DÉCISION (UE) 2021/1885 DE LA COMMISSION

du 20 avril 2021

concernant l’aide d’État SA.43127 — 2018/C (ex 2015/NN) (ex 2015/N) mise à exécution par la Pologne en faveur de l’opérateur ferroviaire régional Przewozy Regionalne sp. z o.o.

[notifiée sous le numéro C(2021) 855]

(Le texte en langue polonaise est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE)

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,

vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément aux dispositions précitées (1) et compte tenu de ces observations,

considérant ce qui suit:

1. PROCÉDURE

(1) Le 21 septembre 2015, la Pologne a notifié une aide à la restructuration en faveur des Chemins de fer régionaux polonais (Przewozy Regionalne sp. z o.o., «PR» ou la «société PR»), d’un montant de 770,3 millions de PLN (environ 181 millions d’EUR) (2) («aide à la restructuration notifiée»). L’aide a été accordée le 30 septembre 2015 sous la forme d’une prise de participation par l’Agence de développement industriel (Agencja Rozwoju Przemysłu, «ARP») détenue à 100 % par l’État. L’aide ainsi octroyée n’ayant pas reçu l’approbation préalable de la Commission, l’affaire a été enregistrée en tant qu’aide illégale (2015/NN).

(2) La Commission a demandé des informations complémentaires i) le 27 novembre 2015, ii) le 23 novembre 2016 et iii) le 30 juin 2017. Les autorités polonaises ont répondu i) le 16 février 2016, le 4 mars 2016 et le 3 juin 2016, ii) le 9 janvier 2017 et iii) le 28 juillet 2017. La Pologne a en outre fourni des renseignements le 11 janvier 2017, le 1er février 2017 et le 20 juin 2017. La Commission a tenu des réunions avec les autorités polonaises le 8 avril 2016, le 26 avril 2016, le 21 septembre 2016, le 11 janvier 2017, le 4 juillet 2017 et le 13 septembre 2019.

(3) Au cours de l’évaluation préliminaire et avant l’ouverture de la procédure visée à l’article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ci-après le «TFUE»), la Commission a reçu des lettres de parties intéressées alléguant que la société PR avait déjà bénéficié d’une aide d’État avant l’aide à la restructuration notifiée. Étant donné que ces lettres ne remplissaient pas les conditions énoncées à l’article 24, paragraphe 2, du règlement (UE) 2015/1589 du Conseil (3), la Commission les a enregistrées comme informations générales sur le marché et incluses dans son évaluation préliminaire.

(4) Par lettre du 23 janvier 2018, la Commission a informé la Pologne de sa décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du TFUE. Le 25 avril 2018, la Pologne a présenté des observations suite à l’ouverture de cette procédure. La décision de la Commission d’ouvrir la procédure (ci-après la «décision d’ouvrir la procédure») a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne (4) le 4 mai 2018. La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations.

(5) Entre le 20 juin 2018 et le 29 juin 2018, deux parties intéressées, l’Association européenne des opérateurs de transport de passagers (European Passenger Transport Operators Association, «EPTO»), établie à Londres (Royaume-Uni), et la Fondation ProKolej, établie à Varsovie (Pologne) (ci-après «ProKolej») (5), ont présenté leurs observations à la Commission. Le 9 juillet 2018 et le 4 septembre 2018, la Commission a communiqué ces observations aux autorités polonaises. La Pologne a présenté ses commentaires sur ces observations le 2 octobre 2018.

(6) La Commission a tenu des réunions avec l’EPTO le 28 janvier 2019 et le 11 juin 2019.

(7) La Pologne a fourni des informations complémentaires le 20 mai 2019, les 25 et 31 octobre 2019, le 29 novembre 2019, le 4 décembre 2020 et le 30 mars 2021.

2. CONTEXTE ET DESCRIPTION DES MESURES

2.1. Bénéficiaire

(8) PR est le premier exploitant ferroviaire régional dans le domaine du transport de voyageurs en Pologne, avec une part de marché d’environ 27 % en termes de nombre de voyageurs transportés et d’environ 50 % en termes de travail d’exploitation mesuré en trains-kilomètres. La société PR, établie à Varsovie, opère dans 15 des 16 régions polonaises (voïvodies) et est l’unique prestataire de services de transport public régional de voyageurs dans sept régions, pour la plupart les moins développées sur le plan économique.

(9) La société PR était auparavant la copropriété des 16 collectivités territoriales. À la suite de l’aide à la restructuration notifiée, ses propriétaires sont désormais l’ARP, qui détient 50 % des parts sociales plus une part dans le capital de PR, et les 16 collectivités territoriales. L’entreprise emploie environ 9 000 personnes et est considérée comme étant une grande entreprise. Toutes les régions dans lesquelles PR opère sont admissibles au bénéfice d’aides à finalité régionale au titre de l’article 107, paragraphe 3, point a), du TFUE.

(10) L’activité principale de PR est la prestation de services de transport ferroviaire de voyageurs au niveau régional en vertu de contrats de service public conclus avec les autorités des régions (voïvodies). À une échelle beaucoup plus réduite, PR fournit aussi des services de transport international et transfrontalier ainsi que des services de location et de réparation de matériel roulant. Par le passé, la société PR fournissait également des services commerciaux de transport interrégional, mais elle a cessé cette activité en septembre 2015.

2.2. Transport ferroviaire régional en Pologne

(11) Conformément au règlement (CE) no 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil (6), les marchés publics relatifs aux services publics nationaux de transport de voyageurs par chemin de fer peuvent être attribués directement jusqu’en décembre 2023, pour une durée maximale de 10 ans, c’est-à-dire jusqu’en décembre 2033. Certains États membres ont déjà ouvert à la concurrence (une partie de) leurs marchés sur le fondement du droit national. En Pologne, les contrats mis en concurrence représentaient environ [4-30] % du volume total de travail d’exploitation prévu dans l’horaire de service 2016/2017. La grande majorité des contrats n’arrivant pas à échéance avant la fin de 2020, la situation du marché n’a pas changé sensiblement depuis l’horaire de service 2016/2017. Dans leur lettre du 29 novembre 2019, les autorités polonaises ont confirmé (sur la base des données de 2018) que la situation du marché n’avait pas évolué de manière significative.

(12) En vertu du droit polonais, les voïvodies sont responsables de l’organisation des services ferroviaires au niveau régional. Ces services sont fournis sur la base de contrats de service public conclus entre l’organisateur de ces services (gouvernement régional) et l’exploitant. L’organisateur peut attribuer un marché pour la prestation de services de transport soit par voie d’attribution directe, soit par mise en concurrence. En pratique, la première option est la plus utilisée. Dans l’horaire de service 2016/2017, environ [70-95] % du volume de travail d’exploitation est réalisé dans le cadre d’une attribution directe.

(13) Le 22 mars 2018, le cadre juridique polonais régissant les marchés de service public de transport de voyageurs par chemin de fer a évolué avec l’adoption de la législation modifiant la loi sur les transports publics collectifs (ci-après la «loi de 2018») (7). La loi de 2018 prévoit notamment que: a) le 12 décembre 2020 sera la date limite pour la passation par les régions de marchés de service public par voie d’attribution directe (sans appel d’offres public) des contrats de service public de transport collectif par chemin de fer couvrant le transport régional de voyageurs; b) le 14 décembre 2030 sera la date finale de la durée de validité des contrats attribués directement par les régions (sans appels d’offres publics) concernant la prestation de services de transport public collectif par chemin de fer et couvrant le transport régional de voyageurs.

(14) Parmi les concurrents de PR, il y a huit transporteurs «internes» (dits in-house) (8) qui en général opèrent sur le territoire d’une seule région et sont détenus par les autorités de cette région (gouvernement régional), et un transporteur «externe», à savoir Arriva RP, filiale de Deutsche Bahn AG et membre de l’EPTO. Les concurrents de PR opèrent sur des itinéraires sélectionnés, généralement autour de grandes agglomérations. En conséquence, PR détient souvent une part de marché importante, même dans les régions où opèrent plusieurs transporteurs.

(15) Selon les autorités polonaises, lorsque par le passé des contrats ont été mis en concurrence, la société PR était souvent le seul soumissionnaire. Cela s’expliquerait par le fait que les autres transporteurs considéraient les lignes faisant objet d’adjudications comme économiquement peu attrayantes ou, dans le cas des transporteurs internes, par une absence d’intérêt à soumissionner pour l’exploitation de lignes en dehors de leurs régions. Selon les autorités polonaises, à l’exception d’Arriva PR, aucun autre transporteur externe, national ou étranger, n’a jamais manifesté d’intérêt à entrer sur le marché polonais des services ferroviaires régionaux.

3. DÉCISION DE LA COMMISSION D’OUVRIR LA PROCÉDURE FORMELLE D’EXAMEN

(16) Dans sa décision d’ouvrir la procédure, la Commission a examiné l’aide à la restructuration notifiée et a émis des doutes quant à sa compatibilité avec le marché intérieur. De plus, la Commission a recensé six mesures supplémentaires qui avaient été accordées à la société PR avant l’octroi de l’aide à la restructuration notifiée. Deux de ces six mesures ont été considérées comme constituant une aide existante au sens de l’article 1er, point b) i), du règlement (UE) 2015/1589 et ne font donc plus objet d’une appréciation dans la présente décision. Les quatre autres mesures ont été jugées constituer une aide nouvelle au sens de l’article 1er, point c), du règlement (UE) 2015/1589. La Commission a émis des doutes quant à la compatibilité de ces quatre mesures avec le marché intérieur.

(17) Par conséquent, seules les cinq mesures décrites aux considérants 18 à 22 devraient être évaluées par la Commission.

3.1. Mesures soumises à évaluation

(18) Mesure 1 (aide à la restructuration notifiée): Le 30 septembre 2015, l’agence ARP, contrôlée par l’État, a acquis 50 % des parts sociales plus une part dans le capital de la société PR pour un montant de 770,3 millions de PLN (environ 181 millions d’EUR). Le plan de restructuration, contenu dans le dossier de notification, fait également référence à l’annulation d’intérêts consentie par le gestionnaire étatique de l’infrastructure ferroviaire, PKP Polskie Linie Kolejowe (PKP PLK), pour un montant de […] PLN (environ […] EUR).

(19) Mesure 2: Avant l’aide à la restructuration notifiée, les autorités polonaises ont accordé à la société PR: i) en 2008, la somme de 2 160 millions de PLN (environ 508 millions d’EUR) et ii) en 2006 et 2007, la somme de 242,9 millions de PLN (environ 57 millions d’EUR). Le 4 décembre 2020, la Pologne a précisé que ces fonds avaient été versés dans le cadre de la restructuration en cours de PR afin de couvrir ses pertes passées. La Pologne a par ailleurs souligné que ces versements étaient d’une autre nature que celle des versements effectués entre le 1er octobre 2001 et le 30 avril 2004 dans le cadre de contrats de service public conclus entre les régions et PR. Dans la présente décision, cette mesure 2 est désignée comme «prise en charge des pertes héritées du passé».

(20) Mesure 3: Avant l’octroi de l’aide à la restructuration notifiée, le 29 mars 2004, la société PR a conclu avec la société PKP PLK un accord transactionnel relatif à la restructuration de son endettement qui prévoyait de restructurer des dettes de PR au montant de 1 902 millions de PLN (environ 448 millions d’EUR) envers les entreprises publiques appartenant au groupe PKP (PKP PLK, PKP S.A., PKP Cargo, PKP Energetyka et PKP Intercity) (9). Cet accord prévoyait l’annulation de 40 % de son endettement et un report du remboursement du solde de la dette jusqu’au 31 décembre 2007. Entre 2005 et 2008, il a été modifié pour effectivement prolonger le délai de remboursement jusqu’au 29 novembre 2009.

(21) Mesure 4: Avant l’aide à la restructuration notifiée, entre 2009 et 2014, la société PR a conclu 25 accords avec ses créanciers publics [PKP S.A., PKP Energetyka, PKP Intercity, PKP PLK et Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS)] prévoyant des reports du règlement de ses dettes impayées au montant total de [900-1 300 millions] de PLN (environ [235-282 millions] d’EUR).

(22) Mesure 5: La Pologne a accordé à la société PR: i) des aides à la formation d’un montant de 0,97 million de PLN (environ 0,23 million d’EUR) en 2006-2010; ii) des aides au recrutement d’un montant de 39 000 PLN (environ 0,01 million d’EUR) en 2012 et 2013; et iii) de 2010 à 2015, une aide octroyée par les autorités polonaises sous la forme d’une aide de minimis de 0,7 million de PLN (environ 0,17 million d’EUR).

4. OBSERVATIONS DES AUTORITÉS POLONAISES SUR LA DÉCISION D’OUVRIR LA PROCÉDURE

(23) En ce qui concerne la mesure 1, et en particulier le plan de restructuration présenté dans le cadre de la notification, les autorités polonaises expliquent que l’annulation des intérêts envisagée par PKP PLK faisait partie de l’accord signé le 21 mars 2013 entre PKP PLK et PR à l’issue d’une médiation entre les deux sociétés. Elles précisent par ailleurs que la décision de procéder à un règlement amiable était de nature commerciale. Selon les autorités polonaises, la conclusion d’un accord transactionnel était pour PKP PLK une solution plus avantageuse que de tenter de recouvrer ses créances sur PR par voie judiciaire. Elles ajoutent que l’abandon d’intérêts est une pratique courante dans le contexte des procédures de restructuration d’une dette financière visant à maximiser le remboursement attendu du principal.

(24) En ce qui concerne la mesure 2, les autorités polonaises ont initialement prétendu que la somme versée correspondait plutôt à un règlement tardif de la compensation financière que PR aurait dû normalement recevoir et qui n’a pas été versée en raison de contraintes budgétaires liées à la réforme du secteur ferroviaire en Pologne. La Pologne a ensuite complété ses observations préliminaires, en précisant que la mesure 2 était une prise en charge des pertes héritées du passé, accordée dans le contexte de la restructuration en cours de l’entreprise. La Pologne explique à cet égard que les contraintes budgétaires, le déficit de ses finances publiques et la situation économique générale au début des années 2000 ont entravé la mise en œuvre des réformes structurelles dans le secteur ferroviaire polonais. Cela aurait eu une incidence directe sur le financement des activités de PR (transfert tardif d’actifs clés, etc.) et aurait mené à une détérioration progressive de la situation financière de l’entreprise et à un accroissement de son déficit. Au cours des années suivantes, la Pologne a donc pris des mesures utiles pour remédier aux problèmes et faire face aux situations causées par la mise en œuvre des réformes structurelles dans le secteur ferroviaire. L’une de ces mesures consistait en la prise en charge des pertes héritées du passé, comme mentionné ci-dessus.

(25) En ce qui concerne la mesure 3, les autorités polonaises expliquent que la réforme du secteur ferroviaire polonais a conduit au déficit de PR. Pour assainir la situation financière de PR, un accord de restructuration des dettes a été conclu le 29 mars 2004. Entre 2005 et 2008, cet accord a ensuite connu plusieurs modifications mais, selon les autorités polonaises, ses conditions substantielles ont été maintenues. Les autorités polonaises expliquent qu’il était plus avantageux pour les créanciers d’apporter des modifications à l’accord que d’intenter une action en paiement. À l’appui de leurs allégations, elles produisent une comparaison de la valeur actuelle des flux de trésorerie des créanciers selon deux scénarios alternatifs (mise en œuvre de la transaction modifiée ou action en justice). Les autorités polonaises ajoutent que les activités de PR apportaient aux créanciers une partie importante de leurs produits. À cette époque, les opérateurs étrangers n’ont manifesté aucun intérêt à entrer sur le marché polonais et ne compenseraient donc pas la perte de recettes provenant des activités de PR.

(26) En ce qui concerne la mesure 4, les autorités polonaises contestent les conclusions préliminaires de la Commission selon lesquelles les accords de restructuration des dettes conclus entre 2009 et 2014 constitueraient des aides d’État au motif qu’ils n’ont pas été conclus aux conditions du marché. Les autorités polonaises expliquent qu’il est de pratique courante pour les créanciers d’analyser quelle méthode de recouvrement est la plus efficace et offre la probabilité la plus élevée de récupérer un maximum de la dette. Selon elles, le rééchelonnement des dettes et la réduction du taux d’intérêt sont une pratique très répandue et les établissements financiers ont normalement recours au processus de restructuration. Elles déclarent aussi qu’un consultant indépendant a effectué une analyse sur la base d’hypothèses prudentes afin de déterminer la meilleure méthode de recouvrement. Les résultats de l’analyse ont démontré qu’un accord de restructuration des dettes serait une solution préférable à d’autres méthodes de recouvrement. Les autorités polonaises ajoutent que PR a remboursé les sommes dues aux différents créanciers, conformément aux accords signés.

(27) En ce qui concerne la mesure 5, elles précisent qu’entre 2009 et 2011 la société PR a bénéficié d’une aide d’un montant de 1 177 421 PLN (environ 277 040 EUR). Elles déclarent qu’une partie de ce soutien (350 007 PLN, environ 82 350 EUR) constituait une aide de minimis. La dernière fraction de l’aide (827 414 PLN, environ 194 690 EUR) a été octroyée au titre du régime d’aide à la formation no X152/2009 (10), conformément au règlement (CE) no 800/2008 de la Commission (11) (ci-après le «RGEC 2008»). Par conséquent, le plafond d’aide de minimis n’a pas été dépassé.

(28) En sus de leurs observations sur les mesures mentionnées dans la décision d’ouvrir la procédure, les autorités polonaises présentent les commentaires suivants.

(29) Elles prétendent qu’on ne saurait considérer qu’avant 2015 la société PR était une «entreprise en difficulté» au sens du point 10 a) des lignes directrices de 2004 concernant les aides d’État au sauvetage et à la restructuration d’entreprises en difficulté (ci-après les «lignes directrices de 2004») (12). Les autorités polonaises expliquent qu’au cours de la période 2004-2014, la société PR ne satisfaisait pas pleinement à tous les critères d’«entreprise en difficulté» énoncés dans cette disposition, à savoir: «plus de la moitié de son capital social a disparu, plus du quart de ce capital ayant été perdu au cours des douze derniers mois». Les autorités polonaises font valoir que la société PR a perdu plus de la moitié de son capital social entre 2004 et 2014, mais que plus du quart de son capital social a été perdu au cours des seuls douze mois de 2005. Les autorités polonaises exposent que, même si les deux conditions étaient remplies en 2005, il ne saurait être présumé que la société PR était une «entreprise en difficulté» pendant toute la période allant de 2004 à 2014. Les autorités polonaises soutiennent que l’analyse des données financières de PR conforte cette thèse. Elles ajoutent que les critères retenus pour apprécier si une entreprise remplit les conditions d’«entreprise en difficulté», telles qu’énoncées dans les lignes directrices de 2004, ne correspondent pas entièrement à la situation spécifique du secteur ferroviaire réformé en Pologne après 2004, où la société PR était active. Les autorités polonaises expliquent que le secteur ferroviaire réformé était structurellement sous-financé et que, du fait de la réforme, la société PR n’a pas reçu de fonds suffisants pour remplir l’obligation de service public qui lui incombait. Les autorités polonaises en concluent que ce contexte doit être pris en compte dans l’évaluation.

(30) En ce qui concerne le volume de travail d’exploitation résultant des contrats de service pluriannuels et retenu dans le plan de restructuration, les autorités polonaises déclarent que les hypothèses opérationnelles actuelles sont cohérentes avec celles énoncées dans le plan de restructuration, à savoir une diminution des volumes annuels sur la période 2016-2020. Les autorités polonaises expliquent que le volume de travail d’exploitation réalisé par la société PR sur la base de contrats de service pluriannuels n’est pas inférieur à ce qui est prévu dans le plan de restructuration. Le volume de travail d’exploitation effectué par PR était légèrement supérieur au plan de restructuration initial, en raison de facteurs externes imprévisibles tels que l’incapacité des autres exploitants à fournir les services prévus par les régions. Les autorités polonaises déclarent que la société PR réalise actuellement les objectifs concernant ses activités opérationnelles, sans écarts négatifs par rapport aux hypothèses retenues dans le plan de restructuration. Comme demandé dans la décision d’ouvrir la procédure, les autorités polonaises ont fourni des données et des éclaircissements sur les dérogations au plan de restructuration. Elles ont précisé qu’il y a eu un léger changement d’hypothèses par rapport au plan de restructuration en raison de circonstances indépendantes de la volonté de PR. De même, à la demande de la Commission formulée dans la décision d’ouvrir la procédure, les autorités polonaises ont présenté une mise à jour du plan de restructuration et des prévisions financières complètes pour un scénario pessimiste.

(31) Les autorités polonaises précisent qu’entre 2010 et 2013 la société PR a tenté sans succès de se procurer du financement pour investir dans le matériel roulant. Elles expliquent que les contrats de service public en matière de transport de voyageurs par chemin de fer reposent sur des mécanismes visant à prévenir toute surcompensation. Ces contrats prévoient un rendement du capital engagé (RCE) ne dépassant pas 6 %; ils font l’objet d’un suivi régulier et le décompte de la compensation est audité. Les autorités polonaises expliquent que ces contrats contiennent des clauses sur les conditions requises pour solliciter une compensation, ainsi que les modalités de décompte, de reporting et de contrôle. Elles ajoutent que les décomptes des compensations font l’objet d’audits par des prestataires indépendants et qu’aucune irrégularité n’a été constatée.

(32) Les autorités polonaises relèvent que l’appréciation des aides d’État au regard du traité et des mesures compensatoires proposées par la Pologne doit tenir compte des caractéristiques spécifiques du secteur ferroviaire polonais. Elles expliquent qu’en substance le secteur ferroviaire en Pologne se caractérise par l’absence de concurrence et un manque d’intérêt de la part de «nouveaux arrivants» d’autres États membres. Ces caractéristiques, combinées à l’absence de risque de fausser la concurrence (qui est inexistante), doivent être prises en compte dans l’appréciation de l’aide.

(33) Quant aux mesures d’ouverture du marché proposées par les autorités polonaises et décrites aux considérants 180 et 181 de la décision d’ouvrir la procédure, elles précisent qu’un projet sur l’autorisation d’attribution directe jusqu’au 12 décembre 2020 et la limitation de la durée des contrats concernés jusqu’au 14 décembre 2030 a été soumis à la Diète (13). Les autorités polonaises précisent que leurs engagements n’impliquent pas l’obligation: i) d’assurer l’expiration des contrats attribués directement sur certaines liaisons, qui représentent environ [4-30] % du marché, avant la fin de 2030, ni ii) de maintenir l’ouverture à la concurrence des lignes déjà libéralisées pour lesquelles des procédures de mise en concurrence ont été lancées dans le passé et qui représentent environ [4-30] % du marché par rapport au volume total de travail d’exploitation mesuré en trains-kilomètres prévu dans l’horaire de service 2016/2017. Les autorités polonaises constatent que la phrase «le matériel roulant ferroviaire sera restitué au pouvoir adjudicateur ou racheté aux conditions du marché» au considérant 181 de la décision d’ouvrir la procédure soulève des questions d’interprétation. Cette phrase, à leur avis, peut être comprise comme visant tout matériel roulant, tant celui acheté par l’organisateur que par le transporteur. Mais les autorités polonaises soulignent qu’elle doit être interprétée en ce sens qu’il s’agit uniquement du matériel roulant acheté par l’organisateur du transport.

5. OBSERVATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES

5.1. EPTO

(34) L’association EPTO indique que la Commission devra non seulement évaluer la mesure 1, mais aussi l’obligation imposée à certaines régions de conclure avec PR des contrats directs d’une durée de cinq ans pour les services de transport de voyageurs. Selon l’EPTO, cette obligation constitue une aide d’État; elle devra donc être également examinée par la Commission. L’association ajoute que l’obligation de conclure des contrats directs avec PR entrave l’accès au marché polonais des services de transport ferroviaire régional de voyageurs. Elle soutient que le prétendu manque d’intérêt des concurrents pour le marché polonais devra faire l’objet d’un examen plus approfondi. L’EPTO allègue l’existence de concurrents potentiels susceptibles d’entrer sur le marché polonais. L’EPTO avance également l’argument que le faible niveau de concurrence est dû aux «conditions anticoncurrentielles régnant sur le marché polonais» en raison de l’absence de perspectives commerciales pour les entreprises ferroviaires. La Commission devra tenir compte de ce contexte dans son évaluation.

(35) L’EPTO allègue que les mesures d’ouverture du marché proposées par la Pologne ne permettront pas d’ouvrir le marché. Elle estime que les mesures d’ouverture du marché ne sont pas décrites de manière suffisamment détaillée pour prendre position à leur sujet. Toutefois, l’EPTO suggère que le marché polonais s’ouvre progressivement au cours de la période 2020-2028 au moyen de procédures de mise en concurrence qui devront répondre à un certain nombre d’exigences spécifiques.

(36) Les observations de l’EPTO sur le plan de restructuration se concentrent sur l’argument des autorités polonaises selon lequel la société PR ne pouvait pas exercer d’activités rentables parce que son activité principale était déficitaire et que si celle-ci était limitée, en l’absence de concurrence, cela ne profiterait à aucun concurrent. L’EPTO ne se range pas à cet argument et estime que i) les activités de la société PR auraient dû être rentables grâce au soutien financier consenti et ii) il y avait des concurrents potentiellement intéressés par l’ouverture du marché.

(37) L’association reconnaît que la Commission pourra adopter une nouvelle approche en matière d’évaluation de la conformité qui tiendra compte de la situation spécifique du secteur de transport national de voyageurs par chemin de fer. Toutefois, l’EPTO relève que cette nouvelle approche ne sera justifiée que si elle s’accompagne de mesures d’ouverture du marché efficaces et immédiates.

5.2. ProKolej

(38) La Fondation ProKolej estime que la Commission devra prendre en compte dans son appréciation les mesures supplémentaires constituant une aide d’État, à savoir: i) la subvention de 550 millions de PLN (environ 129 millions d’EUR) allouée aux collectivités régionales pour l’achat, la réparation et la modernisation du matériel roulant pour la période 2016-2020 et ii) la conclusion de contrats quinquennaux avec PR.

(39) ProKolej soutient qu’il existait des alternatives au plan de restructuration qui auraient eu moins d’effets négatifs. Premièrement, l’aide aurait pu être accordée, mais sans être assortie de l’obligation de conclure des contrats quinquennaux avec la société PR. Les autorités régionales auraient pu conclure des contrats après mise en concurrence. Deuxièmement, la société PR aurait pu être scindée en deux branches: une société de transport et une société de matériel roulant. Troisièmement, l’aide aurait pu être liée à des mesures d’ouverture du marché, «solution juridiquement préférable» selon ProKolej.

(40) La fondation souligne que les mesures d’ouverture du marché proposées par la Pologne doivent garantir une ouverture effective, rapide et appréciable. Elle fait valoir que pour atteindre cet objectif les mesures d’ouverture du marché devront répondre à un certain nombre d’exigences, notamment en matière de volume de travail d’exploitation et de durée des contrats.

(41) ProKolej ajoute que grâce à l’aide reçue la société PR est déjà prête à l’ouverture du marché. ProKolej soutient que si l’ouverture du marché doit se faire progressivement en application du règlement (CE) no 1370/2007, la société PR pourra renforcer sa position et que, par conséquent, d’autres entreprises se verront désavantagées. La fondation argue que par conséquent l’aide reçue par PR fausserait la concurrence dans le proche avenir. ProKolej a demandé la mise en œuvre rapide des mesures d’ouverture du marché afin d’éviter cette situation.

6. COMMENTAIRES PRÉSENTÉS PAR LA POLOGNE EN RÉPONSE AUX OBSERVATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES

(42) En ce qui a trait au financement provenant du Fonds ferroviaire octroyé aux autorités régionales pour l’achat, la réparation et la modernisation du matériel roulant ferroviaire pour la période 2016-2020 (voir considérant 38, la Pologne expose que le Fonds ferroviaire a été créé en 2005 afin d’assurer les ressources nécessaires au financement des dépenses pour l’infrastructure ferroviaire, la rénovation et l’entretien des lignes ferroviaires et la fermeture des lignes peu fréquentées. En 2009, des mesures législatives ont été adoptées afin de permettre aux autorités régionales l’accès aux ressources du Fonds ferroviaire pour financer l’achat, la modernisation et la réparation du matériel roulant destiné au transport de voyageurs dans le cadre de contrats de service public. Ce soutien financier, initialement prévu pour la période 2009-2015, a été ensuite prolongé sur les années 2016-2020. Les autorités polonaises ont expliqué en 2016 que plusieurs entreprises de transport ferroviaire avaient reçu un soutien financier destiné à la réparation et à l’entretien du matériel roulant. Par conséquent, la société PR n’a pas bénéficié d’un traitement préférentiel par rapport à d’autres entreprises.

(43) Quant à l’attribution directe à PR de contrats de service public pluriannuels dans le domaine du transport régional de voyageurs par chemin de fer, les autorités polonaises affirment que cette pratique était conforme aux règles du droit européen et national. Elles exposent que la conclusion de contrats pluriannuels pour la fourniture de services de transport ferroviaire régional de voyageurs relevait de la responsabilité des collectivités territoriales et ne constituait pas une aide d’État. En outre, elles expliquent que, conformément à la convention de coopération entre les associés de la société PR et les collectivités territoriales, ces dernières se sont engagées à conclure avec PR des contrats pluriannuels. Toutefois, seulement certaines des régions où la société PR est présente ont décidé de mettre en œuvre cette convention de coopération. Pour les autorités polonaises, cela démontre qu’il n’existait pas d’obligation de signer des contrats pluriannuels avec PR.

(44) En ce qui concerne les alternatives au plan de restructuration, les autorités polonaises expliquent que le choix de la restructuration résulte d’une analyse approfondie comportant aussi l’examen des autres options. Elles mettent en question la thèse d’une scission de PR en une société de transport et une société de matériel roulant comme alternative à la restructuration et ce pour plusieurs raisons. En particulier, elles précisent que l’achat du matériel roulant aurait pu faire augmenter les frais d’exploitation du transport ferroviaire régional pris en charge par les autorités locales sous forme de compensations versées aux entreprises de transport. Les autorités polonaises ajoutent que les sociétés de transport ont déjà engagé des dépenses importantes dans le matériel roulant. Elles soutiennent également que la prestation de services de transport ferroviaire nécessite un personnel qualifié et que, par conséquent, le seul fait de disposer du matériel roulant n’éliminerait pas tous les obstacles à l’entrée de concurrents potentiels.

(45) S’agissant des mesures d’ouverture du marché, les autorités polonaises indiquent que dans un certain nombre d’États membres le marché des services de transport ferroviaire régional est en grande partie fermé. De même, elles avancent que le marché polonais des services de transport régional de voyageurs par chemin de fer n’est pas suffisamment attrayant pour de nouveaux acteurs et que c’est par conséquent un marché caractérisé par l’absence de concurrence. Pour les autorités polonaises, toute ouverture du marché polonais devra tenir compte de ses spécificités et être réalisée avec prudence afin de prévenir des erreurs structurelles qui en perturberaient le fonctionnement. Les autorités polonaises font valoir que, compte tenu des caractéristiques du marché polonais, les mesures d’ouverture proposées doivent être jugées appropriées.

(46) Elles déclarent que le choix des opérateurs de services de transport ferroviaire régional, conformément au règlement (CE) no 1370/2007, est laissé à la discrétion de l’autorité contractante. Le même règlement prévoit que l’attribution directe de contrats (à côté des appels d’offres et des contrats de concession de services) est l’une des procédures de sélection pour lesquelles peuvent opter les autorités contractantes. Les autorités polonaises précisent que, dans la plupart des appels d’offres précédents, la société PR était le seul soumissionnaire et donc adjudicataire du marché et que, par conséquent, les résultats de ces procédures étaient similaires aux effets de l’attribution directe. Selon elles, dans ces circonstances, la mise en concurrence génère des coûts supplémentaires sans garantir d’amélioration de la qualité des services ou de réduction du coût de leur fourniture. Elles ajoutent que les réclamations des tierces parties concernant les conditions des appels d’offres étaient dénuées de fondement. Certaines de ces conditions sont déjà prévues dans les actes pertinents du droit de l’Union tandis que d’autres devraient être du ressort du pouvoir adjudicateur. La Pologne ajoute que tout tiers a la possibilité de contester les termes d’un cahier des charges conformément aux règles applicables aux appels d’offres.

7. APPRÉCIATION

7.1. Existence de l’aide

(47) La Commission doit examiner si les mesures faisant l’objet de la présente procédure constituent une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.

(48) Aux termes de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.

(49) Par conséquent, pour pouvoir qualifier une mesure d’aide au sens de cette disposition, les critères suivants doivent être réunis: i) la mesure est imputable à l’État et doit être financée au moyen de ressources d’État; ii) elle doit conférer un avantage économique à l’entreprise bénéficiaire; iii) cet avantage doit être sélectif et iv) la mesure doit fausser ou menacer de fausser la concurrence et affecter les échanges entre États membres.

7.1.1. Mesure 1 — Prise de participation par l’ARP (aide à la restructuration notifiée)

7.1.1.1. Ressources d’État et imputabilité à l’État

(50) L’ARP est un organisme public détenu à 100 % par l’État. Le ministère des Infrastructures et du Développement a transféré à l’ARP, aux fins de l’acquisition de parts sociales de PR, des fonds provenant du budget de l’État, en vertu d’une convention de subvention. La mesure provient donc clairement de ressources d’État et est imputable à l’État. Pour les raisons exposées aux considérants 81 à 83, la mise en non-valeur des intérêts par PKP PLK est également imputable à l’État et implique des ressources d’État.

7.1.1.2. Sélectivité

(51) La mesure n’a été accordée qu’à la société PR et elle est donc sélective. Comme l’ont indiqué les juridictions de l’Union, dans le cas d’une aide individuelle, l’identification de l’avantage économique permet, en principe, de présumer de sa sélectivité (14). Cela vaut indépendamment du fait qu’il y ait ou non des opérateurs sur les marchés en cause se trouvant dans une situation de fait et juridique comparable.

7.1.1.3. Avantage

(52) Avant l’octroi de l’aide, PR se trouvait dans une situation financière difficile. Cette société déficitaire depuis des années, avec des capitaux propres négatifs et à l’endettement croissant, remplissait les critères pour être qualifiée d’entreprise en difficulté et cela depuis 2005 (voir tableau 1). Déjà au début du processus de réorganisation, en 2000, PR ne disposait pas de trésorerie interne suffisante ni d’accès aux financements extérieurs nécessaires pour être en mesure de faire face à ses dettes et financer son exploitation.

(53) Avant d’octroyer l’aide à la restructuration notifiée, la Pologne avait déjà tenté de résoudre les problèmes financiers de PR en lui accordant un certain nombre d’autres mesures (les mesures 2, 3 et 4 décrites aux considérants 19 à 21). Malgré tout, son problème d’endettement a culminé en septembre 2015, alors qu’une mise en demeure de payer dans le délai d’une semaine lui a été adressée par ses deux principaux créanciers, PKP PLK et PKP Energetyka. Cette dernière menaçait de cesser l’approvisionnement en énergie. À défaut de régler sa dette, la société PR serait devenue insolvable.

(54) Selon la Pologne, sans l’aide PR n’aurait pas été pas en mesure de s’acquitter de ses dettes faute de pouvoir trouver le financement nécessaire sur le marché. Cela aurait entraîné son insolvabilité et, probablement, sa mise en liquidation judiciaire. En effet, comme il est précisé au considérant 53, ses deux principaux créanciers ont exigé de PR qu’elle règle rapidement ses dettes.

(55) C’est dans ce contexte que la Pologne a accordé à la société PR l’aide à la restructuration notifiée. Le 30 septembre 2015, l’ARP a acquis 50 % plus une part sociale de la société PR pour un montant de 770,3 millions de PLN. Cette opération d’investissement en capital avait pour objectif de financer le processus de restructuration (et en premier lieu, le remboursement des dettes susmentionnées) devant restaurer durablement la viabilité de la société PR. Avant l’acquisition de parts sociales de PR, l’ARP n’était pas son associé et elle n’était donc pas impliquée auparavant. Alors que l’actionnaire pouvait prendre des décisions dans le cadre de ses investissements existants et des bénéfices futurs éventuels, l’ARP a décidé d’investir dans une entreprise confrontée à d’importants problèmes financiers structurels. Vu le passé financier de PR et ses tentatives infructueuses de redevenir viable à long terme ainsi que la mise en demeure de deux créanciers majeurs visant à se faire rembourser à brève échéance, un investisseur opérant dans une économie de marché n’aurait pas investi de fonds aussi considérables dans une telle entreprise.

(56) Ainsi, la mesure 1 a conféré un avantage économique à la société PR car, compte tenu de sa situation financière difficile, elle n’aurait pas été en mesure d’obtenir un tel financement dans des conditions de marché normales.

7.1.1.4. Distorsion de concurrence et affectation des échanges entre États membres

(57) Dans ses décisions antérieures, adoptées avant la libéralisation des services nationaux de transport de voyageurs par chemin de fer en vertu du droit de l’Union, la Commission a estimé que l’aide accordée dans ce secteur affectait la concurrence et les échanges (15). Cela s’explique par la libéralisation du transport international de voyageurs et l’ouverture unilatérale, par certains États membres, des marchés du transport ferroviaire de voyageurs. À cet égard, il convient de noter que PR fournit également des services de transport internationaux et transfrontaliers. Par ailleurs, il existe en Pologne une concurrence intermodale entre les services de transport ferroviaire régionaux et d’autres modes de transport. En outre, dans certaines régions, il y a plus d’un opérateur ferroviaire régional, dont une filiale d’une entreprise d’un autre État membre. Il ne fait donc aucun doute que la mesure menace de fausser la concurrence et affecte les échanges entre États membres.

7.1.1.5. Conclusion

(58) Se fondant sur ce qui précède, la Commission conclut que la mesure 1 constitue une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.

7.1.2. Mesure 2 — Prise en charge des pertes héritées du passé accordée dans le contexte de la restructuration en cours de PR

7.1.2.1. Ressources d’État et imputabilité à l’État

(59) La prise en charge, par le budget de l’État, des pertes héritées du passé a été accordée en partie en vertu de la loi du 25 avril 2008 modifiant la loi PKP (16) et de l’accord entre PR et le ministre chargé des transports conclu le 23 juin 2008 et en partie en application de la loi du 16 décembre 2005 relative au Fonds ferroviaire (17) ainsi que des règlements du ministre des Finances. La mesure fait donc clairement appel à des ressources d’État et est imputable à l’État.

7.1.2.2. Avantage

(60) En ce qui concerne l’avantage économique, la mesure a été accordée sous la forme de subventions directes. L’octroi d’une subvention n’est pas un acte d’un opérateur agissant dans les conditions d’une économie de marché et libère le bénéficiaire des coûts qui seraient normalement imputés à son propre budget. La mesure a atténué la pression financière exercée sur la société PR à cause des pertes générées depuis des années dans le contexte de sa restructuration en cours. À cet égard, les montants versés en 2006 et en 2007 ont stabilisé les résultats d’exploitation de l’entreprise, tandis que ceux mis à disposition en 2008 et 2009 ont permis de renforcer sa situation financière.

(61) La Commission considère donc que la prise en charge des pertes héritées du passé a conféré un avantage économique à la société PR.

7.1.2.3. Sélectivité, distorsion de concurrence et affectation des échanges entre États membres

(62) Les conclusions relatives à la sélectivité, à la distorsion de concurrence et à l’affectation des échanges exposées aux considérants 51 et 57 à propos de la mesure 1 s’appliquent mutatis mutandis à la mesure 2.

7.1.2.4. Conclusion sur l’existence d’une aide

(63) Sur la base de ce qui précède, la Commission conclut que la mesure 2 constitue une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.

7.1.3. Mesure 3 — Restructuration de la dette 2004-2009

7.1.3.1. Ressources d’État et imputabilité à l’État

(64) Tous les créanciers du groupe PKP ayant participé au processus de restructuration de la dette de PR étaient des entreprises publiques. Les ressources des entreprises publiques constituent, en principe, des ressources d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, du fait que l’État est en mesure d’en orienter l’utilisation (18).

(65) Traditionnellement, l’État exerce une tutelle d’un haut degré d’intensité sur la gestion et les activités des sociétés appartenant au groupe PKP, notamment à travers son influence sur l’élection des membres de leurs conseils de surveillance et de leurs directoires, dont la composition a souvent changé au gré des évolutions de la situation politique.

(66) En outre, les sociétés du groupe PKP n’étaient pas toujours autonomes pour prendre des décisions commerciales importantes. Par exemple, l’État était directement impliqué dans la réorganisation structurelle du secteur ferroviaire, dans l’apport d’actifs aux sociétés appartenant au groupe PKP ou encore dans sa restructuration financière. De ce point de vue, l’État est en mesure d’orienter l’utilisation des ressources du groupe PKP.

(67) En outre, conformément à la loi PKP modifiée, la procédure de restructuration de la dette a été ouverte par décision du ministre chargé des transports, acceptée au préalable par le ministre chargé des finances publiques. La mesure est donc clairement imputable à l’État.

7.1.3.2. Avantage

(68) L’accord initial de restructuration de la dette signé le 29 mars 2004 (accord de 2004) prévoyait l’effacement de 40 % du principal de la dette de PR avec les intérêts courus jusqu’à la date d’entrée en vigueur de l’accord, le remboursement de 19,18 % du principal en trois tranches égales aux échéances des 30 avril 2004, 31 mai 2004 et 30 juin 2004 et le règlement du solde du principal en 24 mensualités entre janvier 2006 et décembre 2007. Les intérêts courus après l’entrée en vigueur de l’accord devaient être annulés le dernier jour de sa réalisation, donc au plus tard le 31 décembre 2007. La société PR avait à rembourser chaque année civile au moins 54 % de ses dettes courantes au titre des conventions signées avec les sociétés du groupe PKP et s’acquitter, jusqu’au 31 décembre 2007, de toutes les dettes courantes exigibles au titre des exercices antérieurs (19).

(69) Le 20 décembre 2005 et le 28 décembre 2006, PR a conclu des accords avec PKP PLK pour confirmer l’effacement des intérêts courus en 2005 et en 2006 (20). Le 2 avril 2007, la société PR a signé avec les sociétés du groupe PKP un avenant à l’accord transactionnel de 2004 (voir considérant 68), qui prévoyait, entre autres, la prorogation du délai de remboursement du 31 décembre 2007 jusqu’au 29 novembre 2009. L’accord de 2004 prévoyait le règlement de l’ensemble des dettes nouvelles avant le 1er janvier 2008. La société PR a signé un accord avec PKP PLK le 6 mai 2008 et un accord avec PKP Cargo le 29 juillet 2008. Par ces accords, les parties ont confirmé le montant des dettes de PR envers PKP PLK et PKP Cargo au 31 décembre 2007 (1 908 millions de PLN) et elles ont présenté un échéancier détaillé de remboursement jusqu’au 29 novembre 2009. Les parties ont également décidé de ne pas appliquer les intérêts sur la dette réaménagée dans le cadre de l’accord de 2004 jusqu’au 29 novembre 2009 (selon l’accord de 2004, l’application des intérêts devait être suspendue jusqu’au 31 décembre 2007).

(70) Quant à l’accord de 2004, pris isolément (c’est-à-dire sans ses modifications ultérieures), il n’est pas nécessaire d’examiner l’existence d’un avantage économique en faveur de PR, étant donné que sa signature a eu lieu plus de 10 ans avant la notification de l’aide à la restructuration en question; il est donc au-delà du délai de prescription prévu par l’article 17, paragraphe 1, du règlement (UE) 2015/1589, pour une injonction de récupération de l’aide de la Commission. Par conséquent, cette aide est réputée être une aide existante au sens de l’article 17, paragraphe 3, dudit règlement.

(71) En ce qui concerne les modifications ultérieures décrites au considérant 69, pour déterminer si elles ont conféré ou non à la société PR un avantage économique, la Commission doit apprécier si, en acceptant de différer le remboursement de la dette aux conditions convenues, les créanciers de la société PR ont agi comme l’aurait fait un créancier privé dans une situation similaire (le critère dit du créancier privé). L’appréciation de la Commission consiste à analyser l’opération du point de vue d’un hypothétique créancier privé prudent (21).

(72) Un créancier privé raisonnable aurait comparé les effets financiers des solutions disponibles: i) la prolongation du délai de remboursement de la dette et ii) la mise en œuvre de l’accord de 2004, pour choisir celle garantissant le recouvrement d’un montant le plus élevé possible.

(73) En l’espèce, la Pologne n’a fourni aucun élément pour démontrer que les créanciers de PR ont procédé à une telle analyse comparative ou que l’option choisie, à savoir la modification de l’accord initial relatif à la restructuration de la dette, garantissait le montant de recouvrement escompté le plus élevé. Au contraire, la Pologne considère que l’ensemble de la mesure (c’est-à-dire l’accord transactionnel de 2004 et ses modifications ultérieures) constitue une aide d’État, partant ainsi du principe qu’elle a conféré un avantage économique à PR.

(74) La Commission constate que les modifications de l’accord de 2004, telles que décrites au considérant 69, et en particulier celles apportées en 2007 et en 2008, consistent en pratique à reporter de 23 mois (par rapport aux modalités de l’accord de 2004) le remboursement des dettes de PR envers les sociétés du groupe PKP, d’un montant d’au moins 1 908 millions de PLN, sans l’application d’intérêts (22). Un moratoire de près de deux ans, sans l’application d’intérêts, a libéré PR de l’obligation de payer ses dettes en respectant le calendrier initial prévu par l’accord transactionnel de 2004 et lui a ainsi assuré une trésorerie supplémentaire pouvant être utilisée pour financer ses activités. La société PR n’aurait pas été en mesure de se procurer sur le marché une telle trésorerie sans intérêts auprès d’un créancier privé, même si sa situation financière avait été excellente, et donc d’autant moins qu’elle se trouvait dans une situation précaire. Dans sa pratique, la Commission a déjà conclu que les cas similaires de reports du règlement d’une dette consentis sans accumulation d’intérêts constituent une aide (23).

(75) À la lumière de ce qui précède, la Commission conclut que la mesure ne satisfait pas au critère du créancier privé et confère donc un avantage économique à la société PR.

7.1.3.3. Sélectivité, distorsion de concurrence et affectation des échanges entre États membres

(76) Les conclusions relatives à la sélectivité, à la distorsion de concurrence et à l’affectation des échanges exposées aux considérants 51 et 57 à propos de la mesure 1 s’appliquent mutatis mutandis à la mesure 3.

7.1.3.4. Conclusion

(77) Sur la base de ce qui précède, la Commission considère que la mesure 3 constitue une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.

7.1.4. Mesure 4 — Report du règlement des dettes 2009-2014

7.1.4.1. Ressources d’État et imputabilité à l’État

(78) Tout d’abord, la Commission note que tous les créanciers ayant signé un accord de report avec PR étaient des entreprises publiques ainsi qu’une institution publique (ZUS).

(79) S’agissant de ZUS, faisant partie de l’administration d’État, cet organe de sécurité sociale est entièrement sous contrôle étatique et est financé à partir du budget de l’État. Il est donc évident que les décisions de ZUS de consentir à la société PR des reports du règlement de ses dettes sont imputables à l’État et que ces reports impliquent des ressources d’État.

(80) Quant aux autres créanciers, comme il est expliqué au considérant 64, les ressources d’entreprises publiques constituent, en principe, des ressources d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, du fait que l’État peut en orienter l’utilisation. Pour les raisons exposées aux considérants 65 et 66, l’État est en mesure d’orienter l’utilisation des ressources du groupe PKP. Des reports d’échéances peuvent potentiellement entraîner une perte de ressources pour ces créanciers. Ils doivent donc être considérés comme impliquant des ressources d’État.

(81) En ce qui concerne l’imputabilité à l’État de leurs décisions de reporter le remboursement, la Commission observe qu’entre 2009 et 2014, les sociétés PKP S.A., PKP Intercity, PKP PLK et PKP Energetyka ont fait partie du groupe PKP, qui était entièrement détenu par l’État et supervisé par le ministre chargé des transports. Si le seul fait qu’une mesure soit mise en œuvre par une entreprise publique ne suffit pas en lui-même pour conclure à son imputabilité à l’État, cette conclusion pourra être déduite d’un ensemble d’indices résultant des circonstances de l’espèce et du contexte dans lequel cette mesure est intervenue (24). Parmi ces indices figurent, par exemple, la nature des activités de l’entreprise publique et l’exercice de celles-ci sur le marché dans des conditions normales de concurrence avec des opérateurs privés, l’intensité de la tutelle exercée par les autorités publiques sur la gestion de l’entreprise et la possibilité pour l’entreprise de prendre elle-même la décision en cause, ainsi que tout autre élément indiquant une implication des autorités publiques ou l’improbabilité d’une absence d’implication dans l’adoption d’une mesure, eu égard également à l’ampleur de celle-ci, à son contenu ou aux conditions qu’elle comporte.

(82) À cet égard, la Commission observe que la société PR assure la prestation de services de transport public qui ne sont pas fournis dans des conditions normales de marché, mais dans une large mesure dans le cadre de contrats attribués directement, et qu’ils sont financés par l’État. De plus, les créanciers, ou à tout le moins les sociétés PKP PLK (gestionnaire monopolistique de l’infrastructure) et PKP Intercity (dans la mesure où elle fournissait des services de transport interrégional), ne concurrençaient pas des transporteurs privés dans des conditions normales de marché. Par ailleurs, l’insolvabilité de la société PR, fournisseur exclusif de services de transport ferroviaire régional dans près de la moitié des régions, aurait pu entraîner de graves perturbations dans la desserte d’un service public essentiel. L’État avait donc un intérêt particulier à assurer de la trésorerie à la société PR.

(83) Traditionnellement, l’État exerce une tutelle d’un haut degré d’intensité sur la gestion et les activités des sociétés appartenant au groupe PKP, notamment à travers son influence sur l’élection des membres de leurs conseils de surveillance et de leurs directoires, dont la composition a souvent changé au gré des évolutions de la situation politique. Par le passé, les sociétés appartenant au groupe PKP n’ont pas toujours pris elles-mêmes des décisions commerciales importantes. Par exemple, l’État était directement impliqué dans la réorganisation structurelle du secteur ferroviaire, dans l’apport d’actifs aux sociétés appartenant au groupe PKP ou encore dans sa restructuration financière. En particulier, l’État a commencé à restructurer les dettes de la société PR (mesure 3) avec ces mêmes créanciers qui ont ensuite accepté de différer le remboursement des dettes de celle-ci. Cela ne saurait surprendre puisque le groupe PKP est l’un des plus grands employeurs en Pologne (les créanciers en question employaient plus de 50 000 personnes en 2014) et joue un rôle important dans l’élaboration de la politique des transports de l’État.

(84) En outre, compte tenu l’ampleur de la mesure (le montant des dettes au remboursement différé s’élevait à [plus de 120] % du chiffre d’affaires annuel moyen de la société PR sur la période concernée), de son impact sur les créanciers (la société PR était le troisième client de PKP PLK et de PKP Energetyka), des forts liens de nature organique entre le débiteur, les créanciers et l’État et, enfin, ce qui n’est pas le moins important, des conditions d’octroi des reports qui sont apparemment loin d’être des conditions normales de marché (voir considérants 86 à 95), il semble peu probable que les décisions de report aient pu être prises par les entreprises publiques concernées sans une intervention quelconque de l’État.

(85) Pour ces motifs, la Commission est d’avis que l’on peut considérer que les autorités publiques ont, d’une manière ou d’une autre, influencé la décision de reporter le remboursement des dettes de la société PR. La Pologne elle-même ne nie pas que la mesure en question est imputable à l’État. La Commission conclut donc que la mesure est imputable à l’État.

7.1.4.2. Avantage

(86) Pour déterminer si la mesure a conféré ou non un avantage économique à la société PR, la Commission doit apprécier si, en acceptant de différer le remboursement des dettes de la société PR, les créanciers ont agi comme l’aurait fait un créancier privé dans une situation similaire. À cet égard, la Commission est parvenue aux conclusions suivantes.

(87) Entre 2009 et 2014, quatre entreprises publiques et ZUS ont conclu avec PR, une entreprise connaissant des difficultés financières et appartenant elle aussi à l’État, 25 accords visant à différer le règlement de dettes impayées se montant au total à [900-1 300] millions de PLN, ce qui représente, comme indiqué au considérant 84, [plus de 120] % du chiffre d’affaires annuel moyen de la société PR dans cette période.

(88) La Pologne n’a fourni aucun élément de l’époque pertinente démontrant que la décision de reporter le règlement des dettes aux conditions convenues était plus avantageuse pour les créanciers que les alternatives, comme une exécution forcée des créances. L’analyse de la valeur actuelle nette (VAN) ne peut être considérée comme une preuve suffisamment fiable puisqu’elle a été effectuée ex post, c’est-à-dire après la décision de report. Un créancier privé raisonnable, avant de décider de reporter le remboursement des dettes, aurait examiné les différents scénarios possibles afin de choisir celui garantissant le taux de rendement attendu le plus élevé. En outre, l’analyse ex post n’a pas dûment tenu compte des difficultés financières de PR. Entre 2005 et 2010, la société PR n’a réalisé qu’une seule fois un bénéfice d’exploitation et un résultat net de l’exercice positif. Les années suivantes, la situation était similaire. Que PR serait capable d’assurer le service et le remboursement de sa dette était très incertain. Les créanciers de PR, et en particulier la société PKP PLK, qui avait déjà participé à la restructuration de la dette entre 2004 et 2009 (mesure 3), en étaient conscients. Ce risque aurait dû avoir un effet sur la notation financière de PR, se traduire par un taux d’intérêt élevé et faire exiger des garanties bien meilleures. Pourtant, les notes retenues dans l’analyse correspondent à «B» (faible) pour la période 2009-2013 et «CCC» (mauvaise/difficultés financières) à partir de 2014. Comme décrit au considérant 90, la société PR était une entreprise en difficulté et méritait une note inférieure à «B». L’analyse de la VAN est non seulement ex post, mais elle est aussi erronée.

(89) En outre, les conditions d’octroi des reports étaient plutôt favorables compte tenu de la situation financière précaire du débiteur. Plus précisément, les délais de report étaient longs, allant de 6 à 21 mois, et dans le cas d’un contrat conclu avec PKP PLK, ce décalage était de […] mois, c’est-à-dire beaucoup plus long que la durée moyenne d’une procédure d’exécution forcée des créances d’un débiteur insolvable, comme l’indique la Pologne. En particulier, ce contrat couvrait […] % du montant total des dettes reportées en cause (25). En outre, les taux d’intérêt appliqués par les créanciers étaient bas par rapport à ceux résultant de l’application de la communication sur les taux de référence (ci-après les «taux de référence») (26), qui constituent une bonne approximation des taux du marché. En particulier, tous les accords transactionnels prévoyaient des taux d’intérêt inférieurs au taux de référence applicable à une entreprise en difficulté comme la société PR (27). À cet égard, la Commission doit examiner la thèse des autorités polonaises selon laquelle PR n’était pas une entreprise en difficulté pendant toute la période 2004-2014 (voir le considérant 29).

(90) Comme le reconnaissent les autorités polonaises, la société PR remplissait en 2005 les critères d’entreprise en difficulté au sens des lignes directrices de 2004. Elle avait alors perdu au-delà de la moitié de son capital social, dont plus du quart au cours des douze derniers mois. Dès lors que le deuxième critère — prévu pour une période de douze mois bien définie — est satisfait, l’entreprise concernée demeure en situation difficile tant que le premier reste rempli. C’était le cas de la société PR à partir de 2006. Par conséquent, elle est considérée comme une entreprise en difficulté depuis 2005.

(91) Même à supposer, comme le prétend la Pologne, que la société PR méritait la note «B» (faible) en 2009-2013 et la note «CCC» (mauvaise/difficultés financières) depuis 2014, les taux d’intérêt effectivement retenus étaient toujours inférieurs aux taux de référence applicables dans le cas de 18 contrats représentant […] % du montant total des dettes différées. Et pour les six contrats (couvrant […] % du montant total des dettes différées), les taux d’intérêt retenus étaient même inférieurs au taux de référence applicable à une entreprise bénéficiant de la meilleure note, «AAA» (solide). De plus, tous les contrats sauf un (voir note en bas de page 27) prévoyaient un niveau de sûretés bas; une clause de soumission à l’exécution forcée étant la seule garantie offerte (28). 18 contrats (représentant […] % du montant total des dettes différées) ne prévoyaient aucune garantie.

(92) La Pologne fait valoir que la société PR était un client important des sociétés PKP PLK et PKP Energetyka et que, par conséquent, ces créanciers avaient un intérêt particulier à maintenir des relations commerciales avec elle. Comme il a été mentionné précédemment, au cours de la période considérée, la société PR était le troisième plus important client des sociétés PKP PLK et de PKP Energetyka et leur apportait respectivement en moyenne […] % et […] % de leur chiffre d’affaires. Cela pourrait être l’un des éléments qu’un créancier privé aurait pris en considération, mais il ne suffit pas à lui seul à étayer la compatibilité avec le marché des reports accordés selon les conditions convenues. Cet argument n’est cependant pas pertinent pour les autres créanciers pour qui la société PR n’était pas un client aussi important.

(93) L’argument de la Pologne que les sociétés PKP PLK et PKP Energetyka ont conclu des accords de report similaires avec d’autres partenaires commerciaux ne constitue pas une preuve suffisante de la compatibilité avec le marché de leurs accords signés avec la société PR. Sans connaître les termes exacts de ces conventions et la situation financière des débiteurs, il ne saurait être exclu que ces reports n’aient pas non plus été accordés dans des conditions normales du marché. Mais quoi qu’il en soit, invariablement ces reports concernaient des dettes de moindres valeurs et des délais de remboursement plus courts. De toute façon, pour prouver la compatibilité avec le marché, la Pologne aurait dû démontrer que des créanciers privés ont accordé ou auraient accordé des reports à la société PR à des conditions similaires à celles consenties par les créanciers publics en cause. À cet égard, la Commission note que la société PR a effectivement signé des accords de report avec deux créanciers privés. Mais ces accords ne semblent pas non plus témoigner de la compatibilité avec le marché puisqu’ils concernaient des montants de dettes inférieurs et, surtout, prévoyaient des taux d’intérêt supérieurs, avec des délais de remboursement plus brefs que les accords de report conclus entre la société PR et les sociétés du groupe PKP et ZUS.

(94) La Pologne fait valoir que les taux d’intérêt des accords de report ont été fixés à des niveaux comparables aux taux d’intérêt moyens appliqués dans le secteur non financier polonais (29). Cela ne suffit cependant pas à démontrer qu’ils étaient compatibles avec le marché étant donné qu’un débiteur moyen du secteur non financier aurait pu se trouver dans une meilleure situation financière ou offrir de meilleures garanties et donc avoir une meilleure qualité de crédit que la société PR. De même, l’argument selon lequel le différé de remboursement serait une pratique de marché courante en Pologne ne prouve pas la compatibilité avec le marché des dispositions des accords de report.

(95) La Commission considère donc que la mesure en cause a conféré un avantage économique à la société PR.

7.1.4.3. Sélectivité, distorsion de concurrence et affectation des échanges entre États membres

(96) Les conclusions relatives à la sélectivité, à la distorsion de concurrence et à l’affectation des échanges exposées aux considérants 51 et 57 à propos de la mesure 1 s’appliquent mutatis mutandis à la mesure 4.

7.1.4.4. Conclusion

(97) Sur la base de ce qui précède, la Commission conclut que la mesure 4 constitue une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.

7.1.5. Mesures 1 à 4 en tant qu’intervention unique

(98) Lorsqu’il s’agit de plusieurs interventions consécutives de l’État, même si ces mesures ne sont pas de même nature mais revêtent des formes diverses, la Commission doit examiner s’il existe entre ces interventions des liens tellement étroits qu’il est impossible de les dissocier et que, dès lors, ces interventions doivent, aux fins de l’application de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, être regardées comme une seule intervention (30). L’examen de la dissociabilité de plusieurs interventions consécutives de l’État pour répondre à la question de savoir si elles sont étroitement liées et si, partant, elles doivent être regardées comme une seule intervention, doit être effectué eu égard aux critères développés dans la jurisprudence. Parmi ces critères figurent la chronologie des interventions, leur finalité et la situation de l’entreprise bénéficiaire au moment de ces interventions (31).

(99) La Commission relève que les mesures examinées, bien qu’accordées à des dates différentes et sous des formes diverses, sont liées entre elles. Elles visaient toutes à résoudre les problèmes récurrents de trésorerie de PR résultant de l’échec de la réforme structurelle du secteur ferroviaire lancée en 2000, en application de la loi PKP, et à rétablir la viabilité à long terme de PR.

(100) Les montants versés entre 2006 et 2009 dans le cadre de la restructuration de PR en cours afin de couvrir les pertes héritées du passé (mesure 2) ont permis de remédier au déficit financier de PR apparu dans les exercices antérieurs, lorsque, en raison de contraintes budgétaires, PR n’a reçu qu’une partie du financement nécessaire pour supporter ses coûts. Ces paiements tardifs ont entraîné une détérioration des flux de trésorerie, en empêchant PR d’assurer le service de sa dette. Pour remédier à ce problème, la loi PKP modifiée prévoit la possibilité de conclure des accords de restructuration de la dette avec les créanciers. En mars 2004, PR a conclu un accord de cette nature avec les sociétés du groupe PKP, mais il s’est révélé insuffisant, car la société n’était pas en mesure de régler sa dette même dans des conditions modifiées. Afin de réduire la charge de la dette, l’accord a été modifié entre 2005 et 2008 (mesure 3). Malgré cela, PR restait incapable de faire face à ses problèmes de trésorerie et n’était pas en mesure de payer ses dettes à leurs échéances. Entre 2009 et 2014, l’entreprise a conclu 25 accords transactionnels prévoyant un report du paiement des arriérés (mesure 4), ce qui s’est également révélé insuffisant. Les dettes de PR ont continué de croître pour atteindre un niveau où deux créanciers ont demandé le remboursement immédiat de leurs créances. Afin d’éviter la faillite de PR, les autorités polonaises ont accordé un financement supplémentaire sous la forme de l’aide à la restructuration notifiée (mesure 1), dont la majeure partie a servi à rembourser des dettes impayées.

(101) Cela montre que les mesures examinées n’étaient pas dissociables mais bien étroitement liées en ce sens que prises individuellement elles étaient insuffisantes pour résoudre le problème de trésorerie et rétablir une viabilité à long terme. En fait, elles se complètent jusqu’à la dernière d’entre elles, grâce à laquelle l’entreprise a retrouvé sa trésorerie et sa rentabilité. De ce point de vue, l’aide à la restructuration notifiée et les mesures préalables à la restructuration peuvent être considérées comme faisant partie du même processus de réorganisation. Si cela a pris plus de temps que prévu, ce n’est pas parce que PR était intrinsèquement non rentable, mais parce qu’elle ne disposait pas de ressources suffisantes pour achever le processus de réorganisation plus tôt.

(102) Pour les raisons exposées aux considérants 99 à 101, la Commission considère que les mesures examinées constituent une seule et même mesure d’assainissement ou une seule intervention mise en œuvre par intervalles. Par conséquent, les mesures ne doivent pas être appréciées isolément, mais traitées ensemble.

(103) Par conséquent, la Commission appréciera si les mesures 1 à 4, en tant qu’intervention unique, constituent une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.

(104) Comme exposé au considérant 49, pour pouvoir qualifier une mesure d’aide au sens de cette disposition, les critères suivants doivent être réunis: i) la mesure est imputable à l’État et doit être financée au moyen de ressources d’État; ii) elle doit conférer un avantage économique à l’entreprise bénéficiaire; iii) cet avantage doit être sélectif et iv) la mesure doit fausser ou menacer de fausser la concurrence et affecter les échanges entre États membres.

7.1.5.1. Ressources d’État et imputabilité à l’État

(105) Comme il est expliqué aux considérants 50, 59, 64-67 et 79-85, les mesures 1 à 4 ont été mises en œuvre individuellement par différentes entités faisant partie de l’administration publique ou par des entreprises publiques, et impliquent donc des ressources d’État.

(106) Il ressort également du dossier que soit les décisions d’octroi des mesures 1 à 4 ont été prises directement par les autorités publiques, soit les autorités publiques étaient impliquées dans ces décisions, ou que l’imputabilité des mesures peut être déduite des indices résultant des circonstances et du contexte dans lequel ces mesures sont intervenues. Les mesures 1 à 4 sont donc individuellement imputables à l’État.

(107) Chacune des mesures 1 à 4 implique des ressources d’État et est imputable à l’État. Par conséquent, la Commission conclut que les mesures 1 à 4 prises conjointement en tant qu’intervention unique sont imputables à l’État et impliquent des ressources d’État.

7.1.5.2. Avantage

(108) Cette intervention unique couvre la période s’étendant de 2005 (l’octroi de la mesure 3) jusqu’à 2015 (l’octroi de la mesure 1).

(109) Le montant total de l’aide accordée à PR au titre de l’intervention unique dépasse sensiblement la valeur comptable de l’entreprise (voir tableau 1). En outre, entre 2005 et 2015, la société PR a régulièrement enregistré des pertes et des dettes croissantes. Un opérateur en économie de marché n’aurait pas procédé à des d’interventions aussi fréquentes et importantes sur une période aussi longue sans aucun signe d’amélioration de la situation de l’entreprise déjà en difficulté depuis 2005 au moins. L’objectif premier de l’intervention était d’éviter des perturbations des services de transport ferroviaire régional de voyageurs en essayant de résoudre les problèmes récurrents de trésorerie de PR. Sans une intervention continue de l’État, la société PR n’aurait pas été en mesure de fournir ses services et aurait dû déposer son bilan à un moment donné. La Commission considère donc que les mesures 1 à 4, prises conjointement en tant qu’intervention unique, ont conféré un avantage économique à PR.

7.1.5.3. Sélectivité, distorsion de concurrence et affectation des échanges entre États membres

(110) Les conclusions relatives à la sélectivité, à la distorsion de concurrence et à l’affectation des échanges exposées aux considérants 51 et 57 à propos de la mesure 1 s’appliquent mutatis mutandis à l’intervention unique.

7.1.5.4. Conclusion

(111) Sur la base de ce qui précède, la Commission conclut que les mesures 1 à 4, en tant qu’intervention unique, constituent une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.

(112) Les mesures 1 à 4, prises séparément ou ensemble, constituent des aides d’État. Le fait d’apprécier les mesures séparément ou comme une intervention unique ne modifie pas le résultat de l’évaluation car la nature des différents éléments de l’intervention demeurerait identique.

7.1.6. Mesure 5 — Aides à la formation et au recrutement et aides de minimis 2006-2015

7.1.6.1. Ressources d’État et imputabilité à l’État

(113) Les fonds qui constituent ensemble la mesure 5 ont été accordés par des autorités publiques comme l’Agence polonaise pour le développement des entreprises, l’Office de l’emploi et le Fonds national pour la réhabilitation des personnes handicapées. Par conséquent, elle implique clairement des ressources d’État et est imputable à l’État.

7.1.6.2. Avantage

(114) La mesure 5 a été accordée uniquement à PR et couvrait des coûts qui, dans des conditions normales de marché, auraient dû être supportés par PR. La mesure a donc conféré un avantage économique indu à la société PR.

7.1.6.3. Sélectivité

(115) La conclusion relative à la sélectivité exposée au considérant 51 à propos de la mesure 1 s’applique mutatis mutandis à la mesure 5.

7.1.6.4. Distorsion de concurrence et affectation des échanges entre les États membres

(116) Le règlement (UE) no 1407/2013 de la Commission (32) (ci-après le «règlement de minimis») dispose que les aides accordées à une entreprise sont considérées comme ne remplissant pas tous les critères de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, si le montant total de ces aides n’excède pas 200 000 EUR sur une période de trois exercices fiscaux. Ainsi qu’il est expliqué au considérant 3 de ce règlement, les aides octroyées à une seule entreprise dont le montant total ne dépasse pas ce plafond doivent être considérées comme n’affectant pas les échanges entre États membres ou comme ne faussant pas ou ne menaçant de fausser la concurrence. Conformément à l’article 7, paragraphe 1, de ce règlement, il s’applique également aux aides accordées avant son entrée en vigueur (c’est-à-dire avant le 1er janvier 2014).

(117) Selon les autorités polonaises (voir considérant 27), l’aide accordée à PR au titre de la mesure 5 n’a pas dépassé le plafond de minimis entre 2009 et 2011. Alors que le montant total s’élevait à 1 177 421 PLN (environ 277 040 EUR), seule la somme de 350 007 PLN (environ 82 355 EUR) a été octroyée en tant qu’aide de minimis.

(118) Comme il est expliqué au considérant 22, la mesure 5 comprenait i) des aides à la formation d’un montant de 0,97 million de PLN (environ 0,23 million d’EUR); ii) des aides au recrutement d’un montant de 39 000 PLN (environ 0,01 million d’EUR); et iii) une aide de minimis d’un montant de 0,7 million de PLN (environ 0,17 million d’EUR). Ensemble, toutes ces mesures ont permis à PR de former et d’engager le personnel nécessaire pour assurer la continuité des services ferroviaires de transport régional de voyageurs. En conséquence, elles constituent ensemble une mesure unique. Aux fins du règlement de minimis, leurs montants respectifs doivent être considérés conjointement. Le montant total de l’aide accordée au titre de la mesure 5 dépasse le seuil de minimis pour la période 2009-2011. Les exigences du règlement de minimis n’ont donc pas été respectées pour cette période.

(119) Par conséquent, pour la période allant de 2009 à 2011, la mesure 5 constitue une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE et pour les mêmes raisons que celles exposées au considérant 57 à propos de la mesure 1, la mesure 5 faussait ou menaçait de fausser la concurrence et affectait les échanges entre États membres.

7.1.6.5. Conclusion

(120) Pour ces raisons, la Commission considère que la mesure 5 constitue une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.

7.2. Légalité de l’aide

7.2.1. Légalité des mesures 1 à 4 (intervention unique)

(121) Conformément à l’article 108, paragraphe 3, du TFUE, les États membres doivent informer la Commission des projets tendant à instituer ou à modifier des aides et ne peuvent mettre à exécution les mesures projetées avant que la procédure ait abouti à une décision finale. L’article 3 du règlement (UE) 2015/1589 dispose que toute aide nouvelle n’est mise à exécution que si la Commission a pris, ou est réputée avoir pris, une décision l’autorisant.

(122) Afin d’apprécier plus avant la compatibilité de l’aide, la Commission doit examiner si l’aide en question peut bénéficier d’une exemption de l’obligation de notification.

(123) Aucune des mesures examinées (mesures 1, 2, 3 et 4) ne relève du champ d’application du RGEC 2008, notamment parce qu’une entreprise en difficulté, telle que PR, n’est pas admissible au bénéfice d’une aide au titre du RGEC 2008.

(124) Les mesures 2, 3 et 4 n’ont pas été notifiées à la Commission. La mesure 1 a été notifiée le 21 septembre 2015, mais la Pologne a accordé la mesure 1 le 30 septembre 2015 (voir considérant 1), sans attendre la décision de la Commission autorisant l’aide. Mais même si la Pologne avait attendu la décision de la Commission approuvant la mesure 1, étant donné que, comme indiqué aux considérants 99 à 102, la Commission estime que les mesures 1 à 4 constituent une seule et même intervention, cela n’aurait pas eu d’incidence sur la légalité de l’aide, les mesures 2 à 4 ayant été accordées sans aucune décision de la Commission autorisant l’aide.

(125) Compte tenu de ce qui précède, la Commission conclut que l’aide n’était pas exemptée de l’obligation de notification et qu’elle a été accordée par la Pologne sans son autorisation, en violation de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE et de l’article 3 du règlement (UE) 2015/1589. Par conséquent, elle a été illégalement octroyée.

7.2.2. Légalité de la mesure 5

(126) Conformément à l’article 108, paragraphe 3, du TFUE, les États membres doivent informer la Commission de tout projet tendant à instituer ou à modifier des aides et ne peuvent mettre à exécution les mesures projetées avant que la procédure ait abouti à une décision finale. L’article 3 du règlement (UE) 2015/1589 dispose que toute aide nouvelle n’est mise à exécution que si la Commission a pris, ou est réputée avoir pris, une décision l’autorisant.

(127) Afin d’apprécier sa légalité, la Commission doit examiner si l’aide en cause peut bénéficier d’une exemption de l’obligation de notification.

(128) La Commission note qu’une partie de l’aide accordée au titre de la mesure 5 remplissant toutes les conditions pertinentes du règlement de minimis peut être qualifiée d’aide de minimis. Le reste pourrait bénéficier d’une exemption de notification au titre du RGEC 2008 si PR n’était pas une entreprise en difficulté au moment de l’octroi de l’aide.

(129) Étant donné que PR doit être considérée comme une entreprise en difficulté depuis 2005 (33) (voir considérants 90 et 132), la Commission conclut que toutes les conditions applicables du RGEC 2008 n’étaient pas remplies. L’aide à la formation en question et les aides ne remplissant pas les conditions du règlement de minimis n’étaient donc pas exemptées de l’obligation de notification. L’aide a donc été octroyée illégalement.

7.3. Compatibilité avec le marché intérieur

(130) À la section 7.1, la Commission conclut que les mesures 1 à 4, aussi bien appréciées individuellement (considérants 58, 63, 77, 97) que prises conjointement en tant qu’intervention unique (considérant 111), et la mesure 5 (considérant 120), constituaient une aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE. Par conséquent, bien que la Commission estime que les mesures 1 à 4 constituent une intervention unique (voir considérants 99 à 102), elle appréciera la compatibilité de l’aide pour les mesures 1 à 4 considérées comme une intervention unique (section 7.3.1) et, à titre subsidiaire, prises individuellement (section 7.3.2), mais en tout état de cause dissociées de la mesure 5 (section 7.3.3).

7.3.1. Mesures 1 à 4 (intervention unique)

(131) Premièrement, comme indiqué aux considérants 99 à 102, la Commission considère que les mesures 1 à 4 constituent une intervention unique. Par conséquent, la compatibilité de l’aide avec le marché intérieur ne sera pas appréciée pour chaque mesure individuelle, mais pour une seule intervention composée de mesures individuelles.

(132) En principe, les aides accordées à une entreprise en difficulté, telle que PR, doivent remplir les conditions énoncées dans les lignes directrices concernant les aides d’État au sauvetage et à la restructuration d’entreprises en difficulté autres que les établissements financiers (ci-après les «lignes directrices de 2014») (34). L’intervention unique en cause couvre la période comprise entre 2005, année d’octroi de la mesure 3, et 2015, année d’octroi de la mesure 1. Selon les informations fournies par les autorités polonaises, PR affichait des fonds propres négatifs chaque année entre 2005 et 2015, avant que l’ARP en acquière des parts sociales (mesure 1). La Commission conclut donc qu’entre 2005 et 2015 PR était une «entreprise en difficulté» au sens du point 20 des lignes directrices de 2014 (constat confirmé également par les autorités polonaises, voir considérant 29). La Commission note qu’une partie de cette intervention unique (à savoir la mesure 1) a été accordée en septembre 2015, c’est-à-dire après la publication des lignes directrices de 2014. Le point 137 de celles-ci prévoit que la Commission examinera, sur la base de ces lignes directrices, la compatibilité de toute aide à la restructuration octroyée sans son autorisation «si l’aide, ou une partie de celle-ci, a été octroyée après [la publication des lignes directrices]». Les lignes directrices de 2014 s’appliqueraient donc en l’espèce.

(133) Toutefois, la Commission considère que le marché des services nationaux de transport ferroviaire de voyageurs fournis en vertu de contrats de service public est un marché spécifique, ce qui justifie une appréciation des aides accordées aux entreprises en difficulté opérant dans ce secteur sur une base juridique différente.

(134) Certains secteurs du transport ferroviaire (par exemple, les services internationaux de transport de voyageurs) ont déjà été entièrement libéralisés au niveau de l’Union. Cependant, le marché national du transport de voyageurs n’a été formellement ouvert que dans le cadre du quatrième paquet ferroviaire (35), à partir de janvier 2019 (36). Lorsqu’il s’agit des conditions d’attribution des contrats au titre du règlement (CE) no 1370/2007, comme indiqué au considérant 11, la passation des marchés concernant les services nationaux de transport ferroviaire de voyageurs, y compris ceux de caractère régional, fournis dans le cadre de contrats de service public peut toujours intervenir par le biais d’une attribution directe de ces contrats pendant une période transitoire allant jusqu’au 24 décembre 2023 et pour une durée maximale de 10 ans (37). Cette période transitoire ne s’applique qu’aux services nationaux de transport ferroviaire de voyageurs fournis dans le cadre de contrats de service public. Les services nationaux de transport ferroviaire de voyageurs qui ne sont pas exploités dans le cadre de contrats de service public ne sont pas couverts par cette période transitoire et la libéralisation est devenue réalité en janvier 2019 (38). La plupart des services de transport régional de voyageurs sont fournis dans le cadre de contrats de service public. La période transitoire peut encore offrir une certaine protection aux opérateurs traditionnels contre les nouveaux entrants potentiels. Dans l’ensemble, le secteur reste dominé par les opérateurs traditionnels et la concurrence est encore faible, à l’exception de quelques États membres qui ont (partiellement) ouvert leurs marchés sur la base du droit national.

(135) En outre, le marché du transport ferroviaire régional de voyageurs fonctionnant dans le cadre de contrats de service public encadre un service public important et présente quelques caractéristiques spécifiques. Étant donné que les transporteurs traditionnels ne peuvent pas toujours être remplacés rapidement et suffisamment par d’autres transporteurs (39), leur disparition du marché pourrait souvent entraîner des perturbations dans la fourniture de services ferroviaires de transport de voyageurs et, par conséquent, avoir de graves conséquences économiques et sociales. À cet égard, le secteur du transport ferroviaire régional de voyageurs fonctionnant dans le cadre de contrats de service public diffère des secteurs qui ont été libéralisés précédemment dans l’Union, tant des autres secteurs ferroviaires que des secteurs tels que, par exemple, les télécommunications ou le transport aérien.

(136) Il apparaît que certains transporteurs traditionnels, comme la société PR, peuvent être confrontés à l’héritage d’une restructuration inachevée en raison de circonstances souvent indépendantes de leur volonté, telles que la restructuration prolongée de l’ensemble du secteur ferroviaire mise en œuvre par l’État. En conséquence, ils pouvaient recevoir des aides qui, bien que formellement qualifiées d’aides à la restructuration, ont été utilisées non pas pour rétablir une viabilité à long terme, mais pour résoudre des problèmes récurrents de trésorerie. Il se peut qu’ils n’aient pas eu la possibilité de procéder à une restructuration adéquate avant la libéralisation à venir prochainement du secteur au niveau de l’Union. Une dernière chance offerte aux transporteurs de mener à bien leur restructuration peut se justifier par le besoin de leur assurer une viabilité à long terme et de mieux les préparer à affronter seuls la concurrence.

(137) En outre, le fait que la Commission n’a jamais appliqué les lignes directrices de 2014 concernant les aides d’État au sauvetage et à la restructuration d’entreprises autres que les établissements financiers aux entreprises ferroviaires assurant le transport de voyageurs témoigne d’une conscience des spécificités des marchés nationaux du transport de voyageurs, en particulier en ce qui concerne les services régionaux qui sont exploités dans le cadre de contrats de service public et qui représentent la grande majorité des services ferroviaires nationaux.

(138) La jurisprudence (40) reconnaît que la Commission peut s’écarter des lignes directrices dans le domaine des aides d’État, en particulier lorsque des circonstances exceptionnelles non prévues dans ces lignes directrices distinguent un secteur de l’économie des autres secteurs. Dans ce cas, la Commission peut appliquer directement les dispositions du traité. Compte tenu i) des spécificités du secteur (voir considérants 134 à 136), ii) de l’impact des activités de la société PR aux niveaux régional et national (voir considérants 147 et 152) et, en particulier, de leur impact dans les régions admissibles au bénéfice d’aides à finalité régionale en vertu de l’article 107, paragraphe 3, point a), du TFUE, et iii) du fait que la Commission n’a jamais appliqué les lignes directrices de 2014 concernant les aides d’État au sauvetage et à la restructuration d’entreprises autres que les établissements financiers aux entreprises ferroviaires en difficulté transportant des personnes (voir considérant 137), la Commission considère qu’il est justifié d’appliquer directement les dispositions du traité à l’appréciation de la compatibilité des aides accordées à PR (voir considérant 234).

(139) À cet égard, la Commission note que l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE dispose que les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques peuvent être considérées comme compatibles avec le marché intérieur. Compte tenu de la nature des activités de la société PR et de son impact économique aux niveaux régional et national (voir considérants 147 et 152), il apparaît que l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE constitue la base juridique la plus appropriée pour l’appréciation de la compatibilité.

(140) Par conséquent, la Commission a décidé d’apprécier la compatibilité des mesures 1 à 4, traitées ensemble comme une mesure unique, directement au regard de l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE, conformément aux principes généraux d’évaluation.

(141) L’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE dispose que les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, quand elles n’altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun, peuvent être considérées comme compatibles avec le marché intérieur. Ainsi, pour pouvoir être considérée comme étant compatible avec le marché intérieur conformément à cette disposition, une aide d’État doit satisfaire à deux conditions: la première est qu’elle doit être destinée à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques; la seconde, formulée de manière négative, est qu’elle ne doit pas altérer les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun (41).

(142) En ce qui concerne la première condition, la Commission examine si l’aide est destinée à faciliter le développement de certaines activités économiques ou de certaines régions économiques. Quant à la deuxième condition, la Commission doit apprécier si l’impact positif de l’aide sur le développement des activités qu’elle cherche à promouvoir l’emporte sur son impact négatif sur le marché intérieur en termes de distorsions de concurrence et d’effets négatifs sur les conditions des échanges.

7.3.1.1. L’aide facilite le développement d’une activité économique ou d’une région économique

(143) Selon la Pologne, sans l’aide, la société PR n’aurait pas été en mesure de rembourser sa dette parce qu’elle n’était pas capable d’obtenir de financement sur le marché avant l’octroi de l’aide. Cela aurait entraîné son insolvabilité et probablement sa mise en liquidation judiciaire.

(144) Les autorités polonaises font valoir que la liquidation de la société PR aurait entraîné une rupture dans la continuité de la fourniture de services d’intérêt économique général, étant donné que la société PR est l’unique opérateur ferroviaire régional dans sept des seize régions et le seul prestataire de tels services actifs sur l’ensemble du territoire polonais. Par conséquent, la société n’aurait pas pu être suffisamment remplacée par un autre prestataire de services ni à court, ni à moyen terme.

(145) Les autorités polonaises soutiennent que la liquidation de la société PR aurait entraîné de graves difficultés sociales en raison de l’interruption de la continuité d’un service d’intérêt économique général. Selon les autorités polonaises, cela aurait également causé une hausse du chômage et eu un impact négatif sur l’économie. La Pologne estime que la liquidation de la société PR aurait entraîné une perte de 15 000 à 17 500 emplois et une baisse cumulée de la valeur ajoutée de l’économie polonaise de 1 100 à 1 700 millions de PLN sur une période 2-3 ans.

(146) Les autorités polonaises ont analysé des scénarios alternatifs fondés sur l’hypothèse d’une continuité de l’exploitation des services, tels que la levée de capitaux privés, la vente d’actifs et la réorganisation de la dette, mais elles ont jugé tous ces scénarios irréalistes.

(147) La Commission note, premièrement, que la société PR est effectivement le seul opérateur ferroviaire régional fournissant des services de transport de voyageurs dans sept régions et qu’elle détient une part de marché significative (entre 66 % et 95 %) dans trois autres. Deuxièmement, le secteur se caractérise par des barrières élevées à l’entrée (besoin d’investissements de départ importants), ce qui limite le nombre de nouveaux entrants potentiels. Troisièmement, selon les informations fournies par les autorités polonaises, aucun transporteur «externe» — national ou étranger (à l’exception d’Arriva avec une part de marché estimée à 2 %) — n’a jamais manifesté d’intérêt à entrer sur le marché polonais des services de transport régional de voyageurs par chemin de fer. En outre, les opérateurs in-house ne sont pas en mesure de fournir des services en dehors du territoire de leurs régions respectives car ils perdraient alors leur statut d’«opérateur interne» (42). Quatrièmement, quand par le passé les autorités compétentes ont procédé à la sélection d’opérateurs de transport par voie de mise en concurrence, la société PR était souvent le seul soumissionnaire. Sur cette base, on peut raisonnablement conclure qu’en cas de mise en faillite de la société PR, aucun autre transporteur n’aurait été en mesure de la remplacer suffisamment à court ou à moyen terme.

(148) Selon la Commission, la thèse avancée par les autorités polonaises selon laquelle PR serait devenue insolvable en l’absence d’aide semble justifiée vu son endettement élevé, l’insuffisance de trésorerie interne et son incapacité à se procurer du financement sur le marché.

(149) L’évaluation des alternatives par les autorités polonaises reposant sur des scénarios contrefactuels ayant démontré qu’il n’y avait pas véritablement d’autres options que l’aide (voir considérant 146) apparaît également plausible. Il est peu probable que connaissant sa situation financière extrêmement mauvaise un investisseur privé aurait manifesté de l’intérêt à acquérir la société PR. La vente d’actifs n’aurait pas suffi à couvrir ses dettes et, surtout, elle aurait entravé le retour à la viabilité, étant donné que la plupart des actifs étaient nécessaires à la poursuite de son activité. Une réorganisation de la dette, à son tour, compte tenu du fait que les principaux créanciers de PR étaient des entités publiques, aurait impliqué inévitablement une aide d’État supplémentaire.

(150) En revanche, l’aide en cause a permis à la société PR de réduire sa dette et de mener à bien la réorganisation en vue de rétablir sa viabilité à long terme. Ce processus semble avoir des effets positifs étant donné que l’entreprise est devenue rentable en 2016, que ses fonds propres sont positifs et que, selon les prévisions, elle continuera de générer des bénéfices jusqu’à 2020. En outre, l’aide a incité les autorités locales, auparavant réticentes, à conclure avec PR des contrats de service public à long terme pour la période 2015-2021. Cela garantit à la société PR la stabilité financière nécessaire pour mener à bien le processus de réorganisation.

(151) Enfin, comme indiqué au considérant 9, toutes les régions où PR opère sont admissibles au bénéfice d’aides à finalité régionale au titre de l’article 107, paragraphe 3, point a), du TFUE. Dans ces régions, le niveau de vie est anormalement bas ou on y observe un taux de chômage élevé. La société PR emploie directement environ 9 000 personnes et fournit environ 50 % des trains-kilomètres par an. Outre l’impact direct sur ses salariés et ses sous-traitants, la disparition de PR aurait eu un impact significatif sur la mobilité de la main-d’œuvre dans toutes les régions et aurait constitué une menace réelle pour les opportunités d’emploi existantes.

(152) Les régions où PR est l’unique transporteur ou détient une part de marché importante sont relativement plus pauvres et se caractérisent par des taux de chômage plus élevés et des capacités de transport public inférieures à celles des autres régions où sont présents les opérateurs internes. Par conséquent, la faillite de PR aurait été plus grave pour les régions appartenant à la première catégorie que pour celles de la deuxième catégorie, ce qui aurait encore accentué les disparités régionales.

(153) Compte tenu de ce qui précède, la Commission conclut que l’aide contribue au développement des services de transport ferroviaire régional en Pologne en empêchant l’interruption probable de ces services en cas de faillite de PR. Elle permettra également de remédier aux disparités régionales, qui risqueraient de s’aggraver en cas de faillite de la société PR.

7.3.1.2. L’aide n’altère pas indûment la concurrence et les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun

(154) Afin d’apprécier si l’aide a un effet indu sur les conditions de concurrence et des échanges, il est nécessaire d’examiner la nécessité, le caractère approprié et la proportionnalité de l’aide. Il faut également examiner les effets de l’aide sur la concurrence et les échanges et mettre en balance, d’une part, l’impact positif de l’aide sur le développement des activités qu’elle vise à promouvoir et, d’autre part, son impact négatif sur le marché intérieur.

7.3.1.3. Nécessité, caractère approprié et proportionnalité de l’aide

(155) Premièrement, comme indiqué aux considérants 143 à 146, selon les autorités polonaises, sans l’aide, PR serait devenue insolvable et aurait été mise en liquidation judiciaire. La liquidation de PR aurait entraîné de graves problèmes sociaux en raison de l’interruption d’un service d’intérêt économique général et de la hausse du chômage. Elle aurait eu également une incidence négative globale sur l’économie. En outre, les autorités polonaises affirment que les scénarios contrefactuels prévoyant la continuité du service sans aide étaient irréalistes.

(156) Comme il est indiqué aux considérants 148 à 153, la Commission estime que les arguments de la Pologne sont crédibles. La Commission conclut, par conséquent, que l’aide est nécessaire pour éviter de graves difficultés sociales liées à la cessation probable de la fourniture des services de transport ferroviaire régional de voyageurs qui résulterait d’une faillite de PR.

(157) Deuxièmement, en ce qui concerne le caractère approprié de l’aide, il convient de relever que la société PR était en difficulté financière avant de recevoir l’aide. Cette société déficitaire depuis des années, avec des capitaux propres négatifs et à l’endettement croissant, remplissait les critères pour être qualifiée d’entreprise en difficulté depuis 2005. Déjà au début du processus de réorganisation, en 2000, PR ne disposait pas de trésorerie interne suffisante ni d’accès aux financements extérieurs nécessaires pour être en mesure de faire face à ses dettes et financer son exploitation. Son problème d’endettement a culminé en septembre 2015, lorsque ses deux principaux créanciers, PKP PLK et PKP Energetyka, lui ont adressé une mise en demeure de payer en fixant le délai d’une semaine. Cette dernière menaçait de cesser l’approvisionnement en énergie. À défaut de régler sa dette, la société PR serait devenue insolvable. Dans ce contexte, il est peu probable qu’un instrument entraînant moins de distorsions de concurrence que l’aide publique, par exemple une simple modification réglementaire, aurait empêché la faillite de PR et garanti ainsi la continuité de la fourniture de services de transport ferroviaire régional de voyageurs.

(158) Les difficultés financières de PR étaient principalement dues aux pertes accumulées au fil des ans et au surendettement. L’aide, consentie sous la forme de couverture des pertes héritées du passé et de restructuration de la dette (y compris les reports d’échéances), a remédié de manière adéquate à ces difficultés. Les investissements en capital de 2015 allaient au-delà du niveau nécessaire pour résoudre les problèmes immédiats de trésorerie, procurant à la société PR le financement à long terme indispens