RAPPORT SPÉCIAL N° 7/98 concernant le programme communautaire d'aide au développement concernant l'Afrique du Sud (1986-1996) accompagné des réponses de la Commission (présenté en vertu de l'article 188 C, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE) (98/C 241/03)

TABLE DES MATIÈRES

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>DEBUT DE GRAPHIQUE>

Résumé

Entre 1986 et 1997, la Communauté européenne a octroyé 830,2 Mio ECU à l'Afrique du Sud au titre de son programme d'aide. Au début, particulièrement jusqu'en 1991, le programme a financé des projets destinés à venir en aide aux victimes de l'apartheid et sa mise en oeuvre a suscité une vive opposition de la part des autorités sud-africaines. Il a toutefois permis d'apporter une contribution positive à la paix et à la démocratie. Suivant l'évolution politique de l'Afrique du Sud, le programme a continué à soutenir la démocratie et les droits de l'homme et il a commencé à promouvoir le développement social et économique. En 1994, le gouvernement démocratique a été mis en place, la délégation de la Commission ouverte à Pretoria et un accord de coopération passé entre l'Afrique du Sud et la Communauté. Le programme européen pour la reconstruction et le développement (1994-99) a été lancé.

Le présent rapport expose les modalités de la mise en oeuvre du programme et de sa gestion par la Commission et d'autres organisations concernées. Il est centré pour l'essentiel sur la période 1993-97.

Parmi les principales constatations du rapport, nombreuses sont celles qui concernent des déficiences ayant fait l'objet d'observations de la part de la Cour dans d'autres rapports relatifs à des programmes de coopération au développement. Elles sont donc pertinentes de manière générale et la Commission devrait, sans délai, prendre des mesures pour remédier à ces faiblesses.

Comme dans d'autres parties du monde, la mise en oeuvre du programme a été affectée par le fait qu'il existe de trop nombreux niveaux de décision et de gestion, ce qui fait remonter de trop nombreux problèmes vers les services centraux de la Commission à Bruxelles pour décision finale. Là réside une des causes principales des retards et des déficiences enregistrés dans la mise en oeuvre et la supervision des projets. Notamment pendant les premières phases de la coopération entre l'Afrique du Sud et la Communauté européenne, il est apparu que les projets étaient souvent médiocrement définis et les calendriers irréalistes et que certaines conditions figurant dans les contrats ou les conventions étaient inappropriées. La gestion des fonds par la Commission était médiocre. Les procédures d'établissement des rapports étaient insuffisantes, de même que la supervision de la Commission. Si l'on excepte l'évaluation globale du programme spécial européen réalisée en 1996, l'évaluation de l'efficacité des actions financées par des canaux nongouvernementaux était également insuffisante.

La Commission a sous-estimé l'importance du renforcement institutionnel dont ses partenaires sud-africains avaient besoin pour pouvoir mettre en oeuvre le programme de façon plus efficace et en utilisant les fonds de façon optimale. Lorsque la Commission a lancé le programme avec le nouveau gouvernement en 1994, elle s'est montrée, comme d'autres donateurs, irréaliste quant au volume des fonds susceptibles d'être absorbés efficacement à court terme par l'administration sud-africaine. Il aurait été par ailleurs préférable qu'elle concentre au départ les ressources sur un plus petit nombre de secteurs.

La mise en oeuvre du programme européen pour la reconstruction et le développement connaît des retards et les décaissements sont beaucoup moins importants que prévu. Le programme d'octroi de bourses d'études sur la période 1993-95, qui représentait l'une des principales mesures communautaires, n'a pas eu toute l'efficacité possible en raison de la mauvaise qualité de la gestion et du suivi. Un arriéré de plus de 750 contrats achevés ou dormants, et remontant à 1986, n'a pas été dûment clôturé par la Commission.

Sur toute la période en question, les ressources affectées par la Commission à la gestion du programme, ainsi que leur organisation, ont été insuffisantes. Les systèmes d'information de gestion appropriés faisaient défaut et les procédures n'étaient pas clairement établies.

La Commission doit définir une approche de gestion plus décentralisée situant l'autorité qui prend les décisions au niveau le plus approprié dans le système et permettant d'optimiser la gestion et le contrôle des fonds communautaires par les ressources de la Commission, qui sont très limitées. Les responsabilités opérationnelles et financières doivent être non pas concentrées dans les services centraux de Bruxelles, mais décentralisées sur le terrain, les ressources de gestion étant réaffectées en conséquence. La Commission doit simplifier les procédures et réduire les retards.

La Commission doit prendre en compte de façon plus réaliste les contraintes de ses propres services qui ont une incidence sur la mise en oeuvre des programmes, ainsi que la capacité d'absorption de ses partenaires sud-africains. Elle doit accorder une plus grande attention au renforcement de la capacité administrative de ses partenaires sud-africains, qu'il s'agisse d'organismes gouvernementaux ou non.

La coordination entre les donateurs doit être intensifiée, notamment avec, et entre, les États membres. Dans le cadre de futurs accords commerciaux et de coopération, la Commission et les États membres doivent faire en sorte que la politique commerciale de l'Union appuie leur stratégie en matière de coopération au développement.>FIN DE GRAPHIQUE>

INTRODUCTION

Historique du programme communautaire d'aide au développement concernant l'Afrique du Sud

1. En septembre 1985, en réponse à l'intensification de la répression politique en Afrique du Sud, les ministres des affaires étrangères de la Communauté européenne (CE) ont adopté une politique à orientation double, c'est-à-dire fondée à la fois sur des mesures restrictives et sur des mesures positives de soutien à un processus pacifique de transition démocratique (1). Les mesures restrictives consistaient en un embargo commercial, ainsi qu'en des sanctions économiques et politiques, les mesures positives adoptées en 1986 en une aide aux populations victimes de l'apartheid et aux couches les plus défavorisées, financée à partir du budget général de la Communauté européenne (2).

2. Au cours de la période 1986-1997, le programme d'aide communautaire a été doté d'un montant total de 830,2 Mio ECU affecté à des projets dans des secteurs très divers. Le programme est passé par différentes phases, selon l'évolution de la situation politique, les nouveaux objectifs qui lui ont été assignés et les dispositions nouvelles concernant sa mise en oeuvre. Du point de vue de la conception, convient d'en distinguer trois, la première allant de 1986 à 1990 («programme spécial de soutien aux populations victimes de l'apartheid»), la deuxième de 1991 à novembre 1994 («programme spécial en faveur de l'Afrique du Sud») et la dernière de novembre 1994 à 1999 («programme européen pour la reconstruction et le développement en Afrique du Sud»). Il est impossible d'isoler clairement ces trois phases, car la réalisation des projets s'est étendue sur plusieurs périodes et certains d'entre eux ont été intégrés dans des programmes ultérieurs. L'illustration graphique 1 retrace la suite chronologique des événements politiques, les mesures adoptées par la Communauté européenne en réponse à ces événements, ainsi que les dispositions juridiques et opérationnelles mises en place. L'illustration graphique 2 fournit un complément d'information sur chaque phase.

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ILLUSTRATION GRAPHIQUE 2

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Régime communautaire d'aide au développement concernant l'Afrique du Sud

Phase I - 1986-1990

Programme spécial en faveur des victimes de l'apartheid (SPVA)

But:Encourager en Afrique du Sud la transition vers la paix, la stabilité, la démocratie et la fin de l'apartheid en soutenant les victimes de la répression politique.Principaux domaines visés:- Initiatives humanitaires et sociales,

- Formation et éducation,

- Assistance juridique.Organisations concernées:- ONG européennes,

- «Channels» sud-africains: SACC, SACBC, KT et CISL.Dispositions organisationnelles:La Commission n'était pas impliquée dans la définition, l'évaluation, la supervision et la mise en oeuvre des projets.

Responsabilité juridique incombant aux ONG européennes.Crédits engagés:108,6 Mio ECUPhase II - 1991-Nov 1994

Programme spécial en faveur de l'Afrique du Sud (SPSA)

But:Encourager la transition vers une Afrique du Sud démocratique et prospère en intégrant des objectifs de développement et en soutenant les communautés défavorisées.Principaux domaines visés:- Enseignement supérieur et éducation des adultes,

- Formation professionnelle,

- Soins de santé de base,

- Développement des communautés et rural,

- Droits de l'homme et démocratie.Organisations concernées:- «Channels» sud-africains: SACC, SACBC, KT et CISL,

- Aucune intervention des ONG européennes.Dispositions organisationnelles:La Commission était impliquée par l'intermédiaire du bureau de coordination du programme dans l'identification, l'évaluation et la supervision des projets.Crédits angagés:230,7 Mio ECUPhase III - Nov 1994-1999

Programme européen pour la reconstruction et le développement (PERD)

But:Encourager la transition vers une Afrique du Sud démocratique et prospère en soutenant les politiques et les réformes entreprises par le gouvernement sud-africain dans le cadre du programme de reconstruction et de développement sur la période 1994-99.Principaux domaines visés:- Éducation et formation,

- Santé,

- Développement rural et urbain,

- Coopération économique, promotion du commerce et des investissements, soutien aux petites, moyennes et très petites entreprises,

- Promotion de la bonne gouvernance et de la démocratisation.Organisations concernées:- Structures gouvernementales centrales, provinciales et locales,

- Transitional National Development Trust (TNDT) et ONG.Dispositions organisationnelles:la Commission est directement impliquée dans la gestion des projets et dans la supervision par l'intermédiaire de la délégation de la CE à Pretoria.Crédits engagés:479,5 Mio ECU (au 31.12.1997)Source: Cour des comptes, évaluation de la SPSA européenne (SPM, 1996), comptes de la Commission 1986-1996.>FIN DE GRAPHIQUE>

3. La première phase concerne la période 1986-1990. Un montant total de 108,6 Mio ECU a été engagé en faveur de plus de 400 projets dans les secteurs de l'aide humanitaire, de l'assistance juridique et de l'éducation. Une large majorité de ces projets a bénéficié du soutien de trois organisations locales, dénommées «channels» (3): le Kagiso Trust (KT), qui est un organisme interconfessionnel regroupant les églises et les syndicats sud-africains, la Conférence des évêques catholiques d'Afrique du Sud [South African Catholic Bishops' Conference (SACBC)], le Conseil des Églises sud-africain [South African Council of Churches (SACC)] et, dans une moindre mesure, la Confédération internationale des syndicats libres (CISL), dont le siège est situé en Europe.

4. Au cours de la première phase, il n'existait aucun lien direct entre la Commission et les «channels», car c'étaient les organisations non gouvernementales (ONG) européennes, chargées de transmettre les fonds aux «channels» en Afrique du Sud ainsi que d'établir des rapports financiers et d'activité, qui étaient contractuellement responsables des projets devant la Commission. Le programme a été mis en oeuvre en dépit de l'opposition active du gouvernement sud-africain. Les responsables étaient généralement des opposants au régime, qui faisaient l'objet de mesures d'intimidation, d'interdiction ou d'emprisonnement. La Commission a adapté ses exigences habituelles en matière de contrôle financier et d'établissement de rapports aux réalités de la situation. En outre, sa gestion des projets en question a été marquée par une confidentialité maximale.

5. En 1990, la situation politique en Afrique du Sud a connu une évolution positive et l'embargo commercial ainsi que les sanctions économiques et politiques ont été graduellement levés. En 1991, le programme d'aide de la CE est entré dans une seconde phase et a été réorienté de manière à tenir compte de certains objectifs de développement et de nouveaux secteurs. La participation des ONG européennes a pris fin et la Commission a passé directement des contrats portant sur la réalisation de projets avec les «channels» en Afrique du Sud. La situation politique ne permettait pas encore l'établissement d'une délégation de la CE à Pretoria. En février 1991, la Commission a cependant ouvert un bureau de coordination du programme de façon à pouvoir apporter un soutien à ses partenaires et assurer le suivi des projets. L'effectif de ce bureau était composé d'assistants techniques sous contrat avec l'Association européenne pour la coopération (AEC).

6. La troisième phase du programme d'aide communautaire en faveur de l'Afrique du Sud a démarré en novembre 1994, à la suite des élections démocratiques, de la mise en place d'un gouvernement d'unité nationale et de la signature de l'accord de coopération entre la Communauté européenne et la République d'Afrique du Sud (4). Cette phase, intitulée «programme européen pour la reconstruction et le développement» (PERD), a pour objectif de contribuer au développement harmonieux et durable de l'Afrique du Sud, et de consolider les bases d'une société démocratique. Le gouvernement sud-africain est désormais l'interlocuteur de la CE dans le cadre du dialogue relatif à la politique de développement. La priorité a été accordée à la mise en oeuvre de projets émanant des autorités nationales, régionales et locales; en outre, s'agissant des programmes sectoriels, les ONG bénéficient d'un financement direct, c'est-à-dire sans l'intervention des «channels» traditionnels, et un «Transitional National Development Trust (TNDT)» (5) a été créé pour orienter des fonds vers des ONG locales responsables de projets modestes.

7. En décembre 1993, la convention relative à l'établissement d'une délégation de la CE en Afrique du Sud a été signée à Pretoria. Les bureaux de la délégation ont ouvert leurs portes dans cette ville en mai 1994 et le bureau de coordination a été fermé en décembre 1994. Enfin, en novembre 1996, le Conseil a adopté un règlement relatif à la coopération au développement avec l'Afrique du Sud (6), qui fixe le cadre juridique des opérations entreprises dans le cadre du PERD; ce dernier a été doté d'un montant de 500 Mio ECU pour la période 1996-1999. Le gouvernement sud-africain et la Commission ont signé le programme indicatif national en mai 1997.

8. Depuis novembre 1994, les relations entre la Communauté européenne et l'Afrique du Sud se sont également développées dans d'autres domaines politiques, économiques et commerciaux. En juin 1995, des négociations portant sur un accord commercial bilatéral qui prévoit l'instauration d'une zone de libre-échange ont été entamées. La conclusion d'un tel accord est capital pour le développement de l'économie sud-africaine; les progrès ont été lents et les discussions étaient toujours en cours au moment de l'adoption du présent rapport. En avril 1997, l'Afrique du Sud a rejoint les pays signataires de la convention de Lomé passée entre la Communauté européenne et les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) (7).

Politique de la Cour en matière d'audit pour le programme d'aide communautaire en faveur de l'Afrique du Sud

9. En 1991, la Cour a procédé à un examen de la gestion du programme par la Commission jusqu'à cette époque et, tout en tenant compte des contraintes en matière de gestion et de contrôle auxquelles était soumise l'activité de la Commission et de ses partenaires, elle a relevé un certain nombre d'insuffisances: dossiers incomplets, absence de rapports sur l'état d'avancement des travaux, rôle peu affirmé des ONG européennes dans la mise en oeuvre des projets et faiblesse de la gestion financière (financement excessif de certains projets, soldes considérables restant à liquider et non-recouvrement de fonds inutilisés).

10. En 1993 et en 1994, la Cour a procédé à un examen des comptes financiers relatifs au programme d'aide en faveur de l'Afrique du Sud. Elle a informé la Commission des insuffisances constatées en matière de gestion financière. En effet, la Commission ne disposait pas de données mises à jour concernant le volume des fonds déposés sur les comptes bancaires des «channels»; des sommes considérables étaient conservées sur ces comptes sans justification et aucune politique de gestion des intérêts générés n'était définie. En outre, plus de 750 projets financés depuis 1986 n'avaient pas été clôturés. Dans certains cas, les versements de solde n'avaient pas encore été effectués. Les services de la Commission n'étaient manifestement pas en mesure de gérer ces problèmes.

11. Les résultats des contrôles en question ont été communiqués à la Commission, mais n'ont pas été publiés dans les rapports de la Cour. Afin d'assurer le suivi des constatations ainsi que des éléments contenus dans la réponse de la Commission, la Cour a entamé un contrôle intégré du programme en faveur de l'Afrique du Sud en 1996.

12. En 1997, une mission a été effectuée en Afrique du Sud, dont le programme prévoyait des réunions et des contrôles sur pièces auprès de la délégation CE, des ministères, des «channels», des ONG et d'autres organisations. Il a été procédé au contrôle sur place d'un certain nombre de projets sélectionnés par sondages, à l'interrogation de bénéficiaires finals, ainsi qu'à la vérification des réalisations concrètes.

13. L'enquête effectuée par la Cour a porté sur les éléments suivants:

a) les procédures et les systèmes mis en oeuvre par la Commission et par les «channels» dans le cadre de la gestion des projets approuvés au cours de la période 1993-1994, mais toujours en cours de réalisation en 1997 (points 20-52). Une attention particulière a été accordée aux programmes d'octroi de bourses d'études gérés par le Kagiso Trust, qui constituaient la plus importante opération communautaire entreprise en Afrique du Sud (annexe);

b) les procédures et les systèmes mis en oeuvre par la Commission, les administrations centrales sud-africaines, les ONG et les autres organisations dans le cadre de projets financés au titre du PERD (points 53-85);

c) l'organisation des services de la Commission (points 86-92) et les modalités de la coordination entre la Communauté et les États membres dans le domaine de la coopération au développement en Afrique du Sud (points 93 -97).

14. Dans la suite du présent rapport, il sera fait état d'un certain nombre d'insuffisances constatées en matière de gestion financière et de contrôle du programme d'aide communautaire. En dépit de ces remarques, il convient de souligner en guise de conclusion générale que, malgré les conditions difficiles dans lesquelles le programme a été mis en oeuvre, la Communauté européenne a su apporter, au cours des deux premières phases, son soutien à des projets qui ont favorisé la transition démocratique en Afrique du Sud et amélioré les conditions de vie des victimes de l'apartheid et des couches les plus défavorisées de la population (8). Avec le lancement du PERD, la coopération au développement avec l'Afrique du Sud entre dans une nouvelle phase, au cours de laquelle tant la Commission que les partenaires sud-africains devront respecter les principes fondamentaux applicables en matière de rapport coût/efficacité, de contrôle financier et d'obligation de rendre compte.

EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

15. L'incidence budgétaire de l'aide en faveur de l'Afrique du Sud pour l'ensemble de la période 1986 à 1997, est indiquée dans l'illustration graphique 3. Sur le total des 818,9 Mio ECU engagés de 1986 à 1997, seuls 456,0 Mio ECU (56 %) ont été versés. Les engagements restant à liquider à la fin 1997, concernant principalement des projets relevant du PERD, totalisaient 352,6 Mio ECU (9).

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16. Les montants engagés restant à liquider ont enregistré une hausse notable pendant les trois dernières années. Ce phénomène met en évidence un certain nombre de points étroitement liés, qui seront examinés dans la suite du présent rapport. Le lancement du PERD a entraîné une augmentation des crédits d'engagement disponibles, mettant la Commission et les autorités sud-africaines dans l'incapacité de dépenser les fonds. En valeur absolue, le niveau des paiements a considérablement baissé de 1994 à 1996, malgré la progression constante des crédits de paiement disponibles. Le taux d'utilisation des crédits de paiement a été très faible en 1995 et en 1996, ce qui reflète les problèmes rencontrés au cours de la mise en oeuvre du PERD. Le niveau des crédits d'engagement et de paiement budgétisés indiquent que la Commission n'avait pas prévu ces difficultés.

17. L'illustration graphique 4 retrace l'évolution des crédits d'engagement et de paiement communautaires octroyés aux «channels» entre 1993 et 1996; il fait apparaître la baisse très sensible enregistrée en 1995. L'illustration graphique 5 montre la répartition des crédits de paiement par «channel»; KT a été le principal bénéficiaire de fonds communautaires (82 % des crédits de paiement), suivi par la SACBC (14 %). L'illustration graphique 6 reprend l'ensemble des projets, ventilés par secteur; les principaux secteurs (77 % des engagements) ont été «Bursaries for tertiary education», «Community development» et «Education and vocational training».

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18. L'évolution des engagements et des paiements communautaires du nouveau programme (PERD), de 1994 à 1996, est indiquée dans l'illustration graphique 7. Elle montre que l'augmentation des crédits non utilisés observée depuis 1994 résulte presque entièrement de la situation dans laquelle se trouvent les projets du gouvernement. Seuls cinq des 16 projets financés au cours de cette période, avaient connu un début de mise en oeuvre au commencement de 1997. L'illustration graphique 8 montre qu'avec la normalisation de la coopération au développement avec l'Afrique du Sud, le financement des projets ONG a pris une place plus modeste passant de 38 % en 1994 à 11 % seulement en 1996. Toutefois, il faut noter que l'exécution de projets financés directement avec le gouvernement est, en fait, partiellement confiée aux ONG. Dans le programme indicatif signé en mai 1997 (10), le montant réservé à la coopération décentralisée représente 25 % de l'enveloppe financière annuelle du PERD.

19. La répartition sectorielle des programmes du PERD financés de 1994 à 1996 est indiquée dans l'illustration graphique 9. Les projets dans les secteurs «Bonne gouvernance et démocratisation» et «Éducation et formation» sont les plus significatifs.

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SYSTÈME DE MISE EN OEUVRE DES PROJETS VIA LES «CHANNELS»

Introduction

20. Le système des «channels», qui a fonctionné au cours des deux premières phases du programme d'aide communautaire, a été remplacé par les dispositifs prévus dans le cadre du PERD. En 1997, la mise en oeuvre de plusieurs projets commencés en 1994 et en 1995 n'était cependant pas encore terminée. Les principales observations sur les «channels» sont reprises ici pour mettre en évidence les déficiences du système, dont il conviendrait de préserver les programmes communautaires à venir, qu'ils concernent l'Afrique du Sud ou tout autre pays.

21. La majeure partie des observations formulées ci-dessous portent sur les procédures, les systèmes et les dispositions en matière de gestion. Il importe également de prendre en considération les réalisations et l'incidence du programme mis en oeuvre via le système des «channels». Peu d'informations fiables sont cependant susceptibles d'étayer une éventuelle appréciation à ce sujet, le nombre d'évaluations ayant été trop limité. En effet, compte non tenu de l'évaluation globale couvrant la période 1986-1994 réalisée par des consultants pour le compte de la Commission en 1995 (11), seuls quatre sur plus de 700 projets ont été évalués, dont le programme d'octroi de bourses d'études (12). Au niveau sectoriel, rien n'a été fait dans ce domaine.

22. Dans leur rapport, les consultants responsables de l'évaluation globale de 1995 indiquaient que, jusqu'à cette date, le programme spécial pouvait être considéré dans l'ensemble comme une réussite, qu'il correspondait aux besoins de la population cible, qu'il avait eu une incidence positive importante sur l'évolution politique du pays et qu'il avait contribué à faire disparaître l'apartheid. Les consultants estimaient également que ce programme avait été particulièrement efficace au cours des premières années (avant 1991), à l'époque où les projets étaient lancés depuis la base et où l'on enregistrait une forte implication dans les actions et une sorte de «responsabilisation» des bénéficiaires par rapport aux projets, s'accompagnant d'une créativité et d'un enthousiasme remarquables. Il a cependant été constaté, notamment après 1991, qu'au niveau des procédures opérationnelles, des manifestations de fort mécontentement et de vive frustration se faisaient jour, qui résultaient du trop grand nombre d'intervenants dans le processus de gestion, de l'absence d'accord sur la répartition des compétences, de procédures ambiguës donnant lieu à des malentendus, ainsi que de l'insuffisance du personnel. La Commission apparaissait également comme une organisation lente, bureaucratique, mettant trop de temps à approuver les projets et à traiter les paiements correspondants. Les obligations en matière de notification, qui étaient dépourvues de clarté, ont conduit à reproduire certaines tâches et n'ont permis de recueillir que peu d'informations utilisables.

23. Les illustrations graphiques 10 et 11 montrent quelles sont les responsabilités des différents intervenants en matière d'approbation, de paiement et d'exécution des projets financés via les «channels». Ces procédures se sont développées au cas par cas, dans le respect des clauses figurant dans les contrats de projet normalisés conclus entre la Commission et les «channels».

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24. Le trait spécifique de ce système consistait dans l'absence de lien direct entre la Commission européenne et les responsables de projets; l'ensemble des relations transitait par les «channels», qui étaient les seuls interlocuteurs de la Commission. Cela valait pour le filtrage des demandes de financement, la conclusion de contrats, la gestion et le versement des fonds communautaires, la supervision et l'assistance aux responsables ainsi que l'établissement de rapports sur l'état d'avancement des travaux.

Observations concernant le système des «channels» (13)

Déficiences de conception

25. Le système des «channels» présentait des déficiences majeures empêchant un contrôle adapté et une bonne gestion financière, qui sont à l'origine des insuffisances observées dans le cadre de la mise en oeuvre des projets. En premier lieu, on a constaté qu'un trop grand nombre d'organismes et de services de la Commission de différents niveaux intervenaient dans la gestion du système (responsables de projet, «channels», délégation de la Commission et services centraux), d'où des conflits de compétence, ainsi qu'une insuffisance au plan des flux d'informations et de leur coordination. La prise de décision était lente, entraînant des retards dans les paiements et dans la mise en oeuvre des actions.

26. En second lieu, les «channels» et la Commission ont dû en peu de temps identifier, évaluer, exécuter et suivre un grand nombre de petits projets (14). La plupart d'entre eux étaient gérés par des ONG ou des organisations opérant au niveau des collectivités (Community Based Organisations - CBO) dotées d'une capacité administrative limitée. Dès lors, le nombre de décisions à prendre, de contrôles et d'opérations financières à effectuer était très important. La Commission ne disposait pas des ressources nécessaires pour traiter cette charge de travail.

27. Enfin, les résultats de l'évaluation du système des «channels» ont mis en évidence les faiblesses endémiques de la gestion des programmes de coopération au développement par la Commission, faiblesses qui ont fait l'objet de nombreuses observations de la Cour dans ses rapports.

Formulation des projets

28. Dès le départ, la formulation des projets n'a pas été satisfaisante: certains éléments essentiels (tels que l'enveloppe budgétaire, le montant total des contributions des donateurs et le calendrier des actions) n'étaient pas définis avec précision ou même faisaient totalement défaut; le mandat des responsables était incomplet et vague. En dépit des efforts déployés par la Commission pour améliorer la situation, et notamment de l'instauration, en 1993, de cadres logiques (15) à utiliser lors de l'élaboration et de la mise en oeuvre des projets, ces insuffisances ont perduré jusqu'à l'abandon du système des «channels».

29. L'absence de réalisme du calendrier de mise en oeuvre annexé aux contrats a causé de graves problèmes. La quasi-totalité des projets a requis, à plusieurs reprises, une prorogation du calendrier initial. La Commission a approuvé ces prorogations sans procéder préalablement à un examen des réalisations, du plan d'achèvement des projets, ni des possibilités réelles de respect des nouveaux délais. La documentation figurant dans les dossiers de la Commission n'a pas toujours permis de vérifier si la prorogation, dont ces contrats avaient bénéficié, avait été octroyée dans le respect des procédures applicables en l'espèce et si les délais fixés au niveau des engagements financiers avaient été respectés. Il a été constaté que, dans le cas de certains projets, le calendrier avait été prorogé après l'expiration du calendrier initial.

30. La prorogation des délais des contrats a apporté une charge considérable de travail administratif aux responsables, aux «channels» ainsi qu'à la Commission. Par exemple, en 1996, le système a traité un total de 192 opérations de prorogation, chacune d'entre elles devant être approuvée à Bruxelles. Parallèlement, les contrats ne prévoyaient aucune procédure permettant de modifier le budget des projets; des changements mineurs ont dû être approuvés par les services centraux de la Commission à Bruxelles et faire l'objet d'avenants aux contrats. Cette situation a conduit à des retards en matière de paiements ainsi qu'au niveau opérationnel.

Gestion financière et emploi des fonds

31. En 1994 et en 1995, la Cour a adressé à la Commission une série de lettres lui faisant observer que son suivi de la gestion des fonds transférés aux «channels» n'avait pas été satisfaisant. Elle n'avait pas été en mesure d'obtenir la présentation, par les «channels», de rapports financiers faisant le rapprochement entre les fonds crédités par ses soins sur les comptes bancaires des projets de l'Union européenne, les montants versés aux responsables de projets et les intérêts courus. Les soldes de ces comptes avaient atteint des niveaux exagérément élevés, notamment celui concernant le projet géré par le KT, et le montant des intérêts générés était donc également considérable. Or, tant à Bruxelles qu'en Afrique du Sud, la Commission ne disposait d'aucune information satisfaisante à cet égard. Suite à l'intervention de la Cour, la Commission a pris certaines mesures correctrices. En 1997, aucune amélioration n'avait été enregistrée auprès des «channels», exception faite du plus important d'entre eux, le Kagiso Trust.

32. Aux termes des contrats passés avec les responsables des projets, les paiements devaient être effectués en écus, puis convertis en monnaie locale (rand sud-africain, ou ZAR) en appliquant les taux mensuels publiés au Journal officiel des Communautés européennes au montant des dépenses engagées au cours du mois considéré. Cette disposition n'était ni satisfaisante, ni applicable dans la mesure où elle aurait obligé les «channels» à tenir un compte bancaire en écus (ce qui est n'est pas autorisé par les autorités monétaires sud-africaines) et à mettre en évidence, pour chaque projet, les paiements mensuels justifiant des déboursements. Dans la pratique, les «channels» convertissaient les fonds en ZAR dès qu'ils les recevaient de la Commission et déposaient les montants correspondants sur un compte bancaire ouvert en monnaie locale. La Commission en était informée, mais elle n'a pas modifié les stipulations des contrats en conséquence.

Paiements et présentation des rapports

33. Les procédures relatives aux paiements en faveur des projets et à la présentation des rapports, qui sont prévues dans les contrats, présentaient des déficiences et ne permettaient pas aux «channels», ni à la Commission, d'exercer un contrôle efficace.

34. Les contrats passés avec les responsables de projet ne spécifiaient pas la période sur laquelle les rapports devaient porter, ni ne fixaient de dates limites pour leur présentation. L'information était exclusivement liée aux paiements; dès lors, les responsables de projet ne présentaient de rapports que lorsqu'ils sollicitaient des paiements. Si une organisation ne demandait pas de paiement, elle ne présentait aucun rapport. En outre, les contrats ne précisaient pas suffisamment quelle devait être la teneur des rapports d'activité ou des rapports financiers.

35. La majeure partie des projets des «channels» comportait le financement des frais récurrents des organisations bénéficiaires. Dans de nombreux cas, cependant, les problèmes concernant la présentation des rapports ont tenu au fait que la période de contrat ne coïncidait pas avec l'exercice de l'organisation, lequel correspond normalement à la période de référence en matière de comptabilisation et d'établissement de rapports relatifs aux actions financées dans le cadre des contrats. Par ailleurs, la Commission a octroyé des aides annuelles à des organisations moyennant la signature de nouveaux contrats, alors que les anciens n'avaient pas encore fait l'objet de rapports, ni n'avaient été clôturés. Pour certaines organisations, la Commission avait passé simultanément plusieurs contrats séparés destinés à financer différents exercices.

36. L'établissement des rapports nécessitait des rapprochements lourds et complexes. Leur élaboration s'est révélée si difficile que les services de la Commission ont fréquemment été amenés à rejeter les rapports présentés. Cette situation a souvent entraîné des interruptions et des retards de paiement, ce qui a suscité des incertitudes chez les responsables, a compromis l'exécution des activités et a nui à l'efficacité de la supervision.

37. L'analyse de l'exécution des projets au 31 décembre 1996 montre que:

a) sur les 189 projets approuvés entre 1993 et 1995, quelque 75 n'avaient pas donné lieu à la liquidation de la dernière tranche pendant plusieurs années. Cela semble indiquer deux choses: d'une part, que le financement des projets a été supérieur aux besoins et que les responsables de projet disposent de soldes inutilisés - la clôture des comptes devrait permettre de le vérifier (points 45-52) - et, d'autre part, que, dans certains cas, les responsables ont préféré perdre le montant du dernier paiement de 10 % plutôt que de présenter un rapport final. Du point de vue du responsable, cette pratique peut paraître raisonnable, compte tenu du faible montant restant dû et de la charge de travail que représentent l'établissement des rapports et l'obtention de leur approbation;

b) les responsables de plus de 50 projets n'avaient pas présenté de rapport intermédiaire ou, quand ils en avaient présenté un, n'en avaient pas obtenu l'approbation; il s'agissait de projets qui avaient bénéficié d'une avance de 50 % ou 60 % du montant prévu dès la signature du contrat, mais dont la deuxième tranche n'avait pas été versée.

38. La plupart des rapports présentés étaient accompagnés de rapports d'audit des comptes. Ces rapports ne présentaient cependant qu'une valeur limitée, dans la mesure où ils n'abordaient pas les problèmes essentiels liés au financement octroyé par l'Union européenne, comme par exemple, la période sur laquelle doit porter le rapport, les autres aides reçues ou le double financement. Dans le cas du programme d'octroi de bourses d'études, le travail d'audit, qui constitue le principal mécanisme de contrôle, était peu fiable en raison du mandat insuffisant donné aux auditeurs et de l'absence de suivi des constatations dans les rapports d'audit (voir point 4 de l'annexe).

Supervision des projets

39. La supervision des projets par la Commission a été insuffisante. Cela s'explique par les faiblesses des procédures de présentation des rapports mentionnées ci-dessus, l'absence d'outil informatique permettant de suivre le déroulement des projets, ainsi que les déficiences du système d'information de la Commission.

40. La supervision des projets du SACC et de la SACBC, pour lesquels très peu d'informations sont disponibles, a été particulièrement insuffisante. S'agissant de 14 projets relevant du SACC et de la SACBC approuvés en 1993 et en 1994 pour un montant total de 7,66 Mio ECU, la documentation figurant dans les dossiers de la Commission ne permettait pas de connaître l'état d'avancement des projets. En fait, la Commission ignorait si huit de ces 14 projets étaient encore en cours ou non. Deux responsables de projets seulement ont présenté un rapport relatif à l'avancement des travaux. Le manque d'information n'a pas empêché la Commission de procéder à plusieurs reprises à une prolongation de la période de mise en oeuvre des projets.

41. La supervision des projets relevant du KT par la Commission a également été insuffisante, même si certaines améliorations sont intervenues après 1995.

42. La supervision ayant été déficiente, la Commission n'a pas été à même de répondre rapidement aux questions posées par les responsables de projet et par les «channels». De nombreux projets ont enregistré des retards, sont restés en suspens pendant de longues périodes, ont été définitivement arrêtés ou n'ont pu atteindre leurs objectifs. S'agissant du programme d'octroi de bourses d'études, l'efficacité et le développement durable des projets ont été limités par l'absence de supervision et de données fiables. Quelque 34 000 bourses d'études ont été accordées; cependant 8 700 bourses supplémentaires auraient pu être octroyées si la gestion avait été plus efficiente. En outre, le système sud-africain d'octroi de bourses a enregistré une perte supérieure à 72 Mio ZAR (quelque 12,5 Mio ECU au taux de change de décembre 1996) correspondant à des remboursements non effectués (voir point 17 de l'annexe).

43. La capacité de la Commission à assurer de manière satisfaisante le suivi de la mise en oeuvre des projets a été limitée par la mauvaise qualité de ses systèmes d'information. Elle ne disposait d'aucune base de données informatisée satisfaisante, qui contienne des informations précises sur la mise en oeuvre des projets et sur les rapports correspondants (16). Les dossiers relatifs aux projets contenaient des documents dépassés et ne renfermaient pas toujours la correspondance et les rapports y relatifs. Les «channels», la délégation et les services centraux de la Commission ne se transmettaient pas systématiquement les informations disponibles. La Commission ne possédait pas d'exemplaire de tous les contrats passés entre les «channels» et les responsables de projets; elle n'avait donc pas connaissance des cas où l'étendue et les conditions financières du projet n'étaient pas conformes au contrat conclu entre elle et les «channels».

44. Les insuffisances en matière de supervision ont eu une incidence financière. En effet, des projets approuvés mais jamais mis en oeuvre, ou des projets arrêtés après leur démarrage figurent encore inutilement dans les comptes de la Commission. Au 31 décembre 1996, les comptes faisaient donc apparaître un montant de quelque 10 Mio ECU correspondant à des projets pour lesquels des crédits avaient été engagés entre 1993 et 1995, mais qui n'ont jamais été mis en oeuvre ou qui ont été arrêtés, avec pour conséquence une surestimation du passif exigible.

Clôture des contrats

45. Suite aux audits réalisés en 1994 et 1995, la Cour a indiqué à la Commission qu'elle devrait donner la priorité à la clôture d'un important arriéré de plus de 750 contrats remontant à 1986, pour lesquels un montant total de 441,7 Mio ECU avait été engagé. La Commission a informé la Cour à la fin de 1995 qu'elle avait l'intention de clôturer quelque 350 contrats en cours avant juillet 1996 et qu'un assistant technique avait été engagé pour augmenter la capacité des services chargés de cette tâche.

46. En janvier 1996, le délai de clôture des 350 projets a été prorogé jusqu'à la fin de décembre 1996. L'objectif général était alors de clôturer, à la fin de 1997, 604 des 664 projets concernant la période 1986-1993.

47. Fin juin 1997, cependant, aucun des contrats faisant partie de l'arriéré n'avait été clôturé. La Commission a dû faire face à de sérieuses difficultés au cours de l'année 1996, principalement en raison d'une insuffisance au niveau de la planification et de la définition des tâches et de l'impossibilité de leur consacrer des ressources suffisantes. L'examen par la Cour d'un échantillon de 250 fiches de clôture établies en 1996 a montré que de nombreuses anomalies restaient inexpliquées et que les informations sous-jacentes présentées ne permettaient pas de prendre une décision.

48. Afin d'augmenter la capacité des services pour effectuer la clôture des anciens projets, la Commission a décidé en mars 1996 de faire appel à des cabinets d'audit privés. Il a fallu, toutefois, plus d'un an à la Commission pour engager ces auditeurs; finalement, des contrats avec deux cabinets distincts ont été signés en mai et en juillet 1997 respectivement.

49. Au cours de 1997, les services concernés ont mis en place des procédures révisées imposant de fournir une meilleure justification aux actions proposées, procédures qui comprenaient le recouvrement ou l'annulation des soldes restants détenus par les organisations chargées de la mise en oeuvre et l'annulation des soldes des engagements inutiles. De nouveaux objectifs ont été fixés, prévoyant pour la fin de 1998, la clôture définitive de tous les projets en sommeil pendant la période 1986-1994.

50. En raison de l'absence de progrès dans le domaine de la clôture des contrats, le recouvrement des excédents de fonds détenus par les ONG en Europe ou en Afrique du Sud, à effectuer en liaison avec celle-ci, a également peu progressé. Lors de missions réalisées auprès des ONG européennes en 1995 et en 1996, de tels excédents ont été constatés dans de nombreux cas. Cependant, contrairement aux règles internes de la Commission, qui prévoient que des ordres de recouvrement sont établis dès qu'une dette est identifiée, moyennant une mention «p.m.» si le montant ne peut pas être évalué avec précision, des ordres de recouvrement n'ont été émis que pour une seule ONG.

51. Les problèmes auxquels la Commission a dû faire face lors de la clôture de cet important arriéré de projets reflètent les faiblesses de la gestion financière du programme concernant l'Afrique du Sud. En effet, malgré la taille et l'importance politique de ce programme, la Commission ne lui a pas affecté des ressources suffisantes et les procédures de gestion qu'elle a mises en place n'étaient pas suffisamment solides et efficaces pour que le nouveau programme, plus développé, soit préparé et mis en oeuvre en même temps que les opérations de clôture se déroulaient. La priorité accordée au nouveau programme a toujours impliqué que les ressources limitées étaient détournées de ces opérations.

52. Par ailleurs, la clôture a été mal préparée: les objectifs et les calendriers étaient imprécis, les procédures n'étaient pas claires, le rôle et les responsabilités des différentes parties étaient mal définis et n'avaient pas été établis d'un commun accord et il n'y avait pas d'unanimité quant aux éléments nécessaires à la clôture des projets. En conséquence, les ressources disponibles, qui étaient limitées, n'ont pas été utilisées efficacement, ni dans un souci de bonne gestion.

LE PROGRAMME EUROPÉEN DE RECONSTRUCTION ET DE DÉVELOPPEMENT (PERD) 1994-1996

Le système du PERD

53. Avec la démocratisation du pays une nouvelle approche de la coopération s'imposait. Il s'agissait désormais de financer un programme de coopération directe avec le gouvernement sud-africain.

54. Dans un climat d'optimisme considérable, tous les donateurs y compris la Communauté européenne (CE) et les États membres ont voulu lancer de larges programmes de développement avec le gouvernement. La CE, le principal donateur (17), qui pendant l'ère de l'apartheid, avait toujours soutenu les forces démocratiques sud-africaines, souhaitait légitimement renforcer son appui au nouveau gouvernement. Ainsi, la Commission a approuvé dans un délai relativement court plusieurs programmes pour des montants significatifs et sur plusieurs domaines d'activité.

55. C'est pourquoi, dès 1994, la CE, comme d'autres donateurs, s'est associée au programme de reconstruction et de développement lancé par le gouvernement sud-africain. Plus de 5 milliards de ZAR (environ 1,15 milliard d'ECU) provenant du budget national, pour chaque année, ainsi que l'aide internationale ont été rassemblés dans le «RDP-Fund» et gérés par une structure centralisée créée spécialement à cet effet, le «RDP Office». Toutefois cette structure s'est vite révélée inadaptée, et en mars 1996, suite aux critiques relatives au faible niveau d'exécution du programme, le «RDP Office» a été fermé et les responsabilités de l'exécution du programme ont été transférées au ministère des finances et aux ministères sectoriels.

56. L'administration centrale sud-africaine connaissait à cette époque des mutations importantes et notamment des changements significatifs au niveau de ses cadres dirigeants. Les ministères, qui initiaient la mise en oeuvre de programmes de développement, avaient peu d'expérience de la coopération avec les organismes d'aide internationaux. L'administration sud-africaine a été confrontée à de sérieuses difficultés pour adapter ses systèmes et ses procédures afin de pouvoir répondre aux diverses exigences des donateurs. Au niveau provincial et local, de nouvelles structures venaient à peine d'être créées et d'autres n'étaient encore qu'au stade de projet.

57. Dans ce contexte, la Communauté - et d'autres donateurs - auraient dû être plus réalistes quant au volume des fonds qui pouvait être absorbé efficacement et effectivement par l'administration sud-africaine. S'agissant de différents programmes, tels que le projet dans le secteur de la santé et le projet-pilote de réforme agraire, la Commission aurait dû admettre qu'aussi longtemps que les structures provinciales et de district, par l'intermédiaire desquelles s'opérait la mise en oeuvre du programme ne seraient pas créées, les fonds en faveur de ce dernier ne pouvaient pas être absorbés. En outre, au regard des ressources et des compétences sectorielles limitées du personnel de la délégation de la Commission, il aurait été préférable pour la Commission, avec l'accord des autorités sud-africaines, de concentrer un volume moins important de ressources sur un nombre plus restreint de secteurs.

58. En effet au moment du lancement du programme en 1994, la Commission était, également, confrontée à de sérieuses difficultés. Le service gestionnaire à Bruxelles devait à la fois assurer le suivi et la clôture des projets financés à travers les «channels» (points 20-52), procéder à la programmation et à l'instruction de dossiers relatifs au PERD et enfin assurer les négociations en vue de fixer le cadre juridique des nouvelles relations de coopération avec l'Afrique du Sud (18). La délégation manquait également de ressources (point 90).

59. Les difficultés pour gérer un programme aussi large avec des moyens limités ont conduit au changement d'approche adopté par la Commission pour le financement des projets et activités des ONG. Ces dernières ont été incitées à s'associer en vue de présenter, sous forme de programmes, l'ensemble de leurs demandes de financement lorsqu'il s'agissait d'interventions dans un secteur spécifique - santé, développement urbain, développement rural, etc.

60. Cette approche aurait dû exiger toutefois qu'une attention particulière fût accordée par la Commission aux structures organisationnelles responsables de l'exécution en vue de s'assurer qu'elles disposaient des compétences et moyens nécessaires. Sur les trois programmes sectoriels contrôlés par la Cour, deux présentaient des faiblesses importantes au niveau des structures responsables de l'ensemble du programme:

a) dans le cas du programme «Urban sector network», le bureau de coordination (PCO) a proposé une structure de coordination sous la forme d'une ONG ne disposant ni d'un statut ni de moyens adaptés et il n'a pu assurer un suivi régulier des actions du programme;

b) pour le programme dans le domaine de la santé, les activités de trois ONG travaillant dans la même région, ont été regroupées sous un même contrat unique. Une des ONG s'est vu imposer unilatéralement par la Commission la responsabilité de la gestion et du suivi de l'ensemble du programme. Elle a eu des difficultés pour présenter les rapports d'exécution exigés, les autres partenaires disposant de systèmes de gestion différents et présentant leurs comptes suivant des structures différentes. L'ONG ne disposait pas non plus des moyens nécessaires pour assurer le suivi des opérations.

61. Pour les projets de taille plus modeste, réalisés par les ONG et les organisations opérant au niveau des collectivités (CBO), le ministre responsable du PERD chargé, en 1994, de trouver une solution permettant leur financement, dans un cadre coordonné, a proposé la création d'un organisme indépendant, le TNDT. Cependant, la mise en place de celui-ci a été lente et le financement des ONG et des CBO a été fortement perturbé en 1995 et 1996. Certaines d'entre elles ont été obligées de réduire leur personnel et leurs activités.

Projets gouvernementaux

62. Dans le domaine de la santé, première série de programmes cofinancés avec le gouvernement, en 1994, la Cour a contrôlé le «National HIV/AIDS Programme», le «District Health Systems Support Programme» et le programme d'assistance technique pour la restructuration du système national de santé, totalisant 19,4 Mio ECU. L'ensemble de ces projets présentait au moment du contrôle un état d'avancement très faible. En fait, ces programmes ont été lancés avant que les structures indispensables à leur mise en oeuvre n'aient été créées. Ainsi, la constitution des districts à la base du nouveau système de santé qui n'a pu être complétée avant le deuxième semestre 1996, a retardé la mise en place effective des actions au niveau des provinces. Ceci a d'ailleurs conduit les autorités sud-africaines à demander l'extension jusqu'à fin 1997 de la période de mise en oeuvre des trois programmes.

63. Le programme relatif aux droits de l'homme a été approuvé par la Commission dès décembre 1994 sur base d'une étude conduite par des consultants externes. Ce n'est qu'en mai 1996 que la convention de financement a été signée avec le gouvernement sud-africain pour un montant de 15 Mio ECU. La mise en oeuvre de ce programme gouvernemental est assurée par les ONG et sa gestion a été confiée à une fondation spécialement créée à cet effet. Le lancement du programme a souffert de très longs retards, et en mars 1997, lors des contrôles de la Cour, le projet venait à peine de démarrer ses activités.

64. Les objectifs que le projet vise sont assez vagues. Le plan d'action pour 1996/1997 se basait sur les résultats de l'étude précitée conduite en 1994; les montants des dépenses nécessaires étaient très estimatifs et non appuyés par un détail justifiant leur calcul. Entre 1994 et 1996, la situation dans le pays avait évolué, et une réactualisation des objectifs et des moyens à mettre en oeuvre s'avérait nécessaire. Cette situation était reconnue par les responsables de la mise en oeuvre du programme qui ont d'ailleurs inscrit dans leur plan d'action une première phase exploratoire de précision des besoins et objectifs. Ils ont toutefois estimé important de lancer le projet sans attendre les résultats de cette première étape, se proposant de soumettre les adaptations nécessaires par la suite. La Commission devrait suivre de près l'évolution de ce programme.

65. Le «Parliamentary Support Programme» (d'un coût total de 36 Mio ECU) est cofinancé par trois partenaires. Le démarrage effectif du programme était prévu pour fin 1996. En mars 1997, le programme n'avait pas encore démarré, le personnel prévu pour le gérer n'ayant pas encore été entièrement recruté. En outre, le dispositif même de mise en oeuvre de ce programme cofinancé n'était pas satisfaisant. Lors des contrôles de la Cour, les contributions des trois donateurs n'avaient pas été intégrées dans un budget unique. Dès lors, il n'a pas été possible de comprendre et de vérifier comment la contribution du gouvernement sud-africain (19,35 Mio ECU) allait être intégrée et affectée au programme. Le programme de travail qui venait d'être proposé par les autorités sud-africaines ne concernait que la contribution communautaire (16 Mio ECU). Il est important que la Commission s'assure de la réalité du cofinancement de ce programme.

Projets ONG

66. Pour les ONG, il s'agissait des premiers projets financés directement par la Commission, sans l'intermédiaire des «channels». Leur manque d'expérience des procédures communautaires, les difficultés à obtenir les conseils nécessaires auprès de la délégation et les difficultés de communication avec les services centraux de la Commission ont provoqué des retards dans le démarrage de l'ensemble des projets visités par la Cour. Pour obtenir le versement des fonds communautaires, les ONG doivent présenter un programme de travail annuel, sans que des indications suffisantes ne leur aient été fournies, notamment dans les conventions de financement, quant à la nature et le niveau de détail des informations exigées. Cela a abouti, dans la plupart des cas, à un renvoi par la Commission des dossiers introduits par les ONG. Dans certains cas, le programme accepté par la délégation, après de longs échanges d'informations avec l'ONG, a été ensuite refusé par Bruxelles et a nécessité une nouvelle présentation. Cette procédure d'approbation à double niveau ne représente pas une utilisation efficace des ressources limitées de la Commission pour gérer les projets, et a prolongé de manière excessive les délais de mise en oeuvre.

67. Le «Participatory Health Care Programme» (1,12 Mio ECU) couvrait des besoins essentiels des populations les plus défavorisées dans les «townships» de la périphérie du Cap. Son lancement a été particulièrement affecté par les faiblesses indiquées au point précédent. D'autre part, la viabilité de ce programme qui était en phase finale d'exécution en mars 1997 était compromise. En effet, l'intégration dans les structures de santé de l'administration sud-africaine des cliniques financées, telle que prévue au contrat signé avec la Commission, n'avait pas été réalisée. Dès lors, un nouveau financement par les donateurs internationaux s'avérait indispensable pour ne pas mettre en péril la poursuite des prestations assurées jusqu'alors.

68. La livraison de logements sociaux aux populations à faible revenu constituait un des objectifs majeurs du programme «Urban Sector Network» (5,9 Mio ECU). Sur les 4 350 maisons dont la livraison était prévue pour la première année, seules 879 avaient pu être livrées en raison d'une sous-estimation par la Commission et par le partenaire des difficultés de mise en oeuvre d'une politique de crédit au logement mise en oeuvre dans l'ensemble du pays. L'exécution de ce programme a été également perturbée par la lenteur des paiements communautaires. Au moment du contrôle de la Cour, certaines ONG affiliées au réseau avaient dû suspendre les activités liées au programme dans l'attente d'un versement de fonds.

69. Le démarrage et l'exécution du «micro-projects Programme» financé en 1995 (12,6 Mio ECU) avec l'ONG Microprojects Programme Trust a également été perturbé par les délais excessifs de la Commission pour la signature de la convention de financement et le versement des fonds. En mars 97, 68 microprojets avaient été approuvés mais leur niveau d'exécution était très faible. En attendant le paiement de la Commission, les gestionnaires du projet avaient dû recourir à un crédit bancaire pour ne pas suspendre l'exécution des actions financées.

Faiblesses des procédures et outils pour la mise en place du PERD

70. Des faiblesses dans les procédures et les outils utilisés par la Commission ont été à l'origine des retards importants constatés à chaque stade de la mise en oeuvre du PERD et de l'effet négatif sur l'exécution des programmes.

Retards de paiement

71. La plupart des projets visités par la Cour avaient été affectés par la lenteur endémique des paiements, la Commission étant considérée par les intéressés comme le plus lent des donateurs. Ces retards étaient essentiellement dus au temps excessivement long mis par la Commission pour approuver les rapports à mi-parcours et les programmes de travail actualisés. Dans les cas où la Commission est la principale ou la seule source de financement, il peut arriver que les partenaires connaissent de graves difficultés financières. S'agissant des programmes Microprojets et «Urban Sector Network», les gestionnaires ont dû recourir au crédit bancaire (overdraft facility) pour ne pas suspendre les activités des projets.

Pertes de change

72. Pour plusieurs ONG, les montants perçus en ZAR, ont, en général, été inférieurs aux montants dus, selon les dispositions contractuelles, qui sont fixés en écus. L'analyse d'une douzaine de paiements pour des projets, montre que les écarts résultent de l'application par une banque privée sud-africaine de taux de conversion extrêmement défavorables (19). Sur un total de paiements de 10,8 Mio ECU effectués, l'équivalent au taux de l'INFORECU de 74,9 Mio ZAR, les ONG n'ont perçu que 72,8 Mio ZAR après conversion au taux de la banque. L'écart en moins de 2,1 Mio ZAR équivaut à 0,4 Mio ECU au taux INFORECU, 3,7 % du total versé. Dans quelques cas, l'écart s'est élevé à 7 %. L'analyse comparative de quelques paiements relatifs aux projets gouvernementaux montre que les taux appliqués par la Reserve Bank étaient beaucoup plus favorables. S'agissant de montants très significatifs pour les ONG, la Commission devrait analyser l'adoption de procédures alternatives de manière que les ONG reçoivent les montants prévus dans les dispositions contractuelles (20).

Conventions de financement

73. La mauvaise rédaction des conventions de financement (ONG et gouvernement) a également perturbé le démarrage et l'exécution du PERD. Les clauses concernant, entre autres, les paiements, les rapports, la comptabilité du projet, qui sont éparpillées dans les diverses parties de la convention ne sont pas toujours claires ni cohérentes. Cette incohérence est particulièrement grande pour les conventions de financement de décembre 1994, qui, bien que s'appliquant à des financements directs d'ONG, ont repris les dispositions contractuelles utilisées dans l'ancien système avec les «channels». La rédaction des conventions de financement a été insuffisamment contrôlée, et des erreurs matérielles n'ont pas été détectées pendant le processus d'approbation (21). Les conventions de financement passées avec les ONG en 1995 et 1996 ne prévoyaient que le paiement d'avances de 80 % des budgets annuels, et ne couvraient pas les procédures à respecter pour le paiement du solde annuel de 20 %. La Cour a identifié au moins deux paiements de solde pour un total de 746 171 ECU (22) qui ont été effectués, sans que la Commission ait identifié cette lacune et proposé des modifications aux conventions concernées.

74. Pour aucun des projets analysés par la Cour, les ONG n'avaient fourni la garantie bancaire exigée par la convention de financement. Les banques sud-africaines refusent de donner cette garantie aux ONG en raison du niveau insuffisant de leurs fonds propres. Au lieu d'adapter les dispositions contractuelles à la réalité, les services de la Commission ont demandé à une banque l'émission de «certificats» qui n'ont nullement la valeur d'une garantie.

75. Comme pour les projets adoptés pendant les deux phases du programme spécial, les partenaires sont tenus par les conditions des conventions de financement de convertir les dépenses mensuelles du projet en ECU en utilisant le taux mensuel publié au Journal officiel des Communautés européennes (point 32). Cette disposition peu appropriée n'était suivie pour aucun des projets contrôlés. La Commission devrait modifier ces stipulations contractuelles et les remplacer par des dispositions plus pratiques et appropriées.

76. Les efforts de la délégation pour combler les faiblesses des dispositions contractuelles ont été incontestables, mais ils n'ont pas permis de remédier à toutes les insuffisances. Depuis octobre 1996, le texte des conventions de financement a été amélioré de manière significative, mais des efforts sont encore nécessaires pour parvenir à une meilleure rationalisation des dispositions contractuelles et en particulier une résolution des difficultés affectant les procédures de paiement.

77. Des modifications importantes des conventions de financement ont été décidées par la délégation lors de réunions avec les partenaires ou autorisées par simple échange de lettres (23) sans qu'un avenant n'ait été établi. Des modifications sans établissement d'avenant ont également souvent été entérinées par les services de Bruxelles.

78. Dans des rapports précédents (24), la Cour a déjà souligné des faiblesses concernant les procédures de modification des dispositions des conventions de financement. Révélatrice de la faiblesse du système de contrôle de la Commission, cette situation est principalement liée à l'absence d'instructions claires sur la procédure à suivre, et en particulier sur le partage des responsabilités à respecter entre les services centraux et les délégations.

Procédures de mise en concurrence

79. Les règles et procédures communautaires applicables aux projets en matière d'achats et de mise en concurrence diffèrent de celles imposées par la législation sud-africaine aux services de l'administration centrale et locale. La principale difficulté réside dans le fait que les règles sud-africaines privilégient les entreprises sud-africaines et notamment celles des «communautés jadis défavorisées», alors que les règles communautaires prévoient des procédures de mise en concurrence ouvertes aux entreprises de la Communauté européenne ainsi qu'à celles d'autres pays tiers, sous certaines conditions. Dans le cas des projets gouvernementaux contrôlés sur place par la Cour, cette matière a été une source de difficultés et, dans le cas particulier du National HIV AIDS programme, a entraîné des retards considérables et a fortement perturbé l'exécution du programme. Des difficultés ont également été rencontrées dans la mise en oeuvre du Parliamentary Support Programme.

Assistance technique

80. L'assistance technique financée par l'Union européenne est bien perçue et demeure un élément important du programme d'aide de l'Union européenne à l'Afrique du Sud. Néanmoins, elle entraîne des dépenses très élevées, notamment quand ce sont des assistants techniques venant d'Europe qui sont recrutés. À l'heure actuelle, les départements ministériels bénéficiant d'une telle assistance ne sont guère conscients de son coût, dans la mesure où elle n'est pas financée directement sur les fonds destinés aux projets.

81. L'Afrique du Sud dispose d'un nombre important de personnes compétentes dans de nombreux secteurs et il est tout à fait possible de recruter des assistants techniques sur place, en appliquant les conditions locales, qui sont plus avantageuses que celles qui régissent l'assistance technique européenne. De façon générale, la Commission devrait, en premier lieu, déterminer si, pour des tâches particulières, une expertise est disponible au niveau local et, seulement dans la négative, elle devrait alors se tourner vers des assistants techniques étrangers.

82. Les tâches et les responsabilités précises des assistants techniques payés par l'UE et détachés auprès des différents départements ministériels n'ont pas été définies assez clairement par la Commission, notamment en ce qui concerne leurs responsabilités vis-à-vis de la délégation et des départements ministériels.

83. S'agissant d'un projet gouvernemental dans le domaine de la santé, un poste d'assistant technique était prévu pour développer et mettre en oeuvre un système de comptabilité de gestion, mais cet agent a en réalité joué un rôle de coordinateur pendant 14 mois; en conséquence, l'objectif initial n'avait pas été atteint au moment de l'audit. Par ailleurs, durant une période d'environ trois mois, cet assistant technique a assumé les fonctions de cadre supérieur au sein du ministère de la santé sans l'accord de la Commission.

84. L'assistance technique n'est pas toujours intervenue au bon moment. La durée des contrats devrait normalement suivre le calendrier des projets. S'agissant du projet de réforme agraire, par exemple, l'administrateur prévu dans le cadre d'un programme d'assistance technique n'était engagé que 12 mois après la signature de la convention de financement. Les autorités sud-africaines ont dû démarrer le projet sans son aide.

85. Il convient de veiller avec une plus grande attention à fournir une assistance technique suffisante au niveau local, et pas seulement au niveau central. Ainsi, par exemple, les bénéficiaires régionaux impliqués dans le projet de réforme agraire auraient obtenu plus facilement des conseils, au lieu d'avoir à suivre la voie complexe des comités pour obtenir une réponse à leurs questions.

ORGANISATION ET RESSOURCES DE LA COMMISSION

86. Le présent rapport a mis l'accent à plusieurs reprises sur la nature inhabituelle et particulière du programme d'aide à l'Afrique du Sud, dont les caractéristiques principales sont les suivantes: complexité administrative, volume de fonds important et diversité des actions, dans un contexte politique très précis.

87. L'ensemble de ces facteurs impliquait une organisation de très bonne qualité et une augmentation des ressources de gestion, ce qui n'a, toutefois, pas été le cas. Premièrement, entre 1986 et 1991, la Commission n'a pas pu créer sur place une structure chargée de la gestion du programme. En 1991, le bureau de coordination du programme a été ouvert, mais ses responsabilités techniques étaient limitées. Ce n'est qu'en 1994 que la Commission a mis en place à Pretoria une délégation dont le personnel était au complet.

88. Deuxièmement, la Commission n'a pas attaché suffisamment d'importance à la gestion du programme d'aide destiné à l'Afrique du Sud: des ressources insuffisantes y ont été affectées, les instructions écrites en matière de procédures et l'organisation mise en place étaient insuffisantes. Dans les services centraux de la Commission à Bruxelles, le nombre d'agents affectés à l'unité sud-africaine était insuffisant; en outre, les mouvements de personnel et les vacances de postes étaient nombreux.

89. En Afrique du Sud, les tâches et les responsabilités du bureau de coordination, ainsi que les procédures qu'il devait suivre, n'étaient pas clairement établies. Cela, entre autres, a entraîné des insuffisances en matière de gestion et des déficiences en matière de supervision.

90. Même lorsque la délégation a été installée à Pretoria au début de 1994, la Commission n'a pas mis à sa disposition le personnel suffisant pour qu'elle s'acquitte de ses tâches. Pendant plus d'un an, la délégation a été composée du chef de délégation, de son assistant et d'une secrétaire; le conseiller en développement n'a été embauché qu'en 1995 et les emplois figurant dans l'organigramme n'ont été pourvus qu'à la fin de 1996.

91. Par ailleurs, l'absence d'instructions et de lignes directrices écrites a affecté la gestion courante de la délégation. Les faits suivants ont été notamment constatés:

a) il n'existe pas de partage précis des responsabilités entre les différents agents de la délégation, de sorte que, par exemple, il est difficile de savoir qui est responsable de la supervision de chaque projet;

b) les systèmes d'information sont insuffisants: les documents relatifs au projet ne sont pas rassemblés dans un même dossier; dans de nombreux cas, l'information n'a pas été exploitée et différents rapports et autres documents ont été perdus;

c) le système de supervision ne fournit pas suffisamment d'informations pour qu'il soit possible de se faire une idée de la situation des projets sur le moment: décaissements réels, respect des délais de présentation des rapports, progrès réalisés par rapport aux objectifs, difficultés rencontrées, etc.; dans ces conditions, il est impossible d'assurer un suivi et une supervision appropriés des projets ni de garantir la continuité du service.

(03).1

92. Un problème particulier affecte l'organisation de la délégation en Afrique du Sud, à savoir la nécessité de maintenir une présence à la fois à Pretoria et au Cap, lieux où se réunit en alternance le parlement national. La délégation a ouvert un bureau au Cap, ville où son chef doit fréquemment demeurer pour s'occuper d'affaires politiques. Cette situation a conduit à des retards dans la résolution de problèmes importants, qui ont notamment affecté la coopération au développement. Il est nécessaire de nommer à Pretoria un chef de délégation adjoint, chargé spécifiquement de la coopération au développement et de la supervision des projets.

COORDINATION EN MATIÈRE DE COOPÉRATION AU DÉVELOPPEMENT ENTRE LA COMMUNAUTÉ ET LES ÉTATS MEMBRES

93. L'article 130 U du traité instituant la Communauté européenne (TCE) dispose que la politique de la Communauté dans le domaine de la coopération au développement est complémentaire de celles qui sont menées par les États membres. Dans ce but et dans un souci de cohérence et d'efficacité, l'article 130 X du même traité impose coordination et concertation entre la Communauté et les États membres. Depuis 1993, le Conseil et la Commission ont pris d'importantes mesures en ce sens: une expérience pilote a été lancée dans six pays (25) et une série de résolutions et de conclusions ont vu le jour (26).

94. En Afrique du Sud, l'importance d'une coordination réfléchie doit apparaître comme une priorité. Premièrement, 14 des 15 États membres sont représentés dans le pays et font face à des problèmes similaires; deuxièmement, des liens forts et une coordination, mis en place par le passé durant les périodes politiques plus difficiles, existent déjà.

95. Le règlement (CE) n° 2259/96 du Conseil du 22 novembre 1996 relatif à la coopération au développement avec l'Afrique du Sud (27) considère que la coordination est un instrument essentiel permettant d'assurer une efficacité optimale de l'aide. Le règlement invite la Commission à prendre toutes les mesures nécessaires, notamment l'organisation de réunions régulières, la mise en place d'un système d'échange d'informations et la transmission aux États membres d'un document indicatif sur la stratégie de coopération et des grandes lignes des projets. Enfin, le règlement élargit le champ de la coordination à d'autres donateurs.

96. Les mécanismes de coordination actuels en Afrique du Sud consistent en des réunions régulières et des échanges d'informations sur les programmes mis en oeuvre. Ces mécanismes ont permis une participation importante des États membres à la définition et à la conception des programmes communautaires. Les documents ont été régulièrement envoyés par la Commission aux représentants des États membres et les activités communautaires ont été examinées en détail. Cependant, l'échange d'informations relatives aux actions des États membres n'a pas été formalisé et les progrès réalisés en vue de la mise en place d'une base de données commune ont été insuffisants. Une coordination plus efficace a été rendue impossible par l'insuffisance des informations.

97. Afin de renforcer la coordination, la Commission et les États membres doivent prendre des mesures pratiques pour mettre en oeuvre les dispositions figurant dans le règlement mentionné ci-dessus, à savoir:

a) présenter des procédures détaillées en matière de consultation et d'échange d'informations ainsi que pour l'adoption d'approches communes; ces procédures devraient garantir que les informations circulent dans les deux sens entre la Communauté et les États membres, notamment en ce qui concerne les calendriers de réunions, la collecte de données en vue de la création d'une base de données, la transmission des rapports et des évaluations communes;

b) définir et renforcer le rôle de la délégation de la Commission; à cette fin, des ressources suffisantes doivent être mises à sa disposition de sorte qu'elle puisse remplir son rôle;

c) mettre en place des stratégies sectorielles communes; des efforts doivent être faits en matière d'amélioration de la capacité administrative du gouvernement sud-africain dans ses relations avec les donateurs internationaux;

d) étendre la coordination à d'autres donateurs et adopter une approche cohérente, qui devrait inclure des dispositions communes en matière de comptabilité et de présentation des rapports, des calendriers concertés pour les décaissements et des procédures d'audit communes.

CONCLUSION

98. En septembre 1986, la CE décidait de soutenir activement les organisations apportant leur aide aux victimes de l'apartheid et de contribuer de manière significative aux efforts visant à assurer une transition démocratique pacifique. À ce titre, il s'agissait d'un programme exceptionnel, qui a suscité l'opposition du gouvernement sud-africain et une controverse en Europe. La Commission a fait preuve de beaucoup d'imagination et d'intuition lors de l'élaboration du programme. Elle a pris en compte, dans ce dernier, les besoins de la population visée. Toutes les personnes qui, en Afrique du Sud, ont participé à la mise en oeuvre du programme spécial considèrent que son apport a été positif au cours de la période de transition. En conséquence, la CE a su créer un excellent climat politique avec les nouveaux dirigeants sud-africains élus démocratiquement (points 1-5 et 22).

99. La Communauté était donc en 1994 dans une position clé pour établir des relations entre l'Afrique du Sud et l'Europe dans les domaines économique et de la coopération. Elle a immédiatement pris des mesures dans ce sens. Comme d'autres donateurs, cependant, la Commission, afin de manifester sans attendre sa solidarité et d'apporter son soutien au nouveau gouvernement, a approuvé par l'intermédiaire du PERD un nombre de programmes dans un nombre de secteurs qui étaient supérieurs à ce qui pouvait être efficacement géré à court terme. Les contraintes qui se sont exercées sur la capacité de la Commission pour gérer une telle gamme d'actions et sur celle du nouveau gouvernement pour absorber les fonds dans les délais prévus n'ont pas été suffisamment prises en compte. De la même façon, les travaux préparatoires de base ont été insuffisants pour déterminer quel renforcement institutionnel était nécessaire avant la mise en oeuvre effective des projets et quel rôle la Communauté devait jouer en matière d'assistance auprès des autorités sud-africaines à cet égard (points 56-57). Par suite, des retards importants ont été observés lors de la mise en oeuvre du PERD. Des problèmes similaires ont déjà été identifiés par la Cour dans d'autres domaines de la coopération au développement, tels que le programme PHARE (28) ou les programmes concernant les pays tiers méditerranéens (29).

100. L'efficacité et l'efficience de la mise en oeuvre des programmes d'aide de la Communauté à l'Afrique du Sud ont été entravées, pendant toute la période couvrant les années 1986 à 1997, par l'application de procédures et de systèmes inadéquats et la mise à disposition de ressources insuffisantes par la Commission:

a) à l'origine, celle-ci a essayé d'appliquer des procédures «légères et flexibles», mais sans définir leur contenu et sans indiquer clairement aux partenaires ce qui serait acceptable (point 4);

b) lorsque la situation s'est améliorée et qu'il est devenu possible d'agir de façon plus ouverte, l'occasion de mettre en place des procédures et des systèmes appropriés n'a pas été saisie. Alors que la gestion des projets était confiée aux «channels», la Commission, soucieuse d'exercer un contrôle strict, a continué d'accorder à ses services centraux le pouvoir d'approuver chaque projet individuel, chaque contrat et avenant, rapport et paiement. Mais comme elle n'a pas fourni les ressources suffisantes pour réaliser et contrôler correctement et rapidement toutes ces opérations, l'approche suivie s'est révélée impraticable et n'a pas permis de mettre en place un cadre de gestion et de contrôle adapté;

c) l'opération spécifique visant à clôturer 750 projets en cours avec des ONG et des organisations opérant au niveau des collectivités, remontant à 1986, a été mal conçue et mise en oeuvre; en conséquence, les ressources disponibles, qui étaient limitées, ont été utilisées de manière inefficace (points 45-52);

d) s'agissant du PERD, le problème chronique de l'insuffisance des ressources affectées à la gestion d'un programme de cette taille et de cette diversité a été aggravé par le manque d'instructions opérationnelles destinées au personnel de la délégation et à celui des services de Bruxelles et par la rotation du personnel (points 87-92);

e) l'efficacité de la mise en oeuvre a été affectée par la lenteur des procédures de paiement de la Commission, les insuffisances des conventions de financement et l'absence d'accord sur les procédures de mise en concurrence à appliquer.

101. Parmi les faiblesses mises en évidence dans le présent rapport, bon nombre sont similaires à celles constatées par la Cour dans ses rapports relatifs à d'autres actions externes, par exemple, les rapports spéciaux relatifs au programme PHARE (30), aux programmes MED (31) ainsi que les observations concernant les programmes cofinancés par les ONG (32). La Commission devrait, sans délai, prendre des mesures pour remédier à ces faiblesses.

102. La Commission devra donc chercher, dans le domaine de la coopération au développement en général, à mettre en oeuvre une approche plus efficace en matière de gestion décentralisée, qui non seulement confie le pouvoir de décision au niveau le plus approprié du système, mais renforce également la responsabilisation des organisations bénéficiaires et le partenariat. Au sein de sa propre organisation, certaines responsabilités opérationnelles et financières relevant des services centraux devront être décentralisées vers des agents travaillant sur le terrain, qui sont mieux à même de prendre des décisions en fonction du déroulement des actions. Une telle approche devrait également avoir pour objectif l'utilisation optimale des ressources limitées de la Commission pour la gestion et le contrôle de l'utilisation des fonds communautaires. Une telle approche nécessitera:

a) la mise en place d'un cadre et d'un mandat clairs pour la mise en oeuvre opérationnelle et financière des programmes, y compris des dispositions précises et sans équivoque en matière d'établissement des rapports;

b) de déterminer les décisions que les organisations chargées de la mise en oeuvre, la délégation et les services centraux à Bruxelles seront le mieux à même de prendre et les conditions préalables à respecter en matière de capacité et de ressources nécessaires au fonctionnement d'une telle structure de décision;

c) l'une des conditions précitées serait de pouvoir se fier aux systèmes de gestion et de contrôle des organisations chargées de la mise en oeuvre: pour atteindre cet objectif, la Commission doit évaluer les systèmes en place et apporter son soutien à leur amélioration;

d) de concentrer le contrôle sur l'exécution générale et les résultats des programmes et de le compléter par des vérifications précises des actions individuelles.

103. Le PERD ne représente que l'un des liens entre l'UE et l'Afrique du Sud. Les négociations en vue d'un accord de commerce et de coopération, qui instituera, après une période transitoire, une zone de libre-échange (33) avec la Communauté sont d'une grande importance pour l'Afrique du Sud. Le volume de l'aide au développement versée par la Commission à l'Afrique du Sud est considérable - l'Afrique du Sud bénéficie de l'un des programmes communautaires de coopération technique et financière les plus importants à destination d'un seul pays. Cependant, les progrès d'ordre économique et social du pays dépendent pour une plus grande part de l'émergence de producteurs efficaces capables de rivaliser sur les marchés internationaux dans les nombreux secteurs (ressources naturelles, agriculture) où ils disposent d'un avantage relatif. Les négociations commerciales sont longues et complexes; elles n'étaient pas terminées à la fin de 1997; dans ce contexte, il est essentiel d'assurer la cohérence de la politique commerciale européenne avec la stratégie de développement.

104. Les États membres s'intéressent très vivement à ces négociations commerciales et y sont très impliqués. Il est décevant de constater, cependant, que, dans le cadre de l'élaboration d'un nouveau programme de coopération technique et financière avec un nouveau gouvernement, la coordination entre la Commission et les États membres demeure limitée. Ceux-ci ont participé activement à la définition des programmes communautaires, mais ils ont fourni peu d'informations sur leurs propres actions. Cela limite les possibilités de définir un programme d'aide communautaire qui soit cohérent. Par ailleurs, de plus grands efforts sont nécessaires, tant entre les donateurs de l'UE qu'avec d'autres donateurs, pour parvenir à un accord sur des approches communes concernant les conditions en matière de procédures et de comptabilité.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion des 27 et 28 mai 1998.

Par la Cour des comptes

Bernhard FRIEDMANN

Président

(1) Réunion au niveau ministériel sur la coopération politique, tenue le 10 septembre 1985.

(2) Le régime d'aide au développement concernant l'Afrique du Sud a été financé à partir des lignes budgétaires B9530 entre 1986 et 1990, B7-5070 entre 1991 et 1995 et B7-320 depuis 1996.

(3) Le terme «channels» désigne ces associations parce que la Commission a transmis par leur intermédiaire les fonds du programme aux organisations chargées de la mise en oeuvre.

(4) L'accord a été signé à Pretoria en octobre 1994 et approuvé par le Conseil le 19 décembre 1994 (JO L 341 du 30.12.1994).

(5) Le création du TNDT constitue la première étape conduisant à la mise en place d'une agence nationale de développement, qui assurera le financement des ONG à l'avenir.

(6) Règlement (CE) n° 2259/96 du Conseil du 22 novembre 1996 relatif à la coopération au développement avec l'Afrique du Sud (JO L 306 du 28.11.1996).

(7) Le programme d'aide de la CE en faveur de l'Afrique du Sud va continuer, cependant, à être financé à partir du budget général de la CE dans la mesure où l'adhésion de l'Afrique du Sud à la convention est limitée.

(8) Voir le document «Evaluation of the European Special Programme on South Africa» (Évaluation du programme spécial communautaire en faveur de l'Afrique du Sud). SPM Consultants, octobre 1996.

(9) Sur les montants engagés à l'origine, 10,2 Mio ECU ont été dégagés.

(10) Programme indicatif national signé par la Commission et le gouvernement sud-africain le 14 mai 1997.

(11) «Évaluation du programme spécial européen pour l'Afrique du Sud», SPM Consultants, octobre 1996.

(12) Voir point 10 de l'annexe relative au programme d'octroi de bourses d'études.

(13) (Les observations relatives au programme d'octroi de bourses d'études figurent en annexe.)

(14) Entre 1993 et 1995, la Commission a approuvé 189 projets à mettre en oeuvre par l'intermédiaire des «channels», dont la plupart porte sur des montants inférieurs à 0,2 Mio ECU. Il convient d'y ajouter les projets en cours approuvés les années précédentes. Quelque 700 projets n'ont pas été clôturés pendant la période considérée.

(15) Le cadre logique est un outil de gestion destiné à améliorer la conception, la planification et le contrôle des projets. Il est utilisé par les principaux donateurs dans le domaine de l'aide au développement.

(16) Ne faisant pas régulièrement l'objet d'une mise à jour, les informations contenues dans le tableur utilisé par la Commission, «South Africa Project Management (SAPMAN)» (gestion des projets concernant l'Afrique du Sud), n'étaient pas fiables. Cette application a été abandonnée en décembre 1995.

(17) Le règlement (CE) n° 2259/96 du Conseil du 22 novembre 1996 prévoit, à l'article 10, un montant de référence de 500 Mio ECU pour la période s'étendant du 1er janvier 1996 au 31 décembre 1999.

(18) Ce n'est qu'en mars 1995 qu'une task-force a été créée pour assurer l'évolution des négociations.

(19) Dans la mesure où il n'existe pas de demande réelle pour l'écu en Afrique du Sud, les banques sont en mesure de fixer leurs propres taux de change, qui peuvent différer considérablement des taux des marchés monétaires internationaux.

(20) Le paiement par la Commission en ZAR permettrait de minimiser les pertes et cette possibilité n'est pas exclue par le règlement financier.

(21) À titre d'exemple, le projet «Parliamentary Support Programme» (AFS/1996/9) spécifie, dans le corps de la convention de financement, que le ministère des finances représente la République d'Afrique du Sud alors que le signataire de la convention de financement est le Speaker du Parlement.

(22) Projets «Urban Sector Network» (94/75070/060) et Microproject Programme Trust (95/75070/005).

(23) Voir, par exemple, les projets «Participatory Primary Health Care Programme», «Urban Sector Network», «Microprojects Trust» et «Land and Agricultural Policy Center».

(24) Voir points 15.27-15.31 du rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1991 (JO C 330 du 15.12.1992) et rapport spécial n° 1/98 relatif à la coopération financière et technique bilatérale avec les pays tiers méditerranéens (JO C 98 du 31.3.98).

(25) Bangladesh, Côte d'Ivoire, Costa Rica, Éthiopie, Mozambique et Pérou.

(26) Voir notamment celles publiées les 2 décembre 1993, 6 mai 1994 et 15 juillet 1996.

(27) JO L 306 du 28 novembre 1996.

(28) Voir points 2.4-2.12 du rapport spécial n° 3/97 relatif au système décentralisé de mise en oeuvre du programme PHARE (période 1990-1995) (JO C 175 du 9.6.1997).

(29) Voir points 150-151 du rapport spécial n° 1/98 relatif à la coopération financière et technique bilatérale avec les pays tiers méditerranéens.

(30) Voir rapport spécial n° 3/97 relatif au système décentralisé de mise en oeuvre du programme PHARE (période 1990-1995) (JO C 175 du 9.6.1997).

(31) Rapport spécial n° 1/96 (JO C 240 du 19.8.1996).

(32) Rapport annuel relatif à l'exercice 1990 (JO C 324 du 13.12.1991).

(33) Objet d'une série de protocoles protégeant certains secteurs clés des importations en exonération de taxes des produits de la Communauté.

ANNEXE

PROGRAMME D'OCTROI DE BOURSES D'ÉTUDES

Objectifs et description du programme

1. Le programme d'octroi de bourses d'études avait pour objectif d'aider des étudiants, issus des couches défavorisées, désireux de poursuivre des études supérieures, et de contribuer à l'instauration d'un système de bourses national. Le programme proposait des bourses constituées d'une aide (60 %) et d'un prêt (40 %) remboursable par les étudiants au Tertiary Education Fund of South Africa (Tefsa) (Fonds en faveur de l'enseignement supérieur sud-africain). D'autres éléments du programme visaient en outre à améliorer les services administratifs et de soutien aux étudiants des établissements d'enseignement supérieur, les «Tertiary Institutions» (TI) (1), traditionnellement destinés à la communauté noire. De 1993 à 1995, la CE a alloué 59,9 Mio ECU au programme, dont 45,5 Mio ECU ont été dépensés. Le nombre des bourses octroyées est de 34 000 environ.

2. Le Kagiso Trust (KT), chargé de la gestion du programme, a mis en place un service responsable de l'octroi des bourses pour en assurer la gestion. Les bourses ont été distribuées par l'intermédiaire des établissements d'enseignement supérieur, auxquels le service avançait des fonds en fonction des montants attribués à chaque étudiant. Au terme de cette phase, les établissements d'enseignement supérieur ont soumis au service un rapport de contrôle détaillant les montants des aides et des prêts alloués à chaque bénéficiaire, le montant exact dépensé et le solde remboursable.

3. Dans le cadre de ce programme, un comité a été mis en place afin d'établir des critères d'attribution et de superviser la gestion du programme. Le comité était composé de représentants des établissements d'enseignement supérieur, du ministère de l'éducation, du Tertiary Education Fund of South Africa, du Kagiso Trust et de la délégation de la CE.

Système de contrôle

4. Le contrôle financier du programme s'est principalement appuyé sur la présentation de rapports de contrôle par les établissements d'enseignement supérieur. Toutefois, ce mécanisme n'a pas fonctionné de façon satisfaisante:

a) aucun délai n'était fixé concernant la présentation des rapports de contrôle et aucune sanction n'était prévue en cas de non-présentation d'un rapport;

b) il a fallu attendre 1995 pour que le service responsable de l'octroi des bourses réclame aux établissements d'enseignement supérieur les rapports concernant 1992, 1993 et 1994;

c) les auditeurs ne disposaient pas d'instructions détaillées; les rapports n'étaient pas homogènes et, pour la plupart, ne remplissaient pas les objectifs de contrôle. Dans plusieurs cas, les auditeurs eux-mêmes ne considéraient pas ce travail comme un contrôle au sens strict du terme; dans quelques cas, l'étendue des travaux était trop limitée, dans d'autres, seules des opinions assorties d'une réserve ont pu être formulées, ou bien les auditeurs ne se sont pas prononcés;

d) un manque de suivi des rapports par le service responsable de l'octroi des bourses a été constaté. Des rapports inacceptables n'ont pas été refusés (comme ceux produits par les propres auditeurs internes des établissements d'enseignement supérieur) et ceux qui comportaient une opinion assortie d'une réserve ou bien des observations sont restées sans suite.

5. Aucun autre mécanisme de contrôle n'était en place. Le service responsable de l'octroi des bourses n'a pas effectué de rapprochement annuel entre les comptes de la Commission, ceux du Kagiso Trust et ceux des établissements d'enseignement supérieur en vue de dresser le bilan et d'évaluer les fonds disponibles. En conséquence, près de 11 Mio ECU (18 % des fonds disponibles) n'ont pas été utilisés (2).

6. L'absence d'audit portant sur le programme d'octroi de bourses dans son intégralité - dont le contrat passé entre la Commission et le Kagiso Trust ne faisait d'ailleurs pas mention - constitue une insuffisance particulièrement grave du système de contrôle.

Supervision du programme

7. Le mauvais fonctionnement du système de contrôle a été accentué par l'inefficacité de la supervision. Tout d'abord, le service responsable de l'octroi des bourses n'a pas contrôlé les procédures et les systèmes appliqués par chaque établissement d'enseignement supérieur.

8. Ensuite, le comité n'a pas fonctionné correctement et n'a pas assuré le suivi des questions de nature financière. Il a siégé moins souvent que prévu, la séparation des tâches était insuffisante (le secrétaire général du comité occupait également les postes de directeur et de directeur financier du service responsable de l'octroi des bourses), et les données examinées consistaient en un mélange de prévisions et de chiffres réels.

9. Enfin, ni le bureau central du Kagiso Trust ni la Commission n'ont supervisé les travaux réalisés par le service responsable de l'octroi des bourses. Jusque fin 1996, ils n'avaient conscience ni de l'absence de chiffres fiables concernant les dépenses ni du non-remboursement des prêts par les étudiants.

Évaluation

10. En 1994, le programme d'octroi de bourses a fait l'objet d'une évaluation externe à mi-parcours (3), mais ni la gestion financière ni la question du remboursement des prêts n'ont été abordées. La recommandation préconisant de renforcer le rôle de supervision du comité n'a pas été suivie.

11. Aucune évaluation finale externe du programme n'a été réalisée par des experts indépendants; d'ailleurs, aucune n'est prévue.

Réalisation des objectifs

12. L'évaluation de 1994 a souligné que le programme a réussi à atteindre le groupe visé et a conclu que les étudiants défavorisés ont ainsi bénéficié d'un soutien financier et que le programme a contribué à compenser les déséquilibres engendrés par la discrimination fondée sur la race ou le sexe. Cette conclusion date de 1994 et demande à être confirmée pour la période 1995-96.

13. À certains égards, cependant, l'efficacité, la viabilité et la visibilité du programme n'ont pas répondu aux attentes.

Efficacité

14. La gestion financière du programme étant déficiente, l'efficacité s'en est trouvée diminuée. Comme expliqué au point 5, 11 Mio ECU sont restés inutilisés; ce montant aurait permis de financer plus de 8 700 bourses supplémentaires.

15. En outre, les bénéficiaires finals n'ont reçu les fonds que bien après la rentrée universitaire. Ainsi, les établissements d'enseignement supérieur et les étudiants se sont vus contraints d'avancer les dépenses, souscrivant parfois à des emprunts privés.

Viabilité

16. La viabilité du programme n'a pas été assurée, en ceci qu'aucune priorité n'a été accordée au remboursement de la partie «prêt» des bourses.

17. Fin 1996, seul 1,13 % des prêts avait été remboursé, soit une perte supérieure à 72 Mio ECU (correspondant approximativement à 12,5 Mio ZAR au taux de change de décembre) pour le système de bourses national. Les chances d'obtenir le remboursement des prêts diminuent fortement avec le temps, ce qui menace la viabilité du programme et met à mal les capacités financières du système national.

Responsabilisation par rapport au programme

18. Les étudiants bénéficiaires n'ont pas reçu de relevé de compte annuel (prêt accordé, intérêt couru, etc.) établissant et confirmant leur situation financière. Ils ont été mal informés sur les mécanismes du système et n'ont été impliqués à aucun moment dans sa gestion. De même, la responsabilisation des bénéficiaires finals par rapport au programme a laissé à désirer; elle constitue pourtant un élément essentiel pour assurer le succès des programmes de développement.

Visibilité

19. Dans la plupart des établissements d'enseignement supérieur visités par la Cour, ni le personnel ni les étudiants bénéficiaires ne savaient que les fonds provenaient de l'UE. Le Kagiso Trust n'a donné d'informations publiques sur la source de financement que fin 1996, lorsque des problèmes ont surgi parce que le programme touchait à sa fin. Le contrôleur financier de la Commission a souligné ce manque de visibilité en 1995 mais aucune mesure correctrice n'a été prise pour y remédier.

20. La Commission n'a pas élaboré de stratégie d'information (au moyen de brochures, de communiqués de presse ou autres) pour faire connaître l'origine communautaire des fonds. La visibilité est nécessaire pour renforcer le partenariat et la coopération en Afrique du Sud et en Europe.

>TABLE>

(1) Les «Tertiary Institutions» regroupent les universités, les instituts d'études supérieures techniques («technikons»), et les établissements de formation des enseignants et d'enseignement professionnel et technique.

(2) Ce montant est constitué par 10,67 Mio ECU d'engagements de la Communauté non versés au Kagiso Trust et 0,5 Mio ECU environ de crédits non dépensés repris dans les comptes des établissements d'enseignement supérieur.

(3) The European Union/Kagiso Trust Bursary Programme, an evaluation. British Council. August 1994.

RÉPONSES DE LA COMMISSION

INTRODUCTION

Politique de la Cour en matière d'audit du programme d'aide communautaire en faveur de l'Afrique du Sud

14. La Commission prend note de l'appréciation globalement positive de la Cour sur les programmes mis en oeuvre en Afrique du Sud malgré les conditions difficiles qui régnaient dans le pays au cours de leurs deux premières phases et convient que les principes de base soulignés par la Cour doivent constituer (et constituent d'ailleurs) les lignes directrices guidant ses activités. Afin d'assurer le contrôle financier et la transparence des comptes, un certain travail de préparation administrative est nécessaire, ce qui peut engendrer des retards dans la mise en oeuvre compte tenu du fait que nos partenaires au développement ne connaissent pas bien les exigences des donateurs ou ont quelquefois une approche administrative différente.

EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

15-19. Le taux de décaissement des crédits de paiement pour les projets portant sur la période 1986-1990 a atteint 85 %. L'exercice de clôture des projets a permis d'identifier des sommes inutilisées (jusqu'à 4,2 millions d'écus) qui sont en cours d'annulation.

Le taux de décaissement des engagements au titre des projets lancés entre 1991 et 1994 a quant à lui atteint 70 %. Au cours de cette période, des gains importants ont été réalisés sur le change entre l'écu et le rand, ce qui a empêché le versement des montants totaux en écus. En raison d'un manque de personnel, il n'a pas toujours été possible de clôturer les projets et d'annuler rapidement les crédits.

Comme la Cour le souligne à juste titre, il est vrai que le niveau des paiements a considérablement baissé depuis le lancement du nouveau programme européen pour la reconstruction et le développement (PERD) en 1995. Entre 1994 et 1996, la majorité des crédits non utilisés concernait les projets gouvernementaux des années 1995 et 1996, période pendant laquelle le taux de décaissement des crédits, tant d'engagement que de paiement, n'a atteint que 29 %. Cette situation s'explique dans une large mesure par l'espoir initial de l'Afrique du Sud que les fonds communautaires pourraient servir à rembourser les dépenses déjà engagées par les ministères chargés de la mise en oeuvre ou par des organismes publics. L'administration sud-africaine n'ayant réalisé que par la suite que sa législation ne permettait pas le préfinancement des projets communautaires par des fonds nationaux, il est alors apparu que les ministères concernés n'étaient pas en mesure d'effectuer les versements initiaux prévus dans le cadre des projets. La mise en oeuvre de ces projets s'en est trouvée suspendue pendant au moins 12 à 18 mois. Le problème a été réglé en 1996 lorsqu'il a été décidé que les conventions de financement correspondantes devraient être modifiées par des avenants autorisant le versement d'avances sur la base des devis-programmes annuels approuvés. Il a fallu cinq mois au gouvernement sud-africain pour signer ces avenants. En 1997, une fois les conventions de