Décision de la Commission

du 23 octobre 2003

relative à une procédure d'application de l'article 81 du traité CE et de l'article 53 de l'accord EEE

Affaire COMP/C/38.170 - Renotification REIMS II

[notifiée sous le numéro C(2003) 3892]

(Les textes en langues espagnole, danoise, allemande, grecque, anglaise, française, italienne, néerlandaise, portugaise, finnoise et suédoise sont les seuls faisant foi.)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

(2004/139/CE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu l'accord sur l'Espace économique européen,

vu le règlement n° 17 du Conseil du 6 février 1962, premier règlement d'application des articles 85 et 86 du traité(1), modifié en dernier lieu par le règlement (CE) n° 1/2003(2), et notamment ses articles 2, 6 et 8,

vu la demande d'attestation négative et la notification visant à obtenir une exemption présentées le 18 juin 2001, conformément aux articles 2 et 4 du règlement n° 17,

vu la décision de la Commission du 14 avril 2003 d'engager la procédure dans cette affaire,

vu le résumé de la demande et de la notification publié conformément à l'article 19, paragraphe 3, du règlement n° 17(3),

après consultation du comité consultatif en matière d'ententes et de positions dominantes,

vu le rapport final du conseiller-auditeur dans la présente affaire(4),

considérant ce qui suit:

1. INTRODUCTION

(1) Le 18 juin 2001, l'accord REIMS II (rémunération de l'obligation de distribution du courrier transfrontière) a été notifié à la Commission en vue d'obtenir une attestation négative en vertu de l'article 81, paragraphe 1, du traité et de l'article 53, paragraphe 1, de l'accord EEE ou une exemption en vertu de l'article 81, paragraphe 3, du traité et de l'article 53, paragraphe 3, de l'accord EEE, à l'expiration de l'exemption accordée par la Commission par décision du 15 septembre 1999 (ci-après "la décision d'exemption de 1999")(5).

(2) L'accord REIMS II est l'instrument au moyen duquel certains opérateurs postaux publics (ci-après "OPP")(6) déterminent collectivement les frais terminaux. Ces frais constituent la rémunération que les OPP se versent mutuellement pour la distribution du courrier transfrontière entrant. L'OPP de réception est rémunéré par l'opérateur d'expédition pour la distribution du courrier transfrontière de ce dernier.

(3) Dans l'accord REIMS II, les frais terminaux sont exprimés en pourcentage des tarifs intérieurs du pays de réception. L'accord REIMS II initial a été notifié en 1997 à la Commission. Il a été exempté en 1999. Il prévoyait que les frais terminaux augmenteraient progressivement au cours d'une période de transition, pour atteindre un niveau maximal de 80 % des tarifs intérieurs en 2001. Dans la décision d'exemption de 1999, la Commission n'a cependant exempté l'accord REIMS II que jusqu'à la fin de 2001 et limité l'exemption à un niveau de frais terminaux n'excédant pas 70 % des tarifs intérieurs.

(4) En limitant la durée de l'exemption à la fin de 2001, la Commission a indiqué que la dernière augmentation, portant les frais terminaux à 80 % des tarifs intérieurs, ne pourrait avoir lieu qu'une fois qu'elle aurait eu la possibilité de réexaminer ce système sur la base de données comptables appropriées sur les coûts. Elle a également subordonné l'exemption au respect par les parties de plusieurs conditions et charges(7).

(5) La renotification de 2001 comprenait une demande de renouvellement de l'exemption. Dans la version renotifiée de l'accord REIMS II, le niveau de 80 % ne devait pas être atteint avant le 1er janvier 2004 et deux étapes intermédiaires étaient prévues (73,3 % au 1er janvier 2002 et 76,6 % au 1er janvier 2003). Un bref résumé de la notification, invitant les tiers à présenter des observations, a été publié au Journal officiel des Communautés européennes(8). Il a été suivi en avril 2003 d'une communication publiée conformément à l'article 19, paragraphe 3, du règlement n° 17, exposant les premières conclusions de la Commission et invitant les tiers intéressés à lui faire connaître leurs observations sur l'avis favorable qu'elle envisageait de rendre.

2. LES PARTIES À LA PROCÉDURE

(6) Treize OPP avaient signé l'accord REIMS II initial le 9 juillet 1997. Quatre autres y ont depuis lors adhéré. À la date de la renotification du 18 juin 2001, les dix-sept parties à l'accord REIMS II (ci-après "les parties") étaient les suivantes: Österreichische Post AG, La Poste/De Post (Belgique), Post Danmark AS, Finland Post, La Poste (France), Deutsche Post, Hellenic Post ELTA, Iceland Post, An Post (Irlande), Poste Italiane, Entreprise des Postes & Télécommunications (Luxembourg), Posten Norge AS (Norvège), CTT Correios de Portugal, Sociedad Estatal Correos y Telégrafos (Espagne), Sweden Post, Swiss Post et Consignia plc, maintenant Royal Mail Group plc (Royaume-Uni)(9). Les parties à REIMS II sont les OPP en place dans leurs pays respectifs.

(7) Les activités des parties consistent dans le transport et la distribution de documents et marchandises. Toutes les parties sont des prestataires du service universel au sens de l'article 2, point 13, de la directive 97/67/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 décembre 1997 concernant des règles communes pour le développement du marché intérieur des services postaux de la Communauté et l'amélioration de la qualité du service(10) (ci-après "la directive postale"), modifiée par la directive 2002/39/CE(11) (ci-après "la directive modificatrice"). Un domaine réservé a été alloué à la plupart d'entre elles pour leur permettre d'assurer ce service universel. Les parties fournissent aussi d'autres services qui ne relèvent pas de l'obligation de service postal universel.

3. RAPPEL DES ÉLÉMENTS DE DROIT ET DE FAIT

3.1. Rémunération de la distribution des envois internationaux entrants (frais terminaux)

3.1.1. Le système de l'UPU

(8) Conformément à la convention postale universelle (ci-après "la convention de l'UPU")(12), les membres de l'Union postale universelle (ci-après "l'UPU")(13), qui couvre presque la totalité des pays du monde, conviennent de fournir des services de distribution, dans leur pays, du courrier transfrontière entrant. Cette obligation imposée par l'UPU sert de fondement au réseau postal mondial qui existe aujourd'hui. À l'origine, les OPP ne se rémunéraient pas mutuellement pour la distribution du courrier transfrontière parce que l'on supposait que les flux de courrier entre les pays étaient équilibrés. Or, dans les années 60, d'importants déséquilibres sont apparus entre les flux de courrier transfrontière et ont eu pour conséquence que les OPP de certains pays ont dû supporter des coûts de distribution du courrier entrant supérieurs à leurs recettes tirées du courrier sortant.

(9) Pour rémunérer les OPP de réception, un système de paiements, dénommés "frais terminaux", a été mis en place en 1969. Dans le cadre de ce système, l'OPP de réception était rémunéré, pour la distribution du courrier entrant, à un tarif fixe déterminé sur la base du poids. Cependant, ce système aboutissait à un écart entre les coûts supportés et la rémunération perçue(14).

(10) En 1989, une recommandation de la conférence européenne des administrations des postes et télécommunications (CEPT)(15), qui a ensuite été appliquée dans le cadre de plusieurs accords bilatéraux conclus entre des membres de la CEPT, a rapproché les frais terminaux des coûts(16). Ils étaient néanmoins toujours fondés sur une moyenne de toutes les administrations participantes et, comme cela est généralement admis, ne couvraient pas les coûts(17).

(11) Depuis 1989, le système de l'UPU a permis de rapprocher les frais terminaux des coûts. La convention de Pékin de l'UPU adoptée en 1999 contient des dispositions particulières relatives aux frais terminaux qui sont applicables aux échanges entre pays industrialisés(18).

3.1.2. La directive postale

(12) En ce qui concerne le droit communautaire, la directive postale constitue le principal cadre réglementaire en matière de courrier transfrontière et de frais terminaux.

(13) La directive postale contient des dispositions importantes en ce qui concerne les frais terminaux et la libéralisation du marché du courrier transfrontière sortant.

3.1.2.1. Frais terminaux

(14) Pour ce qui est des frais terminaux, le considérant 27 de la directive postale indique que:

"... la rémunération de la prestation du service postal transfrontière intracommunautaire, sans préjudice de l'ensemble minimal des obligations découlant des actes de l'Union postale universelle, devrait être orientée de manière à couvrir les coûts de distribution encourus par le prestataire du service universel dans le pays de destination; ..."

(15) L'article 13, paragraphe 1, premier, deuxième et troisième tirets, de la directive postale dispose que:

"- ... les frais terminaux sont fixés en fonction des coûts de traitement et de distribution du courrier transfrontière entrant,

- les niveaux de rémunération tiennent compte de la qualité du service atteinte,

- les frais terminaux sont transparents et non discriminatoires ...".

3.1.2.2. Libéralisation

(16) À ce jour, deux États membres seulement (la Suède et la Finlande) ont aboli leurs monopoles postaux respectifs. Les OPP de tous les autres États membres disposent, en vertu de la législation nationale, d'un domaine réservé dans lequel ils jouissent du droit exclusif de fournir toute une gamme de services postaux. Les limites posées au droit des États membres de réserver certains services postaux sont précisées dans la directive postale.

(17) L'article 7 de la directive postale définit le degré de libéralisation à la fois pour le courrier transfrontière entrant et pour le courrier transfrontière sortant.

(18) S'agissant du courrier intérieur et de la distribution du courrier transfrontière entrant, l'article 7, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive postale dispose que:

"Dans la mesure où cela est nécessaire pour assurer le maintien du service universel, les États membres peuvent continuer à réserver des services à un (des) prestataire(s) du service universel. Lesdits services sont limités à la levée, au tri, au transport et à la distribution des envois ordinaires de correspondance intérieure et de correspondance transfrontière entrante, que ce soit par courrier accéléré ou non, conformément tant aux limites de poids que de prix ci-après. La limite de poids est fixée à 100 grammes à partir du 1er janvier 2003 et à 50 grammes à partir du 1er janvier 2006. Elle ne s'applique pas, à partir du 1er janvier 2003, si le prix est égal ou supérieur à trois fois le tarif public applicable à un envoi de correspondance du premier échelon de poids de la catégorie la plus rapide et, à partir du 1er janvier 2006, si le prix est égal ou supérieur à deux fois et demie ledit tarif".

(19) L'acheminement du courrier transfrontière sortant ne figure pas cependant dans la liste des services que les États membres peuvent continuer à réserver en vertu de l'article 7 de la directive postale. Par conséquent, ce service est entièrement libéralisé depuis le 1er janvier 2003. Toutefois, afin de préserver la prestation du service postal universel, l'article 7, paragraphe 1, quatrième alinéa, dispose que:

"Dans la mesure où cela est nécessaire pour assurer la prestation du service universel, par exemple lorsque certains secteurs de l'activité postale ont déjà été libéralisés ou en raison des spécificités des services postaux d'un État membre, le courrier transfrontière sortant peut continuer à être réservé dans les mêmes limites de poids et de prix".

(20) La conséquence concrète de ce nouveau régime, qui s'applique depuis le 1er janvier 2003, est que l'acheminement du courrier transfrontière sortant est ouvert à la concurrence, à moins que l'exception prévue à l'article 7, paragraphe 1, quatrième alinéa, ne s'applique.

4. L'ACCORD REIMS II

4.1. L'exemption de l'accord REIMS II initial

(21) L'accord REIMS II initial(19) a été notifié à la Commission en 1997. Après un premier examen, la Commission a indiqué aux parties différents aspects qu'elle estimait devoir être changés, adaptés ou clarifiés avant qu'elle puisse envisager d'adopter une attitude favorable à l'égard de l'accord REIMS II.

(22) Les parties, en vue d'obtenir une exemption, ont élaboré une première modification de l'accord REIMS II (le premier accord complémentaire), qui est entré en vigueur le 1er octobre 1998.

(23) Le 15 septembre 1999, la Commission a accordé une exemption, en application de l'article 81, paragraphe 3, du traité et de l'article 53, paragraphe 3, de l'accord EEE, jusqu'au 31 décembre 2001. Elle a limité l'augmentation des frais terminaux à 70 % des tarifs intérieurs et a indiqué que l'augmentation finale, qui les porterait à 80 % desdits tarifs, ne devait intervenir qu'une fois qu'elle aurait eu la possibilité de réexaminer ce système sur la base de données comptables appropriées sur les coûts, dont elle ne disposait pas en 1999.

4.2. Modifications apportées à l'accord REIMS II

(24) Depuis la première notification à la Commission le 31 octobre 1997, l'accord REIMS II a été modifié cinq fois par les parties au moyen d'"accords complémentaires". Certaines de ces modifications ont été convenues par les parties sur leur propre initiative, tandis que d'autres ont été adoptées en vue de résoudre les problèmes de concurrence mis en évidence par la Commission dans son appréciation de l'accord REIMS II.

(25) Le premier accord complémentaire, qui a été signé le 22 septembre 1998, portait principalement sur le lien entre frais terminaux et qualité du service, ainsi que sur l'accès au niveau 3.

(26) Le 14 janvier 2000, les parties ont signé le deuxième accord complémentaire, qui visait, d'une part, à satisfaire aux conditions fixées par la Commission à l'article 2, point 1, de la décision d'exemption de 1999 et, d'autre part, à tenir compte de l'adhésion de Swiss Post à l'accord REIMS II.

(27) Le 4 avril 2000, les parties ont signé le troisième accord complémentaire dont les principaux objectifs étaient d'assurer la qualité du service de bout en bout et de réexaminer les normes de qualité du service. En ce qui concerne le premier point, le troisième accord complémentaire prévoyait la prise en compte des résultats des OPP d'expédition pour le courrier sortant dans le cadre d'une future amélioration du système et l'application d'objectifs de qualité du service et de pénalités appropriés à partir de 2002. En ce qui concerne les normes de qualité du service, la version précédente de l'accord REIMS II distinguait deux groupes de parties à REIMS II, chacun ayant un objectif de qualité du service différent. Le troisième accord complémentaire a uniformisé les objectifs de ces deux groupes en instaurant une norme universelle de 93 %.

(28) Le 7 juin 2001, la plupart des parties ont conclu un quatrième accord complémentaire. À ce jour, seize parties ont signé cet accord. Il visait principalement à prolonger la période de transition de trois ans. Selon le quatrième accord complémentaire, les frais terminaux devaient atteindre un niveau équivalant à 80 % des tarifs intérieurs en 2004, soit deux ans plus tard que prévu. Le taux de 80 % devait être remplacé par un taux de 73,3 % en 2002 et par un taux de 76,6 % en 2003(20).

(29) Outre la prorogation de la période de transition, les parties sont convenues de geler, jusqu'à la fin de 2004, les tarifs intérieurs qui leur servaient de base au calcul des frais terminaux. Par conséquent, toute hausse des tarifs intérieurs d'une partie appliquée après le 1er septembre 2001 ne sera pas prise en compte dans le calcul des frais terminaux pour 2003 et 2004(21). En revanche, les baisses des tarifs intérieurs doivent être prises en compte de manière à ce que ce "gel" établisse effectivement un plafond, mais permette des révisions à la baisse(22).

(30) Le quatrième accord complémentaire a de plus introduit une disposition concernant la "couverture géographique". Si une partie dont le marché national est libéralisé peut démontrer que la structure géographique du courrier entrant d'un OPP d'expédition a changé au point que le pourcentage des tarifs intérieurs utilisé dans le cadre de l'accord REIMS II ne lui permet plus de couvrir les coûts qu'elle supporte pour la distribution de ce courrier, elle peut demander une renégociation des frais terminaux appliqués à cet OPP d'expédition(23).

(31) L'accord REIMS II renotifié à la Commission le 18 juin 2001 était la version consolidée de l'accord REIMS II tel que modifié par les premier, deuxième, troisième et quatrième accords complémentaires.

(32) Enfin, depuis sa renotification à la Commission le 18 juin 2001, l'accord REIMS II a été de nouveau modifié. Le 24 janvier 2003, les parties ont signé le cinquième accord complémentaire, qui vise à résoudre les problèmes de concurrence soulevés par l'accord REIMS II renotifié et mis en évidence par la Commission, à savoir principalement le niveau des frais terminaux et la question de l'existence d'une solution de rechange à moindre coût aux frais terminaux(24). L'accord REIMS II visé par la présente décision est l'accord REIMS II tel que modifié par les premier, deuxième, troisième, quatrième et cinquième accords complémentaires.

4.3. L'accord REIMS II renotifié

(33) Le contenu de l'accord REIMS II, tel que notifié par les parties dans la renotification du 18 juin 2001, est décrit brièvement aux considérants 34 à 50.

4.3.1. Membres

(34) Peuvent devenir membres de l'accord REIMS II les prestataires publics et privés d'un service postal universel obligatoire, à condition qu'ils soient tenus de fournir ce service aux autres parties ou qu'ils s'y engagent.

4.3.2. Objectif

(35) Selon les parties, les principaux objectifs de l'accord REIMS II sont d'offrir aux parties une rémunération équitable pour la distribution du courrier transfrontière qui reflète davantage les coûts réels de distribution supportés par chacune d'elles, et d'améliorer la qualité du service de courrier transfrontière.

4.3.3. Produits couverts

(36) L'accord REIMS II couvre tous les envois énumérés à l'article 8 de la convention de l'UPU (à l'exception des "sacs M")(25).

4.3.4. Frais terminaux

4.3.4.1. Principe

(37) L'accord REIMS II lie les frais terminaux aux tarifs postaux intérieurs du pays de destination ainsi qu'à la qualité du service fourni par l'OPP chargé de la distribution du courrier dans ce pays. Conformément à la version renotifiée de l'accord REIMS II, les frais terminaux doivent augmenter progressivement au cours d'une période de transition pour atteindre un niveau maximal de 80 % des tarifs intérieurs en 2004, sous réserve des pénalités à appliquer dans le cas où l'objectif de qualité du service fixé n'est pas atteint.

4.3.4.2. Tarifs intérieurs servant de référence

(38) Les tarifs intérieurs distinguent généralement plusieurs échelons de poids (par exemple, 20, 50 et 100 grammes pour les lettres). Conformément à l'accord REIMS II, ces différents tarifs sont convertis, sur la base d'une structure type, en tarifs dits "linéaires" aux fins du calcul des frais terminaux.

4.3.4.3. Niveaux des frais terminaux

(39) L'accord REIMS II prévoit quatre niveaux différents de frais terminaux:

a) niveau 1: envois prioritaires présentés en sacs mixtes (qui peuvent contenir des lettres, des envois plats et des paquets); les frais terminaux applicables à ces envois doivent atteindre, à la fin de la période de transition, 80 % des tarifs intérieurs, TVA non comprise;

b) niveau 2: l'OPP de réception a la possibilité d'accorder des remises sur la rémunération du niveau 1 en cas de partage des tâches/préparation du courrier (par exemple, tri primaire du courrier en fonction du format ou de la destination); les mêmes remises doivent être octroyées à l'ensemble des OPP d'expédition parties à REIMS II à conditions égales;

c) niveau 3: toutes les parties doivent s'accorder mutuellement un accès aux "tarifs intérieurs préférentiels" (tels que les tarifs pour les envois en nombre comme le publipostage, les imprimés ou les périodiques) dans le pays de distribution;

d) courrier non prioritaire: les frais terminaux applicables au courrier marqué "non prioritaire" sont inférieurs de 10 % aux frais terminaux applicables au courrier de niveau 1.

4.3.5. Période de transition(26)

(40) L'accord REIMS II renotifié prévoit le relèvement progressif des frais terminaux, sous réserve des pénalités dues en cas de non-respect de l'objectif de qualité du service, au cours d'une période de transition, comme suit:

a) 2002: 73,3 % des tarifs intérieurs,

b) 2003: 76,6 % des tarifs intérieurs,

c) 2004: 80 % des tarifs intérieurs.

4.3.6. Qualité du service et système de pénalités

(41) L'accord REIMS II a introduit un système de normes pour le courrier de niveau 1 et de niveau 2 afin d'améliorer la qualité du service. Ces normes sont exprimées en pourcentage du courrier transfrontière entrant à distribuer dans un délai d'un jour ouvrable à compter du jour de son arrivée ("J") au bureau d'échange de l'OPP de réception, à condition qu'il y parvienne avant l'heure limite d'arrivée(27). Une norme de "80 % J + 1", par exemple, signifie que 80 % du courrier entrant doivent parvenir à leur destination finale dans un délai d'un jour ouvrable à compter de leur arrivée au bureau d'échange. Les résultats atteints par les différentes parties sont mesurés au moyen de systèmes de diagnostic mis sur pied par l'International Post Corporation (IPC)(28).

(42) Un système de pénalités est appliqué lorsque les normes convenues de qualité du service ne sont pas respectées. Pour chaque point de pourcentage manquant par rapport à l'objectif de qualité fixé, l'opérateur concerné verra le montant des frais terminaux qui lui seraient normalement dus réduit de 1,5 % lorsque le résultat atteint se situe entre 90 et 100 % de l'objectif fixé, et de 3,5 % lorsque le résultat atteint se situe entre 80 et 90 % de l'objectif fixé, respectivement(29). Dans le pire des cas, si le résultat effectivement atteint par l'OPP de distribution ne dépasse pas 80 % de l'objectif fixé, ces pénalités réduiront de moitié les frais terminaux auxquels un OPP pourrait prétendre.

4.3.7. Principe de non-discrimination

(43) Aux termes de l'accord REIMS II(30), "chaque partie applique les mêmes taux de frais terminaux à l'ensemble des autres parties pour toutes les opérations équivalentes". Cela signifie que, en principe, deux OPP parties à REIMS II concurrentes pour le courrier transfrontière sortant d'un pays REIMS II donné vers un autre pays REIMS II supportent les mêmes coûts de distribution de ce courrier dans le pays de destination. Cependant, les opérateurs non parties à REIMS II présents sur le même marché ne bénéficient pas du même taux et doivent payer le tarif intérieur plein du pays de destination ou le tarif international plein du pays d'origine, moins toute remise éventuelle(31).

4.3.8. Articles 43 et 49 de la convention de l'UPU de 1999

(44) L'article 43 de la convention de l'UPU de 1999 contient des dispositions sur le traitement du courrier relevant du régime intérieur, mais déposé à l'étranger (le "repostage"). L'article 49, paragraphe 4, porte sur les frais terminaux applicables aux envois en nombre provenant de l'étranger. L'accord REIMS II renotifié prévoit que, au terme de la période de transition, l'article 43 et l'article 49, paragraphe 4, de la convention de l'UPU de 1999 ne seront plus applicables entre les parties.

4.3.9. Durée de l'accord REIMS II

(45) L'accord REIMS II est conclu pour une durée indéterminée. Toutefois, chaque partie peut s'en retirer à n'importe quel moment. Ce retrait prend effet à la fin de la première année civile complète suivant celle où il a été notifié par la partie concernée. Dans certaines circonstances, une partie peut également se retirer de l'accord REIMS II moyennant un préavis de six mois.

4.3.10. Lien entre frais terminaux et qualité du service

(46) L'accord REIMS II pose comme principe qu'aucune augmentation des frais terminaux ne doit avoir lieu au cours de la période de transition si la qualité du service de la partie concernée se détériore. Afin de déterminer si tel est le cas, les résultats en matière de qualité du service au cours d'une année donnée sont comparés aux résultats moyens obtenus par la partie concernée au cours des années précédentes. Cette règle ne s'applique pas aux OPP bénéficiant de dispositions transitoires. Elle n'est pas non plus applicable si la qualité du service fourni par un OPP se détériore, mais reste néanmoins conforme à la norme fixée par l'accord REIMS II. Les frais terminaux pourront également être relevés s'il peut être prouvé que la détérioration de la qualité du service fourni par une partie résulte d'efforts particuliers consentis par celle-ci afin d'améliorer son système de distribution et n'a qu'un caractère temporaire.

4.3.11. Accès au niveau 3

(47) Les parties sont tenues par l'accord REIMS II de s'accorder mutuellement un accès au niveau 3 (c'est-à-dire un accès aux tarifs intérieurs applicables aux envois en nombre). Afin de faciliter cet accès, la décision d'exemption de 1999 faisait obligation aux parties d'assouplir les réglementations nationales pour les autres parties lorsque ces réglementations n'étaient pas justifiées et risquaient, dans la pratique, d'interdire aux autres parties l'accès aux tarifs intérieurs applicables aux envois en nombre. Dans le cas où les réglementations nationales considérées ont été adoptées par l'État, les parties doivent tout mettre en oeuvre vis-à-vis des autorités nationales compétentes pour obtenir leur suppression(32).

(48) Toutes les parties doivent avoir accès à l'ensemble des tarifs et conditions applicables à l'accès au niveau 3 par l'intermédiaire d'une base de données gérée par l'IPC. Les parties se sont engagées à mettre cette base de données à jour sans délai en cas de modification de leurs tarifs et conditions respectifs.

4.3.12. Accords bilatéraux

(49) L'accord REIMS II dispose que les parties sont libres de conclure entre elles des accords bilatéraux ou multilatéraux sur les frais terminaux fixant des conditions différentes, notamment d'autres niveaux de frais terminaux. Si une partie accorde à une ou plusieurs autres parties des frais terminaux plus bas dans le cadre d'un tel accord, elle est tenue d'appliquer les mêmes frais terminaux à l'ensemble des parties pour toutes les opérations équivalentes.

4.3.13. Courrier en retard, perdu ou endommagé

(50) Les parties ont introduit des dispositions relatives au courrier en retard, perdu ou endommagé qui mettent en place un système approprié de traitement et d'examen des plaintes.

4.4. Principaux développements sur le marché et autres développements depuis l'adoption de la décision d'exemption de 1999

4.4.1. Amélioration de la qualité du service pour le courrier transfrontière

(51) Aux termes du considérant 70 de la décision d'exemption de 1999, "l'avantage le plus notable que l'accord (REIMS II) est censé produire est une amélioration sensible de la qualité des services de courrier transfrontière". Il ressort des informations recueillies par la Commission au cours de son enquête sur l'accord REIMS II renotifié que la qualité globale du service de distribution du courrier transfrontière fourni par les parties s'est améliorée depuis l'octroi de l'exemption. Pour la plupart des parties, la qualité du service de distribution à "J + 1" du courrier transfrontière entrant s'est améliorée d'une manière sensible en 2000, 2001 et 2002. Ces améliorations de la qualité sont mises en évidence par le tableau figurant à l'annexe I.

4.4.2. Autres développements importants

(52) Aux fins de l'appréciation de l'accord REIMS II renotifié, la Commission doit prendre les éléments suivants en considération:

a) les données relatives aux coûts de distribution du courrier transfrontière fournies par les parties;

b) la mise en oeuvre de l'accord REIMS II pendant la période d'exemption;

c) l'adoption de la directive modificatrice par le Parlement européen et le Conseil.

4.4.2.1. Données sur les coûts des parties

(53) Outre le respect par les parties de l'obligation, imposée par la décision d'exemption de 1999, de mettre en place un système de comptabilité analytique transparent(33), la Commission a obtenu des données relatives aux coûts supportés par chaque partie pour distribuer du courrier transfrontière entrant.

(54) Ces données sur les coûts, qui n'étaient pas disponibles lorsque la décision d'exemption de 1999 a été arrêtée, ont permis une évaluation plus approfondie des niveaux de frais terminaux par la Commission. Les ratios charges/produits(34) de chaque partie sont indiqués dans le tableau figurant à l'annexe II.

4.4.2.2. Mise en oeuvre de l'accord REIMS II

(55) En ce qui concerne l'accès au niveau 3, les parties se sont engagées contractuellement à assouplir les réglementations nationales pour les autres parties lorsque ces réglementations ne sont pas justifiées et à tout mettre en oeuvre vis-à-vis des autorités nationales compétentes pour obtenir leur suppression lorsqu'elles ont été adoptées par l'État.

(56) L'enquête menée dans le cadre de la présente procédure a révélé que malgré les modifications apportées à l'accord REIMS II par le deuxième accord complémentaire, l'accès au niveau 3 ne fonctionne pas comme la Commission l'avait souhaité dans la décision d'exemption de 1999. Il ressort des rapports présentés(35) que bien que les parties prétendent se donner mutuellement accès au niveau 3, d'importants obstacles entravent toujours l'accès aux tarifs intérieurs applicables aux envois en nombre.

4.4.2.3. La directive modificatrice

(57) Comme il est indiqué au considérant 12, la directive postale a été modifiée, le 10 juin 2002, par la directive modificatrice, en vue de poursuivre la libéralisation des marchés postaux européens.

(58) L'une des principales modifications apportées à la directive postale est que depuis le 1er janvier 2003, les États membres ne sont plus autorisés à inclure le marché du courrier transfrontière sortant dans leur domaine réservé(36), à moins que cela ne soit nécessaire pour assurer le maintien du service postal universel. Par conséquent, depuis cette date, les OPP sont, en principe, en concurrence avec d'autres opérateurs pour l'acheminement du courrier transfrontière d'un pays REIMS II vers un autre.

(59) Il convient d'apprécier ce nouvel élément en tenant compte du fait que l'accord REIMS II n'est ouvert qu'aux prestataires du service universel(37) et que l'enquête de la Commission a montré qu'il était improbable que les parties, bien que rien dans cet accord ne les en empêche, décident de conclure des accords identiques ou similaires sur les frais terminaux avec des tiers.

(60) Comme cela est expliqué en détail ci-après(38), le défaut d'accès aux frais terminaux REIMS II pour les opérateurs non parties à REIMS II pourrait aboutir à une élimination de la concurrence au sens de l'article 81, paragraphe 3, point b), du traité. La Commission considère donc que l'accord REIMS II ne doit pas bénéficier d'une exemption, à moins que les opérateurs postaux non parties à cet accord n'aient accès aux frais terminaux REIMS II aux mêmes conditions que les parties.

4.5. Modifications apportées à l'accord REIMS II à la suite de la renotification

(61) Le 24 janvier 2003, à la suite de discussions avec la Commission, les parties(39) ont signé le cinquième accord complémentaire. Cet accord modifie l'accord REIMS II notifié en ce qui concerne les frais terminaux applicables pendant la période de transition et l'introduction par les parties du produit IDM (International Direct Mail - Envois internationaux de publipostage).

4.5.1. Niveau des frais terminaux

(62) Le cinquième accord complémentaire modifie l'annexe 4 de l'accord REIMS II notifié à la fois en ce qui concerne la durée de la période de transition et en ce qui concerne le niveau des frais terminaux applicables. La période de transition, initialement prévue jusqu'au 31 décembre 2004, a été prolongée jusqu'au 31 décembre 2006. Les frais terminaux applicables du 1er janvier 2002 jusqu'à la fin de la période de transition ont été modifiés comme suit:

a) 73,3 % en 2002;

b) 74,5 % en 2003;

c) 75,7 % en 2004;

d) 78,5 % en 2005 et 2006.

4.5.2. Le produit IDM

(63) En ce qui concerne l'introduction d'une solution de rechange à moindre prix aux frais terminaux pour les envois en nombre, l'article 2 du cinquième accord complémentaire fait obligation aux parties de distribuer les envois internationaux de publipostage acheminés par d'autres parties conformément à l'accord IDM REIMS II. L'article 2 du cinquième accord complémentaire prévoit que cette obligation entre en vigueur six mois après l'adoption par la Commission d'une seconde décision d'exemption de l'accord REIMS II, bien que les parties soient libres de proposer le produit IDM avant cette date.

(64) Le 24 janvier 2003, les parties(40) ont signé un accord distinct, l'"accord pour la distribution des envois internationaux de publipostage REIMS" (ci-après "l'accord IDM REIMS"), qui crée le produit IDM(41).

(65) Les principales spécifications du produit IDM sont les suivantes:

a) spécifications communes dispensant de se conformer aux spécifications nationales;

b) référence au publipostage au sens de l'article 2, point 8, de la directive postale;

c) poids maximal de 2 kilogrammes par envoi;

d) volume d'au moins 500 envois;

e) objectif de qualité du service de J + 5;

f) courrier uniquement transfrontière;

g) spécifications de l'UPU pour les formats les plus grands et les plus petits;

h) tri primaire non exigé.

(66) La rémunération de la distribution du produit IDM est calculée sur la base du tarif intérieur le plus bas pour les envois similaires non triés et des frais terminaux REIMS II pour les envois non prioritaires moins 7 %. S'il n'existe pas de tarif pour les envois en nombre non triés, le tarif applicable aux envois en nombre triés, majoré de 3 %, doit être utilisé.

4.5.3. Autres modifications

(67) Les modifications de moindre importance apportées, à l'initiative des parties, par le cinquième accord complémentaire figurent aux considérants 68 et 69.

(68) Premièrement, l'article 5 de l'accord REIMS II renotifié prévoit que, au terme de la période de transition, l'article 25 et l'article 49, paragraphe 4, de la convention de l'UPU de 1994(42) ne doivent plus être appliqués entre les parties. L'article 5 de l'accord REIMS II, tel que modifié par le cinquième accord complémentaire, prévoit désormais que "L'accord REIMS II ne saurait empêcher une partie d'appliquer l'article 43 de la convention de l'UPU contre une autre partie"(43).

(69) Conformément à l'article 11 de l'accord REIMS II renotifié, tout retrait de cet accord prend effet à la fin de la première année civile complète suivant celle où il a été notifié par la partie concernée. Toutefois, l'article 11 de l'accord REIMS II, tel que modifié par le cinquième accord complémentaire, prévoit que, en cas de circonstances exceptionnelles, toute partie peut se retirer de l'accord REIMS II moyennant un préavis écrit d'au moins six mois (à la fin d'un mois).

5. LES MARCHÉS CONCERNÉS

5.1. Le marché de produits

(70) L'accord REIMS II notifié porte sur les marchés du courrier transfrontière normal (par opposition au courrier transfrontière exprès) échangé entre les pays concernés, autrement dit le courrier transfrontière échangé entre les pays "REIMS II". Plus précisément, il couvre tous les envois de la poste aux lettres, tels qu'ils sont définis à l'article 8 de la convention de l'UPU. Cette définition comprend les envois qui pèsent jusqu'à 2 kilogrammes. L'importance du courrier transfrontière varie d'un pays à l'autre. Dans les petits États membres, ce type de courrier représente généralement une part plus grande du courrier total que dans les grands États membres. En moyenne, le courrier transfrontière représente, selon les estimations, nettement moins de 10 % du marché total des envois postaux dans la Communauté(44).

(71) Le marché de produits en cause peut être subdivisé en deux marchés distincts: celui de l'acheminement du courrier transfrontière sortant sur lequel les OPP et des entreprises privées collectent le courrier auprès d'une clientèle située dans le pays d'origine afin de le distribuer dans d'autres pays, et celui de la distribution du courrier transfrontière entrant sur lequel les OPP (et, dans une très faible mesure, d'autres opérateurs postaux) proposent des services de distribution du courrier transfrontière à d'autres OPP et à des entreprises postales privées.

5.1.1. Courrier transfrontière et courrier intérieur

(72) Du point de vue du client, le marché du courrier transfrontière sortant est distinct de celui du courrier intérieur dans la mesure où la demande de services de courrier pour des destinations internationales ne peut être satisfaite par des services pour des destinations intérieures.

(73) Du point de vue du fournisseur, le transport international présente d'autres exigences (de longues distances internationales, des services de distribution dans des pays étrangers) que le transport intérieur.

(74) Contrairement au courrier intérieur, le courrier transfrontière implique la fourniture de services dans au moins deux pays différents et, en principe, l'intervention d'au moins deux prestataires de services. Sur le plan logistique, le courrier international présente donc une complexité plus grande que le courrier intérieur. Alors que le courrier transfrontière sortant est libéralisé depuis le 1er janvier 2003, la plupart des services de courrier intérieur, y compris la distribution, relèvent toujours du domaine réservé dans la majorité des États membres. La Commission a toujours considéré le courrier transfrontière sortant comme un marché de produits distinct du marché national de la distribution du courrier transfrontière entrant(45).

(75) Il convient également d'établir une distinction entre le marché du courrier transfrontière "normal" et les services de distribution transfrontière exprès, qui sont bien plus rapides que pour le courrier transfrontière normal et qui peuvent être assortis de certaines options offertes au client, telles qu'une preuve de livraison, une possibilité de suivi et de localisation, une assurance et la possibilité de modifier la destination de l'envoi en cours d'acheminement. Ces services sont aussi nettement plus chers. La Commission a admis cette distinction entre services de distribution normale et services de distribution exprès dans des décisions antérieures(46).

(76) La distinction entre courrier domestique et transfrontière a été renforcée par les modifications apportées à la directive postale par la directive modificatrice. Depuis janvier 2003, le courrier transfrontière sortant est libéralisé dans tous les États membres où il n'est pas nécessaire de conserver un monopole pour maintenir le service postal universel. Ces nouvelles règles soumettent donc les OPP à une concurrence accrue pour l'acheminement du courrier transfrontière d'un État membre vers un autre.

5.1.2. Le marché géographique

(77) Les marchés géographiques en cause pour le courrier transfrontière coïncident avec les frontières nationales, car ces dernières délimitent les monopoles nationaux, et les principaux acteurs diffèrent sur chacun des marchés nationaux. La collecte et la distribution sont organisées sur une base nationale dans les pays concernés. Les prix et leur système de fixation diffèrent d'un pays à l'autre, principalement en fonction des coûts(47).

6. STRUCTURE DES MARCHÉS

6.1. Courrier transfrontière sortant

6.1.1. Barrières à l'entrée

(78) Les parties indiquent que pour entrer sur le marché du courrier sortant, un opérateur postal a besoin d'un service de collecte locale et d'une force de vente dans le pays A, de l'accès à un service de transport du pays A vers le pays B, et d'un agent dans le pays B pour y faire entrer le courrier dans la chaîne postale régulière. Tout service de collecte peut exercer ces activités sans que cela lui occasionne d'importantes dépenses supplémentaires. Les barrières techniques à l'entrée sont également faibles. En revanche, la mise en place d'un service universel de collecte, comparable à ceux des OPP, nécessiterait des investissements substantiels. Qui plus est, les monopoles postaux toujours en place constituent une barrière juridique à l'entrée.

6.1.2. Volume du courrier transfrontière sortant échangé entre les pays REIMS II

(79) Le tableau figurant à l'annexe III donne une indication de la dimension du marché, en termes de nombre d'envois à destination des pays REIMS II ou en provenance de ces pays. Il donne également une idée de la structure des différents marchés en précisant la part de marché du prestataire du service universel et celle de ses principaux concurrents.

6.2. Courrier transfrontière entrant

6.2.1. Barrières à l'entrée

(80) Afin de s'établir sur le marché du courrier entrant - pour autant que cela soit autorisé par la législation nationale -, un nouvel arrivant a besoin d'un réseau de distribution. Le coût d'un tel réseau peut se révéler prohibitif si le nouvel arrivant envisage de couvrir tout le territoire national et s'il part de zéro. Toutefois, s'il limite son service de distribution à une ou plusieurs villes ou au courrier commercial, cette barrière sera bien moins importante. Les monopoles postaux constituent également une barrière juridique à l'entrée de ce marché.

6.2.2. Volume du courrier transfrontière entrant échangé entre les pays REIMS II

(81) Le courrier transfrontière entrant continue d'être réservé dans les limites de prix et de poids fixées par la directive modificatrice. En conséquence, ce marché est bien moins concurrentiel, les opérateurs en place détenant une part de marché très élevée.

(82) Ces différences existaient déjà avant l'adoption de la directive modificatrice, car le courrier transfrontière sortant avait déjà été libéralisé de fait ou de droit dans la plupart des pays REIMS II. Le tableau figurant à l'annexe IV indique la part de marché du prestataire du service universel ainsi que le nom de ses principaux concurrents sur les différents marchés du courrier transfrontière entrant en 2000. Ce tableau montre également en quoi les structures respectives de ces deux marchés étaient déjà fort différentes en 2000 dans de nombreux pays REIMS II.

7. OBSERVATIONS DES TIERS

(83) Dans la communication publiée en application de l'article 19, paragraphe 3, du règlement n° 17(48), la Commission a décrit l'accord REIMS II renotifié et indiqué qu'elle envisageait de rendre un avis favorable à son égard.

(84) Au total, la Commission a reçu dix réponses à cette communication. Les observations les plus importantes sont résumées aux considérants 85 à 92.

(85) L'une des principales réserves émises par les tiers concerne l'absence d'une réelle solution de rechange à moindre coût aux frais terminaux. Ils font valoir que les conditions d'accès au niveau 3 ne sont pas claires et que l'accord IDM ne constitue pas une solution adéquate à cet égard, car il ne porte que sur le publipostage au sens de la directive postale. Ils considèrent que le produit IDM devrait également être proposé aux tiers aux mêmes conditions qu'aux parties, sans quoi il en résultera une grave restriction de la concurrence.

(86) Certains tiers avancent que l'amélioration de la qualité enregistrée dans le secteur du courrier transfrontière ne résulte qu'en partie de la mise en oeuvre de l'accord REIMS II. Ils estiment que c'est l'amélioration de la qualité dans le secteur du courrier intérieur qui a été le principal moteur de cette amélioration de la qualité du service.

(87) Un tiers fait valoir qu'il serait plus efficace d'avoir un réseau d'accords bilatéraux permettant aux OPP de différencier les frais terminaux en fonction de la quantité du courrier envoyé par les autres OPP et de la qualité du service.

(88) Un autre allègue que les frais terminaux ne devraient pas être exprimés en pourcentage des tarifs intérieurs, mais en valeur absolue, et demande si les chiffres indiqués dans la communication publiée en application de l'article 19, paragraphe 3, du règlement n° 17 constituent effectivement une estimation fiable des coûts supportés par les parties.

(89) Plusieurs tiers ont déclaré qu'il fallait également définir des normes de qualité du service pour le courrier non prioritaire et les envois en nombre.

(90) Un autre indique que la disposition relative à la "couverture géographique"(49) ouvre la voie à de possibles abus dans son application par les parties. Il craint qu'elle n'aboutisse à la fixation de prix destinés à exclure les nouveaux entrants du marché.

(91) Certains tiers considèrent que la Commission doit décrire en détail et contrôler soigneusement les coûts supplémentaires que les tiers supportent pour avoir accès aux frais terminaux REIMS II (en particulier, les coûts liés au système de mesure de la qualité du service).

(92) Enfin, selon l'autorité irlandaise de réglementation du secteur postal ComReg, la disposition relative au gel des prix(50) n'est pas compatible avec l'obligation de lier les frais terminaux aux coûts.

(93) Toutes les observations reçues ont été soigneusement examinées, et pour autant que les observations des tiers reflètent de véritables problèmes de concurrence, le raisonnement de la Commission à l'égard des problèmes soulevés est présenté dans les parties correspondantes de l'appréciation juridique.

8. ARTICLE 81, PARAGRAPHE 1, DU TRAITÉ ET ARTICLE 53, PARAGRAPHE 1, DE L'ACCORD EEE

8.1. Accord entre entreprises

(94) Toutes les parties à l'accord REIMS II exercent des activités économiques et doivent donc être considérées comme des entreprises au sens de l'article 81, paragraphe 1, du traité et de l'article 53, paragraphe 1, de l'accord EEE. L'accord REIMS II constitue par conséquent un accord au sens de l'article 81, paragraphe 1, du traité et de l'article 53, paragraphe 1, de l'accord EEE. Cela avait déjà été établi dans la décision d'exemption de 1999.

8.2. Restrictions de concurrence

8.2.1. Fixation des prix

(95) Dans sa décision d'exemption de 1999, la Commission a estimé que l'accord REIMS II constituait une restriction de concurrence relevant de l'article 81, paragraphe 1, du traité et de l'article 53, paragraphe 1, de l'accord EEE, car il établissait collectivement un niveau commun de frais terminaux exprimés en pourcentage des tarifs intérieurs du pays de réception. La Commission a conclu que bien que ces montants ne soient pas fixés en valeur absolue, l'accord REIMS II avait pour effet de fixer conjointement les prix. En liant le prix du service de distribution transfrontière à celui du service intérieur, qui est principalement déterminé sur la base de considérations nationales, les parties éliminent ou réduisent la marge de manoeuvre dont elles disposent pour fixer les prix applicables à la distribution du courrier transfrontière entrant. En fait, l'accord REIMS II supprime tout intérêt que les parties pourraient avoir à conclure des accords bilatéraux distincts, bien que de tels accords demeurent contractuellement possibles.

(96) L'enquête de la Commission, ouverte à la suite de la demande de renouvellement de l'exemption présentée par les parties, n'a fait apparaître aucun élément de nature à remettre en cause l'appréciation qui avait été faite dans la décision d'exemption de 1999 quant à l'applicabilité de l'article 81, paragraphe 1, du traité et de l'article 53, paragraphe 1, de l'accord EEE. En effet, en ce qui concerne l'accord collectif sur le niveau des frais terminaux, aucune partie à REIMS II n'a conclu d'accord bilatéral avec une autre partie à cet accord. Il ne fait donc aucun doute que l'ensemble des parties à REIMS II adhère collectivement aux niveaux de rémunération et aux conditions de l'accord REIMS II.

(97) En outre, l'évolution des marchés postaux a soulevé de nouveaux problèmes de concurrence par rapport à ceux qui avaient été mis en évidence dans la décision d'exemption de 1999.

(98) Les marchés du courrier transfrontière ont considérablement évolué au cours de ces dernières années. À l'intérieur de la Communauté et de l'EEE, la concurrence directe entre les OPP et entre les OPP et les autres opérateurs postaux s'intensifie sur les marchés nationaux du courrier transfrontière sortant.

(99) La directive postale, telle que modifiée par la directive modificatrice, a supprimé le courrier transfrontière sortant du domaine réservé aux prestataires du service universel, à moins que les recettes tirées de ce type de courrier ne soient nécessaires au financement du coût net du service postal universel.

(100) Aux termes de l'accord REIMS II(51), les OPP de réception sont tenus d'appliquer les mêmes frais terminaux à toutes les autres parties à REIMS II. Cela signifie que tous les OPP parties à REIMS II expédiant du courrier du pays A vers le pays B doivent payer les mêmes frais terminaux à l'OPP du pays B. Les coûts supportés par toutes les parties à REIMS II pour ce service transfrontière de bout en bout (courrier du pays A vers le pays B) comprendront ainsi les frais terminaux communs convenus conjointement et dus à l'OPP du pays B. Étant donné que les frais terminaux représentent de loin la plus grande partie des coûts totaux d'acheminement du courrier transfrontière(52), la concurrence qui s'exerce entre les parties sur le marché du courrier transfrontière sortant du pays A sera fortement réduite, voire éliminée.

(101) Par conséquent, il y a lieu de conclure que les effets restrictifs de l'accord REIMS II sont allés au-delà de la fixation des prix mise en évidence dans la décision d'exemption de 1999(53), s'étendant à la concurrence qui s'exerce entre les parties à REIMS II sur le marché du courrier transfrontière sortant, expédié d'un pays REIMS vers un autre. La Commission maintient que l'accord REIMS II a pour objet ou pour effet d'empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence à l'intérieur du marché commun. En conséquence, l'article 81, paragraphe 1, du traité et l'article 53, paragraphe 1, de l'accord EEE sont toujours applicables.

8.2.2. Limitation du nombre de parties à l'accord REIMS II

(102) Ne peuvent être parties à l'accord REIMS II que les opérateurs postaux (privés ou publics) qui assurent un service universel obligatoire. On pourrait interpréter cette limitation comme une mesure visant à empêcher les autres opérateurs de bénéficier des mêmes tarifs que les parties à l'accord REIMS II. Aucune disposition de l'accord REIMS II n'interdit cependant aux parties de conclure des accords identiques ou similaires sur les frais terminaux avec des tiers. Cette condition d'adhésion à l'accord REIMS II ne semble donc pas être en soi constitutive d'une restriction de concurrence, mais restreindrait bel et bien la concurrence si elle empêchait des opérateurs postaux non parties à cet accord d'avoir accès aux frais terminaux REIMS II.

8.3. Effet sur le commerce

(103) L'accord REIMS II concerne la rémunération des prestations de services de distribution de courrier transfrontière entrant et a donc un effet sur le commerce entre États membres et entre les parties contractantes à l'accord EEE(54).

(104) Vu la position importante que les parties à l'accord REIMS II détiennent sur les marchés du courrier transfrontière entrant échangé entre leurs pays respectifs, cet effet doit être considéré comme sensible.

9. ARTICLE 81, PARAGRAPHE 3, DU TRAITÉ ET ARTICLE 53, PARAGRAPHE 3, DE L'ACCORD EEE

9.1. Progrès technique et économique

(105) La Commission considère que l'accord REIMS II produit des améliorations qui remplissent la première condition d'exemption prévue à l'article 81, paragraphe 3, du traité et à l'article 53, paragraphe 3, de l'accord EEE. Il convient de prendre les améliorations suivantes en considération:

a) corrélation plus grande entre les frais terminaux et les coûts supportés par les parties pour la distribution du courrier transfrontière entrant;

b) amélioration de la qualité du service de courrier transfrontière.

9.1.1. Frais terminaux basés sur les coûts

(106) L'accord REIMS II a pour effet d'accroître la corrélation entre les frais terminaux et les coûts supportés par les parties pour la distribution du courrier transfrontière entrant(55).

(107) Si les frais terminaux ne couvrent pas les coûts, les pertes liées à la distribution du courrier transfrontière entrant doivent être couvertes par les bénéfices tirés des services de courrier intérieur ou de courrier transfrontière sortant. Les opérateurs postaux doivent avoir droit, au titre de la distribution du courrier transfrontière, à une rémunération couvrant les coûts engendrés par cette activité. Le fait de se rapprocher d'un système basé sur les coûts permet aux opérateurs postaux de maintenir et d'améliorer leur service de distribution du courrier transfrontière entrant.

(108) À la lumière des données relatives aux coûts fournies par les parties, la Commission reconnaît que l'arrangement prévu par le cinquième accord complémentaire en ce qui concerne les frais terminaux accroît la corrélation entre les coûts supportés par les parties pour la distribution du courrier transfrontière entrant et la rémunération qu'ils perçoivent pour assurer ce service.

(109) Pour ce qui est de la disposition relative au "gel des prix", le caractère multilatéral de l'accord REIMS II signifie que les frais terminaux convenus par les dix-sept parties ne peuvent être fixés en fonction des coûts supportés par chaque partie pour le traitement et la distribution du courrier transfrontière entrant. Par conséquent, il semble plus approprié de considérer la moyenne des coûts des parties plutôt que leurs coûts respectifs pour apprécier si, et dans quelle mesure, les frais terminaux sont fixés en fonction des coûts de traitement et de distribution du courrier transfrontière entrant.

(110) Eu égard aux questions évoquées au considérant 109, la Commission estime que l'application de la disposition relative au "gel des prix", qui doit en tout état de cause cesser après 2004, ne saurait être considérée comme incompatible avec l'analyse exposée ci-dessus concernant la corrélation entre frais terminaux REIMS II et coûts supportés par les parties.

9.1.2. Amélioration de la qualité du service

(111) La principale amélioration apportée par l'accord REIMS II concerne la qualité des services de courrier transfrontière, notamment la distribution du courrier transfrontière entrant. Le lien entre les frais terminaux dus à l'OPP de réception et l'amélioration de la qualité du service incite fortement à améliorer cette dernière.

(112) L'OPP de réception ne peut exiger des frais terminaux plus élevés des autres parties qu'à la condition qu'il atteigne les objectifs de qualité du service fixés dans l'accord REIMS II. Dans le cas contraire, des pénalités réduisent considérablement les frais terminaux auxquels il peut prétendre.

(113) Il ressort des données recueillies au cours de la procédure que la qualité globale du service de distribution du courrier transfrontière entrant fourni par les parties s'est largement améliorée depuis l'adoption de la décision d'exemption de 1999(56).

(114) La Commission s'est demandée si cette amélioration de la qualité du service de courrier transfrontière avait d'autres causes que la mise en oeuvre de l'accord REIMS II, notamment l'amélioration de la qualité de la distribution du courrier intérieur.

(115) Or, les données dont elle dispose montrent que depuis l'entrée en vigueur de l'accord REIMS II, la qualité du service de courrier transfrontière s'est plus améliorée que celle du service de courrier intérieur. Par exemple, en 1994, 69,1 % seulement de l'ensemble des envois transfrontières étaient distribués dans les trois jours (J + 3). En 2001, ce chiffre est passé à 92,0 % et en 2002 à 93,5 %(57). En même temps, l'article 17, premier alinéa, de la directive postale dispose que les États membres fixent des normes de qualité pour le courrier national et s'assurent que celles-ci sont compatibles avec les normes fixées pour les services transfrontières intracommunautaires, c'est-à-dire 85 % de J + 3(58). En conséquence, pendant la période d'application de REIMS II, la qualité du service de courrier transfrontière a atteint un niveau nettement plus élevé que celui qu'imposait la directive postale tant pour le courrier intérieur que pour le courrier transfrontière(59). Cette conclusion est également confirmée par les données sur la qualité du service fournies par les parties. Ces données montrent que, au cours de la période 1999-2000, la qualité du service de distribution du courrier transfrontière entrant a atteint dans la plupart des États membres un niveau supérieur à celui qu'imposait la directive postale(60).

(116) Aucun objectif précis de qualité du service n'a été fixé pour l'accès au niveau 3. Or, la raison d'être de l'accès au niveau 3 est que ce type de courrier soit traité comme du courrier intérieur. Lorsque des objectifs de qualité du service ont été fixés pour le courrier intérieur, ils sont donc également applicables au courrier transfrontière entrant. En outre, l'accord IDM REIMS II instaure des normes de qualité pour la distribution des envois internationaux de publipostage.

(117) L'accord REIMS II favorisera également l'amélioration de la qualité du courrier transfrontière sortant. L'article 3, paragraphe 8, de l'accord REIMS II renotifié fait obligation aux opérateurs d'expédition de faire tout leur possible pour assurer au courrier prioritaire sortant une qualité du service conforme aux normes définies à l'annexe 7 dudit accord. Conformément à ces dispositions, les parties se sont efforcées d'atteindre un objectif de "85 % J + 1" pour 2002, soit 85 % du courrier transfrontière prioritaire sortant devant parvenir au bureau d'échange de l'opérateur de réception dans un délai d'un jour ouvrable à compter de son dépôt par la partie expéditrice(61).

9.2. Profit pour les utilisateurs

(118) Les améliorations visées aux considérants 105 à 117, notamment la meilleure qualité du service de courrier transfrontière et l'obligation pour les parties de donner aux opérateurs postaux concurrents accès aux frais terminaux REIMS II à des conditions non discriminatoires(62), profitent aux utilisateurs. Pour les raisons exposées ci-après, la Commission considère que l'accord REIMS II réservera aux utilisateurs une partie équitable du profit qui en résultera.

9.2.1. Réduction des subventions croisées

(119) Pour autant que la hausse des frais terminaux aboutisse à une rémunération plus proche des coûts réels de distribution du courrier, l'accord REIMS II entraînera une réduction des subventions croisées éventuelles. Puisque les utilisateurs du courrier intérieur ou du courrier transfrontière sortant n'auront donc plus (ou n'auront que dans une moindre mesure) à contribuer à la couverture des coûts de distribution du courrier transfrontière entrant, les OPP pourront, le cas échéant, adapter les tarifs applicables au courrier intérieur et au courrier transfrontière sortant.

9.2.2. Amélioration de la qualité du service

(120) Étant donné que l'augmentation des frais terminaux est subordonnée à l'amélioration de la qualité du service, toute hausse des tarifs applicables au courrier transfrontière liée à l'augmentation de ces frais(63) devrait s'accompagner d'une amélioration du service rendu ou du maintien des niveaux de qualité déjà atteints. On peut donc s'attendre à ce que les consommateurs tirent une partie équitable du profit qui en résultera si la qualité du service progresse(64).

9.2.3. Solution de rechange à moindre coût aux frais terminaux pour les envois en nombre

(121) L'accord REIMS II lui-même offre deux possibilités de réduire son incidence financière, à savoir l'accès au niveau 3 et l'accord IDM.

(122) Alors que le niveau des frais terminaux établi conformément à l'accord REIMS II est un pourcentage des tarifs intérieurs applicables au courrier prioritaire, l'accès au niveau 3 permet de bénéficier de tarifs intérieurs réduits pour les envois en nombre. Le courrier de niveau 3 est traité comme du courrier intérieur. Cette possibilité est particulièrement importante non seulement pour les envois en nombre, mais aussi pour les envois tels que les journaux.

(123) Il est cependant ressorti de l'enquête de la Commission relative à l'accès au niveau 3 que ce dernier n'a pas été appliqué dans la mesure escomptée. Cela semble notamment tenir au fait que tant que les frais terminaux seront relativement bas, les OPP d'expédition et leurs clients n'auront pas intérêt à utiliser l'accès au niveau 3. Pendant la période d'application de l'exemption précédente, les frais terminaux payés par les parties sont restés bas en raison de la limite de 70 % imposée par la décision d'exemption de 1999 et de l'application de pénalités. Le volume des envois transfrontières en nombre reposant sur l'accès au niveau 3 a toutefois augmenté progressivement, passant de 34 millions d'envois seulement en 1999 à plus de 80 millions d'envois en 2001 et à plus de 120 millions d'envois en 2002.

(124) La Commission considère donc que l'accès au niveau 3, pour autant qu'il soit mis en oeuvre de manière appropriée, constitue une solution de rechange aux frais terminaux viable et moins coûteuse pour la distribution des envois transfrontières en nombre. Cette solution de rechange permettra largement de répercuter sur les utilisateurs le profit résultant de l'accord REIMS II. Il semble donc nécessaire de subordonner l'octroi de la présente exemption à la fourniture d'un accès satisfaisant au niveau 3, tant aux parties qu'aux opérateurs postaux concurrents(65), aux mêmes conditions que celles énoncées dans la décision d'exemption de 1999.

(125) En outre, pour répondre aux réserves émises par la Commission à l'égard du manque d'harmonisation entre les différents produits nationaux pour les envois en nombre, quinze des dix-sept parties ont signé l'accord IDM REIMS II le 24 janvier 2003.

(126) Cet accord crée le premier produit harmonisé pour les envois en nombre pouvant être vendu dans la quasi-totalité des pays REIMS II. Il n'est applicable qu'à une partie du volume total des envois en nombre, à savoir le publipostage. D'après les estimations communiquées par les parties, sur les plus de 120 millions d'envois que les parties à REIMS II ont reçus d'autres parties en tant qu'envois de niveau 3 entrants, environ 75 % étaient des envois de publipostage. La Commission considère donc que la mise en oeuvre de l'accord IDM, associée à une application effective de l'accès au niveau 3, constituera une solution de rechange à bas prix aux frais terminaux et réservera aux utilisateurs une partie substantielle du profit résultant de l'accord REIMS II.

9.2.4. Accès des tiers aux frais terminaux

(127) Comme cela sera expliqué en détail aux considérants 145 à 157, la Commission estime que l'accord REIMS II ne saurait bénéficier d'une exemption, à moins que les opérateurs postaux tiers en concurrence avec les parties sur les marchés du courrier transfrontière sortant expédié d'un pays REIMS II vers un autre n'aient accès aux frais terminaux REIMS II à des conditions non discriminatoires.

(128) Cette conclusion repose principalement sur le fait qu'exempter l'accord REIMS II sans empêcher une importante discrimination par les prix au détriment des tiers aboutirait à une élimination substantielle de la concurrence sur le marché récemment libéralisé de l'acheminement du courrier transfrontière sortant. Si les tiers ne sont pas en mesure de livrer concurrence aux parties pour le courrier transfrontière sortant expédié d'un pays REIMS II vers un autre, ils n'exerceront pas une pression concurrentielle suffisante, ce qui aboutirait finalement à une situation défavorable aux utilisateurs.

(129) En revanche, l'accès des tiers aux frais terminaux REIMS II à des conditions non discriminatoires pourrait vraisemblablement leur permettre d'exercer une concurrence effective, tant par les prix que hors prix, car ils paieraient des prix bien plus bas qu'avant pour la distribution de leur courrier transfrontière entrant.

(130) Par conséquent, l'utilisateur bénéficierait d'un plus grand choix et les offres des tiers seraient très probablement intéressantes, tant du point de vue du prix que des autres aspects, car les opérateurs tiers doivent être plus agressifs pour prendre pied sur le marché.

9.3. Caractère indispensable

9.3.1. Niveau commun des frais terminaux

(131) Pour pouvoir bénéficier d'une exemption en vertu de l'article 81, paragraphe 3, du traité et de l'article 53, paragraphe 3, de l'accord EEE, les restrictions de concurrence doivent être indispensables pour atteindre les objectifs poursuivis. Cela présuppose que les niveaux de frais terminaux convenus par les parties reflètent les coûts réels de distribution. Comme cela est expliqué dans la décision d'exemption de 1999, l'accord REIMS II n'établit aucun lien direct entre frais terminaux et coûts réels, mais exprime les premiers en pourcentage des tarifs intérieurs.

(132) Par conséquent, la Commission estime que la conclusion d'un accord fixant les frais terminaux à un même pourcentage des tarifs intérieurs et appliquant les mêmes conditions à toutes les parties est toujours indispensable pour atteindre les avantages escomptés par les parties. S'il est vrai que ces dernières pourraient avoir conclu des accords bilatéraux sur les frais terminaux, ces accords ne leur auraient vraisemblablement pas permis d'obtenir aussi rapidement et aussi efficacement une amélioration de la qualité du service du niveau de celle qui découle du présent accord.

(133) Bien que la Commission admette que la conclusion de l'accord REIMS II puisse être considérée comme indispensable pour atteindre les objectifs poursuivis, elle estime qu'il y a lieu de vérifier si le niveau de frais terminaux convenu est indispensable à cet égard.

(134) Dans la décision d'exemption de 1999, la Commission a indiqué que, en raison de l'absence d'un système de comptabilité analytique leur permettant de calculer précisément le coût d'un service donné, les parties n'étaient pas en mesure de démontrer que le chiffre de 80 % des tarifs intérieurs correspondait aux coûts de distribution du courrier transfrontière entrant(66).

(135) Depuis la décision d'exemption de 1999, les parties ont mis en place des systèmes de comptabilité analytique leur permettant de recueillir et d'extrapoler des données sur les coûts de distribution du courrier transfrontière entrant.

(136) Il ressort des données sur les coûts fournies par les parties qu'environ la moitié desdites parties présente un ratio charges/produits inférieur à 80 %(67).

(137) Compte tenu de ces éléments, la Commission considère que les parties n'ont pas établi que le taux de 80 % des tarifs intérieurs constitue une valeur approchée du coût de distribution du courrier transfrontière entrant suffisamment fiable. Il n'est donc pas indispensable de porter les frais terminaux à 80 % des tarifs intérieurs pour obtenir les effets positifs attendus de l'accord REIMS II.

(138) Par ailleurs, la Commission admet que le niveau des frais terminaux doit, en moyenne, permettre aux opérateurs de couvrir leurs coûts de distribution. Le renforcement de la corrélation entre les frais terminaux et les coûts supportés par les parties pour la distribution du courrier transfrontière entrant constitue l'une des améliorations découlant de l'accord REIMS II. La Commission estime justifié de permettre aux parties d'appliquer, pendant la période couverte par la présente exemption, des frais terminaux correspondant, en moyenne, à la moyenne pondérée de leurs coûts au cours de toute cette période(68).

(139) La Commission admet aussi que des investissements importants ont été réalisés par les parties pour atteindre les objectifs de qualité fixés dans l'accord REIMS II et que ces investissements ont, en moyenne, renchéri leurs coûts de distribution du courrier transfrontière entrant.

(140) Enfin, la Commission reconnaît également que les frais terminaux indiqués dans le cinquième accord complémentaire(69) ne constituent que des valeurs brutes à appliquer, et peuvent être fortement réduits lorsque des pénalités sont appliquées. À cet égard, en 2002, la mise en oeuvre du système de pénalités a exclu dix des dix-sept parties de l'application des frais terminaux pleins fixés dans l'accord REIMS II.

(141) À la lumière des questions évoquées aux considérants 131 à 140, la Commission considère que les niveaux de frais terminaux prévus dans le cinquième accord complémentaire sont indispensables pour améliorer la qualité du service ainsi que pour accroître la corrélation entre les frais terminaux et les coûts supportés par les parties pour la distribution du courrier transfrontière entrant.

9.3.2. Clause relative à la "couverture géographique"

(142) L'accord REIMS II renotifié contient une clause concernant la "couverture géographique", qui prévoit que si une partie dont le marché national est libéralisé peut démontrer que la structure géographique du courrier entrant d'un OPP d'expédition a changé au point que le pourcentage des tarifs intérieurs utilisé dans le cadre de l'accord REIMS II ne lui permet plus de couvrir les coûts qu'elle supporte pour la distribution de ce courrier, elle peut demander une renégociation des frais terminaux appliqués à cet OPP d'expédition(70).

(143) Cette disposition vise à éviter tout déséquilibre entre les frais terminaux perçus par l'OPP de distribution et ses coûts de distribution du courrier transfrontière entrant. Un tel déséquilibre réduirait, en premier lieu, la corrélation entre les coûts de l'OPP de réception et la rémunération qu'il perçoit, supprimant ainsi l'une des principales améliorations découlant de l'accord REIMS II. En second lieu, il pourrait également avoir pour effet d'accroître la charge du service universel de l'OPP de réception, risquant ainsi de l'empêcher de remplir son obligation de service postal universel.

(144) La Commission considère donc que, pour autant que les conditions de renégociation des frais terminaux soient réunies et que les nouveaux frais terminaux soient proportionnels à la nouvelle structure géographique de coût du courrier distribué par la partie en cause, la clause relative à la "couverture géographique" est indispensable pour obtenir les améliorations découlant de l'accord REIMS II.

9.4. Élimination de la concurrence

(145) L'accord REIMS II n'est ouvert qu'aux prestataires du service universel(71), ce qui signifie que les autres opérateurs postaux ne peuvent en être signataires. Bien que rien dans l'accord REIMS II n'interdise aux parties de conclure des accords identiques ou similaires sur les frais terminaux avec des tiers, aucune d'entre elles n'en a conclu jusqu'à présent et plusieurs d'entre elles ont même déclaré qu'elles n'en avaient pas l'intention.

(146) Compte tenu de la restriction de la concurrence entre les parties à REIMS II pour le courrier transfrontière sortant expédié d'un pays REIMS II vers un autre, qui résulte du niveau de frais terminaux convenu et de la clause de non-discrimination contenue à l'article 2, paragraphe 11, de l'accord REIMS II, il existe un risque que l'accord REIMS II élimine la concurrence dans une partie substantielle du marché du courrier transfrontière sortant expédié d'un pays REIMS II vers un autre.

(147) La directive modificatrice a officiellement ouvert le marché du courrier transfrontière sortant à la concurrence dans la plupart des États membres depuis le 1er janvier 2003. S'ils n'avaient pas accès aux services de distribution des pays de réception aux mêmes conditions ou à des conditions plus avantageuses, les concurrents privés ne seraient pas en mesure de livrer une concurrence par les prix aux opérateurs d'expédition parties à REIMS II pour le courrier transfrontière sortant entre les pays REIMS II.

(148) Actuellement, deux possibilités s'offrent à un opérateur privé en concurrence avec une partie à REIMS II sur les marchés du courrier transfrontière sortant:

a) renvoyer le courrier à l'OPP d'expédition dans le pays d'origine et payer le tarif international plein, ou

b) transporter lui-même le courrier dans le pays de réception pour le confier à l'opérateur REIMS II en place et payer le tarif intérieur plein(72).

(149) Si l'on supprimait les monopoles nationaux pour le courrier transfrontière sortant tout en autorisant les parties à REIMS II à refuser à leurs concurrents un accès non discriminatoire aux services de distribution du courrier transfrontière entrant, cela reviendrait donc à annuler les effets positifs sur la concurrence de l'ouverture du marché du courrier transfrontière sortant.

(150) Lorsque la concurrence entre les parties à un accord est éliminée ou gravement réduite, l'octroi d'une exemption dépend de l'intensité de la concurrence exercée par les tiers(73). Parce qu'aucune des parties n'a accordé aux opérateurs postaux concurrents d'accès aux frais terminaux aux conditions REIMS II, il est extrêmement difficile, voire impossible, pour ces derniers de faire concurrence aux parties par les prix sur les marchés du courrier transfrontière sortant entre pays REIMS II, car ils doivent toujours payer 100 % des tarifs intérieurs du pays de distribution ou le tarif international plein du pays d'origine.

(151) En d'autres termes, le prix appliqué aux tiers pour la distribution dépasse toujours le prix appliqué aux parties à REIMS II. Les tiers n'exercent donc pas une pression concurrentielle suffisante, de nature à neutraliser les effets négatifs de l'élimination de la concurrence entre les parties à REIMS II. Pour constituer une solution de rechange compétitive viable aux parties pour le courrier transfrontière sortant dans les pays REIMS II, les opérateurs postaux tiers doivent donc bénéficier d'un accès non discriminatoire aux frais terminaux applicables aux parties.

(152) En l'absence d'une telle possibilité pour les opérateurs non-parties à REIMS II, les effets restrictifs de l'accord REIMS II sur le marché du courrier transfrontière sortant pourraient aboutir à une possible élimination de la concurrence au sens de l'article 81, paragraphe 3, point b), du traité et de l'article 53, paragraphe 3, de l'accord EEE. Par conséquent, l'accord REIMS II ne saurait être exempté, à moins que les opérateurs postaux non-parties à REIMS II ne puissent bénéficier d'un accès aux services de distribution du courrier transfrontière entrant fournis par les parties à REIMS II aux mêmes conditions que celles offertes aux autres parties. Il n'est pas nécessaire que les frais terminaux et les autres conditions offerts aux opérateurs postaux tiers soient plus avantageux que ceux qui s'appliquent aux parties à REIMS II.

(153) Cette analyse ne s'applique qu'au courrier transfrontière tel qu'il est défini au titre 5 relatif à la définition des marchés. Le courrier transfrontière est un service distinct et séparé du courrier intérieur. En conséquence, cette analyse sera inapplicable si des opérateurs tiers demandent que du courrier intérieur soit distribué au taux des frais terminaux.

(154) Comme cela a été indiqué au considérant 152, les tiers doivent avoir accès aux frais terminaux REIMS II à des conditions non discriminatoires. En ce qui concerne la rémunération de la distribution du courrier transfrontière sortant qu'ils acheminent, ils doivent donc être traités de façon similaire aux parties à REIMS II.

(155) Cela signifie que toute différence injustifiée entre le traitement appliqué aux tiers et celui réservé aux parties n'est pas conforme à cette condition.

(156) En particulier, la Commission estime justifié que les opérateurs postaux tiers se conforment aux obligations opérationnelles prévues par l'accord REIMS II pour avoir accès aux frais terminaux REIMS II.

(157) Il lui paraît également justifié que les frais terminaux applicables aux tiers puissent, dans certains cas, dépasser ceux applicables aux parties. Tel est le cas lorsque les parties peuvent démontrer que le coût de gestion de REIMS II, le coût de la mise en place et de l'exploitation du système de contrôle de la qualité du service, le surcoût lié au traitement des envois provenant d'opérateurs non affiliés à l'UPU et d'autres coûts analogues ne sont pas couverts par les frais terminaux acquittés par l'opérateur d'expédition. Cela vaut également lorsque les parties sont en mesure de démontrer que le coût du traitement des envois acheminés par les tiers dépasse celui des envois acheminés par les parties.

9.5. Conclusion concernant l'article 81, paragraphe 3, du traité et l'article 53, paragraphe 3, de l'accord EEE

(158) Pour les raisons mentionnées aux considérants 105 à 157, la Commission considère que les conditions d'exemption prévues par l'article 81, paragraphe 3, du traité et l'article 53, paragraphe 3, de l'accord EEE sont remplies, pour autant que certaines conditions soient remplies.

10. DURÉE DE L'EXEMPTION, CONDITIONS ET AUTRES EXIGENCES IMPOSÉES PAR LA COMMISSION

(159) Aux termes de l'article 8, paragraphe 1, du règlement n° 17, la décision d'application de l'article 81, paragraphe 3, du traité est accordée pour une durée déterminée et peut être assortie de conditions et de charges.

10.1. Durée

(160) Dans la décision d'exemption de 1999, la Commission a limité la durée de l'exemption au 31 décembre 2001 de manière à ce qu'elle prenne fin avant le dernier relèvement des frais terminaux de 70 à 80 % des tarifs intérieurs. La raison en était qu'elle ne disposait pas alors de preuves suffisantes attestant que les frais terminaux devaient être portés à 80 % des tarifs intérieurs pour permettre aux parties de couvrir leurs coûts.

(161) En l'espèce, en revanche, les coûts supportés par les parties sont connus de la Commission. Il convient donc que l'exemption couvre une durée plus longue que la précédente. En conséquence, l'exemption doit être accordée pour une période de cinq ans à compter de la date d'expiration de l'exemption précédente. La période d'exemption doit donc s'étendre du 1er janvier 2002 au 31 décembre 2006.

10.2. Modifications apportées à l'accord REIMS II à la demande de la Commission: niveau des frais terminaux

(162) La Commission est parvenue à la conclusion que les parties n'avaient pas démontré que le taux de 80 % des tarifs intérieurs constituait une valeur approchée des coûts de distribution du courrier transfrontière entrant suffisamment fiable.

(163) Elle a donc considéré que l'article 2 de l'accord REIMS II devait être modifié de manière à ce que les frais terminaux applicables au courrier prioritaire pendant la période d'exemption correspondent à la moyenne pondérée des coûts de distribution du courrier transfrontière entrant supportés par les parties entre le 1er janvier 2002 et le 31 décembre 2006.

(164) Les parties ont déjà modifié l'accord REIMS II sur ce point. À la suite des discussions qui ont eu lieu avec la Commission le 24 janvier 2003, elles ont signé le cinquième accord complémentaire.

(165) Comme cela a été indiqué ci-dessus(74), le cinquième accord complémentaire modifie l'annexe 4 de l'accord REIMS II notifié, à la fois en ce qui concerne la durée de la période de transition et le niveau des frais terminaux à appliquer. La période de transition a été prolongée jusqu'au 31 décembre 2006.

(166) Les frais terminaux applicables du 1er janvier 2002 jusqu'à la fin de la période de transition ont été modifiés comme suit: 73,3 % en 2002; 74,5 % en 2003; 75,7 % en 2004 et 78,5 % en 2005 et 2006. La Commission reconnaît à cet égard qu'une augmentation plus progressive des frais terminaux constitue une solution plus souple et plus appropriée que des hausses abruptes. Elle a donc apprécié la corrélation entre les frais terminaux et les coûts supportés par les parties au regard de toute la période d'exemption. À cet égard, elle admet que la moyenne des taux prévus pour l'ensemble de la période de cinq ans correspond à la moyenne pondérée des coûts de distribution du courrier transfrontière entrant supportés par les parties(75).

(167) Après avoir revu les données sur les coûts de distribution du courrier transfrontière entrant fournies par les parties ainsi que les données relatives à la qualité du service atteinte par ces dernières en 2001 et en 2002, la Commission considère que la valeur moyenne des frais terminaux applicables pendant la période d'exemption correspond à la moyenne pondérée des coûts de distribution du courrier transfrontière entrant supportés par les parties(76). Elle a également tenu compte du fait que les niveaux de frais terminaux indiqués dans le cinquième accord complémentaire ne sont que des valeurs brutes et que les frais terminaux réellement dus peuvent être bien inférieurs en cas de pénalités. En conclusion, la Commission estime que les frais terminaux prévus dans le cinquième accord complémentaire constituent une valeur approchée des coûts supportés par les parties suffisamment fiable.

10.3. Conditions

(168) À la lumière de l'analyse développée au titre 9 au sujet de l'applicabilité de l'article 81, paragraphe 3, du traité et de l'article 53, paragraphe 3, de l'accord EEE, la Commission considère que, en application de l'article 8 du règlement n° 17, l'accord REIMS II ne peut bénéficier d'une exemption que pour autant que certaines conditions soient remplies.

10.3.1. Accès non discriminatoire des tiers

(169) La Commission considère que, à la suite de la libéralisation du courrier transfrontière sortant, le mécanisme de rémunération de la distribution du courrier transfrontière entrant prévu par l'accord REIMS II entraîne une discrimination par les prix en faveur des parties et au détriment des opérateurs tiers qui transportent du courrier transfrontière sortant d'un pays REIMS II vers un autre.

(170) L'article 2, paragraphe 3, de l'accord REIMS II dispose que la partie à REIMS II du pays de distribution applique les frais terminaux REIMS II à la distribution des envois acheminés par toute autre partie à REIMS II. Les opérateurs tiers acheminant du courrier transfrontière sortant doivent, en revanche, payer le tarif intérieur plein pour la distribution de ces envois dans le pays de destination.

(171) À la lumière des questions mentionnées aux considérants 145 et suivants, la Commission considère que chaque partie à REIMS II doit fournir, à tout opérateur postal tiers en concurrence avec les parties à REIMS II pour la prestation de services de courrier transfrontière sortant dans tout autre pays REIMS II, un service de distribution du courrier transfrontière entrant dans son pays au même niveau de frais terminaux et aux mêmes conditions que ceux offerts à la ou aux parties à REIMS II du pays d'expédition.

(172) Les modalités d'octroi de l'accès aux tiers par les parties à REIMS II en accord avec la présente condition sont exposées en détail à l'annexe V.

10.3.2. Accès au niveau 3

(173) Comme la décision d'exemption de 1999 l'indiquait déjà, l'existence d'une solution de rechange aux frais terminaux viable et à bas prix et, en particulier, l'accès au niveau 3 revêtent une importance considérable pour le consommateur, dans la mesure où le publipostage et les autres types d'envois commerciaux représentent la plus grande partie du courrier transfrontière. Il est donc crucial que les parties d'expédition puissent bénéficier des tarifs intérieurs de l'opérateur de distribution pour ces catégories de courrier de manière à contrebalancer les effets négatifs de l'accord REIMS II.

(174) Il est ressorti de l'enquête menée par la Commission que l'accès au niveau 3 est de plus en plus recherché lorsque le niveau des frais terminaux s'élève. Par conséquent, la Commission estime qu'il y a lieu d'assortir la présente décision de la même condition que celle qui était prévue dans la décision d'exemption de 1999 concernant l'accès au niveau 3(77).

(175) Afin de faciliter l'accès au niveau 3 lorsque celui-ci est demandé par une autre partie ou par un opérateur postal tiers, les parties doivent assouplir les réglementations nationales lorsque ces dernières ne sont pas justifiées et pourraient, dans la pratique, interdire l'accès aux tarifs intérieurs. Lorsque cela n'est pas en leur pouvoir, les parties doivent tout mettre en oeuvre vis-à-vis des autorités nationales compétentes pour supprimer ces réglementations.

(176) Pour s'assurer que les parties se conforment à cette exigence, en s'accordant mutuellement et en accordant aux opérateurs postaux tiers un accès effectif au niveau 3, il convient de subordonner l'exemption à une condition à cet effet.

(177) De plus, la Commission est parvenue à la conclusion que, outre l'application de l'accès au niveau 3, il y a lieu d'accroître le degré d'harmonisation en ce qui concerne les envois transfrontières en nombre échangés entre les pays REIMS II.

(178) Pour ce qui est de la partie des envois en nombre qui relève de la définition du "publipostage" contenue dans la directive postale, la Commission estime que le produit IDM peut être considéré comme une solution de rechange aux frais terminaux viable et moins coûteuse.

(179) L'accès au niveau 3, la distribution des envois internationaux de publipostage aux conditions IDM et tout autre tarif spécial applicable aux envois en nombre que les parties s'accorderont mutuellement dans le cadre de l'accord REIMS II doivent également être proposés, dans des conditions non discriminatoires, aux opérateurs postaux tiers en concurrence avec les parties pour le courrier transfrontière sortant expédié d'un pays REIMS II vers un autre.

(180) La Commission considère que les mesures concernant l'accès au niveau 3 et le produit IDM apportent à la fois aux parties et à leurs concurrents sur les marchés du courrier transfrontière sortant des solutions de rechange à bas prix aux frais terminaux REIMS II.

(181) Afin de s'assurer que les parties se conforment à cette exigence, il convient de subordonner l'exemption à une condition à cet effet.

(182) La présente décision est sans préjudice de l'application de l'article 82 du traité et de l'article 54 de l'accord EEE,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

Exemption

1. En vertu de l'article 81, paragraphe 3, du traité et de l'article 53, paragraphe 3, de l'accord EEE, les dispositions de l'article 81, paragraphe 1, du traité et de l'article 53, paragraphe 1, de l'accord EEE sont déclarées inapplicables à l'accord REIMS II (rémunération de l'obligation de distribution du courrier transfrontière), tel que modifié en dernier lieu par le cinquième accord complémentaire du 24 janvier 2003, pour une durée allant du 1er janvier 2002 au 31 décembre 2006.

2. L'exemption prévue au paragraphe 1 est assortie des conditions énoncées aux articles 2 et 3.

Article 2

Accès au niveau 3 entre les parties à REIMS II

Les parties à l'accord REIMS II (ci-après "les parties") prennent toutes les mesures nécessaires pour s'accorder mutuellement un accès effectif aux tarifs intérieurs généralement disponibles dans le pays de distribution ("accès au niveau 3"). Afin de faciliter cet accès, les parties assouplissent les réglementations nationales pour les autres parties lorsque ces réglementations ne sont pas justifiées et pourraient, dans la pratique, empêcher les autres parties d'accéder au niveau 3.

S'il n'est pas en leur pouvoir d'assouplir les réglementations nationales, les parties mettent tout en oeuvre vis-à-vis des autorités nationales compétentes pour supprimer ces réglementations.

Article 3

Accès non discriminatoire des tiers aux frais terminaux et aux conditions REIMS II

Les parties accordent aux opérateurs postaux tiers en concurrence avec les parties pour la fourniture de services de courrier transfrontière sortant dans un autre pays REIMS II l'accès aux frais terminaux et aux autres arrangements particuliers dans les mêmes conditions que celles appliquées aux autres parties, conformément à l'annexe V.

Article 4

>TABLE>

Fait à Bruxelles, le 23 octobre 2003.

Par la Commission

Mario Monti

Membre de la Commission

(1) JO 13 du 21.2.1962, p. 204/62.

(2) JO L 1 du 4.1.2003, p. 1.

(3) JO C 94 du 23.4.2003, p. 3.

(4) JO C 48 du 24.2.2004.

(5) Décision 1999/695/CE de la Commission dans l'affaire COMP/36.748 - REIMS II (JO L 275 du 26.10.1999, p. 17).

(6) Les OPP sont des sociétés ou des services gouvernementaux soumis à l'obligation principale de service postal universel sur l'ensemble du territoire national, souvent à un prix unitaire. Ils sont aussi tenus de fournir des services postaux internationaux, en transmettant le courrier international sortant aux OPP des autres pays afin qu'ils le distribuent, et en distribuant le courrier international entrant. Aux fins de l'accord REIMS II notifié, l'abréviation "OPP" désigne à la fois les opérateurs postaux publics et privés qui sont soumis à une obligation de service universel de distribution.

(7) Voir l'article 2 de la décision d'exemption de 1999, op. cit.

(8) JO C 195 du 11.7.2001, p. 11.

(9) Swiss Post n'est pas une partie notifiante, car elle n'a pas signé la notification adressée à la Commission.

(10) JO L 15 du 21.1.1998, p. 14.

(11) JO L 176 du 5.7.2002, p. 21.

(12) La convention postale universelle, acceptée et signée par les gouvernements au congrès de l'UPU, concerne l'établissement d'un territoire postal unique, la liberté de transit, la normalisation des tarifs postaux, l'instauration d'une procédure d'arbitrage et la mise en place de frais terminaux.

(13) L'UPU a été fondée en 1874 et constitue le cadre des relations postales entre ses membres. Il s'agit d'une organisation de gouvernements. Elle a été reconnue en tant qu'institution spécialisée des Nations unies en 1947.

(14) Voir le considérant 9 de la décision d'exemption de 1999.

(15) La CEPT était un sous-groupement au sein de l'UPU, qui comptait jusqu'en 1992 à la fois des autorités de réglementation et des opérateurs européens des postes et télécommunications. En septembre 1992, une vaste réforme de la CEPT a été entreprise et cette dernière a adopté de nouvelles règles permettant seulement aux autorités de réglementation d'en devenir membres. Les opérateurs ont alors créé leur propre organisation, PostEurope.

(16) Le système CEPT tenait compte du poids total des envois ainsi que de leur nombre total. La rémunération était fondée sur un tarif par envoi et un tarif par kilogramme. Ce système reconnaissait que la composition du courrier dans une direction pouvait parfaitement différer de sa composition dans l'autre direction.

(17) Voir, par exemple, le considérant 10 de la décision d'exemption de 1999, ainsi que l'arrêt de la Cour de justice dans les affaires jointes C-147/97 et C-148/97, Deutsche Post AG contre GZS Gesellschaft für Zahlungssysteme mbH (GZS) et Deutsche Post AG contre Citicorp Kartenservice GmbH, Rec. 2000, p. I-825, point 54.

(18) L'article 48, paragraphe 2, de la convention de l'UPU de 1999 prévoit un plafond correspondant à 60 % du prix d'une lettre de 20 grammes en service intérieur.

(19) Une brève explication de l'accord REIMS I ainsi qu'une description détaillée de l'accord REIMS II, tel que notifié à la Commission en 1997, figurent dans les considérants 12 à 43 de la décision d'exemption de 1999.

(20) Vu les remises qu'ils doivent accorder jusqu'à la fin de 2004 (voir la note 22 de bas de page), les opérateurs Deutsche Post AG et Poste Italiane SpA ne devaient atteindre le niveau de 80 % qu'en 2005.

(21) Paragraphe 3, quatrième alinéa, de l'annexe 4 de l'accord REIMS II, tel que modifié par l'article 3, paragraphe 3, du quatrième accord complémentaire.

(22) Deutsche Post AG continuera d'accorder la remise convenue dans le troisième accord complémentaire jusqu'au 31 décembre 2004. Poste Italiane SpA a également accepté de consentir une remise jusqu'à cette date: paragraphes 9 et 10 de l'annexe 4 de l'accord REIMS II, tels que modifiés par le quatrième accord complémentaire.

(23) À l'article 11, paragraphes 4 à 7, de l'accord REIMS II, tel que modifié par l'article 2, paragraphe 2, du quatrième accord complémentaire.

(24) Voir le titre 4.5.

(25) Sacs contenant des envois en nombre à l'adresse d'un même destinataire.

(26) Le cinquième accord complémentaire modifie la durée de la période de transition ainsi que les frais terminaux applicables. Voir le titre 4.5.

(27) L'"heure limite d'arrivée" est l'heure limite d'atterrissage permettant la distribution du courrier aérien le jour ouvrable suivant.

(28) L'International Post Corporation est une entreprise détenue conjointement par plusieurs OPP, y compris, pour l'Europe, toutes les parties à l'accord REIMS II ainsi que les OPP des Pays-Bas, de Chypre et de la Norvège, et en dehors de l'Europe, les OPP des États-Unis d'Amérique, de l'Australie et du Canada. Elle fournit des services administratifs et pratiques aux parties à REIMS II. Le système de mesure de la qualité du service UNEX - qui sert de base aux objectifs de qualité de REIMS II et détermine les pénalités - est exploité par IPC.

(29) Par exemple, si l'objectif de qualité du service prévoit que 90 % du courrier transfrontière entrant doit être distribué le jour suivant et que le résultat atteint n'est que de 87 %, cela signifie que l'objectif n'est atteint qu'à 97 % (87 représentant 97 % de 90). Le manque en termes de qualité est donc de 3 %. Comme le résultat atteint est compris entre 90 et 100 %, la pénalité applicable est de 1,5 % par point de pourcentage, soit 3 × 1,5 % = 4,5 % des frais terminaux dus. Cela signifie que l'OPP de distribution concerné ne pourra facturer que 95,5 % (100 % - 4,5 %) des frais terminaux totaux auxquels il aurait normalement droit. En 1998, lorsque les frais terminaux applicables au niveau 1 s'élevaient à 55 % des tarifs intérieurs, l'OPP aurait ainsi reçu des frais terminaux correspondant à 52,5 % des tarifs intérieurs (soit 95,5 % de 55 %).

(30) Article 2, paragraphe 11, de l'accord REIMS II.

(31) Il s'agit de l'interprétation du principe donnée par les parties au cours de l'enquête de la Commission.

(32) Voir l'article 2, point 1 b), de la décision d'exemption de 1999 qui dispose également que: "Afin de faciliter cet accès, les parties doivent assouplir les réglementations nationales pour les autres parties lorsque ces réglementations ne sont pas justifiées, et pourraient, dans la pratique, interdire aux autres parties l'accès aux tarifs intérieurs, ou (quand les parties n'en ont pas le pouvoir) elles ont l'obligation de faire de leur mieux pour obtenir auprès des autorités nationales compétentes la suppression de ces réglementations."

(33) Voir l'article 2, point 2 a), de la décision d'exemption de 1999.

(34) Le ratio charges/produits indique le rapport - exprimé en pourcentage - entre le coût moyen de distribution d'un envoi transfrontière entrant et le tarif standard applicable à l'envoi intérieur correspondant.

(35) L'article 2, point 2 b), de la décision d'exemption de 1999 fait obligation aux parties de présenter des rapports annuels sur plusieurs points, y compris des informations sur la mise en oeuvre de l'accès au niveau 3.

(36) Article 7, paragraphe 1, de la directive postale.

(37) Article 9 de l'accord REIMS II tel que notifié le 18 juin 2001.

(38) Voir le titre 9.4 relatif à l'élimination de la concurrence.

(39) Cet accord n'a pas encore été signé par La Poste/De Post (Belgique), Royal Mail (Royaume-Uni) et An Post (Irlande). En revanche, ces parties sont toujours signataires de l'accord REIMS II, tel que modifié par le quatrième accord complémentaire, dont la mise en oeuvre n'est pas couverte par l'exemption accordée par la présente décision.

(40) À l'exception de Royal Mail Group plc et d'An Post.

(41) International Direct Mail (IDM) est le nom que les parties ont donné à ce type de courrier transfrontière.

(42) L'accord REIMS II renotifié fait référence aux articles 25 et 49 de la convention de l'UPU signée en 1994. Le cinquième accord complémentaire renvoie à la convention de l'UPU signée en 1999. Dans la convention de 1999, l'article 25 est devenu l'article 43.

(43) Voir le titre 4.3.8.

(44) Ce chiffre est fondé sur l'analyse des données relatives aux volumes de courrier transfrontière entrant et sortant fournies par les parties dans leurs réponses à la demande formelle de renseignements de la Commission du 6 août 2001.

(45) Voir la décision 2001/892/CE de la Commission dans l'affaire COMP/C-1/36.915 - Deutsche Post AG - Interception de courrier transfrontière (JO L 331 du 15.12.2001, p. 40) (Deutsche Post II), considérants 84 à 87.

(46) Voir, par exemple, les décisions de la Commission dans les affaires M.102, TNT/Canada Post, DBP Postdienst, La Poste, PTT Post et Sweden Post; IV/M.787, PTT Post/TNT-GD Net; IV/M.843, PTT Post/TNT/GD Express World-wide, et IV/M.1168, Deutsche Post/DHL. Voir aussi le considérant 18 de la directive postale.

(47) Voir la décision Deutsche Post II, considérants 84 à 87.

(48) Voir la note 3 de bas de page.

(49) Voir le considérant 30.

(50) Voir le considérant 29.

(51) Article 2, paragraphe 11, de l'accord REIMS II.

(52) Source: réponses des parties à la demande formelle de renseignements de la Commission du 6 août 2001.

(53) Voir le considérant 65 de la décision d'exemption de 1999.

(54) Voir la décision Deutsche Post II, considérant 179.

(55) Voir le considérant 69 de la décision d'exemption de 1999.

(56) Voir le tableau figurant à l'annexe I.

(57) Source: résultats officiels UNEX pour le service de bout en bout pour l'Europe.

(58) Voir l'annexe de la directive postale.

(59) Le fait que REIMS ait contribué à améliorer la qualité du service de courrier transfrontière est expressément reconnu dans l'étude intitulée "Impact of Certain Aspects of the Application of the Directive 97/67/EC on the Postal Sector" (Incidence de certains aspects de l'application de la directive 97/67/CE sur le secteur postal), qui a été réalisée par Omega Partners pour le compte de la Commission en août 2001.

(60) Voir l'annexe I de la présente décision.

(61) L'objectif est légèrement moindre (80 %) pour la Grèce, l'Islande, le Portugal et l'Espagne.

(62) Voir le titre 4.4.

(63) Les autorités nationales de réglementation peuvent aussi décider d'une hausse des tarifs pour une toute autre raison, sans lien avec un relèvement des frais terminaux. Le considérant 120 vaut donc également dans ces circonstances particulières, car une hausse des tarifs n'est pas nécessairement une conséquence directe du relèvement des frais terminaux.

(64) Voir le considérant 80 de la décision d'exemption de 1999.

(65) L'accès des tiers aux tarifs du niveau 3 exige aussi qu'ils aient accès à la base de données IPC, qui contient tous les tarifs et toutes les conditions applicables à l'accès au niveau 3. Voir le considérant 48.

(66) Voir les considérants 86 et 88 de la décision d'exemption de 1999.

(67) Les données en question sont tirées des réponses des parties à la demande de renseignements de la Commission, reçues le 24 septembre 2001.

(68) La moyenne pondérée est obtenue en multipliant le ratio charges/produits de chaque partie par un facteur de pondération, obtenu sur la base des volumes de courrier transfrontière entrant traité, et en calculant ensuite la valeur moyenne.

(69) Voir le titre 4.5.

(70) Article 11, paragraphes 4 à 7, de l'accord REIMS II, tels que modifié par l'article 2, paragraphe 2, du quatrième accord complémentaire.

(71) Article 9 de l'accord REIMS II, tel que modifié par le quatrième accord complémentaire.

(72) À la seule exception de la Suède, où d'autres prestatai