FR Journal officiel de l'Union européenne C 261/88

RECOMMANDATION DU CONSEIL

du 11 juillet 2017

concernant le programme national de réforme de la Pologne pour 2017 et portant avis du Conseil sur le programme de convergence de la Pologne pour 2017

(2017/C 261/20)

LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 121, paragraphe 2, et son article 148, paragraphe 4,

vu le règlement (CE) no 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques (1), et notamment son article 9, paragraphe 2,

vu la recommandation de la Commission européenne,

vu les résolutions du Parlement européen,

vu les conclusions du Conseil européen,

vu l’avis du comité de l’emploi,

vu l’avis du comité économique et financier,

vu l’avis du comité de la protection sociale,

vu l’avis du comité de politique économique,

considérant ce qui suit:

(1) Le 16 novembre 2016, la Commission a adopté l’examen annuel de la croissance, qui marque le lancement du Semestre européen 2017 pour la coordination des politiques économiques. Les priorités de l’examen annuel de la croissance ont été approuvées par le Conseil européen les 9 et 10 mars 2017. Le 16 novembre 2016, la Commission a également adopté, sur la base du règlement (UE) no 1176/2011 du Parlement européen et du Conseil (2), le rapport sur le mécanisme d’alerte, dans lequel la Pologne n’était pas mentionnée parmi les États membres qui feraient l’objet d’un bilan approfondi.

(2) Le rapport 2017 pour la Pologne a été publié le 22 février 2017. Il évaluait les progrès accomplis par la Pologne dans la mise en œuvre des recommandations par pays la concernant adoptées par le Conseil le 12 juillet 2016, les suites données aux recommandations par pays la concernant adoptées les années précédentes et les avancées réalisées par le pays pour atteindre ses objectifs nationaux au titre de la stratégie Europe 2020.

(3) Le 28 avril 2017, la Pologne a présenté son programme national de réforme pour 2017 et son programme de convergence pour 2017. Afin de tenir compte de leur interdépendance, les deux programmes ont été évalués simultanément.

(4) Les recommandations par pays pertinentes ont été prises en compte dans la programmation des Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI) pour la période 2014-2020. Comme le prévoit l’article 23 du règlement (UE) no 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil (3), lorsque cela s’avère nécessaire pour soutenir la mise en œuvre de recommandations pertinentes du Conseil, la Commission peut demander à un État membre de revoir son accord de partenariat et les programmes concernés et de proposer des modifications à leur sujet. La Commission a fourni des précisions sur la manière dont elle utiliserait ladite disposition dans les lignes directrices relatives à l’application des mesures établissant un lien entre l’efficacité des Fonds ESI et une bonne gouvernance économique.

(5) La Pologne relève actuellement du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance. Dans son programme de convergence de 2017, le gouvernement table sur une amélioration progressive du solde nominal, qui passerait d’un déficit de 2,4 % du PIB en 2016 à un déficit de 1,2 % du PIB en 2020. L’objectif budgétaire à moyen terme, à savoir un déficit de 1 % du PIB en termes structurels, ne devrait pas être atteint d’ici 2020, c’est-à-dire au terme de la période couverte par le programme. Selon le programme de convergence pour 2017, le ratio de la dette publique au PIB devrait augmenter, passant de 54,4 % du PIB en 2016 à 55,3 % du PIB en 2017, puis redescendre à 52,1 % d’ici 2020. Le scénario macroéconomique qui sous-tend ces projections budgétaires est optimiste.

(6) Le 12 juillet 2016, le Conseil a recommandé à la Pologne de parvenir, pour l’année 2017, à un ajustement budgétaire annuel de 0,5 % du PIB en direction de l’objectif budgétaire à moyen terme. Selon les prévisions du printemps 2017 de la Commission, la Pologne risque de s’écarter en 2017 de cet ajustement recommandé.

(7) En 2018, compte tenu de sa situation budgétaire, la Pologne devrait poursuivre l’ajustement en direction de son objectif budgétaire à moyen terme d’un déficit structurel de 1 % du PIB. Selon la matrice d’ajustement arrêtée d’un commun accord dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance, cet ajustement correspond à l’exigence d’un taux de croissance nominale des dépenses publiques primaires nettes (4) ne dépassant pas 3,7 % en 2018. Cela correspondrait à un ajustement structurel de 0,5 % du PIB. Dans l’hypothèse de politiques inchangées, il existe un risque d’écart significatif par rapport à cette exigence en 2018. D’une manière générale, le Conseil est d’avis que la Pologne doit se tenir prête à prendre des mesures supplémentaires en 2017 et que des mesures supplémentaires seront aussi nécessaires en 2018 pour respecter les dispositions du pacte de stabilité et de croissance. Cependant, comme le prévoit le règlement (CE) no 1466/97, l’évaluation des plans et résultats budgétaires devrait prendre en considération le solde budgétaire des États membres à la lumière des conditions conjoncturelles. Comme le rappelle la communication de la Commission sur le Semestre européen 2017 accompagnant ces recommandations par pays, l’évaluation des résultats budgétaires de 2018 devra dûment tenir compte de l’objectif consistant à parvenir à une orientation budgétaire qui contribue aussi bien à conforter la reprise actuelle qu’à garantir la viabilité des finances publiques de la Pologne. Dans ce contexte, le Conseil note que la Commission a l’intention de réaliser une évaluation globale conformément au règlement (CE) no 1466/97, notamment au vu de la situation conjoncturelle de la Pologne.

(8) Le rapport 2017 pour la Pologne constate des progrès dans le domaine de la collecte des impôts, le pays ayant entrepris un certain nombre de réformes visant à renforcer le système fiscal. Il conviendrait de suivre de près l’incidence de ces réformes sur la perception de l’impôt et sur les coûts de conformité fiscale. La Pologne n’a, en revanche, rien fait pour limiter le recours massif aux taux de TVA réduits, qui ont un effet négatif sur les recettes de TVA et ne constituent pas instrument de politique sociale efficace.

(9) La Pologne est confrontée à des pressions à la hausse sur les dépenses dans divers domaines, notamment du fait du vieillissement de la population. Il est donc nécessaire de mettre en place des mécanismes pour évaluer l’efficience et l’efficacité des dépenses publiques en vue de permettre la redistribution des ressources. Dans cette optique, le gouvernement a annoncé son intention de renforcer la procédure budgétaire, notamment en ce qui concerne le cadre budgétaire à moyen terme et l’intégration des réexamens des dépenses dans la procédure budgétaire. La Pologne est le seul État membre qui ne dispose pas d’un conseil budgétaire pleinement indépendant et où les autorités n’ont pas fait connaître leur intention d’en créer un, même si le pays dispose d’institutions budgétaires indépendantes exerçant certaines de ses fonctions.

(10) Le recul de la population polonaise en âge de travailler devrait, selon les prévisions, restreindre le potentiel de croissance dans les décennies à venir. La performance du marché du travail polonais a été solide ces dernières années. Les taux d’emploi ont continué d’augmenter, mais plusieurs mesures récentes risquent de réduire la participation au marché du travail, notamment des femmes et des travailleurs peu qualifiés ou âgés. L’abaissement, à la fin de l’année 2017, de l’âge légal du départ à la retraite devrait encourager certains travailleurs âgés à quitter le marché du travail. Le système polonais de protection sociale ne prévoit que peu d’incitations à l’emploi. Les nouvelles allocations familiales devraient réduire la pauvreté et les inégalités, mais elles pourraient aussi avoir une incidence négative sur la participation des parents, et principalement des mères, au marché du travail. Le montant des allocations familiales et le fait qu’elles soient peu subordonnées à des conditions de ressources neutralisent les incitations au travail intégrées à d’autres prestations sociales. L’obligation, pour les enfants de cinq ans, de fréquenter un établissement préscolaire a été supprimée en septembre 2016, et le taux d’inscription des enfants de moins de trois ans dans des structures formelles d’accueil reste parmi les plus faibles de l’Union. En dépit des mesures prises, le marché du travail reste fortement segmenté, ce qui a des effets négatifs sur la productivité et l’accumulation de capital humain. Des obstacles continuent d’empêcher un recours plus fréquent aux contrats à durée indéterminée. Le comité de codification prépare de nouveaux projets de codes régissant les aspects individuels et collectifs du travail, ce qui est l’occasion d’abattre ces obstacles.

(11) L’âge effectif moyen de départ à la retraite a augmenté ces dernières années, mais il reste trop bas. Il est essentiel, pour la croissance économique, l’adéquation des pensions futures et la viabilité du système de retraite, que l’âge effectif de la retraite soit repoussé. Or, la récente décision d’abaisser l’âge légal de la retraite à 60 ans pour les femmes et à 65 ans pour les hommes va dans le sens opposé et pourrait avoir un effet néfaste sur l’âge effectif de départ à la retraite. Le coûteux système spécial d’assurance sociale des agriculteurs (KRUS) est l’une des raisons de la faible mobilité de la main-d’œuvre et du chômage caché dans le secteur agricole.

(12) Le système éducatif s’est nettement amélioré au cours des vingt dernières années, les compétences de base des jeunes de 15 ans se situant bien au-dessus de la moyenne de l’Union et le taux de décrochage scolaire étant l’un des plus bas de l’Union. Néanmoins, il serait encore possible de rendre les compétences des élèves mieux adaptées à un marché du travail en mutation rapide. Les changements à venir dans l’enseignement primaire et secondaire représentent un défi organisationnel majeur. En outre, ils raccourciront la durée de l’enseignement général, ce qui pourrait avoir une incidence négative sur l’égalité en matière éducative. Des modifications supplémentaires visant à adapter l’enseignement et la formation professionnels aux besoins du marché du travail ont également été annoncées, mais il reste à voir si elles permettront de remédier aux lacunes actuelles. Le gouvernement a lancé des consultations sur la réforme de l’enseignement supérieur, dont le but est d’améliorer la performance du secteur et son adéquation au marché du travail. En ce qui concerne l’éducation et la formation des adultes, la participation en Pologne est insuffisante. Le niveau moyen des compétences de base des adultes âgés est bas, ce qui restreint leur employabilité.

(13) Les faiblesses de la planification spatiale accroissent la charge administrative liée aux permis de construire. Les plans d’occupation des sols couvrent une partie limitée du territoire polonais et sont souvent de qualité médiocre. Dans les zones où il n’y en a pas, les permis de construire sont octroyés sur la base de décisions administratives ponctuelles en matière d’aménagement du territoire, ce qui est source de risques et d’incertitudes pour les investisseurs. Le projet de code de la construction vise à consolider les processus de planification spatiale et à alléger la charge administrative pour les investisseurs. Cette réforme offre des possibilités d’améliorations, qui dépendront de la version définitive de la loi et de sa mise en œuvre.

(14) L’environnement des entreprises est globalement favorable. Toutefois, en 2016, l’activité d’investissement a considérablement diminué en raison d’une moindre utilisation des Fonds structurels de l’Union liée, entre autres, à une transition entre périodes de programmation et à une incertitude accrue parmi les investisseurs privés. En outre, la confiance des entreprises a pâti de l’augmentation des changements réglementaires et du nombre limité de consultations publiques organisées sur un certain nombre de lois clés. La sécurité juridique et la confiance dans la qualité et la prévisibilité des politiques et institutions réglementaires, fiscales et autres sont autant de facteurs importants susceptibles d’accroître le taux d’investissement. L’état de droit et l’indépendance de la justice sont également essentiels dans ce contexte. En prenant en considération les sérieuses préoccupations liées à l’état de droit, on contribuera à renforcer la sécurité juridique. Alors que le gouvernement cherche à accroître son rôle dans l’économie, il sera important d’assurer la viabilité économique des décisions d’investissement. La charge réglementaire reste significative dans plusieurs domaines.

(15) Le réseau routier s’est développé rapidement, grâce aux financements de l’Union, mais le taux de mortalité routière reste l’un des plus élevés de l’Union, ce qui engendre de lourds coûts sociaux. Bien que d’importants fonds de l’Union soient mis à disposition, le secteur ferroviaire reste caractérisé par d’importants goulets d’étranglement dans la mise en œuvre des projets. Garantir une longue durée de vie aux actifs ferroviaires demeure également un défi, compte tenu de l’absence de programme pluriannuel d’entretien des infrastructures ferroviaires.

(16) Près de 60 % de la capacité installée des énergies fossiles en Pologne est vieille de plus de 30 ans. Elle nécessite dès lors d’importants investissements dans les prochaines années. En 2016, le niveau d’interconnexion électrique était parmi les plus bas de l’Union. Conjugué à l’importante quantité de capacités qui devraient être mises hors service et à l’accroissement de la demande d’électricité, cela contribue aux médiocres perspectives d’adéquation de la production d’électricité. La réalisation de l’objectif national contraignant de production d’énergies renouvelables d’ici à 2020 est menacée. À la suite du lancement du terminal de gaz naturel liquéfié, la sécurité d’approvisionnement en gaz de la Pologne s’est nettement améliorée. Le pays a également développé son réseau national de transport et de distribution de gaz. Toutefois, les travaux sur des interconnexions gazières d’importance régionale n’ont pas progressé conformément au calendrier prévu.

(17) Dans le cadre du Semestre européen 2017, la Commission a procédé à une analyse complète de la politique économique de la Pologne, qu’elle a publiée dans son rapport 2017 sur ce pays. Elle a également évalué le programme de convergence pour 2017 et le programme national de réforme pour 2017, ainsi que les suites données aux recommandations adressées à la Pologne les années précédentes. Elle a tenu compte non seulement de leur bien-fondé dans l’optique d’une politique budgétaire et socio-économique viable en Pologne, mais aussi de leur conformité avec les règles et orientations de l’Union, eu égard à la nécessité de renforcer la gouvernance économique globale de l’Union par la contribution de cette dernière aux futures décisions nationales.

(18) À la lumière de cette évaluation, le Conseil a examiné le programme de convergence pour 2017, et la recommandation figurant au point 1 ci-dessous, en particulier, reflète son avis (5),

RECOMMANDE que la Pologne s’attache, en 2017 et 2018:

1. à poursuivre des efforts budgétaires importants en 2018, conformément aux exigences du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance, en tenant compte de la nécessité de renforcer la reprise en cours et de garantir la viabilité des finances publiques de la Pologne; à prendre des mesures pour améliorer l’efficience des dépenses publiques et limiter le recours aux taux réduits de TVA;

2. à prendre des mesures pour accroître la participation au marché du travail, en particulier des femmes, des travailleurs peu qualifiés et des travailleurs âgés, notamment en promouvant les compétences adéquates et en supprimant les obstacles à des formes d’emploi plus permanentes; à assurer la viabilité et l’adéquation du système de retraite en prenant des mesures en vue de relever l’âge effectif de la retraite et en amorçant une réforme des régimes de retraite préférentiels;

3. à prendre des mesures pour éliminer les barrières à l’investissement, en particulier dans le secteur des transports.

Fait à Bruxelles, le 11 juillet 2017. Par le Conseil Le président T. TÕNISTE

(1) JO L 209 du 2.8.1997, p. 1.

(2) Règlement (UE) no 1176/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 sur la prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques (JO L 306 du 23.11.2011, p. 25).

(3) Règlement (UE) no 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion, au Fonds européen agricole pour le développement rural et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, portant dispositions générales applicables au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, et abrogeant le règlement (CE) no 1083/2006 du Conseil (JO L 347 du 20.12.2013, p. 320).

(4) Les dépenses publiques nettes sont constituées des dépenses publiques totales diminuées des dépenses d’intérêt, des dépenses liées aux programmes de l’Union qui sont intégralement couvertes par des recettes provenant de fonds de l’Union et des modifications non discrétionnaires intervenant dans les dépenses liées aux indemnités de chômage. La formation brute de capital fixe financée au niveau national est lissée sur une période de 4 ans. Les mesures discrétionnaires en matière de recettes ou les augmentations de recettes découlant de mesures législatives sont prises en compte. Les mesures exceptionnelles, tant sur le front des recettes que des dépenses, sont déduites.

(5) Conformément à l’article 9, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1466/97 du Conseil.