TABLE DES MATIÈRES

Points

1.Introduction 1.1 - 1.5

2.Le cadre de la Coopération financière et technique 2.1 - 2.4

3.Le système des protocoles 3.1 - 3.31

Le processus de conclusion des protocoles 3.1 - 3.5

Les conséquences 3.6 - 3.7

La gestion budgétaire 3.8 - 3.20

Étalement des engagements 3.8 - 3.12

Utilisation du reliquat 3.13 - 3.15

Affectation de l'aide non remboursable 3.16 - 3.18

Les conséquences en matière d'exécution 3.19 - 3.20

Règlement financier d'application 3.21 - 3.22

Considérations sur le système des protocoles 3.23 - 3.31

4.Les systèmes de gestion 4.1 - 4.43

Les systèmes comptables 4.1 - 4.11

Présentation des systèmes 4.1

Suivi de l'exécution des protocoles 4.2 - 4.5

Suivi financier des projets 4.6 - 4.11

Les actions confiées à la BEI 4.12 - 4.23

Base juridique des mandats 4.13 - 4.14

Le rôle de la Commission 4.15 - 4.23

Les actions gérées par la Commission 4.24 - 4.43

Le système de gestion de l'aide 4.24 - 4.27

Le partage des responsabilités 4.28 - 4.29

Les instructions 4.30 - 4.33

Les programmes de travail et rapports d'exécution 4.34 - 4.38

Les évaluations 4.39

Les moyens en personnel 4.40 - 4.41

Le rôle des délégations 4.42 - 4.43

5.La mise en oeuvre et les résultats de la coopération financière et technique 5.1 - 5.91

Contrôles effectués par la Cour 5.1 - 5.4

Exécution budgétaire 5.5 - 5.19

Observations générales 5.5 - 5.11

Turquie 5.12

Malte 5.13

Algérie 5.14

Maroc 5.15

Tunisie 5.16

Égypte 5.17

Jordanie 5.18

Liban 5.19

Conception des projets 5.20 - 5.36

L'environnement et les objectifs des projets 5.21 - 5.23

Les partenaires locaux 5.24 - 5.26

Les plans de financement 5.27 - 5.30

Les calendriers d'exécution 5.31 - 5.32

Les fonds communautaires engagés 5.33 - 5.35

Le choix de la forme d'aide 5.36

Exécution des projets 5.37 - 5.53

Retards 5.37 - 5.38

Modification substantielle des projets 5.39 - 5.43

L'assistance technique 5.44 - 5.48

Les engagements des bénéficiaires 5.49 - 5.52

Les structures administratives 5.53

Efficacité des projets 5.54 - 5.91

Observations générales 5.54

Turquie 5.55

Malte 5.56

Algérie 5.57 - 5.61

Maroc 5.62 - 5.69

Tunisie 5.70 - 5.76

Égypte 5.77 - 5.85

Jordanie 5.86 - 5.91

6. Conclusions 6.1 - 6.12

ANNEXES: Pages

Annexe 1: Dispositions juridiques régissant les programmes de coopération avec les pays tiers méditerranéens 42

Annexe 2:Le cadre de la coopération financière et technique 43

Réponses de la Commission 50

RAPPORT SPÉCIAL No 3/91 sur la coopération financière et technique avec les pays tiers méditerranéens accompagné des réponses de la Commission (91/C 252/01)

1. Introduction

1.1. La Cour a entamé depuis plusieurs années un programme de contrôle de la coopération financière et technique avec les pays du Bassin méditerranéen, en procédant notamment à des visites sur place dans un certain nombre des pays bénéficiaires de l'aide communautaire.

Pendant l'enquête, la Cour a tenu compte de la demande du Parlement Européen, dans la décision de la décharge sur l'exécution du budget général pour l'exercice 1987(1)

, à la Cour de procéder à une évaluation de la coopération financière et technique avec les pays du Bassin méditerranéen, vu la sous-utilisation des crédits budgétaires dans ce secteur.

1.2. À la fin de 1990, le Conseil est parvenu à un accord sur les orientations et le contenu de la politique d'assistance et de coopération communautaire au titre de la quatrième série de protocoles à conclure avec les pays de la Méditerranée Sud et est pour la période 1992-1996. En plus d'une augmentation substantielle de l'engagement financier de la Communauté(2)

, le domaine de cette politique a été élargi pour inclure l'appui aux réformes économiques dans ces pays, le financement de projets régionaux et d'actions de coopération couvrant plusieurs pays, l'aide aux entreprises privées et la coopération avec des sociétés communautaires, de même qu'un meilleur accès au marché communautaire pour certains produits agricoles des pays méditerranéens. Lors de la conception et de la mise en oeuvre des nouveaux protocoles, il est important que la Communauté prenne pleinement en considération les leçons tirées des protocoles précédents et s'efforce de résoudre les faiblesses observées. Le présent rapport vise à aider cette démarche.

1.3. Ce rapport traite de la mise en oeuvre sur une période d'une dizaine d'années, soit environ de 1979 à 1989, de la coopération financière et technique avec les dix pays suivants:

a)trois pays du Maghreb: Algérie, Maroc, Tunisie, ci-après dénommés «pays du Maghreb»(3)

;

b)quatre pays du Machrek: Égypte, Jordanie, Liban, Syrie, ci-après dénommés «pays du Machrek»(4)

;

c)Chypre, Malte et la Turquie.

L'enveloppe totale de l'aide mise à la disposition de ces pays au cours de la période considérée s'élève à 3 783,5 Mio ECU. De ce montant, 1 714,5 Mio ECU sont financés sur le budget général, et 2 069 Mio ECU sur les ressources propres de la Banque Européenne d'Investissement (BEI). Le tableau 1 en donne le détail(5)

.

1.4. Le rapport ne porte que sur les opérations faisant appel à des ressources budgétaires; ceci inclut les interventions au titre de la garantie globalisée que la Communauté accorde aux prêts sur ressources propres de la BEI. Les opérations mêmes de la BEI à partir de ses ressources propres sont exclues de cette évaluation; ceci explique que ce rapport ne traite pas de la coopération financière avec Israël et la Yougoslavie qui font appel uniquement à cette dernière forme de financement(6)

. En outre, n'est pas couverte par ce rapport la coopération financière avec les pays qui sont devenus membres de la Communauté (Espagne, Grèce et Portugal).

1.5. Après une introduction dans le deuxième chapitre du présent rapport au cadre général de la coopération financière et technique, le chapitre 3 procède à une évaluation du système même des protocoles financiers; il en analyse, en les comparant notamment avec les dispositions qui régissent l'aide de la Communauté à des pays d'autres régions du monde, les mérites et les faiblesses. Dans le chapitre 4, la qualité des systèmes de gestion mis en place par la Commission est examinée; à cet effet, une analyse séparée est faite, d'une part, pour les actions dont la gestion est confiée à la BEI et, d'autre part, pour celles dont la Commission conserve la charge directe. Le chapitre 5 présente une évaluation de la mise en oeuvre et des résultats de l'aide communautaire, et le chapitre 6 contient un résumé des principales conclusions de ce rapport.

Tableau 1 - Aide communautaire aux pays tiers méditerranéens

(Mio ECU)

1 2 3 4 5 6 7 8

Pays ou zone géographique Période d'application Prêts sur ressources propres de la BEI Aide sur ressources budgétaires Aide totale

Aide non remboursable Prêts spéciaux Capitaux à risques Aide budgétaire totale

TURQUIE

3e protocole 1979-31.10.1981 90,0 0,0 220,0 0,0 220,0 310,0

Aide spéciale 1.07.1980-30.06.1982 0,0 75,0 0,0 0,0 75,0 75,0

Total 90,0 75,0 220,0 0,0 295,0 385,0

CHYPRE

1er protocole 1.01.1979-31.12.1983 20,0 6,0 4,0 0,0 10,0 30,0

2e protocole 1.05.1984-31.12.1988 28,0 10,0 6,0 0,0 16,0 44,0

3e protocole 1.06.1990-31.12.1993 44,0 13,0 0,0 5,0 18,0 62,0

Total 92,0 29,0 10,0 5,0 44,0 136,0

MALTE

1er protocole 1.11.1978-31.10.1983 16,0 5,0 5,0 0,0 10,0 26,0

2e protocole 1.10.1986-31.10.1988 16,0 10,5 3,0 0,0 13,5 29,5

3e protocole 1.08.1989-31.10.1993 23,0 12,5 0,0 2,5 15,0 38,0

Total 55,0 28,0 8,0 2,5 38,5 93,5

MÉDITERRANÉE NORD 237,0 132,0 238,0 7,5 377,5 614,5

ALGÉRIE

1er protocole 1.11.1978-31.10.1981 70,0 25,0 19,0 0,0 44,0 114,0

2e protocole 1.01.1983-31.10.1986 107,0 28,0 16,0 0,0 44,0 151,0

3e protocole 1.03.1988-31.10.1991 183,0 52,0 0,0 4,0 56,0 239,0

Total 360,0 105,0 35,0 4,0 144,0 504,0

MAROC

1er protocole 1.11.1978-31.10.1981 56,0 16,0 58,0 0,0 74,0 130,0

2e protocole 1.01.1983-31.10.1986 90,0 67,0 42,0 0,0 109,0 199,0

3e protocole 1.11.1988-31.10.1991 151,0 162,0 0,0 11,0 173,0 324,0

Total 297,0 245,0 100,0 11,0 356,0 653,0

TUNISIE

1er protocole 1.11.1978-31.10.1981 41,0 15,0 39,0 0,0 54,0 95,0

2e protocole 1.06.1983-31.10.1986 78,0 37,0 24,0 0,0 61,0 139,0

3e protocole 1.05.1988-31.10.1991 131,0 87,0 0,0 6,0 93,0 224,0

Total 250,0 139,0 63,0 6,0 208,0 458,0

MAGHREB

1er protocole 167,0 56,0 116,0 0,0 172,0 339,0

2e protocole 275,0 132,0 82,0 0,0 214,0 489,0

3e protocole 465,0 301,0 0,0 21,0 322,0 787,0

Total 907,0 489,0 198,0 21,0 708,0 1 615,0

ÉGYPTE

1er protocole 1.11.1978-31.10.1981 93,0 63,0 14,0 0,0 77,0 170,0

2e protocole 1.01.1983-31.10.1986 150,0 76,0 50,0 0,0 126,0 276,0

3e protocole 1.08.1988-31.10.1991 249,0 189,0 0,0 11,0 200,0 449,0

Total 492,0 328,0 64,0 11,0 403,0 895,0

JORDANIE

1er protocole 1.11.1978-31.10.1981 18,0 18,0 4,0 0,0 22,0 40,0

2e protocole 1.01.1983-31.10.1986 37,0 19,0 7,0 0,0 26,0 63,0

3e protocole 1.02.1988-31.10.1991 63,0 35,0 0,0 2,0 37,0 100,0

Total 118,0 72,0 11,0 2,0 85,0 203,0

LIBAN

1er protocole 1.11.1978-31.10.1981 20,0 8,0 2,0 0,0 10,0 30,0

2e protocole 1.03.1983-31.10.1986 34,0 11,0 5,0 0,0 16,0 50,0

3e protocole 1.03.1988-31.10.1991 53,0 19,0 0,0 1,0 20,0 73,0

Total 107,0 38,0 7,0 1,0 46,0 153,0

SYRIE

1er protocole 1.11.1978-31.10.1981 34,0 19,0 7,0 0,0 26,0 60,0

2e protocole 1.02.1983-31.10.1986 64,0 22,0 11,0 0,0 33,0 97,0

Total 98,0 41,0 18,0 0,0 59,0 157,0

Réserve 3e protocole Destiné à la Syrie 110,0 34,0 0,0 2,0 36,0 146,0

MACHREK

1er protocole 165,0 108,0 27,0 0,0 135,0 300,0

2e protocole 285,0 128,0 73,0 0,0 201,0 486,0

3e protocole 475,0 277,0 0,0 16,0 293,0 768,0

Total 925,0 513,0 100,0 16,0 629,0 1 554,0

MÉDITERRANÉE SUD

1er protocole 332,0 164,0 143,0 0,0 307,0 639,0

2e protocole 560,0 260,0 155,0 0,0 415,0 975,0

3e protocole 940,0 578,0 0,0 37,0 615,0 1 555,0

Total 1 832,0 1 002,0 298,0 37,0 1 337,0 3 169,0

MÉDITERRANÉE 2 069,0 1 134,0 536,0 44,5 1 714,5 3 783,5

| | |

La différence de 54 Mio ECU observée entre le montant de l'enveloppe budgétaire totale indiqué en colonne 7 (1 714,5 Mio ECU) et celui indiqué par les tableaux 2 et 4 (1 662,5 Mio ECU) provient de ce que ces deux derniers ne reprennent ni le troisième protocole avec Chypre (18 Mio ECU) entré en application en 1990, ni la réserve (36 Mio ECU) destinée au troisième protocole avec la Syrie non encore signé au 31.12.1989.

2. Le cadre de la Coopération financière et technique

2.1. Le développement de relations privilégiées avec des pays du Bassin méditerranéen commence dans les années 1960, notamment sous forme d'accords d'association basés principalement sur les relations commerciales. En 1972 la Communauté s'engage dans l'instauration d'une politique d'approche globale méditerranéenne, en particulier avec l'inclusion dans les accords d'un volet consacré à la coopération financière et technique. À partir de 1976 des accords de coopération, d'une durée illimitée, sont signés avec les pays du Maghreb, du Machrek, et avec Malte et Chypre. Les relations avec la Turquie continuent d'être régies par les dispositions de l'accord d'association de 1963.

2.2. La coopération financière et technique fait l'objet avec chacun des pays partenaires de protocoles par lesquels la Communauté s'engage à mettre à sa disposition un montant global d'aide destiné à participer au financement de projets ou d'actions propres à contribuer au développement économique et social du pays bénéficiaire; ces protocoles fixent en particulier leur durée d'application, le volume et les formes, et le champ d'application de la coopération financière et technique; en outre, ils contiennent certaines dispositions relatives à l'instruction et l'exécution des projets financés. Le cadre de la coopération avec les pays tiers méditerranéens s'inspire largement du système des FED dans ses grands principes: pluriannualité, multiplicité des instruments de financement, cogestion de l'aide.

2.3. Jusqu'à la fin de 1990, trois séries de protocoles ont été signées (voir annexe 1). Ainsi que cela ressort du tableau 1, des 1 714,5 Mio ECU accordés à partir de ressources budgétaires, 708 Mio ECU concernent les pays du Maghreb, 629 Mio ECU les pays du Machrek et 377,5 Mio ECU Chypre, Malte et la Turquie. Les graphiques 1 et 2 illustrent la répartition de l'aide sur ressources budgétaires selon les zones géographiques et les pays bénéficiaires concernés.

2.4. L'annexe 2 décrit brièvement le cadre de la coopération financière et technique. Elle présente des informations concernant:

a)la durée d'application des protocoles financiers;

b)les instruments de financement couverts par les protocoles;

c)les objectifs généraux de l'aide communautaire pendant les trois séries de protocoles, et les champs d'application de ceux-ci;

d)la base budgétaire;

e)les dispositions d'application des protocoles, et la répartition des compétences pour la gestion de l'aide entre la BEI et la Commission;

f)les procédures de décision de financement, d'établissement des conventions et contrats de financement;

g)les moyens administratifs de la Commission et des États bénéficiaires pour la mise en oeuvre des protocoles.

3. Le système des protocoles

Le processus de conclusion des protocoles

3.1. L'ensemble du processus de négociation et de conclusion des protocoles est relativement lent et est parfois affecté par des éléments qui ne sont pas directement liés à la coopération financière et technique.

3.2. Bien que fondés sur l'article 238 du Traité CEE, les premiers protocoles avec les pays du Maghreb et du Machrek, de même qu'avec Chypre et Malte sont soumis, néanmoins, inutilement à la ratification des États membres. Leur entrée en vigueur en est retardée, selon les cas, de un an et demi à deux ans et demi (voir annexe 1).

3.3. Les deuxièmes protocoles avec les pays du Maghreb et du Machrek sont signés de neuf mois à un an après l'expiration des précédents (31 octobre 1981) et n'entrent en vigueur que de 14 à 19 mois après la date d'entrée en vigueur théorique (1er novembre 1981). Les retards sont encore plus importants dans le cas du deuxième protocole avec Malte dont les négociations se heurtent jusqu'en 1985 à certaines contraintes juridiques maltaises. L'entrée en vigueur du protocole intervient en octobre 1986, soit pratiquement trois ans après la date théorique (1er novembre 1983).

3.4. L'entrée en vigueur des troisièmes protocoles avec les pays du Maghreb et du Machrek s'étale sur l'ensemble de l'année 1988 (voir annexe 1), un an et demi à deux ans après l'expiration des précédents (31 octobre 1986). La longueur particulière des négociations s'explique par la nécessaire adaptation, à la suite de l'entrée de l'Espagne et du Portugal dans la Communauté, des dispositions des accords dans le domaine des relations commerciales; la subordination de la coopération financière et technique à des éléments qui ne lui sont pas directement liés s'exprime particulièrement dans le cas du Maroc où le préalable aux négociations porte sur la conclusion d'un nouvel accord de pêche.

3.5. Les troisièmes protocoles avec Chypre et Malte ne font pas exception à cette situation et entrent en vigueur 17 mois et neuf mois respectivement après l'expiration des précédents (voir annexe 1).

Les conséquences

3.6. À l'exception des premiers protocoles avec Chypre et Malte, la période d'application n'est pas fixée par rapport à leur date d'entrée en vigueur mais en fonction d'une date limite (voir annexe 2, point 2). Tout retard affectant leur entrée en vigueur se traduit donc par une réduction de leur période d'application. Dans les faits, celle-ci est dans la plupart des cas inférieure à quatre ans, et se trouve parfois réduite à trois ans, voire moins (voir annexe 1).

3.7. De tels retards aboutissent en outre à une rupture de l'enchaînement des protocoles. Ainsi que cela a déjà été relevé (voir points 3.3 - 3.4), de un à deux ans séparent généralement l'expiration d'un protocole de l'entrée en vigueur de celui qui lui succède. Pour certains pays, cela se traduit par une rupture dans la continuité de la coopération. En effet, pour des pays tels que Malte, le Maroc ou la Tunisie, qui sont parvenus pour les deux premiers protocoles à ce que les crédits soient engagés durant la période d'application fixée (voir tableaux 2 et 3), cela signifie une interruption du rythme des engagements; durant la période qui sépare deux protocoles, la coopération financière et technique se limite alors à l'exécution des projets approuvés.

La gestion budgétaire

Étalement des engagements

3.8. Selon les protocoles, le montant des sommes à engager chaque année doit être réparti d'une façon aussi régulière que possible sur toute la durée d'application; en début de période d'application les engagements peuvent néanmoins atteindre, dans des limites raisonnables, un montant proportionnellement plus élevé.

3.9. Dans les faits, cette disposition est peu respectée. La mise en oeuvre des protocoles obéit à un autre rythme, principalement en fonction de la capacité des pays partenaires à présenter au financement des projets prêts à démarrer. Le tableau 2 et les graphiques 4 à 18 montrent pour plusieurs protocoles et plusieurs pays que des exercices enregistrant des constitutions d'engagements très importants succèdent à des périodes où celles-ci sont très faibles, voire nulles.

3.10. En outre, cette disposition perd dans une large mesure sa signification en raison de la réduction observée de la période d'application des protocoles: les interventions et, par conséquent, les crédits y afférents s'en trouvent concentrés. Elle constitue aussi une entrave à une mise en oeuvre rapide des protocoles avec des pays en mesure de présenter dès le départ des projets absorbant une partie proportionnellement beaucoup plus élevée de l'enveloppe octroyée.

3.11. En plus, la création en 1987 d'un article unique (965) pour l'ensemble des trois protocoles avec les pays du Maghreb et du Machrek rend beaucoup moins nécessaire d'assurer une répartition dans le temps des dépenses à la charge du budget général pour chaque protocole individuel.

3.12. Cette disposition, en conséquence, ne devrait pas être reprise dans le cadre des futurs protocoles. C'est plutôt au stade de la programmation que la Commission devrait, avec les pays bénéficiaires, faire porter son effort pour établir une planification réaliste de la mise en oeuvre de la coopération financière et technique. Cette planification ne peut ignorer les contraintes d'ordre budgétaire.

Utilisation du reliquat

3.13. Les protocoles prévoient que le reliquat éventuellement non engagé à la fin de la période d'application «sera utilisé jusqu'à son épuisement». Ce «reliquat» constitue parfois une part non négligeable des enveloppes fixées dans les protocoles. C'est le cas notamment des premiers et deuxièmes protocoles avec l'Algérie et l'Égypte pour lesquels il varie selon les cas d'environ 30 % à 50 % de l'enveloppe prévue (voir tableau 3); à la fin de 1989, ces protocoles ne sont d'ailleurs toujours pas clôturés.

3.14. La mise en oeuvre des protocoles peut être assortie d'une certaine souplesse de manière à permettre une adaptation à des circonstances nouvelles qui ne peuvent être raisonnablement appréhendées au départ. Néanmoins, telle qu'elle est formulée et appliquée, la disposition en question autorise un engagement des fonds sans limite de durée et conduit à vider de son sens le cadre pluriannuel dans lequel s'inscrivent en théorie les protocoles.

3.15. L'expérience acquise devrait être mise à profit pour les futurs protocoles. D'abord, le montant de l'enveloppe financière dans le cadre d'un protocole doit être fixé en tenant compte des possibilités réelles d'une utilisation intégrale pendant la période d'application. En ce qui concerne l'utilisation d'un reliquat quelconque, elle devrait faire l'objet d'une procédure bien définie, aboutissant à une décision formelle au niveau du Conseil d'Association. Cette décision devrait être fondée sur un examen de la situation de la coopération avec le pays concerné, et devrait intervenir lors de l'expiration de la période d'application du protocole, ou dans un délai rapproché. Suite à cette décision, le reliquat devrait, soit être transféré, en totalité ou en partie, sur l'enveloppe budgétaire du protocole suivant, soit être annulé, ceci de manière à mettre fin à l'enchaînement actuel de protocoles non clôturés.

Affectation de l'aide non remboursable

3.16. Les protocoles sont établis de telle manière que les aides non remboursables, financées sur les ressources budgétaires, sont affectées en priorité à la satisfaction des besoins de la BEI. Il s'agit de lui permettre l'octroi des bonifications d'intérêts indispensables, et automatiquement liées, à la signature de contrats de prêts à hauteur des encours qu'il est prévu que la BEI accorde. La gestion prévisionnelle des enveloppes financières est donc organisée de manière à toujours permettre à la BEI de disposer d'une source de financement des bonifications d'intérêts.

3.17. Cependant, la BEI n'est pas en mesure de faire connaître ses besoins réels dès le début de la mise en oeuvre d'un protocole, ce qui rend difficile une programmation rigoureuse des enveloppes financières, et tend à différer l'utilisation d'une partie des fonds budgétaires par la Commission.

3.18. La fixation dans le protocole lui-même du montant global des fonds d'origine budgétaire destinés au financement des bonifications d'intérêts serait un moyen de contourner cet écueil. La Commission et le pays bénéficiaire connaîtraient ainsi dès le départ le volume exact de l'enveloppe pouvant être utilisé sous forme de subventions. Dans ce contexte, il est utile de rappeler que, dans le cadre des FED, il existe au niveau global une enveloppe réservée aux bonifications d'intérêts.

Les conséquences en matière d'exécution

3.19. La mise en oeuvre des protocoles ne respecte pas leur cadre quinquennal théorique. Il s'ensuit un enchaînement de protocoles non clôturés dont les exemples les plus criants sont ceux avec l'Algérie et l'Égypte: le reliquat non engagé au terme de la période d'application des deux premières séries de protocoles avec ces deux pays varie de 30 % à 50 % de leur enveloppe (voir tableaux 2 à 4 et graphiques 8 et 12). Pour éviter que cette situation s'aggrave, il appartient à la Commission de prendre des mesures appropriées dans le cadre des futurs protocoles.

3.20. La Cour considère que, sans exclure une certaine souplesse (voir point 3.14), des dispositions plus contraignantes en matière de calendrier d'utilisation des enveloppes financières sont nécessaires pour mettre fin à cette dérive. Quelles que soient les dispositions pouvant être retenues, celles-ci devraient comprendre un mécanisme de clôture des protocoles aboutissant à une décision formelle quant à l'utilisation du reliquat (voir point 3.15).

Tableau 3 - État d'utilisation des enveloppes budgétaires des protocoles à la fin de l'exercice budgétaire au cours duquel leur période d'application s'achève (en %)

Pays ou zone géographique Protocole Engage- ments con- tractés Paiements effectués

Turquie Troisième 100,0 27,8

Aide spéciale 61,3 5,3

Chypre Premier 99,6 23,0

Deuxième 65,0 51,6

Malte Premier 100,0 73,6

Deuxième 100,0 0,0

Algérie Premier 66,9 4,7

Deuxième 54,5 10,0

Maroc Premier 100,0 34,3

Deuxième 99,3 82,7

Tunisie Premier 73,5 23,3

Deuxième 99,5 17,7

Maghreb Premier 83,2 23,3

Deuxième 90,2 45,5

Égypte Premier 69,4 13,9

Deuxième 53,0 8,4

Jordanie Premier 85,6 31,1

Deuxième 85,0 37,7

Liban Premier 55,8 25,4

Deuxième 100,0 3,8

Syrie Premier 70,1 11,2

Deuxième 95,8 2,5

Machrek Premier 69,8 16,1

Deuxième 67,9 10,9

Méditerranée Sud Premier 77,3 20,1

Deuxième 79,4 28,7

Règlement d'application

3.21. L'absence d'un règlement d'application jusqu'au début de 1987 (voir annexe 2, points 14 - 17), c'est-à-dire pendant près de huit ans, constitue un défaut majeur. Le recours à la procédure ad hoc durant cette période, outre qu'il a pour effet de dessaisir la Commission de ses compétences en matière de gestion, entraîne dans certains cas des délais importants dans l'adoption des projets du fait du mécanisme de vote à l'unanimité. Chaque État membre dispose d'un droit de veto permettant, le cas échéant, de bloquer l'action de la Commission pour en tirer argument dans le règlement d'un contentieux avec le pays bénéficiaire de l'aide envisagée.

3.22. Le règlement d'application (CEE) no 3973/86 ne se réfère explicitement, dans ses considérants, qu'aux deuxièmes protocoles avec les pays du Maghreb et du Machrek ainsi que Chypre et Malte. Il aurait été, et demeure, nécessaire qu'à tout le moins un règlement du Conseil porte extension du règlement (CEE) no 3973/86 à l'application des troisièmes protocoles. Les dispositions appropriées devraient en outre être adoptées immédiatement dès la conclusion des prochains quatrièmes protocoles. Il en va de même pour la coopération financière et technique avec la Turquie qui n'est toujours pas couverte par un règlement d'application (voir annexe 2, point 17).

Considérations sur le système des protocoles

3.23. Une comparaison peut être opérée entre le système des protocoles et le cadre qui s'applique à l'aide financière et technique que la Communauté accorde aux pays en voie de développement d'Amérique latine et d'Asie (PVDALA). Cette aide, financée à partir du chapitre 93 du budget général, a pour cadre juridique le seul règlement (CEE) no 442/81(7)

du Conseil, qui en définit les objectifs généraux, les formes, les domaines d'application, de même que les procédures de décision et de gestion internes à la Communauté.

3.24. Les protocoles, qui découlent précisément de la volonté de la Communauté d'instaurer une politique d'approche globale, offrent un cadre approprié pour fixer, dans la durée, et avec une enveloppe financière établie au préalable, une orientation sectorielle à la coopération financière et technique qui réponde aux objectifs prioritaires de développement retenus par chacun des pays bénéficiaires. La phase de programmation constitue à cet égard une phase essentielle. Les troisièmes protocoles avec les pays du Maghreb et du Machrek ainsi que Malte et Chypre introduisent d'ailleurs une amélioration notable par rapport à ceux qui les ont précédés; ils sont beaucoup plus précis quant aux objectifs spécifiques de la coopération, définissent la nature des projets ou actions susceptibles d'être financés et exigent l'établissement d'un programme indicatif qui engage les deux parties.

3.25. Le manque de programmation pluriannuelle jusqu'à la fin de 1990 dans le cadre de l'aide financière et technique aux PVDALA, et la pression artificielle du rythme annuel et budgétaire sont reconnus par la Commission comme une faiblesse importante; il est prévu d'introduire une programmation pluriannuelle à partir de 1991, ce qui devrait permettre une utilisation meilleure des moyens financiers.

3.26. Si, dans leur principe, les protocoles offrent la possibilité d'une utilisation plus efficiente et efficace qu'un système sans programmation, en pratique, certaines faiblesses sont constatées.

3.27. D'abord, les protocoles constituent une étape supplémentaire par rapport au dispositif qui régit l'aide financière et technique aux PVDALA. Les lenteurs inhérentes au processus de négociation et de conclusion des protocoles (qui n'offrent un cadre juridique que pour 5 ans), parfois affecté par des éléments non directement liés à la coopération financière et technique (voir points 3.1 - 3.5) ont pour effet de différer la mise en oeuvre et même de causer une rupture dans la continuité de la coopération financière et technique (voir point 3.7).

3.28. Les protocoles impliquent en outre une concentration des travaux d'identification, d'étude et d'élaboration des projets au début de leur période d'application; ceci se traduit, tant pour la Commission que pour les pays bénéficiaires, par un volume de travail considérable à accomplir dans une période très courte. La Cour se demande si certaines des faiblesses qu'elle a identifiées dans la qualité des projets et actions financées ne sont pas le résultat d'une préparation trop hâtivement menée.

3.29. Par ailleurs, fixant une enveloppe financière bien définie disponible pour une période déterminée, les protocoles sont de nature à susciter dans les pays concernés une concurrence entre les bénéficiaires potentiels. Ceci peut conduire à retenir des projets mal conçus ou insuffisamment définis et qui ont, en partie sinon essentiellement, pour objet de réserver aux organismes qui les présentent une fraction de l'enveloppe financière mise à disposition par la Communauté. L'aide financière et technique aux PVDALA n'offre pas cette faiblesse puisque, si des arbitrages entre projets sont là également nécessaires compte tenu du volume limité de l'aide communautaire, leurs effets sont plus diffus étant donné qu'il n'existe pas cette double limite d'une enveloppe financière clairement déterminée, inextensible, liée à une période d'application pluriannuelle.

3.30. Un inconvénient du système des protocoles concerne l'impact sur l'exécution budgétaire de facteurs qui, bien qu'étrangers à la coopération financière et technique, en empêchent le déroulement normal. Pour des raisons politiques, la mise en oeuvre des protocoles avec la Turquie, la Syrie et le Liban est bloquée. Dans aucun de ces cas la Communauté ne remet en cause ses engagements à l'égard des pays bénéficiaires concernés; la mise en oeuvre de la coopération financière et technique est simplement différée jusqu'au moment où les circonstances la permettent à nouveau. Dans les cas précis du Liban et de la Syrie, les enveloppes financières octroyées ou prévues au titre des troisièmes protocoles vont se cumuler à celles qui seront accordées, normalement à la fin de 1991, dans le cadre des quatrièmes protocoles, ce qui n'est pas de nature à améliorer le rythme de l'exécution budgétaire. Dans le cas de l'aide financière et technique aux PVDALA, la Commission peut, en pareilles circonstances, décider de ne plus contracter d'engagements, c'est-à-dire de ne plus prendre de décisions de financement.

3.31. Enfin, en l'état actuel, et en raison principalement des dispositions en matière d'utilisation du reliquat (voir points 3.13 - 3.15), l'enveloppe financière prévue dans le protocole est acquise au pays bénéficiaire; les lenteurs d'exécution ne la remettent pas en cause. L'aide financière et technique aux PVDALA permet au contraire d'adapter le volume et le rythme de la coopération aux capacités d'absorption propres à chaque pays; la Commission dispose de la possibilité de ne pas financer de nouveaux projets lorsqu'elle constate des difficultés ou des retards dans l'utilisation de l'aide déjà mise à disposition du pays considéré.

4. Les systèmes de gestion

Les systèmes comptables

Présentation des systèmes

4.1. La Commission dispose de deux outils:

a)la comptabilité budgétaire destinée à lui permettre d'exécuter correctement le budget; elle fournit, pour un exercice déterminé, et jusqu'au niveau de l'engagement comptable individuel, le détail des paiements effectués ainsi que la situation des engagements restant à liquider en début et en fin d'exercice. C'est cette information qui figure dans le compte de gestion;

b)une comptabilité auxiliaire, dénommée FINPICS (Project Information and Control System), dont l'objet est de répondre aux besoins spécifiques des gestionnaires en matière de suivi des projets et d'exécution des protocoles financiers(8)

. Il s'agit d'une base de données retraçant de manière historique le détail des paiements effectués sur chaque engagement comptable.

Suivi de l'exécution des protocoles

4.2. Ni la comptabilité budgétaire ni le système FINPICS en l'état actuel ne permettent de connaître directement et en permanence, pour chaque protocole financier, la répartition des montants engagés et des montants payés selon la nature des instruments financiers. Ces observations valent également s'agissant d'une analyse sectorielle des opérations financées, que la BEI opère au demeurant pour sa part notamment pour les prêts à conditions spéciales qu'elle gère sous mandat large (voir annexe 2, point 23). La Commission devrait envisager, en tout état de cause dès les prochains protocoles, de se doter des moyens nécessaires pour disposer aisément des informations de cette nature.

4.3. La comptabilité budgétaire n'est pas adaptée pour permettre de connaître, à tout moment et de manière directe, l'état d'exécution financière des protocoles. Certaines recettes, des remboursements effectués par la BEI pour cause d'excédents d'approvisionnements par la Commission (lors du versement des bonifications d'intérêts ou du déblocage d'une tranche d'un prêt à conditions spéciales), ne sont pas réemployées pour le projet en question et tombent en recettes diverses. La Commission est obligée ultérieurement, pour pouvoir mettre à disposition de la BEI l'intégralité du montant convenu du prêt ou des bonifications d'intérêts, de procéder à des engagements supplémentaires sur crédits nouveaux. La comptabilité budgétaire fait alors apparaître des montants engagés et payés supérieurs à celui de l'aide fixée et effectivement versée. Ainsi que cela ressort du tableau 4, le montant total engagé pour un protocole financier tel que retracé par la comptabilité budgétaire excède alors le montant global de l'enveloppe financière de celui-ci (premiers protocoles avec Malte et la Jordanie, premier et deuxième protocoles avec la Syrie).

4.4. Le système FINPICS est quant à lui établi et mis à jour de manière incorrecte en ce sens qu'il ne retrace pas l'ensemble des transactions comptables; il n'intègre pas plusieurs engagements constitués en 1979 et ne tient pas plus compte des recettes éventuelles, qu'elles soient réemployées ou non.

4.5. La clôture des protocoles financiers devient dès lors difficile si la Commission ne peut suivre les imputations et ignore les reliquats à utiliser. La mise à niveau du système FINPICS n'implique pas des modifications insurmontables; il s'agirait d'y intégrer les engagements omis de même que les recettes perçues. La Commission serait alors dotée d'un système lui permettant d'appréhender de manière fiable et aisée l'exécution financière d'un protocole.

Tableau 4 - État d'utilisation des enveloppes budgétaires des protocoles et de liquidation des engagements constitués Situation au 31.12.1989

Pays ou zone géographique Protocole Enveloppes budgétaires Situation des engagements Situation des paiements

Engage- ments constitués Enveloppe non utilisée 3 - 4 Utilisation de l'enveloppe 4 / 3 Paiements effectifs Enveloppe non utilisée 3 - 7 Utilisation de l'enveloppe 7 / 3 Engage- ments restant à liquider 4 - 7 Liquidation des engagemens 7 / 4

(Mio ECU) (Mio ECU) (Mio ECU) (%) (Mio ECU) (Mio ECU) (%) (Mio ECU) (%)

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10) (11)

TURQUIE 3e 220,0 220,0 0,0 100,0 217,5 2,5 98,9 2,5 98,9

Aide spéciale 75,0 75,0 0,0 100,0 46,3 28,7 61,8 28,7 61,8

Total 295,0 295,0 0,0 100,0 263,9 31,1 89,4 31,1 89,4

CHYPRE 1er 10,0 10,0 0,0 99,6 10,0 0,0 99,6 0,0 100,0

2e 16,0 14,6 1,4 91,4 10,2 5,8 63,6 4,5 69,6

Total 26,0 24,6 1,4 94,6 20,1 5,9 77,5 4,5 81,9

MALTE 1er 10,0 10,0 (0,0) 100,0 10,0 0,0 100,0 0,0 100,0

2e 13,5 13,5 0,0 100,0 0,8 12,7 5,9 12,7 5,9

3e 15,0 0,0 15,0 0,0 0,0 15,0 0,0 0,0

Total 38,5 23,5 15,0 61,0 10,8 27,7 28,0 12,7 45,9

MÉDITER- RANÉE NORD Total 359,5 343,1 16,4 95,4 294,8 64,7 82,0 48,3 85,9

ALGÉRIE 1er 44,0 38,2 5,8 86,8 23,1 20,9 52,5 15,1 60,5

2e 44,0 42,2 1,8 95,9 9,6 34,4 21,8 32,6 22,8

3e 56,0 27,4 28,6 48,9 0,4 55,6 0,7 27,0 1,4

Total 144,0 107,7 36,3 74,8 33,1 110,9 23,0 74,7 30,7

MAROC 1er 74,0 74,0 0,0 100,0 73,2 0,8 98,9 0,8 99,0

2e 109,0 108,3 0,7 99,4 95,3 13,7 87,4 13,1 87,9

3e 173,0 122,3 50,7 70,7 0,0 173,0 0,0 122,3 0,0

Total 356,0 304,6 51,4 85,6 168,5 187,5 47,3 136,1 55,3

TUNISIE 1er 54,0 53,7 0,3 99,4 53,1 0,9 98,4 0,5 99,0

2e 61,0 61,0 0,0 100,0 41,1 19,9 67,4 19,9 67,4

3e 93,0 59,7 33,4 64,1 13,2 79,8 14,2 46,5 22,1

Total 208,0 174,3 33,7 83,8 107,4 100,6 51,6 66,9 61,6

MAGHREB 1er 172,0 165,8 6,2 96,4 149,4 22,6 86,9 16,4 90,1

2e 214,0 211,5 2,5 98,8 146,0 68,0 68,2 65,6 69,0

3e 322,0 209,3 112,7 65,0 13,6 308,4 4,2 195,8 6,5

Total 708,0 586,7 121,3 82,9 309,0 399,0 43,6 277,7 52,7

ÉGYPTE 1er 77,0 76,5 0,5 99,3 58,1 18,9 75,5 18,4 76,0

2e 126,0 122,7 3,3 97,4 54,2 71,8 43,0 68,5 44,2

3e 200,0 44,3 155,7 22,1 0,3 199,7 0,1 44,0 0,7

Total 403,0 243,4 159,6 60,4 112,6 290,4 27,9 130,9 46,2

JORDANIE 1er 22,0 22,3 (0,3) 101,4 21,8 0,2 99,1 0,5 97,7

2e 26,0 25,0 1,0 96,3 18,1 7,9 69,6 6,9 72,3

3e 37,0 17,4 19,6 47,0 2,1 34,9 5,6 15,3 11,9

Total 85,0 64,7 20,3 76,1 42,0 43,0 49,4 22,8 64,8

LIBAN 1er 10,0 9,9 0,1 99,4 5,5 4,5 54,9 4,5 55,2

2e 16,0 16,0 0,0 100,0 1,6 14,4 10,1 14,4 10,1

3e 20,0 0,0 20,0 0,0 0,0 20,0 0,0 0,0

Total 46,0 25,9 20,1 56,4 7,1 38,9 15,4 18,8 27,4

SYRIE 1er 26,0 26,0 (0,0) 100,0 20,2 5,8 77,9 5,8 77,8

2e 33,0 33,0 (0,0) 100,0 9,9 23,1 30,1 23,1 30,1

Total 59,0 59,0 (0,0) 100,0 30,2 28,8 51,2 28,8 51,2

MACHREK 1er 135,0 134,7 0,3 99,8 105,6 29,4 78,2 29,1 78,4

2e 201,0 196,7 4,3 97,9 83,8 117,2 41,7 112,9 42,6

3e 257,0 61,7 195,3 24,0 2,4 254,6 0,9 59,3 3,8

Total 593,0 393,1 199,9 66,3 191,8 401,2 32,3 201,3 48,8

MÉDITER- RANÉE SUD 1er 307,0 300,5 6,5 97,9 255,0 52,0 83,1 45,5 84,9

2e 415,0 408,2 6,8 98,4 229,8 185,2 55,4 178,4 56,3

3e 579,0 271,0 308,0 46,8 15,9 563,1 2,8 255,1 5,9

Total 1 301,0 979,8 321,2 75,3 500,8 800,2 38,5 479,0 51,1

MÉDITERRANÉE Total 1 660,5 1 322,9 337,6 79,7 795,6 864,9 47,9 527,3 60,1

La différence de 54 Mio ECU observée entre le montant de l'enveloppe budgétaire totale indiqué en colonne 3 (1 660,5 Mio ECU) et celui indiqué par le tableau 1 (1 714,5 Mio ECU) provient de ce que le présent tableau ne reprend ni le troisième protocole avec Chypre (18 Mio ECU) entré en application en 1990, ni la réserve (36 Mio ECU) au titre du troisième protocole avec la Syrie non encore signé au 31.12.1989 Les chiffres entre parenthèses en colonne 5 sont des chiffres négatifs qui proviennent de ce que le montant des engagements est supérieur à celui de l'enveloppe budgétaire. (0,0) signifie que le montant négatif est inférieur à 50 000 ECU.

Suivi financier des projets

4.6. La Commission ne dispose pas d'un système d'information sur l'état réel d'exécution financière des projets.

4.7. La situation des paiements fournit une information insuffisante à plusieurs égards. D'abord, elle ne tient pas compte des recettes (voir point 4.3); lors du contrôle sur pièces de projets financés en Turquie, la Cour a ainsi dû procéder à la reconstitution des paiements et recettes pour connaître les montants réellement versés aux bénéficiaires. En outre, des retards parfois anormalement longs interviennent dans la comptabilisation des paiements locaux effectués à partir du compte payeur-délégué; pour des projets financés en Égypte, ces retards vont jusqu'à deux ans, et portent sur des sommes de plusieurs centaines de milliers d'ECU. Par ailleurs, les retards intervenant dans le dégagement des crédits inutilisés, outre qu'ils immobilisent inutilement des crédits, laissent accroire, parfois pendant plusieurs années, qu'un projet est toujours en cours d'exécution alors qu'il est en fait achevé; ce phénomène a été constaté pour des projets financés au Maroc, en Égypte et en Turquie. Une bonne gestion financière voudrait qu'aussi bien la comptabilisation des paiements locaux que les dégagements des crédits inutilisés soient effectués aussi rapidement que possible.

4.8. Chaque projet fait normalement l'objet d'un engagement comptable unique mais recouvre souvent différentes sortes d'actions (fourniture d'équipements, assistance technique, travaux de construction, etc.) qui sont définies et dont le coût est estimé dans la convention de financement. Chacune de ces actions fait ensuite fréquemment l'objet de plusieurs contrats (lots séparés, recours à plusieurs contractants, etc.).

4.9. À la différence du système qu'elle a développé pour la gestion des FED, la Commission n'a pas mis en place un système permettant de suivre, par action et par contrat, l'état des engagements «secondaires», contractés à l'égard de tiers (contrats signés, etc.) ainsi que des paiements effectués. Un tel tableau de bord serait pourtant indispensable à une bonne gestion financière, permettant en particulier de détecter sans délai des difficultés particulières d'exécution, telles qu'un dépassement du montant réservé pour une action, ou encore des lenteurs ou des blocages affectant l'exécution de certaines actions ou de certains contrats.

4.10. Les gestionnaires les plus consciencieux tiennent, de leur propre initiative, et en général manuellement, un état des engagements secondaires et des paiements par contrat, plus rarement par action. Outre qu'ils ne sont pas toujours tenus à jour correctement, ces dispositifs se caractérisent par la plus grande hétérogénéité et sont sujets à erreurs ou omissions.

4.11. La Cour considère que la Commission doit accorder une priorité essentielle à la mise en place d'un système harmonisé qui réponde aux préoccupations citées ci-dessus, et dont l'information soit mise à disposition de l'ensemble de ses services responsables de la mise en oeuvre des protocoles. La Commission pourrait, à cet effet, s'inspirer valablement du système informatisé que sa délégation au Maroc a mis en place pour ses propres besoins. Il est également utile de rappeler que la Commission est actuellement en train de développer pour les FED un système analogue dénommé «OLAS» (On-Line Accounting System). Ce besoin fondamental à la bonne gestion financière n'est pas limité à la coopération financière avec les pays du Bassin méditerranéen: la coopération financière PVDALA souffre des mêmes lacunes.

Les actions confiées à la BEI

4.12. La présente partie du rapport s'intéresse plus particulièrement aux prêts à conditions spéciales gérés sous mandat large, pour lesquels la BEI est investie des responsabilités les plus étendues. L'objectif de la Cour est d'examiner si les procédures et systèmes actuels permettent à la Commission de gérer d'une manière adéquate les ressources budgétaires de la Communauté.

Base juridique des mandats

4.13. La Cour réitère les réserves qu'elle formulait dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1982(9)

, à savoir qu'il y a lieu de demander si la Commission disposait de la capacité juridique nécessaire pour confier à la BEI, en novembre 1978 (voir annexe 2, point 19), la gestion de crédits inscrits au budget général. Les conventions signées ne reposent en effet pas sur un texte signé par le Conseil; les premiers protocoles sont muets quant à la répartition des compétences entre la BEI et la Commission; en outre, il n'y a pas de règlement d'application qui les définisse et la procédure ad hoc n'est pas encore établie (voir annexe 2, points 14 - 17).

4.14. La convention signée le 16 juin 1987, et qui vise la mise en oeuvre des troisièmes protocoles avec les pays du Maghreb et du Machrek, se réfère à l'article 3 du règlement (CEE) no 3973/86. Or, il s'agit là du règlement d'application des deuxièmes protocoles (voir point 3.22). Ce second mandat est donc confié sur une base juridique inexacte. Cela vaut également pour l'extension, en novembre 1989, de cette convention aux protocoles avec Chypre et Malte.

Le rôle de la Commission

4.15. En ce qui concerne les prêts à conditions spéciales sous mandat large et les opérations de formation de capitaux à risque, la BEI se voit confier l'entière responsabilité de l'identification, l'instruction et la négociation sans intervention ou association directe de la Commission. La Commission est bien entendu consultée sur les projets de financement mais ses prérogatives sont en fait très limitées. La proposition de financement qui lui est soumise ne contient pas suffisamment de détails pour permettre une appréciation de la valeur technique du projet. Ensuite, la maîtrise de la décision d'octroyer un financement lui échappe. La procédure ad hoc, qui fait appel au vote à l'unanimité, laisse pendant près de huit années la totalité du pouvoir de décision au Conseil dans un domaine qui relève de la gestion. Le règlement (CEE) no 3973/86 ménage quant à lui à la Commission un pouvoir d'opposition (article 11, paragraphe 2) sur une proposition de financement de la BEI qui conduit à la saisine du Conseil en qualité d'autorité disposant du pouvoir de décision finale; les prérogatives de la Commission n'en sont donc pas augmentées.

4.16. La situation est particulièrement préoccupante en ce qui concerne les bonifications d'intérêts. La procédure ad hoc a là encore les effets évoqués au point 4.15. Le mécanisme de décision retenu par le règlement (CEE) no 3973/86 (article 11, paragraphe 4) laisse, en cas d'absence d'avis favorable du comité de l'article 9, le pouvoir de décision finale au Conseil d'administration de la BEI. La Cour a déjà critiqué, dans son avis no 2/86(10)

sur le projet de règlement financier d'application, que ce mécanisme ne permette pas, s'agissant de crédits inscrits au budget général, à l'autorité compétente pour en assurer l'exécution, d'en conserver la maîtrise.

4.17. Les propositions de règlements financiers d'application présentées par la Commission au Conseil en 1977 et 1978 (voir annexe 2, point 16), de même que le règlement (CEE) no 3973/86, exigent que la Commission s'assure de l'exécution du mandat confié à la BEI et également des conditions dans lesquelles les réalisations sont utilisées par les bénéficiaires. Actuellement, les procédures et systèmes en vigueur ne permettent pas à la Commission de se conformer à ces exigences d'une manière satisfaisante.

4.18. La BEI n'est pas tenue, aux termes de ses mandats, de transmettre à la Commission les documents qui seraient nécessaires, notamment les rapports sur l'état d'avancement des travaux et les rapports d'inspection. Jusqu'en 1984, la Commission ne dispose pas même des contrats de financement. Le rapport annuel que la BEI présente à la Commission se résume à une liste de décisions de financement et à des états financiers récapitulatifs. Les contrôles et visites sur place des projets financés ne sont effectués que par des représentants de la BEI elle-même.

4.19. Il en résulte, ainsi que la Cour l'a par exemple constaté lors d'un contrôle sur pièces de deux projets financés en Turquie pour un montant total de 160 Mio ECU au titre du troisième protocole, une absence totale d'informations dans les dossiers de la Commission quant à la mise en oeuvre et aux résultats des projets. Or, les mandats de la BEI limitent expressément ses responsabilités «à la bonne exécution du mandat, conformément aux usages bancaires». Les objectifs de développement ne sont pas mentionnés et restent de l'entière compétence de la Commission; celle-ci devrait donc obtenir, de son propre chef ou par l'intermédiaire de la BEI, les informations qui lui sont indispensables à cet effet. Dans son rapport spécial(11)

relatif à la gestion des fonds communautaires d'aide au développement par la BEI, la Cour a déjà formulé des observations sur le caractère inadéquat des dossiers de la Commission concernant les projets financés par les FED ou les protocoles et gérés par la BEI. La Cour a réitéré ses observations dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1985(12)

.

4.20. La Commission n'utilise pas de manière appropriée les informations financières dont elle dispose. Ainsi, pour les deux mêmes projets financés en Turquie évoqués au point 4.19, l'absence d'un état des paiements effectués à la BEI et des remboursements opérés par cette dernière rendait difficile lors du contrôle de la Cour l'appréciation de la situation de liquidation des engagements comptables et d'utilisation des prêts à conditions spéciales.

4.21. La Commission ne tente pas de tenir à jour une situation cumulée des versements partiels des prêts sur ressources propres de la BEI faisant l'objet de bonifications d'intérêts; ceci lui permettrait pourtant, dès que les prêts sont intégralement décaissés, de procéder sans délai au dégagement des crédits inutilisés pour les bonifications d'intérêts. En l'état actuel, la Commission attend pour agir que la BEI l'informe que son prêt est décaissé; cela peut signifier, comme la Cour l'a constaté pour des projets financés au Maroc, que des crédits demeurent inutilement engagés pendant plusieurs années.

4.22. La Commission n'est donc pas en mesure d'assumer ses responsabilités en matière d'exécution du budget; il lui est impossible de savoir si l'utilisation des fonds budgétaires affectés au financement des actions gérées sous mandat par la BEI (voir point 4.12) est conforme à la réglementation financière et permet d'atteindre les objectifs fixés.

4.23. La Commission se doit d'établir, de concert avec la BEI, les modalités nécessaires lui permettant de disposer d'informations suffisantes sur les projets gérés sous mandat large par cette dernière. À l'instar de ce qu'exige, par exemple, la Commission de banques de développement gérant au nom de la Communauté des aides dans les PVDALA, les informations suivantes devraient à tout le moins lui être communiquées:

a)une description circonstanciée du projet accompagnée de son évaluation technique et économique;

b)les rapports périodiques sur l'état d'avancement du projet;

c)les rapports des missions de contrôle que la BEI effectue sur place;

d)les recommandations éventuelles de modification technique que la BEI adresse aux responsables du projet.

S'agissant des contrôles et visites sur place, la Commission doit jouir de l'entière possibilité de participer à ceux qu'effectue la BEI ainsi que, selon des modalités à définir avec cette dernière, d'y procéder de sa propre initiative.

Les actions gérées par la Commission

Le système de gestion de l'aide

4.24. La qualité des informations disponibles dans les dossiers de la Commission et du suivi de la mise en oeuvre des projets par celle-ci est très inégale et généralement insuffisante.

4.25. Les projets financés à Malte et en Turquie se caractérisent par la pauvreté des informations relatives à leur mise en oeuvre; rien ne permet de savoir si les objectifs de développement sont ou vont être atteints. La situation n'est pas fondamentalement différente pour les projets financés en Égypte sur la réalisation desquels la Commission n'exerce en général pas un contrôle suffisant; pour les projets agricoles, la situation s'est améliorée récemment à l'occasion d'un changement de personnel à la délégation. La supervision est également insuffisante pour les projets financés en Algérie dont il est impossible à la Commission d'évaluer les résultats.

4.26. La situation est moins critiquable pour les projets au Maroc, la Commission disposant en général des informations relatives à l'exécution proprement dite des actions financées par la Communauté; ces informations sont cependant incomplètes en ce sens qu'elles cessent lorsque la contribution financière de la Communauté est épuisée et qu'elles ne recouvrent pas toujours les actions relevant du financement de la partie marocaine; de manière générale, il est là également impossible à la Commission d'appréhender l'efficacité des projets.

4.27. Les causes d'une telle situation sont diverses. Elles trouvent toutes leur origine dans le fait que la Commission n'a pas mis en place un système de gestion adéquat des projets.

Le partage des responsabilités

4.28. Les dispositions en matière de partage des responsabilités entre les divers services de la Commission (voir annexe 2, point 31) ne sont pas aussi précises que nécessaire, et elles ne sont pas toujours respectées. Le système apparaît flou et trop complexe; l'extrême parcellisation des tâches rend difficile d'éviter la dilution des responsabilités. À titre d'exemple, le suivi du projet Opération de crédit en faveur des petits agriculteurs (Maroc) n'est assuré ni par le responsable géographique, ni par le responsable technique, persuadé qu'il s'agit là d'un projet géré sous mandat par la BEI. Pour le projet Mines de lignite de Beypazari (Turquie), la Commission a adressé en novembre 1987 à la BEI des factures pour paiement alors qu'il ne s'agit pas là non plus d'un projet relevant du mandat confié à cette dernière. Ni la DG I ni la DG VIII ne se préoccupent du projet Prospection concernant le lignite (Turquie), et un engagement restant à liquider de près de 160 000 ECU demeure depuis cinq ans alors que les dépenses à charge de la Communauté ont été intégralement payées.

4.29. La Commission devrait s'assurer que la répartition des responsabilités entre les différents services concernés est claire et respectée.

Les instructions

4.30. La Commission n'a pas donné d'instructions quant à la structure et au contenu des dossiers relatifs aux projets ou actions financées, ni quant à la nature, la périodicité et la forme du suivi à assurer et de l'information à produire par les services centraux ou les délégations. Cela est laissé à l'initiative individuelle, la conséquence étant que la qualité des dossiers et de la supervision est très variable.

4.31. Des rapports annuels sont généralement établis par les délégations, comportant en particulier une fiche sur chaque projet ou action. Il est fréquent que les commentaires varient peu d'une année à l'autre, ce qui permet de s'interroger sur le niveau du suivi à la base de leur rédaction; pour sa part, la Cour constate, lors de la préparation de ses missions dans les pays en question, que de tels rapports sont d'une aide limitée.

4.32. Les dossiers des responsables géographiques et techniques sont souvent mal tenus ou incomplets, se révélant très difficiles à exploiter pour connaître l'état d'avancement des projets ou actions, identifier les faiblesses ou difficultés particulières et évaluer les résultats. Cela est particulièrement vrai des projets et actions financées en Égypte et en Turquie que la Cour a examinés.

4.33. Un effort tout particulier doit être mené de manière à améliorer la qualité de ces dossiers. Des orientations devraient être données de façon à en harmoniser l'organisation et la présentation. Un système de fiches de suivi périodiques (par exemple semestrielles) pourrait être institué afin d'établir, par exemple, de manière très synthétique, l'état d'avancement du projet, les faiblesses ou difficultés particulières rencontrées, les actions entreprises ou envisagées et les résultats atteints ou escomptés, ainsi que l'état de réalisation des objectifs; à cet égard, le système des rapports semestriels et des «clignotants» mis en place pour les FED est intéressant. Cette approche devrait prévaloir également pour le rapport annuel des délégations auquel il convient d'accorder le soin requis afin qu'il soit d'une réelle utilité.

Les programmes de travail et rapports d'exécution

4.34. La Commission ne s'attache pas toujours à faire respecter par le bénéficiaire ses obligations, prévues dans la convention de financement, de soumettre des programmes de travail. Il lui est alors impossible, comme dans le cas des projets Amélioration de l'alimentation du bétail (Égypte) et Amélioration de la production fourragère (Égypte) de savoir si les activités financées se situent effectivement dans le cadre des projets.

4.35. Certaines conventions de financement ne font pas obligation au bénéficiaire de présenter des rapports d'exécution à la Commission. C'est le cas des projets financés en Turquie jusqu'en 1987 au titre de l'aide spéciale et de la plupart des projets financés à Malte. La Commission ne dispose d'une délégation en Turquie que depuis 1987 et elle n'est toujours pas représentée à Malte. Le suivi des projets devient, dans ces conditions, pour le moins malaisé.

4.36. Cette obligation existe pour les projets financés dans les pays du Maghreb et du Machrek, mais il est fréquent que le bénéficiaire ne s'y conforme pas. C'est une constatation que la Cour a pu faire lors de l'examen de bon nombre de projets examinés en Égypte et au Maroc. La Commission reste anormalement sans réaction en pareil cas. Il apparaît d'ailleurs que, lorsque la Communauté finance une action d'assistance technique pour un projet, la Commission et le bénéficiaire tendent à considérer que les rapports établis par les experts se substituent à ceux qui sont exigés du bénéficiaire.

4.37. Les conventions de financement sont très vagues quant à la nature et l'étendue de l'information que les rapports d'exécution doivent fournir. Les rapports sont dès lors fréquemment d'une qualité insuffisante. Ils se limitent très souvent à une simple description des travaux réalisés grâce aux fonds communautaires et sont muets quant aux actions qui relèvent du financement propre du pays bénéficiaire. En tout état de cause, ils constituent rarement un outil de gestion approprié.

4.38. La Commission devrait faire respecter par le bénéficiaire ses engagements aux termes de la convention de financement. Ce document devrait au demeurant définir de manière beaucoup plus précise la nature et l'étendue des informations que doivent contenir programmes de travail et rapports d'exécution. L'information, tant sur le plan financier que sur celui des réalisations physiques, devrait être complète, c'est-à-dire couvrir l'ensemble des actions prévues par le projet, et pas seulement celles financées sur les fonds communautaires. Ces programmes et rapports devraient par ailleurs évaluer l'état d'avancement prévu ou atteint du projet en termes de réalisation des objectifs de développement; ces objectifs doivent être clairement fixés et quantifiés dans la convention de financement; en outre, compte tenu du délai entre le moment où un investissement est réalisé et celui où il produit ses effets, programmes et rapports devraient continuer à être soumis à la Commission même après que l'aide financière de la Communauté ait été intégralement décaissée. La Commission pourrait disposer, dans ces conditions, d'un véritable tableau de bord pour la gestion des projets, lui offrant un réel moyen de contrôle de leur mise en oeuvre et d'évaluation de leurs résultats. Il devrait enfin être clair pour le bénéficiaire que le non-respect de ses obligations dans ce domaine pourrait se traduire par la remise en cause de l'aide financière de la Communauté.

Les évaluations

4.39. Une évaluation systématique des projets devrait être effectuée au cours et au terme de leur exécution, de manière à apprécier l'efficacité de l'aide communautaire, prendre la mesure des difficultés rencontrées, apporter les mesures correctrices nécessaires et tirer les enseignements pour l'avenir. Ce n'est que récemment, pour des projets financés dans le cadre des troisièmes protocoles avec les pays du Maghreb et du Machrek, que la Commission commence à intégrer des dispositions en ce sens dans les conventions de financement.

Les moyens en personnel

4.40. En raison des lenteurs d'exécution qui affectent les projets, il est fréquent que plusieurs personnes se succèdent, dans les différents services concernés de la Commission, pour en assurer la mise en oeuvre et le suivi. Les problèmes qui viennent d'être évoqués signifient qu'une partie des informations disparaît inévitablement avec la personne qui quitte le service; chaque responsable tend à avoir une connaissance partielle du projet, limitée à la phase à laquelle il est lui-même associé; en cas de difficultés, les responsabilités peuvent difficilement être établies. Du fait des délais de remplacement, parfois de plusieurs mois, la continuité du suivi n'est pas assurée. Le degré de mobilité du personnel rend encore plus impératif l'établissement d'instructions et une supervision adéquate des agents responsables des dossiers.

4.41. La coopération financière et technique n'est qu'un des volets des accords signés avec les pays tiers méditerranéens. S'y ajoutent principalement les relations commerciales, qui revêtent d'ailleurs même plus d'importance pour ce qui est des pays du Maghreb. En outre, les lenteurs d'exécution des protocoles financiers conduisent à une accumulation des projets en cours de réalisation. Il n'est pas certain que les services concernés de la Commission soient à même d'assurer leurs tâches dans des conditions adéquates face à cet accroissement de leur volume de travail. La conclusion prochaine des quatrièmes protocoles avec les pays du Maghreb et du Machrek, en principe à la fin de 1991, va aggraver cette situation.

Le rôle des délégations

4.42. Les délégations de la Commission dans les pays bénéficiaires sont appelées à jouer un rôle important dans la mise en oeuvre de la coopération puisque ce sont elles qui assurent le contact et le dialogue directs avec les interlocuteurs locaux. Les délégations n'échappent pas aux faiblesses qui viennent d'être évoquées et dont les effets négatifs sont accentués par l'éloignement géographique. Il convient en particulier de relever l'absence d'instructions de la Commission quant aux responsabilités précises imparties aux délégations, aux formes du suivi qu'elles doivent assurer, ou encore quant à la nature et la périodicité de l'information qu'elles doivent produire.

4.43. En l'absence d'un cadre de référence, la qualité du suivi exercé par les délégations sur la mise en oeuvre des projets est très variable et largement tributaire de l'initiative et de la conscience professionnelle des personnes qui y sont en charge des dossiers. Ceci est particulièrement illustré en Égypte où le suivi de projets agricoles a été déficient jusqu'au moment où le besoin d'exercer un suivi plus rigoureux a été pris en compte (voir point 4.25). Dans le cadre de l'effort qui devrait être entrepris pour la mise en place d'un système de gestion adéquat de l'aide, et de manière à assurer une bonne complémentarité de ses services centraux et ses délégations et accroître l'efficacité des projets, la Commission devrait accorder une attention particulière à une définition claire des responsabilités des délégations dans l'exécution et le suivi des projets et aux moyens de contrôler la qualité de leurs activités.

5. La mise en oeuvre et les résultats de la coopération financière et technique

Contrôles effectués par la Cour

5.1. La présente partie du rapport repose plus particulièrement sur les résultats des travaux de contrôle que la Cour a réalisés de 1986 à 1990(13)

. Le tableau 5 récapitule les projets et actions qui ont été soumis au contrôle de la Cour ainsi que les montants de l'aide qui leur a été octroyée par la Communauté. Ces projets et actions représentent, au total, une enveloppe financière d'un peu plus de 500 Mio ECU, soit 55 % de l'enveloppe budgétaire des protocoles concernés.

5.2. La représentativité de l'échantillon de projets et actions examinés par la Cour est en fait plus forte puisqu'il conviendrait de prendre comme point de référence, non pas l'enveloppe financière, mais l'état d'exécution budgétaire effectif au moment des contrôles.

Tableau 5 - Liste des projets et actions ayant fait l'objet d'un contrôle sur place ou sur pièces par la Cour de 1986 à 1990

Troisième protocole (Mio ECU) % de l'enveloppe globale Aide spéciale (Mio ECU) % de l'enveloppe globale

TURQUIE

1. Complexe hydro-électrique de Karakaya 85,0

2.Centrale thermique d'Elbistan 75,0

3.Mines de lignite de Beypazari 22,0

4.Prospection concernant le lignite 8,0

160,0 72 30,0 40

Premier protocole (Mio ECU) % de l'enveloppe globale Deuxième protocole (Mio ECU) % de l'enveloppe globale

MALTE

5. Programme d'assistance technique et de formation 4,6

6.Port de La Valette 5,0

9,6 96 - (1) -

ALGÉRIE

7.Création et extension de centres de formation professionnelle 11,7

8.Appui au Ministère du Commerce 2,2

9.Formation des cadres du secteur des travaux publics 2,75

10.Formation des cadres de l'industrie lourde 4,0

13,9 31 6,75 15

MAROC

11.Laboratoire national de production de vaccins vétérinaires 2,36

12.Base de données lexicographiques-Lexar 0,40

13.Aménagement du Haouz Central 16,00

14.Institut de technologie appliquée - Formation professionnelle 15,30 19,00

15.Barrage d'Aït Chouarit 42,00

16.Opération de crédit en faveur des petits agriculteurs 26,56

17.Résorption des bidonvilles de Sale 18,00

34,06 46 105,56 96

(1) À l'époque de la mission de la Cour, l'état d'exécution budgétaire ne justifie pas un contrôle.

Premier protocole (Mio ECU) % de l'enveloppe globale Deuxième protocole (Mio ECU) % de l'enveloppe globale

TUNISIE

18. Création de centres de formation professionnelle 3,90

19.Action de formation en faveur de l'Institut de financement et de développement tuniso-algérien (IFID) 0,23

20.Programme de recherches en sciences de la mer 0,24

21.Opération de crédit agricole - BNDA 18,07

22.Assistance technique à la BNDA 0,67

23.Financement d'initiatives agricoles et agro-industrielles de petite et moyenne dimension - prêts globaux 14,13

24.Financement de 10 chalutiers - BNDA 3,02

25.Étude technico-économique de la création de palmiers dattiers dans la région de Réjim-Maatoug 1,90

26.Assistance technique à l'IFID 0,27

27.Renforcement capacité de recherche Direction ressources en eau Ministère de l'Agriculture 1,00

28.Inventaire ressources en sol Tunisie méridionale 0,40

29.Amélioration gestion périmètres irrigués 2,50

4,37 8 41,96 68

ÉGYPTE

30.Coopération universitaire 2,85

31.Promotion des investissements 2,00

32.Agence égyptienne de développement de l'énergie renouvelable 7,70

33.Eaux usées de Helwan 32,04 20,30

34.Stockage agricole à Daqahlia 6,00 4,00

35.Études ressources en eau Sinaï 2,08 3,00

36.Coopération universitaire sciences marines 3,00

37.Amélioration alimentation du bétail 2,40

38.Amélioration production fourragère 1,30

52,67 68 34,00 27

JORDANIE

39.Crédit agricole à des petits exploitants agricoles - Agricultural Credit Corporation 3,70 1,66

40.Unité de production de plants de la Jordan Valley Authority 0,95

41.Assistance à la Royal Scientific Society 0,98

42.Assistance à la Faculté des sciences de l'Université de Yarmouk 2,50 2,50

43.Assistance à la Faculté d'ingénierie et de technologie de l'Université de Jordanie 6,68

14,81 67 4,16 16

Aide budgétaire totale accordée aux projets/actions examinés : 511,84 Mio ECU

Enveloppe budgétaire totale des protocoles concernés: 942,00 Mio ECU

Proportion de l'enveloppe budgétaire examinée: 55 %

5.3. Les contrôles n'ont pas pu porter, à l'exception de la Turquie, sur des projets financés au titre des troisièmes protocoles dont la mise en oeuvre ne faisait alors que débuter. La Cour n'a pas procédé à des contrôles de projets financés au Liban en raison de la situation intérieure qui y prévaut, ni en Syrie, compte tenu de l'état des relations entre la Communauté et ce pays. La coopération financière et technique avec ces deux pays est d'ailleurs, pour ces mêmes raisons, largement bloquée. Comme elle l'a indiqué dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1987(14)

, la Cour n'a pu procéder à un contrôle sur place à Chypre, à cause du refus des autorités chypriotes qui ont évoqué, pour raison, l'opposition de la BEI.

5.4. L'analyse à laquelle la Cour se livre dans cette partie du rapport traite des protocoles dont relèvent les projets sur lesquels le contrôle a porté. Cela écarte donc les troisièmes protocoles, à l'exception de celui avec la Turquie. Les constatations et observations de la Cour se réfèrent à la situation des projets prévalant au moment des contrôles.

Exécution budgétaire

Observations générales

5.5. Le tableau 2 retrace l'évolution, par pays et par zone géographique, des enveloppes financières sur ressources budgétaires fixées par les protocoles ainsi que des engagements constitués et des paiements effectués. Ces chiffres sont illustrés par les graphiques 4 à 18. Le tableau 4 indique l'état, au 31 décembre 1989, de l'utilisation des enveloppes financières et de liquidation des engagements.

5.6. Le rythme d'exécution budgétaire des protocoles est globalement lent. Au 31 décembre 1989, les engagements s'élèvent à environ 1 322,9 Mio ECU, soit 79,7 % de l'enveloppe financière totale; les paiements effectués atteignent environ 795,6 Mio ECU, soit 47,9 % de l'enveloppe financière totale et 60,1 % des engagements constitués.

5.7. Pour les pays de la Méditerranée Nord (Turquie, Chypre et Malte), l'enveloppe financière est engagée à hauteur de 95,4 % et dépensée à concurrence de 82 %. Il y a lieu, cependant, de ne pas perdre de vue le poids prépondérant de la Turquie, qui représente plus de 80 % de l'enveloppe pour cette zone, et à laquelle les aides en question ont été accordées il y a environ dix ans.

5.8. Les enveloppes financières des premiers et deuxièmes protocoles avec les pays du Maghreb et du Machrek sont presque intégralement engagées, à l'exception du premier protocole avec l'Algérie. Les paiements effectués représentent 83,1 % de l'enveloppe financière des premiers protocoles, et 55,4 % de celle des seconds. En ce qui concerne les troisièmes protocoles, en application dans le courant de 1988, et se situant donc à la date considérée à peu près au milieu de leur période d'application, les engagements représentent un peu moins de la moitié (46,8 %) de l'enveloppe financière; il faut observer que le taux d'utilisation est cependant bien plus élevé pour les pays du Maghreb (65 %) que pour ceux du Machrek (24 %). Les paiements ne font que débuter, atteignant seulement 2,8 % du montant des enveloppes financières et 5,9 % de celui des engagements constitués.

5.9. Si l'on considère l'état d'utilisation des enveloppes financières au terme de la période d'application de chaque protocole échu (voir tableau 3), on constate qu'une fraction notable de l'enveloppe financière reste alors à engager; le reliquat s'établit à plus de 20 % pour l'ensemble des pays du Maghreb et du Machrek, et oscille entre 30 % et près de 50 % dans les cas de l'Algérie et de l'Égypte.

5.10. Aux mêmes dates, entre 70 % et 80 % du montant des enveloppes financières restent à payer, certains pays se distinguant toutefois par un rythme de paiement plus rapide, tels que Chypre, Malte (premier protocole), le Maroc et la Jordanie. Ainsi que cela ressort du tableau 2 et des graphiques 4 à 18, il faut dans le cas de ces pays environ de cinq à huit ans pour dépenser l'enveloppe financière d'un protocole; pour les autres pays et en particulier l'Algérie, l'Égypte, le Liban et la Syrie, le rythme des paiements est tellement lent qu'il faut parfois plus de dix ans. Les différences observées résultent de situations individuelles au niveau de chaque pays qui sont loin d'être identiques (voir points 5.12 - 5.19).

5.11. S'agissant de la garantie globalisée de la Communauté aux prêts sur ressources propres de la BEI aux dix pays visés par ce rapport (voir annexe 2, point 6), elle représente, au 31 décembre 1990, environ 789,7 Mio ECU, montant total de l'encours des prêts consentis. Depuis 1988, il a été fait appel à plusieurs reprises à cette garantie pour couvrir des obligations à la place du Liban et de la Syrie. Au 31 décembre 1990, le montant total des paiements ainsi effectués à partir du budget général s'élèvent à environ 21,6 Mio ECU; de ce total, le Liban et la Syrie ont déjà remboursé environ 8,3 Mio ECU.

Turquie

5.12. Le coup d'état de septembre 1980 en Turquie conduit la Communauté à bloquer jusqu'en 1986 un reliquat de 29 Mio ECU disponible au titre de l'aide spéciale (voir tableau 2 et graphique 4). La mise en oeuvre de certains projets approuvés avant le gel des relations en est parfois également affectée; le projet Mines de lignite de Beypazari démarre avec deux ans de retard en raison du blocage d'un projet parallèle d'assistance technique et de formation. En raison de la question des Droits de l'Homme et du problème chypriote, le quatrième protocole, paraphé en juin 1981, n'est toujours pas transmis au Conseil.

Malte

5.13. L'exécution relativement rapide du premier protocole avec Malte (voir tableau 2 et graphique 6) tient au fait que l'aide financière de la Communauté est accordée à des actions très largement engagées, pour ne pas dire terminées. Il s'agit d'un remboursement de dépenses jugées éligibles ne nécessitant aucun délai d'identification et d'instruction. La différence est notable avec le deuxième protocole, dont l'enveloppe est certes engagée totalement sur une période de deux ans, mais pour lequel les paiements ne font que démarrer lentement en 1989.

Algérie

5.14. Les lenteurs particulièrement importantes qui caractérisent la mise en oeuvre des premier et deuxième protocoles avec l'Algérie (voir tableau 2 et graphique 8) tiennent à un contexte peu favorable. La prospérité relative de l'Algérie au début des années 1980, la politique que le pays mène et qui se traduit par une certaine fermeture vis-à-vis de l'extérieur, une aide financière communautaire dont le montant est considéré minime, se traduisent pendant cette période par un certain désintérêt des autorités algériennes pour la coopération financière et technique avec la Communauté. Des difficultés sont rencontrées pour définir les objectifs de cette coopération et identifier des projets et actions concrets à financer; pour les deux premiers protocoles, l'exercice de programmation nécessite plusieurs années. La réalisation des projets se heurte ensuite à des difficultés au niveau des procédures administratives; l'ordonnateur national se révèle être faible et inefficace; un obstacle majeur est également le refus de l'État algérien de modifier ses procédures habituelles pour se conformer aux procédures communautaires d'appel d'offres.

Maroc

5.15. Le rythme d'exécution plus élevé observé dans le cas du Maroc (voir tableau 2 et graphique 9) tient à l'intérêt qui est porté à l'aide financière de la Communauté qui est, il est vrai, plus substantielle. Les organismes chargés de la mise en oeuvre des projets sont généralement compétents et efficaces. Le rythme particulièrement élevé des paiements pour le deuxième protocole tient toutefois aussi à la nature particulière de ces paiements; il s'agit parfois de versements d'avances; il s'agit aussi d'un transfert financier, global et rapide, ayant pour contrepartie des écritures comptables et non des réalisations physiques; la contribution communautaire est parfois également accordée pour la réalisation de travaux déjà largement entamés.

Tunisie

5.16. La coopération financière et technique avec la Tunisie reflète un rythme d'exécution moyen. La mise en oeuvre du deuxième protocole enregistre jusqu'en 1985 un retard considérable (voir tableau 2 et graphique 10) qui tient à la nature des projets et actions financés (secteur agricole) et au changement, à la fin de 1983, d'ordonnateur national. Le rythme s'est accéléré depuis lors.

Égypte

5.17. Dans le cas de l'Égypte (voir tableau 2 et graphique 12), les projets démarrent avec un retard particulièrement important par suite des étapes préalables à leur réalisation. Cela vise les délais nécessaires à leur identification, à la définition précise de leurs composantes, à leur instruction et leur approbation, à la signature de la convention de financement et à la sélection des contractants après les procédures d'appel d'offres. C'est bien souvent au terme d'une période de trois ans que les projets peuvent démarrer. Leur mise en oeuvre se heurte alors à un certain nombre de contraintes dont les moindres ne sont pas les lourdeurs bureaucratiques nationales, l'inaction préjudiciable aux chances de succès des projets, et la capacité insuffisante, notamment sur le plan des ressources financières et humaines, des organismes chargés de la mise en oeuvre de ces projets et actions.

Jordanie

5.18. Le rythme d'exécution peut être considéré comme satisfaisant pour la Jordanie (voir tableau 2 et graphique 13). Le contexte général est plus favorable, la Jordanie faisant partie, dans la première moitié des années 1980, des pays relativement riches et sa population disposant d'un niveau de formation et de qualification relativement élevé. L'aide financière de la Communauté est concentrée sur un nombre de projets assez limité, dans les domaines de la formation professionnelle et universitaire et de la production agricole.

Liban

5.19. La mise en oeuvre des protocoles avec le Liban est bloquée par l'état de conflit qui règne dans ce pays (voir tableau 2 et graphique 14). C'est particulièrement le cas du deuxième protocole qui, bien que son enveloppe ait été intégralement engagée, ne se traduit plus depuis plusieurs années par aucune réalisation sur le terrain, ainsi que du troisième protocole pour lequel aucun engagement n'est encore constitué.

Conception des projets

5.20. La conception des projets constitue un élément clé pour une mise en oeuvre satisfaisante et pour une utilisation efficace des fonds communautaires. Les contrôles de la Cour ont révélé un certain nombre de faiblesses dans la conception des projets examinés qui ont eu des effets négatifs sur la réalisation des projets.

L'environnement et les objectifs des projets

5.21. La décision prise de financer un projet ou une action est parfois critiquable en ce qu'elle ignore un environnement défavorable qui, dès le départ, compromet très largement la réalisation des objectifs socio-économiques poursuivis.

5.22. En Égypte, certains projets de développement agricole sont, lorsqu'ils sont lancés, pratiquement voués à l'échec en raison des subventions accordées à certains aliments et de l'encadrement des prix agricoles. Des actions de vulgarisation supposent l'existence d'un tissu coopératif ou de services de vulgarisation qui, en fait, font défaut ou sont inopérants. Une utilisation optimale de certains investissements ne peut être assurée du fait de quotas d'approvisionnements en matière première.

5.23. Au Maroc, la production et la commercialisation de certains produits vétérinaires se heurtent à un système de fixation des prix qui favorise la distribution de produits importés, pourtant plus chers.

Les partenaires locaux

5.24. En Égypte, des projets agricoles essentiellement axés sur des actions de développement, vulgarisation et/ou distribution sont confiés à des instituts de recherche qui ne disposent pas des moyens de les mener à bien.

5.25. En Tunisie, l'organisme responsable ne possède pas, au moment où les opérations de crédit agricole sont lancées, la structure décentralisée nécessaire pour mettre en oeuvre de manière rapide et efficace le système de crédit visant le développement de la petite et moyenne exploitation agricole.

5.26. En Algérie, le problème est plus général car l'ordonnateur national n'assure pas les fonctions que l'on peut en attendre (voir point 5.14). En raison d'effectifs limités et peu formés à ces tâches, cet organisme n'est pas en mesure d'assurer une gestion correcte des fonds d'aides au développement. Il n'a pas le pouvoir d'influencer positivement l'évolution des dossiers et ne peut jouer un rôle d'arbitrage entre les diverses administrations. Cette faiblesse se ressent notamment dans la gestion des projets.

Les plans de financement

5.27. L'aide financière de la Communauté est parfois accordée à des projets dont le plan de financement n'est pas clairement établi ou alors même qu'il n'y a pas d'assurances suffisantes que toutes les ressources nécessaires seront obtenues.

5.28. En Turquie, la contribution de la Communauté est octroyée à un projet en cours pour combler une partie du déficit du plan de financement engendré par les retards d'exécution; la proposition de financement fait référence à des apports d'autres bailleurs de fonds mais est muette quant à leur montant.

5.29. Au Maroc, la Commission et la BEI cofinancent un projet en se fondant sur des évaluations respectives du coût prévisionnel différant de quelque 21 Mio ECU et dont le financement est, au demeurant, loin d'être assuré.

5.30. Plus de rigueur, de précision et de réalisme devraient présider à la rédaction des conventions de financement qui devraient être le document de référence pour la mise en oeuvre et l'évaluation des résultats du projet.

Les calendriers d'exécution

5.31. Les conventions de financement se bornent en général à mentionner sans grands détails une durée globale ou une date limite d'exécution. Les projets recouvrent bien souvent différentes sortes d'actions (fourniture d'équipements, assistance technique, travaux de construction, etc.), mais il n'y a pas la programmation des calendriers respectifs de ces diverses actions qui serait nécessaire pour en assurer la coordination efficace.

5.32. Les calendriers sont dans la plupart des cas irréalistes, et, pour cette raison, rarement respectés. Ils supposent l'existence de conditions idéales d'exécution qui sont loin de prévaloir dans des pays tels que ceux où les projets sont financés; les contraintes sont pourtant largement connues (lourdeur des procédures, faiblesse des administrations, insuffisance des moyens humains et financiers, etc.), notamment par la Commission. Ces facteurs devraient être pris en compte lors de la définition des projets, faute de quoi la validité des plans de financement est mise en cause, toute gestion prévisionnelle est rendue difficile, (planification des activités, prévision des budgets, etc.), et l'on se prive d'une référence fiable pour pouvoir évaluer correctement les difficultés rencontrées, les actions correctrices à apporter, les progrès réalisés ou les résultats atteints. La nécessité de définir un calendrier réaliste, et contraignant, est renforcée par les dispositions introduites, en matière de date limite d'exécution des obligations juridiques contractées, par le règlement du Conseil (CECA, CEE, EURATOM) no 2049/88 du 24 juin 1988(15)

.

Les fonds communautaires engagés

5.33. Des fonds communautaires sont parfois engagés dans des proportions dont il est clair, notamment pour la Commission, qu'elles excèdent largement les besoins des projets en question. De telles pratiques ont pour résultat d'immobiliser inutilement, et parfois durant de longues années, l'aide communautaire.

5.34. Au Maroc, environ 4,3 Mio ECU sont engagés inutilement sur un projet, la Commission omettant de tenir compte de l'affaiblissement de la monnaie marocaine et de la décision des autorités marocaines de prendre en charge des travaux à financer initialement par la Communauté. Dans un autre cas, la contribution de la Communauté est apportée sur la base d'estimations financières excessivement pessimistes, mais permettant de transférer au projet l'intégralité des 24 Mio ECU originellement prévus pour un autre projet; de fait, le coût réel de l'opération est inférieur d'environ 20 % aux prévisions et la Communauté, qui devait couvrir environ 70 % du coût du projet, en finance la quasi-totalité.

5.35. Dans le cas d'un projet en Égypte, la Commission sait pertinemment lorsque la convention de financement est signée que l'engagement excède d'environ 1,3 Mio ECU le coût des travaux: le contrat de travaux a déjà été signé plusieurs mois auparavant.

Le choix de la forme d'aide

5.36. La Cour constate pour un certain nombre de projets en Algérie, au Maroc, en Tunisie ou à Malte que le financement fait appel à plusieurs, voire la totalité des instruments prévus par les protocoles (subventions, prêts à conditions spéciales, prêts de la BEI sur ses ressources propres, bonifications d'intérêts), sans que le choix d'une telle combinaison soit clairement motivé par la nature, la durée d'amortissement ou les perspectives de rentabilité des investissements prévus.

Exécution des projets

Retards

5.37. Une majorité de projets enregistrent des retards importants, de plusieurs années, tant avant leur démarrage qu'au cours de leur exécution. Ainsi, et sans que cette liste soit exhaustive, on peut citer le cas de la Centrale thermique d'Elbistan (Turquie) qui devait entrer en production dès 1983 et pour laquelle il faut attendre la fin de 1989, soit neuf ans après l'octroi du financement, pour que le prêt à conditions spéciales soit intégralement décaissé. Deux années après la fin des travaux sont nécessaires pour que les installations du Laboratoire national de production de vaccins vétérinaires (Maroc) commencent à être utilisées. Si la réalisation des barrages d'Aït Chouarit et de Sidi Driss ainsi que du Canal de Rocade (Maroc) intervient dans les délais, l'objectif des projets en matière d'aménagement hydro-agricole sera au mieux atteint avec dix ans de retard. Les travaux de la première phase du projet Eaux usées de Helwan (Égypte) débutent fin 1986, deux ans après la date à laquelle ils devaient en principe être achevés; les travaux de la seconde phase qui devaient démarrer fin 1989 enregistrent déjà, au mieux, un an de retard. Les activités de promotion et de vulgarisation du projet Amélioration de l'alimentation du bétail (Égypte) sont à peine engagées lorsque l'assistance technique quitte le projet. Le projet Opération de Crédit agricole - BNDA (Tunisie) devait être achevé à la fin de 1988; à cette date, moins de la moitié de l'aide est utilisée. De sérieux retards affectent le démarrage du projet Amélioration de la gestion des périmètres irrigués (Tunisie). Une dizaine d'années sont nécessaires pour achever le projet Création et extension de centres de formation professionnelle (Algérie) prévu pour durer quatre ans.

5.38. Il est bien entendu que la mise en oeuvre des projets peut être affectée par des contraintes inattendues, difficilement prévisibles. Toutefois, dans la majorité des cas, les retards ont toujours les mêmes causes bien connues, parmi lesquelles la lenteur des procédures, des structures administratives déficientes, le manque de coordination, ou encore l'insuffisance des ressources humaines et financières locales. C'est de cet environnement peu propice à une exécution sans heurts des projets qu'il faut tenir compte lors de la phase de conception.

Modification substantielle des projets

5.39. Il n'est pas rare que, en cours d'exécution, des modifications importantes soient apportées au contenu, voire à l'orientation, des projets, sans qu'un examen approprié préalable ait été effectué pour en démontrer la nécessité et le bien-fondé compte tenu de l'environnement, des moyens ou des objectifs. Parfois, ces modifications relèvent de la seule initiative de l'organisme qui met en oeuvre le projet et sans que la Commission soit informée ou consultée.

5.40. En Turquie, peu après le démarrage d'un projet, le partenaire turc double l'objectif de production à atteindre; le volume des investissements nécessaires en est pratiquement triplé et, alors que la Communauté devait être au départ le seul bailleur de fonds, il est fait appel à d'autres sources de financement. Les dossiers de la Commission ne contiennent pas d'informations sur les circonstances qui ont conduit à une telle modification.

5.41. En Égypte, des modifications importantes répétées sont apportées avec l'assentiment de la délégation, mais sans l'accord de la Commission, à un projet de construction d'installations de stockage. Le manque de clarté est tel que, lors de la préparation du financement d'une deuxième phase, le service responsable de la Commission doit s'enquérir de la nature des réalisations de la première phase. La situation ne s'améliore pas pour la deuxième phase, la Cour et la délégation ayant constaté au cours de leurs visites que le bénéficiaire utilise les fonds communautaires comme il l'entend, sans considération pour la convention de financement. Un projet de développement et de vulgarisation dans le domaine de la production fourragère se lance, du fait de l'absence de résultats de travaux de recherche fiables, dans un programme d'expérimentation sans être préalablement redéfini.

5.42. En Tunisie, un projet de financement de dix chalutiers est défini en fonction d'une pêche orientée vers l'industrialisation. Après l'octroi du prêt à conditions spéciales (mandat large), la BEI est informée que les caractéristiques des chalutiers s'écarteront de celles retenues lors de l'étude préalable. Cette modification n'est pas mise en cause alors même que, de ce fait, l'aide communautaire va financer un accroissement de la pêche traditionnelle et que le projet, à moyen ou à long terme, est susceptible de desservir les intérêts de développement de la Tunisie.

5.43. En ce qui concerne un programme de formation de cadres du secteur des travaux publics en Algérie, la convention de financement, signée plus de deux ans après la décision de la Commission, s'écarte sensiblement du projet initial. Par exemple, il ne s'agit plus d'assurer le recyclage de cadres moyens mais la formation de formateurs dans des instituts techniques. Dans cette nouvelle optique, les actions à mener tant sous la forme de bourses que d'assistance technique sont considérablement revues.

L'assistance technique

5.44. La qualité des prestations fournies par l'assistance technique financée par la Communauté peut être affectée par des facteurs divers, tels que la qualité même des experts, le manque de coordination de l'assistance technique avec les autres composantes du projet, ou les relations de travail parfois difficiles entre les experts et l'encadrement local.

5.45. En Égypte, la qualité des experts peut être mise en cause dans la première phase d'une étude sur les ressources en eau du Sinaï; elle se traduit par un manque général d'information et de documentation sur les travaux réalisés et leurs résultats.

5.46. En Tunisie, un projet d'amélioration de la gestion de périmètres irrigués se heurte à des changements fréquents d'experts dont les prestations, notamment les rapports, sont au demeurant de faible qualité.

5.47. Pour plusieurs projets en Algérie et en Égypte, l'utilisation de l'assistance technique est faite de manière prématurée compte tenu de l'état d'avancement des autres composantes des projets (travaux de construction, achat de matériels), et le bénéfice qu'en retirent les projets en est d'autant diminué.

5.48. Dans le cas d'un projet d'amélioration de la production fourragère en Égypte, les relations entre les experts et leurs interlocuteurs locaux souffrent d'une divergence de vue quant à l'orientation même du projet et de l'absence de coordination. Quant à un projet de coopération universitaire, les relations personnelles sont mauvaises et les désaccords totaux au sujet de la conception et la manière d'exécuter les travaux; cela aboutit, sans résoudre les problèmes, à la démission du responsable britannique du projet.

Les engagements des bénéficiaires

5.49. Il est fréquent que le bénéficiaire ne respecte pas, ou seulement avec beaucoup de retard, les engagements qu'il souscrit dans les conventions de financement. Cela concerne aussi bien l'apport de sa contribution financière, la mise à disposition des terrains, des installations ou du personnel nécessaires, la mise en place des structures administratives prévues pour l'exécution du projet, ou encore le respect des procédures communautaires d'appels d'offres et de passation des marchés. Ceci est la cause de retards importants, compromet la réalisation des objectifs et parfois remet en cause la conception même du projet.

5.50. Pour un projet de résorption de bidonvilles au Maroc, la réalisation des équipements socio-administratifs, et notamment des infrastructures médicales et scolaires, enregistre un retard considérable et les doutes sont permis quant à l'intention réelle de la partie marocaine de les exécuter (voir point 5.65). L'aide communautaire à une opération de crédit en faveur des petits agriculteurs devait faire l'objet d'une gestion séparée, mais ces dispositions ne sont pas respectées.

5.51. Un projet de formation professionnelle en Algérie a souffert essentiellement du non-respect des procédures convenues en matière d'appels d'offres et de passation de marchés. La Commission, informée après coup, est conduite à accorder de multiples dérogations.

5.52. En Égypte, le bénéficiaire d'un projet de construction d'installations de stockage décide des travaux à réaliser selon sa stratégie propre plutôt que selon la convention de financement. Un autre projet est retardé du fait de l'incapacité de la partie égyptienne de mettre à disposition dans les délais voulus sa contribution financière; des avances sont même consenties par la Commission qui ne sont pas remboursées. L'impossibilité de disposer d'un champ désertique de quelques hectares, dans un pays de 750 000 km2 dont 96 % de la surface est constituée de déserts, est un facteur essentiel de la non-réalisation d'une grande partie d'un programme de recherche en matière d'amélioration des sols. Malgré les rappels continuels de la délégation, la structure prévue et nécessaire pour assurer le fonctionnement, l'entretien, et la gestion d'un important système d'épuration n'est toujours pas mise en place.

Les structures administratives

5.53. La mise en oeuvre des projets souffre également d'un personnel insuffisant surtout en niveau de qualification, peu motivé, ou sujet à des transferts fréquents. L'absence de coordination entre les différents intervenants, tant locaux qu'étrangers, est également un constat fréquent. Ces constatations peuvent être faites pour un certain nombre de projets dans le domaine du développement agricole, de la formation professionnelle ou de la recherche en Algérie, Tunisie, Égypte et Jordanie.

Efficacité des projets

Observations générales

5.54. L'efficacité de la coopération financière et technique varie sensiblement d'un pays à l'autre, et il convient donc de procéder à une analyse séparée pour chacun d'eux. En substance, la satisfaction est généralement de mise s'agissant de l'impact des projets financés en Jordanie et en Tunisie. Au Maroc, la mise en oeuvre des projets ne se heurte pas à des obstacles particuliers et certains sont clairement une réussite; pour d'autres, et non des moindres sur le plan financier, la réalisation des objectifs se trouve retardée de manière importante, voire compromise, du fait que les actions à charge de la partie marocaine n'ont pas été exécutées comme prévu, ou risquent de ne l'être jamais. L'efficacité des projets financés à Malte n'est pas en cause; la notion de coopération était toutefois absente, l'aide communautaire s'étant bornée à financer des opérations pratiquement achevées. La mise en oeuvre des projets en Égypte est extrêmement laborieuse en raison principalement de la faiblesse des interlocuteurs locaux; sur le plan des résultats, l'échec est souvent avéré ou à craindre. La coopération financière et technique avec l'Algérie a souffert d'un contexte particulièrement défavorable qui en a entravé la mise en oeuvre et ne permet pas d'en attendre à ce stade des résultats. S'agissant de la Turquie, un contrôle sur pièces auprès de la Commission ne permet pas, en l'absence des informations nécessaires, d'apprécier l'efficacité de l'aide communautaire.

Turquie

5.55. L'insuffisance ou l'absence d'informations dans les dossiers de la Commission ne permet pas, sur base d'un contrôle sur pièces, d'évaluer si les quatre projets examinés, représentant une aide financière totale de 190 Mio ECU, soit près de 65 % de l'enveloppe budgétaire globale du troisième protocole et de l'aide spéciale, ont atteint leur objectif de participer à l'accroissement de la production d'énergie électrique. Dans le cas des deux projets gérés sous mandat large par la BEI, à savoir Complexe hydro-électrique de Karakaya et Centrale thermique d'Elbistan, il n'est pas même possible de savoir ce que l'aide budgétaire, 160 Mio ECU au total, a exactement servi à financer. Les deux projets gérés par la Commission, Mines de lignite de Beypazari et Prospection concernant le lignite, se sont bornés pour cette dernière à la fourniture d'équipements et leur objectif de développement a été ignoré.

Malte

5.56. De manière générale, les projets relevant du premier protocole ont répondu à des besoins justifiés, ont été mis en oeuvre de manière satisfaisante et ont produit les effets attendus. Les actions d'assistance technique et de formation ont été généralement de qualité élevée et ont donné satisfaction aux organismes maltais. Les travaux de modernisation du port de La Valette se sont déroulés sans encombres, et la rentabilité des investissements semble assurée. Toutefois, la notion même de coopération a été absente de l'application de ce premier protocole. Il s'agit en fait d'une aide financière pure et simple à des actions largement engagées, pour ne pas dire terminées.

Algérie

5.57. Une des priorités retenues pour les deux premiers protocoles est, après la réduction du déficit alimentaire, la satisfaction des importants besoins en matière de formation des cadres et de la main-d'oeuvre qualifiée nécessaires à la réalisation des objectifs de développement économique et social; l'utilité de l'aide communautaire dans ces domaines ne fait pas de doutes. Sa mise en oeuvre se heurte toutefois à des difficultés importantes. Le contexte général est, en tout cas jusqu'à récemment, particulièrement défavorable et se traduit, du côté des autorités algériennes, par un désintérêt pour l'aide communautaire (voir point 5.14). Le faible taux d'exécution budgétaire en est l'illustration (voir tableau 5). Il est difficile, dans ces circonstances, de s'attendre en l'état actuel à des résultats tangibles.

5.58. Une dizaine d'années ont été nécessaires pour achever le projet Création et extension de centres de formation professionnelle, prévu pour durer trois ou quatre ans. Pour la partie réalisée lors du contrôle de la Cour, il est impossible d'évaluer l'impact de la dépense communautaire; il est, en tout état de cause, douteux qu'ait été atteint l'objectif en matière de création de postes de formation pour les différents secteurs du bâtiment et de l'industrie. Les ressources humaines mobilisées par ce projet et les difficultés qu'il a connues sont sans commune mesure avec ses retombées.

5.59. Le projet Appui au Ministère du Commerce, lancé en 1987 et destiné à dispenser des actions de formation permettant d'accroître la capacité exportatrice des entreprises algériennes, ne peut être exécuté car la partie algérienne elle-même et la Commission ne sont pas en mesure de définir la nature de l'aide que la Communauté doit apporter; les modifications intervenues dans le paysage économique algérien imposent en effet de revoir les conclusions de l'étude sur lesquelles se base le projet mais les autorités algériennes ne sont pas en mesure de formuler une demande précise.

5.60. Malgré un long délai d'instruction (trois ans et demi), la convention de financement du projet Formation des cadres du secteur des travaux publics ne contient pas les éléments nécessaires à sa réalisation; en particulier, elle est muette sur le calendrier d'exécution des différentes actions, et ne définit pas la nature de l'assistance technique prévue. Des étudiants algériens suivent, ou ont déjà suivi, des programmes de formation dans la Communauté alors qu'il n'existe pas d'éléments permettant d'assurer que les bourses accordées s'inscrivent dans le cadre du projet; du fait de l'absence d'assistance technique, qui bloque le démarrage du projet, il est douteux que les boursiers formés exerceront des fonctions de formation dans les organismes couverts par le projet.

5.61. Les séminaires déjà organisés dans le cadre du projet Formation des cadres de l'industrie lourde semblent avoir répondu aux attentes en matière de transfert de connaissances exprimées par la partie algérienne. L'évaluation de l'impact du projet sera toutefois difficile car la convention de financement ne cherche pas à définir en termes autres que monétaires les actions à réaliser.

Maroc

5.62. En comparaison avec ce qui peut être observé dans d'autres pays, la réalisation même des projets au Maroc se déroule de manière relativement satisfaisante. Néan