FR Journal officiel de l'Union européenne C 63/1

AVIS DU CONSEIL

du 10 mars 2009

concernant le programme de convergence actualisé du Danemark pour 2008-2015

(2009/C 63/01)

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) no 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques (1), et notamment son article 9, paragraphe 3,

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du Comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

(1) Le 10 mars 2009, le Conseil a examiné le programme de convergence actualisé du Danemark, qui couvre la période 2008-2015.

(2) L'économie danoise, après une longue phase d'expansion, a connu en 2008 un ralentissement rapide et prononcé, provoqué principalement par l'essoufflement du marché du logement et l'intensification des turbulences financières. Dans un avenir proche, le ralentissement sera encore exacerbé par la faiblesse de la demande, intérieure comme étrangère. Vu la détérioration de la conjoncture extérieure, les principaux défis consisteront à assurer la stabilité financière et une correction ordonnée du marché du logement. À court et à moyen terme, le ralentissement de l'activité économique et l'évolution prévue des prix des actifs et de l'énergie auront des conséquences néfastes considérables pour les finances publiques. En particulier, une pression à la baisse devrait s'exercer sur les recettes provenant de la taxe sur le rendement des fonds de pension et de l'impôt sur les sociétés; à cela s'ajouterait le déclin de l'extraction pétrolière et gazière en mer du Nord. Le budget adopté pour 2009, étayé par une situation budgétaire de départ saine, prévoit une expansion budgétaire discrétionnaire d'environ 1 point de pourcentage du PIB, qui consiste notamment en des réductions permanentes de l'impôt sur le revenu à hauteur de % du PIB. Les pressions sur la couronne danoise (DKK) et les ponctions sur les réserves de change ont forcé la banque centrale danoise à relever ses taux d'intérêt en octobre 2008. La BCE ayant diminué ses taux, l'écart entre les taux d'intérêt directeurs s'est creusé par rapport à l'euro. La banque centrale danoise a ensuite abaissé ses taux d'intérêt directeurs à la fin de 2008 et au début de 2009, à la suite des diminutions décidées par la BCE, puis a appliqué des réductions supplémentaires, amenuisant ainsi progressivement l'écart entre les taux. Cependant, cet écart reste élevé: 1 point de pourcentage, contre 0,35 point avant la crise.

(3) Le scénario macroéconomique sur lequel repose le programme prévoit que la croissance du PIB réel passe de 0,2 % en 2008 à – 0,2 % en 2009, remonte ensuite à 0,7 % en 2010 et s'établisse à 1,7 % en moyenne pour le reste de la période de programmation. La reprise est annoncée en 2011-2012 sur la base d'hypothèses techniques prévoyant que l'écart de production et l'écart de chômage se résorberont complètement en 2012, comme l'ont calculé les autorités danoises en utilisant les méthodes nationales. L'hypothèse sous-jacente est que l'utilisation des capacités augmentera progressivement jusqu'à un niveau normal, soutenue par un début de reprise à l'étranger et par la faiblesse des taux d'intérêt. Compte tenu des informations actuellement disponibles (2), ce scénario semble reposer sur des hypothèses de croissance optimistes. Pour 2009, le ralentissement de la demande intérieure paraît sous-estimé au vu des dernières évolutions. Les prévisions de croissance à partir de 2011 semblent optimistes, compte tenu de la croissance de la productivité observée dans le passé et de la croissance potentielle estimée. L'inflation devrait diminuer notablement en 2009, pour s'établir à 1,3 %, puis fluctuer un peu en dessous de 2 % pendant le reste de la période de programmation. La cause de ces fluctuations n'est pas claire, mais l'évolution projetée du déflateur du PIB semble réaliste.

(4) Pour 2008, l'excédent budgétaire des administrations publiques est estimé à 3,1 % du PIB dans les prévisions intermédiaires de janvier 2009 des services de la Commission, c'est-à-dire une valeur proche de l'objectif de 3,0 % du PIB fixé dans l'actualisation précédente du programme de convergence. En raison de la réaction décalée du marché du travail au ralentissement de l'activité économique, la croissance de l'emploi et des salaires est restée solide pendant la plus grande partie de l'année, avec pour conséquence des recettes provenant de l'impôt sur le revenu plus élevées et des dépenses sociales plus faibles que prévu. Cependant, la crise financière a engendré une forte diminution des recettes provenant de la taxe sur le rendement des fonds de pension et de l'impôt sur les sociétés. En outre, les dépenses ont excédé les prévisions en raison d'une consommation intermédiaire plus élevée que prévu et d'un transfert ponctuel de fonds vers les ménages dans le contexte de la réforme de la taxe sur le rendement des fonds de pension, lancée en 2007.

(5) Pour 2009, le programme prévoit un budget des administrations publiques en équilibre, tandis que les services de la Commission tablent, dans leurs prévisions intermédiaires, sur un déficit de 0,3 % du PIB, soit un recul de 3 points de pourcentage du PIB. Les stabilisateurs automatiques sont responsables d'environ 1 point de pourcentage de la baisse globale. Outre l'expansion budgétaire discrétionnaire d'environ 1 point de pourcentage du PIB, qui inclut des réductions de l'impôt sur le revenu de 0,5 point de pourcentage du PIB, on devrait constater une diminution des recettes particulièrement volatiles liée à la diminution des prix de l'énergie et des actifs, à hauteur d'environ 1 point de pourcentage du PIB par rapport à la tendance. Si un excédent structurel est prévu, la variation du solde structurel, établie sur la base du solde corrigé des variations conjoncturelles que les services de la Commission ont recalculé en appliquant la méthode commune et leur définition des mesures exceptionnelles et autres mesures temporaires, est estimée à environ 2 points de pourcentage du PIB, ce qui confirme une orientation budgétaire fortement expansionniste ( 3 ), bien que sensiblement affectée par une diminution des recettes volatiles.

(6) En 2010, il est prévu que le solde global continue à se détériorer, en partie à cause des stabilisateurs automatiques, mais principalement en raison d'un nouveau transfert ponctuel de fonds vers les ménages prévu dans le cadre de la réforme de la taxe sur le rendement des fonds de pension, lancée en 2007. Le programme vise à continuer à atteindre son objectif à moyen terme (OMT), soit des excédents structurels (c'est-à-dire corrigés des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et autres mesures temporaires) de l'ordre de à 1 % du PIB jusqu'en 2010. Après 2010, le Danemark revoit son OMT à la baisse, prévoyant de continuer à arriver, au minimum, à l'équilibre structurel jusqu'en 2015. L'OMT respecte le minimum prescrit, c'est-à-dire un déficit de % du PIB environ, et tient correctement compte du ratio d'endettement et de la croissance potentielle moyenne à long terme. En conséquence, le nouvel objectif est jugé approprié et conforme au pacte de stabilité et de croissance. D'après le programme, le solde des finances publiques devrait retrouver un léger excédent en 2011. Cette projection repose en grande partie sur les hypothèses techniques qui prévoient que l'écart de production et l'écart de chômage se résorberont complètement en 2012, conduisant à une augmentation conjoncturelle des recettes. Les objectifs sont basés sur un scénario qui appelle des mesures de réforme structurelles, non précisées, pour améliorer durablement le solde des finances publiques de 0,7 % du PIB vers 2015, afin d'assurer la viabilité budgétaire telle qu'elle est définie par la méthode nationale. Durant la période de programmation, il est prévu que l'excédent structurel, calculé selon la méthode commune, diminue de 3 points de pourcentage du PIB environ, mais reste positif. En plus des mesures en faveur de la stabilité financière prises à l'automne 2008 et décrites dans la version mise à jour du programme, un train de mesures concernant le crédit a été adopté le 18 janvier 2009; il prévoit des injections temporaires de capital hybride pouvant atteindre 100 milliards DKK (5 % du PIB) à partir de la mi-2009 et aura un effet immédiat sur l'évolution de la dette prévue dans la mise à jour, et peut-être un effet sur le solde des finances publiques pendant toute la période de programmation.

(7) Plusieurs risques pèsent sur les résultats budgétaires prévus dans le programme. Les risques de révision à la baisse, liés aux hypothèses de croissance optimistes et à l'incertitude qui entoure les mesures à prendre pour mener à bien les réformes structurelles nécessaires, ne sont pas compensés, malgré les antécédents budgétaires favorables, par les risques de révision à la hausse, liés à une possible augmentation des recettes en cas de hausse des prix de l'énergie et de baisse des taux d'intérêt. En outre, les mesures instaurées en faveur de la stabilité financière engendrent une augmentation notable de l'exposition aux risques.

(8) En moyenne, les effets à long terme du vieillissement de la population sur le budget sont moindres que dans l'Union européenne, notamment grâce à la réforme récente des régimes de retraite. De plus, la position budgétaire prévue dans le programme pour 2008, qui présente un excédent structurel important, contribue à réduire la dette brute. Le maintien d'excédents primaires élevés à moyen terme aiderait à contenir les risques, actuellement faibles, qui pèsent sur la viabilité des finances publiques.

(9) Comme l'attestent ses antécédents budgétaires, le Danemark bénéficie d'un cadre budgétaire relativement solide, remarquable par sa vaste portée et par la transparence et la visibilité de ses règles budgétaires. Toutefois, les dépenses de consommation du secteur public ont eu tendance à dépasser les valeurs fixées. Des initiatives prises récemment, qui prévoient des sanctions économiques, pourraient davantage inciter les administrations locales à se conformer aux objectifs fixés. De plus, des mesures destinées à attirer davantage l'attention sur le rapport coût-efficacité des dépenses publiques ont été instaurées. Néanmoins, d'autres mesures seront nécessaires afin de brider la croissance des dépenses suffisamment pour respecter les objectifs fixés par le gouvernement.

(10) Dans le but de soutenir la stabilité financière, les autorités danoises ont adopté une série de mesures, notamment la modification du cadre réglementaire pour le secteur des retraites et des assurances-vie, la loi sur la stabilité financière d'octobre 2008 et le train de mesures susmentionné concernant le crédit. La loi sur la stabilité financière prévoit en fait, jusqu'au 30 septembre 2010, une garantie gouvernementale illimitée pour les créanciers chirographaires (ne disposant pas d'une garantie), en vertu de laquelle les banques participantes couvrent les créances jusqu'à 35 milliards DKK (2 % du PIB) et l'État couvre les éventuelles pertes au-delà de cette somme. À partir du 1er octobre 2010, un plafond de 750 000 DKK est prévu pour la garantie des dépôts. Le train de mesures concernant le crédit répond au problème des pressions croissantes sur la solvabilité des banques et des organismes de crédit hypothécaire, afin de contribuer à la normalisation de la politique de prêts.

(11) Conformément au plan européen pour la relance économique approuvé en décembre par le Conseil européen, le Danemark a entrepris, avec l'adoption de son budget 2009, la mise en œuvre d'une expansion budgétaire discrétionnaire d'environ 1 point de pourcentage du PIB, qui comprend des mesures permanentes destinées à renforcer les incitations au travail (réductions de l'impôt sur le revenu) et à améliorer le potentiel de croissance (investissement dans la R&D). Une partie de cette expansion est due à la forte augmentation des salaires dans le secteur public. Un plan en faveur des infrastructures de transport écologique, adopté le 29 janvier 2009, devrait fournir une impulsion budgétaire supplémentaire de 5 milliards DKK ( % du PIB) répartie sur 2009 et 2010. Ces mesures sont liées au programme de réformes à moyen terme dans le cadre de la stratégie de Lisbonne, tel qu'il a été réexaminé par la Commission le 28 janvier 2009.

(12) Sur la base des informations contenues dans la version actualisée du programme, il est prévu que le solde structurel perde 2 points de pourcentage en 2009 et 1 point de pourcentage supplémentaire pendant le reste de la période de programmation. Ce déclin est en partie la conséquence de la baisse des recettes provenant de sources particulièrement volatiles et transitoires. Étant donné la situation budgétaire de départ saine et la force des stabilisateurs automatiques en jeu, l'orientation budgétaire expansionniste prévue semble constituer une réaction appropriée au ralentissement économique. D'après les projections budgétaires, la position budgétaire du Danemark sera pleinement conforme aux critères du pacte de stabilité et de croissance tout au long de la période de programmation.

(13) La version actualisée du programme contient toutes les données obligatoires et la plupart des données facultatives (4).

En conclusion, dans les circonstances actuelles et vu la position budgétaire confortable, l'orientation budgétaire globale est jugée adéquate, étant donné l'expansion budgétaire discrétionnaire d'environ 1 point de pourcentage du PIB pour 2009 et en raison des stabilisateurs automatiques relativement forts. Le programme prévoit une réduction de l'excédent budgétaire d'environ 3 points de pourcentage du PIB en 2009, et d'environ 1 point de pourcentage en 2010. Les hypothèses de croissance présentées dans le programme sont optimistes. La politique budgétaire vise à continuer à réaliser l'OMT, en cohérence avec l'objectif de viabilité à long terme tout au long de la période de programmation, maintenant ainsi une marge de sécurité suffisante par rapport à la valeur de référence. Après une période d'excédents budgétaires importants, grâce à un cadre budgétaire relativement solide, la dette publique brute est tombée à un niveau faible.

Compte tenu de l'évaluation qui précède, le Danemark est invité à:

i) mettre en œuvre les projets budgétaires pour 2009, y compris les mesures de relance, conformément au plan européen pour la relance économique et dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance;

ii) recenser les mesures de réforme structurelle nécessaires, notamment celles qui visent à renforcer l'offre de main d'œuvre, pour atteindre les objectifs budgétaires au cours des dernières années de la période de programmation.

Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2015 PIB réel (variation en %) PC déc. 2008 1,6 0,2 – 0,2 0,7 1,9 1,7 1,6 COM jan. 2009 1,6 – 0,6 – 1,0 0,6 n.d. n.d. n.d. PC déc. 2007 2,0 1,3 1,1 0,5 n.d. n.d. n.d. Inflation IPCH (%) PC déc. 2008 1,7 3,6 1,3 2,1 1,4 1,8 1,8 COM jan. 2009 1,7 3,6 1,6 1,9 n.d. n.d. n.d. PC déc. 2007 1,7 2,4 1,6 1,9 n.d. n.d. n.d. Écart de production (5) (% du PIB potentiel) PC déc. 2008 1,4 0,0 – 1,4 – 1,8 – 1,2 – 0,8 – 0,5 COM jan. 2009 (6) 1,8 – 0,1 – 2,1 – 2,4 n.d. n.d. n.d. PC déc. 2007 1,0 0,3 – 0,4 – 1,5 n.d. n.d. n.d. Emprunts/prêts nets vis-à-vis du reste du monde (% du PIB) PC déc. 2008 0,7 1,7 1,8 2,3 2,6 2,6 1,8 COM jan. 2009 0,7 1,7 1,5 1,5 n.d. n.d. n.d. PC déc. 2007 1,7 1,3 1,9 2,2 n.d. n.d. n.d. Recettes publiques (8) (10) (% du PIB) PC déc. 2008 54,5 53,2 51,2 51,5 52,1 51,8 51,5 COM jan. 2009 55,4 54,8 52,8 53,4 n.d. n.d. n.d. PC déc. 2007 53,4 52,9 52,0 51,7 n.d. n.d. n.d. Dépenses publiques (8) (10) (% du PIB) PC déc. 2008 49,9 50,2 51,2 52,8 51,8 51,7 51,6 COM jan. 2009 50,9 51,6 53,1 54,9 n.d. n.d. n.d. PC déc. 2007 49,6 49,8 50,0 50,5 n.d. n.d. n.d. Solde des finances publiques (10) (% du PIB) PC déc. 2008 4,5 3,0 0,0 – 1,2 0,3 0,1 – 0,1 COM jan. 2009 4,5 3,1 – 0,3 – 1,5 n.d. n.d. n.d. PC déc. 2007 3,8 3,0 2,0 1,2 n.d. n.d. n.d. Solde primaire (% du PIB) PC déc. 2008 6,1 4,2 1,5 0,2 1,6 1,3 0,7 COM jan. 2009 6,1 4,5 1,2 0,0 n.d. n.d. n.d. PC déc. 2007 5,2 4,2 3,0 2,1 n.d. n.d. n.d. Solde corrigé des variations conjoncturelles (5) (% du PIB) PC déc. 2008 3,6 3,0 0,9 0,0 1,1 0,6 0,2 COM jan. 2009 3,3 3,2 1,0 0,1 n.d. n.d. n.d. PC déc. 2007 3,1 2,8 2,3 2,2 n.d. n.d. n.d. Solde structurel (7) (9) (% du PIB) PC déc. 2008 3,7 4,0 2,6 1,7 1,3 0,6 0,2 COM jan. 2009 3,3 3,8 1,1 0,9 n.d. n.d. n.d. PC déc. 2007 3,5 3,4 2,5 2,5 n.d. n.d. n.d. Dette publique brute (% du PIB) PC déc. 2008 26,3 30,3 27,9 26,3 25,4 24,6 22,6 COM jan. 2009 26,3 30,3 28,4 27,0 n.d. n.d. n.d. PC déc. 2007 25,6 21,6 19,2 18,6 n.d. n.d. n.d. Programme de convergence (PC); prévisions intermédiaires de janvier 2009 des services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission.

(1) JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Tous les documents auxquels il est fait référence dans ce texte figurent sur le site:

http://ec.europa.eu/economy_finance/sg_pact_fiscal_policy/fiscal_policy528_fr.htm .

(2) L'évaluation tient compte notamment des prévisions établies en janvier 2009 par les services de la Commission, mais également d'autres informations mises à disposition depuis lors.

(3) Les différences entre la définition des mesures exceptionnelles et autres mesures temporaires rendent difficile la comparaison des estimations du solde structurel avec les prévisions de janvier 2009 des services de la Commission.

(4) En particulier, les données relatives aux recettes et aux dépenses totales, ainsi que certains sous-éléments, ne correspondent pas aux définitions harmonisées, ce qui complique l'évaluation. Pour ce qui est des données facultatives, les spécifications relatives à l'ajustement stock-flux ne sont pas fournies.

(5) Écarts de production et soldes corrigés des variations conjoncturelles selon les programmes, tels que recalculés par les services de la Commission sur la base des informations contenues dans les programmes.

(6) Sur la base d'une croissance potentielle estimée à 1,8 %, 1,4 %, 1,0 % et 0,9 % respectivement, sur la période 2007-2010.

(7) Solde corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et autres mesures temporaires. Les mesures exceptionnelles et autres mesures temporaires représentent –1,0 % du PIB en 2008, –1,7 % en 2009 et 2010 et –0,2 % en 2011, et sont dans tous les cas de nature à réduire le déficit/augmenter l'excédent, selon la dernière mise à jour du programme; elles représentent –0,5 % du PIB en 2008, –0,2 % en 2009 et –0,8 % en 2010, et sont dans tous les cas de nature à réduire le déficit/augmenter l'excédent, selon les prévisions intermédiaires de janvier 2009 des services de la Commission.

(8) Les données relatives aux recettes et aux dépenses présentées dans le programme diffèrent des données communiquées à Eurostat, qui sont conformes à l'approche harmonisée [voir règlement (CE) no 1500/2000 de la Commission] sur laquelle les services de la Commission fondent leurs prévisions. La différence a trait principalement au traitement des ventes de biens et de services par des administrations publiques, ainsi qu'au traitement de la consommation de capital fixe. Cependant, le solde est identique.

(9) En utilisant le solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles recalculé, basé sur les informations contenues dans le programme, et la définition des mesures exceptionnelles et autres mesures temporaires appliquée par les services de la Commission, le solde structurel serait de 3,6 % du PIB en 2008, 1,1 % en 2009 et 0,9 % en 2010.

(10) Pour 2007, les chiffres diffèrent de ceux qui ont été transmis à Eurostat en octobre 2008 dans le cadre de la PDE. Les chiffres utilisés correspondent à des données révisées plus récentes, publiées par l'institut danois de statistique mais non encore validées par Eurostat.

Source:

Programme de convergence (PC); prévisions intermédiaires de janvier 2009 des services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission.