DÉCISION DE LA COMMISSION du 14 janvier 1998 relative à l'application de l'article 9 de la directive 96/67/CE du Conseil à l'aéroport de Düsseldorf (Flughafen Düsseldorf GmbH) [notifiée sous le numéro C(1998) 71] (Le texte en langue allemande est le seul faisant foi.) (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE) (98/388/CE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu la directive 96/67/CE du Conseil du 15 octobre 1996 relative à l'accès au marché de l'assistance en escale dans les aéroports de la Communauté (1), et notamment son article 9, paragraphe 5,

après consultation du comité consultatif,

considérant ce qui suit:

I. LE CHAMP D'APPLICATION DE LA DÉROGATION NOTIFIÉE PAR L'ALLEMAGNE

A. La notification présentée par les autorités allemandes

(1) Par notification reçue par la Commission le 17 octobre 1997, et dont un résumé a été publié au Journal officiel des Communautés européennes (2), l'Allemagne a, en application de l'article 9 de la directive 96/67/CE (ci-après «la directive»), fait connaître à la Commission sa décision d'accorder à l'aéroport de Düsseldorf (Flughafen Düsseldorf GmbH) une dérogation visant à:

- interdire l'exercice de l'auto-assistance, pour les catégories de services référencées aux numéros 5.1, 5.2, 5.4 (à l'exception du transport de l'équipage), 5.5 et 5.6 de l'annexe de la directive ainsi que l'exercice de l'auto-assistance fret en ce qui concerne, tant à l'arrivée qu'au départ ou en transit, le traitement physique du fret entre l'aérogare et l'avion. Cette dérogation est, sur la base de l'article 9, paragraphe 1, point d), de la directive, accordée à compter du 1er janvier 1998 et pour une période de trois années devant s'achever au 31 décembre 2000,

- limiter à deux usagers l'exercice de l'auto-assistance pour les catégories de services référencées aux numéros 6.1, 6.2 et 6.3 de l'annexe de la directive. Cette dérogation est, sur la base de l'article 9, paragraphe 1, point c), de la directive, accordée à compter du 1er janvier 1998 et pour une période de trois années devant s'achever au 31 décembre 2000,

- réserver à l'aéroport de Düsseldorf le monopole de la prestation de services aux tiers pour les catégories de services référencées aux numéros 5.l, 5.2, 5.4 (à l'exception du transport de l'équipage), 5.5 et 5.6 de l'annexe de la directive ainsi que l'exercice de l'assistance fret en ce qui concerne, tant à l'arrivée qu'au départ ou en transit, le traitement physique du fret entre l'aérogare et l'avion. Cette dérogation est, sur la base de l'article 9, paragraphe 1, point b), de la directive, accordée à compter du 1er janvier 1999 et pour une période de deux années devant s'achever le 31 décembre 2000,

- limiter à deux prestataires la prestation de services aux tiers pour les catégories de services référencées aux numéros 6.1, 6.2 et 6.3 de l'annexe de la directive. Cette dérogation est, sur la base de l'article 9, paragraphe 1, point a), de la directive, accordée à compter du 1er janvier 1998 et pour une période de trois années devant s'achever au 31 décembre 2000.

B. Base de la dérogation

(2) Les règles générales d'accès au marché de l'assistance en escale sont définies dans les articles 6 et 7 de la directive. Celles-ci posent clairement un principe d'ouverture le plus large possible pour la plupart des catégories de services d'assistance. Cependant, en raison de la situation et de la mission particulières d'un aéroport, et notamment des problèmes de sûreté et de sécurité, mais aussi d'espace et de capacité, qui peuvent se poser dans certaines parties de la plupart des aéroports, la directive n'impose pas une liberté totale mais requiert un minimum d'ouverture tant en matière d'auto-assistance que d'assistance à des tiers pour quatre catégories de services situées sur le côté piste, c'est-à-dire dans une zone particulièrement sensible de l'aéroport. Ces catégories concernent les opérations en piste, l'assistance bagage, l'assistance carburant ainsi que certaines opérations d'assistance fret et poste.

(3) La directive a également pris en compte le fait que, dans certains cas très particuliers, des problèmes aigus d'espace et de capacité empêchent l'ouverture du marché au degré prévu. Dans de tels cas, des dérogations peuvent être accordées sur une base temporaire afin de laisser à l'aéroport le temps de surmonter ces contraintes. Ces dérogations ne peuvent donc avoir qu'un caractère exceptionnel et n'ont pas pour objectif d'assurer d'une manière générale aux aéroports une période d'adaptation supplémentaire à celle déjà prévue à l'article 1er de la directive.

(4) Une dérogation ne peut être accordée que sur la base de contraintes spécifiques d'espace et de capacité. C'est sur cette base que l'Allemagne a accordé la dérogation susmentionnée en conformité avec l'article 3 de la réglementation allemande Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen und zur Änderung weiterer luftrechtlicher Vorschriften transposant la directive en droit allemand.

C. La situation de l'assistance sur l'aéroport de Düsseldorf

(5) À la date de la décision de dérogation étaient ouvertes à la concurrence les activités d'assistance passagers (numéro 2 de l'annexe), d'opérations aériennes et d'administration des équipages (numéro 9), celles relatives au transport au sol (numéro 10), au commissariat (catering) (numéro 11), à l'entretien en ligne (numéro 8), à l'assistance carburant et huile (numéro 7) ainsi que certaines opérations en matière d'assistance fret (numéro 4.1).

(6) En application des dispositions de la loi allemande transposant la directive, sont ouverts depuis le 1er janvier 1998 pour l'auto-assistance et seront ouverts au 1er janvier 1999 pour la prestation aux tiers, les services d'assistance administrative au sol (numéro 1), ceux de la poste (numéro 4.2) et les opérations de communication entre l'avion et le prestataire (numéro 5.3).

(7) La dérogation accordée par les autorités allemandes permet une certaine ouverture des services concernant le nettoyage et le service de l'avion (numéro 6); ouverture limitée à deux prestataires et deux usagers faisant de l'auto-assistance.

Par contre, l'aéroport de Düsseldorf interdisait à la date de la décision de dérogation et continuera à interdire par le biais de la dérogation l'exercice de l'auto-assistance et se réservera la possibilité de fournir seul les services d'assistance «opérations en piste» (numéros 5.1, 5.2, 5.4, 5.5 et 5.6) à l'exception du chargement et du déchargement de la nourriture et des boissons qui sont ouverts à la concurrence.

II. LES CONTRAINTES INVOQUÉES PAR LES AUTORITÉS ALLEMANDES

A. Introduction

(8) La dérogation accordée par l'Allemagne se fonde principalement sur:

- une utilisation déjà complète des espaces existants sur l'aéroport,

- les nombreux problèmes d'espace et de capacité que connaît l'aéroport en raison de l'incendie du terminal le 11 avril 1996,

- l'accroissement de la demande d'espace qu'entraînerait l'ouverture du marché au degré prévu par la directive.

(9) La décision de dérogation s'appuie sur les arguments et études produits par l'aéroport de Düsseldorf:

- Grounds for an exemption according to Art. 9 of the Council Directive 96/67/EC on access to the ground handling market at Community airports - aéroport de Düsseldorf - septembre 1997,

- Étude de Netherlands Airport Consultants BV (NACO): Consequences of liberalizing ground handling to permit several service providers - du 3 juillet 1997,

- Development Plan accompanying the application for exemption - Düsseldorf, septembre 1997.

B. Les problèmes structurels d'espace sur l'aéroport

(10) Selon les autorités allemandes, l'aéroport de Düsseldorf connaît un volume de trafic par hectare très supérieur à celui des autres aéroports allemands. Le nombre de mouvements d'avions fut limité en 1994 à 91 000 mouvements commerciaux au cours des six mois de l'année les plus encombrés. Depuis décembre 1997, en application des règles de quota de bruit, le nombre de mouvements autorisés est de 105 000. Dans une deuxième et une troisième phases, ce nombre devrait être respectivement porté à 110, puis 120 000 mouvements. Avec une emprise de 613 hectares, l'aéroport enregistre donc près de 300 mouvements soit un nombre de passagers par hectare de 24 700 alors que des aéroports dont l'emprise est comparable, comme Hambourg ou Berlin-Tegel, n'enregistrent respectivement que 14 500 et 17 500 passagers à l'hectare.

(11) Les autorités allemandes invoquent également des contraintes de capacité. Une limitation du nombre de mouvements a été imposée à l'aéroport de Düsseldorf et l'ancien niveau maximal de 91 000 mouvements commerciaux au cours des six mois les plus chargés de l'année fut en passe d'être atteint dès 1995. L'aéroport connaît un niveau de saturation depuis lors. Le maintien d'un tel niveau malgré l'incendie de 1996 ne fait qu'aggraver les contraintes. Après le sinistre, en effet, l'aéroport a très vite retrouvé le niveau de fréquentation qu'il avait en 1995. Le système de quotas de bruit qui permettra d'augmenter progressivement le nombre de mouvements de 105 000 par semestre jusqu'aux environs de 120 000 a commencé à être opérationnel en décembre 1997. Cette augmentation, qui pourra être absorbée sans problème au niveau des pistes, permettra de mieux répondre à la forte demande des compagnies.

C. Les conséquences de l'incendie

(12) Selon les autorités allemandes, la situation s'est considérablement détériorée à la suite de l'incendie du 11 avril 1996. L'incendie a détruit le bâtiment central et rendu les jetées A, B et C inutilisables. La jetée C ainsi que la partie du bâtiment central qui lui correspond ont été rouvertes à l'exploitation le 1er novembre 1996. Les travaux de reconstruction dans les autres parties se déroulent normalement suivant les plans de restructuration.

Pendant la durée des travaux de rénovation et de reconstruction:

- plusieurs postes au contact ne peuvent plus être utilisés que comme des positions éloignées. De plus, l'arrivée de tous les passagers est concentrée sur la jetée C, seule détentrice du système de réception des bagages. Cette situation entraîne un besoin supplémentaire très sensible en véhicules pour le transport des passagers ainsi qu'en passerelles d'avions, et donc également en places de stationnement pour ces véhicules et matériels,

- des bâtiments provisoires ont dû être installés. La construction de bureaux provisoires ainsi que de deux modules, à l'est et l'ouest (modules D et F), a été nécessaire pour assurer de manière temporaire l'embarquement des passagers. Ces modules connaissent cependant un engorgement maximal à certaines heures de pointe. Ces constructions réduisent aussi la place disponible à d'autres fins,

- trois positions (50, 51 et 60) ont dû être fermées afin de permettre la reconstruction de la jetée B et l'entreposage de matériel,

- l'entreposage des matériaux de construction aggrave encore la situation,

- l'augmentation du trafic sur les aires rend très difficile la circulation le long du terminal, notamment en raison de la clôture autour de la jetée B qui, durant la période des travaux sur cette jetée, va obliger l'aéroport à dévier la circulation des véhicules et privera l'aéroport d'un noeud routier important à cet endroit. La perte d'espace qui en résulte peut, selon l'aéroport, être estimée à près de 7 500 m2.

(13) L'importance des travaux ne devrait, d'après l'aéroport, permettre qu'une remise en opération très progressive des installations.

La jetée C a été à nouveau opérationnelle à partir du mois de novembre 1996. Cette jetée est d'une grande importance, car c'est dans celle-ci que se trouvent les tapis à bagages pour l'arrivée des passagers. Afin d'augmenter la capacité, une extension au sud de la jetée permettra d'accueillir trois tapis supplémentaires. Cette extension a été faite au détriment de l'espace sur le tarmac, et notamment de certaines places de stationnement du matériel.

La jetée A devrait être ouverte à la mi-1998. Légèrement prolongée, elle pourra accueillir à cette époque quatre positions supplémentaires. En attendant, les passagers arrivant sur des positions au niveau de cette jetée doivent être transportés à la jetée C afin d'y retirer leurs bagages.

La jetée B devrait rester complètement fermée jusqu'en 2001. Elle devrait subir de profondes modifications avec notamment un élargissement sur toute sa longueur avec une adaptation aux flux Schengen et non-Schengen ainsi que l'adjonction de bureaux et de salles supplémentaires.

Deux modules (D et E) à l'est et l'ouest permettent de faire provisoirement face à la demande. Selon l'aéroport, ceux-ci ne disposent cependant que de peu d'aires de stationnement et imposent des temps de transport au sol assez longs.

Le plan global de reconstruction ne prévoit une opérabilité complète des infrastructures qu'en 2002. Toutefois, l'espace nécessaire à l'ouverture du marché de l'assistance devrait, selon le plan présenté, être disponible dès le début de l'année 2001.

D. Les conséquences de l'ouverture du marché

(14) L'étude NACO montre un déficit actuel en espace de plus de 10 000 m2 à la suite de l'incendie. Dans son analyse, NACO montre une relation directe entre la venue de nouveaux opérateurs-prestataires ou usagers faisant de l'auto-assistance et le besoin en espace. Le raisonnement de NACO repose, en effet, sur le fait que le nombre de véhicules et d'équipements dépend du besoin de chaque opérateur et sur le fait que le besoin en espace pour ranger ces équipements croît de manière proportionnelle au nombre d'opérateurs.

(15) Le déficit actuel en espace est aujourd'hui compensé par la location de hangars et par l'utilisation de certaines aires de préparation pour le stationnement de matériels. Avec la venue d'un second opérateur, une telle compensation ne serait plus possible car la variation à très court terme dans l'affectation des positions, et par là même des prestataires qui doivent servir les compagnies, rendra impossible tout stationnement sur ces aires.

(16) L'ouverture du marché entraînerait, selon l'aéroport, la fermeture de positions supplémentaires, réduisant ainsi la capacité de l'aéroport alors que celui-ci connaît déjà une situation difficile dans ce domaine.

(17) En conclusion, selon l'étude NACO, le déficit actuel en espace, de 25,4 %, serait ainsi porté à 30 % dans le cas d'un prestataire ayant 15 % des parts de marché, à 38 % si ce dernier a 40 % du marché et à 37 % en cas d'auto-assistance du principal transporteur.

E. Observations des parties intéressées

(18) À la suite de la publication par la Commission d'un extrait de la notification des autorités allemandes et en accord avec les dispositions de l'article 9, paragraphe 3, de la directive, plusieurs compagnies aériennes et associations de compagnies ont exprimé des doutes sur la justification d'une telle dérogation. Cependant, leurs explications consistent simplement à affirmer que l'espace est suffisant sur l'aéroport pour accueillir de nouveaux opérateurs et que le gestionnaire ne peut pas ouvrir le marché aussi rapidement que possible. Si la plupart de ces compagnies reconnaissent la situation assez exceptionnelle sur cet aéroport en raison de l'incendie, certaines se basent sur le fait que l'aéroport a montré, face aux conséquences de l'incendie, sa grande capacité d'adaptation et pourrait, par un effort supplémentaire, s'adapter rapidement aux conditions d'ouverture du marché.

III. L'ÉVALUATION DE LA DÉROGATION À LA LUMIÈRE DES DISPOSITIONS DE LA DIRECTIVE 96/67/CE

A. Contexte

(19) Une dérogation ne peut être accordée que sur la base de contraintes spécifiques d'espace ou de capacité. D'autre part, ces contraintes doivent être suffisamment importantes pour rendre impossible l'ouverture du marché au degré prévu par la directive. De plus, l'article 9, paragraphe 2, de la directive prévoit expressément que la dérogation accordée ne doit pas porter indûment préjudice aux objectifs de la directive, donner lieu à des distorsions de concurrence, ni être plus étendue que nécessaire. Enfin, comme la Cour de justice des Communautés européennes l'a déjà signalé dans plusieurs affaires et notamment dans l'arrêt du 20 avril 1978, dans les affaires jointes 80 et 81/77 (Commissionnaires réunis/Receveur des douanes) (3) et dans l'arrêt du 25 juin 1992 dans l'affaire C-116/91 (British Gas) (4), une dérogation ne peut être interprétée de manière telle que sa portée aille au-delà de ce qui est nécessaire pour la protection des intérêts qu'elle doit sauvegarder. La Commission doit donc appliquer des critères stricts pour évaluer la dérogation. L'État membre concerné peut donc, sur la base de l'article 9, paragraphe 1, points a) et c), limiter jusqu'à un minimum de deux le nombre de prestataires ou d'usagers faisant de l'auto-assistance pour les catégories de services complètement ouvertes à la concurrence. C'est sur cette base que la dérogation prévoit une limitation à deux du nombre de prestataires et d'usagers autorisés à faire les opérations de nettoyage et de service de l'avion.

(20) Mais l'État membre peut aussi, sur la base de l'article 9, paragraphe 1, point b), réserver le droit de fournir les services mentionnés à l'article 6, paragraphe 2, à un seul prestataire et/ou, sur la base de l'article 9, paragraphe 1, point d), interdire ou limiter à un seul usager l'exercice de l'auto-assistance pour les services énumérés à l'article 7, paragraphe 2. C'est en application de ces dispositions que la dérogation prévoit d'interdire l'auto-assistance et de réserver à l'aéroport de Düsseldorf la prestation d'une partie des services opérations en piste.

(21) Toutefois, l'article 9, paragraphe 2, précise qu'une dérogation doit:

- préciser la ou les catégories de services pour lesquelles la dérogation est accordée ainsi que les contraintes spécifiques d'espace ou de capacité qui la justifient,

- être accompagnée d'un plan de mesures appropriées visant à surmonter ces contraintes,

- ne pas être étendue plus que nécessaire, ne pas donner lieu à des distorsions de concurrence ni porter indûment préjudice aux objectifs de la directive.

(22) Aux termes de l'article 9, paragraphe 6, les dérogations accordées en application de l'article 9, paragraphe 1, points a), c) et d), ne peuvent avoir une durée supérieure à trois années et peuvent faire l'objet d'un renouvellement alors que celles accordées en application de l'article 9, paragraphe 1, point b), ne peuvent avoir une durée de plus de deux ans.

(23) La Commission doit, en application de la procédure prévue à l'article 9, paragraphes 3, 4 et 5, procéder à l'examen de la dérogation accordée par l'État membre et approuver cette décision, s'y opposer ou encore exiger de l'État membre d'en modifier la portée ou de la limiter aux seules parties de l'aéroport où les contraintes invoquées sont avérées.

(24) La Commission doit donc constater s'il y a impossibilité d'ouverture du marché au degré prévu par la directive et vérifier sur les trois points suivants:

- l'existence des contraintes d'espace et de capacité alléguées par les autorités allemandes,

- le plan de mesures appropriées qui doit être acceptable au regard aussi bien des mesures sur lesquelles l'aéroport doit s'engager que du calendrier d'exécution de ces mesures. Sur ce point, la Commission considère que l'aéroport ou l'État membre doit d'autant plus s'engager sur des mesures appropriées que la dérogation présente un caractère limitatif de l'accès au marché. C'est le cas dans la dérogation accordée à l'aéroport de Düsseldorf pour la partie qui permet le maintien d'un monopole complet pour certaines opérations en piste et pour lesquelles les usagers de l'aéroport ne disposent ni d'un choix, ni d'une possibilité de s'auto-assister,

- la conformité aux critères mentionnés dans l'article 9, paragraphe 2, de la directive.

La Commission a, conformément à l'article 9, paragraphe 4, de la directive, procédé à un examen minutieux des contraintes invoquées en matière d'espace et de capacité, de l'adéquation de la décision prise à ces contraintes et des mesures pour les surmonter. Elle a, dans cet examen, bénéficié de l'assistance technique de la société Alan Stratford and Associates.

B. Les contraintes d'espace et de capacité

a) Les problèmes structurels d'espace sur l'aéroport

(25) Il est généralement reconnu que la présence de plusieurs opérateurs requiert un besoin en équipements supérieur à celui nécessaire en cas de monopole et par là même un besoin supplémentaire d'espace pour ces équipements.

En effet, si le besoin en équipements est, dans une situation monopolistique, lié au volume de trafic en heure de pointe de l'aéroport, il est nécessaire, en présence de plusieurs opérateurs de prendre en compte l'heure de pointe de chacun des intervenants, qui ne coïncide pas toujours avec celle de l'aéroport. Une situation de concurrence entraîne donc des besoins supérieurs en équipements, et donc aussi en espace pour leur stationnement. Elle pourrait aussi, dans certaines circonstances, entraîner des problèmes de trafic des véhicules sur ces aires de stationnement.

Toutefois, affirmer comme le fait l'aéroport de Düsseldorf et l'étude NACO que ce besoin en espace est proportionnel au besoin en équipements reviendrait à méconnaître le fait qu'il existe toujours une période de la journée où l'heure de pointe des différents prestataires coïncide avec l'heure de pointe de l'aéroport, surtout sur un aéroport encombré, et que durant cette période le besoin en surface est moindre, car les équipements sont en service. Durant les heures de calme, et particulièrement la nuit, où les équipements sont moins utilisés, les positions libres sur l'aéroport peuvent en principe servir d'aires temporaires de stationnement des équipements. Il est vrai cependant, que dans le cas particulier de Düsseldorf, de nombreux avions restent en stationnement durant la nuit, occupant ainsi la quasi-totalité des positions. D'autre part, il faut tenir compte du fait que l'introduction de la concurrence entraînera une baisse des parts de marché de l'opérateur jusqu'à présent en position de monopole, donc une baisse de ses besoins en équipements et par là même une baisse de ses besoins en espaces pour ces équipements.

(26) L'aéroport de Düsseldorf compare sa situation avec celle des principaux aéroports allemands. Il est vrai que cet aéroport connaît un nombre de mouvements et un nombre de passagers relativement importants pour un aéroport de cette taille. Cependant, une comparaison faite en prenant en compte la surface totale de l'emprise aéroportuaire et non pas les surfaces utilisables, qui excluent notamment les forêts protégées, n'est pas probante. De même, une limitation par voie réglementaire du nombre de mouvements est sans conséquence directe sur les surfaces disponibles pour les opérations d'assistance.

(27) Par ailleurs, toutes les données faisant ressortir les problèmes d'espace se réfèrent à la période après l'incendie. Elles ne cherchent donc pas à démontrer un manque structurel d'espace existant en dehors des conséquences particulières dues au sinistre.

Il est donc nécessaire de limiter les évaluations strictement à la situation actuelle, c'est-à-dire aux difficultés temporaires résultant de l'incendie.

b) Les conséquences de l'incendie

(28) L'incendie a obligé l'aéroport à construire de nouveaux modules pour le départ des passagers, mais aussi à modifier de manière très sensible le fonctionnement des structures et l'acheminement des passagers. En effet, la plupart des positions, jusqu'alors au contact, ne peuvent plus être utilisées que comme des postes éloignés vers lesquels il faut acheminer ou à partir desquels sont emmenés les passagers. 16 bus ont dû être ajoutés au parc des 35 existants et 12 nouveaux escaliers pour avions ont été nécessaires pour assurer les opérations passagers sur la piste. De même, des équipements supplémentaires ont été nécessaires pour le transport des bagages. Cette augmentation sensible du nombre de véhicules, liée à l'absence de place suffisante pour leur stationnement, rend difficile la circulation sur le tarmac. De plus, la jetée C, dans laquelle se trouve l'actuel système d'arrivée des bagages, doit seule subvenir aux besoins des passagers à l'arrivée. Le départ des passagers est assuré à partir de deux modules provisoires à l'est et l'ouest. Durant les périodes de pointe, ces modules sont engorgés et la configuration des lieux, y compris des portes d'embarquement, rend difficile le mouvement des bus. La circulation sur le tarmac, déjà dense en raison du grand nombre de postes éloignés et de la destination de la jetée C comme hall d'arrivée de tous les passagers de l'aéroport, sera encore plus problématique pendant la période de reconstruction de la jetée B. Durant cette reconstruction, c'est-à-dire entre 1998 et 2001, la fermeture nécessaire de cette jetée entraînera la fermeture du point de passage sous l'infrastructure et obligera tous les véhicules à contourner complètement la jetée. Il faut enfin rappeler que cette jetée possède à elle seule près d'un tiers des passerelles permettant de placer les avions au contact et qu'elle permettait de traiter avant l'incendie près de la moitié des passagers.

Pendant cette même période, une partie des aires de stationnement autour de la jetée B sera occupée par les matériaux de construction, réduisant ainsi l'espace disponible à cet endroit où un grand nombre de conteneurs se trouve actuellement.

Enfin, le stationnement de nuit de nombreux avions sur les postes éloignés en face du centre de fret et la nécessité d'utiliser l'aire de dégivrage durant la période hivernale rendent difficiles les conditions de stationnement de matériels en ces endroits.

(29) Toutefois, la Commission a pu remarquer que certaines constructions provisoires autour des jetées C et A, notamment pour les équipages, auraient pu être installées dans des endroits de l'aéroport moins encombrés et libérer ainsi partiellement la zone autour du terminal.

Par ailleurs, la circulation pourrait être améliorée par une réduction du nombre de voitures sur le tarmac. De plus, une partie des parcs de stationnement de voitures utilisées par les employés de l'aéroport, aux alentours du module D à l'ouest, pourrait être reconvertie en stationnement d'équipements avec un accès côté piste. II faut toutefois reconnaître que ces modifications ne résoudraient qu'une partie du problème de stationnement de certains véhicules mais laisseraient entier celui de l'encombrement à proximité des avions et des portes des terminaux D et E pour le départ, et C où sont concentrées les arrivées.

(30) La Commission reconnaît donc que le stationnement et la circulation côté piste ont été rendus difficiles par les conséquences de l'incendie d'avril 1996. La fermeture de la jetée B, dès le début de 1998, pour les besoins de sa reconstruction et de son agrandissement, ne fera qu'aggraver les problèmes dans la zone centrale de l'aéroport pendant la durée des gros travaux. Cependant, il faut remarquer qu'au fur et à mesure de l'avancée de ces travaux, et notamment lorsque le gros oeuvre sera terminé et que seuls les aménagements intérieurs resteront à achever, c'est-à-dire aux alentours de la fin de l'année 1999, une place importante pourra être libérée autour de la jetée B et servir ainsi au stationnement de matériels d'assistance.

Il s'agit donc d'examiner si ces conditions rendent impossible l'ouverture du marché au degré requis par la directive.

c) L'ouverture du marché

(31) L'aéroport fait référence aux perspectives d'accroissement du trafic aérien à Düsseldorf. S'il est vrai qu'il est possible de s'attendre à une telle augmentation du trafic, elle viendra de la volonté et de la possibilité de l'aéroport de répondre à la demande. Toutefois, il faut rappeler que, d'une part, des quotas de vols ont été réglementairement imposés à Düsseldorf - même si un assouplissement de la législation devrait bientôt intervenir - et que, d'autre part, une décision de stratégie de l'aéroport, comme celle de l'augmentation de capacité, ne peut être prioritaire par rapport à l'application d'une réglementation nationale ou communautaire. Cette volonté du législateur se traduit notamment dans le caractère temporaire de la dérogation ainsi que dans l'impossibilité de prolonger toute situation de monopole au-delà de deux périodes de deux années au maximum. Il s'agit pour la Commission de savoir si ce sont les problèmes d'espace ou de capacité ou bien les espérances ou les décisions de développement de la capacité qui rendent impossible l'ouverture du marché au degré prévu par la directive.

(32) Le déficit actuel d'espace pour parquer les équipements, et évalué par NACO à plus de 10 000 m2, est aujourd'hui compensé par la location d'emplacements dans les hangars de certaines compagnies, d'une part, et par la place libérée par la fermeture de trois positions, d'autre part. Or, il faut reconnaître que non seulement le besoin en espace pour parquer les équipements va s'accroître avec la venue d'un ou plusieurs nouveaux opérateurs, mais également qu'une partie au moins des possibilités de compensation va disparaître à partir du début de l'année 1998 et pendant la période de reconstruction de la jetée B. Cette jetée sera, en effet, totalement isolée et une partie de l'espace aujourd'hui occupé à titre de compensation devra être allouée également à l'extension de la jetée et aux matériaux nécessaires à cette extension. L'aéroport devra alors faire face à la fois à un espace réduit et à une demande accrue.

(33) L'ouverture du marché entraînera un besoin supplémentaire en équipements qui peut être évalué en tenant compte à la fois des heures de pointe de l'aéroport (car à cette période tous les opérateurs ont plus ou moins une activité intense) et de l'heure de pointe de chaque opérateur lorsque celle-ci ne coïncide pas avec celle de l'aéroport. La Commission estime qu'il n'y a pas proportionnalité directe entre l'augmentation du nombre d'opérateurs et celle des besoins en équipements. D'autre part, le besoin en équipements à un instant donné dépend avant tout du nombre d'avions à traiter à ce moment-là. Toutefois, on peut affirmer que l'ouverture du marché entraînera dans tous les cas un accroissement du volume de matériel d'assistance sur la piste.

(34) La dérogation accordée par les autorités allemandes vise à limiter le nombre d'opérateurs sur la piste.

Elle concerne d'une part les activités de nettoyage et de service de l'avion pour lesquelles le nombre de prestataires et d'usagers s'autoassistant serait limité à deux. Une ouverture à deux usagers faisant de l'auto-assistance et à deux prestataires est cependant garantie par la décision des autorités allemandes et un choix minimal est ainsi donné aux usagers, bien que ce choix ne puisse être élargi pendant la période des travaux. Dans la situation d'encombrement que connaît l'aéroport, il n'est pas possible, en effet, d'ouvrir complètement les opérations de nettoyage et de service de l'avion sans augmenter les difficultés inhérentes au trafic et au stationnement supplémentaires sur le tarmac.

D'autre part, la décision de dérogation vise à interdire la venue d'un usager ou d'un prestataire sur le marché des opérations en piste. Les opérations ainsi concernées de guidage, de repoussage, de chargement et déchargement de l'avion et de transport des passagers et du fret sur la piste nécessitent des équipements nombreux et lourds pour lesquels sont nécessaires des aires de manoeuvre et de stationnement appropriées.

(35) Les scénarios présentés dans le cadre de la venue d'un nouvel opérateur sont toujours sujets à caution. L'étude NACO contient plusieurs hypothèses d'évolution du marché. Il semble, d'après les études effectuées aussi bien dans le cadre de la préparation de la directive que dans celui d'autres dérogations, que l'hypothèse présentée d'un contrôle du marché à hauteur de 40 % par le nouvel entrant dès les premières années soit exagérée. Celle d'une part de marché de 15 % apparaît beaucoup plus réaliste. Dans ce dernier cas, en partant du fait que pour l'instant le nombre de mouvements est limité à 90 000 par an, une part de marché de 15 % permettrait de traiter en moyenne 37 mouvements par jour, ce qui correspond à 18 vols par jour. Cependant, la rentabilité d'une telle situation dépend complètement du type d'avions à traiter et des horaires respectifs en ce qui concerne ce traitement. En effet, la prestation d'opérations à ce niveau sur de petits avions risque de ne pas être rentable. Elle le sera largement sur de gros porteurs, mais, dans ce dernier cas, le matériel nécessaire sera également beaucoup plus important. De même, traiter deux avions du même type en même temps obligera le prestataire à doubler ses équipements. Pour cette raison, il faut prendre ces hypothèses comme de simples exemples, mais il est difficile d'évaluer à partir de ceux-ci les besoins exacts de chacun des prestataires.

Cependant, en ce qui concerne l'hypothèse d'une auto-assistance de LTU, compagnie basée à Düsseldorf, compte tenu du fait que la compagnie possède des gros porteurs et que les tableaux de vols montrent la présence à des heures rapprochées de plusieurs vols de ce type, il sera nécessaire pour cette compagnie de multiplier ses équipements pour subvenir à ses besoins.

(36) D'une manière générale, on peut estimer que l'introduction d'un nouvel opérateur entraînera un accroissement des besoins en espace auquel, même dans une hypothèse optimale de l'ordre de 3 500 m2, il ne sera pas possible de répondre compte tenu du déficit de plus de 10 000 m2 déjà existant sur l'aéroport et des complications supplémentaires qu'engendre la fermeture de la jetée B et la nécessité d'acheminer tant à l'arrivée qu'au départ tous les passagers par bus.

C. Le plan de restructuration

(37) Aux termes de l'article 9, paragraphe 2, de la directive, toute décision de dérogation doit être accompagnée d'un plan de mesures appropriées visant à surmonter les contraintes invoquées.

Le projet «DUS 2000 Plus» vise à la reconstruction et au développement de l'aéroport de Düsseldorf pour les années à venir. Ce projet, déjà en chantier, devrait permettre à l'aéroport de faire face à la fois aux besoins des compagnies aériennes en matière de capacité - dans la mesure où la nouvelle réglementation devrait permettre un accroissement de cette capacité - et aux exigences de la directive en ce qui concerne l'ouverture du marché. Le plan prévu à l'article 9 paragraphe 2 de la directive et visant à surmonter les contraintes est intégré dans le projet «DUS 2000 Plus».

La première phase des travaux du projet «DUS 2000 Plus» concerne directement les possibilités d'augmentation de l'espace affecté à l'assistance en escale.

(38) À la fin de la reconstruction de la jetée B, une augmentation de 2 000 m2 des surfaces de stationnement pour le matériel d'assistance est prévue autour de cette jetée, portant ainsi la surface disponible à cet endroit de 5 700 à 7 700 m2. Le plan présenté fait référence à la fin de l'année 2000 comme date de fin des travaux sur cette jetée.

La place rendue disponible par la rénovation complète du terminal permettra de libérer l'emplacement des bureaux administratifs provisoires situés aujourd'hui en face de l'ancien centre de fret, dégageant ainsi une surface de 1 100 m2 qui sera destinée au stationnement des véhicules et des équipements d'assistance.

(39) Le plan de développement prévoit également une extension du tarmac. Celle-ci aura lieu tout d'abord à son extrémité est, au début de l'année 1999, avec pour principal objectif la création d'une zone de dégivrage. Une partie de la surface dégagée, de quelques centaines de mètres carrés, pourra servir au stationnement de matériel d'assistance. Toutefois, en dehors de la période hivernale, une surface de plus de 4 100 m2 pourrait alors être disponible pour entreposer des équipements. Une importante extension est également prévue, dans une deuxième phase, à l'ouest. La zone dégagée sera affectée pour moitié à de nouvelles positions d'avions, l'autre moitié, entre 14 000 et 16 000 m2, devant servir à l'entreposage de matériel d'assistance. Les travaux sur cette zone devraient être terminés à la fin de l'année 2000. Le plan prévoit ainsi, pour le début de l'année 2001, un espace supplémentaire de 21 000 à 23 000 m2 pour les équipements sur la piste (table 2 du plan de développement).

D. Le respect des critères définis à l'article 9, paragraphe 2

(40) Les autorités allemandes ne font pas expressément référence au respect par leur décision des critères énoncés à l'article 9, paragraphe 2, de la directive et notamment à l'adéquation de mesures prises par rapport aux contraintes existantes. Ces mesures concernent, d'une part, certaines opérations en piste telles que le repoussage, le chargement et le déchargement de l'avion ainsi que le transport des passagers et du fret sur la piste qui nécessitent du matériel lourd et encombrant, et, d'autre part, les opérations de nettoyage extérieur et intérieur de l'avion et le service de celui-ci avec notamment l'enlèvement de la neige et le dégivrage pour lesquels des structures adaptées sont nécessaires. Les opérations de nettoyage extérieur et intérieur de l'avion ne seront d'ailleurs pas traitées de manière monopolistique par l'aéroport qui prend en compte les principes de la directive en ouvrant le marché à un minimum de deux prestataires et de deux usagers désirant faire leur auto-assistance. Compte tenu de la situation actuelle sur la piste, la Commission estime que l'espace disponible ne permet pas l'ouverture du marché au degré prévu par la directive. La décision des autorités allemandes respecte donc bien une adéquation aux contraintes invoquées et n'apparaît pas plus étendue que nécessaire en ce qui concerne les services touchés.

(41) En ce qui concerne la durée de la dérogation toutefois, la Commission considère qu'une ouverture du marché plus rapide est possible pour les raisons suivantes.

Le plan global de restructuration «DUS 2000 Plus» accorde une importance primordiale à la modernisation de l'aéroport et au développement de sa capacité.

Toutefois, le plan de mesures présenté, qui s'intègre dans ce plan de développement, appelle plusieurs remarques:

- tout d'abord, aucune mention n'est faite à ce niveau de la fin des travaux dans la jetée A. Cette jetée devrait être remise en service au milieu de l'année 1998 comme l'indique le dossier concernant les contraintes invoquées. À ce moment, les salles d'embarquement, les portes et les passerelles d'accès aux avions (pour 7 à 8 positions d'avions) pourront à nouveau être utilisées, principalement par Deutsche Lufthansa et les compagnies associées. Cela devrait entraîner à la fois une diminution notable du nombre d'escaliers ainsi que du nombre de bus pour transporter les passagers. En outre, les modules provisoires pour l'embarquement seront utilisés par moins de passagers. De ce fait, les besoins en espace de stationnement seront moindres et l'encombrement dans cette zone sera réduit. Enfin, les travaux dans cette jetée, qui peut dans sa forme actuelle accueillir un tiers des positions au contact, doivent permettre d'introduire quatres positions supplémentaires, avec de la place autour de ces positions pour le service de l'assistance,

- d'autre part, le plan ne prend pas en compte, en ce qui concerne la durée de la dérogation, le fait que, dès la fin du gros oeuvre sur la jetée B, une partie de l'espace occupé par les matériaux de construction pourra être libérée au fur et à mesure de l'avancée des travaux, permettant ainsi de récupérer une partie au moins des 7 500 m2 neutralisés, et de s'en servir pour le stationnement de matériels d'assistance. De plus, le noeud routier sous la jetée B devrait pouvoir être rouvert à la circulation à ce moment-là. Cela permettrait d'avancer la date d'ouverture du marché à la fin des travaux extérieurs (gros oeuvre), c'est-à-dire au début de l'année 2000,

- de même, si l'adaptation aux nouvelles règles établies par la directive n'est pas oubliée avec une augmentation sensible des surfaces disponibles pour accueillir les nouveaux prestataires, la Commission estime cependant que, dans le calendrier de réalisation des travaux, le dégagement de ces surfaces aurait pu être davantage prioritaire afin de dégager plus rapidement l'espace nécessaire au stationnement de nouveaux matériels d'assistance.

La combinaison de ces deux faits (réouverture de la jetée A et fin du gros oeuvre de la jetée B) et les possibilités d'un meilleur aménagement sur le tarmac amènent la Commission à conclure que la mesure des autorités allemandes est plus étendue dans le temps que nécessaire et ne respecte donc pas le principe mentionné à l'article 9, paragraphe 2, deuxième alinéa, point iii) de la directive.

IV. CONCLUSION

(42) L'aéroport de Düsseldorf ne connaît pas de problèmes structurels d'espace et de capacité empêchant l'ouverture du marché de l'assistance en escale. Cependant, l'incendie du mois d'avril 1996 a profondément bouleversé le fonctionnement de l'aéroport et les conséquences en matière de besoins en matériels et sur le plan de l'organisation, d'une part, mais aussi en matière d'espace disponible, d'autre part, ne permettent pas, actuellement, la venue d'un autre opérateur pour les catégories de services mentionnées dans la décision de dérogation des autorités allemandes. Conformément aux termes de l'article 9, paragraphe 2, de la directive, l'aéroport de Düsseldorf s'est engagé, dans son plan visant à surmonter les contraintes actuellement existantes, à dégager pour le début de l'année 2001 une surface disponible supplémentaire de plus de 21 000 m2 pour permettre l'ouverture du marché au degré prévu par la directive. Toutefois, les autorités allemandes ne tiennent pas compte dans leur calendrier du fait qu'une partie du matériel provisoire rendu nécessaire à la suite de l'incendie, et notamment les véhicules de transport sur la piste et les passerelles, pourra être réduit au fur et à mesure de la réalisation des phases de reconstruction, avec notamment la réouverture de la jetée A agrandie dès le milieu 1998 qui aura des conséquences positives en matière d'espace et de circulation sur l'aéroport.

L'Allemagne ne démontre pas non plus l'impossibilité de dégager une partie de l'espace autour de la jetée B dès la fin des travaux de gros oeuvre, d'une part, et, d'autre part, que l'agencement de l'ensemble des travaux sur l'aéroport ne pourrait pas permettre un aménagement plus rapide des zones prévues sur le tarmac pour le stationnement d'avions et de matériel d'assistance.

(43) Il convient donc de limiter la durée de la période d'exemption à la fin des travaux de gros oeuvre sur la jetée B, soit jusqu'au 1er janvier 2000,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

Les décisions de dérogation accordées à l'aéroport de Düsseldorf sur la base de l'article 9, paragraphe 1, points b) et d), de la directive 96/67/CE et notifiées à la Commission le 17 octobre 1997, sont approuvées à condition que l'Allemagne limite la durée de la dérogation au 31 décembre 1999.

Article 2

L'Allemagne notifie à la Commission, avant leur entrée en vigueur, les décisions de dérogation modifiées conformément à l'article 1er.

Article 3

La République fédérale d'Allemagne est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le 14 janvier 1998.

Par la Commission

Neil KINNOCK

Membre de la Commission

(1) JO L 272 du 25. 10. 1996, p. 36.

(2) JO C 335 du 6. 11. 1997, p. 6.

(3) Recueil 1978, p. 927.

(4) Recueil 1992, p. I-4071.