RÉSOLUTION DU CONSEIL du 7 octobre 1997 relative à la rédaction, à la mise en oeuvre et à l'application du droit communautaire de l'environnement (97/C 321/01)

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu la déclaration faite par le Conseil européen lors de sa réunion des 25 et 26 juin 1990 à Dublin sur les impératifs environnementaux, dans laquelle les chefs d'État et de gouvernement ont souligné, entre autres, que les dispositions législatives communautaires en matière d'environnement ne porteront leurs fruits que si les États membres les mettent en oeuvre et les font respecter dans leur totalité, et ont réaffirmé leur engagement à cet égard,

vu la résolution du Conseil du 8 juin 1993 relative à la qualité rédactionnelle de la législation communautaire et son objectif général consistant à rendre la législation communautaire plus accessible (1),

vu la résolution du Conseil et des représentants des gouvernements des États membres réunis au sein du Conseil, du 1er février 1993, relative à un programme communautaire de politique et d'action en matière d'environnement et de développement durable (2), ci-après dénommé «cinquième programme d'action pour l'environnement», et la proposition de la Commission visant à son réexamen,

vu la communication de la Commission sur la mise en oeuvre du droit communautaire de l'environnement du 5 novembre 1996,

prenant acte de la résolution du Parlement européen du 14 mai 1997 relative à une communication de la Commission sur la mise en oeuvre du droit communautaire de l'environnement;

considérant que, dans sa déclaration (n° 19) au sujet du traité sur l'Union européenne, relative à l'application du droit communautaire, la conférence des représentants des gouvernements des États membres a souligné qu'il importe que chaque État membre transpose intégralement et fidèlement dans son droit national les directives communautaires dont il est destinataire, dans les délais impartis par celles-ci; qu'en outre - tout en reconnaissant qu'il appartient à chaque État membre de déterminer la meilleure façon d'appliquer les dispositions du droit communautaire, eu égard aux institutions, au système juridique et aux autres conditions qui lui sont propres, mais, en tout état de cause, dans le respect des dispositions de l'article 189 du traité instituant la Communauté européenne - elle a estimé qu'il est essentiel, pour le bon fonctionnement de la Communauté, que les mesures prises dans les différents États membres aboutissent à ce que le droit communautaire y soit appliqué avec une efficacité et une rigueur équivalentes à celles déployées dans l'application de leur droit national;

considérant que la Communauté, tout en continuant à développer sa législation en vue de résoudre les problèmes majeurs de l'environnement, doit parallèlement s'appliquer à renforcer et consolider la mise en oeuvre de l'«acquis communautaire» existant, également en ce qui concerne les tendances, pratiques et attitudes actuelles;

considérant que le réseau de l'Union européenne pour l'application et le respect du droit de l'environnement (IMPEL), eu égard au chapitre 9 du cinquième programme d'action en matière d'environnement, a jusqu'à présent joué un rôle utile en tant que réseau informel pour l'amélioration de la mise en oeuvre, de l'inspection et de l'application du droit de l'environnement, en mettant l'accent sur les questions relatives à la pollution industrielle;

considérant que la mise en oeuvre et l'application du droit communautaire de l'environnement par la voie de la responsabilité partagée constituent un des éléments clés de la politique communautaire de l'environnement;

considérant que le principe de subsidiarité est un principe général fondamental de la politique et de la législation communautaires énoncé à l'article 3 B du traité;

considérant que, conformément à l'article 130 R paragraphe 2 du traité, il est nécessaire de tenir dûment compte, dans l'élaboration de la législation, de la diversité des situations et des conditions environnementales dans les différentes régions de la Communauté, et que les divers systèmes et pratiques juridiques et administratifs des États membres devraient être davantage pris en compte;

considérant que l'ouverture et l'accès à l'information constituent des moyens importants d'impliquer les citoyens, les organisations non gouvernementales (ONG) et les autres acteurs concernés dans le domaine couvert par la présente résolution;

considérant que des efforts accrus doivent être consentis par tous les acteurs intervenant dans les différents maillons de la chaîne réglementaire pour améliorer la rédaction, la mise en oeuvre et l'application du droit communautaire de l'environnement,

1. SE FÉLICITE de la communication de la Commission sur la mise en oeuvre du droit communautaire de l'environnement et ESTIME qu'elle constitue une initiative utile pour promouvoir et améliorer la mise en oeuvre et l'application efficaces et uniformes du droit communautaire de l'environnement dans l'ensemble de la Communauté.

SPÉCIFICITÉ DE LA PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT ET INCIDENCE SUR LE DROIT DE L'ENVIRONNEMENT

2. RECONNAÎT que la proctection de l'environnement crée des défis particuliers, qui, de bien des façons, la distinguent des autres sujets de la politique et de la législation et qui devraient être pris en compte lors de la rédaction, de l'application et de la mise en oeuvre du droit de l'environnement.

3. SOULIGNE que la protection de l'environnement doit, en réalité, tenir compte en particulier des différents milieux (air, eau, sol) et des organismes vivants (les êtres humains, la flore et la faune) ainsi que de leurs corrélations; des conditions qui varient en permanence en matière d'environnement; des connaissances scientifiques qui évoluent et de l'étroite relation entre la protection de l'environnement et une technologie complexe qui ne cesse d'évoluer; du grand nombre d'acteurs concernés dans le secteur public comme dans le secteur privé; des compétences en matière de transposition et d'application pratique du droit qui sont souvent conférées à différents niveaux de l'administration publique et partagées entre eux; enfin, et peut-être surtout, du fait que l'environnement constitue un bien commun qui, souvent, n'est pas lié à un intérêt privé.

4. CONSIDÈRE que ces caractéristiques et conditions, bien qu'elles n'excluent pas entièrement la possibilité de protéger l'environnement, contribuent à expliquer pourquoi la mise en oeuvre et l'application du droit de l'environnement, et en particulier du droit communautaire de l'environnement, sont si complexes et ne sont pas toujours satisfaisantes et pourquoi elles nécessitent des efforts particuliers de la part de tous les acteurs concernés afin d'atteindre les objectifs fixés par le droit de l'environnement.

RÉDACTION DE LA LÉGISLATION COMMUNAUTAIRE DE L'ENVIRONNEMENT

5. INVITE la Commission à consulter sans tarder, sur des projets de propositions législatives spécifiques, les principaux acteurs concernés, y compris ceux qui peuvent être amenés à participer, au niveau national et au sein de la Commission, à la transposition et à l'application pratique, afin de faciliter la mise en oeuvre et l'application de la législation ainsi que les travaux ultérieurs.

Dans ce contexte, INVITE par ailleurs la Commission à tenir dûment compte, lors de ces consultations, de la diversité linguistique de l'Union européenne afin d'y assurer effectivement et sans discrimination la participation des principaux acteurs concernés.

INVITE les États membres à organiser de manière analogue des consultations des principaux acteurs concernés à tous les stades du processus législatif, de la transposition, et de la mise en application.

6. CONSIDÈRE que la transparence, lors de l'élaboration de la politique et de la rédaction des propositions, devrait aussi être améliorée par d'autres moyens et INVITE donc la Commission à fournir de manière appropriée des informations régulières aux autres institutions et aux États membres sur ses travaux préparatoires et, dans ce contexte, à donner accès aux études et à la documentation appropriée.

7. DEMANDE à la Commission de fournir, dans l'exposé des motifs de ses propositions, davantage de précisions sur:

- leur champ d'application,

- le choix du type d'instrument,

- la base juridique et les autres aspects juridiques,

- le délai proposé pour l'entrée en vigueur,

- les aspects pratiques et autres de la mise en oeuvre et de l'application par les États membres,

- les avantages et les coûts que pourrait entraîner une action ou une absence d'action,

- la cohérence entre les mesures proposées et la législation communautaire existante,

- la stratégie globale présentant clairement le problème environnemental à résoudre,

- l'application des principes énoncés à l'article 3 B du traité.

8. SOULIGNE qu'il conviendrait de multiplier les efforts pour éviter que les textes qui résultent des différentes phases du processus législatif communautaire ne soient inutilement ambigus ou compliqués, afin de réduire les problèmes de transposition et de mise en application pratique, qui conduisent à une mise en oeuvre incomplète ou non uniforme dans l'ensemble de la Communauté.

9. RAPPELLE qu'il importe que l'ensemble de la législation communautaire de l'environnement forme un tout cohérent, INVITE donc la Commission à étudier la cohérence globale de la législation communautaire de l'environnement et à suggérer au Conseil des possibilités de l'améliorer sans affaiblir le degré de protection de l'environnement. Il importe à cet égard de tenir compte des corrélations entre les différents milieux.

10. INVITE la Commission à améliorer la cohérence de la législation communautaire en utilisant, entre autres, des directives-cadres et en codifiant ou consolidant la législation. Dans ce contexte, il conviendrait de tenir compte également des travaux des comités institués par des directives du Conseil et, notamment, de ceux qui veillent à l'adaptation et à l'exécution de la législation communautaire. La législation touchant à d'autres secteurs communautaires devrait aussi être prise en considération.

NOTE en outre qu'il importe de veiller également à la cohérence de la législation communautaire en matière d'environnement et des instruments internationaux en la matière.

INVITE les États membres à assurer la cohérence de leur législation en matière d'environnement, et notamment sa compatibilité avec la législation communautaire.

TRANSPOSITION ET APPLICATION PRATIQUE

11. SOULIGNE la nécessité de s'attaquer plus systématiquement aux problèmes concrets que posent la transposition et l'application pratique de la législation communautaire en matière d'environnement. L'échange d'expériences entre les États membres au sujet de problèmes concrets communs constituent à cet égard une base importante pour étudier les solutions envisageables, y compris, le cas échéant, le réexamen de la législation existante.

À cet égard, le système de l'établissement harmonisé de rapports, prévu par la directive 91/692/CEE, du 23 décembre 1991, visant à la standardisation et à la rationalisation des rapports relatifs à la mise en oeuvre de certaines directives concernant l'environnement (3) devrait être utile pour examiner les problèmes communs ou particuliers qui se posent aux États membres dans le domaine de la transposition et de l'application, et pour favoriser l'échange de vues entre États membres.

12. CONSIDÈRE que, lorsqu'ils mettent en application la législation communautaire en matière d'environnement, les États membres devraient prévoir des sanctions appropriées afin de rendre plus homogène l'application de cette législation. Les sanctions, qui resteraient de la compétence des États membres, devraient être transparentes, dissuasives, proportionnées et appliquées effectivement en pratique. Il conviendrait, dans ce contexte, de tenir compte de la résolution du Conseil, du 29 juin 1995, sur l'application uniforme et efficace du droit communautaire et sur les sanctions applicables en cas de violation de ce droit dans le domaine du marché intérieur (4).

13. INVITE la Commission à envisager d'insérer, dans ses futures propositions de mesures environnementales, le cas échéant et au cas par cas, une disposition exigeant que les mesures nationales d'exécution prévoient des sanctions suffisamment dissuasives en cas de non-respect des prescriptions contenues dans les actes communautaires pertinents et tiennent compte du principe de subsidiarité.

14. INVITE la Commission à faire en sorte que les objectifs communautaires en matière d'environnement et les prescriptions de la législation communautaire pour ce domaine soient pleinement intégrés dans les mécanismes communautaires existants d'aide financière et dans les procédures de contrôle des projets financés par la Communauté.

RAPPELLE en outre que tous les projets, qu'ils nécessistent ou non un financement communautaire ou national, doivent notamment être conformes au droit communautaire de l'environnement.

INSPECTIONS

15. SOULIGNE le fait que l'inspection est une condition préalable essentielle pour atteindre l'objectif d'une mise en oeuvre et d'une application pratique uniforme du droit de l'environnement dans tous les États membres.

16. PREND ACTE de ce que des systèmes et pratiques d'inspection différents existent déjà dans les États membres et CONSIDÈRE que ces différences devraient être reconnues; CONSIDÈRE en outre qu'il ne convient pas de remplacer ces systèmes et pratiques par un système d'inspection au niveau communautaire.

NOTE ÉGALEMENT que l'application plus large de systèmes volontaires de management environnemental et d'audit, conformément au règlement «système communautaire de gestion et d'audit environnementaux», pourrait contribuer utilement à améliorer l'application pratique du droit communautaire en matière d'environnement en renforçant le contrôle et la surveillance autonomes.

17. DEMANDE à la Commission, compte tenu de la diversité des systèmes existants, de proposer au Conseil pour un examen plus approfondi, notamment sur la base des travaux accomplis dans le cadre d'IMPEL, des critères et/ou des lignes directrices minimaux pour les missions d'inspection menées au niveau des États membres ainsi que les moyens éventuels qui pourraient permettre aux États membres de contrôler leur mise en application, afin d'assurer une mise en oeuvre et une application pratiques uniformes de la législation en matière d'environnement.

18. INVITE les États membres à encourager, dans le cadre approprié, notamment en promouvant les initiatives du réseau IMPEL, la coopération entre les États membres et à l'intérieur de ceux-ci pour combattre les pratiques illégales dépassant les frontières dans le domaine de l'environnement.

IMPEL

19. RECONNAÎT que le réseau IMPEL, dans lequel tous les États membres et la Commission sont représentés, constitue un instrument informel très utile pour améliorer la mise en oeuvre, l'inspection et l'application entre autres par l'échange d'informations et d'expériences à différents niveaux administratifs, ainsi que par la formation et des discussions approfondies sur les questions d'environnement et les aspects liés à la mise en oeuvre.

20. CONSIDÈRE que le réseau IMPEL devrait aussi jouer à l'avenir un rôle important dans les différentes étapes du processus réglementaire et qu'il pourrait, en particulier, donner des avis, de sa propre initiative ou sur demande, sur des questions générales concernant la mise en oeuvre et l'application ainsi que sur de nouvelles propositions d'actes communautaires, notamment lorsque l'apport d'expériences pratiques est nécessaire.

21. CONSIDÈRE en outre que le réseau IMPEL pourrait être encore développé notamment en lui demandant d'éxaminer s'il y a lieu ou non d'élargir son champ d'activité et l'axe de ses travaux actuels.

La structure d'IMPEL devrait refléter ses tâches principales concernant l'orientation juridique, les questions de mise en oeuvre et d'application de la législation ainsi que les questions techniques, l'exécution pratique, les inspections et la gestion de l'environnement tout en conservant son caractère informel.

22. INVITE les Étas membres à encourager la création de réseaux nationaux de coordination associant les principales autorités concernées aux différents échelons de l'administration publique.

23. CONSIDÈRE en outre que, pour être en mesure d'exécuter les tâches précitées, le réseau IMPEL devra disposer de moyens financiers appropriés et d'un secrétariat.

TRAITEMENT DES PLAINTES ET PROTECTION JURIDIQUE DES CITOYENS ET DES ORGANISATIONS NON GOUVERNEMENTALES (ONG)

24. ENCOURAGE les États membres, la Commission et les autres acteurs, à développer les initiatives existantes et à en créer de nouvelles, en vue d'améliorer la sensibilité au droit communautaire de l'environnement, sa connaissance et son application, de la part des principaux acteurs impliqués dans la mise en oeuvre et l'application pratique dans les États membres.

25. SOULIGNE qu'il importe, pour permettre de régler les litiges en matière d'environnement plus efficacement (c'est-'à-dire plus rapidement et à moindre coût) et plus aisément, tant pour les citoyens que pour les autorités nationales, que tous les États membres envisagent des mécanismes appropriés, aux niveaux appropriés pour traiter les plaintes des citoyens et des ONG concernant le non-respect de la législation environnementale et veillent à fournir des informations sur les voies de recours qui doivent être traitées au niveau de l'État membre.

26. INVITE la Commission à présenter au Conseil un rapport sur les mécanismes administratifs et judiciaires existants pour le traitement des plaintes des citoyens, des ONG et des autres acteurs intéressés, ainsi que sur les systèmes de protection juridique existants, y compris l'accès à la justice pour les citoyens et les ONG. Ce rapport devrait être présenté avant la fin des négociations, au sein du groupe ad hoc, de la convention, sous l'égide de la Commission économique des Nations unies pour l'Europe (CEE), concernant l'accès à l'information dans le domaine de l'environnement et la participation du public aux décisions relatives à l'environnement à la fin de 1997.

INVITE en outre la Commission à évaluer, sur la base de ce rapport, s'il est nécessaire de mettre au point des critères ou des lignes directrices minimaux pour:

- le traitement des plaintes tant au niveau national qu'au niveau communautaire,

- l'amélioration de l'accès aux tribunaux, y compris les tribunaux administratifs, compte tenu du principe de subsidiarité et des différents régimes juridiques des États membres.

Sur ce point, on sera attentif, le cas échéant, aux résultats des discussions en cours sur l'accès à la justice dans le domaine de la protection des consommateurs.

27. INVITE la Commission à présenter au Conseil, outre son rapport annuel sur le contrôle de l'application du droit communautaire, une étude annuelle sur l'environnement comportant, entre autres, des informations détaillées sur la transposition et l'application pratique par les États membres du droit communautaire de l'environnement et, en outre, sur les principales activités et les résultats concrets du réseau IMPEL, y compris son programme de travail actuel et futur, en se fondant sur un rapport établi par ce réseau.

28. S'ENGAGE à examiner régulièrement sur cette base la situation en ce qui concerne la mise en oeuvre et l'application du droit communautaire de l'environnement.

(1) JO C 166 du 17. 6. 1993, p. 1.

(2) JO C 138 du 17. 5. 1993, p. 1.

(3) JO L 377 du 31. 12. 1991, p. 48.

(4) JO C 188 du 22. 7. 1995, p. 1.