisième année. NN Bank utilisera ces budgets pour un nouvel effort de promotion de ses ventes directes (36).

(96) Si, en 2015, le financement réel est inférieur à 85 % du financement prévu par le plan d’entreprise pour 2015, en sus de l’adoption des mesures correctives visées aux considérants 94 et 95, ING prolongera de deux ans l’accès gratuit à ses distributeurs pour les titulaires de cartes de crédit de marque NN (jusqu’au 31 décembre 2017).

(97) La Commission procédera à une évaluation des engagements décrits aux considérants 73 à 96 lorsque plus de 50 % d’ING Insurance Europe ou, le cas échéant, de NN Bank, auront été cédés ou, à défaut, le 31 décembre 2015. Les engagements prennent fin à la date à laquelle plus de 50 % d’ING Insurance Europe auront été cédés ou, le cas échéant, à la date de cession de NN Bank, sauf disposition contraire.

(98) La création de NN Bank sera supervisée par le fiduciaire de surveillance actuellement désigné. ING prendra soin de cloisonner NN Bank jusqu’à la cession de plus de 50 % d’ING Insurance Europe. Cela sera vérifié par le fiduciaire de surveillance. Ce cloisonnement sera conçu de manière à permettre à NN Bank et NN Insurance de poursuivre comme il se doit une stratégie commerciale intégrée portant sur des produits et services d’assurance et de banque de détail.

(99) ING s’abstiendra, pendant une période transitoire de 12 mois après la cession de NN Bank (cession de plus de 50 % d’Insurance Europe et NN Bank) de solliciter activement les clients de NN Bank pour des produits fournis par NN Bank à ces clients à la date d’adoption de la présente décision.

Capitalisation

(100) Dans le cadre de l’exécution du plan d’entreprise de NN Bank, ING conservera une partie du portefeuille existant de crédits hypothécaires de WUB. Le bilan de NN Bank sera modeste au départ, de manière à fournir un équilibre adapté entre l’actif et le passif et à lui permettre de devenir rapidement un acteur de taille moyenne. La capitalisation de NN Bank sera suffisante pour lui permettre d’exécuter son plan de croissance à long terme: ING transfèrera le produit économique du portefeuille conservé par elle (350 millions d’euros sur la base de la valeur nette actuelle du produit [économique] dudit portefeuille) comme première injection de capital. Elle fournira ensuite un capital additionnel (jusqu’à 120 millions d’euros) si nécessaire et au moment nécessaire, mais au plus tard juste avant la cession (si le ratio de fonds propres de Bâle III devient obligatoire et au moment où NN Bank a besoin de capital pour mettre en œuvre son plan d’entreprise). L’évolution ainsi prévue de la capitalisation de NN Bank en garantira la croissance jusqu’en 2016 environ. Ensuite, NN Bank sera en mesure de financer seule sa croissance. En résumé, ING supportera l’ensemble des dépenses et risques liés au portefeuille de crédits hypothécaires conservé par elle (jusqu’à échéance), tandis qu’elle en transfèrera les bénéfices à NN Bank.

(101) ING s’engage à viser un ratio de fonds propres de base d’au moins 12 % pour NN Bank (soit nettement supérieur au minimum légal) avant le 31 décembre 2015 ou à la date de la cession de plus de 50 % d’ING Insurance/IM Europe ou, le cas échéant, de la cession de NN Bank.

Engagement en matière de cession

(102) ING continue, jusqu’au 31 décembre 2015, de réduire son bilan d’environ 45 % par rapport aux résultats du troisième trimestre de l’année 2008, au moyen de cessions (37) ou d’autres mesures visant à réduire la taille de ce bilan (comme la liquidation de portefeuilles) (38). L’engagement porte sur une réduction de bilan par rapport aux chiffres du troisième trimestre de l’année 2008, sans tenir compte des conséquences possibles de la croissance organique, de la variation des taux de change, de la variation des taux d’intérêt ou de toute augmentation supplémentaire liée à d’éventuelles exigences réglementaires nouvelles, comme dans le cas où, par exemple, les banques seraient obligées de détenir des tampons de liquidité sensiblement supérieurs en vertu de nouvelles réglementations européennes.

(103) Aucune restriction n’est imposée à la croissance organique (c’est-à-dire non liée à des acquisitions) du bilan des entités d’ING. ING poursuit sa politique générale consistant à destiner la croissance des fonds confiés par ses clients principalement à des prêts à l’économie réelle (entreprises et consommateurs) et à continuer à réduire son exposition à des classes d’actifs à risque relativement élevé parmi les titres adossés à des créances hypothécaires commerciales et résidentielles (RMBS). Elle ne prendra pas de nouvelles initiatives accroissant son exposition immobilière directe (39), conformément à la politique générale de réduction des risques d’ING.

(104) ING s’engage à céder plus de 50 % des activités d’ING Insurance Asia avant le 31 décembre 2013, plus de 50 % des activités d’ING Insurance US avant le 31 décembre 2014 et plus de 50 % des activités d’ING Insurance Europe avant le 31 décembre 2015 (40), en plus des entités/activités déjà cédées par ING, placées en liquidation ou clôturées, telles qu’énumérées au considérant 77 de la décision de restructuration de 2012 et dans le dernier rapport d’avancement semestriel (41). En outre, ING s’engage à céder au moins 25 % de ses activités d’assurance aux États-Unis avant le 31 décembre 2013 (42).

(105) La cession de plus de 50 % de la participation d’ING (mesurée en actions) dans une société est réputée respecter l’exigence de cession. Cela signifie pour ING la perte de la majorité au conseil d’administration et la déconsolidation de la société (conformément aux règles comptables des normes internationales d’information financière). ING cédera sa participation restante dans i) ING Insurance Europe avant le 31 décembre 2018, ii) ING Insurance US avant le 31 décembre 2016, et iii) ING Insurance Asia avant le 31 décembre 2016.

(106) ING s’engage à éliminer le double effet de levier. Pour ce faire, à mesure de la cession des activités d’assurances, le produit de la cession sera employé aux fins de réduction du double effet de levier, dans la mesure où ce produit n’est pas nécessaire pour maintenir un niveau de levier acceptable pour les activités d’assurance restantes. L’objectif est, in fine, d’éliminer totalement le double effet de levier. En outre, dans la mesure où un capital excédentaire est produit au-delà des exigences nécessaires pour satisfaire aux règles de Bâle III ou de Solvabilité II, les dividendes distribués au groupe ING peuvent constituer un vecteur supplémentaire d’accélération de l’élimination du double effet de levier.

Nouveaux engagements en matière de conduite

Interdiction de procéder à des acquisitions

(107) Les Pays-Bas s’engagent en outre à ce qu’ING respecte l’interdiction de procéder à des acquisitions.

(108) ING s’abstiendra de toute acquisition d’établissements financiers durant une période supplémentaire s’étendant jusqu’au 18 novembre 2015 ou jusqu’à la date à laquelle plus de 50 % des activités d’assurance asiatiques, 50 % des activités d’assurance aux États-Unis et 50 % des activités d’assurance en Europe auront été cédés, si cette date intervient avant (43). ING s’abstiendra également, durant cette même période, de toute autre acquisition d’activités qui ralentirait le remboursement des titres Core Tier 1 aux Pays-Bas.

(109) En dépit de cette interdiction, ING pourra, après avoir obtenu l’approbation de la Commission, acquérir des entreprises, notamment si cela s’avère essentiel en vue de sauvegarder sa stabilité financière ou sa compétitivité sur les marchés concernés.

Interdiction d’exercer une influence prédominante sur les prix

(110) Les Pays-Bas s’engagent en outre à interdire à ING Bank d’exercer une influence prédominante sur les prix.

(111) Les Pays-Bas désigneront un fiduciaire de surveillance présélectionné et proposé par ING afin de surveiller le respect de cet engagement (ci-après «fiduciaire chargé de la surveillance de l’interdiction d’exercer une influence prédominante sur les prix»). La désignation de ce fiduciaire est soumise à l’approbation de la Commission.

Activités d’ING (non ING Direct) dans l’UE représentant plus de 5 % de part de marché

(112) L’interdiction d’exercer une influence prédominante sur les prix ne s’applique pas aux Pays-Bas (crédits hypothécaires, épargne, dépôts des petites et moyennes entreprises [PME], banque privée, etc.). Pour les autres activités d’ING [non ING Direct] dans l’UE représentant plus de 5 % de part de marché, les restrictions visées aux considérants 113 et 114 s’appliquent.

(113) Sans autorisation préalable de la Commission, ING n’offrira pas de tarifs plus favorables sur ses produits standardisés (sur les marchés définis au considérant 114) que ses trois concurrents directs offrant les tarifs les plus avantageux, eu égard aux marchés de l’Union européenne où ING détient une part de marché de plus de 5 %. Par conséquent, ING ne peut proposer un tarif donné que s’il existe au moins trois produits sur le marché offrant un tarif plus intéressant.

(114) Cet engagement se limite aux produits standardisés d’ING sur les marchés de produits suivants: i) marchés de l’épargne de détail, ii) marchés des crédits hypothécaires de détail, iii) services financiers privés dans la mesure où ceux-ci impliquent les produits hypothécaires ou produits d’épargne ou iv) formules de dépôt pour PME (PME au sens de la définition traditionnellement/couramment utilisée par ING dans ses activités au sein du pays concerné). Dès qu’elle se rend compte qu’elle offre pour ses produits des tarifs plus favorables que ceux de ses trois concurrents offrant les meilleurs tarifs, ING sera tenue d’ajuster ses tarifs, dès que possible et sans délai injustifié (44), à un niveau répondant au présent engagement. Au moment où ING fixe ses tarifs, elle évaluera si ces derniers respectent les restrictions imposées dans le cadre de l’interdiction d’exercer une influence prédominante sur les prix. Afin d’éviter autant que possible tout conflit entre l’interdiction d’exercer une influence prédominante sur les prix et les restrictions légales entourant l’ajustement des tarifs, ING limitera la validité de ses offres commerciales à trois mois au maximum.

ING direct EU

(115) En outre, afin de soutenir la viabilité à long terme d’ING, ING Direct s’abstiendra, sans autorisation préalable de la Commission, d’offrir un tarif plus intéressant que celui de son concurrent direct le plus avantageux (parmi les dix établissements financiers (45) détenant les plus grandes parts de marché pour les produits en question) (46) pour ce qui est des produits ING standardisés sur les marchés du crédit hypothécaire de détail et de l’épargne de détail dans l’UE. Par conséquent, ING ne peut proposer un tarif donné que s’il existe au moins un produit sur le marché offrant un tarif plus intéressant. Tous les tarifs proposés par ces établissements financiers (y compris ceux de secondes marques et de filiales) peuvent être employés aux fins de cette comparaison.

(116) Dès qu’elle constate qu’elle influence les prix de manière prédominante sur un marché de prêts hypothécaires ou d’épargne de détail au sein de l’Union européenne, ING Direct ajustera ses tarifs, dès que possible et sans délai injustifié, à un niveau répondant au présent engagement (47). Au moment où ING Direct fixe ses tarifs, elle évaluera si ces derniers respectent les restrictions imposées. Afin d’éviter autant que possible tout conflit entre l’interdiction d’exercer une influence prédominante sur les prix et les restrictions légales et réglementaires entourant l’ajustement des tarifs, ING Direct limitera la validité de ses offres commerciales à trois mois au maximum.

(117) Dans le cas où le nombre de tarifs compris dans le tableau comparatif des meilleurs tarifs de chacun des dix plus grands établissements financiers du pays est inférieur à 10, ce sont ceux des 11e, 12e, 13e établissements, etc. qui seront employés, jusqu’à ce que les tarifs de dix établissements financiers différents soient repris.

(118) Pour chaque pays et chaque catégorie de produits, une liste préétablie des dix principaux établissements financiers a été convenue (et est comprise dans une annexe technique complémentaire qui servira de base à la surveillance). Cette liste sera employée jusqu’au 30 juin 2013 et sera mise à jour périodiquement. Dans le courant du deuxième trimestre de 2013, le fiduciaire chargé de la surveillance de l’interdiction d’exercer une influence prédominante sur les prix (48) procédera au réexamen de cette liste et proposera des modifications si nécessaire.

(119) Pour l’Espagne, la France et l’Italie, il a été convenu de conditions particulières en matière de comparaison des tarifs. Dans le cas de l’Italie (taux de base), ING s’engage à ne pas offrir de tarif inférieur au meilleur taux de base offert en Italie sur l’ensemble du marché de l’épargne (à l’exception de trois acteurs de niche: […]). Les nouveaux arrivants sur le marché seront soumis à l’évaluation du fiduciaire en charge de la surveillance de l’interdiction d’exercer une influence prédominante sur les prix. Le comparatif relatif aux taux promotionnels variables sur l’épargne en Italie repose sur les dix principaux établissements financiers. Pour chaque établissement, le taux promotionnel variable sur l’épargne le plus élevé sera pris en considération. Si un établissement n’offre pas de taux promotionnel variable sur l’épargne, le taux fixe le plus élevé pour un dépôt à [1-12] mois sera pris en considération à la place. Toutefois, si plus de [2-6] des dix principaux établissements financiers offrent un taux promotionnel variable sur l’épargne, il ne peut plus être recouru à la possibilité d’inclure les taux fixes de dépôts à [1-12] mois. ING s’engage à ne pas fixer de tarif plus bas que la meilleure offre du comparatif. L’annexe visée au considérant 118 comprend des détails quant aux exceptions ainsi que d’autres précisions.

(120) En outre, ING n’offrira pas d’incitants (comme une prime) à l’ouverture d’un compte d’épargne qui, combinés avec le taux d’intérêt offert, rendent cette offre plus intéressante que la meilleure offre combinée de taux d’intérêt et d’incitant à l’ouverture sur le marché des produits d’épargne. En outre, dans le cas d’offres groupées de produits (comprenant un compte d’épargne), toute combinaison de taux d’intérêt et d’incitant à l’ouverture de cette offre groupée ne peut dépasser la meilleure offre combinée de taux d’intérêt et d’incitant à l’ouverture sur le marché des produits d’épargne ou pour une offre groupée semblable. Une offre groupée comprend la tarification du produit lui-même. Aux fins de la détermination de la valeur combinée de l’offre, l’incitant à l’ouverture est soustrait de la moyenne du premier dépôt enregistré par ING dans le cadre de l’offre sur douze mois. Le résultat est un taux d’intérêt effectif combiné. Dans le cas d’ING Retail (49), les offres groupées seront comparées aux offres des trois concurrents directs offrant les meilleurs prix. Dans le cas d’ING Direct, les offres groupées seront comparées aux offres des dix établissements financiers possédant les plus grandes parts de marché pour les produits concernés.

(121) Si le marché se modifie de telle manière qu’une concurrence significative fait défaut dans une certaine catégorie de comparaison, même après l’inclusion de tous les établissements financiers, ou si des concurrents i) fournissent des informations incorrectes ou incomplètes aux consommateurs concernant l’interdiction faite à ING d’exercer une influence prédominante sur les prix ou ii) tentent de placer ING en position de risquer de contrevenir à cette interdiction, le fiduciaire chargé de la surveillance de l’interdiction d’exercer une influence prédominante sur les prix, après consultation de la Commission, fera une proposition et tentera de convenir avec la Commission et ING d’une solution dans l’esprit des solutions reprises à l’annexe.

(122) Les engagements relatifs à l’interdiction d’exercer une influence prédominante sur les prix pris par ING en 2009 et annexés à la décision de restructuration de 2012 resteront en vigueur pour une période transitoire de trois mois après l’adoption de la présente décision. Les nouvelles restrictions visées à l’annexe I entreront en vigueur trois mois après l’adoption de la présente décision. L’interdiction d’exercer une influence prédominante sur les prix s’appliquera jusqu’au 18 novembre 2015 ou, si cette date intervient plus tôt, à la date à laquelle plus de 50 % des activités d’assurance en Asie, 50 % des activités d’assurance aux États-Unis (50) et 50 % des activités d’assurance en Europe auront été cédés.

Allongement de la période de restructuration et prolongation des autres engagements du plan de restructuration

(123) ING continuera à orienter son financement hors dépôts vers un financement à plus long terme moyennant l’émission d’un nombre accru de titres de créance portant une échéance à plus d’un an. Cette stratégie implique une poursuite de l’accroissement de la part relative de l’encours à long terme (portant échéance à plus d’un an) dans le bilan d’ING hors dépôts. Le succès de cette stratégie dépend d’une détente sur les marchés.

(124) Concernant le remboursement anticipé de titres Tier 1 et Tier 2, les Pays-Bas s’engagent à ce que ING soumette à l’autorisation de la Commission tout remboursement anticipé ou rachat de fonds propres complémentaires Tier 2 et de base Tier 1 avant le 18 novembre 2014 au plus tôt ou la date à laquelle ING aura complètement remboursé les titres CT1 acquis par les Pays-Bas (y compris les intérêts courus des coupons Core Tier 1 et les frais de sortie).

(125) ING ne sera pas tenue de reporter le paiement de coupons sur les hybrides.

(126) Les autorités néerlandaises sont conscientes que la Commission est opposée au fait que les bénéficiaires d’aides d’État rémunèrent leurs propres fonds (fonds propres et dette subordonnée) lorsque leurs activités ne génèrent pas suffisamment de profits et que dans ce contexte, la Commission est en principe opposée au remboursement anticipé de titres Tier 2 et Tier 1.

(127) En dépit des restrictions visées au considérant 126, ING sera autorisée à procéder au remboursement anticipé des 1,25 milliards d’euros d’hybrides ING Verzekeringen NV (ISIN XS0130855108) dotés d’une clause de changement de contrôle, pour éviter de placer ING Verzekeringen NV en défaut. Le remboursement anticipé de cet instrument est indispensable pour que la restructuration exigée donne naissance à une activité autonome d’assurance. La clause de changement de contrôle sera déclenchée lors de la cession d’ING Insurance Asia.

(128) Les Pays-Bas s’engagent à ce qu’ING ne mène pas de campagne de communication présentant la mesure de recapitalisation comme un avantage concurrentiel.

(129) Les Pays-Bas s’engagent à ce que la restructuration d’ING soit terminée avant le 31 décembre 2015, sauf disposition contraire concernant, par exemple, la cession de la participation restante (c’est-à-dire inférieure à 50 %) dans les activités d’ING Insurance.

Échéancier de remboursement

(130) ING remboursera les 300 millions de titres Core Tier 1 restants aux Pays-Bas selon l'échéancier suivant: i) 1 125 000 000 euros pour le 26 novembre 2012; ii) 1 125 000 000 euros pour le 6 novembre 2013; iii) 1 125 000 000 d'euros pour le 31 mars 2014; et iv) 1 125 000 000 euros pour le 15 mars 2015, plus précisément selon l'échéancier ci- Échéancier de remboursement (en milliards d’euros) Prime de 50 % d’intérêts courus Rachat Remboursement anticipé Par conversion Afin d’amener le paiement total à exactement 4,5 milliards d’euros, ING devra, dans une très petite mesure, exercer son option de conversion des titres CT1, car le rachat à 150 % entraîne le paiement des intérêts courus s'il n'a pas lieu le 13 mai de chaque année. Dans le cas d’une (telle) conversion (et comme décrit plus bas dans cet engagement), l'État néerlandais optera pour un remboursement au pair au comptant.

(131) Ces remboursements prendront principalement la forme d’un rachat de titres CT1 aux Pays–Bas moyennant le paiement de la prime de 50 % correspondante. L’échéancier prévoit un remboursement total pour un montant de 4,5 milliards d'euros entraînant un taux de rentabilité interne (TRI) d’exactement 12,5 %, soit nettement supérieur au rendement global d’au moins 10 % mentionné dans la décision de sauvetage. ING recourra uniquement à son option de conversion en cas de paiement de coupon et/ou si les intérêts courus sont dus, de telle manière que le produit reste égal à un total de 4,5 milliards d’euros. Dans ce cas, le coupon et/ou les intérêts courus payés entraînant un bénéfice supérieur à 4,5 milliards d'euros au total seront, dans les faits, déduits du paiement de la prime de 50 % ou imputés à celle-ci. Le montant total à rembourser de 4,5 milliards d'euros peut être obtenu au moyen d'une conversion, au prorata, d'une partie des titres restants, à la place de leur rachat. Tous les paiements restants (notionnel, prime, coupons et/ou intérêts courus) donnent, au total, 4,5 milliards d'euros.

(132) Le remboursement concret des tranches visées à l’échéancier ci-dessus est soumis à l’approbation de DNB.

(133) ING a l'intention de rembourser les Pays-Bas aussi rapidement que possible et accélèrera ses paiements si la prudence requise en fonction des réalités financières le permet. En cas d’accélération de ses paiements par ING, le taux de rentabilité interne sera supérieur à 12,5 % (51).

(134) Si une tranche de remboursement ne peut être honorée, en totalité ou en partie, ING augmentera en compensation la tranche suivante dans une mesure correspondante. Les Pays–Bas s’engagent à notifier à nouveau la mesure de recapitalisation si ING n'honore pas en totalité deux tranches de remboursement consécutives.

(135) Si, au total, ING n’a pas remboursé 4,5 milliards d’euros pour le 15 mai 2015 comme prévu par l’échéancier, l’État néerlandais s’engage à notifier à nouveau la mesure de recapitalisation.

Observations complémentaires des Pays-Bas concernant le remboursement des titres CT1

(136) Concernant l'échéancier de remboursement, il convient de rappeler que les conditions attachées aux titres CT1 aménageaient la possibilité pour ING, trois ans après l’octroi de la mesure de recapitalisation, de choisir entre un remboursement des titres CT1 à 150 % ou leur conversion, un à un, en actions (auquel cas les Pays-Bas étaient en droit d’exiger un remboursement au comptant à 100 %). Les Pays-Bas rappellent qu’ING a activé son droit à la conversion des titres CT1 en actions le 12 novembre 2011.

(137) Les Pays-Bas font remarquer que l'échéancier de remboursement des titres par ING pour un montant de 4,5 milliards entraîne un usage très limité de ce droit de conversion. L’échéancier de remboursement visé à la présente décision entraîne un taux de rentabilité interne de 12,5 %. […]

(138) Les Pays-Bas ont également informé la Commission de l’adoption par DNB d’une décision-cadre le 22 octobre 2012 sur la base des mesures de cession visées à la présente décision. Outre cette décision-cadre approuvant les mesures de cession, la DNB doit également, le moment venu, donner son feu vert à chacune des tranches de remboursement des titres CT1, de manière à garantir le caractère acceptable sur le plan prudentiel de chaque tranche de remboursement. La DNB a d’ores et déjà approuvé le remboursement d’un montant nominal de 750 millions d’euros et de 1 125 000 000 euros, prime comprise pour 2012. Les Pays–Bas se disent confiants du fait que, sauf modification substantielle des conditions du marché et moyennant le respect par ING de ses projections en matière de capitalisation, la DNB approuvera les tranches de remboursement visées à l'annexe I.

Engagements en matière de surveillance et de nouvelle notification

(139) Le respect intégral et correct de tous les engagements et de toutes les obligations visés à l'annexe I fera l'objet d'une surveillance ininterrompue et minutieuse jusqu'au 31 décembre 2015. Cette surveillance sera confiée à un fiduciaire de surveillance doté des qualifications requises et indépendant d’ING. La société actuellement chargée de cette tâche continuera à assurer la surveillance des engagements liés au scénario Van Gogh et de tous les autres engagements visés à l’annexe I, à l'exception de l'interdiction d'exercer une influence prédominante sur les prix. La surveillance du respect de l’interdiction d’exercer une influence prédominante sur les prix sera confiée à un autre fiduciaire, le «fiduciaire chargé de la surveillance de l’interdiction d’exercer une influence prédominante sur les prix». Le choix et le travail des deux fiduciaires sera réévalué par la Commission au bout de six mois, puis de manière continue ensuite. Les coûts de tous les fiduciaires désignés durant le processus de restructuration seront pris en charge par ING.

(140) ING et les Pays-Bas s’engagent à communiquer les rapports d’avancement relatifs à la mise en œuvre du plan de restructuration à la Commission tous les six mois jusqu’au 31 décembre 2013 et annuellement ensuite, jusqu’en 2018 ou jusqu’à la cession complète des activités d’ING Insurance.

(141) Si ING manque à un de ses engagements en matière de cession ou à tout engagement relatif à NN Bank devant être exécuté pour 2015, les Pays-Bas notifieront à nouveau la mesure de recapitalisation à la Commission.

5.3. INFORMATIONS COMPLÉMENTAIRES CONCERNANT ING DIRECT

(142) Les Pays-Bas jugent l'allégation de Mediobanca incorrecte, dans la mesure où Banca Sistema avait porté son taux à 4,25 % le 30 août 2011. Les éléments produits par ING indiquent que Banca Sistema offrait un taux de 4,25 % sur son compte SI Conto! le 30 août 2011.

(143) D’après les Pays-Bas, la part du marché italien de l’épargne détenue par ING a diminué pour passer de [1-4]% à la fin de 2008, au moment de l’octroi de l’aide d’État, à [1-4]% à la fin de 2011.

(144) Les Pays-Bas ont expliqué à la Commission que, bien qu’ING estime avoir respecté à la lettre l’interdiction d’exercer une influence prédominante sur les prix en Italie, elle était prête à accepter une révision de ladite interdiction afin d’éviter tout malentendu et de répondre aux préoccupations de la Commission. De cette manière, des plaintes telles que celle de MedioBanca en Italie pourront être évitées. Sur certains marchés, comme sur le marché italien, ING Direct propose des produits qui ne sont pas offerts par les banques traditionnelles. Par conséquent, ING Direct a parfois dû comparer ces produits à des produits relativement peu vendus d'intervenants de plus petite taille. L'interdiction d'exercer une influence prédominante sur les prix dans sa version révisée permet de s'assurer que les tarifs d'ING Direct seront comparés aux dix principaux établissements (groupes) financiers traditionnels. Elle s'accompagne également de précisions et/ou modifications (de type procédural) concernant, par exemple, le délai d’ajustement des tarifs après qu’ING s'est rendu compte qu'elle exerçait une influence prédominante sur les prix, en combinaison avec la limitation de la validité des offres commerciales.

(145) Concernant les résultats financiers d’ING Direct, d’après les renseignements fournis par les Pays-Bas, les 608 millions d’euros de dépréciations d’ING Direct seraient attribuables à la dépréciation des obligations d’État grecques à hauteur de 347 millions d’euros. Un autre montant de 187 millions d’euros serait imputable à la réduction de l'exposition d’ING Direct à des actifs surconcentrés dans la région dite d’«Europe méridionale» par ING. Ces 187 millions d’euros de pertes seraient le résultat de la vente de 2,3 milliards d’euros d’actifs exposés de cette catégorie. Enfin, 74 millions de dépréciations sont en rapport avec le portefeuille de RMBS d'ING Direct US.

(146) D’après les renseignements fournis, le niveau des provisions pour pertes sur prêts pour 2011 se divise entre 326 millions d’euros enregistrés par ING Direct US et à peine 136 millions d'euros pour d'autres régions.

VI. APPRÉCIATION

(147) La présente décision a pour objet l’appréciation de doutes existants concernant la nouvelle notification de la mesure de recapitalisation et les modifications apportées au plan de restructuration du 22 octobre 2009 et aux engagements approuvés dans la décision de restructuration de 2012. En réponse à ces doutes, les Pays-Bas ont mis à jour le plan de restructuration et les engagements communiqués précédemment (52) (ci-après, entre autres, «les modifications»). Ces modifications forment la base de la présente appréciation. La Commission peut approuver les modifications apportées à un plan de restructuration et aux engagements y afférents, car cela relève de son pouvoir discrétionnaire, pour autant que les modifications soient équivalentes aux plan/engagements initiaux, qu'elles garantissent la compatibilité de l’aide avec le marché intérieur et qu'elles n’impliquent pas l’octroi d’une aide complémentaire.

6.1. ABSENCE D’OCTROI D’UNE AIDE COMPLÉMENTAIRE

(148) Les modifications faisant l’objet de la présente appréciation n’impliquent pas l’octroi d’une aide complémentaire en faveur d’ING.

(149) Dans la décision de restructuration de 2012, la Commission a constaté l’octroi de plus de 15 milliards d’euros d’aide d’État à ING, dont 10 milliards pour la seule mesure de recapitalisation. Elle a également constaté que la modification des conditions de remboursement des titres CT1 constituait une aide en faveur d’ING.

(150) La Commission observe que les modifications communiquées laissent les conditions de remboursement des titres CT1 inchangées. L’engagement des Pays-Bas d’établir un échéancier de remboursement est conforme aux conditions de remboursement approuvées dans la décision de sauvetage. Cet échéancier permet un rachat partiel à 150 % et une conversion partielle (53). Les deux mécanismes de remboursement anticipé sont actuellement autorisés en vertu des conditions visées dans la décision de sauvetage et n’exigent pas de modification des conditions de remboursement des titres CT1. Le fait que ces deux mécanismes soient déjà possibles renvoie à une situation différente de la situation de 2009. À l’époque, la seule possibilité contractuelle pour ING était le remboursement à 150 %, l’option de conversion ne pouvant être activée que trois ans après l’achat des titres CT1.

(151) Contrairement à ce qui était le cas en 2009, les Pays-Bas n’ont pas conclu d’arrangement ad hoc impliquant l’exécution par les Pays-Bas d’un choix d’investisseur qui accepterait la modification d’un contrat existant. L’acceptation de l’échéancier de remboursement d’ING par les Pays-Bas n’a pas exigé de leur part une décision d’investisseur. Par conséquent, la Commission estime que les Pays-Bas ne peuvent renoncer au moindre bénéfice conformément à l’échéancier de remboursement.

(152) La Commission observe également que le déclenchement de l’obligation de nouvelle notification en vertu de la décision de sauvetage n’implique pas l’existence d’une aide complémentaire. Cette nouvelle notification concerne uniquement une question de compatibilité, la question étant de savoir si les Pays-Bas seront ou non correctement rémunérés. Par conséquent, l’engagement d’ING de respecter un échéancier fixe de remboursement doit uniquement être examiné dans le cadre de la détermination de la compatibilité des modifications apportées au plan de restructuration avec le marché intérieur.

6.2. COMPATIBILITÉ DE L’AIDE À LA RESTRUCTURATION

(153) Étant donné que les modifications communiquées n’impliquent pas l’octroi d’une aide d’État complémentaire en faveur d’ING, lesdites modifications peuvent être considérées comme substituant à certains engagements d’autres engagements. La Commission doit donc examiner si les nouveaux engagements permettent de garantir la compatibilité de l’aide octroyée en 2008 et 2009 (54).

(154) Les conclusions de la décision de restructuration de 2012 concernant la compatibilité de l’aide conservent leur validité dans la mesure où il peut être établi que les nouveaux engagements continuent d’assurer la viabilité, un degré adapté de répartition des charges et des mesures suffisantes pour remédier aux distorsions du jeu de la concurrence (55).

Viabilité

(155) En l’absence de l’octroi d’une aide complémentaire, la Commission ne procédera pas à une nouvelle appréciation de la viabilité d’ING. Elle se contentera d’étudier si les modifications apportées au plan de restructuration remettent en question les conclusions de la décision de restructuration de 2012 concernant la viabilité d’ING. Les modifications communiquées affectent la viabilité d’ING sur deux plans: sur le plan de la simplification du modèle commercial et de l’élimination du double effet de levier et sur celui de la viabilité de la stratégie de tarification d’ING Direct.

(156) Dans la décision de restructuration de 2012, la Commission fondait son appréciation de la viabilité sur l’engagement pris par ING d’éliminer le double effet de levier et d’accroître ses ratios de capitaux afin d’être mieux armée pour résister à d’éventuels revers économiques à l’avenir et absorber les pertes inattendues (56).

(157) En premier lieu, le nouveau calendrier de cession d’ING Insurance Europe s’inscrit dans la prolongation de l’engagement portant sur la simplification et l’élimination du double effet de levier. Après la cession de 50 % de toutes les activités d’assurance pour la fin de l’année 2015 et la perte par ING de sa position de contrôle au sein des conseils d’administration des entités juridiques d’ING Insurance, les décisions stratégiques d’ING se limiteront au marché bancaire et ne seront plus en lien avec le marché des assurances. En outre, les modifications communiquées ne remettent pas en question l’engagement pris par ING de se défaire entièrement du double effet de levier. La cession complète des filiales d’assurance entraînera la disparition du double effet de levier au plus tard en 2018.

(158) La modification de l’engagement relatif à la liquidation du portefeuille de rentes variables aux États-Unis […] par ING par rapport à la décision de restructuration de 2012. Cependant, […] en raison de l’engagement pris par ING de respecter les dispositions strictes en matière de liquidation visées à l’annexe I, dont la couverture complète de son exposition et la poursuite d’une politique prudente de réinvestissement. Qui plus est, les possibilités de vente doivent être étudiées périodiquement et la conservation […] doit donc n’être que temporaire.

(159) La Commission constate par ailleurs que la mise en œuvre de son plan de restructuration a permis à ING d’absorber des pertes inattendues, entre autres sur ses obligations grecques (57). Elle relève également qu’ING a réussi le test organisé par l’Autorité bancaire européenne concernant les obligations de capital et qu’aucun déficit de capital n’a été constaté à cette occasion (58). Compte tenu de la capacité démontrée par ING d’absorber des chocs inattendus, l’allongement du délai d’élimination du double effet de levier n’affecte pas l’appréciation de la viabilité d’ING contenue dans la décision de restructuration de 2012.

(160) En deuxième lieu, l’allégation selon laquelle ING aurait exercé une influence prédominante sur les prix a été réfutée. ING a présenté des éléments indiquant qu’elle n’était pas à l’origine de la meilleure offre parmi tous les intervenants du marché et n’a donc pas enfreint l’interdiction d’exercer une influence prédominante sur les prix comprise dans la décision de restructuration de 2009.

(161) La Commission observe que Banca Sistema proposait de meilleurs taux qu’ING Direct en septembre 2011. Banca Sistema ne fait toutefois pas partie des dix principaux acteurs du marché en termes de part de marché et de notoriété. Les Pays-Bas ont apporté la preuve qu’ING Direct n’a pas enfreint la lettre de l’engagement relatif aux influences prédominantes sur les prix. Néanmoins, le positionnement d’ING Direct juste derrière Banca Sistema en Italie confirme que la tarification reste un élément clé de la stratégie commerciale d’ING Direct.

(162) Dans ces circonstances, le renforcement de l’engagement, qui se traduit par un meilleur calibrage de l’interdiction d’exercer une influence prédominante sur les prix, accompagné d’une définition plus soignée des établissements auxquels ING Direct doit être comparée, permet de s’assurer qu’ING ne se livre pas à l’avenir à des stratégies de placement visant le rendement, susceptibles de l’exposer à des dépréciations, à l’instar de ce qui est advenu de son portefeuille de placements aux États-Unis. Ce calibrage se fonde notamment sur les données fournies par ING concernant la dynamique sous-jacente du marché (59). Dans le cas de l’Italie, l’exclusion explicite […] de l’échantillon comparatif permettra de s’assurer qu’ING sera uniquement comparée à des intervenants de taille comparable.

(163) En outre, afin d’éviter toute interprétation divergente et d’améliorer le processus de suivi, des critères de surveillance propres à chaque marché fondés sur les produits proposés par ING Direct Europe dans chaque État membre où elle est active, ont fait l’objet de discussions avec ING et les Pays-Bas. Ces critères sont repris dans un document distinct annexé à la liste des engagements (60). Une définition claire des institutions auxquelles il convient de comparer ING Direct sur ces marchés permettra notamment d’assurer une meilleure surveillance et le respect pratique de l’engagement.

(164) Ces éléments devront permettre de s’assurer qu’ING Direct n’adoptera pas de stratégie tarifaire plus agressive que ces concurrents bien établis.

(165) Enfin, la Commission se réjouit de constater qu’ING a mis en œuvre dans les temps impartis ses engagements relatifs à la cession d’ING Direct US, ce qui était déterminant pour la viabilité du plan de restructuration.

(166) En conclusion, les modifications communiquées ne remettent pas en question l’analyse de la décision de restructuration de 2012 en matière de viabilité et dissipent les doutes exprimés par la Commission dans la décision d’ouverture.

Répartition des charges

(167) Les doutes exprimés par la Commission dans la décision d’ouverture concernant la stratégie de rémunération poursuivie par ING en ce qui concerne les titres CT1 et le fait que celle-ci pourrait ne pas garantir une rémunération correcte desdits titres ont été apaisés par la proposition d’un nouvel échéancier de remboursement et l’engagement, inhérent à ce dernier, consistant à garantir un taux de rentabilité interne de 12,5 %.

(168) La Commission ne peut toutefois pas se ranger aux arguments d’ING repris aux considérants 39, 40 et 41, selon lesquels la Commission ne serait pas en droit de commenter la politique de distribution de dividendes d’ING dans la mesure où la décision de sauvetage se contente de mentionner un taux de rentabilité interne d’au moins 10 % et que la concrétisation d’un tel niveau de rendement ne pouvait faire le moindre doute. La Commission s’inscrit notamment en faux contre l’argument selon lequel elle ne serait pas en droit d’examiner à nouveau la politique d’ING en matière de distribution de dividendes au motif que, indépendamment du paiement de coupons, cette politique n’entraînerait pas de rendement supérieur à 8,5 % et que, par conséquent, l’absence de distribution de dividendes (et donc de coupons) par ING ne saurait être liée au taux de rentabilité interne. Contrairement à ce qu’affirme ING, la Commission n’a pas, dans sa décision de restructuration de 2012 (ni d’ailleurs dans la décision de restructuration de 2009 annulée), pris acte de la politique d’ING en matière de distribution de dividendes.

(169) Ces arguments sont non avenus dans la mesure où ils se fondent sur une lecture partielle du considérant 32 de la décision de sauvetage. Pour placer en contexte l’engagement pris par les Pays-Bas et sur lequel se fonde la décision de sauvetage, il importe de tenir compte des observations de cet État membre et d’ING reprises au considérant 31 de ladite décision. Il en ressort distinctement que la Commission s’est montrée favorable à la mesure de recapitalisation sur la base de l’engagement en matière de nouvelle notification précisément parce que l’État membre avait fait savoir qu’un rendement adapté serait garanti en partie par le paiement de coupons et parce qu’ING avait fait savoir qu’elle poursuivrait sa politique antérieure en matière de distribution de dividendes. Consciente du fait que le degré d’assistance octroyé à une Banque par une recapitalisation directe dépendrait du niveau de rémunération octroyé à l’État membre, la Commission a pu approuver provisoirement la mesure de recapitalisation sur la base de l’engagement en matière de nouvelle notification, qui permettait, dans une certaine mesure, de rassurer la Commission quant au fait que la banque ne bénéficierait pas d’une aide d’État sans octroyer un retour suffisant sur investissement.

(170) La Commission souligne également sur le fait que, lorsqu'elle approuve une mesure, elle se fonde sur tout engagement y afférent. Ces engagements font partie intégrante de ladite mesure. Par conséquent, l’engagement en matière de nouvelle notification était indissociable de la mesure étudiée et approuvée provisoirement par la décision de sauvetage. Lorsque la Commission a procédé au réexamen de la mesure de recapitalisation dans sa décision de restructuration de 2012, l’engagement en matière de nouvelle notification faisait toujours partie intégrante de cette mesure et rien dans cette décision ultérieure ne permet de déduire que la Commission aurait cessé de considérer ledit engagement comme pertinent dans le cadre de son appréciation. En outre, il ressort du libellé même de l’engagement en matière de nouvelle notification que la Commission considérait ce dernier comme applicable pendant cinq ans et que les Pays-Bas s’étaient engagés pour cette durée. En conséquence, rien ne permet d’affirmer que l’appréciation livrée par la Commission de la mesure de recapitalisation comme composante de l’aide à la restructuration approuvée dans la décision de restructuration de 2012 a eu des effets quant à l’engagement en matière de nouvelle notification.

(171) Par conséquent, la nouvelle notification de la mesure de recapitalisation et les faits y afférents pouvaient parfaitement justifier la remise en cause de la comptabilité de la rémunération des titres CT1. Néanmoins, conformément à la décision de sauvetage de 2008, cette compatibilité peut demeurer assurée moyennant la mise en place par les Pays-Bas d’engagements suffisants en matière de conduite permettant de garantir un niveau suffisant de rémunération du capital investi par l’État.

(172) L’échéancier fixe de remboursement constitue un engagement adapté en matière de conduite, souscrit aux fins de l’engagement en matière de nouvelle notification pris par les Pays-Bas en 2008. En réalité, l’échéancier fixe de remboursement remédie au caractère incertain de la rémunération inhérent à la mesure de recapitalisation et garantit aux Pays-Bas un rendement fixe de 12,5 %. La Commission observe que d’autres établissements financiers recapitalisés au moyen d’instruments financiers semblables se sont également engagées à respecter un échéancier de remboursement établi (61). En outre, le fait que DNB ait déjà approuvé le remboursement d’un montant nominal de 750 millions d’euros et d’une tranche de 1,125 milliard, prime comprise, pour 2012 rend la Commission suffisamment confiante du fait que le remboursement aura lieu.

(173) La Commission estime le taux de rentabilité interne de 12,5 % résultant de l’échéancier de remboursement acceptable aux fins de la présente analyse de compatibilité, en dépit du fait que l’échéancier de remboursement prévu dans la décision de restructuration de 2012 entraînait un taux de rentabilité interne supérieur (62). La Commission relève que le taux de rentabilité interne de 12,5 % découlant de l’échéancier de remboursement est inférieur au taux jugé adapté pour le remboursement de la première moitié des titres CT1 dans la décision de restructuration de 2012 et inférieur au taux de rentabilité interne indicatif de [15-25] % mentionné dans le plan de restructuration d’ING du 22 octobre 2009. Néanmoins, le taux de rentabilité interne de 12,5 % découlant de l’échéancier de remboursement est certain, au contraire des valeurs indicatives fournies précédemment. Il correspond également aux niveaux de rendement jugés suffisants aux fins de la comptabilité d’une aide avec le marché intérieur par la Commission dans d’autres décisions portant sur des échéanciers de remboursement établis dans le cas d’autres banques recapitalisées au moyen d’instruments semblables (63). Le taux de rentabilité interne de 12,5 % peut donc être considéré comme une rémunération appropriée.

(174) Les modifications apportées au plan de restructuration concernant la période de cession des activités d’assurance ont également une importance en termes de répartition des charges. La cession de ces activités était censée doter ING des moyens nécessaires à la couverture des coûts de son plan de restructuration (64) et, notamment, au remboursement de l’aide d’État. Cependant, la détérioration du climat financier (voir considérant 26 et suivants) entraîne des conditions difficiles pour les opérations de vente sur le marché des assurances (65).

(175) Toutefois, le temps nécessa