RAPPORT concernant les états financiers de l'Agence européenne de l'environnement (AEE-Copenhague), accompagné des réponses de l'Agence (97/C 81/06)

(Période du 1er septembre 1994 au 31 décembre 1995)

1.1. Ce rapport est adressé au conseil d'administration de l'Agence européenne de l'environnement conformément au paragraphe 4 de l'article 13 du règlement (CEE) n° 1210/90 du Conseil du 7 mai 1990 (1).

1.2. La Cour a examiné les états financiers de l'Agence européenne de l'environnement relatifs aux exercices 1994 et 1995. Conformément à l'article 13.1 du règlement (CEE) n° 1210/90 du Conseil, le budget a été exécuté sous la responsabilité du directeur exécutif. Cette responsabilité inclut l'établissement et la présentation des comptes (2) en conformité avec les règles financières internes prévues par l'article 14 du règlement n° 1210/90 (CEE) du conseil (3). La Cour des comptes est tenue de procéder à l'examen de ces comptes par l'article 188 C du traité instituant la Communauté européenne. Le présent rapport constitue le premier audit de l'Agence.

1.3. La Cour a effectué son contrôle conformément aux normes d'audit généralement admises dans la mesure où elles sont applicables dans le contexte communautaire. Elle a effectué des tests des livres et registres comptables ainsi que des autres procédures d'audit estimées nécessaires dans ce contexte. Les principales observations résultant de l'audit de la Cour sont présentées dans la deuxième partie de ce rapport.

1.4. Les états financiers concernant les exercices 1994 et 1995 sont fiables et la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes sont, dans leur ensemble, assurées.

Principales observations concernant l'exécution budgétaire de l'Agence européenne de l'environnement pour les exercices 1994 et 1995

Subvention de la Commission

1.5. Au cours de l'exercice 1995, l'Agence a utilisé seulement une partie de la subvention de la Commission prévue au budget (budget 12 Mio ECU - encaissé 6,2 Mio ECU). La Cour est de l'avis que l'Agence aurait dû émettre, au cours de l'exercice 1995, un ordre de recouvrement pour le solde restant dû (5,8 Mio ECU) afin de faire face aux engagements reportés à l'exercice 1996 (7 Mio ECU au total).

Dépassement de crédits

1.6. Plusieurs dépassements de crédits ont été constatés dans les titres I (dépenses de personnel) et II (dépenses administratives) du budget pour un montant global d'environ 0,4 Mio ECU. Ce montant qui n'a pas pu être imputé au budget 1995 est inscrit à l'actif du bilan comme compte d'attente et devra être imputé sur le budget de l'exercice 1996 (violation des articles 5, 27, 29 C et 43 du règlement financier de l'Agence).

Régie d'avances

1.7. La quasi-totalité des paiements à imputer sur les titres I et II du budget a été effectuée via une régie d'avances. L'utilisation de cette régie n'est pas conforme à l'article 43 du règlement financier de l'Agence, le régisseur d'avance étant à l'époque à la fois comptable et gestionnaire pour certaines lignes budgétaires. De plus, les délais de présentation des documents justificatifs n'ont pas été respectés et la disponibilité des crédits engagés n'a pas été vérifiée lors des paiements. Cette situation apparaît comme la cause principale des dépassements de crédits signalés ci-dessus.

Reports de crédits

1.8. Comme déjà à la fin de l'exercice 1994, à la fin de 1995, le pourcentage des crédits reportés était très élevé par rapport aux crédits disponibles (7 Mio ECU - 57,2 % du budget total). La plupart des reports concernaient le titre III (dépenses opérationnelles) (6,4 Mio ECU - 90,3 % des crédits du titre). Une partie importante (1,8 Mio ECU) des crédits reportés de 1994 à 1995, d'un montant de 8,5 Mio ECU a dû être annulée (21 % des crédits reportés).

Saisine a posteriori du contrôleur financier

1.9. Plusieurs propositions d'engagement d'un montant de 0,5 Mio ECU ont été soumises au contrôleur financier a posteriori. Dans ces cas, le contrôleur financier a opposé son refus de visa auquel le conseil d'administration a passé outre. La Cour souligne l'obligation de respecter le règlement financier et de soumettre une proposition d'engagement en bonne et due forme préalablement à «toute mesure de nature à provoquer une dépense à la charge du budget» (article 27 du règlement financier de l'Agence).

Séparation des fonctions

1.10. La séparation des fonctions dans le département administratif de l'Agence n'a pas été respectée. À cause d'un manque d'effectifs du secteur comptabilité-finance, la même personne a été en même temps comptable, régisseur d'avances et gestionnaire/ordonnateur pour certaines lignes budgétaires.

Systèmes comptables

1.11. La comptabilité budgétaire et la comptabilité générale sont tenues sur deux systèmes indépendants et non connectés. De plus, le système de comptabilité budgétaire ne prévoit aucun blocage en cas de dépassement des crédits disponibles ou des crédits engagés.

Contrôleur financier

1.12. Le conseil d'administration a désigné comme contrôleur financier celui de la Commission. La Cour considère comme opportune, sur la base du fonctionnement actuel de l'Agence, l'affectation d'un contrôleur financier à temps plein auprès de celle-ci.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 28 octobre 1996.

Par la Cour des comptes

Bernhard FRIEDMANN

Président

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(1) JO L 120 du 11. 5. 1990, p. 1.

(2) Comme requis par l'article 13.3 du règlement (CEE) n° 1210/90 du Conseil, les comptes de toutes les recettes et dépenses de l'Agence relatives à l'année financière 1995 ont été établis le 20 juin 1996, date à laquelle les comptes ont été signés par le directeur exécutif de l'Agence et adressés à la Commission, au conseil d'administration et à la Cour des comptes. Ces comptes ont été reçus par la Cour le 28 juin 1996. La version abrégée de ces états financiers est présentée aux tableaux annexés à ce rapport.

RÉPONSES DE L'AGENCE

L'Agence européenne de l'environnement a été créée à Copenhague au milieu de l'année 1994. Un premier budget de 10,2 millions d'écus a déjà été adopté le 31 octobre 1994. La décision concernant l'établissement du siège de l'Agence étant tombée plus tard que prévu, il a été nécessaire de procéder à un démarrage en force. D'importants efforts ont été fournis pour définir les projets et engager le budget avant la fin de l'année, mais, pour des raisons évidentes, il était diffcilement possible d'entreprendre l'exécution des engagements avant la fin de l'exercice.

Ainsi, en 1995, l'AEE s'est acquittée d'une lourde tâche qui fut l'exécution du budget 1994 en plus de celle du budget 1995 pour un montant de 10,5 millions d'écus, et ce avant l'entrée en fonction du personnel permanent de l'Agence. Les emplois vacants au sein de l'Agence avaient fait l'objet d'une publication en novembre 1994 et les candidats sélectionnés sont entrés en service en été 1995, à la suite d'une longue procédure de sélection comportant plus de 7 000 candidatures.

En résumé, l'Agence avait un programme de travail ambitieux et pratiquement deux budgets à exécuter, mais elle ne disposait que d'effectifs très limités. Malgré tout, le travail a avancé et, en 1995, l'Agence a mis au point les derniers détails de projets majeurs, tels que le rapport Dobris et la révision du cinquième programme d'action pour l'environnement. Cinq centres thématiques européens ont été créés et le développement du réseau EIONET a été poursuivi. La taille de l'Agence a augmenté, le nombre d'effectifs permanents étant passé d'un fonctionnaire au 1er janvier 1995 (assisté par 10 employés temporaires, tels que des experts nationaux et des agents auxiliaires) à 22 au 31 décembre 1995, toujours secondés par 10 employés temporaires.

Le service administratif de l'Agence a progressivement augmenté en nombre, la même procédure ouverte de recrutement ayant été appliquée. Mais il accusait, en 1995, un net déficit en effectifs pour traiter tous les aspects procéduraux et financiers du travail. De fait, l'Agence ne disposait, pendant le premier semestre, que d'une seule personne pour traiter les aspects tant financiers, budgétaires que contractuels du programme de travail. Le chef du service administratif est entré en fonction en janvier 1995 et ce n'est que début 1996 que s'effectua l'affectation du reste de l'équipe Finances et Contrats.

L'Agence a su relever le défi, malgré certaines erreurs de procédure commises dans les domaines financier et budgétaire.

Dépassement de crédits

Il y a eu dépassement de crédits sur certaines lignes budgétaires. Il s'agit là d'une conséquence tant du fonctionnement insatisfaisant du système de contrôle budgétaire que de la non-introduction de certains ordres de paiement exécutés, faute d'effectifs suffisants dans le service Finances. Ainsi, lors de l'apurement des comptes, les écarts observés entre ces derniers et les paiements réellement effectués sont apparus comme des dépassements de crédits sur certaines lignes budgétaires. Toute régularisation étant impossible après le 1er janvier, il faudra procéder à une imputation sur les comptes de 1996, autrement dit à un financement avec le budget 1996.

En 1996, on a pris soin de bien contrôler minutieusement les dépenses et la disponibilité des crédits dans les titres I et II, précisément là où des problèmes sont apparus en 1995.

Non-respect des procédures (saisine a posteriori)

Pendant la période d'installation de l'Agence, un programme de travail a été défini et lancé avant que l'on ait réellement fixé les procédures administratives à suivre et installé le service administratif, qui doit vérifier la bonne marche desdites procédures. Dans certains cas, cela a engendré une situation où le travail demandé était exécuté sans respecter toutes les procédures. Par exemple, des contrats de services ont été conclus sans le visa du contrôleur financier à Bruxelles, condition préalable, pourtant, aux dépenses opérationnelles de ce type. Il n'est nullement question ici de gaspillage d'argent ou d'absence de fonds. Cette erreur, d'ordre procédural, indiquait qu'il y avait un travail à faire; mais le service administratif devant vérifier la conformité avec les règles prévues par Bruxelles n'était pas encore en place.

À présent, les procédures destinées à éviter ce genre de problèmes sont en place. Une délégation claire des pouvoirs d'ordonnateur a été établie, et le personnel a été informé des réglementations en vigueur.

Séparation des fonctions

Comme dans le cas des autres institutions publiques, certaines fonctions de gestion financière au sein de l'Agence devraient être maintenues séparées. Une règle fondamentale à suivre consiste à ne jamais confier à une même personne la tâche de contracter les engagements et d'effectuer les ordres de paiement. Pourtant, au cours de la période d'installation de l'Agence à Copenhague, les effectifs étaient si réduits qu'il était impossible d'observer cette règle. Les critiques de la Cour des comptes sont justifiées. Cependant, aussitôt que le personnel de l'Agence a augmenté en nombre, cette lacune a été comblée et, depuis l'automne 1995, il y a une séparation claire et nette des fonctions au sein de l'Agence.

Recours fréquent à la régie d'avances

La procédure habituelle pour contracter des engagements et passer des ordres de paiement à l'intérieur du système comptable de l'UE implique l'accord préalable du contrôleur financier dans la quasi-totalité des cas. Dans le cas de l'AEE, le contrôleur financier de l'Agence et celui de la Commission sont une seule et même personne, laquelle se trouve à Bruxelles. L'envoi de toutes les transactions financières pour approbation à Bruxelles avant leur exécution constitue une procédure extrêmement lourde. Cela ralentirait considérablement le travail de l'Agence.

La régie d'avances permet de sortir de ce dilemme. Elle fonctionne selon un principe semblable à celui de la petite caisse de réserve, à la différence près que les montants, ici, sont nettement plus élevés. Au lieu de demander l'accord préalable du contrôle financier, l'Agence exécute le paiement et la régie d'avances est envoyée une fois par mois au contrôle financier pour approbation a posteriori des paiements effectués. La régie d'avances facilite certes le fonctionnement de l'Agence, mais elle constitue aussi un couteau à double tranchant, car les contrôles internes et le service financier de l'Agence doivent être en mesure d'assumer cette responsabilité supplémentaire.

On peut donc comprendre les critiques émises par la Cour des comptes, mais tant que le contrôleur financier se trouvera à Bruxelles, il n'y aura pas d'autre solution que d'avoir régulièrement recours à la régie d'avances.

Aussi, l'Agence prend bonne note de la recommandation de la Cour des comptes concernant l'affectation, par le contrôle financier de la Commission, d'un contrôleur financier à Copenhague. L'Agence saluerait cette initiative.

Système de gestion financière informatisé

La Cour des comptes souligne la nécessité de trouver un système informatisé moderne intégrant la comptabilité générale et le contrôle budgétaire. La complexité du système financier de l'Union européenne requiert l'installation d'un système informatique capable d'éviter l'immobilisation d'un grand nombre de ressources lors de la gestion financière et budgétaire.

L'Agence approuve pleinement la conclusion de la Cour des comptes. Depuis le début de l'année 1995, l'Agence européenne de l'environnement a tenté maintes fois de trouver une solution à ce problème, qu'elle partage d'ailleurs avec les autres agences de l'UE. En 1996, les agences ont lancé conjointement un appel d'offre dans l'espoir de trouver une solution; mais cette initiative n'a pas remporté le succès escompté. Aucun système n'a, en effet, été jugé satisfaisant. Par conséquent, l'Agence envisage actuellement la possibilité d'utiliser le nouveau système de contrôle budgétaire Sincom 2. Il est prévu de l'installer suffisamment tôt de sorte qu'il soit opérationnel pour l'exécution du budget 1997. Là encore, il y aura deux logiciels séparés: l'un pour le contrôle budgétaire, l'autre pour le grand livre de comptabilité générale. Malheureusement, les régies d'avances ne seront pas intégrées dans le programme. L'Agence continuera de chercher un moyen efficace pour résoudre ces problèmes et s'efforcera de coordonner cette tâche avec les autres Agences.