TABLE DES MATIÈRES "" ID="1">1. INTRODUCTION"> ID="1"> À la recherche d'un équilibre sur le marché des produits laitiers> ID="2">1.1 "> ID="1"> Les travaux antérieurs de la Cour des comptes> ID="2">1.2 - 1.3 "> ID="1"> Les objectifs de l'enquête de la Cour des comptes> ID="2">1.4 - 1.5 "> ID="1">2. MARCHÉ DU LAIT ET DES PRODUITS LAITIERS> ID="2">2.1 - 2.39"> ID="1"> Le lait et son utilisation> ID="2">2.1 - 2.4 "> ID="1"> La production mondiale et tendance des prix mondiaux> ID="2">2.5 - 2.8 "> ID="1"> L'évolution de la production laitière dans la Communauté> ID="2">2.9 - 2.16"> ID="1"> L'évolution de la consommation du lait et des produits laitiers> ID="2">2.17 - 2.20"> ID="1"> L'évolution des exportations et des importations> ID="2">2.21 - 2.24"> ID="1"> Aide alimentaire> ID="2">2.25"> ID="1"> Déséquilibre du marché du lait et des produits laitiers> ID="2">2.26 - 2.39"> ID="1"> Le taux d'auto-approvisionnement de la Communauté selon les différents produits laitiers> ID="2">2.27 - 2.30"> ID="1"> L'évolution des stocks de beurre et de lait écrémé en poudre> ID="2">2.31"> ID="1"> Manque de débouchés solvables à l'exportation> ID="2">2.32"> ID="1"> Le déséquilibre persistant> ID="2">2.33 - 2.39"> ID="1">3. ORGANISATION COMMUNE DES MARCHÉS DANS LE SECTEUR DU LAIT ET DES PRODUITS LAITIERS> ID="2">3.1 "> ID="1"> Les objectifs> ID="2">3.2 - 3.3 "> ID="1"> Les moyens et les mécanismes> ID="2">3.4 - 3.12 "> ID="1"> Les prix d'intervention> ID="2">3.5 "> ID="1"> Les mesures d'intervention> ID="2">3.6 "> ID="1"> Les mesures d'écoulement> ID="2">3.7 - 3.10 "> ID="1"> Le régime des échanges> ID="2">3.11 - 3.12"> ID="1"> Les mesures visant la maîtrise de la production laitière> ID="2">3.13 - 3.24"> ID="1"> Le prélèvement linéaire ou le prélèvement de coresponsabilité> ID="2">3.14 - 3.16"> ID="1"> Les autres mesures visant le rétablissement de l'équilibre sur le marché du lait et des produits laitiers> ID="2">3.17 - 3.19"> ID="1"> Le régime des quotas> ID="2">3.20 - 3.24"> ID="1"> Dépenses et recettes budgétaires du secteur laitier> ID="2">3.25 - 3.30"> ID="1"> L'évolution des dépenses budgétaires> ID="2">3.26 - 3.28"> ID="1"> L'évolution des recettes budgétaires> ID="2">3.29"> ID="1"> Imputation budgétaire de certaines recettes dans le secteur laitier> ID="2">3.30"> ID="1">4. MISE EN OEUVRE DES MESURES DE MAÎTRISE DE LA PRODUCTION LAITIÈRE> ID="2">4.1 "> ID="1"> L'évolution de la production et des quotas> ID="2">4.2 - 4.5 "> ID="1"> La non-application du régime par certains États membres> ID="2">4.6 "> ID="1"> Les actions sur les prix> ID="2">4.7 "> ID="1"> L'assouplissement du régime des quotas> ID="2">4.8 - 4.50"> ID="1"> L'assouplissement du régime communautaire en faveur de systèmes adaptés aux besoins nationaux> ID="2">4.9 "> ID="1"> La complexité de la réglementation et ses interprétations disparates> ID="2">4.10 - 4.11"> ID="1"> Les adaptations du régime aux besoins nationaux des États membres> ID="2">4.12 - 4.15"> ID="1"> La dilution de l'effet dissuasif du prélèvement supplémentaire> ID="2">4.16"> ID="1"> Perpétuation du mécanisme général de compensation et répercussion du prélèvement supplémentaire sur les producteurs individuels> ID="2">4.17 - 4.21"> ID="1"> Transferts de quantités de référence des ventes directes vers les livraisons> ID="2">4.22 - 4.26"> ID="1"> Retards dans le recouvrement des recettes découlant du prélèvement supplémentaire> ID="2">4.27 - 4.29"> ID="1"> Correction insuffisante du dépassement de la teneur en matières grasses> ID="2">4.30 - 4.34"> ID="1"> Mobilité des quotas> ID="2">4.35 - 4.50"> ID="1"> Les mesures de contrôle> ID="2">4.51 - 4.55"> ID="1"> Critères de gestion et le suivi des différentes mesures au niveau de la Commission> ID="2">4.51 - 4.53"> ID="1"> Mesures de contrôle dans les États membres> ID="2">4.54 - 4.55"> ID="1"> Les aides spécifiques et régime de quotas> ID="2">4.56 - 4.57"> ID="1"> Impact du système des quotas sur la structure des exploitations> ID="2">4.58 - 4.63"> ID="1"> Bilan budgétaire> ID="2">4.64 - 4.65"> ID="1">5. CONCLUSION> ID="2">5.1 "> ID="1"> La réduction de la production laitière et son insuffisance> ID="2">5.1 - 5.6 "> ID="1"> Affaiblissement de la responsabilité du producteur> ID="2">5.7 - 5.13"> ID="1"> La compensation nationale> ID="2">5.8 - 5.9 "> ID="1"> Les transferts nationaux entre livraisons et ventes directes> ID="2">5.10"> ID="1"> La dissuasion insuffisante de l'ajustement des livraisons ou ventes directes en fonction de la teneur en matières grasses> ID="2">5.11 - 5.12"> ID="1"> L'avantage financier pour les opérateurs économiques à retarder le paiement du prélèvement supplémentaire> ID="2">5.13"> ID="1"> Des applications disparates> ID="2">5.14 - 5.15"> ID="1"> Complexité des mesures> ID="2">5.16"> ID="1"> Les risques et aléas du contingentement de la production> ID="2">5.17 - 5.18"> ID="1"> Le régime des quotas et les structures d'exploitation> ID="2">5.19 - 5.21">

ANNEXES "" ID="1">I Tableau no 1 - Dépenses et recettes budgétaires de l'organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers > ID="2">31"> ID="1">II Tableau no 2 - Indemnité à l'abandon définitif de la production laitière> ID="2">32"> ID="1">III Tableau no 3 - Bilan des transferts définitifs de quantités globales garanties au titre des ventes directes vers celles garanties au titre des livraisons> ID="2">33"> ID="1">IV Tableau no 4 - Bilan par État membre - Livraisons de lait et quantités globales garanties> ID="2">34"> ID="1">V Graphique no 1 - Livraisons de lait et quantités globales garanties (en millions de tonnes)> ID="2">35"> ID="1">VI Graphique no 2 - Production laitière communautaire (en millions de tonnes)> ID="2">36"> ID="1">VII Tableau no 5 - Répartition de la réserve communautaire entre les États membres [art. 5 quater paragraphe 4 du règlement (CEE) no 804/68 tel que modifié par le règlement (CEE) no 856/84]> ID="2">37"> ID="1">VIII Tableau no 6 - Évolution des prix> ID="2">38"> ID="1">IX Tableau no 7 - Autoconsommation à la ferme> ID="2">39"> ID="1">X Graphique no 3 - Consommation de beurre dans la Communauté (en millions de tonnes)> ID="2">40"> ID="1">XI Graphique no 4 - Consommation de lait écrémé en poudre dans la Communauté (en millions de tonnes)> ID="2">41"> ID="1">XII Graphique no 5 - Consommation de fromage dans la Communauté (en millions de tonnes)> ID="2">42"> ID="1">XIII Graphique no 6 - Stocks publics de beurre dans la Communauté (en millions de tonnes)> ID="2">43"> ID="1">XIV Graphique no 7 - Stocks de lait écrémé dans la Communauté (en millions de tonnes)> ID="2">44"> ID="1">XV Graphique no 8 - Aide alimentaire (en mio ECU)> ID="2">45"> ID="1">XVI Graphique no 9 - Évolution du cheptel des vaches laitières (en millions)> ID="2">46"> ID="1">XVII Graphique no 10 - Évolution du rendement des vaches laitières (en tonnes par vache)> ID="2">47"> ID="1">XVIII Tableau no 8 - Part de la production laitière dans la production agricole (en %) > ID="2">48"> ID="1">XIX Tableau no 9 - Teneur en matières grasses du lait de vache> ID="2">49"> ID="1">XX Tableau no 10 - Situation des retards de paiements au 15 octobre 1991> ID="2">50"> ID="1">XXI Graphique no 11 - Les OCM - Paiements (en % des paiements FEOGA-Garantie)> ID="2">51"> ID="1">XXII Dilution du prélèvement> ID="2">52"> ID="1">XXIII Transferts de quotas entre livraisons et ventes directes - Application de la procédure de l'article 6 bis du règlement (CEE) no 857/84 du Conseil du 31 mars 1984> ID="2">53"> ID="1">XXIV Les aides spécifiques: indemnité à l'abandon définitif et indemnité à la suspension temporaire de la production laitière> ID="2">54"> ID="1">XXV Programmes nationaux de rachats de quotas et de restructuration de la production laitière> ID="2">57"> ID="1">XXVI Application dans les États membres de l'article 4 bis du règlement (CEE) no 857/84 du Conseil> ID="2">58"> ID="1">Réponse de la Commission> ID="2">59">

RAPPORT SPÉCIAL No 4/93 relatif à la mise en oeuvre du régime des quotas visant la maîtrise de la production laitière accompagné de la réponse de la Commission (94/C 12/01)

1. INTRODUCTION

À la recherche d'un équilibre sur le marché des produits laitiers

1.1. La situation du marché des produits laitiers dans la Communauté est caractérisée par une tendance au déséquilibre entre l'offre et la demande entraînant des excédents structurels. Ces excédents doivent être écoulés grâce à différentes aides et subventions communautaires dont le financement nécessite des moyens budgétaires importants. En 1977, la Communauté a institué un lien plus direct entre la production laitière et son coût d'écoulement en introduisant le prélèvement linéaire, appelé encore prélèvement de coresponsabilité. Cette taxe proportionnelle à la production, qui n'est pas une ressource propre au sens de l'article 201 du traité telle que les cotisations prévues dans le cadre de l'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre, a été créée pour responsabiliser les producteurs pour leurs excédents et correspond en pratique, par son intégration dans le régime des interventions prévues dans l'organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers, à une diminution des prix nets payés aux producteurs. En 1984, le Conseil constate que, malgré l'application du prélèvement de coresponsabilité, l'augmentation de la collecte laitière se poursuit à un rythme désormais insoutenable. Pour éviter de choisir une mesure qui aurait un effet brutal sur le revenu des exploitants agricoles telle qu'une réduction importante des prix d'intervention ou d'autres mesures ayant un effet équivalent, le Conseil a décidé de mettre une sorte de camisole de force à la production laitière en introduisant le régime des quotas(1) ()

assorti, en cas de dépassement, d'une sanction substantielle, le prélèvement supplémentaire.

Les travaux antérieurs de la Cour des comptes

1.2. Dans son rapport spécial no 2/87 sur le régime des quotas et du prélèvement supplémentaire, adopté le 15 juillet 1987(2) ()

, la Cour constatait que l'objectif fixé, à savoir l'équilibre entre l'offre et la demande, n'avait pas été atteint, à la fois en raison du niveau trop élevé des quotas fixés initialement et de l'affaiblissement de l'effet dissuasif du prélèvement dû lui-même au jeu des modifications décrites ci-après, entraînant une dilution de la pénalité (voir point 4.18). Le système en lui-même était générateur de grandes inégalités entre producteurs, encore accrues par les divers manquements des États membres.

1.3. Ultérieurement, dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1988 (points 5.33 - 5.38)(3) ()

la Cour a mis en évidence les pratiques visant à corriger a posteriori la réglementation des quotas afin de régulariser des manquements relevés dans certains États membres. Ceci aboutissait à des conséquences financières négatives pour le budget communautaire et à un traitement inégal des producteurs et des États membres.

Les objectifs de l'enquête de la Cour des comptes

1.4. Compte tenu des évolutions détaillées par ailleurs, déjà en partie évoquées dans le rapport spécial de 1987 de la Cour, et alors que depuis le début de l'exercice 1990 le marché des produits laitiers, une des organisations communes de marchés (OCM) les plus importantes, a connu à nouveau un inquiétant déséquilibre, la Cour a fait une nouvelle enquête en vue d'apprécier dans quelle mesure le régime révisé de maîtrise de la production laitière est de nature à répondre aux objectifs assignés. Le système a été examiné sous l'angle non seulement de l'efficacité mais de l'efficience et de l'économie. L'organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers a également été soumise à un examen des conséquences résultant de l'application d'un régime de contingentement. Cet examen s'est concentré sur l'application des nombreuses mesures réglementaires.

1.5. Les observations de la Cour des comptes résultent de ses investigations auprès des services de la Commission et dans les onze États membres assujettis au régime de la maîtrise de la production laitière, l'application au Portugal de l'organisation commune des marchés du lait et des produits laitiers étant différée par l'Acte d'adhésion jusqu'au 1er janvier 1991. Elles portent sur l'équilibre entre l'offre et la demande dans le secteur laitier, sur les systèmes mis en oeuvre pour l'application des mesures ainsi que sur l'évolution de la réglementation dans un sens qui rend le régime plus complexe et plus difficile à maîtriser. 2. MARCHÉ DU LAIT ET DES PRODUITS LAITIERS

Le lait et son utilisation

2.1. Le lait renferme un nombre important de composants dont la proportion peut varier considérablement en fonction de la race et de l'âge de l'animal ainsi que de la quantité et de la qualité des aliments ingérés. Pour le lait de vache, dont la densité est de 1,03 kg/l, les principaux composants, en dehors de l'eau, sont la matière grasse (de 30 à 48 g/l ou de 2,9 % à 4,7 %), le lactose (de 47 à 54 g/l) et des protéines telles que la caséine (de 27 à 33 g/l) et l'albumine (de 4 à 6 g/l). La proportion dans laquelle ces composants se retrouvent dans le lait a une influence directe sur la rentabilité des industries laitières. Ainsi, dans la plupart des pays le prix du lait payé au producteur est fonction de certains critères de qualité tels que la richesse en matières grasses, la teneur en protéines, l'acidité, etc.

2.2. Le lait est utilisé à la ferme ou bien commercialisé. Dans le cas d'une utilisation à la ferme, les emplois possibles du lait sont la consommation animale, la consommation humaine ou bien la transformation en fromages ou beurre fermiers.

2.3. Le lait commercialisé, à l'exception des petites quantités de lait cru vendu directement au consommateur final, est soumis à des traitements ou à des transformations par l'industrie laitière. Lorsque ces traitements utilisent simultanément tous les constituants solides du lait, à l'exception d'une partie variable de la matière grasse, les produits finaux principaux sont le lait pasteurisé, le lait stérilisé, le lait U.H.T, le lait concentré et le lait en poudre.

2.4. Le lait peut faire l'objet d'une utilisation séparée de ses constituants par écrémage ou coagulation. Par écrémage, on sépare d'une part la crème qu'on bat pour produire le beurre et le babeurre, et, d'autre part, le lait écrémé, qui peut être décomposé en caséines, sérums de lait et en lait sec écrémé; par coagulation on obtient le lait caillé qui sert à la fabrication des fromages.

La production mondiale et tendance des prix mondiaux

2.5. Au niveau mondial, la Communauté et l'ex-U.R.S.S. sont les deux principaux producteurs de lait. En 1990, la production communautaire s'est élevée à 109 millions de tonnes et représentait 22 % de la production mondiale qui, la même année, après une décennie de croissance faible mais continue, a atteint le niveau record de 476 millions de tonnes. En examinant les grandes zones géographiques, on remarque que, pendant les années 1980, la production de lait a augmenté dans le tiers monde et dans l'ex-U.R.S.S. (109 millions de tonnes en 1990 ou 22 % de la production mondiale), tandis qu'en Amérique du Nord (85 millions de tonnes en 1990 ou 18 % de la production mondiale) et en Océanie (14,5 millions de tonnes en 1990 ou 3 % de la production mondiale) elle s'est stabilisée et qu'en Europe, notamment dans les pays de la Communauté, elle a diminué.

2.6. Les informations sur les transactions effectuées sur le marché mondial permettent de dégager une tendance caractérisée par un déclin des cours durant la première partie des années 1980. Le renversement de la tendance avec une nette reprise des cours qui s'est manifesté en 1987, s'est poursuivi en 1988 et en 1989.

2.7. Les années 1990 et 1991 ont été caractérisées par un certain tassement des prix mondiaux du beurre et du lait écrémé en poudre, qui cependant sont restés à des niveaux bien supérieurs à ceux d'avant 1988.

2.8. Bien que les prix du beurre et du lait écrémé en poudre sur les marchés mondiaux aient pratiquement doublé par rapport à 1986, leur niveau demeure sensiblement inférieur au niveau des prix communautaires d'intervention. Pour le beurre, le prix d'intervention (voir point 3.5) correspond même presqu'au triple des prix mondiaux.

L'évolution de la production laitière dans la Communauté

2.9. Le lait, avec en 1991, en valeur, une part de 15,8 % de la production agricole finale de la Communauté, est de loin le produit agricole le plus important. Un million et demi d'exploitants agricoles communautaires produisent du lait.

2.10. À l'intérieur de la Communauté, son importance varie considérablement d'un pays à l'autre: dans les États membres du Nord, la part du secteur laitier correspond grosso modo à un cinquième de la production agricole finale avec des maxima en Irlande (31,7 % en 1991) et au Luxembourg (47,3 % en 1991), alors que dans les États membres méditerranéens la part de ce secteur tombe au-dessous de 15 % (voir annexe XVIII).

2.11. Les principaux producteurs parmi les États membres sont, en 1990, la France et l'Allemagne avec une production respectivement de 26,5 millions de tonnes et de 23,6 millions de tonnes (non compris la production laitière de l'ancienne R.D.A. estimée à 4,9 millions de tonnes), soit 46 % de la production laitière communautaire.

2.12. Depuis 1983 la production laitière de la Communauté calculée à 12 est passée de 118,8 millions de tonnes à 109,0 millions de tonnes en 1990, ce qui équivaut à une réduction de 8,2 % au cours de la période où le régime visant la maîtrise de la production laitière était en vigueur (voir annexe VI). Cette réduction peut être constatée dans la plupart des États membres. La diminution de la production laitière a été faible en Irlande et au Luxembourg. Ces deux pays ont, dès le départ, reçu un quota supplémentaire prélevé de la réserve communautaire en raison de l'importance que revêt la production laitière dans ces deux États membres (voir annexe VII). La variation de la production est difficile à apprécier en Italie et en Grèce(4) ()

où l'application incomplète du régime lui a enlevé son caractère dissuasif le rendant ainsi inefficace. En Espagne, la Cour n'a pas pu constater l'évolution réelle de la production laitière qui, selon les statistiques transmises à la Commission, resterait en deçà de la quantité globale garantie. En l'absence des déclarations prévues(5) ()

la Cour n'a pas réussi, au cours de l'enquête menée en 1991 et début 1992, à obtenir de la part des autorités espagnoles les éléments qui lui auraient permis de s'assurer que la production laitière ne dépasse pas la quantité globale garantie.

2.13. En excluant les quantités réduites de lait qui sont autoconsommées à l'intérieur de l'exploitation agricole, l'ensemble de la production laitière et des produits laitiers est, soit livré à une entreprise laitière (environ 90,5 % de la production laitière), soit vendu directement à la consommation (environ 3 % de la production laitière). Les livraisons représentent donc de loin la principale destination de la production laitière et elles sont l'agrégat pour lequel on dispose des données les plus fiables. D'après les statistiques disponibles, la proportion des livraisons par rapport à l'ensemble de la production laitière s'est contractée entre 1983 et 1990 en passant, pour la Communauté à 12, de 92,1 % à 90,5.

2.14. Dans les États membres où la production est la plus performante, les ventes directes constituent un pourcentage négligeable de la production. Lorsque les données statistiques sont disponibles, ce qui n'est pas toujours le cas, on constate que les ventes directes sont en baisse plus ou moins rapide selon les États membres. Si, pour les États membres qui n'ont pas déclaré leurs ventes directes, les quantités globales garanties visées au règlement (CEE) no 857/84 sont prises comme base de référence, on peut estimer qu'entre 1985 et 1990 les ventes directes ont diminué de 3,5 % à 2,8 % de la production laitière de la Communauté, le Portugal non compris.

2.15. L'autoconsommation à la ferme n'est pas saisie dans les séries statistiques. On peut toutefois l'estimer par le pourcentage de la somme des livraisons et des ventes directes par rapport à la production totale. Puisque ce pourcentage est tombé de 94,8 % en 1985 à 93,4 % en 1990, l'autoconsommation aurait augmenté proportionnellement par rapport à la production totale. Elle aurait même augmenté en termes absolus en passant de 5 970 000 à 7 089 000 tonnes (voir annexe IX). Son augmentation aurait été particulièrement élevée en Allemagne et aux Pays-Bas, alors que dans les États membres qui n'ont pas mis en oeuvre le régime des quotas (Espagne, Grèce, Italie), l'autoconsommation serait restée au même niveau qu'avant l'introduction du régime des quotas.

2.16. Il ressort des chiffres du tableau en annexe IX, estimés comme décrits ci-dessus, que l'autoconsommation pour l'alimentation humaine aurait augmenté de l'ordre de 20 % (+ 0,114 million de tonnes), alors que le nombre d'exploitations a diminué de 10 % entre 1985 et 1987. Cette tendance, qui s'est, selon toute vraisemblance, poursuivie au-delà de 1987, se concilie mal avec la tendance des exploitants agricoles à utiliser davantage les produits laitiers conditionnés. L'explication à ces divergences pourrait bien se trouver dans la déclaration des ventes directes pour des quantités inférieures à la réalité. L'absence de statistiques spécifiques pour les ventes directes dans certains États membres empêche une appréciation plus poussée de ce phénomène.

L'évolution de la consommation du lait et des produits laitiers

2.17. Seulement un quart environ de la production laitière est consommée en tant que produits frais (lait de consommation directe, crème, yaourt, etc.). Le reste est transformé en produits qui peuvent être plus facilement conservés et stockés: beurre (36 %), fromage (23 %), lait en poudre (5 %) et lait condensé (2 %).

2.18. La consommation de lait et produits laitiers dans la Communauté est en déclin depuis 1987. Elle est en effet passée d'environ 95 millions à 91 millions de tonnes en 1990, alors que la production commercialisée continue à se situer en 1990 à 102 millions de tonnes environ. Le déséquilibre entre production et consommation est d'autant plus inquiétant que la consommation comprend d'importantes ventes subventionnées de beurre et de lait écrémé en poudre pour l'alimentation animale.

2.19. Dans la CEE, la consommation par habitant de l'ensemble des produits laitiers exprimés en équivalent lait entier se situe actuellement autour de 310 kg par an, alors qu'il y a dix ans on n'atteignait que 300 kg(6) ()

. D'une façon générale, la consommation de produits laitiers a augmenté dans les pays méditerranéens, où la consommation de produits laitiers est toujours la plus faible, et elle a diminué dans les États membres où elle était la plus élevée, notamment en Irlande, au Danemark et au Royaume-Uni.

2.20. Cette évolution de la consommation est influencée non seulement par les prix relatifs du lait et des produits laitiers par rapport aux produits de substitution, mais également par le changement des habitudes des consommateurs et par la disponibilité des produits de substitution du lait. L'examen détaillé de cette évolution amène au constat d'un léger accroissement de la consommation de lait et de produits frais (+10 % entre 1983 et 1990), d'un accroissement plus important de la consommation de fromage (+19,5 % entre 1983 et 1990 - voir annexe XII) et d'un fort déclin de la consommation de lait écrémé en poudre (-50 % entre 1983 et 1990 - voir annexe XI). En dépit des mesures communautaires pour promouvoir la consommation de beurre, principal produit laitier, la tendance à la baisse s'est accélérée au cours des dernières années (-12,7 % entre 1987 et 1990 - voir annexe X). L'évolution négative de la consommation du beurre est largement imputable à une modification du comportement des consommateurs qui s'orientent davantage vers les produits concurrents, tels que la margarine, les beurres allégés et les mélanges de matières grasses laitières et non laitières. Ces nouveaux produits concurrents de certains produits laitiers apparaissent continuellement sur les marchés; leurs parts de marché sont pour l'instant assez limitées mais elles sont destinées à s'accroître dans une mesure difficile à prévoir.

L'évolution des exportations et des importations

2.21. Les exportations en équivalent lait, après avoir atteint un sommet de 16,5 millions de tonnes en 1988, dont environ 7 millions de tonnes équivalent lait exportées vers l'ex-U.R.S.S. sous forme de beurre, sont redescendues à 12,8 millions de tonnes en 1990.

2.22. Au cours de la période successive à l'introduction du régime des quotas, la Communauté a vu sa part dans le commerce mondial passer de 42,9 % en 1985 à 48,1 % en 1990 sur un total relativement stable se situant entre 27 et 30 millions de tonnes.

2.23. En 1990, les importations de produits laitiers dans la Communauté peuvent être estimées à plus de 4 millions de tonnes. Les importations de beurre (88 728 tonnes en 1990 soit environ 1,6 million de tonnes équivalent lait) sont destinées presque exclusivement au Royaume-Uni (62 159 tonnes en 1990). En ce qui concerne le fromage, l'Italie (36 787 tonnes), le Royaume-Uni (20 062 tonnes) et l'Allemagne (17 956 tonnes) se partagent en 1990 les deux tiers des importations de 113 106 tonnes (plus d'un million de tonnes d'équivalent de lait).

2.24. Même si certains flux traditionnels d'importations dans la Communauté de produits laitiers, notamment les importations de beurre au Royaume-Uni, ont, suite à des accords internationaux, jusqu'à présent survécu à la préférence communautaire, le total des importations à partir de pays tiers ne représente qu'une part minimale de la consommation communautaire de produits laitiers (environ 4 %).

Aide alimentaire

2.25. Une part des exportations communautaires (environ 10 %) est imputable aux actions d'aide alimentaire. L'aide alimentaire en faveur des pays en voie de développement, généralement les plus démunis, a porté en 1990 sur 8 885 tonnes de butter oil et sur 74 647 tonnes de lait écrémé en poudre. Cette aide est en baisse tendancielle depuis 1982. En effet, les programmes d'aide alimentaire de la Communauté ont évolué de 150 000 tonnes de lait écrémé en poudre (environ 1,6 million de tonnes équivalent lait) et de 45 000 tonnes de butter oil (environ 1,1 million de tonnes équivalent lait) vers 94 100 tonnes de lait écrémé en poudre (environ 1 million de tonnes équivalent lait) et 18 000 tonnes de butter oil en 1990 (environ 0,5 million de tonnes équivalent lait). Au total, les exportations au titre de l'aide alimentaire sont passées d'environ 2,6 millions de tonnes à environ 1,4 million de tonnes équivalent lait (voir également point 3.10). Les dépenses budgétaires pour financer cette aide alimentaire ont évolué de 378,8 mio ECU en 1984 à 103,3 mio ECU en 1990 (voir annexe XV).

Déséquilibre du marché du lait et des produits laitiers

2.26. Afin d'évaluer la situation du marché quant à son équilibre, il convient d'examiner différents éléments d'appréciation à savoir le taux d'auto-approvisionnement communautaire en produits laitiers, l'évolution des stocks communautaires ainsi que l'évolution des exportations de produits laitiers, y compris l'aide alimentaire.

Le taux d'auto-approvisionnement de la Communauté selon les différents produits laitiers

2.27. Pour les trois principaux produits laitiers qui font l'objet de commerce international, à savoir le beurre, le lait écrémé en poudre et le fromage, la Communauté a largement dépassé le niveau de son auto-approvisionnement.

2.28. Durant la période de 1983 à 1990, la production de beurre a fortement diminué. En 1983, la production de beurre excédait la consommation de 50 %. Grâce notamment aux mesures spéciales prises pour encourager la consommation de beurre et à cause de la diminution de la production, l'écart entre la production et la consommation de beurre s'est, en 1990, réduit à 19 %.

2.29. Pour le lait écrémé en poudre, dont la consommation demeure largement subventionnée, le déséquilibre s'est accentué en dépit de la diminution importante de la production. En 1990, la production dépassait de 53 % la consommation communautaire, alors que jusqu'en 1988, la situation était nettement plus équilibrée entre la consommation et la production.

2.30. Moins grave apparaît la situation dans le secteur du fromage où, grâce à l'augmentation importante de la consommation, celle-ci reste seulement de 6 à 8 % inférieure à la production.

L'évolution des stocks de beurre et de lait écrémé en poudre

2.31. En juin 1991, les stocks de beurre et de lait écrémé en poudre ont atteint un niveau équivalent à respectivement 3 et 6 mois de consommation. Ce niveau des stocks n'est pas inquiétant outre mesure. Par contre, la rapidité avec laquelle les stocks peuvent s'accumuler n'est que le reflet du déséquilibre sur les marchés du lait et des produits laitiers et indique la dépendance du marché communautaire des exportations réalisables à un moment donné comme le montre d'ailleurs l'évolution des stocks de beurre et de lait écrémé en poudre au cours de l'année 1990. Ceux-ci en effet, qui, entre 1987 et 1989, avaient fortement diminué jusqu'à s'établir à un niveau de quelques milliers de tonnes, ont recommencé à croître rapidement à partir du deuxième trimestre 1990 pour s'établir à 450 000 tonnes pour le beurre et à 498 000 tonnes pour le lait écrémé en poudre au 30 juin 1991 (voir annexes XIII et XIV). Cette augmentation des stocks est la conséquence, d'une part, du trop grand écart (18 millions de tonnes en 1990) entre la production (109 millions de tonnes en 1990) et la consommation (91 millions de tonnes) et, d'autre part, la diminution des exportations notamment en 1991(7) ()

. À l'inverse, les stocks ne diminuent que lentement, même si leur écoulement à l'intérieur de la Communauté est favorisé par des subventions substantielles.

Manque de débouchés solvables à l'exportation

2.32. Les exportations vers des pays tiers ne peuvent guère être développées pour différentes raisons, notamment parce qu'elles représentent déjà près de la moitié du commerce mondial en produits laitiers. Dans d'autres parties du monde où la demande pourrait être solvable, notamment en Asie, les populations consomment traditionnellement moins de produits laitiers que dans les pays industrialisés occidentaux. Les produits laitiers exportés, notamment dans le cadre de l'aide alimentaire, sont souvent utilisés pour reconstituer dans le pays importateur des produits laitiers appelés frais tels que le lait entier, les yaourts ou les fromages frais. Or, dans les pays en voie de développement les plus démunis, qui bénéficient le plus de l'aide alimentaire, ni le pouvoir d'achat des populations locales ni les ressources publiques ne permettent aux petites entreprises de reconstitution de produits laitiers d'équilibrer leurs comptes.

Le déséquilibre persistant

2.33. Depuis 1984, on retrouve régulièrement dans les considérants de différents règlements du Conseil(8) ()

une description des objectifs à atteindre par les mesures visant la maîtrise de la production laitière.

2.34. Ainsi le Conseil constate en 1984 que la situation du marché des produits laitiers dans la Communauté est caractérisée par des excédents structurels résultant d'un déséquilibre entre l'offre et la demande des produits laitiers. Ensuite, il s'aperçoit que, malgré l'application du prélèvement de coresponsabilité, institué par le règlement (CEE) no 1079/77, l'augmentation de la collecte laitière se poursuit à un rythme tel que l'écoulement des quantités supplémentaires entraîne des charges financières et des difficultés de marché qui mettent en cause l'avenir de la politique commune(9) ()

. Au moment de l'introduction du régime des quotas le Conseil considère qu'après examen attentif des différentes solutions possibles pour rétablir l'équilibre du secteur laitier, il apparaît que, malgré les difficultés administratives que peut entraîner son application, la méthode à la fois la plus efficace et qui exerce l'effet le moins brutal sur le revenu des producteurs consiste à instaurer, ... , un prélèvement supplémentaire sur les quantités de lait collecté au-delà d'un seuil garanti(10) ()

.

2.35. Deux ans plus tard, en 1986, le Conseil constate(11) ()

qu'à la lumière de l'évolution du marché, le niveau des quantités globales garanties s'est révélé être supérieur au niveau à considérer comme souhaitable pour aboutir à une situation d'équilibre entre l'offre et la demande et qu'il y a lieu, par conséquent, de réduire les quantités globales garanties de 3 %.

2.36. Encore deux ans après, en 1988, le Conseil constate de nouveau (12) ()

que les résultats obtenus par la mise en oeuvre dudit régime apparaissent d'ores et déjà comme insuffisants pour atteindre, à la fin de la période d'application du régime des quotas fixée à 5 ans, l'objectif de l'adaptation de l'offre à la demande et qu'il est par conséquent nécessaire de porter la durée dudit régime à huit périodes de douze mois.

2.37. En juin 1991, le Conseil considère toujours que le marché du lait et des produits laitiers est caractérisé par une situation excédentaire persistante et que, dans la nécessité impérative d'atteindre un certain équilibre entre l'offre et la demande, il convient de diminuer les quantités globales garanties(13) ()

.

2.38. Ainsi, tout au long de la période de mise en oeuvre des mesures visant la maîtrise de la production laitière et notamment du régime des quotas, le même objectif est réaffirmé, à savoir atteindre un certain équilibre entre l'offre et la demande dans le secteur laitier.

2.39. Les constatations du Conseil énumérées ci-avant montrent que le législateur communautaire confronté avec le besoin de limiter les dépenses découlant de l'accroissement des excédents sur le marché laitier a choisi d'introduire le système des quotas plutôt que de réduire les prix de soutien dans ce marché qui s'avéraient stimuler des productions souvent difficiles à vendre. En soutenant les prix à des niveaux tenant compte davantage d'exigences sociales liées au maintien des revenus que des réalités du marché, la Communauté s'est pourtant éloignée de la logique d'affectation des ressources en fonction de la performance économique puisque les producteurs s'approprient de la possibilité à produire une certaine quantité de lait en franchise d'un prélèvement, qui génère une rente économique, indépendamment de leurs aptitudes respec- tives. 3. ORGANISATION COMMUNE DES MARCHÉS DANS LE SECTEUR DU LAIT ET DES PRODUITS LAITIERS

3.1. L'organisation commune des marchés (OCM) dans le secteur du lait et des produits laitiers a, en même temps que la plupart des autres organisations communes des marchés, été mise en place en 1968 par le règlement (CEE) no 804/68 du Conseil du 27 juin 1968. Actuellement, cette organisation commune des marchés couvre le lait frais, le lait concentré et le lait en poudre, ainsi que la crème, le beurre et certains types de fromage. Indirectement, tous les produits laitiers bénéficient du système d'intervention mis en place pour le beurre et le lait écréme en poudre.

Les objectifs

3.2. L'organisation commune des marchés vise à atteindre les objectifs définis à l'article 39 du Traité. Pour réaliser ces objectifs, la réglementation communautaire prévoit un régime unique des échanges aux frontières extérieures et des mesures d'intervention sur le marché à prendre dans les États membres par des organismes d'intervention. Ces mesures doivent être uniformisées afin de ne pas entraver la libre circulation, à l'intérieur de la Communauté, des produits considérés.

3.3. La Commission doit donc, par la gestion de l'organisation commune des marchés, notamment stabiliser les marchés et assurer un revenu équitable aux producteurs de lait grâce au maintien du prix de marché du lait à un niveau indicatif propre à chaque campagne laitière, mais uniforme pour toute la Communauté. Elle doit également veiller à assurer des prix raisonnables aux consommateurs.

Les moyens et les mécanismes

3.4. C'est par la stabilisation des prix, notamment du beurre et du lait écrémé en poudre, que la Commission parvient à maintenir le prix du lait entier au niveau souhaité. Le choix de concentrer l'intervention à ces deux produits est dû au fait que, pour l'essentiel, les excédents éventuels de lait sont transformés en beurre et en lait écrémé en poudre en raison de la facilité de stockage de ceux-ci.

Les prix d'intervention

3.5. Les moyens mis en oeuvre pour gérer l'organisation commune des marchés comportent «principalement la fixation annuelle d'un prix indicatif(14) ()

pour le lait, de prix de seuil(15) ()

déterminés pour les produits pilotes des produits laitiers répartis en groupes.... et d'un prix d'intervention(16) ()

pour le beurre»(17) ()

, le lait écrémé en poudre et certains fromages.

Les mesures d'intervention

3.6. Les mesures d'intervention ont pour but de garantir, pour le lait, le prix indicatif commun franco laiterie. À cet effet, il était nécessaire de prévoir, outre les interventions pour le beurre et la crème fraîche, d'autres mesures d'intervention communautaires visant à valoriser les protéines du lait et à stabiliser les prix de ceux des produits dont le rôle dans la formation des prix à la production du lait est particulièrement important (18) ()

. Les mesures d'intervention se concrétisent notamment dans l'achat à un prix prédéterminé par les organismes d'intervention des excédents de beurre et de lait écrémé en poudre, ainsi que de fromage notamment le Grana Padano et le Parmigiano Reggiano, qui leur sont offerts, lorsque ces excédents provoquent une baisse significative des prix du marché. Les excédents achetés sont stockés dans des entrepôts publics. Des aides sont également payées pour le stockage privé de ces produits, pour faire face aux excédents saisonniers.

Les mesures d'écoulement

3.7. La Communauté a, depuis 1974, pris des mesures en vue d'assainir le déséquilibre du marché. Pour absorber les excédents de production, elle accorde, en vue de stimuler la demande intérieure, des aides à l'utilisation du lait écrémé en poudre, des aides à l'utilisation des matières grasses butyriques (par exemple: aides à l'achat de beurre par les institutions et les collectivités sans but lucratif, beurre pâtissier, ...) et des subsides pour le lait aux écoliers.

3.8. Par ailleurs, les exportateurs bénéficient de restitutions pour leurs ventes sur le marché mondial. Les surplus de production, qui tendent à se perpétuer, ont tendance à déprimer les prix sur le marché mondial et, par le biais des restitutions ainsi renforcées, augmentent la dépense budgétaire de la Communauté.

3.9. L'aide alimentaire, sous forme de butter oil(19) ()

(huile de beurre d'au moins 99,8 % de matières grasses de lait) et de lait écrémé en poudre, a, du moins au début, été également considérée comme une mesure d'écoulement des excédents de production, les comportements de consommation pouvant se modifier et les pays en voie de développement bénéficiaires pouvant se transformer en marchés solvables.

3.10. Malgré ces mesures, des ventes de liquidation de stocks ont par le passé dû intervenir périodiquement au-dessous des prix d'intervention (par exemple: vente de 307 000 tonnes de beurre à l'ex-U.R.S.S. en 1988).

Le régime des échanges

3.11. La réalisation d'un marché unique du lait et des produits laitiers pour la Communauté implique, outre un régime unique de prix et des mesures d'intervention, l'établissement d'un régime unique des échanges aux frontières extérieures de celle-ci. Ce régime des échanges s'ajoute au système d'intervention et comporte un système de prélèvements à l'importation et de restitutions à l'exportation. La finalité de ce régime des échanges réglementé est de stabiliser le marché communautaire en évitant, notamment, que les fluctuations des prix sur le marché mondial ne se répercutent sur les prix pratiqués à l'intérieur de la Communauté(20) ()

.

3.12. Les prix communautaires se situant très au-dessus des prix mondiaux, les exportations ne deviennent possibles que grâce aux restitutions versées aux exportateurs. Le coût des exportations a, pour les dépenses de restitutions, évolué de 1 943,4 mio ECU en 1984 à 1 945,8 mio ECU en 1990, en passant par une crête de 3 082,4 mio ECU en 1988.

Les mesures visant la maîtrise de la production laitière

3.13. L'expérience aidant, les décideurs communautaires ont gagné la conviction que le marché du lait et des produits laitiers ne pourrait plus être rééquilibré en agissant uniquement sur la demande sans se préoccuper de l'offre. Cependant, ils ont considéré qu'une réduction directe des prix suffisante pour équilibrer le marché ne pouvait être envisagée sans réduire de manière brutale les revenus des exploitants agricoles. Ainsi, ils ont, dans une première phase, introduit le prélèvement linéaire, appelé encore prélèvement de coresponsabilité, pour en arriver finalement au régime des quotas.

Le prélèvement linéaire ou le prélèvement de coresponsabilité

3.14. Sachant que le prix net touché par le producteur est le principal facteur qui influence profondément l'offre, le prélèvement de coresponsabilité a été introduit en 1977 (21) ()

. À cette époque le Conseil, qui, au début de chaque campagne, fixe le prix indicatif du lait pour la campagne à venir, estimait qu'il convenait d'établir un lien plus direct entre la production et les possibilités d'écoulement des produits laitiers en introduisant pour une période pluriannuelle (qui n'a jamais été définie) un prélèvement qui frappe de manière uniforme l'ensemble des quantités livrées aux laiteries ainsi que certaines ventes de produits laitiers à la ferme. Les producteurs étaient ainsi obligés d'assumer en partie la responsabilité financière de leurs excédents.

3.15. Le prélèvement de coresponsabilité, fixé en septembre 1977 à un taux de 1,5 % du prix indicatif, a subi des augmentations successives jusqu'à atteindre 3 % pour la campagne 1984/85. Depuis le 1er avril 1989, suite aux ventes de beurre à l'ex-U.R.S.S., à l'introduction du régime des quotas et à la conjoncture favorable des prix pratiqués sur les marchés à l'exportation, les stocks communautaires étant quasiment inexistants, le taux de base a été ramené par le Conseil à 1,5 %. Ce prélèvement ne s'applique pas aux producteurs portugais ni aux producteurs des régions de montagnes ou des zones défavorisées(22) ()

.

3.16. En 1984, le Conseil a constaté (23) ()

que le prélèvement de coresponsabilité a, au fil des années, perdu de son effet et n'a pu empêcher que le déséquilibre dont souffre le marché du lait et des produits laitiers ne s'amplifie au début des années 80. L'efficacité du prélèvement de coresponsabilité a définitivement été mise en doute puisque, dans le cadre de la réforme de la politique agricole commune, elle a été supprimée.

Les autres mesures visant le rétablissement de l'équilibre sur le marché du lait et des produits laitiers

3.17. L'introduction du prélèvement de coresponsabilité a été accompagnée de «mesures spécifiques favorisant l'élargissement du marché et l'écoulement des excédents sur le marché de la Communauté ainsi que sur le marché mondial»(24) ()

. Le produit du prélèvement linéaire est intégré dans le régime des interventions et sert à financer des actions sur le marché, à améliorer la qualité du lait et à subventionner la vente de lait aux écoliers. La mise en oeuvre de ces mesures a été examinée dans le rapport spécial no 1/86 de la Cour(25) ()

.

3.18. À ces mesures, le Conseil en a ajouté d'autres visant également la réduction de l'offre telles que les aides à la réduction du nombre de vaches laitières, les primes à la non-commercialisation du lait ou la prime à la reconversion du troupeau(26) ()

.

3.19. Par ailleurs, la politique des achats à l'intervention sous la forme de «guichet ouvert» a également été modifiée, d'une part, en limitant les achats à l'intervention pendant une période de l'année(27) ()

et, d'autre part, en autorisant de suspendre les achats à l'intervention si la situation du marché le justifie. Pendant cette période de suspension des achats à l'intervention la stabilité du marché peut être préservée en ayant recours à la technique des adjudications permanentes(28) ()

ou au rétablissement des achats lorsque le prix du marché est, pendant une période représentative, tombé au-dessous d'un seuil inférieur (par exemple 92 % du prix d'intervention).

Le régime des quotas

3.20. Enfin, un autre régime visant la maîtrise de la production laitière appelé communément «régime des quotas laitiers» a été introduit par le Conseil lors de la fixation des prix pour la campagne 1984/85 et constitue désormais la mesure centrale pour la limitation de l'offre. Ce régime prévoit l'établissement d'une quantité de référence individuelle annuelle, dont le dépassement est assorti de jure d'une «sanction» financière, le prélèvement supplémentaire. Instauré au départ pour une période de cinq ans, ce système a été prorogé, en 1988(29) ()

, jusqu'au 31 mars 1992. En 1992, le Conseil a, dans le cadre de la réforme de la PAC, maintenu le régime des quotas laitiers pour une période de huit ans.

3.21. Le régime des quotas distingue les «livraisons» aux laiteries et aux autres types d'entreprise industrielle ou commerciale, qui représentent le mode principal d'écoulement du lait, des «ventes directes» aux consommateurs de lait ou de produits fermiers dérivés. S'agissant des livraisons, les États membres ont le choix (voir annexe XXVI) entre deux formules pour l'application du prélèvement supplémentaire: la formule A, où la pénalité est due directement par tout producteur qui dépasse son quota, et la formule B, où le prélèvement est dû par l'acheteur (laiterie ou autre entreprise) qui répercute ensuite le prélèvement sur les producteurs ayant causé le dépassement. Les producteurs ayant dépassé leur quota spécifique «ventes directes» sont astreints au paiement du prélèvement à un organisme compétent. La Cour est d'avis que la Commission devrait, en tenant compte de l'expérience acquise depuis 8 ans dans les différents États membres, examiner laquelle des deux formules A ou B convient le mieux, notamment sous l'aspect de la bonne gestion financière, pour atteindre les objectifs poursuivis par le régime des quotas, à savoir la maîtrise de la production laitière. En décembre 1992, le Conseil a, dans le cadre du nouveau régime, adopté la recommandation de la Commission de 1991 concernant une formule unique.

3.22. Pour les campagnes allant de 1984/85 à 1988/89, la quantité globale garantie pour les livraisons aux laiteries a, en principe, été fixée au niveau des livraisons de 1981, augmentées de 1 %. La quantité globale garantie pour les livraisons pour la Communauté à 10 s'établissait ainsi à 99,5 millions de tonnes, sauf pour la campagne 1984/85 où une période de transition avait été prévue avec un quota de 99,9 millions de tonnes pour faciliter l'adaptation du secteur.

3.23. Le dépassement de la quantité de référence individuelle est «sanctionné» par un prélèvement communautaire, à la charge des producteurs, appelé le «prélèvement supplémentaire». Ce prélèvement, institué avec effet au 1er avril 1984(30) ()

, frappe lourdement les quantités commercialisées en dépassement du quota. En effet, le montant du prélèvement devrait, en principe, annuler la recette correspondant à tout le lait livré aux laiteries ou vendus directement par le producteur au-delà de la quantité de référence individuelle préalablement attribuée.

3.24. La pénalité financière prélevée sur les quantités de lait livrées par les producteurs en dépassement de leur quota était à l'origine fixée, par kilogramme en dépassement, à 75 % du prix indicatif du lait(31) ()

pour les livraisons en formule A et les ventes directes et à 100 % en formule B (voir point 3.21). Depuis 1987 elle est identique pour les deux formules de livraisons (100 % puis 115 % en 1990). La pénalité financière (75 % du prix indicatif) n'a pas changé pour les ventes directes (voir annexe VIII). Ainsi par exemple, pour la campagne 1990/91 le prix indicatif du lait est fixé à 268,1 ECU par tonne. Pour les dépassements du quota spécifique relatif aux ventes directes le prélèvement supplémentaire est de 268,1 x 75 % = 201,1 ECU par tonne alors que pour les deux formules de livraisons, la pénalité financière à payer en cas de dépassement est de 268,1 x 115 % = 308,3 ECU par tonne. Dans sa communication de juillet 1991 au Conseil et au Parlement européen sur l'évolution et l'avenir de la politique agricole commune, la Commission recommande, qu'en cas de dépassement de la quantité de référence individuelle, la pénalité à infliger aux producteurs, qui ont un quota «ventes directes», soit la même que celle à payer par les autres producteurs.

Dépenses et recettes budgétaires du secteur laitier

3.25. Le secteur laitier est jusqu'en 1989 le secteur le plus coûteux (environ 20 % des dépenses FEOGA-Garantie) de tous les secteurs de la politique agricole commune. Ce n'est que depuis 1990 que les paiements en faveur de l'OCM des matières grasses et des protéagineux dépassent ceux relatifs au marché des produits laitiers (voir annexe XXI).

L'évolution des dépenses budgétaires

3.26. Alors que les dépenses totales du FEOGA-Garantie ont, entre 1983 et 1991 doublé pour s'élever en 1991 à 31 527,8 mio ECU, les paiements effectués dans le cadre de l'OCM dans le secteur du lait et des produits laitiers sont, depuis l'introduction du régime des quotas, restés à peu près au même niveau. Cependant, de 1983 à 1984 les dépenses ont augmenté de 1 371,9 mio ECU (+27,8 %). Ce surplus de dépenses est expliqué par une augmentation de 611,4 mio ECU pour les frais de stockage et de 616,6 mio ECU pour les restitutions à l'exportation (voir annexe I), ce qui reflète les problèmes rencontrés à l'époque sur ce marché.

3.27. Les dépenses globales dans le secteur laitier en 1991 se sont, avant compensation avec le prélèvement linéaire et le prélèvement supplémentaire, élevées à 6 786,3 mio ECU, en hausse d'environ 700 mio ECU par rapport à l'exercice précédent, mais au même niveau que celles des exercices 1988 et 1989 qui avaient été caractérisés par des restitutions aux exportations particulièrement élevées (voir annexe I). Les dépenses actuelles sont toutefois proches du niveau nominal enregistré en 1984, c'est-à-dire au moment de l'introduction du régime des quotas. Il faut cependant souligner que, depuis l'exercice 1989, une dépense d'une certaine importance, les remboursements aux États membres des mesures d'écoulement du beurre des stocks publics (3 200 mio ECU à rembourser sur 4 ans), est comptabilisée en dehors du chapitre 20 - lait et produits laitiers -; en 1991, cette dépense s'est élevée à 797,4 mio ECU.

3.28. En examinant les différents types de dépenses pour cette OCM on constate que les dépenses à l'intervention ont diminué progressivement de 2 729,7 mio ECU en 1983 à 2 133,9 mio ECU en 1991. Les dépenses d'écoulement varient entre 400 et 900 mio ECU par an auxquelles il faut également ajouter les 4 tranches annuelles de quelque 800 mio ECU pour rembourser, à partir de 1989, aux États membres le préfinancement des frais d'écoulement des stocks publics de beurre encourus en 1987 et 1988. Les coûts engendrés par les mesures visant la maîtrise de la production laitière, notamment sous forme d'indemnités à l'abandon définitif ou à la suspension temporaire de la production laitière, se montent en 1991 à 688,3 mio ECU.

L'évolution des recettes budgétaires

3.29. Du côté des recettes, le prélèvement linéaire, qui représente le poste principal, a diminué de 527,4 mio ECU en 1983 à 292,0 mio ECU en 1991. Le prélèvement supplémentaire subit des fluctuations assez importantes qui ont pour origine, d'une part, la variation des dépassements de quotas et, d'autre part, les compensations variables sur la même ligne budgétaire, examinées au point 3.30 du présent rapport, avec les dépenses permises par le règlement (CEE) no 857/84 pour financer le rachat de quotas en vue de la restructuration de la production laitière; en 1985 notamment, le prélèvement s'est traduit par une dépense due au remboursement à l'Allemagne du prélèvement indûment versé au FEOGA en 1984. Le total du prélèvement de coresponsabilité et du prélèvement supplémentaire ne représente qu'environ 5,9 % du total des dépenses du secteur laitier abstraction faite des mesures spécifiques d'aide à la réduction de la production.

Imputation budgétaire de certaines recettes dans le secteur laitier

3.30. Le prélèvement supplémentaire, à l'instar du prélèvement de coresponsabilité n'est pas une ressource propre communautaire au sens de l'article 201 du traité. Il est considéré comme dépense négative au profit du chapitre 20 «lait et produits laitiers» du titre 2 de la partie B du budget. La Cour ne peut que rappeler sa critique déjà émise sur l'usage de la méthode des dépenses négatives par l'inscription au budget de certaines recettes en déduction des dépenses (voir encore le dernier rapport annuel relatif à l'exercice 1990, points 3.21 - 3.22)(32) ()

. La pratique consistant à inclure des postes négatifs dans le budget des dépenses est contraire au principe budgétaire de l'universalité consacré dans l'article 4 paragraphe 1 du règlement financier en ces termes: «les recettes et les dépenses sont inscrites pour leur montant intégral au budget et dans les comptes sans contraction entre elles»(33) ()

. 4. MISE EN OEUVRE DES MESURES DE MAÎTRISE DE LA PRODUCTION LAITIÈRE

4.1. Fixées initialement à un niveau trop élevé par rapport à la demande les quantités de référence garanties ont, depuis la mise en application du régime des quotas, été successivement réduites par le Conseil (voir annexe IV).

L'évolution de la production et des quotas

4.2. À titre de bilan provisoire il convient d'examiner si le régime des quotas, notamment sous le volet des livraisons aux laiteries, sa composante la plus importante, a réussi à maîtriser la production au cours des campagnes laitières successives.

4.3. Après la première campagne d'application du régime (1984-1985) les livraisons se sont constamment maintenues au-dessus des quantités globales garanties pour l'ensemble de la Communauté, tout en passant de 99,2 millions de tonnes de la première campagne à 93,3 millions de tonnes (Espagne et Portugal exclus) pour la septième campagne (1990/91). La diminution de la production s'est concentrée dans les quatrième (1987/88) et cinquième campagnes (1988/89), pour lesquelles les quotas ont été réduits en coïncidence avec la mise en application des mesures relatives à l'abandon définitif et à la suspension temporaire de la production laitière. Depuis lors, on assiste à une quasi-stabilisation de la production communautaire jusqu'en 1991.

4.4. En ce qui concerne les dépassements relatifs des quotas, on constate que, pour la cinquième campagne (1988/89), ces dépassements des quantités globales garanties sont beaucoup plus importants que dans les périodes antérieures ou postérieures (voir graphique en annexe V).

4.5. Pour la sixième campagne, à savoir 1989/90, les livraisons ont atteint 98,7 millions de tonnes (Espagne comprise), face à un niveau de quantités globales disponibles de 97,7 millions de tonnes. Il est néanmoins à noter que le dépassement du plafond aurait été deux fois plus élevé si les mesures du «Paquet Nallet(34) ()

» n'avaient pas provoqué une augmentation globale d'un pour cent des quantités disponibles dans les États membres au moment où la campagne 1989/90 s'achevait.

La non-application du régime par certains États membres

4.6. La Cour constate que dans les États membres où se trouvent les grandes régions de production du lait, notamment dans le Nord de la Communauté, les mesures visant la maîtrise de la production laitière sont appliquées de manière relativement stricte. Par contre, le régime des quotas n'est appliqué que fragmentairement en Espagne, en Grèce et en Italie (voir point 4.55).

Les actions sur les prix

4.7. Les mesures visant la maîtrise de la production laitière dont le régime des quotas est la pièce maîtresse réflètent la volonté du législateur d'aboutir à un plafonnement et même à une réduction quantitative de la production laitière sans pour autant devoir nécessairement procéder à des diminutions des prix communautaires. Les prix indicatifs ont, depuis l'introduction du régime des quotas en 1984, continué à être fixés pour chaque campagne à un niveau qui est resté sensiblement le même, à savoir 278,4 ECU par tonne pour les campagnes 1985/86 à 1989/90 et 268,1 ECU par tonne depuis la campagne 1991/92. Ainsi, de 1984 à 1987, les prix du lait payés aux producteurs sont restés stables dans la plupart des États membres. Par contre, au cours de la période 1988-1989 ils ont augmenté sensiblement au Benelux, en Allemagne, au Danemark et en Irlande. Pendant cette même période, les prix du lait payés aux producteurs allemands, danois et luxembourgeois ont même dépassé le prix indicatif du lait. En 1990 et en 1991 les prix payés aux producteurs sont, dans tous les États membres à l'exception de l'Italie, redescendus au-dessous du prix indicatif (voir annexe VIII). Les prix payés aux producteurs varient d'un pays à l'autre et les écarts de prix peuvent être assez importants: en 1990 on a enregistré en Italie le prix payé aux producteurs le plus élevé avec 34,48 ECU/100 kg alors que le prix le plus bas a été constaté en Irlande avec 22,14 ECU/100 kg. Ces différences de prix sont influencées surtout par le niveau d'autosuffisance des États membres en produits laitiers. En général les prix payés aux producteurs sont les plus bas en Irlande, pays excédentaire et exportateur de produits laitiers, alors que les prix payés aux producteurs sont les plus élevés en Italie, pays déficitaire et importateur de produits laitiers. En ce qui concerne les fluctuations au fil des années des prix payés aux producteurs on peut constater que les prix baissent lorsque les stocks communautaires de beurre et de lait écrémé en poudre augmentent et inversement.

L'assouplissement du régime des quotas

4.8. Le régime des quotas a subi des aménagements successifs pour en réduire les contraintes ce qui peut être constaté notamment par l'assouplissement du régime communautaire en faveur de systèmes adaptés aux besoins nationaux et par la dilution de l'effet dissuasif du prélèvement supplémentaire.

L'assouplissement du régime communautaire en faveur de systèmes adaptés aux besoins nationaux

4.9. Cet assouplissement du régime des quotas revêt deux aspects à savoir la complexité de la réglementation et ses interprétations disparates ainsi que les adaptations du régime des quotas aux besoins nationaux.

La complexité de la réglementation et ses interprétations disparates

4.10. La réglementation communautaire, déjà fort complexe au moment de la publication du rapport spécial no 2/87 de la Cour, a fait l'objet de compléments et d'adaptations(35) ()

qui rendent plus difficile encore la mise en application de la maîtrise de la production laitière. En effet, le régime des quotas se complique régulièrement de mesures supplémentaires telles les programmes d'abandon définitif de la production laitière souvent taillés sur mesure pour et par chaque État membre (voir annexe XXIV, point 5) ou la mobilité des quotas sous toutes les formes de transferts. Ainsi, la multitude des mesures communautaires appliquées «à la carte» sous toutes ses variantes par les États membres n'est que la pointe visible de la complexité de ces mesures qui allaient tantôt vers des allégements tantôt vers des restrictions (voir points 4.12-4.15).

4.11. Le nombre élevé de recours en justice démontre que, d'une part, l'enjeu est important pour les producteurs laitiers et que, d'autre part, l'application de la réglementation permettait des marges d'interprétation suffisantes pour justifier une action préjudicielle. Sans compter les arrêts rendus par les tribunaux nationaux, la Cour de Justice des Communautés européennes a décidé dans une trentaine de cas litigieux concernant en majeure partie l'attribution de quantités de référence individuelles. Les décisions de la Cour de Justice concernant les cas SLOM(36) ()

(voir point 4.65) ont eu des conséquences considérables sur ledit régime dans la mesure où environ un million de tonnes a dû être réservé ex post aux producteurs SLOM. Au 29 janvier 1992, 102 recours formés par des personnes physiques ou morales étaient encore pendants devant la Cour de Justice. Par ailleurs, la Cour de Justice a accordé aux producteurs SLOM le droit de percevoir des dommages et intérêts. En effet, par son arrêt du 19 mai 1992 dans les affaires jointes C-104/89 et C-37/90, elle a condamné la Communauté à réparer le dommage subi par les producteurs SLOM du fait que ceux-ci n'ont pas bénéficié d'une quantité de référence dès l'introduction du régime des quotas en 1984. Quelque 800 demandes en dommages et intérêts ont été adressées à la Commission(37) ()

.

Les adaptations du régime aux besoins nationaux des États membres

4.12. Si les principes sont relativement simples, leur traduction concrète a progressivement gagné en complexité. Pour l'attribution initiale des quotas individuels, la réglementation communautaire(38) ()

a, d'une part, fixé des périodes de référence et, d'autre part, plafonné les quotas individuels par État membre sous forme d'une quantité globale garantie (une pour les livraisons, qui résulte directement du règlement de base, une autre pour les ventes directes)(39) ()

.

4.13. Les dispositions ont été plusieurs fois modifiées: les premières entre 1984 et 1986 afin d'élargir le pouvoir d'adaptation et de modulation des quotas par les États membres au profit de certaines catégories de producteurs, les secondes à plusieurs reprises depuis 1984, afin de réduire ou d'augmenter les quantités globales garanties des États membres, auxquelles il faut ajouter une réserve gérée par la Communauté (voir annexe VII).

4.14. Dès le début, puis sous les formes les plus variées, ont été intégrées dans le règlement (CEE) no 857/84 déjà mentionné des mesures autorisant les États membres à réaliser des programmes nationaux d'incitation à l'abandon de la production laitière et de redistribution de quotas à des agriculteurs classés prioritaires. Les États membres ont fait un usage très variable de ces possibilités de rachat et de redistribution de quotas (voir annexe XXV). Ils peuvent racheter des quotas en accordant aux producteurs qui s'engagent à abandonner une partie ou la totalité de leur production laitière une indemnité versée en une ou plusieurs fois. Les quantités de référence ainsi libérées sont, le cas échéant, ajoutées à la réserve nationale en vue d'une redistribution selon les critères établis à cette fin.

4.15. La notion d'État membre redevable est devenue une réalité à partir du moment où ont été introduites des dispositions permettant aux États membres de compenser, sous diverses formes, les dépassements et les sous-réalisations des producteurs individuels par rapport à leurs quotas «livraisons» et de ne verser, pour les deux premières périodes d'application du régime des quotas, au budget communautaire que le prélèvement correspondant au seul dépassement de la quantité de référence nationale garantie. Par ailleurs, les États membres ont reçu la possibilité d'affecter le prélèvement supplémentaire collecté au financement de programmes nationaux d'abandon de la production laitière ou en vue de la restructuration de la production laitière lorsque, globalement, les quantités plafond dudit État membre ne sont pas dépassées(40) ()

. Ces dispositions renforcent la priorité donnée à la responsabilité nationale. La conséquence en est que la répartition géographique de la production laitière tend à se figer au lieu de se développer dans les régions où elle s'avère économiquement la plus justifiée. Ainsi, la spécialisation régionale ne pourra avoir lieu qu'au mieux à l'intérieur des États membres.

La dilution de l'effet dissuasif du prélèvement supplémentaire

4.16. La Cour a constaté que la dilution de l'effet dissuasif du prélèvement supplémentaire se retrouve dans la perpétuation du mécanisme général de compensation et la répercussion du prélèvement suppléméntaire sur les producteurs individuels, dans la façon dont les transferts de quantités de référence ont lieu entre ventes directes et livraisons, dans les retards de recouvrement du prélèvement, dans la correction insuffisante en cas de dépassement de la teneur en matières grasses et dans la mobilité des quotas.

Perpétuation du mécanisme général de compensation et répercussion du prélèvement supplémentaire sur les producteurs individuels

4.17. La disposition concernant le mécanisme de compensation(41) ()

, introduite à titre provisoire en 1985 et autorisant les États membres à allouer les quantités de référence non utilisées des producteurs ou des acheteurs aux producteurs ou acheteurs de la même région et, le cas échéant, d'autres régions, a été prorogée à plusieurs reprises. Initialement limitée à la première campagne (1984/85) en raison des difficultés d'adaptation des producteurs à la nouvelle réglementation des quotas, le mécanisme dit de «l'article 4 bis» a été prorogé pour la deuxième campagne, dès 1985, pour les trois suivantes, en 1987(42) ()

, et en 1988(43) ()

jusqu'à l'expiration du régime (1992). Cette disposition a ainsi pris un caractère permanent et structurel «en raison de la souplesse qu'elle permet, compte tenu de certaines situations»(44) ()

. Elle s'applique aussi bien aux livraisons qu'aux ventes directes et peut être modulée en fonction de certains critères (situation particulière de diverses catégories de redevables, ou de certaines régions). Le mécanisme de l'article 4 bis ainsi toujours reconduit par le Conseil, entraîne plusieurs conséquences au regard de l'objectif initial de maîtrise de la production laitière. Sur un plan général, la rédaction du texte tel qu'amendé en 1987(2) puis en 1989(45) ()

a permis et permet aux États membres de limiter le prélèvement supplémentaire dû par les producteurs ou les acheteurs au seul dépassement de la quantité globale garantie, c'est-à-dire du quota national. On s'éloigne ainsi complètement de la notion de quota individuel, c'est-à-dire de l'idée qui avait présidé initialement à l'instauration des quotas, et qui visait à responsabiliser les producteurs de lait en les soumettant, en cas de dépassement, à la pénalité du prélèvement supplémentaire. Or, en permettant la compensation des dépassements avec les sous-utilisations de quotas, l'impact du prélèvement supplémentaire a été affaiblie.

4.18. Dans son rapport spécial no 2/87 sur le régime des quotas et du prélèvement supplémentaire, la Cour avait montré que l'application conjuguée du principe de la compensation nationale des quotas (voir point 4.17) et de la formule B (quota acheteur) avait eu pour effet d'atténuer de façon marquée l'effet dissuasif du prélèvement supplémentaire en cas de dépassement. Il résultait en effet du jeu de ces mécanismes une «dilution» du prélèvement (voir annexe XXII) se traduisant par une réduction du taux effectif de la taxation due finalement par les producteurs ayant dépassé leur quota.

4.19. Concrètement l'application qui est faite de l'article 4 bis varie notablement d'un État à l'autre (voir annexe XXVI). Dans la plupart des États membres, le producteur ne connaît son quota définitif qu'à la fin de la campagne laitière. Certains États membres ont instauré des systèmes de prévision des compensations potentielles à distribuer en fin de campagne. C'est le cas notamment du Danemark, qui a mis en place un tel système de prévision, afin de réduire au minimum le risque de dépassement de la quantité de référence individuelle augmentée de la compensation. Dans les États membres où la compensation est réalisée selon un système qui favorise certains producteurs prioritaires, ceux-ci se sentent encouragés à dépasser leur quantité de référence individuelle fixée en début de campagne dans la proportion escomptée de la compensation à recevoir à la fin de la campagne laitière.

4.20. L'effet de dilution a été en partie corrigé par la modification du mode de calcul du prélèvement introduite en 1987(46) ()

et applicable à partir de la campagne 1986/87. Il s'agit, dans le cas de la formule B, de mettre en oeuvre le système dit «danois», c'est-à-dire de répartir des quantités de référence inutilisées des producteurs au sein des laiteries (acheteurs) au prorata des quotas des producteurs se trouvant en dépassement. Ainsi, seuls les producteurs ayant enregistré les plus importants dépassements relatifs par rapport à leur quota paient le prélèvement. En outre, certains correctifs ont été prévus par le même règlement modificatif puis en 1988(47) ()

en vue de «surtaxer» les plus gros dépassements.

4.21. En Italie et en Belgique, le prélèvement supplémentaire a, pour l'une des premières campagnes, été dénué de son caractère dissuasif à l'égard des producteurs laitiers dans la mesure où c'est l'État membre qui, après de longues tergiversations, a versé ce prélèvement à partir de son budget national. En outre, les corrections effectuées dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes concernant le prélèvement supplémentaire n'ont, en général, pas été répercutées par les États membres sur les producteurs.

Transferts de quantités de référence des ventes directes vers les livraisons

4.22. À côté de leurs quotas «livraisons», les États membres ont réparti entre les producteurs les quotas «ventes directes» qui leur ont été attribués par la réglementation communautaire. Comme indiqué ci-avant, leur ordre de grandeur est limité au regard des livraisons (environ 3 % de la production laitière); en outre les montants réels des ventes directes sont mal connus et mal contrôlés. La réglementation communautaire prévoit que des transferts entre les deux catégories de quotas peuvent être opérés sous deux formes:

a)en vertu d'une disposition introduite dès 1985(48) ()

(Règlement (CEE) no 804/68, art. 5 quater) la Commission peut, à la demande des États membres, «adapter» les quotas nationaux des livraisons d'une part, et des ventes directes, d'autre part, sur la base de données objectives et pour tenir compte des modifications structurelles affectant ces deux catégories d'écoulement du lait par les producteurs; plusieurs règlements d'adaptation sont intervenus depuis 1985 et se sont traduits par des transferts nets de quantités disponibles à partir des ventes directes et au profit des livraisons. Ces transferts successifs sont à l'évidence révélateurs, au moins en partie, du niveau généreux auquel avaient été fixés à l'origine les quotas de ventes directes et de leur tendance à la baisse;

b)aux termes d'une disposition [Règlement (CEE) no 857/84, art. 6 bis] introduite également en 1985(49) ()

, les producteurs individuels disposant de deux quantités de référence (livraisons et ventes directes) obtiennent, par décision des autorités nationales compétentes et pour faire face à une modification de leurs besoins de commercialisation, une augmentation de l'une des deux quantités de référence à l'intérieur d'une période de douze mois et, corrélativement la réduction de l'autre. Le texte prévoit une imputation des mouvements correspondants sur la réserve nationale que les États doivent constituer à l'intérieur de chacune des grandes catégories. L'interprétation de cette procédure est très variable selon les États membres, mais ceux-ci s'en servent généralement comme d'un moyen de minimiser le dépassement de leur quantité globale garantie «livraisons». Là encore, ceci aboutit à une réduction de l'impact des quotas individuels.

4.23. Le cas de la Grèce illustre parfaitement l'incertitude qui caractérise le volume des ventes directes attribué au départ comme quota spécifique. Pour la campagne 1984/85, la quantité globales garanties au titre des livraisons est fixée à 472 000 t et celle spécifique pour les ventes directes à 116 000 t. En plusieurs étapes la Commission a, conformément aux dispositions réglementaires(50) ()

, transféré 110 000 t de la quantité globale garantie spécifique aux ventes directes vers la quantité globale garantie au titre des livraisons. Ainsi, pour la campagne 1991/92 les deux quantités globales garanties sont, compte tenu des réductions décidées entretemps, respectivement de 525 985 t et de 4 528 t. Ces transferts ont été effectués par la Commission avec beaucoup d'hésitations, notamment le dernier transfert arrêté par elle(51) ()

.

4.24. Un cas analogue à celui de la Grèce se présente en Espagne. En effet, la quantité globale garantie au titre des ventes directes est passée de 750 000 t en 1986 à 527 500 t en 1989. Ces transferts ont permis de compenser en majeure partie les réductions imposées par les règlements communautaires aux quantités globales garanties au titre des livraisons. Les décisions de transferts ont été prises dans un contexte d'incertitude étant donné que les autorités espagnoles n'ont pas attribué aux producteurs laitiers des quantités de référence individuelles au titre des ventes directes. Les données statistiques disponibles font ressortir que, pour la campagne 1989/90, les ventes directes ont dépassé d'environ 27 000 t la quantité globale garantie à ce titre(52) ()

. Pourtant, aucun prélèvement supplémentaire n'a encore été perçu par l'Espagne au moment de l'audit en 1992. Les producteurs laitiers qui pratiquent les ventes directes ne peuvent être, au demeurant, rendus responsables d'un quelconque dépassement au niveau national tant qu'ils ne se sont pas vus attribuer des quantités de référence individuelles au titre des ventes directes, ce que les autorités espagnoles n'ont toujours pas fait.

4.25. Le bilan des transferts arrêtés par la Commission (voir annexe III) démontre, que la plupart des États membres ont utilisé la procédure décrite au point 4.22 a).

4.26. L'article 6 bis du règlement (CEE) no 857/84 est un moyen de plus en plus utilisé pour limiter l'impact du prélèvement supplémentaire laitier. Les États membres sont tentés d'y recourir de préférence à la procédure, inévitablement lourde et contraignante, des transferts définitifs mentionnés ci-dessus sous le point 4.22 a); de plus, les producteurs et les acheteurs ont tout intérêt à utiliser le système des transferts provisoires de préférence aux transferts définitifs, qui impliquent pour eux le risque d'être privés d'une partie de leurs quotas totaux au profit de la réserve nationale redistribuée ensuite à des prioritaires. De la sorte, le champ d'application, du «6 bis» dépasse largement ce pourquoi il était prévu. La mise en oeuvre de l'article 6 bis dans les États membres figure en annexe XXIII.

Retards dans le recouvrement des recettes découlant du prélèvement supplémentaire

4.27. Conformément aux dispositions réglementaires de la Communauté(53) ()

, les acheteurs et les vendeurs directs doivent, dans un délai de trois mois suivant la fin de chaque période de douze mois, verser à l'organisme compétent de l'État membre le montant du prélèvement supplémentaire éventuellement dû.

4.28. À de rares exceptions près, aucun versement n'a été effectué par les acheteurs dans les délais prévus. Dans certains États membres des acheteurs sont en retard de paiement, pour partie du prélèvement supplémentaire, de plusieurs années. Bien que les acheteurs soient débiteurs vis-à-vis des organismes compétents des États membres, ceux-ci ne procèdent pas au recouvrement dans les délais prévus en ayant recours aux moyens à leur disposition. Les acheteurs, en général, refusent de payer tant qu'ils n'ont pas perçu les montants dus auprès des producteurs concernés. Aucun État membre n'a arrêté des sanctions pénales ou administratives spécifiques lorsque ni l'acheteur ni le producteur ne s'acquitte de ses dettes dans les délais prévus. L'instauration, à l'instar de ce qui est prévu au règlement (CEE) no 1432/88 de la Commission portant modalités d'application du prélèvement de coresponsabilité dans le secteur des céréales (art. 4, par. 4) (54) ()

, de pénalités de retards à charge du producteur et, le cas échéant de l'acheteur, permettrait assurément un paiement du prélèvement supplémentaire dans les délais fixés et renforcerait l'impact dissuasif du prélèvement.

4.29. La Commission a exercé des pressions sur les organismes nationaux compétents en déduisant des avances aux États membres la majeure partie des recettes que ces derniers auraient dû avoir perçues au titre du prélèvement supplémentaire. L'Italie et l'Allemagne ont mis en doute ce droit de la Commission et ils ont cité cette dernière devant la Cour de Justice des Communautés européennes. L'arrêt de la Cour de Justice rendu le 17 octobre 1991 (affaires C-342/89 et C-346/89) confirme que la Commission peut, dans les circonstances invoquées, réduire les avances aux États membres. Le tableau en annexe XX résume la situation des retards de paiements au 15 octobre 1991.

Correction insuffisante du dépassement de la teneur de référence en matières grasses

4.30. La Commission détermine «les caractéristiques du lait et notamment la teneur en matières grasses, considérées comme représentatives afin d'établir les quantités de lait livrées ou achetées(55) ()

». Au cas où la teneur de référence en matières grasses(56) ()

est dépassée pour une campagne donnée, la quantité de lait livrée est majorée selon une formule préétablie. Une telle augmentation peut entraîner un dépassement des quotas ou accroître le dépassement existant. Ceci peut, par conséquent, aboutir à mettre à la charge de l'intéressé le paiement d'un montant de prélèvement supplémentaire ou accroître le montant dont il est déjà redevable. Ainsi, le prélèvement supplémentaire revêt non seulement un aspect quantitatif mais également un aspect qualitatif sous la forme d'une taxation des dépassements de la teneur de référence en matières grasses.

4.31. Cette disposition s'est, malgré les nombreuses modifications dont elle a fait l'objet, révélée difficile à mettre en oeuvre(57) ()

. En simplifiant, on peut affirmer que l'article en question a été rendu progressivement plus strict dans sa formulation, plus précis dans les modalités de décompte mais en même temps moins sévère dans ses conséquences. On relèvera principalement que:

a)la clause, qui, à l'origine, permettait au producteur concerné d'échapper à la majoration s'il était en mesure de prouver que l'écart constaté était la conséquence normale des conditions de production, a disparu;

b)en cas de dépassement de la teneur en matières grasses, la correction est désormais déclenchée si celle-ci varie d'un dixième de gramme au lieu d'un gramme par litre auparavant; par contre, les livraisons sont, au titre de la pénalité, majorées proportionnellement à raison de 1,8 % par gramme supplémentaire de matière grasse au lieu de 2,6 % auparavant, ce qui revient à réduire la pénalité même de quelque 30 %;

c)la prise en compte, à partir de 1989, d'un écart négatif par rapport à la teneur moyenne de référence permet de compenser parmi les producteurs qui livrent à un même acheteur, les écarts par rapport à la teneur en matières grasses de l'année considérée comme représentative.

4.32. Cette évolution revient à créer la notion de teneur moyenne nationale en matières grasses, et par conséquent, se trouve, par le jeu de la compensation, différé l'impact, au plan des producteurs individuels, d'un éventuel dépassement de la teneur de référence en matières grasses. Cette modification aboutit à affaiblir la responsabilité des producteurs de lait contribuant à un excès de production.

4.33. L'examen de la mise en oeuvre du dispositif «matière grasse» à partir de la première campagne que l'on peut considérer comme «normale» après les expériences critiques des premières années, c'est-à-dire 1987/88, a révélé l'importance des difficultés constatées lors de sa mise en oeuvre:

a)en France, les autorités se sont abstenues de mettre en oeuvre le dispositif jusqu'à la campagne 1989/90, en arguant des discussions menées avec la Commission pour obtenir des changements dans le règlement et des difficultés d'établissement de la référence des acheteurs. Le dispositif est certes particulièrement complexe à mettre en oeuvre mais ceci ne saurait justifier la non-déclaration des dépassements effectifs de la teneur de référence en matières grasses pour la période considérée, au moins connus par l'agence d'intervention pour la campagne 1988/89, et qui aboutit à limiter encore l'efficacité du prélèvement supplémentaire;

b)en Italie, le dispositif «matière grasse» n'existe pas encore pour l'instant. Au demeurant, sur le plan pratique, sa mise en oeuvre poserait des problèmes en raison de la non prise en compte des critères de qualité du lait par un certain nombre d'acheteurs;

c)dans les autres États membres, à l'exception de l'Espagne et de la Grèce, la teneur en matières grasses du lait était mesurée lors des livraisons aux laiteries. Ainsi, les systèmes déjà en place se prêtaient mieux à la mise en oeuvre de la réglementation en la matière, ce qui ne veut pas dire qu'il n'y a pas eu de difficultés d'application.

4.34. La tendance à l'augmentation de la teneur en matières grasses constatée par les résultats depuis l'introduction du régime des quotas conduit à mettre également en doute l'effet dissuasif de la majoration des quantités de lait livrées suite au dépassement de la teneur de référence en matières grasses. En effet, dans plusieurs États membres, la pénalité infligée sous la forme d'un prélèvement supplémentaire dépend entièrement de l'augmentation de la teneur en matières grasses au-delà du taux de référence. Pour l'ensemble de la Communauté, le dépassement total des quantités globales garanties est provoqué à raison de la moitié par l'augmentation de la teneur en matières grasses. En effet, parallèlement à la diminution de la production laitière en volume, on constate une augmentation de la teneur en matières grasses qui, pendant la période 1983 à 1990, est passée de 3,86 % à 4,01 % du poids du lait (voir annexe XIX). Cette amélioration de la qualité du lait, recherchée par ailleurs, correspond cependant à une production supplémentaire d'environ 178 000 t de beurre, c'est-à-dire qu'elle représente 10 % de la production totale de beurre ou encore deux tiers des excédents de beurre produit en 1990 et mis à l'intervention. Cette augmentation de la teneur en matières grasses équivaut, sans tenir compte de la production correspondante de lait écrémé en poudre, à environ 4 millions de tonnes de lait supplémentaire(58) ()

, sur une production totale de 109 millions de tonnes en 1990.

Mobilité des quotas

4.35. L'ensemble des dispositions relatives aux transferts de quotas sous diverses formes entre producteurs individuels a eu tendance à affaiblir l'efficacité du système des quotas.

4.36. La mobilité des quotas est réglementée sous ses aspects transferts définitifs ou location et cession temporaire, mais moins sous l'aspect redistribution, notamment à travers les programmes nationaux de restructuration. En vertu du principe selon lequel un transfert de quantités de référence ne peut être opéré indépendamment d'un transfert de terres(59) ()

, l'achat et la vente de quotas individuels sans terre est interdit sans que la réglementation communautaire ne fixe des pénalités qui frappent les contrevenants.

4.37. Dès l'introduction du régime des quotas(60) ()

, les dispositions régissant les transferts de quotas en cas de vente, de location ou de transmission par héritage de tout ou d'une partie d'une exploitation ont été arrêtées.

4.38. Aux termes du règlement (CEE) no 1546/88 de la Commission «les cessions temporaires ... sont enregistrées ... au plus tard le 31 juillet de chaque période de 12 mois du régime du prélèvement supplémentaire». Pour la quatrième période (1987/88) ce délai est reporté au 31 décembre 1987 et pour la septième période (1990/91) le règlement (CEE) no 2333/90 de la Commission reporte la date ultime au 30 septembre 1990.

4.39. Au Royaume-Uni et aux Pays-Bas le régime des cessions temporaires, appelé également leasing, est utilisé improprement. Un certain nombre de producteurs, qui ont arrêté leur production laitière, louent chaque année leur quota à un autre producteur. Cette pratique des cessions temporaires, contre laquelle la Commission a, en avril 1992, engagé une procédure d'infraction, aboutit à maintenir en activité des producteurs, qui en réalité ne produisent plus de lait eux-mêmes, mais ne font qu'exploiter la rente créée par le régime des quotas.

4.40. Par le règlement (CEE) no 763/89 du Conseil celui-ci peut limiter, en cas de nécessité, les cessions temporaires selon la procédure de vote prévue à l'article 43 paragraphe 2 du traité.(61) ()

En application de cette procédure(62) ()

les cessions temporaires ont été interdites aux producteurs SLOM(63) ()

. En effet, le Conseil a considéré que les quotas SLOM doivent être soumis à certaines restrictions parce que ces quotas ne sont pas destinés à procurer un bénéfice indu à leurs attributaires, mais à couvrir la production effective des producteurs SLOM.

4.41. En ce qui concerne la redistribution de quotas libérés suite au programme communautaire de restructuration de la production laitière, limité à 500 000 t et à quatre États membres (Espagne, France, Irlande et Italie), le règlement (CEE) no 1183/90 arrête des critères, modulables par les États membres, pour l'attribution de quantités de référence individuelles supplémentaires.

4.42. En vertu de l'obligation de lier les transferts de quotas aux transferts de terres, tous les transferts de quotas doivent être suivis au niveau des administrations nationales compétentes pour la gestion du régime des quotas.

4.43. Néanmoins, dans certains États membres, les transferts de quotas ont lieu par voie détournée:

a)aux Pays-Bas, les terres auxquelles le transfert de quotas a été rattaché au moment de la transaction, peuvent être rétrocédées ou revendues sans quota un an seulement après leur acquisition. Le différentiel de prix entre terres avec quotas et terres sans quotas constitue une bonne estimation de la valeur intrinsèque du quota. Ainsi, les producteurs laitiers ont, par le passé, payé par litre de quota et selon les régions, jusqu'à six fois le prix qu'ils ont touché par litre pour leurs livraisons de lait aux laiteries. Si, dans le contrat de la transaction, la valeur du quota est indiquée séparément, le prix d'acquisition des quotas peut même être amorti fiscalement par le producteur laitier sur une période de cinq ans;

b)au Royaume-Uni, la procédure pour transférer les quotas sans terre est semblable. Dans une première phase, il suffit de louer ou de vendre une partie d'une exploitation avec une quantité de référence individuelle y attachée. Au plus tôt dix mois après, les terres ainsi vendues peuvent, si elles n'ont pas été utilisées pour la production laitière pendant cette période, être rétrocédées sans quota au vendeur ou au bailleur.

4.44. En vue d'éviter que les transferts de quotas entre producteurs ne se fassent sans transfert de terres certains États membres (Allemagne, Irlande, Luxembourg, ....,mais non les Pays-Bas) ont introduit, en cas de location ou de vente de terres, des cessions gratuites de quotas à la réserve nationale. Pendant les premières années d'application du régime des quotas, certains États membres ont prélevé au profit de la réserve nationale une partie substantielle du quota faisant l'objet de la transaction (en Allemagne et au Luxembourg jusqu'à 80 %, en Belgique jusqu'à 90 %). En Irlande, jusqu'à 25 % du quota transféré sont cédés gratuitement à la réserve nationale en cas de location et, jusqu'à la campagne 1989/90, en cas de vente.

4.45. Plusieurs États membres ont, pour éviter que la production laitière ne se concentre sur des surfaces agricoles très réduites c'est-à-dire que les transferts de quotas ne se fassent sans terre, fixé un maximum pour la quantité de référence individuelle transférable par hectare (5 000 kg/ha en Allemagne et au Luxembourg, 20 000 litres/ha en Belgique). D'autres États membres ont, afin de réduire le nombre de transferts de quotas, décidé de ne pas transférer de quotas pour des transferts de terres qui ne dépassent pas une surface minimale fixée, par exemple à 5 hectares au Luxembourg. Dans certains États membres les transferts de quotas, en cas de location, ne peuvent avoir lieu qu'une fois par an, dans d'autres (par exemple en Irlande) ils peuvent avoir lieu plusieurs fois par an, mais à dates fixes.

4.46. La variété des dispositions administratives prises par les différents États membres qui appliquent effectivement le régime des quotas démontre que les administrations nationales ont, d'une part, essayé de se protéger contre une inflation d'actes administratifs et, d'autre part, cherché à aider les producteurs laitiers à réduire le plus possible l'impact tant des quotas mêmes que du prélèvement supplémentaire qui devient exigible en cas de dépassement.

4.47. La redistribution à partir d'une réserve nationale conduit à favoriser, dans la plupart des cas, les producteurs les plus faibles dans chaque État membre au travers de l'attribution de quantités de référence individuelles supplémentaires. Imposer des minima pour les transferts revient à défavoriser les petits producteurs, imposer des maxima revient à freiner la restructuration en faveur des exploitants les plus performants.

4.48. En ce qui concerne les cessions temporaires les mesures d'application diffèrent également d'un État membre à l'autre:

a)au Royaume-Uni, tout producteur peut, à l'exception de 5 000 litres qu'il doit garder, louer à un autre producteur sa quantité de référence individuelle pour une durée qui ne dépasse pas la fin de la campagne laitière;

b)aux Pays-Bas, les quantités de référence individuelles, qui peuvent être offertes en cession temporaire, uniquement par le producteur à son acheteur, pour une période de 12 mois, sont limitées par un minimum (10 000 kg) et un maximum (75 000 kg) absolus;

c)en Belgique, les cessions temporaires sont permises dans la mesure où les quantités de référence individuelles attribuées au titre des livraisons sont échangées parmi les producteurs livrant à un même acheteur pour autant que les quantités cédées ne dépassent pas, pour les producteurs ayant une quantité de référence individuelle inférieure à 300 000 litres, les 35 000 litres;

d)en Irlande, les cessions temporaires sont limitées en pourcentage de la quantité de référence individuelle du producteur, qui peut offrir la cession temporaire uniquement à son acheteur;

e)en Allemagne, les cessions temporaires sont admises seulement à partir de la campagne laitière 1990/91;

f)au Danemark et au Luxembourg, la facilité offerte par la cession temporaire n'est pas mise en application;

g)dans les autres États membres, la cession temporaire ne peut pas avoir lieu par manque de dispositions nationales d'application.

4.49. Les cessions temporaires doivent, pour chaque campagne qui commence au 1er avril, être enregistrées pour le 31 juillet au plus tard(64) ()

. Dans certains cas, les cessions temporaires ont, par dérogation, été enregistrées définitivement jusqu'au mois de décembre soit 3 mois avant la fin de la campagne laitière.

4.50. Les cessions temporaires aident les exploitants à bien planifier leur production laitière annuelle. Ceci est vrai tant pour celui qui cède sa quantité de référence individuelle que pour celui qui l'acquiert temporairement. À l'inverse, si les cessions temporaires ne sont pas permises, les quantités de référence non utilisées sont redistribuées selon la procédure de la compensation a posteriori (voir point 4.17 et suivants). Dans ce cas, les producteurs savent à l'avance qu'ils vont bénéficier gratuitement en fin de campagne d'un supplément de quota qui leur est distribué au titre de la compensation a posteriori. Ainsi, l'avantage est double: d'une part, une partie du dépassement spéculatif du quota individuel initial n'est pas pénalisée par le prélèvement supplémentaire prévu par le régime, et, d'autre part, ce dépassement, pour autant qu'il soit couvert par un quota gratuit attribué au titre de la compensation a posteriori, est très rentable. Par contre, la cession temporaire a priori et à titre onéreux exige une meilleure planification de la production. En effet, en l'absence de compensation a posteriori tout dépassement est sanctionné financièrement. En outre, la rentabilité de la production supplémentaire est diminuée du coût de location (le coût de la rente économique du quota) payé pour le quota acquis temporairement. Ainsi, la cession temporaire a priori responsabilise davantage les producteurs qui souscrivent aux règles du système et réprime les spéculateurs de la compensation a posteriori.

Les mesures de contrôle

Critères de gestion et le suivi des différentes mesures au niveau de la Commission

4.51. Les règlements communautaires font obligation aux États membres de communiquer à la Commission toute une série d'informations ayant trait aux mesures nationales adoptées pour l'application du régime dans les États membres ainsi que les données chiffrées résultant de la mise en oeuvre des quotas et plus spécifiquement de certaines dispositions réglementaires.

4.52. L'examen des dossiers auprès de la Commission a permis de constater que les États membres ne communiquent pas systématiquement ni dans les délais prévus les règlements nationaux d'application ni les modifications qu'ils y ont apportées. Il en résulte que, trop souvent, la Commission ne prend connaissance de ceux-ci qu'au moment de l'apurement des comptes, c'est-à-dire deux ans après le début de leur application. Dans cette situation, la Commission ne peut pas exercer une supervision complète et efficace de la gestion du régime au niveau des États membres.

4.53. La Commission a élaboré un formulaire destiné aux États membres afin d'obtenir les informations relatives aux livraisons et aux ventes directes relatives à chaque campagne qui vient de s'écouler, comme prévu notamment par le règlement (CEE) no 1546/88, article 19, paragraphe 3. Ces communications parviennent à la Commission dans plusieurs cas bien après le délai de trois mois suivant la fin de la campagne: pour la campagne 1990/91, seulement neuf États membres avaient transmis le formulaire avant la fin 1991. Certains d'entre eux étaient par ailleurs incomplets. D'une façon générale, les cas d'application de l'article 6 bis du règlement précité et la liste des groupements d'acheteurs et/ou producteurs ne sont pas communiqués à la Commission ainsi que les données semestrielles des livraisons et ventes directes [Règlement (CEE) no 1546/88, article 19, paragraphe 3, 1er et 3ème tirets]. Il reste enfin le problème des ventes directes dont les quantités n'ont été communiquées que par cinq États membres. Cette situation confirme les difficultés que les États éprouvent à maîtriser ce volet du régime qui se prête à être facilement éludé par les producteurs.

Mesures de contrôle dans les États membres

4.54. Aux termes du règlement (CEE) no 1371/84 de la Commission remplacé par le règlement (CEE) no 1546/88 de la Commission «les États membres prennent les mesures complémentaires nécessaires:

a)pour assurer la perception du prélèvement, notamment les mesures de contrôle et celles garantissant l'information des intéressés en ce qui concerne les sanctions pénales ou administratives auxquelles ils s'exposent en cas de non-respect des dispositions du présent règlement;

b)pour réglementer et contrôler les cas d'abandon total ou partiel de la production laitière conformément à l'article 4 paragraphe 1 point a) du réglement (CEE) no 857/84, en cas de mise en oeuvre de cette disposition.»

4.55. Dans certains États membres (Espagne, Grèce, Italie), tous les producteurs ne se sont pas encore vu attribuer des quantités de référence individuelles (voir point 4.24) et l'absence de contrôle ou le manque de rigueur dans la surveillance et dans le contrôle exercés par les organismes compétents de ces États membres enlèvent au régime des quotas toute son efficacité. Les systèmes effectivement mis en place par les États membres afin de contrôler le respect de la réglementation relative à l'organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers diffèrent tant quant à leur conception que quant à leur efficacité:

a)en Allemagne, la dispersion des compétences rend le contrôle assez difficile. En effet, les organismes de contrôle ne procèdent pas au recoupement systématique des différentes sources d'informations lors des contrôles sur place. La Cour n'a pas pu, à l'aide des informations mises à sa disposition par les différents organismes, reconstituer les montants exacts des livraisons de lait aux acheteurs en Allemagne. Les raisons de cette difficulté sont la finalité différente des informations recueillies à des moments différents.

Les contrôleurs nationaux ne procèdent pas non plus au contrôle de la matérialité, c'est-à-dire qu'ils ne comparent pas les intrants avec les produits finis, compte tenu des coefficients de transformation, pour vérifier que, dans des conditions normales de production, les produits finis correspondent bien au lait collecté. Les contrôles auprès des vendeurs directs sont souvent difficiles à réaliser à cause des enregistrements comptables insuffisants. Les contrôleurs nationaux vérifient auprès des bénéficiaires de l'indemnité à l'abandon définitif de la production laitière que les obligations réglementaires prévues soient remplies;

b)en France, les livraisons aux laiteries ne font pas l'objet d'un examen suffisamment approfondi quant à leur aspect comptabilité matière ou rapprochements physiques, qui sont évidemment essentiels pour contrôler la quantité réelle de lait collectée, notamment lorsque les laiteries s'insèrent dans une structure économique complexe (par exemple: société à filiales dans un ou plusieurs États membres). Le système de gestion et de contrôle des ventes directes ne donne pas une assurance raisonnable d'une bonne gestion financière au regard des normes communautaires. Les contrôles de l'indemnité à l'abandon définitif de la production laitière font apparaître un bilan national incomplet. Certains départements soit n'effectuent pas de contrôles soit n'ont pas répondu à l'enquête du Ministère de l'Agriculture français sur les contrôles. Au plan local, sur trois départements visités par la Cour, un présente une situation manifestement insuffisante;

c)au Danemark et au Royaume-Uni, les contrôles sont, en général, bien établis et formalisés, planifiés et présentés sur tous les aspects du régime. Ce système comporte un contrôle rigoureux des quantités de lait vendues et une collecte du prélèvement supplémentaire complète et rapide;

d)en Espagne, les contrôles effectuées par les services du SENPA(65) ()

concernant les bénéficiaires de l'indemnité à l'abandon définitif de la production laitière ou les bénéficiaires de l'indemnité à la suspension temporaire d'une partie des quantités de référence individuelles, ne sont pas suffisamment efficaces; sur 110 contrôles sur place réalisés par les services du SENPA, seulement deux cas d'irrégularités ont été découverts. Par ailleurs, sur les cinq cas vérifiés par la Cour un seul satisfaisait, au moment du contrôle, aux conditions de l'octroi de l'indemnité;

e)en Irlande, un réseau d'inspecteurs rég