RAPPORT SPÉCIAL N° 8/98 relatif aux services de la Commission chargés de la lutte contre la fraude, notamment l'unité de coordination de la lutte antifraude (UCLAF), accompagné des réponses de la Commission (présenté en vertu de l'article 188 C, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE) (98/C 230/01)

1. INTRODUCTION

Étendue de l'audit

1.1. Au début de 1997, la Cour a décidé d'effectuer un audit des services de la Commission chargés de lutter contre la fraude, notamment l'unité de coordination de la lutte antifraude (UCLAF). À ce jour, les travaux d'audit ont consisté en une évaluation des mesures prises pour mettre en place des dispositions juridiques, organisationnelles et administratives propres à garantir le succès de la mission de l'UCLAF, en une appréciation de l'efficacité de cette dernière, fondée sur un contrôle de l'ensemble de ses unités, en des enquêtes au Royaume-Uni et aux Pays-Bas (1), ainsi qu'en un examen complet de la mission du Bureau de sécurité, de la DG XIX et de la DG XX en matière de lutte contre la fraude.

Observations principales

1.2. La Commission a, notamment à partir de 1990, renforcé sensiblement son activité de lutte contre la fraude, ce qui a abouti à la création d'un cadre juridique et administratif mieux adapté à cette matière (voir points 2.4-2.6). Cependant, les conventions et protocoles approuvés dans le cadre du troisième pilier n'ont pas encore été ratifiés (voir point 2.11).

1.3. Une structure a été conçue au sein de la Commission pour lutter contre la fraude (voir points 2.20-2.23). Cependant, les dispositions organisationnelles, y compris celles concernant les États membres, manquent parfois de clarté et sont souvent complexes et lourdes (voir tableau 1 ainsi que points 2.34, 3.21-3.23 et 3.35-3.36). Par ailleurs, il arrive fréquemment que les mesures et les procédures liées à la sécurité ne soient pas correctement mises en oeuvre (voir points 2.28-2.32).

1.4. Les tâches, les pouvoirs et les moyens humains de l'UCLAF ont été accrus. Les agents temporaires représentent environ 50 % de l'ensemble du personnel, ce qui est à l'origine d'un manque de continuité dans l'organisation de l'unité (voir points 3.2-3.4).

1.5. Les bases de données de l'UCLAF n'étaient ni complètement opérationnelles, ni pleinement efficaces (voir points 3.29-3.33). Elles étaient rarement utilisées, et les informations conservées par trois des quatre unités opérationnelles au sein de l'UCLAF ne correspondaient pas à celles qui figuraient dans Pré-IRENE (voir points 3.8-3.10).

1.6. L'UCLAF ne disposait pas d'informations de gestion suffisantes pour gérer de manière efficace le nombre élevé de cas détectés (voir points 3.10-3.12). Par ailleurs, l'absence de méthodes harmonisées de documentation et de gestion des dossiers est considérée comme une insuffisance grave (voir points 3.13-3.18).

1.7. La coopération entre les États membres et la Commission est entravée par la manière dont les dispositions relatives aux privilèges et immunités accordés au personnel de l'Union européenne sont appliquées (voir points 3.24-3.26). En outre, lors de ses enquêtes sur le territoire des États membres, l'UCLAF a été confrontée à d'importantes difficultés liées à la législation nationale (voir points 3.20-3.23).

1.8. Le recouvrement des montants indûment versés est rendu difficile en raison de l'enregistrement incomplet des informations les concernant (voir points 4.3-4.5). Par ailleurs, les États membres ne respectent pas strictement l'obligation qui leur est imposée de communiquer toutes les informations correspondantes à la Commission (voir points 4.6, 4.7, 4.11, 4.19 et 4.20).

1.9. Il convient de noter que, s'agissant du FEOGA-Garantie, une réglementation instaurant une liste dite «noire» a été adoptée. Jusqu'à présent, les résultats ont été décevants (voir points 4.12-4.14).

1.10. Un certain nombre d'actions préventives ont été entreprises en matière de lutte contre la fraude (voir points 2.13-2.15, 2.19). L'analyse de risques, réalisée par le Centre commun de recherche (CCR), a cependant été sérieusement retardée, et une partie seulement des domaines sur lesquels devait porter cette étude a pu être traitée (voir points 2.16-2.18).

1.11. Certaines données relatives aux cas de fraude publiées dans le rapport annuel de la Commission relatif à la lutte contre la fraude sont incomplètes et, donc, susceptibles d'induire en erreur (voir points 5.4-5.11).

1.12. Les procédures et les responsabilités relatives à la lutte contre la corruption interne et les manquements aux règles de conduite applicables aux agents ne sont ni claires ni complètes (voir points 6.3 et 6.11-6.13). En particulier, il n'existe ni lignes directrices claires concernant les enquêtes (voir points 6.5-6.7) ni politique explicite (telle que la politique de «tolérance zéro») (voir points 6.8-6.9). La levée de l'immunité des agents de l'Union européenne soupçonnés de corruption fait l'objet de trop grandes hésitations (voir point 6.10).

2. ORGANISATION DE LA COMMISSION EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE LA FRAUDE

Stratégie de la Commission pour lutter contre la fraude

2.1. L'organisation de la lutte contre la fraude au sein de la Commission et les ressources qui y sont consacrées ont évolué par étapes.

2.2. La Commission a tout d'abord créé au sein de certaines DG (notamment les DG VI, XX et XXI) des unités administratives chargées de la lutte contre la fraude. Lors d'une seconde phase, la Commission a décidé en 1987 (2) de mettre en place une unité centrale de coordination (unité de coordination de la lutte antifraude - UCLAF) au sein du Secrétariat général et de créer des équipes antifraude dans les différentes DG. Au début de la seconde phase, dix agents (dont cinq de catégorie A) travaillaient au sein de l'UCLAF sous l'autorité d'un directeur. Le renforcement des effectifs des services opérationnels et de l'UCLAF était prévu.

2.3. La troisième phase, qui a débuté à la fin de 1994, s'est caractérisée par une distinction claire entre la conception et la mise en oeuvre d'une politique commune, d'une part, la collecte d'informations, la réalisation d'enquêtes et l'incitation à l'adoption de mesures correctrices lorsque les intérêts financiers de la Communauté ont été mis en danger, d'autre part. La Commission a décidé de transférer à l'UCLAF les responsabilités des différentes DG en matière de lutte contre la fraude, afin de parvenir à une centralisation très poussée dans ce domaine (3) (voir point 2.5). L'essentiel des moyens humains et des pouvoirs budgétaires a donc été transféré à l'UCLAF (en ce qui concerne les aspects financiers, voir annexe II).

2.4. Parallèlement à ces évolutions, le marché unique a été réalisé et le traité sur l'Union européenne (TUE) est entré en vigueur. Aussi la Commission a-t-elle élaboré une nouvelle stratégie de lutte contre la fraude s'articulant autour de quatre axes:

- la présence sur le terrain;

- une coopération plus étroite avec les États membres;

- l'amélioration de la législation communautaire;

- la compatibilité des systèmes nationaux de droit pénal (4).

2.5. La Commission présente, chaque année, un programme de travail visant à renforcer sa stratégie de lutte contre la fraude (5), qui lie tant l'UCLAF que l'ensemble des services exerçant des responsabilités dans ce domaine (voir points 2.20-2.24). Dans le programme de travail 1997/1998, la Commission explique qu'elle «renforce la présence sur le terrain et poursuit la politique de partenariat avec les autorités nationales». Les principaux objectifs identifiés sont les suivants:

- détection des irrégularités, la Commission estimant plus fructueux de se concentrer sur les cas transnationaux les plus importants;

- recouvrement des montants concernés, la Commission ayant l'intention de renforcer le suivi;

- action préventive par l'amélioration des systèmes et de la législation;

- responsabilisation accrue des États membres afin qu'ils gèrent correctement le système des ressources propres;

- création, à terme, d'un «espace judiciaire européen pour la protection des intérêts financiers de l'Union», dans lequel les amendes pour infractions pénales au détriment du budget de la Communauté seront harmonisées;

- préparation de l'élargissement, par le développement de relations avec les pays candidats à l'adhésion.

La Cour a pris connaissance de la communication de la Commission, du 18 novembre 1997, intitulée «Mieux agir contre les insuffisances professionnelles, les irrégularités financières, la fraude et la corruption» [SEC(97) 2182/2]. La première partie de ce document décrit la situation à la Commission en ce moment, qui confirme l'interprétation donnée par la Cour dans le présent rapport. La seconde propose des pistes d'action pour remédier aux insuffisances actuelles. Bien que la Cour apprécie le contenu de la communication en cause, elle ne peut évaluer pour l'heure l'incidence des propositions qui y sont formulées. Le Conseil a adopté un programme d'action (6) qui contient des recommandations détaillées indiquant la direction à suivre dans la suite des travaux en ce domaine.

2.6. Il incombe sans aucun doute à la Commission d'assurer une présence plus efficace de l'UCLAF sur le terrain. Certains aspects concernant la manière dont l'UCLAF s'acquitte de ses tâches sont examinés au chapitre 3 du présent rapport. L'initiative d'une amélioration de la réglementation communautaire revient à la Commission; cependant, certains changements importants nécessitent l'intervention du Conseil et du Parlement. L'appréciation des progrès réalisés dans ce domaine particulier de la stratégie de la Commission n'entrent pas dans le cadre du présent rapport. S'agissant des investigations relatives aux cas de fraude et d'irrégularité, ainsi que du recouvrement de l'indu, le renforcement de la coopération requiert tant l'engagement tant de la Commission que des États membres; certaines mesures peuvent être prises par l'adoption de textes normatifs relevant du premier pilier du traité. Les progrès réalisés par l'UCLAF en matière de suivi financier et de recouvrement sont examinés dans le cadre du chapitre 4 du présent rapport. La convergence des modalités d'application du droit pénal dans les États membres présuppose une action concertée de l'ensemble des gouvernements nationaux dans le cadre du troisième pilier du traité.

2.7. Vu l'absence d'un droit pénal communautaire, des textes normatifs qui relèvent, soit du premier, soit du troisième pilier de l'Union traitent de la lutte contre la fraude (et la corruption) concernant les finances communautaires. En effet, l'article 209 A du traité CE prévoit pour les États membres l'obligation de prendre, pour combattre la fraude «communautaire», les mêmes mesures que celles adoptées pour lutter contre la fraude portant atteinte à leurs propres intérêts financiers. Cette obligation relève sans aucun doute d'une matière couverte par le premier pilier.

2.8. Néanmoins, la détection et la poursuite des fraudes demandant une compétence et des pouvoirs pénaux, il a été considéré nécessaire, pour assurer l'accomplissement de cette même obligation, de recourir à des instruments de droit international classique - à savoir des conventions - qui ressortissent en tant que tels au troisième pilier. Les actes normatifs communautaires ne sauraient introduire des sanctions pénales. Ils intègrent par contre dans la notion générale d'irrégularité tant la violation intentionnelle (donc frauduleuse) des normes communautaires que celle commise par négligence. La réglementation prévoit des sanctions administratives et des pouvoirs étendus de contrôle et d'inspection pour la Commission ayant pour but la découverte de telles irrégularités.

2.9. En matière de lutte contre la fraude, il existe bien des textes normatifs relevant du premier pilier, mais c'est dans le cadre du troisième pilier qu'une définition de la fraude peut être trouvée: le 26 juillet 1995, le Conseil a adopté une convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (7). Dans le cadre de cette convention, est constitutif d'une fraude portant atteinte aux intérêts financiers des Communautés européennes:

a) en matière de dépenses, tout acte ou omission intentionnel relatif à l'utilisation ou à la présentation de déclarations ou de documents faux, inexacts ou incomplets, ayant pour effet la perception ou la rétention indue de fonds provenant du budget général des Communautés européennes ou des budgets gérés par les Communautés européennes ou pour leur compte, à la non-communication d'une information en violation d'une obligation spécifique ayant le même effet et au détournement de fonds à d'autres fins que celles pour lesquelles ils ont initialement été octroyés;

b) en matière de recettes, tout acte ou omission intentionnel relatif à l'utilisation ou à la présentation de déclarations ou de documents faux, inexacts ou incomplets, ayant pour effet la diminution illégale de ressources du budget général des Communautés européennes ou des budgets gérés par les Communautés européennes ou pour leur compte, à la non-communication d'une information en violation d'une obligation spécifique et au détournement d'un avantage légalement obtenu ayant le même effet.

2.10. Il est à noter que le nouveau Traité d'Amsterdam a enrichi la formule de l'art. 209 A, en demandant que les mesures prises pour lutter contre la fraude au détriment du budget communautaire soient notamment «. . . dissuasives et offrent une protection effective dans les États membres». De plus, le nouveau texte de l'article prévoit maintenant que le Conseil arrête «. . . après consultation de la Cour des comptes, les mesures nécessaires dans les domaines de la prévention de la fraude en vue d'offrir une protection effective et équivalente dans les États membres. Ces mesures ne concernent ni l'application du droit pénal national ni l'administration de la justice dans les États membres». Cela pourrait ouvrir la possibilité d'une action communautaire intervenant aussi dans l'harmonisation des systèmes pénaux nationaux, sans préjudice de la compétence exclusive des États membres dans le domaine. Les sanctions administratives seraient à développer ultérieurement.

2.11. Les actions entreprises dans le cadre du troisième pilier ont abouti à l'adoption de deux conventions et de deux protocoles par le Conseil au cours de la période 1995-1997 (l'une d'elles étant la convention mentionnée au point 2.9). L'entrée en vigueur de ces textes est cependant subordonnée à leur ratification préalable par les 15 États membres; or, à ce jour, aucun État membre ne les a encore ratifiés. En conséquence, les dispositions actuelles en matière de coopération judiciaire restent fondées sur des textes de droit international qui remontent aux années 50, époque où l'Europe n'avait ni institutions ni politiques communes régies par un budget unique, où les relations commerciales et financières étaient bien moins denses qu'aujourd'hui et où les délits financiers étaient le fait d'individus ou de gangs et non de réseaux organisés internationalement et présentant une apparente légalité comme c'est le cas aujourd'hui (8).

2.12. En outre, même en supposant que tous les textes nouveaux soient ratifiés rapidement, une série de mesures reste encore à prendre pour améliorer la base légale de la politique antifraude. La discontinuité de l'action répressive et la disparité entre les différents systèmes pénaux, notamment pour ce qui concerne la sévérité et la nature des peines, empêchent une répression effective de la fraude (9). Il convient d'apporter «une réponse radicale à l'absurdité, encore tolérée bien que condamnée universellement, qui veut que nos frontières nationales soient grandes ouvertes aux criminels et fermées à ceux chargés de la lutte contre le crime, ce qui risque de transformer nos pays en paradis criminels» (10).

Prévention de la fraude

SEM 2000

2.13. La Commission, associée aux États membres, s'est engagée dans une importante opération articulée en trois phases, dénommée SEM 2000 («Sound and Efficient Management 2000»), visant à rendre plus efficace la gestion des crédits budgétaires. Dans les deux premières phases, la Commission devait améliorer sa propre gestion financière. Le but de la troisième phase est de parvenir à une gestion plus efficace des ressources communautaires par les États membres.

«Étanchéité» de la législation à la fraude2.14. À cet égard, la Commission a adopté en 1996 des mesures internes visant à assurer l'étanchéité à la fraude de la législation et des décisions qui ont une incidence financière directe ou indirecte (11). La complexité et l'opacité d'une grande partie de la législation communautaire existante expliquent la grande vulnérabilité à la fraude du budget communautaire. Les modifications nécessaires ne pourront être apportées qu'au prix d'un effort soutenu pendant une longue période.

Système d'alerte rapide en matière de dépenses directes2.15. La Commission a commencé à mettre en oeuvre, en juillet 1997, un projet dont l'objectif est la mise en place d'un système d'alerte rapide en matière d'erreurs administratives ou de fraudes commises par des organisations ou des entreprises bénéficiant de fonds communautaires (12). Il est prématuré d'en évaluer l'efficacité.

Établissement de priorités

2.16. Dotée de ressources limitées, l'UCLAF doit pouvoir s'appuyer sur des éléments concrets pour établir des priorités et centrer ainsi ses inspections sur les cas relatifs aux domaines sensibles et aux opérateurs et/ou aux bénéficiaires «à haut risque». Elle doit dès lors pouvoir disposer de critères lui permettant d'optimiser l'utilisation des différentes informations à sa disposition. L'UCLAF a conclu, le 8 décembre 1995, un accord administratif avec le Centre commun de recherche (CCR) pour mener une étude sur:

- le développement et l'application de méthodes de reconnaissance des structures pour les cas de fraude figurant dans les bases de données IRENE et Pré-IRENE;

- l'évaluation des paramètres de risques relatifs aux opérations financées ou cofinancées par le budget communautaire;

- la description des tendances sur une période de temps donnée et la détection de l'hétérogénéité des montants des aides accordées dans le cadre d'opérations de référence et dans les cas figurant dans IRENE.

2.17. À l'origine, le projet devait être réalisé sur une période de 12 mois après la signature du contrat. En raison de problèmes de personnel et techniques, les travaux sur le projet n'ont commencé qu'en avril 1996. C'est pourquoi une première prolongation du délai jusqu'à la fin de mars 1997 a été accordée pour la remise du dernier rapport. Étant donné que le CCR était d'accord pour inclure dans le travail des informations supplémentaires et les résultats d'un échange de vues sur les méthodes d'échantillonnage statistique avec la Cour des comptes européenne, une seconde prolongation jusqu'à la fin du mois de juillet 1997 a été acceptée par l'UCLAF. En pratique, les résultats de l'étude n'auront d'utilité réelle pour l'UCLAF que lorsque ses systèmes informatiques auront été davantage développés.

2.18. En raison du caractère incomplet des informations figurant dans les bases de données Pré-IRENE et IRENE, les travaux sur la reconnaissance des structures de la fraude ont été limités à certains domaines de la base de données IRENE (l'aide à la consommation d'huile d'olive, les restitutions à l'exportation de viande bovine et les ressources propres). La DG XX a refusé son visa au versement du solde. Entre-temps, l'UCLAF n'a encore élaboré aucun système d'évaluation des informations contenues dans ces bases de données qui soit susceptible de l'aider à définir des priorités.

Autres actions

2.19. Un certain nombre d'actions ont été entreprises récemment dans le domaine des douanes. Par ailleurs, l'UCLAF a organisé des séminaires à l'intention des services des États membres afin de les sensibiliser aux problèmes de la fraude (voir annexe IV).

Partage des responsabilités: le mandat de l'UCLAF

2.20. En vertu de la décision de la Commission de février 1995 (13), l'UCLAF est responsable de l'ensemble des activités de la Commission dans le domaine de la lutte contre la fraude. Cette mission comprend en particulier:

- la protection des intérêts financiers de la Communauté;

- la conception de la lutte contre la fraude dans tous les domaines;

- le développement de l'infrastructure nécessaire à la lutte contre la fraude (bases de données, etc.);

- la collecte d'informations concernant les cas de fraude et le traitement de ces informations;

- les mesures opérationnelles (enquêtes, etc.).

2.21. Les différentes directions générales de la Commission sont responsables de la conception et de la gestion des politiques communes dans leurs domaines respectifs, y compris le contrôle de l'application correcte de la législation communautaire. L'UCLAF et les services concernés doivent coopérer étroitement, coordonner leurs activités et échanger toutes les informations nécessaires à leurs travaux (14). En février 1995, le Secrétariat général de la Commission a demandé aux directeurs généraux et aux chefs des services responsables des dépenses ou des ressources propres de veiller à ce que tous les éléments révélateurs d'une fraude potentielle soient communiqués rapidement et systématiquement à l'UCLAF.

2.22. Dans une autre note datée d'avril 1997, le Secrétariat général a demandé aux directeurs généraux et aux chefs de service d'attirer l'attention de leurs services sur les lignes directrices, reprises ci-après, relatives aux «actions à entreprendre en cas de fraude, d'irrégularités et de manquements présumés aux règles».

2.23. Conformément à la note du secrétaire général, tout agent ayant connaissance d'un incident est normalement tenu d'en informer le directeur général ou le chef du service dès que possible. Le directeur général informera sans délai le service compétent (la DG XIX n'est mentionnée à aucun moment) selon la nature du cas:

- la DG IX pour les manquements éventuels aux règles de conduite ou pour les fautes professionnelles;

- la DG XX pour les irrégularités liées à l'engagement et à l'ordonnancement des dépenses ainsi que pour la constatation et la perception des recettes communautaires;

- l'UCLAF pour toutes les questions liées aux cas de fraude présumée au détriment du budget communautaire;

- le Bureau de sécurité pour toutes les questions liées à la sécurité des personnes, des biens ou des immeubles de la Commission, y compris la sécurité de l'information, sa transmission et son utilisation (15).

2.24. Les lignes directrices internes ont instauré un «mécanisme d'alerte rapide» qui permet à un agent d'informer directement les services mentionnés ci-dessus. La Cour a relevé un certain nombre d'éléments attestant que ce dispositif était utile (voir point 6.8).

2.25. Les contacts passés entre la Commission et les autorités nationales compétentes au plan judiciaire ou en matière de fraude doivent passer par l'UCLAF (16). C'est pourquoi cette dernière doit communiquer aux autorités judiciaires de l'État membre les éléments probants ou les soupçons de fraude dans chaque cas.

Mesures de sécurité

2.26. Par décision du 30 novembre 1994, la Commission a arrêté un ensemble de règles concernant «les mesures de sécurité applicables aux informations classifiées élaborées ou échangées dans le cadre des activités de l'Union européenne» (17).

2.27. La décision vise à garantir une protection suffisante des informations sur support papier ou sur support informatique et à assurer le même niveau de protection que celui fixé par le détenteur, à savoir une autre institution ou un État membre. Cette décision énonce un certain nombre de mesures spécifiques en matière d'attribution de régime de secret, d'accès et de classement, y compris des contrôles de sécurité concernant les fonctionnaires et autres agents ayant accès aux informations sensibles.

2.28. De graves déficiences affectent la mise en oeuvre des mesures de sécurité prévues par la décision. Le Bureau de sécurité de la Commission a entrepris un contrôle de sécurité des locaux de l'UCLAF en 1996. Dans le cadre de ce contrôle, un aspect essentiel a été omis: l'évaluation des garanties présentées par le personnel (sur la base d'un contrôle de sécurité ad hoc ou d'une enquête spéciale). Cependant, à la suite du contrôle de sécurité, l'UCLAF a demandé, en mai 1997, que 59 fonctionnaires, et trois autres en juillet, fassent l'objet d'une enquête. Aucune demande n'a été présentée concernant les agents temporaires ou les experts nationaux détachés, qui forment ensemble plus de la moitié du personnel de l'UCLAF.

2.29. À la fin du mois d'octobre 1997, seuls deux fonctionnaires de l'UCLAF ont fait l'objet d'une enquête, et aucun agent des DG XIX ou XX directement impliqué dans la lutte contre la fraude n'a été contrôlé jusqu'ici.

2.30. En outre, aucun contrôle de sécurité n'a été réalisé au sein d'autres services ayant accès aux informations relatives à la lutte contre la fraude (bases de données, documents confidentiels). Quant aux agents ayant accès aux informations confidentielles, leurs dossiers personnels gérés par la Commission n'ont fait l'objet d'aucune enquête. Une telle vérification permettrait peut-être d'obtenir des garanties de première importance en matière de sécurité.

2.31. L'UCLAF doit encore prendre des décisions - et les mettre en oeuvre - concernant le recrutement d'un agent de sécurité à temps plein (prévu pour 1998) et d'autres points essentiels tels les principes de classification, le régime de secret applicable aux informations, le contrôle de documents et l'enregistrement de documents classifiés au-dessus de DIFFUSION RESTREINTE dans l'échelle des régimes de secret. Actuellement, la protection des informations détenues par l'UCLAF est donc à la discrétion de chaque agent.

2.32. Il est préoccupant de constater que, plus de deux ans après la réorganisation des services de la Commission et compte tenu des responsabilités croissantes de l'UCLAF, la décision de la Commission du 30 novembre 1994 n'est pas intégralement mise en oeuvre. Le fait qu'aucun contrôle portant sur les garanties présentées par les agents ayant accès aux informations confidentielles ne soit réalisé est vraiment très inquiétant. La Cour a eu connaissance d'un cas particulier d'inaptitude manifeste d'un agent de la Commission à exercer une fonction spécifique lui donnant accès à des informations sensibles.

Enquêtes administratives internes

2.33. Pour réunir des éléments probants tels que l'on puisse décider de porter ou non une affaire au pénal, l'UCLAF doit mener une enquête administrative et prendre position sur les résultats obtenus. Il existe des cas parfaitement connus (par exemple dans le secteur du tourisme) où des enquêteurs de l'UCLAF n'ont pas eu accès à certains dossiers et où des documents compromettants ont été systématiquement détruits. De tels incidents démontrent la nécessité d'accorder à l'UCLAF des pouvoirs lui permettant d'accéder le plus tôt possible à tous les dossiers détenus par les ordonnateurs, ce qui va plus loin qu'une simple instruction imposant la communication des cas de fraude présumée à l'UCLAF. En avril 1996, le secrétaire général de la Commission a essayé d'améliorer la situation par l'adoption d'une procédure permettant à l'UCLAF d'entreprendre des perquisitions, avec l'accord préalable du secrétaire général et du directeur général du Personnel et de l'Administration sur les propositions formulées par le directeur de l'UCLAF.

2.34. Le tableau 1 présente un aperçu des méthodes utilisées par l'UCLAF pour exécuter certaines tâches opérationnelles. Il montre également que certains domaines souffrent de déficiences notables, par exemple en ce qui concerne la définition des pouvoirs de l'UCLAF en matière d'interrogatoire des agents de la Commission et de perquisition dans les locaux de cette dernière.

3. ORGANISATION DE L'UCLAF

Structure

3.1. L'UCLAF est composée actuellement de deux unités chargées d'exécuter des tâches de soutien horizontales et de quatre unités opérationnelles. La première unité (F1) est responsable des questions d'ordre général, des questions d'ordre juridique et de leur coordination, la seconde unité (F2) du «renseignement», des informations et de l'évaluation de la législation, la troisième (F3) des

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fonds structurels et d'autres domaines, la quatrième unité (F4) des importations/exportations de produits agricoles, la cinquième (F5) des organisations communes de marché dans le secteur agricole et la sixième (F6) des ressources propres. En outre, le directeur de l'UCLAF est entouré d'un conseiller ayant des compétences spécifiques en matière de formation externe, de séminaires, de relations avec les médias et de coordination d'études.

Ressources humaines à ce jour

3.2. Afin de pourvoir les postes disponibles le plus rapidement possible et d'étoffer l'expérience acquise dans le domaine de la lutte antifraude, l'UCLAF a sélectionné et recruté en 1994/1995 un grand nombre de fonctionnaires nationaux ayant l'expérience requise et des compétences dans les domaines financier, policier, douanier, juridique et fiscal, sur la base de contrats à durée déterminée. Le tableau 2 indique le nombre des agents travaillant à l'UCLAF et leur statut administratif au 15 septembre 1997. Sur un total de 126 agents, 60 seulement (48 %) sont des fonctionnaires. Ils sont 66 (52 %) à avoir un contrat à durée déterminée, dont 33 arrivant à échéance en 1997 (50 %) et 33 en 1998 (50 %). Outre ces agents, on compte également 20 agents des DG XIX et XX en partie chargés de la lutte contre la fraude.

3.3. Si le recrutement rapide d'agents temporaires a permis à l'UCLAF de devenir opérationnelle en un minimum de temps, le départ d'une grande partie de ces agents à l'échéance de leur contrat temporaire type pourrait poser de graves problèmes. C'est pourquoi l'UCLAF a engagé les procédures requises en vue d'organiser un concours général pour recruter des enquêteurs spécialisés. L'UCLAF considère cependant qu'il est nécessaire de trouver un équilibre entre le recrutement de fonctionnaires et la rotation régulière d'agents temporaires détachés par les autorités nationales correspondantes.

3.4. Plus récemment, la tendance a été au recrutement d'experts juridiques ou de magistrats nationaux expérimentés. La poursuite de cette politique en vue de mettre en place, au sein de l'UCLAF, une cellule de liaison formée d'experts en droit pénal ayant des fonctions

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d'assistance et de conseil et assurant la coordination des dossiers en coopération avec les autorités judiciaires nationales contribuerait de manière appréciable à la lutte contre la fraude. La situation pourrait encore être améliorée en continuant à recruter des magistrats ou des experts juridiques expérimentés pour que l'UCLAF puisse s'appuyer sur l'expérience d'au moins un magistrat (ou équivalent) par État membre.

Ressources financières

3.5. La Cour, appliquant les méthodes d'évaluation de la Commission (18) concernant les frais de personnel et de bureaux, qu'elle a adaptées de manière à prendre en compte les coûts des missions de l'UCLAF, arrive à une estimation de quelque 12,4 Mio ECU concernant l'UCLAF pour l'exercice 1996.

3.6. Aux frais de personnel et de bureaux de l'UCLAF, il convient d'ajouter les dépenses de la Commission dans le cadre de la lutte contre la fraude, dont le montant s'est élevé à 11,1 Mio ECU en 1996 et devrait atteindre 11,9 Mio ECU (estimation) en 1997 (voir annexe II).

3.7. Les fonds antifraude alloués exclusivement à la Commission comprennent des crédits destinés à des activités spécifiques de l'UCLAF, telles que le développement de programmes informatiques spécialisés, l'accès aux bases de données, à certains ordinateurs, etc. Dans la pratique, ces activités sont financées par la ligne budgétaire A3-5 3 0 ou, dans quelques cas particuliers, A3-5 3 1. Les crédits antifraude qui sont au bénéfice direct des États membres sont employés par l'UCLAF pour financer les structures de contrôle nationales, le recours à des experts dans le cadre d'enquêtes nationales ou d'enquêtes menées conjointement avec la Commission, les dépenses de formation et pour cofinancer certains programmes visant à établir de nouvelles méthodes de contrôle.

Méthodes de travail

3.8. Les travaux opérationnels de l'UCLAF dépendent essentiellement des informations reçues des différentes sources existantes (voir point 3.29). Les agents de l'UCLAF évaluent ces informations et c'est sur elles que repose la décision d'ouvrir ou non une enquête. La Cour a tenté de documenter le système d'ouverture, de suivi, d'établissement de rapport et de clôture des enquêtes. Il n'existe cependant aucun système commun, et les tentatives d'harmonisation, notamment par le biais du système de gestion interne Pré-IRENE (voir annexe III), n'ont guère été fructueuses.

3.9. L'utilisation du système informatique Pré-IRENE diffère sensiblement d'une unité à l'autre. Cela va d'une exploitation presque complète du système à une utilisation minimum de l'outil informatique pour conserver une simple liste, parfois même incomplète, des cas traités par l'unité. Ainsi, un nombre non négligeable de cas qui avaient été saisis n'ont jamais été mis à jour au moyen du système. Les unités qui n'exploitaient pas pleinement l'outil de gestion interne Pré-IRENE avaient recours à diverses méthodes pour assurer le suivi des cas, notamment à des tableurs élaborés au sein de l'unité et à des réunions entre les enquêteurs de l'unité. Les nombres de cas donnés par ces différents outils de gestion et listes ne concordaient pas.

3.10. Le tableau 3 montre le nombre de cas figurant dans la base de données Pré-IRENE de l'UCLAF et le nombre de cas répertoriés sous d'autres formes de listes dans les différentes unités opérationnelles.

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3.11. Au sein des unités, les cas sont en principe confiés à un agent particulier, responsable devant un coordinateur et en dernière instance devant le chef d'unité. Étant donné le nombre de cas recensés par la plupart des unités, il est permis de s'interroger sur la capacité des supérieurs hiérarchiques à suivre et à gérer efficacement les cas en cours sans recourir à un système d'information de gestion approprié.

3.12. Du fait que, dans trois des quatre unités, les cas se comptent par centaines, il est évident que le chef d'unité ne peut disposer de toutes les informations nécessaires en permanence. Le coordinateur doit donc faire en sorte que les cas relevant de sa compétence satisfassent aux critères requis et que la hiérarchie soit informée de l'avancement/des problèmes des affaires en cours. Il serait bon de préciser le rôle du coordinateur par une définition commune à toutes les unités, et d'instaurer parallèlement un système structuré de communication des informations aux supérieurs hiérarchiques. Actuellement, les coordinateurs sont trop souvent occupés à gérer un grand nombre de cas relevant directement de leur responsabilité tout en se chargeant de la coordination des affaires confiées aux différents enquêteurs.

Gestion des dossiers

3.13. La nature confidentielle de la majorité des cas impose, à juste titre, que les informations correspondantes ne soient détenues que par les personnes en ayant besoin. Il s'agit souvent de l'enquêteur, de son coordinateur et du chef d'unité. Ce type de dispositif exige néanmoins des mesures de sûreté intégrées pour protéger les travaux effectués et en permettre l'exploitation ultérieure.

3.14. Étant donné que l'UCLAF compte actuellement quelque 50 % d'enquêteurs dont les contrats temporaires arrivent à échéance dans moins d'un an, il est probable qu'un nombre important de cas sera confié à des agents différents entre l'ouverture initiale de l'enquête et sa clôture définitive. Par conséquent, les dossiers devraient être correctement structurés de sorte qu'un autre agent de l'UCLAF puisse, si nécessaire, prendre la relève. Il ressort des cas examinés par les auditeurs que la majeure partie des dossiers n'étaient pas structurés de manière uniforme, aucune instruction n'ayant d'ailleurs été donnée aux enquêteurs à ce sujet. De plus, il n'y avait pas de lignes directrices définissant des normes de classement des documents et des notes, et garantissant ainsi le respect des critères minimums prévus par la législation des États membres en matière de preuve en droit pénal.

3.15. Les dossiers examinés comprenaient à la fois des dossiers bien structurés, répertoriés et annotés (en minorité), et des dossiers qui n'étaient guère plus qu'une liasse de documents placés dans un classeur sans aucun ordre particulier. L'insuffisance la plus souvent relevée était l'absence d'identification claire des documents relatifs aux cas dans les dossiers (absence de liste, de référence aux sources et bien souvent d'indication de date et de sommaire). Lorsque des rapports sur l'état d'avancement des travaux ou des missions se trouvaient dans le dossier, leur contenu n'était pas structuré de manière uniforme et ils ne semblaient pas avoir été rédigés sur une période de temps donnée - comme le seraient un rapport semestriel sur l'avancement des travaux, un rapport de mission à présenter dans un certain délai après la clôture de la mission, etc. En outre, la révision éventuelle des dossiers par les coordinateurs et/ou les chefs d'unité était rarement attestée. Il n'existait aucun enregistrement des ressources utilisées ou du temps consacré à chaque cas. De plus, il n'y avait aucun système de références reliant les cas connexes. Un agent avait hérité de six dossiers, et/ou les avait ouverts, sur un seul et même cas suspect.

3.16. Si l'on considère l'approche systématique que nombre de services nationaux d'enquête sont tenus de respecter pour établir un dossier d'enquête destiné au ministère public, il est difficile d'imaginer comment les dossiers de l'UCLAF peuvent servir de base au regard des législations nationales. La présentation d'éléments probants, de documents utilisés et non utilisés, etc. n'est que l'une des exigences des législations nationales auxquelles la Commission devra satisfaire lors de l'application du nouveau règlement (Euratom, CE) n° 2185/96 relatif aux contrôles sur place (voir points 20-22 de l'annexe I).

3.17. La question de l'absence d'orientations générales (ou du moins d'un ensemble de critères minimums) sur la forme et le fond des dossiers doit être abordée. L'augmentation des effectifs de l'UCLAF, de 10 agents en 1987 à 126 aujourd'hui, mise en relation avec la charge de travail que représentent les cas, nécessite des méthodes de gestion du personnel et de suivi plus efficaces.

3.18. Le manque de rigueur dans la tenue des dossiers ouvre la voie à d'éventuelles manipulations, puisqu'il est possible d'ajouter ou de supprimer des documents à tout moment. La crédibilité de l'UCLAF pourrait s'en trouver ternie et la valeur des preuves produites diminuée si le défendeur bénéficie du soutien de bons conseillers juridiques.

Coopération avec les États membres

Contraintes imposées aux services de la Commission

3.19. Que ce soit dans le domaine de la lutte contre la fraude proprement dite ou ultérieurement au niveau administratif et judiciaire, la coopération la plus large, fondée sur la loyauté et la confiance, entre les organismes compétents des États membres et la structure antifraude de la Commission, est une nécessité. Il est essentiel d'opérer dans un climat de confiance si des politiques exigeant une coopération pleine et entière doivent être mises en oeuvre et produire des résultats, en particulier dans le cadre d'enquêtes réalisées en commun. Le succès de la lutte contre la fraude dépend donc de l'ampleur du partage des responsabilités et des informations avec les services correspondants des États membres.

3.20. Les dispositions du règlement (CE) n° 2185/96 visent à renforcer le poids juridique des conclusions formulées par les enquêteurs, en stipulant que les rapports élaborés par les agents de l'UCLAF constituent des éléments probants recevables dans les procédures judiciaires (19). Les contrôles et vérifications sur place doivent être préparés et conduits par la Commission en collaboration étroite avec les autorités compétentes de l'État membre concerné, qui sont informées en temps utile de l'objet, du but et de la base juridique des contrôles et vérifications.

3.21. Conformément au nouveau règlement (Euratom, CE) n° 2185/96, les contrôleurs de la Commission «sont tenus de respecter les règles de procédure prévues par la loi de l'État membre concerné» et doivent veiller à ce que «leurs rapports de contrôle et de vérification soient établis en tenant compte des exigences de procédure prévues par la loi nationale de l'État membre concerné». En conséquence, l'UCLAF est confrontée à une multiplicité de procédures et systèmes différents. Elle doit ainsi faire face aux législations des 15 États membres et, de plus, à divers organismes chargés de l'application de la réglementation et des enquêtes au sein de chaque État membre (autorités judiciaires spécialisées dans la lutte contre la criminalité financière et autorités traditionnellement chargées de l'application de la réglementation, telles que les différents types de police existants, les enquêteurs des services douaniers, l'administration fiscale, les autorités de contrôle en matière commerciale, les juridictions, etc.). Or, chacun de ces organismes peut avoir différentes séries de règles à respecter. Tout élargissement futur de l'UE ne fera qu'ajouter à la complexité de cette situation.

3.22. L'UCLAF tente de remédier au problème en définissant des orientations relatives à la conduite d'enquêtes dans le respect du nouveau règlement. Cependant, elle ne dispose pas encore d'un éventail complet des législations, règles et procédures nationales en vigueur dans les États membres. Mais, une fois toutes ces informations rassemblées, un long délai sera encore nécessaire avant que des orientations complètes puissent être établies. En outre, des agents expérimentés (en matière d'investigations ou autres) détachés des États membres doivent pouvoir apporter leur précieux concours à la réalisation de cette tâche.

3.23. Étant donné le pouvoir étendu que confère le nouveau règlement et le fait que les missions en relevant sont désormais qualifiées d'enquêtes antifraude, les premières expériences ont montré que l'action menée par des agents de l'UCLAF était rigoureusement examinée par les représentants juridiques des organisations visitées. Les problèmes décrits ci-dessus, notamment au point 3.22, expliquent que l'UCLAF n'ait réalisé à ce jour que cinq missions dans le cadre du nouveau règlement.

Traitement des demandes présentées

3.24. S'agissant de la coopération entre la Commission et les États membres, il est particulièrement important que les autorités européennes et nationales traitent les demandes déposées par leurs partenaires de manière constructive. Il incombe aux États membres de décider s'il y a lieu de déclencher une procédure, dès lors que la Commission a saisi les autorités nationales après avoir rassemblé suffisamment d'éléments probants. Toutefois, lorsque les États membres sollicitent l'aide de la Commission au cours d'une enquête, celle-ci doit appliquer, entre autres, le protocole sur les privilèges et immunités des Communautés européennes de manière telle que les États membres puissent mener à bien les actions nécessaires.

3.25. En effet, les privilèges et immunités que le protocole reconnaît aux Communautés revêtent un caractère purement fonctionnel, en ce qu'ils visent à éviter toute entrave au fonctionnement et à l'indépendance des Communautés (20). C'est pourquoi, s'il n'y a pas risque d'entrave, la Commission est tenue de lever l'immunité liée à l'inviolabilité de ses locaux afin de permettre aux autorités nationales compétentes de les perquisitionner (article premier). Par ailleurs, bien que l'article 12 du protocole stipule que les fonctionnaires jouissent de l'immunité de juridiction pour les actes accomplis par eux en leur qualité officielle, la Commission est tenue de lever cette immunité quand les intérêts des Communautés ne sont pas mis en jeu (article 18). Si un fonctionnaire est appelé à témoigner sur quelque aspect d'une affaire pénale et donc également sur des documents saisis dans le cadre d'une perquisition, l'autorité investie du pouvoir de nomination doit donner son autorisation en vertu de l'article 19 du statut des fonctionnaires. Cette autorisation ne peut être refusée que si les intérêts des Communautés l'exigent et si ce refus n'est pas susceptible d'entraîner des conséquences pénales pour le fonctionnaire intéressé.

3.26. La Cour a identifié plusieurs problèmes concernant des affaires concrètes. Dans trois cas examinés par la Cour, les États membres n'ont pas mis en oeuvre les procédures requises par l'UCLAF, en dépit des éléments probants réunis. Par ailleurs, lorsque les États membres ont besoin de coopérer entre eux dans des affaires notifiées par l'UCLAF, une telle coopération est parfois inexistante, comme cela s'est produit dans un des cas examinés. L'UCLAF n'étant pas toujours tenue pleinement informée des motifs de l'absence de coopération, certaines actions peuvent difficilement être poursuivies. Dans deux cas examinés par la Cour, la Commission n'a pas demandé ou a tardé à demander aux États membres de déclencher une procédure alors que des éléments probants disponibles laissaient supposer l'existence de graves irrégularités. Dans le cadre d'une autre affaire, la Commission n'a levé l'immunité de trois fonctionnaires que vingt mois après la demande de l'autorité nationale compétente (voir aussi point 6.10).

3.27. Les deux États membres visités ont émis la critique suivante: l'UCLAF entreprend bien les travaux d'investigation initiaux, mais les travaux subséquents et le suivi peuvent être améliorés. Ils ont notamment déploré un manque de concertation et d'information sur le traitement ultérieur des affaires. Dans un cas de fraude spécifique, un État membre a contacté l'UCLAF dans le cadre de la préparation d'une action, mais l'UCLAF n'a pas communiqué toutes les informations qu'elle détenait. L'État membre a ensuite effectué une perquisition et a trouvé des informations relatives à une fraude présumée déjà répertoriée dans les dossiers de l'UCLAF. L'État membre en question a également mentionné le fait que des enquêtes lancées par l'UCLAF semblaient être abandonnées sans raison. Dans un cas précis de présomption de fraude signalée depuis plus d'un an, l'État membre se demandait s'il était tolérable que l'UCLAF puisse conserver un dossier aussi longtemps sans entreprendre aucune action concrète. Enfin, des critiques ont été formulées sur le fait que, dans certains cas, l'UCLAF n'avait transmis ni rapport de mission ni lettre alors que les travaux dans les États membres étaient achevés. Dans un cas, les services de la Commission concernés n'avaient pas réussi au bout de deux ans à se mettre d'accord sur l'existence ou l'inexistence de la fraude.

Systèmes d'information et de renseignement

Bases de données

3.28. La recherche et la collecte d'informations concernant la lutte contre la fraude non encore disponibles, l'exploitation de celles qui le sont, mais dans d'autres contextes, et la combinaison cohérente d'informations provenant de sources éparses constituent des moyens importants de protection des intérêts financiers de la Communauté. L'exploitation méthodique d'une telle forme de «renseignement» permet de mieux comprendre les différents types de fraudes et de fraudeurs, et doit contribuer à garantir la protection des finances communautaires [sur la base d'un rapport coût/efficacité optimal]. La lutte contre la fraude nécessite une telle quantité d'informations qu'il est impératif de connaître en détail les résultats des travaux effectués dans ce domaine depuis la phase initiale d'une enquête jusqu'à la procédure de recouvrement et à l'application de sanctions.

3.29. Sur la base de son programme stratégique de travail publié en mars 1994, la Commission a affecté des ressources importantes à l'extension de ses bases de données et de ses réseaux d'information et à l'élaboration d'une stratégie rationnelle et intégrée. Le tableau 4 montre qu'en termes d'utilisation de la base de données IRENE, où sont enregistrées les communications des États membres concernant les cas de fraude et d'irrégularité, le résultat est encore très insuffisant.

3.30. S'agissant de la base de données Pré-IRENE (base de données interne à l'UCLAF relative à la gestion des cas), il ressort du point 3.10 que sa mise en place n'a pas été une réussite totale. L'UCLAF élabore actuellement la base de données IRENE 95, qui devrait intégrer IRENE et Pré-IRENE et les relier à d'autres sources

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d'information. Le projet de «système d'information intégré interne à l'UCLAF» [Integrated Information Management System (UIMS)], qui devait permettre d'associer et d'interpréter toute information disponible devant servir de support au renseignement et aux travaux d'investigation dans tous les domaines d'intérêt communautaire, a été abandonné, mais il a été remplacé par le projet de système d'information et de renseignement intégré [Integrated Information Intelligence Management System (IIMS)]. Dans le cadre du projet DAF (documentation antifraude), quatre registres électroniques ont été élaborés pour les États membres (Royaume-Uni, Espagne, Portugal et Grèce), afin de présenter les systèmes de prévention et de détection des fraudes mis en place par ces derniers. Ce projet a été abandonné, les États membres ne souhaitant pas devoir assurer en permanence la fourniture des données nécessaires. La mise en place de l'APSO (Antifraud Policy Support Office), qui devrait permettre de répondre aux besoins en informations, reste subordonnée à l'approbation officielle d'une convention passée avec le Centre commun de recherche (CCR). Pour le moment, l'UCLAF ne dispose en son sein que d'une «cellule d'appui» composée d'un agent de catégorie B, qui collecte des informations à la demande expresse des enquêteurs.

3.31. Des retards et des problèmes de mise en oeuvre ont affecté l'élaboration des bases de données contenant les renseignements et les informations relatifs aux cas de fraude. Compte tenu de l'utilisation limitée des bases de données et de la fiabilité seulement partielle des informations qu'elles contiennent, il est permis de se demander si un seul des outils informatiques peut être qualifié de pleinement opérationnel. Les bases de données sont trop souvent remplacées par de nouvelles versions offrant, soi-disant, des possibilités plus étendues, alors qu'une version de base comprenant, par exemple, une liste des enquêtes en cours n'a même pas été établie.

3.32. Les services d'enquête nationaux n'ont actuellement pas accès aux bases de données IRENE et Pré-IRENE. Il existe donc un risque de voir l'UCLAF et les autorités nationales enquêter sur une même affaire sans savoir que leurs travaux respectifs font en réalité double emploi.

3.33. Dans les deux États membres visités, les fonctionnaires nationaux rencontrés ont estimé que l'UCLAF devrait affecter davantage de ressources aux activités de renseignement transnationales plutôt que de multiplier ses propres contrôles. Dans le domaine du renseignement, une telle mesure serait en effet de nature à accroître très sensiblement les chances de succès en matière de lutte contre la fraude. [Dans ce contexte, les contacts informels entre l'UCLAF et Europol pourraient être renforcés de manière à instaurer un système de renseignement à l'échelle européenne (21).]

3.34. En matière de dépenses directes, l'UCLAF ne dispose pas d'une base de données reliant à elle seule les informations relatives aux montants constatés et/ou recouvrés aux cas de fraude ou d'irrégularité. L'UCLAF étant confrontée à un nombre croissant de cas dans ce domaine, il conviendrait d'envisager la création de ce type de base de données.

3.35. Le système SCENT et le système d'information douanier ont été élaborés à l'intention des services douaniers des États membres (voir annexe III). En 1994, un certain nombre de mesures visant à améliorer les dispositions relatives au transit douanier ont été adoptées, notamment:

- l'établissement d'une liste de produits sensibles présentant un risque de fraude élevé (22);

- l'instauration d'un système d'alerte rapide permettant aux bureaux de départ et de destination d'échanger des informations relatives aux expéditions de produits sensibles. De cette manière, le premier peut être informé en cas de non-présentation des marchandises.

3.36. Selon les États membres, le système d'alerte rapide est peu pratique. Il devrait être complètement informatisé et utilisé de manière plus sélective. Une critique similaire a été formulée à l'encontre des demandes présentées dans le cadre des dispositions relatives à l'assistance mutuelle. Étant donné que ces procédures génèrent une quantité de travail importante, les services nationaux seraient davantage motivés si les raisons sous-tendant la présentation d'une demande ou l'organisation de réunions ad hoc, qui permettent des échanges de vues, leur étaient exposées.

Autres sources d'information

3.37. En novembre 1994, la Commission a mis à la disposition du public un numéro d'appel téléphonique gratuit dans chaque État membre. Ce système est accessible 24 heures sur 24 et permet à tout citoyen de communiquer directement à la Commission des informations concernant des cas de fraude aux dépens des finances communautaires. Au cours de la période 1995-1996, la Commission a enregistré plus de 8 000 appels. Un très petit nombre d'entre eux a donné lieu à des investigations plus approfondies. Quelque 50 appels ont entraîné l'ouverture d'une enquête officielle. La Commission utilise également la technique des informateurs pour la rémunération desquels une ligne budgétaire d'un montant de 200 000 ECU est prévue. Le résultat de cet instrument s'est limité à la rémunération de trois cas au cours de la période 1995-1997.

4. SUIVI FINANCIER ET RECOUVREMENT

Informations de caractère général

4.1. L'opération de recouvrement constitue une obligation fondamentale et le résultat logique de travaux d'investigation, puisqu'elle rétablit simplement une situation d'équité vis-à-vis du contribuable en supprimant l'avantage financier indûment perçu par la personne ou l'organisation en faute. Le recouvrement constitue donc également l'un des paramètres du succès dans la lutte contre la fraude.

4.2. En principe, les montants concernant les fraudes et les irrégularités commises dans le domaine des ressources propres et des dépenses indirectes ne peuvent être recouvrés que par les États membres agissant dans le cadre de la réglementation communautaire et de la législation nationale. La Commission doit donc veiller à ce que les États membres lui présentent régulièrement des rapports conformément aux procédures applicables en la matière, de sorte que des mesures appropriées puissent être adoptées au niveau communautaire sur la base des dispositions juridiques existantes (23). Pour les dépenses directes, la Commission jouit cependant d'une large autonomie (24).

4.3. Dans son rapport à l'appui de la déclaration d'assurance relative à l'exécution du budget de l'exercice 1995 (25), la Cour a fait observer que la Commission doit mentionner les montants déclarés ou connus se rapportant aux cas de fraude et d'irrégularité, ainsi que la probabilité de pouvoir procéder à leur recouvrement. Dans son rapport annuel 1993 relatif à la lutte contre la fraude, la Commission annonçait que grâce au perfectionnement des procédures d'enregistrement tant du point de vue quantitatif que qualitatif, la base de données IRENE serait utilisée pour assurer le suivi financier des opérations de recouvrement liées à des cas de fraude et d'irrégularité, en coopération avec les DG opérationnelles, cela dans toute la mesure de leurs moyens (26); cependant, toute une série de problèmes subsistent.

4.4. L'UCLAF doit jouer le rôle d'un catalyseur, en invitant systématiquement les DG ordonnatrices à procéder rapidement à une estimation du montant correspondant aux ordres de créance ou de recouvrement, fondée sur la réponse à la question de savoir si les créances en question constituent ou pas une obligation réelle et valable de payer. L'UCLAF transmet à la DG XIX les informations qui lui sont communiquées par les États membres conformément aux dispositions des règlements (CEE) n° 595/91 (FEOGA, section «garantie»), (CE) n° 1681/94 (Fonds structurels) et (CE) n° 1831/94 (27) (Fonds de cohésion) et qui sont enregistrées dans la base de données IRENE, de manière à ce qu'elles puissent figurer dans les «engagements hors bilan» de la Commission. Pour des raisons historiques, les communications prévues par le règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 (ressources propres traditionnelles) sont adressées à la DG XIX par les États membres. Les informations ayant été fournies sur support papier, la DG XIX a ensuite dû les introduire manuellement dans la base de données IRENE. Il était prévu qu'à partir du début 1997, les États membres eux-mêmes introduiraient directement les informations dans la base de données, par l'intermédiaire d'un système électronique. Tous les États membres n'utilisent cependant pas le système en question, certains d'entre eux ayant connu de nombreux problèmes.

4.5. La base de données IRENE ne donne toujours pas une image fidèle de la situation en matière de recouvrement pour ce qui concerne les cas de fraude ou d'irrégularité communiqués. L'efficacité de la procédure de recouvrement pâtit du manque de coopération des DG concernées. Elles semblent plutôt rechercher des solutions singulières à leurs problèmes spécifiques. D'autres problèmes importants se posent, comme la lenteur des procédures administratives internes à la Commission et dans les États membres, ainsi que le pourcentage élevé de cas pour lesquels les opérateurs économiques concernés contestent les décisions de recouvrement devant les tribunaux nationaux. En outre, les chiffres mentionnés dans les précédents rapports annuels relatifs à la lutte contre la fraude n'étaient pas fiables (voir point 5.4).

Ressources propres traditionnelles

4.6. Conformément à la décision relative au système des ressources propres et au règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil portant application de ladite décision, les États membres sont tenus de constater, de prendre en compte et de recouvrer tout montant dû, notamment en cas de fraude ou d'irrégularité constatée (28). Le rôle de la Commission consiste à faire en sorte que les procédures de recouvrement soient effectivement déclenchées et conduites à leur terme par les autorités nationales afin de pouvoir donner décharge aux États membres dont la gestion peut être qualifiée de satisfaisante. Dans l'hypothèse où l'impossibilité de recouvrer certaines sommes résulterait de la faillite du débiteur ou de l'expiration du délai de prescription, l'État membre concerné doit apporter la preuve qu'il a fait tout ce qui était en son pouvoir pour les recouvrer s'il veut être dispensé de les mettre à la disposition de la Communauté.

4.7. Le principal obstacle à un suivi financier efficace tient au chevauchement de deux domaines de compétence, à savoir, d'une part, la prise en compte des montants, qui relève normalement de la responsabilité des services comptables et, d'autre part, les enquêtes et l'établissement de rapports concernant la fraude, dont s'occupent généralement des services spécifiques. Il est donc difficile de comparer les données contenues dans la base de données IRENE avec celles conservées dans les États membres. Cette situation résulte en partie du fait que la comptabilité B séparée ne comprend pas que des montants relatifs à des cas de fraude ou d'irrégularité, ce qui n'est d'ailleurs pas son objectif.

4.8. La Commission doit assurer un suivi constant de la situation en matière de recouvrement des ressources propres et, donc être, à même de demander la mise en oeuvre des mesures qu'elle juge nécessaires pour remédier aux insuffisances de l'action au niveau national. Par ailleurs, en septembre 1997, la base de données IRENE ne contenait, pour 1996 et 1997, que des informations concernant sept et huit États membres respectivement, cela en raison des problèmes techniques mentionnés au point 4.4. À cela s'ajoute le fait que, pendant près d'une année, aucune mise à jour systématique des données relatives aux ressources propres traditionnelles n'est intervenue.

4.9. Une autre difficulté réside dans le fait que, jusqu'en juillet 1996, les États membres n'étaient tenus ni de mettre régulièrement à jour leurs communications, ni d'informer systématiquement la Commission du recouvrement de montants dus. Conformément aux modifications apportées au règlement applicable en la matière, les États membres ont maintenant l'obligation de procéder trimestriellement à une mise à jour complète des états de recouvrement communiqués en cas de fraude ou d'irrégularité.

FEOGA, section «garantie»

4.10. S'agissant du FEOGA, section «garantie», des progrès ont été réalisés au cours de ces dernières années: 5 370 cas d'irrégularités signalés avant 1993 ont été clôturés (sur un total de 6 878), ce qui signifie que les États membres concernés ont recouvré l'ensemble des montants dus (5 043 cas) ou que la Commission a décidé, dans le cadre de l'apurement des comptes (29), d'imputer la charge des montants non recouvrables aux États membres (30) (28 cas) ou à la Communauté (299 cas). Il convient cependant de noter que ces derniers cas ne portaient que sur des montants relativement peu élevés (228,7 Mio ECU au total) et que, lorsque les montants sont importants, la procédure de recouvrement est très longue en raison des procédures juridiques à suivre. Dans le domaine du FEOGA-Garantie, 1 508 cas de fraude ou d'irrégularité portant sur un montant total de 549 Mio ECU et communiqués avant 1993 étaient encore pendants; pour 400 d'entre eux, une procédure judiciaire était en cours. Plus de 80 % de ces procédures concernaient deux États membres, à savoir l'Italie et l'Allemagne.

4.11. En matière de communications, il importe de souligner que tous les États membres ne respectent pas les obligations auxquelles ils sont tenus en vertu du règlement (CEE) n° 595/91. La Commission n'a toutefois pas mentionné ce fait dans les «Notes explicatives» relatives aux «Engagements hors bilan - obligations, charges et créances potentielles», accompagnant ses comptes de 1996.

Améliorations apportées à la réglementation dans le domaine agricole

4.12. En 1995, le Conseil a adopté le règlement (CE) n° 1469/95 (31) relatif aux mesures à prendre à l'égard de bénéficiaires d'opérations financées par le FEOGA, section «garantie», qui présentent un risque de non-fiabilité. Le règlement (CE) n° 745/96 de la Commission (32) portant modalités d'application du règlement précité est entré en vigueur le 1er juillet 1996.

4.13. C'est la première fois que la réglementation communautaire prévoit l'établissement d'une liste des opérateurs (appelée «liste noire»), personnes physiques ou morales, ayant délibérément ou par négligence grave commis une irrégularité, pour aider les autorités nationales compétentes à prendre les mesures préventives nécessaires. Les États membres peuvent imposer le renforcement des contrôles concernant les opérateurs en cause ou l'adoption d'autres mesures pouvant aller jusqu'à la suspension des paiements en leur faveur ou leur exclusion temporaire du régime. L'UCLAF a élaboré un système informatisé permettant de stocker et de traiter ce type de données et de garantir leur communication à l'ensemble des autorités nationales.

4.14. Au 30 juin 1997, la Commission n'avait reçu que quatre communications émanant de trois États membres (33). Compte tenu des communications transmises par les États membres conformément aux dispositions de l'article 3 du règlement (CEE) n° 595/91, un nombre plus élevé d'opérateurs aurait dû figurer sur la liste noire (34). En fait, toute communication doit intervenir «dans les meilleurs délais» [article premier du règlement (CE) n° 1469/95], sur la base de «la première évaluation par écrit, même interne, d'une autorité compétente, qu'elle soit administrative ou judiciaire, concluant, sur la base de faits concrets, à l'existence d'une irrégularité commise délibérément ou par négligence grave, sans préjudice de la possibilité que cette conclusion soit à réviser ou à retirer ultérieurement suite aux développements de la procédure administrative ou judiciaire» [article premier, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 745/96]. La Commission (UCLAF) a décidé d'examiner avec les États membres les raisons pour lesquelles ils n'ont pas communiqué plus de cas, ainsi que la procédure applicable aux cas faisant l'objet d'une enquête de l'UCLAF (35).

Fonds structurels

4.15. Conformément aux dispositions de l'article 23 du règlement (CEE) n° 4253/88 du Conseil, les rôles respectifs des États membres et de la Commission sont les suivants: les États membres sont responsables au premier chef et ont l'obligation de «prévenir et [de] poursuivre les irrégularités», de «récupérer les fonds perdus» et d'«informer la Commission des mesures prises à cet effet et, en particulier, de l'évolution des poursuites administratives et judiciaires» (article 23, paragraphe 1). La Commission dispose des moyens lui permettant de contrôler l'exercice de cette responsabilité (article 23, paragraphe 2).

4.16. La Cour de justice a cependant annulé le code de conduite élaboré par la Commission pour édicter les modalités de communication des cas d'irrégularité par les États membres, au motif que les dispositions qu'il contenait allaient au-delà de ce qui est prévu à l'article 23, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 4253/88 (36). L'arrêt rendu par la Cour de justice ne mettait pas en cause le fondement juridique de l'obligation de communication des cas de fraude ou d'irrégularité par les États membres; il a cependant eu pour conséquence de freiner le flux de ces communications (37).

4.17. L'article 23, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 4253/88 a été modifié en 1993. Il prévoit désormais que la Commission arrête les modalités d'application dudit paragraphe. C'est sur cette base qu'a été adopté le règlement (CE) n° 1681/94 de la Commission concernant les irrégularités et le recouvrement des sommes indûment versées dans le cadre du financement des politiques structurelles, ainsi que l'organisation d'un système d'information dans ce domaine (38).

4.18. Dans le domaine du FEOGA-Garantie, un État membre peut être tenu pour responsable de toute négligence dans le recouvrement des fonds obtenus à la suite d'irrégularités et se voir imputer les montants à récupérer sur la base de la procédure d'apurement des comptes; en revanche, cette possibilité n'est pas explicitement prévue à ce stade dans la réglementation relative aux Fonds structurels. Le Conseil européen de Madrid de décembre 1995 a préconisé l'extension de la procédure d'apurement des comptes aux autres domaines budgétaires. Le 15 octobre 1997, la Commission a présenté un document fixant les modalités d'application d'un système de corrections nettes ou, éventuellement, forfaitaires dans le domaine des Fonds structurels, conformément aux dispositions de l'article 24 du règlement (CEE) n° 4253/88 du Conseil (39).

4.19. S'agissant des Fonds structurels, tout abus ou négligence entraînant la perception indue ou l'emploi illégal de fonds fait actuellement l'objet d'un examen par la Commission, en collaboration avec les États membres dans le cadre du partenariat (40). Dans la pratique, les cas de remboursement sont rares et les sommes recouvrées peuvent être redistribuées ou reprogrammées au profit d'opérations ou de bénéficiaires finals autres que ceux concernés par l'irrégularité constatée. Le cas échéant, il convient de respecter certaines conditions spécifiques, à savoir: la communication préalable par l'État membre en cause du cas d'irrégularité conformément aux dispositions du règlement (CE) n° 1681/94 et la reprogrammation dans la transparence. Dans les «engagements hors bilan» de 1996, la Commission a inclus le montant total de 81,8 Mio ECU communiqué conformément aux dispositions du règlement (CE) n° 1681/94, bien que les perspectives de remboursement en faveur du budget communautaire soient peu encourageantes. Les notes explicatives ne comportent aucune justification, ni ne mentionnent le fait qu'en ne communiquant pas systématiquement les cas décelés ou les résultats des procédures de recouvrement, certains États membres ne remplissent pas leurs obligations.

SUITE DU TEXTE SOUS LE NUM.DOC: 398Y0722(02).1

4.20. En cas de redistribution des fonds (c'est-à-dire d'affectation à un projet autre que celui entaché d'irrégularité), la mise en oeuvre d'une série de règles appropriées applicables en la matière passe nécessairement par l'établissement d'une typologie des cas à communiquer et de procédures de gestion des rapports au sein des services de la Commission. D'une manière générale, la situation actuelle peut être qualifiée de non satisfaisante. À ce jour, aucun vade-mecum précisant la nature des irrégularités à signaler n'a été établi. Les cas d'irrégularités communiqués par les États membres ne font pas l'objet d'un suivi régulier. En avril 1995, au cours d'une réunion inter-services à laquelle participaient des représentants des DG ordonnatrices en matière de Fonds structurels (DG XIX et DG XX), du service juridique et de l'UCLAF, des orientations pratiques concernant la clôture des programmes ont été approuvées, mais leur mise en oeuvre ne s'est pas avérée satisfaisante. Les DG ordonnatrices en matière de Fonds structurels n'exploitent pas leur accès à la base de données IRENE. En février 1997, l'UCLAF leur a adressé une note portant à leur connaissance plusieurs cas justifiant l'application des dispositions de l'article 24 du règlement (CEE) n° 4253/88 et ayant fait l'objet d'une communication conformément aux dispositions du règlement (CE) n° 1681/94. Les informations reçues en retour ont été très sommaires.

4.21. Les communications des États membres contiennent parfois des informations erronées ou sont incomplètes. Dans certains cas, il n'est pas aisé de déterminer quel projet spécifique d'un programme particulier est en cause. La Commission éprouve donc des difficultés à superviser une éventuelle reprogrammation. La région de Campanie, en Italie, pose un problème particulier. À la fin de 1996, la région en question a directement communiqué à l'UCLAF plus de 1 000 irrégularités. Compte tenu du nombre de cas notifiés, ainsi que des erreurs et omissions dans les communications, le simple examen du contenu des dossiers aurait accaparé toutes les ressources de l'UCLAF pendant une longue période de temps. C'est pourquoi les données relatives à ces cas n'ont pas été enregistrées dans IRENE et ont été retournées à la Représentation permanente italienne à Bruxelles pour un examen plus approfondi et pour classement. Les communications étant parvenues à leur destinataire, il sera extrêmement difficile de clôturer les programmes dans cette région de manière légale et régulière.

5. FIABILITÉ DES INFORMATIONS CONTENUES DANS LE RAPPORT ANNUEL RELATIF À LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE

Données présentées

5.1. Les données relatives à l'incidence des irrégularités sur le budget communautaire mentionnées par la Commission dans ses rapports annuels relatifs à la lutte contre la fraude montrent l'importance financière des «irrégularités ayant fait l'objet de communications formelles des États membres» et portent également sur les «irrégularités décelées par la Commission en coopération avec les États membres».

5.2. Dans des publications récentes, ces données ont été présentées comme une sorte d'indicateur de performance comparant la valeur moyenne des irrégularités et le nombre total de cas détectés dans les deux catégories précitées (41). Dans son rapport annuel 1996 relatif à la lutte contre la fraude, la Commission elle-même a fait part de réflexions du même ordre. Selon le texte approuvé par la Commission, l'impact budgétaire moyen des cas faisant l'objet d'une enquête de la Commission (c'est-à-dire ceux qui n'ont pas été formellement communiqués par les États membres) est de 1,6 Mio ECU. Il s'élève à 130 000 ECU pour les cas de fraude ou d'irrégularité communiqués par les États membres conformément aux différents règlements applicables en la matière.

5.3. La Commission estime que moins de 5 % du total des cas découverts sont traités par elle-même en étroite collaboration avec les services d'enquête des États membres. Ils concernent plus de la moitié des montants en jeu, tous secteurs confondus (42). Cela reflète le choix délibéré de la Commission de concentrer ses efforts sur la lutte contre la fraude organisée ou sophistiquée. Ce type de fraude, dont l'origine est souvent caractérisée par l'implication de personnes ou de firmes opérant à partir d'un ou de plusieurs pays, peut difficilement être identifié par les États membres sans un soutien actif, qui ne peut être apporté qu'au niveau communautaire (43).

Fiabilité des données

5.4. La Cour a essayé de décomposer les chiffres figurant dans le rapport annuel 1996 relatif à la lutte contre la fraude et de déterminer s'ils donnent une image fidèle de la situation réelle. Théoriquement, les chiffres présentés comme résultant des communications formelles des États membres correspondent au total des montants notifiés par les autorités nationales en vertu des différents règlements applicables en matière de recettes et de dépenses communautaires, à l'exception des ressources propres, et enregistrés dans la base de données IRENE (voir point 4.4 et annexe I, tableau 1).

5.5. Pour 1996, IRENE comporte 645 cas communiqués par les États membres concernant les ressources propres traditionnelles, qui représentent un montant total de 123,1 Mio ECU. Le rapport annuel 1996 relatif à la lutte contre la fraude fait état de 1 950 cas d'irrégularité correspondant à un montant total de 320 Mio ECU. Une note de bas de page indique que ces chiffres tiennent compte d'une estimation pour le second semestre 1996. Auparavant, la pratique consistait à multiplier par deux le nombre/montant obtenu pour le premier semestre. Il existe donc une différence considérable entre les chiffres publiés et ceux disponibles dans IRENE.

5.6. Étant donné que ce problème concerne les ressources propres, il ne devrait plus se poser à l'avenir, les États membres étant tenus, conformément aux dispositions du règlement (CE) n° 1355/96 (44), de communiquer plus régulièrement, en fait trimestriellement, les cas d'irrégularité détectés (voir point 4.9).

5.7. Les chiffres présentés dans le tableau 5 comme correspondant aux «irrégularités détectées par la Commission en collaboration avec les États membres» se rapportent aux estimations du volume financier des cas examinés par l'UCLAF. Ceux-ci sont d'origines diverses et devraient théoriquement correspondre au nombre total de cas enregistrés dans la base de données Pré-IRENE de l'UCLAF. Cette dernière n'étant pas encore pleinement opérationnelle, seuls les chiffres concernant l'une des quatre unités en ont été extraits. S'agissant des trois autres unités, une note a été adressée à l'unité responsable de l'établissement du rapport annuel, laquelle contenait une estimation du volume financier total des cas détectés. L'examen de ces données a montré que quelque 88 % des montants mentionnés étaient imputables à 12 % des cas seulement. Sur la base des travaux des task-forces «cigarettes» et «alcools», le montant de la TVA éludée aux dépens des ressources propres communautaires est estimé à quelque 36 % du volume financier global de cette catégorie en 1996. Ce montant n'est pas directement comparable avec les chiffres communiqués officiellement par les États membres.

5.8. Le volume financier total des cas figurant dans le tableau 5 est supérieur au volume réel des cas enregistrés dans Pré-IRENE (2 460 Mio ECU). Cela tient au fait que 49 d'entre eux émanent de plus d'une source et sont donc comptabilisés plusieurs fois. Pré-IRENE contient plus de 142 cas pour lesquels aucune source n'est répertoriée.

5.9. Les rapports ne font pas apparaître clairement que ces données, présentées comme l'expression de l'incidence financière des irrégularités détectées, constituent des estimations. Les sources autres que la Commission ou les États membres ne sont pas mentionnées. En outre, aucune mise à jour annuelle reflétant l'évolution de l'incidence des cas et des montants recouvrés, les révisions des évaluations, les cas classés sans suite, etc. n'intervient. De nombreux cas initialement repris dans la catégorie des irrégularités détectées par la Commission en collaboration avec les États membres font ensuite l'objet d'une communication formelle, et sont donc ultérieurement mentionnés comme tels. En l'absence de mise à jour des cas relatifs aux années précédentes, certains d'entre eux risquent d'apparaître dans les deux catégories et, donc, d'être «comptabilisés deux fois».

5.10. Deux «cas relevant de l'UCLAF» détectés lors de contrôles effectués par la Cour étaient enregistrés dans la base de données Pré-IRENE pour un montant total de 30 Mio ECU sans indication quant à la source de l'information. Ces deux cas figuraient dans les rapports annuels 1995 et 1996, et leur incidence financière était estimée à 58,5 Mio ECU. La base de données IRENE fait état de neuf communications provenant de quatre États membres et concernant les mêmes cas, pour un montant total de 58,8 Mio ECU. Le fait de regrouper plusieurs irrégularités communiquées par les États membres et enregistrées dans la base de données IRENE (par entité

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ou par cas) pour n'en faire qu'un seul cas relevant de l'UCLAF donne au lecteur des rapports annuels l'impression trompeuse que le volume financier moyen des cas traités par l'UCLAF est supérieur à celui des cas examinés par les États membres. S'agissant de l'exemple cité ci-dessus, le volume moyen s'élève à 29 Mio ECU pour l'UCLAF contre seulement 7 Mio ECU pour les États membres.

5.11. Les résultats des travaux effectués par les «forces d'intervention» spécialisées (par exemple dans le domaine des cigarettes ou du textile) tels qu'ils ressortent des rapports annuels ont été parmi les plus importants en termes de valeur. Il faut cependant se montrer prudent, car les chiffres rapportés constituent des estimations, aucune donnée précise relative aux recouvrements/économies réels au profit du budget communautaire n'étant disponible.

6. CORRUPTION ET MANQUEMENTS AUX RÈGLES DE CONDUITE APPLICABLES AUX AGENTS

Lutte contre la corruption

6.1. La corruption (voir annexe I, point 26) est liée à tout abus de pouvoir ou à toute irrégularité commis dans un processus de décision en échange d'une incitation ou d'un avantage indu. Elle est souvent le fait du crime organisé. La corruption affecte les intérêts de l'Union de diverses manières. Non seulement elle porte préjudice aux intérêts financiers des Communautés européennes, mais encore elle entrave l'adoption de décisions pertinentes, fausse la concurrence, compromet les principes d'ouverture et de liberté des marchés et, en particulier, le bon fonctionnement du marché intérieur.

6.2. La nécessité de combattre la corruption au niveau communautaire a déjà été reconnue, et plusieurs initiatives ont été prises en ce sens (45). Étant donné qu'elles ne s'inscrivent pas dans une démarche intégrée, la Commission a adopté, le 21 mai 1997, une communication au Conseil et au Parlement européen (46), dont le but était de définir les principaux éléments d'une politique globale de l'Union contre la corruption. Le document en question constitue une base intéressante pour des propositions et des actions de la Commission dans sa lutte contre la corruption dans certains domaines spécifiques de la politique communautaire, mais il ne couvre pas les actes de corruption commis au sein des institutions communautaires. Par ailleurs, les programmes de travail de la Commission concernant la lutte contre la fraude ne définissent aucune stratégie de lutte contre la corruption (47).

Attribution des responsabilités

6.3. La responsabilité de la lutte contre la corruption interne n'est pas clairement attribuée. Dans sa note du 14 avril 1997 intitulée «Mesures à prendre en cas de soupçon de fraude, d'irrégularité ou de manquement aux règles de conduite», le secrétaire général a rappelé que l'UCLAF était responsable de «tout ce qui concerne les cas de fraude suspectée aux dépens du budget communautaire». En mai 1996, le directeur de l'UCLAF a insisté sur la nécessité d'une référence écrite à la corruption pour éviter toute confusion quant aux responsabilités de l'UCLAF; cependant, il n'existe toujours aucune instruction écrite formelle précisant quel service doit assumer cette tâche.

6.4. L'UCLAF doit actuellement traiter quelque 40 cas comprenant un «volet interne». Cette expression a été retenue par l'UCLAF parce qu'il est souvent difficile de situer la frontière entre la corruption, les conflits d'intérêts, le favoritisme ou la mauvaise gestion et parce que les cas examinés sont susceptibles de faire apparaître un ou plusieurs de ces éléments. La plupart des cas en cause concernent les dépenses directes, mais quelques-uns relèvent également du FEOGA-Garantie ou des Fonds structurels.

Absence d'orientations claires en matière d'enquêtes administratives

6.5. Dans une organisation de la taille de la Commission, l'apparition de cas de corruption était prévisible; or, aucune procédure uniforme n'a été adoptée concernant la manière de les traiter. Bien que certains cas remontent à plusieurs années, les procédures d'investigation appliquées ont été improvisées au cas par cas. Aucune orientation ne définit clairement la procédure à suivre au cours des enquêtes administratives. Des questions subsistent quant à savoir quels sont les pouvoirs des agents de l'UCLAF et du Bureau de sécurité en matière de perquisition, de saisie de biens et de documents, ainsi que d'interrogatoire de fonctionnaires, et quels sont les droits et les obligations des personnes suspectées. En outre, et sans doute cela est-il plus grave, le moment à partir duquel les autorités judiciaires nationales doivent être informées et où s'opère donc un changement important qui fait basculer l'enquête en question de la sphère administrative à la sphère judiciaire, n'apparaît pas clairement (48).

6.6. La situation actuelle comporte le risque sérieux et inacceptable de voir toute enquête connaître l'échec en raison du non-respect de la législation applicable en la matière, ce qui entraînerait le rejet d'une éventuelle demande de poursuites ultérieures.

6.7. Les règles applicables dans les États membres concernant la collecte d'éléments probants et leur utilisation ultérieure comportent des différences marquées. Cela est particulièrement vrai pour ce qui concerne la nature des documents qu'une personne, accusée par la suite dans le cadre d'une procédure criminelle, a dû présenter au stade de l'enquête administrative préliminaire. Les règles concernant la non-recevabilité des preuves obtenues illégalement et fixant le moment à partir duquel un suspect devient un accusé et, donc, acquiert des droits particuliers (notamment celui de connaître les charges retenues contre lui, le droit au silence, à l'assistance d'un avocat de son choix, etc.) diffèrent également d'un État membre à un autre (49).

Mise en oeuvre d'une politique de «tolérance zéro»

6.8. Les révélations faites par des agents de la Commission ayant des soupçons à l'égard de collègues sont à l'origine de nombreuses enquêtes de l'UCLAF. Indépendamment de la nature de l'organisation concernée, la dénonciation constitue l'une des principales sources d'information pour la mise au jour de pratiques de corruption (50). Pour entretenir ce climat dans lequel les informations de cette nature ne sont pas classées sans suite et dans lequel la fraude ou la corruption ne sont pas tolérées, il importe que la politique de la Commission soit claire et sans ambiguïté.

6.9. L'organisation doit être imprégnée d'une culture «antifraude», et ses responsables doivent être en mesure de démontrer que tout cas de fraude interne, de corruption, de manquement aux règles de conduite ou de mauvaise gestion suspectés fera l'objet d'investigations approfondies et que, si les faits sont établis, les sanctions disciplinaires qui s'imposent seront appliquées de manière rigoureuse et dans la transparence. Si cette politique de «tolérance zéro» (51) est mise en oeuvre au sein des institutions communautaires, elle doit l'être sur la base d'un respect strict des dispositions du statut et du règlement financier. En l'occurrence, il n'existe cependant aucune définition ni modalités de mise en oeuvre des responsabilités disciplinaire et pécuniaire des acteurs de la procédure financière - ordonnateurs, contrôleurs financiers, comptables et régisseurs d'avances -, ce qui a déjà été critiqué par la Cour (52).

6.10. Par ailleurs, la communication de tout soupçon de fraude ou d'irrégularité aux autorités judiciaires compétentes devrait être obligatoire. Dans ce contexte, il ne doit faire aucun doute que le «protocole sur les privilèges et immunités» ne peut être et ne sera pas invoqué pour protéger un membre de la direction ou du personnel. En outre, la Commission ne devrait pas demander à l'autorité judiciaire compétente d'un État membre d'étayer sa demande de levée d'immunité par l'envoi de pièces justificatives. La présentation d'une demande motivée, conformément aux règles et procédures spécifiques de l'État membre concerné devrait suffire. Si la Commission est persuadée que son agent a rempli ses obligations, elle peut lui fournir une protection juridique en vertu de l'article 24 du statut. Dans ce contexte, il convient de se rappeler que ce n'est qu'au terme d'une enquête judiciaire formelle, puis d'un procès que la culpabilité ou l'innocence d'un accusé peut être établie au sens du code pénal (53).

Problèmes constatés

6.11. La politique menée actuellement par la Commission manque totalement de clarté. Certains cas restent en suspens pendant des années, les agents mis en cause recevant une nouvelle affectation, mais toujours au sein de l'institution (54). Dans de nombreux cas, l'UCLAF n'a pas été en mesure de produire des preuves suffisantes de corruption, ce qui pourrait tenir au fait qu'au départ, les soupçons n'étaient pas justifiés ou que l'UCLAF n'a pu mettre au jour aucune malversation. En tout état de cause, il est difficile pour l'UCLAF de trouver des éléments probants suffisants si, par exemple, les sommes versées ont été remises à une tierce personne dès lors qu'aucune institution communautaire n'est habilitée à effectuer une perquisition, une vérification de comptes bancaires, etc. Ce genre d'actions nécessite impérativement l'accord des personnes concernées ou l'autorisation de l'autorité judiciaire compétente. Dans tous les cas de corruption présumée examinés, l'UCLAF a néanmoins pu trouver des preuves manifestes de manquement aux règles de conduite (mauvaise gestion grave, favoritisme, conflit d'intérêts, etc.). Des procédures disciplinaires n'ont cependant été engagées qu'exceptionnellement (55).

6.12. Dans certains cas, une enquête administrative a été lancée (pendant les travaux d'investigation ou après la présentation d'un rapport final par l'UCLAF), dont les modalités n'étaient pas prévues par le statut ni par aucun autre texte légal. En l'occurrence, le haut fonctionnaire chargé des enquêtes «ad hoc» (il s'agit généralement d'un directeur n'ayant aucun lien avec la DG concernée), risque d'être confronté à un certain nombre de difficultés (transcription des comptes rendus des audiences/entretiens/auditions; présence d'avocats; recherche/réquisition de documents). De nouveau, il n'existe aucune ligne directrice sur la manière de conduire de telles enquêtes.

6.13. Sur la base de l'expérience acquise à ce jour, il convient de s'interroger sur l'opportunité de confier à l'UCLAF, telle qu'elle est structurée actuellement, le soin de traiter les cas de corruption impliquant des agents de la Commission. Cela pourrait s'avérer incompatible avec le partenariat entre les DG opérationnelles et l'UCLAF, qui est nécessaire au succès des enquêtes effectuées par cette dernière. Il serait opportun d'envisager la création d'une unité distincte à laquelle tout soupçon de corruption serait automatiquement communiqué et qui disposerait de l'autorité et des ressources lui permettant de procéder aux investigations nécessaires.

7. CONCLUSION

7.1. Compte tenu du fait que cette enquête ne portait pas de façon approfondie sur les États membres ni sur les directions générales opérationnelles de la Commission, les constatations se concentrent sur l'UCLAF. La Commission a, notamment à partir de 1990, renforcé sensiblement son activité de lutte contre la fraude au détriment des fonds communautaires, ce qui a permis d'instaurer un cadre juridique et administratif mieux adapté. À la fin de 1994, la Commission a commencé à organiser l'UCLAF comme un service central doté des compétences nécessaires en matière financière, de police, douanière, judiciaire et fiscale. Toutefois, des améliorations portant sur les mesures de sécurité, sur les procédures de gestion interne, sur les systèmes de renseignement et d'information ainsi que sur la coopération avec les autorités responsables des États membres revêtent une importance capitale.

7.2. La réalisation d'une évaluation globale des résultats obtenus par l'UCLAF jusqu'à maintenant présente des difficultés. Et même quand cela est possible, les informations concernant les recouvrements communiqués par les États membres et insérées dans les rapports annuels sur la lutte contre la fraude ne sont pas fiables et n'établissent pas de distinction entre les récupérations à imputer aux activités de l'UCLAF et celles des autorités nationales. En outre, s'agissant du domaine des dépenses directes, aucune information facilement accessible n'est disponible concernant le montant total à recouvrer à l'issue des investigations menées par l'UCLAF. Enfin, les instruments juridiques tels que la «liste noire» et l'«étanchéité à la fraude», qui n'ont été mis en place que récemment, n'ont pour le moment qu'une portée limitée.

7.3. Il est nécessaire que l'UCLAF dispose d'un système de gestion doté d'informations sur la situation des affaires en cours ou anciennes depuis le moment de la réception ou de l'obtention des informations sur lesquelles se fondent les soupçons jusqu'à l'enquête administrative, la saisine des autorités nationales, l'instruction, les poursuites, le procès, la décision et le recouvrement. Sans ce type de système, il est pratiquement impossible de procéder à une évaluation globale de ses résultats.

7.4. Les premières mesures ont été prises dans le cadre d'un programme ambitieux visant à combattre la fraude en même temps sur tous les fronts (prévention, répression, coopération administrative et judiciaire). Des efforts considérables doivent encore être déployés afin de mener à terme la mise en oeuvre de ces initiatives. S'agissant des conventions et des protocoles arrêtés dans le cadre du troisième pilier, aucun de ces actes n'a encore été ratifié.

7.5. La fraude portant atteinte au budget communautaire revêt souvent un caractère transnational. Toutefois, les services de répression doivent respecter une multitude de procédures différentes et agissent en ordre dispersé, ce qui provoque une perte considérable de temps. Les fraudeurs, eux, peuvent opérer en temps réel grâce à leurs réseaux de contacts internationaux. Les procédures en place ne peuvent tout simplement pas faire face aux nouveaux réseaux de criminalité. L'assistance offerte par la Commission et les échanges d'informations entre l'UCLAF et les autorités judiciaires des États membres constituent le germe d'une solution. Toutefois, l'absence de normes en matière de preuve demeure un obstacle majeur, dans la mesure où elle empêche les États membres d'accepter des éléments probants réunis dans d'autres États membres. Par conséquent, il est nécessaire d'instituer un «Espace juridique européen» (56) doté d'objectifs clairs et circonscrits reflétant les responsabilités spécifiques des institutions concernant la protection des intérêts financiers de la Communauté.

7.6. Le rôle que l'UCLAF est amenée à jouer est délicat. Elle assume des tâches administratives concernant la protection des intérêts financiers de la Communauté qui relèvent du premier pilier, mais a également des responsabilités au niveau des enquêtes judiciaires, qui relèvent du troisième pilier, sans pour autant bénéficier de l'appui d'une autorité judiciaire européenne indépendante susceptible de lancer et de diriger des enquêtes et d'engager des poursuites, le cas échéant. Le dispositif de liaison et de compétences en droit pénal décrit au point 2.2 ne représente qu'une première solution aux problèmes existants (57). La Commission a présenté, le 25 novembre 1997, une communication à la commission du contrôle budgétaire du Parlement européen [DOC(SEC97) 2182/2] intitulée «Mieux agir contre les insuffisances professionnelles, les irrégularités financières, la fraude et la corruption».

7.7. L'UCLAF n'est pas habilitée à réaliser des enquêtes portant sur les autres institutions de la Communauté. Dans le contexte communautaire, cette lacune constitue une déficience grave affectant le cadre juridique ainsi que l'organisation de la lutte contre la fraude. La recherche d'une solution à ce problème devrait constituer une tâche prioritaire, et toute proposition de réorganisation de la lutte contre la fraude au niveau européen devrait en tenir compte. Dans cette perspective, il est également nécessaire de définir les responsabilités d'Europol et de l'UCLAF afin de garantir des effets de synergie.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion des 10 et 11 juin 1998.

Par la Cour des comptes

Bernhard FRIEDMANN

Président

(1) En vertu du cadre juridique et administratif, la lutte contre la fraude affectant les intérêts financiers de la Communauté relève en premier lieu de la responsabilité des États membres (voir chapitre 2). C'est pourquoi il a été décidé d'inclure les contrôles effectués au niveau national dans le cadre du présent audit.

(2) COM(87) 572 final.

(3) SEC(95) 249. Il convient d'insister sur le fait que les responsabilités de l'UCLAF ne se limitent pas aux activités d'enquête (voir point 2.20).

(4) COM(94) 92 final.

(5) Le programme de travail 1997/1998 relatif à la protection des intérêts financiers de la Communauté et à la lutte contre la fraude [COM(97) 199] contient également une brève évaluation des résultats atteints depuis 1994.

(6) JO C 251 du 15.8.1997.

(7) JO C 316 du 27.11.1995.

(8) Voir «Fraud without frontiers», étude pour la Commission européenne (Task Force Justice et Affaires internes) relative à la fraude internationale au sein de l'Union européenne réalisée par Deloitte & Touche European Fraud and International Group, 1997.

(9) Voir rapport final «Incompatibilités entre systèmes juridiques et mesures d'harmonisation», in: Seminar on the Legal Protection of the Financial Interests of the Community, Brussels, November 1993, Oak Tree Press, Dublin 1994.

(10) Voir Corpus Juris (apparaissant dans la suite du texte sous la dénomination de Corpus Juris) portant dispositions pénales pour la protection des intérêts financiers de l'Union européenne, étude réalisée, à la demande du Parlement européen, par des chercheurs des Associations de Juristes européens pour la protection des intérêts financiers de la Communauté, sous l'égide de la direction du contrôle financier de la Commission, Paris, 1997.

(11) SEC(96) 1802/4 (mise en oeuvre de la recommandation n° 7 de la phase II de SEM 2000).

(12) SEC(97) 1562.

(13) SEC(95) 249.

(14) Outre ces lignes directrices générales, des modalités d'application relatives au partage des responsabilités ont été établies dans le domaine de l'agriculture, des douanes et de la fiscalité indirecte.

(15) L'Inspection générale n'est pas considérée comme un point de contact adéquat dans ces cas, dans la mesure où elle n'est pas impliquée dans les tâches de gestion courante. Son rôle est de contrôler l'efficience des différents services de la Commission au regard du cadre réglementaire, de l'utilisation des ressources et des résultats obtenus.

(16) Les contacts directs avec les autorités chargées de la sécurité dans les États membres doivent passer par le Bureau de sécurité.

(17) COM(94) 3282 du 1er mars 1995 remplaçant la décision du 7 juillet 1986 qui définit le régime de secret des documents et établit les mesures de sécurité applicables aux documents classifiés.

(18) Document DG IX, réf. IX.01/PT D(97) 1552.

(19) Voir la recommandation 20 du rapport final élaboré par la commission d'enquête du Parlement européen sur le régime de transit communautaire (PE 220.895/déf).

(20) Voir l'ordonnance de la Cour de Justice du 13 juillet 1990, Affaire C-2/88 Imm. Zwartfeld, [1990] ECR I-3372, point 19.

(21) Voir aussi le «Programme d'action relatif à la criminalité organisée» (97/C 251/01, JO C 251 du 15.8.1997) et, en particulier, la page 9.

(22) Décision n° 2/94 de la Commission mixte CEE-AELE «Transit commun«, du 8 décembre 1994 (94/948/CE) (JO L 371 du 31.12.1994). Les produits sensibles sont ceux qui sont lourdement taxés à l'importation dans la Communauté ou qui bénéficient de restitutions particulièrement élevées en cas d'exportation à destination d'un pays tiers.

(23) Règlements (CEE) nos 595/91 et 4253/88, ainsi que (CEE, Euratom) n° 1552/89 pour ce qui concerne respectivement le FEOGA, section «garantie», les Fonds structurels et les ressources propres.

(24) La Commission ne dispose cependant d'aucun pouvoir coercitif en matière de recouvrement de créances constatées.

(25) JO C 395 du 31.12.1996.

(26) Voir le rapport annuel 1993 de la Commission «Protection des intérêts financiers de la Communauté. Lutte contre la fraude», COM(94) 94 final, p. 49.

(27) À ce jour, aucune communication n'a été reçue au titre du règlement (CE) n° 1831/94.

(28) Voir le rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1996.

(29) La procédure en cause est définie à l'article 8, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil et à l'article 5, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 595/91 du Conseil.

(30) L'État membre est considéré comme financièrement responsable s'il s'avère qu'il n'a pas fait tout ce qui était en son pouvoir pour recouvrer les montants concernés ou qu'il a fait preuve de négligence.

(31) JO L 145 du 29.6.1995.

(32) JO L 102 du 25.4.1996.

(33) France, Pays-Bas et Royaume-Uni.

(34) Dans le document COM(97) 417, la Commission relève que les États membres ont communiqué 72 irrégularités dépassant chacune le seuil de 100 000 ECU dans le seul domaine des restitutions à l'exportation [l'article 2, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 745/96 prévoit le cumul des montants correspondant à l'ensemble des irrégularités commises par un même opérateur au cours d'une année].

(35) Voir le document COM(97) 417 final, pp. 2 et 3.

(36) Affaire 303/90, République française contre Commission, arrêt rendu le 13 novembre 1991.

(37) Voir le rapport annuel 1994 de la Commission «Protection des intérêts financiers de la Communauté. Lutte contre la fraude», COM(95) 98 final, p. 10.

(38) JO L 178 du 12.7.