ANNEXE

LIGNES DIRECTRICES RELATIVES AU PRINCIPE DE PRIMAUTÉ DE L’EFFICACITÉ ÉNERGÉTIQUE

1. INTRODUCTION

Les présentes lignes directrices expliquent comment appliquer le principe de primauté de l’efficacité énergétique. Le respect de ces lignes directrices ne signifie pas automatiquement que toutes les exigences légales sont remplies.

Les lignes directrices sont principalement destinées aux décideurs politiques et aux régulateurs aux niveaux européen, national et local et, dans une certaine mesure, aux acteurs du marché et aux investisseurs qui prennent des décisions relatives à des mesures durables et efficaces.

Ces lignes directrices se fondent sur une étude commandée par la Commission intitulée «Analysis to support the implementation of the Energy Efficiency First principle in decision-making» (1) (Analyse à l’appui de la mise en œuvre du principe de primauté de l’efficacité énergétique dans la prise de décision) et sur des recherches supplémentaires visant à rendre le principe plus opérationnel, en particulier les conclusions préliminaires des projets ENEFIRST (2) et sEEnergies (3) au titre d’Horizon 2020. Conformément à l’approche adoptée dans l’étude de référence, l’objectif des orientations est de donner davantage d’informations sur les mesures à prendre par les décideurs et les régulateurs dans le processus décisionnel dans le cadre de l’application du principe de primauté de l’efficacité énergétique (voir figure 1). La dernière section donne des indications supplémentaires sur les domaines à examiner et des exemples d’application du principe dans le contexte de différents secteurs.

Figure 1 Phases, étapes et actions à prendre en considération par les décideurs politiques et les régulateurs lors de l’application du principe de primauté de l’efficacité énergétique



Source: Commission européenne sur la base d’une étude d’Ecorys.

2. DÉFINITION ET APPLICATION AU NIVEAU DE L’UE

2.1. Définition du principe de primauté de l’efficacité énergétique au niveau de l’UE

Le principe de primauté de l’efficacité énergétique a d’abord été reconnu au niveau de l’UE comme un principe directeur de l’efficacité énergétique, l’un des cinq piliers de l’union de l’énergie, avec l’adoption de la communication sur l’union de l’énergie en février 2015 [COM(2015) 80]. Par conséquent, et après le soutien appuyé du Parlement européen en faveur du principe, celui-ci a été intégré dans le règlement sur la gouvernance de l’union de l’énergie et de l’action pour le climat [règlement (UE) 2018/1999] et dans la directive relative à l’efficacité énergétique [directive (UE) 2018/2002] (DEE).

Le règlement sur la gouvernance est le premier acte juridique qui définissant ce principe et demande son application au niveau de l’UE. Effectivement, l’article 2, paragraphe 18, est libellé comme suit:

«“principe de primauté de l’efficacité énergétique”, le fait de prendre le plus grand compte, lors de la planification énergétique et des décisions concernant la politique et les investissements en matière d’énergie, des mesures d’efficacité énergétique alternatives efficaces du point de vue des coûts visant à rendre l’offre et la demande d’énergie plus efficientes, en particulier moyennant des économies d’énergie rentables au stade final, des initiatives de participation active de la demande et une conversion, un acheminement et une distribution plus efficients de l’énergie, qui permettent tout de même d’atteindre les objectifs de ces décisions».

En outre, le considérant 64 explique l’application du principe:

«Les États membres devraient appliquer le principe de primauté de l’efficacité énergétique, qui implique d’examiner, avant de prendre des décisions concernant la planification, la politique et les investissements en matière d’énergie, si d’autres mesures d’efficacité énergétique rationnelles sur le plan technique, économique et environnemental et présentant un bon rapport coût-efficacité pourraient remplacer en tout ou en partie les mesures de planification, de politique et d’investissement envisagées, tout en réalisant les objectifs des décisions en question. Cela inclut, en particulier, le traitement de l’efficacité énergétique en tant qu’élément crucial et déterminant des décisions futures concernant les investissements dans les infrastructures énergétiques dans l’Union. Ces solutions de substitution d’un bon rapport coût-efficacité incluent des mesures visant à rendre l’offre et la demande d’énergie plus efficientes, en particulier moyennant des économies d’énergie rentables au stade final, des initiatives de participation active de la demande et une conversion, un acheminement et une distribution plus efficientes de l’énergie. Les États membres devraient également encourager la diffusion de ce principe dans les administrations régionales et locales, ainsi que dans le secteur privé.»

Des explications supplémentaires sur la manière de suivre ce principe ont été incluses dans la modification de 2018 de la directive relative à l’efficacité énergétique, dont le considérant 2 est libellé comme suit:

«La directive 2012/27/UE du Parlement européen et du Conseil permet de progresser sur la voie de l’union de l’énergie, dans laquelle l’efficacité énergétique doit être considérée comme une source d’énergie à part entière. Il importe que le principe de primauté de l’efficacité énergétique soit pris en compte lors de l’élaboration de nouvelles règles pour l’offre et dans d’autres domaines d’action. Il convient d’ailleurs que la Commission veille à ce que l’efficacité énergétique et la modulation de la demande soient traitées sur un pied d’égalité avec la capacité de production. L’efficacité énergétique doit être prise en compte chaque fois que sont prises des décisions concernant la planification du système énergétique ou le financement. Il convient de réaliser des améliorations de l’efficacité énergétique chaque fois qu’elles s’avèrent plus efficaces au regard des coûts que des solutions équivalentes au niveau de l’offre. Cette approche devrait contribuer à tirer parti des multiples avantages qu’offre l’efficacité énergétique pour l’Union, en particulier pour les citoyens et les entreprises.»

Bien que la définition retenue pour la législation de l’Union ne soit qu’une parmi de nombreuses autres, et que d’autres définitions figurent dans la littérature (4), l’important est que, quelle que soit la définition exacte, l’idée sous-jacente consiste à donner la priorité à l’efficacité énergétique.

2.2. Application du principe de primauté de l’efficacité énergétique au niveau de l’UE

Outre des mesures et des objectifs spécifiques, la DEE fixe également des exigences spécifiques pour examiner les solutions en matière d’efficacité énergétique dans certains contextes, et prévoit donc déjà des moyens concrets d’appliquer le principe de primauté de l’efficacité énergétique. À titre d’exemple, l’article 6 exige que les États membres veillent à ce que les produits, services et bâtiments qu’ils acquièrent présentent une haute performance énergétique. De même, l’article 19 exige que les États membres éliminent les entraves réglementaires et non réglementaires en matière de marchés publics et de budgétisation et comptabilité annuelles qui dissuadent les organismes publics de tenir compte de l’efficacité énergétique dans leurs décisions d’investissement (5). À cette fin, l’article 19 indique quelles mesures les États membres peuvent envisager afin d’éliminer les obstacles, par exemple des dispositions réglementaires ou des modifications du cadre réglementaire, des procédures administratives simplifiées ou des mesures d’aide, par exemple, l’adoption d’orientations ou d’une assistance technique, ainsi qu’une sensibilisation et des incitations.

En outre, l’article 14 exige que les États membres recensent des solutions ayant le gisement de ressources le plus important et les plus rentables en vue de répondre aux besoins en matière de chaleur et de froid et qu’ils envisagent la cogénération à haut rendement comme une solution efficace sur le plan énergétique dans leur analyse coûts-avantages des nouvelles installations de production ou des installations qui ont fait l’objet d’une rénovation substantielle. L’article 15 exige que les États membres veillent à ce que les autorités nationales de régulation de l’énergie tiennent dûment compte de l’efficacité énergétique dans l’exercice des tâches de régulation relatives à l’exploitation des infrastructures de gaz et d’électricité. Au titre de cet article, les États membres doivent en outre inciter les gestionnaires de réseau à mettre à la disposition des utilisateurs du réseau des dispositifs leur permettant de mettre en œuvre des mesures visant à améliorer l’efficacité énergétique dans le cadre du déploiement continu de réseaux intelligents.

La proposition de révision de la DEE (6) introduit un nouvel article relatif au principe de primauté de l’efficacité énergétique, qui impose aux États membres de veiller à ce que les solutions en matière d’efficacité énergétique soient prises en compte dans le cadre des décisions en matière de planification, de politique et d’investissement dans le système énergétique et les secteurs non liés à l’énergie. Elle impose également aux États membres de favoriser et d’assurer l’application de méthodes d’analyse coûts-avantages permettant d’évaluer correctement les avantages au sens large des solutions en matière d’efficacité énergétique. Elle prévoit également, d’une part, un contrôle approprié de l’application du principe par une entité spécialisée et, d’autre part, l’établissement de rapports.

Alors que le règlement sur la gouvernance intègre la participation active de la demande au titre du principe de primauté de l’efficacité énergétique, la législation sur l’organisation du marché de l’électricité (7) explique comment les ressources énergétiques distribuées doivent être traitées dans la planification et l’exploitation du réseau (voir également la section 4.1.1.2). Conformément à la directive sur l’électricité, le gestionnaire de réseau de transport (GRT) «tient pleinement compte du potentiel d’utilisation de la participation active de la demande, des installations de stockage d’énergie ou d’autres ressources susceptibles de constituer une solution de substitution à l’expansion du réseau, ainsi que des prévisions de la consommation [et] des échanges commerciaux avec d’autres pays» (article 51, paragraphe 3). Le plan de développement du réseau «offre de la transparence quant aux services de flexibilité à moyen et long termes qui sont nécessaires [...]. Ce plan de développement du réseau inclut également le recours à la participation active de la demande, à l’efficacité énergétique, à des installations de stockage d’énergie ou à d’autres ressources auxquelles le gestionnaire de réseau de distribution doit recourir comme alternatives à l’expansion du réseau» (articles 13 et 17, article 32, paragraphes 1 et 3).

D’autres politiques de l’UE mettent aussi directement l’accent sur le rôle de l’efficacité énergétique. La stratégie de l’UE pour l’intégration du système énergétique [COM(2020) 299] fait de l’efficacité énergétique l’un de ses piliers et appelle à l’application du principe de primauté de l’efficacité énergétique dans l’ensemble du système énergétique. Il s’agit notamment de donner la priorité à des solutions axées sur la demande chaque fois qu’elles sont plus rentables que les investissements dans les infrastructures d’approvisionnement énergétique pour atteindre les objectifs des politiques Ce principe est lié à la circularité et à l’amélioration de l’utilisation des ressources, ce qui devrait mener à une réduction des besoins globaux en matière d’investissements et des coûts associés à la production, à l’infrastructure et à l’utilisation de l’énergie

Dans la stratégie de rénovation des bâtiments (COM(2020) 662), le principe de primauté de l’efficacité énergétique figure parmi les principes clés pour la rénovation des bâtiments à l’horizon 2030 et 2050. Il s’agira d’un principe directeur dans la mise en œuvre de la stratégie, ainsi que de la révision de la directive sur la performance énergétique des bâtiments (DPEB) prévue pour la fin de 2021. Auparavant, le principe de primauté de l’efficacité énergétique était également mis en avant dans la recommandation (UE) 2019/786 de la Commission du 8 mai 2019 sur la rénovation des bâtiments (8), qui était un document d’orientation pour l’élaboration des stratégies de rénovation à long terme, comme l’exige la DPEB.

La proposition de révision du règlement RTE-E présentée par la Commission européenne le 15 décembre 2020 (9) renforce également ce principe dans le but d’assurer la cohérence des politiques et un développement efficace des infrastructures. La proposition intègre le principe de primauté de l’efficacité énergétique dans le processus de planification et d’évaluation des projets en introduisant des dispositions obligatoires. Plus précisément, la proposition impose à l’ACER d’inclure le principe de primauté de l’efficacité énergétique dans les orientations-cadres pour les scénarios communs à élaborer par les réseaux européens des gestionnaires de réseaux de transport (REGRT) pour le gaz et pour l’électricité. Les REGRT mettent également en œuvre le principe de primauté de l’efficacité énergétique lors de l’évaluation des lacunes en matière d’infrastructures et examinent en priorité toutes les solutions pertinentes non liées aux infrastructures.

3. APPLICATION DU PRINCIPE DE PRIMAUTÉ DE L’EFFICACITÉ ÉNERGÉTIQUE DANS LE PROCESSUS DÉCISIONNEL

3.1. Approche à adopter

Si la politique en matière d’efficacité énergétique consiste à promouvoir l’ambition en la matière et à définir des mesures conduisant directement à des économies d’énergie, l’idée qui sous-tend le principe de primauté de l’efficacité énergétique est de prendre soigneusement en considération les solutions d’économies d’énergie spécifiques en tant que solutions de substitution possibles, y compris le changement de comportement des citoyens et des organisations et la conservation de l’énergie. Cela signifie que la mise en œuvre d’une solution en matière d’efficacité énergétique est l’un des résultats possibles découlant de l’application du principe, mais ce n’est pas toujours le cas si l’évaluation des options le prouve.

La logique qui sous-tend le principe de primauté de l’efficacité énergétique est que celui-ci devrait permettre de recenser des solutions viables en matière d’efficacité énergétique selon l’état de la technique le plus récent, qu’il devrait permettre leur application et garantir leur bonne mise en œuvre, si elles sont choisies comme voie à suivre. En outre, le principe exige de prendre en considération les incidences négatives potentielles sur l’efficacité énergétique de décisions spécifiques (par exemple, l’agrandissement des infrastructures de gaz fossile avec des durées d’amortissement allant jusqu’à 50 ans) qui pourraient empêcher l’efficacité énergétique à long terme.

Le principe de primauté de l’efficacité énergétique, tout comme l’utilisation efficace des ressources, est également un facteur important de la stratégie de décarbonation à long terme de l’UE, ce qui suppose que, d’ici au milieu du siècle, le système énergétique actuel, fondé sur une part importante des combustibles fossiles, devra changer radicalement avec l’électrification à grande échelle du système énergétique, sous l’impulsion du déploiement des énergies renouvelables, que ce soit au niveau des utilisateurs finaux ou pour produire des combustibles et des matières premières sans carbone pour l’industrie.

Il convient également de souligner que l’objectif du principe de primauté de l’efficacité énergétique ne consiste pas seulement à réduire la consommation de combustibles fossiles. L’hypothèse sous-jacente est que la meilleure énergie est celle qui n’est pas produite parce qu’il n’est pas nécessaire de l’utiliser. La réduction de la demande devrait donc également être préférée à la production d’énergie à partir de sources neutres pour le climat, notamment parce qu’elle contribue à contrôler le niveau des investissements nécessaires à la transition vers les énergies renouvelables et soutient une approche plus durable des ressources qui, en tout état de cause, sont limitées.

Pour décider si l’efficacité énergétique doit ou non être privilégiée par rapport à d’autres options, une simple analyse coûts-efficacité n’est pas suffisante et différents aspects doivent être pris en considération:

Contexte général

Les mesures d’efficacité énergétique devraient être envisagées dans un contexte plus global. L’efficacité énergétique est, en particulier, une composante essentielle de la politique de l’UE en matière de climat et d’énergie dans la transition vers la neutralité climatique d’ici à 2050. Cela signifie que le principe devrait appuyer les investissements durables sur le plan environnemental conformément au règlement sur la taxinomie (10). D’autres principes sous-jacents de l’élaboration des politiques ont également de l’importance, tels que le principe consistant à «ne pas causer de préjudice important» ou le «principe d’innovation». En outre, ces principes devraient être pris en compte conjointement lors de l’examen des technologies émergentes et de la définition d’approches à l’épreuve du temps. Les projections des marchés pertinents et des tendances futures sont des éléments essentiels à prendre en considération dans ce contexte.

Perspective sociétale

Le rapport coût-efficacité, qui est au cœur du principe de primauté de l’efficacité énergétique, devrait être envisagé principalement d’un point de vue sociétal large et pas uniquement du point de vue de l’investisseur ou de l’utilisateur. Pour ce faire, il convient de tenir compte des multiples avantages de l’efficacité énergétique pour la société dans son ensemble (11). Cette perspective sociétale plus vaste est essentielle pour évaluer correctement les options en matière d’efficacité énergétique. En outre, le rapport coût-efficacité doit être examiné dans une perspective à court et à long terme, en tenant compte des périodes d’amortissement et de dépréciation.

Approche systémique

Le principe de primauté de l’efficacité énergétique devrait concerner les améliorations de l’efficacité au niveau du système. L’optimisation du système énergétique et l’intégration efficace des solutions en matière d’énergie propre sont par conséquent au cœur de l’application du principe. Cela nécessite une vision plus large lorsque les ressources axées sur l’offre (combustibles fossiles, énergies renouvelables, infrastructures) sont évaluées par rapport aux ressources du côté de la demande (flexibilité de la demande et participation active de la demande, amélioration de la performance énergétique de solutions spécifiques, suffisance énergétique) en examinant les coûts et les avantages dans une perspective sociétale, comme indiqué plus haut. Cette approche est développée dans le cadre du projet ENEFIRST (12). Cela signifie que l’ensemble de la chaîne énergétique doit être pris en considération: production, transport, distribution, consommation, fin de vie.

Niveau de la décision prise

L’approche systémique fait référence à l’application du principe aux décisions relatives à la conception et à la planification des actifs. Cette approche peut accroître la complexité du principe. Au niveau inférieur du processus décisionnel, une application plus simple du principe est également appropriée lorsqu’une décision concerne un choix d’actifs spécifiques. Dans ce contexte, l’accent est mis sur l’évaluation de l’efficacité énergétique (performance énergétique) des solutions de remplacement. Cette approche vise principalement à améliorer l’efficacité de l’offre ou à réduire la demande d’énergie en sélectionnant des produits et services plus économes en énergie, ainsi qu’en appuyant des décisions tournées vers l’avenir, favorables à l’innovation, économes en ressources et axées sur la circularité. En d’autres termes, le principe devrait stimuler les investissements dans les solutions de remplacement les plus efficaces.

Incitations divergentes

Il convient d’accorder une plus grande priorité aux avantages sociétaux et à l’efficacité du système énergétique et il est nécessaire que ces avantages soient également pris en considération par les investisseurs individuels. Du point de vue de l’investisseur et de l’utilisateur final, les avantages individuels l’emporteraient normalement sur les effets plus larges si ceux-ci ne sont pas adéquatement facturés, des mesures et des incitations spécifiques sont nécessaires pour veiller à ce que l’efficacité du système soit correctement prise en compte à différents niveaux de prise de décision.

Type de décision et décideur

La manière dont le principe est appliqué dépend du lieu et du moment de l’application ainsi que de la personne qui l’applique. Ce principe s’applique à différents types de décisions relatives aux activités de planification, à la conception des politiques, à la préparation des projets d’investissement et à leur financement. Ces décisions ne se bornent pas au secteur de l’énergie, mais l’efficacité énergétique pourrait jouer un rôle particulièrement important dans les décisions relatives aux infrastructures énergétiques, lorsque des solutions axées sur la demande pourraient compléter ou remplacer les investissements du côté de l’offre, lorsqu’une solution est prioritaire en raison de son efficacité globale par rapport aux solutions de substitution existantes, ou si de nouveaux composants peuvent être introduits (par exemple, des compresseurs capables de récupérer la chaleur/l’électricité résiduelle). En outre, différents décideurs auraient des rôles différents dans l’application du principe, en fonction du secteur et du contexte des décisions.

Actions éligibles

Ce principe vise à envisager un large éventail de mesures d’efficacité énergétique du côté de la demande et de l’offre. Si les solutions axées sur la demande sont essentielles pour réduire la demande d’énergie ou pour améliorer l’utilise d’énergie, lors du déploiement d’infrastructures énergétiques ou d’équipements consommateurs d’énergie, il est également nécessaire de se pencher sur les technologies et les moyens de les exploiter qui pourraient conduire à des économies d’énergie (13).

Conditions favorisantes

Si l’application du principe consiste à prendre en considération des éléments spécifiques, le principal objectif de ce principe est de mettre en œuvre des solutions en matière d’efficacité énergétique chaque fois qu’elles sont considérées comme les solutions appropriées. Cela suppose que l’intégration du principe de primauté de l’efficacité énergétique dans l’élaboration des politiques devrait également conduire à la suppression des obstacles réglementaires et non réglementaires qui entravent la viabilité et la mise en œuvre de solutions en matière d’efficacité énergétique. En outre, pour pouvoir envisager toutes les options efficaces sur le plan énergétique, les différents acteurs doivent disposer d’un niveau suffisant d’informations sur les économies d’énergie réalisées grâce à différentes solutions et sur les moyens d’évaluer leurs incidences sociales, environnementales et économiques, leurs coûts et leurs avantages. Les conséquences futures du changement climatique sur le système énergétique, ainsi que sur les solutions d’efficacité énergétique elles-mêmes, devraient également être prises en compte. En outre, en raison de la nature des avantages au sens large des économies d’énergie qui pourraient être plus importants pour la société que pour les investisseurs, des incitations ou des exigences spécifiques pourraient être nécessaires pour encourager des comportements et des investissements énergétiques efficaces.

3.2. Mesures à prendre

Comme indiqué ci-dessus, les mesures à prendre lors de l’application du principe dépendent en grande partie de la phase du processus décisionnel et du type de décideur. La grille ci-dessous (voir tableau 1) associe différentes étapes liées à l’application du principe de primauté de l’efficacité énergétique dans le processus décisionnel aux différentes phases et types de décideurs (14).

Tableau 1

Actions de différents décideurs en rapport avec le principe de primauté de l’efficacité énergétique dans le cadre du processus décisionnel

Phase Décideurs politiques Autorités de régulation Entités de marché Lancement — Définition des objectifs stratégiques. — Définition/mise à jour du cadre réglementaire. — Analyse de l’impact politique et des autres options. — Définition des règles d’accès au marché pour les solutions d’efficacité énergétique ou de participation active de la demande. — Réalisation de contrôles de conformité de l’objectif commercial/du projet en rapport avec les objectifs stratégiques et les règles d’accès au marché. — Définition de l’objectif commercial/du projet. Préparation — Définition de la méthode d’analyse coûts-avantages en principe. — Définition de la méthode d’analyse coûts-avantages en vue de son application concrète. — Collecte des informations. — Prévision de la demande de service énergétique. — Recensement des autres coûts et risques. — Réalisation d’examens systématiques sur la base du principe de primauté de l’efficacité énergétique Validation — Vérification du plan de mise en œuvre et, le cas échéant, approbation de celui-ci. — Proposition du plan de mise en œuvre. Exécution — Mise en œuvre du plan, par exemple mise à disposition d’un service sur mesure, adoption de technologies économes en énergie, prise de décisions d’investissement, etc.

Source: Étude d’Ecorys.

Sur la base de ce tableau, un outil de prise de décision a été conçu sous la forme d’un arbre de décision contenant des questions d’orientation à chacune des étapes. L’outil donne un éclairage au cours des différentes étapes en déterminant plusieurs questions d’orientation mettant en évidence les sujets à examiner lors de l’application du principe de primauté de l’efficacité énergétique. Pour mieux illustrer l’applicabilité de l’outil, l’étude a également fourni quatre exemples concrets (présentés à la section 4).

Dans la représentation schématique d’un processus décisionnel ci-dessus, plusieurs acteurs jouent différents rôles. La plupart des applications et des domaines stratégiques du principe de primauté de l’efficacité énergétique analysés dans l’étude font des entités de marché l’acteur de la préparation des plans ou de la prise des décisions d’investissement, de sorte que ce calendrier d’actions est approprié pour ces domaines et applications stratégiques recensés. Toutefois, il existe également d’autres domaines dans lesquels les décideurs politiques (par exemple, l’élaboration des PNEC et d’autres décisions relatives à des politiques) ou les régulateurs [par exemple, (l’approbation) des prévisions ou scénarios pour le plan d’extension du réseau] sont les principaux acteurs de l’évaluation systématique au cours de la phase d’exécution. La manière dont le principe de primauté de l’efficacité énergétique sera appliqué par différents acteurs dépend donc grandement du contexte. Si certaines étapes s’appliquent à toutes les situations, d’autres peuvent être spécifiques au secteur et supposer différentes actions en fonction du type de décision, du domaine d’action ou des acteurs concernés. Dans certains cas, il ne peut y avoir qu’un seul type de décideur.

Quel que soit le secteur ou le type de décision (politique, planification ou investissement), l’approche générale de l’application du principe resterait la même, mais différentes étapes devraient être suivies par différents acteurs.

Les décideurs politiques et les régulateurs ont un rôle particulier à jouer pour permettre l’application du principe, définir les règles appropriées (phase de lancement) et valider son application. Ils peuvent également être les acteurs qui appliquent le principe directement, en suivant les étapes recensées lors des phases de préparation et d’exécution. Par exemple, les décideurs politiques devraient appliquer le principe de primauté de l’efficacité énergétique lors de l’élaboration de la planification stratégique ou de l’établissement des objectifs stratégiques. Les régulateurs devraient appliquer ce principe lors de l’élaboration des règles et réglementations ayant une incidence sur le système énergétique, en particulier les règles relatives à l’organisation du marché, ou ayant une incidence sur la consommation d’énergie. Toutefois, dans la plupart des cas, la préparation et la mise en œuvre des décisions auraient lieu au niveau des entités du marché.

Étant donné que les présentes lignes directrices sont principalement destinées aux décideurs politiques et aux régulateurs, l’accent est mis davantage sur les aspects généraux et universels de l’application du principe. À cette fin, sur la base des phases et des étapes recensées dans l’étude, des actions plus spécifiques dont doivent tenir compte les décideurs politiques et les régulateurs ont été définies et expliquées dans les sections ci-dessous, principalement sur la phase de lancement dans le cadre de laquelle les conditions-cadres appropriées doivent être fixées et sur la phase de préparation et de validation pour les régulateurs, étant donné que ces mesures peuvent également être prises par les décideurs politiques. Une attention particulière est accordée aux actions liées au suivi et à l’établissement de rapports, dans le cadre du suivi des décisions et des choix opérés.

Les étapes de la phase de préparation et d’exécution d’un processus décisionnel dépendent également grandement du contexte. Il est possible d’indiquer certaines actions plus spécifiques et les exigences pour mener à bien ces actions. Toutefois, des explications plus détaillées sur la manière dont ces actions devraient être menées sortent du cadre du présent document. Ces actions seraient généralement menées par des entités de marché opérant dans des conditions différentes et des manuels sectoriels détaillés seraient nécessaires pour tenir compte de toutes les spécificités. Le tableau ci-dessous donne une vue d’ensemble des actions et de leurs conditions préalables aux différentes étapes des phases de préparation et d’exécution. Les exemples concrets de l’étude, qui sont présentés à la section 4, recensent des actions concrètes pour les acteurs concernés dans le cadre d’une décision spécifique dans le secteur sélectionné. Du point de vue des décideurs politiques, l’intégration correcte du principe de primauté de l’efficacité énergétique dans les phases de préparation et d’exécution devrait être assurée au moyen d’une analyse d’impact appropriée.

Tableau 2

Étapes, actions et conditions préalables à l’application du principe de primauté de l’efficacité énergétique par les responsables de la mise en œuvre

Étape Actions Conditions préalables Définition de l’objectif commercial/du projet. — Prise en compte de l’efficacité énergétique comme un élément de solution. — Disponibilité des informations. — Disponibilité du savoir-faire. Définition de la méthode d’analyse coûts-avantages — Prise en compte des avantages au sens large de l’efficacité énergétique et de leur quantification. — Fixation de critères de sélection de la bonne solution. — Méthode normalisée à choisir. — Disponibilité des données. — Disponibilité des outils/modèles. Collecte des informations — Analyse des marchés; — Analyse des solutions innovantes; — Prise en compte du développement stratégique; — Acquisition de données de qualité pour l’analyse coûts-avantages. — Évaluation des besoins en matière d’investissement et des retours sur investissement. — Disponibilité des informations. — Disponibilité des données. — Expertise. Prévision de la demande de service énergétique — Prise en compte de l’évolution de la demande en énergie. — Évaluation des incidences des solutions de substitution sur la consommation d’énergie et, le cas échéant, sur la charge. — Disponibilité de données ventilées sur la consommation d’énergie. — Prévisions nationales/régionales. — Cadre politique stable. Recensement des autres coûts et risques. — Prise en compte des incidences des facteurs de mise en œuvre. — Prise en compte de l’évolution des prix des carburants et de l’énergie. — Prise en compte des évolutions macroéconomiques. — Prise en compte des délais de remboursement et des flux de trésorerie futurs. — Disponibilité des données. — Objectifs politiques clairs. — Disponibilité des expériences passées. — Disponibilité de solutions d’atténuation des risques (par exemple, les SSE). Évaluation des autres options — Mise en œuvre de l’analyse coûts-avantages (impacts chiffrés) — Évaluation du rapport coût-efficacité. — Examen des solutions pour voir si elles sont à l’épreuve du temps. — Prise en compte du soutien public et des financements disponibles. — Accès et facilité d’utilisation des données et outils/modèles disponibles. — Expertise appropriée. — Programmes de financement et soutien aux projets d’efficacité énergétique Mise en œuvre — Allocation des ressources et du savoir-faire adéquats. — Recours aux instruments de soutien. — Garantie d’une utilisation correcte. — Disponibilité de l’expertise et des ressources (ressources humaines et financières). — Accès facile aux programmes d’aide. — Mécanismes de retour d’information entre le responsable de la mise en œuvre et l’utilisateur. Suivi et évaluation — Collecte des données. — Audit de la mise en œuvre. — Évaluation des impacts et du succès éventuel des objectifs. — Indicateurs prédéfinis. — Accès aux données — Disponibilité d’outils d’analyse et de traitement des données. — Disponibilité de ressources.

Source: Commission européenne.

3.3. Acteurs clés

Si des solutions en matière d’efficacité énergétique peuvent être mises en œuvre par le secteur public, les entreprises privées et les consommateurs, l’application du principe de primauté de l’efficacité énergétique a également des implications plus larges pour les décideurs politiques et les autorités de régulation, qui doivent ouvrir la voie à l’applicabilité de solutions en matière d’efficacité énergétique dans différents contextes. Du fait de l’application de ce principe par ces acteurs, les entités du marché et les investisseurs devraient disposer des bons outils et des informations nécessaires pour évaluer et mettre en œuvre correctement des solutions en matière d’efficacité énergétique.

Les principaux acteurs sont les suivants:

Les décideurs politiques

Cette catégorie englobe:

a) Les institutions de l’UE participant à la procédure législative normale de l’UE, à savoir la Commission européenne, le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne.

b) Les gouvernements, les parlements nationaux et tous les organes administratifs dont la compétence s’étend à la totalité du territoire d’un État membre.

c) Les gouvernements, les parlements nationaux et les organes administratifs régionaux, provinciaux et locaux dont la compétence s’étend aux régions, provinces et municipalités d’un État membre.

Pour les décideurs politiques, l’application du principe de primauté de l’efficacité énergétique porte sur tous les aspects ayant une incidence sur l’éligibilité, la faisabilité et le soutien à l’efficacité énergétique (y compris les mesures encourageant les comportements en matière d’économies d’énergie), notamment au moyen de financements publics et de marchés publics. En établissant le cadre, les décideurs politiques devraient orienter d’autres entités vers des solutions en matière d’efficacité énergétique. Il s’agit notamment de fixer des objectifs qui n’empêcheraient pas des solutions de substitution fondées sur l’efficacité énergétique, de supprimer les obstacles juridiques et administratifs et de procéder à une évaluation appropriée des différentes initiatives politiques, de leur incidence sur la consommation d’énergie et des éventuels compromis entre les mesures d’économies d’énergie, y compris dans une perspective prospective.

Les décideurs politiques devraient également veiller à ce que des incitations en faveur de solutions en matière d’efficacité énergétique soient mises en place pour remédier au fait que les mesures d’efficacité énergétique ne sont pas toujours considérées comme optimales par rapport aux coûts d’un point de vue individuel (par exemple en raison de longues périodes de remboursement, des risques associés ou d’une méconnaissance), mais elles constitueraient des solutions souhaitables du point de vue de la société. Afin de couvrir tous ces aspects, l’efficacité énergétique doit devenir une priorité politique tant au niveau stratégique qu’au niveau opérationnel, et mobiliser des institutions financières lorsque cela s’avère approprié.

Au niveau local, les décisions prises par les pouvoirs publics sont généralement plus proches de la mise en œuvre et peuvent avoir une incidence directe sur le choix d’une solution. Les décisions relatives aux dépenses spécifiques des fonds disponibles, l’autorisation de décisions sur la localisation des investissements et la planification de l’offre de services publics sont des exemples dans lesquels le principe de primauté de l’efficacité énergétique devrait être pris en considération, à chaque fois que cela s’avère possible. En outre, les gouvernements locaux ont besoin d’un horizon de planification à long terme pour mettre en œuvre le principe de primauté de l’efficacité énergétique lors de l’évaluation des différentes options et éviter de s’enfermer dans certaines technologies ou voies, conformément aux cycles de planification locaux.

Les régulateurs

Ce groupe rassemble les autorités de régulation publiques ou les agences désignées au niveau national ou régional pour fixer des règles et assurer le respect de celles-ci, superviser le fonctionnement des marchés et contrôler les tarifs dans les segments de marché réglementés. Cela concerne en particulier les agences et les autorités de régulation de l’énergie dotées d’un rôle de régulation et de surveillance.

Les régulateurs devraient préserver les règles qui garantissent l’accès au marché et favoriser les solutions en matière d’efficacité énergétique. Ils devraient également fournir des méthodes et des orientations sur la manière d’évaluer différentes solutions dans l’analyse coûts-avantages, en tenant compte des avantages au sens large, et vérifier en fin de compte si le principe de primauté de l’efficacité énergétique a été correctement appliqué lors de la mise en œuvre lorsque l’approbation, la vérification ou le suivi des projets soumis par les entreprises du marché est envisagé. Pour celles-ci, il est important que des évaluations et des dispositions appropriées en matière de suivi soient prévues pour recueillir des informations sur le fonctionnement pratique de l’efficacité énergétique.

Les entités de marché

Ce groupe englobe les entreprises, les communautés énergétiques organisées par les citoyens et les investisseurs, qui sont responsables des décisions concrètes sur le marché. Il concerne également les pouvoirs adjudicateurs et les entités adjudicatrices (15) au sens des règles en matière de marchés publics, dans la mesure où leurs décisions d’achat de biens ou de services sur différents marchés ont une incidence sur la consommation d’énergie. Le principe de primauté de l’efficacité énergétique s’appliquerait aux décisions relatives aux critères en matière d’appel d’offres public ou aux décisions relatives à l’achat, à la location ou à la modernisation de bâtiments que ces autorités possèdent ou occupent.

Dans le secteur de l’énergie, l’accent est évidemment mis principalement sur les entreprises du marché de l’énergie qui sont soumises à des réglementations spécifiques, en particulier:

a) Les fournisseurs d’énergie: producteurs commerciaux d’électricité, de chaleur ou de froid et d’autres produits, ainsi que les entités juridiques qui vendent de l’énergie (par exemple, électricité, chaleur/froid, gaz naturel) aux consommateurs.

b) Les gestionnaires de réseau: entités chargées de l’exploitation, de l’entretien et, si nécessaire, du développement du réseau de distribution et de transport dans une zone donnée pour assurer la capacité à long terme du réseau à répondre à la demande d’électricité, de chaleur ou de froid et de gaz naturel; et

c) Les prestataires de services de gestion de la demande: entités qui aident les consommateurs à améliorer l’efficacité énergétique et la participation active de la demande ainsi qu’à accroître la flexibilité de participation active chez les consommateurs; il s’agit notamment des agrégateurs au sein du système électrique.

Par rapport aux entreprises commerciales, dont l’objectif principal est de maximiser les bénéfices, les entreprises de services publics peuvent avoir des objectifs différents fixés par la réglementation. Elles pourraient être tenues de poursuivre des objectifs de durabilité ou d’appliquer une forme de critères de durabilité dans leurs décisions d’investissement. Dans de telles situations, le principe de primauté de l’efficacité énergétique serait applicable lors de l’établissement des objectifs du projet, de la réalisation d’une analyse coûts-avantages, de l’évaluation des incidences de différentes solutions de substitution ou de la recherche de la bonne solution en vue de la mise en œuvre.

Le groupe d’entités de marché englobe également les investisseurs réglementés et les établissements financiers publics et privés qui appliqueront le principe de primauté de l’efficacité énergétique dans le cadre de leurs activités. Le principe de primauté de l’efficacité énergétique devrait contribuer à orienter les activités des établissements financiers vers la durabilité à long terme de leurs actifs et de leur portefeuille financier. En adoptant une perspective prospective, le principe de primauté de l’efficacité énergétique devrait favoriser le développement de modèles de recettes innovants dans le domaine de l’efficacité énergétique (par exemple, l’efficacité énergétique en tant que service) et les conditions dans lesquelles les investissements privés peuvent être débloqués.

De manière générale, au niveau des entreprises, les systèmes de gestion de l’énergie, tels que ceux relevant de la norme ISO 50001, s’ils sont correctement mis en œuvre, devraient conduire à l’adoption de solutions en matière d’efficacité énergétique qui améliorent la performance énergétique des entreprises. Les audits énergétiques et les suites données à ceux-ci devraient également permettre une meilleure sensibilisation et des améliorations en matière d’efficacité énergétique, si celles-ci sont efficaces au regard des coûts du point de vue des entreprises. Cela ne signifie toutefois pas que le principe de primauté de l’efficacité énergétique est totalement dénué de pertinence. L’application du principe de primauté de l’efficacité énergétique pourrait également aider les entreprises commerciales à déterminer des projets et des investissements efficaces sur le plan énergétique, à évaluer correctement les coûts et les avantages, y compris les avantages au sens large pour leurs salariés, et à mettre en œuvre ces projets et investissements de manière appropriée.

3.4. Définition des objectifs stratégiques

Il importe que les objectifs spécifiques et les objectifs généraux ne prédéfinissent pas les solutions à utiliser pour les atteindre, sauf si cela s’avère nécessaire. Si des mesures d’efficacité énergétique peuvent faire partie de la solution, les objectifs stratégiques ne devraient pas faire obstacle à de telles mesures. Il est donc nécessaire de fixer des objectifs fondés sur les résultats et les effets désirés plutôt que sur les contributions. Une approche évidente consiste à fixer des objectifs généraux fondés sur la performance du système plutôt que sur des objectifs spécifiques pour des solutions spécifiques, par exemple en faisant en sorte que l’offre énergétique corresponde à la demande plutôt qu’en augmentant la capacité de production d’électricité de 5 % afin de répondre à la croissance attendue de la demande. Bien sûr, les objectifs stratégiques devront peut-être être assez spécifiques dans certaines situations, mais il convient tout de même de tenir compte de la manière dont les solutions en matière d’efficacité énergétique pourraient être soutenues par une définition appropriée des objectifs. C’est la raison pour laquelle, dès le stade de la fixation des objectifs, pour les initiatives qui auraient des répercussions sur la consommation d’énergie, il est important d’examiner les incidences sur la consommation d’énergie et les compromis entre différentes solutions susceptibles d’atteindre ces objectifs.

Dans ce contexte, il importe de définir correctement les indicateurs et la méthode pour le suivi des objectifs. Si une réduction de la consommation d’énergie peut contribuer à la réalisation des objectifs fixés ou si la réalisation des objectifs fixés a un effet sur la consommation d’énergie, il est nécessaire d’estimer le rapport entre les objectifs et les niveaux prévus de consommation d’énergie. À ce stade précoce du processus décisionnel, de telles estimations pourraient être difficiles à effectuer, et certaines expériences et certains éléments de preuve du passé sont nécessaires. C’est pourquoi le suivi des incidences réelles sur la consommation d’énergie des mesures prises pour atteindre ces objectifs doit être envisagé dès le départ, y compris les protocoles de suivi et d’évaluation.

3.5. Définition du cadre réglementaire

3.5.1. Établir les règles et la législation appropriées

Tant le principe de primauté de l’efficacité énergétique que les mesures en matière d’efficacité énergétique nécessitent un cadre juridique facilitateur approprié, de façon à ce qu’elles puissent être mises en œuvre dans la pratique. La législation doit définir l’efficacité énergétique comme solution possible, permettre sa mise en œuvre et garantir un suivi adéquat. Le cas échéant, elle devrait également lever les obstacles aux solutions en matière d’efficacité énergétique.

Pour évaluer si le principe de primauté de l’efficacité énergétique peut s’appliquer à une initiative politique, une réglementation ou un projet spécifique, un premier examen fondé sur une série de questions (trois groupes de trois questions) pourrait être réalisé. Le premier groupe de questions permet de déterminer si l’efficacité énergétique relève d’une initiative ou d’un projet à venir. Le deuxième groupe aide à définir si l’efficacité énergétique peut être appliquée dans la pratique et le troisième groupe si l’efficacité énergétique peut être correctement mise en œuvre.

Les trois groupes de questions sont les suivants:

1. L’efficacité énergétique représente-t-elle une option? — L’initiative a-t-elle une incidence sur la consommation d’énergie ou conduit-elle à une expansion de l’approvisionnement énergétique? — L’efficacité énergétique peut-elle contribuer à la réalisation des objectifs de l’initiative? — Existe-t-il des solutions en matière d’efficacité énergétique qui pourraient être envisagées dans le cadre de l’initiative? Ces questions doivent être examinées conjointement dans un ordre descendant. Si la réponse à toutes les questions est «OUI», il convient d’examiner d’autres aspects du principe de primauté de l’efficacité énergétique abordés par les questions ci-dessous (même si vous n’êtes pas certain des réponses). Si vous avez répondu «NON» à la première question, il n’y a pas lieu d’appliquer le principe de primauté de l’efficacité énergétique. Si vous répondez «NON» à la question posée au deuxième tiret, l’efficacité énergétique ne constitue probablement pas une approche adéquate pour atteindre les objectifs dans un contexte donné. Si la réponse à la dernière question est «NON», il n’existe peut-être pas de solution viable en matière d’efficacité énergétique pour atteindre ces objectifs. Si vous répondez par «NON» à une ou plusieurs questions, il n’est pas nécessaire de se pencher sur les autres groupes de questions.

2. La mise en œuvre de l’option de l’efficacité énergétique est-elle réalisable? — Est-il possible d’estimer correctement les avantages directs et au sens large des solutions en matière d’efficacité énergétique au niveau du système énergétique ou des appareils individuels? — Existe-t-il des obstacles à la mise en œuvre de la solution possible en matière d’efficacité énergétique? — Est-il possible de s’assurer que les solutions en matière d’efficacité énergétique permettent d’atteindre efficacement les objectifs de l’initiative ou de contribuer efficacement à ceux-ci? Si vous répondez «NON» à une question ou si vous hésitez quant à la réponse à donner, une action supplémentaire conforme au principe de primauté de l’efficacité énergétique est nécessaire pour résoudre les problèmes. Si vous répondez «OUI» à toutes les questions, les décideurs concernés devraient être en mesure d’appliquer le principe de primauté de l’efficacité énergétique dans un contexte donné. Dans tous les cas, le troisième groupe de questions devrait également être consulté.

3. L’option de l’efficacité énergétique peut-elle être mise en œuvre correctement? — Les entités responsables de la mise en œuvre savent-elles comment évaluer les solutions en matière d’efficacité énergétique? — Existe-t-il des ressources et des informations suffisantes pour mettre en œuvre des solutions en matière d’efficacité énergétique? — Des mécanismes sont-ils en place pour permettre d’appliquer et de vérifier la mise en œuvre? Si vous répondez «NON» à une question ou si vous hésitez quant à la réponse à donner, des mesures supplémentaires sont nécessaires pour garantir que le principe puisse être suivi par un choix approprié des meilleures solutions. Si vous répondez «OUI» à plusieurs questions, cela signifie que les bonnes conditions sont réunies pour permettre aux entités compétentes de prendre une décision en connaissance de cause, ce qui serait optimal du point de vue des objectifs stratégiques, lors de l’application du principe dans le contexte de l’initiative envisagée.

Une action ultérieure ne signifie pas nécessairement que des dispositions spécifiques doivent figurer dans la législation ou dans les règles. Certaines de ces questions pourraient être traitées en dehors du cadre juridique ou des exigences formelles. Toutefois, si la première série de questions indique que l’efficacité énergétique peut faire partie de la solution, il importe que les dispositions soient correctement définies. Elles devraient notamment:

1) Indiquer explicitement que l’efficacité énergétique est une solution possible qu’il convient d’examiner et de privilégier si elle présente un bon rapport coûts-efficacité et si elle est adaptée aux objectifs poursuivis.

2) Reconnaître le rôle de l’efficacité énergétique dans la réalisation d’autres objectifs, tels que la réduction des émissions de gaz à effet de serre, des polluants et de l’utilisation de ressources non énergétiques, l’amélioration de la santé et du confort, la réduction de la précarité énergétique.

3) Veiller à ce que les exigences permettent l’efficacité énergétique dans l’ensemble de l’approvisionnement, du transport, de la distribution et de la consommation d’énergie, et en particulier pour l’application de solutions axées sur la demande. Les spécifications techniques ne devraient pas entraver l’intégration énergétique ou l’application de l’efficacité énergétique.

4) Définir les performances plutôt qu’une solution concrète à atteindre. Une réglementation fondée sur les performances permettrait de mettre l’efficacité énergétique sur un pied d’égalité avec d’autres solutions.

5) Préciser les rôles et obligations des différents acteurs dans l’évaluation et la vérification des solutions en matière d’efficacité énergétique.

6) Fournir des critères et une méthode clairs pour évaluer les coûts et les avantages des solutions en matière d’efficacité énergétique et de leurs incidences sur la consommation d’énergie.

7) Mentionner des informations et des données (à utiliser) pour évaluer le potentiel d’économies d’énergie existant, les coûts et les avantages existants de l’efficacité énergétique.

8) Veiller à ce que l’efficacité énergétique soit admissible, voire préférable, du point de vue du soutien et du financement publics.

9) Inclure le suivi des incidences sur la consommation d’énergie et la vérification des autres incidences des solutions en matière d’efficacité énergétique.

Un aspect essentiel lié aux règles et aux exigences est la sensibilisation aux éventuelles mesures d’efficacité énergétique, à leurs coûts et avantages et aux moyens de les mettre en œuvre de manière optimale. Il pourrait également s’avérer nécessaire que des dispositions juridiques portent sur les obstacles au principe de primauté de l’efficacité énergétique et sur des solutions spécifiques en matière d’efficacité énergétique. Cela exige de recenser adéquatement ces obstacles.

3.5.2. Recenser les obstacles au principe de primauté de l’efficacité énergétique

Au moment de déterminer si une solution en matière d’efficacité énergétique constitue une solution viable pour atteindre les objectifs fixés, il convient avant tout de déterminer s’il existe des mesures en matière d’efficacité énergétique qui pourraient constituer une solution de substitution à l’expansion de l’offre dans un système énergétique ou qui permettrait de réduire la demande en énergie dans les secteurs d’utilisation finale. Savoir ce qui pourrait être fait permettrait d’analyser et de comparer ultérieurement les mesures efficaces sur le plan énergétique avec d’autres solutions.

Toutefois, ce recensement préliminaire et cette sélection ultérieure de solutions en matière d’efficacité énergétique, conformément au principe de primauté de l’efficacité énergétique, se heurtent à divers obstacles. Le projet ENEFIRST (16), dans l’un de ses volets de travail, a recensé et réparti ces obstacles potentiels selon les catégories suivantes:

— obstacles politiques: obstacles liés au parti pris en faveur de certaines solutions ou de la poursuite de l’approche adoptée précédemment,

— obstacles réglementaires: lorsque la réglementation en place entrave le choix de solutions en matière d’efficacité énergétique,

— obstacles à l’interaction des politiques (par exemple, des objectifs ou des priorités contradictoires): obstacles liés au fait que les décideurs ont tendance à se pencher sur leurs domaines d’action spécifiques et il peut en résulter des compromis avec les mesures en matière d’efficacité énergétique,

— obstacles financiers: insuffisance des fonds ou d’aides financières en faveur de solutions en matière d’efficacité énergétique qui pourrait être liée à la manière dont elles sont évaluées et valorisées,

— obstacles techniques: la solution en matière d’efficacité énergétique pourrait être techniquement plus difficile à évaluer ou à intégrer dans une option viable,

— obstacles en matière d’information: manque d’informations et de données disponibles pour déterminer et estimer correctement les avantages des solutions en matière d’efficacité énergétique,

— obstacles culturels et comportementaux: comportements et habitudes limitant le champ d’application des options envisagées,

— obstacles à la communication/sensibilisation: manque de sensibilisation aux options en matière d’efficacité énergétique,

— manque d’expertise: connaissances insuffisantes sur la manière de mettre en œuvre des solutions/technologies économes en énergie et parti pris en faveur de certaines solutions excluant les options en matière d’efficacité énergétique,

— parti pris lié à l’importance des parties prenantes au niveau de l’offre dans l’élaboration des politiques ou des décisions: les décideurs politiques sont influencés par les parties prenantes au niveau de l’offre,

— obstacles liés à la chaîne d’approvisionnement: les marchés de l’énergie ont été conçus du point de vue de l’offre, de sorte que l’efficacité énergétique pourrait perturber le système existant.

Les obstacles peuvent varier selon les domaines d’action spécifiques et sont détaillés dans le rapport ENEFIRST.

Les obstacles énumérés ci-dessus sont les plus pertinents pour l’élaboration des politiques et, par conséquent, ils devraient être pris en considération lors de la définition du cadre politique approprié. Toutefois, ces obstacles pourraient également entraver la conception et l’approche de projets d’investissement spécifiques. En outre, d’autres obstacles plus spécifiques ou locaux peuvent exister en fonction du type et de la portée de la mesure d’efficacité énergétique.

Enfin, certains obstacles peuvent être liés aux ressources consacrées par les pouvoirs publics à l’efficacité énergétique. L’insuffisance des ressources administratives et des fonds consacrés au soutien, à l’évaluation et à la promotion des solutions et des technologies économes en énergie constitue un obstacle fréquent à une application plus large du principe de primauté de l’efficacité énergétique. Par conséquent, l’un des rôles importants des décideurs politiques consiste à renforcer l’expertise et les capacités administratives nécessaires en matière d’efficacité énergétique et de veiller à ce que les organismes publics disposent de ressources financières suffisantes pour aider les acteurs du marché et les consommateurs à mettre en œuvre des solutions économes en énergie et pour surveiller les incidences politiques.

3.5.3. Intégrer le principe dans le cadre politique et juridique

L’un des éléments à prendre en compte pour le cadre facilitateur relatif au principe de primauté de l’efficacité énergétique a trait à la manière dont les recommandations de ces orientations pourraient être mises en œuvre.

La levée des obstacles spécifiques, l’élaboration d’exigences ou la définition d’incitations spécifiques en faveur de solutions économes en énergie font partie de la politique relative à l’efficacité énergétique. Il est important de garder ces deux aspects séparés. La politique relative à l’efficacité énergétique définit des mesures et des objectifs spécifiques en matière d’efficacité énergétique, ainsi que des conditions favorables et facilitatrices. Le principe de primauté de l’efficacité énergétique consiste à prendre en considération et à analyser des solutions de substitution en matière d’efficacité énergétique pour les décisions ayant une incidence sur la consommation et l’approvisionnement en énergie. L’application de ce principe devrait également déboucher sur des actions spécifiques permettant cette analyse et la mise en œuvre de solutions économes en énergie. La forme de ces actions sera normalement définie dans les mesures de politique en matière d’efficacité énergétique. Par conséquent, la forme juridique de ces actions va au-delà de la discussion sur le principe et fait davantage partie de l’évolution de la politique énergétique. Par exemple, pour encourager l’efficacité énergétique et surmonter les obstacles susmentionnés, une impulsion directe en faveur de solutions économes en énergie pourrait prendre la forme d’objectifs spécifiques en la matière. Une autre solution consiste à imposer aux fournisseurs d’énergie des obligations en matière d’efficacité énergétique leur imposant de réduire la consommation d’énergie de leurs clients (17).

Tout objectif spécifique contraignant et toute exigence contraignante d’utiliser des solutions économes en énergie atteint les objectifs généraux du principe de primauté de l’efficacité énergétique. Toutefois, la forme de ces exigences, leur rigueur ou l’obligation qu’elles imposent sont des questions à considérer dans le cadre de la politique énergétique. Du point de vue du principe de primauté de l’efficacité énergétique, il importe que différents aspects soient examinés et traités.

3.5.4. Encourager le principe de primauté de l’efficacité énergétique

Dans la plupart des cas, les mesures d’efficacité énergétique devraient être une solution privilégiée si une prise en compte appropriée des avantages au sens large déterminait qu’il s’agit d’une option rentable. Néanmoins, les avantages ne concernent pas toujours l’acteur qui devrait prendre une décision d’investissement. Les avantages au sens large de l’efficacité énergétique pourraient bénéficier davantage à la société (par exemple, à l’air pur) plutôt qu’à l’investisseur qui prend la décision. De même, l’utilisateur final peut bénéficier d’économies d’énergie, mais ces avantages pourraient n’avoir que peu d’importance pour le propriétaire d’un actif (par exemple, le fractionnement des incitations dans les propriétés louées).

En outre, en particulier pour les services publics, l’efficacité énergétique n’est pas une voie évidente à suivre, car lorsque les consommateurs économisent de l’énergie, les services publics vendent moins de leurs produits. Il est donc important de changer les modèles économiques de l’énergie en favorisant une augmentation des ventes d’énergie en faveur de modèles commerciaux qui récompensent les services énergétiques ou l’obtention d’un certain niveau de confort, par exemple le modèle d’«efficacité énergétique en tant que service». Un autre facteur dissuasif réside dans le fait que l’achat d’équipements présentant une meilleure efficacité énergétique ou les rénovations de bâtiments nécessitent des coûts initiaux relativement élevés, tandis que les délais de remboursement peuvent être longs.

Pour ces raisons, il est fréquent que la promotion de l’efficacité énergétique ne soit pas suffisante et que des incitations directes ou indirectes soient nécessaires, de sorte que les avantages au sens large des mesures d’efficacité énergétique pour la société soient pris en considération dans la prise de décision. En particulier, les incitations devraient garantir que les choix des personnes soient influencés de manière à ce qu’ils soient bénéfiques pour le système dans son ensemble.

3.5.5. Financement et soutien financier

Soutenir la mise en œuvre d’un instrument dédié à l’efficacité énergétique

Il est important que des financements spécifiques soient consacrés au soutien à l’efficacité énergétique. Ils devraient promouvoir les projets d’efficacité énergétique et fournir des éclaircissements aux investisseurs sur le soutien financier disponible. Si l’efficacité énergétique est éligible au titre de différents programmes de financement, les régimes de financement public cantonnés à des projets d’efficacité énergétique sont limités.

La mise en place d’un fonds ou d’un mécanisme spécifique pour l’efficacité énergétique pourrait renforcer les incitations aux investissements en faveur de celle-ci. Un tel fonds contribuerait à établir un cadre exemplaire dans lequel le principe de primauté de l’efficacité énergétique est pleinement appliqué. En règle générale, les solutions globales combinant un soutien financier et des services de conseil ont un taux d’absorption plus élevé et bénéficient d’un effet de levier plus important (18).

Appliquer le principe de primauté de l’efficacité énergétique à tous les domaines pertinents des instruments de financement de l’UE

Définir les critères d’admissibilité au soutien financier selon des objectifs et des valeurs de référence en matière d’efficacité énergétique permettra de donner la priorité aux projets d’efficacité énergétique. Dans la mesure du possible, les fonds de l’UE peuvent établir des seuils (sectoriels ou technologiques) de consommation d’énergie ou d’amélioration de l’efficacité énergétique sur la base des meilleures technologies disponibles.

Dans le contexte des Fonds relevant de la politique de cohésion, les autorités de gestion devraient veiller à ce que les programmes fassent spécifiquement référence à la promotion du principe de primauté de l’efficacité énergétique (19) dans leurs priorités et leurs objectifs, et qu’ils le reflètent de manière adéquate dans la grille d’éligibilité, par exemple en offrant une couverture des coûts plus élevée pour les projets respectant ce principe. Les programmes Interreg devraient envisager ces actions dans un contexte transfrontalier ou transnational.

En outre, les autorités de gestion devraient tenir compte de l’efficacité énergétique lorsqu’elles fixent des critères de sélection pour les mesures dans les secteurs où le principe de primauté de l’efficacité énergétique pourrait être mis en œuvre (voir section 4.2), de manière à ce que les projets appliquant ce principe puissent être privilégiés.

Les autorités de gestion pourraient également envisager une modulation de l’intensité de l’aide, de sorte que les projets dans le domaine de l’efficacité énergétique ou l’application du principe de primauté de l’efficacité énergétique puissent bénéficier d’un soutien public préférentiel (bonus).

Dans le cadre d’InvestEU, les partenaires chargés de la mise en œuvre sont invités à inclure une section relative à l’efficacité énergétique dans leurs dossiers de présentation, ce qui constituerait un élément autonome de leur devoir de diligence lors de l’évaluation des projets. Une telle section s’appliquerait à tous les projets, au-delà du volet «infrastructures durables».

La recommandation d’examiner les critères de sélection liés à l’efficacité énergétique est également étendue aux programmes européens, nationaux ou régionaux gérés par des appels à projets.

Lorsque les autorités publiques et les partenaires chargés de la mise en œuvre des fonds de l’UE élaborent et mettent en œuvre des mesures dont l’objectif principal est l’efficacité énergétique, ils sont encouragés à justifier dûment de quelle manière l’efficacité énergétique est au cœur du projet/programme/de la mesure et en quoi le risque d’écoblanchiment ne leur est pas applicable.

Offrir une assistance technique pour aider les gestionnaires de fonds et les promoteurs de projets appliquant le principe de primauté de l’efficacité énergétique

Outre les fonds réellement disponibles pour l’efficacité énergétique, la prise en compte de la perception des risques, la facilitation de l’agrégation et l’aide au développement de projets encourageraient davantage les solutions économes en énergie. Bien que ces actions fassent déjà partie des politiques de financement de l’énergie, les décideurs devraient promouvoir les outils disponibles auprès des demandeurs et des gestionnaires de fonds.

La Commission européenne peut offrir des services de conseil aux autorités de gestion afin de les aider à mettre en œuvre le principe de primauté de l’efficacité énergétique dans leurs programmes, notamment par l’intermédiaire de l’instrument d’appui technique (20).

Des services de conseil spécialisés pourraient être mis à la disposition des institutions financières bénéficiant de programmes de l’UE, afin de refléter le principe de primauté de l’efficacité énergétique à la fois pendant la phase d’évaluation (audit préalable) et la phase d’exécution (développement du projet). La Commission européenne travaille à l’élaboration de tels produits de conseil spécifiques sur la base des expériences réussies de la Banque européenne d’investissement et d’autres partenaires potentiels chargés de la mise en œuvre (banques nationales de développement, BERD, etc.)

Les promoteurs de projets qui souhaitent réaliser des investissements dans l’efficacité énergétique ou inclure le principe de primauté de l’efficacité énergétique peuvent bénéficier d’une assistance technique ad hoc de la plateforme de conseil de l’UE, ELENA, des programmes relevant de la politique de cohésion, le cas échéant, et d’autres formes d’aide au développement de projets dans le cadre du programme LIFE sur la transition vers une énergie propre. Dans certains cas, les coûts des audits énergétiques peuvent être (partiellement) éligibles au soutien de l’UE.

L’assistance technique aidera les autorités de gestion, les institutions financières et les promoteurs de projets à utiliser des indicateurs et des méthodes adéquats pour mesurer les économies d’énergie et peut couvrir une partie des exigences en matière de suivi, notamment les audits énergétiques pour les actifs considérés.

Faire transparaître le principe de primauté de l’efficacité énergétique dans les lignes directrices concernant les aides d’État

L’efficacité énergétique est traitée à la fois dans les lignes directrices concernant les aides d’État dans les domaines de l’énergie et de l’environnement et dans le règlement général d’exemption par catégorie, qui sont tous deux en cours de révision (21). Cela vaut pour les PO qui, dans le cadre de la gestion partagée, ne sont pas exemptés des aides d’État par défaut. Cela peut également s’appliquer aux projets financés au titre de la facilité pour la reprise et la résilience.

3.5.6. Fournir des informations

Le manque d’informations relatives au potentiel des économies d’énergie, à avantages éventuels de celles-ci et aux moyens de les évaluer est un des obstacles à l’application du principe de primauté de l’efficacité énergétique. Si ce manque d’informations s’accompagne d’habitudes et de préférences d’un autre temps, la mise à disposition des informations à elle seule ne suffira pas. Des campagnes d’éducation et d’information répétées sont nécessaires pour modifier toute perception négative selon laquelle l’efficacité énergétique nécessiterait d’investir beaucoup d’efforts et d’argent pour réaliser des économies d’énergie, et ce également au détriment des performances. Il importe plutôt d’associer l’efficacité énergétique à l’amélioration du confort, des performances et de la qualité. Il est également nécessaire de sensibiliser et de faire connaître le potentiel et les incidences plus larges de l’efficacité énergétique dans différents secteurs. Il s’agit notamment de simplifier le choix des investissements dans l’efficacité énergétique, de façon qu’au moment de la décision d’investir, les citoyens bénéficient également d’un meilleur encadrement des informations qui dilue l’influence négative des biais cognitifs, par exemple en fournissant des informations sur les économies de coûts et les avantages environnementaux et sociaux futurs (22). Par conséquent, les campagnes d’information efficaces doivent porter sur les connaissances de base, les préférences et les biais cognitifs influençant les décisions liées à l’énergie (23).

En outre, il existe un manque de bonnes données et méthodes permettant d’évaluer les avantages au sens large des améliorations de l’efficacité énergétique. Ce manque limite la possibilité de quantifier ces avantages et de garantir une analyse coûts-avantages appropriée. Au niveau local, les villes et les communautés locales en général sont les mieux placées pour mettre en œuvre des mesures d’efficacité énergétique, en étroite collaboration avec les citoyens, les consommateurs et les communautés énergétiques. Toutefois, le manque de données, les capacités financières et techniques ainsi que les compétences souvent limitées empêchent les villes et les communautés locales d’élaborer des plans solides en matière de chauffage et/ou d’efficacité énergétique, et de prendre en considération l’efficacité énergétique dans l’aménagement du territoire. Dans ce contexte, il est nécessaire non seulement de mettre à disposition les données pertinentes, mais aussi de veiller à ce que les personnes qui doivent utiliser ces informations et ces données soient capables de les analyser. Le renforcement des capacités est donc un domaine essentiel dans lequel il convient d’agir.

Dans le cadre du principe de primauté de l’efficacité énergétique, il importe également de veiller à ce que les informations soient fournies au bon moment et dans le bon format. Des informations sur les options en matière d’efficacité énergétique et sur leurs avantages potentiels devraient être fournies de manière claire aux autorités et aux entités de marché afin de les aider à choisir une option spécifique dans leurs décisions de planification ou d’investissement. La publication de données ou d’orientations à elle seule peut s’avérer insuffisante. Les informations sur les solutions économes en énergie doivent être pertinentes et adaptées à des contextes spécifiques, si l’objectif est d’influer positivement et correctement sur le processus décisionnel. Elles doivent également être activement mises en avant.

En outre, la manière dont les informations sont présentées et mises en valeur a une incidence considérable sur le processus décisionnel. Une fois atteint une sensibilisation de base, la communication doit également être adaptée au public cible et au contexte spécifique, afin de faciliter la compréhension. Les informations fournies devraient faciliter une prise de décision en connaissance de cause fondée sur des éléments probants et sur la transparence. Le processus décisionnel des investisseurs suppose une analyse des avantages et des inconvénients des différentes solutions, de sorte que les messages unilatéraux pourraient être insuffisants. Une communication bidirectionnelle pourrait être plus convaincante, car elle pourrait apporter une réponse aux questions posées dans l’analyse précédant la prise de décision.

Dans ce contexte, il importe de présenter les économies d’énergie attendues d’une action, d’une technologie ou d’une solution donnée, ainsi que les informations sur la manière dont elles devraient être mises en œuvre et utilisées. Il convient également de souligner les éventuels effets de rebond, c’est-à-dire les économies d’énergie éventuelles plus basses qu’escomptées en raison d’une augmentation de la consommation d’énergie à la suite de mesures d’efficacité énergétique. Vanter exagérément les mérites de l’efficacité énergétique pouvant être contre-productif, il est essentiel qu’ils soient correctement évalués avant leur mise en œuvre. Si l’évaluation n’était pas conforme aux attentes exprimées dans les informations fournies, elle pourrait décourager les décideurs d’opter pour des solutions efficaces sur le plan énergétique.

En ce qui concerne les informations sur le financement, il importe que les établissements financiers aient connaissance des risques et des avantages réels des investissements dans l’efficacité énergétique. Un outil important à prendre en considération est la plateforme de réduction des risques inhérents aux investissements en faveur de l’efficacité énergétique contenant des données sur la performance énergétique et financière provenant de projets en matière d’efficacité énergétique soutenus par des fonds publics de l’UE, nationaux et locaux. Il convient de continuer à inciter les pouvoirs publics, les promoteurs de projets et les institutions financières à remplir cette base de données afin d’accroître et d’élargir encore les informations sur le potentiel d’efficacité énergétique. Une plus grande disponibilité des données sur le marché et des résultats en matière d’investissement contribuera à réduire les risques liés à l’efficacité énergétique et à renforcer les investissements en la matière.

3.5.7. Rôle de chef de file du secteur public

La priorité accordée à l’efficacité énergétique confère également aux pouvoirs publics la responsabilité de montrer l’exemple. Même si l’incidence globale peut ne pas être significative dans l’absolu, les organismes publics ont un rôle important à jouer dans la valorisation de comportements, de produits et de services favorables à l’efficacité énergétique. Il est également essentiel que la priorité accordée à l’efficacité énergétique dans le secteur public soit présentée comme un exemple de gestion durable et saine des fonds publics. Le choix de solutions économes en énergie et leur association avec les énergies renouvelables pourraient également servir de projets de démonstration et de promotion des approches souhaitables.

Le secteur public peut montrer l’exemple de différentes manières, notamment:

a) en fixant des objectifs spécifiques relatifs aux bâtiments publics du point de vue des performances énergétiques ou des taux de rénovation. L’article 5 et l’article 6 de la DEE constituent des exemples d’une telle approche au niveau de l’UE, mais celle-ci peut être renforcée au niveau national. Les bâtiments publics devraient montrer l’exemple en mettant en œuvre diverses solutions économes en énergie afin de démontrer la faisabilité et les avantages de ces solutions. En particulier, les nouveaux bâtiments devraient établir un lien entre la fonctionnalité, la conception et la durabilité, l’inclusion et l’esthétique, conformément au nouveau Bauhaus européen (24), avec la meilleure performance énergétique possible et, si possible, dépasser les exigences obligatoires en matière de bâtiments dont la consommation d’énergie est quasi nulle fixées à l’article 9 de la directive PEB. Des objectifs ambitieux pour les bâtiments publics devraient également concerner la communication. Les rénovations énergétiques devraient être réalisées et présentées de manière à associer une meilleure performance énergétique à un meilleur confort et à une réduction des coûts. Les autorités publiques devraient également veiller à ce que la classe du certificat de performance énergétique (CPE) d’un bâtiment soit clairement communiquée au public (conformément à l’article 13 de la directive PEB). Dans le cadre des CPE, des informations supplémentaires susceptibles de promouvoir des solutions économes en énergie, par exemple les avantages au sens large escomptés du point de vue de la réduction des émissions de gaz à effet de serre, devraient également être prises en considération;

b) en renforçant l’achat de produits et de services efficaces sur le plan énergétique. Les marchés publics écologiques et l’article 6 de la DEE encouragent déjà les pouvoirs publics à acheter les produits les plus performants sur le plan énergétique. Toutefois, conformément au principe de primauté de l’efficacité énergétique, les critères de performance énergétique devraient être généralisés dans les appels d’offres publics et représenter une pondération importante dans l’évaluation et la sélection des offres. Il est également nécessaire d’utiliser la performance énergétique non pas comme un critère auxiliaire, mais comme condition centrale et/ou comme critère d’attribution dans les marchés publics. Les acheteurs publics devraient évaluer comment les performances souhaitées des produits faisant l’objet d’un appel d’offres peuvent être atteintes conformément aux objectifs de performance énergétique. Une attention particulière devrait être accordée à la performance des options plus efficaces sur le plan énergétique, lorsqu’elles existent;

c) en ayant recours à des services énergétiques et en passant des contrats de performance énergétique (25), en réalisant des audits énergétiques et en mettant en œuvre des systèmes de gestion de l’énergie. Comme pour les objectifs spécifiques de rénovation, les bâtiments publics devraient également être des exemples d’application de solutions disponibles facilitant la réalisation d’économies d’énergie. Les avantages de l’application de ces solutions, en particulier en ce qui concerne le budget public, devraient être encouragés et communiqués au public.

3.6. Analyse des incidences politiques et des autres options

À la suite de la sélection de différentes options permettant d’atteindre les objectifs souhaitables et pour garantir des conditions propices à des solutions économes en énergie, il importe d’évaluer correctement ces options stratégiques, en accordant une attention particulière aux solutions de substitution axées sur de la demande. En outre, lors de la définition des politiques stratégiques dans lesquelles l’efficacité énergétique est considérée dès le départ comme faisant partie de la solution, il convient d’étudier des actions ambitieuses en matière d’efficacité énergétique, par exemple en adoptant un scénario d’efficacité énergétique élevée à partir de modélisations dans lesquelles l’efficacité énergétique est placée à la limite de sa rentabilité ou de sa faisabilité.

L’analyse des options viables pourrait faire partie des analyses d’impact réglementaires ou de l’analyse coûts-avantages précédant les décisions politiques, de planification ou d’investissement. Dans le contexte des analyses d’impact, la pleine prise en compte du principe de primauté de l’efficacité énergétique exige d’examiner différents éléments concernés par les présentes lignes directrices. Il s’agit notamment de:

— la prise en compte des obstacles à l’application de l’efficacité énergétique,

— la définition d’objectifs stratégiques permettant de recourir en priorité à des solutions rentables et économes en énergie,

— la sélection d’un large éventail d’options, en accordant une attention particulière aux solutions axées sur la demande et aux améliorations de l’efficacité énergétique,

— l’évaluation des incidences des différentes options sur la consommation d’énergie (de préférence pour la consommation d’énergie finale et primaire) et la prise en compte de ces incidences dans des projections actualisées de la demande d’énergie dans l’évaluation,

— l’évaluation des coûts et des avantages des options du point de vue i) de la société, ii) des acteurs du marché, qui mettent en œuvre les plans d’efficacité énergétique, et iii) du consommateur final,

— les incidences environnementales, sociales et économiques, y compris les effets distributifs et la réduction de la précarité énergétique, devraient faire partie de l’évaluation, en appliquant l’approche de l’évaluation au cours du cycle de vie et des hypothèses appropriées en matière de tarification du carbone,

— si une analyse coûts-avantages complète est réalisée, l’analyse de sensibilité pour les différents taux d’actualisation pris en compte dans l’analyse coûts-avantages ainsi que les mesures d’efficacité énergétique devraient être poussées au maximum,

— l’évaluation de la cohérence de l’option privilégiée avec les objectifs et actions en matière d’efficacité énergétique ainsi qu’avec d’autres objectifs et principes stratégiques,

— le recensement des étapes et des objectifs opérationnels qui permettraient la mise en œuvre de solutions économes en énergie;,

— l’établissement de dispositions en matière d’évaluation des politiques/investissements qui nécessiteraient un suivi des économies d’énergie réalisées de manière transparente, par exemple au sens de la méthode de l’article 7 de la DEE.

Si l’on examine les incidences sur la consommation d’énergie, l’énergie primaire et l’énergie finale pourraient être pertinentes. L’énergie finale reflète mieux l’évolution de la demande et les avantages liés à sa réduction, tandis que l’énergie primaire est plus pertinente du point de vue des objectifs climatiques et des avantages pour l’environnement. Ainsi, le choix de l’indicateur dépend du contexte, mais il est préférable de le prendre toutes les deux en compte dans le cadre d’évaluations globales.

Si la réalisation d’analyses d’impact complètes est normalement requise par le droit dans des situations spécifiques, conformément au principe de primauté de l’efficacité énergétique, une analyse coûts-avantages appropriée (voir ci-dessous) pourrait faire partie de la préparation des décisions d’investissement ou politiques ayant une incidence sur la consommation d’énergie ou l’approvisionnement en énergie. L’application de ce principe devrait se faire selon une perspective systémique et sociétale pour la planification stratégique et les décisions d’investissement. Lors du choix d’actifs et de solutions spécifiques dans le cadre de projets prédéfinis, des solutions plus économes en énergie devraient également être analysées du point de vue de la société, de l’entité chargée de la mise en œuvre ou de l’utilisateur final.

Tableau 3

Avantages et composantes des coûts pour l’évaluation des mesures d’efficacité énergétique selon différentes perspectives

Analyse coûts-avantages des mesures d’efficacité énergétique Selon la perspective de: La société Les acteurs du marché qui mettent en œuvre les mesures (p. ex. les entreprises d’énergie) Consommateur final Coûts liés au système d’approvisionnement énergétique évités (coûts de production et de capacité, pertes sur le réseau, pertes de transformation et coûts de renforcement du réseau, etc.) Avantage Avantage Avantages au sens large ou avantages connexes Avantage Avantage Avantage Répercussion des coûts sur les redevances de réseau ou les prix de l’énergie, ou recettes provenant des services énergétiques Avantage Compensation des pertes nettes de recettes pour les gestionnaires de réseau Avantage Bonus pour la mise en œuvre ou économies partagées Avantage Coûts technologiques progressifs Coût Coût Coûts de mise en œuvre du programme/de la mesure Coût Coût Paiements incitatifs Coût Avantage Économies sur les factures d’énergie Avantage Perte de recettes marginales Perte

Source: Sur la base de l’Institut de Wuppertal (2009), Measuring and reporting energy savings for the ESD – how it can be done, chapitre 2.10.

En outre, il est important de recenser les sources de données et indicateurs pertinents pour les projections de la demande énergétique future, la mesure des incidences sur les économies d’énergie et le suivi des progrès réalisés. Étant donné que la disponibilité des données et les pratiques nationales diffèrent, ces différentes sources de données peuvent être pertinentes. Ce qui est essentiel, c’est la transparence et la comparabilité des indicateurs et des données utilisées.

Une attention particulière doit être accordée à la valorisation précise de la flexibilité de la demande, le cas échéant. Pour ce faire, il convient de prendre en considération tous les types d’utilisateurs finaux et les actifs de flexibilité décentralisés dans le système énergétique intégré. Il est important d’examiner à la fois les coûts d’investissement et les coûts d’exploitation, tout en reconnaissant les avantages pour tous les utilisateurs finaux.

3.7. Définition de l’analyse coûts-avantages

Une analyse coûts-avantages peut être une analyse autonome ou un élément clé d’une analyse d’impact plus globale. Toutes les analyses coûts-avantages devraient recourir à des méthodes d’analyse du cycle de vie (26) et tenir compte de projections appropriées en matière de tarification du carbone. Au titre du principe de primauté de l’efficacité énergétique, il est important qu’une analyse coûts-avantages soit effectuée, chaque fois que cela est possible du point de vue sociétal, lors de l’évaluation des coûts et des avantages des différentes options. La comparaison et l’analyse des options doivent se pencher sur toutes les incidences des économies d’énergie, en allant au-delà de la consommation d’énergie en tant qu’indicateur d’incidence unique. Du point de vue du principe de primauté de l’efficacité énergétique, la réduction de la consommation d’énergie est certainement un avantage en soi, mais outre les économies d’énergie, une analyse coûts-avantages devrait également examiner les avantages au sens large, y compris ceux qui ne sont pas faciles à tarifier.

Parmi les avantages sociaux figure l’amélioration du niveau de bien-être et de confort, par exemple grâce à un chauffage/refroidissement adéquat et à une amélioration de la qualité de l’air intérieur dans les logements (27), ce qui améliore par la suite la santé, tant physique que mentale, notamment dans les conditions climatiques à venir. En outre, dans de nombreux cas, une consommation plus faible de combustibles fossiles peut réduire les émissions des centrales électriques et des transports, réduisant ainsi les conséquences négatives de la pollution atmosphérique. L’amélioration de l’efficacité réduit également la facture énergétique et peut accroître les revenus des ménages qui peuvent dépenser ces économies ailleurs. Un autre avantage important est la réduction de la précarité énergétique, qui continue de poser problème dans de nombreux pays.

Les avantages au sens large de l’efficacité énergétique peuvent être nombreux, mais il est souvent difficile de les quantifier ou de les monétiser correctement. Il peut s’avérer particulièrement difficile de trouver les données appropriées et de déterminer les liens entre l’efficacité énergétique et les indicateurs sociaux, environnementaux ou économiques. Le manque d’informations pourrait être particulièrement problématique au niveau local et est également lié à la disponibilité de données sur les économies d’énergie réelles réalisées après la mise en œuvre d’une mesure. Par conséquent, différentes méthodes sont utilisées pour tenir compte de ces incidences. Sans préjudice des méthodes d’analyse coûts-avantages au niveau de l’UE prévues par le règlement RTE-E (28), pour veiller à ce que les analyses coûts-avantages soient solides, les régulateurs devraient définir des méthodes pertinentes pour la réalisation de ces analyses dans des domaines spécifiques (29) et, si nécessaire, les accompagner de lignes directrices supplémentaires.

Toute méthode d’analyse coûts-avantages devrait être fondée sur le cadre réglementaire défini par les décideurs politiques et examiner les conditions et les contraintes d’application des solutions économes en énergie. Sur la base de la méthode d’analyse coûts-avantages proposée, les entités de marché devraient être en mesure d’évaluer systématiquement leurs options d’investissement. Les lignes directrices élaborées par les régulateurs devraient aider les acteurs du marché à évaluer les coûts et les avantages des différentes options du point de vue de la société, des acteurs du marché qui mettent en œuvre ce plan et des consommateurs.

Les avantages plus larges des investissements dans l’efficacité énergétique ont été analysés dans le cadre du projet Odyssee-Mure (30). Des détails supplémentaires figurent également dans le document préparé par l’ECEEE (31) et dans l’étude commandée par la Commission européenne (32). La figure 2 présente certains des principaux domaines concernés par les investissements dans l’efficacité énergétique qui pourraient être pris en compte dans une analyse coûts-avantages appropriée.

Sur la base de l’approche proposée par Odyssee-Mure, les multiples avantages de l’efficacité énergétique peuvent être divisés en avantages sociaux, environnementaux et économiques.

Figure 2 Multiples avantages de l’efficacité énergétique



Source: Commission européenne sur la base des travaux d’Odyssee-Mure.

Les avantages pour l’environnement sont liés aux incidences plus larges de la réduction de la consommation d’énergie, en particulier la réduction des émissions de gaz à effet de serre et la réduction de la pollution atmosphérique liée à la consommation d’énergie. En outre, une baisse de la demande énergétique améliore la gestion des sources d’énergie et d’autres ressources. Elle entraîne directement des économies d’énergie à produire (et donc élimine les externalités négatives liées à l’approvisionnement énergétique), en particulier des économies sur la quantité de combustibles fossiles consommée. Elle réduit également les besoins en investissements dans les énergies renouvelables pour atteindre les objectifs fixés.

Les avantages économiques peuvent être au niveau micro et macro. Les incidences microéconomiques sont liées à l’augmentation de la productivité industrielle due à la baisse des dépenses énergétiques et à l’augmentation de la valeur marchande des actifs présentant de meilleures performances énergétiques. Les incidences macroéconomiques concernent l’évolution du PIB et de l’emploi, ainsi que les variations des budgets publics en raison de l’incidence sur les prix de l’énergie. Les incidences sociales et environnementales positives réduisent également le chômage et les dépenses en matière de protection sociale. D’autres incidences à prendre en considération ont trait à l’innovation et à la compétitivité (33), qui peuvent être améliorées grâce à des technologies économes en énergie, ainsi qu’à une sécurité énergétique accrue grâce à une dépendance moindre à l’égard des importations (34).

Ce ne sont là que quelques-uns des avantages globaux que procure une amélioration de l’efficacité énergétique.

3.7.1. Outils et méthodes possibles

Il n’est pas facile de définir une méthode fiable de quantification des avantages au sens large de l’efficacité énergétique et il s’agit d’une pratique qui n’est toujours pas bien établie. Aux fins des présentes orientations, deux projets de recherche ont été utilisés: 1) Combi (Calculating and Operationalising the Multiple Benefits of Energy Efficiency in Europe) (Calcul et mise en opération des multiples avantages qu’offre l’efficacité énergétique en Europe), un projet mené dans le cadre d’Horizon 2020 (35), et 2) l’étude préparée pour la Commission européenne «The macrolevel and sectoral impacts of Energy Efficiency policies» (36). De même, le projet de recherche MICAT au titre d’Horizon 2020 (37) met au point une méthode et un outil qui pourraient contribuer à cette évaluation.

L’amélioration de l’efficacité énergétique dans les transports peut réduire les externalités liées aux transports. Le manuel Handbook on the External Cost of Transport (38) fournit des informations et des méthodes détaillées pour estimer les différentes incidences sur l’environnement.

a) INCIDENCES SOCIALES

Santé et bien-être

La santé humaine est l’un des principaux avantages connexes de l’efficacité énergétique. Pour mesurer et quantifier les principales incidences positives et négatives de l’amélioration de la performance énergétique des bâtiments, les aspects suivants ayant une incidence sur la santé peuvent être pris en considération:

— la capacité à maintenir les habitations à des températures adéquates, y compris dans les conditions climatiques futures, directement liée à l’amélioration de l’efficacité énergétique des bâtiments,

— les niveaux d’étanchéité à l’air qui sont généralement renforcés grâce à des améliorations de l’efficacité énergétique et à une ventilation adéquate, qui doit être dûment prise en compte lors de la fixation des exigences en matière d’efficacité énergétique,

— la qualité de l’air intérieur, qui dépend de la concentration des principaux polluants de l’air intérieur (composés organiques volatils polluants tels que le benzène, le radon, le monoxyde de carbone, les oxydes d’azote, les particules ultrafines). La qualité de l’air intérieur dépend fortement de l’efficacité énergétique (39), même si cette dépendance peut être positive ou négative, en fonction du niveau de ventilation résultant des améliorations de l’efficacité,

— les moisissures et l’humidité résultant généralement du niveau de température et du niveau de ventilation du bâtiment,

— l’éclairage intérieur, souvent amélioré grâce à des solutions économes en énergie, a des incidences majeures sur la santé et le bien-être des occupants (40),

— niveau sonore: l’isolation de l’enveloppe du bâtiment, en particulier des fenêtres, réduit l’exposition au bruit extérieur,

— utilisation de matériaux toxiques: les rénovations entraînent l’enlèvement d’amiante et de plomb ainsi que la mise en place de mesures de protection contre le radon.

Les effets positifs des améliorations de l’efficacité énergétique se reflètent dans la réduction des maladies cardiovasculaires, des maladies respiratoires (asthme, maladies infectieuses, allergies, etc.), des cancers du poumon et des troubles cognitifs et mentaux. Des maladies respiratoires chroniques et aiguës peuvent survenir en raison de l’exposition à la pollution de l’air intérieur due aux systèmes de chauffage des locaux et aux combustibles. L’asthme et les allergies sont provoqués de moisissures qui prolifèrent dans les logements humides et mal chauffés, tandis que les accidents vasculaires cérébraux et les troubles cardiovasculaires sont liés à une exposition à des températures extrêmes (41).

Il peut être difficile de recenser des résultats spécifiques en matière de santé. Ces résultats sont donc souvent mesurés selon la mortalité ou la morbidité globale, comme indiqué par les visites médicales, l’hospitalisation et les absences au travail ou à l’école, ou par des facteurs de risque tels que les conditions thermiques, le bruit, etc.

L’application d’une approche fondée sur des coefficients, les avantages pour la santé liés à l’efficacité énergétique et les incidences sur la qualité de l’air peuvent se traduire en termes économiques (par exemple, les coûts de santé associés aux maladies). Les méthodes employées pour mesurer cet indicateur de résultats sont généralement basées sur la valeur moyenne de la vie, obtenue par des études d’évaluation contingente ou des enquêtes sur le consentement à payer (42).

Le projet de recherche COMBI s’est concentré sur la quantification des effets conjoints sur la santé publique liés à la précarité énergétique. Le projet a analysé trois catégories d’effets conjoints:

— une morbidité hivernale excessive due au froid intérieur,

— une morbidité asthmique due à l’humidité intérieure.

La méthode de quantification des incidences et la monétisation sont décrites dans le rapport technique (43).

Les incidences de la réduction estimée des tonnes de polluants peuvent se traduire par une réduction des dépenses de santé selon le modèle GAINS (44), qui a été utilisé par la Commission européenne dans le cadre de différentes analyses d’impact. Le modèle GAIN nécessite des données d’entrée détaillées sur la consommation totale d’énergie pour toutes les grandes activités qui génèrent de la pollution atmosphérique et des émissions de gaz à effet de serre, mais la liste des récepteurs pour lesquels l’incidence de la pollution atmosphérique est évaluée n’inclut pas l’environnement bâti.

Le BPIE a également mis au point une méthode concernant la manière de définir, mesurer, quantifier et monétiser l’incidence de l’amélioration de la qualité de l’environnement intérieur (amélioration du confort thermique, de la qualité de l’air intérieur, de l’éclairage et de l’acoustique (45)) dans les écoles, les hôpitaux et les bureaux (46). L’approche présentée permet d’extrapoler les résultats moyens à des améliorations réalisables en pourcentage de la performance/productivité.

Précarité énergétique

La précarité énergétique peut être interprétée comme un état de privation des services énergétiques de base, comme une manifestation de pauvreté générale liée à l’énergie qui présente un risque accru de morbidité, voire de mortalité. Lors de l’analyse des avantages des programmes d’efficacité énergétique en ce qui concerne la réduction de la précarité énergétique, les analyses d’impact devraient se concentrer sur les économies d’énergie réalisées ou prévues pour les ménages vulnérables ou sur l’augmentation du niveau de confort intérieur dans leurs logements. La capacité à maintenir la température intérieure à des niveaux plus confortables présente de nombreux avantages pour la santé, car vivre dans des maisons mal aérées, froides en hiver ou trop chaudes en été, est lié à une série de problèmes de santé. Les mises à niveau et autres améliorations de l’efficacité énergétique qui permettent aux ménages en situation de précarité énergétique d’améliorer les températures intérieures peuvent avoir des effets positifs sur la santé mentale et les cas de maladies cardio-respiratoires et peuvent ainsi contribuer à réduire les inégalités en matière de santé.

Les économies d’énergie et la capacité à garder une température intérieure plus confortable peuvent avoir d’autres avantages, ce qui pourrait renforcer l’effet positif sur le budget des ménages. Par exemple, les principaux avantages pour la santé liés aux mises à niveau énergétiques ont été constatés chez les ménages qui, avant la mise en œuvre des mesures d’efficacité énergétique, sous-utilisaient des services de chauffage ou de refroidissement en raison de contraintes budgétaires. L’amélioration du bien-être physique e