Rapport spécial no 7/99

relatif au développement des sites industriels, accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2000/C 68/02)

TABLE DES MATIÈRES

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Synthèse

Dans le cadre de son enquête sur le développement des sites industriels (voir point 1), la Cour a voulu examiner, outre la légalité et la régularité de projets cofinancés, l'intégration du développement des sites industriels dans celui des régions et l'impact de ces sites. Pour cela, six régions bénéficiant des aides du FEDER ont fait l'objet de contrôles sur place et des questionnaires ont été envoyés à sept autres. L'enquête a aussi été menée auprès des services de la Commission (voir points 2 - 4).

Bien que les sites industriels ne soient pas mentionnés dans les textes réglementaires régissant les Fonds structurels, ils font cependant souvent l'objet de cofinancements du FEDER dont il est difficile de chiffrer l'importance totale. Une meilleure connaissance de l'utilisation des ressources du FEDER nécessiterait une amélioration des informations transmises par les États membres (voir points 5 - 7).

En matière de légalité et de régularité, des observations ont été adressées à plusieurs États membres à propos de l'éligibilité de dépenses déclarées et d'irrégularités ou de litiges non communiqués à la Commission (voir points 10 - 12).

En matière de développement régional et de reconversion, il a été constaté que la création des sites industriels est souvent l'apanage de nombreux intervenants, sans coordination entre ceux-ci (voir points 15 - 18), qu'il n'existe pas de priorités d'aménagement du territoire les concernant et que les objectifs et les critères de sélection des projets sont pauvres (voir points 29 - 39). Les initiatives parfois prises en matière de recensement des sites ne sont pas toujours suffisamment finalisées (voir points 19 - 28).

En conséquence, la Commission devrait encourager les États membres à constituer des outils d'analyse et de suivi (inventaire et statistiques de ventes) de façon à permettre une gestion active de la création ou de la transformation des sites industriels dans le cadre d'un véritable projet de territoire (voir point 70).

Dans le cas particulier des "pépinières", une durée maximale de séjour des entreprises devrait être imposée pour que ces pépinières ne s'écartent pas de leur objectif d'assistance à la création de nouvelles activités (voir point 28); elles devraient établir des statistiques quant au taux de succès des entreprises et quant aux emplois créés (voir points 33 et 46).

Les évaluateurs des interventions du FEDER devraient également se pencher sur l'existence d'une approche de développement cohérente des sites et d'une analyse des besoins (voir points 40 et 41).

En matière d'impact de l'aide du FEDER, il a été constaté que les inventaires des sites industriels, lorsqu'ils existent, permettent un suivi du nombre d'entreprises et d'emplois abrités plus approprié que le seul taux d'occupation; peu d'informations sont disponibles sur les emplois créés par les entreprises ayant bénéficié des "pépinières" (voir points 43 - 46).

Rares sont les régions où l'on peut vérifier l'application des règles de concurrence en matière de fixation des prix de location et de vente des infrastructures aménagées. Le prix du marché, par rapport auquel une distorsion de la concurrence doit éventuellement être mesurée, n'est pas une référence utile, étant trop lié aux initiatives des seuls promoteurs publics (voir points 49 - 55). La Commission devrait par conséquent examiner le manque de transparence dans la fixation des prix des parcelles aménagées. Par ailleurs, compte tenu de la compétition que se livrent les promoteurs d'une région pour attirer des entreprises s'installant sur les sites, l'aide du FEDER ne devrait a fortiori être octroyée que dans un cadre global de développement régional définissant les critères de sélection des projets subventionnés (voir point 56).

Quand l'aide du FEDER permet au promoteur de faire un bénéfice, il n'y a pas de contrepartie au financement communautaire et l'impact de l'intervention à fonds perdus du FEDER n'apparaît pas clairement. Dans certains cas, le remplacement de la subvention par un prêt devrait être considéré. La subvention se justifie lorsqu'un effet incitatif de localisation est recherché et lors de la réhabilitation d'anciens sites dégradés ou abandonnés. Son octroi devrait en tout cas être encadré dans un projet structuré de développement régional, pour ne pas aller au-delà des besoins réels (voir points 57 - 62).

Introduction

1. La promotion du développement et l'ajustement structurel des régions en retard de développement (objectif n° 1) ainsi que la reconversion des régions gravement affectées par le déclin industriel (objectif n° 2) sont deux des objectifs assignés aux Fonds structurels (FS). Dans ce cadre, le FEDER cofinance des projets de création ou de modernisation d'infrastructures, parmi lesquelles des zones industrielles ou artisanales dont les parcelles aménagées sont généralement vendues non bâties à des entreprises. Dans certains cas, ces zones sont équipées de bâtiments, que ce soient par exemple des "pépinières" destinées à abriter temporairement de très jeunes entreprises en leur fournissant aide et accompagnement en matière de gestion ainsi que des services de bureaux partagés, ou encore des "bâtiments relais" destinés à accueillir des entreprises qui ne peuvent encore, ou ne veulent pas, supporter des investissements d'installation. Ces zones et, le cas échéant, les bâtiments qui les occupent, seront regroupés sous le concept de "site industriel".

2. Le concept de site industriel ni, d'ailleurs, les types d'infrastructure qu'il comprend ne sont pas mentionnés en tant que tels dans les textes réglementaires régissant les FS. Dans les régions en retard de développement et les régions en reconversion, les ressources financières qui leur sont consacrées peuvent cependant représenter une part importante de l'intervention totale du FEDER (voir points 7 et 8) et, à ce titre, ils relèvent indirectement de la politique régionale de la Communauté. Outre la légalité et la régularité des opérations cofinancées par le FEDER (voir points 10 - 12), la Cour a donc voulu examiner, d'une part, comment le processus du développement des sites industriels s'inscrit dans celui des régions qui bénéficient des aides du FEDER (voir points 13 - 41) et, d'autre part, leur impact (voir points 42 - 65).

3. La contribution du FEDER au développement des sites industriels s'effectue essentiellement au travers de programmes opérationnels composés de "sous-programmes" eux-mêmes subdivisés en "mesures" au titre desquelles des projets sont cofinancés dans les régions éligibles. Le rôle de la Commission s'exerce surtout au niveau des grandes priorités de ces programmes. En ce qui concerne les mesures, il consiste principalement à conduire les États membres et les régions à présenter une fiche descriptive des actions envisagées. L'enquête à la Commission a été menée auprès des services de la direction générale "Politique régionale et cohésion" (DG XVI), ainsi qu'auprès de ceux de la direction générale "Concurrence" (DG IV).

4. Les contrôles dans les États membres ont été réalisés dans six régions bénéficiant des aides du FEDER, trois relevant de l'objectif n° 1 [le Land de Thuringe (D), la communauté autonome de Valence (E) et la Sicile (I)] et trois de l'objectif n° 2 [les zones éligibles de la province du Limbourg (B), de la région Nord-Pas-de-Calais (F) et du pays de Galles (UK)]. Ces régions présentent des profils économique et géographique différents qui influencent leur développement ou leur reconversion. Elles ont été retenues compte tenu de l'intérêt qu'elles offrent en matière de développement des sites industriels et de l'importance des enveloppes financières qu'elles consacrent à leur financement dans les interventions du FEDER. Cet échantillon ne vise pas à assurer une représentativité statistique mais plutôt à montrer un éventail de pratiques différentes dont certaines devraient être encouragées. Par ailleurs, des questionnaires ont été envoyés à sept autres régions parmi lesquelles six y ont répondu [le Hainaut (B, objectif n° 1), le Land de Sarre (D, objectif n° 2), la communauté autonome d'Estrémadure (E, objectif n° 1), la région Pays-de-la-Loire (F, objectif n° 2), la Basilicate (I, objectif n° 1) et le Limbourg (NL, objectif n° 2)] et une n'a pas répondu [l'Irlande (objectif n° 1)].

Données budgétaires et physiques

5. Les services de la Commission disposent de différents systèmes enregistrant des informations comptables et financières relatives aux interventions du FEDER:

a) Sincom est le système général enregistrant les engagements et les paiements de la Commission, parmi lesquels ceux relatifs aux interventions du FEDER; ce système a une vocation comptable et ne comporte pas d'informations sur le contenu des interventions;

b) Garfield est un système local, propre à la DG XVI, qui détaille les enveloppes financières(1) des interventions du FEDER jusqu'au niveau des mesures; il n'enregistre cependant pas les dépenses déclarées par les États membres qui sont pourtant ventilées suivant la même structure; il comporte une base de données dans laquelle les services de la DG XVI répertorient, en fonction d'une nomenclature thématique préétablie, les mesures des programmes d'intervention du FEDER à partir de la génération 1994 - 1999; certaines informations ne sont pas reprises dans cette base de données;

c) les dépenses réellement encourues détaillées conformément aux mesures prévues dans les programmes ne sont disponibles qu'au niveau des centaines de dossiers "papier" et fichiers informatiques relatifs à ces programmes, sans qu'une situation globale ne soit établie.

6. La Cour a déjà constaté à plusieurs reprises la difficulté de chiffrer les moyens financiers consacrés par le FEDER à des actions en faveur de domaines spécifiques ou de groupes cibles(2). L'identification des enveloppes financières consacrées au développement des sites industriels se heurte aussi à plusieurs obstacles dont les principaux sont les suivants:

a) les projets de développement de nouveaux sites industriels peuvent être imputés à des mesures incluant des projets d'autre nature, tels que, parmi les programmes examinés, des centres de congrès (PO 1989 - 1991/A Nord-Pas-de-Calais), des infrastructures touristiques et d'approvisionnement en eau (PO 1989 - 1993 Thuringe) et d'autres projets de développement local, touristique ou industriel (PO 1990 - 1993 Valence); les pépinières et bâtiments relais peuvent, quant à eux, être repris sous des mesures de soutien aux PME;

b) dans les régions d'objectif n° 2, de nouveaux sites industriels sont issus de la réhabilitation d'anciens sites abandonnés et sont imputés sur des mesures pouvant aussi inclure des réhabilitations urbaines; en outre, de nombreuses réhabilitations industrielles ne débouchent pas sur le développement d'un nouveau site mais sur l'aménagement de zones d'habitat ou d'espaces verts.

7. Les enveloppes financières prévues pour le développement des sites industriels dans les plans de financement n'ont par conséquent qu'un caractère indicatif et sont approximatives. L'obtention d'informations plus précises nécessiterait une amélioration des données transmises par les États membres, laquelle pourrait notamment être basée sur une structure plus homogène et plus fine des programmes d'intervention. Pour la période 1994 - 1999, les informations extraites de la base de données de la Commission (voir point 5) indiquent que les enveloppes prévues pour l'aménagement de zones totalement nouvelles s'élèvent à 2493 Mio ECU et celles prévues pour la réhabilitation d'anciens sites dégradés à 1338 Mio ECU. Par ailleurs, des enveloppes totalisant 4363 Mio ECU ont été prévues pour des structures d'appui aux activités économiques pouvant inclure des sites industriels, sans que la nature des infrastructures ne soit davantage précisée a priori.

8. Pour les six régions visitées, le tableau 1 donne les enveloppes financières initiales de l'intervention du FEDER relatives aux périodes 1989 - 1993 et 1994 - 1999, d'une part pour les principaux programmes cofinancés de ces régions, toutes mesures confondues et, d'autre part, pour les mesures de ces programmes susceptibles de comporter des projets de développement de sites industriels. Les dépenses correspondantes de la période 1989 - 1993 sont également indiquées. Suivant que les régions visitées relèvent de l'objectif n° 1 ou de l'objectif n° 2, il a été constaté que la part de l'intervention du FEDER consacrée aux sites industriels pourrait atteindre 23 % (objectif n° 1) ou 48 % (objectif n° 2) du total.

9. Des données physiques concernant ces mêmes régions et leurs sites industriels sont reprises au tableau 2. Elles montrent principalement que, au regard de leur superficie et de leur population, les régions relevant de l'objectif n° 2 disposent d'infrastructures plus importantes que celles relevant de l'objectif n° 1. Pour des raisons de disponibilité, certaines données relatives aux régions relevant de l'objectif n° 2 (population et surface des zones) ne sont présentées qu'au niveau NUTS 2(3), bien que la zone éligible aux interventions du FEDER pour l'objectif n° 2 soit définie au niveau NUTS 3.

Légalité et régularité

10. L'examen de projets dans les régions visitées a donné lieu à des observations concernant l'éligibilité de certaines dépenses déclarées et a fait apparaître des irrégularités ou des litiges non communiqués à la Commission.

11. Les aspects d'inéligibilité concernaient trois des six projets contrôlés dans la communauté de Valence (E), pour lesquels ont été déclarés la TVA, des provisions pour litiges et divers montants ne concernant pas les projets examinés (dépenses inéligibles de 1,2 Mio ECU sur un total de 9,1 Mio ECU; intervention du FEDER de 58,3 %). Par ailleurs, un montant de 2,5 Mio ECU correspond à des dépenses déclarées en excès par rapport à ce qui aurait dû l'être en vertu du principe selon lequel un maximum de 10 % du coût total éligible est accepté pour les achats de terrain(4). Pour un des six projets contrôlés dans la région Nord-Pas-de-Calais (F), des dépenses déclarées n'ont pas pu être justifiées (0,2 Mio ECU sur un total de 1,7 Mio ECU; intervention du FEDER de 19 %).

12. L'absence d'une déclaration d'irrégularités à la Commission conformément au règlement (CE) n° 1681/94(5), concernait, d'une part, deux projets du Land de Thuringe (D) retirés des dépenses déclarées à la suite d'un audit de la Cour des comptes du Land (dépenses de 4,3 et de 2,9 Mio ECU) et, d'autre part, en Sicile (I), deux projets inclus dans la déclaration de dépenses sur les quatre contrôlés et qui faisaient l'objet de litiges portés devant les tribunaux (dépenses de 3,6 et 1,9 Mio ECU; intervention du FEDER de 50 %). Pour l'un de ces derniers, la construction cofinancée par le FEDER s'était effondrée.

Processus de développement des sites industriels cofinancés par le feder

13. Dans le cadre d'une organisation institutionnelle propre à chaque État membre, voire à chaque région (voir points 15 - 18), l'intervention sous forme de programmes suppose une démarche active. Celle-ci devrait comprendre:

a) un diagnostic des besoins (voir points 19 - 28);

b) la fixation d'objectifs correspondant à un projet d'aménagement du territoire de la région et d'indicateurs mesurant le degré de réalisation des projets et leurs effets (voir points 29 - 33);

c) des critères de sélection des projets (voir points 34 - 39);

d) une évaluation ex post des réalisations et de leur impact dont il doit être tenu compte dans les diagnostics ultérieurs (voir points 40 et 41).

14. En l'absence d'une telle démarche au niveau global de la région concernée, les sites industriels risquent d'être développés en nombre insuffisant ou en excès par rapport à la demande des entreprises (rythme inadapté) ou encore dans l'ignorance de leurs besoins. La demande des entreprises n'est cependant pas le seul

Tableau 1

Données financières relatives à l'intervention du FEDER dans les régions visitées

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Tableau 2

Données physiques relatives aux régions visitées et à leurs zones industrielles

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critère devant orienter le développement des sites industriels. Il appartient aux autorités concernées de veiller à stimuler l'activité économique dans les zones éligibles aux interventions du FEDER, en fonction des besoins spécifiques de ces zones et d'éviter un morcellement de l'offre qui peut avoir un impact préjudiciable en matière d'environnement et d'aménagement du territoire.

Contexte organisationnel

15. L'initiative du développement des sites cofinancés par le FEDER peut être prise à des niveaux différents. Les principales approches peuvent ainsi être regroupées en trois catégories: dans la première, les sites sont exclusivement développés par les communes en fonction de leurs propres objectifs; dans la seconde, des instances locales dont les compétences s'étendent à un groupe de communes, voire la région elle-même, en prennent également l'initiative alors que, dans la troisième, ils sont aussi développés par des organismes créés à cet effet. Ces différentes catégories ont généralement en commun un manque de coordination entre les intervenants et, lorsque celle-ci existe, une absence d'examen de l'opportunité des projets. Dans la suite de ce rapport, les autorités ou organismes qui bénéficient de l'intervention du FEDER sont dénommés "bénéficiaires finals", parfois "promoteurs"(6). Le bénéficiaire final n'est donc pas l'entreprise qui s'installe sur le site industriel.

16. Le Land de Thuringe (D) et le Limbourg (B) entrent dans la première de ces catégories. Dans cette dernière région existe cependant une concertation entre les communes et le secteur privé par l'intermédiaire d'une société de développement régional au centre de diverses initiatives en faveur des entreprises, gérant une base de données détaillées des sites et réalisant des analyses prospectives en la matière.

17. La communauté autonome de Valence (E), la région Nord-Pas-de-Calais (F) et le pays de Galles (UK) peuvent être rangés dans la catégorie où les sites industriels sont aussi développés par des instances autres que les communes. Dans la communauté autonome de Valence (E), les zones industrielles et artisanales sont réalisées par une société publique nationale de droit privé représentant environ 70 % de l'offre, par une société publique régionale de droit privé ainsi que par les provinces, les communes et le secteur privé. On a constaté une absence de coordination entre ces intervenants. Dans la région Nord-Pas-de-Calais (F), une grande concurrence existe entre les communes pour attirer des entreprises, en particulier à cause de l'importance des recettes budgétaires pouvant être générées par la "taxe professionnelle"(7). Cette concurrence a entraîné une forte augmentation du nombre de zones industrielles et artisanales de taille relativement réduite (voir point 41). Des efforts y sont cependant déployés pour amener les communes à coopérer entre elles. Le secteur privé est parfois associé au développement des sites industriels au travers de sociétés d'économie mixte. Au pays de Galles (UK), les sites sont développés individuellement par les districts, comtés, communes et par une agence de développement.

18. En Sicile (I), trente-trois zones industrielles ont été développées par onze consortiums créés en vertu de la loi, sous la tutelle d'un département de l'administration régionale. Des zones artisanales y sont en outre développées par les communes, sous la tutelle d'un second département. Il n'y a pas de coordination entre ces intervenants, bien que des entreprises industrielles puissent s'installer dans des zones artisanales et vice versa.

Diagnostic des besoins

19. L'analyse des besoins en sites industriels aménagés suppose la désignation d'un organisme responsable de leur développement ou de la coordination des initiatives prises par les différents intervenants, en particulier compte tenu de l'absence de coordination entre les promoteurs publics. Des informations sur les infrastructures existantes ainsi qu'une méthode et des données permettant d'évaluer la demande à terme sont également nécessaires pour acquérir une connaissance globale des besoins de la région.

Zones industrielles et artisanales

20. Le taux d'occupation des zones industrielles et artisanales(8), outre qu'il peut cacher des déséquilibres subrégionaux, n'est pas une indication suffisante pour s'assurer de l'adéquation des disponibilités en surfaces aménagées, ce qui n'est possible que par la prise en compte des ventes. Ainsi, le Limbourg (B), dont le taux d'occupation moyen des zones s'élève à 92,8 % (voir tableau 2), présente-t-il relativement plus de disponibilités que le Nord-Pas-de-Calais (F), dont le taux moyen est de 81,5 %; les ventes annuelles moyennes de la première région sont en effet de 115 hectares par an et celles de la seconde de 1000 hectares par an. La première région dispose donc de parcelles aménagées disponibles lui permettant de faire face aux ventes pendant cinq années tandis que la seconde est limitée à un peu plus de deux ans.

21. Certaines régions visitées qui disposent à la fois d'un organisme responsable, d'informations sur les infrastructures existantes ainsi que d'une méthode et de données pour évaluer la demande à terme ont pris l'initiative de développer des analyses des besoins en matière de zones industrielles et artisanales. Dans le Limbourg (B) des analyses ont notamment été réalisées sur la base d'un historique des ventes de parcelles de terrain sur une période de 10 ans et un niveau de stock optimal a été défini comme devant permettre de faire face à la demande pendant la période moyenne nécessaire à l'aménagement d'une nouvelle zone, soit trois ans, plus une marge de sécurité. Une analyse analogue est réalisée par la Communauté flamande avec l'aide des provinces, lors de la définition du plan d'aménagement du territoire, à un horizon de 15 ans. Dans la région Nord-Pas-de-Calais (F) un premier recensement des zones industrielles, indiquant entre autres les surfaces aménagées et disponibles pour les entreprises, a été effectué en 1996, avec le cofinancement du FEDER. Sur la base de la moyenne des surfaces vendues annuellement, il permet de constater une répartition très inégale des réserves de terrains aménagés et des insuffisances dans certains arrondissements. Cet inventaire doit encore être vérifié par les services qui en ont la charge. Ceux-ci ne devant en assurer la mise à jour que sur une base triennale, son utilité s'en trouve réduite. Il n'est pas employé pour évaluer les besoins en matière d'aménagement de terrains.

22. D'autres régions visitées disposent d'informations sur leurs zones industrielles et artisanales, mais n'en font pas usage en matière de diagnostic, notamment parce qu'aucune information n'existe concernant les ventes de parcelles. Dans le Land de Thuringe (D), l'inventaire, constitué en 1997, reprenant les zones pour lesquelles des communes ont bénéficié d'aides publiques, ne comporte cependant pas d'informations sur les zones non réhabilitées développées sous l'ancienne République démocratique allemande. Dans le cadre du DOCUP 1994 - 1999 de ce Land, un besoin de 1500 à 1600 hectares de terrains aménagés est cité sans qu'il n'ait été fondé sur une analyse de l'offre existante et des ventes. Dans la communauté de Valence (E) un inventaire reprend les zones, créées à des époques différentes, offrant encore des parcelles équipées libres, lesquelles se chiffrent à 1917 hectares sur un total de 3198 hectares, soit un taux d'occupation moyen de 40 %; dans le PO 1989 - 1993, des besoins de 120 hectares étaient cités, sans qu'une analyse globale n'ait été réalisée. En Sicile (I) un inventaire des zones industrielles a été constitué en 1989, avec le soutien du FEDER, et a été actualisé en 1996. Il n'indique cependant pas les surfaces aménagées non occupées et disponibles pour les entreprises. Il existe aussi une liste des zones artisanales aménagées par les communes, parmi lesquelles plusieurs ont bénéficié de l'intervention du FEDER, mais il n'y a aucune information sur leur surface ou leur occupation. Au pays de Galles (UK) une base de données partielle a été développée par l'agence de développement, mais les informations qu'elle contient n'en font pas un outil de gestion prospective.

23. Les informations reprises dans les inventaires évoqués ci-dessus sont transmises par les propriétaires des sites aux autorités chargées de leur tenue. Des divergences ont été relevées entre les informations de ces inventaires et celles obtenues auprès des bénéficiaires finals dans le Limbourg (B) et dans le Nord-Pas-de-Calais (F), ou lors de la comparaison de situations établies à des dates différentes dans le Land de Thuringe (D) et en Sicile (I). Elles sont notamment dues à la transmission de données erronées ou à la périodicité de la mise à jour de ces bases de données.

24. Parmi les régions ayant répondu au questionnaire (voir point 4), le Hainaut (B) dispose à la fois d'un inventaire des zones industrielles des cinq sociétés intercommunales prenant en charge leur développement et de statistiques concernant les ventes de parcelles aménagées. Bien que l'examen de l'évolution des ventes y soit cité comme principe directeur lors de la décision d'aménagement de nouvelles zones, le taux d'occupation des parcelles aménagées n'y est que de 59,5 %. Au rythme moyen des ventes observé ces dernières années, la durée nécessaire pour épuiser le stock de parcelles équipées et disponibles peut être jugée excessive. La réhabilitation de friches augmentera encore les surfaces disponibles. Dans le passé, la Cour a déjà relevé des surcapacités dans cette région(9). Dans la région Pays-de-la-Loire (F), il n'y a ni inventaire des sites, ni informations sur les ventes. En Estrémadure (E) existe une liste des sites industriels réalisés qui indique les superficies totales et les superficies des parcelles, ce qui ne permet pas d'estimer les besoins en la matière; les autorités locales ont cependant indiqué qu'un inventaire détaillé est en cours d'élaboration. En Basilicate (I) quelques informations de base existantes doivent encore être complétées. Dans le Limbourg (NL), une base de données des terrains industriels et des informations sur les ventes annuelles de parcelles aménagées existent. Une analyse des besoins, segmentée en fonction des différents types de terrains, est effectuée tous les cinq ans sur la base de scénarios de création d'emploi et de statistiques sectorielles quant au nombre de personnes occupées par hectare. Par ailleurs, chaque année une analyse des disponibilités et des ventes de parcelles y est effectuée. Un niveau de stock permanent correspondant aux quantités moyennes pouvant être vendues pendant une période de cinq ans y est jugé nécessaire.

25. Des sites industriels importants ont fait l'objet d'une analyse d'opportunité, parfois cofinancée par le FEDER: ce fut par exemple le cas d'une zone logistique et de transport et d'une zone de service dans le Limbourg (B), ainsi que d'une plate-forme multimodale dans le Nord-Pas-de-Calais (F). Dans cette région, des études d'opportunité ont aussi été réalisées pour des projets moins importants. L'une d'entre elles, réalisée à la demande d'une commune, décrivait la situation environnementale très défavorable de deux sites projetés par celle-ci et les grandes disponibilités dans les communes environnantes. Dans le document présentant le projet à l'autorité régionale devant statuer sur l'octroi de l'intervention du FEDER, il n'en était cependant pas fait état. Le développement de ces projets a finalement été arrêté compte tenu du manque d'intérêt des entreprises locales. Il peut aussi arriver, malgré la réalisation d'une étude d'opportunité, que le site développé ne réponde pas précisément à la demande. Au pays de Galles (UK), l'offre de parcelles est notamment constituée d'anciens sites miniers et sidérurgiques réhabilités de très petite taille. Le manque de sites de grande taille y est connu et a obligé des entreprises à s'installer en dehors de la région. Néanmoins, lors de l'aménagement d'une zone de plusieurs dizaines d'hectares, avec une intervention du FEDER, il a été décidé d'orienter celle-ci vers les PME actives dans des secteurs des hautes technologies et d'en faire une zone de prestige. Quelque temps après son ouverture, une partie de l'aménagement cofinancé par le FEDER a dû être détruit pour permettre l'installation d'une grande entreprise. Par ailleurs, des équipements paysagers n'y étaient plus entretenus.

26. Dans le Limbourg (B) et la région Nord-Pas-de-Calais (F) les actions de réhabilitation de sites industriels abandonnés ont été précédées de leur recensement. Les possibilités de réaffectation de ces sites sont souvent limitées pour des raisons juridiques, techniques, environnementales ou simplement d'accès. Les retards qui peuvent s'ensuivre sont peu compatibles avec la volonté de pouvoir disposer, à brève échéance, de nouvelles surfaces d'accueil et leur réaffectation se fait généralement au coup par coup. Dans le Limbourg (B), alors que des ressources financières additionnelles ont été affectées au développement de nouvelles zones, celles initialement prévues pour la réhabilitation des anciens sites ont été sous-utilisées. Dans le Land de Thuringe (D), malgré l'absence d'inventaire des anciens sites, on a, à partir de 1994, lié création et réhabilitation en imposant que la réhabilitation d'anciens sites absorbe 30 % des ressources financières totales consacrées aux sites industriels.

Pépinières d'entreprises et bâtiments relais

27. C'est généralement l'examen des résultats d'un projet analogue qui conduit une autorité publique à se lancer dans le développement de pépinières d'entreprises ou de bâtiments relais (voir point 1). Un réseau de centres plus ou moins coordonné se constitue ainsi progressivement(10).

28. Les charges de fonctionnement de ces bâtiments devant être couvertes par les loyers payés par les entreprises qui les occupent, leur taux d'occupation est essentiel. Cerner au mieux le potentiel de la demande est donc indispensable afin d'éviter de faibles taux d'occupation et la nécessité qui en résulterait d'augmenter les loyers pratiqués pour couvrir les charges d'exploitation. Ceci serait particulièrement préjudiciable dans le cas des pépinières dont le but est de favoriser l'éclosion de jeunes entreprises et d'en réduire le taux de mortalité. À défaut d'une connaissance suffisante de la demande, la création de certaines pépinières peut s'avérer injustifiée et aboutir à leur reconversion en simples bâtiments loués à des entreprises, comme ce fut le cas dans le Limbourg (B) pour deux projets cofinancés. Trois des cinq centres restant, opérationnels depuis la fin des années 80, n'affichaient encore qu'un taux d'occupation moyen d'environ 70 %, alors que lors de leur création les loyers avaient été calculés de manière à équilibrer leur compte d'exploitation sur la base d'un taux de 90 %. Le centre présentant le taux d'occupation moyen le plus élevé est celui dont le pourcentage d'entreprises restant plus de cinq ans est le plus élevé. Dans la région Nord-Pas-de-Calais (F), le taux d'occupation d'une pépinière créée en 1992 était inférieur à 50 %. Après des difficultés au début des années 90, un groupe de sept pépinières créées à la fin des années 80 et gérées par une régie départementale affichait un taux d'occupation supérieur à 80 %. Sensibles à la conjoncture, ces structures ont en général connu une augmentation de ce taux en 1998. Au pays de Galles (UK), faute d'avoir imposé une durée maximale de séjour aux entreprises, une pépinière cofinancée par le FEDER s'est progressivement transformée en simple bâtiment donné en location.

Objectifs et indicateurs

29. Jusqu'en 1994, de nombreux programmes étaient muets quant aux objectifs spécifiques du développement des zones industrielles et artisanales ou se limitaient à paraphraser l'intitulé des mesures. Des indicateurs de réalisation existaient parfois, tandis que les indicateurs d'impact étaient très rares et ne pouvaient pas toujours être calculés. En Sicile (I) les objectifs étaient notamment d'augmenter la valeur ajoutée des industries, de stimuler l'esprit d'entreprise et d'encourager la délocalisation d'activités en dehors des centres urbains; des indicateurs physiques et d'impact étaient proposés.

30. Au pays de Galles (UK) il était prévu de mesurer l'impact des sites en termes d'emplois. Bien qu'il n'y existe pas de statistiques en la matière, des chiffres prévisionnels ont été avancés lors de la présentation des projets pour l'attribution d'une intervention du FEDER. L'évaluation ex post des programmes de la période 1989 - 1993 a montré qu'il existe un écart important entre les prévisions et les réalisations, attribuable en partie au caractère trop optimiste des prévisions: 3793 et 633 emplois bruts(11) ont été créés respectivement au titre des mesures relatives aux sites industriels du PO 1989 - 1991 et au titre de l'IC Rechar 1989 - 1993 alors que, sur la base des projets adoptés, on prévoyait l'occupation de 12658 et 1095 emplois bruts.

31. À partir de 1994, des objectifs plus détaillés et des indicateurs physiques (superficie aménagée) et d'impact (nombre d'entreprises installées et emplois) ont presque systématiquement été repris dans les programmes, excepté dans ceux du Land de Thuringe (D). Il existe cependant très peu d'indicateurs correspondant à une préoccupation de développement régional et il n'est notamment jamais fait de distinction entre emploi brut et net.

32. Les informations quant aux entreprises installées et aux emplois disponibles sont peu significatives, car établies lorsque le projet n'est encore que dans sa phase de démarrage. En la matière, l'évaluation ex post vient malgré tout trop tôt. Par contre, les inventaires établis par certaines régions [Thuringe (D), Sicile (I), Limbourg (B), Nord-Pas-de-Calais (F)] comprennent parfois des informations quant aux entreprises présentes sur les sites ou en matière d'emploi, ce qui permet de mieux apprécier les effets de ces infrastructures (voir point 43).

33. Dès le début, des mesures consacrées à la création de pépinières ont affiché l'objectif de réduire le taux de mortalité des jeunes entreprises en diminuant leurs charges de structure et en leur procurant une aide à la gestion. Cependant, peu d'informations sont disponibles en matière de création d'emplois par les entreprises qui ont bénéficié de ces infrastructures d'accueil (voir point 46).

Critères de sélection des projets

34. Une politique active de développement des sites industriels nécessiterait l'utilisation de critères de sélection correspondant à un projet de développement, avec par exemple des priorités quant à la localisation des projets, quant à la qualité de leur conception ou quant au type d'entreprises pouvant être accueillies. Ce principe devrait a fortiori être suivi lorsque les prix de vente et de location constituent un outil de compétition entre promoteurs publics (voir points 48 - 62). Les programmes ne reprennent généralement pas de critères de sélection des projets.

35. Dans le Limbourg (B) l'intervention du FEDER devait être accordée en fonction du caractère d'urgence et de besoin ainsi que de la qualité du terrain. Dans les faits, une réduction de l'offre des parcelles aménagées s'était produite à la fin des années 80 et tous les projets ont été cofinancés au fur et à mesure de l'introduction des demandes. Pour les pépinières d'entreprises, des critères de localisation avaient été fixés et leur création devait dépendre du succès des projets antérieurs. En réalité, trois projets sur six avaient déjà été réalisés avant le début de la mise en place du programme, ce qui implique que le cofinancement du FEDER les concernant n'a pas eu d'effet direct sur le développement régional. Un quatrième projet a été réalisé à quelques kilomètres d'un centre qui connaissait déjà des difficultés d'occupation; ces deux derniers centres ont finalement dû être convertis en bâtiments relais, donnant aux projets une orientation davantage immobilière que d'accompagnement de jeunes entreprises.

36. Dans le Land de Thuringe (D), les communes qui désiraient bénéficier d'une aide publique pour la création d'une zone étaient tenues de démontrer l'intérêt d'entreprises dont 50 % au moins devaient répondre à des conditions spécifiques quant au secteur d'activité et au chiffre d'affaires réalisé en dehors d'une zone définie autour de la commune concernée (condition supprimée pour les projets bénéficiaires d'une aide du Land à partir de 1995). Un concept d'entreprise éligible y a été défini qui a conduit, par exemple, à l'exclusion du coût d'aménagement de parcelles occupées par de grandes surfaces commerciales. Environ la moitié des projets de sites industriels ainsi acceptés ont été imputés sur les crédits du FEDER, sans critère particulier.

37. Les programmes de la communauté de Valence (E) ne reprennent aucun critère de sélection des projets.

38. Dans la région du Nord-Pas-de-Calais (F), bien que des critères généraux aient été fixés pour les mesures de réhabilitation, notamment l'importance du site, l'évaluation des interventions de la période 1989 - 1993 indique que les projets ont plutôt été retenus en fonction de l'urgence et du caractère moins complexe des chantiers et non pas en fonction d'un programme de réaménagement du territoire. Pour les nouvelles zones industrielles et artisanales, contrairement à ce que prévoit le DOCUP 1997 - 1999, la sélection des projets n'est pas réalisée sur la base du recensement de 1996 dont les informations devraient être mises à jour et vérifiées en 1999. Par ailleurs, pour canaliser la concurrence entre communes (voir point 17), un taux d'intervention supérieur a été prévu pour les projets portés par une structure intercommunale.

39. En Sicile, les critères étaient inexistants durant la période 1989 - 1993 et le choix des projets était laissé à la discrétion administrative. Dans le programme ultérieur, afin de renforcer l'impact des aides, cinq zones industrielles avaient été retenues, dont quatre compte tenu de leur degré d'aménagement déjà élevé. Cependant, en raison d'un développement trop lent des projets dans ces cinq zones, l'extension du bénéfice des crédits communautaires à l'ensemble des zones est prévue.

Évaluations

Évaluations intermédiaires et ex post dans le cadre des interventions communautaires

40. Les évaluations des interventions du FEDER sont trop souvent muettes sur les mesures consacrées aux sites industriels ou ne traitent pas les questions d'opportunité de leur création (existence d'un plan de développement basé sur une analyse de l'offre et de la demande ou de priorités). Pour le Limbourg (B), ce n'est que dans l'évaluation intermédiaire du DOCUP 1994 - 1996 que l'évaluateur examine l'adéquation entre l'offre et la demande de terrains aménagés et qu'il attire l'attention sur le niveau alors relativement élevé des disponibilités. Pour le Land de Thuringe (D), l'évaluation intermédiaire du PO 1994 - 1999 relevait l'absence d'informations quant aux besoins d'aménagement de nouveaux sites et l'absence de planification pouvant être prise en compte dans l'approbation des aides. Pour la communauté de Valence (E), l'évaluation intermédiaire du PO 1994 - 1999, la seule disponible, n'aborde pas la question des besoins de développement de sites industriels. Dans le Nord-Pas-de-Calais (F), les évaluations ex post de la période 1989 - 1993 n'ont pas attiré l'attention sur le manque de connaissance du stock de terrains déjà aménagés. En Sicile (I), seule l'évaluation ex post du programme multirégional "Aree Attrezzate" a été réalisée; celle-ci a principalement concerné les difficultés de consommation des crédits communautaires et l'objectif de décongestion des zones urbaines poursuivi par la délocalisation d'entreprises vers les zones industrielles. À défaut d'informations sur leur implantation, l'évaluateur s'est basé sur l'évolution du pourcentage de salariés dans les zones, lequel avait diminué de 35,1 à 29,9 %, pour conclure que cet objectif n'avait pas été atteint.

Évaluations spécifiques réalisées en dehors du cadre des interventions communautaires

41. Dans les provinces du Limbourg (B et NL) un suivi des ventes des parcelles aménagées est effectué et une approche de type "gestion des stocks" a été mise en place (voir points 21 et 24). Dans la région Nord-Pas-de-Calais (F), le recensement réalisé (voir point 21) a notamment mis en évidence le rôle de la taxe professionnelle dans l'émiettement de l'offre de terrains aménagés et l'absence de sélection des entreprises dans les zones développées. Ce rapport mettait en exergue le risque de surenchère coûteuse entre collectivités locales de certains arrondissements où l'offre paraissait pléthorique. Il recommandait d'établir des priorités, d'intensifier les efforts de coordination, d'image, de qualité d'aménagement, de desserte et d'harmonisation de la taxe professionnelle. Dans le Land de Thuringe (D), depuis la mi-1997 des questionnaires sont envoyés aux communes dont les projets ont bénéficié d'un cofinancement afin d'obtenir des informations sur leur état d'avancement ainsi que sur l'occupation des zones terminées et sur l'emploi correspondant. Ce suivi ex post ne supprime cependant pas l'intérêt d'une analyse prospective.

Impact des sites industriels et de leur cofinancement

Entreprises et emplois

42. L'impact du cofinancement de sites industriels par le FEDER est difficile à évaluer pour les raisons suivantes:

a) une zone industrielle ou artisanale n'est pas en soi créatrice d'emploi; la création de l'emploi résulte plutôt de la valorisation du potentiel endogène (aides à la recherche et au développement, accompagnement dans la gestion, notamment au travers de pépinières, etc.) prenant en compte les facteurs exogènes qui peuvent l'influencer (infrastructures routières, attraction d'entreprises extérieures, etc.);

b) les projets cofinancés ne concernent souvent qu'une partie d'un site existant ou nouveau: réseau d'égoûts, câblage, tronçon de route d'accès ou de route interne, réseau d'éclairage, installation de traitement des eaux, plantations améliorant l'attractivité d'un groupe de zones...; l'impact des sites ne peut ainsi être attribué aux seuls projets cofinancés par le FEDER;

c) une zone industrielle ou artisanale ne peut être occupée de manière satisfaisante que plusieurs années après la réalisation du projet, avec un retard dépendant de la qualité de celui-ci(12), mais aussi de la phase conjoncturelle du cycle économique;

d) l'apport d'un nouveau site au développement régional dépendra notamment de son taux d'occupation, mais aussi des transferts d'entreprises de la région vers le nouveau site, qui en réduisent l'impact [effet de diversion(13)]; celui-ci peut aussi comporter des effets bénéfiques assez diffus et non évalués: renforcement de l'efficacité des entreprises installées dans un meilleur environnement et désengorgement de centres urbains pouvant à son tour nécessiter des actions de réhabilitation.

43. Le tableau 2 indique, lorsque les chiffres sont disponibles, le nombre d'entreprises et d'emplois dans les zones industrielles et artisanales recensées. L'emploi varie de huit personnes à l'hectare occupé en Sicile (I) à 26 personnes dans le Nord-Pas-de-Calais (F) et la surface moyenne utilisée varie d'un hectare par entreprise dans le Nord-Pas-de-Calais (F) à 5 hectares en Sicile (I).

44. L'emploi par hectare se réduit progressivement, reflétant notamment l'intensité capitalistique croissante de la production; il varie fortement en fonction de la localisation, des caractéristiques du site et des activités qui y sont développées. Dans le Limbourg (B) il est ainsi passé de 25 personnes à l'hectare au début des années 80 à 17 à la fin de ces mêmes années et à 11 actuellement. En Sicile (I) on comptait dix emplois par hectare en 1989 contre huit actuellement. Par ailleurs, dans cette région, la seule parmi celles visitées où ce type d'information est collecté, les surfaces équipées vendues mais "inactives"(14), représentaient, en 1997, 10 % des surfaces équipées vendues. Ce taux atteignait 16 % dans une zone examinée.

45. Les relocalisations d'entreprises ne permettent pas une création d'emplois aussi importante qu'en cas d'installations de nouvelles entreprises, mais elles peuvent, dans certains cas, contribuer à l'amélioration du tissu urbain et à l'augmentation de la productivité. Les régions visitées ne recueillent pas d'informations sur ces relocalisations, sauf dans le Limbourg (B) où, sur la base d'informations relativement fragmentaires concernant les sites visités par la Cour, le taux de relocalisation se situerait entre 60 et 90 % des entreprises installées. En Sicile (I), où le désengorgement des centres urbains était un objectif poursuivi, les entreprises installées dans les zones industrielles seraient essentiellement issues de la relocalisation d'anciennes activités.

46. Dans le Limbourg (B), sur la période 1986 - 1997, 122 entreprises sur 152 sont sorties avec succès des cinq pépinières, soit 80 %. Par contre, les informations sur les emplois créés par ces entreprises à l'issue de leur séjour font défaut. Dans la région Nord-Pas-de-Calais (F), sur la période 1992 - 1998, sept entreprises seulement sur 15 ont pu quitter une pépinière examinée pour s'installer en dehors de celle-ci. Enfin, 148 entreprises sur 192 ont pu quitter avec succès sept autres pépinières, de 1993 à 1998 (taux variant entre 54 à 89 %) et ont créé 627 emplois.

47. Peu de synergies internes aux zones ont été constatées. Celles-ci ne sont susceptibles de se manifester que dans un nombre limité de cas, comme celui des zones technologiques dans lesquelles des entreprises se sont installées, soit par développement endogène, soit précisément compte tenu de relations potentielles avec des universités, des centres de recherche ou des entreprises voisines. Un autre cas, particulièrement présent dans le secteur de l'automobile, est celui du regroupement de sous-traitants autour de grandes entreprises qui ont obtenu, lors de leur installation, que leur soient réservées des parcelles voisines.

Prix de vente des infrastructures

48. L'aide du FEDER n'est pas accordée directement aux entreprises qui s'installent sur les sites industriels cofinancés (voir point 15). Il est donc nécessaire d'examiner si cette aide est répercutée au profit des entreprises, sous la forme d'une baisse du prix de vente normalement pratiqué, ou si elle profite au promoteur qui peut éventuellement dégager sur le projet un bénéfice susceptible d'être réinvesti dans d'autres activités. Dans le premier cas, des aspects concernant la concurrence doivent être considérés, d'une part en matière de cumul d'aides (voir points 49 - 55) et d'autre part au sein de la région concernée, en matière de compétition entre promoteurs bénéficiant des aides du FEDER et ceux n'en bénéficiant pas (voir point 56). Dans le second cas, la question de l'utilité de l'aide doit être envisagée (voir points 57 - 62).

Concurrence

49. Les aides publiques régionales ont pour objectif de compenser les handicaps que peuvent présenter certaines régions, jusqu'à concurrence d'un plafond d'intensité au-delà duquel elles peuvent provoquer des distorsions de concurrence. Afin de rendre les différentes formes d'aide comparables entre elles et les intensités comparables entre États membres, les aides notifiées doivent être converties en "équivalent-subvention net (ESN)"(15). Des éléments d'aide d'État éventuellement inclus dans la vente de parcelles aménagées doivent être intégrés dans ce calcul. Ces éléments devraient normalement être évalués par rapport au prix du marché.

50. Deux systèmes de fixation des prix de vente permettant d'exclure tout élément d'aide d'État sont en effet envisagés dans la communication de la Commission concernant les ventes de terrains et de bâtiments par les pouvoirs publics(16). Le premier concerne la vente dans le cadre d'une procédure d'offre inconditionnelle s'apparentant à une vente publique. Le second système est fondé sur la détermination d'un prix de marché et il prévoit qu'un ou plusieurs experts indépendants réalisent, avant la vente, une évaluation basée sur des indicateurs de marché et des critères d'évaluation communément acceptés.

51. Parmi les régions visitées, c'est seulement dans le Limbourg (B) et au pays de Galles (UK) que les ventes de parcelles ont pu être rattachées à l'un des deux systèmes prévus dans la communication de la Commission. Les prix de vente pratiqués correspondent aux prix évalués par des receveurs publics dans la première ou par des experts du "Royal Institute of Chartered Surveyors" dans la seconde.

52. Dans la communauté de Valence (E) et dans la région Nord-Pas-de-Calais (F), le prix est déterminé par le promoteur du site en fonction de ses objectifs particuliers. Plus généralement, en France, le prix de vente ou de location des terrains aménagés est libre et la mise à disposition gratuite ou la vente pour un franc symbolique est autorisée. En Sicile (I), les prix de vente des parcelles sont déterminés chaque année par le gouvernement régional. Ni la méthode utilisée pour établir ces prix ni leur relation avec les coûts de développement du projet n'ont pu être reconstituées.

53. Dans le Land de Thuringe (D), bien que la réglementation prévoie que les parcelles équipées soient vendues, après publicité, au meilleur offreur, le prix de vente est en réalité fixé par les communes de manière discrétionnaire. Cependant, contrairement aux autres régions visitées, un système a été prévu visant à empêcher à la fois la réalisation par le promoteur d'un bénéfice constitué par les subventions perçues et la vente des parcelles à un prix trop bas. Si le prix de vente excède le prix de revient net (après déduction des diverses subventions), corrigé pour obliger la commune à supporter 10 % des coûts de développement, celle-ci sera tenue de rembourser le trop-perçu aux partenaires intervenus dans le financement du projet, à savoir l'État fédéral, le Land et l'Union européenne; par contre, si les parcelles sont vendues à un prix trop bas ne permettant pas de couvrir ce prix de revient, la différence sera considérée comme une aide et sera cumulée avec les autres aides dont a éventuellement bénéficié l'entreprise. Ce bilan doit être réalisé au plus tard dix ans après la présentation de la déclaration finale de dépenses du bénéficiaire. Ce système n'a pas encore connu d'application dans ce Land.

54. Ainsi, les pratiques constatées en matière de fixation des prix de vente d'infrastructures subventionnées montrent que dans la plupart des régions aucun des deux systèmes exempts d'aides d'État n'est appliqué. Conformément à la communication de la Commission, les ventes devraient par conséquent faire l'objet de notifications, ce qui n'est pas le cas (voir points 49 et 50).

55. Par ailleurs, les promoteurs publics ont dans la plupart des cas une position largement dominante dans l'offre de ces infrastructures, et par conséquent en fixent le prix, souvent à un niveau inférieur au prix de revient. Le prix de marché ne peut alors être considéré comme une réalité et s'y référer pour déterminer s'il y a une distorsion de la concurrence ne présente qu'un intérêt relatif.

56. Au niveau de la compétition que se livrent les promoteurs d'une région éligible pour attirer des entreprises, notamment au travers de la fixation des prix de vente, l'aide du FEDER n'est pas neutre. Il est donc a fortiori nécessaire que soit respecté le principe selon lequel cette aide ne devrait être octroyée que dans un cadre global de développement régional définissant clairement les critères de sélection des projets subventionnés.

Rôle de l'aide du FEDER

57. L'aide du FEDER en faveur du développement des sites industriels vise à favoriser l'installation d'entreprises et la localisation d'emplois. Dans le cas où la contribution du FEDER n'est pas intégralement répercutée sur les entreprises, bien que les objectifs socio-économiques du projet puissent avoir été atteints, elle permettra au promoteur de réduire sa perte, d'atteindre l'équilibre financier ou de constituer un bénéfice. Dans ces deux derniers cas, à défaut d'apport financier d'un autre partenaire, le FEDER sera, in fine, le seul à avoir contribué financièrement à la réalisation du projet. Le bénéfice éventuellement dégagé par le promoteur après avoir perçu les subventions et le produit des ventes, dont le FEDER ne bénéficie pas, alimentera ses propres ressources.

58. Le développement des sites industriels peut en effet générer des bénéfices. Après une première phase durant laquelle le promoteur expose les dépenses nécessaires à l'acquisition des terrains non aménagés et à leur équipement, pour lequel une intervention du FEDER lui est octroyée, intervient une seconde phase pendant laquelle il perçoit, seul, les recettes provenant de la vente des parcelles aménagées; ces recettes ne sont pas destinées à couvrir des frais de fonctionnement. Si les ventes sont réalisées au prix de revient net des parcelles aménagées (après déduction des subventions), le promoteur récupérera sa contrepartie dans le financement du projet et toute aide versée à fonds perdu, en particulier celle du FEDER, constituera un bénéfice qui pourra contribuer, le cas échéant, au financement d'autres activités pouvant s'écarter des objectifs du FEDER.

59. Ainsi, dans le Limbourg (B), pour deux projets de zones industrielles ou artisanales dont toutes les parcelles n'étaient pas encore vendues sur cinq projets examinés, le profit final du promoteur est estimé à 26 % du coût total dans un cas et à 16 % dans l'autre (intervention moyenne du FEDER: 10 % du coût total). Dans le Land de Thuringe (D), sur trois projets examinés, pour lesquels tous les terrains n'étaient pas encore vendus, l'un devrait se solder par un bénéfice de l'ordre de 21 % (intervention du FEDER: 18 % du coût total). Dans la communauté autonome de Valence (E), le promoteur d'un site, une société publique à forme commerciale ayant d'autres activités que le développement de sites industriels, a réalisé un bénéfice correspondant à 30 % du coût du développement du projet (intervention du FEDER: 65 % du coût total).

60. En matière de développement des sites industriels, l'impact de l'intervention à fonds perdu du FEDER n'apparaît donc pas clairement, que ce soit quant à sa répercussion sur le prix de vente aux entreprises des parcelles aménagées ou quant à l'utilisation des ressources financières dégagées par les ventes.

61. Par ailleurs, le développement des sites générant en principe des recettes constituant un remboursement de l'investissement, l'octroi de subventions du FEDER devrait en tenir compte, des prêts pouvant se substituer dans certains cas à la subvention.

62. Toutefois, le développement de nouveaux sites dans des portions de territoire peu équipées où l'activité doit être particulièrement développée (effet de localisation) ainsi que la réhabilitation d'anciens sites abandonnés et dégradés, parfois pollués, constituent des cas particuliers dans la mesure où ils peuvent nécessiter des coûts pouvant empêcher leur mise sur le marché à un prix concurrentiel vis-à-vis des autres sites ne devant pas supporter de tels coûts. Une intervention du FEDER est alors justifiée pour compenser le handicap constitué par ces charges et, par conséquent, rendre le prix de vente des parcelles concurrentiel par rapport aux autres sites. L'intervention du FEDER exerce alors un effet incitatif présentant un intérêt public général quant à la localisation d'infrastructures dans certaines portions de territoire et quant au traitement des sites dégradés (voir point 64).

Valeur ajoutée des programmes communautaires

63. Les interventions du FEDER apportent des ressources financières non négligeables aux bénéficiaires finals et sont avant tout perçues comme telles. Les infrastructures en matière de sites industriels ont cependant un caractère qui conduit à penser qu'elles auraient malgré tout été réalisées en l'absence d'intervention, probablement en nombre moins élevé. Pour cette raison en particulier, il est important que leur développement se fasse dans le cadre d'un projet structuré de développement régional.

64. Dans le domaine de la réhabilitation d'anciens sites, l'intervention du FEDER semble plus décisive. La réhabilitation d'anciennes friches industrielles paraît moins urgente et n'est généralement envisagée qu'après la réalisation d'un certain nombre de priorités. Cette intervention permet alors d'alléger sensiblement la charge financière du projet pour le bénéficiaire final. De même, certains projets qualitatifs n'auraient pas été réalisés sans l'intervention du FEDER: à caractère environnemental ou architectural, ils ne correspondent pas à des besoins vitaux des régions, mais constituent des éléments supplémentaires d'attraction des entreprises. Dans certaines régions, le FEDER a également soutenu la constitution de bases de données des sites industriels.

65. Enfin, très peu de synergies ont été constatées entre les mesures consacrées aux sites industriels et d'autres mesures ou d'autres actions communautaires. Les intervenants en matière de développement des sites industriels des régions concernées, excepté ceux prenant en charge la création de pépinières d'entreprises, bien que généralement au centre de la vie économique, sont peu au courant des possibilités présentées, par exemple, par le Fonds social européen ou la BEI.

Conclusion

Informations financières

66. À plusieurs reprises, la Cour a constaté la difficulté de chiffrer les moyens financiers consacrés par le FEDER à des domaines spécifiques et des groupes cibles. La même difficulté a été rencontrée en ce qui concerne le développement des sites industriels. Une meilleure connaissance de l'utilisation des ressources du FEDER nécessiterait une amélioration des informations transmises par les États membres, laquelle pourrait notamment prendre la forme d'une présentation plus homogène et plus fine des programmes d'intervention (voir points 5 - 7).

Développement et reconversion des régions

67. L'initiative du développement des sites industriels est souvent l'apanage des communes et parfois aussi d'organismes intercommunaux et de sociétés ou de consortiums publics, sans coordination entre ces intervenants (voir points 15 - 18). Le cofinancement de projets par le FEDER devrait cependant relever d'une politique communautaire de développement ou de reconversion régionale qui accompagne des programmes d'actions conçus à un niveau régional et financés par des fonds publics. Il doit donc se démarquer des initiatives qui émergent au niveau le plus décentralisé pour, sur la base d'un projet global de territoire, favoriser le développement ou la reconversion de celui-ci (voir points 13 et 14).

68. Il n'existe pas, au niveau des régions visitées par la Cour, de priorités d'aménagement du territoire en matière de sites industriels, excepté pour l'une ou l'autre grande infrastructure. Les mesures consacrées à leur développement sont pauvres quant à leurs objectifs (voir points 29 - 33) et aux critères de sélection des projets. Il est indispensable qu'un cadre global de développement régional comprenant des critères de sélection des projets soit mis en place, a fortiori compte tenu de la compétition pouvant se manifester entre promoteurs publics (voir points 34 - 39).

69. Étant donné la multiplication de ces infrastructures, en partie encouragée par le FEDER (voir point 63), un souci de connaître les dotations régionales est parfois apparu (voir points 40 et 41) et certaines initiatives ont été prises en matière de recensement. Elles ne sont cependant pas toujours suffisamment finalisées pour être utilisées à des fins prospectives et fournir une connaissance globale des besoins. Parfois, des besoins sont encore cités dans les programmes sans qu'une évaluation n'en ait réellement été faite (voir points 19 - 28).

70. De manière à accroître l'efficacité des interventions du FEDER dans ce domaine, la Commission devrait encourager les États membres à constituer des outils d'analyse et de suivi comprenant un inventaire des sites industriels mis régulièrement à jour et des statistiques concernant les ventes de parcelles. Ces outils devraient permettre de créer une gestion active du développement des sites, c'est-à-dire:

a) de distinguer les territoires dans lesquels les disponibilités sont trop importantes de ceux où elles sont insuffisantes, de manière à réorienter l'intervention publique cofinancée par le FEDER, soit en fonction de priorités, soit en fonction de la demande;

b) de reconnaître les portions du territoire où, bien que l'offre de ces infrastructures puisse être conforme aux besoins existants, elle n'en demeure pas moins insuffisante au regard de leur superficie et de leur population et où il est donc nécessaire de mener des actions visant à développer l'activité économique, parce qu'elles font aussi partie de la zone éligible aux interventions du FEDER;

c) d'effectuer un suivi de l'utilisation satisfaisante de ces infrastructures, plus pertinent que ce que permettent les indicateurs d'impact actuels, et éventuellement de réorienter quantitativement et qualitativement l'offre en conséquence;

d) d'orienter une partie de leur développement afin d'éviter un émiettement de l'offre dont l'impact peut être préjudiciable en matière d'environnement et d'aménagement du territoire.

71. L'utilité de ces informations ne sera cependant réelle que si les régions fixent et respectent des critères de sélection des projets établis en fonction d'un plan de développement du territoire.

72. Dans le cas particulier des pépinières, une durée de séjour maximale doit être imposée aux entreprises pour éviter que ces infrastructures ne s'écartent de leur objectif d'assistance à la création (voir point 28) et des statistiques doivent être tenues quant au taux de succès des entreprises en ayant bénéficié et quant aux emplois créés, afin d'en mesurer la contribution au développement régional (voir points 33 et 46).

73. Les évaluateurs des interventions du FEDER devraient également se pencher sur l'existence d'une approche de développement cohérente des sites et d'une analyse des besoins (voir points 40 et 41).

Impact de l'aide du FEDER

74. L'aide du FEDER n'étant pas accordée aux entreprises qui s'installent sur les sites subventionnés, la fixation du prix de vente de ces infrastructures est un élément clé de l'analyse de l'impact de l'aide (voir point 48).

75. En matière de concurrence, cet examen montre un manque de transparence dans la fixation des prix de vente des parcelles aménagées qui devrait être examiné par la Commission, ainsi qu'une absence de marché réel alors qu'il devrait y être fait référence pour fixer les prix de vente (voir points 49 - 56).

76. Le lien entre l'aide du FEDER et les prix de vente ne peut être établi. La Commission devrait par conséquent clarifier l'objectif de cette aide. Un projet peut se solder par un équilibre financier ou même un bénéfice pouvant impliquer une absence de contrepartie au cofinancement du FEDER, ainsi que l'affectation de ce bénéfice à d'autres activités pouvant s'écarter des objectifs du FEDER. Le développement des sites générant en principe des recettes qui constituent un remboursement de l'investissement, l'octroi de subventions du FEDER devrait en tenir compte, des prêts pouvant s'y substituer dans certains cas (voir points 57 - 62).

77. L'intervention du FEDER sous la forme de subventions a par contre une valeur ajoutée particulière dans les cas où un effet de localisation est recherché ou lors de la réhabilitation d'anciens sites abandonnés, ces projets pouvant initialement être perçus comme moins urgents. Dans ces cas, les coûts de développement ou de traitement peuvent empêcher la mise sur le marché à un prix concurrentiel et l'aide, qui constitue alors une compensation de ce handicap, aurait un effet incitatif quant à la localisation ou quant au traitement de sites dégradés (voir points 62 et 64).

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 9 décembre 1999.

Par la Cour des comptes

Jan O. Karlsson

Président

(1) Il s'agit des montants, prévus dans les plans financiers des programmes, dans la limite desquels les dépenses doivent s'inscrire.

(2) Voir point 13 du rapport spécial n° 3/96 relatif à la politique du tourisme et sa promotion (JO C 17 du 16.1.1997) et points 6.49 - 6.52 du rapport annuel relatif à l'exercice 1996 (JO C 348 du 18.11.1997; mise en oeuvre des actions en faveur des entreprises et plus particulièrement des PME dans le cadre du FEDER).

(3) Le territoire de la Communauté européenne est subdivisé en fonction d'une nomenclature des unités territoriales statistiques (NUTS) comprenant 71 régions de niveau NUTS 1, 183 régions de niveau NUTS 2 et 1044 régions de niveau NUTS 3.

(4) Voir à ce propos les observations déjà formulées par la Cour dans ses rapports annuels relatifs aux exercices 1994 [point 4.18 b)] et 1992 (point 6.43) ainsi que son rapport spécial n° 1/95 sur l'instrument financier de cohésion (point 4.18).

(5) Règlement (CE) n° 1681/94 de la Commission du 11 juillet 1994 concernant les irrégularités et le recouvrement des sommes indûment versées dans le cadre du financement des politiques structurelles ainsi que l'organisation d'un système d'information dans ce domaine (JO L 178 du 12.7.1994, p. 43).

(6) Dans la réglementation les bénéficiaires finals sont les organismes ou les entreprises publics ou privés responsables pour la commande des travaux (maître d'ouvrage); pour les régimes d'aides et pour les octrois d'aides effectués par des organismes désignés par les États membres, les bénéficiaires finals sont les organismes qui octroient les aides.

(7) Impôt dont le taux est fixé par les collectivités locales et qui porte sur la valeur locative des immobilisations corporelles et sur une partie des salaires payés. La concurrence entre communes pour attirer des entreprises peut aussi avoir un effet à la baisse sur le niveau du taux de cette taxe.

(8) Le taux d'occupation peut être calculé en rapportant les surfaces occupées par les entreprises, soit à la surface totale de la zone (équipée ou non équipée), soit à la surface totale équipée (occupée ou disponible). Le premier ratio est intéressant dans le cadre de la définition des surfaces réservées aux entreprises dans les plans d'aménagement et le second, qui est retenu dans le rapport, en matière de décision quant aux surfaces devant être aménagées.

(9) Voir points 7.34 du rapport annuel relatif à l'exercice 1979 (JO C 342 du 31.12.1980) et 7.26 du rapport annuel relatif à l'exercice 1980 (JO C 344 du 31.12.1981).

(10) La coordination par un organisme central permet d'orienter les pépinières vers une spécialisation (pépinière technologique, pépinière artisanale, etc.), de créer au niveau du groupe des liens avec les secteurs bancaire et financier, avec des universités et laboratoires, de favoriser les échanges d'expériences, etc.

(11) Les emplois d'une entreprise d'une région se relocalisant dans une nouvelle zone de cette région seront comptés au titre de l'emploi brut correspondant à la création de cette zone, même si cette entreprise n'augmente pas son personnel. Il ne le serait pas par contre au titre de l'emploi net.

(12) Voir à ce sujet "New location factors for mobile investment in Europe", Netherlands Economic Institute in cooperation with Ernst & Young, 1993, étude lancée par la direction générale "Politique régionale et cohésion" de la Commission européenne. Ce rapport parle d'une combinaison de facteurs subjectifs non onéreux (marché, main-d'oeuvre, infrastructures de transport, etc.), et de facteurs financiers (main-d'oeuvre, terrains et bâtiments, aides).

(13) Voir points 6.1 à 6.75 du rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1987 (JO C 316 du 31.12.1988).

(14) C'est-à-dire des surfaces équipées de bâtiments inoccupés ou appartenant à des entreprises ayant cessé leur activité.

(15) Voir "lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale", (JO C 74 du 10.3.1998, p. 9).

(16) Communication de la Commission concernant les éléments d'aide d'État contenus dans des ventes de terrains et de bâtiments par les pouvoirs publics (JO C 209 du 10.7.1997, p. 3).

Réponses de la Commission

Synthèse

La Commission ne considère pas le développement des sites industriels comme un objectif en soi de la politique structurelle. Les programmes des Fonds structurels ne contiennent pas toujours des mesures spécifiques pour le développement des sites industriels; ils utilisent ces derniers comme instruments leur permettant d'atteindre d'autres objectifs. En conséquence, les dépenses en la matière peuvent varier considérablement d'un programme à l'autre (points 1 et 2).

Les principes de la programmation et du partenariat sont appliqués pour la mise en oeuvre des Fonds structurels. Sur la base de ces principes, la Commission collecte des données au niveau des actions et les États membres sont libres de définir des actions selon leurs besoins et leurs choix. Pour la nouvelle période de programmation, les mesures seront probablement plus précises, ce qui permettra d'améliorer le suivi et les communications relatives aux activités financées par les Fonds structurels (points 5 - 7).

La Commission examinera les cas d'irrégularités relevés par la Cour et prendra les mesures qui s'imposent (points 11 et 12).

L'un des principes essentiels de la politique en matière de Fonds structurels est la planification systématique associée à un contrôle strict de la mise en oeuvre (points 13 et 14). Dans le cadre du partenariat, les régions devraient décider quelle action est la plus efficace et leur convient le mieux (point 19).

En ce qui concerne des objectifs et des indicateurs, la Commission est consciente des carences existantes malgré certains progrès réalisés (point 31). La sélection des projets revient aux États membres et doit toujours être compatible avec les orientations et les priorités convenues avec la Commission (point 37).

En matière d'évaluation, il s'avère difficile de mesurer et de comparer les impacts des mesures concernant les sites industriels. Cette question a été spécifiquement abordée dans certaines évaluations intermédiaires, voir points 40 et 41 (exemple: Land de Thuringe). Le nouveau règlement général relatif aux Fonds structurels prévoit explicitement des évaluations à mi-parcours.

En matière de concurrence (points 49 et 50), le transfert de ressources publiques communautaires à une entité publique ne constitue pas une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité. Il appartient à la seule autorité de l'État membre de décider par la suite si les ventes par l'autorité publique bénéficiaire se feront aux conditions du marché ou à des conditions privilégiées.

Les ressources du FEDER ne peuvent être utilisées pour réaliser des bénéfices. Lorsque des bénéfices sont enregistrés, ils doivent être réinvestis (points 57 et 58). Les nouveaux règlements favorisent l'utilisation de formes de financement remboursables.

Le développement des sites industriels doit toujours s'inscrire dans un projet structuré de développement régional, fondé sur une bonne définition des orientations prioritaires dans les DOCUP et les compléments de programmation.

Introduction

1 et 2. La Cour des comptes considère à juste titre que les règlements relatifs aux Fonds structurels (FS) ne mentionnent pas explicitement le développement des sites industriels. [En des termes plus généraux, l'article 1er, point b), du règlement (CEE) n° 4254/88, tel que modifié, définit comme l'un des domaines d'intervention du FEDER "les investissements en infrastructures concernant l'aménagement d'espaces industriels en déclin, y compris les communautés urbaines".] La Commission ne considère pas le développement de sites industriels comme un objectif de politique structurelle en soi. Cependant, le développement de tels sites a joué et peut, à un degré moindre, continuer à jouer un rôle d'une certaine importance dans un cadre politique plus large, en faveur du soutien et du développement des activités des entreprises dans les régions assistées, notamment celles des PME. Pour cette raison, les programmes des FS ne contiennent pas toujours des mesures spécifiques pour le développement des sites industriels, mais utilisent ce développement comme un instrument permettant de mettre en oeuvre d'autres mesures destinées à aider au développement des entreprises. Les investissements effectués dans ce domaine peuvent varier considérablement d'un programme à l'autre.

Données budgétaires et physiques

5 - 7. La Commission collecte les données des États membres relatives à l'exécution des programmes des FS suivant une liste de catégories d'interventions. Toutefois, une conséquence du principe de la programmation et du partenariat (introduit en 1989 par opposition à la gestion de projets individuels par la Commission) est que le niveau le plus détaillé auquel les données peuvent normalement être collectées se situe au niveau des actions. La collecte de données relatives aux activités à un niveau inférieur à celui des actions (comme pour le développement de sites industriels) s'est effectivement révélée difficile.

Les nouveaux règlements en matière de FS (titre II - Programmation du règlement général) confirment cette approche selon laquelle les États membres - dans le cadre de leur stratégie globale de mise en oeuvre des programmes des FS - devraient avoir la liberté d'élaborer des mesures selon leurs besoins et leurs choix et non selon un modèle et une nomenclature types. Sur une période de programmation de sept ans, les États membres ont besoin d'un degré de flexibilité dans la mise en oeuvre des programmes pour pouvoir réagir aux développements constatés. Dans le cas contraire, il en découlerait le risque que l'on en revienne à l'autorisation de tous les projets au niveau de la Commission.

L'expérience acquise depuis l'instauration de la programmation a conduit la Commission a établir de nouvelles catégories plus précises des domaines d'intervention pour la nouvelle période de programmation. Il est vraisemblable qu'à l'avenir les mesures soient élaborées d'une manière plus détaillée au fur et à mesure où le besoin d'une autorisation de la Commission même pour des modifications mineures disparaîtra conformément au nouveau règlement. Les États membres devront prouver le lien entre les catégories d'intervention et la mesure proposée. Avec le nouveau système d'information remplaçant Garfield, cette évolution devrait améliorer le contrôle et la communication relatifs aux activités des FS, faciliter le suivi et fournir une base saine pour les évaluations. Dans ce contexte, la réhabilitation des anciens sites sera une catégorie distincte des autres activités de soutien aux PME.

8. La part de l'aide totale du FEDER consacrée effectivement au développement des sites industriels peut, dans la pratique, être inférieure à celle indiquée par la Cour.

Légalité et régularité

11. La Commission analysera en détail les cas soulevés par la Cour afin de prendre les mesures nécessaires.

12. La Commission, après vérification des communications d'irrégularités transmises par les États membres dans le cadre du règlement (CE) n° 1681/94, confirme la non-communication d'irrégularités, en vertu du règlement précité, tant pour les projets du Land de Thuringe (D) que pour la région de Sicile. Elle envisage de s'adresser aux services concernés des deux États membres afin de s'informer de la situation avant de déterminer les actions éventuelles à entreprendre.

Depuis 1994, il a été constaté une augmentation importante du nombre de cas communiqués par les États membres dans le cadre du règlement (CE) n° 1681/94, sans pour autant arriver à une situation parfaite. Les services de la Commission s'efforcent d'améliorer la situation.

Processus de développement des sites industriels cofinancés par le feder

13 et 14. La Cour réclame à juste titre une approche systématique pour l'établissement et la mise en oeuvre des programmes, y compris pour les critères applicables à la sélection des projets, conformément aux dispositions prévues par les règlements. Dans le cas des mesures pour lesquelles l'aide communautaire consiste essentiellement en un cofinancement d'un régime d'aide existant (autorisé au préalable par la Commission), les critères de sélection des projets font partie de ce régime d'aide (voir point 34).

La planification systématique des besoins et des développements futurs est l'un des éléments essentiels de la politique structurelle. La réalité économique se révélera cependant souvent plus dynamique que la planification administrative et publique (dont le développement dans les nouveaux Länder allemands au cours des dix dernières années est un exemple significatif). Un contrôle strict pendant la totalité du cycle de la mise en oeuvre du programme permet de garantir que les stratégies développées lors du démarrage des programmes sont en conformité avec les évolutions constatées. Néanmoins, il demeurera toujours une possibilité d'erreur, facilement critiquée a posteriori, en particulier lorsque les conditions économiques générales changent rapidement ou inversement.

Les évaluations ex post ne fourniront des résultats utiles que si elles sont réalisées avec un décalage suffisant après la fin du cycle d'un programme, afin de tenir compte des conséquences à long terme. (Au point 32, la Cour elle-même considère que les évaluations ex post viennent trop tôt). Le cycle de programmation, dans le cadre duquel de nouveaux programmes sont élaborés alors que les programmes actuels sont encore en cours, implique que les observations résultant des évaluations ex post ne peuvent souvent être prises en considération que lors de la période de programmation suivante ou de la deuxième période de programmation suivante. Néanmoins, le nouveau règlement général relatif aux FS (article 14, paragraphe 2, et article 42 du règlement général), requiert explicitement des évaluations à mi-parcours qui seront utiles non seulement pour l'adaptation des programmes en cours, mais aussi pour la conception des programmes relatifs à la période de programmation suivante.

Contexte organisationnel

15. Il est exact que conformément aux règles relatives aux FS les entreprises s'installant dans les sites développés ne sont pas définies comme étant les bénéficiaires finals. Selon ces règles, les promoteurs (responsables des projets) sont considérés comme les bénéficiaires finals, sauf dans le cas des régimes d'aide.

Diagnostic des besoins

19. Pour mieux analyser les besoins régionaux en termes de sites industriels, la Cour des comptes propose de désigner un organisme responsable de cette mission. Les régions devraient avoir le droit de mettre en oeuvre l'approche qui est la plus efficace et qui leur convient le mieux.

C'est essentiellement dans le cadre du partenariat (comités de suivi et à l'avenir autorités de gestion) qu'il sera possible de déterminer les besoins d'une région assistée, afin d'assurer la coordination des promoteurs publics de projets et, le cas échéant, d'adapter la planification à des développements inattendus dans le cycle de vie d'un programme. Dans certains cas, un degré de concurrence entre les promoteurs publics peut même avoir des conséquences positives sur la qualité des sites industriels proposés aux entreprises. Les nouveaux règlements (article 35, paragraphe 3, articles 36 et 42 du règlement général) renforcent le rôle du partenariat tout en facilitant sa mise en oeuvre.

Zones industrielles et artisanales

24. Les chiffres relatifs à la disponibilité de sites industriels et le taux annuel moyen de ventes sont des indicateurs importants pour évaluer la nécessité de développer de nouveaux sites. Une interprétation purement statistique de ces chiffres peut toutefois négliger les aspects relatifs à la qualité des sites, comme la situation géographique dans la région assistée, l'accès aux transports, la disponibilité d'autres ressources (matières premières, fournisseurs) et infrastructures, les synergies possibles avec des entreprises connexes, des établissements de formation ou de recherche présents sur place. Dans certains pays, même la fiscalité locale des entreprises peut jouer un rôle. Tous les sites ne conviendront donc pas de la même façon pour tous les types d'activités.

Pépinières d'entreprises et bâtiments relais

28. Actuellement, les pépinières d'entreprises augmentent déjà progressivement le loyer au taux du marché pendant la période durant laquelle elles abritent une entreprise.

Cela incite les entreprises viables à les quitter. Cela permet également aux pépinières d'entreprises d'obtenir les revenus nécessaires pour compléter les subventions publiques dont elles bénéficient et de financer les services offerts aux nouvelles entreprises.

La difficulté d'identifier les besoins économiques par les procédures administratives décrites ci-dessus est accentuée en ce qui concerne les pépinières d'entreprises, qui doivent normalement servir exclusivement pour le démarrage d'entreprises, souvent spécialisées dans les hautes technologies et/ou les services. En revanche, les sites industriels normaux accueillent souvent une part importante d'entreprises déjà existantes dont les besoins sont plus faciles à définir. Dans ce contexte, il ne faudrait pas négliger le fait que la demande peut également être suscitée par une offre attrayante.

Objectifs et indicateurs

31. La Commission est consciente des carences existantes en matière de quantification des objectifs et d'indicateurs, malgré certains progrès sensibles réalisés dans le cadre de la programmation actuelle. En ce qui concerne la nouvelle programmation, et conformément à l'article 36 du nouveau règlement général des Fonds structurels, la Commission a élaboré un document méthodologique (document de travail n° 3) concernant la mise au point et l'utilisation des indicateurs de suivi.

32. Comme cela a été indiqué ci-dessus, les observations des évaluations ex post et les données fiables relatives aux conséquences à long terme des actions des FS ne sont souvent disponibles qu'après plusieurs années suivant la fin d'un programme. Il en résulte le problème général qu'elles ne peuvent être prises en considération que pendant la première ou la deuxième période de programmation suivante. Les résultats des évaluations à mi-parcours fournissent cependant de bonnes indications pour adapter les programmes en cours et préparer la nouvelle programmation.

Critères de sélection des projets

34. La Commission partage l'avis de la Cour selon lequel les critères de sélection des projets devraient jouer un rôle stratégique dans la mise en oeuvre des programmes des FS. Dans le passé, les programmes n'ont pas toujours reflété cette nécessité. Par ailleurs, cela n'exclut pas nécessairement que les autorités chargées de la mise en oeuvre aient appliqué ces critères, la sélection des projets étant de la responsabilité des États membres. Au cours de la nouvelle période de programmation, ce partage de la responsabilité sera encore renforcé par le fait que des informations détaillées sur la mise en oeuvre des programmes figureront uniquement dans le complément de programmation qui sera établi par les États membres après la décision de la Commission sur le programme (et ne nécessitant pas l'autorisation de la Commission).

37. Dans le texte de ces programmes opérationnels, les projets envisagés sont indiqués ainsi que les objectifs des actions. En tout état de cause, le choix de ces projets doit correspondre aux orientations et priorités convenues avec la Commission.

Évaluations

Évaluations intermédiaires et ex post dans le cadre des interventions communautaires

40 et 41. En général, les travaux d'évaluation menés, en particulier dans le cadre des programmes de l'objectif n° 2, s'interrogent sur la pertinence de la stratégie adoptée et ses impacts économiques sur les territoires concernés. La question des sites industriels a été abordée de manière plus spécifique dans certaines évaluations intermédiaires, telles que celle du programme relatif au Land de Thuringe, où figurent des indications quantifiées en termes physiques (hectares aménagés, emplois par hectare, etc.). Cependant, en raison de leurs caractérisations spécifiques (taille, type d'activité....), il s'avère difficile de mesurer et de comparer les impacts des mesures consacrées aux sites industriels. Ceci nécessiterait une série d'approfondissements thématiques sur la base d'un échantillon de projets de manière à mieux appréhender la réelle efficacité de ces actions.

En ce qui concerne la future période de programmation, la question des besoins en matière de sites industriels devra être posée en phase de conception et de négociation des plans de développement et de reconversion des zones concernées.

Impact des sites industriels et de leur cofinancement

Concurrence

49 et 50. Les ventes de parcelles aménagées par les pouvoirs publics aux entreprises à des conditions qui ne reflètent pas les conditions du marché constituent des aides d'État et doivent donc - à l'exception des cas couverts par les dispositions de minimis [communication de la Commission relative aux aides de minimis (JO C 68 du 6.3.1996)] qui ne constituent pas des aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE - faire l'objet d'une notification et approbation au titre de l'article 88, paragraphe 3, du traité. La communication de la Commission concernant la vente de terrains et de bâtiments par les pouvoirs publics (JO C 209 du 10.7.1997) permet d'identifier les conditions du marché.

L'existence éventuelle d'aides d'État dans le cadre du présent rapport peut être examinée à deux niveaux. L'un correspond au transfert de fonds entre la Communauté et l'autorité publique régionale ou locale (intervention du FEDER) et l'autre, en aval de cette intervention, correspond à la vente des parcelles aménagées par cette autorité régionale ou locale aux acheteurs, en général des entreprises.

Au premier niveau, le transfert de ressources publiques communautaires à une entité publique, même si cela se fait sous la condition d'aménager certains terrains en vue de leur vente ultérieure à des entreprises, ne constitue pas une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité, étant donné que par le transfert des ressources financières et les travaux d'aménagement ainsi financés aucun avantage n'est conféré aux entreprises.

Il relève de la seule autorité de l'État membre de décider si les ventes par l'autorité publique bénéficiaire de l'aide communautaire se feront aux conditions du marché (l'intervention se limite donc à l'élargissement de l'offre locale) ou à des conditions privilégiées (réduction du prix du marché). Dans la deuxième hypothèse, l'État membre est tenu de respecter ses obligations susmentionnées résultant de l'article 88, paragraphe 3, du traité.

Tant que les interventions du FEDER ne prévoient pas explicitement la vente des terrains aux conditions privilégiées comme partie intégrale de la mesure, celles-ci ne comportent pas d'élément d'aide, situation qui semble être le cas dans la plupart des programmes concernés.

Néanmoins, et indépendamment de la question de savoir si la mesure elle-même inclut la vente à des conditions privilégiées ou non, pour rappeler à l'État son obligation de notification, respectivement pour couvrir les cas où la vente à des conditions préférentielles est prévue par l'intervention du FEDER comme faisant partie intégrante de la mesure en cause ou pour noter des engagements acceptés par l'État membre quant aux conditions de la vente, la Commission a, dans certains cas, tenu à insérer certaines clauses relatives aux conditions de vente dans les textes des PO:

- La clause "vente aux conditions du marché": cette clause plutôt générale se trouve sans précisions ultérieures dans un grand nombre des PO de l'objectif n° 1 pour la période 1994 - 1999; par la communication de 1997, la notion de " vente aux conditions du marché" a été précisée. Cette clause engageant l'État membre au-delà de la mesure en cause est donc contraignante, même si la vente du terrain ne fait pas partie de la mesure.

- La clause "vente aux dispositions de minimis": l'octroi des aides sur la base des règles de minimis relève de la seule responsabilité de l'État membre (voir communication de 1996); le non-respect des dispositions de minimis implique l'octroi d'une aide illégale. Cette clause engage l'État membre également au-delà de la mesure concernée.

- La clause "référence à un régime d'aide d'État approuvé": cette clause se fait aux cas où la mesure du PO concerné cofinance un régime d'aide d'État approuvé par la Commission qui en tant que tel prévoit des conditions de vente de terrains éventuellement privilégiées. Cette clause engage l'État membre également au-delà de la mesure concernée.

Si des aides sont octroyées au stade ultérieur à celui de l'intervention du FEDER, c'est-à-dire au stade de la vente des parcelles à des entreprises, sur la base d'une approbation " Aide" de la Commission, les aides en cause doivent respecter les plafonds d'intensité d'aide, et en cas de cumul avec d'autres aides, les plafonds de cumul fixés par la Commission.

Rôle de l'aide du FEDER

57 et 58. La Commission estime que les ressources du FEDER (à l'exception des investissements productifs) ne peuvent être utilisées pour réaliser des bénéfices. Lorsque des profits sont réalisés, ils doivent être réinvestis à des fins éligibles du même type et dans la même zone ou, si cela n'est pas possible, être remboursés(1). Au niveau des projets, seul l'État membre peut garantir ceci. Lorsque dans le passé la Commission a eu connaissance de ce genre de situations, elle a insisté sur un réinvestissement approprié.

59. Dans le cas de Valence, ainsi que les autorités régionales l'ont signalé à la Cour, les recettes obtenues de la vente de ce site industriel ont été réinvesties dans d'autres sites industriels répondant à des critères identiques, lesquels pour cette raison ne font pas l'objet d'un cofinancement par le FEDER.

60 et 61. La Commission partage l'avis de la Cour selon lequel ce type d'investissement devrait faire l'objet de formes de financement autres que les subventions non remboursables. Ainsi, l'impact du FEDER sera axé plus clairement sur l'aide au démarrage d'entreprises et évitera le risque de répercussions indésirables lorsque les actifs sont revendus. Les nouveaux règlements favorisent l'utilisation de formes remboursables de financement. En outre l'article 28, paragraphe 3, stipule clairement que "les aides remboursées... sont réaffectées aux mêmes fins".

62. La Commission donne généralement la préférence à la rénovation et à la réutilisation de sites dégradés plutôt qu'au développement de nouvelles zones en rase campagne, notamment pour des raisons écologiques. Les coûts élevés liés à ces opérations nécessitent souvent une aide publique financière afin de rendre ces projets réalisables.

Valeur ajoutée des programmes communautaires

63. Il est précisément prévu par la programmation que les projets soient mis en oeuvre suivant une stratégie claire dont ils font partie intégrante. Les mesures relevant de ces programmes devraient être conçues de telle sorte que cela apparaisse clairement. La Commission est soucieuse que le développement des sites industriels s'inscrive dans un projet structuré de développement régional, fondé sur une bonne définition des orientations prioritaires dans les DOCUP et les compléments de programmation.

65. Les comités de suivi, en particulier lorsqu'ils représentent un partenariat étendu, sont des cadres excellents où des synergies entre les différents acteurs peuvent être développées. C'est là que les informations détaillées sur les possibilités offertes par le FSE ou la BEI peuvent être données par des représentants de la Commission ou de la Banque.

Conclusion

Informations financières

66. Comme indiqué ci-dessus, la Commission a pris des mesures conformément aux nouveaux règlements pour développer un meilleur suivi et une meilleure communication par les États membres sur les différentes catégories d'interventions. Les tâches administratives supplémentaires incombant aux États membres pour la collecte de ces données devraient cependant rester proportionnelles à la valeur ajoutée obtenue en termes de meilleure mise en oeuvre de la programmation.

Développement et reconversion des régions

67 - 71. Le développement de sites industriels n'est pas un objectif en soi de la politique régionale. Il peut cependant constituer un instrument important pour développer les activités des entreprises et fait partie de stratégies plus larges dans les plans et les programmes régionaux visant à réaliser cet objectif. Une approche systématique à l'égard de la mise en oeuvre des projets (y compris le développement des sites industriels) devrait constituer une partie importante de la programmation et du développement des actions. La mise en oeuvre de la politique structurelle communautaire dans les régions doit être fondée sur l'analyse spécifique des besoins régionaux et être intégrée à une stratégie globale pour le développement de la région concernée. Elle devrait inclure les critères de sélection des projets en relation avec les besoins analysés. Dans les DOCUP et les compléments de programmation figurent les objectifs et les axes prioritaires poursuivis par les programmes. Les projets qui sont financés dans le cadre de ces programmes doivent répondre aux critères définis par les objectifs et les axes prioritaires susmentionnés.

Les nouveaux règlements soulignent la nécessité d'une meilleure analyse régionale contenue dans les documents et le suivi de la programmation. Le développement de nouveaux sites industriels ne sera accepté à l'avenir que dans des programmes démontrant un besoin clair et une stratégie. Pour des raisons environnementales et pour favoriser la rénovation urbaine, la réhabilitation de sites dégradés doit être encouragée dans la mesure du possible.

72 et 73. Selon la Commission, le développement de sites industriels devrait toujours être considéré comme faisant partie d'un cadre politique plus large visant à favoriser le développement des entreprises, notamment des PME. En ce qui concerne la durée maximale de maintien des entreprises dans les pépinières, l'approche décrite au point 28 de la réponse de la Commission serait plus appropriée que celle consistant à fixer un point de rupture.

Impact de l'aide du FEDER

76. La Commission favorise l'utilisation de formes d'aide des FS qui sont remboursables pour ce type d'activités ainsi que le reflètent les nouveaux règlements. Une telle approche empêchera également que l'aide du FEDER retourne aux promoteurs de projets comme un bénéfice potentiel lorsque les sites sont revendus.

(1) Article 2 du règlement financier; article 17, paragraphe 3, du règlement de coordination (pour la période actuelle), article 30, paragraphe 4, du règlement général (pour la période 2000 - 2006); fiche n° 9 sur la "comptabilisation des autres recettes" dans le cadre des règles de SEM 2000 sur l'éligibilité des dépenses dans le cadre des Fonds structurels.