RAPPORT SPÉCIAL N° 2/95 relatif au Stabex dans le cadre du premier protocole financier de la quatrième convention de Lomé accompagné de la réponse de la Commission (95/C 167/01)

(Observations en vertu de l'article 188C, paragraphe 4, deuxième alinéa du Traité CE)

TABLE DES MATIÈRES

Pages 1. INTRODUCTION 2

2. DESCRIPTION SOMMAIRE DU SYSTÈME STABEX 3

3. GESTION DE LA DOTATION STABEX DE LOMÉ IV 4

Situation financière du Stabex de Lomé IV 4

Insuffisance des ressources 4

Statut «toutes destinations» 5

Mesures adoptées pour lutter contre l'insuffisance des ressources Stabex 6

Répartition des ressources par pays 7

4. CALCUL DES TRANSFERTS STABEX 7

Calendrier et fiabilité des statistiques 7

Réductions des droits à transfert 8

Erreurs observées dans le montant des transferts Stabex 9

Incidence de la qualité des produits sur leur prix 9

5. PAIEMENT DES TRANSFERTS STABEX 9

6. PRÉPARATION DES CADRES D'OBLIGATIONS MUTUELLES 10

Dispositions de la convention concernant l'utilisation des fonds 10

Procédures relatives à l'élaboration des cadres d'obligations mutuelles (COM) 11

Retards affectant l'élaboration des COM 12

Identification des opérations à financer 12

Conditionnalité 13

Procédures mises en oeuvre par la Commission 13

7. UTILISATION DES TRANSFERTS STABEX 14

Exécution financière des cadres d'obligations mutuelles 14

Analyse de l'affectation des fonds Stabex 14

Programmes d'importations 14

Pages

Mesures d'allégement de la dette intérieure 18

Stabilisation des prix 20

Projets 21

8. EXÉCUTION DES ENGAGEMENTS PRIS PAR LES ÉTATS ACP 21

Principe des conditions liées à la libération des fonds Stabex 21

Types de conditions 22

Respect des conditions 22

9. PROCÉDURES FINANCIÈRES ET COMPTABLES 25

Cadre juridique pour la mise en oeuvre du système Stabex 25

Fonctionnement des comptes à double signature 25

Fonds de contrepartie 25

Suivi financier du Stabex par la Commission 26

10. SUIVI ET ÉVALUATION DU STABEX DANS LE CADRE DE LOMÉ IV 26

11. CONCLUSION 27

Contexte général de la mise en oeuvre du système Stabex 27

Économie du système prévu par la nouvelle convention 27

Gestion financière 28

Mise en oeuvre des transferts Stabex 28

Appréciation d'ensemble 28

Réponse de la Commission 38

1. INTRODUCTION

1.1. Le Stabex est l'un des principaux instruments financiers prévus par les conventions de Lomé en faveur des États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP). Il a pour objet la stabilisation de leurs recettes d'exportation, en principe à destination de la Communauté, pour certains produits d'origine agricole énumérés par la convention (1). Ce système joue un rôle unique dans la coopération au développement.

1.2. Selon la quatrième convention de Lomé (article 186-1), la stabilisation des recettes d'exportation des États ACP doit «remédier aux effets néfastes de l'instabilité des recettes d'exportation pour aider les États ACP à surmonter l'un des principaux obstacles à la stabilité, à la rentabilité et à la croissance continue de leurs économies pour soutenir leurs efforts de développement et leur permettre d'assurer ainsi le progrès économique et social de leurs populations en contribuant à la sauvegarde du pouvoir d'achat de celles-ci».

1.3. Tout en conservant le même objectif que les conventions antérieures, la convention de Lomé IV a modifié certains aspects importants du système Stabex (2.8). Le système n'en conserve pas moins un grand intérêt que confirme une dotation de 1 500 Mio ECU (couverture des années d'application 1990 à 1994) représentant 12,5 % du total des ressources disponibles dans le cadre du premier protocole financier.

1.4. C'est ainsi que la Cour des comptes a examiné les opérations Stabex dans le cadre de Lomé IV pour la période s'étendant de 1991 à 1993 (2). Ce faisant, elle a particulièrement étudié les effets des modifications introduites par la nouvelle convention. Toutefois, le nouveau système n'ayant fonctionné que depuis peu de temps, certaines conclusions demeurent provisoires. Les observations de la Cour reposent sur les résultats de contrôles sur place auprès de cinq bénéficiaires du Stabex (3) ainsi que sur un examen documentaire approfondi pour tous les autres pays.

1.5. À diverses reprises, la Cour relève des contradictions entre les objectifs assignés par la convention au système Stabex. Ainsi qu'il l'est montré aux points 6.1 à 6.8, il ne s'agit pas comme l'affirme la Commission d'une hiérarchie d'objectifs mais bien d'objectifs opposés, les uns tendant à remédier aux effets des baisses de recettes alors que les autres ont pour objet d'en traiter les causes. Les contradictions conduisent fréquemment à des retards de mise en oeuvre ou à un alourdissement des procédures. Il ne peut y être remédié par une simple modification des pratiques de gestion des services de la Commission et c'est au plan même de la convention que ces ambiguïtés et contradictions doivent être levées afin qu'une politique cohérente de mise en oeuvre de ses divers instruments financiers soit dégagée.

2. DESCRIPTION SOMMAIRE DU SYSTÈME STABEX

2.1. Le présent chapitre présente un aperçu sommaire du fonctionnement du système Stabex. Un diagramme des procédures de mobilisation de l'instrument Stabex est fourni à l'annexe 1.

2.2. La dotation globale Stabex est répartie en cinq tranches annuelles (4) de 300 Mio ECU chacune, couvrant toute la durée du premier protocole financier de Lomé IV.

2.3. À la fin de chaque année civile, la Commission détermine, pour chaque État ACP, les pertes de recettes d'exportation qu'il a subies pour chacun des 49 produits (principalement agricoles) répertoriés dans la convention (5) et pour lesquels les recettes sont supérieures à un certain pourcentage du total des recettes d'exportation de cet État (6).

2.4. Les recettes d'exportation pour l'année en cause (dénommée «année d'application») sont comparées à un niveau de référence établi pour une période déterminée (7).

2.5. S'il s'avère que, pour un produit particulier, les recettes d'exportation d'une année d'application ont enregistré une baisse par rapport au niveau de référence, l'État ACP intéressé a droit, pour ce produit, à un transfert au titre de la tranche annuelle Stabex. Le montant du transfert dépend de la baisse des recettes d'exportation (article 197).

2.6. Avant l'exécution du transfert, l'État ACP informe la Commission de la façon dont il se propose d'en utiliser les ressources (article 209) qui doivent, en principe, être allouées au secteur affecté par la baisse des recettes (article 186).

2.7. Dans les douze mois de la mobilisation des fonds (article 212), l'État ACP communique à la Commission un rapport sur leur utilisation.

2.8. Les principales innovations de Lomé IV sont les suivantes:

a) alors que les conventions précédentes prévoyaient que les pays ACP rembourseraient les transferts Stabex sous certaines conditions, ce n'est plus le cas dans le cadre de Lomé IV;

b) Lomé IV établit un contrôle nettement plus strict de l'utilisation des transferts Stabex de la part de l'État ACP bénéficiaire:

i) pour chaque transfert, l'État ACP et la Communauté doivent s'entendre sur un programme détaillé d'utilisation des ressources Stabex; consigné dans un document intitulé «cadre d'obligations mutuelles» (COM), il est signé par la Commission et par l'ordonnateur national de l'État ACP (article 210);

ii) les transferts Stabex sont, tout d'abord, versés sur un compte bancaire, à double signature, en Europe à partir duquel les ressources ne peuvent être mobilisées qu'à mesure que les actions prévues par le cadre d'obligations mutuelles sont mises en oeuvre (7.1). La mobilisation n'intervient qu'après accord entre le délégué de la Commission dans le pays ACP concerné et l'ordonnateur national. La convention prévoit également que les fonds de contrepartie engendrés par les actions Stabex soient placés sur des comptes joints (article 211).

Ce contrôle plus strict de l'utilisation des transferts Stabex compense le fait que la Communauté a accepté que les transferts soient effectués sous forme de subventions et non plus de prêts;

c) même si la convention n'est pas explicite sur ce point, l'expression «cadre d'obligations mutuelles» implique l'existence de conditions dont dépend l'utilisation des transferts Stabex et que les États ACP s'engagent à remplir;

d) l'article 186-2 de la convention de Lomé IV stipule que les ressources transférées doivent être utilisées dans le secteur qui a enregistré la baisse des recettes d'exportation et «en faveur des agents économiques touchés par cette baisse». Cette disposition selon laquelle le Stabex doit être utilisé au bénéfice d'agents économiques contraste avec les deux conventions précédentes, qui prévoyaient l'utilisation des fonds pour le «maintien des flux financiers dans le secteur en question» (8). Ce changement, qui complète l'objectif de sauvegarde du pouvoir d'achat des populations (1.2), tend à assurer qu'une plus grande proportion des transferts parvienne aux producteurs;

e) en matière de technique de calcul, l'innovation principale tient au fait que les statistiques d'exportation vers la Communauté utilisées doivent en principe être celles de l'Office statistique des Communautés européennes (article 200-2). Dans le cadre des conventions précédentes, les calculs reposaient sur un délicat recoupement des statistiques d'exportation émanant des États ACP et de celles de la Communauté.

3. GESTION DE LA DOTATION STABEX DE LOMÉ IV

Situation financière du Stabex de Lomé IV

3.1. Au 31 décembre 1993, les engagements primaires (9) Stabex de Lomé IV atteignaient 876,5 Mio ECU. Les engagements secondaires (10) et les paiements figuraient dans les comptes du FED pour un même montant de 789,7 Mio ECU. La situation par année d'application est reprise dans le tableau ci-dessous.

>TABLE>

3.2. L'écart entre engagements primaires et paiements est dû, pour l'essentiel, à la suspension de la signature des conventions de transfert, représentant 85,1 Mio ECU, vers trois pays à cause de leur situation politique (11). En effet, la quatrième convention de Lomé retient le respect des droits de l'homme en tant que condition générale de l'octroi de l'aide pour l'ensemble des opérations du FED (12) et la Commission a non seulement bloqué trois transferts Stabex, mais elle a également suspendu provisoirement la signature des COM avec deux autres pays (Guinée équatoriale et Togo).

3.3. Au 31 décembre 1993 aucune décision de transfert n'avait encore été exécutée pour l'année d'application 1992, en dépit de l'échéance du 31 juillet 1993 imposée par l'article 207-3 de la convention. Cette situation est due à l'insuffisance des ressources Stabex par rapport aux transferts éligibles.

3.4. Les paiements des années d'application 1990 et 1991 doivent être considérés avec prudence, dans la mesure où ils ne reflètent pas la mise en oeuvre réelle des opérations financées par le Stabex, mais seulement les transferts du FED sur les comptes bancaires des États ACP en Europe [2.8 b)ii)]. En présentant uniquement les paiements effectués à partir des comptes du FED, les états financiers de la Commission reflètent mal les opérations Stabex. Une analyse des paiements finals est donnée au chapitre 7 du présent rapport.

Insuffisance des ressources

3.5. Pour chacune des années d'application 1990, 1991 et 1992, les 300 Mio ECU de tranche annuelle Stabex ont été insuffisants pour couvrir les pertes de recettes d'exportation éligibles. Pourtant, les ressources Stabex du premier protocole financier de la convention de Lomé IV avaient été augmentées de 62 % en valeur nominale, par rapport à celles de Lomé III, tandis que les dispositions conventionnelles conduisant à la réduction des bases de calcul des droits à transfert avaient été normalement appliquées (13).

3.6. Pour les trois premières années de Lomé IV, le tableau 3.2 montre un total de pertes de recettes de 4 142 Mio ECU, conduisant à des bases brutes de transferts Stabex de 3 289 Mio ECU, contre 900 Mio ECU de dotations Stabex, soit une insuffisance de financement de 2 389 Mio ECU. Par diverses mesures, examinées aux points 3.11 à 3.15, il a été possible de faire passer la dotation à 1 205,5 Mio ECU, mais, pour ces trois années, le taux de couverture n'atteint que 40,7 %.

>TABLE>

3.7. L'ampleur des demandes récentes au titre du Stabex s'inscrit dans la ligne des difficultés rencontrées par le système dans le cadre de Lomé III, pour les années d'application 1987, 1988 à 1989.

3.8. Ces difficultés reflètent avant tout la chute vertigineuse des prix des produits de base, essentiellement due à une progression constante de la production face à une demande en faible augmentation. S'agissant des États ACP, la chute des prix du café et du cacao a été accentuée par la non-reconduction des accords mondiaux entre pays producteurs et pays consommateurs. Ainsi, en 1991, les prix réels du café ne représentaient que 38 % de leur niveau de 1980 et ceux du cacao 32 %.

>TABLE>

3.9. L'insuffisance des ressources a été, dans une certaine mesure, aggravée par la décision ACP-CEE du Conseil de novembre 1991 de ne plus contraindre les 13 États ACP, non classés parmi les moins développés, à un remboursement, dans certains cas, des transferts reçus dans le cadre des trois premières conventions de Lomé. Le montant des transferts potentiellement remboursables aurait pu atteindre 900 Mio ECU.

Statut «toutes destinations»

3.10. Un autre élément a aggravé l'insuffisance des ressources. Il s'agit de la compensation de certaines pertes d'exportation à destination de pays ne faisant pas partie de la Communauté. Les dispositions de la convention de Lomé IV (article 189-3) comportent une nouvelle clause, aux termes de laquelle les baisses de recettes d'exportation pour un produit donné ne peuvent être automatiquement compensées sur la base des exportations vers toutes les destinations (et pas seulement vers la Communauté) que lorsque l'État ACP tire de ses exportations à destination de pays n'appartenant pas à la Communauté au moins 70 % de ses recettes provenant de produits couverts par le système. Cependant, 13 pays ont bénéficié par dérogation du statut «toutes destinations» parce qu'ils en étaient titulaires dans le cadre des conventions précédentes. Pour cinq d'entre eux (Burundi, Cap-Vert, Comores, Éthiopie et Rwanda), la proportion des recettes d'exportation non communautaires était inférieure à 70 % des recettes totales d'exportation. Alors que la dérogation concernant les 13 pays ne devait continuer à s'appliquer que durant une période de trois ans dans le cadre de Lomé IV, elle a été encore une fois prorogée, mais au titre de la seule année 1993. Le maintien de cette dérogation, qui a coûté 96,1 Mio ECU pour les années d'application 1990 à 1992, est contestable en raison de l'insuffisance de ressources ordinaires qui a affecté en permanence le système depuis 1987.

Mesures adoptées pour lutter contre l'insuffisance des ressources Stabex

3.11. Afin d'augmenter les ressources Stabex disponibles, l'article 192 de la convention de Lomé prévoit que les intérêts produits par les contributions des États membres au titre du Stabex soient portés au crédit des ressources du système. Alors qu'elles auraient pu être placées sur un compte spécial avec des taux d'intérêt clairement indiqués, les contributions Stabex ont été versées sur les mêmes comptes que les autres contributions du FED, et une rémunération théorique a été calculée. Ce manque de transparence du système a permis à la Commission d'affirmer que, pour l'année d'application 1992, les intérêts Stabex mobilisables atteignaient 30 Mio ECU environ tandis que, selon la comptabilité du FED, ils ne représentaient que 1 Mio ECU. Les ressources des années ultérieures ont ainsi été diminuées de 29 Mio ECU.

3.12. La quatrième convention de Lomé prévoit un ensemble de dispositions à prendre lorsque les tranches annuelles Stabex et les intérêts produits sont insuffisants pour couvrir les droits à transfert. Ainsi, en premier lieu, l'article 194-1 permet l'utilisation anticipée, mais sans dépasser 25 %, de la tranche de l'année suivante. Si les ressources disponibles sont encore trop faibles, l'article 194-2 prévoit une réduction de 10 % de chaque base de transfert. Au-delà, l'article 194-4 prévoit que: «le Conseil des ministres procède à une évaluation de la situation, sur la base d'un rapport de la Commission concernant l'évolution probable du système, et examine les dispositions à prendre, dans le cadre de la présente convention, en vue d'y remédier».

3.13. Pour l'année d'application 1990, le comité des ambassadeurs ACP-CEE (14) a ainsi décidé d'augmenter de 100 Mio ECU la dotation Stabex du septième FED, en transférant pour l'essentiel des ressources affectées au Sysmin (Soutien des exploitations minières des pays ACP) dans le cadre des conventions précédentes (15). Avec l'utilisation anticipée de 25 % de la tranche de 1991 et l'emploi des intérêts produits par les fonds Stabex, un total de 483,7 Mio ECU a ainsi été dégagé pour l'année d'application 1990. Les besoins financiers du système n'ont toutefois été couverts qu'à 39 % (voir tableau 3.2).

3.14. Pour l'année d'application 1991, le comité des ambassadeurs ACP-CEE a de nouveau décidé d'augmenter les ressources disponibles. Il a autorisé l'utilisation anticipée de 12,5 % des tranches des deux années d'application 1993 et 1994, en plus de celle de 25 % de 1992. Les 391,5 Mio ECU ainsi obtenus ont permis un taux de couverture de 40,9 % (voir tableau 3.2).

3.15. Comme cela a été souligné dans de récents rapports annuels de la Cour, les mesures prises par le comité des ambassadeurs ACP-CEE ne répondent pas à des dispositions précises de la convention. En effet:

a) un transfert tel que celui effectué du Sysmin au Stabex pour l'année d'application 1990 n'est pas prévu par les dispositions générales de la convention (16);

b) l'utilisation anticipée de tranches annuelles autres que celle suivant directement l'année d'application concernée n'est pas prévue par la convention (17). La Commission du développement et de la coopération du Parlement européen a exprimé son inquiétude quant à cette procédure dans son avis sur la décharge relative aux comptes du Fonds européen de développement pour l'exercice 1992.

3.16. Pour l'année d'application 1992, la Communauté européenne n'a pas accepté de renforcer les fonds Stabex pour couvrir la nouvelle insuffisance de ressources. Les États ACP ont, de leur côté, insisté pour que des ressources complémentaires soient dégagées. Ce n'est qu'en février 1994 que les États ACP ont admis la situation tout en exprimant des réserves et en réclamant comme les années précédentes, le droit à compensation relatif au déficit du système (434 Mio ECU). À ce propos, le Conseil des ministres ACP-CEE avait, en mai 1992, formellement affirmé qu'à l'avenir il ne pourrait y avoir de compensation pour couvrir les années où les ressources auraient été insuffisantes, sans pour autant remettre en question les dispositions des articles 194-4 et 195 de la convention.

3.17. Dans le cadre de la prochaine révision de Lomé IV, les États ACP ont proposé qu'un mécanisme spécial soit mis en place pour que ceux d'entre eux qui n'ont pas reçu l'intégralité des transferts auxquels ils avaient droit voient leurs dettes envers la Communauté européenne réduites à due concurrence.

3.18. Du fait de l'insuffisance permanente des ressources Stabex, le comité des ambassadeurs ACP-CEE a décidé en octobre 1991 la réalisation d'une étude destinée à trouver d'éventuels remèdes à ce phénomène. Les premiers résultats de l'étude, en novembre 1993, n'ont pas donné satisfaction et le projet de conclusions est resté sans suite.

Répartition des ressources par pays

3.19. Pour les trois premières années d'application de Lomé IV, 40 États ACP sur un total de 69 (58 %) ont bénéficié de transferts Stabex. Pour Lomé III, 37 États ACP sur 66 (56 %) avaient reçu des transferts Stabex (18). L'annexe 2 récapitule les transferts de Lomé IV, tandis que le tableau 3.4 indique les principaux bénéficiaires du Stabex sous Lomé III et Lomé IV.

>TABLE>

3.20. Tandis que sous Lomé III, la Côte d'Ivoire a bénéficié du quart des transferts, la part de ce pays dans le cadre de Lomé IV est passée à 18 %. En revanche, la proportion des transferts Stabex attribuée aux trois principaux pays bénéficiaires reste stable: 46,2 % pour Lomé IV contre 46,8 % pour Lomé III.

3.21. Alors que sous Lomé III, les 43 pays ACP considérés comme «très peu développés» ont reçu 40,1 % des transferts Stabex, sous Lomé IV, les 44 pays ACP de cette catégorie en ont obtenu 48,2 %. Cependant, le tiers le plus riche des États ACP continue à recevoir plus de la moitié des ressources Stabex. Cette situation est clairement liée à la nature du Stabex dont l'importance des transferts est fonction du volume des échanges agricoles avec la Communauté européenne.

4. CALCUL DES TRANSFERTS STABEX

4.1. L'évaluation des droits à transfert relève de la Commission. Une division de taille réduite (VIII/B/3) en est chargée (19).

Calendrier et fiabilité des statistiques

4.2. La convention de Lomé IV (article 207-3) impose un calendrier serré pour l'instruction des dossiers. Tous les transferts devant être décidés au plus tard le 31 juillet de l'année suivant l'année d'application (3.3 et 3.16).

4.3. La nouvelle procédure selon laquelle les transferts Stabex reposent essentiellement sur les statistiques communautaires relatives aux importations conduit à une amélioration sensible du fonctionnement du Stabex. Il n'est toutefois pas possible d'achever l'instruction d'une demande sans disposer de certaines statistiques que seuls les États ACP (20) sont en mesure de fournir. Ces statistiques sont particulièrement importantes pour opérer les réductions prévues à l'article 203 (4.4 à 4.6) et lorsque les États ACP bénéficient du statut »toutes destinations« (3.10). Les statistiques des États ACP appellent les observations suivantes:

a) la fiabilité de certaines statistiques peut être mise en doute, essentiellement du fait des capacités limitées des services statistiques des pays ACP. Bien que la convention (article 199-1) prévoie une coopération en matière de statistiques en vue de garantir un fonctionnement efficace et rapide du système Stabex, la coopération, dans la pratique, s'est avérée limitée (21);

b) tandis que le délai du 31 mars fixé par la convention (article 207-1) pour la présentation des statistiques par les États ACP a, dans l'ensemble, été respecté, les services de la Commission ont fréquemment relevé des anomalies nécessitant des corrections car, pour cette date, les pays ACP fournissent des données provisoires;

c) même si les délégations de la Commission sont tenues de certifier l'exactitude des données statistiques présentées par les pays ACP, elles ne peuvent guère le faire sans procéder à des enquêtes approfondies dont elles n'ont, en général, pas les moyens.

Réductions des droits à transfert

4.4. Pour les trois années d'application 1990 à 1992, les dispositions de l'article 203 de la convention de Lomé IV ont été largement appliquées lors du calcul des droits à transfert. Cet article prévoit que, si l'évolution des exportations par l'État ACP vers toutes les destinations ou vers la Communauté, de même que celle de la production du produit en question font apparaître des changements importants, des consultations ont lieu entre la Commission et cet État ACP pour déterminer le maintien ou la réduction de la base de transfert (22).

4.5. Pour ces trois années, les bases de transfert ont ainsi été réduites de 580 Mio ECU. Ces réductions appellent les commentaires suivants:

a) le manuel des bénéficiaires du Stabex (Lomé IV) indique que, si un État ACP est entièrement responsable de la baisse de la production et/ou des exportations, la base de transfert est réduite dans la même proportion que celle de cette baisse. En revanche, si l'État ACP n'est que partiellement responsable de la baisse, la réduction du transfert peut être moindre. Lorsque les pertes de recettes sont dues à des facteurs échappant au contrôle des États ACP, comme par exemple des conditions climatiques défavorables, ou une chute des cours mondiaux, aucune réduction n'est appliquée (23). En pratique, il est toutefois difficile d'évaluer avec précision dans quelle mesure les baisses de production sont imputables aux États ACP ou à des facteurs extérieurs, notamment en cas de chute des cours mondiaux. Si ce dernier facteur est fréquent, la mauvaise gestion du secteur concerné de la part de l'État ACP peut également, à des degrés divers, affecter la situation;

b) la procédure de consultation confère en fait à la division Stabex de la Commission un rôle majeur dans la détermination de la réduction à apporter au droit à transfert. Les délégations et les autres services de la Commission n'ont eu que peu d'influence sur la procédure. Comme les consultations doivent être achevées dans de brefs délais, les possibilités d'enquête pour apprécier les différents facteurs à l'origine de la baisse de la production sont limitées;

c) le résultat des consultations risque également d'être affecté par la capacité de négociation et le poids respectif des pays ACP plutôt que par des considérations techniques objectives;

d) alors qu'il en a la faculté, le contrôleur financier (DG XX) ne réexamine pas les calculs qui conduisent aux réductions effectuées au titre de l'article 203; saisi à un stade trop avancé de la procédure, il n'est plus en mesure d'agir sur le processus de négociation.

4.6. L'étude des transferts de 1990 et 1991 ayant fait l'objet de la procédure prévue à l'article 203 montre que, en général, les transferts ont toujours été réduits en proportion des baisses de production. Deux exceptions notables doivent être signalées:

a) en Côte d'Ivoire, une réduction de 41,5 Mio ECU correspondant à une chute de 22,8 % de la production de café commercialisée en 1991 n'a pas été appliquée à la base de transfert parce qu'une révision des statistiques de la Côte d'Ivoire avait déjà conduit à une réduction de 34,8 Mio ECU et que la Commission estimait «qu'elle n'aurait pas pu, en menant la consultation d'une façon différente, arriver à une réduction d'amplitude équivalente» (24). Le montant de la réduction a ainsi été davantage le résultat d'une négociation que celui d'un calcul retenant les éléments purement techniques prévus par la convention;

b) au Cameroun, pour 1991, les baisses de production de 25,8 % pour le cacao et de 22 % pour le café auraient dû conduire à une diminution des bases de transfert de 45,6 Mio ECU. La Commission, estimant que les baisses de production étaient dues aux politiques d'ajustement structurel qu'elle soutenait, a renoncé aux réductions. Ce faisant, elle n'a pas démontré que la réduction de la production était un objectif de l'ajustement structurel et le Cameroun recevait déjà des subsides versés par la Commission au titre de l'appui à l'ajustement structurel (25).

Erreurs observées dans le montant des transferts Stabex

4.7. Des erreurs de calcul ont affecté le montant des transferts à plusieurs reprises:

a) l'Ouganda a reçu 1 298 287 ECU de trop pour le transfert de 1991 concernant le café suite à la mauvaise prise en compte d'une avance versée en 1981; dans sa réponse au point 15.76 du rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1993, la Commission avait indiqué avoir «entamé, comme déclaré aux autorités budgétaires, les procédures pour récupérer les 1 298 330 ECU indûment versé à l'Ouganda». Le montant devait être déduit des transferts au titre de l'année d'application 1992. Or, à la fin du premier trimestre 1995, la Commission n'avait toujours pas pu apporter à la Cour la preuve que le recouvrement du montant en question avait bien été effectué;

b) la base de transfert 1991 pour le café du Burundi a été sous-estimée d'1,55 Mio ECU suite à une erreur arithmétique;

c) en raison d'une erreur de calcul, en partie imputable aux informations confuses fournies par l'État ACP, aucun transfert pour l'année d'application 1990 n'a été effectué en faveur du Lesotho pour le mohair et la laine alors que les bases de transfert pour ces produits s'élevaient au total à 1,16 Mio ECU au minimum.

Ces erreurs mettent en évidence la nécessité pour le contrôleur financier d'effectuer des contrôles mieux orientés [4.5 d)].

Incidence de la qualité des produits sur leur prix

4.8. Dans de nombreux pays ACP la qualité des produits a souffert de facteurs tels que l'absence d'investissement dans l'agriculture, l'insuffisance des services de vulgarisation et d'émulation ainsi que de l'effondrement des productions des plantations et de leur remplacement par celles des petites exploitations (26). Il y a lieu de noter que cette baisse de la qualité, dont le pays producteur lui-même est essentiellement responsable, constitue une cause importante de la chute des prix. Cependant, la convention ne comporte aucune disposition destinée à éviter de compenser les baisses de prix dues aux détériorations de la qualité des produits.

5. PAIEMENT DES TRANSFERTS STABEX

5.1. La convention de Lomé IV prévoit que, au moment de la signature de la convention de transfert (article 211), les fonds soient, dans un premier temps, versés en ECU sur un compte rémunéré (2.8). Dans le cadre des conventions précédentes, le montant total du transfert était versé à l'État ACP dès la signature de la convention de transfert. Ce faisant, la Commission n'avait que peu de contrôle sur l'utilisation effective des fonds.

5.2. Les nouvelles dispositions ont engendré plusieurs pratiques:

a) la convention de Lomé indique que la Commission doit être l'une des parties signataires. Mais, dans la pratique, c'est le chef de la délégation de la Commission, dans l'État ACP concerné, qui autorise les paiements individuellement pour chaque action au nom de la Commission. Il apparaît ainsi un second niveau de gestion des fonds du FED qui, bien que sous le contrôle de la Commission, n'est pas reconnu par le règlement financier et échappe à l'approbation de l'ordonnateur, du comptable du FED et du contrôleur financier (27);

b) la convention de Lomé ne précise pas la localisation du compte bancaire Stabex libellé en ECU, alors que c'est le cas pour les transferts de l'ajustement structurel (article 250-3). La Commission a estimé, par analogie, que les comptes en ECU ne doivent être ouverts qu'en Europe, parce que les fonds y sont plus en sécurité et que les taux d'intérêts de l'ECU y sont meilleurs (28);

c) pour la gestion courante, un second niveau de comptes à double signature a dû être établi dans chaque État ACP pour permettre les paiements en monnaie locale;

d) enfin, pour garantir un minimum de clarté comptable, la Commission a insisté pour que des comptes bancaires distincts (ou des sous-comptes) soient ouverts pour chaque année d'application.

Tout ce dispositif alourdit la gestion des délégations de la Commission, sans augmentation corrélative de leurs ressources.

5.3. Le nouveau système a été caractérisé par des retards souvent considérables dans le paiement des transferts ainsi qu'il ressort des statistiques du tableau 5.1 (29). À l'origine, le paiement devait être effectué immédiatement après la signature de la convention de transfert qui, de son côté, aurait été conclue tout de suite après la décision de transfert (30). En pratique, pour l'année d'application 1990, le délai médian d'exécution des paiements sur les comptes auprès des banques européennes (après la décision de transfert) a été de cinq mois et demi, tandis que, pour 1991, ce délai était encore de quatre mois et demi.

5.4. Bien que la convention de Lomé IV permette des versements anticipés avant la fin de l'année d'application sur la base d'estimations des pertes probables, aucune avance n'a été consentie à la différence de la pratique des conventions précédentes. Cela s'explique surtout par les difficultés rencontrées pour fixer le volume des avances dans un contexte d'insuffisance des ressources et de réduction des transferts.

>TABLE>

5.5. Malgré une certaine amélioration dans les délais de paiement pour 1991, les retards demeurent sensibles, d'autant que l'article 206 de la convention de Lomé IV précise que «l'État ACP concerné et la Commission prennent toutes les dispositions utiles pour assurer des versements d'avances et des transferts rapides»

5.6. Les retards tiennent aux délais d'ouverture des comptes bancaires en ECU. Dans certains cas, les États ACP, ayant noté que la convention elle-même n'exigeait pas que les comptes libellés en ECU soient ouverts en Europe, ils ont souhaité les ouvrir chez eux. En effet, la Commission, dans ses premières instructions, était prête à accepter des exceptions (31) tout en exprimant sa préférence pour une domiciliation européenne des comptes. Le principe selon lequel les comptes devaient être ouverts en Europe a été accepté à partir de l'année d'application 1991. Toutefois, la Commission a exigé l'ouverture de nouveaux comptes/sous-comptes pour chaque année d'application ce qui a accru encore les retards de paiement.

5.7. En pratique, la responsabilité de l'ouverture des comptes bancaires a été confiée aux États ACP. La convention, comme le recueil des bénéficiaires du Stabex, n'indiquent pas à qui incombe l'ouverture des comptes. Une fois les rôles précisés, les États ACP n'ont pas toujours pris rapidement les dispositions nécessaires.

5.8. Malgré les retards de versement des fonds sur les comptes bancaires européens, les États ACP ont perçu des intérêts importants notamment en raison de retards dans la mise en oeuvre des opérations Stabex. Le total des intérêts ainsi produits est estimé à 50 Mio ECU au 31 décembre 1993. Il est probable que les intérêts obtenus auraient pu être plus élevés si les États ACP avaient mis les banques en concurrence pour le placement des fonds Stabex. Un seul pays, Madagascar, a opté pour cette solution.

5.9. Alors que, dans presque tous les cas, des intérêts ont été payés par les banques européennes sur les dépôts Stabex, environ un tiers des États ACP ont transféré ultérieurement ces fonds sur un compte bancaire local non rémunéré, malgré les dispositions de la convention (article 211-3). Au Burundi, par exemple, le manque à gagner dû à la non rémunération des fonds Stabex a été estimé à plus de 0,7 Mio ECU pour les quatorze mois séparant juillet 1992 et septembre 1993.

6. PRÉPARATION DES CADRES D'OBLIGATIONS MUTUELLES

Dispositions de la convention concernant l'utilisation des fonds

6.1. Il aurait été possible de considérer le Stabex comme un simple système de compensation des pertes de recettes d'exportation des États ACP. En effet, l'article 186-1 de la convention de Lomé IV indique qu'il s'agit «de remédier aux effets néfastes de l'instabilité» des recettes d'exportation plutôt qu'à leurs causes. Les transferts pourraient donc être versés aux États ACP pour leur apporter une aide au plan macroéconomique, notamment en compensant leurs pertes de devises par un soutien à la balance des paiements destiné à maintenir le niveau des importations ou à assurer le service de la dette extérieure. Ce rôle stabilisateur du Stabex transparaît aussi des dispositions de la convention de Lomé IV concernant la mise en oeuvre rapide des transferts (32).

6.2. Cependant, l'article 186-2 restreint l'utilisation des transferts, car il prévoit que, afin d'atteindre les objectifs fixés à l'article 186-1, «les ressources transférées sont affectées, selon un cadre d'obligations mutuelles à convenir dans chaque cas entre l'État ACP bénéficiaire et la Commission, soit au secteur, entendu au sens le plus large possible, qui a enregistré la baisse de recettes d'exportation afin d'y être utilisées en faveur des agents économiques touchés par cette baisse, soit, dans tous les cas appropriés, à des fins de diversification, pour être utilisés dans d'autres secteurs productifs appropriés, en principe agricoles, ou pour servir à la transformation de produits agricoles».

6.3. Ainsi, le Stabex doit, selon les dispositions de la convention, être utilisé dans un contexte sectoriel. Toutefois, l'article 209-4 indique que dans le secteur choisi, le transfert devrait être utilisé en conformité avec les réformes d'ajustement qui y sont en cours et contribuer, en tant que de besoin, à ces réformes.

6.4. L'exigence de l'article 186 de la convention de Lomé selon laquelle les transferts doivent être utilisés dans les secteurs touchés par les pertes de recettes repose sur les principes suivants:

a) les transferts étant la conséquence de baisses de recettes d'exportation liées à des produits spécifiques, il est logique d'en rattacher l'utilisation au secteur touché par la perte plutôt que de l'utiliser au niveau macroéconomique;

b) s'agissant des instruments financiers prévus par la convention de Lomé, le Stabex joue un rôle sectoriel qui complète la vocation macroéconomique des fonds d'ajustement structurel et les interventions traditionnelles des programmes indicatifs nationaux;

c) il faut porter remède aux causes des pertes de recettes d'exportation afin de réduire les besoins futurs en transferts vers le secteur en question.

6.5. Ces principes appellent cependant les observations suivantes:

a) dans de nombreux États ACP, l'importance des produits Stabex pour l'économie est telle que des pertes de recettes d'exportation dans le secteur concerné ont une incidence considérable aux plans macroéconomique aussi bien que sectoriel;

b) il faudrait savoir si les instruments financiers spécifiques doivent avoir, ou ont effectivement, une vocation unique. Ainsi, par exemple, les fonds des programmes indicatifs de Lomé IV ont été largement utilisés pour soutenir les programmes d'ajustement structurel (33). L'élément déterminant de chaque instrument n'est pas toujours sa vocation, mais les conditions et les critères qu'il faut réunir pour en obtenir la mobilisation;

c) il pourrait être considéré que les transferts ne devraient pas être orientés vers des secteurs en déclin mais plutôt vers ceux disposant d'un potentiel de croissance. De plus, les doctrines économiques actuellement préconisées en Afrique mettent l'accent sur la nécessité de faire jouer le marché plutôt que les soutiens sur fonds publics.

6.6. Indépendamment des questions évoquées ci-dessus, il y a contradiction entre, d'une part, l'objectif selon lequel le Stabex permettrait le versement rapide des fonds et d'autre part, la politique consistant à affecter les transferts au secteur agricole afin d'en améliorer les résultats à long terme. On pourrait soutenir que le programme indicatif national (PIN), dont la durée de mise en oeuvre est d'au moins cinq ans, serait un instrument mieux adapté aux réformes de structures. En effet, il est difficile de prévoir sur plusieurs années le flux des transferts Stabex vers un pays, tandis que le montant des fonds du PIN est fixé au début de la période de cinq ans. Ainsi la planification des investissements à moyen ou à long terme est-elle plus aisée pour les fonds du PIN que pour les fonds Stabex.

6.7. La mise en oeuvre effective des fonds Stabex a été longuement débattue au sein de la Commission au cours des deux premières années de la convention, certains souhaitant insister sur la vocation sectorielle du Stabex et d'autres sur son utilisation dans un contexte macroéconomique large participant au soutien des équilibres extérieurs et intérieurs. Le fait que les transferts Stabex engendrent souvent des fonds de contrepartie a également alimenté le débat. Divers États ACP ont aussi formulé leurs avis à propos de l'utilisation des transferts en cherchant à répondre aux conditions particulières prévalant chez eux.

6.8. En février 1991, la Commission a dans un premier temps souligné le rôle sectoriel du système Stabex. Par la suite, en mai 1992, elle a insisté sur la relation et la cohérence nécessaires entre le Stabex et l'ajustement structurel.

Procédures relatives à l'élaboration des cadres d'obligations mutuelles (COM)

6.9. Les propositions d'utilisation des fonds soumises par les États ACP à la Commission (2.6) font l'objet d'un examen conjoint (article 209-3) et lorsqu'un accord est trouvé, l'État ACP et la Commission signent un protocole définissant un cadre d'obligations mutuelles (article 210).

6.10. Dans l'analyse substantielle prévue à l'article 209 de la convention de Lomé IV, ce ne sont pas simplement des informations qui sont requises, mais une «analyse» qui doit porter non seulement sur les difficultés du secteur, mais aussi sur les politiques qui y sont suivies par l'État ACP. Cette analyse devrait garantir, de la part des États ACP, la mise en place de politiques claires avant toute décision sur les actions spécifiques à financer.

6.11. Le document relatif à l'analyse substantielle devait constituer la base de l'élaboration du COM. À l'appui du manuel des bénéficiaires du Stabex [4.5 a)], la Commission n'a pas adressé aux États ACP d'orientations spécifiques leur indiquant en quoi devait consister cette analyse substantielle.

6.12. L'établissement d'un COM constituait une procédure tout à fait nouvelle et la Commission a élaboré plusieurs lignes directrices concernant la présentation et le contenu du document. En février 1991, une liste des principaux points à y inclure a ainsi été établie (34). En juin 1991, des clauses fixes devant figurer dans chaque COM ont été arrêtées (35). Enfin, en mai 1992, un canevas pour l'établissement des COM, a été diffusé (36). Ces différents documents mériteraient d'être systématiquement communiqués aux États ACP, parce que c'est à eux qu'il revient de présenter des propositions.

Retards affectant l'élaboration des COM

6.13. Tout comme le paiement des transferts Stabex sur les comptes bancaires européens des États ACP, la phase de programmation de l'utilisation des fonds Stabex a demandé un temps excessif. Il avait été envisagé de disposer des COM au moment où seraient prises les décisions de transfert, mais, en réalité, le délai médian entre la décision de transfert relative à l'année d'application 1990 et la signature des COM a été de 12 mois (37). Les COM concernant 14 pays (38) n'ont donc pas été signés dans les 12 mois de la décision de transfert.

6.14. S'agissant des COM de 1991, la médiane calculée sur les délais nécessaires à leur signature était encore plus élevée (19 mois). La signature du premier COM (Côte d'Ivoire) n'a eu lieu que près de 8 mois après les décisions de transfert. À la fin juillet 1993, soit 12 mois après les décisions de transfert, cinq autres pays seulement avaient signé le COM (39).

Identification des opérations à financer

6.15. Le choix effectif des mesures à financer a souvent fait l'objet de longues négociations tant entre la Commission et les États ACP qu'au sein des administrations nationales. Une concertation devait avoir lieu entre les États ACP, la Commission et les autres bailleurs de fonds pour garantir la cohérence de leurs interventions. Il était inévitable que ces négociations et consultations prennent du temps, mais la durée de la procédure a souvent été allongée par des divergences de vues quant au caractère admissible ou opportun des actions proposées. Cela a été notamment le cas lorsque les États ACP ont suggéré d'affecter directement les devises au renflouement des systèmes de stabilisation des prix de leurs produits de base ou pour financer de nombreux projets disparates. D'une manière générale, la Commission n'a pas suivi ces propositions. S'agissant des fonds destinés à la stabilisation des prix, la Commission a essayé de convaincre les États ACP de rapprocher les prix des produits de base pratiqués sur leur marché intérieur de ceux du marché mondial. Elle les a également encouragés à poursuivre une stratégie globale pour surmonter les difficultés des secteurs concernés, plutôt que de s'en tenir à l'approche traditionnelle par projet, dont les résultats sont demeurés limités.

6.16. La durée de la procédure d'élaboration des COM s'est également trouvée allongée par la faible utilité des analyses substantielles fournies par les États ACP. Les analyses ont fréquemment été trop succinctes (République centrafricaine en 1990 et 1991, Tanzanie en 1990, Éthiopie en 1991), présentées en retard (Ghana en 1990 et 1991, Kenya en 1990 et 1991 et Madagascar en 1990) et, dans certains cas, elles n'ont jamais été communiquées (Côte d'Ivoire en 1991; Éthiopie en 1990 et Ouganda en 1991). Les insuffisances constatées ont été dues à une absence de propositions pertinentes de la part de certains États ACP dont la politique sectorielle n'était pas toujours cohérente. Par ailleurs, la réorientation de certaines politiques sectorielles en fonction des nouveaux programmes d'ajustement structurel ou de leur réexamen suite à des changements de gouvernement a encore accentué les retards. Dans plusieurs cas, la Commission s'est, pour sa part, trouvée dans une situation où, n'ayant qu'une expérience limitée dans le secteur concerné par le transfert, elle n'était pas en mesure d'apprécier la validité des propositions de l'État ACP ou de contribuer elle-même à la formulation d'une politique (40).

6.17. L'ampleur de certains transferts a nécessité un effort de planification considérable. Plus que l'importance du transfert en valeur absolue, le rapport entre l'aide Stabex et l'aide totale au titre du FED donne une idée de la charge de travail supplémentaire, en particulier pour les délégations de la Commission. Ainsi, dans 19 pays, la somme des transferts Stabex au titre des années d'application 1990 et 1991 a représenté plus de 20 % des dotations quinquennales de leurs programmes indicatifs nationaux (PIN) (voir annexe 4). Pour trois de ces pays, les transferts ont été en réalité supérieurs à la dotation de leur PIN (Côte d'Ivoire: 181 %; Cameroun: 124 %; Papouasie-Nouvelle-Guinée: 105 %).

6.18. Le délai nécessaire à l'établissement des COM de 1991 a été affecté par les retards de mise en oeuvre des COM de 1990, une évaluation des opérations étant généralement souhaitable avant l'établissement d'un nouveau COM. Ainsi, le risque d'assister à une accumulation de transferts Stabex en attente d'utilisation est-il réel parce que les transferts sont engendrés plus rapidement que les fonds ne peuvent être déboursés. Ce problème se pose avec d'autant plus d'acuité que des retards exceptionnels affectent du fait des hésitations des ACP les décisions de transfert relatives à l'année d'application 1992.

Conditionnalité

6.19. Outre les négociations portant sur l'utilisation des fonds, les conditions de leur libération ont constitué un facteur important de ralentissement de la procédure de préparation des COM. Pour le Stabex, l'idée de lier l'utilisation des transferts au respect d'engagements de la part de l'État ACP était nouvelle. La convention elle-même ne définissait pas explicitement la notion de conditionnalité, se limitant à y faire simplement allusion à l'article 210 dans l'expression «cadres d'obligations mutuelles». Les États ACP ont donc dû s'adapter à la nouvelle formule, ce qui n'a pas toujours été aisé.

6.20. La Commission souhaitait subordonner le versement des fonds Stabex au respect de conditions particulières, le plus souvent orientées vers la libéralisation des secteurs concernés par les transferts. De très longues discussions ont été nécessaires pour venir à bout des réserves soulevées par les États ACP, qu'elles aient été d'ordre technique et rattachées à des propositions spécifiques de réforme, ou d'ordre politique en raison de la menace du processus de réforme sur certaines situations acquises. La Commission s'est astreinte à identifier avec soin des engagements suffisamment importants pour qu'une fois traduits dans les faits, ils aient une réelle incidence sur le secteur concerné, tout en évitant de mettre l'accent sur des engagements qui ne seraient pas tenus, et conduiraient au blocage des fonds.

Procédures mises en oeuvre par la Commission

6.21. Si les discussions entre les États ACP et la Commission ont été très longues, au sein même de la Commission, le délai nécessaire à l'approbation des propositions par les différents services compétents [délégations, service «Stabex», unité «ajustement structurel», services géographiques, ordonnateur principal (41)] a encore différé la conclusion des COM en raison d'avis divergents sur certaines utilisations.

6.22. Deux autres procédures spécifiques ont également retardé le processus:

a) la Commission a tout d'abord considéré que les COM pouvaient être signés en son nom par ses propres délégués; mais à partir de septembre 1992, une interprétation plus centralisatrice des dispositions de l'article 210 de la convention a été faite pour que l'ordonnateur principal du FED signe lui-même chaque COM, après accord de la Commission;

b) préalablement à leur adoption, tous les COM doivent être transmis aux États membres pour information et un délai d'un mois doit impérativement s'écouler avant leur signature. À ce stade, un seul cas (42) a été recensé où un État membre a formulé une question. Cette procédure, qui s'ajoute aux consultations prévues entre la délégation et les États membres représentés dans l'État ACP pendant l'élaboration du projet de COM, n'apparaît pas essentielle.

6.23. Il convient enfin de noter que, si la convention fixe des délais rigoureux en matière de détermination des droits à transfert et de décisions de transfert pour que le système Stabex remplisse son rôle d'instrument à déboursement rapide, elle ne prévoit aucune échéance pour les phases ultérieures de mise en oeuvre. À ce propos, l'annexe XLVI de la convention déclare que «les parties contractantes conviennent de mettre sur pied des procédures aussi simples que possible pour l'application de l'article 210 et de l'article 211 paragraphes 2 et 3, dans le but notamment de mettre à la disposition effective des États ACP les transferts aussi rapidement que possible». Dans cette perspective, une plus large délégation de pouvoirs en faveur des délégués de la Commission, assortie d'un renforcement de leurs moyens et des contrôles a posteriori, aurait été souhaitable.

7. UTILISATION DES TRANSFERTS STABEX

Exécution financière des cadres d'obligations mutuelles

7.1. Au 31 décembre 1993, les services centraux de la Commission ne disposaient d'aucune information d'ensemble sur les paiements effectués à partir des comptes en ECU ou à propos des décaissements de fonds de contrepartie Stabex. En effet, selon la Commission, les fonds deviennent la propriété des États ACP dès qu'ils sont débités des comptes du FED. Quel que soit le bien-fondé de ce point de vue, il n'en incombe pas moins à la Commission de suivre jusqu'au dernier stade la mise en oeuvre effective d'un système à la gestion duquel elle participe.

7.2. Pour pallier cette absence d'information, la Cour a demandé à chacune des délégations de la Commission situées dans un État ACP ayant bénéficié de transferts Stabex Lomé IV, de lui indiquer les décaissements finals à la date du 31 octobre 1993, soit deux ans après l'adoption des décisions de transfert relatives à l'année d'application 1990.

7.3. S'agissant des transferts 1990, les informations ainsi recueillies permettent d'estimer qu'au 31 octobre 1993, sur les 437,6 Mio ECU versés sur les comptes bancaires européens des États ACP (tableau 3.1), 291,6 Mio ECU avaient été décaissés, ce qui correspond à un taux d'exécution de 67 %. Ce taux doit cependant être replacé dans son contexte:

a) tout d'abord, les décaissements devaient compenser les effets de la baisse des recettes intervenue en 1990, soit presque trois ans auparavant;

b) ensuite, 53 % des fonds décaissés n'ont concerné que deux pays: la Côte d'Ivoire et le Cameroun (43), pays dont le taux de décaissement est supérieur à 90 %. Hormis ces deux pays, le taux de décaissement n'a dépassé 90 % que pour quatre autres États ACP (Burundi, Ghana, Papouasie-Nouvelle-Guinée et Tanzanie). Il était inférieur à 50 % dans 18 pays, dont la moitié n'avait procédé à aucun décaissement (Bénin, Burkina Faso, Kiribati, Mali, Sao Tomé, Sierra Léone, Togo, Tuvalu, îles Samoa occidentales). Hormis la Côte d'Ivoire et le Cameroun, le taux de décaissement moyen est resté inférieur à 50 % (annexe 5);

c) dans dix pays, les versements en ECU devaient engendrer des fonds de contrepartie en monnaie locale pour un montant total d'environ 186 Mio ECU. Au 31 octobre 1993, le montant décaissé (en monnaie locale) n'avoisinait que 53 Mio ECU, soit un taux d'utilisation de 28 % (annexe 6).

7.4. S'agissant de l'année d'application 1991, des 352,1 Mio ECU versés sur les comptes bancaires européens des États ACP, 39 Mio ECU seulement avaient été décaissés au 31 octobre 1993, soit 15 mois après l'adoption des décisions de transfert et près de deux ans après la fin de l'exercice ayant subi la perte des recettes d'exportation. Le taux d'exécution n'atteignait ainsi que 11 %. Encore une fois, ces paiements ont été en grande partie effectués en Côte d'Ivoire (36,7 Mio ECU), le Cameroun et l'Ouganda étant les deux seuls autres pays à avoir procédé à des décaissements de fonds. Cette situation tient largement au fait qu'au 31 octobre 1993, la plupart des COM de 1991 venaient seulement d'être signés ou restaient encore à adopter (6.14).

Analyse de l'affectation des fonds Stabex

7.5. Le tableau 7.1 présente une typologie synthétique de l'utilisation des transferts Stabex prévus par les COM signés au 31 décembre 1993:

>TABLE>

7.6. Les paragraphes qui suivent mettent en évidence les problèmes particuliers rencontrés en cours d'exécution et analysent les causes de la lenteur des décaissements dans certains pays.

Programmes d'importations

Programmes généraux d'importations

7.7. Trois pays d'Afrique orientale ont affecté la plus grande partie de leurs transferts Stabex de 1990 à des programmes généraux d'importations (PGI):

>TABLE>

7.8. Le choix d'un programme d'importations peut être considéré comme opportun dès lors que la baisse des recettes a entraîné une réduction des quantités de devises disponibles pour les importations. Aucun des pays précités ne disposant d'une monnaie convertible, les pertes de devises ont été particulièrement ressenties. Si la mise en oeuvre de programmes d'importations pouvait laisser espérer un décaissement rapide de fonds, le Stabex ayant été conçu comme un instrument sectoriel, les transferts auraient pu être dirigés vers des programmes sectoriels d'importations plutôt que vers un programme général. Néanmoins, la Commission a privilégié les programmes généraux d'importations, pour les raisons suivantes:

a) en associant les fonds Stabex à la mise en oeuvre de programmes généraux d'importations financés sur les fonds d'ajustement structurel du FED, le soutien de la Communauté au processus d'ajustement structurel se trouvait renforcé;

b) les programmes généraux d'importations répondaient mieux à la politique de libéralisation des mécanismes de change des programmes d'ajustement structurel;

c) les secteurs affectés par les pertes de recettes paraissaient peu à même d'absorber de vastes programmes sectoriels d'importations;

d) chaque PGI devait dégager des fonds de contrepartie qui seraient eux-mêmes affectés au secteur agricole.

7.9. En Tanzanie, les fonds Stabex ont été utilisés pour financer un PGI, en complément d'un montant de 30 Mio ECU fourni au titre des fonds d'appui à l'ajustement structurel de la quatrième convention de Lomé. Cette opération s'est relativement bien déroulée malgré certains retards constatés après la signature du COM (le 12 septembre 1992), et dus à la conclusion d'un accord entre le gouvernement et la Commission visant à décaisser d'abord les fonds d'ajustement structurel. La dotation totale de 16 Mio ECU au titre du transfert Stabex a toutefois été décaissée entre mars et septembre 1993 pour acquérir des biens de production, conformément aux dispositions du COM.

7.10. En revanche, l'utilisation des fonds destinés à soutenir le PGI mis en oeuvre en Ouganda a été suspendue à partir d'août 1992, date à laquelle seuls 9,3 Mio ECU avaient été décaissés (33,2 % de la dotation). En effet, en 1992 et 1993, les besoins en aide de cette nature ont été inférieurs de moitié aux prévisions et le pays a préféré recourir à d'autres mesures de soutien permettant le transfert direct des fonds de contrepartie au Trésor (soutien budgétaire). Des retards sensibles ont également affecté l'utilisation des fonds d'ajustement structurel (44).

7.11. Au Burundi, 9 Mio ECU au titre du transfert Stabex ont été ajoutés aux 12 Mio ECU d'un PGI financé au titre de l'ajustement structurel. Alors qu'il était prévu de décaisser les 21 Mio ECU en 10 mois, en octobre 1993, soit 15 mois après la signature du COM, les fonds d'ajustement structurel n'avaient pas encore été utilisés tandis que les justificatifs de l'utilisation des fonds Stabex n'avaient pas encore été rassemblés.

7.12. Alors qu'une première tranche du transfert Stabex (4,5 Mio ECU) a été libérée en juillet 1992, les autorités burundaises n'ont cependant transmis la documentation à l'appui des importations de pétrole qu'en décembre 1992. La seconde tranche n'a été débloquée qu'en mars 1993 et les pièces justificatives n'ont été communiquées qu'en septembre 1993. Ces retards sont d'autant moins justifiés que le financement des importations était largement rétroactif (45). Ils résultent en grande partie des insuffisances de l'administration et des problèmes liés à l'obtention de documents d'importation conformes à la réglementation du FED, notamment des certificats d'origine et des factures pro forma. Dans ces conditions, il apparaît clairement que l'utilisation des fonds Stabex n'a pas servi à un PGI, mais seulement au soutien de la balance des paiements. Ce faisant, la disposition exigeant la conformité des importations à la réglementation du FED s'analyse comme un simple exercice de style ayant pour seul effet un coût administratif superflu.

7.13. Dans un quatrième pays, le Ghana, le COM de 1990 autorisait, malgré l'absence de PGI, que le montant du transfert Stabex (6,9 Mio ECU) soit directement mis à la disposition de la Banque du Ghana pour en accroître les réserves de change. Le COM a simplement subordonné l'utilisation des fonds de contrepartie ainsi dégagés au respect de certaines conditions, en s'appuyant sur le fait que la monnaie ghanéenne était librement convertible (46). Cette approche présente certes l'avantage évident d'accélérer le déboursement des fonds Stabex, mais elle soulève la question du niveau de convertibilité requis dans un pays avant qu'une politique de cette nature soit mise en oeuvre (47). Il resterait en outre, à établir pourquoi le Ghana recourt encore aux PGI pour permettre le décaissement de fonds d'ajustement structurel puisque cette nécessité ne s'impose pas lorsqu'il s'agit de ressources Stabex.

7.14. Par ailleurs, la libéralisation croissante du marché des changes dans de nombreux pays africains pourrait invalider l'approche fondée sur les PGI/PSI du fait des exigences strictes qui s'y attachent en matière de pièces justificatives (48).

Programmes sectoriels d'importations

7.15. Plusieurs pays ont affecté la totalité ou une large part de leurs transferts Stabex à des programmes sectoriels d'importations. Il s'agissait principalement de l'Éthiopie, du Rwanda, du Kenya, de la Mauritanie et de Madagascar.

7.16. L'Éthiopie a élaboré des PSI tant pour les secteurs à l'origine des transferts Stabex (café et cuirs) que pour les autres secteurs repris dans le tableau 7.3:

>TABLE>

7.17. Le COM s'est inscrit dans le contexte du programme d'aide d'urgence et de reconstruction (ERRP) (49) financé par plusieurs donateurs et lancé en juillet 1992 pour aider le pays qui sortait tout juste de la guerre civile. Environ 60 % des fonds devaient être affectés à des opérations permettant un décaissement rapide et relevant du ERRP. Cependant, malgré les possibilités de simplification ouvertes par l'article 248 de la quatrième convention de Lomé, les procédures d'appel à la concurrence du FED s'appliquaient à presque la moitié des sommes consacrées aux achats de fournitures. En raison de la méconnaissance de ces procédures de la part des bénéficiaires, du volumineux travail qui en découlait et des nombreux retards, aucune livraison n'avait encore eu lieu au 31 octobre 1993, huit mois après la signature du COM.

7.18. L'affectation de crédits importants au secteur des transports visait en partie à surmonter les difficultés d'acheminement des produits et denrées agricoles. Cet objectif devait être atteint à court terme grâce à la fourniture de pièces détachées pour véhicules.

7.19. Bien que 28,4 % seulement des fonds Stabex aient été directement affectés aux secteurs du café et des cuirs, les demandes émanant de ces secteurs sont restées très en deçà puisqu'elles n'ont concerné que 20,6 % des fonds ainsi réservés. En revanche, s'agissant des opérations de diversification de la production agricole dans des secteurs autres que ceux du café et des cuirs, les demandes reçues ont porté sur 87,6 % des fonds. Dans ces conditions, un programme sectoriel d'importations couvrant l'ensemble du secteur agricole, sans affectations spécifiques aux secteurs du café et des cuirs, eût été plus indiqué.

7.20. Le COM de 1991 (signé le 26 août 1993) a tenté de réduire les délais des procédures d'appel à la concurrence en soumettant les opérations répondant aux besoins urgents de réhabilitation à des procédures similaires à celles prévues en matière d'aide d'urgence par l'article 300 de la quatrième convention de Lomé. À la fin de 1993, la mise en oeuvre du programme avait à peine commencé et les effets du changement de procédure n'apparaissaient pas déterminants.

7.21. Au Rwanda, suivant l'exemple des trois pays d'Afrique orientale cités aux points 7.9 à 7.11, l'administration nationale avait voulu affecter les fonds Stabex au financement d'un PGI, tandis que la Commission avait insisté sur la mise en oeuvre d'un PSI. L'objectif du programme était de fournir rapidement les intrants nécessaires aux secteurs dont les recettes avaient baissé en 1990, notamment au secteur du café. Les intrants devaient être disponibles en octobre 1992 au début de la nouvelle saison, mais, au 31 octobre 1993, seuls 35 % (4,9 Mio ECU) des 14 Mio ECU affectés au volet PSI du COM avaient été décaissés. Les retards étaient dus aux tensions que le pays connaissait déjà, à la faiblesse de son administration et aux longues procédures d'appel à la concurrence du FED.

7.22. Au Kenya, c'est un programme sectoriel d'importations couvrant l'ensemble du secteur agricole qui avait été initialement retenu. Constatant que la capacité d'absorption du secteur du café (à l'origine des transferts) était déjà saturée, les autorités avaient laissé le marché déterminer quelles devaient être les importations du secteur agricole. En janvier 1993, pour faire face à ce que les autorités ont considéré comme une situation de crise, et dans le contexte d'une complète révision du COM (8.24), un montant de 20 Mio ECU a été réaffecté à un programme d'urgence concernant l'importation d'engrais. Ce dernier avait pour but de répondre aux besoins de la nouvelle campagne céréalière au cours du premier trimestre de 1993. En l'occurrence, plusieurs problèmes se sont posés:

a) les autorités kenyanes ont surestimé les quantités d'engrais nécessaires, car elles n'ont pas tenu compte des importations d'engrais du secteur privé (50);

b) malgré les efforts de la Commission pour accélérer le déroulement des procédures d'appel à la concurrence, les premières livraisons n'ont eu lieu qu'en mai 1993, en raison de difficultés survenues lors de la phase d'évaluation des offres;

c) du fait de la dévaluation du shilling kenyan et de la livraison tardive des engrais, les livraisons excédentaires ont dû être cédées à un prix inférieur au prix d'importation.

7.23. En Mauritanie, un programme sectoriel d'importations doté de 8 Mio ECU a été mis en oeuvre pour le financement d'achats de biens et de services destinés au secteur de la pêche, dont les recettes d'exportation avaient baissé. À la fin du mois d'octobre 1993, les fonds de ce programme, lancé en août 1992, n'avaient été utilisés qu'à concurrence de 5 Mio ECU (soit 62,5 %), car les entreprises du secteur privé avaient mal accepté l'obligation de soumettre les contrats de fournitures d'un montant supérieur à 100 000 ECU à une procédure d'appel à la concurrence, pratique à laquelle elles étaient peu habituées. Pour contourner cette disposition contraignante, les importations ont été fractionnées en sorte que les achats correspondent «aux besoins du navire pour une seule marée (51)» et soient ainsi inférieurs à 100 000 ECU.

7.24. À Madagascar, comme la Banque mondiale avait déjà mis en oeuvre des programmes de restructuration dans les deux principaux secteurs à l'origine des transferts (le café et la vanille), le montant du transfert a été affecté à un programme d'importations destiné au soutien des entreprises de transformations. Après la signature du COM, en juillet 1992, la première tranche du programme (10,5 Mio ECU) a été décaissée puis justifiée entre octobre 1992 et février 1993. Au total, 757 commandes ont été passées, dont 276 étaient d'un montant inférieur à 5 000 ECU. Les justifications déposées ont souvent été insuffisantes, en particulier pour ce qui concerne les certificats d'origine. À la date du 31 octobre 1993, la seconde tranche n'avait pas été débloquée, car le gouvernement n'avait pas respecté certaines conditions du COM.

Utilisation des fonds de contrepartie

7.25. Pour les pays ayant utilisé les fonds Stabex pour financer des programmes généraux ou sectoriels d'importations et atténuer ainsi le déficit de leur balance des paiements, les fonds de contrepartie dégagés ont également représenté une source d'aide appréciable [7.3 c)]. Si la convention de Lomé IV ne mentionnait pas explicitement les utilisations possibles des fonds de contrepartie résultant des opérations Stabex, la Commission a, dans ses différentes lignes directrices, insisté sur la nécessité de les utiliser conformément aux dispositions régissant le système Stabex (notamment l'article 186-2) et sur le fait que leur utilisation spécifique devait être convenue dans le cadre de chaque COM (article 211-3). Cette approche traduisait l'importance des fonds de contrepartie pour les économies des États ACP et la volonté d'en garantir une utilisation efficace. Les contrôles nécessaires instaurés en conséquence ont participé au ralentissement de l'utilisation des fonds Stabex.

7.26. Dans plusieurs pays, les fonds de contrepartie ont été affectés aux secteurs à l'origine des transferts Stabex:

a) au Ghana, les fonds de contrepartie ont atteint la somme de 6,9 Mio ECU et ont servi à payer les indemnités de licenciement du personnel excédentaire de l'Office ghanéen du cacao, soit 5 300 agents. Pour que l'opération se déroule correctement, les paiements ont été effectués en deux tranches, chacune soumise à un audit externe. Aucune difficulté majeure n'a été relevée à cette occasion;

b) en Tanzanie, les fonds de contrepartie dégagés par le PGI ont été utilisés pour soutenir les prix payés aux producteurs de café, l'objectif étant de maintenir leur confiance dans ce secteur. Quelque 420 000 agriculteurs ont bénéficié de ce régime. Les paiements, effectués entre août et octobre 1993, ont généralement permis un gain de 20 % par rapport aux prix du marché intérieur de la saison précédente (1990-91). Le système mis en place avait été soigneusement élaboré, d'une part, pour garantir que les soutiens seraient effectivement perçus par les agriculteurs et, d'autre part, pour mieux rétribuer les producteurs de café de bonne qualité. Dans l'ensemble, l'opération semble avoir donné de bons résultats. Toutefois, dans le sud du pays où les agriculteurs n'ont reçu que ces seuls paiements en 1993, il est peu probable que la production de café ait été revitalisée;

c) au Burundi, le COM de 1990 ne prévoyait aucune utilisation spécifique des fonds de contrepartie engendrés par le PGI, soit l'équivalent en monnaie nationale de 9 Mio ECU, mais proposait simplement quatre domaines prioritaires. En octobre 1993, alors que 79,5 % des fonds de contrepartie avaient été décaissés, ils avaient pour la quasi-totalité (soit la contre-valeur de 6,9 Mio ECU) été affectés à des mesures d'aide dans un seul des domaines en question: le fonds de stabilisation du prix du café pour lequel les devises qui y avaient été allouées s'étaient révélées insuffisantes (7.49);

d) en Ouganda, le COM de 1990 indiquait que l'équivalent de 14 Mio ECU de fonds de contrepartie serait engendré au titre de la première tranche du PGI. Ces fonds devaient être affectés au secteur du coton (9 Mio ECU), en particulier sous forme de fonds de roulement pour le financement de la culture de ce produit, ainsi qu'au secteur du café (5 Mio ECU). Les opérations conduites dans le secteur du café pour aider l'Office de commercialisation du café (52) se sont déroulées de manière satisfaisante, mais le fonds de roulement pour le coton a connu des difficultés. À la date du 31 octobre 1993, sur les 4 500 Mio Ush prêtés depuis mai 1992 (53), seuls 2 200 Mio Ush avaient été remboursés. En effet, l'une des trois organisations bénéficiaires des prêts, l'Office de commercialisation du linter (54), n'a pas honoré un remboursement d'un montant de 1 200 Mio Ush (55). La baisse continue des prix du coton sur le marché mondial et le fait que la Commission n'ait eu, à l'époque, qu'une connaissance limitée du secteur du coton en Ouganda semblent être à l'origine des difficultés rencontrées. En décembre 1992, contrairement à ce que prévoyait le COM en matière d'affectation des fonds de contrepartie, un montant de 3 000 Mio Ush a été décaissé pour soutenir un programme de réduction des effectifs de l'armée prévoyant la démobilisation de 22 000 soldats. Pareille utilisation des fonds Stabex sort manifestement du champ d'application de cet instrument.

7.27. Dans quatre autres pays, les COM affectaient au moins une fraction des fonds de contrepartie en dehors du secteur à l'origine du transfert:

a) en Éthiopie, les fonds de contrepartie devaient être utilisés dans le contexte du ERRP (7.16 à 7.20). Les coûts locaux du ERRP et, en particulier, les dépenses encourues dans le cadre de son fonds social devaient faire l'objet de la plus grande attention. Malgré le caractère urgent du programme, aucune dépense n'avait été effectuée au titre des fonds de contrepartie à la date du 31 octobre 1993;

b) à Madagascar, les fonds de contrepartie dégagés par la première tranche du PSI ont été versés en ressources du budget national de 1992 et de celui de 1993 pour couvrir des domaines prioritaires en matière de santé, d'éducation et de travaux publics. Pareille utilisation des fonds Stabex n'était pas prévue, mais elle correspondait à une politique convenue dans le cadre du programme indicatif national de Madagascar et approuvée par des résolutions du Conseil de mai 1991, conformément auxquelles l'ensemble des fonds de contrepartie, quel que soit l'instrument qui les ait générés, devaient être utilisés de manière cohérente;

c) au Rwanda également, il était prévu que les fonds de contrepartie viendraient à l'appui du budget national, conformément à un accord sur l'emploi des fonds de contrepartie conclu entre les autorités rwandaises et les principaux donateurs. En raison de l'importance des fonds de contrepartie disponibles et du faible taux de mobilisation des crédits du budget national, aucun fonds de contrepartie Stabex n'avait été décaissé à la date du 31 octobre 1993;

d) au Kenya, le COM de 1990 prévoyait l'affectation des fonds de contrepartie, comme du transfert lui-même, en dehors du secteur du café. Ainsi, la première tranche des fonds de contrepartie dégagés par le PSI, soit 10 Mio ECU, a-t-elle été utilisée pour contribuer à la poursuite du soutien à grande échelle du programme de réforme du secteur des céréales (CSRP) (56). Toutefois, la mise en oeuvre du CSRP ayant rencontré des difficultés, un montant de 20 Mio ECU correspondant au solde des fonds de contrepartie a été réorienté vers le secteur du café malgré les capacités d'absorption très limitées de ce secteur. Le décaissement de cette somme a néanmoins été suspendu dans l'attente d'un accord entre le gouvernement kenyan et la Commission à propos des réformes de structure à entreprendre dans le secteur du café.

Mesures d'allégement de la dette intérieure

7.28. Pour les États ACP dont la monnaie n'est pas convertible, les transferts Stabex ont avant tout constitué un moyen d'atténuer les tensions de leur balance des paiements par le biais de programmes d'importations. En revanche, les pays de la zone franc ont utilisé les transferts de 1990 pour combler les arriérés financiers des secteurs du café et du cacao. Dans ces pays, les fonds de stabilisation n'avaient pas suffi à compenser la baisse des prix pratiqués sur le marché mondial à la fin des années quatre-vingt. En effet, comme la réduction des prix intérieurs avait été insuffisante et que les réserves des années précédentes avaient souvent été utilisées à des fins étrangères aux systèmes de stabilisation de prix, ces derniers se sont trouvés en situation de faillite, ont menacé d'effondrement tout le système de commercialisation des récoltes (producteurs, banques et exportateurs), et ont fait peser une charge insupportable sur les finances de l'État. La surévaluation persistante du franc CFA n'a fait qu'aggraver les tensions (57). Les autorités de la zone franc ayant empêché les gouvernements de répondre par une augmentation de la masse monétaire, les fonds Stabex ont été utilisés pour apurer la dette intérieure résultant de la mauvaise gestion des systèmes de stabilisation des prix agricoles de la Côte d'Ivoire et du Cameroun, et dans une moindre mesure de la République centrafricaine. Dans chacun de ces cas, l'aide communautaire a été subordonnée à l'engagement des gouvernements de réformer les secteurs en cause (chapitre 8).

7.29. Au Cameroun, l'Office de stabilisation, l'ONCPB (58), a fait faillite par suite de la politique consistant, pour le gouvernement, à maintenir les prix payés aux producteurs de café à un niveau largement supérieur aux prix du marché mondial, en forte baisse depuis 1987. En outre, le système de fixation administrative des prix payés aux intermédiaires du système (acheteurs, usiniers, exportateurs), prix considérablement supérieurs aux coûts réels desdits intermédiaires avait été maintenu. En 1989, les secteurs du café et du cacao étaient virtuellement paralysés à cause des dettes, estimées à plus de 100 000 Mio FCFA (288 Mio ECU), contractées par l'ONCPB envers les différents opérateurs économiques.

7.30. Face à cette situation, les donateurs ont appuyé les efforts de réforme du gouvernement camerounais (8.20 à 8.22) en fournissant la plus grande partie des sommes nécessaires au remboursement des dettes. En 1989 et 1990, la contribution de la Communauté a atteint 48 000 Mio FCFA (138 Mio ECU), soit presque la moitié du financement nécessaire. Ces crédits ont été prélevés sur les transferts Stabex de la troisième convention de Lomé relatifs aux années d'application 1988 et 1989.

7.31. À l'époque, il avait été prévu que le processus de restructuration serait mené à son terme et que l'équilibre financier serait restauré sans autre intervention Stabex. Par suite des retards apportés par le gouvernement à l'ajustement des prix intérieurs, les arriérés de la dette ont continué à augmenter. Ainsi, la Commission a-t-elle autorisé l'utilisation d'une partie des transferts Stabex de 1990 (59) pour rembourser les arriérés nouveaux tout en insistant sur le fait que les fonds Stabex ne seraient désormais plus utilisés de la sorte. C'est ainsi que dans le COM de 1990, un montant de 14 984 Mio FCFA (43,0 Mio ECU) a été affecté à cette fin.

7.32. En conséquence, deux montants, l'un de 2 164 Mio FCFA (6,2 Mio ECU), l'autre de 2 857 Mio FCFA (8,2 Mio ECU), ont été versés aux producteurs pour couvrir, d'une part, les dettes du fonds de stabilisation et, d'autre part, celles des exportateurs. Alors que le COM 1990 ne prévoyait explicitement que le remboursement du principal des nouveaux arriérés de soutien (7.31) découlant des retards enregistrés dans le processus de réforme des filières, une somme de 7 776 Mio FCFA (22,3 Mio ECU) a été versée directement à 19 exportateurs pour combler des arriérés anciens (campagne 1986 à 1990) et les intérêts dûs aux banques par les exportateurs qui n'avaient pas pu rembourser leurs crédits de campagne (60). D'une manière plus générale, il convient d'insister sur la difficulté d'établir pour les opérations anciennes le bien-fondé des paiements effectués, étant donné la faculté laissée aux opérateurs économiques d'abuser du système (par exemple: quasi-impossibilité de déterminer la réalité des ventes, prix fixés par voie administrative sans rapport avec les coûts réels, position de certains opérateurs à la fois débiteurs et créditeurs de l'ONCPB).

7.33. Malgré les montants importants versés au titre du COM de 1990, les dettes de l'Office de stabilisation étaient encore évaluées à quelque 20 000 Mio FCFA au 31 juillet 1993, dont la moitié était due à des exportateurs au titre des mesures de soutien des prix. À la même époque, l'ONCPB possédait encore des actifs importants, notamment des biens immobiliers au Cameroun et en France, et qui, si le gouvernement ne s'y était opposé, auraient pu être mobilisés pour participer au remboursement des créanciers de l'ONCPB et diminuer d'autant les prélèvements sur les fonds Stabex.

7.34. La Commission a maintenu une attitude ferme vis-à-vis des autorités camerounaises pendant les négociations relatives au COM de 1991, insistant sur le fait que les transferts Stabex pour cet exercice (69,2 Mio ECU) devaient être utilisés pour favoriser le développement de la production dans les secteurs du café et du cacao, ainsi que la promotion du secteur rural en général.

7.35. En Côte d'Ivoire, les transferts Stabex 1990 ont été utilisés à concurrence de 82,9 Mio ECU pour rembourser non seulement la dette intérieure liée aux secteurs du café et du cacao (à l'origine des transferts Stabex 1990), mais également celle concernant les secteurs du coton et du caoutchouc. Ces mesures faisaient partie d'un programme d'ajustement du secteur agricole soutenu par la Banque mondiale et, au plan macroéconomique, participaient aux programmes de relance de l'économie, en particulier de ceux visant à rétablir l'équilibre des finances publiques et à apurer les arriérés de la dette intérieure et extérieure du gouvernement.

7.36. Comme au Cameroun, le maintien de prix garantis aux producteurs de café et de cacao à un niveau largement supérieur à ceux du marché mondial avait entraîné un endettement considérable du fonds de stabilisation CSSPPA (61) vis-à-vis des opérateurs économiques et ceci en dépit du fait que la Côte d'Ivoire avait déjà reçu 365,3 Mio ECU au titre des transferts Stabex de la troisième convention de Lomé.

7.37. Simultanément (en 1992), l'endettement du Trésor à l'égard de la Banque centrale BCEAO (62) avait atteint 160 000 Mio FCFA (459 Mio ECU), alors que les autorités de la zone franc n'avaient admis qu'un plafond de 120 600 Mio FCFA. Une partie de cette dette avait été contractée par suite d'une décision du gouvernement de racheter des stocks de café et de cacao de mauvaise qualité provenant des campagnes 1985/1986 à 1988/1989 (63), acquis à l'origine par des exportateurs qui avaient ensuite été incapables de les vendre. Les exportateurs concernés étaient dans l'impossibilité de rembourser leurs banques, qui, à leur tour, ne pouvaient rembourser la BCEAO qui avait refinancé les crédits de campagne. En juin 1990, afin de rétablir un degré de liquidité de la filière qui permettrait de mener à bien la campagne 1990/91, le Trésor ivoirien s'est porté acquéreur des stocks en question au prix d'achat payé par les exportateurs plutôt qu'au prix correspondant à leur valeur vénale. Suite à plusieurs accords passés entre l'État, la BCEAO, les banques locales et les exportateurs au cours de la période allant de juin 1990 à décembre 1991, une solution au problème du financement des stocks de mauvaise qualité avait en principe été trouvée en dehors des soutiens Stabex, ce qui avait permis aux différentes parties intéressées de participer aux campagnes 1990/91 et 1991/92.

7.38. Malgré l'existence de ces accords d'apurement du passé, un montant de 12 620 Mio FCFA (37,8 Mio ECU), correspondant à environ 40 % des fonds disponibles au titre du COM 1990 et à 7,8 % de l'ensemble des transferts Stabex en faveur de tous les États ACP au cours de l'année d'application 1990, a été versé le 26 novembre 1992 pour réduire la dette du Trésor envers la BCEAO. La raison invoquée était que les opérations menées dans les secteurs du café et du cacao et mentionnées ci-dessus avaient dans une certaine mesure contribué à l'endettement. L'affectation d'une part importante des transferts Stabex de 1990 au remboursement de la dette du Trésor à l'égard de la Banque centrale en 1992 n'avait contrairement à ce qu'indique la Commission aucun rapport direct avec le fonctionnement du secteur. Elle constituait en revanche un appui macroéconomique majeur dans le cadre du tableau des opérations financières de l'État et un moyen pratique de corriger les conséquences de décisions politiques et financières hasardeuses prises dans le passé. Ce faisant, il s'agissait d'une utilisation contestable du Stabex par rapport au rôle qui lui est assigné.

7.39. Par ailleurs, un montant de 5,7 Mio ECU a été affecté au remboursement de la dette de la CSSPPA envers quatre banques (64) et un autre de 2,9 Mio ECU envers deux entreprises et une compagnie d'assurances locale.

7.40. Un autre montant de 12 000 Mio FCFA (34,4 Mio ECU) a été affecté aux secteurs du coton et du caoutchouc afin d'alléger la dette de la CSSPPA et de l'État à l'égard de ces secteurs, laquelle résultait principalement du non-paiement de subventions à l'exportation. La CIDT (65) a ainsi reçu 9 000 Mio FCFA et une somme de 3 000 Mio FCFA a été payée à trois entreprises productrices de caoutchouc. Ces versements ont constitué la principale utilisation de fonds Stabex de la quatrième convention de Lomé à des fins de diversification. L'utilisation de fonds Stabex dans ce domaine est contestable dans la mesure où le système de subventions à l'exportation, qui est largement responsable de l'endettement, n'aurait pas été nécessaire si le cours du franc CFA n'avait pas été surévalué. Les paiements effectués ont néanmoins permis aux secteurs de subsister jusqu'à la dévaluation décidée, finalement, en janvier 1994.

7.41. Le COM de 1991 concernant la Côte d'Ivoire prévoyait d'autres opérations importantes de remboursement de la dette intérieure. Elles ont porté sur un montant global de 11 900 Mio FCFA (35,7 Mio ECU pour un total de transferts de 71,8 Mio ECU) et ont principalement visé des dettes de la CSSPPA en matière de TVA et d'assurance maritime (4 200 Mio FCFA), le remboursement de subventions à l'exportation et d'autres dettes à l'égard de la CIDT (4 000 Mio FCFA), ainsi que le remboursement de subventions à l'exportation en faveur du secteur du caoutchouc (3 000 Mio FCFA). Une fois de plus, des fonds ont donc été utilisés pour couvrir des engagements du passé qui n'avaient pas été respectés par l'État.

Stabilisation des prix

7.42. Dans plusieurs pays, les transferts Stabex ont été utilisés pour stabiliser ou soutenir les prix payés aux producteurs. Comme la stabilisation constitue l'un des objectifs du Stabex, cette utilisation des transferts pourrait être considérée comme normale. Or, en raison de la mauvaise gestion des fonds de stabilisation dans certains pays, ce domaine s'est révélé être une source de difficultés sérieuses pour ce qui concerne l'affectation des ressources Stabex de Lomé IV.

7.43. Le pays qui a fait le plus grand usage des transferts Stabex à des fins de stabilisation et de soutien des prix dans le cadre de Lomé IV a été la Papouasie-Nouvelle-Guinée, tous ses transferts ayant été affectés à cette fin dans les COM 1990 (24,9 Mio ECU) et 1991 (17,2 Mio ECU). Cette politique constituait la poursuite de celle engagée par la Papouasie-Nouvelle-Guinée dans le cadre de Lomé III. La Commission a accepté une telle utilisation parce que la Papouasie-Nouvelle-Guinée avait, dans le passé, relativement bien géré les ressources affectées à la stabilisation.

7.44. Ainsi, la totalité du transfert relatif à 1990 avait-elle été déboursée à la fin de 1992. Le mécanisme en place avait permis non seulement d'assurer un décaissement rapide mais encore de transférer des ressources aux petits exploitants agricoles (66) et aux plantations. Dans ce contexte, le gouvernement de Papouasie-Nouvelle-Guinée a également fourni une contribution importante. En conséquence, les principales cultures d'exportation du pays (café, cacao, coprah et huile de palme) ont vu leur production augmenter au cours de la période 1992-93. Des exploitations fondamentalement viables mais grevées de dettes ont pu poursuivre leur activité, contribuant ainsi à réduire l'exode rural endémique dans ce pays.

7.45. Cette utilisation des ressources Stabex n'a pas été sans difficultés. Alors qu'il était initialement prévu de ramener les prix à des niveaux compatibles avec ceux du marché mondial sur une période de trois à cinq ans à partir de 1989, les prix de soutien ont été gelés à la suite d'un changement de gouvernement survenu au milieu de 1992. Alors que la politique de stabilisation des prix était destinée à donner au secteur agricole le temps d'améliorer sa compétitivité, les progrès réalisés dans ce domaine sont restés très limités, le gouvernement transférant, en fait, pour des raisons de paix sociale des ressources destinées à l'investissement agricole vers le soutien des prix. La viabilité de ce régime apparaît incertaine, d'autant plus que les transferts Stabex devraient diminuer dans les années à venir.

7.46. Tandis que dans deux autres États du Pacifique, Kiribati et Vanuatu, les transferts Stabex ont également été utilisés pour stabiliser les prix, en Afrique ce n'est que dans un nombre limité de pays que des ressources ont été utilisées à cette fin, essentiellement au Cameroun, en Côte d'Ivoire et au Burundi.

7.47. Pour ce qui concerne le Cameroun, le COM relatif à 1990 prévoyait l'affectation d'un total de 3 900 Mio FCFA (11,2 Mio ECU) à des fins de stabilisation. Ces ressources étaient pour l'essentiel (3 400 Mio FCFA) destinées au soutien des prix du café robusta. La nécessité de cette affectation tenait au fait que le gouvernement, qui avait déjà fixé les prix 1990-91 à un niveau trop élevé par rapport aux prix mondiaux, avait conservé les mêmes niveaux de prix pour la saison suivante (1991-92). Ceci, en dépit de la baisse persistante des prix mondiaux et bien que le gouvernement se fût engagé, dans le cadre de la restructuration globale des secteurs du café et du cacao, à réduire les prix intérieurs afin de les rendre compatibles à ceux du marché mondial. De surcroît, la perte d'environ 7 000 Mio FCFA (20,1 Mio ECU) par le fonds de stabilisation en 1991, en raison de prélèvements intempestifs du Trésor, avait réduit les réserves disponibles et rendu incontournable l'utilisation des fonds Stabex. Toutefois, tout comme pour le remboursement de la dette intérieure, la Commission a refusé tout soutien supplémentaire au fonds de stabilisation dans le COM relatif à 1991.

7.48. En Côte d'Ivoire, alors qu'aucune dotation n'était consacrée à la stabilisation des prix dans le COM relatif à 1990, celui de 1991 lui affectait 3 500 Mio FCFA en dépit du fait que l'une des conditions du COM 1990 consistait pour la Côte d'Ivoire à dégager les ressources nécessaires pour couvrir tout déficit éventuel dans les secteurs du café et du cacao à compter de la récolte 1991/92. Pour conserver toute sa crédibilité vis-à-vis de ses partenaires ACP, la Commission devrait s'interdire de tels revirements et ne pas transiger sur de telles questions de principe.

7.49. Au Burundi, un montant de 2,5 Mio ECU en devises était réservé à la stabilisation des prix. Ce montant de 2,5 Mio ECU prévu par le COM et fourni en devises, alors que tous les paiements du fonds se faisaient en monnaie locale n'a pu être justifié lors du contrôle effectué sur place par la Cour en septembre 1993. En octobre 1993 [7.26 c)], l'équivalent de 6,9 Mio ECU supplémentaires en fonds de contrepartie du PGI avaient également été affectés à la stabilisation des prix. À cette occasion, la Commission a accepté le soutien au fonds de stabilisation sans disposer d'information claire sur son fonctionnement. Ainsi, sur les ressources affectées en monnaie locale au fonds de stabilisation, un montant d'environ 2,7 Mio ECU a été utilisé par les autorités burundaises chargées du fonds de stabilisation pour financer d'autres interventions dans le secteur du café, sans l'accord préalable de la Commission.

Projets

7.50. Dans plusieurs pays, les transferts Stabex ont été affectés à des projets appartenant soit au secteur ayant subi les pertes de recettes, soit à d'autres branches du secteur agricole.

7.51. Certains petits pays ont ainsi affecté, à des projets de développement, l'essentiel de leurs ressources Stabex. Même si le montant des transferts était faible comparé à d'autres pays, il était relativement important par rapport aux programmes indicatifs nationaux (PIN) de ces pays (par exemple: Grenade 45 %, Vanuatu 24 %, Îles Salomon 24 %, Samoa occidentales 24 %). Si ces transferts ont permis des actions dont l'incidence sur les secteurs en question devait être manifeste, leur mise en oeuvre a fortement pesé sur la charge de travail des petites délégations de la Commission et, dans la plupart des cas, le rythme des déboursements a été plutôt lent.

7.52. Ainsi, par exemple, aux Îles Salomon, pas moins de 11 projets devaient être financés à partir du COM 1990. Au 31 décembre 1993, soit après 17 mois, les déboursements ne s'élevaient qu'à 29 % du montant transféré, alors que l'achèvement du projet principal (une opération de développement des petites exploitations agricoles) ne devait pas survenir avant 1998.

7.53. Des pays plus grands (par exemple, l'Ouganda et le Burundi) ont également retenu des projets de développement agricole dans leur COM 1990. Encore une fois, la mise en oeuvre des projets a été lente et ceux-ci ont pesé sur la charge de travail des délégations.

8. EXÉCUTION DES ENGAGEMENTS PRIS PAR LES ÉTATS ACP

Principe des conditions liées à la libération des fonds Stabex

8.1. Si les soutiens financiers à l'économie des États ACP qui subissent des pertes de recettes d'exportation constituent une part essentielle du rôle dévolu au Stabex, celle qui consiste à encourager les États ACP à réformer leur économie, et en particulier les secteurs se rapportant aux produits Stabex n'est pas moins importante. Le Stabex peut remplir ce double rôle grâce à une innovation de Lomé IV qui consiste à subordonner l'utilisation des transferts Stabex au respect, par les États ACP, de certains engagements inscrits dans chaque cadre d'obligations mutuelles.

8.2. Sous Lomé IV, la subordination de l'utilisation des fonds Stabex à un ensemble de conditions reflète une prise de conscience de la part des donateurs qui ont constaté que nombre de projets et programmes d'aide ont échoué par le passé, en raison de déséquilibres trop importants à la fois dans certains secteurs d'activité et dans l'ensemble de l'économie des pays bénéficiaires. Ainsi, en l'absence de réformes dans les États ACP, en particulier dans les secteurs subissant des pertes d'exportations, le bénéfice que ces secteurs pourraient retirer des transferts Stabex risquait d'être considérablement réduit.

8.3. Dans son principe, l'approche est délicate, car la Commission ne peut subordonner à des conditions l'éligibilité d'un État ACP aux transferts Stabex. En effet, une fois établi qu'un État ACP a subi une perte de recettes d'exportation ouvrant droit à un transfert, le droit à celui-ci est imprescriptible et la Commission ne peut poser de conditions que pour ce qui concerne l'utilisation des ressources transférées. Le présent chapitre examine comment, en pratique, la libération des fonds a pu être assujettie à la réunion de certaines conditions.

Types de conditions

8.4. En général, les conditions relatives à l'utilisation des transferts Stabex se situent à trois niveaux:

a) des engagements généraux;

b) des engagements spécifiques;

c) des dispositions financières et administratives.

Ces niveaux de conditions correspondent à ceux rencontrés dans les programmes d'appui à l'ajustement structurel.

8.5. Les engagements généraux correspondent à une adhésion permanente de la part de l'État ACP à l'ensemble des mesures d'ajustement structurel et sectoriel convenues avec les donateurs. Les engagements spécifiques portent le plus souvent sur des mesures particulières que l'État ACP s'engage à prendre dans le cadre d'obligations mutuelles (COM). Les dispositions financières et administratives se rapportent à des conditions relatives à la mise en oeuvre de différentes opérations Stabex, telles que la présentation de justificatifs préalablement à la libération de nouvelles tranches de financement dans le cadre des programmes d'importations.

8.6. Les COM relatifs à 1990 et 1991 ont accordé une importance particulière aux engagements de réforme tant généraux que spécifiques pris par les États ACP pour leurs secteurs du café et du cacao. Dans de nombreux États ACP, la mauvaise gestion des offices de commercialisation ou des caisses de stabilisation par les pouvoirs publics avait très largement contribué à la crise de ces secteurs. Ainsi, les engagements portaient-ils le plus souvent sur des mesures tendant à:

a) libéraliser la commercialisation intérieure et extérieure des produits d'exportation;

b) réduire le rôle de gestionnaire de l'État;

c) rétablir l'équilibre financier des secteurs en alignant les prix intérieurs sur les prix mondiaux;

d) garantir aux producteurs une part plus équitable du prix à l'exportation;

e) accroître l'influence du secteur privé, et en particulier des producteurs, sur les décisions ayant des répercussions dans le secteur concerné;

f) améliorer la qualité des produits d'exportation, notamment par une différenciation des prix et un contrôle de qualité plus rigoureux.

8.7. Lorsqu'il a fallu décider des conditions du déblocage des ressources Stabex, la Commission a cherché à ce que les conditions posées aient assez de poids pour conduire à des réformes significatives sans toutefois être astreignantes au point de devenir irréalisables par les États ACP, ce qui aurait abouti au gel des déboursements Stabex.

8.8. L'étendue des conditions fixées dans le COM et les preuves à fournir pour témoigner de leur respect ont toutefois considérablement varié d'un pays à l'autre. Ainsi, en Côte d'Ivoire et au Cameroun, des conditions précises ont été fixées pour chaque composante à financer, et des documents particuliers ont été exigés pour prouver que les mesures avaient été prises. Dans d'autres pays, par exemple en Éthiopie, au Ghana et en Papouasie-Nouvelle-Guinée, les conditions étaient plus limitées et les preuves à fournir concernant leur application n'étaient pas précisées. D'une manière générale, l'existence de programmes d'ajustement structurel dans un pays a facilité l'établissement des conditions, car il a été possible de s'aligner sur celles du programme d'ajustement qui se rapportaient au secteur concerné. Ce fut notamment le cas en Côte d'Ivoire et en Ouganda.

Respect des conditions

Conditions macroéconomiques

8.9. Dans quelques pays (67), les engagements généraux portaient sur la poursuite de politiques macroéconomiques arrêtées dans le cadre des programmes d'ajustement structurel. Dans ces cas, la mesure dans laquelle la Commission a finalement lié le déblocage des crédits au respect de ces politiques a varié d'un pays à l'autre.

8.10. Ainsi au Rwanda, en dépit de l'engagement pris par le gouvernement dans le COM 1990 de poursuivre la mise en oeuvre de son programme d'ajustement structurel, les déboursements de ressources Stabex ont été maintenus après que les donateurs aient suspendu leur soutien au programme d'ajustement structurel dont le gouvernement s'était écarté.

8.11. En revanche, à Madagascar, où les engagements généraux et spécifiques du COM reposaient aussi sur la poursuite par le pays des mesures d'ajustement structurel, la Commission a adopté une position plus ferme. Le déboursement de la deuxième tranche du PSI Stabex a été suspendu pendant environ 12 mois dans l'attente de l'élaboration d'un budget satisfaisant de la part du gouvernement qui devait notamment abandonner le financement de projets jugés inutiles.

8.12. Dans deux autres pays, les versements Stabex ont été maintenus en dépit de la suspension des aides à l'ajustement structurel accordées au titre du FED:

a) au Cameroun, le transfert Stabex relatif à 1991 (69,2 Mio ECU) a été débloqué alors que la libération des fonds d'ajustement structurel de Lomé IV était suspendue depuis la fin de 1992 (68) en raison du non-respect du programme par le gouvernement;

b) au Kenya, les transferts Stabex relatifs aux années d'application 1990 et 1991, soit 46,3 Mio ECU, ont été libérés en dépit de la suspension des versements de fonds à déboursement rapide par la plupart des donateurs, dont la Communauté elle-même, en raison de la situation politique dans le pays (69).

8.13. Le fait que la poursuite des réformes n'ait figuré dans les engagements des COM que dans un nombre limité de pays mettant en oeuvre des mesures d'ajustement structurel constitue un traitement discriminatoire à l'encontre de certains pays ACP. Aussi serait-il nécessaire que la Commission adopte une politique claire à propos des relations entre le Stabex et l'appui à l'ajustement structurel pour les pays qui bénéficient à la fois de ces deux instruments. Elle devrait notamment établir si le non-respect des programmes d'ajustement structurel doit ou non entraîner la suspension des transferts Stabex. Dans la mesure où le Stabex est considéré comme un instrument permettant un déboursement rapide, ayant vocation à soutenir les balances des paiements comme l'aide à l'appui de l'ajustement structurel, la poursuite des déboursements Stabex dans des cas où le soutien à l'ajustement structurel a été suspendu risque de traduire une politique incohérente, qui divise les donateurs.

Réformes au niveau sectoriel

8.14. C'est au niveau des réformes sectorielles que le respect des conditions générales et spécifiques retenues par les COM a soulevé le plus de difficultés. Différents facteurs expliquent cette situation et notamment le fait que les réformes envisagées sont souvent de grande envergure, qu'elles touchent à des secteurs clés de l'économie.

8.15. Dans ces cas, lorsqu'il lui a fallu établir si les conditions avaient été respectées de manière adéquate, la Commission a été placée devant deux objectifs contradictoires:

a) maintenir le rôle traditionnel du Stabex en tant qu'instrument à déboursement rapide;

b) assurer le respect des conditions, au risque de bloquer les déboursements pendant un certain temps.

En l'occurrence, il peut être particulièrement difficile de trancher lorsqu'un État ACP a globalement fait progresser la restructuration du secteur concerné, sans avoir toutefois toujours respecté les conditions particulières faisant partie de la réforme.

8.16. En Côte d'Ivoire, la restructurat