FR Journal officiel de l'Union européenne L 28/1

DÉCISION (UE) 2018/117 DE LA COMMISSION

du 14 juillet 2017

concernant l'aide d'État SA.29064 (2011/C) (ex 2011/NN)

Irlande — non-application de la taxe sur le transport aérien aux passagers en transit et en correspondance

[notifié sous le numéro C(2017) 4932]

(Le texte en langue anglaise est le seul faisant foi)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,

vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations (1), et vu les réponses obtenues,

considérant ce qui suit:

1. PROCEDURE

(1) Par lettre du 21 juillet 2009 enregistrée par la Commission le 22 juillet 2009 sous le numéro CP 231/2009, la Commission a été saisie d'une plainte de la compagnie aérienne Ryanair Ltd (devenue Ryanair Designated Activity Company, ci-après «Ryanair») stipulant que l'Irlande avait accordé une aide d'État illicite et illégale au moyen de la taxe appliquée au transport aérien (ci-après la «TTA»), un droit d'accises instauré par l'Irlande sur les vols de passagers au départ des aéroports irlandais.

(2) Par lettre du 28 juillet 2009, la Commission a transmis la plainte à l'Irlande et lui a demandé quelle était sa position concernant les allégations figurant dans la lettre du 21 juillet 2009.

(3) Par lettre du 26 août 2009, l'Irlande a demandé une prolongation du délai de réponse que la Commission a accordée par lettre du 3 septembre 2009.

(4) Le 15 octobre 2009, l'Irlande a répondu à la lettre de la Commission et sa réponse a été enregistrée par la Commission le même jour.

(5) L'aide présumée ayant été mise en œuvre sans notification préalable à la Commission, l'affaire a été enregistrée en tant que mesure non notifiée. La Commission a procédé à un examen préliminaire conformément à l'article 108, paragraphe 3, du TFUE.

(6) Par décision du 13 juillet 2011 (ci-après la «décision de 2011») (2), adoptée à l'issue de la phase d'examen préliminaire, la Commission a rejeté la plupart des plaintes de Ryanair. En particulier, elle a estimé que la non-application de la TTA aux passagers en transit ou en correspondance ne constituait pas une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE. Néanmoins, la Commission a décidé d'ouvrir une procédure formelle d'examen concernant les taux d'imposition différenciés applicables aux vols dont les destinations sont situées dans un rayon de 300 kilomètres maximum autour de l'aéroport de Dublin et à tous les autres vols.

(7) Par requête déposée au greffe du Tribunal le 24 septembre 2011, Ryanair a introduit un recours en annulation partielle de la décision de 2011, dans la mesure où elle considérait que la non-application de la TTA aux passagers en transit ou en correspondance ne constituait pas une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE. L'affaire a été enregistrée sous le numéro T-512/11.

(8) Le 25 juillet 2012, la Commission a adopté sa décision (ci-après la «décision de 2012») relative à l'application de taux d'imposition différenciés pour la TTA (3). Elle a estimé que l'Irlande avait accordé une aide d'État sous la forme d'un taux de TTA inférieur applicable aux vols dont les destinations sont situées dans un rayon de 300 kilomètres maximum autour de l'aéroport de Dublin entre le 30 mars 2009 et le 28 février 2011. En outre, la Commission a estimé que les aides d'État étaient illégales et incompatibles avec le marché intérieur et que l'Irlande devait récupérer l'aide incompatible auprès des bénéficiaires.

(9) Par requêtes déposées le 1er novembre 2012 et le 15 novembre 2012, Ryanair et Aer Lingus ont fait appel de la décision de 2012. Ces affaires ont été enregistrées sous les numéros T-473/17 et T-500/12.

(10) Par arrêt rendu le 25 novembre 2014, le Tribunal a annulé la décision de 2011, dans la mesure où cette décision constatait que la non-application de la TTA aux passagers en transit ou en correspondance ne constituait pas une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE (4). Le Tribunal a estimé que la Commission aurait dû ouvrir la procédure formelle d'examen prévue à l'article 108, paragraphe 2, du TFUE.

(11) Par arrêt du 5 février 2015, le Tribunal a annulé la décision de 2012 concernant les taux d'imposition différenciés applicables aux vols dont les destinations sont situées dans un rayon de 300 kilomètres maximum autour de l'aéroport de Dublin, dans la mesure où la décision de 2012 exigeait que l'aide soit récupérée auprès des bénéficiaires pour un montant fixé à 8 EUR par passager (5). La Commission a formé un pourvoi devant la Cour de justice à l'encontre de cet arrêt.

(12) À la suite de l'annulation de la décision de 2011, par lettre du 28 septembre 2015, la Commission a informé l'Irlande qu'elle avait décidé d'ouvrir la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, du TFUE en ce qui concerne la non-application de la TTA aux passagers en transit ou en correspondance. Cette décision (ci-après la «décision d'ouvrir la procédure») a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne (6). La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations sur la mesure en cause.

(13) Par lettre du 22 décembre 2015 enregistrée par la Commission le 6 janvier 2016, l'Irlande a présenté ses observations concernant la décision d'ouvrir la procédure.

(14) La Commission a reçu les observations de deux parties intéressées. Par lettre du 23 août 2016, elle les a transmises aux autorités irlandaises en leur donnant la possibilité de les commenter. En l'absence de réponse de l'Irlande, la Commission a invité une fois de plus cette dernière à commenter les observations que les parties intéressées avaient présentées, par lettre du 17 octobre 2016.

(15) Par lettre du 9 décembre 2016, la Commission a demandé des renseignements supplémentaires à l'Irlande. Les autorités irlandaises ont répondu par lettre du 18 janvier 2017. Dans cette lettre, l'Irlande a également transmis ses commentaires sur les observations que les parties intéressées avaient présentées.

(16) Par arrêt du 21 décembre 2016, la Cour de justice a annulé les arrêts du Tribunal dans la mesure où ceux-ci avaient annulé la décision de 2012 (7). La Cour de justice a ainsi confirmé que l'Irlande devait récupérer la somme de 8 EUR par passager auprès des compagnies aériennes ayant bénéficié d'une aide d'État illégale.

2. DESCRIPTION DÉTAILLÉE DE LA MESURE ET DES PROCÉDURES ANTÉRIEURES

2.1. TTA

(17) La TTA a été instaurée par l'article 55, paragraphe 2, du Finance (No. 2) Act (la deuxième loi de finances) de 2008 (ci-après la «loi de finances») (8). La loi de finances est entrée en vigueur le 30 mars 2009. L'article 55, paragraphe 2, de la loi de finances prévoit que les compagnies aériennes doivent s'acquitter de la TTA pour «chaque départ d'un passager sur un avion depuis un aéroport situé en Irlande».

(18) Les termes utilisés à l'article 55, paragraphe 2, de la loi de finances sont définis à l'article 55, paragraphe 1. La définition du terme «passager» figurant à l'article 55, paragraphe 2, de la loi de finances exclut explicitement «les passagers en transit ou en correspondance», ce qui signifie que le départ d'un «passager en transit ou en correspondance» ne constitue pas un «départ d'un passager» pour lequel les compagnies aériennes sont tenues de s'acquitter de la TTA. Un «passager en transit» est défini comme «un passager qui se trouve à bord d'un aéronef atterrissant à un aéroport au cours de son voyage et qui poursuit ce voyage sur ce même aéronef». En outre, un «passager en correspondance» désigne «un passager qui arrive sur un vol à destination d'un aéroport et qui repart de cet aéroport sur un vol autre qu'à destination de l'aéroport où son voyage a commencé, les deux vols faisant l'objet d'une seule et même réservation et la durée entre l'heure d'arrivée prévue du vol à destination de l'aéroport et l'heure de départ prévue du vol au départ de cet aéroport ne dépassant pas six heures». Enfin, «aéroport» désigne un aéroport au sens de la loi de 1998 sur la navigation et le transport aériens (modification), à l'exclusion des aéroports dont le nombre de départs de passagers au cours de l'année civile précédente était inférieur à 10 000 (9).

(19) Lorsque la TTA a été instaurée, l'article 55, paragraphe 2, point b), de la loi de finances stipulait que la «taxe appliquée au transport aérien est perçue, prélevée et payée en fonction de la distance entre le lieu de départ et le lieu d'arrivée du vol, à raison de: i) 2 EUR pour un vol dont la destination est située dans un rayon de 300 kilomètres maximum autour de l'aéroport de Dublin, et de ii) 10 EUR dans tous les autres cas».

(20) À la suite d'une enquête de la Commission concernant une éventuelle violation du règlement (CE) no 1008/2008 du Parlement européen et du Conseil (10) et de l'article 56 du TFUE sur la libre prestation des services, les taux d'imposition ont été modifiés à compter du 1er mars 2011, de sorte qu'un taux d'imposition unique de 3 EUR s'appliquait à tous les départs à compter de cette date, quelle que soit la distance par rapport à l'aéroport de Dublin (11).

(21) La TTA a été supprimée avec effet au 1er avril 2014.

2.2. Fonctionnement de la TTA

(22) Dans sa lettre du 18 janvier 2017, l'Irlande a expliqué que, pour déterminer le taux d'imposition à payer, tel que le prévoyaient les lignes directrices de l'Office of the Revenue Commissioners (ci-après «Revenue Commissioners») (administration fiscale) du 30 mars 2009 (voir considérant 84), la compagnie aérienne devait, pour les voyages comportant plusieurs étapes, considérer le voyage dans son ensemble. Les autorités irlandaises ont donné l'exemple d'un vol en deux étapes, la première entre Dublin et Shannon et la seconde entre Shannon et New York. Shannon se situe dans un rayon de 300 km de l'aéroport de Dublin, tandis que New York se trouve à plus de 300 km de l'aéroport de Dublin. La destination finale (New York) se trouve à plus de 300 km de l'aéroport de Dublin. Ainsi, selon l'Irlande, puisqu'il y a lieu de considérer le voyage dans son ensemble (c'est-à-dire de Dublin à New York), le vol est assujetti à une TTA de 10 EUR. Le départ de Shannon pouvait être ignoré, en ce sens qu'aucune TTA (supplémentaire) n'est due, à condition que le passager relève de la définition de «passager en correspondance» ou de «passager en transit» à l'aéroport de Shannon conformément à l'article 55, paragraphe 1, de la loi de finances. Par conséquent, la compagnie aérienne devait considérer l'ensemble du voyage et appliquer le taux d'imposition correspondant qui s'appliquait à la destination finale (12).

(23) De même, Air Lingus, qui a perçu la TTA au cours de la période 2009-2014 conformément aux lignes directrices du Revenue Commissioners, a confirmé dans ses observations sur la décision d'ouvrir la procédure que la TTA ne s'appliquait pas aux segments particuliers d'un voyage. Au lieu de cela, le fait générateur de la taxe était un voyage au départ d'Irlande et l'impôt exigible dépendait de la destination finale figurant sur le billet, indépendamment du fait que le passager ait pris un ou plusieurs vols pour y parvenir.

(24) En ce qui concerne le taux de la TTA sur la période du 30 mars 2009 au 1er mars 2011, les autorités irlandaises ont déclaré que le taux le moins élevé de 2 EUR par passager s'appliquait uniquement lorsque la destination finale de l'ensemble du voyage, quel que soit le nombre de vols au cours du voyage, se trouvait dans un rayon de 300 km de l'aéroport de Dublin, tandis que le taux le plus élevé s'appliquait «dans tous les autres cas». Selon l'Irlande, le taux le moins élevé (2 EUR) constituait une exception à la règle générale.

(25) Le tableau 1 (informations transmises par l'Irlande) illustre la manière dont la TTA était appliquée, avant et après l'introduction d'un taux unique de TTA pour tous les départs assujettis à la taxe en 2011. Tableau 1 Exemples de voyages et de la taxe à payer avant et après la modification du taux de la TTA en 2011 Période Départ Escale Destination Taxe à payer (EUR) a) Du 30.3.2009 au 1.3.2011 Dublin Shannon New York 10 b) Du 2.3.2011 au 31.3.2014 Dublin Shannon New York 3 c) Du 30.3.2009 au 1.3.2011 Dublin Aucune New York 10 d) Du 2.3.2011 au 31.3.2014 Dublin Aucune New York 3 e) Du 30.3.2009 au 1.3.2011 Dublin Cork Cardiff 2 f) Du 2.3.2011 au 31.3.2014 Dublin Cork Cardiff 3 g) Du 30.3.2009 au 1.3.2011 Dublin Aucune Cardiff 2 h) Du 2.3.2011 au 31.3.2014 Dublin Aucune Cardiff 3 i) Du 30.3.2009 au 31.3.2014 New York Shannon Dublin Néant j) Du 30.3.2009 au 31.3.2014 New York Aucune Dublin Néant

(26) Selon l'Irlande, les exemples figurant dans le tableau 1 peuvent être expliqués comme suit: a) la destination finale est New York (située à plus de 300 km de l'aéroport de Dublin). le vol est donc assujetti à une TTA de 10 EUR. Le départ de l'escale à Shannon bénéficie d'une exonération de la TTA, car le passager est en transit ou en correspondance dans cet aéroport; b) comme pour a), sauf que le taux unique de 3 EUR s'applique au cours de cette période; c) la destination finale est New York (située à plus de 300 km de l'aéroport de Dublin). le vol est donc assujetti à une TTA de 10 EUR; d) comme pour c), sauf que le taux unique de 3 EUR s'applique au cours de cette période; e) la destination finale est Cardiff (située à moins de 300 km de l'aéroport de Dublin). le vol est donc assujetti à une TTA de 2 EUR. Le départ de l'escale à Cork bénéficie d'une exonération de la TTA, car le passager est en transit ou en correspondance dans cet aéroport; f) comme pour e), sauf que le taux unique de 3 EUR s'applique au cours de cette période; g) la destination est Cardiff (située à moins de 300 km de l'aéroport de Dublin). le vol est donc assujetti à une TTA de 2 EUR; h) comme pour g), sauf que le taux unique de 3 EUR s'applique au cours de cette période; i) la TTA n'est pas due pour ce voyage. L'aéroport de départ (New York) ne se situe pas en Irlande et le départ de l'escale à Shannon est exonéré, car le passager est en transit ou en correspondance dans cet aéroport. Cette position s'appliquait avant et après la modification des taux en 2011; j) la TTA n'est pas due pour ce voyage. L'aéroport de départ ne se situe pas en Irlande.

(27) Ces exemples n'incluent pas une situation dans laquelle un voyage commence et se termine hors d'Irlande avec une escale dans ce pays, par exemple un trajet Londres-New York avec une escale à l'aéroport de Dublin. Cependant, d'après toutes les explications fournies par les autorités irlandaises, il ne fait pas de doute qu'aucune TTA ne serait due pour un tel voyage. En effet, le départ de Londres ne serait pas assujetti à la TTA, car les aéroports londoniens ne sont pas des aéroports au sens de l'article 55, paragraphe 1, de la loi de finances étant donné qu'ils sont situés hors des frontières de l'Irlande et que le départ de Dublin ne serait pas assujetti à la taxe dans la mesure où le passager peut être considéré comme étant en correspondance ou en transit.

(28) Selon les informations fournies par les autorités irlandaises, la TTA a été instaurée pour générer des revenus afin de répondre aux difficultés financières découlant de la crise financière et économique mondiale. L'Irlande n'a mentionné aucun autre objectif, comme par exemple la protection de l'environnement.

2.3. La décision de 2011

(29) Comme indiqué au considérant 6, la décision de 2011 a été adoptée à l'issue d'une phase d'examen préliminaire qui avait débuté le 21 juillet 2009.

(30) Afin de déterminer si la non-application de la TTA aux passagers en transit ou en correspondance était sélective, la Commission a d'abord déterminé quel était le système fiscal de référence. La Commission a estimé que l'objectif et la structure du système de TTA consistaient à taxer les passagers au départ d'un aéroport situé en Irlande afin de percevoir des recettes destinées au budget de l'État. À la lecture des informations transmises par l'Irlande, la Commission avait compris que la première étape d'un voyage qui en comportait plusieurs était toujours exonérée de la TTA. L'Irlande avait également cité les exemples de voyages de New York à Dublin et de Dublin à New York avec et sans escale à Shannon ainsi que les taux de TTA applicables. Ainsi, il était entendu que le système de référence était une taxe exigée pour chaque départ d'un passager sur un avion depuis un aéroport situé en Irlande. La Commission a également estimé que les passagers en correspondance et en transit étaient des passagers au départ d'un aéroport irlandais et semblaient donc relever de ce système de référence. Par conséquent, l'exclusion des passagers en correspondance et en transit s'écartait de l'application normale de ce cadre d'imposition général.

(31) La Commission a ensuite examiné si l'exonération de la TTA pour les passagers en correspondance et en transit était justifiée par la nature ou les principes généraux du système fiscal de l'État membre. Elle a constaté que la TTA avait pour objectif d'être neutre en ce qui concerne l'itinéraire choisi pour atteindre la destination finale, qu'il y ait une escale ou pas, et d'éviter la double imposition. Selon la décision de 2011, si la TTA avait été appliquée aux passagers en transit et en correspondance, la compagnie aérienne aurait pu avoir à payer ladite taxe deux fois pour un voyage comportant une escale. Dès lors, il a été conclu que l'exonération de la TTA pour les passagers en transit et en correspondance, qui avait pour conséquence que les passagers sont taxés de la même façon indépendamment de l'itinéraire emprunté, était conforme à la nature et à la logique du système fiscal en cause.

(32) La Commission a déduit de ces éléments que l'exonération de la TTA pour les passagers en correspondance et en transit était conforme à la nature et à la logique du système fiscal en cause (13).

2.4. Arrêt du Tribunal dans l'affaire T-512/11

(33) Comme indiqué au considérant 10, par son arrêt dans l'affaire T-512/11, le Tribunal a annulé la décision de 2011 dans la mesure où cette décision constatait que la non-application de la TTA aux passagers en transit ou en correspondance ne constituait pas une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE.

(34) Le Tribunal a constaté qu'un examen préliminaire d'une durée de près de deux ans avait considérablement dépassé le délai normalement requis pour procéder à un examen préliminaire conformément à l'article 108, paragraphe 3, du TFUE.

(35) Il a également estimé que l'examen de la Commission était incomplet et insuffisant. En particulier, le Tribunal a constaté des incohérences entre le contenu de la lettre des autorités irlandaises du 15 octobre 2009, visée au considérant 4, et la décision de 2011.

(36) À cet égard, le Tribunal a estimé que la Commission partageait pleinement l'avis de l'Irlande selon lequel la partie du voyage exonérée du paiement de la TTA était la première étape, même si les exemples reproduits dans le tableau du considérant 9 de la décision de 2011 ne permettaient pas d'étayer une telle conclusion. D'après le Tribunal, si tel pourrait être le cas s'agissant de l'exemple relatif aux passagers allant de Dublin à New York, en faisant une escale à Shannon, qui étaient assujettis au paiement de la TTA, en revanche, il n'était pas clair - et la Commission ne l'expliquait pas - pourquoi les passagers faisant l'itinéraire inverse, à savoir de New York à Dublin avec la même escale, n'étaient pas assujettis au paiement de la TTA pour le départ de l'aéroport d'escale de Shannon.

(37) En outre, en se référant au fait que, selon les autorités irlandaises, les motifs de neutralité justifient également les exonérations pour les mêmes catégories de passagers accordées par des systèmes de taxation du transport aérien existant dans d'autres États membres, alors qu'il était fait explicitement référence au Royaume-Uni, le Tribunal a constaté que la taxe sur le transport de passagers aériens en vigueur au Royaume-Uni ne pouvait constituer un modèle de référence pertinent en l'espèce, car il prévoit que c'est toujours la première étape du voyage qui est assujettie au paiement de la taxe, ce qui ne correspondait pas à la position soutenue par les autorités irlandaises dans leur lettre du 15 octobre 2009 et confirmée par la Commission dans la décision de 2011.

(38) Le Tribunal a également souligné que la lettre du 15 octobre 2009 ne mentionnait pas explicitement la nécessité d'éviter la double imposition. En outre, le Tribunal a relevé que l'Irlande avait proposé d'adapter la législation relative aux passagers en correspondance et en transit en supprimant la condition relative à la réservation unique dans le cadre de la définition d'un passager en correspondance et que la Commission n'avait pas pris position à cet égard.

(39) Ces incohérences ont permis de conclure que, lorsque la Commission avait adopté la décision de 2011, elle ne disposait pas des informations permettant d'effectuer une analyse suffisamment complète du caractère sélectif de la mesure et de conclure que les modalités d'application de l'exonération ne soulevaient pas de doutes.

(40) Le Tribunal a conclu qu'en l'absence de toute analyse de l'éventuelle compatibilité de la mesure contestée avec le marché intérieur, la Commission aurait dû ouvrir la procédure formelle d'examen, afin de recueillir tout élément pertinent pour la vérification de l'absence de nature sélective de la mesure contestée et pour conclure éventuellement que celle-ci ne constituait pas une aide d'État, ainsi que de permettre à la requérante, et aux autres parties intéressées, de présenter leurs observations dans le cadre de ladite procédure.

3. RAISONS QUI ONT MOTIVÉ L'OUVERTURE DE LA PROCÉDURE FORMELLE D'EXAMEN

(41) À la suite de l'arrêt dans l'affaire T-512/11, la Commission a ouvert la procédure formelle d'examen afin de recueillir des éléments visant à vérifier que la non-application de la TTA aux passagers en correspondance et en transit n'était pas sélective et de permettre à la requérante, et aux autres parties intéressées, de présenter leurs observations dans le cadre de ladite procédure.

(42) Dans la décision d'ouvrir la procédure, la Commission a noté que la non-application de la TTA au départ des passagers en correspondance et en transit entraînait une perte de recettes fiscales pour l'État et était donc financée par des ressources d'État et semblait conférer un avantage aux compagnies aériennes qui en bénéficiaient. En outre, lorsque la procédure formelle d'examen a été ouverte, la Commission ne pouvait pas exclure le caractère sélectif de la non-application de la TTA aux passagers en correspondance et en transit.

(43) La Commission a donc conclu à titre préliminaire que, puisque tous les critères de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE pouvaient a priori être remplis, la mesure pouvait constituer une aide d'État en faveur des exploitants des lignes qui avaient bénéficié de l'exonération de la TTA pour les passagers en correspondance et en transit.

(44) La Commission a donc invité l'Irlande à indiquer à nouveau les raisons pour lesquelles elle avait adopté la TTA et à expliquer pourquoi cette taxe ne s'appliquait pas aux passagers en correspondance et en transit.

(45) La Commission a également invité l'Irlande à exposer en détail comment il convient d'interpréter l'article 55 de la loi de finances. La Commission a demandé à l'Irlande de fournir des exemples clairs de la manière dont la TTA s'applique à toutes les catégories d'itinéraires concernées, de clarifier si la TTA exonère spécifiquement la seconde étape d'un voyage ou, plus généralement, exonère tous les passagers en correspondance et en transit, et de fournir tout autre renseignement que l'Irlande jugeait utile à cet égard. La Commission a également invité l'Irlande à fournir ces exemples pour les périodes avant et après la modification des taux de TTA, introduite en 2011.

(46) Sur la base de l'hypothèse préliminaire selon laquelle le système de référence est une taxe appliquée pour chaque départ de passager sur un avion au départ d'un aéroport irlandais, la Commission a exprimé des doutes quant au fait que la non-application de la TTA aux passagers en correspondance et en transit dérogeait au système d'imposition de référence en introduisant des différenciations entre des opérateurs économiques se trouvant, au regard de l'objectif attribué au système fiscal de l'État membre concerné, dans des situations factuelles et juridiques comparables et conférait par conséquent un avantage à certaines compagnies aériennes.

(47) Toutefois, la Commission a également constaté que le nom, et même le libellé, de la TTA pouvaient laisser penser que son principe directeur consiste à taxer les voyages aériens au départ d'un aéroport irlandais, plutôt que chaque départ d'un aéroport irlandais. Selon la Commission, dans cette hypothèse, la non-application de la TTA aux passagers en correspondance et en transit semble découler directement de ce principe, puisqu'un voyage aérien peut impliquer plusieurs départs d'un aéroport irlandais.

4. OBSERVATIONS DE L'IRLANDE CONCERNANT LA DÉCISION D'OUVRIR LA PROCÉDURE

(48) Dans ses observations du 22 décembre 2015 concernant la décision d'ouvrir la procédure, l'Irlande a rejeté l'idée selon laquelle l'exonération des passagers en correspondance et en transit constitue une aide d'État.

4.1. En ce qui concerne l'interprétation et l'application de l'article 55 de la loi de finances

(49) L'Irlande a déclaré que l'obligation de paiement de la TTA était définie dans la loi de finances, qu'il convient d'interpréter de manière stricte. S'appuyant sur la jurisprudence de la Cour suprême irlandaise, l'Irlande a souligné qu'en droit irlandais, un contribuable peut être tenu de payer une taxe ou de subir un préjudice uniquement si cela était expressément prévu par la loi. À cet égard. elle a cité l'arrêt Texaco (Ireland) Ltd/Murphy (Inspecteur des impôts): «Le droit établit clairement qu'un citoyen ne doit pas être imposé à moins que le libellé de la loi n'impose clairement une telle obligation» (14). Sur cette base, l'Irlande a déclaré que, pour déterminer si un voyage était assujetti à la TTA, il était nécessaire d'examiner le libellé de la loi de finances. Tout doute concernant l'application de la loi de finances profiterait au contribuable.

(50) En vertu de l'article 55, paragraphe 2, point c), de la loi de finances, la TTA est «exigible au moment où un passager quitte un aéroport dans un avion». À cet égard, l'Irlande a constaté ce qui suit: — la définition du terme «passager» exclut (sous réserve de certaines conditions) les personnes handicapées ou de moins de deux ans, ou les passagers en correspondance ou en transit, — la définition du terme «aéroport» exclut également certains voyages, car aucune taxe n'est exigible pour un départ d'un aéroport situé hors des frontières de l'Irlande et de certains aéroports accueillant un petit nombre de passagers (15), — la définition du terme «avion» exclut les avions qui ne peuvent pas transporter plus de 20 passagers ainsi que les avions utilisés à des fins militaires ou pour les besoins de l'État.

(51) À la lumière du considérant 50, l'Irlande a estimé qu'aucune TTA n'était exigible en ce qui concerne les passagers en correspondance et en transit, quel que soit le segment du trajet concerné. L'Irlande a confirmé que la deuxième étape d'un voyage n'était pas automatiquement exonérée de la taxe. Selon l'Irlande, la deuxième étape d'un voyage pouvait ou non avoir été assujettie à la taxe, en fonction de l'application de l'article 55 de la loi de finances aux faits, notamment si le passager était ou non en correspondance ou en transit (il en allait de même pour la première étape d'un voyage). La définition du terme «aéroport» pourrait également exclure certains voyages, car aucune TTA n'était exigible pour un départ d'un aéroport situé hors des frontières de l'Irlande.

(52) L'Irlande a également souligné que les exonérations pour les passagers en correspondance et en transit sont normales par rapport aux taxes appliquées au transport aérien que d'autres pays mettent en œuvre, par exemple le Royaume-Uni, la France et l'Allemagne. L'Irlande a affirmé que les règles applicables à chaque taxe devaient être comprises dans le contexte de la législation nationale pertinente.

4.2. En ce qui concerne l'interprétation de l'exonération accordée aux passagers en correspondance et en transit

(53) L'Irlande a transmis ses observations concernant le point 88 de l'arrêt dans l'affaire T-512/11, qui se rapporte à la déclaration suivante figurant au considérant 20 de la décision de 2011: «Quant à la non-application de la taxe sur les passagers en correspondance et en transit, les autorités irlandaises affirment que le non-assujetissement à la taxe de la première partie de l'intégralité d'un voyage évite au passager d'être lésé sur un itinéraire qui comporte une escale précédant son arrivée à la destination finale». Au point susmentionné de son arrêt dans l'affaire T-512/11, le Tribunal avait indiqué que même si la Commission n'avait aucune raison de douter des informations figurant dans la lettre de l'Irlande du 15 octobre 2009, sur laquelle se fonde le considérant 20 de la décision de 2011, il n'en reste pas moins que, même en suivant l'interprétation des autorités irlandaises selon laquelle la première étape d'un voyage, y compris les escales, est exonérée de la TTA, les exemples présentés dans le tableau du paragraphe 9 de la décision de 2011 n'ont pas permis d'étayer cette interprétation. Le Tribunal a souligné qu'il voyait mal - et la Commission n'a pas expliqué - pourquoi les passagers voyageant de New York à Dublin avec une escale à Shannon ne sont pas assujettis au paiement de la TTA pour le départ de l'aéroport d'escale de Shannon. L'Irlande a mentionné le paragraphe 13 de sa lettre du 15 octobre 2009, qui stipule ce qui suit: «En ce qui concerne les passagers en correspondance, l'exonération garantit seulement que la première étape de l'ensemble d'un voyage n'est pas assujettie à la TTA». L'Irlande a souligné que ce paragraphe faisait suite à une description d'un vol Dublin-New York avec une escale à Shannon et que cela était correct dans le contexte d'un tel voyage, mais qu'il était inexact de dire qu'il s'agissait d'une règle générale selon laquelle la première étape d'un voyage ne serait jamais assujettie à la TTA.

(54) En ce qui concerne l'exemple que le Tribunal a mis en avant au point 88 de l'arrêt dans l'affaire T-512/11, concernant un voyage de New York à Dublin avec une escale à Shannon, l'Irlande a expliqué que la TTA n'est exigible pour aucune des étapes de ce voyage en raison du libellé de la loi de finances, notamment: — la première étape (de New York à Shannon) est exonérée parce que la taxe est uniquement perçue au départ des aéroports irlandais, — la deuxième étape (de Shannon à Dublin) est exonérée car à l'aéroport de Shannon, le passager peut être considéré comme étant en correspondance ou en transit au sens de l'article 55, paragraphe 1, de la loi de finances.

(55) L'Irlande a conclu que l'ensemble du voyage de New York à Dublin avec une escale à Shannon serait exonéré de la TTA en raison du libellé de la loi de finances. Selon l'Irlande, les explications figurant dans sa lettre du 15 octobre 2009 visaient à clarifier la loi, mais elles ne sont pas contraignantes.

4.3. En ce qui concerne les motifs d'exonération pour les passagers en transit et en correspondance et le système de référence à utiliser pour les évaluer

(56) En ce qui concerne les motifs de l'exonération pour les passagers en transit et en correspondance, l'Irlande a expliqué qu'il n'y avait pas lieu d'assujettir des vols individuels à la taxe s'ils faisaient en réalité partie d'un seul voyage. À cet égard, l'Irlande a mentionné: — le texte de la définition des termes «passager en correspondance» ou «en transit» aux fins de la TTA, conformément à l'article 55, paragraphe 1, de la loi de finances (la disposition est citée au considérant 18), — le texte de la lettre du 15 octobre 2009 que les autorités irlandaises ont adressée à la Commission et dans laquelle l'Irlande expliquait que la TTA visait à assujettir un seul voyage à la taxe, même si le voyage se composait de plusieurs segments.

(57) En particulier, l'Irlande a invoqué le scénario hypothétique, dont il est question dans la lettre du 15 octobre 2009 qu'elle a adressée à la Commission, d'un vol en provenance des États-Unis, qui avait fait escale à Shannon avant d'arriver à Dublin. Le texte indiquait que «le vol est clairement entre les États-Unis et Dublin et le fait qu'il y ait une escale ne devrait pas donner lieu à une quelconque obligation de paiement de la TTA». Décrivant un vol dans le sens opposé, le texte stipulait que «pour les vols quittant le pays avec une escale, l'exonération visait uniquement à garantir que les deux étapes du voyage ne soient pas assujetties à la taxe séparément». Selon l'Irlande, cela soulignait que le voyage de Dublin vers les États-Unis était considéré comme un seul voyage et qu'il ne devait donc être assujetti à la TTA qu'une seule fois, même s'il comportait plusieurs départs.

(58) L'Irlande a déclaré que c'était la raison pour laquelle l'article 55, paragraphe 1, de la loi de finances excluait explicitement les passagers «en correspondance» et «en transit», tels que définis à cet article, du champ d'application de la TTA.

(59) En considérant que le système de référence envisagé par la Commission dans la décision d'ouvrir la procédure était soit i) une taxe perçue sur chaque départ, soit ii) une taxe perçue sur chaque voyage, susceptible de comporter plusieurs segments, l'Irlande a suggéré que la TTA visait à imposer chaque voyage une seule fois. Selon l'Irlande, il serait plus juste d'envisager la TTA comme une taxe sur les voyages plutôt que comme une taxe sur les départs. L'article 55, paragraphe 2, de la loi de finances mentionne que c'est le «départ» qui détermine la TTA. Les définitions et les points de la loi de finances décrits aux considérants 18 et 19 démontrent cependant que le service assujetti à la taxe était le voyage et que l'objectif réel consistait à imposer les voyages, pas les départs.

4.4. En ce qui concerne la distinction entre les compagnies aériennes proposant des services de point à point et les autres

(60) L'Irlande a estimé que le fait de déterminer si les exploitants aériens qui fournissent uniquement des services de point à point et ceux qui assurent des correspondances se trouvent, au regard de l'objectif attribué au système fiscal de l'État membre concerné, dans des situations factuelles et juridiques comparables ne peut constituer qu'un motif secondaire du rejet de la plainte. L'argument principal de l'Irlande est que la TTA vise à imposer les voyages et pas chaque départ. En conséquence, l'exonération accordée aux passagers en correspondance et en transit reflète simplement le fait qu'un seul voyage peut comporter plusieurs «segments». L'Irlande a également souligné que la TTA n'était pas conçue pour favoriser ou pénaliser un modèle économique spécifique.

4.5. En ce qui concerne la nature et l'économie du système fiscal

(61) Enfin, l'Irlande a déclaré que si l'exonération pour les passagers en correspondance et en transit conférait des avantages à certaines compagnies aériennes, cela pouvait être directement imputable aux principes fondateurs et directeurs du système fiscal irlandais, tels que la prévention de la double imposition ou la neutralité fiscale.

(62) Rappelant les termes de sa lettre du 15 octobre 2009, l'Irlande a expliqué que l'exonération avait pour objectif d'éviter une application excessive de la TTA. En particulier, elle visait à éviter la discrimination à l'encontre des passagers dont le voyage comportait une escale. Cette référence à la discrimination impliquait nécessairement de comparer a) les passagers dont le trajet comportait une escale et b) les passagers dont le vol était direct. Comme l'objectif consistait à traiter ces deux types de passagers de la même manière, cela permet de conclure que la TTA visait à imposer chaque voyage une seule fois.

(63) L'Irlande a également invoqué la nécessité d'éviter la double imposition. Si ce principe n'a peut-être pas été cité dans la lettre de l'Irlande du 15 octobre 2009, cette lettre invoquait des questions d'équité et d'égalité de traitement qui font que les États s'abstiennent d'appliquer une double imposition. De même, l'Irlande a invoqué le principe de la neutralité fiscale.

5. OBSERVATIONS PRÉSENTÉES PAR LES PARTIES INTÉRESSÉES

5.1. Observations de Ryanair

(64) Ryanair est d'avis que la mesure est sélective et constitue par conséquent une aide d'État en vertu de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, sans relever d'aucune des exemptions prévues à l'article 107, paragraphes 2 et 3, du TFUE.

(65) La compagnie aérienne a souligné que ses observations devraient être examinées en tenant compte: — de sa plainte à la Commission du 21 juillet 2009 contre l'octroi d'une aide illégale au moyen de la TTA, — de sa requête du 24 septembre 2011 devant le Tribunal dans l'affaire T-512-11, ainsi que ses annexes, — de ses autres observations écrites et orales du 24 septembre 2011 présentées au Tribunal dans l'affaire T-512/11, notamment sa réponse du 17 janvier 2012.

5.1.1. En ce qui concerne le champ d'application précis de la TTA, la justification de la TTA et les raisons motivant la non-application de la TTA au transport de passagers en transit ou en correspondance

(66) Ryanair convient que l'exclusion des passagers en correspondance et en transit dans l'exemple du vol Dublin-Shannon-New York concernerait la seconde étape du voyage. Par conséquent, Ryanair fait valoir que la taxe totale exigible avant la modification des taux à compter du 1er mars 2011 n'aurait dû être que le taux le moins élevé de 2 EUR (pour le vol Dublin-Shannon) au lieu des 10 EUR figurant dans le tableau 1.

(67) En outre, même si l'Irlande apporte la preuve que, dans la pratique, l'application de cette mesure était compatible avec l'interprétation selon laquelle la première étape d'un voyage était exonérée de la TTA, selon Ryanair, cela ne suffirait pas à remédier à la distorsion reflétée par la loi de finances.

5.1.2. En ce qui concerne le système d'imposition «normal» ou de référence

(68) Ryanair réserve sa position sur la définition et la pertinence du système d'imposition «normal» ou de référence, dans l'attente de l'issue du pourvoi formé devant la Cour de justice dans les affaires jointes C-164/15 P et C-165/15 P (16). Ryanair soutient que la définition du système d'imposition «normal» ou de référence donnée par la Commission est incompatible avec certaines des conclusions qu'elle tire dans la suite de la décision d'ouvrir la procédure.

5.1.3. En ce qui concerne la question de savoir si la non-application de la TTA aux passagers en transit ou en correspondance déroge au système de référence

(69) Se référant au point 44 de la décision d'ouvrir la procédure et citant ce passage, Ryanair se demande comment, sur la base de la conclusion antérieure relative au système d'imposition de référence, la Commission affirme au point 44 que «l'objectif de la TTA consiste à taxer les voyages aériens au départ d'un aéroport irlandais», mais conclut de manière illogique et sans autre explication ou analyse que, compte tenu de cet objectif, «il peut être opportun de distinguer la situation juridique et factuelle des compagnies aériennes qui ne fournissent que des services de point à point de celle des compagnies aériennes qui fournissent également des services impliquant un transit ou une correspondance dans ces aéroports» (17). La conclusion antérieure à laquelle Ryanair fait référence est donnée au point 42 de la décision d'ouvrir la procédure, où la Commission estime à titre préliminaire que le système d'imposition de référence est une taxe appliquée pour chaque départ d'un passager sur un avion depuis un aéroport situé en Irlande.

(70) Ryanair considère les citations du point 44 de la décision d'ouvrir la procédure comme une tentative de justifier une distinction entre la situation juridique et factuelle des compagnies aériennes qui fournissent des services de point à point de celle des compagnies aériennes qui fournissent également des services impliquant un transit ou une correspondance. Ryanair considère qu'une telle distinction est erronée et regrettable, car, de toute évidence, elle ouvrirait la voie à une décision finale selon laquelle la mesure en cause ne constituerait pas une aide d'État.

(71) Dans ses observations, Ryanair renvoie au point 45 de la décision d'ouvrir la procédure où la Commission, eu égard à la pratique décisionnelle relative au contrôle des opérations de concentration au sein de l'Union, explique que les services impliquant une correspondance ou un transit constituent, du point de vue du client, un voyage de l'aéroport d'origine à l'aéroport de destination, et non deux voyages distincts. Selon Ryanair, ce faisant, la Commission confond l'exercice technique très étroit de la définition des marchés de produits concernés dans les affaires de concentration avec la notion de «situations factuelles et juridiques comparables» dans les affaires relatives aux aides d'État. S'appuyant sur la jurisprudence de la Cour et la décision d'ouvrir la procédure (18), Ryanair soutient que la notion de «situations factuelles et juridiques comparables» n'est pas déterminée par la substituabilité de la demande et de l'offre (qui, selon Ryanair, sont des critères qui sont généralement utilisés dans le cadre du contrôle des opérations de concentration et des autres affaires dans le domaine de la concurrence et qui sont invoqués ici par la Commission), mais qu'elle est fonction des objectifs visés par le système en cause.

(72) Selon Ryanair, le champ d'application des «situations factuelles et juridiques comparables» dans les affaires relatives aux aides d'État est presque toujours plus large que les «marchés de produits en cause» dans les affaires de concentration, car les objectifs visés par le système national dans cette affaire ou d'autres affaires d'aides d'État n'avaient aucun rapport avec la définition des marchés de produits en cause dans les affaires de contrôle des opérations de concentration. À cet égard, Ryanair se réfère à nouveau à la jurisprudence de la Cour selon laquelle la Cour n'a pas délimité les «situations factuelles et juridiques comparables» d'après les modèles commerciaux des clients ou des bénéficiaires, comme le propose la Commission dans la présente décision.

(73) Dans ses observations, Ryanair mentionne la pratique décisionnelle de la Commission, par exemple dans le domaine des activités de jeu d'argent en ligne et physiques, pour lesquels la Commission admettrait que des entreprises ayant des modèles commerciaux différents se trouvent dans une situation juridique et factuelle comparable à celle visée au considérant 72 (19).

(74) Ryanair explique que si le système de référence de la TTA est une taxe qui est perçue pour chaque départ d'un passager sur un avion depuis un aéroport situé en Irlande, la seule conséquence logique possible est que le système ne devait pas dépendre de la manière dont les passagers envisagent leur voyage ni du modèle commercial des compagnies aériennes concernées. Une autre interprétation refléterait une approche sélective, plus étroite que l'objectif de la TTA, et répondrait par conséquent à l'une des conditions essentielles des aides d'État.

(75) En particulier, le caractère sélectif de la présente décision résulterait du fait que même si les compagnies aériennes classiques, qui proposent des vols impliquant une correspondance et un transit, et celles qui effectuent uniquement des vols de point à point (comme Ryanair) se trouvent dans une situation factuelle et juridique comparable en ce qui concerne les aides d'État, seules les premières bénéficieraient de l'exonération de la TTA accordée aux passagers en transit et en correspondance.

(76) Ryanair affirme qu'a priori il est facile de définir les bénéficiaires de cette exonération. De plus, on ne saurait prétendre que l'exonération concernait toutes les compagnies aériennes, sans discrimination. Premièrement, il est pratiquement impossible pour une compagnie aérienne d'adapter son modèle commercial de base pour le faire évoluer d'un modèle de point à point vers un modèle «hub-and-spoke» (c'est-à-dire un réseau en étoile); à la connaissance de Ryanair, le marché n'a jamais connu une telle évolution. Deuxièmement, un tel ajustement serait encore entravé par des contraintes de capacité dans la plupart des aéroports.

(77) En conclusion, de l'avis de Ryanair, la non-application de la TTA aux passagers en correspondance et en transit dérogeait clairement au système de référence et aux objectifs poursuivis par la TTA dans la mesure où ces termes sont interprétés par la jurisprudence de l'Union. Dans ce contexte, Ryanair fait référence à ses précédentes observations selon lesquelles les objectifs non déclarés mais réels de l'Irlande étaient d'apporter un soutien sélectif à certaines compagnies aériennes nationales et de promouvoir l'aéroport de Dublin en tant que plateforme internationale.

5.1.4. En ce qui concerne la question de savoir si la non-application de la TTA aux passagers en correspondance et en transit est directement imputable à ses principes fondateurs et directeurs

(78) Ryanair rejette l'idée selon laquelle l'exonération de la TTA pour les passagers en transit et en correspondance est directement imputable «à ses principes fondateurs et directeurs». Ryanair considère que la décision d'ouvrir la procédure vise à tenter de justifier une telle conclusion par une série d'arguments déformés que l'Irlande et la Commission ont rassemblés a posteriori afin d'annuler les implications claires du «système de référence» et de l'«objectif» de la TTA, telles qu'elles avaient été définies précédemment dans la décision d'ouvrir la procédure, par l'expression floue «principes fondateurs et directeurs».

(79) Eu égard à la section 6.1.5 de la décision d'ouvrir la procédure, Ryanair commente un certain nombre de principes qui, d'après elle, ont été prônés par la Commission ou l'Irlande, ou les deux: — en ce qui concerne «la clarté de l'application» (20): Ryanair soulève la question de savoir si [on est supposé accepter qu'] il est possible de parvenir à une telle «clarté» en contournant de manière sélective le système de référence et l'objectif de la TTA; — en ce qui concerne la prévention de l'«application excessive de la TTA» (20): Ryanair estime que ce terme est peu clair. Ryanair se réfère à une décision de la Commission concernant l'aide d'État qui vise à réduire les coûts des entreprises consommant beaucoup d'électricité par le financement de l'énergie produite à partir de sources renouvelables (21), et plus précisément au considérant 32 de cette décision, qui stipule que «[l]a mesure est également sélective car seules [les entreprises grandes consommatrices d'énergie] de certains secteurs spécifiques peuvent en bénéficier». Sur cette base, Ryanair conclut qu'une application juste et équitable de la TTA ne constitue qu'un argument supplémentaire contre l'exonération de la TTA pour les passagers en correspondance et en transit. De même, la Commission devrait estimer qu'une exonération accordée aux compagnies aériennes qui utilisent les infrastructures aéroportuaires de manière intensive en raison de leur modèle «hub-and-spoke» constitue une aide d'État. Ryanair soutient que si, comme l'indique la Commission dans la décision d'ouvrir la procédure, l'Irlande prétend souhaiter protéger les passagers contre les conséquences d'un vol avec escale (20), la mesure en question constitue une aide à caractère social et il convient d'en réexaminer la compatibilité en vertu de l'article 107, paragraphe 2, du TFUE; — en ce qui concerne l'hypothèse selon laquelle «les exonérations pour les passagers en correspondance et en transit sont normales par rapport aux taxes appliquées au transport aérien que d'autres pays mettent en œuvre, par exemple le Royaume-Uni»: faisant référence aux points 41 à 44 de sa requête précédemment déposée devant le Tribunal dans l'affaire T-512/11, Ryanair rejette l'argument de la «pratique internationale courante». Ryanair fait valoir que la référence au Royaume-Uni en tant qu'exemple prétendument similaire est incompatible avec l'interprétation rectifiée tardivement par la Commission du mécanisme de la TTA mentionné à la section 6.1.2 de la décision d'ouvrir la procédure; — en ce qui concerne l'hypothèse selon laquelle «le nom, et même le libellé, de la TTA peuvent laisser penser que son principe directeur consiste à taxer les voyages aériens au départ d'un aéroport irlandais, plutôt que chaque départ d'un aéroport irlandais» (22): selon Ryanair, il est impossible de soutenir cette opinion, car dans la disposition juridique pertinente qui définit la TTA, le mot «chaque» n'est utilisé qu'une seule fois et uniquement en rapport avec le terme «départ» plutôt qu'avec le terme «voyage». Ryanair souligne que «départ» et «voyage» sont deux notions distinctes. Par conséquent, la conjecture de la Commission selon laquelle ce texte de la loi de finances met l'accent sur «chaque voyage» plutôt que sur «chaque départ» était une négation pure et simple de la formulation et du sens du texte de la loi de finances, visant à justifier l'injustifiable. Plus généralement, le nom qu'un État membre attribue à une mesure ne constitue pas un facteur sur lequel se fonde le droit de l'Union afin de déterminer si cette mesure constitue une aide d'État.

(80) En ce qui concerne la durée de la procédure d'examen préliminaire, du litige et des procédures formelles d'examen, Ryanair déclare que les faits pertinents devraient être suffisamment clairs à ce jour. Ryanair craint que, compte tenu des circonstances, les observations de la Commission dans le cadre de la décision d'ouvrir la procédure selon lesquelles sa conclusion actuelle concernant la conformité de l'exonération contestée avec le «principe fondateur et directeur» de la TTA doit faire l'objet d'un réexamen à la lumière des renseignements obtenus dans le cadre de la procédure formelle d'examen n'offrent que très peu d'espoir que la Commission change réellement de point de vue. À cet égard, Ryanair souligne qu'en tout état de cause, aucune information ou argument a posteriori ne peut être invoqué pour dénaturer la formulation et les implications de l'exonération de la TTA contestée concernant les passagers en correspondance et en transit ou pour servir d'excuse à une constatation d'absence d'aide dans cette décision.

5.1.5. En ce qui concerne l'existence d'une aide d'État

(81) Ryanair demande à la Commission de réexaminer ses conclusions préliminaires à la lumière de ses observations.

(82) Dans ses observations, Ryanair partage l'avis de la Commission selon lequel, pour autant que la mesure en cause constitue une aide d'État, elle ne relève d'aucune des exonérations prévues à l'article 107, paragraphes 2 et 3, du TFUE.

5.2. Observations d'Aer Lingus

(83) Aer Lingus fait valoir que l'exonération de la TTA pour les passagers en correspondance et en transit ne constitue pas une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE pour les deux raisons suivantes: — le système de référence de la TTA prévoit de taxer les départs sur un avion depuis un aéroport situé en Irlande pour l'ensemble de son voyage, de sorte qu'un voyage comportant deux vols avec une correspondance est considéré comme un seul voyage et que les voyages débutant hors des frontières de l'Irlande ne sont pas assujettis à la TTA. La TTA n'est perçue qu'une seule fois pour l'ensemble du voyage. Sur la base de ce «système de référence fondé sur les voyages», la TTA ne peut pas être considérée comme sélective et ne constituerait donc pas une aide d'État, — même si la Commission continue d'estimer à titre préliminaire que le système de référence de la TTA est basé sur chaque départ d'un vol depuis un aéroport irlandais, l'exonération pour les passagers en correspondance et en transit n'est pas sélective car elle n'opère pas de distinction entre les opérateurs économiques: les transporteurs de point à point sont confrontés à des circonstances objectivement différentes par rapport aux compagnies aériennes qui exploitent des services pour les passagers en correspondance et en transit. L'exonération serait, en tout état de cause, également justifiée car elle répond aux craintes en matière de double imposition tout en étant conforme au principe directeur de la TTA qui consiste à faire correspondre la taxe au voyage.

5.2.1. En ce qui concerne l'objet de la TTA

(84) Aer Lingus a demandé des éclaircissements au Revenue Commissioners concernant l'interprétation de la loi de finances. Le 30 mars 2009, le Revenue Commissioners a adressé à Aer Lingus un courrier électronique qui clarifiait l'interprétation de la loi de finances. Aer Lingus soutient que, sur la base de ce courrier électronique, il ressort de l'interprétation de l'article 55, paragraphe 2, de la loi de finances que la taxe doit être déterminée en fonction de la destination finale sans tenir compte des escales intermédiaires. Aer Lingus conclut que, quel que soit le nombre de segments qu'un voyage comprend, la taxe est perçue en fonction de la destination finale du passager et n'est évaluée qu'une fois pour l'ensemble de son voyage, qu'il comporte un ou plusieurs vols. Le passage concerné du courrier électronique du 30 mars 2009 est libellé comme suit: «Le vol s'achève à la destination finale du passager telle qu'il l'a réservée, quel que soit l'itinéraire que l'exploitant de ligne aérienne a prévu pour l'acheminer vers sa destination. Dans le scénario que vous décrivez des vols transatlantiques [Shannon-Dublin-Chicago], si une personne réserve un vol de Shannon à Chicago sur Aer Lingus, le taux d'imposition qu'Aer Lingus devrait appliquer est de 10 EUR, car ce vol s'achève à Chicago, soit à plus de 300 km de l'aéroport de Dublin. Le fait que l'itinéraire comporte une escale ne change pas la position» (soulignement ajouté par Aer Lingus).

(85) Aer Lingus considère que cette interprétation est cohérente avec les définitions de passagers en correspondance et en transit qui font référence au «voyage» du passager plutôt qu'à son vol. Selon Aer Lingus, il s'ensuit qu'un «voyage» peut être direct ou comporter une escale qui ne dépasse pas six heures.

5.2.2. En ce qui concerne les raisons d'assujettir à la taxe le voyage d'un passager au départ de l'Irlande et pas les vols impliquant une correspondance/un transit

(86) Selon Aer Lingus, l'exonération en question donne effet au principe de base selon lequel la taxe doit être déterminée en fonction de la destination finale sans tenir compte des escales intermédiaires.

(87) En outre, Aer Lingus fait valoir que l'exonération viserait à éviter la double imposition, non seulement en Irlande, mais aussi à l'étranger. À cet égard, Aer Lingus cite un passage du courrier électronique visé au considérant 84, qu'elle avait reçu du Revenue Commissioners: «La définition du terme «passager en correspondance» a pour effet d'éviter d'assujettir à la taxe chaque étape du voyage séparément […], lorsque les vols interviennent dans un délai de six heures. Si le délai entre les vols était supérieur à six heures, l'exonération accordée aux «passagers en correspondance» ne s'appliquerait pas et chaque étape du voyage serait taxée séparément (c'est-à-dire deux départs, assujettis tous les deux au taux de TTA approprié)» (soulignement ajouté par Aer Lingus).

(88) Se fondant sur le passage cité au considérant 87, Aer Lingus conclut que le fait qu'un passager embarquant sur un vol faisant partie d'un itinéraire comportant (au moins) deux segments au départ d'un aéroport irlandais soit assujetti ou non à la TTA dépend, premièrement, du lieu de départ du premier vol et, deuxièmement, du lieu d'arrivée de la destination finale. Cela éviterait: — que la TTA s'applique à plusieurs étapes d'un voyage, et — que la TTA s'applique à une étape du voyage alors qu'une taxe équivalente d'un autre pays s'applique déjà à ce même voyage.

(89) Aer Lingus explique que l'exonération en question n'est pas propre à la TTA de l'Irlande mais qu'elle est inhérente aux autres régimes fiscaux applicables au transport aérien. À cet égard, Aer Lingus attire l'attention sur l'application de la taxe sur le transport de passagers aériens au Royaume-Uni qui considérerait les vols avec correspondance comme un seul voyage plutôt que comme deux voyages distincts, à condition que la correspondance réponde à certaines exigences spécifiées (23). Aer Lingus explique en outre que, tandis que la définition d'un «vol avec correspondance» dépend d'un certain nombre de facteurs, notamment le délai entre les vols concernés et le fait que la correspondance concerne un vol intérieur au Royaume-Uni ou un vol international, selon Aer Lingus, la règle universelle est que les vols impliquant une correspondance sont considérés comme un seul voyage et la taxe sur le transport de passagers aériens n'est perçue que sur les voyages réputés avoir débuté au Royaume-Uni. À titre de dérogation, les vols en provenance et à destination d'un même pays ne seraient pas considérés comme comportant une correspondance (par exemple, Paris-Londres-Marseille) et la taxe sur le transport de passagers aériens serait perçue sur les voyages débutant au Royaume-Uni. En outre, Aer Lingus note que pour bénéficier de l'exonération pour les vols avec correspondance, ces vols doivent être détaillés sur le même billet ou l'ensemble de billets et les correspondances organisées par le passager ne pourraient donc pas bénéficier de cette exonération.

(90) Aer Lingus cite d'autres exemples de taxes (24): — France: la taxe de l'aviation civile française exonérerait les passagers en correspondance dans un aéroport français (escale de moins de 24 heures) et les passagers en transit direct (même numéro de vol et même avion). La taxe serait calculée en fonction de la destination finale du voyage à billet unique, — Autriche: la taxe est calculée en fonction de la destination la plus éloignée figurant sur un itinéraire à billet unique avec un vol en correspondance si la correspondance intervient dans un délai de 24 heures, — Allemagne: la taxe se fonde sur le point géographique le plus éloigné figurant sur le billet; une règle de 12 heures ou 24 heures s'applique, selon le pays où la correspondance a lieu.

5.2.3. En ce qui concerne l'application de la TTA avant et après 2011

(91) Aer Lingus a fourni des exemples, reproduits dans le tableau 2, afin d'illustrer l'application de la TTA, ainsi que les raisons motivant l'exonération des passagers en correspondance et en transit. Tableau 2 Exemples d'application de la TTA avant et après 2011, fournis par Air Lingus Itinéraire Avant 2011 (EUR) Après 2011 (EUR) Fait générateur de la taxe 1 Dublin-New York 10 3 — Départ d'un aéroport irlandais — Distance du voyage: plus de 300 km 2 New York-Dublin 0 0 — Pas de départ d'un aéroport irlandais — Éventuellement assujetti à la taxe des États-Unis 3 Dublin-Manchester 2 3 — Départ d'un aéroport irlandais — Distance du voyage: moins de 300 km 4 Manchester-Dublin 0 0 — Pas de départ d'un aéroport irlandais — Éventuellement assujetti à la taxe britannique 5 Londres-Dublin-New York Escale: moins de six heures 0 0 — Départ d'un aéroport britannique non assujetti à la taxe irlandaise mais assujetti à la taxe britannique — Départ d'un aéroport irlandais bénéficiant d'une exonération car, selon la définition, il s'agit d'une correspondance 6 Londres-Dublin-New York Escale: plus de six heures 10 3 — Départ d'un aéroport britannique non assujetti à la taxe irlandaise mais assujetti à la taxe britannique — Départ d'un aéroport irlandais assujetti à la taxe car, selon la définition, il ne s'agit pas d'une correspondance. Distance du voyage: plus de 300 km 7 New York-Shannon-Dublin Escale: moins de six heures 0 0 — Départ d'un aéroport des États-Unis non assujetti à la taxe irlandaise mais éventuellement assujetti à la taxe des États-Unis — Départ d'un aéroport irlandais exonéré de la taxe irlandaise car, selon la définition, il s'agit d'une correspondance 8 New York-Shannon-Dublin Escale: plus de six heures 2 3 — Départ d'un aéroport des États-Unis non assujetti à la taxe irlandaise mais éventuellement assujetti à la taxe des États-Unis — Départ d'un aéroport irlandais assujetti à la taxe car, selon la définition, il ne s'agit pas d'une correspondance. Distance du voyage: plus de 300 km 9 Dublin-Shannon-New York Escale: moins de six heures 10 3 — Départ d'un aéroport irlandais (DUB): assujetti à la taxe irlandaise — Départ d'un aéroport irlandais (SNN) non assujetti à la taxe irlandaise car, selon la définition, il ne s'agit pas d'une correspondance — Distance du voyage: plus de 300 km 10 Dublin-Shannon-New York Escale: plus de six heures 12 6 — Départ d'un aéroport irlandais (DUB): non assujetti à la taxe irlandaise et la distance du voyage est supérieure à 300 km — Départ d'un aéroport irlandais (SNN) assujetti à la taxe irlandaise car, selon la définition, il ne s'agit pas d'une correspondance. Distance du voyage: plus de 300 km

(92) Aer Lingus a fourni des observations sur le tableau 2: — le tableau 2 fournit des exemples de TTA recueillis dans la pratique sur diverses lignes, conformément aux lignes directrices contemporaines transmises par le Revenue Commissioners (comme indiqué aux considérants 84 et 87), — les exemples 1 à 4, qui sont tous des voyages comportant un seul vol, montrent que le vol doit être au départ d'un aéroport irlandais pour être considéré comme un fait générateur au titre de la TTA irlandaise, — les exemples 5 à 8, qui impliquent des voyages débutant hors des frontières de l'Irlande, montrent comment l'exonération permet d'éviter qu'un passager ne soit tenu de payer une taxe sur le transport aérien dans différents pays pour un même voyage, et qu'une escale doit être limitée à six heures, — les exemples 9 et 10, qui impliquent des voyages débutant en Irlande avec une correspondance en Irlande, montrent comment l'exonération permet d'éviter qu'un passager ne soit assujetti plusieurs fois à la TTA, à condition que l'escale ne dépasse pas six heures, et que la taxe est calculée pour l'ensemble du voyage.

5.2.4. En ce qui concerne l'application de la TTA par Aer Lingus et l'exonération concernant les passagers en transit et en correspondance

(93) Aer Lingus invoque la décision d'ouvrir la procédure où il est fait référence à une lettre de l'Irlande du 15 octobre 2009 dans laquelle il est expliqué que dans le cas d'un voyage comportant plusieurs segments, le premier n'est pas assujetti à la TTA (25). Aer Lingus indique ne pas reconnaître ce principe et est incapable d'expliquer la raison pour laquelle un tel principe a été suggéré.

(94) Selon Aer Lingus, un tel principe n'est pas conforme aux lignes directrices fournies par le Revenue Commissioner dans le courrier électronique du 30 mars 2009 mentionné au considérant 84 et ne correspond pas à la manière dont Aer Lingus a calculé la TTA dans les faits. Il ne serait pas non plus conforme aux exemples du point 20 de la décision d'ouvrir la procédure, qui n'illustrent pas l'application de l'exonération concernant les passagers en transit à la première étape d'un voyage mais qui démontrent plutôt qu'un voyage n'est pas assujetti à la TTA s'il débute hors des frontières de l'Irlande (26).

(95) Aer Lingus affirme avoir collecté la TTA conformément aux lignes directrices du Revenue Commissioner et avoir elle-même déclaré aux autorités le montant envoyé (27).

5.2.5. En ce qui concerne l'existence d'une aide d'État

(96) Aer Lingus fait valoir que l'exonération de la TTA pour les passagers en correspondance et en transit n'est pas sélective. Selon Aer Lingus, l'exclusion des passagers en correspondance ou en transit est inhérente au système de TTA, car la TTA ne s'applique pas aux segments particuliers d'un voyage. Au lieu de cela, le fait générateur de la taxe est un voyage au départ d'Irlande et l'impôt exigible dépend de la destination finale figurant sur le billet, indépendamment du fait que le passager prenne un ou plusieurs vols pour parvenir à la destination finale.

(97) À cet égard, Aer Lingus se réfère au point 41 de la décision d'ouvrir la procédure, où la Commission a estimé à titre préliminaire que le fait générateur de la taxe est un voyage au départ d'Irlande et que l'impôt exigible dépend de la destination finale figurant sur le billet, indépendamment du fait que le passager prenne un ou plusieurs vols pour parvenir à la destination finale: «Comme autre système de référence possible, citons une taxe perçue sur un vol en provenance d'un aéroport irlandais, la notion de «vol» étant comprise comme le voyage au départ d'un aéroport irlandais vers une destination finale, qui peut comporter un ou plusieurs segments. S'il s'agissait du système de référence approprié, il semble évident que la TTA ne devrait pas s'appliquer aux passagers en correspondance et en transit. Par conséquent, la mesure ne serait pas sélective» (soulignement ajouté par Aer Lingus).

5.2.6. En ce qui concerne d'autres aspects

(98) En partant de l'hypothèse que la Commission devait continuer d'estimer à titre préliminaire que le système de référence de la TTA correspond à la taxation de chaque départ, Aer Lingus a fait valoir que: — l'exonération des passagers en correspondance/en transit n'est pas sélective; et que — même si l'exonération devait être considérée comme sélective, elle serait justifiée.

5.2.6.1. En ce qui concerne le premier point: «l'exonération des passagers en correspondance/en transit n'est pas sélective»

(99) Se référant à la jurisprudence (28), Aer Lingus fait valoir que la non-application de la TTA au départ des passagers en correspondance et en transit ne serait sélective que si elle introduisait des différenciations entre opérateurs économiques se trouvant, au regard de l'objectif attribué à la TTA, dans des situations factuelles et juridiques comparables. À cet égard, Aer Lingus aborde la question de savoir si la non-application de la TTA aux passagers en correspondance et en transit favorise les transporteurs tels qu'Aer Lingus (qui propose des billets uniques pour des voyages comprenant deux vols ou plus) par rapport aux transporteurs de point à point (qui ne proposent pas de billets uniques pour de tels voyages et, par conséquent, étaient tenus de prélever la TTA pour chaque vol pour les passagers dont le voyage comportait une correspondance qu'ils avaient organisée eux-mêmes).

(100) Aer Lingus conclut qu'étant donné la différence de situation factuelle et juridique entre les services de point à point purs et les services proposant des billets uniques, notamment les différences en termes de coûts pour le transporteur et de niveau de service pour les passagers, l'exonération accordée aux passagers en correspondance et en transit n'était pas sélective pour les raisons suivantes, à savoir: — une part significative des passagers d'Aer Lingus choisissent certainement d'organiser eux-mêmes leurs correspondances (29), quelle qu'en soit la raison, indépendamment du fait qu'Aer Lingus soit en mesure de proposer des billets uniques pour l'ensemble du voyage. Par définition, Aer Lingus n'est pas en mesure de déterminer ou de quantifier le nombre de passagers préférant voyager en organisant eux-mêmes leurs correspondances, pas plus que les transporteurs de point à point sont en mesure de quantifier clairement le nombre de ces passagers (qui peuvent, par exemple, organiser leur correspondance avec un autre transporteur). Pour les passagers qui organisent eux-mêmes leur correspondance, Aer Lingus se trouve dans la même situation juridique ou factuelle que les transporteurs de point à point, — la situation d'Aer Lingus est cependant différente sur les plans factuel et juridique pour les passagers qui achètent des voyages impliquant une correspondance ou un transit avec un billet unique. À cet égard, Aer Lingus cite une partie de la dernière phrase du point 45 [44] (30) de la décision d'ouvrir la procédure, dans laquelle, selon Aer Lingus, la Commission reconnaît elle-même qu'«il peut être opportun de distinguer la situation juridique et factuelle des compagnies aériennes qui ne fournissent que des services de point à point de celle des compagnies aériennes qui fournissent également des services impliquant un transit ou une correspondance dans cet aéroport».

(101) En ce qui concerne les passages de la décision d'ouvrir la procédure relatifs aux différences entre les voyages comportant plusieurs vols faisant l'objet d'une réservation unique et les voyages impliquant plusieurs vols faisant l'objet de réservations distinctes, Aer Lingus fait également les observations suivantes dans le cadre de la sélectivité: — en ce qui concerne le passage: «les modèles commerciaux des compagnies aériennes qui se concentrent sur les services de point à point sont très différents de ceux des compagnies qui fournissent des services susceptibles de comporter des transits ou des correspondances» (31). Aer Lingus souligne qu'elle met en œuvre des procédures spécifiques pour prendre en charge les passagers en correspondance et en transit. Il s'agit notamment d'assurer une correspondance sans heurts, grâce aux comptoirs de correspondance et aux tarifs, et d'assumer la responsabilité des correspondances manquées (par exemple, en fournissant une prise en charge et une assistance, un hébergement). Selon Aer Lingus, il s'agit de coûts et de responsabilités importants qui ne s'appliquent pas aux passagers qui organisent eux-mêmes leur correspondance; — en ce qui concerne le passage: «les services impliquant une correspondance ou un transit constituent, du point de vue du client, un voyage de l'aéroport d'origine à l'aéroport de destination, et non deux voyages distincts» (32). Aer Lingus explique que l'expérience de service est également différente pour les passagers car elle leur évite de procéder à plusieurs enregistrements, d'acheter plusieurs billets, d'avoir des franchises de bagages différentes, etc.; — en ce qui concerne le passage: «la totalité du trajet comprenant deux segments ou plus est vendue en tant que prestation unique et peut être parcourue au moyen d'un billet unique» (33). Aer Lingus explique que ce n'est évidemment pas le cas pour un voyage comportant une correspondance que le client a lui-même organisée. En fait, un tel voyage impliquerait au moins deux billets distincts (et deux contrats distincts), éventuellement avec deux compagnies aériennes différentes. Un billet unique se baserait sur un contrat unique conclu avec une seule compagnie aérienne; — en ce qui concerne le passage: «les passagers ne doivent généralement pas récupérer leurs bagages lors d'une correspondance» (34). Selon Aer Lingus, c'est en effet le contraire qui se produit pour les passagers qui organisent eux-mêmes leur correspondance. Il n'existe aucun service de transfert de bagages pour les passagers qui organisent eux-mêmes leur correspondance dans un aéroport irlandais; — en ce qui concerne le passage: «les contrôles des passagers et des bagages sont généralement différents» (34). Aer Lingus explique que les passagers qui organisent eux-mêmes leur correspondance devront s'enregistrer séparément pour chaque vol.

5.2.6.2. En ce qui concerne le deuxième point: «même si l'exonération devait être considérée comme sélective, elle serait justifiée»

(102) Aer Lingus soutient que cette mesure évite la double imposition et s'applique aussi bien en Irlande qu'à l'étranger. Une telle exonération serait en effet généralisée dans d'autres pays, tels que le Royaume-Uni.

(103) Aer Lingus soutient en outre que le principe directeur et fondamental de la TTA est qu'elle est calculée pour l'ensemble du voyage. Dans le cas d'un billet unique, ce dernier équivaudrait à un seul voyage (dans la mesure où une escale dure moins de six heures). Toutefois, pour un service dans le cadre duquel les passagers organisent eux-mêmes leur correspondance et qui comporte deux réservations distinctes, chaque réservation serait considérée comme distincte par les systèmes de réservation des compagnies aériennes et la correspondance des passagers ne serait pas reconnue.

5.3. Observations de l'Irlande sur les observations formulées par les parties intéressées

(104) Globalement, l'Irlande était d'accord avec les arguments avancés par Aer Lingus, à l'exception de ceux résumés aux considérants 93 et 94. Selon l'Irlande, Aer Lingus a cité une lettre de l'Irlande du 15 octobre 2009 indiquant que si un voyage comportait plusieurs segments, le premier était toujours exonéré de la TTA. L'Irlande a fait référence à sa lettre du 22 décembre 2015 dans laquelle elle expliquait qu'il s'agissait d'un malentendu. La lettre de l'Irlande du 15 octobre 2009 avait fourni un exemple concret dans lequel la première étape du voyage n'était pas assujettie à la TTA. Toutefois, l'Irlande considère qu'il convient de ne pas l'interpréter comme une affirmation générale selon laquelle la première étape était toujours exonérée.

(105) En ce qui concerne les observations de Ryanair sur la taxe exigible (voir considérant 65), l'Irlande a souligné que Ryanair ne transportait pas de passagers en correspondance ou en transit et n'avait donc aucune expérience pratique de l'application des règles relatives à la TTA. Selon l'Irlande, Ryanair n'explique pas non plus son raisonnement.

6. ÉVALUATION DE LA NON-APPLICATION DE LA TAXE SUR LE TRANSPORT AÉRIEN POUR LES PASSAGERS EN TRANSIT ET EN CORRESPONDANCE

6.1. Observations préliminaires: l'interprétation correcte de la TTA en ce qui concerne l'exonération pour les passagers en correspondance et en transit

(106) Dans sa lettre du 15 octobre 2009, l'Irlande a déclaré que l'exonération pour les passagers en correspondance et en transit garantit que la «première étape» de l'ensemble d'un voyage n'est pas assujettie à la TTA. Cette affirmation a entraîné une confusion quant à l'interprétation correcte de l'exonération, comme en témoigne l'arrêt du Tribunal dans l'affaire T-512/11.

(107) Au vu des observations transmises par l'Irlande et des tiers, il apparaît désormais clairement que la législation irlandaise doit être comprise comme indiqué à la section 2.2 ci-dessus.

(108) Ainsi qu'il y est expliqué, en vertu de l'article 55, paragraphe 2, de la loi de finances, les compagnies aériennes sont tenues de payer la TTA pour chaque départ d'un passager sur un avion depuis un aéroport situé en Irlande, tandis que les passagers en correspondance et en transit ne sont pas considérés comme des passagers au sens de l'article 55, paragraphe 2, de la loi de finances et la TTA ne s'applique donc pas à leur départ. Par conséquent, il est impossible d'affirmer, en termes généraux, que la TTA s'applique à un segment spécifique d'un voyage aérien.

(109) Il convient de noter que, lors de l'adoption de la décision de 2011, deux taux différents s'appliquaient aux vols dont la destination était située au maximum à 300 km de l'aéroport de Dublin et pour tous les autres vols. Il apparaît désormais clairement que le taux d'imposition applicable dépendait de la distance pour parvenir à la destination finale, quel que soit le lieu de transit ou de correspondance. Par exemple, un voyage de Dublin à New York avec une escale à Shannon serait assujetti à une TTA de 10 EUR, et non de 2 EUR. Le départ de l'aéroport de Dublin serait assujetti à une TTA de 10 EUR, même si Shannon se trouve à moins de 300 kilomètres de l'aéroport de Dublin, car la distance entre l'aéroport de Dublin et New York dépasse ce seuil. En outre, le départ de l'escale à l'aéroport de Shannon n'est pas assujetti à la TTA, puisque le passager est en transit ou en correspondance dans cet aéroport.

(110) Le fait d'être considéré comme un passager en transit ou en correspondance dans un aéroport irlandais ne dépendait pas de l'emplacement de l'aéroport d'origine des passagers au moment où ils atterrissaient à l'aéroport irlandais, qui pouvait également se trouver hors des frontières de l'Irlande, par exemple, dans le cas d'un voyage entre Londres et New York comportant une escale à Shannon qui ne dépassait pas six heures. La TTA n'est pas exigible pour un tel voyage parce que l'aéroport de départ (Londres) est situé hors des frontières de l'Irlande, tandis que le passager est considéré comme un passager en correspondance ou en transit lors de son départ de l'aéroport de Shannon.

6.2. Existence d'une aide

6.2.1. Introduction

(111) Selon l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, sauf dérogations prévues par les traités, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre les États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.

(112) La qualification d'aide d'État d'une mesure au sens de cette disposition nécessite donc que les conditions cumulatives suivantes soient remplies: i) la mesure doit être financée par des ressources d'État et la décision de l'accorder doit être imputable à l'État; ii) elle doit conférer un avantage à son bénéficiaire, qui doit être une entreprise (c'est-à-dire qui doit exercer une activité économique); iii) cet avantage doit être sélectif; et iv) la mesure doit fausser ou menacer de fausser la concurrence et affecter les échanges entre États membres.

(113) Dans ce cas, il convient d'abord d'examiner si la non-application de la TTA aux passagers en correspondance et en transit est susceptible de conférer un avantage sélectif à certaines compagnies aériennes.

6.2.2. Caractère sélectif de la mesure

6.2.2.1. Introduction

(114) Est sélective au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, toute mesure qui favorise certaines entreprises ou certaines productions.

(115) Pour les mesures applicables à toutes les entreprises répondant à certains critères qui atténuent les frais auxquels ces entreprises devraient normalement faire face, le caractère sélectif de la mesure devrait normalement être évalué en procédant à une analyse en trois étapes (35). Dans un premier temps, il convient de déterminer quel est le régime fiscal commun ou normal applicable dans l'État membre: le «système de référence». Deuxièmement, il y a lieu de déterminer si la mesure donnée constitue une dérogation à ce système dans la mesure où elle introduit des différenciations entre opérateurs économiques se trouvant, au regard des objectifs intrinsèques du régime, dans une situation juridique et factuelle comparable. Si la mesure en question ne constitue pas une dérogation au système de référence, elle n'est pas sélective. Si, en revanche, elle est dérogatoire (donc prima facie sélective), il convient d'établir, dans un troisième temps, si la mesure dérogatoire est justifiée par la nature ou l'économie générale du régime fiscal de référence. Si une mesure prima facie sélective est justifiée par la nature ou l'économie générale du régime, elle ne sera pas considérée comme sélective et ne relèvera donc pas du champ d'application de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE.

(116) Dans certains cas exceptionnels, il est impossible d'appliquer l'approche en trois étapes compte tenu des effets pratiques des mesures concernées. Dans de tels cas, il faut également examiner si l'État membre a défini les limites du système de référence de manière systématique ou au contraire de manière arbitraire ou partiale pour favoriser certaines entreprises par rapport à d'autres. En effet, dans le cas contraire, l'État membre, au lieu de prévoir des règles générales pour l'ensemble des entreprises, auxquelles il est dérogé en faveur de certaines entreprises, pourrait aboutir à un résultat identique en contournant les règles relatives aux aides d'État et en ajustant et en combinant ses règles de façon que l'application de celles-ci conduise à une charge fiscale différenciée pour les différentes entreprises (36). À cet égard, il convient de rappeler que l'article 107, paragraphe 1, du TFUE ne distingue pas selon les causes ou les objectifs des interventions étatiques, mais les définit en fonction de leurs effets et donc indépendamment des techniques employées (37).

(117) Ci-après, l'analyse en trois étapes sera tout d'abord appliquée à l'exonération de TTA pour les passagers en transit et en correspondance (sections 6.2.2.2 et 6.2.2.3). Ensuite, la Commission examinera si la TTA a été conçue par l'État membre de manière clairement arbitraire ou partiale, de manière à favoriser certaines entreprises par rapport à d'autres (section 6.2.2.4.).

6.2.2.2. Détermination du système de référence

(118) Le système de référence constitue l'élément à partir duquel le caractère sélectif d'une mesure est apprécié. Le système de référence est composé d'un ensemble cohérent de règles qui s'appliquent de manière générale — sur la base de critères objectifs — à toutes les entreprises relevant de son champ d'application tel que défini par son objectif. La détermination du système de référence dépend d'éléments tels que la base imposable, les faits générateurs de la taxe, les faits imposables et les taux d'imposition applicables.

6.2.2.3. TTA

(119) La TTA constitue un régime fiscal distinct qui ne s'inscrit dans aucun système fiscal plus large. Par conséquent, le système de référence ne va pas au-delà des limites de la TTA elle-même.

(120) La question clé en l'espèce est de savoir si la non-application de la TTA aux passagers en transit ou en correspondance s'inscrit dans le système de référence ou constitue une dérogation au système de référence. Dans le premier cas, la TTA est considérée comme une taxe qui s'applique à tous les passagers aériens qui voyagent au départ de l'Irlande, étant entendu qu'un tel voyage peut comporter plusieurs vols. Selon cette approche, il est logique que la taxe ne soit pas perçue deux fois lorsque l'ensemble du voyage implique plusieurs départs d'un aéroport irlandais. De plus, les passagers qui débutent leur voyage dans un pays tiers ne sont pas assujettis à la TTA, car leur voyage ne débute pas dans un aéroport irlandais («système fondé sur les voyages»). Dans le deuxième cas, la TTA est considérée comme une taxe applicable à tous les passagers aériens à bord d'un avion au départ d'un aéroport situé en Irlande et la non-application de la taxe aux passagers en transit ou en correspondance constitue une dérogation à cette règle («système fondé sur les départs»).

(121) À première vue, le libellé de l'article 55, paragraphe 2, alinéa a), de la loi de finances («chaque départ d'un passager sur un avion depuis un aéroport») pourrait donner à penser que le système fondé sur les départs constitue le système de référence approprié. C'est également l'avis préliminaire que la Commission a adopté dans la décision d'ouvrir la procédure: le système de référence est une taxe exigée pour chaque départ d'un passager sur un avion depuis un aéroport situé en Irlande.

(122) Cette conclusion préliminaire reposait sur le fait que la loi de finances visait la taxation des départs. Toutefois, après avoir mené la procédure formelle d'examen et recueilli des informations supplémentaires sur l'interprétation correcte de l'article 55, paragraphe 2, de la loi de finances, et à la lumière des explications de l'Irlande selon lesquelles la TTA était censée s'appliquer à tout voyage unique au départ d'un aéroport irlandais, même si le voyage comportait plusieurs étapes (voir considérant 59), il est possible de conclure que le système avait pour objectif d'imposer les voyages aériens au départ d'Irlande. Sur cette base, et pour tous les motifs exposés ci-dessous, le système de référence est l'imposition des voyages débutant en Irlande.

(123) Tout d'abord, il convient de noter que la définition de «passager» exclut les passagers en correspondance ou en transit. Par conséquent, le libellé de la loi de finances permet de conclure que le système de référence est un «système fondé sur les voyages» qui exclut les passagers en transit et en correspondance, car le départ d'un passager en transit ou en correspondance ne constitue pas un «départ» au sens de l'article 55, paragraphe 2, de la loi de finances et, en tant que tel, ne constitue pas un fait générateur de la taxe (38). Le fait de considérer que le système de référence est un «système fondé sur les voyages» est également compatible avec l'objectif sous-jacent de la législation, tel que le précise l'Irlande dans ses observations sur la décision d'ouvrir la procédure.

(124) De plus, le fonctionnement de la TTA confirme que la taxe concernait les voyages aériens. Ainsi, pendant la période où les taux différenciés s'appliquaient, le taux d'imposition dépendait de la destination finale du passager figurant sur le billet, indépendamment du fait que le passager ait pris un ou plusieurs vols pour parvenir à sa destination (voir considérants 22 et 23 respectivement et les exemples d'application de la TTA reproduits dans le tableau 2). Par exemple, la taxe exigible pour un passager voyageant de Dublin à New York avec une escale à Shannon était de 10 EUR, et non de 2 EUR (voir considérant 91).

(125) En outre, la Commission note qu'en principe, il est légitime d'imposer le transport aérien sur la base d'un taux appliqué une seule fois à un voyage au départ d'un aéroport irlandais vers une destination finale donnée, vendu sous une seule réservation, au lieu d'imposer séparément les différents segments d'un tel voyage. Une telle imposition séparée impliquerait qu'un passager qui effectue une correspondance sur un autre avion dans un aéroport irlandais soit tenu de payer la taxe deux fois, ce qui peut effectivement poser des problèmes d'équité et d'égalité de traitement (voir considérant 63).

(126) En effet, les droits d'accise tels que la TTA s'appliquent généralement à l'acquisition d'un produit ou d'un service final par un client, et non aux différents éléments qui peuvent constituer ce produit ou service final. Pour les motifs exposés ci-dessous, un voyage comportant plusieurs segments, dans le cas où le passager peut être considéré comme un passager en transit ou en correspondance à chaque aéroport d'escale, peut être considéré comme un seul et même service.

(127) À cet égard, il convient de noter que les compagnies aériennes commercialisent leurs services comme des voyages au départ d'un point d'origine (A) vers une destination finale (B), même si un tel voyage implique un arrêt dans un aéroport intermédiaire (C). Un tel service implique fondamentalement le transport aérien du point A au point B, l'existence et la localisation de l'aéroport intermédiaire C étant secondaire et constituant, du point de vue du passager, une caractéristique non pertinente de ce service (à l'exception de son éventuel impact sur le temps de transport du passager) (39). En principe, il est donc acceptable et non discriminatoire d'imposer un voyage indirect, vendu comme un service unique, du point A au point B via le point C de la même manière qu'un voyage direct du point A au point B (le point A se trouvant en Irlande dans les deux cas), puisque les deux services répondent au même besoin du client (à savoir de se rendre du point A au point B).

(128) Il reste à déterminer si les définitions des passagers en transit et en correspondance figurant dans la loi de finances reflètent ces principes. Cet aspect est analysé aux considérants suivants.

(129) Ainsi qu'il est indiqué au considérant 18, les passagers en transit sont définis comme étant des passagers qui restent dans le même avion pour le vol à l'arrivée et le vol au départ. La Commission estime que, dans une telle situation, il est clair qu'il y a effectivement un seul voyage, la seule différence avec un vol direct étant que l'avion s'arrête brièvement dans un aéroport donné avant de parvenir à la destination finale.

(130) En ce qui concerne les passagers en correspondance, trois conditions ont été utilisées pour définir les passagers en correspondance à l'aéroport C qui voyagent entre l'aéroport A et l'aéroport B via l'aéroport C: i) le temps maximal passé au point C ne doit pas dépasser six heures; ii) les points A et B ne doivent pas être identiques; et iii) l'achat des vols du point A au point C et du point C au point B doit faire l'objet d'«une réservation unique». La Commission estime que ces trois conditions sont adéquates et proportionnées. Le point i) garantit que le point C est un véritable aéroport d'escale, où le passager se prépare et attend principalement son vol de correspondance, et qu'il ne s'agit pas d'une destination finale «déguisée». À cet égard, le délai de six heures constitue un délai raisonnable qui permet de garantir que le point C est un véritable aéroport d'escale (40). Le point ii) garantit que le voyage n'est pas un vol direct déguisé du point A au point C et du point C au point A. Le point iii), tel qu'expliqué aux considérants 132 à 134 ci-dessous, garantit quant à lui que le voyage du point A au point B est vendu au client en tant que service intégré unique.

(131) L'exonération de la TTA pour les passagers en correspondance imposait la condition que tous les vols composant le voyage unique fassent l'objet d'une seule et même réservation.

(132) Lorsqu'un passager effectue une réservation unique couvrant plusieurs vols (ou «segments»), il conclut un contrat unique avec le prestataire assurant les différents vols. En revanche, lorsqu'un passager effectue plusieurs réservations couvrant différents vols, il conclut des contrats indépendants distincts avec un ou plusieurs prestataires. Cela démontre bien qu'une réservation unique correspond à l'achat d'un seul et même service comportant différents éléments, alors que plusieurs réservations correspondent à plusieurs services distincts que le passager a achetés séparément.

(133) Dans le cas d'une réservation unique, l'ensemble du voyage impliquant deux vols ou plus fait l'objet d'une seule et même réservation et le passager dispose d'un seul billet et d'une seule référence de réservation pour l'ensemble du voyage. En outre, comme l'ont souligné l'Irlande et Aer Lingus dans leurs observations sur la décision d'ouvrir la procédure (voir considérant 101), il existe plusieurs différences importantes entre un voyage comportant plusieurs vols faisant l'objet d'une seule et même réservation et un voyage comportant plusieurs vols faisant l'objet de réservations distinctes. En particulier, dans le cadre d'une réservation unique, le passager n'est pas tenu de satisfaire à plusieurs exigences différentes en ce qui concerne l'enregistrement, les bagages et les documents de voyage pour chacun des vols composant le voyage, mais uniquement à un ensemble d'exigences couvrant l'ensemble du voyage vers la destination finale. En outre, si le premier vol est annulé ou retardé au point que le passager manque le vol de correspondance, le prestataire d'un voyage faisant l'objet d'une réservation unique doit assumer la responsabilité de la correspondance manquée (par exemple, en fournissant une prise en charge et une assistance, en trouvant un hébergement, en effectuant une autre réservation pour le passager sur le prochain vol disponible ou en proposant une indemnisation).

(134) Un voyage composé de plusieurs vols réservés séparément implique l'achat de services indépendants. Cela signifie, par exemple, que lorsque le passager manque son deuxième vol en raison d'un retard à l'arrivée du premier vol, il ne peut pas solliciter l'assistance du prestataire du deuxième vol. Le passager apparaîtrait simplement comme un passager qui ne s'est pas présenté pour le deuxième vol. De plus, lorsque plusieurs vols font l'objet de réservations séparées, le passager doit récupérer ses bagages dans chaque aéroport et s'enregistrer à nouveau pour les vols suivants. Aer Lingus a souligné que, dans les aéroports irlandais, il n'existait pas de services de transfert de bagages pour les passagers qui organisent eux-mêmes leur correspondance (voir considérant 101).

(135) Dans ce contexte, la principale différence entre les deux situations est que, dans un cas, le passager achète un service intégré (trajet du point A au point B) avec deux éléments qui sont combinés par le prestataire du service, alors que dans l'autre cas, le passager combine lui-même les deux composants à ses propres risques et acquiert donc deux services distincts. Par conséquent, un passager voyageant de l'aéroport A à l'aéroport B via l'aéroport C avec une réservation unique achète un service fondamentalement différent de ceux d'un passager qui réserve séparément un vol de l'aéroport A à l'aéroport C et un vol de l'aéroport C à aéroport B.

(136) Le fait qu'une réservation unique couvrant plusieurs vols diffère sensiblement de plusieurs vols couverts par des réservations distinctes est illustré par l'avis qu'easyJet, l'un des principaux transporteurs de point à point opérant dans l'Union, adresse aux passagers sur son site web: «easyJet est un transporteur de point à point (qui assure uniquement des vols depuis les aéroports de départ et d'arrivée) et ne propose pas de vols en correspondance pour la poursuite d'un voyage, que ce soit en utilisant nos vols ou ceux d'autres compagnies aériennes. Si vous avez réservé un vol en correspondance auprès de notre compagnie, il s'agit d'un contrat distinct et nous considérons chaque vol comme un voyage séparé.» (41)

(137) Il est donc proportionnel et non discriminatoire d'imposer chacun de ces deux services séparément et d'imposer une seule fois un voyage indirect ayant fait l'objet d'une réservation unique.

(138) Au regard de l'évaluation ci-dessus (voir considérants 131 à 137), la Commission considère que les définitions des passagers en correspondance et en transit en vertu de la loi de finances sont cohérentes avec l'objectif d'imposer les voyages aériens individuels débutant dans un lieu donné en Irlande vers une destination donnée, qu'un client a achetés en tant que service intégré unique.

(139) On peut conclure que le système de référence est la TTA tel qu'elle figure dans la loi de finances, d'où la non-application de la taxe aux passagers en transit et en correspondance (système fondé sur les voyages).

6.2.2.4. Dérogation au système de référence

(140) Étant donné que la non-application de la TTA aux passagers en correspondance et en transit s'inscrit dans le système de référence, il n'y a pas de dérogation au système de référence.

(141) Par conséquent, l'évaluation de la TTA utilisant l'approche en trois étapes indique l'absence de caractère sélectif.

6.2.2.5. La TTA n'a pas été conçue de manière clairement arbitraire ou partiale en vue de favoriser certaines entreprises par rapport à d'autres.

(142) Afin de tirer une conclusion définitive sur le caractère sélectif, il reste à déterminer si l'Irlande a conçu la TTA de manière clairement arbitraire ou partiale, en vue de favoriser certaines entreprises par rapport à d'autres.

(143) Dans ses observations sur la décision d'ouvrir la procédure, Ryanair soutient principalement que l'exonération de la TTA pour les passagers en transit et en correspondance entraîne des discriminations injustifiées entre deux modèles économiques, à savoir le modèle économique des transporteurs «hub-and-spoke», qui proposent des réservations uniques couvrant plusieurs vols, et le modèle économique des transporteurs de point à point, tels que Ryanair, qui ne le fait pas, et que l'on ne pouvait pas prétendre que l'exonération concernait toutes les compagnies aériennes, sans discrimination.

(144) Premièrement, il convient de noter que rien dans le dossier n'indique que l'Irlande a conçu la non-application de la TTA aux passagers en transit ou en correspondance de manière à favoriser certaines entreprises par rapport à d'autres. À cet égard, on peut observer que divers États membres appliquent des taxes similaires qui prévoient également des exonérations pour les passagers en transit et en correspondance.

(145) L'argument de Ryanair selon lequel il est pratiquement impossible pour une compagnie aérienne d'adapter son modèle commercial de base pour le faire évoluer d'un modèle de point à point vers un modèle «hub-and-spoke» et qu'à sa connaissance, le marché n'a jamais connu une telle évolution, devrait être nuancé, puisque Ryanair commence désormais à proposer des vols en correspondance (42). En mai 2017, Ryanair a annoncé qu'elle lançait ses premiers vols en correspondance via l'aéroport de Rome Fiumicino, permettant pour la première fois à ses clients d'effectuer une réservation et de prendre un vol en correspondance directement sur Ryanair. À cet égard, le directeur commercial de Ryanair a déclaré: «Ryanair est heureuse de lancer son premier service de correspondance via l'aéroport de Rome Fiumicino, permettant aux clients de réserver des vols Ryanair en correspondance aux tarifs les plus bas d'Europe. En commençant d'abord par une dizaine de lignes à Rome, les clients pourront prendre leur prochain vol en correspondance sans avoir à passer du côté ville et à récupérer leurs bagages avant de parvenir à leur destination finale. Ce nouveau service de la quatrième année de notre programme «Always Getting Better» sera déployé sur l'ensemble du réseau de Ryanair (avec d'autres lignes à Rome dans les semaines et les mois à venir) tant que l'essai mené à Rome Fiumicino s'avèrera être une réussite» (43). Les clients bénéficieront aussi d'une référence de réservation unique pour les deux vols. Cela démontre que Ryanair a commencé à fournir un nouveau service qu'elle considère comme nouveau et fondamentalement différent des vols de point à point qu'elle exploitait jusqu'à présent.

(146) Deuxièmement, on observe que la TTA entraîne des services distincts faisant l'objet d'une imposition différenciée, à savoir plusieurs vols faisant l'objet de plusieurs réservations, et des services intégrés uniques qui ne sont imposés qu'une seule fois, à savoir les vols composant un seul voyage faisant l'objet d'une réservation unique. Au regard des motifs exposés ci-dessus (voir section 6.2.2.3 de la présente décision), cette différenciation découle des différences fondamentales qui existent entre les services achetés par le client dans chaque situation, qui donnent lieu à des conséquences pratiques importantes, notamment en ce qui concerne l'enregistrement, la gestion des bagages et la responsabilité de la compagnie aérienne en cas de correspondance manquée. Le fait que certaines compagnies aériennes aient adopté un modèle commercial axé sur les services de point à point alors que d'autres se concentrent sur les services de réseau n'implique pas qu'il serait discriminatoire d'imposer différemment des services objectivement différents. Comme expliqué à la section 6.2.2.3 ci-dessus, il peut être considéré comme légitime d'imposer les voyages aériens au départ de l'Irlande, au lieu d'imposer chaque départ d'un passager sur un avion à partir de l'Irlande.

(147) La Commission note que les allégations de discrimination présentées par Ryanair semblent implicitement partir du principe que certains passagers organisent un voyage aérien