DÉCISION DE LA COMMISSION du 12 avril 1995 concernant les mesures d'aide sous forme d'avantages fiscaux prévues par l'article 3 de la loi italienne n° 19 du 9 janvier 1991, en faveur d'entreprises opérant dans le cadre du Centre de services financiers et d'assurance de Trieste (Le texte en langue italienne est le seul faisant foi.) (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE) (95/452/CE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 93 paragraphe 2 premier alinéa,

après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations en application dudit article,

considérant ce qui suit:

I

(1) Par lettre du 3 décembre 1992 (1), la Commission a communiqué au gouvernement italien sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2 du traité à l'égard des avantages fiscaux prévus à l'article 3 de la loi italienne n° 19 du 9 janvier 1991, en faveur des opérations réalisées dans le cadre du Centre de services financiers et d'assurance créé en vertu de la même disposition dans la ville de Trieste. Par la même lettre, la Commission a mis le gouvernement italien et les autres intéressés en demeure de présenter leurs observations dans un délai de trente jours suivant respectivement la notification et la publication de la lettre.

II

(2) Le gouvernement italien a présenté ses observations par lettres du 1er février 1993, du 24 mai 1993, du 15 juin 1993, du 16 septembre 1993, du 3 novembre 1993 et du 31 janvier 1994. Le ministre italien des affaires étrangères s'est entretenu à ce sujet avec le membre de la Commission compétent le 2 juin 1993 et le 2 décembre 1993. Une réunion technique entre services a eu lieu à Rome le 30 juin 1993.

Aucun autre État membre ni tiers intéressé n'a présenté d'observations.

III

(3) Les aides qui font l'objet de la lettre du 3 décembre 1993 peuvent être ainsi décrites:

En vertu de l'article 3 de la loi n° 19 du 9 janvier 1991, l'Italie crée à Trieste - en vue de l'exercice d'activités financières destinées prioritairement à l'Autriche et aux pays de l'Est européen - un Centre de services financiers et d'assurance, pour la collecte de fonds sur les marchés internationaux auprès de non-résidents italiens, à utiliser uniquement en dehors du territoire italien avec des non-résidents. Dans le Centre sont en outre admises des entreprises étrangères d'intermédiation et d'assistance au commerce international. Les sujets opérant dans le cadre du Centre (banques, assurances, intermédiaires financiers, opérateurs boursiers, admis dans le respect des dispositions communautaires régissant la liberté d'établissement) sont considérés comme des non-résidents en Italie aux fins bancaires et du marché des devises. Ils bénéficient - pour les revenus produits dans le Centre - d'avantages fiscaux, constitués par l'exonération de l'impôt sur les revenus des personnes juridiques et de 50 % de l'impôt local sur les revenus. Sont exonérés totalement de ce dernier impôt, pour dix ans après l'ouverture du Centre, les revenus des sujets appartenant aux pays de l'Est européen et les plus-values réalisées sur les prises de participation et sur les investissements à moyen et long terme dans les mêmes pays. Est enfin prévue une réduction des impôts indirects sur les affaires. La charge budgétaire globale de ces avantages est destinée par la loi à 65 milliards de lires (34,2 millions d'écus).

IV

(4) Les avantages fiscaux accordés par le gouvernement italien dans le cadre de ce régime relèvent des dispositions de l'article 92 paragraphe 1 du traité. En effet, ils sont octroyés à des entreprises qui réalisent certaines opérations sur une partie du territoire italien, les favorisant par rapport aux concurrents qui n'opèrent pas sur la même partie du territoire national. Étant donné que cet effet se produit dans un contexte caractérisé par de nombreux échanges intracommunautaires de services financiers et d'assurance, les avantages accordés constituent des aides incompatibles avec le marché commun, à moins qu'une des dérogations prévues par le traité puisse leur être appliquée.

(5) Dans leurs observations, les autorités italiennes font valoir, pour justifier une dérogation, que la région de Trieste a été considérée comme région en difficulté en application de l'article 92 paragraphe 3 point c) du traité par la décision 91/500/CEE de la Commission (1) et que, depuis lors, la situation s'est de plus en plus dégradée à cause, entre autres, de la situation de l'ex-Yougoslavie.

Elles soulignent, par ailleurs, que la mesure serait en tout état de cause susceptible d'une dérogation au titre du même article 92 paragraphe 3 point c) du fait qu'elle est destinée à faciliter une activité dont l'intérêt pour la Communauté est important et indiscutable, s'agissant de favoriser la création d'un marché financier dans les pays de l'Europe de l'Est par le moyen de capitaux privés. La distorsion de concurrence provoquée par les aides serait ainsi amplement compensée par une contrepartie communautaire considérable; le niveau de distorsion serait d'autre part très limité et, de ce fait, n'excéderait pas une mesure non contraire à l'intérêt commun. Des éléments chiffrés soumis à la Commission indiquent en particulier que les échanges de la région avec l'ex-Yougoslavie, la Hongrie et la Pologne ont diminué, passant de 730 913 millions de lires en 1990 à 459 230 millions de lires en 1992. D'où, selon les autorités italiennes, la nécessité d'une relance spécifique de l'économie des pays avoisinants.

(6) Pour ce qui est de la dérogation justifiée par une finalité de développement régional, la Commission observe que les indicateurs socio-économiques prévus par sa communication (2) relative à la méthode d'application de l'article 92 paragraphe 3 points a) et c) aux aides à finalité régionale n'atteignent pas pour la province de Trieste les seuils d'éligibilité aux aides à finalité régionale au titre de l'article 92 paragraphe 3 point c). Les indices, en effet, sont actuellement de 117,1 pour le PIB/VAB et 68,6 pour le chômage structurel, les indices nationaux étant égaux à 100; ils dépassent ainsi respectivement les seuils de < 85 % et > 110 % des indices nationaux.

Par la décision 91/500/CEE, la Commission a toutefois estimé que la province de Trieste, par ses particularités économiques et géographiques, pouvait être admise à la dérogation de l'article 92 paragraphe 3 point c) pour les aides à finalité régionale en application de la deuxième phase de ladite méthode. Cette dérogation a été confirmée par la décision de la Commission du 1er mars 1995 concernant le régime d'ensemble des aides à finalité régionale en Italie.

Il faut cependant remarquer que, même si la situation générale de la zone a été depuis lors affectée par la situation de l'ex-Yougoslavie, l'indicateur socio-économique de la région, mesuré en produit intérieur brut par habitant en standard de pouvoir d'achat, n'atteint pas le seuil de < 75 % de la moyenne communautaire, étant actuellement égal à 119 % de cette moyenne. La région ne remplit pas, par conséquent, la condition prévue par la méthode pour être éligible aux aides à finalité régionale en vertu de l'article 92 paragraphe 3 point a) du traité.

Or, la même méthode précise que des aides au fonctionnement, par leur effet particulièrement nuisible et conservateur, ne peuvent être accordées - comme aides à finalité régionale - que dans des régions éligibles au titre de l'article 92 paragraphe 3 point a); il est indiscutable que parmi ce type d'aides se rangent les avantages fiscaux attribués non pas en fonction de l'investissement initial réalisé mais du bénéfice enregistré par l'entreprise.

La région en question n'étant pas éligible au titre de l'article 92 paragraphe 3 point a), des aides au fonctionnement justifiées par une exigence de développement régional y sont de ce fait exclues.

(7) Quant à une éventuelle dérogation au titre de l'article 92 paragraphe 3 point c) en faveur du développement d'une certaine activité d'intérêt communautaire, il faut reconnaître que le développement d'un marché des capitaux dans les pays de l'Est européen par la mobilisation de capitaux privés est d'une importance primordiale pour la Communauté, au point que celle-ci et ses États membres n'ont pas ménagé jusqu'ici leurs efforts financiers pour pallier, par des interventions publiques, la carence d'initiatives privées. Une mesure stimulant expressément ces initiatives se situe par conséquent dans la droite ligne d'une des principales orientations de la Communauté en matière de relations extérieures.

La ville de Trieste, grâce à ses traditions d'ouverture vers les pays de l'Est, à l'existence sur place d'une minorité d'expression slave et à son expertise dans le secteur des assurances et bancaire, est dans une position particulière et unique dans la Communauté pour favoriser ces initiatives, ainsi que le travail de reconstruction indispensable dans les régions de l'ex-Yougoslavie les plus frappées par la guerre. Les éléments chiffrés fournis par les autorités italiennes démontrent l'opportunité d'une relance rapide des économies des pays de l'Est, notamment dans les régions dont Trieste constitue le point de référence traditionnel en matière d'échanges et de mouvements des capitaux.

(8) Dans sa décision d'ouverture de la procédure visée à l'article 93 paragraphe 2 du traité, la Commission avait cependant fait remarquer que les avantages fiscaux n'étaient pas seulement réservés aux opérations financières avec les pays de l'Est européen mais couvraient aussi celles avec l'Autriche et, pourvu que l'entreprise admise dans le Centre opère « en priorité » avec les pays de l'Est européen et l'Autriche, celles avec tout autre pays. Aucun intérêt communautaire n'aurait justifié une telle extension des aides. Dans ses observations le gouvernement italien s'engage à restreindre l'octroi des avantages aux seuls bénéfices dérivant des opérations avec les pays de l'Est européen ou destinées à ces pays, limitant ainsi la mesure à la réalisation d'un intérêt important de la Communauté. Des mesures de contrôle fiscal seront par ailleurs prises afin d'éviter des opérations financières triangulaires, destinées en réalité à des pays autres que ceux de l'Est européen.

(9) La Commission reconnaît que les opérations bénéficiaires de l'aide étant ainsi limitées, celle-ci devient effectivement nécessaire pour la réalisation de l'objectif poursuivi, les interventions financières de la Communauté et de ses États membres prouvant par leur seule existence qu'une initiative communautaire est nécessaire pour augmenter l'intérêt des investisseurs à opérer sur les marchés en question. Il est vrai, d'autre part, que seules des aides fiscales rapportées aux bénéfices peuvent constituer une incitation efficace dans les secteurs financiers, dont les coûts sont caractérisés par une faible incidence de l'investissement matériel.

(10) Quant à l'effet de distorsion des avantages accordés, les autorités italiennes ont rappelé que, compte tenu du système fiscal national, l'avantage équivaudrait - lorsque des bénéfices seront effectivement réalisés dans une mesure susceptible de les soumettre au taux d'imposition le plus élevé - à 48 % des bénéfices. L'avantage fiscal permettrait aux entreprises bénéficiaires de réduire leurs taux d'intérêts par rapport aux taux du marché. La Commission estime néanmoins qu'une telle distorsion serait suffisamment faible pour ne pas être contraire à l'intérêt commun, mais qu'elle doit entourer une telle conclusion de la plus grande prudence, seule l'expérience pouvant confirmer cette appréciation a priori de l'étendue de la distorsion. De ce fait, et afin de limiter les effets potentiels de distorsion de cette aide fiscale - étant entendu que les opérations purement spéculatives sont exclues - le montant total de l'aide accordée devrait être soumis à deux conditions cumulatives:

a) le montant total de la recette fiscale perdue doit être limité à 65 milliards de lires. Ce montant doit être calculé comme étant la différence entre les impôts effectivement payés (impôt sur les bénéfices, impôt local, impôts indirects) sur les opérations bénéficiant du régime spécial et le montant de l'impôt qui aurait dû être payé dans le cadre du régime fiscal italien normal si le régime spécial n'avait pas été appliqué et b) le montant total des prêts ou investissements faits en Europe de l'Est, en bénéficiant du régime spécial, doit être limité à 3,5 milliards d'écus.

Les autorités italiennes considèrent que ces deux plafonds sont grosso modo équivalents (à savoir, considérant un bénéfice de 2 % sur prêts ou investissements, une imposition de 48 %). Mais en raison d'une relative incertitude dans l'appréciation de l'assiette et du taux d'imposition, qui peut même varier dans le temps, il convient dans le cas d'espèce de mesurer les effets du régime aussi par référence aux investissements effectués. La Commission estime en outre que la réalisation d'un équilibre correct entre les avantages et les coûts du Centre exige que les opérations du Centre ne soient pas limitées aux non-résidents italiens.

(11) On peut considérer, sur la base de ces éléments, que les mesures d'aide envisagées par l'Italie sont nécessaires pour favoriser le développement d'une activité dont l'intérêt pour la Communauté est indiscutable et qu'elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun. Cette dernière conclusion doit toutefois être assujettie à la réserve d'un contrôle constant, visant à vérifier que la réalité confirme cette appréciation prévisionnelle.

La limitation de la mesure au seul territoire de Trieste - qui comporte certes un avantage pour l'ensemble de la ville, lui permettant de mieux résorber les difficultés liées à sa proximité avec les pays de l'Est et à sa situation de frontière avec l'ex-Yougoslavie - réduit, d'autre part, la distorsion globale ainsi que l'effet anti-cohésion que l'aide pourrait avoir par rapport à l'ensemble des régions moins développées de la Communauté si elle était étendue à l'ensemble du territoire italien.

(12) Ces éléments permettent de conclure - au sens tant des articles 92 et 93 du traité CE que des articles 61 et 62 de l'accord EEE - que la mesure d'aide examinée - limitée aux seules opérations réalisées avec les pays de l'Est européen - peut être considérée comme compatible avec le marché commun, mais que ses effets de distorsion sur le marché des services financiers doivent être strictement contrôlés au fur et à mesure de son application concrète. De ce fait, une limitation de la mesure dans le temps s'impose ainsi qu'une obligation pour l'Italie de fournir systématiquement des rapports très détaillés quant à ses résultats, afin de permettre à la Commission d'intervenir à temps par des mesures utiles si les effets ne devaient pas correspondre à ceux estimés lors de l'analyse a priori.

Des conditions appropriées doivent par conséquent être imposées pour ce qui concerne tant la limitation aux seuls pays de l'Est européen que la limitation dans le temps et l'obligation de rapport. Afin d'éviter la création d'un régime d'aide permanent, il convient de limiter à cinq ans la durée du régime sous examen. Il va de soi que l'examen de la mesure d'aide, conformément aux articles 92 et 93 du traité CE et aux articles 62 et 63 de l'accord EEE, n'affecte pas les décisions des autres États membres quant à l'application de leur droit fiscal,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

Les mesures d'aide sous forme d'avantages fiscaux prévues à l'article 3 de la loi italienne n° 19 du 9 janvier 1991, en faveur des entreprises financières opérant dans le cadre du Centre de services financiers et d'assurance de Trieste (ci-après dénommé « le Centre ») sont compatibles avec le marché commun aux conditions indiquées aux articles 2 à 5.

Article 2

Les personnes physiques et morales ayant leur résidence fiscale en Italie sont admises à toutes les opérations du Centre.

Article 3

Les avantages fiscaux sont limités à 65 milliards de lires italiennes et à 3,5 milliards d'écus d'investissements et de prêts effectués et sont réservés exclusivement aux bénéfices des opérations réalisées avec les pays de l'Est européen. Ils ne sont accordés que pour les bénéfices réalisés dans le Centre au cours des cinq premières années de fonctionnement du Centre.

Avant l'entrée en fonction du Centre, l'Italie adopte les mesures de contrôle fiscal appropriées pour éviter que, par le jeu de compensations, les opérations admises au bénéfice des aides ne soient en réalité destinées à des pays autres que ceux de l'Europe de l'Est, et communique à la Commission lesdites mesures dès leur adoption. Ces mesures doivent inclure l'obtention, de la part des pays qui reçoivent des investissements ou des prêts du Centre, une déclaration unilatérale garantissant l'accès à l'information sur la destination et la propriété réelle de ces fonds, afin de garantir la transparence des opérations effectuées.

Article 4

L'Italie communique à la Commission, dans les quinze jours suivant leur adoption, chacune des mesures générales d'application de l'article 3 de la loi n° 19 du 9 janvier 1991.

Article 5

1. L'Italie communique à la Commission la date d'entrée en fonction du Centre dans les quinze jours qui suivent cette entrée en fonction.

2. L'Italie communique à la Commission, au plus tard le 30 juin de chaque année, un rapport détaillé concernant l'année civile précédente. Le rapport comporte:

- la liste des entreprises admises à opérer dans le Centre,

- le nombre et le volume financier global des opérations réalisées, répartis selon la typologie des opérations admises aux avantages fiscaux,

- le taux d'intérêt moyen pratiqué dans le Centre pour chaque type d'opération admise au bénéfice des avantages fiscaux,

- le montant global, ventilé par type d'impôt, des avantages fiscaux effectivement accordés. L'avantage fiscal doit être présenté comme la différence entre le montant de chaque impôt effectivement payé sur les opérations bénéficiant du régime spécial et le montant qui aurait dû être payé dans le cadre du régime fiscal italien normal si le régime spécial n'avait pas été appliqué.

3. L'Italie fournit à la Commission, dans les meilleurs délais, toute information détaillée que celle-ci lui demande sur le fonctionnement du Centre. Si la Commission constate l'inefficacité des contrôles, notamment quand les fonds sont directement ou indirectement réinvestis dans les pays en dehors de l'Europe de l'Est, l'Italie met en place les mesures de contrôle que la Commission indiquera.

Article 6

La République italienne est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le 12 avril 1995.

Par la Commission Karel VAN MIERT Membre de la Commission