RÈGLEMENT D'EXÉCUTION (UE) 2019/1590 DE LA COMMISSION

du 26 septembre 2019

modifiant le règlement d'exécution (UE) 2019/159 instituant des mesures de sauvegarde définitives à l'encontre des importations de certains produits sidérurgiques

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne,

vu le règlement (UE) 2015/478 du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2015 relatif au régime commun applicable aux importations (1), et notamment ses articles 16 et 20,

vu le règlement (UE) 2015/755 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2015 relatif au régime commun applicable aux importations de certains pays tiers (2), et notamment ses articles 13 et 16,

considérant ce qui suit:

1. CONTEXTE

(1) Par le règlement d'exécution (UE) 2019/159, la Commission européenne (ci-après la «Commission») a institué des mesures de sauvegarde définitives à l'encontre de certains produits sidérurgiques (ci-après le «règlement définitif») (3). Les mesures instituées par ce règlement consistent en un contingent tarifaire (ci-après le «CT») pour 26 catégories de produits sidérurgiques, défini à un niveau suffisamment élevé pour que les flux commerciaux habituels soient préservés. Un droit de douane de 25 % ne s'appliquerait qu'au-delà du niveau quantitatif fixé des flux commerciaux habituels par catégorie de produits.

(2) Le considérant 161 et l'article 9 du règlement définitif disposent que, sur la base de l'intérêt de l'Union, la Commission «peut être amenée à ajuster le niveau ou l'attribution des contingents tarifaires […] en cas de changement de circonstances au cours de la période d'application des mesures» et que ce réexamen devrait commencer «au plus tard le 1er juillet 2019».

(3) En conséquence, le 17 mai 2019 (4), la Commission a ouvert un réexamen du règlement définitif et invité les parties à faire connaître leur point de vue, à présenter des informations et à fournir des éléments de preuve concernant les cinq motifs de réexamen recensés par la Commission pour les 26 catégories de produits concernées dans l'avis d'ouverture de l'enquête de réexamen. Conformément à la section III de l'avis d'ouverture de l'enquête de réexamen, les motifs de réexamen portaient sur les éléments suivants: (a) le niveau et l'attribution de CT pour un certain nombre de catégories de produits spécifiques; (b) l'éviction des flux commerciaux traditionnels; (c) les effets préjudiciables potentiels sur la réalisation des objectifs d'intégration poursuivis avec des partenaires commerciaux préférentiels; (d) la mise à jour de la liste des pays en développement membres de l'OMC exclus du champ d'application des mesures en fonction de leur niveau d'importations le plus récent; et (e) d'autres changements de circonstances pouvant nécessiter un ajustement du niveau d'attribution du CT.

(4) Plus de 150 parties différentes ont soumis des observations à la Commission. Les parties intéressées ont en outre pu formuler des commentaires sur les observations d'autres parties et réfuter les arguments de celles-ci. En conséquence, la Commission a reçu plus de 50 observations supplémentaires présentées à titre de réfutation.

(5) Après une analyse approfondie de l'ensemble des observations reçues, la Commission est arrivée aux conclusions suivantes. Ces conclusions sont présentées dans la section II sous cinq points différents correspondant aux cinq motifs de réexamen recensés au considérant 3 ci-dessus.

2. CONCLUSIONS DE L'ENQUÊTE

2.A. Niveau et attribution de CT pour un certain nombre de catégories de produits spécifiques

(6) Comme déjà indiqué au considérant 161 du règlement définitif, le réexamen, par la Commission, des mesures existantes concernait toute catégorie de produits faisant l'objet des mesures, y compris (mais pas uniquement), les catégories 3, 4, 6 et 16. Pour ces catégories de produits spécifiques, la Commission avait reçu un nombre important de commentaires au cours de l'enquête ayant abouti à l'adoption des mesures de sauvegarde définitives. Ces catégories de produits avaient par ailleurs été l'objet de nombreux échanges dans le cadre de consultations bilatérales avec les partenaires commerciaux de l'Union.

(7) Ceci étant, les 26 catégories de produits avaient fait l'objet d'un suivi quotidien de la part de la Commission.

(8) Dans l'avis d'ouverture de l'enquête de réexamen, la Commission a annoncé qu'elle examinerait si des changements de circonstances étaient survenus depuis l'adoption des mesures définitives, y compris si des éléments prouvaient une forte augmentation ou diminution de la demande dans l'Union ou l'institution de mesures de défense commerciale sur certaines catégories de produits. De telles évolutions nécessiteraient d'ajuster le niveau ou l'attribution des CT en vigueur.

(9) La Commission a expliqué que, pour recenser d'éventuelles modifications substantielles de la demande, elle observait l'évolution de l'utilisation des CT concernés, afin de déterminer si des contingents avaient été épuisés ou si leur utilisation ne reflétait pas les flux commerciaux habituels.

(10) Au moment de l'ouverture de l'enquête de réexamen, la Commission avait décelé de tels courants commerciaux potentiellement anormaux dans les catégories de produits 4B, 5, 13, 15, 16, 17 et 25. Pour ces catégories, soit certains contingents annuels spécifiques par pays soit le contingent résiduel correspondant, calculé pour durer jusqu'à la fin du mois de juin 2019, avaient déjà été épuisés ou étaient sur le point d'être épuisés dans un délai de deux mois seulement après l'institution des mesures de sauvegarde définitives.

(11) Aux fins de ce réexamen, la Commission a analysé en détail l'évolution des 26 catégories de produits, non seulement sur la base de son suivi quotidien, mais aussi plus spécifiquement pour observer leur évolution au cours de la période allant du 2 février 2019 à la fin du mois de juin 2019. Au travers de cette analyse, la Commission a cherché à déterminer si une éventuelle structure d'emploi anormale trouvait son origine dans une véritable augmentation substantielle de la demande dans l'Union, ou si ces structures d'emploi des CT étaient le résultat d'activités de stockage spéculatives ou, en réalité, d'un détournement des flux commerciaux résultant de mesures commerciales génératrices de distorsions prises à l'étranger.

Observations des parties intéressées

(12) Dans leurs observations, de nombreuses parties intéressées ont demandé soit une augmentation du niveau des CT soit un système différent pour l'attribution ou l'utilisation des contingents pour les catégories de produits qu'elles importent. Seules quelques parties intéressées ont soumis des éléments de preuve significatifs étayant la conclusion d'un déséquilibre potentiel entre les limites quantitatives disponibles fixées par les CT et la demande existante dans l'UE (ou l'évolution de la demande dans l'UE) ou d'autres changements de circonstances. La majeure partie de ces commentaires se concentraient sur les catégories de produits suivantes, qui seront examinées individuellement dans le présent chapitre: catégorie 1 (tôles et feuillards laminés à chaud), catégorie 4B (tôles d'automobile à revêtement métallique), catégorie 16 (fil machine) et catégorie 25 (grands tubes soudés).

(13) Pour les autres catégories de produits mentionnées soit dans la clause de réexamen soit dans l'avis d'ouverture de l'enquête de réexamen [à savoir, les catégories 3 (tôles magnétiques), 5 (tôles à revêtement organique), 6 (aciers pour emballages), 13 (barres d'armature), 15 (fil machine en aciers inoxydables) et 17 (profilés)], un nombre limité de commentaires a été reçu. Aucune des observations reçues ne contenait de preuves quant à des problèmes de pénurie de l'offre (faibles limites quantitatives fixées par le CT concerné) causés par une hausse de la demande, ou d'autres changements de circonstances. Néanmoins, de nombreuses observations ont porté sur des problèmes d'éviction concernant la catégorie de produits 13, lesquels seront également analysés individuellement dans le présent chapitre au point 2.B ci-dessous.

Analyse de la Commission

(14) À la fin de la première période annuelle d'application des mesures le 30 juin 2019, pour 24 des 26 catégories de produits, les volumes réels d'importation sont restés sous leur niveau quantitatif respectif fixé par les CT, qu'il s'agisse d'un ou plusieurs CT spécifiques par pays et/ou du CT global. En d'autres termes, les contingents totaux (spécifiques par pays et résiduel) mis à disposition au titre des mesures n'ont été pleinement épuisés à l'approche de la fin du mois de juin 2019 que pour deux catégories de produits, à savoir les catégories 13 (barres d'armature) et 14 (barres en aciers inoxydables).

(15) Sur l'ensemble des CT disponibles pour la période allant du 2 février au 30 juin 2019, 1,3 million de tonnes n'ont pas été utilisées. En outre, la Commission a confirmé qu'au cours de la période d'application des mesures provisoires (18 juillet 2018 – 1er février 2019), environ deux millions de tonnes prévues par les contingents n'avaient pas été utilisées. Par conséquent, au cours de la première année d'application des mesures de sauvegarde, un volume de plus de 3,2 millions de tonnes d'importations exemptées de droit de douane n'a pas été utilisé.

(16) Sur cette base, la Commission a conclu que les niveaux de CT établis en vertu des mesures de sauvegarde en vigueur ne restreignaient pas indûment les flux commerciaux, mais qu'ils permettaient plutôt de veiller à ce que les flux commerciaux habituels restent en adéquation avec les besoins du marché de l'Union. Les parties intéressées n'ont fourni aucune preuve quant à une pénurie de l'offre qui aurait été causée par une hausse de la demande.

Évaluation spécifique: catégorie 1 – produits plats laminés à chaud

(17) Pour toutes les catégories de produits soumises à des mesures de sauvegarde définitives à l'exception de la catégorie 1, le système de CT adopté par la Commission consistait en la combinaison de CT spécifiques par pays et d'un CT résiduel. Ce faisant, la Commission avait pour objectif de préserver les flux d'échanges habituels, à la fois en ce qui concerne leur volume et leur origine.

(18) Toutefois, la Commission a estimé que ce système de CT privilégié n'était pas adapté à la catégorie de produits 1 en raison des circonstances particulières ci-après. En effet, cinq des principaux pays exportateurs historiques (5) – représentant près de 60 % des importations pour la période 2015-2017 – avaient fait l'objet de mesures antidumping et/ou compensatoires au cours de la même période (6). Ces mesures ont grandement affecté leur niveau d'importations.

(19) En conséquence, la Commission a conclu que ces pays ne seraient normalement plus en position d'exporter vers l'Union à leur niveau historique [c'est-à-dire au niveau moyen de leurs importations dans l'Union au cours des trois dernières années (2015-2017)]. La Commission a donc décidé qu'il était dans l'intérêt de l'Union d'adopter un système unique de CT globaux, géré sur une base trimestrielle, afin d'éviter le risque de pénurie qu'une attribution spécifique par pays pourrait indûment entraîner.

(20) Dans les commentaires formulés lors de ce réexamen, certaines parties intéressées, notamment l'industrie de l'Union et plusieurs pays exportateurs, ont demandé à la Commission de mettre en œuvre un système de CT spécifiques par pays également pour la catégorie de produits 1. Ces parties sont d'avis que l'évolution actuelle des importations crée un déséquilibre dans les flux d'importation au détriment de certains pays fournisseurs, ce qui est source de perturbations sur le marché.

(21) En réaction à ces commentaires, la Commission a analysé l'évolution des importations pour la catégorie de produits 1 en 2018 et au premier semestre de 2019. Elle a observé que, vis-à-vis de la Russie en tant que pays fournisseur, bien que ce pays ait fait l'objet de mesures antidumping (qui ont donné lieu à une diminution subséquente de son volume d'importation en 2017), ses exportations au cours de la période allant de janvier 2018 à juin 2019 ont récupéré une part importante de leur volume historique. La Russie a représenté 16 % du CT utilisé entre février et juin 2019 (7). De plus, d'autres pays soumis à des mesures antidumping, à savoir le Brésil et l'Ukraine, ont continué d'exporter vers l'Union (8), bien que dans des quantités beaucoup plus limitées qu'avant l'imposition desdites mesures.

(22) Au vu de l'évolution des importations décrite ci-dessus, tout particulièrement des importations en provenance de Russie, qui n'était pas prévisible au moment où les mesures de sauvegarde définitives ont été adoptées, la Commission estime à présent que le niveau des importations affecté de manière significative par des mesures de défense commerciale est considérablement plus bas que prévu. Par ailleurs, au vu du taux d'utilisation durablement élevé du CT, lors des deux trimestres ayant fait l'objet de mesures de sauvegarde définitives (février-juin 2019), par d'autres pays exportateurs, notamment la Turquie, l'Inde et la République de Serbie avec des taux d'utilisation respectifs de 40 %, 15 % et 12 %, le risque de pénurie de l'offre qui a été anticipé lors de l'institution des mesures définitives est à présent considéré comme considérablement moins élevé.

(23) En conséquence, à la lumière des changements de circonstances exposés ci-dessus, la Commission a estimé qu'il serait dans l'intérêt de l'Union de modifier l'attribution des CT pour la catégorie de produits 1 et de mettre en place un mécanisme assurant, dans toute la mesure du possible, la préservation de l'origine des flux commerciaux, semblable à celui utilisé pour les autres catégories de produits.

(24) La Commission a constaté que la difficulté d'introduire un tel système résidait dans la nature de la catégorie de produit 1. Comme expliqué précédemment au considérant 19, s'appuyer sur les importations moyennes historiques de 2015-2017 pour établir les contingents spécifiques par pays entraînerait une pénurie substantielle de l'offre. Par ailleurs, l'utilisation de l'année 2018 – la première année complète où des mesures antidumping et des mesures compensatoires étaient en place – pourrait aboutir à une attribution inadéquate. La raison en est que les volumes d'importation en 2018 ont également été influencés par l'entrée en vigueur des mesures de sauvegarde (en juillet 2018), ainsi que par la présence de volumes d'importation résultant d'une réorientation des échanges à partir de pays tiers, qui était déjà établie dans le règlement définitif pour ce qui est de la catégorie 1.

(25) Dans ces circonstances, et en l'absence de données véritablement représentatives des importations sur une période suffisamment longue et fiable, la Commission a estimé que le moyen le plus approprié d'assurer la préservation des flux commerciaux habituels pour la catégorie 1, tant en matière de volume que d'origine, serait d'établir une limitation du taux d'utilisation du quota global que peut atteindre tout pays exportateur individuel au cours d'un trimestre donné.

(26) Afin de définir ce plafond, la Commission a analysé les données d'importation historiques (2013-2017) (9) pour la catégorie de produits 1 et elle a constaté qu'au cours de cette période, aucun pays exportateur ne dépassait 25 % en moyenne, et que le taux d'utilisation annuel le plus élevé pour l'ensemble de cette période avait été atteint par la Turquie en 2017 avec 28 %. En conséquence, la Commission a estimé qu'aucun pays exportateur ne devrait être autorisé à dépasser un taux d'utilisation de 30 % du CT global disponible par trimestre au cours de la période d'application restante des mesures.

(27) Ce plafond devrait laisser aux pays exportateurs une marge de manœuvre suffisante pour prendre les parts de marché laissées libres par les pays fournisseurs faisant l'objet de mesures antidumping ou compensatoires, tout en préservant autant que possible les flux commerciaux habituels et en assurant une diversité suffisante de l'offre pour les utilisateurs dans l'Union, de manière à réduire au minimum tout risque de pénurie de l'offre (10).

(28) Au travers de cet ajustement de l'attribution des CT, la Commission a cherché à trouver un juste équilibre entre les droits légitimes des différentes parties conformément à l'intérêt de l'Union.

Évaluation spécifique: Catégorie 4B – tôles à revêtement métallique utilisées principalement dans le secteur automobile

(29) Dans le règlement définitif, la Commission a décidé qu'il était dans l'intérêt de l'Union de diviser la catégorie 4 (tôles à revêtement métallique) en deux sous-catégories: 4A et 4B. L'objectif de cette division était de préserver, dans toute la mesure du possible, le niveau habituel des importations pour le secteur automobile de l'UE. En effet, au vu du grand nombre de types de produits que contient la catégorie 4, la Commission a estimé qu'il existait un sérieux risque que les types d'acier requis par le secteur automobile de l'UE soient évincés par d'autres sous-catégories «standard». Il convient de rappeler que la plupart des types standard dans cette catégorie font actuellement l'objet de mesures antidumping, contrairement aux produits plus spécialisés qui n'étaient pas couverts dans la demande de mesures antidumping en question.

(30) Dans le cadre du réexamen, la Commission a reçu de nombreuses observations de parties intéressées touchées par cette division en deux sous-catégories, notamment de l'Association des constructeurs européens d'automobiles (ACEA) et des pouvoirs publics et des producteurs exportateurs en Corée et en Chine. Les parties intéressées ont fait valoir dans ces observations que cette subdivision ne remplissait pas tout à fait les objectifs visés. Ces parties intéressées ont également déploré un manque de clarté dans la définition des produits pour ce qui est de leur classification dans ces sous-catégories et, en particulier, le fait que les importations des classes automobiles aient été évincées par les catégories standard au détriment de l'industrie automobile.

(31) Les parties intéressées ont soumis différentes propositions visant à renforcer l'efficacité des CT pour cette catégorie. Notamment, l'ACEA et les pouvoirs publics chinois ont demandé que la Commission octroie une exemption en vertu de la destination particulière pour les importations de classes d'acier entrant dans la catégorie 4B qui sont destinées à une utilisation dans l'industrie automobile. D'autres parties intéressées, telles que les pouvoirs publics coréens, taïwanais et chinois, ont demandé, en guise de solution de substitution, un relèvement du niveau du CT, ainsi que la mise en place d'un système qui permettrait de s'assurer que les volumes habituels pour le secteur automobile sont effectivement protégés des importations d'autres types d'acier. Pour sa part, l'industrie de l'acier de l'Union a souscrit au fait que le contournement potentiel des mesures antidumping appliquées dans la catégorie 4A devrait faire l'objet d'une enquête et qu'une solution pour le secteur automobile devrait être trouvée, sans pour autant exclure la catégorie 4B du champ d'application des mesures.

(32) L'analyse de la Commission dans le cadre du réexamen des mesures définitives confirme que les flux commerciaux habituels pour les produits faisant partie de la catégorie 4B ont en effet été perturbés. Selon les statistiques d'Eurostat relatives aux importations, la Chine (qui s'est vu attribuer l'un des plus grands CT spécifiques par pays) a totalement épuisé son CT national spécifique en un trimestre (2 février – 31 mars 2019), puis elle a utilisé une part significative du CT global (plus de 75 %) au cours du dernier trimestre de cette même période (1er avril – 30 juin 2019).

(33) En outre, la Commission a constaté que la Chine avait épuisé, en un jour seulement, son CT national spécifique annuel pour la deuxième année d'application des mesures (1er juillet 2019 – 30 juin 2020). Il convient dès lors de se demander si ces importations constituent bel et bien des importations de «classes automobiles». En tout état de cause, cet épuisement en un jour du CT national spécifique annuel a également montré que les flux commerciaux habituels pour cette sous-catégorie avaient été évincés. Cette tendance serait probablement encore plus exacerbée si aucun ajustement n'était apporté au fonctionnement des CT pour la catégorie 4B, en vue de garantir l'adhésion à l'objectif prévu de préservation du niveau habituel d'importations d'un éventail de pays fournisseurs pour l'industrie automobile.

(34) La Commission est restée d'avis qu'il n'y avait pas de raison d'exclure l'une ou l'autre catégorie de produits soumise aux mesures, que ce soit au travers d'une exclusion explicite de la catégorie de produits 4B ou au moyen d'une exemption en vertu de la destination particulière (11). La Commission a donc refusé l'exemption en vertu de la destination particulière demandée pour les classes automobiles.

(35) La Commission a néanmoins reconnu qu'il était dans l'intérêt de l'Union que les flux commerciaux habituels des types de produits utilisés par le secteur automobile de l'UE soient cantonnés. L'un des moyens d'atteindre cet objectif est de limiter l'utilisation de la catégorie 4B aux seules importations dont il peut être démontré que la destination particulière est le secteur automobile.

(36) En conséquence, la Commission a estimé qu'il était dans l'intérêt de l'Union d'ajuster le fonctionnement des CT pour la catégorie 4 comme suit. Pour pouvoir bénéficier des CT réservés à la catégorie 4B, les catégories de produits sidérurgiques relevant de cette catégorie, et qui sont, effectivement, utilisées pour la fabrication de pièces automobiles, doivent être placées sous le régime de la destination particulière prévu à l'article 254 du règlement (UE) no 952/2013 (12). Une fois les CT attribués pour la catégorie 4B épuisés, le droit hors contingent de 25 % s'appliquerait.

(37) Toutefois, étant donné que certains codes NC actuellement réunis sous la catégorie 4B ne sont pas exclusivement utilisés par l'industrie automobile, il a été nécessaire d'ajuster l'attribution des codes entre les catégories 4A et 4B, afin de garantir la préservation des exportations concernées de produits non destinés à l'industrie automobile. À cette fin, la portée de la catégorie 4A a été élargie et révisée comme suit: tous les codes NC qui étaient précédemment uniquement réunis sous la catégorie 4B seraient désormais également repris sous la catégorie 4A. La portée de la catégorie 4A serait, par conséquent, élargie. La portée de la catégorie 4B resterait quant à elle inchangée.

(38) Dès lors, les importations de produits relevant des codes de la catégorie 4B qui ne sont pas destinés à une utilisation dans l'industrie automobile devraient s'effectuer à l'avenir uniquement dans le cadre de la catégorie 4A. Inversement, toutes les importations de produits destinés à une utilisation dans l'industrie automobile devraient s'effectuer dans le cadre de la catégorie 4B et remplir les exigences du régime de la destination particulière, comme expliqué au considérant 36 ci-dessus.

(39) En raison de cet ajustement, l'Inde se verrait attribuer un CT national spécifique uniquement pour la catégorie 4A (combinant les volumes des CT spécifiques par pays attribués pour les catégories 4A et 4B), étant donné que selon les informations dont dispose la Commission, ce pays n'exporte pas de produits destinés au secteur automobile.

(40) À la suite des informations reçues dans le cadre des consultations menées avec la République de Corée, la Commission a ajusté le niveau de son contingent national spécifique les catégories 4A et 4B. La part du contingent pour la catégorie 4B correspondant aux codes NC précédemment énumérés exclusivement dans cette catégorie et qui n'était pas destinée à une utilisation dans l'industrie automobile est désormais transférée au contingent national spécifique de la République de Corée dans la catégorie 4A, de sorte que les produits peuvent continuer à être exportés vers le marché de l'Union. La Commission a estimé qu'il était nécessaire dans l'intérêt de l'Union d'apporter cet ajustement en vue d'améliorer l'efficacité des mesures définitives pour ce qui est de cette catégorie et de veiller à ce que les importations effectuées par l'industrie automobile de l'Union ne soient pas indûment restreintes.

Évaluations spécifiques: catégorie 16 – fil machine

(41) La Commission a reçu de multiples demandes concernant cette catégorie de produits. Premièrement, il a été demandé à la Commission d'ajuster le niveau des CT à la hausse, afin d'éviter une éventuelle pénurie de l'offre sur le marché de l'Union. En particulier, certaines parties avaient demandé un relèvement des CT allant jusqu'à 20 % ou l'utilisation du niveau des importations de la période 2016-2018 comme base pour une révision du niveau des CT. D'autres parties ont fait valoir que les CT devraient être totalement ajustés pour refléter une hausse de la demande dans l'Union.

(42) Deuxièmement, certaines parties intéressées ont avancé que les producteurs de l'Union n'avaient pas augmenté (et n'étaient pas capables d'augmenter davantage) leur capacité ou leur production au niveau nécessaire pour répondre à la demande actuelle et future de fil machine dans l'Union. En outre, ils ont affirmé que les producteurs de fil machine dans l'Union approvisionnaient principalement leurs utilisateurs apparentés en aval, réduisant dès lors les quantités de fil machine disponibles sur le marché ouvert, ce qui a affaibli la position des utilisateurs indépendants, à savoir ceux qui ne sont pas verticalement intégrés. Par conséquent, les utilisateurs indépendants auraient beaucoup de difficultés à accéder à des quantités suffisantes de fil machine.

(43) Troisièmement, certaines parties intéressées ont expliqué que l'épuisement de certains CT ne pouvait être dû à des pratiques de stockage pour cette catégorie de produits et que les importations s'effectuaient plutôt à des niveaux réguliers et constants jusqu'à ce que les CT soient épuisés.

(44) Quatrièmement, plusieurs parties intéressées ont demandé à la Commission d'octroyer des CT spécifiques par pays à certains pays d'origine au motif que ces derniers fourniraient des sous-catégories de produits spécifiques au marché de l'Union. Dans le même esprit, certaines parties intéressées ont fait valoir que soit certaines sous-catégories devraient être exclues soit la Commission devrait diviser cette catégorie de produits, en attribuant des CT spécifiques aux nouvelles sous-catégories.

(45) Cinquièmement, certaines parties ont demandé que cette catégorie soit divisée, afin que les sous-catégories utilisées dans le secteur automobile disposent de leurs propres CT.

(46) Enfin, une partie intéressée a estimé qu'elle n'était pas en mesure de produire un type particulier de produits étant donné que les mesures sauvegardes avaient limité la quantité d'un certain type de fil machine nécessaire; plusieurs parties ont également demandé que les CT spécifiques par pays non utilisés soient transférés dans le CT résiduel au dernier trimestre de chaque période (1er avril – 30 juin).

(47) Dans le cadre du réexamen, la Commission a minutieusement évalué l'ensemble de ces observations. Tout d'abord, la Commission a estimé que, même s'il a été reconnu dans l'avis d'ouverture de l'enquête de réexamen que certains CT spécifiques par pays et le CT global pour cette catégorie avaient été utilisés à un rythme particulièrement rapide au cours du dernier trimestre de la première période annuelle (1er avril – 30 juin 2019), l'offre globale de ce produit ne semble pas avoir été anormalement restreinte. Aucun signe d'une hausse substantielle de la demande n'a indiqué un changement de circonstances. En réalité, l'analyse de l'utilisation des CT a montré que, même si certains pays avaient utilisé leurs CT individuels très rapidement, au cours des deux dernières semaines (13) du dernier trimestre de la première année d'application des mesures, les CT d'au moins trois pays d'origine (la Moldavie, la Suisse et l'Ukraine) n'avaient pas encore été épuisés, et il restait donc plus de 6 % des CT totaux attribués pour cette période. À la fin de la première année d'application des mesures, le CT d'un pays d'origine (l'Ukraine) n'avait pas encore été épuisé.

(48) Selon certaines observations, dans le secteur de la construction de l'Union – l'une des destinations principales du fil machine – la demande a augmenté de 2,8 % en 2018 et elle devrait continuer de croître à un taux de 1,6 % au cours de la période 2019-2021. Néanmoins, ce schéma de croissance avait déjà été intégré dans l'évaluation qui a abouti à la définition du niveau quantitatif actuel des CT. En effet, lors de l'institution des mesures définitives, la Commission a majoré de 5 % le niveau habituel des importations, afin d'actualiser les données historiques et de tenir compte d'une augmentation normale de la demande au cours des années suivantes. De plus, même si la libéralisation des mesures de sauvegarde à l'issue de leur première année d'application devait être revue à la baisse (14), elle augmentera de facto encore le niveau des CT disponibles pour faire face à l'augmentation alléguée de la demande au-delà de la croissance prévue. Sur cette base, la Commission a estimé que le niveau actuel des CT pour la catégorie de produits 16 était adéquat et qu'il n'existait pas de risque de pénurie sur le marché de l'Union.

(49) Pour ce qui est de la restriction artificielle alléguée de l'offre par les producteurs de l'Union, selon les informations dont dispose la Commission (qui incluent les réponses vérifiées au questionnaire envoyées par les producteurs de l'Union dans le cadre de l'enquête qui a abouti aux mesures définitives), la production et les ventes de l'industrie de l'Union (sur le marché libre) ont augmenté de façon régulière au cours de la période 2013-2017. Pendant la même période, les ventes aux entreprises apparentées (ventes captives) ont également augmenté, bien que dans des volumes nettement moindres. Les données ont révélé que le volume des ventes sur le marché libre (dans l'Union) était plus de trois fois plus élevé que les ventes captives dans l'Union au cours de la même période. En outre, aucun élément ne prouve qu'une tendance aussi marquée et constante observée ces dernières années se serait radicalement inversée il y a peu. Par conséquent, les éléments du dossier ont contredit cette affirmation.

(50) En ce qui concerne les activités de stockage potentielles, les éléments du dossier ont contredit l'allégation selon laquelle des importations s'effectuaient en provenance de tous les pays d'origine à des niveaux réguliers et constants. En réalité, même si ce fut le cas pour plusieurs pays d'origine, ainsi que pour le CT résiduel au troisième trimestre (février – mars 2019), les pays d'origine restants les plus pertinents (la Turquie et la Russie) ont épuisé les CT disponibles pour cinq mois en quelques jours ou semaines. Ce schéma anormal s'est confirmé également pour les premiers jours de la deuxième période d'application des mesures (le 19 juillet 2019, la Turquie avait utilisé 60 % de son CT national spécifique annuel). De plus, la Commission a également constaté que le CT résiduel au dernier trimestre de la première période d'application des mesures (1er avril – 30 juin 2019) avait été épuisé exclusivement par deux pays (la Turquie et la Russie) dès le deuxième jour du trimestre en question (à savoir, le 2 avril 2019), tandis qu'au trimestre précédent (2 février – 31 mars 2019), ce CT résiduel avait été utilisé, par plusieurs pays, à un rythme régulier tout au long du trimestre. Un tel épuisement rapide et inhabituel des CT par certains pays d'origine ne peut être considéré comme relevant de «niveaux d'échange réguliers et constants».

(51) Pour ce qui est de la demande de division de la catégorie 16, la Commission a rappelé que, dans le règlement (UE) 2019/159, elle a exceptionnellement décidé de diviser deux catégories et elle a expliqué les raisons de cette décision. À l'issue d'une analyse minutieuse des observations reçues à cet égard, la Commission a estimé qu'aucun changement de circonstances susceptible de justifier la division d'une catégorie supplémentaire n'avait été démontré. La Commission constate que les observations de l'industrie automobile de l'UE (ACEA) ne mentionnaient même pas la nécessité d'un ajustement potentiel dans cette catégorie. La Commission a par ailleurs noté que le simple fait que certains types au sein d'une catégorie de produits soient utilisés dans le secteur automobile ne les qualifiait pas automatiquement pour un traitement différentiel dans le cadre des mesures. Il conviendrait plutôt de démontrer qu'un tel ajustement serait dans l'intérêt de l'Union. Les éléments de preuve fournis étaient, dès lors, insuffisants pour que la Commission conclue que l'ajustement en question était bel et bien dans l'intérêt de l'Union.

(52) Concernant l'incidence des mesures de sauvegarde définitives sur la capacité de produire un certain produit pour lequel un certain type de fil machine est nécessaire, la Commission a constaté que les éléments de preuve fournis révélaient une baisse constante et marquée des ventes de ces produits de 2013 à 2018, à savoir avant la mise en place des mesures de sauvegarde. Dès lors, cette affirmation n'a pas été étayée par des éléments de preuve suffisants.

(53) Par conséquent, la Commission estime qu'il n'existe pas d'éléments de preuve suffisants pour justifier un relèvement des CT pour cette catégorie de produits.

Évaluation spécifique: catégorie 25 – grands tubes soudés

(54) Certaines parties ont fait valoir que l'attribution actuelle des CT pour la catégorie 25 devrait être modifiée en raison d'un changement de circonstances. En particulier, certaines parties ont expliqué qu'un projet majeur de gazoduc (Nord Stream 2), pour lequel une grande quantité de tubes a été importée de Russie en 2017, était sur le point d'être terminé et que, par conséquent, l'attribution des CT pour ce produit ne serait pas appropriée, au motif qu'elle ne représenterait pas la situation actuelle sur le marché. Cette allégation serait étayée par les tendances observées pour les importations en provenance de la Russie. En conséquence, ces parties ont argué qu'il ne devrait plus y avoir de CT spécifiques par pays pour cette catégorie, mais plutôt un CT global unique, afin d'éviter une pénurie de l'offre pour d'autres projets à venir.

(55) D'une part, la Russie est le pays disposant du plus grand CT individuel pour cette catégorie (qui représente environ 70 % des CT totaux). Dans le cadre du réexamen, l'analyse des données d'importation pertinentes par la Commission a révélé que les importations en provenance de la Russie avaient diminué de façon régulière après une augmentation massive en 2017. Après cette augmentation, le niveau des importations en provenance de la Russie a enregistré une nette diminution dès 2018 (même si les volumes sont restés relativement importants). Cette tendance à la baisse s'est toutefois accélérée au cours de la période d'application des mesures de sauvegarde définitives. L'analyse de l'utilisation des CT a montré que, par conséquent, le CT national spécifique de la Russie était resté largement sous-utilisé au cours de la première année d'application des mesures (30 % du CT a été utilisé) (15). Cette sous-utilisation du contingent tarifaire a reflété les besoins du projet d'ingénierie ad hoc mentionné au considérant 54.

(56) D'autre part, d'autres pays fournisseurs pour cette catégorie de produits avaient totalement épuisé leurs CT spécifiques par pays et utilisé jusqu'à 79 % du CT global (le volume de ce CT global étant plutôt faible en comparaison).

(57) Au vu du changement de circonstances lié au projet d'ingénierie mentionné au considérant 54 et de l'évolution la plus récente de l'utilisation des CT observée, la Commission a jugé nécessaire de remplacer les CT existants par un CT global unique. Ce changement dans le système des CT a été considéré conforme à l'intérêt de l'Union, étant donné qu'il est plus apte à limiter le risque de pénurie de la demande découlant d'une attribution inadéquate de CT, tout en garantissant, en même temps, une diversité adéquate de l'offre et des possibilités égales pour l'ensemble des fournisseurs potentiels s'agissant de la participation à tout nouveau projet d'ingénierie requérant cette catégorie de produits.

(58) La Commission a constaté que dans le cas contraire, à savoir si l'attribution des CT par pays faisant actuellement l'objet des mesures définitives était maintenue, les conditions de concurrence pourraient être indûment faussées pour les fournisseurs issus d'autres pays d'origine susceptibles de participer aux procédures de passation de marchés pour d'autres projets en cours ou futurs. Le même problème pourrait survenir si la Commission établissait un plafond par pays fournisseur, comme elle a décidé de le faire pour la catégorie 1. La Commission a donc estimé que le maintien de la situation initiale ne serait pas dans l'intérêt de l'Union et que la modification de l'attribution des CT pour cette catégorie était justifiée.

(59) Comme pour l'ensemble des contingents globaux dans le cadre des mesures existantes, le CT global pour la catégorie 25 devrait être géré sur une base trimestrielle.

Évaluation générale: demandes concernant des catégories de produits

(60) Attendu que dans les considérants précédents, le bien-fondé d'ajustements potentiels des CT pour les catégories de produits qui ont fait l'objet de la majeure partie des commentaires des parties intéressées a été examiné en détail, la présente sous-section traite de manière plus concise les demandes formulées à l'égard des autres catégories de produits au travers d'arguments qui présentent un intérêt général pour les catégories correspondantes au sujet desquelles des demandes ont été formulées.

(61) Certaines parties intéressées ont demandé que les CT spécifiques par pays qui avaient été épuisés avant la fin de la période concernée soient augmentés. Certaines de ces parties ont argué que le fait même qu'un CT spécifique par pays soit épuisé constituerait un élément de preuve suffisant pour justifier l'augmentation du CT. Dans le même ordre d'idées, certaines de ces parties ont également indiqué que le niveau des CT établi par les mesures définitives était trop bas, étant donné que pour certaines catégories de produits, les niveaux d'importation en 2018 étaient comparativement plus élevés que les niveaux quantitatifs des CT concernés.

(62) Tout d'abord, la Commission a indiqué que pour 24 des 26 catégories de produits, les CT d'un ou plusieurs pays d'origine ou le CT résiduel ou les deux n'avaient pas été épuisés. Comme mentionné au considérant 15, l'ensemble des CT inutilisés au cours de la période d'application des mesures provisoires (18 juillet 2018 – 1er février 2019) et de la première période d'application des mesures définitives (2 février 2019 – 30 juin 2019) dépassait 3 millions de tonnes. Dès lors, la Commission n'est pas d'accord avec les allégations selon lesquelles le niveau quantitatif global des CT a été fixé trop bas. En outre, le fait que certains CT dans une catégorie de produits donnée aient été épuisés avant la fin de la période concernée ne constitue pas en soi un changement de circonstances justifiant une augmentation automatique des CT, en l'absence d'éléments de preuve supplémentaires prouvant que cet épuisement est dû à une hausse de la demande non prévue lorsque les mesures définitives ont été adoptées. La Commission a rappelé que la raison d'être des mesures de sauvegarde était de mettre en place des mesures d'urgence face à l'augmentation des importations de certains produits. Par contre, bon nombre des requêtes formulées dans le cadre du réexamen demandaient simplement une augmentation du niveau quantitatif des CT sans fournir la moindre preuve d'un changement de circonstances (tel que, par exemple, l'absence de risque de détournement des flux commerciaux). Par conséquent, les allégations formulées sur cette base ont été considérées comme non fondées.

(63) Certaines parties intéressées ont demandé à la Commission de modifier la période utilisée pour le calcul des CT. Dans de nombreux cas, ces parties ont demandé d'utiliser la période 2016-2018 afin de tenir compte du niveau d'importation le plus récent et, souvent également, le plus élevé.

(64) Dans le règlement (UE) 2019/159 et à la lumière de l'article 15 du règlement (UE) 2015/478 du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2015 relatif au régime commun applicable aux importations (16) (ci-après le «règlement (UE) 2015/478») ainsi que des principes de proportionnalité et de non-discrimination, la Commission a indiqué que les CT étaient calculés sur la base de la moyenne des importations effectuées pendant les trois dernières années représentatives (2015-2017). La Commission a rappelé que, comme expliqué dans l'avis d'ouverture de l'enquête de réexamen, l'objectif de ce réexamen était de formuler des ajustements très spécifiques des mesures existantes dans le cas où, depuis leur adoption, il existerait des éléments de preuve suffisants indiquant un changement de circonstances. De plus, les parties intéressées ne sont dans tous les cas pas parvenues à montrer en quoi la période choisie par la Commission serait incompatible avec les règles ou principes pertinents du droit de l'Union. La Commission a dès lors décidé en conclusion que la période utilisée pour établir les CT concernés ne serait pas révisée dans le cadre de ce réexamen.

(65) Des parties intéressées ont fait valoir que certains CT spécifiques par pays n'avaient pas été complètement utilisés. Dans certains cas, le niveau d'utilisation était en réalité négligeable. Ces parties ont demandé à la Commission de redistribuer ces volumes entre les autres fournisseurs susceptibles d'avoir épuisé leurs CT.

(66) La Commission a reconnu que certains CT spécifiques par pays n'étaient pas totalement utilisés et que dans certains cas précis, le niveau d'utilisation était anormalement bas. La Commission a rappelé que l'attribution de CT à certains pays s'effectuait sur la base des importations historiques, afin de préserver les flux commerciaux habituels. À cet égard, aucune partie intéressée n'a fourni d'éléments de preuve suffisants pour démontrer que le niveau d'utilisation anormalement bas était dû à un changement de circonstances d'une nature durable pour les types de produits concernés. Les parties intéressées n'ont pas non plus fourni d'éléments de preuve à l'appui de leurs arguments selon lesquels les contingents inutilisés généraient des problèmes de pénurie de l'offre de manière générale pour les catégories de produits correspondantes de sorte que l'attribution existante des CT concernés ne pouvait plus être considérée comme appropriée et justifiait un réexamen. Par conséquent, la Commission a conclu qu'il n'y avait pas de raisons suffisantes justifiant de priver un quelconque fournisseur historique de son propre contingent.

(67) Pour ce qui est des contingents résiduels non utilisés à la fin de chacun des trois premiers trimestres d'une période, certaines parties intéressées ont demandé à la Commission d'également transférer l'ensemble des CT inutilisés à la fin d'une période à la période suivante.

(68) La Commission ne peut accéder à cette requête. Il convient de noter que le niveau des CT disponibles pour chaque période est calculé sur une base annuelle. Dès lors, le transfert de contingents inutilisés d'une période à une autre gonflerait les CT disponibles pour chaque période au-delà du niveau des importations habituelles historiques et, par conséquent, risquerait de nuire à l'efficacité des mesures.

(69) Des parties intéressées ont également demandé à la Commission d'octroyer des CT spécifiques par pays à certains pays, même lorsque les importations originaires de ces pays dans une catégorie donnée étaient inférieures à 5 % au cours de la période pertinente considérée pour l'attribution des CT (2015-2017).

(70) La Commission a rappelé que la méthode d'attribution des CT était la même pour toutes les catégories de produits et pour toutes les origines. Le critère utilisé pour l'attribution d'un CT spécifique par pays, tel que défini dans le règlement (UE) 2019/159, est que les importations en provenance d'un pays doivent représenter au moins 5 % de la moyenne des importations dans une catégorie de produits pour la période 2015-2017. Les observations reçues à cet égard ne fournissent aucune raison objective de modifier cette approche. De plus, conformément aux règles de l'OMC, l'octroi exceptionnel de CT spécifiques par pays lorsque le seuil des 5 % n'est pas atteint constituerait une discrimination entre les parties intéressées. Par conséquent, la Commission ne peut accéder à ces requêtes.

(71) D'autres parties intéressées ont invoqué diverses dispositions d'accords commerciaux bilatéraux signés par l'Union européenne avec certains partenaires commerciaux, afin d'obtenir soit une exemption des mesures soit un traitement préférentiel pour leurs importations.

(72) La Commission a précisé que tous les accords commerciaux bilatéraux invoqués par les parties envisageaient la possibilité de l'adoption de mesures de sauvegarde. Dès lors, aucune exemption ne peut être demandée sur cette base. La Commission ne partage par ailleurs pas l'avis selon lequel elle devrait accorder un traitement préférentiel à certains pays. Ce type d'accords bilatéraux n'octroie ou n'impose à l'Union aucune obligation d'octroyer un tel traitement préférentiel par rapport aux autres parties soumises aux mesures. Aucune partie intéressée n'est d'ailleurs parvenue à citer une disposition en ce sens dans les accords concernés. Par conséquent, la Commission ne peut accéder à ces requêtes.

(73) Cependant, d'autres parties intéressées ont affirmé qu'une augmentation des CT était nécessaire, car l'industrie de l'Union n'était pas capable de fournir des quantités suffisantes de produits sur le marché de l'Union, ce qui pourrait donner lieu à des pénuries sur le marché.

(74) La Commission a rappelé que, pour la majorité des catégories de produits, une partie des contingents restait disponible tant à la fin de la période d'application des mesures provisoires (1er février 2019) qu'à la fin de la première période d'application des mesures définitives (30 juin 2019). Par conséquent, la Commission a estimé que ces allégations étaient en contradiction avec l'utilisation réelle des contingents. De plus, ces parties n'ont fourni aucun élément prouvant une quelconque pénurie de l'offre pour les catégories de produits pertinentes. La Commission a donc rejeté ces demandes.

(75) Certaines parties intéressées ont associé leurs demandes en faveur d'une augmentation des CT dans certaines catégories à une augmentation alléguée de la demande dans les secteurs de l'économie où ces catégories sont utilisées.

(76) La Commission a fait observer que ces allégations s'appuyaient sur des augmentations de la demande survenues avant l'institution des mesures définitives. À cet égard, la Commission a rappelé qu'elle avait déjà pris en compte de telles augmentations potentielles avec la majoration de 5 % par rapport aux niveaux habituels des importations, en vigueur depuis l'entrée en vigueur des mesures de sauvegarde définitives. Pour ce qui est de l'évolution de la demande au cours des périodes suivantes, les informations dont dispose la Commission ne révèlent nullement une hausse substantielle de la demande, mais plutôt une réduction de la consommation réelle d'acier (17).

(77) Des parties intéressées ont demandé à la Commission d'exclure certaines sous-catégories de produits ou de diviser des catégories de produits existantes. À l'appui de ces demandes, elles ont avancé qu'il était dans l'intérêt de l'Union de veiller à ce que les importations de certaines catégories de produits de «niche» ne soient pas évincées par les importations d'autres sous-catégories de produits plus standard.

(78) À cet égard, la Commission a souligné que la portée du réexamen ne couvrait pas l'exclusion ou l'inclusion de catégories ou de sous-catégories de produits dans le cadre des mesures. Concernant les demandes de division de certaines catégories de produits, la Commission a renvoyé à l'explication donnée au considérant 34 ci-dessus.

(79) Certaines parties intéressées ont insisté pour que la Commission mette en place un système de licences pour la gestion des CT.

(80) À cet égard, la Commission a souligné que lors de la mise au point d'un système de CT, il était fondamental de s'assurer que sa mise en œuvre était raisonnablement réalisable. Au vu du large éventail de produits couverts par les mesures actuelles, l'introduction d'un système de licences, dont il n'est pas certain que les avantages nets compensent les faiblesses, ne ferait qu'ajouter un degré de complexité. À défaut de tout autre élément probant contradictoire, la Commission a estimé que le système de CT actuellement en place était approprié. La Commission a insisté sur le fait que, dans le cadre de ce réexamen, aucun élément de preuve fourni n'avait permis de remettre en question l'adéquation du système actuel de gestion des CT.

(81) Certaines parties intéressées ont demandé à la Commission de modifier la gestion actuelle des contingents spécifiques par pays, afin qu'ils soient gérés sur une base trimestrielle. Ces parties ont fait valoir que les risques de pratiques de stockage s'en verraient réduits et qu'un rythme d'utilisation plus régulier des contingents pourrait ainsi être assuré.

(82) La Commission a estimé que le système actuel, dans le cadre duquel les CT spécifiques par pays pour les fournisseurs historiques sont gérés sur une base annuelle, était dans l'intérêt de l'Union, étant donné qu'il ne restreint à aucun moment de manière inutile ou artificielle le choix de l'offre pour les importateurs et les utilisateurs de l'Union. La Commission n'a dès lors vu aucune raison de changer le système.

(83) Certaines parties intéressées ont également demandé que les pays dont le CT spécifique par pays était épuisé puissent immédiatement accéder au contingent résiduel. Cette possibilité est actuellement limitée au quatrième trimestre de chaque période.

(84) La Commission a rappelé que la possibilité d'accéder au CT résiduel au dernier trimestre d'une période a été introduite pour réduire le risque que des contingents résiduels ne soient pas pleinement utilisés et éviter une éventuelle pénurie de l'offre sur le marché de l'Union. Comme indiqué plus haut, la Commission a effectué un suivi quotidien de l'utilisation des CT résiduels. Sauf pour ce qui est des conclusions relatives à l'éviction développées au point 2B ci-dessous, la Commission a donc pu constater que le taux d'utilisation de la plupart des contingents résiduels était très élevé (dans de nombreux cas, les contingents étaient totalement épuisés). La Commission a également constaté que dans les rares catégories présentant un niveau très faible d'utilisation du CT résiduel, la plupart des CT spécifiques par pays n'avaient pas non plus été totalement épuisés. Dès lors, au vu de ces éléments, la Commission a conclu qu'autoriser un accès au dernier trimestre d'une période avait jusqu'à présent permis d'assurer dans une large mesure la préservation des flux commerciaux habituels (18) pour ce qui est des origines, tout en réduisant au minimum les risques de pénurie de l'offre.

2.B «Éviction» des flux commerciaux traditionnels

(85) Dans le cadre des mesures de sauvegarde définitives, une fois qu'un CT spécifique par pays est épuisé dans une catégorie de produits donnée, le pays en question est autorisé à avoir accès au CT global au dernier trimestre (1er avril 2019 – 30 juin 2019). Bien que le CT global soit en principe destiné aux pays ne bénéficiant pas de CT spécifiques par pays, ce mécanisme a été créé pour veiller à ce qu'aucun CT résiduel ne reste inutilisé à la fin de chaque année d'application des mesures.

(86) L'avis d'ouverture de l'enquête de réexamen a indiqué que, pour certaines catégories de produits, un ou plusieurs pays bénéficiant d'un CT spécifique par pays avaient rapidement épuisé le CT résiduel au dernier trimestre, évinçant ainsi des flux d'importation habituels d'autres origines. La Commission s'est dès lors engagée à examiner si ce phénomène avait nui à l'intérêt de l'Union, en particulier eu égard à la nécessité de maintenir les flux commerciaux habituels, et à trouver, le cas échéant, des solutions possibles pour remédier à cette situation.

Commentaires formulés par les parties

(87) D'une part, de nombreuses parties intéressées, y compris des pays fournisseurs, des exportateurs, des utilisateurs et l'industrie de l'Union, se sont plaintes des effets d'exclusion que le système actuel d'accès au contingent résiduel au dernier trimestre pourrait avoir à leur détriment. Ces parties ont demandé à la Commission de prendre immédiatement des mesures pour remédier au déséquilibre allégué en question, de sorte qu'un pays faisant déjà l'objet d'un CT spécifique par pays ne puisse pas être autorisé à écarter d'autres fournisseurs historiques, même si ces derniers sont comparativement moins importants en termes de volumes importés. Ces parties ont donc demandé une limitation de l'utilisation du CT résiduel global au dernier trimestre de l'année respective d'application des mesures. D'autre part, un nombre limité de parties intéressées ont présenté des arguments contraires, ne souhaitant pas que des changements soient apportés au fonctionnement du mécanisme actuel. Selon ces parties, toute modification du système mettrait en péril l'utilisation totale des CT résiduels.

Analyse de la Commission

(88) La Commission a procédé à une évaluation approfondie du mécanisme actuellement en place pour la gestion des CT résiduels globaux, y compris le report des contingents inutilisés d'un trimestre à l'autre et l'accès donné au quatrième trimestre aux pays ayant épuisé leur contingent spécifique par pays. Cette évaluation a révélé que le mécanisme existant fonctionnait bien dans l'ensemble et qu'il avait permis d'assurer une maximisation non problématique de l'utilisation des CT résiduels. Dans la vaste majorité des catégories de produits soumises aux mesures définitives, l'utilisation du CT global par des fournisseurs ayant épuisé leur contingent spécifique par pays, même s'ils ont parfois pu utiliser une grande partie du CT global au dernier trimestre, n'a pas empêché de plus petits fournisseurs historiques soumis au contingent résiduel de continuer à exporter au cours de la même période. Dans ces circonstances, il est apparu que l'accès non restreint au CT global au dernier trimestre demeurait une caractéristique indispensable du système de CT dans l'intérêt de l'Union et qu'il devrait être maintenu comme tel.

(89) Néanmoins, l'analyse de la Commission a également révélé que, dans deux catégories de produits (à savoir les catégories de produits 13 et 16) (19), deux pays bénéficiant d'un CT spécifique par pays (la Turquie et la Russie) avaient à eux seuls presque épuisé la totalité du CT global au dernier trimestre de la première période d'application des mesures (1er avril – 30 juin 2019) et ce, dans certains cas, en quelques jours seulement.

(90) Ce fut particulièrement le cas dans la catégorie de produits 13 (barres d'armature), pour laquelle le CT global a été épuisé le 27 mai 2019, plus d'un mois avant la fin du trimestre, malgré le transfert de 23 % du CT inutilisé du troisième trimestre 2018. En fait, le volume disponible a été totalement utilisé par deux pays bénéficiant d'un CT spécifique par pays (la Turquie et la Russie), qui ont ainsi évincé d'autres fournisseurs historiquement plus petits qui utilisaient précédemment régulièrement le CT global, tels que la Biélorussie et la Serbie.

(91) Pour la catégorie de produits 16 (fil machine en fer ou en aciers non alliés ou en autres aciers alliés), le CT global a été épuisé au tout début du dernier trimestre de la première période d'application des mesures (à savoir le 2 avril 2019) en raison de l'utilisation massive de la Turquie et, dans une moindre mesure, de la Russie (elles ont utilisé 62 % et 33 % respectivement du CT résiduel total disponible pour le quatrième trimestre). De plus petits pays fournisseurs, tels que la Bosnie-Herzégovine, le Japon et la Corée du Sud, n'ont dès lors plus pu exporter sans payer le droit hors contingent de 25 % (20).

(92) À la lumière de cette analyse, la Commission a estimé que, pour ces deux catégories de produits, le mécanisme mis en place pour veiller à ce que les CT soient pleinement épuisés avait eu des effets imprévus. La raison en est que le mécanisme en place a surtout permis aux grands fournisseurs d'accroître leur niveau d'exportations au-delà de leurs flux commerciaux habituels au détriment d'acteurs plus petits qui auraient autrement continué d'exporter jusqu'à épuisement du contingent résiduel.

(93) La Commission a estimé que cette évolution serait contraire à l'intérêt de l'Union pour deux raisons. Premièrement, l'exclusion de pays exportateurs plus petits va à l'encontre de l'objectif de préservation des flux commerciaux habituels également pour ce qui est de l'origine. Deuxièmement, ladite évolution prive l'industrie utilisatrice de l'Union de l'approvisionnement de certains types spécialisés d'acier relevant de ces catégories, lesquels sont uniquement exportés, dans des volumes limités, par de plus petits pays fournisseurs.

(94) La Commission a dès lors jugé nécessaire de mettre en place un plafond quantitatif pour les origines individuel des produits. Ainsi, au cours du dernier trimestre des deux périodes restantes d'application des mesures définitives, pour les catégories de produits 13 et 16 (à savoir les catégories où des effets d'éviction ont été observés), l'utilisation du CT global sera limitée à 30 % par pays fournisseur. En vertu de cette limitation, au minimum quatre pays fournisseurs pourraient utiliser le CT.

(95) La Commission juge ce plafond approprié pour les raisons suivantes: les données relatives aux importations analysées au cours des deux trimestres d'application des mesures définitives en 2019 ont révélé que pas plus de quatre pays exportateurs (dans chacune des deux catégories) avaient exporté des quantités minimales significatives (21) vers l'Union. La Commission estime qu'un tel plafond ne restreindrait pas artificiellement l'accès au CT résiduel pour une origine particulière et qu'il garantirait une variété suffisante dans les sources d'approvisionnement pour les utilisateurs dans l'Union.

(96) Selon la Commission, cet ajustement du mécanisme des CT permettrait d'établir un juste équilibre entre, d'une part, l'objectif de maximisation de l'utilisation des CT et, d'autre part, l'objectif consistant à permettre aux pays fournisseurs plus petits de pouvoir continuer d'exporter un volume minimal dans le cadre du CT global sans être évincés par de grands fournisseurs qui ont déjà exporté des volumes correspondant à leurs flux commerciaux habituels dans le cadre de leur CT spécifique par pays. Ce mécanisme permettrait également de veiller à ce que les flux commerciaux habituels dans les catégories 13 et 16 soient préservés dans l'intérêt de l'Union, pour ce qui est des volumes, mais aussi des origines.

(97) Certaines parties intéressées ont contesté les allégations quant à l'existence d'une éviction, faisant valoir que ce comportement des exportateurs de certains pays ne venait que confirmer que le CT attribué était inférieur au niveau requis par le marché.

(98) À cet égard, la Commission a fait observer que, comme énoncé au point 2.A ci-dessus, sur la base de son analyse des données recueillies pendant l'application des mesures définitives, le niveau global des CT semblait adéquat jusqu'à présent et que, comme expliqué dans les considérants 89 à 93, la Commission n'avait décelé des effets d'éviction quand dans deux catégories de produits. Pour les deux catégories en question, elle met en œuvre une mesure corrective appropriée qui tient compte des flux commerciaux habituels de tous les pays fournisseurs et qui établit un équilibre entre l'intérêt des consommateurs de l'Union et ces flux commerciaux.

2.C Effets préjudiciables potentiels sur la réalisation des objectifs d'intégration poursuivis avec des partenaires commerciaux préférentiels

(99) La Commission a également examiné si le fonctionnement des mesures de sauvegarde en vigueur sur les produits sidérurgiques avait engendré des risques importants pour la stabilisation ou le développement économique de certains partenaires commerciaux préférentiels dans une mesure préjudiciable aux objectifs d'intégration fixés dans leurs accords avec l'Union. Il s'agit en particulier de la situation de certains pays avec lesquels l'Union a conclu un accord de stabilisation et d'association.

Observations des parties intéressées

(100) Dans le cadre de l'enquête de réexamen, les États des Balkans occidentaux – la Bosnie-Herzégovine, la République de Macédoine du Nord et la République de Serbie – ont fait part de préoccupations similaires et ont présenté des arguments semblables à ceux qu'ils avaient déjà formulés avant l'adoption des mesures de sauvegarde définitives.

(101) Ces pays affirment que les mesures de sauvegarde définitives limitent l'expansion de leur industrie de l'acier et leur capacité à exporter vers l'Union, ce qui risque de causer des pertes d'emplois, d'entraver leur développement économique et de compromettre les objectifs d'intégration et de stabilisation énoncés dans leurs accords avec l'Union. En particulier, ils font valoir que leur CT spécifique par pays dans certaines catégories est trop peu élevé et devrait être augmenté. Ils affirment également que l'attribution actuelle des CT ne préserve pas les flux commerciaux habituels et, par conséquent, que les CT devraient être redistribués. Ces pays demandent que la libéralisation des CT soit accélérée, au motif que la demande dans l'Union a augmenté.

(102) La Serbie a notamment réaffirmé que les volumes moyens d'importation des trois dernières années utilisés par la Commission pour établir les niveaux des CT (2015-2017) n'étaient pas représentatifs de ses échanges commerciaux historiques avec l'Union. La Serbie a fait valoir que c'était d'autant plus le cas que sa seule aciérie était à l'arrêt au cours de cette période et que les nouveaux propriétaires de l'usine n'étaient parvenus que récemment à rétablir les niveaux de production et de ventes habituels. La Serbie a affirmé qu'un contingent si bas mettait en danger la viabilité de l'usine et nuisait gravement au développement de la région des Balkans occidentaux dans son ensemble. Enfin, les États des Balkans occidentaux ont également demandé, sur la base de leurs relations particulières avec l'Union, à être exclus du champ d'application des mesures au même titre que les pays membres de l'Espace économique européen (ci-après l'«EEE»).

(103) À titre subsidiaire, ils ont formulé plusieurs allégations et requêtes concernant des catégories de produits spécifiques, à savoir les catégories 1, 2, 5, 6, 16, 20 et 21.

Analyse de la Commission

(104) En ce qui concerne la demande d'exclusion du champ d'application des mesures, la Commission souhaiterait rappeler que, conformément à l'article 2 de l'accord sur les sauvegardes de l'OMC, les mesures de sauvegarde s'appliquent au produit importé faisant l'objet d'une enquête, quelle qu'en soit la provenance. Les seules exceptions à ces règles concernent la situation particulière de certains pays membres en développement ou – selon le cas – des obligations découlant d'accords bilatéraux. Dans ce cas, néanmoins, il s'est avéré que les accords de stabilisation et d'association que l'UE a conclus avec les pays des Balkans occidentaux confirmaient que les importations pouvaient faire l'objet de mesures de sauvegarde prises conformément à l'accord sur les sauvegardes de l'OMC.

(105) Pour ce qui est des demandes d'augmentation des CT dans une série de catégories de produits au motif que la demande aurait augmenté, la Commission a déjà répondu à ces allégations dans son analyse détaillée de l'utilisation des CT au point 2.A ci-dessus. La Commission en a conclu que le niveau des contingents était adéquat et proportionné pour préserver les flux commerciaux habituels et qu'aucun élément ne prouvait une hausse substantielle de la demande dans l'Union justifiant une modification du niveau des CT. De plus, le fait qu'il restait des volumes disponibles dans la plupart des catégories de produits à la fin de la première année d'application des mesures de sauvegarde (30 juin 2019) a montré que ces mesures n'avaient pas limité de manière générale la capacité de pays tiers à exporter de l'acier vers l'Union. Dès lors, la Commission n'a pas pu conclure que les CT actuels avaient eu un effet préjudiciable sur la réalisation des objectifs d'intégration envisagés.

(106) L'un des pays des Balkans occidentaux a fait valoir que les mesures devraient garantir un certain volume d'exportations – en particulier dans les catégories de produits 1 et 6 – qu'il considère nécessaire pour assurer la viabilité de son industrie nationale et sa stabilité économique. Toutefois, l'analyse de l'utilisation individuelle des CT dans ces deux catégories de produits a révélé que la capacité de ces pays à exporter vers l'UE n'était pas indûment limitée par les mesures. En réalité, les volumes moyens exportés par ce pays aux troisième et quatrième trimestres de la première année d'application des mesures de sauvegarde (du 2 février au 30 juin 2019) ont indiqué qu'il avait même dépassé ses projections antérieures.

(107) En ce qui concerne les catégories de produits 6, 20 et 21, les pays des Balkans occidentaux qui ont épuisé leur CT spécifique par pays ont affirmé qu'une augmentation de leur CT était nécessaire pour compenser l'effet négatif des mesures de sauvegarde sur leur économie.

(108) Suite à ces allégations, la Commission a procédé à une analyse approfondie de la tendance sous-jacente de l'épuisement des CT concernés et de l'utilisation des CT résiduels au dernier trimestre de la première année d'application des mesures (1er avril – 30 juin 2019). Cette analyse a révélé que même si certains pays des Balkans occidentaux avaient bel et bien épuisé leur CT spécifique par pays avant la fin de la première période d'application des mesures (à savoir, avant le 30 juin 2019), ils avaient pu continuer d'exporter vers l'Union dans le cadre des contingents résiduels correspondants jusqu'à leur épuisement, lequel n'est survenu que quelques semaines avant la publication des nouveaux contingents pour la deuxième période d'application des mesures le 1er juillet 2019. Ceci, combiné à la marge d'exportation supplémentaire offerte par l'augmentation des contingents résultant de la libéralisation des mesures à partir du 1er juillet 2019, a conduit la Commission à conclure que ces allégations n'étaient pas suffisamment étayées et qu'il n'était pas nécessaire d'augmenter les CT correspondants.

(109) En outre, la Commission a fait observer que les ajustements du fonctionnement du système de CT proposés aux points précédents (2.A et 2.B) – tels que la limitation par pays de 30 % pour l'utilisation des CT globaux pour les catégories de produits 1, 13 et 16 (22) –, qui entreront en vigueur à l'issue de ce réexamen, répondraient aussi dans tous les cas en partie aux préoccupations exprimées par les pays des Balkans occidentaux, en particulier pour ce qui est de la protection des flux d'exportation habituels des fournisseurs historiques de l'Union.

(110) Enfin, un pays a fait valoir qu'il devrait se voir attribuer un CT spécifique par pays dans la catégorie de produits 16, sur la base de son volume d'exportation en 2017, qui a légèrement dépassé le seuil des 5 %. Néanmoins, comme l'a déjà expliqué la Commission au considérant 147 du règlement (UE) 2019/159, l'attribution de CT spécifiques par pays se fonde, pour tous les pays exportateurs, sur la moyenne des importations réalisées au cours des trois dernières années (2015-2017) et non pas exclusivement sur la dernière année de cette période. Cette demande n'a donc pas pu être acceptée.

2.D Mise à jour de la liste des pays en développement membres de l'OMC exclus du champ d'application des mesures en fonction de leur niveau d'importations le plus récent

(111) Conformément à l'article 18 du règlement (UE) 2015/478 et aux obligations internationales de l'Union, à savoir l'article 9.1 de l'accord sur les sauvegardes de l'OMC, aucune mesure de sauvegarde ne peut être appliquée à un produit originaire d'un pays en développement membre de l'OMC tant que la part de ce pays dans les importations de l'Union du produit concerné ne dépasse pas 3 %, à condition que les pays en développement membres de l'OMC dont la part dans les importations est inférieure à 3 % ne contribuent pas collectivement pour plus de 9 % aux importations totales dans l'Union du produit concerné. De plus, il est dans l'intérêt de l'Union d'adapter la liste des pays en développement exclus du champ d'application des mesures, afin d'éviter que certains pays en développement continuent de bénéficier de manière injustifiée de cette exclusion.

(112) Suite à l'adoption des mesures de sauvegarde définitives par le règlement (UE) 2019/159, la Commission s'est engagée à réexaminer régulièrement la liste des pays en développement potentiellement exclus du champ d'application des mesures sur la base de statistiques d'importation actualisées.

(113) Pour l'établissement de la liste des pays exclus des mesures définitives, la Commission a utilisé les données disponibles les plus récentes à ce moment-là, à savoir celles du deuxième semestre de 2017 et du premier semestre de 2018. Aux fins de l'actualisation de cette liste dans le cadre de l'enquête de réexamen, la Commission a utilisé un ensemble de statistiques plus actualisé et consolidé, à savoir celles portant sur l'ensemble de l'année 2018. La Commission a pris l'ensemble de l'année 2018 comme nouvelle période de référence, car il s'agit de la période la plus représentative pour laquelle il existe des statistiques consolidées. En outre, l'utilisation d'une année complète permet d'éviter les éventuels effets de saisonnalité. Pour les calculs en question, les importations des pays exclus aux termes de l'article 6 du règlement d'exécution (UE) 2019/159 de la Commission n'ont pas été prises en considération.

Analyse de la Commission

(114) Sur la base des données de l'ensemble de l'année 2018, les importations des pays suivants – qui étaient jusqu'alors exclus du champ d'application des mesures – ont dépassé le seuil des 3 % dans certaines catégories de produits. Dès lors, en conséquence de ce réexamen, ils devraient désormais être soumis aux mesures:

(115) les importations en provenance d'Indonésie dans les catégories de produits 8 (tôles et feuillards laminés à chaud, en aciers inoxydables) et 9 (tôles et feuillards laminés à froid, en aciers inoxydables), représentant 10,12 % et 3,77 % respectivement,

(116) pour ce qui est de la catégorie de produits 24 (autres tubes sans soudure), la part globale de l'ensemble des pays en développement sous le seuil des 3 % dans les importations a dépassé le seuil des 9 % en 2018 (10,74 %). Par conséquent, les importations dans la catégorie de produits 24 en provenance de tous les pays en développement seront soumises aux mesures de sauvegarde.

(117) La Commission a ensuite examiné si, pour les catégories 8, 9 et 24, les pays en développement concernés pouvaient prétendre à un CT spécifique par pays (23). À cette fin, la Commission a examiné si, au cours de la période 2015-2017, les importations de ces catégories par les pays concernés représentaient au moins 5 % des importations totales pendant cette période dans l'une ou l'autre des catégories. Il est ressorti de cet examen qu'aucun de ces pays ne pouvait prétendre à un CT spécifique par pays. En conséquence, tous ces pays relèveront du CT résiduel dans les catégories respectives.

(118) En ce qui concerne les exclusions du champ d'application des mesures de sauvegarde, le résultat du présent réexamen est le suivant:

(119) les importations en provenance du Brésil dans les catégories de produits 8 (tôles et feuillards laminés à chaud, en aciers inoxydables) et 17 (profilés en fer ou en aciers non alliés) seront exclues du champ d'application des mesures, étant donné qu'en 2018, le niveau des importations a été inférieur à 3 % (2,22 % et 2,52 % respectivement),

(120) les importations en provenance de l'Ukraine dans les catégories de produits 1 (tôles et feuillards laminés à chaud, en fer ou en aciers non alliés ou en autres aciers alliés) et 19 (éléments de voies ferrées) ne seront pas soumises aux mesures, étant donné qu'en 2018, le niveau des importations a été inférieur à 3 % (1,68 % et 0,6 % respectivement),

(121) les importations en provenance de l'Égypte dans la catégorie de produits 12 (laminés marchands et profilés légers en fer ou en aciers non alliés ou en autres aciers alliés) ne seront pas soumises aux mesures, étant donné qu'en 2018, le niveau des importations a été inférieur à 3 % (2,41 %),

(122) les importations en provenance de l'Inde dans la catégorie de produits 8 (tôles et feuillards laminés à chaud, en aciers inoxydables) ne seront pas soumises aux mesures de sauvegarde, étant donné qu'en 2018, le niveau des importations a été inférieur à 3 % (2,87 %),

(123) les importations en provenance de la Turquie dans la catégorie de produits 10 (tôles quarto laminées à chaud, en aciers inoxydables) ne seront pas soumises aux mesures de sauvegarde, étant donné qu'en 2018, le niveau des importations a été inférieur à 3 % (2,58 %).

(124) les importations en provenance de la Chine dans la catégorie de produits 22 (tubes et tuyaux sans soudure, en aciers inoxydables) ne seront pas soumises aux mesures de sauvegarde, étant donné qu'en 2018, le niveau des importations a été inférieur à 3 % (2,61 %).

(125) Les CT spécifiques par pays des pays en développement membres de l'OMC qui seront exclus des mesures à l'issue du réexamen seront transférés dans le CT résiduel correspondant. Le volume quantitatif précis des CT à transférer sera calculé une fois le premier trimestre de la période concernée (1er juillet – 30 septembre 2019) terminé, afin d'évaluer quelle part des CT spécifiques par pays pourrait avoir été déjà utilisée. Une fois le calcul effectué, les CT disponibles seront transférés dans les CT résiduels correspondants dans les 20 jours ouvrables.

(126) Suite à ce nouveau calcul, la Commission a actualisé la liste des exclusions sur la base des chiffres actualisés des importations comme expliqué dans les considérants 114 à 124 pour chacune des 26 catégories de produits faisant l'objet des mesures (la liste actualisée complète est jointe à l'annexe II).

(127) La Commission a reçu plusieurs autres observations concernant cet aspect du réexamen. En particulier, des parties ont proposé de choisir des périodes différentes pour le calcul du volume des importations. Certaines parties ont également demandé à être exemptées bien qu'elles reconnaissent qu'il est possible qu'elles dépassent les plafonds en question. D'autres parties, qui étaient jusqu'alors exclues des mesures de sauvegarde, ont fait valoir qu'elles devraient se voir accorder une période d'ajustement à la nouvelle situation dans laquelle elles seraient soumises aux mesures. Une partie intéressée a affirmé que la Commission ne serait pas autorisée à soumettre aux mesures un pays en développement qui en était précédemment exclu, au motif que cela serait contraire aux obligations prévues par l'OMC s'agissant de rendre les mesures progressivement moins restrictives tout au long de leur durée d'application. Enfin, certaines parties intéressées ont demandé qu'il leur soit attribué un CT spécifique par pays si elles devaient faire l'objet de mesures de sauvegarde.

(128) La Commission a constaté ce qui suit. Premièrement, dans le règlement (UE) 2019/159, ainsi que dans l'avis d'ouverture de l'enquête de réexamen, la Commission a clairement indiqué qu'elle actualiserait la liste des pays en développement qui seraient exemptés des mesures définitives sur la base de données disponibles plus récentes. Par conséquent, toutes les parties intéressées ont été informées bien à l'avance qu'une telle révision serait effectuée. De plus, la Commission s'est fondée sur des données d'importation accessibles au public. Dès lors, toutes les parties intéressées pouvaient raisonnablement prévoir la possibilité qu'elles soient soumises aux mesures au vu de l'évolution récente de leurs importations dans une catégorie de produits donnée. Par conséquent, les allégations selon lesquelles une période d'ajustement serait nécessaire sont rejetées.

(129) Deuxièmement, conformément à l'article 18 du règlement (UE) 2015/478, qui reflète l'article 9.1 de l'accord sur les sauvegardes de l'OMC, aucune mesure de sauvegarde ne peut être appliquée à de tels pays «tant que la part de ce pays dans les importations de l'Union du produit concerné ne dépasse pas 3 %, à condition que les pays en développement membres de l'OMC dont la part dans les importations est inférieure à 3 % ne contribuent pas collectivement pour plus de 9 % aux importations totales dans l'Union du produit concerné».

(130) En conséquence, l'exemption prévue pour les pays en développement n'est pas inconditionnelle pour toute la durée d'application des mesures. C'est sur cette base que la Commission a décidé de réviser la liste des exemptions à partir de données plus récentes. En outre, la Commission ne pouvait pas accepter l'argument selon lequel un pays exclu au moment de l'adoption des mesures définitives ne pouvait pas être soumis aux mesures dans le cadre du réexamen au motif que cela serait plus restrictif. En fait, la Commission a fait valoir que les mesures de sauvegarde définitives étaient progressivement libéralisées, y compris du fait du réexamen (voir le point 2.E). Les mesures concernées ne sont donc pas plus restrictives qu'à la fin de la première année d'application des mesures. Le fait qu'un pays en développement, qui ne remplit plus les critères légaux d'exclusion, soit soumis aux mesures relève du simple respect des obligations de l'UE et de l'OMC au titre de l'article 18 du règlement (UE) 2015/478 et de l'article 9.1 de l'accord sur les sauvegardes de l'OMC. Cet argument a donc été rejeté.

(131) La Commission a rappelé aussi que tant que les seuils concernés étaient respectés, elle n'avait pas le pouvoir de décider si un pays devait être soumis ou non aux mesures. Toute autre interprétation, comme suggéré par certaines parties intéressées, contreviendrait à l'article 18 du règlement (UE) 2015/478.

(132) Enfin, la Commission a examiné si certains des pays faisant à présent l'objet des mesures dans une catégorie de produits donnée pouvaient prétendre à un CT spécifique par pays. Comme indiqué au considérant 117 ci-dessus, elle est arrivée à la conclusion qu'aucun de ces pays ne remplissait les conditions d'octroi d'un CT spécifique par pays.

2.E Autres changements de circonstances pouvant nécessiter un ajustement du niveau d'attribution du CT

(133) Eurofer et certains États membres ont demandé que la Commission supprime ou réduise la libéralisation des mesures de sauvegarde définitives en raison d'une stagnation alléguée du marché de l'Union pour l'acier. Selon Eurofer, ces niveaux de libéralisation ont largement dépassé les perspectives de croissance du secteur de l'acier de l'Union et nuiraient donc grandement à l'efficacité des mesures. L'ESTA a soutenu cette requête d'Eurofer et suggéré qu'en échange de la suppression de la libéralisation, la Commission pourrait réduire le droit hors contingent en le faisant passer de 25 % à 20 %.

(134) La Commission a rappelé que le règlement (UE) 2019/159 disposait qu'aux fins de la libéralisation progressive de ces mesures, les niveaux de l'ensemble des contingents en franchise de droits seraient augmentés de 5 % à la fin de la première et de la deuxième année d'application des mesures, à savoir le 1er juillet 2019 et le 1er juillet 2020 (24).

(135) La Commission a par ailleurs rappelé que l'objectif du présent réexamen était précisément d'apporter aux mesures de sauvegarde les éventuels ajustements appropriés nécessaires pour que ces mesures restent adaptées à l'évolution du marché de l'acier de l'UE, sur la base de l'intérêt de l'Union.

(136) L'article 5, paragraphe 1, de l'accord sur les sauvegardes de l'OMC dispose ce qui suit: «Un Membre n'appliquera des mesures de sauvegarde que dans la mesure nécessaire pour prévenir ou réparer un dommage grave et faciliter l'ajustement.» Ce principe est transposé dans le droit de l'Union par l'article 15, paragraphe 1, du règlement (UE) 2015/478. Pour sa part, l'article 7, paragraphe 1, de l'accord sur les sauvegardes de l'OMC précise que les mesures de sauvegarde ne seront appliquées «que pendant la période nécessaire pour prévenir ou réparer un dommage grave et faciliter l'ajustement». L'article 19, paragraphes 1 et 2, du règlement (UE) 2015/478 transpose ce principe dans le droit de l'Union. L'article 7, paragraphe 4, de l'accord sur les sauvegardes de l'OMC oblige les membres appliquant des mesures de sauvegarde à progressivement les libéraliser à intervalles réguliers, en vue de «faciliter l'ajustement dans le cas où la durée prévue d'une mesure de sauvegarde […] dépasse un an». La même exigence est prévue à l'article 19, paragraphe 2, du règlement (UE) 2015/478.

(137) Bien que la libéralisation d'une mesure de sauvegarde à l'issue de la première année de son application constitue une obligation légale en vertu du droit de l'Union et de l'OMC, ces règles n'établissent aucune exigence particulière quant à la forme ou au rythme concret de cette libéralisation, si ce n'est qu'elle devrait s'effectuer progressivement à intervalles réguliers au cours de la période d'application.

(138) Néanmoins, dans tous les cas, et à des fins de cohérence, la libéralisation de toute mesure de sauvegarde, tant au niveau de sa forme que de son rythme, ne devrait pas nuire à l'effet prévu des mesures de sauvegarde. En effet, les mesures devraient protéger le marché intérieur des importations aussi longtemps que nécessaire pour prévenir ou réparer un dommage grave et faciliter l'ajustement, comme le prévoit l'article 7, paragraphe 1, de l'Accord sur les sauvegardes de l'OMC. Il serait malvenu que les termes de la libéralisation des mesures concernées aillent à l'encontre de cet objectif.

(139) Afin d'évaluer la cohérence d'un rythme de libéralisation du seuil quantitatif des CT de 5 % + 5 % par rapport aux mesures de sauvegarde existantes, la Commission a estimé nécessaire de combiner deux types d'analyse. D'une part, la Commission a procédé à une analyse rétroactive visant à évaluer, à la lumière de l'ensemble des informations recueillies au cours de l'enquête de réexamen, l'adéquation du seuil quantitatif existant des CT s'agissant de prévenir et de réparer un dommage grave à l'industrie de l'acier de l'Union. D'autre part, la Commission s'est employée à effectuer une analyse prospective, de sorte à vérifier si la libéralisation prévue de 5 % + 5 % cadrerait avec les prévisions économiques et industrielles générales les plus récentes dans l'Union.

(140) À cet égard, il convient de rappeler que le règlement (UE) 2019/159 s'est fondé sur la période 2015-2017 pour le calcul du seuil quantitatif des CT au cours de la première année d'application des mesures. Cette moyenne a été majorée de 5 % pour tenir compte de la croissance de la demande sur le marché de l'Union. Il en a résulté, de facto, un niveau quantitatif correspondant presque au volume de l'ensemble des importations pour les produits soumis aux mesures pendant l'année civile 2017 (un seuil quantitatif de 30,1 millions de tonnes, contre 30,09 millions de tonnes d'importations au cours de l'année 2017). Sur la base des éléments de preuve recueillis pour la période de l'enquête (à savoir pour la période 2013-2017), la Commission a constaté que la tendance menant à ce niveau d'importations avait placé l'industrie de l'acier de l'Union sous la menace d'un préjudice grave (25).

(141) L'analyse effectuée dans le règlement (UE) 2019/159 (qui se fonde sur les données post-2017 qui étaient alors les plus récentes, à savoir les données statistiques jusqu'en septembre 2018) a confirmé qu'une nouvelle hausse des importations avait assombri les perspectives de l'industrie de l'Union (26).

(142) Ceci dit, des statistiques d'importation fiables pour les importations totales de produits sidérurgiques au cours de l'année civile 2018 n'ont été disponibles qu'après le premier trimestre 2019 (soit environ trois mois après que la Commission a décidé des mesures de sauvegarde définitives). Ces statistiques ont révélé que les importations totales de produits sidérurgiques dans le cadre des mesures avaient atteint un niveau record de 33,4 millions de tonnes en 2018, soit un volume bien supérieur au niveau total d'importations atteint au cours de l'année 2017 et bien supérieur au seuil quantitatif moyen déterminé sur la base de la période de l'enquête (27).

(143) À la lumière de ces éléments, si la Commission devait confirmer le rythme de libéralisation de 5 % + 5 % du règlement (UE) 2019/159, les volumes totaux des contingents rendus disponibles pour la deuxième et la troisième années d'application des mesures (à savoir 2019-2020 et 2020-2021) seraient de 31,6 millions de tonnes et 33,2 millions de tonnes respectivement. Dans ce type de scénario de libéralisation, au cours de la troisième année d'application des mesures de sauvegarde (à savoir du 1er juillet 2020 au 30 juin 2021), la Commission permettrait que les importations atteignent quasiment le même volume que celui mesuré en 2018 (à savoir environ 33,4 millions de tonnes). Ce volume serait de 3,3 millions de tonnes supérieur au niveau de 2017 considéré par la Commission comme représentant une menace de préjudice grave et, partant, comme ayant de forts effets de distorsion sur le fonctionnement du marché de l'Union.

(144) L'acceptation automatique de ce niveau d'importations, sans pouvoir évaluer les effets potentiels de ces importations, compromettrait dès lors l'effet utile des mesures concernées. En effet, comme souligné dans le règlement définitif (28), le niveau des importations en 2018 était caractérisé par une réorientation importante des échanges due aux mesures prises au titre de la section 232 sur le marché américain, ainsi que par des importations n'entrant pas dans le cadre des mesures qui ne pouvaient pas avoir été prises en compte dans la préparation des mesures provisoires en juillet 2018 [y compris des volumes significatifs ayant pénétré sur le marché de l'Union dans le cadre de la clause maritime visée à l'article 4 du règlement (UE) 2018/1013] (29).

(145) En d'autres termes, à la lumière de l'ensemble des données de 2018, le rythme de libéralisation de 5 % + 5 % ne serait pas compatible avec les mesures de sauvegarde définitives instituées pour éviter des importations substantielles imprévues du produit concerné. Si la libéralisation des mesures définitives n'était pas ajustée, la Commission permettrait un niveau sans précédent d'importations d'acier dans l'Union au cours de la troisième année d'application des mesures, sans pouvoir contrer ce volume d'importation source de distorsions, ce qui pourrait potentiellement contribuer à la matérialisation plus avant de la «menace de préjudice grave».

(146) Par conséquent, la Commission a conclu qu'une libéralisation cumulative de 5 % + 5 %, comme demandé par certaines parties intéressées, sans la possibilité de réexaminer les effets découlant de cette libéralisation, serait considérée comme disproportionnée pour «prévenir ou réparer un dommage grave et faciliter l'ajustement» aux termes de l'article 7, paragraphe 1, de l'accord sur les sauvegardes de l'OMC et de l'article 19, paragraphes 1 et 2, du règlement (UE) 2015/478.)

(147) Par conséquent, la Commission a estimé nécessaire de revoir à la baisse le rythme de libéralisation actuellement prévu. À cet égard, une libéralisation cumulative de 3 % + 3 % pour la deuxième et la troisième année d'application des mesures de sauvegarde est jugée appropriée. De fait, ce taux de libéralisation moins prononcé aura pour effet que le niveau total des contingents au cours de la troisième année d'application des mesures restera de 31,6 millions de tonnes, à savoir 1,5 million de tonnes sous le niveau record de 2018 source de distorsions. Il convient par ailleurs de noter que cet ajustement préserverait pleinement l'effet de la libéralisation, étant donné qu'avec un tel taux de libéralisation, le niveau des contingents au cours de la deuxième année d'application des mesures de sauvegarde serait de 31 millions de tonnes (soit environ un million de tonnes de plus que le niveau des importations mesuré en 2017). La Commission a estimé que ce taux permettait de répartir plus équitablement l'effort consenti pour faciliter l'ajustement pour l'industrie de l'Union, avec des hausses de contingent de 0,9 et de 0,9 à la fin de la première et de la deuxième année d'application des mesures (à savoir le 30 juin 2019 et le 30 juin 2020). Par la suite, les importations pourraient augmenter de 1,5 million de tonnes pour éventuellement atteindre le niveau de 2018 seulement après la levée complète des mesures définitives à l'issue de la période de trois ans prévue dans le droit de l'OMC et de l'Union.

(148) Enfin, il convient de noter que d'un point de vue prospectif, ce taux de libéralisation plus faible cadre avec les perspectives économiques et industrielles générales les plus récemment publiées, qui prévoient un ralentissement de la croissance de l'économie dans l'Union et dans le reste du monde.

(149) En effet, dans ses perspectives de l'économie mondiale d'avril 2019, le FMI a indiqué ce qui suit: «La croissance mondiale ralentira de 3,6 % en 2018 à 3,3 % en 2019, avant de remonter à 3,6 % en 2020. Dans la zone euro, la croissance devrait fléchir de 1,8 % en 2018 à 1,3 % en 2019 (soit 0,6 point de pourcentage de moins que prévu en octobre), puis à 1,5 % en 2020. Si la croissance est appelée à se redresser au premier semestre de 2019 sur fond de dissipation de certains des facteurs temporaires qui ont ralenti l'activité, les répercussions de l'accès de faiblesse au second semestre de 2018 devraient freiner la croissance en 2019.»

(150) Pour sa part, la Commission a formulé les observations suivantes dans ses récentes prévisions économies de printemps: «De 1,9 % en 2018, la croissance du PIB dans la zone euro devrait augmenter modérément de 1,2 % cette année, puis se renforcer à 1,5 % en 2020, lorsque le taux de croissance bénéficiera d'un nombre plus élevé de jours ouvrables. Le PIB dans tous les États membres devrait augmenter sur la période de prévision. Toutefois, au vu des faiblesses observées fin 2018, ces projections sont nettement inférieures à celles de l'automne dernier et légèrement en dessous des prévisions intermédiaires d'hiver.» (traduction libre)

(151) Pour ce qui est des perspectives industrielles, selon les prévisions, le ralentissement de l'activité manufacturière de l'UE ces derniers mois s'avérera pire que ce qui avait été prévu au début de l'année. Cette détérioration des conditions économiques dans le secteur industriel annonce une réduction de la demande d'acier. Les perspectives 2019-2020 d'Eurofer pour l'acier, datées du 18 juillet 2019, prévoient en outre une diminution de la consommation réelle d'acier dans l'UE de l'ordre de 0,4 % pour 2019, ce qui constituerait la première diminution en glissement annuel depuis 2013.

(152) De récents rapports du secteur confirment également un renforcement du ralentissement de la production. Le rapport de l'Indice des directeurs d'achats (PMI) des utilisateurs mondiaux d'acier (Global Steel Users Purchasing Managers Index), publié le 5 juillet 2019 par IHS Markit indique à cet égard: «Les utilisateurs d'acier en Europe restent plongés dans une profonde récession déclenchée par une faible production automobile et la détérioration des conditions commerciales mondiales.» (traduction libre) De la même manière, dans son PMI flash sur la zone euro (Flash Eurozone PMI) du 24 juillet 2019, IHS Markit a décrit plus avant les conditions économiques comme suit: «Le secteur manufacturier est devenu une source de préoccupation croissante. Les inquiétudes géopolitiques, le Brexit, les frictions commerciales croissantes et la détérioration des performances du secteur automobile en particulier ont fait plonger le secteur manufacturier plus profondément dans la récession alors que l'étude sur le secteur producteur de biens indique une contraction à un taux trimestriel d'environ 1 %.» (traduction libre)

(153) En conséquence, au cours des derniers mois, les consommateurs d'acier ont continué de voir baisser le nombre de nouvelles commandes en raison d'une demande de produits durables plus faible. La production plus faible dans les secteurs consommateurs d'acier et la contraction de leur demande font baisser la demande d'acier.

(154) Les perspectives ne sont pas différentes pour la demande dans l'industrie automobile. Les indicateurs annuels de la croissance de la production publiés par Oxford Economics et FERI pour le deuxième trimestre 2019 ont révélé les plus faibles performances enregistrées par l'industrie automobile depuis la crise financière mondiale, avec une croissance de la production probablement négative au premier semestre de 2019 à l'échelle mondiale et en Europe occidentale, ainsi que dans l'immatriculation des véhicules en Europe occidentale. FERI souligne en outre que «les consommateurs restent sur la réserve en raison d'un fort sentiment d'incertitude quant à l'avenir des transports» (traduction libre). Le manque de clarté dans la transition des moteurs à combustion traditionnels vers les nouvelles formes de carburant représente un défi de taille qui retarde la reprise attendue de l'industrie automobile. Dans le même temps, la baisse de production dans l'industrie automobile alimente le ralentissement global de l'activité manufacturière. De récentes études indiquent «un ralentissement persistant dans les secteurs mondiaux de l'automobile et des pièces automobiles. La production a chuté pendant huit mois consécutifs, tout comme le nombre de nouvelles commandes. Les achats d'intrants par les fabricants d'automobiles et de pièces détachées se sont contractés à un rythme qui n'avait plus été observé depuis près de sept ans. Cinq autres secteurs ont enregistré une production plus faible en mai; tous étaient liés à l'industrie manufacturière, à l'exception de l'immobilier. Les deux secteurs de ce groupe qui se sont le plus démarqués sont celui des produits industriels et celui des métaux et des mines, où la production a diminué pour le cinquième et le huitième mois consécutif respectivement.» (traduction libre)

(155) Pour leur part, Oxford Economics et FERI indiquent également que la croissance a continué de ralentir de manière significative dans les secteurs de l'ingénierie et des produits métalliques au premier semestre 2019, ce qui cadre avec une demande plus faible due à un ralentissement du commerce mondial et des dépenses en capital en Europe. Enfin, bien que les différences soient importantes d'un pays à l'autre, le secteur de la construction enregistre de meilleures performances que les autres secteurs consommateurs d'acier en Europe avec une croissance continue, mais sa croissance est modérée et sa vigueur est limitée en Europe par une série de contraintes, telles que le manque de main-d'œuvre qualifiée et le resserrement du crédit dû à la hausse des taux d'intérêt.

(156) En conséquence, la Commission a estimé qu'il serait dans l'intérêt de l'Union d'abaisser le taux de libéralisation à un taux cumulatif de 3 % + 3 % pour la deuxième et la troisième année d'application des mesures. À cette fin, le 1er octobre 2019 (soit le début du deuxième trimestre de la deuxième année d'application des mesures), les contingents résiduels pour la deuxième année d'application des mesures seront ajustés à la baisse, de sorte que l'augmentation totale pour l'année soit de 3 %. En outre, le 1er juillet 2020, c'est-à-dire à la fin de la deuxième année d'application des mesures, l'ensemble des contingents en franchise de droits devrait être augmenté de 3 % supplémentaires.

Autres observations

(157) Outre les commentaires relatifs au niveau de libéralisation, la Commission a également reçu des observations relatives à d'autres questions reprises dans la présente section. Il s'agit des observations suivantes:

(158) Certaines parties intéressées ont affirmé que leurs exportations individuelles vers l'Union ne pouvaient pas causer ou menacer de causer un préjudice aux producteurs de l'Union. Elles ont en outre argué qu'un pays ne pouvait être à lui seul tenu pour responsable d'un risque de détournement des flux commerciaux.

(159) À cet égard, la Commission rappelle que, conformément aux règles de l'Union et de l'OMC, les mesures actuelles sont erga omnes et couvrent donc les importations de toutes les provenances, à l'exception d'un nombre très limité d'exemptions justifiées. L'analyse visant à déterminer si sont survenus une hausse absolue des importations, une menace de préjudice grave ou un risque de détournement des flux commerciaux ne peut donc être effectuée individuellement pour chaque pays exportateur, mais bien sur la base de l'ensemble des importations agrégées. Cette allégation est dès lors considérée comme non fondée.

(160) Certaines parties intéressées ont évoqué les récentes évolutions concernant les mesures sur l'acier dans d'autres juridictions pour montrer que le risque de détournement des flux commerciaux était réduit. À cet égard, elles ont cité l'exclusion du Mexique et du Canada des mesures prises au titre de la section 232 aux États-Unis, la clôture sans institution de mesures de l'enquête de sauvegarde sur l'acier turc, et l'institution de mesures de sauvegarde par le Canada d'une portée plus limitée que prévu initialement.

(161) La Commission n'a pas estimé que le risque de détournement des flux commerciaux découlant des mesures prises au titre de la section 232 aux États-Unis avait été réduit ou avait disparu suite aux récentes évolutions. D'une part, le Canada et le Mexique ne faisaient pas partie des principaux fournisseurs historiques d'acier pour l'Union. Cet élément a été corroboré par le fait qu'aucun des deux pays ne disposait d'un CT spécifique par pays. D'autre part, une telle évolution dans le cadre des mesures américaines pourrait avoir l'effet tout à fait inverse. En effet, si deux des plus grands fournisseurs d'acier pour les États-Unis peuvent recommencer à exporter en franchise de droits vers le marché des États-Unis, cela réduira encore les possibilités d'autres pays exportateurs concurrents souhaitant approvisionner ce marché. Dès lors, il pourrait être argué que le risque de détournement des flux commerciaux vers l'Union serait potentiellement encore plus grand. Concernant les enquêtes de sauvegarde sur l'acier turc et canadien, la Commission fait observer que cette évolution n'a eu