RAPPORT SPÉCIAL N° 1/96 relatif aux programmes MED accompagné des réponses de la Commission (96/C 240/01)

(présenté en vertu de l`article 188 C, paragraphe 4, deuxième alinéa du traité CE)

TABLE DES MATIÈRES

Points Page

INTRODUCTION... 1-24 3

Historique... 1-4 3

Présentation des programmes MED... 5-18 3

La diversité des programmes... -18 3

Moyens mis en oeuvre... 19-20 4

Un cadre légal rénové et des moyens budgétaires renforcés... 19-20 4

Démarche et objectifs de la Cour... 21-24 5

SYSTÈME GLOBAL DE GESTION DES PROGRAMMES... 25-84 5

Présentation générale... 25-38 6

L`ARTM... 25-27 6

Son mécanisme... 28-38 6

Instruction des demandes... 28-30 6

Préparation et structure des décisions de financement... 31-38 6

Analyse du système et de son fonctionnement... 39-84 7

Observations relatives à la délégation de compétences... 39-57 7

Base juridique... 417

Autorité compétente... 42-43 8

Conditions de la délégation... 44-45 8

Règles d`attribution des marchés publics... 46-49 8

Confusions d`intérêts... 50-57 9

Observations budgétaires et financières relatives à la mise en oeuvre des programmes... 58-80 10

Taux d`exécution budgétaire... 58-60 10

Coût de gestion du système... 61 10

Contrôle des données financières de l`ARTM... 62-63 10

Régularité au regard des principes budgétaires... 64-70 10

Dépenses administratives couvertes par des crédits opérationnels... 64-65 10

Infractions au principe budgétaire de l`universalité... 66-70 11

Présentation erronée des comptes de la Communauté... 71-72 11

Utilisation des réserves... 73-74 11

Arrêté des comptes... 75-76 12

Défense des droits patrimoniaux de la Commission... 77-80 12

Observations relatives à la sélection des demandes... 81-84 12

Installation des comités... 81 12

Procédure de sélection des membres... 82 12

Identification des besoins... 83-84 12

MISE EN OEUVRE DES PROJETS... 85-130 13

Introduction... 85-86 13

Résultats des contrôles au siège des réseaux... 87-115 13

Constatations de nature financière et comptable... 87-96 13

Inéligibilité de certaines dépenses... 97-104 14

Remboursement des dépenses de personnel... 98-100 15

Absence de pièces justificatives... 101 15

Autres anomalies identifiées... 102-104 15

Constatations relatives à la bonne gestion financière... 105-108 16

Appel à la concurrence... 105 16

Montants des per diem et des rémunérations accessoires... 106-108 16

Viabilité des réseaux... 109 16

Impact des projets... 110-115 16

Causes ayant conduit à cette situation... 116-130 17

La faiblesse dans la conception des programmes... 117-123 17

Volume des financements... 121-122 18

Cadre annuel... 123 18

Les instruments de gestion... 124-128 18

Inapplicabilité d`importantes clauses du contrat... 124-127 18

Faiblesse du système de contrôle financier... 128 18

Les limites du suivi des BAT... 129-130 18

CONCLUSIONS... 131-137 19

RECOMMANDATIONS... 138-144 19

ANNEXES... 21

Réponses de la Commission... 27

INTRODUCTION

Résumé

Les programmes MED consistent en une série d`actions de coopération décentralisée entreprises par des organisations publiques ou privées des pays de l`Union européenne et du pourtour méditerranéen, qui se sont constituées en réseaux. Les secteurs concernés sont l`administration locale (MED-Urbs), l`enseignement supérieur (MED-Campus), les médias (MED-Média), la recherche (MED-Avicenne) et les entreprises (MED-Invest). Ces programmes ont pour objectif principal la promotion du partenariat et le transfert de connaissances et d`expérience entre les organisations communautaires et les pays méditerranéens. De 1992 - début de la mise en oeuvre des programmes - à 1994, les crédits budgétaires affectés à ces actions par la Communauté se sont élevés à 75,8 Mio ECU. Le contrôle de ces programmes par la Cour a révélé de graves irrégularités et des manquements concernant la gestion. Ces constatations ont été immédiatement signalées à la Commission, qui a informé la Cour qu`elle prenait des mesures correctrices.

Si l`on veut assurer le succès à long terme de la coopération décentralisée, il est essentiel que les modalités de sa mise en oeuvre soient élaborées de manière tout à fait régulière, et que soient assurés parallèlement une gestion et un contrôle appropriés des fonds communautaires. La Commission doit veiller à fournir des ressources, notamment humaines, suffisantes pour superviser la mise en oeuvre des programmes en cause.

Historique

1. Les aides de l'Union européenne aux pays tiers méditerranéens (PTM) s'inscrivent désormais dans une démarche d`ensemble baptisée politique méditerranéenne rénovée (PMR). Les objectifs globaux de celle-ci visent, sur le plan économique, à favoriser l`émergence d`une zone de prospérité autour de la Méditerranée et, sur le plan politique, à renforcer le processus démocratique et d`intégration régionale des PTM.

2. La Cour a entrepris d`examiner la gestion des moyens budgétaires attribués aux trois grands volets de la PMR à savoir le financement:

a) des mesures d`accompagnement au processus d`ajustement structurel engagé par les PTM;

b) des aides à caractère multilatéral;

c) des troisi`eme et quatri`eme protocoles financiers.

3. Le chapitre 11 du rapport annuel de la Cour sur l`exercice 1994 traite du premier volet de la PMR et un prochain rapport sera consacré à la mise en oeuvre des protocoles financiers. Le volet examiné dans le présent rapport traite exclusivement des programmes MED qui constituent l`un des aspects des aides multilatérales.

4. Dès le début de l`audit des programmes MED, les contrôleurs de la Cour se sont aperçus que des irrégularités et des insuffisances non négligeables affectaient la gestion financière au niveau de leur mise en oeuvre. La Cour a donc centré ses efforts sur les domaines où des faiblesses avaient été constatées. Elle a également décidé que ses constatations méritaient de faire l`objet d`un rapport spécial.

Présentation des programmes MED

5. Les programmes MED répondent à la volonté de la Communauté de développer une coopération multilatérale avec et entre les PTM. Ils sont nés de l`inadaptation des protocoles financiers, conventions bilatérales de nature interétatique, pour mener à bien une telle politique.

6. Les programmes MED ont été conçus comme devant permettre de contourner ces obstacles en développant une coopération décentralisée à partir d`instruments nouveaux. Ils consistent à confier à des partenaires des deux bords de la Méditerranée qui se constituent en réseaux de 4 à 8 membres, la réalisation d'un projet conçu par eux-mêmes. Ces partenaires sont, selon les programmes (voir points 7-18), des collectivités territoriales, des universités, des entreprises, des professionnels des médias ou des centres de recherche. La Commission apporte aux réseaux le complément financier et l'aide technique nécessaire dont ils ont besoin pour mener à bien leur projet.

La diversité des programmes

7. Les programmes MED comprenaient, jusqu`en 1994, MED-Urbs, MED-Campus, MED-Média, MED-Invest et MED-Avicenne. En 1995 s`est ajouté un sixième programme, MED-Migration (un sous-thème de MED-Urbs). Parallèlement, les mêmes concepts et systèmes de gestion ont été mis en place en faveur du processus de paix au Moyen-Orient avec la création des programmes Peace.

MED-Urbs

8. Les objectifs de ce programme sont divers et complémentaires. Ils visent à contribuer à l`amélioration du cadre de vie des populations urbaines, au renforcement et à la généralisation des pratiques démocratiques à l`échelon local, à la création et au développement des processus de coopération décentralisés entre collectivités locales des différents PTM mais également entre celles-ci et leurs homologues de l`Union européenne.

9. Les ressources budgétaires consacrées aux programmes MED-Urbs, entre 1992 et 1994, ont représenté un volume budgétaire de 22,3 Mio ECU en crédits d`engagement. Les projets ainsi financés ont intéressé 17 pays et associé 170 collectivités locales dont 104 de l`Union européenne et 66 des PTM.

10. Ces projets couvrent des domaines aussi variés que l`environnement, la planification urbaine, la gestion municipale, la gestion des ressources humaines, le développement économique, les transports urbains, la fiscalité locale et la démocratie locale.

MED-Campus

11. MED-Campus soutient des projets de coopération décentralisée gérés par des réseaux d`universités du nord et du sud de la Méditerranée. Ces réseaux constituent des filières opérationnelles permettant des échanges d`expérience et le transfert de technologies et de savoir-faire.

12. Les 142 projets financés par ces programmes, au cours de la période de référence, ont concerné des actions de formation dans les domaines de l`environnement, de l`économie du développement, de la culture et de la gestion. Le montant de l`aide communautaire s`est élevé à 23,3 Mio ECU en crédits d`engagement.

MED-Média

13. MED-Média se propose de créer des réseaux de médias de haut niveau, afin d`encourager la coopération entre les professionnels des deux rives de la Méditerranée.

14. Ces programmes ont débuté en 1994. La Commission a pris en leur faveur deux décisions de financement pour un montant cumulé de 11,1 Mio ECU à partir desquelles une soixantaine de projets ont été subventionnés. Ils s`articulent autour de quatre volets: formation, échanges de programmes, coproduction, séminaires et ateliers.

MED-Invest

15. Doté d`un budget de 10 Mio ECU, le programme MED-Invest se propose de promouvoir dans les PTM un environnement favorable aux petites et moyennes entreprises et à l`accroissement de leur capacité concurrentielle. Ce programme s`articule autour des deux volets développés ci-dessous.

16. Le volet A consiste en la mise à disposition des PTM des instruments et programmes communautaires déjà existants et créés, au départ, en faveur des petites et moyennes entreprises européennes. Schématiquement, ces instruments consistent à faciliter l`échange d`informations et les contacts entre des partenaires potentiels. Ils peuvent prendre la forme de rencontres, dénommées «Europartenariat» lorsqu`elles se tiennent dans un pays de la Communauté et «Med-Partenariat» lorsqu`elles ont lieu dans un PTM ou bien encore «Med-Intreprise» lorsqu`elles revêtent une moindre ampleur. Ils peuvent également consister en la création de réseaux d`intermédiaires (BC-Net) ou de Bureaux de Rapprochement des Entreprises (BRE) dans le but d`identifier des partenaires potentiels. C`est ainsi que, depuis le lancement du programme MED-Invest, quatre Euro-Partenariat, deux Med-Partenariat, 11 Med-Intreprise et deux BRE/BC-net ont été financés.

17. Le volet B, contrairement aux autres programmes MED, ne consiste pas en l`attribution d`une subvention à un réseau bénéficiaire, mais en la rétribution d`un tiers pour l`assistance technique qu`il apporte à la réalisation d`un projet préalablement défini par la Commission elle-même. Les domaines couverts par ce volet englobent la création de sociétés financières spécialisées et de sociétés de gestion à l`exportation, la mise en place de centres de services et d`agences de développement et, enfin, des actions d`appui à la création d`entreprises. La mise en oeuvre de ce volet a connu un retard important puisque, entre l`adoption de la décision de financement par la Commission en septembre 1992 et le 31 décembre 1994, trois opérations seulement ont été financées pour un montant cumulé de 1,3 Mio ECU.

MED-Avicenne

18. MED-Avicenne constitue un volet du programme de recherche Avicenne (1). Ce programme a enregistré un nombre de demandes tel que les crédits disponibles sur la ligne B 7-5 0 3 5 prévue à cet effet se sont, en 1993, révélés insuffisants. 9 Mio ECU ont alors été prélevés sur la ligne B 7-4 0 8 0 pour financer 15 projets supplémentaires dans lesquels participaient des partenaires des PTM et qui on été regroupés dans une enveloppe commune baptisée MED-Avicenne.

Moyens mis en oeuvre

Un cadre légal rénové et des moyens budgétaires renforcés

19. Le 29 juin 1992, le Conseil a adopté le règlement (CEE) n° 1762/92 qui couvre la gestion des protocoles financiers avec les PTM et le règlement (CEE) n° 1763/92 (2) qui encadre particulièrement la coopération multilatérale avec les PTM. Ce dernier texte indique les moyens financiers, 230 Mio ECU, que le législateur souhaite voir consacrer aux aides multilatérales et fixe des objectifs spécifiques tels que la protection de l`environnement, les mesures d`intérêt régional et les projets favorisant l`intégration régionale.

20. Comme le montre l`annexe 1, les prévisions financières de la Commission pour la période concernée s`éloignent sensiblement du texte du règlement. La lecture comparative de ces deux documents fait notamment ressortir:

a) une augmentation sensible des moyens affectés dans le cadre de la procédure budgétaire, 309,9 Mio ECU au lieu de 230 Mio ECU;

b) une réduction des mesures en faveur de la coopération régionale, 64,1 Mio ECU au lieu des 85-90 Mio ECU indiqués;

c) une affectation de 115,6 Mio ECU à la coopération décentralisée, c`est-à-dire aux programmes MED.

Démarche et objectifs de la Cour

21. La Cour, compte tenu du double niveau de gestion, celui des programmes et celui des réseaux, a, tout d'abord, procédé à l`analyse du système mis en place pour exécuter les décisions de financement relatives aux programmes MED. Elle a, ensuite, évalué la qualité des instruments créés par l'Agence pour les Réseaux transméditerranéens (ARTM), à laquelle a été confiée la gestion administrative et financière des programmes et par les différents Bureaux d`assistance technique (BAT) chargés de leur suivi, afin d'apprécier dans quelle mesure ils ont permis à la Commission de s'assurer de la bonne utilisation des deniers communautaires.

22. En raison des faiblesses constatées dès l`examen du système et des instruments de gestion, la Cour a procédé à l`examen sur pièces et sur place, au siège des coordinateurs des réseaux, d`un échantillon représentatif d`une trentaine de projets. Ces derniers contrôles ont permis d`évaluer la gestion globale du réseau, l`éligibilité des dépenses déclarées, les résultats enregistrés. Ils ont également servi à apprécier l`assistance apportée aux réseaux.

23. La Cour a détecté des irrégularités et des insuffisances importantes en matière de gestion financière tant au niveau de l`élaboration que de la mise en oeuvre des programmes MED. Ces irrégularités et ces insuffisances ont été portées à l`attention de la Commission dans les plus brefs délais, étant donné la nécessité de prendre sans tarder des mesures visant à corriger la situation inacceptable qui avait été constatée. À la suite des entretiens qu`elle a eus avec le Commissaire et les services de la Commission compétents en la matière, la Cour a été informée, à la fin du mois de novembre 1995, d`un certain nombre de mesures que la Commission se proposait de prendre (voir point 57).

24. Les critiques formulées dans le présent rapport ne visent pas la coopération décentralisée proprement dite, mais plutôt la manière peu satisfaisante dont elle a été mise en oeuvre. Il importe cependant de remédier aux insuffisances détectées si l`on veut éviter que l`idée même ne soit remise en cause.

SYSTÈME GLOBAL DE GESTION DES PROGRAMMES

Résumé

Constatant que l`insuffisance de ses ressources propres ne lui permettait pas de gérer elle-même les programmes MED, la Commission a sous-traité la gestion administrative et financière de ces derniers à l`ARTM, une association sans but lucratif spécialement créée à cette fin à l`initiative de la Commission. S`agissant des opérations de suivi technique, des contrats ont été passés avec des bureaux d`assistance technique (généralement des cabinets de consultants). La manière dont cela a été fait et dont le système de gestion a ensuite fonctionné s`est traduite par un nombre élevé d`irrégularités et d`insuffisances importantes en matière de gestion financière:

- les pouvoirs dévolus à l`ARTM équivalent en fait à une délégation de compétences de la Commission à un tiers: abstraction faite de l`absence possible de fondement juridique dans le cas présent, une telle délégation nécessite l`adoption d`une décision de principe qui ne peut être prise que par la Commission elle-même. Or, une telle décision n`existe pas,

- il y a eu un recours excessif aux contrats de gré à gré, sans appels à la concurrence en bonne et due forme,

- les conditions d`attribution des contrats, ainsi que la participation des mêmes cabinets de consultants à la conception des programmes, à l`élaboration des propositions de financement, à la gestion de l`ARTM et au suivi technique des programmes ont créé une situation caractérisée par de graves confusions d`intérêts, préjudiciables à la bonne gestion des fonds communautaires,

- les ressources et les procédures prévues par la Commission pour assurer le suivi de la mise en oeuvre des programmes MED et le contrôle de leur gestion décentralisée n`étaient pas appropriées: après avoir constaté l`existence des graves confusions d`intérêts mentionnées ci-dessus, la Commission a longtemps été incapable de trouver des solutions,

- des insuffisances non négligeables ont été constatées en matière de gestion financière des programmes, tant au niveau de la Commission qu`à celui de l`ARTM.

Présentation générale

L`ARTM

25. Dès le départ, la Commission a constaté l'incapacité dans laquelle elle se trouvait, tant en raison de la faiblesse des effectifs mis à sa disposition que des contraintes imposées par le règlement financier, de gérer directement des programmes dont la mise en oeuvre ne manquerait pas d'entraîner une multitude d'actes de gestion.

26. La gestion de ce nouvel instrument a été articulée autour de deux éléments centraux, la sous-traitance à des organismes privés de la gestion de ces programmes et la séparation des fonctions administratives et financières de celles relatives au suivi technique. Les premières ont été confiées à l`ARTM. Les secondes ont été attribuées à un BAT différent, pour chacun des programmes. L'idée, à la base de cette division des tâches, était de permettre à la Commission de recueillir des informations en provenance de sources différentes afin de permettre leur recoupement.

27. L`ARTM est une association internationale de droit belge, à but non lucratif (1). Elle a été créée à l'initiative de la Commission qui, au demeurant, a assumé l'intégralité du coût de sa création. De ce fait, les décisions que cette association est amenée à prendre devraient, en principe, être étroitement contrôlées par la Commission. En outre, exception faite de la cotisation symbolique des membres de l'association, 1 000 FB par an, les ressources de l'ARTM proviennent exclusivement des contrats que lui accorde la Commission.

Son mécanisme

Instruction des demandes

28. La mise en oeuvre des programmes démarre par la publication au Journal officiel des Communautés européennes d'un appel à propositions. Les réseaux qui désirent obtenir un financement communautaire introduisent leurs demandes qui sont ensuite centralisées par le BAT compétent. Celui-ci vérifie le respect des conditions d'éligibilité à la subvention communautaire, telles que le domaine couvert par le projet soumis, l`origine et le nombre des partenaires du réseau.

29. Ce travail accompli, la Commission réunit un comité de sélection (2) qui se prononce sur la qualité des soumissions. Dès la deuxième année d`un programme, le comité compétent, avant de prendre en considération les demandes émanant des nouveaux réseaux, examine, en premier lieu, celles introduites par les réseaux ayant déjà bénéficié d`un premier financement et qui souhaitent que l'aide communautaire soit reconduite pour une phase de consolidation.

30. À l'issue de ces travaux, le comité compétent dresse deux listes qui contiennent l`identification des projets et des coordinateurs des réseaux et fixent le montant du cofinancement communautaire octroyé à chacun. La première liste concerne les réseaux considérés comme prioritaires. La seconde constitue une réserve des réseaux susceptibles d`obtenir un financement dans le cas où des désistements interviendraient dans la première. Sur la base de ces documents, les services de la Commission préparent la proposition de financement soumise pour avis au comité MED (3).

Préparation et structure des décisions de financement

31. Sur avis favorable du comité MED, la Commission adopte une décision de financement approuvant le programme concerné. Cette décision, outre les financements au bénéfice des réseaux, prévoit une réserve financière pour couvrir les opérations qui s`avéreraient nécessaires à la bonne mise en oeuvre du programme. Certaines décisions incluent également les rémunérations de l'ARTM et des BAT alors que, dans d'autres cas, ces rémunérations sont, partiellement ou totalement, réglées directement par la Commission à partir d`un engagement global.

32. La DG I/B prépare une proposition d'engagement global pour un chiffre correspondant à celui arrêté dans la décision de financement. Une fois la proposition d'engagement approuvée, un paiement correspondant à une première tranche de 40 % du montant engagé est versé à l`ARTM sur présentation d`une garantie bancaire. C`est à partir de cet instant qu`intervient ce qui fait l`originalité du système élaboré pour la gestion administrative et financière des programmes MED.

33. L`ARTM dispose dès lors de larges pouvoirs de gestion qui vont de l`envoi des lettres de notification aux bénéficiaires, à la signature des contrats d`attribution des subventions en passant par la renégociation avec les soumissionnaires lorsque les montants de la subvention accordée diffèrent de ceux demandés. À travers, notamment, l`élaboration des rapports des projets qu`elle soumet au comité d`engagement (1), l`ARTM joue un rôle non négligeable dans l`appréciation de l`éligibilité des dépenses. Elle peut également prendre l`initiative de demander le remboursement de sommes qu`elle considère avoir indûment versées.

34. Il convient de souligner, en outre, que les contrats conclus lors de la mise en oeuvre des deux premiers programmes MED-Urbs et MED-Campus étaient exclusivement signés par l`ARTM, d`une part, et le représentant de l`entité pilote, d`autre part. Il en a été de même en ce qui concerne les contrats d`attribution pour l`assistance technique qui ont été conclus directement entre l`ARTM et les dirigeants des BAT. À partir de la deuxième série de programmes, ces documents ont également été signés par un fonctionnaire de la Commission.

35. Par contre, dès le départ, les sommes versées à l`ARTM étaient détenues sur un compte bancaire et les moyens de paiements devaient être cosignés par trois personnes, le directeur de l'ARTM et deux fonctionnaires du service ordonnateur.

36. Le contrat prévoit que le coordinateur d`un réseau doit délivrer à l'agence un rapport intermédiaire d'exécution, puis un rapport final. Ces deux documents se présentent en deux parties. L'une est purement descriptive, l'autre est constituée d`une série de tableaux financiers qualifiée par l`ARTM de comptes de gestion.

37. Le versement aux bénéficiaires des deuxième et troisième tranches dépend de l`approbation des rapports précités par le comité d'engagement du programme. Ce comité, composé des représentants de l'ARTM et du BAT, est présidé par l'administrateur de la Commission responsable du programme considéré. La décision prise dépend de l'avis donné par l'ARTM et le BAT à partir de l'examen de ces rapports. La première se prononce sur l'aspect financier du rapport alors que le second ne considère que les aspects techniques de ce document.

38. Le schéma élaboré par l'ARTM, joint `a l'annexe 2, donne une vision synoptique de l`ensemble du système mis en place.

Analyse du système et de son fonctionnement

Observations relatives à la délégation de compétences

39. Compte tenu de la nature et de l`étendue des pouvoirs conférés à l`ARTM, on se trouve en présence d`une véritable délégation de facto des compétences de la Commission à un organisme tiers et non de simples contrats de prestation de services. Or, cette délégation, abstraction faite des questions liées à la base juridique (voir point 41), a été mise en place sans que la Commission ne se soit prononcée par une décision de principe (voir point 42 et suivants). Les termes de cette délégation sont également critiquables, notamment en ce que les contrats restent flous sur la responsabilité de l`ARTM et de ses administrateurs et demeurent muets sur la propriété et la dévolution de son patrimoine en cas d`une éventuelle liquidation alors que la constitution de celui-ci a exclusivement été financée par la Commission. Par ailleurs, la Cour a relevé de graves irrégularités dans la gestion même de cette délégation (voir points 44 à 45).

40. Enfin, malgré plusieurs mises en garde, cette délégation de facto a été maintenue. C`est ainsi que, dans une note du 2 décembre 1992, le service juridique de la Commission, consulté par le service responsable pour la mise en oeuvre des programmes MED lui rappelait que: «les fonctions liées aux contrôles, ou impliquant l`exercice d`un pouvoir discrétionnaire au titre d`une véritable politique communautaire y inclus l`exécution budgétaire, ne peuvent être exercées que par des fonctionnaires ou, dans certaines circonstances, des agents temporaires» (2).

Base juridique

41. La base juridique sur laquelle s`appuie cette délégation n`est pas claire. Si l`article 105, paragraphe 3, premier alinéa du Règlement financier (RF), qui concerne la gestion des aides extérieures en général, prévoit la possibilité de déléguer la gestion «à un autre organisme», en revanche, l`article 6 paragraphe 1 du règlement (CEE) n° 1763/92 du Conseil qui couvre en particulier les programmes MED ne mentionne pas cette possibilité. Ce texte, tout en se référant explicitement à l`article 105 du RF, limite la faculté, pour la Commission, de déléguer ses compétences de gestion à la seule BEI en matière de bonifications d`intérêt et d`opérations sur capitaux à risque.

Autorité compétente

42. La décision de confier la gestion des programmes à un organisme extérieur est incontestablement une décision de principe, impliquant des choix importants sur la façon dont une politique doit être exécutée. Une telle décision ne peut être prise que par le collège des Commissaires (1) et doit nécessairement prévoir des dispositions précises sur les modalités de la délégation de compétences, notamment en matière de contrôle et de responsabilité du délégataire.

43. Dans sa réponse aux observations de la Cour, la Commission déclare que «l`arrangement [avec l`ARTM] découle des décisions de financement relatives aux programmes MED adoptées par la Commission». Ces décisions sont cependant insuffisantes et ne définissent pas les conditions dans lesquelles l`ARTM exerce les délégations de compétences de la Commission.

Conditions de la délégation

44. Enfin, la Cour de justice dans son arrêt Meroni contre Haute autorité, du 13 juin 1958, qui depuis fait jurisprudence en la matière, précise les conditions de la régularité d`une délégation de pouvoirs. L`une de ces conditions est qu`un pouvoir discrétionnaire ne saurait être délégué et que la délégation ne peut porter que sur un pouvoir d`exécution nettement délimité. Or, il a été constaté que l`utilisation par les comités d`engagement des réserves inscrites dans la décision de financement de la Commission a abouti à la modification de plusieurs décisions (voir points 73-74). On se trouve dès lors confronté à une irrégularité, soit parce que le comité d`engagement a outrepassé ses compétences, soit parce que la Commission a délégué un pouvoir discrétionnaire, celui de modifier une décision. Un tel pouvoir ne peut être qualifié comme un pouvoir d`exécution nettement défini.

45. Une autre condition posée par l`arrêt Meroni concerne le respect par l`autorité délégataire des mêmes règles que celles qui s`imposent à l`autorité délégante. La Commission devant exercer ses compétences dans la plus stricte indépendance (2), l'ARTM aurait dû faire de même. Cela n`a pas été le cas, la Cour ayant relevé des cas de confusions d'intérêts, dont le détail est donné aux points 50-57. Ces violations manifestes mettent en cause l'ensemble du système de délégation. En effet, la Commission, en tant qu'autorité délégante, reste responsable des actes pris par l'ARTM. `A ce titre, il lui incombait d'empêcher ces violations. Les moyens à cet effet lui étaient d'ailleurs fournis par la cosignature des contrats et des transferts bancaires établis par l'ARTM.

Règles d`attribution des marchés publics

46. L'ARTM a été créée et financée ex nihilo par la seule volonté de la Commission. Celle-ci a conclu, fin octobre 1992, un contrat de gré à gré avec un cabinet de consultants pour un montant de 54 000 ECU aux fins d'effectuer l'étude relative aux besoins organisationnels de la future agence. L'expert détaché par ce consultant est devenu par la suite le responsable opérationnel de l'ARTM.

47. La Commission a attribué la gestion administrative et financière des programmes MED à cette agence par des contrats de gré à gré de 1992 jusqu'à décembre 1993. En juillet 1994, l'ARTM a obtenu un nouveau contrat à la suite d`un appel d'offres. Le tableau joint `a l'annexe 3 donne le détail des montants concernés par ces contrats et des procédures suivies pour leur attribution. Une telle situation enfreint les règles d`attribution des marchés publics. Les appels à la concurrence n`ont été lancés par la Commission qu`à un moment où les conditions d'égalité entre les soumissionnaires étaient, sauf à entraîner un gaspillage de l'expérience acquise pendant les deux années précédentes, définitivement rompues. En plus, les programmes «frères» lancés ultérieurement dans le cadre du processus de paix au Proche-Orient ont également été confiés à l`ARTM par des contrats de gré à gré, de même que le suivi technique, par exemple celui d`un programme Peace, conclu de gré à gré avec FERE Consultants le 18 janvier 1995.

48. La Commission a justifié l'attribution des contrats de gré à gré [en dérogation à l`article 56 du RF (3)] au bénéfice de l'ARTM en invoquant l'inexistence sur le marché d'une entité possédant les qualifications requises. Les dossiers de la Commission ne contiennent cependant aucune trace permettant d'affirmer que le service gestionnaire a procédé à une recherche quelconque sur le marché pour s'en assurer. Le fait que plusieurs candidats aient soumissionné lorsque l'appel d'offres a été lancé en 1994 tendrait à démontrer que des entreprises possédant une telle qualification existaient déjà à l`époque. L`ARTM ne présentait pas de compétences particulières tant au niveau technique qu`au niveau de la gestion administrative et financière qui auraient pu justifier sans restriction l`imposition de son choix.

49. Jusqu'en décembre 1993, les contrats accordés aux BAT l'ont également été selon la procédure de gré à gré. Le tableau de l'annexe 3 montre pour la période considérée que, sur 12 contrats attribués, près de la moitié l'ont été sans mise en concurrence.

Confusions d`intérêts

50. Deux des quatre administrateurs de l'ARTM étaient, jusqu`au mois d`avril 1995, également les dirigeants des BAT (les cabinets FERE Consultants et Ismeri) chargés du suivi des programmes MED.

51. Ces mêmes BAT ont participé à la conception des programmes MED, y compris jusqu`au stade de la préparation des projets de propositions de financement, tâche qui incombe en propre aux services de la Commission (1). Pour effectuer ces travaux, FERE Consultants dans le cadre de la préparation des programmes MED-Urbs et du volet B du programme MED-Invest et Ismeri Europa dans celui de MED-Campus, ont respectivement obtenu 323 000 ECU et 199 960 ECU. Ces marchés ont également été attribués par entente directe.

52. Les conditions d'attribution des contrats, la participation des mêmes cabinets de consultants à la conception des programmes, à l'élaboration des propositions de financement, au Conseil d`administration de l'ARTM, au suivi des programmes ont entraîné une situation dans laquelle règne une confusion d'intérêts préjudiciable à la saine gestion des deniers communautaires et contraire à l'égalité de tous devant les marchés publics. Deux cas d`une particulière gravité doivent être relevés:

a) après approbation par le comité d`engagement, l`ARTM a signé (voir point 34) des contrats de gré à gré aux BAT dirigés par deux de ses administrateurs pour des montants respectifs de 547 750 ECU à l`un et de 748 900 ECU à l`autre. Il s`agit, dans le premier cas, d`un contrat du 14 décembre 1992 entre l`ARTM et FERE Consultants. Dans le deuxième cas, il s`agit d`un contrat du 21 décembre 1992 entre l`ARTM et Ismeri. Dans l`un et l`autre cas, les dirigeants signataires occupaient, au moment où ils signaient le contrat avec l`ARTM, deux des quatres postes d`administrateurs du Conseil d`administration de l`ARTM. Il faut également noter que les deux firmes bénéficiaires des contrats précités ont participé aux réunions des comités d`engagement qui ont approuvé lesdits contrats;

b) dans le cadre de la mise en oeuvre du programme MED-Invest, ces deux mêmes BAT se sont vu attribuer la réalisation de deux projets sans aucune procédure de mise en concurrence ou de sélection. Les rémunérations se sont élevées à 270 000 ECU dans un cas et à 405 000 ECU dans l`autre.

53. Les risques que de tels dérapages puissent survenir étaient inhérents à la logique même du système que la Commission envisageait de mettre en place et à la situation de ses différents intervenants. Dès la phase constitutive, l`évidence de ces risques était telle que cela aurait dû conduire la Commission à remettre en cause aussitôt le système envisagé.

54. L`attribution du suivi du programme MED-Urbs a donné lieu à un autre type de confusion d`intérêts. À la suite de l'appel d'offres, lancé au cours du premier semestre 1994, le Conseil des Communes et Régions d'Europe (CCRE) et les Cités Unies Développement (CUD) ont été chargés du suivi du programme MED-Urbs. Le statut juridique de ces deux organismes est celui d'une association à but non lucratif dont la création répond, entre autres, au souci de défendre les intérêts de ses membres. Leur attribuer, comme l`a fait la Commission, le suivi de la mise en oeuvre d'un programme qui se caractérise par l`octroi de subventions à des collectivités territoriales peut générer un conflit de loyauté entre celle que les CCRE/CUD doivent contractuellement à la Commission et celle statutaire qu'ils ont vis-à-vis de leurs mandants. Cette situation crée également le risque de voir se développer une attitude discriminatoire au détriment de collectivités territoriales qui n'adhèrent ni à l`une ni à l`autre de ces deux associations, a fortiori lorqu'elles appartiennent à d`autres organisations.

55. Par ailleurs, un BAT bénéficiaire d`un financement pour la réalisation d`un projet, au titre de la mise en oeuvre du volet B du programme MED-Invest, s`est vu attribuer le suivi de ce programme avant même que la Commission ne se soit prononcée sur le rapport d`exécution final qu`il avait soumis au titre de cette opération.

56. La Commission prenant enfin conscience du danger d`une telle situation a fini par demander la démission du Conseil d`administration de l`ARTM des dirigeants des BAT chargés du suivi. Les procès-verbaux des réunions du Conseil d'administration de l'agence montrent la résistance des intéressés à se plier aux demandes de la Commission. Il aura fallu plus d`un an et demi pour qu`ils finissent par s`y résoudre et dans des conditions pour le moins critiquables. C`est ainsi que la lecture du procès-verbal de l`Assemblée générale du 11 octobre 1994 montre que les deux administrateurs concernés «démissionneraient de leur mandat au cas où respectivement:

- FERE Consultants serait choisi par la Commission européenne pour assurer l`assistance technique du programme MED-Invest,

- Ismeri Europa serait renouvelé comme Bureau d`assistance technique pour le programme MED-Campus».

Ces deux dirigeants demandaient en outre de pouvoir proposer pour leur remplacement un candidat de leur choix en cas de démission. L`ensemble de ces conditions ayant été remplies, ces deux administrateurs ont démissionné du Conseil d`administration de l`ARTM en avril 1995.

57. Étant donné la gravité de ces constatations, la Cour en a immédiatement informé la Commission, afin que celle-ci puisse prendre les mesures nécessaires et examiner notamment la nécessité éventuelle d`engager des poursuites contre les responsables. À la fin du mois de novembre 1995, les services responsables au niveau de la Commission ont informé la Cour qu`ils avaient l`intention, d'une part, de ne pas renouveler les contrats signés avec l`ARTM à leur échéance en janvier 1996 et, d`autre part, de liquider l`ARTM. Ils envisageaient également de ne pas renouveler les contrats signés avec les BAT et d`ouvrir une enquête afin d`établir les responsabilités et d`examiner, en coopération avec le service juridique de la Commission, s`il convenait d`engager des poursuites.

Observations budgétaires et financières relatives à la mise en oeuvre des programmes

Taux d`exécution budgétaire

58. L`analyse de l`utilisation des crédits de la ligne budgétaire B 7-4 0 8 0, traduction budgétaire du règlement (CEE) n° 1763/92, montre que, au 31 décembre 1994, un montant total de 169,7 Mio ECU a été engagé sur la base desquels 62,4 Mio ECU ont été payés.

59. Sur ces montants, les engagements correspondant à la mise en oeuvre des programmes MED ont été de 75,8 Mio ECU, dont 23,9 Mio ECU ont été engagés en décembre 1994. Sur ces engagements, 40,2 Mio ECU ont été payés au total par la Commission (39,2 Mio ECU à l`ARTM et 1,0 Mio ECU versés directement à des BAT et à des experts).

60. L`annexe 4 présente une analyse détaillée concernant les fonds disponibles et leur utilisation, qui montre que, sur les 40,9 Mio ECU disponibles au total, 33,3 Mio ECU ont été déboursés, les crédits inutilisés atteignant donc 7,6 Mio ECU au 31 décembre 1994. Ce montant, qui correspond à quelque 20 % des paiements effectués par la Commission en faveur de l`ARTM, était largement supérieur aux besoins de trésorerie des programmes.

Coûts de gestion du système

61. Il ressort également de l`annexe 4 que 26,9 Mio ECU seulement (80,8 %) sur les 33,3 Mio ECU déboursés par l`ARTM ont été affectés à des projets. Le solde a servi à rétribuer l`ARTM elle-même (1,3 Mio ECU) et les BAT (3,7 Mio ECU) pour leurs services, ainsi qu`à financer des comités (0,3 Mio ECU), des conférences (0,1 Mio ECU) et des évaluations (0,5 Mio ECU). Deux autres montants, de 0,2 Mio ECU (frais divers) et de 0,3 Mio ECU (coûts de financement) respectivement, correspondent à des frais généraux. Ces différents postes, qui constituent les frais inhérents à la gestion des programmes, représentent un montant total de 6,4 Mio ECU, soit plus de 19 % des fonds réellement utilisés. Ces coûts du fonctionnement effectif de la gestion des programmes n`incluent pas les frais spécifiques au fonctionnement de chacun des réseaux subventionnés.

Contrôle des données financières de l`ARTM

62. Les rapports d'exécution transmis par l'ARTM à la Commission ne découlent pas directement de sa comptabilité, mais sont élaborés à partir de données extra-comptables compilées à partir de feuilles de calcul tenues de manière informatisée par les agents de l'ARTM.

63. Ces documents extra-comptables n`obéissent pas aux mêmes règles de présentation des informations que celles suivies pour la tenue de la comptabilité de l`ARTM par un expert indépendant. La Cour a mis en évidence un certain nombre d`écarts entre ces deux sources, qui auraient dû faire l`objet d`une analyse et d`une justification régulière. La Cour n`a pu trouver aucune évidence que de tels travaux de rapprochement aient été effectués soit par l`ARTM ou la Commission.

Régularité au regard des principes budgétaires

Dépenses administratives couvertes par des crédits opérationnels

64. Bien qu`irrégulière, la gestion administrative et financière des programmes MED, confiée à l'ARTM, constitue une délégation des compétences de la Commission. En conséquence, le coût de fonctionnement de cette agence aurait dû être intégralement rémunéré sur les crédits de fonctionnement de la Commission (partie A du Budget). De même, les travaux relatifs à l'élaboration des propositions de financement, qui ont été confiés à des consultants externes, auraient dû également être financés sur la partie A. Or, l'examen des comptes de la Commission et des contrats accordés à l'ARTM et à FERE Consultants, dans le cadre de la mise en oeuvre des programmes MED repris `a l'annexe 5, montre que:

a) sur les 1 311 136 ECU perçus par l'ARTM à titre de rémunérations, 863 743 ECU ont été imputés par la Commission sur les crédits opérationnels de la ligne B 7-4 0 8 0, sans qu`aucune justification autre que l`insuffisance des crédits disponibles sur la partie A du Budget soit avancée;

b) il en va de même pour les financements obtenus par les consultants recrutés pour la conception et l`élaboration des avant-projets de propositions de financement des programmes MED-Urbs, MED-Invest et MED-Campus pour des paiements cumulés de 480 160 ECU.

65. On se trouve ici en présence d`une résurgence de la pratique dite des mini-budgets alors que les commentaires budgétaires qui accompagnent la ligne B 7-4 0 8 0 excluent explicitement l`utilisation de ces crédits pour couvrir les dépenses de gestion et d`administration en général.

Infractions au principe budgétaire de l'universalité

66. Dans une note du 3 mars 1994, la Commission informait l'ARTM que «les intérêts générés sur les paiements de la Commission doivent être spécifiquement portés en déduction des demandes de paiements que vous adresserez à la Commission».

67. Cette solution est contraire au principe budgétaire de l'universalité. Ces intérêts sont le produit de sommes qui, jusqu'à ce que les réseaux bénéficiaires aient rempli les conditions contractuelles qui leur permettent d'exiger le versement de la subvention attribuée, appartiennent à la Communauté.

68. Ces intérêts (voir annexe 4), d`un montant de 707 900 ECU au 31 décembre 1994, constituent donc une recette du Budget général de la Communauté qui doit apparaître en tant que telle et être reversée à la caisse du comptable de la Commission.

69. La lecture de l'article 27 du Règlement financier montre en outre que ces intérêts ne font pas partie des recettes pour lesquelles le législateur communautaire a entendu ouvrir une possibilité de réemploi.

70. En conséquence, c'est à tort que la Commission a, par cette note, permis une confusion comptable entre le montant de ces intérêts et celui fixé dans les décisions de financement de la Commission.

Présentation erronée des comptes de la Communauté

71. Les versements à l'ARTM, déduction faite des sommes correspondant à sa rémunération, s'analysent d'un point de vue comptable comme des avances et non comme des paiements. En effet, la dette de la Communauté vis-à-vis des réseaux, aussi bien que des BAT, ne naît qu'à partir de la date de la signature du contrat entre ces derniers et l`ARTM, avec ou sans contreseing de la Commission selon les cas.

72. Le paiement, qui est l'acte par lequel la Communauté se libère de sa dette, est matérialisé par les versements aux bénéficiaires effectués par l'ARTM au nom de la Commission, après avoir vérifié que ceux-ci se sont bien acquittés de leurs obligations contractuelles. De ce fait, les comptes de gestion de la Commission qui présentent la totalité des versements à l'ARTM comme des paiements sont erronés. Ces versements auraient dû être comptabilisés comme de simples avances. Le solde en trésorerie sur les comptes de l'ARTM aurait dû être reporté au bilan de la Communauté à la fin de chaque exercice.

Utilisation des réserves

73. Chaque décision de financement relative à un programme MED prévoit un montant porté en réserve. Le tableau joint `a l'annexe 6 montre que les gestionnaires des programmes ont modifié à plusieurs reprises ces montants, à une exception près, pour les augmenter de manière parfois très significative. Dans le cas du premier programme MED-Urbs, cette réserve est ainsi passée d'une dotation initiale de 110 000 ECU à 699 277 ECU soit une multiplication par 6,35.

74. Une augmentation de cette ampleur aboutit à une modification de la décision de financement de la Commission. Cela constitue une irrégularité soit parce que le comité d`engagement a outrepassé ses compétences, soit parce que la Commission a délégué un pouvoir discrétionnaire (voir point 44).

Arrêté des comptes

75. Les décisions de financement relatives aux programmes MED couvrent des opérations dont la durée est en principe annuelle. L`arrêté à l`échéance prévue des comptes qui retracent l'exécution de ces décisions aurait permis à la Commission de régulariser ses comptes financiers. À la mi-juillet 1995, aucune décision de financement n'avait encore fait l'objet d'un arrêté contradictoire des comptes entre la Commission et l'ARTM et aucun versement ni des intérêts ni des reliquats disponibles n'avait été demandé par la première à la seconde.

76. Les dépassements du cadre annuel initialement prévu s`expliquent par les retards très importants dont souffre la mise en oeuvre des programmes. Le cas le plus alarmant demeure celui du programme MED-Invest, dans sa composante B, dont le taux d'exécution, deux ans après que la décision de financement a été prise, n`était que de 24,8 %.

Défense des droits patrimoniaux de la Commission

77. L'examen des bilans de l`ARTM montre que son premier exercice a généré une perte de 19 706 ECU. Par contre les opérations du second exercice ont permis de faire apparaître, au bilan arrêté en 1994, un résultat bénéficiaire de 36 224 ECU, et ce après dotation d`une provision pour pertes et charges à concurrence de 74 000 ECU.

78. L`ARTM n`a pas remboursé à la Commission les 51 847 ECU que cette dernière a déboursés pour sa création, alors qu`elle a remboursé à FERE Consultants 22 700 ECU engagés par ce dernier aux mêmes fins.

79. Les statuts de l`ARTM stipulent en cas de dissolution que l`assemblée détermine l`affectation des actifs de l`association. La totalité des frais de création et d`installation de l`ARTM a été prise en charge par la Commission qui est également son unique bailleur de fonds. De plus, l`activité même de l`ARTM est totalement dépendante des programmes gérés par la Commission.

80. Dès lors, la Commission aurait dû mieux assurer la protection de ses intérêts, en exigeant, d`une part, le remboursement des sommes qu`elle avait avancées et, d`autre part, en se faisant désigner clairement dans les statuts de l`ARTM comme le destinataire de ses actifs en cas de dissolution.

Observations relatives à la sélection des demandes

Installation des comités

81. La mise en place des comités a connu des retards plus ou moins importants d`un programme à l`autre. C`est ainsi que les subventions accordées au titre des premiers programmes MED-Urbs, MED-Campus et MED-Invest l`ont été avant l`installation de ces comités. S`agissant d`ailleurs du programme MED-Invest, un tel comité n`avait toujours pas été mis en place à la fin de 1995.

Procédure de sélection des membres

82. Les membres des comités sont normalement recrutés parmi les personnes jouissant d`une certaine notoriété dans leur domaine. Dès lors, eux-mêmes ou l`organisme dont ils font partie peuvent être éligibles à l`aide communautaire relative aux programmes MED. Dans ces conditions, il est nécessaire que des règles et des procédures claires régissent la sélection des membres, auxquels un code de conduite devrait être imposé afin d`éviter toute confusion d`intérêts. Au moment de l`enquête, tel n`était pas le cas.

Identification des besoins

83. La plupart des projets, 28 sur les 30 de l`échantillon, ont été soumis par des entités européennes et aucun dossier ne contient une quelconque information transmise par une délégation de la Commission dans un PTM permettant d'éclairer l'opinion des comités de sélection sur les besoins prioritaires ressentis par les populations destinataires de l'aide. De ce fait, dans le cadre des programmes MED-Urbs, les projets acceptés répondaient davantage à des préoccupations des villes du nord qu'aux besoins prioritaires de celles du sud. Ce travers, s'il n'est pas totalement absent des programmes MED-Campus et MED-Avicenne, est, la plupart du temps, évité suite à la mise en place par les grands réseaux universitaires tels qu`Unimed (Universités de la Méditerranée) et CUM (Communauté des Universités Méditerranéennes), de systèmes d'informations leur permettant de recueillir l`expression des besoins prioritaires de leurs partenaires des PTM.

84. La possibilité laissée aux comités de sélection de donner un avis favorable à un réseau, mais en modifiant le budget du projet soumis a entraîné des retards importants dans leur mise en oeuvre. Cela oblige, en effet, l`ARTM, postérieurement à l`adoption de la décision de financement par la Commission, à renégocier son budget avec le coordinateur du réseau. Dans ces conditions, les délais inhérents au processus de sélection, cumulés avec ceux liés à la nécessaire intervention du comité MED avant la décision de financement, rendent presque impossible l`exécution du projet dans de bonnes conditions tout en respectant le cadre annuel de l`action. Dans tous les projets visités, ce problème de calendrier a été présenté comme l`une des difficultés majeures à surmonter lors de la mise en oeuvre des projets.

MISE EN OEUVRE DES PROJETS

Résumé

Un grand nombre d`insuffisances et d`irrégularités ont été détectées au niveau des réseaux et des projets proprement dits (les contrôles de la Cour ont porté sur un échantillon représentatif de 30 projets sélectionnés). Les constatations faites peuvent être résumées de la manière suivante:

a) s`agissant des questions financières et comptables:

- les contrats passés entre l`ARTM et les coordinateurs des réseaux prévoient des clauses fondamentales pour une gestion saine des deniers publics et un contrôle approprié de leur utilisation; très souvent, ces dernières n`ont toutefois pas été respectées, notamment en ce qui concerne la tenue d`une comptabilité propre à chaque projet, la conservation des pièces justificatives à l`appui des demandes de remboursement de dépenses et l`ouverture d`un compte bancaire spécifique par réseau,

- les partenaires au sein des réseaux ont largement failli à leurs obligations en matière de cofinancement des projets,

- des dépenses inéligibles ont été financées: dans certains cas, cela a été fait de manière systématique (par exemple le remboursement de frais de personnel de l`administration locale déjà imputés au budget de cette dernière), parfois il s`agissait de cas particuliers, qui, malgré leur incidence financière limitée, reflétaient les insuffisances du système de contrôle;

b) s`agissant des questions relatives à la bonne gestion financière:

- la passation de contrats sur la base d`appels à la concurrence était l`exception plutôt que la règle,

- en raison d`une mauvaise connaissance des réglementations nationales, l`ARTM a versé des indemnités journalières et des rémunérations accessoires supérieures à celles autorisées.

S`agissant de l`incidence des projets, la Commission devrait être informée plus régulièrement, sur la base d`évaluations rigoureuses des résultats par rapport à des objectifs clairement définis. Il est difficile de mesurer l`impact d`un grand nombre d`actions en raison de leur nature même, ce qui ne fait qu`accroître l`importance de la fonction d`évaluation. Se fondant sur les données actuellement disponibles et sur ses propres observations sur place, la Cour considère que l`impact des programmes MED reste à démontrer.

Certaines déficiences affectant la mise en oeuvre des programmes résultent d`insuffisances dans leur conception même (par exemple l`absence de pouvoir des coordinateurs sur les autres membres des réseaux, l`autonomie limitée des membres), de faiblesses au niveau des instruments de gestion (en particulier le fait que des clauses importantes du contrat soient inapplicables), et du rôle limité assigné aux bureaux d`assistance technique.

Introduction

85. Les contrôles effectués sur pièces et sur place, au siège des entités coordinatrices des 30 réseaux sélectionnés, ont permis de mettre en évidence de multiples faiblesses et irrégularités. Parallèlement, l`impact des projets financés, quelles que soient, par ailleurs, les nécessaires nuances d`un programme à l`autre et la prudence imposée par le manque de recul, apparaît globalement faible sur le plan quantitatif et difficile à saisir sur le plan qualitatif.

86. Cette situation n`est cependant pas uniquement imputable aux gestionnaires des réseaux. La faiblesse de conception des programmes et l`inadaptation des instruments créés pour la gestion et le suivi par la Commission et l`ARTM doivent également être incriminés.

Résultats des contrôles au siège des réseaux

Constatations de nature financière et comptable

87. Le contrat conclu entre la Commission, l`ARTM et chaque coordinateur d`un réseau prévoit outre le respect du budget sur la base duquel il a été signé:

a) le principe du cofinancement du projet par la Commission et les membres du réseau;

b) l`ouverture d`un compte bancaire spécifique au réseau;

c) la tenue d`une comptabilité propre au projet et répondant à des normes fixées par l`ARTM;

d) la conservation des pièces justificatives pendant une durée de cinq ans;

e) l`envoi d`un compte de gestion à l`appui des rapports d`exécution.

88. Ces obligations ont largement été ignorées par les réseaux. C`est ainsi que, à de rares exceptions près, (MED-Avicenne 126, MED-Invest B.201, MED-Urbs 3, MED-Média 5 et 6) les réseaux ne tenaient pas une comptabilité propre au projet. Les opérations relatives à la réalisation du projet subventionné se fondaient dans la comptabilité générale de l`entité coordinatrice, ou en étaient absentes lorsqu`elles avaient été réglées à partir de la caisse d`un autre membre du réseau. Dans cinq cas, MED-Campus 33, MED-Invest A3.09, MED-Campus 25, MED-Campus 126 et MED-Campus 179, aucune comptabilité n`a pu être présentée.

89. Une constatation similaire a été faite en ce qui concerne l`ouverture d`un compte bancaire spécifique. En réalité, seuls les réseaux qui ont sous-traité la gestion du projet à un organisme tiers, généralement une association à but non lucratif, ont respecté cette obligation. Dans le cas du réseau MED-Urbs 39/40, le compte bancaire, contrairement à ce que stipulait le contrat, a été ouvert dans un pays autre que celui du coordinateur. De plus, plusieurs cas ont été constatés pour lesquels les fonds étaient transférés sur un compte bancaire ouvert au nom du chef du projet qui en avait le libre accès (MED-Campus 126, MED-Campus 179 et MED-Média 6).

90. S`agissant de la possibilité de déléguer la gestion du coordinateur à un organisme tiers, dans au moins un cas, celui du réseau MED-Urbs 01, les conditions posées par la jurisprudence nationale pour qualifier la pratique suivie par les responsables de l`association de gestion de fait étaient réunies.

91. Par ailleurs, aucun des réseaux sélectionnés dans l`échantillon ne pouvait justifier la totalité des demandes de remboursement soumises à l`ARTM par des pièces justificatives.

92. Enfin, plusieurs imputations ont été effectuées de manière erronée d`un point de vue comptable. C`est ainsi que des honoraires des réseaux MED-Média 29 et MED-Urbs 39/40, et, dans ce dernier cas, également des frais de déplacement et des per diem ont été comptabilisés au titre de dépenses de personnel. Dans le cas de MED-Urbs 30, certains des coûts résultant d'un large recours `a des consultants ont été comptabilisés en dépenses de personnel; cela a entraîné une grave sous-évaluation du montant des dépenses relatives aux consultants externes. Si l'on ajoute le montant de 33 495 ECU imputé `a tort en dépenses de personnel aux 55 807 ECU correctement déclarés au titre des dépenses relatives aux consultants externes, le montant total effectivement dépensé `a ce titre représente 22,6 % du budget total du réseau.

93. Il ressort de ce qui précède que non seulement les obligations stipulées dans les contrats signés avec l`ARTM ont largement été méconnues par les réseaux mais qu`en outre les documents financiers sur la base desquels le comité d`engagement prend ses décisions n`ont strictement aucune valeur comptable et n`offrent aucune garantie de fiabilité sans que les responsables de la Commission ou de l`ARTM n`aient eu conscience de cela. Dans le cas extrême du réseau MED-Campus 33, le coordinateur non seulement ne conservait pas les pièces justificatives mais en outre ne tenait aucune comptabilité.

94. Les obligations relatives au principe du cofinancement des projets par la Commission et les membres des réseaux ont été largement méconnues. Les annexes jointes aux premiers contrats étaient particulièrement claires à cet égard. L`ARTM devait, avant de procéder au versement de la deuxième tranche de la subvention communautaire aux réseaux, s`assurer que le coordinateur avait mobilisé «les ressources financières, humaines et matérielles» (1) incombant à chaque membre du réseau. Les contrôles effectués par la Cour ont montré qu`aucun des réseaux MED-Campus n`a été en mesure de fournir une décision du Conseil d`administration attributive d`une subvention, pas plus de l`entité coordonnatrice que des autres membres du réseau. Dans le cadre de MED-Urbs, une seule des collectivités coordinatrices, la ville de Belfort, a pu présenter à la Cour les délibérations du Conseil municipal attribuant une subvention spécifique au réseau MED-Urbs 31.

95. Dans les faits, la participation des membres des réseaux s'est généralement bornée à la mise à disposition de moyens matériels et aux paiements directs de quelques dépenses dont il s'est avéré, par la suite, que les montants ne pouvaient être vérifiés car les coordinateurs des réseaux ne disposaient pas des pièces justificatives des montants déclarés et se trouvaient dans l'incapacité de les obtenir de leurs partenaires. Il en résulte que la Communauté européenne est, généralement, le seul bailleur de fonds. Face à cette situation, les gestionnaires de l'ARTM et de la Commission, au lieu d'exiger des coordinateurs des réseaux qu'ils remplissent leurs obligations contractuelles, ont modifié les modèles de contrats ultérieurs de manière à rendre plus floue cette obligation de cofinancement. Ce faisant ils ont renoncé à l'un des concepts qui soutenait la création des programmes MED.

96. Une analyse des flux financiers indique même que, pour certains projets, la contribution communautaire est supérieure aux décaissements effectifs (MED-Campus 25, 95, 126, MED-Urbs 34 et MED-Media 6).

Inéligibilité de certaines dépenses

97. Dans les constatations faites par la Cour, certaines présentent un caractère systématique alors que d`autres ne concernent qu`un nombre limité de réseaux. Parmi les premières, on dénombre les cas suivants.

Remboursement des dépenses de personnel

98. Dans le cadre du programme MED-Urbs, les collectivités locales soumettaient systématiquement au remboursement de l`ARTM des montants correspondant au temps consacré par leurs fonctionnaires et leurs personnels assimilés à la mise en oeuvre du projet. Les prestations fournies par ces personnels s`inscrivent dans le cadre de la compétence de la collectivité à laquelle ils appartiennent et sont couvertes par le budget de fonctionnement de celle-ci. Dès lors, s`il est concevable que la Commission prenne, partiellement, en charge une rémunération accessoire, pour motiver le personnel, ou permettre l`embauche d`agents supplémentaires, pour répondre à une surcharge de travail, la déclaration intégrale au remboursement communautaire du temps passé par des fonctionnaires territoriaux doit être considérée comme inéligible au financement communautaire.

99. Les collectivités intéressées n`ayant pas été en mesure de présenter une délibération autorisant l`octroi d`une rémunération accessoire ou l`embauche de personnel affecté au projet, on peut en déduire que les remboursements communautaires ont, en réalité, servi à refinancer les budgets des membres des réseaux concernés.

100. À cet égard, la Cour rappelle que la Commission, en septembre 1992 dans le cadre du Feder, a établi un manuel de procédures financières dans lequel elle définissait les principes des cofinancements communautaires de la coopération interrégionale. Dans ce document, la Commission écrivait au point 4.2 deuxième phrase: «la Communauté européenne ne prend en compte, en tant que dépenses éligibles au cofinancement, ni les investissements (achats de machines, mobilier ou autres) ni les salaires des fonctionnaires ou agents permanents des collectivités ou autres organismes».

Absence de pièces justificatives 101. Pour 16 des 32 transactions sélectionnées dans l`échantillon, les coordinateurs n`ont pas été en mesure de présenter la pièce justificative de la dépense. Ces opérations, en conséquence, n`auraient pas dû, conformément aux règles applicables à l`utilisation des deniers publics communautaires, être acceptées.

Autres anomalies identifiées

102. La prise en compte d`autres dépenses ponctuelles inéligibles, si elles ne revêtent ni une importance budgétaire élevée ni un caractère systématique, démontre toutefois la faiblesse du système de contrôle mis en place.

103. Ainsi:

a) MED-Urbs 30: un montant de 31 705 ECU, soit 15,5 % du total de la contribution communautaire au réseau, correspond à des dépenses non éligibles telles que le coût de la préparation pour un consultant d`une soumission établie aux fins d`obtenir un nouveau financement de la Commission (18 125 ECU); le coût de l`élaboration d`un simple agenda - jamais remis à jour - et d`un guide de quatre pages qui se borne à présenter des programmes MED sans fournir aucun instrument de gestion (9 350 ECU); un avis juridique dont aucune trace n`a été trouvée (4 230 ECU); et le remboursement au coordinateur d`une dépense correspondant à une prestation de service réglée avant que le service n`ait été effectivement rendu et que l`approbation du Conseil municipal permettant la signature du contrat ait été obtenue;

b) MED-Urbs 38: outre le fait que la seule action concrète de ce réseau ait été la mise en place d`un séminaire de formation de quelques agents municipaux à une activité artisanale très spécifique, séminaire qui n`a eu aucune suite pratique, des dépenses concernant l`élaboration et la mise en place d`un système comptable dont les auditeurs n`ont trouvé aucune trace ont été financées (13 905 ECU) et le responsable du projet a utilisé le compte ouvert à son nom pour régler diverses dépenses d`agrément;

c) MED-Campus 55: l`ARTM a conclu un contrat avec une personne qui contrôlait, soit directement soit par l`intermédiaire de son conjoint, plusieurs entités juridiques intervenant dans la mise en oeuvre du projet. Deux de ces entités logent dans les mêmes locaux, utilisent le même matériel et le même comptable tient leurs registres comptables. La quasi-totalité du personnel était cependant salariée d`une seule d`entre elle(s). Ce dispositif permet une facturation d`une association à l`autre sans qu`il soit possible de vérifier la réalité de nombreuses prestations dont le remboursement a été demandé à l`ARTM. Ni l`ARTM ni la Commission n`avaient conscience de cette situation. En outre, aucune fiche de travail permettant de vérifier le nombre de journées de travail effectivement consacré au réseau n`a pu être présentée alors que le prix de la journée/homme facturée à l`ARTM se montait à 745 ECU. Ce même réseau a facturé à l`ARTM 12 148 ECU pour l`élaboration des rapports d`exécution qui étaient une obligation contractuelle couverte par les honoraires.

104. Les constatations exposées ci-dessus montrent que les projets ont bénéficié de paiements indus, qui devraient donc, en principe, être recouvrés par la Commission. L`évaluation des montants totaux à récupérer est toutefois impossible sans une vérification exhaustive au niveau des réseaux. Il appartient à la Commission de déterminer la façon de procéder en la matière.

Constatations relatives à la bonne gestion financière

Appel à la concurrence

105. Le recours à l`attribution des marchés par entente directe, notamment dans le cadre des programmes Med-Urbs, a été fréquent. En outre, les coordinateurs des réseaux n`ont aucun contrôle sur les choix arrêtés par les autres membres du réseau. C`est ainsi que, dans le cas de MED-Urbs 31, un membre du réseau a imposé des contractants au responsable du projet sans apporter la preuve d`une mise en concurrence préalable.

Montants des per diem et des rémunérations accessoires

106. Les tarifs des per diem alloués par l`ARTM ont, systématiquement, été supérieurs à ceux pratiqués et souvent autorisés par les barèmes fixés par les réglementations nationales auxquelles sont soumises les membres européens des réseaux. De ce fait, le surplus versé par l`ARTM a servi non à rétribuer le service rendu, mais à refinancer le budget de l`entité coordinatrice du réseau concerné.

107. S`agissant des rémunérations accessoires, ce qui a été énoncé pour les collectivités territoriales s`applique, mutatis mutandis, pour les établissements universitaires. Pour ces derniers, la réglementation nationale ouvre généralement la possibilité de conclure un contrat avec les enseignants pour l`exécution d`un nombre d`heures supplémentaires. Celle-ci fixe le montant de la rémunération horaire et du nombre maximal d`heures supplémentaires autorisées.

108. La méconnaissance de ces textes par l`ARTM l`a conduite à régler des facturations supérieures à ces maximums et, la plupart du temps, aux montants effectivement reçus par le bénéficiaire mentionné dans la demande de remboursement introduite.

Viabilité des réseaux

109. Compte tenu du financement, quasi exclusif, du fonctionnement des réseaux MED-Urbs, Campus et Média, par la Commission, il est douteux que ceux-ci puissent continuer à fonctionner après la cessation de la subvention communautaire. Ainsi, les réseaux auxquels la Commission n`avait pas renouvelé sa subvention avaient cessé de fonctionner. La capacité des réseaux à dégager des ressources autonomes au bénéfice des projets communs devrait en conséquence être un élément déterminant lors de la sélection. Le cofinancement communautaire s`il doit avoir un rôle d`impulsion initiale, éventuellement relayé par un second financement, ne saurait indéfiniment se substituer à la carence des réseaux. La Commission doit s`assurer, au travers de la procédure de sélection, de cette capacité, sans laquelle les réseaux MED sont condamnés à une existence éphémère ou végétative.

Impact des projets

110. Il est difficile de mesurer l`impact réel d`actions telles que celles financées par les programmes MED:

a) le volume des ressources consacrées à ces actions dans les secteurs correspondants est limité et il est souvent impossible de séparer l`incidence de ces mesures de celle des autres facteurs qui les affectent;

b) certaines actions - par exemple des cours de formation, des séminaires, des réunions organisées en vue du transfert de connaissances et de savoir-faire - ne correspondent pas à des réalisations concrètes; d`autres, qui peuvent servir à identifier des projets ou à élaborer des plans de développement concret, n`aboutissent pas nécessairement à un produit final;

c) plusieurs actions s`inscrivant dans le cadre de programmes visant des objectifs généraux, tels que la réforme de l`administration publique, le renforcement de la démocratie, la promotion de la coopération entre les professionnels des médias en Europe et dans les pays méditerranéens, font partie intégrante d`un processus à long terme destiné à infléchir les tendances et à faire évoluer les mentalités.

Dans ces conditions, il importe d`assigner des objectifs spécifiques et soigneusement définis à chaque action individuelle, qui montrent comment elles sont censées contribuer à la réalisation des objectifs globaux. Il conviendrait également de déterminer des indicateurs objectivement vérifiables permettant d`évaluer les résultats.

111. Les rapports d`évaluation des phases pilotes de la première année de Med-Urbs et de MED-Média, élaborés en 1994 (1) signalent tous deux des insuffisances fondamentales dans la formulation et dans la définition des priorités assignées aux programmes, ainsi que dans leur transposition en objectifs spécifiques et concis. Même si le rapport d`évaluation relatif `a MED-Campus n`analyse pas le programme de la même manière que les deux autres (2), puisqu`il s`attache principalement à la façon dont le programme était mis en oeuvre, le même type d`insuffisances y était mis en relief.

112. Il a donc été difficile pour les agents chargés de l`évaluation de mesurer l`impact des programmes. Le rapport MED-Urbs faisait état de résultats positifs pour certains projets individuels qu`il examinait, alors que le rapport MED-Média concluait que l`impact du programme avait été limité après la première année, mais que des enseignements avaient été tirés pour l`avenir. Le rapport MED-Campus n`a pas examiné les projets en eux-mêmes.

113. La Commission a utilisé les résultats des trois rapports d`évaluation afin de renforcer la formulation des programmes et des projets mais, à l`époque du contrôle opéré par la Cour, il était trop tôt pour voir si l`impact des programmes s`en était trouvé sensiblement accru.

114. Comme cela a été expliqué au point 4, la Cour a centré son contrôle sur les irrégularités et les insuffisances graves qu`elles avait détectées, dès le début de son audit, au niveau de la gestion financière. S`agissant de l`impact des mesures, elle a toutefois constaté ce qui suit:

a) au cours des deux premières années de mise en oeuvre des programmes, quand la majorité des coordinateurs de réseaux et les organisations opérant pour le compte de ces derniers se trouvaient en Europe, l`essentiel des fonds fournis par la Commission a été dépensé en Europe;

b) la marge de manoeuvre de certaines collectivités territoriales au sein des réseaux était limitée par l`absence totale ou partielle d`autonomie juridique et/ou financière par rapport au gouvernement central: dans ces conditions, l`efficacité des actions entreprises, en particulier lorsque des investissements sont nécessaires, dépend finalement de l`obtention de l`accord, voire du soutien du gouvernement central qui, le plus souvent, n`a pas participé à la phase initiale de l`action;

c) les participants font preuve d`un enthousiasme certain pour les actions entreprises qui développent les contacts entre professionnels d`un même domaine: or, l`évaluation positive des réunions, séminaires et autres actions par les participants ne signifie pas nécessairement que les activités ont eu l`impact souhaité; une évaluation plus rigoureuse est nécessaire;

d) comme cela est mentionné au point 109, il est douteux que certains réseaux puissent continuer à fonctionner après la cessation de la subvention communautaire.

115. L`impact des programmes MED reste donc à démontrer. Même si l`idée de coopération décentralisée de cette nature peut être innovatrice et séduisante, il faut faire preuve de rigueur dans la formulation des objectifs, dans la manière de les atteindre et de les mesurer, ainsi que dans l`évaluation de leur réalisation.

Causes ayant conduit à cette situation

116. Les causes ayant conduit à la situation qui vient d`être décrite sont variées. Elles résident non seulement dans les insuffisances de la gestion des réseaux mais également dans les faiblesses de conception des programmes et des instruments de suivi.

La faiblesse dans la conception des programmes

117. Le concept de réseau a été arrêté de manière à rendre possible une coopération multilatérale entre les pays des rives sud et nord de la Méditerranée. Il devait à la fois permettre d`éviter les blocages de nature intergouvernementale et constituer un lieu de travail commun aux partenaires européens et sud-méditerranéens agissant sur un pied d'égalité.

118. La réalisation concrète d`un projet suppose néanmoins que chaque partenaire dispose d`une réelle autonomie juridique et financière. Or, d`une façon générale, comme cela a été mentionné au point 114, les gouvernements des États des PTM, à des degrés divers, exercent une tutelle étroite sur les collectivités territoriales. Il en va de même pour ce qui concerne la liberté de la presse. Ces contraintes pèsent lourdement sur les résultats auxquels peuvent prétendre des programmes comme MED-Urbs et MED-Média. À titre d`illustration, on peut citer le cas des réseaux MED-Urbs 29 et MED-Média 15 pour lesquels les partenaires d`un pays du sud de la Méditerranée devaient, préalablement à l`envoi d`une télécopie au coordinateur du réseau, obtenir l`accord du Ministère de l`Intérieur. De ce point de vue, les autres programmes MED jouissent d`une situation moins défavorable.

119. Une deuxième limite découle du statut des réseaux. Les liens qui unissent les différents membres des réseaux sont, à l`exception de certains réseaux MED-Avicenne, ceux d'une simple association de fait. Le coordinateur des réseaux ne dispose donc d'aucun moyen juridique pour exiger de ses partenaires qu'ils remplissent leurs obligations. Celles-ci ne sont d'ailleurs définies que dans le contrat conclu entre l'ARTM/Commission et le coordinateur, contrat auquel les autres membres du réseau ne sont pas partie prenante. L`engagement de ces derniers ne prend la forme que d'une simple lettre, généralement rédigée en des termes très vagues.

120. Une troisième limite concerne les frais de fonctionnement inhérents au travail en réseau ce qui suppose le financement de l`organisation de réunions régulières entre des partenaires éloignés les uns des autres. Le nombre de ces réunions est variable, mais il a été rarement inférieur à deux ou trois par an pour les réseaux audités par la Cour. Dans le cas spécifique du programme Med-Urbs, les rencontres regroupaient, soit séparément soit ensemble, des élus et des techniciens, ce qui a nécessairement augmenté leurs coûts. En outre, aux séminaires propres à chaque réseau s'ajoutait la ou les conférences des programmes. D`une manière générale, les responsables des projets rencontrés lors des missions sur place ont déploré le nombre trop important de ces conférences. Il en a résulté une réduction à la portion congrue des moyens financiers disponibles pour le projet lui-même. Dans des cas limites, l'existence du réseau peut même devenir une fin en soi. Le cas du réseau MED-Urbs 38, abstraction faite des nombreuses critiques que soulève sa gestion, a pratiquement atteint ce point limite [voir point 103 b)].

Volume des financements

121. Chaque décision de financement concerne un nombre de bénéficiaires relativement élevé. L'enveloppe financière de chaque programme n'étant que de quelques millions d'ECU, le montant de chaque subvention individuelle accordée à un réseau est nécessairement limité à quelques centaines, voire quelques dizaines de milliers d'ECU.

122. Ce montant, relativement modeste, n'est pas, en soi, un obstacle lorsque le projet financé porte sur une action de formation, une étude de faisabilité ou toute autre opération d'envergure réduite. La Commission doit cependant veiller à s'assurer, lorsqu'elle finance de telles études, que les bénéficiaires pourront ensuite se procurer, auprès d`autres sources de financement, les crédits nécessaires pour mener à terme l'opération envisagée, et qu'il n'y aura pas de blocage de la part du gouvernement local. On peut signaler à cet égard le cas du réseau MED-Urbs 30 dont le coût de réalisation d`une des actions envisagées a été évalué à environ 230 Mio ECU. Des doutes peuvent être émis quant à la capacité du réseau à mobiliser une telle somme et à celle de la ville bénéficiaire à assumer, du double point de vue juridique et financier, l`endettement correspondant.

Cadre annuel 123. Les délais inhérents au processus de sélection cumulés avec ceux liés à la nécessaire intervention du comité MED avant la décision de financement rendent presque impossible l'exécution des projets dans de bonnes conditions tout en respectant le cadre annuel prévu initialement pour les programmes MED. Dans tous les réseaux visités, cette question de calendrier était présentée comme l`une des difficultés majeures à surmonter pour la mise en oeuvre des projets. Cette difficulté revêt une particulière importance pour les réseaux MED-Campus en raison des contraintes inhérentes à l`année universitaire.

Les instruments de gestion

Inapplicabilité d`importantes clauses du contrat

124. Comme cela a été rapporté supra, les clauses des contrats sur lesquelles l`ARTM a voulu construire son système de suivi n`ont, généralement, pas été respectées par les réseaux. L`explication de cette situation réside moins dans la mauvaise volonté des gestionnaires que dans l`impossibilité légale de les respecter en raison de dispositions juridiques nationales qui le leur interdisaient.

125. Pour autant, la responsabilité des coordinateurs ne saurait être complètement dégagée car les missions sur place ont montré leur pleine conscience de ce conflit de droit et par conséquent de l`impossibilité de respecter ces clauses. Pour autant, non seulement cela ne les a pas empêchés de signer les contrats qui théoriquement les engageaient mais ces contradictions n`ont jamais été abordées officiellement avec l`ARTM et/ou la Commission.

126. La structure, la taille, le profil du personnel de l`ARTM ne lui permettent pas de connaître la totalité des contraintes juridiques qui s`imposent aux gestionnaires des réseaux dont les membres appartiennent aux différents pays de l`Union et du sud de la Méditerranée. Par contre, la Commission, sur laquelle repose l`obligation d`assurer la légalité globale des actions qu`elle met en oeuvre, ne peut les ignorer et dispose, au demeurant, des compétences nécessaires. Cette raison suffirait à elle seule à contester sinon la légalité du moins le sérieux de la délégation de compétence au profit de l`ARTM.

127. Le fait que les coordinateurs des projets aient signé des contrats dont ils ne pouvaient respecter les clauses peut sans douter s`expliquer en partie en raison de l`inapplicabilité probable de celle relative à l`attribution de compétence au Tribunal civil de Bruxelles en cas de litige. En effet, la compétence de ce Tribunal ne paraît pas évidente pour des contrats dont l`objet concerne l`exécution d`une politique communautaire et dont le cocontractant peut être un organisme de droit public d`un pays membre de l`Union européenne.

Faiblesse du système de contrôle financier

128. Outre l`absence de fiabilité des informations financières qui a été mise en évidence ci-dessus, le suivi financier de l'ARTM souffre d`une autre grande faiblesse. Il repose, pour l`essentiel, sur une comparaison entre les relevés de dépenses adressés par le coordinateur des réseaux et les fiches budgétaires annexées aux contrats. Ces deux types de documents ont été structurés de façon à rendre cette comparaison aisée. Dans les faits, faute de disposer des pièces de dépenses justificatives des montants inscrits, cette comparaison n'aboutit qu'à se former une opinion sur leur vraisemblance, mais aucunement à se prononcer sur leur réalité et leur exactitude.

Les limites du suivi des BAT

129. L'action des BAT a été conçue de manière à répondre à un double objectif, assister les réseaux et informer la Commission sur l'exécution des projets. De ce double point de vue, les résultats de leurs prestations, malgré des nuances d'un programme à l'autre, apparaissent globalement médiocres pour leur coût. Par opposition, le suivi des programmes MED-Avicenne, directement assuré par la Commission se distingue par sa qualité.

130. Les termes de références des contrats conclus avec les BAT n'incluent pas l'obligation de se prononcer sur le bien-fondé des sommes dont le remboursement est demandé.

CONCLUSIONS

131. Le système d`administration et de gestion des programmes MED a été établi sans que les différents services responsables au sein de la Commission aient suffisamment analysé ce qu`il était possible de faire dans le cadre juridique existant, ni examiné de manière adéquate les conséquences de ce qui était proposé. Ainsi, les procédures de gestion fondamentales de la Commission, qui sont destinées à éviter toute situation irrégulière, n`ont pas fonctionné correctement (points 39-45).

132. La structure et les procédures de la Commission destinées à la supervision et au suivi de la mise en oeuvre des programmes MED et visant à assurer le contrôle de la gestion décentralisée de ces programmes étaient inadéquates et insuffisantes, situation en partie due à l`insuffisance des ressources disponibles pour les tâches en question.

133. De graves confusions d`intérêts sont apparues dans la mise en oeuvre des programmes MED, confusions auxquelles la Commission n`a pas été en mesure de mettre un terme en temps opportun (points 50-57). Le risque que de telles situations se produisent était évident dès le départ et aurait dû amener la Commission à remettre en question le système lui-même.

134. Il y a eu un recours excessif aux contrats conclus de gré à gré, sans véritable appel à la concurrence. L`attribution de contrats de gré à gré a imprégné toute la structure des programmes MED, et c`est l`un des éléments à l`origine des conflits d`intérêts susmentionnés (points 46-49).

135. Des insuffisances et des irrégularités graves ont été détectées à tous les niveaux de la gestion financière des programmes MED (points 62-63 et 64-80).

136. Au niveau des coordinateurs de réseaux et des projets eux-mêmes, les principes fondamentaux de la bonne gestion financière et du contrôle des deniers publics n`ont guère été respectés; il en a été de même pour de nombreuses conditions stipulées dans les contrats entre la Commission, l`ARTM et les coordinateurs de réseaux, en partie parce que ces conditions sont inapplicables au regard de la législation nationale en vigueur (points 87-108 et 124-127).

137. Sur la base des données disponibles à l`heure actuelle et compte tenu des constatations qu`elle a faites sur place, la Cour estime que l`impact des programmes MED reste à démontrer.

RECOMMANDATIONS

138. La Commission devrait entreprendre sans tarder de revoir la conception, la gestion et la mise en oeuvre de ces programmes. La Cour se félicite donc que, à la suite de ses constatations, la Commission se propose de prendre un certain nombre de mesures qui devraient aller dans ce sens.

139. Aucun programme ou instrument nouveau ne devrait être mis en oeuvre avant que les ressources nécessaires à sa gestion soient disponibles et que les structures et procédures correspondantes aient fait l`objet d`une évaluation adéquate.

140. La Commission doit veiller à ne pas déléguer à des organismes externes, chargés de l`assister dans la mise en oeuvre d`un programme, des fonctions et des responsabilités qu`elle devrait exercer elle-même: la Commission doit, en particulier, demeurer responsable de l`exécution des programmes et des ressources budgétaires allouées à ces derniers, le recours à des organismes externes ne devant en aucun cas entraîner pour elle une perte de contrôle.

141. Un renforcement considérable est nécessaire au niveau de la conception et du statut des réseaux si l`on veut améliorer la mise en oeuvre des projets. Il convient de définir les obligations des membres des réseaux dans le cadre d`un contrat et de faire de leur respect une condition de l`octroi de fonds aux réseaux. D`une manière générale, ces derniers devraient être dotés de la personnalité juridique et d`une autonomie financière, de manière à pouvoir disposer d`un compte bancaire et de comptes financiers spécifiques, avec toutes les pièces justificatives correspondantes.

142. Des dispositions devraient être prises pour que les comptes de tous les organismes intervenant, à quelque niveau que ce soit, dans la mise en oeuvre des programmes fassent l`objet d`un audit annuel de la part d`organismes de contrôle externes et indépendants, appartenant au secteur privé ou public.

143. La Commission doit examiner de plus près la question de la viabilité à plus long terme des réseaux. Il importe, à cet égard, que la Commission décide clairement de maintenir ou non le principe du cofinancement et, dans l`affirmative, qu`elle veille à ce qu`un véritable cofinancement soit assuré, avec versement effectif de la participation due par les membres des réseaux.

144. Pour la mise en oeuvre des programmes MED, la Cour a constaté l`incapacité dans laquelle la Commission se trouvait de mener à bien sa mission avec les moyens, notamment en personnel, dont les services concernés pouvaient disposer. Elle ne peut en conséquence que réitérer la recommandation qu`elle a faite dans les conclusions du chapitre 10 du rapport annuel relatif à l`exercice 1994 (1): la Commission devrait «... préciser si elle considère disposer des ressources humaines suffisantes pour faire face à ses obligations sans confier systématiquement à des tiers ou à du personnel non statutaire des tâches relevant de la puissance publique». En plus, la Cour se doit d`attirer l`attention de l`autorité budgétaire sur les dangers que fait courir au bon usage des deniers publics, ainsi qu`à la légalité communautaire et parfois à celle des États membres, le fossé qui s`est creusé entre le volume et la complexité du travail que représente la mise en oeuvre des politiques que la Commission, à travers la DG I/B, doit gérer, et les moyens qui sont mis à sa disposition. Le point devrait être pris en compte dans le contexte de l`augmentation considérable des fonds alloués aux pays tiers méditerranéens dans le cadre des programmes MED.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 30 mai 1996.

Par la Cour des comptes Bernhard FRIEDMANN Président

(1) Coopération scientifique et technologique avec les pays du Maghreb et d`autres pays du bassin méditerranéen, dans des domaines tels que la santé et la protection de l`environnement.

(2) JO n° L 181 du 1.7.1992, p. 5.

(1) Soumise à la loi du 25 octobre 1919.

(2) Dans le cadre des programmes MED-Campus, le comité de sélection prend l`appellation de comité scientifique. Ces comités comprennent huit personnes ayant des compétences dans le domaine concerné.

(3) Le comité prévu respectivement aux articles 6 et 7 des règlements (CEE) n° 1762/92 et (CEE) n° 1763/92 du Conseil du 29 juin 1992.

(1) Le comité d`engagement, qui se compose des représentants de l`ARTM et du BAT et que préside, pour chacun des différents programmes, l`administrateur responsable de la Commission, est en fait un comité de gestion.

(2) La DG I/B n`a d`ailleurs pas attendu cet avis puisqu`elle signait, dès le 25 novembre 1992, le premier contrat avec l`ARTM. La Commission consultative des achats et marchés a également mis en garde la DG I/B sur ces mêmes questions dans un avis du 6 décembre 1993.

(1) Arrêt de la Cour de justice du 23 septembre 1986, affaire 5/85, AKZO Chemie contre Commission, Recueil p. 2585, 2614 et suivantes.

(2) Par exemple, l'article 157, paragraphe 2 du traité CE et l'article 12, deuxième alinéa du statut des fonctionnaires.

(3) Règlement financier du 21 décembre 1977 applicable au Budget général des Communautés européennes.

(1) Manuel des procédures opérationnelles de la Commission, point 9.2 pages 17 et 18.

(1) Article 3 de l`annexe 1 du titre II.

(1) «Évaluation à mi-parcours du programme MED-Urbs», ABATON srl, Italie, octobre 1994, et «MED-Media pilot phase evaluation», SPAN consultants BV, 6 octobre 1994.

(2) «Rapport d'évaluation-système de la phase pilote du programme MED-Campus», Euro-Perspective, 15 juillet 1993.

(1) Point 10.70 du chapitre 10 «Actions en faveur des pays de l`Europe centrale et orientale, des nouveaux États indépendants (ancienne Union soviétique) et de la Mongolie».

ANNEXE 1

POLITIQUE MÉDITERRANÉENNE RÉNOVÉE COOPÉRATION INTÉRESSANT L'ENSEMBLE DES PTM

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ANNEXE 2

SCHÉMA DE GESTION THÉORIQUE (1)

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(1) Source: ARTM.

ANNEXE 3

RECENSEMENT DOCUMENTATION DISPOSITIF CONTRACTUEL POUR LA GESTION DES RÉSEAUX

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ANNEXE 4

TABLEAU RÉCAPITULATIF DE L'UTILISATION DES CRÉDITS DANS LE CADRE DES PROGRAMMES MED AU 31 DÉCEMBRE 1994

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ANNEXE 5

FINANCEMENT DES CONTRATS ARTM

(PAIEMENTS) >TABLE>

ANNEXE 6

PROGRAMME MED - ARTM

VARIATIONS DU MONTANT DES RÉSERVES >TABLE>

RÉPONSES DE LA COMMISSION

Introduction

1. Les observations préliminaires de la Cour des comptes sur les programmes méditerranéens de coopération décentralisée soulèvent des questions importantes concernant la légalité de la structure de gestion utilisée, la manière dont elle a été mise en place lors de la phase expérimentale, certains conflits d'intérêts et le degré de contrôle exercé par la Commission sur les organismes chargés de certaines tâches liées à la mise en oeuvre des programmes.

La réponse de la Commission comprend quatre parties:

- Remarques générales

- Mesures prises

- Nouveau cadre général

- Commentaires détaillés

Les remarques générales concernant le rapport de la Cour des comptes sont suivies d'une présentation des mesures qui ont été prises pour améliorer la gestion de tous les programmes MED. Ces mesures sont la conséquence du nombre de plus en plus élevé de projets mis en oeuvre dans le cadre des programmes MED et de l'appui politique accordé à la coopération décentralisée par les ministres des affaires étrangères de l'Union européenne et des partenaires méditerranéens lors de la conférence euro-méditerranéenne organisée à Barcelone en novembre 1995.

Cette partie est elle-même suivie d'une description du nouveau cadre général que la Commission se propose de mettre en place. Enfin, l'annexe contient des commentaires détaillés concernant les observations préliminaires de la Cour sur les programmes MED.

Remarques générales

2. Les premiers programmes MED ont été lancés ex nihilo en 1992. Ils répondaient à une priorité politique, constamment relayée par la Commission, le Conseil et le Parlement, visant à inclure dans la nouvelle stratégie méditerranéenne un élément de coopération régionale multilatérale et de participation de la société civile. La Commission savait que, compte tenu du grand nombre de transactions requis pour leur mise en oeuvre, elle ne disposait pas des ressources humaines nécessaires pour prendre en charge tous les aspects de leur gestion.

En conséquence, il a été décidé de confier certaines tâches liées à la gestion des programmes à un organisme extérieur (ARTM), tout en veillant à ce que toutes les décisions importantes restent sous le contrôle de la Commission.

La Cour et la Commission ne partagent pas le même point de vue en ce qui concerne les dispositions conjuguées du règlement (CEE) n° 1763/92 et de l'article 105 du règlement financier. La Commission estime que ledit article s'applique pleinement au contrat ARTM, qui confie à cet organisme certaines tâches de gestion sous le contrôle de la Commission. La procédure suivie s'appuie sur les décisions de financement prises par la Commission après consultation du comité MED. Le principe de collégialité des décisions de la Commission a donc été entièrement respecté.

3. En revanche, la Commission reconnaît que certaines situations regrettables se sont présentées lors du lancement et de la phase expérimentale des programmes. Les services de la Commission ont dû faire preuve d'une extrême diligence pour créer les nouveaux programmes et engager les dépenses: en effet, le Conseil avait approuvé dès 1991 le principe d'une nouvelle politique méditerranéenne pour 1992-1996, mais n'a adopté le règlement d'application [r`eglement (CEE) n° 1763/92] qu'à la fin du mois de juin 1992. C'est pourquoi les services ont confié cette tâche à un consultant dont ils connaissaient la compétence et l'expérience, avant de l'engager pour diriger l'agence (ARTM) lors de la phase expérimentale. Les deux cabinets de consultance (FERE et Ismeri) qui ont effectué les études préalables au lancement des programmes MED ont participé à la mise en place de l'ARTM en raison de l'expertise qu'ils étaient en mesure de fournir.

4. La Commission a admis que ces mesures exceptionnelles devaient faire place à des pratiques régulières. En ce qui concerne l'organisme chargé de la gestion des programmes, les services de la Commission ont lancé une procédure de consultation qui a abouti à la publication d'un appel d'offres, le 30 mars 1994, puis à l'approbation par la CCAM, le 15 juillet 1994, de la passation du marché avec l'ARTM, qui avait proposé l'offre économiquement la plus avantageuse (contrat signé le 1er septembre 1994).

Il convient également de signaler que l'appel d'offres du 30 mars 1994 précisait que le soumissionnaire retenu ne serait pas autorisé à bénéficier d'une assistance dans le cadre des programmes MED, de manière à éliminer toute possibilité de conflit d'intérêts.

5. Ces mesures ont permis d'éliminer certains des problèmes rencontrés. Toutefois, la Commission reconnaît que diverses anomalies ont subsisté et qu'il lui a fallu un certain temps pour y remédier. La Commission a désormais pris des mesures plus radicales (voir ci-dessous).

6. En ce qui concerne les observations de la Cour sur le degré d'autonomie accordé à l'ARTM, il faut signaler que, lors de la phase de consolidation des programmes MED, diverses mesures (détermination des bénéficiaires d'une assistance financière, prise des décisions concernant les paiements aux réseaux et modification des réserves financières affectées à chaque programme) ont été prises sous la responsabilité d'un ou, dans la plupart des cas, de plusieurs fonctionnaires de la Commission, même si, dans la pratique, le grand nombre de transactions n'a pas permis de contrôler en détail l'ensemble des programmes.

7. Au niveau suivant, la Cour suggère l'existence d'insuffisances dans la gestion financière des réseaux. Avec 200 réseaux environ fonctionnant dans toute la Communauté européenne et dans tous les pays méditerranéens, chacun se composant d'au moins quatre partenaires, il est impossible que la Commission contrôle sans discontinuer toutes leurs opérations financières. Néanmoins, elle se propose d'améliorer la gestion financière des programmes MED (pour plus de détails, voir «Nouveau cadre général»).

8. La Cour estime dans ses conclusions que l'impact des programmes MED reste à prouver. Dans le corps même du rapport, il est dit clairement que cet impact est extrêmement difficile à évaluer (paragraphe 111). En fait, la Commission a procédé régulièrement à des évaluations indépendantes et continuera à le faire. Leurs résultats ont permis de réajuster les objectifs et les orientations des programmes: les projets, qui étaient financés sur une base annuelle, ont pris une dimension pluriannuelle visant à renforcer leur efficacité; les thèmes et les partenaires des réseaux ont été limités; les procédures d'introduction des demandes ont été modifiées de manière à améliorer le système de sélection; enfin, l'accent a été mis davantage sur les résultats concrets des projets. Ces évaluations portent plus sur l'exécution des divers programmes que sur le concept général de la coopération décentralisée dans la Méditerranée. Entre-temps, une unité d'évaluation a été créée au sein de la DG I/B, qui est chargée de fixer de nouveaux paramètres à cet effet. Une évaluation plus globale des actions de coopération décentralisée sera effectuée en temps voulu, conformément aux dispositions du règlement MEDA, qui fait explicitement de la coopération décentralisée l'un des objectifs de la politique méditerranéenne.

9. L'impact de la coopération décentralisée est en effet difficile à évaluer, ne se traduit généralement qu'à long terme et se mesure essentiellement en termes d'évolution générale des attitudes et des perceptions. Les programmes visent à renforcer la compréhension mutuelle et à promouvoir le rôle de la société civile dans les pays méditerranéens, où, souvent, elle n'est pas encore en mesure d'influencer le processus décisionnel comme dans les sociétés ouvertes. À cet égard, le soutien des programmes dans de nombreux secteurs de la société, tant dans la Communauté que dans les pays méditerranéens, est largement admis. Cette reconnaissance est le fait des gouvernements nationaux de la Communauté européenne ainsi que des gouvernements et des forces politiques et sociales des pays méditerranéens, des membres du Parlement européen, des gouvernements locaux et régionaux, des associations internationales dans le domaine des médias et du milieu universitaire en Europe et en Méditerranée. Même si l'objectif principal n'est pas de mettre l'accent sur des projets concrets, on peut signaler certains résultats enregistrés (systèmes de purification des eaux dans des villes de Syrie et du Liban, possibilités de formation aux médias offertes à plus de 200 journalistes du Maghreb et du Machrek et nombreuses possibilités de recherche conjointe entre chercheurs de la Communauté et des pays méditerranéens dans des domaines tels que l'agriculture, la biologie et la médecine.

Mesures prises

10. La Commission, admettant que certaines situations regrettables se sont présentées lors du lancement des programmes et qu'il est possible de renforcer leur contrôle administratif et financier, a, à la suite d'un dialogue fructueux avec la Cour, déjà pris diverses mesures:

- une lettre a été adressée le 12 décembre 1995 à l'ARTM, l'informant que tous les contrats passés avec la Commission ne seraient pas reconduits; une lettre similaire a été envoyée à tous les bureaux d'assistance technique,

- un contrat a été signé avec l'ARTM le 16 février 1996 pour la période allant jusqu'au 30 juin 1996; il définit les conditions et les modalités d'exécution des obligations contractuelles liant toujours l'ARTM; il s'agit du dernier contrat en vigueur avec cet organisme,

- une vérification des comptes de l'ARTM a été effectuée par la DG XX; elle sera suivie d'une vérification des comptes des bureaux d'assistance technique,

- tous les réseaux sélectionnés pour financer des actions lors de la prochaine phase des programmes MED ont été informés au début du mois de janvier 1996 que le lancement de la version 1996 serait retardé dans l'attente d'une redéfinition du mode de gestion utilisé pour les programmes de coopération décentralisée,

- un nouveau système de gestion de la coopération décentralisée a été proposé; il est actuellement examiné par la Commission.

Nouveau cadre général

Le redéploiement interne et l'augmentation du personnel renforceront les capacités de contrôle budgétaire et de gestion au sein de la DG I/B. Une direction des finances et des ressources vient d'être créée; elle est chargée des questions budgétaires et financières, des contrats, des appels d'offres, des méthodes d'évaluation et de la gestion du personnel. Une division «Contrôle de gestion et relations avec la Cour des comptes», directement rattachée au directeur général, a également été créée. Enfin, au sein de la direction responsable des relations avec les pays méditerranéens, une unité horizontale a été mise en place et chargée de la programmation et de la coopération économique, y compris les programmes MED.

Il est proposé de mettre en place un nouveau cadre pour la coopération décentralisée non seulement avec les partenaires méditerranéens, mais également avec les pays d'Asie et d'Am