Avis du Conseil

du 13 mai 2003

relatif au programme de stabilité actualisé de l'Autriche pour 2003-2007

(2003/C 123/01)

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques(1) et notamment son article 5, paragraphe 3,

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du Comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

Le 13 mai 2003, le Conseil a examiné la version actualisée du programme de stabilité de l'Autriche, qui couvre la période 2003-2007. Le Conseil note que ce document a été présenté tardivement par rapport à la date prévue dans le "code de conduite révisé relatif au contenu et à la structure des programmes de stabilité et de convergence" et que, par conséquent, cette actualisation n'est que partiellement conforme aux exigences du code. Le nouveau gouvernement autrichien, entré en fonctions le 28 février 2003 à la suite des élections législatives anticipées du 24 novembre 2002, a été en mesure de présenter cette actualisation dans un délai relativement court. Toutefois, les informations quantitatives plus détaillées, qui figurent dans le projet de proposition de budget fédéral, n'étaient pas disponibles au moment de la présentation de l'actualisation.

Le Conseil note avec satisfaction qu'en dépit d'une croissance inférieure aux prévisions, l'amélioration des finances publiques en 2001 a été plus rapide que prévu, même si ce résultat favorable s'explique dans une large mesure par une forte augmentation des recettes fiscales. Les finances publiques se sont toutefois nettement détériorées en 2002 et se sont écartées de l'objectif, puisque, selon les calculs de la Commission, elles ont enregistré un déficit de 0,6 % en données corrigées des influences conjoncturelles.

Le Conseil note, en outre, que le ratio de la dette publique, qui reste supérieur à la valeur de référence de 60 % du produit interiéur brut (PIB), s'est sensiblement accru en 2001 et 2002, en raison principalement d'une reclassification dans la transmission des informations concernant la dette publique brute du pays. Le Conseil constate avec inquiétude que, de ce fait, l'objectif visant à ramener la dette brute consolidée en dessous du seuil de 60 % du PIB est désormais remis à beaucoup plus tard. Selon les projections de l'actualisation, le déficit des administrations publiques se creuserait, passant de 0,6 % du PIB en 2002 à 1,3 % en 2003, en raison principalement d'un report des paiements pour les dégâts dus aux inondations et d'un creusement de l'écart de production. Après une amélioration temporaire en 2004, une nouvelle et forte détérioration est prévue en 2005, le déficit remontant à 1,5 % sous l'effet d'une importante réforme de l'impôt sur les revenus. Par la suite, les projections tablent sur une réduction progressive du déficit qui reviendrait à 1,1 % du PIB en 2006 et à 0,4 % en 2007. L'évolution du déficit corrigé des influences conjoncturelles est comparable à celle du déficit nominal: il s'accroît de 0,5 point de pourcentage en 2003 pour s'établir à environ 1 % du PIB, s'améliore d'un montant quasiment équivalent en 2004, avant de remonter fortement pour atteindre 1,3 % en 2005 sous l'effet des allégements d'impôts programmés. Bien qu'il se réduise par la suite, le déficit s'élève encore à 1,1 % du PIB en 2006 et ce n'est qu'en 2007 que la réduction est conforme au taux d'amélioration annuelle exigé de 0,5 point de pourcentage, avec un déficit corrigé des influences conjoncturelles s'établissant à 0,5 % du PIB. Quant à la dette publique brute, après avoir culminé à 67,8 % du PIB en 2002, elle devrait progressivement décroître pour revenir légèrement en dessous de la valeur de référence de 60 % du PIB en 2007.

Les projections budgétaires du programme sont fondées sur un scénario macro-économique qui fait le pari d'une sortie progressive du ralentissement conjoncturel actuel. La croissance du PIB réel devrait s'accélérer, passant de 1 % en 2002 à 2,5 % d'ici à 2005, soit en moyenne un rythme annuel de croissance de 2,1 % sur toute la période du programme. Bien qu'elle soit quelque peu supérieure au taux tendanciel, le Conseil considère que cette projection de croissance est réalisable, car l'économie autrichienne ne souffre d'aucun déséquilibre macro-économique majeur, sous réserve cependant que l'environnement international s'améliore conformément aux projections.

Le Conseil regrette que le gouvernement autrichien n'atteigne pas son objectif antérieur, qui était de maintenir l'équilibre budgétaire et de dégager de légers excédents en 2004 et en 2005. Tout en reconnaissant que cela est dû à la réforme fiscale prévue, le Conseil rappelle que dans son avis sur l'actualisation précédente(2), il avait considéré que la réalisation à moyen terme d'excédents budgétaires aurait permis de peser de manière décisive sur le niveau de la dette, dont la diminution était jugée souhaitable en raison des pressions que le vieillissement démographique ne manquera pas d'exercer à long terme sur les dépenses. En effet, on ne peut exclure, sur la base des politiques actuelles, le risque de finances publiques non viables en raison du vieillissement de la population.

Dans ce contexte, le Conseil se félicite de l'attention accordée aux questions ayant un enjeu à long terme, comme le démontre la réforme en profondeur des retraites qui est en cours de préparation en vue de faire face aux pressions financières et économiques dues au vieillissement de la population. Le Conseil encourage vivement le gouvernement autrichien à mettre en oeuvre avec détermination ses ambitieux projets de réforme des retraites et de l'assurance maladie, qui cherchent à résoudre nombre des principaux problèmes rencontrés dans ces domaines. Le Conseil a déjà souligné à plusieurs reprises, dans son avis sur l'actualisation précédente et dans les grandes orientations des politiques économiques notamment, combien il était important de relever l'âge effectif de départ à la retraite, trop bas en Autriche, et d'encourager la participation à la vie active, en particulier pour les travailleurs âgés et les femmes. Le Conseil considère donc que les projets de réforme des systèmes de retraite et de santé, pour autant qu'ils soient intégralement mis en oeuvre, joueront un rôle fondamental pour contenir les risques d'explosion des dépenses à long terme, sans oublier les effets budgétaires importants qu'ils auraient à moyen et même à court terme. Le Conseil encourage également le gouvernement autrichien à mettre en pratique ses plans de modernisation de l'administration publique, consolidant ainsi les progrès accomplis à ce jour. Outre ces mesures, le pacte national de stabilité doit être pleinement mis en oeuvre, ce qui implique des réductions de dépenses, si l'on veut dégager de manière durable des excédents structurels au niveau des Länder.

Le Conseil note l'intention du gouvernement autrichien de réduire sensiblement la charge fiscale, comme cela lui a été recommandé. Il invite tout particulièrement le gouvernement autrichien à mettre en oeuvre la réduction des coûts non salariaux de la main-d'oeuvre, déjà reportée à plusieurs reprises. Le Conseil tient toutefois à rappeler que, dans son avis sur la précédente actualisation, il avait indiqué que les diminutions des recettes devaient aller de pair avec des réductions parallèles des dépenses. Par conséquent, afin d'éviter la hausse assez importante prévue du déficit corrigé des influences conjoncturelles et le risque d'une orientation procyclique, le Conseil invite instamment les autorités autrichiennes à compenser le coût de la réforme fiscale par de nouvelles réductions des dépenses structurelles. L'expérience a démontré que les réductions d'impôt constituaient une stratégie particulièrement risquée lorsqu'elles ne sont pas intégralement compensées par un effort symétrique de maîtrise des dépenses.

Compte tenu du creusement considérable du déficit, nominal aussi bien que structurel, qui est projeté à compter de 2004, et du niveau actuel de la dette, le Conseil considère que la trajectoire des finances publiques envisagée dans l'actualisation n'est que partiellement conforme aux exigences du pacte de stabilité et de croissance, car le déficit corrigé des influences conjoncturelles ne sera proche de l'équilibre que dans les années 2004 et 2007. Bien que la trajectoire projetée paraisse laisser une marge de manoeuvre suffisante pour empêcher le déficit de franchir la valeur de référence de 3 % du PIB en cas de ralentissement conjoncturel normal, la stratégie du gouvernement comporte des risques non négligeables. C'est ainsi que si les réductions de dépenses annoncées ne sont que partiellement appliquées, l'Autriche ne disposera plus de la marge de manoeuvre budgétaire suffisante pour permettre aux stabilisateurs automatiques de jouer pleinement en cas de ralentissement conjoncturel.

Le Conseil considère donc que les réductions de dépenses programmées doivent être intégralement réalisées. De plus, les allégements fiscaux envisagés doivent s'accompagner d'un effort supplémentaire de maîtrise des dépenses afin d'éviter les risques de dérapage budgétaire et de permettre à l'Autriche de revenir plus tôt que prévu à une position budgétaire proche de l'équilibre. Dès 2003, le gouvernement doit s'efforcer de dégager un déficit inférieur à ses projections, tout particulièrement si la croissance s'avère supérieure aux prévisions ou si les fonds d'urgence débloqués après les inondations ne sont pas intégralement dépensés.

(1) JO L 209 du 2.8.1997, p. 1.

(2) JO C 33 du 6.2.2002, p. 5.