FR Journal officiel de l'Union européenne L 358/3

DÉCISION (UE) 2016/2393 DE LA COMMISSION

du 4 juillet 2016

relative à l'aide d'État SA.33754 (2013/C) (ex 2013/NN) accordée par l'Espagne au Real Madrid CF

[notifiée sous le numéro C(2016) 4080]

(Le texte en langue espagnole est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,

vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

après avoir, conformément à l'article 108, paragraphe 2, du traité, mis les intéressés en demeure de lui présenter leurs observations (1), et compte tenu de ces observations,

considérant ce qui suit:

1. PROCÉDURE

(1) En octobre et en novembre 2011, des articles de presse et des informations transmises par des citoyens ont alerté la Commission au sujet de l'existence d'aides d'État présumées en faveur du Real Madrid Club de Fútbol (ci-après «le Real Madrid») octroyées sous la forme d'une cession avantageuse de biens immobiliers. Le 20 décembre 2011, l'Espagne a été invitée à formuler des observations sur ces informations, ce qu'elle a fait le 23 décembre 2011 et le 20 février 2012. Le 2 avril 2012, la Commission a transmis une nouvelle demande de renseignements à l'Espagne, qui y a répondu le 18 juin 2012.

(2) Par lettre du 18 décembre 2013, la Commission a notifié à l'Espagne sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, du traité à l'égard de l'aide susmentionnée. Par lettre du 16 janvier 2014, l'Espagne a présenté des observations sur cette décision.

(3) La décision de la Commission d'ouvrir cette procédure (ci-après «la décision d'ouverture») a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne (2). La Commission a invité les intéressés à présenter leurs observations sur la mesure en cause.

(4) La Commission a reçu des observations à ce sujet de la part des intéressés. Elle les a transmises à l'Espagne en lui offrant la possibilité de les commenter et a reçu ses observations par lettre du 17 novembre 2014. Le 4 novembre 2015 et le 14 mars 2016 la Commission a rencontré des représentants du Real Madrid. Le 6 novembre 2015, la Commission s'est entretenue par téléphone avec des représentants de la municipalité de Madrid. L'Espagne a transmis des informations complémentaires le 9 mars 2016.

(5) Le 22 avril 2015, la Commission a transmis à l'Espagne l'étude relative à l'estimation de la valeur des terrains, commandée au cabinet d'expertise immobilière indépendant CEIAM Cabré Alegret (ci-après «CEIAM») pour lui permettre de préparer d'éventuelles observations. Par lettre du 15 juin 2015, l'Espagne a présenté des observations sur cette étude. Par lettre du 9 juillet 2015, le Real Madrid a présenté des observations sur cette étude.

2. DESCRIPTION DÉTAILLÉE DE LA MESURE LITIGIEUSE

(6) Le 29 juillet 2011, la municipalité de Madrid et le Real Madrid ont signé un accord dans le but de résoudre un différend d'ordre juridique opposant les deux parties. Ce dernier concernait une convention de 1991 et un échange de biens immobiliers ayant fait l'objet de divers accords entre 1996 et 1998 (ci-après la «convention de 2011» ou «la mesure examinée»).

(7) Le 20 décembre 1991, la municipalité de Madrid, la Gerencia Municipal de Urbanismo (direction de l'urbanisme) de la municipalité et le Real Madrid ont signé une convention relative à la rénovation du stade Santiago Bernabéu (ci-après la «convention de 1991»). Cette convention prévoyait la construction d'un parc de stationnement souterrain par le Real Madrid. Le Real Madrid a manqué à cette obligation.

(8) Le 29 novembre 1996, le Real Madrid et la Communauté de Madrid ont signé une convention d'échange de terrains (ci-après la «convention d'échange de 1996»). En vertu de cette dernière, le Real Madrid s'est engagé à céder à la Communauté de Madrid et à la municipalité de Madrid une parcelle de 30 000 mètres carrés située dans l'enceinte de la Ciudad Deportiva. En contrepartie, la municipalité de Madrid s'est engagée, de son côté, à céder au Real Madrid divers terrains publics, ainsi que des droits sur d'autres parcelles publiques. Les parcelles et les droits à céder devaient être déterminés ultérieurement. Les parties ont fixé le montant de la transaction à 27 millions d'EUR.

(9) Le 29 mai 1998, le Real Madrid et la municipalité de Madrid ont signé une nouvelle convention visant à exécuter l'échange prévu par la convention de 1996 (ci-après, la «convention d'exécution de 1998»). Cette convention prévoyait que la moitié de la parcelle de la Ciudad Deportiva (soit 15 000 mètres carrés) serait cédée à la Communauté de Madrid, et les 15 000 mètres carrés restants à la municipalité de Madrid. Le Real Madrid a ainsi cédé les parcelles de la Ciudad Deportiva visées dans la convention. En contrepartie, la municipalité de Madrid s'est engagée à céder au Real Madrid des terrains pour un montant équivalant à ses obligations contractées à l'égard du club, à savoir: la cession de parcelles dont la valeur avoisinait 13,5 millions d'EUR. Elle devait à cette fin céder au Real Madrid les parcelles situées dans la zone de Julián Camarillo Sur (parcelles 33 et 34) et la parcelle B-32 de Las Tablas (parcelle B-32). La parcelle B-32 a une superficie de 70 815 mètres carrés.

(10) Aux fins de cet échange, les services techniques de l'administration municipale de Madrid avaient estimé la valeur de la parcelle B-32 à 595 194 EUR en 1998. Cette estimation se basait sur la législation fixant une méthodologie pour déterminer la valeur des propriétés urbaines [Real Decreto 1020/1993 (3)]. D'après les autorités espagnoles, les services techniques de l'administration municipale de Madrid avaient pris en compte le niveau et le potentiel de développement de la zone pour estimer la valeur de la parcelle B-32 en 1998. Ils avaient notamment tenu compte du fait que seul l'aménagement urbain de la zone avait été réalisé, mais non son urbanisation, et du fait qu'aucune construction n'y avait encore été lancée.

(11) Plus tard, en 1998, la municipalité de Madrid a cédé les parcelles 33 et 34 au club. La parcelle B-32 n'a pas été cédée au motif que, à cette date, la municipalité de Madrid n'en possédait pas encore la propriété légale. La convention d'exécution de 1998 prévoyait à ce sujet que la cession deviendrait effective sept jours après l'inscription de la parcelle B-32 au registre de la propriété au nom de la municipalité de Madrid. Le 28 juillet 2000, la municipalité de Madrid a acquis la propriété légale de la parcelle B-32. Cependant, elle n'a été inscrite au registre de la propriété au nom de la municipalité de Madrid que le 11 février 2003.

(12) La cession de la parcelle B-32 n'a finalement pas eu lieu. Conformément aux règles d'urbanisme, la parcelle B-32 est considérée comme un «équipement sportif de base» («equipamiento deportivo básico»). Cette qualification était initialement incluse dans le plan local d'urbanisme «UZI 0.08 Las Tablas» du 28 juillet 1995. Par la suite, elle a été intégrée dans le plan général d'aménagement urbain de Madrid (ci-après le «PGOU»), approuvé le 17 avril 1997 par la municipalité de Madrid et la Communauté de Madrid.

(13) Les parties à la convention d'exécution de 1998 étaient conscientes de la qualification de la parcelle B-32 comme équipement sportif de base. Cependant, d'après les autorités espagnoles, elles considéraient que cette qualification n'empêcherait pas la cession de la parcelle à un organisme privé, notamment au vu du fait que le Real Madrid avait l'intention d'y bâtir des infrastructures sportives. La municipalité de Madrid supposait donc que la parcelle B-32 pourrait être cédée si le Real Madrid se portait garant du respect de cette fonction d'équipement sportif de base.

(14) Cependant, l'article 64 de la loi 9/2001 du 17 juillet 2001 concernant l'aménagement urbain de la Communauté de Madrid (ci-après la «loi 9/2001») prévoit que l'ensemble des terrains, installations, constructions et bâtiments doivent respecter la destination qui résulte de leur qualification et leur affectation urbanistique correspondante. L'article 7.7.2, point a), du PGOU décrit les parcelles relevant de la catégorie «équipement sportif» comme des parcelles de propriété publique. La loi 9/2001 était déjà en vigueur quand la municipalité de Madrid a été inscrite en tant que propriétaire de la parcelle B-32 en 2003, et qu'elle s'est vue obligée de la céder au Real Madrid. Cette loi établit une obligation de propriété publique pour les terrains considérés comme des équipements sportifs de base. Toute cession d'une telle parcelle à une entité privée doit être écartée, puisque la nature publique de la parcelle (de nature domaniale) proscrit formellement son aliénation. Ainsi, la municipalité de Madrid a constaté que la cession de la parcelle B-32 au Real Madrid était juridiquement impossible. C'est la raison pour laquelle la cession prévue dans la convention d'exécution de 1998 n'a pas eu lieu en 2003.

(15) Par ailleurs, en 2004, le Tribunal supérieur de justice de Madrid a estimé que la qualification fixée dans les plans d'urbanisme, comme le PGOU, empêchait tout organisme privé d'avoir la propriété juridique d'un terrain classé comme la parcelle B-32 (4). Cet arrêt a permis de préciser l'interprétation juridique des principes de planification urbaine. Par voie de conséquence, la parcelle B-32 n'a pas été cédée au Real Madrid.

(16) Par la convention de 2011, la municipalité de Madrid et le Real Madrid ont reconnu l'impossibilité juridique de céder la parcelle B-32 au club («Existe, aunque no una imposibilidad física, sí una imposibilidad jurídica de entregar la parcela»). En conséquence de quoi la municipalité de Madrid a décidé d'indemniser le Real Madrid pour cause d'impossibilité de lui céder la parcelle B-32 conformément à la convention de 1998, en lui versant un montant correspondant à la valeur de la parcelle B-32 en 2011. Dans un rapport publié le 27 juillet 2011, les services techniques responsables de l'estimation de la valeur des terrains de la municipalité de Madrid ont estimé la valeur de la parcelle B-32 à 22 693 054,44 EUR. Cette estimation a été réalisée conformément aux critères généraux applicables à la détermination de la valeur du patrimoine municipal, qui avaient déjà été appliqués en 1998, en tenant compte de la qualification identique du terrain et en supposant que la propriété de la parcelle pouvait être transférée.

(17) Les parties ont convenu que l'indemnité serait réglée en remplaçant la cession de la parcelle B-32 par la cession d'autres parcelles au Real Madrid par la municipalité de Madrid. Ces parcelles ont été identifiées comme une propriété de 3 600 mètres carrés située entre les rues Rafael Salgado, le Paseo de la Castellana et Concha Espina, divers terrains dans les zones «Mercedes Arteaga» et «Jacinto Verdaguer», dans le quartier de Carabanchel, d'une superficie totale de 7 966 mètres carrés, et une zone de 3 035 mètres carrés dans la «Ciudad Aeroportuaria Parque de Valdebebas». Les services techniques responsables de l'estimation de la valeur des terrains de la municipalité de Madrid ont estimé la valeur ldes terrains concernés à un montant de 19 972 348,96 EUR.

(18) Les parties ont également convenu que le Real Madrid avait contracté auprès de la municipalité de Madrid une dette de 2 812 735,03 EUR à titre de compensation pour non-respect de son obligation contractuelle de 1991 de construire un parc de stationnement souterrain.

(19) Au moyen de la convention de 2011, le Real Madrid et la municipalité de Madrid se sont mis d'accord pour compenser leurs dettes mutuelles. En premier lieu, un montant de 92 037,59 EUR, correspondant à l'impôt foncier payé par le Real Madrid depuis 2002 pour la parcelle B-32, a été ajouté à la dette de 22 693 054,44 EUR due au Real Madrid pour la parcelle B-32. Le montant de 2 812 735,03 EUR dû par le Real Madrid en vertu de la convention de 1991 a ensuite été déduit, ce qui a dégagé un solde de 19 972 357,00 EUR en faveur du Real Madrid. Ce montant a ensuite été rapporté à la somme de 19 972 348,96 EUR, correspondant à la valeur des propriétés qu'il était prévu de céder au Real Madrid pour compenser l'impossibilité de céder la parcelle B-32. Le résultat était un crédit net restant de 8,04 EUR en faveur du Real Madrid, dû par la municipalité de Madrid.

(20) En vertu d'une convention postérieure conclue en septembre 2011 entre la municipalité de Madrid et le Real Madrid (ci-après «la convention d'urbanisme de 2011»), le Real Madrid s'est engagé à restituer à la mairie les propriétés de Mercedes Arteaga/Jacinto Verdaguer, qui faisaient partie des actifs immobiliers cédés au Real Madrid en vertu de la convention de 2011, à céder à la municipalité de Madrid un centre commercial dont il était propriétaire et à effectuer un paiement unique de 6,6 millions d'EUR en faveur de la municipalité de Madrid. En contrepartie, la municipalité de Madrid s'est engagée à céder au Real Madrid un terrain d'une superficie de 5 216 mètres carrés dont elle était propriétaire, situé en face du stade Bernabéu du Real Madrid, sur laquelle le club comptait construire un centre commercial et un hôtel. Dans le cadre de cette dernière transaction, la mairie et la Communauté de Madrid ont modifié le PGOU et l'affectation de la zone située en face du stade afin d'autoriser une densité de bâtiments plus importante et un usage commercial. Un arrêt récent du Tribunal supérieur de justice de Madrid du 2 février 2015 (5) a toutefois annulé cette modification du PGOU.

3. MOTIFS DE L'OUVERTURE DE LA PROCÉDURE FORMELLE D'EXAMEN

(21) Dans sa décision d'ouverture, la Commission est parvenue à la conclusion préliminaire que l'indemnisation accordée au Real Madrid par la municipalité de Madrid en vertu de la convention de 2011 constituait une aide d'État en faveur du Real Madrid au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité.

(22) Dans l'information envoyée à la Commission avant l'ouverture de la procédure formelle d'examen, l'Espagne allègue qu'en raison de l'impossibilité juridique de respecter son obligation de céder la parcelle B-32 au Real Madrid en vertu de la convention d'exécution de 1998, la municipalité de Madrid était légalement contrainte de verser au Real Madrid une indemnité correspondant à la valeur de la parcelle établie en 2011. Pour la Commission, cela posait la question de savoir s'il n'était effectivement pas possible de céder le terrain au Real Madrid, et quelles seraient les conséquences possibles, en vertu du droit civil espagnol, de l'impossibilité pour une partie à un contrat de remplir ses obligations contractuelles.

(23) Dans la décision d'ouverture, la Commission a estimé que les dispositions du code civil espagnol en matière de nullité contractuelle n'imposent pas nécessairement à la partie se trouvant dans l'impossibilité d'honorer ses engagements de verser une indemnité à l'autre partie.

(24) En outre, la Commission n'était pas convaincue du fait que la valeur de la parcelle B-32 prévue dans la convention de 2011 était conforme au prix du marché. Bien que les autorités espagnoles aient présenté des rapports d'évaluation démontrant le coût élevé de parcelles supposées comparables (destinées, par exemple, à diverses utilisations, mais pas de nature publique), le fait que ces dernières ne puissent pas être cédées à des propriétaires privés et ne soient donc pas commercialisables empêchait toute comparaison de ce type.

(25) Dans la décision d'ouverture, la Commission a exprimé ses doutes quant à l'augmentation considérable de la valeur supposée de la parcelle B-32 entre 1998 et 2011. Cette parcelle, qui avait été évaluée à 595 194 EUR au moment de son acquisition, aurait vu sa valeur augmenter jusqu'à plus de 22 millions d'EUR, soit trente-sept fois sa valeur initiale. La Commission a demandé aux autorités espagnoles la raison pour laquelle la municipalité de Madrid n'avait entrepris aucune démarche pour s'éviter une dette de plus de 22 millions d'EUR.

(26) La Commission a également affirmé douter que la valeur des propriétés cédées au Real Madrid lors de l'échange ultérieur des terrains situés en face du stade Bernabéu dans le cadre de la convention d'urbanisme de 2011 ait été conforme au prix du marché. Aussi la Commission a-t-elle considéré que cette transaction était également susceptible de constituer une aide au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité.

(27) Par ailleurs, la Commission a manifesté ses doutes quant à la compatibilité des aides potentielles avec le marché intérieur. Faute de lignes directrices spécifiques sur l'application des règles du traité relatives aux aides d'État aux activités sportives à caractère commercial, l'appréciation de la Commission doit se fonder directement sur l'article 107, paragraphe 3, point c), du traité. Conformément à cette disposition, peuvent être considérées comme compatibles avec le marché intérieur les aides destinées à faciliter, dans l'intérêt commun, le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques. La Commission doute de l'existence d'un objectif d'intérêt commun qui pourrait justifier l'octroi d'une aide sélective à un acteur très puissant dans un secteur économique hautement concurrentiel.

(28) En conséquence, la Commission a invité l'Espagne et les parties intéressées à fournir des informations pertinentes afin de déterminer si la cession de la parcelle B-32 au Real Madrid en vertu de la convention d'exécution de 1998 était effectivement impossible pour la municipalité de Madrid et d'étudier les conséquences potentielles de cette impossibilité au regard du droit espagnol. La Commission a demandé des précisions sur la valeur des parcelles incluses dans la convention de 2011 et dans la convention d'urbanisme de 2011.

4. OBSERVATIONS DES AUTORITÉS ESPAGNOLES

4.1. Observations relatives à l'impossibilité de céder la parcelle B-32

(29) L'Espagne a confirmé que la cession de la parcelle B-32 était et demeure juridiquement impossible à exécuter. Elle insiste sur le fait que la situation juridique quant au caractère transférable de la parcelle au moment de la signature de la convention de 1998 était pour le moins confuse. L'impossibilité juridique n'est devenue évidente qu'en 2004 avec l'arrêt no 77/2015 du Tribunal supérieur de justice de Madrid mentionné au considérant 20. L'Espagne considère que cet arrêt renvoyait à une législation qui était déjà en vigueur à l'époque où la convention d'exécution de 1998 a été signée entre la municipalité de Madrid et le Real Madrid. L'Espagne reconnaît ainsi que la cession de la parcelle B-32 était impossible ab initio. D'après les autorités espagnoles, une telle impossibilité juridique devrait, conformément à l'article 1303 du Code civil, amener les parties au contrat à se restituer mutuellement les biens échangés. L'article 1307 du code civil prévoit que si le bien faisant l'objet d'un contrat nul ne peut être restitué au motif qu'il n'existe plus, la partie en cause doit restituer la valeur qu'avait ce bien au moment de sa perte. L'objectif serait de rétablir la situation comme si le contrat n'avait jamais existé.

(30) Les autorités espagnoles prétendent qu'un contrat ayant plusieurs objets et prévoyant diverses obligations devrait être considéré comme nul en totalité, sauf lorsque l'on peut supposer que la volonté des parties aurait été de maintenir les autres clauses du contrat. Cela dépend de la volonté hypothétique des parties. L'Espagne considère qu'aucun argument ne semble justifier l'hypothèse que la municipalité de Madrid et le Real Madrid auraient maintenu les autres dispositions de la convention d'exécution de 1998 s'ils avaient eu conscience de l'impossibilité juridique de céder la parcelle B-32 en vertu de cette dernière.

(31) En conséquence, les autorités espagnoles partent du principe que la convention de 1998 est nulle dans sa totalité et en concluent que le Real Madrid et la municipalité de Madrid devraient également se restituer les autres parcelles faisant l'objet de la convention d'échange de 1996 et de la convention d'exécution de 1998. Ces parcelles ayant été vendues dans l'intervalle et ne pouvant donc être restituées en nature, la municipalité de Madrid serait tenue de restituer la valeur qu'elles avaient au moment de leur vente. En d'autres termes, la municipalité de Madrid serait tenue de payer au Real Madrid un montant correspondant à la valeur qu'avait la parcelle de 15 000 mètres carrés de la Ciudad Deportiva à la date de sa vente, lequel s'élèverait, d'après les autorités espagnoles, à 53 578 623 EUR. Une telle option serait beaucoup plus avantageuse pour le Real Madrid et beaucoup plus coûteuse pour la municipalité de Madrid que ce qui avait été conclu dans la convention de 2011.

(32) Les autorités espagnoles renvoient à la jurisprudence pour étayer leur point de vue selon lequel la municipalité de Madrid devrait indemniser le Real Madrid pour non-respect de ses obligations découlant de la convention d'exécution de 1998. Elles mentionnent des arrêts traitant des impossibilités ex post, qu'elles soient délibérées ou qu'elles résultent d'une négligence de l'une des parties. Selon les autorités espagnoles, cette jurisprudence se base sur la continuité de la validité du contrat et sur sa violation par l'une des parties; la partie qui respecte ses engagements est en droit de recevoir une indemnité correspondant à la valeur du bien qu'elle n'a pas reçu, étant donné que dans des circonstances normales, celui-ci serait en sa possession. Un tel droit doit exister indépendamment de l'intention ou de la faute du créancier. Les autorités espagnoles font référence à l'article 1124 du Code civil, selon lequel une partie peut exiger un dédommagement en cas de non-respect d'un contrat synallagmatique valide, si une restitution in natura n'est plus possible. Par conséquent, au moyen de la convention de 2011, la municipalité de Madrid a rempli ses obligations juridiques existantes envers le Real Madrid en vertu de la convention de 1998.

(33) Pour ce qui est de la possibilité de modifier l'affectation prévue pour la parcelle B-32 dans le PGOU, l'Espagne confirme qu'en principe, il est du ressort de la municipalité de Madrid de demander une modification du PGOU à la Communauté de Madrid. Elle affirme toutefois que de telles modifications doivent servir objectivement l'intérêt général. Elle fait référence au principe juridique de conservation du domaine public, qui interdit la vente de tout terrain de propriété publique si elle n'est pas compensée par l'acquisition de nouveaux terrains aux caractéristiques similaires. En l'espèce, le souhait d'éviter une demande d'indemnisation élevée ne justifierait pas une modification de l'affectation des terrains, puisqu'une telle modification serait arbitraire. L'article 67, paragraphe 2, de la loi 9/2001 ne permet pas le changement d'affectation d'un terrain destiné à un usage public sans mesures compensatoires dans la même zone.

(34) Enfin, l'Espagne observe que si le Real Madrid avait obtenu la propriété de la parcelle en 2011, l'existence d'une aide d'État serait exclue. En conséquence, l'indemnisation reçue de la municipalité de Madrid dans le cadre de la convention de 2011, pour non-respect, par cette municipalité, de son obligation de céder la parcelle, ne peut constituer une aide d'État, puisqu'elle correspond à la valeur de la parcelle en 2011.

4.2. Observations relatives à l'évaluation de la parcelle B-32

(35) En ce qui concerne l'évaluation des terrains, l'Espagne explique qu'elle a été réalisée par les services techniques de l'administration municipale de Madrid sur la base des critères utilisés pour tous les terrains appartenant à la municipalité. Les experts employés par ces services sont tenus au respect de principes d'objectivité, de professionnalisme et d'impartialité. Les administrations publiques sont juridiquement contraintes de recourir à leurs propres fonctionnaires et services pour déterminer la valeur d'un terrain en première instance.

(36) Sur la base d'un modèle de calcul, appelé le «Módulo básico de repercusión de suelo» (ci-après le «MBR»), un prix au mètre carré est fixé pour la ville de Madrid. La valeur de la parcelle B-32 en 2011 a été déterminée comme suit: a) superficie: 70 815 mètres carrés, dont 35 407 mètres carrés prévus pour la construction; b) MBR selon l'arrêté du ministère de l'économie et des finances EHA/1213/2005: 588 EUR par mètre carré; c) coefficient d'indexation: 1,09. Le résultat de 35 407 × 588 × 1,09 est 22 693 054,44 EUR.

(37) L'Espagne mentionne également le rapport du ministère des finances de 2011, selon lequel la valeur de la parcelle B-32 était estimée à 25 776 296 EUR. Elle souligne son obligation légale d'évaluer, dans le cadre de son inventaire, toutes les parcelles dont elle est propriétaire, indépendamment de leur nature juridique publique ou privée.

(38) L'Espagne critique l'étude élaborée par CEIAM pour la Commission, au motif qu'elle fonde un des scénarios d'évaluation sur l'hypothèse d'une utilisation de la parcelle pour la construction de logements sociaux. Une utilisation de cette nature ne serait pas conforme à l'hypothèse d'une utilisation maximale et optimale du terrain. Ainsi, l'étude arrive à un montant inférieur de 50 % à la valeur du même terrain dans le cas d'une utilisation pour des services publics («uso lucrativo de interés general — equipamiento singular»: éducation, services et institutions culturelles, hôpitaux, églises), laquelle constitue une utilisation maximale et optimale de terrains destinés à un usage public. Dans l'hypothèse d'une utilisation à des fins privées, pour des logements ou des bureaux, par exemple, la valeur augmente de 30 %.

(39) Sur la base de l'utilisation des terrains pour des services publics, l'Espagne propose de calculer la valeur du terrain en suivant la méthode de la capitalisation simple, à partir du prix de vente prévu par mètre carré construit, qui se base sur des projets comparables menés à bien en 2011 dans cette zone de Madrid. Avant déduction des coûts de construction, fixés conformément à un modèle standard appliqué par la municipalité de Madrid, l'Espagne obtient une valeur de 22 708 633,52 EUR. Néanmoins, cette évaluation se fonde sur l'hypothèse que le terrain sera affecté à des fins publiques de divers types. L'Espagne reconnaît que l'affectation actuelle du terrain n'est pas «utilisation publique de divers types» («uso público de distintos tipos»), mais «équipement sportif public» («equipamiento deportivo público»), et qu'une utilisation pour des activités autres que sportives nécessiterait une modification du plan d'affectation urbanistique municipal, réalisée par voie de modification formelle.

(40) L'Espagne propose aussi une comparaison avec une autre parcelle affectée à une utilisation hospitalière. Une évaluation indépendante a estimé à 900 EUR le mètre carré de superficie constructible sur cette parcelle.

(41) L'Espagne explique que la différence considérable entre l'évaluation du terrain faite en 1998 et celle réalisée en 2011 se justifie par l'état d'urbanisation naissant et très élémentaire du terrain en 1998. Seule la planification avait été menée à son terme à cette date. La municipalité de Madrid devait encore acquérir le terrain et procéder à son urbanisation. C'est pourquoi plusieurs années se sont écoulées avant que le terrain ne soit constructible. La situation était totalement différente en 2011. Dans les deux cas, l'évaluation a respecté les normes habituelles appliquées par la municipalité de Madrid pour l'évaluation des terrains.

4.3. Observations relatives à la valeur des terrains autour du stade Bernabéu

(42) En ce qui concerne les dispositions immobilières prévues par la convention d'urbanisme de 2011, l'Espagne a considéré que l'arrêt no 77/2015 du Tribunal supérieur de justice de Madrid du 2 février 2015 annulait la modification du PGOU applicable aux terrains situés aux alentours du stade Bernabéu et empêchait l'entrée en vigueur de la convention d'urbanisme de 2011.

5. OBSERVATIONS PRÉSENTÉES PAR LES PARTIES INTÉRESSÉES

(43) À la suite de la publication de la décision d'ouverture, la Commission a reçu des observations du Real Madrid, de l'association Écologistas en Acción, de l'organisme Asociación para la Defensa del Estado de Derecho et des citoyens qui avaient informé la Commission de l'opération immobilière en question.

5.1. Observations du Real Madrid

5.1.1. Observations sur les conséquences, pour la municipalité de Madrid, de l'impossibilité de céder la parcelle B-32

(44) Au sujet du contexte de la convention d'exécution de 1998, le Real Madrid explique que la municipalité de Madrid était déjà intéressée par la Ciudad Deportiva, puisque le club avait prévu d'urbaniser cette zone centrale, et que le Real Madrid avait besoin de se défaire de certaines immobilisations pour rembourser ses dettes.

(45) Le Real Madrid affirme qu'il a demandé à plusieurs reprises à la municipalité de Madrid de lui céder la parcelle B-32. Le Real Madrid est d'accord avec le fait que la qualification de la parcelle comme «équipement sportif de base» constitue un obstacle juridique empêchant sa vente à un propriétaire privé. Il considère néanmoins que la cession de la parcelle était juridiquement possible. La qualification urbanistique n'était pas inaltérable et restait sous le contrôle de la municipalité de Madrid. Cette dernière aurait pu annuler la qualification en vigueur de la parcelle («desafectación») et lui assigner une qualification distincte. La parcelle serait ainsi passée du «domaine public» au «domaine privé» et l'obligation contractuelle concernant la cession de cette dernière au Real Madrid aurait pu être respectée.

(46) En 1998, il aurait été possible de procéder à une telle modification de la qualification existante sans rencontrer d'obstacle juridique spécifique. La situation a changé en 2001 avec l'entrée en vigueur de la loi 9/2001. Son article 67, paragraphe 2, dispose que la décision de soustraire un terrain à sa destination publique («desafectar el suelo d'un destino público») doit s'accompagner de mesures compensatoires afin de maintenir la qualité et la quantité des ressources publiques dans la zone concernée (6). En conséquence de ce qui précède, lorsque l'obligation de cession de la parcelle B-32 est arrivée à échéance en 2003, la municipalité de Madrid ne pouvait pas modifier la qualification du terrain sans adopter de mesures destinées à garantir la préservation de la qualité et de la quantité des installations sportives de base à Las Tablas.

(47) Ainsi, la municipalité de Madrid aurait dû acquérir, à Las Tablas, des terrains de superficie similaire à la parcelle B-32 et leur attribuer la qualification «équipement sportif de base». Cela aurait entraîné des frais considérables, puisque le terrain disponible dans cette zone avait été affecté en 2011 à usage «résidentiel» ou «commercial». Les terrains relevant de ces catégories ont un prix beaucoup plus élevé sur le marché que les terrains classés comme «équipement sportif de base». De fait, une étude présentée par le Real Madrid estime que le coût de telles mesures compensatoires pour la municipalité de Madrid aurait été de 58 à 240 millions d'EUR, somme qui dépasse largement les 22 693 054,44 EUR d'indemnisation accordée en vertu de la convention de 2011 (7).

(48) Ainsi, d'un point de vue juridique, la municipalité de Madrid aurait pu surmonter les obstacles l'empêchant de respecter les clauses du contrat, si elle l'avait souhaité. À ce sujet, le Real Madrid fait valoir que, pour qu'une obligation contractuelle soit nulle conformément à la doctrine de l'impossibilité initiale («imposibilidad inicial») du droit privé espagnol, les obstacles au respect du contrat doivent exister dès le départ, être absolus et permanents, et échapper au contrôle des parties.

(49) Pour cette même raison, la municipalité de Madrid n'aurait pas pu échapper à son obligation, contractée à l'égard du club, de lui céder la parcelle B-32 en invoquant la doctrine du droit espagnol de l'impossibilité ultérieure («imposibilidad sobrevenida»). La municipalité de Madrid n'aurait pu échapper à cette responsabilité que si les obstacles à l'exécution de son obligation avaient été insurmontables et totalement indépendants de sa volonté.

(50) Le respect par la municipalité de Madrid de son obligation contractuelle de céder la parcelle B-32 au Real Madrid en 2011 aurait impliqué que le Real Madrid obtienne des terrains d'une valeur marchande d'environ 22 693 054,44 EUR. Ainsi, la valeur économique du droit du Real Madrid à exiger le respect du contrat était identique à la valeur marchande de la parcelle B-32 en 2011.

(51) Le Real Madrid affirme qu'il n'aurait pas fait sens d'accepter un accord attribuant à son droit contractuel sur la parcelle B-32 une valeur inférieure à la valeur marchande réelle de la parcelle. Le Real Madrid n'aurait pas été disposé à accepter une solution évaluant son droit sur la parcelle B-32 en fonction de la valeur marchande que cette dernière avait en 1998 ou en 2003. Le Real Madrid aurait engagé une procédure judiciaire pour protéger la valeur intégrale de son droit à exiger l'application de la convention d'exécution de 1998.

(52) Une autre option que la convention de 2011 aurait été que le Real Madrid fasse valoir ses droits contractuels. Il aurait ainsi pu exiger une indemnisation pour non-respect du contrat si ce dernier avait été délibéré ou le fait d'une négligence, sur la base de l'article 1101 du Code civil, ce qui aurait donné lieu à une demande d'indemnisation pour la valeur du terrain au moment de l'arrêt, et donc de la valeur prévue dans la convention de 2011. Le Real Madrid aurait aussi pu résilier le contrat conformément à l'article 1124 du Code civil, et engager une action en restitution des objets des transactions précédentes conformément à l'article 1123 du Code civil, avec paiement de dommages et intérêts.

(53) Le Real Madrid souligne que la convention de 2011 est plus avantageuse pour la municipalité de Madrid qu'une telle restitution totale. La restitution aurait supposé le retour à la situation existant avant la convention d'exécution de 1998. En principe, la municipalité de Madrid aurait été obligée de restituer au Real Madrid les 15 000 mètres carrés cédés dans la Ciudad Deportiva, et le Real Madrid aurait dû restituer à la municipalité de Madrid les parcelles 33 et 34. Or, la restitution des parcelles telles qu'acquises s'avérait impossible. Les parties ont vendu les terrains, il y a plusieurs années, à des tiers qui les ont acquis en toute bonne foi. Dans un tel cas, le droit espagnol prévoit qu'une des parties doit restituer à l'autre la valeur réelle du terrain faisant l'objet de la restitution au moment de l'arrêt.

(54) Sur la base de l'évaluation juridique recueillie et du rapport commandé au cabinet de conseil immobilier Aguirre Newman (ci-après le «rapport Aguirre Newman»), le Real Madrid explique comment serait abordée la restitution pour les parties exécutées du contrat de 2011 conformément au droit privé espagnol, et décrit les conséquences financières de cette restitution. D'après le Real Madrid, la restitution aurait déclenché une série de paiements entre la municipalité de Madrid et le Real Madrid: la municipalité de Madrid aurait dû payer au Real Madrid la valeur réelle (en 2011) des 15 000 mètres carrés de la Ciudad Deportiva, qu'Aguirre Newman estimait à 65,346 millions d'EUR (8); le Real Madrid aurait dû payer à la municipalité de Madrid la valeur des parcelles 33 et 34 en 2011, qu'Aguirre Newman estimait à 32,246 millions d'EUR (9). Les conséquences nettes d'une restitution seraient donc un versement de 33,1 millions d'EUR au Real Madrid par la municipalité de Madrid, soit 10,407 millions supplémentaires par rapport à la somme reçue par le club en vertu de la convention de 2011. Cela signifie qu'en signant la convention de 2011, le club a renoncé à réclamer 10,407 millions d'EUR supplémentaires à la municipalité de Madrid.

(55) Le Real Madrid fait valoir, au vu de ce qui précède, que la résolution de la convention d'exécution de 1998 et la restitution totale en vertu de ce contrat et de la convention d'échange de 1996 constituaient un risque réel et tangible pour la municipalité de Madrid en 2011. En signant la convention de 2011, la municipalité de Madrid a pu éviter un tel risque pour un coût estimé à près de 10,407 millions d'EUR de moins que ce qu'aurait pu réclamer le Real Madrid s'il avait décidé de résilier la convention d'exécution de 1998 et de demander la restitution.

(56) Enfin, le Real Madrid rappelle qu'il aurait pu demander une indemnisation pour les dommages subis du fait du non-respect du contrat par la municipalité de Madrid. En vertu de l'article 1124 du Code civil et d'une jurisprudence constante, la résolution et le dédommagement sont des ressources mutuellement compatibles. L'objectif d'une telle réparation est de placer de créditeur dans la même position que si le débiteur avait respecté ses obligations découlant du contrat.

(57) Si la nullité de la convention d'exécution de 1998 était admise, le Real Madrid affirme que la conséquence juridique d'une telle annulation serait, en vertu de l'article 1303 du Code civil, la restitution des biens faisant l'objet du contrat annulé. L'article 1307 du Code civil dispose que si un bien ne peut pas être restitué parce qu'il n'existe plus, les recettes qu'il a générées et sa valeur à la date de sa perte doivent être restitués, avec les intérêts courant à compter de cette date. La vente à un tiers de bonne foi est assimilée à une perte (10), ce qui signifie que les parcelles vendues depuis la signature de la convention d'exécution de 1998 ne devraient pas, en principe, se voir affecter leur valeur actuelle, mais celle qu'elles avaient lorsqu'elles ont été vendues à des tiers.

(58) Un tel scénario donnerait lieu aux paiements suivants entre la municipalité de Madrid et le Real Madrid: la municipalité de Madrid devrait verser au Real Madrid le produit de la vente en 2003 des 15 000 mètres carrés situés dans la Ciudad Deportiva, soit environ 53 millions d'EUR, auquel s'ajoutent les intérêts. Le Real Madrid devrait verser à la municipalité de Madrid le produit de la vente en 1999 des parcelles 33 et 34, soit environ 12,9 millions d'EUR, auquel s'ajoutent les intérêts. Ainsi, l'effet net d'une telle restitution en 2011, sans intérêts, aurait impliqué le paiement par la municipalité de Madrid au Real Madrid d'une somme de 40,1 millions d'EUR. Un tel montant excède de près de 17,407 millions d'EUR l'indemnisation versée au club en vertu de la convention de 2011, et d'environ 7 millions d'EUR le montant que la municipalité de Madrid devrait restituer au club si la convention d'exécution de 1998 était résiliée du fait du non-respect de cette dernière par la municipalité de Madrid.

5.1.2. Observations relatives à la valeur de la parcelle B-32

(59) La valeur supposée des terrains en 1998 a été évaluée par des fonctionnaires experts et expérimentés de la «Gerencia Municipal de Urbanismo» (direction de l'urbanisme), selon la méthode d'évaluation prévue par le droit espagnol. Selon ces estimations, les parcelles à céder au club avaient la même valeur totale que les 15 000 mètres carrés à céder à la municipalité de Madrid. Tableau 1 Évaluations contenues dans la convention d'exécution de 1998 Municipalité de Madrid Real Madrid Terrains à céder au Real Madrid Valeur (en EUR) Terrains à céder à la municipalité de Madrid Valeur (en EUR) Parcelle B-32 595 194 15 000 m2 dans la Ciudad Deportiva 13 522 772 Parcelles B-33 et B-34 12 927 578 Total 13 522 772 Total 13 522 772

(60) Ainsi, les estimations utilisées par la municipalité de Madrid en 1998 comme base pour la cession des parcelles B-32, 33 et 34 ne faisaient apparaître aucune compensation supplémentaire au bénéfice du Real Madrid.

(61) Le Real Madrid rejette l'argument selon lequel les évaluations réalisées par les experts de la direction de l'urbanisme conformément au droit national ne sont pas «indépendantes». Il renvoie à la communication de la Commission concernant les éléments d'aide d'État contenus dans des ventes de terrains et de bâtiments par les pouvoirs publics (11) («la communication sur la vente de terrains»), qui reconnaît que les organismes publics d'évaluation, tout comme les fonctionnaires et les autres agents publics de ce secteur, sont réputés indépendants dans la mesure où ils n'exercent aucune influence abusive sur leurs conclusions.

(62) La méthode d'évaluation utilisée pour déterminer la valeur des parcelles dans la convention de 1998 est utilisée par les entités publiques de toute l'Espagne pour déterminer la valeur d'un terrain de manière objective (12). Les fonctionnaires qui préparent les rapports d'évaluation sont des experts en la matière et ont l'obligation personnelle d'agir conformément à la loi et aux procédures applicables et de défendre les principes d'objectivité, de neutralité et d'impartialité. Il est supposé que les évaluations préparées sont exactes et précises, y compris quand elles sont utilisées dans le cadre de procédures judiciaires devant les tribunaux espagnols. Le fait de modifier délibérément une évaluation (à la hausse ou à la baisse) au bénéfice d'une partie privée aux frais de l'administration est illégal au regard du droit espagnol.

(63) Au vu de ce qui précède, le Real Madrid estime que les évaluations réalisées dans le cadre de la convention d'exécution de 1998 ont été menées à bien par des experts indépendants au sens de la communication sur la vente de terrains.

(64) En outre, le rapport Aguirre Newman calcule la valeur marchande de 1998 de la parcelle B-32 et des 15 000 mètres carrés de la Ciudad Deportiva. Les résultats de ce rapport diffèrent quelque peu des évaluations retenues dans le cadre de la convention d'exécution de 1998. Cependant, ils soutiennent le point de vue que le Real Madrid n'a pas reçu une compensation excessive en 1998. De fait, le rapport indique que la convention d'exécution de 1998 a sous-estimé la valeur de 1998 des 15 000 mètres carrés situés dans la Ciudad Deportiva et surestimé la valeur des parcelles B-32, 33 et 34. Tableau 2 Évaluations contenues dans la convention d'exécution de 1998 comparées au rapport Aguirre Newman Municipalité de Madrid Real Madrid Terrains à céder au Real Madrid Valeur (Aguirre Newman) (en EUR) Valeur (convention de 1998) (en EUR) Variation (Δ %) Terrains à céder à la municipalité de Madrid Valeur (Aguirre Newman) (en EUR) Valeur (convention de 1998) (en EUR) Variation (Δ %) Parcelle B-32 574 000 595 194 + 3,69 15 000 m2 dans la Ciudad Deportiva 13 850 000 13 522 772 – 2,04 Parcelles B-33 et B-34 12 869 000 12 927 578 + 0,46 Total 13 443 000 13 522 772 + 0,59 Total 13 850 000 13 522 772 – 2,04

(65) Ces éléments confirmeraient l'hypothèse selon laquelle la municipalité de Madrid s'est comportée comme un acheteur privé en signant la convention d'échange de 1996 et la convention d'exécution de 1998, et n'a octroyé aucun avantage au Real Madrid. La vente ultérieure de la Ciudad Deportiva pour un montant de 53 millions d'EUR confirmerait clairement que le Real Madrid n'a pas bénéficié d'une indemnisation excessive quand il a vendu la Ciudad Deportiva. En outre, la vente du terrain de Julián Camarillo. Sur par le Real Madrid à des tiers en 1999, pour un montant quasi identique à celui convenu dans la convention d'exécution de 1998, vient confirmer l'exactitude des évaluations réalisées par la municipalité de Madrid.

(66) En ce qui concerne l'estimation de la parcelle B-32 en 2011, le Real Madrid considère que l'évaluation conduite par les services techniques de la direction de l'urbanisme de la municipalité de Madrid revêt également un caractère indépendant. Le Real Madrid avait également demandé à Aguirre Newman d'évaluer la valeur de la parcelle B-32 en 2011. D'après l'évaluation effectuée par l'entreprise, qui utilise les principes d'évaluation internationalement admis, la valeur marchande de la parcelle B-32 en 2011 était de 22 690 000 EUR, ce qui correspond presque parfaitement à l'évaluation effectuée dans le cadre de la convention de 2011.

(67) Ainsi, le Real Madrid fait valoir que la valeur attribuée à la parcelle B-32 par le cadastre immobilier («Catastro Inmobiliario») en 2011 était encore plus élevée et atteignait 25 776 296 EUR. Le cadastre immobilier est une entité publique rattachée au ministère des finances et des administrations publiques. Il ne dépend ni de la municipalité de Madrid, ni d'aucune autre autorité ou organisme municipal de Madrid. Le Real Madrid estime qu'il est raisonnable de supposer que le personnel du cadastre n'avait pas connaissance des négociations en cours entre le Real Madrid et la municipalité de Madrid et ayant donné lieu à la convention de 2011. Conformément à la loi, la valeur cadastrale ne doit pas dépasser le prix de marché du terrain en question et s'appuie, par exemple, sur les données relatives aux transactions réelles du marché. En conséquence, la valeur commerciale de la parcelle B-32 en 2011 ne devait pas être inférieure à 25 776 296 EUR.

(68) Pour justifier la plus-value par rapport à 1998, le Real Madrid explique qu'en 1998, la zone couverte par la parcelle B-32 était un terrain improductif situé dans une zone non urbanisée. La municipalité de Madrid avait, certes, approuvé un plan d'aménagement urbain en 1997, mais une telle approbation ne constitue pas une garantie d'urbanisation réelle du terrain, laquelle nécessite des investissements importants de la part d'investisseurs privés disposés à prendre des risques. Les premiers permis de construction pour la zone de Las tablas ont été délivrés en 2001.

(69) À partir de cette date, d'importants travaux de construction ont été lancés et il est devenu évident que Las Tablas était en passe de devenir une zone urbanisée et prospère. Après le transfert du siège social de Telefónica à Las Tablas, beaucoup d'autres groupes lui ont emboîté le pas. En 2011, la zone, totalement urbanisée, était devenue un quartier résidentiel et commercial très populaire. Cette transformation spectaculaire de Las Tablas en zone totalement urbanisée et construite, entourée d'immeubles résidentiels de standing et de sièges de groupes internationaux, a eu un effet considérable sur la valeur de la parcelle B-32.

(70) En ce qui concerne l'évaluation des terrains dans le cadre de l'étude remise à la Commission par CEIAM, le Real Madrid observe qu'elle ne correspond pas à la valeur marchande correcte qu'un acheteur intéressé serait disposé à payer. Au contraire, l'étude de CEIAM se limite à déterminer une valeur d'investissement qui, d'après le Real Madrid, constitue la valeur d'un actif pour le propriétaire ou le futur propriétaire aux fins d'un investissement individuel et d'objectifs opérationnels. Pour parvenir à une telle valeur d'investissement, la méthode d'évaluation utilisée par CEIAM (ci-après «l'ordre ECO/805/2003») donne une «valeur hypothécaire». Le «principe de prudence» est l'un des principes fondamentaux de l'évaluation de la valeur hypothécaire. Cette valeur est une estimation particulièrement prudente d'une valeur constante et à long terme, alors que la «valeur marchande» fait référence à la valeur de la transaction dans des conditions d'indépendance mutuelle entre un acheteur et un vendeur disposés à conclure la transaction. La valeur commerciale représente une estimation du prix auquel un immeuble pourrait être vendu à la date de l'évaluation.

(71) En revanche, la finalité prévue de la valeur hypothécaire est de proposer une valeur durable à long terme comme base permettant de juger du caractère adéquat d'une propriété comme garantie d'une hypothèque, et qui supportera les potentielles fluctuations du marché. D'après le Real Madrid, la valeur qui en résulte est normalement inférieure à la valeur marchande. Le club estime que la méthode d'évaluation résiduelle statique est plus adaptée. Cette dernière s'appuie sur les coûts d'infrastructure et de construction, ainsi que sur les prix de vente prévus des futures constructions.

(72) Le Real Madrid mentionne aux diverses hypothèses appliquées dans le rapport de CEIAM, et notamment à celle de l'usage sportif. Le club estime que ce rapport est truffé d'erreurs. Dans le rapport de CEIAM visant à évaluer la parcelle B-32 comme équipement sportif, il pointe notamment les erreurs suivantes: a) l'absence d'optimisation de l'utilisation du terrain et des installations; CEIAM n'a, par exemple, pas pris en compte les recettes provenant des 25 % de terrain que le propriétaire aurait pu utiliser, en vertu des règles applicables, pour des commerces et des parcs de stationnement; b) la sous-estimation de la demande existante de la part des utilisateurs d'infrastructures sportives: en 2011, Las Tablas était déjà une zone attractive et prospère, abritant un grand nombre de sièges de grandes entreprises et amenée à en attirer davantage; c) le calcul de CEIAM se base sur une superficie construite inférieure à celle que permettrait la qualification du terrain (superficie constructible); d) CEIAM calcule la valeur sur la base d'un simple droit d'utilisation du sol («derecho de superficie»), alors qu'une valeur marchande correcte doit prendre en compte la cession des pleines possession et propriété du terrain.

5.1.3. Observations relatives aux terrains situés autour du stade Bernabéu

(73) Le Real Madrid explique que, eu égard à la modification du PGOU relative à la zone entourant le stade Bernabéu et le quartier de Carabanchel, en vertu de la convention d'urbanisme de 2011, la modification prévue du PGOU prévoyait une extension de la superficie constructible («edificabilidad») pour permettre l'agrandissement et le recouvrement du stade. Pour compenser de tels changements, le droit espagnol prévoit que le propriétaire cède 10 % de la valeur correspondant à l'augmentation de la superficie constructible («aprovechamiento») à l'organisme public. En l'espèce, une telle compensation était prévue et consistait à céder à la municipalité de Madrid les parcelles situées à Mercedes Arteaga/Jacinto Verdaguer, dont l'affectation serait modifiée et qui deviendraient des «équipements publics» («equipamiento público») et non plus des zones «résidentielles» («residenciales») ou des «zones vertes» («zona verde»).

(74) Nonobstant ce qui précède, le récent arrêt no 77/2015 du Tribunal supérieur de justice du 2 février 2015 a annulé cette modification du PGOU de 2011. Cet arrêt a un caractère contraignant et empêche l'entrée en vigueur de la convention d'urbanisme de 2011. Le Real Madrid souligne que cette convention n'a gardé aucun lien avec la convention de 2011. Jusqu'à cette date, la municipalité de Madrid et le Real Madrid ne s'étaient transférés aucun terrain en vertu de la convention d'urbanisme de 2011. De fait, les projets respectifs des parties ont été annulés.

5.2. Observations des autres parties

(75) Écologistas en Acción affirme que, dès 1998, les parcelles destinées à un usage public, comme les équipements sportifs publics, ne pouvaient pas être cédées à un propriétaire privé. Cette interdiction se serait également appliquée aux terrains que la municipalité n'avait pas encore acquis, mais qui étaient intégrés aux plans d'urbanisme avec une telle qualification. En tant que telle, la loi 9/2001 n'a rien changé.

(76) Comme le Real Madrid, Écologistas en Acción attire l'attention de la Commission sur l'arrêt no 77/2015 du Tribunal supérieur de justice de Madrid du 2 février 2015 portant annulation de la modification du PGOU relative aux terrains entourant le stade Santiago Bernabéu. Le Tribunal supérieur a conclu à l'absence d'intérêt général justifiant les modifications de la planification urbaine pour les terrains situés autour du stade, comme indiqué au point 18 de la décision d'ouverture. Le Tribunal a considéré que la transaction entre le Real Madrid et la municipalité de Madrid ne reposait sur aucune considération d'intérêt général public pour la municipalité, et qu'elle se limitait à satisfaire les besoins du club liés à son projet de modernisation du stade.

(77) Le Tribunal supérieur a souligné que les décisions en matière de planification urbaine des autorités compétentes doivent servir de manière objective l'intérêt général, et non pas les intérêts d'un ou de plusieurs propriétaires, ni ceux de la municipalité elle-même.

(78) Les autres parties intéressées n'ont apporté aucun nouvel élément de fait ou de droit.

6. APPRÉCIATION DE L'AIDE

6.1. Remarque préliminaire sur la convention d'urbanisme de 2011

(79) D'après les informations communiquées par les autorités espagnoles et le Real Madrid, l'arrêt no 77/2015 du Tribunal supérieur de justice de Madrid du 2 février 2015 a annulé la modification du PGOU relative aux terrains situés autour du stade Bernabéu du Real Madrid. Cet arrêt a entraîné l'annulation de la convention d'urbanisme de 2011 entre les parties. Cette convention ne s'applique donc plus, et l'appréciation de la Commission relative à cette dernière est sans objet.

(80) En conséquence de ce qui précède, la présente décision examine uniquement la convention de 2011 au regard des règles en matière d'aides d'État.

6.2. Existence d'une aide

(81) En vertu de l'article 107, paragraphe 1, du traité, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État, sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.

6.2.1. Conditions permettant de déterminer l'existence d'une aide d'État

(82) Selon une jurisprudence constante, pour être qualifiée d'aide au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité, une mesure doit remplir toutes les conditions prévues par cette disposition (13). Il est de jurisprudence constante que, pour qu'une mesure puisse être qualifiée d'aide d'État au sens de la disposition visée, il doit s'agir, en premier lieu, d'une intervention de l'État ou au moyen de ressources d'État; deuxièmement, cette intervention doit être susceptible d'affecter les échanges entre les États membres; troisièmement, elle doit conférer un avantage sélectif à une entreprise et, enfin, elle doit fausser ou menacer de fausser la concurrence (14).

(83) Toutefois, l'un des critères préliminaires pour appliquer les règles en matière d'aides d'État est que le bénéficiaire de l'aide supposée doit être une «entreprise» au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité. Selon la jurisprudence, la notion d'entreprise comprend toute entité exerçant une activité économique, indépendamment du statut juridique de cette entité et de son mode de financement (15). Compte tenu des objectifs de l'Union européenne, le sport est soumis au droit de la concurrence de l'Union dans la mesure où il constitue une activité économique (16). En l'espèce, le Real Madrid gère un club de football professionnel à but lucratif. Il génère des recettes par la vente de billets, ses activités de commercialisation, les droits de retransmission, le merchandising, le parrainage, etc. Le Real Madrid doit donc être considéré comme une entreprise aux fins de l'article 107, paragraphe 1, du traité.

(84) Eu égard aux autres conditions permettant d'établir l'existence d'une aide d'État, la convention de 2011 a été signée par la municipalité de Madrid, qui est une autorité publique, et la contraint d'indemniser le Real Madrid pour non-respect de son obligation contractuelle de lui céder un terrain, en lui cédant d'autres parcelles dont la valeur atteint 19 972 348,96 EUR. La première condition de l'existence d'une aide est donc remplie, puisque la convention de 2011 est imputable à la municipalité de Madrid et conduit à l'octroi de ressources d'État sous la forme d'une cession au Real Madrid de parcelles appartenant à la municipalité de Madrid.

(85) En ce qui concerne la deuxième condition de l'existence d'une aide, toute aide octroyée au Real Madrid est susceptible d'affecter les échanges commerciaux dans l'Union européenne, puisque le Real Madrid tire notamment ses recettes ordinaires de la vente de billets, de ses activités de commercialisation, du merchandising, des droits de retransmission et du parrainage, non seulement sur le territoire espagnol, mais également dans toute l'Union. En outre, il est en concurrence économique avec les autres clubs de football professionnel dans toute l'Union européenne et en Espagne pour les recettes susmentionnées et pour le recrutement de joueurs de football, de sorte que toute aide octroyée est susceptible d'affecter les échanges dans l'Union et de fausser la concurrence, puisque la situation financière du Real Madrid se voit renforcée sur le marché du football professionnel par rapport à celle de ses concurrents du fait de l'aide accordée (17). Par conséquent, la deuxième condition permettant de conclure à l'existence d'une aide d'État est également remplie en l'espèce.

(86) En ce qui concerne la troisième et dernière condition permettant de conclure à l'existence d'une aide d'État, la convention de 2011 est sélective, puisqu'elle est signée uniquement avec le Real Madrid. Le seul élément qu'il reste à déterminer consiste à savoir si cette convention confère un avantage économique au Real Madrid. La Commission aborde cette question plus en détail ci-après.

6.2.2. Le principe de l'opérateur en économie de marché

(87) Au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité, un avantage est un avantage économique qu'une entreprise n'aurait pas obtenu dans les conditions normales du marché, c'est-à-dire en l'absence d'intervention de l'État (18).

(88) Pour déterminer si la convention de 2011 a conféré un avantage économique au Real Madrid, il convient d'examiner si le club aurait obtenu le même avantage sur le marché que celui mis à sa disposition au moyen de ressources d'État. La jurisprudence établit que les opérations économiques réalisées par un organisme public ou une entreprise publique ne confèrent pas un avantage à leur contrepartie et, par conséquent, ne constituent pas une aide, si elles sont réalisées conformément aux conditions normales du marché (19). Pour déterminer si une opération spécifique réalisée par une autorité publique a été effectuée conformément aux conditions normales du marché, il convient de comparer le comportement de cette autorité à celui d'un hypothétique «opérateur en économie de marché», dans des circonstances comparables, agissant dans des conditions de marché normales. S'il s'avère qu'un tel «opérateur en économie de marché» aurait participé à l'opération dans des circonstances similaires, l'existence d'un avantage est exclue pour cette dernière (20).

(89) Pour pouvoir appliquer ce principe d'opérateur en économie de marché (ci-après le «POEM»), l'autorité publique doit démontrer que son comportement est celui qu'aurait adopté un opérateur prudent en économie de marché dans des circonstances similaires. N'importe quel opérateur prudent en économie de marché évaluerait généralement au préalable la logique commerciale de la conclusion d'une convention particulière (21). Par conséquent, si un État membre affirme qu'une opération est compatible avec le POEM, et que des doutes existent à ce sujet, il lui incombe d'apporter la preuve que la décision de mener à bien la transaction a été adoptée, à l'époque, sur la base d'évaluations économiques solides comparables à celles que, dans des circonstances similaires, un opérateur privé rationnel (présentant des caractéristiques comparables à celles de l'organisme public concerné) aurait réalisées pour déterminer la rentabilité ou les avantages économiques de l'opération. Les évaluations effectuées après l'opération sur la base d'une appréciation rétroactive de leur rentabilité effective, ou de justifications ultérieures du choix du procédé effectivement retenu ne sont pas pertinentes à cette fin (22).

(90) La mesure examinée dans la présente affaire est une convention entre une autorité publique et un opérateur économique pour résoudre un litige juridique. Par cette convention, le Real Madrid a accepté de renoncer à sa demande de réparation pour non-respect, par la municipalité de Madrid, de ses obligations découlant de la convention d'exécution de 1998, en contrepartie du paiement d'une compensation par la municipalité de Madrid.

(91) Selon les autorités espagnoles, en raison de l'impossibilité juridique de remplir leur obligation, prévue par la convention d'exécution de 1998, de céder au Real Madrid la parcelle B-32, la municipalité de Madrid s'est vue contrainte, en vertu du droit espagnol, d'indemniser le Real Madrid pour non-respect d'une obligation contractuelle, à hauteur de la valeur actuelle du terrain en question. C'est la raison pour laquelle la municipalité de Madrid a décidé de conclure la convention de 2011, en vertu de laquelle elle assume la pleine responsabilité juridique du non-respect de cette obligation, et verse au Real Madrid une indemnité de 22 693 054,44 EUR, laquelle correspond à la valeur de la parcelle B-32 en 2011, selon les estimations des services techniques de la municipalité de Madrid chargés de l'évaluation des terrains.

(92) Du point de vue d'un opérateur en économie de marché, la conformité d'une telle convention aux conditions de marché dépend de deux facteurs: le premier est la probabilité d'être tenu responsable du non-respect de ses obligations contractuelles (origine du litige) et le deuxième est le degré maximal de l'exposition financière découlant de la déclaration de responsabilité. Ces deux facteurs déterminent si la signature d'une convention est conforme aux conditions du marché et à quelles conditions, à savoir le montant de l'indemnisation proposée pour mettre fin au litige.

(93) En appliquant les deux facteurs en l'espèce, la Commission considère qu'un opérateur en économie de marché, dans des circonstances similaires à celles dans lesquelles se trouvait la municipalité de Madrid, n'aurait pas signé la convention de 2011. En premier lieu, au vu des incertitudes juridiques existantes en 2011 concernant la question de savoir si la municipalité de Madrid avait la responsabilité d'indemniser le Real Madrid pour n'avoir pas pu lui céder la parcelle B-32 en vertu de la convention d'exécution de 1998, un opérateur en économie de marché se trouvant dans la même situation aurait commandé une expertise juridique avant de signer la convention de 2011, afin d'établir la probabilité qu'il soit effectivement tenu responsable d'un tel manquement. Or, la municipalité de Madrid n'a pas procédé à une telle expertise. En second lieu, un opérateur en économie de marché se trouvant dans une situation similaire à celle de la municipalité de Madrid n'aurait pas accepté de payer au club une indemnisation de 22 693 054,44 EUR en vertu d'une telle convention, puisque ce montant excède largement son niveau maximal de responsabilité juridique découlant du non-respect de l'obligation de céder la parcelle B-32.

6.2.2.1. Responsabilité de la municipalité de Madrid découlant du non-respect de ses obligations contractuelles

(94) En ce qui concerne la probabilité que la municipalité de Madrid aurait été déclarée coupable au terme d'une procédure judiciaire, la Commission a demandé à l'Espagne de lui fournir toute expertise juridique potentiellement demandée par la municipalité de Madrid avant de conclure la convention de 2011, et démontrant sa probabilité d'être déclarée responsable de son incapacité à céder la parcelle B-32 en vertu de la convention d'exécution de 1998. L'Espagne n'a pu produire aucun document allant dans le sens (23). En l'absence d'expertise juridique, la Commission considère qu'un hypothétique opérateur en économie de marché dans une situation similaire n'aurait pas assumé la pleine responsabilité juridique du non-respect d'une obligation contractuelle, comme l'a fait la municipalité de Madrid, au vu des incertitudes juridiques inhérentes à l'impossibilité potentielle de respecter une telle obligation, des conséquences juridiques de cette impossibilité et de la capacité de la municipalité de Madrid de la compenser par d'autres moyens.

(95) En premier lieu, la question de savoir si la municipalité de Madrid pouvait assumer légalement l'obligation de céder la parcelle B-32 au moment de la signature de la convention d'exécution de 1998 n'est pas tranchée. D'après les autorités espagnoles et le Real Madrid, les parties à la convention d'exécution de 1998 savaient que le terrain était considéré comme un équipement sportif de base, mais ont supposé, au moment de la signature, qu'il pouvait être cédé à une partie privée, sous réserve que cette dernière le destine à un usage sportif. Toutefois, aucun indice n'indique que cette hypothèse se vérifiait à la date de signature de la convention d'exécution de 1998.

(96) Avec l'adoption de la loi 9/2001, les parties auraient dû, sans aucun doute, remettre en question cette hypothèse puisque, conformément à cette loi, les terrains du domaine public devaient conserver leur nature publique. La Commission constate, à ce sujet, que la municipalité de Madrid n'est devenue propriétaire de la parcelle B-32 qu'en 2003 et, que, conformément à la convention d'exécution de 1998, la municipalité de Madrid était obligée de céder cette parcelle sept jours après en être devenue le propriétaire légal.

(97) Par ailleurs, au regard de l'arrêt du Tribunal supérieur de justice de Madrid de 2004 (24), il aurait dû apparaître clairement aux deux parties que des terrains comme la parcelle B-32 ne pouvaient être cédés légalement à un particulier ou à une entité privée. En conséquence, lorsque la municipalité de Madrid a accepté, conformément à la convention de 2011, d'assumer la pleine responsabilité juridique de l'impossibilité de céder la parcelle B-32 en vertu de la convention d'exécution de 1998, il aurait dû sembler évident aux deux parties que la parcelle B-32 ne pouvait pas légalement être cédée.

(98) En second lieu, les conséquences de l'impossibilité juridique pour la municipalité de Madrid de respecter l'obligation que lui imposait la convention d'exécution de 1998 de céder la parcelle B-32, en ce qui concerne une possible demande d'indemnisation de la part du Real Madrid, étaient également confuses d'un point de vue juridique au moment de la conclusion de la convention de 2011. Selon les autorités espagnoles, en vertu des normes générales du droit civil espagnol, l'impossibilité juridique d'exécuter un contrat provoquerait sa nullité au regard du droit privé. En l'espèce, il n'apparaît pas clairement que la partie lésée est en droit de formuler une demande d'indemnisation ou de dédommagement, dans la mesure où le contrat n'existe plus, au lieu d'une demande de restitution des biens déjà cédés en vertu du contrat. Les autorités espagnoles et le Real Madrid affirment à ce sujet que l'impossibilité pour la municipalité de Madrid de céder la parcelle B-32 entraîne la nullité de l'intégralité de la convention d'exécution de 1998 et, par conséquent, la restitution de toutes les parcelles incluses dans cette convention et dans la convention d'échange de 1996, ou, à défaut, de leur valeur au moment de leur perte, c'est-à-dire de leur vente.

(99) Il n'est toutefois pas clairement établi que le non-respect d'une seule des obligations visées dans la convention d'exécution de 1998 par l'une de ses parties entraîne la nullité de l'intégralité de la convention en vertu du droit civil espagnol. La nullité partielle est une question complexe dans le droit civil espagnol. Or, la municipalité de Madrid n'a demandé aucune évaluation juridique avant de conclure la convention de 2011.

(100) La Commission signale premièrement à ce sujet qu'en vertu de la convention d'exécution de 1998, la municipalité de Madrid devait céder au Real Madrid trois parcelles distinctes estimées à 13 522 772 EUR, parmi lesquelles la parcelle B-32, située dans une zone distincte et, par conséquent, non reliée aux deux autres parcelles à céder (parcelles 33 et 34, situées dans la zone de Julián Camarillo Sur). Par ailleurs, la parcelle B-32 a été estimée à 595 194 EUR, ce qui représente moins de 5 % de la valeur totale de la convention d'exécution de 1998.

(101) Deuxièmement, la Commission fait observer que la convention d'exécution de 1998 a été conclue par la municipalité de Madrid pour remplir son obligation d'offrir une compensation au Real Madrid pour la cession de la Ciudad Deportiva à la municipalité en vertu de la convention d'échange de 1996. Dans cette convention d'échange de 1996, l'intérêt évident manifesté par la municipalité de Madrid pour l'acquisition de la Ciudad Deportiva, confirmé par le Real Madrid, apparaît clairement, et il est également incontestable que la convention d'exécution de 1998 a été conclue pour permettre à la municipalité de Madrid de respecter son obligation, découlant de la convention d'échange de 1996, de céder au Real Madrid des terrains d'une certaine valeur en contrepartie de la Ciudad Deportiva. Le Real Madrid n'avait, par conséquent, aucun intérêt particulier à inclure la parcelle B-32 dans la convention d'exécution de 1998 et, si les parties avaient été conscientes de l'impossibilité juridique de céder cette parcelle au moment de conclure cette convention, ladite parcelle aurait pu être remplacée par un autre terrain de valeur similaire.

(102) Troisièmement, la convention de 2011 montre que les parties souhaitaient compenser l'impossibilité juridique de céder la parcelle B-32 indépendamment de l'application de l'intégralité de la convention d'exécution de 1998, et qu'elles n'ont pas remis en question la validité de la cession des autres parcelles concernées par cette convention. Du reste, dans l'information transmise le 18 juin 2012 lors de l'enquête préliminaire à ce sujet, l'Espagne a déclaré que les parties à la convention de 2011 souhaitaient vivement maintenir en vigueur les dispositions de la convention d'exécution de 1998 qui ne concernaient pas la parcelle B-32.

(103) Quatrièmement, au moment de la conclusion de la convention de 2011, la question de savoir si la municipalité de Madrid aurait pu résoudre l'impossibilité juridique dérivée de la convention d'exécution de 1998 en modifiant la qualification des terrains en équipement sportif de base conformément aux normes d'urbanisme n'était pas clairement tranchée. Le Real Madrid a estimé que la modification était possible. De fait, la municipalité de Madrid a proposé de procéder à une telle modification du PGOU dans le cadre de la convention d'urbanisme de 2011.

(104) Cependant, les autorités espagnoles ont expliqué que la municipalité de Madrid ne pouvait pas procéder à une telle modification motu proprio, et qu'elle devait proposer la modification du PGOU à la Communauté de Madrid. En outre, un tel changement devait servir l'intérêt général. Ce point de vue a été confirmé par un arrêt de 2015, dans lequel le Tribunal supérieur de justice a annulé la modification du PGOU relative aux terrains entourant le stade Bernabéu faisant l'objet de la convention d'urbanisme de 2011. Nonobstant ce qui précède, lors de la signature de la convention d'urbanisme de 2011, peu après celle de la convention de 2011, la question juridique susvisée ne paraissait pas résolue de manière satisfaisante, et il existait donc une insécurité juridique sur la question de savoir si la municipalité de Madrid aurait pu remédier à l'impossibilité juridique à laquelle se heurtait l'application de la convention d'exécution de 1998 en modifiant la qualification de la parcelle B-32.

(105) Au vu de ce qui précède, la Commission considère qu'un opérateur prudent en économie de marché confronté à la même insécurité juridique aurait demandé une expertise juridique avant de signer la convention de 2011 et d'accepter la pleine responsabilité juridique de l'impossibilité de céder la parcelle B-32 en vertu de la convention d'exécution de 1998, ce que la municipalité de Madrid n'a pas fait.

6.2.2.2. Montant possible de la compensation

(106) Eu égard au montant de la compensation que la municipalité de Madrid a accepté de payer pour résoudre le litige résultant de la convention d'exécution de 1998, la Commission estime que le montant de 22 693 054,44 EUR octroyé par la municipalité de Madrid pour la parcelle B-32 en conséquence de la convention de 2011 dépasse largement le niveau maximal de sa responsabilité juridique découlant du non-respect de son obligation de céder le terrain au Real Madrid.

(107) La valeur de la parcelle B-32 en 2011 a été établie par les services techniques de Madrid à 22 693 054,44 EUR, sur la base des critères généraux qui servent à déterminer la valeur des actifs municipaux, lesquels s'appliquaient déjà en 1998. L'Espagne fait observer que ce montant est retenu comme valeur cadastrale, laquelle est utilisée comme référence par la municipalité pour établir, par exemple, l'impôt sur les transmissions patrimoniales ou la valeur interne à enregistrer à des fins comptables. L'Espagne et le Real Madrid renvoient, à ce sujet, au rapport du ministère des finances de 2011, selon lequel la valeur cadastrale de la parcelle B-32 était estimée à 25 776 296 EUR. Les autorités espagnoles insistent sur le fait qu'elles sont légalement tenues d'estimer, dans le cadre de leur inventaire, toutes les parcelles dont elles sont propriétaires, indépendamment de leur nature juridique publique ou privée. Le Real Madrid rappelle l'estimation de 22 690 000 EUR effectuée dans le rapport Aguirre Newman, élaboré après l'adoption de la décision d'ouverture.

(108) La Commission fait observer que toutes ces évaluations partent du principe erroné que la parcelle B-32 aurait pu être vendue en 2011, ce qui, comme cela a été expliqué au considérant 97, semble juridiquement impossible. En supposant que la municipalité de Madrid ne puisse pas être considérée comme responsable de cette impossibilité juridique, question qui n'a pas fait l'objet d'une expertise juridique, il est au moins possible de conclure que la valeur marchande de la parcelle pour le Real Madrid serait nulle, puisque le terrain concerné ne pouvait pas être vendu.

(109) Nonobstant ce qui précède, la Commission admet que la finalité d'une convention conclue pour résoudre un litige est d'obtenir une sécurité juridique en contrepartie d'une compensation. En supposant que la municipalité de Madrid puisse être considérée comme entièrement responsable de l'impossibilité de céder la parcelle B-32 au Real Madrid, son exposition financière pour une telle responsabilité ne pourrait dans ce cas pas dépasser la valeur de la parcelle au moment de la conclusion de la convention de 2011.

(110) L'Espagne admet, à ce sujet, que les services techniques de la municipalité de Madrid n'ont pas utilisé la qualification correcte pour la parcelle B-32 («equipamiento deportivo público») lorsqu'ils ont procédé à leur évaluation en 2011. Ils ont, en effet, considéré que la parcelle relevait de la catégorie «usage public de divers types» («uso público de distintos tipos») au moment d'effectuer leur évaluation. En outre, la valeur cadastrale de 25 776 296 EUR mentionnée par l'Espagne et le Real Madrid se base notamment sur les informations concernant des transactions commerciales récentes dans la zone de référence, et l'estimation de 22 690 000 EUR présentée dans le rapport Aguirre Newman se base sur la méthode résiduelle statique, et sur une hypothèse de vente des diverses unités peu après la construction d'une infrastructure sportive sur le terrain concerné.

(111) Étant donné qu'en 2011, la parcelle B-32 était considérée comme un équipement sportif et que le Real Madrid avait l'intention de l'affecter à un usage sportif, la Commission considère que le paramètre adapté pour évaluer cette parcelle est l'exploitation à long terme du terrain comme équipement sportif. L'étude de CEIAM commandée par la Commission part de l'hypothèse, en ce qui concerne l'utilisation prévue à des fins sportives de la parcelle B-32, qu'un investisseur acquiert les terrains, construit l'infrastructure pour divers types de sport et génère des recettes en percevant des redevances d'utilisation. L'hypothèse posée par CEIAM paraît raisonnable, puisque l'exploitation à long terme des infrastructures sportives de la parcelle B-32 par un seul opérateur est la seule option réaliste, compte tenu de l'affectation urbanistique du terrain, déterminant son utilisation et excluant sa revente.

(112) Conformément à cette hypothèse, l'étude de CEIAM estime la valeur de la parcelle B-32 en 2011 à 4 275 000 EUR (25).

(113) L'Espagne critique le fait que l'étude de CEIAM base une de ses hypothèses d'évaluation sur l'utilisation de la parcelle pour des logements sociaux, obtenant ainsi une valeur comprise entre 12 245 000 EUR et 18 000 000 EUR, au motif que cette hypothèse ne permet pas une utilisation maximale et optimale du terrain (26). D'après les autorités espagnoles, la valeur obtenue par l'étude de CEIAM est inférieure de 50 % à la valeur d'une parcelle comparable destinée à des services publics («uso lucrativo de interés general»: éducation, services et institutions culturelles, hôpitaux, églises), qui correspondrait à une utilisation maximale et optimale du terrain à des fins publiques.

(114) Dans sa réponse, la Commission fait observer que cette hypothèse alternative a été posée dans le cadre de l'étude de CEIAM à titre de comparaison. La référence adaptée pour la conclusion finale de l'étude est l'hypothèse de l'équipement sportif, étant donné que la municipalité de Madrid n'a pas modifié la qualification de service public de la parcelle B-32, et n'aurait pas pu modifier légalement la qualification comme équipement sportif, pour les raisons exposées au considérant 104.

(115) Le Real Madrid critique divers aspects de l'étude de CEIAM (27).

(116) Tout d'abord, il critique l'évaluation des hypothèses alternatives, non sportives, puisqu'elles sont basées sur trop d'éléments supposés et subjectifs, et qu'elles attribuent d'autre part à la parcelle B-32 une utilisation qui n'est pas cohérente avec un comportement d'optimisation de bénéfice qu'adopterait le propriétaire d'une entité privée.

(117) Ensuite, en ce qui concerne l'évaluation fondée sur la qualification d'équipement sportif, le Real Madrid signale que le résultat de l'étude ne correspond pas à la valeur marchande. CEIAM a utilisé une méthode d'estimation nationale («Orden ECO 805/2003») permettant uniquement de dégager une «valeur hypothécaire». Cette valeur est une estimation particulièrement prudente d'une valeur durable à long terme, et est généralement inférieure à la «valeur marchande», qui fait référence à la valeur de la transaction dans des conditions d'indépendance mutuelle entre un acheteur et un vendeur disposés à conclure la transaction. Il convenait de déterminer cette valeur marchande en utilisant la méthode d'évaluation résiduelle statique, décrite au considérant 110.

(118) En troisième lieu, le Real Madrid critique l'étude de CEIAM pour les raisons suivantes: a) le manque d'optimisation de l'utilisation du terrain et des installations; CEIAM n'a, par exemple, pas pris en compte les recettes provenant des 25 % de terrain que le propriétaire aurait pu utiliser, en vertu des normes applicables, pour des commerces et des parcs de stationnement; b) une prise en compte insuffisante de la constructibilité dans l'hypothèse; c) la sous-estimation de la demande existante dans une zone attractive et prospère; le Real Madrid remet en cause l'estimation de CEIAM selon laquelle la population pratiquant un sport représente (42,9 %) de la population totale, et propose un pourcentage supérieur (50 %), en mentionnant également la demande potentielle émanant des nombreux salariés travaillant dans la zone; d) le fait que la valeur du terrain soit évaluée uniquement sur un droit d'utilisation du sol («derecho de superficie»), sans tenir compte de la cession des pleines possession et propriété du terrain.

(119) Ces critiques ne sont pas convaincantes.

(120) Premièrement, en ce qui concerne les hypothèses d'utilisation alternative, comme cela est expliqué au considérant 114, elles s'appliquent uniquement à des fins de comparaison par rapport aux types d'utilisation hypothétiques du terrain, puisque la qualification de ce dernier comme équipement sportif n'a pas changé ni ne peut être modifiée. Cette analyse démontre que la valeur de la parcelle B-32 se rapprocherait davantage de la valeur retenue par la municipalité de Madrid si sa qualification était associée à un potentiel commercial supérieur. Cependant, étant donné que la municipalité de Madrid n'a pas modifié ni ne peut modifier la qualification d'équipement sportif de la parcelle B-32, la référence adaptée pour la conclusion finale de l'étude est l'hypothèse de l'utilisation sportive.

(121) Deuxièmement, en ce qui concerne la supposée évaluation du terrain sur la base d'une «valeur hypothécaire» ou d'un simple droit d'utilisation du sol («derecho de superficie»), l'étude de CEIAM n'utilise pas ces hypothèses, comme le lui reproche le Real Madrid. Au contraire, comme expliqué à la section 2.5 de la partie de l'étude relative à l'hypothèse de l'utilisation sportive, l'étude définit la valeur sur la base de la valeur d'investissement du terrain, qui correspond à sa valeur pour un propriétaire actuel ou potentiel. À la section 2.3.2 de l'étude de CEIAM, il est précisé que l'application de la méthode décrite dans l'Orden ECO/805/2003, critiquée par le Real Madrid, a pour objet de déterminer la valeur marchande d'un terrain (28). Indépendamment des fins auxquelles s'applique l'Orden ECO/805/2003, il décrit une méthode servant à déterminer la valeur d'un terrain qui peut générer des recettes liées à une activité économique déterminée et qui n'a rien à voir avec une valeur hypothécaire. Il applique à cet effet des normes généralement admises qui ne dépendent pas du motif de l'évaluation. Cette méthode dépend de l'existence d'un projet d'investissement, puisque la valeur est déterminée par la valeur nette réelle des flux de trésorerie à long terme du projet d'investissement le plus probable (dans le cas de la parcelle B-32, il s'agit de la construction et de l'exploitation d'une infrastructure sportive).

(122) Contrairement à la méthode d'estimation résiduelle statique appliquée dans le rapport Aguirre Newman, fourni par le Real Madrid, l'étude de CEIAM ne se base pas sur le prix qu'un investisseur en infrastructures sportives pourrait tirer de la vente à court terme de l'infrastructure, mais sur les recettes générées par son exploitation commerciale sur les décennies suivantes. La méthode proposée par CEIAM est particulièrement adaptée à la parcelle B-32, puisqu'il n'est pas possible de vendre le terrain avec son infrastructure, le type d'utilisation et la propriété publique de ce terrain étant fixés pour le long terme. La méthode d'évaluation résiduelle statique proposée par le Real Madrid n'est pas adaptée au cas d'espèce, lequel concerne l'exploitation d'infrastructures sportives contre le paiement de redevances d'utilisation. Cette méthode peut uniquement être appliquée si le terrain et les infrastructures situées sur ce dernier peuvent être vendus, et si cette vente a lieu immédiatement après la construction.

(123) Pour déterminer la valeur réelle d'une parcelle dans le but de calculer le montant d'une compensation, il ne semble pas opportun de supposer ou de déterminer une valeur hypothétique à partir de caractéristiques ayant une influence sur la valeur d'un terrain mais qui ne se vérifient pas dans la réalité. Dans le cas où une indemnisation est demandée à la municipalité de Madrid, la valeur de la parcelle B-32 correspond à la valeur qu'elle a pour la municipalité, et non à la valeur hypothétique qu'elle aurait si elle était transférable.

(124) Troisièmement, l'étude de CEIAM propose une comparaison détaillée et minutieuse avec d'autres installations sportives présentant des caractéristiques et des taux d'attractivité divers pour estimer les coûts et les recettes.

(125) Pour ce qui est du fait que les recettes générées par des activités autres que sportives ne soient prétendument pas prises en considération, ainsi que de la prise en compte insuffisante de la constructibilité du terrain, l'étude propose une hypothèse détaillée dans son article 1.6.4 sur les modes d'utilisation du terrain dans le cadre de diverses combinaisons d'infrastructures sportives. Elle envisage notamment la construction de parcs de stationnement, de boutiques, de restaurants, ainsi que les recettes prévues dérivées des frais payés par les usagers, ventilés en détail pour chacune des infrastructures imaginées.

(126) À la section 1.6.5 de son étude, CEIAM explique qu'il est conscient que ses estimations n'exploitent pas intégralement la constructibilité du terrain. La planification urbanistique fixe souvent des pourcentages d'utilisation très élevés pour permettre de s'adapter à diverses demandes au cours des années, jusqu'à ce que l'usage prévu se concrétise. Cependant, cela n'est pas inhabituel dans le cas de terrains à usage public, puisque ces pourcentages maximaux sont rarement exploités en totalité. L'intensité de l'utilisation d'un terrain dépend de la demande attendue et du type d'activités sportives ou d'infrastructures proposées. Pour développer l'hypothèse utilisée dans le cadre de l'étude, CEIAM a analysé 22 complexes sportifs comparables.

(127) En ce qui concerne le pourcentage d'utilisateurs à proximité de la zone, que le Real Madrid estime trop faible, l'étude a utilisé les données statistiques officielles existantes relatives à l'activité sportive des habitants de la zone d'influence des installations sportives dans la parcelle B-32 de Madrid, comme indiqué à la section 3.2 de l'annexe informative de l'étude. Cette dernière analyse la demande potentielle émanant des employés des bureaux alentours. Le Real Madrid ne fournissant à cet égard aucun chiffre provenant d'études de marché réalisées dans la zone concernée à l'appui de ses arguments, la Commission est obligée d'accepter les estimations plus prudentes de CEIAM.

(128) Enfin, en ce qui concerne le fait que la valeur des terrains ne soit évaluée que sur la base d'un droit d'utilisation du sol («derecho de superficie»), et non de la cession des pleines possession et propriété du terrain, la Commission renvoie au considérant 111 ci-dessus, et notamment à l'observation selon laquelle il n'est pas possible de vendre le terrain avec l'infrastructure, puisque son type d'usage et sa propriété publique sont fixés à long terme.

(129) Pour les diverses raisons exposées ci-dessus, la Commission considère que les critiques formulées par l'Espagne et par le Real Madrid à l'égard de l'étude de CEIAM ne sont pas fondées. Le Real Madrid ne démontre pas dans quelle mesure les prétendues erreurs du rapport de CEIAM entraînent une sous-estimation significative de la valeur. En conséquence, il aurait été impossible de supposer que la valeur de la parcelle B-32 en 2011 était supérieure aux 4 275 000 EUR calculés par l'étude de CEIAM, de telle sorte que dans des circonstances similaires, un opérateur prudent en économie de marché n'aurait vraisemblablement pas signé la convention de 2011 par laquelle la municipalité de Madrid a accepté d'indemniser le Real Madrid à hauteur de 22 693 054,44 EUR pour «assumer» une responsabilité juridique incertaine découlant du non-respect de son obligation de céder la parcelle B-32 conformément à la convention d'exécution de 1998.

(130) Compte tenu de l'incertitude avec laquelle la municipalité de Madrid aurait pu être déclarée responsable de l'impossibilité de céder la parcelle B-32 en vertu de la convention d'exécution de 1998, et de l'écart considérable entre le montant octroyé au Real Madrid pour compenser ce manquement en vertu de la convention de 2011 (22 693 054,44 EUR) et le niveau maximal de sa responsabilité juridique (4 275 000 EUR), la Commission arrive à la conclusion qu'un opérateur prudent en économie de marché, confronté à des circonstances similaires à celles qui se sont imposées à la municipalité de Madrid, n'aurait pas signé la convention de 2011.

(131) En conséquence, la Commission conclut que la municipalité de Madrid, en signant la convention de 2011 avec le Real Madrid, n'a pas agi comme l'aurait fait un opérateur en économie de marché dans des circonstances similaires. Il convient dès lors de considérer que la convention de 2011 confère un avantage économique au Real Madrid, dont la valeur correspond à la différence entre l'indemnisation octroyée et le montant maximal de la responsabilité juridique de la municipalité de Madrid, et que cet avantage constitue une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité.

(132) Enfin, en ce qui concerne l'affirmation de l'Espagne selon laquelle si la municipalité de Madrid avait cédé la parcelle B-32 au Real Madrid en 2011, l'existence d'une aide aurait été exclue, la Commission estime qu'elle manque de pertinence aux fins de déterminer si la convention de 2011 a conféré un avantage économique au Real Madrid. La municipalité de Madrid n'aurait pu céder la parcelle B-32 que si elle y avait été légalement autorisée. Si cela avait été le cas, il n'aurait pas été nécessaire de signer la convention de 2011. Le Real Madrid aurait obtenu la parcelle à laquelle il avait droit en vertu de la convention d'exécution de 1998, et il n'aurait pas été nécessaire de déterminer si l'indemnisation octroyée au club pour cette parcelle correspondait bien à sa valeur. En d'autres termes, la municipalité de Madrid aurait appliqué la convention d'exécution de 1998, qui ne fait pas l'objet de la présente décision.

6.3. Compatibilité de l'aide avec le marché intérieur

(133) Les aides d'État sont réputées compatibles avec le marché intérieur si elles appartiennent à une des catégories énumérées à l'article 107, paragraphe 2, du traité (29), et elles peuvent être considérées comme compatibles avec le marché intérieur si la Commission démontre qu'elles appartiennent à une des catégories énumérées à l'article 107, paragraphe 3, du traité (30). Toutefois, la charge de la preuve que les aides publiques octroyées sont compatibles avec le marché intérieur incombe à l'État membre qui les octroie, comme le prévoit l'article 107, paragraphes 2 et 3, du traité (31).

(134) Ni l'Espagne ni le Real Madrid n'ont invoqué l'application d'une des dérogations prévues à l'article 107, paragraphes 2 et 3, du traité en l'espèce.

(135) La Commission observe à cet égard, qu'étant donné que l'aide en question a généré des recettes dont le Real Madrid n'aurait pas pu bénéficier dans le cadre de ses activités commerciales normales, la convention de 2011 doit être considérée comme octroyant une aide au fonctionnement au Real Madrid. En règle générale, une telle aide ne peut pas être considérée comme compatible avec le marché intérieur en vertu de l'article 107, paragraphe 3, point c), du traité, dans la mesure où elle ne vise pas à faciliter le développement d'activités déterminées.

(136) En conséquence de ce qui précède, l'aide d'État octroyée au Real Madrid au moyen de la convention de 2011 est incompatible avec le marché intérieur.

7. ILLÉGALITÉ DE L'AIDE

(137) En vertu de l'article 108, paragraphe 3, du traité, les États membres sont tenus d'informer la Commission de tout projet tendant à instituer une aide («obligation de notification»), et ils ne peuvent pas mettre à exécution les mesures d'aide projetées avant que la Commission n'ait adopté une décision finale sur les aides concernées («obligation de suspension»).

(138) La Commission constate que l'Espagne n'a pas notifié à la Commission son projet d'octroyer une aide au moyen de la convention de 2011, et qu'elle n'a pas respecté l'obligation de suspension prévue à l'article 108, paragraphe 3, du traité. En conséquence, en vertu de l'article 1er, point f), du règlement (UE) 2015/1589 du Conseil (32), la convention de 2011 constitue une aide illégale mise à exécution en violation des dispositions de l'article 108, paragraphe 3, du traité.

8. RÉCUPÉRATION

(139) En vertu du traité et d'une jurisprudence constante de la Cour de justice, la Commission est compétente pour contraindre l'État membre concerné à supprimer ou à modifier une aide lorsque celle-ci s'avère incompatible avec le marché intérieur (33). Toujours selon la jurisprudence constante de la Cour, l'obligation imposée à un État membre de supprimer une aide que la Commission considère comme incompatible avec le marché intérieur vise à rétablir la situation antérieure (34). Dans ce contexte, la Cour a établi que cet objectif est atteint quand le bénéficiaire a restitué les montants perçus sous forme d'aides illégales et a ainsi perdu l'avantage dont il avait bénéficié par rapport à ses concurrents, et que la situation antérieure au versement de l'aide est rétablie (35).

(140) L'article 16, paragraphe 1, du règlement (UE) 2015/1589 contraint la Commission à exiger la récupération de toute aide illégale et incompatible avec le marché intérieur. Cet article prévoit aussi que l'État membre concerné prend toutes les mesures nécessaires pour récupérer l'aide illégale et incompatible avec le marché intérieur. L'article 16, paragraphe 2, du règlement (UE) 2015/1589 dispose que l'aide à récupérer comprend des intérêts qui courent à compter de la date à laquelle l'aide illégale a été mise à la disposition du bénéficiaire jusqu'à celle de sa récupération. Le règlement (CE) no 794/2004 de la Commission (36) fixe les méthodes de calcul des intérêts relatifs à la récupération. Enfin, l'article 16, paragraphe 3, du règlement (UE) 2015/1589 prévoit que «la récupération s'effectue sans délai et conformément aux procédures prévues par le droit national de l'État membre concerné, pour autant que ces dernières permettent l'exécution immédiate et effective de la décision de la Commission».

(141) Aucune disposition du droit de l'Union n'exige que la Commission, lorsqu'elle ordonne la restitution d'une aide déclarée incompatible avec le marché intérieur, fixe le montant exact de l'aide à restituer. Il suffit que la décision de la Commission comporte des indications permettant à son destinataire de déterminer lui-même, sans difficultés excessives, ce montant (37).

(142) En l'espèce, la Commission considère toutefois que l'aide découlant de la convention de 2011, que l'Espagne est tenue de récupérer auprès du Real Madrid, correspond à la différence entre la valeur de la parcelle B-32 convenue dans le cadre de la convention de 2011, soit 22 693 054,44 EUR, et le niveau maximal de responsabilité juridique découlant de la convention d'exécution de 1998, qui établit à 4 275 000 EUR la valeur marchande exacte de la parcelle B-32 en 2011. En conséquence, afin de supprimer l'avantage octroyé au Real Madrid au moyen de la convention de 2011, l'Espagne est tenue de récupérer la somme de 18 418 054,44 EUR auprès de ce dernier.

9. CONCLUSION

(143) En conclusion, la Commission considère que l'Espagne a, au moyen de la convention de 2011 signée entre la municipalité de Madrid et le Real Madrid, octroyé une aide d'État illégale au Real Madrid, en violation de l'article 108, paragraphe 3, du traité, que l'Espagne est tenue de récupérer auprès du Real Madrid en vertu de l'article 16 du règlement (UE) 2015/1589,

A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

L'aide d'État d'un montant de 18 418 054,44 EUR, que le Royaume d'Espagne a illégalement octroyée au Real Madrid Club de Fútbol le 29 juillet 2011 en violation de l'article 108, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, n'est pas compatible avec le marché intérieur.

Article 2

1. Le Royaume d'Espagne récupère auprès du bénéficiaire l'aide visée à l'article 1er.

2. Les sommes à récupérer produisent des intérêts qui courent à partir de la date à laquelle elles ont été mises à la disposition du bénéficiaire jusqu'à leur récupération effective.

3. Les intérêts sont calculés sur une base composée conformément au chapitre V du règlement (CE) no 794/2004 et au règlement (CE) no 271/2008 de la Commission (38) modifiant le règlement (CE) no 794/2004.

4. Le Royaume d'Espagne annule tous les paiements non encore effectués au titre de l'aide visée à l'article 1er à compter de la date de la notification de la présente décision.

Article 3

1. La récupération de l'aide visée à l'article 1er est immédiate et effective.

2. Le Royaume d'Espagne veille à ce que la présente décision soit exécutée dans un délai de quatre mois à compter de la date de sa notification.

Article 4

1. Dans les deux mois suivant la notification de la présente décision, le Royaume d'Espagne communique les informations suivantes à la Commission:

a) le montant total (principal et intérêts) à récupérer auprès du bénéficiaire;

b) une description détaillée des mesures déjà prises et prévues pour se conformer à la présente décision;

c) les documents démontrant que le bénéficiaire a été mis en demeure de rembourser l'aide.

2. Le Royaume d'Espagne tient la Commission informée de l'avancement des mesures nationales prises pour mettre en œuvre la présente décision jusqu'à la récupération complète de l'aide visée à l'article 1er. Il transmet immédiatement, sur simple demande de la Commission, toute information sur les mesures déjà prises et prévues pour se conformer à la présente décision. Il lui fournit aussi des informations détaillées concernant les montants de l'aide et des intérêts déjà récupérés auprès du bénéficiaire.

Article 5

Le Royaume d'Espagne est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le 4 juillet 2016. Par la Commission Margrethe VESTAGER Membre de la Commission

(1) JO C 69 du 7.3.2014, p. 108.

(2) Voir note 1.

(3) Real Decreto 1020/1993, de 25 de junio, por el que se aprueban las normas técnicas de valoración y el cuadro marco de valores de suelo y de las construcciones para determinar el valor catastral de los bienes inmuebles de naturaleza urbana (BOE du 22 juillet 1993).

(4) Arrêt de la chambre du contentieux administratif du Tribunal supérieur de justice de Madrid (Section 2a) du 6 octobre 2004.

(5) Arrêt no 77/2015, chambre du contentieux administratif, section première.

(6) «Toda alteración de la ordenación establecida por un Plan de Ordenación Urbanística que […], desafecte el suelo d'un destino público […], deberá contemplar las medidas compensatorias precisas para mantener la cantidad y calidad de las dotaciones previstas respecto del aprovechamiento urbanístico del suelo […]».

(7) Rapport Aguirre Newman, présenté par le Real Madrid, p. 122 à 126.

(8) Rapport Aguirre Newman, p. 113 à 117.

(9) Rapport Aguirre Newman, p. 106 à 112.

(10) Sentencia del Tribunal Supremo, de 6 de junio de 1997, recurso de casación n.o 1610/1993 («que por su enajenación a terceros de buena fe la cosa vendida se hizo irreivindicable, no el de la sentencia que así lo declara habida cuenta que esta sentencia es declarativa, no constitutiva, y se limita a constatar una situación preexistente; de ahí que la obligación de restitución surja en el momento en que los vendedores enajenaron las cosas, careciendo de poder dispositivo sobre ellas»).

(11) JO C 209 du 10.7.1997, p. 3.

(12) Real Decreto 1020/1993, de 25 de junio, por el que se aprueban las Normas Técnicas de Valoración y el Cuadro Marco de Valores del Suelo y de las construcciones para determina