DÉCISION DE LA COMMISSION

du 25 novembre 1998

relative à des mesures d'aide accordées par l'Allemagne à la société InfraLeuna Infrastruktur und Service GmbH

[notifiée sous le numéro C(1998) 3840]

(Le texte en langue allemande est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

(1999/646/CE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 93, paragraphe 2, premier alinéa,

après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément audit article,

considérant ce qui suit:

I. LA PROCÉDURE

Par lettre du 15 avril 1997, la Commission a informé l'Allemagne de sa décision du 12 mars 1997 d'engager la procédure prévue à l'article 93, paragraphe 2, du traité CE. Il s'agissait de déterminer si des fonds octroyés à la société InfraLeuna Infrastruktur und Service GmbH (ci-après dénommée "InfraLeuna") par la Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben (ci-après dénommée "BvS") à concurrence de 765 millions de marks allemands (DEM), d'une part, et par le Landde Saxe-Anhalt à concurrence de 300 millions de DEM, d'autre part, devaient être considérés comme des aides et si ces aides étaient compatibles avec le marché commun.

La décision d'ouverture de la procédure de la Commission a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes(1). Les autres États membres et autres intéressés ont été invités à présenter leurs observations à ce sujet. L'Allemagne a pris position sur cette décision par lettre du 14 août 1997.

Les observations transmises à la Commission, à propos de l'ouverture de la procédure, par un État membre, trois fédérations professionnelles et quatre entreprises ont été communiquées à l'Allemagne par lettre du 28 août 1997. L'Allemagne a pris position à leur sujet par lettre du 17 novembre 1997.

Par lettres du 14 mai 1997, du 1er décembre 1997 et du 18 mars 1998, la Commission a posé à l'Allemagne un certain nombre de questions relatives à cette affaire. L'Allemagne y a répondu par lettres du 14 août 1997, du 9 janvier 1998 et du 10 juillet 1998. Afin de préciser les faits ainsi que certains détails de l'affaire, des rencontres entre l'Allemagne et la Commission ont eu lieu, les 7 et 8 juillet 1997 à Leuna, les 30 avril et 28 juillet 1998 à Bruxelles.

II. LES FAITS

Sur la base de la correspondance mentionnée ci-dessous et des déclarations faites par l'Allemagne au cours des rencontres évoquées précédemment, les faits peuvent être établis comme suit.

1. Contexte et historique

La présente affaire concerne la privatisation des infrastructures du complexe chimique de Leuna en Saxe-Anhalt, une région susceptible de bénéficier d'aides au titre de l'article 92, paragraphe, 3, point a), du traité CE(2).

Avec environ 90000 salariés, la chimie constituait l'une des plus importantes industries de l'ancienne RDA. Elle était implantée dans ce que l'on appelait le "triangle de la chimie", en Saxe-Anhalt et en Saxe. La caractéristique de ce secteur était que la production chimique était concentrée dans quelques gigantesques entreprises d'État, qui étaient liées entre elles et dépendaient les unes des autres pour ce qui était de l'approvisionnement en matières premières, produits intermédiaires, énergie, etc. Avec ses 26000 salariés, le complexe chimique de Leuna constituait l'un des pôles du triangle de la chimie.

Après la réunification, en 1990, la Treuhandanstalt (ci-après dénommée "THA") a entrepris de privatiser l'industrie chimique. Tout d'abord, il a fallu constituer des entités économiques dont la taille puisse au moins susciter l'intérêt d'un acquéreur potentiel. C'est ainsi que la THA a créé sur le site de Leuna, en 1990, la société Leuna Werke AG, qui prenait la succession directe de l'ancienne "entreprise du peuple". Début 1994, elle a été transformée et est devenu Leuna-Werke GmbH (ci-après dénommée "LWG"). En juin 1994, une nouvelle entreprise issue de cette société a été créée, Leuna-Werke Standortservice GmbH (ci-après dénommée "LWS"). Elle était chargée de fournir sur le site les infrastructures ainsi que les services nécessaires aux opérations de production, c'est-à-dire, entre autres, les routes, les ponts pour canalisations, les services de lutte contre l'incendie, les décharges, l'approvisionnement en eau potable, l'évacuation des eaux usées, les services de laboratoire, les services de communication et l'approvisionnement en énergie, en gaz et en eau.

2. Les efforts de la THA pour privatiser l'entreprise

Le projet initial de la THA était de privatiser l'intégralité du site de Leuna, y compris les infrastructures existantes, en constituant une seule entreprise autonome; c'est pourquoi, en 1991/1992, la société Leuna Werke AG a été mise en adjudication dans le cadre d'une procédure internationale, ouverte, transparente et sans conditions. Toutefois, il ne s'est trouvé aucun investisseur disposé à reprendre une entreprise chimique de cette taille. En outre, les installations étaient en piètre état, ce qui aurait nécessité des investissements et des mesures de dépollution considérables.

La THA a donc revu son projet et a décidé de tenter de séparer les différents secteurs de production, afin de les privatiser individuellement. Les parties ainsi scindées ont été mises en adjudication dans le cadre d'une procédure ouverte, transparente et sans conditions. C'est ainsi que fin 1994, 97 privatisations au total avaient pu être menées à bien. Les différents secteurs de production ont été vendus à une multitude d'investisseurs (notamment UCB, Rhône Poulenc et DOW). Les plus gros investisseurs sur le site ont été les sociétés Linde AG, qui a repris la production des gaz techniques, et Caproleuna GmbH, une filiale à 100 % du groupe DOMO[...](3) qui a repris la production du carprolactam.

Alors que la plupart des secteurs de production avaient pu être vendus, et que l'activité de production avait été ainsi considérablement augmentée, les infrastructures du site demeuraient aux mains de la THA, qui continuait à les exploiter par l'intermédiaire de sa filiale LWS.

Il existait essentiellement deux possibilités pour la poursuite de l'exploitation des infrastructures: d'une part, les pouvoirs publics (Land, commune ou entreprises municipales) auraient pu intervenir; d'autre part, on pouvait tenter de trouver un acquéreur privé. Afin d'évaluer les contraintes liées au site et de trouver la meilleure solution possible, la THA a fait appel, en 1992, à des sociétés renommées de conseil aux entreprises, qu'elle a chargées de réaliser des études sur le site. Dans le même temps, elle a tenté, à plusieurs reprises, d'inciter le Land de Saxe-Anhalt et la commune de Leuna à reprendre les infrastructures. Comme il est apparu que ni le Land ni la commune n'étaient disposés à poursuivre l'exploitation des installations, les négociations ont été finalement interrompues.

À la suite de quoi, les seules solutions encore envisageables étaient soit la vente à un investisseur privé, soit la poursuite de l'exploitation des infrastructures par la THA. À cet égard, la THA devait tenir compte du fait que les appels d'offres qui avaient été lancés avaient montré que les investisseurs n'étaient en général pas intéressés par la reprise des infrastructures et que, compte tenu de l'importance du site et du caractère particulier des productions qui y sont implantées, le nombre des entreprises susceptibles d'entrer en ligne de compte était limité. En outre, elle ne savait pas clairement quelle était la solution la plus valable pour le site. Devait-on tenter de vendre l'ensemble des infrastructures à un seul investisseur ou devait-on plutôt en isoler les diverses parties et les vendre à des investisseurs différents?

En 1992, la THA a donc commencé à prendre des contacts avec des entreprises possédant le savoir-faire technique nécessaire et des connaissances propres au secteur de la chimie. Les grandes entreprises du secteur chimique et, plus particulièrement, les entreprises déjà implantées sur le site pouvaient le visiter. LWS a donné la possibilité aux intéressés, dans le cadre d'accords de bonne pratique(4)(5), d'acquérir une connaissance très précise de ses activités commerciales, en leur permettant d'accéder à des documents détaillés sur le site ainsi qu'aux études mentionnées ci-dessus. La THA espérait ainsi éveiller l'intérêt des entreprises pour le site, tout en les faisant participer à la recherche d'une solution viable.

Entre fin 1992 et fin 1994, la THA a négocié avec trois repreneurs sérieux en vue de la vente de l'ensemble des infrastructures. Il s'agissait d'un consortium regroupant Thyssen, VEW et Steag, de la société Mannesmann AG et d'une société française, la Compagnie générale des eaux (CGE). Toutefois, les négociations n'ont pas abouti, car aucune offre appropriée n'a été faite. Aucun des intéressés n'était disposé à reprendre l'ensemble des infrastructures, et les éléments les moins intéressants sur le plan économique, comme par exemple les routes et les ponts pour canalisation, seraient restés aux mains de la THA. En outre, les intéressées ne voulaient pas accepter de prendre des engagements contre l'acquisition d'un monopole de fait (par exemple dans le domaine de l'approvisionnement en énergie et en eau) et ils se refusaient à assumer le risque lié au développement du site et à la vente à des gros clients susceptibles de mettre en place leurs propres solutions. Il s'avérait que la reprise de l'ensemble des infrastructures par un seul acquéreur rendrait la privatisation du site beaucoup plus chère, et la mettrait peut-être même en péril.

Parallèlement à ses efforts en vue de privatiser l'intégralité des infrastructures, la THA a engagé, début 1994, des négociations avec différents investisseurs afin de leur vendre des installations individuelles. Toutefois, ces négociations ont également dû être interrompues fin 1994, du fait que de nombreuses entreprises intéressées avaient réclamé des garanties en matière de chiffre d'affaire impossible à leur donner, que différentes parties s'avéraient invendables, qu'une coordination des différentes adjudications n'était pas possible et que cette solution ne semblait présenter aucun avantage économique ni pour la THA ni pour le site.

Compte tenu de l'échec prévisible des négociations en cours, la THA a organisé, début 1994, une "conférence sur le site" dont l'objectif était de faire avancer la privatisation et de recueillir des idées en vue de nouveaux projets. Il a été demandé aux entreprises implantées sur le site de développer des projets et de les discuter. Les sociétés Thyssen-Sonnenberg et Westdeutsche Instandhaltungsgesellschaft WIG, qui étaient intéressées par les travaux d'assainissement et d'entretien, ont également participé à cette conférence. Celle-ci a abouti au projet d'une société intégrée d'exploitation des infrastructures, à laquelle participeraient les entreprises implantées sur le site et qui serait chargée non seulement de l'exploitation et de la restructuration des infrastructures, mais également du développement du site et de la privatisation des terrains et des éléments d'entreprises restants. Une fois ce projet commun déterminé, les entreprises se sont toutefois montrées très réticentes à acquérir une participation dans la société en question. Par la suite, seules Linde et Caproleuna se sont montrées disposées à engager des négociations en vue d'une prise de participation dans la société d'exploitation des infrastructures. C'est ainsi qu'une déclaration d'intention a été signée en octobre 1994, et un contrat préliminaire en novembre 1994, à propos de la vente de 51 % des parts de cette société, qui n'avait pas encore été constituée. C'est le 15 février 1995 qu'elle a été créée, avec pour raison sociale InfraLeuna Infrastruktur und Service GmbH. Elle a commencé ses activités le 1er janvier 1996. Le 22 mai 1996, le contrat de privatisation avec Linde et Caproleuna a été signé (avec effet rétroactif au 1er janvier 1996). Aux termes de ce contrat, Caproleuna et Linde ont acquis chacune 25,5 % des parts d'InfraLeuna, les 49 % restants allant à l'organisme qui avait pris la succession de la THA, c'est-à-dire la BvS. Le prix d'achat versé s'est élevé à 1,53 million de DEM, soit 51 % du capital d'InfraLeuna, qui s'élevait à 3 millions de DEM. L'objectif est d'inciter d'autres investisseurs implantés sur le site à acquérir les parts de la BvS, afin que si possible l'ensemble des entreprises implantées sur le site acquièrent une participation dans InfraLeuna.

3. Description du projet

La THA a mené la privatisation en fonction des particularités du site; c'est pour cela que Leuna est aujourd'hui caractérisée par une agglomération d'unités de production chimiques différentes, juridiquement indépendantes. En raison de l'importance de la dépendance mutuelle qui existe actuellement, de la multitude des réseaux d'infrastructures (notamment les canalisations et les ponts pour canalisations) et des liaisons qui existent avec les installations nécessaires à l'exploitation (routes, voies ferrées, canalisations d'évacuation des eaux usées, installations d'approvisionnement en énergie), l'exploitation de ce site est d'une complexité bien supérieure à celle de l'exploitation de zones industrielles plus courantes. Les unités de production implantées sur ce site dépendent d'un approvisionnement en diverses matières premières et elles ont donc besoin d'infrastructures performantes, garantissant cet approvisionnement. Comme certains approvisionnements (par exemple en énergie, en gaz, etc.) n'étaient pas garantis, les acquéreurs ont posé comme condition, au moment de la privatisation, que la THA ou la BvS s'engagent à assurer elles-mêmes ces prestations. C'est ainsi que s'est constitué, au fur et à mesure de la privatisation, un ensemble d'obligations contracturelles d'une grande complexité, qui imposait à la BvS d'importantes obligations en matière d'approvisionnement vis-à-vis de différents investisseurs. Toutefois, après 40 ans d'économie dirigée, les installations en place étaient en triste état et devaient être fondamentalement renouvelées et assainies. Dans le même temps, l'assainissement global du site devait être effectué, et la privatisation ainsi que le développement du site grâce à l'installation de nouvelles entreprises devait être poursuivis.

Par ailleurs, les entreprises déjà implantées avaient tout intérêt à ce que les infrastructures leur soient offertes à un coût attractif, et à ce que la structure des entreprises implantées sur le site garantisse, d'une part, la fourniture des produits intermédiaires ou des matières premières dont elles ont besoin pour leur production et, d'autre part, l'installation d'acquéreurs pour leurs propres produits.

Le projet élaboré était le mieux à même de tenir compte de ces particularités du site tout en sauvegardant les intérêts de la BvS et des investisseurs: InfraLeuna gère la restructuration et effectue les investissements nécessaires à la revalorisation et à la modernisation des infrastructures. Elle poursuit le développement du site et s'efforce de trouver de nouveaux investisseurs, afin que les terrains et les productions restants puissent être vendus. À cet effet, des bâtiments et des terrains appropriés, situés sur le site, lui ont été fournis (au total environ 190 hectares). En outre, elle offre les infrastructures d'exploitation et les services nécessaires sur le site et permet ainsi l'échange et le transport de biens, tout en garantissant l'approvisionnement des entreprises. La phase de restructuration devrait être achevée au 31 décembre 2000.

Les investisseurs sont tenus, au sein d'un système qui ressemble à celui d'une coopérative, de planifier et d'organiser eux-mêmes leurs propres infrastructures. Leur participation apporte à InfraLeuna l'expérience et le savoir-faire nécessaires. Ils sont donc en mesure de juger quelles sont les productions qui pourront être intégrées au tissu industriel du site, afin que la structure des entreprises qui y sont implantées s'étende de façon judicieuse. Leur présence sur le site garantit que les offres de services seront adaptées aux besoins réels, que l'on évitera toute installation inutile et que les coûts pourront ainsi être réduits. En leur double qualité de consommateurs finals, d'une part, et de fournisseurs (en tant qu'associés d'InfraLeuna), d'autre part, ils ont intérêt à maintenir les prix à un niveau intéressant, tout en veillant à ce que le coût des installations et des services soit couvert. En outre, ils ont tout intérêt à obtenir des effets d'intégration supplémentaires grâce à un développement réussi et équilibré du site par le biais de nouvelles implantations, car cela leur permettra d'obtenir de nouveaux débouchés pour leurs propres produits ainsi qu'une livraison à moindre coût des matières nécessaires à leur fabrication.

Quant à la BvS, ce projet lui permettait de faire réaliser par InfraLeuna la privatisation qu'elle était chargée de mener à bien, avec toutes les obligations y afférentes. En outre, InfraLeuna a repris les contrats de services et de fournitures de LWS et de LWG, qui avaient été conclus dans le cadre des privatisations, et a donc dégagé ces dernières de leurs obligations de livraison envers les investisseurs implantés sur le site.

Les intérêts des différentes parties en cause constituaient donc le fondement du projet ainsi élaboré et la condition préalable à sa réussite: alors que la BvS devait mener à bien la tâche de privatisation qui lui avait été confiée par les pouvoirs publics et exécuter les contrats qu'elle avait conclus au cours de la privatisation, les entreprises implantées sur le site avaient besoin d'infrastructures efficaces, à un coût acceptable, ainsi que d'un projet rationnel pour l'installation de nouveaux investisseurs. L'intérêt de la BvS était ici de maintenir le coût du développement à un niveau aussi bas que possible tout en garantissant que l'exploitant des infrastructures n'abuserait pas de sa situation de monopole. Cette garantie, seules les entreprises implantées elles-mêmes sur le site pouvaient l'apporter, dans la mesure où une augmentation des prix des services d'InfraLeuna et l'exploitation de situations de monopole étaient contraires à leurs intérêts.

Indépendamment du fait que Caproleuna et Linde étaient les seules entreprises du site à être dès l'abord intéressées par une participation dans InfraLeuna, elles constituaient les partenaires les plus appropriés pour réaliser la tâche concernée. En tant qu'entreprises chimiques bien implantées, elles disposaient de la compétence nécessaire tant pour démarcher les entreprises intéressées que pour négocier avec elles, et elles possédaient une connaissance suffisante de la structure, des aspects techniques et économiques ainsi que de l'évolution du secteur de la chimie. Elles étaient en mesure d'apprécier et de planifier les effets de l'intégration et disposaient des contacts, des expériences et du personnel qualifié nécessaires. En outre, du fait qu'elles étaient les plus grosses entreprises industrielles implantées sur le site, elles avaient tout intérêt à ce qu'InfraLeuna se développe rapidement. En effet, Caproleuna est un gros client, ou tout au moins un client moyen, pour la plupart des services et elle peut espérer obtenir, si de nouvelles entreprises viennent s'implanter, des effets d'intégration supplémentaires. Quant à Linde, elle ne peut espérer une augmentation des ventes de gaz technique que si de nouvelles entreprises viennent s'installer sur le site.

De ce fait, InfraLeuna n'est pas axée sur la réalisation de bénéfices, mais elle est régie par un principe de faible profit. Cela signifie que son activité commerciale doit être conçue de façon à ce que ses coûts soient couverts et à ce qu'elle obtienne des flux de trésorerie suffisants pour couvrir les dépenses courantes de réinvestissement et d'entretien. Les bénéfices ne peuvent être distribués aux associés qu'à concurrence de 10 % du capital. Tout profit supplémentaire doit rester dans l'entreprise.

Au 1er janvier 1996, InfraLeuna employait 906 personnes. Toutefois, leur nombre n'a cessé d'être réduit, pour tomber à 600 salariés. InfraLeuna a réalisé un chiffre d'affaires de 437 millions de DEM en 1996 et de 409 millions de DEM en 1997. Les pertes courantes se sont élevées à [...](6) de DEM en 1996 et à [...](7) de DEM en 1997, alors que les pertes annuelles se sont élevées à [...](8) de DEM en 1996 et [...](9)de DEM en 1997, en raison des travaux de réparation et de restructuration en cours. Les flux de trésorerie se sont élevés à [...](10) de DEM en 1996 et à [...](11) de DEM en 1997.

4. Les différentes activités d'InfraLeuna

4.1. Investissements et restructuration

Tout d'abord, les installations existantes doivent être réparées, modernisées et adaptées aux exigences réelles du site ainsi qu'aux normes en matière de sécurité et d'environnement imposées par la législation et par les autorités. Une grande partie des réseaux et des installations existants sont totalement obsolètes, laissés à l'abandon et surdimensionnés, et ne peuvent donc être exploités qu'à perte, notamment en raison du coût élevé des installations non utilisées. C'est ainsi, par exemple, que le réseau ferré existant doit être ramené de 156 km à 55 km, le réseau d'alimentation en eau potable de 90 km à 31 km et le réseau routier de 120 km à 20 km. À cet effet, la BvS a élaboré, en collaboration avec Caproleuna, Linde et des experts, un ensemble de mesures en faveur du site, qui devront être mises en oeuvre entre le 1er janvier 1995 et de 31 décembre 2000, et qui ont été intégrées au contrat de privatisation en tant que plan d'entreprise. Dans ce plan d'entreprise figure le détail de chaque mesure et de chaque investissement nécessaires à l'assainissement, à la restructuration et à la dépollution, y compris les coûts y afférents. En outre, InfraLeuna apportera son savoir-faire, afin que les adaptations qui s'avéreront nécessaires au fur et à mesure de la progression de la restructuration puissent être apportées dans les règles. Ces mesures sont indispensables pour qu'InfraLeuna puisse exploiter les installations à long terme dans des conditions de rentabilité.

4.2. Nettoyage du site

Le nettoyage du site comprend toutes les opérations de démontage d'installations et d'équipements techniques, de démolition de bâtiments, d'enlèvement et d'élimination des gravats, des déblais, des matériaux de construction, des installations et des matières stockées, de comblement des excavations et de nivellement du sol. Le plan de nettoyage fait partie du plan d'entreprise qui prévoit également, dans certains cas, lorsque cela s'avère nécessaire pour l'installation prévue du terrain, l'enlèvement de déblais dans le sous-sol. Sur la plus grande partie du site se trouvent des bâtiments et des installations qui ont été utilisés pendant des décennies pour la fabrication de produits chimiques et qui ne sont plus utilisables en raison de leur état de vétusté et de la contamination qui y règne. Les coûts d'élimination et de démolition de ces installations sont très élevés, souvent difficiles à évaluer avec précision avant les travaux et ils dépassent généralement de beaucoup la valeur du terrain. C'est pourquoi, si le site n'était pas nettoyé, InfraLeuna ne serait pas en mesure de susciter l'intérêt des investisseurs pour ces terrains et donc de les vendre. La majorité des travaux de restructuration et de nettoyage ont fait l'objet d'appels d'offres communautaires, conformément aux directives 92/50/CEE(12), 93/36/CEE(13) et 93/37/CEE(14) du Conseil relatives aux procédures de passation des marchés publics. En outre, InfraLeuna examinera au moins trois offres pour les autres commandes et contrats.

4.3. Démarchage et nouvelles implantations

InfraLeuna a repris la tâche de poursuite de la privatisation du site qui était celle de la BvS. À cet effet, elle fait une publicité intensive pour le site dans des revues spécialisées et distribue aux entreprises potentiellement intéressées des notices d'information et des brochures sur le site qu'elle a elle-même élaborées. Elle organise des entretiens avec les investisseurs qu'elle tente de persuader, au moyen du projet d'implantation qu'elle a élaboré, d'acheter des terrains et d'investir sur le site.

La vente des terrains se fait aux prix du marché pour les terrains industriels viabilisés. À cet égard, l'Allemagne a remis trois expertises réalisées par des experts indépendants. Ceux-ci sont parvenus à la conclusion qu'il ne serait pas possible d'obtenir un prix moyen supérieur à 25 DEM le mètre carré, dans la mesure où l'offre de terrains industriels est excédentaire dans les nouveaux Länder.

4.4. Fourniture des infrastructures et des services

Enfin, la BvS a également transféré à InfraLeuna la responsabilité de la fourniture des infrastructures et services nécessaires sur le site. Il s'agit notamment des routes, de l'approvisionnement en courant et en vapeur, de l'approvisionnement en eau potable, en eau fraîche et en eau de refroidissement, de l'évacuation des eaux usées, des services de laboratoire, de la pose des câbles nécessaires à l'alimentation en électricité, des postes de lutte contre l'incendie, des services postaux et de communication, de la fourniture de ponts pour les canalisations d'approvisionnement en gaz, liquides, etc., entre les différentes unités de production, des dépôts de déchets, etc. En outre, elle perçoit également des revenus de la location des parties de bâtiments lui appartenant.

Les bénéficiaires des services versent une rémunération à InfraLeuna. La pose des lignes et des canalisations se fait aux frais des entreprises, et celles-ci en deviennent alors propriétaires, tandis que pour l'utilisation des ponts pour canalisations, elles doivent payer un loyer. Conformément au contrat de privatisation, InfraLeuna doit respecter certains principes pour le calcul des prix. Il lui est ainsi interdit de favoriser ses propres associés ou de défavoriser les autres entreprises. En ce qui concerne les secteurs clés, c'est-à-dire les secteurs assimilables à des monopoles (réseau routier, réseau ferré, ponts pour canalisations, approvisionnement en eau, évacuation des eaux usées, production et distribution d'énergie), InfraLeuna doit appliquer un système de tarifs reposant sur les principes suivants:

- principe du faible profit,

- répartition des coûts sur tous les clients, sur une base non discriminatoire et conformément à des principes commerciaux généralement admis,

- application de différences dans les prix en fonction des quantités et des services fournis,

- application d'échelles mobiles de prix, selon les usages en cours dans l'industrie,

- prise en compte des taux de réinvestissement nécessaires et des coûts de financement(15),

- réalisation des livraisons et des services concernés aux conditions du marché.

En outre, elle fournit des services à des prix négociés avec chaque client. Ici aussi, il est interdit de favoriser ou de défavoriser des clients individuels.

5. Dotation financière d'InfraLeuna

Le projet, avec le plan d'entreprise, a été soumis pour examen au comité directeur de la BvS(16). La dotation financière prévue pour InfraLeuna a finalement été de 1,13 milliard de DEM au total, dont 730 millions devaient être apportés par la BvS et 300 millions de DEM par le Land de Saxe-Anhalt, pour les investissements [conformément au "24eplan-cadre pour la tâche d'intérêt commun"(17)]. En 1995, la Commission a autorisé des investissements d'un montant de 100 millions de DEM, dans sa décision 96/545/CE relative à des projets d'aide en faveur de Buna GmbH, Sächsische Olefinwerke GmbH, Leuna-Werke GmbH, Leuna-Polyolefine GmbH et BSL Polyolefinverbund GmbH(18).

Ventilation de la dotation financière globale d'InfraLeuna

>TABLE>

Initialement, la BvS, Caproleuna et Linde avaient prévu dans le plan d'entreprise que les coûts de la restructuration et des investissements s'élèveraient à 960 millions de DEM. Toutefois, après avoir examiné en détail le train de mesures proposé, le comité directeur est parvenu à la conclusion que ces coûts avaient été surévalués et les a réduits de 160 millions de DEM, les ramenant ainsi à 800 millions de DEM. Le plan d'entreprise prévoyait que les investissements à réaliser jusqu'au début de 1998 s'élèveraient au total à 550 millions de DEM. En raison des retards subis, les investissements effectivement réalisés à cette date ne s'élevaient qu'à 275 millions de DEM. Il y a donc eu un retard dans l'application des mesures, mais celles qui n'ont pas encore été réalisées le seront.

La BvS s'était engagée à accorder au total 250 millions de DEM pour le nettoyage du site. En outre, elle avait accordé à InfraLeuna, pour l'année 1996, un montant supplémentaire de 135 millions de DEM, conformément à l'article 249 h de la loi sur la promotion de l'emploi (AFG)(19). La BvS s'était engagée à ce que, si les crédits affectés aux coûts matériels ne devaient pas avoir été intégralement attribués en 1996, la différence continue à être versée à InfraLeuna tant que celle-ci les utiliserait à cette même fin(20). En partant du principe que le montant total des crédits utilisées au titre de la loi sur la promotion de l'emploi en 1996 s'élèverait à 100 millions de DEM, la Commission a donc considéré, lors de l'ouverture de la procédure, que le montant complémentaire s'élèverait à 35 millions de DEM. En fait, 35,4 millions de DEM seulement ont été utilisés en 1996, de telle sorte que la différence à verser par la BvS s'élevait à 99,6 millions de DEM. Après négociation, la BvS a pu ramener à 38 millions de DEM le montant qu'elle était tenue de verser, de telle sorte que le montant total des mesures de nettoyage du site financées par la BvS s'élèvera à 288 millions de DEM. D'après les informations fournies par l'Allemagne, les dépenses pour le nettoyage du site s'élèveront en fait, d'après les prévisions, à un montant inférieur d'environ 100 millions de DEM à celui initialement calculé. InfraLeuna a bénéficié ici d'une très importante baisse des prix.

L'article 12 du contrat de privatisation oblige la BvS à compenser les pertes ou les déficits de trésorerie subis pendant la phase de restructuration. Les prévisions de trésorerie réalisées sur cette base se situent actuellement, pour la période allant de 1996 à 2000, à + 36,8 millions de DEM.

La BvS attribue 30 millions de DEM à InfraLeuna au titre des fonds de roulement.

En outre, au cas où les subventions accordées par le Land de Saxe-Anhalt n'atteindraient par les 300 millions de DEM prévus, la BvS s'est engagée à verser la différence, dans certaines conditions précisément définies.

D'après le contrat de privatisation, InfraLeuna est en outre dégagée de toute responsabilité, au regard tant du droit public que du droit privé, pour les dommages causés par l'exploitation des installations ou l'utilisation des terrains avant le 1er juillet 1990 (charges héritées du passé). De même, elle est déchargée, à concurrence de 90 %, de toute responsabilité en ce qui concerne les coûts relatifs à la protection contre les risques liés aux dommages occasionnés avant le 1er juillet 1990, les coûts qu'elle pourrait être amenée à supporter étant limités à 5 millions de DEM au maximum. L'Allemagne évalue le montant total des dépenses à supporter dans ce domaine à environ 150 millions de DEM.

Origine des crédits((Ne sont pas compris dans le tableau les 100 millions de DEM accordés autrefois par la BvS pour des investissements et des mesures de restructuration, les crédits accordés au titre de l'article 249 h de la loi sur la promotion de l'emploi ainsi que l'exemption des charges héritées du passé accordée par la BvS.))

>TABLE>

6. Versement des fonds et contrôle de leur utilisation

Le contrat de privatisation régit l'octroi et le versement des fonds par la BvS: celle-ci versera un montant total de 657 millions de DEM sur un compte auprès de la Landeszentralbank de Berlin (ci-après dénommée "LZB"). Ce montant devra être affecté aux réserves en capital d'InfraLeuna. Celle-ci n'est pas habilitée à disposer seule du compte. La BvS accorde en outre à InfraLeuna une créance d'un montant de 73 millions de DEM, qui ne sera exigible que lorsque le montant versé sur le compte LZB aura été épuisé. Les fonds versés sur le compte LZB ainsi que la créance d'InfraLeuna sur la BvS sont porteurs d'un intérêt de 3,5 % par an, afin de tenir compte de l'inflation, et ils sont également à la disposition d'InfraLeuna.

InfraLeuna demande à la BvS de transférer les fonds sur son compte commercial, conformément au plan de trésorerie prévu par le plan d'entreprise. Toute mesure s'écartant de ce qui est prévu dans le plan d'entreprise devra obligatoirement obtenir l'accord de la BvS et, en cas de désaccord, être soumise à la procédure de médiation et d'arbitrage prévue à l'article 27 du contrat de privatisation. Toute affectation des ressources d'InfraLeuna aux finances internes des acheteurs est exclue. En outre, la BvS peut refuser de verser des fonds si elle a des doutes quant à la légalité de leur utilisation.

InfraLeuna doit apporter chaque trimestre à la BvS des preuves quant à l'utilisation des fonds qui lui ont été attribués. Les preuves relatives à l'utilisation des fonds prévus pour la couverture des pertes doivent être fournies sur une base semestrielle. À cet égard, les documents fournis devront pouvoir être vérifiés, la BvS devra à tout moment avoir accès aux locaux et aux documents d'InfraLeuna et elle pourra faire vérifier les documents par un expert indépendant. Toute divergence de vues quant à l'utilisation des fonds devra, dans ce cas aussi, être réglée dans le cadre de la procédure de médiation et d'arbitrage prévue à l'article 27. L'arbitre désigné à cet effet sera soit un commissaire aux comptes nommé par le président du directoire de l'Institut des commissaires aux comptes de Düsseldorf, soit la Cour des comptes fédérale.

7. Bilan final, remboursement et mesures d'incitation

Une fois la restructuration terminée, InfraLeuna soumettra un bilan final que la BvS sera seule autorisée à vérifier, avec tous les moyens disponibles. Les fonds qui subsisteront sur le compte LZB ainsi que ceux qui auront été demandés par InfraLeuna, mais n'auront pas été épuisés à la fin de la phase de restructuration, devront être remboursés à la BvS.

La BvS est tenue de verser à chaque acquéreur 25 % des montants restitués, en tant qu'incitation à des mesures d'économie. Toutefois, le montant de chaque versement sera limité à 20 millions de DEM, de telle sorte que des économies supérieures à 80 millions de DEM au total n'entraîneront aucun accroissement des versements effectués à titre de mesures d'incitation.

8. Neutralisation des pertes reportées aux exercices suivants après l'achèvement de la restructuration

InfraLeuna ne doit pas pouvoir obtenir, après l'achèevement de la restructuration, des avantages complémentaires, allant au-delà de la couverture des pertes par la BvS, en reportant des pertes à des fins fiscales (taxes commerciales et impôts sur les sociétés). C'est pourquoi, le report des pertes courant sera déterminé, à la fin de la période de restructuration, dans le cadre d'un audit fiscal externe. InfraLeuna remboursera alors à la BvS l'intégralité des sommes que celle-ci aura versées au titre de la couverture des pertes, avec les fonds se trouvant sur le compte LZB; la BvS versera une subvention d'un montant équivalent qui pourra être comptabilisée comme revenu et sera imposable.

9. Les marchés en cause

La Commission a vérifié si les échanges intracommunautaires risquaient d'être touchés. Elle est partie du principe qu'il existait des échanges intracommunautaires pour les produits fabriqués sur le site et qu'il n'était donc pas exclu que les mesures entraînent des distorsions de concurrence. Il fallait notamment considérer que DOMO produit sur le site de fibres synthétiques pour tapis, un secteur sensible relevant du champ d'application de l'encadrement applicable aux aides au secteur des fibres synthétiques(21). Au cas où des aides seraient octroyées aux producteurs, une réduction des capacités pourrait donc être exigée. En ce qui concerne les services fournis par InfraLeuna, en revanche, il semble assez douteux qu'ils puissent faire l'objet d'échanges intracommunautaires.

III. OBSERVATIONS TRANSMISES PAR DES TIERS LORS DE L'OUVERTURE DE LA PROCÉDURE

À l'occasion de l'ouverture de la procédure, un État membre, trois fédérations professionnelles et quatre entreprises ont transmis des observations à la Commission.

L'État membre a fait valoir que les industries chimiques implantées dans la région avaient déjà bénéficié dans le passé d'aides considérables et qu'il convenait également, en ce qui concerne InfraLeuna, de fixer des critères stricts, afin d'exclure toute aide indirecte aux sociétés Sächsische Olefinwerke et Buna. Il estime également que les apports de fonds prévus équivaudraient à une subvention de 1,78 million de DEM par emploi, ce qui serait très supérieur à l'intensité autorisée pour les grandes entreprises, qui est de 35 %. À son avis, il était difficile de savoir avec certitude quelles seraient les sommes consacrées au démarchage de nouveaux investisseurs et si ceux qui investiraient dans Leuna pourraient bénéficier d'autres aides par la suite. Il admet que la possibilité de l'existence d'échanges intracommunautaires pour les gaz techniques est limitée. Toutefois, les autres fabricants de gaz techniques devraient avoir la possibilité de concurrencer Linde dans la région dans les mêmes conditions et d'implanter des installations de fractionnement de l'air en Saxe-Anhalt en bénéficiant d'aides d'une intensité équivalente. En outre, il partage les doutes de la Commission et rappelle que l'encadrement applicable aux aides au secteur des fibres synthétiques s'applique à la production de fibres polyamide et que les aides financières devraient par conséquent entraîner une réduction des capacités.

Les doutes exprimés par la Commission lors de l'ouverture de la procédure sont partagés dans l'ensemble des observations transmises. Les fédérations professionnelles ont souligné les distorsions de concurrence que les aides entraîneraient dans le domaine des échanges de caprolactam et des fibres polyamide entre les États membres. Elles rappellent qu'il s'agit d'un secteur sensible dont le taux d'utilisation des capacités n'a été que de 71 % en 1996. En outre, elles soulignent les effets indirects des aides à la production de caprolactam sur la production de fibres polyamide, au cas où un producteur fabriquerait ces deux produits. Comme il est très improbable que des bénéfices puissent être réalisés au travers des activités d'InfraLeuna, les aides octroyées par la BvS ne pourraient être considérées que comme des instruments permettant aux producteurs de Leuna, notamment Linde AG et Caproleuna, de réduire leurs coûts de production et d'améliorer ainsi leur compétitivité. D'après les indications fournies par ces fédérations professionnelles, il n'est pas rare que les sommes dépensées pour des services de ce type atteignent jusqu'à 30 % du coût total du produit final. Elles craindraient qu'InfraLeuna n'offre ses services à perte, de telle sorte que les consommateurs finals pourraient en bénéficier sans avoir à les fournir eux-mêmes ou à payer un prix approprié à un prestataire. Elle seraient particulièrement préoccupées par la couverture éventuelle de pertes à concurrence de 150 millions de DEM, qui entraînerait une distorsion évidente de la concurrence. En outre, ces mesures seraient tout à fait opposées aux efforts actuellement entrepris par le secteur européen de la chimie en vue de maintenir et d'améliorer sa compétitivité sur le plan international.

Les concurrents soulignent que Caproleuna GmbH est une filiale à 100 % du groupe DOMO, [...](22). Celui-ci fabriquerait environ 54 % de la production européenne totale de fibres polyamide pour tapis. Des aides en faveur d'InfraLeuna amélioreraient injustement et durablement la compétitivité de Caproleuna, au détriment de celles des autres producteurs, et permettraient à DOMO [...](23) de consolider sa position dominante sur le marché. Ils ont exprimé la crainte que les aides n'influent sur les prix du caprolactam et de ses produits intermédiaires.

En outre, deux des tiers intéressés craignent que Caproleuna et Linde ne fassent supporter à InfraLeuna le coût de leur propre publicité. À cet égard, ils ont mentionné la publicité pour le site paru dans European Chemical News. Dans les annonces en question, InfraLeuna a utilisé les noms de Caproleuna et de Linde pour faire de la publicité sur le site.

Dans sa réponse, l'Allemagne a souligné que toute distorsion de la concurrence devait être exclue, dans la mesure où les apports de fonds en faveur d'InfraLeuna étaient destinés à couvrir des dépenses pour l'exécution de tâches d'intérêt public et de protection contre les risques.

Les mesures financières accordées constitueraient une condition nécessaire à la poursuite de l'activité sur le site, à la privatisation des installations et des terrains et, de ce fait, à la réalisation du mandat de privatisation octroyé à la BvS par les pouvoirs publics. L'élimination des charges héritées du passé, l'assainissement et la fourniture d'infrastructure sont des éléments qui n'influent en rien sur la concurrence, puisque les mesures accordées par l'État ont simplement pour objet de mettre les terrains et les installations en état d'être privatisés.

L'Allemagne a également fait valoir que, comme aucune entreprise n'était favorisée et qu'il n'a avait pas entrave à la concurrence, il n'y aurait pas non plus aide au sens de l'article 92, paragraphe 1, du traité CE. Toutes les infrastructures et installations d'approvisionnement d'InfraLeuna seraient utilisées conjointement par un grand nombre d'entreprises, contre paiement d'une rémunération; aucune installation ne serait affectée exclusivement à certaines productions. Ces installations devraient au contraire être mises en place par chaque entreprise, sous sa propre responsabilité et à ses frais. La prise en charge des coûts de mise à disposition d'infrastructures efficaces à Leuna ne saurait entraver la concurrence, dans la mesure où sur d'autres sites, dans des économies de marché, aucun concurrent ne serait tenu de supporter des coûts comparables, et qu'il n'y aurait donc pas prise en charge de coûts que les entreprises devraient normalement supporter. Au contraire, sans aide d'État, aucun investisseur n'aurait accepté d'assumer les dépenses liées à la reprise et aux réparations, d'une ampleur considérable dans la mesure où un retard de plusieurs décennies a été accumulé dans ce domaine, des infrastructures à Leuna. Il n'aurait pas été possible d'inciter une entreprise privée à reprendre, nettoyer, assainir et remplacer les anciennes installations, qui se trouvaient dans un état déplorable. La présente situation serait donc sans précédent en Europe occidentale et la nécessité des mesures serait directement en rapport avec les circonstances et la mauvaises gestion liées à une économie planifiée. En outre, il serait exclu que des entreprises puissent être favorisées, dans la mesure où le financement serait limité au strict minimum, et où la nécessité et la proportionnalité des mesures exécutées serait contrôlées; en outre, à chaque fois que cela a été requis, les travaux auraient fait l'objet d'appels d'offres publics. Les prix que les consommateurs finals ont payés à InfraLeuna seraient ceux du marché et couvriraient les coûts.

De ce fait, il ne serait pas possible d'évaluer les aides en fonction des emplois conservés, dans la mesure où elles auraient été accordées en vue de réaliser des tâches d'intérêt public et qu'elles ne seraient en aucune manière destinées à sauver des emplois.

L'Allemagne fait en outre remarquer que les associés d'InfraLeuna ne pourraient réaliser des bénéfices qu'à concurrence de 10 % de leur capital. Compte tenu de ces possibilités économiques limitées, on ne pourrait par s'attendre à ce qu'ils apportent des fonds importants dans InfraLeuna. Le fonctionnement du projet reposerait plutôt sur un équilibre entre des intérêts opposés, qui ne seraient qu'indirectement d'ordre matériel, de sorte que le versement d'une rémunération pour l'utilisation des services d'InfraLeuna devrait plutôt être consiérée comme une contrepartie proportionnelle; en outre, aucun apport supplémentaire ne pourrait être escompté.

Les investisseurs désirant s'installer en Saxe-Anhalt obtiendraient des conditions comparables sur d'autres sites, et n'auraient d'ailleurs aucun mal à les obtenir compte tenu du fait qu'il existe un excédent de l'offre de terrains industriels.

L'Allemagne fait valoir que contrairement aux craintes exprimées, la couverture des pertes ne constitue pas une aide au fonctionnement destinée à maintenir en activité des installations non rentables. Il faut au contraire considérer qu'InfraLeuna se serait vu confier la tâche exceptionnelle de continuer à faire fonctionner les installations pendant la restructuration, de manière à ce que la fourniture des services nécessaires soit assurée. Or, cela impliquerait des coûts supplémentaires considérables par rapport à un fonctionnement normal, en raison, d'une part, de la vétusté et du caractère surdimensionné des installations, qui exclueraient déjà toute exploitation rentable, et, d'autre part, des mesures spéciales nécessaires au maintien en activité de ces installations, par exemple les dérivations, les conduites d'évitement, etc. La couverture des pertes permettrait donc uniquement de passer la période difficile qu'il serait nécessaire de traverser pour qu'InfraLeuna puisse opérer de façon efficace à long terme, en couvrant ses coûts et sans recevoir d'aides supplémentaires. La flexibilité entre les différents postes aurait été prévue parce qu'au moment de la conclusion du contrat de privatisation, il n'aurait pas été possible d'évaluer l'ampleur des risques individuels. C'est en s'appuyant sur le pire des scénarios possibles que l'on se serait mis d'accord, par mesure de précaution, sur une augmentation possible de 150 millions de DEM.

L'Allemagne nie que l'utilisation des noms de Caproleuna et Linde dans la publicité ait pu constituer un prétendu usage abusif des crédits. Le concept publicitaire retenu par InfraLeuna serait plutôt de mentionner dans les annonces les noms d'entreprises opérant déjà avec succès sur le site. Elle en escompterait un effet positif et un renforcement de l'image de Leuna en tant que site d'implantation pour les entreprises du secteur chimique. Des accords en ce sens auraient déjà été conclus avec Caproleuna et Linde, mais également avec Chemtec Leuna et Leuna Harze GmbH, et d'autres devraient être conclus avec Leuna Polymer, Atochem et Spezialchemie Leuna GmbH. Ces accords prévoiraient qu'InfraLeuna et les entreprises concernées devront supporter chacune la moitié des coûts en cause.

IV. APPRÉCIATION

Il s'agissait de déterminer si les mesures relevaient du champ d'application de l'article 92, paragraphe 1, du traité CE. Conformément à cette disposition, sont incompatibles avec le marché commun les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État, favorisant certaines entreprises ou certaines productions, qui faussent ou menacent de fausser la concurrence, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres.

L'article 92, paragraphes 2 et 3, du traité CE prévoit certaines dérogations à cette interdiction générale.

L'aide qu'InfraLeuna reçoit du Land de Saxe-Anhalt et de la BvS est accordée au moyen de ressources d'État. Le Land de Saxe-Anhalt appartient à la structure fédérale de l'Allemagne et représente, en tant que Land, une partie de la puissance publique. La BvS appartient elle aussi aux pouvoirs publics. Elle finance ses interventions à l'aide de fonds publics et opère en tant qu'organisme de l'État assumant une tâche, en l'occurrence la privatisation des entreprises lui appartenant, qui lui a été conférée par les pouvoirs publics, dans l'intérêt général.

L'article 92, paragraphe 1, du traité CE doit empêcher que les échanges entre États membres ne soient affectés. Ainsi que la Cour de justice des Communautés européennes l'a réaffirmé à plusieurs reprises(24), cet article ne distingue pas selon les causes ou les objectifs des interventions visées, mais les définit en fonction de leurs effets. Seules les mesures affectant réellement les échanges entre États membres et faussant la concurrence tombent donc sous le coup de l'article 92, paragraphe 1, du traité CE.

C'est sur la base de ce principe que l'effet des différentes mesures a été étudié ci-après, afin de déterminer si elles constituaient des aides au sens de l'article 92, paragraphe 1, du traité CE.

1. Les coûts de nettoyage du site

La BvS accorde pour le nettoyage du site un montant maximal de 288 millions de DEM. Si l'on y ajoute les fonds accordés au titre de la loi sur la promotion de l'emploi, qui s'élèvent à 35,4 millions de DEM, qui ont déjà été dépensés en 1996, InfraLeuna dispose ainsi d'un montant maximal de 323,4 millions de DEM pour le nettoyage du site. Conformément à l'article 14, paragraphe 3, du contrat de privatisation, InfraLeuna doit fournir chaque trimestre un justificatif sur l'utilisation des crédits. Dans le cadre de la procédure, l'Allemagne a fait en sorte qu'InfraLeuna attribue les mesures par le biais d'appels d'offres publics ou, au cas où cela ne serait pas exigé par la loi, base son choix sur au moins trois offres fournies par des soumissionnaires compétents.

Le maintien en activité et la privatisation des complexes chimiques de l'ancienne RDA ont été décidés dès la réunification, ou peu après. Pour cela, il était indispensable de nettoyer et d'assainir les sites si l'on voulait y attirer des investisseurs. C'est pourquoi, la THA avait déja établi les grandes lignes d'un plan de nettoyage et commencé les travaux. Conformément à l'article 10 du contrat de privatisation, l'obligation de nettoyage a été transférée à InfraLeuna, qui a mis au point l'actuel plan de nettoyage. InfraLeuna est donc tenue de démonter, démolir, nettoyer et éliminer, au cours de la phase de restructuration, les ateliers, équipements et autres objets vétustes ou superflus qui se trouvent sur les terrains lui appartenant. La Commission a constaté que la plupart des bâtiments étaient fortement contaminés et que, dans certains cas, il faudrait enlever les déblais en sous-sol et aussi, après la démolition des bâtiments, enlever les terres contaminées.

D'après les informations fournies par l'Allemagne, il est clair que le nettoyage aurait de toute façon dû être réalisé, indépendamment de l'identité ou de l'activité des acheteurs concernés, et qu'il avait été décidé avant le transfert à InfraLeuna. En outre, les travaux ne sont pas effectués dans le but de favoriser une entreprise déterminée, mais afin de rendre utilisables les terrains du complexe industriel. De plus, les acquéreurs paieront les terrains environ 25 DEM le m2, ce qui correspond au prix du marché pour des terrains industriels comparables, prêts à être utilisés et déjà viabilisés, dans les nouveaux Länder(25). Il est donc clair que la prise en charge des coûts de nettoyage par les pouvoirs publics ne favorise ni InfraLeuna ni les acquéreurs des terrains(26).

Conclusion: Les crédits accordés pour le nettoyage du site, qui s'élèvent à 288 millions de DEM, ne constituent pas une aide d'État.

2. Le coût des dommages causés à l'environnement

L'article 17 du contrat de privatisation prévoit que la BvS exonère InfraLeuna du coût des dommages à l'environnement qui ont été causés avant la date du transfert, ou de ceux dont la cause est antérieure à la date du transfert, mais qui ne sont apparus qu'au cours de la phase de restructuration, du fait de l'exploitation industrielle et commerciale du site. L'article 17 du contrat de privatisation prévoit que ces dommages devront être déterminés par un expert indépendant et que la BvS doit approuver le plan des mesures et des coûts soumis par InfraLeuna, avant sa réalisation. Dans ce cas également, InfraLeuna est tenue de faire établir, pour chaque mesure, au moins trois offres par des soumissionnaires compétents, la BvS étant habilitée à participer à la rédaction des appels d'offres, à accompagner leur exécution et à procéder à la réception des travaux effectués. Au cours de la procédure, l'Allemagne a limité ces coûts à 150 millions de DEM.

Au moment où elle a approuvé la date du transfert dans la première décision relative à la Treuhand(27), la Commission avait déjà constaté que l'apport de fonds publics destinés à l'élimination de dommages causés à l'environnement avant le 1er juillet 1990, ne constituait pas une aide d'État. Les entreprises implantées dans les nouveaux Länder ne peuvent pas être tenues pour responsables de la pollution causée dans le cadre du régime en vigueur dans l'ancienne RDA, où les entreprises ne pouvaient avoir aucune influence sur ce phénomène. La Commission et l'Allemagne sont d'accord pour estimer que la plus grande partie de la pollution actuelle a été causée avant le 1er juillet 1990 et qu'il n'est pas possible de quantifier la partie causée par l'exploitation des installations après le 1er juillet 1990. Pour les entreprises des nouveaux Länder, il était effectivement impossible d'adapter les installations aux normes des anciens Länder dès le 1er juillet 1990. La fermeture des installations et leur adaptation aux dispositions en vigueur nécessitaient au contraire des délais, au cours desquels la pollution qu'elles provoquaient devait fatalement se poursuivre.

Conformément au point 3.2.2 de l'encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement(28), les aides en faveur d'investissements destinés à réparer les atteintes à l'environnement peuvent ne pas tomber sous le coup de l'article 92, paragraphe 1, du traité CE, lorsque le responsable de la pollution ne peut être identifié ou appelé à la cause et lorsqu'elles ne confèrent pas un avantage financier gratuit à certaines entreprises ou certaines productions. Or, en ce qui concerne InfraLeuna, la Commission avait estimé que celle-ci pouvait être déliée de toute obligation légale en tant que proprétaire de ce site pollué. Voilà pourquoi la Commission a appliqué le point 3.4 de l'encadrement communautaire: il est possible de déroger au principe du "pollueur-payeur"établi au point 1.2 de l'encadrement communautaire et consacré à l'article 130 R, paragraphe 2, du traité CE, et l'aide peut alors être autorisée en tant qu'aide au fonctionnement, qui libère InfraLeuna des coûts liés à la pollution de l'environnement. Au demeurant, la partie non quantifiable ne favorisera pas les acquéreurs, dans la mesure où ceux-ci doivent payer un prix conforme à celui du marché pour l'acquisition des terrains.

Conclusion: La somme de 150 millions de DEM accordée pour libérer InfraLeuna des coûts liés aux dommages subis par l'environnement ne constitue une aide que pour une partie non quantifiable, qui est toutefois compatible avec le marché commun.

3. Coûts liés aux investissements et à la restructuration

Lors de son enquête, la Commission est partie du principe que les aides à l'investissement et à la restructuration accordées par la BvS et par le Land de Saxe-Anhalt pouvaient peut-être favoriser les acquéreurs finals, InfraLeuna ou les associés de cette dernière.

L'Allemagne a fait valoir que les crédits accordés pour la restructuration et les investissements ne devaient pas être considérés comme des aides, dans la mesure où ils ne favorisaient pas certaines entreprises ou certaines productions et n'entravaient donc pas la concurrence ni les échanges entre États membres. Les aides à la restructuration et aux investissements sont destinées à remédier à certaines carences du passé et doivent couvrir des coûts qu'aucune entreprise d'Europe occidentale, excepté celles implantées dans les nouveaux Länder, ne doivent supporter. En outre, il s'agit de mettre en place des infrastructures destinées uniquement à la réalisation de tâches d'intérêt public, en l'occurence la fourniture de services publics, et qui ne doivent donc favoriser aucune entreprise ni aucune production particulières. La BvS n'avait aucune possibilité d'agir sur la configuration du site, mais devait agir en fonction de la situation qu'elle avait trouvée. Elle avait donc été contrainte de privatiser les productions de façon individuelle, et les infrastructures comme un tout. C'est ainsi que dans le cadre de la restructuration, 38 millions de DEM seulement avaient été prévus pour la construction d'installations totalement neuves. Il s'agissait notamment de certains éléments du système central d'évacuation des eaux usées (15 millions de DEM), d'un bâtiment central pour l'expédition des marchandises (4,5 millions de DEM), d'un centre pour le nettoyage des réservoirs (13 millions de DEM), d'une installation de réduction et de distribution de gaz naturel (2,9 millions de DEM), ainsi que de différents ponts pour canalisations, etc. Ces installations seraient mises à la disposition de l'ensemble des entreprises implantées sur le site, contre rémunération. Par comparaison, les crédits nécessaires aux investissements de remplacement (par exemple, adaptation aux normes sur l'environnement et la sécurité, réduction des installations à l'échelle nécessaire) s'élèvent à 115 millions de DEM. Les réparations et la création de nouvelles infrastructures pour le site constitueraient une condition sine qua non pour la privatisation confiée par les pouvoirs publics à la BvS. Compte tenu de l'état des installations et des coûts qui y sont liés, aucun investisseur privé n'aurait été disposé à les reprendre sans une contribution substantielle des pouvoirs publics. Les crédits nécessaires à la modernisation s'élèveraient ainsi à 547 millions de DEM, assainissement compris. Du fait que les différents postes se recoupent en partie, il a été difficile de les délimiter de façon précise. C'est ainsi que pour les seuls services que constituent les voies ferrées, l'eau fraîche, l'évacuation des eaux usées, les canaux, les routes, l'eau potable et la lutte contre l'incendie, il faudrait des mesures d'assainissement d'un montant de 171,7 millions de DEM et des investissements compatibles à l'actif d'un montant de 277 millions de DEM. La seule autre solution envisageable aurait donc été la poursuite de l'exploitation des infrastructures par la BvS. Dans ce cas, celle-ci aurait évidemment aussi dû assumer l'ensemble des coûts et, de plus, courir le risque d'un échec de la restructuration et exploiter elle-même les installations. De ce fait, les dépenses relèveraient entièrement du secteur public et de sa responsabilité, la BvS n'ayant fait que transférer à une société privée la tâche de restructuration et d'assainissement des installations qui lui avaient été confiée.

3.1. Avantages conférés aux acquéreurs finals/fixation des prix

La Commission est partie du principe que si InfraLeuna offrait ses services à un prix ne couvrant pas les coûts supportés, les producteurs implantés sur le site se trouveraient indirectement favorisés. Il s'agissait également de déterminer dans quelle mesure les coûts d'assainissement seraient supportés par les entreprises de production implantées sur le site. Une réduction injustifiée des coûts supportés par ces dernières aurait, de l'avis de la Commission, faussé la concurrence, ce qui aurait entravé les échanges entre États membres.

En outre, la Commission se demandait si le fait que l'activité d'InfraLeuna soit axée sur le principe du faible profit ne reviendrait pas à favoriser plus encore les acquéreurs, dans la mesure où cela pourrait maintenir les prix à un niveau artificiellement bas et où des acquéreurs implantés sur d'autres sites ne profiteraient pas des mêmes avantages.

La Commission a donc cherché à savoir comment InfraLeuna fixait ses prix. Conformément à l'article 15 du contrat de privatisation, InfraLeuna est par principe tenue de proposer ses services à toutes les entreprises, aucune ne devant être favorisée ou défavorisée. En outre, le contrat de privatisation opère une distinction entre les "secteurs clés", dans lesquels InfraLeuna jouit d'une situation de monopole, et les autres secteurs. Afin d'éviter tout abus d'une situation de monopole, le mode de calcul des prix pour ces secteurs clés est fixé de façon précise. InfraLeuna est tenue de répartir l'ensemble des coûts sur la totalité des acquéreurs, conformément à des principes commerciaux éprouvés. Il s'agit des coûts d'amortissement, de financement, de réinvestissement et d'entretien. En outre, il faut prévoir des prix différents en fonction des quantités et des services, et une échelle mobile doit être appliquée, qui tienne compte du principe du faible profit. Dans les autres secteurs, InfraLeuna doit offrir ses services aux conditions et prix en vigueur dans le secteur. Elle peut les négocier librement, mais doit ici aussi appliquer le principe du faible profit.

Les dispositions qui viennent d'être citées, associées à la conception globale à la base du projet, ont convaincu la Commission qu'il existait suffisamment de garanties pour éviter que les clients ne soient indirectement favorisés. Dans les secteurs clés, InfraLeuna est tenue d'imputer l'ensemble des coûts à ses acquéreurs. En tenant compte des amortissements dans le calcul des prix, il est possible d'imputer les augmentations de valeur ainsi que les coûts d'entretien et de restructuration aux utilisateurs, qui participent ainsi aux coûts supportés par l'intermédiaire des prix qu'ils payent. La Commission constate que tout subventionnement des prix au moyen de versements de fonds provenant des pouvoirs publics est exclu, dans la mesure où le calcul des prix est entièrement détaché de ces versements, notamment de ceux effectués au titre de la couverture des pertes, et se fait uniquement sur la base des dépenses effectives, indépendamment de la provenance des fonds. En outre, sont inclus dans le calcul des prix des coûts d'opportunité pour les dépenses d'intérêt, selon des principes commerciaux éprouvés, ainsi que les coûts liés à l'activité d'InfraLeuna (par exemple les coûts de développement). Au cours de la procédure, l'Allemagne a soumis à la Commission plusieurs contrats de fourniture conclus par InfraLeuna avec différents clients, et a montré comment les coûts avaient été calculés pour différents secteurs. La Commission a ainsi pu se convaincre du fait que les prix facturés pour les services d'InfraLeuna étaient effectivement conformes à ceux du marché et n'étaient pas particulièrement favorables.

La Commission a examiné avec l'Allemagne la possibilité d'appliquer également aux autres secteurs d'activité d'InfraLeuna le système de tarification mentionné ci-dessus. La Commission craignait notamment que la couverture des pertes n'entraîne finalement un subventionnement des prix, dans la mesure où le contrat de privatisation ne contraint InfraLeuna qu'à proposer ses services "aux conditions en usage dans le secteur, à des prix les plus intéressants possible". À cet égard, l'Allemagne a fair remarquer que les instructions très précises en matière de prix qui ont été données pour les "secteurs clés" à titre de garantie supplémentaire étaient destinées à empêcher toute exploitation abusive de la situation de monopole par des augmentations de prix injustifiées et donc à maintenir les prix à un niveau bas. Toutefois, ce danger n'existerait pas dans les autres secteurs. Là, InfraLeuna est exposée à une concurrence qui la contraindrait à s'aligner sur ses concurrents et à proposer des prix conformes à ceux du marché. Il serait donc superflu d'élaborer un système de fixation des prix, car cela ne constituerait qu'une charge supplémentaire. Dans ces secteurs, le seul jeu des forces du marché permet d'atteindre l'objectif recherché, à savoir empêcher toute utilisation abusive de la situation de monopole et maintenir les prix à un niveau bas.

La Commission s'est rangée en partie aux arguments de l'Allemagne. Il fallait considérer en principe que les associés avaient intérêt à offrir les services d'InfraLeuna à un prix couvrant les coûts. Toutefois, il fallait également tenir compte du fait que ces mêmes associés étaient aussi les acquéreurs des services en question et qu'ils avaient donc au moins tout autant intérêt à pouvoir acheter les services d'InfraLeuna à un prix aussi favorable que possible. C'est pourquoi la Commission a estimé qu'il était nécessaire d'intégrer au système, pour qu'il fonctionne correctement, une garantie complémentaire permettant d'éviter tout subventionnement des prix et incitant les associés à calculer les prix de façon à ce qu'ils couvrent effectivement les coûts. La Commission et l'Allemagne ont toutes deux estimé que le moyen le plus approprié serait d'exclure toute couverture forfaitaire des pertes. Cela permettait d'éviter a priori toute prise en compte de la couverture éventuelle des pertes dans le calcul des prix et des coûts, et aussi tout subventionnement des prix par la couverture des pertes.

La Commission a également examiné si l'obligation imposée à InfraLeuna de respecter le principe du faible profit constituait, pour les entreprises implantées sur le site, une réduction des charges assimilables à une aide, qui serait de nature à fausser la concurrence. Le niveau de fixation des prix peut en principe être assimilé à l'octroi d'une aide s'il est imputable à un comportement de l'État membre concerné et s'il tombe sous le coup de dispositions de l'article 92 du traité CE. Dans un tel cas, l'État membre, ou l'organisme qui reçoit ses instructions, ne fixe pas le prix comme le ferait un opérateur économique normal, mais l'utilise pour apporter un avantage économique à une entreprise en renonçant à un profit qu'il devrait normalement réaliser(29).

La Commission a donc dû décider si l'obligation de respect du principe du faible profit avait été imposée par l'État et devait donc être considérée comme "une aide accordée par un État ou au moyen de ressources d'État". À cet égard, il fallait tenir compte du fait qu'InfraLeuna était quasiment organisée comme une coopérative, des circonstances particulières de sa mise en place et également du fait que les pouvoirs publics ne possédaient qu'une participation minoritaire dans la société. La particularité de l'organisation d'une coopérative réside, conformément au droit allemand, dans le fait qu'elle a pour objectif "de promouvoir les activités commerciales ou économiques de ses membres par le biais d'une gestion commune de leurs affaires"(30). L'objectif principal est donc de faciliter l'activité économique des associés grâce à une coopération et à une organisation communes, et non de réaliser des bénéfices grâce à l'activité de la coopérative, bien que cela ne soit en principe pas exclu. La BvS a délibérément opté pour cette solution, en accord avec les autres associés, afin d'accélérer la privatisation du site. Le projet repose sur l'idée de coopérative et ne fonctionne qu'à condition que les investisseurs grâce à cette coopération au sein d'InfraLeuna, fournissent eux-mêmes les services nécessaires sur le site à faible coût. La participation minoritaire actuellement détenue par les pouvoirs publics ne constitue qu'une étape transitoire, jusqu'à ce que les parts de la BvS aient été vendues à d'autres investisseurs.

La Commission est finalement parvenue à la conclusion que l'obligation de respect du principe de faible profit n'était pas assimilable à l'octroi d'un avantage par l'État allemand, mais constituait plutôt une condition indispensable à la mise en oeuvre du projet de privatisation et devait être envisagée en relation avec le concept de la coopérative, qui est ancré, dans le droit allemand.

3.2. Avantages accordés à InfraLeuna

InfraLeuna est la bénéficiaire direct du soutien financier et peut disposer librement des fonds octroyés. Les installations dont InfraLeuna est propriétaire sont modernisées et adaptées à l'état le plus récent de la technique avec des fonds publics. Néanmoins, il fallait déterminer si InfraLeuna se trouvait favorisée sur le plan économique par les subventions octroyées, dans la mesure où un avantage économique ne résulte pas uniquement de la situation des propriétaires, mais également de l'exploitabilité des possessions et de la possibilité d'en tirer profit.

Pour répondre à cette question, la Commission a tenu compte du fait que l'objet social d'InfraLeuna était strictement délimité et que son activité se limitait à la fourniture des services d'infrastructures et à la privatisation des terrains industriels restants. L'ensemble de ses activités doit se subordonner à cet objectif. Toute séparation, cession ou location de certains secteurs d'activités, ou d'éléments de ces secteurs, nécessite une décision unanime des associés. InfraLeuna ne peut donc pas disposer librement de ses actifs. Ceux-ci sont au contraire liés à l'objet social de la société. En outre, InfraLeuna est soumise au principe du faible profit. Toute utilisation d'éventuels profits pour augmenter le capital est exclue. Ce principe ne peut être modifié, complété ou supprimé sans une décision unanime des associés.

Compte tenu de ce qui précède, la Commission est parvenue à la conclusion qu'InfraLeuna n'était pas favorisée par les mesures d'un point de vue économique. InfraLeuna ne retire aucun bénéfice économique réel de l'entretien et de la modernisation des installations, dans la mesure où celles-ci sont entièrement soumises à son objet social et qu'elle-même est tenue de ne réaliser que de faibles profits. Afin d'améliorer les possibilités de contrôle et d'empêcher que des installations puissent être utilisées à d'autres fins en étant vendues, la Commission estime nécessaire que la BvS continue à détenir dans InfraLeuna une participation d'au moins 1 % jusqu'à ce que la restructuration soit achevée.

3.3. Avantages accordés aux associés

L'appréciation des mesures du point de vue de la législation sur les aides d'État a posé un certain nombre de problèmes du fait que Caproleuna et Linde étaient en même temps responsables du développement du site, opérateurs et utilisateurs finals des infrastructures. On pouvait craindre qu'elles n'utilisent indûment leur situation d'associés au détriment des autres entreprises implantées sur le site, afin d'y installer, avec des fonds publics, des infrastructures taillées sur mesure en fonction de leurs propres besoins. Il n'était pas non possible d'exclure que des installations superflues soient construites à un coût artificiellement élevé, du fait que la Commission n'avait dans un premier temps pas pu évaluer dans quelle mesure l'utilisation des fonds serait contrôlée. De même, la Commission estimait qu'il y avait un risque que Caproleuna et Linde puissent réaliser, du fait de leur participation à InfraLeuna, des profits considérables sans contrepartie correspondante.

3.3.1. Avantages accordés aux associés en tant que clients d'InfraLeuna

La Commission a tout d'abord étudié dans quelle mesure il serait possible aux associés de s'accorder à eux-mêmes des conditions préférentielles (par exemple des prix plus bas que ceux facturés aux autres clients) pour l'utilisation des services fournis par InfraLeuna. À cet égard, la Commission a constaté qu'InfraLeuna était soumise à une interdiction de discrimination. Il lui est interdit d'opérer des distinctions en fonction des différents clients et de fournir ses services sur la base de critères autres que des critères objectifs. Toute modification de l'interdiction de discrimination n'est possible que sur décision unanime des associés. La Commission estime que la structure des associés d'InfraLeuna constitue un autre mécanisme de contrôle. InfraLeuna finira par être complètement privatisée lorsque la BvS aura vendu ses parts à d'autres investisseurs implantés sur le site, ce qui garantit une forte dispersion des intérêts. Plusieurs sociétés ont de fait soumis des offres contraignantes, et la vente des parts de la BvS est actuellement prévue, à l'exception de 4 % d'entre elles. Steag et MEAG acquerront chacune 12,25 %, des parts, Rhodia GmbH 10 % e InfraLeuna Beteiligungs GmbH également 10 %. InfraLeuna Beteiligungs GmbH est une société qui a été créée par cinq entreprises implantées sur le site, dans le seul but de prendre une participation dans InfraLeuna. Aucune des entreprises concernées n'a de liens avec Linde AG ou Caproleuna. Chaque contrat de cession est soumis à une clause prévoyant qu'il ne deviendra effectif que si le projet de privatisation est approuvé par la Commission. Cette liaison des différents intérêts garantit qu'aucun associé individuel ne sera favorisé, puisque la structure des associés leur permet d'exercer un contrôle mutuel, ce qui les oblige à équilibrer leurs points de vue.

La Commission est parvenue à la conclusion que les mécanismes prévus sont effectivement de nature à empêcher qu'un associé puisse utiliser sa situation pour se créer une position plus favorable. Les contrats avec les clients sont conclus par la gérance d'InfraLeuna, qui est liée par les instructions données par l'assemblée générale des associés. Conformément aux statuts, la gérance doit nécessairement obtenir un accord préalable, sous forme d'une décision unanime des associés, avant de pouvoir conclure des contrats avec des associés d'InfraLeuna, lorsque la valeur globale du contrat est supérieure à 1 million de DEM par an ou à 5 millions de DEM sur la totalité de sa durée de validité. Un contrôle mutuel s'exerce ainsi et toute prise de décision au sein de l'assemblée générale des associés sera influencée par les positions et les intérêts différents de ceux-ci, dont elle devra tenir compte.

Comme la Commission estime que l'un des principaux problèmes posés par cette affaire est la possibilité que l'un des associés profite de sa position, il lui paraît nécessaire de consolider le système de contrôle qui vient d'être décrit. Pour cela, il faudra adapter les points suivants.

- Les dispositions de l'article 11 des statuts d'InfraLeuna devront être complétées afin que désormais l'article 6, paragraphe 5, point a), des statuts d'InfraLeuna (nécessité d'un accord unanime préalable de l'assemblée des associés pour la conclusion de contrats avec les associés) ne puisse plus être modifié, complété ou supprimé qu'avec l'accord de l'ensemble des associés. Il faudra également compléter les statuts afin que cette disposition ne puisse plus être modifiée pendant une période de quinze ans à compter de la fin de la restructuration.

- Le seuil de valeur fixé pour l'obligation d'un accord unanime n'est pas suffisant, dans la mesure où il semble que l'inclusion de certaines dispositions puisse permettre de tourner cette obligation. C'est pourquoi il faudra supprimer la disposition prévue à l'article 6, paragraphe 5, point a), des statuts d'InfraLeuna, qui prévoit de limiter cette obligation aux contrats conclus avec des associés dont la valeur globale est supérieure à 1 million de DEM par an ou à 5 millions de DEM sur l'ensemble de leur durée de validité, de façon à ce que tous les contrats conclus soient soumis à cette obligation d'accord unanime.

- Les statuts, notamment l'article 13, paragraphe 4, et l'article 3, devront être complétés de façon à prévoir le maintien de l'interdiction de distribution de dividendes et de l'obligation faite à InfraLeuna de respecter le principe de faible profit pendant au moins quinze ans après la fin de la restructuration.

- Ainsi qu'il a déjà été exposé, le contrôle repose sur le principe fondamental selon lequel une répartition des intérêts doit être assurée au sein de l'assemblée des associés. Pour que le respect de ce principe soit garanti, il faudrait exclure que tout associé, ou toute entreprise liée à ou proche d'un associé, puisse acquérir plus de 24,5 % des parts d'InfraLeuna, et ce pendant une période d'au moins quinze ans après la fin de la restructuration.

3.3.2. Avantages accordés aux membres en tant qu'associés

La Commission a cherché à savoir dans quelle mesure Caproleuna et Linde pouvaient être favorisées, en leur qualité d'associés, par les contributions de la BvS et du Land. À cet égard, il fallait tenir compte du fait que les associés n'avaient payé, pour l'acquisition des parts, que la valeur nominale de leur participation de 51 %, c'est-à-dire 1,53 million de DEM, alors que l'on pouvait penser que les actifs et, le cas échéant, les parts elles-mêmes pourraient connaître une augmentation de valeur considérable, qui pourrait être réalisée en vendant des élements d'actifs ou des parts. Compte tenu du fait que cet accroissement de valeur serait dû exclusivement aux paiements effectués par les pouvoirs publics, la Commission a estimé que la possibilité de réaliser des bénéfices grâce à la vente d'actifs et de parts ou au versement de dividendes pourrait constituer, pour les associés, un avantage relevant de la réglementation sur les aides d'État.

À cet égard, la Commission a constaté ce qui suit: les actifs d'InfraLeuna ne peuvent être utilisés que pour la réalisation de l'objet de la société et toute cession doit auparavant être approuvée à l'unanimité par l'assemblée générale des associés. Conformément à l'article 15, paragraphe 2, du contrat de privatisation, InfraLeuna a l'obligation de les exploiter pour une durée de quinze ans à compter de la date du transfert (1er janvier 1996). Les installations seront amorties de façon linéaire, sur des périodes prolongées, en fonction de leur durée d'utilisation, de telle sorte que leur valeur comptable ne correspondra pas à leur valeur réelle. Il semble donc exclu que les associés puissent obtenir des avantages supplémentaires de leur vente, puisque les installations seront amorties ou que leur valeur sera considérée comme beaucoup trop faible après durée d'utilisation de plus de quinze ans. En outre, les coûts de démantèlement des différentes installations sont très élevés, de telle sorte que leur valeur à la casse, notamment après quinze ans, les couvrirait à peine. Les dividendes susceptibles d'être versés aux associés du fait de leur participation à InfraLeuna sont limités à 10 % du capital social au maximum. Au cas où des parts serait cédées à d'autres propriétaires, ceux-ci seraient également soumis à cette obligation.

La Commission est parvenue à la conclusion que dans ces conditions, il était en principe exclu que les associés puissent être favorisés. La réalisation de la valeur des actifs par le biais d'une cession est en réalité impossible, dans la mesure ou les coûts de démantèlement sont en règle générale supérieurs à la valeur de casse et seraient donc pratiquement irrécupérables. La vente d'actifs procurerait en outre des fonds uniquement à la société, et non aux associés, en raison de l'existence de restrictions quant au versement de dividendes aux associés. Même si la valeur comptable des actifs devait augmenter, il semble exclu que cela entraîne une augmentation de la valeur marchande des parts très supérieure à leur valeur nominale, dans la mesure où toute augmentation de la valeur de rendement est exclue, du fait de l'obligation de respect du principe du faible profit, de la limitation du versement de dividendes à 10 % du capital social et de l'obligation imposée à tout acquéreur en ce qui concerne le respect de l'objet de la société. Cela empêche les associés de s'approprier la valeur des actifs subventionnés par l'État par le biais du versement de dividendes plus élevés et rend l'achat de parts peu intéressant pour un investisseur qui n'est pas implanté sur le site. La Commission a également tenu compte du fait que le placement des fonds sur le marché libre des capitaux à taux fixe rapporterait un dividende minimale de 4 à 5 %, et qu'en cas de risque plus élevé, il est facilement possible d'obtenir 10 %. C'est ainsi qu'en 1997, des dividendes allant jusqu'à 40 % auraient pu être obtenus de l'achat d'actions. Par conséquent, compte tenu du fait qu'il est plutôt improbable qu'InfraLeuna réalise des bénéfices et que ceux-ci soient distribués, et qu'un tel investissement serait donc risqué, des dividendes maximaux de 10 % sont appropriés.

Compte tenu de ce qui précède, la Commission est parvenue à la conclusion que les associés n'étaient pas favorisés d'un point de vue économique. Toutefois, afin d'éviter tout avantage injustifié, la Commission demande à l'Allemagne qu'elle fasse établir par un expert indépendant une analyse de la valeur marchande des parts d'InfraLeuna. Cette expertise devra être réalisée sur la base de la valeur de rendement d'InfraLeuna sur une période de quinze ans et des bénéfices non distribués. Les parts devront alors être vendues à un prix correspondant à la valeur marchande ainsi déterminée. Au cas où il s'avérerait que la valeur marchande est effectivement supérieure à la valeur nominale des parts, Caproleuna et Linde AG devront verser la différence à la BvS. En outre, l'obligation d'exploitation des installations imposée à InfraLeuna devra être fixée à quinze ans après la fin de la restructuration (31 décembre 2000), l'article 15, paragraphe 2, du contrat de privatisation devant être modifié en conséquence. Cette mesure est destinée à garantir qu'après une durée d'exploitation des installations de quinze ans, leur valeur sera effectivement tombée à un niveau tel que toute réalisation de bénéfices par la vente sera exclue.

3.3.3. Avantages obtenus en tant que responsables de l'aménagement du site

La Commission craignait qu'en tant que responsables de l'aménagement du site, Caproleuna et Linde puissent influer sur la conception des installations de manière à ce qu'elles correspondent à leurs propres besoins. Il était également difficile de savoir dans quelle mesure la nécessité des dépenses engagées pour chaque mesure, et le montant des coûts, étaient contrôlés. La Commission estimait qu'il y avait un risque que soit Caproleuna et Linde, soit les entreprises chargées de la réalisation des travaux, ne surévaluent les coûts, gaspillant ainsi des fonds publics. Le versement à Caproleuna et Linde, à titre d'incitation, de 25 % des montants non utilisés et donc restitués à la BvS, constituait également un problème.

La Commission a tout d'abord constaté que Caproleuna et Linde ne pouvaient influer que de façon limitée sur la réalisation des mesures de restructuration et d'investissement. Celles-ci avaient en effet déjà été fixées avant la création d'InfraLeuna et la signature du contrat de privatisation. La Commission a pu s'assurer que le plan d'entreprise, qui fait partie intégrante du contrat de privatisation, répertorie l'ensemble des mesures prévues et que le programme de restructuration avait donc déjà été établi avant la signature du contrat de privatisation. Le plan d'entreprise présente en détail les différentes mesures, les terrains concernés, les bâtiments respectifs, etc., y compris les coûts prévus. Le plan d'entreprise a été élaboré à la fois par des collaborateurs de Caproleuna, de Linde et de la BvS, et par des experts indépendants. En outre, il a été vérifié par le comité directeur de la BvS, qui avait réduit à 800 millions de DEM le montant initialement prévu pour les coûts, qui était de 960 millions de DEM(31). L'assemblée des associés peut décider, à la majorité simple, de revoir et de modifier le plan d'entreprise, mais la BvS dispose d'une possibilité de contrôle. C'est ainsi qu'elle peut s'opposer au nouveau plan d'entreprise, de telle sorte que l'assemblée des associés doit ensuite approuver les modifications à l'unanimité. Si cette unanimité n'était pas atteinte, le litige serait réglé dans le cadre d'une procédure d'arbitrage objective, conformément à l'article 27 du contrat de privatisation.

Compte tenu des mécanismes qui viennent d'être exposés et du fait que le programme d'investissement et de restructuration avait déjà été fixé avant la privatisation, la Commission est parvenue à la conclusion que Caproleuna et Linde n'auraient en principe pas la possibilité d'adapter les installations à leurs besoins particuliers. En tout état de cause, un contrôle sera effectué, dans la mesure où l'Allemagne présentera chaque trimestre à la Commission les rapports d'investissement, qui auront dû être préalablement contrôlés, en ce qui concerne les coûts et la nécessité des mesures, par un expert indépendant.

En ce qui concerne le contrôle continu des dépenses, la Commission constate qu'InfraLeuna applique les dispositions de la réglementation sur les marchés publics, notamment celles des directives communautaires sur la passation des marchés publics. Pour les marchés qui, conformément à ces dispositions, ne doivent pas faire l'objet d'un appel d'offres, InfraLeuna est tenue de rechercher au moins trois offres auprès de soumissionnaires compétents, sauf pour les marchés d'une importance négligeable. Cela a été expressément confirmé par l'Allemagne. InfraLeuna devra attribuer les marchés sur la base de critères de coût et de qualité. À cet égard, l'article 11, paragraphe 3, point a), du contrat de privatisation stipule qu'en cas d'offres similaires, il faudra accorder la préférence à des entreprises des nouveaux Länder. L'Allemagne s'est engagée à ce que cette clause préférentielle soit supprimée, conformément à l'avis de la Commission du 7 juillet 1997 et à la communication de l'Allemagne du 9 septembre 1997. Ainsi qu'il a déjà été dit, les dépenses d'InfraLeuna sont soumises à un contrôle trimestriel par la BvS. Celle-ci peut s'opposer à toute augmentation des montants prévus dans le plan d'entreprise, ce qui oblige alors l'assemblée des associés à statuer à l'unanimité. En cas d'absence de consensus, il est possible d'engager la procédure d'arbitrage, conformément à l'article 27 du contrat de privatisation. Si la BvS parvient à la conclusion que les crédits ne seront pas dépensés conformément à l'objet de la société ou que des coûts ont été fixés à un niveau trop élevé, il faudra tout d'abord tenter de parvenir à un accord entre les associés. Au cas où cela ne serait pas possible, il faudrait alors avoir recours à la procédure d'arbitrage prévue à l'article 27 du contrat de privatisation.

La Commission estime que la BvS a prévu les mécanismes de contrôle nécessaires pour pouvoir exercer, non seulement en tant qu'associé, mais également en tant que bailleur de fonds pour les investissements nécessaires, un contrôle absolu, précis et continu sur l'ampleur et l'opportunité des investissements et de la restructuration par le biais du droit d'autorisation et de refus qu'elle s'est réservé. L'adjudication des marchés et la prise en considération de plusieurs offres constituent une garantie supplémentaire pour que les coûts ne soient pas surévalués, mais que les travaux soient exécutés aux prix du marché.

La Commission considère enfin que le mécanisme d'incitation offre une possibilité de contrôle supplémentaire visant à la réduction des coûts. Le fait de faire participer Caproleuna et Linde aux économies réalisées contribue à limiter les mesures prévues au strict nécessaire et doit donc être approuvé dans son principe. À cet égard, la Commission avait déjà, dans sa décision 96/545/CE(32), accepté ce type de versement incitatif, à titre d'aide, à DOW Chemical Company.

La Commission a donc examiné les circonstances entourant ces deux affaires, afin de voir si elles étaient comparables et d'apprécier si le mécanisme d'incitation prévu en faveur de Caproleuna et Linde pouvait être approuvé, comme l'avait été celui en faveur de DOW Chemical Company. Il fallait partir du principe que le versement de ces montants aux investisseurs constituait, dans les deux cas, un octroi de fonds publics. DOW Chemical Company avait repris les installations de production que détenait la THA dans le but de les restructurer et de les exploiter ensuite pour y réaliser des profits. À cet effet, l'investisseur avait investi des fonds propres considérables, alors que l'apport financier de Caproleuna et de Linde s'est limité à la valeur nominale des parts qu'elles ont acquises. Mais c'est aussi pour cette raison qu'elles ne peuvent espérer aucun rendement de leur participation à InfraLeuna, mis à part des dividendes incertains qui ne dépasseraient pas 10 % du capital de la société.

L'Allemagne a fait valoir que contrairement à ce qui avait été le cas pour DOW Chemical Company, où l'avantage se situait essentiellement, sinon exclusivement, du côté des investisseurs, dans le cas d'InfraLeuna, la participation des investisseurs a essentiellement apporté un avantage aux pouvoirs publics. C'est à titre de contrepartie pour cet avantage que le BvS effectuerait les paiements incitatifs en question. Caproleuna et Linde apportent leur savoir-faire et reprennent la tâche confiée à la BvS, qui est de développer le site, d'y implanter de nouveaux investisseurs et de mettre en place les infrastructures nécessaires. En outre, elles apportent des ressources considérables tant en personnel que sur le plan financier. C'est ainsi que pendant presque toute l'année 1995, un équipe de conseillers indépendants, qui avait été engagée par la BvS, Caproleuna et Linde, a été occupée à définir les mesures d'investissement nécessaires et à établir une analyse des coûts. En outre, sous la direction de Caproleuna et de Linde, des économies devront être réalisées, ce qui rend absolument souhaitable la participation des deux sociétés. Le fait qu'elles aient été les deux plus gros investisseurs présents sur le site de Leuna et qu'elles aient de ce fait possédé une grande expérience de la réalisation de mesures de restructuration et d'investissement, et que cette expérience allait donc pouvoir être exploitée, a constitué un critère d'appréciation important. Dans ce contexte, la THA avait alors proposé d'associer les deux sociétés à toutes les économies qui pourraient être réalisées, cette participation devant, d'une part, être suffisamment élevée pour constituer effectivement une incitation, mais devant aussi, d'autre part, être en rapport avec le volume global des mesures réalisées. C'est pour cette raison que l'on est finalement parvenu à se mettre d'accord sur un montant maximal de 20 millions de DEM pour chaque société. Le paiement incitatif constituait donc, dans le cas de Caproleuna et de Linde, une rétribution, dépendante du succès des opérations, pour la contribution apportée par les investisseurs.

Toutefois, la Commission n'a pu accepter cette augmentation. Le concept à la base de la création d'InfraLeuna repose sur le fait que l'avantage effectif retiré par l'ensemble des parties en cause, y compris les investisseurs et associés, résidera exclusivement dans la mise en place des infrastructures et dans l'installation de nouveaux investisseurs sur le site. Pour cela, il faut que l'utilisation des services d'InfraLeuna donne lieu à une rémunération couvrant l'ensemble des coûts, y compris les coûts de développement. Ce n'est que sur la base de ce principe, qui a été exposé à plusieurs reprises par l'Allemagne, que la Commission pourra conclure qu'aucune des parties en cause ne bénéficiera d'avantages importants assimilables à des aides. Or, l'octroi des paiements incitatifs serait en contradiction avec ce système. D'une part, l'Allemagne n'a pas été en mesure d'établir quelles étaient les prestations, qualitatives et quantitatives, qui avaient été effectivement réalisées par les investisseurs. La Commission a donc estimé qu'il n'y avait pas contre-prestation des investisseurs, de telle sorte qu'une rémunération n'était pas justifiée. Il est au contraire apparu que les apports de fonds publics constituaient une prestation unilatérale des pouvoirs publics, qui est l'une des caractéristiques essentielles d'une aide. D'autre part, les versements incitatifs apportent un avantage financier aux investisseurs qui ne peut être approuvé en tant qu'aide, dans la mesure où, contrairement à DOW Chemical Company, Linde et Caproleuna n'ont pas apporté une contribution propre importante au projet global.

La Commission est donc parvenue à la conclusion que les paiements incitatifs ne pouvaient pas être autorisés.

Conclusion relative au point 3: le montant de 700 millions de DEM destiné aux investissements et à la restructuration ne constitue pas une aide. Toutefois, afin de garantir que tel soit bien le cas, différentes conditions et obligations devront être remplies.

4. Fonds de roulement

Au cours de la phase de restructuration la BvS attribuera à InfraLeuna un montant de 30 millions de DEM à titre de fonds de roulement. La preuve de l'utilisation de ces fonds doit être apportée chaque trimestre à l'aide de documents fournis à la BvS qui permettent à celle-ci de vérifier le montant et la nécessité des dépenses. Lorsqu'InfraLeuna est capable de couvrir des dépenses avec ses propres revenus, l'octroi de fonds publics ne sera pas autorisé.

La Commission émet par principe des réserves à l'encontre de l'octroi de fonds de roulement, dans la mesure où la prise en charge de coûts confère des avantages au bénéficiaire et fausse donc la concurrence intracommunautaire.

Toutefois, la Commission estime que dans le cas d'InfraLeuna, l'octroi de fonds de roulement doit être apprécié de la même façon que la prise en charge des coûts d'investissement et de restructuration par les pouvoirs publics. Il en résulte qu'il est exclu qu'InfraLeuna puisse être favorisée, dans la mesure où elle n'est pas autorisée à utiliser ces fonds à son avantage, mais où elle doit les employer pour réaliser l'objet de la société mentionné ci-dessus. Les consommateurs finals ne pourront pas non plus être favorisés car les coûts qui seront financés à l'aide des fonds de roulement octroyés devront être inclus dans le calcul des prix, et ceux-ci ne pourront donc pas être réduits. Enfin, les associés d'InfraLeuna ne pourront pas non plus être favorisés, dans la mesure où les mécanismes de contrôle décrits, le cas échéant sous la forme jugée nécessaire par la Commission, sont suffisants pour empêcher toute utilisation des crédits dans des buts autres que ceux qui ont été prévus.

Conclusion: Le montant de 30 millions de DEM accordé à InfraLeuna à titre de fonds de roulement ne constitue pas une aide.

5. Couverture des pertes

La structure d'InfraLeuna constitue une construction complexe, qui repose sur un équilibre entre les différents intérêts en présence et l'exclusion de tout avantage ou discrimination à l'égard des différents associés. La Commission juge ce concept globalement positif. Toutefois, malgré le système de contrôle équilibré qui a été prévu, un risque résiduel subsiste, du fait qu'un mécanisme de couverture des pertes accessible sans restrictions pourrait être utilisé pour subventionner les prix. La Commission estime donc qu'elle ne pourra définitivement approuver ce concept que si toute possibilité de subvention des prix était définitivement exclue par une renonciation à la couverture des pertes. La Commission pense d'ailleurs que celle-ci n'est pas nécessaire. L'Allemagne a fait valoir que si un mécanisme de couverture des pertes avait été prévu, c'était uniquement afin de couvrir, par mesure de sécurité, différents risques isolés, dont la réalité et l'ampleur ne pouvaient pas être appréciées au moment où le contrat a été conclu. La Commission ne peut accepter ce type de garantie "préventive", d'autant plus que les données montrent que ces risques ne se sont pas concrétisés.

Conclusion: La Commission est donc parvenue à la conclusion que la couverture des pertes ne pouvait pas être autorisée. Au cas où elle deviendrait nécessaire, elle devrait être notifiée individuellement à la Commission et approuvée par elle.

6. Intérêts particuliers des tiers

La Commission constate que les doutes exprimés par les tiers ne sont pas fondés. La très grande majorité des mesures ne constituent pas des aides et l'octroi d'avantages indirects à certaines entreprises, qui leur permettraient de réduire leurs coûts de production et d'améliorer leur compétitivité, peut être exclu. De ce fait, il n'est pas nécessaire d'imposer une réduction des capacités conformément à l'encadrement applicable aux aides au secteur des fibres synthétiques.

En outre, les services proposés sont constitués, pour la plus grande part, par des services d'infrastructures limités à une région donnée. Tant l'usage abusif des crédits accordés que la surévaluation de certains facteurs de coûts sont exclus, en raison du système de contrôle étendu mis en place. Le concept suivi par InfraLeuna, qui consiste à faire de la publicité pour le site avec des entreprises qui y sont implantées, et à citer celles-ci nommément dans les annonces, n'est pas non plus condamnable, de l'avis de la Commission, tant que ces entreprises participent de façon appropriée aux coûts. Les dépenses étant à chaque fois supportées pour moitié par InfraLeuna et pour moitié par l'entreprise concernée, cette condition est donc remplie.

La Commission a pu également écarter tous les doutes relatifs au fait que des concurrents de Caproleuna et de Linde AG risquent de se voir interdire toute implantation dans la région. Dans les nouveaux Länder, et plus particulièrement en Saxe-Anhalt, il existe en effet une offre excédentaire de terrains industriels, que n'importe quelle entreprise peut acquérir à n'importe quel moment, de telle sorte que les concurrents pourront s'y installer aux mêmes conditions que Caproleuna et Linde AG.

En ce qui concerne une implantation sur le site même de Leuna et une participation éventuelle à InfraLeuna en tant qu'associé, la Commission constate que le contrat de privatisation prévoit une protection contre la concurrence: conformément à l'article 6, paragraphe 2, du contrat de privatisation, les associés disposent d'un droit de véto au cas où la BvS ferait usage de son droit de vendre des parcelles à des concurrents directs d'InfraLeuna ou des autres associés. L'article 3, paragraphe 4, du contrat de privatisation prévoit qu'un concurrent direct d'un associé ne peut acquérir des parts d'InfraLeuna qu'avec l'accord exprès de tous les autres associés. Cela présente de l'importance du point de vue de l'option d'achat de la BvS (article 3, paragraphe 5, du contrat de privatisation), qui oblige Caproleuna et Linde à vendre chacune 1 % de leurs parts à un investisseur choisi par la BvS.

À cet égard, la Commission constate qu'un droit d'approbation général en cas d'admission de nouveaux associés dans une SARL constitue une pratique normale du point de vue du droit des associés, mais qu'il est par ailleurs déjà prévu de vendre les parts, à 4 % près, de telle sorte que la protection contre les concurrents prévu à l'article 3, paragraphe 4, du contrat de privatisation est pratiquement sans objet. Compte tenu du fait qu'elle constitue une pratique courante, cette disposition ne donne lieu à aucune objection, de l'avis de la Commission.

La Commission estime toutefois qu'il n'en va pas de même en ce qui concerne le droit d'objection prévu à l'article 6, paragraphe 2, du contrat de privatisation. Une exclusion de principe des concurrents, telle qu'elle semble possible du fait de cette disposition, n'est pas justifiable. Au contraire, compte tenu de l'équilibre des intérêts en cause et du principe de non-discrimination auquel InfraLeuna est soumise, une telle exclusion a priori serait incompatible avec le concept global.

7. Conclusion

La Commission juge globalement positif le concept sur lequel repose InfraLeuna. La privatisation du complexe chimique constituait une tâche