Avis du Conseil

du 9 mars 2004

relatif au programme de stabilité actualisé du Portugal pour 2004-2007

(2004/C 68/04)

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil, du 7 juillet 1997, relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques(1), et notamment son article 5, paragraphe 3,

vu la recommandation de la Commission, après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

Le 9 mars 2004, le Conseil a examiné l'actualisation 2003 du programme de stabilité du Portugal, qui couvre la période 2004-2007. Ce programme actualisé, présenté en décembre 2003, est globalement conforme aux exigences du "Code de conduite révisé concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité". Il aurait toutefois été souhaitable que le Portugal fournisse des informations notamment sur les recettes attendues des privatisations.

Le 5 novembre 2002, le Conseil avait dû constater l'existence d'un déficit excessif au Portugal et il avait adressé à celui-ci des recommandations lui enjoignant de redresser la situation pour 2003 au plus tard. La stratégie d'assainissement budgétaire de moyen terme de l'actualisation 2003, similaire à celle adoptée pour l'actualisation précédente, repose sur trois axes majeurs: 1) un programme ambitieux de réformes structurelles, visant prioritairement les domaines ayant une incidence directe sur les finances publiques comme l'administration publique, la santé et l'éducation; 2) une politique soutenue de compression de la consommation publique axée sur la modération salariale et un quasi-gel des embauches; et 3) une amélioration progressive de la productivité et de la compétitivité qui serait notamment obtenue moyennant une baisse sensible du taux de l'impôt sur les sociétés en vue de renforcer l'attrait du Portugal aux yeux des investisseurs étrangers et d'améliorer la compétitivité des entreprises. En outre, l'adoption en 2002 d'une loi-cadre budgétaire ("Lei de Estabilidade Orçamental") devrait avoir renforcé la coordination de la politique budgétaire entre les différents niveaux d'administration. Sur la période 2004-2007, les autorités portugaises pensent que la mise en oeuvre de cette stratégie de moyen terme devrait permettre d'obtenir une baisse cumulée de 3,2 points de pourcentage du ratio dépenses publiques primaires/PIB, laquelle serait en partie annulée par une réduction cumulée du ratio recettes fiscales/PIB, de l'ordre de 0,7 point de pourcentage.

La stratégie d'assainissement budgétaire adoptée par les autorités portugaises est économiquement saine. Cette stratégie d'ajustement, qui donne la priorité à la maîtrise des dépenses plutôt qu'aux hausses d'impôt, devrait améliorer la confiance des agents économiques privés à moyen terme. De plus, cette stratégie devrait assurer une amélioration durable des finances publiques tout en évitant l'apparition de déséquilibres majeurs dans le secteur privé de l'économie.

L'actualisation 2003 table sur une croissance de 1 % du PIB réel en 2004, après une baisse estimée à 0,8 % en 2003. Pour la période 2005-2007, le taux de croissance annuel du PIB réel est estimé à 2,75 % par an. La croissance de l'emploi, de 0,4 % en 2004, devrait s'accélérer avec un rythme moyen de 1,3 % sur la période 2005-2007. Après avoir atteint 3,3 % en 2003, l'inflation mesurée par l'IPCH devrait baisser et se stabiliser à 2 % entre 2004 et 2007. Le scénario macroéconomique à la base de l'actualisation paraît crédible, notamment parce que la correction des déséquilibres majeurs est sur le point d'être achevée; de plus, il comporte un élément de prudence susceptible d'absorber les chocs défavorables modérés. Ce "biais de précaution" repose sur deux hypothèses: 1) un taux de croissance moyen inférieur d'un quart de point de pourcentage au taux projeté pour l'UE, soit un écart acceptable pour un pays en rattrapage; et 2) des parts de marché constantes à l'exportation, malgré les légers gains de productivité (de la main-d'oeuvre) anticipés et le net ralentissement des salaires, hypothèses qui sont en ligne avec les prévisions d'automne 2003 de la Commission.

L'actualisation prévoit un déficit des administrations publiques de 2,8 % du PIB en 2004, après un déficit estimé à 2,8 % en 2003, qui était en grande partie dû au recours répété à des mesures ponctuelles substantielles. Les années suivantes, les projections tablent sur une réduction graduelle des déficits effectifs, qui ne représenteraient plus que 1,1 % du PIB en 2007. Corrigé des variations cycliques, et sur la base des calculs effectués par la Commission conformément à la méthodologie commune, le déficit devrait reculer de 0,4 point de pourcentage pour s'inscrire à 1,7 % du PIB en 2004, puis revenir à 0,7 % du PIB d'ici à 2007.

En grande partie sous l'effet de déficits effectifs élevés et d'une croissance médiocre, le ratio de la dette tend à s'accroître - près de 7 points de pourcentage d'augmentation entre 2000 et 2004 - et devrait atteindre exactement la valeur de référence du traité de 60 % du PIB en 2004. Par la suite, il devrait se tasser légèrement pour revenir à 57 % du PIB d'ici à 2007.

Les principaux risques pesant sur les objectifs budgétaires de l'actualisation sont au nombre de deux: d'abord, la probabilité de rentrées fiscales moins importantes qu'escompté en 2004; ensuite, l'incapacité à contenir la croissance des transferts sociaux totaux dans les limites (implicitement) envisagées par le programme, cela dès 2004. Dans ces conditions, un dérapage au niveau des objectifs budgétaires en 2004 aurait des répercussions sur l'ensemble de la période couverte, ce qui imposerait soit de prendre des mesures compensatoires appropriées, soit de réviser les objectifs budgétaires. Bien entendu, il sera indispensable de poursuivre avec détermination les réformes structurelles ayant une incidence budgétaire pour pouvoir réaliser les objectifs du programme.

Sur la base des politiques actuelles, on ne peut pas totalement exclure l'apparition de déséquilibres au Portugal. Le déficit élevé et le poids croissant de la dette publique risquent en effet de compromettre la viabilité des finances publiques à plus long terme, et il est dès lors impératif de parvenir à une position budgétaire proche de l'équilibre dans les meilleurs délais. La stratégie exposée dans le programme est compatible avec une amélioration de la viabilité des finances publiques. Elle est principalement fondée sur l'assainissement budgétaire censé résulter, à moyen terme, de la compression de la consommation publique et des gains attendus de l'achèvement des réformes structurelles. Il est essentiel de prévoir un contrôle strict de l'évolution des dépenses de retraite et de santé pour éviter de futurs déséquilibres budgétaires. En cas d'échec dans la mise en oeuvre de cette stratégie, on peut craindre un gonflement progressif de la dette au fur et à mesure que l'impact du vieillissement démographique se fera sentir.

La réforme des régimes de retraite a été engagée en 2001 et le processus n'est pas encore parvenu à son terme. Les projections à long terme des dépenses de retraite présentées dans l'actualisation 2003 semblent ne pas prendre en considération l'impact de certaines mesures déjà adoptées et d'autres mesures programmées. De plus, une évaluation préliminaire des effets de la réforme de 2001 sur le régime général de retraite de la sécurité sociale semble indiquer que la viabilité à long terme de ce régime n'a pas été améliorée. Dans ce contexte, le programme pose (implicitement) l'hypothèse d'un fort ralentissement du taux de croissance annuel moyen des transferts sociaux totaux, sans pour autant indiquer les mesures qu'il convient de prendre pour parvenir à ce résultat.

Les politiques économiques présentées dans l'actualisation 2003 sont globalement conformes aux recommandations des grandes orientations de politique économique, en particulier celles ayant une incidence budgétaire. Bien qu'il apparaisse que l'amélioration du déficit corrigé des variations conjoncturelles en 2006 et 2007 soit en deçà de 0,5 point par an, la composition de l'ajustement budgétaire est conforme à la recommandation, dans la mesure où la réduction du déficit est principalement opérée moyennant un effort de maîtrise des dépenses. De plus, la recommandation invitant le Portugal à entreprendre des réformes structurelles dans les domaines ayant une incidence directe sur l'assainissement budgétaire a été suivie en temps opportun.

(1) JO L 209 du 2.8.1997.