RECOMMANDATION DE LA COMMISSION du 26 mai 1965 adressée au grand-duché de Luxembourg au sujet de la loi d'orientation agricole (Le texte en langue française est le seul faisant foi) (65/300/CEE)

En application de l'article 5 de la décision du Conseil en date du 4 décembre 1962 concernant la coordination des politiques de structure agricole, le grand-duché de Luxembourg a communiqué à la Commission, par lettre en date du 23 décembre 1964, un projet de loi d'orientation agricole qui a été adopté le 23 avril 1965 ; le Comité permanent des structures agricoles a été informé du projet de loi au cours de sa 11e réunion, le 1er et le 2 février 1965, et a procédé à un échange de vues à son propos. La Commission a été informée de l'entrée en vigueur de la loi, conformément à l'article 7 de la décision précitée.

La présente recommandation ne porte que sur les aspects de la loi relatifs à la politique des structures agricoles.

Elle ne comporte pas un examen de la loi sous l'angle des dispositions communautaires en matière d'aides. La Commission procédera à cet examen à la suite de la notification, au titre de l'article 93 paragraphe 3 du traité, des projets d'aides arrêtées sur la base de la loi.

Dans la plupart des pays industrialisés, l'agriculture traverse une phase difficile, caractérisée par le déséquilibre entre la production et les débouchés et par le retard des revenus agricoles par rapport à celui des autres professions. La rigidité des structures agricoles entrave l'adaptation de ce secteur de production.

En ce qui concerne le Luxembourg, les États membres ont pris en considération, dans le protocole annexé au traité de Rome, la situation particulière de l'agriculture du grand duché ; celui-ci s'engage dans le même texte à prendre toutes mesures rendant possible l'intégration progressive de son agriculture dans le marché commun. Le 15 décembre 1964, le Conseil de la Communauté a exprimé la nécessité d'une amélioration structurelle de l'agriculture luxembourgeoise, nécessité sur laquelle se fonde ledit protocole.

Dans ces conditions, il importe de souligner qu'au moment où les décisions concernant les marchés sont de plus en plus du ressort des organes communautaires, l'adoption par le grand-duché d'une loi d'orientation agricole qui vise principalement le domaine structurel crée le cadre d'une solution pour ses problèmes agricoles, étant donné en particulier que la formule de la loi d'orientation conduit à définir dans un même texte les objectifs à atteindre et les moyens d'y parvenir.

I. Selon la Commission, la politique de structure, que la Communauté et les États membres ont à suivre dans le cadre de la politique agricole commune, doit contribuer à faire de l'agriculture un secteur économique orienté vers le marché, organisé rationnellement et procurant de ce fait à la population active agricole un revenu adéquat et un niveau de vie équitable.

Le Luxembourg assigne comme objectif général à sa loi d'orientation «d'établir la parité entre l'agriculture et les autres activités économiques» en particulier «par l'élimination des causes de disparité existant entre le revenu des personnes exerçant leur activité dans l'agriculture et celui des personnes occupées dans d'autres secteurs».

Cette définition de l'objectif général de la loi et des objectifs particuliers permettant d'y parvenir se rapproche du point de vue communautaire surtout si l'on interprète un autre objectif particulier qui est de «(mettre) l'agriculture en mesure de compenser les désavantage naturels et économiques auxquels elle reste soumise par comparaison aux autres secteurs de l'économie» (art. 1-c), dans le sens d'une recherche dynamique de l'adaptation de l'agriculture aux conditions de l'économie moderne et non dans celui de l'artificialisation du milieu économique dans lequel certaines catégories d'exploitations vivraient en permanence.

II. Pour un niveau de prix donné, deux voies s'offrent pour améliorer in fine le revenu des agriculteurs: a) Augmenter les transferts de revenus dont ils bénéficient. Ils s'effectuent le plus souvent dans le cadre des systèmes d'assurances contre les maladies et les accidents ou de pensions de vieillesse. Ils correspondent généralement à des considérations de justice sociale ou à la nécessité de pallier sans délai certaines déficiences de revenu. Le Luxembourg a inclus dans sa loi quelques mesures de cet ordre. Mais ce genre de mesures, tout en permettant d'améliorer le revenu des travailleurs agricoles, ne contribue pas nécessairement à créer des conditions telles dans l'agriculture qu'ils tirent des revenus suffisants de leur activité économique.

b) Remonter aux causes des difficultés constatées et par conséquent s'attaquer aux défauts de la structure agricole. A ce titre il y a lieu d'encourager: - La diminution de la population active agricole. Dans les États membres, l'emploi agricole est généralement supérieur aux besoins de l'agriculture, tandis qu'on relève une pénurie de main-d'oeuvre dans d'autres secteurs de l'économie.

- La constitution d'exploitations de dimensions suffisantes pour permettre une combinaison optimum des facteurs de production. Les exploitations économiquement viables sont généralement plus étendues que les exploitations existantes. Par conséquent, les surfaces détenues par un certain nombre de ces dernières doivent servir à l'agrandissement d'un certain nombre d'autres.

- L'amélioration du capital terre, bâtiments et matériel.

- Le meilleur équipement ou la meilleure organisation des secteurs industriels, commercial et financier liés à l'agriculture de façon à y diminuer les coûts, et le renforcement du pouvoir économique des agriculteurs dans ces secteurs de façon à leur permettre de s'approprier une part du profit réalisé dans ces secteurs.

La loi luxembourgeoise a effectivement prévu des mesures tendant à l'amélioration du capital engagé dans la production agricole, ainsi que dans la commercialisation et la transformation des produits agricoles. Il y a lieu de souligner que la loi ne prévoit aucune mesure tendant à accroître la mobilité des terres en vue de la création d'exploitations agricoles économiquement viables.

Ces deux opérations peuvent cependant être opportunément obtenues par des mesures à caractère social ou économique en vertu desquelles, par exemple, des indemnités seraient accordées à une partie des exploitants agricoles de façon qu'ils cessent d'exploiter et à condition que les terres qu'ils délaissent servent à donner une dimension suffisante à d'autres exploitations ou à améliorer leur rentabilité.

III. La loi luxembourgeoise stipule (art. 2-d) que les moyens mis en oeuvre doivent «promouvoir et favoriser une structure d'exploitation de type familial».

Certes, la conférence agricole des États membres, réunis à Stresa en 1958, a bien pris acte de «l'importance des structures familiales dans l'agriculture européenne et de la volonté unanime de sauvegarder ce caractère familial», mais les propositions de la Commission pour l'élaboration et la mise en oeuvre de la politique agricole commune en date du 30 juin 1960 ont souligné que «l'exploitation familiale et l'exploitation occupant de la main-d'oeuvre salariée (doivent) être considérées toutes deux comme formes économiquement et socialement justifiées de la structure agricole européenne» (doc. VI/COM(60) 105 p. II/14, paragraphe 26).

La Commission est d'avis que l'objectif de la politique de structure dans le cadre de la politique agricole commune doit être la création ou le maintien d'exploitations économiquement viables sans marquer de préférence en faveur d'un type d'exploitation agricole ou d'un mode de faire-valoir particuliers.

IV. Dans un souci d'efficacité, il y a lieu de procéder à une sélection des bénéficiaires des aides et des autres mesures d'encouragement.

Dans cette optique, il paraît utile de distinguer: a) Les exploitations à temps partiel, dont on peut penser que leurs titulaires bénéficient par ailleurs de revenus suffisants et que beaucoup des investissements qui seraient réalisés n'y trouveraient pas une rentabilité satisfaisante vu leurs dimensions généralement insuffisantes. En outre, de telles exploitations échappent, du fait de leur faible insertion dans les circuits économiques, à l'action des pouvoirs publics.

b) Les exploitations à plein temps qui, toujours du même point de vue, peuvent être subdivisées en deux groupes: ba) Celles qui ne sont pas économiquement viables à l'heure actuelle et parmi lesquelles il y a lieu de traiter différemment celles qui ne sont pas susceptibles de le devenir malgré les aides accordées ou les actions développées, et celles qui sont susceptibles de le devenir.

bb) Celles qui sont économiquement viables et parmi lesquelles on pourrait à la rigueur traiter différemment celles qui ont besoin d'être aidées pour assurer le maintien de leur caractère viable et celles qui n'en ont pas besoin ou en ont moins besoin.

La loi luxembourgeoise a prévu de réserver les aides d'État aux exploitants agricoles à titre principal (art. 8 paragraphe 4) sauf exception (art. 8 paragraphe 5). Mais ce choix n'apparaît pas suffisant et il est nécessaire que, dans les États membres, les aides, toujours limitées, et les autres mesures en faveur de l'amélioration de la structure des entreprises agricoles soient principalement consacrées à créer ou à maintenir des exploitations économiquement viables et à accroître leur capacité concurrentielle et soient réservées aux zones où il apparaît qu'elles sont les plus utiles. Cette remarque s'applique en particulier aux aides prévues pour favoriser la reprise des biens paternels (art. 8 paragraphe 2 cinquième tiret) qui ne devraient pas être systématiquement accordées à tous les fils d'exploitants.

Pour ces motifs, la Commission de la Communauté économique européenne, au titre des dispositions du traité instituant cette Communauté et notamment son article 155, ainsi qu'au titre du protocole concernant le grand-duché de Luxembourg et notamment son article premier paragraphe 2 recommande au grand-duché de Luxembourg pour l'application de la loi d'orientation agricole: 1. De mettre en oeuvre l'article premier littera c) de cette loi dans le sens de la recherche dynamique de l'adaptation de l'agriculture aux conditions de l'économie moderne en supprimant les obstacles à cette adaptation.

2. De rechercher des moyens particuliers de caractère social ou économique à effet structurel visant à stimuler pour son agriculture la mobilité professionnelle et la mobilité des terres, cette mobilité étant à considérer comme une condition nécessaire pour améliorer substantiellement le rapport entre les hommes et les bases de leur revenu (terres et capital) dans l'agriculture luxembourgeoise, et par conséquent pour la réalisation de l'objectif fixé à l'article premier de la loi.

3. De veiller à ne pas prendre des mesures préférentielles en faveur de types particuliers d'exploitations agricoles, mais de se laisser guider par l'objectif du caractère de viabilité économique des exploitations.

4. De se soucier dans l'octroi d'aides, et en particulier de celles faisant l'objet de l'article 8 paragraphe 2 cinquième tiret, d'opérer une sélection judicieuse des exploitations bénéficiaires en fonction de l'objectif de la création ou du maintien d'exploitations économiquement viables et de l'accroissement de leur capacité concurrentielle.

Fait à Bruxelles, le 26 mai 1965.

Par la Commission

Le président

Walter HALLSTEIN