FR Journal officiel de l'Union européenne L 45/33

DÉCISION DE LA COMMISSION

du 28 octobre 2009

concernant l’aide d’État C 16/08 (ex NN 105/05 et NN 35/07) mise en exécution par le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord — Subventions à CalMac et NorthLink pour des services de transport maritime en Écosse

[notifiée sous le numéro C(2009) 8117]

(Le texte en langue anglaise est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

(2011/98/CE)

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,

vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément auxdits articles (1) et vu ces observations,

considérant ce qui suit:

1. PROCÉDURE

(1) Par lettre en date du 19 décembre 2003, le Royaume-Uni a informé la Commission des mesures que l’exécutif écossais entendait prendre afin de mettre les services de transbordeur écossais «en conformité avec [son] interprétation des règles européennes relatives aux aides d’État en matière de transport maritime».

(2) Par lettres en date du 19 avril 2004 et du 30 juin 2004, le Royaume-Uni a informé la Commission de l’intention de l’exécutif écossais de mener deux procédures de marchés publics pour l’exploitation de services de transport vers les îles septentrionales et occidentales.

(3) La Commission a, depuis, reçu plusieurs plaintes formelles et observations informelles émanant de parties intéressées concernant l’aide d’État présumée incompatible accordée aux compagnies qui exploitent ces services de transport (2).

(4) À la suite de ces plaintes, la Commission a adressé au Royaume-Uni, conformément à l’article 5 du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d’application de l’article 93 (devenu article 88) du traité CE (3) (ci-après le «règlement de procédure»), plusieurs demandes d’informations complémentaires, auxquelles des réponses ont été fournies.

(5) Le 16 avril 2008, la Commission a décidé d’ouvrir la procédure formelle d’examen concernant les aides d’État relatives à NorthLink Ferries Limited, Cowal Ferries Limited et CalMac Ferries Limited (4).

(6) Le 16 juillet 2008, le Royaume-Uni a envoyé ses observations en réponse à la décision d’entamer la procédure formelle d’examen. Par lettres en date des 22 décembre 2008 et 2 février 2009, le Royaume-Uni a apporté des informations complémentaires.

(7) La Commission a reçu des observations de plusieurs parties intéressées à la suite de la publication de la décision d’entamer la procédure formelle d’examen. Le Royaume-Uni a été invité à répondre à ces observations.

(8) Les 11, 12 et 13 décembre 2008, la Commission a rencontré les représentants de plusieurs parties intéressées: NorthLink Ferries Limited, Cowal Ferries Limited, CalMac Ferries Limited, Pentland Ferries, Western Ferries (Clyde) Limited, le Conseil du Comté des Orcades, le Conseil d’Argyll et Bute, le Conseil d’Inverclyde, les ministres écossais et l’exécutif écossais et le Peer Pressure Group.

(9) Sur la base des informations complémentaires reçues durant la procédure formelle d’examen, la Commission est parvenue à la conclusion que le régime constituait en partie une aide existante. Elle a donc décidé d’ouvrir, parallèlement à la procédure formelle d’examen, la procédure de coopération prévue à l’article 17 du règlement de procédure.

(10) Le 17 mars 2009 la Commission a rencontré des représentants du Royaume-Uni. Lors de cette réunion, conformément à l’article 17 du règlement de procédure, la Commission a informé l’État membre qu’elle considérait que le régime constitue en partie une aide existante et a exposé son point de vue préliminaire, selon lequel certains aspects du régime n’étaient plus compatibles avec le marché commun. Les autorités de l’État membre ont eu la possibilité de présenter leurs observations concernant ce point de vue préliminaire au cours de la réunion et, plus tard, par écrit.

(11) Le 23 mars 2009, la Commission a demandé des informations complémentaires au Royaume-Uni. Ces renseignements ont été fournis le 15 mai 2009 et le 3 juillet 2009.

2. DESCRIPTION

(12) L’affaire concerne la fourniture de services de transport réguliers par transbordeur entre l’Écosse continentale et les îles au large des côtes occidentale et septentrionale de l’Écosse. Ces services sont actuellement assurés dans le cadre de contrats de service public (5) et une compensation est versée aux exploitants.

(13) Étant donné que les cadres juridiques régissant les services publics assurés dans les îles occidentales et septentrionales sont différents et que les bénéficiaires sont des entités juridiques distinctes, les liaisons vers les îles occidentales et vers les îles septentrionales sont traitées séparément dans la suite de la présente décision.

2.1. ÎLES OCCIDENTALES

2.1.1. ROUTES MARITIMES

(14) Les liaisons par transbordeur existantes avec les îles écossaises occidentales sont présentées sur la carte 1. Carte 1 Routes maritimes en Écosse occidentale

2.1.2. EXPLOITANTS

2.1.2.1. CalMac Ferries Ltd

(15) Dans les années 1950, les services de transport côtier de passagers, de courrier et de marchandises dans les îles occidentales (6) étaient principalement assurés par deux compagnies du secteur public: Caledonian Steam Packet Company Ltd et David MacBrayne Ltd.

(16) En 1973, Caledonian Steam Packet Company Ltd a fusionné avec une partie de David MacBrayne Ltd pour former Caledonian MacBrayne Ltd. La nouvelle compagnie a été chargée d’assurer la plupart des services de transport réguliers sur les liaisons du Firth of Clyde et des West Highlands and Islands.

(17) Avant 2006, Caledonian MacBrayne Ltd appartenait intégralement à l’État, sous la tutelle du Secretary of State for Scotland (ministre pour l’Écosse) et, après la dévolution de 1999, à l’exécutif écossais.

(18) En octobre 2006, Caledonian MacBrayne Ltd a été restructurée afin de séparer la fonction de contrôle des navires et des actifs à terre et la fonction d'exploitation des services de transbordement. La nouvelle structure est présentée dans le diagramme 1: Diagramme 1 Structure actuelle de l’actionnariat

(19) L’exploitation des services de transbordeur a été transférée à deux nouvelles compagnies, CalMac Ferries Ltd et Cowal Ferries Ltd, créées sous la forme de deux filiales entièrement contrôlées par David MacBrayne Ltd, qui était auparavant une société dormante détenue intégralement par l’exécutif écossais.

(20) CalMac Ferries Ltd a repris les services de transport vers les Hébrides, avec ses deux filiales à 100 %, Caledonian MacBrayne Crewing (Guernesey) Ltd et Caledonian MacBrayne HR (UK) Ltd, qui emploient respectivement le personnel de bord et le personnel à terre.

(21) Cowal Ferries Ltd a repris les services sur la Clyde.

(22) Parallèlement, Caledonian Maritime Assets Ltd (ci-après «CMAL») gardait la propriété des navires et des embarcadères utilisés pour l’exploitation des services de transbordeur sur les liaisons de la Clyde et des Hébrides.

(23) Selon les nouveaux arrangements, CMAL loue les navires et les embarcadères à CalMac Ferries Ltd et Cowal Ferries Ltd. La société possède également les installations portuaires qu’elle exploite dans près de la moitié des 50 destinations desservies par CalMac Ferries Ltd et Cowal Ferries Ltd. CMAL est détenue intégralement et directement par l’exécutif écossais.

(24) CalMac Ferries Ltd affrète actuellement une flotte de 29 navires appartenant à CMAL pour fournir des services de transport de passagers et de véhicules, ainsi que des services d’expédition à destination des îles au large de la côte occidentale de l’Écosse et dans l’estuaire de la Clyde. Deux autres navires sont exploités sous contrats d’affrètement séparés.

(25) Les trois navires affrétés par Cowal Ferries Ltd appartiennent aussi à CMAL.

(26) Étant donné que les diverses sociétés mentionnées ci-dessus appartiennent au même groupe, et dans un souci de simplicité, le terme «CalMac» sera utilisé indistinctement dans la suite de la présente décision en référence aux sociétés détenues par David MacBrayne Ltd et, pour la période précédant la restructuration, en référence à Caledonian MacBrayne Ltd, Caledonian Steam Packet Company Ltd et David MacBrayne Ltd.

(27) Le réseau desservi par CalMac compte actuellement 26 liaisons. En ce qui concerne uniquement CalMac Ferries Ltd, dans les douze mois qui ont précédé le 31 mars 2006, la compagnie a transporté 5,3 millions de passagers, 1,1 million de voitures, 94 000 véhicules commerciaux et 14 000 autocars sur ces liaisons.

2.1.2.2. Western Ferries Ltd

(28) CalMac n’a à subir pratiquement aucune concurrence sur ses liaisons. Son seul concurrent, Western Ferries Ltd, opère uniquement dans l’estuaire de la Clyde entre Gourock, situé dans l’Upper Firth of Clyde, et Dunoon, sur la péninsule écossaise de Cowal, comme le montre la carte 2. Carte 2 Routes maritimes dans l’estuaire de la Clyde

(29) Western Ferries a commencé à exploiter la liaison Gourock-Dunoon en 1973. La compagnie dispose actuellement de quatre navires de transport de véhicules/passagers qui assurent plusieurs trajets journaliers et représentent environ 88 % du trafic de véhicules, 86 % du trafic de marchandises et 68 % du trafic de passagers (7).

2.1.3. OBLIGATIONS DE SERVICE PUBLIC

(30) Le cadre juridique général qui prévoit un soutien financier pour les services de transport par transbordeur en Écosse est la loi «Highlands and Islands Shipping Services Act» de 1960 (8), modifiée par la section 70 de la «Transport (Scotland) Act» de 2001 (9) et par la section 45 de la «Transport (Scotland) Act» de 2005 (10). Ce cadre juridique a été complété par des «engagements» du Secretary of State, convenus avec CalMac (11).

(31) Le cadre juridique est très général. Il indique simplement que les autorités écossaises peuvent avancer des fonds à des personnes, sous la forme de subventions ou de prêts, à des fins relatives au transport. Il ne spécifie pas en détail les conditions auxquelles sont soumises ces avances. L’engagement de 1995 prévoyait des subventions et des prêts à CalMac pour la fourniture de services de transport maritime destinés à préserver ou améliorer les conditions économiques et sociales dans la région des Highlands and Islands. Les subventions de trésorerie étaient destinées à couvrir les pertes d'exploitation, tandis que les subventions en capital et les prêts servaient à des fins d’investissement, comme l’acquisition de navires et les travaux sur les embarcadères et autres installations portuaires.

(32) Tous les détails du service public, comme les liaisons donnant droit à un soutien financier, la régularité, la fréquence des trajets, la capacité des navires, les tarifs et les montants des subventions étaient décidés par les autorités écossaises et communiqués à CalMac par des courriers annuels.

(33) En octobre 2006, le dernier engagement de 1995 a pris fin avec la restructuration de CalMac. Aucun autre engagement n’a été signé depuis, jusqu’en septembre 2007, où l’actuel contrat de service public de 2007 est entré en vigueur.

(34) Depuis septembre 2007, CalMac assure les services de transport par transbordeur au titre du contrat de service public de 2007, à la suite de la sélection de son offre dans le cadre d’une procédure de marché public (12) (V-Ships était le seul autre soumissionnaire, qui s’est plus tard retiré de la procédure). Le contrat de service public de 2007 couvre toutes les liaisons assurées par CalMac jusqu’à présent, à l’exception de la liaison Gourock-Dunoon, et spécifie en détail les obligations de service public à satisfaire. Les services comportent le transport de passagers, de véhicules et de marchandises. Les navires utilisés pour fournir les services sont loués auprès de CMAL, la société créée en octobre 2006, dont la seule activité consiste à posséder et mettre en location les navires.

(35) En 2005-2006, un appel d’offres public concernant la liaison Gourock-Dunoon a été lancé afin de trouver des exploitants pour assurer un service sans restriction et non subventionné. Trois compagnies ont manifesté leur intérêt dans la phase initiale (Western Ferries, CalMac et V-Ships) mais, finalement, aucune offre n’a été soumise.

(36) Jusqu’à l’entrée en vigueur du contrat de service public de 2007, aucune distinction n’était faite entre la compensation allouée pour l’exploitation de la liaison Gourock-Dunoon et la compensation relative aux autres liaisons. Un montant unique était payé en bloc, sans affectation spécifique à des liaisons individuelles. Depuis l’entrée en vigueur du contrat de service public de 2007, la subvention concernant la liaison Gourock-Dunoon est versée séparément à CalMac.

(37) Les obligations de service public pour cette liaison et la compensation correspondante concernent uniquement le transport de passagers, les véhicules commerciaux étant exclus. Toutefois, CalMac est libre de fournir des services de transport pour les véhicules commerciaux aux conditions du marché.

(38) Depuis que la liaison Gourock-Dunoon a été exclue du contrat de service public de 2007, la base juridique sur laquelle repose la compensation relative à cette liaison reste la «Highlands and Islands Shipping Services Act» de 1960, modifiée par la section 70 de la «Transport (Scotland) Act» de 2001 et par la section 45 de la «Transport (Scotland) Act» de 2005.

(39) Au cours des années, une forte continuité peut être constatée dans les liaisons à destination des îles occidentales assurées par CalMac. Néanmoins, certains changements sont intervenus par la volonté des autorités écossaises, comme l’abandon d’une liaison après la construction d’un pont, de nouveaux services proposés sur les liaisons existantes et des fréquences renforcées. Dans l’ensemble, les capacités ont été augmentées grâce au remplacement d’anciens navires par de nouveaux dont la capacité était généralement supérieure à celle des navires remplacés (13). La hausse des tarifs a globalement suivi l’inflation (14).

(40) À ce jour, les montants versés par les autorités écossaises à CalMac en rapport avec ces obligations de service public sont les suivants: Tableau 1 Fonds publics alloués à CalMac depuis 1995 (en millions de livres) Subventions de déficit Subventions en capital/prêts (15) TOTAL 1995/1996 8,3 8,5 16,8 1996/1997 11,7 2,3 14,0 1997/1998 10,5 9,9 20,4 1998/1999 14,4 11,9 26,4 1999/2000 15,0 9,7 24,7 2000/2001 19,0 6,5 25,5 2001/2002 20,4 1,8 22,2 2002/2003 18,9 7,7 26,6 2003/2004 25,9 2,8 28,7 2004/2005 25,1 8,8 33,9 2005/2006 31,4 6,2 37,6 2006/2007 34,2 9,9 44,1 2007/2008 40,5 4,9 45,3

(41) En ce qui concerne la liaison Gourock-Dunoon, le Royaume-Uni a fourni des informations financières sur le chiffre d’affaires net des activités de service public (principalement le transport de passagers) et des activités commerciales (principalement le transport de véhicules) réalisées par CalMac depuis l’exercice financier 2002/2003: Tableau 2 Compte de profits et pertes pour les activités de service public et les activités commerciales de CalMac sur la liaison Gourock-Dunoon depuis 2002/2003 (en millions de livres) Activités de service public Activités commerciales TOTAL Revenus Dépenses Profits/pertes Revenus Dépenses Profits/pertes Profits/pertes 2002/2003 0,7 –3,1 –2,4 1,0 –0,5 0,5 –1,9 2003/2004 0,7 –3,4 –2,7 0,8 –0,5 0,3 –2,4 2004/2005 0,8 –3,4 –2,7 1,0 –0,5 0,5 –2,2 2005/2006 0,9 –3,8 –2,9 0,9 –0,5 0,4 –2,5 2006/2007 0,9 –3,7 –2,8 1,0 –0,5 0,4 –2,4 2007/2008 0,9 –3,7 –2,7 1,0 –0,5 0,5 –2,3

(42) Les montants indiqués dans le tableau 2 sont le résultat d’une analyse comptable basée sur la comptabilité légale. Les revenus commerciaux proviennent principalement du transport des véhicules et de leurs passagers (16). Les revenus du service public concernent essentiellement les passagers piétons. Du point de vue des dépenses, les coûts communs imputables, par exemple, au personnel, aux navires et aux terminaux, pour les navires mixtes assurant les transports de passagers et de véhicules, sont répartis en fonction de l’utilisation moyenne de la capacité pour les véhicules et pour les passagers piétons.

(43) Des procédures convenues ont été appliquées par le réviseur d’entreprise (KPMG LLP) concernant la méthodologie, les détails de la comptabilité et le contenu de la déclaration. Aucune différence notable n’a été relevée entre les montants indiqués dans le tableau 2 ci-dessus et les livres et documents comptables sous-jacents de CalMac.

2.2. ÎLES SEPTENTRIONALES

2.2.1. ROUTES MARITIMES

(44) Les liaisons par transbordeur existantes avec les îles écossaises septentrionales (archipels des Orcades et des Shetland) sont présentées sur la carte 3. Carte 3 Routes maritimes en Écosse septentrionale

2.2.2. EXPLOITANTS

2.2.2.1. NorthLink

(45) La compagnie NorthLink Orkney and Shetland Ferries Ltd (ci-après «NorthLink 1») a été fondée en 2000 sous la forme d’une entreprise commune à 50 %-50 % de la Royal Bank of Scotland, l’une des principales banques du Royaume-Uni, et de CalMac.

(46) Entre 2002 et 2006, NorthLink 1 a exploité deux liaisons au titre d’un contrat de service public: une liaison triangulaire entre Aberdeen (Écosse continentale), Kirkwall (Orcades) et Lerwick (Shetland) et une liaison plus courte entre Scrabster (Écosse continentale) et Stromness (Orcades), dans le Pentland Firth.

(47) Le trafic total annuel de passagers sur ces deux liaisons est d’environ 300 000 personnes.

(48) En 2006, une nouvelle compagnie a été créée – NorthLink Ferries Ltd (ci-après «NorthLink 2») – sous la forme d’une filiale entièrement contrôlée par CalMac (elle-même détenue intégralement par l’exécutif écossais). NorthLink 2 a repris l’exploitation des deux liaisons à destination des îles septentrionales et la plupart des actifs et du personnel de NorthLink 1 en 2006. Elle opère dans le cadre d’un contrat de service public signé le 6 juillet 2006 et valable jusqu’en 2012.

(49) NorthLink 2 exploite actuellement deux navires pour le transport combiné de passagers, de véhicules et de marchandises et deux autres navires pour le transport de marchandises et de bétail.

(50) NorthLink 1 existe toujours, mais il s’agit fondamentalement d’une société dormante, sans aucune activité régulière et disposant de peu d’actifs.

2.2.2.2. P&O Ferries

(51) Entre 1997 et 2002, P&O Ferries a exploité les deux liaisons desservies plus tard par NorthLink 1 et 2 dans le cadre d’un contrat de service public. P&O Ferries n’a plus d’activités sur ces liaisons.

2.2.2.3. Pentland Ferries

(52) Depuis 2001, Pentland Ferries assure un service de transport quotidien sur la liaison entre Gills Bay, en Écosse continentale, et St. Margaret’s Hope, dans les Orcades. Pentland Ferries exploite deux navires pour le transport de passagers, de véhicules et de marchandises et transporte actuellement environ 80 % de l’ensemble du bétail et des cargaisons de marchandises dangereuses entre l’Écosse continentale et les îles Orcades.

2.2.2.4. Streamline Shipping

(53) Depuis 1984, Streamline Shipping exploite un service bihebdomadaire de transport de conteneurs entre Aberdeen et Lerwick, au moyen de navires «lift-on lift-off» affrétés ou de son propre porte-conteneurs. En 1987, la compagnie a aussi entamé un service de transport de conteneurs entre Aberdeen et Kirkwall, dans les Orcades, au moyen de navires «lift-on lift-off» (ci-après «lo-lo») affrétés.

(54) À la mi-2008, Streamline Shipping a obtenu de l’exécutif écossais un contrat de fret pour le transport de marchandises à destination des îles septentrionales.

2.2.2.5. John O’Groats Ferries

(55) Depuis 1971, la compagnie John O’Groats Ferries exploite un service touristique de transport de passagers par transbordeur entre John O’Groats, en Écosse continentale, et Burwick, dans les Orcades. La liaison assurée par John O’Groats Ferries n’est opérationnelle que de mai à fin septembre.

2.2.2.6. Norse Islands Ferries

(56) Entre septembre 2002 et juin 2003, des transports de marchandises uniquement étaient assurés par un ou parfois deux navires de la compagnie Norse Islands Ferries entre l’Écosse continentale et les îles Shetland. Norse Islands Ferries n’a plus d’activités sur cette liaison.

2.2.3. OBLIGATIONS DE SERVICE PUBLIC

(57) Deux liaisons à destination des îles septentrionales ont été soumises à des obligations de service public: la liaison triangulaire entre Aberdeen (Écosse continentale), Kirkwall (Orcades) et Lerwick (Shetland) et la liaison plus courte entre Scrabster (Écosse continentale) et Stromness (Orcades).

(58) Ces liaisons ont fait l’objet de trois appels d’offres publics qui ont abouti à la signature de trois contrats de service public entre les autorités écossaises et trois exploitants: P&O Ferries, de 1997 à 2002; NorthLink 1, de 2002 à 2006; et NorthLink 2, de 2006 à 2012. Dans le cas des deux premiers appels d’offres, les obligations de service public couvraient uniquement le trafic de passagers (le transport de marchandises n’était pas subventionné, mais pas non plus interdit). Toutefois, le contrat couvrant la période 2006 à 2012 inclut aussi une obligation de service public pour le transport de marchandises, dans une certaine limite.

2.2.3.1. Le contrat de service public de 1997 avec P&O Ferries

(59) Les autorités écossaises ont lancé en juin 1995 une procédure de marché public pour les liaisons Aberdeen-Kirkwall-Lerwick et Scrabster-Stromness. Elles ont décidé de ne pas autoriser CalMac à participer à l’appel d’offres.

(60) L’appel d’offres a conduit l’exécutif écossais à choisir P&O Ferries. Selon le contrat de service public, P&O Ferries devait recevoir une subvention annuelle, soumise à des «clauses de récupération» visant à plafonner les bénéfices possibles si les profits réalisés par la compagnie dépassaient les prévisions. P&O Ferries a reçu 55 millions de livres des autorités écossaises sur la période de 1997 à 2002 (17) pour l’exécution du marché.

(61) Selon le contrat de service public, la subvention était limitée au transport de passagers, aux voitures accompagnées et véhicules associés, comme les autocaravanes et les motocycles.

2.2.3.2. Le contrat de service public de 2000 avec NorthLink 1

(62) En 1998, l’exécutif écossais a lancé un nouvel appel d’offres en vue de passer un contrat de service public sur les liaisons Aberdeen-Kirkwall-Lerwick et Scrabster-Stromness pour la période 2002-2007.

(63) Si le cahier des charges de l’appel d’offres indiquait que l’exploitant serait tenu de prévoir une capacité suffisante pour le transport de marchandises, cet aspect du service était censé être assuré sur une base commerciale, c’est-à-dire sans subvention. Il appartenait aux soumissionnaires de déterminer précisément le niveau des services de transport de marchandises à proposer, mais la capacité devait être suffisante pour atteindre au moins les niveaux de service assurés par P&O Ferries à l’époque, en ajoutant une marge raisonnable pour tenir compte de l’augmentation estimée de la demande.

(64) L’appel d’offres public spécifiait la liaison à effectuer et le nombre minimal de trajets à assurer, mais laissait au soumissionnaire le soin de proposer des horaires détaillés. Le plan tarifaire appliqué par le soumissionnaire retenu devait être convenu avec l’exécutif écossais et les tarifs maximaux devaient être publiés. Les tarifs initiaux n’étaient pas censés dépasser de beaucoup les prix en vigueur.

(65) En novembre 1998, treize compagnies maritimes ont manifesté leur intérêt pour le marché public. Six exploitants de transbordeurs ont été présélectionnés et, finalement, trois soumissionnaires ont présenté leur offre en juin 1999: SERCO Denholm, P&O Ferries et NorthLink 1.

(66) L’exécutif écossais a écarté l’offre de SERCO Denholm, dont le prix était le plus élevé et dont la demande de pouvoir vendre ses navires ou transférer les locations en cours à l’exécutif écossais au terme du contrat était jugée inacceptable.

(67) En septembre 2000, l’exécutif écossais a retenu l’offre de NorthLink 1, qui prévoyait une subvention de base de 45,7 millions de livres pour le contrat de cinq ans, soit 14 millions de livres de moins que l’offre de P&O. L’estimation des coûts par NorthLink 1 était plus élevée que celle de P&O Ferries, mais l’offre tablait sur un revenu de 8 millions de livres en plus pour le transport de passagers et de 13 millions de livres en plus pour les marchandises, du fait de ses prévisions plus optimistes en termes d’augmentation du trafic. NorthLink 1 était aussi disposée à tirer moins de profit du contrat que ne l’envisageait P&O Ferries.

(68) Le contrat entre NorthLink 1 et l’exécutif écossais a été signé en décembre 2000. Après l’attribution du marché, NorthLink 1 a commandé trois nouveaux transbordeurs pour le transport de passagers/véhicules et a acheté en seconde main un navire spécialement destiné au transport de marchandises.

(69) Il avait d’abord été prévu que le nouvel exploitant aurait le temps de construire et armer de nouveaux navires pour être opérationnel à partir d’avril 2002. Cependant, NorthLink 1 n’a été en mesure de commencer à assurer les liaisons que le 1er octobre 2002. En raison de ce retard, l’exécutif écossais a prolongé le contrat de service public avec P&O Ferries de six mois.

(70) Les projections en termes de coûts et de revenus sur lesquelles NorthLink 1 avait fondé son offre se sont révélées trop optimistes. P&O Ferries avait été le seul exploitant à proposer un service «roll on/roll off» (ci-après «ro-ro») pour le transport de passagers, de véhicules et de marchandises entre l’Écosse continentale et les îles septentrionales entre 1997 et 2002. Dans ses projections, NorthLink 1 s’attendait aussi à jouir d’un monopole sur le trafic ro-ro.

(71) Or, cette supposition ne s’est pas vérifiée. Au printemps 2001, un nouvel opérateur, Pentland Ferries, a commencé à proposer ses services entre l’Écosse continentale et les îles Orcades et a pris progressivement une part importante du marché des transports de passagers, de voitures et de marchandises à destination des Orcades.

(72) En juillet 2002, un consortium de trois transporteurs routiers (18) a annoncé sa participation au lancement d’une nouvelle compagnie de transport par transbordeur, Norse Island Ferries, en réaction aux tarifs annoncés par NorthLink 1 en 2001, qui étaient jugés trop élevés par rapport à ceux pratiqués précédemment par P&O Ferries. Au début septembre 2002, Norse Island Ferries a commencé à assurer un service ro-ro de transport de marchandises entre les îles Shetland et l’Écosse continentale. Dès les premiers mois d’exploitation, il est apparu qu’une proportion importante du marché du transport de marchandises se tournait vers la nouvelle compagnie.

(73) À la suite de l’annonce, en 2001, du service de transport de marchandises proposé par Pentland Ferries, NorthLink 1 a demandé l’ouverture de discussions avec l’exécutif écossais à propos de l’impact de cette nouvelle concurrence sur sa situation financière. NorthLink 1 a exposé son modèle d’entreprise à l’exécutif écossais pour lui permettre d’examiner l’impact de la concurrence sur la viabilité de la compagnie. Sur la base de ce modèle, NorthLink 1 prévoyait initialement un bénéfice total de 14,9 millions de livres sur la durée du contrat. Compte tenu du changement de circonstances, la projection laissait désormais craindre une perte de 16,4 millions de livres. Cela suscitait de sérieuses inquiétudes à propos de la solvabilité du contractant et de sa capacité à exécuter le contrat. D’après le Royaume-Uni, le principal facteur était la concurrence de Norse Island Ferries, à laquelle pouvaient être imputés plus de 25,5 millions sur les 31,3 millions de livres qu’il faudrait retrancher dans les comptes de la compagnie.

(74) La concurrence de Norse Islands Ferries sur le marché du transport de marchandises à destination des îles Shetland a pris fin au début juin 2003, avec la cessation des activités de la compagnie. Cela ouvrait à NorthLink 1 la perspective de revenir à une exploitation viable. L’exécutif écossais a donc décidé de continuer à subventionner NorthLink 1 selon les conditions du contrat de service public, estimant que l’arrêt des activités de Norse Islands Ferries pourrait suffire à permettre l’exécution du contrat jusqu’à son terme.

(75) Toutefois, à l’été 2003, quelques mois après avoir entamé ses activités, NorthLink 1 a informé l’exécutif écossais qu’il n’était pas réaliste de supposer que la compagnie pourrait respecter ses obligations contractuelles pour la durée restante du contrat de service public, c’est-à-dire jusqu’à la fin septembre 2007.

(76) L’exécutif écossais a réexaminé la situation financière de la compagnie, avec l’assistance de comptables indépendants, et a conclu que NorthLink 1 était proche de l’insolvabilité.

(77) Selon l’exécutif écossais, à moins d’allouer des subventions complémentaires à NorthLink 1, il y avait un risque d’interruption du service minimal si une procédure formelle d’insolvabilité était ouverte à son encontre (ce que plusieurs créanciers auraient pu faire). L’avenir à long terme des obligations de service public dépendrait de la bonne volonté du curateur désigné pour administrer la compagnie. Le curateur ne serait pas tenu par les obligations contractuelles de la compagnie et n’aurait donc pas à assurer les services subventionnés.

(78) Le 8 avril 2004, à la suite de contacts avec les services de la Commission, l’exécutif écossais a annoncé son intention de lancer un nouvel appel d’offres pour ce service et a publié à ce propos un avis de marché au Journal officiel de l’Union européenne. Parallèlement à cette nouvelle procédure de marché public, qui sera décrite plus loin, l’exécutif écossais a pris plusieurs mesures destinées à garantir entre-temps la continuité de services minimaux.

2.2.3.3. Le procès-verbal modificatif de 2004 conclu avec NorthLink 1

(79) Le 29 septembre 2004, l’exécutif écossais a conclu avec NorthLink 1 des accords de financement révisés, sous la forme d’un procès-verbal modificatif (Minute of Amendment) du contrat de service public. Ce procès-verbal modificatif prévoyait un système de financement du déficit, afin de garantir que NorthLink 1 pourrait continuer à exploiter la liaison jusqu’à la reprise du contrat en respectant le niveau de service spécifié dans le cahier des charges. Le procès-verbal modificatif prévoyait aussi qu’à l’occasion du prochain appel d’offres, certains actifs, loués par NorthLink 1 ou appartenant à la compagnie, pourraient être mis à la disposition des soumissionnaires souhaitant les utiliser pour assurer les services dans le cadre du futur contrat, à titre discrétionnaire et à leur valeur estimée sur le marché. Dans le souci de maintenir un contrôle budgétaire au cours de cette période, le procès-verbal modificatif comportait des mesures destinées à contrôler la possibilité, pour NorthLink 1, de dépasser un budget convenu sans l’approbation de l’exécutif écossais.

(80) De plus, le procès-verbal modificatif prévoyait un système de «paiements incitatifs» limités d’environ 1,5 à 2 millions de livres par an, qui supposait qu’une série d’objectifs soient atteints ou dépassés, en termes de performances, de coûts et de revenus des services. Une première tranche de ces paiements incitatifs serait versée pour autant que diverses conditions de ponctualité, de fiabilité et d’autres exigences de performances aient été pleinement remplies. Ce système était destiné à remplacer et développer le système de pénalités intégré à l’accord original. Une deuxième tranche serait payée à condition d’atteindre un certain niveau d’économies/revenus par rapport à un budget de référence approuvé par les comptables indépendants de l’exécutif écossais.

(81) En août 2005, l’auditeur général pour l’Écosse a chargé Audit Scotland d’examiner le nouveau contrat de service public attribué à NorthLink 1. Audit Scotland est un organisme public mis en place en avril 2000 au titre de la «Public Finance and Accountability (Scotland) Act» de 2000 (19) pour assurer les tâches qui lui sont confiées par l’auditeur général. Sa mission est de veiller à ce que l’exécutif écossais rende compte de l’utilisation appropriée, efficiente et efficace des fonds publics.

(82) Selon le rapport publié par Audit Scotland (20) en décembre 2005, NorthLink 1 a reçu de l’exécutif écossais 71 millions de livres au cours des trois premières années du contrat de service public, couvrant la période d’octobre 2002 à fin septembre 2005, alors que la compensation prévue par le contrat était limitée à 50,3 millions de livres. Le rapport indique la ventilation suivante pour les 71 millions de livres allouées: a) 33,6 millions de livres de compensation de base au titre du contrat original; b) 16,7 millions de livres correspondant à d’autres versements prévus selon les termes du contrat original; c) 18,2 millions de livres de fonds supplémentaires destinés à assurer la fourniture des services; et d) 2,5 millions de livres pour le rachat en un seul versement de certains baux utilisés par NorthLink 1.

(83) D’après les informations communiquées par les autorités britanniques, l’exécutif écossais a alloué à NorthLink 1 une autre subvention de 21,6 millions de livres entre septembre 2005 et la cession du contrat au repreneur le 6 juillet 2006.

(84) Le Royaume-Uni a fourni des informations financières sur le chiffre d’affaires net des activités de service public (principalement le transport de passagers) et des activités commerciales (principalement le transport de marchandises) réalisées par NorthLink 1 de l’exercice financier 2002/2003 à l’exercice 2005/2006: Tableau 3 Compte de profits et pertes pour les activités de service public et les activités commerciales de NorthLink 1 de 2002/2003 à 2005/2006 (en millions de livres) Activités de service public Activités commerciales TOTAL Revenus Dépenses Profits/pertes Revenus Dépenses Profits/pertes Profits/pertes 2002/2003 26,7 –28,3 –1,7 7,7 –7,3 0,5 –1,2 2003/2004 38,0 –35,5 2,5 10,5 –10,0 0,5 3,0 2004/2005 33,8 –34,6 –0,8 10,3 –10,1 0,1 –0,7 2005/2006 (21) 31,1 –30,2 0,9 7,4 –7,2 0,2 1,1

(85) Les montants indiqués au tableau 3 sont le résultat d’une analyse comptable basée sur la comptabilité légale. Les revenus commerciaux proviennent principalement du transport de marchandises et de bétail (22). Les revenus du service public se composent des fonds alloués par l’État et du produit de la vente des billets. Du point de vue des dépenses, les coûts communs imputables, par exemple, aux droits portuaires, à la gestion des terminaux et aux dépenses administratives, sont répartis en fonction de l’importance relative des activités de service public et des activités commerciales dans ces frais.

(86) Des procédures convenues ont été appliquées par le réviseur d’entreprise (KPMG LLP) concernant la méthodologie, les détails de la comptabilité et le contenu de la déclaration. Aucune différence notable n’a été relevée entre les montants indiqués dans le tableau 3 ci-dessus et les livres et documents comptables sous-jacents de NorthLink 1.

2.2.3.4. Le contrat de service public de 2006 avec NorthLink 2

(87) En mars 2004, le Royaume-Uni a informé la Commission de l’intention de l’exécutif écossais de lancer le plus rapidement possible un nouvel appel d’offres pour le contrat de service public.

(88) Le 8 avril 2004, l’exécutif écossais a annoncé publiquement son intention de lancer un nouvel appel d’offres pour ce service et a publié à ce propos un avis de marché au Journal officiel de l’Union européenne. Le 27 mai 2004, il a publié un projet de cahier des charges pour cet appel d’offres dans le cadre d’un processus de consultation.

(89) À la différence de la procédure lancée en 2000, le nouvel appel d’offres (23) introduisait des obligations de service public en matière de transport des marchandises. Le soumissionnaire retenu devrait assurer un service complet de transport de marchandises ro-ro, couvrant le bétail et les produits dangereux, ainsi qu’un transport de marchandises supplémentaire requis durant la semaine sur la liaison entre Kirkwall et Aberdeen. Les tarifs de 2005 ont servi de base pour 2006, en prévoyant une indexation au moyen de l’indice des prix à la consommation. Les niveaux tarifaires pour le transport général de marchandises devaient être diminués sur les liaisons Aberdeen/Kirkwall/Lerwick dans chaque sens, d’environ 19 % sur la liaison entre Kirkwall et Aberdeen et de 25 % sur la liaison à destination des îles Shetland.

(90) NorthLink 1 possédait des actifs utiles pour l’exécution du contrat, comme le matériel informatique, les pièces détachées et équipements de navires, les installations portuaires, les bureaux et plusieurs bétaillères. La compagnie avait aussi des contrats de bail pour un navire de transport de marchandises, des tracteurs de remorques et un système de billetterie. Ces actifs et les accords contractuels ont été mis à la disposition de tous les soumissionnaires à leur valeur estimée sur le marché.

(91) Le 19 juillet 2005, l’exécutif écossais a invité trois entreprises présélectionnées à soumissionner. Deux offres ont ensuite été soumises le 30 novembre 2005 et la troisième entreprise s’est retirée de la procédure en octobre 2005. Le 9 mars 2006, l’exécutif écossais a annoncé la sélection du soumissionnaire dont l’offre avait été retenue: CalMac.

(92) Une nouvelle entreprise a été fondée, NorthLink 2, sous la forme d’une filiale entièrement contrôlée par CalMac (elle-même détenue intégralement par l’exécutif écossais) pour exécuter le contrat de service public attribué à CalMac, qui a été signé le 6 juillet 2006. Le contrat de service public couvrait la période de 2006 à 2012. NorthLink 2 a repris l’exploitation des deux liaisons à destination des îles septentrionales et la plupart des actifs et du personnel de NorthLink 1 en 2006.

(93) D’après le Royaume-Uni, tous les actifs de NorthLink 1 que NorthLink 2 souhaitait utiliser ont été rachetés par cette dernière à leur prix réel ou estimé sur le marché.

(94) Les montants versés par les autorités écossaises à NorthLink 2 au titre du contrat de service public de 2006 sont les suivants: Tableau 4 Fonds publics alloués à NorthLink 2 depuis 2006 (en millions de livres) Subventions de déficit Subventions en capital TOTAL 2006/2007 (24) 21,8 1,3 23,1 2007/2008 (25) 28,0 2,0 30,0

(95) NorthLink 2 n’a exercé aucune autre activité en dehors du champ d’application du contrat de service public de 2006 (qui inclut le transport de bétail et de marchandises). Toutes ses activités sont donc considérées comme des obligations de service public. Le Royaume-Uni a fourni des informations financières sur le chiffre d’affaires net des activités exercées par NorthLink 2 depuis l’année contractuelle 2006/2007. Une ventilation théorique de ces résultats entre le transport de marchandises et le transport de passagers (et de véhicules accompagnés) a été communiquée à titre indicatif: Tableau 5 Compte de profits et pertes pour les activités de service public de NorthLink 2 en 2006/2007 et 2007/2008 (26) (en millions de livres) Passagers et véhicules accompagnés Marchandises TOTAL Revenus Dépenses Profits/pertes Revenus Dépenses Profits/pertes Profits/pertes 2006/2007 38,3 –37,5 0,8 12,1 –11,8 0,3 1,1 2007/2008 39,7 –38,6 1,0 10,9 –10,6 0,3 1,3

(96) Les montants indiqués dans le tableau 5 sont le résultat d’une analyse comptable basée sur la comptabilité légale.

(97) Des procédures convenues ont été appliquées par le réviseur d’entreprise (KPMG LLP) concernant la méthodologie, les détails de la comptabilité et le contenu de la déclaration. Aucune différence notable n’a été relevée entre les montants indiqués dans le tableau 5 ci-dessus et les livres et documents comptables sous-jacents de NorthLink 2.

2.2.4. PRIX DU TRANSPORT

(98) Le tableau 6 donne les prix demandés pour le transport de marchandises depuis le 1er janvier 2000 par l’exploitant sous contrat de service public (transport ro-ro) et par Streamline Shipping (transport lo-lo). Tableau 6 Comparaison des prix du transport de marchandise par mètre linéaire entre l’exploitant sous contrat de service public et Streamline Shipping (27) (en livres) Année Exploitant sous contrat de service public Streamline Shipping (28) Shetland Orcades Shetland Orcades 2000 (tarifs de P&O Ferries) 43,70 livres 37,90 livres 37,05 livres 31,62 livres 2002 (tarifs indicatifs de NorthLink 1) 44,00 livres 36,00 livres 2002/2003 (tarifs de NorthLink 1) 36,00 livres 25,50 livres 33,69 livres 29,40 livres 2004 (tarifs de NorthLink 1 rates) 38,50 livres 27,50 livres 34,87 livres 28,86 livres 2005 (tarifs de NorthLink 1) 39,45 livres 28,20 livres 33,24 livres 30,29 livres 2006 (tarifs de NorthLink 1) 40,60 livres 29,00 livres 40,43 livres 32,07 livres Juillet 2006 (tarifs de NorthLink 2) 30,60 livres 23,50 livres 40,43 livres 32,07 livres

(99) Streamline Shipping soutient, sur la base des données publiées, que NorthLink 1 et NorthLink 2 ont fait baisser les prix du transport de marchandises à un niveau qui n’est pas viable pour Streamline Shipping et que cela n’a été possible que grâce aux subventions reçues par l’opérateur de service public pour le trafic des passagers.

(100) Le Royaume-Uni fait valoir que la comparaison présentée dans le Tableau 6 peut être trompeuse car Streamline Shipping ne facture pas ses services au mètre linéaire (29). Les autorités britanniques assurent que les transports lo-lo et ro-ro représentent des segments différents du marché du fret maritime à destination des îles septentrionales, bien que certains chevauchements puissent exister dans l’utilisation des deux services. Le transport lo-lo est moins sensible aux contraintes de temps, avec seulement deux traversées par semaine, et la cargaison est généralement de moindre valeur. En conséquence, le Royaume-Uni soutient que toute comparaison des deux services est artificielle et qu’il est difficile de tirer des conclusions d’une quelconque comparaison de ce genre.

(101) NorthLink 1 a indiqué en décembre 2001 – avant l’exécution du contrat de service public – que ses tarifs pour le transport à destination des îles Shetland et Orcades seraient respectivement de 44,00 et 36,00 livres par mètre linéaire pour les remorques. Ces tarifs se justifiaient par le fait que NorthLink 1 devait demander un prix qui soit à la fois commercialement viable et acceptable pour le marché. Il était aussi précisé que ces prix seraient fixes pour une période de cinq ans. NorthLink 1 indiquait que la compagnie ne serait pas en mesure de «supporter une situation où nous [NorthLink 1] transportons des remorques gratuitement ou à très bas prix». NorthLink 1 soulignait en même temps que ses activités de transport de marchandises n’étaient pas subventionnées.

(102) Selon Streamline Shipping, NorthLink 1 a réagi à la concurrence de Streamline Shipping et de Norse Island Ferries en introduisant en 2002, au tout début de son contrat, des réductions importantes (pour facturer respectivement le transport vers les îles Shetland et Orcades à 36,00 et 25,50 par mètre linéaire pour les remorques) par rapport aux prix indiqués précédemment par NorthLink 1 comme étant commercialement viables. Streamline Shipping et Norse Island Ferries soupçonnent NorthLink 1 d’avoir facturé ses services de transport de marchandises à perte.

(103) En décembre 2003, NorthLink 1 a introduit des tarifs réduits spécifiques: a) un tarif spécial pour les remorques vides; b) un tarif forfaitaire spécial de 200 livres pour le transport de marchandises entre Aberdeen et Kirkwall dans le cas où le facteur temps n’est pas déterminant (le tarif dit «Sunday Special»); et c) un système de remise commerciale prévoyant des réductions jusqu’à concurrence de 10 % selon la quantité de mètres linéaires transportés par mois dans les conditions fixées.

(104) Depuis que l’exécution du troisième contrat de service public par NorthLink 2 a commencé en juillet 2006, la pression commerciale exercée sur Streamline Shipping a prétendument encore augmenté. Selon Streamline Shipping, le ministre des transports de l’époque, en attribuant à NorthLink 2 le nouveau contrat de service public, a annoncé que les prix seraient réduits de 25 % pour le transport entre Aberdeen et les îles Shetland et de 19 % pour le transport à destination des Orcades. Cela n’était possible, d’après Streamline Shipping, que grâce à l’augmentation de la subvention annuelle allouée à NorthLink 2.

(105) Selon Streamline Shipping, en juillet 2006, les tarifs normaux pratiqués par NorthLink 2 étaient de 30,60 livres par mètre linéaire pour le transport à destination des îles Shetland et de 23,50 livres par mètre linéaire à destination des Orcades. Ces tarifs doivent être comparés aux prix de 40,43 livres par mètre linéaire pour le transport à destination des îles Shetland et de 32,07 livres par mètre linéaire pour le transport à destination des Orcades demandés par Streamline Shipping. De plus, les conditions spéciales pour les remorques vides et le «Sunday Special» sont prétendument restées applicables, avec des réductions allant jusqu’à 73 % offertes par NorthLink 2.

(106) Streamline Shipping soutient que, si la compagnie a tenté par le passé de renforcer sa position concurrentielle en réduisant ses tarifs, l’ampleur des réductions proposées par NorthLink 2 à ses clients a désormais rendu cette stratégie impossible. Streamline Shipping estime que, pour couvrir ses coûts, elle doit facturer l’équivalent de 36,67 livres par mètre linéaire. Ce tarif est plus élevé que les prix actuellement proposés par NorthLink 2.

(107) Pentland Ferries soutient que NorthLink 2 applique aux habitants des Orcades un système de rabais intitulé «amis et parents» qui a un effet très préjudiciable sur le service concurrent fourni par Pentland Ferries, surtout depuis la mise en service du nouveau catamaran Pentalina de Pentland Ferries en mars 2009. L’argument avancé est qu’en 2008/2009, NorthLink a élargi son rabais à un très grand nombre d’«amis et parents», faisant ainsi baisser les prix des traversées pour les passagers d’une façon généralisée, au détriment du service concurrent proposé par Pentland Ferries.

(108) Le système de rabais consiste à permettre aux habitants des îles de désigner jusqu’à six ménages d’amis ou de la famille, en dehors des îles Orcades et Shetland, qui peuvent bénéficier d’une réduction de 30 % sur le prix de leur traversée à bord des navires de NorthLink (30).

(109) Les autorités britanniques ont expliqué que ce système de rabais, disponible uniquement en basse et moyenne saisons, n’a bénéficié qu’à 4 952 passagers en 2008. Étant donné que NorthLink 2 a transporté 295 913passagers en 2008, le système de rabais ne concerne que 1,6 % des traversées assurées par NorthLink 2. Le revenu total de ce système (pour tous les passagers et véhicules concernés) se montait en 2008 à 95 000 livres environ, c’est-à-dire moins de 0,5 % de l’ensemble des revenus de la vente de billets de NorthLink 2, qui atteignait environ 20 millions de livres en 2008. Les autorités britanniques font valoir qu’il est peu probable qu’un système de rabais à si petite échelle puisse avoir un effet important sur les intérêts commerciaux de Pentland Ferries.

(110) Les tarifs publiés par NorthLink 2 pour le transport de passagers (Scrabster –Stromness) et ceux de Pentland Ferries (Gill’s Bay – St. Margaret’s Hope) sont actuellement les suivants (31): Tableau 7 Comparaison des prix des billets pour le transport de passagers entre l’exploitant sous contrat de service public et Pentland Ferries (en livres) NorthLink 2 Pentland Ferries Basse saison (32) Moyenne saison (33) Haute saison (34) Jusqu’au 31.3.2009 Du 1.4.2009 au 31.10.2009 PASSAGERS Adulte seul 13,80 livres 15,00 livres 16,10 livres 10,00 livres 13,00 livres Enfant seul (5 à 15 ans) 6,90 livres 7,50 livres 8,10 livres 5,00 livres 6,00 livres Enfant en bas âge (0 à 4 ans) (35) GRATUIT VÉHICULES Voiture et autocaravane (< 6 m) 43,60 livres 44,80 livres 48,20 livres 25,00 livres 30,00 livres Motocycle 13,20 livres 15,00 livres 16,70 livres 10,00 livres 11,00 livres

(111) Une partie intéressée a aussi fait valoir qu’une activité commerciale de NorthLink 2 consiste à proposer des nuitées Bed & Breakfast dans les Orcades (quand le navire reste au mouillage jusqu’au lendemain) à des prix inférieurs aux coûts, ce qui affecte les hôtels qui fournissent des services Bed & Breakfast.

2.3. MOTIFS DE L’OUVERTURE DE LA PROCÉDURE FORMELLE D’EXAMEN

2.3.1. ÎLES OCCIDENTALES

2.3.1.1. Existence d’une aide d’État

(112) En ce qui concerne l’aide d’État versée à CalMac jusqu’à la signature du contrat de 2007, la Commission, dans sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen, a émis des doutes quant au fait que ces paiements respectent les critères énoncés dans l’affaire Altmark (36) et ne relèvent donc pas de la notion d’aide d’État, conformément à l’article 87, paragraphe 1, du traité.

(113) C’est-à-dire que la Commission se demandait: si les obligations de service public imposées à CalMac avaient été clairement définies; si les paramètres ayant servi de base au calcul de la compensation avaient été établis avant l’imposition des obligations de service public d’une manière objective et transparente; si les coûts supportés par CalMac pour l’exécution des obligations de service public n’avaient pas fait l’objet d’une compensation excessive; si le niveau de compensation nécessaire avait été déterminé sur la base d’une analyse des coûts qu’une entreprise moyenne bien gérée aurait eu à supporter pour s’acquitter de ces obligations, en tenant compte des recettes concernées et d’un bénéfice raisonnable.

(114) La Commission est parvenue à la conclusion préliminaire que les versements concernés dont CalMac a bénéficié jusqu’à la signature du contrat de 2007 pourraient comporter un avantage et pourraient donc constituer une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité CE.

(115) En ce qui concerne le contrat de service public de 2007 avec CalMac, la Commission ne disposait pas d’informations suffisantes pour tirer des conclusions préliminaires quant à l’existence d’une aide d’État et a invité les autorités britanniques à fournir les informations requises.

(116) La Commission a constaté que certaines parties intéressées étaient d’avis que le regroupement de toutes les liaisons, à l’exception de celle entre Gourock et Dunoon, avait sensiblement et indûment restreint la concurrence durant l’appel d’offres étant donné que CalMac était prétendument la seule compagnie en mesure de faire une offre couvrant l’ensemble des liaisons. La Commission a aussi soulevé la question de savoir si la condition de l’appel d’offres selon laquelle le soumissionnaire retenu devait affréter les navires de CMAL aurait pu constituer un avantage pour CalMac.

(117) Si tel était le cas, la Commission considérerait que le contrat n’a pas été attribué dans le cadre d’une procédure de marché public vraiment ouverte et non discriminatoire. Cela pourrait avoir débouché sur une situation où les autorités écossaises versaient une compensation plus élevée pour les obligations de service public concernées que ce n’aurait été le cas autrement et donc sur l’existence d’une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité.

2.3.1.2. Compatibilité avec le marché commun

(118) Dans sa décision d’ouvrir la procédure d’examen, la Commission a considéré que l’article 86, paragraphe 2, du traité paraissait être la base juridique appropriée pour apprécier la compatibilité de la mesure avec le marché commun (37).

(119) La Commission a émis des doutes quant au respect des conditions de sa décision concernant l’application des dispositions de l’article 86, paragraphe 2, du traité CE aux aides d’État sous forme de compensations de service public octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général (ci-après «décision SIEG») (38).

(120) Pour être compatibles au titre de l’article 86, paragraphe 2, du traité, les services subventionnés doivent correspondre à des services d’intérêt économique général (ci-après «SIEG») authentiques et légitimes, ils doivent être confiés au bénéficiaire au moyen d’un mandat adéquat et la compensation ne doit pas affecter de manière disproportionnée la concurrence et le commerce.

(121) Dans sa décision d’ouvrir la procédure d’examen, la position préliminaire adoptée par la Commission était que les services confiés à CalMac correspondaient bien à des SIEG légitimes, mais en l’absence d’éléments d’appréciation, la Commission n’était pas en mesure de déterminer si le mandat était adéquat et si l’aide allouée à CalMac était proportionnée à son objectif et donc d’apprécier si l’aide d’État éventuelle était compatible avec le marché commun.

2.3.2. ÎLES SEPTENTRIONALES

2.3.2.1. Existence d’une aide d’État

(122) La Commission a estimé, à titre préliminaire, que le financement de NorthLink 1 au titre du procès-verbal modificatif ne respectait probablement pas le quatrième critère Altmark, qui requiert que la compensation soit déterminée sur la base d’une analyse des coûts qu’une entreprise moyenne bien gérée aurait eu à supporter pour s’acquitter des obligations de service public. Les paiements concernés constituaient donc sans doute une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité.

(123) En ce qui concerne NorthLink 2, la Commission a souhaité obtenir des éclaircissements sur le transfert des actifs de NorthLink 1 et sur le respect des quatre conditions Altmark par le contrat de 2006. L’existence d’une aide d’État n’a donc pas été exclue.

2.3.2.2. Compatibilité avec le marché commun

(124) Dans sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen, la Commission n’a pas été en mesure de définir une base de compatibilité pour l’aide d’État éventuellement allouée à NorthLink 2 sous la forme d’un transfert possible des actifs de NorthLink 1 à un prix inférieur à celui du marché.

(125) En ce qui concerne l’aide d’État éventuellement allouée à NorthLink 1 au titre du contrat de 2000 et du procès-verbal modificatif et à NorthLink 2 au titre du contrat de 2006, les services assurés par ces compagnies pouvaient être considérés comme des SIEG légitimes et les mandats pouvaient être considérés comme appropriés. À l’inverse, faute d’éléments probants suffisants, il est douteux que l’aide d’État éventuellement allouée à NorthLink 1 et 2 ait été proportionnée à son objectif déclaré.

3. OBSERVATIONS DES PARTIES INTERESSEES

(126) Dans le délai prévu par l’article 6, paragraphe 1, du règlement de procédure, la Commission a reçu des observations de plusieurs parties intéressées. Conformément à l’article 6, paragraphe 2, du règlement de procédure, les autorités britanniques ont eu la possibilité de répondre aux observations transmises par les parties intéressées dans ce même délai. Les parties intéressées suivantes ont soumis leur point de vue: la Fédération européenne des travailleurs des transports, M. James Knight de TSL Contractors Limited, Western Ferries, M. John Rose, Streamline Shipping, le professeur Alfred J. Baird de la Napier University, Pedersen Consulting, M. James Knight et M. Andy Knight (au nom de Isle of Mull Ferry Company Limited), McGill’s Bus Service Limited et deux autres parties qui ont demandé que leur identité et la teneur de leurs observations soient tenues confidentielles.

(127) Les observations de Streamline Shipping sont similaires à celles formulées dans sa plainte de juillet 2004. L’entreprise considère que les difficultés financières de NorthLink 1 étaient une conséquence directe de sa stratégie visant à affaiblir la concurrence, de Norse Island Ferries, d’abord, et de Streamline Shipping ensuite, en diminuant drastiquement les tarifs du transport de marchandises à des niveaux sans précédent. C’est cette stratégie qui a amené les autorités à injecter des fonds au-delà de ce qui était nécessaire pour remplir les obligations de service public. Streamline Shipping cite le rapport de l’auditeur général de décembre 2005, qui indiquait que «le niveau des prix du transport de marchandises et la concurrence résultante exercée par Norse Island Ferries ont constitué l’un des principaux facteurs qui ont contribué aux problèmes financiers de NorthLink 1» et que «si l’affrètement du navire (de transport de marchandises) supplémentaire était destiné à garantir une capacité adéquate pour répondre à la demande, il a néanmoins créé une situation où la capacité de transport de marchandises excédait en fait la demande. Les coûts supplémentaires pour l’exploitation d’un autre navire excédaient les revenus supplémentaires engendrés et n’ont fait qu’aggraver les problèmes de liquidités».

(128) En ce qui concerne NorthLink 2, Streamline Shipping soutient que ses navires sont sous-utilisés et que la réduction de 25 % pour les transports à destination des îles Shetland et de 19 % à destination des Orcades annoncée pour NorthLink 2 par rapport aux prix pratiqués par NorthLink 1 a été gravement préjudiciable à Streamline Shipping.

(129) Western Ferries a réitéré ses inquiétudes concernant les subventions payées à CalMac pour l’exploitation de la liaison Gourock-Dunoon. Western Ferries considère que cette liaison est commercialement viable, comme le démontrait la rentabilité de ses propres activités. La compagnie considère aussi que les conditions Altmark ne sont pas remplies puisque le niveau de la subvention est supérieur à ce qui serait nécessaire pour un service de transport de passagers sur un navire destiné uniquement à transporter des passagers (excédent estimé à 1,3 million de livres). Western Ferries avance aussi que l’aide est utilisée pour subventionner le transport de véhicules, en laissant par exemple inchangé le prix du transport des véhicules malgré l’augmentation des coûts du carburant (CalMac a augmenté ses prix en 2009 de 3,8 % seulement, soit 1 % de moins que le niveau d’inflation). De plus, à la différence des autres liaisons exploitées par NorthLink et CalMac, ce service n’a pas été attribué par voie d’adjudication et n’est donc pas conforme aux exigences européennes. Western Ferries considère en outre que le récent appel d’offres pour le réseau exploité par CalMac était trop prescriptif et que le regroupement de toutes les liaisons est injustifié. Dans ces conditions, CalMac était la seule compagnie en mesure de soumettre une offre.

(130) En ce qui concerne la transparence financière de CalMac, Western Ferries assure que le coût rapporté pour l’exploitation de la liaison Gourock-Dunoon (4,2 millions de livres dans l’année précédent mars 2008) sous-estime le coût réel total du service car il ne reflète pas la charge des pensions de l’équipage concerné, il n’y a pas de transparence dans les charges interentreprises pour les fonctions communes qui relèvent du siège social et les coûts quotidiens du contrat de bail pour le navire sont sous-estimés. Rien n’indique que les autorités écossaises aient exercé un contrôle actif concernant d’éventuelles subventions croisées pour le transport des véhicules.

(131) Western Ferries considère que, contrairement à la situation qui prévaut dans le cas de NorthLink, il existe déjà sur le marché une offre suffisante pour le transport de passagers, de voitures et de marchandises. Il n’y a aucune raison de continuer à l’avenir à subventionner le transport de véhicules, compte tenu du service existant assuré par Western Ferries.

(132) La Fédération européenne des travailleurs des transports a exprimé sa déception face à la nécessité de revoir de nouveau les services minimaux assurés par CalMac et NorthLink. Elle insiste sur le besoin d’un service public stable, légitimement défini conformément au règlement (CEE) no 3577/92 du Conseil du 7 décembre 1992 portant application du principe de la libre prestation des services aux transports maritimes entre États membres (ci-après «règlement sur le cabotage maritime») (39).

(133) Une partie intéressée a fait part de ses préoccupations à l’égard d’une dépendance vis-à-vis d’un opérateur national dont la situation de monopole est confortée par le biais d’une aide d’État. Cette partie considère que la procédure de marché public pour les liaisons exploitées par CalMac était définie de manière très étroite et ne pouvait être considérée comme un appel d’offres ouvert. La partie intéressée plaide pour un dégroupement des liaisons qui ont fait l’objet de l’appel d’offres.

(134) M. James Knight considère que CalMac n’offre pas un bon rapport qualité-prix et que les services actuellement assurés par CalMac devraient être repris par des exploitants privés efficaces. Il propose des alternatives possibles en vue de réduire les subventions nécessaires pour l’exploitation des liaisons et de renforcer les incitations à l’innovation et la rentabilité.

(135) Une autre partie intéressée considère que la restriction en termes de fréquence imposée à CalMac par les autorités britanniques sur la liaison Gourock-Dunoon constitue en fait une aide d’État à Western Ferries, fausse gravement la concurrence et renforce la position dominante de Western Ferries. D’un autre côté, elle considère que l’aide d’État allouée à CalMac est la contrepartie d’une mission de service public légitime.

(136) M. John Rose considère que l’appel d’offres pour les contrats attribués à NorthLink 1 et NorthLink 2 n’était pas conforme aux règles européennes. Il soutient aussi que la liaison Gourock-Dunoon ne peut être considérée comme un service minimal puisqu’il existe déjà une alternative d’accès par la route et qu’une compagnie privée de transbordeur offre déjà un meilleur service sans subventions.

(137) Le professeur Alfred Baird a transmis des études indiquant que l’efficacité des services assurés par NorthLink pourrait être renforcée par des améliorations de la composition de la flotte, que le rôle croissant joué par l’État sur le marché écossais des transports par transbordeur va à l’encontre de la politique et des tendances qui prévalent dans l’UE et que, d’une manière générale, il n’est ni nécessaire ni souhaitable que l’État exploite des services de transport maritime.

(138) McGill’s Bus Service considère qu’il n’est pas nécessaire de subventionner le transport des passagers piétons entre Gourock et Dunoon, puisque le même service est déjà assuré, par ses soins, sur une base commerciale.

(139) Pedersen Consulting fait valoir que la procédure d’appel d’offres pour les îles occidentales était d’une telle complexité et impliquait des coûts si importants que CalMac était la seule compagnie en mesure d’y répondre. En ce qui concerne la liaison Gourock-Dunoon, Pedersen Consulting considère qu’il n’y a aucune raison de conserver un service de transport de véhicules subventionné, étant donné que Western Ferries transporte déjà de manière rentable près de 90 % du trafic de véhicules. Toutefois, pour le transport des passagers, une liaison directe avec le chemin de fer de Gourock peut se justifier comme activité de transport public. En ce qui concerne NorthLink, Pedersen Consulting soutient que la procédure de marché public était totalement inadéquate et a débouché sur un service inefficace, alors que Pentland Ferries assure déjà un service non subventionné et rentable. Il serait facile d’abandonner pratiquement la liaison Stromness-Scrabster, en économisant ainsi l’argent du contribuable.

4. COMMENTAIRES DU ROYAUME-UNI SUR LA DECISION D’OUVRIR LA PROCEDURE ET SUR LES OBSERVATIONS DES PARTIES INTERESSEES

(140) Dans sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen, la Commission se demandait si la condition selon laquelle le soumissionnaire retenu dans le cadre de la procédure d’adjudication débouchant sur le contrat de service public de 2007 entre les autorités britanniques et CalMac devait affréter les navires de CMAL pouvait avoir constitué un avantage pour CalMac.

(141) Les autorités britanniques estiment que cette disposition ne procurait aucun avantage à CalMac ou à CMAL. Au contraire, elles considèrent que la disponibilité immédiate d’une flotte en totale conformité, capable de satisfaire aux exigences d’exploitation des liaisons dès le commencement du contrat, était un avantage pour les autres soumissionnaires, en ce qu’elle réduisait les obstacles pour les soumissionnaires susceptibles d’offrir leurs services et créait des conditions de concurrence équitables dans la procédure de marché public.

(142) Les autorités britanniques se rapportent à la communication de la Commission relative à l’interprétation du règlement sur le cabotage maritime (40) (section 5.3.2.1) qui indique que «dans le cas où les autorités publiques sont elles-mêmes propriétaires de navires ou disposent de navires d’une autre manière, ces navires peuvent être mis à la disposition de tout exploitant de services potentiel dans les mêmes conditions de non-discrimination». Les autorités britanniques considèrent qu’il était presque impossible pour un exploitant isolé de disposer d’une nouvelle flotte de navires conformes pour desservir toutes les routes maritimes et de maintenir les liaisons avec les collectivités insulaires éloignées dans les délais fixés pour le commencement du contrat.

(143) Dans sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen, la Commission se demandait aussi si le regroupement de toutes les routes maritimes à destination des îles occidentales dans l’appel d’offres public de 2006, à l’exception de la liaison Gourock-Dunoon, n’avait pas sensiblement et indûment restreint la concurrence durant l’appel d’offres, comme l’avançaient certaines parties intéressées.

(144) Les autorités britanniques considèrent que l’adjudication groupée de ces liaisons se justifiait pour plusieurs raisons: cela garantissait un rapport qualité-prix maximal pour l’exécutif écossais; cela facilitait l’intervention d’un navire de secours en cas de défaillance dans le réseau; cela évitait le choix sélectif des liaisons les plus rentables; cela facilitait la gestion, renforçait la sécurité de la flotte et son entretien; et cela évitait les charges administratives et les coûts supplémentaires liés à la conduite d’appels d’offres multiples.

(145) Selon la communication de la Commission relative à l’interprétation du règlement sur le cabotage maritime (section 5.5.3), «les États membres souhaitent souvent regrouper en un seul service des liaisons soumises à des obligations de service public à destination et en provenance d’îles différentes afin de générer des économies d’échelle et d’attirer des opérateurs. Le regroupement de liaisons en tant que tel n’est pas contraire au droit communautaire dans la mesure où il ne conduit pas à une discrimination. La taille la plus adéquate des regroupements devrait être déterminée en tenant compte de la synergie la plus forte réalisable pour répondre aux besoins essentiels en matière de transport.»

(146) Dans sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen, la Commission a aussi soulevé la question de savoir si le transfert de certains actifs (41) de NorthLink 1 à NorthLink 2 pour une montant de 1,55 million de livres avait été effectué à des prix inférieurs à ceux du marché, constituant donc éventuellement une aide d’État à NorthLink 2.

(147) Les autorités britanniques ont fait valoir que la possibilité de racheter les actifs de NorthLink 1 était déjà prévue dans l’appel d’offres et que tous les soumissionnaires avaient un accès égal à ces actifs aux mêmes conditions. Durant la procédure d’avis de marché, des informations ont été communiquées aux deux soumissionnaires sélectionnés concernant les prix des actifs mis en vente. Il n’y avait cependant aucune obligation d’acheter ces actifs, car les soumissionnaires pouvaient préférer apporter leurs propres solutions.

(148) Tous les soumissionnaires ont eu la possibilité d’inspecter les navires, l’équipement et d’autres actifs. La valeur des principaux actifs (le navire, les tracteurs-pousseurs et la marque NorthLink, vendus pour un montant de 1,3 million de livres) a été déterminée par des évaluations indépendantes. Les actifs restants, vendus pour un montant de 0,25 million de livres, ont été évalués sur la base d’estimations des prix du marché.

(149) En ce qui concerne l’application possible de la décision SIEG (42), les autorités britanniques considèrent que la plupart des liaisons dans l’estuaire de la Clyde et à destination des Hébrides et sur le réseau de NorthLink paraissent êtres couvertes par la décision SIEG. Seules quatre liaisons desservies par CalMac et NorthLink ne satisfont pas aux critères de seuil et devraient être appréciées directement au titre de l’article 86, paragraphe 2, du traité CE.

(150) Les autorités britanniques considèrent que les contrats de service public avec CalMac et NorthLink constituent des mandats appropriés, en ce qu’ils spécifient en détail la nature et la durée des obligations de service public, les activités et les territoires concernés, la nature de tous les droits exclusifs ou spéciaux assignés aux activités, les paramètres permettant de calculer, contrôler et réviser la compensation et les dispositions destinées à éviter toute surcompensation et à en obtenir le remboursement, le cas échéant.

(151) De plus, CalMac et NorthLink sont dans l’obligation de tenir des comptabilités séparées pour les SIEG et leurs autres activités, seuls les coûts liés aux SIEG peuvent donner lieu à une compensation (tous les coûts variables encourus dans l’exécution des SIEG, une contribution proportionnelle des coûts fixes communs aux SIEG et aux autres activités et un bénéfice raisonnable) et des procédures appropriées de déclaration et de contrôle ont été mises en place.

(152) En ce qui concerne la liaison Gourock-Dunoon, les autorités britanniques reconnaissent qu’on peut se demander si le service assuré par CalMac constitue un SIEG légitime, étant donné qu’un opérateur du secteur privé exploite une liaison adjacente sans subvention. Toutefois, elles considèrent que le service fourni par Western Ferries est largement perçu par la population locale comme un service complémentaire et utile, mais non comme un substitut effectif à la liaison de centre-ville à centre-ville desservie par CalMac.

(153) Les autorités britanniques ont informé la Commission qu’après la procédure de marché public infructueuse menée en 2006 pour la liaison Gourock-Dunoon, elles ont l’intention de lancer un nouvel appel d’offres public ouvert, transparent et non discriminatoire en vue de l’adjudication d’un contrat de service public pour l’exploitation de cette liaison avec les caractéristiques suivantes: a) le marché portera sur un service de transbordeur de centre-ville à centre-ville dans le cadre d’un contrat de service public d’une durée de six ans; b) l’appel d’offres prévoira une subvention pour assurer cette liaison (à la différence de l’appel d’offres précédent); c) les restrictions actuelles en termes de fréquences seront supprimées; d) la subvention couvrira uniquement le trafic de passagers; e) le soumissionnaire retenu sera autorisé à fournir un service commercial de transport de véhicules sans restriction, soumis à des mesures comptables appropriées et à une procédure d’audit afin d’éviter toute subvention croisée entre le service de transport de passagers et le service commercial de transport de véhicules; f) le soumissionnaire retenu sera libre d’apporter ses propres solutions pour remplacer les anciens navires qui assurent actuellement la liaison.

(154) Les autorités britanniques prévoient d’acquérir les navires de remplacement par l’intermédiaire de CMAL, qui les louera ensuite à l’exploitant auquel le contrat de service public aura été attribué. Les autorités britanniques considèrent que ce SIEG se justifie pour plusieurs raisons en rapport avec la fréquence, la commodité, le temps total de la traversée, l’intégration avec d’autres moyens de transport et la fiabilité du service, entre autres.

5. APPRECIATION DE LA MESURE

5.1. EXISTENCE D’UNE AIDE D’ÉTAT

5.1.1. CRITÈRES ÉNONCÉS À L’ARTICLE 87, PARAGRAPHE 1, DU TRAITÉ

(155) Conformément à l’article 87, paragraphe 1, du traité, «sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions».

(156) Les critères énoncés à l’article 87, paragraphe 1, du traité sont cumulatifs. Pour établir si les fonds publics alloués à CalMac, NorthLink 1 et NorthLink 2 décrits ci-dessus constituent une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité CE, il convient d’examiner si l’aide financière: — implique une perte de ressources pour l’État et est imputable à l’État membre concerné, — procure un avantage sélectif à certaines entreprises ou branches de production, — fausse la concurrence ou menace de la fausser, et — affecte les échanges entre États membres.

(157) Les divers paiements décrits ci-dessus ont été effectués au moyen de ressources de l’État et sont imputables à l’État membre concerné. Le premier critère énoncé à l’article 87, paragraphe 1, du traité est donc rempli.

(158) Les paiements concernés, sous la forme de subvention de déficit et de subvention en capital/prêts, bénéficient uniquement à certaines entreprises spécifiques. Ils sont donc sélectifs.

(159) Le financement régulier de CalMac et de NorthLink 1 et NorthLink 2 réduit les coûts d’exploitation que ces entreprises auraient normalement dû supporter et leur procure un avantage économique par rapport à d’autres entreprises qui financent leurs activités sur la base de revenus commerciaux uniquement. Néanmoins, pour déterminer s’il existe un avantage susceptible de constituer une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité, la Commission doit apprécier si les «conditions Altmark» sont remplies (43).

(160) Le marché du cabotage maritime a été entièrement libéralisé depuis l’entrée en vigueur du règlement sur le cabotage maritime, c’est-à-dire depuis le 1er janvier 1993. Si un avantage a été octroyé à l’une de ces entreprises au regard des critères Altmark, il pourrait être de nature à fausser la concurrence et affecter les échanges entre les États membres. Dans ces conditions, les troisième et quatrième critères de l’article 87, paragraphe 1, du traité seraient également remplis.

(161) La Commission confirme aussi son appréciation préliminaire selon laquelle les fonds alloués à CalMac et à NorthLink 1 et NorthLink 2 ne cadrent pas avec la stratégie qu’un investisseur privé adopterait dans des conditions de marché normales. Ces versements ne peuvent donc être considérés comme exempts d’aide d’État sur la base du principe de l’investisseur en économie de marché.

(162) La vente des actifs qui est intervenue lors de la transition entre les contrats de NorthLink 1 et NorthLink 2 ne comportait pas d’éléments d’aide d’État. Tous les actifs appartenant à NorthLink 1 qui étaient utiles pour l’exploitation des services de transbordeur ont été mis à la disposition de tous les soumissionnaires lors de la procédure de marché public de 2004-2005 (voir le considérant 88 ci-dessus). La vente, qui représentait un montant d’environ 1,5 million de livres pour l’ensemble des actifs, a été effectuée sur la base des prix réels ou estimés sur le marché, selon les différents actifs. Étant donné que les actifs ont été proposés au même prix à tous les soumissionnaires et que ce prix correspondait à la valeur des biens sur le marché, leur vente n’impliquait pas l’utilisation de ressources de l’État et ne procurait pas d’avantage économique sélectif à une quelconque entreprise. L’existence d’éléments d’aide d’État est donc exclue.

(163) Dans sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen, la Commission se demandait si les taux appliqués pour certains prêts à CalMac étaient conformes au principe de l’investisseur en économie de marché et donc s’ils ne constituaient pas une aide d’État.

(164) Cette question aurait été importante afin de déterminer si CalMac avait bénéficié d’une surcompensation pour s’acquitter de ses obligations de service public, en tenant compte de toutes les sources de financement public. Toutefois, étant donné que, dans le cas de CalMac, le régime d’aide est une aide existante et que sa compatibilité doit seulement être appréciée pour ce qui concerne l’avenir (voir la section 5.2 ci-dessous), il n’est pas nécessaire que la Commission examine davantage le caractère d’aide d’État de ces prêts dès lors qu’ils se rapportent uniquement au passé.

5.1.2. CRITÈRES D’ALTMARK

(165) Ainsi qu’il a été mentionné au considérant 112 ci-dessus, pour déterminer s’il existe un avantage susceptible de constituer une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité, la Commission doit apprécier si les conditions Altmark sont remplies.

(166) Selon la jurisprudence Altmark, une compensation pour les obligations ou contrats de service public ne favorise pas les bénéficiaire(s) – et ne tombe donc pas sous le coup de l’interdiction énoncée à l’article 87, paragraphe 1, du traité – quand les quatre conditions suivantes sont remplies en même temps: — l’entreprise bénéficiaire a effectivement été chargée de l’exécution d’obligations de service public et ces obligations ont été clairement définies (ci-après «Altmark 1»), — les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation ont été préalablement établis de façon objective et transparente (ci-après «Altmark 2»), — la compensation ne dépasse pas ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l’exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d’un bénéfice raisonnable pour l’exécution de ces obligations (ci-après «Altmark 3»), et — lorsque le choix de l’entreprise à charger de l’exécution d’obligations de service public n’est pas effectué dans le cadre d’une procédure de marché public, le niveau de la compensation nécessaire a été déterminé sur la base d’une analyse des coûts qu’une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée, aurait encourus pour exécuter ces obligations, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d’un bénéfice raisonnable pour l’exécution de ces obligations (ci-après «Altmark 4»).

5.1.2.1. CalMac

(167) Dans le cas de CalMac, il faut distinguer deux phases, ainsi qu’il est indiqué dans la décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen: une première phase précédant le contrat de 2007, où les obligations de service public étaient directement confiées à CalMac, sans appel d’offres public préalable, par le biais d’«engagements» et où toutes les conditions de la fourniture du service public étaient spécifiées dans des lettres annuelles adressées à CalMac par les autorités écossaises; et une seconde phase après le contrat de 2007, qui a été attribué à la suite d’une procédure de marché public spécifiant en détail les obligations de service public. Le cas de la liaison Gourock-Dunoon doit être envisagé séparément puisque cette liaison était exclue du contrat de 2007 et que les conditions des obligations de service public continuent à être spécifiées dans des lettres annuelles adressées à CalMac par les autorités écossaises.

a) Avant le contrat de 2007

(168) Ainsi qu’il est indiqué dans la décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen, il ne fait guère de doute qu’avant le contrat de 2007, la compensation allouée pour les obligations de service public imposées à CalMac ne remplissait pas tous les critères Altmark. Les obligations de service public n’étaient pas clairement définies dans un acte légal. De plus, les spécifications des obligations de service public, comme les ports à desservir, la régularité, la continuité et la fréquence des traversées n’étaient pas clairement établies dans un acte officiel. Les paramètres sur la base desquels était calculée la compensation n’avaient pas été préalablement établis de façon transparente et le niveau de la compensation n’avait pas été déterminé sur la base d’une analyse des coûts d’une entreprise moyenne. L’appréciation préliminaire de la décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen est donc confirmée.

(169) Étant donné que la compensation allouée pour l’exploitation de la liaison Gourock-Dunoon fonctionne encore sur cette base, l’appréciation ci-dessus s’applique aussi à cette liaison.

b) Après le contrat de 2007

Altmark 1 – obligations de service public clairement définies

(170) Dans ce secteur particulier, il existe un règlement spécifiant quels éléments doivent faire partie d’une définition adéquate des obligations de service public. Il convient donc d’apprécier le respect du critère Altmark 1 au regard de l’article 4 du règlement sur le cabotage maritime, qui énonce les spécifications à intégrer dans la définition des obligations de service public, à savoir: les ports à desservir, la régularité, la continuité, la fréquence, la capacité à prester le service, les tarifs pratiqués et l’équipage des navires.

(171) Le contrat de 2007 remplit de toute évidence cette condition en définissant en détail tous ces paramètres. L’appel d’offres ne donne pas de chiffres précis concernant l’équipage des navires, mais les exigences en termes de qualité de services et de respect de la réglementation du travail, par exemple, laissent peu de marge pour d’importantes disparités dans l’équipage des navires.

(172) Le contrat de service public a aussi une durée raisonnable – six ans – conformément aux orientations communautaires sur les aides d’État au transport maritime (ci-après «lignes directrices maritimes») (44).

Altmark 2 – paramètres de calcul de la compensation préalablement établis de façon objective et transparente

(173) Dans le contexte de l’appréciation des critères Altmark, la deuxième condition requiert que les paramètres de calcul de la compensation soient préalablement établis de façon objective, en tenant compte de toutes les variables (par ex., les coûts du carburant, les investissements dans de nouveaux navires, etc.).

(174) D’une part, avant que l’exécution des obligations de service public n’ait commencé, les paramètres de calcul de la compensation étaient assez clairs. Ils équivalaient aux coûts prévus par les soumissionnaires, qui devaient procéder à leur estimation détaillée, auxquels s’ajoutait un niveau convenu de marge bénéficiaire, moins le revenu escompté de l’exploitation du service de transbordeur. Il existe une clause de récupération spécifiant que, si la marge bénéficiaire convenue est dépassée, la subvention est réduite en conséquence. Ce calcul est effectué avant le commencement du marché pour chacune des six années du contrat (ci-après «le scénario de base»). Le contrat de service public prévoit une série de circonstances exceptionnelles qui peuvent induire une révision du montant de la compensation (par ex. des travaux portuaires imprévus, un nouveau navire, des augmentations salariales, etc.).

(175) D’autre part, au terme de chaque année du contrat, le scénario de base est révisé de façon à refléter les conditions réelles de l’année précédente. Le scénario de base peut aussi être révisé dans le courant d’une année donnée dans des circonstances exceptionnelles. La compensation peut être augmentée ou réduite à plusieurs reprises sur la durée du contrat. La révision du scénario de base est proposée par l’exploitant (CalMac) et doit être approuvée par l’exécutif écossais. Il est aussi possible de soumettre la question à un expert en cas de désaccord. Bien que le contrat de service public contienne certaines indications sur la façon dont la compensation sera ajustée dans le cas de certaines circonstances imprévues, les paramètres exacts de ces ajustements ne sont pas connus à l’avance. Le montant de la compensation sera plutôt ajusté dans le cadre d’une procédure d’arbitrage bilatérale associant les autorités écossaises et CalMac, avec la participation éventuelle d’un expert. Les critères utilisés lors de la procédure d’arbitrage ne sont pas fixés par avance de manière objective pour tous les événements possibles. Cette procédure d’arbitrage entraîne un manque de transparence dans la détermination des paramètres de calcul de la compensation. Elle introduit aussi un risque de variation dans la compensation allouée chaque année qui ne dépend pas de critères transparents, prédéfinis et objectifs.

(176) La Commission n’est pas en mesure d’établir, au-delà de tout doute raisonnable, que la condition Altmark 2 est remplie.

Altmark 3 – pas de surcompensation (en comptant un bénéfice raisonnable)

(177) Ainsi qu’il a été indiqué dans la section précédente, les paramètres du calcul de la compensation ont généralement été établis de manière claire, à l’exception des critères utilisés lors de la procédure d’arbitrage prévue dans certaines circonstances. Bien que plusieurs paramètres du calcul de la compensation n’aient pas été définis précisément par avance, la Commission considère que la procédure mise en place pour réviser le montant de la compensation dans ces circonstances permet d’éviter les surcompensations, compte tenu du fait que la compensation supplémentaire éventuelle est basée sur les coûts réels encourus. La condition Altmark 3 est donc remplie (voir aussi la section 5.3.3.3 ci-dessous).

Altmark 4 – procédure de marché public – en l’absence d’appel d’offres, coûts calculés en référence à une entreprise moyenne

(178) Dans le cas présent, les obligations de service public ont été attribuées à la suite d’une procédure de marché public.

(179) Il convient d’abord d’apprécier si l’appel d’offres était bien conçu, équitable, ouvert et transparent. Faute de quoi, le coût supporté par l’État pourrait être plus élevé que le minimum nécessaire pour remplir les obligations de service public.

(180) Les principaux points soulevés par les parties intéressées dans ce contexte portaient sur le regroupement de toutes les routes maritimes dans l’appel d’offres, à l’exception de la liaison Gourock-Dunoon, et sur l’obligation pour le soumissionnaire retenu d’utiliser les navires de CMAL.

(181) En ce qui concerne le regroupement des liaisons, il a été avancé que ce facteur avait eu pour effet d’exclure les autres soumissionnaires, étant donné que CalMac, qui assurait déjà tous les services, était la seule compagnie capable de soumettre une offre pour l’ensemble des liaisons.

(182) Il y a cependant eu un deuxième soumissionnaire (V-Ships) qui a fait une offre pour l’ensemble des liaisons. V-Ships s’est finalement retiré de la procédure en faisant valoir que l’obligation d’utiliser les navires de CMAL empêchait toute innovation et toute flexibilité dans les services à fournir.

(183) La zone géographique couverte par les 26 routes maritimes est très homogène: toutes les liaisons sont relativement courtes (environ 100 kilomètres au maximum) et les ports desservis sont assez rapprochés (dans un rayon d’environ 250 kilomètres en Écosse continentale).

(184) Les autorités britanniques ont fourni des arguments crédibles pour justifier le regroupement des 26 liaisons.

(185) Elles ont fait valoir que le regroupement garantit une flexibilité maximale de la flotte afin de desservir au mieux le réseau. En cas de panne sur un navire, par exemple, il est essentiel de disposer immédiatement d’un navire de secours pour assurer la fiabilité des services minimaux. Des navires de secours sont également nécessaires en cas de mauvaises conditions météo, quand des travaux d’entretien doivent être effectués sur les navires et en cas d’imprévu nécessitant une augmentation de la capacité. Actuellement, CalMac peut souvent s’arranger pour qu’un navire de secours soit disponible en opérant une série de mouvements séquentiels des navires entre les routes maritimes. Il serait plus difficile d’assurer la continuité des services et l’optimisation de la capacité si le réseau était desservi par divers exploitants.

(186) De plus, le regroupement de toutes les liaisons renforce l’intégration du réseau en facilitant la combinaison des aspects touchant à la sécurité, à la qualité et à la protection de l’environnement dans les opérations maritimes et portuaires et garantit que les normes sont appliquées uniformément dans tout le réseau. Le bureau régional pour l’Écosse et l’Irlande de la Maritime & Coastguard Agency a signalé que la fragmentation du réseau n’est sans doute pas la manière la plus efficace de garantir la continuité de services sûrs et fiables.

(187) Par ailleurs, le regroupement engendre des économies d’échelle, notamment en ce qui concerne la billetterie et les activités commerciales, et favorise l’intégration des moyens de transport en permettant aux clients d’effectuer des réservations sur une série de liaisons en une seule transaction. Cet argument s’applique aussi à la promotion du tourisme.

(188) Il peut être avancé que, pour minimiser les coûts, chaque liaison devrait faire l’objet d’un appel d’offres séparé. Toutefois, la Commission convient que les formalités et les frais administratifs liés à des procédures de marché public individuelles (26 appels d’offres séparés) pourraient être trop lourds.

(189) Une solution intermédiaire, consistant à regrouper seulement certaines routes maritimes, pourrait aussi être envisagée, mais ce serait pure spéculation que de tenter de prédire si le résultat d’une telle adjudication en termes de coût total pour le budget public serait supérieur ou inférieur au coût réel résultant de l’appel d’offres groupé.

(190) La communication de la Commission relative à l’interprétation du règlement sur le cabotage maritime (section 5.5.3) indique que «les États membres souhaitent souvent regrouper en un seul service des liaisons soumises à des obligations de service public à destination et en provenance d’îles différentes afin de générer des économies d’échelle et d’attirer des opérateurs. Le regroupement de liaisons en tant que tel n’est pas contraire au droit communautaire dans la mesure où il ne conduit pas à une discrimination. La taille la plus adéquate des regroupements devrait être déterminée en tenant compte de la synergie la plus forte réalisable pour répondre aux besoins essentiels en matière de transport.»

(191) Compte tenu du cadre juridique qui autorise explicitement le regroupement de liaisons et des arguments raisonnables présentés par les autorités britanniques, il ne peut être conclu que le regroupement des liaisons est une condition inutilement inéquitable de l’appel d’offres et accroît inévitablement le coût supporté par l’État pour garantir l’exécution des obligations de service public.

(192) L’obligation faite au soumissionnaire retenu d’utiliser les actifs de CMAL est une condition raisonnable de l’appel d’offres, compte tenu du fait que les autorités écossaises avaient évidemment intérêt à ce que les navires déjà disponibles soient employés plutôt que de conserver inutilement ces actifs ou d’avoir à s’en défaire. La communication relative à l’interprétation du règlement sur le cabotage maritime (section 5.3.2.1) prévoit que «dans le cas où les autorités publiques sont elles-mêmes propriétaires de navires ou disposent de navires d’une autre manière, ces navires peuvent être mis à la disposition de tout exploitant de services potentiel dans les mêmes conditions de non-discrimination». De plus, il s’agit d’une condition neutre pour les soumissionnaires, étant donné que le même prix serait demandé à chacun pour l’utilisation des mêmes navires. Bien que cette exigence soit légitime, elle peut entraîner une augmentation du coût du service. En fait, il ne peut être exclu que, si les soumissionnaires étaient libres de proposer des solutions alternatives concernant les navires, le coût total net des obligations de service public aurait été inférieur.

(193) Par ailleurs, compte tenu des spécificités des navires nécessaires pour exploiter les liaisons à destination des îles occidentales écossaises, il pourrait être difficile pour un exploitant isolé de disposer d’une nouvelle flotte de navires conformes pour desservir toutes les routes maritimes et de maintenir les liaisons avec les collectivités insulaires éloignées dans les délais fixés pour le commencement du contrat.

(194) CalMac avait un avantage concurrentiel dans cet appel d’offres, étant donné que la compagnie desservait déjà les liaisons, mais l’existence de cet avantage ne permet pas de conclure que l’appel d’offres a été mal conçu et a eu pour effet d’exclure les autres soumissionnaires (45).

(195) Il est donc conclu que la procédure de marché public a été conduite de manière adéquate et qu’elle était ouverte, non discriminatoire et transparente.

(196) Ainsi qu’il a été mentionné précédemment, les paramètres du calcul de la compensation doivent être révisés au moins chaque année. Cette révision est, dans certains cas, le résultat d’une procédure d’arbitrage associant l’opérateur et les autorités écossaises. Il existe par conséquent un risque que les fonds alloués par l’État à l’opérateur soient supérieurs (ou inférieurs) à la compensation prévue dans son offre.

(197) Si l’appel d’offres avait exigé des soumissionnaires qu’ils s’engagent sur la base d’une compensation fixe donnée, en supportant tous les risques, l’État n’aurait été exposé à aucun risque et aurait, en théorie, minimisé les coûts encourus. Toutefois, il ne peut être exclu que, si les soumissionnaires avaient eu à supporter tous les risques liés aux activités, aucune entreprise n’aurait accepté de soumettre une offre ou que les soumissionnaires auraient demandé un prix beaucoup plus élevé pour compenser le risque supplémentaire.

(198) Il ne peut être conclu, au-delà de tout doute raisonnable, que la condition Altmark 4 est remplie.

(199) Étant donné qu’il ne peut être conclu, au-delà de tout doute raisonnable, que les critères Altmark 2 et 4 sont satisfaits, le contrat de service public avec CalMac est réputé comporter des éléments d’aide d’État.

5.1.2.2 NorthLink

a) NorthLink 1 (2002-2006)

Altmark 1 – obligations de service public clairement définies

(200) Ainsi qu’il a été mentionné au considérant 170 ci-dessus, dans ce secteur particulier, il existe un règlement spécifiant quels éléments doivent faire partie d’une définition adéquate des obligations de service public. Il convient donc d’apprécier le respect du critère Altmark 1 au regard de l’article 4 du règlement sur le cabotage maritime.

(201) L’appel d’offres remplit de toute évidence ce critère en définissant en détail tous les paramètres mentionnés dans le règlement sur le cabotage maritime, à savoir les ports à desservir, la régularité, la continuité, la fréquence, la capacité à prester le service, les tarifs pratiqués et l’équipage du navire. Cela est confirmé par le rapport d’Audit Scotland de décembre 2005.

(202) Le contrat de service public avait aussi une durée de moins de six ans, comme le recommandent les lignes directrices maritimes.

Altmark 2 – paramètres de calcul de la compensation préalablement établis de façon objective et transparente

(203) D’une part, avant que l’exécution des obligations de service public n’ait commencé, les paramètres de calcul de la compensation étaient assez clairs. Ils équivalaient aux coûts prévus par les soumissionnaires, qui devaient procéder à leur estimation détaillée, auxquels s’ajoutait un niveau convenu de marge bénéficiaire, moins le revenu escompté de l’exploitation du service de transbordeur. Il existe une clause de récupération spécifiant que si la marge bénéficiaire convenue est dépassée, les bénéfices excédentaires sont partagés avec l’exécutif écossais. La plupart des risques économiques/financiers devaient être supportés par le soumissionnaire retenu (risque que les coûts excèdent les estimations, risque de baisse de la demande, risque d’inflation, etc.).

(204) D’autre part, certains risques restaient supportés par l’exécutif écossais ou étaient partagés entre les parties, notamment le risque de changement politique (au niveau européen ou national) et les risques législatifs (changements de la loi sur l’impôt des sociétés, par exemple). Le contrat imposait aussi à l’exécutif écossais de verser des subventions supplémentaires à NorthLink 1 au cas où le rendement du capital investi serait inférieur à un certain taux ou si d’autres facteurs indépendants de son contrôle venaient affecter ses revenus (par exemple une augmentation des prix du carburant de plus de 10 %). À la suite des difficultés financières de NorthLink 1 en 2003, des fonds supplémentaires ont été alloués et en 2004, le procès-verbal modificatif a été signé, qui prévoyait des versements mensuels à NorthLink 1 et la possibilité de paiements supplémentaires en fonction des performances financières de NorthLink 1.

(205) Les possibilités d’allocation de fonds supplémentaires dépassant le niveau de compensation prévu dans le contrat original n’ont pas été établies préalablement sur la base de paramètres objectifs et transparents, comme l’a démontré par la suite la nécessité d’allouer des fonds supplémentaires sortant du cadre du contrat de service public. En tout état de cause, les possibilités d’allocation de fonds supplémentaires au titre du procès-verbal modificatif et les versements supplémentaires consécutifs aux difficultés financières de NorthLink 1 ne se fondaient pas sur des paramètres objectifs et transparents.

(206) Il ne peut donc être établi, au-delà de tout doute raisonnable, que la condition Altmark 2 est remplie.

Altmark 3 – pas de surcompensation (en comptant un bénéfice raisonnable)

(207) Ainsi qu’il a été indiqué dans la section précédente, les paramètres du calcul de la compensation ont généralement été établis de manière claire, à l’exception des critères utilisés lors de la procédure d’arbitrage prévue dans certaines circonstances. Bien que plusieurs paramètres du calcul de la compensation n’aient pas été définis précisément par avance, la Commission considère que la procédure mise en place pour réviser le montant de la compensation dans ces circonstances permettait d’éviter les surcompensations. Le contrat de service public avec NorthLink 1 respectait donc la condition Altmark 3.

Altmark 4 – procédure de marché public – en l’absence d’appel d’offres, coûts calculés en référence à une entreprise moyenne

(208) Comme dans le cas de CalMac analysé ci-dessus (considérant 178), les obligations de service public de NorthLink 1 lui ont été attribuées à l’issue d’une procédure de marché public.

(209) Il convient donc d’apprécier si l’appel d’offres était bien conçu, équitable, ouvert et transparent. Faute de quoi, le coût supporté par l’État pourrait être plus élevé que le minimum nécessaire pour remplir les obligations de service public.

(210) La procédure de marché public couvrait deux liaisons (26 liaisons dans le cas de CalMac examiné ci-dessus – voir les considérants 183 à 191). La question du regroupement est donc moins pertinente dans le cas de NorthLink 1 et NorthLink 2 que dans le cas de CalMac. Pour les mêmes raisons que celles invoquées ci-dessus concernant CalMac, la Commission ne considère pas que le regroupement des deux liaisons remette en question le caractère ouvert, non discriminatoire et transparent de l’appel d’offres.

(211) Toutefois, les subventions allouées à NorthLink 1 au titre du procès-verbal modificatif, qui dépassaient le niveau de compensation prévu dans le contrat original, n’étaient pas le résultat d’une procédure de marché public et n’ont pas été déterminées sur la base d’une analyse des coûts d’une entreprise moyenne. E