Recommandation du Conseil

en date du 26 juin 2003

sur les grandes orientations des politiques économiques des États membres et de la communauté

(pour la période de 2003 à 2005)

(2003/555/CE)

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et en particulier son article 99, paragraphe 2,

vu la recommandation de la Commission,

vu le débat qu'a tenu le Conseil européen les 19 et 20 juin 2003,

considérant qu'une résolution sur la recommandation de la Commission a été adoptée par le Parlement européen,

RECOMMANDE:

SOMMAIRE

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I. ORIENTATIONS GÉNÉRALES DES POLITIQUES ÉCONOMIQUES

1. ATTEINDRE L'OBJECTIF STRATÉGIQUE DE LISBONNE - LA CONTRIBUTION DE LA POLITIQUE ÉCONOMIQUE

L'Union européenne est à un carrefour décisif de son histoire. Après l'introduction réussie des billets et pièces en euros, l'Union est sur le point de connaître un élargissement historique qui la fera passer à 25 États membres et créera une entité économique forte de plus de 450 millions d'habitants. Parallèlement, l'économie mondiale a dû faire face à diverses incertitudes qui assombrissent les perspectives économiques, à court terme certainement, mais aussi peut-être à moyen terme.

À Lisbonne, l'Union européenne s'était fixée pour nouvel objectif stratégique "de devenir l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, capable d'une croissance économique durable accompagnée d'une amélioration quantitative et qualitative de l'emploi et d'une plus grande cohésion sociale". L'environnement économique mondial actuel rend encore plus nécessaire une mise en oeuvre rapide de la stratégie de Lisbonne. Pour assurer le succès de la mise en oeuvre de cette stratégie, des initiatives politiques simultanées et cohérentes devront être prises dans un large éventail de domaines économiques, sociaux et environnementaux. Ces grandes orientations des politiques économiques (GOPE), tout en tenant compte des exigences à court terme, mettent l'accent sur la contribution que les politiques économiques pourront apporter au programme de Lisbonne au cours des trois années à venir. Conformément à l'accord sur la rationalisation et aux conclusions du Conseil européen de printemps de Bruxelles, les GOPE se concentrent sur les questions clés des politiques économiques et les priorités pour les trois prochaines années. Elles sont au coeur de l'effort de coordination des politiques économiques sur lequel repose la gouvernance économique dans l'Union européenne et ses États membres. Les orientations témoignent de la reconnaissance par l'Union européenne de la nécessité impérative d'assurer une croissance durable et plus élevée et de sa détermination à prendre les mesures nécessaires pour y parvenir. Des conditions et des politiques macroéconomiques saines sont un préalable indispensable pour assurer un accroissement durable de la prospérité économique. Un renforcement de l'esprit d'entreprise et de l'investissement dans la connaissance et l'innovation et une réforme des systèmes de l'emploi constituent des éléments essentiels pour l'augmentation de la productivité et la création de nouvelles possibilités de croissance. Le fonctionnement et la compétitivité des marchés du travail, des produits et des capitaux doivent être améliorés pour donner plus de souplesse à l'économie et relever le potentiel de croissance. Il convient également d'accorder toute l'attention nécessaire aux questions de durabilité économique, sociale, et environnementale pour garantir que les efforts consentis produiront bien les résultats espérés à plus long terme.

Outre les grandes orientations des politiques économiques, les États membres doivent aussi appliquer intégralement les lignes directrices pour l'emploi et les recommandations associées, qui selon le traité (article 128, paragraphe 2) doivent être compatibles avec les GOPE.

Les orientations générales des politiques économiques décrites dans la première partie s'appliquent à tous les États membres et à la Communauté. La première partie comprend également une section présentant les défis spécifiques de la zone euro. Dans le cadre de la stratégie globale, les principaux défis de politique économique peuvent varier d'un État membre à l'autre en fonction de différences dans la performance, les perspectives, les structures et les institutions économiques. Même si les nouveaux États membres sont invités à mener leurs politiques économiques selon ces orientations, la mise à jour des GOPE en 2004 sera l'occasion de mieux tenir compte de leur situation et de leurs besoins particuliers.

2. RENFORCER L'ÉCONOMIE DE L'UNION EUROPÉENNE

La croissance économique s'avère être nettement plus faible que prévu. La croissance du produit intérieur brut (PIB) est restée atone en 2002 et les indicateurs à court terme ne laissent prévoir aucune amélioration en 2003. Au-delà de l'impact des tensions géopolitiques récentes et de la décélération de la demande extérieure, la faiblesse de la croissance s'explique par une résistance insuffisante aux chocs. La baisse de la confiance des entreprises et des consommateurs est la conséquence de ces incertitudes. Cependant, la baisse des prix du pétrole, l'allégement des tensions géopolitiques qui a suivi la fin du conflit en Iraq, la reprise des marchés financiers et l'amélioration des conditions financières viennent renforcer les bases d'une reprise de la croissance durant la seconde moitié de 2003. Toutefois, le rythme de cette reprise sera vraisemblablement affecté par la hausse persistante du chômage et par la faiblesse des bilans des entreprises financières et non financières.

L'emploi a bien résisté au ralentissement de l'activité jusqu'à la fin de 2002 mais, dans la mesure où la situation du marché du travail ne reflète l'évolution conjoncturelle qu'avec un certain retard, une certaine détérioration des perspectives d'emploi est probable en 2003. En outre, l'adaptation des salaires au contexte de faible croissance de la productivité ne s'est faite que lentement.

L'inflation s'est récemment maintenue juste au-dessus de 2 %. On assiste à une décrue de l'inflation sous-jacente depuis la seconde moitié de 2002, mais ce processus reste lent. À cet égard, il apparaît que des rigidités empêchent toujours des ajustements rapides. Dans une perspective future, la décélération des coûts unitaires du travail devrait permettre au taux d'inflation de passer sous la barre des 2 %.

Dans ce contexte, il est important que les politiques économiques soutiennent la confiance et contribuent par ce biais à mettre en place les bases d'un renforcement de la demande domestique et des créations d'emplois à court terme et les conditions d'une hausse du potentiel de croissance à moyen terme. Pour soutenir avec efficacité la mise en oeuvre et le contrôle des politiques, il est indispensable de disposer de statistiques macroéconomiques et d'outils d'analyse de la plus haute qualité.

2.1. Des politiques macroéconomiques axées sur la croissance et la stabilité

Les politiques macroéconomiques jouent un rôle essentiel dans le soutien de la croissance et de l'emploi et le maintien de la stabilité des prix. Elles doivent favoriser une croissance équilibrée et la pleine réalisation du potentiel de croissance du moment. Elles doivent en outre oeuvrer à la mise en place des conditions de base indispensables pour promouvoir des niveaux d'épargne et d'investissement appropriés. Pour se projeter dans le futur, entreprises comme particuliers doivent avoir l'assurance que tout est fait pour assurer la stabilité des prix et des finances publiques saines. Le maintien de conditions macroéconomiques saines dépend des politiques poursuivies par les banques centrales et les gouvernements et de l'évolution des salaires.

Conformément à leur mandat, les autorités monétaires veillent à la stabilité des prix. Conformément au traité et sans préjudice de la stabilité des prix, le Système européen de banques centrales (SEBC) doit soutenir les politiques économiques générales dans la Communauté.

Les politiques budgétaires doivent continuer à s'inscrire dans le cadre d'une stratégie orientée à moyen terme, globale et favorisant la croissance. Les États membres doivent, pour leur part, contribuer à stabiliser l'activité autour d'une croissance potentielle plus élevée et durable, en permettant aux stabilisateurs automatiques de jouer pleinement et de manière symétrique tout au long du cycle tout en évitant les déficits excessifs et en assurant une consolidation structurelle afin d'atteindre des positions budgétaires, corrigées des variations conjoncturelles, proches de l'équilibre ou excédentaires. Il convient à cette fin de renforcer la coordination des politiques budgétaires conformément au rapport du Conseil du 7 mars 2003, qui a été approuvé par le Conseil européen de printemps.

La conformité à l'objectif d'un budget proche de l'équilibre ou excédentaire doit être évaluée en portant une attention particulière aux conditions spécifiques de chaque pays, de manière à: i) préserver des marges de manoeuvre suffisantes qui permettent aux stabilisateurs automatiques de jouer pleinement en toutes circonstances sans risquer de franchir la valeur de référence de 3 % du PIB; ii) assurer la viabilité à long terme des finances publiques, et iii) assurer la cohérence entre, d'une part, l'évolution et la qualité des finances publiques dans les programmes de stabilité et de convergence et, d'autre part, la nécessité de conserver des positions budgétaires proches de l'équilibre ou excédentaires.

Les États membres devraient en particulier:

1) atteindre ou conserver des positions budgétaires proches de l'équilibre ou excédentaires sur tout le cycle conjoncturel; les pays dont le déficit excède la position proche de l'équilibre ou excédentaire prévue par le pacte de stabilité et de croissance doivent améliorer leur position corrigée des variations conjoncturelles et les pays accusant des déficits excessifs doivent y remédier conformément au pacte de stabilité et de croissance;

2) sous réserve de cette obligation, éviter de mener des politiques procycliques de nature à empêcher les stabilisateurs automatiques de jouer de manière symétrique sur l'ensemble du cycle. Cela est particulièrement important lorsque les conditions de croissance deviennent favorables.

L'évolution des salaires doit contribuer à la stabilisation de l'environnement macroéconomique et à un dosage des politiques économiques favorable à l'emploi.

Les États membres devront promouvoir un cadre approprié pour les négociations salariales entre partenaires sociaux. Il importe en particulier de:

3) veiller à ce que la hausse des salaires nominaux reste compatible avec la stabilité des prix et les gains de productivité. La hausse des coûts salariaux doit notamment rester modérée, dans un contexte marqué par la possibilité d'un rebond conjoncturel de la productivité ou d'un regain de l'inflation, cela afin de permettre aux entreprises d'accroître les investissements créateurs d'emplois. Il importe aussi d'encourager le dialogue macroéconomique dans le cadre de politiques salariales orientées vers la productivité.

2.2. Des réformes économiques visant à augmenter le potentiel de croissance de l'Europe

Les réformes structurelles sont indispensables au renforcement du potentiel de croissance de l'Union européenne. Pour créer un maximum de synergies, il est préférable qu'elles soient mises en oeuvre de la manière la plus large et coordonnée possible. En introduisant plus de souplesse dans l'économie, elles favorisent la stabilité macroéconomique et la résistance aux chocs. De plus, les réformes structurelles afférentes à plusieurs domaines, surtout si elles sont menées de front, peuvent générer des bénéfices substantiels et des coûts d'ajustement moindres même à relativement court terme si elles exploitent les synergies. C'est ainsi que l'offre supplémentaire de main-d'oeuvre générée par les réformes du marché du travail pourra être absorbée plus rapidement si de nouvelles opportunités pour les entreprises ont été créées par des réformes des marchés de produits et de capitaux. Inversement, ces nouvelles opportunités ne pourront être mises à profit par les entreprises que si des travailleurs qualifiés et disposant du niveau d'éducation approprié sont disponibles.

i) Vers la réalisation du plein emploi: des emplois plus nombreux et de meilleure qualité

Les ressources humaines demeurent largement sous-utilisées dans l'Union européenne comme en témoignent des taux d'emploi relativement bas ainsi qu'une croissance faible de la productivité du travail [ce dernier point est abordé dans la section 2.2.ii)]. Si le PIB par tête est sensiblement plus faible dans l'Union européenne qu'aux États-Unis d'Amérique, c'est en grande partie parce que la proportion de personnes - par rapport à l'ensemble de la population en âge de travailler - occupant un emploi y est moindre et que celles-ci travaillent moins longtemps. C'est pourquoi les réformes du marché du travail qui ont pour effet d'augmenter l'offre de main-d'oeuvre et de permettre aux marchés du travail de mieux s'adapter à des conditions économiques changeantes sont très importantes pour les économies de l'Union européenne. Ces réformes doivent faire en sorte qu'il soit rentable de travailler. Nombre de personnes sont en fait encouragées à quitter le marché du travail ou à rester inactives, par exemple par des régimes de prestations relativement généreux ou peu contraignants, ou par des incitations à prendre une retraite anticipée. Lorsqu'elles cherchent effectivement un emploi, elles sont souvent découragées par les taux marginaux d'imposition effective élevés et par la perspective d'un retrait des prestations.

De surcroît, l'insuffisance de structures d'accueil des enfants rend encore plus difficile la recherche d'un emploi, en particulier pour les femmes. Certaines d'entre elles, en particulier les moins qualifiées ou dans les régions les plus pauvres, se retrouvent exclues de l'emploi pour des raisons de coûts trop élevés, ce qui souligne la nécessité, d'une part, d'améliorer la qualité de l'éducation et de la formation [(voir section ii)] et, d'autre part, de faire en sorte que le niveau des salaires traduise mieux l'état de la productivité. Les réglementations par trop restrictives du marché du travail bénéficient aux employés en place, mais au détriment de ceux qui sont en marge du marché du travail parce qu'elles rendent plus coûteuses pour les entreprises l'embauche de nouveaux effectifs, augmentant ainsi encore le risque pour ces personnes de devenir des chômeurs de longue durée. Un assouplissement des éléments trop restrictifs de la législation sur la protection de l'emploi, une amélioration de la réglementation et une organisation du travail plus souple - développant le temps partiel pour ceux qui le souhaitent et les horaires flexibles, par exemple -, compensée par une sécurité adéquate dans les relations de travail, faciliteraient en revanche leur intégration à la population active et leur embauche par les entreprises. Les divers obstacles à la mobilité du travail (géographique ou professionnelle) entravent également le bon fonctionnement du marché du travail, et beaucoup peut être fait à ce niveau pour améliorer l'adéquation entre les emplois proposés et les ressources humaines susceptibles de les occuper. Dans ce contexte, l'intégration des travailleurs migrants sur le marché du travail sera déterminante.

Le fait de créer les conditions du plein emploi, d'une meilleure qualité et productivité du travail, d'une plus grande cohésion, et de marchés du travail plus ouverts sont des actions fondamentales dans le cadre de la stratégie de Lisbonne et sont devenues les objectifs essentiels de la stratégie européenne pour l'emploi. Parvenir à un meilleur emploi des ressources humaines est un axe prioritaire de la stratégie de Lisbonne. C'est ainsi que les chefs d'État et de gouvernement de l'Union européenne ont fixé des objectifs d'amélioration du taux d'emploi global et de celui des femmes et des travailleurs les plus âgés, et appelé à reculer de cinq ans l'âge moyen effectif de la cessation d'activité dans l'Union européenne. La réalisation de ces objectifs constituerait une étape importante vers la voie vers l'objectif global d'un taux d'emploi de 70 % d'ici à 2010. La hausse des taux d'emploi contribuerait directement à relever le taux de croissance. Elle constitue également un élément de la stratégie en trois volets permettant de faire face aux implications budgétaires du vieillissement démographique. Pour atteindre ces objectifs, il est indispensable de s'attaquer aux racines profondes du chômage élevé et du faible taux d'activité dans l'Union européenne. Les mesures permettant d'améliorer les incitations de façon à rendre le travail plus attrayant sur le plan financier, de faciliter la création d'emplois et de rendre encore plus efficace le fonctionnement du marché du travail sont à cet égard de première importance.

En poursuivant les réformes visant à accroître l'emploi, les États membres devront mettre en oeuvre fermement les lignes directrices pour l'emploi et les recommandations qui leur sont adressées, qui traitent plus en détail les questions relatives à l'emploi. En vue de contribuer à une hausse du potentiel de croissance de l'Europe et de faire face aux implications budgétaires du vieillissement démographique, les États membres devront en particulier au cours des trois prochaines années:

4) renforcer l'effet incitatif conjugué des systèmes de prélèvements et de prestations, abaisser les taux marginaux d'imposition effective trop élevés de manière à réduire les trappes à chômage et à pauvreté et à augmenter le rendement du capital humain, réduire les facteurs liés aux régimes d'imposition et de prestations ayant un effet dissuasif sur l'offre et la demande pour les bas salaires. Améliorer la conception et l'application des régimes de prestations afin d'encourager l'emploi, examiner la structure des taux de remplacement, s'attaquer au niveau, à la durée et/ou aux critères d'éligibilité des prestations, conformément aux recommandations du rapport annuel du Comité permanent de l'emploi (CPE) pour 2003 sur les réformes structurelles, tout en préservant un niveau adéquat de protection sociale, et assurer l'efficacité des aides à la recherche d'emploi dont bénéficient les titulaires de prestations (voir aussi le point 8 des lignes directrices pour l'emploi);

5) veiller à ce que les mécanismes de négociation salariale assurent l'adéquation entre salaires et productivité en prenant en compte les différences de productivité selon les qualifications et les conditions locales du marché du travail;

6) tout en respectant le rôle des partenaires sociaux selon les pratiques nationales, revoir les réglementations du marché du travail, notamment en assouplissant la législation par trop restrictive sur la protection de l'emploi et en s'attaquant à celles relatives aux contrats de travail et à la législation sur la protection de l'emploi, et promouvoir une organisation plus souple du travail (voir aussi le point 3 des lignes directrices pour l'emploi);

7) promouvoir la mobilité de l'emploi, tant géographique (à l'intérieur des pays et entre les pays) que professionnelle, notamment en facilitant la reconnaissance des qualifications et le transfert des droits en matière de sécurité sociale et de retraite, en supprimant les obstacles à la mobilité liés au marché du logement, et en encourageant la formation tout au long de la vie (voir aussi les points 3 et 4 des lignes directrices pour l'emploi);

8) assurer la mise en oeuvre de politiques actives du marché du travail efficaces et prêtant une attention particulière aux personnes qui ont le plus de difficultés sur le marché du travail, sur la base d'évaluations d'impact rigoureuses (voir aussi les points 1 et 7 des lignes directrices pour l'emploi).

ii) Vers une économie basée sur la connaissance, compétitive, dynamique et bénéficiant de meilleurs emplois: renforcer la productivité et le dynamisme des entreprises

Le renforcement du potentiel de croissance de l'Union européenne suppose non seulement plus de création d'emplois, mais aussi une meilleure productivité du travail et un plus grand dynamisme des entreprises. Dans un contexte marqué par une baisse progressive de la population active liée au vieillissement, de nouveaux gains de productivité sont en effet indispensables pour maintenir et accroître les niveaux de vie futurs. Le renforcement de la productivité rend possible une augmentation des salaires réels et stimule l'investissement. Dans les services publics, il atténue la pression des coûts et élève le niveau de la qualité à niveau de financement égal. Pour accroître la productivité, il est nécessaire de tirer tous les bénéfices de la mise en place du marché intérieur, d'investir de manière rentable dans les compétences, la connaissance, l'innovation et la modernisation des structures d'organisation, et de faire un usage plus large des nouvelles technologies. Simultanément, un plus grand dynamisme des entreprises est nécessaire si l'on veut améliorer la position concurrentielle des entreprises européennes. Ces gains de productivité dépendent étroitement des efforts qui seront consentis pour accroître et rendre plus efficace l'investissement en capital physique (renforcement de l'intensité capitalistique) et dans le savoir et l'innovation. Des efforts pour une plus grande qualité de l'emploi et une amélioration de la qualité des ressources humaines grâce à l'investissement et à une plus grande efficacité de la formation contribueront à accroître le capital humain et la productivité du travail. Un accès non discriminatoire à l'éducation et la formation renforcera également la productivité et accroîtra les possibilités de trouver un travail. La question de la qualité de l'emploi ainsi que celle des mesures permettant d'accroître l'offre de main-d'oeuvre et à promouvoir le vieillissement actif sont discutées en détail dans les lignes directrices pour l'emploi.

Les secteurs public et privé devront tous deux contribuer à la réalisation des objectifs de Lisbonne. Les gouvernements peuvent y contribuer en dépensant l'argent public de manière aussi efficace que possible moyennant une réorientation des dépenses publiques vers les investissements favorables à la croissance et rentables, le capital humain et la connaissance, dans le respect des contraintes budgétaires globales, et en recherchant un effet de levier plus grand de l'aide publique à l'investissement privé. En particulier, les investissements dans les infrastructures européennes clés, comme les réseaux transeuropéens, sont en tête des priorités à traiter au niveau européen. La part du lion dans la progression de l'investissement ne pourra provenir que du secteur privé. C'est pourquoi il est indispensable que les politiques visent en priorité à améliorer les conditions de base de l'économie pour inciter les entreprises à innover, à investir et à se développer. Cela supposera notamment de renforcer la concurrence sur les marchés de produits et de capitaux, d'assurer aux entreprises de l'Union européenne l'égalité des conditions de concurrence, de promouvoir l'esprit d'entreprise, d'assurer un environnement réglementaire de qualité, d'accroître la confiance des investisseurs et de récompenser l'investissement dans le savoir et l'innovation.

Le marché intérieur joue un rôle important dans ce sens, y compris - comme l'ont montré des études récentes - dans le domaine de l'intégration des marchés financiers. En particulier, il convient d'exploiter les possibilités offertes par l'ouverture totale des marchés pour stimuler la croissance et l'emploi dans le secteur des services. La Commission a présenté une nouvelle stratégie pour le marché intérieur pour la période 2003-2005 comprenant de nouvelles propositions visant à exploiter le potentiel complet du marché intérieur dans le domaine de la croissance, de la création d'emplois et de la compétitivité.

Parallèlement, la diffusion accrue de la connaissance et de l'innovation dans tous les États membres peut donner une forte impulsion au taux de croissance potentiel à long terme de l'Union européenne. Dans cette perspective, les politiques visant à mieux intégrer les systèmes nationaux d'innovation et d'éducation peuvent jouer un rôle important.

Au cours des trois prochaines années, les États membres devront en particulier:

9) encourager la concurrence sur les marchés des biens et des services, notamment: i) en améliorant le taux de transposition des directives du marché intérieur conformément aux objectifs convenus et en supprimant les obstacles restants (y compris ceux créés par les systèmes fiscaux) aux échanges transfrontaliers et à l'entrée sur les marchés de biens et, tout particulièrement, de services; ii) en progressant dans l'ouverture des marchés publics; iii) en assurant l'indépendance effective des autorités de concurrence et de régulation et en leur accordant des compétences et des ressources adéquates; iv) en poursuivant les efforts destinés à réduire le niveau global des aides d'État et à réorienter l'aide vers des objectifs horizontaux présentant un intérêt commun et en la restreignant aux défaillances du marché clairement identifiées; et v) en encourageant les nouveaux entrants et une concurrence effective dans les industries de réseaux tout en améliorant la "connectivité" des marchés nationaux au sein de l'Union européenne élargie et en garantissant l'universalité, la haute qualité et l'efficacité des services d'intérêt général;

10) accélérer l'intégration des marchés de capitaux de l'Union européenne, en particulier en achevant la mise en oeuvre du plan d'action sur le capital-investissement d'ici à 2003 et du plan d'action sur les services financiers d'ici à 2005 (2003 pour les marchés de valeurs mobilières); en assurant une application cohérente des règles de l'Union européenne et en supprimant les obstacles à une organisation efficace des systèmes de compensation et de règlement;

11) créer un environnement qui favorise l'esprit d'entreprise ainsi que le démarrage et la croissance des petites et moyennes entreprises (PME) en allégeant le fardeau administratif pesant sur les entreprises, en simplifiant le régime de l'impôt des sociétés, en améliorant et simplifiant l'environnement réglementaire, notamment les mécanismes d'entrée et de sortie, et en améliorant l'accès des petites et moyennes entreprises aux sources de financement, notamment au capital-risque;

12) parvenir à un accord sur des mesures destinées à renforcer le gouvernement d'entreprise aux niveaux national et communautaire et les mettre en oeuvre. Améliorer encore les arrangements existant aux niveaux national et communautaire en vue d'assurer l'efficacité de la coopération transsectorielle et transfrontalière en ce qui concerne la surveillance financière et la gestion des crises financières;

13) prendre des mesures actives pour promouvoir l'investissement dans la connaissance, les nouvelles technologies et l'innovation et progresser vers l'objectif d'une dépense totale de recherche et développement (R & D) représentant 3 % du PIB: i) en développant un cadre favorable à la R & D et à l'innovation par la poursuite de la mise en oeuvre des réformes structurelles sur les marchés des produits, des capitaux et du travail; ii) en développant le cadre institutionnel et la protection de la propriété intellectuelle, notamment la création d'un brevet communautaire abordable et présentant toutes les garanties juridiques; iii) en favorisant la mise en réseau et le transfert des connaissances par la création de liens science-industrie et par la mobilité des chercheurs; iv) en favorisant l'accès et l'utilisation des TIC en s'inspirant du plan d'action e-Europe 2005; v) en facilitant le développement du système de navigation par satellites Galileo, et vi) en améliorant la qualité et l'efficacité des systèmes d'éducation et de formation, y compris en matière d'apprentissage tout au long de la vie et dans le cadre de politiques actives du marché du travail, afin de mieux épouser l'évolution permanente des besoins en qualification et d'assurer ainsi l'adéquation et la modernisation de la base en capital humain (voir aussi le point 4 des lignes directrices pour l'emploi);

14) renforcer la contribution du secteur public à la croissance: i) en réorientant les dépenses publiques vers des investissement favorables à la croissance et rentables dans le capital physique et humain et dans la connaissance, tout en respectant les contraintes budgétaires globales; ii) en améliorant l'efficacité du secteur public, notamment par l'introduction de mécanismes permettant l'évaluation de la contribution des financements publics à la réalisation des objectifs et un meilleur contrôle des dépenses; iii) en établissant un cadre adéquat pour les initiatives conjointes des secteurs publics et privés, adoptant les nouvelles technologies, l'externalisation, la concurrence dans les marchés publics; iv) en veillant à ce que les structures fiscales favorisent la création d'emploi et l'investissement de manière à renforcer le potentiel de croissance.

2.3. Renforcer le caractère durable de la croissance

Ce n'est qu'en accordant toute l'attention qu'elles méritent aux questions de viabilité économique, sociale et écologique et aux synergies entre ces questions que le caractère durable de la croissance sera préservé. Les études d'impact et les analyses coût-bénéfice des propositions de loi permettront d'identifier et d'évaluer de manière systématique les synergies et les divergences entre les objectifs économiques, environnementaux et sociaux. Dans la mesure du possible, il conviendra d'accorder une préférence aux solutions flexibles, basées sur le marché, qui permettent d'atteindre des objectifs environnementaux et sociaux.

i) Viabilité économique: assurer la viabilité à long terme des finances publiques

Le vieillissement de la population constitue un défi majeur. La hausse des ratios de dépendance économique exercera une pression croissante sur les finances publiques. L'augmentation des dépenses publiques, en particulier celles liées aux retraites et aux soins de santé, sera principalement prise en charge par une population en âge de travailler aux effectifs déclinants. La nécessité d'assurer la viabilité à long terme des finances publiques a été soulignée lors des Conseils européens de Lisbonne, Stockholm et Barcelone. Pour faire face aux conséquences économiques et budgétaires du vieillissement, le Conseil européen de Stockholm a opté pour une stratégie à trois volets qui donne la priorité à l'accroissement des taux d'emploi [voir section 2.2 i)], à la réduction de la dette publique, et à la réforme des systèmes de retraite et de santé. Dans ce contexte, l'impact de l'immigration doit être examiné de manière plus approfondie.

Les problèmes de viabilité devront être explicitement pris en compte dans l'évaluation des positions budgétaires des États membres et, dans les années à venir, il conviendra par conséquent d'accorder une plus grande importance aux ratios de la dette publique dans le processus de surveillance budgétaire. Si l'on veut que la réduction de la dette contribue de manière notable à couvrir les coûts budgétaires liés au vieillissement de la population, il est essentiel d'arriver à une situation budgétaire en équilibre, conformément aux exigences en la matière, et, dans certains cas, de dégager des excédents; cet objectif doit s'inscrire dans le cadre d'une stratégie ambitieuse sur trois fronts pour faire face aux conséquences budgétaires à long terme du vieillissement.

Les réformes des systèmes de retraite devront être vigoureusement poursuivies conformément aux objectifs généraux communs convenus lors des Conseils de Göteborg et de Laeken. Cela est indispensable pour conserver un niveau approprié aux retraites, assurer la viabilité financière des systèmes de retraite et moderniser les systèmes de retraite afin de les adapter à l'évolution des besoins de l'économie, de la société et des individus. Le rapport conjoint sur les stratégies des États membres en matière de retraites qui a été bien accueilli par le Conseil européen de printemps, en mars 2003 à Bruxelles, souligne le fait que la viabilité financière à long terme n'est pas seulement importante en soi mais constitue également une condition nécessaire à l'offre de services de retraite adéquats dans le futur. Il conclut que le processus de réforme destiné à assurer la viabilité des retraites doit se poursuivre et doit se traduire par des efforts à plus grande échelle et plus ambitieux. Pour amortir l'impact budgétaire du vieillissement, il conviendra de mettre pleinement à profit le temps qui reste avant que les effets du vieillissement démographique ne se fassent ressentir plus sérieusement.

Au cours des trois prochaines années, les États membres devront en particulier:

15) progresser dans la réduction des ratios de la dette publique; les États membres dans lesquels ce ratio reste supérieur à la valeur de référence de 60 % du PIB devront notamment veiller à obtenir une diminution progressive satisfaisante vers cette valeur; les autres pays devront pour leur part procéder à une réduction suffisante du ratio de la dette pour que leurs finances publiques soient mieux à même de supporter les coûts du vieillissement, y compris une hausse des dépenses liées au vieillissement;

16) concevoir, introduire et appliquer effectivement des réformes des systèmes de retraite. Favoriser un allongement de la vie professionnelle et relever l'âge du départ effectif à la retraite en modifiant d'une manière aussi peu coûteuse que possible les incitations à un retrait précoce du marché du travail qui subsisteraient dans les systèmes de retraite et de prélèvements et de prestations et en restreignant l'accès aux mesures de préretraite. Rendre le système de retraite mieux à même de s'adapter à l'évolution démographique attendue et à de nouvelles augmentations de l'espérance de vie, notamment par un meilleur ajustement des prestations sur les cotisations. Introduire des éléments de capitalisation et, si nécessaire, améliorer l'accès aux régimes de retraite complémentaires, dont les régimes par capitalisation, et assurer la viabilité des prestations correspondantes grâce à des cadres réglementaires appropriés et à une saine gestion, de manière à ce que les régimes de retraite par capitalisation publics et privés puissent offrir des retraites avantageuses, abordables, transférables et assurées, tout en renforçant le lien entre cotisations et prestations. Adapter les régimes de retraite à la flexibilité croissante de l'emploi et des carrières professionnelles ainsi qu'aux besoins individuels, y compris le caractère transférable des prestations de retraite tout en veillant à ce que les régimes de retraite stimulent l'offre d'emploi (voir aussi les points 5 et 8 des lignes directrices pour l'emploi).

La Communauté devrait appliquer, au même titre que les États membres une stricte discipline budgétaire, et ce, dans toutes les catégories de perspectives financières, dans le respect de l'accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire et l'amélioration de la procédure budgétaire.

ii) Viabilité sociale: contribuer à la cohésion économique et sociale

La stratégie de Lisbonne ne sera couronnée de succès et ne parviendra à mobiliser durablement un large soutien en faveur des réformes structurelles nécessaires que si elle contribue à améliorer les chances de tous. Des politiques économiques saines apportent une contribution précieuse à la cohésion économique et sociale: en premier lieu, l'emploi étant la meilleure protection contre la pauvreté et l'exclusion sociale, en favorisant la création d'emplois, notamment pour les travailleurs relativement peu qualifiés ou résidant dans des régions en retard de développement; en second lieu, en créant les conditions d'une relance de la croissance et de l'investissement et en facilitant ainsi le rattrapage régional (si les États membres les plus pauvres rattrapent progressivement les autres, des écarts de développement économique n'en subsistent pas moins et l'élargissement les creusera à nouveau de manière notable); en troisième lieu, en contribuant à une économie plus productive assurant des conditions sociales appropriées et l'égalité de traitement, de façon à dégager les ressources nécessaires à des politiques d'accompagnement social, de développement de l'éducation et de développement régional destinées à faciliter la transformation de l'économie ainsi qu'à réduire la pauvreté et l'exclusion sociale. La contribution à la cohésion sociale d'un marché du travail facilitant l'insertion est discutée plus en détail dans les lignes directrices pour l'emploi et dans le processus d'inclusion sociale.

Les succès en matière de rattrapage et de création d'emplois dépendront des conditions générales saines offertes à l'activité et à l'investissement du secteur privé. Cela suppose entre autres un environnement concurrentiel pour les entreprises, la stabilité au niveau macroéconomique et une offre adéquate de moyens de production, notamment une main-d'oeuvre qualifiée et la technologie. Une mise en oeuvre réussie des politiques définies dans les différentes parties du présent document devrait donc faciliter la création de ces conditions. À cet égard, les mesures visant à améliorer le fonctionnement du marché du travail et à faire en sorte que les salaires réels reflètent mieux les écarts de productivité selon les qualifications et les conditions locales du marché du travail sont particulièrement importantes. De plus, des actions politiques ciblées destinées à assurer la disponibilité d'infrastructures de base d'une qualité suffisante, et à améliorer et réorienter les efforts en matière d'éducation et l'apprentissage tout au long de la vie de manière à accroître les qualifications de la main-d'oeuvre, sont elles aussi requises.

Dans ce contexte, il convient de rappeler que l'Union européenne apporte une contribution majeure à l'investissement dans les régions en retard par le biais des Fonds structurels et de cohésion et l'action de la Banque européenne d'investissement. Les États membres devront fournir un niveau efficace d'investissement public à travers un large spectre de formes d'éducation et de formation et mettre en place des réformes de façon à améliorer les normes en matière d'éducation et à permettre un investissement soutenu de la part des entreprises et des individus.

Au cours des trois prochaines années, les États membres devront en particulier:

17) tout en assurant un niveau adéquat de protection sociale, prendre les mesures nécessaires pour moderniser les systèmes de protection sociale et combattre la pauvreté et l'exclusion dans un sens conforme aux objectifs généraux de Lisbonne, en matière d'emploi notamment, en vue de parvenir à un marché du travail favorisant l'inclusion et à une plus grande cohésion de la société (voir également orientation 4);

18) améliorer le fonctionnement des marchés de façon à ce qu'ils favorisent l'investissement dans les régions en retard, en particulier grâce à des mesures permettant aux salaires réels de refléter les écarts de productivité liés aux différences de qualification et les conditions locales du marché du travail (voir également orientation 5);

19) veiller à ce que l'aide publique, y compris communautaire, aux régions en retard soit focalisée sur l'investissement dans le capital humain et intellectuel et dans la création d'infrastructures adéquates, et à ce que les programmes d'investissement, notamment ceux qui reçoivent un soutien provenant de sources de l'Union européenne, soient conçus et gérés efficacement afin de maximiser leur impact (voir également orientation 13). Renforcer, dans ce contexte, la coopération opérationnelle entre la Commission et la Banque européenne d'investissement.

iii) Pérennité de l'environnement: promouvoir une gestion efficace des ressources naturelles

Pour contribuer à accroître le bien-être des populations, présentes et futures, la croissance économique devra à l'avenir aller de pair avec le développement durable. Pour promouvoir une utilisation efficace des ressources naturelles, les prix de ces dernières doivent refléter leurs coûts pour la société, y compris les coûts externes liés à la dégradation de l'environnement causée par leur extraction, leur utilisation et leur élimination. Les entreprises, les citoyens et les États membres sont ainsi encouragés à s'adapter et à rechercher des solutions innovantes. De cette façon, les technologies environnementales pourront contribuer à la croissance et à l'emploi.

L'absence de droits de propriété clairement définis est cependant une caractéristique commune à nombre de ressources naturelles (air pur, eau, etc.). Dans ces cas, bien que la société dans son ensemble ait intérêt à ce que la ressource soit gérée de manière viable, aucun individu particulier n'est incité à agir en ce sens.

Ainsi, l'action publique apparaît comme indispensable pour réussir le découplage entre, d'une part, la croissance économique et, d'autre part, la dégradation de l'environnement et la consommation des ressources naturelles. Un environnement durable nécessitera probablement un dosage entre mécanismes de réglementation et de marché. Les coûts écologiques de l'activité économique doivent graduellement se refléter dans les prix. L'utilisation de ressources naturelles rares doit se payer. Le principe "pollueur-payeur" doit être systématiquement appliqué. Cependant, l'intervention des pouvoirs publics devra être proportionnée et ciblée et tenir compte de facteurs tels que les effets distributifs et la compétitivité des entreprises.

Au cours des trois prochaines années, les États membres devront en particulier:

20) réduire les subventions sectorielles, les exonérations fiscales et les autres incitations ayant un impact écologique négatif et nuisant au développement durable. Veiller, entre autres par le biais de la fiscalité et des charges, à ce que l'extraction, l'utilisation et, si possible, l'élimination des ressources naturelles telles que l'eau reflètent de manière appropriée leur rareté et tous les dommages environnementaux résultant de ces activités;

21) réduire les subventions en faveur des sources d'énergie non renouvelables. Promouvoir les instruments basés sur le marché, élargir la couverture et assurer une différentiation appropriée de la fiscalité sur l'énergie, de façon à parvenir aux moindres coûts à un dosage et à un niveau de consommation énergétique plus durables, en vue de favoriser l'efficacité énergétique, d'augmenter en même temps la part de l'énergie renouvelable et de renforcer la concurrence et l'interconnexion des réseaux sur les marchés de l'énergie;

22) ajuster le système des taxes, charges et subventions dans le domaine des transports afin de mieux traduire les coûts écologiques et sociaux imputables aux transports, de manière à réduire les distorsions au niveau de la demande de services de transport et du choix des modes de transport. Renforcer la concurrence dans les modes de transport tels que le fret ferroviaire afin de les rendre plus compétitifs, par exemple par le biais d'une ouverture plus rapide des marchés réglementés;

23) renouveler les efforts pour honorer les engagements souscrits dans le cadre du protocole de Kyoto, particulièrement dans le cas des États membres qui ont pris du retard dans la réalisation de ces engagements. Pour ce faire, mettre en oeuvre le système d'échange de droits d'émission de gaz à effet de serre de la Communauté européenne. Pour les secteurs non couverts par les échanges de droits d'émission, concevoir de nouvelles politiques et mesures et mettre en oeuvre immédiatement celles qui existent. Mettre en place des systèmes rendant compte de ces politiques et mesures et de leurs effets possibles sur les émissions. Prendre des mesures pour atteindre les objectifs fixés par les Conseils européens ultérieurs, notamment en ce qui concerne l'efficacité énergétique, les énergies renouvelables et les biocarburants.

3. LES DÉFIS PROPRES À LA ZONE EURO

La croissance dans la zone euro, qui paraissait encore forte en 2000, s'est ralentie lorsque l'économie mondiale s'est trouvée en perte de vitesse dans un contexte d'incertitudes mondiales et de baisse du prix des actifs: la demande intérieure n'a pas permis d'absorber suffisamment l'impact des chocs économiques. Cela a été particulièrement évident en 2002, lorsque la demande intérieure n'a pas été suffisamment robuste pour relayer une reprise de la demande extérieure. Dans ce contexte, la croissance a été inférieure à ce qu'elle aurait pu être. En outre, le niveau actuel de croissance potentielle dans la zone euro rend plus difficile le maintien durable d'une croissance vigoureuse.

La croissance économique dans la zone euro devrait progressivement se reprendre au fur et à mesure que s'effacera l'effet des chocs récents. Les perspectives économiques dépendent d'un certain nombre d'hypothèses concernant le type et la date de matérialisation éventuelle des divers risques. Des facteurs positifs apparaissent déjà, notamment la baisse des prix du pétrole et de l'inflation. Les prévisions tablent cependant sur une croissance encore très faible en 2003, la reprise ne gagnant en vigueur qu'à partir du second semestre de 2003 pour s'accélérer en 2004.

Les défis auxquels sera confrontée la zone euro seront les suivants:

- renforcer la croissance potentielle,

- veiller à l'équilibre des politiques macroéconomiques,

- surveiller les écarts d'inflation,

- renforcer la coordination des politiques économiques.

Renforcer la croissance potentielle

Les réformes structurelles sont indispensables pour faire face aux défis que doit relever la zone euro, en particulier pour renforcer la confiance et augmenter le potentiel de croissance. En introduisant davantage de souplesse dans l'économie, elles contribueront à la stabilité macroéconomique. En outre, si des réformes structurelles menées dans différentes régions sont mises en oeuvre ensemble, elles peuvent procurer des avantages importants et réduire les coûts d'ajustement.

Veiller à l'équilibre des politiques macroéconomiques

À court terme, le dosage des politiques dans la zone euro devra soutenir la reprise économique tout en préservant la viabilité à long terme et la stabilité. Dans la conjoncture actuelle, il est essentiel que la politique menée parvienne à renforcer la confiance des consommateurs et des investisseurs, ce qui suppose de rester attaché à assurer la stabilité à moyen terme.

À moyen terme, la politique budgétaire devra s'assurer que les positions budgétaires sont compatibles avec la nécessité, d'une part, de se préparer à l'impact du vieillissement démographique et, d'autre part, de rechercher un dosage dans la composition des dépenses et recettes publiques qui favorise la croissance.

Conformément au mandat conféré par le traité, le SEBC veille à la stabilité des prix et, sans nuire à cet objectif, soutient par son action les politiques économiques générales menées dans la Communauté.

Surveiller les écarts d'inflation

Les écarts d'inflation entre les États membres existent dans toute union monétaire. C'est par leur truchement qu'ont lieu les variations nécessaires des prix relatifs entre pays en l'absence de taux de change. La dispersion récente des taux d'inflation dans la zone euro est en grande partie l'expression de la diversité des économies nationales et des taux de croissance internes.

Certains différentiels d'inflation peuvent cependant être l'expression d'un dysfonctionnement des marchés des produits et du travail ou être dus à des politiques inappropriées. Par conséquent, les écarts de taux d'inflation doivent être surveillés et, s'ils sont indésirables, les États membres doivent s'y attaquer en recourant aux moyens dont ils disposent.

Renforcer la coordination des politiques économiques

L'euro, la balance des paiements de la zone euro et la stabilité des prix dans la zone euro sont devenus des biens publics. D'où la nécessité d'un renforcement de la coordination des politiques macroéconomiques et structurelles dans la zone euro de manière à renforcer la résistance de la zone euro aux chocs, et à accroître sa croissance potentielle et effective.

Seule une formulation cohérente des politiques macroéconomiques permettra de préserver la stabilité macroéconomique et de mener des politiques économiques stimulant une croissance non inflationniste. S'il y a lieu de respecter leur mandat et leur indépendance, les instances chargées des politiques concernées doivent néanmoins veiller à la compatibilité de leurs objectifs respectifs et s'efforcer de porter une appréciation commune sur la situation économique sous-jacente. Les autorités budgétaires doivent préserver la crédibilité des règles encadrant la politique budgétaire en la mettant en oeuvre d'une manière transparente et prévisible. L'accent devrait être mis davantage sur la mise en oeuvre. Dans le domaine des politiques structurelles également, les États membres doivent accueillir avec ouverture la pression par les pairs, l'évaluation comparative des performances et les conseils de bonnes pratiques.

Pour favoriser une évolution harmonieuse de l'économie, il est essentiel d'assurer une coordination étroite des politiques économiques entre les instances de décision de la zone euro et d'organiser un dialogue permanent et fructueux. L'association des partenaires sociaux dans le cadre du dialogue macroéconomique joue également un rôle important. À l'échelle internationale, l'importance croissante de la zone euro rend aussi indispensable une plus grande visibilité et un renforcement des mécanismes de coordination pertinents afin qu'elle puisse faire entendre sa voix dans les différentes enceintes avec une force en rapport avec son poids économique et financier.

Recommandations spécifiques pour la zone euro

Les défis qui ont été décrits ne pourront être relevés qu'en mettant en oeuvre les vastes réformes structurelles préconisées dans les orientations générales (OG) dans la partie I des grandes orientations des politiques économiques.

Les instances de décision au niveau national sont invitées à:

24) contribuer à un dosage des politiques économiques qui soit compatible avec la stabilité des prix et la nécessité de renforcer la confiance des entreprises et des consommateurs à court terme, ainsi qu'avec un taux de croissance proche de son potentiel sur le moyen terme;

25) maintenir des positions budgétaires, corrigées des variations conjoncturelles, proches de l'équilibre ou excédentaires tout au long du cycle économique et, tant que cet objectif n'est pas atteint, prendre toutes les mesures nécessaires pour garantir une amélioration annuelle d'au moins 0,5 % du PIB de la position budgétaire corrigée des variations conjoncturelles. Les pays accusant des déficits excessifs doivent y remédier conformément au traité;

26) analyser les causes des écarts de taux d'inflation pour identifier les cas où ils sont indésirables, afin que les États membres s'y attaquent en recourant aux moyens dont ils disposent;

27) approfondir l'analyse et la discussion sur les évolutions économiques et les priorités à respecter, y compris le cas échéant le dosage des politiques économiques et l'échange d'informations, se concentrer davantage sur la mise en oeuvre et renforcer la représentation externe de la zone euro sur le plan de la communication et de la visibilité;

28) améliorer l'efficacité des procédures de coordination dans le domaine des réformes structurelles afin de renforcer le potentiel de croissance de la zone euro et sa résistance aux chocs. L'intensification des réformes structurelles contribuera aussi à relever le potentiel de croissance.

II. ORIENTATIONS DES POLITIQUES ÉCONOMIQUES PAR PAYS

1. BELGIQUE

Si les performances économiques de la Belgique ont été satisfaisantes ces dernières années, le récent ralentissement général de l'activité n'en a pas moins fortement ébranlé l'économie belge, le taux de croissance du PIB réel passant progressivement de 3,7 % en 2000 à 0,7 % en 2002. Une reprise de l'activité devrait s'ébaucher en 2003 et se renforcer les années suivantes, la production potentielle s'inscrivant selon les estimations à environ 2 %. La Belgique a réalisé des progrès considérables dans l'assainissement budgétaire au cours des années récentes mais, dans le contexte macroéconomique défavorable qui prévaut actuellement, des efforts additionnels sont requis pour mettre en oeuvre les engagements pris en matière d'assainissement.

Récemment, le rythme de la baisse du ratio de la dette publique s'est ralenti suite à une croissance économique plus faible et à l'impact négatif d'opérations financières. Cependant, une réduction rapide de ce ratio est d'une importance centrale pour la Belgique pour pouvoir faire face à l'avenir au coût budgétaire du vieillissement démographique. L'amélioration du fonctionnement du marché du travail, qui est une nécessité en soi, pourrait aussi contribuer à l'assainissement budgétaire. De plus, des réformes des marchés de produits sont également indispensables en vue de renforcer la compétitivité et la productivité. Les défis que doit relever la Belgique sont les suivants:

- assurer la poursuite des efforts d'assainissement budgétaire dans les années à venir, en particulier en vue de garantir la viabilité des finances publiques dans un contexte de vieillissement démographique,

- relever des taux d'activité et d'emploi trop faibles, en particulier pour les travailleurs âgés et les femmes, et améliorer les incitations à travailler,

- renforcer la concurrence dans certains secteurs des services et continuer à accroître l'efficacité de l'administration publique et à améliorer l'environnement des entreprises.

Assurer la poursuite des efforts d'assainissement budgétaire dans les années à venir, en particulier en vue de garantir la viabilité des finances publiques dans un contexte de vieillissement démographique

Les défis que représentent la réduction d'un ratio d'endettement encore élevé (105,4 % du PIB en 2002) et la préparation pour assumer le coût budgétaire du vieillissement imposent la mise en oeuvre de politiques budgétaires saines sur le long terme. La stratégie suivie par la Belgique, en particulier sa politique de maintien d'excédents primaires élevés, devrait lui permettre de créer une marge utilisable pour couvrir les coûts budgétaires liés au vieillissement. Ces efforts devront toutefois être soutenus sur le long terme car, si la Belgique ne parvient pas à sauvegarder un niveau suffisamment élevé d'excédents primaires, la viabilité de ses finances publiques risquerait d'être remise en cause.

Ces prochaines années, la politique budgétaire devra s'efforcer de maîtriser l'évolution des dépenses publiques primaires, en limitant leur augmentation en termes réels, tout en finançant le coût des réformes nécessaires et des autres objectifs budgétaires. Dans ce contexte, les efforts budgétaires en vue de réduire le ratio d'endettement du gouvernement devront être soutenus par des politiques visant à relever les taux d'activité et d'emploi qui restent faibles.

Relever des taux d'activité et d'emploi trop faibles, en particulier pour les travailleurs âgés et les femmes, et améliorer les incitations à travailler

Le taux d'emploi, malgré sa croissance régulière durant la seconde moitié des années 90, n'était encore que de 59,9 % en 2001, soit 4 points de moins que la moyenne de l'Union européenne et un niveau très inférieur aux objectifs en matière d'emploi de l'Union européenne. Pour les travailleurs plus âgés (55-64 ans), le taux d'emploi était de seulement 25,1 % en 2001, soit le taux le plus faible de l'Union, inférieur d'environ 13,5 points à la moyenne communautaire. Il est peu probable que les mesures prises jusqu'à présent soient suffisantes pour atteindre l'objectif de l'Union européenne en 2010. Pour relever le défi du vieillissement démographique, il paraît indispensable de prendre des mesures visant à mobiliser le potentiel non occupé de la population active de façon à relever les taux d'emploi et d'activité.

Malgré les mesures récentes visant à s'attaquer au problème de la dépendance vis-à-vis des allocations et à réduire le risque de création de "trappes à chômage", le nombre de personnes en âge de travailler n'occupant pas un emploi reste encore important. Les incitations à l'inactivité du dispositif actuel d'indemnisation du chômage rendent indispensable une nouvelle révision du système si l'on veut parvenir à réduire la part, toujours trop élevée, du chômage de longue durée, qui demeure un problème structurel majeur. Les barrières linguistiques, le niveau élevé des droits d'enregistrement dans le domaine du logement et la compression des salaires contribuent à la persistance des disparités entre zones géographiques et réduisent les incitations à la mobilité.

Renforcer la concurrence dans certains secteurs des services et continuer à accroître l'efficacité de l'administration publique et à améliorer l'environnement des entreprises

Dans les entreprises de réseau et les services locaux, la concurrence reste globalement limitée, d'où des prix à la consommation élevés dans le cas, entre autres, des appels téléphoniques locaux et de l'électricité. Dans les entreprises de réseau, les difficultés rencontrées par les concurrents pour accéder aux réseaux, les goulots d'étranglement physiques, les liens historiques avec les autorités publiques sont autant de facteurs qui maintiennent le pouvoir de marché des opérateurs en place. Dans les services locaux, les liens entre les autorités publiques locales et les partenaires privés, notamment pour les sociétés intercommunales d'économie mixte, manquent encore de transparence. Bien que ses compétences aient été renforcées, l'autorité de concurrence a encore un personnel insuffisant et l'indépendance effective de tous les régulateurs sectoriels n'est pas encore assurée.

Depuis quelque temps, les mesures qui sont prises pour réduire les formalités administratives des entreprises et pour améliorer l'efficacité de l'administration publique contribuent à créer un climat plus favorable aux entreprises. Ainsi, les projets visant à réduire les coûts et à simplifier les procédures administratives pour la création d'entreprises ont été mis en oeuvre et un plan "Copernic" visant à moderniser l'administration fédérale a été lancé. Les effets de ces plans ne se font pas encore pleinement ressentir.

Recommandations particulières à la Belgique

Les défis qui ont été décrits ne pourront être relevés qu'en mettant en oeuvre les vastes réformes structurelles préconisées dans les orientations générales (OG) dans la partie I des grandes orientations des politiques économiques.

Pour assurer la poursuite de l'assainissement budgétaire dans les années à venir, en vue notamment de garantir la viabilité à long terme des finances publiques dans un contexte de vieillissement démographique, il est recommandé à la Belgique:

1) de faire en sorte que le ratio de la dette continue à baisser à un rythme satisfaisant en maintenant des excédents primaires élevés (OG 15);

2) de limiter à 1,5 % l'augmentation des dépenses réelles de l'entité I (gouvernement fédéral et sécurité sociale) et d'affecter prioritairement à une amélioration de la position budgétaire les éventuelles recettes résultant d'une croissance économique plus forte que prévu, et

3) de renforcer la stratégie existante en vue de se préparer aux implications budgétaires du vieillissement démographique, en particulier en réduisant le niveau de la dette, en augmentant l'âge effectif de la retraite, en poursuivant la réforme des systèmes de retraite et en accroissant les efforts de financement en faveur du fonds de vieillissement (OG 6 et REC-E 2).

La Belgique doit également mettre en oeuvre énergiquement toutes les recommandations sur l'emploi (REC-E), qui traitent les questions liées à l'emploi de manière plus détaillée. En vue de renforcer le potentiel de croissance, d'assurer la viabilité à long terme des finances publiques et de faire face aux effets du vieillissement démographique, il est spécialement important pour la Belgique de relever les taux d'activité et d'emploi qui restent bas, en particulier pour les travailleurs âgés et les femmes, et d'améliorer les incitations au travail. Il est en particulier recommandé à la Belgique:

4) de renforcer les mesures visant à reculer l'âge de sortie de la vie active, en particulier en combinant la suppression des incitations à une retraite précoce (OG 16) avec un renforcement des mesures de prévention et d'activation visant les travailleurs âgés, et

5) de poursuivre les efforts en vue de rendre le travail plus avantageux sur le plan financier en supprimant les principales distorsions affectant les incitations à travailler qui proviennent des interactions entre systèmes de prélèvements et de prestations (OG 4 et REC-E 3).

Afin de renforcer la concurrence dans certains secteurs des services et de continuer à accroître l'efficacité de l'administration publique et à améliorer l'environnement des entreprises, il est recommandé à la Belgique (en s'inspirant des OG 9 à 14):

6) de prendre des mesures en vue de renforcer la concurrence dans les entreprises de réseau et les services locaux (OG 9), et

7) d'améliorer le fonctionnement de l'administration publique dans le cadre de la réforme en cours et de poursuivre la réduction du fardeau administratif pesant sur les entreprises (OG 11).

2. DANEMARK

Depuis plusieurs années, l'économie danoise enregistre une croissance proche de son taux potentiel, avec une moyenne en termes réels de 2,5 % sur les dix dernières années. Au cours de cette période, l'économie a bénéficié d'une forte diminution du chômage - dépassant les 12 % de la population active, il a été aujourd'hui ramené à environ 5 % - diminution qui peut en grande partie être considérée comme structurelle. Il ne sera pas possible de procéder à une réduction équivalente dans les années à venir, et du fait du ralentissement de l'augmentation de la population en âge de travailler consécutive à l'évolution démographique, le taux de croissance potentiel devrait décroître à environ 2 %. La forte réduction du chômage de la décennie précédente a également eu un impact positif sur les finances publiques qui ont affiché un excédent tous les ans depuis 1997.

Pour que l'économie danoise continue à se développer dans de bonnes conditions, malgré la baisse des taux de croissance potentiels, il conviendra de s'attaquer à un certain nombre de problèmes structurels et à long terme. Afin d'assurer la viabilité de la politique budgétaire, il est nécessaire de continuer à afficher des excédents budgétaires solides. Pour y parvenir sans courir le risque de devoir resserrer ultérieurement la politique budgétaire, il faut augmenter l'offre de main-d'oeuvre, à la fois en vue de réduire les dépenses et d'accroître les recettes fiscales. Par ailleurs, le niveau des prix reste un des plus élevés de l'Union européenne - traduisant en cela la concurrence insuffisante dans certains secteurs - et il y a encore de la marge pour améliorer l'efficacité du secteur public. En bref, il s'agit pour le Danemark:

- d'assurer l'adéquation de l'offre de travail avec l'évolution démographique,

- de renforcer la concurrence dans certains secteurs et d'améliorer l'efficience du secteur public.

Assurer l'adéquation de l'offre de travail avec l'évolution démographique

Les taux d'emploi sont déjà très élevés au Danemark: ils sont nettement supérieurs aux objectifs de Lisbonne pour l'Union européenne dans son ensemble, y compris pour les femmes et les travailleurs plus âgés. Mais il n'en reste pas moins que pour garantir la viabilité de la stratégie budgétaire actuelle, pour se préparer à l'impact du vieillissement démographique sur les finances publiques et pour préserver la croissance potentielle, il est nécessaire d'augmenter le taux d'activité et de poursuivre la réduction du taux de chômage, et cela au-delà de bénéfices attendus des réformes déjà mises en oeuvre. Ces efforts contribueront à la réalisation des objectifs du gouvernement en matière de finances publiques, à savoir dégager des surplus budgétaires de l'ordre de 1,5 à 2,5 % du PIB afin de se préparer à l'impact du vieillissement démographique sur les finances publiques.

Beaucoup a déjà été fait en matière de politiques actives du marché du travail, en particulier au niveau des droits et obligations dans le cadre des mesures d'activation. Des mesures ont également été prises en ce qui concerne le système de prestations et les régimes de retraite. Une réforme fiscale a, par ailleurs, été récemment annoncée pour 2004-2007: son objectif sera de réduire la fiscalité sur les revenus du travail, ce qui devrait contribuer à un accroissement de l'offre de travail. Néanmoins, d'autres réformes seront indispensables pour garantir une progression notable de taux d'activité et d'emploi déjà élevés. Les sources de hausse potentielle de la population active pourraient comprendre une meilleure intégration des immigrants sur le marché du travail, une orientation plus rapide des étudiants dans le système éducatif, et des efforts pour améliorer les liens entre travailleurs plus âgés et marché du travail. L'augmentation du nombre d'actifs et d'heures travaillées par personne pourrait être encouragée par de nouvelles réformes des régimes de prélèvements et de prestations, en particulier en abaissant des taux marginaux d'imposition encore relativement élevés, en restreignant les possibilités de départ précoce en retraite, ou en combinant ces deux types de mesures. Selon les estimations, l'abaissement de différents types de taux d'imposition pourrait avoir un impact marqué sur l'offre de travail. Cependant, des réformes fiscales supplémentaires ne pourront être envisagées que dans le cadre de finances publiques saines. En ce qui concerne le recul de l'âge de la retraite, il conviendrait de réfléchir à la mise en place de mesures incitant à poursuivre l'activité plutôt qu'à se retirer tôt de la vie active en prenant une retraite précoce. Les instruments choisis devraient respecter la logique du raisonnement qui amène à mettre l'accent sur l'offre de main-d'oeuvre, à savoir la nécessité d'assurer la viabilité des finances publiques. Afin de réaliser les excédents budgétaires nécessaires, le Danemark devra non seulement augmenter l'offre de travail, mais aussi maintenir un strict contrôle des dépenses pour prévenir les dérapages susceptibles de remettre en cause ses objectifs.

Renforcer la concurrence dans certains secteurs et améliorer l'efficience du secteur public

Poursuivre les efforts en vue de renforcer la concurrence pourrait contribuer à abaisser le niveau des prix, qui est au Danemark le plus élevé d'Europe, et à améliorer la productivité, qui est dans la moyenne européenne. C'est par exemple dans les secteurs de l'énergie, du logement, de la construction, des boîtes pour boissons, ainsi que pour un certain nombre de services non exportables que la concurrence est la plus faible. Une libéralisation complète du marché de l'énergie devrait également avoir un impact favorable sur l'ensemble de l'économie en renforçant la concurrence et en abaissant les prix.

Le secteur public danois est l'un des plus importants de l'Union européenne. Le Danemark a consenti d'importants efforts pour le rendre plus efficace et le recours aux appels d'offre est supérieur à la moyenne de l'Union européenne. Les organismes publics restent cependant en position de monopole dans de nombreux secteurs des services publics et il reste à voir dans quelle mesure les réformes récentes destinées à élargir le choix du consommateur en matière de services publics permettront d'accroître la concurrence en provenance du secteur privé. En outre, des gains d'efficacité pourraient être réalisés dans le secteur de l'éducation: l'étude PISA de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) montre que les performances du Danemark sont relativement médiocres dans ce secteur, malgré des dépenses élevées.

Recommandations particulières au Danemark

Les défis qui ont été décrits ne pourront être relevés qu'en mettant en oeuvre les vastes réformes structurelles préconisées dans les orientations générales (OG) dans la partie I des grandes orientations des politiques économiques.

Le Danemark doit également mettre en oeuvre énergiquement toutes les recommandations sur l'emploi (REC-E), qui traitent les questions liées à l'emploi de manière plus détaillée. Pour faire face à l'impact du vieillissement démographique sur les finances publiques et préserver le potentiel de croissance, il est en particulier recommandé au Danemark:

1) de poursuivre les efforts pour augmenter l'offre de main-d'oeuvre, notamment par des mesures visant à rendre le travail plus avantageux sur le plan financier en renforçant les incitations à rejoindre la population active, à rester au travail et à retarder le départ en retraite, en particulier par la mise en oeuvre de la réforme fiscale et par de nouvelles mesures visant à rendre plus restrictives les conditions d'attribution des prestations et à réduire les taux marginaux d'imposition dans le cadre de finances publiques saines (OG 4 et REC-E 1 et 3), et

2) d'assurer la maîtrise des dépenses à tous les niveaux de l'administration, de sorte que les objectifs pluriannuels de croissance de la consommation publique soient respectés (OG 14).

Pour renforcer la concurrence dans certains secteurs et améliorer l'efficience du secteur public, il est recommandé au Danemark (en s'inspirant des OG 9 à 14):

3) d'accélérer les efforts pour renforcer la concurrence dans les secteurs où elle est insuffisante (OG 9), et

4) de poursuivre ses efforts visant à accroître l'efficience du secteur public, entre autres en favorisant une plus grande concurrence, en encourageant l'étalonnage des performances du secteur public et en augmentant les recours aux appels d'offre pour les marchés publics (OG 11).

3. ALLEMAGNE

Depuis le "boom" consécutif à l'unification, la croissance allemande est restée inférieure à celle des autres pays européens ainsi qu'aux taux enregistrés depuis le milieu des années 90. Cette stagnation, en partie liée aux coûts et aux effets de l'unification, s'est progressivement enracinée dans l'économie. En 2003, la croissance du PIB devrait rester inférieure à 1 % pour la troisième année consécutive. La relative faiblesse du taux potentiel de croissance de l'Allemagne, de l'ordre de 1,5 % contre 2,25 % pour le reste de l'Union européenne, s'explique principalement par des ajustements structurels faisant suite à l'unification, des rigidités sur le marché du travail, un fardeau réglementaire qui grève la productivité, et une très faible croissance de la population. Si la faiblesse de la croissance est un problème en soi, elle a également un impact sur les finances publiques, la diminution des recettes fiscales et des rentrées de cotisations ayant conduit l'Allemagne à franchir la limite fixée par le traité en matière de déficit. En même temps, l'approche qui a été choisie pour corriger le déficit excessif - dans une large mesure l'augmentation des impôts et des cotisations de sécurité sociale - risque de compromettre les perspectives de croissance à court terme. Cependant, le chancelier Schröder a présenté, lors d'un discours parlementaire le 14 mars, les éléments d'un plan de réforme de grande ampleur, qui pourrait largement contribuer à résoudre les problèmes structurels de l'Allemagne.

Aucune solution à la situation difficile des finances publiques ne sera viable si elle ne s'attaque pas également aux causes profondes de la faiblesse de la croissance (et inversement). Des réformes ambitieuses sont nécessaires, parce que les systèmes de sécurité sociale ne sont pas suffisamment équipés pour faire face aux conséquences du vieillissement démographique. Il est par conséquent impératif que l'Allemagne s'attaque prioritairement à quatre chantiers. Les deux premiers visent principalement à relever le potentiel de croissance économique et les deux suivants à conforter la viabilité des finances publiques. Il s'agira donc pour l'Allemagne de:

- favoriser la création d'emplois et l'adaptabilité et mobiliser le potentiel d'emploi inutilisé,

- renforcer la productivité en améliorant l'environnement des entreprises et l'efficacité du système d'éducation,

- ramener rapidement le déficit des administrations publiques en dessous du seuil de 3 % du PIB et maintenir les finances publiques sur la voie de l'assainissement,

- assurer la viabilité à long terme des systèmes de retraite et de santé.

Favoriser la création d'emplois et l'adaptabilité et mobiliser le potentiel d'emploi inutilisé

Le taux d'emploi en Allemagne est proche de l'objectif de 67 % que s'est fixé l'Union européenne pour 2005. Dans le cas des femmes, le taux d'emploi dépasse déjà l'objectif intermédiaire de l'Union européenne, à savoir 57 % en 2005. En revanche, le taux reste très bas dans le cas des travailleurs plus âgés et est même inférieur au niveau atteint en 1997. Les bons résultats de l'Allemagne en matière d'emploi des jeunes contrastent avec la rareté des opportunités d'emploi offertes aux travailleurs peu qualifiés, aux travailleurs âgés, et aux personnes vivant dans les régions moins développées, à l'Est du pays en particulier. Compte tenu du large déficit dont souffrent les Länder de l'est dans le domaine de l'emploi, il est possible que les disparités régionales sur le marché du travail s'accentuent. Créer des emplois pour les catégories citées plus haut permettrait d'évidence de donner une impulsion substantielle à la croissance, tout en renforçant les finances publiques. Trois facteurs structurels pèsent fortement sur le marché du travail: en premier lieu, l'Allemagne souffre d'un problème sévère en matière de trappes à chômage/inactivité, en particulier dans le cas des bas salaires; mais l'introduction récente de la "Gleitzone" est une mesure importante, parmi d'autres, pour relever l'attrait des emplois à bas salaires. De nouvelles réformes fiscales et en matière de prestations devraient être réalisées. Le renforcement récent des sanctions en matière d'allocation a entraîné des transitions plus importantes du chômage vers l'inactivité, mais il est trop tôt pour évaluer son effet sur les incitations à la recherche active d'un emploi, y compris la mobilité sectorielle ou géographique. En second lieu, les coûts du travail pour les travailleurs peu qualifiés ou originaires des régions déprimées risquent de dépasser leur niveau de productivité, suite à l'application de conventions collectives sectorielles (Flächentarifvertrag). Toutefois, les partenaires sociaux ont la possibilité de tenir compte des différences régionales ou sectorielles et de prévoir des clauses "d'ouverture" dans les conventions collectives. De fait, une entreprise est légalement tenue de respecter les règles convenues dans les conventions salariales sectorielles si elle est membre du syndicat patronal correspondant ou si le gouvernement a décrété une application générale de l'accord. Les salaires réduits pour les périodes d'essai des nouveaux embauchés ou dans les régions moins développées sont non seulement interdits par les conventions salariales, mais aussi par le "Günstigkeitsprinzip". Lorsque des clauses dites "d'ouverture" existent, elles sont rarement appliquées, en particulier à l'Ouest. En troisième lieu, la réinsertion des chômeurs est également rendue difficile par les dysfonctionnements des politiques actives du marché du travail (PAMT), ainsi que par le ciblage insuffisant de ces mesures. Il est encore trop tôt pour constater les effets des efforts récents pour améliorer l'évaluation de ces programmes.

Renforcer la productivité en améliorant l'environnement des entreprises et l'efficacité du système d'éducation

La faible croissance du stock de main-d'oeuvre s'est accompagnée d'un tassement concomitant des gains de productivité et de l'investissement des entreprises au cours des dernières années, peut-être lié à un fardeau réglementaire qui reste toujours élevé et aux entraves à la concurrence qui subsistent. Bien que des progrès considérables aient été accomplis dans le cadre de la réforme Hartz, le poids de la réglementation se fait toujours fortement sentir sur le marché du travail. Une révision de la législation de protection de l'emploi et de la réglementation régissant l'accès aux métiers d'artisanat et aux professions libérales est en cours. On doit citer aussi la complexité de certaines parties du code des impôts, bien que le gouvernement en poursuive la simplification. Enfin, le commerce de détail est entravé de manière inutile par des restrictions légales, les coûts d'accès aux réseaux énergétiques restent relativement élevés et sujets à des contrôles ex post et les signes d'une véritable ouverture des marchés publics se font attendre.

Eu égard à la diminution attendue de la population active, le niveau de qualification devient un paramètre essentiel sur lequel l'Allemagne devra jouer pour renforcer sa productivité et maintenir son niveau de vie. L'étude PISA-OCDE a mis en lumière les résultats relativement médiocres de l'enseignement secondaire en Allemagne. En outre, la durée parfois assez longue des études universitaires fait problème depuis longtemps. Dans la lutte contre le chômage, les réformes du système éducatif sont aussi un élément majeur, car les travailleurs peu qualifiés représentent une part importante des chômeurs.

Ramener rapidement le déficit des administrations publiques en dessous du seuil de 3 % du PIB et maintenir les finances publiques sur la voie de l'assainissement

Le déficit des administrations publiques s'est élevé à 3,6 % du PIB en 2002 et a donc nettement dépassé le seuil autorisé par le traité. Le 26 janvier 2003, le Conseil Ecofin avait déjà constaté l'existence d'un déficit excessif et recommandé à l'Allemagne de prendre les mesures nécessaires pour le faire diminuer d'un point en 2003 et le résorber entièrement en 2004 au plus tard. L'assainissement budgétaire contribuerait à améliorer le climat général des affaires et donc à accroître le potentiel de croissance de l'Allemagne. Cependant, en l'absence de réformes structurelles additionnelles visant à augmenter son faible potentiel de croissance, il est peu vraisemblable que l'Allemagne parvienne à réduire de façon continue son ratio d'endettement et à atteindre l'objectif annoncé d'une situation budgétaire proche de l'équilibre en 2006. C'est pourquoi, l'Allemagne a été invitée par le Conseil à mettre en oeuvre rapidement des réformes structurelles portant non seulement sur le marché du travail mais aussi sur les systèmes de sécurité sociale et de prestations, et à alléger le fardeau réglementaire qui pèse sur l'économie.

Assurer la viabilité à long terme des systèmes de retraite et de santé

En Allemagne, la sécurité sociale est financée principalement sur la base de la répartition et, de ce fait, les systèmes de retraite et de santé auront des difficultés pour faire face au problème du vieillissement démographique. Si les règles actuelles demeurent inchangées, les cotisations sociales, dont le niveau est déjà un des plus élevés d'Europe, devront être fortement augmentées dans les prochaines décennies. Cela ne pourrait qu'aggraver le problème du chômage et rendre la croissance encore plus incertaine. Le gouvernement allemand a fait les premiers pas en direction d'un système privé de retraite par capitalisation ("Riester-Rente"), et 15 % des employés ont pour l'instant tiré parti de cette nouvelle possibilité. De nouveaux efforts sont nécessaires pour assurer la viabilité financière à long terme dans le cadre du processus continu visant à moderniser les régimes de retraite et à les adapter à l'évolution de la situation. Il faut donc se féliciter de l'initiative prise par le gouvernement de revoir le financement et l'évolution des régimes de sécurité sociale avec l'aide d'un groupe d'experts indépendants.

Le système de santé est lui aussi soumis à des tensions croissantes depuis quelques années, en raison principalement de la faible progression des recettes mais aussi de l'insuffisante maîtrise des coûts et de l'absence d'incitations aux économies. Actuellement, une réorientation du régime maladie est en discussion. Le gouvernement cherche à garantir la viabilité financière du système de santé, notamment en renforçant les éléments de concurrence tout en mettant davantage l'accent sur la qualité des soins fournis.

Les problèmes posés par la viabilité à long terme des finances publiques sont d'autant plus urgents que le ratio de la dette publique reste supérieur au seuil de 60 % et n'affiche pas, pour l'instant, une nette tendance à la baisse.

Recommandations particulières à l'Allemagne

Les défis qui ont été décrits ne pourront être relevés qu'en mettant en oeuvre les vastes réformes structurelles préconisées dans les orientations générales (OG) dans la partie I des grandes orientations des politiques économiques.

L'Allemagne doit également mettre en oeuvre énergiquement toutes les recommandations sur l'emploi (REC-E), qui traitent les questions liées à l'emploi de manière plus détaillée. En vue de renforcer le potentiel de croissance, d'assurer la viabilité à long terme des finances publiques, de faire face aux effets du vieillissement démographique et de réduire les disparités régionales, il est spécialement important pour l'Allemagne d'encourager la création d'emplois et l'adaptabilité et de mobiliser le potentiel d'emploi non utilisé. Il est en particulier recommandé à l'Allemagne:

1) de continuer à réformer le système de prélèvements et prestations (OG 4 et REC-E 6), afin de prévoir des incitations suffisantes à l'occupation d'un emploi ou au passage à une tranche d'imposition supérieure, et d'appliquer avec fermeté la conditionnalité des prestations à la recherche active d'un emploi;

2) de prendre les mesures nécessaires pour faire en sorte que les salaires traduisent mieux les écarts de productivité selon les qualifications et les régions (OG 5), notamment en révisant le "Günstigkeitsprinzip" dans un sens autorisant des salaires temporairement moins élevés pour les nouveaux embauchés, et

3) de faire progresser les réformes visant à améliorer l'efficacité des PAMT, en particulier de l'aide à la recherche d'un emploi; de revoir à nouveau les politiques actives du marché du travail (PAMT) en fonction de critères coût-efficacité et de mieux les cibler de manière à en faire profiter principalement les personnes courant le plus de risques en termes de chômage de longue durée (OG 8, 13 iv et REC-E 1).

Afin de renforcer la productivité en améliorant l'environnement des entreprises et l'efficacité du système d'éducation, il est recommandé à l'Allemagne (en s'inspirant des OG 9 à 14):

4) d'encourager les entreprises à investir et à se développer par la création d'un environnement plus concurrentiel (OG 9) et par un nouvel allégement du fardeau réglementaire et administratif (OG 11), notamment en abaissant le niveau de protection effectif des emplois (GO 6);

5) d'approfondir les réformes permettant d'améliorer les performances dans le domaine éducatif et d'éliminer les pénuries persistantes de main-d'oeuvre qualifiée (OG 13).

Pour ramener rapidement le déficit des administrations publiques en dessous du seuil de 3 % du PIB et maintenir les finances publiques sur la voie de l'assainissement, il est recommandé à l'Allemagne:

6) d'assurer une exécution rigoureuse du budget et de mettre en oeuvre les mesures annoncées ou compensatoires pour 2003 représentant 1 % du PIB et de mettre fin à la situation de déficit excessif en 2004 au plus tard (GO 1), et

7) de réduire le déficit corrigé des variations cycliques d'au moins un point de PIB entre la fin 2003 et 2005.

Afin d'assurer la viabilité à long terme des systèmes de retraite et de santé, il est recommandé à l'Allemagne:

8) d'encourager la prise de participation dans les systèmes de retraite complémentaires et de renforcer les incitations à une retraite plus tardive (OG 16), et

9) de rendre le secteur de la santé plus efficace par l'introduction d'incitations économiques pour les prestataires et les bénéficiaires de soins de santé.

4. GRÈCE

En 2002, la croissance de l'économie grecque est restée vigoureuse malgré la détérioration de la conjoncture internationale. Le PIB réel devrait continuer à progresser à un rythme très supérieur à la moyenne de l'Union européenne, avec une hausse de 3,8 % en 2003 (légèrement supérieure au taux de croissance potentiel, d'environ 3,5 %). L'activité économique a été largement soutenue par la croissance de l'investissement public et privé dans le contexte de la préparation aux Jeux olympiques et du troisième cadre communautaire d'appui. Toutefois, pour qu'elle continue à dépasser ou même à égaler son niveau potentiel après 2004, de nouvelles réformes structurelles sont nécessaires. De plus, le rythme élevé de la croissance et la hausse des coûts risquent d'induire des tensions excessives sur les prix. Malgré une croissance vigoureuse et des taux d'intérêt en baisse, le ratio de la dette publique n'a pas connu de réduction significative. En fait, après s'être lentement tassé sur la période 1997-1999, il a recommencé à croître en 2000-2001, en raison du reclassement d'un certain nombre d'importantes opérations financières qui étaient auparavant exclues des comptes budgétaires.

La situation sur le marché du travail s'améliore très lentement. Malgré la forte création d'emplois, la croissance de l'emploi n'est pas satisfaisante et le chômage reste à un niveau élevé même s'il est passé en dessous de 10 % de la population active en 2002. Le jeu conjugué des rigidités sur les marchés du travail et des produits et le développement tardif de la société du savoir, qui s'explique en particulier par le faible niveau de l'investissement en capital humain et en recherche, sont autant de facteurs qui pèsent sur la productivité du travail et l'empêchent d'atteindre des niveaux susceptibles d'accélérer le processus de rattrapage.

La Grèce doit poursuivre son effort d'assainissement des finances publiques afin de permettre au ratio de la dette publique de baisser à un rythme plus acceptable. Les problèmes structurels affectant les marchés du travail et des produits doivent être traités en vue de réduire le fort taux de chômage, d'améliorer la productivité et de permettre un fonctionnement plus efficace de l'économie. La Grèce devra donc en priorité:

- assurer la viabilité à long terme des finances publiques dans un contexte de vieillissement démographique, eu égard notamment à un ratio d'endettement public trop élevé,

- accroître le faible niveau de la productivité, lié aux dysfonctionnements affectant les marchés du travail et de produits, à la faiblesse de l'investissement en capital humain et au développement tardif de la société du savoir,

- réduire un chômage structurel trop élevé et accroître les taux d'emploi, en particulier pour les femmes.

Assurer la viabilité à long terme des finances publiques dans un contexte de vieillissement démographique, eu égard notamment à un ratio d'endettement public trop élevé

Malgré les efforts d'assainissement budgétaire et l'amélioration des soldes budgétaires de ces dernières années, le ratio d'endettement n'a pas diminué parallèlement à la croissance du PIB et à l'évolution du déficit budgétaire. Après les révisions exigées par l'Office statistique des Communautés européennes (Eurostat), on constate en fait que le ratio de la dette a augmenté en 2000 et 2001 pour s'inscrire à 105,3 % du PIB en 2002. L'intégration au budget d'importantes opérations financières a partiellement gommé l'impact positif des excédents primaires sur la dette publique. Pour 2002, on estime que la croissance de l'excédent primaire s'est ralentie et que le déficit public aura été de l'ordre de 1,1 % du PIB, contre 1,2 % en 2001. La croissance vigoureuse de la production fournit une base solide qui devrait permettre d'améliorer encore les soldes budgétaires et de transformer le déficit public en excédent. Il est d'une importance primordiale de freiner les dépenses de consommation publique pour libérer des ressources en vue d'usages plus productifs et de stabiliser un ratio de la dette trop élevé. S'il n'est pas maîtrisé, cet endettement élevé risque de nuire à terme à la viabilité des finances publiques, lorsque les tensions résultant du vieillissement démographique se feront plus pressantes. En dépit des efforts entrepris dans le cadre de la réforme des retraites de 2002, la croissance attendue des dépenses publiques en matière de retraites (à partir d'un niveau initial déjà élevé) reste forte, indiquant que des efforts plus importants sont nécessaires.

Accroître le faible niveau de la productivité, lié aux dysfonctionnements affectant les marchés du travail et de produits, à la faiblesse de l'investissement en capital humain et au développement tardif de la société du savoir

Le niveau de la productivité du travail a fortement augmenté ces dernières années, mais il se situe encore à l'avant-dernier rang de l'Union européenne. Cela s'explique par le faible niveau de l'investissement en R & D, la diffusion limitée, quoique en augmentation, des TIC, le faible niveau de diplôme de la population et la pénurie de travailleurs qualifiés qui en résulte. En outre, le fort pourcentage de PME et de microentreprises au niveau national, partiellement imputable à des distorsions engendrées, par exemple, par la législation sur le marché du travail et la fiscalité, contribue à inhiber l'investissement dans la R & D et l'innovation.

Pour rendre les marchés de produits plus efficients, il est également essentiel d'améliorer l'environnement des entreprises. En premier lieu, la concurrence dans certaines industries de réseaux est encore limitée, en particulier pour le gaz et l'électricité où les opérateurs historiques, intégrés verticalement, continuent de dominer les marchés. En second lieu, malgré des mesures récentes visant à simplifier la réglementation et le système fiscal, le dynamisme des entreprises continue d'être entravé par des procédures complexes et le manque d'efficacité de l'administration publique. En troisième lieu, le taux de transposition des directives "marché intérieur" situe la Grèce à l'avant-dernier rang de l'Union européenne.

Réduire un chômage structurel trop élevé et accroître les taux d'emploi, en particulier pour les femmes

Le taux d'emploi est nettement inférieur aux objectifs fixés par le Conseil européen, en particulier pour les femmes. Le chômage a baissé pour la troisième année consécutive en 2002, mais reste nettement supérieur à la moyenne de l'Union européenne, le taux de chômage étant plus de deux fois plus élevé pour les femmes que pour les hommes et le chômage des jeunes restant très élevé. Les rigidités du marché du travail continuent à empêcher un fonctionnement plus souple du marché du travail. Les mécanismes de formation des salaires n'ont subi aucune modification qui autoriserait une plus grande différenciation en fonction des qualifications ou de la productivité. La complexité du système fiscal malgré les réformes récentes, la lourdeur des cotisations de sécurité sociale et la rigidité de la législation de protection de l'emploi forment toujours des obstacles importants à l'embauche. De plus, le succès limité de réformes qui visaient à promouvoir les formes d'emploi plus flexibles tend à illustrer le fait que de nombreux employeurs ont recours à l'économie informelle pour se doter de cette flexibilité. La réforme des services publics de l'emploi, qui est cruciale pour résoudre le problème posé par le haut niveau du chômage de longue durée, a encore été différée.

Recommandations particulières à la Grèce

Les défis qui ont été décrits ne pourront être relevés qu'en mettant en oeuvre les vastes réformes structurelles préconisées dans les orientations générales (OG) dans la partie I des grandes orientations des politiques économiques.

Afin d'assurer la viabilité à long terme des finances publiques dans un contexte de vieillissement démographique, eu égard en particulier à son ratio d'endettement public élevé (OG 15), il est recommandé à la Grèce:

1) de faire en sorte que le ratio de la dette continue à baisser à un rythme satisfaisant en maintenant des excédents primaires élevés (OG 15);

2) de veiller à la maîtrise effective des dépenses primaires courantes en s'attaquant résolument au problème de l'inélasticité de certains éléments des dépenses (OG 14), par exemple les salaires publics;

3) d'utiliser les ressources publiques de manière plus efficace afin d'augmenter la productivité du travail et d'améliorer la capacité à travailler des personnes sans emploi (OG 14);

4) de poursuivre les réformes du système de sécurité sociale, en particulier des régimes de retraite (OG 16) en vue d'éviter à l'avenir des tensions budgétaires causées par le vieillissement démographique.

Afin d'accroître le faible niveau de la productivité, imputable aux dysfonctionnements affectant les marchés du travail et de produits, à la faiblesse de l'investissement en capital humain et au développement tardif de la société du savoir, il est recommandé à la Grèce (en s'inspirant des GO 4 à 8 et 9 à 14):

5) d'accroître ses efforts pour augmenter la disponibilité de capital humain qualifié, promouvoir l'implication des entreprises dans la R & D et l'innovation et diffuser plus largement les TIC (OG 13 et REC-E 2);

6) de renforcer en particulier la concurrence dans le secteur de l'énergie (OG 9);

7) de poursuivre la simplification de l'environnement réglementaire et fiscal des entreprises et d'accroître le taux de transposition des directives "marché intérieur" (OG 9 et 11).

La Grèce doit également mettre en oeuvre énergiquement toutes les recommandations sur l'emploi (REC-E), qui traitent les questions liées à l'emploi de manière plus détaillée. En vue de renforcer le potentiel de croissance, d'assurer la viabilité à long terme des finances publiques et de faire face aux effets du vieillissement démographique, il est particulièrement important pour la Grèce de réduire le niveau trop élevé du chômage structurel et d'augmenter le taux d'emploi, particulièrement pour les femmes. Il est en particulier recommandé à la Grèce:

8) de renforcer les incitations au travail, en particulier en réduisant les coûts non salariaux et en améliorant la transférabilité des droits à la retraite, en vue d'encourager un retour des emplois vers le secteur formel, y compris les emplois à temps partiel (OG 4 et 16, REC-E 4);

9) de promouvoir la modification des mécanismes de négociation salariale pour faire en sorte que les salaires traduisent mieux les différences de productivité (OG 5), et

10) de mettre en oeuvre la réforme du marché du travail de manière à réaliser de nouveaux progrès dans la recherche d'un meilleur équilibre entre flexibilité et sécurité de l'emploi par l'application effective de réformes destinées à moderniser l'organisation du travail et par le réexamen des dispositions les plus restrictives du droit du travail (OG 6 et REC-E 1).

5. ESPAGNE

Les performances économiques de l'Espagne au cours de la deuxième moitié des années 1990 ont été remarquables, avec des taux de croissance (proches de 4 % en moyenne) dépassant largement ceux des autres pays de la zone euro et supérieurs à son propre taux de croissance potentiel de moyen terme (d'environ 3 % selon les estimations). Contrairement aux retournements conjoncturels passés, un différentiel de croissance positif a pu être observé au cours du ralentissement qui a débuté en 2001. Ces performances ont pu s'appuyer sur le dynamisme sans précédent de la création d'emplois et des conditions monétaires particulièrement accommodantes. Cependant, l'inflation est restée plus forte que dans la zone euro dans son ensemble. La croissance de la productivité mesurée s'est ralentie, une évolution qui souligne la nécessité de poursuivre le processus de réformes structurelles pour accroître la concurrence et la flexibilité.

Pour maintenir la convergence avec les pays de l'Union européenne à revenus plus élevés, (le PIB par habitant de l'Espagne reste inférieur d'environ 15 % à la moyenne de l'Union européenne), l'économie espagnole doit consolider les progrès réalisés au niveau du fonctionnement du marché du travail, réduire les disparités de chômage entre régions et relever le taux de participation au marché du travail. De même, une accélération de la productivité, via une stimulation de la R & D et la formation du capital humain ainsi qu'une intensification de la concurrence dans certains secteurs, permettrait un renforcement de la croissance. La réalisation de ces objectifs contribuerait à soutenir le processus d'assainissement budgétaire engagé depuis quelques années. On ne peut toutefois exclure la réapparition de déséquilibres budgétaires à l'avenir lorsque l'impact du vieillissement démographique se fera sentir, de manière tardive mais néanmoins violente. Pour assurer la viabilité à long terme des finances publiques, il paraît donc indispensable, au-delà des mesures déjà entreprises, de mettre en oeuvre des réformes ambitieuses du système de retraite public, comme notamment le renforcement des liens entre contributions et prestations. Les priorités de l'Espagne devraient donc être les suivantes:

- relever des taux d'emploi trop bas, en particulier pour les femmes, et réduire les disparités régionales sur le marché du travail,

- augmenter le faible niveau de la productivité, en particulier par des mesures visant à renforcer l'économie du savoir en agissant sur les niveaux de diplôme et de qualification, sur l'investissement en TIC et les performances en matière de R & D et d'innovation,

- assurer la viabilité à long terme des finances publiques dans un contexte de vieillissement démographique.

Relever des taux d'emploi trop bas, en particulier pour les femmes, et réduire les disparités régionales sur le marché du travail

En dépit des efforts considérables et des progrès réalisés ces dernières années en ce qui concerne la réforme du marché du travail (le taux de chômage a baissé de plus de 11 points depuis 1995), le taux de chômage d'environ 11,5 % reste significativement supérieur à la moyenne de l'Union européenne alors que le taux d'emploi est toujours nettement inférieur à la moyenne de l'Union européenne. La baisse du chômage a été plus importante pour les femmes que pour les hommes, mais le taux de chômage des femmes reste deux fois plus élevé que celui des hommes. En outre, malgré de fortes créations d'emploi, le chômage se répartit toujours de manière inégale entre régions. Les écarts notables de productivité sont en fait peu pris en compte dans le processus de formation des salaires, alors que les clauses d'indexation dans les négociations salariales créent également une répartition non efficiente du travail. Le marché du travail demeure fortement segmenté, avec, d'une part, ceux qui bénéficient de contrats à durée indéterminée et, d'autre part, les nombreux travailleurs dont les contrats sont temporaires. En outre, l'emploi à temps partiel est peu développé. La mobilité géographique, bien qu'encouragée dans une certaine mesure par les récentes réformes du marché du travail et de l'impôt sur le revenu, reste encore limitée, en raison partiellement d'obstacle