HONGRIE: PARTENARIAT POUR L'ADHÉSION (98/C 202/04)

1. INTRODUCTION

Dans l'avis qu'elle a soumis au Conseil en juillet 1997 conformément aux dispositions de l'article O du traité, la Commission a recommandé l'ouverture de négociations sur l'adhésion avec la Hongrie. Cette recommandation repose sur l'analyse contenue dans l'avis, dans laquelle la Commission estime que: a) la Hongrie présente les caractéristiques d'une démocratie disposant d'institutions stables garantissant la primauté du droit, les droits de l'homme et le respect des minorités; b) les progrès de la Hongrie dans l'établissement d'une économie de marché ont été limités et le pays ne serait, par conséquent, pas en mesure de faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché à l'intérieur de l'Union européenne à moyen terme et c) en dépit des progrès constatés, on peut douter que la Hongrie soit à même d'appliquer l'acquis à moyen terme et, par ailleurs, des réformes administratives de grande ampleur sont nécessaires pour que la Hongrie puisse l'appliquer effectivement.

L'accord européen restera la clé de voûte des relations de l'Union européenne avec la Hongrie. Toutefois, la stratégie de préadhésion sera renforcée afin que l'assistance puisse être ciblée sur les besoins spécifiques de chaque pays candidat et qu'une aide puisse leur être fournie pour surmonter les problèmes spécifiques identifiés dans l'avis. Comme la Commission le souligne dans Agenda 2000: «La stratégie de préadhésion renforcée poursuit deux grands objectifs: en premier lieu, réunir les différentes formes d'aide de l'Union en les intégrant dans un cadre unique - les partenariats pour l'adhésion - et, dans ce cadre, travailler en concertation avec les pays candidats, sur la base d'un programme clairement défini pour la préparation de l'adhésion, en obtenant d'eux des engagements en ce qui concerne certains domaines d'action prioritaires avec un calendrier de mise en oeuvre; en second lieu, familiariser les pays candidats avec les politiques et les procédures de l'Union, en leur donnant la possibilité de participer à des programmes communautaires.»

Le Conseil européen réuni à Luxembourg en décembre 1997 a décidé que les partenariats pour l'adhésion constitueraient l'axe essentiel de la stratégie renforcée de préadhésion, en mobilisant toutes les formes d'assistance aux pays candidats dans un cadre unique. Ce partenariat pour l'adhésion a été décidé par la Commission, après consultation de la Hongrie et sur la base des principes, priorités, objectifs intermédiaires et conditions adoptés par le Conseil.

2. OBJECTIFS

Le partenariat pour l'adhésion a pour objectif d'inscrire dans un cadre unique les domaines prioritaires de travail définis dans l'avis de la Commission sur la demande d'adhésion de la Hongrie à l'Union européenne, les moyens financiers disponibles pour aider la Hongrie à mettre ces priorités en oeuvre et les conditions applicables à cette aide. Le partenariat pour l'adhésion définit un cadre pour une série d'instruments de politique destinés à épauler les pays candidats dans leur préparation à l'adhésion. Ces instruments sont, entre autres, le programme national d'adoption de l'acquis que la Hongrie doit approuver, l'évaluation conjointe des priorités en matière de politique économique, le pacte contre le crime organisé et les cartes routières du marché intérieur. Ces instruments sont de nature différente et chacun sera élaboré et mis en oeuvre selon des modalités spécifiques. Ils ne feront pas partie intégrante du présent partenariat mais leurs priorités seront compatibles avec celui-ci.

3. PRINCIPES

Les domaines prioritaires constatés pour chaque pays candidat dépendent de leur capacité à remplir leur obligation de satisfaire aux critères de Copenhague, en vertu desquels l'adhésion requiert de la part du pays candidat:

- qu'il ait des institutions stables garantissant la démocratie, la primauté du droit, les droits de l'homme, le respect des minorités et leur protection,

- l'existence d'une économie de marché viable ainsi que la capacité à faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché à l'intérieur de l'Union,

- qu'il ait la capacité d'en assumer les obligations, et notamment de souscrire aux objectifs de l'union politique, économique et monétaire.

Lors de la réunion de Madrid, le Conseil européen a souligné la nécessité pour les pays candidats d'adapter leurs structures administratives afin de garantir le fonctionnement harmonieux des politiques communautaires après leur adhésion et il a insisté à Luxembourg sur le fait que la transposition de l'acquis sur le plan législatif est un élément nécessaire mais non suffisant car il convient d'en assurer l'application effective.

4. PRIORITÉS ET OBJECTIFS INTERMÉDIAIRES

Les avis de la Commission et les débats du Conseil ont mis en évidence l'étendue des efforts qui restent à accomplir dans certains domaines par les pays candidats pour préparer leur adhésion et ont conclu qu'aucun de ces pays ne satisfaisait pleinement à tous les critères de Copenhague à l'heure actuelle. Cette situation nécessitera la définition d'étapes intermédiaires sous la forme de priorités, chacune accompagnée d'objectifs précis fixés en collaboration avec les pays concernés et dont la réalisation conditionnera le niveau de l'assistance accordée, l'avancement des négociations en cours avec certains pays et l'ouverture de nouvelles négociations avec d'autres. Les priorités et les objectifs intermédiaires ont été répartis en deux groupes: à court et à moyen terme. Le premier groupe comprend des questions sélectionnées sur la base du fait qu'il est réaliste d'escompter que la Hongrie les règle ou les fasse progresser suffisamment d'ici à la fin de 1998. Compte tenu du bref laps de temps disponible et des capacités administratives nécessaires, le nombre des priorités retenues à court terme a été limité. Le règlement des questions prioritaires du second groupe devrait prendre plus d'un an bien que celles-ci puissent et devraient également être abordées dès 1998.

La Hongrie sera invitée à élaborer, d'ici à la fin du mois de mars, un programme national d'adoption de l'acquis qui devrait fixer un calendrier pour le respect des priorités et la réalisation des objectifs intermédiaires et préciser, le cas échéant et dans la mesure du possible, les ressources humaines et financières nécessaires à cette fin.

Le partenariat pour l'adhésion précisera que la Hongrie devra résoudre tous les problèmes recensés dans l'avis. Une liste récapitulant les points mentionnés dans l'avis est jointe en annexe. La transposition de l'acquis sur le plan législatif ne suffit pas; il sera également nécessaire d'en assurer l'application effective au même niveau que dans l'Union européenne. Dans tous les domaines énumérés ci-dessous, il convient de mettre en oeuvre et de faire appliquer l'acquis communautaire de manière crédible et efficace.

L'analyse de l'avis de la Commission et l'examen de celui-ci par le Conseil ont permis de définir les priorités à court et à moyen terme et les objectifs intermédiaires suivants pour la Hongrie.

4.1. Court terme (1998)

- Réforme économique: évaluation et actualisation des priorités de la politique économique à moyen terme dans le cadre de l'accord européen; poursuite des réformes structurelles (en particulier dans le secteur des soins de santé).

- Renforcement des capacités institutionnelles et administratives: notamment dans le domaine des contrôles vétérinaires et phytosanitaires (entre autres en ce qui concerne les infrastructures aux frontières extérieures), de l'environnement, de la politique douanière, du contrôle financier interne et du développement régional.

- Marché intérieur: notamment certification et normalisation (poursuite de l'alignement des mesures législatives et conclusion d'un accord européen d'évaluation de la conformité), aides publiques (adoption d'un cadre législatif, définition du rôle et des compétences de l'autorité de surveillance, mesures coercitives) et transparence accrue par l'amélioration de l'inventaire des aides. Mise en application des droits de propriété intellectuelle et poursuite de l'alignement du droit des sociétés. Alignement complet et transparence accrue de la législation sur les marchés publics de manière à couvrir intégralement le secteur des services collectifs de proximité.

- Justice et affaires intérieures: mise en oeuvre d'une législation appropriée dans le domaine des réfugiés, conforme à la convention de Genève de 1951; mise en place d'un gestion efficace des frontières.

- Environnement: poursuite de la transposition de la législation-cadre, élaboration et démarrage de la mise en oeuvre de programmes de rapprochement détaillés et de stratégies de mise en oeuvre ayant trait à divers actes législatifs. Planification et lancement de ces programmes et stratégies.

4.2. Moyen terme

- Critères politiques: poursuite des efforts visant à intégrer les Rom.

- Réforme économique: consolidation des conditions permettant une forte croissance des investissements par la poursuite de la mise en oeuvre de politiques macro-économiques prudentes et la poursuite des réformes structurelles.

- Politique économique: réexamen régulier de l'évaluation conjointe des priorités de politique économique dans le cadre de l'accord européen, l'accent étant mis sur la nécessité de satisfaire aux critères d'adhésion à l'Union européenne définis à Copenhague et d'assimiler l'acquis dans le domaine de la politique économique et monétaire (coordination des politiques économiques, présentation de programmes de convergence, jugulation des déficits). Bien qu'il ne soit pas prévu que la Hongrie adopte l'euro immédiatement après son adhésion, elle devrait poursuivre des politiques visant à parvenir à une convergence réelle en conformité avec les objectifs de cohésion économique et sociale de l'Union et à une convergence nominale compatible avec l'objectif ultime qu'est l'adoption de l'euro.

- Renforcement des capacités institutionnelles et administratives: développement de l'unité antifraude et de la Cour des comptes; amélioration du fonctionnement du système judiciaire; formation des professions juridiques au droit communautaire et à son application; renforcement des institutions compétentes dans les domaines de la justice et des affaires intérieures (permettant de compter sur un personnel en nombre suffisant et doté d'une formation appropriée, notamment dans la police, aux postes frontières, dans les ministères et les tribunaux); réforme des administrations douanière et fiscale afin de garantir la préparation à la mise en oeuvre de l'acquis, renforcement de l'administration compétente en matière de contrôle des denrées alimentaires et renforcement de l'autorité chargée de la sûreté nucléaire.

- Marché intérieur: notamment poursuite du développement des organismes chargés de la normalisation et de l'évaluation de la conformité et mise en place d'un système de surveillance du marché, alignement de la législation technique relative aux produits industriels, poursuite de l'alignement du droit de la concurrence, en particulier en ce qui concerne les aides publiques, renforcement des organismes de surveillance de la concurrence et des aides publiques, alignement des dispositions relatives à la libéralisation des capitaux, aux services financiers, aux politiques audiovisuelles et à la protection des consommateurs, promotion du développement des entreprises, notamment des petites et moyennes entreprises, alignement sur l'acquis dans les domaines des télécommunications, de la protection des consommateurs et du marché intérieur de l'énergie.

- Justice et affaires intérieures: notamment mise en oeuvre de la politique migratoire et des procédures concernant le droit d'asile et la lutte contre le crime organisé (en particulier le blanchiment des capitaux, le trafic de drogue et la traite des êtres humains), la corruption et la clarification des dispositions relatives à l'admission des immigrants, l'alignement de la politique des visas sur celle de l'Union européenne et achèvement de l'alignement sur les conventions internationales en vue, notamment, de l'application de l'acquis Schengen.

- Agriculture: notamment alignement sur l'acquis communautaire (notamment en ce qui concerne les questions vétérinaires et phytosanitaires, et en particulier les contrôles aux frontières extérieures), prise en compte des aspects environnementaux de l'agriculture et de la biodiversité. Développement des capacités nécessaires à la mise en place et à l'application de la politique agricole commune (PAC), notamment en ce qui concerne les mécanismes de gestion et les structures administratives de base nécessaires à la surveillance des marchés agricoles et mise en oeuvre des mesures structurelles et de développement rural, adoption et mise en oeuvre des exigences vétérinaires et phytosanitaires, mise à niveau de certains établissements de transformation alimentaire et de certaines installations d'essai et de diagnostic, restructuration du secteur agro-alimentaire.

- Transport: poursuite des efforts d'alignement sur l'acquis, notamment dans le domaine des transports ferroviaire et routier (contrôle technique) et de mobilisation des investissements nécessaires à l'infrastructure de transport, notamment à l'extension des réseaux transeuropéens.

- Emploi et affaires sociales: mise en place de structures appropriées concernant le marché de l'emploi et réexamen conjoint des politiques de l'emploi en vue de préparer la participation à la coordination au sein de l'Union européenne; alignement du droit du travail et de la législation relative à la santé et à la sécurité au travail et mise en place de structures de contrôle, notamment adoption rapide de la directive-cadre sur la santé et la sécurité des travailleurs; application du principe de l'égalité des chances entre les hommes et les femmes; poursuite du développement d'un dialogue social actif et autonome; développement de la protection sociale; efforts en vue de porter les normes de santé publique au niveau communautaire.

- Environnement: mise en place de structures et de capacités de contrôle et d'application, poursuite de la planification et de la mise en oeuvre des programmes de rapprochement ayant trait à divers actes législatifs. La gestion des eaux usées et des déchets, la pollution de l'air et le contrôle intégré et l'adoption de mesures globales de lutte contre la pollution industrielle et de gestion des risques recevront une attention particulière. Les exigences de protection de l'environnement et la nécessité d'un développement durable doivent être intégrées dans la définition et la mise en oeuvre de politiques sectorielles nationales.

- Politique régionale et cohésion: poursuite du renforcement des procédures budgétaires, des instruments financiers et des mécanismes de suivi et de contrôle afin de participer aux programmes structurels de l'Union européenne après l'adhésion.

5. PRINCIPAUX INSTRUMENTS DE L'ASSISTANCE TECHNIQUE ET FINANCIÈRE DE LA COMMUNAUTÉ

5.1. Programmation des ressources financières

La dotation totale de PHARE pour la période 1995-1997 s'est élevée à 282 millions d'écus. Sous réserve de l'approbation du budget PHARE pour la période restante, la Commission confirmera les dotations pour 1998 et 1999. Les propositions de financement seront soumises au comité de gestion PHARE conformément au règlement (CEE) n° 3906/89 du Conseil. Les projets d'investissement seront systématiquement cofinancés par les pays candidats. La Commission coopérera avec la Hongrie, la BEI et les institutions financières internationales, notamment la BERD et la Banque mondiale, afin de faciliter le cofinancement des projets relatifs aux priorités de la préadhésion. À partir de l'an 2000, l'assistance financière comprendra une aide à l'agriculture et un instrument structurel qui accordera la priorité à des mesures similaires à celles instaurées dans le cadre du Fonds de cohésion. La Hongrie aura accès aux sources de financement au titre des programmes multinationaux directement liés à l'acquis.

Le programme PHARE est le principal instrument financier autour duquel s'articule la stratégie renforcée de préadhésion. L'objectif premier de PHARE est d'aider les pays d'Europe centrale et orientale à se préparer à l'adhésion en ciblant l'assistance fournie sur l'adoption de l'acquis communautaire et, en particulier, sur les priorités définies dans le présent partenariat pour l'adhésion et dans le programme national pour l'adoption de l'acquis. Chaque année, la Commission signera avec la Hongrie un protocole financier dans lequel la Hongrie s'engagera à respecter un certain nombre de priorités identifiées dans le présent partenariat pour l'adhésion et dans lequel la Commission s'engagera à contribuer financièrement à leur réalisation. La programmation de l'assistance financière de la Communauté tiendra compte des priorités du calendrier du programme national pour l'adoption de l'acquis.

En outre, l'octroi de l'assistance financière sera étroitement lié au respect par les autorités hongroises des engagements souscrits dans le programme national pour l'adoption de l'acquis. Certaines activités de préadhésion peuvent être renforcées dès à présent (soutien au renforcement institutionnel notamment) mais d'autres, telles que le financement des grands projets d'investissement visant à satisfaire les critères de l'acquis dans des domaines tels que l'environnement et la sûreté nucléaire, devront être programmées sur une période de cinq à six ans.

À partir de 1998, l'aide PHARE portera sur les actions suivantes:

- Renforcement des institutions (environ 30 %). Il s'agit de renforcer les institutions démocratiques, l'État de droit, l'administration publique et tous les organismes responsables des services publics afin de mettre sur pied toutes les structures institutionnelles et administratives nécessaires et de former les personnes qui seront chargées d'appliquer l'acquis communautaire. Une aide en faveur du renforcement des institutions sera fournie, notamment par le biais d'actions de formation, d'une assistance technique et du jumelage d'institutions et d'administrations hongroises avec des organismes correspondants dans les États membres. Dans un premier temps, ce jumelage sera surtout axé sur le secteur financier, l'agriculture, l'environnement, la justice et les affaires intérieures.

- Aide aux investissements (environ 70 %). L'objectif de cette aide est de permettre les investissements nécessaires à l'adaptation des infrastructures hongroises à l'acquis communautaire. Cette aide portera principalement sur: i) les actions structurelles, visant notamment à financer la restructuration de l'agriculture, le développement régional et les investissements dans les ressources humaines et intellectuelles, qui pourraient inclure la participation, par le biais de contributions PHARE, au programme-cadre de recherche et de développement technologique; ii) le respect des normes communautaires, notamment dans les domaines de l'environnement, de l'agriculture, de l'industrie, de la sécurité et de l'hygiène industrielles, des transports et des télécommunications; iii) le cofinancement des grands travaux d'infrastructure (1) et iv) le développement des petites et moyennes entreprises (2).

5.2. Rôle des institutions financières internationales

Le partenariat d'adhésion permettra de recibler la coopération entre la Hongrie et les institutions financières internationales et lui donnera un nouvel élan. Les subventions versées dans le cadre du partenariat d'adhésion serviront de capital d'amorçage et serviront de catalyseur pour la mise à disposition par les institutions financières internationales de sommes plus importantes en faveur de l'aide au développement. La Commission poursuivra ce processus en collaboration avec les pays candidats à l'adhésion, la BEI et les institutions financières internationales, notamment la BERD et la Banque mondiale, l'objectif étant de faciliter le cofinancement de projets liés à des thèmes prioritaires de préadhésion.

Conformément à un nouveau mandat de prêt portant sur la période 1997-1999, la BEI peut débloquer 3,520 milliards d'écus en Europe centrale et orientale. La nouvelle facilité de préadhésion approuvée par les directeurs de la BEI au début de l'année 1998 a porté ce montant à 7 milliards d'écus. Les prêts de la BEI seront répartis entre tous les secteurs pouvant en bénéficier afin de faciliter le processus d'adhésion.

6. CONDITIONNALITÉ

La Hongrie ne pourra bénéficier de l'assistance de la Communauté que si elle respecte les obligations découlant de l'accord européen et continue à progresser dans la voie des critères définis à Copenhague et dans la mise en oeuvre du présent partenariat pour l'adhésion. En cas de non-respect de ces conditions générales, le Conseil pourra décider d'interrompre l'aide financière en vertu de l'article 4 du règlement (CE) n° 622/98 du Conseil.

7. MISE EN OEUVRE DE L'AIDE LORS DE LA PHASE DE PRÉADHÉSION

La fourniture d'une aide financière à la Hongrie dépendra du degré de maturité des projets que le gouvernement hongrois propose d'inclure dans un protocole de financement. Lorsqu'un projet doit faire l'objet d'un appel d'offres, la Commission ne le financera que s'il est possible de lancer l'appel d'offres au moment de la signature du protocole de financement. Par ailleurs, tout engagement antérieur ou existant dans le même secteur devra avoir été pleinement conclu ou être en passe de l'être. Afin d'assurer une mise en oeuvre efficace des projets à financer, ceux-ci ne doivent pas, en principe, être d'un montant inférieur à 2 ou 3 millions d'écus, notamment lorsqu'il s'agit de projets d'infrastructure. Si la Hongrie ne peut pas absorber toute l'enveloppe indicative qui lui a été attribuée, celle-ci sera diminuée. La différence entre l'enveloppe indicative et l'enveloppe finale sera transférée aux petites et moyennes entreprises horizontales et/ou à la facilité en faveur des grands travaux d'infrastructure. Ce montant ne fera l'objet d'aucune compensation ultérieure.

Le gouvernement hongrois est invité à mettre en place une structure de mise en oeuvre qui assure la cohérence et la complémentarité de toutes les formes d'aide financière fournies par l'Union européenne ainsi que par les États membres. Un coordinateur national sera chargé d'assurer un lien étroit entre le processus général d'adhésion et la planification de l'aide financière communautaire.

En 1998, le gouvernement hongrois créera (de préférence au sein du ministère des finances) un fonds national pour la promotion des investissements et le renforcement des institutions. Celui-ci sera placé sous l'autorité d'un ordonnateur national. Le fonds constituera l'entité centrale qui canalisera l'aide PHARE et les autres formes d'aide communautaire. Il sera chargé de gérer ces crédits et de les mettre en oeuvre de manière décentralisée afin d'accroître la transparence et de réduire la dispersion des fonds. La responsabilité générale de la gestion des fonds lui sera également confiée et il devra par conséquent veiller au respect des dispositions du protocole financier et rendre compte à la Commission de l'utilisation des fonds. Le fonds garantira et supervisera également le flux de ressources de cofinancement provenant des États membres ou d'autres sources conformément aux dispositions du protocole de financement. Les fonctions et les responsabilités du fonds national seront détaillées dans chaque protocole d'accord.

En coopération avec le gouvernement hongrois, la Commission poursuivra une politique de décentralisation en ce qui concerne la mise en oeuvre de l'aide financière lorsque certaines conditions préalables sont satisfaites et dans la mesure où le règlement financier des Communautés européennes, et notamment son article 105, paragraphe 3, le permet. L'objectif est d'établir progressivement et dans la mesure du possible une relation à responsabilité partagée entre la Commission et la Hongrie, à l'instar de la relation existant avec les États membres pour la mise en oeuvre des Fonds structurels.

Dans ce contexte, la Commission peut, à la demande du gouvernement hongrois, examiner la possibilité d'appliquer des procédures nationales de passation des marchés pour les appels d'offres et la conclusion de marchés relatifs aux projets PHARE, notamment dans le domaine des investissements. La décision de la Commission à ce sujet sera prise, entre autres, après avoir vérifié si la législation hongroise en matière de passation des marchés publics respecte les dispositions fondamentales des règles communautaires dans ce domaine et le règlement financier précité, notamment en ce qui concerne l'égalité des chances pour la participation à des appels d'offres, et les dispositions de l'article 118, et si elle est compatible avec ceux-ci. Toute décision relative à l'application de règles nationales en matière de marchés publics sera prise par la Commission cas par cas et sera confirmée dans chaque protocole de financement.

Le suivi du programme de mise en oeuvre sera assuré conjointement avec la Commission par le biais de procédures définies dans chaque protocole de financement. Afin d'assurer un suivi efficace de la mise en oeuvre de l'aide, chaque programme PHARE fixera des objectifs chiffrés qui seront spécifiés dans le protocole de financement. Afin d'évaluer leur efficacité et de comparer les résultats avec les objectifs fixés, toutes les opérations financées par un programme PHARE seront soumises à une évaluation ex post.

8. SUIVI

Le suivi de la mise en oeuvre du partenariat pour l'adhésion sera assuré dans le cadre de l'accord européen. Il commencera en 1998 avant que la Commission présente son premier rapport périodique au Conseil examinant les progrès réalisés par la Hongrie, notamment en ce qui concerne la mise en oeuvre du partenariat pour l'adhésion.

Le sous-comité compétent examinera les sections concernées du partenariat pour l'adhésion. Le comité d'association examinera l'évolution globale du processus, les progrès réalisés et les problèmes rencontrés dans la poursuite des priorités et des objectifs intermédiaires ainsi que des questions plus spécifiques que lui soumettront les sous-comités. Le comité d'association tiendra le Conseil d'association informé de la mise en oeuvre du partenariat pour l'adhésion.

Le comité de gestion PHARE veillera à ce que les décisions financières soient compatibles avec les partenariats pour l'adhésion.

Le partenariat pour l'adhésion sera modifié si nécessaire conformément à l'article 2 du règlement (CE) n° 622/98 du 16 mars 1998. La Commission proposera de réexaminer le présent partenariat pour l'adhésion avant la fin de 1999 et à intervalles réguliers par la suite. Ces réexamens tiendront compte de la nécessité de préciser de nouveaux objectifs intermédiaires à la lumière des progrès réalisés par la Hongrie dans la réalisation des objectifs définis dans le présent partenariat pour l'adhésion.

(1) En ce qui concerne les projets d'investissement en général, la Hongrie devra satisfaire au principe de complémentarité en contribuant au minimum à hauteur de 25 % aux projets qui sont cofinancés.

(2) Une facilité horizontale en faveur des petites et moyennes entreprises sera mise à disposition lorsque les petites entreprises ne disposent pas de capital d'investissement.