FR Journal officiel de l'Union européenne C 182/6

AVIS DU CONSEIL

du 8 juillet 2008

concernant le programme de convergence actualisé de la Pologne pour 2007-2010

(2008/C 182/02)

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) no 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques (1), et notamment son article 9, paragraphe 3,

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du Comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

(1) Le 8 juillet 2008, le Conseil a examiné le programme de convergence actualisé de la Pologne, qui couvre la période 2007-2010 (2).

(2) Ces derniers temps, la Pologne a commencé à se rapprocher des niveaux de revenus moyens de l'UE à la faveur d'une reprise de la croissance du PIB réel, qui a dépassé 6 % en 2006-2007, contre environ 4,5 % en moyenne en 2003-2005, La croissance de la production accompagnée d'une forte croissance de l'emploi a amélioré considérablement la situation sur le marché du travail, le taux de chômage passant de presque 20 % en 2003 à 9,5 % en 2007, Cette diminution résulte d'une croissance exceptionnelle de l'emploi, mais également d'une contraction de la main-d'œuvre du fait de la migration, De plus, les distorsions causées par les mesures d'incitation au travail, accentuées par l'émigration importante, aggravent la pénurie de main-d'œuvre dans certains secteurs, Le resserrement du marché du travail exerce des pressions sur les salaires, qui, conjuguées à l'augmentation des prix des denrées alimentaires et du pétrole, ont eu une incidence négative sur l'inflation IPCH: après avoir été modérée de 2005 jusqu'au premier semestre 2007, celle-ci a enregistré une hausse sensible fin 2007, Après avoir atteint un niveau record de 6,25 % du PIB en 2003, le déficit public a diminué en moyenne de plus de 1 point de pourcentage par an pour atteindre 2 % du PIB en 2007, Ces dernières années, les résultats ont, dans l'ensemble, dépassé les objectifs grâce à une croissance plus forte que prévue, qui s'est traduite par des recettes exceptionnelles et l'exécution incomplète des programmes de dépenses, La poursuite de l'assainissement budgétaire dépendra largement de la réforme du système des transferts sociaux (notamment les préretraites et les prestations d'invalidité) et de l'augmentation du taux de participation au marché du travail.

(3) Le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme prévoit une diminution progressive de la croissance du PIB réel, qui devrait passer de 6,5 % en 2007 à 5,2 % en moyenne pendant le reste de la période de programmation, Compte tenu des informations actuellement disponibles (3), ce scénario semble reposer sur des hypothèses de croissance plausibles, Les prévisions du programme en matière d'inflation, qui se fondent sur des hypothèses légèrement trop favorables en ce qui concerne les prix à l'importation et sur une augmentation relativement faible de la rémunération nominale par travailleur, semblent quelque peu optimistes.

(4) En 2007, le déficit public s'établissait à 2,0 % du PIB alors que le programme de convergence de novembre 2006 prévoyait un déficit de 3,4 %, Ce résultat s'explique essentiellement par une croissance du PIB réel et nominal beaucoup plus élevée que prévu en novembre 2006, mais aussi par une des dépenses moins importantes, En particulier, la rentabilité élevée des entreprises a permis de limiter la croissance des subventions, tandis que la décrue rapide du chômage et l'absence d'indexation imposée par le plan Hausner (4) ont également ralenti la croissance des transferts sociaux, En outre, la rémunération des travailleurs du secteur public est resté en deçà des prévisions, Enfin, l'investissement public a été moins important que prévu en raison d'une absorption des fonds de l'UE moins rapide qu'escompté, Dans l'ensemble, le ratio des dépenses au PIB était inférieur de 1,5 point de pourcentage aux prévisions de novembre 2006, Dans le volet des recettes, les recettes des impôts indirects et des cotisations sociales ont été supérieures aux projections de novembre 2006, en raison essentiellement d'un taux d'emploi et d'une croissance des salaires beaucoup plus élevés, Ces bonnes surprises ont été annulées par de moins bons résultats dans d'autres catégories de recettes (celles des impôts directs, en raison d'une majoration des tranches d'imposition), Par conséquent, le ratio des recettes était, dans l'ensemble, légèrement inférieur aux prévisions, Eu égard à l'amélioration du ratio du solde structurel d'environ 1,5 point de pourcentage, l'exécution du budget en 2007 était largement conforme aux recommandations émises par le Conseil dans son avis du 27 février 2007 concernant la mise à jour précédente du programme de convergence (5).

(5) L'objectif principal de la stratégie budgétaire est une réduction durable du déficit structurel des administrations publiques (c'est-à-dire corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et autres mesures temporaires) en vue d'atteindre l'objectif budgétaire à moyen terme (OMT), à savoir un déficit structurel de 1 % du PIB en 2011, soit un an après la fin de la période de programmation, Cet objectif est compatible avec le programme de convergence précédent, qui prévoyait la réalisation de l'OMT «après 2010», Après une dégradation de 0,5 point de pourcentage pour atteindre 2,5 % du PIB en 2008, le déficit global devrait s'améliorer et s'établir à 1,5 % d'ici 2010, Le solde primaire suit une trajectoire similaire et devrait augmenter, passant de – 0,2 % du PIB en 2008 à 0,8 % en 2010, Sur fond de croissance modérée de la production, les variations du solde structurel calculé au moyen de la méthode commune devraient être plus importantes: le déficit structurel devrait en effet se contracter pour s'établir à un peu plus de 1 % du PIB en 2010, comparé à 2,75 % environ en 2008, L'ajustement budgétaire se fonde sur les dépenses et se concentre en fin de période (2009 et 2010), En 2008, l'aggravation du déficit est essentiellement due à une forte hausse du ratio d'investissement ainsi qu'à une réduction sensible des cotisations sociales (en partie compensée par l'augmentation d'autres recettes), En 2009-2010, l'assainissement devrait être réalisé essentiellement par la modération salariale, les transferts sociaux et la consommation intermédiaire, Si le rythme prévu de la réduction du déficit entre 2007 et 2009 est moins rapide que dans la version actualisée précédente, le point de départ (2007) et les nouveaux objectifs de déficit fixés par la version actualisée de mars 2008 du programme de convergence sont toutefois plus ambitieux que ceux de la version actualisée de novembre 2006.

(6) Les risques qui pèsent sur les prévisions budgétaires du programme tendent à s'équilibrer mutuellement en 2008, mais par la suite, les résultats pourraient être moins bons que ce que prévoit le programme, Pour 2008, le programme annonce le même objectif de déficit que les prévisions de printemps 2008 (2,5 % du PIB), S'agissant du budget central, les données du premier trimestre 2008 établies selon une comptabilité de caisse indiquent que les recettes effectives sont supérieures dépassent les prévisions budgétaires, mais le programme tient compte d'une croissance en 2008 qui est légèrement plus élevée que dans les prévisions du printemps 2008 de la Commission, et la pression sur les salaires du secteur public, qui augmente encore, fait peser un risque sur les finances publiques. Par ailleurs, l'inflation plus élevée que prévu dans le programme réduira le ratio des dépenses en 2008, ces dernières étant essentiellement fixées en termes nominaux, Toutefois, en 2009, l'inflation plus élevée notée en 2008 pourrait stimuler la croissance des salaires dans le secteur public et se traduire par des pensions et des prestations sociales plus élevées que prévu dans le programme, phénomène encore amplifié par la réforme du mécanisme d'indexation qui lie les prestations sociales, à partir de 2008, non seulement aux prix à la consommation mais aussi partiellement aux salaires, Le Parlement a adopté des réductions des impôts, mais les mesures compensatoires n'ont encore été ni précisées, ni mises en œuvre, Si la croissance de l'emploi ne se maintient pas au niveau élevé prévu par le gouvernement, la poursuite de l'assainissement budgétaire de 2006-2007 fondé sur une croissance génératrice d'emplois risque d'être difficile après 2008, Par ailleurs, le bilan concernant l'évolution du solde des administrations publiques est satisfaisant: les recettes ont souvent été meilleures que prévu, tandis que les programmes de dépenses n'ont été exécutés que partiellement.

(7) Compte tenu de cette évaluation des risques, l'orientation budgétaire du programme semble compatible avec une correction durable du déficit excessif en 2007, comme le recommande le Conseil, Elle ne pourrait toutefois pas permettre de dégager durant la période de programmation une marge de sécurité suffisante pour éviter le risque de dépassement du seuil de 3 % du PIB, Elle pourrait ne pas permettre non plus d'atteindre l'OMT en 2011, comme le prévoit le programme, Compte tenu des conditions favorables de croissance économique, le rythme de l'assainissement en vue d'atteindre l'OMT défini par le programme est insuffisant et doit donc être accéléré en 2008 pour être conforme au pacte de stabilité et de croissance, Il devrait, par la suite, être soutenu par des mesures, De plus, en cas de pressions inflationnistes et salariales, il serait nécessaire d'adopter une position budgétaire plus stricte que prévu par le programme pour éviter la surchauffe.

(8) Le risque qui pèse sur la viabilité des finances publiques de la Pologne semble limité, Bien que la position budgétaire de 2007 affiche un léger déficit primaire structurel fondé sur le programme de convergence, selon les projections établies en 2005 et sur la base de la méthode commune, la Pologne figure parmi les pays de l'UE où le vieillissement démographique aura l'impact budgétaire à long terme le plus faible, Toutefois, à partir de 2008, les prestations sociales seront indexées non seulement sur la base des prix à la consommation mais aussi partiellement sur la base des salaires, ce qui augmentera les dépenses à long terme, La poursuite de l'assainissement des finances publiques, notamment la réforme des préretraites (instauration de «pensions de raccordement» limitant la préretraite à certaines professions difficiles) prévue par le programme de convergence, contribuerait donc à la fois à stimuler le taux d'activité de la main-d'œuvre et le taux d'emploi et à limiter les risques qui pèsent sur la viabilité des finances publiques.

(9) Le programme de convergence semble cohérent avec le rapport d'octobre 2007 sur la mise en œuvre du programme national de réforme, En particulier, les deux programmes envisagent la réforme des préretraites et des prestations d'invalidité, la réforme du fonds social pour les agriculteurs, la réforme du système de santé, la réorganisation et décentralisation des finances publiques et la planification budgétaire pluriannuelle, Toutefois, le programme de convergence ne comporte pas d'évaluation qualitative de l'incidence globale du rapport sur la mise en œuvre du programme national de réforme, présenté en octobre 2007 dans le cadre de la stratégie budgétaire à moyen terme (incidence, par exemple, sur la croissance potentielle et l'emploi), Il fournit néanmoins des informations systématiques sur les coûts budgétaires directs des principales réformes envisagées dans le cadre du programme national de réforme.

(10) La stratégie budgétaire du programme de convergence est partiellement compatible avec les grandes orientations des politiques économiques par pays qui font partie des lignes directrices intégrées en matière de politique budgétaire fixées dans le cadre de la stratégie de Lisbonne, Bien que le programme envisage la poursuite de l'assainissement budgétaire, il ne fait mention d'aucun nouveau mécanisme pour améliorer le contrôle des dépenses.

(11) En ce qui concerne les prescriptions du code de conduite relatives à la présentation et au contenu des programmes de stabilité et de convergence, le programme omet certaines données facultatives,

En conclusion, après la correction du déficit public en 2007, et alors que le déficit et la dette resteront sous les valeurs de référence respectives de 3 % et 60 % du PIB, le programme envisage une dégradation du solde des administrations publiques de 0,5 point de pourcentage du PIB en 2008 et, pour les années suivantes, une progression en direction de l'OMT décalée en fin de période, dans un contexte de perspectives de croissance favorables, En 2008, la détérioration structurelle attendue de presque 0,5 point de pourcentage du PIB n'est pas conforme au pacte de stabilité et de croissance, Eu égard aux risques qui pèsent sur les résultats budgétaires à partir de 2009, en raison essentiellement de l'absence de mesures concrètes, l'OMT pourrait ne pas être atteint en 2011 comme le prévoit le programme, De plus, en cas de pressions inflationnistes, il serait nécessaire d'adopter une position budgétaire plus stricte que prévu par le programme, Un risque limité semble peser sur la viabilité des finances publiques de la Pologne, mais une réforme de son système des préretraites est indispensable.

Eu égard à l'évaluation qui précède et à la nécessité de garantir la viabilité des finances publiques, la Pologne est invitée à profiter des conditions de croissance favorables pour accélérer le rythme de l'ajustement structurel en direction de l'OMT, notamment compte tenu d'éventuelles pressions inflationnistes, en affectant toutes les recettes supplémentaires et les ressources non utilisées à la réduction du déficit en 2008 et en définissant et en mettant en œuvre des mesures, dans le domaine des dépenses en particulier, au cours des prochaines années.

Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

2006 2007 2008 2009 2010 PIB réel (variation en %) PC mars 2008 6,2 6,5 5,5 5,0 5,0 COM avr. 2008 6,2 6,5 5,3 5,0 n.d. PC nov. 2006 5,4 5,1 5,1 5,6 n.d. Inflation IPCH (%) PC mars 2008 1,3 2,6 3,5 2,9 2,5 COM avr. 2008 1,3 2,6 4,3 3,4 n.d. PC nov. 2006 1,4 2,1 2,5 2,5 n.d. Écart de production (6) (% du PIB potentiel) PC mars 2008 0,5 1,1 0,7 – 0,2 – 0,9 COM avr. 2008 (7) 0,6 1,2 0,5 – 0,7 n.d. PC nov. 2006 0,5 0,5 0,3 0,4 n.d. Emprunts/prêts nets vis-à-vis du reste du monde (% du PIB) PC mars 2008 – 2,6 – 2,6 – 3,5 – 4,2 – 4,6 COM avr. 2008 – 2,5 – 2,6 – 2,3 – 3,6 n.d. PC nov. 2006 – 1,6 – 1,8 – 2,2 – 2,7 n.d. Solde des finances publiques (% du PIB) PC mars 2008 – 3,8 – 2,0 – 2,5 – 2,0 – 1,5 COM avr. 2008 – 3,8 – 2,0 – 2,5 – 2,6 n.d. PC nov. 2006 – 3,9 – 3,4 – 3,1 – 2,9 n.d. Solde primaire (% du PIB) PC mars 2008 – 1,1 0,2 – 0,2 0,3 0,8 COM avr. 2008 – 1,1 0,6 0,2 0,1 n.d. PC nov. 2006 – 1,5 – 1,0 – 0,7 – 0,6 n.d. Solde corrigé des variations conjoncturelles (6) (% du PIB) PC mars 2008 – 4,0 – 2,4 – 2,8 – 1,9 – 1,1 COM avr. 2008 – 4,0 – 2,5 – 2,7 – 2,3 n.d. PC nov. 2006 – 4,1 – 3,6 – 3,2 – 3,0 n.d. Solde structurel (8) (% du PIB) PC mars 2008 – 4,0 – 2,4 – 2,8 – 1,9 – 1,1 COM avr. 2008 – 4,0 – 2,5 – 2,7 – 2,3 n.d. PC nov. 2006 – 4,1 – 3,6 – 3,2 – 3,0 n.d. Dette publique brute (% du PIB) PC mars 2008 47,6 44,9 44,2 43,3 42,3 COM avr. 2008 47,6 45,2 44,5 44,1 n.d. PC nov. 2006 48,9 50,0 50,3 50,2 n.d. programme de convergence (PC); prévisions économiques établies par les services de la Commission durant le printemps 2008 (COM); calculs des services de la Commission.

(1) JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Règlement modifié par le règlement (CE) no 1055/2005 (JO L 174 du 7.7.2005, p. 1). Tous les documents auxquels il est fait référence dans ce texte figurent sur le site:

http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_.htm

(2) La mise à jour a été présentée 16 semaines après la date limite du 1er décembre fixée par le code de conduite en raison de la formation d'un nouveau gouvernement en novembre, à la suite des élections générales d'octobre.

(3) Cette évaluation tient notamment compte des prévisions établies durant le printemps 2008 par les services de la Commission et de l'évaluation, par la Commission, du rapport d'octobre 2007 concernant la mise en œuvre du programme national de réforme.

(4) Dans le domaine des dépenses, il s'agit de la tentative de réforme la plus complète et la plus ciblée jusqu'à présent, proposée en 2003 et visant à réduire les dépenses publiques (protection sociale, administration publique et aides d'État). Ce plan prévoit notamment de remplacer l'indexation annuelle par une indexation opérée tous les trois ans ou dès que l'inflation cumulée dépasse 5 % (si cela se produit avant).

(5) JO C 72 du 29.3.2007, p. 13.

(6) Soldes corrigés des variations conjoncturelles et écarts de production selon les programmes, tels que calculés par les services de la Commission sur la base des informations contenues dans les programmes,

(7) Sur la base d'une croissance potentielle estimée à 5,2 %, 5,9 %, 6,0 % et 6,2 %, respectivement, sur la période 2006-2009,

(8) Solde corrigé des variations conjoncturelles hors éléments exceptionnels et autres mesures temporaires, Les prévisions économiques établies à l'automne par les services de la Commission et la version actualisée la plus récente du programme ne font mention d'aucune mesure exceptionnelle, ni d'aucune autre mesure temporaire,

Source:

programme de convergence (PC); prévisions économiques établies par les services de la Commission durant le printemps 2008 (COM); calculs des services de la Commission.