Décision de la Commission

du 18 décembre 2002

relative aux dispositions nationales concernant la limitation de l'importation et de la mise sur le marché de certains engrais NK à haute teneur en azote et contenant du chlore notifiées par la République française au titre de l'article 95, paragraphe 5, du traité CE

[notifiée sous le numéro C(2002) 5113]

(Le texte en langue française est le seul faisant foi.)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

(2003/1/CE)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 95, paragraphe 6,

considérant ce qui suit:

I. EXPOSÉ DES FAITS

1. Législation communautaire

1.1. Directive 76/116/CEE relative aux engrais

(1) La directive 76/116/CEE du Conseil du 18 décembre 1975 concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives aux engrais(1), modifiée en dernier lieu par la directive 98/97/CE du Parlement européen et du Conseil(2), vise l'élimination des entraves aux échanges résultant des disparités entre les législations des États membres relatives aux engrais. À cet effet, elle a établi, au niveau communautaire, les exigences auxquelles les engrais doivent satisfaire pour être mis sur le marché avec l'indication "engrais CE"(3), en fixant, entre autres, les dispositions relatives à la dénomination, la délimitation, la composition, l'étiquetage et l'emballage des engrais simples et composés les plus importants dans la Communauté.

(2) L'annexe I de la directive 76/116/CEE définit la désignation du type d'engrais CE et les exigences correspondantes, notamment en ce qui concerne sa composition, auxquelles chaque engrais muni de l'indication CE doit répondre. L'annexe I classe les engrais CE par catégories, selon la teneur en éléments fertilisants primaires, à savoir en azote, phosphore et potassium, ces trois éléments étant représentés respectivement par les lettres N, P et K. Elle fait notamment la distinction entre les engrais simples, qui ne renferment qu'un des trois éléments fertilisants fondamentaux, et les engrais composés, qui en renferment deux ou trois.

(3) Parmi les engrais simples à éléments fertilisants primaires figurent notamment:

- dans la liste des engrais azotés, les ammonitrates, produits obtenus par voie chimique contenant, comme composant essentiel, du nitrate d'ammonium, dont la teneur en élément fertilisant N doit être au minimum de 20 %,

- dans la liste des engrais potassiques, le chlorure de potassium, produit obtenu à partir des sels bruts de potasse et contenant comme composant essentiel, du chlorure de potassium, dont la teneur en élément fertilisant K doit être au minimum de 37 % mesuré en oxyde de potassium (K2O).

(4) Quant aux engrais composés à éléments fertilisants primaires, produits obtenus par voie chimique ou par mélange sans incorporation de matières organiques fertilisantes d'origine animale ou végétale, ils sont subdivisés en 4 sous-catégories, les engrais NPK, NP, NK et PK, en fonction de leur composition. Ainsi, les engrais NPK doivent avoir une teneur minimale totale d'éléments fertilisants de 20 %, la teneur minimale de chacun de ces éléments étant respectivement de 3 % d'azote, 5 % de phosphate mesuré en anhydride phosphorique (P2O5) et 5 % de potassium mesuré en oxyde de potassium (K2O). Quant aux engrais NK, ils doivent avoir une teneur minimale totale d'éléments fertilisants de 18 %, la teneur minimale de chacun de ces éléments étant respectivement de 3 % d'azote et 5 % de potassium mesuré en oxyde de potassium.

(5) En vertu de l'article 2, l'indication "engrais CE" ne peut être utilisée que pour les engrais appartenant à l'un des types d'engrais figurant à l'annexe I et répondant aux exigences fixées par la directive 76/116/CEE et ses annexes I à III.

(6) L'article 7 introduit une clause de libre circulation en disposant que "sans préjudice des dispositions d'autres directives communautaires, les États membres ne peuvent interdire, restreindre ou entraver, pour des raisons de composition, d'identification, d'étiquetage et d'emballage, la mise sur le marché des engrais munis de l'indication 'engrais CE' et répondant aux dispositions de la présente directive et de ses annexes".

(7) Enfin, l'article 8 a trait aux contrôles officiels que les États membres peuvent effectuer pour vérifier que les engrais mis sur le marché munis de l'indication "engrais CE" sont conformes aux dispositions de la directive 76/116/CEE et de ses annexes I et II.

1.2. Directive 80/876/CEE relative aux engrais simples à base de nitrate d'ammonium et à forte teneur en azote

(8) Eu égard à la nature particulière des engrais à base de nitrate d'ammonium, visés par la directive 76/116/CEE, et aux exigences qui en découlent en matière de sécurité publique, de santé et de protection des travailleurs, la directive 80/876/CEE du Conseil du 15 juillet 1980 concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux engrais simples à base de nitrate d'ammonium et à forte teneur en azote(4), a prévu des règles communautaires complémentaires pour ces engrais. Dans l'intérêt de la sécurité publique, les caractéristiques et les propriétés qui distinguent l'engrais simple à base de nitrate d'ammonium et à forte teneur en azote des variétés de nitrates d'ammonium mises en oeuvre dans la fabrication des produits utilisés comme explosifs ont été déterminées au niveau communautaire.

(9) Conformément à son article 1er, la directive 80/876/CEE s'applique aux engrais simples à base de nitrate d'ammonium et à forte teneur en azote mis sur le marché dans les États membres de la Communauté, et ce, sans préjudice de l'application de la directive 76/116/CEE. L'expression "engrais" est entendue comme tout produit à base de nitrate d'ammonium, fabriqué par voie chimique à usage d'engrais, ayant une teneur en azote supérieure à 28 % en poids et pouvant contenir des additifs inorganiques ou des substances inertes tels que roche calcaire ou dolomitique moulue, sulfate de calcium, sulfate de magnésium, kiesérite, étant précisé que les autres additifs inorganiques ou substances inertes qui entrent dans la composition de l'engrais ne doivent accroître ni la sensibilité thermique ni l'aptitude à la détonation.

(10) Les dispositions de la directive 80/876/CEE prévoient que les engrais simples à base de nitrate d'ammonium et à forte teneur en azote doivent répondre à certaines caractéristiques afin de garantir leur innocuité. L'annexe I précise les caractéristiques et les limites de l'engrais simple à base de nitrate d'ammonium et à forte teneur en azote, qui incluent, entre autres, la teneur maximale en chlore, qui est fixée à 0,02 % en poids. En outre, les États membres peuvent requérir que ces engrais soient soumis au test de détonabilité prévu à l'annexe II, avant ou après leur commercialisation.

2. Refonte de la législation communautaire relative aux engrais

(11) Le 14 septembre 2001, la Commission a adopté une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif aux engrais(5), qui constitue une refonte des directives du Conseil et de la Commission concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux engrais.

(12) Cette proposition vise à simplifier la législation concernant les engrais en intégrant dans un acte unique, sous forme de règlement, les directives 76/116/CEE, 80/876/CEE, 87/94/CEE et 77/535/CEE ainsi que les différentes modifications et adaptations au progrès technique de ces directives. Toutes les spécifications techniques ont été incluses dans les annexes. Les dispositions communes ont été séparées des dispositions spécifiques, ces dernières étant classées selon les principaux groupes d'engrais actuellement inclus dans la législation. Les annexes techniques ont été élaborées à partir des directives d'origine et remaniées, quelques changements mineurs ayant été introduits, sans pour autant que les spécifications techniques concernant la teneur en éléments fertilisants aient été changées.

(13) Le titre II de cette proposition de règlement, intitulé "dispositions applicables à des types spécifiques d'engrais", contient un chapitre IV ayant trait aux engrais au nitrate d'ammonium à forte teneur en azote(6), largement inspiré des dispositions de la directive 80/876/CEE, dont le champ d'application a été partiellement étendu aux engrais composés à base de nitrate d'ammonium à forte teneur en azote, afin de tenir compte de la nouvelle situation du marché. En effet, en vertu de l'ancienne législation, les engrais composés n'auraient pas fait l'objet d'essais de détonabilité, ce qui aurait créé une lacune que les États membres ont voulu combler pour des raisons de sécurité. Or, à la suite de cette refonte, l'essai de détonabilité peut désormais également être requis pour les engrais composés à base de nitrate d'ammonium à forte teneur en azote.

(14) À cette fin, l'annexe III de la proposition, qui inclut les dispositions techniques concernant les engrais à base de nitrate d'ammonium à forte teneur en azote, prévoit, dans sa section 2, la description de l'essai de détonabilité concernant les engrais à base de nitrate d'ammonium à forte teneur en azote auquel peuvent être soumis tous les engrais - simples et composés - à base de nitrate d'ammonium à forte teneur en azote. Par contre, la section 1 de cette annexe III, qui reprend les prescriptions de l'annexe I de la directive 80/876/CEE, ne prévoit que les caractéristiques et les limites de l'engrais simple à base de nitrate d'ammonium à forte teneur en azote.

(15) Les États membres ont déjà eu l'occasion d'examiner cette proposition, le Conseil étant parvenu à l'unanimité, le 30 septembre 2002, à un accord politique en vue de l'adoption d'une position commune(7). Quant aux dispositions applicables aux engrais au nitrate d'ammonium à forte teneur en azote, les modifications suggérées par les États membres ont uniquement visé à rendre obligatoire l'essai de détonabilité pour tous les engrais à forte teneur en azote, à charge pour le responsable de la mise sur le marché de prouver que les engrais ont passé avec succès ce test de résistance à la détonation, et à adjoindre une obligation supplémentaire de traçabilité dans le chef du responsable de la mise sur le marché. Par contre, le texte de l'annexe III est resté inchangé.

3. Dispositions nationales notifiées

(16) La France a notifié de nouvelles dispositions nationales(8) visant à interdire l'importation et la mise sur le marché des engrais NK ayant une teneur en azote en provenance du nitrate d'ammonium supérieure à 28 % en poids et une teneur en chlore supérieure à 0,02 % en poids. Un arrêté signé par les ministres responsables fera obligation de retirer ces engrais du marché, aux frais et sous la responsabilité de leurs détenteurs, cet arrêté étant accompagné d'une circulaire relative à l'inertage de ces mêmes engrais.

(17) L'arrêté notifié interdisant l'importation et la mise sur le marché de certains engrais NK à forte teneur en azote et contenant du chlore vise à suspendre en France, pour une période d'un an, l'importation, la mise sur le marché à titre gratuit ou onéreux, la détention en vue de la vente ou de la distribution à titre gratuit d'engrais NK contenant plus de 28 % en masse d'azote provenant du nitrate d'ammonium et ayant une teneur en chlorure supérieure à 0,02 % (article 1er du projet d'arrêté).

(18) Cette interdiction sera complétée par l'obligation, pour le responsable de la première mise sur le marché français, de procéder au retrait, en tous lieux où ils se trouvent, de ces engrais sous sa responsabilité et à ses frais (article 2 du projet d'arrêté).

(19) Enfin, l'arrêté notifié prévoit que les produits, ainsi retirés, ne pourront être remis sur le marché français que lorsqu'ils auront été reconnus conformes à la réglementation en vigueur, après ajout d'une charge inerte permettant une modification des teneurs en NK (article 3 du projet d'arrêté).

(20) En outre, afin de mettre en oeuvre des dispositions de l'article 3, le dispositif réglementaire sera complété par une circulaire ministérielle relative à l'inertage des engrais NK dont la teneur en azote en provenance du nitrate d'ammonium est supérieure à 28 % et contenant une teneur en chlorure supérieure à 0,02 %, cette circulaire ayant pour objet de décrire les procédures d'inertage.

4. Justifications apportées par la France

(21) Face aux dangers potentiels que représentent certains engrais, les autorités françaises considèrent nécessaire l'introduction de dispositions spéciales relatives aux engrais dits "engrais NK" (azote - potassium) à forte teneur en azote (N) en provenance du nitrate d'ammonium (NH4NO3) et ayant une teneur en potassium (K), mesurée sous la forme d'oxyde potassium (K2O), égale à 5 %, le potassium étant présent sous la forme de chlorure de potassium (KCl). Ces mesures nationales dérogent aux dispositions de la directive 76/116/CEE concernant les engrais NK munis de l'indication "engrais CE".

(22) Les autorités françaises ont exposé dans un argumentaire les raisons les ayant conduites à vouloir introduire lesdites dispositions estimant que, vis-à-vis de ces engrais NK, la France est bien dans une situation qui lui permet de se prévaloir de la possibilité de dérogation prévue par l'article 95, paragraphe 5, du traité CE. Cet argumentaire peut être résumé comme suit.

(23) Tout d'abord, les autorités françaises soulignent que, si la directive 76/116/CEE définit les engrais CE NK, elle ne spécifie pas la forme sous laquelle peut être incorporé le potassium. Ainsi, elles en déduisent que rien n'interdit de fabriquer des engrais CE NK par mélange mécanique d'un engrais simple à base de nitrate d'ammonium et à forte teneur en azote ou même de nitrate d'ammonium pur, c'est-à-dire d'un produit dont la teneur en azote en provenance du nitrate d'ammonium est supérieure à 28 %, et d'un sel de potassium, le chlorure de potassium.

(24) Les autorités françaises rappellent ensuite que, depuis 1995, toute une série de règlements du Conseil(9) ont établi des droits antidumping sur les importations d'engrais simples à base de nitrate d'ammonium et à forte teneur en azote originaires de Russie, d'Ukraine et de Pologne. Les autorités françaises indiquent que certains producteurs, ainsi frappés par cette mesure, ont alors imaginé de mélanger des engrais à base de nitrate d'ammonium et à forte teneur en azote et du chlorure de potassium de manière telle que la teneur en potassium de ce mélange, mesurée en oxyde de potassium, soit au moins égal à 5 %. En effet, comme le relèvent les autorités françaises, "si la teneur en potassium de ce mélange était inférieure à 5 %, alors le produit ne pourrait plus être considéré comme un engrais CE NK mais comme un engrais simple à base de nitrate d'ammonium et à forte teneur en azote et devrait alors acquitter les droits antidumping"(10).

(25) Selon les autorités françaises, ces engrais NK, théoriquement mélanges d'engrais simples à base de nitrate d'ammonium et à forte teneur en azote et de chlorure de potassium, présentent ainsi deux caractéristiques: d'une part, ils n'ont pas à payer les droits antidumping et, d'autre part, ils ne sont pas soumis aux exigences de la directive 80/876/CEE. Pour les autorités françaises, il en découle que rien n'interdit de remplacer cet engrais simple à base de nitrate d'ammonium et à forte teneur en azote par un produit non conforme à la directive 80/876/CEE, voire même par du nitrate d'ammonium pur, encore appelé nitrate d'ammonium technique, entrant dans la fabrication des explosifs industriels.

(26) Les autorités françaises ont été amenées à examiner ces engrais sous deux aspects différents: d'une part, leur conformité théorique et réelle aux caractéristiques fixées par la législation communautaire, afin de déterminer si ces engrais de mélange NK répondent à la dénomination "engrais CE", et, d'autre part, leur éventuelle dangerosité, et ce, notamment au moyen d'analyses de prélèvements d'échantillons sur des lots importés effectuées par la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF)(11).

(27) Compte tenu des résultats de ces analyses(12), les autorités françaises se sont interrogées sur le bien-fondé de l'appellation "engrais CE 32-0-5" utilisée pour commercialiser ces produits. Quant aux engrais dits "engrais CE 33-0-5", appellation sous laquelle arrivent quelques lots de ces engrais NK, les autorités françaises estiment que leur teneur réelle en azote ne peut jamais être la teneur annoncée, car même avec une tolérance de ± 1,1 %, qui, en vertu de l'article 8, paragraphe 3, de la directive 76/116/CEE, ne peut pas être mise à profit systématiquement, la teneur minimale en azote de cet engrais devrait être de 35,449 %. Elles en déduisent que ces produits ne correspondent guère aux teneurs annoncées en éléments fertilisants.

(28) À la suite de ce constat, les autorités françaises se sont interrogées sur la dangerosité éventuelle de ces engrais NK en ces termes: "Au-delà des écarts constatés entre les teneurs annoncées en éléments fertilisants et les teneurs réelles, se pose la question des dangers que peuvent présenter ces produits, en particulier des risques pour l'environnement et pour le milieu de travail, question nullement traitée par la directive 76/116/CEE. Après la catastrophe de Toulouse et du fait qu'au nitrate d'ammonium est ajouté du chlorure de potassium, se pose alors la question de savoir si un tel produit ne pourrait pas être dangereux"(13).

(29) Selon les autorités françaises, l'engrais NK peut avoir des propriétés explosives faibles analogues à celles de certains engrais azotés simples, un tel risque ne se présentant que parmi les engrais renfermant du nitrate d'ammonium à une teneur relativement élevée(14). Or, ces engrais NK contenant du nitrate d'ammonium à une teneur élevée, les autorités françaises considèrent qu'"ils présentent donc des risques d'explosion qui, bien que faibles, sont d'autant plus réels que le potassium est présent sous forme de chlorure de potassium"(15).

(30) À cet égard, les autorités françaises rappellent que:

- il est connu que le chlore est un sensibilisant de la décomposition du nitrate d'ammonium, ce qui explique la limitation à 0,02 % en poids de la teneur en chlore des engrais azotés simples à base de nitrate d'ammonium et à forte teneur en azote, conformément au point 5 de l'annexe I de la directive 80/876/CEE,

- saisie de cette question en 2001, la commission des substances explosives(16) a émis une recommandation(17) "qualifiant 'd'explosif occasionnel' les engrais NK contenant plus de 90 % de nitrate d'ammonium, soit une teneur en azote totale supérieure à 28 %, avec une forte teneur en chlorure sous forme de chlorure de potassium"(18),

- dans ces compositions, mélanges de chlorure de potassium et de nitrate d'ammonium, peut se produire un phénomène d'échauffement, généralement sans inconvénient pour la sécurité(19),

- toutefois, le chlore, agissant comme catalyseur, peut conduire à une accélération, déclenchant une décomposition auto-entretenue qui, dégageant des fumées toxiques, représente un risque que l'on ne saurait négliger(20) étant donné les quantités importantes de nitrate d'ammonium entrant dans ces mélanges.

Ces risques d'explosion et de décomposition expliquent, selon les autorités françaises, les précautions prises pour le transport, qu'il soit terrestre ou maritime, des engrais NK, précautions plus contraignantes que celles appliquées aux engrais simples à base de nitrate d'ammonium et à forte teneur en azote.

(31) Les autorités françaises rappellent, à cet égard, que l'article 1er, paragraphe 3, de la directive 80/876/CEE relative aux engrais simples à base de nitrate d'ammonium et à forte teneur en azote prévoit que les additifs inorganiques ou substances inertes, autres que ceux mentionnés au paragraphe 2, qui entrent dans la composition de l'engrais ne doivent accroître ni la sensibilité thermique ni l'aptitude à la détonation. Or, selon les autorités françaises, comme le chlorure de potassium ne peut pas être considéré comme une substance inerte vis-à-vis du nitrate d'ammonium, dès lors que l'on sait qu'en mélangeant du nitrate d'ammonium et du chlorure de potassium on peut obtenir, sous certaines conditions, une réaction exothermique, susceptible de démarrer une décomposition auto-entretenue. Les autorités françaises en concluent que "si ces produits mis sur le marché français sont incontestablement des engrais CE, tout au moins lorsqu'ils sont conformes, mais ils présentent comme caractéristique d'être des engrais NK, donc des engrais composés, dont la teneur en azote en provenance du nitrate d'ammonium est supérieure à 28 % et la teneur annoncée en chlorure est de 3,78 %"(21).

(32) Les autorités françaises relèvent également que la teneur en azote en provenance du nitrate d'ammonium de ces engrais NK est significativement plus importante que celle trouvée dans les engrais NK commercialisés jusqu'à présent. Selon elles, le manque de connaissance sur ces engrais, qui n'existaient pas lors de l'adoption de la directive 76/116/CEE, doit inciter à la prudence compte tenu de l'expérience acquise, depuis le milieu des années 50, période depuis laquelle la teneur des engrais composés en azote en provenance du nitrate d'ammonium a augmenté sensiblement. Ainsi, les autorités françaises considèrent que "la teneur en chlore de ces engrais simples devant être inférieure à 0,02 % en poids, il semble donc normal que soit fixée la même limite supérieure pour la teneur en chlore de ces engrais NK"(22).

(33) Dans le cadre de la procédure susmentionnée(23), les autorités françaises ont transmis certaines observations additionnelles concernant la notification au titre de l'article 95, paragraphe 5, du traité CE, que la Commission a pris en compte dans le cadre de son évaluation. Les autorités françaises considèrent que l'article L.255-1 du code rural, introduit par la loi 79-595 du 13 juillet 1979 relative à l'organisation du contrôle des matières fertilisantes, leur permet d'interdire la mise sur le marché des engrais NK portant l'indication "engrais CE". Elles reconnaissent que la directive 76/116/CEE comporte incontestablement des mesures d'harmonisation concernant notamment la composition, l'identification, l'étiquetage et l'emballage des engrais. Cependant, les autorités françaises considèrent que, dans l'état actuel de la législation communautaire, on ne trouve aucune disposition concernant la sécurité intrinsèque de tous les engrais composés portant l'indication "engrais CE". Selon elles, il apparaît, à travers certaines publicités(24), que ces engrais NK ne sont que des "ammonitrates à haut dosage" auxquels sont ajoutées les quantités minimales nécessaires de chlorure de potassium pour pouvoir les commercialiser sous la dénomination du type "engrais NK". Les autorités françaises indiquent que si, à titre principal, la décision d'interdire repose sur un problème de sécurité, elle repose également, à titre subsidiaire, sur les contrôles effectués par les autorités(25), qui les ont conduit à se demander si l'interdiction portait réellement sur des engrais CE. Les écarts constatés entre les teneurs indiquées et les teneurs réelles conduisent les autorités françaises à considérer que ces engrais ne répondent pas aux caractéristiques décrites par la directive 76/116/CEE. Elles estiment qu'il est difficile de soutenir que ces engrais, parce qu'ils portent l'indication "engrais CE", doivent bénéficier de la clause de libre circulation prévue à l'article 7 de la directive 76/116/CEE.

Preuve scientifique nouvelle pour la protection de l'environnement ou du milieu de travail

(34) À l'appui de leur demande, outre les arguments repris ci-dessous, les autorités françaises ont fourni certains documents, en particulier le chapitre 25, intitulé "Les engrais à base de nitrate d'ammonium" de l'ouvrage de Louis Médard Les explosifs occasionnels, Techniques et documentation, 1979, ainsi que le texte de la recommandation de la commission des explosifs, sans fournir d'éléments scientifiques complémentaires ayant fondé cette recommandation. Elles se réfèrent également aux hypothèses examinées dans le cadre de l'enquête relative à l'explosion de l'usine AZF de Grande Paroisse à Toulouse, sans fournir aucune documentation sur ce point. Hormis quelques calculs théoriques inclus dans leur argumentaire, les autorités françaises n'ont pas fourni d'autres documents ou informations concernant les risques de ces engrais NK.

(35) Les autorités françaises relèvent que comme, jusqu'au milieu des années 50, les engrais composés mis sur le marché renfermaient bien moins d'azote, en particulier sous forme d'azote en provenance du nitrate d'ammonium, que ceux qui sont fabriqués depuis cette époque, les phénomènes de décomposition auto-entretenue étaient pratiquement inconnus. Elles rappellent qu'à partir du milieu des années 50, une augmentation de la teneur en azote en provenance du nitrate d'ammonium a conduit dans un premier temps à des accidents spectaculaires de décomposition d'engrais composés.

(36) Or, selon les autorités françaises, "rien ne permet d'affirmer à ce jour que ces nouveaux engrais NK comprenant, d'une part, plus de 80 % de nitrate d'ammonium ou d'engrais à base de nitrate d'ammonium et à forte teneur en azote et, d'autre part, au moins 7,93 % de chlorure de potassium ne seraient pas l'objet de phénomènes complexes conduisant à des accidents de grande ampleur"(26). Elles estiment que ceci serait d'autant plus vraisemblable que le chlorure de potassium n'est pas une substance inerte vis-à-vis du nitrate d'ammonium et que les analyses des échantillons prélevés sur ces engrais ont montré des écarts considérables entre les teneurs annoncées en éléments fertilisants et les teneurs réelles.

(37) Les autorités françaises rappellent également qu'à cela il faut ajouter que le 21 septembre 2001, une explosion dans l'usine Grande Paroisse de Toulouse, fabriquant du nitrate d'ammonium technique et des engrais simples à base de nitrate d'ammonium et à forte teneur en azote, tuait 30 personnes dont 22 employés de la société, et faisait subir des dégâts considérables à l'environnement. "Cette explosion s'est produite dans un hangar dans lequel étaient mélangés des produits non conformes à forte teneur en azote en provenance du nitrate d'ammonium. Il s'agissait, d'une part, de nitrates d'ammonium non commercialisables sous forme d'engrais simples car ne correspondant ni aux spécifications de la directive 80/876/CEE ni à la norme française NF U 42-001 et, d'autre part, de nitrates d'ammonium techniques ne répondant pas aux spécifications fixées par des clients."(27) Les autorités françaises notent que, non loin du lieu de l'explosion, un stock important d'engrais simple à base de nitrate d'ammonium et à forte teneur en azote n'a subi que des dégâts matériels (sacs éventrés et dispersés), le produit lui-même étant resté intact.

(38) Les autorités françaises indiquent qu'"à ce jour les causes de cette explosion restent toujours inconnues et aucune hypothèse concernant les causes de cette explosion n'a encore été définitivement écartée"(28). Elles précisent que l'une des hypothèses avancées pour expliquer la catastrophe serait celle de l'apport par erreur de déchets chlorés dans un hangar contenant du nitrate d'ammonium. Pour les autorités françaises, "il apparaît donc raisonnable, en application du principe de précaution, de prendre les mesures pour prévenir la mise sur le marché d'engrais NK, mélanges de quantités importantes de nitrate d'ammonium ou d'engrais à base de nitrate d'ammonium et à forte teneur en azote et de substances qui accroissent la sensibilité thermique et l'aptitude à la détonation du nitrate d'ammonium"(29). En effet, elles soulignent que le potassium, bien que mesuré en oxyde de potassium, est présent sous la forme d'un sel, le chlorure de potassium, et qu'il est connu que le chlorure de potassium n'est pas inerte vis-à-vis du nitrate d'ammonium.

Spécificité du problème

(39) Les autorités françaises estiment qu'"étant donné sa dimension le marché français des engrais simples à base de nitrate d'ammonium et à forte teneur en azote présente des caractéristiques particulières par rapport à celui des autres États membres de l'Union européenne. En effet, à lui seul la part du marché français s'élève à 40 % du total du marché de l'Union européenne pour ce type d'engrais. Ce marché national est largement importateur et la part des importations en provenance de pays tiers à l'Union européenne représente 23,4 %"(30).

(40) Depuis quelques années, les autorités françaises ont ainsi constaté le développement d'importations substantielles des formulations d'engrais NK dont la teneur annoncée en azote en provenance du nitrate d'ammonium est supérieure à 28 % et dont la teneur annoncée en potassium, présent sous la forme de chlorure de potassium, mesurée en oxyde potassium, est égale à 5 %. D'après les chiffres fournis par les autorités françaises, les importations de ce type de produits ont été les suivantes: pour la campagne 1997-1998: 0 tonne, pour la campagne 1998-1999: 20000 tonnes, pour la campagne 1999-2000: 40000 tonnes, pour la campagne 2000-2001: 88000 tonnes, et, pour la seule année civile 2001, 76000 tonnes ont été débarquées dans les ports français.

(41) Les autorités françaises rappellent que ces engrais NK sont apparus sur le marché français peu après l'instauration des droits antidumping sur les importations de nitrate d'ammonium(31), dans le but de les contourner, comme le montre la publicité de certains importateurs d'engrais à base de nitrate d'ammonium en provenance de Russie(32). Selon les autorités françaises, "la presse spécialisée(33), reflet du marché, considère ce produit plus comme une variante d'engrais simple à base de nitrate d'ammonium et à forte teneur en azote que comme un engrais composé NK"(34).

5. Informations générales sur les dangers éventuels des engrais composés à haute teneur en azote (engrais NPK)

(42) Les informations suivantes sont extraites du chapitre 25, intitulé "Les engrais à base de nitrate d'ammonium" de l'ouvrage de Louis Médard Les explosifs occasionnels, Techniques et documentation, 1979, annexé à l'argumentaire de notification des autorités françaises à l'appui de leur demande de dérogation(35).

Nature des dangers éventuels des engrais NPK

(43) Selon Louis Médard, presque tous les engrais NPK solides contiennent du nitrate d'ammonium, et en fonction principalement de leur composition et accessoirement de leur structure, ils peuvent présenter les dangers suivants:

- les engrais renfermant du nitrate d'ammonium à une teneur relativement élevée peuvent présenter le risque d'avoir des propriétés explosives faibles, analogues à celles de certains engrais azotés simples,

- certains engrais NPK peuvent, s'ils sont portés à une température suffisante, éprouver une décomposition nitreuse de nature analogue à celle des solutions chaudes de NO3NH4. Il s'agit d'une réaction autocatalytique, qui, après s'être amorcée, affecte tout le produit présent. Les chlorures favorisent la décomposition,

- dans beaucoup d'engrais dans la composition desquels entrent à la fois le nitrate d'ammonium et un chlorure, un type spécial de déflagration peut être déclenché, si on apporte en un point de la masse une quantité de chaleur suffisante. Cette déflagration, dont la propagation à partir du point amorcé est très lente, a été appelée "décomposition auto-entretenue" de l'engrais, ou encore "combustion en cigare". C'est la réaction catalytique des ions chlorures présents dans l'engrais qui rend cette décomposition facile à déclencher,

- certains engrais sont sujets à s'échauffer spontanément, souvent d'une quarantaine de degrés, au cours de leur stockage, à partir de la température ordinaire, et si la température atteinte devient assez forte, elle peut éventuellement provoquer la décomposition nitreuse mentionnée au deuxième tiret(36).

Échauffement spontané d'engrais NPK

(44) Ce phénomène d'échauffement spontané de 20 à 30 °C peut se produire notamment à cause de la présence de matière organique, par exemple dans les gisements de phosphates, lorsque les engrais sont conservés en tas de grande masse. Ces échauffements d'engrais contenant des matières organiques ne doivent pas être confondus avec les échauffements très modérés, de 10 °C environ, que l'on peut observer avec certains engrais composés ne renfermant pas de matière organique. Ces faibles échauffements ont pour cause la formation de nouveaux sels résultant de la redistribution des anions et des cations et sont sans inconvénients pour la sécurité(37).

Caractères de la "combustion en cigares" des engrais NPK

(45) Les engrais susceptibles d'éprouver la "combustion en cigares" sont des engrais NPK qui renferment simultanément du chlorure et du nitrate d'ammonium (ou des sels comprenant des ions nitrate et des ions ammonium, comme le couple KNO3-NH4Cl). D'ailleurs, dans la plupart des engrais NPK, le potassium est présent sous forme de chlorure de potassium. Mais un autre sel de potassium obtenu à partir du chlorure de potassium et insuffisamment purifié apporterait les ions de chlorure. Il suffit de 0,5 % de chlorure dans un engrais pour qu'il puisse subir ce type de décomposition. La propagation de la décomposition est favorisée quand il peut se former un résidu solide volumineux (squelette). C'est pourquoi les engrais renfermant du phosphate bicalcique sont plus sujets à la combustion en cigares que ceux qui renferment du phosphate d'ammonium.

(46) Dans les engrais formant une masse non confinée, sous la pression atmosphérique, la combustion en cigares présente, entre autres, les caractères suivants:

1) C'est par un chauffage localisé que s'amorce, après une certaine période d'induction, la combustion en cigares. La température qu'il est nécessaire d'atteindre pour la déclencher dépend du type d'engrais. Si la source de chaleur a une température basse (120 à 160 °C), elle doit agir pendant une durée prolongée, pouvant aller jusqu'à plusieurs heures, pour amorcer la propagation de la décomposition. Le chauffage doit en général intéresser une masse d'engrais appréciable. S'il est limité à une très petite surface, la décomposition de l'engrais qui en résulte ne suffit pas à se propager au-delà de la zone chauffée.

2) La célérité de la déflagration que constitue la combustion en cigares des engrais NPK peut varier entre 3 et 150 cm/h.

3) Le profil de température dans le front de déflagration (épaisseur d'environ 1 dm) montre une zone de préchauffage (souvent de 2 à 3 cm) où le produit est porté vers 120-135 °C, suivie d'une zone de montée en température rapide (100 °C par mm ou plus) qui aboutit à un pic de température, au-delà duquel la température redescend lentement.

4) Certains oligo-éléments, en particulier le cuivre, ont une action catalytique remarquable(38).

5) La contamination de l'engrais par du soufre a pour effet de faciliter la décomposition en cigare des engrais NPK(39).

Dangers de la déflagration des engrais NPK

(47) La célérité de la déflagration, sans confinement, des engrais NPK susceptibles d'éprouver ce phénomène, reste toujours très faible (100 à 1000 fois moindre que celle des compositions pyrotechniques usuelles). Ainsi, ce phénomène n'a pas d'effets mécaniques destructeurs. Les dégâts produits, lors de la combustion en cigare des engrais NPK, résultent surtout de la température atteinte dans la matière, température suffisante pour carboniser le bois. Les gaz produits n'ont pas un caractère comburant notable et, par conséquent, ne peuvent pas accélérer l'évolution d'un incendie(40).

Prévention de la décomposition des engrais NPK

(48) Selon Louis Médard, il faut surtout, dans le stockage des engrais, éviter tout ce qui peut amorcer la décomposition. Il indique que l'étude des accidents(41) a fait apparaître que les principales causes d'amorçage sont: une lampe à incandescence en fonctionnement laissée au contact de l'engrais, le fait de laisser l'engrais au contact d'un corps chaud au cours d'une réparation avec emploi du feu ou après une telle réparation, l'emploi de matériels électriques défectueux ayant permis à des points chauds de venir au contact avec l'engrais, la présence de tuyauteries parcourues par un fluide chaud dans le local ou dans une cale de navire où l'engrais avait été apporté.

(49) Il convient donc, tant au cours du stockage que du transport, de veiller à ce qu'aucune des causes d'échauffement indiquées ne puisse agir sur l'engrais, et aussi que les substances susceptibles d'être le siège d'un incendie soient éloignées de l'engrais, le risque tenant moins à la quantité de matière combustible qu'à sa proximité de l'engrais. On doit également éviter qu'il y ait à proximité de l'engrais des matières susceptibles de réagir dangereusement ou des matières dont on connaît mal la composition. Enfin, l'introduction d'explosif doit être absolument proscrite(42).

II. PROCÉDURE

(50) Par lettre datée du 12 juin 2002, notifiée à la Commission le 19 juin 2002, la représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne a fait savoir à la Commission que, conformément à l'article 95, paragraphe 5, du traité CE, la France entendait introduire des dispositions nationales concernant certains engrais NK à haute teneur en azote et contenant du chlore allant au-delà des dispositions prévues par la directive 76/116/CEE.

(51) À cette fin, les autorités françaises ont notifié un projet d'arrêté interdisant l'importation et la mise sur le marché de certains engrais NK à haute teneur en azote et contenant du chlore, accompagné d'un projet de circulaire relative à l'inertage desdits engrais ainsi que d'un argumentaire de notification destiné à étayer les justifications venant à l'appui de leur demande de dérogation.

(52) Par lettre du 31 juillet 2002, la Commission a informé les autorités françaises qu'elle avait reçu la notification faite au titre de l'article 95, paragraphe 5, du traité CE, et que la période de six mois prévue pour l'examen de cette notification en vertu de l'article 95, paragraphe 6, commençait le 20 juin 2002, c'est-à-dire le jour suivant la date de réception de la notification.

(53) Par lettre du 2 août 2002, la Commission a informé les autres États membres de la demande reçue de la République française. La Commission a également publié une communication relative à cette demande au Journal officiel des Communautés européennes(43) en vue d'informer les autres parties intéressées du projet de mesures nationales que la France avait l'intention d'adopter(44).

III. ANALYSE JURIDIQUE

1. Appréciation de la recevabilité

(54) La notification communiquée par les autorités françaises le 19 juin 2002 a pour but de faire approuver l'introduction de nouvelles dispositions nationales incompatibles avec la directive 76/116/CEE, qui constitue une mesure relative au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres qui a pour objet l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur.

(55) L'article 95, paragraphe 5, du traité CE est libellé comme suit: "(...) si, après l'adoption par le Conseil ou par la Commission d'une mesure d'harmonisation, un État membre estime nécessaire d'introduire des dispositions nationales basées sur des preuves scientifiques nouvelles relatives à la protection de l'environnement ou du milieu de travail en raison d'un problème spécifique de cet État membre, qui surgit après l'adoption de la mesure d'harmonisation, il notifie à la Commission les mesures envisagées ainsi que les raisons de leur adoption".

(56) La directive 76/116/CEE couvre les engrais munis de l'indication "engrais CE". Certains types d'engrais, comme les engrais organiques, sont actuellement encore régis par les réglementations nationales et non pas par la directive 76/116/CEE. Cette directive a harmonisé au niveau communautaire les règles pour les types d'engrais CE inscrits à son annexe I. Ainsi, les engrais CE figurant à l'annexe I de la directive 76/116/CEE sont régis uniquement par les dispositions de ladite directive, notamment quant à leurs dénomination, délimitation, composition, étiquetage et emballage, et doivent donc bénéficier de la clause de libre circulation dès lors qu'ils se conforment aux exigences de la directive 76/116/CEE. Seuls les engrais simples à base de nitrate d'ammonium et à forte teneur en azote doivent, pour être mis sur le marché en tant qu'engrais, se conformer en plus aux règles communautaires complémentaires prévues par la directive 80/876/CEE.

(57) Lorsque l'on compare les dispositions de la directive 76/116/CEE et les dispositions nationales notifiées, il en ressort que ces dernières sont plus restrictives que celles reprises dans la directive quant aux aspects suivants:

1) l'importation, la mise sur le marché national et la commercialisation des engrais NK dont la teneur en azote en provenance du nitrate d'ammonium est supérieure à 28 % et la teneur en chlore est supérieure à 0,02 % seront interdites;

2) les engrais NK dont la teneur en azote en provenance du nitrate d'ammonium est supérieure à 28 % et la teneur en chlore est supérieure à 0,02 % seront immédiatement retirés du marché.

(58) Conformément aux prescriptions de l'article 95, paragraphe 5, du traité CE, la France a communiqué à la Commission le libellé exact des dispositions allant au-delà de celles prévues dans la directive 76/116/CEE, en assortissant sa demande d'un exposé des raisons qui, selon elle, justifient l'introduction de ces dispositions.

(59) La notification présentée par la France en vue de faire approuver l'introduction de dispositions nationales dérogeant aux dispositions de la directive 76/116/CEE est, par conséquent, considérée comme recevable au titre de l'article 95, paragraphe 5, du traité CE.

2. Appréciation du bien-fondé

(60) En vertu de l'article 95 du traité CE, la Commission doit veiller à ce que toutes les conditions permettant à un État membre de faire usage des possibilités de dérogation prévues dans cet article soient remplies.

(61) La Commission doit dès lors vérifier si les conditions prévues à l'article 95, paragraphe 5, du traité CE sont réunies. Cet article prévoit qu'un État membre, lorsqu'il estime nécessaire d'introduire des dispositions nationales dérogeant à une mesure d'harmonisation, doit fonder sa demande sur:

a) des preuves scientifiques nouvelles relatives à la protection de l'environnement ou du milieu de travail;

b) l'existence d'un problème spécifique de cet État membre qui surgit après l'adoption de la mesure d'harmonisation.

(62) En outre, conformément à l'article 95, paragraphe 6, du traité CE, la Commission approuve ou rejette les dispositions nationales en cause après avoir vérifié si elles sont ou non un moyen de discrimination arbitraire ou une restriction déguisée dans le commerce entre États membres, et si elles constituent ou non une entrave au fonctionnement du marché intérieur.

2.1. Évaluation de la position de la France

(63) À titre liminaire, la Commission tient à rappeler que les mesures nationales concernées par l'article 95, paragraphe 5, du traité CE sont celles qui introduisent des exigences supplémentaires fondées sur la protection de l'environnement ou du milieu de travail en raison d'un problème spécifique de cet État membre, qui surgit après l'adoption de la mesure d'harmonisation.

(64) Ainsi, l'examen des mesures nationales notifiées et l'appréciation des raisons invoquées par l'État membre sont effectués au regard de la mesure d'harmonisation communautaire à laquelle celles-ci dérogent, en l'occurrence les dispositions de la directive 76/116/CEE concernant les engrais NK munis de l'indication "engrais CE", dans la mesure où ce projet d'arrêté conditionne la mise sur le marché des engrais CE NK à des exigences supplémentaires - notamment concernant leur composition -, telles que des teneurs maximales en azote et en chlorure. En effet, la directive 76/116/CEE ne fixe aucune limite maximale pour les teneurs en azote, en potassium et en chlorure des engrais NK. L'annexe I se limite à préciser, dans le dernier cas, que l'indication "pauvre en chlore" est liée à une teneur maximale de 2 % de Cl et qu'il est permis de garantir une teneur en chlore. Ceci indique clairement que les engrais NK peuvent avoir une teneur en chlore supérieure à 2 %. Par conséquent, les mesures nationales notifiées, prévoyant l'interdiction des engrais NK contenant plus de 28 % en masse d'azote provenant du nitrate d'ammonium et ayant une teneur en chlorure supérieure à 0,02 % vont au-delà des dispositions communautaires.

(65) Le postulat de départ est donc la conformité des engrais NK visés par le projet d'arrêté aux exigences de la directive 76/116/CEE, l'indication "engrais CE" ne pouvant être utilisée que pour les engrais appartenant à l'un des types d'engrais figurant à l'annexe I et répondant aux exigences fixées par ladite directive et par ses annexes I à III. Les États membres peuvent prendre toutes les mesures utiles pour que l'indication "engrais CE" ne puisse être utilisée que pour les engrais appartenant à l'un des types d'engrais figurant à l'annexe I et répondant aux exigences de la directive. D'ailleurs, l'article 8 de la directive 76/116/CEE prévoit explicitement le contrôle, par les États membres, de la conformité des engrais CE aux dispositions de ladite directive(45). Ainsi, la Commission ne nie pas la possibilité pour les États membres de prendre des mesures à l'encontre d'engrais qui ne se conformeraient pas aux exigences prescrites par la directive 76/116/CEE. Cependant, la Commission tient à rappeler que les engrais contenant une teneur totale en éléments fertilisants (N + K2O) supérieure à 18 % de leur poids, ainsi qu'une teneur supérieure à 3 % pour l'azote et 5 % pour le potassium, conformément à la directive 76/116/CEE, répondent à la définition des engrais communautaires appelés "engrais CE NK". Ils doivent donc bénéficier de la clause de libre circulation prévue à l'article 7 de cette directive, dans la mesure où ils se conforment aux exigences de la directive 76/116/CEE.

(66) De même, il y a lieu de rappeler, dès à présent, la jurisprudence constante de la Cour qui impose d'interpréter restrictivement les conditions d'admissibilité d'une dérogation aux règles fondamentales du droit communautaire. Puisque la disposition en cause introduit une exception aux principes de l'application uniforme du droit communautaire et de l'unité du marché, l'article 95, paragraphe 5, du traité CE doit recevoir, comme toutes dispositions ayant un caractère dérogatoire, une interprétation qui exclut d'en étendre la portée au-delà des cas qu'elle prévoit formellement. L'article 95 étant précisément l'expression d'une telle dérogation, il doit être d'interprétation stricte et ne peut être opérant que dans des conditions rigoureuses en ce qui concerne l'ensemble des justifications prévues.

2.1.1. Charge de la preuve

(67) Il convient de noter que, compte tenu des délais fixés à l'article 95, paragraphe 6, du traité CE, la Commission, lorsqu'elle examine si le projet de mesures nationales notifiées conformément à l'article 95, paragraphe 5, est justifié, doit prendre comme base "les raisons" invoquées par l'État membre. Cela signifie que, en vertu du traité, la charge de prouver que ces mesures sont justifiées incombe à l'État membre qui sollicite la dérogation. Compte tenu du cadre procédural défini à l'article 95 du traité CE, et en particulier du délai strict dans lequel une décision doit être adoptée, la Commission doit normalement se limiter à examiner la pertinence des éléments qui sont présentés par l'État membre demandeur, sans devoir chercher elle-même d'éventuelles justifications.

2.1.2. Preuves scientifiques nouvelles relatives à la protection de l'environnement ou du milieu de travail en raison d'un problème spécifique de la France, qui surgit après l'adoption de la mesure d'harmonisation

(68) Les autorités françaises estiment que les explications fournies(46) démontrent que "la mise sur le marché français de ces engrais est récente et le marché français étant spécifique, il s'agit bien d'un problème spécifique à la France qui a surgi après l'adoption de la mesure d'harmonisation"(47).

(69) Les autorités françaises arguent du fait que la directive 76/116/CEE ne précise pas sous quelle forme le potassium doit être incorporé dans les engrais NK, ce qui permet d'utiliser le chlorure de potassium(48). De plus, elles sous-entendent que ces engrais NK, issus d'un mélange mécanique d'engrais simples à base de nitrate d'ammonium et à forte teneur en azote (appelés également "ammonitrates à haut dosage") auxquels serait ajouté du chlorure de potassium, seraient plutôt à considérer comme des engrais simples que comme des engrais composés CE. Certes, la directive 76/116/CEE n'indique pas la forme sous laquelle le potassium est incorporé, ni pour les engrais NK, ni pour aucun des types d'engrais composés(49). Par contre, elle précise que les engrais composés sont des produits obtenus par voie chimique ou par mélange sans incorporation de matières organiques fertilisantes d'origine animale ou végétale(50). La directive 76/116/CEE couvre donc également les engrais composés fabriqués par mélange mécanique. D'ailleurs, Louis Médard a précisé que les engrais composés sont parfois obtenus par mélange de 2 ou 3 engrais simples(51). Ainsi, la Commission estime que les engrais NK, visés par les mesures nationales notifiées, lorsqu'ils se conforment aux exigences de la directive 76/116/CEE, sont à considérer comme des engrais composés CE de type NK, relevant du champ d'application de la législation communautaire.

(70) Les autorités françaises se réfèrent aux données relatives à la dimension du marché français d'engrais simples à base de nitrate d'ammonium et à forte teneur en azote et à la part occupée par les importations en provenance de pays tiers. Elles semblent donc considérer que l'apparition et le développement des importations de ces engrais NK constituent un problème nouveau, spécifique de la France. Elles indiquent que ces engrais NK à base de nitrate d'ammonium et à forte teneur en azote seraient considérés par la presse spécialisée, plus comme une variante d'engrais simples(52) que comme un engrais composé. La Commission estime que trois extraits de journaux ne sauraient en eux-mêmes constituer le reflet du marché. De plus, contrairement à ce qui est soutenu par les autorités françaises(53), à la lecture de ces extraits, il apparaît que cette presse spécialisée distingue entre les engrais simples à base de nitrate d'ammonium (AN) et les engrais NK ou NPK(54). Par conséquent, les caractéristiques du marché français des engrais simples à base de nitrate d'ammonium et à forte teneur en azote ne sauraient révéler l'existence d'une situation spécifique justifiant des mesures nationales dérogatoires pour certains engrais composés, sauf à reconnaître que le problème spécifique allégué est purement économique, donc sans lien direct avec les objectifs de protection de l'environnement ou du milieu de travail.

(71) En outre, si la commercialisation de ce type d'engrais NK est effectivement un phénomène récent, ayant surgi après l'adoption de la mesure d'harmonisation, elle n'est pas pour autant limitée au seul marché français. En effet, la France n'a pas démontré que ces engrais étaient uniquement destinés au marché français. Les données fournies par les autorités françaises ne permettent pas de relever l'existence d'une situation spécifique de la France en conséquence de la mise sur le marché de ces engrais NK. Aucune indication n'a été fournie quant à l'existence et l'ampleur d'un tel phénomène dans les États membres, ces données étant nécessaires pour apprécier le caractère spécifique de la situation invoquée par la France. Si l'on considère les dangers éventuels créés par ces engrais, invoqués par les autorités françaises pour justifier leurs mesures nationales(55), il faut admettre que le problème relatif au transport et au stockage de ces engrais, est un problème commun aux États membres et ne saurait caractériser la spécificité de la situation de la France pour fonder les mesures nationales dérogatoires.

(72) La faculté d'introduire une mesure nationale plus sévère que la norme communautaire doit être justifiée au regard de preuves scientifiques nouvelles relatives à la protection de l'environnement et du milieu de travail, cette dernière ne couvrant que des motifs extra-économiques relatifs à la sécurité, à la santé et à l'hygiène des travailleurs.

(73) Le caractère nouveau des preuves scientifiques doit être apprécié en fonction de l'évolution des connaissances scientifiques. L'objectif de l'article 95, paragraphe 5, du traité CE est de permettre de régler un problème particulier survenu dans un État membre après l'adoption de la mesure d'harmonisation sur la base des nouvelles preuves scientifiques.

(74) Il appartient donc à l'État membre qui invoque la nécessité d'une dérogation d'apporter des preuves scientifiques nouvelles, telles que l'évaluation des risques pour l'environnement ou le milieu de travail, des informations et études scientifiques ou d'autres recherches en cours, compte tenu des effets produits par les dispositions communautaires déjà adoptées.

(75) Eu égard à ces considérations, il apparaît que la documentation et les arguments avancés par les autorités françaises à l'appui de leur demande de dérogation ne sauraient constituer des preuves scientifiques nouvelles au sens de l'article 95, paragraphe 5, du traité CE.

(76) En effet, à la lumière de ce qui précède(56), en particulier des extraits de l'ouvrage de Louis Médard annexés à la notification française, il apparaît clairement que, si la commercialisation d'engrais NK à forte teneur en azote est certes un phénomène relativement récent en France, en revanche, les dangers potentiels associés à ces types d'engrais à haute teneur en azote, en particulier leurs propriétés explosives faibles et le phénomène de décomposition auto-entretenue, étaient connus avant l'adoption de la directive 76/116/CEE, comme le reconnaissent d'ailleurs les autorités françaises(57). En outre, suivant cette littérature scientifique, les différents types d'engrais NPK renfermant simultanément du chlorure et du nitrate d'ammonium, donc tant les engrais NK que les engrais NPK ou NP, peuvent être sujets à une décomposition auto-entretenue(58). Quant aux mesures de prévention, elles ont également été mises en évidence depuis un certain temps, l'élément essentiel étant d'éviter, dans le stockage de ces produits, tout ce qui peut amorcer la décomposition(59).

(77) Quant à la recommandation de la commission des substances explosives invoquée par la France, elle a examiné, lors de ses séances des 23 janvier et 28 mars 2001, la question du danger potentiel que peuvent présenter les engrais NK (azote-potassium) contenant plus de 90 % de nitrate d'ammonium, soit une teneur en azote totale supérieure à 31,5 %, avec une forte teneur en chlorure sous forme de chlorure de potassium. Dans sa recommandation, cette commission a souhaité "attirer l'attention des autorités compétentes sur ce type de mélange qui, tout en ne pouvant être considéré comme un explosif au sens courant du terme, peut présenter un caractère d'explosif occasionnel"(60). Ainsi, contrairement aux affirmations des autorités françaises(61), la commission des substances explosives n'a pas qualifié d'explosif occasionnel les engrais NK contenant plus de 90 % de nitrate d'ammonium, mais simplement reconnu qu'ils pouvaient présenter un caractère explosif occasionnel. Or, il convient de noter que cette constatation n'apporte aucun élément nouveau(62) et qu'aucune nouvelle preuve scientifique n'a été fournie à l'appui de cette conclusion.

(78) La Commission considère que les autorités françaises ont extrapolé les conclusions de la commission des substances explosives. En effet, la commission des substances explosives a recommandé "qu'il soit porté une attention toute particulière à un classement correct des engrais NK (azote-potassium) contenant plus de 90 % de nitrate d'ammonium, soit une teneur en azote totale supérieure à 31,5 %, avec une forte teneur en chlorure sous forme de chlorure de potassium, en vue de leur transport et que les règlements de transport les concernant soient rigoureusement appliqués"(63). Elle a souhaité "qu'avant toute importation ou mise sur le marché d'un tel produit le responsable de l'importation ou de la mise sur le marché ait l'obligation de faire procéder à des analyses d'échantillons prélevés sur le produit pour s'assurer de la stricte conformité de ce produit avec la réglementation en vigueur. En particulier, une analyse effectuée par un laboratoire établi dans l'Union européenne et notoirement connu devrait garantir que des échantillons prélevés récemment sur le produit ont passé avec succès le test de détonabilité tel que décrit par la directive 87/94/CEE du 8 décembre 1986 modifiée par la directive 88/126/CEE du 22 décembre 1987"(64). Ainsi, ses recommandations ont uniquement pour objet les engrais NK ayant une teneur supérieure à 31,5 % - et non 28 %. En outre, la commission des substances explosives a juste recommandé d'assurer un classement approprié de ces engrais en vue de leur transport et de vérifier leur stricte conformité avec la réglementation, notamment en les soumettant au test de détonabilité décrit dans la directive 87/94/CEE. Il est à noter que la directive 76/116/CEE ne requiert pas ce test. Le test de détonabilité n'est jusqu'à présent prescrit que pour les engrais simples à forte teneur en nitrate d'ammonium conformément à la directive 80/876/CEE.

(79) En outre, les preuves scientifiques nouvelles requises par l'article 95, paragraphe 5, du traité CE doivent être relatives à la protection de l'environnement ou du milieu de travail. Or, en l'espèce, les autorités françaises n'ont apporté aucun d'élément scientifique ayant trait spécifiquement à la protection de l'environnement ou du milieu de travail. D'ailleurs, l'examen des considérants du projet d'arrêté(65), susceptibles d'expliciter les justifications des mesures notifiées, a révélé que rien n'était stipulé quant aux exigences de protection de l'environnement et/ou du milieu de travail. Les considérants 4 et 7(66), en particulier, insistent sur le fait que ces engrais de mélange sont actuellement importés et mis sur le marché sans précaution particulière notamment en matière de transport et de stockage. Il résulterait de cette situation de fait un danger grave et immédiat. Ainsi, il semble que ces préoccupations ont trait plus au transport et au stockage de ces engrais qu'à la protection de l'environnement ou du milieu de travail. À cet égard, il convient de noter que les autorités françaises n'ont pas démontré de lien direct entre, d'une part, le transport et le stockage, et d'autre part, la protection de l'environnement et du milieu de travail. Ainsi, la Commission considère que ces préoccupations relatives au transport et au stockage des engrais, invoquées par la France, ne sauraient être assimilées spécifiquement à la protection de l'environnement ou du milieu de travail, au sens de l'article 95, paragraphe 5, du traité CE.

(80) Il s'avère que les seules preuves scientifiques fournies par la France pour soutenir sa demande de dérogation, notamment concernant les dangers éventuels des engrais NK consistent en des extraits de l'ouvrage de Louis Médard, de 1979, qui constitue une synthèse des travaux en la matière.

(81) Il peut donc être conclu que les mesures nationales notifiées n'apparaissent pas justifiées, la France n'ayant pas démontré, à l'appui de preuves scientifiques nouvelles relatives à la protection de l'environnement ou du milieu de travail, l'existence d'un problème spécifique apparu après l'adoption de la directive 76/116/CEE, comme l'exige l'article 95, paragraphe 5, du traité CE.

(82) Quant aux arguments tirés de la catastrophe de Toulouse(67), qui justifieraient, selon les autorités françaises, le recours au principe de précaution, la Commission tient à rappeler que "le recours au principe de précaution présuppose que les effets potentiellement dangereux d'un phénomène, d'un produit ou d'un procédé ont été identifiés et que l'évaluation scientifique ne permet pas de déterminer le risque avec suffisamment de certitude"(68). Le principe de précaution impose à l'État membre de fournir des données nouvelles suscitant des doutes sérieux concernant la santé ou l'environnement, qui, conformément au régime commun du droit de la preuve, constituent des indices sérieux et concluants, qui, sans écarter l'incertitude scientifique, permettent de justifier une mesure de précaution. En outre, il résulte du principe de précaution, tel qu'interprété par le juge communautaire(69), qu'une mesure préventive ne saurait être prise que si le risque, sans que son existence et sa portée aient été démontrées "pleinement" par des données scientifiques concluantes, apparaît néanmoins suffisamment documenté sur la base des données scientifiques disponibles au moment de la prise de cette mesure. Une mesure préventive ne saurait valablement être justifiée par une approche purement hypothétique du risque, fondée sur de simples suppositions scientifiquement non encore vérifiées. Le principe de précaution ne peut donc être appliqué que dans des situations de risque, notamment pour la santé humaine et l'environnement, qui, sans être fondé sur des simples hypothèses scientifiquement non vérifiées, n'a pas encore pu être pleinement démontré.

(83) Tout d'abord, comme les autorités françaises le reconnaissent elles-mêmes(70), les produits impliqués dans l'explosion de Toulouse étaient des engrais simples à base de nitrate d'ammonium et à forte teneur en azote ne répondant pas aux exigences de la directive 80/876/CEE ou de nitrates d'ammonium techniques, dont les propriétés explosives sont bien connues, et non pas des engrais de type NK conformes aux exigences de la directive 76/116/CEE. Dès lors on ne saurait en déduire un possible lien de causalité entre ces derniers engrais CE et cet accident. Ensuite, les autorités françaises indiquent qu'à ce jour aucune hypothèse concernant les causes de cette explosion n'a encore été définitivement écartée, les causes de cette explosion restant toujours inconnues(71). Enfin les autorités françaises admettent que l'hypothèse liée au rôle éventuel de produits chlorés dans le déclenchement de l'explosion de Toulouse est fondée sur l'apport par erreur de déchets chlorés dans un hangar contenant du nitrate d'ammonium et non pas sur la présence de chlore sous forme de chlorure de potassium entrant dans la composition des engrais(72). La Commission considère que les allégations avancées sont trop générales et sans consistance. Elles ne sauraient même pas avoir le caractère d'éléments scientifiques. Par conséquent, la Commission estime qu'en l'espèce l'application du principe de précaution ne saurait être justifiée.

(84) En toute hypothèse, la Commission tient à rappeler que, si des mesures sont jugées nécessaires, les mesures basées sur le principe de précaution devraient notamment être justifiées au niveau de protection recherché. La Commission tient à rappeler que la législation relative aux engrais fait actuellement l'objet de discussions dans le cadre de la refonte(73). Cette proposition a pris en compte la nouvelle situation du marché, notamment en étendant l'exigence du test de détonabilité aux engrais composés à base de nitrate d'ammonium à forte teneur en azote. Ainsi, eu égard à ces considérations, la Commission estime que seule une mesure subordonnant éventuellement la mise sur le marché de ces engrais NK à l'obligation de les soumettre à un test de détonabilité aurait pu répondre aux préoccupations françaises. Les mesures nationales notifiées, qui prévoient, outre l'interdiction de l'importation et la mise sur le marché de certains engrais NK, une obligation de retirer ces engrais du marché, aux frais et sous la responsabilité de leurs détenteurs, apparaissent injustifiées, compte tenu des dangers éventuels invoqués à l'encontre de ces engrais, lorsqu'ils se conforment à la législation communautaire et répondent à la définition des engrais CE.

2.1.3. Résumé

(85) Pour admettre l'introduction de mesures nationales dérogeant à l'harmonisation communautaire intervenue, l'article 95, paragraphe 5, du traité CE requiert que soient satisfaites trois conditions: les dispositions nationales dérogatoires doivent se fonder sur de nouvelles preuves scientifiques dans les secteurs indiqués, il doit exister un problème spécifique à l'État demandeur et ce problème doit avoir surgi après l'adoption de la mesure d'harmonisation.

(86) En l'espèce, après avoir examiné les éléments scientifiques à la lumière de la demande française, la Commission estime que la France n'a pas démontré, à l'appui de preuves scientifiques nouvelles relatives à la protection de l'environnement ou du milieu de travail, qu'il existe, sur son territoire, un problème spécifique, apparu après l'adoption de la directive 76/116/CEE relative aux engrais, qui nécessite l'introduction des dispositions nationales notifiées. De plus, la Commission estime que le recours au principe de précaution, invoqué par la France, ne saurait justifier les mesures nationales notifiées dérogeant à la directive 76/116/CEE.

(87) Par conséquent, la demande faite par la France visant à l'introduction de mesures nationales destinées à interdire, sur leur territoire, l'importation et la mise sur le marché de certains engrais NK à forte teneur en azote et contenant du chlore ne remplit pas l'ensemble des conditions établies par l'article 95, paragraphe 5.

2.2. Absence de discrimination arbitraire, de restriction déguisée dans le commerce entre les États membres et d'entrave au fonctionnement du marché intérieur

(88) Conformément à l'article 95, paragraphe 6, du traité CE, la Commission approuve ou rejette les dispositions nationales en cause après avoir vérifié si elles sont ou non un moyen de discrimination arbitraire ou une restriction déguisée dans le commerce entre États membres et si elles constituent ou non une entrave au fonctionnement du marché intérieur.

(89) Comme la demande de la France ne remplit pas les conditions de fond prévues par conditions visées à l'article 95, paragraphe 5 (section 2.1 de la partie III de la présente décision), la Commission n'est pas tenue de vérifier si les mesures nationales notifiées sont ou non un moyen de discrimination arbitraire ou une restriction déguisée dans le commerce entre États membres et si elles constituent ou non une entrave au fonctionnement du marché intérieur.

IV. CONCLUSION

(90) Eu égard aux éléments dont elle a disposé afin d'effectuer l'évaluation du bien-fondé des justifications à l'appui de la mesure nationale notifiée, et à la lumière des considérations exposées ci-dessus, la Commission estime que la demande de la France relative à l'introduction de dispositions nationales dérogeant à la directive 76/116/CEE en ce qui concerne l'importation et la mise sur le marché de certains engrais NK à forte teneur en azote et contenant du chlore, qui répondent aux définitions des engrais CE et aux exigences de la directive 76/116/CEE, présentée le 19 juin 2002:

- est recevable,

- ne remplit pas toutes les conditions établies par l'article 95, paragraphe 5, du traité CE, la France n'ayant pas apporté de preuves scientifiques nouvelles relatives à la protection de l'environnement ou du milieu de travail en raison d'un problème spécifique de cet État membre.

(91) La Commission est dès lors fondée à considérer que les dispositions nationales qui lui ont été notifiées ne peuvent pas être approuvées conformément à l'article 95, paragraphe 6, du traité CE,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

Les dispositions nationales concernant la limitation de l'importation et de la mise sur le marché de certains engrais NK à haute teneur en azote et contenant du chlore, qui répondent aux définitions des engrais CE et aux exigences de la directive 76/116/CEE, notifiées par la République française au titre de l'article 95, paragraphe 5, du traité CE, sont rejetées.

Article 2

La République française est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le 18 décembre 2002.

Par la Commission

Erkki Liikanen

Membre de la Commission

(1) JO L 24 du 30.1.1976, p. 21.

(2) JO L 18 du 23.1.1999, p. 60.

(3) La mention "engrais CEE" prévue par la directive 76/116/CEE a été remplacée par la mention "engrais CE" par la directive 97/63/CE (JO L 335 du 6.12.1997, p. 15).

(4) JO L 250 du 23.9.1980, p. 7.

(5) COM(2001) 508 final (JO C 51 E du 26.2.2002, p. 1).

(6) Articles 25 à 28 de la proposition de règlement.

(7) Document du Conseil n° 12179/02.

(8) Suite à la notification, la France a adopté et publié les mesures envisagées. Cette mesure fait l'objet d'une procédure séparée.

(9) Le premier de ces règlements est le règlement (CE) n° 2022/95 (JO L 198 du 23.8.1995, p. 1) qui établissait des droits antidumping sur le nitrate d'ammonium originaire de Russie. À ce jour, sont en vigueur le règlement (CE) n° 132/2001 (JO L 23 du 25.1.2001, p. 1) établissant des droits antidumping sur les nitrates d'ammonium originaires de Pologne et d'Ukraine et le règlement (CE) n° 658/2002 (JO L 102 du 18.4.2002, p. 1) établissant des droits antidumping sur les nitrates d'ammonium originaires de Russie.

(10) Page 2 de l'argumentaire français.

(11) L'une des missions de cette administration est de s'assurer de la conformité à la réglementation en vigueur des produits mis sur le marché.

(12) En 2000 et 2001, la DGCCRF a analysé, dans son laboratoire de Bordeaux, 126 échantillons d'engrais dits "engrais NK 32-0-5" (appellation sous laquelle est importée la grande majorité de ces engrais NK) et, parmi ces 126 échantillons, seuls 3 avaient les teneurs en azote et en potassium annoncées par l'importateur, en tenant compte des tolérances fixées par la directive 76/116/CEE. La teneur moyenne en azote se situait à 29,94 %, variant entre 33 % et 24,10 %, avec un écart-type de 1,413 %, et celle en potassium se situait à 7,24 %, variant entre 21,3 % et 3,3 %, avec un écart-type de 2,714 %. Enfin, 13 de ces 126 échantillons avaient une teneur en potassium inférieure à 5 %, teneur minimale requise pour les engrais composés CE NK.

(13) Page 8 de l'argumentaire français.

(14) Louis Médard: Les explosifs occasionnels, Techniques et documentation, 1979, p. 664. Considérant 34 de la présente décision.

(15) Page 8 de l'argumentaire français.

(16) Cette commission des substances explosives, créée par un décret de 1961, est composée de représentants des différentes administrations intéressées et de personnalités désignées en raison de leur compétence dans le domaine des substances explosives. Elle a, parmi ses missions, celle de formuler des avis ou des recommandations sur toutes questions qui lui sont posées par le ministre de l'industrie concernant les substances explosives.

(17) Le texte de la recommandation de la commission des substances explosives a été annexé à l'argumentaire français.

(18) Page 9 de l'argumentaire français.

(19) Louis Médard, op. cit., p. 665.

(20) Louis Médard, op. cit., p. 664.

(21) Page 14 de l'argumentaire français.

(22) Page 14 de l'argumentaire français.

(23) Note 8 de bas de page de la présente décision.

(24) Considérant 41 de la présente décision, en particulier note 32 de bas de page.

(25) Notamment considérant 27 de la présente décision, ainsi que note 12 de bas de page.

(26) Page 15 de l'argumentaire français, les autorités françaises renvoyant sur ce point à Louis Médard, op. cit., p. 666.

(27) Page 15 de l'argumentaire français.

(28) Page 15 de l'argumentaire français.

(29) Pages 15 et 16 de l'argumentaire français.

(30) Page 3 de l'argumentaire français.

(31) Considérant 24 de la présente décision.

(32) Les autorités françaises ont fourni en annexe une page Internet d'offres publicitaires de WCIB - France Appro Fertilizer and Pesticide World Market, qui propose, parmi ses offres de vente: "engrais de mélanges NPK de formulation standard 32-00-05, à base de nitrate d'ammonium 34,5 % auquel on ajoute du phosphate (P) ou du potassium (K) afin d'éviter de payer les droits antidumping".

(33) Les autorités françaises se réfèrent, en l'espèce, aux publications suivantes: The FMB fertilizer Europe Report du 16 février 2000, p. 2; Fertilizer Europe du 22 janvier 2001, p. 2; FMB Consultants du 11 janvier 2002, p. 2.

(34) Page 4 de l'argumentaire français.

(35) Cet ouvrage constitue une synthèse des travaux réalisés en la matière. Il convient de signaler que, dans ses développements, Louis Médard emploie l'expression "engrais NPK" au sens générique, c'est-à-dire comme regroupant les divers types d'engrais composés, les engrais NK constituant alors une sous-catégorie d'engrais NPK.

(36) Louis Médard, op. cit., p. 663 et 664.

(37) Louis Médard, op. cit., p. 664 et 665.

(38) Des engrais qui ne sont pas susceptibles d'éprouver, sans cuivre, la combustion en cigare peuvent, avec 0,01 et 0,03 % de cuivre, propager la déflagration à raison de 6 à 10 cm/h; un engrais renfermant 0,3 % de cuivre peut montrer des célérités de 50 à 100 cm/h. Ceci amène à se demander s'il est sage d'introduire du cuivre dans les engrais NPK autres que ceux qui sont pratiquement exempts de chlore. Louis Médard, op. cit., p. 669.

(39) Louis Médard, op. cit., p. 667 à 669.

(40) Louis Médard, op. cit., p. 673.

(41) Dans son ouvrage, Louis Médard évoque les premiers accidents causés par la décomposition auto-entretenue des engrais NPK, avant d'en conclure que ces accidents montrent que nombreux sont les types d'engrais NPK susceptibles de "combustion en cigare" facile à déclencher. Louis Médard, op. cit., p. 666 à 667.

(42) Louis Médard, op. cit., p. 674 et 675.

(43) JO C 188 du 8.8.2002, p. 3.

(44) Entre-temps, la France a introduit en droit interne les mesures nationales notifiées, et ce, sans attendre l'adoption par la Commission d'une décision statuant sur la demande française de dérogation. La Commission examine cette situation dans le cadre d'une procédure distincte.

(45) Considérant 7 de la présente décision.

(46) Les explications relatives au problème spécifique, contenues dans l'argumentaire français, sont intégralement reprises aux considérants 39 à 41 de la présente décision.

(47) Page 14 de l'argumentaire français.

(48) Considérant 23 de la présente décision.

(49) Il convient de noter que la directive 76/116/CEE ne précise pas plus la forme sous laquelle l'azote ou le phosphate doivent être incorporés aux engrais composés.

(50) Considérant 4 de la présente décision.

(51) Louis Médard, op. cit., p. 653.

(52) Considérant 41 de la présente décision.

(53) Considérant 41 de la présente décision.

(54) Ainsi, The FMB fertilizer Europe Report du 16 février 2000, p. 2, indique que "les marchands ont importé une certaine quantité de mélanges russes 32-0-5, mais les douanes françaises se montrent particulièrement strictes dans le contrôle, les produits ayant moins de 5 % de K2O étant considérés comme des engrais azotés simples (AN) et par conséquent soumis aux droits antidumping". Quant à Fertilizer Europe du 22 janvier 2001, p. 2, il indique que "(...) à Muuga, le MV Aleksey Afanasjev a terminé son chargement avec 1604 tonnes de nitrate d'ammonium (AN) en gros sacs et 1403 tonnes d'engrais NK 32-0-5 en gros sacs".

(55) Notamment considérants 4 et 7 du projet d'arrêté notifié, qui précisent:

"dans des conditions de stockage ou de transport inadaptées, notamment favorisant une reprise d'humidité, le chlore peut réagir avec le nitrate d'ammonium pour former à température ambiante des composés azotés trichlorés aux propriétés potentiellement explosives;"

"ces engrais de mélange sont actuellement importés et mis sur le marché sans précaution particulière notamment en matière de transport et de stockage."

(56) Plus particulièrement section 5 de la partie I de la présente décision.

(57) Considérant 35 de la présente décision.

(58) Notamment considérant 45 de la présente décision. Il convient de rappeler, à cet égard, que les produits qui peuvent, en mélange avec le nitrate d'ammonium, conduire à une réaction spontanée sont les nitrites, en concentration suffisante, ou des produits comme le vieux bois imbibé de nitrate d'ammonium, la sciure de bois ou des métaux divisés et en mélange intime avec le nitrate d'ammonium. D'autres produits, tels les ions chlorure, sont simplement des sensibilisants, c'est-à-dire qu'ils abaissent la température de décomposition et/ou le niveau énergétique d'initiation, mais n'initient pas cette décomposition. En aucun cas ces sensibilisants ne peuvent initier la décomposition.

(59) Considérant 48 de la présente décision.

(60) Considérant 34 de la présente décision.

(61) Considérant 30, deuxième tiret, de la présente décision.

(62) En effet, dans sa synthèse, Louis Médard rappelle déjà ce phénomène, lorsqu'il évoque la nature des dangers éventuels des engrais NPK. Il précise: "l'engrais peut avoir des propriétés explosives faibles, analogues à celles de certains engrais azotés simples. Un tel risque ne se présente que parmi les engrais renfermant du nitrate d'ammonium à une teneur relativement élevée". Louis Médard, op. cit., p. 664.

(63) Considérant 34 de la présente décision.

(64) Considérant 34 de la présente décision.

(65) Projet d'arrêté notifié à la Commission conformément à l'article 95, paragraphe 5, du traité CE.

(66) Considérant 71 de la présente décision, et plus particulièrement la note 55 de bas de page.

(67) Considérants 37 et 38 de la présente décision.

(68) Communication de la Commission sur le recours au principe de précaution [COM(2000) 1 final du 2 février 2000].

(69) Notamment arrêts du Tribunal de première instance, du 11 septembre 2002, dans les affaires T-13/99 et T-70/99.

(70) Considérant 37 de la présente décision.

(71) Considérant 38 de la présente décision.

(72) Considérant 38 de la présente décision. En outre, il convient de mentionner, à cet égard, le "Rapport de la commission d'enquête interne sur l'explosion survenue le 21 septembre 2001 à l'usine Grande Paroisse de Toulouse - point de la situation des travaux en cours à la date du 18 mars 2002".

(73) Section 2 de la partie I de la présente décision.