FR Journal officiel de l'Union européenne L 59/87

DÉCISION (UE) 2016/288 DE LA COMMISSION

du 27 mars 2015

concernant le régime d'aides SA.34775 (13/C) (ex 12/NN) mis à exécution par le Royaume-Uni — Taxe sur les granulats

[notifiée sous le numéro C(2015) 2141]

(Le texte en langue anglaise est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,

vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément aux dispositions précitées (1) et vu ces observations,

considérant ce qui suit:

I. PROCÉDURE

(1) Par lettre du 20 décembre 2001 (enregistrée le 28 décembre 2001), les autorités du Royaume-Uni (les «autorités britanniques») ont notifié à la Commission un régime d'aides intitulé «Phased introduction of the aggregates levy in Northern Ireland» (introduction par phases de la taxe sur les granulats en Irlande du Nord) et lui ont fait part de leur intention d'introduire une taxe sur les granulats à compter du 1er avril 2002. Cette taxe devait être instituée par les articles 16 à 49 de la partie 2 de la loi de finances pour 2001 et ses annexes 4 à 10. Le régime d'aides (introduction par phases de la taxe sur les granulats en Irlande du Nord) consistait à introduire la taxe en Irlande du Nord en plusieurs phases afin de préserver la compétitivité internationale des entreprises d'Irlande du Nord qui fabriquent des produits transformés, comme le béton et l'asphalte, à partir de granulats. Cette introduction par phases de la taxe en Irlande du Nord a été instituée par la loi de finances pour 2002.

(2) Outre cette notification, la Commission a reçu, le 27 septembre 2001, une plainte émanant de deux entreprises du secteur de l'extraction et de la transformation des granulats et, le 15 avril 2002, une autre plainte émanant de la British Aggregates Association (la «BAA»). Les plaignants estimaient que la loi de finances pour 2001 accordait une aide d'État aux produits et processus exonérés de la taxe sur les granulats (l'«AGL») et que les dérogations s'appliquant à l'Irlande du Nord constituaient une aide incompatible avec le marché intérieur.

(3) Après avoir reçu des informations complémentaires le 21 février 2002, la Commission a adopté, le 24 avril 2002, une décision de ne pas soulever d'objections concernant l'AGL (2). Elle a estimé que les différentes exemptions prévues par la loi de finances pour 2001 étaient justifiées par la logique de la taxe et que ladite loi ne contenait aucun élément d'aide d'État. Elle a également considéré que l'introduction par phases de l'AGL en Irlande du Nord constituait une aide compatible avec le marché intérieur.

(4) Le 12 juillet 2002, la BAA a formé un recours en annulation contre la décision de la Commission du 24 avril 2002, enregistrée sous le numéro T-210/02. Le 13 septembre 2006, le Tribunal a rejeté le recours dans son intégralité. Le 27 novembre 2006, la BAA a formé un pourvoi demandant l'annulation de l'arrêt du Tribunal. Par un arrêt rendu le 22 décembre 2008, dans l'affaire C-487/06 P, la Cour de justice a annulé l'arrêt attaqué et a renvoyé l'affaire devant le Tribunal.

(5) Le 7 mars 2012, la décision de la Commission mentionnée au considérant 3 ci-dessus a été annulée par un arrêt du Tribunal dans l'affaire T-210/02 RENV. Le Tribunal a estimé que la Commission n'avait pas démontré que l'application différenciée de la taxe, conjuguée à l'exonération, était justifiée eu égard au principe de taxation normale sous-tendant l'AGL ou à l'objectif environnemental poursuivi par cette dernière. Il a notamment considéré que la Commission avait omis de tenir compte de ce principe de taxation normale pour déterminer le caractère sélectif d'éventuels avantages générés par l'AGL. À cet égard, le Tribunal a souligné les incohérences dans la terminologie utilisée par la Commission dans sa décision, en ce qui concerne notamment les termes granulats «vierges», «primaires» et «secondaires» qui ne correspondent pas aux termes employés dans la loi de finances pour 2001 telle que modifiée. La Commission avait également négligé d'expliquer dans sa décision pourquoi certains matériaux exonérés (utilisés comme granulats, comme les granulats d'argile) ne se trouvaient pas dans la même situation juridique et factuelle que les matériaux taxés.

(6) Sa décision du 24 avril 2002 ayant été annulée, la Commission doit à présent réexaminer si les exemptions, les exclusions et les exonérations fiscales prévues par la loi de finances pour 2001, telle que modifiée par les lois de finances pour 2002 et 2007, constituent des aides d'État. La Commission a enregistré l'affaire sous un numéro NN puisque l'AGL est appliquée depuis le 1er avril 2002. La question de la compatibilité de l'introduction par phases de l'AGL en Irlande du Nord a fait l'objet d'une autre procédure [voir SA.18859 (11/C) — Royaume-Uni — Exonération du prélèvement sur les granulats en Irlande du Nord].

(7) Outre les observations et les demandes formulées pendant les procédures engagées devant les tribunaux de l'Union, la requérante a transmis d'autres commentaires et informations à la Commission les 13 juin et 26 octobre 2012. Le 15 mai 2013, ces commentaires ont été transmis au Royaume-Uni. Les 27 septembre 2012 et 27 mai 2013, les autorités britanniques ont donné des informations supplémentaires sur l'AGL.

(8) Par lettre du 31 juillet 2013, la Commission a informé le Royaume-Uni de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) à l'égard des exemptions, des exclusions et des exonérations fiscales prévues par l'article 17, paragraphe 3, point e), l'article 17, paragraphe 3, point f) i) et ii), l'article 17, paragraphe 4, point a) (dans la mesure où les matériaux exonérés se composent entièrement de charbon, de lignite, de schiste ou d'ardoise utilisés comme des granulats ou se composent essentiellement de charbon, de lignite, de schiste ou d'ardoise), l'article 17, paragraphe 4, point c) i) et ii) (lorsque les matériaux se composent essentiellement de déblais), l'article 17, paragraphe 4, point f) (en ce qui concerne l'argile), l'article 18, paragraphe 2, point b) (dans la mesure où l'exemption a trait à un procédé exonéré produisant des matériaux qui sont utilisés comme des granulats) et l'article 30, paragraphe 1, point b) [dans la mesure où l'exemption a trait à un procédé exonéré au sens de l'article 18, paragraphe 2, point b), qui produit des matériaux utilisés comme des granulats] de la loi de finances pour 2001, telle que modifiée par les lois de finances pour 2002 et 2007. La Commission n'a pas soulevé d'objections à propos des exemptions, des exclusions et des exonérations fiscales prévues par l'article 17, paragraphe 2, points b), c) et d), l'article 17, paragraphe 3, points b), c), d) et d bis), l'article 17, paragraphe 4, points d) et e), l'article 17, paragraphe 4, point a) (dans la mesure où les matériaux exonérés se composent entièrement de charbon, de lignite, de schiste ou d'ardoise qui ne sont pas utilisés comme des granulats), l'article 17, paragraphe 4, point c) (lorsque les matériaux se composent entièrement de déblais), l'article 17, paragraphe 4, point f) (sauf pour l'argile), l'article 18, paragraphe 2, points a) et b) (dans la mesure où l'exemption a trait à des matériaux qui ne sont pas utilisés comme des granulats), l'article 18, paragraphe 2, point c), l'article 30, paragraphe 1, points a) et b) [dans la mesure où l'exemption a trait à des procédés au sens de l'article 18, paragraphe 2, points a) et c)], l'article 30, paragraphe 1, point b) [dans la mesure où l'exemption a trait à des procédés au sens de l'article 18, paragraphe 2, point b), produisant des matériaux qui ne sont pas utilisés comme des granulats] et l'article 30, paragraphe 1, point c), de la loi de finances pour 2001, telle que modifiée par les lois de finances pour 2002 et 2007, parce qu'elles ne constituent pas une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE.

(9) La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne (3) (ci-après la «décision d'ouvrir la procédure»). La Commission a invité les intéressés à présenter leurs observations sur l'aide en cause.

(10) Entre le 20 décembre 2013 et le 17 janvier 2014, la Commission a reçu de nombreuses observations de la part de 16 parties intéressées. Le 10 février 2014, elle a reçu des informations complémentaires d'un membre de la British Aggregates Association et, le 5 mars 2014, de la British Aggregates Association. Les 27 mai et 13 juin 2014, elle a transmis ces informations et renseignements au Royaume-Uni, en lui donnant la possibilité de les commenter, ce qu'il a fait par lettre du 30 juin 2014. Le Royaume-Uni a en outre fait part de ses observations sur la décision d'ouvrir la procédure les 1er et le 31 octobre 2013 ainsi que le 28 février 2014.

(11) Les 14 juillet, 1er et 8 septembre et 28 novembre 2014, la Commission a demandé des renseignements supplémentaires au Royaume-Uni, qui les a fournis les 29 août, 9 et 18 septembre et 8 et 9 décembre 2014.

(12) Le 15 juillet 2014, à la suite d'une réunion tripartite, la Commission a demandé des renseignements supplémentaires devant être donnés conjointement par le Royaume-Uni et la BAA le 18 juillet 2014. Ces informations ont été présentées à la Commission le 8 septembre 2014. Le 15 septembre 2014, la BAA a transmis d'autres informations en réponse aux questions de la Commission. Le 17 octobre 2014, lesdites informations ont été transmises aux autorités britanniques, qui ont répondu les 12, 14 et 17 novembre 2014.

(13) Les 10 juillet et 16 octobre 2014, la Commission a demandé de plus amples informations à la BAA, qui les a fournies le 6 et le 21 novembre 2014. Le 2 décembre 2014, ces informations ont été communiquées aux autorités britanniques, qui ont répondu le 18 décembre 2014.

2. DESCRIPTION DÉTAILLÉE DE LA MESURE

2.1. DÉFINITION DES GRANULATS

(14) Les granulats sont utilisés dans le secteur de la construction. Il s'agit généralement (4) de matériaux composés de granulés ou de particules, physiquement et chimiquement inertes, et qui, de ce fait, peuvent être utilisés dans la construction, seuls ou additionnés à du ciment, à de la chaux ou à du bitume, comme béton (5), gravillons, asphalte ou couches de drainage (6) ou encore comme remblais (7). Les granulats peuvent être à l'état brut, transformés ou recyclés (8). La décision d'ouvrir la procédure présente une description détaillée des granulats et de leurs utilisations aux considérants 8 à 13.

(15) La définition des granulats est intrinsèquement liée aux possibilités d'utilisation dans le secteur de la construction de certains matériaux composés de granulés ou de particules, extraits dans des carrières, comme cela est expliqué au considérant 14 ci-dessus, parce que c'est principalement ce qui permet de différencier les granulats des minerais.

(16) Les granulats naturels se forment dans la nature et peuvent être utilisés sans transformation industrielle. Il s'agit du sable, des graviers et des roches concassées (9) extraits dans des carrières et des gravières ou par dragage marin.

(17) Les granulats recyclés sont produits par la transformation de matériaux précédemment utilisés dans la construction, notamment les gravats résultant de la construction et la démolition (10).

(18) Les granulats transformés sont en général des granulats légers et de densité élevée fabriqués à des fins particulières. Ils résultent d'un procédé industriel (en général un traitement thermique). Il s'agit par exemple des granulats de scories de hauts fourneaux, des granulats d'argile expansée, des granulats de perlite expansée et des granulats de billes de polystyrène expansé (11).

(19) Les matériaux utilisés comme granulats peuvent également servir à fabriquer d'autres produits. Ce secteur d'activité établit donc une distinction entre l'utilisation du sable, du gravier et des roches concassées en tant que granulats (12) et les autres utilisations de ces matériaux. Les roches, le sable et le gravier qui ne sont pas utilisés en tant que granulats servent par exemple à fabriquer du ciment et du verre et ont également d'autres emplois dans le secteur industriel (13) ou agricole (14).

2.2. HISTORIQUE ET OBJECTIFS DE L'AGL

(20) Les granulats constituent une ressource naturelle limitée si l'on considère les sites où ils peuvent être extraits dans des conditions acceptables (15). À moyen terme et à long terme, leur extraction nécessite de l'espace; c'est une activité polluante qui cause des dommages à l'environnement.

(21) En avril 2002, à la suite de plusieurs actions visant à traiter les problèmes environnementaux causés par l'extraction des granulats qui sont décrits dans les considérants 15 à 18 de la décision d'ouvrir la procédure, l'AGL a été mise en place afin de favoriser une utilisation plus rationnelle des granulats dans le secteur de la construction: — en intégrant dans le prix des granulats une partie des coûts environnementaux de leur extraction liés au bruit, à la poussière, à l'intrusion visuelle et à la perte de biodiversité qu'elle entraîne. À cet égard, l'AGL doit favoriser une extraction rationnelle des granulats et une réduction des ressources utilisées et des déchets produits sur le site de construction; — en encourageant la demande à se détourner des granulats extraits, au profit de produits de substitution comme: — les granulats recyclés, — les déchets et les sous-produits d'autres procédés, notamment l'extraction d'autres minerais (déchets de l'extraction de l'argile et du charbon, déchets de verre et de pneumatiques) (16).

(22) Les autorités britanniques ont expliqué à ce propos dans la décision d'ouvrir la procédure que les granulats utilisés dans le domaine de la construction représentent un produit dont la valeur est relativement faible, notamment si l'on compare avec le coût total des projets de constructions dans lesquels ils sont utilisés. L'extraction des granulats est plutôt facile. Rien n'incite donc particulièrement à les utiliser rationnellement hors les signaux de prix supplémentaires, comme celui donné par l'AGL.

(23) En outre, sans ces signaux, le recyclage des granulats ne serait pas économiquement viable. Les autorités britanniques ont estimé que pour réduire les coûts environnementaux découlant de l'extraction des matériaux du sol (comme les effets à long terme sur la biodiversité, par exemple), il est important d'encourager l'utilisation de granulats recyclés, malgré leur coût environnemental propre lié à la consommation d'énergie et à la génération de bruit. D'ailleurs, l'utilisation de matériaux recyclés ne nécessite pas d'investir de nouvelles terres ou des fonds marins.

(24) La structure de l'AGL vise non seulement à encourager l'utilisation de granulats recyclés à la place de matériaux récemment extraits, mais aussi à réduire l'extraction de sable, de gravier et de roches destinés spécifiquement à être utilisés comme granulats, en favorisant l'utilisation d'autres matériaux que l'on pensait jeter. Les sous-produits, les déblais et les déchets d'autres processus d'extraction ou de processus industriels présentent en général une qualité et des caractéristiques moins bonnes que celles des matériaux extraits et traités pour être utilisés comme granulats, et leurs utilisations ainsi que leurs applications peuvent être légèrement différentes. Par exemple, leur densité étant inférieure et leurs dimensions irrégulières, il faudrait éviter de les utiliser pour le revêtement de certaines routes ou dans des situations où les granulats doivent présenter une résistance à une forte pression et à l'usure. Cependant, dans de nombreuses situations, les sous-produits, les déchets et les déblais peuvent néanmoins remplacer valablement les granulats de qualité supérieure. Si l'AGL n'existait pas, les sous-produits, les déchets et les déblais issus des processus mentionnés dans la loi de finances pour 2001 iraient au rebut. Comme ce sont toutefois des sous-produits incontournables de plusieurs processus de fabrication de matériaux importants dans le secteur de la construction (par exemple les ardoises de couverture) ou d'autres secteurs (le feldspath pour la fabrication du verre), les autorités britanniques ont jugé qu'il serait plus efficace, eu égard à l'environnement, de promouvoir l'utilisation de ces matériaux comme granulats plutôt que de les traiter comme des déchets. Ainsi, si l'on utilise un produit déjà extrait qui serait traité comme un déchet, aucun coût environnemental supplémentaire n'est généré, alors que l'extraction de (nouveaux) granulats vierges entraînerait des coûts environnementaux supplémentaires inutiles (effets nuisibles sur de nouvelles terres). En outre, cela contribue à la réhabilitation de terres déjà défigurées par de grands amas de déchets et de remblais. Selon les autorités britanniques, en soumettant ces matériaux à l'AGL on pourrait déclencher des effets non désirés et décourager l'utilisation modeste que l'on fait actuellement de ces matériaux; les mises en décharge augmenteraient alors au lieu de diminuer. Le considérant 23 de la décision d'ouvrir la procédure présente des estimations détaillées des quantités de matériaux de substitution disponibles.

(25) Selon les projections effectuées à l'origine, l'AGL devait réduire la demande de granulats vierges d'environ 20 millions de tonnes/an.

(26) Les autorités britanniques ont indiqué que, le but étant de rationaliser l'extraction et l'utilisation des granulats vierges, «la taxe s'applique à ceux qui effectuent des extractions pour commercialiser des granulats» (17). À cet égard, les autorités britanniques ont expliqué que même si l'extraction de matériaux haut de gamme utilisés dans le secteur de la construction produit également des matériaux de moindre qualité, et par conséquent moins chers, il est impossible, en pratique, de disposer de ces matériaux comme des sous-produits des procédés industriels ou d'autres activités d'extraction. En effet, la proportion de granulats de qualité supérieure et de qualité inférieure varie d'une carrière à l'autre en fonction de facteurs géologiques et ce chiffre n'est pas fixe pour une carrière donnée parce qu'une rationalisation des pratiques peut contribuer à la réduction de la proportion de granulats de qualité inférieure. En outre, la notion de granulats de qualité inférieure est, dans une certaine mesure, subjective. Un exploitant de carrière peut considérer certains granulats comme étant de qualité inférieure alors qu'ils feront partie de la gamme de qualité supérieure d'un autre exploitant. L'exonération des granulats de qualité inférieure pourrait donc conduire à une inégalité de traitement entre exploitants et, ensuite, à la fraude ou à l'évasion fiscale. Au moment de la mise en place de l'AGL, les acteurs du secteur ont été largement consultés à ce sujet, sans que l'on arrive à définir comment distinguer, dans la pratique, les matériaux de qualité supérieure (sur lesquels la taxe devrait être payée) des sous-produits de qualité inférieure résultant du processus d'extraction des granulats de qualité supérieure. Les autorités britanniques ont en outre souligné qu'une taxation des granulats de qualité inférieure reflète aussi le souhait de traiter la question du coût environnemental de l'extraction des granulats indépendamment de la qualité du produit extrait.

(27) Enfin, les autorités britanniques ont également fait observer que l'AGL n'est pas prévue comme une taxe générale sur l'extraction des minerais, mais comme une taxe sur l'extraction des roches, du sable et du gravier utilisés comme granulats dans le secteur de la construction et exploités à des fins commerciales au Royaume-Uni. Elles ont expliqué que l'extraction d'autres matériaux pouvait avoir des conséquences similaires sur l'environnement, mais qu'il n'existait pas toujours de solution permettant de réduire les volumes extraits en utilisant des matériaux de substitution comme les matériaux recyclés et les déblais. En outre, au Royaume-Uni, l'extraction des granulats représente l'activité d'extraction de minerai la plus importante (soit environ 70 %, en tonnage, de la totalité des extractions de minerai en 2002) et, par conséquent, la principale source de dommages environnementaux imputables aux extractions de minerai dans l'ensemble du Royaume-Uni. La définition du champ d'application visait à obtenir les meilleures retombées possibles sur l'environnement en limitant l'extraction de granulats et en préservant les ressources stratégiques sans instaurer une taxe trop lourde sur les matériaux pour lesquels il n'existe pas de produit de substitution.

2.3. LOI DE FINANCES POUR 2001, ENTRÉE EN VIGUEUR, MODIFICATIONS ET DURÉE

(28) À l'origine, l'AGL a été instituée par les articles 16 à 49 de la loi de finances pour 2001 et ses annexes 4 à 10. Cette loi de finances a été adoptée le 11 mai 2001 et modifiée plusieurs fois, comme cela est expliqué aux considérants 28 et 29 de la décision d'ouvrir la procédure. Ladite décision se réfère à la loi de finances pour 2001 telle que modifiée par la suite. L'AGL est toujours en vigueur depuis le 1er avril 2002. La loi ne limite pas son application dans le temps.

(29) À la suite de la décision d'ouvrir la procédure, les autorités britanniques ont modifié la loi de finances pour 2001 en suspendant les exonérations relatives aux matériaux pour lesquels la Commission avait exprimé des doutes au 1er avril 2014.

(30) Les autorités britanniques ont expliqué qu'en préparant les textes de loi nécessaires à cette suspension, elles s'étaient aperçues, au vu des commentaires des acteurs du secteur, qu'il serait impossible de déterminer si certains matériaux avaient été «extraits pour être utilisés comme granulats». Elles ont donc défini un nouveau critère «à des fins de construction», cohérent avec les définitions figurant dans la législation existante. Toutefois, pour obtenir le résultat prévu par la décision d'ouvrir la procédure en appliquant ce nouveau critère, la législation relative à la suspension précise en plus que: i) l'argile (notamment l'argile plastique, le kaolin et l'argile réfractaire) et le schiste utilisés dans la fabrication des matériaux de construction en céramique; et ii) le gypse utilisé dans la fabrication du plâtre et du placoplâtre doivent être considérés comme des procédés exonérés. En effet, ces matériaux pourraient être inclus dans ceux qui sont extraits «à des fins de construction», mais ils ne sont pas utilisés en tant que granulats de ces différents matériaux.

2.4. STRUCTURE DE L'AGL ET ÉLÉMENTS DÉCLENCHANT L'APPLICATION DE LA TAXE

(31) L'article 16, paragraphe 1, de la loi de finances pour 2001 dispose qu'«une taxe, appelée taxe sur les granulats, sera prélevée sur les granulats faisant l'objet d'une exploitation commerciale, conformément à la présente partie». L'article 16, paragraphe 2, précise que «[l]a taxe est due dès qu'une quantité de granulats assujettis fait l'objet d'une exploitation commerciale au Royaume-Uni, à compter de la date d'entrée en vigueur».

(32) À l'article 17, paragraphe 1, il est précisé que «granulats»«désigne (sous réserve de l'article 18 ci-dessous) la roche, le gravier ou le sable, ainsi que tous les matériaux qui y sont provisoirement incorporés ou naturellement mélangés».

(33) L'article 18, paragraphe 1, dispose que: «Dans la présente partie, le terme granulats: a) inclut les déblais, déchets, résidus et autres sous-produits issus de la transformation de granulats par des procédés qui sont exonérés de la taxe, b) mais exclut tout autre produit issu de la transformation de granulats par lesdits procédés».

(34) L'article 18, paragraphe 2, indique que les procédés exonérés sont: «a) la taille de roches pour produire des pierres avec une ou plusieurs faces planes; b) tout processus d'extraction ou autre processus de séparation d'une substance concernée à partir de granulats (que ce soit un processus d'extraction du terrain ou autre); c) tout processus de fabrication de chaux ou de ciment à partir de calcaire ou de calcaire mélangé à tout autre élément.»

(35) L'article 18, paragraphe 3, donne la liste des substances concernées: a) anhydrite; b) argile plastique; c) baryte; e) kaolin; f) feldspath; g) argiles réfractaires; i) spath fluor; j) terre à foulon; k) pierres précieuses et semi-précieuses; l) gypse; m) métaux ou minerais des métaux; n) muscovite; o) perlite; p) potasse; q) pierres ponces; r) phosphates naturels; s) chlorure de sodium; t) talc; u) vermiculite. Les modifications introduites par la loi de finances pour 2002 ont supprimé rétroactivement, à compter du 1er avril 2002, l'article 18, paragraphe 3, points d) et h).

(36) L'article 16, paragraphe 2, de la loi de finances pour 2001, lu conjointement avec l'article 19, paragraphes 1 et 2, dispose que l'AGL est due dès lors que l'un des quatre types d'exploitation commerciale qui suit survient au Royaume-Uni: a) le granulat est retiré du site d'origine ou d'un site enregistré au nom d'une personne qui est l'exploitant du site d'origine (18), ou d'un autre site où la quantité de granulats avait été transportée pour être transformée par un processus exonéré sur ce site mais n'a pas été transformée par un processus de ce type; b) il fait l'objet d'un contrat de fourniture en faveur de quelqu'un (19); c) il est utilisé à des fins de construction (20); ou d) il est mélangé, dans d'autres conditions (21) que celles permises, avec toute matière ou substance autre que l'eau.

(37) Eu égard à l'AGL, la loi de finances pour 2001 distingue principalement trois types de site d'origine: a) le port ou point de déchargement où le granulat extrait des fonds marins du Royaume-Uni est livré en premier lieu [article 20, paragraphe 1, point a)]; b) le site où a eu lieu une transformation par un procédé exonéré [article 20, paragraphe 1, point b)]. Il s'agit de situations dans lesquelles une transformation a été effectuée par un procédé exonéré et où le matériau exonéré a été extrait, laissant des granulats qui sont exploités. Le site où a été effectuée l'extraction du matériau exonéré devient le site d'origine du granulat; c) le site où le granulat est extrait du sol [article 20, paragraphe 1, point d)].

(38) Le concept d'exploitation commerciale suppose que l'AGL s'applique aussi bien aux granulats extraits au Royaume-Uni qu'aux granulats importés. Les granulats importés sont soumis à l'AGL, non pas lorsqu'ils sont déchargés au Royaume-Uni (22), mais lorsqu'ils font l'objet d'un contrat (les granulats se trouvant déjà au Royaume-Uni) ou sont utilisés à des fins de construction (au Royaume-Uni) ou sont mélangés (au Royaume-Uni) avec une matière ou une substance autre que l'eau, sauf dans les conditions permises (23).

(39) Le concept de l'exploitation commerciale est détaillé à l'article 19, paragraphe 3, de la loi de finances pour 2001. Il est expliqué au point e) que lorsque les granulats sont réintégrés dans le sol du site où ils ont été extraits sans avoir subi une transformation incluant le mélange avec une autre substance ou une autre matière (excepté l'eau), il ne s'agit pas d'une exploitation commerciale (24).

(40) Les articles 21 et 22 présentent une définition de l'exploitant d'un site et précisent si, dans une situation donnée, la personne qui est responsable de l'exploitation (et donc redevable de l'AGL) est l'exploitant du site ou une autre personne.

2.5. NOTION DE GRANULAT ASSUJETTI — EXONÉRATIONS DE L'AGL ET CRÉDITS D'IMPÔTS

(41) L'article 17, paragraphe 2, de la loi de finances pour 2001 prévoit quatre cas dans lesquels un granulat n'est pas assujetti: a) il est expressément exonéré; b) il a été précédemment utilisé à des fins de construction (avant ou après la date d'entrée en vigueur); c) il a déjà été soumis à l'AGL ou est produit à partir d'un granulat qui l'a été; d) il a été retiré de son site d'origine avant la date d'entrée en vigueur.

(42) Un granulat est considéré comme employé «à des fins de construction» lorsqu'il est utilisé en tant que matériau ou support lors de la construction ou du renforcement d'une structure (notamment les routes, les chemins, les voies sur lesquelles sont installés ou doivent être installés des voies ferrées, les remblais, les bâtiments et les ponts) ou mélangé à un autre élément pour fabriquer du mortier, du béton, du tarmacadam, des enrobés routiers ou tout autre matériau de construction similaire (25).

(43) L'article 17, paragraphe 3, dispose que le granulat est exonéré de l'AGL si: «b) il est composé entièrement de granulats extraits du sol sur le site d'une construction ou d'un projet de construction au cours de travaux de terrassement conduits légalement: i) en lien avec la modification ou l'édification de la construction; et ii) exclusivement pour construire les fondations ou installer un tuyau ou un câble; c) il est composé entièrement de granulats extraits: i) du lit d'une rivière, d'un canal ou d'un cours d'eau (naturel ou artificiel) ou d'un chenal dans un port ou conduisant à un port (naturel ou artificiel); et ii) au cours d'opérations de dragage ayant pour unique objectif de créer, restaurer, améliorer ou entretenir cette rivière, ce canal, ce cours d'eau, ce chenal dans un port ou conduisant à un port; d) il est composé entièrement de granulats extraits du sol sur le tracé ou le projet de tracé d'une route ou d'un projet de route et au cours de travaux de terrassement conduits: i) pour aménager ou entretenir une route ou construire une route en projet; et ii) pas pour extraire ce granulat; d bis) il est composé entièrement de granulats extraits du sol sur le tracé ou le projet de tracé d'une voie de chemin de fer, de tramway ou de monorail ou d'un projet de chemin de fer, de tramway ou de monorail et au cours de travaux de terrassement conduits: i) pour aménager ou entretenir la voie de chemin de fer, du tramway ou du monorail ou construire le chemin de fer, le tramway ou le monorail en projet et ii) pas pour extraire ce granulat; e) il est composé entièrement de déblais, de déchets ou d'autres sous-produits, à l'exception des roches de recouvrement, issus de l'extraction, ou d'un autre type de séparation, d'une quantité de granulats du kaolin ou de l'argile plastique, ou; f) il est composé entièrement des déblais de tout procédé de séparation: i) du charbon, du lignite, de l'ardoise ou du schiste; ou ii) d'un matériau visé à l'article 18, paragraphe 3, ci-après, et d'une autre roche, après son extraction avec cette autre roche.»

(44) L'article 17, paragraphe 3, point d bis), a été ajouté par l'article 22, paragraphe 3, de la loi de finances pour 2007 et est entré en vigueur le 1er août 2007.

(45) En outre, l'article 17, paragraphe 4, exonère les granulats composés entièrement ou essentiellement d'un ou de plusieurs éléments suivants ou entrant dans la composition d'un élément ainsi composé, à savoir: «a) charbon, lignite, ardoise ou schiste; c) déblais ou déchets ou autres sous-produits issus de: i) tout processus de combustion industriel; ou ii) de la fusion ou de l'affinage d'un métal; d) déblais de forage issus de toute opération effectuée conformément à une autorisation donnée au titre du Petroleum Act (loi sur le pétrole) de 1998 [ou du Petroleum (Production) Act (loi sur l'extraction du pétrole) (Irlande du Nord) de 1964]; e) tous matériaux issus de travaux effectués dans l'exercice de pouvoirs devant être exercés au titre des dispositions des lois suivantes ou prises en vertu de ces lois, ou en fonction de pouvoirs conférés par les dispositions de ces lois ou prises en vertu de ces lois: New Roads and Street Works Act (nouvelle loi sur les routes et les travaux publics) de 1991, Roads Order (décret sur les routes) (Irlande du Nord) de 1993 ou Street Works Order (Irlande du Nord) de 1995; f) argile, matière du sol, matière végétale ou toute autre matière organique.»

(46) La notice AGL 1 précise que «entièrement» signifie que 100 % du matériau en question est composé par l'un des matériaux exonérés et «essentiellement», que plus de 50 % du matériau en question est composé par l'un des matériaux exonérés. En mélangeant artificiellement un granulat avec une quantité plus importante d'un matériau exonéré, on n'obtient pas un mélange exonéré. L'AGL est due sur le granulat au moment du mélange.

(47) L'article 30, paragraphe 1, de la loi de finances pour 2001 prévoit une réglementation destinée à définir les droits à un crédit d'impôt si: a) le granulat soumis à l'AGL est exporté du Royaume-Uni sous la forme de granulat; b) le granulat soumis à l'AGL est transformé par un procédé exonéré; c) l'utilisation du granulat soumis à l'AGL fait partie d'un processus industriel ou agricole visé; d) le granulat soumis à l'AGL est éliminé sans être utilisé à des fins de construction au sens établi (26); ou e) la totalité ou une partie d'une créance due à une personne responsable de l'exploitation commerciale du granulat est effacée en tant que créance irrécouvrable.

(48) L'article 30, paragraphe 1, point b), de la loi de finances pour 2001 prévoit une exonération de la taxe lorsque le matériau déjà soumis à l'AGL a été traité par un procédé exonéré au sens de l'article 18, paragraphe 2, points a), b) et c), de la loi de finances pour 2001. Les exonérations correspondent alors à celles prévues à l'article 18, paragraphe 2.

(49) La liste des procédés industriels et agricoles susceptibles de donner droit à une exonération de la taxe, au titre de l'article 30, paragraphe 1, point c), figure à l'annexe au règlement 13 de la législation (générale) sur la taxe sur les granulats de 2002, «Procédés industriels et agricoles». La notice AGL 2 (27) décrit de manière plus détaillée le type de procédé concerné. Il s'agit de: Procédés industriels — Code 001: fabrication du fer, de l'acier et des métaux non ferreux et procédés de fusion incluant les procédés de fonderie, moulage à la cire perdue, usines de frittage et tréfilage — Code 002: production d'alliages — Code 003: réduction des émissions pour l'air, le sol et l'eau — Code 004: filtration et purification de l'eau potable, de l'air et de l'huile — Code 005: traitement des eaux usées — Code 006: production d'énergie — Code 007: procédés céramiques — Code 008: procédés réfractaires — Code 009: fabrication de verre et d'articles en verre — Code 010: fabrication de fibre de verre — Code 011: fibres artificielles — Code 012: production et traitement des aliments et boissons — Code 013: fabrication de plastiques, caoutchouc et PVC — Code 014: fabrication de produits chimiques par exemple carbonate de sodium, magnésie d'eau de mer, oxyde d'aluminium, oxyde de silicium — Code 015: fabrication de carbonate de calcium précipité — Code 016: fabrication de produits pharmaceutiques, agents de blanchiment, articles de toilette et détergents — Code 017: procédés d'aération — Code 018: fabrication d'agents de charge pour les revêtements, les produits d'étanchéité, les adhésifs, les peintures, les mortiers liquides, les mastics et les autres agents liants ou modifiants — Code 019: fabrication de pigments, vernis et encres — Code 020: production de substrats de culture et marquages de lignes pour les terrains de sport et autres installations de loisirs — Code 021: incinération — Code 022: fabrication de déshydratants — Code 023: fabrication de fonds de tapis, sous-couches et mousses — Code 024: procédés de résines — Code 025: fabrication d'additifs lubrifiants — Code 026: tannage du cuir — Code 027: fabrication de papier — Code 028: fabrication de supports artistiques — Code 029: production de sable pour les loisirs, par exemple pour les bacs à sable des enfants — Code 030: fabrication de pigeons d'argile — Code 031: procédés d'abrasion: sablage spécialisé, broyage sans fer (moulin à galets) et fabrication de papier abrasif — Code 032: utilisation comme agent de soutènement dans l'exploration (ou la production) pétrolière, par exemple, sables de fracturation et boues de forage — Code 033: désulfuration des gaz de combustion et lavage des gaz de combustion — Code 034: fabrication d'agents anti-feu pour les mines — Code 035: fabrication d'extincteurs — Code 036: fabrication de matériaux pour l'ignifugation — Code 037: neutralisation des acides — Code 038: fabrication de matériaux de friction pour des pièces automobiles par exemple Procédés agricoles — Code 039: fabrication d'additifs pour les sols — Code 040: fabrication d'aliments pour animaux — Code 041: production de matériaux pour la litière des animaux — Code 042: production d'engrais — Code 043: fabrication de pesticides et d'herbicides — Code 044: production de supports de culture, notamment du compost, uniquement pour un usage agricole ou horticole — Code 045: traitement des sols, notamment enrichissement en minéraux et réduction de l'acidité

2.6. TAUX

(50) À l'origine, le taux de l'AGL était de 1,60 GBP par tonne. Il est passé à 1,95 GBP par tonne pour les granulats faisant l'objet d'une exploitation commerciale à compter du 1er avril 2008. Actuellement, le taux est de 2 GBP par tonne (depuis le 1er avril 2009).

2.7. RAISONS AYANT CONDUIT À L'OUVERTURE DE LA PROCÉDURE FORMELLE D'EXAMEN

(51) Comme il est expliqué au considérant 170 de la décision d'ouvrir la procédure, la Commission doutait que les exonérations et exclusions citées au considérant 139 de la décision d'ouvrir la procédure (28) (les «exonérations examinées») soient justifiées par les principes généraux et la logique de l'AGL. Les exonérations et exclusions visées semblaient dispenser les bénéficiaires de s'acquitter d'une taxe qu'ils auraient normalement dû payer et constituaient une aide au fonctionnement. En l'absence d'éléments suffisants pour déterminer si les mesures remplissaient les conditions de l'encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement (29) (l'«encadrement de 2001») et les lignes directrices de 2008 concernant les aides d'État à la protection de l'environnement (30) (les «lignes directrices de 2008»), la Commission doutait de la compatibilité des exonérations examinées et des exclusions avec le marché intérieur.

3. OBSERVATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES

(52) Comme il est indiqué au considérant 10 ci-dessus, la Commission a reçu de nombreuses observations des parties intéressées à la suite de la publication de la décision d'ouvrir la procédure.

(53) Ces observations concernaient: i) la décision d'ouvrir la procédure à proprement parler; ii) la logique de l'AGL; iii) les exonérations précédemment considérées comme ne constituant pas une aide d'État dans la décision d'ouvrir la procédure; et iv) les exonérations examinées.

(54) Pour faciliter la lecture, nous présenterons dans cette partie les observations relatives à la décision d'ouvrir la procédure. Les autres observations reçues sont présentées dans les parties pertinentes de la présente décision.

3.1. OBSERVATIONS RELATIVES AU CONTENU DE LA DÉCISION D'OUVRIR LA PROCÉDURE

a) Observations formulées par M. Richard Bird, BAA, reçues les 20 et 23 décembre 2013

(55) M. Bird a transmis à la Commission sa contribution à la consultation publique lancée par les autorités britanniques sur la méthode de suspension des exonérations de l'AGL à propos de laquelle la Commission avait exprimé des doutes dans la décision d'ouvrir la procédure.

(56) M. Bird affirme en outre que la décision d'ouvrir la procédure comporte plusieurs informations inexactes, notamment: i) plusieurs sites d'extraction ont été recensés; le Royaume-Uni ne risque donc pas de se trouver à court de granulats; ii) les granulats de scories, les granulats d'ardoise concassée et le sable de silice issu de la production de kaolin ont toujours constitué une source importante de granulats; iii) les granulats exonérés et les granulats recyclés ne pourraient pas remplacer les granulats de qualité nécessaires dans la construction, qui sont extraits avec des granulats de qualité inférieure (une tonne de granulats de bonne qualité pour une tonne de granulats de qualité inférieure). Ce matériau a engendré la création de nouveaux terrils; iv) l'AGL donne lieu à de multiples abus; v) des carrières ont été ouvertes simplement pour produire des granulats exonérés (31). M. Bird affirme que certaines carrières d'ardoise produisent uniquement des roches d'ardoise et pas la moindre ardoise pour toitures. M. Bird donne le nom de deux carrières à titre d'exemple; vi) les carrières de granulats de schiste produisent et vendent des granulats non taxés. Un million de tonnes de schiste a été utilisé pour la construction d'une route près d'Édimbourg; vii) la décision d'ouvrir la procédure ne reconnaîtrait pas la définition du granulat: roches de petite taille, concassées ou non, incluant du sable et du gravier naturels. Les pierres des enrochements de protection contre la mer, les pierres pour la protection des rivières, les pierres à maçonner, les pierres de cheminée, les pierres de soutènement, les pavés des rues et les pierres de remplissage pour les digues marines sont tous taxés en tant que granulats s'ils ne sont pas géologiquement de l'ardoise ou du schiste; viii) l'AGL n'a aucun sens: la pierre à maçonner triée qui n'est pas taillée est taxée; ix) seule l'ardoise du nord du Pays de Galles peut être utilisée pour les toitures. L'ardoise des autres régions ardoisières du Royaume-Uni n'est pas utilisée pour les toitures mais pour les murs ou le pavage. Le grès, les pierres à maçonner et de pavage sont taxés. Le schiste n'est pas utilisé pour les toitures. Des carrières d'ardoise et de schiste ont été ouvertes parce que la taxe n'est pas due pour ces matériaux (32); x) l'AGL aurait en fait eu des conséquences négatives sur l'environnement. En effet, l'exploitation des granulats recyclés dégrade aussi l'environnement parce que les matériaux exonérés sont transportés sur de plus longues distances; xi) le sable de silice issu de la production de kaolin a toujours constitué une source de granulats. La Cornouailles n'est pas riche en sable. Le sable issu des carrières de kaolin ne réduit donc pas l'extraction de sable naturel. Il constitue en fait une source importante de sable dans la région. Ce sable fausse le marché des fines de roches concassées, un sous-produit des carrières locales de granulats de roches dures, dont l'objectif principal consiste à produire des granulats concassés pour le béton, l'asphalte et les travaux de construction; xii) les sous-produits du kaolin sont exonérés alors que ceux du calcaire sont taxés, même si le calcaire est utilisé pour un procédé agricole ou industriel. Les sous-produits considérés comme déchets représentent 20 %; xiii) plusieurs anciennes carrières de kaolin épuisées auraient été rouvertes uniquement pour l'exploitation des granulats exonérés puisque le kaolin est épuisé. Par contre, si l'on souhaite exploiter une ancienne carrière de granite, la taxe est due; xiv) les sous-produits de l'affinage et de la fusion des métaux ne sont en effet pas identiques à des granulats naturels mais ils n'ont jamais été des déchets et ont un très bon marché. M. Bird estime que l'AGL devrait être due pour les sous-produits qui ne sont pas des déchets; xv) M. Bird juge qu'il est impossible de remplacer des granulats de qualité par des granulats issus de la plupart des opérations effectuées avec de l'ardoise, du schiste ou du kaolin.

(57) Le 10 février 2014, M. Bird a fourni des informations supplémentaires sur l'utilisation des granulats de scories, un sous-produit de l'industrie de fabrication de l'acier, afin de montrer que les scories ne constituent pas un déchet mais un granulat de qualité supérieure susceptible de remplacer le ciment.

b) Observations présentées par la BAA le 10 janvier 2014

(58) La BAA estime que la notion de granulat ne devrait pas servir à déterminer si l'AGL constitue une aide d'État, dans la mesure où aucune définition précise du granulat ne correspond au champ d'application de la taxe. Dans la décision d'ouvrir la procédure, la Commission définit un granulat comme «de la roche, du gravier et du sable extraits afin de servir de remblais pour la construction». L'AGL serait cependant due pour de nombreux matériaux utilisés à d'autres fins que pour «servir de remblais pour la construction», par exemple la pierre de construction non taillée utilisée pour ériger des murs, les enrochements, le ballast des voies de chemin de fer, la pierre à coefficient de polissage accéléré («CPA») élevé pour l'asphalte antidérapante, etc. La BAA mentionne que les autorités britanniques de la concurrence ont évalué le marché des granulats à plusieurs reprises et ont généralement conclu que les matériaux spécifiques, comme le ballast des voies de chemin de fer et les pierres à CPA élevé, faisaient partie de marchés différents qui ne sont ni l'un ni l'autre celui des «granulats de construction» parce qu'ils ont des applications différentes et qu'il n'existe de produit de substitution ni du côté de la demande, ni du côté de l'offre (33).

(59) La BAA maintient que trois des exonérations sur lesquelles la Commission a rendu un avis positif dans la décision d'ouvrir la procédure sont sélectives. Il s'agit de l'exonération des déchets de construction recyclés, des granulats dégagés lors de la construction de routes, de voies ferrées, de bâtiments, etc., ainsi que des sous-produits/déchets industriels. La BAA estime que si l'on considère l'objectif de «basculement de la demande», ces trois catégories de matériaux exonérés sont dans le même cas que les déchets/sous-produits, entre autres, du kaolin, de l'ardoise et du charbon, à propos desquels la Commission a exprimé des doutes dans la décision d'ouvrir la procédure.

c) Observations présentées par la carrière Lantoom le 16 janvier 2014

(60) La carrière Lantoom estime que la décision d'ouvrir la procédure a créé une incertitude et a influé sur l'investissement et l'emploi.

4. OBSERVATIONS DU ROYAUME-UNI

(61) Les autorités britanniques ont présenté de nombreuses observations en réponse aux doutes exprimés dans la décision d'ouvrir la procédure, ainsi que des informations complémentaires et les raisons pour lesquelles les exonérations examinées sont compatibles.

(62) Les autorités britanniques n'ont pas formulé d'observations sur le contenu de la décision d'ouvrir la procédure. Pour faciliter la lecture, les observations et informations reçues sont présentées dans les parties pertinentes de la présente décision.

5. APPRÉCIATION DE L'AIDE

(63) La Commission a déjà décidé, en adoptant la décision d'ouvrir la procédure, de ne pas soulever d'objections à propos des exemptions, des exclusions et des exonérations fiscales prévues à l'article 17, paragraphe 2, points b), c) et d), à l'article 17, paragraphe 3, points b), c), d) et d bis), à l'article 17, paragraphe 4, points d) et e), à l'article 17, paragraphe 4, point a) (dans la mesure où les matériaux exonérés se composent entièrement de charbon, de lignite, de schiste ou d'ardoise qui ne sont pas utilisés comme des granulats), à l'article 17, paragraphe 4, point c) (lorsque les matériaux se composent entièrement de déblais), à l'article 17, paragraphe 4, point f) (sauf pour l'argile), à l'article 18, paragraphe 2, points a) et b) (dans la mesure où l'exemption a trait à des matériaux qui ne sont pas utilisés comme des granulats), à l'article 18, paragraphe 2, point c), à l'article 30, paragraphe 1, points a) et b) [dans la mesure où l'exemption a trait à des procédés exonérés au sens de l'article 18, paragraphe 2, points a) et c)], à l'article 30, paragraphe 1, point b) [dans la mesure où l'exemption a trait à des procédés exonérés au sens de l'article 18, paragraphe 2, point b) relatifs à des matériaux qui ne sont pas utilisés comme des granulats] et à l'article 30, paragraphe 1, point c), de la loi de finances pour 2001, telle que modifiée par les lois de finances pour 2002 et 2007, en rapport avec l'AGL. La Commission a en effet estimé que ces exemptions, exclusions et exonérations fiscales ne constituent pas une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE. Elle ne réexaminera donc pas ces mesures prévues par la loi de finances pour 2001, telle que modifiée par les lois de finances pour 2002 et 2007, en rapport avec l'AGL, et limitera son appréciation aux exonérations examinées.

5.1. EXAMEN DES OBSERVATIONS REÇUES À PROPOS DU CONTENU DE LA DÉCISION D'OUVRIR LA PROCÉDURE

(64) La BAA, comme indiqué au considérant 59 ci-dessus, maintient que l'exonération des déchets de construction recyclés, des granulats dégagés lors de la construction de routes, voies verrées, bâtiments, etc. et des sous-produits/déchets industriels n'est pas en accord avec la logique de l'AGL, du point de vue de l'objectif de «basculement de la demande».

(65) Dans la décision d'ouvrir la procédure, la Commission conclut que la situation des granulats recyclés et celle des granulats récemment extraits ne peuvent être comparées du point de vue de l'objectif de l'AGL et que la distinction opérée entre les granulats recyclés et les granulats récemment extraits relève de la nature et de la logique de l'AGL. Il est évident que l'utilisation de granulats recyclés évite l'extraction de la même quantité de nouveaux granulats, même si le recyclage est un procédé respectant moins l'environnement que l'extraction. En outre, en favorisant l'utilisation de matériaux produits inévitablement par certaines activités qui auront de toute façon lieu, on réduit forcément l'accumulation des déchets et on évite l'extraction de la même quantité de nouveaux granulats.

(66) Ces trois exonérations contribuent donc à renforcer la protection de l'environnement en évitant des extractions supplémentaires.

(67) À cet égard, plusieurs parties intéressées ont signalé des cas où des extractions supplémentaires visaient uniquement à produire des granulats à vendre. Il s'agit clairement d'abus qui doivent être rapportés et traités conformément au droit du Royaume-Uni mais qui ne relèvent pas de la législation sur les aides d'État.

(68) L'origine des doutes exprimés par la Commission dans la décision d'ouvrir la procédure à propos des déchets/sous-produits, entre autres, du kaolin, de l'ardoise et du charbon ne compromet pas l'appréciation des trois exonérations mentionnées ci-dessus, principalement parce que ces doutes ne font pas obstacle aux résultats définitifs de la procédure formelle d'examen et parce que les matériaux qui font l'objet des exonérations ne sont pas les mêmes et créent des situations différentes.

(69) M. Bird relève l'utilisation, en tant que granulats, de plusieurs matériaux non soumis à l'AGL, qui prouve que les exonérations de l'AGL contribuent à atteindre son objectif environnemental, puisqu'ils remplacent des granulats récemment extraits.

(70) Comme nous allons le montrer ci-après au considérant 143, les données transmises par les autorités britanniques indiquent que le nombre de carrières produisant des matériaux exonérés n'a pas augmenté après l'introduction de l'AGL et a en fait diminué.

(71) L'une des carrières citées par M. Bird parmi celles qui sont censées produire uniquement de la roche d'ardoise, et non de l'ardoise pour toitures, produit en fait, selon son propre site internet, de l'ardoise pour toitures. En ce qui concerne l'autre carrière, les autorités britanniques se sont engagées à enquêter sur les matériaux effectivement produits et feront appliquer la législation nationale en fonction des résultats de l'enquête.

(72) Les autorités britanniques et la BAA ont confirmé toutes deux qu'à leur connaissance, aucune ancienne carrière de kaolin épuisée n'avait été rouverte récemment. Les autorités britanniques n'ont connaissance d'aucune autorisation à cet égard, et les deux producteurs de kaolin et d'argile plastique n'ont pas été informés de telles ouvertures.

5.2. AIDE D'ÉTAT AU SENS DE L'ARTICLE 107, PARAGRAPHE 1, DU TFUE (EX-ARTICLE 87, PARAGRAPHE 1, DU TRAITÉ CE)

(73) Une mesure constitue une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE si elle remplit quatre conditions: premièrement, la mesure doit conférer un avantage à ses bénéficiaires, deuxièmement elle doit favoriser certaines entreprises ou activités économiques (sélectivité), troisièmement, elle doit être accordée par l'État ou au moyen de ressources d'État, et quatrièmement, elle doit être susceptible d'affecter les échanges entre États membres et de fausser la concurrence sur le marché intérieur.

(74) Selon une jurisprudence constante, la notion d'aide est plus générale que celle de subvention, étant donné qu'elle comprend non seulement des prestations positives, telles que les subventions elles-mêmes, mais également des interventions d'État qui, sous des formes diverses, allègent les charges qui, normalement, grèvent le budget d'une entreprise et qui, par là, sans être des subventions au sens strict du mot, sont de même nature et ont des effets identiques (34).

(75) En ce qui concerne le critère de sélectivité de l'avantage, il convient d'examiner si, dans le cadre d'un régime juridique ou d'un système fiscal donné, une mesure étatique est de nature à favoriser certaines entreprises ou certaines productions au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE par rapport à d'autres entreprises se trouvant dans une situation juridique et factuelle comparable au regard de l'objectif poursuivi par le régime juridique ou le système fiscal concerné (35).

(76) Toutefois, ne remplit pas cette condition de sélectivité une mesure qui, quoique constitutive d'un avantage pour son bénéficiaire, se justifie par la nature ou par l'économie générale du système fiscal dans lequel elle s'inscrit (36). Un État membre peut ainsi démontrer qu'une mesure découle directement des principes fondateurs ou directeurs de son système fiscal.

(77) Aux fins d'apprécier le caractère sélectif de l'avantage octroyé par la mesure en cause, il est important de déterminer le cadre de référence, puisque l'existence même d'un avantage ne peut être établie que par rapport au cadre de référence (37).

(78) En résumé, la sélectivité peut s'apprécier en suivant une approche en trois étapes: i) déterminer le système de référence (ou système de taxation normale) par lequel définir le principe de taxation normale de l'AGL et l'objectif (environnemental); ii) déterminer si la différence existant sur le plan fiscal constitue une dérogation par rapport au régime d'imposition normal dans la mesure où elle instaure une différence entre des opérateurs économiques se trouvant dans une situation juridique et factuelle comparable; et iii) lorsque la situation juridique et factuelle est comparable, la différenciation fiscale ne constitue pas une dérogation si elle peut être justifiée par l'objectif du régime fiscal. En l'absence de cette justification, la mesure est considérée de fait comme sélective. Seuls peuvent être utilisés, afin de justifier la différenciation fiscale, les mécanismes inhérents au régime fiscal qui sont nécessaires pour atteindre l'objectif fixé. Les objectifs non liés au régime fiscal ne peuvent être pris en considération à cet égard.

(79) Comme le Tribunal l'a confirmé (38), le cadre de référence, par rapport auquel la taxation normale et l'existence d'éventuels avantages sélectifs doivent être déterminées, est constitué par l'AGL en tant que telle, qui a instauré un régime fiscal particulier applicable au secteur des granulats au Royaume-Uni. Il convient donc d'examiner si les différenciations fiscales sont justifiées par rapport à la taxation normale et à l'objectif de l'AGL.

(80) La Commission a étudié la loi de finances pour 2001, telle que modifiée rétroactivement par la loi de finances pour 2002. Comme l'AGL est un régime qui évolue, la Commission a également examiné l'exonération mise en place à l'article 17, paragraphe 3, point d bis), introduite par la loi de finances pour 2007.

5.3. TAXATION NORMALE PRÉVUE PAR L'AGL ET OBJECTIF DE L'AGL

(81) L'AGL est une taxe sur les granulats. La loi de finances pour 2001 instaure à l'article 16, paragraphes 1 et 2, une taxe sur les granulats qui font l'objet d'une exploitation commerciale au Royaume-Uni à compter de sa date d'entrée en vigueur.

(82) Cette taxe a été mise en place le 1er avril 2002. La notion d'exploitation commerciale est définie à l'article 19, qui en prévoit quatre types: a) le retrait du granulat de son site d'origine; b) la conclusion d'un contrat de fourniture; c) l'utilisation à des fins de construction; ou d) le mélange avec toute matière ou substance autre que l'eau.

(83) Concernant la notion de granulat, les autorités britanniques ont confirmé à de nombreuses reprises que l'AGL n'était pas pensée comme une taxe sur tous les minerais extraits, ni même sur l'ensemble des roches, graviers ou sables, mais seulement sur la roche, le gravier et le sable extraits afin de servir de remblais pour la construction.

(84) Les travaux préparatoires sur l'AGL le confirment aussi (39). Ils montrent que depuis le départ, l'AGL avait vocation à s'appliquer aux granulats et pas à un minerai extrait en particulier. Cela a également été reconnu par le Tribunal (40).

(85) Comme il est précisé au considérant 14 ci-dessus, les granulats peuvent en général être décrits comme des matériaux composés de granulés ou de particules, physiquement et chimiquement inertes, et qui, de ce fait, peuvent être utilisés dans la construction, seuls ou additionnés à du ciment, à de la chaux ou à du bitume, comme béton, gravillons, asphalte ou couches de drainage ou encore comme remblais. Le sable, la roche et le gravier sont des granulats naturels. Cependant, les matériaux utilisés comme granulats peuvent également servir à d'autres fins. Autrement dit, dans le cadre de l'AGL, pour décider si un matériau doit être considéré comme un granulat ou non, il convient de considérer son utilisation plutôt que sa composition géologique.

(86) Au cours de la rédaction du projet de loi sur l'AGL, les autorités britanniques ont compris que si elles définissaient le champ d'application de la taxe en se fondant sur l'utilisation, elles rencontreraient des problèmes, l'utilisation envisagée pour le produit pouvant changer une fois l'étape de la taxation passée (41). Elles ont alors décidé d'adopter une autre technique afin de résoudre ce problème. La loi de finances pour 2001 ne définit donc pas précisément le terme «granulat» ni un critère général de taxation, mais commence par indiquer que la taxe est due pour le sable, le gravier ou la roche et réduit ensuite le champ d'application de la taxe en introduisant des exclusions, des exemptions et des exonérations pour la roche, le sable ou le gravier utilisés à des fins déterminées ou soumis à certains traitements.

(87) L'AGL vise à ce que les prix reflètent mieux l'influence sur l'environnement de l'extraction des granulats (en particulier ses conséquences négatives sur la biodiversité et l'aspect visuel), de façon à favoriser une extraction et une utilisation plus rationnelles de ces matériaux. Elle a également pour ambition d'encourager un basculement de la demande en granulats récemment extraits au profit d'autres types de granulats, tels que les granulats recyclés et les granulats qui sont des sous-produits ou des déchets de certains procédés d'extraction ou industriels. Ce basculement de la demande réduira ensuite le besoin d'extraire de nouveaux granulats et limitera ainsi les conséquences négatives de l'activité d'extraction sur l'environnement.

(88) Dans la décision d'ouvrir la procédure, la Commission a estimé qu'il était nécessaire de déterminer l'objectif du régime fiscal de l'AGL en se référant non pas au terme de granulat vierge ou primaire mais à son contenu. La terminologie est expliquée de façon détaillée aux considérants 64 et 65 de la décision d'ouvrir la procédure.

(89) Quelle que soit la terminologie retenue, les autorités britanniques opposent les granulats (récemment) extraits pour être utilisés en tant que tels à divers matériaux, qui n'ont pas été extraits en tant que granulats ou qui sont inévitablement produits par d'autres activités dont l'objectif n'est pas d'extraire des granulats, mais qui pourraient néanmoins remplacer les granulats extraits récemment et en tant que tels.

(90) Dans la décision d'ouvrir la procédure, la Commission a conclu, en tenant compte des explications données par les autorités britanniques, que le principe de taxation normale de l'AGL est de soumettre à la taxe la roche, le gravier et le sable (récemment) extraits pour être utilisés en tant que granulats et faisant l'objet d'une exploitation commerciale au Royaume-Uni à compter du 1er avril 2002.

(91) Eu égard à son objectif, la Commission a noté que l'AGL vise à rationaliser l'extraction des granulats en internalisant les coûts environnementaux de cette activité. En outre, elle vise un basculement de la demande en roches, graviers et sables extraits spécifiquement afin d'être utilisés en tant que granulats dans le secteur de la construction au profit de granulats qui sont des sous-produits ou des déchets de certains procédés ou de granulats recyclés.

(92) Les parties intéressées ont transmis à la Commission de nombreuses observations quant au principe de taxation normale et à l'objectif de l'AGL.

5.4. OBSERVATIONS TRANSMISES À LA COMMISSION QUANT AU PRINCIPE DE TAXATION NORMALE ET À L'OBJECTIF DE L'AGL

a) Observations présentées par la BAA le 15 septembre 2014

(93) La BAA a renouvelé ses précédentes déclarations selon lesquelles l'AGL est intrinsèquement illogique. Elle fait valoir qu'il n'existe pas de définition claire des granulats susceptible d'expliquer le champ d'application de l'AGL. Elle continue d'affirmer que l'AGL taxe plusieurs matériaux n'entrant pas dans le champ de la définition figurant dans la décision d'ouvrir la procédure, à savoir des matériaux employés à d'autres fins que «servir de remblais pour la construction» ou utilisés dans le béton, les gravillons, l'asphalte, les couches de drainage ou les remblais. Elle considère que les pierres des enrochements de protection contre la mer pour lesquelles la taxe est due ne servent pas de remblais pour la construction et sont de plus grosse taille et plus lourdes que les granulats utilisés pour le béton ou dans les autres cas cités. En outre, la pierre de construction non taillée est soumise à l'AGL alors qu'elle est utilisée pour ériger les murs de bâtiments et les clôtures traditionnelles (c'est-à-dire les murs séparant les champs) et non aux fins énumérées. La BAA fait valoir que ces matériaux ne peuvent pas être considérés comme des granulats alors que l'ardoise pour toitures, la pierre de construction taillée ou l'argile utilisée pour fabriquer des briques ne le sont pas. Tous les matériaux sont des roches extraites du sol, mais ils sont utilisés à des fins différentes et ne sont pas interchangeables. En outre la décision de considérer certains de ces matériaux comme des «granulats» ne reposerait sur aucune considération liée à l'environnement.

(94) La BAA soutient qu'une définition des exonérations fondée sur la nature géologique du matériau pose des problèmes parce que les termes géologiques «argile», «schiste» et «ardoise» désignent une très grande variété géologique de roches extraites des carrières inadaptées à la production d'ardoises pour toitures ou de produits céramiques. Ces matériaux sont pourtant considérés comme de l'argile, du schiste et de l'ardoise exonérés sur le plan géologique. La BAA a produit des déclarations du Dr Rachel Hardie, un spécialiste en géologie, sur la pauvreté des termes géologiques disponibles pour différencier les roches. De plus, les exonérations relatives à des matériaux composés essentiellement de certains groupes géologiques compliquent encore la situation. La BAA a transmis à cet égard un rapport rédigé en 2003 par la Société britannique de géologie pour l'administration fiscale du Royaume-Uni afin d'aider ses agents à appliquer correctement les exonérations concernant l'ardoise, le schiste et l'argile du point de vue de la géologie (ci-après le «rapport»). Le rapport tente de définir le schiste, l'ardoise et l'argile sur la base de leurs propriétés et de leur origine géologique afin de faciliter la tâche de l'administration fiscale britannique. Cependant il mentionne également qu'«à l'origine, les termes auraient été choisis pour le texte de loi d'après leur utilisation en tant que produits miniers commercialisés plutôt que d'après des entités géologiques». Il est également précisé que «[l]'argile, le schiste, l'argilite et l'ardoise sont abondants au Royaume-Uni», le schiste étant souvent «interstratifié avec des couches de grès».

(95) La BAA affirme que les autorités britanniques ont considéré que les termes «schiste» et «argilite» étaient synonymes, exonérant ainsi toute la famille de roches. La BAA fait également valoir que les définitions des trois matériaux établies dans le rapport sont très restrictives et que d'autres matériaux auraient encore pu entrer dans la catégorie du schiste, de l'ardoise ou de l'argile. Par exemple, on trouve relativement peu de roche d'ardoise présentant le «clivage ardoisier» nécessaire pour produire des ardoises pour toitures et les roches présentant un faible clivage ardoisier, impropre au clivage, sont peut-être beaucoup plus répandues mais encore considérées comme de l'ardoise. De plus, la BAA soutient, en citant en partie le rapport, que l'ardoise est également extraite pour être utilisée comme décor architectural, par exemple comme pierre de taille, bardage, pavage, encadrements, cheminées, dessus de tables et ornements de la maison et du jardin. Or le clivage ardoisier est moins important pour ces utilisations que la taille et le polissage. La BAA cite l'exemple d'une ardoisière produisant de l'ardoise autre que l'ardoise pour toitures et pour laquelle il serait difficile de décider si le matériau doit être rangé dans la catégorie des ardoises.

(96) La BAA affirme que d'après son expérience, il arrive souvent de devoir demander l'avis d'un expert en géologie pour vérifier les roches présentes dans une carrière afin de savoir si l'AGL est applicable et si leur extraction est exonérée.

(97) La BAA soutient que les terrils de sous-produits de granulats taxés ont augmenté, mais elle ne dispose pas d'information sur l'évolution des terrils de déchets d'ardoise et de schiste depuis l'introduction de l'AGL. La BAA cite l'exemple de trois carrières dans lesquelles les terrils de sous-produits sont plus importants. Une carrière a dû envoyer plus d'un million de tonnes de sous-produits et une autre a dû investir deux millions de GBP dans une nouvelle installation de traitement de ses sous-produits afin de pouvoir les vendre.

b) Observations présentées par la BAA le 17 janvier 2014

(98) Selon la BAA, lorsque les autorités britanniques ont suspendu les exonérations de l'AGL à propos desquelles la Commission avait exprimé des doutes dans la décision d'ouvrir la procédure, elles ont en fait introduit deux nouvelles exonérations, précisément pour l'argile et le schiste utilisés dans les produits de construction en céramique et le gypse utilisé dans le plâtre et le placoplâtre. LA BAA estime que la situation de ces matériaux n'est pas différente de celle des matériaux pour lesquels l'AGL est due au regard de la logique environnementale de la taxe. Elle soutient que la situation de ces matériaux est identique à celle de la roche, du sable et du gravier dans la mesure où ils ont été extraits à des fins de construction. Elle fait valoir que ces exonérations supplémentaires constituent une aide d'État que la Commission ne pourrait pas considérer comme compatible parce que les conditions voulues ne sont pas remplies.

(99) La BAA affirme qu'il serait possible de réduire l'extraction d'argile et de schiste servant à fabriquer des produits de construction en céramique si l'on utilisait des produits de construction en béton que l'on peut fabriquer à partir des déchets/sous-produits des carrières (souvent taxés).

(100) Elle soutient que la transformation chimique subie par l'argile lors de la fabrication de briques et d'autres produits en céramique utilisés à des fins de construction n'entre pas en ligne de compte parce que ce n'est pas pertinent sur le plan environnemental.

c) Observations présentées par Cloburn Quarry Company Ltd le 17 janvier 2014

(101) La carrière Cloburn confirme qu'elle extrait du granite et de la grauwacke utilisée pour les granulats antidérapants à coefficient de polissage accéléré (CPA supérieur à 70). Comme les sous-produits de ces matériaux ne sont pas exonérés, de grosses quantités de poudre de grauwacke s'accumulent et cela posera un grave problème avec le temps.

(102) La carrière Cloburn fait valoir que ses volumes de vente sont passés récemment à 0,5 million de tonnes, contre 1,3 million de tonnes en 2007/2008. Cette diminution serait moins due à la récession qu'aux ventes des carrières concurrentes sur lesquelles une taxe n'a pas été perçue.

(103) Selon la carrière Cloburn, l'AGL défavorise la carrière lorsqu'elle est en concurrence avec des granulats importés parce que leurs sous-produits sont vendus ailleurs sans être taxés et, à l'extérieur, lorsqu'elle est en concurrence avec des carrières qui ne paient pas de taxe équivalente.

(104) La carrière Cloburn affirme que l'AGL a fait régresser le marché. Le prix des granulats est bas et les carrières exonérées peuvent transporter leurs matériaux plus loin.

(105) La carrière Cloburn assure avoir enregistré en 2013 une perte de 50 000 tonnes de ventes de granulats à cause des carrières exonérées. Le problème se pose en particulier pour le schiste utilisé sur les grands sites de construction, particulièrement le long de l'axe Glasgow-Édimbourg. Environ 1 million de tonnes de schiste ont servi à construire des routes. La concurrence a été faussée parce que d'autres carrières n'ont pas pu vendre leurs sous-produits de faible valeur. En outre, les granulats rouge vif de la carrière sont en concurrence avec l'ardoise décorative rouge prune qui est exonérée.

(106) La carrière indique qu'elle s'est trouvée en concurrence sur des appels d'offre qu'elle a perdus au profit de carrières dont elle pense qu'elles sont exonérées d'AGL. Selon la carrière, l'un des contrats a été remporté par une carrière ayant obtenu l'accord de l'administration pour extraire des granulats à partir d'un gisement de schiste exonéré. La carrière soutient que 800 000 tonnes de schiste au moins étaient disponibles et auraient pu être vendues à terme au principal sous-traitant.

(107) La carrière a également présenté plusieurs observations générales sur le manque de portée environnementale de l'AGL.

d) Observations présentées par Blinkbonny Quarry (Borders) Ltd («carrière Blinkbonny») le 8 janvier 2014

(108) La carrière Blinkbonny signale qu'elle se trouve en concurrence avec une autre carrière qui vendrait du béton prêt à l'emploi contenant des matériaux exonérés et proposerait donc des prix plus bas. Elle estime qu'en l'absence d'exonération, la carrière concurrente n'aurait pas été ouverte et n'aurait pas pu être compétitive sur le marché. La carrière Blinkbonny prétend qu'en bénéficiant de l'exonération, leur concurrent peut transporter ses matériaux sur des plus longues distances et nuit ainsi à l'environnement.

(109) La carrière Blinkbonny a en outre formulé plusieurs observations en réponse à la décision d'ouvrir la procédure. Elle estime que les mesures favorisent les bénéficiaires des exonérations parce qu'elles leur permettent de vendre des produits sur un marché libre alors que leurs coûts ne sont pas les mêmes que ceux qui ne bénéficient pas des exonérations.

(110) La carrière Blinkbonny pense que l'AGL n'a pas rempli son objectif environnemental. En effet, elle a entraîné la fabrication d'un matériau moins cher, transporté plus loin, et qui encourage l'extraction de granulats exonérés dans l'unique but de produire des matériaux moins chers qui ne sont pas des sous-produits ni des déchets. En outre, la carrière fait valoir que le schiste et l'ardoise exonérés sont vendus en tant que granulats à des fins de construction. Les exonérations entraînent une augmentation de l'extraction de schiste et d'ardoise pour une utilisation sous la forme de granulats.

e) Observations présentées par Kinegar Quarries Ltd («carrière Kinegar») le 15 janvier 2014

(111) La carrière Kinegar affirme que toutes les carrières produisent des granulats de qualité inférieure. Selon elle, il importe peu que le produit soit de l'ardoise exportée dans le monde entier ou consiste en des granulats communs utilisés dans un rayon de 25 kilomètres autour de la carrière. Elle estime que les granulats sont des produits secondaires dont les utilisations sont diverses et qui se sont toujours vendus bon marché. Elle considère en outre que le coût des granulats est peu élevé parce qu'il s'agit de sous-produits d'un produit de meilleure qualité et que leur prix varie en fonction de l'offre et de la demande afin d'équilibrer les stocks. Elle explique néanmoins que les granulats ont toujours été une source de revenus jusqu'à la mise en place de l'AGL. Ensuite, les granulats secondaires se sont trouvés en concurrence avec des granulats exonérés et dans certains cas n'ont pas pu être compétitifs. Cependant, la production de granulats secondaires n'a pas diminué parce que la demande pour le produit de qualité supérieure existe toujours. Ils ne peuvent simplement plus être vendus en aussi grande quantité. Il en résulterait une augmentation des stocks de granulats secondaires. En outre la carrière Kinegar affirme que l'augmentation des transports de granulats n'a aucun effet bénéfique sur l'environnement.

(112) La carrière Kinegar assure que le gouvernement du Royaume-Uni a cherché à faire en sorte que les entreprises qui ne produisent pas de granulats puissent vendre leurs sous-produits en étant exonérées de la taxe afin de réduire leurs stocks. Elle estime que pour atteindre cet objectif, des exonérations ont été accordées à des entreprises ne produisant pas de granulats (et à un nombre croissant de producteurs de granulats) pour des produits que l'on devrait en fait appeler des granulats parce qu'ils sont vendus aux mêmes fins que les matériaux venant des producteurs de granulats. Les stocks de sous-produits se sont alors déplacés des entreprises ne produisant pas de granulats vers les entreprises qui en produisent et sont soumises à la taxe.

(113) La carrière Kinegar précise qu'à la suite de la mise en place de l'AGL, ses ventes de granulats secondaires sont passées de plus de 50 000 tonnes en 2007 à 9 000 tonnes en 2013 sans que cela puisse être uniquement dû à la crise économique. Elle affirme ne plus être compétitive par rapport aux granulats exonérés puisque ses offres sont de 1,5 à 2 GBP plus élevées que celles de ses concurrents.

f) Observations présentées par Torrington Stone Ltd. (Beam Quarry & Vyse Quarry) («Torrington Stone») le 17 janvier 2014

(114) Torrington Stone indique que si ses deux carrières n'avaient pas le même propriétaire, elles ne seraient plus viables aujourd'hui à cause de l'instauration de l'AGL. Elle affirme que les clients choisissent le produit qu'ils achètent en fonction des caractéristiques des matériaux, comme la qualité et la taille, et non en fonction de caractéristiques géologiques. Ils ne savent pas si la taxe est due pour un matériau donné.

(115) L'une des carrières produit principalement du schiste et des sous-produits de l'argilite et l'autre du grès grossier et des déblais de schiste. Tous ces matériaux sont vendus en tant que granulats. Les sous-produits de l'argilite sont mis en décharge parce que leur vente n'est pas rentable.

g) Observations présentées par Mineral Products Association Ltd. («Mineral Products Association») le 2 janvier 2014

(116) Mineral Products Association estime que la possibilité dont bénéficient certains exploitants d'extraire des matériaux exonérés comme le schiste et l'ardoise pour les commercialiser en tant que granulats s'oppose aux principes de création de l'AGL. L'association considère que les matériaux extraits et utilisés en tant que granulats devraient être soumis à l'AGL et que les exonérations devraient se limiter aux utilisations de ces matériaux sous d'autres formes.

(117) L'association explique que les matériaux issus d'un processus individuel de combustion ou de la fusion et de l'affinage du métal constituent de véritables sous-produits de ces processus et devraient être exonérés dans la mesure où ils répondent à l'objectif sous-tendant l'AGL, qui consiste en l'utilisation de matériaux recyclés et la rationalisation de l'utilisation des ressources. Par comparaison, l'exonération du schiste, de l'ardoise et d'autres matériaux extraits fausse le marché local parce qu'elle revient à substituer des matériaux non taxés aux matériaux taxés.

h) Observations présentées par la BAA le 10 janvier 2014

(118) La BAA estime que l'objectif de l'AGL en matière d'environnement consiste à faire basculer la demande vers les matériaux qui sont des déchets ou des sous-produits plutôt qu'à mettre en place le «principe du pollueur-payeur», comme la Commission l'indique prétendument dans la décision d'ouvrir la procédure. Cet objectif principal présumé du principe du pollueur-payeur entraînerait, s'il était vraiment applicable, une approche sélective des matériaux (visant le «secteur des granulats» et excluant toute autre activité d'extraction de minerais) et constituerait inévitablement une aide d'État. L'objectif de l'AGL en matière d'environnement consiste plutôt à promouvoir le recours à des granulats qui constituent des sous-produits de déchets issus de certains procédés ou à des granulats recyclés, de façon à réduire le recours aux granulats extraits dans les carrières (logique de basculement de la demande).

(119) La BAA explique que si la logique de la taxe était de provoquer un «basculement de la demande», il faudrait en pratique limiter l'AGL à la roche, au sable et au gravier utilisés pour les remblais de construction et que, pour atteindre cet objectif, seuls les sous-produits ou déchets susceptibles de remplacer les minerais extraits devraient bénéficier d'une exonération. Cependant, la BAA souligne que cette restriction ne constitue pas le principe directeur de l'AGL, qui s'applique à des matériaux qui ne peuvent être remplacés.

(120) La BAA estime que même si les exonérations examinées étaient supprimées, le champ d'application de l'AGL ne serait pas cohérent avec sa logique environnementale, qui est une logique de «basculement de la demande». D'après la BAA, la suppression des exonérations en faveur des matériaux qui sont des sous-produits ou des déchets éloignerait l'AGL de son objectif en matière d'environnement. Elle estime, au contraire, que la suppression des exonérations pour les matériaux extraits pour une «utilisation en tant que granulats», par exemple l'ardoise et le schiste, serait conforme à l'objectif de l'AGL en matière d'environnement.

(121) La BAA considère que la taxation des sous-produits/déchets de chaux ou des pierres de construction taillées et des matériaux comme le ballast des voies de chemin de fer et la pierre à CPA élevé, pour lesquels il n'existe aucun produit de substitution, montre que le champ d'application de l'AGL n'est pas conforme à l'objectif en matière d'environnement de «basculement de la demande».

(122) LA BAA estime que le champ d'application de l'AGL est trop éloigné de sa logique en matière d'environnement parce que certains des matériaux qui ne sont pas taxés pourraient être remplacés par des sous-produits ou des déchets. Elle cite, à titre d'exemple, l'argile utilisée pour les briques et l'argile plastique utilisée pour les tuiles.

i) Observations présentées par la BAA le 17 janvier 2014

(123) La BAA a transmis un exemplaire du Cornish Building Stone and Slate Guide (guide de la pierre de construction et de l'ardoise de Cornouailles) de 2007 en faisant observer que dans cette brochure, plusieurs carrières de granite et d'ardoise déclarent produire des types de produit et de pierre de construction similaires. Selon la BAA, le guide montre que les exonérations de l'AGL sont en désaccord avec sa logique qui vise à détourner la demande des matériaux extraits pour être utilisés en tant que granulats au profit de déchets pouvant être utilisés comme granulats.

(124) La BAA estime qu'il existe des preuves de ce que l'existence d'exonérations pour les carrières de sous-produits/déchets du kaolin a favorisé l'extraction de plus de matériaux que nécessaire, uniquement pour bénéficier des exonérations pour les prétendus sous-produits, à savoir du granite de qualité supérieure (42). La BAA affirme en outre que d'autres éléments attestent que certains exploitants de carrières de kaolin concentrent leurs efforts sur l'extraction de ces prétendus sous-produits et non sur celle du matériau d'origine, le kaolin (43). La BAA fait référence à un courrier électronique que lui a envoyé l'exploitant d'une carrière (44), dans lequel celui-ci prétend que depuis l'application de l'AGL, il lui est très difficile de concurrencer les granulats issus des carrières de kaolin parce qu'ils sont moins chers et ont conquis le marché. D'après ce courrier électronique, les granulats vendus par les carrières de kaolin sont des pierres de qualité supérieure et non un produit secondaire ou un sous-produit. La production de cet exploitant de carrière a été divisée par deux et il n'a plus enregistré de bénéfice depuis plus de neuf ans. En outre, il ne peut pas vendre ses déchets.

(125) La BAA soutient que le mode d'application de l'AGL concernant l'extraction de chaux pose des problèmes. La taxe n'est pas due pour l'extraction de la chaux en elle-même mais pour ses déchets ou sous-produits. De plus, l'AGL s'applique aux fines, des sous-produits ou déchets de certaines carrières utilisables pour la fabrication de blocs de construction en béton et qui pourraient remplacer les briques fabriquées avec de l'argile non taxée.

j) Observations présentées par Quarry Products Association Northern Ireland Limited («QPANI») le 8 janvier 2014

(126) QPANI affirme représenter environ 95 % des entreprises fournissant des produits extraits des carrières au secteur de la construction en Irlande du Nord. Elle estime que depuis le départ, la conception de l'AGL présente un défaut. La taxe aurait dû s'appliquer en fonction de l'utilisation du matériau plutôt qu'en fonction de son origine géologique.

(127) QPANI pense que le schiste et l'ardoise utilisés en tant que granulats ne devraient jamais être exonérés de la taxe sur les granulats. L'ardoise et le schiste sont utilisés comme granulats sur le marché de la construction au Royaume-Uni et leur influence sur les marchés locaux peut être significative lorsqu'ils entrent sur les marchés des granulats, en particulier en Irlande du Nord. L'ardoise et le schiste vendus en tant que granulats peuvent effectivement être des sous-produits d'une extraction effectuée à des fins autres que la production de granulats (par exemple l'extraction d'ardoise pour la production d'ardoises pour toitures) mais ils sont également extraits pour être vendus directement sur le marché en tant que granulats.

(128) QPANI remet également en question l'exonération accordée aux matériaux composés «essentiellement» de charbon, de lignite, d'ardoise ou de schiste. Selon elle, il serait plus facile et plus cohérent d'établir simplement une distinction entre, d'une part, les matériaux utilisés comme granulats et, d'autre part, les matériaux utilisés pour d'autres applications. Les matériaux utilisés en tant que granulats devraient être soumis à l'AGL, tandis que ceux utilisés pour d'autres applications ne devraient pas l'être.

(129) QPANI affirme que les conséquences de l'AGL sur l'environnement sont négatives parce qu'elle offre la possibilité de transporter plus loin les matériaux exonérés.

(130) QPANI déclare qu'en Irlande du Nord, des centaines de milliers de tonnes de schiste ont été importées du Donegal, en Irlande. Le schiste extrait en Irlande est vendu sur les chantiers de construction dans toute l'Irlande du Nord. Les chantiers situés le long de la frontière avec l'Irlande ont employé des granulats exonérés venant d'Irlande et classés dans la catégorie du schiste.

(131) Ensuite, QPANI fait référence aux pierres décrites comme du schiste qui bénéficient ainsi abusivement de l'exonération.

k) Observations des autorités britanniques

(132) Les autorités britanniques réaffirment leur position, à savoir que les exclusions et exonérations examinées ne donnent pas lieu à une aide d'État. Elles expliquent en particulier que les distinctions opérées pour l'application de la taxe sont justifiées par la nature ou par la structure générale du système fiscal et ne remplissent donc pas les conditions relatives à la sélectivité.

(133) Les autorités britanniques admettent la description des granulats figurant au considérant 8 de la décision d'ouvrir la procédure. Elles expriment en outre leur accord sur la logique de l'AGL telle qu'elle est décrite au considérant 67 de la décision d'ouvrir la procédure.

(134) Les autorités britanniques mentionnent que le Tribunal fait observer au point 55 de son arrêt du 7 mars 2012 que «le principe de taxation normale sous-tendant l'AGL ne repose que sur la notion de l'exploitation commerciale au Royaume-Uni d'un matériau assujetti en tant que “granulat”». Les autorités britanniques maintiennent que puisque l'AGL ne vise pas à taxer les roches, le sable ou le gravier extraits afin d'être utilisés dans des processus industriels ou agricoles, toute taxe perçue sur des matériaux utilisés dans des processus de ce type et non en tant que granulats peut être recouvrée sous la forme d'un crédit d'impôt. En suivant la même logique, les roches, le sable ou le gravier extraits sans être exploités commercialement (conformément à la définition de la loi) sont exclus du champ d'application de la taxe.

(135) Le Royaume-Uni explique, en citant l'arrêt du Tribunal, que l'objectif de l'AGL consiste «[…] essentiellement à promouvoir, dans le secteur de la construction, le recours à des granulats qui constituent des sous-produits ou des déchets issus de certains procédés (granulats également dits “secondaires”), ou à des granulats recyclés, pour ainsi réduire le recours aux granulats extraits dans les carrières (granulats également dits “primaires”), ressources naturelles non renouvelables, et, partant, limiter les atteintes à l'environnement qui sont liées à ce processus d'extraction (ci-après l'“objectif de basculement de la demande” ou l'“objectif environnemental de l'AGL”)».

(136) Les autorités britanniques confirment que la logique de la taxe a été clairement définie dès le départ dans l'analyse d'impact réglementaire: «Le principal objectif de l'option choisie par le gouvernement serait de réduire le coût environnemental de l'extraction en carrière que supportent les particuliers, les entreprises et plus généralement la société et de favoriser le recyclage».

(137) Les autorités britanniques font valoir que l'AGL cherche à atteindre son objectif en manière d'environnement par deux voies distinctes mais liées. Tout d'abord, le prélèvement d'une taxe doit contribuer à internaliser une partie des dommages causés par l'extraction et le transport des granulats. Cette taxe conduit à une diminution de la demande en granulats récemment extraits dont le coût augmente. Des exclusions et des exonérations sont ensuite appliquées aux déchets et aux matériaux recyclés afin d'encourager un basculement de la demande en granulats récemment extraits vers ce type de matériau, sans décourager la production de matériaux autres que les granulats. L'AGL est conçue pour rendre ces autres matériaux intéressants financièrement par rapport aux granulats récemment extraits et assujettis, afin d'atteindre son objectif environnemental.

(138) Selon les autorités britanniques, les exonérations de l'AGL ont pour objectif de favoriser l'utilisation de matériaux recyclés ou de sous-produits (issus de processus ne visant pas à produire des granulats) afin de réduire la demande en granulats vierges et donc les conséquences négatives de l'extraction des granulats sur l'environnement. Les dérogations concernant le champ d'application de la taxe concernent deux catégories: les granulats recyclés et les sous-produits qui sont des déchets inévitables. Ces derniers peuvent être définis comme des matériaux exploités commercialement au Royaume-Uni en tant que granulats pour la construction mais qui sont inévitablement produits par des processus ne visant pas volontairement à produire des granulats. À leur tour, ces produits peuvent être classés dans deux catégories: a) les matériaux produits inévitablement lors de l'extraction d'un minerai autre qu'un granulat; ou b) ceux produits inévitablement lors d'opérations de terrassement ou de dragage ne visant pas à extraire un matériau en vue de son exploitation commerciale.

(139) Les autorités britanniques affirment que les matériaux extraits pour être commercialisés en tant que granulats ou les sous-produits issus d'un processus visant à produire des granulats pour une exploitation commerciale ne sont pas dans la même situation de fait que les matériaux exonérés.

(140) Selon les autorités britanniques, conformément aux dérogations citées ci-dessus, l'exonération de la taxe repose sur la distinction entre les déchets constituant les sous-produits de l'extraction d'un minerai autre qu'un granulat et qui sont exonérés, et les déchets constituant les sous-produits de l'extraction de granulats (par exemple les déchets du calcaire) pour lesquels la taxe est due. Cette distinction découle à leur avis de la volonté de décourager l'extraction du calcaire utilisé comme granulat sans décourager la production de matériaux qui ne sont pas des granulats. L'AGL décourage d'extraction des granulats à partir de roches naturelles et encourage l'utilisation d'autres sources de granulats.

(141) Les autorités britanniques expliquent que les exonérations de la taxe sont essentielles pour atteindre l'objectif de l'AGL en matière d'environnement parce qu'elles réduisent les conséquences négatives de nouvelles extractions. Elles confirment que le basculement de la demande en granulats récemment extraits découle de la différence de prix entre les matériaux exonérés et les matériaux taxés. Les exonérations sont cohérentes avec l'objectif de l'AGL en matière d'environnement dans la mesure où l'utilisation de matériaux exonérés se traduit finalement par une réduction des extractions de granulats primaires et de leurs conséquences négatives sur l'environnement.

(142) Les autorités britanniques affirment qu'il existe de nombreux matériaux exonérés susceptibles de remplacer les granulats de qualité supérieure. En 2012, par exemple, plus d'un million de tonnes de granulats ont été utilisés comme remblais pour construire le parc olympique. Des sous-produits issus de la production de kaolin de Cornouailles ont été employés avec des granulats recyclés à la place de granulats de qualité supérieure comme du granite ou du calcaire récemment extrait. Des déchets d'ardoise d'une ardoisière de […] (45) ont servi d'assise aux conduites dans […]. Cette ardoise concassée a remplacé des granulats d'autres roches concassées. Des sous-produits d'ardoise provenant de la même carrière ont également servi à la construction de […] à la place de granulats de qualité supérieure.

(143) Les autorités britanniques montrent que le nombre de carrières exonérées n'a pas augmenté après l'introduction de l'AGL, comme le montre l'évolution du nombre de carrières en activité dans le tableau ci-dessous: 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Argile plastique 20 20 22 18 18 18 Kaolin 17 17 17 17 15 15 Calcaire 348 348 359 336 340 319 Roches ignées et métamorphiques 211 211 210 204 213 199 Ardoise 43 43 44 43 40 35 Argile et schiste 177 177 180 172 169 172 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Argile plastique 18 18 18 18 18 18 Kaolin 13 12 16 17 16 15 Calcaire 338 335 324 331 317 322 Roches ignées et métamorphiques 208 203 207 195 204 191 Ardoise 36 37 32 33 33 32 Argile et schiste 175 165 156 159 155 155

(144) En 2009, au Royaume-Uni, les roches concassées représentaient 59,4 % des ventes de granulats primaires, le sable et le gravier constituant le reste des ventes. Le calcaire était de loin la principale source de granulats de roches concassées et représentait 66 % du total, suivi par les roches ignées comme le granite (24 %) et le grès (9 %). Les roches calcaires, les roches ignées et le grès sont tous utilisés à d'autres fins, par exemple comme pierres de construction ou dans le cas du calcaire comme chaux industrielle.

(145) En 2012, une tonne de granulats de calcaire se vendait entre 7,16 et 11,70 GBP. Le prix d'une tonne de granite oscillait entre 6,12 et 12,82 GBP, et celui d'une tonne de granulats d'ardoise entre 2 et 8 GBP.

(146) En ce qui concerne les granulats décoratifs, les autorités britanniques et la BAA ont toutes deux expliqué qu'il s'agissait d'une utilisation atypique des granulats. Les granulats employés pour l'aménagement paysager le sont en petites quantités et choisis en fonction de leurs caractéristiques visuelles, par exemple leur couleur et leur forme. Les caractéristiques de construction, comme la résistance, ont peu d'importance, contrairement aux autres applications des granulats. Les granulats décoratifs représentent une petite partie des demandes sur le marché des granulats au Royaume-Uni, eu égard aux petites quantités en jeu.

5.5. APPRÉCIATION DES OBSERVATIONS PRÉSENTÉES

(147) Dans la décision d'ouvrir la procédure, la Commission a déjà conclu que le principe de taxation normale de l'AGL se résume à la taxation de la roche, du gravier et du sable récemment/délibérément extraits pour être utilisés en tant que granulats et faisant l'objet d'une exploitation commerciale au Royaume-Uni à compter du 1er avril 2002.

(148) Outre les observations présentées ci-dessus par les autorités britanniques sur le principe de taxation sous-tendant l'AGL, la Commission présente les observations suivantes.

(149) Plusieurs parties tierces ont fait valoir que l'AGL ne traite pas les matériaux de façon cohérente parce que les sous-produits d'autres matériaux exonérés (la roche utilisée pour produire des pierres avec une ou plusieurs faces planes, ci-après désignée par «pierre de taille», le calcaire), les roches à CPA élevé, les pierres des enrochements de protection contre la mer, les pierres à maçonner et les sous-produits/déchets issus de l'extraction de granulats primaires de qualité supérieure ne sont pas exonérés. Ces matériaux seraient dans la même situation juridique et factuelle que les sous-produits de matériaux autres que les granulats bénéficiant aujourd'hui d'une exonération ou les matériaux destinés à des fins spécifiques non soumis à la taxe.

(150) Dans la décision d'ouvrir la procédure, la Commission elle-même s'est interrogée sur la pertinence de l'octroi d'exonérations pour les sous-produits de l'argile plastique, du kaolin, du charbon, du lignite, du schiste et de l'ardoise et pas pour les sous-produits de la chaux à usage agricole et de la pierre taillée.

5.5.1. IMPOSITION DES SOUS-PRODUITS DE LA PIERRE DE TAILLE ET DE L'EXTRACTION DE LA CHAUX

(151) Après avoir pris connaissance des nombreuses informations reçues de tierces parties et des autorités britanniques, la Commission remarque que les déchets ou les sous-produits issus de l'extraction des pierres de taille et de la chaux sont composés des mêmes types de roche que les pierres de tailles et la chaux: i) les déchets de l'extraction du calcaire utilisé pour produire la chaux sont probablement composés également de calcaire; et ii) les déchets de l'extraction des roches destinées à produire des pierres de taille sont probablement composés majoritairement de résidus du même type de roche que celle qui est taillée.

(152) Les exonérations de l'AGL reposent sur la distinction entre les déchets représentant le sous-produit d'un matériau extrait pour d'autres utilisations que les granulats (par exemple les déchets de l'extraction de kaolin et d'argile plastique, de charbon, de lignite et d'ardoise) qui sont exonérés et les déchets représentant le sous-produit d'une extraction délibérée d'un matériau qui sera utilisé comme granulat (par exemple les déchets de calcaire) qui restent soumis à la taxe.

(153) Cette distinction découle de la volonté de décourager l'extraction de calcaire, de granite, de grès, etc. utilisés directement comme granulats sans compromettre la production de matériaux qui ne sont pas des granulats.

(154) Comme le signalent les autorités britanniques, les matériaux le plus souvent extraits pour être utilisés en tant que granulats sont le calcaire, le grès et le granite. Si l'AGL n'était pas due pour les sous-produits de la pierre de taille ou du calcaire utilisé pour la production de chaux, on assisterait au maintien des extractions au même niveau, voire à de nouvelles extractions.

(155) En outre, la production de pierre de taille et de chaux à partir des principaux matériaux extraits n'engendre pas de coût (de traitement) supplémentaire. Il n'en est pas de même par exemple pour l'extraction de l'argile plastique et du kaolin parce que le coût de la séparation du matériau et du déchet est très élevé.

(156) Les autorités britanniques ont expliqué que la pierre destinée à être taillée et le calcaire destiné à la production de chaux sont délibérément extraits pour être utilisés comme granulats. Leurs sous-produits et leurs déchets peuvent être vendus séparément et même sans le matériau principal, parce que ce sont des matériaux de bonne qualité pour une utilisation en tant que granulats. Les autorités britanniques en veulent pour preuve les informations tarifaires qu'elles ont fournies et qui montrent qu'en effet, dans la majorité des cas, les prix de la chaux et de la pierre de taille ne dépassent pas tellement ceux de leurs sous-produits respectifs. Le prix du calcaire pour la chaux s'établit entre 12,50 et 19,50 GBP la tonne et celui de ses sous-produits entre 7,16 et 11,70 GBP la tonne. Le prix des roches ignées (notamment le granite), qui sont également utilisées pour la production de pierres de taille, s'établit approximativement entre 5,51 et 12,91 GBP la tonne et celui de leurs sous-produits approximativement entre 6,12 et 12,82 GBP la tonne. Autrement dit, en l'absence de demande pour des produits spécifiques de qualité supérieure, la carrière continuerait à effectuer de nouvelles extractions parce qu'il est pertinent, d'un point de vue économique, de vendre le produit récemment extrait et son sous-produit pour une utilisation en tant que granulats. On ne peut pas exclure que l'exonération des sous-produits encourage les nouvelles extractions et mette par conséquent à mal la logique de l'AGL en matière d'environnement.

(157) En outre, aucun moyen objectif ne permet de distinguer le calcaire qui est un sous-produit de la production de chaux agricole de celui extrait spécifiquement pour être utilisé en tant que granulat. Il en est de même pour le granite et le grès et pour les sous-produits de la pierre de taille. Ainsi, ces produits récemment extraits et leurs sous-produits sont interchangeables et l'exploitant de la carrière peut décider e