RAPPORT SPÉCIAL DE LA COUR DES COMPTES sur la coordination de l'aide de la Communauté en faveur des pays tiers (Observations, article 206 bis du traité CEE) (84/C 224/04)

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes en sa réunion du 14 mars 1984, en application de l'article 206 bis du traité CEE. Auparavant, le 20 juillet 1983, ce rapport a été transmis, pour commentaire, à la Commission dont les réponses sont jointes.

TABLE DES MATIÈRES

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INTRODUCTION

1. Tous les organismes chargés des problèmes de développement souhaitent une meilleure efficacité des aides qu'ils gèrent et tous affirment d'un commun accord que celle-ci passe par une meilleure coordination de leurs efforts. Une coordination plus intense entre les différents donateurs éviterait, en effet, des retards coûteux dans la réalisation des objectifs, préviendrait des gaspillages et des doubles emplois des ressources disponibles et améliorerait la qualité des actions envisagées. Ce souci d'une coordination meilleure devrait être présent aux différents stades de réalisation des projets, c'est-à-dire dès leur conception, lors de leur planification et de leur exécution ainsi que dans les échanges d'informations sur leur évaluation a posteriori.

2. Les différentes formes d'aide publique mises en oeuvre par les États industrialisés ou les organisations internationales créées à cet effet pourraient offrir un terrain de prédilection pour une coordination plus poussée entre donateurs et bénéficiaires. Une amélioration de celle-ci serait d'autant plus nécessaire que le volume total de l'aide publique bi- et multilatérale n'est pas très élevé puisqu'il n'a atteint en 1981 que 32 milliards de dollars, soit la moitié du budget d'un pays comme la Belgique. Cependant, parmi tous les problèmes préoccupant les différents donateurs, celui de la coordination demeure l'un de ceux dont la solution apparaît la plus éloignée. À diverses reprises, le Comité d'aide au développement (CAD - OCDE) (1) a inscrit la coordination entre donateurs à son ordre du jour, mais ses membres se sont toujours montrés réticents à y réserver une suite pratique.

3. La Cour des comptes, lors de ses examens sur pièces ou sur place, a rencontré un certain nombre de cas concrets d'absence de coordination ou de projets ayant fait l'objet, au départ, d'une coordination ou d'un planning non respecté ensuite et qui se sont traduits par des pertes d'argent et de temps. Les exemples observés par la Cour démontrent que le manque de coordination peut se présenter à tous les niveaux et à tous les stades des actions d'aide. Ils ne peuvent cependant en aucun cas permettre, par une généralisation hâtive qui serait inexacte, de condamner la politique d'aide au développement suivie par la Communauté, politique par ailleurs hautement appréciée dans les différentes enceintes concernées.

4. Ainsi la Cour a relevé des déficiences de coordination: - à l'intérieur de la Commission;

- entre la Communauté et le pays bénéficiaire;

- entre la Commission et la Banque européenne d'investissement (BEI);

- entre la Commission et les États membres;

- entre la Communauté, les organisations internationales et les autres donateurs.

Par ailleurs, l'insuffisante valorisation des enseignements acquis à l'occasion d'opérations de nature similaire entreprises dans le passé constitue une forme particulière de coordination déficiente.

5. Certes, la coordination des aides est rendue difficile par un certain nombre de facteurs, dont principalement: a) La multiplicité des sources de financement

Le nombre élevé d'organismes d'aide nationaux et internationaux entrave l'efficacité des actions en raison de l'absence de recherche d'une complémentarité entre les opérations financées de part et d'autre et même parfois du fait de l'incohérence des politiques de coopération. Cela se retrouve même au niveau strictement communautaire par la présence de deux organismes de gestion des aides : la Commission et la BEI.

b) La concurrence des bailleurs de fonds

La coopération au développement n'est pas toujours exempte d'arrière-pensées politiques et économiques qui se manifestent dans le choix des projets et dans celui des pays bénéficiaires.

c) L'hétérogénéité des procédures

Celle-ci provient à la fois de la nature des organismes (établissements financiers, agences nationales dépendant d'un ministère) et du dispositif institutionnel qui les régit.

d) La multiplicité des groupes consultatifs, clubs ou agences multilatérales

Outre les agences multilatérales qui sont donatrices d'aides et se veulent coordonatrices (FAO, (1) La signification des sigles est reprise à l'annexe 1 du présent rapport. PAM, UNHCR), il existe des groupes consultatifs par pays tels que ceux de la Banque mondiale, le groupe du Sahel ou des clubs, tel «Interacte» qui rassemble des représentants des institutions financières européennes. Sans compter la création de l'ACDA (Association concertée pour le développement de l'Afrique) qui a entrepris elle aussi une coordination sectorielle.

e) L'information déficiente

À l'origine de la plupart des manquements à la bonne gestion des ressources disponibles, on retrouve une déficience de l'information des opérateurs de l'aide, déficience qui aboutit à ce qui la main gauche ignore ce que donne la main droite et qui limite le champ d'action des opérations d'aides à la seule expérience propre à chaque organisation.

6. Dans la partie du rapport intitulée «Recommandations», la Cour avancera certaines suggestions susceptibles de réduire quelque peu l'insuffisance dans les échanges d'informations et d'expériences, notamment par un recours à l'informatique.

6 bis. Toutefois, la Cour tient à préciser que les défaillances ou les insuffisances dans la coordination ne sont évidemment pas à imputer à la seule Commission, mais aussi à d'autres parties en cause. La Commission a entrepris des démarches pour améliorer la coordination avec d'autres donateurs, notamment avec les fonds arabes, mais la Cour considère qu'une véritable amélioration ne pourra être réalisée que lorsque la coordination aura, enfin, été systématisée et institutionnalisée.

ÉTAT DE LA COORDINATION

LA COORDINATION DES AIDES FOURNIES AU TITRE DES FONDS EUROPÉENS DE DÉVELOPPEMENT

La coordination à l'intérieur de la Commission

7. La plupart des actions financées par les Fonds européens de développement (FED) sont gérées par la direction générale du développement de la Commission. De cette direction générale dépendent étroitement l'AEC (Association européenne pour la coopération) et les délégations de la Commission ouvertes dans un grand nombre de pays associés. L'article 123 de la convention de Lomé II ainsi que le règlement financier applicable au cinquième FED précisent le rôle et les compétences des délégations vis-à-vis de la Commission et de l'État bénéficiaire.

Ces imbrications et dépendances devraient assurer une coordination naturelle des opérations envisagées dans la pratique et tel est généralement le cas. Mais la Cour a relevé des exceptions à cette règle et a constaté des cas de coordination insuffisante qui auraient pourtant pu facilement être évités, puisque les projets en cause ont été mis en oeuvre par des unités administratives qui sont supposées exécuter une seule et même politique sous une autorité unique.

Les cas de coordination insuffisante entre les unités dépendant directement de la Commission existent également, notamment entre les opérateurs de la CEE agissant dans des pays différents, fussent-ils voisins.

La coordination entre la Communauté et le pays bénéficiaire

8. La coordination à ce niveau est prévue par des textes. Ainsi l'article 109 paragraphe 3 de la convention de Lomé II prévoit que : «Un programme indicatif est arrêté d'un commun accord entre la Communauté et chaque État ACP ...» Par ailleurs, l'article 112 paragraphe 1 lettre a) de cette convention stipule que : «L'instruction des projets et des programmes d'action est effectuée en étroite coopération par la Communauté et les États ACP ou les autres bénéficiaires éventuels.»

9. Pourtant, de nombreux exemples montrent que finalement la coordination, même lorsqu'elle est prévue, n'est souvent pas suivie d'effets dans la pratique. Cela est principalement dû à l'impossibilité des administrations des bénéficiaires de faire face à l'afflux des aides et à les canaliser à l'intérieur de leur pays. Par ailleurs, de nombreux bénéficiaires, pour obtenir une aide, sont prêts à accepter des obligations dont ils n'arriveront pas à s'acquitter. Enfin, l'hétérogénéité des procédures auxquelles ont affaire les bénéficiaires alourdit la charge qui pèse sur leurs administrations et rend difficile la coordination.

La coordination entre la Commission et la Banque européenne d'investissement (BEI)

10. Depuis le deuxième FED, la gestion de certains prêts spéciaux et le recouvrement de tous les prêts ainsi que depuis le troisième FED les capitaux à risques étaient gérés par la BEI sur la base d'un mandat de la Commission. Au titre des quatrième et cinquième FED, cette pratique s'est étendue aux bonifications d'intérêts mais la Commission a repris la gestion des prêts spéciaux. Par ailleurs, il faut signaler que pour les accords de coopération avec les pays de la rive sud et est de la Méditerranée, la BEI assume, en tant que mandataire, une part impressionnante des pouvoirs de gestion de la Commission sur les crédits inscrits au budget général de la Communauté.

11. Les accords entre la Commission et la BEI stipulent notamment que: - «La Commission et la Banque s'informent réciproquement des demandes de financement qui leur sont présentées, ...»;

- «La Commission et la Banque se tiennent mutuellement informées des progrès de l'instruction des demandes de financement.»

12. La Cour des comptes a pu constater, à de nombreuses reprises, le non-respect de ces accords qui d'ailleurs ne concernent pas seulement la phase d'instruction. La quasi-absence de coordination entre la Commission et la Banque se situe encore davantage dans la phase d'exécution du projet. Il est paradoxal de constater, par exemple, que dans de nombreux projets agro-industriels dont le volet agricole est géré par la Commission et le volet industriel par la BEI, les deux organismes communautaires s'ignorent et les réalisations se font de façon tout à fait indépendante. Même les délégations de la Commission sur place ne sont pas compétentes et elles ne sont informées que pour la partie gérée par la Commission.

La coordination entre la Commission et les États membres

13. La coordination a pour fondement une résolution du Conseil du 16 juillet 1974 intitulée «Harmonisation et coordination des politiques de coopération des États membres». Faisant suite à cette résolution, les communications de la Commission au Conseil du 5 mars 1975 et du 7 juillet 1976 définissent l'objet de la coordination et proposent un programme d'actions dans ce domaine.

Ce programme d'actions découle des recommandations, contenues dans la résolution de 1974, pour la mise en oeuvre de la coordination et qui visent à: a) intensifier les échanges d'informations et les expériences;

b) promouvoir des consultations mutuelles au sujet des politiques d'aide;

c) examiner des projets d'intérêt commun;

d) avoir des consultations mutuelles sur les positions à prendre par les États membres et la Communauté dans les organismes internationaux;

e) coopérer avec des organisations internationales traitant de l'aide au développement.

14. La résolution de 1974 et les communications qui l'ont suivie constituent les seuls textes qui abordent véritablement le problème de la coordination et qui définissent son but essentiel, c'est-à-dire «augmenter l'efficacité des différentes interventions en matière de coopération au développement». Toutefois, la Cour à constaté que, pour l'essentiel, les textes existants ne concernent que la coordination entre la Commission et les États membres et négligent la coordination avec les autres donateurs bi- et multilatéraux. De plus, les textes qui précèdent visent essentiellement la coordination politique et très peu la coordination technique. La façon dont est effectuée cette coopération technique avec les États membres, a été étudiée par la Cour à un certain nombre de stades d'exécution des projets: a) Au stade de la sélection générale des projets

L'article 15 de l'accord interne conclu le 20 novembre 1979 entre les États membres dans le cadre de Lomé II stipule notamment que: - ceux-ci «font part à la Commission des aides bilatérales accordées, ou envisagées»;

- «chaque État membre et la Commission mettent périodiquement à jour ces données ...» et «se communiquent les données disponibles sur les aides bilatérales, régionales et multilatérales accordées ou envisagées en faveur des ACP ...»

Or, à l'exception de la république fédérale d'Allemagne, les États membres ne fournissent pas à la Commission leurs programmes d'aides bilatérales accordées ou envisagées. De même, ni la Commission, ni les États membres n'échangent les informations qu'ils recueillent sur les aides bi- et multilatérales.

b) Au stade de l'identification des projets

Depuis Lomé II, le programme indicatif des aides retenues par la Commission en faveur d'un pays est formulé en termes très généraux. Aussi, la Commission établit-elle ultérieurement une fiche signalétique détaillée de chaque projet au fur et à mesure de son identification.

Ces fiches d'identification qui contiennent tous les détails sur le projet à financer, sont envoyées par lots aux États membres pour information et pour réaction de leur part. En revanche, les autres donateurs (par exemple la Banque mondiale, l'USAID, etc.), ne sont malheureusement pas informés de ces projets.

Ces fiches visent à assurer une meilleure: - coordination : elles permettent aux États membres de faire part à la Commission de leurs expériences dans le domaine du projet, d'études éventuellement déjà entreprises, de la présentation dudit projet au financement d'un État membre, de leur intérêt pour un cofinancement. Elles permettent également d'éviter de voir les États membres et la Commission se concurrencer, sans le savoir, pour le même financement;

- information : elles permettent aux États membres d'informer les sociétés industrielles des projets qui seront financés par la Communauté et à ces sociétés de se préparer à participer aux appels d'offres.

La Cour a pu constater l'intérêt que portent à ces fiches d'identification les gestionnaires des aides dans les États membres. Ils souhaiteraient, d'ailleurs, les recevoir une à une, plutôt que par lot.

En revanche, il est regrettable que cet échange d'informations ne se fasse pas également dans le sens des États membres vers la Commission ainsi qu'avec les autres donateurs.

c) Au stade de la décision de financement

On peut dire qu'une bonne coordination existe à ce stade par le biais de la consultation obligatoire du comité du FED au sein duquel tous les États membres sont représentés ainsi que la BEI.

d) Au stade de l'exécution

À ce stade, aucune coordination n'existe, si ce n'est lorsqu'un problème survient entre un projet FED et un projet d'un État membre. La Cour a pu constater, lors de l'examen des dossiers de projets, la quasi-absence d'échanges de vues au sujet des projets du même type, en cours d'exécution, financés par différents donateurs dans un même pays.

e) Au stade de l'analyse des résultats

La Commission et les États membres ne procèdent qu'occasionnellement à l'évaluation de leurs projets terminés et, lorsque c'est le cas, ils n'échangent pas entre eux les informations recueillies. Les expériences heureuses ou malheureuses du passé ne sont ni rassemblées ni a fortion exploitées.

La coordination entre la Communauté, les organisations internationales et les autres donateurs

15. Celle-ci peut être examinée sous plusieurs angles: a) La coordination en général

Les textes et documents communautaires sont muets sur la coordination entre les aides au développement de la Communauté européene et celles des organisations internationales ou des autres donateurs.

Il est paradoxal de rencontrer une telle situation dans la mesure où les donateurs (en particulier ceux qui sont membres du CAD) ont réussi à définir des objectifs communs relatifs à l'aide au développement mais n'ont pu mettre en oeuvre les moyens (tels que la coordination) pour atteindre ces objectifs.

En l'absence d'une coordination formelle et institutionnalisée, il existe cependant dans certains cas, entre la Communauté européenne, les organisations internationales et les autres pays donateurs, des efforts de coordination. Selon le type d'aide, on tente de coordonner ou le plus souvent d'échanger des informations sur les programmes d'actions mutuels. Ainsi, la Commission participe, en moyenne, une fois par an à une réunion avec la Banque mondiale ; elle participe également à certains groupes consultatifs de cette même Banque, compétents pour certaines régions ou certains pays ; enfin, elle encourage ses délégations installées dans certains pays bénéficiaires à coordonner lors de réunions périodiques les différents programmes mis en oeuvre sur place.

b) Le cas particulier des cofinancements

L'article 98 (1) de la convention de Lomé II souligne clairement et pour la première fois la nécessité de coordination entre donateurs dans les cofinancements. Par la force des choses, le cofinancement parallèle (chaque donateur finance de façon indépendante une partie d'un projet) et plus encore le cofinancement conjoint (tous les financements sont confondus) créent des conditions favorables à la coordination des aides des différents donateurs.

Les cofinancements permettent souvent la simplification des procédures et l'utilisation de procédures éprouvées, en particulier lorsqu'un chef de file est désigné pour coordonner ou prendre la responsabilité des opérations d'un projet.

c) La coordination entre la Communauté et les organisations non gouvernementales (ONG)

Des initiatives positives ont été prises par la Commission dans ce cadre. Elles ont abouti à ce que trois cents ONG européennes s'organisent et se regroupent à des fins de coordination.

C'est ainsi que les organes suivants ont été créés: - l'assemblée générale des ONG qui se réunit une fois par an à Bruxelles sous l'égide de la Commission;

- le comité de liaison, émanation de l'assemblée générale, qui se réunit régulièrement pour discuter des questions ayant trait aux relations entre les ONG et la Communauté européenne.

Depuis 1980, l'autorité de ces deux organes a été accrue grâce à l'organisation d'assemblées nationales d'ONG dans chaque État membre et par l'élection de délégué de ces assemblées nationales à la fois à l'assemblée générale et au comité de liaison.

LA COORDINATION DES ACTIONS D'AIDE ALIMENTAIRE

La coordination à l'intérieur de la Commission

16. La mise en oeuvre des actions d'aide alimentaire est de la compétence de divers services de la direction générale du développement (DG VIII) et de la direction générale de l'agriculture (DG VI). En l'absence de textes définissant des procédures de coordination, celle-ci ne peut se faire que de façon informelle par des échanges d'informations ou des consultations entre gestionnaires.

17. De ce fait, et comme en outre les communications entre services circulent souvent avec lenteur, il arrive qu'au sein d'une même direction générale aucun gestionnaire n'ait une vue d'ensemble des actions entreprises dans un même domaine.

La coordination au niveau international

18. Cette coordination procède de la convention relative à l'aide alimentaire (2), dont l'article III dispose que le comité de l'aide alimentaire composé des pays signataires de la convention (dont la CEE et ses États membres), «recevra régulièrement des pays qui contribuent au programme des rapports sur le montant, la composition, les modalités de distribution et les conditions des contributions à l'aide alimentaire qu'ils fournissent en vertu de la présente convention». Or, les propositions de programmes d'aide alimentaire, soumises au Conseil, sont établies par la Commission sans échanges de vues directs et préalables avec les États membres, ni avec les autres donateurs.

19. Avec les États membres, la coordination est rendue particulièrement difficile en raison du manque de synchronisation dans l'adoption des programmes annuels nationaux et du programme communautaire d'aide. Par exemple, pour le programme 1982, le Conseil a adopté le 26 avril 1982 la partie du schéma d'exécution concernant les actions communautaires, alors que les États membres n'ont fourni les informations concernant les actions nationales qu'en janvier 1983.

20. Toutefois, en ce qui concerne la programmation de l'aide alimentaire, le principal élément d'information est fourni par la FAO qui diffuse périodiquement un document intitulé Global Information and (1) Article 98 Avec l'accord des parties concernées et sans préjudice des réglementations propres à chaque institution financière, les interventions de la Communauté et celles des autres cofinanciers font l'objet, lors de la conception et de la mise en oeuvre du projet ou du programme d'actions cofinancées, de mesures nécessaires d'harmonisation et de coordination, de façon à éviter une multiplication des procédures à mettre en oeuvre par les États ACP et à permettre un assouplissement de ces procédures. (2) Décision du Conseil du 17 mars 1970, in JO no L 66 du 23.3.1970. early Warning on Food and Agriculture. Ce rapport indique par pays bénéficiaire les besoins, les livraisons en cours, ainsi que les facteurs qui pourraient affecter les programmes prévus, mais les renseignements indiqués ne sont pas nécessairement comparables car ils proviennent de sources différentes selon les pays. Ainsi, par exemple, dans le cas du Bangladesh et du Cambodge, l'information est fournie par le représentant du PAM tandis que, pour le Pakistan, ce sont les autorités locales elles-mêmes qui procurent l'information sur les besoins alimentaires. Lors de sa mission en Mauritanie, la Cour a constaté les résultats très satisfaisants obtenus grâce à la mise en place d'une procédure de coordination très poussée entre les principaux donateurs (FAO, PAM, USAID et CEE).

21. Pourtant, même si au moment de la programmation un certain effort de coordination est effectué, celui-ci continuera à être vain tant que les livraisons ne se feront pas à des dates strictement convenues entre bénéficiaires et donateurs et non pas, comme la Cour l'a souvent constaté, en période de pluies qui pourrissent les marchandises et rendent les pistes impraticables ou après la période de soudure lorsque les greniers sont remplis par la nouvelle récolte.

LA COORDINATION DES ACTIONS D'AIDE D'URGENCE EN CAS DE SINISTRES ET CATASTROPHES

La coordination entre la Communauté et les États membres

22. Les aides d'urgence sont les seules actions pour lesquelles la Communauté a véritablement mis en oeuvre des procédures opérationnelles de coordination. En effet, la coordination est régie par deux résolutions adoptées en 1977 par le Conseil. La première, du 22 mars 1977, dispose que des mesures «doivent être prises au plan communautaire pour renforcer, par une meilleure connaissance et une plus grande coordination, les aides communautaires et nationales en cas de catastrophes, tant dans la phase de secours immédiat que dans la phase de l'aide d'urgence à court terme». La seconde, du 28 novembre 1977, précise les modalités de la coordination et désigne la Commission (service de l'aide d'urgence de la direction générale du développement) comme coordonnateur des actions communautaires et nationales.

23. Cette coordination consiste en: - un échange d'informations : la Commission dispose, dans les pays où elle a des délégations, d'informations complémentaires de celles provenant des organisations internationales (UNDRO, UNHCR, FAO, PAM).

De même, les États membres transmettent au coordonnateur les renseignements qu'ils recueillent sur place par l'intermédiaire de leurs ambassades;

- la mise sur pied d'actions conjointes : la Communauté finance une partie de l'action, une autre l'étant par un État membre. Par exemple, pour le Kenya, les Pays-Bas ont fourni les denrées alimentaires et la Communauté a financé la distribution.

Cette coordination intervient soit à l'occasion de réunions convoquées par le coordonnateur et auxquelles participent ses correspondants dans les administrations nationales, soit par des consultations téléphoniques et au moyen de télex.

24. La Cour a constaté que les procédures mises en place ont effectivement permis d'augmenter l'efficacité et la rapidité des actions d'aide d'urgence. Cela est confirmé par les gestionnaires rencontrés dans les États membres. Toutefois, il est regrettable que cette coordination soit limitée à la CEE et aux États membres.

La coordination entre la Communauté et les autres donateurs

25. Cette coordination présente de nombreuses lacunes causées notamment par la répartition des compétences de l'aide d'urgence entre différents organismes internationaux. En effet, l'UNDRO fournit des informations sur la situation des pays touchés par des catastrophes naturelles, l'UNHCR fait de même et organise des actions en faveur de victimes de drames humains (réfugiés) ; enfin, la FAO et le PAM sont compétents en matière d'aide alimentaire d'urgence.

La Commission, qui reçoit les informations de l'UNDRO et verse des fonds à l'UNHCR pour certaines opérations, ne se préoccupe pas d'une coordination directe avec ces agences de l'Organisation des Nations unies. Il en est de même de la coordination avec d'autres donateurs tels que les États-Unis ou le Canada. Celle-ci se fait en général par l'intermédiaire des organismes mentionnés ci-dessus. Dans des cas bien précis, il y a eu des contacts directs, par exemple entre la Commission et les États-Unis au sujet des aides en faveur du Cambodge.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

26. Le manque de coordination de l'aide en faveur des pays tiers relève principalement des trois causes suivantes: - d'un manque d'information entre les différents donateurs sur les conceptions, calendriers et modalités d'exécution des projets qu'ils se proposent d'exécuter dans le même temps et le même espace géographique;

- d'un manque de valorisation des bonnes ou mauvaises expériences faites dans le passé à l'occasion de projets identiques ou similaires;

- d'un manque de synchronisation des interventions en raison de la multiplicité des centres décisionnels.

27. Ces déficiences peuvent être corrigées au niveau de la préparation et de l'organisation des différentes opérations en rassemblant un maximum d'informations sous forme de fichiers généraux qui pourraient être créés, à peu de frais, à l'intérieur des centres informatiques qui existent déjà au niveau des organisations nationales et internationales spécialisées.

28. La Commission pourrait rassembler les programmes d'aides prévus par les États membres et leurs principaux organismes financiers et veiller à ce que les fiches signalétiques des actions décidées ou en cours soient tenues à jour et diffusées à tous les échelons européens ou internationaux concernés.

29. Une autre amélioration fondamentale consisterait à rassembler et à traiter d'une manière informatisée tous les éléments d'évaluation dont disposent la Commission, la BEI, les États membres et les autres donateurs. La création d'une telle banque de données qui s'inspirerait des initiatives récentes de la Banque mondiale permettrait, à terme, de mettre à la disposition de ceux qui sont chargés de concevoir un nouveau projet de véritables catalogues analysant et comparant les expériences faites par le passé sur des projets de même nature.

30. Par ailleurs, pour parer au manque de synchronisation des interventions en raison de la multiplicité des centres décisionnels, les organes de la Communauté chargés de projets d'aide devraient s'efforcer de réduire au minimum les obligations imposées, dans le cadre d'un projet déterminé, aux pays bénéficiaires sous forme de contrepartie financière ou administrative. Dans certains cas, mieux vaut prendre en charge le coût caf d'une livraison d'aide alimentaire que de faire supporter les frais de transport maritime par le bénéficiaire avec le risque de longs délais d'immobilisation de l'aide dans les ports d'embarquement ou de débarquement.

31. Il en va de même des travaux, connexes et souvent mineurs qui accompagnent un projet communautaire, et que l'État bénéficiaire est censé effectuer. Trop souvent, les faiblesses structurelles sur le plan administratif ou financier du pays bénéficiaire empêchent la mise en service d'un projet coûteux et de haute importance sociale ou sanitaire, parce que l'engagement du bénéficiaire n'a pas été tenu.

32. Dans le cas de projets d'envergure qui exigent l'intervention de plusieurs donateurs, l'expérience pratique a démontré qu'il est utile de choisir un chef de file responsable de la coordination des différentes opérations, comme cela s'est produit, avec succès pour certains projets en Afrique où ce rôle a été assuré par la Commission et pour certains projets en Asie où il le fut par la Banque mondiale.

33. L'exemple suivant démontre qu'une bonne coordination est possible lorsque tous les gestionnaires intéressés coopèrent sur la base d'informations connues de tous.

Ainsi en Mauritanie, il existe en matière d'aide alimentaire, depuis 1974, un groupe de travail multi-donateurs (CEE, FAO, PAM et USAID) qui, chaque année, rédige en liaison avec les autorités locales, un rapport d'évaluation sur la situation agro-sylvo-pastorale du pays.

En outre, depuis 1981, l'Office mauritanien des céréales tient des réunions d'information hebdomadaires ouvertes à tous les donateurs et au cours desquelles sont fournies les informations sur la situation financière, les frais de transport, la situation des stocks par lieu de conservation, le prix payé au producteur, etc.

34. Cette coordination exemplaire qui se fait sur une base informelle et qui est le fruit d'une volonté d'efficacité des représentants des donateurs sur place, devrait être étendue aux autres types d'aides et aux autres pays mais en la rendant plus contraignante afin d'en assurer la pérennité, quelle que soit la personnalité de ses acteurs.

35. Les pays en voie de développement seront directement les principaux bénéficiaires d'une coordination plus poussée car celle-ci permettra de réduire les coûts et les délais d'exécution des projets et donc d'en augmenter le nombre et le volume.

Le texte des observations qui précèdent a été arrêté par la Cour des comptes en sa réunion du 14 mars 1984.

Luxembourg, le 29 mars 1984.

Pour la Cour des comptes

Pierre LELONG

Président

ANNEXE SIGNIFICATION DES SIGLES

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COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES RÉPONSES DE LA COMMISSION

Dès son introduction, le rapport de la Cour situe ses observations au niveau de la coordination entre les différents donateurs et cite justement, à cet égard, une résolution du comité d'aide au développement (CAD-OCDE) que, pour sa part, la Commission s'est toujours efforcée d'appliquer.

Si donc les développements consacrés par le rapport à la coordination des interventions communautaires avec celles des États membres, des États tiers et des autres organisations internationales relèvent bien de la coordination entre donateurs, il semble à la Commission que des questions telles que la coordination entre services de la Commission, avec l'AEC ou avec la BEI se situent sur un tout autre plan, qui est celui de la coordination interne, puisqu'il ne s'agit pas, au sein de la Communauté, de donateurs différents, de même que la coordination entre la Commission et les pays bénéficiaires, puisqu'il s'agit alors de coordonner donateurs et receveurs de l'aide.

La Commission a des doutes sur l'opportunité de cumuler ainsi, dans un même rapport, des questions de nature aussi différente et relève qu'un grand nombre d'observations, concernant notamment le fonctionnement des organes internes à la Communauté, chargés de l'exécution de l'aide, sont de celles figurant, ainsi qu'il paraît normal, dans les lettres de secteur établies régulièrement par la Cour, voire dans son rapport annuel. Toute une série de celles reprises dans le présent rapport spécial ont d'ailleurs déjà figuré dans d'autres rapports de la Cour et, en dernier lieu, dans le rapport annuel de l'exercice 1982. C'est dans les rapports annuels que ce genre de critiques répétitives et ponctuelles trouvent leur place naturelle ; c'est dans ce cadre que la Commission a déjà eu plus d'une fois l'occasion d'y répondre.

La Commission estimé nécessaire de présenter quelques remarques générales sur les divers aspects de la coordination entre donateurs à propos de laquelle il semble bien que certains malentendus se soient glissés.

Le rapport de la Cour pourrait en effet laisser supposer à un lecteur non averti que rien n'est fait en matière de coordination des aides, ni de la part de la Commission, ni de la part des États membres, ni de celles des autres bailleurs de fonds.

Sans doute, la coordination des aides peut être améliorée. Et il est vrai que la résolution du Conseil de 1974, sur l'harmonisation et la coordination des politiques de coopération des États membres n'a pas donné tous les résultats escomptés sur le plan opérationnel. Mais, depuis cette date, de nombreuses dispositions ont été prises pour renforcer la coordination avec les États membres et les autres bailleurs de fonds.

C'est pourquoi, afin de donner des différentes formes de coordination entre donateurs une image plus complète, la Commission présentera une description succincte mais concrète du fonctionnement de cette coordination bien réelle et de son développement.

I. La coordination avec les États membres

Cette coordination se situe à quatre niveaux: 1. au plan général, dans le cadre des groupes du Conseil ou des comités consultatifs compétents en matière de développement : groupes coopération au développement, ACP, ACP-FIN (finances), Méditerrannée, comité «article 113», comité de programmation, comités de financement [FED, pays en développement non associés (PED n. a.), Maghreb - Machrek - Israël (MMI)];

2. au niveau de la mise en oeuvre concrète des opérations. Elle se matérialise alors: - par un système d'échange d'informations sur les projets identifiés, même si, comme le souligne la Cour, la situation est très différente d'un État membre à l'autre;

- par des rencontres fréquentes et périodiques entre les délégations de la Commission et les représentations des États membres sur place;

- par des réunions périodiques ou ponctuelles organisées le plus souvent à l'initiative de la Commission en vue de résoudre les problèmes créés par l'exécution d'actions ou de programmes dont la gestion est confiée à des organismes chargés d'accomplir un mandat pour le compte de la Commission (en matière de formation, de manifestations commerciales, d'organisations non gouvernementales, etc.);

- par la participation des États membres aux travaux d'évaluation de l'aide communautaire notamment lors de l'élaboration, avec les experts en évaluation de chaque État membre, des principes de base tirés des évaluations sectorielles auxquelles procède désormais la Commission de manière systématique;

3. au niveau de l'analyse et des actions conduites avec l'ensemble des États membres ou certains d'entre eux pour certaines régions ou à l'égard des secteurs prioritaires. La coopération qui s'est développée sur les problèmes d'Afrique australe (SADCC : conférence de Maseru), sur la réalisation des complexes «corridors de transport» en Afrique de l'Est et surtout dans le cadre de la définition et de l'appui à apporter à des stragégies alimentaires dans les quatre pays tests où elles sont expérimentées, constitue des exemples particulièrement illustratifs de ce niveau de coordination;

4. au niveau des réunions de coordination générale tenues périodiquement avec chaque aide bilatérale des États membres (ministères de la coopération). Ces réunions ont en règle générale pour objet, d'abord d'échanger des informations sur l'état de la mise en oeuvre des programmes respectifs d'assistance financière et technique, ensuite de rechercher les moyens de rendre la coopération plus active et plus opérationnelle (par exemple, comme ce fut le cas récemment en Italie, la mise à l'étude de la possibilité de conclure, entre la Commission et le gouvernement italien, un accord global de cofinancement), et enfin de discuter les projets ou programmes présentant un intérêt mutuel.

La dernière réunion de cette nature s'est tenue en mai 1983 avec les autorités italiennes. Elle a été précédée d'une réunion de coordination avec l'aide bilatérale belge en avril 1983. Une réunion de coordination avec les autorités néerlandaises est également projetée.

II. La coordination avec les autres donateurs

Il est vrai, comme l'indique la Cour, qu'aucune disposition réglementaire ne régit la coordination entre la Commission et les autres donateurs. Cette absence de texte n'a pas empêché la Commission de développer une coordination intensive avec la plupart des bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux (1). 1. Dans ce contexte, le partenaire privilégié de la Commission est certainement la Banque mondiale avec laquelle les contacts se situent périodiquement au niveau politique, régulièrement au niveau des services et de façon permanente au niveau de la délégation de la Commission à Washington. Indépendamment de ces contacts, la coordination entre la Commission et la Banque s'exprime à travers le flux d'informations réciproques qui a été organisé entre les deux institutions.

C'est ainsi que la Commission reçoit de la Banque ses rapports macroéconomiques, ses analyses sectorielles, ses propositions de financement et même ses rapports d'évaluation.

2. Partenaire privilégié, la Banque n'est pas un partenaire exclusif. La Commission a en effet poursuivi, notamment depuis le second choc pétrolier, une politique active de coordination avec les agences de développement des pays arabes producteurs de pétrole. Depuis cette date - et le rapport ne le mentionne pas - les rencontres entre les différents Fonds arabes et la Commission se sont multipliés aussi bien au plan politique que technique: - au plan politique, des rencontres périodiques ont lieu, au plus haut niveau, entre le membre de la Commission responsable pour le développement et les dirigeants de la plupart des Fonds [Arab Funds : juin 1980 et juin 1982 ; OPEP : janvier 1982 ; Banque arabe pour le développement économique en Afrique (BADEA) : octobre 1981, mai 1982, juin 1983];

- au plan technique, outre les échanges d'informations sur les projets identifiés ou financés, des réunions de coordination sont organisées (en principe sur une base annuelle) au cours desquelles sont abordés certains problèmes d'intérêt général et de politique sectorielle, et sont traitées les questions relatives à des projets spécifiques. (1) Cette absence de texte est d'ailleurs normale. Si le Conseil peut édicter des règles qui doivent être respectées par la Commission et les États membres, il est évident qu'il ne le pourrait pas à l'égard d'États tiers ou d'organisations internationales qui n'appartiennent pas à la Communauté.

La dernière réunion de ce type s'est tenue à Bruxelles en juin 1983 entre la Commission (et la BEI), d'une part, et les Fonds d'Arabie Saoudite, du Koweït, d'Abu Dhabi, de l'OPEP, la BADEA et le Fonds arabe pour le développement économique et social (FADES), d'autre part.

Des réunions plus politiques sont également organisées pour permettre de traiter des problèmes plus particuliers tels que, par exemple, l'harmonisation des procédures. Deux réunions dans ce sens ont déjà été tenues à Koweït entre la Commission et la plupart des Fonds arabes au cours desquelles ont été débattues des questions aussi précises et diverses que les règles d'éligibilité, de comparaison des offres, d'arbitrage, de conditions de contrats, de paiements, de cautionnement, etc. de telle sorte qu'aucun obstacle d'ordre procédurier n'est désormais de nature à empêcher le financement conjoint d'un projet entre les fonds arabes et la Commission.

La coordination euro-arabe se réalise enfin sur le terrain, c'est-à-dire lors des réunions de l'ensemble des bailleurs de fonds participant à un projet spécifique, et dans l'exécution de nombreux co-financements.

3. Les efforts de coordination déployés par la Commission ne se sont pas limités à la Banque mondiale et aux fonds arabes. Des réunions de même nature ont en effet été tenues avec les principaux autres bailleurs de fonds : le Canada (deux réunions), les États-Unis (trois réunions), la Suède (cinq réunions), la Norvège, le Japon, l'Australie, la Banque africaine de développement, la Banque asiatique de développement, etc.

III. La coordination des actions d'aide alimentaire

À la lumière de l'expérience, la Commission a constaté que les données transmises directement par les pays demandeurs sont très hétéroclites ; c'est pour cette raison que, dans l'établissement des propositions d'allocation, elle se base effectivement, en grande partie, sur les informations recueillies de la FAO, soit dans des publications, soit lors de contacts directs, les chiffres élaborés par cet organisme garantissant une certaine homogénéité, même si leur source est parfois différente.

La coordination avec les États membres est assurée dans le cadre de la procédure d'examen des propositions de la Commission. Dans le passé, la Commission avait insisté auprès des États membres pour l'établissement d'un schéma global (actions communautaires et actions nationales), mais cette pratique a dû être abondonnée du fait que les programmes nationaux ne sont pas tous disponibles au moment où la Commission présente ses propres propositions.

En ce qui concerne les autres donateurs avec lesquels la Commission a des contacts réguliers, il a été constaté qu'une coordination n'est possible que cas par cas et de manière exceptionnelle, comme, par exemple, en Mauritanie. Les délais déjà assez longs pour les procédures de décision à l'intérieur de la Communauté ne permettent pas toujours d'attendre les décisions d'allocation des autres donateurs.

En ce qui concerne les dates de livraison des marchandises, la Commission essaie, dans la mesure du possible, de faire procéder à cette livraison pendant la période de l'année la plus favorable ; il peut arriver cependant que le programme enregistre des retards dus à l'indisponibilité des produits sur le marché ou encore au manque de transport momentané pour certaines destinations.

Quant à la mobilisation de l'aide alimentaire, elle est organisée de façon à tenir compte à la fois des exigences d'une administration complexe (services de la Commission, organismes d'intervention nationaux) ainsi que des règles commerciales en usage dans le commerce international.

En dépit de cette complexité, la Commission s'efforce d'établir un lien direct entre l'adjudicataire et le bénéficiaire de l'aide. Parallèlement, les différentes parties intéressées sont en principe informées sur les différentes phases d'une action.

La Commission, à l'occasion de l'introduction de nouveaux textes, ne manque pas d'améliorer encore le flux de l'information. C'est ainsi que, dans le nouveau règlement (CEE) no 1354/83, applicable à partir du 1er août 1983 aux produits laitiers, les contacts ont été renforcés non seulement entre adjudicataire et bénéficiaire, mais également à tous les niveaux du circuit de l'information.

Une gestion de l'aide alimentaire par informatique est à l'étude et pourrait déboucher sur une systématisation plus poussée de l'information.

IV. Conclusions

La Commission pour sa part ne considère pas que la situation soit parfaite. De nombreux progrès demeurent nécessaires, car le système actuel connaît encore des faiblesses. C'est la raison pour laquelle elle ne ménagera pas ses efforts pour renforcer la coordination avec les États membres et les autres donateurs. Elle le fera, consciente des difficultés et des limites de cette action, mais soucieuse de conduire au succès la nouvelle politique de développement qu'elle préconise.

Le dialogue avec les États ACP sur les politiques, et l'appui aux politiques sectorielles, qui devraient en être la traduction, auront en effet d'autant plus de chances de réussir que la masse financière que la Communauté sera disposée à investir se révélera suffisamment attrayante pour les pays partenaires. Une coordination poussée entre les États membres qui se traduirait par l'engagement de tel ou tel d'entre eux d'appuyer, aux côtés de la Commission, telle ou telle politique sectorielle, constituerait pour les États ACP une incitation évidente à concevoir ces politiques.

Il ne s'agit pas d'aboutir à une approche commune de l'ensemble des aides communautaires à l'égard de la politique de développement, mais à une véritable complémentarité des actions de coopération, au service de politiques sectorielles à appuyer, avec le concours d'ailleurs, chaque fois que cela sera possible, d'autres bailleurs de fonds.

ANNEXE SIGNIFICATION DES SIGLES

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COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES RÉPONSES DE LA COMMISSION

Dès son introduction, le rapport de la Cour situe ses observations au niveau de la coordination entre les différents donateurs et cite justement, à cet égard, une résolution du comité d'aide au développement (CAD-OCDE) que, pour sa part, la Commission s'est toujours efforcée d'appliquer.

Si donc les développements consacrés par le rapport à la coordination des interventions communautaires avec celles des États membres, des États tiers et des autres organisations internationales relèvent bien de la coordination entre donateurs, il semble à la Commission que des questions telles que la coordination entre services de la Commission, avec l'AEC ou avec la BEI se situent sur un tout autre plan, qui est celui de la coordination interne, puisqu'il ne s'agit pas, au sein de la Communauté, de donateurs différents, de même que la coordination entre la Commission et les pays bénéficiaires, puisqu'il s'agit alors de coordonner donateurs et receveurs de l'aide.

La Commission a des doutes sur l'opportunité de cumuler ainsi, dans un même rapport, des questions de nature aussi différente et relève qu'un grand nombre d'observations, concernant notamment le fonctionnement des organes internes à la Communauté, chargés de l'exécution de l'aide, sont de celles figurant, ainsi qu'il paraît normal, dans les lettres de secteur établies régulièrement par la Cour, voire dans son rapport annuel. Toute une série de celles reprises dans le présent rapport spécial ont d'ailleurs déjà figuré dans d'autres rapports de la Cour et, en dernier lieu, dans le rapport annuel de l'exercice 1982. C'est dans les rapports annuels que ce genre de critiques répétitives et ponctuelles trouvent leur place naturelle ; c'est dans ce cadre que la Commission a déjà eu plus d'une fois l'occasion d'y répondre.

La Commission estimé nécessaire de présenter quelques remarques générales sur les divers aspects de la coordination entre donateurs à propos de laquelle il semble bien que certains malentendus se soient glissés.

Le rapport de la Cour pourrait en effet laisser supposer à un lecteur non averti que rien n'est fait en matière de coordination des aides, ni de la part de la Commission, ni de la part des États membres, ni de celles des autres bailleurs de fonds.

Sans doute, la coordination des aides peut être améliorée. Et il est vrai que la résolution du Conseil de 1974, sur l'harmonisation et la coordination des politiques de coopération des États membres n'a pas donné tous les résultats escomptés sur le plan opérationnel. Mais, depuis cette date, de nombreuses dispositions ont été prises pour renforcer la coordination avec les États membres et les autres bailleurs de fonds.

C'est pourquoi, afin de donner des différentes formes de coordination entre donateurs une image plus complète, la Commission présentera une description succincte mais concrète du fonctionnement de cette coordination bien réelle et de son développement.

I. La coordination avec les États membres

Cette coordination se situe à quatre niveaux: 1. au plan général, dans le cadre des groupes du Conseil ou des comités consultatifs compétents en matière de développement : groupes coopération au développement, ACP, ACP-FIN (finances), Méditerrannée, comité «article 113», comité de programmation, comités de financement [FED, pays en développement non associés (PED n. a.), Maghreb - Machrek - Israël (MMI)];

2. au niveau de la mise en oeuvre concrète des opérations. Elle se matérialise alors: - par un système d'échange d'informations sur les projets identifiés, même si, comme le souligne la Cour, la situation est très différente d'un État membre à l'autre;

- par des rencontres fréquentes et périodiques entre les délégations de la Commission et les représentations des États membres sur place;

- par des réunions périodiques ou ponctuelles organisées le plus souvent à l'initiative de la Commission en vue de résoudre les problèmes créés par l'exécution d'actions ou de programmes dont la gestion est confiée à des organismes chargés d'accomplir un mandat pour le compte de la Commission (en matière de formation, de manifestations commerciales, d'organisations non gouvernementales, etc.);

- par la participation des États membres aux travaux d'évaluation de l'aide communautaire notamment lors de l'élaboration, avec les experts en évaluation de chaque État membre, des principes de base tirés des évaluations sectorielles auxquelles procède désormais la Commission de manière systématique;

3. au niveau de l'analyse et des actions conduites avec l'ensemble des États membres ou certains d'entre eux pour certaines régions ou à l'égard des secteurs prioritaires. La coopération qui s'est développée sur les problèmes d'Afrique australe (SADCC : conférence de Maseru), sur la réalisation des complexes «corridors de transport» en Afrique de l'Est et surtout dans le cadre de la définition et de l'appui à apporter à des stragégies alimentaires dans les quatre pays tests où elles sont expérimentées, constitue des exemples particulièrement illustratifs de ce niveau de coordination;

4. au niveau des réunions de coordination générale tenues périodiquement avec chaque aide bilatérale des États membres (ministères de la coopération). Ces réunions ont en règle générale pour objet, d'abord d'échanger des informations sur l'état de la mise en oeuvre des programmes respectifs d'assistance financière et technique, ensuite de rechercher les moyens de rendre la coopération plus active et plus opérationnelle (par exemple, comme ce fut le cas récemment en Italie, la mise à l'étude de la possibilité de conclure, entre la Commission et le gouvernement italien, un accord global de cofinancement), et enfin de discuter les projets ou programmes présentant un intérêt mutuel.

La dernière réunion de cette nature s'est tenue en mai 1983 avec les autorités italiennes. Elle a été précédée d'une réunion de coordination avec l'aide bilatérale belge en avril 1983. Une réunion de coordination avec les autorités néerlandaises est également projetée.

II. La coordination avec les autres donateurs

Il est vrai, comme l'indique la Cour, qu'aucune disposition réglementaire ne régit la coordination entre la Commission et les autres donateurs. Cette absence de texte n'a pas empêché la Commission de développer une coordination intensive avec la plupart des bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux (1). 1. Dans ce contexte, le partenaire privilégié de la Commission est certainement la Banque mondiale avec laquelle les contacts se situent périodiquement au niveau politique, régulièrement au niveau des services et de façon permanente au niveau de la délégation de la Commission à Washington. Indépendamment de ces contacts, la coordination entre la Commission et la Banque s'exprime à travers le flux d'informations réciproques qui a été organisé entre les deux institutions.

C'est ainsi que la Commission reçoit de la Banque ses rapports macroéconomiques, ses analyses sectorielles, ses propositions de financement et même ses rapports d'évaluation.

2. Partenaire privilégié, la Banque n'est pas un partenaire exclusif. La Commission a en effet poursuivi, notamment depuis le second choc pétrolier, une politique active de coordination avec les agences de développement des pays arabes producteurs de pétrole. Depuis cette date - et le rapport ne le mentionne pas - les rencontres entre les différents Fonds arabes et la Commission se sont multipliés aussi bien au plan politique que technique: - au plan politique, des rencontres périodiques ont lieu, au plus haut niveau, entre le membre de la Commission responsable pour le développement et les dirigeants de la plupart des Fonds [Arab Funds : juin 1980 et juin 1982 ; OPEP : janvier 1982 ; Banque arabe pour le développement économique en Afrique (BADEA) : octobre 1981, mai 1982, juin 1983];

- au plan technique, outre les échanges d'informations sur les projets identifiés ou financés, des réunions de coordination sont organisées (en principe sur une base annuelle) au cours desquelles sont abordés certains problèmes d'intérêt général et de politique sectorielle, et sont traitées les questions relatives à des projets spécifiques. (1) Cette absence de texte est d'ailleurs normale. Si le Conseil peut édicter des règles qui doivent être respectées par la Commission et les États membres, il est évident qu'il ne le pourrait pas à l'égard d'États tiers ou d'organisations internationales qui n'appartiennent pas à la Communauté.

La dernière réunion de ce type s'est tenue à Bruxelles en juin 1983 entre la Commission (et la BEI), d'une part, et les Fonds d'Arabie Saoudite, du Koweït, d'Abu Dhabi, de l'OPEP, la BADEA et le Fonds arabe pour le développement économique et social (FADES), d'autre part.

Des réunions plus politiques sont également organisées pour permettre de traiter des problèmes plus particuliers tels que, par exemple, l'harmonisation des procédures. Deux réunions dans ce sens ont déjà été tenues à Koweït entre la Commission et la plupart des Fonds arabes au cours desquelles ont été débattues des questions aussi précises et diverses que les règles d'éligibilité, de comparaison des offres, d'arbitrage, de conditions de contrats, de paiements, de cautionnement, etc. de telle sorte qu'aucun obstacle d'ordre procédurier n'est désormais de nature à empêcher le financement conjoint d'un projet entre les fonds arabes et la Commission.

La coordination euro-arabe se réalise enfin sur le terrain, c'est-à-dire lors des réunions de l'ensemble des bailleurs de fonds participant à un projet spécifique, et dans l'exécution de nombreux co-financements.

3. Les efforts de coordination déployés par la Commission ne se sont pas limités à la Banque mondiale et aux fonds arabes. Des réunions de même nature ont en effet été tenues avec les principaux autres bailleurs de fonds : le Canada (deux réunions), les États-Unis (trois réunions), la Suède (cinq réunions), la Norvège, le Japon, l'Australie, la Banque africaine de développement, la Banque asiatique de développement, etc.

III. La coordination des actions d'aide alimentaire

À la lumière de l'expérience, la Commission a constaté que les données transmises directement par les pays demandeurs sont très hétéroclites ; c'est pour cette raison que, dans l'établissement des propositions d'allocation, elle se base effectivement, en grande partie, sur les informations recueillies de la FAO, soit dans des publications, soit lors de contacts directs, les chiffres élaborés par cet organisme garantissant une certaine homogénéité, même si leur source est parfois différente.

La coordination avec les États membres est assurée dans le cadre de la procédure d'examen des propositions de la Commission. Dans le passé, la Commission avait insisté auprès des États membres pour l'établissement d'un schéma global (actions communautaires et actions nationales), mais cette pratique a dû être abondonnée du fait que les programmes nationaux ne sont pas tous disponibles au moment où la Commission présente ses propres propositions.

En ce qui concerne les autres donateurs avec lesquels la Commission a des contacts réguliers, il a été constaté qu'une coordination n'est possible que cas par cas et de manière exceptionnelle, comme, par exemple, en Mauritanie. Les délais déjà assez longs pour les procédures de décision à l'intérieur de la Communauté ne permettent pas toujours d'attendre les décisions d'allocation des autres donateurs.

En ce qui concerne les dates de livraison des marchandises, la Commission essaie, dans la mesure du possible, de faire procéder à cette livraison pendant la période de l'année la plus favorable ; il peut arriver cependant que le programme enregistre des retards dus à l'indisponibilité des produits sur le marché ou encore au manque de transport momentané pour certaines destinations.

Quant à la mobilisation de l'aide alimentaire, elle est organisée de façon à tenir compte à la fois des exigences d'une administration complexe (services de la Commission, organismes d'intervention nationaux) ainsi que des règles commerciales en usage dans le commerce international.

En dépit de cette complexité, la Commission s'efforce d'établir un lien direct entre l'adjudicataire et le bénéficiaire de l'aide. Parallèlement, les différentes parties intéressées sont en principe informées sur les différentes phases d'une action.

La Commission, à l'occasion de l'introduction de nouveaux textes, ne manque pas d'améliorer encore le flux de l'information. C'est ainsi que, dans le nouveau règlement (CEE) no 1354/83, applicable à partir du 1er août 1983 aux produits laitiers, les contacts ont été renforcés non seulement entre adjudicataire et bénéficiaire, mais également à tous les niveaux du circuit de l'information.

Une gestion de l'aide alimentaire par informatique est à l'étude et pourrait déboucher sur une systématisation plus poussée de l'information.

IV. Conclusions

La Commission pour sa part ne considère pas que la situation soit parfaite. De nombreux progrès demeurent nécessaires, car le système actuel connaît encore des faiblesses. C'est la raison pour laquelle elle ne ménagera pas ses efforts pour renforcer la coordination avec les États membres et les autres donateurs. Elle le fera, consciente des difficultés et des limites de cette action, mais soucieuse de conduire au succès la nouvelle politique de développement qu'elle préconise.

Le dialogue avec les États ACP sur les politiques, et l'appui aux politiques sectorielles, qui devraient en être la traduction, auront en effet d'autant plus de chances de réussir que la masse financière que la Communauté sera disposée à investir se révélera suffisamment attrayante pour les pays partenaires. Une coordination poussée entre les États membres qui se traduirait par l'engagement de tel ou tel d'entre eux d'appuyer, aux côtés de la Commission, telle ou telle politique sectorielle, constituerait pour les États ACP une incitation évidente à concevoir ces politiques.

Il ne s'agit pas d'aboutir à une approche commune de l'ensemble des aides communautaires à l'égard de la politique de développement, mais à une véritable complémentarité des actions de coopération, au service de politiques sectorielles à appuyer, avec le concours d'ailleurs, chaque fois que cela sera possible, d'autres bailleurs de fonds.