FR Journal officiel de l'Union européenne C 138/11

PROJET D'AVIS DU CONSEIL

relatif au programme de stabilité actualisé de la Finlande pour 2009-2013

2010/C 138/03

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne,

vu le règlement (CE) no 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques (1), et notamment son article 5, paragraphe 3,

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

(1) Le 26 avril 2010 le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé de la Finlande, qui couvre la période 2009-2013.

(2) La Finlande se trouvait dans une position relativement solide au début de la crise mondiale en 2008, étant donné qu'elle avait dégagé d'importants excédents de la balance courante et des finances publiques, mais la crise a eu une incidence particulièrement forte sur ses secteurs fortement orientés vers l'exportation, ce qui a nui à la confiance et a eu des effets sur les secteurs tournés vers le marché national. La Finlande a laissé pleinement jouer les stabilisateurs automatiques et a, de plus, mis en place une impulsion budgétaire discrétionnaire relativement importante. Les finances publiques se sont donc dégradées de plus de 6,5 % du PIB en 2009. La confiance des consommateurs a rapidement rebondi en 2009 pour atteindre des niveaux supérieurs à la moyenne à long terme, et les indicateurs relatifs à la confiance des entreprises se sont améliorés modérément, mais la reprise de l'économie réelle a été plus progressive. Jusqu'ici, la crise a eu sur le marché du travail des effets plus limités que ce que laissait craindre la chute de la production.

(3) Bien qu'une partie importante du déclin observé du PIB réel dans le contexte de la crise soit conjoncturelle, le niveau de la production potentielle a aussi été relativement affecté. En outre, la crise, en réduisant l'investissement, en restreignant l'accès au crédit et en augmentant le chômage structurel, pourrait aussi nuire à la croissance potentielle à moyen terme. Par ailleurs, les effets de la crise économique accentuent les effets négatifs du vieillissement de la population sur la production potentielle et sur la viabilité des finances publiques. Dans ce contexte, il sera essentiel d'accélérer le rythme des réformes structurelles en vue de soutenir la croissance potentielle. Pour la Finlande, il est particulièrement important d'entreprendre des réformes destinées à accroître l'offre de main-d'œuvre à plus long terme afin de lutter contre les effets négatifs du vieillissement de la population sur le marché du travail.

(4) Le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme prévoit qu'après une contraction marquée de 7,6 % en 2009, la croissance du PIB réel remontera à 0,7 % en 2010, puis s'accélérera pour atteindre 2,4 % et 3,5 % respectivement en 2011 et 2012, pour ensuite se tasser à 3 % en 2013. Compte tenu des informations actuellement disponibles (2), ce scénario semble reposer sur des hypothèses de croissance plausibles jusqu'en 2011, et particulièrement optimistes pour les années suivantes, étant donné que les taux de croissance prévus sont nettement supérieurs au potentiel de croissance à moyen terme estimé. Les projections du programme concernant l'inflation paraissent réalistes pour l'ensemble de la période de programmation.

(5) Le programme estime le déficit public à 2,2 % du PIB pour 2009. Cette détérioration significative, à partir d'un excédent de 4,4 % du PIB en 2008, reflète en grande partie l'incidence de la crise sur les finances publiques et les mesures de relance représentant près de 2 % du PIB adoptées par le gouvernement conformément au plan européen pour la relance économique. La détérioration des finances publiques a été provoquée principalement par la baisse des recettes, due notamment à une baisse abrupte de l'impôt sur le revenu à percevoir, et en particulier de l'impôt sur les bénéfices des sociétés. Selon le programme, la politique budgétaire devrait rester expansionniste en 2010 avant de devenir globalement neutre pour les dernières années de la période couverte par le programme. Étant donné que les mesures de relance budgétaire sont en grande partie de nature permanente, leur arrêt n'entraînera pas automatiquement un assainissement budgétaire. Conformément à la stratégie de sortie préconisée par le Conseil, et afin de rétablir la viabilité des finances publiques, l'orientation budgétaire à moyen terme doit être durcie. Selon le programme, le gouvernement décidera ultérieurement de mesures d'assainissement budgétaire, qui devraient être précisées dans le futur budget 2011 et dans la prochaine version actualisée du programme de stabilité.

(6) Le programme prévoit que le déficit public se creuse à 3,6 % du PIB en 2010, dépassant donc temporairement la valeur de référence de 3 % du PIB fixée dans le pacte de stabilité et de croissance. L'augmentation du déficit prévue est due à de nouvelles mesures de relance représentant au total un peu plus de 1 % du PIB, sous forme principalement de réductions de l'imposition, mais aussi de l'augmentation des prestations sociales à payer, due en premier lieu à la hausse attendue du chômage. Le solde structurel, c'est-à-dire le solde corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles, recalculé selon la méthode commune, devrait, en 2010, connaître une baisse de plus de 1 % par rapport à l'année précédente, ce qui correspond globalement au montant des mesures de relance qui entrent en vigueur en 2010.

(7) L'objectif principal de la stratégie budgétaire à moyen terme contenue dans le programme est de soutenir l'activité économique et le marché du travail tout au long de la crise économique, tout en tenant compte des contraintes budgétaires imposées par le besoin de viabilité à long terme. Le programme, tout en insistant sur l'importance d'une position budgétaire viable, indique que les projections budgétaires actuelles, fondées sur les politiques existantes, ne permettent pas d'atteindre ce but. Selon le programme, les déficits nominal et primaire devraient progressivement se résorber à partir de 2011, le déficit nominal atteignant environ 2 % du PIB en 2013. La trajectoire du solde structurel pour la même période montre que l'orientation budgétaire devient neutre à partir de 2011. Ces chiffres sont conformes au scénario du programme fondé sur l'hypothèse de politiques inchangées, étant donné que le gouvernement n'a encore annoncé aucune mesure importante d'assainissement à moyen terme. Selon la version actualisée du programme, l'objectif à moyen terme (OMT) en matière de position budgétaire doit être un excédent structurel de 0,5 % du PIB. Compte tenu des projections les plus récentes et du niveau d'endettement, l'OMT semble refléter les objectifs du pacte. Cependant, eu égard aux politiques actuelles, le programme de stabilité actualisé n'envisage pas d'atteindre l'objectif budgétaire à moyen terme au cours de la période de programmation.

(8) Les résultats budgétaires pourraient être moins bons que prévu par le programme. Tandis que les risques qui pèsent sur les perspectives de croissance immédiates sont limités, puisque les derniers indicateurs prospectifs confirment le rétablissement relativement solide et continu de la confiance des consommateurs et, quoique dans une moindre mesure, de la confiance des entreprises, les résultats budgétaires des dernières années de la période pourraient être moins bons que prévu, étant donné les hypothèses de croissance particulièrement optimistes sur lesquelles s'appuient les projections budgétaires. L'engagement pris par le gouvernement de préciser les mesures de sortie dans le budget 2011 et dans la prochaine version du programme de stabilité a quelque peu contrebalancé les risques qui pèsent sur les objectifs.

(9) La dette publique brute est estimée à 41,8 % du PIB pour 2009, contre 34,2 % l'année précédente. Cela est dû principalement à l'augmentation rapide du déficit et à la forte baisse du PIB. Il est prévu que le taux d'endettement augmente de 14,6 points de pourcentage supplémentaires sur la période de programmation pour atteindre 56,4 % du PIB en 2013, principalement du fait de déficits publics qui se maintiennent à un niveau élevé. Eu égard aux risques qui pèsent sur les objectifs budgétaires, le taux d'endettement pourrait augmenter encore plus que ce qui est prévu dans le programme. Selon l'analyse de sensibilité réalisée dans le cadre du programme, le taux d'endettement ne devrait pas dépasser le seuil de 60 % du PIB établi par le pacte de stabilité et de croissance. Comme les années précédentes, les caisses de sécurité sociale continuent à accumuler des actifs financiers, qui se montaient en 2008 à environ 52,4 % du PIB, soit un pourcentage actuellement supérieur à celui de la dette publique brute.

(10) Les projections à moyen terme en matière de dette qui sont fondées sur l'hypothèse que les taux de croissance du PIB reviendront progressivement aux valeurs prévues avant la crise et que les recettes fiscales en proportion du PIB reviendront à leur niveau d'avant la crise et qui intègrent l'augmentation prévue des dépenses liées au vieillissement, montrent que la stratégie budgétaire prévue par le programme, si elle était mise en œuvre telle qu'elle est présentée et sans nouvelle inflexion des politiques, ne serait pas suffisante pour stabiliser le taux d'endettement d'ici à 2020.

(11) L'incidence budgétaire à long terme du vieillissement de la population est légèrement plus élevée que la moyenne de l'UE, mais les réformes adoptées dans le secteur des retraites ont contribué à limiter la croissance annoncée des dépenses dans ce domaine pour les prochaines décennies. En outre, les actifs importants accumulés par les fonds publics de retraite contribueront à financer une partie de l'augmentation future des dépenses de retraite. La situation budgétaire de 2009 telle qu'elle est estimée dans le programme accentue l'incidence budgétaire du vieillissement de la population sur l'écart de viabilité. La réalisation d'excédents primaires élevés à moyen terme et la mise en œuvre de réformes structurelles appropriées contribueraient à réduire les risques qui pèsent sur la viabilité des finances publiques, jugés faibles dans le rapport 2009 de la Commission sur la viabilité (3).

(12) Le principal outil de maîtrise des dépenses de l'administration centrale demeure les limites de dépenses pluriannuelles, qui ne tiennent pas compte des postes de dépenses sensibles à la conjoncture et ont donc permis aux stabilisateurs automatiques de jouer pleinement. Ce dispositif a soutenu l'activité économique et la cohésion sociale durant la période de crise, mais il a entraîné un mouvement à la baisse relativement brutal des finances publiques. On peut s'attendre à ce que le système des plafonds de dépenses, étant donné ses antécédents favorables, reste un outil efficace pour limiter les dépenses non conjoncturelles de l'administration centrale. Dans le programme, les autorités reconnaissent qu'il y a lieu de mettre l'accent sur la stratégie de sortie d'après-crise et sur l'établissement de règles budgétaires assurant la viabilité des finances publiques à long terme. Le gouvernement central s'efforce par ailleurs de faire augmenter la productivité des services municipaux, ce qui pourrait atténuer les pressions sur les dépenses. À cette fin, une loi-cadre a été adoptée par le Parlement en 2007.

(13) Le gouvernement n'a pas modifié sur le fond la stratégie de réforme en cours en matière de réorganisation de la prestation de services au niveau de l'administration centrale et des collectivités locales; en effet, la mise en œuvre de cette stratégie progresse comme prévu dans les deux cas. Cependant, les gains de productivité escomptés au niveau municipal ne se concrétiseront vraisemblablement qu'à moyen ou long terme.

(14) Globalement, compte tenu des risques qui pèsent sur les objectifs budgétaires susmentionnés, la stratégie consistant à maintenir des politiques budgétaires expansionnistes en 2010 peut être considérée comme conforme au plan européen pour la relance économique. En raison des effets négatifs de la crise économique, le déficit public devrait, en 2010, dépasser temporairement les 3 % du PIB; il devrait ensuite retomber progressivement sous cette valeur de référence. Cependant, vu les risques qui pèsent sur les prévisions de croissance pour les dernières années couvertes par le programme, même la réduction modérée du déficit qui a été prévue pourrait ne pas être réalisée. L'orientation budgétaire prévue, mesurée par les variations des soldes structurels, n'indique pas qu'un assainissement budgétaire se mette en place à moyen terme, et le programme n'envisage pas de progression vers l'OMT au cours de la période de programmation. Le programme indique qu'une stratégie d'assainissement est en cours de planification, mais ne précise pas ses objectifs exacts ni ses éléments principaux. La mise en œuvre rapide d'une stratégie globale ayant pour objectif un assainissement budgétaire structurel serait nécessaire pour rendre la stratégie budgétaire conforme aux exigences du pacte de stabilité et de croissance.

(15) En ce qui concerne les prescriptions du code de conduite relatives à la présentation et au contenu des programmes de stabilité et de convergence, le programme omet certaines données obligatoires et facultatives (4).

La conclusion générale est que la grave crise économique a fortement affaibli les finances publiques de la Finlande, notamment du point de vue de la viabilité à long terme. Les politiques budgétaires expansionnistes prévues pour 2010 sont conformes au plan européen pour la relance économique. Cependant, les projections du programme, fondées sur les politiques actuelles, indiquent que le déficit public dépasserait la valeur de référence de 3 % du PIB en 2010. De plus, la trajectoire d'assainissement budgétaire à moyen terme prévue, peu dynamique, n'assurerait pas de progrès en direction de l'OMT prévu par le programme. Compte tenu également des risques qui pèsent sur ces projections, il serait hautement souhaitable que le gouvernement définisse rapidement une stratégie budgétaire à moyen terme globale et concrète visant un assainissement à partir de 2011. Eu égard à l'évaluation qui précède, la Finlande est invitée à:

i) mettre en œuvre sa politique budgétaire pour 2010 comme prévu, conformément au plan européen pour la relance économique, tout en s'assurant que le dépassement attendu de la valeur de référence de 3 % du PIB reste limité et temporaire;

ii) agir rapidement pour définir une stratégie budgétaire à moyen terme globale et concrète visant un assainissement à partir de 2011, ainsi que la réalisation de l'OMT et le rétablissement de la viabilité à long terme des finances publiques.

Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

2008 2009 2010 2011 2012 2013 PIB réel (variation en %) PS fév. 2010 1,0 –7,6 0,7 2,4 3,5 3,0 COM nov. 2009 1,0 –6,9 0,9 1,6 n.d. n.d. PS déc. 2008 2,6 0,6 1,8 2,4 2,2 n.d. Inflation IPCH (%) PS fév. 2010 3,9 1,7 1,8 1,7 2,0 2,0 COM nov. 2009 3,9 1,8 1,6 1,5 n.d. n.d. PS oct. 2008 4,0 2,3 1,9 2,0 2,0 n.d. Écart de production (5) (% du PIB potentiel) PS fév. 2010 3,7 –5,0 –5,0 –4,0 –2,2 –1,2 COM nov. 2009 (6) 3,5 –4,5 –4,3 –3,8 n.d. n.d. PS déc. 2008 1,3 –0,6 –1,0 –1,2 n.d. n.d. Emprunts/prêts nets vis-à-vis du reste du monde (% du PIB) PS fév. 2010 2,7 0,8 1,2 1,5 1,8 2,0 COM nov. 2009 3,0 1,1 1,2 1,3 n.d. n.d. PS déc. 2008 4,0 3,6 3,7 3,9 3,9 n.d. Recettes des administrations publiques (% du PIB) PS fév. 2010 53,4 53,1 52,6 53,4 53,2 52,8 COM nov. 2009 53,4 51,5 50,5 50,6 n.d. n.d. PS déc. 2008 51,4 50,3 49,7 49,4 49,4 n.d. Dépenses des administrations publiques (% du PIB) PS fév. 2010 49,0 55,3 56,2 56,4 55,5 54,7 COM nov. 2009 48,9 54,3 55,0 55,0 n.d. n.d. PS déc. 2008 47,0 48,2 48,6 48,4 48,5 n.d. Solde des finances publiques (% du PIB) PS fév. 2010 4,4 –2,2 –3,6 –3,0 –2,3 –1,9 COM nov. 2009 4,5 –2,8 –4,5 –4,3 n.d. n.d. PS déc. 2008 4,4 2,1 1,1 1,0 0,9 n.d. Solde primaire (% du PIB) PS fév. 2010 5,9 –0,8 –2,3 –1,2 –0,2 0,4 COM nov. 2009 5,9 –1,4 –3,1 –2,9 n.d. n.d. PS déc. 2008 5,4 4,0 3,3 2,8 2,4 n.d. Solde corrigé des variations conjoncturelles (5) (% du PIB) PS fév. 2010 2,6 0,3 –1,1 –1,0 –1,2 –1,3 COM nov. 2009 2,7 –0,5 –2,3 –2,4 n.d. n.d. PS déc. 2008 3,7 2,4 1,7 1,6 n.d. n.d. Solde structurel (7) (% du PIB) PS fév. 2010 2,6 0,3 –0,9 –1,0 –1,2 –1,3 COM nov. 2009 2,7 –0,5 –2,2 –2,4 n.d. n.d. PS déc. 2008 3,7 2,4 1,7 1,6 n.d. n.d. Dette publique brute (% du PIB) PS fév. 2010 34,2 41,8 48,3 52,2 54,4 56,4 COM nov. 2009 34,1 41,3 47,4 52,7 n.d. n.d. PS déc. 2008 32,4 33,0 33,7 34,1 34,6 n.d. Programme de stabilité (PS); prévisions de l'automne 2009 des services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission.

(1) JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Tous les documents auxquels il est fait référence dans ce texte figurent à l'adresse: http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/index_fr.htm

(2) L'analyse tient compte notamment des prévisions de l'automne 2009 des services de la Commission, mais également d'autres informations rendues disponibles depuis lors.

(3) Dans ses conclusions du 10 novembre 2009 sur la viabilité des finances publiques, «le Conseil invite les États membres à concentrer leur attention, dans leurs prochains programmes de stabilité et de convergence, sur des stratégies destinées à assurer la viabilité» et «la Commission à poursuivre, avec le comité de politique économique et le comité économique et financier, l'élaboration de méthodologies destinées à permettre l'évaluation de la viabilité à long terme des finances publiques, méthodologies qui devraient pouvoir être utilisées lors de l'élaboration du prochain rapport sur la viabilité», prévu pour 2012.

(4) En particulier, le programme ne fournit pas les hypothèses extérieures pour les dernières années de la période.

(5) Écarts de production et soldes corrigés des variations conjoncturelles selon les programmes, recalculés par les services de la Commission sur la base des informations contenues dans les programmes.

(6) Sur la base d'une croissance potentielle estimée à respectivement 2,1 %, 1,0 %, 0,7 % et 1,1 % sur la période 2008-2011.

(7) Solde corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et autres mesures temporaires. Les mesures exceptionnelles et autres mesures temporaires ne concernent que l'année 2010, où elles représentent 0,2 % du PIB et sont de nature à accroître le déficit, selon la version la plus récente du programme et les prévisions de l'automne 2009 des services de la Commission.

Sources:

Programme de stabilité (PS); prévisions de l'automne 2009 des services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission.