FR Journal officiel de l'Union européenne L 250/208

DÉCISION (UE) 2015/1587 DE LA COMMISSION

du 7 mai 2015

relative à l'aide d'État SA.35546 (2013/C) (ex 2012/NN) octroyée par le Portugal à Estaleiros Navais de Viana do Castelo SA

[notifiée sous le numéro C(2015) 3036]

(Le texte en langue anglaise est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,

vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

vu la décision par laquelle la Commission a décidé d'ouvrir la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, à l'égard de l'aide SA.35546 (2013/C) (ex 2012/NN) (1),

après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations en vertu des dispositions susmentionnées,

Considérant ce qui suit:

1. PROCÉDURE

(1) Par courrier électronique du 3 octobre 2012, les autorités portugaises ont transmis de manière informelle à la Commission une brève note relative aux mesures prises par l'État pour maximiser les recettes tirées de la privatisation d'Estaleiros Navais de Viana do Castelo SA (ci-après «ENVC»). Sur la base des informations fournies, la Commission a décidé, le 5 octobre 2012, d'ouvrir une procédure d'office, enregistrée sous la référence SA.35546 (2012/CP). Le Portugal a été informé de l'ouverture de la procédure par lettre du 11 octobre 2012.

(2) La Commission a adressé une demande d'informations supplémentaires par lettre du 12 octobre 2012, à laquelle le Portugal a répondu par courrier électronique du 9 novembre 2012 et par lettre du 20 novembre 2012. Il ressort de ces informations qu'ENVC avait bénéficié par le passé de plusieurs mesures susceptibles de constituer des aides d'État. Une conférence téléphonique avec les autorités portugaises a eu lieu le 16 octobre 2012. La Commission a rencontré les autorités portugaises à leur demande le 11 décembre 2012. Le Portugal a fourni des renseignements supplémentaires par lettre du 28 décembre 2012 et courrier électronique du 18 janvier 2013.

(3) Par lettre du 23 janvier 2013, la Commission a fait part au Portugal de sa décision d'engager la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (ci-après le «TFUE») concernant l'aide en question (ci-après la «décision d'ouverture»).

(4) La décision de la Commission d'ouvrir la procédure publiée au Journal officiel de l'Union européenne (2) invitait les parties intéressées à faire part de leurs observations au sujet des mesures adoptées. Le Portugal a présenté des observations sur la décision d'ouverture de la procédure par lettre du 12 mars 2013. La Commission n'a reçu aucune observation de la part des parties intéressées.

(5) Tout au long de la procédure formelle d'examen, le Portugal a présenté à de nombreuses reprises des informations en réponse aux demandes de renseignements de la Commission. Par ailleurs, la Commission et les autorités portugaises se sont entretenues par conférence téléphonique les 27 mai 2013, 29 juillet 2013, 13 novembre 2013 et 20 janvier 2015. Elles se sont également rencontrées le 17 mars 2014.

(6) Par lettre datée du 27 février 2015, le Portugal a demandé à la Commission de confirmer que toute éventuelle obligation de recouvrement ne serait pas étendue à WestSea. Dans cette même lettre, le Portugal a accepté de renoncer à ses droits découlant de l'article 342 du TFUE, en liaison avec l'article 3 du règlement no 1/1958 (3), et de voir la présente décision adoptée et notifiée en anglais.

2. HISTORIQUE

2.1. Le bénéficiaire

(7) ENVC était un chantier naval portugais créé en 1944 et nationalisé en 1975. Il appartenait dans son intégralité à l'État via Empordef — Empresa Portuguesa de Defesa (SGPS), SA (ci-après «Empordef»), société holding entièrement détenue par l'État et contrôlant un certain nombre d'entreprises publiques du secteur de la défense.

(8) Au moment de la décision d'ouverture de la procédure de la Commission (voir le considérant 3 ci-dessus), ENVC employait environ 638 personnes et était le seul chantier naval au Portugal en mesure de construire des navires militaires (4). Le portefeuille de navires d'ENVC était à l'époque limité à la construction de deux navires asphaltiers commandés par Petróleos de Venezuela SA («PDVSA»), une société détenue à 100 % par l'État vénézuélien.

(9) ENVC exerçait son activité sur un terrain en concession. Cette concession lui a été octroyée pour la première fois en 1946, puis modifiée en 1948, 1949 et 1974. En 1989, la zone de la concession a été étendue et sa durée — qui allait initialement jusqu'en 2006 — a été prolongée jusqu'en 2031 (5).

2.2. La procédure de privatisation

(10) Au moment de la décision d'ouverture de la procédure, ENVC était toujours active sur le marché. Par décret-loi 186/2012 du 13 août 2012, le gouvernement a décidé de reprivatiser la société (6).

(11) Le processus de privatisation devait être réalisé dans le cadre de la législation portugaise relative à la privatisation (7). Les règles spécifiques régissant ce processus, à savoir le décret-loi 186/2012 et la résolution 73/2012 du Conseil des ministres, ont été publiées au Journal officiel du Portugal les 13 et 29 août 2012 respectivement (8). La résolution 73/2012 du Conseil des ministres précisait que la privatisation devait être réalisée par vente directe — pas d'appel d'offres — du capital social d'ENVC à concurrence de 95 % au maximum.

(12) Le Portugal a fait savoir que plus de 70 investisseurs potentiels avaient été recensés par Empordef et son conseiller financier. Trois investisseurs ont soumis des offres contraignantes avant le délai fixé au 5 novembre 2012, mais seuls deux d'entre eux ont été jugés admissibles: Rio Nave Serviços Navais (Brésil) et JSC River Sea Industrial Trading (Russie) (9).

(13) Par résolution 27/2013 du Conseil des ministres du 17 avril 2013, le gouvernement portugais a décidé de rejeter l'unique offre valable de JSC River Sea Industrial Trading (l'offre de Rio Nave Serviços Navais ayant entre-temps expiré), au motif que ses conditions étaient excessives et ne pouvaient être satisfaites.

(14) Par son décret-loi 98/2013 du 24 juillet 2013, le gouvernement portugais a autorisé ENVC à procéder à une sous-concession du terrain où elle exerçait ses activités. La procédure de sous-concession a débuté le 31 juillet 2013. Deux soumissionnaires ont présenté une offre, mais seule celle de Martifer-Energy Systems SGPS, SA, soumise conjointement avec Navalria-Docas, Construções e Reparações Navais, SA (par le biais de leur filiale commune WestSea) a été jugée admissible. Le Portugal a confirmé que l'offre de WestSea avait été sélectionnée le 11 octobre 2013.

(15) Compte tenu de la situation financière d'ENVC, qui, à la mi-2013, avait accumulé plus de 264 millions d'EUR de pertes, le gouvernement portugais a décidé de liquider la société par résolution 86/2013 du Conseil des ministres du 5 décembre 2013. Parallèlement, il a enjoint le conseil d'administration d'ENVC de débuter la vente des actifs de la société et de maximiser leur valeur par des ventes transparentes.

(16) Le 4 mars 2014, ENVC a tenu une assemblée générale au cours de laquelle Empordef, en tant que son actionnaire unique, a confirmé la décision de procéder à la vente des actifs de la société ainsi qu'au licenciement des quelque 607 employés qu'elle comptait alors, afin de liquider et de dissoudre la société dans les plus brefs délais.

(17) Après avoir pris les dispositions nécessaires pour se conformer à la décision de l'assemblée générale d'ENVC, à savoir la vente des actifs et le licenciement des employés de la société, le gouvernement portugais a demandé à la Comissão de Recrutamento e Selecção para a Administração Pública — CRESAP (l'agence portugaise de sélection et de recrutement des hauts fonctionnaires de l'administration publique) de désigner l'équipe chargée de la liquidation d'ENVC. Les autorités portugaises ont confirmé qu'ENVC serait liquidée dans les mois suivants.

3. DESCRIPTION DES MESURES

(18) Sur la base des informations fournies par le Portugal au cours de la procédure formelle d'examen, il semble qu'ENVC a bénéficié par le passé de plusieurs mesures d'aide («les mesures mises en œuvre par le passé»).

(19) Certaines des mesures mises en œuvre par le passé ont été accordées par Empordef ou par le Trésor portugais en vue de couvrir les coûts d'exploitation et/ou les pertes d'ENVC entre 2006 et 2013. Ces mesures sont récapitulées au tableau 1 ci-dessous. Tableau 1 Mesures mises en œuvre par le passé en vue de couvrir les coûts d'exploitation et/ou les pertes d'ENVC Date Mesure Organisme accordant la mesure Montant (en EUR) 11 mai 2006 Augmentation du capital d'ENVC Empordef 24 875 000 2012/2013 Prêts rémunérés visant à couvrir les coûts d'exploitation — voir l'annexe I pour plus de détails Empordef 101 118 066,03 i) 31 janvier 2006 ii) 11 décembre 2008 iii) 28 avril 2010 iv) 27 avril 2011 Prêts visant à couvrir les coûts d'exploitation Direção-Geral do Tesouro e Finanças (DGTF) i) 30 000 000 ii) 8 000 000 iii) 5 000 000 iv) 13 000 000

(20) Le 11 mai 2006, l'assemblée générale d'ENVC (dont l'unique membre était Empordef) a décidé de procéder à une augmentation du capital de la société à hauteur de 24,875 millions d'EUR (l'«augmentation de capital de 2006») (10). Selon le Portugal, l'augmentation de capital de 2006 était nécessaire pour permettre à ENVC d'honorer ses engagements financiers et commerciaux (notamment vis-à-vis de la marine portugaise) et a été réalisée en tenant compte d'un plan de restructuration d'ENVC du 17 août 2005 (voir le considérant 47 ci-dessous). Le Portugal note également que l'augmentation de capital de 2006 était nécessaire pour satisfaire à l'article 35 du code des sociétés portugais («Código das Sociedades Comerciais»), les autres possibilités étant une réduction du capital d'ENVC ou la liquidation de la société.

(21) En 2012 et début 2013, plusieurs banques ont cessé d'octroyer des prêts à ENVC et n'étaient plus disposées à le faire que pour Empordef. Dès lors, pour assurer la poursuite des activités d'ENVC, Empordef — en tant qu'actionnaire unique — lui a apporté une aide financière sous la forme de prêts rémunérés multiples pour un montant total de 101 118 066,03 EUR (les «prêts de 2012 et 2013») (11). D'après le Portugal, ces prêts ont été octroyés afin de couvrir les coûts d'exploitation et d'assurer le refinancement des emprunts bancaires existants. Les taux d'intérêt applicables aux prêts de 2012 et 2013 dépendent de chaque contrat spécifique. Le Portugal affirme que les taux d'intérêt appliqués par Empordef à l'égard d'ENVC correspondaient aux taux d'intérêt bancaires applicables aux prêts sous-jacents accordés à Empordef. Au mois de février 2014, ENVC n'avait ni remboursé les prêts de 2012 et 2013, ni payé des intérêts sur ceux-ci.

(22) Enfin, en 2006, 2008, 2010 et 2011, ENVC a obtenu un financement pour un montant total de 56 millions d'EUR de la part du Trésor portugais («Direção-Geral do Tesouro e Finanças» — DGTF) sous la forme de plusieurs conventions de prêt (les «prêts de la DGTF»). Le Portugal indique que les taux d'intérêt applicables étaient l'Euribor augmenté d'une marge variable en fonction de la convention de prêt. Les prêts de la DGTF ont été accordés en vue de couvrir les précédentes obligations financières échues et les besoins de trésorerie afin qu'ENVC puisse couvrir ses coûts d'exploitation. Le Portugal a confirmé que les prêts de la DGTF n'ont pas été remboursés (12).

(23) Le Portugal a également fourni des informations relatives à plusieurs autres mesures accordées à ENVC par le passé. Ces mesures sont récapitulées au tableau 2 ci-dessous. Tableau 2 Autres mesures mises en œuvre par le passé en faveur d'ENVC (13) Date Mesure Organisme accordant la mesure Montant (en EUR) 29 novembre 2011 Lettre de confort relative à un prêt accordé par la Banco Comercial Português (BCP) Empordef 990 000 3 novembre 2011 Lettre de confort relative à un prêt accordé par la BCP Empordef 400 000 30 septembre 2010 Lettre de confort relative à un prêt accordé par la BCP Empordef 12 500 000 31 août 2010 Lettres de confort relatives à deux lettres de crédit stand-by émises par la Caixa Geral de Depósitos (CGD) Empordef 12 890 000 (14) 24 juin 2010 Lettre de confort relative à un prêt accordé par la BCP Empordef 5 000 000 25 novembre 2009 Lettre de confort relative à un prêt renouvelable accordé par la CGD Empordef 15 000 000 7 septembre 2009 Lettre de confort relative à un prêt renouvelable accordé par la Banco Espírito Santo (BES) Empordef 4 500 000 26 juin 2008 Lettre de confort destinée à la BCP, sous forme de garanties de bonne exécution relatives à deux contrats de construction navale Empordef 14 512 500 8 janvier 2007 Lettre de confort relative à un prêt renouvelable accordé par la CGD Empordef 5 000 000 — Aide à la construction navale 2000-2005 (15) — voir l'annexe II pour plus de détails DGTF 27 129 933,20 — Aide à la formation professionnelle 2005-2006 (16) DGTF 257 791 23 décembre 2009 Prêt pour la construction du navire Atlântida Empordef 37 000 000

(24) En 2010, ENVC a conclu un contrat avec PDVSA pour la construction de deux navires asphaltiers. Pour chaque navire, la valeur du contrat se montait à 64,45 millions d'EUR, pour un total de 128,9 millions d'EUR. D'après le contrat de construction, PDVSA devait verser une avance à ENVC correspondant à 10 % de la valeur totale du contrat, à savoir 12,89 millions d'EUR, avec la condition suspensive de l'obtention de deux lettres de crédit stand-by, servant à garantir l'avance de PDVSA dans le cas où ENVC ne respecterait pas ses obligations contractuelles. Les deux lettres de crédit stand-by ont été émises par la CGD sur la base de lettres de confort d'Empordef et ont été retirées les 28 février 2014 et 31 mars 2014.

(25) Le Portugal explique par ailleurs qu'entre 2007 et 2011, Empordef a émis plusieurs autres lettres de confort et garanties à l'appui d'accords de financement entre ENVC et des banques commerciales (les lettres de confort présentées au considérant 24 ci-dessus et dans le présent considérant seront désignées conjointement par les termes «lettres de confort» — elles représentent un total de 70 792 500 EUR). Le Portugal note qu'Empordef n'a jamais fait payer les lettres de confort à ENVC.

(26) Entre 2000 et 2005, ENVC a reçu de nombreuses subventions pour ses activités de construction navale, pour un montant total de 27 129 933,20 EUR (les «aides à la construction navale»). Ce montant correspond à plusieurs aides non remboursables octroyées pour la construction d'un certain nombre de navires et de navires-citernes, en vertu, d'après le Portugal, du décret-loi 296/89 portant exécution de la directive 87/167/CEE du Conseil (17).

(27) ENVC a également reçu une aide financière à la formation professionnelle d'une valeur de 257 791 EUR (les «aides à la formation professionnelle») en 2005 et en 2006, dans le cadre du programme opérationnel pour l'emploi, la formation et le développement social (POEFDS) lancé sous les auspices du Fonds social européen.

(28) S'agissant du navire Atlântida, le Portugal explique que sa construction a fait l'objet d'un appel d'offres public international en 2006, auquel n'ont participé qu'ENVC et une autre société. Toutefois, les deux offres ont été rejetées parce qu'elles ne respectaient pas les exigences établies pour l'offre. La construction des navires a été confiée à ENVC à un stade ultérieur, à l'issue de négociations directes avec Atlanticoline, l'entreprise publique responsable du transport maritime dans les Açores. La valeur initiale du marché pour le navire Atlântida s'élevait à 39,95 millions d'EUR, un chiffre ultérieurement revu à la hausse, à 45,35 millions d'EUR. Plus tard, Atlanticoline a mis fin à son contrat avec ENVC en affirmant que le navire Atlântida était incapable d'atteindre la vitesse stipulée.

(29) Afin de mettre fin au litige entre Atlanticoline et ENVC, Empordef a reçu un prêt de la CGD d'un montant de 37 millions d'EUR le 23 décembre 2009. La convention de prêt précisait que ce dernier était censé être utilisé par Empordef pour fournir à ENVC les fonds nécessaires pour pouvoir mettre fin à la procédure qui l'opposait à Atlanticoline. Le taux d'intérêt appliqué était l'Euribor à 6 mois, augmenté d'une marge de 2 % (le «prêt pour le navire Atlântida»).

(30) Le navire achevé a fait l'objet d'une procédure d'appel d'offres dans le courant de l'année 2014. Cette procédure de vente a été publiée dans les journaux nationaux et internationaux et le prix était le seul critère de sélection de l'adjudicataire. Le contrat d'achat avec l'acheteur (Mystic Cruises SA), d'une valeur de 8,75 millions d'EUR, a été signé le 30 septembre 2014.

4. DÉCISION D'OUVERTURE

(31) Le 23 janvier 2013, la Commission a décidé d'ouvrir la procédure formelle d'examen. Dans sa décision d'ouverture, la Commission avait formulé la conclusion préliminaire selon laquelle ENVC pouvait être considérée comme une entreprise en difficulté au sens des lignes directrices communautaires de 2004 concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté (18) (les «lignes directrices sur le sauvetage et la restructuration de 2004»), en particulier compte tenu des pertes considérables enregistrées par ENVC depuis au moins l'an 2000.

(32) Bien que la Commission ait souligné dans sa décision d'ouverture qu'elle n'avait reçu que peu d'informations sur les mesures mises en œuvre par le passé, elle est arrivée à la conclusion préliminaire que toutes ces mesures comportaient des ressources d'État et étaient donc imputables à l'État (19). La Commission a également estimé à titre préliminaire que les mesures mises en œuvre par le passé accordaient un avantage injustifié à ENVC, étant donné qu'il semblait peu probable qu'un opérateur privé rationnel aurait accordé ces mesures à ENVC compte tenu des difficultés que celle-ci connaissait alors. Cet avantage serait sélectif par nature, puisqu'il avait ENVC pour unique bénéficiaire.

(33) La Commission a également observé que les mesures mises en œuvre par le passé avaient probablement affecté les échanges entre les États membres, ENVC étant alors en concurrence avec des chantiers navals d'autres États membres de l'Union européenne et du reste du monde. Ces mesures ont donc permis à ENVC de demeurer en activité et d'échapper ainsi, contrairement à d'autres concurrents, aux conséquences de ses mauvais résultats financiers.

(34) Au vu de ce qui précède, la Commission a considéré à titre préliminaire que les mesures mises en œuvre par le passé semblaient constituer une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE. En outre, étant donné que les mesures mises en œuvre par le passé auraient été octroyées en violation des obligations de notification et de non-exécution établies à l'article 108, paragraphe 3, du TFUE, la Commission a noté qu'elles semblaient constituer des aides d'État illégales.

(35) Elle a aussi exprimé des doutes quant à la compatibilité avec le marché intérieur des mesures mises en œuvre par le passé, compte tenu notamment du fait que les autorités portugaises n'ont fourni aucune base possible d'évaluation de la compatibilité.

(36) La Commission a néanmoins cherché à déterminer si l'un ou l'autre des motifs possibles de compatibilité énoncés dans le TFUE pourrait être à première vue applicable aux mesures mises en œuvre par le passé. Après avoir conclu à la non-applicabilité des exceptions établies à l'article 107, paragraphe 2, du TFUE, la Commission a observé à titre préliminaire que seule l'exception établie au point c) de l'article 107, paragraphe 3, du TFUE était applicable.

(37) La Commission a noté que les mesures mises en œuvre par le passé ne semblaient pas avoir été accordées conformément aux règles spécifiques en matière d'aide d'État applicables à l'industrie navale au moment de l'octroi des mesures mises en œuvre par le passé, à savoir l'encadrement des aides d'État à la construction navale (20) ou ses prédécesseurs (21). Étant donné qu'ENVC semblait être une entreprise en difficulté au sens des lignes directrices sur le sauvetage et la restructuration de 2004 au moment où les mesures mises en œuvre par le passé ont été octroyées, la Commission a noté que la seule base pertinente d'évaluation de la compatibilité semblait être celle relative aux aides au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté au titre de l'article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE, à savoir les lignes directrices sur le sauvetage et la restructuration de 2004.

(38) La Commission a souligné que les conditions d'octroi d'une aide au sauvetage établies à la section 3.1 des lignes directrices sur le sauvetage et la restructuration de 2004 ne semblaient pas remplies. En outre, en ce qui concerne l'aide à la restructuration telle que définie à la section 3.2 des lignes directrices sur le sauvetage et la restructuration de 2004, la Commission a observé que le Portugal n'avait prouvé l'existence d'aucun des éléments nécessaires pour considérer que les mesures mises en œuvre par le passé constituaient une aide à la restructuration compatible (plan de restructuration, contribution propre, mesures compensatoires, etc.). La Commission ne possédait donc aucune preuve permettant de considérer que l'une des mesures mises en œuvre par le passé aurait pu être jugée compatible, en tant qu'aide au sauvetage ou à la restructuration, au titre des lignes directrices sur le sauvetage et la restructuration.

(39) Au vu de ce qui précède, la Commission a exprimé des doutes concernant la compatibilité avec le marché intérieur des mesures mises en œuvre par le passé en faveur d'ENVC.

(40) Par ailleurs, la Commission a formulé plusieurs observations au sujet des mesures prévues par le Portugal dans le cadre de la privatisation d'ENVC. Bien que les mesures prévues accompagnant la privatisation d'ENVC ne fassent pas l'objet de la décision d'ouverture, la Commission a jugé probable, compte tenu de la situation économique d'ENVC et de la nature des mesures prévues, que ces mesures comportaient une aide d'État. La Commission observe néanmoins que le Portugal a rejeté la seule offre valable pour la privatisation d'ENVC et qu'il a préféré liquider la société (voir les considérants 14 et 15 ci-dessus). La Commission en conclut que les mesures prévues dans le cadre de la privatisation d'ENVC n'ont pas été prises et n'en tiendra donc pas compte dans la présente décision.

5. OBSERVATIONS DU PORTUGAL CONCERNANT LA DÉCISION D'OUVERTURE

(41) Dans ses observations relatives à la décision d'ouverture de la Commission, le Portugal a souligné qu'en dépit des pertes accumulées par ENVC depuis 2000, et surtout depuis 2009, la décision de maintenir la société en vie en lui fournissant des fonds suffisants était un choix rationnel pour Empordef, conformément à la logique du principe de l'opérateur en économie de marché.

(42) S'agissant des difficultés d'ENVC, le Portugal a fait remarquer que la gravité de la situation financière de la société n'est devenue évidente qu'en 2009-2010 et que son caractère irréversible n'a été reconnu que dans les comptes annuels de 2012 de la société.

(43) Le Portugal a également expliqué que l'augmentation de capital de 2006 était due à une obligation légale découlant de l'article 35 du code des sociétés portugais. Aux termes de cette disposition, lorsque la moitié du capital social d'une entreprise est perdu: i) l'entreprise doit être dissoute; ii) le capital social doit être réduit d'un montant équivalant au moins aux fonds propres («capital próprio») de l'entreprise; ou iii) les actionnaires de l'entreprise doivent contribuer au capital social. C'est sur cette base que les actionnaires d'ENVC ont décidé, en 2006, d'injecter 24,875 millions d'EUR de capital dans la société.

(44) Selon le Portugal, cette décision a été prise avec la conviction que les autres possibilités offertes par l'article 35 du code des sociétés portugais ne permettraient pas à ENVC d'honorer ses engagements financiers et commerciaux (en particulier vis-à-vis de la marine portugaise). En 2006, ENVC comptait dans son carnet de commandes 15 projets de construction, pour un montant total de 386 millions d'EUR.

(45) D'après le Portugal, un investisseur en économie de marché aurait également choisi d'augmenter le capital d'ENVC et de lui permettre de continuer son activité, afin de renforcer ainsi sa compétitivité sur le marché de la construction navale.

(46) Dans sa déclaration du 14 février 2014, le Portugal a indiqué que la décision de procéder à l'augmentation de capital de 2006 avait été prise en tenant compte non seulement du portefeuille de la société, mais aussi d'un plan de restructuration d'ENVC datant d'août 2005.

(47) Ce plan de restructuration, dont une version provisoire a été fournie, avait été élaboré par la Banco Português de Investimento SA («BPI») et couvrait la période 2005-2009. Selon le plan de restructuration, ENVC aurait dû se concentrer sur ses activités militaires pour renouer avec la viabilité, bien qu'il ait été admis que la viabilité financière et économique d'ENVC dépendait de sa capacité de gestion, de l'exécution des contrats existants et de l'évolution du marché de la construction navale.

(48) Le plan de restructuration ne quantifiait pas les coûts associés à la non-exécution des contrats qu'avait signés ENVC à l'époque. Toutefois, les coûts qu'aurait engendrés la fermeture de la société (y compris les coûts de licenciement des employés et de régularisation des dettes) ont été estimés à 175 millions d'EUR. Selon le Portugal, étant donné que la liquidation aurait coûté plus cher qu'une augmentation de capital, cette première option n'a pas été retenue.

(49) Le Portugal explique également que le plan de restructuration reconnaissait la nécessité d'apporter une aide à ENVC, puisqu'en 2005-2007, la société n'était plus à même de poursuivre seule son activité. Le Portugal souligne toutefois que d'après un rapport publié en 2009 par la Inspecção-Geral de Finanças — IGF (l'organisme chargé de surveiller les entreprises publiques portugaises), le plan de restructuration d'ENVC n'avait pas été suffisamment mis en œuvre et les prévisions financières et économiques pour la période 2008-2011 étaient trop optimistes.

(50) S'agissant des prêts de 2012 et 2013, le Portugal affirme que les taux d'intérêt appliqués à ENVC étaient les mêmes que ceux qu'Empordef était parvenue à obtenir du marché. Les taux d'intérêt doivent par conséquent être considérés comme conformes aux conditions de marché et ne comportant aucune aide. Selon le Portugal, Empordef étant seule actionnaire d'ENVC, elle aurait pu être considérée comme responsable en dernier recours des dettes et du passif d'ENVC. Le Portugal affirme donc qu'Empordef n'a pas accru son risque en y exposant davantage ENVC par les prêts de 2012 et 2013.

(51) Dans sa déclaration du 14 février 2014, le Portugal a précisé qu'au mois de février 2014, ENVC n'avait ni remboursé les prêts de 2012 et 2013, ni payé des intérêts sur ceux-ci. Par ailleurs, le Portugal a également noté que les prêts octroyés à ENVC étaient accompagnés, le cas échéant, de lettres de confort émises par Empordef.

(52) S'agissant des prêts de la DGTF octroyés en 2006, 2008, 2010 et 2011, le Portugal considère qu'ils étaient conformes aux conditions du marché, puisque le taux d'intérêt appliqué était l'Euribor augmenté d'une marge variable en fonction de chaque convention de prêt. Le Portugal note également que les prêts de la DGTF ont été octroyés en tenant compte du carnet de commandes d'ENVC, ce qui pourrait raisonnablement laisser entendre qu'ENVC aurait pu les rembourser.

(53) Le Portugal souligne en outre que l'utilisation de lettres de confort est courante entre opérateurs privés, ces lettres servant de mécanisme pour garantir l'accès des entreprises à faible capacité d'emprunt aux marchés financiers. Le Portugal note qu'Empordef aurait de toute façon été considérée comme responsable en dernier recours des dettes d'ENVC, puisqu'elle était seule actionnaire. En tout état de cause, le Portugal souligne qu'Empordef n'a jamais fait payer les lettres de confort à ENVC.

(54) En ce qui concerne les aides à la construction navale, le Portugal affirme que celles-ci ont été octroyées conformément au décret-loi 296/89 portant exécution de la directive 87/167/CEE et qu'elles constituent par conséquent des aides à l'industrie de la construction navale compatibles. S'agissant des aides à la formation professionnelle, le Portugal affirme qu'elles ont été octroyées à toutes les entreprises satisfaisant aux conditions réglementaires et qu'elles n'auraient donc pas conféré un avantage sélectif indu à ENVC.

(55) En ce qui concerne le navire Atlântida, le Portugal observe qu'en juin 2012, la valeur de marché de celui-ci était estimée à 29,24 millions d'EUR, compte tenu notamment de son obsolescence économique et de sa dépréciation physique et fonctionnelle. Dans ce contexte, le Portugal affirme qu'il n'existe aucune raison de considérer que la construction du navire aurait conféré un avantage indu à ENVC, étant donné que le coût de la construction a dépassé le prix contractuel.

6. APPRÉCIATION DES MESURES

(56) La présente décision aborde à titre liminaire la question de savoir si ENVC est une entreprise en difficulté au sens des lignes directrices sur le sauvetage et la restructuration de 2004 (22). Elle vérifie ensuite si les mesures à l'examen comportent une aide d'État en faveur d'ENVC au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE et, le cas échéant, si cette aide est légale et compatible avec le marché intérieur.

6.1. Difficultés d'ENVC

(57) Comme indiqué ci-dessus au considérant 42, le Portugal affirme que la gravité de la situation financière d'ENVC n'est devenue évidente qu'en 2009-2010 et que son caractère irréversible n'a été reconnu que dans les comptes annuels de 2012 de la société.

(58) La Commission réitère le point de vue qu'elle a exprimé dans sa décision d'ouverture de la procédure. Conformément au considérant 9 des lignes directrices sur le sauvetage et la restructuration de 2004, la Commission considère qu'une entreprise est en difficulté lorsqu'elle est incapable, avec ses ressources propres ou avec les fonds que sont prêts à lui apporter ses propriétaires/actionnaires ou ses créanciers, d'enrayer des pertes qui la conduisent, en l'absence d'une intervention extérieure des pouvoirs publics, vers une mort économique quasi certaine à court ou moyen terme.

(59) Le considérant 10 des lignes directrices sur le sauvetage et la restructuration de 2004 précise qu'une société à responsabilité limitée est considérée comme étant en difficulté lorsque plus de la moitié de son capital social a disparu, plus du quart de ces fonds ayant été perdu au cours des douze derniers mois, ou lorsqu'elle remplit, selon le droit national qui lui est applicable, les conditions de soumission à une procédure collective d'insolvabilité.

(60) Le considérant 11 des lignes directrices de 2004 indique par ailleurs que même lorsqu'aucune des conditions énoncées au considérant 10 n'est remplie, une entreprise peut néanmoins être considérée comme étant en difficulté, en particulier si l'on est en présence des indices habituels d'une situation de difficulté, tels que le niveau croissant des pertes, la diminution du chiffre d'affaires, le gonflement des stocks, la surcapacité, la diminution de la marge brute d'autofinancement, l'endettement croissant, la progression des charges financières ainsi que l'affaiblissement ou la disparition de la valeur de l'actif net.

(61) La Commission observe qu'ENVC est une entreprise à responsabilité limitée qui a enregistré en permanence des pertes importantes depuis au moins l'an 2000 (voir le tableau 3 ci-dessous). Tableau 3 Résultats nets d'ENVC entre 2000 et 2013 Résultat net (en millions d'EUR) 2000 – 2,72 2001 – 4,98 2002 – 11,12 2003 – 26,87 2004 – 27,02 2005 – 14,38 2006 – 5,26 2007 – 8,04 2008 – 12,07 2009 – 22,26 2010 – 41,90 2011 – 22,70 2012 – 8,78 2013 – 52,42 Source: comptes annuels d'Empordef pour 2006, 2007, 2008, 2012 et 2013 (disponibles sur http://www.empordef.pt/main.html) et comptes annuels d'ENVC pour 2001, 2002, 2003, 2009, 2010 et 2011.

(62) En plus des pertes considérables enregistrées par ENVC, qui donnent une première indication des difficultés de la société, on note également la présence d'autres signes habituels d'une entreprise en difficulté au sens des lignes directrices sur le sauvetage et la restructuration de 2004. Par exemple, le chiffre d'affaires d'ENVC a baissé constamment depuis au moins 2008, tombant de 129,62 millions d'EUR cette année-là à 55,58 millions d'EUR en 2009, 20,22 millions d'EUR en 2010 et 15,11 millions d'EUR en 2011. Si une augmentation du chiffre d'affaires (à 30,38 millions d'EUR) a été enregistrée en 2012 en raison de travaux supplémentaires relatifs à un navire d'appui logistique (23), cette augmentation n'a été qu'un événement ponctuel et le chiffre d'affaires a de nouveau chuté en 2013 pour atteindre 3,79 millions d'EUR.

(63) En outre, ENVC avait des fonds propres négatifs depuis au moins 2009: – 25,62 millions d'EUR en 2009, – 74,49 millions d'EUR en 2010, – 129,63 millions d'EUR en 2011, – 142,45 millions d'EUR en 2012 et – 193,46 millions d'EUR en 2013 (24).

(64) D'après le Portugal (voir le considérant 43 ci-dessus), l'augmentation de capital de 2006 était nécessaire pour satisfaire à l'article 35 du code des sociétés portugaises, les autres possibilités étant une réduction du capital d'ENVC ou la liquidation de la société. Par ailleurs, le plan de restructuration élaboré par la BPI, datant du mois d'août 2005 (voir le considérant 47 ci-dessus), souligne que depuis fin 2003, ENVC se trouvait en situation de faillite technique («falência técnica»). Enfin, la Commission observe que selon le rapport publié en 2009 par l'IGF, au 31 décembre 2005 et à la fin de l'année 2008, ENVC se trouvait de nouveau en situation de faillite technique. Il ressort donc que lorsqu'ENVC était en faillite technique, elle montrait tous les signes de la faillite, si ce n'est qu'elle n'avait pas été officiellement déclarée en faillite par le tribunal compétent. Il semblerait donc que la société remplissait les critères établis par la législation nationale pour faire l'objet d'une procédure collective d'insolvabilité, conformément au considérant 10 des lignes directrices sur le sauvetage et la restructuration de 2004, tout au moins à la fin 2003, 2005 et 2008.

(65) Au vu de ce qui précède, la Commission conclut qu'ENVC était une entreprise en difficulté au sens des lignes directrices sur le sauvetage et la restructuration de 2004 au moment de l'octroi de l'ensemble des mesures mises en œuvre par le passé.

6.2. Existence d'une aide

(66) En vertu de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.

(67) Pour établir l'existence ou non d'une aide d'État, il convient donc de vérifier si les mesures en cours d'appréciation remplissent les critères cumulatifs de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE (transfert de ressources d'État, octroi d'un avantage sélectif, distorsion potentielle de la concurrence et affectation des échanges entre États membres de l'UE).

(68) La Commission note d'emblée à cet égard que le Portugal ne conteste pas le caractère d'aide d'État des aides à la construction navale puisque celles-ci ont été octroyées — selon les autorités portugaises — conformément au décret-loi 296/89 portant exécution de la directive 87/167/CEE. La Commission appréciera leur compatibilité avec le marché intérieur à la section 6.4 ci-dessous.

(69) En ce qui concerne les aides à la formation professionnelle octroyées en 2005 et 2006 pour un montant de 257 791 EUR, le Portugal affirme qu'elles s'inscrivaient dans le cadre du programme opérationnel pour l'emploi, la formation et le développement social (POEFDS) lancé sous les auspices du Fonds social européen. La Commission observe que ces fonds constituent en tant que tels des aides d'État, puisqu'ils ont été octroyés par l'État membre dans le cadre des Fonds structurels 2000-2006. La Commission évaluera donc directement leur compatibilité avec le marché intérieur à la section 6.4 ci-dessous.

6.2.1. Ressources d'État et imputabilité à l'État

(70) Le Portugal ne conteste pas les constatations préliminaires formulées par la Commission dans sa décision d'ouverture concernant la présence de ressources d'État et l'imputabilité à l'État.

(71) En premier lieu, la Commission souligne que les prêts de la DGTF, les aides à la construction navale et les aides à la formation professionnelle ont été octroyés directement à partir du budget de l'État (essentiellement via la DGTF) et qu'il ne fait dès lors aucun doute que ces mesures mises en œuvre par le passé comportent des ressources d'État et sont imputables à l'État.

(72) S'agissant d'Empordef, la Commission considère également que ses actions comportaient des ressources d'État (étant donné que son budget provient directement de l'État) et qu'elles sont imputables à l'État au sens de la jurisprudence Stardust Marine (25). La Commission note en premier lieu qu'il s'agit d'une société holding publique entièrement détenue par l'État: l'actionnaire unique d'Empordef pour le compte de l'État est la DGTF. De plus, Empordef est placée sous la supervision directe du ministère des finances et de l'administration publique, en ce qui concerne la surveillance financière, et du ministère de la défense nationale, en ce qui concerne la surveillance sectorielle (26).

(73) Par ailleurs, selon le site web d'Empordef, ses activités sont conformes aux objectifs, aux politiques et aux buts fixés par son actionnaire unique, à savoir l'État (27). En outre, le président d'Empordef et ses directeurs exécutifs sont directement nommés par le ministre de la défense nationale (28).

(74) À ceci s'ajoute que les règles régissant la privatisation planifiée d'ENVC (voir la section 2.2 ci-dessus) indiquent clairement que la décision finale devait être prise par le gouvernement portugais et non par Empordef. En ce qui concerne les preuves indirectes, la Commission observe que le 4 janvier 2012, le ministère portugais de la défense nationale a publié un communiqué de presse indiquant ce qui suit: «le 2 juillet 2011, le ministère de la défense nationale a décidé de suspendre le démantèlement d' [ENVC]. Au mois d'août, le ministère de la défense nationale a chargé la nouvelle administration d'Empordef de trouver une solution permettant d'éviter le démantèlement et la fermeture d'ENVC» (29). Par ailleurs, le ministre de la défense nationale a annoncé publiquement à de nombreuses reprises les démarches qui devaient être entreprises en ce qui concerne la privatisation planifiée d'ENVC (30). Une fois les plans de privatisation abandonnés, le gouvernement portugais a chargé Empordef de prendre les mesures nécessaires en ce qui concerne ENVC (31).

(75) Au vu de ce qui précède, la Commission conclut que les actions d'Empordef sont imputables à l'État et que les mesures prises par le passé en faveur d'ENVC comportaient des ressources d'État.

6.2.2. Avantage sélectif

(76) S'agissant de savoir si les mesures mises en œuvre par le passé ont conféré à ENVC un avantage sélectif indu, la Commission observe que d'après le Portugal, ce n'est pas le cas pour la plupart des mesures, celles-ci étant selon lui conformes au principe de l'opérateur en économie de marché.

(77) Dans sa décision d'ouverture, la Commission a indiqué qu'en dépit du manque d'informations alors disponibles, il semblait peu probable qu'un opérateur privé rationnel aurait accordé à ENVC les mesures prises par le passé. En effet, compte tenu des difficultés rencontrées par cette dernière à l'époque, la Commission a considéré à titre préliminaire qu'un opérateur de marché rationnel ne lui aurait pas octroyé un tel financement. La Commission a également conclu à titre préliminaire que cet avantage serait sélectif par nature, dans la mesure où ENVC en était l'unique bénéficiaire.

(78) S'agissant de l'augmentation de capital de 2006, la Commission ne partage pas l'avis du Portugal selon lequel un opérateur en économie de marché aurait opté pour une augmentation du capital d'ENVC (au lieu d'une liquidation de la société) afin de lui permettre de poursuivre son activité sur le marché de la construction navale, compte tenu, en particulier, de son carnet de commandes, qui comptait à l'époque 15 projets de construction pour un montant de 386 millions d'EUR (voir le considérant 44 ci-dessus).

(79) La Commission observe en premier lieu qu'un opérateur de marché rationnel aurait cherché à déterminer s'il était plus rationnel, sur le plan économique, de liquider la société ou de lui apporter un capital supplémentaire, compte tenu des mauvaises performances financières d'ENVC entre 2000 et 2006 et des mesures déjà octroyées à la société avant l'augmentation de capital de 2006 (à savoir l'un des prêts de la DGTF pour un montant de 30 millions d'EUR, accordé en janvier/février 2006, les aides à la construction navale pour un montant supérieur à 27 millions d'EUR et les aides à la formation professionnelle).

(80) Si le montant indiqué dans le carnet de commandes semble être supérieur à celui découlant des mesures mises en œuvre par le passé, la Commission estime qu'un opérateur de marché rationnel aurait également pris en considération la probabilité qu'ENVC soit en mesure de mener à bien ses constructions en réalisant des bénéfices et/ou dans le respect des délais contractuels de manière à éviter le paiement d'amendes (32). Selon les informations fournies par le Portugal, rien n'indique qu'Empordef aurait réfléchi de la sorte au moment de procéder à l'augmentation de capital de 2006.

(81) Le Portugal note par ailleurs que selon le plan de restructuration élaboré par la BPI au mois d'août 2005, les coûts associés à la fermeture d'ENVC étaient estimés à 175 millions d'EUR. Selon le Portugal, étant donné que la liquidation aurait coûté plus cher qu'une augmentation de capital, cette première option n'a pas été retenue.

(82) La Commission observe à cet égard que l'estimation réalisée par la BPI dans le plan de restructuration n'est appuyée par aucun élément probant. Elle n'est donc pas en mesure d'évaluer l'exactitude de cette estimation et de déterminer s'il était effectivement plus rationnel d'un point de vue économique pour Empordef de procéder à l'augmentation de capital plutôt qu'à la liquidation de la société.

(83) Par ailleurs, la Commission note que d'après le plan de restructuration élaboré par la BPI, ENVC n'avait pas la capacité à elle seule de renouer avec la viabilité et qu'elle avait besoin de fonds externes, pour un montant de 45-50 millions d'EUR selon un scénario de base et de 70-80 millions d'EUR selon un scénario pessimiste. Le montant de l'augmentation de capital de 2006 (24,875 millions d'EUR) est considérablement inférieur à ces estimations et n'aurait pas permis à ENVC de recouvrer sa viabilité.

(84) Enfin, la Commission remarque qu'ENVC nécessitait une restructuration en profondeur, comme indiqué dans le plan de restructuration élaboré par la BPI. Bien que ce plan de restructuration ne soit qu'une ébauche, il indique déjà les difficultés d'ENVC et la nécessité d'un apport de fonds externes supplémentaires. Toutefois, le plan de restructuration stipule clairement que le retour d'ENVC à la viabilité dépendrait dans une grande mesure de la capacité de sa direction à honorer ses contrats ainsi que de l'évolution des marchés de la construction navale. La Commission observe à cet égard que le Portugal n'a fourni aucune preuve démontrant qu'Empordef a pris ces éléments en considération au moment de procéder à l'augmentation de capital de 2006, qui était de toute façon inférieure aux montants que le plan de restructuration jugeait nécessaires à un retour de la société à la viabilité.

(85) La Commission conclut de ce qui précède qu'un opérateur avisé en économie de marché n'aurait pas octroyé l'augmentation de capital de 2006 et que celle-ci confère par conséquent un avantage indu à ENVC.

(86) S'agissant des prêts de 2012 et 2013 octroyés par Empordef pour un montant total de 101 118 066,03 EUR, il ressort des informations fournies par le Portugal qu'Empordef a signé, sur l'ensemble de l'année 2012, 70 conventions avec ENVC, principalement des conventions à court terme avec une échéance à 90 jours. Les prêts accordés portaient sur différents montants et taux d'intérêt, essentiellement un Euribor à trois mois plus une marge. Toutefois, certaines conventions de prêt avaient un taux d'intérêt fixe, notamment celles signées à partir d'octobre 2012 (voir par exemple les conventions signées le 30 mars 2012 pour 16,7 millions d'EUR, avec un taux d'intérêt de 2 %, le 2 novembre 2012 pour 10,570 millions d'EUR, avec un taux d'intérêt de 5,871 %, ou le 1er décembre 2012 pour 1 million d'EUR, avec le même taux d'intérêt de 5,871 %). Il semble également que les conventions de prêt n'aient pas été garanties.

(87) Le Portugal prétend que les prêts de la DGTF ne comportent aucune aide, puisqu'Empordef a appliqué à ENVC les mêmes taux d'intérêt que ceux dont elle a bénéficié sur le marché. Étant donné qu'Empordef aurait de toute façon été considérée responsable des dettes et du passif d'ENVC, en sa qualité d'actionnaire unique, le Portugal affirme qu'Empordef n'a pas accru son risque en y exposant davantage ENVC.

(88) En premier lieu, il ne semble pas qu'Empordef aurait été considérée responsable de toutes les dettes et du passif d'ENVC, dans la mesure où il s'agit de deux sociétés à responsabilité limitée («sociedade anónima»). En règle générale, dans une société à responsabilité limitée, la responsabilité des membres (détenteurs d'une participation) est limitée à la valeur nominale de leurs actions, conformément à l'article 271 du code des sociétés portugais (33). Dès lors, en octroyant à ENVC les prêts de 2012 et 2013, Empordef se serait exposée à des risques supplémentaires dépassant la valeur de ses parts dans la société.

(89) En tout état de cause et indépendamment de ce qui précède, la Commission estime qu'Empordef n'a pas agi en tant qu'investisseur rationnel en économie de marché en octroyant les prêts de 2012 et 2013 à ENVC. La situation financière d'ENVC était alors extrêmement difficile: ses pertes de l'année précédente avaient atteint 22,70 millions d'EUR (voir le tableau 3 ci-dessus) et ses fonds propres négatifs se chiffraient à – 129,63 millions d'EUR (voir le considérant 63 ci-dessus). Compte tenu des difficultés d'ENVC, la Commission estime qu'un investisseur en économie de marché aurait évalué la situation financière de la société et analysé sa capacité à rembourser ses emprunts et les intérêts y afférents. La Commission observe à cet égard que plusieurs établissements financiers — dont la Commission n'a aucune raison de soupçonner qu'ils n'agissaient pas comme des investisseurs du marché — avaient refusé d'accorder directement des prêts à ENVC. Ce fait suffit à démontrer que les marchés ne croyaient plus en la capacité d'ENVC de rembourser ses emprunts.

(90) En se contentant de reproduire les intérêts qu'elle avait obtenus pour les prêts sur le marché, Empordef a octroyé un avantage indu à ENVC, vu que celle-ci n'aurait pas pu obtenir ces conditions sur le marché — et n'a d'ailleurs obtenu aucun prêt sur le marché. Si certains des taux d'intérêt appliqués par Empordef à ENVC pourraient sembler relativement élevés (par exemple l'Euribor à 3 mois + 8,431 % pour la convention signée le 30 mai 2012), la Commission considère qu'aucun établissement financier privé n'aurait accordé un tel prêt sans garantie à une entreprise manifestement en difficulté.

(91) La Commission note également qu'une fois atteinte l'échéance à 90 jours des premières conventions, Empordef aurait pu remarquer qu'ENVC n'avait remboursé ni le principal, ni le moindre intérêt (voir le considérant 51 ci-dessus). La Commission considère par conséquent qu'un opérateur de marché rationnel n'aurait pas octroyé de prêts supplémentaires à ENVC.

(92) La Commission conclut dès lors que les prêts de 2012 et 2013 ont conféré un avantage indu à ENVC.

(93) La Commission se penche ensuite sur la question de savoir si les prêts de la DGTF pour un montant de 56 millions d'EUR ont conféré à ENVC un avantage indu. Le Portugal indique que le taux d'intérêt de ces prêts correspondait à un Euribor à 6 mois augmenté d'une marge variable en fonction de chaque convention de prêt. Selon le Portugal, cette rémunération serait satisfaisante pour un investisseur, excluant ainsi l'existence d'un avantage indu et la présence d'une aide d'État. Le Portugal indique également que les prêts de la DGTF ont été octroyés en tenant compte du carnet de commandes d'ENVC.

(94) La Commission ne partage pas le point de vue du Portugal selon lequel la fixation d'un taux d'intérêt correspondant à un Euribor à 6 mois augmenté d'une marge variable rendrait les prêts de la DGTF compatibles avec le marché. Le tableau 4 ci-dessous résume le taux d'intérêt total applicable aux prêts de la DGTF au moment de leur signature. Tableau 4 Taux d'intérêt total applicable aux prêts de la DGTF Date de signature du contrat Montant (en EUR) Euribor à 6 mois (a) (%) Marge (34) (b) Taux d'intérêt total (a) + (b) (%) 31 janvier 2006 30 000 000 2,698 150 pb 4,198 (35) 11 décembre 2008 8 000 000 3,417 100 pb 4,417 28 avril 2010 5 000 000 0,964 100 pb 1,964 27 avril 2011 (payé en deux tranches en avril 2011 et juin 2011) 13 000 000 1,661 3,907 % (avril 2011) 3,580 % (juin 2011) 5,568 (avril 2011) 5,241 (juin 2011)

(95) Afin d'évaluer la compatibilité des taux d'intérêt appliqués aux prêts de la DGTF avec le marché, la Commission utilise comme meilleur indicateur disponible les taux de référence tirés des règles applicables à l'époque des faits.

(96) Premièrement, comme indiqué à la section 6.1 ci-dessus, la Commission considère qu'en 2006 et en 2008, ENVC remplissait les critères d'une entreprise en difficulté. En ce qui concerne plus particulièrement le prêt de la DGTF de 2006, la Commission observe que selon le rapport publié en 2009 par l'IGF, au 31 décembre 2005, ENVC se trouvait en situation de faillite technique. S'agissant du prêt de la DGTF de 2008, le même rapport indique que fin 2008, ENVC se trouvait toujours en situation de faillite technique (voir le considérant 64 ci-dessus).

(97) En ce qui concerne spécifiquement le prêt de la DGTF de 2006, la communication de la Commission de 1997 concernant la méthode de fixation des taux de référence et d'actualisation (36), alors applicable, prévoyait que le taux de base (3,70 % au Portugal en janvier 2006) (37) devait être augmenté d'une prime représentant 400 pb ou plus dans les situations impliquant un risque particulier. La Commission souligne à cet égard les difficultés que connaissait à l'époque ENVC et le fait qu'il s'agisse d'une situation de faillite technique. Par ailleurs, d'après la convention de prêt de la DGTF de 2006, ENVC acceptait de donner en garantie les recettes tirées de la construction de certains navires pour la marine portugaise. Il est toutefois difficile de savoir si un prêteur en économie de marché aurait accepté cette garantie compte tenu des problèmes rencontrés par ENVC pour mener à bien ses constructions en réalisant des bénéfices et/ou dans le respect des délais contractuels (voir à cet égard le considérant 80 et la note 28 de bas de page, ci-dessus). En tout état de cause, la Commission n'a pas reçu de preuves lui permettant d'examiner ces contrats de construction. Elle juge par conséquent raisonnable l'application d'une marge d'au moins 400 pb. Dès lors, le taux de référence applicable s'élèverait au moins à 7,70 %, soit un niveau largement supérieur au taux d'intérêt de 4,198 % effectivement appliqué par la DGTF.

(98) En ce qui concerne le prêt de la DGTF de 2008, la communication de la Commission de 2008 relative à la révision de la méthode de calcul des taux de référence et d'actualisation (38), alors applicable, prévoyait qu'il fallait ajouter au taux de base (2,05 % au Portugal en décembre 2008) (39) une marge dépendant de la notation de l'entreprise en question et du niveau de garantie offert. Compte tenu des difficultés rencontrées par ENVC à l'époque et du faible niveau de garantie (voir le considérant 97 ci-dessus, applicable mutatis mutandis), la marge applicable s'élèverait au moins à 1 000 pb. Dès lors, le taux de référence applicable serait à tout le moins équivalent à 12,05 %, soit également un niveau supérieur au taux d'intérêt de 4,417 % effectivement appliqué par la DGTF.

(99) En ce qui concerne les prêts de la DGTF de 2010 et 2011, la Commission réaffirme qu'ENVC remplissait les critères d'une entreprise en difficulté au moment de leur octroi (voir la section 6.1 ci-dessus). Selon la communication de la Commission de 2008 relative à la révision de la méthode de calcul des taux de référence et d'actualisation, alors applicable, le taux de base applicable pour le Portugal était de 1,24 % en avril 2008 et de 1,49 % en avril 2011.

(100) S'agissant du prêt de la DGTF de 2010, la Commission observe qu'aucune garantie à proprement parler n'a été donnée, mais uniquement une promesse, de la part d'ENVC, d'utiliser les recettes tirées d'un certain contrat-cadre avec le ministère de la défense nationale pour le rembourser. Sur cette base, et en tenant compte des difficultés rencontrées par ENVC à l'époque, la Commission estime que la marge applicable devrait s'élever au moins à 1 000 pb. Le taux de référence applicable s'élèverait donc au moins à 11,24 %, par rapport au taux largement plus bas de 1,964 % pratiqué par la DGTF.

(101) Enfin, en ce qui concerne le prêt de la DGTF de 2011, la Commission observe qu'à l'instar du prêt de la DGTF de 2010, aucune garantie à proprement parler n'a été donnée, mais uniquement une promesse, de la part d'ENVC, d'utiliser les recettes tirées d'un certain contrat-cadre avec le ministère de la défense nationale pour le rembourser, qui restait par ailleurs à confirmer par le conseil d'administration d'ENVC et à approuver par le ministère de la défense nationale. Il est donc très peu probable qu'un prêteur en économie de marché puisse juger approprié ce niveau de garantie. Dès lors, puisqu'ENVC était alors une entreprise en difficulté, la Commission estime que la marge applicable devrait être au moins de 1 000 pb, ce qui donnerait un taux de référence d'au moins 11,49 %, soit un niveau bien plus élevé que les taux d'intérêt effectivement appliqués à ENVC (5,568 % en avril 2011 et 5,241 % en juin 2011).

(102) La Commission conclut de ce qui précède que les prêts de la DGTF ont conféré à ENVC un avantage indu.

(103) S'agissant des lettres de confort émises par Empordef entre 2007 et 2011, la Commission observe tout d'abord qu'elles s'apparentent de près à une garantie, étant donné que dans la plupart d'entre elles, Empordef indique spécifiquement qu'elle fera le nécessaire pour faire en sorte qu'ENVC ait à sa disposition les moyens nécessaires pour honorer la convention de prêt concernée. Toutefois, les lettres de confort datées du 8 janvier 2007 et du 26 juin 2008 ne sont pas rédigées de la même manière. Dans ces lettres, Empordef indique posséder ENVC à 100 % et précise que cette participation ne sera pas réduite; si cela devait être le cas, la banque d'octroi pourrait demander à ENVC de rembourser le prêt avant son échéance. La Commission ne saurait, sur la seule base de cette déclaration, considérer Empordef responsable de la défaillance d'ENVC à l'égard des prêts concernés, et par conséquent, il ne semble pas approprié d'assimiler ces lettres à des garanties. Il n'est donc pas prouvé que ces lettres aient conféré un avantage à ENVC.

(104) En ce qui concerne les autres lettres de confort (c'est-à-dire celles émises en 2009, 2010 et 2011), étant donné qu'Empordef se déclare prête à intervenir si ENVC n'honore pas la convention de prêt concernée, il semble clair que ces lettres équivalent à une garantie, vu qu'Empordef rassure l'établissement financier octroyant le prêt en s'engageant à faire le nécessaire pour qu'ENVC ait les moyens de le rembourser. Un opérateur normal sur le marché aurait demandé une prime en échange de la fourniture de ce type de «garantie», ce que n'a pas fait Empordef, malgré le risque élevé qu'ENVC ne parvienne pas à rembourser ses prêts, compte tenu des difficultés qu'elle connaissait alors.

(105) Selon la section 2.2 de la communication de la Commission sur l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides d'État sous forme de garanties (40) (la «communication sur la garantie»), «la prise de risque devrait normalement être rémunérée par une prime appropriée. Lorsque l'emprunteur ne paie pas la prime ou paie une prime inférieure, il obtient un avantage. Par rapport à une situation où il n'est pas accordé de garantie, la garantie de l'État lui permet d'obtenir un prêt à des conditions financières plus avantageuses que celles qui sont normalement consenties sur les marchés financiers. Le plus souvent, grâce à la garantie de l'État, l'emprunteur peut bénéficier de taux plus bas et/ou offrir une sûreté moins élevée. Il est des cas où, sans la garantie de l'État, il ne trouverait pas d'établissement financier disposé à lui concéder un prêt, à quelque condition que ce soit». Il est donc nécessaire de déterminer si la garantie aurait pu, en principe, être obtenue sur les marchés financiers, dans des conditions de marché, et si la prime de marché pour la garantie a été versée (41).

(106) La Commission note que les lettres de confort n'ont pas été rémunérées et qu'ENVC n'a payé aucune prime à Empordef. Par conséquent, le risque encouru par Empordef n'a pas été rémunéré, ce qui suffit à conclure que les lettres de confort, qui présentent des caractéristiques hautement similaires à celles d'une garantie, ont conféré un avantage indu à ENVC.

(107) S'agissant de l'argument du Portugal selon lequel Empordef aurait de toute façon été considérée responsable en dernier recours des dettes d'ENVC, en tant que sa seule actionnaire, la Commission renvoie à son raisonnement au considérant 88 ci-dessus, qui s'applique mutatis mutandis.

(108) La Commission estime donc que les lettres de confort de 2009, 2010 et 2011 ont conféré un avantage indu à ENVC.

(109) En ce qui concerne le prêt relatif au navire Atlântida, la Commission observe qu'en décembre 2009, Empordef a octroyé à ENVC 37 millions d'EUR obtenus auprès de la CGD pour mettre fin à sa procédure en justice avec Atlanticoline. À ce moment, lorsqu'ENVC était déjà une entreprise en difficulté, un opérateur de marché rationnel aurait évalué la situation de la société et sa capacité à rembourser son prêt, au lieu de se contenter de transférer les fonds à ENVC. Il aurait en outre évalué les risques associés à l'opération ainsi que la possibilité de vendre le navire à un autre acheteur — ce qui s'est finalement produit en septembre 2014 (voir le considérant 30 ci-dessus). La Commission indique par ailleurs que le prêt a été accordé à Empordef à un taux d'intérêt annuel correspondant à l'Euribor à 6 mois + 2 %, ce qui équivalait, au moment de la convention de prêt, à 2,993 %. Toutefois, conformément à la communication de la Commission de 2008 relative à la révision de la méthode de calcul des taux de référence et d'actualisation, alors applicable, le taux de base en vigueur pour le Portugal en décembre 2009 était de 1,45 %, un chiffre auquel il fallait ajouter une marge d'au moins 1 000 pb compte tenu des difficultés d'ENVC et de l'absence d'une garantie proprement dite. Le taux de référence applicable serait donc d'au moins 11,45 %.

(110) La Commission croit comprendre qu'ENVC n'a pas remboursé à Empordef les 37 millions d'EUR du prêt octroyé pour le navire Atlântida et qu'elle n'a payé aucun intérêt sur ce montant, à l'exception des 840 480,54 EUR d'intérêts versés en 2010. La Commission conclut donc de ce qui précède que le prêt relatif au navire Atlântida a conféré à ENVC un avantage indu.

6.2.3. Distorsion de concurrence et affectation des échanges au sein de l'Union

(111) Les mesures mises en œuvre par le passé risquent d'affecter les échanges entre les États membres, ENVC étant en concurrence avec des chantiers navals d'autres États membres de l'Union européenne et du reste du monde. Ces mesures ont ainsi permis à ENVC de demeurer en activité et d'échapper, contrairement à d'autres concurrents, aux conséquences de ses mauvais résultats financiers. Par conséquent, les mesures mises en œuvre par le passé ont également faussé la concurrence.

6.2.4. Conclusion relative à l'existence d'une aide d'État et quantification de celle-ci

(112) Sur la base de l'appréciation ci-dessus, la Commission conclut que les mesures mises en œuvre par le passé constituent des aides d'État, étant donné qu'elles répondent aux critères établis dans la définition d'aide d'État figurant à l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, à l'exception des lettres de confort en date du 8 janvier 2007 et du 26 juin 2008 (voir le considérant 103 ci-dessus).

(113) Comme indiqué aux considérants 68 et 69 ci-dessus, la totalité des aides à la construction navale et des aides à la formation professionnelle constituent des aides d'État pour un montant s'élevant respectivement à 27 129 933,20 EUR et 257 791 EUR.

(114) En ce qui concerne les autres mesures mises en œuvre par le passé, la Commission réaffirme qu'en raison des difficultés que connaissait alors ENVC, aucun opérateur en économie de marché ne les aurait octroyées à la société. C'est pourquoi la Commission estime qu'ENVC a bénéficié d'une aide d'État d'une valeur équivalant à la totalité de l'augmentation de capital de 2006 (24,875 millions d'EUR).

(115) S'agissant des lettres de confort de 2009, 2010 et 2011, la Commission réaffirme qu'elles étaient de nature hautement similaire aux garanties (voir les considérants 103 et 104 ci-dessus). À cet égard, la communication sur la garantie indique ce qui suit à la section 4.1: «La Commission observe que pour les entreprises en difficulté, un garant sur le marché, s'il existe, exigerait une prime élevée au moment de l'octroi de la garantie, eu égard au taux de défaillance attendu. Si la probabilité que l'emprunteur ne puisse pas rembourser l'emprunt devient particulièrement élevée, il est possible que ce taux de marché n'existe pas et, dans des circonstances exceptionnelles, l'élément d'aide de la garantie peut se révéler aussi élevé que le montant effectivement couvert par cette garantie».

(116) La Commission observe que les banques n'ont accordé les prêts à ENVC qu'en raison de l'existence des «garanties» (sous la forme de lettres de confort) d'Empordef les rassurant sur le fait que celle-ci ferait le nécessaire pour veiller à ce qu'ENVC rembourse les prêts. La Commission note par ailleurs que les lettres de confort ont été fournies gratuitement à un moment où ENVC connaissait des difficultés et en dépit du risque considérable qu'elle ne puisse pas honorer ses engagements. La Commission fait également observer qu'ENVC s'était trouvée au moins à trois reprises en situation de faillite technique (voir le considérant 64 ci-dessus) et qu'Empordef a tout de même décidé d'émettre les lettres de confort sans prime. La Commission en conclut qu'il n'existe aucun taux de marché susceptible d'être utilisé comme comparateur raisonnable et considère dès lors qu'ENVC a bénéficié d'une aide d'État d'une valeur égale à la totalité des montants garantis par les lettres de confort de 2009, 2010 et 2011 (soit 51 280 000 EUR).

(117) Une logique similaire est appliquée en ce qui concerne les prêts octroyés à ENVC, à savoir les prêts de 2012 et 2013, les prêts de la DGTF et le prêt relatif au navire Atlântida. Empordef et la DGTF ont octroyé ces prêts à ENVC à un moment où celle-ci se trouvait en difficulté et où aucun opérateur de marché rationnel ne lui en aurait accordé. Ce constat est particulièrement manifeste pour les prêts de 2012 et 2013, puisque comme indiqué au considérant 21 ci-dessus, les banques avaient cessé d'accorder des prêts à ENVC et n'étaient plus disposées à le faire que par l'intermédiaire d'Empordef. La Commission indique par ailleurs que les prêts de la DGTF et le prêt relatif au navire Atlântida ont été octroyés entre 2006 et 2011: durant ces années, les banques privées n'étaient disposées à prêter à ENVC qu'en échange d'une garantie (sous la forme d'une lettre de confort) d'Empordef, ce qui prouve qu'aucun opérateur sur le marché n'était disposé à octroyer un prêt à ENVC seule. Dès lors, au vu de ce qui précède, la Commission conclut qu'ENVC a reçu une aide d'État d'un montant égal à la somme des prêts de 2012 et 2013 (101 118 066,03 EUR), des prêts de la DGTF (respectivement 30 millions d'EUR, 8 millions d'EUR, 5 millions d'EUR et 13 millions d'EUR) et du prêt relatif au navire Atlântida (37 millions d'EUR).

6.3. Aides illégales

(118) L'article 108, paragraphe 3, du TFUE dispose qu'un État membre ne peut mettre à exécution une mesure d'aide avant que la Commission ait adopté une décision autorisant cette mesure.

(119) La Commission note que le Portugal a octroyé les mesures mises en œuvre par le passé à ENVC sans les notifier à la Commission pour approbation (avec les exceptions indiquées au considérant 125 ci-dessous). La Commission regrette que le Portugal n'ait pas respecté l'obligation de non-exécution et ait, de ce fait, enfreint l'obligation qui lui incombait en vertu de l'article 108, paragraphe 3, du TFUE.

6.4. Compatibilité des mesures mises en œuvre par le passé avec le marché intérieur

(120) Pour autant que les mesures ci-dessus constituent des aides d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, leur compatibilité doit être appréciée à la lumière des exceptions prévues aux paragraphes 2 et 3 de ladite disposition.

(121) Selon la jurisprudence de la Cour de justice, c'est à l'État membre qu'il incombe d'indiquer les raisons justifiant la compatibilité de la mesure en cause, et de démontrer que les conditions de compatibilité sont réunies (42). Les autorités portugaises estiment que la plupart des mesures mises en œuvre par le passé ne constituent pas des aides d'État et n'ont donc fourni aucune raison justifiant éventuellement leur compatibilité.

(122) La Commission a néanmoins cherché à déterminer si l'un ou l'autre des critères possibles de compatibilité énoncés dans le TFUE pourraient être applicables aux mesures mises en œuvre par le passé.

(123) S'agissant des aides à la construction navale, le Portugal fait valoir qu'elles ont été octroyées aux termes du décret-loi 296/89 portant exécution de la directive 87/167/CEE (voir le considérant 68 ci-dessus). Toutefois, comme la Commission l'a déjà fait remarquer dans sa décision d'ouverture, cette directive n'était plus en vigueur depuis le 31 décembre 1990 (voir son article 13).

(124) Par ailleurs, le Portugal n'a fourni aucune preuve attestant de la compatibilité des aides à la construction navale avec l'une ou l'autre des bases juridiques établies par la suite au sujet de la compatibilité d'une aide à des fins de construction navale.

(125) La seule exception concerne deux aides à la construction navale octroyées à ENVC en 2003 et 2005 pour la construction de deux navires (contrats C224 et C225 — voir l'annexe II). Ces aides ont été autorisées par la décision de la Commission dans l'affaire C 33/2004 (43) rendue conformément au règlement (CE) no 1540/98. La Commission conclut par conséquent, sur la base des informations fournies, que les aides relatives aux contrats C224 et C225 pour un montant de 2 675 275 EUR chacun (soit un total de 5 350 550 EUR) constituent une aide à la construction navale compatible avec le marché intérieur.

(126) La Commission considère néanmoins que les autres aides à la construction navale (d'un montant total de 21 779 383,21 EUR) — dont le Portugal ne conteste pas le caractère d'aide d'État — sont incompatibles avec le marché intérieur.

(127) En ce qui concerne les autres mesures mises en œuvre par le passé (à l'exception des lettres de confort datées du 8 janvier 2007 et du 26 juin 2008), comme déjà indiqué dans la décision d'ouverture, compte tenu de la nature des mesures et des difficultés rencontrées par ENVC, les seuls critères de compatibilité pertinents semblent être ceux qui concernent les aides au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté prévues par l'article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE, sur la base des lignes directrices sur le sauvetage et la restructuration de 2004 (44).

(128) La Commission rappelle tout d'abord les constatations formulées dans sa décision d'ouverture, selon lesquelles les conditions d'octroi d'une aide au sauvetage établies à la section 3.1 des lignes directrices sur le sauvetage et la restructuration de 2004 ne sont pas remplies. Selon le point 25 a) des lignes directrices sur le sauvetage et la restructuration de 2004, les aides au sauvetage doivent consister en des aides de trésorerie sous forme de garanties de crédits ou de crédits; dans les deux cas de figure, l'aide doit être soumise à un taux au moins comparable aux taux observés pour des prêts à des entreprises saines. L'augmentation de capital de 2006, par exemple, ne répondrait déjà pas à cette exigence.

(129) Le point 25 a) indique par ailleurs que tout prêt doit être remboursé et toute garantie doit prendre fin dans un délai de six mois au maximum à compter du versement de la première tranche à l'entreprise. Comme expliqué ci-dessus, cela ne semble avoir été le cas pour aucune des mesures mises en œuvre par le passé examinées.

(130) Le point 25 b) précise que l'aide au sauvetage doit être justifiée par des raisons sociales graves, et ne pas avoir d'effets induits négatifs inacceptables dans d'autres États membres. Le Portugal n'a pas fourni de preuve indiquant que tel était le cas pour l'une ou l'autre des mesures mises en œuvre par le passé.

(131) En outre, dans le cas d'une aide non notifiée, le point 25 c) prévoit que l'État membre concerné doit transmettre à la Commission dans un délai maximal de six mois à compter de la première mise en œuvre de l'aide au sauvetage, soit un plan de restructuration, soit un plan de liquidation, soit la preuve que le prêt a été intégralement remboursé et/ou qu'il a été mis fin à la garantie. Ici encore, le Portugal ne satisfait pas à ce critère de compatibilité nécessaire.

(132) Selon le point 25 d), l'aide au sauvetage doit être limitée au montant nécessaire pour maintenir l'entreprise en activité. Compte tenu des montants considérables d'aide octroyés par le biais de toutes les mesures mises en œuvre par le passé, la Commission conclut que ce critère n'a pas non plus été rempli.

(133) Enfin, le point 25 e) des lignes directrices sur le sauvetage et la restructuration de 2004 exige que la règle de l'aide unique soit respectée. Selon cette règle, si moins de dix ans se sont écoulés depuis l'octroi de l'aide au sauvetage ou depuis que la période de restructuration a pris fin, la Commission n'autorisera pas de nouvelle aide au sauvetage ou à la restructuration. Au vu du nombre d'interventions de l'État pendant la période couverte par les mesures mises en œuvre par le passé, il est clair que la règle de l'aide unique n'a pas été respectée et qu'ENVC a bénéficié à plusieurs reprises d'une aide d'État illégale.

(134) En ce qui concerne l'aide à la restructuration telle que définie à la section 3.2 des lignes directrices sur le sauvetage et la restructuration de 2004, la Commission observe que le Portugal ne lui a notifié aucune des mesures visées ci-dessus en tant qu'aides à la restructuration et n'a donc prouvé la présence d'aucun des éléments nécessaires pour qu'une aide soit considérée comme telle (plan de restructuration, contribution propre, mesures compensatoires, etc.).

(135) En particulier, le point 34 des lignes directrices sur le sauvetage et la restructuration de 2004 indique que l'octroi de l'aide à la restructuration doit être subordonné à la mise en œuvre du plan de restructuration, qui doit être validé par la Commission pour toutes les aides individuelles. Par ailleurs, toute aide à la restructuration doit inclure des mesures visant à éviter une distorsion indue de la concurrence («mesures compensatoires» — voir les points 38 à 42) et doit également inclure une «contribution propre» du bénéficiaire, qui, dans le cas d'ENVC, aurait dû atteindre 50 % des coûts de restructuration, étant donné qu'il s'agissait d'une grande entreprise (voir les points 38 à 45). En outre, comme pour l'aide au sauvetage, la règle de l'aide unique doit être respectée.

(136) La Commission réaffirme tout d'abord que la règle de l'aide unique n'a pas été respectée (voir le considérant 133 ci-dessus). En effet, elle remarque que de nombreuses mesures mises en œuvre par le passé ont été octroyées en dehors de la période de restructuration prévue (2005-2009), ce qui serait contraire à la règle de l'aide unique et suffirait par conséquent à considérer que les mesures mises en œuvre par le passé ne sauraient représenter une aide à la restructuration compatible au sens des lignes directrices sur le sauvetage et la restructuration de 2004.

(137) La Commission souligne en tout état de cause que le Portugal n'a soumis le plan de restructuration préparé par la BPI qu'en 2014, soit cinq ans après l'expiration de la période de restructuration prévue (2005-2009). Elle signale par ailleurs que le plan élaboré par la BPI semble être un projet présenté à des fins de discussion. Quoi qu'il en soit, si le plan de restructuration semble inclure certains des éléments exigés par les lignes directrices sur le sauvetage et la restructuration de 2004, il ne comporte aucune mesure compensatoire et ne prévoit aucune contribution propre d'ENVC. Il est donc impossible de conclure que le plan de restructuration de la BPI respecte les exigences établies par les lignes directrices sur le sauvetage et la restructuration de 2004.

(138) En l'absence de toute proposition de mesure compensatoire et de toute contribution propre d'ENVC, et compte tenu du non-respect de la règle de l'aide unique, la Commission conclut que les autres mesures mises en œuvre par le passé ne sauraient être considérées comme des aides à la restructuration compatibles au sens des lignes directrices sur le sauvetage et la restructuration de 2004.

6.5. Conclusion quant à la compatibilité

(139) Au vu de ce qui précède, la Commission considère que les aides à la construction navale relatives aux contrats C224 et C225 pour un montant de 2 675 275 EUR chacun (voir le considérant 125 ci-dessus) constituent des aides à la construction navale compatibles avec le marché intérieur.

(140) La Commission estime également que les autres mesures mises en œuvre par le passé (à savoir l'augmentation de capital de 2006, les prêts de 2012 et 2013, les prêts de la DGTF, les lettres de confort de 2009, 2010 et 2011, les aides à la formation professionnelle, le prêt relatif au navire Atlântida et les autres aides à la construction navale) ne répondent pas aux conditions établies par les lignes directrices sur le sauvetage et la restructuration de 2004. La Commission n'a trouvé aucune autre raison justifiant la compatibilité. Elle estime par conséquent que les autres mesures mises en œuvre par le passé comportent des aides d'État incompatibles avec le marché intérieur.

6.6. Recouvrement

(141) Selon le traité et la jurisprudence constante de la Cour, lorsque la Commission constate l'incompatibilité d'une aide avec le marché intérieur, elle est compétente pour décider que l'État membre intéressé doit la supprimer ou la modifier (45). La Cour a également statué à plusieurs reprises que l'obligation, imposée à un État membre, par décision de la Commission, de supprimer une aide incompatible avec le marché intérieur vise à rétablir la situation antérieure (46).

(142) Dans ce contexte, la Cour de justice a jugé que l'objectif ainsi visé est atteint une fois que le bénéficiaire a remboursé les montants reçus par ses soins au titre de l'aide illégale, en renonçant ainsi à l'avantage dont il a bénéficié par rapport à ses concurrents, et en rétablissant, de la sorte, la situation antérieure au versement de l'aide (47).

(143) Conformément à la jurisprudence, l'article 14, paragraphe 1, du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil (48) dispose qu'«en cas de décision négative concernant une aide illégale, la Commission décide que l'État membre concerné prend toutes les mesures nécessaires pour récupérer l'aide auprès de son bénéficiaire […]». L'article 15 du même règlement précise que «les pouvoirs de la Commission en matière de récupération de l'aide sont soumis à un délai de prescription de dix ans», commençant «le jour où l'aide illégale est accordée au bénéficiaire […]. Toute mesure prise par la Commission ou un État membre, agissant à la demande de la Commission, à l'égard de l'aide illégale interrompt le délai de prescription». Depuis la première action entreprise par la Commission dans l'affaire SA.35546, le 11 octobre 2012 (voir le considérant 1 ci-dessus), tout recouvrement d'une aide incompatible ne peut inclure d'aide octroyée avant le 11 octobre 2002.

(144) La Commission observe à cet égard que certaines des aides à la construction navale ont été octroyées avant le 11 octobre 2002, notamment celles relatives aux contrats C206, C211, C217, C218, C219, C220, C221 et C222 (voir l'annexe II). Dès lors, l'aide incompatible relative à ces contrats, d'une valeur totale de 11 297 009,19 EUR, est soumise au délai de prescription de dix ans et ne peut donc être recouvrée.

(145) Les autres mesures mises en œuvre par le passé comportant des aides d'État illégales et incompatibles (voir le tableau 5 ci-dessous) doivent être recouvrées afin de rétablir la situation qui existait sur le marché avant leur octroi. Le recouvrement doit couvrir la période comprise entre le moment où le bénéficiaire a profité de l'avantage, c'est-à-dire lorsque l'aide a été mise à sa disposition, et le moment du recouvrement effectif, et les sommes à recouvrer doivent produire des intérêts jusqu'au recouvrement effectif. Tableau 5 Montants à recouvrer (en EUR) Date Mesure Montants à recouvrer (49) 11 mai 2006 Augmentation de capital de 2006 24 875 000 2012/2013 Prêts de 2012 et 2013 101 118 066,03 i) 31 janvier 2006 ii) 11 décembre 2008 iii) 28 avril 2010 iv) 27 avril 2011 Prêts de la DGTF i) 30 000 000 ii) 8 000 000 iii) 5 000 000 iv) 13 000 000 29 novembre 2011 Lettres de confort relatives à un prêt accordé par la BCP 990 000 3 novembre 2011 Lettre de confort relative à un prêt accordé par la BCP 400 000 30 septembre 2010 Lettre de confort relative à un prêt accordé par la BCP 12 500 000 31 août 2010 Lettres de confort relatives à deux lettres de crédit stand-by émises par la CGD 12 890 000 24 juin 2010 Lettre de confort relative à un prêt accordé par la BCP 5 000 000 25 novembre 2009 Lettre de confort relative à un prêt renouvelable accordé par la CGD 15 000 000 7 septembre 2009 Lettre de confort relative à un prêt renouvelable accordé par la BES 4 500 000 — Aides à la construction navale (contrats C212, C213, C214 et C223) 10 482 374,01 (50) — Aide à la formation professionnelle 2005-2006 257 791 23 décembre 2009 Prêt relatif au navire Atlântida 37 000 000

7. ÉVALUATION DE LA CONTINUITÉ ÉCONOMIQUE ENTRE ENVC ET WESTSEA

(146) Le 4 mars 2014, ENVC a tenu une assemblée générale au cours de laquelle Empordef, en tant qu'actionnaire unique, a confirmé la décision de procéder à la vente des actifs d'ENVC ainsi qu'au licenciement de ses employés, afin de liquider et de dissoudre la société dans les plus brefs délais.

(147) Le 27 février 2015, en vue de la future liquidation d'ENVC, le Portugal a adressé une double requête à la Commission: «a) Sachant qu'en cas de décision négative de la Commission imposant le recouvrement de l'aide incompatible octroyée à ENVC conformément aux articles 107 et 108 TFUE, la plupart des actifs d'ENVC seront vendus et le processus de liquidation d'ENVC sera quasiment conclu, l'État portugais demande respectueusement à la Commission de confirmer que dans les conditions décrites ci-dessus, la vente desdits actifs ne constitue pas une aide octroyée aux acheteurs. b) Sachant également qu'en cas de décision négative de la Commission imposant le recouvrement de l'aide incompatible octroyée à ENVC conformément aux articles 107 et 108 TFUE, l'État portugais serait tenu de recouvrer l'aide incompatible, les autorités portugaises demandent à la Commission de confirmer que cette obligation de recouvrement ne serait pas étendue à WestSea en dépit du fait que celle-ci reprenne certains actifs d'ENVC».

(148) De fait, en cas de décision négative de la Commission concernant le recouvrement de l'aide incompatible octroyée à une société conformément aux articles 107 et 108 du TFUE, l'État membre en question est normalement tenu de procéder au recouvrement de l'aide incompatible. Cette obligation de recouvrement peut être étendue à une nouvelle société à laquelle la société en question a transféré ou vendu une partie de ses actifs, lorsque ce transfert ou cette vente permet de constater une continuité économique entre les deux sociétés. Par ailleurs, même en l'absence de continuité économique, la vente des actifs de la société en-dessous de leur valeur de marché peut également constituer une (nouvelle) aide d'État.

(149) Dans la présente décision, la Commission n'examine pas le transfert des contrats relatifs à la construction de deux navires asphaltiers (51), qui n'a pas encore eu lieu.

(150) Pour savoir si le ou les acquéreurs des actifs ont bénéficié d'une aide d'État, la Commission doit: a) déterminer si la vente des actifs a eu lieu au prix du marché; et b) tenir également compte des autres critères mentionnés au considérant ci-après.

(151) Selon la décision rendue par le Tribunal dans l'affaire Italie et SIM 2/Commission (52), sur laquelle la Commission a basé ses décisions dans les affaires Olympic Airlines, Alitalia et SERNAM (53), l'évaluation de la continuité économique entre la précédente entité (aidée) et l'acquéreur est réalisée sur la base d'une série d'indicateurs. Les facteurs suivants peuvent être pris en considération: i) l'importance des actifs vendus (actifs et passifs, maintien de la main-d'œuvre, portefeuille d'actifs); ii) le prix de vente; iii) l'identité du ou des acquéreurs; iv) la date de la vente (après le début de l'évaluation préliminaire, l'ouverture de la procédure formelle d'examen ou le prononcé de la décision finale); et v) la logique économique de l'opération. Cette série d'indicateurs a été confirmée par le Tribunal dans sa décision du 28 mars 2012 dans l'affaire Ryanair/Commission (54), confirmant la décision Alitalia.

7.1. Importance des actifs vendus

(152) Afin d'exclure toute continuité économique, la Commission doit démontrer que les actifs et les autres éléments de l'entité transférée ne représentent qu'une partie de la société précédente ou de ses activités. Plus la partie de l'entité initiale transférée vers une nouvelle entité est importante, plus les chances sont grandes que l'activité économique relative à ces actifs se poursuive en profitant de l'avantage procuré par l'aide incompatible octroyée à l'entité précédente.

(153) Les principaux actifs d'ENVC incluaient: i) la concession octroyée par l'administration portuaire de Viana do Castelo pour le terrain où se trouve le chantier naval; et ii) différents équipements et matières premières. Tous ces actifs ont été vendus dans le cadre d'appels d'offres transparents, non discriminatoires et sans réserves, ouverts aux soumissionnaires portugais et non portugais, le meilleur prix étant le seul critère de sélection des soumissionnaires.

(154) En ce qui concerne la sous-concession relative au terrain où se trouve le chantier naval, à la suite d'une procédure d'appel d'offres, celle-ci a été octroyée jusqu'en mars 2031 à WestSea, une filiale commune de la holding portugaise Martifer et du chantier naval portugais Navalria. WestSea payera un loyer annuel de 419 233,95 EUR ainsi qu'une garantie de 435 500 EUR.

(155) S'agissant des différents équipements et matières premières, y compris les véhicules et un élévateur/grue, ceux-ci ont été vendus dans le cadre de 120 petits appels d'offres sous la forme de 884 lots de marchandises. Dès lors, sur le montant total de 3 358 905,13 EUR de marchandises vendues, les acheteurs ont acquis en moyenne 55 981,75 EUR de marchandises, allant de 10 EUR à 1,035 millions d'EUR. Le Ministério dos Transportes e Comunicações de Timor était le principal acheteur, avec une part de 31 %. WestSea a acheté moins de 20 % des actifs vendus.

(156) Enfin, en ce qui concerne les employés, aucun contrat de travail n'a été transféré à l'un des acheteurs: il a déjà été mis fin à 596 contrats de travail et les 13 employés restants font actuellement l'objet d'une procédure de licenciement. Les appels d'offres ne comprenaient aucune condition spécifique relative au transfert des contrats de travail ou des employés d'ENVC à un acheteur.

(157) La Commission conclut de ce qui précède que l'importance des actifs acquis ou en voie d'acquisition par WestSea sera considérablement réduite par rapport à celle d'ENVC et de son activité antérieure.

7.2. Prix de vente

(158) Afin d'exclure toute continuité économique entre ENVC et WestSea, la Commission doit vérifier si les actifs et les autres éléments de l'entité transférée ont été ou seront vendus au prix du marché. Le prix du marché est le prix qui serait fixé par un investisseur privé opérant en économie de marché (55).

(159) La sous-concession relative au terrain où se trouve le chantier naval ainsi que les différents équipements et matières premières ont été cédés dans le cadre d'appels d'offres ouverts, transparents, non discriminatoires et sans réserves, le meilleur prix étant le seul critère retenu pour sélectionner les soumissionnaires.

(160) La Commission conclut de ce qui précède que l'octroi de la sous-concession relative au terrain où se trouve le chantier naval et la vente des différents équipements et matières premières d'ENVC à WestSea ont été effectués via des procédures d'appel d'offres ouvertes, transparentes, non discriminatoires et sans réserves, au plus offrant, et ont donc abouti à la fixation d'un prix du marché.

7.3. Identité des acheteurs

(161) Afin d'exclure toute continuité économique, la Commission doit démontrer que les acquéreurs des actifs et des autres éléments de l'entité transférée n'ont aucun lien économique ou social avec ENVC.

(162) En ce qui concerne la concession relative au terrain où se trouve le chantier naval, les autorités portugaises confirment que WestSea n'a aucun lien économique ou social avec ENVC ou l'État portugais.

(163) S'agissant des différents équipements et matières premières déjà cédés, les autorités portugaises confirment qu'aucun des principaux acheteurs n'avait de lien économique ou social avec ENVC ou son actionnaire.

(164) La Commission conclut de ce qui précède que WestSea est une entité indépendante d'ENVC et de son actionnaire.

7.4. Date de la vente

(165) Afin d'exclure toute continuité économique, la Commission doit démontrer que la date de la vente des actifs et des autres éléments de l'entité transférée n'entraîne pas de contournement d'une décision de recouvrement d'une aide d'État incompatible prise par la Commission.

(166) La Commission note que les procédures d'appel d'offres relatives à la sous-concession du terrain où se trouve le chantier naval et à l'acquisition des actifs et des équipements ont été lancées et achevées avant l'adoption de la présente décision finale par la Commission.

(167) Par ailleurs, comme indiqué au considérant 1 ci-dessus, c'est le Portugal qui a pris contact en premier lieu avec la Commission afin d'organiser de manière appropriée la privatisation d'ENVC conformément aux règles de l'Union relatives aux aides d'État. Cette suite d'actions montre par conséquent que la privatisation n'a pas été conçue comme un mécanisme visant à contourner les décisions négatives existantes ou les enquêtes en cours de la Commission.

(168) Au vu de ce qui précède, la Commission conclut que le fait que l'octroi de la sous-concession relative au terrain où se trouve le chantier naval, ainsi que l'acquisition des différents équipements et matières premières d'ENVC, aient eu lieu avant l'adoption de sa présente décision finale ne va pas dans le sens d'un contournement d'une éventuelle décision de recouvrement de sa part.

7.5. Logique économique de l'opération

(169) Afin d'exclure toute continuité économique, la Commission doit démontrer que les acheteurs des actifs et des autres éléments de l'entité transférée n'utiliseront pas ces actifs de la même manière que le précédent propriétaire, mais s'en serviront pour créer une nouvelle activité ou une nouvelle stratégie.

(170) Certains des actifs d'ENVC rachetés par WestSea peuvent être utilisés pour la même activité générale (la construction navale), notamment le terrain où se situent les chantiers navals, mais le seul fait que l'acheteur soit actif dans le même secteur économique que l'entité précédente n'indique pas nécessairement l'existence d'une continuité économique. WestSea n'a aucune obligation de reprendre des employés ou des contrats de travail d'ENVC. En outre, WestSea intégrera le chantier naval dans sa stratégie commerciale de manière à garantir des synergies avec d'autres sites de construction navale. WestSea aura la possibilité de gérer ses activités dans d'autres conditions opérationnelles qu'ENVC et la liberté d'appliquer son propre modèle d'entreprise.

(171) La Commission conclut de ce qui précède que WestSea intégrera ces éléments dans sa stratégie d'entreprise et s'en servira pour poursuivre sa propre logique économique.

7.6. Conclusion relative à la continuité économique entre ENVC et WestSea

(172) Premièrement, l'importance des actifs acquis par WestSea est considérablement réduite par rapport à celle d'ENVC et de son activité antérieure. Deuxièmement, l'octroi de la sous-concession relative au terrain où se trouve le chantier naval et l'acquisition des différents équipements et matières premières ont été effectués par le biais d'appels d'offres ouverts, transparents, non discriminatoires et sans réserves. Troisièmement, WestSea est une entité indépendante d'ENVC et de son actionnaire. Quatrièmement, le moment de l'octroi de la sous-concession du terrain où se situe le chantier naval et de l'acquisition de différents équipements et matières premières n'indique pas l'existence d'un contournement d'une éventuelle décision de recouvrement par la Commission. Cinquièmement, WestSea intégrera les actifs d'ENVC dans sa stratégie d'entreprise et s'en servira pour poursuivre sa propre logique économique.

(173) La Commission conclut dès lors à l'absence de toute continuité économique entre ENVC et WestSea.

8. CONCLUSION

(174) La Commission considère que les mesures mises en œuvre par le passé, à l'exception des lettres de confort datées du 8 janvier 2007 et du 26 juin 2008, constituent des aides d'État en faveur d'ENVC au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE.

(175) Les mesures mises en œuvre par le passé constituant des aides d'État sont incompatibles avec le marché intérieur (à l'exception des deux aides à la construction navale autorisées par la décision de la Commission dans l'affaire C-33/2004), puisque les conditions pertinentes établies dans les lignes directrices sur le sauvetage et la restructuration de 2004 n'ont pas été remplies et qu'aucune autre raison justifiant la compatibilité n'a été établie.

(176) La Commission constate également que le Portugal a illégalement mis en œuvre les mesures visées ci-dessus, en violation de l'article 108, paragraphe 3, du TFUE.

(177) Les aides d'État incompatibles doivent être recouvrées auprès du bénéficiaire, comme indiqué à la section 6.6 ci-dessus.

(178) Ces recouvrements ne concerneront pas WestSea, compte tenu de l'absence de continuité économique entre ENVC et celle-ci.

(179) Enfin, la Commission note que le Portugal a accepté que la présente décision soit adoptée et notifiée en anglais,

A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

1. Les lettres de confort en date du 8 janvier 2007 et du 26 juin 2008 ne constituent pas des aides d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE.

2. Les aides d'État contenues dans les aides à la construction navale correspondant aux contrats C224 et C225 (pour un montant de 5 350 550 EUR) sont compatibles avec le marché intérieur.

3. Les aides d'État visées dans le tableau ci-dessous, que le Portugal a octroyées illégalement, en violation de l'article 108, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, ne sont pas compatibles avec le marché intérieur.

Date Mesure Montant 11 mai 2006 Augmentation de capital de 2006 24 875 000 2012/2013 Prêts de 2012 et 2013 101 118 066,03 i) 31 janvier 2006 ii) 11 décembre 2008 iii) 28 avril 2010 iv) 27 avril 2011 Prêts de la DGTF i) 30 000 000 ii) 8 000 000 iii) 5 000 000 iv) 13 000 000 29 novembre 2011 Lettres de confort relatives à un prêt accordé par la BCP 990 000 3 novembre 2011 Lettre de confort relative à un prêt accordé par la BCP 400 000 30 septembre 2010 Lettre de confort relative à un prêt accordé par la BCP 12 500 000 31 août 2010 Lettres de confort relatives à deux lettres de crédit stand-by émises par la CGD 12 890 000 24 juin 2010 Lettre de confort relative à un prêt accordé par la BCP 5 000 000 25 novembre 2009 Lettre de confort relative à un prêt renouvelable accordé par la CGD 15 000 000 7 septembre 2009 Lettre de confort relative à un prêt renouvelable accordé par la BES 4 500 000 — Aides à la construction navale (contrats C212, C213, C214 et C223) 10 482 374,01 — Aides à la construction navale (contrats C206, C211, C217, C218, C219, C220, C221 et C222) 11 279 009,01 — Aide à la formation professionnelle 2005-2006 257 791 23 décembre 2009 Prêt relatif au navire Atlântida 37 000 000

Article 2

1. Le Portugal procède au recouvrement des aides incompatibles visées à l'article 1er, paragraphe 2, auprès du bénéficiaire (y compris, le cas échéant, des intérêts courus et non payés par ENVC), à l'exception des aides à la construction navale relatives aux contrats C206, C211, C217, C218, C219, C220, C221 et C222 (pour un montant total de 11 279 009,01 EUR), celles-ci étant soumises au délai de prescription de dix ans établi à l'article 15 du règlement (CE) no 659/1999.

2. Ce recouvrement des aides d'État incompatibles ne concerne pas WestSea.

3. Les montants d'aide à rembourser incluent les intérêts échus à partir de la mise à disposition de l'aide au bénéficiaire jusqu'à la date du remboursement effectif.

4. Les intérêts sont calculés sur une base composée conformément au chapitre V du règlement (CE) no 794/2004 de la Commission (56) et du règlement (CE) no 271/2008 de la Commission (57) modifiant le règlement (CE) no 794/2004.

5. Le Portugal est tenu d'annuler tous les paiements en suspens des aides, le cas échéant, à compter de la date d'adoption de la présente décision.

Article 3

1. L'aide mentionnée à l'article 1er, paragraphe 2, est recouvrée immédiatement et effectivement.

2. Le Portugal veille à ce que la présente décision soit exécutée dans les quatre mois suivant la date de sa notification.

Article 4

1. Dans les deux mois à compter de la notification de la présente décision, le Portugal communique les informations suivantes:

a) le montant total (principal et intérêts) à recouvrer auprès de chaque bénéficiaire;

b) une description détaillée des mesures déjà prises et prévues pour se conformer à la présente décision;

c) des documents démontrant que les bénéficiaires ont été appelés à rembourser l'aide.

2. Le Portugal tient la Commission informée de l'état d'avancement des mesures nationales prises pour mettre en œuvre la présente décision jusqu'au recouvrement complet de l'aide visée à l'article 1er, paragraphe 2. Il transmet immédiatement, sur simple demande de la Commission, toute information sur les mesures déjà prises et sur celles prévues pour se conformer à la présente décision. Il fournit aussi des informations détaillées concernant les montants de l'aide et les intérêts déjà recouvrés auprès du bénéficiaire.

Article 5

La République portugaise est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le 7 mai 2015. Par la Commission Margrethe VESTAGER Membre de la Commission

(1) Aides d'État — Portugal — Aide d'État SA.35546 (2013/C) (ex 2012/NN) — Mesures mises en œuvre par le passé en faveur d'Estaleiros Viana do Castelo S.A. — Invitation à présenter des observations en application de l'article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (JO C 95 du 3.4.2013, p. 118).

(2) Voir note 1 de bas de page.

(3) Règlement no 1 portant fixation du régime linguistique de la Communauté économique européenne (JO 17 du 6.10.1958, p. 385/58).

(4) Selon les informations fournies par le Portugal, il semble que la capacité, en termes de main-d'œuvre, allouée à la construction de navires à des fins militaires a atteint un niveau record en 2005, soit 33 % de l'activité totale d'ENVC (comprenant la construction, la réparation, etc.). Entre 2006 et 2011, la capacité moyenne consacrée à la construction militaire se chiffrait à environ 11 %, mais en 2012, elle est tombée à zéro en raison de l'annulation d'une commande de navires militaires par l'armée portugaise.

(5) L'accord de concession a également été modifié en 2005 et 2007 afin de permettre à ENVC de céder en sous-concession une partie du terrain à des fins de production d'éoliennes.

(6) Ce processus n'était pas couvert par le protocole d'accord sur les conditions spécifiques de politique économique conclu entre le Portugal et la Commission, le Fonds monétaire international et la Banque centrale européenne.

(7) Lei Quadro das Privatizações, approuvée par la loi no 11/90 du 5 avril 1990 et publiée à nouveau par la loi no 50/2011 du 13 septembre 2011.

(8) Diário da República no 156, 13.8.2012, p. 4364, et Diário da República no 167, 29.8.2012, p. 4838, respectivement.

(9) Bien que Volstad Maritime ait soumis une offre contraignante le 5 novembre 2012, celle-ci n'a pas été jugée admissible parce qu'elle a été soumise après le délai fixé à 10 heures.

(10) Dans sa déclaration du 28 décembre 2012, le Portugal évoquait une augmentation de capital apparemment réalisée en 2009. Toutefois, au cours de la procédure formelle d'examen, le Portugal a confirmé qu'aucune augmentation de capital n'avait eu lieu en 2009.

(11) Cette mesure inclut l'hypothèse émise par Empordef d'une dette d'ENVC vis-à-vis de Parvalorem d'un montant de 5 111 910,08 EUR, ainsi que 5 281 882,02 EUR d'intérêts courus et non payés.

(12) Le Portugal a observé qu'ENVC a payé des intérêts relatifs aux prêts de la DGTF de 2006 et 2008 à cinq reprises entre 2006 et 2010, pour un montant total