<(BLK0)LA ORG="CCF">FR</(BLK0)LA>RAPPORT SPÉCIAL N° 4/87 sur les mesures communautaires de distillation des vins accompagné des réponses de la Commission (87/C 297/02) (Observations au titre de l'article 206 bis paragraphe 4 du traité CEE)

>TABLE>

1. Introduction

ORIGINES ET ÉTENDUE DU RAPPORT 1.1. Le présent rapport est le résultat d'un examen des mesures communautaires de distillation des vins entrepris par la Cour des comptes dans le cadre de son programme de travail 1985/86. En outre, ce rapport tient compte de la demande adressée à la Cour par le Parlement européen, dans une lettre de son Président en date du 22 juillet 1986, d'examiner les risques de fraudes ou d'irrégularités inhérentes au système de gestion et de contrôle des mesures communautaires de distillation des vins dans les États membres. Le rapport contient des observations qui portent à la fois sur l'efficacité des mesures en général et sur le caractère approprié et la fiabilité des systèmes nationaux de mise en oeuvre et de contrôle. Les États membres ibériques n'ont pas été inclus dans le contrôle opéré par la Cour. 1.2. Le régime viti-vinicole communautaire, dont l'introduction remonte à 1962, visait principalement à améliorer la productivité et la qualité, soutenir les revenus des producteurs et préserver l'équilibre entre l'offre et la demande. L'apparition d'excédents structurels sur le marché des vins de table (c'est-à-dire de qualité inférieure) dans les années 1970, due en partie à la diminution de la demande des consommateurs, a entraîné la création de divers instruments ad hoc destinés à éliminer du marché, soit temporairement soit de façon permanente, les excédents en vin de table. Le régime comporte actuellement deux principaux types d'instruments qui doivent permettre de réaliser cet objectif: l'aide au stockage privé à long terme et l'aide à la distillation des vins de table et des sous-produits de la vinification. 1.3. Il existe également une autre forme de soutien communautaire qui a pris une importance croissante ces dernières années, à savoir l'aide à l'utilisation du moût de raisins pour l'enrichissement des vins et pour la fabrication de jus de raisins. En outre, une série de mesures structurelles est appliquée depuis quelques années dans le but de réduire les zones plantées de vigne. 1.4. L'organisation commune du marché prévoit également des dispositions spéciales relatives aux v.q.p.r.d. (vins de qualité produits dans des régions déterminées), qui comprennent notamment certaines règles communes relatives à la production, mais sans incidence sur les dépenses communautaires. 1.5. Bien qu'il existe une corrélation entre ces différentes mesures, seules les mesures communautaires relatives à la distillation ont été examinées dans le cadre du présent rapport, comme cela est indiqué au point 1.1. Pour les dernières années, ces mesures ont représenté plus des deux tiers (en 1986, 461 Mio ECU) des dépenses budgétaires se rapportant au marché des produits viti-vinicoles. 1.6. Le contrôle impliquait un examen des dépenses communautaires relatives aux mesures de distillation dans les principaux États membres producteurs (à savoir l'Italie, la France, la RF d'Allemagne et la Grèce) pour les campagnes 1982/83 à 1984/85. Comme cela a déjà été mentionné, il n'a pas été étendu aux États membres ibériques qui ont adhéré à la Communauté le 1er janvier 1986. Alors que le Portugal fait l'objet de mesures transitoires spéciales, les dispositions de l'organisation commune de marché s'appliquent pleinement à l'Espagne, où seul le niveau des prix est soumis à des mesures transitoires. 1.7. Le rapport montre (voir chapitres 7 et 8 pour de plus amples informations) que: (a)pour ce qui concerne l'efficacité du régime: (i)la gamme complexe des mesures qui s'appliquent à la distillation manque de cohérence et ne permet d'éliminer du marché les excédents de vin qu'en créant en contrepartie des stocks d'alcool indésirables (environ 13,4 Mio hectolitres au 31 août 1986) à un coût non commercial; (ii)les mesures de distillation perpétuent en fait les excédents structurels actuels en offrant des prix intéressants pour des vins de table de qualité médiocre qui, autrement, ne pourraient être écoulés; (iii)les mesures récemment adoptées concernant la distillation obligatoire des vins de table sont peu susceptibles d'entraîner une baisse des rendements, parce que les producteurs ont la possibilité de transférer facilement leurs obligations, et donc d'échapper aux sanctions financières prévues; (b)en ce qui concerne la gestion des mesures: (i)des insuffisances au niveau des règlements et de certains dispositifs de contrôle exposent le système à un risque sérieux de fraudes et d'irrégularités; (ii)le risque majeur résulte de l'insuffisance des dispositions en matière de prélèvement et d'analyse du vin lors de l'entrée en distillerie; (iii)la définition du vin de table est elle-même insuffisante, ce qui augmente le risque que les vins frelatés ne soient pas détectés; (iv)le paiement fondé uniquement sur le titre alcoométrique incite les producteurs à augmenter frauduleusement le titre alcoométrique du vin; (v)la confiance accordée aux contrôles documentaires est exagérée et les contrôles physiques sont insuffisants; (vi)les risques inhérents aux déficiences susmentionnées sont accrus par le niveau intéressant des prix offerts aux producteurs dans le cadre des mesures de distillation; (c)en plus de l'importance de leur coût budgétaire annuel, les mesures engendrent une charge future de 380 Mio ECU pour la Communauté, liée à l'écoulement de l'alcool issu de la distillation obligatoire.

2. Étude du marché viti-vinicole 1981/82 - 1985/86

Part de la communauté dans la production mondiale 2.1. Dans la Communauté à dix, cinq États membres sont de gros producteurs de vin - l'Italie, la France, la RF d'Allemagne, la Grèce et le Luxembourg. Pendant la période étudiée, la production annuelle a varié de 140 à 172 Mio hectolitres, ce qui représente entre 44 et 48 % de la production mondiale. La production de vins de table, distincts des v.q.p.r.d., s'est élevée en moyenne à 107 Mio hectolitres par an dans la Communauté à dix pendant la période étudiée. Analyse de la production communautaire >EMPLACEMENT TABLE>

2.2. Le tableau 1 donne les chiffres des bilans d'approvisionnement du vin communautaire (y compris le v.q.p.r.d.) pour les campagnes (1er septembre - 31 août) 1981/82 à 1986/87. Le tableau met en évidence une diminution constante de la consommation par habitant et, par suite, une surabondance de l'offre. La superficie plantée de vignes aptes à la vinification dans la Communauté à dix représente approximativement 2 260 000 hectares et le nombre de producteurs est d'environ 2 285 000. 2.3. Le tableau 2, qui ne concerne que les vins de table, montre que l'Italie et la France assurent conjointement l'essentiel de la production et de la distillation. Les chiffres relatifs à la Grèce sont relativement stables, tandis que ceux de la RF d'Allemagne et du Luxembourg correspondent à une production marginale. L'intérêt de la RF d'Allemagne pour les mesures communautaires en matière de distillation ne se manifeste que lorsque les récoltes sont particulièrement importantes. Au Luxembourg, la distillation dans le cadre du régime communautaire est inexistante. Caractéristiques principales de la production dans les États membres France 2.4. En France, la production annuelle totale de vin s'est élevée en moyenne à 68 Mio hectolitres pendant la période 1981/82 à 1985/86 inclus. Les vins de table, dont la production s'est établie en moyenne à 40 Mio hectolitres, sont surtout produits dans la région du Midi, qui s'étend du département du Gard jusqu'à la frontière espagnole en passant par le Languedoc-Roussillon. 2.5. Il existe une région importante pour les mesures communautaires de distillation - les Charentes - où les vins blancs produits sont principalement utilisés pour la fabrication d'eaux-de-vie à appellation d'origine (cognac). Les mesures communautaires prévoient la distillation obligatoire du vin provenant de cette région, lorsque la production est supérieure à 100 hectolitres par hectare de vignes planté. En dessous de ce seuil, la production qui n'est pas utilisée pour la fabrication de cognac est classée comme vin de table et, en tant que telle, est éligible aux mesures communautaires de distillation. Dans le cadre des mesures de distillation volontaire, on constate une importante activité de vinage du vin pour distillation ultérieure en Allemagne et production de Weinbrand. 2.6. En France, la superficie cultivée en vigne représente 1 048 000 hectares et le nombre des producteurs s'élève à 685 000 environ, dont à peu près 40 % sont membres de coopératives. La taille moyenne des propriétés est de 1,5 hectare; 36 % ont moins d'un hectare et seulement 3 % plus de 20 hectares. Le rendement moyen par hectare est de 65 hectolitres. Italie 2.7. Environ un cinquième de la production mondiale de vin et un tiers des exportations mondiales de vin proviennent d'Italie, ce qui montre à quel point ce pays est une terre d'élection pour la culture de la vigne. La production de vin de table est prédominante: elle représente plus de 80 % de la production totale et, pendant la période 1981/82 à 1985/86, elle s'est établie en moyenne à 60 Mio hectolitres par an. L'essentiel du vin de table est produit dans le Sud. 2.8. Il y a approximativement 1,2 Mio de producteurs en Italie, dont beaucoup sont membres de coopératives. On y trouve plus de 800 coopératives vinicoles, surtout dans le Sud. Elles assurent 40 % environ de la production totale. La superficie totale cultivée en vigne est de 1 026 000 hectares. La superficie moyenne des propriétés est donc d'un hectare environ. Le rendement moyen par hectare s'élève approximativement à 75 hectolitres. 2.9. En outre, la culture des vignes produisant des raisins de table est importante en Italie, particulièrement en Sicile et dans les Pouilles. La superficie totale sur laquelle sont cultivées ces vignes représente environ 80 000 hectares. Étant donné les difficultés rencontrées pour commercialiser la totalité des raisins de table, une part importante de cette production est vinifiée. Conformément aux règles communautaires, le vin issu de raisin de table doit obligatoirement être distillé. Grèce 2.10. La culture de la vigne ainsi que celle des oliviers constitue une part essentielle de l'agriculture grecque. On trouve des vignes aussi bien dans la partie continentale de la Grèce que dans les îles et la superficie totale plantée en vigne couvre près de 200 000 hectares, dont toutefois 97 000 hectares seulement sont plantés de variétés donnant du vin, le reste produisant des raisins de table ou des raisins destinés à être séchés (raisins de Corinthe). 2.11. Le nombre des producteurs grecs de raisins propres à la vinification est d'environ 310 000. La production de vin est assurée essentiellement par des caves privées et, depuis peu, par des coopératives de producteurs. Le nombre de caves, y compris 60 coopératives environ, s'élève à 300 pour l'ensemble du pays. Le rendement moyen à l'hectare est de 54 hectolitres. RF d'Allemagne 2.12. En RF d'Allemagne, où la production annuelle de vin varie considérablement d'une année à l'autre, l'essentiel de la production (environ 90 %) est classé dans la catégorie des v.q.p.r.d. Le rendement, de 115 hectolitres environ à l'hectare, est parmi les plus élevés d'Europe: il traduit le caractère intensif de la culture dû à l'irrigation généralisée des vignobles. 2.13. Le nombre de producteurs de raisins aptes à la vinification en RF d'Allemagne est d'environ 90 000, dont plus des deux tiers cultivent moins d'un hectare, la plupart du temps comme activité annexe. Environ 48 000 producteurs livrent leurs raisins à des coopératives. La superficie totale des vignobles est approximativement de 90 000 hectares. 2.14. Les prix du marché pour les vins allemands sont généralement supérieurs aux prix d'achat minima fixés dans le cadre des mesures communautaires de distillation. C'est pourquoi l'intérêt pour ces mesures n'est que marginal sauf lorsque les récoltes sont exceptionnelles et que les prix chutent en raison de l'importance des quantités. La RF d'Allemagne connaît toutefois une activité importante, à savoir la distillation de vin viné provenant de la région des Charentes (France) pour la fabrication de Weinbrand. Il s'agit là d'une activité commerciale éligible à l'aide communautaire (voir point 2.5 ci-dessus). 2.15. En RF d'Allemagne il n'y a pas de zones géographiques bien définies pour la culture des vignobles produisant des v.q.p.r.d. Tous les vins sont susceptibles d'être classés comme vins de qualité, pour autant qu'ils soient agréés lors de contrôles effectués par l'administration des Laender au stade de la mise en bouteille. Si le vin en question est refusé au niveau de ce contrôle de qualité, il tombe dans la catégorie des vins de table. Cette particularité de la production vinicole allemande (et luxembourgeoise) a occasionné dans le passé certaines difficultés concernant l'éligibilité des vins aux mesures d'intervention communautaires. Consommation 2.16. La consommation humaine directe de vin dans l'ensemble de la Communauté accuse depuis 35 ans une diminution constante. Cette baisse est particulièrement marquée dans les États membres qui sont les principaux producteurs de vin, où la consommation totale a baissé d'environ 20 % pendant les 15 dernières années. Bien que la consommation dans les États membres non producteurs ait augmenté dans le même temps, cette tendance n'a pas suffi pour pallier globalement la chute de la consommation. Il convient de noter toutefois que cette forte diminution des quantités de vin de table consommées dans les États membres qui sont les principaux producteurs/consommateurs a coïncidé avec une augmentation de la consommation des v.q.p.r.d. Importations et exportations 2.17. Le tableau 1 montre que la Communauté est un exportateur net de vins. L'Italie est le plus grand exportateur de vin mondial (approximativement 16 Mio hectolitres par an), suivie de la France (environ 9 Mio hectolitres par an). Les échanges intracommunautaires représentent une grande part du commerce mondial du vin. Les exportations vers les pays tiers se sont élevées en moyenne à 9 Mio hectolitres environ ces dernières années et les importations à 5 Mio hectolitres environ, dont la plus grande partie provenait d'Espagne. Transformation du vin 2.18. Étant donné les disparités qui caractérisent dans l'ensemble la production et la consommation dans la Communauté, la transformation du vin est importante pour équilibrer l'offre et la demande. La plus grande partie de la transformation s'effectue dans le cadre des mesures de distillation communautaires, en particulier les années où les récoltes sont abondantes. C'est ainsi que pour les campagnes 1983/84 et 1984/85 les mesures communautaires de distillation ont concerné 80 et 76 % respectivement des quantités totales transformées.

3. Caractéristiques principales de l'organisation commune des marchés viti-vinicoles

Fondements 3.1. Les bases de l'organisation commune des marchés viti-vinicoles ont été jetées par le règlement n° 24 du Conseil du 4 avril 1962 (2), portant établissement graduel du marché. Ce règlement prévoyait en particulier les mesures suivantes: (a)l'établissement, sur la base d'un recensement général du vignoble, d'un cadastre viticole; (b)la déclaration annuelle obligatoire, par les producteurs, des quantités de vin et de moût produits, et par les commerçants, excepté les détaillants, des quantités stockées; (c)l'élaboration annuelle, par la Commission, d'un bilan prévisionnel des ressources et des besoins de la Communauté; (d)l'adoption d'une réglementation relative aux vins de qualité produits dans des régions déterminées (v.q.p.r.d); (e)la création d'un comité de gestion. 3.2. Les règlements ont été renforcés en 1979 par l'adoption du règlement (CEE) n° 337/79 du Conseil du 5 février 1979 (3) et de quelque 23 règlements corrélatifs du Conseil. En mars 1987, ces règlements ont encore été renforcés par l'adoption du règlement (CEE) n° 822/87 (4) du Conseil (règlement de base). Mesures de soutien 3.3. Le règlement de base précité prévoit maintenant une série de mesures de soutien qui sont les suivantes: -une aide au stockage privé de vins de table et de moût de raisin; -une aide à la distillation de vin de table et des sous-produits de la vinification; -un système de certificats destiné à réglementer les échanges avec les pays tiers et l'introduction de restitutions à l'exportation et de prélèvements à l'importation; -une structure des prix; -des aides à l'utilisation du moût de raisin; -l'achat d'alcool provenant de la distillation obligatoire. Les composantes principales et le calendrier de ces mesures sont exposés à l'annexe. 3.4. Le vin de table est défini dans les règlements comme le vin autre que le v.q.p.r.d. et qui: -est dérivé de variétés de raisin approuvées; -est produit dans la Communauté; -a un titre alcoométrique volumique non inférieur à 8,5 % vol et un titre alcoométrique volumique total non supérieur à 15 % vol; -a une acidité totale minimale exprimée en acide tartrique. Toutefois, la limite supérieure du titre alcoométrique volumique total peut être portée à 17 % vol pour certains vins. Structure des prix 3.5. Chaque année le Conseil fixe un prix d'orientation pour les vins de table. Il s'agit d'un prix théorique censé correspondre à un revenu équitable pour les producteurs et établi, entre autres, sur la base de la moyenne des prix enregistrés pendant les deux campagnes précédentes et de la tendance des prix pendant la campagne de commercialisation en cours. Les prix minimums de prise en charge dans le cadre des diverses mesures de distillation (voir points 3.9 et 3.10 ci-après) correspondent à différents pourcentages de ce prix. 3.6. Chaque semaine, la Commission fixe pour les six types de vin de table un prix moyen à la production sur la base des prix pratiqués sur chaque marché représentatif et également un prix représentatif communautaire égal à la moyenne pondérée des prix moyens. 3.7. Ces dernières années, les prix d'orientation des deux principaux types de vins de table produits par la France et l'Italie ont été fixés par le Conseil à un niveau généralement supérieur aux prix représentatifs en vigueur. Mesures communautaires de distillation 3.8. Le règlement de base (4) prévoit à l'heure actuelle six mesures de distillation différentes: trois sont volontaires, au choix du producteur, et trois sont obligatoires. Le producteur reçoit du distillateur un prix minimum qui varie selon la mesure et le type de vin ou de sous-produit de la vinification présenté à la distillation. Le distillateur peut à son tour bénéficier d'une aide à la distillation qui, grosso modo, est calculée de manière à compenser à son niveau la différence entre ses frais (prix minimum du vin plus frais de distillation) et le prix de l'alcool sur le marché. Cette aide est intégralement imputable au budget communautaire. Pour effectuer ce calcul, on considère que le prix de l'alcool sur le marché est de 96 ECU/hl (alcool neutre à 100 % vol). Comme nous le verrons plus loin, une partie seulement de l'alcool produit dans le cadre des mesures précitées est vendue sur le marché libre. 3.9. Les mesures de distillation volontaire comprennent: (a)la distillation préventive: afin d'améliorer la qualité des produits mis en vente sur le marché, la décision d'effectuer la distillation préventive des vins de table et des vins aptes à donner des vins de table peut être prise entre le 1er septembre et le 15 janvier de chaque campagne, lorsque les prévisions relatives aux récoltes la rendent nécessaire. Le prix d'achat minimum payable au producteur dans le cadre de cette mesure est de 65 % du prix d'orientation. Depuis la campagne 1984/85, chaque producteur s'est vu imposer des limites quantitatives qui représentent actuellement 13 % de la production pour la majorité des producteurs; (b)la distillation complémentaire aux contrats de stockage à long terme (garantie de soutien des prix): cette mesure ne s'applique qu'aux producteurs de vin qui ont conclu des contrats de stockage à long terme, dont les coûts sont éligibles à une aide communautaire. L'objectif de la mesure est de garantir un prix de vente, à l'expiration du contrat, proche de 92 % du prix d'orientation. Si, à l'expiration du contrat de stockage à long terme, un soutien complémentaire du marché est nécessaire, les prix représentatifs étant inférieurs à 92 % du prix d'orientation, les vins en question peuvent alors soit être stockés pour une nouvelle période soit être distillés. Cette mesure a été introduite pendant la campagne 1976/77 comme mesure de soutien temporaire mais elle est devenue depuis un élément permanent du soutien. Pour 1986/87 cette distillation qui garantit le soutien des prix est limitée à 13 % de la production totale des vins de table du contractant. Le prix d'achat minimum payable au producteur dans le cadre de cette mesure est de 90 % du prix d'orientation pour le vin blanc et de 91,5 % de ce même prix pour le vin rouge. D'un point de vue financier, cette mesure est de loin la plus intéressante pour les producteurs; (c)la distillation de soutien: cette mesure, qui est essentiellement un vestige de la mesure de distillation exceptionnelle autrefois appliquée, accompagne automatiquement la distillation obligatoire. La mesure peut également intervenir même pendant des campagnes où il n'y a pas de distillation obligatoire. Elle est limitée à 5 Mio hectolitres, bien que dans certaines circonstances exceptionnelles le Conseil de ministres puisse relever ce plafond. Le droit à la distillation de soutien peut être réservé à des producteurs qui ont profité de la distillation préventive. Le prix d'achat prévu dans le cadre de cette mesure est de 82 % du prix d'orientation. 3.10. Les mesures de distillation obligatoire comprennent: (a)la distillation obligatoire des sous-produits de la vinification: cette mesure est destinée à éviter le surpressurage (5) des marcs de raisin et des lies de vin et la commercialisation de vins de qualité inférieure ayant une faible teneur naturelle en alcool. Certaines exceptions sont admises: dans ces cas les sous-produits, au lieu d'être distillés, peuvent être retirés et détruits sous surveillance. Un titre alcoométrique minimum forfaitaire est fixé pour chaque campagne dans chaque zone viticole. Le prix payé est fonction de la teneur en alcool des marcs de raisin et des lies de vin; (b)la distillation obligatoire de vins autres que les vins de table: cette mesure s'applique en France aux vins aptes à la fabrication de cognac et d'armagnac lorsque la production accuse un excédent de 100 hectolitres par hectare de vignes plantées, et, dans l'ensemble de la Communauté, aux vins issus de raisins de table ou d'autres variétés de raisins non reconnues comme variétés aptes à la vinification. Le prix d'achat minimum payable dans le cadre de cette mesure s'élève à 50 % du prix d'orientation des vins de type AI (l'un des types de vins blancs les plus communs); (c)la distillation obligatoire de vins de table: cette mesure est décidée par la Commission avant le 28 février, sous réserve que: -les disponibilités constatées au début de la campagne dépassent l'utilisation normale de plus de quatre mois; ou -la production dépasse l'utilisation normale de plus de 9 %; ou -la moyenne pondérée des prix représentatifs de tous les types de vin de table au début d'une campagne vinicole soit inférieure à 82 % du prix d'orientation. 3.11. La mesure de distillation obligatoire des vins de table a été introduite pour la première fois pour la campagne 1984/85. La Commission fixe les quantités qui doivent être livrées à la distillation au niveau communautaire afin d'éliminer les excédents de production et rétablir ainsi une situation normale du marché. Cette quantité est subdivisée entre les régions sur la base de l'écart entre la production dans la région considérée pour la campagne en cause et 85 % de la production moyenne dans cette région pendant trois campagnes de référence consécutives (1981/82 à 1983/84 compris). Pour les producteurs assujettis à l'obligation de distillation, la quantité à distiller est égale à un pourcentage de leur production; ce pourcentage résulte d'un barème progressif établi en fonction du rendement à l'hectare, mais est assorti d'une pondération régionale qui reflète les différents rendements dans les diverses régions productrices de la Communauté. Les quantités déjà livrées pour la distillation préventive par un producteur peuvent être déduites des quantités qu'il doit livrer pour la distillation obligatoire. Le prix minimum d'achat payable au producteur dans le cadre de cette mesure représente 50 % du prix d'orientation pour les 10 premiers millions d'hectolitres distillés et 40 % du prix d'orientation pour les quantités distillées au-delà de cette limite. Règles de gestion des mesures de distillation 3.12. Les règles relatives à la distillation figurent au règlement (CEE) n° 2179/83 (6) du Conseil et sont subdivisées comme suit: -règles relatives aux distillations volontaires de vins; -règles relatives aux distillations obligatoires; -dispositions communes. Distillation volontaire 3.13. Les principales dispositions sont les suivantes: (a)le producteur conclut un contrat de livraison avec un distillateur pour toute opération de distillation de ce type. Ledit contrat doit être adressé avant une date précise à l'organisme d'intervention compétent pour agrément. Le contrat mentionne au moins la quantité, la couleur et le titre alcoométrique acquis du vin; (b)pour être éligible aux mesures de distillation volontaire, les producteurs doivent présenter à l'organisme d'intervention la preuve qu'ils ont satisfait aux obligations de distillation obligatoire pendant la campagne viticole précédente; (c)pour être éligible à l'aide, le distillateur doit, dans des délais déterminés, payer au producteur pour le vin qui lui est livré au moins le prix d'achat fixé pour la mesure de distillation en question; (d)une tolérance quantitative de dix pour cent en plus ou en moins est prévue et une tolérance de 1 % vol est admise par rapport au titre alcoométrique acquis figurant dans le contrat; (e)pour chaque producteur lui ayant livré du vin dans le cadre d'un contrat de distillation agréé, le distillateur communique à l'organisme d'intervention compétent: -des précisions concernant chaque livraison de vin, en indiquant le numéro du document d'accompagnement agréé par la Communauté et utilisé pour le transport du vin jusqu'aux installations du distillateur; -la preuve que les quantités de vin correspondantes ont été distillées; (f)l'aide communautaire est versée au distillateur selon un taux fixé par % vol d'alcool et par hectolitre de produit issu de la distillation, sur la base du prix minimal d'achat du vin prévu pour l'opération de distillation en cause, des frais forfaitaires de transport et de transformation, des pertes techniques et du prix sur le marché des produits issus de la distillation. Une avance sur l'aide peut être versée à condition que le distillateur ait constitué une caution égale à 110 % de l'aide en faveur de l'organisme d'intervention; (g)il n'y a pas de dispositions communautaires concernant la prise en charge de l'alcool issu des opérations de distillation volontaire. Cependant, les États membres où la production est sensiblement supérieure aux besoins du marché ont constamment acheté cet alcool à leurs propres frais. Compte tenu de l'importance des quantités produites et de l'étroitesse des débouchés commerciaux, les stocks d'alcool dans ces États membres ont constamment augmenté et atteignaient quelque 9,7 Mio hectolitres au 31 août 1986. Distillation obligatoire 3.14. Les principales dispositions sont les suivantes: (a)un contrat de distillation n'est pas requis. Au lieu de cela, les producteurs forcés de distiller des vins ou des sous-produits de la vinification dans le cadre de mesures de distillation obligatoire sont simplement tenus de satisfaire à leurs obligations de distillation. Les modalités d'exécution prévoient soit que le producteur effectue lui-même le calcul des quantités qu'il doit livrer, soit que l'organisme d'intervention effectue ces calculs et les notifie au producteur; (b)certains producteurs peuvent être dispensés de leur obligation de distiller des sous-produits, notamment ceux de la Grèce et des îles italiennes, à l'exception de la Sicile et de la Sardaigne, et ceux des régions viticoles de la RF d'Allemagne et du Luxembourg. Dans ce cas, les sous-produits doivent être retirés sous contrôle; (c)le prix minimal d'achat prévu pour l'opération en question est payé par le distillateur au producteur dans des délais déterminés; (d)le montant de l'aide à verser au distillateur est fixé sur la base d'un calcul qui tient compte des éléments mentionnés au point 3.13 (f) ci-dessus; (e)afin de bénéficier de l'aide, le distillateur présente avant une date déterminée une demande à l'organisme d'intervention compétent et fournit la preuve de la distillation; (f)à la différence des règles applicables à la distillation volontaire, celles concernant la distillation obligatoire autorisent les distillateurs à vendre leurs produits aux organismes d'intervention, à condition qu'ils contiennent au moins 92 % d'alcool pur. Le prix d'achat à l'intervention est fixé à 96 ECU/hl, c'est-à-dire le prix du marché de l'alcool neutre utilisé pour le calcul de l'aide à la distillation (voir point 3.8). En pratique, les quantités qui peuvent être vendues à ce prix sont négligeables et, étant donné que les règles communautaires interdisent l'écoulement à des prix ou dans des conditions qui perturberaient le marché normal de l'alcool, les stocks ont rapidement atteint un volume de quelque 3,7 Mio hectolitres [qui s'ajoute aux 9,7 Mio hectolitres détenus par certains États membres - voir point 3.13(g)]. En conséquence, des mesures particulières ont été arrêtées dans l'espoir d'écouler ces stocks en dehors du marché normal de l'alcool; (g)les opérations de prise en charge décrites au paragraphe précédent sont financées en premier lieu par les États membres, mais la division des responsabilités financières entre les États membres et la Communauté varie selon la mesure de distillation en cause. Dans le cas des mesures mentionnées au point 3.10(a) et (b), les coûts du stockage sont finalement à charge des États membres et les seuls coûts imputables à la Communauté sont les pertes résultant des ventes spéciales en dehors du marché normal de l'alcool, par exemple au secteur des carburants. En revanche, l'alcool issu de la distillation obligatoire de vins de table [point 3.10(c)] est assimilé aux stocks publics; il est donc totalement à la charge de la Communauté, y compris les frais de stockage et les pertes sur vente. L'incidence budgétaire de la distillation obligatoire est examinée de manière plus approfondie au chapitre 7 du présent rapport. Dispositions communes 3.15. Il s'agit principalement des dispositions suivantes: (a)les opérations de distillation ne peuvent avoir lieu que pendant des périodes déterminées; (b)le contrôle de la quantité et des caractéristiques des produits livrés à la distillation dans le cadre de mesures communautaires est opéré lors de l'entrée en distillerie. Ce contrôle peut être opéré par sondage; (c)les autorités compétentes des États membres agréent les distilleries qui exécutent les mesures communautaires de distillation et établissent une liste des distilleries agréées qu'elles adressent à la Commission pour publication. À ce jour, 578 distilleries ont été agréées au total, dont 240 en France, 228 en Italie, 84 en RF d'Allemagne, 25 en Grèce et 1 au Royaume-Uni. > EMPLACEMENT TABLE>

4. Dépenses budgétaires

4.1. Les dépenses communautaires relatives au marché viti-vinicole pour les années 1980-1985 comprise sont retracées au tableau 3. 4.2. Pendant cette période, les dépenses se rapportant à la distillation du vin ont représenté entre 65 et 77 % de toutes les dépenses concernant le marché viti-vinicole. Ces dépenses ont atteint un maximum en 1984 en raison des deux récoltes particulièrement abondantes de 1982/83 et 1983/84. 4.3. Pendant l'année 1985, des dépenses ont pour la première fois été encourues au titre de la prise en charge de l'alcool issu des distillations obligatoires. Les montants en cause ne se sont élevés qu'à 1,5 Mio ECU en 1985 et à 3,8 Mio ECU en 1986: ils traduisent la quantité négligeable écoulée à ce jour et le fait que les États membres ne sont pas remboursés par la Communauté avant l'écoulement. Des coûts beaucoup plus importants sont susceptibles d'être occasionnés dans les prochaines années, des pertes importantes étant à prévoir lors de la vente de l'alcool (voir point 7.6). 4.4. Le tableau 4 donne la ventilation des dépenses de distillation par État membre. Les quantités distillées figurent au tableau 5 pour les campagnes viticoles 1982/83 à 1985/86 comprises. Ce dernier tableau montre que la distillation visant à garantir le soutien des prix pour les détenteurs de contrats de stockage à long terme est extrêmement importante dans tous les États membres.

5. Fonctionnement du régime dans les États membres - Résultats du contrôle

Informations générales 5.1. Le règlement de base (4) prévoit des déclarations de récolte, de production et de stocks, qui sont utilisées comme moyen de contrôle de l'éligibilité des producteurs aux mesures de distillation volontaire et du respect de leurs obligations dans le cadre des mesures de distillation obligatoire. 5.2. L'organisation administrative des mesures communautaires de distillation dans les États membres comporte, dans la plupart des cas, la délégation à des services spécialisés des responsabilités en matière d'exécution des contrôles clés. En conséquence, les travaux de contrôle sont très dispersés et varient considérablement d'un État membre à l'autre. Les résultats détaillés des contrôles sont repris ci-après pour chaque domaine de contrôle clé, à savoir: (a)contrôle des déclarations de récolte, de production et de stocks; (b)agrément des contrats de distillation volontaire; (c)contrôle du transport des vins destinés à la distillation; (d)utilisation d'un révélateur dans les vins destinés à la distillation; (e)contrôle des produits lors de l'entrée dans les distilleries; (f)contrôle de la distillation; (g)contrôle du vinage du vin destiné à la distillation; (h)contrôle des opérations de distillation obligatoire. >TABLE>

5.3. La confiance accordée par les autorités aux contrôles clés susmentionnés varie considérablement d'un État membre à l'autre. 5.4. Dans les observations qui suivent, l'appréciation portée par la Cour sur le caractère approprié ou encore sur la nature et l'étendue des travaux de contrôle effectués est fondée à la fois sur une série de vérifications réalisées en cours d'enquête sur diverses opérations et sur une analyse des statistiques fournies par les autorités nationales, ainsi que sur des entretiens avec les autorités des États membres et les services de la Commission. Contrôle des déclarations de récolte, de production et de stocks 5.5. Le nombre des vérifications sur place opérées par les États membres sur ces déclarations a été très limité, principalement en raison du manque de personnel dans les organismes de contrôle des États membres et du nombre des tâches qui leur sont confiées. Compte tenu de l'importance desdites déclarations comme moyen de contrôle efficace du marché viti-vinicole, le nombre des vérifications sur place opérées par les États membres est un réel sujet d'inquiétude. France 5.6. Une grande confiance est accordée aux contrôles sur pièces fondés sur la comptabilité matières tenue par les instances de contrôles elles-mêmes. Mais leur efficacité est réduite par le nombre très limité de contrôles physiques destinés à vérifier l'exactitude des déclarations des producteurs sur lesquelles est fondée la comptabilité matières. >TABLE>

Italie 5.7. Les vérifications opérées sur les déclarations des producteurs étaient insuffisantes, du moins pour ce qui concerne les grandes régions viticoles visitées au cours du contrôle (c'est-à-dire les Pouilles et la Sicile). Les contrôles physiques sont principalement opérés à la fin de chaque campagne et sont davantage destinés à vérifier la conformité entre la comptabilité matières et les déclarations que la fiabilité des déclarations elles-mêmes. Les statistiques disponibles indiquent également que les prélèvements et l'analyse d'échantillons effectués par le service de contrôle sont tout à fait inadéquats. 5.8. Certains agents du service de contrôle au niveau local ont reconnu qu'il leur était difficile de s'assurer que tous les producteurs établissent des déclarations complètes. Les difficultés en matière de contrôle sont aggravées par l'absence de cadastre viticole ou de statistiques fiables au niveau local concernant les différentes propriétés. Grèce 5.9. Les producteurs étaient dispensés d'établir des déclarations de récolte jusqu'à la campagne viticole 1986/1987. En revanche, les vinificateurs étaient tenus d'obtenir une déclaration du producteur leur ayant cédé ses raisins, mentionnant le rendement à l'hectare pour les raisins en question. La Cour a constaté que les vérifications opérées sur les déclarations étaient très limitées et portaient uniquement sur l'exactitude des calculs sans aucun contrôle de la fiabilité des données fournies. La fiabilité des déclarations des producteurs revêtira une importance particulière en Grèce lorsque la période actuelle d'exemption prendra fin, notamment dans le contexte de l'application de mesures de distillation obligatoire de vins de table. 5.10. Selon les indications fournies à la Cour, de nombreuses visites de contrôle sont effectuées chaque année dans les caves et les distilleries, ainsi que chez les détaillants et les grossistes en vins. Cependant, aucune statistique précise du nombre de ces visites n'était disponible. Aucun document n'a non plus été trouvé qui donnerait des précisions quant à la nature, la durée et les résultats de ces visites. La Cour a également constaté que les registres des distilleries et des caves visitées ne contenaient aucune trace des contrôles opérés. RF d'Allemagne 5.11. Les dispositions en matière de vérification des déclarations des producteurs varient d'un Land à l'autre. Des inexactitudes affectant les déclarations des producteurs, et en particulier le rendement obtenu, n'ont été décelées qu'au moment où l'organisme d'intervention a vérifié les quantités à livrer déclarées par les producteurs. La Cour en conclut que le système de vérification des déclarations de production est insuffisant; sinon, les inexactitudes contenues dans les déclarations auraient été découvertes plus tôt et les problèmes afférents au respect des obligations par les producteurs auraient été plus faciles à résoudre. Agrément des contrats de distillation volontaire 5.12. La Cour estime que les procédures étaient généralement satisfaisantes dans ce domaine, sauf pour ce qui concerne les points suivants: (a)en Italie, les contrats de distillation volontaire sont agréés sur la base d'une déclaration sur l'honneur du producteur attestant qu'il a satisfait à ses obligations de distillation obligatoire pour la campagne précédente, plutôt que sur la base d'une certification indépendante comme le prévoit la réglementation communautaire. Cette situation est due au retard avec lequel sont opérées les vérifications du service de contrôle; (b)en RF d'Allemagne, la procédure de certification n'est pas appliquée, contrairement à la réglementation communautaire. Contrôle du transport des vins destinés à la distillation 5.13. L'objectif des documents d'accompagnement communautaires est de fournir un document type pouvant faciliter le contrôle de tout mouvement physique des vins. Utilisés correctement, ces documents constituent une mesure supplémentaire utile de surveillance des mouvements de vins de table destinés à la distillation. Cependant, la Cour a constaté que les procédures de délivrance et de contrôle de ces documents, ainsi que de vérification physique pendant le transport, étaient inadéquates à de nombreux égards. Il convient notamment de faire les observations suivantes: France 5.14. Dans le système français, une confiance considérable est accordée aux contrôles sur pièces de la production et de l'écoulement du vin effectués sur la base du système de contrôle des stocks mis en place par les autorités. Ce système est fondé sur les documents d'accompagnement. En dépit de leur importance, la Cour a constaté qu'un grand nombre de documents d'accompagnement sont délivrés: (a)soit par des bureaux auxiliaires; (b)soit par les distilleries elles-mêmes, notamment dans le cas des plus importantes d'entre elles, qui sont autorisées à délivrer leurs propres documents d'accompagnement ainsi qu'à consigner sur ces documents l'heure d'arrivée des produits en distillerie à l'aide d'une machine à timbre qui leur a été attribué par le service de contrôle; autrement dit, les distilleries maîtrisent absolument toutes les phases des procédures administratives régissant les documents d'accompagnement. 5.15. Dans les deux cas susmentionnés, le bon fonctionnement du système dépend du niveau de la surveillance assurée par les services responsables du contrôle. Cependant, la limitation des effectifs disponibles dans ces services et la diversité des tâches qui leur sont imposées rend la surveillance indispensable difficile, voire impossible. 5.16. La Cour a également observé que le service responsable du contrôle des documents d'accompagnement se fonde presque exclusivement sur le système des acquits à caution et que les vérifications physiques pendant la phase de transport sont rares. Bien qu'un tel système garantisse que tous les documents de transport délivrés sont enregistrés, il ne peut compenser l'insuffisance des vérifications physiques. Italie 5.17. L'audit a révélé que les contrôles de la délivrance et de l'enregistrement des documents d'accompagnement étaient insuffisants à certains égards. En particulier: (a)les documents examinés n'apportaient aucune preuve de l'heure ou de la date exactes d'arrivée du produit dans les distilleries, bien que le document communautaire en prévoie la possibilité; (b)des modifications des conditions de transport sont parfois intervenues sans explication et sans l'approbation d'une autorité compétente (par exemple de la police); (c)les documents mis à la disposition des services de contrôle parviennent trop tard pour permettre des vérifications physiques en cours de transport. Le délai autorisé pour la communication d'un exemplaire au bureau de contrôle est de sept jours ouvrables lorsqu'il s'agit de vins et d'un jour ouvrable lorsqu'il s'agit de sous-produits; (d)dans le cadre du régime actuel, il n'existe aucun contrôle garantissant que tous les documents délivrés sont correctement enregistrés. 5.18. Les entretiens qui ont eu lieu avec les services de contrôle au cours de l'audit ont fait apparaître que les opérations de contrôle qu'ils effectuent pendant le transport de vins et de sous-produits de la vinification sont superficielles dans la plupart des cas. Il semble que ces services prélèvent rarement, sinon jamais, d'échantillons et qu'ils ne vérifient même pas si le contenu des citernes correspond aux documents d'accompagnement, sauf dans les cas de forte présomption de fraude (par exemple transport non autorisé de vin ou de vin frelaté). Grèce 5.19. La Cour a constaté que la procédure de délivrance des documents d'accompagnement n'est pas uniforme. De plus, les agents du service de contrôle ne vérifient pas systématiquement que l'ensemble des documents d'accompagnement délivrés a été enregistré. La Cour a également observé qu'aucun contrôle physique n'est opéré au cours du transport des vins. RF d'Allemagne 5.20. Au cours de l'examen des documents d'accompagnement, la Cour a remarqué, dans un certain nombre de cas, la longueur excessive de la durée estimée de l'opération de transport (jusqu'à 3 jours dans un cas). Il est difficile de justifier un temps de livraison aussi long, et il est douteux que, dans de telles circonstances, l'instance de contrôle compétente ait pu se rendre compte précisément du moment où l'opération physique devait avoir lieu afin d'opérer, le cas échéant, un contrôle physique pendant le transport. Utilisation d'un révélateur dans les vins destinés à la distillation 5.21. Il s'agit d'une disposition facultative du règlement applicable en la matière. Cette disposition n'est pas appliquée en France ni en RF d'Allemagne, où les services responsables du contrôle se fondent sur d'autres mesures pour éviter que les produits ne soient détournés de leur destination. Italie 5.22. Les producteurs sont tenus d'ajouter des quantités déterminées de chlorure de lithium aux produits destinés à la distillation avant de les acheminer vers les distilleries. Cependant, étant donné que l'adjonction du révélateur s'effectue sans surveillance officielle, son efficacité est réduite du point de vue du contrôle. En outre, l'obligation qui est faite aux distilleries de contrôler l'adjonction de chlorure de lithium au vin qu'elles reçoivent ne contribue pas à détecter le vin qui a été détourné vers le marché. L'adjonction d'un révélateur telle qu'elle s'effectue actuellement affaiblit plutôt qu'elle ne renforce le contrôle du transport des vins destinés à la distillation, en ce sens qu'une confiance exagérée est accordée à l'efficacité du système, ce qui entraîne une réduction correspondante du nombre des contrôles physiques pendant le transport, constatation déjà mentionnée au point 5.18. Contrôle des produits à l'entrée en distillerie 5.23. Les contrôles (tant physiques que documentaires) des produits entrant dans les distilleries étaient souvent insuffisants et, en conséquence, la possibilité d'effectuer des opérations non autorisées était largement offerte. France 5.24. Il est difficile d'assurer un contrôle adéquat des caractéristiques des vins ou des sous-produits de la vinification à l'entrée en distillerie, comme le prévoit l'article 22 du règlement (CEE) n° 2179/83 (6) du Conseil, étant donné que l'instance officielle chargée de la supervision des opérations de distillation n'est pas présente en permanence dans les distilleries. Bien que le règlement susmentionné prévoie que ces contrôles peuvent être opérés par sondage, étant donné que les agents de contrôle ne sont présents qu'un jour par mois en moyenne dans chaque distillerie, des contrôles adéquats ne peuvent être opérés sur la base d'échantillons vraiment représentatifs. De plus, une certaine régularité a été observée dans la série de visites effectuées, ce qui rend les contrôles moins efficaces. Italie 5.25. Alors que la plupart des grandes distilleries font l'objet d'une surveillance quasi permanente de la part du service de contrôle, parfois en collaboration avec des agents de la Guardia di Finanza, les contrôles des petites distilleries sont souvent épars et limités à certains jours de la semaine. Les risques d'opérations non autorisées sont souvent plus élevés dans les petites distilleries, le contrôle interne laissant souvent à désirer parce que toutes les fonctions clés sont entre les mains d'une ou d'un petit nombre de personnes. Dans ces conditions, la présence d'agents du service de contrôle certains jours précis dans les petites distilleries risque d'être insuffisante pour garantir les fonds communautaires. 5.26. Dans une distillerie de taille moyenne qui était contrôlée trois fois par semaine par un agent du service présent par intermittence, la Cour a constaté que les vérifications étaient insuffisantes en ce sens (a)qu'une livraison de sous-produits a eu lieu au cours de l'après-midi de la visite après le départ de cet agent, bien que des agents du service de contrôle aient déclaré que les livraisons à la distillerie ne pouvaient avoir lieu qu'en présence d'un agent du service; (b)que les bons de pesage relatifs aux différentes livraisons n'étaient pas conservés; (c)que, s'il a été déclaré à la Cour que le titre alcoométrique des livraisons est systématiquement déterminé au moyen d'une analyse de laboratoire à l'entrée, les employés de la distillerie ont été incapables de présenter des copies des bulletins d'analyse correspondants; (d)que de nombreuses différences importantes ont été constatées entre les titres alcoométriques des livraisons figurant dans les documents de transport et ceux qui, selon les registres de l'entreprise, ont été à la base des paiements (des différences ont été observées dans 79 % des opérations examinées. Des différences à la fois positives et négatives ont été constatées; en général, elles allaient de 15 à 65 %. Dans un cas, la différence était de 125 %); (e)que l'équipe de contrôle a rencontré de sérieuses difficultés en essayant de retracer la piste de contrôle des opérations sélectionnées pour le contrôle par sondage. Ces difficultés ont été rencontrées lorsque l'équipe a essayé de rapprocher les quantités de vin distillé et les quantités d'alcool produit mentionnées sur les certificats délivrés par les autorités de contrôle avec les quantités et le titre alcoométrique correspondants consignés dans les registres agréés. L'un des trois rapprochements tentés par l'équipe de contrôle n'a pu être réalisé qu'à grand peine et les deux autres n'ont pu être menés à bien dans les délais impartis, même avec l'aide à temps plein des agents responsables de la distillerie. Grèce 5.27. Alors que les contrôles sont généralement de bonne qualité étant donné la présence permanente des agents du service de contrôle dans les distilleries et l'adjonction, sous supervision, d'un révélateur aux produits livrés, la Cour se doit de formuler les observations suivantes pour ce qui concerne le prélèvement et l'analyse d'échantillons: (a)les agents responsables du contrôle des producteurs prélèvent rarement des échantillons bien que leur présence soit requise pour superviser l'adjonction d'un révélateur au vin; (b)les agents responsables du contrôle des distilleries prélèvent des échantillons non pas dans les livraisons individuelles mais dans les citernes de stockage, lorsque la quantité totale prévue dans un contrat a été livrée. Le prélèvement d'échantillons sous cette forme semble poser des difficultés pour la vérification des caractéristiques des vins par rapport aux documents d'accompagnement, comme le prévoit l'article 22 du règlement (CEE) n° 2179/83 du Conseil (6). RF d'Allemagne 5.28. Les contrôles étaient généralement satisfaisants. Cependant, dans le cas de vins vinés français destinés à la distillation et à la production ultérieure de Weinbrand, la Cour a rencontré des difficultés en tentant de rapprocher les quantités de vin dont la livraison pour vinage en France avait été certifiée avec les quantités livrées ultérieurement à la distillerie allemande. La Cour a observé que, dans le système actuel, les autorités françaises n'exigent pas une déclaration écrite qui indiquerait la composition précise des différentes livraisons de vins vinés aux distilleries allemandes. Ce document faciliterait sensiblement le rapprochement global, par les agents de l'organisme d'intervention, des quantités de vins vinés en France avec les quantités de ces mêmes vins livrés à différentes distilleries en RF d'Allemagne. Un tel rapprochement est en cours actuellement, mais s'avère extrêmement difficile à réaliser. Contrôle de la distillation 5.29. Dans ce domaine aussi, la présence limitée des autorités de contrôle dans certains États membres est à l'origine de lacunes. De plus, certaines difficultés ont été rencontrées pour ce qui concerne le rapprochement de l'alcool produit avec le vin distillé. France 5.30. L'alcool produit n'est enregistré qu'au moyen de compteurs, alors que dans d'autres États membres, une seconde méthode (le pesage) est jugée nécessaire pour une double vérification. 5.31. De plus, le peu de temps dont disposent les agents de contrôle et la nécessité de rapprocher les entrées et les sorties depuis la dernière visite à la distillerie font que même ces contrôles sur place sont forcément sommaires et presque exclusivement limités à des vérifications documentaires. Cependant, même les vérifications documentaires sont difficiles et longues, en particulier le rapprochement des livraisons individuelles de vin ou de sous-produits de la vinification avec les quantités d'alcool produit. 5.32. Si la Cour reconnaît que la distillation est un processus continu qui, en soi, ne facilite pas l'identification des opérations individuelles qui le composent, il importe que le lien entre les contrats individuels ou, dans le cas de la distillation obligatoire, entre les quantités livrées et les quantités d'alcool produit soient plus facilement identifiables. Le problème rencontré à cet égard provient du fait que le service responsable du contrôle des producteurs s'intéresse essentiellement au contrôle comptable des matières premières qui entrent dans la distillerie, alors que la documentation requise par l'organisme d'intervention concerne surtout la comptabilisation de l'alcool effectivement produit et des quantités qui lui sont effectivement livrées. Le lien entre les livraisons de vin ou de sous-produits de la vinification à la distillerie et l'alcool produit est quelque peu artificiel et n'est pas fondé sur des registres comptables permettant de retracer les mouvements physiques des matières premières au cours du processus de distillation jusqu'au produit fini. Italie 5.33. Voir les observations des points 5.25 et 5.26 qui s'appliquent également au contrôle de la distillation. Grèce 5.34. La Cour a constaté que le service de contrôle responsable: (a)n'a pas adapté ses procédures et instructions à la réglementation communautaire; (b)n'utilise pratiquement pas les documents prévus par la réglementation. 5.35. Il convient de remarquer en particulier que: (a)le service de contrôle émet son propre document d'accompagnement pour chaque opération impliquant un mouvement du vin ou des sous-produits de la vinification, et s'appuie presque exclusivement sur cette pièce au détriment des documents communautaires. De ce fait, ces derniers ne contiennent aucune preuve que les données consignées ont été vérifiées et que leur concordance avec les faits a été établie; (b)le service de contrôle élabore un procès-verbal qui établit la relation entre les livraisons individuelles et les quantités totales distillées et inscrites dans les registres agréés. Nonobstant son importance, ce procès-verbal ne correspond pas au formulaire type; de ce fait, les données figurant sur les documents d'accompagnement ne sont qu'en partie reprises sur certains procès-verbaux, et il est difficile de suivre la piste de vérification; (c)étant donné que la localisation précise (par exemple numéro de cuve) du vin ou des sous-produits n'est pas indiquée dans les registres tenus par le service de contrôle, l'établissement de la relation entre alcool produit et vin utilisé est rendu encore plus complexe que nécessaire. Il existe donc un risque que l'organisme de contrôle doive s'en remettre de manière excessive aux déclarations des distillateurs plutôt qu'à ses propres registres, tenus de manière indépendante. Contrôle du vinage du vin 5.36. Le vin qui doit être soumis à des opérations de distillation communautaire peut être viné. Ce processus comporte l'adjonction d'un produit non rectifié au vin, le produit obtenu ayant un titre alcoométrique de 18 à 24o vol. Cette activité ne concerne presque exclusivement que la région française des Charentes. France 5.37. Lorsque le vin doit être viné dans le cadre de la distillation volontaire, un contrat de livraison agréé par l'organisme d'intervention est requis. La Cour a observé que la déclaration signalant qu'un élaborateur agréé a l'intention de viner du vin pour la distillation ne fait pas mention des contrats agréés pour cette opération. En fait, il n'existe aucune preuve que le service de contrôle vérifie que les opérations de vinage sont couvertes par des contrats agréés. Les documents présentés à l'organisme d'intervention n'indiquent pas non plus s'il y a eu vinage, ni quand il est intervenu (voir également point 5.32). Contrôle des mesures de distillation obligatoire 5.38. Dans ce domaine, le contrôle a mis en relief une série de déficiences, exposées ci-après, qui affectent les procédures de contrôle dans tous les États membres. En particulier, en raison de faiblesses structurelles les services de contrôle de certains États membres ne sont pas à même d'assurer le respect de ces mesures. France 5.39. D'une manière générale, les contrôles documentaires sont satisfaisants pour toutes les mesures de distillation obligatoire. Cependant, ces contrôles souffrent eux aussi de l'insuffisance des vérifications physiques des déclarations de récolte, de production et de stocks, comme cela a déjà été mentionné. 5.40. Pour ce qui concerne la distillation de sous-produits de la vinification, la Cour a constaté que dans la région des Charentes, le service de contrôle n'oblige pas les producteurs qui livrent du vin pour la production de cognac à livrer pour la distillation les petites lies qui peuvent être contenues dans le vin. Aucune dispense de ce type n'est prévue par la réglementation communautaire. En outre, étant donné que certaines fabriques de cognac n'autorisent pas l'inclusion de petites lies dans le vin qui leur est livré, la dispense globale accordée par les autorités est difficilement acceptable. 5.41. En matière de distillation obligatoire de vin de table en 1984/85, les groupements de producteurs étaient autorisés à effectuer eux-mêmes le calcul des quantités à livrer [voir point 5.4(a)]. Le contrôle a mis en relief l'insuffisance de la vérification des calculs correspondants par les autorités. Italie 5.42. En raison de déficiences structurelles, le service de contrôle n'était pas à même de garantir le respect des mesures de distillation obligatoire par les producteurs. La Cour conclut que le service ne vérifie pas systématiquement que tous les producteurs ont rempli leurs obligations, mais qu'au lieu de cela, il attend la demande de certificat du producteur avant d'entreprendre le travail de vérification. Les agents de certaines provinces et régions visitées ont indiqué que les moyens disponibles par rapport au nombre de certificats à délivrer interdisaient les visites sur place. En conséquence, la vérification documentaire opérée permet seulement de s'assurer que les producteurs ont satisfait aux obligations de distillation obligatoire uniquement pour leur production déclarée. Cette méthode ne permet pas de vérifier les obligations des producteurs qui n'ont pas déclaré leur production ou qui l'ont sous-évaluée. 5.43. Les caves et les distilleries sont obligées de tenir des registres agréés qui font l'objet de vérifications périodiques opérées par des agents de contrôle. Dans les caves et les distilleries visitées pendant le contrôle, la Cour a constaté que ces registres ne portaient pas trace de contrôles effectués par le service compétent, bien que les employés des établissements visités aient indiqué que des contrôles sur place étaient opérés périodiquement. Dans l'une des caves visitées, l'équipe de contrôleurs a constaté que les inscriptions dans le registre agréé ne correspondaient pas aux déclarations de production et de stocks de la cave. Il a cependant été déclaré à la Cour que la cave en question avait fait l'objet d'une série de visites de contrôle de la part du service responsable, qui lui avait délivré un certificat attestant la conformité avec les mesures de distillation obligatoire. Aucune explication satisfaisante n'a toutefois été fournie quant aux divergences constatées. 5.44. La Cour s'inquiète particulièrement de la capacité du service à vérifier l'obligation de distillation de l'ensemble du vin produit à partir de raisins de table. Dans les Pouilles et en Sicile, la production de raisins de table est importante et, en général, bien supérieure aux besoins du marché. Dans le même temps, les moyens dont dispose le service de contrôle pour s'assurer que l'ensemble de ce vin est distillé sont nettement insuffisants et permettent seulement d'effectuer la vérification documentaire mentionnée plus haut. Les producteurs de raisin de table ne sont pas tenus de déclarer leur production totale et aucun document d'accompagnement n'est requis pour les mouvements dans un rayon de 40 kilomètres autour du lieu de production. En conséquence, la possibilité de vinifier des raisins de table et, ensuite, d'écouler le vin sur le marché sans autorisation ou de demander l'application de mesures de distillation plus rémunératrices, n'est pas négligeable dans le cadre du système de contrôle actuel. 5.45. Pour ce qui concerne la distillation obligatoire de vin de table, les autorités italiennes ont fait usage de la disposition selon laquelle les producteurs peuvent être tenus, en premier lieu, de calculer les quantités à livrer et de soumettre leurs calculs aux autorités aux fins de vérification. L'examen d'un nombre limité de ces calculs a fait apparaître plusieurs cas où le service de contrôle avait constaté des erreurs. Si ces erreurs des producteurs sont compréhensibles s'agissant de la mise en oeuvre initiale d'un règlement aussi complexe, leur nombre témoigne une nouvelle fois de la nécessité, pour le service de contrôle, de vérifier le calcul des quantités à livrer en temps opportun avant agrément des contrats de distillation volontaire pour la campagne suivante [voir point 5.12(a)]. Grèce 5.46. En Grèce continentale, les sous-produits de la vinification doivent être retirés sous contrôle officiel. La Cour a constaté un manque de preuves concernant le contrôle officiel des opérations de retrait et de destruction. De même, elle n'a pas trouvé d'élément prouvant que, pour prévenir le surpressurage, le titre alcoométrique des sous-produits était mesuré (5). Au contraire, dans la documentation examinée, le titre alcoométrique était préimprimé sur le procès-verbal type employé; il apparaît donc que l'on utilise un titre alcoométrique prédéterminé au lieu du titre alcoométrique acquis des sous-produits. 5.47. Les modalités d'application de la distillation obligatoire de vin de table contiennent des dispositions particulières pour les campagnes viticoles 1984/85, 1985/86 et 1986/87 en Grèce, en raison des difficultés administratives constatées. Une large autonomie a été laissée aux autorités grecques pour mettre en oeuvre cette mesure, à condition que les procédures adoptées se traduisent par la distillation obligatoire de 120 000 à 150 000 hectolitres et qu'elles soient équitables. Environ 151 000 hectolitres de vin ont été distillés dans ce cadre en 1984/85. Le manque de promptitude à prendre les mesures nécessaires pour surmonter les difficultés actuelles (à savoir celles concernant la détermination précise du rendement par hectare), et le risque que ces dispositions particulières ne deviennent un élément permanent du système, sont des problèmes qui méritent d'être examinés. RF d'Allemagne 5.48. En RF d'Allemagne, les producteurs ne sont pas tenus de distiller les sous-produits, ces derniers devant être retirés sous contrôle officiel. 5.49. Dans le cas d'une coopérative vinicole auprès de laquelle la Cour s'est rendue, le contrôle du retrait des sous-produits n'était pas satisfaisant en ce sens (a)qu'après pressurage des raisins, les marcs de raisin étaient stockés dans un silo ouvert. Ces opérations n'étaient pas contrôlées officiellement, même par sondage, et il n'y avait aucune preuve que le titre alcoométrique des marcs était mesuré à ce stade; (b)qu'il n'y avait pas trace d'un contrôle physique des marcs stockés, l'accès à l'aire de stockage n'étant pas limité. En fait, selon les explications fournies par les agents de la coopérative, les membres de cette dernière sont libres de retirer les marcs du silo à tout moment s'ils le souhaitent. 5.50. Pour ce qui concerne les mesures de distillation obligatoire, aucun des dossiers examinés ne contenait de certificat délivré par un organisme officiel et attestant que le producteur avait rempli ses obligations concernant la distillation obligatoire pour la campagne précédente, bien que l'article 4 paragraphe 1 du règlement (CEE) n° 2179/83 du Conseil (6) prévoie la présentation d'un tel certificat par les producteurs. 5.51. Les mesures communautaires concernant la distillation obligatoire de vin de table ont été mises en oeuvre pour la première fois au cours de la campagne viticole 1984/85. Cependant, l'application de cette mesure en RF d'Allemagne est restée largement en deçà du succès escompté, un grand nombre de producteurs ayant refusé de respecter leurs obligations. Les problèmes rencontrés dans la mise en oeuvre des mesures ont été aggravés par le fait que les inexactitudes contenues dans les déclarations des producteurs (sur la base desquelles ces derniers avaient estimé les quantités à livrer) n'ont été détectées qu'à un stade avancé de la campagne, alors que la plupart d'entre eux avaient déjà écoulé l'intégralité de leur production. De même, l'application des lourdes sanctions (à savoir la distillation obligatoire de 20 % de leur production) prévues par la réglementation communautaire s'est heurtée au refus analogue d'un nombre relativement élevé de producteurs. 5.52. L'exclusion de ces producteurs du régime de la distillation obligatoire pour les années à venir n'est pas une sanction efficace en raison de l'intérêt marginal qu'ils manifestent à l'égard de telles mesures. Les difficultés rencontrées dans l'application de cette mesure témoignent encore de l'importance que revêt l'application de la procédure de certification, déjà évoquée au point 5.50. Contrôle de l'alcool produit 5.53. Étant donné l'absence d'organisation commune du marché de l'alcool, il n'y a aucune disposition communautaire globale concernant le contrôle de l'alcool produit dans le cadre des mesures communautaires de distillation du vin. Le contrôle de l'alcool est régi par les dispositions nationales en matière de contributions indirectes. L'audit opéré par la Cour n'a pas comporté d'examen de ces contrôles.

6. Gestion de la Commission

6.1. Pour ce qui concerne le marché du vin, les responsabilités spécifiques de la Commission sont les suivantes: (a)s'assurer que les États membres transmettent des informations de gestion complètes et exactes en temps opportun, conformément à la réglementation applicable en la matière; (b)déclencher les diverses mesures de distillation en prenant dûment en considération la situation du marché. 6.2 Les responsabilités générales de la Commission consistent également (a)à s'assurer de la mise en oeuvre correcte des mesures dans les États membres; (b)à veiller au caractère approprié des règlements communautaires et, le cas échéant, à proposer des modifications. 6.3. L'exercice de ces responsabilités passe par la connaissance de l'évolution de la situation tant dans les États membres que sur les marchés mondiaux. Pour le marché du vin la Cour a cependant observé, comme elle l'a fait pour d'autres marchés dans le passé, que les services de la Commission manquent d'informations suffisamment détaillées concernant la situation dans les États membres. Ainsi, au moment de l'audit, aucun document circonstancié relatif aux systèmes de contrôle en vigueur dans les États membres n'était disponible au sein de la Commission. 6.4. Pour connaître la situation, les services de la Commission se fondent presque exclusivement sur les informations fournies par les représentants nationaux au sein du comité de gestion. Les agents de la division responsable du marché n'ont pas ou n'ont guère la possibilité de se rendre sur place pour appréhender directement les problèmes et les insuffisances, et d'être ainsi à même de prendre des mesures correctrices. En général, seuls les services financiers de la Commission effectuent des visites sur place, en particulier dans le cadre de l'apurement des comptes des années antérieures. Cependant, ces agents n'ont eu que rarement, voire jamais, l'occasion de visiter les régions et les bénéficiaires de l'aide communautaire et, dans la pratique, ils limitent leurs investigations à des vérifications documentaires. La Cour estime que cela est insuffisant compte tenu du rôle central que les services de la Commission sont censés jouer en matière de gestion et que certaines des faiblesses exposées ci-après découlent directement de cette situation. 6.5. Pour ce qui concerne les responsabilités décrites aux points 6.1 et 6.2, le contrôle opéré par la Cour a donné lieu aux constatations suivantes: (a)réception et exploitation des informations de gestion (i)le système d'information sur les prix du marché (sur la base duquel est établi le prix représentatif) ne fonctionne pas efficacement, en ce sens que de nombreuses places de cotation importantes n'enregistrent pas les prix systématiquement; (ii)dans le passé, des problèmes ont été rencontrés en matière d'établissement des estimations de récolte, dont la fiabilité est essentielle pour garantir que des mesures appropriées sont prises en temps opportun pour réglementer le marché. Cependant, ce n'est que par le règlement (CEE) n° 2396/84 (7) de la Commission que cette dernière s'est donné la faculté d'exploiter de nouvelles sources d'information; (iii)de graves problèmes sont également apparus en matière d'établissement des bilans d'approvisionnement définitifs du vin, en particulier pour ce qui concerne l'exactitude des stocks d'ouverture et de clôture. Ces problèmes doivent encore être résolus pour la campagne 1984/85. Pour la campagne en question, les stocks d'ouverture déclarés par l'Italie (40,590 Mio hl) représentaient plus du double des stocks de clôture déclarés pour la campagne précédente (19,685 Mio hl). Le bilan définitif de la campagne en cause a été présenté au Conseil par la Commission le 22 janvier 1987, assorti d'une note indiquant la différence entre les stocks d'ouverture et de clôture. Aucune explication satisfaisante n'a été fournie quant à l'origine de cette augmentation des stocks d'environ 21 Mio hl, soit plus de 30 % de la production annuelle moyenne de vin de table en Italie. Un bilan d'approvisionnement révisé n'a pas non plus été établi pour la campagne 1983/84. Si un tel bilan avait été élaboré, il aurait du moins donné une indication quant à l'origine des stocks supplémentaires (par exemple déclaration de production sous-estimée, consommation surestimée, etc...). L'importance de la différence jette cependant un sérieux doute sur la fiabilité des statistiques fournies à la Commission et sur l'utilité de ces statistiques pour la gestion du marché. La Cour considère qu'il est essentiel que la Commission effectue sans délai un examen approfondi de ces différences de stocks considérables; (iv)la Cour a constaté qu'un grand nombre d'informations de gestion périodiques importantes (concernant en particulier les quantités de vin faisant l'objet de contrats dans le cadre des diverses mesures de distillation volontaire et les quantités livrées à la distillation obligatoire) parviennent souvent à la Commission avec des retards pouvant atteindre un an; cette dernière semble toutefois impuissante à redresser cette situation, bien que la réglementation applicable en la matière prévoie des délais précis pour la communication des données; (b)déclenchement des diverses mesures de distillation: Compte tenu du manque de fiabilité des informations de gestion, la décision de déclencher une mesure de distillation donnée, plutôt que d'être fondée sur une connaissance approfondie de la situation du marché, est devenue quasiment automatique; (c)mise en oeuvre correcte des mesures par les États membres: (i) les observations présentées au chapitre 5 de ce rapport montrent que les États membres n'ont pas correctement mis en oeuvre les mesures de distillation dans tous les cas. Le manque de vigilance des services de la Commission à l'égard des interprétations erronées des règlements par les États membres a permis à ces pratiques de se perpétuer pendant un certain nombre d'années; les États membres ont permis à ces pratiques de se perpétuer pendant un certain nombre d'années; (ii) pour ce qui concerne le contrôle du respect des mesures de distillation obligatoire, il a été constaté que la surveillance exercée par la Commission était insuffisante. C'est ainsi que: -pour ce qui concerne la distillation des sous-produits de la vinification, il semble qu'on ne se soit guère employé à vérifier de manière systématique la conformité des déclarations des États membres avec le respect des obligations, en examinant la cohérence entre les quantités de sous-produits distillés et la récolte totale pour chaque campagne; -pour ce qui concerne la distillation de vin issu de raisins de table, les services de la Commission n'ont pas vérifié, au moyen d'un état de la provenance et de l'utilisation des raisins de table, que les quantités de vin de cette nature livrées à la distillation sont raisonnables. Cependant, cet état de la provenance et de l'utilisation de raisins de table est réalisable et son élaboration sur une base annuelle est particulièrement nécessaire si l'on considère que de sérieux doutes peuvent être émis sur le respect, par tous les producteurs, de leurs obligations en la matière; (d)supervision des règlements: le contrôle opéré par la Cour a mis en relief de nombreuses insuffisances dans les règlements actuels; celles énumérées ci-après sont particulièrement importantes: (i) les règlements qui fixent les règles d'établissement des déclarations de récolte, de production et de stocks sont insuffisants en ce sens qu'ils ne prévoient pas un minimum de contrôle sur place desdites déclarations; (ii) les documents communautaires d'accompagnement seraient plus efficaces comme moyen de contrôle des mouvements du vin destiné à la distillation si les règlements exigeaient qu'on y inscrive, à l'entrée en distillerie, l'heure et la date précises de l'opération; (iii) l'article 22 du règlement (CEE) n° 2179/83 (6) du Conseil prévoit le contrôle des caractéristiques des produits livrés à la distillation, notamment de la quantité, de la couleur et du titre alcoométrique lors de l'entrée en distillerie. Cet article prévoit que les contrôles peuvent être effectués par sondage, mais ne contient aucune disposition en matière -d'analyses appropriées visant à détecter le vin dont le titre alcoométrique a été augmenté au moyen de pratiques oenologiques non agréées; -d'analyses appropriées visant à détecter le vin frelaté; -de minimum obligatoire d'échantillonnage; (iv) la définition actuelle du vin de table (voir point 3.4) est insuffisante puisqu'elle ne spécifie que deux caractéristiques de qualité (titre alcoométrique et acidité totale), alors qu'il existe une liste de vingt et un facteurs permettant de distinguer le v.q.p.r.d. Ce manque de précision dans la définition du vin de table présente deux inconvénients: il est difficile d'assurer un contrôle correct du vin à l'entrée en distillerie et le vin frelaté qui passerait sous régime de distillation communautaire risque de n'être pas détecté; (v) il faut renforcer d'urgence les contrôles du vin issu de raisins de table; (vi) la nature de la preuve du paiement, par les distilleries, des prix d'achat minimums aux producteurs dans les délais déterminés qui sont autorisés, varie considérablement; dans certains cas, elle était insuffisante, en particulier pour ce qui concerne les dates de paiement. Les règlements manquent de clarté sur ce point; (vii) l'absence de progrès dans l'interdiction de la culture de variétés de vigne reconnues inaptes à la vinification, à la production de raisins de table ou à la production de vins particuliers, mais qui étaient autorisées à titre temporaire en application du règlement (CEE) n° 347/79 du Conseil (8), est un autre sujet qui mérite examen; (viii) la définition du producteur de vin dans le cas de coopératives ou de caves privées, telle qu'elle figure dans les règlements actuels, a pour effet que les mesures de distillation obligatoire de vin de table ne s'appliquent pas directement aux producteurs de raisins destinés à la vinification (voir point 7.13); (ix) il est surtout urgent d'établir un casier viticole, dont la création a été proposée pour la première fois dès 1962. La Cour estime que ce casier est essentiel pour le contrôle de la capacité de production. Si le Conseil a récemment adopté, sur proposition de la Commission, un règlement (9) concernant l'établissement d'un tel casier, un délai supplémentaire de six ans est prévu avant qu'il ne devienne opérationnel.

7. Efficacité des mesures de distillation

Écoulement des excédents de vin 7.1. Les mesures de distillation du vin constituent le principal moyen permettant d'écouler les excédents de vin dans la Communauté. Les excédents structurels de la Communauté sont d'environ 20 Mio hectolitres par an, soit approximativement 20 % de la production totale de vin de table, et devraient persister, sinon s'amplifier. 7.2. L'une des raisons de l'augmentation de la production réside dans le fait que les producteurs atteignent un rendement toujours plus élevé, et qu'en conséquence la production de vin continue d'augmenter malgré la réduction des zones plantées de vignes qui se produit sous l'influence des mesures structurelles communautaires (la superficie a diminué de 180 000 hectares entre 1981 et 1985). Un autre facteur important, selon la Cour, est le régime de distillation communautaire qui, en fournissant un débouché assuré à un prix attractif pour le producteur, a encouragé la poursuite de la production de vin sans débouché, et donc produit aux fins de distillation. 7.3. Pour ce qui concerne les mesures de distillation, la Cour souhaite souligner que: (a)la structure des prix des vins de table établie par la Communauté n'incite pas à améliorer la qualité de ces vins. La production de vins de table de meilleure qualité est, du point de vue économique, sans intérêt pour les producteurs parce qu'elle implique généralement une diminution des rendements; (b)l'aide aux mesures de distillation fondée uniquement sur le titre alcoométrique des vins encourage soit la production de vins à haute teneur en alcool - bien que le marché s'oriente vers les vins à faible titre alcoométrique - soit la pratique de rendements élevés au détriment de la qualité; (c)en outre, l'usage exclusif du titre alcoométrique comme base de l'octroi de subventions contribue à l'augmentation frauduleuse de cet élément dès lors que le vin est destiné à la distillation; (d)compte tenu de l'importance des excédents structurels, la Cour estime que les prix d'achat minima fixés pour de nombreuses mesures de distillation communautaires encouragent la production de vin de table dans l'optique de tirer profit de ces mesures. C'est particulièrement le cas pour la distillation garantissant le soutien des prix réservée aux détenteurs de contrats de stockage à long terme. Dans le cadre de cette mesure, le prix d'achat minimum, fixé à environ 90 % du prix d'orientation, garantit au producteur un prix largement supérieur au prix du marché. De plus, la Cour se demande si, du point de vue économique, il est bien fondé de supporter préalablement les charges afférentes au stockage du vin pendant neuf mois avant distillation, en particulier lorsqu'on sait qu'une grande partie des producteurs ne semble vouloir conclure des contrats de stockage privé que dans la perspective de tirer un profit maximum de ces mesures de distillation. Écoulement des stocks d'alcool 7.4. En convertissant les excédents de vin en alcool, la Communauté est confrontée à un autre problème, à savoir la surabondance de produits sur le marché de l'alcool. En outre, cet alcool est extrêmement coûteux: selon les calculs de la Commission (10), les coûts communautaires comparés de l'alcool de différentes provenances sont les suivants: -alcool de synthèse: entre 35 et 41 ECU/hl; -alcool de blé: entre 56 et 63 ECU/hl; -alcool de vin: environ 388 ECU/hl. En raison de son coût, la majeure partie de l'alcool de vin a jusqu'ici été stockée, si bien que les stocks dans les États membres représentaient environ 13,4 Mio hectolitres au 31 août 1986. En dépit de ce coût inintéressant du point de vue commercial, de nombreuses distilleries, notamment en Italie et, dans une mesure moindre en France, ne travaillent que sur la base de cette production d'alcool et augmentent constamment leurs capacités de production et de stockage parce qu'elles jugent cette opération avantageuse. 7.5. Les données dont dispose la Commission ne permettent pas de calculer avec précision l'aide communautaire à la distillation payée sur les stocks actuels. Cependant, un total de 3 436,3 Mio ECU a été payé au titre de cette aide (y compris l'aide pour les sous-produits de la vinification) de 1980 à 1986, période pendant laquelle se sont constitués les stocks actuels d'alcool. En aucune manière l'ensemble de cette aide n'a été transféré aux producteurs de vin par le biais du prix minimum payé par les distilleries. En fait, étant donné que l'aide contient une marge relativement généreuse destinée à couvrir les frais de distillation et fondée sur les opérateurs les moins efficaces, les distilleries elles-mêmes en conservent une partie importante (que la Cour évalue à environ 650 Mio ECU pour les stocks d'alcool au 31 août 1986). 7.6. La situation en matière d'écoulement des stocks d'alcool est la suivante: (a)les coûts liés à l'écoulement de quelque 9,7 Mio hectolitres d'alcool issu de la distillation volontaire, sur les 13,4 Mio hectolitres d'alcool stocké au 31 août 1986, sont entièrement à charge des États membres qui ont décidé d'acheter les produits de la distillation. Les autorités italiennes ont récemment réussi à vendre une partie non négligeable de leurs stocks (5,2 Mio hl) en dehors de la Communauté, à des prix se situant entre 5 et 9 ECU/hl, la livraison devant être effectuée sur une période de deux ans. Cependant, cette vente a effectivement saturé les débouchés traditionnels du marché pour l'avenir prévisible. De plus, la persistance de stocks importants (4,5 Mio hl), qui représentent une menace pour le marché de l'alcool, déprime inévitablement les prix du marché; (b)environ 3,7 Mio hectolitres d'alcool sont issus de la distillation obligatoire. Étant donné le caractère communautaire de ces stocks, des chiffres plus récents sont disponibles. Ainsi, les stocks en question avaient atteint 4,0 Mio hectolitres au 30 novembre 1986. Sur cette quantité, 0,67 Mio hectolitres issus de la distillation obligatoire de vins de table [point 3.10(c)] sont considérés comme stocks publics: leur stockage et leur écoulement sont à la charge de la Communauté. Le solde de 3,33 Mio hectolitres a un statut intermédiaire, en ce sens que les frais de stockage sont à la charge des États membres, comme le sont les coûts de l'écoulement sur le marché normal de l'alcool. En revanche, les pertes résultant de l'écoulement sur d'autres marchés sont prises en charge par la Communauté. En pratique, les ventes sur le marché normal de l'alcool ont été négligeables, car en vertu des dispositions applicables en la matière (11), l'alcool ne doit pas être offert à un prix inférieur au prix du marché (qui est établi à 96 ECU/hl) afin d'éviter de perturber le marché en question. Les récents efforts consentis pour écouler ces stocks dans le secteur des combustibles n'ont pas abouti en dépit d'un prix d'offre très bas. La Commission, dans son compte de gestion relatif à l'exercice 1986 (12), évalue le coût potentiel d'écoulement de l'alcool considéré comme stocks publics à 95 ECU par hectolitre. En appliquant le même calcul aux 4 Mio hectolitres mentionnés ci-dessus, le coût total de l'écoulement s'établit à 380 Mio ECU. 7.7. La distillation est donc une méthode d'écoulement des excédents de vin qui entraîne des coûts additionnels élevés, mais sans valeur ajoutée pour le produit final. Distillation obligatoire de vin de table 7.8. Après l'accord intervenu lors de la réunion des chefs d'État ou de gouvernement en décembre 1984 à Dublin, des mesures ont été adoptées qui prévoyaient la distillation obligatoire des vins de table sur la base du rendement par hectare obtenu par les producteurs. Ces mesures ont été appliquées pour la première fois pendant la campagne 1984/85. 7.9. Ces mesures sont généralement considérées comme un moyen efficace de résoudre le problème de la surproduction de vin dans la Communauté car, par leur application progressive, elles dissuadent les producteurs de pratiquer des rendements élevés. 7.10. Tout en reconnaissant que ces mesures sont un pas dans la bonne direction, la Cour considère qu'elles sont néanmoins peu susceptibles de freiner sensiblement la production, principalement parce que (a)les prix offerts aux producteurs, qui représentent 50 % du prix d'orientation, sont encore intéressants pour les producteurs de certaines régions; (b)en prévoyant un système de transfert des obligations des producteurs, les modalités d'application adoptées par la Commission rendent les mesures inefficaces à l'égard des hauts rendements, d'autant plus que le producteur peut transférer son obligation à un producteur de n'importe quelle autre région viticole de la Communauté, lequel peut même livrer un autre type de vin. La Cour considère que l'existence d'un tel système de transfert est contraire à l'esprit de l'accord du Conseil européen, qui visait expressément à décourager les rendements excessivement élevés. 7.11. À titre d'illustration de cette dernière observation, la Cour a constaté au cours de son contrôle qu'une série de transferts d'obligations avait été effectuées entre des producteurs français et italiens, en grande partie siciliens, et entre des producteurs de l'Italie du Nord et de l'Italie du Sud. Certains transferts étaient également opérés entre la Grèce et l'Italie. Il apparaît que les distilleries jouent un rôle d'intermédiaire dans ces transactions et qu'en Sicile, par exemple, une gratification aussi minime que 200 LIT par degré d'alcool était un motif suffisant pour que les producteurs locaux livrent leur vin au nom d'autres producteurs soumis à la mesure. Sur les quelque 3,5 Mio hectolitres de vin distillé dans le cadre de cette mesure en Italie, les transferts ont représenté (a)400 000 hectolitres au nom de producteurs français; (b)290 000 hectolitres de vin grec distillé en Italie pour satisfaire aux obligations de producteurs italiens; Les chiffres précis des transferts internes à l'Italie n'ont pu être fournis au moment du contrôle, mais des agents de l'organisme d'intervention ont indiqué qu'ils s'agissait de quantités considérables, en particulier pour ce qui concerne les transferts de producteurs du Nord de l'Italie vers des producteurs siciliens. 7.12. Si la procédure de transfert peut avoir pour effet que le vin le moins cher est livré à la distillation, elle permet néanmoins aux producteurs dont les rendements sont élevés de réduire sensiblement l'incidence financière négative de la mesure de distillation obligatoire. C'est pourquoi la Cour considère que le régime actuel de la distillation obligatoire de vin de table ne suffit pas à décourager la pratique de hauts rendements, et que, par le biais des transferts, les producteurs de vin médiocre sont à l'abri des conséquences commerciales de leur surproduction. 7.13. En outre, l'efficacité des mesures comme instrument de dissuasion à l'égard des hauts rendements est fortement réduite dans le cas de la Grèce, en raison de la façon dont les dispositions particulières y ont été appliquées, et dans celui des caves coopératives en Italie. Dans ces deux cas, l'application des mesures aux caves, plutôt qu'aux membres dont la production de raisins destinés à la vinification se caractérise par des rendements élevés, constitue une autre déficience majeure. S'agissant de la Grèce, l'application des mesures aux seules caves dont la production est supérieure à 10 000 hectolitres signifie que les membres de petites coopératives dont la production de raisins destinés à la vinification était marquée par de hauts rendements échappaient aux mesures.

8. Conclusions générales

Risques d'irrégularités ou de fraudes inhérents aux systèmes de gestion et de contrôle Insuffisance des dispositions des règlements applicables en la matière 8.1. Les mesures de distillation en vigueur actuellement résultent davantage d'une série de décisions ponctuelles que d'une appréciation globale des besoins du marché. Il s'ensuit que ces mesures sont, à l'heure actuelle, un panaché d'éléments d'incitation et de dissuasion des producteurs qui ne forment pas un ensemble véritablement cohérent. Il est difficile de justifier la divergence marquée entre les prix offerts dans le cadre des mesures, le maximum étant de 91,5 % et le minimum de 40 % du prix d'orientation. Une telle diversité des prix est en soi une incitation à la fraude, car elle risque d'encourager les producteurs à essayer de bénéficier des mesures qui offrent des prix élevés en faisant fi de leurs droits réels en la matière [voir point 7.3(d)]. 8.2. Le risque majeur d'irrégularités ou de fraude procède directement de l'insuffisance des dispositions en matière de prélèvement et d'analyse en laboratoire d'échantillons de vins destinés à la distillation, lors de l'entrée en distillerie. Ces dispositions ne permettent pas véritablement de détecter le vin frelaté [voir point 6.5(d)(iii)]. 8.3. La méthode de calcul de l'aide communautaire, fondée sur le titre alcoométrique du vin, incite les producteurs à présenter des vins frelatés à la distillation. Cette tentation est renforcée par les prix intéressants qui sont offerts pour la distillation et par les risques minimes de détection qui existent dans le cadre des dispositions actuelles. Le contrôle officiel des produits qui pourraient être utilisés pour la production de vin artificiel laisse parfois à désirer dans les États membres (voir point 7.3). 8.4. L'imprécision de la définition actuelle du vin de table a amplifié le risque de pratiques frauduleuses [voir point 6.5(d)(iv)]. 8.5. L'absence de casier viticole, dont la création a été proposée pour la première fois il y a vingt-quatre ans, ajoutée à l'insuffisance des procédures communautaires d'établissement et de vérification des déclarations de récolte, de production et de stocks, entraîne qu'aucune statistique fiable sur la production potentielle n'est disponible dans les principaux États membres producteurs à l'exception de la France [voir point 6.5(d)(ii)]. 8.6. Il est également urgent de renforcer les dispositions relatives au contrôle de la vinification des raisins de table, car le vin ainsi produit risque d'être présenté à la distillation comme vin de table et donc d'être éligible à une aide communautaire plus importante que celle prévue (voir point 5.44). 8.7. Le manque de connaissances précises de la Commission se traduit par des faiblesses de gestion et par des erreurs d'interprétation des États membres (voir chapitres 5 et 6 pour de plus amples informations). Lacunes des procédures de contrôle nationales 8.8. La principale faiblesse à cet égard est constituée par la confiance exagérée accordée aux contrôles documentaires et par le manque d'insistance sur les contrôles physiques. Outre le contrôle des mesures de distillation, les services de contrôle des États membres ont une multitude de tâches à accomplir et ne disposent pas d'effectifs suffisants. Par suite, il existe une forte tendance, imposée par les circonstances, à concentrer les contrôles sur des aspects nationaux au détriment des mesures financées par la Communauté (voir points 5.5, 5.13, 5.23, 5.29). 8.9. La situation est particulièrement préoccupante pour ce qui concerne le contrôle des mesures de distillation obligatoire. Les principales constatations portent sur les insuffisances du contrôle des sous-produits de la vinification et du respect de la distillation obligatoire des vins issus de raisins de table dans certains États membres (voir point 5.38). 8.10. Le manque de fiabilité des statistiques fournies par certains États membres facilite la fraude et en augmente donc le risque, tout en rendant le contrôle plus difficile. La Commission n'aurait pas dû accepter la révision substantielle des statistiques italiennes pour 1984/85 sans procéder à un examen approfondi [voir point 6.5(a)(iii)]. Cas de fraudes et d'irrégularités signalés à la Commission 8.11. Au cours de la période soumise à examen, le nombre de cas de fraudes et d'irrégularités signalés à la Commission a été de 106, dont 12 communiqués par la France, 5 par l'Italie, 1 par la Grèce et 88 par la RF d'Allemagne. En juillet 1985, la Commission a adressé une lettre aux autorités françaises et italiennes, leur demandant d'expliquer pourquoi elles n'en avaient relevé que quelques-uns. Les autorités françaises ont répondu que les contrôles opérés par les instances compétentes permettent normalement de détecter les tentatives de fraude ou d'irrégularité avant versement de l'aide communautaire aux bénéficiaires, ou sont immédiatement suivis de mesures de recouvrement des montants indûment versés. À ce jour, la Commission n'a reçu aucune réponse des autorités italiennes. 8.12. En ce qui concerne une fraude récemment découverte en Italie, portant sur l'utilisation non autorisée de méthanol pour la production de vin, les services de la Commission mènent actuellement une enquête en collaboration avec les instances de contrôle de l'État membre. Des informations détaillées concernant cette enquête ne sont pas disponibles à ce jour. Les excédents structurels 8.13. Le principal effet des mesures de distillation est de transférer le problème des excédents structurels du marché du vin à celui de l'alcool. Le coût de l'écoulement de cet alcool occasionnera une charge supplémentaire de 380 Mio ECU pour les budgets à venir de la Communauté [voir point 7.6(b)]. 8.14. Le déséquilibre entre l'offre et la demande sur le marché viti-vinicole communautaire est dû en grande partie à la chute de la consommation (de quelque 17 Mio hectolitres en quatre ans). Cependant, l'aspect demande du bilan d'approvisionnement du vin n'a guère été pris en considération. En particulier: (a)les producteurs ne sont aucunement encouragés, par le biais d'une structure de prix correctement différenciés, à améliorer la qualité des vins de table. Les goûts des consommateurs ont évolué, comme en témoigne l'augmentation de la consommation de v.q.p.r.d. par habitant. En outre, l'amélioration de la qualité entraîne normalement une réduction des rendements; (b)l'intérêt porté à la découverte de nouvelles utilisations des raisins avant vinification ou du vin par élaboration de nouvelles boissons à base de vin, commes les blush wines et les wine coolers, est insuffisant. En fait, certains États membres empêchent ou interdisent la commercialisation de ces produits. En dépit de leur coût élevé, l'ensemble des aides actuelles à l'utilisation des moûts n'a pas eu d'incidence notable; 8.15. Les excédents structurels sur le marché des vins de table sont dus aux rendements toujours plus élevés. Cette augmentation a compensé les réductions obtenues grâce aux mesures structurelles communautaires (13). En conséquence, la Cour estime qu'il est urgent d'adopter des mesures structurelles plus efficaces afin de réduire sensiblement la superficie plantée de vignes et donc de réduire l'offre de vins de table (voir point 7.2). 8.16. Les mesures communautaires de distillation ont entraîné la constitution d'un stock d'alcool indésirable d'environ 13,4 Mio hectolitres au 31 août 1986 qui n'a aucun débouché commercial en raison de son coût de production extrêmement élevé (voir point 7.4). 8.17. En outre, du fait qu'elles offrent un débouché assuré à un prix excessivement intéressant pour des vins de table qui, autrement, ne pourraient être écoulés, ces mesures ont contribué à l'augmentation des excédents structurels. De nombreuses distilleries concentrent leur activité sur la seule production d'alcool dans le cadre des dispositions communautaires et ont augmenté leurs capacités de production et de stockage (voir point 7.4). 8.18. Les mesures récemment adoptées concernant la distillation obligatoire sur la base des rendements par hectare visent davantage les conséquences que l'origine du problème des excédents structurels. En tout état de cause, ces mesures ne peuvent guère produire que des résultats marginaux, parce que les prix payés sont encore relativement intéressants. En outre, par le biais du système de transferts autorisé par la Commission, les producteurs ont la possibilité d'échapper facilement aux sanctions financières prévues. Le volume de ces transferts est en soi révélateur de l'attrait qu'exerce sur certains producteurs un prix qui était conçu comme une sanction (voir points 7.8 - 7.12). 8.19. Il faut rechercher les solutions susceptibles de remplacer des mesures de distillation qui sont une méthode déguisée et coûteuse de destruction des excédents de vin. Il est urgent de laisser jouer la loi de l'offre et de la demande sur le marché viti-vinicole communautaire. >TABLE>

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 17 septembre 1987. Par la Cour des comptes, Marcel MART Président

RÉPONSES DE LA COMMISSION

I. Remarques préliminaires Le secteur du vin a été confronté à une baisse continue de la consommation de vin de table depuis 1970. Bien que la consommation de vin de qualité produit dans des régions déterminées (V.Q.P.R.D.) ait globalement augmenté, on doit constater une baisse de la consommation depuis 1971 en moyenne de 1 % par an, cette baisse étant devenue plus importante depuis 1980. En ce qui concerne la production, on peut constater une stabilisation de la production de vin de table, surtout pendant les dernières années, et une augmentation de la production de V.Q.P.R.D.: en 1971/72, les V.Q.P.R.D. ne représentaient que 15 % de la production totale contre 24 % actuellement. Il faut noter que sur les quantités mentionnées par la Cour, les V.Q.P.R.D. et une grande partie des autres vins, notamment ceux destinés à l'élaboration des eaux-de-vie à appellation contrôlée, ne sont pas éligibles aux interventions communautaires (environ 28 % de la production totale). Les mesures de distillation concernent ainsi 70 % de la production, dont en moyenne un tiers a bénéficié de soutien. En raison de l'augmentation sensible de l'excédent de vin de table à partir de 1980, différentes mesures ont été prises pour faire face à cette situation inacceptable: -réduction importante des superficies viti-vinicoles par la mise en oeuvre de mesures d'arrachage correspondant à environ 18 Mio d'hectolitres de vin de table; -politique contraignante en matière de distillation. Les mesures d'arrachage volontaire ayant été jugées encore insuffisantes par la Commission, des mesures de limitation du droit de replantation pour toutes les catégories de vin ont été proposées au Conseil en 1986 et rappelées par la Commission dans ses propositions de prix 1987/88 pour en souligner la nécessité et l'urgence. La Commission a transmis au Conseil, pour compléter les mesures déjà prises, des propositions visant notamment [COM(87) 1 final]: -le renforcement de la distillation obligatoire, -la création des conditions permettant la renonciation à l'enrichissement à bon marché. Ensuite, le Conseil a adopté des dispositions permettan