FR Journal officiel de l'Union européenne L 220/1

DÉCISION DE LA COMMISSION

du 3 août 2011

relative à l’aide d’État SA. 26980 [C 34/09 (ex N 588/08)] que le Portugal a l’intention d’accorder à Petrogal

[notifiée sous le numéro C(2011) 5546]

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

(2012/466/UE)

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,

vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément à ces dispositions (1) et au vu de leurs observations,

considérant ce qui suit:

1. PROCÉDURE

(1) Par lettre du 19 novembre 2009, la Commission a informé le Portugal de sa décision de lancer la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du traité concernant l’aide ad hoc à finalité régionale en faveur d’un projet d’investissement proposé par Petroleos de Portugal, Petrogal S.A. («Petrogal»), concernant ses activités de raffinage sur les sites de Sines et de Matosinhos (le «projet d’investissement»). Par lettre du 9 décembre 2009, le Portugal a communiqué la version non confidentielle de la décision d’ouverture en vue de sa publication.

(2) Par lettre du 17 décembre 2009, le Portugal a sollicité que le délai fixé pour la présentation de ses observations soit prorogé d’un mois. Le 22 décembre 2009, la Commission a accepté cette demande. Par lettre du 21 janvier 2010, le Portugal a communiqué ses observations.

(3) La décision de la Commission relative au lancement de la procédure a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne (2). La Commission européenne a invité les parties intéressées à présenter leurs observations.

(4) La Commission a reçu les observations de Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (3), de la Confederação da Indústria Portuguesa (4), de l’Associação para a eficiência energética (5), du concurrent no 2 (6), une entreprise concurrente de Petrogal (7), du concurrent no 1 (8) (9), de l’União Geral de trabalhadores (10), de la municipalité de Sines (11), de la Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (12) et de l’Associação Industrial Portuguesa (13).

(5) Par les lettres des 9, 10, 17 et 19 mars 2010, la Commission a communiqué ces observations au Portugal, lui donnant la possibilité d’y répondre, ses observations en retour ont été reçues par lettre du 8 avril 2010.

(6) Par lettres des 15 et 18 juillet 2010 (14), la Commission a demandé des informations complémentaires qui lui ont été communiquées par le Portugal par lettres respectivement des 16 et 23 août 2010.

(7) Par lettres des 4 et 5 août 2010, la Commission a demandé des clarifications aux concurrents nos 1 et 2, qui les ont apportées dans leurs réponses respectives par lettres du 10 septembre 2010 et du 15 septembre 2010. Par lettre du 20 septembre 2010, ces clarifications ont été soumises au Portugal pour commentaires.

(8) Par lettres des 17 septembre et du 1er octobre 2010, la Commission a invité le Portugal à fournir des informations complémentaires. Le Portugal a communiqué ses réponses les 18 et 29 octobre 2010.

(9) Par lettres du 13 octobre 2010, les concurrents nos 1 et 2 ont été invités à fournir des informations plus détaillées sur leurs réponses datées respectivement du 10 septembre 2010 pour le premier et du 15 septembre 2010 pour le second.

(10) Par lettres des 21 et 28 octobre, la Commission a prié le Portugal de fournir des informations supplémentaires. Le Portugal a répondu par lettre du 12 novembre 2010.

(11) Par lettre du 10 novembre 2010, le concurrent no 1 a présenté les clarifications demandées en relation avec sa lettre du 15 septembre 2010. Le 12 novembre 2010, ces clarifications ont été soumises au Portugal pour commentaires, communiqués dans sa réponse du 19 novembre 2010.

(12) Par lettre du 30 novembre 2010, la Commission a invité le Portugal à fournir des informations complémentaires. Le Portugal a transmis sa réponse par lettre du 20 décembre 2010.

(13) Par lettre du 11 novembre 2010, la Commission a demandé au Portugal de soumettre une analyse coûts/avantages du projet d’investissement. Le Portugal a présenté les informations demandées le 1er décembre 2010.

(14) Par lettre du 6 janvier 2011, le Portugal a communiqué les informations relatives aux actionnaires de Petrogal.

(15) Une réunion a été convoquée le 12 janvier 2011, réunissant les autorités portugaises, les représentants de Petrogal et la Commission. Par lettre du 25 janvier 2011, le Portugal a présenté des informations en réponse à certaines des questions soulevées lors de cette réunion (par exemple, évaluation du marché, effet incitatif de l’aide).

(16) Par lettres des 24 janvier, 16 mars et 12 avril 2011, la Commission a demandé des informations complémentaires concernant le scénario contrefactuel potentiel du projet d’investissement, qui ont été fournies par le Portugal par lettres datées respectivement des 7 février, 4 avril et 29 avril 2011. Par courrier électronique du 7 juin 2011, la Commission a prié le Portugal de lui communiquer les informations non présentées dans les précédentes lettres. Par courrier électronique du 9 juin 2011 et par lettres des 11 et 17 juin 2011, le Portugal a présenté les informations requises concernant certaines de ces questions.

(17) Par lettre du 24 juin 2011, la Commission a demandé au Portugal de clarifier certaines informations en suspens concernant le marché du gazole. Par lettres du 30 juin et du 14 juillet 2011, le Portugal a communiqué ces informations. Par lettre du 20 juillet 2011, les autorités portugaises ont donné à la Commission leur accord pour son adoption de la présente décision en langue anglaise.

2. DESCRIPTION DÉTAILLÉE DE L’AIDE D’ÉTAT

2.1. Le bénéficiaire

(18) Le bénéficiaire de l’aide d’État, Petróleos de Portugal — Petrogal, S.A. (désigné ci-après par «Petrogal»), est une filiale à 100 % de Galp Energia, SGPS, S.A. («Galp Energia»). Les principaux actionnaires de Galp Energia sont ENI SpA (15) (33,34 %), Amorim Energia BV («Amorim Energia») (16) (33,34 %), Parpública Participações Públicas («Parpública») (SGPS) (17) (7 %), Fidelity International Limited (2,01 %), Caixa Geral de Depósitos SA («CGD») (18) (1 %), et diverses autres entités (23,31 %). Galp Energia est la société holding de Galp Energia Group («Galp»). Galp Energia opère sur le marché des produits pétroliers (qui comprend les activités de raffinage et de commercialisation, comme les ventes de gros et de détail), et également sur le marché du gaz.

(19) La première société holding a été créée le 22 avril 1999 sous le nom de GALP — Petróleos e Gás de Portugal SGPS, S.A., ayant pour objectif premier le négoce de pétrole et de gaz naturel, regroupant deux entreprises portugaises publiques déjà existantes, qui ont été placées sous le contrôle de Galp Energia, à savoir Petrogal, spécialisée dans les produits pétroliers et sous le contrôle de GDP — Gas de Portugal, SGPS, S.A., spécialisée dans le gaz naturel (19).

(20) Les opérations de Galp Energia incluent également la commercialisation de gros et de détail de produits pétroliers raffinés dans la péninsule ibérique. Cette société occupe une position de leader sur le marché portugais (20), et son implantation en Espagne est en expansion.

(21) Petrogal est propriétaire des deux seules raffineries présentes au Portugal. Il s’agit des raffineries implantées à Sines et à Matosinhos. Les activités de raffinage comprennent toutes les opérations propres au raffinage ainsi qu’à la distribution et à la logistique. Petrogal est le plus important distributeur de produits pétroliers au niveau national et compte également parmi les chefs de file du marché couvrant la péninsule ibérique. Elle gère en effet la totalité des importations de pétrole brut ainsi qu’une partie des importations portugaises de produits raffinés, de même elle dirige 80 % de la capacité de stockage du pétrole brut et des produits raffinés (21). Au regard des infrastructures logistiques de produits pétroliers, elle se situe aussi à un rang élevé au niveau national.

(22) Petrogal offre une gamme de produits étendue, comprenant l’essence moteur, le gazole, le carburant d’aviation, le fioul, le naphta, le GPL, le bitume issu de la distillation du pétrole et plusieurs produits aromatiques. L’activité de raffinage alimente la fourniture des produits pétroliers destinés aux ventes de gros et de détail de Petrogal et à ses unités chargées de la commercialisation du GPL, mais aussi à des concurrents et à des clients étrangers, elle est également responsable de l’exploitation de leurs actifs de raffinage et de leurs équipements logistiques. Petrogal stocke et transporte ses produits, utilisant soit l’ensemble de ses actifs de stockage, dont elle est propriétaire, soit les moyens logistiques de sociétés alliées.

(23) La figure 1 montre les entités appartenant à Petrogal et celles sur lesquelles elle exerce un droit de contrôle:

(24) Un pacte d’actionnaires a été signé le 29 décembre 2005 entre Amorim Energia, ENI et Rede Eléctrica Nacional de Portugal (REN), auquel CGD s’est porté signataire le 28 mars 2006 (le «Pacte d’actionnaires»). Le pacte d’actionnaires d’une validité de huit ans est entré en vigueur le 29 mars 2006. En vertu de l’article 20, premier paragraphe c), du code des valeurs mobilières portugaises, les droits de vote associés aux parts de Galp Energia détenues par les parties signataires du Pacte d’actionnaires sont attribués sur une base réciproque aux autres parties. Par conséquent, Galp Energia est considérée comme étant une société contrôlée conjointement par les actionnaires qui sont parties au Pacte d’actionnaires.

(25) Selon le Portugal, il résulte du Pacte d’actionnaires que ces derniers et, en particulier, ENI, ne peuvent pas exercer le contrôle et déterminer à eux seuls les stratégies relatives, d’une part, à leurs propres activités de raffinage et, d’autre part, aux activités de raffinage de Petrogal.

2.2. Le projet d’investissement de Petrogal

(26) Le projet d’investissement doit réorganiser et développer les unités existantes de raffinage à Sines et à Matosinhos, les deux seules raffineries implantées au Portugal. Il vise également à améliorer l’intégration et à accroître les effets de synergie entre ces deux raffineries. Il offre la possibilité d’utiliser des bruts plus lourds.

(27) Le principal objectif du projet est d’augmenter la production de gazole au détriment de l’essence. La finalité du projet d’investissement est que l’utilisation accrue de pétrole brut lourd réduise le coût des matières premières et procure une flexibilité vis-à-vis de l’origine des pétroles bruts à traiter.

(28) Concernant la conversion de la raffinerie de Matosinhos, l’objet plus précis du projet d’investissement est la construction d’une nouvelle unité de distillation sous vide afin d’obtenir du gasoil sous vide (GOSV), et celle d’une nouvelle unité de viscoréduction pour le craquage thermique modéré des résidus sous vide qui en résultent.

(29) Concernant la conversion de la raffinerie de Sines, le projet d’investissement porte sur la construction d’un nouvel hydrocraqueur, c’est-à-dire une unité d’hydrocraquage du gasoil sous vide, pour la production de diesel et de carburant d’aviation. Aux termes du projet d’investissement, l’unité d’hydrocraquage utilisera comme charge d’alimentation du gasoil sous vide et du gasoil lourd issu de la réduction de la viscosité opérée dans l’une et l’autre des raffineries de Matosinhos et de Sines, permettant ainsi d’exploiter la pleine capacité de production des installations de raffinage sur le territoire portugais. Le traitement par cette unité avoisinera [ ] barils par jour, utilisant environ [ ] kilotonnes/an de résidus atmosphériques comme matières premières principales.

(30) Les produits obtenus par hydrocraquage (GPL, naphta lourd (22) et diesel) sont [ ] hydrogénés, ce qui leur procure une qualité supérieure Ce projet doit donc avoir pour résultat l’augmentation de la production de diesel et de naphta lourd uniquement.

(31) Conformément au projet d’investissement, une partie du naphta lourd produit par la raffinerie de Sines sera transportée sur le site de Matosinhos pour servir de matière première à l’unité d’aromatiques de Petrogal (23), ce qui marquera une nouvelle avancée vers l’intégration accrue des deux raffineries. L’augmentation de la production de naphta lourd est une conséquence technique incontournable du projet de conversion sur le site de Sines.

(32) Les travaux correspondant au projet d’investissement ont commencé en 2008 (la première commande a été passée le 14 mars 2008, à la suite d’une décision adoptée le 5 mars 2008 par le Conseil d’administration) et devaient être achevés le 31 décembre 2010. La pleine capacité de production doit être atteinte d’ici 2011.

2.3. Un seul projet d’investissement

(33) Malgré l’éloignement géographique des deux raffineries (quelque 450 km par transport maritime), le Portugal propose que le projet d’investissement soit compris comme un seul projet d’investissement au sens du point 60 des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale pour la période 2007-2013 (24). Les autorités portugaises confirment que Petrogal n’a bénéficié d’aucune aide d’État au cours des trois années précédant le démarrage du projet d’investissement notifié.

2.4. Coûts du projet d’investissement

(34) Les investissements à réaliser sur le site de Sines représentent des coûts d’une valeur nominale de [ ] EUR. La raffinerie de Sines doit recevoir une aide s’élevant à [ ] EUR (en valeur nominale); correspondant à une intensité d’aide de 16 %. Concernant la raffinerie de Matosinhos, l’investissement s’élève à [ ] EUR (en valeur nominale) et la raffinerie bénéficiera d’une aide de [ ] EUR (en valeur nominale), correspondant à une intensité d’aide de 13 %.

(35) Les dépenses admissibles du projet d’investissement représentent un montant de 974 064 894 EUR en valeur actuelle (1 058 934 146 EUR en valeur nominale) et concernent exclusivement des équipements (aucun terrain ou bâtiment). Pour les deux raffineries, l’aide s’élève à 121 091 314 EUR en valeur actuelle (160 484 007 EUR en valeur nominale); ce qui correspond à une intensité d’aide de 12,43 %. La ventilation annuelle des dépenses admissibles est présentée au Tableau 1: Tableau 1 Coûts éligibles (EUR) 2007 2008 2009 2010 Total Immobilisations corporelles [ ] (25) [ ] [ ] [ ] 1 058 934 146

2.5. Financement du projet d’investissement

(36) Petrogal prévoit de financer ce projet d’investissement sur ses ressources propres, en complément de l’aide d’État pour laquelle elle a soumis une demande (à hauteur de 160 484 007 EUR en valeur nominale). Aucune autre source d’aide d’État n’est prévue pour le financement. Le projet d’investissement bénéficie également de prêts de la Banque européenne d’investissement pour un montant total de 500 millions d’EUR, qui ont été approuvés en 2009. La contribution apportée par le bénéficiaire pour couvrir les dépenses admissibles représente 36 % de l’investissement.

2.6. Plafond de l’aide régionale

(37) Selon la carte des aides régionales au Portugal pour la période 2007-2013 (26), la région de l’Alentejo et la région du Nord où sont implantées respectivement les raffineries de Sines et de Matosinhos, sont éligibles à une aide à finalité régionale en vertu de la dérogation prévue à l’article 107, paragraphe 3, alinéa a), avec un plafond des aides régionales applicables aux grandes entreprises respectivement de 40 % et de 30 % en équivalent-subvention brut (ESB).

2.7. Contribution au développement régional

(38) Le projet d’investissement doit aboutir à la création d’environ 150 emplois directs et de 450 emplois indirects dans les deux régions visées. En outre, sur la base des informations présentées par le Portugal, quelque 3 000 emplois temporaires seront également créés durant la période de construction.

2.8. Forme de l’aide

(39) L’aide d’État prend la forme d’une aide ad hoc dont la conception découle de l’application des dispositions d’un régime d’aide expiré (N 97/99) sur la base du décret-loi no 409/1999 du 15 octobre 1999.

(40) À la suite de la résolution du 6 mars 2008 du Conseil des ministres portugais, deux contrats ont été signés le 10 mars 2008 entre le gouvernement portugais, Petrogal et Galp Energia, aux fins de l’octroi de l’aide d’État. Notamment: le «contrat relatif à l’octroi d’avantages fiscaux» et le «contrat d’investissement» (les «contrats d’aide»).

(41) Les contrats d’aide signés prévoyaient d’allouer un crédit d’impôt sous réserve de l’achèvement du projet d’investissement. L’aide devait prendre la forme d’un crédit d’impôt à déduire de futurs versements dus au titre de l’impôt sur le revenu des sociétés. Le montant du crédit d’impôt devait être calculé par les autorités portugaises en pourcentage de l’investissement éligible. Le bénéficiaire ne pourrait faire valoir le crédit d’impôt que sur les impôts résultant du projet d’investissement. Dans le cas où le crédit d’impôt ne pourrait pas être déduit en totalité, tout crédit d’impôt en suspens pourrait encore donner droit à une déduction avant la date d’échéance du contrat (à savoir le 31 décembre 2016).

2.9. Montant de l’aide

(42) Le Portugal prévoit d’accorder une aide régionale de 160 484 007 EUR en valeur nominale à octroyer à partir de 2011. Le tableau 2 ci-dessous, fourni par les autorités portugaises, détaille le calendrier d’octroi de l’aide. Tableau 2 Année Revenu imposable estimé Impôts Utilisation du crédit d’impôt (27) 2008 2009 2010 2011 [ ] [ ] 2012 [ ] [ ] [ ] 2013 [ ] [ ] [ ] 2014 [ ] [ ] [ ] 2015 [ ] [ ] [ ] 2016 [ ] [ ] 160 484 007

(43) Le Portugal a confirmé qu’il n’y aura pas de cumul de l’aide destinée au projet d’investissement avec une aide provenant d’autres sources locales, régionales, nationales ou de l’Union européenne, pour couvrir les mêmes coûts éligibles.

(44) En outre, l’aide est accordée sous réserve que Petrogal maintienne les investissements dans les régions assistées pendant une période d’au minium cinq ans après l’achèvement du projet d’investissement.

(45) Le Portugal a confirmé que l’octroi de l’aide était soumis à l’autorisation de la Commission.

(46) Petrogal a demandé une aide d’État pour ce projet d’investissement le 22 janvier 2007. Le 23 janvier 2007, les autorités portugaises ont adressé une confirmation écrite à Petrogal spécifiant que, sous réserve de vérification détaillée, le projet d’investissement remplissait les conditions d’éligibilité définies dans le «régime fiscal» avant le début des travaux pour le projet.

(47) Le Portugal s’est engagé à ne pas dépasser le montant maximal de l’aide et l’intensité maximale d’aide, tels que déterminés dans la présente décision, même si les dépenses éligibles devaient s’avérer inférieures ou supérieures aux montants indiqués.

2.10. Dispositions générales

(48) Le Portugal s’est engagé à: présenter: — dans un délai de deux mois suivant l’octroi de l’aide, un exemplaire du document envoyé à Petrogal notifiant l’entrée en vigueur des contrats d’aide, — tous les cinq ans à compter de la date d’approbation de l’aide par la Commission, un rapport intermédiaire (rendant également compte des montants d’aide versés, de l’exécution du contrat d’aide et de tout autre projet d’investissement lancé dans le même établissement/la même unité), — dans un délai de six mois suivant l’octroi de la dernière tranche de l’aide, un rapport final détaillé selon l’échéance prévue dans le calendrier notifié pour l’octroi.

3. MOTIFS D’OUVERTURE DE LA PROCÉDURE FORMELLE D’EXAMEN

(49) Dans sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen (la «décision d’ouverture») conformément à l’article 108, paragraphe 2, du traité, la Commission a exprimé des doutes quant à la compatibilité de l’aide avec les dispositions prévues par les lignes directrices. Dans ce contexte, la Commission a, dans sa décision d’ouverture de la procédure d’examen, émis des doutes sur les questions reprises aux considérants 50 à 64.

3.1. Compatibilité avec les dispositions générales des lignes directrices

(50) Le point 34 des lignes directrices décrit les catégories standard d’investissement initial comme «un investissement en immobilisations corporelles et incorporelles» se rapportant: — à la création d’un établissement, — à l’extension d’un établissement existant, — à la diversification de la production d’un établissement vers de nouveaux produits, — à un changement fondamental de l’ensemble du processus de production d’un établissement existant. Un investissement de remplacement qui ne remplit aucune de ces conditions est donc explicitement exclu de la définition d’un investissement initial.

(51) À cet égard, la Commission a émis des doutes dans la décision d’ouverture, se demandant notamment si le projet d’investissement qui vise à moderniser et à renforcer l’intégration des deux raffineries, à augmenter la production de diesel (et, collatéralement, de naphta) tout en diminuant celle d’essence, peut être considéré comme un investissement initial. La Commission a estimé que le projet d’investissement ne constituait ni une création d’établissement ni une diversification de la production d’un établissement existant vers de nouveaux produits. Le projet pourrait toutefois être considéré comme présentant des aspects se rapportant à une «extension» et à un «changement fondamental de l’ensemble du processus de production».

(52) Dans la décision d’ouverture, la Commission a précisé que, puisque la mesure d’aide devait être évaluée en tant qu’une aide ad hoc, le Portugal devait démontrer la contribution du projet d’investissement à une stratégie de développement régionale cohérente au sens du point 10 des lignes directrices.

(53) En particulier, la Commission a émis des doutes dans la décision d’ouverture, se demandant si la contribution attendue au développement régional l’emportait effectivement sur les effets sectoriels dégagés par l’aide (160 millions d’EUR d’aide pour la création de seulement 150 emplois directs).

(54) Dans ce contexte, la Commission a souligné qu’il y avait lieu de douter de la nécessité de l’aide, puisque, comme les états financiers de Petrogal pour l’année 2008 le montrent, le projet d’investissement est une composante de sa stratégie industrielle nationale et parce que, selon une analyse d’un scénario contrefactuel, sa mise en œuvre était vraisemblable sans le bénéfice de l’aide. La Commission a indiqué que l’aide n’était apparemment pas nécessaire à la réalisation de l’investissement (dont les travaux ont débuté en 2008) et que Petrogal pourrait avoir envisagé d’autres sites pour la réalisation de cet investissement. Si elle n’est pas nécessaire, une aide a peu de chance de participer au développement régional et pourrait même provoquer des distorsions inacceptables de la concurrence.

(55) Dans sa décision d’ouverture, la Commission a exprimé des doutes concernant le respect des exigences formelles relatives à l’effet d’incitation énoncées au point 38 des lignes directrices. Dans le cas d’une aide ad hoc, l’autorité compétente doit avoir délivré une lettre d’intention selon laquelle elle accordera l’aide avant le début des travaux, mais sous réserve de l’autorisation par la Commission.

(56) À cet égard, la Commission a émis, dans la décision d’ouverture, des doutes concernant la conformité du projet aux exigences définies par le point 38 des lignes directrices, en dépit de la confirmation écrite du Portugal selon laquelle le projet était éligible au bénéfice de l’aide d’État, sous réserve de vérifications plus détaillées.

3.2. Appréciation de l’aide selon les dispositions applicables aux aides en faveur des grands projets d’investissement

(57) Le Portugal a notifié le projet d’investissement dans les deux raffineries comme constituant un seul projet d’investissement. Aux termes du point 60 des lignes directrices, un investissement initial est réputé être un seul projet d’investissement lorsqu’il est économiquement indivisible, en tenant compte non seulement des liens techniques, fonctionnels et stratégiques mais également de la proximité géographique.

(58) À cet égard, la Commission a formulé des doutes dans la décision d’ouverture compte tenu de la distance séparant les deux raffineries. En outre, le fait de considérer ce projet comme un seul projet d’investissement nécessiterait l’application d’un plafond régional corrigé, sur la base de l’échelle de réduction progressive définie au point 67 des lignes directrices.

(59) Dans la décision d’ouverture, la Commission a émis des doutes quant à l’appréciation de l’aide au regard des dispositions prévues par ces deux points des lignes directrices.

(60) Plus particulièrement, la Commission n’a pas été en mesure de tirer de conclusion sur les produits concernés par le projet. Une ombre demeure en ce qui concerne les produits à considérer, à savoir s’agit-il exclusivement du diesel et du naphta, comme le Portugal l’affirme, ou d’autres produits issus de l’activité de raffinage doivent-ils être pris en compte. Il faut envisager la substituabilité potentielle des produits de raffinage du côté de l’approvisionnement et en même temps considérer éventuellement le naphta comme un produit intermédiaire au sens du point 69 des lignes directrices.

(61) La Commission a formulé des doutes sur le marché de produits en cause et se demande si ce marché doit être considéré au niveau départ raffinerie à la fois pour le diesel et pour le naphta, comme l’affirme le Portugal.

(62) La Commission a émis des doutes à propos des marchés géographiques considérés pour les produits en cause, se demandant s’ils doivent être définis au niveau national, régional (péninsule ibérique) ou à l’échelle de l’Espace économique européen («EEE»).

(63) En outre, la Commission a exprimé des doutes en ce qui concerne la part de marché de Petrogal, et des groupes Galp Energia et ENI auxquels appartient Petrogal, se demandant si elle était inférieure à 25 % pour le marché en cause comme défini au point 68 a), des lignes directrices.

(64) Enfin, conformément au point 68 b), des lignes directrices, la Commission a nourri des doutes, pour tous les produits en cause, sur le fait que la capacité créée par le projet représente plus de 5 % de chaque marché considéré, mesuré en utilisant des données relatives à la consommation apparente, et, si tel est le cas, sur le fait que le taux de croissance annuel moyen de consommation apparente des produits au cours des cinq dernières années soit supérieur au taux de croissance moyen du produit intérieur brut (PIB) de l’Espace économique européen.

4. OBSERVATIONS PRÉSENTÉES PAR LES PARTIES INTÉRESSÉES

4.1. Observations de l’Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (AIPQR)

(65) Pour l’AIPQR, le projet d’investissement est indispensable pour stimuler l’économie portugaise et représente un moyen pour renforcer la compétitivité européenne dans le secteur du raffinage et de la pétrochimie. Si le projet d’investissement ne pouvait être finalisé ou si le soutien nécessaire à son achèvement devait s’avérer insuffisant, des conséquences graves pour l’autonomie et le soutien de la filière de la pétrochimie pourraient en résulter.

(66) La nouvelle unité de production d’acide téréphtalique purifié (PTA) prévue par Artensa (Artenius — Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, S.A., qui est une filiale espagnole de La Seda de Barcelona S.A) à Sines, augmentera de manière significative les demandes de La Seda en ce qui concerne le naphta. En conséquence, l’augmentation de la production de naphta par l’unité d’hydrocraquage de Petrogal est d’une importance capitale pour la réalisation de l’investissement de La Seda, dont le montant est estimé à environ 400 millions d’EUR.

(67) L’AIPQR estime que le projet d’investissement réduira le déficit de diesel à l’échelle européenne.

(68) Selon l’AIPQR, la contribution de Petrogal est essentielle pour permettre et encourager le développement du pôle de compétitivité et des technologies des industries pétrochimique et de raffinage en tant que composante de la stratégie portugaise de promotion des industries clés pour les économies au niveau national et régional.

(69) Selon l’AIPQR, le gazole issu de l’hydrocraquage est de qualité supérieure, offrant un meilleur coefficient de rendement de la combustion et minimisant la charge de substances polluantes dans les émissions. Grâce à la qualité des produits de gazole et au meilleur rendement énergétique devant résulter du projet d’investissement, Petrogal pourra réaliser son plan d’action en matière d’efficacité énergétique sur la période 2008-2011.

(70) En outre, l’AIPQR considère que, vu dans sa globalité, le projet d’investissement contribuera à la pérennité sociale et économique des régions de Matosinhos et de Sines ainsi qu’à la durabilité sociale et économique au niveau national.

4.2. Observations présentées par l’Associação para a eficiência energética (COGEN)

(71) Le projet est utile: plus grande souplesse et autonomie accrue de l’offre de carburant pour moteur diesel.

(72) Selon la COGEN, le projet d’investissement offrira une perspective majeure en termes d’innovation technologique et créera environ 150 emplois directs et 500 emplois indirects de niveau moyen, tous permanents.

(73) Pour ce qui est de l’énergie, la COGEN est d’opinion que les projets de conversion des deux raffineries permettront des économies d’énergie à hauteur de 14 %. En outre, la COGEN souligne la faisabilité d’un autre type d’investissement grâce au projet d’investissement et non prévu par celui-ci — à savoir l’installation de deux unités de cogénération de 82 MW (une dans chaque raffinerie) — qui résultera en une augmentation avoisinant 12 % de la capacité portugaise dans cette technologie.

4.3. Observations présentées par la Confederação da Indústria Portuguesa («CIP»)

(74) Selon la CIP, le projet d’investissement est adapté à la situation portugaise, ayant pour caractéristiques: i) un déséquilibre entre la consommation de carburant pour moteur diesel des véhicules et la capacité de production actuelle au Portugal dont il résulte un besoin chronique d’importation de grandes quantités de gazole et de vente à l’étranger de l’excédent d’essence; ii) des excédents futurs de fioul, du fait que le fioul n’est plus utilisé pour produire de l’électricité et que le programme national portugais sur le changement climatique inclut des mesures visant à dissuader les industriels d’utiliser du fioul en général; iii) des tendances sur les marchés internationaux allant dans le sens d’une augmentation des achats de fractions plus lourdes et plus acides des bruts, ce qui offrirait davantage de flexibilité en termes de choix des bruts; iv) une contribution à la sécurité de l’approvisionnement.

(75) La CIP considère que le projet d’investissement va accroître l’efficacité énergétique des deux raffineries de manière significative, allant dans le sens des engagements pris par le Portugal vis-à-vis de l’Union européenne eu égard à l’augmentation de 10 % de l’efficacité énergétique en Europe.

(76) La CIP estime que la création attendue de près de 150 emplois hautement qualifiés et de 450 emplois indirects permanents contribuera de façon significative au développement économique du Portugal. Elle va stimuler l’économie locale dans les régions concernées où le PIB par habitant est inférieur à la moyenne nationale et aboutira à la création de quelque 5 000 emplois temporaires durant la période de construction des installations.

4.4. Observations présentées par l’União Geral de Trabalhadores («UGT»)

(77) L’UGT estime que le projet d’investissement va promouvoir le développement régional, qu’il induira des effets positifs sur le développement économique et favorisera la cohésion sociale et territoriale des régions considérées. Les régions concernées ont pour caractéristique des taux élevés de chômage, un tissu économique montrant une faible diversité et un PIB par habitant inférieur à la moyenne nationale. L’impact du projet d’investissement sur le tissu industriel des deux régions visées mais aussi du Portugal dans son ensemble sera considérable, car les activités tant en amont qu’en aval vont s’accroître, notamment dans les domaines du génie civil et de la mécanique, de l’électricité et même du commerce et de la restauration.

(78) L’UGT considère que le projet d’investissement favorisera la création d’emplois meilleurs et plus nombreux, dans une période tout particulièrement marquée par une croissance rapide du chômage du fait de la crise économique et sociale. Le projet d’investissement est conçu pour créer 150 emplois directs dans les deux raffineries, dont un grand nombre seront des emplois hautement qualifiés. 450 emplois indirects supplémentaires devraient également être créés tandis que la période de construction génèrera 5 000 nouveaux emplois temporaires. Le projet d’investissement contribuera à préserver une partie des 2 050 emplois actuels menacés de disparaître si ce projet ne se faisait pas.

(79) En outre, l’UGT estime que le projet d’investissement aidera à répondre aux normes rigoureuses en matière de sécurité et de protection de l’environnement puisque les deux raffineries seront équipées de technologies plus respectueuses de l’environnement.

(80) Selon l’UGT, le projet d’investissement est très important pour améliorer les capacités de production et de raffinage de gasoil insuffisantes au Portugal. De façon claire, la capacité de raffinage actuelle est trop limitée pour couvrir la demande nationale, ce qui accentue la dépendance du Portugal vis-à-vis des importations de gasoil en provenance d’autres pays (augmentant ainsi les risques stratégiques). La baisse des importations de gazole aurait également pour effet de réduire le déficit commercial actuel qui découle dans une large mesure des postes de l’énergie.

(81) Enfin, l’UGT signale que l’importance du projet d’investissement se situe non seulement au niveau national, mais aussi à l’échelle de l’Union européenne, puisqu’il a pour objet d’aider au développement d’une économique plus verte et plus durable.

4.5. Observations présentées par la municipalité de Matosinhos (CMM)

(82) La CMM considère que l’impact de la création d’emplois sur la région est important. Grâce à la création d’emplois qualifiés assortis de rémunérations supérieures à la moyenne régionale, la raffinerie de Matosinhos contribuera à relever le pouvoir d’achat localement et dans la région. Elle pérennisera l’impact majeur sur la valeur ajoutée brute régionale, induit par l’exploitation non seulement de la raffinerie mais aussi de centaines de petites et moyennes entreprises commerciales et industrielles, tout particulièrement dans le contexte régional où le taux de chômage avoisine 13 % (au-dessus de la moyenne nationale). La CMM considère le projet d’investissement comme crucial pour la région, tant sur le plan économique que sur le plan et social

4.6. Observations présentées par la municipalité de Sines (CMS)

(83) La CMS est convaincue de l’importance des nouvelles unités de production de la raffinerie de Sines pour le développement de l’économie locale et régionale. Cela entraînera des effets positifs sur le développement social de la région, du fait de la création d’emplois qualifiés et de l’émergence d’un plus grand nombre de nouvelles petites et moyennes entreprises plus adaptées.

4.7. Observations présentées par la Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses («CGTP»)

(84) La CGTP estime que le projet d’investissement produira des effets très positifs sur l’environnement et le juge important pour le développement régional du Portugal, parce que: i) il permettra d’offrir une diversification plus grande de produits de meilleure qualité à l’industrie nationale de la chimie organique, et également pour l’exportation. Par conséquent, le projet d’investissement contribuera de façon positive à valoriser le profil de spécialisation de l’industrie manufacturière; ii) il va générer des centaines d’emplois permanents et plusieurs milliers d’emplois temporaires au cours de la phase de construction, par dessus tout dans des régions affichant des taux de chômage parmi les plus élevés du Portugal; iii) il va développer l’économie locale au niveau du logement, du commerce et de l’hôtellerie, entre autres activités économiques.

4.8. Observations présentées par l’Associação Industrial Portuguesa («AIP»)

(85) L’AIP indique que le projet d’investissement contribuera de façon décisive à l’accroissement de la richesse dans les régions du Nord et de l’Alentejo.

(86) Par son taux de chômage de 11,6 % contre 9,8 % en moyenne nationale (données du troisième trimestre 2009), la région du Nord est actuellement la région ayant le taux de chômage le plus élevé, et en particulier un chômage de longue durée important (pour la moitié des chômeurs, la durée de recherche d’un emploi est d’un an ou plus). Dans le contexte actuel de crise sociale, la création de 500 emplois directs, de 200 emplois indirects permanents et d’environ 2 000 emplois temporaires durant la phase de construction représente une contribution immense pour la région.

(87) La région de l’Alentejo compte actuellement parmi les régions portugaises connaissant le plus fort taux de chômage — 10,2 % contre 9,8 % en moyenne nationale (données du troisième trimestre 2009) — le chômage de longue durée y est particulièrement élevé (la moitié des chômeurs recherche un emploi depuis un an ou plus). Dans ce contexte, la création de 100 emplois directs, de 250 emplois indirects permanents et d’environ 3 000 postes temporaires durant la phase de construction représente une contribution importante pour la région.

4.9. Observations présentées par le concurrent no 1

4.9.1. Observations concernant la décision d’ouverture

(88) Selon le concurrent no 1, le projet d’investissement peut être considéré comme une simple «extension d’un établissement existant» au sens du point 34 des lignes directrices. Le projet d’investissement ne peut pas être considéré comme constituant un seul projet car les éléments de capital fixe de l’investissement constitueraient un ensemble «économiquement divisible» au sens du point 60 des lignes directrices. En effet, les raffineries de Sines et de Matosinhos sont éloignées l’une de l’autre sur le plan géographique. Le projet définit clairement un investissement distinct pour chaque raffinerie. Les raffineries peuvent choisir de s’équiper d’unités de réduction de la viscosité et sous vide, mais non d’une unité d’hydrocraquage, et vice-versa. Pour autant, les investissements prévus pour les deux raffineries ne sont pas nécessairement reliés. En tout état de cause, les raffineries pourraient fonctionner de manière autonome, sans qu’aucune intégration ne soit nécessaire. En outre, la raffinerie de Matosinhos pourrait vendre sa production de gasoil sous vide sur les marchés internationaux et l’unité d’hydrocraquage située à Sines pourrait utiliser comme matière première du gasoil sous vide importé.

(89) Le Portugal a mentionné uniquement la création d’emplois directs et indirects comme contribution du projet d’investissement au développement régional. C’est pourquoi il est impossible de démontrer que le projet d’investissement contribue à une stratégie de développement régional cohérente et qu’il répond à l’objectif de cohésion économique (28). Il est difficilement admissible que la dépense de plus d’un million d’EUR par emploi direct créé puisse être considérée comme une contribution exceptionnelle au développement régional. À cet égard, le ratio du montant de l’aide pour les emplois directs liés au projet d’investissement est comparé à des décisions antérieures de la Commission (présentées dans un tableau reprenant ce ratio dans des décisions antérieures de la Commission). Par ailleurs, le concurrent no 1 considère que le projet n’est pas relié à un prétendu déficit du marché.

(90) En ce qui concerne les exigences formelles en matière d’effet incitatif, Petrogal n’a jamais reçu de lettre d’intention du Portugal avant le début des travaux. Par conséquent, le concurrent no 1 conclut que l’aide n’est pas conforme au point 38 des lignes directrices.

(91) Du point de vue de l’appréciation économique, le concurrent no 1 considère que l’aide ne satisfait pas les critères de nécessité et qu’elle ne produit aucun effet d’incitation. Le projet d’investissement est un investissement productif motivé, sur le plan économique, par le déséquilibre entre l’offre et la demande et par la possibilité d’accéder à des bruts plus lourds et moins chers. L’investissement répond à l’évolution naturelle de la demande de gazole. Tous les autres opérateurs en Europe réalisent des investissements similaires dans leurs unités de raffinage sans recevoir une aide d’État. Ainsi, les faits indiquent qu’en tout état de cause le projet d’investissement aurait été réalisé, ce qui n’est pas conforme au point 22 de la communication de la Commission du 24 juin 2009 (29) («communication sur l’appréciation approfondie»).

(92) Selon le concurrent no 1, les produits en cause sont les suivants: — le gazole (qui est un produit fini), — le naphta (produit intermédiaire au sens du point 69 des lignes directrices); les produits pétrochimiques dérivés du naphta doivent donc également être considérés comme produits (réputés) en cause, — les résidus d’hydrocraquage (l’unité d’hydrocraquage n’étant pas dotée d’une unité de recyclage).

— le diesel

(93) Selon le concurrent no 1, Petrogal est le seul opérateur du marché à posséder une capacité de raffinage du brut au Portugal. Petrogal approvisionne ses concurrents sur ce marché. Petrogal contrôle les plus grandes installations d’importation et de stockage d’essence et de gazole. Petrogal possède le réseau de stations-service le plus étendu sur le territoire national. Petrogal jouit d’une position dominante ou est, pour le moins, très puissante sur un grand nombre de marchés de produits pétroliers au Portugal. Le concurrent no 1 estime que l’appréciation du marché en cause ne devrait pas concerner uniquement le niveau départ de raffinerie, mais aussi prendre en compte la situation de concurrence au niveau du marché de détail et de gros du gazole.

— le naphta

(94) Eu égard au naphta, le concurrent no 1 considère également que le marché de produits en cause à apprécier ne doit pas se limiter aux ventes départ raffinerie, mais qu’il doit également inclure toutes les activités en aval.

(95) Concernant le marché géographique en cause, le ratio total des importations et des exportations pour le gazole par rapport au total de ses ventes au Portugal est trop bas pour justifier le choix du marché régional comme le marché en cause. Le concurrent no 1 considère le marché portugais comme étant le marché géographique en cause.

(96) Selon le concurrent no 1, les activités d’ENI sur les marchés de produits affectés devraient également être prises en compte car, dès lors qu’une entreprise peut exercer une influence décisive sur la politique des ventes d’une autre société, la part de marché cumulée sur les deux marchés en cause doit être vérifiée.

(97) Le concurrent no 1 déduit que le seuil de marché de 25 % défini au point 68 des lignes directrices est largement dépassé dans le cas du gazole. Par conséquent, l’aide accordée à travers le projet d’investissement est conçue pour subventionner l’opérateur dominant du marché, lui permettant de maintenir et d’accroître sa position de force sur le marché. La concurrence sera sérieusement affectée et l’aide provoquera d’importantes distorsions sur les marchés en cause.

(98) En conclusion, le concurrent no 1 estime qu’il s’agit d’une aide au fonctionnement qui renforce la position de Petrogal en tant qu’opérateur dominant sur les marchés en cause. L’aide ne contribue pas à produire un quelconque effet d’incitation. En tout état de cause, les incidences négatives de l’aide l’emportent sur les effets positifs qui pourraient en découler.

4.9.2. Observations présentées dans les lettres des 15 septembre et 10 novembre 2010 (en réponse aux questions posées les 5 août et 13 octobre 2010 par la Commission)

(99) Des projets d’investissement similaires ont été menés dans quatre raffineries (à La Rabida, Castellon, Carthagène et Bilbao), en poursuivant le même objectif, soit améliorer la rentabilité des actifs en installant de nouvelles unités de conversion qui maximisent la production des distillats moyens, réduisent la production de fioul et traitent le pétrole brut plus lourd. Le concurrent no 1 mentionne également des projets similaires en Italie (raffineries de Sannazzaro et Tarento, par ENI), en Allemagne (Bayernoil), en Lituanie (Mazeikiu Nafta) et en Biélorussie (Slavneft).

(100) En ce qui concerne un éventuel taux de rendement de référence pour de tels investissements dans ce secteur, le concurrent no 1 affirme ne pas connaître de référence: la rentabilité d’un projet d’investissement dépend généralement du coût du capital de chaque entreprise et d’autres facteurs. Le concurrent no 1 estime que, dans la période durant laquelle le projet d’investissement a été décidé, le taux de rendement variable dans l’industrie du raffinage ne devrait pas être inférieur à 10 %.

(101) Le concurrent no 1 fait référence, de manière générale, à l’existence d’entraves à l’entrée pour le marché géographique considéré. Il considère qu’au Portugal le principal problème serait la position dominante de Petrogal sur le marché, cette dernière contrôlant 100 % de la capacité de raffinage portugaise et, donc, les plus grands terminaux d’importation et d’exportation. Il affirme également que Petrogal jouit d’une position dominante dans le domaine de la capacité de stockage des produits que certaines sources indépendantes (30) évaluent comme représentant 90 % du marché. Cela assure à Petrogal une part du marché portugais égale à environ 45 % pour ce qui concerne les ventes de détail et à 80 % pour les ventes de gros.

(102) Pour ce qui est de la question de la Commission sur l’existence d’un déni d’accès aux capacités de stockage de Petrogal, le concurrent no 1 n’a pas été en mesure de décrire une telle situation.

(103) Le concurrent no 1 estime qu’au Portugal les capacités de stockage sont limitées et que les coûts de stockage y sont plus élevés que dans d’autres pays, comme l’Espagne et l’Italie, pour des installations ou des exploitations similaires (environ 25 % en plus).

(104) Le concurrent no 1 considère qu’il n’existe pas d’écart significatif entre le prix du diesel importé et le prix du diesel acheté auprès de Petrogal, les prix étant indexés sur les prix internationaux majorés des coûts logistiques.

4.10. Observations présentées par le concurrent no 2

4.10.1. Observations concernant la décision d’ouverture

(105) Le concurrent no 2 estime que le projet d’investissement augmentera la capacité de production de diesel de Petrogal de quelque 2,5 millions de tonnes, faisant passer le Portugal du rang de petit pays importateur à celui de pays exportateur majeur de diesel.

(106) Le concurrent no 2 exprime des doutes quant à la nécessité de l’aide, car Petrogal appartient à une grande entreprise, détenue et contrôlée par ENI. Petrogal est une entreprise rentable qui a réalisé des investissements substantiels tant en amont, dans l’industrie du raffinage au Brésil et en Angola, qu’en aval pour étendre son réseau de distribution en Espagne. Elle bénéficie d’une position privilégiée au Portugal, détenant les deux seules raffineries.

(107) Intégrée verticalement, Petrogal est la plus grande entreprise de commercialisation de produits pétroliers au Portugal et occupe la troisième position parmi les concurrents dans la péninsule ibérique.

(108) Le concurrent no 2 estime que l’aide d’État ne remplit pas les exigences formelles relatives à l’effet d’incitation d’une aide comme elles sont prévues au point 38 des lignes directrices. Le projet d’investissement représente une transaction rentable en soi, qui répond aux objectifs stratégiques à moyen et long terme de Petrogal, et qu’en tout état de cause sa mise en œuvre sera donc menée à bien.

(109) Selon le concurrent no 2, le projet d’investissement contribuera à satisfaire la demande domestique croissante en ce qui concerne le diesel, il permettra à Petrogal de devenir un exportateur net vers d’autres marchés (France et Espagne, par exemple) et il augmentera la marge de raffinage réalisée par Petrogal.

(110) Le concurrent no 2 considère que la nécessité de l’aide doit être appréciée sur la base des dispositions prévues au point 2.3 de la communication relative à l’appréciation approfondie.

(111) Le concurrent no 2 fait référence au rapport «PFC Energy» cité à la note 31 de bas de page, où le rapport précise que le projet d’investissement de Petrogal était déjà une réalité en 2006. Le projet d’investissement ne pouvait être réalisé que dans les régions de Matosinhos et de Sines (non parce qu’elles sont assistées, mais parce que les raffineries y sont implantées).

(112) Enfin, le concurrent no 2 estime que, par définition, il ne pourrait y avoir d’autre endroit pour investir dans la restructuration des raffineries existantes.

(113) Le concurrent no 2 a présenté des observations concernant le gazole.

— au niveau départ raffinerie

(114) Le concurrent no 2 explique que, nonobstant l’absence de barrières juridiques aux importations, celles-ci sont soumises à des conditions très strictes (si ce n’est des conditions limitées) liées à une panoplie de facteurs physiques (carence de sites de stockage des importations, lieu du dépôt et questions liées à leur propriété), les restrictions imposées au réseau logistique secondaire) et les facteurs de structure du marché (capacité à définir les prix départ raffinerie).

— au niveau de la commercialisation de gros

(115) Les autres acteurs du marché portugais importent 90 % du total des importations de diesel qui leur posent des difficultés substantielles, comme le rapport de l’autorité portugaise chargée de la concurrence le signale «Relatório final sobre os sectores dos combustíveis líquidos e do gás engarrafado em Portugal» (31) («Rapport de l’Autorité de la concurrence»). Le concurrent no 2 considère que du fait de l’ensemble de ces facteurs le marché portugais est plus fermé que les marchés comparables dans d’autres pays.

(116) Le concurrent no 2 estime que l’évaluation du marché en cause ne doit pas se limiter au niveau départ raffinerie, mais doit également couvrir les canaux de la distribution et des ventes (de détail et de gros). Le projet d’investissement entraînera une augmentation de la production de 2,5 millions de tonnes par an, faisant du Portugal un pays comptant un surplus de 1,6 million de tonnes de diesel par an, plus un volume annuel de 0,5 million de tonnes de biogazole produits par la raffinerie de Sines.

— Commercialisation de détail et de gros

(117) D’après le rapport de l’Autorité de la concurrence, ces niveaux de ventes sont considérés comme au second rang dans la structure de distribution du diesel. Le prix du diesel dépendra du prix d’achat à la raffinerie ou à l’importation, qui est majoré des coûts de transport et de stockage, et de la marge sur les ventes.

(118) Le concurrent no 2 considère que Petrogal entre également dans la concurrence sur le marché de la distribution, où elle possède un avantage concurrentiel évident: toute aide accordée dans le but de réduire les coûts supportés par Petrogal pour produire du diesel renforcera sa position actuellement dominante sur le marché portugais (51 % du marché de gros et 37 % du marché de détail).

(119) Le concurrent no 2 estime que le marché géographique en cause doit, au plus, couvrir la péninsule ibérique. Le marché géographique considéré pourrait être seulement l’EEE si le diesel importé était effectivement en concurrence avec le diesel raffiné au Portugal (en supposant notamment l’absence de barrière juridique ou économique à l’entrée du territoire portugais).

(120) L’aide à l’investissement affectera les concurrents de Petrogal sur le marché de la péninsule ibérique, puisque les raffineries implantées en Espagne ont réalisé des investissements similaires (poursuivant des objectifs stratégiques très similaires) sans bénéficier d’une aide.

(121) Si les ventes de gros et de détail doivent être considérées comme faisant partie du marché des produits en cause, la part de Petrogal sur les marchés national et régional se situe alors bien au-dessus du seuil de 25 % fixé au point 68 des lignes directrices, et l’aide ne doit pas être accordée.

(122) Le concurrent no 2 estime que, concernant l’offre, les marché de l’essence et du diesel de gros, sont extrêmement concentrés (les quatre premiers acteurs se partagent une part de marché supérieure à 95 %), comme l’autorité portugaise de la concurrence le mentionne dans son rapport.

(123) Au Portugal, la part estimée de Petrogal sur le marché du diesel de gros se situe entre 35 % et 45 % en volume. Le concurrent no 2 juge que le projet d’investissement résultera en une capacité de production supplémentaire de 2,5 millions de tonnes et que ce projet, conjugué aux autres déjà entrepris par Petrogal, permettra à cette dernière non seulement de satisfaire la demande domestique du marché du diesel portugais mais aussi d’exporter près de 2 millions de tonnes de diesel vers les pays voisins (Espagne et France).

4.10.2. Observations présentées par lettre du 10 septembre 2010, en réponse à la demande d’informations de la Commission du 4 août 2010

(124) Le concurrent no 2 indique qu’il n’y pas un taux de rendement de référence établi au niveau du secteur, car les sociétés définissent leur propre taux cible et que ces taux cibles pourraient varier en fonction des caractéristiques de chaque projet d’investissement. Le concurrent no 2 produit une liste de cinq raffineries ayant engagé des projets d’investissement similaires, dont le montant total s’élève à plus de 6 milliards d’EUR, sans le bénéfice d’une aide d’État.

(125) Le concurrent no 2 souligne que les capacités de stockage et les installations portuaires sont limitées. Par conséquent, les expéditions à destination du Portugal concernent de faibles quantités de produits, provoquant ainsi des coûts de distribution plus élevés qui affectent les marges finales des ventes de détail et de gros.

(126) Concernant les installations de stockage, le concurrent no 2 précise que ces installations sont généralement exploitées par le propriétaire (tel Petrogal) pour ses propres besoins. Dans le cas d’installations de stockage appartenant à des tiers, de faibles quantités de stocks sont disponibles du fait de l’existence de contrats à long terme déjà signés avec d’autres opérateurs.

(127) Le concurrent no 2 estime qu’il résulte un avantage pour Petrogal, vis-à-vis de ses concurrents, eu égard à son prix de vente du diesel estimé entre environ 3 et 5 dollars des États-Unis par tonne, en raison de sa position dominante en termes d’installations de stockage.

5. OBSERVATIONS ÉMISES PAR LE PORTUGAL

5.1. Observations concernant la décision d’ouverture

(128) Le Portugal apporte une correction, indiquant que la réunion entre les autorités portugaises et les services de la Commission s’est tenue le 11 mars 2009. Le Portugal précise que le projet d’investissement est ni un projet de remplacement ni un projet correspondant à une mise à niveau, mais qu’il s’agit d’un projet de conversion comportant une réelle modification du processus de raffinage dans le but de mieux satisfaire la demande croissante en diesel. Les autorités portugaises ajoutent que la Banque européenne d’investissement (BEI) pourvoira au financement du projet et que l’aide, sous la forme d’un crédit d’impôt, sera octroyée à partir de 2011. Elles considèrent également que l’évaluation du projet d’investissement comme une aide ad hoc ne devrait pas provoquer un durcissement des règles d’appréciation. En réalité, le contrat de projet d’investissement et le contrat d’aide conclus entre le Portugal et le bénéficiaire sont subordonnés à la décision d’autorisation de la Commission. Étant donné que les contrats de projet d’investissement et d’aide ont déjà été soumis à la Commission lors de la phase de notification, le Portugal propose d’adresser une lettre administrative — à laquelle les contrats de projet d’investissement et d’aide cités en page 8 de la décision d’ouverture seront joints — précisant l’entrée en vigueur de ces contrats.

5.1.1. Observations concernant le projet d’investissement

(129) Le Portugal considère que le projet d’investissement constitue un investissement initial entrant dans les catégories suivantes: extension d’un établissement existant ou changement fondamental de l’ensemble du processus de production.

(130) Selon le Portugal, la nouvelle unité de distillation sous vide et la nouvelle unité d’hydrocraquage permettront de produire de plus grandes quantités de diesel et ainsi d’adapter la production de diesel aux besoins du marché. Cet ajustement est impossible avec le système de raffinage tel qu’il est configuré aujourd’hui, car il offre très peu de flexibilité pour recentrer la production sur le diesel au lieu de l’essence.

(131) La nouvelle unité de distillation sous vide et l’unité de viscoréduction à Matosinhos, la nouvelle unité d’hydrocraquage à Sines et les unités de raffinage existantes à l’origine fonctionneront simultanément. Par conséquent, le Portugal considère le projet comme une extension du système de production existant, accompagnée d’un changement fondamental du processus de production.

(132) Les autorités portugaises expliquent que la nouvelle configuration du processus renforcera les liens complémentaires entre les deux raffineries sur les plans opérationnel et fonctionnel: le gasoil sous vide [ ] sera transporté du site de Matosinhos vers le site de Sines, de même le naphta lourd [ ] sera transporté du site de Sines vers le site de Matosinhos. Le projet d’investissement s’inscrit dans un système de raffinage intégré: les raffineries de Sines et de Matosinhos sont inséparables, notamment pour optimiser la production de diesel. Seul le critère géographique n’est pas respecté («proximité géographique immédiate»). Il serait néanmoins artificiel de scinder le projet d’investissement en deux parties, puisqu’il est indivisible sur les plans technique, fonctionnel et stratégique (32).

5.1.2. Observations relatives à la caractérisation du marché et des produits en cause

(133) Le Portugal considère que les produits en cause sont le diesel et le naphta lourd, le diesel constituant le moteur économique de l’investissement et le naphta lourd étant un sous-produit secondaire techniquement inévitable dans la production sur le site de Sines.

(134) En ce qui concerne le naphta lourd produit par les raffineries reconfigurées, il sera exploité à des fins domestiques, dans la production des aromatiques de Petrogal à Matosinhos, de plus il remplacera les importations (dont 92 % proviennent de pays en dehors de l’Union européenne). Le projet d’investissement augmentera la production de naphta lourd sur le site de Sines uniquement (de [200 à 250] kilotonnes/an) (33). Le surcroît de production de naphta lourd à Sines remplacera les quantités actuellement importées sur le site Matosinhos et ne sera pas vendu à des tiers.

(135) Le Portugal a clarifié le fait qu’aucun investissement consacré à la raffinerie de Matosinhos n’est destiné aux unités dédiées à la transformation du naphta lourd en reformat, un produit intermédiaire servant à la production des aromatiques (notamment des dérivés du naphta), puis au traitement du reformat dans l’usine d’aromatiques de Petrogal à Matosinhos pour obtenir des dérivés du naphta (qui sont vendus sur le marché et aux prix du marché à l’industrie pétrochimique de seconde génération). Le prix du reformat utilisé par l’usine d’aromatiques restera inchangé, car il est indexé à hauteur de [10 à 20] % au prix de parité du naphta à l’importation et au prix de parité de l’essence à l’exportation pour la part restante [80 à 90] %.

(136) Le Portugal considère que le marché national en cause est un marché ouvert et concurrentiel et qu’il n’est soumis à des entraves aux échanges. Les prix du diesel se fondent sur le prix du brut et des coûts du raffinage. Les raffineries doivent faire face à la concurrence des importations. Le Portugal estime que le marché géographique à considérer est l’Europe du nord-ouest.

(137) Des décisions antérieures de la Commission ont statué que le naphta est un produit faisant l’objet d’échanges internationaux et que le marché de produits considérés couvre au moins l’Europe de l’ouest.

(138) Au niveau du groupe (sans tenir compte des chiffres d’ENI puisque cette société n’a pas d’activités de raffinage et commercialise pas au détail sur le marché ibérique, et compte tenu que l’indice de Herfindahl–Hirschman (IHH) montre un faible niveau de concentration au niveau européen), la part de marché est inférieure à 25 % à l’échelon régional.

5.1.3. Observations concernant le projet dans le cadre d’une stratégie régionale, nationale et européenne

(139) Le Portugal souligne que le projet d’investissement est en harmonie avec les objectifs stratégiques adoptés au niveau national ou à l’échelle de l’Europe. La maximisation de la production de diesel — estimée entre [1 et 3] millions de tonnes/an à partir de 2011 — permettra une meilleure utilisation de la capacité du système national de raffinage. Cela favorisera un meilleur équilibre entre l’offre et la demande, compensera le déficit significatif en diesel et réduira l’excédent de la production d’essence.

(140) Selon le Portugal, le projet d’investissement réduira la dépendance vis-à-vis des importations de diesel en provenance de la Russie — ce qui est un des objectifs adoptés par la Commission [(dans sa «Deuxième analyse stratégique de la politique énergétique: Plan d’action européen en matière de sécurité et de solidarité énergétiques», publiée en 2008 (34)] et par les États membres.

(141) La demande en diesel s’est accrue et cette tendance se poursuivra entre 2000 et 2025, par contre la réponse que les raffineries, telles qu’elles sont structurées actuellement, peuvent apporter à l’évolution de la demande restera marginale si elles ne procèdent pas à des investissements très importants de restructuration. L’investissement de Petrogal anticipe l’augmentation de la demande et réduit la dépendance vis-à-vis des importations et des risques associés en matière d’approvisionnement.

(142) Le projet d’investissement encouragera une plus grande réduction des émissions dans l’atmosphère et optimisera l’efficacité énergétique des installations visées. Les mesures de rationalisation énergétique incluent une diminution de la consommation actuelle des raffineries en énergie de [ ] %.

(143) Lors du démarrage de la production dans les raffineries reconfigurées, la même charge sera traitée, mais la capacité de conversion sera considérablement plus élevée, tout en consommant moins d’énergie et en libérant moins d’émissions dans l’atmosphère.

(144) Selon le Portugal, il résultera un impact très important sur la pollution atmosphérique car le projet d’investissement réduira le taux des émissions solides inévitables provenant des raffineries et contribuera ainsi à réaliser les objectifs fixés au niveau régional et national pour améliorer la qualité de l’air.

(145) À l’échelon régional, l’importance du projet d’investissement est reconnue en ce qu’il prévoit également d’introduire le gaz naturel dans la gamme des combustibles exploités dans les raffineries et de remplacer l’unité actuelle de production basée sur la vapeur par une unité de cogénération.

(146) À l’échelle nationale, les avantages environnementaux peuvent être évalués en termes de contribution du projet aux objectifs fixés dans le programme national de réduction des émissions polluantes contenant des dioxydes de soufre et des oxydes d’azote (35).

(147) Le projet d’investissement procurera un diesel de meilleure qualité et, par conséquent, réduira les émissions polluantes des véhicules. Il aura également un impact positif eu égard aux facteurs biologiques (flore et faune) et aux paysages.

5.1.4. Observations concernant la contribution au développement régional

(148) Le Portugal souligne l’importante contribution du projet d’investissement au développement régional, compte tenu de sa mise en œuvre dans deux régions défavorisées, caractérisées toutes les deux par un taux élevé de chômage. Aux termes de l’article 107, paragraphe 3, point a), du traité, l’une et l’autre régions sont éligibles aux plafonds standard des aides à finalité régionale applicables aux grandes entreprises, respectivement de 40 % (pour Sines, dans la région de l’Alentejo) et de 30 % (pour Matosinhos, dans la région du Nord), selon la carte des aides régionales au Portugal. Ces deux régions sont visées par l’objectif de convergence (comme défini dans la politique régionale de l’Union européenne), avec un PIB par habitant inférieur à 75 % de la moyenne européenne.

(149) Le Portugal considère les raffineries de Sines et de Matosinhos comme des piliers fondamentaux des économies régionales. Le Portugal prévoit que le projet d’investissement dégage des effets extrêmement positifs sur la situation de l’emploi et, plus généralement, sur le tissu économique des régions du Nord et de l’Alentejo.

i) Sines

(150) La raffinerie de Sines se situe dans la région de l’Alentejo, dans laquelle le PIB de 6 % est inférieur à la moyenne nationale. Cette région est caractérisée par une faible densité d’entreprises et une carence de services avancés pour le soutien au développement et pour l’innovation. Au troisième trimestre 2009, le taux de chômage s’élevait à 10,2 %, soit un taux supérieur de 0,4 % à la moyenne nationale, et il a progressé depuis pour atteindre 11,6 % dans le dernier trimestre 2010 (0,7 % au-dessus de la moyenne nationale).

ii) Matosinhos

(151) La raffinerie de Matosinhos se situe dans l’agglomération de Porto dans la région du Nord. Cette dernière est actuellement la région de niveau NUTS II (nomenclature des unités territoriales statistiques) la plus pauvre du Portugal, avec un PIB par habitant qui, en 2008, était inférieur d’environ 20 % à la moyenne nationale. Cette région a un taux de croissance économique en dessous des moyennes européenne et portugaise et elle est souffre d’une forte pénurie de ressources humaines qualifiées. Le taux de chômage s’est aggravé, passant de 11,6 % dans le dernier trimestre 2009 à 13,2 % au dernier trimestre 2010, soit un taux sensiblement plus élevé que le taux national (respectivement de 9,8 % en 2009 et de 10,9 % en 2010).

5.1.5. Emplois et formation

(152) Selon le Portugal, le projet d’investissement créera, durant sa phase opérationnelle, un nombre d’emplois nouveaux estimé à 150, qui seront directement liés à l’exploitation des unités de traitement sur les sites des deux raffineries.

(153) Le ratio entre les dépenses d’investissement et le nombre d’emplois directs créés montre que le secteur du raffinage est caractérisé par une très forte intensité de capital. Ce secteur requiert en outre des formations spécialisées et d’un niveau de qualification élevé.

(154) Le projet d’investissement présente un potentiel important en termes de création d’emplois indirects puisque les nouvelles unités accroîtront la complexité technologique des raffineries et nécessiteront un nombre accru d’interventions de maintenance. En résultat du recours des raffineries à une politique de sous-traitance, la demande pour des prestations de services par une main d’œuvre spécialisée augmentera. Le Portugal considère que la «reconfiguration des unités de raffinage exercera un effet notable sur le tissu industriel national, en particulier dans les secteurs de l’ingénierie mécanique, de l’électricité et du bâtiment. Les estimations montrent que, durant la phase la plus active de la construction, quelque 3 000 ouvriers seront employés pour ces travaux dans les deux raffineries» et qu’«environ 450 emplois permanents indirects doivent être créés». Ces emplois requièrent un personnel qualifié, payé normalement au-dessus de la moyenne du marché, ce qui entraînera des incidences sociales et économiques importantes sur les localités environnantes, en particulier dans la région de Sines.

(155) À la question: est-ce que le ratio prévu dans le projet d’investissement, soit trois emplois indirects nouveaux pour un emploi direct créé — et la méthode appliquée — sont justifiés, le Portugal a répondu que ce ratio doit être comparé à ceux présentés pour d’autres projets d’investissement dans le même secteur. Prenant comme référence deux autres aides d’État approuvées par la Commission (décisions de la Commission no 898/06 et no 899/06 concernant respectivement les projets pétrochimiques de Repsol Polimeros et d’Artensa) (36), le Portugal estime que le ratio emplois directs/emplois indirects, proposé dans le cadre du projet d’investissement, est plus prudent et plus réaliste que celui de Repsol Polimeros (15 emplois indirects nouveaux pour chaque emploi direct créé), même si pour ces deux projets il s’agit de friches industrielles. Le Portugal a également fait valoir que les montants prévus pour le projet d’investissement sont proches de ceux du projet d’Artensa qui est un projet partant de rien (nouveau). Le Portugal prend également en considération le critère de référence établi par la société de conseil HSB Solomon Associates LLC pour l’industrie pétrolière: l’indice d’efficience du personnel (Personnel Efficience Index, PEI). Cet indicateur reflète le nombre d’heures travaillées par capacité équivalente de distillation (Équivalent Distillation Capacité, EDC), soit, en termes généraux, le nombre d’emplois générés par baril de pétrole brut traité. Dans le dernier rapport publié (chiffres de 2008), le bénéficiaire a présenté un indice global allant de [50 à 70], contre une valeur de 113,7 pour la moyenne de l’étude, et de 206,8 pour la moyenne de l’Europe du sud et de l’Europe centrale. Cet indice reflète le nombre d’ouvriers employés en interne dans la raffinerie, [ ], ainsi que l’existence d’un ensemble d’activités d’appui basées une prestation continue de services externes. Le Portugal considère que ce recours à des services externes garantit la création d’emplois indirects et justifie la prévision d’un ratio emplois indirects/emplois directs supérieur à celui du projet d’Artensa. Par conséquent, le Portugal conclut que, par comparaison avec les décisions de la Commission décrites dans le présent considérant, cette stratégie est élevée à des niveaux extrêmes dans le projet Repsol Polimeros (utilisation minimale des ressources internes et utilisation maximale des ressources externes). Le cas d’Artensa illustre une situation opposée, à savoir un équilibre entre l’utilisation des ressources internes et le recours à des ressources externes. Le Portugal considère que le ratio 3:1 proposé correspond à celui du secteur du raffinage et reflète de manière adéquate le degré d’externalisation des activités de Petrogal (comme dans le cas de la maintenance).

(156) Dans des observations ultérieures, le Portugal corrobore sa déclaration en citant un document plus récent (37) de la Commission qui fait état, selon le Portugal, d’un ratio allant de 4:1 à 6:1: «thus while the industry employs directly only 100 000 people in the EU, it can be considered that as much as 400 000 to 600 000 jobs are directly dependent on the EU refining industry». Le même document mentionne, dans sa note 41 de bas de page «further 600 000 jobs in logistics and marketing», ce qui porterait ce ratio à 12:1.

(157) Durant la phase formelle d’examen, le Portugal chiffre, à l’appui d’un autre document (analyse coûts/avantages) fourni à la Commission, le nombre des emplois préservés grâce au projet d’investissement, car il est évident que dans un scénario contrefactuel de non-investissement, Petrogal aurait adopté des mesures de restructuration incluant une réduction des effectifs. Si le projet d’investissement ne voyait pas le jour, les pertes d’emplois représenteraient «un total de 1 240 postes — 150 emplois directs et 450 emplois indirects (liés directement au projet) et, en plus de la suppression d’emplois estimés à 160 emplois directs et à 480 emplois indirects (du fait de l’application de mesures de réduction des coûts pour résorber la baisse des marges de raffinage des raffineries selon leur présente configuration)».

(158) Le Portugal souligne que le projet d’investissement recourra principalement à des ouvriers qualifiés touchant [ ] le salaire moyen du marché local considéré. L’impact socio-économique qui en résultera pour les localités environnantes contribuera au développement d’autres entreprises et activités. Le projet d’investissement sera donc bénéfique pour l’établissement et la rénovation des infrastructures et des installations dans les régions de Porto et de Sines, offrant en outre les conditions nécessaires à ces régions pour qu’elles accèdent à une nouvelle phase d’évolution en termes de qualité de vie et de compétitivité.

(159) Le Portugal souligne également dans sa réponse que «durant la phase de construction, le projet aura un impact important sur le tissu industriel national, en stimulant la création et le développement d’entreprises locales. Une fois opérationnel, le projet encouragera le développement de nouvelles activités liées à la maintenance et continuera ainsi à consolider la dynamique régionale». Ainsi, «par cette initiative, Petrogal contribuera à équilibrer la compétitivité des régions les moins développées par rapport à la moyenne nationale. Enfin, le projet aura une incidence positive sur les entreprises de la région de l’Alentejo et leur ouverture aux marchés extérieurs».

(160) En outre, en augmentant le flux des matières premières et des produits manufacturés entre les deux raffineries, le projet d’investissement doit produire un effet très positif sur les infrastructures portuaires de Sines et de Leixões (38), du fait qu’il augmentera sensiblement leur activité et leur utilisation et, par là, leurs résultats d’exploitation.

(161) Enfin, le Portugal considère que Petrogal prévoit, pour le projet d’investissement, une période d’exploitation supérieure à 30 ans, ce qui prouve son engagement à long terme au regard des objectifs régionaux, nationaux et européens.

(162) Le projet d’investissement contribuera également à accroître le potentiel régional en capital humain. Des structures de formation et de qualification professionnelles seront créées en coopération avec le Collège technique d’Alentejo Litoral (39) situé dans le centre d’affaires de la zone industrielle et logistique de Sines (40) (ZILS), pour former le personnel visé par le projet d’investissement, qu’il s’agisse de personnes nouvellement recrutées ou déjà en poste.

(163) En ce qui concerne les liens avec les projets de recherche et développement (R & D) et la coopération avec les universités, le Portugal précise que les deux raffineries constituent, en termes de recherche et de formation, des centres de développement régional. Selon le Portugal, le projet d’investissement doit avoir un effet positif et offrir le potentiel pour susciter de nouveaux accords entre Petrogal et des établissements d’enseignement spécialisés dans les sciences et l’ingénierie.

(164) Le Portugal met en avant le ratio investissement/nombre d’emplois créés, qui pourrait démontrer le caractère parfaitement raisonnable de sa proportion, notamment en en considérant que le raffinage est un secteur à forte intensité de capital et qu’il nécessite une main-d’œuvre très qualifiée et d’importants investissements en formations spécialisées. De manière similaire, des ratios élevés entre l’aide et les emplois créés ont été approuvés par la Commission dans le cadre des projets pétrochimiques de Repsol Polimeros et d’Artensa (41).

(165) À la suite d’une demande de la Commission pour produire une analyse coûts/avantages et une évaluation du projet comparables à celles requises pour les grands projets cofinancés par les Fonds structurels (42), le Portugal a présenté un document principalement destiné à quantifier les avantages sociaux et économiques induits par le projet d’investissement. Ce document fait état d’un impact économique lié aux contributions positives résultant de l’investissement, à savoir: impôts à payer par le projet; (taxes sur les) emplois directs; (taxes sur les) emplois indirects; réduction des aides à l’emploi; taxe à la consommation (TVA); réduction des émissions de CO2 par les secteurs du transport et de l’industrie; moins de versements au titre des intérêts de la dette extérieure publique portugaise; fret et surestaries (taxes); recettes supplémentaires pour le port de Leixões; et également l’encouragement au développement des collectivités locales.

(166) Les avantages locaux du projet d’investissement incluent: la taxe à la consommation (TVA); les recettes supplémentaires pour le port de Leixões; l’appui au développement des collectivités locales (représentant au total 49 millions d’EUR en valeur actuelle nette), alors que les autres avantages doivent quant à eux être considérés comme d’utilité nationale (totalisant de 454 millions d’EUR en valeur actuelle nette), profitant à l’ensemble de l’économie nationale et peuvent, par conséquent, être alloués en partie seulement aux régions concernées. Dans l’hypothèse où ce montant d’utilité nationale est redistribué dans les régions portugaises à proportion de leur poids économique respectif, comme les régions du Nord et de l’Alentejo représentent 34,8 % du PIB national portugais en 2007, l’avantage régional total (d’un montant de 195 millions d’EUR en valeur actuelle nette) est bien supérieur au coût de l’aide reçue par le projet d’investissement (s’élevant à 121 millions d’EUR en valeur actuelle nette).

5.1.6. Observations concernant la nécessité de l’aide

(167) Le Portugal a souligné que l’aide a contribué de manière efficace et déterminante à la décision d’investissement de Petrogal car il était nécessaire d’assurer sa rentabilité. À la suite de sa réception de la lettre d’éligibilité du 23 janvier 2007 des autorités nationales, le conseil d’administration de Galp a approuvé le 5 mars 2008 le projet d’investissement. Le premier engagement de commande visant des équipements remonte au 14 mars 2008, soit après la signature des contrats d’aide avec le gouvernement portugais intervenue le 10 mars 2008.

(168) Le projet d’investissement n’aurait pas été mis en œuvre sans l’aide puisque, sans celle-ci, sa rentabilité n’aurait pas été justifiée.

(169) En 2001, le conseil d’administration de Galp s’était opposé à un plan précédent de mise à niveau de la raffinerie de Matosinhos car le retour sur capitaux engagés (RCE) du projet était inférieur au coût moyen pondéré du capital (CMPC) de la branche raffinage de Galp Energia.

(170) En 2005, le conseil d’administration de Galp a revu la possibilité stratégique de lancer un projet de conversion pour les deux raffineries. Après avoir étudié en interne plusieurs autres projets d’investissement, le projet de conversion de Sines et de Matosinhos a été soumis à l’approbation du conseil d’administration en mars 2008. Le taux de rendement interne associé à l’investissement révisé de [ ] millions d’EUR a été calculé comme se situant entre [8 et 10] % en l’absence de toute incitation, soit [ ] points de pourcentage au-dessus du coût moyen pondéré du capital de Galp Energia (fixé entre [7 et 9] %) pour ses activités de raffinage.

(171) La décision du conseil d’administration de Galp de mars 2008 s’est fondée sur l’analyse suivante de la sensibilité du taux de rendement interne (TRI) dans le projet d’investissement. Tableau 3 Avec l’aide Valeur actuelle nette [100-150] millions d’EUR Taux de rendement/TRI [9-11] % Sans l’aide Valeur actuelle nette [1-50] millions d’EUR Taux de rendement/TRI [8-10] % Source: GALP

(172) Selon l’issue des délibérations du conseil de direction de Galp Energia en date du 10 janvier 2008, le CMPC et le «taux critique de rentabilité» interne du groupe [(une prime de risque ajoutée au coût de capital (43)] étaient compris respectivement entre [7 à 9] % et [10 à 12] % pour les activités de l’approvisionnement, du raffinage et de la logistique.

(173) Le Portugal a indiqué que ces deux mesures, le CMPC et le taux critique de rentabilité interne déterminés par Galp Energia étaient conformes à la pratique standard du secteur du raffinage et que l’utilisation de ces critères économiques est communément acceptée par l’ensemble des grands groupes du secteur. Pour étayer ces affirmations, le Portugal a communiqué à la Commission un tableau, élaboré en 2010 par Citigroup, Bloomberg et Broker Research, qui compare les CMPC des grandes sociétés opérant dans ce secteur.

(174) Le Portugal soutient que la décision d’investissement était et demeure conforme à la pratique et aux exigences courantes de rentabilité que le bénéficiaire demande dans tous ses projets. Pour évaluer la rentabilité, le taux critique de rentabilité est utilisé en tant que critère complémentaire, en sus du concept du CMPC. Les prévisions de flux de trésorerie futurs sont, en général, hypothétiques. Il existe toujours une incertitude (risque) pesant sur les prévisions de flux de trésorerie; plus elles sont éloignées dans le temps, plus l’estimation risque d’être vague et erronée. La meilleure façon de gérer cette incertitude est d’ajouter une prime de risque au coût du capital (CMPC) et de considérer son taux en tant que taux minimal de rentabilité requis pour l’investissement (taux critique de rentabilité). La différence entre le montant du taux critique et celui du CMPC correspond ainsi au bénéfice supplémentaire prévu au moment de la décision d’investir ou non, car elle tient compte du surcroît de risque inclus dans les prévisions concernant les flux de trésorerie futurs attendus. Le Portugal a invoqué que la prise en compte du taux critique de rentabilité dans l’analyse et dans la décision des projets d’investissement de Galp Energia était pratiquée depuis 2002. Il a été établi que, cette année-là, le taux critique de rentabilité applicable aux projets correspondait au CMPC majoré d’un différentiel de [1 à 5] points de pourcentage. En 2006, Galp Energia a décidé de calculer le taux critique d’une manière légèrement différente; au lieu d’ajouter [1 à 5] points de pourcentage au coût moyen pondéré du capital, le groupe a choisi d’accroître ce CMPC de 10 à 50 % (CMPC2006 + taux critique de rentabilité2006 = [1,1 à 1,5] x CMPC2006). Ce nouveau critère résultait d’une pondération interne selon laquelle le recours, pour la base du calcul, au pourcentage semblait plus judicieux et plus cohérent qu’une valeur absolue du fait de la variabilité des niveaux des coûts moyens pondérés du capital relevés dans chacun des secteurs d’activités. Pour compléter son explication, le Portugal a communiqué à la Commission les différents coûts moyens pondérés du capital (CMPC) et les taux critiques de rentabilité appliqués par Galp Energia entre 2002 et 2006 à chaque secteur d’activités: approvisionnement et raffinage, commercialisation des produits pétroliers, exploration et production, gaz et énergie électrique.

(175) Le Portugal a fait valoir qu’en vertu des normes reconnues au niveau international pour les projets de ce type, et parce que le niveau de variabilité de l’investissement reste encore important dans cette phase initiale de développement technique (plan d’ingénierie initial), le conseil d’administration de Galp n’avait pas prévu, pour un projet de cette importance, un taux de rendement suffisamment proche du CMPC pour être viable, car il y avait de grandes chances que son rendement soit en définitive inférieur à la valeur de référence.

(176) Toutefois, si l’on tient compte de l’octroi de l’incitation fiscale dans le projet d’investissement, le rendement de ce projet doit se situer entre [9 à 11] %, un niveau qui, du fait de la nature stratégique du projet, est considéré comme le minimum acceptable pour son lancement et l’approbation des engagements pris auprès des fournisseurs d’équipements.

(177) Le Portugal a soumis une liste des autres projets d’investissement que Petrogal aurait pu entreprendre à l’époque où le projet d’investissement a été décidé. Du fait des limites pesant sur les ressources financières destinées au nouvel investissement, plusieurs secteurs d’activités de Galp Energia sont en concurrence pour ces fonds limités qui sont régis par une procédure de sélection très stricte.

(178) Toutefois, si le contrat d’aide n’avait pas été signé avec l’État portugais et si le projet d’investissement n’avait pas été mis en place, la compétitivité des deux raffineries aurait inévitablement connu une dégradation. Selon le Portugal, sans le projet d’investissement, le taux d’utilisation de la capacité des raffineries aurait été réduit à [80 à 90] % afin de répondre à la tendance à la baisse de la demande du marché pour l’essence et le fioul (étant donné que les études prévoient une importante chute de la demande dans la période de 2008 à 2020, avec des diminutions allant de [20 à 30] % à [40 à 50] %). Les raffineries n’auraient conservé qu’une marge de raffinage très limitée. Afin de compenser cette situation, un programme radical de restructuration, incluant la suppression d’emplois, aurait été mis en œuvre.

(179) Comme la Commission avait des doutes sur la prise en compte par le conseil d’administration de Galp des changements survenus dans l’environnement commercial lors de sa décision, le Portugal a été invité à fournir une analyse détaillée du scénario contrefactuel excluant le projet d’investissement. À cette fin, le Portugal a été tenu d’évaluer le TRI du projet d’investissement en tenant compte de la rentabilité potentielle des raffineries si le projet d’investissement n’avait pas été mis en place et de la réduction des marges de raffinage.

(180) Le scénario contrefactuel du Portugal est résumé au tableau 4: Tableau 4 Analyse de rentabilité Nouveau montant de l’investissement définitif Avec l’aide Valeur actuelle nette [200-250] millions d’EUR [150-200] millions d’EUR Taux de rendement/TRI [10-12] % [10-12] % Sans l’aide Valeur actuelle nette [100-150] millions d’EUR [100-150] millions d’EUR Taux de rendement/TRI [9-11] % [9-11] %

(181) Selon le Portugal, «le fait qu’un projet puisse revêtir une très grande importance pour un groupe, au point même d’être stratégique, ne signifie pas que ce projet soit le seul possible ou qu’il ne puisse être remis en question, si son TRI n’atteint pas le minimum requis» (comme ce fut le cas en 2001).

5.2. Observations présentées par le Portugal sur les commentaires reçus des tierces parties

(182) Le Portugal souligne la forte participation des diverses entités (municipalités, syndicats, associations sectorielles et organisations professionnelles) et fournit la liste complète des observations confirmant l’intérêt du projet d’investissement pour le développement régional et pour contribuer à l’efficacité énergétique.

5.2.1. Observations sur les commentaires reçus des concurrents nos 1 et 2

(183) Dans ses conclusions remises le 1er janvier 2010, le Portugal explique que le marché des charges d’alimentation sous vide, fortement volatile, ne garantit pas la stabilité requise pour l’approvisionnement en gasoil sous vide nécessaire à l’alimentation d’un hydrocraqueur de la taille de celui de Sines. Concernant la production des résidus de l’hydrocraqueur, le Portugal confirme qu’elle est quasiment insignifiante puisque l’hydrocraquage aura recours à la technologie de l’isocraquage.

(184) Le Portugal rappelle que le projet d’investissement stimulera le développement dans les régions défavorisées (création et maintien d’emplois, formation des salariés, économies d’échelle, transferts de technologies, effets induits, etc.) même s’il est localisé dans des raffineries déjà existantes; et ce point est confirmé par la totalité des observations favorables reçues. Le Portugal souligne également l’importance stratégique du projet d’investissement et son intérêt sur le plan écologique pour réfuter les observations indiquant que son unique avantage au niveau régional concerne l’emploi.

(185) Au sujet du tableau préparé par la tierce partie et concurrent no 1, qui compare le ratio «aide par emploi créé» à celui d’autres projets d’aide ad hoc à finalité régionale (voir le considérant 89), le Portugal a fait valoir qu’il n’inclut pas d’autres projets visant le raffinage ou de projets liés à une activité industrielle à forte intensité de capital. Pour cette raison, le projet d’investissement ne doit pas être comparé à ceux présentés dans le tableau, mais davantage à l’aide apportée aux grands projets d’investissement relevant du même secteur économique (voir les décisions de la Commission du 10 juillet 2007 relatives à l’aide d’État — Affaire no 898/06 — Repsol Polimeros, et à l’aide d’État — Affaire no 899/06 Artensa — (Artenius) — Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, SA, où le ratio «aide par emploi créé» se situerait dans une fourchette comparable à celle du projet de Petrogal).

(186) De manière similaire, la comparaison du ratio «emplois indirects/emploi direct» avec celui de projets comparables (tels ceux mentionnés au considérant 185), aboutit à des chiffres équivalents.

(187) Le Portugal rappelle que le projet d’investissement a été validé — en mars 2008 — par le conseil de direction de Galp, après sa réception — en janvier 2007 — d’une confirmation écrite des autorités portugaises déclarant le projet éligible à l’aide. Par conséquent, cette aide a été accordée sous conditions (en particulier l’autorisation de la Commission était nécessaire) avant le début des travaux. La première commande ferme a été passée en mars 2008, après la signature des contrats d’aide par Petrogal.

(188) Le Portugal réfute les commentaires émis par les tierces parties alléguant que Petrogal avait décidé de lancer le projet d’investissement dès 2006.

(189) Le Portugal reconnaît que les études de faisabilité ont été réalisées antérieurement à l’adoption de la décision finale. Si ces informations étaient absolument nécessaires à la prise de décision par le conseil d’administration de Galp, cela ne signifie pas que ce dernier avait déjà tranché.

(190) Le Portugal soutient que le projet d’investissement n’aurait pas été mis en œuvre sans l’aide.

(191) Le Portugal explique que le TRI du projet d’investissement était insuffisant par rapport au niveau des risques engagés et au caractère attractif des autres projets ([ ]) essentiels pour le développement de Galp Energia. Il résulte que le projet d’investissement n’aurait pas été poursuivi sans le bénéfice de l’aide.

(192) Sur la base des commentaires reçus des tierces parties, le Portugal conclut que le marché géographique en cause ne se limite pas au Portugal mais s’étend, à tout le moins, à la péninsule ibérique.

(193) Le Portugal précise que la part de Petrogal sur le marché du gazole (aux niveaux départ raffinerie, vente de gros et vente de détail) n’excédera jamais 25 % si le marché géographique considéré couvre la péninsule ibérique ou s’étend au-delà.

(194) Le Portugal réitère qu’en aucune manière le projet d’investissement n’aura une incidence sur les marchés de gros et de détail du diesel car le prix fixé au niveau départ raffinerie est en dessous des conditions du marché: Petrogal agit en tant que preneur de prix. Si tel n’était pas le cas, ses clients se tourneraient rapidement vers les importateurs puisque, selon le Portugal, il n’existe aucune entrave [technique, tarifaire, logistique (44), etc.] aux importations de diesel en provenance d’autres États membres. Les exigences portugaises en matière d’importation sont en harmonie avec celles de l’Union européenne.

(195) Le Portugal a fourni les chiffres correspondant aux données agrégées des importations (par voies maritime et terrestre) de diesel sur son territoire. Tableau 5 Importations et exportations de diesel (en kilotonnes) Année 2006 2007 2008 2009 IMPORTATIONS Total 638 776 1 011 1 478 Petrogal [ ] [ ] [ ] [ ] Autres [ ] [ ] [ ] [ ] EXPORTATIONS Total 314 192 164 95 Petrogal [ ] [ ] [ ] [ ] Autres [ ] [ ] [ ] [ ] Source: DGEG (en italique ci-dessus) et données fournies par Petrogal.

(196) En outre, le Portugal dispose d’une capacité de stockage suffisante: les autorités portugaises ont fourni des données montrant que les différents opérateurs ont choisi des options stratégiques divergentes (investissement dans une capacité de stockage ou contrats de location) et que ces deux options sont toutes deux possibles et viables. Les principaux opérateurs n’ont pas accru leur capacité de stockage, cela en dépit des possibilités émergentes sur le marché, ce qui laisse conclure que leurs ressources de stockage sont suffisantes pour assurer leurs activités commerciales. Le Portugal indique que les importations totales de diesel ont augmenté de façon continue tandis que les exportations ont accusé une légère baisse. Ces tendances résultent de la hausse continue du marché et du déficit croissant des capacités de production locales. Toutefois, les chiffres de 2009 montrent l’incidence d’un accident survenu à la raffinerie de Sines, qui a ralenti l’exploitation de la raffinerie et sa production pendant plusieurs semaines. Les opérateurs ont dû accroître leurs importations cette année-là, prouvant ainsi l’existence d’autres options d’approvisionnement.

(197) En 2009, les importations portugaises de diesel ont représenté 27,2 % de la consommation totale de diesel dans la même année. Au cours des années précédentes, la moyenne des importations de diesel par rapport à la consommation annuelle de diesel au Portugal (environ 5,4 millions de tonnes) avoisinait 14 %.

(198) Le Portugal considère donc que le marché du gazole est ouvert et concurrentiel où les échanges sont facilités et les prix de marché sont basés sur celui du pétrole brut et sur les coûts de raffinage et établis en tenant compte de l’option d’importation selon les cotations Platts.

(199) En ce qui concerne le naphta lourd, le Portugal estime que le marché couvre au minimum l’EEE puisque le naphta est un produit échangé dans le monde entier.

6. ÉVALUATION DE LA MESURE D’AIDE

6.1. Existence de l’aide d’État

(200) Aux termes de l’article 107, paragraphe 1, sauf dérogations prévues par le traité, toute aide accordée par un État membre ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit, qui fausse ou qui menace de fausser la concurrence est incompatible avec le marché intérieur, dans la mesure où elle affecte les échanges entre États membres.

(201) L’aide consentie par le Portugal à Petrogal prendra la forme d’un crédit d’impôt. Ce soutien peut donc être considéré comme apporté par l’État membre et au moyen de ressources d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité.

(202) L’aide est accordée à une seule société, Petrogal, et elle est donc sélective.

(203) L’aide est octroyée en vue d’un investissement entraînant l’augmentation de la production de diesel et de naphta lourd. Étant donné que ces produits font l’objet d’échanges entre les États membres, la mesure d’aide est par conséquent susceptible d’affecter les échanges entre les États membres. L’aide accordée à Petrogal allègera les coûts qui normalement sont à sa seule charge. Par conséquent, Petrogal bénéficiera d’un avantage économique par rapport à ses concurrents. En favorisant Petrogal et sa production de cette manière, l’aide fausse ou menace de fausser la concurrence.

(204) En conséquence, la Commission considère que l’aide constitue une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité.

(205) Étant établi que l’aide constitue une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité, il est nécessaire d’examiner si cette mesure peut être considérée comme compatible avec le marché intérieur.

6.2. Légalité de la mesure d’aide

(206) En notifiant l’aide avant de la mettre à exécution, le Portugal a respecté l’obligation d’information découlant de l’article 108, paragraphe 3, du traité.

6.3. Base juridique applicable à l’appréciation

(207) Étant donné que l’objectif de l’aide est de promouvoir le développement régional, l’appréciation de la compatibilité de l’aide avec le marché intérieur a pour base les lignes directrices et, en particulier, les dispositions relatives aux aides en faveur de grands projets d’investissement du point 4.3 des lignes directrices, ainsi que les critères d’appréciation approfondie des aides à finalité régionale en faveur de grands projets d’investissement présentés dans la communication sur l’appréciation approfondie), sauf si l’examen officiel conclut que les plafonds visés au point 68 a) («seuil de la part de marché») et au point 68 b) («seuils de la capacité créée et de performance du marché») des lignes directrices ne sont pas dépassés.

(208) Pour son appréciation, la Commission est tenue de respecter trois phases: — premièrement, elle doit évaluer la compatibilité au regard des dispositions générales des lignes directrices, — deuxièmement, elle doit vérifier que les critères relatifs à la part de marché et à l’augmentation de la capacité et de la performance du marché prévus au point 68 a) et b) (critères des points 68 a) et b)] ne sont, de façon catégorique, pas remplis, — troisièmement, en fonction de l’issue de l’appréciation dans la deuxième phase, elle peut procéder à une appréciation approfondie.

6.4. Compatibilité avec les dispositions générales des lignes directrices — vérification des doutes émis dans la décision d’ouverture

(209) La Commission a vérifié si l’aide accordée était conforme aux dispositions générales des lignes directrices. Cette appréciation a provoqué les observations suivantes:

(210) Dans sa décision d’ouverture, la Commission a exprimé des doutes se demandant si le projet d’investissement constituait un investissement initial ou s’il pouvait être considéré comme un investissement de remplacement.

(211) La Commission a tenu compte des observations présentées par le Portugal, comme reprises aux considérants 130 et 131, selon lesquelles les investissements sont destinés à l’extension d’un établissement existant et à un changement fondamental de l’ensemble du processus de production d’un établissement existant et, par conséquent, l’investissement peut être considéré comme un investissement initial, comme défini au point 34 des lignes directrices.

(212) En réalité, la nouvelle unité de distillation sous vide et l’unité de viscoréduction à Matosinhos, ainsi que la nouvelle unité d’hydrocraquage à Sines fonctionneront en même temps que les unités de raffinage d’origine déjà existantes, par conséquent, le projet d’investissement ne représentent pas un remplacement mais une extension du système de production. En outre, le projet d’investissement transformera les raffineries en les dotant de nouvelles infrastructures technologiques permettant la conversion des fractions plus lourdes du pétrole brut en essence moteur et en diesel.

(213) Le concurrent no 1 ne soulève pas d’objections en ce qui concerne le caractère initial de l’investissement, mais il considère que l’investissement constitue la simple extension d’un établissement existant.

(214) En conséquence, la Commission conclut que le projet d’investissement constitue un investissement initial au sens du point 34 d