FR Journal officiel de l'Union européenne C 49/12

AVIS DU CONSEIL

du 12 février 2008

relatif au programme de stabilité actualisé de l'Allemagne pour 2007-2011

(2008/C 49/04)

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) no 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques (1), et notamment son article 5, paragraphe 3,

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

(1) Le 12 février 2008, le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé de l'Allemagne, qui couvre la période 2007-2011.

(2) La croissance économique a été nettement plus forte en Allemagne au cours des années 2006 et 2007 que pendant la première moitié de la décennie. La modération salariale constante et des réformes structurelles ont contribué à renforcer la compétitivité et à stimuler la croissance de l'emploi. La nette amélioration du marché de l'emploi conforte la prévision d'une reprise durable de la demande intérieure qui aidera à compenser la baisse prévue de la contribution de la demande extérieure nette à la croissance. Le rythme de l'assainissement budgétaire a été remarquable. Le solde budgétaire des administrations publiques est passé d'un déficit de presque 3,5 % du PIB en 2005 à un léger excédent en 2007. De manière similaire, le déficit structurel a été réduit de 2,5 points de pourcentage du PIB entre 2005 et 2007. La maîtrise des dépenses des administrations publiques a été déterminante pour l'assainissement, ces dépenses étant retombées de presque 47 % du PIB en 2005 à moins de 44 % en 2007. Ce résultat est dû aux mesures d'assainissement adoptées depuis 2005, ainsi qu'au fait que les recettes fiscales plus importantes que prévu ont été affectées à la réduction du déficit au lieu d'être dépensées.

(3) Le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme prévoit un ralentissement de la croissance du PIB réel, qui passerait de 2,4 % en 2007 à 2 % en 2008 et à 1,5 % en moyenne pendant le reste de la période de programmation. Compte tenu des informations disponibles (2), ce scénario de croissance semble plausible jusqu'en 2008 et prudent pour la suite. La croissance du PIB resterait inférieure au potentiel en 2009-2011 tandis que l'emploi continuerait à progresser de manière continue. Les hausses des salaires devraient rester modérées et ne créeraient donc pas de pression inflationniste. Toutefois, la tendance à l'amélioration dans le domaine de la compétitivité des prix, qui a été observée au cours de la décennie écoulée, toucherait à sa fin.

(4) Pour 2007, le programme actualisé table sur un budget en équilibre, ce qui correspond globalement aux prévisions établies à l'automne 2007 par les services de la Commission, qui mentionnent un excédent de 0,1 % du PIB, contre un objectif de 1,5 % du PIB de déficit dans l'actualisation précédente du programme de stabilité. Cette nette amélioration budgétaire par rapport à l'objectif résulte d'un effet de base dû à un déficit plus faible que prévu en 2006, d'une incidence conjoncturelle plus forte et d'un resserrement budgétaire. En 2007, l'exécution budgétaire a été conforme aux recommandations formulées par le Conseil dans son avis du 27 février 2007 relatif au précédent programme de stabilité actualisé (3). Le Conseil constate que, les recettes fiscales imprévues ayant été entièrement affectées à la réduction du déficit, l'exécution budgétaire a également été conforme aux orientations adoptées par l'Eurogroupe en avril 2007 pour les politiques budgétaires.

(5) La stratégie budgétaire à moyen terme a pour principal objectif d'assurer la viabilité à long terme des finances publiques. Pour ce faire, le programme propose de poursuivre l'assainissement budgétaire tout en créant un environnement plus propice à la croissance et à l'emploi. L'objectif à moyen terme (OMT), qui est une position budgétaire équilibrée en termes structurels (solde corrigé des variations conjoncturelles, hors éléments exceptionnels et autres mesures temporaires), a été globalement atteint en 2007. Le programme prévoit une légère dégradation de l'équilibre structurel en 2008, puis une amélioration permettant d'atteindre à nouveau l'objectif à moyen terme en 2010 et de parvenir à un excédent structurel en 2011 (calculé sur la base de la méthode commune). Le programme précédent ne prévoyait pas que l'OMT soit atteint au cours de la période de programmation. En outre, la conjoncture économique devrait aider les administrations publiques à dégager un léger excédent budgétaire. L'amélioration du solde primaire suit la même tendance, avec un excédent atteignant 3,5 % du PIB d'ici à 2011. L'assainissement envisagé est entièrement basé sur les dépenses. Celui-ci ferait plus que compenser la baisse des recettes due principalement à la réforme de la fiscalité des entreprises et à la baisse du taux de cotisation à l'assurance-chômage en 2008. En l'occurrence, le ratio des dépenses diminuerait de 2,5 points de pourcentage pour atteindre 41,5 % du PIB d'ici à 2011, un résultat qui reposerait principalement sur la modération des dépenses sociales. Selon les estimations, la dette publique brute a été ramenée à 65 % du PIB en 2007. Elle serait donc restée supérieure à la valeur de référence de 60 % du PIB prévue par le Traité. Elle devrait baisser de 7,5 points de pourcentage supplémentaires au cours de la période de programmation.

(6) Les risques qui pèsent sur les projections budgétaires du programme semblent s'équilibrer mutuellement. Les perspectives macroéconomiques sont plausibles pour 2008 et prudentes pour la suite. En outre, au cours des deux dernières années, la situation budgétaire réelle s'est avérée meilleure que prévu. Le programme semble se baser sur l'hypothèse que les améliorations structurelles qui découlent des réformes du marché du travail se poursuivent sur toute la durée de la période de programmation. Aucune autre réforme n'étant prévue, le résultat budgétaire envisagé nécessite un engagement ininterrompu afin de maintenir un contrôle rigoureux des dépenses. De manière similaire, les risques qui pèsent sur l'évolution annoncée du taux d'endettement semblent limités.

(7) Compte tenu de cette évaluation des risques, l'orientation budgétaire du programme semble suffisante pour que l'Allemagne revienne à l'OMT d'ici à 2010, comme prévu. Une marge de sécurité suffisante pour éviter que le déficit franchisse le seuil de 3 % du PIB dans le cadre de fluctuations macroéconomiques normales est prévue sur l'ensemble de la période de programmation. Toutefois, le relâchement budgétaire d'environ 0,5 % du PIB, qui est prévu, implique également un écart par rapport à l'OMT en 2008 uniquement. Par conséquent, l'orientation de la politique budgétaire prise en compte dans le programme pourrait ne pas être entièrement conforme au pacte de stabilité et de croissance. Le Conseil observe que les prévisions budgétaires pour 2008 restent conformes aux orientations adoptées par l'Eurogroupe en avril 2007 pour les politiques budgétaires. Enfin, compte tenu des risques, évoqués ci-dessus, qui pèsent sur les projections de la dette, le ratio d'endettement semble diminuer à un rythme suffisant vers la valeur de référence sur la période couverte par le programme.

(8) Un risque moyen semble peser sur la viabilité des finances publiques de l'Allemagne. L'incidence budgétaire à long terme du vieillissement démographique est proche de la moyenne communautaire, avec une augmentation légèrement plus limitée des dépenses liées aux retraites par rapport à de nombreux pays, du fait des réformes du système des retraites déjà votées. La récente réforme des retraites (2007) prévoit de relever progressivement l'âge légal du départ à la retraite pour le fixer à 67 ans à partir de 2012, ce qui devrait encore réduire l'augmentation prévue des dépenses liées au vieillissement démographique. La position budgétaire de 2007 estimée dans le programme, qui est meilleure que la position de départ du programme précédent, contribue à contrebalancer l'incidence budgétaire à long terme du vieillissement de la population. Toutefois, cela ne suffit pas pour compenser entièrement les pressions futures en matière de dépenses. Le maintien d'excédents primaires élevés à moyen terme et l'abaissement du ratio d'endettement sous la valeur de référence prévue par le Traité contribueraient à réduire les risques qui pèsent sur la viabilité des finances publiques.

(9) Le programme de stabilité ne précise pas l'incidence budgétaire directe du rapport de l'automne 2007 sur la mise en œuvre du programme national de réforme, mais les stratégies budgétaires exposées dans les deux documents semblent néanmoins concorder. Les principales mesures ayant une incidence budgétaire directe présentées dans le rapport de mise en œuvre du programme national de réforme sont mentionnées dans le programme de stabilité, notamment la réforme de la fiscalité des entreprises, le relèvement de l'âge légal du départ à la retraite, la baisse du taux de cotisations sociales, les structures de prise en charge des enfants et la deuxième étape de la réforme du système fédéral avec un réexamen des relations budgétaires entre les niveaux de l'administration afin de garantir la discipline budgétaire.

(10) Dans l'ensemble, la stratégie budgétaire du programme est cohérente avec les grandes orientations des politiques économiques spécifiques au pays dans le domaine de la politique budgétaire fixées dans le cadre de la stratégie de Lisbonne, contenues dans les lignes directrices intégrées et dans les lignes directrices pour les États membres de la zone euro.

(11) En ce qui concerne les prescriptions du code de conduite concernant la présentation des données dans les programmes de stabilité et de convergence, le programme présente des lacunes tant pour les données obligatoires que pour les données facultatives (4).

En conclusion, l'Allemagne, bénéficiant d'une croissance soutenue et constantes, a affecté ses recettes imprévues à la réduction de son déficit et a de ce fait globalement atteint son objectif à moyen terme en 2007, soit beaucoup plus tôt qu'il n'était envisagé dans le programme précédent, un résultat qu'il faut saluer. En 2008, toutefois, les finances publiques pourraient redevenir structurellement déficitaires. La stratégie budgétaire prévoit un retour progressif à l'objectif à moyen terme par la suite, sur la base d'une modération continue des dépenses. Les risques affectant les projections budgétaires s'équilibrent mutuellement; si le scénario économique sous-jacent relatif à la période comprise après 2008 est prudent, le résultat budgétaire envisagé n'en nécessite pas moins un engagement ininterrompu afin de maintenir un contrôle rigoureux des dépenses. Un risque moyen pèse sur la viabilité des finances publiques de l'Allemagne.

Compte tenu de l'évaluation qui précède, l'Allemagne est invitée à:

i) préserver les résultats positifs obtenus en 2007 en maintenant un contrôle rigoureux des dépenses, conformément au programme, et en affectant les recettes supplémentaires éventuelles à la réduction de la dette;

ii) améliorer la viabilité à long terme des finances publiques en poursuivant la mise en œuvre des réformes économiques qui ont été votées en faveur de la croissance et de l'emploi, et en consolidant l'assainissement budgétaire réalisé au moyen d'un renforcement des institutions budgétaires, notamment par la révision en cours des relations budgétaires fédérales.

Le Conseil note également que ces mesures seraient conformes aux orientations adoptées par l'Eurogroupe en avril 2007 pour les politiques budgétaires.

Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

2006 2007 2008 2009 2010 2011 PIB réel (variation en %) PS déc. 2007 2,9 2,4 2 1,5 1,5 1,5 COM nov. 2007 2,9 2,5 2,1 2,2 n.d. n.d. PS nov. 2006 2,3 1,4 1,75 1,75 1,75 n.d. Inflation IPCH (%) PS déc. 2007 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. COM nov. 2007 1,8 2,2 2 1,8 n.d. n.d. PS nov. 2006 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. Écart de production (5) (en % du PIB potentiel) PS déc. 2007 – 0,2 0,7 1,1 0,8 0,5 – 0,1 COM nov. 2007 (6) – 0,5 0,3 0,6 0,9 n.d. n.d. PS nov. 2006 – 0,3 – 0,3 – 0,2 0 0 n.d. Emprunts/prêts nets vis-à-vis du reste du monde (en % du PIB) PS déc. 2007 5,2 6,1 6,1 6,3 6,3 6,3 COM nov. 2007 5,2 5,8 5,8 6,1 n.d. n.d. PS nov. 2006 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. Solde des administrations publiques (en % du PIB) PS déc. 2007 – 1,6 0 – 0,5 0 0,5 0,5 COM nov. 2007 – 1,6 0,1 – 0,1 0,2 n.d. n.d. PS nov. 2006 – 2,1 – 1,5 – 1,5 – 1 – 0,5 n.d. Solde primaire (en % du PIB) PS déc. 2007 1,2 3 2,5 2,5 3 3,5 COM nov. 2007 1,2 2,8 2,6 2,8 n.d. n.d. PS nov. 2006 0,5 1 1 1,5 2 n.d. Solde corrigé des variations conjoncturelles (5) (en % du PIB) PS déc. 2007 – 1,5 – 0,3 – 0,8 – 0,4 0 0,7 COM nov. 2007 – 1,3 – 0,1 – 0,4 – 0,2 n.d. n.d. PS nov. 2006 – 2,0 – 1,5 – 1,5 – 1,0 – 0,6 n.d. Solde structurel (7) (en % du PIB) PS déc. 2007 – 1,5 – 0,3 – 0,7 – 0,3 0 0,7 COM nov. 2007 – 1,3 0,0 – 0,4 – 0,2 n.d. n.d. PS nov. 2006 – 2 – 1,5 – 1,5 – 1 – 0,6 n.d. Dette publique brute (en % du PIB) PS déc. 2007 67,5 65 63 61,5 59,5 57,5 COM nov. 2007 67,5 64,7 62,6 60,3 n.d. n.d. PS nov. 2006 68 67 66,5 65,5 64,5 n.d. Programme de stabilité (PS); prévisions économiques établies à l'automne 2007 par les services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission.

(1) JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Règlement modifié par le règlement (CE) no 1055/2005 (JO L 174 du 7.7.2005, p. 1). Les documents auxquels il est fait référence dans ce texte figurent sur le site:

http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

(2) Cette évaluation tient notamment compte des prévisions d'automne des services de la Commission et de l'évaluation par la Commission du rapport de l'automne 2007 sur la mise en œuvre du programme national de réforme. Des indicateurs récents laisseraient toutefois présager une croissance légèrement inférieure en 2008.

(3) JO C 70 du 27.3.2007, p. 5.

(4) En particulier, les données sur l'inflation IPCH et les transferts sociaux totaux ne sont pas incluses dans le programme. En outre, toutes les hypothèses de base qui sous-tendent le scénario macroéconomique ne sont pas énoncées.

(5) Soldes corrigés des variations conjoncturelles et écarts de production selon les programmes, tels que calculés par les services de la Commission sur la base des informations contenues dans les programmes.

(6) Sur la base d'une croissance potentielle estimée à 1,2 %, 1,6 %, 1,8 % et 1,9 % respectivement, sur la période 2006-2009.

(7) Solde corrigé des variations conjoncturelles hors éléments exceptionnels et autres mesures temporaires. Les éléments exceptionnels et les autres mesures temporaires représentent 0,1 % du PIB en 2008 et 2009 et conduisent tous à une augmentation du déficit, selon le dernier programme. Ils représentent 0,1 % du PIB en 2007 et 2009 et conduisent tous à une augmentation du déficit selon les prévisions d'automne des services de la Commission.

Sources:

Programme de stabilité (PS); prévisions économiques établies à l'automne 2007 par les services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission.