Rapport spécial à l'appui de la déclaration d'assurance relative aux activités du budget général pour l'exercice 1994, accompagné de la Réponse de la Commission, Réponse du Parlement, Réponse du Conseil, Réponse de la Cour de justice, Réponse du Comité économique et social et du Comité des régions

TABLE DES MATIÈRES Points

1. Les conditions de production de la DAS 1.1 - 1.44

Le mandat de la Cour 1.3 - 1.4

Les comptes et opérations couverts par la DAS 1.5 - 1.8

La portée et les limites de la DAS 1.9 - 1.26

Les normes et la méthodologie d'audit retenues par la Cour 1.27 - 1.44

2. L'exécution de l'audit 2.1 - 2.22

Les contraintes aux travaux d'audit 2.1 - 2.10

Les travaux d'audit effectués 2.11 - 2.22

3. Les résultats de l'audit 3.1 - 3.151

Conclusion générale 3.1

En ce qui concerne la fiabilité des comptes 3.2 - 3.100

En ce qui concerne la légalité/régularité des opérations sous-jacentes 3.101 - 3.151

4. Enseignements à tirer de la déclaration d'assurance 4.1 - 4.17

Les résultats des travaux d'audit réalisés à l'appui de la DAS concernant les opérations sous-jacentes relatives aux dépenses 4.1 - 4.4

Les implications concernant la qualité des systèmes communautaires de gestion financière 4.5 - 4.8

Les mesures correctrices nécessaires 4.9 - 4.17

ANNEXES: Page

Annexe I: Évaluation de l'importance financière des erreurs de légalité/régularité formelles graves relatives aux engagements 49

Annexe II: Descriptif sommaire des erreurs de légalité/régularité formelles graves relatives aux engagements 50

Annexe III: Évaluation de l'importance financière des erreurs de légalité/régularité substantielles graves relatives aux paiements 51

Annexe IV: Descriptif sommaire des erreurs de légalité/régularité substantielle graves relatives aux paiements 52

Annexe V: Évaluation de l'importance financière des erreurs de légalité/régularité formelles graves relatives aux paiements 55

Annexe VI: Descriptif sommaire des erreurs de légalité/régularité formelles graves relatives aux paiements 56

Annexe A: Illustrations graphiques I à VIII 57

CHAPITRE 1 Les conditions de production de la DAS

1.0. TABLE DES MATIÈRES Points

Introduction 1.1 - 1.2

Le mandat de la Cour 1.3 - 1.4

Les bases légales 1.3

Les objectifs généraux retenus par la Cour 1.4

Les comptes et opérations couverts par la DAS 1.5 - 1.8

La portée et les limites de la DAS 1.9 - 1.26

Une assurance globale sur l'ensemble des comptes et opérations sous-jacentes 1.9

La DAS et les autres types de contrôles 1.10 - 1.16

La DAS et l'audit de la bonne gestion financière (BGF) 1.17 - 1.19

La DAS et la mise en évidence des irrégularités délibérées 1.20 - 1.23

Le contrôle des ressources propres basées sur le PNB et la TVA 1.24 - 1.26

Les normes et la méthodologie d'audit retenues par la Cour 1.27 - 1.44

Un audit couvrant la totalité des comptes et opérations de l'exercice 1.27

Une méthode expérimentale 1.28

L'évaluation des systèmes 1.29 - 1.31

Le contrôle direct d'opérations sous-jacentes 1.32 - 1.35

La méthode d'échantillonnage statistique 1.36 - 1.37

Les critères retenus par la Cour 1.38

La définition et le traitement des erreurs 1.39 - 1.43

Les autres activités d'audit 1.44

INTRODUCTION

1.1. Suite à l'entrée en vigueur, le 1er novembre 1993, du Traité sur l'Union européenne, la Cour délivre pour la première fois, à l'occasion de l'exercice 1994, une déclaration d'assurance [ci-après dénommée «la DAS» ()] concernant la fiabilité des comptes ainsi que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes. Elle a estimé, par conséquent, nécessaire pour la lecture des résultats de ses contrôles et des conclusions qu'elle en tire, d'exposer de manière suffisamment détaillée dans cette première partie introductive l'approche et la méthodologie qu'elle a retenues pour ses travaux d'audit à l'appui de la DAS.

1.2. La Cour continue par ailleurs à produire un rapport annuel et d'autres rapports spéciaux destinés, eux aussi, à être pris en considération par le Conseil et le Parlement dans le cadre de la procédure de décharge. Le rapport annuel relatif à l'exercice 1994 est publié au JO C 303 du 14.11.1995.

LE MANDAT DE LA COUR

Les bases légales

1.3. Conformément aux traités (), la Cour des comptes des Communautés européennes (ci-après dénommée «la Cour») a examiné les comptes et opérations sous-jacentes de l'exercice 1994 concernant les activités relevant du budget général pour l'Union européenne afin de fournir au Parlement européen et au Conseil une déclaration d'assurance concernant la fiabilité de ces comptes ainsi que la légalité et la régularité de ces opérations ().

Les objectifs généraux retenus par la Cour

1.4. L'objectif a été retenu de pouvoir, sur la base des travaux de contrôle effectués, formuler une opinion quant au fait de savoir si:

- les comptes, à savoir le compte de gestion et le bilan financier consolidés, sont globalement fiables, en ce sens qu'il donnent une image fidèle du patrimoine, de la situation financière et du résultat des opérations pour l'exercice clôturé au 31 décembre 1994, conformément aux dispositions des traités, du règlement financier et de ses modalités d'exécution ainsi que des principes comptables généralement admis lorsque ceux-ci sont applicables dans le domaine public;

- les opérations sous-jacentes sont généralement légales et régulières au regard de toutes les dispositions juridiques applicables en la matière.

LES COMPTES ET OPÉRATIONS COUVERTS PAR LA DAS

1.5. Les comptes examinés sont ceux récapitulés dans le volume IV (contenant le compte de gestion et le bilan financier consolidés ainsi que les notes explicatives) des documents présentés par la Commission aux autorités de décharge et, le 28 avril 1995, à la Cour des comptes ().

1.6. La DAS porte sur les comptes consolidés de l'ensemble des activités englobées dans le budget général pour l'Union européenne, ce qui recouvre la totalité des recettes et des dépenses. La Commission est tenue d'établir conformément aux articles 78, 80 et 81 du règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes () le volume IV des comptes des Communautés qui fait l'objet de la DAS () ainsi que les volumes II et III, qui contiennent des informations détaillées. Ces comptes ne sont pas publiés. Les illustrations graphiques I à VIII (), jointes en Annexe A, constituent une présentation sommaire des principales données d'exécution budgétaire reflétées par ces comptes pour l'exercice 1994.

1.7. La DAS porte sur l'ensemble des comptes ainsi que sur l'ensemble des opérations sous-jacentes jusqu'au niveau des redevables et des bénéficiaires finals.

1.8. La DAS implique que la Cour donne une opinion sur la substance des comptes, des recettes et des dépenses, et des opérations concrètes qui leur sont associées. Pour les dépenses, elle a, par conséquent, retenu une définition de l'opération sous-jacente qui la conduit à considérer que son contrôle s'exerce jusqu'au niveau du bénéficiaire final des fonds communautaires, y compris, le cas échéant, jusqu'au contrôle des aspects matériels des opérations financées. Pour les recettes, la situation est différente dans la mesure où il existe des limitations pour exercer les contrôles auprès du redevable. En ce qui concerne les ressources propres traditionnelles, le contrôle ne porte pas sur les opérations matérielles, mais uniquement sur les pièces justificatives se rapportant à la constatation des montants dûs par le redevable ().

LA PORTÉE ET LES LIMITES DE LA DAS

Une assurance globale sur l'ensemble des comptes et opérations sous-jacentes

1.9. En conformité avec le Traité, la DAS a un caractère global. Elle ne vise pas à porter une appréciation spécifique ni à arriver à une conclusion quantifiée sur l'un quelconque des domaines opérationnels ou géographiques de l'activité communautaire.

La DAS et les autres types de contrôles

1.10. La DAS s'applique aux comptes 1994 dans leur état actuel. Les opérations relevant des domaines contrôlés par la Cour dans le cadre de la DAS sont susceptibles de vérifications ultérieures par d'autres instances sur la base de la réglementation actuellement en vigueur, notamment lors de l'apurement des comptes du FEOGA-Garantie.

1.11. Les opérations sous-jacentes aux comptes audités peuvent faire l'objet de vérifications ultérieures de la part de divers services de la Commission et, dans certains cas, des États membres, et donner lieu au cours des exercices à venir à des corrections multiples qui seront prises en compte au moment où elles interviendront. Les plus importantes de ces corrections, en volume, sont celles qui résultent, parfois tardivement, de la procédure d'apurement des comptes des organismes payeurs, dans le cadre du FEOGA-Garantie. Ce ne sont toutefois pas les seules, puisque de telles corrections peuvent intervenir dans tous les domaines (Ressources propres, Fonds structurels, Recherche, etc.). Le volume actuel des erreurs relatives aux opérations sous-jacentes identifiées dans le cadre de la DAS peut donner une idée de l'ampleur des corrections restant ainsi à effectuer. L'éventualité de ces corrections à venir ne saurait remettre en cause la valeur intrinsèque de l'exercice d'évaluation effectué par la Cour dans le cadre de la DAS, car il est normal, et même souhaitable, que de telles corrections soient effectuées et prises en compte par les services et autorités concernés dans les exercices au cours desquels elles interviendront.

1.12. Certaines vérifications antérieures d'autres contrôleurs ont mis en évidence des cas d'irrégularités et d'anomalies que la Cour ne peut pas reprendre à son compte tels quels dans le cadre de la méthode statistique appliquée pour la DAS, mais qu'elle prend en considération lors de son appréciation finale, notamment pour les ressources propres traditionnelles.

1.13. Parmi les autres vérifications, certaines conduisent à l'identification d'opérations dont la légalité et la régularité ou l'exacte comptabilisation posent problème à un titre ou à un autre, mais qui ne donnent pas toujours immédiatement lieu aux redressements qu'elles impliquent (redressements comptables, recouvrements, etc.). Il s'agit, par exemple, des cas de fraudes et irrégularités signalés par les administrations des États membres (voir, pour information, le tableau figurant au point 3.78) ou des anomalies relevées par le contrôleur financier de la Commission à l'occasion de ses missions.

1.14. Ces opérations présumées irrégulières ne sont pas toujours clairement identifiées ni quantifiées et se réfèrent fréquemment à des exercices anciens plus ou moins bien identifiés. Néanmoins, à un titre ou à un autre, elles sont susceptibles d'affecter la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes et la fiabilité des comptes 1994. La Cour considère que leur identification par le système communautaire est plutôt à mettre au crédit de celui-ci et elle est davantage préoccupée par la lenteur des suites qui leur sont réservées (présentation comptable insuffisante, procédures de récupérations déficientes, etc.). Toutefois ces informations sur des cas possibles d'irrégularités sont également d'importants indicateurs du volume d'irrégularités au niveau des opérations sous-jacentes.

1.15. La Cour examine dans quelle mesure celles de ces informations qui résultent des travaux d'autres auditeurs et qui correspondent à des irrégularités décelables par les procédures d'audit exécutées en conformité avec les normes d'audit généralement admises () corroborent globalement les résultats de ses propres travaux qui se réfèrent, eux, exclusivement aux comptes et opérations de l'exercice 1994. Néanmoins, la DAS se fonde uniquement sur les résultats des travaux menés par la Cour sous son contrôle et selon ses propres critères d'appréciation, car les conditions pour pouvoir s'appuyer sur les travaux d'autres auditeurs ne sont pas encore remplies et, dans le cas d'espèce, les informations disponibles sur ces autres travaux, qui se réfèrent souvent à des opérations d'exercices antérieurs, manquent souvent de la précision nécessaire. En outre, les résultats de ces travaux ne peuvent être combinés avec ceux de la Cour, qui par leur nature statistique sont déjà représentatifs de toutes les opérations de l'exercice couvertes par l'audit de la Cour, y compris donc de celles identifiées comme étant erronées par d'autres contrôles que ceux effectués par la Cour.

1.16. Ainsi, à titre d'exemple, une analyse des rapports de contrôles produits par la Commission dans le domaine social a fait ressortir les difficultés rencontrées par la Cour pour pouvoir prendre tels quels ces travaux à son compte. En effet, ces rapports relèvent fréquemment des cas de dépenses incorrectes ou inéligibles, mais ils n'en quantifient généralement pas de manière suffisamment claire l'impact financier. Par ailleurs, ils font état de cas qui doivent encore faire l'objet de discussions contradictoires avec les États membres concernés avant qu'il puisse être conclu de manière définitive à l'existence d'erreurs. L'analyse desdits rapports de contrôle dans le seul domaine social a conduit à estimer à environ 130 Mio ECU l'impact financier des erreurs possibles restant à résoudre à la fin de 1994, et liées en général à des dépenses des exercices antérieurs à 1994. Une identification et une quantification plus claires des erreurs dans ces rapports, ainsi qu'une indication précise des exercices budgétaires au cours desquels les dépenses affectées ont eu lieu, permettraient plus facilement à la Cour de prendre en compte ces travaux aux fins de la DAS.

La DAS et l'audit de la bonne gestion financière (BGF)

1.17. La DAS elle-même ne porte pas appréciation du respect des principes de bonne gestion financière, que la Cour continue d'effectuer dans le cadre de ses autres travaux, notamment dans le cadre de son rapport annuel et de ses autres rapports spéciaux.

1.18. Le contrôle de la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes implique de s'assurer de leur conformité aux règles communautaires, et notamment au règlement financier. Celui-ci prévoit à plusieurs reprises, notamment en ses articles 2, 28, paragraphe 2 f), 38, paragraphe 1 d), et 47 b), que les opérations doivent respecter les principes de bonne gestion financière, et notamment d'économie et de rapport coût-efficacité. On pourrait donc en déduire que, stricto sensu, le respect des règles de bonne gestion financière est un élément de légalité et régularité, que la Cour devrait intégrer dans ses contrôles à l'appui de la DAS.

1.19. Le manque de critères d'évaluation objectifs, notamment dans la réglementation de base, ainsi que le nombre et la complexité des éléments à appréhender ont conduit à exclure des objectifs de contrôle de légalité et régularité des opérations sous-jacentes retenus en vue de la DAS l'appréciation sur un plan général de la gestion financière. Cet aspect continue à être examiné par la Cour dans le cadre de ses autres travaux.

La DAS et la mise en évidence des irrégularités délibérées

1.20. Certaines irrégularités délibérées, commises au détriment des finances communautaires, ne peuvent pas, en raison de leur nature, être détectées au moyen des procédures habituelles d'audit exécutées en conformité avec les normes d'audit généralement admises. La Cour n'est donc pas en mesure de donner d'assurance sur la non-existence des cas de ce type.

1.21. Toutefois, les travaux d'audit que la Cour entreprend dans le cadre de la DAS peuvent conduire - et ont conduit dans certains cas - à la découverte d'indices de cas d'irrégularité délibérée lorsque ceux-ci sont:

- présents dans le champ des opérations sélectionnées dans les échantillons de la Cour

et

- d'une nature telle qu'ils puissent être détectés au moyen des procédures d'audit exécutées en conformité avec les normes d'audit généralement admises.

1.22. Les cas d'irrégularité délibérée ainsi détectés sont traités, sur le plan de l'audit financier, comme des «erreurs» affectant la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes et, de ce fait, affectant le contenu même de la DAS. En tout état de cause, la Cour continue par ailleurs, en dehors du cadre de la DAS, à traiter ces cas selon les voies appropriées.

1.23. C'est également dans ce dernier contexte que la Cour donne un suivi à d'autres cas d'irrégularité délibérée comme, par exemple, ceux identifiés dans le domaine du tourisme, faisant actuellement l'objet d'une investigation judiciaire, que la Cour envisage de traiter, le moment venu, dans un futur rapport.

Le contrôle des ressources propres basées sur le PNB et la TVA

1.24. En raison de la nature macro-économique des données statistiques à la base des ressources propres PNB et TVA qui constituent environ 80 % des recettes de la Communauté, la Cour a limité son examen à l'évaluation du caractère adéquat des procédures appliquées pour établir ces données et en garantir la fiabilité.

1.25. Comme déjà indiqué dans le rapport annuel relatif à l'exercice 1992 (), l'agrégat macro-économique du PNB et l'assiette TVA ne sont pas le produit d'une comptabilité traditionnelle, mais d'un système statistique de comptabilité nationale utilisant des données macro-économiques. Le contrôle mené dans ce domaine a été de nature essentiellement qualitative, ayant pour objectif d'évaluer la qualité des systèmes et procédures mis en place pour déterminer les recettes de cette nature.

1.26. Le contrôle a visé en particulier à évaluer le fonctionnement des procédures conduisant à l'établissement des chiffres de PNB et de la base de calcul de la TVA, et il a été effectué au niveau de la Commission et des administrations centrales compétentes des États membres. Ce contrôle n'a pas porté sur l'exactitude des données macro-économiques à la base du calcul des ressources propres PNB et TVA, et l'opinion que formule la Cour dans la DAS ne porte donc pas sur cet aspect.

LES NORMES ET LA MÉTHODOLOGIE D'AUDIT RETENUES PAR LA COUR

Un audit couvrant la totalité des comptes et opérations de l'exercice

1.27. La Cour a retenu une méthode d'audit conforme aux normes généralement admises pour le contrôle des comptes publics (), qui comporte notamment l'exécution de tests visant à assurer aux résultats de son contrôle une représentativité statistique globale et une assise factuelle solide.

Une méthode expérimentale

1.28. En l'absence de toute expérience identique d'une telle obligation de donner une déclaration globale couvrant simultanément la fiabilité des comptes ainsi que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes, la Cour a adopté une démarche exploratoire, consistant à mettre en oeuvre des procédures d'audit adaptées à ses travaux avec pour objectif:

- d'une part, de procéder à une expérimentation et à une évaluation de ces procédures d'audit afin d'en tirer les enseignements immédiats, et apporter les améliorations qui apparaîtraient nécessaires pour l'audit concernant les exercices ultérieurs

et

- d'autre part, de permettre à la Cour de disposer de résultats d'audit financier valides permettant d'étayer la DAS relative à l'exercice 1994.

L'évaluation des systèmes

1.29. La Cour a décidé dès son origine d'adopter le contrôle par l'analyse des systèmes de contrôle interne pour ses travaux d'audit. L'analyse des systèmes vise, entre autres, par une réduction du volume des tests de corroboration sur les opérations, à permettre une utilisation plus efficace et économique des ressources de contrôle. S'agissant de l'audit sous-tendant la DAS qui couvre la totalité du budget, il est impossible, particulièrement dans les domaines complexes où la gestion est partagée avec les États membres, de soumettre chaque année la multitude des systèmes et sous-systèmes intervenant dans la gestion et le contrôle des opérations communautaires à des évaluations approfondies. Par ailleurs, les évaluations de systèmes faites jusqu'ici par la Cour l'ont généralement conduite à constater d'importantes différences de qualité dans les nombreux systèmes mis en oeuvre et dès lors, pour porter une appréciation sur l'ensemble de la population auditée, la Cour n'a pas pu fonder une partie significative de sa confiance sur la qualité de ces systèmes.

1.30. Par conséquent, l'approche considérée la plus économique pour l'audit lié à la DAS a été de se limiter à l'analyse minimale nécessaire pour comprendre les systèmes touchés par les échantillons sélectionnés (et qui couvrent en tout état de cause les plus importants champs d'action soumis à son contrôle), et de ne pas essayer de réduire le volume des tests en fonction des systèmes trouvés satisfaisants.

1.31. Bien entendu, des analyses et évaluations approfondies de la qualité des systèmes continuent d'être réalisées dans le cadre des audits financiers spécifiques qu'il est décidé d'effectuer de manière cyclique dans des domaines choisis. Lorsque ces analyses et évaluations, combinées aux résultats des travaux effectués à l'appui de la DAS, conduiront à considérer qu'il est possible de fonder une partie de l'assurance globale recherchée sur des systèmes de contrôle estimés valides, une réduction de la taille des échantillons d'opérations à examiner pourra être opérée par la suite pour les domaines concernés.

Le contrôle direct d'opérations sous-jacentes

1.32. Les travaux à l'appui de la DAS comportent notamment un programme de contrôle direct d'opérations sous-jacentes, ayant pour objectif de s'assurer, à tous les niveaux de la gestion des fonds communautaires, c'est-à-dire depuis les comptes centraux de la Commission jusqu'au niveau des bénéficiaires et redevables finals, de la réalité ainsi que de la légalité et la régularité de ces opérations, de même que de l'exactitude de l'enregistrement des transactions comptables correspondantes dans les comptes.

1.33. Il a été procédé, selon une méthode d'échantillonnage statistique exposée ci-après, à une sélection de transactions comptables dans les comptes centraux des institutions communautaires, et principalement dans le système informatisé de comptabilité central SINCOM de la Commission. Dans le cas des opérations concernant les dépenses du FEOGA-Garantie, cette sélection a été effectuée à partir des déclarations mensuelles de dépenses des États membres qui sont à la base des données comptabilisées dans les comptes communautaires.

1.34. Le lien entre les données figurant dans ces comptes et les opérations sous-jacentes n'est pas souvent immédiat. En effet, dans la plupart des cas, les données comptabilisées correspondent à un agrégat de données comptabilisées à des niveaux de gestion inférieurs, et se rapportent donc à un ensemble très atomisé d'opérations sous-jacentes. Le contrôle a donc été effectué depuis le niveau de gestion central, selon une méthode permettant de suivre jusqu'au niveau de gestion de base la transaction comptable individuelle et, par conséquent, l'opération sous-jacente correspondante, au niveau du bénéficiaire ou du redevable final, sélectionnée dans les comptes centraux communautaires.

1.35. Lorsque les programmes sont cofinancés par la Communauté et les États membres, notamment dans le domaine des Fonds structurels, où la majeure partie des paiements consiste en avance/acompte, il n'y a souvent pas de liens directs entre un paiement au niveau de la Commission et les paiements effectués aux bénéficiaires finals, aussi longtemps que le programme n'est pas clôturé. La Cour, afin de pouvoir s'exprimer sur la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes, a dès lors effectué son sondage aléatoire sur les dépenses déclarées par les États membres à l'appui de leurs demandes d'avances.

La méthode d'échantillonnage statistique

1.36. La méthode d'échantillonnage statistique utilisée pour pouvoir tirer des conclusions d'audit sur l'ensemble des comptes et opérations sous-jacentes relevant de la DAS est la méthode du sondage en unités monétaires, ci-après dénommée méthode MUS («Monetary unit sampling»), qui est en matière financière une forme de sondage basée sur des probabilités de tirage proportionnelles à la taille des opérations.

1.37. S'agissant des dépenses, un échantillon distinct a été tiré, d'une part, pour les dépenses engagées - y compris les engagements restant à liquider des exercices antérieurs - et, d'autre part, pour les dépenses payées. En ce qui concerne les recettes, un tel échantillon a été établi pour celles provenant des ressources propres traditionnelles. Comme déjà expliqué aux points 1.24 à 1.26, les ressources propres TVA et PNB ont fait quant à elles, en raison de leur nature, l'objet de contrôles comportant l'évaluation des procédures et des tests de type analytique.

Les critères retenus par la Cour

1.38. La Cour a retenu comme objectif minimal de départ de parvenir, si les résultats de ses travaux le justifient, avec un degré de confiance de 95 %, à l'assurance que les éventuelles erreurs affectant la fiabilité des comptes ou la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes ne dépassent pas globalement 1 % en valeur du montant de référence retenu par la Cour, en l'espèce le budget général initial (soit environ 70 000 Mio ECU). Le seuil d'erreur inacceptable qui en résulte est de 700 Mio ECU.

La définition et le traitement des erreurs

1.39. Sont considérées comme erreurs toute erreur de comptabilisation et toute opération qui n'a pas été effectuée conformément aux dispositions légales et réglementaires applicables. Étant donné la difficulté, dans le domaine communautaire, de tracer une frontière précise entre les notions de légalité et de régularité, et le fait que les conséquences de leur non-respect sont identiques dans le cadre de la DAS, il a été décidé de ne pas opérer de distinction entre ces deux notions et d'organiser les travaux de manière à s'assurer que les opérations sont à la fois «légales et régulières». Les notions de légalité/régularité prises en compte sont celles qui se rapportent au respect de l'ensemble des dispositions communautaires et au respect de celles des dispositions applicables par ailleurs, notamment certaines dispositions nationales dans les États membres, pour garantir la conformité avec les dispositions communautaires.

1.40. Dans le traitement des résultats d'audit, il a été procédé à une classification des erreurs selon qu'elles affectent la légalité/régularité des opérations ou la fiabilité des comptes, ou encore les deux simultanément. En outre, une distinction a été effectuée entre les erreurs qui doivent être qualifiées de substantielles, car ayant des implications directes soit sur la fiabilité des comptes, soit sur la valeur des opérations sous-jacentes, et celles qui peuvent être qualifiées de formelles, car elles n'ont pas un impact direct et mesurable au détriment du budget communautaire. Dans chacune des deux catégories, les erreurs ont été classées en erreurs graves ou moins graves après analyse des principes concernés et des faits constatés. Seules les erreurs jugées graves ont été prises en considération pour émettre des réserves dans le cadre de la DAS. Les erreurs d'un niveau de gravité jugé moindre ont, quant à elles, été portées () à la connaissance des gestionnaires concernés, notamment à la Commission et dans les États membres, afin que les mesures appropriées soient prises. Enfin, une distinction a également été faite selon que les erreurs trouvent leur origine au niveau de la gestion centrale de la Commission ou bien de celle d'un tiers, notamment des États membres.

1.41. À partir des résultats des travaux effectués sur les résultats des échantillons, des conclusions globales ont été tirées, ainsi que des conclusions par type, origine et niveau de gravité des erreurs, concernant l'ensemble des comptes et opérations communautaires relatifs à l'exercice 1994. En application de la méthode d'extrapolation statistique retenue, il a été procédé à l'évaluation de l'erreur la plus probable affectant les comptes et opérations de l'exercice, et le montant des erreurs maximale et minimale en fonction du degré de confiance retenu a été pris en compte.

1.42. Parallèlement à ces résultats extrapolés, le montant des erreurs connues affectant l'exercice 1994 a été pris en considération. Il s'agit des erreurs détectées tant sur les opérations figurant dans les échantillons que sur des opérations examinées en dehors de ces échantillons, de même que celles constatées dans le cadre d'audits de la Cour autres que celui lié spécifiquement à la DAS. Les erreurs détectées par d'autres instances de contrôle ne sont pas intégrées aux résultats d'audit quantifiés présentés dans le présent rapport pour les raisons indiquées aux points 1.12 à 1.16 et 2.1 à 2.3.

1.43. La Cour entend ainsi, conformément à la demande exprimée par le Parlement européen dans ses observations relatives à la décharge sur l'exécution du budget général pour l'exercice 1993 (), présenter le résultat de ses travaux de manière à fournir une image complète, objective et mesurée de l'exécution du budget.

Les autres activités d'audit

1.44. La Cour a également effectué des vérifications complémentaires sur les principaux aspects horizontaux de l'exécution du budget (bilan financier, comptabilité informatisée, compte de gestion).

CHAPITRE 2 L'exécution de l'audit

2.0. TABLE DES MATIÈRES Points

Les contraintes aux travaux d'audit 2.1 - 2.10

L'utilisation des travaux des autres auditeurs 2.1 - 2.3

Les contraintes de calendrier 2.4 - 2.6

L'absence de données facilement accessibles concernant les opérations sous-jacentes 2.7 - 2.10

Les travaux d'audit effectués 2.11 - 2.22

Les travaux d'audit concernant les recettes 2.11 - 2.12

Les échantillons d'opérations examinées concernant les dépenses 2.13 - 2.17

Les autres travaux 2.18 - 2.22

Audit de la comptabilité générale et du bilan financier consolidé au 31 décembre 1994 2.18 - 2.19

Les contrôles globaux de cohérence 2.20

La revue du système informatisé de comptabilité SINCOM 2.21 - 2.22

LES CONTRAINTES AUX TRAVAUX D'AUDIT

L'utilisation des travaux des autres auditeurs

2.1. La Cour n'a pu, pour ses travaux liés à la DAS relative à l'exercice 1994, s'appuyer que dans quelques cas sur les travaux réalisés par d'autres auditeurs, que ce soit dans les institutions communautaires ou dans les États membres.

2.2. De manière générale, la Cour ne dispose en effet pas toujours d'informations suffisantes sur de tels travaux, c'est-à-dire sur les domaines qu'ils couvrent, les résultats auxquels ils aboutissent et les mesures qui en découlent. Par ailleurs, dans les rares cas où ces informations seraient suffisantes, les conditions pour ce qui concerne l'approche et les procédures de contrôle appliquées pour ces travaux ne seraient généralement pas réunies pour que la Cour puisse reprendre à son compte tels quels les résultats dans le cadre de l'exploitation statistique appliquée pour la DAS (voir notamment points 1.12 à 1.16).

2.3. Pour ce qui concerne les travaux des Institutions de Contrôle Nationales (ICN), il est apparu que leur approche de l'audit des dépenses communautaires est très différente d'un pays à l'autre tant au niveau des objectifs, méthodes, étendues, profondeur que des périodicités de l'audit. Comme la Cour doit faire porter sa déclaration d'assurance sur l'ensemble des opérations relevant du budget communautaire d'une manière homogène, elle n'a pas pu s'appuyer sur les travaux des ICN pour fournir la DAS relative à 1994. Lorsque les travaux d'audit des ICN se révéleront compatibles avec ses objectifs et sa méthodologie, la Cour cherchera à s'appuyer sur ces travaux, à condition qu'elle puisse avoir un accès satisfaisant à la documentation sous-jacente.

Les contraintes de calendrier

2.4. Le calendrier applicable à l'audit en vue de la DAS est très serré et doit tenir compte de la concentration sur la fin de l'exercice de l'exécution d'une grande partie des engagements et paiements de l'exercice audité, de la date de reddition des comptes et de la date d'envoi à la Commission du projet de rapport à l'appui de la DAS.

2.5. L'audit en vue de la DAS consiste notamment à vérifier un échantillon représentatif d'opérations sous-jacentes dont l'identification définitive n'est possible qu'après exécution des derniers engagements et paiements concernés, au terme des périodes complémentaires prévues au règlement financier (15 janvier n + 1 en principe, mais aussi, pour certaines opérations, 31 janvier, voire fin de février). Par ailleurs, bien que les travaux aient pu débuter sur la base de comptes de gestion et de bilans financiers provisoires que la Commission a pu fort utilement fournir à la Cour à l'avance, la déclaration d'assurance porte sur des comptes dont la version définitive est transmise à la Cour au plus tard le 1er mai n + 1.

2.6. Pour que la DAS puisse être fournie en même temps que le rapport annuel, au plus tard le 15 novembre de l'année n + 1, après procédure contradictoire permettant aux audités soumis à la décision de décharge (la Commission et les autres institutions concernées) de s'exprimer sur les résultats des travaux, l'audit à l'appui de la DAS a dû être concentré sur les premiers mois de l'année n + 1.

L'absence de données facilement accessibles concernant les opérations sous-jacentes

2.7. En règle générale, il est soit rare, soit très difficile d'avoir accès à des données exhaustives concernant les opérations sous-jacentes au niveau des bénéficiaires (ou redevables) et, lorsqu'elles sont disponibles, c'est dans une présentation qui varie largement d'un domaine ou d'un État membre à l'autre. Selon la Cour, l'efficience et l'efficacité de la gestion et du contrôle des opérations communautaires, qu'ils soient assurés par la Commission ou par des organismes nationaux, ainsi que celles de l'audit de la Cour, s'en trouvent très sensiblement réduites.

2.8. Environ deux tiers des dépenses du budget général des Communautés concernent des mesures (notamment au titre du FEOGA et des Fonds structurels) dont la gestion est partagée entre la Commission et les États membres. Environ un quart des ressources propres des Communautés consiste en droits de douane et prélèvements agricoles, communément appelés ressources propres traditionnelles, qui sont perçus par les États membres. Les opérations sous-jacentes aux comptes communautaires dans ces domaines sont très dispersées dans l'ensemble des Communautés et elles sont gérées par toutes sortes d'organismes, aux niveaux national, régional ou local dans les États membres.

2.9. Par suite, les données relatives à ces opérations sont traitées dans le cadre d'un grand nombre de systèmes généralement complexes, qui ne sont pas tous informatisés et qui se présentent sous des formes très diverses. Même dans les domaines du FEOGA-garantie et des droits de douane, où par définition les opérations relèvent complètement de la Communauté européenne, les données sont reprises dans des systèmes qui sont conçus pour des besoins nationaux, et qui parfois ne garantissent pas une relation claire avec les déclarations présentées à la Commission pour justifier un financement communautaire. Dans le domaine des Fonds structurels, où les actions sont cofinancées par des organismes publics des États membres, on constate souvent l'absence de toute donnée exhaustive présentée de façon cohérente ou bien une grande difficulté à obtenir les données, quand elles existent. Dans ces conditions, il est extrêmement difficile de mettre en oeuvre une gestion administrative et comptable ainsi que des techniques de contrôle et d'audit efficientes et efficaces, comme celles qui sont fondées sur l'analyse des risques.

2.10. Selon la Cour, il devrait être possible de prendre des mesures en vue de rationaliser les données enregistrées dans les États membres concernant les opérations communautaires et de les consolider dans le cadre de systèmes informatiques facilement accessibles, qui répondraient aux besoins des services administratifs nationaux, de la Commission et de la Cour. À l'«âge de l'information», la tendance vers une plus grande décentralisation et le fait que la gestion des opérations communautaires est partagée avec les États membres ne constituent pas des barrières à la mise à disposition de données exhaustives relativement détaillées à l'usage des organismes nationaux chargés de la gestion quotidienne et de l'audit de ces opérations, ainsi que de la Commission et de la Cour des comptes, responsables en dernier ressort.

LES TRAVAUX D'AUDIT EFFECTUÉS

Les travaux d'audit concernant les recettes

2.11. Les ressources propres se divisent en deux grandes catégories:

- les ressources propres traditionnelles qui sont perçues directement auprès du redevable communautaire et qui se subdivisent en deux grandes catégories: les droits de douane et prélèvements agricoles d'une part, les cotisations du secteur sucrier d'autre part;

- les ressources TVA et PNB dont le montant est largement déterminé par des données statistiques de nature macro-économique.

2.12. En ce qui concerne l'ensemble des ressources propres, des contrôles exhaustifs ont été effectués quant à la fiabilité, la légalité/régularité et l'exactitude des comptes de la Commission. Pour les ressources propres traditionnelles, l'examen des comptes de la Commission a été complété par la sélection selon la même méthode d'échantillonnage statistique que pour les dépenses d'un échantillon de 119 transactions soumises à contrôle jusqu'au niveau des opérations sous-jacentes dans les États membres. Comme déjà expliqué aux points 1.24 à 1.26, pour les ressources TVA et PNB, les examens n'ont porté que sur la qualité des procédures mises en oeuvre pour leur détermination.

Les échantillons d'opérations examinées concernant les dépenses

2.13. La Cour a procédé, pour les dépenses, comme pour les ressources propres traditionnelles, au contrôle direct d'opérations sélectionnées de manière aléatoire selon sa méthode d'échantillonnage statistique.

2.14. S'agissant des dépenses, le nombre total des opérations sous-jacentes au niveau final ainsi soumises au contrôle s'élève à 1 432 dont 563 relatives à des paiements, 632 relatives à des engagements effectués durant l'exercice, et 237 relatives à des engagements restant à liquider en début d'exercice. La méthode adoptée de sélection proportionnelle à la taille a, selon les analyses de la Cour, également abouti à des échantillons dont la structure, en termes de répartition par domaines budgétaires ou par zones géographiques, est proche de celle des populations totales dans lesquelles ils ont été tirés.

2.15. Le contrôle a consisté à examiner la légalité/régularité desdites opérations de même que l'exactitude de l'enregistrement des transactions comptables correspondantes à tous les niveaux de la gestion des activités relevant du budget communautaire, c'est-à-dire depuis le niveau de gestion centrale de la Commission jusqu'à, lorsque cela s'avère nécessaire, celui des bénéficiaires finals.

2.16. Au niveau de la gestion centrale de la Commission, ce contrôle a couvert en termes financiers un volume important des opérations de l'exercice. Ainsi, le montant total net des paiements examinés s'élève à environ 21 500 Mio ECU, soit près de 36 % des paiements totaux de l'exercice. Pour les engagements contractés au cours de l'exercice, ce montant net s'élève à environ 30 000 Mio ECU, soit environ 44 % de la valeur totale des engagements de l'exercice. En ce qui concerne les engagements restant à liquider d'exercices antérieurs, les travaux ont porté au total sur environ 4 200 Mio ECU, soit environ 15 % de la valeur totale des engagements en question.

2.17. Au niveau des opérations sous-jacentes, le volume financier effectivement audité est très sensiblement moindre, dans la mesure où, dans le cas de la plupart des opérations sélectionnées au niveau central, correspondent à chaque fois de nombreuses opérations sous-jacentes dont, dans chaque cas, une au moins a fait l'objet d'une vérification approfondie.

Les autres travaux

Audit de la comptabilité générale et du bilan financier consolidé au 31 décembre 1994

2.18. Les vérifications effectuées par la Cour, pour atteindre les objectifs généraux de contrôle fixés dans ce domaine, sont essentiellement:

- l'examen, dans le système de trésorerie et dans la comptabilité générale, des opérations de paiement sélectionnées dans le cadre de l'échantillon central;

- l'examen des principaux postes d'actifs et de passifs repris aux bilans financiers des institutions communautaires et du bilan financier consolidé de l'Union européenne, ainsi que d'une sélection des autres postes;

- le contrôle de cohérence des données de la comptabilité générale et du bilan financier consolidé, avec les données comprises dans les comptabilités auxiliaires ou en provenance d'autres services.

2.19. Ces contrôles ont consisté à s'assurer de la conformité des bilans financiers avec les livres comptables, de l'existence réelle des divers actifs et passifs, de la légalité/régularité des opérations, de la sincérité des états financiers et du respect des principes comptables généralement admis lorsque ceux-ci sont applicables dans le domaine public.

Les contrôles globaux de cohérence

2.20. La Cour a continué à mettre en oeuvre un programme de production informatisé des illustrations graphiques du rapport annuel relatif à l'exercice 1994 à partir des fichiers contenant les données comptables de base. La Cour effectue à cette occasion un rapprochement global lui permettant, dans le cadre de la DAS, d'examiner le caractère complet des informations figurant au compte de gestion de la Commission et de s'assurer de leur concordance avec les données sous-jacentes du système central de comptabilité SINCOM.

La revue du système informatisé de comptabilité SINCOM

2.21. La Cour a, par ailleurs, contrôlé les données relatives aux dépenses budgétaires produites par le système informatisé de comptabilité SINCOM, en mettant en oeuvre une série de tests destinés à assurer que les données saisies dans SINCOM sont les bonnes, qu'elles ont été correctement traitées par le système informatisé et par les interventions manuelles des agents habilités à intervenir dans le système et qu'elles sont fidèlement récapitulées dans les comptes de dépenses budgétaires de la Commission.

2.22. Ces travaux ont également permis à la Cour de s'assurer, par une comparaison des résultats de ses tests relatifs à l'ensemble des données figurant dans la base SINCOM avec les résultats des mêmes tests effectués sur les échantillons MUS, que les échantillons MUS sont représentatifs de la base dont ils sont extraits.

CHAPITRE 3 Les résultats de l'audit

3.0. TABLE DES MATIÈRES Points

Conclusion générale 3.1

En ce qui concerne la fiabilité des comptes 3.2 - 3.100

Le compte de gestion consolidé 3.2

Les réserves relatives au compte de gestion consolidé 3.3 - 3.43

Comptabilisation de recettes et dépenses sous forme d'opérations négatives 3.3 - 3.4

Comptabilisation des avances/acomptes 3.5 - 3.14

Non-inscription de dépenses du FEOGA-Garantie 3.15 - 3.17

Les engagements comptables ne correspondant plus à des obligations juridiques 3.18 - 3.26

Les autres observations relatives au compte de gestion consolidé 3.27

Production finale des comptes budgétaires 3.28 - 3.32

Le système de comptabilité SINCOM 3.33 - 3.41

Le solde de l'exercice 3.42 - 3.43

Le bilan financier consolidé de l'Union européenne 3.44 - 3.100

Harmonisation des méthodes comptables 3.47 - 3.51

Le bilan financier de la Commission 3.52 - 3.91

Observations relatives à l'exécution et à la comptabilisation des paiements 3.52

Réserves relatives aux immobilisations corporelles (Bruxelles, Luxembourg et délégations) 3.53 - 3.61

Immeubles à Bruxelles 3.56

Avances et acomptes sur immobilisations corporelles (immeubles en cours d'acquisition) 3.57 - 3.58

Biens meubles de Bruxelles 3.59 - 3.60

Biens meubles hors Communauté 3.61

Observations relatives aux participations et prêts 3.62

Observations relatives aux comptes bancaires 3.63 - 3.69

La comptabilité bancaire 3.63

Compte bancaire spécifique 3.64 - 3.65

Contrôle des rapprochements bancaires (NOSTRO) 3.66 - 3.69

Observations relatives aux régies 3.70

Réserves relatives aux créances sur les États membres 3.71 - 3.76

Les comptabilités séparées relatives aux droits de douane et aux prélèvements agricoles 3.71 - 3.73

Créances liées à l'apurement des comptes du FEOGA-Garantie 3.74 - 3.76

Observations relatives aux créances potentielles liées à la constatation de fraudes et irrégularités 3.77 - 3.80

Réserves relatives au volume réel des engagements hors bilan 3.81 - 3.90

Décisions et obligations à caractère pluriannuel 3.82 - 3.84

Décalage de la période comptable relative au FEOGA-Garantie 3.85 - 3.87

Garantie accordée pour un crédit bancaire 3.88 - 3.89

Engagements relatifs aux opérations de swaps 3.90

Observations relatives aux notes explicatives concernant le bilan financier 3.91

Les bilans financiers des autres institutions et organismes communautaires 3.92 - 3.100

Réserves relatives aux immobilisations corporelles 3.92 - 3.99

Observations relatives aux comptes bancaires 3.100

En ce qui concerne la légalité/régularité des opérations sous-jacentes 3.101 - 3.151

Les opérations relatives aux recettes 3.101 - 3.121

Les ressources propres traditionnelles 3.101 - 3.113

Droits de douane et prélèvements agricoles 3.104 - 3.109

Cotisations du secteur sucrier 3.110 - 3.113

Les ressources propres fondées sur la TVA et le PNB 3.114 - 3.121

La ressource propre fondée sur la TVA 3.115 - 3.116

La ressource propre fondée sur le produit national brut (PNB) 3.117 - 3.121

Le produit national brut (PNB) en tant qu'assiette 3.117 - 3.119

La ressource propre fondée sur le PNB (ressource complémentaire) 3.120 - 3.121

Les opérations relatives aux dépenses 3.122 - 3.151

Cas de dépenses pour lesquels la Cour ne peut donner aucune assurance 3.122 - 3.136

Impossibilité de contrôler certaines dépenses du FEOGA-Garantie 3.123 - 3.129

Au Danemark 3.123 - 3.126

Au Royaume-Uni 3.127 - 3.128

En Espagne 3.129

Absence de piste de contrôle adéquate 3.130 - 3.132

Systèmes particulièrement non fiables et susceptibles de comporter des erreurs 3.133 - 3.134

Manque d'assurance pour raisons diverses 3.135 - 3.136

Les erreurs affectant la légalité/régularité des dépenses 3.137 - 3.151

Les erreurs affectant la légalité/régularité des engagements effectués durant l'exercice 3.139 - 3.143

La légalité/régularité substantielle relative aux engagements 3.139

Les erreurs de légalité/régularité formelles relatives aux engagements 3.140 - 3.143

Les erreurs affectant la légalité/régularité des opérations sous-jacentes aux paiements 3.144 - 3.151

Les erreurs de légalité/régularité substantielles relatives aux paiements 3.144 - 3.147

Les erreurs de légalité/régularité formelles relatives aux paiements 3.148 - 3.151

CONCLUSION GÉNÉRALE

3.1. La Cour est d'avis que:

i)les comptes arrêtés au 31 décembre 1994 reflètent correctement les recettes et les dépenses, ainsi que la situation financière de l'Union; la valeur informative de ces comptes doit toutefois être améliorée sur plusieurs points importants qui appellent des réserves de la part de la Cour;

ii)l'examen des recettes enregistrées dans les comptes au titre des ressources propres traditionnelles n'a pas révélé d'erreurs significatives; toutefois, il n'est évidemment pas possible de donner une assurance que toutes les importations imposables ont été effectivement déclarées et ont donné lieu aux recettes correspondantes;

iii)en ce qui concerne les dépenses, il y a trop d'erreurs dans les opérations sous-jacentes aux paiements inscrits dans les comptes pour que la Cour puisse donner une assurance positive globale sur la légalité/régularité de ces opérations.

EN CE QUI CONCERNE LA FIABILITÉ DES COMPTES

Le compte de gestion consolidé

3.2. Le compte de gestion consolidé reflète correctement les recettes et les dépenses de l'Union, mais néanmoins appelle les réserves suivantes.

Les réserves relatives au compte de gestion consolidé

Comptabilisation de recettes et dépenses sous forme d'opérations négatives

3.3. Le volume total des paiements s'est établi du fait des recettes et paiements négatifs effectifs à 63 580,8 Mio ECU au lieu des 60 304,8 Mio ECU apparaissant au compte de gestion.

3.4. La Cour a toujours critiqué l'inscription de recettes en dépenses négatives et de dépenses en recettes négatives. Celle-ci, bien que les opérations correspondantes soient prévues par des réglementations communautaires et leur inscription négative - à l'initiative de la Commission - avalisée lors de l'adoption du budget, n'en affecte pas moins la valeur informative des comptes. Certaines autorisations de recettes et certaines autorisations de dépenses continuent à être présentées puis comptabilisées de manière négative, et surtout rien n'informe le lecteur des comptes sur leur impact global. Au niveau de l'exécution budgétaire, les recettes et dépenses négatives représentent respectivement 1 472,4 Mio ECU (frais de perception des ressources propres traditionnelles) et 1 803,6 Mio ECU (dépenses négatives du FEOGA-Garantie).

Comptabilisation des avances/acomptes

3.5. Les informations comptables relatives aux 13 000 Mio ECU de paiements effectués en 1994 qui consistent en fait en des avances/acomptes ne sont pas présentées séparément dans le volume IV.

3.6. Les avances/acomptes effectués dans le cadre de l'exécution du budget général en 1994 et restant à régulariser dans les années suivantes, représentent quelque 13 000 Mio ECU sur un total de 22 825,8 Mio ECU de paiements pour les titres B2 à B7 (budget opérationnel à l'exception du FEOGA-Garantie). Bien que la Commission ait introduit quelques informations supplémentaires dans les états financiers relatifs à l'exercice 1994, ces derniers ne montrent pas dans quelle mesure l'exécution (au niveau des bénéficiaires) du budget général n'est pas définitive.

3.7. Dans des domaines importants des dépenses opérationnelles de la partie B du budget général, essentiellement dans ceux des Fonds structurels, de l'aide au développement ainsi que de la recherche et de l'énergie, bon nombre de paiements budgétaires sont effectués à condition que certains critères soient ultérieurement respectés. Il s'agit souvent d'avances/acomptes qui représentent un pourcentage déterminé de la dépense totale envisagée pour une opération particulière. Dans de très nombreux cas, un premier acompte est suivi de plusieurs autres.

3.8. Lorsque l'opération concernée (au niveau du programme ou du projet) est terminée, souvent plusieurs années après le premier versement au titre d'avance/acompte et que les critères appliqués ont été respectés, le paiement final est effectué et les avances/acomptes précédents peuvent être considérés comme régularisés.

3.9. La Commission a inséré dans le volume IV des états financiers relatifs à l'exercice 1994 deux tableaux (nos 12 et 13) qui apportent des informations complémentaires dans le contexte des engagements pluriannuels au titre desquels des paiements doivent encore être effectués. Ces tableaux montrent respectivement le montant des avances/acomptes (versés depuis 1990) non encore régularisés à la fin de 1994, et le montant des paiements (acomptes et paiements finals) qui ont été régularisés pendant l'exercice.

3.10. L'importance des montants (au moins 45 000 Mio ECU) d'avances/acomptes non régularisés à la fin de 1994 ne devrait pas être nécessairement interprétée comme indiquant une déficience de la gestion. Le cadre juridique dans lequel s'inscrit la gestion des fonds communautaires en question rend inévitable l'existence de montants importants de dépenses provisoires. Ces informations ont été mises au jour grâce à l'introduction dans le système comptable SINCOM, à la suite de recommandations formulées de longue date par la Cour, d'informations indiquant la nature des différentes opérations de paiement.

3.11. La Commission a pris ces mesures principalement pour pouvoir améliorer le suivi du versement des avances/acomptes. Il faut s'en féliciter, surtout compte tenu des problèmes mis en évidence lorsque la Cour a examiné pour la dernière fois la question du recouvrement des montants dus à la Communauté ().

3.12. Certes, l'insertion de certaines informations relatives au versement d'acomptes non encore régularisés dans les comptes annuels représente un certain progrès, mais la Cour n'en estime pas moins que la mise au jour et la présentation actuelles de ces opérations ne sont pas encore suffisantes, car les états financiers des Communautés ne donnent pas toutes les informations nécessaires pour apprécier pleinement dans quelle mesure l'exécution du budget général des Communautés pour l'exercice, ainsi que pour les exercices antérieurs, demeure non définitive.

3.13. Les autres informations nécessaires sont les suivantes:

i)la proportion des avances/acomptes dans les paiements budgétaires d'un exercice;

ii)l'«évolution» pendant un exercice des avances/acomptes non régularisés;

iii)l'année à laquelle remontent les avances/acomptes non régularisés.

3.14. Il devrait être possible d'utiliser les données déjà introduites dans le système comptable pour se procurer ces informations. Le tableau suivant montre comment elles devraient, d'après la Cour, être présentées dans les états financiers annuels au niveau des lignes budgétaires et pour le budget dans son ensemble.

Non-inscription de dépenses du FEOGA-Garantie

3.15. Des dépenses du FEOGA-Garantie pour un montant de 45,8 Mio ECU n'apparaissent pas dans les comptes de l'exercice 1994, et le principe budgétaire de l'annualité n'a donc pas été respecté.

3.16. Afin de couvrir certaines dépenses déclarées par les États membres conformément à la réglementation, la Commission a élaboré, à la fin du mois de décembre 1994, un document sollicitant des virements de crédits du chapitre B1-12 (huile d'olive) aux chapitres B1-16 (produits du secteur viti-vinicole), B1-37 (apurement des exercices antérieurs) et B1-40 (aides au revenu). Des retards administratifs n'ont pas permis d'effectuer les virements avant le 31.12.1994 (date limite fixée à l'article 104 du Règlement financier). Les lignes budgétaires B1-1640, B1-370, B1-1623 et B1-1630 étaient donc dotées de crédits insuffisants.

3.17. La Commission a inscrit en janvier 1995 un engagement négatif de 45 865 228,22 ECU afin de corriger des avances versées à l'Italie (18 519 746,48 ECU) et à la France (27 345 481,74 ECU). Ces deux pays sont ceux qui ont déclaré, en 1994, les montants les plus élevés au titre des lignes budgétaires dotées de crédits insuffisants. Ces dépenses ont été imputées au budget 1995, sur la ligne budgétaire B1-3700 (apurement des exercices antérieurs), lorsque la Commission a décidé en février 1995, sur la base d'un apurement ad hoc des comptes, de prendre en compte ces dépenses déclarées par l'Italie et la France au cours de l'exercice 1994.

Les engagements comptables ne correspondant plus à des obligations juridiques

3.18. Le compte de gestion ne reflète pas fidèlement les engagements juridiques de l'Union européenne à la clôture de l'exercice 1994, car certains des engagements comptables ne correspondent plus à des obligations juridiques.

Tableau 3.1 - Proposition de présentation (1) de l'information relative aux avances/acomptes

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3.19. Le compte de gestion afférent au budget de l'exercice 1994 établit à 34 942 Mio ECU () le montant des engagements restant à liquider au 31.12.1994. Une partie de ces engagements comptables, dont la valeur exacte n'a pas pu être définie avec suffisamment de précision par la Cour, mais qui n'est probablement pas négligeable, persiste à figurer dans les comptes sans que des obligations juridiques le justifient.

3.20. La Cour a en effet procédé à des contrôles analytiques et des contrôles directs d'engagements qui présentent un risque important de ne plus correspondre à des obligations juridiques existantes. Il s'agit d'engagements qualifiés de «dormants», c'est-à-dire, selon les critères que la Cour s'est fixés, des engagements antérieurs à 1990 qui n'ont enregistré aucune imputation en paiement pendant trois exercices consécutifs, à savoir de 1992 à 1994.

3.21. Le résultat des analyses de la Cour se présente comme suit:

- ces engagements dormants sont au nombre total de 3 040 et représentent un volume financier total d'environ 1 185 Mio ECU;

- parmi ceux-ci, les engagements anciens, datant d'au moins 10 ans, c'est-à-dire contractés avant 1985, sont au nombre de 664 pour un montant total d'environ 368 Mio ECU;

- les engagements particulièrement anciens, datant d'au moins 14 ans, soit contractés avant 1981, sont quant à eux au nombre de 98 et représentent un montant total d'environ 34 Mio ECU.

3.22. Ces engagements concernent pour l'essentiel des actions relevant des Fonds structurels et de la coopération au développement.

3.23. Dans le domaine de l'aide au développement, les efforts entrepris par la Commission au cours de l'exercice 1994 l'ont conduite à procéder à l'annulation de 1 367 engagements, d'une valeur totale d'environ 177 Mio ECU, qui ne correspondaient plus à une obligation juridique. La Cour a sélectionné aux fins de contrôle 81 des 160 engagements dormants résiduels au 31. 12. 1994. Il est apparu que 66 d'entre eux, représentant un montant total d'environ 8,5 Mio ECU n'ont plus de raison d'être et auraient dû également faire l'objet d'un dégagement.

3.24. Dans le domaine des Fonds structurels, le FEOGA-Orientation est caractérisé par l'existence de 27 engagements dormants totalisant quelque 3 Mio ECU. Par ailleurs, une analyse des dossiers dans ce domaine a montré que, s'agissant de mesures financées dans le cadre du règlement (CEE) n° 355/77, 438 projets d'un montant total d'environ 54 Mio ECU auraient dû être clôturés et leur solde dégagé.

3.25. Pour le domaine régional et le domaine social, il y avait respectivement 1 872 et 502 engagements dormants, pour un montant total de respectivement 1 045 Mio ECU et 59 Mio ECU.

3.26. La Cour invite la Commission à renforcer et généraliser l'effort qu'elle a commencé de déployer dans certains domaines tels que celui de la coopération au développement, afin de mettre en place sans tarder les procédures appropriées pour assurer une revue périodique systématique de tels engagements comptables, et procéder au dégagement de ceux qui ne correspondent plus à des obligations juridiques.

Les autres observations relatives au compte de gestion consolidé

3.27. Les vérifications effectuées par la Cour la conduisent par ailleurs à formuler les observations suivantes.

Production finale des comptes budgétaires

3.28. Le compte de gestion ne reflète pas exactement le montant des crédits initiaux inscrits au budget qui figure sur l'arrêt définitif du budget général pour l'Union européenne ().

3.29. La colonne 5/1 du compte de gestion inclut dans les crédits inscrits au budget initial les montants mis à disposition au titre de la contribution des pays AELE (voir tableau E du volume II du compte de gestion), au lieu des seuls crédits inscrits au budget 1994.

3.30. L'élaboration des Illustrations graphiques 1994 a permis d'identifier une petite erreur d'addition de 307 000 ECU à la page 25 du Compte de gestion, volume IV, dans la colonne «Total (crédits disponibles)» et «Engagements contractés au cours de 1994», mais cette erreur n'affecte pas le total général.

3.31. Le compte de gestion est très légèrement affecté dans sa fiabilité par des erreurs d'imputation à l'exercice ou à la ligne budgétaire adéquate constatées lors de l'examen des opérations vérifiées par la Cour.

3.32. Les cas relevés sont peu nombreux (une dizaine d'engagements et de paiements dans l'échantillon sélectionné par la Cour et quelques opérations en dehors) et difficilement extrapolables en raison de la nature des problèmes identifiés. Néanmoins, cette dizaine de cas d'erreurs comptables affectant directement la fiabilité du compte de gestion constatées dans un échantillon relativement limité d'opérations (de l'ordre du millier d'opérations échantillonnées en engagement et paiement) est trop élevée pour considérer que la fiabilité du compte de gestion soit totalement satisfaisante à cet égard.

Le système de comptabilité SINCOM

3.33. La comptabilisation des dépenses budgétaires par le système informatisé de comptabilité (SINCOM) se révèle généralement fiable.

3.34. Les lignes de crédit qui constituent la base du compte de gestion correspondent en général aux lignes d'imputation du fichier SINCOM pour le plan comptable. Il a été également vérifié que les taux de change utilisés pour la conversion initiale des engagements et paiements et pour la réévaluation mensuelle sont conformes aux taux officiels publiés par la Commission (Info-ECU et JO) et que les programmes de réévaluation des engagements restant à liquider sont fondés sur les taux adéquats conformes aux dispositions réglementaires et entraînent les ajustements nécessaires au niveau de la consommation de crédits. Les contrôles automatiques intégrés dans le système SINCOM ont été vérifiés pour s'assurer que les montants des engagements et des paiements effectués ne dépassaient pas les crédits autorisés correspondants. Les engagements et les paiements comptabilisés sont autorisés, visés et pris en comptabilité par des agents habilités à cet effet, conformément aux prescriptions réglementaires.

3.35. Le système permet de manière adéquate d'identifier les refus de visa du contrôleur financier, passer-outre de la Commission après refus de visa et les décisions de la Commission de ne pas passer outre à un refus de visa. Les paiements sont bien imputés à l'exercice au cours duquel ils sont comptabilisés.

3.36. Les différences entre les composantes comptables des engagements et les soldes des engagements sont pratiquement nulles. Les soldes des engagements individuels sont bien repris dans le fichier global utilisé pour la production du compte de gestion.

3.37. Les contrôles effectués sur SINCOM conduisent néanmoins aux observations suivantes.

3.38. Les montants des crédits inscrits dans SINCOM au titre du deuxième budget rectificatif et supplémentaire pour 1994 ne correspondent pas aux montants approuvés par l'autorité budgétaire. Des écarts significatifs ont été observés dans les montants de certains crédits.

3.39. Une comparaison exhaustive a été effectuée entre un listing produit à partir des fichiers SINCOM des budgets rectificatifs et supplémentaires pour 1994 et les budgets tels qu'ils sont publiés au Journal officiel. Des écarts, dus à une erreur lors de la publication, ont été observés dans les montants des crédits figurant sur 77 lignes. Par voie de conséquence, les montants exacts de ces crédits pour engagements et pour paiements ne reposaient pas sur la base juridique formelle que représente le budget publié au Journal officiel.

3.40. S'agissant des virements budgétaires nécessitant l'approbation de l'autorité budgétaire, il n'a pas été possible de rapprocher certains montants enregistrés dans SINCOM de la documentation mise à la disposition de la Cour.

3.41. Un rapprochement a été opéré entre un listing produit par SINCOM reprenant le détail des virements budgétaires et la documentation disponible sur ces virements approuvés ou notifiés à l'autorité budgétaire, mais le résultat n'a pas été satisfaisant pour trois de ces virements.

Le solde de l'exercice

3.42. Comme il ressort du calcul du résultat de l'exécution du budget 1994 de l'Union Européenne (compte de gestion et bilan financier afférent aux opérations du budget de l'exercice 1994, volume II page 11), le solde de l'exercice comprend un montant de 2,1 Mio ECU qui représente le résultat de la participation au budget communautaire des pays de l'Association européenne de libre-échange, membres de l'Espace économique européen. Ce montant constitue la différence entre les contributions versées d'une part (90,7 Mio ECU) et les dépenses de l'exercice au même titre d'autre part (88,6 Mio ECU).

3.43. Faute d'instructions détaillées quant au traitement de ce reliquat de 2,1 Mio ECU sur le plan comptable, et par souci de prudence, les services comptables de la Commission auraient dû isoler ce montant dans un compte approprié du passif du bilan financier, en attente de la régularisation des comptes AELE-EEE, plutôt que de l'incorporer dans le solde de l'exercice.

Le bilan financier consolidé de l'Union européenne

3.44. Le bilan financier consolidé de l'Union européenne, dont la consolidation relève de la seule responsabilité de la Commission, reflète correctement la situation financière de l'Union, mais néanmoins appelle les réserves mentionnées ci-après.

3.45. L'audit du bilan financier consolidé consiste principalement à vérifier l'exactitude arithmétique de celui-ci, ainsi que le regroupement correct des bilans financiers des différentes institutions et organismes communautaires qui font partie du périmètre de consolidation. Ces contrôles n'ont pas révélé d'anomalies.

3.46. Les éventuelles observations de la Cour sur les bilans financiers de la Commission et des autres institutions et organismes communautaires affectent également, de par sa construction, le bilan financier consolidé.

Harmonisation des méthodes comptables

3.47. La présentation d'états financiers harmonisés et l'application de méthodes comptables et règles d'évaluation identiques, par les différentes entités faisant l'objet de la consolidation, constituent des conditions, parmi d'autres, qui doivent être remplies pour pouvoir procéder à la consolidation. Dans le contexte des comptes communautaires, le pouvoir d'arrêter les méthodes comptables et d'harmoniser la présentation des états financiers a été attribué à la Commission (article 21 des modalités d'exécution de certaines dispositions du règlement financier du 21 décembre 1977).

3.48. Or, il a été constaté que les informations comprises dans les états financiers ne sont pas toujours uniformes ou que les règles applicables à certaines opérations font défaut.

3.49. Ainsi, la présentation séparée dans le bilan financier du matériel informatique pour certaines institutions seulement, pourrait induire en erreur le lecteur de ce bilan financier. En effet, cette nouvelle présentation n'a été suivie que pour les seuls Commission et Parlement européen. Il faut d'ailleurs remarquer que même au niveau de la Commission cette présentation n'est pas uniforme dans la mesure où le matériel informatique du Centre commun de recherche est compris dans le matériel et mobilier. Par conséquent, le montant inscrit au bilan financier pour le matériel et mobilier est surestimé, tandis que le montant pour le matériel informatique est sous-estimé. La Cour admet que cette nouvelle présentation constitue une amélioration de l'information fournie. La Commission doit toutefois inciter les autres institutions et organismes communautaires à faire de même.

3.50. Des règles pour la présentation dans les états financiers des contrats, souvent assortis d'une option d'achat, représentant des droits immobiliers (emphytéose ou leasing par exemple) ou autres droits assimilés font défaut. Par conséquent, ces opérations ne sont pas toujours reflétées dans les comptes, que ce soit au niveau du bilan financier ou des notes explicatives (voir points 3.97 à 3.99).

3.51. Étant donné que les différentes institutions ont de plus en plus recours à ces méthodes de financement, la Commission est invitée à faire usage du pouvoir qui lui est conféré par l'article 21 des modalités d'exécution du règlement financier, et à établir des règles pour le traitement comptable, pour que dorénavant les opérations de ce type, présentant certaines caractéristiques, soient reprises d'une façon appropriée dans les états financiers.

Le bilan financier de la Commission

Observations relatives à l'exécution et à la comptabilisation des paiements

3.52. L'examen au niveau central - dans le système de trésorerie, la comptabilité bancaire, la comptabilité générale et le système de rapprochement bancaire (NOSTRO) - des opérations de paiement sélectionnées dans le cadre de l'échantillon central et ayant donné lieu à décaissements, n'a pas révélé des erreurs de nature à devoir figurer dans la DAS au titre de la fiabilité des comptes. Pour les opérations sélectionnées n'ayant pas provoqué, au niveau central, un mouvement de fonds, comme la plupart des opérations du FEOGA-Garantie par exemple qui correspondent en fait à des régularisations d'avances, l'enregistrement en comptabilité générale a été vérifié.

Réserves relatives aux immobilisations corporelles (Bruxelles, Luxembourg et délégations)

3.53. La Cour émet une réserve sur la valeur (254,2 Mio ECU) inscrite au bilan financier de la Commission pour les biens meubles à Bruxelles et Luxembourg.

3.54. La Cour a effectué un contrôle de la valeur du patrimoine mobilier et immobilier de la Commission. L'enquête a porté sur des biens représentant environ 445 Mio ECU et détenus à Bruxelles et à Luxembourg, ainsi que dans les bureaux dans la Communauté et dans les délégations hors Communauté.

3.55. Il s'agit d'immeubles en propriété (134 Mio ECU), d'avances et acomptes versés sur immobilisations corporelles (12,1 Mio ECU), de véhicules (11,2 Mio ECU), de matériel informatique (151,5 Mio ECU) et d'autres biens meubles (136,4 Mio ECU). Le nombre total de biens meubles est d'environ 450 000. Les travaux effectués par la Cour ont conduit aux constatations suivantes (pour les détails, voir chapitre 13 du rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1994) ().

Immeubles à Bruxelles

3.56. Au total, les montants présentés et tels que justifiés par les notes accompagnant le bilan financier, donnent une indication fiable de la valeur du patrimoine immobilier détenu à Bruxelles à la date du 31 décembre 1994 à l'exception du montant considéré pour l'aménagement du bâtiment BREYDEL. Pour celui-ci, une meilleure justification devrait être apportée. En effet, il existe un écart d'environ 1,5 Mio ECU entre le montant porté au bilan financier (8,5 Mio ECU) et les paiements enregistrés dans SINCOM (10,0 Mio ECU).

Avances et acomptes sur immobilisations corporelles (immeubles en cours d'acquisition)

3.57. La Cour se félicite du changement de méthodes comptables que constitue l'introduction du poste «Avances et acomptes sur immobilisations corporelles» (dont la contrepartie au passif figure sous la rubrique «Capitaux propres») dans le bilan financier de la Commission.

3.58. En revanche, la Commission doit prendre les dispositions appropriées, pour disposer à l'avenir du moyen de faire figurer d'une manière exacte les montants en question. Au 31 décembre 1994, la valeur des biens concernés s'élève à environ 18,8 Mio ECU (au lieu de 12,1 Mio ECU).

Biens meubles de Bruxelles

3.59. La Cour n'a pas l'assurance que les montants figurant dans le bilan financier au titre des biens meubles donnent une image fidèle du patrimoine détenu par la Commission à Bruxelles et à Luxembourg.

3.60. L'impossibilité de garantir l'existence de nombreux biens, faute d'informations fiables sur leur localisation et l'impossibilité pratique de contrôler la valeur des biens ainsi repris dans la base de données SYSBIEN ont conduit à ce constat. La valeur inscrite au bilan financier du patrimoine sujet à pareille qualification est de 254,2 Mio ECU (matériel et mobilier et matériel informatique).

Biens meubles hors Communauté

3.61. Les inventaires des biens détenus dans les délégations hors Communauté (30,2 Mio ECU) comportent toujours les mêmes problèmes que la Cour n'a cessé de dénoncer depuis 1979 dans ses rapports annuels successifs (). Jusqu'à une période récente, à aucun stade du processus de transmission de données qui part des délégations pour aboutir au comptable de la Commission, n'ont été effectuées les vérifications nécessaires. Les anomalies détectées, malgré certaines corrections effectuées entre-temps, placent la Cour dans une situation où il ne lui est pas possible d'avoir une assurance quant à la valeur du patrimoine détenu par les délégations.

Observations relatives aux participations et prêts

3.62. La répartition entre participations (15,2 Mio ECU) et prêts (54,3 Mio ECU) des montants liés à l'instrument financier EC Investement Partners ne correspond pas à la réalité. En effet, les montants exacts des participations et des prêts sont respectivement inférieurs et supérieurs de 4,3 Mio ECU aux montants figurant au bilan financier.

Observations relatives aux comptes bancaires

La comptabilité bancaire

3.63. Les efforts de la Commission dans ce domaine ont produit des effets positifs. En effet, la Commission a réussi à rattraper les retards en comptabilité bancaire et à établir des réconciliations mensuelles, avec explication des différences, entre les données chiffrées de la comptabilité (auxiliaire) bancaire et la comptabilité générale. Au 31 décembre 1994, les soldes bancaires d'après les deux comptabilités étaient identiques.

Compte bancaire spécifique

3.64. Un compte bancaire de la Commission, présentant un solde relativement peu important, ne figure pas dans les comptes.

3.65. Le rapport annuel relatif à l'exercice 1993 (point 14.122), avait signalé l'existence d'un compte bancaire spécifique, ouvert par la Commission auprès d'une banque belge en 1991 suite à une saisie-arrêt exécution relative au loyer d'un immeuble, qui ne figurait pas dans les comptes de la Commission. Bien que la Commission, dans ses réponses, s'était engagée à en tenir compte à l'avenir, ce compte bancaire (8 Mio BFR, soit 0,2 Mio ECU) ainsi que la dette correspondante ne figurent toujours pas dans les comptes.

Contrôle des rapprochements bancaires (NOSTRO)

3.66. Les rapprochements bancaires de fin d'année appellent un certain nombre de remarques de la part de la Cour.

3.67. Cette année encore, l'exploitation des rapprochements bancaires de fin d'année a été difficile.

3.68. Pour bon nombre de comptes bancaires, le solde bancaire et/ou le solde comptable en NOSTRO, n'étaient pas les soldes de fin d'année [voir aussi le rapport annuel relatif à l'exercice 1993 point 14.112 a)].

3.69. La Cour insiste pour que, à l'avenir, la Commission veille à mieux coordonner les travaux de fin d'année dans ce domaine, non seulement afin de faciliter les travaux d'audit à effectuer par la Cour, mais surtout afin de faciliter les travaux de fin d'année pour ses propres services.

Observations relatives aux régies

3.70. Le montant inscrit (7,5 Mio ECU) des régies concernant les protocoles financiers avec les pays méditerranéens du Sud ne reflète pas correctement les fonds communautaires disponibles dans ces pays à la clôture de l'exercice.

Réserves relatives aux créances sur les États membres

Les comptabilités séparées relatives aux droits de douane et aux prélèvement agricoles

3.71. L'ampleur des erreurs et des problèmes détectés au niveau des comptabilités séparées relatives aux droits de douane et aux prélèvements agricoles ne permettent pas de considérer comme fiable le montant de quelque 577 Mio ECU inscrit au bilan financier à ce titre.

3.72. Une comptabilité séparée est communiquée trimestriellement. Elle concerne essentiellement les droits de douane et les prélèvements agricoles non recouvrés et non garantis par les États membres ou garantis mais contestés.

3.73. Les comptabilités séparées tenues par les États membres, et qui sont à la base des données de la Commission, souffrent de nombreuses erreurs et lacunes dont la principale est l'absence d'exhaustivité. Ainsi, en Belgique, au bureau d'Anvers, un montant de 49 Mio ECU de fraude découverte et notifiée au redevable n'avait pas encore été inscrit en fin d'exercice 1994. Les vérifications faites dans divers États membres ont montré diverses défaillances dans la tenue des comptabilités séparées, notamment au Royaume-Uni où, suite aux contrôles effectués, les autorités nationales ont invité les services concernés à apporter les améliorations nécessaires.

Créances liées à l'apurement des comptes du FEOGA-Garantie

3.74. Les créances sur les États membres au titre de l'apurement des comptes du FEOGA-Garantie pour les exercices 1989 à 1991, d'un montant d'environ 2 000 Mio ECU, ne sont pas reflétées dans les comptes.

3.75. Les décisions de la Commission du 30 novembre 1994 () et du 21 décembre 1994 () ont abouti à des corrections négatives d'environ 2 000 Mio ECU, dont les trois quarts concernent les quotas laitiers en Espagne, en Grèce et en Italie. Ces corrections négatives correspondent à des recettes budgétaires à recouvrer. Ces corrections seront effectuées durant les exercices 1995 à 1998 par le biais de dépenses négatives dans les déclarations mensuelles de dépenses des États membres pour les exercices en question.

3.76. La Cour réitère ses critiques à l'encontre d'une telle pratique qui n'est pas conforme à la réglementation financière. S'agissant de recettes à recouvrer, la Commission aurait dû appliquer les dispositions prévues à l'article 28 du règlement financier, c'est-à-dire procéder à l'établissement des prévisions de créances. Une telle procédure aurait permis l'inscription à l'actif du bilan financier de ces créances, assurant ainsi une meilleure transparence des comptes communautaires.

Observations relatives aux créances potentielles liées à la constatation de fraudes et irrégularités

3.77. S'agissant des montants potentiellement à recouvrer suite aux cas de fraudes et irrégularités connus de la Commission, les indications fournies dans les états financiers de la Commission sous la rubrique «créances potentielles» devraient être améliorées afin de fournir au lecteur des états financiers une vision d'ensemble des créances potentielles de ce type. La rubrique «créances potentielles» ne couvre que les cas déclarés par les États membres au sujet du FEOGA-Garantie. Les cas affectant les Ressources propres, qui sont pour une grande partie déjà inscrits par ailleurs au bilan financier au titre de la comptabilité B, n'y figurent pas, de même que les cas relatifs aux Fonds structurels qui ne figurent nulle part. Or, les cas déclarés relatifs aux Ressources propres et aux Fonds structurels impliquent des recouvrements potentiels par l'Union d'au moins 500 Mio ECU.

Les données qu'il contient sont les suivantes:

>TABLE>

3.78. Dans le rapport annuel 1994 relatif à la lutte contre la fraude (), la Commission présente des informations financières relatives à des cas de fraudes affectant le domaine du FEOGA-Garantie, celui des Ressources propres et celui des Fonds structurels. Ces données se réfèrent aux seuls exercices 1991 à 1994 et ne sont pas substituables à celles inscrites (FEOGA-Garantie: créances au 31.12.1994 sur base des cas de fraudes déclarés depuis l'origine du FEOGA-Garantie), ou qui devraient être inscrites (Ressources propres et Fonds structurels) à la partie du volume IV des comptes de l'Union relative aux créances potentielles, car elles ne couvrent pas les cas antérieurs à 1991 qui doivent encore faire l'objet de recouvrements. En tout état de cause, le rapport relatif à la lutte contre la fraude n'est pas un état comptable, mais un rapport descriptif établi par une unité de coordination récemment créée, l'UCLAF, sur base d'informations fournies principalement par les États membres.

3.79. Ces données sont insuffisantes et ne sauraient combler les lacunes de la partie «créances potentielles» du Volume IV qui se limite à mentionner et à détailler un montant de 1140,16 Mio ECU restant à récupérer, au 31. 12. 1994, dans le domaine du FEOGA-Garantie par les États membres (Volume IV, page 54, tableau 2).

3.80. En plus, on ne peut pas partir du fait que les informations fournies par les États membres soient à 100 % correctes et surtout complètes. Il y a de fortes raisons de croire que l'image dressée par la Commission sous-estime largement la dimension réelle du phénomène des fraudes et irrégularités déclarées. Ce doute est nourri par le fait que, par exemple, certaines réglementations régissant les systèmes de communication par les États membres ne sont entrées en vigueur que récemment ou n'obligent pas les États membres à mettre à jour régulièrement leurs communications quant aux suites qui leur ont été réservées, et que, dans le domaine des Fonds structurels, certains États membres (Italie, Belgique) se sont abstenus depuis 1990 de communiquer quoi que ce soit à ce titre. Ce doute est aussi fondé sur l'état du système de suivi financier des cas de fraudes, des conditions de recouvrements et de récupération que la Commission juge elle-même insuffisant ().

Réserves relatives au volume réel des engagements hors bilan

3.81. Diverses obligations potentielles de l'Union européenne, d'un montant d'au moins 88 000 Mio ECU, ne figurent ni au bilan financier ni même dans les annexes concernant les engagements hors bilan.

Décisions et obligations à caractère pluriannuel

3.82. La mise en oeuvre des Fonds structurels se place dans le cadre d'accords préalablement conclus avec les États membres concernés, à savoir les décisions de la Commission portant approbation des programmes. Ces actes établissent une obligation de l'Union européenne à l'égard des parties concernées en fixant notamment, pour une période pluriannuelle, le montant total de la contribution communautaire. L'engagement des crédits étant échelonné sur plusieurs exercices au fur et à mesure de la réalisation des tranches annuelles, les états financiers devraient, pour assurer une image fidèle et complète, faire apparaître en engagements hors bilan, ou dans l'annexe du Volume IV relative aux obligations et charges potentielles de l'Union européenne, le montant de telles obligations n'ayant pas encore donné lieu aux engagements comptables correspondants.

3.83. La deuxième phase de la réforme des Fonds structurels a démarré en 1994, et les décisions adoptées cette année fixent en conséquence le montant total à financer pour toute la période de cette deuxième phase, soit de 1994 à 1999.

>TABLE>

3.84. Pour les trois Fonds structurels, les décisions prises en 1994 prévoient l'octroi d'un concours total de plus de 84 765 Mio ECU. Les tranches 1994 ont donné lieu au cours de l'exercice à des engagements comptables à hauteur d'un peu plus de 13 348 Mio ECU. Il s'ensuit que, à la clôture de l'exercice, les obligations à mettre en oeuvre au cours des prochains exercices s'élèvent à plus de 71 417 Mio ECU. Le tableau qui suit donne le détail de ces chiffres.

Décalage de la période comptable relative au FEOGA-Garantie

3.85. Les engagements juridiques de l'Union europé- enne à l'égard des États membres, d'un montant approximatif de 16 083 Mio ECU, au titre des paiements effectués par ceux-ci dans le cadre du FEOGA-Garantie entre le 16 octobre et le 31 décembre 1994 ne figurent pas dans les engagements hors bilan.

3.86. Conformément au règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil, modifié en dernier lieu par le règlement (CE) n° 1287/95 (), les dépenses effectuées par les États membres au titre des opérations du FEOGA-Garantie entre le 16 octobre et le 31 décembre 1994 sont remboursées par la Commission durant l'exercice budgétaire 1995.

3.87. Ces dépenses ayant, sous réserve de la procédure ultérieure d'apurement, un caractère irréversible pour le budget général pour l'Union européenne, leur montant devrait apparaître en engagements hors bilan dans les comptes de l'exercice 1994. Ceci est d'autant plus nécessaire à une information complète et fidèle que, avec l'entrée en vigueur de la nouvelle politique agricole commune, notamment dans le domaine des cultures arables, les dépenses effectuées durant la période en question par les États membres atteignent un volume considérable, à savoir 43 % des crédits de l'exercice 1995 pour le FEOGA-Garantie. Cette remarque n'affecte pas la validité des montants des dépenses de l'année 1994 imputées au compte de gestion dans la mesure où ceux-ci intègrent les paiements effectués par les États membres entre le 16 octobre et le 31 décembre 1993.

Garantie accordée pour un crédit bancaire

3.88. Le risque encouru par la Communauté, suite à la garantie donnée à hauteur de 500 Mio ECU à un syndicat de banques pour un crédit accordé à l'ancienne Union soviétique et destiné à financer l'importation de produits agricoles et alimentaires originaires de la Communauté () ne figure pas dans les engagements hors bilan. La garantie de la Communauté couvre, jusqu'à concurrence de 500 Mio ECU et à hauteur de 98 %, les pertes éventuelles en capital et en intérêts, en cas de défaillance du débiteur. Au 31 décembre 1994, l'encours de cette opération s'élevait à 132,6 Mio ECU en capital.

3.89. Contrairement à la garantie de remboursement des prêts octroyés par la BEI sur ses ressources propres au profit des pays tiers et la garantie de remboursement des emprunts contractés par les Communautés européennes, le cautionnement pour le crédit accordé par le syndicat de banques ne figure pas parmi les engagements hors bilan.

Engagements relatifs aux opérations de swaps

3.90. Les engagements relatifs aux opérations de swaps de devises et de taux (à recevoir 975 Mio ECU, à livrer 996,2 Mio ECU), qui sont repris sous les comptes d'ordre du bilan de la Balance des paiements, ne figurent pas parmi les engagements hors bilan de la Commission, bien que le bilan de cet instrument financier ait fait l'objet d'une consolidation dans le bilan financier de la Commission. La même observation vaut également pour les opérations de swaps des instruments financiers NIC et Euratom, pour lesquels ces engagements font même défaut au niveau des états financiers respectifs.

Observations relatives aux notes explicatives concernant le bilan financier

3.91. En règle générale, il a été constaté une amélioration de la qualité des notes explicatives au bilan financier de la Commission. La Commission est toutefois invitée à poursuivre ses efforts dans ce domaine.

Les bilans financiers des autres institutions et organismes communautaires

Réserves relatives aux immobilisations corporelles

3.92. La Cour émet des réserves sur la valeur (121,1 Mio ECU) des biens meubles inscrits dans les bilans financiers respectifs de plusieurs institutions et organismes communautaires.

3.93. Au Parlement européen, le montant inscrit au bilan financier (86,9 Mio ECU) ne correspond pas au montant d'après la base de données IMMO, qui sert de livre d'inventaire. De plus, les ajustements à effectuer suite au dernier contrôle physique triennal terminé en 1994 ne sont pas encore intégrés dans le bilan financier au 31 décembre 1994.

3.94. Au Conseil, les ajustements à effectuer suite au dernier contrôle physique triennal terminé en 1994 ne sont pas encore intégrés dans le montant inscrit au bilan financier (28,6 Mio ECU) au 31 décembre 1994. Ils portent d'après le Conseil sur quelques 1 250 biens, toujours enregistrés dans le livre d'inventaire mais pour lesquels l'existence n'a pas pu être établie.

3.95. Aux Comité économique et social (CES) et Comité des régions, le montant porté au bilan financier, calculé par le service «immobilisations» comme c'est le cas dans les autres institutions, ne repose pas sur les livres d'inventaire. Les carences constatées pour les livres d'inventaire (par exemple, inscriptions en différentes devises sans conversion en ECU, absence de totaux, pages en blanc) sont telles qu'un rapprochement avec le chiffre comptable est rendu quasi impossible. De plus, aucun inventaire physique n'a été fait au CES depuis au moins 12 ans.

3.96. Les bilans financiers, ou les notes au bilan, du Parlement européen, du Conseil et de la Cour de justice ne renseignent ni l'existence de droits immobiliers ou assimilés importants (292 Mio ECU), ni les obligations immobilières (1 823 Mio ECU).

3.97. Le Parlement a conclu deux contrats d'emphyté- ose avec option d'achat (durée de respectivement 27 et 20 ans) qui concernent, d'une part, un bâtiment à Bruxelles (1 000 Mio ECU plus intérêts) et, d'autre part, un bâtiment à Strasbourg (443 Mio ECU plus intérêts). Aucune information relative à ces opérations ne figure dans le bilan financier ou dans les notes au bilan.

3.98. Le total des avances versées par le Conseil pour la construction du bâtiment «Consilium» à Bruxelles s'élève, au 31 décembre 1994, à 292 Mio ECU, sur un coût final estimé au 31 décembre 1993 de 332 Mio ECU. Ces avances, qui ont été imputées budgétairement ne sont pas renseignées dans le bilan financier et l'engagement financier pour le solde d'environ 40 Mio ECU n'apparaît pas dans les engagements hors bilan, contrairement à la pratique suivie par la Commission (voir point 3.57).

3.99. La Cour de justice a signé, le 15 novembre 1994, une convention avec l'État luxembourgeois concernant ses bâtiments. Cette convention, bien qu'elle n'en porte pas le nom, a les principales caractéristiques d'un contrat de leasing financier, comprenant une clause de transfert de propriété. Par cette convention, la Cour de justice s'est engagée à payer annuellement une indemnité de ±634 Mio BEF et ce jusqu'au 31 décembre 2015 au plus tard. La propriété des bâtiments sera transférée de plein droit à la Cour de justice le jour où l'ensemble des indemnités versées sera égal au prix de vente des bâtiments pour l'État luxembourgeois. Un expert indépendant procédera à un décompte final pour l'intégralité du prix de vente en tenant compte de tous les paiements déjà effectués par la Cour de justice sous forme de loyers ou d'indemnités. L'engagement financier relatif à cette convention (qui peut être estimé à environ 340 Mio ECU si on prend en compte les seules indemnités à payer jusqu'en 2015) n'est pas reflété dans les comptes ou dans les notes.

Observations relatives aux comptes bancaires

3.100. La Cour ne peut pas se prononcer sur la fiabilité du montant des comptes à vue (0,9 Mio ECU) qui figure à l'actif du bilan financier du CES, étant donné que les rapprochements bancaires au 31 décembre 1994 n'ont pas été établis.

EN CE QUI CONCERNE LA LÉGALITÉ/ RÉGULARITÉ DES OPÉRATIONS SOUS-JACENTES

Les opérations relatives aux recettes

Les ressources propres traditionnelles

3.101. Pour les ressources propres traditionnelles, les examens effectués sur un échantillon d'opérations sous-jacentes dans les États membres n'ont pas mis en évidence d'éléments de nature à mettre en cause la légalité/régularité des recettes correspondantes, ni permis de découvrir d'erreurs substantielles suffisamment importantes pour affecter le budget communautaire au niveau des droits constatés et recouvrés. Toutefois, il doit être clair que l'échantillon retenu par la Cour ne peut pas être extrait de l'ensemble de la population concernée, car, à l'évidence, aucune autorité ne détient une liste des importations non déclarées à l'autorité douanière. Le même problème s'applique surtout aux impôts déclaratoires. Dès lors, il n'est pas possible de porter un jugement sur le caractère exhaustif des ressources propres traditionnelles.

3.102. Les examens relatifs aux ressources propres traditionnelles ont inclus des tests de fonctionnement des systèmes nationaux de centralisation d'opérations sous-jacentes.

3.103. Il convient de noter que l'échantillon d'opérations sous-jacentes est sélectionné sur base des montants recouvrés par la Commission. Cette approche ne permet donc pas de porter une appréciation sur les cas d'exonération ou d'application d'un taux nul de droit de douane et a fortiori d'opérations non déclarées. Dans le cadre de l'examen des recettes de douane et des prélèvements agricoles, cet inconvénient a été comblé de manière empirique pour les importations exonérées ou soumises à un droit nul, en analysant, à côté des transactions ayant donné lieu à des recouvrements de droits, des transactions pour lesquelles aucun droit ou prélèvement n'avait été perçu.

Droits de douane et prélèvements agricoles

3.104. L'examen des transactions sélectionnées dans l'échantillon et celui effectué sur d'autres transactions sélectionnées au hasard n'ont pas fait apparaître de problèmes majeurs quant à la fiabilité et la substance des comptes. Les principaux problèmes rencontrés concernent la légalité/régularité, notamment le respect des délais de mise à disposition.

3.105. Le montant cumulé le plus probable des erreurs graves relatives aux droits de douane et prélèvements agricoles est peu élevé, de l'ordre de 10 Mio ECU.

3.106. Les examens effectués à l'occasion de la vérification des opérations échantillonnées dans le cadre de la DAS ont également montré divers problèmes, notamment quant au respect des délais de mise à disposition. Ainsi, au Danemark, des retards systématiques concernant environ 10 % des recettes constatées ont pu être observés dans les deux bureaux visités. En Grèce, dans certains bureaux, les recettes du dernier jour du mois sont systématiquement reportées sur le mois suivant. Aux Pays-Bas, la prise en compte des droits constatés au travers de déclarations périodiques est affectée de retards dans certains cas. La Commission devrait rappeler aux États membres le respect des délais de mise à disposition et veiller à exiger les intérêts de retard dus.

3.107. En fait, le risque le plus important affectant les recettes de douane et de prélèvement pourrait être celui de la non-déclaration qui, par définition, échappe, dans une très large mesure, aux investigations menées dans le cadre de la déclaration d'assurance. Le montant des irrégularités déclarées par les États membres à la Commission, ainsi que les montants des irrégularités non communiquées relatifs au transit représentent environ 300 Mio ECU, soit environ 2 % des droits de douane et prélèvements agricoles recouvrés. L'ampleur de ce phénomène dans le domaine des ressources propres traditionnelles rend essentiel un renforcement des dispositifs de prévention et de détection des fraudes.

3.108. Il est à noter que, pratiquement, toute fraude à l'importation s'accompagne automatiquement d'une fraude sur la TVA à l'importation, qui, en dernière analyse, se répercute sur la ressource propre TVA, mais cet impact, que l'on peut estimer à environ 60 Mio ECU, reste relativement mineur.

3.109. En dernière analyse, l'impact des erreurs et des fraudes se reporte sur la ressource PNB en tant que ressource complémentaire.

Cotisations du secteur sucrier

3.110. L'échantillon à examiner comprenait 9 transactions, dont une, concernant un redevable situé sur l'île de la Réunion, n'a pu être contrôlée au-delà de l'organisme payeur. Parmi les 8 transactions examinées jusqu'au niveau du redevable, 3 peuvent être considérées comme entachées d'erreur.

3.111. La première erreur concerne le versement du solde de la cotisation à la production effectué par le Royaume-Uni avec un mois de retard par rapport au délai prévu par la réglementation qui prévoit que celui-ci doit être établi en octobre pour être versé en décembre à la Commission. Or, il a été observé que le solde pour 1993 d'un montant de 15 952 344 ECU n'a été effectivement versé à la Commission qu'en janvier 1994. Il s'ensuit que les recettes pour 1994 sont surestimées du montant du solde. Cette situation semble se reproduire en 1994, un montant de 14 974 768 ECU à verser normalement en décembre 1994 ayant été en fait versé en janvier 1995. En outre, le montant dû en 1994 n'a pas été inscrit au bilan financier de la Commission au titre des droits constatés restant à recouvrer. Par ailleurs, ces versements tardifs devraient donner lieu à la perception d'intérêts de retard.

3.112. L'examen des soldes de cotisations versés par la France en décembre 1994 fait apparaître que les cotisations complémentaires, qui doivent être imputées à un poste budgétaire spécifique (poste 1160), étaient en fait imputées au poste 1100 qui concerne les cotisations relatives à la production de sucre. Cette erreur d'imputation surestime de 32 011 134 ECU les recettes inscrites au poste 1100 et minore d'autant celles du poste 1160.

3.113. En Espagne, un entrepôt n'avait pas fait l'objet d'un agrément de la part de l'administration et, par conséquent, ne faisait pas partie de la liste officielle des entrepôts autorisés. En conséquence, les écoulements de sucre au départ de cet entrepôt n'auraient pas dû donner lieu à la perception des cotisations au stockage (ni, d'un autre côté, au remboursement des frais de stockage).

Les ressources propres fondées sur la TVA et le PNB

3.114. Les ressources propres fondées sur la TVA et le PNB n'appellent pas de remarques de la Cour pour ce qui concerne la fiabilité des calculs et la légalité/régularité des procédures appliquées pour l'établissement des données de base.

La ressource propre fondée sur la TVA

3.115. Les examens ont porté sur:

- le calcul du taux uniforme et des différents éléments intervenant dans sa définition et des douzièmes qui en résultent;

- l'examen des relevés relatifs à l'exercice 1993 qui influencent les recettes TVA de l'exercice 1994 par le mécanisme des soldes;

- le recouvrement et la comptabilisation des douzièmes, soldes et ajustements;

- la transposition correcte dans les législations nationales des directives relatives, en matière de TVA, à l'harmonisation entre États membres.

3.116. Ces divers examens n'ont pas mis en évidence de problèmes majeurs susceptibles d'altérer les comptes de la Commission. Il faut néanmoins souligner que la Commission a émis diverses réserves quant au contenu des relevés et a noté divers cas de transposition incorrecte des directives TVA. Toutefois, l'impact financier de ces situations peut être très divers et son calcul nécessite des travaux souvent longs et complexes, de telle sorte qu'il ne peut être quantifié.

La ressource propre fondée sur le produit national brut (PNB)

Le produit national brut (PNB) en tant qu'assiette

3.117. Le PNB est calculé à partir des comptes nationaux, établis dans chaque État membre, selon des méthodes statistiques et économétriques complexes, par des instituts publics spécialisés jouissant d'un monopole en la matière. Les données fournies par les États membres à la Commission font l'objet d'un double contrôle, assuré, d'une part, par la Commission (EUROSTAT) sur la base de l'article 19 du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89, et, d'autre part, par le Comité PNB en vertu de l'article 7 de la directive 89/130/CEE. En octobre 1994, le Comité PNB a présenté son avis sur les données relatives à l'exercice 1993, selon lequel «les chiffres reflètent les efforts continus et optimaux des États membres pour produire des données comparables et représentatives».

3.118. L'examen de la fiabilité des comptes nationaux est limité par le secret statistique et, de plus, nécessiterait des ressources humaines ayant une expertise spécifique dans l'établissement des comptes nationaux beaucoup plus importantes que celles dont dispose la Cour; en outre, de par sa nature statistique, l'agrégat macro-économique PNB ne se prête pas à l'examen de la légalité/régularité des opérations sous-jacentes, ayant pour finalité une déclaration d'assurance.

3.119. C'est pourquoi les contrôles ont porté sur le respect par les États membres des concepts et procédures réglementaires arrêtés par la directive du Conseil du 13 février 1989 (89/130/CEE, Euratom) relative à l'harmonisation de l'établissement du produit national brut aux prix du marché (). L'absence de solutions aux problèmes mentionnés aux paragraphes 1.117 et suivants du rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1994, notamment le problème des réserves non levées par la Commission, ne permet pas de réaliser dès l'exercice 1994 les objectifs d'exhaustivité, de fiabilité et de comparabilité des agrégats PNB transmis par les États membres à la Commission. L'impact de ces réserves ou autres