RAPPORT SPÉCIAL N° 14/98 sur la clôture des formes d'intervention du FEDER accompagné des réponses de la Commission (présenté en vertu de l'article 188c, paragraphe 4, deuxième alinéa du traité CE) (98/C 368/01)

1. INTRODUCTION

1.1. Dans le cadre de son rapport annuel relatif à l'exercice 1996 (1), la Cour avait examiné la clôture des interventions cofinancées par le FEDER relatives à la période précédant la réforme des Fonds structurels de 1988 (2) et à la période de programmation 1989-1993 (3). La Cour recommandait notamment une politique de liquidation plus active des interventions et un octroi plus strict des reports des dates limites d'engagement et de paiement dans les États membres. Sur la base d'anomalies constatées, elle insistait sur la nécessité de mettre en place des systèmes de contrôle permettant réellement de s'assurer de la fiabilité des déclarations de dépenses présentées par les États membres.

1.2. Étant donné le nombre élevé d'actions restant à clôturer au 31 décembre 1996 (4), cette enquête a été prolongée en 1997 par des contrôles dans six États membres (Allemagne, Grèce, Espagne, France, Italie et Royaume-Uni) et auprès de la Commission. Ces contrôles ont porté sur un échantillon de 53 interventions décidées avant 1994, parmi lesquelles 18 étaient clôturées et 35 ne l'étaient pas. Cet échantillon a été constitué afin d'illustrer le processus de clôture et ne vise donc pas à assurer une représentativité statistique. Ce choix a été considéré comme le plus approprié, compte tenu de l'évolution des clôtures. Outre le contrôle de la régularité et de la légalité, la Cour a voulu mettre l'accent sur l'examen de l'état d'avancement de la clôture. Enfin, les évaluations et l'impact des cadres communautaires d'appui (CCA) et des programmes de la période 1989-1993 ont fait l'objet d'observations dans le cadre du rapport de la Cour relatif à l'évaluation des interventions des Fonds structurels.

1.3. Les contrôles réalisés dans les États membres cités ci-dessus ont confirmé les constats faits aux points 6.21-6.30 du rapport annuel relatif à l'exercice 1996 à propos du manque de fiabilité des déclarations de dépenses des autorités désignées dans les États membres (5) et des justificatifs des bénéficiaires finals, ainsi que de l'éligibilité des dépenses. Les observations correspondantes ont été transmises aux autorités responsables des États membres concernés et à la Commission à laquelle il appartient, en application de l'article 24 du règlement (CEE) n° 4253/88 modifié, de procéder à l'examen approprié et le cas échéant, au recouvrement des montants indus. Aussi les points suivants ne reviendront pas sur ces aspects en tant que tels et seront plutôt consacrés à l'état de la clôture des interventions au 31 décembre 1997 et à l'examen du processus de clôture.

2. ÉTAT DE LA CLÔTURE AU 31 DÉCEMBRE 1997

2.1. La plupart des interventions approuvées avant 1994 devaient faire l'objet d'engagements juridiques et financiers, dans les États membres, avant le 31 décembre 1993 (6), sauf prorogation éventuelle. Les bénéficiaires finals dans les États membres disposaient ensuite, en règle générale, d'un délai de deux ans pour effectuer leurs paiements et, dans les six mois suivants, les États membres devaient remettre à la Commission les documents nécessaires à la clôture, notamment la demande de paiement du solde et le rapport final d'exécution. Ensuite, si ces documents étaient recevables, la Commission devait effectuer le paiement du solde du concours financier dans un délai ne dépassant pas, en règle générale, deux mois, soit avant le 31 août 1996 (7). Des reports des dates ultimes d'engagement et de paiement, ne dépassant pas un an, ont été accordés par la Commission. Pour des programmes de l'objectif n° 1 de la période 1989-1993 en Italie, les dates de clôture ont cependant été reportées jusqu'en 1998, avec l'accord de la Commission (8).

2.2. L'évolution des engagements restant à liquider est retracée, par ligne budgétaire, au tableau 1, et par État membre, au tableau 2. Ces deux tableaux ne reprennent cependant pas les engagements restant à liquider (repris au tableau 3) relatifs à:

a) des projets décidés par la Commission avant le 1er janvier 1989 et soumis aux dispositions de dégagement d'office prévues à l'article 12 du règlement (CEE) n° 4254/88 concernant le FEDER;

b) des projets adoptés par la Commission en 1989, mais régis par l'ancien règlement (CEE) n° 1787/84 et non soumis aux dispositions de dégagement d'office.

2.3. Les engagements restant à liquider relatifs à l'ensemble des interventions du FEDER s'élevaient au 31 décembre 1997 à 2 389,7 Mio ECU (somme de 2 067,0 Mio ECU au tableau 1 et de 271,9 Mio ECU et 50,8 Mio ECU au tableau 3) contre 3 290,7 Mio ECU au 31 décembre 1996 et 4 658,9 Mio ECU au 31 décembre 1995 (9).

2.4. La part à liquider concernant les interventions décidées après la réforme de 1988 était de 1 795,3 Mio ECU au 31 décembre 1997, contre 2 527,4 Mio ECU au 31 décembre 1996 et 3 259,4 Mio ECU au 31 décembre 1995 (voir 1re partie du tableau 1). Ce montant à liquider représente 6,2 % du total des engagements effectués pendant les exercices 1989 à 1995, soit 28 597,5 Mio ECU (10), contre 8,8 % au 31 décembre 1996 et 11,4 % au 31 décembre 1995. Le reste à liquider ne représentant essentiellement que le solde de la dernière tranche annuelle des actions (soit en général 20 % de cette dernière tranche) (11), le nombre d'interventions restant à clôturer donne une idée plus correcte de l'ampleur de la tâche devant encore être accomplie. Pour la période postérieure à la réforme de 1988, ce nombre est de 435, contre 617 au 31 décembre 1996 et 753 au 31 décembre 1995; le total des interventions initiées sur la période concernée était d'environ 800.

2.5. En ce qui concerne les interventions cofinancées par le FEDER dont les décisions initiales sont antérieures à la réforme de 1988, le reste à liquider au 31 décembre 1997 s'élevait à 594,4 Mio ECU, contre 763,3 Mio ECU au 31 décembre 1996 et 1 399,5 Mio ECU au 31 décembre 1995. Ce montant concerne:

a) des engagements d'un montant total de 271,7 Mio ECU contractés sur les lignes budgétaires relatives aux CCA et IC ainsi que les lignes budgétaires spécifiques concernant des actions HQ, des OID, des PIM, des PNIC et des PIC (contre 385,9 Mio ECU au 31 décembre 1996 et 496,9 Mio ECU au 31 décembre 1995) (voir 2e partie du tableau 1);

b) des engagements d'un montant total de 271,9 Mio ECU concernant des projets décidés par la Commission avant le 1er janvier 1989 au titre du FEDER et soumis aux dispositions de dégagement d'office prévues à l'article 12 du règlement FEDER modifié (contre 325,5 Mio ECU au 31 décembre 1996 et 842,4 Mio ECU au 31 décembre 1995) (voir tableau 3);

c) des engagements d'un montant total de 50,8 Mio ECU concernant des projets adoptés par la Commission en 1989 mais régis par l'ancien règlement (CEE) n° 1787/84 et non soumis aux dispositions de dégagement d'office (contre 51,9 Mio ECU au 31 décembre 1996 et 60,2 Mio ECU au 31 décembre 1995) (voir tableau 3).

2.6. Les encours restant à clôturer sont à présent composés à plus de 50 % par des interventions du FEDER en Italie. La clôture en 1997 pour cet État membre n'a pratiquement concerné que des interventions antérieures à la réforme de 1988, seuls quatre programmes postérieurs sur 123 ayant été clôturés. Parmi les quatre autres États membres représentant au 31 décembre 1996 environ 10 % des montants restant à clôturer, la France et le Royaume-Uni ont vu leurs encours baisser de l'ordre de 25 %, l'Espagne de 37 % et la Grèce de 68 % par rapport à la situation au 31 décembre 1996. En termes de nombre d'interventions restant à clôturer, les principaux États membres sont l'Italie, la France et le Royaume-Uni, qui représentent respectivement 30, 20 et 11 % du total.

3. OBSERVATIONS QUANT AU PROCESSUS DE CLÔTURE

3.1. La Cour a constaté que la Commission avait établi, pour la Belgique, l'Allemagne, la France, l'Italie et le Royaume-Uni un récapitulatif des programmes non clôturés au 31 décembre 1997 présentant des données financières, la nature du problème empêchant la clôture et les démarches entreprises pour le résoudre. Un tel récapitulatif pour les sept autres États membres concernés aurait été utile comme instrument de gestion.

Retards

Remarques générales

3.2. Une faiblesse importante dans le processus de clôture est le non-respect par les États membres et la Commission des délais réglementaires (voir point 2.1). La clôture des interventions dans ces délais est pourtant importante pour les bénéficiaires des aides et les pouvoirs centraux ou régionaux des États membres chargés de leur mise en place, car le solde de la dernière tranche n'est liquidé par la Commission qu'au terme de la procédure de clôture.

3.3. Par ailleurs, éviter les retards injustifiés dans la clôture relève d'une saine pratique budgétaire consistant en un dégagement régulier des montants non utilisés affectés aux concours des Fonds structurels, qui s'accumulent au fur et à mesure de l'ouverture de nouveaux programmes.

3.4. Enfin, les retards de clôture entraînent des chevauchements croissants entre les différentes périodes de programmation qui affectent la mise en place des nouveaux programmes. Une partie des ressources disponibles dans les régions des États membres restent, en effet, mobilisées par des tâches de clôture dont l'intérêt n'est parfois plus considéré par le gestionnaire que comme formel. Tel est par exemple le cas lorsqu'il s'agit de présenter un rapport d'exécution final sur les impacts d'un programme dont la réalisation s'est terminée plusieurs années auparavant et qu'entre-temps d'autres interventions ont été lancées. Par ailleurs, les lacunes à l'origine de ces retards sont susceptibles de se reproduire lors de la mise en place de nouvelles interventions.

Retards dans la présentation initiale des documents de clôture par les États membres

3.5. Au 31 décembre 1997, il existait encore, dans la plupart des États membres, des programmes pour lesquels les documents de clôture n'avaient pas encore été transmis aux services de la Commission. À titre d'exemple, c'est le cas pour deux interventions en Belgique, six en Allemagne, huit en France et six au Royaume-Uni. Pour environ la moitié des 53 interventions de l'échantillon examiné, ces documents ont été présentés pour la première fois par les États membres avec un retard pouvant atteindre 30 mois.

3.6. Plusieurs contacts auraient été pris, dès 1996, avec les autorités responsables de régions du Royaume-Uni qui n'avaient pas encore présenté de documents de clôture. Cependant, les services de la Commission interrogés n'ont pas pu produire de document retraçant les démarches et le suivi opéré en la matière.

3.7. Les retards dans la remise des documents nécessaires à la Commission s'expliquent notamment par les raisons suivantes:

a) la difficulté pour les autorités nationales concernées d'obtenir les justificatifs des bénéficiaires finals, ce qui retarde par conséquent la mise à jour des tableaux de clôture et des rapports finals;

b) le manque de transparence de certains concepts communautaires dû à l'absence de définition précise, dans la réglementation et dans les décisions de la Commission, de certaines exigences posées par la Commission, notamment quant à la nature et au contenu des documents à lui communiquer lors de la clôture [certificat de dépenses, tableaux et rapport final (12)]. Cette imprécision débouche souvent sur des interprétations différentes de ces concepts. Toutefois, en matière d'éligibilité des dépenses, les fiches adoptées par la Commission devraient, à l'avenir, contribuer à faciliter la clôture (13).

Retards dans le traitement des demandes de paiement de solde

3.8. À la suite de la remise des documents de clôture, l'unité géographique de la DG XVI en charge de l'État membre est appelée à se prononcer sur l'adéquation du rapport final et de la déclaration de dépenses. L'identification du plan financier final s'avère parfois difficile en raison de ses éventuelles modifications successives. L'unité «Gestion budgétaire et financière, Contrôles (Cofin)» procède ensuite à la détermination du solde à liquider et prépare l'ordre de paiement qui doit être soumis à la DG XX pour visa.

3.9. Les États membres sont souvent confrontés à la durée trop longue nécessaire à la Commission pour clôturer les programmes dont les documents de clôture lui ont été transmis, sans qu'ils ne soient informés des raisons du non-respect du délai de deux mois dans lequel le paiement du solde devrait être effectué. À titre d'exemple, en novembre 1997, les autorités italiennes ont adressé une lettre à la Commission critiquant l'absence totale de réaction en ce qui concerne 99 demandes de paiement de soldes qui avaient été présentées de trois à 28 mois auparavant. Pour deux interventions, les retards étaient de plus de deux ans, pour 29 interventions, ils étaient de un à deux ans et pour 68 interventions ils allaient d'un à sept mois. Par ailleurs, pour la France, en décembre 1997, 19 demandes de paiement de soldes avaient été introduites depuis plus d'un an sans que les interventions n'aient encore été clôturées.

3.10. Il a été constaté que quatre des 53 interventions examinées n'ont donné lieu ni à une demande d'informations complémentaires ni à un ordonnancement du solde final, alors que les documents de clôture étaient en possession des services de la Commission depuis une durée variant de six à 22 mois.

3.11. Néanmoins, il faut signaler qu'une cause fréquente de retard dans le traitement des demandes de paiement du solde est le caractère insatisfaisant des documents transmis, soit que le rapport final soit de qualité jugée insuffisante, soit que les déclarations de dépenses transmises par les autorités de l'État membre soient incomplètes ou incorrectes (informations non détaillées par mesure, absence d'information permettant d'établir le lien entre dépenses libellées en ECU et en monnaie nationale, référence à une période d'éligibilité ou un plan financier incorrects, contradiction entre les déclarations de dépenses et les rapports finals, dépenses non-éligibles). Ces problèmes sont en général la conséquence de lacunes d'organisation et de contrôle interne sérieuses, qui auraient dû être constatées plus tôt, notamment compte tenu des mécanismes prévus dans le cadre du partenariat et en particulier des comités de suivi où la Commission est représentée.

3.12. En cas d'identification d'incohérences dans les documents de clôture (18 des 53 interventions de l'échantillon examiné), un processus d'échange de courrier entre les services de la Commission et les autorités de l'État membre concerné est alors engagé afin d'éclaircir le problème soulevé. Pour deux de ces cas, il a fallu un an à la Commission pour envoyer sa demande de clarification à l'État membre. Dans cinq cas, les États membres ont ensuite mis plus d'un an pour répondre aux demandes d'information de la Commission, et dans quatre cas, les États membres n'ont pas envoyé les informations requises. La période maximale constatée entre la présentation initiale des demandes de paiement du solde et l'établissement de l'ordre de paiement, après clarification des problèmes soulevés, est de 29 mois.

Contrôles dans les États membres

Importance des contrôles de la Commission

3.13. Dans sa réponse aux points 6.19-6.20 du rapport annuel relatif à l'exercice 1996, la Commission avait déclaré qu'elle avait pris des dispositions contribuant à «garantir la légalité et la régularité des paiements communautaires, y compris le paiement final». Par ailleurs, dans son huitième rapport sur les Fonds structurels, elle indique que les contrôles effectués en 1996 par la DG XVI (au nombre de 26) «sont destinés tout d'abord à vérifier l'existence et l'efficacité des systèmes applicables à la gestion et au contrôle des opérations, ainsi que la fiabilité des informations transmises à la Commission (en particulier des certificats de dépenses). En second lieu, ils doivent permettre de vérifier la régularité de l'utilisation des crédits du FEDER, l'exactitude de la comptabilité, la légitimité, la régularité et la qualité de la gestion financière, compte tenu des objectifs de chaque forme d'intervention ainsi que des règles communautaires (. . .). À la suite de ces contrôles, la Commission procède aux démarches nécessaires afin d'assurer le suivi et la correction de toutes les irrégularités découvertes par ses propres services ou par la Cour des comptes.»

3.14. En ce qui concerne le volume des contrôles effectués par la Commission, quelque 120 interventions de la période de programmation 1989-1993 ont fait l'objet d'un contrôle au cours de la période 1994-1997. Compte tenu des insuffisances constatées par la DG XX dans le cadre de son audit des systèmes de contrôle et de gestion des interventions des Fonds structurels (14), il n'est pas possible de conclure que le pourcentage d'interventions contrôlées au cours de la période d'application ou avant clôture puisse, même dans l'hypothèse où chacun de ces contrôles répond à des objectifs adéquats, suffisamment assurer la légalité et la régularité des paiements communautaires, y compris le paiement final.

Rapports de contrôle

3.15. Les rapports de la DG XVI dont dispose la Cour ne font apparaître une analyse ou une opinion sur les systèmes de gestion et de contrôle des États membres que dans 27 % des cas. Seuls une description des actions cofinancées et un examen de problèmes spécifiques figurent dans les rapports dont l'étendue est, par ailleurs, limitée. Plusieurs missions n'ont donné lieu à aucun rapport.

Prise en considération des résultats des contrôles

3.16. Une autre faiblesse observée dans le cadre du processus de clôture, sur la base de l'échantillon des interventions examinées, est la difficulté de la Commission de prendre en compte, dans un délai raisonnable, les remarques résultant de ses propres contrôles dans les États membres ou de missions de contrôle de la Cour. Ceci est notamment le cas si la détection d'irrégularités à la suite des contrôles effectués débouche sur une enquête de l'UCLAF. En raison de la nature et de la complexité des problèmes à analyser, les travaux à exécuter nécessitent, en général, un temps considérable.

3.17. Bien que les problèmes identifiés lors des audits ne concernent, en général, qu'un nombre très limité de projets, voire un seul, dans la majorité des cas, le programme entier reste suspendu, retardant ainsi souvent la clôture de plusieurs années.

3.18. La Commission ne prend la décision formelle de réduire un concours communautaire que dans des cas exceptionnels (15). Les instructions internes de la Commission du 15 octobre 1997 (16) sur les «Corrections financières nettes dans le cadre de l'application de l'article 24 du règlement (CEE) n° 4253/88» constituent une avancée qui n'exclut cependant pas que soient élaborées ultérieurement des normes réglementaires.

3.19. Les exemples suivants, tirés de l'échantillon examiné, montrent les problèmes qui peuvent se poser.

a) Lors d'un contrôle sur place du PO objectif n° 1 Extremadura (E) en février 1996, la DG XVI avait relevé de nombreuses défaillances. En juillet 1996, la Commission a ordonnancé le paiement du solde alors qu'elle allait seulement transmettre ses observations de contrôle à l'État membre. Par ailleurs, bien que la réponse des autorités espagnoles d'octobre 1996 assurait que les problèmes rencontrés ne pouvaient plus se reproduire après la mise en place d'un système de suivi informatique des projets, le contrôle effectué par la Cour en avril 1997 n'a de nouveau pas permis de réconcilier la déclaration de dépenses avec la comptabilité du service gestionnaire. Il a aussi été constaté que des projets inéligibles d'une valeur totale d'environ 15 Mio ECU avaient été inclus dans la déclaration de dépenses et que cinq projets de routes d'un montant total de 3,8 Mio ECU avaient été financés à la charge à la fois du PO en question et du PO Interreg Espagne-Portugal.

b) Suite à un contrôle sur place du PO objectif n° 1 Saxe-Anhalt (D) effectué par la DG XVI en novembre 1996, sur la base des documents de clôture reçus en juin 1996, des modifications ont été apportées au rapport final. En avril 1997, le solde final a été ordonnancé en dépit du fait qu'il subsistait toujours une différence de 3,2 Mio ECU entre le rapport final et les dépenses certifiées et que des dépenses simplement approuvées étaient prises en compte et non pas des dépenses réellement encourues (voir aussi le point 3.22).

c) En avril 1996, la DG XX a réalisé un contrôle sur place de l'IC Interreg Irlande et Irlande du Nord. En janvier 1997, les documents de clôture ont été présentés par l'État membre, et en février 1997, le rapport de contrôle identifiant notamment des catégories de dépenses inéligibles a été envoyé à la DG XVI et aux autorités responsables de l'État membre. En novembre 1997, sur la base des documents présentés 10 mois plus tôt, sans analyse approfondie et sans prise en compte, le cas échéant, d'une correction, le paiement du solde de clôture a été effectué.

3.20. Enfin, dans l'échantillon examiné, la Cour a identifié cinq contrôles de la Commission (trois de la DG XVI et deux de la DG XX) pour lesquels les résultats, accompagnés d'une demande de commentaires, ont été notifiés aux autorités nationales plus d'un an après le contrôle. Dans un de ces cas, la lettre d'observations a été envoyée par la DG XVI deux ans après le contrôle sur place de deux PO objectif n° 2 (périodes de programmation 1989-1991 et 1992-1993).

Événements postérieurs à la clôture

3.21. Dans les faits, la clôture du programme et le paiement du solde ne mettent pas fin au suivi que doivent exercer les autorités désignées de l'État membre et la Commission. La Cour a constaté que, notamment en Allemagne et au Royaume-Uni, des projets peuvent encore faire l'objet de contrôles d'auditeurs indépendants réalisés pour les autorités gestionnaires des États membres après la présentation du certificat de dépenses. Par exemple, dans le rapport annuel relatif à l'exercice 1996 (17), il avait déjà été constaté, à la suite d'un contrôle postérieur à la présentation du certificat de dépenses du PO objectif n° 2 (1990-1991) East Midlands (RU), que le coût éligible déclaré devait être réduit de 1,32 Mio ECU. Cette réduction n'a pas été prise en compte ultérieurement par la Commission. A propos du PO objectif n° 1 (1990-1993) Brandebourg (D), pour 179 projets cofinancés sur 761 (23,5 %), le contrôle obligatoire des justificatifs finals de dépenses n'était pas encore effectué lors de l'établissement de la déclaration de dépenses par la région. De même, pour le PO objectif n° 1 (1990-1993) Saxe-Anhalt, 417 projets cofinancés sur 1 428 (29,2 %) devaient encore être contrôlés, et parmi ceux-ci, des recouvrements totalisant environ 70,7 Mio ECU, qui étaient déjà jugés nécessaires par les autorités régionales, n'avaient pas été exclus du certificat de dépenses de l'État membre.

3.22. Par ailleurs, certaines conditions liées à l'octroi du concours concerné, comme la création ou le maintien d'emplois, ne peuvent être vérifiées que plusieurs années après l'achèvement de l'investissement. Ainsi, en Allemagne, les postes de travail créés ou maintenus doivent, pendant une «période de surveillance» de cinq ans, être occupés de manière permanente durant au moins trois ans, faute de quoi la période de surveillance est prolongée de trois ans. Si le nombre de postes de travail requis n'est pas atteint, le bénéficiaire final se voit réclamer le remboursement de tout ou partie de l'aide.

3.23. Il est donc possible que des remboursements doivent encore être opérés au profit du budget communautaire après la période de trois ans, suivant le dernier paiement relatif à l'action, pendant laquelle l'organisme et les autorités responsables sont tenus de conserver, à la disposition de la Commission, toutes les pièces justificatives relatives aux actions (18). Pour les projets concernés par ces événements, il conviendrait que les engagements des bénéficiaires continuent à être suivis par les autorités désignées des États membres et qu'une procédure de règlement définitif soit mise en place.

4. CONCLUSION

4.1. Le contrôle de la Cour a révélé des défaillances au niveau des États membres (compte définitif des bénéficiaires finals, certification des dépenses, rapports finals, présentation des documents) et de la Commission (analyse des documents de clôture, calcul et paiement du solde). Ces défaillances ont parfois causé des retards importants ainsi que des décisions et des paiements incorrects ou manquant de transparence (voir points 1.3, 3.5-3.12, 3.19).

4.2. Une clôture plus rapide des interventions du FEDER est nécessaire, non seulement dans l'intérêt des bénéficiaires des actions achevées, mais également pour permettre une bonne réalisation des programmes de la période 1994-1999 (voir points 3.2-3.4) dont la clôture approche, en particulier pour les PO objectif n° 2 de la première période de programmation (1994-1996). Aussi, il est indispensable que la Commission prenne, en partenariat avec les États membres, les mesures nécessaires afin de combler les défaillances identifiées.

4.3. Dans le but d'accélérer la clôture des interventions, la Commission devrait:

a) dans le cadre d'une politique active de clôture, mettre en place des procédures concrètes de demande d'informations complémentaires, d'examen des informations reçues, de relance systématique des États membres qui n'ont pas envoyé les documents de clôture dans les délais prévus ou dont les réponses aux demandes supplémentaires ne lui sont pas parvenues (voir points 3.5-3.12);

b) communiquer aux États membres un document expliquant le calcul du solde de clôture, car il est apparu que les autorités nationales en charge de la gestion des interventions n'étaient pas toujours en mesure de reconstituer celui-ci;

c) appliquer une clôture provisoire dans le cas où une ou plusieurs actions doivent encore faire l'objet d'un examen (voir point 3.17).

4.4. En ce qui concerne les contrôles réalisés par les instances communautaires dans les États membres, la Commission devrait:

a) renforcer les procédures administratives de suivi des contrôles réalisés (voir points 3.16-3.19);

b) veiller à transmettre aux États membres les résultats des contrôles de ses services dans des délais beaucoup plus courts, non seulement pour accélérer la clôture des interventions concernées, mais aussi pour permettre aux États membres la mise en place aussi rapide que possible de mesures correctrices qui bénéficieront aussi aux programmes plus récents en cours de réalisation (voir point 3.20).

4.5. Dans l'avenir, la Commission devrait également s'assurer de la bonne application du nouveau règlement (CE) de la Commission n° 2064/97 (19) arrêtant les modalités détaillées concernant le contrôle financier effectué par les États membres, et en particulier de la réelle indépendance du contrôle financier qu'il prévoit. Par ailleurs, comme c'est au moment du paiement du solde final que d'éventuelles dépenses inéligibles risquent d'être définitivement cofinancées par la Communauté, la Commission devrait porter une attention particulière à son application concernant la phase de clôture et, si nécessaire, contrôler elle-même des interventions à clôturer, de manière à s'assurer du bien-fondé de l'ensemble des paiements communautaires correspondants sur la base d'échantillons (voir points 3.13-3.15).

4.6. Enfin, en ce qui concerne les corrections financières, les instructions internes de la Commission constituent une avancée qui n'exclut cependant pas des normes réglementaires ultérieures (voir point 3.18). Pour les événements se produisant après la clôture et pouvant donner lieu à des recouvrements, une procédure de règlement définitif devrait être mise en place (voir points 3.21-3.23).

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 23 septembre 1998.

Par la Cour des comptes

Bernhard FRIEDMANN

Président

>TABLE>

>TABLE>

>TABLE>

(1) JO C 348 du 18.11.1997.

(2) Actions hors-quota (HQ), opérations intégrées de développement (OID), programmes nationaux d'intérêt communautaire (PNIC), programmes intégrés méditerranéens (PIM), programmes d'initiatives communautaires (PIC) et projets régis par le règlement (CEE) du Conseil n° 1787/84 (JO L 169 du 28.6.1984, p.1).

(3) Notamment les programmes opérationnels (PO) ou projets décidés dans le contexte des cadres communautaires d'appui (CCA) et des initiatives communautaires (IC). La réglementation correspondante est fondée sur:

- le règlement (CEE) du Conseil n° 2052/88, tel que modifié par le règlement (CEE) n° 2081/93 (JO L 193 du 31.7.1993, p. 5);

- le règlement (CEE) du Conseil n° 4253/88, tel que modifié par le règlement (CEE) n° 2082/93 (JO L 193 du 31.7.1993, p. 20);

- le règlement (CEE) du Conseil n° 4254/88, tel que modifié par le règlement (CEE) n° 2083/93 (JO L 193 du 31.7.1993, p. 34);

(4) Non compris les projets régis par le règlement (CEE) n° 1787/84 (voir point 2.5).

(5) La déclaration de dépenses est le document émis par une autorité désignée de l'État membre à l'adresse des services de la Commission, reprenant les dépenses effectives encourues correspondant à des paiements exécutés par les bénéficiaires finals des interventions. Ces dépenses doivent être justifiées par des factures acquittées ou des pièces comptables de valeur probante équivalente qui ne sont pas envoyées aux services de la Commission mais doivent rester disponibles auprès des bénéficiaires finals, dans les États membres.

(6) À l'exception notamment des PO de l'objectif n° 2 de la période 1989-1991, pour lesquels les engagements devaient être effectués avant le 31 décembre 1991. Les PO de l'objectif n° 2 ont en effet fait l'objet de deux périodes de programmation, 1989-1991 et 1992-1993.

(7) Le 31 août 1994 pour les PO relatifs à l'objectif n° 2 de la période 1989-1991 dont il est question à la note 6. Ces délais sont imposés par l'article 21, paragraphe 4, et l'article 25, paragraphe 4, du règlement (CEE) n° 4253/88.

(8) Les raisons de cet accord sont décrites dans les sixième et septième rapports sur les Fonds structurels relatifs à 1994 et 1995 [COM(95) 583 final, chapitre 5, point 1.1, p. 148 et COM(96) 502 final, chapitre 1, p. 56-57].

(9) Les données figurant aux points 2.3-2.5 peuvent différer de celles reprises aux points 6.10-6.12 du rapport annuel relatif à l'exercice 1996, suite notamment à des réévaluations et des engagements supplémentaires.

(10) Le montant de 34 507,8 Mio ECU indiqué dans le cinquième rapport annuel sur la mise en oeuvre de la réforme des Fonds structurels (annexe sur l'exécution financière) comprend également d'autres engagements.

(11) Article 21 du règlement (CEE) n° 4253/88.

(12) En ce qui concerne le rapport final, ce n'est qu'en juin 1995 que la Commission a établi un document type à respecter par les États membres au cours de la période 1994-1999.

(13) Voir les fiches d'éligibilité annexées aux décisions de la Commission du 23 avril 1997 modifiant les décisions portant approbation des cadres communautaires d'appui, des documents uniques de programmation et des programmes d'initiative communautaire, adoptées à l'égard des 15 États membres (JO L 146 du 5.6.1997, p. 32).

(14) Document SEC(94) 1654 final.

(15) Décision prise en vertu de l'article 24 du règlement (CEE) n° 4253/88.

(16) C(97) 3151 final-II.

(17) Voir point 6.26.

(18) L'article 24, paragraphe 3, du règlement (CEE) n° 4253/88 prévoit que toute somme donnant lieu à répétition de l'indu doit être reversée à la Commission. D'autre part, l'article 23, paragraphe 3, du même règlement fixe la période de conservation des pièces justificatives à trois ans après le dernier paiement relatif à une action.

(19) JO L 290 du 23.10.1997, p. 1.

RÉPONSES DE LA COMMISSION

1. INTRODUCTION

1.1.- 1.3. Comme la Cour le fait remarquer, elle a déjà soulevé, dans son rapport annuel précédent, la question de la clôture financière des opérations cofinancées par le FEDER. La Commission avait saisi cette occasion pour y répondre de façon complète. La Commission clôture toujours les opérations aussi rapidement que ses ressources et la qualité des documents des États membres relatifs à la clôture des opérations le lui permettent. Elle n'autorise des extensions des périodes d'engagement et de paiement au titre des programmes que si celles-ci sont justifiées. Le règlement de la Commission (CE) n° 2064/97 énonce spécifiquement, dans son article 8, qu'à la clôture du programme les États membres font parvenir à la Commission une déclaration établie par une personne ou un service indépendant dans ses fonctions du service d'exécution, se prononçant sur la validité de la demande de versement du paiement final. La fiabilité des déclarations de dépenses présentées par les États membres relèvent de la responsabilité de ceux-ci.

La Commission corrige ou demande que soient corrigées toutes les anomalies financières constatées. Toutefois, de nombreuses corrections peuvent être apportées par l'État membre proprement dit et n'exigent pas l'application formelle de l'article 24 du règlement (CEE) n° 4253/88.

La Commission croit savoir que l'échantillon de 53 interventions FEDER représente essentiellement des interventions contrôlées par la Cour dans les États membres. Aussi cet échantillon peut-il ne pas être représentatif vu que:

- lorsqu'elle choisit des opérations en vue d'un contrôle dans les États membres, la Cour se fonde sur une évaluation des risques; ce contrôle est donc censé être axé davantage sur des opérations posant problème,

- lorsque la Cour identifie effectivement une anomalie, les mesures que doit prendre la Commission pour régler ce problème peuvent être de nature à retarder la clôture du programme concerné.

Nombreuses sont les observations de la Cour contenues dans le présent rapport, qui se fondent sur des constatations effectuées au départ de dossiers de la Commission. La Cour n'a présenté en juillet, à la demande de la Commission, que des informations sommaires sur ces constatations. En raison du peu de temps disponible pour préparer sa réponse, la Commission n'a pas été en mesure d'examiner ni de commenter ces informations.

2. ÉTAT DE LA CLÔTURE AU 31 DÉCEMBRE 1997

2.2.- 2.6. Dans sa réponse au rapport annuel de la Cour, de 1996, la Commission a expliqué pourquoi un nombre significatif d'opérations, antérieures à 1994, restaient ouvertes:

1) de nombreux rapports finals des États membres sont jugés de qualité insuffisante;

2) beaucoup d'autres informations nécessaires en vue de clôturer de nombreux programmes n'ont pas été fournies par les États membres (par exemple, issue des affaires en justice, arrangement satisfaisant à la suite des observations résultant du contrôle, présentation de plans financiers tels que modifiés par les comités de suivi);

3) la date de clôture d'un certain nombre de programmes a été reportée pour des raisons justifiées: il s'agit en particulier de l'Italie. Ceci contribue à expliquer pourquoi une part importante des engagements pendants concernent cet État membre.

Les chiffres de la Cour indiquent que tant le nombre d'opérations pendantes que le volume des engagements pendants ont sensiblement diminué en 1997. Comme la Cour le fait remarquer, il ne reste en toute hypothèse qu'à procéder au paiement du solde (20 %) de la tranche annuelle finale de l'opération multiannuelle. De plus, le volume des engagements pendants ne représente pas la somme due par la Commission aux États membres: dans de nombreux cas, une sous-utilisation des crédits au titre des programmes, signifie que des dégagements, voire des recouvrements, peuvent s'avérer nécessaires. La Commission poursuit, voire intensifie, ses efforts en vue de régler toutes les opérations qui peuvent être correctement réglées sur la base des informations disponibles. Au cours des six premiers mois de 1998, par exemple, 48 autres projets et 705 autres programmes ont été clôturés et le volume total des engagements pendants a été réduit de 220 Mio ECU. Les engagements pendants représentent aujourd'hui 3 % seulement de l'enveloppe globale FEDER pour les programmes antérieurs à 1994, soit la valeur de six semaines environ des engagements au titre des programmes actuels 1994-1999.

3. OBSERVATIONS QUANT AU PROCESSUS DE CLÔTURE

Retards

Remarques générales

3.2.-3.4. Comme le fait remarquer la Cour au paragraphe 2.1, la Commission est tenue par le règlement selon lequel pour effectuer les paiements, les États membres disposent d'un délai de deux ans, en règle générale, sous réserve de la réception d'une demande acceptable. Aussi n'y a-t-il pas de délai absolu pour ces paiements. Toutefois, la Commission est consciente du fait que la clôture tardive des opérations peut susciter des problèmes et elle fait de son mieux pour faire avancer les choses. Le chevauchement d'opérations financières dû à des périodes de programmation qui se suivent, est inévitable dans le cadre des règlements et il faut que les gestionnaires des Fonds structurels dans les États membres soient en mesure de faire face à cette situation, et en particulier, de préserver leur capacité de fournir la documentation nécessaire à la clôture du programme.

Retards dans la présentation initiale des documents de clôture par les États membres

3.5. Régulièrement la Commission rappelle aux États membres qu'il faut présenter les informations demandées en vue de la clôture des programmes.

3.6. Un rapport écrit de chaque contact téléphonique ou de chaque réunion avec un État membre ou la production d'un document tel que mentionné par la Cour ne sont pas nécessairement synonymes de bonne utilisation des ressources humaines limitées dont dispose la Commission.

Des contacts avec les autorités britanniques en vue de la clôture des programmes 1989-1993 ont été établis à divers niveaux depuis 1995 au moins. Par exemple, une lettre a été envoyée par le Ministère du Commerce et de l'Industrie à la Commission, en janvier 1996, aux termes de laquelle les autorités britanniques s'engagent à présenter tous les rapports finals pendants pour le mois d'avril 1996. Un échange volumineux de correspondance sur les rapports finals a eu lieu avec les autorités britanniques et les bureaux des gouvernements régionaux. Un certain nombre de réunions ont également été organisées avec les services gouvernementaux. Les mêmes questions ont fréquemment été posées par des représentants de la Commission lors des réunions du comité de suivi.

3.7. (b) La Commission estime que l'application du règlement (CE) n° 2064/97 et les règles d'éligibilité adoptées en avril 1997 parallèlement à l'utilisation croissante par les États membres du modèle de rapport annuel (voir réponse de la Commission aux paragraphes 6.34-6.36 du rapport annuel 1996) amélioreront considérablement la qualité des documents de clôture et accéléreront également la clôture des programmes.

Il est à noter que dans le nouveau règlement général proposé par la Commission pour la prochaine période de programmation, le contenu des rapports annuels et finals est détaillé (à l'article 36).

Retards dans le traitement des demandes de paiement de solde

3.9.-3.12. La Commission ne peut se faire une opinion sur les conclusions auxquelles la Cour aboutit sur la base des exemples qu'elle a retenus, pour la raison expliquée au paragraphe 4 de sa réponse aux points 1.1.-1.3. Toutefois, la Commission reconnaît que dans de nombreux cas, la clôture des programmes prend beaucoup de temps. Ceci est dû en partie aux ressources humaines limitées pouvant être affectées à cette tâche et en partie à l'insuffisance des documents de clôture des États membres qui doivent être réunis par les autorités concernées.

La Commission tient à rappeler également l'avis de la Cour, au paragraphe 6.40 du rapport annuel de 1996, selon lequel c'est au moment de la clôture du programme qu'une dépense inéligible, dans des déclarations d'États membres, risque de faire définitivement l'objet d'un cofinancement au titre du budget communautaire. C'est la raison pour laquelle un grand nombre de vérifications par la Commission sont nécessaires.

Les problèmes que posent les vérifications de cette nature peuvent déboucher sur une demande officielle de clarification aux autorités nationales ou, dans bien des cas, sur des demandes informelles aux fonctionnaires nationaux compétents. L'absence de minutes écrites d'une telle demande ne signifie pas que le problème n'a pas été examiné avec l'État membre lors des multiples contacts informels qui ont lieu entre les services concernés.

En ce qui concerne l'Italie, la Commission fournit toutes les assurances selon lesquelles les clôtures pendantes seront exécutées le plus rapidement possible en dépit de l'incroyable complexité des opérations.

Contrôles dans les États membres

Importance des contrôles de la Commission

3.13. La Commission n'est pas en mesure de garantir que l'ensemble de ses paiements soient corrects puisqu'ils sont fondés sur des déclarations de paiement de l'État membre qui peuvent néanmoins inclure une dépense inéligible, en dépit des efforts de la Commission en vue de s'assurer que les États membres exécutent efficacement l'obligation qui est la leur de garantir une gestion financière correcte et le contrôle des programmes au titre des Fonds structurels.

3.14. La Commission effectue de nombreux contrôles sur place dans la mesure où ses ressources le lui permettent. Toutefois, ces contrôles ne peuvent garantir l'absence d'irrégularités. Ils débouchent cependant sur la correction de celles qui ont été découvertes.

Rapports de contrôle

3.15. Les services concernés tentent d'améliorer la documentation relative aux contrôles sur place et les délais d'établissement de ces documents. Toutefois, les rapports de contrôle de la DG XVI ne sont censés inclure que les informations nécessaires: les objectifs du contrôle, une description sommaire des opérations, les conclusions et les recommandations.

Eu égard à la variété, au nombre et à la dispersion géographique des opérations et des bénéficiaires faisant l'objet d'un cofinancement, il peut être difficile de se faire une idée globale valable sur le système de gestion d'un État membre à la suite d'un contrôle d'une semaine effectué par deux fonctionnaires; dans ces cas, la DG XVI limite ses observations aux problèmes, dont certains aspects du système, qui ont été étayés par suffisamment de documents lors du contrôle.

Prise en considération des résultats des contrôles

3.16. La Commission assure le suivi des problèmes constatés en vue de les corriger ou de demander leur correction par l'État membre avant de procéder à la clôture du programme concerné. Cette procédure est souvent laborieuse. Elle dépend des informations disponibles en ce qui concerne les problèmes et les réactions des autorités nationales des bénéficiaires. L'article 7 du règlement (CE) n° 2064/97 contient une disposition spécifique en vue du règlement, de façon satisfaisante, par les États membres, des irrégularités constatées.

Certains problèmes qui mobilisent l'attention de l'UCLAF impliquent souvent la saisine des tribunaux, ce qui peut prendre beaucoup de temps avant d'aboutir. Il est vrai aussi qu'un nombre considérable de problèmes constatés par les services de la Commission peuvent être corrigés rapidement sans échange officiel de lettres avec les autorités nationales.

Force est de constater, cependant, que la Commission se heurte à des difficultés et à des retards en ce qui concerne les résultats des contrôles intermédiaires effectués par la Cour, figurant dans la correspondance envoyée aux États membres en vue de connaître leurs observations. La Commission reçoit copie de ces lettres de même que des réponses des États membres, mais il serait également utile pour elle d'être informée de la position finale de la Cour sur ces cas; elle s'emploie à examiner cette possibilité avec la Cour.

3.17. Les règlements impliquent qu'une clôture partielle d'un programme ne devrait normalement pas avoir lieu. Toutefois, dans certains cas exceptionnels, lorsque l'État membre, a démontré, par exemple preuve à l'appui, que des délais judiciaires affectent certains projets faisant partie d'un programme, la Commission a adopté une décision permettant la clôture du reste du programme.

3.18. Comme l'indique la réponse aux paragraphes 1.1-1.3, des corrections financières sont souvent effectuées sans que la Commission ne doive adopter de décisions officielles au titre de l'article 24. La Commission a proposé une nouvelle base réglementaire en ce qui concerne les corrections financières à apporter au cours de la prochaine période de programmation.

3.19. a) Les autorités espagnoles ont été très rapidement informées de façon informelle des résultats du contrôle de la DG XVI. Ceci leur a permis d'assurer le suivi des problèmes et de présenter à la Commission des informations corrigées, au mois de juin 1996, sur la base desquelles la Commission a procédé à la clôture du programme en juillet 1996. La Commission vient de prendre connaissance de la réponse des autorités espagnoles aux observations de la Cour. Les autorités espagnoles adoptent un point de vue différent de celui de la Cour avec laquelle la Commission a l'intention, par conséquent, d'examiner cette affaire avant d'adopter une position définitive.

La Commission tient cependant à signaler que cette affaire pourrait n'avoir aucun impact sur le budget de la Communauté en raison du dépassement de crédit considérable de la part de l'État membre pour ce programme: conformément aux plans financiers, les dépenses pouvant être cofinancées par le FEDER s'élevaient à 439 mécus et les dépenses déclarées s'élevaient à 470 mécus; la différence de 31 mécus, ne faisant pas l'objet d'un cofinancement par le FEDER, pourrait suffire à compenser ces erreurs. Les calculs exacts cependant, sur la base du sous-programme, seront établis par la Commission uniquement lorsque celle-ci aura reçu la déclaration de dépenses corrigée.

b) Les autorités allemandes ont présenté à la Cour des comptes suffisamment d'informations pour établir la compatibilité entre les montants indiqués dans le rapport final avec les montants indiqués dans la déclaration de dépenses finale. Prière de se référer à la réponse au paragraphe 3.21 b) ci-après.

c) Le dossier relatif à cette mission de contrôle reste ouvert, les lettres de rappel ayant été envoyées aux autorités nationales le 21 janvier 1998. Si une modification de la contribution du FEDER, déjà payée, s'avérait nécessaire, à la suite de la réception des informations demandées, un ajustement approprié aurait lieu.

Toutefois, les montants de dépense déclarés pour les sous-programmes posant problèmes sont considérablement plus élevés que les montants éligibles indiqués dans les plans financiers du programme; aussi la perspective de devoir procéder à une correction financière est-elle limitée.

3.20. Les retards en matière de présentation des rapports de contrôle sont souvent dus à la charge de travail des services chargés du contrôle de même qu'à la nécessité, dans certains cas, d'effectuer des missions supplémentaires avant de tirer une conclusion définitive.

Événements postérieurs à la clôture

3.21. a) RU: La Commission a rappelé aux autorités britanniques la nécessité de présenter une déclaration de dépenses révisée.

b) DE: La Commission demandera aux autorités du Land les conclusions de leur contrôle et, au besoin, une déclaration de dépenses corrigée.

3.22 Au titre de la «Gemeinschaftsaufgabe» (tâche commune), si les conditions fixées en vue de l'octroi de l'aide ne sont pas respectées, tout ou partie de l'aide peut être annulé. Dans ce cas, les autorités nationales devraient présenter à la Commission une déclaration de dépenses corrigée afin de lui permettre de procéder aux ajustements nécessaires de l'aide communautaire versée, même après la clôture du programme.

3.23 Les exigences en matière de documents, visées à l'article 23 du règlement (CEE) n° 4253/88, ne représentent qu'un minimum; les États membres peuvent et devraient établir des règles nationales plus rigoureuses au besoin.

4. CONCLUSION

4.1.-4.2. La Commission reconnaît qu'il y a matière à amélioration en particulier des délais requis dans certains cas pour la clôture d'un programme. Toutefois, elle attire l'attention sur le fait que les retards en matière de clôture des programmes 1989-1993 sont dus principalement à l'extension justifiée de la période de programme et à l'absence d'informations (ou d'informations jugées satisfaisantes) provenant des États membres, nécessaires en vue d'entamer la procédure de clôture. Les ressources humaines restreintes dont dispose la Commission et probablement les États membres, représentent également un problème constant.

4.3. a) La Commission estime que le modèle de rapport annuel (qui sert également de base aux rapports finals) mis à la disposition des États membres et l'application de l'article 8 du règlement (CE) n° 2064/97 prévoyant la présentation d'une déclaration de contrôle de la part des autorités indépendantes, à la Commission, lors de la clôture du programme, amélioreront sensiblement la qualité des documents de clôture, autorisant de ce fait une clôture plus rapide.

b) Les États membres ont normalement en leur possession l'information en question; la Commission fournit toute précision demandée par les États membres quant au calcul du solde de clôture et du montant du paiement final.

c) Dans certains cas la Commission procède à des clôtures partielles mais les règlements stipulent que les programmes devraient normalement être clôturés dans leur totalité.

4.4. La Commission partage l'avis de la Cour pour qui les résultats des contrôles sur place devraient être communiqués aux États membres dans les plus brefs délais. Un des principaux objectifs des protocoles établis entre le contrôleur financier de la Commission et les services de contrôle de l'État membre, consiste à améliorer la coopération, en particulier en fournissant des informations plus rapides et plus complètes sur les résultats du contrôle sur place. Les réunions bilatérales régulières qui se tiennent avec les États membres dans le cadre des protocoles, constituent un forum de discussion de ces résultats. De plus, la direction générale chargée du contrôle financier s'emploie actuellement à mettre au point les moyens nécessaires en vue de rationaliser la préparation et la mise en oeuvre des contrôles sur place de même que les rapports de ces contrôles. L'utilisation de ces moyens devrait donc permettre une transmission plus rapide des résultats aux États membres.

La proposition de la Commission en vue de nouveaux règlements relatifs à la période de programmation à venir, prévoit les dispositions formelles en vue d'une coopération extensive entre les États membres et la Commission dans le domaine du contrôle financier, une référence spéciale étant faite aux contrôles sur place.

4.5. Le règlement de la Commission (CE) n° 2064/97 prévoit toutes les mesures nécessaires en vue de garantir un contrôle financier correct de la part des États membres: analyse du système, contrôles sur place, règlement satisfaisant des problèmes, rapport annuel à la Commission et présentation d'une déclaration de contrôle indépendante offrant une conclusion globale sur la validité de la demande de paiement final et la déclaration finale de dépense. La Commission se réserve le droit de procéder à des contrôles de sa propre initiative à la clôture, mais souligne que la responsabilité première en vue de s'assurer que la clôture se fait sur une base appropriée et correcte, incombe aux États membres.

4.6. Les propositions de règlement de la Commission pour la nouvelle période de programmation comportent des améliorations substantielles en ce qui concerne les corrections financières. Les règles et procédures actuelles permettent à la Commission de procéder à tout recouvrement financier nécessaire après la clôture du programme.