<(BLK0)LA ORG="CCF">FR</(BLK0)LA>RAPPORT SPÉCIAL

sur l'organisation commune des marchés dans le secteur des produits de la pêche

(Observations, article 206 bis paragraphe 4 du traité CEE)

(85/C 339/01)

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes en sa réunion du 28 novembre 1985. Le projet de rapport a été transmis le 18 septembre 1985 à la Commission, dont les réponses sont jointes.

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1. INTRODUCTION

1.1. Le budget de la Communauté comporte un titre 4 consacré à la politique commune de la pêche et de la mer. Les crédits pour engagements en 1984 se sont élevés à 154,1 Mio ECU. Ces crédits se décomposent comme suit :

- 17,9 Mio ECU pour l'organisation commune des marchés des produits de la pêche, au titre de dépenses obligatoires (chapitre 40),

- 118,5 Mio ECU pour des actions d'amélioration des structures de la pêche (chapitres 45 et 46),

- 17,7 Mio ECU pour diverses actions spécifiques dans le domaine de la pêche à caractère financier et social (chapitres 41 à 44).

1.2. La Cour a procédé, en 1984, à l'examen de la mise en oeuvre de l'organisation commune des marchés de la pêche dans les États membres concernés, afin de s'assurer que les systèmes mis en place étaient bien à même d'assurer une application satisfaisante des mécanismes d'intervention, qui ont pour but essentiel de garantir un revenu suffisant au producteur. Les mesures structurelles qui ne font pas l'objet de ce rapport relèvent des actions « orientation » de la politique commune de la pêche.

1.3. Si, pour l'année considérée, les dépenses relatives au soutien des marchés ne représentent qu'un montant relativement faible par rapport à la dépense totale, il importe d'observer que l'évolution vers des montants plus importants dépend essentiellement du volume des prises déclenchant le mécanisme du système de garantie : le retrait de toutes les quantités de poisson offertes par les membres des organisations de producteurs et qui ne peuvent être vendues à un prix au moins égal à un prix donné fixé à l'avance pour chaque espèce et appelé « prix de retrait ».

2. DESCRIPTION DES ÉLÉMENTS ESSENTIELS DE L'ORGANISATION COMMUNE DESMARCHÉS

La base juridique

2.1. Aux termes de l'article 38 du traité CEE, les produits de la pêche sont considérés « produits agricoles » et, comme tels, soumis aux principes et aux règles de la politique agricole commune.

2.2. Ainsi, depuis 1971, ces produits sont l'objet d'une organisation commune des marchés, instaurée en 1970 (1) et régie depuis le 1er janvier 1983 par le règlement de base (CEE) n<?UEof7Ý> o 3796/81 du Conseil du 29 décembre 1981 (2). Sont concernés actuellement tous les produits cités au tableau 1.

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Les instruments de régulation des marchés

2.3. Le règlement de base prévoit des instruments de régulation du marché, accompagnés, dans certains cas, de mesures financières à la charge du FEOGA. Ces instruments sont :

(a) des normes communes de commercialisation;

(b) un régime des prix;

(c) un régime des échanges avec les pays tiers.

2.4. Des normes communes de commercialisation (3) peuvent être déterminées pour certains produits de la pêche et peuvent porter sur le classement par catégorie de qualité, de taille ou de poids, l'emballage, la présentation ainsi que l'étiquetage : actuellement, elles concernent les produits frais qui font l'objet du régime des prix, soit 14 espèces de poissons et une espèce de crustacés dont le classement en fonction de leur calibrage est présenté au tableau 2.

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2.5. Dans le cas où elles s'appliquent, la commercialisation pour l'alimentation humaine de produits non conformes est interdite à l'intérieur de la Communauté. Les États membres sont responsables du contrôle de la conformité des produits.

2.6. Les deux éléments fondamentaux du régime des prix sont le prix d'orientation fixé chaque année par le Conseil avant le début de la campagne de pêche et le prix de retrait communautaire fixé par la Commission et dérivé du prix d'orientation. Le prix de retrait communautaire joue un rôle essentiel dans la mise en oeuvre de la plupart des mesures financières prévues par l'organisation commune des marchés de la pêche.

2.7. Les éléments principaux constituant le régime des échanges avec les pays tiers sont, en ce qui concerne les importations, la suspension ou l'exemption du droit de douane pour certains produits intéressant l'industrie de transformation de la Communauté et le contrôle des importations au moyen d'un prix de référence fixé annuellement par catégorie de produit à un niveau correspondant à celui du prix de retrait communautaire. En ce qui concerne les exportations, des restitutions destinées à couvrir la différence entre les prix du marché mondial et les prix du marché communautaire peuvent être accordées si la nécessité économique et l'opportunité l'exigent. Le cas échéant, ces restitutions sont fixées par la Commission, dans le cadre de règles générales arrêtées par le Conseil.

Les organisations de producteurs

2.8. Dans le cadre de la réglementation communautaire instituant l'organisation commune des marchés de la pêche, on entend par organisation de producteurs toute organisation, reconnue par l'État membre où elle a son siège statutaire, constituée à l'initiative des producteurs dans le but de prendre les mesures propres à assurer l'exercice rationnel de la pêche et l'amélioration des conditions de vente de leur production.

2.9. Ces mesures doivent comprendre :

(a) la mise en oeuvre de plans de pêche permettant d'adapter en cours de campagne les moyens de production et de capture à la demande;

(b) l'obligation pour les adhérents d'écouler leur production par l'intermédiaire de l'organisation commune ou selon des règles communes préalablement établies par l'organisation.

2.10. Les règles principales constituant le régime juridique applicable aux organisations de producteurs, ressortent du titre II (articles 5 à 8) du règlement de base, qui a fait l'objet de dispositions d'application (4).

Les mesures financières à charge du FEOGA-garantie

Les mesures en application

2.11. Le règlement de base prévoit une série de mesures financières à charge du FEOGA-garantie destinées à faciliter la mise en oeuvre de l'organisation commune et la réalisation de ses objectifs. Les mesures actuellement en application sont les suivantes :

(a) interventions :

(i) compensation financière,

(ii) prime de report,

(iii) prime de report spéciale;

(b) restitutions à l'exportation.

Pour 1984, sur un total de dépenses de 14,746 Mio ECU, la compensation financière a représenté quelque 94 % du montant des interventions, la prime de report et la prime de report spéciale représentant respectivement 0,5 % et 5,5 % de ce même total. En ce qui concerne les restitutions, il faut relever que, depuis le 1er novembre 1983, leur montant a été fixé à une valeur nulle (5) en raison des faibles écarts de prix constatés au niveau mondial.

2.12. Les dépenses à la charge du FEOGA-garantie au titre de l'organisation commune des marchés de la pêche, par État membre, pour les années 1982-1984 sont données au tableau 3.

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La compensation financière

2.13. Le régime de la compensation financière est décrit par l'article 13 du règlement de base, ainsi que par diverses dispositions d'application (6). Elle est versée aux organisations de producteurs qui retirent du marché, lors des enchères publiques, les produits qui ne peuvent être vendus à un prix au moins égal au prix de retrait communautaire. Cette mesure est limitée en ce qui concerne aussi bien les quantités admises à en bénéficier que son montant, calculé de façon dégressive. En effet, elle est payée dans la limite maximale de 20 % des quantités annuelles du produit considéré mises en vente par l'organisation de producteurs. Ces 20 % se subdivisent en quatre tranches de 5 % chacune. Pour les première, deuxième, troisième et quatrième tranches, le montant de la compensation financière est égal respectivement à 85 %, 70 %, 55 % et 40 % du prix de retrait. La compensation financière est versée par l'État membre à l'organisation de producteurs, à sa demande, après la fin de la campagne de pêche. Des avances mensuelles sont cependant versées aux organisations de producteurs qui en font la demande et qui constituent une caution égale à 105 % du montant de l'avance.

2.14. De leur côté, les organisations versent à leurs associés des indemnités qui ne peuvent dépasser le prix de retrait mais doivent être supérieures - d'au moins 2,5 points - au pourcentage du prix de retrait pris en considération pour le calcul de la compensation financière. De cette façon, leurs membres sont astreints à une solidarité financière dont la raison d'être est de compléter, à l'intérieur même de l'organisation, les mesures visant à la réduction et à la limitation des excédents devant être soumis à l'intervention.

2.15. Le versement de la compensation financière est soumis à une série de conditions dont les principales sont les suivantes :

(a) l'octroi de la compensation financière est subordonné au respect par l'organisation de producteurs du prix de retrait communautaire comme prix minimal pratiqué pendant toute la durée de la campagne (7), sous peine de se voir refuser la totalité de la compensation financière;

(b) les produits retirés doivent :

(i) avoir été pêchés par un adhérent à l'organisation de producteurs;

(ii) avoir fait l'objet, avant la mise en vente, d'un classement conforme aux normes communes de commercialisation et être conformes à ce classement au moment du retrait;

(iii) avoir fait l'objet d'une mise en vente accessible à tous les opérateurs intéressés, sans qu'il ait été possible de les écouler à un prix se situant au moins au niveau du prix de retrait;

(iv) avoir été rendus impropres à la consommation humaine immédiatement après le retrait et avoir été écoulés à des fins autres que la consommation humaine; la possibilité existant, cependant, de distribuer gratuitement les produits retirés à des institutions de bienfaisance ou, en l'absence de tout débouché consenti, de les rejeter à la mer.

2.16. Les quantités totales retirées du marché pendant les années 1982-1984 sont présentées par État membre au tableau 4.

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La prime de report

2.17. La prime de report est une mesure nouvelle, instituée par le règlement (CEE) n<?UEof7Ý>o 3796/81 afin « d'éviter, dans la mesure du possible, la destruction de poissons d'une haute valeur commerciale qui ont été retirés du marché » (18e considérant). Il s'agit d'une aide versée aux organisations de producteurs qui décident de transformer certains produits retirés du marché pour les y remettre après une période de stockage déterminée.

2.18. Le régime de la prime de report est défini par l'article 14 du règlement de base ainsi que par deux règlements d'application (8) qui déterminent les espèces et catégories de produits pour lesquelles une prime de report peut être demandée (voir tableau 5). Le montant de la prime, qui ne peut dépasser le montant des frais techniques de transformation et de stockage, ni dépasser 50 % du prix de retrait communautaire du produit frais, est fixé par la Commission, selon la procédure du comité de gestion, avant le début de chaque campagne de pêche.

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2.19. Pour la prime de report, une limite quantitative est également fixée : elle n'est en effet accordée que pour les quantités ne dépassant pas 15 % de la quantité annuelle du produit concerné mis en vente par l'organisation de producteurs. Seules peuvent entrer en ligne de compte pour son octroi les quantités qui, après avoir été retirées du marché, sont conservées de manière à permettre le maintien de la qualité des produits et soumises au plus tard le lendemain à une ou plusieurs transformations : congélation, salage ou séchage suivies d'un stockage de durée variable selon le type de transformation. Les produits ainsi transformés doivent enfin être remis sur le marché.

2.20. Les organisations de producteurs intéressées à la prime de report doivent tenir une comptabilité « matières » selon les modalités définies par le règlement (CEE) n<?UEof7Ý>o 3321/82, article 5 (9). Si la transformation des produits est effectuée pour le compte d'une organisation de producteurs par une entreprise externe, le contrat passé entre les deux parties doit prévoir l'obligation pour l'entreprise de tenir la comptabilité « matières ».

2.21. La prime est versée par l'État membre après la fin de chaque campagne de pêche. Des avances mensuelles peuvent cependant être accordées à condition qu'une caution égale à 105 % du montant demandé soit constituée par l'organisation de producteurs.

La prime de report spéciale

2.22. La prime de report spéciale pour les sardines et les anchois de la Méditerranée est une mesure nouvelle prévue par l'article 14 paragraphe 3 du règlement de base et définie par deux règlements d'application (10). Son montant, établi par le règlement (CEE) n<?UEof7Ý>o 2204/82 (11), peut être révisé par la Commission selon la procédure du comité de gestion sur la base, notamment :

(a) de l'évolution de la différence entre les coûts d'approvisionnement de l'industrie communautaire et ceux des pays tiers fournisseurs de la Communauté;

(b) de l'évolution des coûts de transformation dans la Communauté.

2.23. Cette prime est prévue pour une durée dequatre ans à partir du 1er janvier 1983, date d'entrée en vigueur du règlement d'application du Conseil (12). Elle a été instaurée « en raison, d'une part, des difficultés particulières rencontrées par le secteur des anchois et des sardines de la Méditerranée et, d'autre part, du faible développement des organisations de producteurs dans les zones méditerranéennes » (règlement de base, 18e considérant).

2.24. La prime de report spéciale présente certaines analogies avec la prime de report : dans leurs objectifs, toutes deux visent à favoriser la transformation de produits dont l'écoulement à l'état frais est difficile. Cependant, à la différence de la prime de report, elle ne concerne pas les produits retirés du marché, elle n'est pas soumise à une limite quantitative maximale et elle n'est pas payée exclusivement aux organisations de producteurs.

2.25. Les bénéficiaires de la prime de report spéciale sont soit les organisations de producteurs qui soumettent les produits concernés à une ou plusieurs des transformations prévues par la réglementation communautaire (congélation, salage, séchage, fabrication de conserves de sardines et d'anchois de la position 16.04 du tarif douanier commun), soit les entreprises de transformation qui ont stipulé avec les organisations de producteurs un contrat d'achat prévoyant un prix d'achat égal au moins à 105 % du prix de retrait communautaire. Une exception est cependant prévue pour la Grèce, où, jusqu'à la fin de 1985, la prime peut être versée à des transformateurs qui concluent des contrats d'achat avec des producteurs non membres d'organisations de producteurs et à des producteurs individuels qui transforment eux-mêmes leurs produits.

2.26. Les contrats d'achat doivent être souscrits pour une durée non inférieure à deux mois et doivent indiquer les quantités et catégories des produits à livrer, ainsi que l'échelonnement des livraisons.

2.27. Les transformateurs doivent tenir une comptabilité « matières » selon des modalités spécifiques établies par les dispositions de l'article 6 du règlement (CEE) n<?UEof7Ý>o 3138/82 (13).

2.28. La demande de versement de la prime de report spéciale peut être présentée par les intéressés auprès des autorités compétentes de l'État membre concerné après la conclusion des opérations de transformation. Si la transformation est effectuée sur la base d'un contrat d'achat, la demande de prime est introduite après la transformation de l'ensemble des quantités achetées et au plus tard trois mois après la fin des opérations de transformation. Des avances peuvent être accordées contre la constitution d'une caution égale à 105 % de l'avance demandée.

Le lien avec la politique de gestion des ressources

2.29. La conservation des ressources constitue le volet principal de la politique commune de la pêche. Le régime communautaire de conservation et de gestion des ressources est institué par le règlement (CEE) n<?UEof7Ý>o 170/83 du Conseil du 25 janvier 1983 (14). Il comprend notamment des mesures de conservation, des règles d'utilisation et de répartition des ressources, des dispositions particulières pour la pêche côtière et des mesures de contrôle.

2.30. Les mesures de conservation, en particulier, peuvent comporter pour chaque espèce ou groupe d'espèces :

(a) l'établissement de zones où la pêche est interdite ou limitée à certaines périodes, à certains types de navires, à certains engins de pêche ou à certaines utilisations des captures;

(b) la fixation de normes en matière d'engins de pêche;

(c) la fixation d'une taille ou d'un poids minimal par espèce;

(d) la limitation de l'effort de pêche, en particulier par la limitation des captures.

2.31. Lorsqu'il s'avère nécessaire de limiter le volume des captures, il est procédé, chaque année, à l'établissement :

(a) du total admissible des captures (TAC) par stock ou groupe de stocks;

(b) de la part disponible pour la Communauté;

(c) du total des captures allouées aux pays tiers;

(d) des conditions spécifiques dans lesquelles doivent être effectuées ces captures.

2.32. Le volume des prises disponibles pour la Communauté est réparti entre les États membres (régime des quotas) de façon à assurer à chaque État membre une stabilité relative des activités exercées sur chacun des stocks considérés. Le tableau 6 reprend leur répartition pour 1984 et 1985, en ce qui concerne les espèces de poisson les plus importantes.

2.33. Entre les interventions financées par le FEOGA-garantie et les limites de capture établies dans le cadre de la politique de gestion des ressources, un lien formel est établi par le règlement de base. Au sens de son article 26 paragraphe 2, « le financement des mesures d'intervention (...) n'est accordé au produit provenant d'un stock ou groupe de stocks que dans la limite des quantités éventuellement allouées à l'État membre concerné, sur la base du volume global de capture autorisé pour le stock ou groupe de stocks en question ».

2.34. L'obligation de tenue de plans de pêche faite aux organisations de producteurs peut apparaître comme un élément important contribuant au suivi du respect des différents quotas attribués aux États membres.

2.35. Le respect des quotas doit selon les règlements communautaires être vérifié de façon permanente par des inspecteurs communautaires dont le recrutement et la mise en place se sont faits avec un retard tel qu'il n'est pas possible actuellement d'apprécier les résultats de ces mesures.

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3.

CONTRÔLES EFFECTUÉS PAR LA COUR DANS LES ÉTATS MEMBRES

Introduction

3.1. La Cour a réalisé, au cours de l'année 1984, des contrôles sur place dans plusieurs ports de tous les États membres ayant une activité maritime. Le principal objectif a été de vérifier le degré de fiabilité et d'efficacité des systèmes mis en place dans chaque État membre, afin de s'assurer de l'application correcte d'une réglementation communautaire assez complexe. Ces contrôles s'imposaient d'autant plus, que jusqu'au moment de l'enquête de la Cour, la Commission n'avait pas effectué auprès des administrations nationales compétentes des missions de cette nature. Les observations suivantes font état du résultat provenant des enquêtes menées et elles concernent les points les plus importants évoqués dans le chapitre précédent.

Le respect des normes communes de commercialisation

3.2. Des lacunes ont été constatées par rapport à l'application au poisson bleu (sardines, anchois, harengs et maqueraux) des normes communes de commercialisation. Ces lacunes concernent les pays suivants :

(a) En Italie, il a pu être constaté lors de la visite de quatre marchés aux poissons que les sardines et les anchois mis en vente sont systématiquement considérés être d'une seule et même catégorie de fraîcheur et de calibrage (« E 3 »), malgré le fait que la réglementation communautaire prévoit, à côté de trois catégories de fraîcheur, quatre catégories de calibrage pour les sardines et les anchois. Le triage est effectué sur le bateau, le poisson est débarqué en caissettes censées avoir, en qualité et en quantité, toutes le même contenu et les lots exposés pour la vente ne sont d'ailleurs pas étiquetés conformément aux dispositions communautaires.

(b) En Grèce, les normes communes de commercialisation ne sont généralement pas du tout appliquées aux sardines et aux anchois.

(c) En France, sur la côte méditerranéenne, les sardines et les anchois sont généralement vendus en vrac, sur la base d'une évaluation par échantillon de la qualité et de la quantité des captures (pratique dite de l'« agréage »). Un système analogue de vente en vrac a été relevé en Irlande et au Danemark en ce qui concerne le hareng et le maquereau : le poisson y est vendu avant le débarquement, sur la base d'échantillons prélevés dans les soutes des bateaux.

3.3. Ces méthodes de mise en vente, qui correspondent parfois à des pratiques traditionnelles antérieures à l'instauration de l'organisation commune des marchés, ne sont pas conformes aux exigences formelles de la législation communautaire. L'absence d'un classement rigoureux se répercute sur la détermination de la quantité, de la qualité du produit retiré du marché et du prix de retrait applicable, cette détermination étant sujette aux réserves que comportent les méthodes approximatives pratiquées.

Les organisations de producteurs

3.4. Le rôle effectif joué par les organisations de producteurs dans le cadre de l'organisation commune des marchés de la pêche varie considérablement selon les États membres. Les deux tâches principales, assignées aux organisations de producteurs, sont l'établissement de plans de pêche permettant d'adapter en cours de campagne l'offre à la demande, ainsi que la réalisation d'une concentration de l'offre et d'une régularisation des prix. Or il a été observé que nulle part ces deux tâches ne sont exécutées pleinement en conformité avec les objectifs réglementaires.

3.5. Le caractère aléatoire des captures et l'évolution rapide de la situation du marché, influencée, entre autres, par des éléments externes, comme les débarquements de bateaux de pays tiers, conduisent souvent les organisations de producteurs à établir des plans de pêche qui se limitent à définir des prévisions, basées sur le nombre de bateaux en activité et sur les résultats des années antérieures. Dans le secteur de la pêche hauturière, certaines organisations peuvent, dans une certaine mesure, « diriger » la pêche de leurs membres, au moyen d'instructions journalières transmises par radio aux bateaux en activité. Ce système, qui contribue certainement à la rationalisation de la pêche, s'apparente toutefois plus à une gestion flexible au jour le jour qu'à l'exécution d'un plan. La Commission devrait à cet égard expliciter, vis-à-vis des organisations de producteurs, le contenu de la notion de plan de pêche, instrument essentiel de régularisation du marché par l'amont.

3.6. Quant à la concentration de l'offre et à la régularisation des prix, le rôle des organisations de producteurs est limité par le fait que, dans la plupart des cas, le poisson est vendu lors d'enchères publiques où les mêmes règles de vente s'appliquent à tous les producteurs, indépendamment de leur appartenance ou non à une organisation. Dans un tel cadre, l'action de l'organisation de producteurs est altérée, comme cela a pu être constaté dans certaines situations, et se réduit, en pratique, à assurer l'application du prix de retrait communautaire. En sens inverse, les producteurs non membres d'organisations peuvent profiter des mêmes avantages économiques liés au soutien général des prix.

3.7. Par ailleurs, les règles communautaires régissant les organisations de producteurs dans le secteur de la pêche n'obligent pas les pêcheurs à en devenir membres. C'est ainsi que, selon les informations recueillies dans certains États membres, il existerait toujours actuellement un nombre important de producteurs exerçant leur activité de manière indépendante. Ce fait se trouve confirmé par les données reprises au tableau 7. Ainsi, ceux-ci se trouvent en dehors du champ d'application de la politique commune de régulation des marchés, ce qui, suivant la situation existant dans les différents pays, peut compromettre l'efficacité de la politique commune de marché.

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3.8. Il a été constaté que les producteurs considèrent parfois l'organisation reconnue non pas comme un groupement d'action commune concertée mais surtout comme un instrument d'accès aux mesures d'intervention financées par le FEOGA. Cette situation a été relevée au Danemark, dans certains ports d'Écosse et en Italie dans certaines localités de la côte adriatique. En effet :

(a) au Danemark, État membre dont les pêcheries sont très importantes, une seule organisation de producteurs existait en 1984, représentant environ 86 % des bateaux de pêche danois et 90 % du tonnage débarqué. L'existence d'une seule organisation reconnue, de très grande dimension, ne réflète cependant pas l'adhésion convaincue des pêcheurs danois au modèle d'organisation préconisé par la législation communautaire. La visite sur place a permis de constater que l'organisation de producteurs danoise n'a pas un rôle actif tant au niveau de l'organisation de la pêche qu'au niveau de la commercialisation. Elle est essentiellement une structure comptable et administrative chargée de préparer l'instruction des dossiers en vue de l'obtention de la compensation financière et de sa liquidation.

(b) dans certains ports d'Écosse, et de la côte adriatique italienne, les producteurs étaient déjà organisés en coopératives ou associations pour la gestion de leurs intérêts communs. Cependant les organismes existants, au lieu de demander la reconnaissance, ont préféré se faire doubler d'une structure purement formelle. L'organisation reconnue ne dispose pratiquement ni de personnel, ni de moyens propres et son activité essentielle consiste, comme dans le cas du Danemark, en la gestion administrative des mesures d'intervention financées par le FEOGA.

La compensation financière

La dénaturation des produits retirés du marché

3.9. Selon une des règles applicables aux opérations de retrait, les produits, une fois débarqués, classés, mis en vente et retirés du marché doivent être rendus impropres à la consommation humaine immédiatement après le retrait [article 2 paragraphe 2 du règlement (CEE) n<?UEof7Ý>o 1501/83 (15)], afin d'en exclure la réintroduction dans le circuit normal du marché. La méthode généralement appliquée pour rendre le poisson retiré du marché impropre à la consommation humaine est celle de la dénaturation à l'aide d'un colorant.

3.10. Il a été constaté que :

(a) dans un port français de la Méditerranée, les produits retirés du marché, en particulier les sardines, n'étaient même pas débarqués, ne subissaient aucune opération de dénaturation et étaient rejetés à la mer. Cette opération n'est donc contrôlée ni par l'organisation de producteurs compétente, ni par l'administration locale et aucun document relatif à cette action n'a pu être examiné;

(b) en Italie et au Danemark, des problèmes subsistent et aucune disposition formelle n'a été prise pour assurer le respect systématique de l'exigence de rendre le poisson retiré impropre à la consommation humaine;

(c) en Irlande, dans un port visité, les quantités retirées sont, soit envoyées pour traitement à l'usine de farine de poisson sans dénaturation préalable, soit maintenues, sans dénaturation, dans les réservoirs frigorifiques des chalutiers avant rejet en haute mer;

(d) aux Pays-Bas, la réglementation nationale a introduit une dérogation à la réglementation communautaire (16) dans le cas de retraits importants. Elle est due au fait que la dénaturation n'est pas immédiate sur le lieu de la vente, mais effectuée dans les locaux d'entreprises de congélation.

3.11. La situation constatée dans les États membres mentionnés, outre le fait qu'elle constitue un manquement formel à l'obligation de rendre impropres à la consommation humaine les produits retirés du marché immédiatement après le retrait, aboutit à l'élimination de mesures de précaution substantielles prévues par la législation communautaire afin d'exclure la possibilité de fraudes. Faute d'un respect plus scrupuleux de ces dispositions, la Commission devrait réfléchir à la mise en place de véritables contrôles des opérations de retrait.

Le respect du prix de retrait communautaire

3.12. L'examen sur place de la documentation relative aux ventes effectuées par les organisations de producteurs en Italie sur les marchés aux poissons visités a permis de constater que des sardines et des anchois sont parfois vendus au-dessous du prix de retrait communautaire alors qu'ils auraient dû réglementairement être retirés du marché.

3.13. Le non-respect de la réglementation communautaire doit entraîner l'impossibilité de jouir pour la campagne en cause de tout bénéfice à la compensation financière. La Cour considère que cette pratique qui ne respecte pas l'une des conditions fondamentales pour l'octroi de la compensation financière va à l'encontre de la volonté de soutien du niveau des revenus des producteurs par la régulation du marché.

Solidarité financière entre membres des organisations de producteurs

3.14. En Italie, les quatre organisations de producteurs visitées se limitent à distribuer à leurs associés concernés par les retraits les sommes obtenues au titre de la compensation financière sans aucune participation sur fonds propres. Le principe de la solidarité financière de l'organisation dans son ensemble (voir point 2.14.) n'est donc pas respecté.

La prime de report

3.15. Le recours à cette prime implique de la part des organisations de producteurs la possibilité d'utiliser des installations de transformation et de stockage soit en activité propre, soit en sous-traitance, ainsi que la capacité à écouler le produit transformé sur un marché souvent différent de celui du produit frais. La prime de report paraît ne pas avoir un pouvoir d'incitation suffisant pour amener toutes les organisations de producteurs potentiellement concernées à entreprendre des activités de transformation et de commercialisation souvent nouvelles pour elles.

3.16. Cette prime n'a été utilisée que par la RF d'Allemagne de façon limitée, en raison des faibles quantités de poisson retirées du marché dans ce pays. Dans les autres États membres elle n'a pas donné lieu à application. Dès lors, la Cour relève que l'objectif fixé par la réglementation communautaire à cet égard, à savoir éviter « la destruction de poisson d'une haute valeur commerciale », n'a été que très partiellement atteint.

La prime de report spéciale

La tenue de la comptabilité « matières »

3.17. Les entreprises grecques, de type artisanal, sont difficilement en mesure de se conformer à l'exigence de la comptabilité « matières ». En France, pour certaines entreprises cette comptabilité a fait apparaître que l'identification précise des lots, après traitement du poisson, n'est pas réalisée. Le suivi des lots, contrat par contrat, n'est pas assuré depuis l'arrivée des sardines fraîches ou congelées jusqu'au stockage sous forme de conserves. La Cour considère qu'il faudrait assurer un meilleur respect de la comptabilité « matières », de sorte qu'on puisse contrôler aisément les produits primés et les distinguer des produits qui n'ont pas reçu la prime de report spéciale.

Contrôle à instaurer par les États membres

3.18. L'article 4 du règlement n<?UEof7Ý>o 2204/82 prévoit que les États membres concernés instaurent un régime de contrôle permettant d'assurer que les produits pour lesquels la prime de report spéciale est demandée ont droit à en bénéficier.

3.19 Lors de la visite en Grèce, il a été constaté que les services départementaux désignés pour ce genre de contrôle n'étaient pas à même de fournir les résultats de l'exercice d'un tel contrôle. Ceci devrait pourtant être considéré comme fondamental pour l'octroi de la prime de report spéciale.

Le rôle des intermédiaires

3.20. Lors du contrôle sur place en France auprès des industries de transformation, il a été constaté que des intermédiaires entre transformateurs et organisations de producteurs, d'une part, facturaient le poisson livré aux transformateurs et, d'autre part, payaient le poisson acheté aux organisations de pêcheurs. Ces intermédiaires forment écran entre les deux parties. Il n'est pas possible, de ce fait, de contrôler l'origine du poisson, le respect des contrats et le prix versé aux organisations de pêcheurs qui doit être au minimum de 105 % du prix de retrait. En outre, une société intermédiaire a demandé et obtenu des primes de report spéciales pour le compte de certains transformateurs sans aucune délégation expresse de ceux-ci. Cet état de fait, outre qu'il va finalement à l'encontre des intérêts des producteurs, entrave également le rôle fondamental que les organisations de producteurs doivent jouer dans le cadre de la politique commune de la pêche.

Prix d'achat des sardines aux organisations de producteurs

3.21. Le prix d'achat minimum était en France en 1983, de 1,97 FF le kg et, en 1984, de 2,10 FF le kg (105 % du prix de retrait). L'examen d'un certain nombre de contrats a montré que le prix d'achat net versé aux organisations de producteurs y est rarement indiqué, puisque les prix figurant sur les contrats comprennent d'autres éléments de coûts (intermédiaires, transport, etc.).

3.22. La Cour considère que la Commission devrait préciser les éléments devant figurer sur les contrats - article 3 du règlement (CEE) n<?UEof7Ý>o 3138/82 -, de façon à faire ressortir le prix réel obtenu par les organisations de producteurs, toute la réglementation ayant pour but d'assurer un niveau suffisant à ce prix.

La gestion des ressources

3.23. Lors des contrôles sur place, dans les pays concernés, il a été constaté que :

(a) un système efficace de surveillance du respect des quotas de capture n'avait été mis en place ni aux Pays-Bas ni en Irlande, tandis que dans les autres États membres, des efforts non négligeables avaient été déployés dans ce sens;

(b) en France, aucun plan de répartition des quotas nationaux par région n'était encore appliqué au moment de la visite (juillet 1984), avec, pour conséquence, de sérieuses difficultés quant à la gestion stricte des quotas au niveau local.

3.24. Le caractère incomplet, excepté au Royaume-Uni, du système de contrôle du respect des quotas mis en place dans les différents États membres ne permet pas d'assurer que, conformément aux dispositions communautaires, les quantités pêchées hors quotas ne bénéficient pas des interventions du FEOGA-garantie.

4. CONCLUSIONS

4.1. La principale conclusion qui se dégage des développements précédents est que l'organisation commune du marché de la pêche, telle qu'elle a été mise en place par la réglementation communautaire, n'a pas dans les faits abouti à un degré suffisant de « pratiques communes », de sorte que cette réglementation n'a pas pu jusqu'ici produire ses pleins effets. En effet, les pratiques traditionnellement suivies par les producteurs, parfois très diverses selon les États membres, auraient dû se conformer aux règles fondamentales de l'organisation commune : il en est ainsi notamment des normes communes de commercialisation et des modalités d'application de la prime de report spéciale pour lesquelles la Cour a constaté les plus grandes divergences. La Cour des comptes considère que la Commission ne devrait pas admettre des pratiques discrétionnaires et partielles de la part des producteurs.

4.2. Toute l'organisation commune du marché repose, aux termes de la réglementation communautaire, sur une organisation volontariste de la profession et par voie de conséquence sur un fonctionnement optimum des organisations de producteurs. Or dans ce domaine il a été relevé que très peu d'organisations - surtout de création récente - semblent exploiter totalement les possibilités d'action proposées par la Communauté. De plus, l'existence dans certaines situations d'importants producteurs indépendants altère les effets attendus des règles du jeu imposées aux marchés par les mesures communautaires. Ils bénéficient indirectement du soutien des prix du fait de l'existence du prix de retrait, prix limite en dessous duquel leurs concurrents membres d'organisations de producteurs s'engagent à ne pas vendre. Ce fait indique suffisamment, à lui seul, que dans de telles conditions le marché n'est plus complètement organisé. Il est permis en effet de s'interroger sur le sens de l'existence d'un prix limite de vente dont l'usage n'est pas appliqué à tous les opérateurs et qui de ce fait ne concerne qu'une partie du marché.

Le présent rapport a été adopté par la Cour en sa réunion du 28 novembre 1985.

Par la Cour des comptes

Marcel MART

Président

RÉPONSES DE LA COMMISSION

2. DESCRIPTION DES ÉLÉMENTS ESSENTIELS DE L'ORGANISATION COMMUNE DESMARCHÉS

Le lien avec la politique de gestion des ressources

2.35. Les inspecteurs communautaires sont en activité depuis novembre 1983; les relevés mensuels de captures sont envoyés à Bruxelles depuis 1980.

L'élimination du « marché gris » aux Pays-Bas, les améliorations apportées à l'enregistrement des débarquements de transit, l'identification du problème des « paper quotas », etc., indiquent qu'il est possible d'estimer, au moins de façon provisoire, l'efficacité de certaines mesures communautaires.

3. CONTRÔLES EFFECTUÉS PAR LA COUR DANS LES ÉTATS MEMBRES

Introduction

3.1. La Commission a également procédé à un certain nombre de contrôles dans le cadre de la préparation des décisions sur l'apurement des comptes. Les contrôleurs du FEOGA ont ainsi procédé à des vérifications aussi bien auprès des organismes payeurs qu'auprès des organisations de producteurs pour les exercices 1982 et 1983.

Les vérifications ont permis de dégager un certain nombre de carences qui ont également fait l'objet de remarques de la Cour. Les observations ont été présentées dans les rapports internes du FEOGA et ont conduit, pour plusieurs cas, à proposer à la Commission des corrections financières.

De même la Commission a effectué des missions dans les ports (et tout particulièrement aux sièges des administrations nationales) dans le courant de 1984, afin de contrôler l'application du volet de la politique commune de la pêche relatif aux ressources.

Le respect des normes communes de commercialisation

3.2 - 3.3. Compte tenu des deux précisions ci-après, la Commission partage l'avis exprimé par la Cour quant aux conséquences des lacunes constatées relatives à l'application des normes communes de commercialisation pour certaines espèces.

- En premier lieu, le contrôle du respect des normes communes de commercialisation est entièrement de la responsabilité des États membres. C'est pourquoi la Commission a déjà rappelé leurs obligations à plusieurs de ces États et a l'intention de prendre vis-à-vis d'eux toutes mesures nécessaires si la situation devait se perpétuer.

- En second lieu, en ce qui concerne le classement sur base d'échantillonnage, la Commission signale qu'elle a récemment soumis au Conseil une proposition de règlement (1) qui prévoit sous certaines conditions, l'introduction d'un classement par échantillon pour certaines espèces pélagiques. Cette proposition tend par ailleurs à assurer une application plus stricte des normes communes de commercialisation.

Les organisations de producteurs

3.4. Les États membres ont l'obligation, aux termes de la réglementation communautaire, d'exercer un contrôle permanent du fonctionnement des organisations de producteurs. En effet, les autorités de l'État membre, sur le territoire duquel les organisations de producteurs ont leur siège statutaire, disposent, plus que la Commission, des moyens de vérifier le respect par les organisations de producteurs de la réglementation communautaire [règlement (CEE) n<?UEof7Ý>o 105/76].

3.5. Le contenu de la notion de plan de capture a déjà fait l'objet du règlement (CEE) n<?UEof7Ý>o 1995/84. Aux termes de l'article 5 paragraphe 1 de ce règlement, le plan doit être établi sur base des prévisions portant sur les possibilités de production par espèce, dans le respect des quantités éventuellement allouées à l'État membre et sur base d'une analyse des besoins du marché. Le plan comprend les mesures destinées à ajuster pendant la campagne les moyens de production et les captures à la demande. À l'intérieur de ce cadre les organisations de producteurs sont libres de définir les moyens techniques qu'elles entendent mettre en oeuvre.

Le plan de captures constitue donc un instrument économique, qui vise à adapter les conditions de l'offre à la situation concrète du marché. La gestion des captures à court terme, dans le cadre du plan, en fonction des variations des prix journaliers constitue l'un des objectifs même de l'organisation commune des marchés.

3.6. Le problème général de la place et du rôle des organisations de producteurs est développé dans la réponse au point 4.2.

3.7. La Commission rappelle que dès l'origine, les organisations de producteurs ont été établies par les réglementations sur une base non obligatoire, pour des raisons notamment de droit public dans certains États membres et pour tenir compte des conditions spécifiques de production propres à ce secteur.

Toutefois, afin d'atténuer les effets négatifs que pourrait entraîner sur la stabilisation du marché l'existence de producteurs non membres d'organisations de producteurs, l'article 7 du règlement de base (2) donne la possibilité aux États membres de rendre obligatoires, pour les non-adhérents, sous certaines conditions, les règles de commercialisation d'une organisation de producteurs (extension de discipline).

3.8. La Commission a pris note des observateurs de la Cour concernant certains cas spécifiques constatées. Elle demandera aux États membres responsables de faire respecter la réglementation communautaire par les organisations de producteurs concernées ou dans le cas contraire de leur retirer la reconnaissance.

La Commission rappelle également qu'une deuxième organisation de producteurs a été constituée entre-temps au Danemark.

La compensation financière

3.9 - 3.14. La Commission partage l'avis de la Cour, quant aux lacunes relatives à l'application de la réglementation communautaire concernant la dénaturation des produits retirés du marché, le respect du prix de retrait communautaire et la solidarité financière.

- En ce qui concerne la dénaturation des produits, la Commission a déjà demandé aux États membres concernés de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer une application stricte de la réglementation communautaire en la matière.

- En ce qui concerne le non-respect de la réglementation communautaire relative aux prix de retrait par des organisations de producteurs en Italie, la Commission a déjà demandé, à la suite d'une enquête sur place, de retirer la reconnaissance à une organisation de producteurs. La Commission a également demandé aux autorités italiennes de lui fournir tous les renseignements relatifs à l'instruction judiciaire en cours concernant une organisation de producteurs. Tous les paiements du FEOGA concernant ces deux organisations de producteurs ont été suspendus.

La prime de report

3.15. La Commission rappelle que le recours au système de la prime de report constitue une simple faculté ouverte aux organisations de producteurs. Celles-ci ont le choix, dans le cadre de leur politique spécifique de marché, de bénéficier ou non de la prime. L'utilisation de cette prime dépend en effet de plusieurs facteurs, notamment de la possibilité pour le marché d'absorber ultérieurement les produits transformés.

Le pouvoir d'incitation de la prime est lié à son montant. Or la fixation de celui-ci doit tenir compte de deux éléments essentiels et difficiles à concilier : d'une part, constituer pour les organisations de producteurs un encouragement suffisant pour procéder à la transformation et au stockage, d'autre part, ne pas porter atteinte à l'équilibre du marché des produits frais et des produits transformés.

En outre, afin d'inviter les organisations de producteurs à recourir plus souvent au régime de la prime de report, la Commission a adressé récemment aux États membres une note interprétative qui permet de mieux apprécier les possibilités qu'offre le régime en question.

La prime de report spéciale

Contrôle à instaurer par les États membres

3.19. C'est des services gestionnaires helléniques et non des services contrôlés en l'occurence par la Cour des comptes que la Commission reçoit régulièrement de la Grèce les communications imposées par la réglementation communautaire, telles que spécifiées à l'article 13 paragraphe 2 du règlement (CEE) n<?UEof7Ý>o 3138/82.

Le rôle des intermédiaires

3.20. Attentive aux observations de la Cour des comptes, la Commission se mettra en rapport avec les autorités nationales concernées.

Prix d'achat des sardines aux organisations de producteurs

3.21. La Commission rappelle que l'indication dans le contrat du prix à payer au vendeur est obligatoire. Il s'agit d'une condition de validité du contrat expressément prévue par la réglementation communautaire [article 3 paragraphe 1 et article 4 paragraphe 1 du règlement (CEE) n<?UEof7Ý>o 3138/82].

La présence d'autres éléments de coût dans le contrat est tolérée dès lors que l'indication du prix d'achat net payé au vendeur est clairement spécifiée et que ce prix est égal au prix de retrait majoré de 5 %. Le contrôle des éléments figurant dans les contrats incombe à l'organisme de l'État membre désigné à cet effet.

En outre, les services de la Commission ont déjà examiné à plusieurs reprises avec les États membres, au sein des instances appropriées, les possibilités éventuelles de précisions des conditions de respect du prix de retrait. Sur base des résultats de cet examen, la Commission pourra être amenée à prendre les mesures appropriées.

La gestion des ressources

3.23. La Commission a pu vérifier que tous les États membres ont instauré des systèmes d'enregistrement et de contrôle des captures afin d'assurer le respect des quotas. Ces systèmes sont plus ou moins développés selon les États membres; leur efficacité s'améliore progressivement dans l'ensemble de la Communauté. Il convient notamment de souligner que les Pays-Bas ont entrepris entre-temps un effort considérable pour assurer le respect des quotas de leurs pêcheurs, dans un contexte difficile, étant donné l'importance de leur flotte par rapport aux ressources de pêche dont ils disposent.

En ce qui concerne la France, il y a lieu de noter qu'il existe une répartition des stocks les plus importants (par exemple lieu noir, hareng) entre les organisations de producteurs. La mise en oeuvre d'un plan régional de répartition incomberait aux seules autorités nationales.

3.24. La solution du problème soulevé par la Cour des comptes entre dans le cadre général de l'amélioration du contrôle des activités communautaires.

4. CONCLUSIONS

4.1. Poursuivant ses efforts dans ce domaine, en tenant compte des préoccupations exprimées par la Cour des comptes, la Commission peut indiquer que, en ce qui concerne les pratiques défectueuses relevées par la Cour, elle a demandé aux États membres de prendre toutes dispositions nécessaires en vue d'assurer une application plus stricte des dispositions communautaires. Des mesures ont d'ailleurs récemment été prises en ce sens, tels que le retrait de reconnaissance à des organisations de producteurs et le renforcement des dispositions nationales d'application.

D'autre part, une proposition de règlement tendant à garantir entre autres une application plus stricte des normes de commercialisation a été déposée au Conseil le 24 septembre 1985 (3).

4.2. La gestion volontaire et autonome du marché par les organisations de producteurs constitue l'une des bases essentielles de l'organisation commune des marchés et va de pair avec le droit de constituer ou non une organisation de producteurs et de devenir on non membre de celle-ci. De même pour intervenir sur le marché, une organisation de producteurs peut opter pour le régime des prix communautaires ou le régime des prix autonomes.

Ces principes fondamentaux ont été établis par le Conseil, en fonction des besoins pratiques du secteur, caractérisé par une très grande diversité entre les différentes régions et compte tenu du droit constitutionnel en vigueur dans certains États membres.

Il est intéressant d'observer que plus de 70 % de la production de la Communauté des produits figurant dans l'annexe I du règlement de base sont commercialisés par les organisations de producteurs, qui appliquent pour la quasi totalité de ces quantités les prix de retrait communautaire. Cette remarque indique l'importance relative des organisations de producteurs sur le marché dans son ensemble.

(1) Règlement (CEE) n<?UEof7Ý>o 2142/70 du Conseil du 20 octobre 1970 (JO L 236 du 27. 10. 1970, p. 5) remplacé par la suite par le règlement (CEE) n<?UEof7Ý>o 100/76 du Conseil du 19 janvier 1976 (JO L 20 du 28. 1. 1976, p. 1).

(2) JO L 379 du 31. 12. 1981, p. 1.

(3) Règlement (CEE) n<?UEof7Ý>o 103/76 du Conseil du 19 janvier 1976 (JO L 20 du 28. 1. 1976, p. 29), modifié par le règlement (CEE) n<?UEof7Ý>o 3166/82 du Conseil du 22 novembre 1982 (JO L 332 du 27. 11. 1982, p. 4). Pour une espèce de crustacés règlement (CEE) n<?UEof7Ý>o 104/76 du Conseil du 19 janvier 1976 (JO L 20 du 28. 1. 1976, p. 35), modifié, en dernier lieu, par le règlement (CEE) 3118/85 du 4 novembre 1985 (JO L 297 du 9. 11. 1985, p. 3).

(4) Voir les règlements (CEE) :

(a) n<?UEof7Ý>o 105/76 du Conseil du 19 janvier 1976 (JO L 20 du 28. 1. 1976, p. 39), relatif à la reconnaissance des organisations de producteurs dans le secteur de la pêche;

(b) n<?UEof7Ý>o 2062/80 de la Commission du 31 juillet 1980 (JO L 200 du 1. 8. 1980, p. 82), fixant les conditions et la procédure d'octroi et de retrait de la reconnaissance des organisations de producteurs du secteur des produits de la pêche et de leurs associations. Ce dernier règlement a été récemment modifié par le n<?UEof7Ý>o 1995/84 de la Commission du 12 juillet 1984 (JO L 186 du 13. 7. 1984, p. 23).

(5) Règlement (CEE) n<?UEof7Ý>o 3090/83 de la Commission du 31 octobre 1983 (JO L 301 du 1. 11. 1983, p. 65).

(6) Voir les règlements (CEE) :

(a) n<?UEof7Ý>o 2202/82 du Conseil du 28 juillet 1982 (JO L 235 du 10. 8. 1982, p. 1), établissant les règles générales relatives à l'octroi d'une compensation financière pour certains produits de la pêche;

(b) n<?UEof7Ý>o 3137/82 de la Commission du 19 novembre 1982 (JO L 335 du 29. 11. 1982, p. 1), établissant les modalités d'application relatives à l'octroi de la compensation financière pour certains produits de la pêche;

(c) n<?UEof7Ý>o 1501/83 de la Commission du 9 juin 1983 (JO L 152 du 10. 6. 1983, p. 22), relatif à l'écoulement de certains produits de la pêche ayant fait l'objet des mesures de régulation du marché.

(7) Selon les termes de l'article 2 paragraphe 1 du règlement (CEE) n<?UEof7Ý>o 2202/82 du Conseil du 28 juillet 1982 (JO L 235 du 10. 8. 1982, p. 2).

(8) Voir les règlements (CEE) n<?UEof7Ý>o 2203/82 du Conseil du 28 juillet 1982 (JO L 235 du 10. 8. 1982, p. 4), établissant les règles générales relatives à l'octroi d'une prime de report pour certains produits de la pêche et n<?UEof7Ý>o 3321/82 de la Commission du 9 décembre 1982 (JO L 351 du 11. 12. 1982, p. 20), établissant les modalités d'application relatives à l'octroi d'une prime de report pour certains produits de la pêche.

(9) Voir les règlements (CEE) :

(a) n<?UEof7Ý>o 2204/82 du Conseil du 28 juillet 1982 (JO L 235 du 10. 8. 1982, p. 7), établissant les règles générales relatives à l'octroi d'une prime de report spéciale pour les sardines et anchois méditerranéens;

(b) n<?UEof7Ý>o 3138/82 de la Commission du 19 novembre 1982 (JO L 335 du 29. 11. 1982, p. 9), établissant les modalités d'application relatives à l'octroi d'une prime de report spéciale pour les sardines et les anchois méditerranéens, modifié par le règlement n<?UEof7Ý>o 3646/84 de la Commission, du 21 décembre 1984 (JO L 335 du 21. 12. 1984, p. 57).

(10) JO L 24 du 27. 1. 1983, p. 1.

(11) Voir article 8 paragraphe 2 du règlement néerlandais 1973, relatif à la dénaturation des variétés de poissons communautaires de base. Voir aussi la correspondance du « ProduktÍschap voor vis en visprodukten » avec le Ministère de l'agriculture, en date du 15 février 1984.

(1) COM(85) 513 final du 24 septembre 1985.

(2) Règlement (CEE) n<?UEof7Ý>o 3796/81.

(3) COM(85) 513 final.