FR Journal officiel de l'Union européenne L 222/52

DÉCISION (UE) 2016/1385 DE LA COMMISSION

du 1er octobre 2014

relative à l'aide d'État SA.27408 (C 24/10) (ex NN 37/10, ex CP 19/09) accordée par les autorités de Castille-La Manche en faveur du déploiement de la télévision numérique terrestre dans des zones éloignées et moins urbanisées

[notifiée sous le numéro C(2014) 6846]

(Le texte en langue espagnole est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2,

vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément aux dispositions précitées, et compte tenu des observations communiquées,

considérant ce qui suit:

1. PROCÉDURE

(1) Les 14 janvier 2009, la Commission a reçu une plainte émanant de Radiodifusión Digital SL (ci-après «Radiodifusión»), laquelle a été suivie d'une deuxième plainte, le 18 mai 2009, émanant de SES Astra SA (ci-après «Astra»). Ces deux plaintes portaient sur un régime d'aides des autorités espagnoles en faveur du passage de la télévision analogique à la télévision numérique dans les zones éloignées et moins urbanisées d'Espagne. Le régime contesté est issu de la loi 10/2005 du 14 juin 2005 relative aux mesures d'urgence en faveur de la télévision numérique terrestre, de la libéralisation de la télévision par câble et du pluralisme (1). Parmi les autres actes législatifs adoptés en faveur du passage à la télévision numérique terrestre, figurent le décret royal 944/2005 du 29 juillet 2005 portant approbation du programme technique national en faveur de la télévision numérique terrestre (ci-après le «programme technique national») (2), le décret royal 945/2005 du 29 juillet 2005 portant approbation du règlement général de prestation du service de télévision numérique terrestre, l'arrêté ITC/2476/2005 du 29 juillet 2005 portant approbation du règlement technique et de prestation du service de télévision numérique terrestre, et le décret royal 920/2006 du 28 juillet 2006 portant approbation du règlement général de prestation du service de diffusion de radio et de télévision par câble.

(2) Ces mesures visent l'ensemble du territoire espagnol. Cependant, la Commission a ouvert deux procédures distinctes: l'une pour l'ensemble de l'Espagne à l'exception de la communauté de Castille-La Manche, l'autre spécifiquement pour la communauté de Castille-La Manche. Bien que la mesure d'aide soit la même dans les deux cas et qu'elle pose les mêmes problèmes, la communauté de Castille-La Manche présente plusieurs aspects particuliers qui revêtent peu d'intérêt (voire aucun) pour l'affaire générale. En particulier, la plainte de Radiodifusión ne concerne que la communauté de Castille-La Manche, puisque le gouvernement régional a appliqué le régime d'aide de manière différente par rapport au modèle suivi dans les autres régions. Par ailleurs, en ce qui concerne la communauté de Castille-La Manche, il s'est avéré nécessaire d'analyser de manière détaillée une étude économique.

(3) Dans les deux cas, la Commission a ouvert une procédure formelle d'examen le 29 septembre 2010, au motif que le régime d'aide d'État opère une discrimination entre les opérateurs de plateforme. La décision de la Commission d'ouvrir la procédure formelle d'examen (ci-après la «décision d'ouverture de la procédure») a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne le 11 décembre 2010 (3). Trois parties intéressées ont communiqué leurs observations: Radiodifusión, le 11 janvier 2011, Abertis et SES Astra SA (ci-après «Astra»), le 4 février 2011.

(4) Les 19 janvier et 9 février 2011, ces observations ont été transmises aux autorités espagnoles, qui ont eu la possibilité d'y répondre. Le 18 février 2011 et le 8 mars 2011, la représentation permanente du royaume d'Espagne a présenté les observations de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha (ci-après la «Junta») relatives aux observations des tiers. Le 27 mai 2011 et le 9 août 2012, la Commission a envoyé des demandes d'informations aux autorités espagnoles, demandes auxquelles la Junta a répondu en date du 10 juin 2011 et du 10 septembre 2012, respectivement. Le 20 août 2011, la Commission a envoyé une demande d'informations à Radiodifusión, laquelle y a répondu le 29 septembre 2011. La Junta a ensuite présenté de sa propre initiative des informations additionnelles le 14 octobre 2011, le 15 novembre 2011 et le 6 décembre 2012. En outre, le 18 mai 2011, la Commission a rencontré les autorités espagnoles et celles de la Junta.

(5) Le 15 mai 2013, la Junta a fourni des informations sur l'organisation d'un appel d'offres relatif à l'aide pour l'exploitation et la maintenance et, le 20 décembre 2013, des informations sur les procédures de sanction en cours en Espagne contre Radiodifusión et sa société mère INGEST, ainsi que des observations sur les discussions en cours entre la Commission et les autorités espagnoles sur l'affaire relative à l'aide d'État SA.28599. Le 6 juin 2014, la Junta a présenté des observations tendant à démontrer que ses actions étaient conformes au «principe de l'opérateur en économie de marché» et qu'elles respectaient les règles de l'Union en matière de passation de marchés publics. Par ailleurs, la Commission et la Junta ont échangé différents résultats d'enquête.

(6) Le 20 juin 2013, la Commission a adopté une décision finale négative concernant l'aide d'État SA.28599 en faveur du déploiement de la télévision numérique terrestre dans des zones éloignées et moins urbanisées (excepté en Castille-La Manche) (4).

2. DESCRIPTION DE LA MESURE

2.1. CONTEXTE

2.1.1. Les plaignants

(7) Radiodifusión est un opérateur local de télécommunications et de la plateforme de télévision terrestre, inscrit au registre des opérateurs du régulateur espagnol des télécommunications (Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones; ci-après la «CMT») pour la gestion d'un réseau public de télécommunications et la prestation de services de communications électroniques, en particulier la prestation de services de radio et de télévision.

(8) Radiodifusión s'est plainte que les régimes de financement en Castille-La Manche étaient destinés aux opérateurs de plateforme qui exploitaient déjà un réseau de couverture nationale, ce qui avait pour effet d'exclure tous les autres réseaux (c'est-à-dire les opérateurs de réseaux locaux). Selon Radiodifusión, le régime contesté entrave la concurrence réelle au niveau local et la concurrence potentielle aux niveaux régional et national.

(9) Radiodifusión soutenait également que la majorité des fonds investis par la communauté autonome de Castille-La Manche n'ont pas été utilisés pour améliorer les centres émetteurs analogiques existants mais pour construire de nouveaux centres. Radiodifusión fondait cette allégation sur une comparaison de la liste des municipalités qui ont reçu des fonds avec celle des municipalités qui hébergeaient un centre émetteur analogique. Environ 80 % des municipalités bénéficiaires ne possédaient pas de centre émetteur analogique avant la mise en œuvre du régime. Radiodifusión mettait également l'accent sur le fait que la simple numérisation du réseau terrestre n'exigeait pas la construction massive de centres additionnels. Par conséquent, le montant des fonds destinés à son amélioration était disproportionné.

(10) Radiodifusión en a déduit que le véritable objectif des subventions n'était pas la simple numérisation du réseau existant, mais la construction d'un réseau de meilleure qualité et plus étendu, qui permettrait aux opérateurs traditionnels (principalement TelecomCLM et Abertis) de concourir de manière plus active sur le marché des services de transmission des radiodiffuseurs locaux et de la télévision mobile. Compte tenu des circonstances, Radiodifusión a estimé qu'il n'était pas justifié de renoncer à une procédure d'appel d'offres ouverte et transparente pour l'octroi des subventions, étant donné que chaque opérateur aurait pu construire de nouveaux centres. Par conséquent, Radiodifusión souligne également l'existence d'une distorsion du marché des opérateurs de réseaux.

(11) Le deuxième plaignant est l'opérateur de plateforme satellitaire SES Astra. Créée en 1985, cette société a été le premier opérateur privé de satellites en Europe. Astra propose un large choix de solutions de radiodiffusion et à haut débit à des clients situés en Europe et ailleurs. Elle émet directement des programmes de télévision et de radio dans des millions de foyers et opère en tant que fournisseur d'accès à l'internet et que prestataire de services de réseau auprès d'utilisateurs publics et privés.

(12) Astra allègue que la mesure enfreint le principe de neutralité technologique en ce qu'elle soutient exclusivement la transmission terrestre comme voie vers la numérisation. Afin de démontrer que la plateforme satellitaire constituerait une alternative réelle, Astra renvoie notamment au cas de la Cantabrie. En janvier 2008, le gouvernement régional de cette communauté autonome avait organisé un appel d'offres en vue de l'extension de la couverture de télévision numérique à l'ensemble du territoire de la Cantabrie et avait choisi Astra pour la fourniture de chaînes en clair via sa plateforme. Toutefois, en novembre 2008, le gouvernement régional a résilié le contrat en question. Selon Astra, les autorités n'ont décidé de résilier le contrat que lorsqu'elles ont été informées que le gouvernement central allait financer l'amélioration du réseau analogique terrestre. Une lettre des autorités de Cantabrie du 7 novembre 2008 indiquait ainsi que la résiliation du contrat s'expliquait, entre autres, par le fait que le gouvernement central avait adopté des décisions relatives à l'extension de la couverture de la télévision numérique à l'ensemble du territoire espagnol (5). Le cas de la Cantabrie démontre, selon le plaignant, qu'Astra pouvait être en concurrence sur ce marché mais que les décisions du gouvernement central rendaient cette concurrence impossible.

2.1.2. Le secteur

(13) Il est ici question du secteur de la radiodiffusion, dans lequel de nombreux opérateurs exercent leurs activités, à différents niveaux de la chaîne de produits et de services de radiodiffusion.

(14) Les radiodiffuseurs sont les éditeurs de chaînes de télévision qui achètent ou produisent des contenus propres de télévision et les regroupent en chaînes. Ces chaînes sont ensuite diffusées auprès du public au moyen de différentes plateformes (satellite, TNT, câble, télévision sur l'internet). En Espagne, le législateur a considéré que les services de radiodiffusion constituent un service public, raison pour laquelle ils sont proposés aussi bien par les organismes de radiodiffusion de l'État (RTVE) que par les radiodiffuseurs privés ayant une licence étatique (6). Les chaînes dites en clair sont proposées gratuitement aux téléspectateurs. Pour que la population puisse bénéficier réellement de ce service public, la législation prévoit des obligations de couverture minimale en ce qui concerne l'émission confiée aussi bien à l'organisme public de radiodiffusion qu'aux opérateurs privés qui détiennent une concession. Par conséquent, les radiodiffuseurs publics sont tenus de couvrir au moins 98 % de la population espagnole, tandis que les opérateurs privés doivent au moindre atteindre 96 %. Dès lors que les radiodiffuseurs espagnols ne possèdent aucun réseau de radiodiffusion nationale, ils sont contraints de conclure des accords avec des opérateurs de plateforme pour l'émission de leurs contenus, afin de pouvoir respecter leurs obligations en matière de couverture.

(15) Les fournisseurs d'équipements de télécommunication sont des fabricants ou des installateurs des infrastructures ou des dispositifs nécessaires pour construire les différentes plateformes.

(16) Les opérateurs de plateforme (ou opérateurs de réseau) sont des organismes privés ou de droit public qui exploitent l'infrastructure nécessaire pour transporter et diffuser le signal des chaînes de radiodiffusion. Aux débuts de la télévision, la seule plateforme existante était la plateforme analogique terrestre. Avec les progrès technologiques, d'autres plateformes sont apparues sur le marché, et notamment la plateforme par satellite, la plateforme par câble et, enfin, la télévision sur l'internet (7), qui exploite la connexion à haut débit pour transmettre le signal de télévision.

(17) En ce qui concerne la radiodiffusion terrestre, le signal de télévision est envoyé depuis un studio de télévision vers un centre émetteur (station de tête) qui appartient généralement à un opérateur de réseau, qui est aussi chargé de son fonctionnement. Le signal est ensuite transporté et distribué depuis un centre émetteur (station de tête) vers les centres de radiodiffusion gérés par un opérateur de réseau (une tour, par exemple). Ce transport peut parfois être assuré par satellite. Finalement, le signal est distribué dans les foyers depuis les centres de radiodiffusion. Pour numériser le réseau analogique terrestre, il est nécessaire de remplacer les émetteurs sur le terrain. Toutefois, comme la portée du signal numérique est inférieure à celle du signal analogique et comme les nouvelles technologies exigent une meilleure capillarité du réseau, dans certains cas, l'extension de la couverture requiert également la construction de nouveaux centres émetteurs. Le téléspectateur doit être équipé d'un décodeur, qui peut être intégré au téléviseur.

(18) Pour ce qui est de la radiodiffusion par satellite, le signal est envoyé vers un centre émetteur (station de tête) avant d'être transporté vers un satellite qui le distribue dans les foyers. Une autre possibilité consisterait à envoyer directement le signal du studio de télévision vers le satellite, à condition que ledit studio soit équipé des dispositifs appropriés. Le téléspectateur doit disposer d'une antenne parabolique et d'un décodeur. Pour étendre la couverture satellite d'une région, il est nécessaire que l'équipement de terre précédent soit installé au domicile du client. En termes de couverture géographique, la plateforme satellite pourrait couvrir presque 100 % du territoire espagnol, tandis que la plateforme terrestre n'en couvre que 98 % environ.

2.1.3. Les faits

(19) La mesure en cause doit être analysée dans le cadre de la numérisation de la radiodiffusion que les plateformes terrestres, par satellite et par câble ont mis ou mettent en œuvre. Par rapport à la radiodiffusion analogique, la radiodiffusion numérisée offre une plus grande capacité de transmission, grâce à une utilisation plus efficace du spectre radioélectrique. Le passage vers la technologie numérique est particulièrement important pour la radiodiffusion terrestre: le spectre radioélectrique disponible étant limité, elle rivalise par conséquent avec les télécommunications mobiles sur une bande passante insuffisante. En revanche, la transmission par satellite a l'avantage d'opérer sur une bande de fréquences totalement différente, où les fréquences ne manquent pas.

(20) Le passage de la télévision analogique vers la télévision numérique libère une quantité importante de spectre radioélectrique de grande qualité, connu sous le nom de «dividende numérique», qui sera libre pour le déploiement des services de communication électronique. Ce dividende numérique, et notamment la fréquence 790-862 MHz («bande 800 MHz») peut encourager le secteur des communications électroniques, avoir une incidence non négligeable sur la compétitivité et la croissance et offrir un large éventail d'avantages sociaux et culturels (8).

(21) Le «dividende numérique» serait réalisable soit en passant d'une plateforme terrestre à une autre plateforme, soit en passant de la radiodiffusion terrestre analogique à la radiodiffusion terrestre numérique. Une solution mixte combinant différentes plateformes pourrait également être envisagée (9).

(22) Toutefois, dans le cas de la radiodiffusion terrestre, la rareté des fréquences continue de poser problème, y compris après la numérisation. Peu de temps après l'achèvement du passage de la télévision analogique à la télévision numérique, en avril 2010, le gouvernement espagnol a dû réinstaller les radiodiffuseurs de la bande 800 MHz sur une bande de fréquences inférieure (10). La réinstallation des multiplex numériques assignés aux radiodiffuseurs a entraîné des coûts supplémentaires et de nouvelles aides d'État, qui font actuellement l'objet d'une procédure formelle d'examen par la Commission (11).

(23) En ce qui concerne la radiodiffusion télévisée, la transmission numérique terrestre demeurera une plateforme de distribution importante dans un avenir proche, mais il est probable que la technologie à haut débit, tout comme les réseaux d'accès de nouvelle génération (NGA en anglais) deviennent une alternative majeure en tant que technologie de transmission dominante. Toutefois, à l'heure actuelle, la couverture géographique de ces réseaux NGA n'est pas universelle en Espagne.

(24) Il existe aujourd'hui en Espagne quatre plateformes de radiodiffusion: TNT — télévision numérique terrestre (DBV-T), satellitaire (DBV-S), par câble (DVB-C) et télévision sur l'internet. La TNT est la principale plateforme pour les chaînes espagnoles publiques et privées en clair (12). Abertis est le principal opérateur du réseau terrestre; il contrôle également l'opérateur satellitaire Hispasat. De plus, il existe différents opérateurs de télécommunications locaux qui acheminent les signaux de TNT et qui sont généralement reliés au réseau national d'Abertis. Le principal opérateur régional en Castille-La Manche est TelecomCLM (13). Les chaînes de télévision payante sont généralement diffusées par satellite, par câble et sur l'internet. Astra et Hispasat sont les principaux opérateurs de satellite.

(25) En vue du passage de la télévision analogique à la télévision numérique, l'Espagne a adopté au cours de la période 2005-2008 différentes mesures concernant le réseau terrestre, comme indiqué au point 2.2. Les autorités espagnoles divisent le territoire en trois zones distinctes: i) la zone I — zone qui regroupe l'immense majorité de la population espagnole, et au sein de laquelle les coûts liés à la conversion ont été supportés par les radiodiffuseurs — 96 % du territoire pour les radiodiffuseurs privés et 98 % pour les radiodiffuseurs publics. Étant donné que les radiodiffuseurs ont assumé les coûts de la transition, aucune aide n'a été accordée dans la zone I; ii) la zone II — il s'agit des zones moins urbanisées et éloignées, qui regroupent 2,5 % de la population qui recevait précédemment les chaînes publiques et privées via la télévision analogique terrestre. Toutefois, comme le passage à la technologie numérique exige d'améliorer les centres émetteurs et d'en construire de nouveaux, il était nécessaire de réaliser d'importants investissements sur le réseau terrestre. Les radiodiffuseurs privés n'ayant pas un intérêt commercial suffisant pour proposer le service dans la zone II, ils ont refusé de supporter les coûts de numérisation. C'est ainsi que les autorités espagnoles ont établi le régime d'aides d'État en cause pour améliorer les centres émetteurs déjà existants et promouvoir la construction de nouveaux centres numérique. Ce processus est couramment appelé «extension de la couverture TNT» (autrement dit, extension de la couverture TNT au-delà de ce qui est exigé des radiodiffuseurs commerciaux); iii) la zone III — celle où, en raison de la topographie, la prestation des services de télévision via la plateforme terrestre n'est pas possible et doit se faire par satellite. Hispasat se charge de l'émission des signaux de télévision en clair dans la zone III. La prestation des services de télévision par satellite a un coût pour les consommateurs, qui se voient contraints d'acheter des antennes paraboliques et des décodeurs.

2.2. DESCRIPTION DE L'AIDE

2.2.1. Mesure générale

(26) Le régime en cause repose sur un système complexe de dispositions légales qui a été établi par les autorités centrales espagnoles à partir de 2005. En vertu de ces dispositions, l'aide d'État pour le déploiement de la TNT dans la zone II a été accordée pendant la période 2008-2009 par les communautés autonomes et les municipalités, qui ont alloué aux bénéficiaires des fonds provenant du budget central et de leurs budgets respectifs. Par ailleurs, depuis 2009, les communautés autonomes octroient une aide continue pour le maintien et l'exploitation des réseaux de la zone II.

(27) L'adoption de la loi 10/2005 du 14 juin 2005 marque le début de la réglementation du passage à la TNT. Il y était précisé la nécessité d'encourager un passage de la technologie analogique vers la TNT et l'obligation, pour le gouvernement, d'adopter les mesures nécessaires pour y parvenir.

(28) C'est dans ce cadre que, par le décret royal 944/2005, le conseil des ministres a approuvé le programme technique national qui fixait au 3 avril 2010 la fin de la télévision analogique (14).

(29) Pour ce qui concerne les zones II et III, la douzième disposition additionnelle du programme technique national prévoyait déjà la possibilité pour les autorités locales et régionales d'étendre la couverture à entre 96 % et 100 % de la population. À cet égard, le programme technique fait explicitement référence à la télévision numérique terrestre (TNT) et établit six conditions dans lesquelles les autorités locales étaient autorisées à mettre en œuvre ladite extension de couverture. La condition e) dispose que l'installation locale doit être conforme au programme technique de la télévision numérique terrestre.

(30) Par la suite, le 7 septembre 2007, le conseil des ministres a approuvé le programme national de passage à la télévision numérique terrestre (ci-après le «programme de passage») (15) portant mise en œuvre du programme technique. Le programme de passage a divisé le territoire espagnol en quatre-vingt-dix projets techniques de passage (16) et a fixé une date limite pour la fin de la radiodiffusion analogique pour chacun de ces projets.

(31) Le 29 février 2008, le ministère espagnol de l'industrie, de l'énergie et du tourisme (ci-après le «MIET») a adopté une décision destinée à améliorer les infrastructures de télécommunications et à fixer les critères et la répartition du financement des actions menées en faveur du développement de la société de l'information dans le cadre du Plan Avanza de 2008 (17). Le budget, tel qu'approuvé en vertu de cette décision, s'élevait à 558 millions d'EUR. Il a été alloué en partie au développement du haut débit et en partie à la numérisation de la télévision dans les zones éloignées et moins urbanisées d'Espagne, qui étaient en marge des obligations légales imposées aux radiodiffuseurs commerciaux (18). La numérisation dans ces zones, généralement appelée «extension de la couverture», a été mise en œuvre a posteriori au moyen de différents addenda aux conventions-cadres en vigueur (19) signés par le MIET et les communautés autonomes entre juillet et novembre 2008 (ci-après les «addenda aux conventions-cadres de 2006», publiés séparément au Boletín Oficial del Estado pour chaque communauté autonome). Dans la plupart de ces conventions, il est indiqué que le bénéficiaire de ce financement est la technologie numérique terrestre. À la suite de ces conventions, le MIET a transféré des fonds aux communautés autonomes, qui se sont engagées à couvrir les autres dépenses liées à l'opération avec leurs propres ressources budgétaires. Ces addenda prévoyaient également l'obligation pour les autorités locales de satisfaire aux exigences de la douzième disposition additionnelle du programme technique national.

(32) Parallèlement, le 17 octobre 2008, le conseil des ministres a décidé d'assigner 8,72 millions d'EUR supplémentaires pour étendre et compléter la couverture de la TNT dans le cadre des projets de passage qui devraient être mis en œuvre au cours du premier semestre 2009 (phase I du programme de passage). Les fonds ont été accordés après la signature des nouvelles conventions-cadres entre le MIET et les communautés autonomes en décembre 2008 (ci-après les «conventions-cadres de 2008»). Ces conventions ont trait au financement précité de 8,72 millions d'EUR et sont intitulées «Conventions-cadres de partenariat entre le MITC et les communautés autonomes de […] pour la mise en œuvre du programme national de passage à la TNT». Elles contiennent une liste des activités qui seront financées par les autorités centrales et régionales, afin que la couverture de la télévision numérique terrestre soit identique à l'actuelle couverture analogique. Ces activités sont liées au déploiement de la télévision numérique terrestre.

(33) Le 29 mai 2009, le conseil des ministres a approuvé les critères de répartition des 52 millions d'EUR alloués au financement des initiatives en faveur du passage à la TNT, destinés au financement de l'extension de la couverture des projets des phases II et III du programme de passage (20). L'accord du conseil des ministres prévoyait un lien direct avec le programme de passage, étant donné qu'il précisait que «pour atteindre l'objectif fixé dans le programme national de passage à la TNT, à savoir une couverture du service de TNT similaire à celle de l'actuel service de télévision analogique terrestre, la participation financière des autorités publiques est nécessaire» et que «l'exécution de ce partenariat doit être formalisée selon le cadre fixé par le programme national de passage à la télévision numérique terrestre».

(34) Enfin, entre octobre et décembre 2009, les addenda aux conventions-cadres de 2008 (mentionnés au considérant 32) ont été publiés au Boletín Oficial del Estado, y compris en ce qui concerne le financement pour l'extension de la couverture des phases II et III du programme de passage. Ces addenda définissent ce qu'il convient d'entendre par «actions d'extension de couverture», en ne faisant explicitement référence qu'à la technologie terrestre (sans pour autant exclure formellement d'autres technologies) (21).

(35) Après la publication des conventions-cadres de 2008 et des addenda décrits ci-dessus (22), les gouvernements des communautés autonomes ont engagé le processus d'extension. À cet effet, ils se sont occupés de l'organisation des appels d'offres et ont confié cette organisation à des entreprises privées. Les subventions étaient décidées, en partie, avec le MIET et étaient donc financées sur le budget central ou, en partie, sur celui des communautés autonomes. Dans certains cas, ces dernières ont demandé à leurs municipalités de se charger de l'extension.

2.2.2. Application de la mesure d'aide en Castille-La Manche

(36) Contrairement à la majorité des autres communautés autonomes, les autorités de Castille-La Manche n'ont pas organisé d'appels d'offres régionaux en vue de l'extension de la couverture de télévision numérique. Apparemment, c'était par manque de temps, plus de 400 centres émetteurs devant être améliorés (23). À la place, la Junta a suivi une procédure spéciale, établie par le décret 347/2008 du 2 décembre 2008 (ci-après le «décret»), afin de sélectionner les opérateurs de télécommunications en vue de la numérisation des centres émetteurs.

(37) Ce décret prévoyait l'allocation directe des fonds nécessaires à la numérisation aux propriétaires des centres émetteurs (analogiques) existants. En d'autres termes, il n'exigeait pas l'organisation d'une procédure d'appel d'offres ouverte. La Junta était tenue de suivre une procédure spéciale consistant en: i) l'analyse technique des centres qui offraient alors une couverture analogique; ii) l'analyse de la couverture numérique à réaliser; iii) la sélection des centres émetteurs qui seraient numérisés; iv) l'identification du propriétaire des centres émetteurs; v) la présentation de la proposition du gouvernement de la communauté autonome au propriétaire des centres émetteurs; et enfin vi) l'octroi de la subvention.

(38) Le décret a été exécuté en conséquence. Les propriétaires des centres émetteurs existants ont été contactés directement et informés des conditions requises pour bénéficier du financement public. Il convient de distinguer trois situations différentes. Premièrement, dans la plupart des cas, les centres émetteurs appartiennent aux municipalités, lesquelles sont responsables de l'exploitation et de la maintenance des centres. Après avoir reçu le financement de la Junta, sur la base d'une offre technique et économique, les municipalités ont acheté l'équipement numérique à Abertis ou à TelecomCLM et ont sous-traité l'installation, l'exploitation et la maintenance de l'équipement à ces deux entreprises. Les autorités n'ont contacté que ces deux entreprises et elles seules ont présenté des propositions techniques dans le cadre de demandes d'aide. Deuxièmement, dans environ un quart des cas, les centres sélectionnés appartiennent directement à TelecomCLM ou à Abertis, qui ont reçu l'aide pour moderniser leur équipement. Troisième et dernier cas de figure, il était nécessaire de construire plusieurs nouveaux centres émetteurs. Bien que leur financement ait été public, ils appartiennent aujourd'hui à TelecomCLM.

(39) La Junta a conclu 147 conventions avec les deux opérateurs et 475 avec les municipalités. Environ 84 % des installations couvertes par ces conventions étaient des installations de TNT et 16 % étaient des récepteurs satellite installés dans les foyers. Les récepteurs satellite ont été utilisés afin de garantir la couverture des chaînes de TNT dans de très petites localités. À cet égard, la Junta a décidé d'utiliser la plateforme satellitaire de Hispasat (24). Au terme de la procédure, les informations relatives à l'amélioration des centres existants ont été publiées aux tableaux d'affichage des communes concernées.

(40) Selon les informations reçues par la Commission, un montant total de près de 46 millions d'EUR de fonds publics ont été consacrés à l'amélioration de centres émetteurs, dont 32,6 millions d'EUR ont été alloués directement aux municipalités, propriétaires de 355 centres émetteurs (25). Les conventions entre la Junta et les municipalités prévoient que ces dernières sont chargées d'engager l'opérateur sélectionné, qui assurera l'installation et les services de maintenance (26). Les municipalités ont opté pour différentes procédures de sélection. Certaines ont envoyé directement un courrier à TelecomCLM et à Abertis, tandis que d'autres ont publié l'annonce au tableau d'affichage municipal, invitant les opérateurs à présenter leurs offres techniques.

(41) Conformément à la convention, la Junta a payé l'acquisition des équipements numériques, leur installation ainsi que leur exploitation et leur maintenance pendant les deux premières années, et ce pour chacun des centres émetteurs numérisés. Étant donné que la convention n'obligeait pas l'opérateur à payer l'exploitation et la maintenance à partir de ce moment, TelecomCLM a cédé l'équipement à la Junta (27). À partir de ce moment, la Junta était tenue de supporter financièrement l'exploitation et la maintenance de l'équipement de TNT.

(42) La Commission a été informée de ce que, sur le total de 46 millions d'EUR de fonds publics alloués, au moins 13,5 millions d'EUR ont été transférés à des opérateurs de plateforme: 13,2 millions d'EUR à TelecomCLM, qui possède 138 centres émetteurs, et environ 250 000 EUR à Abertis, qui en possède trois. TelecomCLM et Abertis ont numérisé leurs centres avec leur propre équipement. Dans certains cas, l'équipement utilisé pour numériser les répéteurs de TelecomCLM appartient toujours aux pouvoirs publics. En pareil cas, l'opérateur ne doit pas payer pour l'utilisation dudit équipement. En outre, le montant total des fonds utilisés pour la période 2009-2011 aux fins de l'exploitation et de la maintenance des centres numérisés (aide en cours) s'élevait au moins à 6,5 millions d'EUR.

(43) La simple modernisation des centres existants n'était cependant pas suffisante pour achever la couverture de la zone d'extension. Par conséquent, 20 nouveaux centres ont été construits au moyen de fonds publics. Les autorités ont pris contact directement avec TelecomCLM, sans organiser d'appel d'offres ouvert, pour lui demander d'exécuter cette mission. Selon les informations fournies à la Commission, un montant total de 2,26 millions d'EUR a été affecté à la construction des nouveaux centres, dont environ 751 000 EUR ont été consacrés à la construction de six centres qui ont ultérieurement été cédés à TelecomCLM. Les 14 centres restants demeurent la propriété des municipalités.

(44) Enfin, comme il est signalé au considérant 39, lorsque le déploiement d'un centre de TNT serait trop onéreux, il a été recouru à la transmission par satellite. À cet effet, 100 conventions ont été conclues pour l'installation de récepteurs satellite dans des foyers privés. Les récepteurs satellite font partie du réseau de transmission par satellite.

(45) À l'issue de la procédure, les autorités ont signé au total 622 conventions avec des municipalités et les opérateurs concernés. D'après les informations dont dispose la Commission, les montants se répartissaient de la manière suivante: (en Mio EUR) Modernisation de centres émetteurs Nouveaux centres émetteurs Modernisation de l'infrastructure des municipalités (28) Exploitation et maintenance (29) TelecomCLM 13,2 2,26 32,6 À préciser Abertis 0,25 — À préciser Total 13,45 2,26 32,6 Au moins 6,5

2.3. MOTIFS JUSTIFIANT L'OUVERTURE DE LA PROCÉDURE

(46) Dans sa décision d'ouvrir la procédure, la Commission fait savoir que la mesure en cause semble satisfaire à tous les critères visés à l'article 107, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et qu'elle pourrait donc être considérée comme une aide d'État. La mesure contestée semble introduire une discrimination en faveur des opérateurs de la plateforme terrestre, en violation du principe de neutralité technologique (30). En outre, la mesure contestée semble établir une discrimination entre les opérateurs de plateforme qui fournissent des services de radiodiffusion et les radiodiffuseurs terrestres régionaux et locaux, ce qui impliquerait un avantage pour les radiodiffuseurs et les opérateurs de plateforme nationaux.

(47) La Commission est arrivée à la conclusion préliminaire que le régime d'aide en cause peut avoir créé des distorsions potentielles ou réelles de la concurrence entre les plateformes satellitaires et les plateformes terrestres. La Commission n'a trouvé aucune raison pour laquelle ces mesures pourraient être compatibles avec le marché intérieur, étant donné qu'elles ne semblaient pas répondre à quelque exception que ce soit.

(48) Pour plus de détails à ce sujet, il convient de s'en remettre à la décision d'ouvrir la procédure, qui fait partie intégrante de la présente décision.

3. OBSERVATIONS DE L'ESPAGNE

3.1. GÉNÉRALITÉS

(49) L'Espagne et la communauté autonome de Castille-La Manche ont avancé de nombreux arguments à l'encontre de la décision d'ouvrir la procédure. D'une manière générale, ceux-ci peuvent être classés dans deux catégories. D'une part, les autorités espagnoles soutiennent qu'elles n'ont accordé aucun avantage aux bénéficiaires de l'aide. D'autre part, si l'on considère malgré tout qu'une aide d'État a été accordée, celle-ci serait en tout état de cause compatible (31). Ces arguments sont résumés ci-après.

3.2. ABSENCE D'AIDE

3.2.1. Absence d'avantage

(50) Selon les autorités de Castille-La Manche, la mesure en cause ne constitue pas une aide d'État et ne confère pas un avantage aux entreprises bénéficiaires. Les transferts de fonds directs proviennent d'une combinaison de fonds de l'État espagnol et des communautés autonomes payés aux bénéficiaires agissant en leur qualité officielle ou en tant que pouvoir public (32). Les subventions contestées ont servi exclusivement à numériser 141 centres émetteurs analogiques existants et à en construire six nouveaux. La numérisation des centres émetteurs a été réalisée au terme d'une évaluation détaillée d'un rapport technique présenté par les opérateurs auxquels ces centres appartiennent. La convention conclue avec les propriétaires des centres n'a été signée que sur la base de ces rapports techniques (33). Il convient de considérer cette «procédure négociée» comme ouverte, transparente et non discriminatoire, compte tenu du fait qu'elle a fait l'objet d'un affichage public par les municipalités (voir considérant 39).

(51) Les autorités nationales soutiennent que les fonds publics qu'ont reçus les opérateurs de plateforme étaient uniquement destinés à l'exploitation et à la maintenance de l'équipement d'émission électronique appartenant aux municipalités. Les municipalités ont agi en simples fournisseurs et installateurs de l'équipement technique nécessaire pour moderniser et adapter ces centres, et non en tant qu'opérateurs de plateforme (34). Les services fournis dans la zone II après le financement public se limitent à la fourniture du signal de télévision terrestre comme service public de base.

(52) Pour numériser leurs réseaux, les 475 municipalités ont commandé des rapports techniques qui ont souvent été réalisés par des opérateurs de plateforme. Ici non plus, aucun avantage économique n'a été accordé aux opérateurs.

(53) Selon les autorités nationales, les centres émetteurs numérisés qui appartenaient à TelecomCLM et Abertis existaient avant l'octroi des subventions contestées, si bien que ces subventions n'ont servi à étendre le réseau d'aucun des deux opérateurs concernés par l'extension de la couverture de TNT dans la zone II de Castille-La Manche.

(54) TelecomCLM et Abertis ont reçu un financement public pour numériser 141 de leurs propres centres émetteurs. Les autorités nationales affirment que cela ne s'est produit que dans les zones où les municipalités n'étaient pas elles-mêmes propriétaires de centres émetteurs ou de relais adaptés à l'extension de la couverture de TNT. Néanmoins, les autorités nationales soutiennent que ces investissements n'ont pas procuré un avantage concurrentiel à TelecomCLM et Abertis sur des marchés adjacents tels que celui de la télévision locale ou les marchés de la radiodiffusion télévisuelle numérique (Digital Video Broadcasting, DV-BH). La numérisation des centres de TelecomCLM ne lui a pas permis de fournir des services de niveau régional aux radiodiffuseurs ni augmenté la capillarité de son réseau afin d'offrir de nouveaux types de services.

(55) Les opérateurs de réseau associés au processus de numérisation des trois types de centres émetteurs dans la zone II n'ont pas obtenu d'avantage numérique. Pour l'ensemble des centres, les services de fourniture, d'installation et d'exploitation et de maintenance de l'équipement de TNT, ont été fournis au prix du marché.

3.2.2. Absence de distorsion de la concurrence et des échanges

(56) La mesure n'a pas produit de distorsion de la concurrence et des échanges. Chaque opérateur de télécommunications inscrit au registre du régulateur espagnol des télécommunications (CMT) peut agir en qualité de sous-traitant des municipalités et, par conséquent, solliciter des subventions en vertu du décret 347/2008. Cela s'applique également aux opérateurs de satellite, de réseau câblé ou de télévision, et à tous les opérateurs, indépendamment du fait qu'ils interviennent au niveau national, régional ou local.

(57) Selon les autorités nationales, la procédure de sélection en cause était transparente et a été appliquée conformément à la législation espagnole et européenne en matière de marchés publics. Les autorités régionales ont assuré la publicité des subventions. Toutes les procédures relatives à l'extension de la TNT ont fait l'objet d'une annonce au tableau d'affichage des municipalités et des courriers ont été adressés aux principaux opérateurs de réseau de la région, c'est-à-dire TelecomCLM et Abertis Telecom.

(58) Ainsi, les subventions octroyées aux municipalités n'ont pas renforcé la position concurrentielle d'un type d'opérateurs de réseau par rapport à d'autres opérateurs concurrents. Les principaux bénéficiaires sont les municipalités, tandis que les opérateurs de réseau se limitent à fournir l'équipement émetteur et les services de maintenance pendant une période maximale de deux ans. Radiodifusión n'a jamais été contactée parce qu'à ce moment, rien n'indiquait que cette entreprise était propriétaire d'un seul centre émetteur dans la région.

(59) Par ailleurs, les autorités de Castille-La Manche soutiennent qu'elles ont étudié minutieusement la solution de la plateforme satellitaire comme option aux fins d'étendre la couverture numérique avant de promulguer le décret 347/2008. Une étude interne (35) a comparé deux technologies en vue de l'extension: la TNT et le satellite. Elle tenait compte des critères d'octroi des subventions pour la couverture du signal numérique dans la zone II, parmi lesquels l'exigence que la transition s'opère sans coûts additionnels ou autres inconvénients pour les citoyens et l'utilisation obligatoire de l'infrastructure existante.

(60) Selon les conclusions de cette étude, les coûts totaux liés à la solution TNT seraient compris entre 15,2 et 17,3 millions d'EUR, approximativement, sur une période de dix ans, tandis que la technologie satellitaire coûterait plus de 47 millions d'EUR.

(61) L'étude contenait diverses recommandations sur les méthodes les mieux adaptées pour réaliser l'extension de la couverture du signal TNT dans les localités de Castille-La Manche qui ne sont pas reprises dans les programmes de couverture officiels des radiodiffuseurs régionaux et nationaux. Toutes les implications de la solution du satellite pour l'extension de la couverture numérique ont également été évaluées. En guise de conclusion, l'étude indiquait que la technologie satellitaire générerait des investissements trois à six fois supérieurs à ceux de l'alternative terrestre. Cet écart est directement lié aux coûts de la location de l'équipement d'émission par satellite, indépendamment du coût du décodeur. Par conséquent, il serait raisonnable de conclure que l'extension du service de TNT universel à la population de Castille-La Manche devait se concrétiser au moyen de la technologie terrestre (TNT) (36).

(62) En outre, le gouvernement espagnol a présenté une étude interne sur la faisabilité d'une fourniture de service universel de TNT au moyen des technologies TNT et satellite, réalisée par le MIET en juillet 2007. Les autorités estiment que cette étude tient compte de coûts réalistes pour la transmission par TNT ou par satellite. Les deux études sont discutées de manière plus approfondie au point 5.3.2.2.

(63) La Junta soutient qu'en décidant de procéder à l'extension de la couverture TNT dans la zone II de Castille-La Manche, elle n'a pris en considération que les critères d'efficacité technique et économique. N'importe quel opérateur de réseau — terrestre, satellite, câble, etc. — aurait pu soumettre une offre technique, puisque le seul critère requis était d'être inscrit au registre de la CMT (37). Pour cette raison, la décision était conforme au principe de neutralité technologique, ce qui serait également confirmé par le fait que dans certains cas, la Junta a choisi la plateforme satellitaire, précédemment développée par Abertis, en se fondant strictement sur les critères d'analyse des coûts (38).

(64) Quant à la discrimination présumée à l'égard des opérateurs locaux, la Junta reconnaît que l'article 4 du décret exclut spécifiquement les radiodiffuseurs du bénéfice des subventions (indépendamment du fait qu'ils soient actifs au niveau national, régional ou local) (39). Cependant, le décret n'exclut aucun opérateur de réseau.

(65) Néanmoins, les autorités espagnoles affirment que Radiodifusión aurait pu participer dans les mêmes conditions que tous les autres opérateurs de réseau si elle avait numérisé un de ses centres émetteurs, puisqu'elle acheminait déjà le signal de télévision analogique public national ou régional. Pour ce faire, elle aurait pu signer une convention avec la Junta ou soumettre des offres aux municipalités en qualité d'opérateur de télécommunications inscrit au registre des opérateurs de la CMT.

3.2.3. Capacité juridique du plaignant Radiodifusión et son manquement aux obligations incombant aux opérateurs de réseau en Castille-La Manche

(66) Selon la Junta, la société Radiodifusión est inscrite au registre des opérateurs de la CMT pour la fourniture des services suivants: «Réseau terrestre — Appui du service de radiodiffusion sonore et audiovisuelle». Elle insiste cependant sur le fait que l'inscription au registre ne suffit pas pour satisfaire aux obligations qui incombent aux opérateurs de télécommunications en Castille-La Manche en vertu de la loi no 8/2001 de Castille-La Manche. Ainsi, il appartient notamment aux opérateurs de radiocommunications de «présenter un plan territorial de déploiement de réseau indiquant les stations fixes existantes ainsi que les prévisions relatives aux implantations et au développement de l'ensemble de leur réseau». À ce jour, la Junta n'a pas connaissance d'un quelconque plan territorial présenté par Radiodifusión. Par ailleurs, elle n'a pas non plus connaissance d'infrastructures partagées par Radiodifusión et un autre opérateur. En définitive, la Junta soutient que l'allégation de Radiodifusión selon laquelle elle possède 60 % de couverture en Castille-La Manche est dénuée de fondement (40).

(67) La Junta ajoute qu'une entreprise du groupe ayant les mêmes actionnaires que Radiodifusión, INGEST, Infraestructuras y Gestión 2002, S.L. (ci-après «INGEST») est mise en cause dans plusieurs procédures pendantes. Dans toutes celles-ci, INGEST est accusée d'occupation illégale du spectre radiophonique réservé à la TNT nationale, que la défenderesse utilise pour émettre le signal des chaînes de télévision locales. D'autre part, Radiodifusión n'a pas l'autorisation de relayer le signal TNT de radiotélévision de Castille-La Manche («RTV C-LM»).

3.2.4. Exploitation et maintenance

(68) Selon la Junta, ni TelecomCLM ni Abertis Telecom ne bénéficient des mesures contestées en vue de couvrir les coûts récurrents associés à l'exploitation et à la maintenance des centres terrestres municipaux. Les conventions ont pour objet de «financer l'infrastructure nécessaire afin de compléter l'extension et l'émission de la couverture du signal des entités et entreprises autorisées à fournir des services télévisuels essentiels». Par conséquent, seules sont financées l'acquisition et l'installation d'éléments tels que l'équipement de radiocommunications et les antennes, ainsi que des éléments de construction. En zone II, les coûts sont pris en charge par les municipalités propriétaires de ces centres. Les coûts d'exploitation et de maintenance de 516 centres pendant les deux premières années sont estimés à un total de 6,5 millions d'EUR. Par conséquent, pour la période 2010-2015, ces coûts s'élèveraient à environ 15 millions d'EUR pour 516 centres sur cinq ans (soit une moyenne de 29 000 EUR par centre).

3.2.5. Exception en vertu de l'argument d'«infrastructure générale»

(69) Selon la Junta, les centres émetteurs numérisés, qu'ils appartiennent aux municipalités ou aux opérateurs de réseau, peuvent être considérés comme relevant de l'«infrastructure générale», c'est-à-dire une infrastructure ouverte à tous les utilisateurs potentiels, sur un pied d'égalité et de manière non discriminatoire. Ainsi, l'infrastructure numérisée permet à tous les utilisateurs de la zone II de Castille-La Manche de recevoir la TNT dans les mêmes conditions lorsque les émissions de télévision analogique prennent fin.

3.2.6. Exception en vertu du principe de l'investisseur en économie de marché

(70) La Junta allègue que le transfert de fonds public en cause répond au principe de l'investisseur en économie de marché sur la base d'une analyse comparative des prix du marché. Les paiements effectués en faveur de TelecomCLM pour certains services correspondaient aux prix du marché.

(71) La Junta conclut que les conventions étaient fondées sur des critères commerciaux objectifs, sur la base d'une comparaison du financement réel et du montant qu'aurait dû payer un investisseur privé dans des conditions normales pour obtenir le même type de services. Par conséquent, les opérateurs de réseau n'ont pas été favorisés si l'on effectue une comparaison avec ce qu'ils auraient obtenu dans des conditions de marché normales. Ils n'ont dès lors pas bénéficié d'un avantage sélectif.

3.2.7. Exemption en vertu de l'article 107, paragraphe 3, point a), du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne

(72) La Junta renvoie à l'article 107, paragraphe 3, point a), du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et soutient que cette disposition peut trouver à s'appliquer dans la zone II, qui n'a pas suscité l'intérêt commercial des radiodiffuseurs et opérateurs de réseau. Les municipalités, en fournissant des services de TNT et en sous-traitant l'acquisition, l'installation, l'exploitation et la maintenance de l'équipement de TNT, ont comblé une lacune du marché, ce qui a entraîné l'amélioration des conditions de vie des habitants de la zone II ainsi que le développement économique général de la communauté de Castille-La Manche.

3.2.8. Abertis en tant qu'opérateur de réseau

(73) La Junta réfute l'argument d'Abertis selon lequel elle ne devrait pas être considérée comme un opérateur de réseau dans la zone II. La Junta souligne qu'Abertis a signé des conventions avec elle en vertu du décret 347/2008 en vue de réaliser l'extension de la couverture TNT dans la zone II (41). D'autre part, Abertis et TelecomCLM doivent être considérées comme des opérateurs de réseau actifs dans la zone II du fait de l'existence de centres émetteurs officiels de télévision analogique de RTVE et/ou de Tele5 (en ce qui concerne Abertis) et de centres émetteurs officiels de télévision analogique de la CMT (en ce qui concerne TelecomCLM).

(74) Dans plusieurs cas, l'équipement municipal numérisé se trouve dans les centres appartenant à Abertis ou à TelecomCLM. En pareil cas, l'équipement de TNT appartient aux municipalités correspondantes. Abertis allègue que, puisqu'elle n'est pas un opérateur de réseau dans la zone II, elle ne peut être considérée comme bénéficiaire direct des subventions contestées dans la mesure où «les équipements sont la propriété de TelecomCLM et sont exploités par cette dernière et d'autres opérateurs locaux (42)». La Junta estime que cette affirmation est erronée.

4. OBSERVATIONS DES TIERS INTÉRESSÉS

4.1. OBSERVATIONS DE RADIODIFUSIÓN DIGITAL SL

(75) Dans sa réponse à la décision d'ouvrir la procédure, Radiodifusión fait observer que les autorités espagnoles n'ont pas confié formellement aux bénéficiaires de l'aide une mission d'intérêt économique général. Par ailleurs, le montant de l'aide par centre semblerait excessif s'il ne s'appliquait qu'aux centres existants, comme les autorités espagnoles l'affirment. De l'avis de Radiodifusión, l'aide a principalement servi à construire de nouveaux centres émetteurs dans toute la communauté de Castille-La Manche et à dissimuler une aide illégale.

(76) Radiodifusión insiste sur le fait que les autorités de Castille-La Manche ont octroyé l'aide sans procédure d'appel d'offres et que le transfert de fonds revêtait un caractère sélectif étant donné qu'il excluait les plateformes basées sur d'autres technologies, comme le câble ou le satellite.

(77) Radiodifusión soutient que TelecomCLM a tiré des avantages décisifs des mesures contestées. Cette dernière a été sélectionnée directement par les autorités régionales, sans procédure de sélection concurrentielle. En conséquence, elle a pu accroître de manière significative la couverture géographique de son réseau dans les zones où personne n'aurait jamais investi autrement. TelecomCLM a en outre bénéficié de l'absence de surveillance réglementaire étant donné qu'elle n'est sujette à aucune obligation réglementaire de donner accès au réseau récemment construit ou amélioré. Radiodifusión affirme que le décret 347/2008 précisait que l'objectif de l'aide d'État consistait à construire de nouveaux centres d'émission, pas à numériser les centres existants.

(78) Radiodifusión estime que l'aide renforce les opérateurs traditionnels dans l'unique segment de marché au sein duquel il existe une certaine marge de concurrence. Concrètement, Abertis était prétendument à même de renforcer sa position de monopole et d'utiliser réellement des fonds publics pour développer un nouveau réseau plus dense lui permettant de concurrencer ses rivaux sur de nouveaux marchés.

(79) Radiodifusión est convaincue que l'aide d'État en cause n'est pas proportionnée. Pour satisfaire au critère de la proportionnalité, l'aide ne doit s'appliquer qu'à des zones rurales éloignées et bénéficier de la même façon à tous les opérateurs, en fixant des obligations d'accès effectif.

(80) Dans sa réponse du 27 septembre 2011 à une demande d'informations de la Commission sur les questions de capacité légale posées par l'Espagne, Radiodifusión a déclaré que son activité principale consistait en la fourniture de services à des radiodiffuseurs audiovisuels locaux. Elle a aussi transmis une liste des installations qu'elle exploite dans 18 municipalités de Castille-La Manche. Toutefois, selon Radiodifusión, les mêmes installations pourraient servir à diffuser des émissions nationales et régionales et, partant, auraient pu être utilisées s'il lui avait été permis d'entrer en concurrence pour l'aide.

4.2. OBSERVATIONS D'ASTRA

(81) En sélectionnant directement la plateforme terrestre, Astra estime que la mesure, y compris l'aide en cours pour l'exploitation et la maintenance, enfreint le principe de neutralité technologique. Astra insiste sur le fait que la transmission par satellite aurait été moins chère que la TNT dans la zone II (43), comme l'a démontré de manière explicite le succès rencontré par Astra à l'occasion de l'appel d'offres de la Cantabrie. Étant donné les importantes économies d'échelle qu'elle génère, la solution de la transmission par satellite aurait même permis de réaliser de plus grandes économies si certaines régions avaient coordonné leur sélection d'une plateforme pour la zone II. Même si, pour des raisons constitutionnelles, le gouvernement espagnol n'aurait pas pu imposer la prise en considération des synergies interrégionales comme condition à l'octroi des fonds, les régions auraient pu le faire d'elles-mêmes. Ce n'est qu'ainsi que les gouvernements régionaux auraient pu avoir la garantie d'opter pour la solution la plus rentable pour leurs contribuables.

(82) Dans la comparaison entre les différentes plateformes, outre les coûts directs de l'installation, il aurait également fallu tenir compte, selon Astra, des autres effets positifs de la solution satellitaire. Le processus de transition aurait été beaucoup plus simple et moins coûteux. Les téléspectateurs auraient profité d'une période de transition «simultanée» pendant laquelle ils auraient reçu les chaînes par satellite et par transmission terrestre. Étant donné la pénurie de haut débit dans le réseau terrestre et la nécessité de libérer davantage de capacité pour les services de télécommunications à l'avenir, l'option du réseau terrestre aurait engendré d'autres coûts pour les foyers et les radiodiffuseurs. Les changements qui seront apportés à la bande passante dans le futur obligeront les résidents de la zone II à adapter leurs antennes. Les radiodiffuseurs devront faire face à davantage de frais pendant d'autres périodes simultanées. Ces frais auraient été évités si les autorités avaient opté pour la technologie par satellite.

(83) Astra insiste sur le fait que la mesure n'a pas conféré un avantage aux opérateurs de réseau. Plus précisément, la numérisation du réseau renforce l'offre commerciale d'Abertis aux radiodiffuseurs puisque le réseau de la TNT atteindra désormais presque la totalité de la population sans frais supplémentaires.

(84) S'agissant de la distorsion de la concurrence, Astra estime que les plateformes satellitaires et terrestres appartiennent aux mêmes marchés. Il n'existe aucune distinction stricte entre télévision payante et télévision en clair, du moins pour ce qui concerne la concurrence entre plateformes. Certaines chaînes payantes proposent déjà leur signal via la plateforme TNT. À l'exception d'une seule, elles sont également disponibles via la transmission par satellite.

(85) Quant aux avantages possibles pour les plateformes satellitaires, Astra mentionne en particulier la nécessité de garantir l'accès conditionnel et crypté. La protection des DPI ne serait pas problématique pour les radiodiffuseurs de chaînes en clair par satellite. Cette technologie est déjà utilisée à l'heure actuelle par de nombreuses chaînes payantes de la plateforme satellitaire. De plus, la solution proposée en Cantabrie pour l'accès conditionnel a été acceptée par les autorités concernées, qui pouvaient choisir quels utilisateurs devaient être activés pour recevoir le service.

4.3. OBSERVATIONS D'ABERTIS

4.3.1. Existence d'une aide d'État

(86) Abertis estime que la mesure contestée en vue de l'extension de la couverture dans la zone II ne constitue pas une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

(87) Premièrement, les transferts en cause n'étaient que des transferts de l'État central destinés à moderniser les centres émetteurs dont l'administration publique ou était directement propriétaire ou sur lesquels elle avait un droit d'usage. Par conséquent, il n'y aurait pas de transfert de fonds de l'État à des entreprises. Les fonds sont restés dans le champ de l'administration de l'État.

(88) Deuxièmement, Abertis souligne que les opérateurs de réseau n'ont pas bénéficié des mesures contestées. N'étant pas un opérateur de réseau dans la zone II et n'exploitant pas le réseau utilisé pour étendre la TNT en Castille-La Manche, Abertis ne peut être considérée comme bénéficiaire. TelecomCLM est le propriétaire et l'exploitant, entre autres, de l'équipement en question.

(89) Troisièmement, en ce qui concerne la neutralité technologique, Abertis insiste sur le fait que la mesure contestée ne rend pas plus difficile la concurrence entre les plateformes puisque l'accroissement marginal de la couverture de TNT dans la zone II n'a aucune incidence économique dans la zone I. Par ailleurs, la numérisation de la zone II n'a aucune influence sur le prix que peut percevoir Abertis pour ses services d'émission. En effet, ses prix sont régulés et se fondent sur son capital et ses charges d'exploitation. En ce qui concerne TelecomCLM, la propriété des installations est passée entre les mains de la communauté autonome de Castille-La Manche. La communauté contrôle également l'opérateur de réseau régional TelecomCLM.

(90) Quatrièmement, la mesure contestée ne profite pas aux radiodiffuseurs dans la mesure où leurs recettes n'ont pas augmenté depuis la numérisation de la zone II. Les fournisseurs d'équipement de télécommunications ne peuvent pas non plus être considérés comme des bénéficiaires indirects de la mesure, étant donné que la structure de la concurrence sur le marché des équipements de télécommunications n'a pas été affectée ni perturbée par la simple acquisition d'équipement en vue de la modernisation des centres émetteurs analogiques à la faveur de la technologie numérique.

(91) Cinquièmement, Abertis considère que la mesure en cause n'a eu aucun effet appréciable sur la concurrence entre les opérateurs de réseau. Même si elle avait bénéficié de la mesure, Radiodifusión ne pourrait faire concurrence à Abertis au niveau national, les centres exploités par Radiodifusión ne correspondant pas aux centres nécessaires pour la zone I, comme c'est le cas pour chaque centre dans la zone II.

(92) Sixièmement, si la mesure devait être constitutive d'une aide, Abertis estime qu'il s'agirait d'une aide existante. Le déploiement des réseaux de radiodiffusion dans la zone II a débuté en 1982, dans un secteur non libéralisé. À cette époque, l'État espagnol détenait le monopole légal sur le marché de la radiodiffusion terrestre. Actuellement, des fonds publics sont affectés à l'installation, à la maintenance et à l'exploitation des réseaux locaux dans la zone II, lesquels ont été déployés avant la libéralisation de ce secteur. Par conséquent, la mesure en cause constituerait une aide en cours, déjà existante.

(93) En ce qui concerne la compatibilité au titre de l'article 106, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, Abertis affirme qu'il est improbable que TelecomCLM et d'autres opérateurs de réseau locaux dépassent, d'une part, le seuil de chiffre d'affaires moyen annuel avant imposition de 100 millions d'EUR pendant les deux exercices financiers qui précèdent l'exercice pour lequel le SIEG a été attribué et, d'autre part, la compensation annuelle pour le service en question de 30 millions d'EUR.

(94) De plus, toute éventuelle aide serait compatible avec l'article 107, paragraphe 3, point c), du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Les mesures adoptées par les autorités espagnoles visent à accélérer le processus de transition vers la technologie numérique en Espagne, qui a été reconnue comme un objectif d'intérêt commun. L'aide était un instrument approprié, étant donné que la TNT est la technologie la mieux adaptée à une extension de la couverture (44). En plus des raisons économiques, Abertis indique également que les radiodiffuseurs sont réticents à l'idée d'utiliser les plateformes satellitaires, en raison des restrictions auxquelles ils sont confrontés lorsqu'ils achètent les droits des contenus pour leurs programmes en clair. Dans la plupart des cas, ils n'achètent que le droit de diffuser les contenus au moyen d'une plateforme donnée, la TNT, car cette technologie permet une émission discriminée et des limitations géographiques. De plus, les mesures sont proportionnées, étant donné qu'elles ne renferment que les coûts strictement nécessaires à la conversion des services de télévision analogique en services numériques dans la zone II.

4.4. OBSERVATIONS DES RADIODIFFUSEURS

(95) Les radiodiffuseurs soutiennent que la mesure ne saurait être considérée comme une aide d'État car aucune entreprise n'en a tiré un quelconque avantage financier, surtout pas les radiodiffuseurs. Les mesures n'ont pas augmenté les audiences des radiodiffuseurs par rapport à celles enregistrées lorsqu'ils émettaient en analogique. De plus, les personnes qui habitent dans les zones où la couverture est étendue, c'est-à-dire dans les zones rurales, éloignées et faiblement peuplées, n'ont aucune incidence sur le marché de la publicité, car elles ne font pas partie de l'audience ciblée par les radiodiffuseurs. Partant, les opérateurs privés n'ont pas augmenté les tarifs publicitaires en conséquence de l'extension.

(96) Les radiodiffuseurs ont également indiqué qu'ils ne souhaitaient pas migrer vers une plateforme satellitaire, sur laquelle leurs programmes auraient été en concurrence avec des centaines de chaînes. La plateforme terrestre présente l'avantage d'avoir une capacité limitée, ce qui implique une concurrence moindre pour les radiodiffuseurs commerciaux en clair. Par ailleurs, ils ont souligné qu'ils achetaient généralement des contenus spéciaux uniquement pour la plateforme donnée, c'est-à-dire la plateforme terrestre en l'occurrence. Ceci s'explique par le fait que la radiodiffusion terrestre garantit la délimitation géographique des émissions, ce qui n'est pas le cas de la radiodiffusion via satellite.

(97) Les radiodiffuseurs ont également insisté sur le fait qu'après qu'Astra a remporté l'appel d'offres en Cantabrie, ils ont informé les autorités concernées qu'ils s'opposeraient à la radiodiffusion par satellite, étant donné qu'ils avaient acheté des droits de diffusion de contenus uniquement via la plateforme terrestre.

5. ANALYSE JURIDIQUE

5.1. BASE JURIDIQUE DE L'AIDE

(98) Comme cela a été décrit en détail au point 2.2, aux considérants 26 à 44, ainsi que dans la décision relative à l'aide d'État SA.28599 — Télévision numérique terrestre en Espagne (45), le cadre légal pour le passage au numérique en Espagne est un ensemble complexe formé de plusieurs instruments promulgués aussi bien par le gouvernement central et les communautés autonomes que par les autorités locales, pendant une période de quatre ans. Le programme technique national pour la TNT de 2005 et le programme national de passage à la TNT de 2007 régissent en grande partie le passage à la TNT dans la zone I, bien qu'ils posent également les bases des mesures d'extension additionnelles dans la zone II. Ces mesures d'extension ont été mises en œuvre par les autorités régionales après la conclusion de plusieurs conventions-cadres avec le gouvernement central (les conventions-cadres de 2008) et, en 2008, d'addenda aux conventions-cadres de 2006, ainsi qu'en 2009, d'addenda aux conventions-cadres de 2008.

(99) Après la signature de ces conventions-cadres et de ces addenda, les autorités régionales et/ou locales ont élaboré une vaste série de mesures destinées à étendre la couverture de la TNT dans la zone II. La Commission considère, par conséquent, que les différents instruments adoptés au niveau central et que les conventions qui ont été conclues et modifiées entre le MIET et les communautés autonomes constituent la base du régime d'aide pour l'extension de la couverture dans la zone II. Ces instruments et conventions ont orienté les communautés autonomes vers l'adoption de mesures qui n'étaient pas technologiquement neutres (46).

(100) Bien que le programme technique national régisse le passage à la TNT dans la zone I, il autorise également les autorités locales à établir, en partenariat avec les communautés autonomes, des centres émetteurs supplémentaires, nécessaires pour garantir la réception de la TNT dans la zone II. À cette époque, le gouvernement central envisageait donc aussi l'extension de la couverture de la TNT. Le mandat tel que contenu dans le principal instrument juridique qui réglemente le passage à la télévision numérique ne concerne que la plateforme terrestre. Dans la pratique, les communautés autonomes ont donc exécuté les directives du gouvernement central sur l'extension de la TNT (47).

(101) Le déblocage de l'aide d'État pour le déploiement de la TNT dans la zone II a été marqué par le transfert de fonds des autorités centrales et régionales aux bénéficiaires. Ce transfert a duré plus ou moins longtemps, selon la communauté autonome. L'aide en cours pour l'exploitation et la maintenance des réseaux, quant à elle, été décidée au niveau des communautés autonomes.

(102) Comme expliqué de manière détaillée aux considérants 36 à 45, la Castille-La Manche a opté pour une procédure différente. Contrairement à la majorité des autres communautés autonomes, la Castille-La Manche n'a pas eu recours à des appels d'offres régionaux en vue de l'extension de la couverture de télévision numérique, mais elle a adopté le décret 347/2008, qui prévoyait l'attribution directe des fonds nécessaires à la numérisation aux propriétaires des centres émetteurs (analogiques) existants. Par conséquent, la Junta n'a pas recouru à une procédure d'appel d'offres ouverte mais sélectionné directement les opérateurs de télécommunications. Ces entreprises ont également effectué des opérations d'exploitation et de maintenance.

(103) Lorsque les centres émetteurs appartiennent directement à TelecomCLM ou à Abertis, ces entreprises ont reçu l'aide permettant de moderniser leur équipement. Lorsqu'il a fallu construire de nouveaux centres émetteurs, ceux-ci ont été financés par des fonds publics, mais TelecomCLM en a obtenu la propriété. Enfin, dans la plupart des cas, les centres émetteurs analogiques appartiennent aux municipalités. Ces dernières ont acheté l'équipement numérique à Abertis ou à TelecomCLM et ont sous-traité l'installation, l'exploitation et la maintenance de l'équipement à ces dernières.

5.2. APPRÉCIATION DE L'AIDE D'ÉTAT À LA LUMIÉRE DE L'ARTICLE 107, PARAGRAPHE 1, DU TRAITÉ SUR LE FONCTIONNEMENT DE L'UNION EUROPÉENNE

5.2.1. Existence d'une aide au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne

(104) La mesure en cause, y compris l'aide en cours pour l'exploitation et la maintenance, peut être considérée comme une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, qui fixe les conditions de l'existence d'une aide d'État. Premièrement, il doit s'agir d'une intervention de l'État ou au moyen de ressources d'État. Deuxièmement, cette intervention doit conférer un avantage économique sélectif au bénéficiaire. Troisièmement, elle doit fausser ou menacer de fausser la concurrence. Quatrièmement, l'intervention doit être de nature à affecter les échanges entre États membres.

5.2.1.1. Fonds de l'État et imputabilité à l'État

(105) La mesure en cause fait partie de l'ensemble des instruments juridiques précité, promulgués tant au niveau central qu'au niveau régional et local, ainsi que des conventions conclues entre le MIET et les autorités de Castille-La Manche. La Castille-La Manche n'a pas contesté la conclusion présentée dans la décision d'ouvrir la procédure, selon laquelle la mesure avait été financée par des ressources budgétaires. Nonobstant, les autorités espagnoles ont insisté sur le fait qu'elle a été financée aussi bien à partir du budget central que des budgets régionaux et municipaux. Elles ont par ailleurs indiqué que la mesure en cause consistait en un simple transfert de fonds entre différentes administrations. Ce faisant, la Castille-La Manche reconnaissait que les fonds provenaient en partie du budget central. Il y a également lieu d'indiquer que la mesure ne consistait pas en un simple transfert de fonds entre administrations dès lors que les fonds ont été finalement utilisés pour le déploiement du réseau de TNT par des entités qui exerçaient une activité économique (comme il est expliqué au point 5.2.1.2).

(106) Dans ces conditions, il a été démontré que la mesure en cause a été financée directement à partir du budget de l'État et des budgets des différentes municipalités et de la communauté autonome. L'aide en cours n'a pas été financée sur le budget de l'État central, mais directement sur le budget de la communauté autonome.

(107) Étant donné que la mesure est financée par l'État, au niveau central comme au niveau régional ou local, elle est imputable à l'État et implique l'utilisation de fonds de l'État.

5.2.1.2. Avantage économique pour les entités qui exercent une activité économique

(108) Abertis, société cotée en bourse en Espagne, est une entreprise internationale engagée dans la gestion de péages autoroutiers et d'infrastructures de télécommunications terrestres et satellitaires. Elle est présente dans douze pays d'Europe et d'Amérique, et l'Espagne représente environ deux tiers des revenus du groupe. Abertis Telecom possède et exploite des infrastructures de télécommunications en Espagne. Elle possède également le réseau principal de centres de distribution et de transmission de signaux de radio et de télévision en Espagne. La société TelecomCLM SA est un opérateur de télécommunications régional qui fournit des services en Castille-La Manche. Parmi ses services figurent le transport, la transmission et la diffusion de signaux de radio et de télévision, l'hébergement d'équipements et de systèmes rayonnants, l'utilisation partagée d'infrastructures, et la maintenance intégrale d'infrastructure. La mesure en cause implique un transfert de fonds de l'État vers certaines entreprises. […].

(109) La mesure en cause implique un transfert de ressources nationales vers certaines entreprises. Bien que le traité ne définisse pas la notion d'entreprise, il fait référence à toute personne physique ou morale qui, indépendamment de son statut et de son financement, exerce une activité économique. Dans la pratique de la Commission, confirmée par le Tribunal, l'exploitation des réseaux d'émission de télévision est considérée comme une activité économique (48) au même titre que d'autres activités qui impliquent la gestion d'infrastructures par les autorités régionales (49). En l'espèce, les entreprises publiques sont inscrites au registre de la CMT en qualité d'opérateurs de réseau. Cet élément laisse à penser qu'elles sont prestataires de certains services qui, selon la pratique bien établie, constituent une activité économique. Le marché existe si, comme dans le cas d'espèce, d'autres opérateurs sont disposés à offrir le service en cause ou sont en mesure de le faire. Ainsi, par exemple, avant de procéder à l'extension de la couverture dans la zone II, Astra s'est réunie à plusieurs reprises avec les communautés autonomes pour leur présenter son offre. D'autre part, en mars 2008, Astra a participé à un appel d'offres technologiquement neutre, publié en Cantabrie pour la fourniture de services de télévision numérique dans les zones II et III (qu'elle a remporté). Le fait que les entreprises publiques et les municipalités ne perçoivent aucune rémunération pour les services fournis n'empêche pas de qualifier les activités en cause d'activité économique (50).

(110) La Commission ne partage pas l'argument soutenu par l'Espagne selon lequel l'exploitation du réseau terrestre par les communautés autonomes, les entreprises publiques et les municipalités s'inscrit dans le cadre de l'exercice de pouvoirs officiels, dès lors qu'il s'agit d'autorités publiques et qu'à ce titre, elle ne relève pas du champ d'application de l'article 107 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Il a été reconnu que les activités liées à l'exercice de prérogatives étatiques par l'État lui-même ou par les autorités qui fonctionnent dans les limites de son autorité publique ne constituent pas des activités économiques aux effets des règles de concurrence (51). Il peut être considéré que des activités telles que celles qui font partie des fonctions essentielles de l'État ou sont liées auxdites fonctions en raison de leur nature, de leur finalité et des règles auxquelles elles sont subordonnées relèvent de cette exception. La jurisprudence de la Cour fournit plusieurs exemples d'activités qui relèvent de cette catégorie, ce qui permet de distinguer les activités étatiques pures des activités commerciales pouvant être exercées par un organisme d'État. Cette liste comprend les activités liées à l'armée ou à la police, la maintenance et l'amélioration de la sécurité de la navigation aérienne, le contrôle du trafic aérien (52); la surveillance contre la pollution, une activité d'intérêt général qui relève des fonctions essentielles de l'État s'agissant de la protection de l'environnement dans les zones maritimes (53); les activités de normalisation et les activités de recherche et de développement connexes (54).

(111) Dans ce contexte, la Commission considère qu'en l'espèce, l'exploitation du réseau de radiodiffusion terrestre ne relève pas des obligations ou des prérogatives de l'État et qu'elle n'est pas une activité que seul l'État peut exercer. Les services considérés ne sont pas ceux généralement exercés par une autorité publique et ils sont de nature économique, ce qui est démontré par le fait que plusieurs entreprises interviennent sur le marché de la zone I. Deuxièmement, une entreprise privée, qui ne dépend d'aucune autorité publique, et Astra en particulier (comme en témoigne sa présence en qualité de soumissionnaire dans le cadre de l'appel d'offres de 2008 lancé en Cantabrie) souhaitait proposer ce service dans la zone II. La plainte d'Astra concerne également la région de Castille-La Manche, dans laquelle elle souhaite fournir des services de radiodiffusion numérique en tant qu'opérateur de plateforme. Troisièmement, le déploiement du réseau dans la zone II ne concerne que la transmission des chaînes nationales et régionales privées (55). Par conséquent, il y a lieu de conclure que l'exploitation du réseau terrestre par les communautés autonomes, les entreprises publiques et les municipalités ne relève pas de l'exercice de leurs prérogatives d'autorités publiques.

(112) La Commission ne considère pas, contrairement à la Junta, que la mesure soit conforme au principe de l'investisseur en économie de marché. Ce test permet de déterminer si un investisseur aurait investi dans un projet de la même manière et aux mêmes conditions que l'investisseur public, lors de l'adoption de la décision d'investissement public. En l'espèce, l'investissement public est le financement par la Junta de la numérisation des réseaux de radiodiffusion terrestre de TelecomCLM et Abertis. Lorsque l'équipement demeure la propriété des autorités publiques (municipalités), l'exploitation est assurée par les anciennes entreprises. La convention avec les opérateurs ne prévoit pas le remboursement des fonds ni une rémunération de l'équipement appartenant aux pouvoirs publics. Cela va directement à l'encontre du concept de l'investisseur privé qui exigerait non seulement ce remboursement ou cette rémunération mais aussi un retour sur son propre investissement. Le financement public du réseau de TNT ne visait pas à être un investissement rentable en soi. Par conséquent, l'investissement de la Junta dans la numérisation du réseau terrestre de la zone II ne respecte pas le principe de l'investisseur en économie de marché.

(113) L'opérateur bénéficie donc d'un avantage économique lorsqu'il reçoit des fonds publics pour numériser son propre équipement ou construire de nouveaux centres d'émission. Deuxièmement, l'autorité publique qui sélectionne directement un opérateur (c'est-à-dire, sans appel d'offres public) pour la fourniture de l'équipement de TNT et de services d'exploitation et de maintenance, ne respecte pas les conditions du marché. Elle confère ainsi également un avantage économique à l'opérateur.

Les bénéficiaires directs de l'aide

(114) Comme il est établi aux considérants 36 et 37, la Junta n'a pas organisé d'appel d'offres régional pour l'amélioration des réseaux analogiques ni pour l'extension de la couverture de télévision numérique. Au lieu de cela, les fonds ont été alloués directement aux municipalités ou aux opérateurs terrestres existants. En ce qui les concerne, les municipalités ont choisi, sans appel d'offres public, les opérateurs qui réaliseraient cette mission. Partant, les autres opérateurs de plateforme — terrestre ou autre — n'ont pas été dûment informés de la mesure, et n'ont donc pas pu soumettre une proposition technique en vue de la modernisation des infrastructures ni de l'extension de la couverture de télévision numérique dans la zone II de la communauté autonome (56).

(115) Abertis et TelecomCLM ont été les destinataires des fonds destinés à la modernisation et à l'extension de leur réseau ou ont été chargées contractuellement par les municipalités de réaliser ces travaux au sein de l'infrastructure municipale (57). Dans un cas comme dans l'autre, les deux opérateurs ont été sélectionnés sans appel d'offres public. Le plus souvent, les municipalités sont propriétaires de l'équipement de TNT relié aux répéteurs des deux opérateurs, qui ne paient pas les municipalités pour l'utilisation de cet équipement.

(116) TelecomCLM a signé directement 133 conventions avec la Junta en vue de la numérisation de ses propres centres émetteurs. On a considéré que c'était nécessaire pour réaliser l'extension de la TNT dans les zones rurales, où la densité de population est faible et où aucun opérateur ne s'est montré disposé à investir. Une vue d'ensemble des coûts engagés par TelecomCLM lorsqu'elle a reçu les fonds transférés par la Junta révèle que TelecomCLM a utilisé ces fonds exclusivement pour l'acquisition et l'installation d'équipement de TNT et la maintenance ultérieure de cet équipement au cours d'une période équivalant aux deux premières années.

(117) Ainsi, TelecomCLM et Abertis ont amélioré une partie de leurs centres émetteurs existants et sont désormais à même d'exploiter le réseau de TNT dans la zone II grâce à la subvention publique. Elles peuvent également utiliser cette nouvelle infrastructure pour proposer d'autres services, comme par exemple WiMax (standard de transmission de données sans fil à haut débit permettant d'offrir une bande passante fixe ou mobile). TelecomCLM a utilisé ses centres […] ainsi que plusieurs centres numérisés appartenant aux municipalités pour installer l'équipement WiMax de la Junta […] […] (58). Grâce à ces économies d'échelle, les opérateurs du réseau de TNT ont la possibilité de tirer des revenus de l'infrastructure financée par des fonds publics. […].

(118) L'avantage quantifiable octroyé aux bénéficiaires directs, TelecomCLM et Abertis, est le montant total de fonds reçus pour l'extension de la couverture (y compris les fonds reçus aux fins de la modernisation ou de la construction de centres émetteurs).

(119) Lorsque les municipalités ont agi elles-mêmes en qualité d'opérateur de réseau, elles ont reçu des fonds publics pour numériser les centres émetteurs situés dans leurs zones et en construire de nouveaux. Les autorités soutiennent qu'il ne s'agissait que de transferts de fonds entre les différents niveaux de l'administration et que, en étendant les réseaux appartenant aux municipalités, ces dernières ne faisaient que remplir leurs obligations administratives envers leurs administrés. Cependant, lorsqu'elles agissent en tant qu'opérateur de réseau, les municipalités exercent une activité économique. Nombre d'entre elles sont inscrites au registre des opérateurs de réseau de la CMT. Néanmoins, dans la mesure où les municipalités ont acheté l'équipement numérique à Abertis ou à TelecomCLM et leur ont sous-traité l'installation, l'exploitation et la maintenance dudit équipement sans appel d'offres public, ces dernières sont les bénéficiaires directs de l'aide.

(120) Le financement couvre également l'exploitation et la maintenance du réseau. Ces opérations ont été assurées par TelecomCLM et Abertis. Cette aide est considérée comme une aide en cours et les opérateurs chargés de l'exploitation et de la maintenance du réseau comme les bénéficiaires directs. Finalement et d'une manière générale, Abertis et TelecomCLM ont également profité du fait qu'aucun autre opérateur de plateforme n'ait été autorisé à entrer sur le marché de l'émission des signaux de télévision en clair en Espagne (59).

Les bénéficiaires indirects de l'aide

(121) Les fournisseurs d'équipement de télécommunications. TelecomCLM et Abertis fournissent l'équipement et les dispositifs de télécommunications internes. Étant donné que les municipalités ont acheté l'équipement, sans organiser d'appel d'offres, aux deux opérateurs terrestres en Castille-La Manche, TelecomCLM et Abertis ont bénéficié directement de l'aide (voir considérant 119). L'achat de cet équipement par les deux opérateurs auprès des fournisseurs d'équipement de télécommunication a été effectué dans le cadre d'un marché libre. Par conséquent, outre TelecomCLM et Abertis (bénéficiaires directs), les fournisseurs d'équipements de télécommunication ne sont pas considérés comme des bénéficiaires, étant donné qu'ils n'en ont tiré aucun avantage sélectif. Comme pour l'affaire des décodeurs numériques en Italie (60), il n'a pas été possible d'établir une distinction entre les différentes catégories de producteurs de divers types d'infrastructure numérique parce que les producteurs doivent être capables de produire tout type d'équipement. Les entreprises qui fournissent ces équipements de télécommunication aux opérateurs de réseau ne diffèrent pas du groupe d'entreprises qui aurait participé à l'appel d'offres si le régime avait été technologiquement neutre à l'égard des opérateurs de plateforme (61). En Espagne, les entreprises qui assemblent, installent et fournissent les équipements de télécommunication nécessaires à l'extension de la TNT proposent généralement d'autres services. Ces fabricants d'équipements, ainsi que les opérateurs de télécommunications, peuvent aussi proposer des solutions terrestres, satellitaires ou une combinaison des deux (62).

(122) La mesure en question ne vise pas, par son objet ou sa structure générale, à créer un avantage pour les fabricants. Toute initiative publique en faveur de la numérisation (y compris la plus neutre sur le plan technologique) favoriserait les producteurs d'équipements numériques. Dans le cas des fabricants d'équipements, il conviendrait par conséquent de considérer que le fait que ceux-ci aient bénéficié d'une hausse des ventes en raison de la mesure peut être entendu comme un effet secondaire mécanique. En règle générale, toute aide d'État est assortie d'un effet de percolation sur les fournisseurs du bénéficiaire de l'aide d'État, ce qui n'implique toutefois pas nécessairement un avantage sélectif pour eux. L'aide n'était pas destinée aux fournisseurs d'équipements de télécommunication, de sorte qu'ils n'ont pas bénéficié d'un effet indirect recherché.

(123) Les radiodiffuseurs. L'Espagne a suffisamment démontré que les radiodiffuseurs terrestres n'avaient obtenu aucun avantage à l'occasion de l'extension de la couverture. Contrairement à la zone I, les radiodiffuseurs ont refusé de payer pour la numérisation dans la zone II, car ils n'allaient en tirer aucun revenu supplémentaire. Partant, au vu du faible nombre de personnes concernées par l'extension dans la zone II, qui ne semblent pas être la cible commerciale des annonceurs, les radiodiffuseurs n'ont pas pu augmenter significativement les tarifs de publicité. Par conséquent, les radiodiffuseurs terrestres ne sont pas les bénéficiaires indirects de la mesure en cause.

5.2.1.3. Sélectivité

(124) L'avantage que procure la mesure aux opérateurs de réseau et aux radiodiffuseurs est sélectif puisqu'il ne concerne que les entreprises actives sur le marché de la plateforme terrestre. D'autre part, la sélection des opérateurs de réseau chargés d'étendre la couverture ne s'est pas faite sur la base d'un appel d'offres, mais d'une procédure particulière établie par le décret 347/2008 et qui prévoyait que les autorités choisissent les opérateurs de réseau. Partant, indépendamment de la question de savoir si le cadre législatif au niveau central excluait du champ d'application de l'aide les technologies autres que la technologie terrestre, sa mise en œuvre par la communauté autonome de Castille-La Manche ne concernait que des opérateurs de réseau précis.

5.2.1.4. Distorsion de concurrence

Opérateurs de réseau

(125) En octroyant directement le financement aux opérateurs de réseau terrestre, TelecomCLM et Abertis, les autorités espagnoles ont opéré une discrimination envers les autres opérateurs de réseau terrestre qui auraient pu fournir ces services. Une procédure d'appel d'offres aurait permis de déterminer si d'autres opérateurs existants, comme Radiodifusión, réunissaient les conditions requises pour fournir des services de radiodiffusion à des radiodiffuseurs régionaux et nationaux dans la zone II de Castille-La Manche. N'ayant pas été informés de la mesure ni invités à soumettre une offre, ces opérateurs n'ont pas été à même de défendre leurs propositions devant la Junta. Partant, la sélection directe des bénéficiaires a entraîné l'exclusion de tout autre concurrent potentiel proposant la technologie terrestre.

(126) Lorsque les municipalités ont modernisé leur propre réseau, il est parfois arrivé qu'elles prennent directement contact avec TelecomCLM ou Abertis. En pareil cas, les autres opérateurs de télécommunications ont été privés de la possibilité de présenter une offre. Comme il est indiqué aux considérants 39 et 40, d'autres municipalités ont publié une brève annonce à leur tableau d'affichage. Ces annonces signalaient la sélection d'un opérateur de réseau de télécommunications en vue de numériser le centre émetteur de la municipalité, conformément au décret 347/2008. L'opérateur intéressé devait présenter un rapport technique et pouvait obtenir les spécifications techniques auprès du secrétariat de la mairie. Cependant, la publication au tableau d'affichage ne respecte pas la neutralité technologique puisque les annonces mentionnent uniquement la modernisation des centres émetteurs terrestres déjà existants. D'autre part, bien que les annonces permettent à n'importe quel opérateur de télécommunications inscrit au registre de la CMT de présenter une offre, elles ne peuvent être considérées comme équivalentes à un appel d'offres public. La publication au tableau d'affichage n'offre pas la même visibilité qu'un appel d'offres publié dans un journal officiel. Par ailleurs, dans la plupart des cas, contrairement à d'autres entreprises, TelecomCLM et Abertis ont été expressément informées à l'avance de la procédure et elles pouvaient ainsi soumettre une offre (63). En définitive, dans toutes les municipalités où ces annonces ont été publiées, TelecomCLM ou Abertis ont été sélectionnées.

(127) Les autorités espagnoles et Abertis soutiennent que la TNT et la technologie satellitaire sont deux marchés différents. La TNT est la plateforme principale pour la télévision terrestre en clair, tandis que le nombre d'opérateurs sur le marché national est déterminé par le nombre de licences accordées par le gouvernement espagnol. Les chaînes de télévision terrestre en clair sont financées par la publicité. Quant à la télévision par satellite, il est possible d'accéder à un grand nombre de chaînes sur la seule plateforme de télévision payante en Espagne, dont Astra est l'opérateur de réseau. Ces chaînes sont financées grâce à des abonnements, en général pour un bouquet de chaînes. Les autorités espagnoles soulignent par ailleurs qu'en Espagne, le coût de la distribution via satellite pour les radiodiffuseurs est beaucoup plus élevé que celui de la radiodiffusion terrestre, de sorte que les radiodiffuseurs en clair, y compris les radiodiffuseurs régionaux et locaux, ne souhaitent pas migrer vers cette plateforme.

(128) Pour diverses raisons mentionnées dans la décision, force est de conclure que les plateformes terrestre et satellitaire sont présentes sur le même marché.

(129) Premièrement, en 2008, Astra a participé à l'appel d'offres portant sur l'extension de la couverture de télévision numérique en Cantabrie (qu'elle a remporté). En 2008, elle a assisté à plusieurs réunions avec les communautés autonomes, au cours desquelles elle a présenté son offre d'émettre les chaînes de télévision numérique qui étaient jusqu'alors émises via la plateforme terrestre. Bien que les autorités aient ultérieurement résilié le contrat avec la Cantabrie, l'intérêt de l'opérateur de satellite pour la fourniture de services concurrents de la plateforme terrestre semble indiquer que les opérateurs de satellite fournissent des services similaires.

(130) Deuxièmement, plusieurs chaînes publiques et privées distribuées via la plateforme terrestre sont également émises via les plateformes satellitaires, celle d'Astra comprise (64). Troisièmement, certaines chaînes régionales peuvent ou pouvaient être disponibles jusqu'à récemment via la plateforme satellitaire, ce qui est en contradiction avec l'affirmation selon laquelle les radiodiffuseurs régionaux ne sont pas intéressés par la technologie satellitaire.

(131) Quatrièmement, certains radiodiffuseurs ont déclaré préférer la transmission terrestre, parce qu'ils ont acheté les droits pour émettre des contenus exclusivement pour la plateforme terrestre. Cela ne signifie toutefois pas qu'il existe des marchés distincts pour les transmissions terrestre et satellitaire. De même qu'ils ont acheté les droits pour la plateforme terrestre, ils pourraient, le cas échéant, en faire de même pour la plateforme satellitaire. En outre, si une plateforme satellitaire est sélectionnée au moyen d'un appel d'offres public, les radiodiffuseurs pourraient se voir imposer une «obligation d'acheminement». Cette «obligation» a été imposée aux radiodiffuseurs de la zone III, lorsque la plateforme satellitaire a été sélectionnée.

(132) Finalement, d'après des données de mai 2010 (65), la couverture de la TNT en Espagne atteint 98,85 % de la population, tandis que 93,5 % seulement des foyers regardent la télévision via la plateforme terrestre. Cela signifie que 5 % des foyers disposent d'un accès à la TNT mais préfèrent ne pas l'utiliser, étant donné que la plupart d'entre eux sont abonnés à la télévision payante via satellite.

(133) Pour conclure, compte tenu que les plateformes de radiodiffusion satellitaire et terrestre sont concurrentes, la mesure destinée au déploiement, à l'exploitation et à la maintenance de la TNT dans la zone II fausse le jeu de la concurrence entre les deux plateformes.

(134) Enfin, il convient de signaler que d'autres plateformes, et notamment la télévision sur l'internet, sont désavantagées par la mesure. Même si le haut débit n'est pas encore disponible dans toute la zone II, il est fort probable que sa couverture soit étendue de manière significative à l'avenir. Il est possible qu'un mélange de technologies ait été plus efficace pour réaliser la couverture de la zone II. En pareil cas, ces autres plateformes auraient pu contribuer à l'objectif et bénéficier de la mesure d'aide.

5.2.1.5. Effet sur les échanges

(135) La mesure affecte les échanges entre États membres. Selon la jurisprudence des juridictions européennes, lorsqu'une «aide financière accordée par un État ou au moyen de ressources d'État renforce la position de certaines entreprises par rapport à d'autres entreprises concurrentes dans les échanges entre États membres, ces derniers doivent être considérés comme influencés par l'aide (66)».

(136) Les opérateurs de réseau interviennent dans un secteur où des échanges entre États membres existent. Abertis fait partie d'un groupe international d'entreprises, de même qu'un des plaignants, Astra. Établie dans un autre État membre (Luxembourg), Astra aurait participé à l'appel d'offres pour la fourniture d'un réseau numérique dans la communauté autonome de Castille-La Manche si une procédure technologiquement neutre avait été organisée. La mesure affecte par conséquent les échanges entre États membres.

5.2.2. Conclusions relatives à l'existence d'une aide

(137) Au vu des arguments qui précèdent, la Commission estime que la mesure remplit les conditions prévues à l'article 107, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Dans ces circonstances, la mesure en cause doit être considérée comme une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

5.3. ÉVALUATION DE LA COMPATIBILITÉ

(138) La Commission soutient activement le passage de la radiodiffusion analogique à la radiodiffusion numérique. Les avantages du passage au numérique ont été détaillés dans le plan d'action eEurope 2005 et dans les deux communications concernant la transition de la radiodiffusion analogique à la radiodiffusion numérique (67). La Commission reconnaît également que le passage à la technologie numérique pourrait enregistrer des retards s'il était laissé au jeu des forces de marché.

(139) Les États membres peuvent recourir aux aides en vue de pallier une défaillance spécifique du marché ou de garantir la cohésion sociale ou régionale (68). Dans ces cas, il convient cependant de prouver à chaque fois que les aides envisagées sont le moyen approprié pour résoudre le problème, qu'elles se limitent au strict minimum et qu'elles ne faussent pas à l'excès la concurrence. Dans le même esprit, la communication (69) concernant la transition établit que dans le domaine particulier de la numérisation, l'intervention publique doit être justifiée, dès lors que deux conditions sont réunies: la présence d'intérêts généraux et l'existence d'une défaillance du marché, ou ce qui revient au même, lorsque les forces du marché ne suffisent pas à assurer le bien-être collectif. Elle précise également qu'en tout état de cause, l'intervention publique doit être étayée par une analyse objective du marché.

(140) La communication concernant la transition indique également que la transition vers la radiodiffusion numérique constitue un grand défi pour les entreprises, qu'il faut relever en respectant les lois du marché. En principe, chaque réseau doit lutter avec ses propres armes. Afin de préserver ce principe, chaque intervention publique s'efforcera d'être neutre sur le plan technologique. Les seules exceptions à ce principe sont les interventions dont la finalité est de corriger les carences du marché ou de supprimer une distorsion, tout en constituant un moyen nécessaire, approprié et proportionné pour remédier à ce problème.

(141) Si on laissait le marché suivre son cours, il existerait, compte tenu de la situation sociale défavorable, un risque que les couches de la population ne puissent pas toutes bénéficier des avantages de la télévision numérique. Eu égard à ce problème de la cohésion sociale, il est possible que les États membres souhaitent faire en sorte que tous les citoyens aient accès à la télévision numérique, après la fin de la télévision analogique. Compte tenu que le passage au numérique a un coût pour les consommateurs et qu'il exige un changement d'habitudes, les États membres pourraient vouloir aider en particulier les groupes défavorisés de la société, comme les personnes âgées, les ménages à faible revenu ou les habitants des régions périphériques.

(142) Dans plusieurs décisions concernant les aides d'État, qui se fondent sur les communications concernant la transition vers la technologie numérique, la Commission a appliqué les règles sur les aides d'État dans ce secteur (70). Les États membres ont plusieurs possibilités pour accorder un financement public à la conversion, afin que toutes les zones géographiques continuent de bénéficier de la couverture de télévision appropriée. Ils peuvent par exemple financer le déploiement d'un réseau de transmission dans des zones où la couverture télévisuelle serait insuffisante (71). Toutefois, ce financement ne peut être accordé que s'il ne fausse pas indûment la concurrence entre les technologies ou les entreprises, et s'il se limite au minimum nécessaire.

5.3.1. Bases juridiques pour évaluer la compatibilité de la mesure envisagée

(143) Les autorités espagnoles ont invoqué l'article 107, paragraphe 3, point c), et l'article 106, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, pour justifier la mesure dans le cas où il apparaîtrait qu'elle constitue une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. La Commission évalue ci-après la compatibilité de la mesure au regard de ces dispositions et des considérations générales préalablement exposées.

5.3.2. Article 107, paragraphe 3, point c), du traité du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne

(144) Pour que l'aide soit compatible avec les dispositions de l'article 107, paragraphe 3, point c), du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, la Commission étudie les effets positifs et négatifs de l'aide. Dans le cadre de l'application de ce critère de mise en balance, la Commission se pose les questions suivantes: 1) l'aide vise-t-elle un objectif d'intérêt com