RAPPORT SPÉCIAL N° 1/95 sur l'instrument financier de cohésion accompagné de la réponse de la Commission (95/C 59/01)

(Observations en vertu de l'article 188C, paragraphe 4, deuxième alinéa du Traité CE)

0. INTRODUCTION

0.1. Le traité sur l'Union européenne, signé à Maastricht le 7 février 1992 est en vigueur depuis le 1er novembre 1993. L'article 130 D du traité constitutif de la Communauté européenne tel que modifié par le Traité sur l'Union européenne prévoit la création, avant le 31 décembre 1993, d'un Fonds de cohésion contribuant financièrement, dans le cadre de l'action de la Communauté tendant au renforcement de sa cohésion économique et sociale (Titre XIV), «à la réalisation de projets dans le domaine de l'environnement et dans celui des réseaux transeuropéens en matière d'infrastructure des transports».

0.2. En attendant l'entrée en vigueur du traité sur l'Union européenne, et suite aux conclusions du Conseil européen d'Edimbourg de décembre 1992, le Conseil a approuvé le 30 mars 1993 le règlement (CEE) n° 792/93 instituant un instrument financier de cohésion (1). Fondé sur l'article 235 du Traité CEE, cet instrument permet un soutien financier à l'Irlande, à la Grèce, au Portugal et à l'Espagne dans les domaines auxquels doit s'appliquer le nouveau Fonds de cohésion.

0.3. Ce règlement est entré en vigueur le 1er avril 1993 et devait initialement prendre fin le 1er avril 1994. Il a été prorogé jusqu'au 31 décembre 1994 par le règlement (CE) n° 566/94 du Conseil du 10 mars 1994 (2). Le règlement instituant le Fonds de cohésion (3) est entré en vigueur le 26 mai 1994 et remplace dès cette date celui relatif à l'instrument financier de cohésion.

0.4. La mise en place de l'Instrument financier de cohésion a dû s'effectuer dans des délais particulièrement brefs, circonstance qui n'a pas manqué d'accroître les difficultés des administrations concernées, tant communautaires que nationales. Une telle circonstance contribue donc à expliquer nombre de lacunes ou autres imperfections constatées dans la définition des systèmes de gestion ou au niveau de leur application.

0.5. Les observations qui suivent concernent principalement les effets et implications du choix du financement par projet ainsi que la difficulté d'assurer à la fois l'engagement de la totalité de l'enveloppe financière et l'utilisation efficace des ressources mises à la disposition de l'instrument. Elles résultent principalement d'une enquête effectuée par la Cour des comptes auprès des services de la Commission ainsi que dans les États membres. Compte tenu de la brièveté des délais et du caractère relativement récent des décisions de financement, les contrôles ont souvent dû être limités à des vérifications sur dossier. Ils permettent cependant de dégager diverses considérations qui devraient concourir à améliorer le fonctionnement du Fonds de cohésion.

1. LES RESSOURCES FINANCIÈRES ET LEUR UTILISATION EN 1993

1.1. Conformément aux prévisions financières approuvées lors du Conseil européen d'Edimbourg de décembre 1992, le total des crédits d'engagement, pour le Fonds de cohésion et l'instrument financier de cohésion, s'élève à 15 150 Mio ECU au prix de 1992 pour la période 1993-1999 (tableau 0.1). La répartition indicative des ressources globales entre les États membres bénéficiaires est la suivante: Espagne (52-58 %), Grèce (16-20 %), Portugal (16-20 %) et Irlande (7-10 %) (4). Le taux de l'aide accordé par l'instrument financier est compris entre 80 et 85 % des dépenses publiques ou similaires. Dans des cas exceptionnels, des études préparatoires et des mesures d'appui technique peuvent être financées à 100 % de leur coût total.

1.2. Les montants inscrits au Budget 1993 pour les crédits d'engagement et de paiement relatifs à l'instrument financier s'élèvent respectivement à 1 565 Mio ECU et 1 000 Mio ECU (chapitre B2-30). Le tableau 0.2 présente la situation en termes d'engagements et de paiements, par État membre et par nature, pour l'année 1993. Il montre que «l'équilibre approprié» mentionné par l'article 8.2 du règlement (CEE) n° 792/93 s'est établi globalement au niveau de 60 % pour les infrastructures de transport et de 40 % pour les projets environnementaux. Cette répartition varie considérablement d'un État membre à l'autre.

1.3. La Cour a constaté que 48,75 % des engagements ont été effectués par les dernières décisions d'octroi d'aide, adoptées par la Commission en décembre 1993. Entre-temps, compte tenu des perspectives de non-utilisation, un transfert de 200 Mio ECU de crédits de paiement avait été effectué vers un autre poste budgétaire. Les paiements effectués ne sont que des premières avances versées à la suite de chaque décision. Elles ont un caractère automatique et ne sont pas significatives de l'état d'avancement réel des projets. Par rapport aux prévisions initiales (1 000 Mio ECU) établies avant l'approbation du règlement de l'instrument financier de cohésion, l'utilisation des crédits de paiement au 31 décembre 1993, traduisait une sous-consommation de 26,4 % due également à la date tardive d'adoption des décisions de financement. Puisqu'un montant de 200 Mio ECU a été transféré, la sous-consommation des crédits de paiement au 31 décembre 1993 s'élevait à 8 %.

1.4. En 1994, les crédits initiaux d'engagement et de paiement s'élèvent respectivement à 1 853 Mio ECU et 1 679 Mio ECU. Au 26 mai 1994, date d'entrée en vigueur du règlement du Fonds de cohésion se substituant immédiatement à celui de l'instrument financier de cohésion, la Commission a engagé 280,767 Mio ECU (15,15 %) et payé 101,893 Mio ECU (6,07 %).

2. GESTION DE L'INSTRUMENT ET COORDINATION

2.1. La gestion de l'instrument financier de cohésion est assurée par une Direction nouvellement créée au sein du Secrétariat Général de la Commission, et placée sous l'autorité du Commissaire responsable des Budgets et du contrôle financier. Cette organisation est de nature à poser des problèmes de séparation des fonctions d'ordonnateur, de contrôleur financier et de comptable, séparation prévue à l'article 21 du règlement financier. Cette structure organisationnelle n'a pas été modifiée lors de la création du Fonds de cohésion.

2.2. La création d'une nouvelle structure de gestion s'ajoutant à celles existant dans les Directions Générales (DG) responsables des «Transports» (DG VII), de l'«Environnement» (DG XI), de l'«Agriculture» (DG VI) et de la «Politique régionale» (DG XVI), a rendu encore plus difficiles les problèmes de coordination entre les différents services de la Commission, déjà constatés par la Cour (5) (6). Des structures plus rigoureuses, devraient être mises en place pour assurer une meilleure unité de conception des interventions communautaires dans les domaines concernés et pour permettre une meilleure coordination des instruments.

2.3. Par ailleurs, les projets susceptibles d'être financés par l'instrument financier sont également éligibles pour de nombreuses interventions structurelles communautaires. Il s'agit notamment des interventions gérées par les DG VII, XI, VI et XVI, celles à réaliser dans le cadre du mécanisme financier prévu par l'accord sur l'espace économique européen (EEE), ainsi que celles résultant de l'initiative de croissance et des nouveaux instruments de financement décidés à Edimbourg. Une amélioration de l'information s'avère absolument indispensable, afin d'une part de réduire les risques de double financement (article 7 règlement de l'instrument financier de cohésion), et d'autre part d'éviter le financement, par le Fonds de cohésion, des projets qui auraient été rejetés dans le cadre d'une autre intervention, ou vice versa.

2.4. Ces risques résultent de l'existence de plusieurs «guichets» de réception et d'approbation de projets de même nature. Ainsi, certains des projets financés par l'instrument de cohésion ont fait l'objet d'instruction et même d'approbation dans plusieurs services différents de la Commission, ce qui représente en outre une duplication inutile de ressources matérielles et humaines.

2.5. La Cour a fait état à plusieurs reprises (7) (8) de déficiences dans la coordination entre les différents services de la Commission notamment dans le contexte de la gestion des différents crédits budgétaires à vocation structurelle. Ainsi, dans son rapport spécial sur les infrastructures de transport, elle avait affirmé que «chacune des Directions Générales s'attache à pratiquer une gestion budgétaire et un contrôle propres et indépendants sans réelle concertation avec les autres DG et sans optimisation des ressources financières mises en oeuvre» (9).

2.6. De même, La Cour avait souligné dans son rapport spécial sur l'environnement (10) que «des attributions spécifiques concernant l'environnement sont réparties entre plusieurs services (. . .). Une telle répartition requiert un effort important de coordination qui est loin d'être réalisé (. . .). L'absence de coordination se répercute au niveau des réalisations». Elle avait également tiré l'attention sur le fait qu'«une coordination accrue s'avère nécessaire notamment dans l'hypothèse où la mise en oeuvre du Fonds de cohésion impliquerait l'intervention de plusieurs Directions Générales de la Commission».

2.7. Les DG mentionnées ci-dessus qui en principe doivent être considérées comme chef de file dans leur domaine respectif ne jouent qu'un rôle passif dans le cadre toujours très limité de la concertation interservice: elles analysent les aspects techniques liés aux propositions de décision d'octroi d'aide et en général les services compétents se limitent à vérifier, sur la base des éléments d'appréciation mis à leur disposition, qu'il n'y ait pas d'obstacles formels à l'adoption de la décision.

2.8. Les réponses des DG consultées servent à l'ordonnateur pour justifier la conformité des projets aux politiques communautaires, notamment celles relatives à la protection de l'Environnement, aux Transports et à la passation des marchés publics. Contrairement à la pratique habituelle dans le cadre du Fonds européen de développement régional (FEDER), la DG responsable de la «Concurrence» n'est pas toujours consultée malgré les implications que certains projets, notamment dans le domaine des transports aériens et maritimes, peuvent avoir vis-à-vis de la politique de la concurrence.

2.9. Les délais accordés aux DG concernées lors de la procédure de consultation pour examiner la documentation, par ailleurs souvent incomplète, relative aux projets, sont quelquefois extrêmement courts. Dans de telles circonstances, ils ne sont pas suffisants pour permettre une connaissance approfondie de la qualité des projets et pour assurer la coordination et la cohérence avec d'autres mesures structurelles. Il est nécessaire que les services disposent d'assez de temps pour procéder aux examens demandés.

2.10. Aux termes de la directive du Conseil n° 85/337 (11) les États membres prennent les dispositions nécessaires pour que les projets, publics et privés, susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement, soient, avant leur autorisation, soumis à une évaluation de ces incidences. La Commission entame parfois des procédures d'infraction pour mauvaise application de cette directive et une telle action peut s'accompagner, par exemple dans le cas du FEDER, de la suspension des paiements aux projets concernés n'ayant pas fait l'objet d'une étude préalable d'impact environnemental. Toutefois, au titre de l'instrument financier de cohésion, la Commission a approuvé des projets pour lesquels l'impact environnemental n'a pas été évalué, par exemple les projets de contournement de Adra et d'autoroute Requena-Chiva (E).

2.11. En ce qui concerne la coordination avec les États membres bénéficiaires, l'effort de clarification des concepts clés du règlement doit être poursuivi (nature des dépenses éligibles, moment où une dépense est réalisée, dimension suffisante des projets, définitions de stades indépendants et de postes de dépense). Ainsi, les autorités grecques ont cru comprendre que l'instrument financier ne finançait que des travaux à effectuer avant avril 1994, alors que cette date ne concernait que la validité temporaire de l'instrument.

3. LA MISE EN OEUVRE DU RÈGLEMENT

3.1. Sur la base de l'article 130 D du traité sur l'Union européenne le règlement du Fonds a choisi comme approche le financement de projets, et non celle du financement de programmes retenue dans le cadre des Fonds structurels (FS) depuis la réforme de 1988. L'instrument financier de cohésion prévoit aussi le système de financement par projet. Il doit toutefois s'agir «de projets de dimension suffisante», ce qui doit permettre à la Commission d'en assurer une sélection et un suivi appropriés.

Les priorités des interventions

3.2. L'approche retenue, en l'absence de planification d'ensemble, consiste à évaluer la conformité de chaque projet individuel sur la base des critères visés dans le règlement. La Commission n'a pas fixé de priorités, les projets étant examinés par ordre d'arrivée afin de respecter le délai de trois mois prévu par le règlement (12) pour leur approbation.

3.3. Pour ce qui concerne les infrastructures de transport, l'aide de l'instrument financier est prévue pour des projets qui figurent dans des programmes de réseaux transeuropéens adoptés par le Conseil ou proposés par la Commission. Ce n'est qu'en octobre 1993 que le Conseil a approuvé l'établissement de réseaux transeuropéens de transport combiné, routier et des voies navigables (13). Dans les domaines du transport aérien ou maritime, rail conventionnel et du service de trafic de navires (VTS), les réseaux n'ont pas encore fait l'objet d'une telle approbation. En mars 1994, la Commission a proposé les orientations communautaires pour le développement du réseau transeuropéen de transport (14). Entre-temps, de nombreux projets ont été financés. Les orientations de la Commission ont été établies en tenant compte de ces projets , et c'est sur cette même base que seront établies les propositions manquantes concernant les réseaux transeuropéens. La séquence logique de toute programmation a ainsi été inversée dans le cadre de l'instrument financier de cohésion, où les financements des projets ont été approuvés avant l'adoption des plans communautaires correspondants.

3.4. La cohérence des projets avec les programmes nationaux d'infrastructures n'est pas non plus toujours assurée. Ainsi, la Commission a accepté de financer dans le cadre de l'instrument financier, des projets d'amélioration de routes et de voies ferrées conventionnelles [projets Fuente La Higuera - Jativa et Las Dueñas-Novellana (E)] dont le but était de réduire les temps de transport correspondants. Pourtant, le «Plan directeur des infrastructures», élaboré par le Ministère espagnol des travaux publics, transports et environnement pour la période 1993-2007, prévoit la construction d'autoroutes et de voies pour les trains à grande vitesse sur les mêmes trajets.

3.5. Le cinquième programme communautaire de politique et d'action pour l'environnement et le développement durable et respectueux de l'environnement (15) a comme objectifs en matière de gestion des ressources en eau, la lutte contre la pollution des eaux, leur assainissement et l'équilibrage de la demande et de l'offre grâce à une utilisation et une gestion plus rationnelles des ressources. Ce dernier objectif n'a pas toujours été bien assuré, notamment dans les projets d'approvisionnement en eau dans les grandes villes décidés pour faire face à des nécessités à court terme. Ces projets s'inscrivent rarement dans un plan général d'action sur la gestion de l'eau, concrétisant la stratégie à suivre dans chaque bassin et comportant également des mesures de «prévention de tout prélèvement excessif permanent».

3.6. Si ces projets sont justifiables par l'amélioration de la qualité de vie des populations concernées, ils n'ont cependant qu'un impact limité en termes de protection de l'environnement telle que prévue à l'article 8.3. du règlement. Il en est de même, par exemple, pour des projets d'intégration des sites archéologiques, d'acquisition de véhicules pour l'usage des pompiers, et celui concernant le Centre de l'Histoire naturelle à Goulandri (GR).

3.7. Enfin, les évaluations des incidences sur l'environnement des projets environnementaux font parfois défaut. Par exemple, un projet d'approvisionnement en eau de l'agglomération de Séville en Andalousie (E) a comme but principal d'assurer la disponibilité en eau potable. À cette fin, l'eau d'un barrage initialement prévu notamment pour l'irrigation a été déviée sans que les effets de cette intervention sur l'agriculture n'aient été évalués. Dans un autre cas, en Grèce, afin d'éviter que les eaux pluviales ne provoquent des inondations dans un village (Villia) des travaux de canalisations ont été décidés à travers deux projets distincts et complémentaires. Comme à ce jour, un seul des deux projets a été réalisé, les problèmes d'inondations ne sont pas résolus. Une meilleure vue d'ensemble aurait pu permettre d'identifier ces effets négatifs.

3.8. Le traité sur l'Union européenne prévoit un soutien financier du Fonds de cohésion lorsqu'une mesure fondée sur l'article 130 S paragraphe 1 implique des coûts jugés disproportionnés pour les pouvoirs publics d'un État membre. Par ailleurs, le cinquième programme communautaire pour l'environnement envisage que la contribution du Fonds soit subordonnée à la condition que les projets trouvent leur origine dans la législation communautaire. Cependant, la contribution de l'instrument financier à des projets ayant pour objet la mise en pratique des directives fondées sur l'article 130 S du traité, et notamment celles relatives au traitement des eaux urbaines résiduaires (16) et aux déchets (17), est assez réduite. Un certain nombre de projets de petites dimensions concernant des systèmes d'égouts ne comportent pas d'épuration des effluents.

Les textes décisionnels

3.9. Des différences entre les versions linguistiques du règlement (CEE) n° 792/93 et entre les décisions d'octroi d'aide, affectent des concepts fondamentaux comme l'engagement, le paiement et les dates limites d'exécution. Suite aux contrôles de la Cour, la Commission a été invitée, par lettre du 13 décembre 1993, à prendre les mesures nécessaires afin de rectifier les points mentionnés ci-dessus.

3.10. Par ailleurs, les plans de financement annexés aux décisions et le texte de celles-ci ne sont pas toujours concordants. Ainsi, le plan de financement du projet «Dublin-Galway railway link» (Irl) prévoit que toutes les dépenses seront effectuées en 1993 et les deux tiers du total de l'aide prévue ont fait l'objet d'une avance de la part de la Commission. Cependant, selon le texte de la décision, la majorité des travaux ne sera réalisée qu'en 1994. Une partie des avances a donc été trop hâtivement versée. Un autre exemple a été constaté pour une décision concernant un projet en Espagne qui, d'une part, considère comme non éligibles les dépenses encourues avant le 7 septembre 1993, et, d'autre part, octroie l'aide pour la période allant du 1er février au 31 mai 1993. Cette erreur a été corrigée suite à une visite de contrôle de la Cour.

3.11. Une dépense n'est pas éligible au concours de l'instrument financier si elle a été réalisée avant la date de réception par la Commission de la demande y afférente. Toutefois, pour les demandes présentées avant le 1er septembre 1993, les dépenses réalisées à partir du 1er janvier 1993 peuvent être prises en considération (18). De même, le pourcentage de l'aide qui peut être versée à titre d'avance dépend de la date de présentation de la demande. La demande relative au projet «Ballyjamesduff regional water supply scheme (stage I)» a été présentée le 2 septembre et le montant de l'avance versée a été calculé selon le pourcentage applicable à cette date. Cependant, le plan de financement annexé à la décision d'octroi d'aide correspondante, sur base duquel a été calculée l'avance versée, comporte des prévisions de dépenses pour la totalité de l'année 1993.

Utilisation de l'ECU

3.12. Le règlement n° 1866/90 (19) prévoit que les États membres précisent dans leur demande de concours le système (en ECU ou en monnaie nationale) qu'ils retiennent pour leurs déclarations de dépenses. Dans le formulaire standard «demande d'aide» élaboré par la Commission, ce point est ignoré, et les États membres n'ont pas précisé, dans leur demande de concours, la devise choisie.

3.13. Par ailleurs, contrairement aux dispositions dudit règlement, les décisions d'octroi d'aide ont laissé aux États membres la possibilité de déterminer ultérieurement s'il présentent leurs déclarations de dépenses en ECU ou en monnaie nationale. La disposition réglementaire visait précisément à déterminer un choix préalable, en vue de fixer, dès la présentation de la demande de concours, le régime de change applicable.

3.14. La Cour a fait état, sous les points 6.15 à 6.18 de son rapport annuel 1993 (20), de plusieurs problèmes relatifs à l'utilisation de l'ECU et notamment au taux de change applicable pour la conversion en ECU des demandes de concours et déclarations de dépenses présentées en monnaie nationale. Des difficultés quant à la date à prendre en considération pour le taux de change ont aussi été observées en ce qui concerne l'Instrument financier de cohésion et la Cour considère que des mesures devraient être adoptées rapidement, en vue d'aboutir à un système de conversion uniforme et plus cohérent.

Avances et intérêts générés

3.15. Le règlement de l'instrument financier prévoit que la contribution communautaire fait l'objet d'un engagement unique, pour le montant total de l'aide. Lorsque le projet financé doit être réalisé sur plusieurs années, le montant des avances qui peuvent être versées est calculé en proportion (qui peut atteindre deux tiers) du montant de l'aide correspondant aux dépenses prévues pour la première année. Il résulte de cette situation que les États membres ont financièrement intérêt à présenter des projets dont la plus grande partie, voire la totalité des travaux doit s'exécuter au cours de la première année.

3.16. L'examen des décisions de la Commission montre ainsi que la majorité des projets approuvés devait être terminée à la fin de 1993 ou au début de 1994. En Grèce, les travaux pour tous les projets approuvés en 1993 devaient être terminés avant la fin du mois de mars 1994. La Cour a cependant constaté qu'étant donné l'importance des travaux à réaliser, l'achèvement dans les délais prévus s'avérait souvent impossible. L'approbation de nombreuses demandes de prorogation, présentées par les États membres même après le délai prévu pour la fin des travaux, traduit une prévision insuffisante et une très faible évaluation ex ante des projets.

3.17. Par ailleurs, la Commission a négligé l'introduction d'instructions précises à suivre par les États membres en matière d'utilisation des avances et notamment des intérêts qu'elles peuvent générer. Compte tenu des montants en jeu, du grand nombre de projets en cours, des projets en retard dans leur achèvement et du fait qu'initialement tous les paiements effectués ne sont que des avances, un suivi particulier est indispensable pour s'assurer que ces fonds, et éventuellement les intérêts générés, soient effectivement mis au service des objectifs de l'instrument.

4. LES PROJETS

La dimension des projets

4.1. Les projets, y compris les groupes de projets connexes, doivent être de dimension suffisante pour avoir un impact significatif en matière de protection de l'environnement ou d'amélioration des réseaux transeuropéens d'infrastructures de transport (21). Néanmoins, la Cour a constaté que très peu d'entre eux peuvent être considérés comme de dimension suffisante pour atteindre les objectifs de l'instrument, certains étant de dimension extrêmement réduite. Pour 30 projets le coût de réalisation est inférieur à 1 Mio ECU. De tels projets devraient trouver leur place dans le cadre d'autres instruments communautaires ou nationaux plus appropriés. Les projets de construction d'un parking dans l'aéroport de Hierro (E) (427 996 ECU), et de deux «rail crossings» dans le port de Belview (Irl) (725 000 ECU) sont des exemples significatifs.

4.2. L'inclusion de tels projets dans l'instrument financier de cohésion et non dans un programme opérationnel du FEDER paraît être dictée par l'urgence de sélection de projets permettant une consommation rapide des crédits, ainsi que par l'existence d'un taux d'intervention communautaire plus avantageux que dans les autres actions structurelles. La réalisation des objectifs assignés à l'instrument financier de cohésion n'apparaît donc pas prioritaire. L'examen des procédures de sélection des projets dans les États membres a permis à la Cour de confirmer cette situation.

4.3. L'objectif de mobiliser aussi vite que possible l'aide de l'instrument et la réception des paiements, risque de conduire les États membres à privilégier la présentation de projets de petite dimension qui peuvent être plus rapidement achevés. Cela a un effet en contradiction avec les dispositions du règlement qui prévoient le financement de projets significatifs.

Les groupes de projets

4.4. L'article 8, paragraphe 3, du règlement de l'instrument prévoit que ce dernier peut contribuer au financement de groupes de projets connexes. Or, une partie des grands projets financés dans le cadre de l'instrument de cohésion sont en réalité des groupes de petits projets qui ne forment pas un ensemble cohérent. Les groupes de projets fonctionnent comme des programmes opérationnels, mais sans bénéficier des avantages de cette forme d'intervention en termes de programmation et de flexibilité. Ils présentent par contre les inconvénients habituels de ce type d'actions, notamment pour ce qui concerne leur finalisation en cas d'échec ou de retard d'un ou de plusieurs projets. Ceci a motivé dès avril 1994 certaines décisions de la Commission ayant pour objet un réaménagement de groupes de projets approuvés en décembre 1993.

4.5. Les critères suivis par la Commission pour regrouper des projets individuels présentés par les États membres et pour les approuver comme groupe de projets ne sont pas toujours cohérents, notamment en matière d'environnement.

4.6. Des projets de nature très différente, et à réaliser dans plusieurs régions distinctes sont parfois groupés afin d'éviter la présentation de nombreux petits projets. Ainsi, sont regroupés des projets relatifs à l'amélioration de la gestion des ressources en eau dans les régions espagnoles d'Andalucía, Castilla La Mancha, Madrid et Navarra. En outre, en Grèce, des groupes de premiers stades de petits projets ayant des finalités différentes ont été approuvés dans le domaine de l'environnement (22). De même, le projet «intégration de sites archéologiques athéniens», en Grèce est en réalité composé de projets dont les coûts totaux sont de 283 000 ECU, 490 000 ECU, 226 000 ECU, 642 000 ECU ou 774 000 ECU. Le projet «amélioration du réseau routier» (IRL) (30 Mio ECU) consiste en fait en douze aménagements de petits tronçons de routes pas même reliés entre eux. En mai 1994, la Commission a approuvé des avances de 9,425 Mio ECU pour six projets en Espagne dont le coût total est de 140,7 Mio ECU. Ces projets étaient, en réalité, composés de 3, 4, 8, 14, 54 et 162 projets individuels d'investissements dans de petites entreprises, et la contribution de l'instrument de cohésion n'était qu'un remboursement des subventions de l'État espagnol.

Les stades de projets

4.7. Le règlement prévoit le financement des stades de projets à condition qu'ils soient «techniquement et financièrement indépendants» (23). Néanmoins, dans certains cas, des projets en principe non susceptibles de division ont été ventilés en divers stades dans le but de pouvoir bénéficier du concours de l'instrument dès le 1er janvier 1993.

4.8. Le taux de l'aide accordée par l'instrument financier étant plus élevé (entre 80 et 85 %) que celui des autres formes d'intervention communautaire, les États membres en accord avec la Commission ont retiré de ces dernières des projets en cours d'exécution et déjà cofinancés notamment par le FEDER et la Banque européenne d'investissement (BEI). Ces projets ont été financés au titre de l'instrument financier durant le deuxième semestre 1993, avec effet rétroactif au 1er janvier 1993 alors qu'ils étaient déjà inclus dans certains programmes opérationnels de l'objectif n° 1 et faisaient pour certains d'entre eux l'objet d'un financement de la BEI atteignant jusqu'à 45 % du coût total. Les exemples les plus significatifs proviennent des programmes opérationnels PRODAC au Portugal et Peripherality en Irlande.

4.9. Cette pratique, qui n'a pas été formalisée alors qu'elle aurait dû l'être par une modification des décisions des programmes FEDER dont les projets ont été transférés, est peu satisfaisante. Elle rend difficile la coordination opérationnelle entre les FS et l'instrument financier de cohésion qui prévoient que les deux décisions de la Commission (celle modifiant sa décision initiale et celle octroyant le concours de l'instrument financier) devraient être préparées et approuvées parallèlement.

4.10. Compte tenu de l'existence d'un seul contrat avec l'entreprise chargée de la réalisation physique du projet, certains de ces stades de projet ne sont en réalité que des «stades de paiement», définis en pratique comme la partie du projet qui n'a pas encore reçu un paiement lié au cofinancement FEDER. Dans ces cas (par exemple autoroute Cruz-Braga au Portugal), le découpage est opéré avec la conséquence que les dépenses réalisées, avant le 1er janvier 1993 restent éligibles au FEDER, alors que celles effectuées après cette date sont financées dans le cadre de l'instrument financier de cohésion, y incluses les révisions de prix correspondant aux travaux financés par le FEDER.

4.11. Ces pratiques posent des questions sur la valeur des Cadres Communautaires d'appui (CCA) 1989-1993 dont on a enlevé des éléments importants pour les faire financer par l'Instrument financier de cohésion, dans lequel la programmation ne joue pas de rôle. Par ailleurs, la ventilation des projets en stades risque de faciliter la scission de marchés publics afin d'éviter l'application des plafonds prévus dans les directives en la matière. Enfin, le découpage de projets en divers stades rend plus difficile la surveillance du respect des dispositions de l'article 7 du règlement relatif au cumul et au chevauchement des interventions. Au vu de la réponse de la Commission, la Cour souligne la réalité des risques qu'elle mentionne ainsi que la nécessité de mesures additionnelles visant à les éliminer, que l'on trouve ou non des exemples de situations dans lesquelles des irrégularités auraient été effectivement constatées.

4.12. La technique de coupure des projets routiers en stades, permet de présenter au concours les stades les plus conformes aux dispositions communautaires et d'éviter les plus douteux. Dans le cas du périphérique M-40 de Madrid (E) trois projets ont été présentés et approuvés pour un coût total de 277 Mio ECU sans inclure un tronçon d'environ 3 km pourtant situé au milieu. Ce tronçon présente des problèmes environnementaux très importants dus à la traversée du «Monte del Pardo», rendue inévitable par le choix des tracés pour les tronçons adjacents. Pourtant, l'aide à un stade de projet quel qu'il soit contribue de façon évidente au financement de l'ensemble.

Les projets générateurs de recettes

4.13. Dans les cas où les projets d'infrastructures de transport sont générateurs de recettes notamment aéroports, ports et autoroutes à péages, la pratique de la Commission n'est pas cohérente. Dans certains cas, le coût à financer a été déterminé en déduisant le revenu estimé. Plus souvent, cet important effet financier a été, soit pris en compte de façon forfaitaire pour moduler le taux d'intervention entre 80 et 85 %, soit ignoré avec pour conséquence que l'aide publique finance totalement un investissement qui aurait pu en très grande partie être couvert par les recettes à venir.

4.14. Dans le domaine de l'environnement, pour les projets d'installation d'égouts, de systèmes d'adduction et d'évacuation d'eau ou de stations de traitement des eaux usées et des déchets les décisions n'ont pas pris en considération les recettes générées au travers du prix de l'eau et d'autres redevances. De même, elles n'ont pas tenu compte du principe «pollueur-payeur», pourtant reconnu comme fondamental pour l'action de la Communauté en matière d'environnement par le traité (art. 130-R) et des directives communautaires, notamment les directives du Conseil 91/156/CEE (24) relative aux déchets et 91/271/CEE relative au traitement des eaux urbaines résiduaires (25).

4.15. Dans les projets où les recettes à générer ont été estimées, les décisions d'octroi ont repris dans les plans de financement uniquement le coût à financer et non le coût total. Ce dernier est pourtant le montant qui devrait être déclaré comme réalisé afin de justifier que le projet progresse de façon satisfaisante ou qu'il est achevé conformément aux objectifs prévus. Il faut améliorer la présentation des coûts éligibles et des coûts totaux dans les décisions, notamment dans le cas d'un financement partiel par recettes, afin de faciliter la comparaison entre prévisions et réalisations.

La procédure d'approbation des projets

4.16. La procédure d'approbation des projets commence par la présentation par l'État membre bénéficiaire d'une demande d'aide selon un formulaire standard élaboré par la Commission. Ce document reconnaît implicitement comme éligibles des dépenses comme l'acquisition du terrain, les «imprévus», les révisions de prix, les impôts, notamment la TVA, et «autres». La Commission n'a pas profité de cette occasion pour définir plus clairement les critères d'éligibilité des dépenses qui ont toujours posé de nombreux problèmes pratiques dans le cadre des interventions structurelles. Les contrôles effectués sur place ont permis de constater que, en l'absence d'information précise en la matière, les gestionnaires locaux rencontrent des difficultés pour la détermination des dépenses éligibles.

4.17. Comme pour la gestion des Fonds structurels, la Commission doit veiller à ce que le montant de la TVA récupérable ne soit pas inclus dans les dépenses éligibles, car il ne s'agit pas d'un coût du projet. Par ailleurs, en ce qui concerne la TVA non récupérable, il y a lieu de considérer que, avec un taux d'aide de 85 % et un taux habituel minimal de TVA de 15 %, la contrepartie nationale dans le financement du projet peut être pratiquement récupérée sous la forme de recettes fiscales.

4.18. Les vérifications effectuées ont conduit à noter, comme dépenses d'investissement, le coût d'acquisition de terrains. Ce dernier représente 26 % du coût total éligible du projet «périphérique de Madrid entre N5 et N6». De même, un projet de réhabilitation de sites archéologiques grecs ne comporte que des dépenses liées à l'expropriation de bâtiments (26). Dans le cadre du FEDER, la limite habituellement retenue par la Commission pour ce type de dépenses est de 10 % du coût total. Il y aurait lieu d'éviter l'octroi d'aides importantes pour l'achat de terrains et de bâtiments déjà existants, dont l'impact, en termes de valeur ajoutée, est d'ailleurs généralement modeste.

4.19. Enfin, l'expérience montre que lorsque les terrains ne sont pas encore disponibles, les délais prévus pour l'achèvement des projets ne sont quasiment jamais respectés à cause de la complexité et de la lenteur des procédures d'expropriation. Les retards constatés dans l'exécution du périphérique de Madrid confirment ces difficultés. Cette situation conduit à des immobilisations importantes, dans les comptes des États membres, des ressources avancées par l'instrument financier.

L'évaluation des projets

4.20. La Commission doit apprécier la conformité du projet aux critères du règlement. Notamment, une analyse des coûts et des avantages doit être faite. L'examen des dossiers à la Commission n'a pas montré d'éléments permettant d'assurer qu'une telle évaluation approfondie a toujours été effectuée. Ces analyses font parfois défaut. Quand elles existent, elles sont généralement élaborées par les États membres, éventuellement après que les travaux aient commencé, ou même après qu'ils soient terminés.

4.21. Parfois, elles montrent des taux de rentabilité interne (TRI) des projets assez bas pour justifier leur financement, et les résultats des analyses effectuées par la BEI donnent des TRIs encore plus bas ou même négatifs. Dans le cas du projet d'approvisionnement d'eau à Athènes (Evinos), des études préliminaires montraient le manque de rationalité dans l'ampleur et la programmation des investissements et l'absence d'informations fiables. Il s'avérait, en outre, nécessaire de réaliser une étude hydrologique complète ainsi qu'une analyse globale de la gestion des ressources en eau de la région. En dépit de ces études, la Commission a décidé de financer le projet (coût total 196 Mio ECU).

4.22. La Commission n'a défini ni méthodologie appropriée ni seuils minimaux de rentabilité, et par conséquent l'utilité pratique des analyses coût-bénéfice qui devraient garantir que les ressources communautaires auront des avantages économiques en rapport avec les ressources mobilisées est réduite.

4.23. La Commission approuve parfois des projets déjà en cours depuis plusieurs années, ou même qui auraient dû être financièrement clôturés. Ces projets disposent déjà de ressources financières suffisantes, nationales ou parfois communautaires, pour leur achèvement. La Commission devrait veiller à ce que les ressources financières octroyées dans le cadre de l'instrument de cohésion n'amènent pas les États membres bénéficiaires à ne pas respecter leur engagement de ne pas réduire leurs efforts d'investissement dans les domaines concernés.

4.24. En outre, cette pratique ne permet pas de donner une publicité appropriée aux interventions de l'instrument, et elle a des effets paradoxaux, notamment en termes de protection de l'environnement. Ainsi, dans le cas du contournement de Adra (E), la décision de la Commission conditionne le deuxième paiement à l'engagement des autorités espagnoles d'appliquer des mesures correctrices pour minimiser les effets négatifs sur l'environnement. Cet engagement, de même que l'étude d'impact environnemental, sont néanmoins postérieurs à la date de fin des travaux, et ont donc eu lieu à un moment où il n'était plus possible d'envisager des solutions alternatives ou autres changements. Les mesures correctrices risquent donc de n'avoir que peu d'influence sur le projet, si ce n'est leur coût additionnel. La réponse de la Commission renforce l'argument de la Cour: il n'y a eu aucune étude préalable des effets sur l'environnement de la transformation de ce contournement en une autoroute ni des autres possibilités qui auraient permis de résoudre les problèmes posés par les flux de circulation.

4.25. Avant d'approuver un projet, la Commission doit déterminer l'impact attendu par rapport aux objectifs de l'instrument. Cet impact doit être quantifié à l'aide d'indicateurs appropriés permettant d'évaluer ultérieurement l'impact potentiel et réel de leur mise en oeuvre afin d'apprécier si les objectifs initialement prévus peuvent être ou sont atteints (article 9.8). Peu d'indicateurs d'impact ont été déterminés, ce qui ne permet pas d'évaluation on going et ex post des projets.

5. MARCHÉS PUBLICS

5.1. En Espagne, en Grèce et au Portugal, certaines entités adjudicatrices, entre autres dans les secteurs de l'eau et des transports, bénéficient de procédures et de règles spécifiques d'attribution des marchés, leur permettant de ne pas recourir à des procédures d'appel à la concurrence, la directive 93/38/CEE (27), qui vise à soumettre les entités opérant dans ces secteurs à de telles procédures de passation de marchés, n'étant pas encore applicable dans les pays en cause. En effet, ce n'est qu'à partir du 1er janvier 1997 que cette directive devra s'appliquer en Espagne, et du 1er janvier 1998 en Grèce et au Portugal. La Cour a constaté que des travaux, tels des projets d'infrastructure ferroviaire au Portugal pour un montant de 49 Mio ECU, ont été adjugés par procédure négociée. Même des entités soumises aux règles nationales d'adjudication par procédure ouverte ont conclu des marchés importants par entente directe pour des raisons d'urgence. C'est le cas en Espagne pour des travaux d'approvisionnement en eau supérieurs à 77 Mio ECU.

5.2. Par ailleurs, en Grèce, la Cour a constaté que certains des projets cofinancés (p.ex.: construction du nouveau terminal de l'aéroport de Corfou) ont été adjugés avec des réductions très importantes qui peuvent atteindre jusqu'à 71 % du montant indicatif calculé par l'État membre pour son appel d'offres. Ce dernier montant ayant servi de base à la demande, et à la décision d'octroi d'aide de la Commission, a permis le versement d'avances qui, compte tenu du montant pour lequel ces travaux ont été adjugés, se sont révélées largement suffisantes pour financer la totalité du projet. Le suivi effectué par la Commission devrait permettre d'identifier ce type de situations et, si nécessaire, entraîner une réduction proportionnelle du montant de l'aide attribuée aux projets concernés.

5.3. Les prévisions du paragraphe 12 de la communication C(88)2510 (28) de la Commission aux États membres concernant le contrôle du respect des règles «marchés publics» dans les projets et programmes financés par les FS et instruments financiers, sont restées sans suite. Ce paragraphe prévoit que, en ce qui concerne les projets donnant lieu à des marchés relevant des secteurs non couverts par les directives en vigueur, en vertu d'une clause ad hoc, le bénéficiaire pourrait s'engager à ouvrir les marchés à la concurrence communautaire. Par ailleurs, la Commission, dans la même communication, s'était engagée à accorder, à titre d'incitation, une priorité aux demandeurs de concours qui ouvrent les marchés à la concurrence communautaire ou qui s'engagent par écrit à le faire.

6. SUIVI

6.1. Le suivi doit être assuré «au moyen d'indicateurs physiques et financiers» définis dans la décision de la Commission approuvant les actions concernées. L'examen des décisions de la Commission n'a montré aucun indicateur physique structuré de manière à indiquer, pour les actions concernées, «l'état d'avancement de l'opération ainsi que les objectifs à atteindre dans un délai déterminé», et «le progrès de la gestion et les problèmes connexes éventuels» (29). Cette absence d'indicateurs rend malaisé tout suivi et toute évaluation des projets financés.

6.2. Afin d'apprécier si une action progresse de façon satisfaisante, il est nécessaire que le projet ou stade de projet ait été parfaitement identifié dès le début des travaux, puis dans la demande d'aide, et enfin dans la décision. Cependant, il est fréquent de rencontrer, dans les demandes de concours et dans les décisions, des descriptions de nature très générale ce qui empêche toute vérification de l'état d'avancement physique des projets et sa comparaison avec les prévisions.

6.3. Les premières demandes de paiement émanant des États membres ne comportaient ni calendrier détaillé d'exécution des travaux, ni indicateurs de suivi. Dans ces circonstances, la Commission n'a pas procédé, dans les délais prévus par le règlement, aux paiements intermédiaires, et a demandé aux États membres de fournir les informations manquantes. Cette demande arrive tardivement, et la Commission n'aurait pas dû prendre ses décisions d'octroi d'aide en l'absence d'indicateurs de suivi, et de calendrier précis d'exécution des travaux.

6.4. La description des systèmes de gestion et de contrôle mis en place par les États membres doit être communiquée à la Commission afin de lui permettre de vérifier que les mécanismes administratifs et financiers assurent une mise en oeuvre efficace de chaque projet (30). Dans la pratique, cette description reste de nature très générale, et se limite parfois à mentionner que les systèmes sont «ceux actuellement en vigueur».

6.5. Un comité de suivi (CdS) unique pour chaque État membre bénéficiaire devait être constitué dans les trois mois qui suivent l'approbation des projets par la Commission (31). En avril 1994, aucun CdS n'avait encore été formé, alors que la plupart des projets devraient être terminés, ou en voie d'achèvement. Cet exemple montre le peu d'importance accordée par la Commission et les autorités nationales aux CdS dont les compétences sont pourtant de suivre le bon déroulement des projets suivant le plan initialement prévu, de veiller à ce qu'ils atteignent les objectifs fixés et de vérifier le respect des politiques communautaires, notamment celle de l'environnement.

Assistance technique

6.6. Dans le cadre de l'assistance technique, deux actions ont été entreprises par la Commission. La première est la signature d'un contrat avec la BEI afin de financer la réalisation des évaluations de projets. La deuxième est un contrat avec un expert qui devrait élaborer des rapports, notamment sur la définition des méthodes d'analyse des projets dans le domaine des transports (montant engagé 46 000 ECU).

6.7. Le premier projet de rapport présenté par l'expert, «vade-mecum sur l'évaluation des investissements de transport», montre peu de nouveauté en la matière. Le travail est essentiellement basé sur des documents de travail du Comité de recherche européenne pour les transports (EURET) (32) dont l'expert fait partie, ces documents étant parfois simplement transposés. Le programme EURET est financé par la direction générale VII, compétente en matière de transport. La Cour s'étonne de la décision de la Commission de recourir à un expert extérieur au lieu d'utiliser ses propres services qui, par ailleurs, sont en train de développer une méthodologie similaire.

7. CONCLUSIONS

7.1. Le caractère transitoire de l'instrument financier, et la nécessité d'utiliser rapidement les crédits importants mis à sa disposition, ont amené les États membres concernés et la Commission à présenter, décider et mettre en oeuvre dans l'urgence les actions financées dans ce cadre. Néanmoins, cette urgence ne peut faire perdre de vue la nécessité d'une gestion saine s'appuyant sur des systèmes de suivi et de contrôle efficaces. Force est de constater que des progrès importants restent à accomplir tant au niveau de la Commission qu'à celui de la mise en oeuvre par les États membres, pour une meilleure prise en compte de leurs responsabilités dans la bonne gestion financière des ressources.

7.2. Afin d'éviter que les déficiences constatées dans la mise en oeuvre de l'instrument financier ne se reproduisent dans le cadre du Fonds de cohésion récemment créé, il s'avère indispensable que la Commission et les États membres prennent rapidement des mesures de nature à faciliter l'accomplissement des objectifs assignés au Fonds, dans le respect des réglementations en vigueur. Une coordination effective avec l'ensemble des autres interventions structurelles devrait être assurée, notamment avec les FS au travers des CCA. Cette coordination devrait s'accompagner d'une intensification des efforts de préparation et d'évaluation (surtout avec quantification des effets) des projets en matière d'environnement ou d'infrastructures de transport, susceptibles d'avoir un impact significatif au niveau de la convergence économique et sociale. La Cour note que la Commission reconnaît (4.22) la nécessité de réaliser encore des progrès dans ce domaine.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 12 janvier 1995.

Par la Cour des comptes

André J. MIDDELHOEK

Président

>TABLE>

>TABLE>

>DEBUT DE GRAPHIQUE>

>FIN DE GRAPHIQUE>

(1) JO L 79 du 1. 4. 1993, p. 74.

(2) JO L 72 du 16. 3. 1994, p. 1.

(3) Règlement (CE) n° 1164/94 du Conseil, du 16 mai 1994 instituant le Fonds de cohésion. JO L 130 du 25. 5. 1994, p. 1.

(4) Annexe I du règlement (CEE) n° 792/93.

(5) Rapport spécial n° 1/93 - JO C 69 du 11. 3. 1993.

(6) Rapport spécial n° 3/92 - JO C 245 du 23. 9. 1992.

(7) Directive 85/337/CEE du Conseil, du 27 juin 1985. JO L 175 du 5. 7. 1985, p. 40.

(8) Article 8.6. du règlement.

(9) Décisions 93/628/CEE, 93/629/CEE, 93/630/CEE du Conseil, du 29 octobre 1993 - JO L 305 du 10. 12. 1993.

(10) Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil sur les orientations communautaires pour le développement du réseau transeuropéen de transport du 28 mars 1994 - Doc. COM(94) 106 Final du 7. 4. 1994.

(11) Résolution du Conseil et des représentants des États membres réunis au sein du Conseil du 1er février 1993, concernant un programme communautaire de politique et d'action en matière d'environnement et de développement durable. JO C 138 du 17. 5. 1993.

(12) Directive 91/271/CEE du Conseil du 21 mai 1991, relative au traitement des eaux urbaines résiduaires - JO L 135 du 30. 5. 1991, p. 40.

(13) Directive 91/156/CEE du Conseil du 18 mars 1991 modifiant la directive 75/442/CEE relative aux déchets - JO L 78 du 26.3.91, p. 32.

(14) Article 9.2. du règlement dans toutes les versions linguistiques sauf la version en langue française qui lit «engagée» au lieu de «réalisée». Cette importante erreur avertie par la Cour et notifiée à la Commission le 13. 12. 1993 n'a pas encore été corrigée.

(15) Règlement de la Commission n° 1866/90 du 2 juillet 1990 portant modalités relatives à l'utilisation de l'ECU dans l'exécution budgétaire des Fonds structurels - JO L 170 du 3. 7. 1990, p. 36.

(16) JO C 327 du 24. 11. 1994.

(17) Article 8.3. du règlement.

(18) Décisions 94/226/CE et 94/530/CE du 27 octobre 1993 et 6 décembre 1993 respectivement.

(19) Article 9.1. du règlement.

(20) Valorisation du site archéologique situé rue Areopagitou.

(21) Directive 93/38/CEE du Conseil, du 14 juin 1993 portant coordination des procédures de passation des marchés dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, des transports et des télécommunications.

(22) JO C 22 du 28. 1. 1989, p. 3.

(23) Article 25 du règlement (CEE) n° 4253/88 modifié par le règlement (CEE) n° 2082/93 du Conseil, du 20 juillet 1993 - JO L 193 du 31. 7. 1993, p. 20.

(24) Article 9.7. du règlement.

(25) Annexe IV aux décisions d'octroi d'aide.

(26) «Committee of the concerted action EURET 1.1., cost-benefit and multi-criteria analysis for new road construction».

RÉPONSE DE LA COMMISSION AU RAPPORT SPÉCIAL DE LA COUR DES COMPTES SUR L'INSTRUMENT FINANCIER DE COHÉSION

0. INTRODUCTION

0.4. L'instrument financier de cohésion (IFdC) est entré en vigueur avant la ratification du Traité de Maastricht, au moment où cette ratification n'était pas certaine et seulement pour un temps limité. Cela créait une situation d'insécurité sur la disponibilité de ressources après avril 1994 et obligeait les États membres et la Commission à en tirer certaines conséquences sur les projets à présenter et à adopter. L'insécurité sur la disponibilité des ressources financières après 1994 a poussé, en particulier, les États membres à présenter des projets ou, dans la majorité des cas, des stades de projets ayant une durée limitée, et a empêché la présentation de grands projets de longue durée.

L'unité administrative, créée au sein du Secrétariat Général pour gérer l'IFdC, a pu en quelques mois, malgré ses effectifs réduits, mettre en place l'ensemble des moyens juridiques et administratifs, permettant de gérer l'instrument, approuver 232 décisions, engager et payer les crédits correspondants. La Commission tient à souligner l'ampleur de l'effort qui a été réalisé, tant en son sein que dans les États membres, pour mettre en place ce système dans un laps de temps aussi limité, tout en faisant face à l'insécurité juridique précitée.

1. LES RESSOURCES FINANCIÈRES ET LEUR UTILISATION EN 1993

1.2. Si pour l'Espagne le partage, en 1993, est de 71 % pour les transports et de 29 % pour l'environnement, tous les autres États membres présentent un certain équilibre entre les deux secteurs avec 61 % et 39 % (Irlande), 57 % et 43 % (Portugal) et même 38 % et 62 % pour la Grèce, qui a fourni un effort particulier dans le secteur de l'environnement.

Dans le secteur de l'environnement, les États membres n'ont pu s'appuyer sur des procédures administratives et des mécanismes financiers aussi rodés que pour les infrastructures de transport. La Commission a mené une action constante afin de promouvoir la présentation de projets relevant du domaine de l'environnement de façon à respecter «l'équilibre approprié» requis par le règlement n° 792/93.

1.3. Le montant de 1 000 Mio ECU des crédits de paiement avait été inscrit dans le budget de 1993, avant l'approbation du règlement de l'IFdC. Une fois l'instrument adopté et les indications concernant les projets que les États avaient l'intention de soumettre étant disponibles, le service ordonnateur avait demandé un dégagement d'une partie de ces crédits (200 Mio ECU). Les crédits de paiement disponibles étaient, en réalité, 800 Mio ECUS. Compte tenu de ce dégagement, le taux d'utilisation des crédits de paiement est de 92 %, ce qui est remarquable pour une année au cours de laquelle l'IFdC n'est entré en vigueur qu'au 1er avril et les projets n'ont été présentés en nombre suffisant qu'au 1er septembre.

2. GESTION DE L'INSTRUMENT ET COORDINATION

2.1. La séparation des fonctions entre l'ordonnateur, le contrôleur financier et le comptable est pleinement, en effet, assurée par trois Directions générales différentes. Des consultations interservices ont obligatoirement lieu entre ces Directions générales. L'accord de chacune d'elles doit être acquis avant toute décision. La répartition des compétences entre les Commissaires relève d'une décision de la Commission.

2.2. La coordination et le dialogue entre le service chargé du Fonds de cohésion et les Directions générales chargées du Transport, de l'Environnement, et de la Politique Régionale, ont lieu via:

- des réunions entre ces services pour discuter la stratégie d'intervention la plus appropriée à chaque pays et les projets susceptibles d'être adoptés;

- une consultation obligatoire de ces Directions générales, lors de l'instruction des dossiers. Aucune des décisions adoptées sous l'IFdC n'a fait l'objet d'un désaccord entre services;

- le cas échéant, des réunions communes avec les autorités des États membres.

La coordination des instruments est donc assurée.

En outre, consciente de la nécessité d'assurer la coordination entre les différentes interventions dans le financement des projets d'infrastructures qui font partie des Réseaux Transeuropéens, notamment des infrastructures de transports, la Commission a chargé le Secrétariat général d'établir et de tenir à jour un Tableau de Bord. Cet instrument technique de coordination permet à la Commission d'avoir une vue d'ensemble sur les progrès effectués dans ce domaine. En outre, il tient au courant les services de la Commission des projets ou des parties de projets déjà financés ou encore au stade de demande en instruction auprès de l'un ou l'autre instrument financier, y compris auprès de la Banque européenne d'investissement.

2.3. Les risques de «double financement» d'une même dépense par l'IFdC et les fonds structurels n'existent pas. Les procédures en vigueur permettent d'éviter ces risques et permettent aisément de vérifier si un projet d'investissement a déjà été soumis à un autre instrument financier.

Il y a lieu, à ce propos, de préciser que:

- les dispositions se référant au cumul (art. 7 § 1) ne visent pas à empêcher le financement par les Fonds structurels et le Fonds de cohésion de deux stades différents d'un même projet;

- le règlement (art. 7 § 2) permet que l'aide de l'Instrument financier de cohésion s'ajoute à l'aide octroyée par les instruments financiers créés dans le cadre de la politique des transports et de l'environnement, à condition que l'ensemble du soutien communautaire ne dépasse pas 90 % des dépenses totales.

La législation actuelle autorise le financement de deux stades différents du même projet par l'IFdC et les Fonds structurels. Elle permet également l'octroi d'un financement de l'IFdC à des projets bénéficiant de concours dans le cadre de la politique des transports ou de l'environnement.

2.4. Les procédures mises en place permettent de coordonner l'action des divers instruments, en respectant les dispositions relatives aux cumuls prévus par le règlement.

2.5.-2.6.-2.7. L'Instrument financier de cohésion a un objectif spécifique, différent des objectifs des Fonds structurels, ainsi que des objectifs des instruments financiers sectoriels, à savoir, la promotion de la cohésion économique et sociale à moyen terme via le financement de projets dans le domaine de l'environnement et dans celui des réseaux transeuropéens de transport.

Il y a lieu d'établir une différence entre, d'une part, les procédures de gestion financière qui demandent une identification précise des responsabilités et sont régies par des règles administratives bien définies et, d'autre part, les modalités de coordination et de concertation entre les services, lors de la préparation des interventions.

La direction H du Fonds de cohésion gère les ressources affectées à cet instrument et notamment la ligne budgétaire B2-3000, en fonction des objectifs qui lui sont propres, selon les procédures prévues par les règles administratives en vigueur, qui prévoient également des modalités de consultation avec les autres services et qui requièrent leur accord obligatoire. Dans ce contexte, des procédures formelles sont naturellement prévues.

Elle assure, en particulier avec les moyens indiqués au point 2.2., la coordination avec les autres services, afin d'assurer l'optimisation des ressources financières et la cohérence de l'approche globale. Les directions générales impliquées participent, en coopération avec le Secrétariat Général, à la définition des lignes d'intervention et à la sélection des projets à adopter.

La direction du Fonds de cohésion a procédé à plusieurs milliers de consultations et aucun cas relevant de l'Instrument financier de cohésion n'a été adopté sans accord interservice.

2.8. La Direction générale de la Concurrence est consultée lorsque les projets financés par l'instrument peuvent avoir un impact sur la concurrence, et notamment dans les cas des régimes d'aides, dans le domaine de l'environnement. Des réunions entre la Direction du Fonds de Cohésion et la Direction Générale de la concurrence ont également eu lieu pour identifier, par catégorie de projets, les implications sur la politique de la concurrence des investissements soumis à l'IFdC.

2.9. Les directions générales impliquées sont consultées, une première fois, sur le dossier soumis par l'État membre et, une seconde fois, sur l'avant projet de décision. Les règles administratives en vigueur fixent, en principe, à quinze jours ouvrables le délai de réponse des services consultés, pour chacune des ces consultations. Généralement, le délai réel dont les services disposent est considérablement plus long. L'adoption de décisions a, à plusieurs reprises, été retardée pour obtenir un accord entre services.

2.10. Le contrôle du respect de la directive n° 85/337 est effectué pour chaque projet soumis, avant son approbation. Les projets pour lesquels la directive n'est pas suivie ne sont pas adoptés et la Commission n'a pas adopté plusieurs projets pour lesquels la procédure d'étude de l'impact environnemental n'avait pas été suivie correctement.

Les deux seuls projets espagnols auxquels la Cour fait référence ont été réalisés en conformité avec les procédures basées sur la législation nationale notamment en matière d'étude sur l'impact environnemental. Ils concernaient deux projets d'élargissement d'autoroutes qui, selon l'interprétation des autorités espagnoles, n'étaient pas visées par l'annexe 1 de la directive. Après discussion avec la Commission, les autorités espagnoles se sont engagées à suivre, à l'avenir, l'interprétation de la Commission relative aux procédures d'analyse de l'impact de l'environnement, pour cette catégorie d'investissements. La Commission, quant à elle, a considéré, suite à des contrôles effectués, que les mesures proposées pour corriger les effets négatifs sur l'environnement, étaient adéquates. En outre, les deux projets ont été approuvés sous condition que les Autorités espagnoles appliquent des mesures corrigeant les effets négatifs sur l'environnement. Dans le cas d'espèce, la nature de ces mesures est telle qu'elles peuvent aisément être appliquées après la construction.

2.11. En ce qui concerne le cas relatif aux autorités grecques, un effort de clarification a été réalisé lors des missions préparatoires effectuées par la Commission en Grèce, les 25 et 26 avril 1993, les 17 et 18 juin 1993 et le 30 juillet 1993. Des missions préparatoires avaient également été faites dans les autres États membres.

Les autorités grecques, à la différence des autres États bénéficiaires, ont choisi de présenter des travaux se terminant avant avril 1994, bien que la Commission ait indiqué qu'il n'y avait pas de limite de temps à la réalisation des travaux. Depuis lors, les autorités grecques ont demandé à la Commission de modifier les dates d'exécution de nombreux projets pour régulariser la situation.

3. LA MISE EN OEUVRE DU RÈGLEMENT

Les priorités des interventions

3.2. Les priorités d'interventions sont fixées par le règlement du Conseil ainsi que dans les orientations pour le développement des réseaux du transport (proposées par la Commission ou acceptées par le Conseil) et par le cinquième programme d'action en matière de politique de l'environnement, adopté par le Conseil en 1992.

3.3. L'intervention de l'instrument financier de cohésion n'est pas limitée au seul financement des projets d'infrastructure de transports qui figurent dans les programmes de réseaux transeuropéens adoptés par le Conseil ou proposés par la Commission.

En effet, le Conseil Européen d'Édimbourg, a introduit une flexibilité, par rapport à l'article 130 D du Traité, en prévoyant que «toutefois, d'autres projets d'infrastructure de transports contribuant à la réalisation des objectifs de l'article 129 B du Traité peuvent être financés jusqu'à ce que les lignes directrices appropriées aient été adoptées par le Conseil».

Cette flexibilité a été d'ailleurs réaffirmée dans la rédaction de l'article 2, deuxième tiret, du règlement de l'Instrument financier de cohésion, lequel constitue la base légale pour l'adoption des décisions de la Commission.

Tous les projets adoptés sont cohérents avec ces orientations communautaires pour le développement des réseaux transeuropéens de transport proposées par la Commission le 28. 3. 1994.

3.4. Les projets d'amélioration de routes et de voies ferrées, dans le cadre du transport combiné, cités par la Cour figurent dans les programmes de réseaux transeuropéens adoptés par le Conseil. Ces projets étaient inscrits dans les plans sectoriels espagnols et sont donc parfaitement cohérents avec les programmes espagnols.

Le plan directeur espagnol couvre les besoins en infrastructures jusqu'à l'an 2007. Il est complémentaire aux réalisations en cours et ne prévoyait pas, en 1993, un calendrier d'exécution des projets, ni une classification des projets prioritaires.

En outre, la Commission n'a pas connaissance que les autorités espagnoles aient l'intention de construire des voies pour les trains à grande vitesse, sur le même trajet, qui soient différentes des projets de voies ferrées approuvées par l'Instrument financier de cohésion.

3.5. La Commission a toujours incité les États membres à présenter des projets insérés dans des plans de gestion de l'eau, définis par bassin ou par système et définissant la stratégie à suivre.

Cette approche de la Commission peut être illustrée par un exemple repris de la Décision 94/527/CE, relative à l'approvisionnement en eau d'Athènes en provenance de la rivière d'Evinos.

Dans ce cas, le concours communautaire est assujetti au respect des dispositions suivantes:

- communication à la Commission des recettes éventuelles résultant du projet;

- réalisation d'une étude hydrologique complète sur le système karstique de l'Evinos, ainsi que d'une étude comportant une approche globale de la gestion des ressources en eau de la région, principalement axée sur l'adduction d'eau à Athènes, et prise en compte du résultat de ces études dans l'exécution du projet;

- détection des fuites dans la retenue de Mornos et dans les conduites acheminant l'eau à Athènes et élaboration d'une proposition de mesures destinées à y remédier;

- construction d'une retenue de régulation en aval de la retenue de l'Evinos afin d'assurer un débit minimal de 1m³ par seconde durant toute l'année, et en particulier durant l'été;

- mise en oeuvre d'un programme de suivi de la qualité des eaux de la retenue de l'Evinos, tel que celui qui s'applique actuellement à la retenue de Mornos.

3.6. Selon la Cour, certains projets financés par l'IFdC auraient un impact limité sur la «protection de l'environnement».

Il y a lieu de rappeler que l'article 2 du règlement n° 792/93 précise que l'Instrument financier de cohésion finance des projets environnementaux qui contribuent à la réalisation des objectifs de l'article 130 R du Traité.

En effet, les projets mentionnés par la Cour sont éligibles au titre de cet article et poursuivent les objectifs du cinquième programme communautaire de politique et d'action pour l'environnement et le développement durable et respectueux de l'environnement : à savoir, l'environnement urbain, la protection et promotion du patrimoine historique des cités et des villes, la création d'espaces verts, la préservation de la nature et des habitats des zones dévastées par les incendies des forêts en Méditerranée, ainsi que la recherche et l'éducation sur l'environnement.

3.7. Les États membres qui sont responsables pour la préparation et l'exécution des projets sont tenus d'évaluer les incidences sur l'environnement des projets, selon les termes de la législation communautaire.

Comme il a déjà été indiqué, pour les projets approuvés, la législation communautaire est toujours respectée.

Pour ce qui est du projet relatif à la qualité de l'eau à Séville, l'utilisation comme eau potable de l'eau initialement prévue pour l'agriculture n'est pas préjudiciable à l'environnement. Il s'agit au contraire d'un projet conforme aux directives 80/778/CEE et 75/440/CEE.

En ce qui concerne le projet de canalisation des eaux pluviales, il a été tenu compte des risques d'inondation que les canalisations en cause pourraient provoquer dans les localités en aval. La preuve en est que la Commission a approuvé conjointement deux projets de canalisation, concernant les deux localités auxquelles la Cour fait référence. Ceci aurait dû permettre à l'État membre de résoudre les problème évoqués par la Cour.

3.8. Selon le règlement, l'intervention de l'IFdC ne se limite pas aux mesures fondées sur l'article 130 S du Traité.

La Commission considère, toutefois, que, dans un État membre au moins, le nombre des projets liés à la mise en oeuvre des directives pourrait être plus élevé.

Le financement du système d'égouts est subordonné à une clause liant le concours de l'instrument à la connexion des stades des projets financés avec une station d'épuration.

Les textes décisionnels

3.9. Le règlement adopté par le Conseil présentait une différence entre les diverses versions linguistiques. Cette différence s'est répercutée dans les premières versions de décisions d'octroi de concours. Ces décisions ont été corrigées par la suite. Cette différence n'a eu aucune influence sur la gestion.

3.10. Dans le cas du projet relatif à la ligne de chemin de fer Dublin-Galway, un examen de la demande de concours reçue par la Commission aurait montré que le projet a été présenté le 28 juin 1993 et que, par conséquent, les dépenses encourues à partir du 1er janvier 1993 sont éligibles au concours de l'instrument.

Le plan financier présenté par les autorités irlandaises, et repris par la suite dans la décision, indique que la totalité des dépenses était prévue pour 1993. La date de fin des travaux en mars 1994 a été indiquée par les autorités irlandaises comme mesure précautionnelle, car les autorités craignaient des retards dans la mise en oeuvre du projet. L'avance a été payée, comme prévu par le règlement, sur la base des dépenses programmées en 1993. Elle a été normalement versée.

Pour ce qui est du projet relatif à l'approvisionnement en eau de Séville, la décision de la Commission C(94)1317 du 31/5/1994 corrige l'erreur matérielle, relative à l'indication de la date du 7 septembre 1993 à la place de la date du 1er janvier dans la décision d'octroi de concours.

3.11. Pour ce qui est du projet concernant «Ballyjamesduff regional water supply», le plan financier se réfère toujours aux coûts éligibles, donc, dans ce cas, aux coûts encourus après la date du 2 septembre. L'avance a donc été calculée, comme le règlement l'exige, sur base des seuls coûts éligibles prévus pour 1993.

Utilisation de l'ECU

3.14. La Commission va examiner la recommandation de la Cour.

Avances et intérêts générés

3.16. Les dispositions de l'annexe 3 de la décision d'octroi de concours n'empêchent pas la modification des dates de fin des travaux, lorsque la demande de prorogation est présentée par l'État membre après le délai initialement prévu pour la fin des travaux.

Ces dispositions indiquent seulement que, dans ce cas, la modification doit avoir lieu selon la procédure prévue pour les modifications substantielles (à savoir la même procédure utilisée pour l'approbation de la décision). Ce qui a été fait dans le cas en question.

Il est clair que les capacités de planification des travaux, de suivi et de contrôle de la mise en oeuvre des projets par les États membres doivent s'améliorer.

3.17. Les décisions de la Commission prévoient des paiements d'intérêts sur les sommes indûment payées. La Commission suit de très près l'avancement des projets qu'elle finance pour ce qui est de l'utilisation des avances. Des intérêts sur les avances ne sont pas prévus par le Règlement financier.

En tout état de cause, la Commission procède actuellement (comme elle l'a indiqué dans sa réponse aux points 6.11-6.14. du rapport annuel) à une analyse de toutes ces situations.

4. LES PROJETS

La dimension des projets

4.1. L'impact significatif d'un projet ne dépend pas exclusivement de sa dimension.

À ce propos, il résulte de la négociation au Conseil que, dans l'examen des projets visant à évaluer s'ils sont de dimension suffisante pour avoir un impact significatif, il faut dûment tenir compte non seulement de leur dimension et de leurs effets escomptés, mais également du contexte particulier dans lequel ils sont proposés, par exemple l'ampleur du secteur des transports ou le domaine de l'environnement visé dans le pays concerné.

Il y a lieu de rappeler que, pour évaluer l'impact significatif, lorsqu'il s'agit de stades de projet, il faut faire référence au projet dans son ensemble et, lorsqu'il s'agit d'un groupe de projets connexes, il faut faire référence au groupe dans son ensemble. Les décisions de l'IFdC portent très souvent sur des stades de projet ou sur des groupes de projets connexes.

Pour ce qui est du projet irlandais, concernant les deux «rail crossing» dans le port de Belview, cet investissement doit être situé dans le contexte plus vaste de la construction d'un nouveau port pour containers, financé par le FEDER et en fonction depuis septembre 1993. Les investissements financés par l'IFdC amélioreront les accès par rail (60 % du trafic) et par route et augmenteront la profondeur du canal d'accès. Il s'agit d'un très bon exemple d'un investissement de petite dimension, ayant un impact économique significatif et valorisant d'autres investissements cofinancés par la Communauté.

La nécessité de faciliter l'accès aux réseaux transeuropéens et les dimensions réduites de l'économie de la région justifient le financement de l'aéroport de Hierro.

4.2. Il est probable que la nécessité d'utiliser les crédits disponibles en 1993 et le taux de concours élevé ont été parmi les critères pris en compte par les États membres lors du choix des projets à soumettre à la Commission. Cela, toutefois, ne permet pas de conclure, comme la Cour le fait, que les objectifs de l'Instrument financier de cohésion ont été relégués au deuxième plan.

Tous les projets adoptés par l'Instrument financier de cohésion sont conformes aux objectifs prévus par cet instrument.

4.3. La Commission souligne les considérations déjà exprimées en référence au point 4.1. Elle considère, toutefois, opportun que les États Membres présentent, dans le cadre du Fonds de Cohésion des projets de plus grande dimension. D'ailleurs, une indication de la dimension minimale des projets a été insérée dans le règlement 1164/94.

Les groupes de projets

4.4. La Commission a, conformément aux dispositions de l'article 8 § 3 du règlement n° 792/93, groupé dans une seule décision, des ensembles de projets poursuivant un même objectif ou ayant un objet similaire, mais concernant des localités différentes (intégration des sites archéologiques, gestion des ressources en eau).

Il y a lieu de remarquer que, souvent, les projets liés à la mise en oeuvre des directives environnementales sont de petite dimension et sont disséminés sur un vaste territoire dans les États membres concernés. Le Parlement Européen a, à ce propos, toujours soutenu que les projets importants dans les domaines de l'environnement ne devaient pas être exclus du financement communautaire en raison de leur taille réduite.

Pour ce qui est du groupe de projets relatifs à l'amélioration des routes en Irlande, les autorités irlandaises considèrent que la stratégie appropriée et économiquement la plus efficace pour améliorer les réseaux routiers dans ce pays doit comprendre une intervention sur plusieurs points des corridors les plus importants, en construisant des nouvelles routes ou en élargissant les routes existantes selon l'importance du trafic. La Commission a accepté cette stratégie, en attendant le lancement de certains autres projets de plus grande envergure. La plupart des travaux visés sont, d'ailleurs, situés sur le corridor Est en Irlande, pour lequel la Commission a adopté d'autres projets.

4.5.-4.6. Les projets connexes sont regroupés selon les critères visés au point précédent et sont donc cohérents.

Les projets relatifs à l'amélioration de la gestion des ressources en eau dans différentes régions espagnoles ont été groupés car il y avait un objectif commun : l'approvisionnement en eau potable.

En Grèce, le groupage des projets dans le domaine de l'environnement a été effectué en fonction de la similitude de leur objet et/ou de leurs objectifs (adduction d'eau, eaux usées, archéologie, nature, déchets).

Les projets grecs relatifs aux sites archéologiques font partie d'un plan global d'intégration des sites archéologiques et de réhabilitation du centre historique d'Athènes. Il s'agit, d'ailleurs, seulement d'une partie des projets repris dans la décision d'octroi de concours. L'ensemble des projets approuvés avait, en effet, un coût total de 5,8 Mio ECU.

En ce qui concerne l'Irlande, les douze projets d'amélioration de route sont tous sur les routes du réseau européen, mais sur des sections où le volume de trafic n'est pas suffisamment élevé pour justifier la construction de nouvelles routes sur de nouveaux alignements. Le fait que les projets d'amélioration de route ne sont pas reliés entre eux n'est pas essentiel puisque la qualité de la voie existante en Irlande varie considérablement et des projets d'amélioration de route sont entrepris là où ils sont le plus nécessaires. En tout état de cause, tous les projets font partie d'un programme à long terme pour améliorer les axes prioritaires entiers. En outre, huit projets sur douze ont été situés sur l'axe Dublin-Rosslare-Cork où le Fonds de cohésion a décidé de financer un grand nombre d'autres projets.

Les autres projets espagnols, dont l'objectif est la minimisation et la correction de la pollution industrielle, ont été regroupés en fonction du type des actions prévues.

Les stades de projets

4.7. La Commission a précisé aux États membres, au Parlement et au Conseil que les stades techniquement et financièrement indépendants se réfèrent:

- à des stades correspondant à une entité fonctionnelle (ex. station d'épuration) ou définis au niveau géographique (par ex. des tronçons successifs d'une autoroute ou d'une ligne ferroviaire clairement délimités);

ou

- à des stades correspondant à une certaine période de la mise en oeuvre du projet ainsi qu'à certains travaux physiquement identifiés au moyen d'indicateurs quantifiés appropriés, réalisés au cours de cette période.

Cette «ventilation» correspond à l'application de la deuxième des définitions visées ci-dessus.

Il y a lieu de préciser que la date du 1er janvier 1993 constitue la date d'éligibilité des dépenses pour les demandes de concours présentées avant le 1er septembre 1993 se référant à des projets commencés avant cette date, indépendamment du fait que ces projets soient divisés ou non en stades.

4.8.-4.10. Lors de la négociation du règlement, le Conseil avait considéré que les dispositions de l'article 7 § 1 n'interdisaient pas l'octroi d'une aide de l'IFdC et de l'un des Fonds structurels aux différents stades du même projet.

Cette situation était, d'ailleurs, inévitable, compte tenu que, dans certains pays de la cohésion, la presque totalité des investissements dans le secteur du Transport et de l'Environnement avait été, dans le passé, cofinancée par le FEDER.

Le projet CRUZ/BRAGA a fait l'objet, avant l'adoption de la décision de l'IFdC, d'une demande formelle de la part des autorités portugaises, adressée à la DG XVI, en vue de son retrait du PRODAC. Toutefois, étant donné la dimension réduite du projet ainsi retiré, il ne s'est pas avéré nécessaire, d'après les règles régissant les modifications des programmes opérationnels du FEDER, de procéder à une modification formelle de la décision par laquelle la Commission avait adopté ce programme, le tout ayant été réglé dans le cadre des compétences attribuées au Comité de suivi du programme en question. Cette modification du PRODAC a eu lieu avant l'approbation du projet par l'instrument financier de cohésion.

En ce qui concerne le programme Peripherality en Irlande, la liste des projets contenue dans le programme opérationnel est clairement décrite comme liste «indicative». Certains projets qui sont apparus dans le programme 1989-1993 apparaissent également dans le programme 1994-1999 puisque les fonds disponibles étaient insuffisants, dans la première période, pour financer tous les projets sur la liste indicative. Il n'y avait donc aucun besoin de modifier le premier programme de Peripherality.

En règle générale, les États membres sont parfaitement conscients de la nécessité d'éviter un double financement d'un poste de dépense et les règles de gestion des programmes opérationnels des Fonds structurels permettent leur adaptation lorsque cela s'avère nécessaire.

La notion de stade de projet a été défini au point 4.7. Ce que la Cour appelle «découpage arbitraire» ou «stade de paiement» correspond à la définition de stades pratiquée par la Commission. Cette définition d'ailleurs s'applique également dans le cadre du Fonds de Cohésion, comme il a été convenu lors de la négociation du règlement 1164/94.

En ce qui concerne les révisions des prix, il faut souligner qu'elles sont contractuellement prévues et réglementées par les législations nationales concernant les marchés publics. Dans ces conditions, ces dépenses sont éligibles naturellement, si elles portent sur des travaux pris en compte dans la décision. Pour ce qui est de leur éligibilité dans le temps, la date à prendre en compte est celle où la facture a été effectivement payée.

Enfin, la Commission suit avec une attention particulière les projets qui ont fait l'objet d'une division en stades, comme le prouvent les missions de contrôle effectuées sur le projet «autoroute CRUZ/BRAGA» les 21.-25. 3. 94 et les 18.-20. 7. 94.

4.11. La Commission considère que ces pratiques confirment le rôle du CCA en tant qu'instrument de programmation. Lorsque des projets ou stades de projets sont repris du FEDER, il est tenu compte des objectifs de programmation des CCA ainsi que des priorités de l'IFdC, notamment en matière de promotion des réseaux transeuropéens.

Dans le cas mentionné par la Cour, l'exercice de programmation sous-jacent au programme PRODAC n'a pas été affecté du fait qu'une phase du projet Cruz/Braga ait été retirée de ce programme. En effet, cette phase a été remplacée par d'autres projets, appartenant au réseau routier secondaire du Portugal, non éligibles au concours de l'instrument financier de cohésion. Cette substitution a, par ailleurs, permis d'assurer l'exécution financière intégrale du CCA portugais pour la période 1989/93. En outre, les autorités portugaises se sont formellement engagées à présenter une demande de concours au Fonds de Cohésion pour ce qui est de la suite (projet Braga/Valença) de ce corridor routier transeuropéen jusqu'à la frontière espagnole (IP1), afin de terminer l'IP1 vers le Nord. La méthode suivie permet de concentrer les ressources de deux instruments financiers sur des projets plus conformes à leurs objectifs respectifs.

La Commission a toujours veillé à éviter un découpage artificiel des marchés ou des contrats. La Cour ne précise pas le ou les cas où un découpage artificiel aurait eu lieu. On doit donc déduire qu'aucun cas n'a été relevé par ses services et que l'existence de ce risque constitue une opinion de la Cour non fondée sur aucun élément factuel.

4.12. Dans le cas du ring de Madrid, les décisions se référaient à des projets et non à des stades. Chacun d'eux était conforme aux critères et aux dispositions du règlement. En particulier, des études d'impact environnemental avaient été effectuées. La Cour fait état des difficultés concernant l'environnement sur un projet qui n'est pas présenté à la Commission. La Commission ne manquera pas d'approfondir ce point, mais en l'état actuel des choses, elle n'a pas d'éléments pour mettre en doute la qualité de ces projets, qui contribuent d'une façon très importante aux objectifs de l'instrument et qui portent sur un noeud qui joue un rôle clé dans les réseaux transeuropéens.

Les projets générateurs de recettes

4.13. La Commission considère que le terme «projet générateur des recettes» comprend:

- les infrastructures dont l'utilisation implique des charges directement supportées par les utilisateurs et qui donnent lieu à des recettes substantielles nettes pour les promoteurs;

- les investissements productifs.

Si un soutien est accordé à un projet générateur de recettes, la Commission, en concertation avec l'État membre, déduit des dépenses éligibles des projets les recettes, lorsqu'elles sont directement liées à l'investissement financé et lorsqu'il s'agit de recettes substantielles nettes pour le promoteur.

La pratique suivie lors de la gestion de l'IFdC est cohérente avec ces principes. Par conséquent, quand les recettes n'étaient pas substantielles ou directement liées à l'investissement, elles n'ont pas été prises en compte.

4.14. La Commission a examiné l'application du principe «pollueur-payeur» aux projets environnementaux. Pour ce qui est des investissements d'installations d'égouts, de systèmes d'adduction et d'évacuation de l'eau financés par l'IFdC, la Commission a considéré qu'il n'y avait pas, dans les cas examinés, de recettes additionnelles pouvant être liées directement à l'investissement.

La Commission n'a aucune indication que, dans les cas concernés, l'amélioration des capacités de traitement de l'eau ou l'amélioration d'un système d'égout se traduisent par une variation des prix payés par les utilisateurs et par une augmentation substantielle des recettes pour le promoteur.

Des influences indirectes sur les prix et sur les recettes ne peuvent pas être prises en compte.

En tout état de cause, l'application du principe «pollueur-payeur» dans le secteur de l'eau sera réexaminée par la Commission.

4.15. Il est clair, aussi bien pour la Commission que pour les États membres, que le coût à déclarer, lors de la présentation des dépenses exécutées dans les demandes de paiement, est le coût total des travaux tels qu'ils sont indiqués dans la décision de la Commission.

Le coût éligible est défini comme un pourcentage de coûts totaux. Le coût total et le coût éligible sont définis dans la décision. Dans le cadre du Fonds de cohésion, la présentation des coûts totaux et des coûts éligibles dans les décisions de la Commission a été rendue plus explicite. Le suivi de l'avancement de ces investissements est parfaitement possible.

La procédure d'approbation des projets

4.16. La Commission n'a pas considéré opportun de faire un catalogue des dépenses éligibles, en considérant que les notions reprises dans le règlement et détaillées dans le formulaire d'application transmis aux États membres étaient suffisantes. Aucun problème particulier n'a été rencontré lors de la gestion. En outre, ce formulaire vient d'être révisé et complété, dans le cadre du nouveau règlement.

4.17. Le montant de la TVA récupérable est toujours exclu des dépenses éligibles au concours de l'IFdC. Les taux de 80 à 85 % résultent des conclusions du Conseil Européen et des règlements du Conseil.

4.18. Les coûts liés à l'acquisition des terrains font partie du coût de l'investissement et, spécialement en milieu urbain, peuvent atteindre des montants élevés. La Commission, dans le cadre de l'instrument financier, n'a pas considéré opportun d'établir une limite supérieure à ces dépenses, par rapport aux coûts totaux du projet. Elle évalue, chaque fois, la justification de ces dépenses par rapport à l'économie globale du projet.

Pour ce qui est des cas mentionnés par la Cour, les coûts d'expropriation dans les projets relatifs au ring de Madrid sont les coûts habituellement constatés dans ce type d'investissement en milieu urbain.

En Grèce un des projets concernant les «sites archéologiques», dont le coût s'élève à 226 000 ECU sur un coût global de 5,8 MECU, concerne en effet l'expropriation d'un terrain destiné à créer un espace vital entre l'Acropolis, le théâtre de Bacchus et le nouveau Musée et à la construction des rues piétonnières. La Commission a considéré l'intégration des sites archéologiques comme un ensemble, tel qu'il a été présenté par les autorités helléniques. L'expropriation ne concernait, dans ce cas, qu'un montant limité du coût total approuvé par la Commission.

L'évaluation des projets

4.20. La Commission apprécie les dossiers, afin d'évaluer si les avantages économiques et sociaux à moyen terme sont en rapport avec les ressources mobilisées.

Cette appréciation est effectuée, en principe, de la manière suivante:

- sur la base des analyses des coûts et des avantages présentés par les États membres. Ces analyses ont généralement la forme d'analyses coûts/bénéfices, dans le cas des projets d'infrastructures de transport et des projets de plus grande envergure dans le domaine de l'environnement. Dans d'autres cas, elles peuvent inclure des éléments plus qualitatifs;

- sur la base des éléments d'évaluation fournis par la BEI, soit suite à l'instruction effectuée par elle sur le même projet ou sur le système ou le corridor dont le projet fait partie, soit suite à un avis donné sur les dossiers à la demande de la Commission;

- sur la base d'autres éléments d'évaluation disponibles dans les services de la Commission.

L'évaluation résulte donc d'un processus qui mobilise plusieurs acteurs et tient compte des contributions provenant de plusieurs sources.

En principe, tous les projets présentent une analyse coûts/avantages, même s'il est clair que le type et la qualité de l'analyse peuvent varier selon la nature du projet : analyses coûts/bénéfices quantifiées et/ou analyses basées sur une évaluation qualitative de certains avantages.

Ces analyses sont, en principe, soumises à la Commission avant l'approbation du projet.

La Commission considère qu'un effort doit encore être fait par les États membres pour améliorer les techniques d'analyse économique, notamment dans le domaine de l'environnement. Des actions ont été lancées à cet effet, aussi bien par la Commission que par les États membres.

4.21. Dans le domaine de l'environnement, la capacité des États membres à quantifier tous les bénéfices escomptés est faible. Dans quelques cas, le taux de rentabilité des analyses coûts/bénéfices est assez bas, mais d'autres bénéfices non chiffrés justifient la viabilité du projet.

Dans le cas du projet d'EVINOS, le financement du barrage a été subordonné à des clauses relatives à la gestion de l'eau et à l'exécution d'investissements en aval du barrage (voir le point 3.5).

La Commission considère très graves les problèmes d'approvisionnement en eau à Athènes, à court terme ainsi qu'à plus long terme, en raison de la baisse régulière des précipitations constatées depuis le début du siècle et de l'accroissement des besoins, nécessitant une adaptation permanente du système d'alimentation en eau. Dans les dernières années, la situation s'est ultérieurement detériorée. La réalisation du barrage d'Evinos était dans le contexte nécessaire et ne pouvait être différée. L'illustration de ce constat se trouve dans les diagrammes en annexe.

Les études techniques, d'impact environnemental et hydrologiques qui ont été présentées à l'IFdC portaient sur le renforcement des ressources hydriques de Mornos du bassin d'Evinos, sur le potentiel existant de renforcement de l'alimentation en eau de l'agglomération d'Athènes ainsi que sur les études hydrologiques du bassin d'Ylikis. Une mise au point des études hydrologiques précitées, couplée avec une étude sur le système karstique d'Evinos, a été imposée par la décision de la Commission octroyant le financement (art. 6).

Il faut souligner que la Commission a, en outre, imposé des clauses spécifiques concernant la bonne exécution du projet lato sensu, à savoir une étude de gestion des ressources hydriques, la détection des fuites dans le réservoir de Mornos et les conduites acheminant l'eau à Athènes et la qualité des eaux (clauses spécifiques de l'article 6 de la décision précitée).

4.22. Dans le domaine du transport, les techniques d'analyse coûts/bénéfices sont très répandues et il n'y a pas lieu de définir de nouvelles méthodologies. Il s'agit plutôt de comparer les méthodologies utilisées dans les divers pays et d'identifier les points de différence afin de faciliter une approche convergente.

Par contre, dans le domaine de l'environnement, un effort de définition des méthodologies d'évaluation doit être effectué : la Commission s'efforce d'améliorer la situation.

4.23. La Commission n'a pas la possibilité de refuser le financement des projets déjà en cours.

La Commission a écrit récemment aux États membres pour leur demander quelles mesures ont été prises, afin que les engagements pris pour ce qui est de leur effort total d'investissement soient maintenus.

4.24. À propos du cas mentionné du contournement d'Adra, si la Commission n'avait pas conditionné le deuxième paiement à l'engagement des autorités espagnoles d'appliquer des mesures correctrices pour minimiser les effets négatifs sur l'environnement, ces mesures correctrices n'auraient pas été assurées. Les mesures correctrices requises dans le cas d'espèce, en l'occurence le réaménagement planté des côteaux, n'étaient pas applicables, étant donné leur nature, avant que les travaux soient réalisés. La remarque de la Cour ne trouve pas d'application dans le cas d'espèce car il s'agit d'une transformation d'une route existante, avec tracé préétabli, en autoroute.

4.25. Les indicateurs d'impact sont repris dans les analyses coûts/bénéfices et dans les autres évaluations économiques qui accompagnent les projets.

Une évaluation ex-post des projets est donc possible sur cette base. Il est clair que l'identification de ces indicateurs est plus simple dans le domaine du transport que dans le domaine de l'environnement. Les travaux en cours devraient permettre d'obtenir des indicateurs d'impact adéquats pour l'environnement également.

Un effort important a été effectué par la Commission et les États membres dans ce domaine.

5. MARCHÉS PUBLICS

5.1. La Commission veille à ce que les directives relatives aux passations des marchés publics soient respectées pour chaque projet soumis à son approbation.

D'après les informations dont la Commission dispose, les projets mentionnés sont conformes à la législation nationale et communautaire.

5.2. La question des procédures des marchés publics en Grèce, et notamment celle des grandes réductions proposées par les soumissionnaires, a particulièrement préoccupé la Commission. Les démarches appropriées ont été entreprises.

La Commission a notamment entamé des consultations avec les autorités grecques à ce sujet.

Au cours des contacts, les autorités grecques ont informé la Commission qu'une nouvelle législation a été mise en place pour remédier aux problèmes des offres anormalement basses. Des mesures spécifiques vont être prises pour les projets dont l'adjudication est en cours. La position de la Commission à ce propos a été indiquée aux autorités grecques. Des discussions sont en cours actuellement.

5.3. Les remarques de la Cour sont, en partie, dépassées par l'évolution de la situation législative.

L'article 12 cité de la Communication de la Commission prévoyait, qu'en attendant l'adoption de la Directive sur les «secteurs exclus» soumise au Conseil, la Commission avait l'intention d'accorder à titre d'incitation, en cas de surnombre de demandes de même nature et toutes choses égales par ailleurs, une priorité aux demandeurs de concours qui ouvrent les marchés à la concurrence communautaire. La Directive visée (90/531/CEE modifiée par la 93/38/CEE) a été adoptée le 17 septembre 1990 avec une dérogation pour l'Espagne, la Grèce et le Portugal.

Vu, d'une part, l'existence d'une telle dérogation, et d'autre part, la formulation de l'article 12 susmentionné, la Commission estime que son éventuelle application n'est désormais possible qu'au niveau national.

6. SUIVI

6.1. La Cour fait référence à des dispositions relatives au suivi qui s'applique aux programmes opérationnels financés par les Fonds structurels. Elles s'appliquent aux projets financés par l'IFdC, mutatis mutandis.

Les indicateurs physiques sont définis dans les demandes de paiement et dans le rapport de suivi élaborés pour le Comité de suivi. La Commission ne considère pas opportun de définir à l'avance les indicateurs physiques dans les décisions d'octroi de concours. Il est techniquement difficile et inopportun d'imposer dans un tel acte juridique les détails du système de suivi physique qui doit être mis en place. Le règlement du Fonds de cohésion adopté par le Conseil ne prévoit pas non plus cette obligation.

6.2. La description des projets annexée aux décisions d'octroi de concours comporte toujours une description de l'objet physique. Des éléments plus complets sur l'objet physique sont contenus dans les dossiers de candidature auxquelles les décisions se réfèrent. Il est clair qu'il est impossible d'annexer aux décisions des descriptions très détaillées et trop volumineuses.

6.3. Le calendrier d'exécution des travaux est défini lors de la décision. Les indicateurs physiques sont, par contre, définis lors des demandes de paiement. La Commission a déjà indiqué qu'elle ne partage pas l'opinion sur la nécessité d'inclure des indicateurs physiques dans la décision d'octroi de concours.

6.4. En effet, les États membres ont répondu d'une manière très générale à la demande contenue dans le formulaire sur la description de systèmes de gestion et de contrôle mis en place.

Les missions d'information et de contrôle ont permis de constater la mise en place de systèmes séparés de gestion pour les projets financés par l'instrument. Quant aux contrôles nationaux, ces projets font l'objet d'actions régulières, telles que prévues dans les législations en vigueur dans chaque pays.

Par ailleurs, afin de compléter les renseignements déjà recueillis, il a été demandé aux quatre États membres bénéficiaires, dans le cadre du règlement du Fonds de cohésion et par lettre du 15. 7. 1994, de communiquer à la Commission la description de leurs systèmes de gestion et de contrôle.

6.5. Les Comités de suivi ont été institués entre-temps et travaillent de façon efficace. Les clauses reprises dans les décisions, concernant le délai de trois mois, se réfèrent seulement à la définition d'un commun accord de la composition et du fonctionnement du Comité ainsi que de la périodicité des réunions.

La Commission, en accord avec les États membres, a decidé d'instituer un comité de suivi par pays, sauf pour certains grands projets (barrage d'Evinos) qui sont suivi par un comité ad hoc.

Conformément au délai prévu dans les décisions d'octroi de concours, la Commission a écrit à ce propos aux États membres le 20. 10. 1993. Les États membres ont répondu à cette lettre au cours des mois suivants, en envoyant des propositions pour la composition et le fonctionnement des Comités de suivi.

Chaque Comité de suivi a été précédé de réunions préparatoires à différents niveaux pour définir les systèmes de rapport et les méthodes de travail. Ces systèmes de rapport ont été par la suite affinés et mis officiellement en place avec une note de la Commission aux États membres. Les premières réunions des Comités de suivi ont eu lieu le 21. 6. 1994 (réunion préparatoire le 2. 2. 1994) pour l'Irlande, le 13. 17. 1994 (réunion préparatoire le 28. 3. 1994) pour la Grèce, le 28. 4. 1994 (réunion préparatoire le 24. 3. 1994) pour le Portugal et le 18. 5. 1994 pour l'Espagne.

Les systèmes de suivi et de contrôle établis sont, d'un côté, strictement conformes au règlement du Conseil et se révèlent, d'autre part, comme l'expérience acquise en 1994 le démontre, parfaitement aptes à suivre l'exécution des projets décidés.

Le rapport de la Cour a été établi suite à des contrôles effectués alors que les projets venaient d'être approuvés et que les systèmes de suivi et de contrôle venaient à peine d'être définis. Un jugement à ce stade sur l'efficacité du système de contrôle et de suivi est évidemment prématuré.

Assistance technique

6.7. L'expert en question fait partie du comité d'experts établi dans le cadre de l'action concertée EURET; il a été choisi pour ses compétences, et notamment parce qu'il pouvait transférer dans la gestion de l'IFdC les résultats développés dans le contexte d'EURET.

Sa tâche n'était pas de développer de nouvelles méthodologies mais, entre autres, de procéder à une analyse des méthodes suivies par les États membres lors de l'établissement des analyses coûts/bénéfices des projets de transport, de comparer les valeurs et les prix unitaires utilisés et d'établir un cadre de référence permettant de comparer les résultats des diverses analyses et de perfectionner les méthodes utilisées. Cet expert contribue également à l'évaluation des projets soumis à l'IFdC et au Fonds de cohésion.

7. CONCLUSION

7.1. La Commission est pleinement consciente de ses responsabilités et a pris, à cette fin, les mesures nécessaires, surtout si l'on considère le dé