FR Journal officiel de l'Union européenne L 270/1

DÉCISION DE LA COMMISSION

du 11 décembre 2007

concernant l'aide No C 7/06 (ex NN 83/05) mise en œuvre par la Finlande pour Tieliikelaitos/Destia

[notifiée sous le numéro C(2007) 6073]

(Les textes en langues finnoise et suédoise sont les seuls faisant foi.)

(Texte présentant un intérêt pour l'EEE)

(2008/765/CE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,

vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément aux dispositions précitées (1), et compte tenu des observations communiquées,

considérant ce qui suit:

1. LA PROCÉDURE

(1) Le 22 février 2006, la Commission a décidé d'ouvrir une procédure formelle d'examen [C (2006) 461 final], à la suite de plusieurs plaintes de deux associations industrielles finlandaises, alléguant que les autorités finlandaises avaient enfreint des dispositions du traité CE, notamment celles relatives aux aides d'État, lorsque l'administration nationale finlandaise s'est séparée de Tieliikelaitos, instituée comme entreprise d'État.

(2) Dans une lettre datée du 23 février 2006, la Commission a informé la Finlande de sa décision d'engager la procédure et a donné aux autorités finlandaises la possibilité de faire part de leurs remarques dans un délai d'un mois.

(3) Dans une lettre datée du 3 mai 2006, la Commission a adressé une copie de la décision d'engager la procédure à la partie demanderesse, en lui donnant la possibilité de présenter des commentaires sur la décision dans un délai d'un mois.

(4) La Commission a reçu la réponse de la Finlande à la décision de la Commission d'engager la procédure par lettre du 31 mai 2006, après lui avoir accordé deux prolongations de délai pour communiquer sa réponse.

(5) Dans une lettre datée du 22 juin 2006, la partie demanderesse a communiqué ses observations sur la décision de la Commission d'engager la procédure.

(6) La Commission a transmis ces observations aux autorités finlandaises par lettre du 6 juillet 2006, en leur offrant la possibilité de répondre dans un délai d'un mois.

(7) La Commission a reçu la réponse de la Finlande aux observations présentées par la partie demanderesse par lettre du 27 septembre 2006.

(8) À la suite de la réunion du 7 septembre 2006 entre les autorités finlandaises et la Commission, des informations complémentaires ont été communiquées par les autorités finlandaises le 6 février 2007.

(9) Par lettre du 20 avril 2007, la Commission a demandé des éclaircissements supplémentaires aux autorités finlandaises. Elle a reçu la réponse des autorités finlandaises le 22 mai 2007.

(10) Dans ses lettres datées du 4 juillet et du 27 juillet 2007, la Commission a demandé aux autorités finlandaises de fournir les informations manquantes, requises pour l'adoption de la décision finale. Les réponses ont été reçues le 10 août et le 29 août 2007, respectivement.

2. LES FAITS

2.1. Le bénéficiaire

(11) Tieliikelaitos est une entreprise d'État finlandaise dont l'activité consiste, d'une part, à tracer, construire et entretenir des routes et, d'autre part, à fournir des services de transport par ferries. Bien que l'entreprise ait été rebaptisée Destia depuis le 14 février 2007, la Commission continuera, dans un souci de continuité, d'utiliser le premier nom de l'entreprise (Tieliikelaitos) dans l'ensemble du texte de la présente décision.

(12) En vertu du droit administratif finlandais, une entreprise d'État est une entreprise appartenant à l'État qui n'est pas constituée en société et qui a des activités commerciales. Les entreprises d'État sont régies par les dispositions de la loi sur les entreprises d'État (2). Le statut d'entreprise d'État est un statut hybride, entre l'agence administrative et la société appartenant à l'État. Une entreprise d'État fonctionne selon les principes commerciaux, mais le Parlement, le gouvernement et les ministères concernés ont des pouvoirs de décision et de stratégie d'action.

(13) Bien que son chiffre d'affaires annuel soit en baisse constante depuis les 6 dernières années (– 15 %), Tieliikelaitos demeure, avec un chiffre d'affaires annuel de 474,1 millions en 2006, un acteur important dans le secteur des infrastructures sur le marché finlandais de l'ingénierie civile.

(14) La part la plus importante de son chiffre d'affaires vient de ses activités de construction (47 %), d'entretien (31 %), des revêtements de surfaces et des agrégats minéraux (asphaltage, marquage des routes, production d'agrégats minéraux — 11 %). Tieliikelaitos fournit des services à l'administration routière finlandaise (68 % de son chiffre d'affaires), à des entreprises commerciales (15 %), à des municipalités et des centres urbains (13 %), à d'autres organismes gouvernementaux (2 %), etc.

(15) Le bénéfice d'exploitation de Tieliikelaitos s'est élevé à 10,6 millions EUR pour 2006. Son effectif moyen était de 2 469 personnes en 2006.

2.2. Réforme des services routiers et des services de ferries en Finlande

(16) Jusqu'à la fin de l'année 2000, l'entretien du réseau finlandais de routes nationales était effectué principalement par le Service des routes finlandais. Le Service des routes se chargeait également en partie du tracé et de la construction de nouvelles routes nationales. À cet égard, il faut préciser qu'il y a en Finlande 78 000 km de routes nationales, 26 000 km de routes municipales et 350 000 km de routes forestières privées (de qualité médiocre).

(17) Le Service des routes était une agence nationale, responsable de la gestion et de l'entretien des routes publiques, de l'amélioration de la circulation routière et des activités connexes. En vertu du droit administratif finlandais, une agence d'État est un département de l'administration nationale, qui n'a pas de personnalité juridique propre, mais qui appartient à l'État.

(18) Durant la période précédant la libéralisation, il a été fait appel aux services de consultants privés, de promoteurs et d'entreprises de maintenance uniquement dans la mesure où le département «Production» (3) du Service des routes ne pouvait fournir le service requis. En ce qui concerne notamment le secteur de l'entretien courant des routes (4), dont le travail consiste principalement à dégager les routes en cas de verglas, pratiquement aucun contractant privé n'était présent sur le marché avant la libéralisation: ils n'avaient présenté que deux projets modestes lorsque le premier appel d'offres ayant valeur de test avait été lancé à la fin des années 1990.

(19) En mars 2000, les autorités finlandaises ont décidé que le département des activités de «production» du service des routes prendrait la forme d'une entreprise d'État dénommée Tieliikelaitos, tandis que le secteur de l'administration des routes fonctionnerait comme l'agence cliente pour les activités d'entretien des routes. Le but était de séparer les fonctions de client pour l'achat de services d'entretien et de construction et de fournisseurs des mêmes services.

(20) La Finlande a décidé d'ouvrir progressivement le marché. À cet égard, la tâche du service «Administration des routes» était de mettre en place les conditions pour la création de marchés actifs, en lançant de nouvelles procédures d'appel d'offres par exemple.

(21) À la suite de la réforme, les activités de conception, de construction et d'entretien des routes gérées par l'État ont été ouvertes à la concurrence à la fin de 2004. Pour ce qui est des routes municipales, conformément au principe de subsidiarité, chaque municipalité est libre d'utiliser ou non ses propres moyens de production. Cependant, si elles choisissent d'externaliser les services en question, elles doivent recourir à une procédure d'appel d'offres ouvert.

(22) En ce qui concerne les services de liaisons par ferries, l'ouverture du marché à la concurrence aura lieu en 2010.

2.3. Règles régissant les activités de Tieliikelaitos, notamment les dispositions spéciales pour la période de transition [2001-2004]

(23) Pendant la période de transition allant de 2001 à 2004, conformément à la loi applicable à Tieliikelaitos (5) et au décret du gouvernement relatif à Tieliikelaitos (6) , Tieliikelaitos: — ne pouvait exercer l'activité de fournisseur d'agrégats minéraux et ne pouvait utiliser de tels agrégats que pour le revêtement des routes; ne pouvait entreprendre de travaux sur des voies fluviales, de travaux de construction dans la roche, de travaux de construction de réseaux d'énergie, de travaux de préparation, de travaux de construction de bâtiments, ni de travaux n'ayant pas de rapport avec les voies de circulation et l'environnement du trafic, notamment les travaux de démolition, — était soumise à l'obligation de ne pas créer de surcapacité dans son propre secteur; n'avait pas le droit d'acheter d'engins excavateurs, d'installations de broyage ou de se doter d'autres nouveaux équipements.

(24) En outre, pendant la période de transition, des garanties de sécurité de l'emploi ont été données au personnel transféré à Tieliikelaitos: la décision du Parlement sur la réforme du service des routes (7) stipulait que Tieliikelaitos ne licencierait pas de personnel, ni n'imposerait de changements de postes pendant la période de transition.

(25) Plusieurs autres restrictions ont été imposées de manière permanente à Tieliikelaitos.

(26) Tout d'abord, conformément au texte de loi applicable à Tieliikelaitos, l'entreprise a l'obligation constante de présenter des offres pour tous les contrats d'entretien de routes et de fourniture de services de transport par ferries dans l'ensemble du pays.

(27) Ensuite, l'entreprise doit être prête à fournir ses services dans des situations d'urgence. Le service «Administration des routes» et Tieliikelaitos sont soumis à l'obligation de se préparer aux situations d'urgence en vertu d'un texte législatif distinct en la matière, le Emergency Powers Act (loi sur les situations d'urgence) (8). Pour se faire, elle doit planifier et préparer des interventions d'urgence, et prendre d'autres mesures. Un projet de loi du gouvernement (9) prévoit que le ministre des transports et des communications décide dans un document distinct du niveau de préparation requis et de la répartition des responsabilités entre l'Administration des routes et Tieliikelaitos. Par ailleurs, pendant la période de transition, Tieliikelaitos s'est vue contrainte de maintenir des stocks de carburants liquides pour parer à des situations d'urgence.

(28) Enfin, comme toute autre entreprise d'État, Tieliikelaitos est tenue de concentrer ses activités sur ses fonctions principales. Elle est notamment soumise à des restrictions quant aux activités qui peuvent être confiées à ses filiales et quant à ses possibilités d'activités à l'étranger, et certaines transactions financières intra-groupe sont interdites.

2.4. Description des mesures applicables

2.4.1. Emprunt d'État

(29) Lors de sa session générale du 21 décembre 2000, le gouvernement finlandais a décidé de la structure des actifs du bilan de Tieliikelaitos, qui a débuté ses activités au début de 2001. Une partie des actifs confiés à Tieliikelaitos a été incorporée comme prêt à long terme et une partie comme capitaux propres.

(30) L'État a ainsi alloué à Tieliikelaitos41,44 millions EUR sous la forme de capital emprunté à long terme. La durée de remboursement de l'emprunt est de 15 ans (du 1er janvier 2001 au 1er janvier 2015), et l'entreprise est dispensée du paiement du principal pendant les trois premières années. Il a également été décidé que le taux d'intérêt augmenterait graduellement jusqu'à 5 %, selon la progression suivante: 1 % en 2001, 1,5 % en 2002, 2,5 % en 2003, 3,5 % en 2004 et 5 % à partir de 2005.

2.4.2. Actifs non financiers mis à la disposition de Tieliikelaitos, y compris des terrains et des sites d'extraction de graviers

(31) Lorsqu'il a été décidé de diviser le Service des routes en une unité «Administration des routes» d'une part, et Tieliikelaitos d'autre part, le principe ayant présidé à la répartition des biens du Service des routes est que les actifs relevant de la législation routière, c'est-à-dire principalement les routes elles-mêmes, demeureraient sous le contrôle de l'Administration des routes, tandis que les actifs utilisés pour l'entretien des routes et les services de ferries seraient inscrits dans les comptes de Tieliikelaitos.

(32) Le transfert d'équipement a été enregistré à la valeur comptable, qui a été calculée à partir du coût d'acquisition dont on a soustrait les amortissements cumulés. Les ressources en graviers extraits ont également été inscrites à leur valeur comptable dans le bilan de Tieliikelaitos.

(33) La valeur comptable des terrains et sites d'extraction de graviers a été augmentée, car le gouvernement finlandais a estimé qu'elle était en deçà de la valeur réelle des sites. Pour ce faire, le ministère finlandais des transports et des communications a mis en place un groupe de travail (10), qui était chargé de formuler des propositions concernant les sites qui resteraient sous le contrôle du service «Administration des routes» et ceux qui seraient transférés à Tieliikelaitos, et concernant la valeur commerciale réelle de ces sites. Il n'est cependant pas parvenu à un consensus sur la valeur des terrains.

(34) Le ministère des transports et des communications a décidé d'estimer lui-même la valeur des terrains et sites d'extraction de graviers après avoir demandé l'avis d'un consultant indépendant, Catella Real Estate Consulting Ltd (ci-après dénommé «Catella»).

2.4.3. Contrats négociés de gré à gré pour le service des routes

(35) Les dispositions transitoires applicables à la réforme du Service des routes prévoient que, pour les années 2001 à 2004, une partie seulement des travaux de planification, de construction et d'entretien de routes nationales serait sous-traitée à l'issue d'un appel d'offres lancé par l'Administration des routes, mais que cette part irait en augmentant progressivement. Les autres travaux seraient effectués dans le cadre de contrats négociés de gré à gré entre Tieliikelaitos et le service «Administration des routes» sans procédure d'appel d'offres.

(36) Les prix appliqués aux contrats négociés étaient basés sur le niveau de prix des contrats qui avaient été attribués dans le cadre d'un appel d'offres. Le service «Administration des routes» a donc examiné les offres de prix de Tieliikelaitos pour les contrats négociés et les a comparés avec les prix compétitifs figurant dans les offres. Dans le cadre des négociations qui ont suivi entre Tieliikelaitos et le service «Administration des routes», il a été tenu compte du fait que Tieliikelaitos avait du personnel en surnombre, ce qui avait pour effet d'accroître ses coûts. La différence de coût qui était incorporée dans d'autres mesures d'ajustement des effectifs (notamment les projets de services spéciaux) n'était cependant pas neutralisée dans le cadre des contrats négociés.

(37) Pendant la période transitoire, l'Administration des routes et Tieliikelaitos ont convenu chaque année de la procédure d'ajustement des dépenses, par laquelle les différences de marges générées dans la tarification des contrats entre les contrats négociés et les contrats soumis à appel d'offres ont été ensuite aplanies dans une certaine mesure — voir l'analyse exposée dans les chapitres suivants — chapitres 4, 5 et 6 (même une fois les ajustements effectués, certaines différences de marges subsistaient entre les contrats négociés de gré à gré et les contrats soumis à appel d'offres). Ce consensus a contribué à rapprocher les marges des projets relevant de contrats négociés de gré à gré et ceux relevant de contrats soumis à appel d'offres pendant la période de transition.

2.4.4. Contrats négociés de gré à gré pour les services de liaisons par ferries

(38) En Finlande, les services de ferry sont offerts dans le cadre des services routiers publics. Les postes d'accostage des ferries, au nombre de 43, sont concentrés dans l'archipel de Turku et dans les eaux intérieures de la Finlande orientale.

(39) Parallèlement à la réforme du service de l'administration des routes, il a été décidé que les liaisons par ferries assurées dans le cadre du service public des routes seraient progressivement ouvertes à la concurrence à partir de 2005, et qu'à compter de 2010, tout nouveau contrat de services de transport par ferries serait soumis à appel d'offres.

(40) L'appel à manifestation d'intérêt de 2005 concernant 3 contrats pour des liaisons par ferries, sur un total de 10, n'a pas donné de résultats satisfaisants; en effet, il aurait conduit à une augmentation des dépenses pour le service «Administration des routes», d'une part (11), et à un renforcement de la position de Tieliikelaitos sur le marché, d'autre part. C'est pourquoi, pour le moment, l'Administration des routes poursuit les contrats négociés de gré à gré avec Tieliikelaitos tout en cherchant une autre formule de passation de marché pour les futurs appels d'offres.

2.4.5. Dispositions spéciales pour diminuer les effectifs

(41) Lorsque Tieliikelaitos a été créé, tout le personnel du Service des routes chargé de l'entretien des routes a été transféré à Tieliikelaitos. Il en est résulté un sureffectif pour Tieliikelaitos. Les plaignants ne contestent pas ce fait: ils reconnaissent dans leur proposition de juin 2006 que «Tieliikelaitos avait un handicap structurel en raison de l'obligation [qui lui incombait] de reprendre l'intégralité des membres du personnel et donc de ne licencier personne». Trois types de mesures ont été prises pendant la période de transition afin de résoudre ce problème.

(42) En premier lieu, 116 employés se sont vus offrir — et ont mis à profit — la possibilité d'occuper des postes vacants dans d'autres agences gouvernementales (dont 9 dans le service «Administration des routes»).

(43) Ensuite, 20,1 millions EUR ont été alloués pour soutenir le processus d'ajustement des effectifs de Tieliikelaitos, qui consiste à aider ses employés à trouver de nouveaux emplois, à financer des mesures de formation complémentaire et de reconversion et à soutenir les régimes de pensions pour les retraites anticipées.

(44) Enfin, les personnes n'ayant pu trouver un poste ni dans le cadre des contrats alloués à Tieliikelaitos par appel d'offres, ni dans le cadre de contrats négociés entre Tieliikelaitos et l'Administration des routes, et qui ne pouvaient pas encore bénéficier d'une retraite anticipée ou de dispositions similaires, ont été employés dans des projets de services commandés par l'Administration des routes. Ces projets concernaient, par exemple, le nettoyage des trottoirs, ou la rénovation de bâtiments et de zones extérieures. Au total, l'Administration des routes a déboursé 68 millions EUR pour financer ces projets de services. En moyenne, les projets de services ont servi à l'achat de 600 à 700 homme-années par an entre 2001 et 2004.

(45) Durant la période de transition (2001-2004), l'effectif de Tieliikelaitos est passé de 4 235 à 3 037 personnes.

2.4.6. Inapplication de la législation sur les faillites

(46) Les entreprises d'État ne sont pas des personnes morales indépendantes et l'État est donc responsable en dernier lieu des engagements contractés par une société nationale, conformément à l'article 6 de la loi sur les entreprises d'État.

(47) Compte tenu de la responsabilité de l'État, énoncée à l'article 3 du chapitre 1 de la loi sur les faillites, les entreprises d'État ne peuvent être déclarées en faillite.

(48) Pour compenser les avantages liés à l'inapplication de la loi sur les faillites, la législation finlandaise prévoit qu'en contrepartie des emprunts et garanties qui lui sont accordés, une entreprise d'État doit verser une commission à l'État, après le 1er janvier 2003 (12).

(49) En vertu de la partie 15 de la loi régissant les prêts et garanties accordés par l'État (13), il est nécessaire, lors de la détermination du montant d'une commission de garantie, de tenir compte du montant d'éventuels paiements obligatoires à charge de l'État engendrés par la garantie, la nature et l'ampleur des opérations de l'objet du risque et son économie, sa solvabilité, la solvabilité de l'économie nationale de l'objet du risque, et d'autres points et conditions de concurrence qui ont un effet sur le risque couvert.

(50) En ce qui concerne les crédits à long terme, le décret du gouvernement sur les commissions collectées au titre des garanties d'État (14) indique que la somme forfaitaire à percevoir est de 0,25 pour cent du montant du crédit (commission). Si le risque de perte lié à la garantie est exceptionnellement élevé, la somme forfaitaire perçue est augmentée de 1,50 point de pourcentage. En outre, la prime annuelle est perçue au taux de 0,35 pour cent du montant du crédit. En cas de changement important des conditions du marché, le taux de la commission annuelle doit être adapté dans un délai maximal de 12 mois.

(51) En ce qui concerne les crédits à court terme, la commission annuelle est fixée à la moitié de la commission annuelle applicable aux crédits à long terme en vertu de la loi régissant les prêts et garanties accordés par l'État, mentionnée plus haut.

2.4.7. Particularités de traitement aux fins de l'impôt sur les sociétés

(52) La loi relative à l'impôt sur les bénéfices détermine le régime d'imposition des entreprises d'État (15). En vertu des principes définis dans la partie 21, paragraphe 3, de la loi, les entreprises d'État dont l'activité consiste principalement à répondre aux besoins d'autres organismes étatiques ne sont pas imposables.

(53) Pendant la période de transition, le chiffre d'affaires de Tieliikelaitos provenait essentiellement de contrats avec une autre agence de l'État: le service de l'Administration des routes. Pour cette raison, aucun impôt n'a été perçu sur les bénéfices générés par cette activité.

(54) Par ailleurs, jusqu'en juillet 2004, à chaque fois que Tieliikelaitos acquérait des terrains, les vendeurs étaient largement exonérés de taxes sur la plus-value en application de la partie 49 de la loi relative à l'impôt sur les bénéfices (16). En juillet 2004, cette disposition a été supprimée de la loi en question.

3. LES DOUTES EXPRIMÉS PAR LA COMMISSION

(55) Dans sa décision annonçant l'ouverture d'une procédure d'examen, la Commission a exprimé des doutes: — concernant la question de savoir si les dispositions particulières relatives au transfert de personnel entre Tieliikelaitos et des agences gouvernementales et les mesures spéciales pour les employés en surnombre, mais maintenus à leur poste, conféraient un avantage à Tieliikelaitos, — concernant la question de savoir si les transferts de terrains et de sites de graviers de l'État finlandais à Tieliikelaitos avaient été réalisés à leur valeur commerciale, — concernant la valeur monétaire réelle des avantages que le gouvernement finlandais a accordés à Tieliikelaitos, — concernant la compatibilité avec le marché commun, et notamment avec l'article 86, paragraphe 2, du traité CE, du prêt à taux réduit, des contrat négociés et des mesures spéciales (éventuelles) applicables aux employés en surnombre, mais non licenciés, et du transfert de terrains et de sites de production de graviers, et concernant tout particulièrement, dans le cas présent, l'existence d'une obligation de service public et l'absence de surcompensation, — concernant la compatibilité avec le marché commun, et notamment avec l'article 87, paragraphe 36, du traité CE, du prêt à taux réduit, des contrat négociés et des mesures spéciales (éventuelles) applicables aux employés en surnombre mais non licenciés, et du transfert de terrains et de sites de production de graviers, et concernant tout particulièrement, dans le cas présent, la proportionnalité des mesures et la question de savoir si les effets positifs de l'aide l'emporteront sur ses incidences négatives sur la concurrence, — concernant la compatibilité des dispositions spéciales et le défaut d'application de la loi sur les faillites avec le marché commun, et notamment l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE.

4. OBSERVATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES — OBSERVATIONS SOUMISES CONJOINTEMENT PAR LA CONFÉDÉRATION DES INDUSTRIES FINLANDAISES DE CONSTRUCTION (RT) ET L'ASSOCIATION CENTRALE DES ENTREPRISES DE TERRASSEMENT DE FINLANDE

4.1. Emprunt d'État

(56) Les plaignants estiment que le taux d'intérêt fixé pour l'emprunt d'État accordé à Tieliikelaitos est nettement inférieur au taux du marché, et que l'avantage monétaire qui en a résulté pour Tieliikelaitos s'est chiffré à environ 3,2 millions EUR pendant la période allant de 2001 à 2004.

(57) Ils considèrent que les taux d'intérêt plus élevés fixés pour la période 2005-2015 n'atténuent pas réellement cet avantage. Les taux d'intérêt augmentant depuis 2005, le taux de 5 % fixé pour la période 2005-2015 ne sera peut-être bientôt plus supérieur aux taux constatés actuellement sur le marché.

4.2. Terrains et sites de production de graviers mis à la disposition de Tieliikelaitos

(58) Les plaignants constatent que la valeur à laquelle les terrains ont été comptabilisés dans le bilan d'ouverture de Tieliikelaitos par l'État finlandais est de 15 millions FIM (17) inférieure à la valeur estimée par un expert indépendant (Catella). La différence serait encore plus importante selon une estimation effectuée par le secteur privé des travaux de terrassement. De surcroît, selon l'avis des plaignants, il serait plus juste que Tieliikelaitos achète les terrains dont elle a besoin pour l'exécution de ses contrats auprès de fournisseurs externes au prix du marché.

(59) Les plaignants considèrent également que les déductions pour incessibilité portant sur la valeur des terrains et sites de production de graviers, déclarées dans les états financiers de Tieliikelaitos au cours des années 2002 à 2004 et acceptées par les contrôleurs des comptes de Tieliikelaitos, ne peuvent être considérées comme une preuve de l'absence d'aide pour le transfert de terrains et de sites de production de graviers. Ils pensent que les contrôleurs des comptes de Tieliikelaitos n'ont pas l'expérience nécessaire en matière d'évaluation de terrains pour effectuer ce type d'estimation. Selon eux, les contrôleurs ont fondé leur avis sur l'estimation réalisée par la direction de Tieliikelaitos.

4.3. Contrats négociés pour les services routiers

(60) Les plaignants considèrent que l'aide relative aux contrats négociés allouée à Tieliikelaitos par le service «Administration des routes» s'est élevée à 21,5 millions EUR, selon un calcul basé sur les différences de marges entre les contrats négociés et les contrats soumis à adjudication et exécutés par Tieliikelaitos.

(61) Ils estiment en outre que les marges des contrats négociés pourraient avoir été abaissées artificiellement par l'incorporation des coûts de personnel ne participant pas à l'exécution des contrats négociés.

(62) De surcroît, ils pensent que la procédure dite «d'ajustement des dépenses» appliquée aux contrats négociés (18) a permis à Tieliikelaitos de bénéficier de financements supplémentaires chaque année au cours de la période 2001-2004, qu'elle a pu utiliser pendant environ un an sans avoir à payer d'intérêt sur ces sommes à l'Administration des routes.

(63) Les plaignants estiment que l'aide reçue par Tieliikelaitos lui a entre autres permis d'exécuter des contrats «Planification et mise en œuvre» (19) qui ont dégagé une marge plus faible.

(64) Ils sont d'avis que le fait que les résultats financiers de Tieliikelaitos étaient inférieurs à la moyenne du secteur d'activité indique seulement que Tieliikelaitos n'était pas performante et que la société a appliqué des tarifs contraires à la concurrence dans des secteurs libéralisés.

4.4. Contrats négociés pour les services de liaisons par ferries

(65) Les plaignants estiment que les contrats négociés pour les services de liaisons par ferries confèrent un avantage à Tieliikelaitos. Ils considèrent que Tieliikelaitos est en mesure de fournir ces services à un prix relativement bas uniquement parce qu'elle a reçu de l'Administration des routes les équipements nécessaires et que ces équipements n'ont pas besoin d'être renouvelés, ou bien parce que les coûts en capital associés ne doivent pas être pris en considération dans la valeur de l'équipement.

4.5. Mesures visant à réduire l'effectif de Tieliikelaitos

(66) Selon les plaignants, Tieliikelaitos a reçu environ 100 millions EUR d'aides d'État pendant la période 2001-2004 pour régler le problème du sureffectif.

(67) Les plaignants estiment, entre autres, que Tieliikelaitos a bénéficié d'une aide du fait que ses employés ont été favorisés dans l'attribution de postes vacants dans des agences gouvernementales, notamment l'Administration des routes. Cette politique a permis à Tieliikelaitos de réduire son effectif de 116 personnes.

(68) Les plaignants considèrent que le transfert de personnel qui en a résulté s'est traduit par une perte de liberté pour les agences gouvernementales concernées, qui n'ont pu sélectionner les candidats les plus compétents et les moins chers sur le marché du travail pour les postes à pourvoir, ce qui a entraîné des dépenses supplémentaires pour l'État. L'État aurait pu recruter du personnel externe à moindre coût et selon des conditions d'emploi plus intéressantes. Les employés de Tieliikelaitos ont conservé leurs anciennes conditions d'emploi lorsqu'ils ont changé de poste et ont bénéficié d'un traitement en rapport avec leur ancienneté.

(69) Les plaignants font en outre valoir que Tielliikelaitos a reçu 20,1 millions EUR sous forme d'aide d'État financée sur le budget du service «Administration des routes», afin d'aider ses employés à trouver de nouveaux emplois, de financer des formations complémentaires et des mesures de reconversion et de soutenir les pensions allouées pour les retraites anticipées.

(70) Les plaignants pensent également que les projets de services spéciaux étaient exécutés par du personnel constituant la réserve de main d'œuvre de Tieliikelaitos, alors que les dépenses y afférentes étaient payées par l'État finlandais. Ils affirment que ce type d'arrangement n'est pas envisageable dans le secteur privé; plus exactement, à l'expiration d'un projet ou d'un contrat, un employeur du secteur privé demeure contraint de payer son salaire à l'employé ou bien de lui donner un préavis de licenciement et de lui verser son salaire pendant la période du préavis.

(71) Enfin, les plaignants doutent que Tieliikelaitos ait contribué suffisamment au financement des mesures de réduction de personnel à partir de ses propres ressources. Selon eux, les états financiers de Tieliikelaitos ne donnent aucune indication à cet égard.

4.6. Aide fiscale indirecte en rapport avec des achats de terrains

(72) Les plaignants indiquent que, lorsque Tieliikelaitos a acheté des terrains pendant la période de transition, les vendeurs étaient largement exonérés de la taxe sur la valeur ajoutée, ce qui constitue également une aide d'État indirecte au profit de Tieliikelaitos.

4.7. Avantages conférés à Tieliikelaitos de manière permanente: le défaut d'application de la législation sur les faillites et les dérogations au régime fiscal normal

4.7.1. Législation sur les faillites

(73) Les plaignants considèrent que le fait d'exclure Tieliikelaitos du champ d'application de la législation sur les faillites constitue une aide d'État illégale. Ils font valoir que, bien que la loi sur les faillites actuellement applicable (20) ne soit entrée en vigueur que le 1er septembre 2004, la possibilité de déclarer Tieliikelaitos en faillite n'existait pas avant cette date non plus.

(74) Ils estiment qu'il suffit qu'il existe une possibilité d'accorder ce type d'aide, même si le risque de faillite ne se concrétise jamais.

(75) Ils mettent en avant que Tieliikelaitos avait la possibilité de bénéficier de financements à des conditions plus avantageuses grâce aux dispositions légales correspondantes. De surcroît, Tieliikelaitos a en permanence commandé des services et du matériel auprès de fournisseurs externes, contractant ainsi des dettes auprès de ces fournisseurs. Tieliikelaitos est donc en mesure de profiter d'un avantage concurrentiel puisqu'elle ne peut pas être déclarée en faillite.

(76) Ils attirent en outre l'attention de la Commission sur le fait que la commission perçue sur les prêts et les garanties accordés à une entreprise d'État, qui ont pour objet de compenser le fait qu'une organisation relevant du secteur public peut recevoir des financements extérieurs à des conditions plus avantageuses, n'a été introduite qu'en 2003 (article 5 de la loi sur les entreprises d'État). Cela signifie qu'à ce jour Tieliikelaitos n'a pas versé de commission de ce type (la loi n'est pas rétroactive, elle ne s'applique pas aux prêts consentis à Tieliikelaitos avant 2003).

(77) En tout état de cause, les plaignants constatent que les entreprises privées, qui peuvent être mises en faillite en vertu de la loi finlandaise, doivent aussi apporter aux prêteurs des garanties correspondant au montant de la commission versée à l'État. Ce type de frais résulte, par exemple, d'un emprunt hypothécaire pour l'achat d'un bien immobilier et de baux de très longue durée, ainsi que de garanties accordées par des institutions financières et d'autres parties.

4.7.2. Régime fiscal

(78) Selon les plaignants, le fait que Tieliikelaitos ne paie pas d'impôt sur les sociétés à l'État, au motif que les marchés publics représentent plus de la moitié de son chiffre d'affaires, constitue une aide illégale.

(79) Les plaignants considèrent que Tieliikelaitos a obtenu un avantage de 14,5 millions EUR grâce à cette exonération d'impôt pour les seules années 2001 à 2004, puisqu'elle aurait dû payer 14,5 millions EUR d'impôts si elle avait été soumise au taux d'imposition de 29 % applicable aux entreprises privées pendant la période indiquée ci-dessus (en 2005, le taux a été abaissé à 26 %).

(80) Le versement, par Tieliikelaitos, d'une partie de ses profits à l'État correspond au paiement, par une société privée à responsabilité limitée, d'un dividende, dont le montant est toujours déterminé par les actionnaires lors de l'assemblée générale annuelle. Le dividende est payé uniquement sur les bénéfices après paiement de l'impôt sur les sociétés.

4.8. Charges découlant du statut particulier de Tieliikelaitos

(81) En ce qui concerne l'obligation légale de Tieliikelaitos de soumettre des offres à chaque appel d'offres pour des travaux d'entretien du réseau routier, aussi bien pendant la période de transition qu'après, les plaignants ne considèrent pas que cela constitue des charges financières supplémentaires pour Tieliikelaitos. En tout cas, ils estiment que les états financiers de Tieliikelaitos n'indiquent pas de dépense supplémentaire de ce genre.

(82) Tieliikelaitos ayant des bureaux dans toute la Finlande, les plaignants pensent qu'elle dispose d'un excellent atout pour fournir des services d'entretien dans tout le pays. En outre, pour encourager la participation aux appels d'offres, le service «Administration des routes» a prévu une prime de 5 000 EUR pour chaque soumissionnaire dont l'offre correspond au dossier d'appel d'offres. En moyenne, 4 à 4,7 contractants ont soumis une offre pour chaque contrat d'entretien soumis à adjudication entre 2001 et 2004. Cela montre l'intérêt dont font part les entreprises pour les appels d'offres.

(83) Les plaignants contestent de la même manière l'information selon laquelle Tieliikelaitos supporte davantage de frais que d'autres sociétés actives dans le secteur en raison de l'obligation qui lui incombe d'être prête à fournir des services dans des situations d'urgence. Ils font valoir tout d'abord que les états financiers de Tieliikelaitos n'indiquent aucun frais supplémentaire. Ils estiment en outre qu'il incombe à toute société de se préparer aux situations d'urgence, et que cette préparation fait partie du système de gestion des risques d'une entreprise privée.

(84) Par ailleurs, selon les plaignants, les comptes financiers de Tieliikelaitos n'établissent pas de distinction entre les coûts et les recettes liés à des services d'intérêt économique général clairement identifiés et ceux liés à d'autres services, et aucun critère n'a été défini pour répartir les coûts et recettes entre ces deux catégories de services.

(85) En conséquence, les plaignants font valoir que les mesures en faveur de Tieliikelaitos ne peuvent être qualifiées de paiement compensatoire pour les obligations de service public.

(86) En ce qui concerne les restrictions applicables aux activités de Tieliikelaitos, les plaignants mettent en exergue que le groupe de suivi mis en place par le ministère des transports et des communications a noté que Tieliikelaitos a, à plusieurs reprises, ignoré ces restrictions, par exemple en se chargeant de travaux de construction de réseaux d'énergie ou de génie urbain. Ainsi, ces restrictions n'ont pas donné lieu à des coûts ou à des pertes de revenus importants, et les comptes de Tieliikelaitos n'en font pas état.

4.9. Conclusions générales des plaignants

(87) En définitive, les plaignants estiment que Tieliikelaitos a reçu au minimum 164 à 171 millions EUR sous forme d'aide illégale: (EUR) Mesures Aide générée Prêts bonifiés 2001-2004 3 182 978 Équipements 13 800 000-20 700 000 Ressources terrestres exploitables 7 230 000 Ressources terrestres exploitées 3 750 000 Contrats négociés 2001-2004 21 500 000 Ajustement de personnel 2001-2004 100 000 000 Avantages fiscaux 2001-2004 14 454 620

(88) De l'avis des plaignants, les sommes indiquées ci-dessus doivent être augmentées du montant de l'aide reçue dans le cadre de contrats négociés pour l'exploitation de liaisons par ferries et des intérêts perçus sur les fonds dégagés chaque année au titre des contrats négociés dans le cadre de la procédure d'ajustement des dépenses.

(89) Les plaignants considèrent que Tieliikelaitos a bénéficié d'avantages qui ont diminué ses dépenses et dont elle n'aurait pu profiter dans les conditions normales du marché.

(90) Si les plaignants ne contestent pas que des économies de coûts aient été réalisées grâce à l'ouverture du marché à la concurrence, ils insistent sur le fait que, pendant la période de transition, Tieliikelaitos a perçu une aide dont le montant égalait presque les économies réalisées par l'État pendant la même période.

(91) Les plaignants considèrent que l'aide accordée à Tieliikelaitos a faussé la concurrence dans le secteur des infrastructures, en permettant à Tieliikelaitos d'exécuter des contrats dégageant une marge inférieure à celle des contrats exécutés par des entreprises privées sur un marché concurrentiel. Selon eux, Tieliikelaitos a joui d'une position dominante sur le marché des contrats d'entretien de routes pendant toute la période de transition et elle a obtenu, en 2005, 88 % des nouveaux contrats d'entretien attribués par l'Administration des routes. Ceci indiquerait que l'ouverture du marché n'a pas eu les effets attendus.

(92) Partant, les plaignants contestent que les mesures d'aide d'État aient été nécessaires et proportionnées aux résultats, à savoir la libéralisation des marchés finlandais de l'entretien des routes et des liaisons par ferries. Ainsi, selon eux, l'aide d'État perçue par Tieliikelaitos n'était pas justifiée et était donc incompatible avec le marché commun.

5. OBSERVATIONS PRÉSENTÉES PAR LES AUTORITÉS FINLANDAISES

(93) En premier lieu, les autorités finlandaises exposent les raisons qui ont présidé au choix de la méthode appliquée pour libéraliser le marché des services routiers en Finlande.

(94) De leur point de vue, il était nécessaire, lors de l'ouverture progressive du marché, de garantir parallèlement la sécurité de l'emploi aux salariés de Tieliikelaitos, ce afin de dégager un consensus politique sur l'ouverture du marché.

(95) En fait, le gouvernement a commencé dès 1994 à travailler à la réforme du Service des routes. Néanmoins, compte tenu des intérêts établis qui étaient en jeu, pendant une longue période de temps il n'a pas été possible de parvenir à un accord sur la libéralisation du marché et, le 20 mai 1997, la commission gouvernementale sur la politique économique a décidé de conserver en grande partie le système existant et s'est contentée d'introduire certaines séparations entre les fonctions administratives et de «production» du Service en question. Le gouvernement n'est parvenu à un accord politique sur l'ouverture progressive du marché des services des routes qu'au début de l'année 2000. Cet accord a été pris en compte dans la série de propositions législatives soumises au Parlement, à savoir la proposition de loi sur l'administration des routes et la proposition de loi régissant l'activité de Tieliikelaitos, ainsi que la proposition de loi préliminaire sur le budget annuel (cette dernière prévoyant les fonds requis pour le financement des mesures d'accompagnement de la réforme). Le Parlement, lorsqu'il a approuvé les textes susmentionnés, a non seulement approuvé le paquet de mesures d'aide en faveur de Tieliikelaitos proposé par le gouvernement, mais a aussi décidé d'introduire des garanties supplémentaires au profit des employés de l'entreprise.

(96) Parmi les considérations politiques et sociales que le gouvernement finlandais a mis en avant pour choisir le modèle de libéralisation du marché, la prise en compte de la concurrence a été déterminante. De l'avis des autorités finlandaises, ouvrir le marché sans ménager de transition risquait d'aboutir à la création d'un oligopole, voire d'un monopole, car Tieliikelaitos aurait disparu du marché, ses parts étant reprises par les grandes entreprises privées concurrentes.

(97) Selon les autorités finlandaises, les mesures prises ne constituent pas des aides d'État. Même si la Commission devait soutenir que les mesures comportent des aides d'État, les autorités finlandaises pensent qu'elles devraient être déclarées compatibles avec le marché.

(98) Pour étayer son point de vue, la Finlande a présenté, entre autres, une analyse économique effectuée par un expert de la société de courtage Icecapital Securities Ltd, concernant les avantages économiques dont aurait prétendument profité Tieliikelaitos (ci-après désigné comme «l'expertise économique»).

(99) Si les plaignants doutent de la validité de cette expertise au motif que Icecapital serait économiquement dépendant de Tieliikelaitos, les autorités finlandaises font valoir que Tieliikelaitos n'est qu'un client parmi d'autres d'Icecapital. Au cours des deux années qu'ont duré leurs relations d'affaires, IceCapital n'a travaillé que de manière occasionnelle pour Tieliikelaitos (en 2005, les travaux effectués par IceCapital pour Tieliikelaitos lui ont assuré 4,7 % de ses recettes annuelles, et 3,1 % en 2006). Le gouvernement finlandais a lancé un appel d'offres pour ce travail et c'est Icecapital qui a été choisi pour effectuer l'expertise. Les autorités finlandaises font également remarquer que le fait que Tieliikelaitos a recouru aux services d'Icecapital par le passé a approfondi sa connaissance du secteur du terrassement, ce qui lui a servi dans la préparation de l'expertise.

5.1. Prêt accordé par l'État

(100) Les autorités finlandaises affirment qu'il ne s'agissait pas d'un prêt normal, comme lorsqu'une entreprise se voit accorder un prêt d'un certain montant, qu'elle rembourse sur une certaine durée en payant des intérêts. Il s'agissait plutôt d'un transfert d'actifs à Tieliikelaitos assorti d'une obligation de remboursement.

(101) Selon elles, si l'intégralité du stock d'actifs avait été versé à Tieliikelaitos sous la forme de prises de participation, la concurrence aurait pu être faussée. Lorsque l'on étudie les bilans des entreprises privées du secteur, on constate que des actifs fixes y sont inscrits aussi bien sous forme de participations que sous forme de prêts. Il était donc important que figurent dans le bilan de Tieliikelaitos des actifs obtenus sous forme de prêts. La Finlande affirme, que dans le cas contraire, Tieliikelaitos aurait bénéficié d'un avantage concurrentiel financièrement équivalent au remboursement du capital du prêt. Les autorités finlandaises estiment que la structure du bilan d'ouverture de Tieliikelaitos a été calquée que celle des bilans d'entreprises privées du secteur.

(102) Si la mesure est analysée comme un prêt à long terme normal, la Finlande considère que le coût du prêt devrait être comparé au financement disponible sur le marché durant l'ensemble de la durée du prêt. Établir une comparaison entre le prêt et les autres solutions proposées par le marché sur quelques années seulement ne donne pas une idée exacte du coût du prêt. La Finlande estime donc que la période 2005–2015 doit être prise en considération au même titre que la période de transition 2001–2004.

(103) Les autorités finlandaises précisent que Tieliikelaitos n'a pas la possibilité de mettre fin au contrat de prêt pendant la durée du prêt sans l'accord du prêteur. C'est pourquoi, dans le calcul des avantages éventuellement conférés par le prêt à long terme, l'intégralité de la période pendant laquelle Tieliikelaitos doit payer des intérêts doit être dûment prise en compte. Ce même calcul effectué par les plaignants donne des résultats très différents.

(104) Pour ce qui est du taux d'intérêt applicable, les autorités finlandaises constatent que le taux Euribor sur 12 mois est celui généralement utilisé comme taux de référence pour les prêts aux entreprises. Elles précisent qu'une courbe à terme indique le niveau des taux d'intérêt du marché jusque 2015. La courbe a été élaborée à partir des prévisions d'évolution des taux d'intérêt par différents acteurs du marché. Les taux d'intérêt de référence utilisés dans le calcul de l'expertise sont tirés d'informations communiquées par le marché à terme, et illustrent donc la perception de l'évolution future des taux d'intérêt par le marché.

(105) Cela étant, il ressort clairement de l'expertise qu'à partir de la fin de la période de transition jusqu'à la fin de la durée du prêt, Tieliikelaitos doit payer environ 2 millions EUR de plus pour un financement au taux du marché, selon les prévisions des analystes fournies le 8 mai 2006 (21).

(106) Les autorités finlandaises en concluent donc que, en tout état de cause, ce montant de 2 millions EUR devrait être déduit des 3,2 millions estimés par les plaignants, l'avantage que Tieliikelaitos aurait retiré du prêt d'État s'élèverait donc au maximum à 1,2 million EUR.

5.2. Terrains et sites de production de graviers mis à la disposition de Tieliikelaitos

(107) Tout d'abord, les autorités finlandaises expliquent que l'un des grands principes ayant été appliqué pour diviser le Service des routes en service de l'Administration des routes, d'une part, et Tieliikelaitos, d'autre part, était que les actifs couverts par la législation routière, c'est-à-dire principalement les routes elles-mêmes, devaient être conservés par l'Administration des routes, tandis que les actifs auparavant utilisés par l'unité «production» du Service des routes (le prédécesseur de Tieliikelaitos) dans le cadre des travaux d'entretien des routes devaient être conservés par Tieliikelaitos à des fins d'entretien des routes.

(108) En ce qui concerne l'estimation des terrains et des sites de production de graviers mis à la disposition de Tieliikelaitos, les autorités finlandaises pensent qu'elle a été effectuée en accord avec les principes décrits dans la communication de la Commission concernant les éléments d'aide d'État contenus dans des ventes de terrains et de bâtiments par les pouvoirs publics (22).

(109) La Finlande affirme que l'évaluation de Catella, qui a servi de base pour déterminer la valeur des terrains et sites de production de graviers, peut être considérée comme une évaluation impartiale.

(110) L'estimation de Catella a été revue [révision à la baisse de 128 à 113 millions de FIM (23) ] car le ministère finlandais des transports et des communications a estimé que le prix du béton de gravier baisserait lorsque Tieliikelaitos commencerait à vendre sur le marché en question, que la valeur ajoutée de l'opération d'extraction était plus faible selon le National Land Survey of Finland et que les coûts de traitement ultérieur seraient plus élevés sur la base de nouveaux critères relatifs au traitement ultérieur des ressources foncières.

(111) Compte tenu de la révision à la baisse de la valeur des actifs fonciers inscrite dans les rapports financiers de Tieliikelaitos pendant la période de transition et approuvée par les contrôleurs des comptes de Tieliikelaitos (Ernst and Young), les autorités finlandaises sont d'avis que la valeur des terrains et sites de production de graviers figurant dans le bilan de Tieliikelaitos reste excessive comparée aux valeurs comptables vérifiées. IceCapital, qui a effectué l'évaluation globale des transactions pour le compte de Tieliikelaitos, a confirmé cette conclusion. Ainsi, Tieliikelaitos n'a pas obtenu d'avantage économique, mais a plutôt subi un désavantage économique de 4,3 millions EUR.

(112) Les autorités finlandaises indiquent que les contrôleurs sont des experts dans l'évaluation de l'assiette des recettes escomptées et avaient donc les qualifications requises pour vérifier la validité des déductions pour incessibilité des terrains effectuées par l'entreprise.

(113) En ce qui concerne la préférence exprimée par les plaignants pour qu'aucun terrain ne soit inscrit dans les livres comptables de Tieliikelaitos et que Tieliikelaitos achète toutes les ressources foncières dont elle a besoin à l'extérieur au prix du marché (voir partie 4.2), les autorités finlandaises notent que pendant la période de référence, Tieliikelaitos a acheté un grand nombre de terrains à des parties externes au prix du marché: 47 % en 2001, 39 % en 2002, 41 % en 2003 et 34 % en 2004.

5.3. Contrats négociés pour les services routiers

(114) En premier lieu, les autorités finlandaises rappellent que la procédure annuelle de correction des dépenses, déjà en place pendant la période de transition (voir partie 2.4.3), permettait d'aplanir notablement les différences de marges entre les contrats négociés et les contrats soumis à appel d'offres. Les ajustements des dépenses pendant la période de transition ont porté sur 16,8 millions EUR au total.

(115) En ce qui concerne les différences résiduelles, selon les autorités finlandaises, il n'est pas approprié de comparer, comme l'ont fait les plaignants, la marge dégagée par les contrats négociés de Tieliikelaitos avec la marge moyenne obtenue dans le cadre de contrats soumis à adjudication pendant la période de transition.

(116) De l'avis des autorités finlandaises, il faut calculer les différences de marges pour des contrats comparables.

(117) À cet égard, les années 2001 et 2002 ont été particulières car un grand nombre de contrats soumis à adjudication durant ces deux années étaient des contrats d'un nouveau type «Planification et mise en œuvre» («contrats ST»). Au départ, Tieliikelaitos n'était pas préparée pour exécuter ces contrats, qui comportent un niveau de risque bien plus élevé que les contrats classiques. C'est la raison pour laquelle le niveau de marge des contrats «Planification et mise en œuvre» s'est avéré bien inférieur à celui escompté. Les contrats négociés, quant à eux, ne comprenaient pas de contrats de ce type. Il est donc pertinent d'exclure ce type de contrat du calcul.

(118) Quant aux années 2003 et 2004, leur spécificité tient dans le fait que les contrats négociés hérités de l'Administration des routes en 2003 et 2004 étaient exclusivement des contrats d'entretien et de conception de routes. C'est pourquoi le niveau de marge doit être comparé au niveau de marge de contrats similaires.

(119) De surcroît, les autorités finlandaises font remarquer qu'une partie des contrats mis en œuvre sous la forme de contrats négociés aurait pu — même en l'absence des dispositions transitoires contenues dans la partie 9 de la loi régissant l'activité de Tieliikelaitos — être exécutée d'une autre manière en utilisant la négociation directe conformément à la législation en vigueur en matière de passation de marchés publics.

(120) D'après l'expertise, Tieliikelaitos a retiré des contrats négociés un avantage de 8,5 millions EUR au maximum, lorsque l'on calcule la différence de marges entre les contrats négociés et les contrats soumis à adjudication: Année 2001 2002 2003 2004 Total Contrats négociés MioEUR 451,4 346,3 207,1 85,9 1 090,7 marge 12 % 9,3 % 8,9 % 11,9 % Contrats comparables soumis à adjudication MioEUR 88,4 183,8 231,7 280,5 784,4 marge 10,1 % 8,5 % 10,2 % 12,1 % Différence de marge (24) MioEUR 8,6 2,8 -2,7 -0,2 8,5

(121) Même si Tieliikelaitos a retiré un avantage économique de 8,5 millions EUR, cet avantage était une contrepartie justifiée de l'obligation de fournir des services publics et des dépenses occasionnées par des désavantages structurels (voir partie 2.3).

(122) Au cours de la période de transition, les dépenses supplémentaires résultant en particulier des coûts liés au sureffectif ont dû être prises en compte dans la tarification des contrats négociés dans la mesure où elles n'avaient pas été prises en considération dans le cadre d'autres mesures d'ajustement du personnel. Bien qu'une partie importante du personnel en surnombre ait été engagée pour des projets de services spéciaux, il restait en moyenne 100 employés de plus à Tieliikelaitos que le nombre qui aurait été optimal pendant la période de transition.

(123) Les autorités finlandaises contestent les allégations selon lesquelles l'aide reçue par Tieliikelaitos a permis à l'entreprise publique d'accepter un niveau de marge plus faible pour les contrats «Planification et mise en œuvre». Comme cela est expliqué plus haut, le niveau de marge des contrats en question était faible car Tieliikelaitos n'était pas préparée à affronter le niveau de risque qu'ils comportent.

(124) En ce qui concerne la revendication des plaignants selon laquelle les dépenses engendrées par le personnel en surnombre était considérées comme un coût ayant pour effet d'abaisser artificiellement la marge de Tieliikelaitos dans les contrats négociés, le autorités finlandaises observent que le sureffectif n'a pas été pris en compte dans le calcul du niveau de marge des contrats négociés. Les membres du personnel en surnombre ont été engagés pour des projets de services.

(125) Enfin, la Finlande rejette l'allégation selon laquelle les résultats financiers relativement médiocres de Tieliikelaitos mettent à jour des déficiences dans les activités de Tieliikelaitos et révèlent une politique tarifaire non compétitive sur les marchés libéralisés. Selon le point de vue de la Finlande, les mauvais résultats peuvent être imputés aux surcoûts résultant de l'adaptation de l'effectif de Tieliikelaitos, et au fait que les mesures spéciales prises en faveur du personnel ne pouvaient couvrir tous les coûts relatifs au personnel en surnombre.

5.4. Contrats négociés pour les services de liaison par ferries

(126) Selon les autorités finlandaises, il est pour le moment plus économique pour l'Administration des routes de continuer à recourir aux contrats négociés. La première tentative pour sous-traiter une partie des services de ferry s'est soldée par un échec pour les raisons énoncées ci-après.

(127) Tout d'abord, les prix proposés par les soumissionnaires étaient de 17 à 25 % supérieurs aux prix appliqués dans le cadre des contrats négociés en vigueur entre l'Administration des routes et Tieliikelaitos, pour lesquels les parties ont mené des négociations tarifaires annuelles distinctes. C'est pourquoi, si elle avait accepté les résultats de l'offre, l'Administration des routes aurait dû payer davantage pour les services visés.

(128) Ensuite, la position de Tieliikelaitos sur le marché aurait été renforcée (puisque les prix indiqués par Tieliikelaitos étaient les plus bas proposés, bien que toujours supérieurs aux prix fixés dans les contrats négociés, l'Administration des routes aurait attribué le marché à Tieliikelaitos).

(129) Par conséquent, les autorités finlandaises rejettent l'allégation selon laquelle les contrats négociés entre l'Administration des routes et Tieliikelaitos auraient apporté un quelconque avantage compétitif à Tieliikelaitos. Au contraire, ils sont susceptibles de constituer un désavantage puisque les conditions des contrats négociés ne tiennent pas complètement compte de la nécessité de renouveler l'équipement (les coûts de capital ne sont pas intégralement répercutés dans le prix des services de ferry).

(130) La Finlande élabore actuellement une nouvelle procédure de passation de marché pour les futures séries d'appels d'offres concurrentiels, en revoyant les conditions de la libéralisation qui ont trait aux coûts de capital et à la rénovation des ferries. Un moyen d'y parvenir est de réduire les risques liés à l'investissement grâce aux conditions d'amortissement des ferries sur lesquels porte l'accord. Une autre solution consiste à demander à tous les soumissionnaires de disposer de bateaux neufs. Entretemps, les contrats pour des services de liaisons par ferries en vigueur doivent être prolongés jusque fin 2009.

5.5. Dispositions particulières pour réduire le personnel en surnombre

(131) Les autorités finlandaises arguent que les dispositions spéciales et les projets spéciaux ne peuvent être considérés comme conférant un avantage.

(132) Lorsque Tieliikelaitos a débuté ses activités le 1er janvier 2001, elle comptait 4 235 employés, alors qu'elle avait en réalité besoin de bien moins de personnel. Il est évident que l'ancien Service des routes, en tant qu'organisme officiel fonctionnant de manière hiérarchique, comptait un grand nombre de fonctions et de tâches dont Tieliikelaitos n'avait pas besoin, d'où le sureffectif important au sein de Tieliikelaitos.

(133) Le fait que Tieliikelaitos ait dû reprendre l'intégralité du personnel avec interdiction de licencier a constitué un handicap structurel pour cette société, selon la Finlande. Les dépenses qu'elle a dû supporter en raison de ce handicap structurel ont excédé tous les avantages économiques, même théoriques, obtenus par Tieliikelaitos. Les procédures de transfert de personnel que Tieliikelaitos était autorisée à mettre en œuvre ont été plus coûteuses et plus lentes que les politiques de personnel que ses concurrents pouvaient appliquer.

(134) Selon la Finlande, l'État finlandais aurait pu décider de ne pas transférer les membres du personnel en surnombre à Tieliikelaitos au moment de sa création.

(135) La Finlande renvoie également à l'arrêt Combus du tribunal de première instance (25), qui porte sur un cas similaire de transfert de personnel. Dans cette affaire, le tribunal a conclu que le versement d'une indemnité unique par l'État danois aux fonctionnaires qui étaient employés par Combus et étaient d'accord pour renoncer à leur statut de fonctionnaires et être employés sous contrat par cette entreprise, ne constituait pas une aide d'État. Le TPI a estimé que cette mesure n'entraînait pas un allègement de la charge pesant normalement sur le budget d'une entreprise.

(136) La réforme du secteur de l'administration et de l'entretien des routes en Finlande a été menée d'une manière semblable à celle du cas Combus. Le fait que Tieliikelaitos n'ait versé aucune indemnité au personnel transféré dans les agences gouvernementales, notamment au service de l'Administration des routes, ne peut être considéré comme une aide d'État.

(137) Selon la Finlande, les arrêts cités par la Commission dans sa décision d'engager la procédure [Altmark Trans (26) et France contre Commission (27)] ne remettent absolument pas en question l'applicabilité de l'arrêt Combus. Ces arrêts sont en fait antérieurs à l'arrêt Combus et ont donc nécessairement été pris en compte par le tribunal de première instance.

(138) Par ailleurs, la Finlande fait valoir que si une mesure n'a pas pour objet de conférer un avantage ayant un impact sur le budget, cela ne relève pas du transfert de fonds publics et cela ne constitue donc pas une aide d'État (28). La Finlande est d'avis que les mesures administratives qui n'ont pas d'effet sur les finances de l'État ne constituent pas une aide d'État.

(139) Elle pense donc que l'État n'a pas perdu de recettes du fait qu'il a accepté d'employer 116 anciens membres du personnel de Tieliikelaitos et de payer leurs salaires. Aucun de ces employés n'a été sélectionné sans que soient examinées ses aptitudes à occuper un poste. Les transferts de personnel entre Tieliikelaitos et les services publics n'ont été possibles qu'après libération et publication de postes. Dans le cas où Tieliikelaitos ne pouvait proposer aucun candidat compétent, d'autres candidats étaient envisagés.

(140) En ce qui concerne les transferts de fonds effectués par l'État pour résoudre le problème de sureffectif de Tieliikelaitos, la Finlande souligne que Tieliikelaitos n'a pas reçu 100 millions EUR d'aides d'État, comme le prétendent les plaignants. Tieliikelaitos a reçu 68 millions de la part de l'Administration des routes pour financer des projets de services (sur ce montant, environ 56 millions ont servi à couvrir des coûts de personnel et le reste a été dépensé en matériel et autres articles n'entrant pas dans la rubrique «personnel»). En outre, l'Administration des routes a versé 20,1 millions EUR pour soutenir le processus d'ajustement de l'effectif. La compensation totale de 88,1 millions EUR n'a pas couvert toutes les dépenses résultant du sureffectif. D'après l'expertise, le sureffectif a causé un handicap structurel s'élevant à 157 millions EUR sur la période 2001-2004.

(141) La Finlande constate que des procédures comptables justes ont été appliquées lors de la préparation des états financiers de Tieliikelaitos, et que ces états financiers ont été vérifiés. L'état financier ne comporte pas de notes aussi détaillées que le mentionnent les plaignants. Néanmoins, l'expertise apporte les explications suivantes concernant le handicap structurel lié à l'excès de personnel (69 millions EUR au total, c'est-à-dire 157 millions — 88 millions EUR):

(142) En premier lieu, l'Administration des routes n'a pas couvert tous les coûts relatifs aux projets de services spéciaux. Par exemple, elle n'a pas couvert les coûts de supervision connexes, qui ont été estimés à 2,8 millions EUR sur quatre ans. Qui plus est, les projets de services ont enregistré une perte totale de 1,4 million EUR au cours de la période de transition en plus des coûts de supervision susmentionnés (le déficit a été calculé en soustrayant les dépenses de salaires et de matériel pour les projets de services des recettes générées par ces projets). Ainsi, les projets de services ont généré pour Tieliikelaitos une perte nette de 4,2 millions EUR.

(143) En second lieu, les fonds apportés par l'Administration des routes pour financer les mesures en matière de recherche d'emplois, de formations complémentaires et de reconversion, et d'aide à la retraite anticipée n'ont pas été suffisants. En conséquence, Tieliikelaitos a dû consacrer 20 millions EUR aux coûts d'ajustement de personnel sur ses propres fonds (dont 12,8 millions ont été payés en 2004 et 2005).

(144) En troisième lieu, Tieliikelaitos avait dû supporter des dépenses administratives supplémentaires liées aux ajustements de personnel, qui ont été estimées à 2,8 millions EUR pour la période de transition.

(145) En quatrième lieu, Tieliikelaitos a dû faire face à des dépenses supplémentaires dues également à des dispositions plus favorables en matière de congés de ceux de ses employés qui entrent dans la catégorie des agents publics de longue durée (durée des congés plus longue de 50 %). Ces dépenses supplémentaires ont été estimées à 42 millions EUR pendant les 4 années de la période de transition.

(146) En tout état de cause, les régimes de pension ont généré une charge lourde pour Tieliikelaitos. Même après sa conversion en entreprise d'État, le personnel de Tieliikelaitos est demeuré soumis à la loi sur l'assurance retraite de l'État no 280 du 20 mai 1966, qui stipule que les entreprises publiques doivent payer la contribution au régime de pension des agents de l'État, qui est supérieure à celle des employés du secteur privé. L'amendement à la loi sur l'assurance retraite de l'État (no 679 du 30 juillet 2004) harmonisera les contributions aux régimes de pension et les prestations de retraite des employés du secteur privé et du secteur public, mais sur une longue période de temps. En 2005, la contribution générale au régime de pension du secteur privé était de 16,8 pourcent. Par comparaison, celle en vigueur pour les employés de Tieliikelaitos était déterminée séparément et s'élevait à 21,13 pourcent en 2005.

(147) Par ailleurs, les dispositions des conventions collectives applicables aux employés de Tieliikelaitos en matière de rémunération versée en cas de congé maladie n'ont été modifiées que le 16 février 2005 pour être alignées sur les conditions prévues par les conventions applicables dans le secteur privé dans des situations équivalentes. Les dispositions en vigueur avant cette date impliquaient une charge financière plus lourde pour Tieliikelaitos par comparaison avec celles applicables aux employeurs du secteur privé.

(148) La Finlande considère que les conditions d'emploi du personnel sont dans l'ensemble toujours meilleures que celles applicables aux employés des entreprises privées. Cela se vérifie malgré le rapprochement entre les conditions applicables dans le secteur public et celles applicables dans le secteur privé, consécutif aux modifications apportées en 2005. Le droit aux congés annuels, par exemple, qui repose sur des dispositions contractuelles équivalentes à celles prévues dans les contrats du service public, est toujours plus avantageux dans le secteur public. Ainsi, dans l'ensemble, les conditions d'emploi, y compris les prestations de retraite, peuvent être clairement considérées comme une charge par rapport à celles applicables dans le secteur privé.

5.6. Mesure fiscale liée à l'achat de terrain par Tieliikelaitos

(149) Conformément à la partie 49, paragraphe 1, point 4), de la loi relative à l'impôt sur les bénéfices, le montant imposable des plus-values perçues par une personne imposable autre qu'une société, société en nom collectif ou société en commandite simple était calculé en déduisant soit 80 % du prix de vente, soit le coût d'acquisition réel, selon celui des deux montants qui est le plus élevé, à condition que le bien immobilier soit vendu à l'État, une province, une municipalité ou un syndicat de communes. Par conséquent, le montant de la plus-value imposable atteignait au maximum 20 % du prix de vente. Ainsi, pour déterminer le montant de la plus-value imposable, les vendeurs respectifs pouvaient déduire du prix de vente 30 % ou 60 % de plus que ce qu'ils étaient autorisés à déduire en vertu des règles fiscales normales, selon qu'ils possédaient les terrains vendus depuis moins ou plus de 10 ans.

(150) Les transferts de terrains à Tieliikelaitos, ou à son prédécesseur, ont été prévus dès le départ dans le régime d'exonération fiscale (29). Cela signifie que le prédécesseur de Tieliikelaitos, le Service des routes, a également bénéficié indirectement de la même mesure. C'est pourquoi les autorités finlandaises mettent en exergue que, même si la mesure constituait une aide d'État au profit de Tieliikelaitos, elle est conforme à la définition de «l'aide existante» au sens de l'article 1er, point b), du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil.

(151) La partie 49 de la loi a été modifiée en juillet 2004 (30) de telle manière qu'elle ne s'applique plus lorsque le bien immobilier est vendu à une entreprise publique à des fins autres que la protection de la nature, l'utilisation par les forces armées, la recherche ou tout autre finalité sociale similaire. Par conséquent, les recettes des ventes de terrains à Tieliikelaitos sont maintenant soumises à l'impôt normal sur les plus-values.

5.7. Avantages conférés de manière permanente à Tieliikelaitos: la non-applicabilité de la loi sur les faillites et de la loi sur l'impôt sur les bénéfices des sociétés

(152) En ce qui concerne les avantages conférés de manière permanente à Tieliikelaitos, les autorités finlandaises soulignent que, même si les mesures constituent des aides d'État, elles sont conformes à la définition de l'«aide existante» au sens de l'article 1er, point b), du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil.

(153) Tieliikelaitos et les organismes économiques qui l'ont précédée (jusqu'au 31.12.1997 — le Service des routes, du 1.1.1998 au 31.12.2000 — l'entité «Production» du Service des routes) n'ont jamais été soumis à la législation sur les faillites, ni aux règles fiscales normales en matière d'impôts sur les bénéfices des sociétés.

(154) Cette situation est antérieure non seulement à la libéralisation du secteur des routes en Finlande [point v) de l'article 1er, paragraphe b), du règlement no 659/1999], mais aussi à l'adhésion de la Finlande à l'Union européenne [point i) de l'article 1er, paragraphe b) du règlement (CE) no 659/1999].

(155) Les autorités finlandaises ont pris l'engagement de faire de Tieliikelaitos une société anonyme détenue par l'État, soumise à la législation sur les faillites et aux dispositions de l'impôt sur les bénéfices des sociétés, d'ici le 1er mars 2008 au plus tard.

5.7.1. Législation sur les faillites

(156) Le statut d'entreprise d'État de Tieliikelaitos et le statut d'agence gouvernementale du Service des routes interdisent de les mettre en faillite.

(157) Les autorités finlandaises font valoir qu'en vertu de la communication de la Commission sur l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides d'État sous la forme de garanties, des conditions financières plus avantageuses obtenues par des entreprises dont le statut juridique interdit de les mettre en faillite sont considérées comme des aides d'État. Selon les autorités finlandaises toutefois, Tieliikelaitos n'a pas bénéficié de telles conditions financières plus avantageuses puisqu'elle n'a pas eu à emprunter de fonds.

(158) Il n'y a jamais eu de menace de faillite pesant sur Tieliikelaitos, ni donc de risque que la responsabilité de l'État soit engagée.

(159) C'est pourquoi, selon les autorités finlandaises, il n'est pas possible que Tieliikelaitos ait obtenu un avantage concurrentiel par rapport à ses concurrents du secteur privé.

(160) En ce qui concerne l'utilisation de financements externes dans un avenir proche, le fait que la loi sur les entreprises publiques prévoie une commission de garantie met ces dernières sur un pied d'égalité, sur le marché des prêts, avec les autres entreprises qui n'ont pas accès aux garanties de l'État (voir partie 2.4.6).

(161) La référence utilisée par le gouvernement finlandais pour la révision périodique de la commission annuelle est l'écart de rendement sur le marché entre les émissions obligataires à remboursement échelonné et les obligations de sociétés ayant valeur d'investissement dans l'indice des prêts commerciaux JP Morgan. La nouvelle commission est applicable aux prêts remboursés après l'ajustement en question.

(162) Les autorités finlandaises contestent l'avis des plaignants selon lequel la commission de garantie est comparable aux frais de créance hypothécaire des sociétés privées. Les hypothèques constituent des dépenses ponctuelles, tandis que la commission de garantie est annuelle. Les frais d'hypothèque sont relativement faibles dans le cas d'emprunts importants, et dans un prêt correspondant la garantie aurait pris la forme d'une hypothèque de société. Dans la pratique, la commission de garantie correspond plutôt à une marge calculée en plus du taux Euribor.

5.7.2. Législation fiscale

(163) L'assujettissement à l'impôt sur les bénéfices est déterminé de la même manière pour les entreprises fonctionnant au sein de l'administration publique et pour les entreprises publiques, c'est-à-dire conformément à la partie 21 de la loi sur l'impôt sur les bénéfices. Ainsi, le prédécesseur de Tieliikelaitos (le département «production» de l'ancien Service des routes) n'a pas été assujetti à l'impôt sur les sociétés. La partie 21 de la loi sur l'impôt sur les bénéfices existait déjà dans la première version de cette loi, qui est entrée en vigueur le 1er janvier 1993. La loi sur l'impôt sur les bénéfices et la loi sur l'impôt sur la fortune (31), qui étaient en vigueur auparavant, comportaient des dispositions similaires sur l'assujettissement à l'impôt sur les bénéfices de l'État et des sociétés qu'il détient.

(164) Bien que Tieliikelaitos ne paie pas d'impôt à l'État sur les bénéfices qu'elle réalise, les autorités finlandaises font valoir que ce facteur est pris en compte lors de l'adoption des décisions annuelles sur le versement d'une partie de ses bénéfices à l'État [pratique désignée par l'expression «profit-crediting»].

(165) Les bénéfices totaux de Tieliikelaitos pendant la période de transition se sont élevés à 62 millions EUR, et pendant les quatre premières années, Tieliikelaitos a reversé à l'État au total 59 % de ses bénéfices (37,3 millions EUR). Le pourcentage de «profit-crediting» a varié entre 47 % et 71 %. À un taux d'imposition de 29 %, l'impôt théorique dû par Tieliikelaitos pendant la période de transition aurait dû être inférieur à 18 millions EUR.

(166) Du point de vue des autorités finlandaises, les sociétés comme YIT Group et Lemminkäinen Group (le premier enregistre des ventes annuelles supérieures à 3 milliards EUR et le chiffre de vente annuel du deuxième approche les 2 milliards EUR), qui sont les principaux concurrents de Tieliikelaitos dans le secteur privé, peuvent être considérées comme des entreprises de référence à des fins d'analyse comparative des informations pertinentes. Selon des informations communiquées par Bloomberg, pendant la période 2001-2004 la part combinée des dividendes et de l'impôt sur les bénéfices s'est élevée à 68 % du bénéfice avant impôt pour YIT Group et à 63 % pour Lemminkäinen Group. Les indices annuels pour ces périodes ont varié entre 58 % et 85 % des bénéfices avant impôt pour YIT et entre 37 % et 98 % pour Lemminkäinen Group.

(167) En 2005, première année suivant la période de transition, le «profit-crediting» représentait 69 % des bénéfices (4,6 millions EUR). En 2006, il était de 50 % (4,8 millions EUR). Sur la base des informations tirées des rapports annuels des entreprises concurrentes, le pourcentage de bénéfices que YIT Group et Lemminkäinen Group ont distribué comme dividendes et impôt sur les bénéfices s'est élevé, respectivement, à 52 % et 59 % en 2005, et à 50 % et 61 % en 2006.

(168) La Finlande estime que, en exerçant ses droits de propriétaire, l'État a reçu bien plus de Tieliikelaitos durant l'ensemble de la période d'exploitation qu'il n'aurait perçu sous la forme d'impôts sur des bénéfices d'une importance similaire.

(169) La Finlande indique en outre que l'impôt sur la valeur ajoutée, l'impôt sur les mouvements de capitaux et l'impôt sur les biens immobiliers s'appliquent de la même manière aux entreprises publiques et aux sociétés à responsabilité limitée.

5.8. Charges résultant du statut particulier de Tieliikelaitos

5.8.1. Obligations de service public

(170) De l'avis de la Finlande, même si la Commission devait conclure que Tieliikelaitos a bénéficié d'une aide d'État, une telle aide serait jugée nécessaire pour compenser les dépenses auxquelles Tieliikelaitos a dû faire face en raison des missions spéciales qui lui sont confiées en vertu de la loi qui régit ses activités (voir partie 2.3).

(171) L'obligation imposée à Tieliikelaitos de présenter des offres pour tous les contrats d'entretien des routes, en plus de garantir le respect des exigences en matière de qualité et de contrôle prévues dans les procédures de commandes et d'accords contractuels, renforcerait également le fonctionnement d'une concurrence efficace sur le marché de l'entretien car Tieliikelaitos devrait soumettre des offres pour les contrats de marchés publics, au même titre que les entreprises privées.

(172) En ce qui concerne l'obligation de l'entreprise de se préparer aux situations d'urgence, les autorités finlandaises jugent cette disposition indispensable car, au cours de telles situations, il peut s'avérer nécessaire d'effectuer des tâches d'entretien des routes dans un délai très serré et dans des conditions inhabituelles.

(173) La Finlande pense que ces tâches spéciales peuvent être considérées comme des obligations de service public visées à l'article 86, paragraphe 2, du traité CE. Elle estime que les obligations en question génèrent des coûts considérables pour Tieliikelaitos.

(174) En ce qui concerne l'obligation de présenter des offres pour les travaux d'entretien du réseau routier public et la fourniture de liaisons par ferries dans l'ensemble du pays, les autorités finlandaises observent qu'il est difficile d'estimer exactement les dépenses correspondantes.

(175) Selon l'expertise, la préparation aux situations d'urgence a entraîné des coûts supplémentaires de l'ordre de 4,6 millions EUR pour Tieliikelaitos durant la période de transition (2001-2004). Ces coûts résultent notamment de l'obligation imposée à Tieliikelaitos de maintenir des stocks de carburant liquide pour les situations d'urgence jusqu'à la fin 2004 (2,2 millions EUR). Parmi les autres coûts induits, citons: — le stockage, l'entretien et la réparation à titre gratuit de passerelles d'urgence en 2001 (0,4 million EUR), — la gestion des tâches de préparation au niveau du groupe de services et du siège social (0,6 million EUR), et — l'obligation d'effectuer les tâches de préparation et d'organiser les formations prévues dans les contrats de services (1,4 million EUR).

(176) En tout état de cause, les autorités finlandaises considèrent que le montant de ces dépenses est manifestement supérieur aux ressources dont disposait Tieliikelaitos.

(177) Elles notent que les entreprises privées du secteur du terrassement et de la construction n'ont pas à supporter ce type de coûts.

(178) En ce qui concerne la réclamation des plaignants selon laquelle l'Administration des routes verse une prime de 5 000 EUR pour les offres soumises, les autorités finlandaises indiquent que cette prime a été versée à tous les soumissionnaires à des contrats d'entretien dont les offres satisfaisaient aux critères de qualité. Ce type de compensation accordée à tous les soumissionnaires doit être distingué de l'indemnisation payée pour l'exécution d'obligations de service public. La compensation versée à tous les soumissionnaires n'enlève rien au fait que Tieliikelaitos doit supporter des dépenses supplémentaires en raison de l'obligation qui lui incombe de présenter une offre à chaque appel d'offres concurrentiel.

5.8.2. Autres conditions applicables aux activités de Tieliikelaitos

(179) Durant la période de transition, Tieliikelaitos a dû composer avec des restrictions assez importantes auxquelles ses concurrents n'étaient pas soumis, par exemple la réglementation du secteur, les restrictions pesant sur les filiales, l'interdiction de transferts intragroupes, et les restrictions sur les opérations à l'étranger.

(180) Comme il ressort clairement de l'expertise, les restrictions liées aux opérations à l'étranger ont été source de difficultés pour Tieliikelaitos lors de la soumission d'offres pour des contrats d'entretien de routes à l'étranger (en Estonie, par exemple). Tieliikelaitos n'a pas été en mesure de soumettre des offres directement pour des projets à l'étranger.

(181) En outre, Tieliikelaitos a supporté des dépenses en raison des obligations de notification plus étendues qui incombent aux entreprises publiques par rapport aux entreprises privées, et de la bureaucratie administrative à laquelle sont confrontées les entreprises publiques.

(182) L'obligation pour Tieliikelaitos de se concentrer sur ses activités essentielles, par exemple, a entraîné des retards dans le processus de diversification des activités de Tieliikelaitos (réseau d'électricité), et subséquemment des pertes de recettes.

(183) La Finlande reconnaît toutefois qu'il a été très difficile d'estimer les dépenses résultant du handicap structurel cité plus haut.

(184) Elle estime que, par suite de la restriction concernant la vente d'agrégats minéraux à des tiers, Tieliikelaitos a raté environ 1,6 million EUR de profit pendant la période de transition. Cette estimation repose sur des ventes potentielles annuelles moyennes de 3 millions EUR (ce chiffre correspond aux prévisions de vente d'agrégats minéraux pour 2006) en l'absence de restriction, et sur la structure des coûts pour 2006 (32).

(185) En ce qui concerne la réclamation des plaignants selon laquelle Tieliikelaitos a continuellement enfreint toutes les restrictions concernant ses opérations en vigueur pendant la période de transition, les autorités finlandaises font remarquer que les infractions alléguées ont fait l'objet d'enquêtes et ont été jugées mineures. Des violations mineures ne changent pas le fait que les restrictions ont causé un préjudice à Tieliikelaitos.

5.9. Évaluation globale des avantages et désavantages au profit et au détriment de Tieliikelaitos

(186) L'expertise présentée par les autorités finlandaises concernant d'éventuels avantages et désavantages affectant Tieliikelaitos pendant la période de transition résume la situation de la manière suivante: (EUR) Source d'avantages/désavantages Effet Prêt de l'État +1,2 million Contrats négociés +8,5 millions Transfert de terrains et de sites de production de graviers -4,3 millions Obligations de service public -4,6 millions Désavantages structurels (33) -70,6 millions

(187) Sur la base des estimations ci-dessus, la Finlande conclut que, l'un dans l'autre, les avantages et désavantages dont a profité ou souffert Tieliikelaitos pendant la période de transition se sont traduits par une perte totale de 69,8 millions EUR pour l'entreprise.

5.10. Évolution du marché

(188) Les autorités finlandaises font valoir que la concurrence s'est rapidement développée dans toutes les branches des secteurs de l'entretien, de la planification et de la construction de routes. La réforme de la politique de passation de marchés publics de l'Administration des routes a abouti à la mise en place d'une communauté de contractants et de consultants indépendants.

(189) Si l'on considère tous les types de travaux et de services fournis par Tieliikelaitos en Finlande, sa part de marché a diminué de 31 % au début du processus de réforme à 17 % en 2006.

5.10.1. Évolution des contrats de l'Administration des routes au cours de la période de transition

(190) La valeur des services routiers soumis à des appels d'offres commandés par l'Administration des routes est passée de 54,1 millions EUR en 2000 à 549,1 millions EUR en 2004. Dans le même temps, la valeur des contrats négociés exécutés sous la responsabilité de l'Administration des routes a diminué de 451,4 millions à 85,9 millions EUR. En 2005, tous les contrats exécutés sous la responsabilité de l'Administration des routes ont été attribués à l'issue d'une procédure d'appel d'offres. La valeur des services routiers fournis par les contractants autres que Tieliikelaitos a augmenté, quant à elle, de 20,2 millions EUR en 2000 à 203,5 millions EUR en 2004. Outre les principaux contractants, la réforme a profité aux entreprises privées sous-contractantes de Tieliikelaitos.

(191) Un nombre suffisant d'offres a été présenté pour tous les types de contrats soumis à appel d'offres (en commençant par les contrats d'aménagement et en terminant par les contrats de construction), avec une moyenne de 4 à 4,7 offres par contrat.

(192) Le niveau de prix des contrats a clairement baissé par rapport à la période précédant la réforme. D'après les estimations de l'Administration des routes finlandaises, la réforme du Service des routes a permis d'économiser au total 60 millions EUR par an. Sur ce total, 48 millions EUR concernent des économies annuelles sur les contrats d'entretien régionaux (tous les travaux réguliers d'entretien des routes (34) sont sous-traités dans le cadre de contrats d'entretien régionaux); à la fin de la période de transition, les coûts des contrats d'entretien soumis à un appel d'offres concurrentiel conclus par l'Administration des routes étaient de 21,7 % inférieurs à ceux des contrats conclus dans le cadre de la procédure négociée au début de la période. Le reste de la somme économisée concerne principalement des services de construction et d'aménagement.

(193) Plus particulièrement, pour les contrats d'entretien régionaux, le poste pour lequel les économies ont été les plus importantes est l'entretien hivernal (35) (15,2 millions EUR par an), suivi par l'entretien des routes de gravier (8,6 millions EUR) et l'entretien des voies de circulation (36) (8,3 millions EUR).

(194) Selon les autorités finlandaises, aujourd'hui on compte parmi les concurrents de Tieliikelaitos plusieurs grandes sociétés nationales et étrangères, telles que Skanska Oy (filiale de la société suédoise Skanska AB) et NCC Roads Oy (filiale de la société suédoise NCC Ab) (37), ainsi qu'un nombre important de petites et moyennes entreprises régionales et locales, dynamiques et très rentables, qui sont des sociétés à responsabilité limitée.

5.10.2. Évolution des contrats régionaux d'entretien exécutés sous la responsabilité de l'Administration des routes

(195) Le secteur des contrats régionaux d'entretien de l'Administration des routes fait l'objet d'un examen particulier sous l'angle de l'allégation des plaignants, selon laquelle le fait que Tieliikelaitos détienne 88 % des nouveaux contrats d'entretien attribués par voie d'adjudication en 2005 dans ce secteur indiquerait que la libéralisation du marché a échoué.

(196) Les autorités finlandaises jugent inapproprié d'émettre des jugements sur la base des résultats des adjudications d'une année donnée. À cet égard, elles expliquent que le service finlandais de l'Administration des routes a divisé le territoire national en 84 zones et autant de contrats. Un contrat a une durée de 3 à 7 ans et les principaux travaux — et coûts — consistent à garder les routes libres de glace. Chaque année, un petit pourcentage seulement de ces contrats est attribué par une procédure d'adjudication. C'est pourquoi les résultats sur une année ne sont pas nécessairement représentatifs.

(197) En ce qui concerne les résultats pour l'année 2005, Tieliikelaitos a remporté plusieurs contrats portant sur un total de 10 millions EUR avec une très faible marge (20 000-30 000 EUR). Ces contrats auraient facilement pu être décrochés par ses concurrents.

(198) Les résultats des appels d'offres pour l'année ont été quant à eux radicalement différents: Tieliikelaitos a remporté seulement 5 contrats d'entretien sur 15 soumis à un appel d'offres concurrentiels par l'Administration des routes. La valeur totale des contrats attribués s'est élevée à 48,2 millions EUR et, si l'on considère la valeur des contrats, la part de marché de Tieliikelaitos a été de 31 %.

(199) À cet égard, les autorités finlandaises jugent nécessaire de fournir également des informations sur l'évolution de l'ensemble des contrats en cours confiés à Tieliikelaitos. En 2000, le prédécesseur de Tieliikelaitos détenait presque 100 % des travaux régionaux d'entretien des routes, tandis qu'à la fin de 2006, Tieliikelaitos détenait 68 % des contrats d'entretien des routes attribués par l'Administration des routes. Si l'on se base sur le volume des contrats attribués à Tieliikelaitos à l'issue de la procédure d'appel d'offres ouvert, celle-ci a diminué entre 2001 et la fin de 2006, passant de 77 % à 68 %.

(200) On pouvait s'attendre à ce que la part des marchés d'entretien des routes détenue par Tieliikelaitos demeure relativement élevée, étant donné qu'au début du processus de libéralisation, Tieliikelaitos avait un avantage sur ses concurrents du fait de sa position d'entreprise déjà en place et que les nouveaux arrivants avaient besoin de temps pour s'installer sur le marché finlandais des services d'entretien des routes.

(201) En outre, plusieurs indicateurs laissent à penser qu'une véritable concurrence s'est développée.

(202) Tout d'abord, le nombre d'offres augmente et, en 2006, 5,7 offres satisfaisant aux critères de sélection ont été présentées pour chaque nouveau contrat soumis à appel d'offres. À l'issue de l'appel d'offres de 2006, 9 contrats sur 15 ont été attribués à d'autres opérateurs que ceux déjà en place.

(203) Ensuite, les prix ont baissé. Les prix présentés dans les offres étaient inférieurs aux estimations préalables de l'Administration des routes de 16 % en 2005, de 18 % en 2006 et de 14 % en 2007. Ceci montre que la concurrence était réelle et intense sur le marché en question.

(204) À l'heure actuelle, six contractants différents se partagent le marché des services régionaux d'entretien. Outre l'entreprise finlandaise Tieliikelaitos, il s'agit des sociétés suivantes (parts de marché entre parenthèses): YIT Rakennus Oy, qui appartient au groupe YIT (20 %), NCC Roads Oy (5 %), Koillistie Määttä Oy (3 %), Savon Kuljetus Oy (2 %) et une société estonienne, AS Teho (2 %).

5.11. Conclusions générales des autorités finlandaises

(205) Les autorités finlandaises font valoir que, pour l'essentiel, les prétendues mesures d'aide ont porté sur la période de transition, qui s'est achevée en 2004. Les activités de Tieliikelaitos dans d'autres États membres ont été négligeables durant cette période.

(206) La libéralisation de marchés nationaux fermés est au cœur de la politique communautaire de la concurrence. Sur ce point, la Finlande renvoie à plusieurs documents (38).

(207) Les mesures transitoires ont été une condition préalable nécessaire de la libéralisation du marché finlandais de l'entretien des routes. Ainsi, les mesures d'aide étaient indispensables pour faciliter un projet en accord avec les intérêts généraux de la Communauté.

(208) Du reste, les mesures d'aide alléguées par les plaignants ont été proportionnées aux résultats escomptés, à savoir la libéralisation des marchés finlandais de l'entretien des routes et des liaisons par ferries. Les bénéfices de l'aide ont dépassé ses éventuels effets négatifs.

(209) Enfin, la Finlande rappelle sa volonté de transformer Tieliikelaitos en une société anonyme détenue par l'État, soumise à la législation sur les faillites et aux dispositions de l'impôt sur les bénéfices des sociétés, d'ici le 1er mars 2008 au plus tard.

6. EXISTENCE D'UNE AIDE AU SENS DE L'ARTICLE 87, PARAGRAPHE 1, DU TRAITÉ CE

(210) L'article 87, paragraphe 1, du traité CE interdit en principe, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.

(211) Tieliikelaitos, en dépit de son statut juridique spécial, est une personne morale ayant une activité économique et, en tant que telle, c'est une entreprise au sens de l'article 87 du traité CE. Les autorités n'ont pas contesté ce point.

6.1. Application de la jurisprudence Altmark

(212) Comme cela a été souligné plus haut, les autorités finlandaises soutiennent que les mesures examinées ici constituent une compensation pour les dépenses supplémentaires que Tieliikelaitos a dû supporter en raison des tâches particulières qui lui incombent.

(213) Dans l'affaire Altmark (39), la Cour de justice a soutenu que les compensations accordées au titre de la mission de service public ne constituent pas des aides d'État au sens de l'article 87 du traité CE lorsque quatre critères cumulatifs sont respectés. Premièrement, l'entreprise destinataire de l'aide doit effectivement être tenue à des obligations de service public, et ces obligations doivent être clairement définies. Deuxièmement, les paramètres utilisés pour le calcul de la compensation doivent être déterminés à l'avance d'une manière objective et transparente. Troisièmement, la compensation ne peut excéder ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l'exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable pour l'exécution de ces obligations. Pour finir, lorsque l'entreprise à laquelle incombera l'exécution d'obligations de service public, dans un cas précis, n'est pas choisie dans le cadre d'une procédure de marché public permettant de sélectionner le candidat capable de fournir ces services au moindre coût pour la collectivité, le niveau de la compensation nécessaire doit être déterminé sur la base d'une analyse des coûts qu'une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée, aurait encourus. Lorsque ces quatre critères (ci-après dénommés les «critères Altmark») sont réunis, l'intervention de l'État n'est pas supposée conférer un avantage à une entreprise.

(214) En ce qui concerne le premier critère Altmark, la Commission indique que la tâche imposée à l'entreprise au titre de la partie 3 de la loi régissant les activités de Tieliikelaitos, à savoir l'obligation de présenter une offre pour tous les contrats de services d'entretien des routes et d'exécution de liaisons par ferries dans l'ensemble du pays, semble constituer une obligation de service public, c'est-à-dire une obligation de fournir des services d'intérêt économique général. Il en va de même pour ce qui est de l'obligation de maintenir des stocks de carburants liquides en cas de situation d'urgence pendant la période de transition et l'obligation de stocker, de maintenir en état et de réparer gratuitement le matériel de l'Administration des routes servant à la mise en place de ponts provisoires en cas d'urgence (cette dernière obligation ne s'appliquant qu'en 2001) (40).

(215) En réalité, à l'exception des secteurs dans lesquels des règles communautaires régissent cette question, les États membres ont une grande liberté pour définir les services qui pourraient être classés comme services d'intérêt économique général, la Commission exerçant seulement un contrôle pour vérifier qu'aucune erreur manifeste n'a été commise dans l'établissement de cette classification (41).

(216) Ainsi, la Commission a admis que la tâche confiée à Tieliikelaitos de maintenir des stocks de carburants liquides en cas d'urgence durant la période de transition, l'obligation permanente de soumissionner à tous les appels d'offres pour des marchés d'entretien des routes et de services de liaisons par ferries lancés par l'Administration des routes, ainsi que l'obligation de stocker, de garder et de réparer gratuitement les ponts provisoires en 2001, étaient sans conteste des charges que les concurrents de Tieliikelaitos n'avaient pas à supporter et qui pouvaient être classées comme obligations de service public.

(217) En ce qui concerne d'autres mesures obligatoires de préparation aux situations d'urgence et de formation du personnel imposées à Tieliikelaitos, la Commission n'a pas eu suffisamment d'informations pour exclure qu'elles ne sont pas plus contraignantes que les mesures de gestion des risques que prennent ses concurrents (42), comme le prétendent les plaignants (toutes les entreprises doivent se préparer aux situations d'urgence, cela faisant partie de leur dispositif de gestion des risques). En outre, la Commission constate que les obligations respectives ne concernent que les routes dont l'entretien a été confié à Tieliikelaitos elle-même. Toutefois, il n'est pas nécessaire d'approfondir davantage l'examen de cette question puisqu'il apparaît que le respect d'autres critères Altmark pose problème.

(218) Aucune des mesures décrites à la partie 2.4 n'avait pour objet de compenser une éventuelle charge financière occasionnée par les tâches en question. Cela va à l'encontre des points 90 et 91 de l'arrêt Altmark, qui pose en préalable qu'il existe un rapport entre les coûts et la compensation (compensation qui doit être fixée ex ante sur le fondement de paramètres objectifs). Il n'y a rien de tel dans le cas de Tieliikelaitos. En effet, les divers avantages ont été octroyés et calculés sur la base d'objectifs qui n'ont absolument aucun rapport avec les prétendues obligations de service public. Partant, le deuxième critère Altmark n'est pas rempli.

(219) Qui plus est, les données communiquées par les autorités finlandaises ne permettent pas à la Commission de conclure que la compensation n'excède pas ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts induits par l'exécution d'obligations de service public (troisième critère Altmark). Le fait qu'aucune compensation pour des obligations de service public n'ait été prévue dans le budget après la fin de la période de transition étaie encore l'affirmation selon laquelle la série de mesures adoptées en faveur de Tieliikelaitos n'étaient pas utiles pour l'aider à faire face à de prétendues obligations de service public.

(220) Enfin, Tieliikelaitos n'a pas été choisie pour fournir les services visés dans le cadre d'une procédure d'appel d'offres ouvert. Et les coûts induits n'ont pas non plus été calculés sur le fondement d'une analyse des coûts qu'auraient encourus une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée.

(221) Il n'est donc pas possible de considérer que l'ensemble des mesures adoptées exclut l'octroi d'une aide d'État sur la base des critères Altmark. Par conséquent, la Commission doit déterminer si les mesures concernées sont sélectives (partie 6.2 ci-dessous), si elles confèrent à Tieliikelaitos un avantage financé au moyen de ressources publiques (partie 6.3 ci-dessous), et si elles faussent ou menacent de fausser la concurrence et affectent les échanges entre États membres (partie 6.4 ci-dessous). Tous ces éléments forment des conditions cumulatives pour conclure qu'une mesure implique une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE.

6.2. Sélectivité des mesures

(222) Il n'y a pas de contestation sur le fait que toutes les mesures étudiées étaient spécialement édictées à l'intention de Tieliikelaitos ou bien limitées à des entreprises ayant le statut d'entreprises publiques finlandaises. De la même manière, il est clair que, sur les marchés où elle est active, Tieliikelaitos est en concurrence avec des entreprises qui ne sont pas des entreprises publiques. Pour cela, la Commission estime que les mesures étudiées sont sélectives.

6.3. Existence d'un avantage sélectif accordé au moyen de ressources de l'État

(223) Dans ce chapitre, la Commission va déterminer si les mesures mises en place par le gouvernement finlandais sont ou non financées grâce à des fonds publics et confèrent ou non un avantage sélectif à Tieliikelaitos. Pour ce dernier point, il convient d'analyser si les mesures en question ont pour effet d'alléger les frais de Tieliikelaitos par comparaison avec les frais normalement inscrits dans le budget d'une entreprise et doivent donc être considérées comme un avantage économique qui n'aurait pu être obtenu dans les conditions normales du marché (43).

6.3.1. Octroi d'un prêt de l'État à des conditions préférentielles

(224) Le prêt à long terme, d'un montant de 39,5 millions EUR (237 millions FIM), accordé à Tieliikelaitos au mom