DÉCISION DE LA COMMISSION du 30 avril 1996 concernant les aides octroyées par l'Italie au secteur de la chaussure (Le texte en langue italienne est le seul faisant foi.) (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE) (96/542/CE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 93 paragraphe 2 premier alinéa,

vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 61 paragraphe 1 premier alinéa,

après avoir mis les parties intéressées en demeure de présenter leurs observations conformément à ces articles,

considérant ce qui suit:

I

Par lettre du 24 avril 1995 (1), la Commission a informé le gouvernement italien de l'ouverture de la procédure prévue par l'article 93 paragraphe 2 du traité au sujet d'aides octroyées au secteur de la chaussure. Il faut rappeler que, par lettre de la représentation permanente italienne auprès de l'Union européenne, enregistrée le 11 octobre 1994, le gouvernement italien avait notifié tardivement ces mesures.

L'article 6 du décret-loi n° 40, du 18 janvier 1994, converti après plusieurs prorogations en loi n° 451, du 19 juillet 1994 (ci-après: «la loi 451/94»), institue des mesures en matière d'emploi. Selon les dispositions de cet article, les entreprises, appartenant à des secteurs connaissant une grave crise de l'emploi, qui mettent en oeuvre des plans de création d'emplois peuvent bénéficier de l'exonération totale ou partielle des charges sociales patronales (ci-après: «charges sociales») pour les travailleurs nouvellement embauchés.

Les plans de création d'emplois doivent être mis au point par les organisations syndicales et patronales du secteur en question et approuvés par décret du ministre du travail et de la prévoyance sociale en concertation avec le ministre du Trésor, et ne s'appliquent pas aux firmes qui auraient licencié du personnel dans les douze derniers mois précédant une nouvelle embauche. Il doit donc s'agir de création nette d'emplois.

Les organisations patronales et syndicales du secteur italien de la chaussure ont établi des mesures visant à augmenter l'emploi dans les unités productives déjà existantes et à créer des nouvelles entreprises. L'objectif est de freiner la tendance à la délocalisation industrielle et de remédier aux effets qu'elle produit sur l'emploi en Italie.

Le décret ministériel, du 31 mars 1994, approuvant le «Projet d'intervention extraordinaire au soutien de la production et de l'emploi dans le secteur de la chaussure» (ci-après le «DM du 31 mars 1994») est la première application sectorielle des dispositions prévues à l'article 6 de la loi n° 451/94.

Ces mesures sont applicables à 5 000 postes de travail que l'on prévoit de créer, dont la moitié à temps indéterminé. La fiscalisation des charges sociales est décroissante dans le temps, au moins pour les contrats à durée indéterminée.

La Commission a décidé d'ouvrir la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2 du traité CE à l'égard de ces mesures estimant que la fiscalisation totale ou partielle des charges sociales payées par les entreprises constitue une aide sectorielle. Le fait que les mesures peuvent être octroyées «aux secteurs qui connaissent une crise de l'emploi» introduit en outre un élément de discrétionnalité dans le choix du gouvernement italien des secteurs bénéficiaires des aides.

L'élément sectoriel est renforcé par le fait que les négociations patronat-syndicats pour la définition des aides se déroulent au niveau du secteur. Il en découle que dans chaque secteur les bénéfices seront vraisemblablement différents puisque les problèmes sont différents.

La politique constante de la Commission en ce domaine est de refuser toute sectorialisation des aides d'autant plus que, dans le cas présent, l'importance des échanges intra-communautaires et la part qu'y prennent les firmes italiennes (près de 50 %) font que l'aide dont bénéficient les entreprises italiennes fausse ou menace de fausser la concurrence.

Les autres États membres et les tiers intéressés ont été invités à présenter leurs observations à ce sujet.

Les observations du gouvernement italien sont parvenues à la Commission le 22 juin 1995. Une réunion avec des représentants du gouvernement italien à eu lieu à Bruxelles le 20 décembre 1995. Des renseignements supplémentaires sont encore parvenus le 17 janvier 1996. Cette dernière lettre comprenait également le «programme pluriannuel pour l'emploi» qui avait déjà été transmis au Conseil le 23 octobre 1995.

Dans le cadre de la procédure, la Commission a reçu des observations du gouvernement allemand, de différentes associations européennes ou nationales de producteurs et de distributeurs de chaussures ainsi que d'une entreprise française.

Ces observations ont été communiquées aux autorités italiennes pour commentaire le 18 décembre 1995 et le 19 janvier 1996. Les commentaires des autorités italiennes au sujet de ces observations sont parvenus le 17 janvier 1996 et le 7 février 1996.

II

Les observations des autorités italiennes peuvent être résumées comme suit:

- La mesure en objet n'a pas été immédiatement notifiée à cause de l'incertitude sur son caractère effectif d'aide d'État. Néanmoins, par la suite il a été procédé à une notification (octobre 1994). Puisqu'à cette date les mesures n'avaient pas encore été mises en application, l'Italie considère avoir rempli ses obligations au titre de l'article 93 paragraphe 3 du traité CE.

- L'article 6 de la loi n° 451/94 (qui permet l'exonération totale ou partielle des charges sociales patronales aux entreprises appartenant à des secteurs connaissant une crise de l'emploi, pour autant que les partenaires sociaux des secteurs en question établissent un plan de création d'emplois) est une mesure générale dont la chaussure est le premier cas d'application sectorielle. D'autres secteurs peuvent également présenter des plans de créations d'emploi et pour eux également des décrets d'application peuvent être approuvés. En effet, du moment que tous les secteurs connaissent une crise de l'emploi, l'objectif poursuivi par la loi est d'expérimenter un nouveau modus operandi qui ne préjuge pas d'une application généralisée des bénéfices prévus.

L'exigence de se référer à des plans sectoriels est déterminée par la nécessité de vérifier au cas par cas, par des contrôles immédiats, la validité de cette expérience ainsi que son efficacité, en vue d'une éventuelle extension. En outre, la structure de négociation entre les partenaires sociaux du secteur, inévitable en Italie, a été décidée dans une optique de valorisation du rôle des organisations syndicales et patronales dans la gestion des problèmes de l'emploi.

Le caractère expérimental est renforcé par le fait que la mesure concerne uniquement la création nette de postes de travail et est limitée dans la durée: cinq ans.

- Les dispositions de l'article 6 ont été établies afin de faire face:

a) à la situation grave de l'emploi, notamment des femmes, dans le pays;

b) au coût pour le budget de l'État des moyens habituels de soutien des revenus des travailleurs des secteurs en crise (mobilité, Cassa Integrazione), d'où l'idée d'embaucher en premier lieu des travailleurs appartenant à ces catégories en utilisant des systèmes moins onéreux. Il y a par ailleurs un changement d'approche dans la lutte contre le chômage, l'utilisation des ressources de l'État est destinée à la création d'emplois plutôt qu'à la subsistance de ceux qui ne travaillent pas;

c) aux licenciements de travailleurs peu qualifiés et au manque de solutions notamment au niveau communautaire;

d) au fait que la croissance actuelle de l'économie ne semble pas en mesure de réduire le chômage.

En raison de la gravité de ces motifs, le gouvernement italien estime que les aides en question peuvent être considérées comme compatibles en vertu de la dérogation de l'article 92 paragraphe 3 point b) du traité CE, étant destinées à remédier à une perturbation grave de l'économie d'un État membre.

Les autorités italiennes insistent pour que la Commission se prononce sur le mécanisme d'aide instauré par l'article 6 de la loi n° 451/94.

- La fiscalisation des charges sociales ne peut être qualifiée d'aide au fonctionnement mais doit être entendue comme aide à la création d'emplois. Pour cette raison, l'aide ne peut être destinée aux secteurs en crise économique puisque ceux-ci peuvent difficilement, pour des raisons évidentes, créer des emplois. Il est possible d'intervenir uniquement dans les secteurs qui ont une position concurrentielle solide et d'orienter les stratégies d'entreprise vers la maximisation de l'utilisation du facteur humain.

Concrètement, en raison du peu de ressources disponibles, ce mécanisme est applicable exclusivement où il est possible de prévoir des résultats significatifs et durables.

- La mesure sectorielle n'a pour objet ni pour effet l'amélioration des structures des firmes bénéficiaires, à cause de l'exiguïté des ressources disponibles (50 milliards de lires, c'est-à-dire 26,5 millions d'écus, en cinq ans). En effet, ni la capacité de production, ni la compétitivité des produits italiens par rapport aux produits analogues des autres États membres ne vont augmenter à cause de la fiscalisation des charges, car, en l'absence de l'aide, les entreprises maintiendraient leur capacité de production tout en délocalisant certaines phases à l'étranger. La seule différence serait alors que l'emploi serait créé en dehors de la Communauté.

Il faut néanmoins remarquer que les autorités italiennes affirment également que les entreprises du secteur de la chaussure qui ont demandé de bénéficier de cette mesure prévoient des investissements supplémentaires de la part des entreprises concernées d'un montant d'environ 47 milliards de lires. Cela peut sembler dérisoire, mais il faut rappeler que les entreprises concernées sont de dimension moyenne et surtout des petites entreprises.

- La mesure en question sera limitée aux petites et moyennes entreprises selon la définition de l'encadrement en matière d'aides d'État en faveur des petites et moyennes entreprises (2) (ci-après: «l'encadrement communautaire PME»).

- Un des objectifs de la mesure est d'éviter que les entreprises italiennes délocalisent vers des pays tiers les phases qui requièrent la main-d'oeuvre moins qualifiée (découpe et préparation des tiges).

Selon une étude citée par le gouvernement italien (3), la délocalisation de ces phases vers des pays à bas salaire permet une réduction de coûts allant jusqu'à plus de 30 %.

Le coût du travail dans la fabrication du produit intermédiaire (les tiges) représente 60 % du coût total de ce produit. Puisque les charges sociales correspondent à 40-45 % du coût du travail, une exonération totale des charges sociales réduit le coût du produit de 24-27 % par travailleur. Cela est assez proche de la réduction de coût que permet la délocalisation.

Par rapport au prix de revient d'une paire de chaussures, la fiscalisation totale des charges liées au coût du travail du produit intermédiaire permet une réduction de 7 à 8 % par travailleur concerné. L'impact de la mesure sur le prix du produit fini est assez faible. Dès lors la mesure ne fausse pas les échanges et donc, la condition première de l'incompatibilité des aides ne saurait s'appliquer.

En outre, l'analyse de la production de chaussures entre 1989 et 1993 montre l'existence d'une corrélation significative entre la production et l'augmentation de la délocalisation ainsi que d'une corrélation inverse entre la production et de l'emploi. Les autorités italiennes affirment que l'on peut déduire de ces données que le niveau actuel de coût du travail nécessaire à maintenir intact le taux d'emploi rend inévitable la réduction de la production interne. La seule alternative serait la délocalisation, qui permet de préserver le niveau de production grâce à un coût du travail plus faible. Dès lors, la thèse selon laquelle une augmentation de l'emploi en Italie comporte une augmentation de la production et donc une altération de la concurrence n'est pas justifiée au regard de la situation constatée.

- La mesure de fiscalisation a été mise en oeuvre pour tous les cas où le bénéfice par entreprise ne dépasse pas le seuil dit de minimis (à l'époque, de 50 000 écus pour trois ans) fixé par l'encadrement communautaire PME (4), ce qui a permis de créer 1 240 postes de travail (un maximum de quatre postes dans les firmes artisanales et de trois dans les firmes industrielles). La compatibilité de la mesure sectorielle est donc demandée uniquement pour les 2 460 postes restants, puisque au moment de la communication de leurs observations, les autorités italiennes annonçaient que 3 700 demandes de création de postes avaient été approuvées.

- Enfin, le gouvernement italien a transmis à la Commission le programme pluriannuel pour l'emploi, dans lequel ont été insérées les dispositions prévues par l'article 6 de la loi n° 451/94.

III

Dans le cadre de la procédure, le gouvernement allemand ainsi que plusieurs tiers ont fait valoir leurs observations.

Le gouvernement allemand soutient d'une façon générale la position de la Commission. Il souligne l'importance du coût du travail dans le coût de production de ce secteur, ce qui accentue l'effet de distorsion de la mesure sectorielle italienne.

L'association européenne de producteurs de chaussures est favorable à la mesure italienne. Elle trouve qu'elle est conforme au Livre blanc sur la croissance, la compétitivité et l'emploi et aux conclusions du Conseil européen de Essen, les 9 et 10 décembre 1994. Elle indique que la mesure en question n'est pas destinée à solutionner le problème du chômage mais à relocaliser l'industrie de la chaussure en Italie. La loi n'a pas d'effet sur la concurrence du secteur puisque l'aide ne représente que 0,07 % du chiffre d'affaires prévisionnel du secteur de la chaussure (en cinq ans). Enfin, il est important que les partenaires sociaux participent à l'élaboration des accords de ce type.

L'association européenne de distributeurs de chaussures a adopté une position neutre. Elle estime toutefois qu'il n'est pas juste que l'industrie de la chaussure d'un État membre soit avantagée par rapport à celle des autres États membres. L'apport principal de cette association consiste en un certain nombre d'informations qui permettent de mieux cerner les problèmes du secteur de la chaussure. Elle affirme que selon un rapport commandé par la Commission (5): «l'Italie n'a pas de concurrents en Europe occidentale» tellement sa position est forte. La dévaluation de la lire a encore renforcé cette position.

Toujours selon cette étude, bien que les coûts du travail augmentent dans la Communauté, la production communautaire reste à un très haut niveau mais la tendance à la délocalisation vers des pays à bas salaire paraît inévitable. L'emploi dans la Communauté a été affecté de la même manière que dans les nouveaux pays à la tête du marché (par exemple, la Corée et T'ai-wan) qui à leur tour doivent délocaliser vers des pays à salaire plus bas. La délocalisation a lieu même à l'intérieur de la Communauté, par exemple, vers le Portugal.

L'association espagnole de producteurs de chaussures apporte son soutien à la mesure italienne. Elle met en évidence l'importance du dialogue entre les partenaires sociaux et insiste pour que tous les États membres prennent des mesures analogues aux mesures italiennes.

Enfin, une entreprise française, tout en soulignant que le coût du travail dans le secteur de la chaussure est déjà plus bas en Italie qu'ailleurs, s'attache à dénoncer le problème de la contrefaçon dont elle serait victime de la part de certaines firmes italiennes.

IV

Le secteur de la chaussure est composé d'un très grand nombre de petites firmes. En 1992, dans la Communauté, il y avait 14 730 firmes employant, en moyenne, 21 personnes. En 1993, ces firmes n'étaient plus que 14 225 et en 1994, 14 132 (6). Plus de la moitié de ces firmes se trouvent en Italie où près de 60 % d'entre elles occupent moins de 50 personnes.

La production européenne de chaussures atteignait 17 472 millions d'écus en 1991, 17 317 millions d'écus en 1992, 16 718 millions d'écus en 1993 et 17 344 millions d'écus en 1994 (7). En 1993, 41,4 % de la production européenne (en volume) était réalisée en Italie, en 1994 la part de ce pays atteignait 42,5 %. Ensuite venaient dans l'ordre l'Espagne (17,2 %), la France (14 %), la Grande-Bretagne et le Portugal (entre 9 et 10 %) et l'Allemagne qui a produit 4,42 % du total communautaire. La production est donc concentrée dans certains États membres et, à l'intérieur de ceux-ci dans certaines régions. En Italie par exemple, pratiquement deux tiers de la production proviennent des Marches, de la Toscane et de la Vénétie.

Une analyse par État membre montre que la valeur de la production (à prix constants) a diminué, dans les dernières années, dans la plupart des États membres à l'exception de l'Italie et du Danemark qui ont connu des augmentations significatives.

La production est très diversifiée et les produits se distinguent par les matériaux utilisés: le cuir, les matières synthétiques, le caoutchouc, les textiles et les autres matières.

En ce qui concerne la demande, au début des années 90, les trois principaux pays consommateurs étaient l'Allemagne, la France et la Grande-Bretagne. Ces trois pays comptaient à eux seuls 65 % de la consommation (en 1991). De leur côté, l'Italie, l'Espagne et le Portugal ne comptaient que 25 % de la consommation de la Communauté. De plus, entre 1983 et 1990, la consommation avait augmenté de 20 % dans les États membres du nord (Danemark, France, Royaume-Uni) contre seulement 8 % dans les trois pays du sud (Italie, Espagne, Portugal).

L'emploi a diminué sensiblement dans toute la Communauté et surtout au nord: -38 % entre 1982 et 1992. Au sud, pendant la même période, l'emploi avait diminué de moins de 10 % (8).

Le secteur de la chaussure est très dynamique en Italie. En effet, en 1993 la production a connu une augmentation de 10,9 % en valeur, par rapport à 1992, pour arriver à 12 786 milliards de lires. En volume, toujours en 1993, l'accroissement de la production a été de 4 % par rapport à l'année précédente, avec 451 millions de paires de chaussures produites. Cet accroissement a même eu lieu en présence d'une diminution de la demande intérieure, c'est donc vers les exportations que s'est dirigée la production qui n'a pas été absorbée par le marché domestique. En 1994, le taux d'accroissement de la production s'est maintenu à 4 %, la production atteignant 471 millions de paires (en valeur 13 828 milliards de lires, +8,1 % par rapport à l'année précédente). À noter que l'Italie produit deux fois et demi plus de chaussures qu'elle n'en consomme [données de 1991 (9)]. Sa consommation de chaussures par habitant est l'une des plus basses de la Communauté.

Malgré une diminution de l'emploi significative, 108 000 personnes occupées en 1994 contre 123 000 en 1987 et une diminution du nombres des entreprises (-1 412 entre 1982 et 1994), l'Italie reste le cinquième producteur mondial (en volume), le quatrième exportateur mondial et le premier exportateur mondial de chaussures en cuir.

L'industrie de la chaussure est une industrie à intensité de travail relativement haute. Cela explique que les firmes communautaires deviennent de plus en plus vulnérables à la concurrence des pays à bas salaire. Cette évolution est confirmée par la détérioration de la balance commerciale de la Communauté avec le reste du monde. Depuis 1991, la Communauté est importatrice nette de chaussures.

Il faut rappeler que les producteurs européens, pour profiter des bas salaires de certains pays tiers, délocalisent une partie de leur production vers ces pays en voie de développement, alimentant ainsi le déficit de la balance commerciale.

Même si la Communauté est un importateur net, l'Italie est un exportateur net. En 1993, l'Italie a exporté 70,2 % (en valeur) de sa production vers le reste du monde. En 1993, ses exportations ont augmenté fortement (+11,7 % en volume) et un peu moins en 1994 (+6,15 %).

Le commerce intracommunautaire est important puisqu'il concerne entre un tiers et la moitié de la production communautaire. En 1991, 37,55 % de la production communautaire était échangée entre les États membres (6 520 millions d'écus); en 1992, il y a eu une diminution à 34,45 % (6 407 millions d'écus) (10). En volume, en 1991, 47,9 % de la production européenne faisait l'objet d'échanges entre les États membres, 50,6 % en 1992, 51,8 % en 1993 et 53,4 % en 1994.

La part de l'Italie dans le commerce intracommunautaire peut être résumée par les tableaux suivants:

a) Exportations

>TABLE>

b) Importations

>TABLE>

Les autres États membres sont depuis longtemps les clients les plus importants du secteur de la chaussure italienne.

V

Par la présente décision, la Commission est appelée à se prononcer sur la compatibilité de la fiscalisation des charges sociales patronales prévue par le DM du 31 mars 1994. La Commission ne se prononce pas sur l'article 6 de la loi n° 451/94, car celui-ci fait l'objet d'un examen séparé.

Il va de soi que la Commission estime que la lutte pour l'emploi est une priorité essentielle et que le succès de cette lutte passe par la nécessité d'une meilleure intégration des politiques macro-économiques et des politiques industrielles des États membres, lesquels, ainsi que la Commission, doivent faire preuve d'imagination et d'audace dans la recherche de solutions nouvelles pour vaincre ce fléau que constitue le chômage. Le succès de cette tâche nécessite une profonde réflexion sur la place de l'emploi dans la société actuelle et la Commission est prête à jouer son rôle pour y contribuer de façon constructive. Ce sont les considérations qui découlent du Livre blanc sur la croissance, la compétitivité et l'emploi.

C'est suivant cette démarche que les autorités italiennes ont mis en oeuvre les mesures en question.

Les critiques de la Commission ne portent d'ailleurs pas sur les objectifs poursuivis par les autorités italiennes en matière de création d'emploi (la Commission a également examiné avec un grand intérêt le plan pluriannuel pour l'emploi communiqué par les autorités italiennes, dans lequel la loi n° 451/94 a été insérée), mais sur les modalités par lesquelles elles ont voulu atteindre ces objectifs et sur les conséquences de ces modalités.

Les conditions et modalités de la fiscalisation totale ou partielle des charges sociales ont été détaillées lors de l'ouverture de la procédure. Pour rappel, la fiscalisation des charges est dégressive pour les travailleurs engagés avec un contrat à temps indéterminé (fiscalisation à 100 % lors des trois premières années et à 90 % lors des deux suivantes).

Dans l'hypothèse où la fiscalisation serait totale (à 100 %), le bénéfice que chaque entreprise pourrait obtenir est estimé par les autorités italiennes à 4 437 écus par an et par travailleur embauché par une entreprise industrielle et à 3 944 écus par an et par travailleur embauché par une entreprise artisanale.

Il y a lieu de rappeler que les autorités italiennes ont partiellement mis en oeuvre cette mesure pour tous les cas où le bénéfice par entreprise ne dépasse pas le seuil de minimis, au sens de l'encadrement communautaire PME.

VI

La Commission estime que le gouvernement italien n'a pas rempli ses obligations au titre de l'article 93 paragraphe 3 puisque la notification a été adressée à la Commission après le moment où les entreprises auraient pu bénéficier de l'aide. Toutefois, dans la notification, le gouvernement italien s'engageait à ne pas octroyer d'aide avant que la Commission ne se soit prononcée à son sujet. Cet engagement a été respecté pour les aides dont le montant par bénéficiaire dépassait le seuil dit de minimis à l'époque de 50 000 écus pour trois ans.

Les autorités italiennes justifient l'application par secteurs de la loi n° 451/94 sur la base de trois raisons: la nécessité de négociations entre les partenaires sociaux du secteur, le caractère expérimental de la mesure et l'étroitesse des ressources budgétaires disponibles.

La Commission estime que, dans le cas présent, le choix de laisser fixer les modalités de l'aide par les partenaires sociaux plutôt que de les établir dans la loi n° 451/94 renforce le caractère sectoriel de la mesure alors qu'il aurait pu être général. Le même type d'accord entre partenaires sociaux portant sur les autres éléments du plan (détermination des types de contrats de travail, du régime du temps partiel, des rémunérations de début de carrière, etc.) aurait pu coexister avec une loi générale fixant les modalités de l'aide. En outre, il faut souligner que ce n'est pas l'application de ces dispositions à quelques secteurs qui suffit à rendre la mesure générale, car les caractéristiques de l'aide seraient vraisemblablement différentes d'un secteur à l'autre à cause de la diversité des problèmes à résoudre.

Quant à la nécessité de procéder par étapes, à la fois pour vérifier la validité de l'approche et à cause de moyens financiers limités, la Commission a déjà exprimé sa position à ce sujet dans sa décision 80/392/CEE (11) relative au régime de fiscalisation partielle des contributions patronales au système d'assurance-maladie en Italie. Dans cette décision la Commission a estimé que l'insuffisance de disponibilités budgétaires pouvait constituer un argument pour accepter que le système de fiscalisation ne s'appliquait pas encore à tous les secteurs de l'économie italienne. Or, dans ce cas le système était étendu à une grande partie de l'économie italienne: la totalité des entreprises industrielles et à certaines entreprises du secteur des services. Par contre, dans le cas présent, la situation est fort différente puisqu'un seul secteur est concerné par la mesure, même si l'on n'exclut pas que d'autres puissent également recourir à ces mesures.

La mesure de fiscalisation des charges sociales a pour effet la création d'un nombre important d'emplois (l'objectif de la mesure étant d'éviter la délocalisation d'une partie des activités des firmes italiennes vers des pays à bas salaire). La mesure doit donc être appréciée à la lumière des lignes directrices concernant les aides à l'emploi (12) (ci-après les «lignes directrices»), ainsi que de la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes en matière de fiscalisation des charges sociales. Étant donné que les autorités italiennes ont voulu limiter l'application de la fiscalisation des charges aux petites et moyennes entreprises au sens de l'encadrement communautaire PME, cet encadrement doit s'appliquer s'il y a lieu.

Il ne fait aucun doute que la mesure de fiscalisation des charges sociales patronales, selon les modalités indiquées dans le DM du 31 mars 1994, est une aide dans la mesure où il s'agit d'exempter totalement ou partiellement les entreprises d'un secteur industriel particulier, pour un certain nombre de travailleurs nouvellement embauchés, des charges pécuniaires découlant de l'application normale du système général de prévoyance sociale.

Les autorités italiennes estiment que l'aide n'affecte pas les échanges et ne fausse pas la concurrence et que, par conséquent, l'article 92 paragraphe 1 ne pourrait s'appliquer. Cette position est également soutenue par certains tiers intervenus dans le cadre de la procédure: l'aide rapportée au chiffre d'affaires du secteur n'équivaudrait qu'à 0,07 %, ce qui serait négligeable du point de vue des échanges intracommunautaires et de la concurrence.

Une telle conclusion ne peut être partagée par la Commission dans la mesure où le critère choisi (chiffre d'affaires) inclut des éléments qui ne découlent pas de l'activité du secteur comme, par exemple, l'achat de matières premières. Une meilleure appréciation de l'importance de l'aide peut se faire en comparant le montant de celle-ci à la valeur ajoutée dégagée par le secteur c'est-à-dire, l'augmentation de la valeur due à la transformation du produit au sein du secteur.

Cette comparaison ne peut être qu'indicative puisqu'il n'est pas possible de connaître à l'avance la valeur ajoutée dégagée par le secteur pendant la période d'existence de l'aide. Néanmoins, le rapport entre le montant de l'aide disponible chaque année, 10 milliards de lires (5,28 millions d'écus), et la valeur ajoutée dégagée par le secteur en Italie en 1993 (seule donnée disponible) est de 0,33 %. Ce résultat serait sans doute plus faible s'il était calculé pour les années suivantes à cause de l'augmentation probable de la valeur ajoutée, compte tenu des bonnes performances de l'industrie italienne de la chaussure.

En tout état de cause, ce chiffre est une moyenne et sera d'autant plus élevé que la proportion de travailleurs bénéficiant de la fiscalisation par rapport au total des travailleurs d'une entreprise sera grande. D'autre part, l'impact peut également être différent en fonction du type de produit (comme les chaussures en cuir dont la production coûte davantage en termes de main-d'oeuvre). Selon les autorités italiennes, l'impact de l'aide sur le prix de revient d'une paire de chaussures et de 7 à 8 % par travailleur concerné. S'agissant d'aides destinées à un nombre indéterminé d'entrepreneurs, il est très difficile de déterminer, à l'avance et dans le détail, leurs conséquences sur l'ensemble du marché de la chaussure.

Même si l'impact de l'aide est assez faible, il n'en est pas moins existant. Dans l'arrêt du 11 novembre 1987, affaire 259/85, France/Commission (13), la cour de justice a estimé dans le passé que la «Commission n'avait pas dépassé les limites de son pouvoir d'appréciation en estimant que même une aide d'une importance relativement faible allait altérer les échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun.» En outre, il faut rappeler que la compatibilité avec le traité doit être envisagée dans le contexte communautaire et non dans celui d'un seul État membre.

Les éléments qui indiquent que la concurrence est faussée et que les échanges peuvent être affectés dans le cas des aides en question sont les suivants:

1) Le premier élément est leur caractère sectoriel. En effet, par le fait même que les modalités de fiscalisation des charges n'ont pas été fixées dans la loi n° 451/94, le système perd tout caractère général, qui en l'espèce aurait permis de ne pas le considérer comme une aide au sens de l'article 92 paragraphe 1 du traité. Si cela avait été le cas, toutes les entreprises, même étrangères, installées en Italie auraient pu bénéficier de ces aides. Il n'est toutefois pas exclu que même des mesures générales puissent affecter les échanges intracommunautaires. Le traité a néanmoins prévu la possibilité de procéder à l'harmonisation des disparités interétatiques par le biais des articles 99 à 102.

En outre, par leur nature même, les aides sectorielles ont un caractère de distortion plus fort que les mesures horizontales et les aides ad hoc. Dans le cas des mesures horizontales, toutes les entreprises intéressées peuvent bénéficier de la mesure, ce qui en atténue, voire annule l'impact sur les échanges intracommunautaires. En effet, dans un système de taux de change semi-flexible comme le SME et à plus forte raison pour les monnaies qui fluctuent librement comme la lire italienne, les effets des mesures horizontales améliorent uniformément la compétitivité de l'économie et donc la balance commerciale mais sont corrigés par les variations des taux de change. Cela n'est pas le cas des mesures qui concernent un seul secteur. Dans l'hypothèse d'une aide ad hoc, il est possible de demander des contreparties qui limitent l'effet sur la concurrence et les échanges intracommunautaires.

2) Outre le fait d'embaucher 5 000 personnes, les entreprises italiennes vont investir 47 milliards de lires. Cela suffit à invalider l'affirmation selon laquelle la mesure n'aura en aucun cas pour effet l'amélioration des structures des firmes bénéficiaires. D'autre part, il est difficile d'admettre que la production restera inchangée si l'on augmente tant le facteur travail que le facteur capital, surtout quand l'on sait que les entreprises concernées sont de petites dimensions.

Selon le rapport commandé par la Commission sur la situation de l'industrie de la chaussure (14), il ressort que la tendance à délocaliser certaines phases de la production vers des pays à bas salaire soit inévitable si les entreprises européennes veulent encore accroître leur compétitivité. Sans porter une appréciation sur le problème de la délocalisation, force est de constater que, si les entrepreneurs italiens ont accepté de créer des emplois en Italie à des conditions sensiblement identiques à celles qui existent dans certains pays à bas salaire, c'est qu'ils escomptent pouvoir obtenir un accroissement de productivité sensiblement égal. Cela semble confirmé par les autorités italiennes lorsqu'elles affirment qu'il existe une corrélation significative entre la production et l'augmentation de la délocalisation. Une corrélation analogue devrait exister entre la production et la réduction des coûts salariaux puisque, dans le cas d'espèce, la fiscalisation des charges permet une réduction de coût semblable à celle que permet la délocalisation.

Enfin, il est à souligner que l'intervention projetée s'inscrit dans le cadre du DM du 31 mars 1994, qui prévoit aussi d'autres types de mesures (temps partiel, réduction du salaire en début de carrière) qui ont pour but de réduire le coût du travail. Il est improbable qu'une norme visant spécifiquement le soutien de la production n'ait pas d'impact dans le domaine de la production du secteur.

3) Comme indiqué dans la partie IV, l'Italie est depuis toujours le plus important producteur de chaussures de la Communauté et elle exporte entre 40 et 50 % de sa production vers les autres États membres. Cette position a ultérieurement été renforcée par la dévaluation de la lire italienne. Les mesures incriminées viennent donc en appui d'un secteur de l'économie italienne à la tête du marché dans la Communauté.

4) La concurrence sur le marché communautaire de la chaussure est très vive. En 1982, les six plus grands producteurs communautaires (Italie, Espagne, France, Royaume-Uni, Portugal, Allemagne) totalisaient 378 468 employés. En 1994, il n'y avait plus que 272 253 employés. Bien sûr, une partie de cette érosion est due à la pression des pays à bas salaire sur le marché communautaire, néanmoins certains segments comme la chaussure en cuir connaissent principalement une concurrence intracommunautaire (importations intracommunautaires plus importantes que importations extracommunautaires). La position de la Commission à cet égard est de considérer que, dans les secteurs économiques où il existe de notables courants d'échanges intracommunautaires, les entreprises se trouvent par la force des choses en situation de concurrence.

5) Dans l'arrêt du 2 juillet 1974, affaire 173/73, Italie/Commission (15), la Cour de justice a estimé que, compte tenu du fait que le dégrèvement des charges sociales a pour effet de réduire les coûts de main-d'oeuvre et que l'industrie qui bénéficie de ces aides est en concurrence avec les entreprises des autres États membres, la réduction des coûts de production de cette industrie par le dégrèvement des charges sociales affecte nécessairement les échanges entre les États membres. Cette position confirme l'analyse de la Commission dans la même affaire qui, elle, avait estimé que, dans un marché où le volume des échanges est substantiel, toute aide, quel que soit son montant ou son intensité, fausse ou menace de fausser la concurrence normale du fait que les sociétés bénéficiaires reçoivent une aide extérieure dont leurs concurrents ne bénéficient pas.

6) Le gouvernement italien n'a pas démontré que les entreprises du secteur concerné ont davantage de problèmes que leurs concurrents des autres États membres; bien au contraire, il a reconnu que ce type de mesure n'est applicable qu'aux entreprises qui sont en mesure de se positionner sur le marché avec une attitude compétitive. Étant donné que les entreprises communautaires du secteur de la chaussure connaissent à peu près toutes des problèmes semblables, le risque que les aides contribuent à transférer les problèmes d'un État membre à un autre existe.

VII

À la lumière de ce qui précède, la fiscalisation totale ou partielle des charges sociales patronales dans le secteur de la chaussure est une aide incompatible avec le marché commun au sens de l'article 92 paragraphe 1 du traité dans la mesure où elle affecte les échanges entre les États membres et fausse ou menace de fausser la concurrence. Il convient donc d'examiner si cette aide peut bénéficier de l'une des dérogations prévues par l'article 92 paragraphe 3 du traité.

La dérogation prévue à l'article 92 paragraphe 3 point a) ne s'applique pas étant donné que la mesure en cause est destinée à la totalité du territoire italien.

La dérogation prévue à l'article 92 paragraphe 3 point b) ne s'applique pas parce que les autorités italiennes n'ont pas démontré que la fiscalisation des charges sociales des entreprises du secteur de la chaussure est nécessaire pour remédier à une grave perturbation de l'économie italienne.

Les autorités italiennes ont annoncé que les entreprises bénéficiaires seraient exclusivement des petites et moyennes entreprises. L'encadrement communautaire PME énonce, entre autres, que la Commission ne soulèvera normalement pas d'objections aux aides à la création d'emplois d'un montant ne dépassant pas 3 000 écus par poste de travail créé. Dans le cas présent, cet encadrement ne peut s'appliquer puisque, d'une part, l'aide est sectorielle et, d'autre part, l'aide par poste de travail créé varie entre 3 944 écus et 4 437 écus pour une seule des cinq années d'application de la mesure en cas de fiscalisation totale (pour un contrat à durée indéterminée selon qu'il s'agit d'une entreprise artisanale ou industrielle). Dans le cas de figure le moins favorable pour l'employé, un contrat à durée d'un an non renouvelé l'année suivante, le montant de l'aide serait de 2 958 écus. Il faut toutefois rappeler que, selon l'accord entre les partenaires sociaux, les recrutements se feront alternativement, un à temps indéterminé et un à temps déterminé.

Dans les lignes directrices de la Commission, il est énoncé au point 23 ce qui suit: «Quant aux aides à la création d'emploi limitées à un ou plusieurs secteurs sensibles, en situation de surcapacité ou en crise, celles-ci présentent également des caractéristiques qui, en général, ne permettent pas à la Commission de leur accorder le préjugé favorable qu'elle réserve aux aides à la création d'emplois ouvertes à l'ensemble de l'économie.

De telles aides sectorielles constituent, en effet, un avantage en faveur du ou des secteurs concernés qui améliorent leur position concurrentielle par rapport aux entreprises des autres États membres. En effet, des aides qui réduisent les coûts salariaux au bénéfice de l'ensemble d'un ou de plusieurs secteurs productifs ont pour effet de diminuer les coûts de production de ces secteurs, ce qui leur permet d'améliorer leur part de marché au détriment de leurs concurrents communautaires tant au niveau de l'État membre concerné qu'à celui des exportations intra- et extracommunautaires, avec toutes les conséquences qui peuvent en découler quant à la détérioration de l'emploi dans lesdits secteurs des autres États membres. Dès lors, l'effet protecteur de telles aides pour le ou les secteurs en cause, particulièrement dans les secteurs en crise, et ses implications négatives sur l'emploi dans les secteurs concurrents des autres États membres l'emporte généralement sur l'intérêt commun lié aux mesures actives de réduction du chômage et ces aides ne pourront normalement faire l'objet d'une appréciation positive de la part de la Commission quant à leur compatibilité avec le marché commun.»

Pour les raisons énoncées plus haut, il faut conclure que les effets de l'aide sur les échanges intracommunautaires sont plus importants que ce qui découle de la simple comparaison entre le montant de l'aide et la valeur ajoutée produite par le secteur.

Comme il découle du point 23 des lignes directrices, même dans le domaine des aides à la création d'emplois, la Commission doit adopter une attitude stricte face aux aides sectorielles afin de prévenir en temps utile toute escalade ainsi que la mise en question de la notion même de marché intérieur.

Compte tenu de la pression exercée sur l'ensemble des producteurs communautaires par les importations de pays tiers, de la difficile situation de l'emploi dans ce secteur dans tous les États membres (Portugal excepté), de l'importance des échanges intracommunautaires et donc de la concurrence et du rôle prépondérant qu'y joue l'industrie italienne de la chaussure, ce secteur doit être considéré comme sensible au regard des lignes directrices. En effet, la sensibilité d'un secteur ne semble pas devoir être définie uniquement par rapport aux difficultés économiques puisque les lignes directrices traitent également des secteurs en crise. La sensibilité du secteur doit donc être appréciée au sens large.

Ces aides ne peuvent donc être reconnues comme facilitant le développement dès lors que l'aide est appréciée d'un point de vue communautaire et non du point de vue d'un État membre déterminé. En effet, la mesure sectorielle peut entraîner une modification de l'équilibre existant entre les États membres alors que tous connaissent des problèmes, plus ou moins grands, mais de même nature.

Selon le même point 23 des lignes directrices, «la Commission pourra cependant réserver une approche plus favorable aux aides à la création de postes de travail supplémentaires lorsque ceux-ci sont afférents à des créneaux ou sous-secteurs en croissance, particulièrement porteurs d'emplois.» L'aide en objet ne concerne pas un sous-secteur fabricant un produit spécifique, mais une certaine phase de la production où la réduction des coûts a des répercussions sur l'ensemble du processus de production en aval. Ce texte n'est donc pas applicable à l'aide actuellement sous examen.

Par conséquent et pour les motifs exposés ci-dessus, la dérogation de l'article 92 paragraphe 3 point c) du traité ne peut s'appliquer à la fiscalisation totale ou partielle des charges sociales patronales prévues par le DM du 31 mars 1994 car elles altèrent les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

La fiscalisation totale ou partielle des charges sociales patronales prévue par le décret ministériel du 31 mars 1994 qui approuve l'intervention extraordinaire au soutien de la production et de l'emploi dans le secteur de la chaussure est une aide incompatible avec le marché commun au sens de l'article 92 paragraphe 1 du traité et ne peut bénéficier d'aucune des dérogations prévues par l'article 92 paragraphe 3 point c) du traité.

Article 2

L'Italie est tenue de prendre les mesures appropriées pour supprimer du décret mentionné à l'article 1er la partie relative à la fiscalisation des charges sociales patronales.

Article 3

Le remboursement des aides accordées par l'Italie en vertu du décret mentionné à l'article 1er n'est pas exigé étant donné qu'elles sont inférieures au seuil de minimis.

Article 4

L'Italie informe la Commission des mesures qu'elle a prises pour se conformer à la présente décision dans un délai de deux mois suivant sa notification.

Article 5

La République italienne est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le 30 avril 1996.

Par la Commission

Karel VAN MIERT

Membre de la Commission

(1) JO n° C 271 du 17. 10. 1995, p. 7.

(2) JO n° C 213 du 19. 8. 1992, p. 2.

(3) Réalisée par Landell Mills Commodities Studies en 1993.

(4) Modifié par la communication du JO n° C 68 du 6. 3. 1996.

(5) Étude réalisée par Landell Mills Commodities Studies en 1993.

(6) Toutes les données sur le marché sont des estimations de la Confédération européenne de la chaussure (CEC), sauf indication contraire.

(7) Source: Panorama de l'industrie communautaire 1995.

(8) Étude réalisée par Landell Mills Commodities Studies en 1993.

(9) Étude réalisée par Landell Mills Commodities Studies en 1993.

(10) Source: Panorama de l'industrie communautaire 1994.

(11) JO n° L 264 du 8. 10. 1980, p. 28.

(12) JO n° C 334 du 12. 12. 1995.

(13) Recueil 1987, p. 4393, point 24 de la motivation.

(14) Étude réalisée par Landell Mills Commodities Studies en 1993.

(15) Recueil 1974, p. 709.