Rapport spécial no 11/2000

concernant le régime d'aide dans le secteur de l'huile d'olive, accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2000/C 215/01)

TABLE DES MATIÈRES

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SYNTHÈSE

Première partie

Cette partie du présent rapport traite de l'aide à la production qui est octroyée à 2,2 millions de demandeurs sur les 2,8 millions de producteurs d'huile d'olive enregistrés. Cette aide représente d'un point de vue financier la mesure la plus importante du régime concernant l'huile d'olive, puisque, en 1997 - 1998, elle a absorbé plus de 90 % des dépenses annuelles totales représentant 2200 Mio ECU environ. L'audit a été centré sur la gestion du régime par la Commission et sur la mise en oeuvre des contrôles dans les États membres, afin d'évaluer la mesure dans laquelle ils participent à la réalisation des principaux objectifs du régime, à savoir contribuer à assurer un revenu équitable aux producteurs et maintenir l'équilibre du marché.

Les principaux prix institutionnels (prix indicatif à la production et prix représentatif du marché), fixés annuellement par le Conseil, avaient été pratiquement gelés depuis 1989. Le prix indicatif était destiné à contribuer à assurer un revenu équitable aux producteurs et à maintenir le niveau de la production communautaire. Le prix représentatif était censé être établi à un niveau permettant que l'huile d'olive soit vendue normalement. L'aide communautaire représentait la différence entre ces deux prix.

L'audit a montré que les règles communautaires ont été constamment modifiées. Après trente ans d'application, il n'existe toujours pas de système suffisamment efficace et fiable de gestion et de contrôle du régime.

Le secteur de l'huile d'olive se caractérise par l'existence d'un grand nombre de petites exploitations. Environ 40 % des demandeurs pour la campagne 1996/1997 possèdent moins de 100 arbres (superficie d'un hectare). L'objectif de l'aide à la production en termes de revenus n'a jamais été défini et ainsi sa réalisation n'a pu être évaluée. La stabilité des deux prix institutionnels a été maintenue pendant plus de dix ans et ceux-ci n'ont pas été fondés sur une méthode de calcul bien déterminée. Le prix représentatif du marché n'a pas suivi l'évolution des prix réels du marché, ce qui signifie que les aides communautaires n'étaient pas toujours justifiées. Pour ce qui est de l'équilibre du marché, l'augmentation du nombre d'arbres et de la production, la croissance relativement faible de la consommation, les contraintes imposées par l'OMC en ce qui concerne les subventions à l'exportation ainsi que l'augmentation des stocks au cours des deux dernières années indiquent un risque d'excédents.

Pour ce qui est du mécanisme de contrôle, la Cour a noté que la méthode d'estimation des rendements n'est pas uniforme, même à l'intérieur d'un même pays, et que l'utilisation des rendements comme instrument de contrôle n'est pas efficace. Les vérifications administratives effectuées par les organisations de producteurs sont incomplètes quant à certains aspects importants. Une vérification clé de déclarations présentées en double pour la même parcelle n'a pu être réalisée de façon efficace. Pour les vérifications effectuées sur place par les agences de contrôle au niveau du producteur, l'échantillon prélevé est trop petit et elles ne sont pas fondées sur une documentation fiable. Au niveau des moulins, l'échantillon sélectionné est suffisant mais les vérifications effectuées ne couvrent pas certains éléments importants. En outre, les agences de contrôle achèvent leurs vérifications après les paiements, si bien que de lourdes procédures de recouvrement doivent être engagées.

Un certain pourcentage de l'aide à la production a été retenu chaque année pour financer l'établissement du casier oléicole et les programmes d'amélioration de la qualité. Pour le casier oléicole, un montant de 383 Mio ECU a été retenu, dont 245 Mio ECU (64 %) ont été utilisés. Actuellement, avant le remplacement du casier oléicole par le SIG, seule l'Italie a réussi à élaborer son casier oléicole, bien qu'avec du retard et pour un coût de 195 Mio ECU environ. La Commission ne devrait tolérer aucun nouveau retard dans l'établissement du SIG oléicole, qui a remplacé le casier oléicole depuis 1996 et est destiné à devenir l'un des principaux instruments de contrôle du régime de soutien à l'huile d'olive.

Avec les modifications introduites en juillet 1998 et applicables jusqu'aux campagnes de commercialisation 2000/2001, l'aide a été fixée sans aucun lien avec les prix institutionnels. Parmi les autres modifications introduites pour cette période transitoire, on peut citer la suppression de l'aide à la consommation et le bénéfice de l'aide pour les petits producteurs, la répartition d'une quantité maximale garantie entre les États membres producteurs, l'amélioration du système des contrats de stockage privé et la création d'un système d'information géographique (SIG) remplaçant le casier oléicole. De nouvelles dispositions clarifiant et renforçant les règles de gestion administrative et de contrôle ont également été adoptées. Après la période transitoire 1998 - 2000, une réforme en profondeur doit être opérée. La Commission a été invitée à présenter au cours de l'année 2000 des propositions à cet égard.

Seconde partie

L'aide à la consommation, qui a été supprimée en novembre 1998, était versée à des entreprises de conditionnement et d'embouteillage de l'huile d'olive en vue de la vente au détail. Elle était destinée à accroître la part de l'huile d'olive sur le marché pour lutter contre la concurrence d'autres huiles de cuisine moins chères. Pendant la période où elle a été versée, l'aide à la consommation a coûté plus de 6000 Mio ECU au budget européen. Elle a également donné lieu à des irrégularités et des fraudes, notamment en Italie, pays où sont enregistrées 87 % environ des fraudes connues. Le taux de recouvrement des montants indûment versés est très faible, puisque 6 % seulement des irrégularités notifiées ont donné lieu à des recouvrements entre 1985 et 1998 et qu'environ 429 Mio ECU restent toujours dus.

L'audit de la Cour a montré que les retards affectant le recouvrement en Italie étaient pour l'essentiel imputables à la longueur des procédures judiciaires qui est liée à l'insuffisance de personnel dans les services des procureurs et dans les tribunaux eux-mêmes. Cet élément, auquel s'ajoutait l'absence de dissuasion contre des appels susceptibles de se révéler ultérieurement, soit constituer une tactique de retardement, soit n'avoir aucune justification sérieuse(1), a abouti à une situation où dix années pouvaient s'écouler jusqu'au prononcé des arrêts définitifs (voir point 101). Les retards affectant le recouvrement dans les autres États membres (à savoir la Grèce, le Portugal et l'Espagne) étaient liés aux lenteurs combinées des procédures administratives et des procédures judiciaires. La comptabilité des montants dus, que les États membres n'avaient pas l'obligation de tenir, était incomplète (Italie et Espagne). En Italie, les montants dus étaient sous-estimés de quelque 208 Mio ECU. Ni la Grèce ni l'Italie n'avaient imposé les amendes instituées en 1992 pour les cas d'irrégularités concernant l'aide à la consommation.

Le recouvrement des restitutions à l'exportation indûment versées était affecté par des retards analogues: 13 % seulement des montants avaient été recouvrés, alors que les montants en cause étaient beaucoup moins importants (12,5 Mio ECU environ notifiés entre 1990 et 1998). L'échange d'informations concernant les résultats des analyses de laboratoire entre les organismes responsables du versement des restitutions à l'exportation et de l'aide à la consommation faisait défaut. L'huile d'olive pouvait bénéficier de ces deux aides et les conditions chimiques pour justifier l'éligibilité aux deux étaient presque les mêmes.

Les États membres devraient prendre des mesures d'urgence pour accélérer les recouvrements et la Commission devrait intervenir dans le cadre des procédures d'apurement des comptes afin de protéger les intérêts financiers de la Communauté.

INTRODUCTION

1. Le régime d'aide à l'huile d'olive a été introduit par le règlement n° 136/66/CEE du Conseil du 22 septembre 1966 portant établissement d'une organisation commune des marchés (OCM) dans le secteur des matières grasses(2). Ce règlement a été adopté à une époque où le principal État membre producteur de la Communauté à six était l'Italie. Avec l'adhésion de la Grèce en 1981, de l'Espagne et du Portugal en 1986, la situation a complètement changé. Les nombreuses modifications ultérieures du régime n'ont pas permis d'établir un système d'aide satisfaisant. La nécessité d'une nouvelle réforme de grande ampleur s'est donc fait sentir.

2. En février 1997, la Commission a, dans une note adressée au Conseil des ministres et au Parlement européen(3), conclu qu'une réforme de grande portée du régime d'aide dans le secteur des olives et de l'huile d'olive était nécessaire. Les deux options de réforme mentionnées dans cette communication, à savoir l'amélioration du régime actuel d'une part, et l'aide à l'olivier d'autre part, ont fait l'objet de débats et d'avis formels au sein des institutions de la Communauté. La Cour a apporté sa contribution à ce débat dans un document(4) synthétisant ses observations sur la réforme proposée.

3. Reconnaissant qu'elle ne disposait pas à ce moment-là d'informations fiables permettant de choisir entre les options de réforme, la Commission a proposé, à titre provisoire, d'apporter certaines améliorations au régime actuel en vue de son application pour les campagnes de commercialisation 1998/1999 à 2000/2001. La Commission s'est engagée à collecter, pendant cette période, des informations fiables, notamment sur le nombre d'oliviers, sur les superficies des oliveraies et sur les rendements, de façon à pouvoir présenter une proposition de réforme en profondeur au cours de l'année 2000.

4. Les modifications au régime actuel, introduites par les règlements (CE) n° 1638/98 et (CE) n° 1639/98 du Conseil(5) du 20 juillet 1998 qui seront d'application pour la période de trois ans susmentionnée sont les suivantes:

a) le régime spécifique aux petits producteurs, qui percevaient une aide calculée en fonction du nombre d'oliviers qu'ils possédaient et d'un rendement fixe, est supprimé; l'aide à la production est octroyée à tous les oléiculteurs en fonction de la quantité d'huile d'olive effectivement produite;

b) l'aide à la consommation, qui visait à renforcer la compétitivité de l'huile d'olive par rapport aux huiles de graines concurrentes, a été supprimée;

c) la quantité maximale garantie d'huile d'olive éligible à l'aide à la production de la Communauté a été accrue et est pour la première fois répartie entre les États membres sous forme de quantités nationales garanties (QNG); la quantité totale garantie a été ainsi portée de 1,35 million à 1,8 million de tonnes environ, et le montant de l'aide à la production a été ramené de 142,2 à 132,5 EUR/100kg d'huile d'olive;

d) le stockage public est supprimé et le système des contrats de stockage privé a été amélioré;

e) le casier oléicole sera intégré dans un système plus efficace appelé "système d'information géographique oléicole" (SIG oléicole), constitué en adoptant et en complétant les données déjà fournies jusqu'à présent pour le casier oléicole.

Objectifs de l'audit

5. La Cour a examiné le régime d'aide à l'huile d'olive à trois reprises par le passé. Les résultats de ces audits ont été publiés dans un rapport spécial de 1985(6) et dans les rapports annuels relatifs aux exercices 1991(7) et 1995(8), dont les principales observations portent sur le mécanisme de contrôle du régime. La Cour a conclu que les insuffisances des principaux règlements engendrent des faiblesses au niveau des contrôles; la confiance accordée aux contrôles confiés aux organisations de producteurs représentait une faiblesse importante du système, en raison du conflit entre les intérêts de leurs membres et ceux de la Communauté. La gestion et le contrôle de l'aide à la production ont toujours demandé un effort administratif extraordinaire à la fois de la part de la Commission et des États membres en raison de la multitude des producteurs, de l'absence de preuves émanant de tiers indépendants et du fait que tant les meuniers que les producteurs avaient à gagner en surévaluant les quantités d'huile produites.

6. Le présent rapport examine l'efficacité de la gestion et du contrôle de l'aide à la production de l'huile d'olive jusqu'en 1998, ainsi que les contrôles effectués pendant la période 1996 - 1998. Pendant ces trois années, l'aide à la production a représenté 91 % des dépenses budgétaires totales dans ce domaine. Même si l'importance budgétaire relative de l'aide à la consommation et des restitutions à l'exportation s'est très sensiblement réduite (en 1998, elles s'élevaient à 6 % et 1 % respectivement), ces deux mesures ont été incluses dans l'audit en raison du grand nombre d'irrégularités au niveau des paiements signalées par les États membres à la Commission. L'examen de la Cour n'a pas porté sur les mesures de stockage, qui ont généré des dépenses négligeables ces dernières années. Les États membres producteurs audités sont l'Italie, l'Espagne, la Grèce et le Portugal. La France, autre État membre producteur, n'a pas été prise en considération, le volume de sa production d'huile d'olive étant réduit par rapport à celui des autres pays et la plupart des montants indûment versés ayant été déjà recouvrés.

7. L'enquête a principalement visé à établir si la gestion du régime par la Commission et la mise en oeuvre des mesures (y compris les systèmes de contrôle requis) par les États membres contribuaient à la réalisation des principaux objectifs déclarés du régime applicable à l'huile d'olive, c'est-à-dire à assurer un revenu équitable aux producteurs et à maintenir l'équilibre entre l'offre et la demande. L'efficacité du suivi par les États membres des irrégularités dans les demandes d'aide à la consommation et de restitutions à l'exportation a été également examinée. Les résultats de l'audit sont présentés dans la partie 1 du présent rapport en ce qui concerne l'aide à la production, et dans la partie 2 en ce qui concerne l'aide à la consommation et les restitutions à l'exportation.

Évolution des dépenses

8. Le tableau 1 présente l'évolution des dépenses pour la période 1987 - 1998. En moyenne, les dépenses annuelles en faveur de l'huile d'olive s'élevaient à 1670 Mio ECU, soit 5,5 % des dépenses totales du FEOGA-Garantie, mais des variations importantes étaient observées d'une année à l'autre, ainsi qu'une lente tendance générale à la hausse (voir tableau 4). Plus de 65 % des dépenses de la période concernaient l'aide à la production, 27 % le régime d'aide à la consommation et 4 % environ les restitutions à l'exportation. Le reste représente les coûts de stockage et les restitutions à la production.

9. La diminution de la part de l'aide à la consommation dans les dépenses totales depuis 1994 s'explique par le passage à l'aide à la production décidé par le Conseil avec effet à partir de 1995. La part de l'aide à la production par rapport aux dépenses totales est ainsi passée de 60 % en 1994 à 90 % en 1998, celle de l'aide à la consommation tombant de 34 % à 6 % et celle des restitutions à l'exportation de 3 % à 1 %. Une ventilation des dépenses par État membre entre 1993 et 1998 figure au tableau 2.

Tableau 1

Dépenses budgétaires en faveur de l'huile d'olive pour la période 1987 - 1998

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Tableau 2

Dépenses budgétaires en faveur de l'huile d'olive de 1996 à 1998 inclus par État membre

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PREMIÈRE PARTIE: AIDE À LA PRODUCTION

Mécanisme de soutien de la production

10. L'aide au secteur de l'huile d'olive était fondée sur des prix institutionnels. Ces prix (prix indicatif à la production et prix représentatif du marché) étaient établis chaque année par le Conseil, sur proposition de la Commission, comme suit:

a) le prix indicatif était le prix jugé convenable pour assurer un revenu équitable à chaque producteur et à maintenir le niveau de la production communautaire;

b) le prix représentatif du marché était établi à un niveau qui devait permettre l'écoulement normal de la production d'huile d'olive, compte tenu des conditions et des tendances de l'offre et de la demande enregistrées sur le marché des autres matières grasses végétales;

c) la différence entre ces deux prix constituait l'aide communautaire, dont l'ensemble allait aux producteurs, le solde étant versé aux entreprises de conditionnement, dans le but de rendre le produit plus attractif pour les consommateurs(9).

11. Toutefois, conformément au système en vigueur pour la période transitoire 1998 - 2000, le montant de l'aide à la production n'est plus calculé comme la différence entre le prix institutionnel indicatif et le prix représentatif du marché. Bien que le système de soutien soit toujours censé contribuer à assurer un revenu équitable, l'élément déterminant de l'aide est la nécessité de limiter les dépenses. C'est la raison pour laquelle le niveau de l'aide à la production a été gelé jusqu'à 2001.

12. L'aide à la production est financée sur la ligne budgétaire B1 - 121. Elle est octroyée aux producteurs d'huile d'olive et, suite à la suppression du régime en faveur des petits producteurs, elle est versée uniquement en fonction de la quantité d'huile d'olive effectivement produite. Un mécanisme stabilisateur est prévu sous la forme d'une quantité maximale garantie pour chaque État membre. Ce dispositif contraste avec la situation antérieure, où le non-respect général des quotas entraînait une réduction du montant de l'aide pour tous les États membres producteurs, sans que la responsabilité des dépassements soit prise en compte. Au tableau 3 figurent les montants de l'aide communautaire maximale à laquelle peuvent prétendre les différents États membres producteurs, compte tenu des quotas nationaux et du montant de l'aide à la production fixé pour la période de trois ans. Si la quantité d'huile d'olive éligible à l'aide est supérieure à la quantité nationale garantie (QNG), le mécanisme stabilisateur permet de réduire proportionnellement le montant de l'aide. Il convient également d'ajouter qu'un pourcentage de l'aide à la production est retenu pour être affecté au financement d'actions sur le plan régional visant à améliorer la qualité de la production oléicole, et son impact sur l'environnement, dans chaque État membre producteur. Pour les campagnes de commercialisation 1998/1999 à 2000/2001, ce pourcentage est fixé à 1,4 %. Un autre pourcentage fixé à 0,8 %, est retenu et versé aux organisations de producteurs reconnues et à leurs unions pour compenser les frais occasionnés par les tâches de gestion et de contrôle qu'elles assument.

Tableau 3

Aide à la production d'huile d'olive - Quantités nationales garanties maximales et soutien communautaire

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Dispositions relatives au contrôle du régime d'aide

13. Pour le régime d'aide à la production, les dispositions du règlement (CEE) n° 2261/84 du Conseil du 17 juillet 1984(10) relatives aux conditions d'éligibilité, aux procédures administratives, aux tâches des organismes concernés ainsi qu'à leurs responsabilités en matière de contrôle continuent de s'appliquer pendant la période de transition allant jusqu'à la campagne de commercialisation 2000/2001. Cependant, le règlement (CE) n° 2366/98 de la Commission, du 30 octobre 1998(11), portant modalités d'application du régime a clarifié les conditions, procédures et responsabilités susmentionnées. Les nouvelles dispositions les plus importantes concernent les conditions supplémentaires prévues pour l'agrément des moulins, le contrôle de la qualité de l'huile d'olive, l'obligation pour les producteurs de tenir des registres, la fixation d'un barème de sanctions, les vérifications spécifiques sur place et les contrôles portant sur 1 à 10 % des déclarations des producteurs, les contrôles sommaires supplémentaires réalisés dans les moulins, ainsi que les contrôles croisés approfondis effectués pour les fournisseurs et les destinataires de l'huile.

14. Le fait que les contrôles couvrent un champ très vaste en raison de la complexité du régime pèse de façon significative sur les États membres en raison du grand nombre de personnes concernées par lesdits contrôles. En 1996/1997, ce sont environ 2,8 millions de producteurs, introduisant plus de deux millions de demandes d'aide pour chaque campagne, qui ont fait l'objet de contrôles dans le cadre du régime d'aide à la production. Pour la même campagne, le nombre d'organisations de producteurs et d'unions de ces organisations s'élevait à environ 380 et le nombre de moulins en activité à quelque 10800.

Observations concernant la gestion du régime par la Commission

Le cadre réglementaire

15. Depuis l'introduction du régime applicable à l'huile d'olive, les règlements correspondants ont été constamment modifiés et de nouvelles mesures continuellement introduites. En dépit de toutes les modifications intervenues, et au bout de trente ans d'expérience, l'efficience et la fiabilité du système de gestion et de contrôle du régime de soutien à l'huile d'olive sont encore insuffisantes.

16. Tout au long de cette période, la politique de la Communauté a connu de multiples réorientations. Les dispositions prises pour tenter de régler le problème des excédents structurels en constituent une illustration frappante. Le règlement (CEE) n° 1562/78 du Conseil du 20 juin 1978(12) prévoyait que l'aide à la production ne serait octroyée que pour les superficies complantées en oliviers avant le 31 octobre 1978. À la suite de l'adhésion de l'Espagne et du Portugal, cette restriction a été supprimée par le règlement (CEE) n° 1915/87 du Conseil du 2 juillet 1987(13), ce qui a entraîné une augmentation massive de la capacité de production de l'UE. La restriction a été réintroduite par le règlement (CE) n° 1638/98 prévoyant qu'aucune aide ne peut être versée à partir de novembre 2001 pour des arbres plantés après le 1er mai 1998. C'est ainsi qu'une mesure qui avait été supprimée a été réintroduite onze ans plus tard, dans un esprit d'efficience.

17. Le régime applicable aux petits producteurs constitue un autre exemple. Initialement, les "petits producteurs" étaient définis comme les oléiculteurs ne faisant partie d'aucune organisation de producteurs et dont la production était en principe destinée à l'autoconsommation. Leur production annuelle d'huile d'olive ne pouvait dépasser 100 kg. Le règlement (CEE) n° 1097/84 du Conseil du 31 mars 1984(14) a supprimé l'obligation pour eux de ne pas appartenir à une organisation de producteurs et tous les oléiculteurs dont la production est inférieure à 100 kg sont devenus éligibles au régime en question. À partir de la campagne de commercialisation 1987/1988, le plafond a été relevé d'abord à 200 kg, ensuite à 300 kg (1988), à 400 kg (1989) et finalement à 500 kg (1990), quantité de loin supérieure au niveau de la production destinée à l'autoconsommation. À partir de 1998/1999, les dispositions relatives à l'aide aux petits producteurs ont été annulées. Plusieurs années, pendant lesquelles de nouvelles mesures ont été adoptées, ont été nécessaires pour reconnaître que le régime d'aide aux petits producteurs était exposé aux irrégularités et aux paiements indus.

Données statistiques

18. Des données statistiques exactes, fiables et pertinentes sont indispensables pour assurer une gestion et une prise de décision efficaces. Dans le secteur de l'huile d'olive, l'absence de données statistiques fiables constitue un problème majeur. Dans sa note au Conseil et au Parlement(15) concernant le secteur des olives et de l'huile d'olive, la Commission exposait un certain nombre de difficultés et d'invraisemblances dans les données soumises par les États membres. En outre, l'une des raisons pour lesquelles la Commission a proposé d'introduire une période de transition pour les campagnes de commercialisation 1998/1999 à 2000/2001 est la nécessité de disposer d'informations plus fiables notamment sur le nombre d'oliviers, sur les superficies des oliveraies et sur les rendements.

19. La Commission a réalisé deux études statistiques destinées à collecter les informations nécessaires. La première étude, appelée OLISTAT, porte sur le nombre d'oliviers, la seconde, OLIAREA, sur les superficies des oliveraies.

20. Les résultats de l'étude OLISTAT de 1998 présentent de la situation une image totalement différente de celle que l'on connaissait. Il existe quelque 180 millions d'oliviers de plus que ce qu'annonçaient les précédentes estimations du nombre total d'oliviers, ce qui représente une différence d'environ 31 %, laquelle est très variable selon les États membres. Cela démontre l'impossibilité de se fier aux données de base nécessaires pour gérer le régime d'aide à l'huile d'olive.

Fixation des prix institutionnels et des revenus des producteurs

Principales caractéristiques de la structure des revenus

21. Dans certaines régions des États membres producteurs, les parents partagent traditionnellement leurs terres à égalité entre leurs héritiers, ce qui a abouti à un fractionnement exagéré des terres agricoles. Parmi les oléiculteurs qui ont introduit une demande d'aide au cours de la campagne de commercialisation 1996/1997, 36 % en Espagne, 43 % au Portugal et 35 % en Grèce(16) possédaient moins de 100 oliviers (superficie d'un hectare environ) et 38 %, 61 % et 41 % respectivement produisaient moins de 250 kg d'huile d'olive, ce niveau de production bénéficiant en 1998/1999 d'une aide communautaire de 330 ECU. Pour une part importante des producteurs, les revenus tirés de l'huile d'olive ne constituent donc pas la source principale de revenus, mais sont complémentaires. Des estimations effectuées par les administrations nationales montrent par ailleurs que 1000 à 1500 oliviers sont nécessaires pour qu'une famille de quatre personnes vivant de la seule culture des olives dispose d'un revenu suffisant. Environ 5 % seulement des exploitants qui ont introduit une demande d'aide en 1996/1997 possèdent plus de 1000 oliviers en production.

Montant de l'aide à la production

22. En principe, le montant de l'aide communautaire et son affectation devraient être déterminés par rapport à ses objectifs. S'agissant en particulier de l'aide à la production, le premier objectif est défini comme devant "contribuer à assurer un revenu équitable aux producteurs". Dans la pratique, il n'a jamais été défini d'une façon qui permettrait d'en mesurer la réalisation. Elle est illustrée par le rapport entre le montant de l'aide et la valeur totale de la production. En se fondant sur la moyenne des prix annuels du marché fournis par la Commission et sur les quantités d'huile produite (données du COI, y compris huile de grignons d'olive), la Cour a procédé à une estimation de la valeur totale de la production pour les principaux États membres producteurs pendant la période 1986/1987 à 1997/1998. La part de l'aide dans la valeur totale estimative de la production, bien que variable selon le moment, est significative, puisqu'elle s'élève en moyenne à 35 % environ sur la période (voir tableau 4).

23. Jusqu'en 1998/1999, le montant de l'aide communautaire était fixé comme étant la différence entre le prix indicatif et le prix représentatif du marché. La Commission a proposé un prix indicatif supposé devoir assurer un revenu équitable aux producteurs, mais pour ce faire, elle n'a pas eu recours à une méthode de calcul bien déterminée, fondée sur des indicateurs objectifs de revenus et de coûts. Le prix indicatif a, de plus, été gelé pendant plus de 10 ans et il est fixé à nouveau pour l'ensemble de la période transitoire. Par ailleurs, le prix représentatif du marché n'était pas fixé en fonction des prix du marché effectivement observés, mais en déduisant du prix indicatif le montant de l'aide fixé pour l'année précédente. En fait, le prix représentatif du marché est resté fixé presque au même niveau pour les dix dernières années et il était inférieur aux prix du marché pour la plus grande partie de la période. Étant donné que les prix réels du marché étaient généralement plus élevés que le prix représentatif du marché, l'aide accordée par tonne dépassait le montant à verser par référence au prix indicatif (voir tableau 5). En effet, en 1995/1996 le prix de gros enregistré atteignait presque le prix indicatif, ce qui logiquement supprimait tout besoin d'aide. Il convient d'ajouter qu'au cours de ces dernières années, la nécessité de maîtriser les dépenses budgétaires a constitué la principale préoccupation au moment de fixer les prix.

Tableau 4

Comparaison entre valeur de la production et dépenses budgétaires

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Tableau 5

Huile d'olive: prix institutionnels et prix du marché

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Équilibre du marché

24. La situation du marché qui prévalait lorsque l'OCM a été conçue était très différente de ce qu'elle est maintenant. L'Italie et la France étaient les seuls États membres producteurs et devaient affronter la concurrence de pays tiers importants. Avec l'adhésion de la Grèce, de l'Espagne et du Portugal, le marché communautaire a effectivement reflété le marché mondial de l'huile d'olive et l'équilibre du marché est ainsi devenu un problème communautaire sur lequel les facteurs extérieurs n'avaient qu'une incidence réduite. Au cours des dix années qui se sont écoulées entre 1986/1987 et 1995/1996, aucune tendance à la hausse de la production n'a été enregistrée, le niveau de cette dernière ayant fluctué autour de celui, à peu près constant, de la consommation intérieure, à savoir 1,435 million de tonnes. En 1996/1997 cependant, la production a brusquement atteint de nouveau le niveau record enregistré en 1987/1988 (1,9 million de tonnes) et lors de la campagne suivante, soit en 1997/1998, elle a atteint le record absolu de 2,3 millions de tonnes. Les stocks cumulés à la fin de la campagne 1997/1998 sont estimés par le Conseil oléicole international (COI) à 0,561 million de tonnes, ce qui représente environ 24 % de la production et 30 % de la consommation de la même campagne.

25. S'agissant des perspectives d'avenir, une étude réalisée par le COI sur l'évolution de la production et de la consommation d'huile d'olive d'ici 2005 prévoit, en se basant sur les statistiques de la période 1960/1961 - 1996/1997, que l'excédent sur le marché communautaire sera de 86000 à 155000 tonnes pour chaque campagne. Les stocks cumulés à la fin de la campagne 1997/1998, l'accroissement de la capacité de production dans certains pays en raison de la plantation de nouveaux oliviers, l'augmentation relativement faible de la consommation observée ces deux dernières années et les restrictions imposées par l'OMC en matière de subventions à l'exportation vers les pays tiers sont autant d'éléments qui indiquent un risque d'excédents.

26. Pendant la période 1987/1988 à 1997/1998, l'aide à la production a généralement augmenté, bien que de façon inégale dans les différents États membres producteurs, en raison de l'évolution des taux de conversion agricoles et de l'augmentation progressive du montant de l'aide octroyée à l'Espagne et au Portugal au cours de la période transitoire. Sauf ces deux dernières années, les petits producteurs ont ainsi bénéficié, dans certains États membres, d'un relèvement substantiel des aides exprimées en monnaie nationale. La disponibilité de montants d'aide communautaire en augmentation a encouragé les producteurs à accroître leur production en plantant de nouveaux oliviers et en améliorant leur productivité. Cette incitation a été encore renforcée par le fait que les petits producteurs n'étaient pas concernés par les réductions de prix intervenant en cas de dépassement de la quantité maximale garantie. Le tableau 6 montre l'évolution des taux d'aide à la production ainsi que la production réelle d'huile d'olive pour les principaux États membres producteurs.

Tableau 6

Évolution du montant de l'aide à la production et production réelle d'huile d'olive

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Gestion des fonds déduits de l'aide à la production

27. Deux mesures étaient financées grâce à des ressources retenues sur l'aide à la production, à savoir des programmes d'amélioration de la qualité et l'établissement du casier oléicole. La Commission procédait à la retenue en inscrivant au budget et en versant l'aide à un taux inférieur à celui qui est fixé par le Conseil. Pour les mesures à financer, des crédits étaient affectés à la ligne budgétaire B1 - 1211. Pour chaque exercice où le système était en vigueur, les montants affectés, versés et imputés à cette ligne budgétaire ont été systématiquement inférieurs aux montants effectivement retenus. Ainsi, pour l'exercice 1997, 38,9 Mio ECU seulement sur 78,6 Mio ECU retenus ont été imputés aux programmes d'amélioration de la qualité et à l'établissement du casier oléicole. Ni le budget ni les comptes finals sur la base desquels l'autorité budgétaire donne décharge ne montrent les montants totaux retenus ou les montants non utilisés. Ces informations n'apparaissent que dans le rapport financier annuel de la Commission sur le FEOGA-Garantie.

Financement des programmes d'amélioration de la qualité

28. Les mesures destinées à améliorer la qualité de la production oléicole font l'objet de règlements de la Commission adoptés pratiquement chaque année(17). Chaque État membre est tenu de communiquer un programme d'action à la Commission, en vue d'obtenir son approbation. Entre 1979 et 1998, le montant total retenu pour ces mesures a représenté 202 Mio ECU, alors que le programme n'a absorbé que 107,3 Mio ECU. Le taux d'utilisation du montant retenu est de 53 % environ en moyenne, soit de 83 % en Grèce, de 56 % en Espagne, de 30 % en Italie et de 42 % au Portugal.

29. La Commission n'a quantifié les objectifs et sous-objectifs de ces mesures, ni dans la réglementation, ni lors de l'approbation des programmes soumis par les États membres et elle n'a pas élaboré d'indicateurs de performance. Cela empêche toute évaluation valable de leurs effets réels.

Financement du casier oléicole

30. L'établissement du casier oléicole a été financé grâce à des montants déduits par la Commission de l'aide à la production versée. Conformément au règlement (CEE) n° 2159/92 du Conseil, le pourcentage à déduire était de 2,4 % des paiements bruts pour les campagnes de commercialisation 1992/1993 à 1997/1998. Les montants retenus et les crédits de paiement utilisés pour établir le casier oléicole sont indiqués au tableau 7. Pour la période 1979 - 1998, 64 % seulement en moyenne des montants retenus ont été utilisés, cette proportion variant toutefois de façon significative d'un État membre à l'autre, puisqu'elle se situait entre 0,4 % pour la Grèce et 115 % pour l'Italie. Sur l'ensemble de la période, un montant cumulé de 138,4 Mio ECU a été retenu, mais non utilisé.

Tableau 7

Montants retenus et utilisés pour l'établissement du casier oléicole et l'amélioration de la qualité (période 1979 - 1998)

>TABLE>

Mesures de promotion de la consommation

31. En vertu de l'article 11 du règlement n° 136/66/CEE modifié, la Communauté peut réaliser des actions visant à promouvoir la consommation d'huile d'olive et d'olives de table. Ces actions peuvent être la diffusion des connaissances existantes, des études de marché, des actions de publicité et des campagnes promotionnelles, des travaux de recherche et des études d'évaluation des résultats des campagnes promotionnelles. Jusqu'à la campagne de commercialisation 1993/1994, le financement de ces actions était assuré moyennant la retenue d'un montant équivalant à 0,5 % de l'aide à la consommation. Depuis la suppression de l'aide à la consommation, qui a pris effet au 1er novembre 1998, ces actions peuvent être financées sur le budget communautaire.

32. Les programmes promotionnels élaborés dans les États membres sont mis en oeuvre par la Commission, alors que ceux visant à accroître la consommation d'huile d'olive et d'olives de table dans les pays tiers le sont par le COI. Pour la période couvrant les années 1979 à 1998, le montant total disponible pour le financement des programmes promotionnels s'est élevé à quelque 161,2 Mio ECU, dont 135,9 Mio ECU (84 %) ont été réellement utilisés. La dernière campagne (la sixième), organisée dans douze États membres, a commencé en 1996 et s'est achevée en juin/juillet 1998, pour un coût de 27,5 Mio ECU. La prochaine campagne (la septième) doit véritablement débuter à l'automne 1999 et dispose d'un budget de 45 Mio ECU pour les trois prochaines années. La contribution de la Communauté au fonds de promotion du COI est fixée annuellement. En 1998, elle a financé presque intégralement son programme promotionnel, dont le coût s'élevait à 6,1 Mio ECU.

33. La Cour a examiné le sixième programme promotionnel ainsi que le travail préparatoire du septième. Dans les deux cas, on constate l'absence d'objectifs quantifiables, comme par exemple la nécessité de parvenir à une augmentation bien précise de la consommation en termes absolus ou relatifs, ou d'accroître la sensibilité du public à la valeur nutritionnelle de l'huile d'olive en recourant à des indicateurs mesurables, etc. En outre, le rapport de la Commission concernant les résultats du sixième programme [VI. A. II./CG D (97) 1490] indique qu'entre 1996 et 1997, la consommation d'huile d'olive avait augmenté de façon notable dans tous les pays pour lesquels on disposait de données, mais il ne fournit aucune analyse de la manière dont le programme a favorisé cette augmentation, ni n'indique si ces résultats sont durables.

34. La Commission ne dispose pas des compétences techniques, de la capacité et des ressources nécessaires pour assurer elle-même la gestion directe des diverses actions et a par conséquent fréquemment recours aux services de sociétés extérieures. Au sein de la Commission, trois fonctionnaires seulement sont affectés à la gestion de ces programmes, deux d'entre eux supervisant l'exécution des contrats (environ 23 contrats en cours au moment de l'audit) et le troisième se chargeant de la gestion financière des programmes. Ce niveau des ressources est insuffisant, comme le prouve l'absence de continuité entre les toutes dernières campagnes. La septième doit débuter à l'automne 1999, soit environ 15 mois après l'achèvement de la sixième, et ce en raison du manque de ressources humaines.

35. Jusqu'à présent, la Commission n'a effectué aucune évaluation générale destinée à déterminer si, compte tenu de la faiblesse des ressources humaines et financières qu'elle-même peut consacrer à ces programmes, de l'utilisation généralisée de l'assistance technique et du recours à l'évaluation externe des programmes, les résultats obtenus justifient son engagement en faveur de ces actions.

Observations relatives à la mise en oeuvre du régime d'aide dans les États membres

36. Les principales parties prenantes à la gestion et au contrôle du régime d'aide à la production au niveau des États membres sont les producteurs, les organisations de producteurs et leurs unions, les administrations nationales et les agences de contrôle. Les oléiculteurs sont tenus de présenter une déclaration de culture, indiquant leur potentiel de production et toute variation de celui-ci dans le temps (nombre total d'oliviers, nombre d'oliviers en production, superficie cultivée, variétés d'oliviers, etc). Ils doivent également introduire une demande d'aide dans laquelle figurent, pour chaque année, les quantités d'olives récoltées et d'huile d'olive produite qu'ils déclarent en vue de bénéficier de l'aide communautaire.

37. Les organisations de producteurs et leurs unions se chargent du traitement de ces documents pour leurs membres. Après avoir procédé à quelques vérifications administratives, elles constituent des fichiers informatiques contenant les informations figurant dans les demandes d'aide et les transmettent aux organismes payeurs ou à leurs services régionaux, qui procèdent aux dernières vérifications administratives et aux paiements correspondants. Les oléiculteurs non associés, qui constituent un faible pourcentage de la totalité des producteurs, introduisent leurs demandes d'aide directement auprès des services de l'organisme payeur, qui procèdent aux contrôles administratifs et aux paiements correspondants.

38. Les agences de contrôle sont responsables de l'organisation des contrôles sur place. Chaque année, elles sélectionnent un échantillon de producteurs individuels pour lesquels elles vérifient l'exactitude des déclarations de culture et des demandes. Elles sélectionnent également un échantillon d'organisations de producteurs afin de contrôler si elles satisfont toujours aux critères de reconnaissance par les autorités nationales et si elles s'acquittent efficacement de leurs tâches. Un échantillon de moulins est également contrôlé afin de déterminer si ces derniers sont habilités à attester les quantités d'huile d'olive produites par leurs clients et si les quantités attestées sont exactes. Le casier oléicole et les rendements moyens constituent deux outils essentiels pour garantir l'efficacité des contrôles effectués dans le cadre décrit ci-dessus.

Les rendements comme instruments de contrôle

39. Les quantités d'huile déclarées dans les demandes d'aide sont vérifiées en premier lieu en rapprochant des rendements réels les rendements moyens estimés chaque année par chaque État membre pour les zones de production homogènes. Le rendement réel pour chaque demande d'aide est comparé au rendement moyen calculé pour la zone dans laquelle est située la parcelle de l'oléiculteur correspondant. Des rendements anormalement élevés indiquent que les quantités déclarées peuvent être inexactes, ce qui a normalement pour effet que le producteur est soumis à un contrôle sur place. Il est par conséquent essentiel, pour assurer l'efficacité et l'efficience du contrôle, que les rendements moyens soient correctement évalués.

Estimation des rendements moyens de la production oléicole

40. Toute estimation de rendement doit s'appuyer non seulement sur les informations relatives à la superficie plantée et au nombre d'oliviers par hectare de culture, mais également sur des estimations de la quantité d'olives par arbre et de la quantité d'olive vierge produite pour 100 kg d'olives. Ces deux derniers indicateurs devraient être évalués pour des zones de production assez homogènes afin de permettre des comparaisons valables entre valeurs estimées et valeurs réelles. La Cour a examiné les méthodes et procédures utilisées par les États membres pour la collecte, l'évaluation et la communication des données correspondantes à la Commission. Les résultats de cette étude sont indiqués dans les points suivants.

41. Conformément aux dispositions de l'article 1er, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 2262/84 du Conseil, les agences de contrôle sont chargées de recueillir, vérifier et exploiter, au niveau national, les données nécessaires à l'établissement des rendements. Cette disposition a été respectée, dans une certaine mesure, dans tous les États membres visités. Les méthodes de collecte des données, les sources d'information utilisées et les méthodes de calcul varient toutefois, non seulement entre les différents pays, mais également entre régions d'un même pays, ce qui empêche de comparer les résultats.

42. Pour évaluer la fiabilité des informations relatives aux rendements en olives et en huile d'olive, la Cour a examiné les données concernant le nombre d'arbres, qui constituent un élément essentiel dans le calcul des rendements moyens et qui doivent donc être exactes. Or, la Cour a conclu de ses audits en Espagne, en Grèce et en Italie que le nombre enregistré était rarement exact. Dans six des 35 parcelles visitées seulement, le nombre d'oliviers effectivement plantés correspondait à celui déclaré par les producteurs.

Utilité des rendements moyens comme instruments de contrôle

43. Dans les diverses zones, des comparaisons entre les rendements moyens fixés par la Commission et les rendements déclarés par chaque producteur ayant introduit une demande d'aide ont fait apparaître des écarts pouvant aller jusqu'à trois fois le rendement moyen. Cette situation remet en cause le concept de zones de production homogène et l'utilité des rendements moyens comme instruments de contrôle.

44. Le recours aux rendements moyens pour identifier les éventuelles demandes d'aide inexactes appelle aussi les commentaires suivants:

a) chaque État membre producteur avait l'habitude de fixer sa propre marge en deçà et au delà de laquelle les quantités déclarées devaient être considérées comme anormales et des contrôles sur place s'avérer nécessaires. La Cour a constaté que, dans certaines zones de production, cette marge de tolérance était beaucoup trop large; à titre d'exemple, on a relevé certains cas où elle équivalait à 49 fois le rendement moyen; le niveau élevé des seuils de tolérance adoptés pour les États membres est révélateur de l'insuffisance qui caractérise l'estimation des rendements moyens et réduit leur utilité comme instruments de contrôle;

b) depuis la dernière campagne de commercialisation, deux États membres appliquent une marge de tolérance commune à toutes les zones; la marge maximale représente alors trois fois et demie le rendement moyen, qui est défini pour plusieurs campagnes; cela entraîne le risque que les producteurs prennent connaissance des limites fixées et qu'ils adaptent les quantités déclarées pour qu'elles se situent juste au-dessous du maximum autorisé, de façon à échapper à tout contrôle.

Fiabilité du mécanisme de contrôle

45. Les producteurs ne sont pas toujours bien informés de leurs obligations en matière de présentation des déclarations de culture et des demandes d'aide, et de notification de toute modification intervenue au niveau du nombre d'oliviers, de la superficie cultivée, etc. Plus important encore, ils ne semblent pas être conscients des conséquences auxquelles ils s'exposent en cas de déclaration incorrecte ou de retard dans la notification des modifications intervenues dans leurs oliveraies. Les importantes divergences concernant le nombre d'oliviers sont principalement imputables à la qualité médiocre des informations communiquées par les producteurs, laquelle rend les contrôles inefficaces.

46. Les tâches des organisations de producteurs et de leurs unions se limitent essentiellement à des contrôles administratifs qui consistent à identifier les producteurs qui ont introduit une demande d'aide et à vérifier que leurs déclarations et demandes d'aides sont complètes, ainsi qu'à vérifier si des demandes ne sont pas introduites en double. Cette dernière vérification mérite une attention particulière du point de vue de l'audit. Au sein de l'organisation de producteurs, il est possible de déterminer si une même personne a introduit deux demandes, mais il n'est pas possible d'établir si une même parcelle oléicole a fait l'objet de demandes d'aide émanant de deux producteurs différents. En outre, les contrôles administratifs ne couvrent pas toujours les titres de propriété ou les autres titres sur la base desquels les producteurs exploitent leurs oliveraies. Ces contrôles sont toutefois prévus dans les règlements introduits en 1998.

47. Le règlement (CEE) n° 3061/84 de la Commission du 31 octobre 1984(18) prévoit par ailleurs que les organisations de producteurs doivent rassembler des copies des contrats relatifs à l'exploitation des terres ou des titres de propriété. En vertu du règlement (CEE) n° 2261/84 du Conseil du 17 juillet 1984(19), les unions d'organisations de producteurs, quant à elles, doivent vérifier que ces dernières remplissent leurs obligations. La Cour a examiné huit des 49 irrégularités notifiées par l'Espagne en 1996/1997 et a constaté que l'application de ces dispositions les aurait rendues impossibles.

48. Dans tous les États membres producteurs excepté la Grèce, les organismes payeurs sont équipés de systèmes informatisés et sont par conséquent en mesure d'opérer des contrôles administratifs efficaces pour toutes les déclarations et demandes d'aides individuelles. En Grèce, l'organisme payeur s'en remet très souvent aux travaux des organisations de producteurs, c'est-à-dire aux bénéficiaires eux-mêmes, pour effectuer ces vérifications. Néanmoins, l'efficacité de la détection des cas où une même parcelle fait l'objet de plusieurs déclarations ne peut être garantie que lorsque les parcelles sont identifiées par un code unique. Au stade actuel, cela n'est possible qu'en Italie.

49. Le règlement (CEE) n° 2262/84 du Conseil prévoit que les États membres producteurs constituent une agence destinée à jouer un rôle essentiel en vue d'assurer l'application correcte, par tous les opérateurs, de la réglementation communautaire applicable au secteur de l'huile d'olive. Pendant les trois premières campagnes (jusqu'en 1986/1987 pour l'Italie, 1988/1989 pour la Grèce et 1989/1990 pour l'Espagne et le Portugal), les dépenses opérationnelles de ces agences étaient intégralement couvertes par le budget communautaire. Ensuite et jusqu'en 2002, la contribution communautaire a été réduite à 50 %. Les dépenses opérationnelles déclarées par les agences de contrôle pour la campagne 1996/1997 se sont élevées à 24,1 Mio ECU, dont 50 % ont été couverts par le budget communautaire. Ce montant représente environ 1 % du total des dépenses budgétaires affectées au secteur de l'huile d'olive.

50. La Communauté contribue aux activités de contrôle dont la responsabilité incombe aux États membres. La Commission n'a pas encore effectué une évaluation de la rentabilité des activités des agences. En outre, les décisions de la Commission concernant l'éligibilité des dépenses des agences sont prises avec de tels retards que le bon fonctionnement de ces dernières en est menacé. Les informations financières relatives aux agences de contrôle en activité dans les quatre principaux États membres producteurs pendant la campagne 1996/1997 sont présentées dans le tableau 8.

Tableau 8

Agences de contrôle en activité dans le secteur de l'huile d'olive (Personnel, dépenses et coût moyen des contrôles)

>TABLE>

51. L'aide à la production étant versée en fonction de la quantité d'huile d'olive produite, toute évaluation de l'efficacité des contrôles effectués par les agences de contrôle doit être centrée sur la vérification des quantités produites. En réalité, il existe deux cas de figure:

a) les moulins achètent les olives aux producteurs et assurent eux-mêmes la commercialisation de l'huile; la quantité d'huile effectivement produite peut être vérifiée dans le moulin sur la base des documents commerciaux concernant l'achat des olives, la vente de l'huile, les stocks et les mouvements de stocks. C'est la situation qui prévaut en Espagne pour les grands producteurs d'huile professionnels. Il existe toutefois un risque lorsque les arbres appartiennent au même propriétaire (à la même société) que les moulins; c'est alors le "meunier" qui certifie ses propres quantités, ce qui suppose des vérifications régulières;

b) s'agissant des petits producteurs, que l'on trouve dans certains pays, la plupart d'entre eux vont chercher leur huile au moulin pour leur consommation personnelle et leurs ventes privées et ils paient le meunier soit au comptant, soit sous la forme d'un faible pourcentage de l'huile produite. Les contrôles effectués auprès des producteurs ou des moulins, qui sont le plus souvent petits et fréquemment la propriété des producteurs ou de personnes de leur famille, ne donnent pas le même degré d'assurance que sous a) ci-dessus, en raison du manque de fiabilité des documents relatifs aux quantités produites, aux ventes ou aux stocks. En réaction à cette situation, les agences de contrôle ont élaboré une série d'indicateurs qu'ils appliquent dans le cadre des vérifications effectuées auprès des moulins, comme le rapport entre les quantités d'olives triturées et celles des grignons, la consommation d'eau et d'électricité. Bien que la taille réelle de l'échantillon dépasse de façon significative le minimum de 10 % fixé par le règlement (16 % pour l'Italie, 34 % pour la Grèce, 38 % pour l'Espagne et 20 % pour le Portugal pendant la campagne de commercialisation 1996/1997), les vérifications sont plutôt des contrôles de vraisemblance et n'apportent pas de preuves fiables des quantités d'huile produites. Il est, par exemple, facile de manipuler les chiffres relatifs aux quantités de grignons ainsi qu'à la consommation d'eau et d'électricité pour surestimer la production, ce qui est profitable pour le moulin comme pour le producteur. En outre, les vérifications effectuées au niveau des producteurs sur le nombre d'arbres déclarés ne permettent d'indiquer que la capacité de production théorique et n'apportent pas de preuves fiables des quantités d'huile produites. Par ailleurs, il convient de noter que des éléments comme les appareils de pesage, la qualité de l'huile stockée, l'existence d'une comptabilité-matière dans les moulins, qui pourraient apporter des preuves, ne sont pas vérifiés. Le contenu de tous les récipients et réservoirs déclarés comme renfermant de l'huile d'olive n'est pas non plus contrôlé.

52. Depuis novembre 1998, les producteurs sont tenus de conserver des documents rendant compte de l'utilisation de l'huile produite. Cette disposition pourrait servir de base à des vérifications efficaces au niveau des producteurs. Il convient de noter qu'elle ne s'applique qu'aux oléiculteurs produisant plus de 200 kg, ce qui exclut 36 % environ des producteurs. Dans la pratique, ce pourcentage serait même susceptible d'augmenter, car il pourrait être relativement facile de partager une production de 400 kg entre deux personnes, par exemple.

53. Les rapports des agences de contrôle concernant la détection d'irrégularités sont communiqués aux autorités compétentes des États membres concernés pour permettre d'engager les procédures de recouvrement et de sanction. La Cour fait remarquer que les procédures de recouvrement pourraient être évitées si les agences de contrôle achevaient leurs vérifications avant que des paiements incorrects soient effectués, ce qui permettrait de gagner du temps et d'économiser des ressources administratives.

Efficacité du système de sanctions

54. S'agissant des fausses déclarations dans les demandes d'aide à la production, la sanction applicable à titre individuel à l'oléiculteur, prévue par le règlement (CEE) n° 2262/84 du Conseil, est le remboursement du montant de l'aide perçue auquel s'ajoute une amende suffisamment dissuasive. Celle-ci est fixée par chaque État membre à une à trois fois le montant de l'aide indûment perçue. La sanction pour les organisations de producteurs et leurs unions ainsi que pour les moulins est le retrait de la reconnaissance ou de l'agrément, pour une période allant de une à cinq campagnes de commercialisation. Hormis le retrait définitif de la reconnaissance ou de l'agrément, des sanctions supplémentaires allant de la lettre d'avertissement demandant des corrections administratives à de très lourdes amendes peuvent être infligées.

55. Concernant l'efficacité du système des sanctions, la Cour a constaté que des délais très importants se sont écoulés entre la notification des irrégularités aux autorités compétentes et la décision finale prise par ces dernières. Les nouvelles règles communautaires entrées en vigueur au 1er novembre 1998 n'atténuent pas le problème. Elles disposent seulement que les États membres doivent décider des mesures à prendre dans les 12 mois suivant la notification et des sanctions à appliquer en cas de différences entre les chiffres relatifs aux quantités d'huile et le nombre d'arbres. Elles n'apportent pas de solution au problème de la longueur des procédures juridiques et administratives entre la première décision et la décision finale, après laquelle les montants indûment versés peuvent être vraiment récupérés.

56. La Cour a examiné dans quelle mesure les irrégularités notifiées par les agences de contrôle ont donné lieu à des sanctions. La plupart des sanctions concernant les producteurs qu'elles ont proposées sont fondées sur les écarts par rapport aux rendements moyens ou aux normes techniques appliquées par les agences. Bien que cette méthodologie se soit constamment améliorée, les écarts individuels par rapport aux moyennes ne peuvent être considérés comme des éléments prouvant de façon absolue l'inexactitude des données figurant sur les demandes d'aide.

57. Bien que les irrégularités notifiées dans le cadre du régime d'aide à la production ne représentent que 2 % du montant total de l'aide dans le secteur de l'huile d'olive, les retards accusés lors du recouvrement des montants indûment versés et le pourcentage extrêmement faible de montants recouvrés sont inquiétants, surtout lorsqu'il s'agit de montants conséquents. Dans la pratique, la longueur des procédures administratives et judiciaires retarde les recouvrements pendant de nombreuses années. Sur la base des irrégularités communiquées par les États membres à la Commission, conformément aux dispositions du règlement (CEE) n° 595/91, le taux de recouvrement enregistré pour la période 1991 - 1997 pour tous les cas d'irrégularités ne représente que 6,8 %.

Le casier oléicole

58. Conformément au règlement (CEE) n° 154/75 du Conseil, du 21 janvier 1975, les États membres devaient établir un casier oléicole en vue d'obtenir les données nécessaires à la connaissance du potentiel de production en olives et en huile d'olive dans la Communauté, d'une part, et d'assurer un meilleur fonctionnement du régime d'aide pour ce dernier produit, d'autre part. La date limite prévue pour l'établissement du casier oléicole était février 1981 pour l'Italie, novembre 1988 pour la Grèce, et novembre 1992 pour l'Espagne et le Portugal.

59. La Commission a apporté une assistance technique aux États membres pour l'établissement du casier, mais elle a longtemps toléré que les États membres reportent les délais d'achèvement, ce qui a entraîné des retards dans la programmation des travaux et la collecte des données nécessaires. Il s'ensuit que le casier oléicole n'a pas été terminé dans la plupart des pays, ce qui affaiblit la gestion et le contrôle du régime par la Commission.

60. Le règlement (CE) n° 1638/98 du Conseil du 20 juillet 1998 dispose que les travaux liés au casier oléicole doivent être réorientés vers la création d'un système d'information géographique (SIG). Le règlement (CE) n° 2366/98 du 30 octobre 1998 précise les informations qu'il doit contenir ainsi que les règles d'établissement et d'achèvement du système. Il est constitué par deux bases de données, dont la première est appelée la base alphanumérique: elle renferme les données qui auraient déjà dû être recueillies sous la forme de fichiers informatiques en vue de l'établissement de l'ancien casier oléicole et celles qui ont été fournies par les producteurs concernant leur potentiel de production. Elle devra contenir aussi les fichiers des moulins, des organisations de producteurs et des zones de production homogènes. La seconde base est appelée la base de référence graphique et elle devra contenir des orthophotographies digitales de toutes les oliveraies, les limites des parcelles et la localisation des arbres. L'établissement de ces deux bases demandera davantage d'efforts que celui de l'ancien casier oléicole, mais, une fois terminées, elles devraient rendre plus efficace la vérification des données figurant sur les demandes d'aide. Les déclarations et les demandes d'aide pourront faire l'objet de contrôles croisés plus efficaces et les cas nécessitant un complément d'enquête pourront être identifiés. Il convient de noter toutefois que:

a) la Commission n'a pas demandé aux États membres de terminer le travail avant la fin de la période transitoire;

b) les dépenses liées à la mise en place du SIG et à la mise à jour de la base graphique seront désormais éligibles à un financement communautaire distinct; le montant de 138,4 Mio ECU non utilisé pour l'ancien casier a été annulé.

61. Actuellement, s'agissant de l'état d'avancement du casier initial, l'Italie est le seul État membre à avoir achevé sa mise en place, bien qu'avec un certain retard, pour un coût avoisinant les 195 Mio ECU. La constitution du casier est considérée comme achevée et les données qu'il contient comme mises à jour lorsque le nombre d'oliviers indiqué correspond au nombre total d'oliviers déclarés par les producteurs. Chaque année, les autorités italiennes procèdent à des contrôles auprès des oléiculteurs qui introduisent des demandes d'aide, afin de vérifier si cette condition est remplie. Au cours des quatre dernières campagnes de commercialisation, entre 12 % et 23 % des demandes d'aide présentaient des divergences par rapport aux données du casier. Dans de tels cas, les autorités doivent confirmer le chiffre exact, au besoin en effectuant des visites sur place. Cela signifie que, chaque année, d'importantes ressources sont nécessaires pour identifier les divergences afin de mettre le casier à jour. Pour la seule campagne 1997/1998, cette mise à jour a nécessité le contrôle de quelque 500000 parcelles.

62. Conformément à l'article 26, paragraphe 1, point c), du règlement (CE) n° 2366/98 de la Commission, la constitution du SIG ne peut être considérée comme achevée si les différences constatées entre les deux bases de données pour ce qui est du nombre d'oliviers concernent plus de 5 % des déclarations. Le grand nombre de différences relevées dans le casier oléicole italien montre qu'au stade actuel, même en Italie, le critère d'achèvement du SIG risque de ne pas être rempli, bien que ce pays ait absorbé en 199880 % environ des fonds disponibles pour l'établissement du régime. Néanmoins, étant donné l'étendue des travaux qu'elle a déjà réalisés au niveau du casier, l'Italie devrait pouvoir achever le SIG dans un délai relativement bref.

63. En Grèce, les travaux relatifs à l'établissement du casier oléicole ont accusé des retards inacceptables et les études pilotes effectuées en 1992 - 1994, soit quatre ans après l'expiration du premier délai prévu pour son achèvement, qui ont représenté une dépense de 147633 ECU, n'ont donné aucun résultat tangible. Les travaux ont repris, avec l'aide de la Commission, pour la réalisation du SIG oléicole. Le calendrier des travaux établi en janvier 1998 prévoit l'achèvement du SIG pour la fin de l'an 2000, son coût devant s'élever à 5,9 Mio ECU. Cependant, la mise en oeuvre du programme de travail de 1998 a de nouveau pris du retard, ce qui remet en cause l'achèvement du SIG dans le délai fixé.

64. En Espagne, d'après les informations et la documentation communiquées à la Cour, la constitution du casier devait être achevée pour le premier trimestre 1999, soit sept ans après l'expiration du premier délai. Le casier était au stade final de l'élaboration, mais pas encore tout à fait opérationnel à des fins de contrôle. Les travaux réalisés à ce jour doivent être adaptés aux exigences du SIG oléicole. Cette tâche doit être terminée en principe avant la fin de la période d'application des nouveaux règlements, à savoir avant la campagne de commercialisation 2000/2001.

65. Au Portugal, les travaux relatifs à la constitution du casier oléicole ont effectivement commencé en 1997, soit quelque cinq ans après l'expiration du délai prévu pour son achèvement. Le marché portant sur la constitution du SIG a fait l'objet d'un appel d'offres international et l'achèvement des travaux était attendu pour fin 1999.

66. La situation dans les États membres, telle qu'elle est décrite aux points précédents, montre que, bien qu'il constitue un instrument de contrôle essentiel, le casier oléicole n'a pas été établi dans la majorité des pays producteurs. Par ailleurs, des doutes existent quant à la fiabilité du casier oléicole italien, comme le prouve le grand nombre de différences entre les chiffres identifiées chaque année par l'administration italienne. Les paiements sont donc effectués sans qu'il soit procédé aux contrôles clés indispensables, tels que ceux visant à détecter les parcelles qui sont déclarées deux fois ou à vérifier l'exactitude des quantités d'huile d'olive déclarées dans les demandes d'aide individuelles.

67. L'incapacité à constituer de façon exacte le casier oléicole et à l'actualiser régulièrement est également imputable à l'absence d'éléments susceptibles d'inciter les producteurs à communiquer en temps voulu l'évolution du nombre d'oliviers qu'ils possèdent, depuis leur plantation jusqu'au stade de la production, puis jusqu'à leur arrachage et à leur remplacement. La constitution et la mise à jour permanente du SIG oléicole demanderont des efforts encore plus grands et des ressources financières encore plus importantes, tant de la part des producteurs que de la part des administrations des États membres et de la Communauté.

Conclusions

68. Trente ans après l'introduction d'un régime communautaire d'aide à l'huile d'olive, l'efficience et la fiabilité du système destiné à en assurer la gestion et le contrôle sont toujours insuffisantes. Le cadre réglementaire a été modifié à de nombreuses reprises et ses objectifs ont manqué de clarté (voir points 15 - 17).

69. Des données statistiques suffisamment fiables pour pouvoir gérer et contrôler le régime font toujours défaut (voir points 18 - 20).

70. Le prix indicatif était fixé par le Conseil, sans tenir compte des revenus des producteurs ni des coûts de production. Le "prix représentatif du marché" était fixé à un niveau inférieur aux prix réels du marché. Pendant les dix dernières années, tant le prix indicatif que le prix représentatif du marché ont été maintenus à un niveau constant (voir points 22 - 23).

71. La forte augmentation de la production au cours des campagnes de commercialisation 1996/1997 et 1997/1998 par comparaison avec la croissance relativement faible de la demande dans l'UE, l'existence d'un plus grand nombre d'arbres que celui qui était admis auparavant et les perspectives limitées d'accroissement des aides à l'exportation par suite de l'accord dans le cadre de l'OMC sont des éléments qui indiquent que la Communauté court un risque réel de voir se constituer des excédents structurels dans le secteur de l'huile d'olive (voir points 24 - 26).

72. S'agissant des campagnes promotionnelles, la Commission ne dispose pas de l'expérience et de l'expertise nécessaires pour mettre en oeuvre ces mesures de façon efficace. Il conviendrait d'envisager de confier la responsabilité opérationnelle et financière de ces mesures aux États membres, aux producteurs et aux transformateurs (voir points 31 - 35).

73. Les contrôles effectués dans les États membres par les organisations de producteurs, les organismes payeurs et les agences de contrôle sont toujours insuffisants. Des efforts particuliers s'imposent pour vérifier les quantités produites et pour empêcher que des déclarations en double ou multiples soient présentées pour les mêmes arbres (voir points 45 - 53).

74. La vraisemblance des rendements déclarés par chaque producteur par rapport aux rendements moyens de chaque zone de production devrait constituer la base des vérifications. Les méthodes utilisées pour estimer ces rendements moyens devraient être harmonisées dans l'ensemble des États membres et les zones définies selon des critères d'homogénéité. Il conviendrait de tenir compte des conditions réelles de la production, qui varient d'une année à l'autre (voir points 39 - 44).

75. Jusqu'à présent, les administrations nationales n'ont pas pris de mesures suffisantes pour éviter les retards dans le recouvrement des paiements effectués en trop et ont négligé de prendre des sanctions administratives destinées à décourager les demandes d'aide injustifiées (voir points 54 - 57).

76. Un casier oléicole satisfaisant constitue un élément essentiel pour assurer le versement des aides aux producteurs, quel que soit le système retenu en fin de compte. La Commission a toléré des retards inacceptables dans le cadre de l'établissement du casier oléicole. En dépit de l'assistance technique qu'elle a fournie et de la mise à disposition de ressources financières, les travaux relatifs au casier oléicole ne sont toujours pas terminés. En 1998, la Commission l'a remplacé par le "SIG oléicole", dont l'établissement et la mise à jour nécessiteront toutefois de nouveaux efforts ainsi que des ressources financières considérables. La Commission ne doit pas permettre que se renouvelle l'expérience négative faite avec le casier oléicole initial et aucun nouveau retard ne devrait être autorisé (voir points 58 - 67).

77. Quant à la réforme en cours, elle appelle de la part de la Cour les principales observations suivantes:

a) quelle qu'elle soit, la réforme devra respecter le principe énoncé à l'article 2 du règlement financier, à savoir que toute affectation de crédits suppose la définition d'objectifs quantifiés dont la réalisation se traduit par des résultats mesurables. Quel que soit le système de soutien proposé par la Commission, ses objectifs devront être précisés de telle sorte qu'il soit possible d'établir dans quelle mesure ils seront atteints;

b) le versement de l'aide en fonction du seul nombre d'arbres pose moins de problèmes en matière de contrôle, mais comporte le risque que leurs propriétaires abandonnent complètement la culture ou réduisent leurs efforts pour améliorer la qualité. Même si les montants de l'aide étaient ajustés en fonction des rendements moyens enregistrés dans la région concernée, les producteurs qui n'auraient pas soigné leurs arbres se trouveraient indûment avantagés. S'il était décidé de lier l'aide à l'olivier à certains critères de production, afin de lutter contre le risque d'abandon de la culture, non seulement l'aide perdrait son caractère de "paiement dissocié", mais des problèmes de contrôle analogues à ceux que l'on constate avec le système actuel demeureraient, ce qui renforcerait encore la nécessité de mettre en place le SIG;

c) étant donné la difficulté d'opérer des vérifications précises portant sur les quantités produites par 2,8 millions d'oléiculteurs, un contrôle efficace des quantités produites par les 11000 moulins est également nécessaire. La Cour estime que ce contrôle des moulins peut se révéler plus efficace.

78. Aux yeux de la Cour, toute réforme doit traiter efficacement le risque de surproduction. Comme pour d'autres OCM, les dispositifs en faveur de l'huile d'olive devraient compléter les régimes communautaires de développement rural, de façon à améliorer la compétitivité de l'huile d'olive produite dans l'UE.

SECONDE PARTIE: AIDE À LA CONSOMMATION ET RESTITUTIONS À L'EXPORTATION

Historique

79. Cette partie du rapport traite des irrégularités décelées dans les États membres dans le cadre des demandes d'aide à la consommation et de restitutions à l'exportation dans le secteur de l'huile d'olive. Il examine la manière dont les États membres ont comptabilisé les aides à la consommation et les restitutions à l'exportation indûment versées, les procédures de recouvrement auxquelles ils ont eu recours et les sanctions qu'ils ont appliquées en la matière.

80. L'audit a été réalisé en Grèce, en Italie, au Portugal et en Espagne; pas en France, où les montants indûment versés ont été presque intégralement recouvrés. Les travaux d'audit ont été davantage axés sur l'Italie, car celle-ci représente près de 87 % (398 Mio ECU) des montants non recouvrés. C'est aussi la raison pour laquelle les observations d'audit portent essentiellement sur cet État membre.

81. L'abolition du régime d'aide à la consommation pour l'huile d'olive est entrée en vigueur le 1er novembre 1998(20). Ce régime avait été conçu pour augmenter la part de marché de l'huile d'olive au moyen du paiement d'aides en faveur de l'huile d'olive conditionnée en bouteilles ou dans des emballages d'un contenu inférieur ou égal à cinq litres. Afin d'éviter que des aides soient versées en faveur d'huile d'olive de qualité médiocre, ou coupée avec d'autres substances telles que l'huile de noix, il convenait de respecter un certain nombre de paramètres qualitatifs relatifs aux agents chimiques(21). De 1983 à 1998, le régime d'aide à la consommation a coûté plus de 6000 Mio ECU(22) à la Communauté. Les paiements effectués entre 1993 et 1998, ventilés par État membre, sont repris au tableau 2.

82. Des restitutions à l'exportation continuent, en revanche, d'être versées aux exportateurs d'huile d'olive, bien que les montants aient enregistré un recul significatif en 1998. À l'instar du régime d'aide à la consommation, les paiements ne concernent que l'huile conditionnée en bouteilles ou dans des emballages d'un contenu inférieur ou égal à cinq litres, et des paramètres qualitatifs similaires relatifs aux agents chimiques ont dû être respectés(23). Le tableau 2 présente également la valeur des paiements effectués entre 1993 et 1998, ventilée par État membre.

83. D'après la base de données de la Commission, des vérifications nationales avaient montré que des aides à la consommation s'élevant à 456 Mio ECU avaient été indûment versées pendant la période 1985 - 1998, ce qui représente quelque 7,6 % des paiements effectués au cours de cette même période. Seuls 46 % de la somme totale avaient été recouvrés, un montant de 429 Mio ECU restant non recouvré. Le tableau 9 montre la valeur des irrégularités détectées et les montants correspondants recouvrés, ventilés par État membre.

84. Les deux sortes de fraude à l'aide à la consommation les plus courantes notifiées à la Commission sont les demandes concernant des quantités fictives d'huile et les demandes concernant des mélanges d'huile, qui ne sont pas éligibles. La majorité des cas notifiés par l'Italie impliquait l'utilisation de fausses factures pour l'achat et/ou la vente de quantités fictives d'huiles ou de contenants (bouteilles ou bidons) fictifs. La fréquence des fausses factures émises par une certaine société pour étayer des demandes d'aide à la consommation présentées par plusieurs sociétés différentes laisse penser que les choses étaient bien organisées. En Italie, pour la période 1996 à 1998, 10 % des cas ont entraîné des accusations d'entente délictueuse(24).

85. L'incidence des irrégularités liées aux restitutions à l'exportation versées aux exportateurs d'huile d'olive s'est avérée bien moindre que dans le domaine de l'aide à la consommation, tout en étant néanmoins significative: 12,5 Mio ECU ont été notifiés entre 1990 et 1998, dont 13 % seulement ont été recouvrés. Le tableau 10 présente la valeur des irrégularités décelées et les montants correspondants recouvrés tel qu'il en a été rendu compte à la Commission.

Tableau 9

Régime d'aide à la consommation pour l'huile d'olive - Montants des irrégularités dans le domaine du FEOGA-Garantie

>TABLE>

Tableau 10

Restitutions à l'exportation pour l'huile d'olive - Montants des irrégularités dans le domaine du FEOGA-Garantie

>TABLE>

Arrêt de la Cour de justice européenne concernant certaines mesures prises pour récupérer des sommes perdues à la suite d'irrégularités ou de négligences

86. Les États membres sont tenus de prendre les mesures nécessaires pour recouvrer les sommes perdues à la suite d'irrégularités ou de négligences. Conformément à la réglementation en la matière, "à défaut de récupération totale, les conséquences financières des irrégularités ou des négligences sont supportées par la Communauté, sauf celles résultant d'irrégularités ou de négligences imputables aux administrations ou organismes des États membres"(25).

87. S'agissant des relations entre les États membres et la Commission, la Cour de justice européenne a indiqué que la responsabilité de la négligence décrite au point 86 ci-dessus doit être établie par le droit communautaire, lequel impose un certain nombre d'obligations aux États membres et à la Commission pour ce qui est des règles susceptibles d'avoir une incidence financière. À cet égard, la Cour de justice européenne a établi que les États membres doivent respecter l'obligation de diligence prévue à l'article 5 du traité CE. Cette obligation "implique que les États membres doivent prendre les mesures destinées à remédier aux irrégularités avec promptitude" et qu'"après l'écoulement d'un certain temps, la récupération des sommes indûment payées risque d'être compliquée ou de devenir impossible, en raison de certaines circonstances, telles que notamment la cessation d'activités ou la perte de documents comptables". Dans l'affaire en cause, la Cour de justice a jugé qu'en attendant de quatre à dix ans pour engager les procédures en répétition de l'indu, les autorités italiennes n'avaient pas agi avec la diligence nécessaire(26).

88. Compte tenu de cet arrêt, la Commission devrait examiner la possibilité d'introduire une date limite raisonnable pour les recouvrements. Tout montant non récupéré par les États membres dans ce délai devrait être porté au crédit du FEOGA, en attendant les arrêts définitifs dans les affaires correspondantes. La Commission a reconnu que "les procédures de recouvrement peuvent se révéler particulièrement longues", mais elle "considère qu'une période de quatre années devrait suffire pour prendre les mesures nécessaires et constater si le montant en cause peut effectivement être recouvré"(27). Elle a également indiqué dans sa réponse au rapport spécial n° 8/98(28) de la Cour des comptes relatif aux services de la Commission chargés de la lutte contre la fraude que "dès lors que l'État membre ne fournira pas d'élément suffisant permettant d'exclure toute irrégularité ou négligence pouvant lui être attribuée, la Commission ne manquera pas d'imputer les montants à l'État membre conformément à l'article 8 du règlement (CEE) n° 729/70 sans nécessairement attendre l'issue des procédures judiciaires en cours."

Cadre de contrôle

89. Tant l'aide à la consommation que les restitutions à l'exportation ont été soumises aux contrôles a posteriori ordinaires des documents commerciaux auxquels les États membres doivent procéder pour la plupart des dépenses du FEOGA(29).

90. S'agissant de l'aide à la consommation, les États membres étaient tenus en outre de réaliser des contrôles spécifiques sur place concernant la régularité des demandes sur la base de la comptabilité matières et de la comptabilité financière(30). Ils devaient également prélever des échantillons d'huile d'olive de façon aléatoire pour les faire analyser en laboratoire et s'assurer que les paramètres qualitatifs étaient bien respectés(31). Dans les États audités, ces contrôles spécifiques ont été effectués par les agences de contrôle compétentes en matière d'huile d'olive visées au point 38 de la première partie du présent rapport.

91. Pour ce qui concerne les restitutions à l'exportation, les services douaniers des États membres devaient procéder à des contrôles physiques sélectionnés lors de l'accomplissement des formalités douanières(32). Ces contrôles comprenaient le prélèvement d'échantillons aux fins d'analyse en laboratoire en vue de vérifier le respect des paramètres qualitatifs.

92. Par ailleurs, dans les États membres, les services d'investigation compétents en matière de fraude ont procédé à des enquêtes concernant le versement irrégulier d'aides à la consommation et de restitutions à l'exportation.

Aide à la consommation

Comptabilité des montants dus

93. La Commission n'exige pas des organismes payeurs des États membres qu'ils tiennent une comptabilité des montants dus. Les États membres peuvent fournir des informations à la Commission sur ces montants au moyen du tableau 105(33), lorsqu'ils présentent leurs demandes de remboursement des dépenses effectuées au titre du FEOGA, mais ce n'est pas une obligation. Par conséquent, il n'existait pas, en Grèce, au moment de la rédaction du présent rapport, de comptabilité des montants dus concernant l'aide à la consommation pour l'huile d'olive; en Italie il n'y en avait pas avant 1996 et, en Espagne, seuls neuf des 14 organismes payeurs disposaient d'une telle comptabilité.

94. Les États membres sont tenus de notifier à la Commission toutes les irrégularités concernant un montant supérieur à 4000 ECU ainsi que les sommes recouvrées(34). La Commission n'a vérifié de façon systématique ni le caractère complet de ces notifications, ni l'imputation au budget du FEOGA des montants recouvrés(35).

95. En l'absence d'une comptabilité exhaustive des montants dus, la Cour a invité les États membres concernés à établir et/ou fournir une comptabilité complète de tous les cas d'irrégularités en matière d'aide à la consommation pour l'huile d'olive, pour lesquels les sommes indûment versées n'ont pas été recouvrées. L'Italie a fourni une telle comptabilité, qui, malgré son caractère incomplet, indique que les sommes à recouvrer ont été sous-estimées dans le tableau 105 de quelque 208 Mio ECU. La Grèce et l'Espagne ont communiqué des informations sur des irrégularités concernant au total 12 et 2,9 Mio ECU respectivement. Il est apparu que ces informations étaient également incomplètes puisque les irrégularités notifiées à la Commission, conformément aux dispositions mentionnées au point précédent, portaient au total sur 45,9 Mio ECU pour la Grèce et 10,8 Mio ECU pour l'Espagne pour la même période. Le Portugal, quant à lui, a fourni des précisions relatives à des montants non recouvrés représentant 380000 ECU et correspondant à des irrégularités décelées entre 1995 et 1997.

Exhaustivité des données relatives aux montants à recouvrer

Italie

96. Les autorités italiennes ont eu besoin de six mois pour établir une comptabilité des montants à recouvrer, dont elles ont fourni, pendant cette période, quatre versions différentes. Dans la première figurait un total de 181,9 Mio ECU, tandis que la plus récente indiquait une somme totale de 403,6 Mio ECU. Au moment de la rédaction du présent rapport, une version définitive et complète devait encore nous parvenir.

97. La Cour a examiné le caractère complet des versions antérieures par rapport aux données relatives aux irrégularités fournies par Agecontrol (l'organisme responsable des contrôles sur place spécifiques concernant l'aide à la consommation) et la Guardia di Finanza, qui est compétente en matière d'investigation sur les fraudes et participe également aux contrôles a posteriori ordinaires concernant le FEOGA. Parmi les 157 cas contrôlés, 20 étaient omis à tort; 13 ne pouvaient être retracés, et, dans sept cas, les montants indiqués étaient erronés.

98. Dans six autres cas, les montants concernés avaient été effectivement recouvrés. Cependant, l'imputation au FEOGA de ces montants est intervenue avec un retard de sept à 37 mois; un des montants, recouvré en mars 1997, n'était toujours pas repris au moment de la dernière visite de contrôle en février 1999. En raison de la nature systématique de cette erreur, d'autres enquêtes ont été demandées, lesquelles ont révélé que des montants, à hauteur de 166000 ECU, avaient été recouvrés sans être imputés au FEOGA, et ce pour le seul domaine de l'aide à la consommation pour l'huile d'olive. Malgré une demande en ce sens, les autorités italiennes n'avaient toujours pas fourni d'informations, au moment de la rédaction du présent rapport, sur les montants recouvrés mais non imputés au FEOGA concernant d'autres mesures gérées par l'AIMA(36) (l'organisme payeur responsable).

99. De même, un rapprochement avec des informations fournies par l'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bari, l'une des nombreuses Avvocature Distrettuali (parquets attachés aux tribunaux de district) compétentes en matière d'aide à la consommation, a révélé deux autres cas concernant la région relevant de cette Avvocatura dont la trace n'a pu être retrouvée dans la base de données de l'AIMA relatives aux irrégularités.

100. La base de données de l'AIMA a, depuis, été mise à jour et les cas omis à tort mentionnés aux points précédents y figurent maintenant. Étant donné ces divergences, la Cour a cependant demandé aux autorités italiennes de vérifier le caractère exhaustif de la version finale de leurs comptes des montants à recouvrer, par rapport à l'ensemble des irrégularités enregistrées dans la base de données de la Guardia di Finanza. Cette vérification n'est pas encore achevée. On ne peut pas encore considérer comme définitif ce chiffre de 403,6 Mio ECU, qui correspond aux montants à recouvrer suite à des irrégularités.

Retards en matière de recouvrement

Observations générales

101. Les procédures de recouvrement se caractérisaient dans tous les États membres par d'importants retards administratifs et judiciaires. Les réglementations nationales permettent à juste titre aux individus ou aux entreprises d'interjeter appel des décisions administratives ou des arrêts des tribunaux, mais aucun des États membres concernés n'a engagé de procédures pour prévenir les appels susceptibles de se révéler ultérieurement, soit constituer une tactique de retardement, soit n'avoir aucune justification sérieuse (par exemple, en exigeant de la partie requérante qu'elle verse une caution correspondant au montant faisant l'objet du pourvoi ou qu'elle fournisse une garantie appropriée préalablement à l'examen de l'appel). Des appels ont donc été interjetés pour une large majorité des cas examinés par la Cour.

Italie

102. Bien que la loi(37) prévoie comme alternative la possibilité d'une action civile en recouvrement, les demandes en ce sens ont presque toujours été intégrées dans les poursuites pénales et, par conséquent, les actions en recouvrement ont été suspendues jusqu'à ce que l'arrêt définitif soit rendu par le tribunal pénal. Ainsi que les autorités italiennes l'ont reconnu, un délai de plus de 10 ans pourrait être nécessaire avant le prononcé d'un arrêt définitif(38). Comme le montre un rapport de la Corte dei Conti(39), l'insuffisance de personnel dans les services relevant des tribunaux de district a contribué à créer cette situation. Le tableau 11 montre les retards qu'accusent les affaires en cours.

Tableau 11

Italie: affaires en cours - retards enregistrés à partir de la date de notification de l'irrégularité jusqu'au 25.2.1999

>TABLE>

103. En règle générale, l'AIMA, l'organisme payeur responsable du recouvrement, n'a envoyé qu'une "demande" au bénéficiaire en cause concernant le recouvrement des sommes indûment versées. Cette demande n'avait pas force exécutoire. L'exécution d'une action en recouvrement concernant une dette devait être fondée sur une injonction ou sur un arrêt du tribunal. L'AIMA a considéré qu'il n'était plus tenu d'agir une fois l'affaire déférée à un parquet, puisqu'il incombe à ce dernier d'intenter une action civile en recouvrement devant le tribunal compétent. En outre, ce n'est pas la pratique normale de l'AIMA d'envoyer des injonctions, celui-ci considérant que les injonctions ne peuvent être émises que si la créance est établie, chiffrée et recouvrable, ces faits étant prouvés par des documents écrits qu'il interprète alors comme un arrêt définitif.

Grèce

104. Toutes les irrégularités détectées en Grèce devaient être notifiées à un comité relevant du ministère de l'agriculture pour examen en vue d'une décision finale concernant le bien-fondé ou non d'une action en recouvrement. Au moment de la rédaction du présent rapport, ce comité s'était prononcé sur 129 cas. Pour 80 autres cas, les décisions sont encore en attente, depuis plus de quatre ans pour 79 d'entre eux. Aucune information n'est disponible sur les montants en cause. Les sommes indûment versées n'étaient toujours pas recouvrées plus d'un an après la date de la décision concernant 93 des 129 cas(40).

Espagne

105. L'organisme payeur espagnol, FEGA(41), a fourni des informations sur 1721 cas, représentant un montant de 2,9 Mio ECU, dont le recouvrement était en attente, sur un montant total de 10,1 Mio ECU notifié à la Commission au 31 décembre 1997. Ces cas remontaient jusqu'à 1991. Une analyse portant sur les montants les plus importants (429 cas représentant 2,7 Mio ECU) a montré que les retards étaient pour l'essentiel de nature administrative et qu'ils étaient dus aux délais nécessaires pour arriver à la décision finale de recouvrement; dans plus de 60 % des cas, ces délais dépassaient cinq ans. Le tableau 12 ci-après détaille les retards concernés. D'après les données de la Commission, au 31 décembre 1998, l'Espagne avait procédé au recouvrement de 84 % (9,1 Mio ECU) des montants notifiés contre 6 % (668000 ECU) au 31 décembre 1997.

Tableau 12

Espagne: retards en matière de recouvrement

>TABLE>

Portugal

106. Au Portugal, des retards ont été enregistrés tant au niveau de la notification des observations de contrôle par l'agence de contrôle à l'organisme payeur qu'au niveau de la prise de décision finale concernant l'action en recouvrement. D'après la base de données de la Commission, au 31 décembre 1998, le Portugal avait recouvré 89 % (1,2 Mio ECU) des montants notifiés contre 20 % (260000 ECU) au 31 décembre 1997.

Suivi du déroulement des poursuites pénales

Italie

107. L'AIMA n'a pas systématiquement suivi l'état d'avancement des affaires pénales ni le cheminement de sa propre action civile au sein de celles-ci. L'Avvocatura dello Stato, chargée d'assurer la défense des intérêts de l'AIMA (et donc les intérêts de la Communauté), n'a pas systématiquement rendu compte à l'AIMA de l'évolution des affaires judiciaires, et celui-ci n'était pas doté d'un dispositif administratif permettant d'obtenir des informations actualisées auprès du parquet ou Procura della Repubblica compétent. De plus, il n'existait pas de procédure assurant la communication des décisions judiciaires à l'AIMA dans les temps voulus.

108. À l'instigation de la Cour, l'AIMA a écrit aux parquets compétents (ou, le cas échéant, aux organismes d'enregistrement responsables) pour faire le point sur la situation des affaires de leur ressort(42). Les réponses ont montré qu'il était difficile de savoir avec précision à partir des arrêts concernant les affaires pénales, s'il avait été reconnu, ou non, que des aides avaient été indûment versées et, parfois même, de déterminer à quelles affaires civiles correspondaient ces paiements, le nom des sociétés bénéficiaires n'étant pas toujours mentionné.

109. Les réponses fournies par les parquets ont fait apparaître par ailleurs que 46 cas, correspondant à un montant de 29 Mio ECU, avaient été jugés sans que l'AIMA n'ait engagé d'actions en recouvrement. Le plus ancien des arrêts remontait à 1989. L'AIMA procède actuellement à des enquêtes détaillées afin de faire le point sur la situation exacte de ces cas.

Espagne

110. Au moment de la dernière visite de contrôle, en novembre 1998, une décision en matière de poursuites pénales et d'action en recouvrement était toujours pendante pour 11 cas, concernant quelque 697000 ECU et signalés en 1996 et 1997, du fait d'un conflit de compétence entre le FEGA, l'ancien organisme payeur, et les autorités des Communautés autonomes qui assument cette fonction depuis quelque temps.

Grèce

111. Sur les 27 cas signalés entre 1991 et 1994 et devant faire l'objet de poursuites judiciaires, seul un cas a été définitivement jugé. Des poursuites ont été engagées pour 12 des cas restants, cinq font l'objet de pourvois et des poursuites judiciaires doivent être engagées pour neuf cas.

Cas dans lequel l'action en recouvrement était dirigée contre le fournisseur et non contre le bénéficiaire de l'aide

112. Ce cas, détecté en Italie, était lié à la falsification de documents douaniers pour masquer l'origine non communautaire de grandes quantités d'huile, dont une partie était en réalité un mélange d'huile d'olive et d'huile de noisette. Ce n'est pas l'importateur qui a présenté des demandes d'aide à la consommation irrégulières, mais ce sont ses clients. Par contre, le recouvrement a été engagé, dans le cadre des poursuites pénales, contre l'importateur et non pas contre ces derniers (alors qu'ils avaient présenté les demandes irrégulières). La valeur totale des montants versés aux demandeurs, alors qu'ils n'y avaient pas droit, et qu'ils détiennent toujours, est de 8,7 Mio ECU. Au moment de la rédaction du présent rapport, l'affaire était examinée par la Cour de cassation, l'importateur était en liquidation, mais des actifs s'élevant à 22 Mio ECU avaient été bloqués.

113. Afin de protéger les intérêts financiers de la Communauté dans de tels cas, des mesures de recouvrement civiles devraient être prises contre les bénéficiaires de l'aide. Elles pourraient être engagées indépendamment de la procédure pénale contre l'importateur. Le comportement frauduleux d'un tiers avec lequel le bénéficiaire de l'aide entretient des relations contractuelles constitue un risque commercial habituel(43), avec pour conséquence que le remboursement par le bénéficiaire ne saurait être exclu pour cette raison.

Cautions

114. Le versement des aides à la consommation a précédé les vérifications sur place des agences de contrôle dans le secteur de l'huile d'olive, mais a été subordonné à la constitution de cautions qui n'ont été libérées qu'une fois le droit à l'aide établi par les vérifications.

115. En Espagne comme en Grèce, les cautions ont été en fait libérées sur la base des résultats fournis par un contrôle administratif, dont la portée était nécessairement limitée. Cela est contraire à la réglementation en vigueur depuis le 27 mars 1993, qui prévoit que la reconnaissance du droit à l'aide (et, par conséquent, la libération de la caution) est fondée sur les résultats des contrôles sur place(44).

Apurement des comptes

116. Suite à des inspections effectuées dans le cadre des procédures d'apurement des comptes, la Commission a rejeté des dépenses au titre d'aides à la consommation pour l'huile d'olive représentant un montant total de 84 Mio ECU concernant les exercices du FEOGA de 1992 à 1995. Le tableau 13 présente un récapitulatif de ces corrections, ventilées par État membre. Les corrections étaient pour l'essentiel liées à des déficiences du système de contrôle, mais il a également été procédé à des corrections par suite du non-retrait de l'agrément de certaines sociétés, qui avaient présenté des demandes irrégulières. Le retrait de l'agrément a pour conséquence la perte du droit de recevoir des paiements au titre de l'aide à la consommation.

Tableau 13

Corrections apportées dans le cadre de l'apurement des comptes concernant l'aide à la consommation pour l'huile d'olive

>TABLE>

117. Les corrections effectuées en liaison avec les deux problèmes mentionnés au paragraphe précédent ont été confirmées par la Cour de justice. L'une des affaires(45) concernait l'Italie. L'autorité responsable, à savoir le ministère de l'industrie, n'a retiré les approbations qu'une fois que l'Ispettorato Centrale Repressione Frodi (ICRF) avait infligé une amende administrative (voir également points 119 - 123). Dans son arrêt, la Cour de justice européenne se réfère à l'avis de l'organe de conciliation(46), qui "aurait estimé qu'il fallait prendre en considération les améliorations opérées entre-temps dans le domaine de la gestion des cautions, ainsi que... l'introduction d'un système de sanctions assez sévère". Toutefois, ayant constaté que, "dans la mesure où il a fallu dix années pour mettre fin aux conflits de compétences entre les autorités italiennes et où, dans l'intervalle, aucun contrôle efficace n'a pu avoir lieu, il est raisonnable de présumer qu'il y a eu des lacunes impliquant un risque de perte pour le FEOGA", la Cour de justice européenne a estimé qu'une correction s'imposait toujours.

118. Dans une autre affaire, la Cour de justice européenne, confirmant certaines corrections concernant la Grèce(47), a indiqué que: "... le Gouvernement hellénique ne conteste pas les affirmations de la Commission selon lesquelles les contrôles effectués par le ministère de l'agriculture ont été inefficaces, faute d'un nombre suffisant de personnel qualifié chargé des contrôles et de l'absence des rapports de contrôle permettant une vérification".

Amendes(48)

119. À partir de 1992, l'imposition d'amendes(49) a été instaurée pour l'huile d'olive dont les tests en laboratoire révélaient le non-respect des critères de qualité donnant droit à l'aide à la consommation(50). L'amende imposée correspondait au double du montant de l'aide à la consommation demandée au cours d'un des mois suivant celui du prélèvement des échantillons. Depuis 1996, ce montant a été réduit et se situe maintenant entre 20 et 80 % de la moyenne mensuelle de l'aide à la consommation demandée au cours des douze mois précédant celui du prélèvement d'échantillons(51). Le montant des amendes perçues devaient être porté au crédit du FEOGA.

120. En février 1999, ni la Grèce ni l'Italie n'avaient imposé les amendes requises. L'Italie a fourni des informations sur la valeur des amendes qui auraient dû être appliquées. Ces informations sont cependant incomplètes puisqu'elles ne couvrent que la période allant de 1992 à 1995, pendant laquelle des amendes à hauteur de quelque 7,8 Mio ECU auraient dû être imposées. Les autorités italiennes n'ont pas été en mesure de fournir des informations pour la période allant de 1996 à 1998. En Grèce, il existe près de 90 cas, détectés entre 1992 et 1998, pour lesquels les amendes correspondantes n'ont pas été notifiées. Les autorités grecques doivent encore calculer la valeur des amendes en question. En outre, à la suite d'un différend entre le laboratoire d'État et l'agence de contrôle de l'huile d'olive, aucun échantillon n'a été transmis pour analyse en 1994/1995 et les échantillons qui étaient déjà parvenus au laboratoire n'ont pas été analysés. En Espagne, alors que l'agence de contrôle a proposé l'imposition d'amendes à hauteur de quelque 913000 ECU pour la période allant de 1992 à 1998, 394000 ECU environ ont été perçus. Au Portugal, alors que la somme totale proposée se montait à 32453 ECU pour 1995 - 1997, 2290 ECU ont été perçus.

121. Les retards enregistrés en matière de notification d'amendes en Italie ont été justifiés par l'insuffisance des effectifs(52). À sa décharge, l'Ispettorato Centrale Repressione Frodi (ICRF), inspection centrale de répression des fraudes, responsable de l'imposition de ces amendes, assure que toutes les amendes seront notifiées dans le délai de cinq ans fixé par la loi sur la prescription. Bien que ces retards soient admis par la réglementation, le fait que, systématiquement, ces amendes n'aient pas été notifiées dans les meilleurs délais et qu'il n'ait pas été engagé d'actions en recouvrement constitue une atteinte aux intérêts financiers de la Communauté (voir également point 88).

122. En 1993, l'imposition d'amendes(53) a été instaurée en cas de demandes d'aide portant sur une quantité supérieure à celle pour laquelle le droit à l'aide avait été reconnu. Le montant des sanctions devait être de trois à huit fois supérieur au montant de l'aide indûment demandée. Le règlement ne précise pas si ces amendes doivent être imputées aux comptes du FEOGA ou non. Toutefois, une lettre de la Commission adressée aux autorités italiennes, datant de 1998(54), indiquait qu'elles devaient être imputées aux budgets nationaux. L'un des arguments en faveur de cette interprétation était que les États membres seraient davantage portés à imposer le montant le plus élevé pour obtenir l'effet le plus dissuasif. La Cour estime