FR Journal officiel de l'Union européenne L 203/1

DÉCISION (UE) 2016/1208 DE LA COMMISSION

du 23 décembre 2015

concernant l'aide d'État SA.39451 (2015/C) (ex 2015/NN) mise à exécution par l'Italie en faveur de Banca Tercas

[notifiée sous le numéro C(2015) 9526]

(Le texte en langue italienne est le seul faisant foi)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,

vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément aux dispositions précitées (1),

considérant ce qui suit:

1. PROCÉDURE

(1) La Commission a eu connaissance, par la presse et à travers les sites internet de la banque Tercas-Cassa di Risparmio della Provincia di Teramo SpA et du système de garantie des dépôts italien (ci-après le «SGD)»), en l'occurrence, du Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi (Fonds interbancaire de protection des dépôts, ci-après le «FITD»), de l'intervention de ce FITD en faveur de ladite banque.

(2) Les 8 août et 10 octobre 2014, la Commission a demandé des informations aux autorités italiennes, qui ont répondu en date des 16 septembre et 14 novembre 2014.

(3) Par lettre du 27 février 2015 (ci-après la «décision d'ouverture»), la Commission a informé l'Italie de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) à l'égard de l'aide en cause.

(4) La décision d'ouverture a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne le 24 avril 2015 (2). La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations au sujet de l'aide en cause.

(5) Le 2 avril 2015, la Commission a reçu les observations de l'Italie.

(6) Le 22 mai 2015, la Commission a reçu les observations de deux parties intéressées, à savoir Tercas-Cassa di Risparmio della Provincia di Teramo SpA et Banca Popolare di Bari SCpA (ci-après «BPB»).

(7) Elle a reçu le même jour les observations de la Banque d'Italie (ci-après la «BI») et du FITD.

(8) Le 9 juin 2015, la Commission a transmis ces observations à l'Italie, à laquelle il a été permis de prendre position. L'Italie a informé la Commission qu'elle n'avait aucun commentaire à formuler au sujet des observations transmises.

(9) Les 13 août et 17 septembre 2015, deux réunions se sont tenues avec les autorités italiennes et les parties intéressées; l'Italie y a détaillé les arguments fournis dans ses communications officielles précédentes.

2. LE CONTEXTE

2.1. Tercas

(10) Tercas — Cassa di Risparmio della Provincia di Teramo SpA est la société holding d'un groupe bancaire («Tercas»), principalement présent dans la région des Abruzzes. À la fin de 2011, le principal actionnaire de la société holding était la Fondazione Tercas, qui détenait à l'époque 65 % de la société holding.

(11) À la fin de 2011, Tercas comprenait Banca Caripe SpA (ci-après «Caripe»), une banque régionale active principalement dans la région des Abruzzes, qui avait été acquise par Tercas à la fin de 2010 (avec une participation de 90 %) et intégrée dans les bilans consolidés de Tercas. Tercas disposait d'un capital de 50 millions d'EUR et de réserves pour 311 millions d'EUR.

(12) À la fin de 2011, Tercas affichait un total actif consolidé de 5,3 milliards d'EUR, 4,5 milliards d'EUR de créances nettes envers la clientèle, 2,7 milliards d'EUR de dettes envers la clientèle, 165 filiales et 1 225 employés.

(13) Le 17 avril 2012, après avoir procédé à une inspection dans les locaux de Tercas (3), la BI a proposé au ministère italien de l'économie et des finances de mettre la banque sous administration spéciale, conformément à l'article 70 de la loi italienne sur les banques («Testo Unico Bancario», ci-après le «TUB»).

(14) Le 30 avril 2012, le ministre de l'économie et des finances a adopté un décret afin de placer la banque Tercas sous administration spéciale (4). La BI a nommé un administrateur spécial afin d'évaluer la situation, de mettre fin aux irrégularités et de proposer des solutions utiles dans l'intérêt des déposants.

(15) L'administrateur spécial de Tercas a évalué différentes options afin de mettre un terme aux difficultés de Tercas. Dans un premier temps, deux options ont été prises en considération pour la recapitalisation de Tercas, à savoir l'intervention de la Fondazione Tercas (principal actionnaire de Tercas) ou de Credito Valtellinese (qui détenait une participation de 7,8 %), mais ces options ont ensuite été écartées.

(16) En octobre 2013, l'administrateur spécial de Tercas a, en accord avec la BI, pris contact avec BPB, qui avait manifesté de l'intérêt pour un apport de capital dans Tercas, à condition que les actifs de Tercas et Caripe soient soumis à un contrôle préalable et que le FITD couvre entièrement les fonds propres négatifs de Tercas.

(17) Le 25 octobre 2013, sur la base de l'article 29 des statuts du FITD, l'administrateur spécial de Tercas a soumis au FITD une demande d'intervention portant sur une aide de 280 millions d'EUR sous la forme d'une recapitalisation en vue de couvrir les fonds propres négatifs de Tercas au 30 septembre 2013 et d'un engagement du FITD d'acquérir des actifs dépréciés.

(18) Lors de sa réunion du 28 octobre 2013, le comité de gestion du FITD a décidé d'aider Tercas sur la base de l'article 96 ter, paragraphe 1, point d), du TUB, pour un montant maximum de 280 millions d'EUR. Le 29 octobre 2013, le conseil du FITD a ratifié la décision en faveur de cette intervention.

(19) Le 30 octobre 2013, le FITD a demandé à la BI l'autorisation de mise en œuvre de cette intervention, laquelle a été accordée par la BI le 4 novembre 2013. Cependant, le FITD n'a finalement pas mis en œuvre cette intervention.

(20) Le 18 mars 2014, le contrôle préalable mené sur les actifs de Tercas s'est terminé sur un désaccord entre les experts du FITD et ceux du groupe bancaire («BPB») contrôlé par la société holding Banca Popolare di Bari SCpA. Le différend a été résolu par les parties, qui se sont accordées sur l'intervention d'un arbitre proposé par la BI. Le contrôle préalable a fait apparaître d'autres dépréciations d'actifs.

(21) Le 1er juillet 2014, le FITD a soumis à la BI une deuxième demande d'autorisation d'octroi d'aide à Tercas, mais à d'autres conditions.

(22) La BI a autorisé cette aide à d'autres conditions (5) le 7 juillet 2014.

(23) L'administrateur spécial de Tercas a été autorisé par la BI à convoquer une réunion extraordinaire des actionnaires de Tercas le 27 juillet 2014, afin de prendre des décisions sur la couverture des pertes découvertes au cours de l'administration extraordinaire et sur une augmentation subséquente de capital de 230 millions d'EUR, réservée à BPB.

(24) Les pertes de Tercas relatives à la période du 1er janvier 2012 au 31 mars 2014 s'élevaient à 603 millions d'EUR. À la suite de la réduction de valeur intégrale de la position financière résiduelle de 337 millions d'EUR, les fonds propres nets de Tercas à la date du 31 mars 2014 étaient donc négatifs et s'élevaient à — 266 millions d'EUR (6).

(25) Le 27 juillet 2014, l'assemblée des actionnaires de Tercas (7) a décidé: 1) de couvrir partiellement les pertes, notamment en réduisant les fonds propres à zéro, en annulant l'ensemble des actions ordinaires en circulation; et 2) de faire passer le capital à 230 millions d'EUR grâce à l'émission de nouvelles actions ordinaires proposées exclusivement à BPB. Cette augmentation de capital a été effectuée le 27 juillet 2014 et a été payée, compensant partiellement un crédit de 480 millions d'EUR accordé par BPB à Tercas (correspondant à un financement versé par BPB le 5 novembre 2013).

(26) En septembre 2014, Tercas a recapitalisé sa filiale Caripe par un apport de capital de 75 millions d'EUR.

(27) Le 1er octobre 2014, le régime d'administration spéciale de Tercas a été levé et BPB a désigné les nouveaux organes de la société.

(28) Le 30 septembre 2014, au terme de la période d'administration spéciale, Tercas présentait 2,994 milliards d'EUR d'actifs, 2,198 milliards d'EUR de dettes envers la clientèle, 1,766 milliard d'EUR d'emprunts nets performants, 716 millions d'EUR de provisions pour emprunts non performants et 182 millions d'EUR de fonds propres totaux de catégorie 1 (8).

(29) En mars 2015, BPP a souscrit une nouvelle augmentation de capital de Tercas pour un montant de 135,4 millions d'EUR (dont 40,4 millions d'EUR pour la filiale Caripe), afin de faire face à des pertes ultérieures enregistrées au quatrième trimestre de 2014, de couvrir les coûts de restructuration en 2015 et 2016 et d'améliorer les ratios de fonds propres de Tercas.

2.2. BPB

(30) La Banca Popolare di Bari SCpA est la société holding du groupe bancaire BPB. BPB opère principalement en Italie du Sud. À la fin de 2013, BPB affichait un total actif de 10,3 milliards d'EUR, 6,9 milliards d'EUR de créances envers la clientèle, 6,6 milliards d'EUR de dettes envers la clientèle, 247 filiales, 2 206 employés, un ratio de fonds propres de catégorie 1 de 8,1 % et un ratio de fonds propres totaux de 11 %.

(31) En décembre 2014, BPB a réalisé une augmentation de capital de 500 millions d'EUR, comprenant l'émission de nouvelles actions pour un maximum de 300 millions d'EUR et l'émission d'un emprunt subordonné de catégorie 2 pour un maximum de 200 millions d'EUR. L'augmentation de capital a servi à renforcer les ratios de fonds propres de BPB, qui ont subi les effets de l'acquisition de Tercas.

2.3. Le contexte des systèmes de garantie des dépôts italiens et le FITD

(32) Conformément à la directive 94/19/CE du Parlement européen et du Conseil (9), en vigueur à l'époque où a eu lieu l'intervention du FITD relative à Tercas, aucun établissement de crédit ne peut accepter de dépôts s'il n'est pas membre d'un système de garantie des dépôts officiellement reconnu (10). L'article 96 du TUB établit ce qui suit: «Les banques italiennes adhèrent à l'un des systèmes de garantie des déposants créés et reconnus en Italie. Les banques coopératives de crédit adhèrent au système de garantie des déposants constitué dans leur secteur.» (11).

(33) Deux systèmes de garantie des dépôts sont actuellement opérationnels en Italie: 1) Le FITD, reconnu en tant que système de garantie des dépôts le 10 décembre 1996, dont la forme est celle d'un consortium obligatoire de droit privé (12). Actuellement, le FITD est le seul système de garantie des dépôts créé et reconnu en Italie dont l'adhésion est ouverte à des banques autres que les coopératives de crédit (13). Selon l'article 2 des statuts du FITD, approuvés par la BI: «Les banques italiennes adhèrent au Fonds, à l'exception des coopératives de crédit.» 2) Le Fondo di Garanzia dei Depositanti del Credito Cooperativo (Fonds de garantie des déposants des coopératives de crédit, ci-après le «FGDCC»), un système de garantie des dépôts créé conformément à la loi, dont l'adhésion est réservée, et imposée, aux coopératives de crédit.

(34) Conformément à l'article 96 bis du TUB et à l'article 29 des statuts du FITD, ce dernier peut mettre en œuvre, sous certaines conditions, des aides en faveur de membres du consortium placés sous le régime de l'administration spéciale.

(35) Ces aides sont financées a posteriori à travers les contributions obligatoires des banques membres du consortium. Les contributions individuelles sont quantifiées sur la base des dispositions statutaires (14) pertinentes, en fonction du montant des dépôts garantis détenus par chacune des banques. Les contributions ne sont pas inscrites directement dans le bilan du FITD, mais elles figurent sur des comptes distincts pour chacune des interventions auxquelles elles se réfèrent.

(36) Les décisions relatives aux aides sont prises par les deux organes de direction du FITD: 1) le conseil (15), qui décide à la majorité absolue des membres présents à la réunion durant laquelle est adoptée la décision. Le président du conseil est élu par les membres du conseil. Les autres membres du conseil sont choisis au prorata du montant des dépôts garantis détenus par chaque banque; les entités versant plus de contributions étant donc privilégiées, mais les banques de plus petite taille ont toutefois la garantie d'être représentées (16). Les autres membres du conseil, qui sont 23 actuellement, sont majoritairement des représentants des principales banques du consortium (17), avec deux représentants, pour le moment, d'Unicredit, d'Intesa Sanpaolo et de Monte dei Paschi di Siena. Le président de l'Associazione Bancaria Italiana (ABI) est également membre du conseil; 2) le comité de gestion (18), qui décide à la majorité des membres présents à la réunion durant laquelle est adoptée la décision. Le comité de gestion est composé du président du conseil, du vice-président du conseil, qui revêt les fonctions de vice-président du comité, et de six autres membres du conseil.

(37) Le comité de gestion dispose d'un pouvoir de décision pour les interventions sous forme de financements et de garanties (19), tandis que pour les prises de participations et les autres formes techniques d'aide, le pouvoir de décision appartient au conseil, agissant sur proposition du comité de gestion (20).

3. LES MESURES

(38) L'aide du FITD autorisée par la BI le 7 juillet 2014 prévoit les mesures suivantes: 1) Mesure no 1 : 265 millions d'EUR à titre de contribution à fond perdu destinée à couvrir les fonds propres négatifs de Banca Tercas. 2) Mesure no 2 : 35 millions d'EUR à titre de garantie (pendant trois ans) destinée à couvrir le risque de crédit lié à certaines expositions de Tercas vis-à-vis de […] (21). Les expositions [deux financements «in fine» (remboursés en une tranche unique) échus au 31 mars 2015] ont été intégralement remboursées par les débiteurs à l'échéance et la garantie est donc venue à échéance sans être appelée. 3) Mesure no 3 : jusqu'à 30 millions d'EUR à titre de garantie destinée à couvrir les coûts supplémentaires découlant des versements fiscaux relevant de la mesure no 1. Ces versements fiscaux seraient nécessaires si la mesure no 1 n'était pas exonérée d'impôt conformément à la législation italienne (*). Cette exonération fiscale spécifique pour les aides du FITD selon les dispositions législatives pertinentes serait subordonnée à une autorisation de la part de la Commission européenne. En l'espèce, le FITD a versé le montant total de 30 millions d'EUR à Tercas avant que la Commission ne prenne une décision concernant l'exonération fiscale.

4. RAISONS AYANT CONDUIT À L'OUVERTURE DE LA PROCÉDURE

(39) Dans sa décision d'ouverture, la Commission a conclu à titre préliminaire que les mesures non notifiées pourraient comporter une aide d'État au sens de l'article 107 du traité, et elle a soulevé des doutes quant à la compatibilité des mesures avec le marché intérieur.

(40) À titre préliminaire, la Commission a conclu que l'aide du FITD est imputable à l'État italien et que les ressources du FITD sont soumises au contrôle public. En l'occurrence, les interventions du FITD font suite à un mandat public décerné par l'État: le TUB est la base de la reconnaissance du FITD comme système obligatoire de garantie des dépôts; l'article 96 bis du TUB autorise le FITD à intervenir selon diverses modalités pour ce qui est du remboursement des déposants en cas de liquidation; les statuts du FITD sont approuvés par la BI. De plus, si le FITD intervient dans des cas différents de la liquidation et avec d'autres moyens, ces interventions sont toujours soumises à autorisation de la part de l'État italien, à travers la BI.

(41) En ce qui concerne l'existence d'un avantage sélectif, la Commission a observé qu'en ce qui concerne ses interventions, le FITD n'a pas agi en sa qualité d'opérateur dans une économie de marché, vu que le FITD a accordé une aide au moyen d'une contribution à fond perdu destinée à couvrir des fonds propres négatifs, et qu'il n'a appliqué aucune commission pour les garanties émises en faveur de Tercas. Ces mesures ont permis à Tercas de ne pas sortir du marché, contrairement à ce qui serait arrivé en l'absence de cette aide.

(42) La Commission a conclu à titre préliminaire que les mesures sont sélectives en raison du fait qu'elles se réfèrent seulement à Tercas et produisent un effet de distorsion de la concurrence en évitant la faillite du bénéficiaire et sa sortie du marché. Dans le même temps, Tercas est en concurrence avec des entreprises étrangères, ce qui a affecté les échanges entre États membres.

(43) La Commission a estimé que si les mesures nos 1, 2 et 3 devaient constituer des aides d'État, elles auraient été octroyées en violation des obligations établies à l'article 108, paragraphe 3, du traité.

5. OBSERVATIONS DE L'ITALIE ET DES PARTIES INTÉRESSÉES

5.1. Ressources de l'État et imputabilité à l'État

5.1.1. Observations de l'Italie (22)

(44) L'Italie estime que les mesures relatives à l'aide ne sont pas de nature obligatoire parce que le FITD aurait eu la pleine liberté de décider à quel moment, dans quelle mesure et selon quelles modalités concrètes intervenir. De plus, ces mesures ne se trouveraient pas dans un rapport de fongibilité directe avec les finalités obligatoires prévues par le TUB, mais viseraient à poursuivre directement une finalité différente ou, en tout état de cause, supplémentaire, comme précisément l'assainissement de la banque en difficulté. Toute finalité qui peut avoir coïncidé avec celle de la protection des déposants aurait revêtu un caractère exclusivement fortuit. Dans ce contexte, l'invocation par la Commission de l'affaire Autriche/Commission (Loi autrichienne sur l'électricité verte) (23) serait hors de propos. L'affaire citée concernerait une disposition établissant une exonération fiscale qui serait de nature publique par définition et justifierait la présomption d'imputabilité de la mesure à l'État.

(45) L'Italie soutient en outre que l'interprétation fournie par la Commission, qui serait basée sur une sorte de présomption de l'existence d'une aide d'État en présence d'une intervention, quelle qu'elle soit, d'un système de garantie des dépôts, n'est pas fondée sur la directive 2014/49/UE du Parlement européen et du Conseil (24) (qui n'avait pas encore été transposée et dont le délai de transposition n'était pas encore échu quand les mesures ont été adoptées). Cette interprétation de la Commission ne trouverait même pas son fondement dans la communication concernant le secteur bancaire de 2013 (25). En l'occurrence, conformément au point 63 de cette communication, l'éventuelle imputabilité à l'État des décisions relatives à l'utilisation de fonds de garantie des dépôts serait subordonnée à une appréciation au cas par cas, tandis que l'article 11 de la directive 2014/49/UE ne déterminerait pas une obligation généralisée de notification préalable pour toute intervention des fonds de garantie. Une notification préalable à la Commission serait nécessaire uniquement dans le cas où, à la suite d'une vérification concrète, il est établi qu'une mesure d'aide constitue une aide d'État.

(46) En ce qui concerne l'imputabilité de l'intervention du FITD à l'Italie, les autorités italiennes fondent leur analyse sur le critère d'imputabilité développé dans le cadre de l'affaire Stardust Marine (26), un critère qui ne serait pas satisfait en l'espèce pour les raisons exposées ci-après. Tout d'abord, le FITD serait un organisme de droit privé qui prendrait ses décisions exclusivement par le biais de son assemblée et de ses organes de direction, dont les membres seraient tous des représentants des banques du consortium et agiraient en totale autonomie. Le processus décisionnel relatif aux aides aurait été pleinement indépendant, sans prévoir la moindre implication active de la BI ou d'un autre organisme public, quel qu'il soit. Le fait qu'un représentant de la BI participe aux réunions des organes de direction du FITD ne pourrait constituer un indice de la participation active de la BI aux processus décisionnels du FITD dans la mesure où le rôle de représentation serait complètement relégué au rôle passif d'observateur.

(47) L'Italie soutient en outre que le pouvoir de la BI d'approuver les statuts du FITD et les éventuelles modifications à ceux-ci, mais aussi d'autoriser les différentes interventions, n'a pas d'incidence sur l'autonomie du FITD parce qu'il serait limité à une simple activité d'autorisation ex post, accomplie par la BI en sa qualité d'autorité de surveillance et de direction de la gestion des crises au sens du TUB. La décision de la BI constituerait une mesure de ratification limitée à un contrôle formel ex post de la légalité d'un acte de nature privée déjà accompli dans tous ses éléments. Cette analyse serait étayée par les faits, en particulier par la mesure d'autorisation prise par la BI vis-à-vis du FITD, dans laquelle la BI elle-même aurait reconnu ne procéder à aucun contrôle sur les choix opérés par le FITD. À l'appui de cette argumentation, l'Italie affirme que l'espèce présente des analogies évidentes avec l'affaire Sicilcassa (27), dans laquelle la Commission aurait conclu que l'intervention ne constituait pas une aide d'État, à la lumière de la participation déterminante d'organes privés.

(48) En ce qui concerne les preuves auxquelles la Commission fait référence dans la décision d'ouverture, elles ne démontreraient pas, selon l'Italie, l'immixtion de la BI dans le processus décisionnel du FITD. Selon l'Italie, même s'il est nommé par la BI, l'administrateur spécial n'aurait pas le pouvoir d'influencer directement la décision prise par le FITD de débloquer des fonds en faveur d'une banque en difficulté. L'administrateur aurait au contraire agi en qualité de gérant et représentant légal de la banque sous administration spéciale et non pour le compte de la BI. En d'autres termes, il aurait revêtu tous les pouvoirs de droit privé des organes de direction dissous. Deuxièmement, l'Italie conteste la présence d'un indice en faveur d'une ingérence de la BI. L'Italie estime que le passage d'une note du directeur général du FITD, qui remonte au 28 mai 2014 et dans laquelle il est mentionné que le représentant de la BI «a invité le fonds à rechercher une entente équilibrée avec BPB pour la couverture des fonds propres négatifs», doit être interprété comme un souhait, et certainement pas comme un ordre. Enfin, selon l'Italie, aucun procès-verbal relatif aux décisions prises par les organes de direction du FITD en relation avec l'intervention en faveur de Tercas ne ferait apparaître une prise de position de la BI qui laisserait entrevoir l'exercice par cette dernière d'une influence vis-à-vis du FITD.

5.1.2. Observations de la Banque d'Italie (28)

(49) Dans ses observations relatives à la décision d'ouverture, la BI réfute que l'intervention du FITD soit imputable à l'État, dans la mesure où: 1) le FITD n'effectuerait pas un mandat de politique publique dans le cadre de l'aide aux établissements de crédit; 2) la BI ne déciderait pas conjointement avec le FITD, ni de manière générale, ni dans le cas d'espèce, au sujet des interventions en faveur de certaines entreprises et elle ne contrôlerait pas la conformité de l'action du FITD avec les mandats publics qui auraient été éventuellement conférés à ce dernier; 3) le cas d'espèce se distinguerait de manière significative des mesures d'aide d'État adoptées par le Danemark, l'Espagne et la Pologne, citées dans la note 28 de bas de page de la décision d'ouverture, pour lesquelles la Commission avait conclu que les ressources utilisées lors des interventions des systèmes de garantie des dépôts étaient à la disposition des autorités publiques et que les interventions étaient donc imputables à l'État.

(50) En ce qui concerne le premier point, selon la BI, le seul mandat public du système de garantie des dépôts aurait consisté en le remboursement des déposants: la dernière phrase de l'article 96 bis, paragraphe 1, du TUB, qui autorise le FITD à intervenir suivant diverses modalités pour ce qui est du remboursement des déposants en cas de liquidation, ne pourrait constituer ni un indice d'imputabilité à l'État des interventions du FITD qui ne sont pas des remboursements des déposants, ni un octroi de mandat de politique publique au FITD. Cette disposition se limiterait à permettre le recours à d'autres formes d'intervention.

(51) La référence faite dans la directive 2014/49/UE à la défaillance de l'établissement de crédit indiquerait simplement que les mesures ont généralement pour fonction de contenir les coûts de l'intervention des systèmes de garantie en prévenant les remboursements des déposants et, ce faisant, la défaillance des banques. Le fait que la directive 2014/49/UE ne pose pas comme condition que les mesures d'aide des systèmes de garantie des dépôts soient soumises à la Commission impliquerait que l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire dans la prise de décision sur les mesures ne peut pas constituer en soi la preuve de l'octroi d'un mandat public au système de garantie des dépôts.

(52) La BI estime en outre que l'article 29 des statuts du FITD, selon lequel ce dernier peut aider une banque placée sous le régime de l'administration spéciale seulement «s'il existe des perspectives d'assainissement et s'il est prévisible que le coût sera inférieur à celui d'une intervention en cas de liquidation», est d'une teneur totalement différente par rapport au passage de la décision d'ouverture dans laquelle la Commission aurait prétendu que l'Italie a permis à son système de garantie des dépôts d'intervenir afin de «prévenir la défaillance d'un établissement de crédit».

(53) Enfin, le fait que la BI doive autoriser les interventions du FITD ne serait pas l'indice que le FITD poursuit un objectif d'intérêt public. Affirmer le contraire reviendrait à considérer que toutes les activités bancaires soumises à la surveillance de la Banque centrale européenne ou de la BI sont des activités déterminées par l'intérêt public. La BI serait en outre tenue d'agir indépendamment de l'État, conformément à l'article 19 du règlement (UE) no 1024/2013 du Conseil (29).

(54) En ce qui concerne le deuxième point, la BI se limiterait à exercer les pouvoirs de surveillance en relation avec les objectifs de protection des épargnants, de la stabilité du système bancaire et de la gestion saine et prudente des banques (article 5 du TUB). La disposition de l'article 96 ter, paragraphe 1, point b), du TUB, selon laquelle la BI «coordonne l'activité des systèmes de garantie avec la gestion des crises bancaires et avec l'activité de surveillance», se limiterait à attribuer à la BI le pouvoir général destiné à garantir la cohérence de l'activité des systèmes de garantie des dépôts avec l'activité de surveillance; ce pouvoir serait exercé seulement à travers l'autorisation de l'intervention.

(55) Étant donné que la BI est tenue d'agir de manière indépendante par rapport à l'État, l'exercice de ses pouvoirs sur le FITD dans le contexte d'une intervention d'aide en faveur d'une banque ne pourrait pas être considéré comme un contrôle public sur les ressources, ni comme étant lié à un mandat public. Pour cette raison, le cas d'espèce présenterait des analogies incontestables avec l'affaire Doux Élevage (30).

(56) De plus, la BI soutient qu'elle ne contribue ni à l'élaboration, ni à la mise en œuvre de l'intervention du FITD et que les contacts éventuels entre elle et le FITD dans la phase précédant la formalisation de la demande d'autorisation du FITD à la BI ne sauraient être qualifiés de contributions à ces mesures. La BI se serait limitée à fournir une première orientation, exclusivement à la lumière des paramètres réglementaires qui auraient guidé par la suite son intervention accordant l'autorisation.

(57) Le fait que la BI ait nommé l'administrateur spécial et qu'elle en surveille l'activité serait sans pertinence en l'espèce, vu que les tâches et les finalités d'un administrateur spécial ne s'écartent pas, substantiellement, de celles d'un administrateur ordinaire d'une entreprise privée en situation de crise, et cet administrateur n'a dès lors pas agi au nom de la BI.

(58) Le représentant de la BI participerait aux réunions du conseil et du comité de gestion du FITD seulement comme observateur, et sans droit de vote. Le fait qu'un différend entre le FITD et BPB au sujet du montant des fonds propres négatifs de Tercas ait été résolu par un arbitre désigné par la BI serait sans importance, vu que ce sont les parties qui, en toute autonomie et d'un commun accord, auraient demandé à la BI de leur indiquer le nom d'une personne qu'elles ont elles-mêmes désignée ensuite en tant qu'arbitre. BPB n'aurait pas été disposée à demander à la BI de désigner un arbitre si cette dernière avait joué un rôle «de direction et d'orientation» du FITD.

(59) En ce qui concerne le troisième point, la présente affaire serait différente des affaires citées au considérant 44 de la décision d'ouverture, dans laquelle la Commission a conclu que les interventions du système de garantie des dépôts en matière de restructuration et de liquidation constituaient des aides d'État.

(60) Dans le cas du régime danois d'aides à la liquidation (31), 1) la législation nationale aurait régi en détail les conditions s'appliquant aux aides; 2) le comité chargé d'évaluer les coûts des différentes options aurait été nommé par le ministre de l'économie et des affaires commerciales; 3) ce même comité aurait été tenu d'évaluer si l'acquéreur est en mesure de gérer la banque en crise et si la solution est viable sur le plan commercial; 4) la décision du système de garantie des dépôts aurait été basée sur l'appréciation et sur la recommandation du comité susmentionné; 5) le conseil d'administration du système de gestion des dépôts aurait été nommé par le ministre de l'économie et des affaires commerciales; et 6) ce dernier aurait également dû approuver l'accord entre la banque procédant à l'acquisition et le système de garantie des dépôts.

(61) Dans l'affaire qui concernait le régime de liquidation des unions de crédit polonaises (32), les incitants fournis par le système de garantie des dépôts auraient fait partie intégrante d'un régime de liquidation des unions de crédit, qui aurait été élaboré par les autorités polonaises et notifié à la Commission en tant qu'aide d'État. De plus, le système de garantie des dépôts aurait été «soumis au contrôle du gouvernement au moyen de droits de vote au sein du conseil du fonds et à travers une série de circonstances dans lesquelles le ministre des finances aurait le droit d'intervenir et de prendre des décisions directes, qui auraient une incidence sur le fonctionnement du fonds». De plus, c'est au président du conseil du fonds, nommé par le ministre des finances, qu'il incomberait de trancher en cas d'égalité des voix.

(62) En ce qui concerne la décision relative à la restructuration de la banque espagnole CAM et de Banco CAM (33), les autorités espagnoles auraient eu recours à l'aide financière du fonds de restructuration ordonnée des banques (34), un fonds consacré aux aides à la liquidation contrôlé par l'État et par le fonds de garantie des dépôts espagnol. La décision du fonds favorable à l'intervention n'aurait pas été basée sur une décision autonome de celui-ci, puisque l'intervention de ce fonds se serait inscrite dans le cadre d'une opération de sauvetage plus étendue, qui aurait été décidée et mise en œuvre par les autorités espagnoles.

5.1.3. Observations formulées par d'autres parties intéressées

(63) Tout d'abord, les autres parties intéressées, à savoir le FITD, BPB et Tercas, estiment de manière générale que le caractère public des ressources et l'imputabilité à l'État sont deux conditions cumulatives distinctes. Dès lors, les ressources d'origine privée ne pourraient pas être considérées comme étant publiques à la suite d'une appréciation selon laquelle l'utilisation de ces ressources serait imputable à l'État.

(64) Les autres parties intéressées estiment que la Commission a affirmé à tort qu'il est hautement probable que les systèmes de garantie des dépôts accordent des aides d'État en raison du fait que ceux-ci agiraient en vertu d'un mandat public et resteraient sous le contrôle de l'autorité publique. Elles indiquent à ce propos que la communication concernant le secteur bancaire de 2013 ne mentionne pas la nature d'aide d'État des systèmes de garantie des dépôts, que la directive 94/19/CE ne mentionne pas la compatibilité avec les règles en matière d'aides d'État des interventions alternatives au remboursement des déposants et que la directive 2014/49/UE adopte une position neutre quant à la compatibilité de ces mesures avec le régime des aides d'État.

(65) Les autres parties intéressées considèrent que la Commission a conclu, à titre préliminaire, que les interventions du FITD sont imputables à l'État pour la simple raison que ces interventions seraient établies conformément à la loi, tandis que dans les affaires PreussenElektra (35) et Doux Élevage (36), la Cour aurait expressément exclu que l'imposition d'une telle mesure à travers une loi de l'État puisse être considérée comme un élément propre à attribuer le caractère d'aide d'État à une mesure donnée. Dans l'affaire Autriche/Commission (Loi autrichienne sur l'électricité verte) (37), le Tribunal aurait tenu compte de différents éléments supplémentaires qui seraient l'indice de l'influence et du contrôle «capillaires» exercés par l'État sur ÖMAG (la société par actions chargée de contrôler les mesures en cause).

(66) Les autres parties intéressées considèrent qu'une lecture correcte de la législation de référence nationale et du mécanisme de décision du FITD concernant les interventions du fonds destinées à éviter des crises bancaires irréversibles souligne que les éléments mentionnés par la Commission pour conclure à titre préliminaire que les interventions du FITD répondent à un mandat public seraient sans fondement. Elles appuient leur argumentation sur le fait que l'article 96 bis du TUB dispose simplement que les systèmes de garantie des dépôts «peuvent prévoir d'autres cas et formes d'intervention» (38). Ce caractère non contraignant de l'intervention aurait pour effet que l'action du FITD n'est pas liée à sa mission statutaire.

(67) Les autres parties intéressées observent que les instruments d'intervention autres que le remboursement des déposants ont existé dès l'institution du FITD en 1987, avant l'entrée en vigueur de l'article 96 bis du TUB.

(68) Le FITD précise qu'il a la qualité d'une entité de droit privé, contrôlée et gérée par les banques associées en consortium, et qu'il agit en tant que structure pour la réalisation d'interventions directement attribuables aux banques du consortium, en utilisant des ressources qui seraient toujours imputables à ces dernières. De plus, la décision d'aide en faveur de Tercas aurait été prise par les organes de direction du FITD, qui sont entièrement composés par les banques du consortium. Les preuves documentaires laisseraient apparaître que les organes de direction du FITD auraient examiné attentivement les possibilités alternatives et la satisfaction du critère du moindre coût aux fins d'une protection plus élevée des intérêts des banques du consortium, à travers la réduction des coûts et des risques de l'intervention.

(69) L'organe de direction du FITD aurait décidé en totale autonomie si, quand et comment il convenait de procéder à des interventions, soumises uniquement au critère du «moindre coût» pour ce qui est du remboursement des déposants. Le FITD n'agirait pas dans le cadre d'un mandat public lorsqu'il adopte des mesures d'aide. Les statuts du FITD seraient totalement conformes à la législation du secteur même s'ils ne prévoient pas ou s'ils n'interdisent pas explicitement les formes alternatives d'intervention, quelles qu'elles soient. Aucun organisme public ne pourrait obliger le FITD à intervenir, et l'autorisation ultérieure de la BI serait uniquement vouée à vérifier la conformité de l'intervention destinée à la banque bénéficiaire sur le plan de la surveillance prudentielle, en assurant que cette intervention est compatible avec les exigences de protection des épargnants et de stabilité du système de crédit.

(70) Les autres parties intéressées indiquent également que, conformément aux statuts du FITD, l'adhésion à celui-ci n'est pas obligatoire et que les banques pourraient faire le choix de créer un système de garantie des dépôts alternatif et d'y adhérer. Elles font référence à ce propos à l'existence d'un système de garantie des dépôts spécifique aux coopératives de crédit [Fonds de garantie des déposants des coopératives de crédit (39)], qui ne sont pas associées au FITD.

(71) Les autres parties intéressées estiment qu'il n'existe aucune ingérence de l'État, ni dans la désignation des membres des organes de direction du FITD, ni dans le processus décisionnel (le fait que la BI participe en qualité d'observateur sans droit de vote n'aurait pas d'incidence sur l'indépendance de la formation des décisions du FITD). Elles soutiennent que, dans sa décision relative au sauvetage de la banque danoise Roskilde (40), la Commission a fait référence au processus décisionnel indépendant de l'entité qui garantit une mesure pour exclure que l'octroi d'une garantie à une banque en crise par une association constituée et financée uniquement par des banques nationales, ayant pour fonction de soutenir des institutions financières, implique la présence de ressources d'État. Se référant à l'affaire EARL Salvat père et fils (41), les autres parties intéressées estiment que l'existence de l'aide d'État a pour condition préalable que l'État lui-même soit présent dans les organes décisionnels de l'organisation et en mesure d'imposer ses propres décisions.

(72) Les autres parties intéressées estiment que le FITD est un organe qui représente les intérêts de ses banques associées en consortium et que les pouvoirs conférés à la BI dans le cadre des actions du FITD permettent à la BI de poursuivre uniquement ses objectifs généraux de surveillance, à savoir, en l'espèce, la vérification de la gestion saine et prudente des établissements soumis à sa surveillance et la protection des intérêts des déposants. Dès lors, le caractère général de la mission de la BI consistant à coordonner l'activité des systèmes de garantie des dépôts sur la base des dispositions sur les crises bancaires et sur l'activité de surveillance ne permettrait pas de conclure que les ressources du FITD sont sous le contrôle permanent de l'État.

(73) Le fait que la BI nomme un administrateur spécial pour les banques en crise ne serait pas l'indice d'un lien avec la sphère publique dans la mesure où la base juridique (les articles 70 et suivants du TUB) de ce pouvoir revêtirait un caractère purement technique et trouverait sa raison et son fondement dans la spécificité du secteur. De plus, de simples indices qu'une mesure déterminée poursuit un objectif d'intérêt public ne seraient pas suffisants pour conclure qu'une aide d'État est accordée à travers cette mesure (42).

(74) Le pouvoir d'autorisation des interventions individuelles par la BI, sur la base de l'article 96 ter, paragraphe 1, point d), du TUB et de l'article 3, paragraphe 2, des statuts du FITD, ne priverait pas «le FITD de son autonomie de jugement» au moment de déterminer si, quand, à quel montant et comment des interventions alternatives éventuelles sont mises en œuvre. L'autorisation des interventions du FITD par la BI constituerait uniquement une vérification ex post des décisions (adoptées librement) du FITD au regard de la sauvegarde des intérêts généraux qui incombe institutionnellement à la BI.

(75) Les autres parties intéressées font également référence à la décision de la Commission dans l'affaire des aides accordées à Banco di Sicilia et Sicilcassa (43), dans laquelle la Commission aurait conclu que l'intervention du FITD en faveur desdites banques ne constituait pas une aide d'État, sans prendre en considération le rôle de la BI en rapport avec les activités mises en œuvre par le FITD.

(76) Les autres parties intéressées affirment que, comme dans l'affaire Doux Élevage, le contrôle public exercé sur le FITD ne va pas plus loin qu'un simple contrôle formel de la validité et de la légitimité des comportements du fonds, et excluent un contrôle d'opportunité politique ou de conformité à la politique des autorités publiques puisque, comme dans l'affaire Doux Élevage, ce serait le FITD lui-même qui aurait décidé de l'utilisation de ses propres ressources. De façon analogue, dans l'affaire Pearle (44), le gouvernement néerlandais aurait confirmé que les règlements adoptés par des organismes tels que le HBA, qui fixaient les charges financières visées par cette affaire, devaient être approuvés par les autorités publiques.

(77) Le FITD indique que, même s'il est nommé par la BI, l'administrateur spécial ne serait pas un représentant de l'autorité de surveillance. Il bénéficierait de marges d'autonomie considérables et agirait de sa propre initiative. Il pourrait soumettre une simple demande d'intervention au FITD, lequel ne serait pas lié par cette demande et déciderait librement s'il convient de mettre en œuvre des interventions alternatives, dans le meilleur intérêt des banques du consortium. En l'espèce, l'administrateur spécial ne se serait pas substitué à l'assemblée de la banque, qui est le seul organe auquel incomberait la décision quant aux opérations à caractère extraordinaire. De plus, l'autorisation de la BI interviendrait seulement en aval de la décision d'intervention prise de manière autonome par le FITD. Cette autorisation ferait partie des fonctions normales de surveillance de la BI. Le représentant de la BI participerait aux réunions du conseil et du comité de gestion du FITD seulement comme observateur, et sans droit de vote.

(78) L'arbitre intervenu dans le litige entre le FITD et BPB sur le montant des fonds propres négatifs de Banca Tercas n'aurait pas été nommé par la BI, mais par les parties elles-mêmes (FITD et BPB), sur indication de la BI. En outre, la désignation de l'arbitre aurait été destinée à la résolution du litige en question, mais toute décision relative à la convenance économique de l'intervention pour les banques associées et à ses conditions serait restée du ressort exclusif du FITD.

(79) À cela s'ajoute le fait que les affaires citées par la Commission en lien avec les systèmes de garantie des dépôts ne seraient pas assimilables au cas d'espèce. Les autres parties intéressées exposent à ce propos les mêmes raisons que l'Italie, et ajoutent que le cas du régime danois d'aides à la liquidation tout comme celui du régime polonais des unions de crédit concernent des interventions de systèmes de garantie dans la phase de liquidation des banques, et non dans une optique de prévention ayant pour finalité l'assainissement à long terme de l'établissement de crédit.

5.2. Critère de l'avantage

5.2.1. Observations de l'Italie

(80) L'Italie estime que la Commission applique le principe de l'opérateur en économie de marché, tel qu'il a été développé dans le cadre des affaires de restructuration bancaire les plus récentes (c'est-à-dire le critère de la répartition des charges), en ne tenant pas compte du fait que le critère de la répartition des charges n'est pas approprié pour évaluer la rationalité de la conduite d'une entité privée puisqu'il vise avant tout à protéger les intérêts de la collectivité (l'ensemble des contribuables) et non les intérêts particuliers de ceux qui sont directement exposés par rapport à une banque défaillante (comme le FITD). De plus, l'Italie est d'avis que le FITD a agi dans le respect du principe du moindre coût. Dans sa décision relative à l'aide en faveur de Banca Tercas, le FITD aurait tenté d'identifier la solution la moins onéreuse financièrement pour ses banques associées en se basant sur l'avis d'une société de conseil indépendant faisant autorité (KPMG) et en discutant longuement au sein du conseil et du comité de gestion.

(81) L'Italie estime en outre que la Commission n'a pas fait référence aux chiffres corrects relatifs à l'opération d'assainissement de Banca Tercas par rapport au scénario alternatif de la liquidation. La comparaison entre l'intervention d'assainissement et l'intervention dans le cadre de la liquidation aurait dû être effectuée après déduction de la position […], dont le risque n'aurait pas été valorisé dans l'estimation du coût de la liquidation. En tenant compte de cette déduction, on arriverait à un engagement n'excédant pas 295 millions d'EUR pour l'opération d'assainissement, face à une estimation de 333 millions d'EUR dans le scénario de la liquidation. Pour cette raison, l'Italie conclut que la différence effective entre les deux scénarios équivalait à près de 40 millions d'EUR, et non à 3 millions d'EUR, comme la Commission l'a estimé à titre préliminaire dans sa décision d'ouverture.

(82) En tout état de cause, l'Italie estime que l'intervention du FITD est conforme au principe de l'opérateur en économie de marché. Tout d'abord, le FITD n'aurait pas pu enjoindre à Tercas d'imposer la répartition des charges aux créanciers subordonnés au-delà de ce qui était prévu dans les règlements contractuels des différents emprunts, qui ne prévoiraient la dépréciation intégrale qu'en cas de liquidation. Deuxièmement, imposer la répartition des charges aux créanciers subordonnés n'aurait nullement permis de réduire les coûts des banques associées en consortium du FITD. L'appréciation de la Commission serait altérée lorsqu'elle considère que les coûts à charge des banques associées en consortium, et donc du FITD, auraient été minimisés, en cas de liquidation forcée de Tercas, si les créanciers subordonnés avaient été appelés à supporter une partie des pertes. Sur la base des preuves documentaires que constituent les procès-verbaux des réunions du conseil et du comité de gestion du FITD, l'Italie affirme que l'intervention du FITD qui a finalement été réalisée a évité le risque de possibles recours en justice liés aux pertes des détenteurs d'emprunts subordonnés. L'Italie observe également que l'intervention du FITD a évité en outre une atteinte à la réputation du système bancaire consécutive au non-remboursement des emprunts subordonnés en cas de liquidation forcée de Tercas.

(83) Dès lors, la décision du FITD de ne pas impliquer les détenteurs d'emprunts subordonnés aurait été raisonnable, conforme au principe de l'opérateur en économie de marché, et en mesure d'empêcher que le FITD et ses banques associées en consortium soient exposés à des coûts supplémentaires.

5.2.2. Observations de la Banque d'Italie

(84) La Commission n'a pas reçu d'observations de la BI au sujet de l'avantage sélectif des mesures mises en œuvre.

5.2.3. Observations des autres parties intéressées

(85) En ce qui concerne la solidité économique de l'intervention suivant le principe de l'opérateur en économie de marché, les autres parties intéressées estiment que l'intervention est l'expression d'un choix rationnel et utile pour des entreprises privées comme le FITD et ses banques associées en consortium. Selon les autres parties intéressées, l'espèce présente des analogies évidentes avec l'affaire Sicilcassa, dans laquelle la Commission aurait conclu que l'intervention ne constituait pas une aide d'État, à la lumière de la participation déterminante d'organes privés. Comme dans l'affaire Sicilcassa, le FITD aurait joué le rôle de garant pour le remboursement des déposants, conformément à la législation sur les systèmes de garantie des dépôts, tandis que les interventions du FITD auraient été décidées par les organes de direction eux-mêmes et sur la base des mêmes critères, et la BI aurait exercé les mêmes fonctions. Les parties intéressées estiment en outre que, puisqu'il n'existe plus de banques sous contrôle public en Italie, les banques privées représenteraient désormais la totalité des membres du FITD. Pour cette raison, le FITD pourrait agir uniquement en tant qu'entité de droit privé.

(86) Les autres parties intéressées ont réexaminé des affaires précédentes d'interventions alternatives du FITD (45), ainsi que leur raison d'être économique, en prenant également pour référence la période où la participation à un système de garantie des dépôts avait un caractère purement volontaire. Les entreprises auraient choisi d'adhérer au système de garantie des dépôts même lorsqu'elles n'y étaient pas obligées par la loi. Les autres parties intéressées rejettent la thèse selon laquelle un opérateur en économie de marché n'est pas exposé aux coûts liés au remboursement des déposants et n'accorde pas des contributions à fond perdu ou des garanties sans appliquer une commission, comme l'a déclaré la Commission dans sa décision d'ouverture.

(87) De plus, les autres parties intéressées soulignent que le comportement du FITD et de ses banques associées en consortium ne doit pas être évalué de façon abstraite (en référence à un scénario non réglementé hypothétique), mais plutôt sur la base du cadre réglementaire dans lequel ils opèrent. Dans ce contexte, si, comme en l'espèce, la couverture des fonds propres négatifs constitue la mesure la moins onéreuse pour les banques du consortium, vu le cadre réglementaire qui imposerait de rembourser les dépôts dans certaines limites, cette intervention représenterait le choix le plus rationnel pour un opérateur privé en économie de marché.

(88) Les autres parties intéressées mettent en cause l'argumentation de la Commission selon laquelle les coûts du remboursement des déposants dans une procédure de liquidation forcée ne doivent pas être pris en considération dans l'application du principe de l'opérateur en économie de marché, puisqu'ils découlent d'obligations imposées au FITD dans son rôle de système de garantie des dépôts tenu d'agir dans l'intérêt public en protégeant les déposants. Elles arguent que, dans le cas de la résolution relative à Banco Espirito Santo, au Portugal (46), la Commission a estimé que les coûts dérivés du remboursement des déposants en cas de liquidation devaient être pris en considération dans l'application du principe de l'opérateur en économie de marché. De plus, la Commission ne pourrait pas comparer l'espèce avec l'arrêt de la Cour dans l'affaire Land Burgenland (47), dans la mesure où la Cour aurait opéré une distinction entre des mesures imputables à l'État en sa qualité d'actionnaire et des prérogatives publiques de nature différente.

(89) Les autres parties intéressées soulignent en outre que l'intervention a été décidée sur la base du critère du moindre coût, cette décision ayant bénéficié de l'assistance d'une société d'audit et de conseil renommée en vue de déterminer la solution la moins coûteuse et la moins risquée pour les banques du consortium. Sur cette base, le FITD aurait défini une intervention qui aurait permis de réduire sensiblement les coûts pour les banques associées en consortium, d'éviter les risques du scénario de la liquidation et de prévenir les retombées négatives possibles dérivant d'une éventuelle liquidation forcée de Tercas.

(90) En ce qui concerne l'évaluation visant à établir si les coûts totaux des mesures d'aide pour le FITD étaient inférieurs à ceux d'un scénario de liquidation de Tercas, les autres parties intéressées observent que les coûts de la garantie couvrant le risque de crédit des financements «in fine» (remboursés en une tranche unique) vis-à-vis de […] ne devaient pas être considérés dans l'évaluation des coûts de la mesure d'aide. Ces coûts n'auraient pas été considérés dans les estimations des coûts à charge du FITD en cas de liquidation de Tercas. Elles estiment dès lors que le calcul de la Commission sur la base duquel l'économie obtenue à travers l'intervention serait de 3 millions d'EUR seulement n'est pas correct. Dans le rapport de […], qui aurait déterminé la solution la moins onéreuse et la moins risquée pour le FITD et ses banques associées en consortium, les coûts estimés de la liquidation forcée n'auraient pas compris le risque associé aux emprunts accordés à […], s'élevant à environ 35 millions d'EUR. Afin de comparer correctement les deux scénarios de remboursement des déposants et d'intervention alternative, la «comparaison entre l'intervention d'assainissement et l'intervention dans le scénario de liquidation doit être effectuée après déduction de la position […], dont le risque n'a pas été valorisé dans l'estimation du coût de la liquidation» (48). La comparaison correcte serait donc celle entre un engagement «n'excédant pas 295 millions d'EUR pour l'opération d'assainissement et le coût en cas de liquidation, estimé à 333 millions d'EUR» (49). Pour cette raison, les autres parties intéressées soutiennent que la différence effective entre les deux scénarios était d'au moins 38 millions d'EUR. Cette position serait confirmée selon eux par le fait que les emprunts couverts par la garantie du FITD ont été effectivement perçus par Tercas (50). Le FITD n'aurait effectué aucun débours pour les 35 millions d'EUR de garantie que la Commission aurait pris en considération par erreur dans le calcul du coût de l'intervention.

(91) De manière analogue, aux fins de l'évaluation du «moindre coût», l'exonération fiscale ne devrait pas être estimée parmi les coûts dans une mesure équivalente au montant total de 30 millions d'EUR. Le FITD devrait prendre ce coût à sa charge seulement en cas de refus d'autorisation de l'exonération fiscale par la Commission.

(92) Les autres parties intéressées font référence à un débours estimé à 1,9 milliard d'EUR en cas de liquidation, qui n'aurait été que partiellement récupérable (et qui serait quantifié à 1,5 milliard d'EUR dans le rapport de […]). Elles soulignent en outre que le montant de 1,9 milliard d'EUR de dépôts qui ne serait pas couvert par le système de remboursement en cas de liquidation aurait représenté un risque de contagion pour les banques du consortium et le système bancaire en général. Ce risque aurait pu avoir des conséquences «potentiellement énormes» de nature juridique et en termes de réputation. Les autres parties intéressées estiment en outre que, en cas de liquidation forcée de Tercas, les perspectives de récupération d'une partie des coûts initiaux estimés à 1,9 milliard d'EUR auraient pu être davantage compromises par des demandes d'indemnisation formulées par des créanciers subordonnés.

(93) Le rapport de […] sur la base duquel le FITD aurait calculé le moindre coût ferait référence à la situation comptable à la date du 31 décembre 2013, mais BPB aurait présenté une évaluation mise à jour de l'incidence pour le FITD du scénario de liquidation au 31 juillet 2014, date correspondant à celle de l'assemblée extraordinaire devant décider de la reconstitution des fonds propres de Tercas, au cours de laquelle l'intervention aurait été définie de manière formelle. Les coûts estimés sur la base de cette évaluation mise à jour s'élèveraient à [350-750] millions d'EUR. La différence entre cette estimation et celle basée sur la situation au 31 décembre 2013, contenue dans le rapport, serait due à la requalification de positions comptables, passées de «performantes» au 31 décembre 2013 à «détériorées» au 31 juillet 2014, et à l'accroissement des dépôts que le FITD aurait dû rembourser.

(94) Les autres parties intéressées rejettent l'argumentation de la Commission selon laquelle les coûts prétendus à charge du FITD dans l'intervention d'aide pouvaient être encore réduits au moyen d'une dépréciation de la dette subordonnée. À la date à laquelle le FITD a décidé d'intervenir, l'alternative du renflouement interne des dettes subordonnées n'aurait pas constitué une solution juridiquement praticable. La loi italienne prévoirait la possibilité d'une dépréciation comptable seulement en cas de liquidation forcée. En cas de tentative de renflouement interne, les banques associées en consortium du FITD auraient dû faire face à d'énormes débours immédiats, sans certitude quant aux possibilités de récupération. Les litiges avec les détenteurs d'emprunts subordonnés auraient augmenté le coût de la procédure de liquidation et les coûts à charge des banques associées en consortium du FITD en raison d'une diminution de la valeur des actifs faisant l'objet de la liquidation. L'effet de retombée subséquent aurait eu une incidence négative sur la confiance de la clientèle, sur la réputation et sur la stabilité du système bancaire lui-même. Les autres parties intéressées affirment en outre que la majorité des créanciers subordonnés de Banca Tercas était constituée d'épargnants et de déposants individuels et que l'administrateur spécial avait déjà adopté la seule forme possible de répartition des charges par les créanciers subordonnés, à savoir le report des coupons des obligations détenues par Banco Popolare S.c.

(95) Enfin, les autres parties intéressées soulignent que, pour l'analyse du moindre coût, le scénario de liquidation choisi dans le rapport de […] n'est pas le plus pessimiste. Les coûts de la liquidation estimés seraient basés: a) sur la possibilité d'identifier un acteur qui, même dans un scénario de liquidation, serait disposé à acquérir une partie des filiales, et b) sur l'interruption anticipée de la relation de travail avec le personnel non transféré, accompagnée du versement d'un total de 12 mensualités pour chaque employé. Le rapport de […], utilisé par le FITD comme base de sa propre décision d'intervention, serait basé sur un scénario intermédiaire, mais des scénarios pessimistes alternatifs auraient également été pris en considération.

(96) De plus, il conviendrait de présumer que l'intervention du FITD n'a conféré aucun avantage à Tercas, puisqu'elle aurait eu lieu parallèlement à l'apport de capital de BPB dans Banca Tercas, lequel aurait été concomitant, significatif et comparable à l'intervention du FITD.

(97) À la lumière de ces considérations, l'intervention devrait être considérée comme la solution la moins onéreuse et la moins risquée pour les banques associées en consortium du FITD.

5.3. Compatibilité

5.3.1. Observations de l'Italie

(98) La Commission n'a pas reçu d'observations de l'Italie au sujet de la compatibilité des mesures mises en œuvre.

5.3.2. Observations de la Banque d'Italie

(99) La Commission n'a pas reçu d'observations de la BI au sujet de la compatibilité des mesures mises en œuvre.

5.3.3. Observations formulées par d'autres parties intéressées

(100) Les autres parties intéressées observent que, même si les mesures constituaient une aide d'État, elles seraient compatibles avec le marché intérieur. Elles estiment que le plan de restructuration de Banca Tercas lui permettra de rétablir la viabilité à long terme, que l'intervention du FITD est limitée au minimum nécessaire et qu'elle limite toute incidence potentielle sur la structure concurrentielle du marché.

(101) En ce qui concerne la viabilité à long terme, les autres parties intéressées soutiennent que l'administrateur spécial a agi afin de porter remède aux carences de l'organisation et du système des contrôles internes de Tercas. L'administrateur spécial aurait concentré son attention sur l'apparition des anomalies de gestion (crédit, participations, contentieux) et sur l'évaluation correcte subséquente des risques associés (issues incertaines, réductions de valeur, provisionnements). Il aurait aussi mis en œuvre une réduction progressive de l'endettement (réduction de la taille du bilan) afin de compenser la baisse importante de recettes liée à l'exode de la clientèle. L'administrateur spécial aurait en outre rationalisé les structures (révision du modèle commercial avec l'opportunité, en conséquence, de fermer certaines filiales, plan de licenciements pour la réduction du personnel, simplification des structures d'organisation, réduction des dépenses administratives) afin de parvenir à un plafonnement des coûts significatif sur une base structurelle. La recapitalisation de Tercas par le FITD et BPB aurait été la meilleure manière de remédier rapidement au manque de liquidités. BPB aurait endossé le risque d'entreprise lié à l'assainissement de Banca Tercas, en injectant des ressources immenses — notamment, mais pas exclusivement, financières — ayant pour finalité la réussite du projet industriel.

(102) BPB affirme en outre avoir développé une ligne d'intervention basée sur l'amélioration de la marge d'intermédiation des emprunts et des dépôts (51), une rationalisation des coûts (52), le développement de synergies de groupe, la surveillance attentive de la qualité du crédit, l'amélioration de la qualité du crédit, l'optimisation de la gestion des créances détériorées à travers la cession d'emprunts détériorés, des interventions de renforcement des profils de liquidités (53) et la mise à disposition de ressources managériales. BPB indique que les éléments structurels du plan d'assainissement auraient été développés au sein de son plan industriel 2015-2019. BPB estime que ces éléments font apparaître une «séquence cohérente d'engagements […] destinée à rétablir la viabilité de Tercas» et affirme également que l'absence d'un plan de restructuration détaillé ne devrait pas faire obstacle à une évaluation positive, par la Commission, des «programmes généraux» ayant une «direction cohérente» (54).

(103) L'intervention aurait été limitée au minimum nécessaire: 1) pour les raisons exposées aux considérants 90 à 93 ci-dessus; 2) parce qu'il se serait agi de la seule solution praticable; et 3) parce que le FITD aurait contribué en partie seulement à la compensation des fonds propres négatifs et au rétablissement des coefficients de fonds propres minimum. Les autres parties intéressées observent que, vu l'entité des pertes de Tercas, il n'existerait pas d'alternatives moins lourdes que l'acquisition de Tercas par BPB, malgré les efforts de l'administrateur spécial pour trouver d'autres acquéreurs (55). L'effort destiné à réduire les coûts au minimum nécessaire serait confirmé également par le fait que, afin de parvenir à un accord sur le montant des fonds propres négatifs de Tercas, les parties ont eu recours à un arbitre, entraînant une réduction de la somme demandée par BPB de [300-800] millions d'EUR à 265 millions d'EUR.

(104) Les coûts d'intervention auraient encore été réduits par le recours à des mesures de répartition des charges. Le capital social aurait été ramené à zéro, et les actionnaires auraient par conséquent entièrement perdu leur investissement. De plus, là où cela a été possible, le paiement des coupons d'obligations subordonnées aurait été suspendu. Les autres parties intéressées affirment qu'il n'était pas possible de prévoir d'autres formes de sacrifice des détenteurs de la dette subordonnée à partir du moment où, sur la base des règles de droit national actuellement en vigueur, ceux-ci pourraient être obligés de participer aux pertes seulement en cas de liquidation forcée. L'absence de coûts supplémentaires à charge des détenteurs d'emprunts subordonnés n'aurait cependant entraîné aucune majoration de charges pour les finances publiques, puisque les ressources destinées à l'intervention auraient été mises à disposition intégralement par des acteurs privés. De plus, le sacrifice des détenteurs de dettes subordonnées aurait pu générer des coûts et risques supplémentaires significatifs à charge des banques associées en consortium du FITD. Ces répercussions négatives dériveraient du démantèlement de Tercas, du risque que des clients de Tercas n'intentent des actions en justice et de l'incidence négative sur la réputation de Tercas et sur la stabilité du système bancaire tout entier. Enfin, l'absence de coûts supplémentaires à charge des détenteurs d'emprunts subordonnés n'entraînerait pas l'aléa moral (autrement dit, le risque de gestions imprudentes), puisque les coûts associés à la couverture des fonds propres négatifs auraient été entièrement absorbés par le système bancaire, sans aucun coût additionnel à charge des contribuables.

(105) Les autres parties intéressées observent en outre que le fait de n'avoir pas converti ou réduit de valeur la dette subordonnée était conforme aux dispositions du point 42 de la communication concernant le secteur bancaire, qui préciserait que les éventuelles contributions demandées aux déposants ne constituent pas une composante obligatoire de la répartition des charges. Cette conduite serait également conforme au point 45 de cette même communication, qui permettrait de déroger au principe général de conversion ou de réduction de valeur des dettes subordonnées lorsque «la mise en œuvre de telles mesures risque de mettre en péril la stabilité financière ou de déboucher sur des résultats disproportionnés».

(106) De plus, les autres parties intéressées observent que l'absence ou l'inadéquation de la rémunération doit être considérée comme étant admissible si, comme en l'espèce, elle est compensée par une restructuration profonde et de grande ampleur, et est justifiée par la recherche d'un acquéreur pour la banque en crise.

(107) De surcroît, l'intervention ne provoquerait pas de distorsion de la concurrence sur le marché intérieur, en raison: 1) de la taille réduite et du contexte géographique limité des opérations de Tercas; 2) du fait que BPB était le seul opérateur à avoir manifesté un intérêt réel pour un apport de capital dans Tercas, et du fait que la Commission avait noté que la vente d'une banque défaillante (dont l'activité est bénéficiaire de l'aide prétendue) à un opérateur du marché privé, dans le cadre d'une procédure de vente «ouverte», constitue une forme d'atténuation des distorsions potentielles de la concurrence (56); 3) du caractère suffisamment incisif du plan de restructuration de Tercas et du fait que ce plan prévoie l'intégration de Tercas dans BPB.

(108) La cession de Tercas à BPB aurait été la seule alternative praticable pour répondre aux questions soulevées par l'autorité de surveillance italienne et prévenir les distorsions de la concurrence. De plus, l'opération de restructuration aurait entraîné une recapitalisation complète de Tercas et une augmentation significative de capital par BPB afin de réaliser l'opération.

(109) Enfin, en se référant à des décisions précédentes de la Commission (57), les autres parties intéressées affirment que la recapitalisation de Tercas et son acquisition par BPB faisant suite à la couverture non rémunérée des fonds propres négatifs par le FITD peuvent être estimées justifiées quand elles sont nécessaires pour assurer le transfert des actifs de l'entreprise et mettre en œuvre une restructuration profonde et de vaste ampleur de la banque. En l'espèce, aucune solution capable de surmonter la crise grave de Tercas n'aurait garanti une rémunération. Toute demande de rémunération du FITD aurait aggravé la situation des fonds propres de Tercas ou entraîné des coûts accrus pour la banque acquéreuse.

6. APPRÉCIATION DES MESURES

6.1. Existence d'une aide d'État

(110) En vertu de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, «sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État, sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions». La Commission évaluera si ces conditions cumulatives sont remplies pour les interventions du FITD.

(111) En ce qui concerne le régime d'exonération fiscale visé au considérant 4 de la décision d'ouverture, la Commission observe que les autorités italiennes ne l'ont pas notifié. De plus, sur la base des informations dont dispose actuellement la Commission, ce régime n'a pas été appliqué à l'affaire en cause. Il ne fait dès lors pas l'objet de la présente décision.

6.1.1. Ressources de l'État et imputabilité à l'État

(112) La Cour de justice a confirmé à maintes reprises que tous les moyens pécuniaires que les autorités publiques utilisent effectivement pour soutenir des entreprises sont soumis au contrôle des aides d'État, sans qu'il soit pertinent que ces moyens appartiennent ou non de manière permanente au patrimoine de l'État. Les contributions obligatoires imposées, gérées et réparties conformément à la législation ou à d'autres réglementations publiques impliquent la présence de ressources de l'État même si elles ne sont pas administrées par les autorités publiques (58). Le simple fait que ces ressources soient financées par des contributions privées n'est pas suffisant pour exclure le caractère public desdites ressources. Le facteur déterminant n'est pas l'origine directe des ressources, mais le degré d'intervention de l'autorité publique dans la définition des mesures et de leur modalité de financement (59).

(113) De plus, comme la Cour l'a souligné dans les affaires Ladbroke (60), Stardust Marine et Doux Élevage, les ressources qui restent sous le contrôle public, et donc à la disposition des autorités publiques, constituent des ressources d'État.

(114) Dans l'affaire Doux Élevage, la Cour a estimé que l'imputabilité à l'État des activités d'une organisation professionnelle dont les ressources étaient récoltées au moyen d'une cotisation rendue obligatoire par l'État ne pouvait pas être établie. À l'appui de cette considération, la Cour a observé que les objectifs poursuivis à travers l'utilisation des ressources avaient été entièrement déterminés par l'organisation et que la nature obligatoire des cotisations dans cette affaire n'avait pas été subordonnée à «la poursuite d'objectifs politiques concrets, fixés et définis par les autorités publiques». L'État a seulement contrôlé la validité et la légitimité de la perception des cotisations par l'organisation, c'est-à-dire le cadre procédural, et il ne pouvait influencer l'administration des fonds.

(115) Dès lors, sur la base de la jurisprudence des juridictions de l'Union, une mesure est imputable à l'État et financée par des ressources d'État lorsqu'un ensemble d'indices montre que, sur le fondement de la législation nationale, l'État exerce un contrôle et une influence pour garantir, à travers l'utilisation de ressources d'une entité privée, la réalisation d'un objectif d'intérêt public confié à cette entité.

(116) Dans l'affaire Stardust Marine, la Cour a précisé de surcroît que l'imputabilité à l'État d'une mesure d'aide adoptée par un organisme indépendant à première vue, ne faisant pas partie comme tel de l'organisation de l'État, peut être déduite d'un ensemble d'indices résultant des circonstances de l'espèce. L'un de ces indices est le fait que l'organisme en question ne peut pas prendre la décision contestée, susceptible de constituer une aide d'État, sans tenir compte des dispositions ou des directives des pouvoirs publics. D'autres indices pourraient, dans certaines circonstances, être déterminants pour conclure qu'une mesure d'aide adoptée par une entreprise est imputable à l'État.

(117) S'agissant des mesures pour lesquelles la Commission a ouvert une procédure formelle d'examen en l'espèce, il convient de rappeler que, dans la directive 94/19/CE, le législateur de l'Union a introduit les systèmes de garantie des dépôts avec l'objectif politique de préserver et d'augmenter «la stabilité du système bancaire» (61), en leur donnant le mandat de protéger les déposants (62). De plus, conformément à la directive susmentionnée, les États membres ont l'obligation de créer un ou plusieurs systèmes de garantie des dépôts pour rembourser les déposants en cas de défaillance d'un établissement de crédit. Dans la mesure où la directive 94/19/CE n'aborde pas la possibilité d'autres interventions, il relève du pouvoir discrétionnaire des États membres de permettre aux systèmes de garantie des dépôts d'aller au-delà du cadre du simple remboursement et d'utiliser différemment les moyens pécuniaires disponibles.

(118) La directive 2014/49/UE laisse cette situation inchangée, mais se fait plus explicite quant à la nature des mesures alternatives. La finalité desdites mesures doit être de prévenir la défaillance d'un établissement de crédit, de manière à éviter non seulement «les coûts de remboursement des déposants», mais aussi le «coût occasionné par la défaillance d'un établissement de crédit pour l'économie dans son ensemble» et «d'autres répercussions négatives», comme celles «sur la stabilité financière et sur la confiance des déposants» (63).

(119) Au sens de la directive 2014/49/UE, les États membres peuvent autoriser l'intervention d'un SGD pour préserver l'accès des déposants aux dépôts garantis, aussi bien dans une phase initiale de maintien en activité de l'établissement que dans le cadre de procédures nationales d'insolvabilité (64). La Commission observe que, contrairement à la position des autres parties intéressées décrite au considérant 79, le caractère d'aide des mesures alternatives d'un système de garantie des dépôts est indépendant du fait que ce système a pour finalité d'éviter la défaillance d'un établissement de crédit ou constitue une intervention en cas de liquidation.

(120) De plus, la protection de l'épargne et des déposants occupe une position spéciale dans le droit italien: conformément à l'article 47 de la Constitution italienne, «la République […] protège l'épargne sous toutes ses formes» (65). La BI est un établissement de droit public dont la conduite est, pour ce motif même, imputable à l'État membre et n'échappe pas au champ d'application de l'article 107 du traité au motif qu'il s'agit d'un organe indépendant constitutionnellement (66); comme telle, elle a pour mission de sauvegarder la stabilité du système bancaire italien (67), afin de protéger les déposants (68).

(121) À la lumière de ce qui précède, l'article 96 bis du TUB doit être interprété comme une définition spécifique du mandat public de protection des déposants, applicable aux systèmes de garantie des dépôts reconnus en Italie. Avec l'inclusion de la dernière phrase à l'article 96 bis, paragraphe 1, selon laquelle les systèmes de garantie des dépôts «peuvent prévoir d'autres cas et formes d'intervention» en plus du remboursement des déposants, les autorités italiennes ont choisi de permettre à leurs propres systèmes de garantie des dépôts reconnus l'utilisation des ressources mobilisées par des banques associées en consortium pour des cas d'intervention différents. Dès lors, l'article 96 bis du TUB représente, d'une part, la base de la reconnaissance du FITD en tant que système de garantie des dépôts obligatoire en Italie, et accorde, d'autre part, au FITD la compétence de la mise en œuvre des interventions d'aide.

(122) Le fait que le FITD soit organisé comme un consortium de droit privé (69) est sans importance dans cette perspective, dans la mesure où la simple constitution sous forme d'organisme de droit commun ne peut être considérée comme étant suffisante pour exclure qu'une mesure d'aide adoptée par un organisme de ce type soit imputable à l'État, comme l'a déclaré la Cour dans l'arrêt Stardust Marine. Les objectifs du FITD, à savoir la poursuite des intérêts communs de ses membres à travers le renforcement de la sécurité des dépôts et la protection de la réputation du système bancaire, coïncident clairement avec les intérêts publics. Toutefois, cette coïncidence n'implique pas nécessairement que l'entreprise puisse adopter sa décision sans tenir compte des dispositions des autorités publiques. Il n'est en outre pas nécessaire que l'influence de l'État soit issue d'un acte juridiquement contraignant d'une autorité publique. L'autonomie que possède généralement l'entreprise n'exclut pas la participation concrète de l'État.

(123) Quoi qu'il en soit, la législation italienne et celle de l'Union confèrent à la BI l'autorité et les moyens pour garantir que toutes les interventions du FITD, en qualité de système de garantie des dépôts reconnu au sens du TUB, soient conformes à ce mandat public et contribuent à la protection des déposants. Cela est spécifié clairement dans la phrase introductive de l'article 96 ter, paragraphe 1, du TUB, dans lequel la liste de tous les pouvoirs exercés par la BI en relation avec les systèmes de garantie des dépôts italiens est précédée de l'affirmation que ces pouvoirs doivent être exercés en «tenant compte de la protection des épargnants et de la stabilité du système bancaire».

(124) Considérant ce qui précède et, à la différence de l'affaire Doux Élevage, où l'objet de l'approbation ex post par l'administration publique avait un caractère purement procédural, la BI doit approuver toute intervention du FITD sur le fond et en évaluer la conformité au mandat public, conformément au TUB.

(125) L'affirmation des autorités italiennes selon laquelle, suivant cette logique, la surveillance prudentielle doit être considérée comme un exercice du contrôle public sur les banques et, par conséquent, que les ressources des banques devraient être considérées comme des ressources publiques (considérant 53) est clairement dénuée de pertinence. La Commission se limite à observer que la surveillance bancaire effectuée par la BI n'a pas pour fonction de vérifier le respect d'un mandat public attribué aux banques soumises à la vigilance.

(126) La priorité du mandat public et les contrôles publics afférents sont reconnus par les statuts du FITD (70), sur la base desquels toutes les interventions doivent satisfaire les conditions cumulatives relatives à l'existence de «perspectives d'assainissement» et à la prévisibilité d'un «moindre coût par rapport à celui découlant de l'intervention en cas de liquidation» (le principe du moindre coût). Ces conditions cumulatives impliquent que la décision de mettre en œuvre une aide puisse être adoptée seulement si elle permet au FITD de remplir son propre mandat public de protection des épargnants. Le fait que l'approbation de l'intervention par la BI soit nécessaire, conformément au TUB, corrobore cette priorité.

(127) De plus, le TUB confère à la BI de vastes pouvoirs sur les systèmes de garantie des dépôts: 1) le point d) de l'article 96 ter, paragraphe 1, du TUB établit que la BI «autorise les interventions des systèmes de garantie»; 2) le point b) de l'article 96 ter, paragraphe 1, du TUB établit que la BI «coordonne les activités des systèmes de garantie avec la gestion des crises bancaires et avec l'activité de surveillance» (71); 3) le point a) de l'article 96 ter, paragraphe 1, du TUB établit que la BI «reconnaît les systèmes de garantie et en approuve les statuts, à condition que lesdits systèmes ne présentent pas de caractéristiques de nature à entraîner une répartition déséquilibrée des risques d'insolvabilité sur le système bancaire» (72); 4) le point h) de l'article 96 ter, paragraphe 1, du TUB établit que la BI «adopte des dispositions d'exécution des règles contenues dans la […] section [IV du TUB sur les systèmes de garantie des dépôts]» (73).

(128) Outre ces pouvoirs sur le FITD conférés à la BI en vertu du TUB, seules les banques soumises au régime de l'administration spéciale peuvent bénéficier des interventions du FITD (74). C'est le ministère de l'économie et des finances, sur proposition de la BI, qui ordonne par décret de placer une banque sous le régime de l'administration spéciale. Par la suite, sur la base des statuts du FITD, «le Fonds intervient […] dans les cas d'administration spéciale des banques associées en consortium autorisées en Italie» (75). Seul l'administrateur spécial peut transmettre au FITD une demande d'intervention, qui devra être ensuite approuvée par l'assemblée des actionnaires de la banque. En sa qualité de fonctionnaire public, l'administrateur spécial représente l'intérêt public; il est nommé par la BI et soumis à sa surveillance. La BI a également le pouvoir de révoquer ou de remplacer l'administrateur spécial (76) et de donner des instructions pour imposer des mesures conservatoires spéciales et des limitations dans la gestion de la banque (77). Dès lors, un fonctionnaire public sous le contrôle de la BI a la faculté de mettre en œuvre une mesure d'intervention du FITD.

(129) En ce qui concerne le pouvoir d'autoriser des interventions des systèmes de garantie des dépôts, la Commission remarque que le concept d'autorisation correspond à un acte administratif précédent l'entrée en vigueur de la mesure qui en constitue l'objet. Dans le cas contraire, l'exercice des pouvoirs de la BI relatifs aux interventions du FITD pour garantir la stabilité du système financier et la protection des épargnants serait inutile. Pratiquement, l'autorisation doit avoir lieu dans une phase où le FITD peut encore revoir et modifier la mesure proposée si la BI s'y oppose. Il ne saurait être admis que cette autorisation puisse être donnée après la décision d'intervention du FITD [comme l'ont proposé les autorités italiennes, le FITD, Tercas et BPB (78)]. À ce propos, le fait que la BI participe en qualité d'observateur à toutes les réunions du conseil et du comité de gestion du FITD (79) apparaît important [contrairement à ce qu'affirment les autorités italiennes, le FITD, Tercas et BPB (80)] dans la mesure où l'on peut supposer que cela permet à la BI de faire connaître à un stade initial l'ensemble de ses réserves sur les interventions envisagées.

(130) En résumé, les autorités publiques ont la faculté d'ouvrir la voie à une intervention à leur propre demande et, en vertu de leur pouvoir d'autoriser l'intervention dans la pratique, elles exercent une influence sur celle-ci avant que son adoption soit effectivement décidée. Au niveau de la procédure, cette influence se trouve encore accentuée par la présence des autorités publiques dans toutes les réunions décisionnelles, à l'occasion desquelles ces mêmes autorités ont la possibilité de faire connaître leurs réserves. Cependant, et bien que l'autorisation de la mesure par la BI doit être en principe considérée comme étant préalable et non ultérieure (81), la Commission rappelle que même un contrôle ultérieur peut figurer parmi les indices d'imputabilité relevés dans l'affaire Stardust Marine.

(131) Les pouvoirs dont disposent les autorités publiques ont été exercés également en ce qui concerne l'adoption des mesures d'aide en cause: 1) les documents transmis par l'Italie mettent en avant que la BI a autorisé les interventions spécifiques en faveur de Tercas en protégeant les intérêts des déposants et des clients au sens des dispositions de l'article 96 ter, paragraphe 1, point d), du TUB (82). Par conséquent, la BI a autorisé les interventions spécifiques du FITD en cause en lien avec des dispositions nationales spécifiques de droit public; 2) les négociations entre l'administrateur spécial de Tercas et BPB ont été menées «en coordination avec la Banque d'Italie» (83); 3) la BI a «invité le Fonds» (c'est-à-dire le FITD) à parvenir à un «accord équilibré» avec BPB en ce qui concerne la couverture des fonds propres négatifs de Tercas, en tenant compte de l'incidence négative possible de la liquidation de Tercas et de sa filiale Caripe (84).

(132) La Commission conclut que, contrairement à l'affaire Doux Élevage, où la Cour a statué que les finalités de l'intervention avaient été entièrement établies par l'organisation, ces finalités n'ont, en l'espèce, certainement pas été entièrement établies par le FITD. Elles sont en effet strictement prescrites par son mandat public, au sens du TUB, et sont contrôlées dans leur substance par les autorités publiques. La Commission observe que la faculté effective du FITD de s'abstenir d'intervenir n'affecte pas sa conclusion précédente sur les interventions du FITD qui sont effectivement mises en œuvre.

(133) Outre le contrôle public substantiel démontré plus haut, la Commission doit souligner le caractère obligatoire des contributions aux fonds du FITD utilisés dans les interventions.

(134) Comme cela a été illustré dans la section 2.3, l'adhésion au FITD est obligatoire pour les banques italiennes (85). À ce propos, la référence au Fonds de garantie des déposants des coopératives de crédit (FGDCC) (voir considérant 70) destinée à souligner le prétendu caractère volontaire de l'adhésion au FITD est erronée dans la mesure où, conformément au TUB (86), les coopératives de crédit italiennes doivent instituer un système de garantie des déposants spécifique dans leur secteur: les coopératives de crédit ne peuvent par conséquent pas adhérer au FITD et, à l'inverse, les autres banques ne peuvent adhérer au FGDCC et doivent adhérer au FITD. Dès lors, la disposition des statuts (87) qui permet aux banques associées en consortium de se retirer du FITD, soulignée par les parties intéressées dans leurs observations (voir considérant 70), est une possibilité purement théorique et irréalisable, étant donné que les banques en question ne pourraient adhérer à aucun autre système de garantie des dépôts reconnu.

(135) Par ailleurs, la décision de procéder à une intervention est adoptée par les organes de direction du FITD. Indépendamment de leurs intérêts individuels, les banques associées ne peuvent ni exprimer un veto sur cette décision, ni se dissocier de l'intervention (88), et elles doivent contribuer au financement de l'intervention approuvée. Le fait que ces ressources ne soient pas enregistrées dans le bilan du FITD, mais dans des comptes séparés, constitue une pure formalité puisque c'est le FITD qui gère directement ces ressources.

(136) Cela amène la Commission à la conclusion que l'intervention est imputable au FITD et non aux banques du consortium, et que les ressources utilisées pour mettre en œuvre les interventions sont des ressources du FITD, et non des ressources propres des banques du consortium.

(137) Par conséquent, puisque tant l'adhésion au FITD que les contributions aux interventions décidées par le FITD sont obligatoires, la Commission conclut qu'en Italie, les banques qui ne sont pas des coopératives de crédit sont obligées par la législation italienne de contribuer aux coûts des interventions du FITD. Les ressources employées pour financer ces interventions sont clairement prescrites, gérées et réparties en conformité avec la loi et d'autres réglementations publiques, et revêtent donc un caractère public.

(138) La Commission conclut donc qu'en l'espèce, les autorités italiennes exercent, tant sur le plan du principe que dans la pratique, un contrôle permanent sur la conformité de l'utilisation des ressources du FITD aux objectifs d'intérêt général et qu'elles ont une influence sur l'utilisation de ces ressources par le FITD.

(139) En particulier, si l'on considère que les autorités publiques disposent du pouvoir formel de demander l'intervention et de l'approuver sur le fond en ce qui concerne sa conformité au mandat public (considérant 126), la Commission conclut que le rôle de la BI ne peut être vu comme étant limité à une simple procédure à caractère purement informatif, ni à un simple contrôle formel de validité et de légitimité (89).

(140) Précisément, dans l'arrêt Doux Élevage, la Cour a souligné que la nature obligatoire des contributions dans cette affaire n'était pas subordonnée à «la poursuite d'objectifs politiques concrets, fixés et définis par les autorités publiques». Cependant, les activités du FITD sont subordonnées à des objectifs d'intérêt public concrets, fixés et définis par les autorités publiques et contrôlés par celles-ci, en particulier les intérêts publics relatifs à la protection des déposants.

(141) Étant soumises au contrôle de la BI, les mesures de l'espèce sont contrôlées également en fonction des objectifs de la BI elle-même, parmi lesquels celui de préserver la stabilité du système financier. Il convient à cet égard de rappeler les aspects suivants: 1) l'importance du rôle de la BI dans la garantie de la stabilité du système bancaire italien et dans la protection des épargnants; 2) les larges pouvoirs de la BI destinés à garantir que le FITD tienne compte de ces dispositions.

(142) Les éléments cités aux considérants 127 à 131 ci-dessus (une législation qui soumet l'organisation à un contrôle rigoureux et à une coordination effective par la BI pour garantir qu'elle contribue à la réalisation d'objectifs essentiels d'intérêt public) montrent que le FITD bénéficie d'un statut juridique d'exception par rapport aux consortiums privés normaux au sens de la législation italienne et que, comme en atteste son mandat public, sa finalité va bien au-delà de celle, par exemple, du CIDEF (90), analysée dans l'arrêt Doux Élevage. Cette situation juridique exceptionnelle constitue un indice valide d'imputabilité dans le cadre des critères développés dans l'affaire Stardust Marine.

(143) Le contenu, la portée et l'objet des mesures sont tels que les éléments susmentionnés démontrent combien il est improbable que les autorités publiques ne soient pas impliquées dans leur adoption. Lesdites mesures n'ont pas seulement conféré un avantage compétitif à une entreprise, elles ont également empêché sa défaillance grâce à l'aide publique fournie à travers les mesures nos 1, 2 et 3 décrites au considérant 38 et destinées à protéger à la fois les déposants et la stabilité du système bancaire italien.

(144) Compte tenu des éléments précédents, la Commission estime qu'il existe des indices suffisants pour prouver que la mesure est imputable à l'État et est financée au moyen de ressources publiques.

(145) La Commission observe que, même dans l'hypothèse où, analysés individuellement, certains aspects déduits par elle ne seraient pas en eux-mêmes suffisants pour conclure que les mesures sont imputables à l'État, les considérants 118 à 144 soulignent que la série d'indices évalués par elle démontrent dans leur ensemble l'imputabilité à l'État des interventions du FITD.

(146) En ce qui concerne les observations présentées par l'Italie et par les parties intéressées au sujet de la décision de la Commission sur les aides à Banco di Sicilia et à Sicilcassa, la Commission rappelle avant tout que l'existence d'une aide d'État est une notion objective et qu'elle ne peut être déterminée sur le fondement d'une prétendue pratique décisionnelle, même si celle-ci était prouvée. De plus, la Commission observe que, à la différence de 1999, quand les mesures d'aide en faveur de Tercas ont été approuvées, la Commission avait déjà élaboré en détail et publié les conditions qui doivent être remplies afin que l'aide fournie par un système de garantie des dépôts constitue une aide d'État.

(147) De plus, à la date d'adoption de la décision Sicilcassa, la Commission n'avait pas adapté son appréciation de l'imputabilité aux dispositions des juridictions de l'Union fixées dans l'arrêt Stardust Marine, ni à la jurisprudence ultérieure.

(148) Contrairement aux arguments avancés par l'Italie et par les parties intéressées, la pratique décisionnelle de la Commission au sujet des interventions des systèmes de garantie des dépôts (91) est pleinement de nature à fournir une indication allant dans le sens de la nature d'aide d'État de l'intervention du FITD. À la lumière de ce qui précède, la décision dans l'affaire Sicilcassa ne constitue pas un motif pour invoquer la légitime confiance de l'Italie et des parties intéressées.

6.1.2. Avantage sélectif avec distorsion de la concurrence et incidence sur les échanges entre États membres

(149) Les interventions mises en œuvre par le FITD ont conféré à Tercas un avantage sélectif et, en particulier, elles n'ont pas été réalisées par le FITD en sa qualité d'opérateur en économie de marché. Dépourvues de toute perspective ou possibilité de rendement, les mesures nos 1, 2 et 3 ne sont pas caractéristiques d'un opérateur en économie de marché. Ces mesures montrent que le FITD a agi en qualité d'organisme remplissant un mandat public plutôt que d'opérateur en économie de marché (92). Ces interventions correspondent à l'octroi d'une assistance qui ne prévoit pas l'application de commissions, ni une rémunération ou un rendement correspondant, dont l'effet combiné a été d'empêcher la sortie du marché de Tercas, contrairement à ce qu'il serait probablement arrivé en l'absence de cette aide, ce qui a dès lors conféré un avantage sélectif à Tercas.

(150) Même en admettant que ces mesures doivent être appréciées à la lumière de la conduite d'un opérateur de marché se trouvant dans une situation comparable, il incomberait en tout état de cause à l'État membre intéressé de communiquer à la Commission les preuves objectives et vérifiables pour démontrer que sa décision se basait sur une appréciation économique précédente, comparable à celle d'un opérateur privé rationnel dans une situation analogue, et ce, afin de déterminer la rentabilité future des mesures en question. En l'espèce, la Commission n'a reçu aucune preuve attestant que le FITD avait demandé un plan industriel ou un calcul de la rentabilité du capital investi, alors que ces critères sont fondamentaux pour toute prise de décision d'investissement de la part d'un opérateur privé.

(151) L'Italie et les parties intéressées affirment que ces mesures étaient effectivement conformes au principe de l'opérateur en économie de marché (93), en particulier parce que l'intervention a permis au FITD de limiter les coûts auxquels il aurait été sinon exposé, en particulier les coûts à charge du FITD au titre du remboursement des déposants en cas de liquidation forcée de Tercas.

(152) Les parties intéressées affirment en outre que les actions du FITD sont imputables à l'autonomie privée des banques associées en consortium.

(153) La Commission estime que l'intervention est clairement imputable au FITD, contrôlé par les autorités publiques (voir l'évaluation aux considérants 134 à 136), et non aux banques associées en consortium. Toute comparaison avec des interventions effectuées par le FITD avant que les banques associées en consortium soient légalement obligées d'en faire partie est sans objet, étant donné que les banques associées en consortium ne peuvent aujourd'hui se dissocier en aucune manière de l'exécution d'interventions particulières, comme indiqué aux considérants 134 et 135. Cette situation est aggravée par le mécanisme qui est à la base des décisions d'intervention du FTID, tel que décrit au considérant 36, qui favorise les grandes banques (94), avec pour conséquence la possibilité d'adopter des décisions d'intervention en opposition avec la volonté de la majorité des banques du consortium.

(154) Les coûts en question dérivent donc des obligations imposées au FITD, en tant que système de garantie des dépôts opérant sur la base d'un mandat public ayant pour finalité la protection des déposants. Aucun opérateur en économie de marché ne devrait obéir aux obligations découlant d'un mandat public, comme par exemple celui de rembourser les déposants en cas de liquidation de Tercas. Selon une jurisprudence consolidée, lors de l'application du principe de l'opérateur en économie de marché, il ne peut être tenu compte de ces obligations découlant d'un mandat public (95).

(155) Sans tenir compte des obligations découlant du mandat public du FITD, la Commission conclut donc qu'aucune des trois mesures n'aurait été adoptée par un opérateur en économie de marché. L'absence de plan industriel ou de toute perspective de rendement est fondamentale aux fins de cette appréciation et ne peut que confirmer cette conclusion.

(156) Enfin, BPB et Tercas ont affirmé que la contribution du FITD peut être considérée comme étant concomitante par rapport à l'intervention de BPB en qualité d'opérateur privé. À ce propos, la Commission rappelle qu'un investissement concomitant de ce type doit avoir lieu dans des conditions totalement paritaires pour les coinvestisseurs publics et privés. Ce critère, manifestement, n'est pas satisfait. BPB a acquis la propriété entière de Tercas, tandis que le FITD n'a pas obtenu un retour économique analogue pour son investissement.

(157) Pour les raisons indiquées aux considérants 149 à 156, les interventions du FITD en faveur de Tercas ont conféré à cette dernière un avantage, en particulier une contribution à fond perdu destinée à couvrir ses fonds propres négatifs, une garantie non rémunérée pour certaines expositions de crédit envers […] et une contribution à fond perdu soumise à condition, destinée à exonérer Tercas d'une partie des passifs fiscaux dus aux impôts sur le revenu applicable à l'époque. L'ensemble de ces mesures a empêché la sortie du marché de Tercas. Tercas n'aurait pas bénéficié de ces mesures dans des conditions normales de marché.

(158) La Commission est d'avis que les interventions en question sont sélectives en raison du fait qu'elles se réfèrent à la seule Tercas. Ces interventions sont disponibles seulement pour les banques sous le régime de l'administration spéciale, et uniquement après un examen au cas par cas. Pour ces motifs, la Commission estime que les mesures appréciées dans la présente décision étaient destinées à Tercas à titre spécifique et exclusif afin d'en empêcher la sortie du marché, et, dès lors, que ces mesures étaient sélectives.

(159) Enfin, en empêchant la défaillance et la sortie du marché de Tercas, les avantages conférés à Tercas grâce aux interventions du FITD ont un effet de distorsion sur la concurrence. Tercas est en concurrence avec des entreprises étrangères; il existe donc une incidence sur les échanges entre États membres.

(160) En ce qui concerne la mesure no 1, la subvention de 265 millions d'EUR a été accordée sous la forme juridique d'une contribution à fond perdu destinée à couvrir des fonds propres négatifs de Tercas, sans aucun élément de rémunération. La Commission estime que l'élément d'aide correspond au montant total de 265 millions d'EUR.

(161) En ce qui concerne la mesure no 2, la garantie de 35 millions d'EUR a été accordée pour une période maximale de trois ans afin de couvrir le risque de crédit associé à certaines expositions de Tercas envers […]. Conformément à la communication de la Commission relative aux aides d'État sous forme de garanties (96), l'élément d'aide devrait être calculé comme l'équivalent-subvention brut de la différence entre la commission que le bénéficiaire aurait payée à un opérateur du marché pour obtenir la garantie et la commission effectivement payée pour cette même garantie durant la période effective de bénéfice.

(162) La Commission ne dispose pas d'informations au sujet de la commission qu'un opérateur de marché aurait demandée pour assurer l'exposition de crédit envers […] ni au sujet de la qualité du crédit de […]. Toutefois, vu que l'exposition n'était pas détériorée à ce moment et que l'emprunt a été remboursé dans les délais impartis, et en tenant compte des montants d'aide beaucoup plus significatifs fournis à travers les mesures nos 1 et 3, la Commission estime qu'il est suffisant de choisir la limite inférieure pour l'estimation du montant d'aide.

(163) Cette limite inférieure peut être établie en prenant comme référence la moyenne des valeurs des contrats d'échange sur risque de crédit [credit default swap, ci-après «CDS» (97)] de la durée de trois ans au moment de l'octroi de l'aide pour les principales entreprises non financières avec échanges actifs de CDS. La moyenne correspond à 53 points de base (98). Considérant que la garantie couvrait 35 millions d'EUR d'expositions et a eu une durée de neuf mois seulement, la valeur de remboursement de la commission de garantie est équivalente à 140 000 EUR. Étant donné que les accords ne prévoy