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RAPPORT ANNUEL

relatif à l'exercice 1980

accompagné des

réponses des institutions

transmis aux

autorités responsables de la décharge

et aux

autres institutions

le 30 novembre 1981

( conformément à l'article 84 du règlement financier du 21 décembre 1977 )

TABLE DES MATIERES

Introduction * 5 *

Première partie * *

Chapitre 1 - Observations générales * 11 *

Chapitre 2 - Comptabilité * 20 *

Chapitre 3 - Recettes * 31 *

Chapitre 4 - Fonds européen d'orientation et de garantie agricole , section Garantie * 41 *

Chapitre 5 - Fonds européen d'orientation et de garantie agricole , section Orientation * 65 *

Chapitre 6 - Secteur social * 74 *

Chapitre 7 - Le Fonds européen de développement régional * 85 *

Chapitre 8 - Recherches , énergie , industrie , etc . * 96 *

Chapitre 9 - Coopération avec les pays en voie de développement et les pays tiers * 103 *

Chapitre 10 - Dépenses de personnel * 116 *

Chapitre 11 - Dépenses de fonctionnement 128 *

Chapitre 12 - Organismes extérieurs et subventions * 134 *

Chapitre 13 - Prêts et emprunts * 141 *

Deuxième partie - Les Fonds européens de développement * 147 *

ANNEXES

Annexe I - Attributions des membres de la Cour des comptes au 30 novembre 1981 * 167 *

Annexe II - Informations et statistiques relatives au budget général et aux Fonds européens de développement * 169 *

Annexe III - Réponses du Parlement européen * 205 *

Annexe IV - Réponses du Conseil * 207 *

Annexe V - Réponses de la Commission : * *

Première partie * *

Chapitre 1 - Observations générales * 209 *

Chapitre 2 - Comptabilité * 212 *

Chapitre 3 - Recettes * 219 *

Chapitre 4 - Fonds européen d'orientation et de garantie agricole , section Garantie * 221 *

Chapitre 5 - Fonds européen d'orientation et de garantie agricole , section Orientation * 226 *

Chapitre 6 - Secteur social * 229 *

Chapitre 7 - Le Fonds européen de développement régional * 230 *

Chapitre 8 - Recherches , énergie , industrie , etc . * 233 *

Chapitre 9 - Coopération avec les pays en voie de développement et les pays tiers * 236 *

Chapitre 10 - Dépenses de personnel * 241 *

Chapitre 11 - Dépenses de fonctionnement * 243 *

Chapitre 12 - Organismes extérieurs et subventions * 245 *

Chapitre 13 - Prêts et emprunts * 245 *

Deuxième partie - Les Fonds européens de développement * 246 *

Annexe VI - Réponses de la Cour de justice * 257 *

Annexe VII - Réponses du Comité économique et social * 258 *

INTRODUCTION

Rapport annuel sur les comptes de l'exercice 1980

1 . Le présent rapport est le quatrième rapport annuel de la Cour des comptes des Communautés européennes ; il est présenté conformément aux traités ( 1 ) et au règlement financier ( 2 ) ; il concerne les comptes de l'exercice 1980 . Les traités ( 3 ) et le règlement financier ( 4 ) font obligation à la Commission d'établir un compte de gestion des Communautés pour chaque exercice et un bilan de la situation en fin d'exercice et de les transmettre au Parlement , au Conseil et à la Cour des comptes le 15 juin de l'année suivante au plus tard . Ces états financiers sont utilisés par la Cour pour établir son rapport annuel . Les comptes ainsi que le rapport annuel de la Cour et les réponses des institutions aux observations de la Cour doivent être examinés par le Parlement et le Conseil en liaison avec la décharge que le Parlement doit donner à la Commission conformément aux traités ( 5 ) .

2 . Le rapport se présente en deux parties . La première partie concerne le budget général des Communautés , qui comprend les budgets du Parlement , du Conseil , de la Commission , de la Cour de justice , du Comité économique et social , de l'Office des publications officielles et le budget administratif de la Communauté européenne du charbon et de l'acier ( CECA ) . Elle traite également des opérations de prêts et emprunts ( chapitre 13 ) .

3 . La deuxième partie concerne les quatre Fonds européens de développement . Ces Fonds , qui dispensent de l'aide aux pays en voie de développement , sont gérés par la Commission , mais ne font pas partie intégrante du budget général des Communautés .

4 . Le chapitre 1 renferme les observations générales que la Cour a été amenée à formuler à l'issue de ses contrôles . L'annexe II du présent rapport est constituée par une analyse de l'information financière relative au budget général des Communautés et aux Fonds européens de développement .

5 . La Cour a publié , à l'intention des autorités de décharge compétentes , des rapports séparés sur les comptes de l'exercice 1980 du JET ( Joint European Torus ) , du Centre européen pour le développement de la formation professionnelle ( Berlin ) , de la Fondation européenne pour l'amélioration des conditions de vie et de travail ( Dublin ) , de l'Agence d'approvisionnement d'Euratom et sur les comptes de l'exercice 1979 de Ecoles européennes . Le chapitre 8 du présent rapport contient un résumé du rapport sur les comptes du JET et le chapitre 12 des résumés des observations formulées par la Cour dans les rapports sur les autres organismes . La Cour a également établi un rapport séparé sur les activités fonctionnelles de la CECA ( voir point 1.32 ci-après ) .

Reddition des comptes communautaires et rapport annuel de la Cour des comptes

6 . La reddition des comptes de l'exercice 1980 par la Commission a eu lieu le 1 juin 1981 . Mais la Cour note que , dans le projet de budget supplémentaire et rectificatif n * 2 présenté par la Commission pour 1981 , le solde de l'exercice 1980 est considéré comme ayant été rétrospectivement modifié par des opérations qui ont été effectuées en 1981 ( voir également les points 1.7 et 3.6 du présent rapport ) .

7 . Comme le prévoit le règlement financier , les observations de la Cour ont été adressées aux institutions le 15 juillet 1981 . Toutes les observations figurant dans les première et deuxième parties ont été transmises à la Commission . Celles qui sont contenues dans les chapitres 1 , 10 et 11 de la première partie ont été également transmises au Parlement , au Conseil , à la Cour de justice et au Comité économique et social .

8 . Le règlement financier prévoit que toutes les institutions adressent leurs réponses à la Cour des comptes , le 31 octobre au plus tard . Dans le courant de l'année 1979 , il a été convenu entre les présidents de la Commission et de la Cour que les deux institutions se consulteraient au début de l'automne , au moment où le rapport serait en voie d'achèvement . Cet accord a été mis en pratique cette année-là et de nouveau en 1980 pour les rapports relatifs aux comptes des exercices 1978 et 1979 . Les consultations , qui avaient pour point de départ les projets de réponses de la Commission permettaient d'introduire des modifications là où c'était nécessaire , tant dans les observations que dans les réponses , ceci en vue de clarifier les textes et , partant , de fournir un document plus utile pour le lecteur . La même procédure fut adoptée avec les autres institutions .

9 . Cette année , la Commission s'est écartée de çe qui avait été convenu , mais elle a omis d'informer la Cour de son intention de ne plus se conformer à cet arrangement . Pour plusieurs chapitres , les projets de réponses de la Commission ne furent pas communiqués et , pour d'autres , ils le furent trop tard pour être pris en compte dans les consultations , dont l'intérêt se trouva ainsi considérablement amoindri .

La Cour déplore cette évolution ; son intention première , en établissant le rapport annuel , est de fournir un document dont les utilisateurs - en particulier le Parlement et le Conseil , dans l'exercice de leur fonction de contrôle de l'exécution du budget ( 6 ) - puissent utilement prendre connaissance . Pour atteindre cet objectif elle a besoin d'un maximum de coopération de la part des institutions . La Cour espère que les discussions actuellement en cours avec la Commission vont permettre de surmonter les difficultés rencontrées à propos du rapport de cette année et de trouver des arrangements satisfaisants pour l'avenir .

10 . La Cour a établi son rapport après avoir étudié les réponses adressées par les institutions , avant le 31 octobre , et qui constituent les annexes III à VII du présent rapport . Dans les cas où , à la lumière des réponses , la Cour a estimé qu'il était nécessaire d'apporter des clarifications pour permettre au lecteur d'avoir une meilleure compréhension des problèmes , cela a été fait dans le point correspondant du rapport . L'absence d'appréciation par la Cour des réponses des institutions n'implique pas toutefois que la Cour soit d'accord avec la réponse .

11 . Le texte définitif du rapport a été adopté par la Cour le 26 novembre 1981 et transmis aux institutions le 30 novembre 1981 , conformément à l'article 84 du règlement financier .

Composition et organisation de la Cour

12 . En octobre 1981 , M . Pierre Lelong a été élu président , succedant ainsi à M . Michael Murphy . M . Murphy avait été réélu en novembre 1980 , à l'expiration de son premier mandat de trois ans , mais avait alors indiqué qu'il ne souhaitait exercer cette fonction que pendant cette année encore . A la suite de l'adhésion de la Grèce aux Communautés , M . Georges Vitalis a été nommé membre de la Cour le 1er janvier 1981 . Les quatre membres initialement nommés pour un mandat de 4 ans , à savoir M . Aldo Angioi , M . Paul Gaudy , M . Arne Johansen et M . Michael Murphy , ont tous été reconduits pour un mandat de six ans à compter du 18 octobre 1981 .

13 . A la lumière de l'expérience acquise au cours des trois premières années de fonctionnement de la Cour et compte tenu de la nomination d'un dixième membre , la Cour a modifié la répartition des responsabilités entre les membres avec effet au 1er janvier 1981 . L'annexe I du présent rapport indique les attributions des membres au 30 novembre 1981 , après le changement de présidence .

Budget de la Cour et personnel

14 . Les dépenses de la Cour en 1979 , y compris les reports à 1980 , ont atteint 10,0 MUCE environ et , en 1980 , 10,9 MUCE environ , y compris les reports à 1981 . La majeure partie de ces montants est représentée par les traitements et indemnités des membres et du personnel , à savoir 8 MUCE en 1979 et 8,8 MUCE en 1980 .

15 . Le nombre des postes inscrits aux budgets de 1979 et 1980 était le suivant :

* 1979 * 1980 *

Catégorie A * 79 * 96 *

Catégorie LA * 19 * 22 *

Catégorie B * 44 * 60 *

Catégorie C * 52 * 60 *

Catégorie D * 20 * 21 *

Total * 214 * 259 *

Rapports et avis

16 . En vertu des traités ( CECA : articles 78 septimo ( 4 ) et 78 nono ; CEE : articles 206 bis ( 4 ) et 209 ; CECA : articles 180 bis ( 4 ) et 183 ) , la Cour est habilitée à présenter ses observations sur des questions particulières et à rendre des avis à la demande d'une des institutions de la Communauté . La Cour a décidé de faire usage de la première de ces possibilités pour présenter les résultats de certains travaux en dehors du rapport annuel .

17 . La Cour considère que , d'une manière générale , le rapport annuel revêt une plus grande valeur aux yeux de l'autorité responsable de la décharge et d'autres utilisateurs s'il se concentre sur des questions en rapport direct avec les comptes de l'exercice auquel il a trait . Cela permet également de garder au rapport annuel une longueur raisonnable . Les sujets qui requièrent de plus amples développements et/ou qui concernent des opérations portant sur plusieurs exercices peuvent être plus aisément présentés , le cas échéant , séparément et au moment jugé opportun .

18 . Au cours des douze mois allant du 1er décembre 1980 au 30 novembre 1981 , la Cour a publié les rapports et avis suivants :

a ) rapport spécial concernant l'acquisition et le contrôle , par les institutions des Communautés européennes , des fournitures de matériel de bureau , etc . ( JO n * C 326 du 15 . 12 . 1980 ) ;

b ) avis sur la proposition de règlement du Conseil établissant les règles générales relatives à la fourniture de produits au titre de l'aide alimentaire autres que céréales , lait écrémé en poudre et butteroil à certains pays en voie de développement et à certains organismes spécialisés ( JO n * C 326 du 15 . 12 . 1980 ) ;

c ) rapport annuel relatif à l'exercice 1979 accompagné des réponses des institutions ( JO n * C 342 du 31 . 12 . 1980 ) ;

d ) rapport spécial concernant l'application de la directive du Conseil 75/268/CEE sur l'agriculture de montagne et de certaines zones défavorisées ( JO n * C 358 du 31 . 12 . 1980 ) ;

e ) avis sur la proposition de règlement du Conseil instaurant une taxe sur les captures de saumons en mer Baltique par les navires de la Communauté ( JO n * C 358 du 31 . 12 . 1980 ) ;

f ) avis sur la proposition de règlement du Conseil relatif à la compensation de la contribution grecque aux charges financières découlant du mécanisme financier et des mesures supplémentaires en faveur du Royaume-Uni ( JO n * C 30 du 11 . 2 . 1981 ) ;

g ) avis sur le projet de règlement financier applicable au cinquième Fonds européen de développement ( JO n * C 45 du 4 . 3 . 1981 ) ;

h ) rapport spécial relatif aux pratiques en usage dans les institutions des Communautés en matière de publication , d'impression et de reproduction de documents ( JO n * C 150 du 19 . 6 . 1981 ) ;

i ) avis sur la proposition de règlement financier concernant l'application des dispositions de l'accord , sous forme d'échange de lettres , entre la Communauté économique européenne et la République portugaise , relatif à la mise en oeuvre d'une aide pré-adhésion en faveur du Portugal ( JO n * C 156 du 25 . 6 . 1981 ) ;

j ) avis sur la proposition de règlement du Conseil portant modification du règlement financier du 21 décembre 1977 applicable au budget général des Communautés européennes ( JO n * C 232 du 11 . 9 . 1981 ) ;

k ) rapport spécial relatif aux cautions , cautionnements et garanties constitués à l'occasion d'opérations se traduisant par des dépenses du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole ( FEOGA ) , section " Garantie " ( JO n * C 249 du 29 . 9 . 1981 ) ;

l ) avis sur la proposition de règlement du Conseil relatif à la compensation de la contribution grecque aux charges financières découlant du mécanisme financier et des mesures supplémentaires en faveur du Royaume-Uni ( JO n * C 282 du 5 . 11 . 1981 ) .

19 . La Cour a adopté les rapports ci-après , requis par les règlements applicables en la matière :

a ) avis sur un projet de règlement de la Commission fixant les modalités d'application de certaines dispositions du règlement financier du 21 décembre 1977 ;

b ) rapport relatif aux comptes des Ecoles européennes pour l'exercice 1979 ;

c ) rapport relatif aux états financiers du JET pour l'exercice 1980 ;

d ) rapport relatif aux comptes de 1980 de l'Agence d'approvisionnement Euratom ;

e ) rapport relatif aux comptes de l'exercice 1980 de la Fondation européenne pour l'amélioration des conditions de vie et de travail ( à Dublin ) ;

f ) rapport relatif aux comptes de l'exercice 1980 du Centre européen pour le développement de la formation professionnelle ( à Berlin ) ;

g ) rapport relatif aux états financiers de la Communauté européenne du charbon et de l'acier pour l'exercice 1980 .

20 . La Cour a également adopté les rapports suivants :

a ) cahier d'observations relatif à l'exercice financier 1978 de la CECA ;

b ) observations sur la proposition de règlement du Conseil relatif au financement par le FEOGA , section " Garantie " , de certaines mesures d'intervention , et notamment de celles consistant en achat , stockage et vente de produits agricoles par les organismes d'intervention ;

c ) étude de la situation de la Fondation européenne pour l'amélioration des conditions de vie et de travail ( à Dublin ) ;

d ) étude de la situation du Centre européen pour le développement de la formation professionnelle ( à Berlin ) ;

e ) observations sur le réseau d'information comptable agricole ( RICA ) ;

f ) observations sur la gestion de la CECA pour 1979 ;

g ) étude sur les systèmes d'organisation financière des Communautés européennes ( 7 ) .

Contrôle opéré par la Cour

21 . Dans ses réponses ( 8 ) aux observations de la Cour concernant l'exercice 1979 , la Commission exprimait le regret que " la Cour n'ait pas davantage tenu compte de ses efforts pour améliorer l'exécution du budget et se soit trop souvent limitée à des critiques ... la Cour des comptes apprécie les activités de la Commission plus sous un aspect négatif que positif et , partant , aboutit à un résultat défavorable à l'intégration communautaire " . Par la suite , la Commission a répondu dans le même sens à une question ( 9 ) d'un membre du Parlement . Compte tenu de ses réponses il semble nécessaire d'expliquer quelle conception la Cour a de son rôle .

22 . Peu après son établissement , la Cour a étudié comment elle devait concevoir les responsabilités qui sont les siennes en vertu des traités ( 10 ) , à savoir :

- examiner les comptes de la totalité des recettes et dépenses de la Communauté ;

- examiner la légalité et la régularité des recettes et dépenses ;

- s'assurer de la bonne gestion financière .

Pour ce qui concerne le contrôle des comptes , de la légalité et de la régularité , la Cour a décidé d'adopter une méthode fondée sur l'analyse des systèmes .

La troisième tâche - le contrôle de la gestion financière - a fait l'objet d'une étude passant notamment en revue les pratiques des autres institutions de contrôle à l'intérieur et à l'extérieur des Etats membres . La Cour en a conclu qu'un contrôle fondé sur l'analyse des systèmes convenait également à l'accomplissement de cette tâche .

23 . Dans le contrôle par analyse des systèmes , le contrôleur cherche à s'appuyer le plus possible sur la façon dont les informations qu'il doit vérifier sont produites . Cette démarche repose sur l'idée que , de par son organisation et son mode de fonctionnement , l'administration interne devrait s'autocontrôler , ce qui est la notion même de contrôle interne . Ce mode de contrôle permet à la Cour d'examiner et d'apprécier tous les éléments de la gestion interne des institutions qui font partie des processus d'autorisation , d'enregistrement et de vérification des opérations financières , par exemple l'organigramme et la répartition des responsabilités pour les actes et décisions ayant des incidences financières et comptables . Si la Cour constate que les systèmes et procédures sont adéquats , elle effectue des contrôles par sondage de cas et d'opérations , et procède à toute autre vérification analytique qu'elle juge nécessaire afin d'obtenir confirmation que les systèmes fonctionnement bien de la manière décrite et qu'ils produisent des résultats satisfaisants . Lorsque des déficiences sont décelées , un examen des cas et des opérations est effectué en vue d'en déterminer les incidences pratiques . Le contrôle ainsi opéré porte donc sur la façon dont l'exécutif s'acquitte des tâches qui lui sont imparties , si bien que la Cour ne cherche pas à substituer ses propres jugements et décisions à ceux des responsables de la gestion .

24 . Le fait que ses observations mettent en lumière des déficiences ne signifie pas que la Cour se complaise dans la critique , mais qu'elle cherche à améliorer et à renforcer les systèmes et procédures et , ce faisant , à prévenir les erreurs ou le gaspillage des ressources . Il est de l'intérêt des Communautés en général que les déficiences affectant les procédures de gestion soient découvertes et qu'il y soit remédié .

25 . Lorsque les actions correctrices nécessaires sont entreprises à la suite des observations qu'elle a présentées , la Cour estime normalement qu'il est inutile de faire état du problème dans un rapport public . Les erreurs humaines isolées ne sont normalement pas mentionnées dans de tels rapports , bien qu'elles soient signalées à l'attention de l'administration responsable . Les questions qui sont retenues en vue de la publication sont , en général , celles que la Cour souhaite voir examiner ultérieurement , par exemple par les autorités budgétaires ou par les autorités responsables de la décharge . Il peut se produire exceptionnellement que des déficiences qui ont été corrigées présentent un intérêt politique ou autre suffisant pour que la Cour en fasse mention dans un rapport public . La diversité et la complexité de opérations communautaires sont telles qu'il faudra plusieurs années à la Cour pour examiner tous les systèmes et procédures de base . La Cour ne peut présenter des observations que sur ceux qu'elle a examinés .

( 1 ) CECA , article 78 septimo ( 4 ) , CEE article 206 bis ( 4 ) et CEEA article 180 bis ( 4 ) .

( 2 ) JO n * L 356 du 31 . 12 . 1977 , article 83 .

( 3 ) CECA article 78 quinto , CEE article 205 bis et CEEA article 179 bis .

( 4 ) Articles 73 à 77 .

( 5 ) CECA article 78 octavo , CEE article 206 ter et CEEA article 180 ter .

( 6 ) Voir les traités ( CECA , article 78 septimo ( 4 ) , CEE , article 206 bis ( 4 ) et CEEA , article 180 bis ( 4 ) ) .

( 7 ) JO n * C 342 du 31 . 12 . 1981 .

( 8 ) JO n * C 342 du 31 . 12 . 1980 , p . 249 .

( 9 ) Question écrite 2208/80 ; voir également la déclaration finale faite au Parlement par le vice-président M . Tugendhat au cours du débat sur la décharge , le 18 juin 1981 .

( 10 ) Article 78 septimo du traité CECA ; article 206 bis du traité CEE ; article 180 bis du traité CEEA .

Première partie

CHAPITRE 1

Observations générales

SOMMAIRE

* Points *

Résumé des principales observations * 1.0 *

Comptes de l'exercice clôturé le 31 décembre 1980 * 1.1 à 1.22 *

Utilisation des crédits * 1.2 à 1.5 *

Questions concernant l'année de comptabilisation et le bilan * 1.6 à 1.11 *

Virement de crédits * 1.12 à 1.14 *

Système des douzièmes provisoires * 1.15 à 1.18 *

Vérification des actifs communautaires détenus par des tiers * 1.19 et 1.20 *

Conversion en UCE opérée à des fins comptables * 1.21 *

Refus de visa des contrôleurs financiers * 1.22 *

Suites données aux observations des années précédentes * 1.23 à 1.26 *

Etude des systèmes de comptabilité et de contrôle interne dans les Communautés * 1.27 à 1.29 *

Contrôle de la Communauté européenne du charbon et de l'acier * 1.30 à 1.32 *

Réglementation comptable * 1.33 à 1.36 *

RESUME DES PRINCIPALES OBSERVATIONS

1.0 . Les principales observations contenues dans le présent chapitre sont les suivantes : * *

a ) Le report des crédits de paiement dissociés qui n'ont pas été utilisés implique que des montants importants de recettes continuent d'être perçus pendant l'exercice , sans être utilisés avant l'exercice suivant * 1.5 *

b ) Des questions qui ont une répercussion sur les montants indiqués dans les comptes définitifs se sont posées dans un certain nombre de cas * 1.6 à 1.11 *

c ) Les procédures utilisées en ce qui concerne certains virements de crédits n'étaient pas prévues par la réglementation * 1.12 à 1.14 *

d ) Le fonctionnement du système des " douzièmes provisoires " a posé des problèmes d'interprétation de la réglementation * 1.15 à 1.18 *

e ) La Cour des comptes a éprouvé des difficultés à obtenir directement la confirmation d'actifs detenus par des tiers * 1.19 et 1.20 *

f ) Dans certains cas , il a été passé outre à des refus de visa des contrôleurs financiers * 1.22 *

g ) Plus de la moitié des observations de la Cour n'ont pas , jusqu'ici , abouti à des modifications des systèmes et procédures mis en cause * 1.23 à 1.26 *

h ) La Cour a réalisé une étude intégrale des systèmes de comptabilité et de contrôle financier * 1.27 à 1.29 *

i ) La Cour a émis des avis sur des propositions concernant * *

( i ) de nouvelles modalités d'application du règlement financier du 21 décembre 1977 * *

( ii ) la modification du règlement financier proprement dit * 1.33 à 1.36 *

Comptes de l'exercice clôturé le 31 décembre 1980

1.1 . Les comptes du budget général des Communautés européennes sont contenus dans un document en 5 volumes ( COM(81 ) 222 à 224 ) produit par la Commission le 1er juin 1981 . Le volume V ( COM(81 ) 224 ) de ce document comprend le compte de gestion et le bilan consolidés qui , en général , sont établis suivant la ligne indiquée au chapitre 2 ( tableaux 2 et 3 ) du rapport de la Cour relatif à l'exercice 1979 ( 1 ) . Le volume V contient également certaines autres récapitulations générales qui montrent la situation de chacune des institutions , ainsi que les principes appliqués à l'établissement des comptes . La Cour considère que ces états financiers , dont elle se félicite , marquent une évolution utile dans la présentation des informations financières des Communautés et espère que ces informations seront publiées . Dans cette attente , la Cour estime qu'il n'est plus nécessaire de suivre la pratique des années précédentes et de présenter elle-même ces informations dans le présent rapport . En plus des informations résumées dans le volume V , des informations plus détaillées sont présentées dans les quatre premiers volumes ( COM(81 ) 222 et 223 ) .

Utilisation des crédits

1.2 . Le total des crédits autorisés à charge des comptes de 1980 était de 16 182,5 ( 2 ) MUCE , se décomposant comme suit :

budget original * 15 683,1 *

budget supplémentaire n * 1 * 133,0 *

budget supplémentaire n * 2 * 366,4 *

* 16 182,5 ( 2 ) . *

1.3 . Le tableau 1.1 montre l'utilisation des crédits par les institutions .

Tableau 1.1 - Utilisation des crédits pour paiements du budget 1980 et montants repris au compte de gestion consolidé de 1980

( en MUCE )

Crédits et utilisation * Crédits définitifs pour paiements inscrits au budget 1980 * Paiements effectués en 1980 sur crédits de 1980 * Reports à 1981 * Montants repris au compte de gestion consolidé 1980 *

Institution * * Montant * Taux paiements/crédits définitifs * * Montant * Taux total/crédits définitifs *

* Commission : * * * * * * *

Crédits non dissociés * 13 921,4 * 13 244,4 * 95,1 % * 474,3 * 13 718,7 * 98,5 % *

Crédits de paiement ( dissociés ) * 1 991,2 * 1 384,4 * 69,5 % * 606,3 * 1 990,7 * 99,9 % *

Total Commission * 15 912,6 * 14 628,8 * 91,9 % * 1 080,6 * 15 709,4 * 98,7 % *

* Autres institutions ( crédits non dissociés ) : * * * * * * *

Parlement * 177,4 * 121,8 * 68,7 % * 16,0 * 137,8 * 77,7 % *

Conseil ( y compris le Comité économique et social ) * 108,6 * 87,7 * 80,8 % * 9,8 * 97,5 * 89,8 % *

Cour de justice * 21,7 * 18,1 * 83,4 % * 1,4 * 19,5 * 89,9 % *

Cour des comptes * 13,0 * 10,3 * 79,2 % * 0,6 * 10,9 * 83,8 % *

Total * 16 233,3 ( 1 ) * 14 866,7 * 91,6 % * 1 108,4 * 15 975,1 * 98,4 % *

( 1 ) Voir note 2 au point 1.2 .

1.4 . Les crédits dissociés sont utilisés pour exécuter des actions pluriannuelles et comprennent des crédits d'engagement et des crédits de paiement . Les crédits d'engagement couvrent , pendant l'exercice en cours , le coût total des obligations juridiques contractées pour des actions dont la réalisation s'étend sur plus d'un exercice . Les crédits de paiement couvrent , jusqu'à concurrence du montant inscrit au budget , les dépenses qui découlent des engagements contractés au cours de l'exercice et/ou des exercices antérieurs ( 3 ) . Le montant payé pendant l'exercice , plus le montant reporté à l'exercice suivant , est repris au compte de gestion consolidé de l'exercice .

1.5 . Le montant imputé aux comptes de l'exercice 1980 comprend , dans le cas des crédits de paiement dissociés , quelque 600 MUCE reportés à 1981 , soit environ 30 % des crédits de ce type autorisés pour 1980 . Cela constitue une amélioration par rapport à la situation à la fin de 1979 , où plus de 1 000 MUCE ( 60 % des crédits en question ) avaient été reportés à 1980 . Néanmoins , des montants importants de recettes continuent d'être perçus et de rester disponibles pendant l'exercice , bien qu'ils ne soient pas requis pour couvrir des paiements avant l'exercice suivant . En outre , la réduction du montant du report , si l'on compare la situation à la fin de 1980 avec 1979 , est due en partie à l'accélération du paiement , par la Commission , de subventions en faveur de projets dans les Etats membres . Toutefois , cette accélération ne traduit pas nécessairement une progression plus rapide des projets eux-mêmes ; en l'occurrence le système de financement communautaire a été modifié afin de permettre d'effectuer des paiements avant que les travaux ne soient exécutés . La Commission est invitée à quantifier l'incidence de cette évolution .

Questions concernant l'année de comptabilisation et le bilan

1.6 . Un budget supplémentaire a été adopté le 23 décembre 1980 ; il a eu pour effet d'augmenter les crédits de l'exercice de 366,4 MUCE et a soulevé un problème analogue à celui qui s'était posé à la fin de 1979 . L'adoption du budget est intervenue trop tardivement pour permettre le versement des montants en cause par les Etats membres à la Commission avant la fin de décembre . La stricte application de l'article 5 du règlement financier aurait entraîné la comptabilisation de ces sommes en 1981 . Cependant , comme l'année précédente , cela serait allé à l'encontre de l'intention manifeste des autorités budgétaires , et la Commission a comptabilisé en 1980 des fonds effectivement perçus en 1981 . Les propositions de la Commission concernant la modification du règlement financier ( voir point 1.36 ci-après ) prévoient une révision de l'article 5 pour tenir compte d'une situation de cette nature .

1.7 . Le budget supplémentaire a néanmoins soulevé un autre problème . Sa validité a été mise en doute par certains Etats membres qui ont retenu , sur les ressources propres , des sommes s'élevant au total à 165,0 MUCE . En conséquence , sur le total de 366,4 MUCE mentionné au point précédent , c'est un montant de 201,4 MUCE qui a été porté dans le compte de gestion de l'exercice 1980 présenté par la Commission le 1 juin 1981 ( voir détails au point 3.6 ci-après ) .

1.8 . Comme la Cour l'indiquait aux points 1.28 et 1.29 de son rapport relatif à l'exercice 1979 ( 4 ) , un montant de 203,5 MUCE de dépenses encourues en 1979 a été porté à charge des crédits de 1980 et est inclus dans le total des dépenses de 2 587,8 MUCE à charge du poste 6200 de ce même exercice 1980 . Cependant , il y a lieu de noter qu'en 1980 , l'engagement en détail et l'imputation en paiement des 203,5 MUCE ont été effectués sans que la procédure normale de l'engagement global n'ait été respectée , conformément aux articles 96 et 97 du règlement financier .

1.9 . Les retards dans l'apurement définitif des comptes , que la Cour mentionnait dans son rapport relatif à l'exercice 1979 ( 5 ) , ont persisté . Les derniers comptes clôturés au 1er juin 1981 sont les suivants :

FEOGA , section " Garantie " : 1973

Fonds social : 1974

Aide alimentaire : 1974 .

L'expérience passée laisse présumer que la clôture des comptes correspondant à ces activités donnera lieu à des ajustements qui seront pris en compte dans le budget général des années à venir .

1.10 . Diverses autres questions se sont posées qui ont une répercussion sur les montants inscrits en dépenses dans les comptes . Ces problèmes , qui sont abordés en détail dans le présent chapitre et dans les chapitres suivants , peuvent rendre nécessaire un ajustement des montants pour lesquels les autorités intéressées sont invitées à accorder la décharge , ainsi que du solde de l'exercice . Les cas et les montants en question sont les suivants :

Points * Montants en MUCE *

1.13 * 18,7 *

1.14 * 20,1 *

2.10 * 1,7 *

2.13 * 1,3 ( 6 ) *

2.17 c ) * 0,8 *

2.23 b ) * 0,1 *

2.24 * 1,1 *

4.11 * 2,8 *

4.20 * 203,5 ( 6 ) *

4.26 * 4,0 *

4.33 * 65,7 *

5.4 * 2,3 *

6.8 * 5,8 *

En outre , la Cour de comptes a également relevé des cas où des recettes , auxquelles il semble que la Commission avait droit , n'ont pas été perçues et/ou prises en compte au cours de l'exercice ( voir points 2.22 , 3.6 , 3.16 , 3.33 et 3.37 à 3.43 ) .

1.11 . Le titre V du règlement financier définit les conditions dans lesquelles les agents engagent leur responsabilité disciplinaire et pécuniaire . L'application de ces dispositions devrait être envisagés lorsque les opérations effectuées sont contraires à certaines dispositions du règlement .

Virement de crédits

1.12 . La Cour des comptes a constaté deux types de virements irréguliers au cours de l'exercice 1980 .

Virement sans spécification

1.13 . Le virement n * 21/80 a été proposé par la Commission en vue de couvrir un besoin de crédits supplémentaires au chapitre 58 . La proposition indiquait le montant total requis , ainsi que les postes sur lesquels les fonds seraient prélevés , mais pas le montant à soustraire de chacun . Cela était dû au fait qu'à l'époque , il n'était pas possible de déterminer , à partir des comptes , le montant qui serait disponible sur chaque poste .

Une telle procédure n'est pas prévue à l'article 21 du règlement financier et contrevient au principe de spécificité des crédits . En l'occurrence , pour constituer la somme requise pour le chapitre 58 , la Commission a été obligée d'inclure dans le virement un montant de 18,7 MUCE reporté de 1979 .

La Cour ne peut accepter comme justification ( réponse de la Commission - annexe V , point 1.13 ) le fait que des pratiques similaires dans la période 1973-1976 n'aient apparemment fait l'objet d'aucune observation . La Cour a proposé ( 7 ) des modifications du règlement financier qui indiqueraient clairement que de telles opérations ne sont pas admissibles .

Virement en 1980 de crédits reportés de 1979

1.14 . Dans son rapport relatif à l'exercice 1979 ( 8 ) , la Cour critiquait les opérations de virement de crédits déjà reportés de l'exercice précédent , procédure non prévue par le règlement financier et contraire au principe d'annualité .

Au cours de l'exercice 1980 , la Commission a de nouveau fait usage de cette procédure pour des sommes atteignant au total 38,8 MUCE . Si l'on tient compte du cas mentionné au point 1.13 ci-dessus , ces virements ont été au nombre de trois , à savoir :

Virement à partir du poste * Virement au poste * Montant en MUCE *

375 * 379 * 0,089 *

32 , 33 , 37 , 38 * 58 * 18,697 *

93 * 95 * 20,000 *

Total * * 38,786 *

La Cour réaffirme que de telles opérations ne sont pas prévues par la réglementation et qu'elles doivent donc être considérées comme irrégulières . En conséquence , les paiements effectués au moyen de ces crédits doivent également être considérés comme irréguliers , contrairement à ce qu'affirme la Commission ( annexe V , point 1.14 ) . Afin de dissiper toute ambiguïté à cet égard , dans son avis ( 9 ) relatif aux propositions de la Commission concernant la modification du règlement financier , la Cour a proposé des modifications qui excluraient les opérations de cette nature .

Système des douzièmes provisoires

1.15 . Le budget pour l'exercice 1980 n'avait pas été adopté le 1er janvier 1980 et , conformément aux traités et au règlement financier , le système des douzièmes provisoires a été mis en application afin de permettre aux institutions de continuer de fonctionner . Cette procédure permet , pour chaque chapitre du budget , d'effectuer des opérations d'engagement dans la limite du quart de l'ensemble des crédits inscrits au chapitre en question pour l'exercice précédent , augmenté d'un douzième pour chaque mois écoulé , sans que la limite des crédits prévus dans le projet de budget du nouvel exercice puisse être dépassée . Les opérations de paiement peuvent être effectuées mensuellement , dans la limite du douzième de l'ensemble des crédits inscrits au chapitre en question pour l'exercice précédent , sans que le douzième des crédits prévus dans le projet de budget du nouvel exercice puisse être dépassé .

1.16 . A la demande de la Commission , le Conseil peut , après avoir consulté le Parlement , autoriser simultanément deux ou plusieurs douzièmes provisoires .

1.17 . L'application de cette procédure en 1980 a fait apparaître qu'à certains égards , le règlement manquait de précision ; par exemple , il n'indique pas :

a ) si les limites déterminées en fonction de l'exercice précédent doivent ou non tenir compte de tous les virements ;

b ) quelle est la limite cumulative à appliquer après présentation d'un nouveau projet de budget .

Dans son avis relatif aux propositions de la Commission concernant la modification du règlement financier ( voir point 1.36 ci-après ) , la Cour des comptes a suggéré que les incertitudes de ce type soient dissipées .

1.18 . Dans le cas du FEOGA , section " Garantie " , la Cour a constaté que les limites appliquées par la Commission dépassaient les limites autorisées par le règlement financier à raison de montants allant de 428,6 MUCE à 1 183,9 MUCE au cours de la première moitié de l'exercice . Cette question est traitée en détail aux points 4.14 à 4.19 du chapitre 4 .

Vérification des actifs communautaires détenus par des tiers

1.19 . La Cour a décidé de demander la confirmation indépendante des actifs communautaires détenus par des tiers - essentiellement des soldes sur comptes bancaires . En conséquence , les institutions et autres organismes ont été priés d'autoriser les tiers intéressés à fournir les attestations de soldes et autres actifs communautaires et de transmettre ces informations directement à la Cour . La Commission a refusé d'instaurer une telle procédure , en affirmant que les traités n'autorisaient pas la Cour à entrer directement en contact avec les tiers en question .

1.20 . Bien que la Cour ait expliqué que la procédure proposée est largement reconnue comme un élément essentiel des vérifications opérées par des contrôleurs externes et qu'elle est communément appliquée dans des conditions comparables , à la fois dans les secteurs public et privé des Etats membres , jusqu'ici la Commission a persisté dans son refus ( voir points 2.8 et 2.9 du chapitre 2 ) . L'Agence d'approvisionnement d'Euratom , qui était prête à accéder à la demande de la Cour , s'est sentie obligée de se conformer aux instructions données par la Commission de refuser une telle procédure ( voir point 12.6 du chapitre 12 ) . Le Parlement et les Ecoles européennes ont autorisé leurs banquiers à fournir les informations requises directement à la Cour , et la procédure a fonctionné sans problème .

Conversion en UCE opérée à des fins comptables

1.21 . Les ressources propres et les contributions financières ont été converties en UCE au taux de change du jour d'échéance du paiement . D'autres recettes et dépenses ont été converties au cours de change arrêté pour les opérations financières du mois . Les gains et les pertes de change ont été portés au compte 951 " bénéfices de change " ( 10 ) . Les postes monétaires du bilan ont été convertis aux taux mensuels de décembre , dérivés des taux effectifs de fin novembre . La Cour des comptes a critiqué cette situation dans le passé et , dans son avis sur le règlement financier ( voir point 1.36 ci-après ) , a proposé des modifications de la procédure .

Refus de visa des contrôleurs financiers

1.22 . Conformément aux dispositions du règlement financier , les propositions d'engagement de dépenses et les ordres de paiement sont soumis au visa préalable du contrôleur financier . Ce visa préalable est également requis en matière de contrats de fournitures et de services passés avec des tiers . L'autorité supérieure de l'institution compétente peut , par décision motivée , passer outre au refus de visa ( hormis les cas où la disponibilité des crédits est en cause ) . Le règlement financier prévoit que ces décisions sont notifiées trimestriellement à la Cour des comptes . La Cour a été informée qu'en 1980 , la Commission est passée outre six fois au refus de visa du contrôleur financier , le Parlement une fois et le Comité économique et social deux fois . Le cas le plus important concerne la Commission et a trait à des paiements de loyers d'un montant total d'environ 9 MUCE ; pour une partie de ce montant , la disponibilité des crédits prévus dans le cadre des douzièmes provisoires était mise en cause ( voir points 11.4 à 11.6 ) .

Suites données aux observations des années précédentes

1.23 . Dans le cadre du suivi et de l'évaluation de ses travaux , la Cour des comptes a analysé les suites données aux principales observations des rapports annuels qu'elle a publiés depuis son établissement .

1.24 . Moins de la moitié des observations présentées dans les trois premiers rapports annuels de la Cour ont eu une suite ou ont donné lieu à un règlement complet ou partiel de la part de l'institution responsable .

1.25 . Néanmoins , l'analyse a fait également apparaître que plus de la moitié des observations n'ont pas , jusqu'ici , entraîné de modification des systèmes et des procédures mis en cause , ni même , dans certains cas , suscité une réaction positive . Les observations de la Cour des comptes ont parfois été suivies d'effet et accueillies favorablement au sein du Parlement et/ou du Conseil mais , dans d'autres cas , il n'y a eu aucune réaction . La Cour doit faire état de sa déception face au fait qu'il n'ait pas été donné suite à ses observations dans un nombre aussi élevé de cas .

1.26 . Parmi les observations des années précédentes qui n'ont pas donné lieu à des actions correctrices au cours de l'exercice 1980 figurent les cas suivants :

Comptabilité

a ) Il n'existe aucune documentation descriptive , ni des systèmes et pratiques comptables , ni du système global de contrôle de la comptabilité générale ( RA 1977 ( 11 ) , point 11.3 ) . L'absence de documentation à laquelle la Cour fait référence ( réponse de la Commission - annexe V , point 1.26 a ) ) concerne les services responsables de la gestion : il s'agit de manuels de procédure , de documents descriptifs des emplois , etc . , éléments essentiels à la bonne organisation du travail et du contrôle interne .

b ) Des déficiences existent dans les procédures d'autorisation et de contrôle d'écriture rectificatives ( RA 1977 ( 11 ) , point 11.3 ) .

c ) Des retards importants existent dans la transmission , par les ordonnateurs , des informations qui permettraient d'apurer les comptes d'attente ( RA 1978 ( 12 ) , points 11.4 et 11.5 ) .

Ressources propres

d ) La Commission continue de suspendre la procédure de recouvrement des amendes faisant l'objet d'un recours à la Cour de justice ( RA 1978 ( 12 ) , point 3.38 du présent rapport ) .

Fonds européen d'orientation et de garantie agricoles , section " Garantie "

e ) Le visa du contrôleur financier est apposé sur certains ordres de paiement avant de l'être sur les propositions d'engagements correspondants . Dans d'autres cas , il est accordé " sous réserve " ( RA 1979 ( 13 ) , points 4.15 et 4.35 ) .

f ) La procédure d'octroi des avances comporte en elle-même des risques de confusion entre les exercices et donc de dépassement des crédits autorisés ( RA 1979 ( 13 ) , points 4.26 à 4.30 ) .

g ) Les recettes provenant des montants compensatoires monétaires intracommunautaires et du prélèvement de coresponsabilité sont inscrites , sans base légale , en crédits négatifs dans le budget ( RA 1978 ( 14 ) , point 2.11 et suiv . ; RA 1979 ( 13 ) , points 4.36 et 4.37 ) .

h ) La possibilité réglementaire de dépréciation anticipée des stocks publics a été utilisée en l'absence de toute norme objective , ce qui aboutit à tourner la règle d'annualité ( RA 1978 ( 14 ) , points 2.21 à 2.23 ) .

i ) L'apurement des comptes est effectué avec un retard considérable par rapport aux délais prévus par le règlement n * 729/70 du 21 avril 1970 ( RA 1977 ( 15 ) , point 2.2 ; RA 1978 ( 14 ) , point 2.28 ; RA 1979 ( 13 ) , point 4.47 ) .

j ) Le dispositif de contrôle des documents commerciaux prévu par la directive 77/435 du 27 juin 1977 n'a connu un commencement de mise en place qu'avec retard ( RA 1979 ( 13 ) , point 4.63 ) .

Fonds européen de développement régional

k ) La Commission n'est pas à même de fournir des renseignements comptables indispensables , tels que notamment la liste des paiements accélérés et la situation comptable des concours par projet ( RA 1979 ( 13 ) , points 7.9 , 7.12 et 7.13 ) .

l ) La Commission n'a pas arrêté un système de sélection des aides , ainsi que de vérification ultérieure de leurs effets en application des articles 5 , 6 et 7 du règlement du Fonds ( RA 1979 ( 13 ) , point 7.19 ) .

Coopération avec les pays en voie de développement et les pays tiers

m ) Des retards importants existent dans l'apurement des comptes des organismes nationaux d'intervention ( RA 1978 ( 16 ) , point 7.15 ) .

n ) La programmation et l'exécution des aides se font avec retards ( RA 1978 ( 16 ) , point 7.20 ) .

o ) Dans le cadre de la coopération avec les pays tiers , les conventions de financement passées entre la Commission et les pays bénéficiaires devraient porter une mention explicite du droit de contrôle de la Cour des comptes ( RA 1979 ( 17 ) , point 9.47 ) .

Dépenses de fonctionnement

p ) La Cour de justice n'a pas nommé de contrôleur financier comme l'exige l'article 19 du règlement financier du 21 décembre 1977 ( RA 1978 ( 16 ) , point 9.3 ) .

Fonds européen de développement

q ) La comptabilité des fonds n'est pas clôturée ; la Cour en recommande la clôture ( RA 1978 ( 16 ) , point 1.1 ) .

r ) Le partage des compétences entre la Commission et la BEI ( prêts spéciaux et capitaux à risques ) pose des problèmes de concertation et de contrôle ( RA 1978 ( 16 ) , point 3.14 ) .

Etude des systèmes de comptabilité et de contrôle interne dans les Communautés

1.27 . Pendant l'année 1980 , la Cour des comptes a effectué une analyse intégrale des systèmes de comptabilité et de contrôle financier dans les institutions des Communautés . Cette analyse a été opérée à deux niveaux :

a ) une étude d'ensemble sur les systèmes d'organisation financière des Communautés européennes depuis les procédures relatives à la préparation du budget jusqu'à la décharge accordée par le Parlement pour l'exécution du budget ;

b ) un examen en profondeur des systèmes de comptabilité et d'information financière .

1.28 . Le rapport sur l'étude a ) a été transmis à la Commission en décembre 1980 . Les observations de la Commission ont été reçues par la Cour le 16 juin 1981 .

1.29 . Les problèmes d'ordre général exposés dans les deux parties de l'analyse ont été pris en considération dans les avis de la Cour sur les propositions de la Commission visant à modifier le règlement financier et les modalités d'application ( voir points 1.34 à 1.36 ci-dessous ) .

Contrôle de la Communauté européenne du charbon et de l'acier

1.30 . Les dispositions du traité qui régissent le contrôle de la CECA sont quelque peu différentes de celles qui s'appliquent aux deux autres Communautés . Une distinction est opérée entre les recettes et dépenses administratives et les autres recettes et dépenses qui , elles , concernent les activités fonctionnelles de la Communauté , y compris les prêts et emprunts . La Cour doit présenter des rapports séparés sur ces deux aspects .

1.31 . Les dépenses administratives sont imputées aux comptes de la Commission , et une contribution forfaitaire ( s'élevant à 5 MUCE par an depuis 1978 ) provenant du compte de gestion de la CECA est portée aux comptes de la Commission . Toutes ces opérations sont soumises au contrôle qui permet d'établir le rapport annuel de la Cour prévu à l'article 78 septimo ( 4 ) du traité CECA .

1.32 . Les rapports de la Cour des comptes sur les activités fonctionnelles de la CECA sont ( conformément à l'article 78 septimo ( 5 ) du traité ) adressés à la Haute Autorité ( c'est-à-dire à la Commission ) et au Conseil . L'examen par la Cour des systèmes de comptabilité et de contrôle financier de la CECA a permis de formuler un certain nombre d'observations sur des faiblesses constatées dans les procédures . Ces observations ont dans l'ensemble été acceptées par la Commission , qui s'est engagée à les corriger . Les points essentiels figurent dans un rapport transmis le 9 janvier 1981 à la Haute Autorité et au Conseil .

Réglementation comptable

1.33 . Les traités ( 18 ) prévoient que le Conseil arrête les règlements financiers spécifiant notamment les modalités relatives à l'établissement et à l'exécution du budget et à la reddition et à la vérification des comptes . Le règlement financier arrêté en vertu de ces pouvoirs est donc destiné à servir de cadre à l'exécution du budget général , et c'est pourquoi il est l'un des principaux instruments de la gestion des opérations financières des Communautés . Il revêt également une grande importance pour l'exercice des fonctions de la Cour . Le règlement actuellement en vigueur a été arrêté par le Conseil le 21 décembre 1977 , et son article 107 en prévoyait la révision tous les trois ans .

1.34 . Aux points 1.37 à 1.40 de son rapport relatif à l'exercice 1979 , la Cour faisait remarquer que les modalités d'exécution prévues à l'article 106 du règlement financier n'avaient pas été établies et que le règlement du 29 juin 1975 portant modalités d'exécution de l'ancien règlement financier du 25 avril 1973 ( qui a été annulé ) a continué à être appliqué . Le rapport indiquait que , le 5 août 1980 , la Commission avait transmis , pour consultation , à toutes les institutions , des propositions relatives à de nouvelles modalités d'application .

1.35 . Le 6 février 1981 , la Cour a transmis son avis sur ces propositions au Parlement , au Conseil et à la Commission . Dans ce texte , la Cour a limité ses observations à la teneur des propositions , et elle a réservé ses observations d'ordre plus général à l'avis qu'elle a donné sur les propositions de la Commission visant à modifier le règlement financier . La Cour a néanmoins suggéré un nombre considérable de modifications , destinées à préciser et renforcer les procédures financières , modifications que l'expérience de ses trois premières années d'activité lui avait fait apparaître comme souhaitables .

1.36 . Le 13 janvier 1981 , le Conseil a consulté la Cour sur une proposition de règlement du Conseil , présentée par la Commission , et portant modification du règlement financier du 21 décembre 1977 . La Cour a conclu que la modification devrait tenir compte de certaines considérations relatives à la gestion financière et ayant un caractère urgent et fondamental , qui n'avaient pas trouvé place dans le projet . En conséquence , le 27 mai 1981 , la Cour a présenté son avis en deux parties , la première renfermant les observations d'ordre général et la seconde les propositions de la Cour relatives aux différents articles . Cet avis a été publié au Journal officiel ( 19 ) le 11 septembre 1981 .

( 1 ) JO n * C 342 du 31 . 12 . 1980 , p . 29 et 30 .

( 2 ) La différence entre ce total et le total des crédits définitifs du tableau 1.1 . est imputable au paiement par des tiers de travaux exécutés par le CCR ( 12,0 MUCE ) , ainsi qu'à des virements de 1979 à 1980 ( 38,8 MUCE ) . Voir document COM(81 ) 224 , p . 14 , point 2.2 .

( 3 ) Article 1 du règlement financier , JO n * L 356 du 31 . 12 . 1977 , p . 2 .

( 4 ) JO n * C 342 du 31 . 12 . 1980 , p . 16 .

( 5 ) JO n * C 342 du 31 . 12 . 1980 , point 1.36 , p . 18 ( voir aussi point 1.26 du présent rapport ) .

( 6 ) Ces cas ont déjà fait l'objet d'observations de la part du Parlement dans le cadre de la décharge pour l'exercice 1979 .

( 7 ) Avis daté du 27 mai 1981 , JO n * C 232 du 11 . 9 . 1981 .

( 8 ) JO n * C 342 du 31 . 12 . 1980 , p . 9 et 10 .

( 9 ) JO n * C 232 du 11 . 9 . 1981 .

( 10 ) Des dispositions spéciales s'appliquent au FEOGA , section " Garantie " .

( 11 ) JO n * C 313 du 31 . 12 . 1978 .

( 12 ) JO n * C 326 du 31 . 12 . 1979 .

( 13 ) JO n * C 342 du 31 . 12 . 1980 .

( 14 ) JO n * C 326 du 31 . 12 . 1979 .

( 15 ) JO n * C 313 du 31 . 12 . 1978 .

( 16 ) JO n * C 326 du 31 . 12 . 1979 .

( 17 ) JO n * C 342 du 31 . 12 . 1980 .

( 18 ) Traité CECA , article 78 nono ; traité CEE , article 209 ; traité CEEA , article 183 .

( 19 ) JO n * C 232 du 11 . 9 . 1981 .

CHAPITRE 2

Comptabilité

SOMMAIRE * Points *

Résumé des principales observations * 2.0 *

Introduction générale * 2.1 *

Trésorerie de la Commission * 2.2 à 2.11 *

Evaluation du contrôle interne * 2.3 à 2.7 *

Contrôle des liquidités en fin d'exercice * 2.8 à 2.11 *

Principes comptables et présentation des états financiers * 2.12 à 2.15 *

Excédent de l'exercice précédent * 2.12 à 2.14 *

Crédits reportés * 2.15 *

Situation active et passive des institutions * 2.16 à 2.25 *

Ajustement des comptes réciproques des organismes communautaires * 2.17 et 2.18 *

Rapprochements entre comptabilité centrale et comptabilités auxiliaires * 2.19 et 2.20 *

Autres imprécisions dans l'évaluation des actifs et passifs * 2.21 et 2.25 *

Conclusion * 2.26 à 2.28 *

RESUME DES PRINCIPALES OBSERVATIONS

2.0 . Les principales observations présentées dans ce chapitre sont les suivantes : * *

a ) Le contrôle interne du service de la trésorerie de la Commission comporte d'importantes lacunes * 2.3 à 2.11 *

b ) Toute dépense même illégale ou irrégulière ne doit pas figurer au bilan , mais apparaître dans le compte de gestion . Une fois ce dernier arrêté au 1er juin , toute modification ne saurait intervenir que dans le cadre de la procédure de décharge * 2.12 à 2.14 *

c ) La comparaison des comptes des divers organismes communautaires fait apparaître des différences que les services comptables n'ont pas ajustées en fin d'exercice * 2.17 et 2.18 *

d ) Le recensement des actifs et passifs en fin d'exercice reste partiel et ne répond pas aux exigences de la réglementation en vigueur * 2.19 à 2.25 *

e ) Malgré des améliorations touchant à la forme et à la présentation des états financiers consolidés , la Cour n'a pas pu s'assurer que le bilan des Communautés établi au 31 décembre 1980 reflète de façon adéquate la situation active et passive des Communautés * 2.26 à 2.28 *

Introduction générale

2.1 . Le présent chapitre est consacré à la présentation de l'information financière et à l'appréciation de la sincérité des états financiers consolidés au 31 décembre 1980 . Il touche , par ailleurs , les opérations de comptabilité qui ne relèvent pas directement d'un secteur budgétaire particulier .

Trésorerie de la Commission

2.2 . Dans les Communautés européennes , la majeure partie des opérations financières réalisées avec des tiers transitent par les comptes de trésorerie . Qu'il s'agisse de mouvements d'actif , de passif , de charges ou de produits , les comptes de trésorerie constituent un point de passage obligé , et leur étude ajoute à la crédibilité de l'ensemble du système de contrôle interne ( 1 ) .

Au cours de l'exercice 1980 , la Cour des comptes a réalisé un examen détaillé des procédures comptables en matière de trésorerie . Les principales conclusions en sont résumées dans les points qui suivent . Les lacunes constatées dans le système de contrôle interne ont conduit la Cour à accorder une importance particulière à la vérification des comptes de trésorerie à la fin de l'exercice 1980 ( voir point 2.10 ci-dessous ) .

Evaluation du contrôle interne

2.3 . La comptabilité centrale de la Commission ne comprend pas tous les comptes bancaires utilisés pour l'exécution des opérations dont les résultats figurent dans les états financiers . Ainsi les comptes bancaires réservés aux opérations d'emprunts et de prêts restent inconnus du service comptable . Il en est de même des comptes utilisés par les délégations extérieures de la Commission dans les pays méditerranéens et ACP ( 2 ) et de certains comptes sur lesquels sont perçues les recettes de publications des bureaux de presse dans les Etats membres .

En résumé , il apparaît qu'une centaine de comptes bancaires échappent au contrôle du comptable de la Commission .

Pour permettre au comptable d'organiser la sauvegarde des actifs communautaires ( 3 ) , rendre à la comptabilité son rôle d'instrument de gestion et pour obtenir une sûreté accrue dans les enregistrements conduisant à l'établissement des situations financières , il serait souhaitable que tous les comptes bancaires ouverts au nom de la Commission dans le cadre de l'exécution du budget général et de ses annexes soient connus du service de la trésorerie , recensés par le système comptable et soumis à une supervision rigoureuse par le comptable de l'institution .

Le point de vue de la Commission ( annexe V , point 2.3 ) appelle de la part de la Cour les remarques suivantes :

a ) penser qu'une supervision rigoureuse peut être exercée par le comptable sur des comptes qui n'apparaissent pas à la balance générale semble pour le moins contradictoire ;

b ) une comptabilité ne présente une image fidèle de la réalité que si elle est complète , et l'omission de comptes bancaires en comptabilité centrale ne peut en aucun cas se justifier ;

c ) la séparation , voulue par les traités , entre les fonctions du questionnaire et du comptable , seul gardien des fonds , disparaît si le comptable se voit retirer la responsabilité de certains comptes bancaires , tenus par les services gestionnaires .

2.4 . La réconciliation régulière du solde des comptes de banque figurant en comptabilité générale avec les relevés de comptes envoyés par les banques constitue un moyen fondamental de contrôle . En effet , elle permet de mettre à jour toutes les transactions enregistrées en comptabilité et non constatées par la banque ou inversement . Ces transactions en instance peuvent révéler des erreurs ou des anomalies et exiger une action correctrice . L'analyse des systèmes comptables a montré que l'importance du principe de la réconciliation bancaire avait bien été reconnue par la Commission , mais que son application laissait à désirer . Les réconciliations sont réalisées à intervalles irréguliers pour les comptes bancaires tenus en monnaies nationales .

A titre d'exemple , au 30 avril 1981 , les réconciliations du 31 décembre 1980 étaient toujours en suspens pour 7 comptes bancaires , dont deux présentaient respectivement des soldes de 30,7 et 8,7 MUCE . Par ailleurs , pour les comptes tenus en UCE aucune réconciliation n'est faite .

Pour éviter tout risque d'erreur ou de fraude , il serait souhaitable que la réglementation comptable interne prévoie que des réconciliations bancaires soient réalisées systématiquement à intervelles réguliers pour tous les comptes de banque et qu'elles soient approuvées par un agent chargé de responsabilités de direction à l'intérieur des services comptables .

2.5 . Le service de la trésorerie dispose d'un effectif de quatorze personnes , dont trois à Luxembourg . En dehors d'un organigramme communiqué verbalement , ce service ne dispose ni de descriptions formelles des systèmes et procédures qu'il utilise , ni de descriptions de postes pour son personnel . Il en résulte une certaine confusion dans l'attribution des tâches , particulièrement pour ce qui touche les opérations de contrôle , de supervision et de correction des opérations en instance . Une meilleure supervision du service et une définition plus stricte des responsabilités permettraient en particulier d'éviter les retards dans l'exécution des réconciliations bancaires et dans l'apurement des virements réimputés .

2.6 . La comptabilité bancaire est tenue au moyen d'un ordinateur de burau dont la programmation a été assurée par une société commerciale . La correspondance échangée lors de l'acquisition montre que l'on a transposé des programmes élaborés pour le Parlement européen sans chercher à tenir compte des besoins spécifiques de la Commission . La comptabilité générale et celle de la trésorerie sont tenues sur ce même ordinateur . Son mode opératoire très lent provoque des engorgements permanents à la saisie des données et cause des retards dans l'obtention des informations nécessaires à la gestion courante . Certains traitements périodiques sont exécutés à 250 km de distance par la société qui a assuré la programmation , ce qui entraîne des délais supplémentaires . Aussi le service de la trésorerie doit-il tenir manuellement des comptabilités parallèles pour suivre les situations comptables au jour le jour et assurer la gestion quotidienne de la trésorerie .

2.7 . La mise en place d'une application informatique adaptée aux besoins réels du service de la trésorerie et compatible avec les comptabilités générale et budgétaire devrait permettre d'obtenir des situations comptables dans des délais répondant aux nécessités de la gestion . Elle supprimerait , en outre , le recours aux comptabilités manuelles parallèles et dégagerait le temps nécessaire à l'exécution des contrôles de base sans pour autant rendre obligatoire un renforcement des effectifs .

Contrôle des liquidités en fin d'exercice

2.8 . Pour recenser de façon indépendante l'ensemble des comptes de trésorerie , obtenir la description des modalités de fonctionnement des comptes ouverts auprès des diverses institutions financières et opérer un contrôle par recoupement sur les soldes de fin d'exercice , la Cour des comptes a décidé de recourir à une procédure de confirmation externe . Cette procédure , très répandue dans la pratique du contrôle comptable moderne , consiste à faire demander aux banquiers , par le titulaire des comptes , l'envoi direct au réviseur comptable d'un certain nombre de renseignements concernant le fonctionnement et le solde des comptes ouverts auprès des banques .

Alors que les services du Parlement européen ont d'emblée accepté le recours à cette procédure , la Commission trouvait inacceptable que des informations financières puissent être envoyées à la Cour des comptes " à l'insu du comptable " . Aussi décidait-elle d'obtenir , de la part de certains de ses banquiers , confirmation de diverses informations souhaitées par la Cour et de lui communiquer les réponses ainsi reçues .

2.9 . La méthode retenue par la Commission appelle les observations suivantes :

a ) Alors que la Cour des comptes avait eu l'intention d'utiliser une procédure de contrôle moderne , efficace et très répandue tant dans le secteur public que dans le secteur privé , c'est une procédure indirecte qui a été retenue .

b ) Toutes les informations souhaitées par la Cour n'ont pas été demandées aux banques .

c ) Certains comptes de trésorerie ont échappé à cette procédure :

- les comptes bancaires des délégations extérieures ( 4 ) * 9 *

- les comptes bancaires des bureaux de presse ( 4 ) * 13 *

- les comptes bancaires réservés aux opérations d'emprunts et de prêts * 45 *

- les comptes des trésors des Etats membres * 8 *

Ainsi la Cour n'a pas pu atteindre pleinement les objectifs de contrôle qu'elle s'était fixés pour les comptes de trésorerie au 31 décembre 1980 .

La Cour des comptes comprend mal la position de la Commission ( annexe V , points 2.8 et 2.9 ) . En effet :

a ) à plusieurs reprises , la Cour des comptes a explique , oralement et par écrit , que cette procédure n'implique aucun accès direct de la Cour des comptes auprès des établissements bancaires ; les signataires habilités de l'institution donnent seulement instruction aux établissements bancaires concernés d'adresser directement à la Cour des comptes les informations nécessaires ( arrêtées en accord avec l'institution ) , c'est-à-dire sans que ces informations transitent par l'institution .

Il ne s'agit donc pas d'un accès direct , mais de la réception directe d'une réponse ( dont copie peut être donnée à l'institution , soit par la banque soit par la Cour des comptes ) ;

b ) la Cour des comptes a utilisé cette procédure pour l'examen des comptes 1980 du Parlement européen , du JET et des écoles européennes , sans que cette procédure y soulève la moindre difficulté .

Il n'y a eu que la Commission et l'Agence d'approvissionnement d'Euratom , sur intervention de la Commission , pour refuser de se soumettre à cette procédure ;

c ) cette procédure n'est absolument pas en contradiction avec la notion de secret bancaire et est même couramment admise par les établissements bancaires . A telle enseigne que cinq banques ont utilisé pour leur réponse non les formulaires prévus , mais leurs propres formulaires imprimés spécialement pour répondre aux demandes éventuelles des auditeurs de leurs clients ;

d ) cette procédure est une pratique générale à laquelle recourent les auditeurs sans que la confiance mutuelle entre auditeurs et audités soit le moins du monde entamée . La Cour des comptes ne voit pas , pour sa part , pourquoi il en irait autrement pour l'application de cette procédure aux comptes de la Commission .

Toutefois , la Commission a proposé à la Cour des comptes le 13 novembre 1981 une solution pratique acceptable pour ce problème spécifique .

2.10 . La vérification par la Cour des comptes des avoirs bancaires au 31 décembre 1980 a confirmé les faiblesses du contrôle interne relevées lors de l'étude des systèmes et procédures comptables ( voir point 2.4 ci-dessus ) .

Sur 51 comptes courants à vue tenus en monnaies nationales , 7 représentant 42,2 MUCE , soit 35 % du total de la catégorie , n'avaient pas fait l'objet de réconciliation en fin d'exercice .

Aucun des 9 comptes tenus en UCE totalisant 56,7 MUCE n'avait été réconcilié avec les relevés de banque . Deux de ces comptes présentaient un solde en banque inférieur au solde comptable , respectivement pour 1,27 et 0,7 MUCE , sans que ces différences puissent être expliquées par le service de la trésorerie .

Trois autres de ces comptes comprenaient un montant d'intérêts bancaires de 1,73 MUCE perçu en 1980 et comptabilisé sur l'exercice 1981 , ce qui n'est pas conforme au règlement financier et qui entraîne une diminution de même montant du résultat de l'exercice 1980 .

Contrairement à ce qu'indique la Commission dans sa réponse ( annexe V , point 2.10 ) une recette , dès qu'elle est portée en compte par la banque , doit être considérée comme perçue . La date de perception des intérêts bancaires en question étant 1980 , ces intérêts devaient donc figurer dans les recettes de l'exercice 1980 , influençant ainsi nécessairement le solde de l'exercice . Enfin , l'étude du dossier ne confirme pas que les relevés bancaires aient été reçus trop tardivement pour inclure ces intérêts dans les recettes de l'exercice 1980 , comme ils auraient dû l'être .

2.11 . En conclusion , la Cour tient à souligner la nécessité d'un renforcement de l'organisation et des procédures administratives du service de la trésorerie sans lequel le comptable de la Commission ne pourra pas s'assurer de la sauvegarde des fonds et valeurs . Elle considère inadmissible qu'un point clé du système de contrôle interne se révèle en pratique une zone de graves déficiences dans laquelle les contrôles de base ne peuvent jouer normalement .

La Cour des comptes n'a pas la certitude que les sommes présentées sous la rubrique " Comptes de trésorerie " représentent l'intégralité des disponibilités dont dispose la Commission au 31 décembre 1980 .

Principes comptables et présentation des états financiers

Excédent de l'exercice précédent

2.12 . Le résultat calculé ( 5 ) au titre d'un exercice est publié dans le compte de gestion établi au titre de cet exercice . Le solde de chaque exercice est provisoirement inscrit selon qu'il s'agit d'un excédent ou d'un déficit en recettes ou en dépenses dans le budget de l'exercice suivant ( 6 ) à l'occasion du budget rectificatif établi pour ajuster les ressources propres de l'exercice écoulé , ceci après le 1er juillet de l'exercice suivant ( 7 ) . Le budget 1980 ayant été arrêté le 9 juillet 1980 , le solde de l'exercice 1979 s'est exceptionnellement trouvé porté dans le budget initial .

2.13 . L'excédent de l'exercice 1979 publié au compte de gestion le 1er juin 1980 s'élevait à 453,4 MUCE après déduction des reports de crédits non automatiques suivants :

a ) Commission 2,5 MUCE ,

b ) Parlement 2,7 MUCE .

Lorsque le budget 1980 fut arrêté , le 9 juillet 1980 , il comprenait au titre de l'exercice 1979 un excédent provisoire évalué à 458,6 MUCE ( 8 ) . En octobre 1980 , après que le Conseil eut définitivement rejeté la demande de report de la Commission , cette dernière publiait une modification au compte de gestion ( 9 ) portant l'excédent de l'exercice 1979 à 455,9 MUCE . Malgré les prescriptions de l'article 27 du règlement financier , ni le budget rectificatif et supplémentaire n * 1/80 du 2 novembre 1980 ( 10 ) , ni celui n * 2/80 du 23 décembre 1980 ( 11 ) ne modifièrent le résultat provisoire du 9 juillet 1980 pour le faire correspondre à celui inscrit au compte de gestion provisoire ainsi modifié . Il en résultait une situation confuse , car le compte de gestion laissait penser que les reports non automatiques du Parlement étaient acceptables puisqu'ils avaient été inclus dans les dépenses de l'exercice 1979 , tandis que les inscriptions portées au titre 2 des recettes du budget 1980 laissaient supposer le contraire .

Dans cette situation confuse , qui se perpétua jusqu'à la décision de décharge du 18 juin 1981 , le Parlement effectua , au cours de l'exercice 1980 , des dépenses pour un montant de 1,3 MUCE sur ces reports non automatiques qu'il considérait comme acquis . De leur côté , les services de la Commission adressèrent à la mi-septembre 1980 , au secrétariat général du Parlement , une lettre rappelant le caractère précaire des 2,7 MUCE relatifs aux reports non automatiques .

Lorsque le Parlement , conformément à l'article 74 du règlement financier , communiqua à la Commission les données nécessaires en vue de l'établissement du compte de gestion de l'exercice 1980 , la Commission considéra que les reports non automatiques de 1979 à 1980 n'avaient pas été autorisés et refusa de prendre en compte les dépenses imputées à ces reports au cours de l'exercice 1980 . Ce faisant , elle les portait à l'actif de son bilan sous la rubrique " dépenses à imputer " .

2.14 . Cette situation suscite deux remarques :

a ) L'article 77 du règlement financier est formel lorsqu'il exige que le compte de gestion soit transmis par la Commission au plus tard le 1er juin à l'Assemblée et au Conseil . Dès lors , toute modification du compte de gestion après cette date ne peut intervenir que dans le cadre de la procédure de décharge .

Sur le point de vue de la Commission ( annexe V , point 2.14 a ) ) la Cour des comptes voudrait tout d'abord observer que la Commission n'est pas tant participant à la décharge que sujet de la décharge . Cela devrait donc interdire à la Commission de modifier unilatéralement le compte de gestion après le 1er juin , quelles que puissent en être les raisons .

Contrairement à ce qu'indique la Commission , la Cour des comptes n'a pas demandé à celle-ci de modifier le compte de gestion de l'exercice 1979 .

La lettre du 9 juillet 1980 de la Cour des comptes à la DG XIX se terminait ainsi : " Au cas où la Commission dresserait un bilan rectifié , comme annoncé à la page 2 de la lettre du 30 mai 1980 de M . Tugendhat au président de la Cour des comptes , vous voudrez bien y faire figurer le montant indiqué ci-dessus " .

b ) Les états financiers consolidés présenteraient une image plus fidèle de la réalité si , au lieu de comprendre des dépenses irrégulières à l'actif du bilan , elles étaient isolées dans le compte de gestion faisant clairement apparaître qu'elles ont été réalisées en l'absence de crédits disponibles entraînant ainsi la responsabilité de l'ordonnateur et du contôleur financier de l'institution concernée .

Crédits reportés

2.15 . Dans son rapport annuel relatif aux comptes de l'exercice 1979 ( 12 ) , la Cour des comptes estimait que la rubrique " crédits reportés " ne constituait pas automatiquement un passif et qu'elle devait être décomposée selon la nature de ses éléments constitutifs . Cette décomposition n'a pas été montrée au bilan consolidé de l'exercice 1980 . Cependant deux notes explicatives fournissent quelques indications supplémentaires à caractère essentiellement budgétaire , distinguant les reports de crédits correspondant à des engagements contractés des autres reports non couverts par des engagements . L'information serait plus conforme à l'idée de recensement des passifs si les engagements existants étaient scindés entre créditeurs et simples engagements .

Il ne ressort pas de la réponse de la Commission ( annexe V , point 2.15 ) l'intention de pallier , même à moyen terme , l'insuffisance relevée par la Cour des comptes . Or , la connaissance des créditeurs n'est pas seulement un impératif de gestion budgétaire , c'est une nécessité pour gérer la trésorerie , maintenir de bonnes relations avec les fournisseurs et obtenir les conditions de paiement optimales . D'un point de vue administratif , la surveillance des créditeurs par le comptable permettrait également d'établir les budgets de trésorerie sur des bases réelles et de stimuler la diligence des services ordonnateurs .

Situation active et passive des institutions

2.16 . L'examen de la comptabilité générale des institutions suscite diverses observations touchant aux mécanismes d'évaluation des actifs et passifs en fin d'exercice .

Ajustement des comptes réciproques des organismes communautaires

2.17 . Nombre d'opérations de gestion courante sont réalisées entre organismes communautaires ( 13 ) . Ces opérations sont habituellement portées en comptes courants . En fin d'année , il est possible que certaines opérations chevauchent deux exercices dans les diverses comptabilités en cause . C'est pourquoi il est nécessaire de rapprocher et d'ajuster ces comptes réciproques . A la fin de l'exercice 1980 , la Commission n'a pas organisé de procédure systématique de rapprochement et d'ajustement des comptes réciproques , si bien que des décalages parfois importants apparaissent entre les comptabilités des divers organismes communautaires . Dans d'autres cas , il n'est pas possible de s'assurer que toutes les opérations enregistrées par un organisme ont été prises en compte par l'autre sur des bases identiques . Les exemples qui suivent illustrent ces observations générales :

a ) Alors que la comptabilité de la Commission comporte un montant de 6,7 MUCE qui lui est dû par la CECA , les comptes de la CECA présentent un solde de 10,9 MUCE en faveur de la Commission . La différence de 4,2 MUCE n'a pas pu être expliquée par les services comptables concernés . Aucun rapprochement entre les comptes n'a été fait au cours des derniers exercices .

b ) La comptabilité de la Commission comprend une somme de 0,2 MUCE due à la Cour de justice . Le bilan de la Cour de justice au 31 décembre 1980 ne fait pas mention de ce montant . Le paiement fait à la Commission par la Cour de justice a été considéré par cette dernière comme une dépense de l'exercice 1980 . En fin d'année , les services comptables des deux institutions n'ont pas ajusté leurs comptes .

c ) L'Office des publications a reçu de la part des institutions de façon progressive , à partir de 1978 , un fonds d'avance qui s'élève à 2,9 MUCE au 31 décembre 1980 . Les comptes des autres institutions ne présentent au titre d'avances versées à l'Office qu'un montant de 1,1 MUCE . En fin d'exercice , aucune correction n'a été apportée pour harmoniser les comptes des différentes institutions .

d ) La Commission réalise avec le FED ( 14 ) , l'AEC ( 15 ) et la BEI des opérations assez suivies , pourtant aucun rapprochement entre les comptes de la Commission et ceux de ces organismes n'a été réalisé par les services comptables à la fin de l'exercice 1980 .

e ) Alors que le rapprochement des comptes réciproques de la Commission et de la Caisse de maladie montrait que deux écritures figurant dans les livres de la Commission étaient erronées ( l'une de 200 000 000 LIT et l'autre de 5 000 000 BFR ) , les corrections ont été faites dans les comptes de l'exercice 1981 et non dans ceux de l'exercice 1980 .

f ) Alors que le bilan du JET ( 16 ) au 31 décembre 1980 montrait un montant de 21,7 MUCE dû par la Commission , la comptabilité de la Commission ne présentait pas distinctement les sommes dues au JET , soit 21,7 MUCE parmi les paiements en instance et 3,9 MUCE parmi les crédits reportés .

La Commission a développé de longues explications ( annexe V , point 2.17 ) à propos de ces exemples bien que la Cour des comptes lui ait précisé à plusieurs reprises qu'il s'agissait avant tout d'illustrer une observation de portée générale sur l'importance du rapprochement et de l'ajustement des comptes réciproques . Il ne s'agissait nullement d'arrêter les responsabilités de telle ou telle institution à propos de cas particuliers , si sérieux fussentils , mais bien plutôt de montrer l'existence de différences qui auraient dû faire l'objet de recherches ou de corrections . Pour ce qui concerne les comptes consolidés , la Cour tenait à souligner le rôle de coordonnateur qu'aurait dû jouer la Commission dans le processus de consolidation .

2.18 . De l'avis de la Cour , la procédure de rapprochement des comptes réciproques a une importance considérable du point de vue de la sincérité des états financiers :

a ) elle permet de mettre à jour des anomalies et d'effectuer à temps les corrections qui s'imposent ;

b ) elle constitue une étape nécessaire du processus de consolidation , faute de laquelle on ne peut réaliser qu'un simple cumul de comptes dont la signification est très limitée .

Rapprochements entre comptabilité centrale et comptabilités auxiliaires

2.19 . Certaines des activités de la Commission font l'objet d'un enregistrement par les ordonnateurs responsables . A titre d'exemple on peut citer :

a ) les avances sur frais de missions ,

b ) les inventaires et les stocks ,

c ) les prêts et emprunts ,

d ) les avances FEOGA et aide alimentaire .

Ces comptabilités auxiliaires sont actuellement mal reliées à la comptabilité centrale à partir de laquelle est pourtant établi le bilan de fin d'exercice .

Ainsi , au 31 décembre 1980 , les montants des valeurs immobilisées ont été communiqués par l'ordonnateur au comptable sans que ce dernier puisse s'assurer de la validité des données qui lui étaient transmises , la comptabilité centrale n'enregistrant pas les mouvements des valeurs immobilisées . La même remarque s'applique à l'ensemble des opérations d'emprunts et de prêts qui ne sont pas enregistrées en comptabilité centrale .

Pour les avances FEOGA , versées au titre de l'exercice 1980 , les comptes centraux présentaient les principales différences suivantes avec ceux de l'ordonnateur :

Tableau 2.1 - Avances FEOGA - Différences entre les comptes centraux et les comptes de l'ordonnateur

* ( en MUCE ) *

Etats membres * Comptes centraux * Comptes de l'ordonnateur * Différence *

Allemagne ( RF ) * 208,7 * 207,8 * + 0,9 *

Danemark * 52,8 * 53,2 * - 0,4 *

France * 325,4 * 324,4 * + 1,0 *

Irlande * 46,0 * 46,4 * - 0,4 *

Italie * 240,0 * 240,5 * - 0,5 *

Pays-Bas * 140,6 * 140,9 * - 0,3 *

Royaume-Uni * 122,9 * 123,1 * - 0,2 *

L'ordonnateur n'a pas fourni aux services comptables l'explication de ces différences avant la publication du compte de gestion .

2.20 . La Cour des comptes estime qu'il s'agit là d'une faiblesse importante du système de contrôle interne . Faute de système comptable central complet tel que prévu à l'article 76 ( 3 ) des modalités d'exécution du règlement financier ( 17 ) et en l'absence de procédure de rapprochement et de contrôle entre comptabilités auxiliaires et comptabilité centrale par le jeu de comptes de contrôle , il est impossible au comptable de la Commission de remplir son rôle de gardien des fonds et valeurs et de préparer avec sûreté les états financiers de fin d'exercice .

En dépit de la réponse de la Commission ( annexe V , points 2.19 et 2.20 ) la comptabilité étant , de par sa nature , un instrument de gestion , la Cour des comptes maintient que , dans la mesure où les enregistrements des ordonnateurs sont utilisés pour les besoins de la gestion , ils doivent être reliés à la comptabilité . L'absence de comptes de contrôle en comptabilité centrale ampute les enregistrements auxiliaires de la présomption d'exactitude que la partie double confère à un système comptable . Dans ces conditions , sauf à s'engager dans un processus de contrôle long et approfondi , le comptable ne peut pas réellement s'assurer de la validité des données qu'il reçoit dès comptabilités auxiliaires .

Il apparaît donc nécessaire que les systèmes comptables fassent l'objet de modifications afin que la liaison entre enregistrements centraux et enregistrements auxiliaires soit établie .

Autres imprécisions dans l'évaluation des actifs et passifs

2.21 . En plus des observations précédentes , le bilan de la Commission au 31 décembre 1980 présente diverses erreurs ou omissions :

2.22 . Certains actifs se trouvent sous-estimés :

a ) Au 31 décembre 1980 , une somme d'environ 17 MUCE était due à la Commission dans le cadre de la politique énergétique sans que ce montant n'apparaisse à son bilan . De plus divers droits à recettes échus relatifs à d'autres secteurs et en attente de recouvrement s'élevant à environ 9,3 MUCE étaient omis de la situation patrimoniale de la Commission .

b ) A la suite d'une compensation les comptes d'avances du FEOGA présentés à l'actif du bilan sont sous-estimés d'un montant de 3,7 MUCE correspondant à des dépenses indûment portées dans les charges de l'exercice 1976 et qui doivent faire l'objet d'une régularisation par la Commission .

2.23 . Divers actifs ont un caractère incertain :

a ) Parmi les prêts accordés figure un montant de 14,5 MUCE intitulé " différence à régulariser " ( 18 ) . Il s'agit de l'excédent des sommes empruntées sur les sommes prêtées par la Commission à des tiers . Ces différences représentent soit des frais déjà encourus mais non enregistrés comme tels , soit des sommes non utilisées laissées sur des comptes bancaires . Les services comptables n'ayant pu obtenir de la part des ordonnateurs concernés le détail de ces sommes , ils les ont inscrites faute de mieux sous la rubrique des " prêts accordés " .

b ) En plus des dépenses réalisées par le Parlement européen sur les reports de crédits non automatiques de l'exercice 1979 , l'actif du bilan des Communautés comprend d'autres dépenses réalisées par la Commission soit en l'absence de crédits disponibles , soit en dépassement de l'engagement initial .

Tableau 2.2 - Dépenses irrégulièrement comptabilisées

* * ( en UCE ) *

Poste budgétaire * Désignation * Absence de crédits * Dépassement sur engagment initial *

1173 * Frais de voyage d'experts nationaux * 19 947 * - *

2310 * Affranchissements et frais de port * 73 798 * - *

3702 * Actions de développement de l'informatique * - * 15 444 *

* Total * 93 745 * 15 444 *

Tout en étant consciente du fait que les sommes en question ne sont pas très importantes , la Cour tient à souligner que le principe de l'exécution de dépenses en l'absence de crédits disponibles n'est pas admissible ce qu'admet la Commission ( annexe V , point 2.23 ) . A cet égard , il lui suffira de rappeler que le seul cas dans lequel il est interdit de passer outre à un refus de visa du contrôleur financier est celui où " la disponiblité des crédits est en cause " ( 19 ) . La comptabilité générale ne saurait constituer pour l'ordonnateur un moyen de tourner la réglementation budgétaire .

Le point de vue exposé par la Commission ( annexe V , point 2.23 ) appelle trois observations :

a ) La Commission est responsable des méthodes comptables qu'elle adopte et la régularité et la sincérité de la présentation des états financiers doivent être ses seuls guides .

b ) En réservant à des opérations identiques des traitements comptables différents , la Commission enfreint le principe comptable de base de la permanence d'application des méthodes d'évaluation . Tout changement de méthode doit être appliqué aux opérations tant anciennes que nouvelles afin que l'ensemble conserve un caractère homogène .

c ) Ainsi qu'il l'a été dit au point 2.3 ci-dessus , le fait de ne plus comptabiliser les frais et primes d'émission lors du placement des emprunts nuit à la sincérité des états financiers .

2.24 . L'excédent de l'exercice a été obtenu après déduction de charges indues .

Les comptes d'ordre pour réemploi comprennent au passif du bilan un montant de 1,1 MUCE relatif à un remboursement effectué par la Banque européenne d'investissement à la Commission qui avait anticipé le versement de bonifications d'intérêts pour un projet dont le contrat n'a finalement pas été conclu . Bien que la dépense ait été indûment constatée , elle est restée dans les charges de l'exercice 1980 .

Le point de vue exprimé par la Commission ( annexe V , point 2.24 ) suscite deux observations de la part de la Cour des comptes :

a ) Le contrat de prêt n'ayant jamais été conclu , l'irrégularité se situe au niveau du paiement initial imputé sur une ligne budgétaire en l'absence de pièce justificative . S'agissant d'un versement anticipatif , autrement dit d'une avance , sa comptabilisation aurait dû être faite sur un compte de tiers en comptabilité générale . Seul l'engagement devait figurer en comptabilité budgétaire .

b ) Lorsqu'il s'est avéré que l'emprunteur avait renoncé au contrat , il aurait fallu non seulement obtenir le remboursement du paiement mais encore annuler l'engagement budgétaire sur lequel il se fondait . En omettant d'annuler cet engagement et en assimilant le remboursement à une opération de réemploi , la Commission commettait un détournement de procédure en matière de reports de crédits . En effet , le report de crédits non dissociés à l'exercice suivant en l'absence d'engagement réel aurait dû être soumis à l'approbation de l'autorité budgétaire .

2.25 . Ces imprécisions relevées dans les comptes et surtout les omissions constatées dans l'évaluation des recettes et des actifs , omissions dues principalement à une information insuffisante des services comptables de la part des ordonnateurs , amènent la Cour à penser que sans procédure organisée de recensement des actifs et passifs en fin d'exercice et en l'absence de système comptable central intégré avec les comptabilités auxiliaires des ordonnateurs , il restera difficile pour la Commission de répondre aux exigences de la législation et de communiquer au Conseil et au Parlement " un bilan financier décrivant l'actif et le passif des Communautés " ( 20 ) .

Conclusion

2.26 . La Cour des comptes a noté avec satisfaction les efforts déployés par la Commission pour améliorer la présentation des états financiers consolidés . Elle se félicite notamment de la publication d'un nouveau volume du compte de gestion regroupant les principales informations financières de l'exercice sous une forme condensée et intelligible . Elle apprécie particulièrement l'élaboration de notes explicatives fournies au lecteur à l'appui des tableaux chiffrés . Elle tient malgré tout à souligner qu'il reste encore des efforts à faire dans le domaine de l'organisation et de la gestion comptable pour disposer d'une information financière fiable .

2.27 . La vérification des comptes de fin d'exercice a confirmé la réalité des lacunes du contrôle interne relevées lors de l'examen des systèmes administratifs et comptables .

Ces lacunes ont pour conséquence de rendre les systèmes inopérants pour signaler les irrégularités à l'attention de l'autorité de décharge et pour éviter toute compensation de nature à dissimuler des opérations importantes . Le fait que des pratiques illégales ou irrégulières au sens des traités ne soient pas immédiatement portées à la connaissance de certains responsables de la Commission constitue pour la Cour des comptes un sujet d'inquiétude .

Contrairement à ce qu'indique la Commission dans sa réponse ( annexe V , point 2.27 ) , la Cour des comptes a montré l'existence dans les comptes de différences inexpliquées et d'irrégularités qui résultent en grande partie de faiblesses du contrôle interne et non pas d'options ou de techniques de présentations imposées par la réglementation . En ce qui concerne le problème des compensations dont la Commission ne relève qu'un exemple ( annexe V , point 2.27 ) , la Cour des comptes souligne que les différences à régulariser mentionnées au point 2.23 . a ) sont aussi le résultat de plusieurs contractions .

Enfin , certaines différences en matière de trésorerie qui restent inexpliquées auraient été déjà élucidées si elles avaient été portées à temps à la connaissance des responsables de la Commission ( voir ci-dessus point 2.10 , 3e alinéa ) .

2.28 . La persistance des insuffisances des systèmes comptables déjà soulignées au titre des exercices précédents combinée aux constatations propres à l'exercice 1980 et à l'obstacle auquel elle s'est heurtée lors du contrôle des comptes de trésorerie n'ont , à nouveau , pas permis à la Cour des comptes de s'assurer que le bilan consolidé établi au 31 décembre 1980 reflète de façon adéquate la situation active et passive des Communautés .

( 1 ) Par contrôle interne , on entend le plan d'organisation et toutes autres mesures de contrôle financier permettant de sauvegarder les actifs d'une entité , de s'assurer de la validité et de la sincérité des enregistrements comptables et de faciliter les décisions de gestion .

( 2 ) Ces délégations sont placées sous la responsabilité de la DG VIII de la Commission et financées par le budget général .

( 3 ) Article 20 du règlement financier du 21 . 12 . 1977 , JO n * L 356 du 31 . 12 . 1977 .

( 4 ) Certaines délégations ou bureaux disposent de plusieurs comptes bancaires .

( 5 ) Règlement du Conseil ( CECA , CEE , Euratom ) n * 2891/77 , article 15 , JO n * L 336 du 27 . 12 . 1977 .

( 6 ) Règlement financier du 21 . 12 . 1977 , article 27 , JO n * L 356 du 31 . 12 . 1977 .

( 7 ) Règlement du Conseil ( CECA , CEE , Euratom ) n * 2891/77 , article 16 ( 2 ) , et n * 2892/77 , article 10 ( 1 ) , JO n * L 336 du 21 . 12 . 1977 .

( 8 ) Les demandes de reports non automatiques considérés comme provisoires n'avaient pas été retenues dans les dépenses de l'exercice 1979 . ( 453,4 + 2,5 + 2,7 = 458,6 MUCE . )

( 9 ) COM(80 ) 565 FR , p . 276 .

( 10 ) JO n * L 364 du 31 . 12 . 1980 .

( 11 ) JO n * L 373 du 31 . 12 . 1980 .

( 12 ) JO n * C 342 du 31 . 12 . 1980 .

( 13 ) Par organisme communautaire , on entend ici toute gestion faisant l'objet d'une comptabilité indépendante et qui fait partie intégrante des Communautés européennes .

( 14 ) Fonds européen de développement .

( 15 ) Association européenne de coopération .

( 16 ) Joint European Torus ( entreprise commune ) .

( 17 ) Règlement de la Commission du 30 . 6 . 1975 portant modalités d'exécution de certaines dispositions du règlement financier du 25 . 4 . 1973 , JO n * L 170 du 1 . 7 . 1975 .

( 18 ) Nouvel instrument communautaire ( NIC ) = 8,3 MUCE , emprunts Euratom = 6,2 MUCE .

( 19 ) Règlement financier du 21 . 12 . 1977 , article 35 , JO n * L 356 du 31 . 12 . 1977 .

( 20 ) Traités CECA , article 78 quinto ; CEE , article 205 bis ; Euratom , article 179 bis .

CHAPITRE 3

Recettes

SOMMAIRE

* Points *

Résumé des principales observations * 3.0 *

Introduction générale * 3.1 *

Récapitulation de l'information financière * 3.2 et 3.3 *

Taxe sur la valeur ajoutée * 3.4 à 3.17 *

Paiements TVA en 1980 * 3.4 *

Rejet du projet de budget 1980 * 3.5 *

Budget supplémentaire n * 2 * 3.6 *

Ajustement des versements TVA et des contributions financières 1979 * 3.7 et 3.8 *

Méthodes " A " et " B " de détermination de la base de la TVA * 3.9 à 3.15 *

Déduction non autorisée de ressources TVA * 3.16 *

Corrections apportées aux relevés TVA * 3.17 *

Prélèvements agricoles * 3.18 à 3.34 *

Trafic triangulaire dans le secteur du riz * 3.18 à 3.22 *

Préfixation des prélèvements agricoles * 3.23 à 3.27 *

Erreurs de calcul de certains prélèvements * 3.28 à 3.34 *

Recettes diverses , etc . , non encore perçues * 3.35 à 3.43 *

Rapport du contrôleur financier * 3.36 à 3.43 *

Etablissement de titres de recettes sans perception des montants * 3.37 à 3.39 *

Non-établissement de titres de recettes * 3.40 *

Perception de montants sans établissement de titres de recettes * 3.41 à 3.43 *

RESUME DES PRINCIPALES OBSERVATIONS

3.0 . Les principales observations contenues dans le présent chapitre sont les suivantes :

a ) Trois Etats membres ont contesté la validité du budget supplémentaire n * 2 * 3.6 *

b ) Des erreurs figurant dans les relevés TVA présentés par certains Etats membres doivent encore être corrigées * 3.17 *

c ) Un trafic triangulaire dans le secteur du riz a réapparu * 3.18 à 3.22 *

d ) Des erreurs ont été constatées dans le calcul de prélèvements agricoles par certains Etats membres * 3.28 à 3.34 *

e ) Des faiblesses ont été mises en évidence dans les dispositions internes à la Commission pour le recouvrement de recettes diverses * 3.37 à 3.43 *

Introduction générale

3.1 . Pour la première fois en 1980 le système communautaire des ressources propres a fonctionné sans restriction ni réserve . Tous les Etats membres ont versé les droits de douane , les prélèvements agricoles et les ressources au titre de la taxe sur la valeur ajoutée ( TVA ) , conformément à la décision du Conseil du 21 avril 1970 .

Récapitulation de l'information financière

3.2 . Pendant l'exercice de référence , l'estimation budgétaire initiale des recettes ( 15 683,1 MUCE ) a été modifiée par les budgets supplémentaires n * 1 et 2 pour atteindre un total définitif de 16 182,5 MUCE . Les recettes effectives se sont élevées à 15 903,4 MUCE . Le tableau suivant établit la comparaison entre les recettes de 1979 et celles de 1980 , telles qu'elles apparaissent dans les comptes .

Tableau 3.1 - Total des recettes en 1979 et 1980

* ( en MUCE ) *

Catégorie de recettes * 1979 recettes effectives * 1980 *

* * budget initial * budget définitif * recettes effectives * variations ( 4 ) - ( 2 ) *

* ( 1 ) * ( 2 ) * ( 3 ) * ( 4 ) * ( 5 ) *

Droits de douane * 5 189,1 * 5 667,8 * 6 000,0 * 5 905,7 * + 237,9 ( + 4,2 % ) *

Prélèvements agricoles * 1 678,6 * 1 719,2 * 1 520,0 * 1 535,4 * - 183,8 ( - 10,7 % ) *

Cotisations " sucre et isoglucose " * 464,9 * 504,5 * 504,5 * 466,9 * - 37,6 ( - 7,5 % ) *

Ressources taxe sur la valeur ajoutée * 4 737,7 * 7 151,0 * 7 256,4 * 7 093,5 * - 57,5 ( - 0,8 % ) *

Contributions financières ( PNB ) * 2 302,1 * - * - * - * - *

Ajustement des ressources TVA de 1979 * - * - * 176,2 * 176,2 * + 176,2 *

Ajustement des contributions financières de 1979 * - * - * 84,9 * 84,9 * + 84,9 *

Recettes diverses ( y compris les contributions CECA et Euratom ) * 188,7 * 182,0 * 182,0 * 182,2 * + 0,2 ( + 0,1 % ) *

Solde de l'exercice antérieur * 41,6 * 458,6 * 458,6 * 458,6 * *

Total * 14 602,7 * 15 683,1 * 16 182,5 * 15 903,4 * + 220,3 ( + 1,4 % ) *

3.3 . On constate un manque de 279,1 MUCE ( 1,7 % ) de recettes par rapport à l'estimation finale contenue dans le budget supplémentaire n * 2 qui a été adopté le 23 décembre 1980 . La comparaison entre les recettes effectives ( colonne 4 , tableau 3.1 ) et les estimations budgétaires initiales arrêtées le 9 juillet 1980 ( colonne 2 ) permet de dégager les remarques suivantes :

a ) les droits de douane étaient en augmentation de 4,2 % . Pendant la première partie de l'année se manifesta une forte tendance à l'accroissement des importations de machines et de certaines autres marchandises soumises à des droits de douane élevés , ce qui entraîna une révision de l'estimation pendant l'année . Toutefois les chiffres réels restèrent en deçà de l'estimation définitive , en raison des effets de la récession qui commencèrent à se traduire par des réductions d'importations à partir d'août ;

b ) les prélèvements agricoles étaient en baisse de 10,7 % . La diminution du volume des importations pendant la première partie de l'année ( bien que partiellement compensée par une tendance inverse dans la deuxième partie ) fut renforcée par la tendance constante des prix mondiaux des céréales , laquelle fit baisser les taux des prélèvements ;

c ) les cotisations sucre ( production et entreposage ) et isoglucose ( production ) prises ensemble ont baissé de 7,5 % , en raison principalement d'une tendance à la diminution des quantités de sucre passibles de prélèvements et des facteurs suivants qui ont affecté les prélèvements relatifs à la production d'isoglucose :

- à la suite d'un arrêt de la Cour de justice du 25 octobre 1978 , déclarant non valide le règlement ( CEE ) n * 1111/77 ( 1 ) du Conseil , la Commission a procédé en 1980 au remboursement de cotisations payées au titre de la campagne sucrière 1977/78 ,

- par arrêt du 29 octobre 1980 , la Cour de justice a annulé le règlement ( CEE ) n * 1293/79 ( 2 ) du Conseil , qui modifiait le règlement n * 1111/77 à la lumière de l'arrêt précédent , pour la raison que le Parlement n'avait pas donné son avis .

A la suite de ce dernier jugement , la Commission a suspendu la perception de nouveaux montants en attendant la remise en vigueur ( 3 ) , dans les formes voulues et avec effet rétroactif , du règlement annulé .

L'incidence de ces différents facteurs se traduit , pour les prélèvements relatifs à l'isoglucose , pris séparément , par une restitution nette de 2,7 MUCE ;

d ) les ressources provenant de la taxe sur la valeur ajoutée sont en baisse de 57,5 MUCE ( 0,8 % ) , ce qui s'explique pour les raisons suivantes :

- la réduction , par le budget rectificatif et supplémentaire n * 1 , du taux communautaire de la TVA de 0,7216 % à 0,6953 % , correspondant exactement aux soldes des contributions TVA et contributions financières de l'année précédente ( 261 MUCE ) versées par les Etats membres en 1980 ( voir points 3.7 et 3.8 ci-dessous ) ,

- l'augmentation de ce taux , passé de 0,6953 % à 0,7322 % , pour répondre à l'augmentation des dépenses ( 366,4 MUCE ) autorisées par le budget supplémentaire n * 2 ,

- l'augmentation sus-mentionnée n'a pas été entièrement réalisée en raison du fait que trois Etats membres ont retenu un total de 165 MUCE ( voir point 3.6 ci-dessous ) .

Taxe sur la valeur ajoutée

Paiements TVA en 1980

3.4 . Pour la première fois depuis l'introduction ( 4 ) du système des ressources propres , tous les Etats membres ont versé en 1980 les ressources provenant de la taxe sur la valeur ajoutée ( TVA ) .

Rejet du projet de budget 1980

3.5 . Le rejet par le Parlement du projet de budget 1980 a soulevé la question de la base sur laquelle les douzièmes TVA devaient être versés pendant la période qui a précédé l'adoption par le Conseil du nouveau projet de budget , en juin 1980 . L'article 10 ( 3 ) du règlement ( CEE , Euratom , CECA ) 2891/77 ( 5 ) du Conseil prévoit que dans ce cas les versements mensuels TVA sont calculés sur la base des sommes inscrites au projet de budget . Partant du principe que le rejet par le Parlement avait pour effet d'annuler le projet de budget , tous les Etats membres ont fait découler leurs contributions pour les premiers mois de 1980 des sommes inscrites au budget définitif de 1979 . Ces contributions ont été régularisées au moment de l'adoption du nouveau projet de budget . La Commission , qui estimait que le projet de budget initial restait valable dans ce domaine jusqu'à ce que le nouveau prenne effet , a cependant décidé de ne pas réclamer d'intérêt ( estimé par la Commission comme étant de l'ordre de 16 MUCE ) au titre de l'article 11 dudit règlement . La Cour des comptes souhaiterait connaître les raisons qu'avait la Commission de prendre cette décision .

Budget supplémentaire n * 2

3.6 . Le budget supplémentaire n * 2 ( représentant 366,4 MUCE ) fut définitivement arrêté le 23 décembre 1980 . Pendant que le Parlement l'examinait , des crédits supplémentaires d'un montant de 266,4 MUCE concernant le Fonds social furent ajoutés . La France , la république fédérale d'Allemagne et la Belgique contestèrent la légalité de ces crédits